ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 23. dubna 2007
o uložení závazků veřejné služby na některých trasách ze Sardinie a na ni podle článku 4 nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství
(oznámeno pod číslem K(2007) 1712)
(Pouze italské znění je závazné)
(2007/332/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství,
s ohledem na nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 ze dne 23. července 1992 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství (1), a zejména čl. 4 odst. 3 uvedeného nařízení,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SKUTEČNOSTI PŘÍPADU
(1)
Dne 27. ledna 2006 a 28. února 2006 předala Italská republika Komisi vyhlášky č. 35 a č. 36 ministerstva infrastruktury a dopravy ze dne 29. prosince 2005 (zveřejněno v Úředním věstníku Italské republiky11. ledna 2006) (dále jen „vyhlášky č. 35 a č. 36“), které stanoví závazky veřejné služby (ZVS) celkem na 16 trasách mezi Sardinií a několika vnitrostátními letišti v Itálii, ve kterém požádala o jejich zveřejnění v Úředním věstníku Evropské unie podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení (EHS) č. 2408/92 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství (dále jen „nařízení“).
(2)
Ve svém dopise ze dne 28. února 2006 Italská republika upřesňuje, že:
-
vyhláška č. 36 byla změněna vyhláškou ze dne 8. února 2006 o četnosti letů, letových řádů a kapacitě trasy Cagliari - Turín,
-
také žádá, aby bylo v Úředním věstníku Evropské unie v řadě C zveřejněno stanovisko, které uvádí, že v souladu se závazky veřejné služby a bez žádosti o finanční vyrovnání bylo stanoveno, že pokud do třiceti dnů od uveřejnění závazků veřejné služby žádný dopravce nezamýšlí zahájit pravidelnou leteckou dopravu na každé trase podle vyhlášky č. 36, Itálie může v rámci postupu podle čl. 4 odst. 1 písm. d) nařízení (EHS) č. 2408/92 omezit přístup na každou z těchto tras na jediného leteckého dopravce a ve veřejném nabídkovém řízení udělit provozní právo k této dopravě v souladu s právními předpisy uvedeného nařízení.
(3)
Komise zveřejnila v Úředním věstníku Evropské unie dne 24. března 2006 sdělení týkající se závazků veřejné služby uložených vyhláškou č. 35 (2) na následujících šesti trasách:
-
Alghero - Řím a Řím - Alghero,
-
Alghero - Milán a Milán - Alghero,
-
Cagliari - Řím a Řím - Cagliari,
-
Cagliari - Milán a Milán - Cagliari,
-
Olbia - Řím a Řím - Olbia,
-
Olbia - Milán a Milán - Olbia.
(4)
Komise zveřejnila dne 21. dubna 2006 v Úředním věstníku Evropské unie další sdělení týkající se závazků veřejné služby uložených vyhláškou č. 36 (3) na následujících deseti trasách:
-
Alghero - Boloňa a Boloňa - Alghero,
-
Alghero - Turín a Turín - Alghero,
-
Cagliari - Boloňa a Boloňa - Cagliari,
-
Cagliari - Florencie a Florencie - Cagliari,
-
Cagliari - Turín a Turín - Cagliari,
-
Cagliari - Verona a Verona - Cagliari,
-
Cagliari - Neapol a Neapol - Cagliari,
-
Cagliari - Palermo a Palermo - Cagliari,
-
Olbia - Boloňa a Boloňa - Olbia,
-
Olbia - Verona a Verona - Olbia.
(5)
Komise zveřejnila v Úředním věstníku Evropské unie dne 22. dubna 2006 oznámení o nabídkovém řízení uveřejněném Itálií v rámci ZVS uložených vyhláškou č. 36. V oznámení se uvádí, že Italská republika pro každou z deseti tras, na které se vyhláška vztahuje, stanoví dohodnutý postup podle čl. 4 odst. 1 písm. d) nařízení, pokud by žádný letecký dopravce nechtěl přijmout závazky veřejné služby uložené na tyto trasy (4).
(6)
ZVS zveřejněné dne 24. března a 21. dubna 2006 mají tyto hlavní znaky:
-
Dvojice leteckých tras Alghero - Řím a Alghero - Milán, na jedné straně, a dvojice Olbia - Řím a Olbia - Milán, na straně druhé, tvoří každá jeden jediný celek, jenž musí dopravci, kteří mají zájem o provozování těchto tras, přijmout v celém rozsahu a bez náhrady libovolné povahy nebo libovolného původu. Naproti tomu trasy Cagliari - Řím a Cagliari - Milán musejí dopravci, kteří mají zájem o provozování leteckých tras, přijmout jednotlivě v celém rozsahu a bez náhrady libovolné povahy nebo libovolného původu.
-
Každou z deseti tras uvedených v oznámení ze dne 21. dubna 2006 a na ně uložené ZVS musejí příslušní dopravci přijmout jednotlivě a v plném rozsahu.
-
Dopravce, který přijímá tyto závazky, musí zajistit tuto službu během 36 po sobě jdoucích měsíců, může provoz přerušit pouze po oznámení při zachování minimální šestiměsíční výpovědní lhůty úřadu Ente Nazionale dell’Aviazione Civile (ENAC, italský úřad pro civilní letectví) a autonomnímu regionu Sardinii.
-
Dopravce (nebo hlavní dopravce), který přijme tyto závazky, musí poskytnout provozní záruku k zajištění řádného výkonu a pokračování služby, jejíž výše musí odpovídat nejméně 5 % celkového obratu za leteckou dopravu pro všechny dotčené trasy, tuto záruku určí italský úřad ENAC. Záruka bude poskytnuta úřadu ENAC, který ji použije na zajištění kontinuity příslušných služeb v případě jejich neodůvodněného neplnění, a bude ji tvořit stejným dílem bankovní záruka s podmínkou platby na „první vyžádání“ a záruka pojišťovací.
-
Aby nedošlo k překročení kapacity v důsledku přijetí závazku pro určitou trasu, na které provozuje služby více dopravců, a vzhledem k omezením a podmínkám infrastruktury příslušných letišť, byl úřad ENAC po konzultaci s autonomním regionem Sardinie ve veřejném zájmu pověřen zásahem do leteckých řádů dopravců přijímajících závazek veřejné služby tak, aby tyto řády zcela odpovídaly požadavkům na mobilitu v rámci uložení závazku k zajištění veřejné služby. Cílem tohoto zásahu je rovnoměrné rozdělení tras a četnosti letů mezi dopravci přijímajícími ZVS na základě objemů přepravy na příslušných trasách (nebo skupinách tras) zjištěných u každého z dopravců v předchozích dvou letech.
-
Minimální četnosti, letové řády a kapacity, které se budou předkládat pro každou trasu, jsou popsány v bodě 2 sdělení ze dne 24. března a ze dne 21. dubna 2006, „PODROBNOSTI ZÁVAZKU VEŘEJNÉ SLUŽBY“.
-
Minimální kapacity použitých letadel jsou uvedeny v bodě 3 těchto sdělení, „TYPY LETADEL POUŽÍVANÝCH NA JEDNOTLIVÝCH TRASÁCH“.
-
Struktura cen pro všechny dotčené letecké trasy je uvedena v bodě 4, „CENY“, těchto sdělení. Pokud jde zejména o snížené ceny, bod 4.8 obou sdělení uvádí, že dopravci provozující příslušné trasy mají zákonnou povinnost uplatňovat snížené ceny (jak je uvedeno v bodě 4 „CENY“) alespoň pro osoby, které se na Sardinii narodily, a to i v případě, že na Sardinii nemají bydliště.
-
Podle vyhlášky č. 35, která byla předána Komisi 29. prosince 2005 a zveřejněna v Úředním věstníku Italské republiky11. ledna 2006, se závazky použijí na příslušné trasy od 31. března 2006 do 30. března 2009. Italské orgány přesto 28. února 2006 informovaly Komisi, že 23. února 2006 přijaly vyhlášku, která mění tato data na 2. května 2006 a na 1. května 2009 (dopis stálého zastoupení Italské republiky č. 2321). Tyto údaje byly následně zveřejněny v Úředním věstníku Evropské unie24. března 2006.
-
Podle vyhlášky č. 36, která byla předána Komisi dne 29. prosince 2005 a zveřejněna v Úředním věstníku Italské republiky dne 11. ledna 2006 a v Úředním věstníku Evropské unie21. dubna 2006, Italská republika oznámila, že se datum platnosti závazků na příslušné trasy stanoví později. V Úředním věstníku Evropské unie tedy nebylo zveřejněno žádné konečné datum.
-
Dopravci, kteří zamýšlejí přijmout závazky veřejné služby, musejí do třiceti dnů po zveřejnění uložení závazků v Úředním věstníku Evropské unie předložit příslušnému italskému orgánu formální přijetí.
(7)
Před uložením závazků veřejné služby, které jsou předmětem tohoto rozhodnutí, uložila Italská republika vyhláškami ze dne 1. srpna a ze dne 21. prosince 2000 závazky veřejné služby na šest tras mezi letišti na Sardinii, Římem a Milánem. Tyto závazky byly zveřejněny v Úředním věstníku Evropské unie7. října 2000 (5) Na základě čl. 4 odst. 1 písm. d) nařízení bylo uspořádáno nabídkové řízení s cílem vybrat dopravce výlučně oprávněné provozovat dané letecké trasy s finanční náhradou (6).
(8)
Jednalo se o tyto dopravce oprávněné provozovat trasy, na které se vztahují závazky veřejné služby:
-
Alitalia na trase Cagliari - Řím,
-
Air One na trasách Cagliari - Milán, Alghero - Milán a Alghero - Řím,
-
Meridiana na trasách Olbia - Řím a Olbia - Milán.
(9)
Tento režim provozu byl nahrazen ZVS uloženými italskou vyhláškou ze dne 8. listopadu 2004 zveřejněnými v Úředním věstníku Evropské unie dne 10. prosince 2004 (7). Na základě rozhodnutí Regionálního správního soudu oblasti Lazio ze dne 17. března 2005, které částečně zrušilo vyhlášku ze dne 8. listopadu 2004, informovaly italské orgány Komisi, že tyto závazky „pozastavily“. V této věci bylo v Úředním věstníku Evropské unie dne 1. července 2005 zveřejněno stanovisko (8). Italské orgány oznámily 6. prosince 2005 Komisi zrušení vyhlášky ze dne 8. listopadu 2004 s účinkem od 15. listopadu 2004.
II. POSTUP
(10)
V dopise ze dne 9. března 2006 (zaevidovaným pod číslem 204756) se Komise obrátila na Italskou republiku, aby jí oznámila své obavy ze ZVS uložených vyhláškami č. 35 a č. 36. Požádala o přesnější informace o důvodech a způsobech jejich uplatňování. Italská republika odpověděla prvním dopisem ze dne 22. března 2006 s přiloženým návrhem odpovědi a poté dopisem ze dne 4. dubna 2006.
(11)
Komise se 27. dubna 2006 obrátila na úřad ENAC se žádostí o přesnější informace a s otázkou, jak fungují současné ZVS před vstupem v platnost nových ZVS.
(12)
Ve svém dopise ze dne 9. května 2006 ENAC potvrdil, že režim závazků veřejných služeb ze Sardinie do Říma a Milána byl až do 2. května 2006 režim z roku 2000, který byl stále platný v důsledku toho, že nařízení z roku 2004, kterým se měnil, bylo zrušeno. Od 2. května 2006 se provádí nový režim stanovený vyhláškou č. 35. Odpověď také vysvětlila, že se závazky veřejných služeb vztahovaly na celý letištní systém Milán, jak bylo zveřejněno v roce 2000.
(13)
Italská republika 4. srpna 2006 znovu odpověděla na dopis Komise ze dne 9. března, ve kterém poskytla doplňující údaje, jež však nepřinesly žádné nové důležité informace.
