Decisão da Comissão
de 29 de Junho de 2001
relativa a um procedimento de aplicação do artigo 81.o do Tratado CE
(Processo COM/F-2/36.693 - Volkswagen)
[notificada com o número C(2001) 1698]
(Apenas faz fé o texto em língua alemã)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2001/711/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,
Tendo em conta o Regulamento n.o 17 do Conselho, de 6 de Fevereiro de 1962, primeiro regulamento de execução dos artigos 85.o e 86.o do Tratado(1), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 1216/1999 do Conselho(2), e, nomeadamente, o n.o 2 do seu artigo 15.o,
Tendo em conta a Decisão da Comissão, de 21 de Junho de 1999, de dar início ao procedimento relativamente a este processo,
Após ter dado à empresa interessada a oportunidade de se pronunciar sobre as acusações formuladas pela Comissão, em conformidade com o n.o 1 do artigo 19.o do Regulamento n.o 17 e com o Regulamento n.o 2842/98 da Comissão, de 22 de Dezembro de 1998, relativo às audições previstas nos artigos 85.o e 86.o do Tratado(3),
Após consulta do Comité Consultivo em matéria de acordos, decisões e práticas concertadas e de posições dominantes,
Considerando o seguinte:
1. INTRODUÇÃO
1.1. Procedimento
(1) A Comissão recebeu uma queixa dum comprador de um veículo à qual está anexada uma circular da sociedade Volkswagen AG, de 17 de Abril de 1997. Através desta circular, o "Director de Vendas da Volkswagen Alemanha" instava os concessionários e garagistas Volkswagen alemães a não venderem o novo modelo "VW Passat Variant", lançado no mercado alemão em 6 de Junho de 1997, a preços inferiores ao preço aconselhado e a obedecerem a uma "disciplina tarifária rigorosa".
(2) Na sua resposta ao pedido de informações da Comissão, formulado por força do artigo 11.o do Regulamento n.o 17(4) a sociedade Volkswagen AG apresentou duas outras cartas, de 26 de Setembro de 1996 e 26 de Junho de 1997, relativas à formação de preços do novo VW Passat.
(3) Perante estas e outras informações fornecidas pela Volkswagen AG(5), a Comissão enviou a esta empresa, com data de 22 de Junho de 1999, uma comunicação de acusações na qual a Volkswagen AG é acusada de ter cometido uma infracção às disposições do artigo 81.o do Tratado CE, por ter acordado com os concessionários alemães da sua rede de distribuição uma disciplina tarifária rigorosa para a venda do modelo VW Passat.
(4) Por carta de 10 de Setembro de 1999, a sociedade Volkswagen AG respondeu a esta comunicação de acusações de 22 de Junho de 1999 e confirmou que os factos nela descritos eram, quanto ao essencial, exactos(6). Além disso, a Volkswagen AG exprimiu o seu ponto de vista, nomeadamente sobre as conclusões jurídicas e as objecções da Comissão, mas não solicitou ser ouvida.
(5) A sociedade Volkswagen AG é a destinatária da presente decisão.
1.2. A empresa
(6) A Volkswagen AG, cuja sede se situa em Wolfsburg, é a sociedade holding do grupo Volkswagen e, além disso, a maior empresa do grupo. As actividades do grupo abrangem a construção de veículos das marcas Volkswagen, Audi, Seat e Skoda, bem como o fabrico de componentes e de peças para todas as empresas do grupo em todo o mundo. Há ainda outras actividades nos domínios dos motores industriais, das peças sobresselentes, dos serviços financeiros e dos seguros.
(7) De 1995 a 2000, a Volkswagen AG realizou os volumes de negócios seguidamente indicados:
POSIÇÃO NUMA TABELA
1.3. Posição no mercado dos novos modelos VW Passat
(8) O novo automóvel (berlina) VW Passat B 5 foi colocado no mercado alemão em 11 de Outubro de 1996, e a carrinha (break) VW Passat B 5 Variant, que é, em termos de carroçaria, uma variante da berlina, em 6 de Junho de 1997.
(9) O número de matrículas de novos VW Passat na UE foi o seguinte:
POSIÇÃO NUMA TABELA
(10) O número de entregas a clientes na Alemanha foi o seguinte(7):
POSIÇÃO NUMA TABELA
(11) A indústria e o comércio de automóveis(8), bem como os analistas deste mercado, partem do princípio de que os veículos de passageiros não são, do ponto de vista do consumidor final, indiferenciados. Por isso, habitualmente, repartem-nos nos chamados "segmentos", com base em critérios objectivos tais como comprimento do veículo, preço de compra, tipo de carroçaria, potência do motor e imagem de marca(9). A repartição por segmentos mais usual é a seguinte: A: utilitários mini-cilindradas, B: utilitários baixas cilindradas, C: categoria média, D: categoria média superior, E: categoria superior, F: categoria de luxo, G: monovolumes e veículos de desporto, sendo este último segmento ocasionalmente subdividido dos seguintes modos: veículos de desporto de baixo de gama, veículos de desporto de topo de gama, monovolumes e veículos todo-o-terreno(10); por vezes, monovolumes, coupés, descapotáveis e veículos todo-o-terreno(11).
(12) Os relatórios sobre o preço dos veículos na União Europeia, que a Comissão publica semestralmente (ver considerando 17 infra), também são baseados nesta segmentação e contêm indicações de preços para os modelos de veículos de passageiros que se inserem nos sete segmentos A a G acima descritos, a fim de agrupar modelos comparáveis do ponto de vista do consumidor.
(13) Além disso, a Comissão chama a atenção para a 23.a eleição do melhor automóvel realizada pelos leitores da revista "Auto, Motor und Sport"(12). Neste inquérito realizado junto dos consumidores, há 277 modelos de veículos de passageiros que estão repartidos por 10 categorias(13). As seis categorias - A: utilitários mini-cilindradas, B: utilitários baixas cilindradas, C: categoria média inferior, D: categoria média, E: categoria média superior e F: categoria de luxo - correspondem aos seis primeiros segmentos indicados no considerando 11 supra. Os coupés, descapotáveis, veículos todo-o-terreno e multiusos figuram em segmentos distintos.
(14) Segundo as indicações da Volkswagen, o Passat deve ser incluído no segmento de mercado aqui designado por segmento D "categoria média superior" (comprimento de cerca de 4,45 m a cerca de 4,75 m e intervalo de preços entre cerca de 32000 DM com a motorização de base a cerca de 60000 DM com a motorização de topo)(14). Neste segmento estão igualmente classificados vários modelos de veículos de outras marcas, que são citados pela Volkswagen como alternativas para os clientes do Passat, por exemplo o Audi A 4, o Opel Vectra, o BMW série 3, o Ford Mondeo e o Mercedes classe C.
(15) Os outros modelos da concorrência que figuram na categoria média superior são: Alfa Romeo 156, Citroën Xantia, Lancia Dedra, Fiat Marea, Honda Accord, Mazda 626, Mitsubishi Carisma, Nissan Primera, Peugeot 406, Renault Laguna, Rover 400/600, Subaru Legacy, Suzuki Baleno, Toyota Avensis e Volvo S/V40.
(16) Percentagem do VW Passat no segmento da categoria média superior (segmento D) na Alemanha:
POSIÇÃO NUMA TABELA
1.4. Diferenças de preços do VW Passat entre os Estados-Membros
(17) Duas vezes por ano, a Comissão publica um relatório sobre o preço dos veículos na União Europeia(15), que se baseia nos elementos que lhe são comunicados pelos construtores. Um dos objectivos da Comissão, ao publicar estes relatórios, consiste em aumentar a transparência dos preços. O utilizador final deve poder adquirir o veículo pretendido no Estado-Membro em que sejam oferecidos os preços e restantes condições de venda mais atraentes. Nesta matéria, a Comissão não pretende suscitar uma igualdade de preços na União Europeia, mas está empenhada em obter, graças a uma maior transparência dos preços, uma redução das disparidades de preços através da plena actuação das forças do mercado.
(18) Com base nestes inquéritos sobre os preços, são os seguintes os preços nos diversos Estados-Membros para o VW Passat, sendo utilizado como modelo de referência a berlina VW Passat Basic 100 cv:
Berlina VW Passat Basic 100 cv, cinco velocidades, quatro portas (*):
POSIÇÃO NUMA TABELA
(*) O preço, excluindo impostos, no país com o preço mais baixo é fixado em 100, sendo tomados em consideração apenas os seguintes países: Bélgica, Alemanha, Espanha, França, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Países Baixos, Áustria, Portugal e Reino Unido. Os preços dos veículos nestes países são publicados duas vezes por ano nos relatórios da Comissão sobre o preço dos veículos na União Europeia. Nos três países indicados em itálico - Dinamarca, Finlândia e Grécia -, os preços foram calculados por comparação com o do país que, em cada caso, tinha o preço mais baixo. Após a introdução da moeda única em 1 de Janeiro de 1999, a apresentação foi modificada, passando a ser considerado como mercado de referência o país da zona euro com os preços mais baixos (Finlândia).
2. O SISTEMA DE DISTRIBUIÇÃO VOLKSWAGEN E O SIGNIFICADO DA MARCA VOLKSWAGEN NO MERCADO DOS VEÍCULOS NOVOS
(19) Na Alemanha, como noutros Estados-Membros da UE, os veículos particulares produzidos pela Volkswagen AG são distribuídos, no âmbito dum sistema de distribuição selectivo e exclusivo, por concessionários com os quais o construtor celebra um contrato de concessão. Nos termos do n.o 1 do artigo 4.o do contrato de concessão, na sua versão de Setembro de 1995, e também nos termos dos contratos vigentes desde 1 de Janeiro de 1998, a Volkswagen AG atribui ao concessionário em questão um território contratual, para que este execute o programa de entregas dos veículos adquiridos e preste serviço à clientela. O concessionário compromete-se a promover intensamente a venda e os serviços pós-venda no território que lhe é atribuído e a explorar ao máximo o potencial do mercado(16). Por força do n.o 2 do artigo 4.o do contrato de concessão, o concessionário abstém-se de fazer intervir qualquer intermediário e de dispor de sucursais ou depósitos fora do seu território de concessão. Além disso, só está autorizado a fazer publicidade personalizada no seu território de concessão. O n.o 6 do artigo 2.o do contrato de concessão determina que os concessionários Volkswagen alemães não têm o direito de fornecer veículos novos a revendedores independentes.