(14)
Komise 1. srpna 2006 přijala rozhodnutí zahájit z vlastního podnětu šetření podle čl. 4 odst. 3 nařízení (9). Toto rozhodnutí bylo sděleno Italské republice 1. srpna 2006 (č. dokumentu K(2006) 3516). Ve stejném rozhodnutí Komise žádala italské orgány, aby do jednoho měsíce odpověděly na více otázek.
(15)
Italské orgány odpověděly dopisem ze dne 31. srpna 2006, ve kterém zodpověděly velkou část položených otázek.
(16)
Komise se však 2. října 2006 obrátila na Stálé zastoupení Italské republiky s žádostí o doplňující informace.
(17)
Na doplňující otázky Komise zaslala Italská republika 6. října 2006 obsáhlou odpověď s mnoha údaji.
(18)
Schůze Komise (oddělení TREN/F/1) s italskými orgány (ministerstvem dopravy, stálým zastoupením, vládou Sardinie a úřadem ENAC) se konala v Bruselu dne 17. října 2006.
(19)
Tato odpověď zejména potvrdila, že následující trasy jsou již provozovány v souladu se ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení:
-
Olbia - Řím: Meridiana,
-
Olbia - Milán: Meridiana,
-
Alghero - Řím: Air One,
-
Alghero - Milán: Air One,
-
Cagliari - Řím: Air One a Meridiana,
-
Cagliari - Milán: Air One a Meridiana,
-
Cagliari - Boloňa: Meridiana,
-
Cagliari - Turín: Meridiana,
-
Cagliari - Verona: Meridiana,
-
Olbia - Boloňa: Meridiana.
Naopak na šesti zbývajících trasách žádná společnost nesouhlasila s provozováním dopravy podle režimu stanoveného čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení. Italská republika chce proto podle čl. 4 odst. 1 písm. d) zahájit výběrové řízení. Prozatím se výběrového řízení účastní tyto společnosti:
-
Olbia - Verona: Meridiana,
-
Alghero - Boloňa: Air One,
-
Alghero - Turín: Air One,
-
Cagliari - Florencie: Air One a Meridiana,
-
Cagliari - Neapol: Air One a Meridiana,
-
Cagliari - Palermo: Air One a Meridiana (10).
Italská republika však vysvětlila, že z důvodu probíhajícího šetření Komise tyto trasy doposud ještě nepřidělila.
III. ROZBOR
1. Právní rámec
(20)
Pravidla závazků veřejné služby jsou stanovena nařízením, které definuje prováděcí pravidla zásady volného poskytování služeb v odvětví letecké dopravy.
(21)
Závazky veřejné služby jsou definovány jako výjimka ze zásad nařízení, podle kterého „s výhradou tohoto nařízení povoluje členský stát nebo členské státy leteckým dopravcům Společenství výkon provozních práv na leteckých trasách ve Společenství“ (11).
(22)
Podmínky pro uložení závazků jsou definovány v článku 4. Jejich výklad je striktní a v souladu ze zásadou nediskriminace a proporcionality. Na základě kritérií uvedených v tomto článku musejí být závazky přiměřeně zdůvodněny.
(23)
Přesněji, pravidla týkající se závazků veřejné služby stanoví, že ZVS mohou být uloženy členským státem „v souvislosti s pravidelnou leteckou dopravou na letiště v okrajovém nebo rozvojovém regionu, anebo v souvislosti s málo vytíženou leteckou trasou na kterékoli regionální letiště, pokud je tato letecká trasa považována za životně důležitou pro hospodářský rozvoj regionu, v němž se letiště nachází, a v rozsahu nezbytném k tomu, aby byla na této letecké trase zajištěna přiměřená letecká doprava splňující stanovené normy návaznosti, pravidelnosti, kapacity a cen, které by letečtí dopravci nesplnili, pokud by brali v úvahu výhradně vlastní obchodní zájmy“ (12).
(24)
Přiměřenost pravidelné letecké dopravy vyhodnotí členské státy zejména „s ohledem na veřejný zájem, možnost využívat jiné druhy dopravy, kapacitu těchto druhů dopravy s ohledem na zohledněné potřeby, kombinovaný účinek všech leteckých dopravců, kteří provozují nebo zamýšlejí provozovat dopravu na této trase“ (13).
(25)
Článek 4 stanoví dvoufázový mechanismus: v první fázi (čl. 4 odst. 1 písm. a)) uloží příslušný členský stát závazky veřejné služby na jednu nebo více tras, přičemž tyto trasy zůstávají otevřené pro všechny dopravce Společenství pod podmínkou, že budou dodržovat uvedené závazky. Pokud by žádný dopravce neprojevil zájem o provozování trasy, na kterou se vztahují ZVS, může členský stát přejít k druhé fázi (čl. 4 odst. 1 písm. d)), v níž se omezí přístup na leteckou trasu ve prospěch jediného dopravce na dobu maximálně tří let s možností prodloužení. Tento dopravce je vybrán na základě veřejného nabídkového řízení Společenství. Vybraný dopravce tak může získat finanční náhradu za provozování ZVS.
(26)
Na základě žádosti členského státu, nebo z vlastního podnětu může Komise podle čl. 4 odst. 3 po šetření rozhodnout, zda se mají i nadále používat zveřejněné ZVS. Komise sdělí své rozhodnutí Radě a členským státům.
2. Způsobilost tras
(27)
Italská republika zdůvodnila uložení ZVS potřebou rozvoje Sardinie, která potřebuje překonat těžkosti plynoucí z jejího ostrovního charakteru.
(28)
Autonomní vláda Sardinie navíc přijala závazek podporovat mobilitu osob, které mají trvalé bydliště na Sardinii. Letecké spojení mezi Sardinií a kontinentální Itálií je totiž v jednotlivých obdobích roku různé, zatímco zásada mobility by měla umožňovat, aby osoby s trvalým pobytem na Sardinii měly zajištěnou dostačující a trvalou dopravu v průběhu celého roku. Italská republika mimo jiné zdůrazňuje velké vzdálenosti v kilometrech a časovou náročnost přesunu mezi jednotlivými letišti tohoto regionu, který má nedostatečnou infrastrukturu. Právě na tomto základě zdůvodňuje potřebu uložení ZVS na všechna tři letiště na Sardinii.
(29)
Komise se domnívá, že je možné považovat Sardinii za okrajovou oblast z důvodu, že jde o ostrov, na kterém chybí skutečné náhradní druhy dopravy.
(30)
Zpomalení ekonomického růstu Sardinie v porovnání s ostatními italskými regiony je navíc podrobně doloženo: izolovanost Sardinie, nízký počet obyvatel znásobený vysokou emigrací vysvětluje hospodářskou zaostalost tohoto ostrova a staví ho na úroveň regionů jižní Itálie.
(31)
Na základě údajů, které má Komise k dispozici, její analýza neumožňuje zpochybnit životně důležitý charakter příslušných tras, jak zdůrazňují italské orgány.
3. Přiměřenost závazků veřejné služby (ZVS)
3.1. Obecné úvahy
(32)
Podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení mohou členské státy uložit ZVS pouze: „je-li tato trasa považována za životně důležitou pro hospodářský vývoj regionu, ve kterém se letiště nachází, v rozsahu nezbytném k zajištění dostatečné míry pravidelné letecké dopravy, která stanovené normy návaznosti, pravidelnosti, kapacity a cen, které by letečtí dopravci nesplnili, pokud by zvažovali výhradně vlastní obchodní zájmy.“
(33)
Přiměřenost dopravy je stanovena s ohledem na kritéria uvedená v čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení:
-
veřejný zájem,
-
možnost uchýlit se k jiným druhům dopravy, zejména v ostrovních regionech, a schopnost těchto druhů dopravy uspokojit dopravní potřeby brané v úvahu,
-
tarify a přepravní podmínky, které lze nabídnout uživatelům,
-
kombinovaný účinek všech leteckých dopravců, kteří provozují nebo zamýšlejí provozovat trasu.
(34)
Závazky veřejné služby navíc musí dodržovat základní zásady proporcionality a nediskriminace (viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 20. února 2001, Asociación Profesional de Empresas Navieras de Líneas Regulares (Analir) a další subjekty v. Administración General del Estado, C-205/99, Sb. rozh. s. I-01271).
(35)
Komise se v tomto případě na základě údajů poskytnutých italskými orgány domnívá, že uložení ZVS, pokud jde o četnost, kapacitu a ceny, může být potřebné pro zajištění odpovídající dopravy na daných trasách.
(36)
Komise je však toho názoru, že některé podmínky, které ukládají vyhlášky č. 35 a č. 36 Italské republiky, jsou příliš restriktivní nebo nepřiměřené.
3.2. Závazek předložit přijetí ZVS do třiceti dnů
(37)
Bod 8 ZVS stanovený vyhláškami č. 35 a č. 36 stanoví, že: „Dopravci, kteří se rozhodli přijmout závazek k zajištění veřejné služby tak, jak je uvedeno v tomto dokumentu, musí do třiceti dní od zveřejnění sdělení Komise týkajícího se uložení výše uvedeného závazku v Úředním věstníku Evropské unie předložit Národnímu úřadu pro civilní letectví (ENAC) formální přijetí závazku.“ Ve skutečnosti se tato povinnost ukázala jako důvod pro vyloučení dopravce, který doručil toto přijetí s jednodenním zpožděním. Pokud by dopravce neoznámil, že přijímá všechny podmínky ZVS v této časové lhůtě, mohl by být vyloučen na celé období.
(38)
Komise má za to, že je tato podmínka zcela neoprávněná s ohledem na čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení a je nepřiměřeně restriktivní. Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení neopravňují členské státy k tomu, aby omezovaly počet dopravců v přístupu na trasy, ale aby všeobecným způsobem uložily ZVS, které se budou vztahovat na všechny dopravce, kteří provozují nebo mají v úmyslu tyto trasy provozovat. Takové omezení počtu dopravců je možné učinit pouze na základě čl. 4 odst. 1 písm. d).
(39)
Každý dopravce, který má záměr dodržovat ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení, proto musí mít možnost provozovat tuto trasu kdykoli, kdy projeví zájem provoz zahájit. Členský stát může, pokud žádný letecký dopravce nezahájil k danému datu na této trase pravidelnou leteckou dopravu v souladu s ZVS uloženými na základě čl. 4 odst. 1 písm. a), omezit přístup na tuto trasu podle čl. 4 odst. 1 písm. d). Pokud však jeden či více provozovatelů zahájilo dopravu ve stanovené lhůtě, členský stát nemůže vyloučit z této trasy další dopravce, kteří oznámili svůj záměr provozovat dopravu kdykoli po tomto stanoveném konečném datu. Vstup nových provozovatelů si však může vyžádat úpravy ZVS, které jsou uložené na každého dopravce (viz níže oddíl 3.4.).
3.3. Závazek provozovat trasu po dobu tří let
(40)
Bod 5 ZVS podle vyhlášek č. 35 a č. 36 stanoví, že: „podle čl. 4 odst. 1 písm. c) nařízení (EHS) č. 2408/92 musí dopravce, který přijme závazek k zajištění veřejné služby, zaručit poskytování služby po dobu alespoň 36 po sobě jdoucích měsíců a nesmí poskytování služby přerušit bez toho, aby takové přerušení oznámil ENAC a autonomnímu regionu Sardinie alespoň 6 měsíců předem.“
(41)
Požadavek na minimální dobu provozu v tomto případě odpovídá čl. 4 odst. 1 písm. c): „V případech, kde jiné druhy dopravy nemohou zajistit dostatečnou a nepřetržitou dopravu, mohou zúčastněné členské státy do závazku veřejné služby zahrnout požadavek, aby každý letecký dopravce, který zamýšlí provozovat trasu, zaručil její provoz po určité období stanovené v souladu s dalšími podmínkami závazků veřejné služby.“ Komise má za to, že z důvodu ostrovního charakteru Sardinie a její vzdálenosti od pevniny se nenabízí možnost jiných druhů dopravy.
(42)
Komise se však domnívá, že minimální doba provozování stanovená vyhláškami č. 35 a č. 36 na tři roky je přehnaná a nepřiměřená.
(43)
Komise může pochopit potřebu zajistit pravidelnou leteckou dopravu a získat závazek dopravců ji provozovat po stanovenou dobu. Orgány pověřené ukládáním ZVS však nesmějí, jak bylo výše uvedeno, vyřadit možné kandidáty ze zajišťování ZVS: ZVS bez výlučné licence či finanční náhrady v žádném případě neznamenají definitivní nebo dlouhodobé uzavření trhu.
(44)
Může být legitimní, aby provozování tras vyznačujících se vysokými sezónními výkyvy bylo uloženo jen během některých období roku. Na těchto trasách mohou mít dopravci přirozenou tendenci snižovat nebo soustředit svou nabídku služeb na týdny, během kterých je četnost dostačující, aby si zajistili rentabilnost služby, a zanechat provoz dopravy po zbytek roku. Komise se však domnívá, že za těchto okolností by s ohledem na zásadu proporcionality měla být doba, po kterou je zaručeno provozování pravidelné dopravy, stanovena na základě režimu ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) a neměla by být delší, než jeden rok.
(45)
Komise je dále toho názoru, že tato doba nezprostí orgán pověřený ukládáním ZVS toho, aby zahájil pravidelné hodnocení o jejich vhodném uplatňování. Jak bylo výše uvedeno, tento přezkum by se měl provést pokaždé, když nový dopravce provoz zahajuje nebo se chystá provoz na daných trasách zahájit.
3.4. Rozdělení tras a četnosti letů úřadem ENAC
(46)
Bod 1.6 vyhlášek č. 35 a č. 36 stanoví, že: „Aby nedošlo k překročení kapacity v důsledku přijetí závazku pro určitou trasu, na které provozuje služby více dopravců, a vzhledem k omezením a podmínkám infrastruktury příslušných letišť, byl úřad ENAC po konzultaci s autonomním regionem Sardinie ve veřejném zájmu pověřen zásahem do leteckých řádů dopravců přijímajících závazek veřejné služby tak, aby tyto řády zcela odpovídaly požadavkům na mobilitu v rámci uložení závazku k zajištění veřejné služby. Cílem tohoto zásahu je rovnoměrné přerozdělení tras a četnosti letů mezi dopravci přijímajícími závazek k zajištění veřejné služby také na základě objemů přepravy na dotčených trasách (nebo balíčků tras) zjištěných u každého z nich v předchozích dvou letech.“
(47)
Na základě těchto pravomocí úřad ENAC může provést arbitráž a schválit dohodu mezi více společnostmi, které provozují dopravu na stejné trase. V případě Sardinie úřad ENAC dohlížel nad debatou u kulatého stolu s provozovateli mající zájem o určité trasy a spolu s nimi rozhodl o přerozdělení dopravního prostoru.
(48)
Italská republika hájí tuto pravomoc zásahu, která dle jejího názoru zabezpečuje kontinuitu dopravy a nevystavuje ZVS riziku náhodného příchodu či odchodu dalších provozovatelů, kteří by mohli mít menší zájem o ZVS bez jakékoli náhrady. Uvádí především rozhodnutí Regionálního správního soudu Lazio ze dne 17. března 2005, který shledal, že: „je zcela oprávněné, aby vyhláška (z roku 2004) určila postup, na základě kterého by všechny trasy, na které byly uloženy ZVS, provozovalo více neseskupených a vzájemně si konkurujících provozovatelů. Taková možnost musí být však jasně stanovena a zároveň musí poskytnout minimální objektivní kritérium pro přidělování a priori letištních časů podle počtu dopravců (jednoho, dvou nebo více než dvou), kteří ZVS případně přijmou, aby nedošlo k neblahému překročení kapacity nabídky a zejména aby přidělení časů nevedlo k zahájení arbitráže a následně k výlučnému vykonávání, které ustanovení vyhlášky výslovně vyloučily.“ (14).
(49)
ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) musejí vzít v potaz všechny dopravce, kteří provozují nebo mají zájem provozovat dopravu na dané trase. To potvrzuje čl. 4 odst. 1 písm. b), který stanoví, že: „dostatečnost pravidelné letecké dopravy stanoví členské státy s ohledem na kombinovaný účinek všech leteckých dopravců, kteří provozují nebo zamýšlejí provozovat trasu.“
(50)
Komise se domnívá, že by tato zásada měla být dodržována nejen v momentě uložení závazků, ale po celou dobu platnosti ZVS. Proto pokaždé, když nový dopravce zahájí provoz nebo zamýšlí provoz na této trase zahájit, by měla být výše kapacity a četnosti letů podle ZVS pro každého provozovatele upravena tak, aby celkově nabízená kapacita a četnost letů na každé trase nebyla vyšší, než co je striktně nezbytné pro poskytování odpovídající služby.
(51)
Pokud jde o ZVS uložené na základě čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení, dopravci nejsou povinni se zavázat, že individuálně zabezpečí četnost a kapacitu letů, ale tuto minimální službu mohou zabezpečovat všichni provozovatelé.
(52)
Komise uznává, že orgán pověřený ukládáním ZVS považuje za nutné mít jistotu, že propojení četnosti letů a kapacit umožní vyhovět ZVS. Tento orgán však nesmí v žádném případě omezovat možnost dotyčných dopravců, pokud si to budou přát, poskytovat služby nad rámec kapacity nebo četnosti letů, než vyžadují ZVS, které stanovují pouze požadavky minimální. Pokud pravidla přijatá úřadem ENAC usilují o to, aby zamezila dopravcům doplňkové služby, jsou tato pravidla restriktivní a v rozporu s nařízením.
(53)
Z tohoto důvodu Komise vítá, že Italská republika potvrdila svým dopisem ze dne 15. listopadu 2006, že její orgány veřejné správy pravidelně každý rok zhodnotí situaci a budou analyzovat případné žádosti provozovatelů, kteří budou mít zájem provozovat tyto trasy v rámci ZVS (15). Bere na vědomí, že Italská republika potvrdila, že „nic nebrání členskému státu zkontrolovat (i během uplatňování ZVS) přiměřenost a potřeby ZVS a zdůvodnit změnu a/nebo zrušení, pokud nebude později prokázána jejich užitečnost a oprávněnost“ (16).
3.5. Seskupení tras Alghero - Řím a Alghero - Milán, na jedné straně, a tras Olbia - Řím a Olbia - Milán, na straně druhé
(54)
Italská republika zdůvodňuje seskupení tras Alghero - Řím a Alghero - Milán, na jedné straně, a tras Olbia - Řím a Olbia - Milán, na straně druhé, jejich vzájemně doplňujícím charakterem a provozováním na sobě nezávislým. Podle italských orgánů se tyto trasy vyznačují tím, že 2/3 roku je na nich objektivně nižší provoz z důvodu jeho vysoké sezonnosti. Vzhledem k tomu, že se na provoz těchto tras nepočítá s žádným finančním vyrovnáním, orgány veřejné správy by měly nést odpovědnost za to, aby se dopravcům zajistilo dlouhodobé provozování z důvodu nižší ekonomické atraktivity těchto spojů. Jednalo by se proto o uplatňování „pozitivního koloběhu provozní nezávislosti“, který umožní „během zimní sezóny výměnu strojů z důvodu nízké poptávky“, zatímco „plán seskupených tras pomůže přitáhnout dopravce, kteří budou připraveni provozovat dopravu na těchto trasách“. Podle Italské republiky by navíc zvýšená nabídka pro letní období mohla být lépe zajištěna při společném provozování na skupině tras. Italská republika navíc zdůvodňuje, že samo nařízení stanoví možnost kombinovat výkyvy poptávky, např. i v průběhu jednoho týdne. Seskupení by umožnilo nezvyšovat náklady, optimalizovat kapacity a zároveň co nejlépe vyhovět požadavkům poptávky, zároveň by neomezovalo trh, ale mohlo by naopak přilákat více provozovatelů.
(55)
Komise se domnívá, že seskupení tras není v souladu s čl. 4 odst. 1 písm. a), b) a c) nařízení. Kritéria způsobilosti a přiměřenosti ZVS podle těchto ustanovení totiž pokaždé výslovně uvádí slovo „trasa“, aniž by se někde vyskytlo „seskupení“ těchto tras. Z toho nutně vyplývá, že každé z kritérií musí být zhodnoceno samostatně vzhledem ke každé trase pojímané individuálně.
(56)
Tento výklad je navíc v souladu s požadavky zásady proporcionality. Takové spojení tras by v podstatě umožnilo členským státům ukládat ZVS na trasy, které nejsou potřebné pro zajišťování přiměřené letecké dopravy. Možnost seskupení tras se objevuje pouze v čl. 4 odst. 1 písm. d), který uvádí, že provozní právo k této dopravě je nabídnuto ve veřejném nabídkovém řízení „jednotlivě nebo pro skupinu tras“. Tento výslovný odkaz v čl. 4 odst. 1 písm. d) naopak vylučuje, aby se podle čl. 4 odst. 1 písm. a), b) a c) takové seskupení tras použilo. Pokud se na trhu neobjeví letecký dopravce, který začal nebo chce začít provozovat pravidelnou leteckou dopravu v souladu se ZVS na tuto trasu uloženými, členský stát může omezit přístup na leteckou trasu ve prospěch jediného dopravce na dobu maximálně tří let a uspořádat veřejné nabídkové řízení pro skupinu tras. Seskupení několika tras je v podstatě možné chápat jako odpověď na jasné narušení trhu a za formu nepřímé náhrady, která je podobně jako přímá náhrada přípustná jen v rámci čl. 4 odst. 1 písm. d). V žádném případě se v režimu ZVS uložených čl. 4 odst. 1 písm. a) seskupení nemůže zaměřit na dosažení rentability na dvou samostatných trasách s cílem podpořit provozování jednoho nebo více dopravců.
(57)
Z druhé strany se vysvětlení předložená italskými orgány neopírají o žádný číselný technický nebo hospodářský údaj, který by mohl podpořit jejich analýzu.
Je možné těmto orgánům namítat následující informace:
-
Požadovaná kapacita a četnost letů musí přihlížet k potřebám jednotlivých tras, ale ne takovým způsobem, aby jich bylo možné dosáhnout pouze účinnějším seskupením těchto tras.
-
Závazky z hlediska četnosti vzniklé spojením tras jsou důležité, protože v podstatě vylučují značný počet potenciálních provozovatelů, kteří by chtěli splnit ZVS a zajišťovat leteckou dopravu na Sardinii, ale kteří jsou však vyloučeni z jakékoli možnosti tuto službu zajišťovat z důvodu, že nezajišťují provoz v některém z těchto dvou měst. Z tohoto důvodu má seskupení spíše vliv na uzavírání trhu.
-
Z tohoto hlediska je zjevné, že takto seskupené ZVS umožňovaly příznivě odpovědět pouze malému počtu provozovatelů působících na místě. Zavedení ZVS proto vyloučilo letecké společnosti, které provozovaly nebo měly zájem provozovat trasy z Říma a Milána směrem do každého z obou daných letišť, tj. Olbia a Alghero. Přestože měli dopravci vůli, nemohli se ucházet o provozování těchto tras, které by bylo pro jejich činnost příliš nákladné. Tento druh seskupení tedy může vyloučit další možné provozovatele.
Restriktivní dopad je ještě výraznější s ohledem na rozsah daných trhů (počet cestujících v roce 2005 - číselné údaje Italské republiky)
-
Olbia - Řím a Olbia - Milán: 731 349 cestujících (390 186 v létě a 341 163 v zimě).