(20) Há também veículos novos distribuídos em menores quantidades por intermédio dos garagistas Volkswagen, que vendem os veículos na qualidade de comanditários ou de representantes por conta dum concessionário Volkswagen, que é directamente parte contratante com o comprador do veículo novo e fixa o seu preço de venda.
(21) Os interesses dos concessionários Volkswagen e Audi perante a Volkswagen AG são defendidos pela Associação de Concessionários Volkswagen e Audi. Há reuniões periódicas entre esta associação e a Volkswagen AG. Sem periodicidade fixa, realizam-se seminários da direcção da Associação de Concessionários (ver considerandos 37 a 40), nos quais são tratados temas específicos a negociar com o membro competente da direcção da Volkswagen AG (Sr. Büchelhofer). No âmbito desta associação realizam-se também reuniões de conselhos consultivos (por exemplo, Conselho Consultivo "Vendas/Marketing de automóveis VW"), nas quais são discutidas questões de interesse comum. A Volkswagen AG foi representada nas reuniões do Conselho Consultivo relacionadas com este processo pelo Sr. Giffhorn, director do Serviço "Vendas Alemanha". Neste serviço, os responsáveis pela "Associação de Concessionários" foram, nomeadamente, os Srs. Nolte e Peters. O serviço "Vendas Alemanha" está, além disso, subdividido nas chamadas "regiões", estando cada uma delas sob a responsabilidade dum director regional(17).
(22) No que diz respeito ao comportamento dos concessionários em matéria de descontos, a Volkswagen AG indicou à Comissão ter conhecimento, através das contas de resultados de curto prazo, de que os concessionários alemães concediam descontos que podem atingir 10 %, nalguns casos isolados até mais, do preço de venda recomendado. Em termos globais, os descontos concedidos pelos concessionários elevar-se-iam a 9,1 % em 1994, 9,7 % em 1995, 10,1 % em 1996 e 9,9 % em 1997(18).
(23) Com base nas matrículas de veículos novos, a parte de mercado dos veículos de passageiros da UE detida pela marca Volkswagen é a seguinte(19):
POSIÇÃO NUMA TABELA
(24) Com base nas matrículas de veículos novos, a parte do mercado alemão de automóveis particulares detida pela marca Volkswagen é a seguinte(20):
POSIÇÃO NUMA TABELA
(25) Segundo as informações fornecidas pela Volkswagen AG, as importações paralelas da Bélgica, França, Países Baixos, Espanha, Itália, Suécia e Dinamarca (ver nota de pé-de-página 25) para a Alemanha de automóveis particulares da marca Volkswagen elevaram-se a 17355 unidades em 1998, 25656 em 1999 e 42738 em 2000.
(26) O número de VW Passats matriculados na Alemanha, mas importados doutros Estados-Membros, elevou-se nos anos de 1996 a 2000 a, respectivamente, 8278, 2066, 3345 e 8318(21).
(27) Estas reimportações representam as seguintes percentagens do total de veículos VW Passat vendidos na Alemanha desde 1996 até 2000 (em 1996, trata-se sobretudo do modelo antigo):
POSIÇÃO NUMA TABELA
(28) Segundo indicações da Volkswagen AG(22), o número total de veículos Volkswagen com volante à direita vendidos na Alemanha a clientes de países com condução à direita (Reino Unido e Irlanda) elevou-se a 100 em 1997 e a 696 em 1998(23). No que diz respeito ao VW Passat com volante à direita, foram exportados quatro exemplares da Alemanha em 1997, 149 em 1998, 111 em 1999 e 96 em 2000.
3. AS MEDIDAS CONTESTADAS
3.1. Primeira advertência a um concessionário
(29) Em 5 de Setembro de 1996, o concessionário VW Binder, de Hofgeismar (director: Sr. Glinicke), fez publicidade no jornal "Hessisch-Niedersächsischen Allgemeine" (edição regional) indicando um preço de 32469 marcos alemães (DEM) para o modelo de base do Passat 1,61, incluindo custos de matrícula e entrega(24). Foi enviada cópia deste anúncio à Volkswagen AG em 24 de Setembro de 1996 pelo concessionário VW Neuenhagen de Niestetal, com o seguinte comentário: "Isto é possível? Para conhecimento, cumprimentos, Neuenhagen.".