-
Alghero - Řím a Alghero - Milán: 502 820 cestujících (184 273 v létě a 318 547 v zimě).
Za těchto podmínek je nepravděpodobné, že by spojení mezi dvěma největšími městy Itálie a letišti Olbia a Alghero na Sardinii byla tak málo atraktivní, aby se musela seskupit za účelem zvýšení jejich atraktivity.
(58)
Komise je proto toho názoru, že seskupení některých tras je neslučitelné s nařízením a příliš restriktivní.
3.6. Zvýhodněné tarify pro osoby, které se na Sardinii narodily, které však mají trvalé bydliště jinde
(59)
Vyhlášky č. 35 a č. 36 vyžadují, aby dopravci poskytovali zvýhodněné tarify osobám narozeným na Sardinii, které však mají místo bydliště jinde. Podle odhadů Italské republiky by se provádění těchto ustanovení mělo týkat nejvýše asi 220 000 osob, ale ve skutečnosti se toto číslo blíží 110 000, pokud se vezme do úvahy, že 50 % těchto osob by cestovalo jednou do roka.
(60)
Takové opatření v praxi upřednostňuje převážně evropské občany s italskou státní příslušností před občany s jinou státní příslušností. Může být proto považováno jako zjevně diskriminační z důvodu státní příslušnosti, a proto v rozporu se Smlouvou. Takové opatření by mohlo být v rámci ZVS přijatelné pouze za předpokladu, že by se rozdíl cen zakládal na objektivních důvodech nezávislých na státní příslušnosti dotyčných osob a byl úměrný cíli, jež oprávněně sleduje vnitrostátní právo.
(61)
Italská republika obhajuje toto opatření tím, že je potřebné, aby umožnilo sardinským vystěhovalcům udržet pouto se svým původním kulturním prostředím (17). I kdyby se tento záměr mohl označit za legitimní cíl veřejného zájmu ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. b) podbodu i) nařízení, je toto opatření zjevně nepřiměřené. V prvé řadě se vztahuje na každou osobu narozenou na Sardinii, která však na Sardinii nemá trvalé bydliště, aniž by prokázala pouto, které by mohlo ještě existovat mezi touto osobou a regionem původu, např. rodinné příbuzenství. Za druhé se toto opatření uplatňuje bez ohledu na finanční situaci každého vystěhovalce. A za třetí, na rozdíl od příslušníků s trvalým pobytem na Sardinii, kteří musejí poměrně často cestovat na kontinent za účelem některých základních služeb (vzdělání, zdraví) nebo z důvodu ekonomických aktivit s významem pro rozvoj Sardinie, vystěhovalci cestují na Sardinii pouze příležitostně (podle italských orgánů 50 % osob, kterých se tento případ potenciálně týká, cestuje na Sardinii maximálně jednou do roka). Z tohoto důvodu jsou celkové výdaje na tyto příležitostné cesty relativně nižší než výdaje vzniklé příslušníkům s trvalým bydlištěm na Sardinii a mohou být často snadno uhrazeny vystěhovalci, aniž by bylo nutné stanovit omezení podle vyhlášek č. 35 a č. 36. V případě, že někteří vystěhovalci nemají dostatečné prostředky na zaplacení letenky jednou za rok na Sardinii, mělo by být stanoveno vhodnější a méně restriktivní opatření na pomoc těmto vystěhovalcům.
(62)
Za těchto podmínek je Komise toho názoru, že toto ustanovení je nepřiměřené a neslučitelné s nařízením.
3.7. Uplatňování ZVS na celém letištním systému
(63)
Vyhlášky č. 35 a č. 36 stanoví, že se ZVS směrem do Říma a Milána budou uplatňovat na všech příslušných letištních systémech tak, jak uvádí příloha II nařízení, tj.:
-
Letiště Fiumicino a Ciampino pro Řím
-
Letiště Linate, Malpensa a Bergame pro Milán
(64)
Připomínáme, že ZVS z roku 2000 se vztahovaly na letiště „Řím (Fiumicino) a Milán“. V rámci zřízení letištního systému Milán podle článku 8 a přílohy II nařízení Itálie úředně rozšířila povinnosti uplatňování ZVS na celý příslušný letištní systém.
(65)
Italská republika zdůvodnila svou volbu pouze technickými příčinami, které ji donutily automaticky převzít každý letištní systém jako celek. Potvrdila však, že v hlavním zájmu ZVS byla letiště Řím-Fiumicino a Milán-Linate, které upřednostňují příjemci ZVS z důvodu blízkosti těchto aglomerací k centru měst. To zdůvodňovalo, proč ZVS stanoví, že: „v závislosti na dostupnosti letištních časů bude alespoň 50 % spojů plánovaných mezi sardinskými letišti a letišti v Římě a Miláně provozováno z/na letiště Fiumicino a z/na letiště Linate.“ (18)
(66)
Italská republika přiznala, že bylo „objektivně prokázáno, že letiště Fiumicino v Římě a Linate v Miláně představují pro cestující nejpohodlnější a nejatraktivnější cíl cesty s nejlepšími službami z důvodu, že leží nejblíže center obou měst a mají s nimi nejlepší spojení“. Italská republika dále vysvětlila, že „s cílem zajistit lepší dopravu a co nejvíce vyhovět nárokům cestujících, bylo shledáno vhodným předejít tomu, aby dopravci, kteří přijmou ZVS, měli volnost opustit úplně tyto letiště ve prospěch ostatních letišť (méně pohodlných a méně zajímavých pro cestující), které jsou součástí stejného letištního systému“ (19).
(67)
Kromě toho se zdá, že v zimní sezóně provoz zajišťují pouze letiště Fiumicino a Linate.
(68)
V tomto případě Komise pochybuje o potřebě takového opatření a pokládá ho za nepřiměřené vzhledem ke stanoveným cílům, které mají zajistit mobilitu směrem na kontinent a územní soudržnost. Opatření totiž způsobuje vyloučení příležitostných dopravců, aniž by byla dotčena zásada ZVS, a přispívá k definitivnímu zavření trhu novým provozovatelům na nejvíce vytížených trasách především v letním období.
(69)
Italská republika nicméně přiznala, že velké letiště Malpensa je zásadní pro mezinárodní trasy, zatímco letiště Ciampino a Bergame jako vnitrostátní letiště pro nízkorozpočtové letecké společnosti splňovala zásadu Společenství o ekonomické a sociální soudržnosti a umožnila pro ostrov, jakým je Sardinie, realizovat cíl územní soudržnosti spolu se všemi regiony Evropy. Italská republika proto přijala závazek změnit vyhlášku č. 35, aby se ZVS nevztahovaly na letiště Malpensa, Bergame a Ciampino (20).
(70)
Komise je toho názoru, že je tento závazek účinnou odezvou na případné pochybnosti, a že by taková změna vyhlášky umožnila výrazně snížit dopad neoprávněných omezení uložených ZVS tím, že by vyhověla potřebám mobility Sardinie, aniž by uložila na příslušné trhy nepřiměřené restrikce.
(71)
S ohledem na tento závazek Italské republiky nechce Komise dále pokračovat ve své analýze neúměrného charakteru uplatňování ZVS na celém letištním systému Milána a Říma, ale ponechává si možnost se v případě potřeby navrátit k této stránce stávajících i budoucích ZVS.
IV. ZÁVĚRY
(72)
Na základě údajů, které poskytla italská vláda, Komise nezpochybňuje zásadu uplatňování ZVS na trasách mezi Sardinií a italskou pevninou, která se z hlediska četnosti a kapacit, ale i cen, může zdát nutnou pro zajištění odpovídajícího poskytování služeb na daných trasách.
(73)
Komise se nicméně domnívá, že některé podmínky uložené vyhláškami č. 35 a č. 36 Italské republiky jsou příliš restriktivní nebo nepřiměřené.
(74)
Komise se domnívá, že ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení předpokládají, že každý dopravce, který chce dodržovat ZVS, musí mít možnost provozovat tuto trasu bez ohledu na to, kdy chce zahájit poskytování těchto služeb. Z tohoto důvodu je používání lhůty pro předložení žádosti uchazečů s cílem a priori vyloučit každého provozovatele, který svou žádost předloží po jejím uplynutí, příliš restriktivní a neslučitelné s nařízením.
(75)
I když se může zdát oprávněné stanovit kontinuitu služeb, Komise je toho názoru, že dodržování zásady proporcionality by mělo vést k tomu, aby byla kontinuita rozumně vymezena a aby v režimu ZVS podle čl. 4 odst. 1 písm. a) nebyla delší než jeden rok.
(76)
Komise se domnívá, že pravomoci svěřené úřadu ENAC pro koordinování činnosti provozovatelů s cílem předcházet překročení kapacity, jsou příliš restriktivní a neslučitelné s nařízením.
(77)
Komise shledává, že seskupení tras Olbia - Řím a Olbia - Milán, na jedné straně, a Alghero - Řím a Alghero - Milán, na straně druhé, je příliš restriktivní a neslučitelné s nařízením.
(78)
Komise se domnívá, že použití zvýhodněných tarifů na osoby narozené na Sardinii, které na Sardinii nemají trvalé bydliště, je nepřiměřené a neslučitelné s nařízením.
(79)
Komise pochybuje o potřebě uplatnit ZVS na celé letištní systémy Říma a Milána, které považuje za nepřiměřené s ohledem na stanovené cíle spočívající v zajištění mobility směrem na pevninu a územní soudržnosti. Pokud jde o závazek Italské republiky změnit vyhlášku č. 35, aby se ZVS nevztahovaly na letiště Bergamo, Malpensa a Ciampino, Komise nebude pokračovat ve své analýze, avšak ponechává si možnost v případě potřeby vrátit se k této stránce stávajících i budoucích ZVS,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Italská republika může nadále uplatňovat závazky veřejné služby (ZVS) uložené vyhláškami č. 35 a č. 36 ministerstva infrastruktury a dopravy ze dne 29. prosince 2005 (zveřejněno v Úředním věstníku Italské republiky ze dne 11. ledna 2006) celkem na 16 trasách, které spojují tři letiště na Sardinii s několika vnitrostátními letišti v Itálii, zveřejněných v Úředním věstníku Evropské unie dne 24. března 2006 (vyhláška č. 35) a dne 21. dubna 2006 (vyhláška č. 36) v souladu s čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství, s výhradou dodržení následujících podmínek:
a)
Každý letecký dopravce, který chce dodržovat ZVS, musí mít možnost provozovat danou trasu bez ohledu na okamžik, kdy oznámí svůj záměr zahájit poskytování svých služeb a zda to oznámí ve lhůtě 30 dnů stanovené vyhláškami nebo až po jejím uplynutí.
b)
Leteckým dopravcům není možné uložit v rámci ZVS kontinuitu služeb na dobu delší než jeden rok.
c)
Italské orgány musí jednou za rok přehodnotit potřebu zachovat uložení ZVS na jednu trasu i výši závazků uložených na každého dopravce, jakmile nový dopravce zahájí provoz nebo oznámí svůj záměr provoz na této trase zahájit.
d)
Italské orgány nesmějí bránit leteckým dopravcům poskytovat služby na dotyčných trasách nad minimální požadavky, pokud jde o četnost a kapacitu stanovené ZVS.
e)
Letečtí dopravci nesmějí nabízet zvýhodněné tarify osobám narozeným na Sardinii, které tam nemají trvalé bydliště.
f)
Italské orgány nesmějí podmiňovat právo poskytovat služby na jedné trase mezi dvěma městy povinností provozovat jinou trasu mezi dvěma městy.
2. Italská republika musí sdělit Komisi přijatá opatření pro použití tohoto rozhodnutí nejpozději do dne 1. srpna 2007.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 23. dubna 2007.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 23 de Abril de 2007
sobre a imposição de obrigações de serviço público em certas ligações de e para a Sardenha ao abrigo do artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92 do Conselho relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias
[notificada com o número C(2007) 1712]
(Apenas faz fé o texto em língua italiana)
(2007/332/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,
Tendo em conta o Regulamento (CEE) n.o 2408/92 do Conselho, de 23 de Julho de 1992, relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias (1), nomeadamente o n.o 3 do seu artigo 4.o,
Considerando o seguinte:
I. OS FACTOS
(1)
Em 27 de Janeiro e 28 de Fevereiro de 2006, a República Italiana transmitiu à Comissão os decretos n.os 35 e 36 do Ministério das Infra-Estruturas e dos Transportes, de 29 de Dezembro de 2005, publicados na Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana em 11 de Janeiro de 2006 («os decretos n.os 35 e 36»), que prevêem obrigações de serviço público («as OSP») para um total de 16 ligações entre os três aeroportos da Sardenha e vários aeroportos nacionais da metrópole italiana, pedindo à Comissão que publicasse um anúncio no Jornal Oficial da União Europeia, em conformidade com o disposto no n.o 1, alínea a), do artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92 do Conselho relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias («o regulamento»).
(2)
Na sua carta de 28 de Fevereiro de 2006, a República Italiana:
-
Especificava que o decreto n.o 36 fora alterado pelo decreto de 8 de Fevereiro de 2006 relativo às frequências, horários e capacidades da ligação Cagliari-Turim;
-
Pedia igualmente a publicação no Jornal Oficial da União Europeia, série C, de um anúncio indicando que, em conformidade com as obrigações de serviço público impostas e sem pedir compensação financeira, estava previsto que, se no prazo de trinta dias após a publicação das obrigações de serviço público, nenhuma transportadora aérea tivesse aceitado instaurar serviços aéreos regulares nas ligações previstas pelo decreto n.o 36, a Itália podia, nos termos do procedimento previsto pelo n.o 1, alínea d), do artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92 do Conselho, limitar o acesso a cada uma dessas ligações a uma única transportadora e conferir, através de um procedimento de concurso, o direito de exploração desses serviços no respeito das disposições do mesmo regulamento.
(3)
Em 24 de Março de 2006, a Comissão publicou no Jornal Oficial da União Europeia uma comunicação sobre as OSP previstas pelo decreto n.o 35 (2) para as seguintes 6 ligações:
-
Alghero-Roma e Roma-Alghero;
-
Alghero-Milão e Milão-Alghero;
-
Cagliari-Roma e Roma-Cagliari;
-
Cagliari-Milão e Milão-Cagliari;
-
Olbia-Roma e Roma-Olbia;
-
Olbia-Milão e Milão-Olbia.
(4)
Em 21 de Abril de 2006, a Comissão publicou no Jornal Oficial da União Europeia uma comunicação sobre as OSP impostas pelo decreto n.o 36 (3) nas seguintes 10 ligações:
-
Alghero-Bolonha e Bolonha-Alghero;
-
Alghero-Turim e Turim-Alghero;
-
Cagliari-Bolonha e Bolonha-Cagliari;
-
Cagliari-Florença e Florença-Cagliari;
-
Cagliari-Turim e Turim-Cagliari;
-
Cagliari-Verona e Verona-Cagliari;
-
Cagliari-Nápoles e Nápoles-Cagliari;
-
Cagliari-Palermo e Palermo-Cagliari;
-
Olbia-Bolonha e Bolonha-Olbia;
-
Olbia-Verona e Verona-Olbia.
(5)
Em 22 de Abril de 2006, a Comissão publicou no Jornal Oficial da União Europeia uma informação sobre o concurso lançado pela Itália no quadro das OSP impostas pelo decreto n.o 36 (4). Esta informação anunciava que a República Italiana previa, para cada uma das 10 ligações abrangidas pelo decreto, recorrer ao procedimento previsto no n.o 1, alínea d), do artigo 4.o do regulamento, caso nenhuma transportadora aérea se propusesse cumprir as OSP nessas ligações.
(6)
As principais características das OSP publicadas em 24 de Março e 21 de Abril de 2006 são as seguintes:
-
Os pares de ligações Alghero/Roma e Alghero/Milão, por um lado, e Olbia/Roma e Olbia/Milão, por outro, constituem, cada um, um todo indivisível que deve ser aceite na sua globalidade pelas transportadoras interessadas, sem compensação de qualquer natureza ou origem. Em contrapartida, as ligações Cagliari/Roma e Cagliari/Milão devem ser aceites individualmente e integralmente pelas transportadoras interessadas, sem compensação de qualquer natureza ou origem.
-
Cada uma das dez ligações que figuram no anúncio de 21 de Abril de 2006 e as OSP que lhes são impostas devem ser aceites individual e integralmente pelas transportadoras em causa.
-
A transportadora que aceite essas obrigações deve assegurar o serviço durante um período de 36 meses consecutivos, apenas podendo interrompê-lo mediante um pré-aviso mínimo de seis meses notificado à Ente Nazionale dell’Aviazione Civile (ENAC) e à Região Autónoma da Sardenha.
-
A transportadora (ou transportadora principal) que aceite essas obrigações deve constituir uma caução de exploração destinada a garantir a boa execução e a continuidade do serviço cujo montante deverá ser equivalente a, pelo menos, 5 % do volume de negócios total dos serviços aéreos programados no conjunto das ligações em causa, avaliado pela ENAC. A caução, 50 % sob a forma de uma garantia bancária à primeira solicitação e 50 % sob a forma de um seguro, será constituída em favor da ENAC, que a utilizará para garantir a continuidade dos serviços em caso de abandono injustificado.
-
Para evitar a situação de excesso de capacidade que poderia resultar da aceitação de uma mesma ligação por diversas transportadoras, tendo em conta as limitações e condicionantes dos aeroportos em questão a nível das infra-estruturas, a ENAC ficou encarregada de, após consulta da Região Autónoma da Sardenha, adaptar, em defesa do interesse público, os programas operacionais das transportadoras que aceitem as OSP aos objectivos de mobilidade visados pelas obrigações. Essa intervenção deverá ter por objectivo uma repartição equitativa das ligações e das frequências pelas transportadoras que aceitem as obrigações, com base nos volumes de tráfego de cada transportadora nas ligações (ou conjuntos de ligações) em questão durante os dois anos anteriores.
-
As frequências mínimas, os horários e as capacidades a fornecer para cada ligação estão descritos no ponto 2 «PORMENORES DAS OBRIGAÇÕES DE SERVIÇO PÚBLICO» das comunicações de 24 de Março e de 21 de Abril de 2006.
-
As capacidades mínimas das aeronaves utilizadas estão descritas no ponto 3 «TIPO DE AERONAVES UTILIZADAS EM CADA LIGAÇÃO» das comunicações.
-
A estrutura tarifária para todas as ligações em causa está descrita no ponto 4 «TARIFAS» das comunicações. No que respeita, nomeadamente, à existência de tarifas reduzidas, o ponto 4.8 das duas comunicações precisa que as transportadoras que explorem as ligações em causa têm a obrigação legal de aplicar as tarifas reduzidas (conforme especificadas no ponto 4 «TARIFAS») pelo menos aos nativos da Sardenha, mesmo que já lá não residam.
-
Em conformidade com o decreto n.o 35, notificado à Comissão em 29 de Dezembro de 2005 e publicado na Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana em 11 de Janeiro de 2006, as OSP deviam aplicar-se às ligações em causa de 31 de Março de 2006 a 30 de Março de 2009. No entanto, em 28 de Fevereiro de 2006, as autoridades italianas informaram a Comissão de que tinham adoptado, em 23 de Fevereiro de 2006, um decreto que adiava essas datas para 2 de Maio de 2006 e 1 de Maio de 2009 (carta da Representação Permanente italiana, ref. n.o 2321). Foram estas as datas publicadas em 24 de Março de 2006 no Jornal Oficial da União Europeia.
-
Em conformidade com o decreto n.o 36 notificado à Comissão em 29 de Dezembro de 2005 e publicado na Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana em 11 de Janeiro de 2006 e no Jornal Oficial da União Europeia em 21 de Abril de 2006, a República Italiana anuncia que a data de validade das OSP para as ligações em causa será fixada posteriormente. Não foi, portanto, publicada no Jornal Oficial da União Europeia qualquer data definitiva.
-
As transportadoras que tencionem aceitar as OSP devem apresentar a sua aceitação oficial à autoridade italiana competente no prazo de trinta dias a contar da data de publicação do anúncio no Jornal Oficial da União Europeia.
(7)
Antes da imposição das OSP que são objecto da presente decisão, a República Italiana impusera, pelos decretos de 1 de Agosto e de 21 de Dezembro de 2000, OSP a seis ligações entre os aeroportos da Sardenha e Roma e Milão. Estas obrigações foram publicadas no Jornal Oficial da União Europeia de 7 de Outubro de 2000 (5). Em aplicação do n.o 1, alínea d), do artigo 4.o do regulamento, foi organizado um concurso destinado a seleccionar as transportadoras autorizadas a explorar em regime de exclusividade as ligações em causa mediante compensação financeira (6).
(8)
As transportadoras autorizadas a explorar as ligações sujeitas a OSP foram na altura as seguintes:
-
Alitalia, na ligação Cagliari/Roma;
-
Air one, nas ligações Cagliari/Milão, Alghero/Milão e Alghero/Roma;
-
Meridiana, nas ligações Olbia/Roma e Olbia/Milão.
(9)
Esse regime de exploração foi substituído pelas OSP impostas pelo decreto italiano de 8 de Novembro de 2004 e publicadas no Jornal Oficial da União Europeia de 10 de Dezembro de 2004 (7). Na sequência de uma decisão do tribunal administrativo regional do Lácio, de 17 de Março de 2005, que anulou, em parte, o decreto de 8 de Novembro de 2004, as autoridades italianas informaram a Comissão de que tinham «suspendido» essas obrigações. Foi publicado um anúncio a esse respeito no Jornal Oficial da União Europeia de 1 de Julho de 2005 (8). Em 6 de Dezembro de 2005, as autoridades italianas notificaram à Comissão a revogação do decreto de 8 de Novembro de 2004, com efeitos em 15 de Novembro de 2004.
II. PROCEDIMENTO
(10)
A Comissão contactou a República Italiana, por carta de 9 de Março de 2006 (registada com o número 204756), para lhe transmitir a sua preocupação quanto às OSP impostas pelos decretos n.os 35 e 36. A Comissão pediu informações mais precisas sobre as razões e as modalidades de aplicação dessas obrigações. A República Italiana respondeu com uma primeira carta acompanhada de um projecto de resposta em 22 de Março de 2006 e, depois, por carta de 4 de Abril de 2006.
(11)
A Comissão contactou a ENAC em 27 de Abril de 2006 para lhe pedir precisões e informações sobre o funcionamento das OSP na altura, antes da entrada em vigor das novas OSP.
(12)
A ENAC respondeu por carta de 9 de Maio de 2006, confirmando que o regime aplicável às OSP nas ligações da Sardenha para as cidades de Roma e Milão até 2 de Maio de 2006 era o mesmo de 2000, que continuou em vigor pelo facto de ter sido revogado o decreto de 2004, que as modificava. A partir de 2 de Maio de 2006, o regime aplicável é o novo regime previsto pelo decreto n.o 35. A resposta explicava igualmente que as OSP abrangiam todo o sistema aeroportuário de Milão, conforme previsto na publicação de 2000.
(13)
Em 4 de Agosto de 2006, a República Italiana respondeu novamente à carta da Comissão de 9 de Março com elementos complementares que não forneciam novas informações significativas.