(30) No mesmo dia, ou seja, 24 de Setembro de 1996, a Volkswagen endereçou à Autohaus Binder uma advertência, por carta registada com aviso de recepção e por fax(25), com o seguinte texto: "Caro Sr. Glinicke, nos termos do n.o 6 do artigo 2.o do contrato de concessão em vigor desde 1 de Janeiro de 1998(26) e do n.o 1 do artigo 2.o do aditamento em vigor desde 1 de Janeiro de 1998, está obrigado a defender os interesses da Volkswagen AG, da rede de distribuição Volkswagen e da marca Volkswagen, bem como a assegurar a respectiva promoção por todos os meios.
Constatamos que a publicidade que fez publicar no Hessisch-Niedersächsischen Allgemeine (edição regional) para o novo Passat constitui uma violação flagrante dessa obrigação contratual. Consideramos tratar-se de um procedimento extremamente prejudicial à marca.
Consequentemente, somos obrigados a endereçar-lhe uma advertência e convidá-lo a futuramente se abster de publicar qualquer anúncio de teor tão prejudicial à marca.
Em caso de reincidência, reservamo-nos o direito de rescindir os supracitados contratos.".
(31) Por carta de 27 de Setembro de 1996, o director da Binder respondeu à Volkswagen AG(27) afirmando não compreender de que modo havia prejudicado a VW AG e de que modo o seu estabelecimento havia violado os contratos em vigor e acrescentando que, segundo a sua interpretação jurídica, tais acusações não teriam fundamento em juízo. Além disso, a Binder não observa no anúncio mandado publicar pelo seu director comercial qualquer conteúdo prejudicial à marca. Sem prejuízo da análise jurídica, não se considera pessoalmente responsável pelo anúncio, mas solicitou ao seu colaborador responsável das vendas que doravante se abstenha desse género de publicidade.
3.2. Circulares endereçadas aos concessionários e garagistas Volkswagen alemães
(32) Na mesma altura, a Volkswagen AG começou sistematicamente, através de circulares, a instar todos os membros da sua rede de distribuição alemã a acatarem a disciplina tarifária. As passagens essenciais das três circulares em causa são seguidamente reproduzidas textualmente:
(33) Circular do director de vendas para a Alemanha, de 26 de Setembro de 1996(28):
(...)
"Com grande decepção, constato que alguns concessionários fazem publicar na imprensa anúncios em que o Passat é proposto a um preço claramente inferior ao UPE(29). Considero que essa actuação é extremamente prejudicial para a marca, dado que o valor estabelecido de novo para o Passat é logo posto em causa desde o seu lançamento.
Já dei início - com o acordo do Conselho Consultivo dos concessionários - às medidas que se impõem, sob a forma de advertências. Solicito-lhe pessoalmente que respeite estritamente as normas acordadas e que me informe acerca de quaisquer anúncios de parceiros Volkswagen que não respeitem a disciplina tarifária. Já previ aliás dar a conhecer publicamente esta tomada de posição. Considero que esta forma de actuar é indispensável, até para assegurar a rentabilidade dos concessionários. Efectivamente, pensamos que com o novo Passat e os rácios preços-desempenho acordados temos grandes possibilidades de melhorar a rentabilidade das vossas empresas.".
(...)
(34) Circular do director de vendas para a Alemanha, de 17 de Abril de 1997(30):
"Precisamente no caso do Passat, que é nitidamente superior à concorrência em termos de preço, não compreendo de todo que haja anúncios de concessionários indicando preços claramente inferiores ao preço aconselhado, tanto mais que está em jogo precisamente o melhoramento da rentabilidade dos concessionários. Conto com todos para que seja respeitada rigorosamente a disciplina tarifária.".
(...)
(35) Circular do director de vendas para a Alemanha, de 26 de Junho de 1997(31): "(...) mas existe uma preocupação decorrente do facto de o apelo por mim lançado por carta de 17 de Abril a todos os concessionários e garagistas Volkswagen talvez não ter sido perfeitamente seguido por todos. Gostaria de relembrar que está em jogo uma disciplina tarifária que é absolutamente necessária para fazer evoluir a rentabilidade das vossas empresas.
Seria simplesmente fatal que a formação de preços dos nossos novos produtos, sobretudo os do automóvel e carrinha Passat, que são melhores que os da concorrência, não viesse a ser utilizada para melhorar os resultados dos concessionários. Gostaria de relembrar que mais de 80 % do volume de negócios total é realizado com a venda de veículos novos e de segunda mão. Com uma tal percentagem do volume de negócios, só é possível obter um melhoramento notório da rentabilidade das vossas empresas se melhorarem a qualidade das vendas dos veículos, ou seja, se baixarem duradouramente o actual nível elevado de descontos praticados.
A Volkswagen já criou as condições para o vosso sucesso: com modelos superiores no plano da técnica e dos preços e com um sistema de margens e de prémios em função dos resultados, têm à vossa disposição desde 1998 um conjunto de instrumentos de política comercial adaptados ao mercado e superiores à concorrência, que vos permite agir no mercado da melhor maneira.