(14)
Em 1 de Agosto de 2006, a Comissão tomou, por sua própria iniciativa, a decisão de abrir um inquérito, como previsto no n.o 3 do artigo 4.o do regulamento (9). Esta decisão foi notificada à República Italiana em 1 de Agosto de 2006 [número do documento: C(2006) 3516]. Na mesma decisão, a Comissão pedia às autoridades italianas que respondessem a vários pontos, concedendo-lhes um prazo de resposta de um mês.
(15)
As autoridades italianas responderam por carta de 31 de Agosto de 2006. A resposta cobria uma parte importante das questões colocadas.
(16)
No entanto, a Comissão enviou uma carta à Representação Permanente italiana, em 2 de Outubro de 2006, pedindo-lhe informações complementares.
(17)
Em 6 de Outubro de 2006, em resposta ao seu pedido de informações complementares, a Comissão recebeu da República Italiana uma longa e detalhada resposta.
(18)
Em 17 de Outubro de 2006, a Comissão (unidade F.1 da DG TREN) reuniu em Bruxelas com as autoridades italianas (Ministério dos Transportes, Representação Permanente, Governo da Sardenha e ENAC).
(19)
A referida resposta confirmou, nomeadamente, que já estavam a ser exploradas de acordo com as OSP impostas a título do n.o 1, alínea a), do artigo 4.o do regulamento as ligações seguintes:
-
Olbia-Roma: Meridiana;
-
Olbia-Milão: Meridiana;
-
Alghero-Roma: Air One;
-
Alghero-Milão: Air One;
-
Cagliari-Roma: Air One e Meridiana;
-
Cagliari-Milão: Air One e Meridiana;
-
Cagliari-Bolonha: Meridiana;
-
Cagliari-Turim: Meridiana;
-
Cagliari-Verona: Meridiana;
-
Olbia-Bolonha: Meridiana.
Em contrapartida, para as seis ligações restantes, nenhuma companhia aceitara operar no regime previsto pelo n.o 1, alínea a), do artigo 4.o do regulamento, pelo que a República Italiana tencionava lançar um concurso nos termos do n.o 1, alínea d), do artigo 4.o As companhias em concurso neste momento são as seguintes:
-
Olbia-Verona: Meridiana;
-
Alghero-Bolonha: Air One;
-
Alghero-Turim: Air One;
-
Cagliari-Florença: Air One e Meridiana;
-
Cagliari-Nápoles: Air One e Meridiana;
-
Cagliari-Palermo: Air One e Meridiana (10).
No entanto, a República Italiana explicou que não atribuíra ainda essas ligações devido ao inquérito em curso lançado pela Comissão.
III. ANÁLISE
1. Quadro jurídico
(20)
As regras relativas às OSP estão estabelecidas no regulamento, que define as condições de aplicação do princípio da livre prestação de serviços no sector do transporte aéreo.
(21)
As OSP são definidas como uma excepção ao princípio do regulamento segundo o qual «[s]em prejuízo do disposto no presente regulamento, as transportadoras aéreas comunitárias serão autorizadas pelo(s) Estado(s)-Membro(s) interessado(s) a exercer direitos de tráfego nas ligações no interior da Comunidade» (11).
(22)
As condições para a sua imposição são definidas no artigo 4.o. São objecto de uma interpretação restrita, no respeito dos princípios da não discriminação e da proporcionalidade. Devem ser justificadas de modo adequado com base nos critérios enunciados no referido artigo.
(23)
Mais precisamente, as regras relativas às OSP prevêem a possibilidade da sua imposição por um Estado-Membro «aos serviços aéreos regulares para um aeroporto que sirva uma região periférica ou em desenvolvimento do seu território ou numa ligação de fraca densidade de tráfego para qualquer aeroporto regional do seu território, se a ligação em causa for considerada vital para o desenvolvimento económico da região em que se encontra o aeroporto, e na medida do necessário para assegurar a oferta, nessa ligação, de serviços aéreos regulares adequados que satisfaçam normas estabelecidas de continuidade, regularidade, capacidade e fixação de preços que as transportadoras aéreas não respeitariam se atendessem apenas aos seus interesses comerciais» (12).
(24)
A adequação dos serviços regulares de transporte aéreo é avaliada pelos Estados-Membros «tendo em conta, nomeadamente, o interesse público, a possibilidade de recorrer a outros meios de transporte e a capacidade desses meios para dar resposta às necessidades de transporte em questão e o efeito combinado de todas as transportadoras aéreas que operam ou tencionam operar na ligação» (13).
(25)
O artigo 4.o prevê um mecanismo em duas fases: na primeira - n.o 1, alínea a), do artigo 4.o -, o Estado-Membro em causa impõe OSP a uma ou várias ligações, que se mantêm abertas a todas as transportadoras comunitárias na medida em que respeitem as ditas obrigações. Se nenhuma transportadora manifestar interesse em explorar a ligação sujeita às OSP, o Estado-Membro pode passar a uma segunda fase - n.o 1, alínea d), do artigo 4.o - que consiste em limitar o acesso a uma única transportadora por um período máximo de três anos, renováveis. Essa transportadora é seleccionada com base num consurso comunitário. A transportadora designada pode então receber uma compensação financeira pela exploração da ligação de acordo com as OSP.
(26)
Por força do n.o 3 do artigo 4.o, a Comissão pode decidir, após inquérito efectuado a pedido de um Estado-Membro ou por sua própria iniciativa, se a OSP publicada deve ou não continuar a ser aplicável. A Comissão comunica obrigatoriamente a sua decisão ao Conselho e aos Estados-Membros.
2. Elegibilidade das ligações
(27)
A República Italiana justificou a imposição de OSP com as necessidades de desenvolvimento da Sardenha, que deve colmatar os inconvenientes da sua insularidade.
(28)
Além disso, o Governo Autónomo da Sardenha comprometeu-se a favorecer a mobilidade dos residentes. Na verdade, as ligações entre a Sardenha e a Itália continental apresentam desigualdades consoante as estações do ano, quando o princípio da mobilidade deveria permitir oferecer aos residentes sardos possibilidades suficientes e contínuas ao longo de todo o ano. Por outro lado, a República Italiana insiste nas grandes distâncias em quilómetros e em tempo de percurso entre os diferentes aeroportos da Sardenha, região carenciada em termos de infra-estruturas. É, aliás, com base nisso, que justifica a necessidade de as OSP abrangerem os três aeroportos sardos.
(29)
A Comissão é de opinião que a Sardenha pode ser considerada uma zona periférica devido à sua situação insular e à ausência de verdadeiros meios de transporte alternativos.
(30)
Além disso, o subdesenvolvimento da Sardenha em relação a outras regiões italianas é facilmente justificável: o isolamento da ilha, assim como a sua escassa população, acrescidos de uma forte emigração, explicam o seu atraso económico, que a assemelha às regiões do Mezzogiorno.
(31)
Com base nos elementos em seu poder, a análise da Comissão não permite pôr em causa o carácter vital das ligações em questão sublinhado pelas autoridades italianas.
3. Adequação das OSP
3.1. Considerações gerais
(32)
Nos termos do n.o 1, alínea a), do artigo 4.o do regulamento, os Estados-Membros apenas podem impor OSP «na medida do necessário para assegurar a prestação nessa ligação de serviços aéreos regulares adequados que satisfaçam normas estabelecidas de continuidade, regularidade, capacidade e fixação de preços que as transportadoras aéreas não respeitariam se atendessem apenas aos seus interesses comerciais».
(33)
A adequação dos serviços é avaliada tendo em conta os critérios enunciados no n.o 1, alínea b), do artigo 4.o do regulamento:
-
O interesse público;
-
A possibilidade de recorrer a outros meios de transporte, especialmente nas regiões insulares, e a capacidade desses meios para dar resposta às necessidades de transporte em questão;
-
As tarifas aéreas e as condições que podem ser oferecidas aos utentes;
-
O efeito combinado de todas as transportadoras aéreas que operam ou tencionam operar na ligação.
(34)
Além disso, as obrigações de serviço público devem ser conformes com os princípios fundamentais da proporcionalidade e da não discriminação [ver, por exemplo, o acórdão do Tribunal de Justiça de 20 de Fevereiro de 2001 no processo C-205/99, Asociación Profesional de Empresas Navieras de Líneas Regulares (Analir) e outros contra Administración General del Estado, Col. 2001, p. I-01271].
(35)
No caso vertente, a Comissão considera, com base nos elementos fornecidos pelas autoridades italianas, que a imposição de obrigações de serviço público em matéria de frequências e capacidades, assim como de tarifas, pode ser necessária para garantir a prestação adequada de serviços nas ligações em causa.
(36)
No entanto, a Comissão considera que certas condições impostas pelos decretos n.os 35 e 36 são indevidamente restritivas ou desproporcionadas.
3.2. Obrigação de comunicar a aceitação das OSP no prazo de 30 dias
(37)
O ponto 8 das OSP previstas pelos decretos n.os 35 e 36 estipula que «as transportadoras que tencionem aceitar as OSP constantes do presente anexo devem comunicar a sua aceitação oficial à ENAC no prazo de 30 dias a contar da data de publicação da Comunicação da Comissão relativa à imposição das referidas obrigações no Jornal Oficial da União Europeia». Na prática, esta obrigação revelou, inclusivamente, ser condição de exclusão de uma transportadora que comunicara a sua aceitação com um dia de «atraso». Assim, uma transportadora que não tenha comunicado a aceitação de todas as condições da OSP dentro do prazo estabelecido arrisca-se a ficar excluída para todo o período.
(38)
A Comissão considera que essa condição não tem qualquer base legal em conformidade com o n.o 1, alínea a), do artigo 4.o do regulamento, sendo indevidamente restritiva. O n.o 1, alínea a), do artigo 4.o do regulamento não autoriza os Estados-Membros a limitar o número de transportadoras que podem ter acesso às ligações, mas apenas a impor de maneira geral OSP a todas as transportadoras que operem ou tencionem operar nessas ligações. Uma limitação do número de transportadoras apenas é possível nos termos do n.o 1, alínea d), do artigo 4.o
(39)
Consequentemente, as transportadoras que tencionem respeitar as OSP impostas ao abrigo do n.o 1, alínea a), do artigo 4.o do regulamento devem poder operar nessa ligação, independentemente do momento em que tencionem começar a prestar os seus serviços. Um Estado-Membro pode prever, caso nenhuma transportadora tenha começado numa data precisa a oferecer serviços aéreos regulares numa ligação de acordo com as OSP impostas ao abrigo do n.o 1, alínea a), do artigo 4.o, que seja limitado o acesso a essa ligação nos termos do n.o 1, alínea d), do artigo 4.o. Mas, se uma ou várias transportadoras tiverem começado a operar no prazo fixado, o Estado-Membro não pode excluir dessa ligação outras transportadoras que comuniquem, depois de terminado o prazo, a sua intenção de operar. A entrada de novas operadoras pode, no entanto, exigir ajustamentos às OSP impostas a cada transportadora (ver secção 3.4 mais adiante).
3.3. Obrigação de explorar a ligação durante um período de três anos
(40)
O ponto 5 das OSP previstas pelos decretos n.os 35 e 36 estipula que «em conformidade com o n.o 1, alínea c), do artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92, a transportadora que aceita as obrigações deve assegurar o serviço durante um período de 36 meses consecutivos, apenas podendo interrompê-lo mediante um pré-aviso mínimo de 6 meses notificado à ENAC e à Região Autónoma da Sardenha».
(41)
A exigência de um período mínimo de exploração é conforme, no caso vertente, com o n.o 1, alínea c), do artigo 4.o, que prevê que «nos casos em que não seja possível assegurar um serviço adequado e ininterrupto através de outras formas de transporte, os Estados-Membros interessados poderão incluir na obrigação de serviço público a condição de todas as transportadoras aéreas que pretendam operar na ligação apresentarem garantias de que o farão durante um determinado período, a especificar de acordo com as restantes condições relativas à obrigação de serviço público». Com efeito, a Comissão considera que, devido à insularidade da Sardenha e à sua distância do continente, outros modos de transporte não asseguram um serviço alternativo adequado.