Convido-os pois a estarem presentes no mercado com sensibilidade para a questão dos preços. A prática de elevados descontos é nociva tanto para o produto como para a marca. Enquanto construtor, não podemos tolerar que um comportamento tarifário ruinoso ponha em perigo a execução do contrato de concessão. Por isso, perante uma tal situação, é imperativo para a Volkswagen AG reagir energicamente. É óbvio que tem de haver concorrência entre os concessionários, assente nos resultados obtidos. No entanto, essa concorrência não deve ser feita através dos preços, mas sobretudo no plano da satisfação da clientela.
Estas conclusões não se aplicam só à carrinha Passat Variant. Consequentemente, decidimos, até nova ordem, introduzir um sistema de quotas para todos os modelos, a fim de vos proporcionar maior segurança em termos de previsões e de prazos.".
3.3. Discussão acerca da disciplina tarifária com a direcção da Associação de concessionários Volkswagen e Audi
(36) Segundo as ordens de trabalhos fornecidas pela Volkswagen AG em resposta a um segundo pedido de informações(32), a questão da "disciplina tarifária" foi várias vezes objecto de discussões entre a Volkswagen AG e a direcção da Associação de concessionários Volkswagen e Audi.
(37) A ordem de trabalhos da reunião da direcção de 25 de Março de 1997(33) tem um ponto 2, alínea a) intitulado "Comportamentos prejudiciais aos produtos/melhoramento da rentabilidade" e um ponto 5 intitulado "Prémio por observância dos preços".
(38) No ponto 2 da ordem de trabalhos da reunião da direcção de 20 de Maio de 1997(34), intitulado "Comportamentos prejudiciais aos produtos/melhoramento da rentabilidade", está indicado que deveria ser discutida a pergunta "quando é que os construtores irão finalmente enviar sinais claros a este propósito?".
(39) No título "Principais questões sobre a distribuição e a rede", um dos pontos inscritos na ordem de trabalhos da reunião da direcção de 26 de Setembro 1997(35) é: "Disciplina tarifária, discussão de novas medidas (Srs. Giffkorn e Nagel)".
(40) Por último, a Associação de concessionários Volkswagen e Audi propôs à Volkswagen AG, por fax de 24 de Outubro de 1997(36), que fosse inscrito no ponto 2 da ordem de trabalhos, intitulado "Apresentação das questões a discutir em 30 de Outubro de 1997 com o Dr. Büchelhofer", a rubrica "d) Disciplina tarifária, discussão sobre novas medidas a adoptar".
(41) Na sua resposta, a Volkswagen AG indicou que a direcção da Volkswagen AG não se ocupou da questão da disciplina tarifária(37). Ora, segundo o fax enviado em 24 de Outubro de 1997 (ver ponto 40) pela Associação de concessionários à Volkswagen AG, era solicitado que o membro da direcção da Volkswagen AG competente para a distribuição tratasse da questão e debatesse acerca de novas medidas a adoptar a esse propósito em 30 de Outubro de 1997. A Volkswagen AG indicou contudo a este propósito que não havia sido elaborada acta destas reuniões.
3.4. Discussão acerca da disciplina tarifária no comité consultivo dos concessionários
(42) Contrariamente às reuniões da Associação de Concessionários Volkswagen e Audi, as reuniões do Conselho Consultivo dos concessionários tiveram actas. Assim, na acta da reunião do Conselho Consultivo "vendas/marketing" de 16 de Junho de 1997(38), na qual participaram, além de 10 representantes do grupo de especialistas, sete pessoas da Volkswagen AG, entre as quais o director de "Vendas para a Alemanha", pode-se ler o seguinte no "ponto 11 - Preços demasiado baixos"): "Futuramente, por parte do construtor serão consideradas todas as medidas juridicamente exequíveis para obter uma maior disciplina tarifária dos concessionários, sobretudo para combater o prejuízo causado aos produtos e à marca.".
(43) A acta da reunião do mesmo grupo de especialistas do conselho consultivo dos concessionários, que se realizou em 16 de Outubro de 1997(39) e na qual participaram, além dos representantes do grupo de especialistas, dez pessoas da Volkswagen AG, entre as quais o director de "Vendas para a Alemanha", indica, na rubrica "6.4. Comportamento em matéria de descontos", do ponto 6 "Diversos", o seguinte: "Alguns concessionários fizeram publicidade para o Golf A 4, ainda antes do seu lançamento no mercado, com descontos desrazoavelmente elevados para aliciar os consumidores. Tanto o construtor como a Associação de Concessionários desaprovam e condenam formalmente este comportamento prejudicial para a marca e para o produto.".
3.5. Novas medidas para impor a disciplina tarifária aos concessionários
(44) O concessionário da VW Bernard Rütz, de Konz, fez publicar na edição de fim-de-semana do jornal "Trierischer Volksfreund" de 21/22 de Setembro de 1996 um anúncio em que propõe o novo VW Passat ao preço "superbarato de 32649 DEM, incluindo custos de matrícula e entrega"(40).
Em 2 de Outubro de 1996, a Volkswagen AG endereçou a este concessionário uma carta de advertência(41) que constitui praticamente uma cópia da carta enviada ao concessionário Binder. O último parágrafo é o único com uma formulação diferente: "Em caso de reincidência, daremos início a procedimentos jurídicos.".
(45) Por carta de 2 de Outubro de 1996, o concessionário Rütz rejeitou a advertência(42), declarando que não entendia de que modo o seu comportamento seria contrário ao contrato de concessão.
(46) O concessionário Gramling, de Karlsruhe, fez publicar na edição de fim-de-semana do jornal "Badische Neueste Nachrichten (BNN)" de 5 de Outubro de 1996, um anúncio em que propunha o novo VW Passat pelo preço de 33500 DEM(43). Foi o concessionário Morrkopf, de Weingarten, quem enviou este anúncio por fax à Volkswagen AG, queixando-se de que o concessionário Gramling propunha o Passat a um preço que era 6,8 % inferior ao seu. O concessionário Morrkopf exigiu à Volkswagen que agisse segundo o espírito da carta do Sr. Giffhorn de 26 de Setembro de 1996.
(47) Por carta de 7 de Outubro de 1996 endereçada ao director de vendas para a Alemanha da Volkswagen AG, o concessionário Morrkopf refere o anúncio publicado no jornal BNN, declarando seguidamente(44): "Sr. Giffhorn, dado que discutiu com o Conselho Consultivo dos concessionários quanto à forma de agir contra este comportamento prejudicial ao mercado, não compreendo por que motivo o Sr. Hengehold, isto é, a empresa Gramling, faz publicar tais anúncios. Para mim, trata-se de um indício adicional de que continua a existir concorrência interna na nossa marca.
O concessionário supramencionado também fez a seguinte publicidade ao seu serviço pós-vendas: 'preços de dumping: na edição do BNN de 21.9.1996'.".
(48) Segundo uma nota interna endereçada em 7 de Outubro de 1996 pela Volkswagen AG, direcção regional do Sudoeste/Francónia, ao director de vendas para a Alemanha, o preço praticado pelo concessionário Gramling corresponde a um desconto de 7 %(45). A nota declara igualmente o seguinte: "É completamente incompreensível que o Sr. Hengehold, sendo membro do comité consultivo dos concessionários, seja um dos concessionários que propõem para o novo Passat, ainda antes de ser colocado no mercado, um preço reduzido graças a um forte desconto. Dado que o Sr. Hengehold só está na empresa desde 14 de Outubro de 1996, telefonei ao director de vendas responsável, Sr. Seifried, para exigir que cessem imediatamente este tipo de ofertas de preços prejudiciais à imagem da marca e para lhe dizer que a Volkswagen AG se reservava o direito de tomar outras medidas.".
(49) A carta da Volkswagen AG endereçada em 16 de Outubro de 1996(46) ao concessionário Hirschauer, de Baierbrunn, sobre o "desconto concedido para o Passat B 5", diz o seguinte: "Caro Sr. Hirschauer,
Através de carta de 26.9.1996, o nosso director de vendas, Sr. Peter Giffhorn, instou-o a respeitar a disciplina tarifária para o novo Passat.
A partir de 10.10.1996, o vosso vendedor, Sr. Aurich, anunciou por telefone a concessão dum desconto de mais de 12 %. Consideramos que essa maneira de agir é prejudicial para a marca, dado que põe em causa o valor do Passat desde o respectivo lançamento.
Com o novo Passat e o seu rácio preços-desempenho, fica ao vosso dispor uma magnífica ocasião para melhoramento da rentabilidade da vossa empresa.
Pela presente carta, instamo-lo a cessar imediatamente esse tipo de comportamento.".
(50) Em 10 de Abril de 1997, realizou-se uma entrevista em Baierbrunn entre dois representantes da Volkswagen AG, região Sul, e o concessionário Hirschauer, cujo conteúdo ficou lavrado em acta(47) sob o título "Política de preços nociva do concessionário Hirschauer, de Baierbrunn": o representante da Volkswagen AG, região Sul, indicou aos três representantes da empresa concessionária Hirschauer presentes na reunião que no decurso do primeiro semestre, tinham sido vendidos 54 veículos no território concessionado e 369 fora desse território, o que se explicaria pelo facto de a sociedade Hirschauer ter aliciado clientes por intermédio de anúncios na imprensa indicando fortes descontos. Ora, tais clientes nem sequer poderiam, aliás, beneficiar de serviços pós-vendas.
(51) A empresa Hirschauer foi igualmente criticada por não realizar uma prospecção suficiente do seu território concessionado, dado que só 54 %(48) dos veículos tinham sido entregues no dito território, ou seja, uma taxa inferior à taxa média, que é de 72 %. O comentário é rematado com a indicação de que ficou acordado entre os representantes da Volkswagen AG e o concessionário que seria necessário: "estabilizar as entregas em quantidades razoáveis relativamente à dimensão da empresa, sendo fixados parâmetros nesse sentido ao Sr. Aurich (descontos possíveis, retoma de GW(49), etc.)".