(42)
Todavia, a Comissão entende que o período mínimo de três anos imposto pelos decretos n.os 35 e 36 é excessivo e desproporcionado.
(43)
A Comissão compreende a necessidade de assegurar uma continuidade de serviço e de obter das transportadoras o compromisso de operarem durante um certo período. Porém, como já indicado, não compete às autoridades responsáveis pela aplicação das OSP afastar potenciais candidatos à sua aplicação: as OSP sem concessão exclusiva nem compensação não poderão em caso algum constituir um encerramento definitivo ou durante um longo período do mercado.
(44)
Pode ser legítimo impor durante certos períodos do ano a exploração de ligações caracterizadas por uma grande irregularidade sazonal. Efectivamente, nessas ligações, as transportadoras podem ter a tendência natural para limitar ou concentrar as suas ofertas nas semanas em que a frequência é suficiente para assegurar a rentabilidade do serviço e descurar a exploração do serviço durante os restantes períodos do ano. A Comissão considera, no entanto, que, nessas circunstâncias, o respeito do princípio da proporcionalidade deverá conduzir a que o período durante o qual a exploração deve ser assegurada de modo contínuo em regime de OSP previsto pelo n.o 1, alínea a), do artigo 4.o não seja superior a um ano.
(45)
Além disso, a Comissão considera que essa duração não dispensa a autoridade responsável pela aplicação das OSP de proceder a uma reavaliação periódica da sua adequação. Como se recorda a seguir, tal revisão deverá ter lugar, para todos os efeitos, quando uma nova transportadora começa ou está prestes a começar a oferta de serviços na ligação em causa.
3.4. Distribuição de ligações e frequências pela ENAC
(46)
O ponto 1.6 dos decretos n.os 35 e 36 dispõe que «para evitar o excesso de capacidade que a aceitação de uma mesma ligação por várias transportadoras poderá provocar devido às limitações e aos condicionalismos dos aeroportos em causa em termos de infra-estruturas, a ENAC fica incumbida de, após consulta da Região Autónoma da Sardenha, adaptar, no interesse público, os programas operacionais das transportadoras que tenham aceite os objectivos de mobilidade visados pelas obrigações. Essa medida deverá garantir uma repartição equitativa das ligações e frequências pelas referidas transportadoras, em função dos volumes de tráfego de cada uma delas nas ligações (ou conjuntos de ligações) em causa constatados nos últimos dois anos».
(47)
No âmbito desses poderes, a ENAC pode arbitrar e favorecer um acordo entre as várias companhias que operam na mesma ligação. No caso da Sardenha, a ENAC presidiu a uma mesa redonda com as operadoras interessadas em certas ligações e definiu com elas a repartição do tráfego.
(48)
A República Italiana defende esse poder de intervenção, que, em seu entender, garante a continuidade do serviço ao não submeter as OSP ao carácter aleatório das entradas e saídas de outras operadoras que possam estar menos interessadas em responder a OSP sem qualquer compensação. Cita, nomeadamente, a decisão do TAR do Lácio de 17 de Março de 2005, que considerou ser «perfeitamente legítimo que o decreto (de 2004) defina um cenário no qual, para todas as ligações sujeitas a OSP, haja várias transportadoras, não agrupadas e em concorrência entre si. Essa possibilidade, no entanto, deve ser claramente prevista e, ao mesmo tempo, deve ser fornecido um critério objectivo mínimo para a repartição a priori das faixas horárias em função do número de transportadoras que tenham eventualmente aceite OSP, a fim de evitar um excesso de capacidade prejudicial à oferta e, sobretudo, de assegurar que a atribuição das faixas horárias não conduza à introdução arbitrária e, de facto, à exclusividade do exercício, que as normas do decreto expressamente rejeitaram» (14).
(49)
As OSP impostas ao abrigo do n.o 1, alínea a), do artigo 4.o devem ter em conta o conjunto das transportadoras aéreas que operam ou tencionam operar na ligação em causa, o que é confirmado pelo n.o 1, alínea b), do artigo 4.o, nos termos do qual «a adequação dos serviços aéreos regulares deve ser avaliada pelos Estados-Membros tendo em conta, nomeadamente, o efeito combinado de todas as transportadoras aéreas que operam ou tencionam operar na ligação».
(50)
A Comissão considera que este princípio deve ser observado não só no momento da imposição, mas também durante todo o período de validade da OSP. Assim, sempre que uma nova operadora comece ou esteja prestes a começar a operar nessa ligação, o nível de capacidades e de frequências imposto pela OSP a cada operadora deverá ser ajustado, de forma a que as capacidades e frequências totais oferecidas em cada ligação não excedam o estritamente necessário para garantir um serviço adequado.
(51)
Com efeito, no respeitante às OSP impostas ao abrigo do n.o 1, alínea a), do artigo 4.o do regulamento, individualmente as transportadoras não têm de se comprometer a assegurar o número de frequências ou a capacidade, mas a globalidade das operadoras pode permitir assegurar esse serviço mínimo.
(52)
A Comissão reconhece que pode ser necessário à autoridade responsável pelas OSP assegurar que a conjugação de frequências e capacidades permita cumprir a OSP. No entanto, essa autoridade não deve, em caso algum, limitar a possibilidade para as transportadoras em causa, de, se assim o desejarem, prestarem serviços com capacidades ou frequências superiores às exigidas pelas OSP, que não podem ser mais que obrigações mínimas. Consequentemente, na medida em que as regras adoptadas pela ENAC têm por objectivo impedir que uma transportadora ofereça serviços adicionais, tais regras são indevidamente restritivas e contrárias ao regulamento.
(53)
A este respeito, a Comissão congratula-se com o facto de a República Italiana ter confirmado, na carta de 15 de Novembro de 2006, que a sua administração efectuará periodicamente, numa base anual, uma nova avaliação da situação e analisará os eventuais pedidos de operadoras que estejam dispostas a operar nas ligações, no quadro das OSP (15). A Comissão também toma nota do facto de a República Italiana ter confirmado que «nada obsta a que o Estado-Membro verifique (nomeadamente durante o período de aplicação das OSP) a adequação e a necessidade das OSP e que, eventualmente, as altere e/ou revogue em consequência disso, a não ser que a sua utilidade ou licitude seja posteriormente reconhecida» (16).
3.5. Agrupamento das ligações Alghero-Roma e Alghero-Milão, por um lado, e Olbia-Roma e Olbia-Milão, por outro
(54)
A República Italiana justifica o agrupamento das ligações Alghero-Roma e Alghero-Milão, por um lado, e Olbia-Roma e Olbia-Milão, por outro, pela sua complementaridade e interdependência em termos de operações. Com efeito, segundo as autoridades italianas, essas ligações caracterizam-se, durante 2/3 do ano, por um tráfego objectivamente reduzido devido ao seu forte carácter sazonal. Tendo em conta que não está prevista qualquer compensação financeira nessas ligações, e não sendo elas atraentes do ponto de vista económico, será responsabilidade da administração garantir, pelo menos, às transportadoras a sua exploração sustentável. Trata-se, pois, de pôr em prática «os efeitos virtuosos da interdependência operacional» que permitem, «na época de Inverno, a rotação dos aparelhos devido à exiguidade da procura» ao passo que «a previsão de pares de ligações contribui para atrair transportadoras que estejam dispostas a nelas operar». Por outro lado, segundo a República Italiana, a oferta exigida para a época de Verão poderá ser mais correctamente respeitada através da exploração conjunta de um grupo de ligações. A República Italiana argumenta, por último, que o próprio regulamento prevê a possibilidade de conjugar as flutuações da procura, por exemplo, numa mesma semana. Esse agrupamento permitirá, portanto, conter os custos e optimizar as capacidades, ao mesmo tempo que responde mais adequadamente à exigências da procura. Assim, esse agrupamento, em lugar de constituir uma restrição ao mercado, é, pelo contrário, susceptível de atrair maior número de operadoras.
(55)
A Comissão considera que o agrupamento das ligações não é compatível com o n.o 1, alíneas a), b) e c), do artigo 4.o do regulamento. Com efeito, os critérios de elegibilidade e de adequação das OSP previstos nessas disposições mencionam expressamente, em cada caso, «a ligação», sem nunca preverem qualquer agrupamento de ligações. Deve, pois, concluir-se que cada um desses critérios deve ser avaliado separadamente para cada uma das ligações individualmente.
(56)
Além disso, esta interpretação está conforme com as exigências do princípio da proporcionalidade. Com efeito, esse agrupamento de ligações permitirá que os Estados-Membros imponham OSP em ligações onde elas não são necessárias para assegurar a prestação adequada do serviço. A possibilidade de agrupar ligações apenas aparece, pois, no n.o 1, alínea d), do artigo 4.o, onde se dispõe que o direito de explorar esses serviços é conferido por concurso público «efectuado quer para uma quer para um grupo de ligações […]». Esta menção expressa no n.o 1, alínea d), do artigo 4.o exclui a contrario que tal agrupamento seja admissível no âmbito da aplicação do n.o 1, alíneas a), b) e c), do artigo 4.o É justamente porque o mercado não permitiu que uma transportadora aérea começasse ou estivesse prestes a começar a explorar serviços aéreos regulares numa ligação, em conformidade com as OSP que foram impostas a essa ligação, que o Estado-Membro pode limitar o acesso à ligação em causa a uma única transportadora por um período máximo de três anos e prever um concurso susceptível de ser alargado a um grupo de ligações. Em suma, o agrupamento de várias ligações pode ser considerado uma resposta a uma ruptura clara do mercado e uma forma de compensação indirecta, que, contrariamente às compensações directas, apenas é admissível no âmbito do n.o 1, alínea d), do artigo 4.o. Em caso algum, num regime de OSP ao abrigo do n.o 1, alínea a), do artigo 4.o, pode o agrupamento ter o objectivo de tornar rentáveis duas ligações separadas a fim de favorecer as operações de uma ou várias transportadoras.
(57)
Por outro lado, as explicações avançadas pelas autoridades italianas não se apoiam em qualquer dado técnico ou económico quantitativo que permita justificar a sua análise.
Com efeito, podem contrapor-se-lhes os seguintes argumentos:
-
As capacidades e frequências exigidas devem ter em conta as necessidades em cada ligação per se e não o facto de poderem ser mais eficazmente garantidas apenas através do agrupamento de ligações;
-
As obrigações em termos de frequências associadas à constituição desses pares de ligações são de tal modo pesadas que afastam, de facto, um grande número de operadoras potenciais que desejariam cumprir as OSP e servir a Sardenha, mas que, não tendo a base das suas operações numa das duas cidades, são de facto afastadas da possibilidade de assegurar o serviço. Assim, o efeito de tais agrupamentos é, de facto, o de fechar o mercado;
-
Resulta evidente, a este respeito, que as OSP assim agrupadas apenas permitem a um pequeno número de operadoras já estabelecidas responder favoravelmente. Assim, a aplicação das OSP afastou as companhias que operavam ou tencionavam operar nas ligações a partir de Roma e Milão, precisamente com destino a cada um dos dois aeroportos em causa, ou seja Olbia e Alghero. Mesmo que o tivessem desejado, essas transportadoras não puderam apresentar a sua candidatura a uma exploração demasiado dispendiosa para as suas operações. Tais agrupamentos podem, portanto, ter afastado outras eventuais operadoras.
Estes efeitos restritivos são ainda mais importantes se atendermos à dimensão dos mercados em causa (número total de passageiros em 2005 - números fornecidos pela República Italiana):
-
Olbia-Roma e Olbia-Milão: 731 349 passageiros (390 186 no Verão e 341 163 no Inverno);
-
Alghero-Roma e Alghero-Milão: 502 820 passageiros (184 273 no Verão e 318 547 no Inverno).