(52) Esta entrevista com o concessionário Hirschauer foi seguida da carta da Volkswagen AG, "direcção de vendas para a Alemanha, região Sul", de 18 de Abril de 1997(50). Nessa carta relativa ao "comportamento em matéria de descontos", pode-se ler o seguinte: "Caro Sr. Hirschauer,
Pela presente carta confirmamos o teor das conversações realizadas em 10.4.1997 na Volkswagen, região Sul.
A finalidade da entrevista foi rectificar o comportamento continuado de perturbação do mercado, causada pelas condições de venda oferecidas para os veículos novos. Já havíamos sido obrigados a enviar uma carta de advertência à vossa firma em 16.10.96.
A situação global foi discutida aprofundadamente, o que permitiu constatarmos que o vosso mercado só está explorado em 54 % no sector dos veículos novos, que a vossa empresa não revende a clientes finais os veículos em segunda mão de retoma e que os clientes para veículos novos são aliciados através de anúncios na imprensa, que propõem fortes descontos.
Tudo isto é contrário às práticas usuais do comércio, o que é aliás confirmado pelos maus resultados de exploração dos anos de 1994 a 1996, que nos foram remetidos entretanto (resultados fracos, por vezes com perdas).
Ficámos com a impressão de que o vosso vendedor, Sr. Aurich, dispõe de demasiada margem de manobra e que as suas actividades já não são objecto da vossa supervisão.
Foi decidido definir por escrito com o Sr. Aurich algumas instruções concretas, como as quantidades, os descontos, as retomas de veículos de 2.a mão, etc., adaptando-as à dimensão da vossa empresa e do vosso mercado.
Pela presente carta, instamo-vos mais uma vez expressamente, no nosso interesse comum (imagem da marca), a modificar a vossa forma de agir nos termos acima indicados, dado que, em caso contrário, será impossível evitar consequências de ordem jurídica.".
(53) No mês de Setembro de 1998, o concessionário Tiemeyer, de Bochum, enviou aos seus clientes uma carta publicitária na qual os convidava para uma exposição de novos modelos no sábado, 12 de Setembro de 1998(51), nos seguintes termos: "Aqui pode examinar tranquilamente os últimos modelos Volkswagen e Audi. Preparámos para si várias condições de venda especiais.
Durante esta exposição:
- a nossa oficina concede um desconto de 20 % sobre todos os custos de mão-de-obra,
- a nossa loja concede um desconto de 15 % sobre todas as peças sobresselentes,
- o nosso serviço de veículos em 2.a mão concede um desconto de 10 % sobre todos os veículos em 2.a mão,
- o nosso serviço de veículos novos concede um desconto de 10 % sobre todos os veículos.".
(54) Por carta de 13 de Outubro de 1998(52), a Volkswagen AG indicou o seguinte ao concessionário Tiemeyer: "Para a sua exposição, enviou aos seus clientes cartas publicitárias nas quais propõe descontos desrazoáveis nos preços dos veículos novos, das peças sobresselentes e dos trabalhos de oficina no seu estabelecimento.
Independentemente do facto de considerarmos que essa acção publicitária é extremamente prejudicial para a marca, informamo-lo de que constitui uma infracção à legislação sobre os descontos.
Consequentemente, instamo-lo a abster-se futuramente de propor esse tipo de oferta publicitária.".
(55) Com data de 19 de Outubro de 1998, a Tiemeyer confirmou à Volkswagen AG o seguinte:
"(...) Na sequência das conversações que tivemos hoje a propósito da nossa exposição de promoção de vendas, informamos que não iremos organizar mais eventos deste tipo, dado que reconhecemos que não estamos desse modo a contribuir para alcançar os nossos objectivos com este tipo de acção. (...)"(53).
4. N.o 1 DO ARTIGO 81.o (EX-ARTIGO 85.o)(54)
4.1. Acordo entre empresas
(56) A sociedade Volkswagen AG e os seus concessionários alemães sob contrato são empresas na acepção do n.o 1 do artigo 81.o
(57) As três circulares (ver considerandos 33 a 35) decorrem das relações contratuais da Volkswagen AG com os concessionários, concretizando essas relações no plano da formação dos preços, dado que os concessionários consideram que os preços de tarifa aconselhados para o novo VW Passal não são preços não obrigatórios; de facto, os concessionários consideram tratar-se de preços impostos, restando-lhes apenas o direito de conceder descontos mínimos. Na primeira circular de 26 de Setembro de 1996, as indicações relativas à tarifa incluíam a exigência de que os concessionários assinalassem "todos os anúncios de parceiros Volkswagen contrários à disciplina de preços". Consequentemente, as circulares determinam a política de distribuição da Volkswagen AG para um modelo específico de veículo de passageiros. Segundo a jurisprudência reiterada do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias(55), a inclusão na rede de concessionários prevê que as partes contratuais aceitem expressa ou tacitamente a política de distribuição do construtor. É por esse motivo que as circulares se tornaram um elemento dos acordos da Volkswagen AG com os seus concessionários contratuais, dado que devem ser consideradas como sendo um elemento de relações comerciais continuadas, com base num acordo geral vigente (o contrato de concessão).