Nestas condições, é improvável que as ligações entre as duas maiores cidades de Itália e os aeroportos de Olbia e Alghero, na Sardenha, sejam tão pouco atraentes que devam ser agrupadas para o passarem a ser.
(58)
Por conseguinte, a Comissão considera que o agrupamento de certas ligações é incompatível com o regulamento e indevidamente restritivo.
3.6. Tarifas preferenciais para as pessoas nascidas mas não residentes na Sardenha
(59)
Os decretos n.os 35 e 36 exigem que as transportadoras apliquem tarifas preferenciais às pessoas nascidas mas não residentes na Sardenha. Segundo as estimativas da República Italiana, a aplicação dessas disposições abrangerá, no máximo, 220 000 pessoas, número que, na realidade, andará mais próximo de 110 000, se se tiver em conta que 50 % dessas pessoas efectuam uma viagem por ano.
(60)
Na prática, tal medida favorece maioritariamente os cidadãos europeus de nacionalidade italiana em relação aos cidadãos de outras nacionalidades. Por conseguinte, a medida pode ser considerada, à primeira vista, discriminatória em função da nacionalidade e, consequentemente, contrária ao Tratado. No âmbito de um regime de OSP, tal medida apenas poderia ser admissível na medida em que a diferença de tratamento se fundasse em considerações objectivas independentes da nacionalidade das pessoas em causa e proporcionadas ao objectivo legitimamente almejado pelo direito nacional.
(61)
Ora, a República Italiana explica que a medida é necessária essencialmente para permitir aos emigrantes sardos manterem os laços com a sua comunidade cultural de origem (17). No entanto, mesmo que tal objectivo possa ser considerado um objectivo legítimo de interesse público na acepção do n.o 1, alínea b), subalínea i), do artigo 4.o do regulamento, a medida é manifestamente desproporcionada. Em primeiro lugar, é aplicável a todas as pessoas nascidas na Sardenha, mas que lá não residem, sem que seja necessário demonstrar os laços que possam ainda existir, por exemplo em termos familiares, entre a pessoa em causa e a sua região de origem. Em segundo lugar, a medida é aplicável independentemente dos meios financeiros de cada emigrante. Em terceiro lugar, contrariamente aos residentes na Sardenha, que têm de se deslocar ao continente com relativa frequência para acederem a certos serviços fundamentais (educação, saúde) ou exercerem actividades económicas necessárias ao desenvolvimento da Sardenha, os emigrantes apenas viajam para a Sardenha ocasionalmente (no máximo, 50 % das pessoas que potencialmente efectuam uma viagem por ano, segundo as autoridades italianas). Consequentemente, o custo total dessas deslocações ocasionais é relativamente inferior aos custos suportados pelos residentes na Sardenha e podem facilmente ser suportados, em grande número de casos, pelos emigrantes, sem ser necessário estabelecer a redução prevista pelos decretos n.os 35 e 36. Por último, a verificar-se o caso de certos emigrantes não disporem dos meios necessários para pagar o preço de um voo anual para a Sardenha, uma medida mais adequada e menos restritiva seria a oferta de ajudas a esses emigrantes.
(62)
Nestas condições, a Comissão considera que esta disposição é desproporcionada e incompatível com o regulamento.
3.7. Aplicação a todo o sistema aeroportuário
(63)
Os decretos n.os 35 e 36 prevêem que a aplicação de obrigações de serviço público nas ligações para Roma e Milão englobe a integralidade dos sistemas aeroportuários correspondentes, tal como constam do anexo II do regulamento, a saber:
-
Os aeroportos de Fiumicino e Ciampino, no caso de Roma;
-
Os aeroportos de Linate, Malpensa e Bérgamo, no caso de Milão.
(64)
Recorde-se que as OSP de 2000 abrangiam os aeroportos de «Roma (Fiumicino) e Milão». No âmbito da constituição do sistema aeroportuário de Milão, a título do artigo 8.o e do anexo II do regulamento, a Itália alargou automaticamente a aplicação das OSP a todo o sistema aeroportuário em causa.
(65)
A República Italiana justificou a sua decisão por razões meramente técnicas, que a levaram a considerar automaticamente a integralidade de cada um dos sistemas aeroportuários. No entanto, confirmou que o interesse principal das OSP incidia nos aeroportos de Roma-Fiumicino e de Milão-Linate, preferidos pelos beneficiários das OSP devido à sua proximidade do centro da cidade, o que justificava que as OSP previssem que, «tendo em conta a disponibilidade de faixas horárias, pelo menos 50 % das ligações previstas entre os aeroportos da Sardenha, de Roma e de Milão deverão ser asseguradas a partir de e para Fiumicino e Linate» (18).
(66)
A República Italiana concordou que «está objectivamente provado que os aeroportos de Fiumicino, no caso de Roma, e Linate, no caso de Milão, representam o destino mais cómodo, mais bem servido e mais atraente para os utilizadores, sendo os aeroportos mais próximos e com melhores ligações ao centro das duas cidades», e explicou, nessa lógica, que «a fim de garantir um melhor serviço e responder às exigências da maioria dos utilizadores, considerou-se oportuno evitar que as transportadoras que aceitem as OSP possam ter a liberdade de abandonar totalmente esses aeroportos em favor dos outros (menos cómodos e interessantes para os utilizadores) que fazem parte do mesmo sistema aeroportuário» (19).
(67)
Aliás, parece que, na realidade, os voos efectuados na época de Inverno apenas utilizam os aeroportos de Fiumicino e Linate.
(68)
No caso em apreço, a Comissão duvida da necessidade de tal medida, que considera desproporcionada em relação aos objectivos almejados, que consistem em assegurar a mobilidade para o continente e a coesão territorial. Na verdade, o efeito directo dessa medida é afastar transportadoras ocasionais, sem afectar o princípio da OSP, e contribuir para o bloqueio definitivo do mercado a novas operadoras nas ligações mais concorridas, nomeadamente na época estival.
(69)
A República Italiana reconheceu, no entanto, que o aeroporto «hub» de Malpensa desempenhava um papel essencial nas ligações internacionais, enquanto os aeroportos de Ciampino e Bérgamo, na qualidade de hubs internos para as companhias low-cost, permitiam responder ao princípio comunitário da coesão económica e social e realizar, para uma ilha como a Sardenha, o objectivo de coesão territorial com todas as regiões da Europa. Consequentemente, a República Italiana assumiu o compromisso de alterar o decreto n.o 35 para não aplicar OSP aos aeroportos de Malpensa, Bérgamo e Ciampino (20).
(70)
A Comissão considera que esse compromisso vem efectivamente dar resposta às dúvidas levantadas e que a alteração do decreto permitirá reduzir significativamente o impacto das restrições indevidas impostas pelas OSP, respondendo às necessidades de mobilidade da Sardenha sem introduzir nos mercados em causa restrições desproporcionadas.
(71)
Perante este compromisso da República Italiana, a Comissão decidiu não avançar mais na sua análise do carácter desproporcionado da aplicação de OSP ao conjunto dos sistemas aeroportuários de Milão e de Roma, reservando-se embora a possibilidade de, se necessário, voltar a abordar este aspecto em relação às OSP presentes e futuras.
IV. CONCLUSÕES
(72)
Com base nos elementos fornecidos pela República Italiana, a Comissão não põe em causa o princípio da aplicação de obrigações de serviço público (OSP) nas ligações entre a Sardenha e o continente italiano, que, em matéria de frequências e capacidades, assim como de tarifas, se pode revelar necessária para garantir uma prestação de serviços adequada nas ditas ligações.
(73)
No entanto, a Comissão considera que certas condições impostas pelos decretos n.os 35 e 36 da República Italiana são indevidamente restritivas ou desproporcionadas.
(74)
A Comissão considera que as OSP impostas ao abrigo do n.o 1, alínea a), do artigo 4.o do regulamento implicam que qualquer transportadora que tencione respeitar as OSP deve poder operar nessas ligações, seja qual for o momento em que tencione começar a prestar os seus serviços. Por consequência, a utilização de um prazo para a apresentação das candidaturas para excluir a priori as operadoras que apresentem a sua candidatura depois desse prazo é indevidamente restritiva e incompatível com o regulamento.
(75)
Ainda que possa parecer legítimo prever um período de continuidade para a oferta dos serviços, a Comissão entende que o respeito do princípio da proporcionalidade deve conduzir a que esse período não exceda os limites do razoável e que, em regime de OSP ao abrigo do n.o 1, alínea a), do artigo 4.o, não seja superior a um ano.
(76)
A Comissão considera que as competências conferidas à ENAC para coordenar as actividades das operadoras a fim de evitar excessos de capacidade são indevidamente restritivas e incompatíveis com o regulamento.
(77)
A Comissão constata que o agrupamento das ligações Olbia-Roma e Olbia-Milão, por um lado, e Alghero-Roma e Alghero-Milão, por outro, é indevidamente restritivo e incompatível com o regulamento.
(78)
A Comissão considera que a aplicação de tarifas reduzidas às pessoas nascidas mas não residentes na Sardenha é desporporcionada e incompatível com o regulamento.
(79)
A Comissão duvida da necessidade da aplicação de OSP ao conjunto dos sistemas aeroportuários de Roma e Milão, que considera desproporcionada em relação aos objectivos visados de assegurar a mobilidade para o continente e a coesão territorial. No entanto, perante o compromisso da República Italiana de alterar o decreto n.o 35 para não aplicar OSP aos aeroportos de Bérgamo, Malpensa e Ciampino, a Comissão não vai avançar mais na sua análise, reservando-se embora, se necessário, a possibilidade de voltar a abordar este aspecto em relação a OSP presentes e futuras,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. A República Italiana pode continuar a aplicar as obrigações de serviço público («OSP») impostas pelos decretos n.os 35 e 36 do Ministério das Infra-Estruturas e dos Transportes, de 29 de Dezembro de 2005, publicados na Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana de 11 de Janeiro de 2006, a um total de 16 ligações entre os três aeroportos da Sardenha e vários aeroportos nacionais da metrópole italiana, que foram publicadas, respectivamente, em 24 de Março de 2006 (decreto n.o 35) e 21 de Abril de 2006 (decreto n.o 36) no Jornal Oficial da União Europeia, em conformidade com o n.o 1, alínea a), do artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92 do Conselho relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias, sob reserva do respeito das seguintes condições:
a)
Qualquer transportadora aérea que tencione respeitar as OSP deve poder operar na ligação em causa, seja qual for o momento em que notifique a sua intenção de começar a prestar os seus serviços e independentemente de essa notificação ter sido feita durante ou após o período de 30 dias previsto pelos decretos;
b)
Não deve ser imposto às transportadoras aéreas um período para a prestação contínua de serviços no âmbito das OSP superior a um ano;
c)
As autoridades italianas devem reavaliar a necessidade de manter a imposição de OSP numa ligação, assim como o nível das obrigações impostas a cada transportadora, a partir do momento em que uma nova transportadora começa a operar ou notifica a sua intenção de operar nessa ligação e, para todos os efeitos, uma vez por ano;
d)
As autoridades italianas não devem impedir as transportadoras aéreas de prestar serviços nas ligações em causa em condições que vão além das exigências mínimas previstas pelas OSP em termos de frequências e capacidades;
e)
As transportadoras aéreas não devem ter a obrigação de oferecer tarifas preferenciais às pessoas nascidas mas não residentes na Sardenha;
f)
As autoridades italianas não podem condicionar o direito de prestar serviços numa ligação entre duas cidades à obrigação de operar noutra ligação entre duas cidades.
2. A República Italiana deve notificar a Comissão das medidas tomadas para aplicar a presente decisão até 1 de Agosto de 2007, o mais tardar.
Artigo 2.o
A República Italiana é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 23 de Abril de 2007.