(58) As advertências endereçadas aos cinco concessionários Volkswagen (ver considerandos 29 e seguintes e considerandos 44 e seguintes) - das quais a carta endereçada à Binder em 24 de Setembro de 1996 (ver ponto 30) já tinha sido enviada pouco tempo antes da primeira das três circulares endereçadas a todos os distribuidores alemães - decorrem igualmente das relações contratuais da Volkswagen AG com os seus concessionários, concretizando essas relações no que diz respeito ao comportamento dos concessionários em matéria de tarifas, dado que estes ficam obrigados a modificar a sua política de preços, a anunciar na sua publicidade essencialmente os preços aconselhados pela Volkswagen AG para o VW Passat e propor aos potenciais compradores esses preços para a venda dos veículos. Consequentemente, essas advertências, que ameaçam os concessionários com consequências jurídicas em caso de incumprimento das instruções, constituem também um elemento dos acordos da Volkswagen AG com os concessionários contratuais destinatários das mesmas.
(59) Constata-se que existiu entre a Volkswagen AG e os seus concessionários alemães um sistema de acordos composto por três circulares e várias advertências endereçadas a certos concessionários, que serviu para assegurar a aplicação da disciplina tarifária para o novo VW Passat. Além disso, este objectivo foi confirmado nas reuniões da Volkswagen AG com o conselho consultivo dos concessionários (ver considerandos 42 e seguintes).
(60) A empresa Volkswagen AG contesta que as medidas incriminadas constituam acordos na acepção do n.o 1 do artigo 81.o Considera que essas medidas são actos unilaterais que não se situam no campo de aplicação do citado artigo(56). Enquanto nos processos AEG(57) e Ford(58) citados pela Comissão, bem como no processo BMW(59), se tratava da interpretação duma disposição do Tratado ou da questão do alcance objectivo duma disposição, para as medidas contestadas neste caso não há disposições pertinentes no Tratado. Pelo contrário, tratar-se-ia duma política de preços em contradição com o n.o 1 do artigo 8.o do contrato de concessão, que determina que o construtor só pode comunicar preços aconselhados não obrigatórios. Consequentemente, a Volkswagen AG considera que a sua política de distribuição litigiosa não foi aceite tacitamente pelos concessionários aquando da assinatura do contrato, como afirma a Comissão.
(61) A Comissão, por vários motivos, não pode aderir a esta interpretação da Volkswagen AG.
(62) Em primeiro lugar, o Tribunal de Primeira Instância, no seu acórdão no processo "Volkswagen", referindo-se expressamente aos processos "Ford" e "BMW", confirmou que as injunções endereçadas por qualquer construtor automóvel aos seus concessionários são consideradas acordos, desde que visem influenciar as partes contratantes quanto à forma de cumprirem o estipulado no contrato com o construtor(60). Esta condição está claramente presente no caso vertente. Por isso, é irrelevante saber se o contrato contém uma cláusula específica que decorra a injunção da Volkswagen ou se tal injunção está em contradição com outra cláusula contratual.
(63) Em segundo lugar, não se pode aceitar a ideia de que o contrato não contém qualquer relação com as injunções, nem de que estas estariam em contradição com o n.o 1 do artigo 8.o do contrato.
(64) Como se pode ver na documentação, a Volkswagen AG, para justificar as advertências enviadas aos concessionários, faz especificamente referência ao n.o 6 do artigo 2.o(61), bem como ao n.o 1 do artigo 2.o do contrato de concessão Volkswagen(62). Essa cláusula determina que os "concessionários VW estão obrigados a defender os interesses da Volkswagen AG, da organização de distribuição Volkswagen e da marca Volkswagen, que devem promover por todos os meios. Os concessionários têm de se conformar com todas as instruções relacionadas com a execução do contrato nos domínios da distribuição de novos veículos Volkswagen, fornecimento de peças sobresselentes, serviço à clientela, promoção comercial, publicidade e formação e têm a obrigação de assegurar o nível de resultados previsto para os diversos sectores do negócio Volkswagen.". Esta cláusula é evocada nas cartas de advertência enviadas ao concessionário Binder em 24 de Setembro de 1996 (ver considerando 29 supra] e ao concessionário Rütz em 2 de Outubro de 1996 (ver considerando 44 supra]. O comportamento destes concessionários, em matéria de preços, é considerado como "prejudicial à marca" e é formulada a injunção de "futuramente se absterem de publicar qualquer anúncio de tal teor". Nos restantes documentos, embora não seja citada nenhuma cláusula específica do contrato de concessão, é tornado claro que a Volkswagen AG pretende que seja concretizada, através de "advertências" pertinentes aos concessionários, a sua já citada obrigação de defender e promover os interesses do construtor. Na primeira e na terceira circulares, nas reuniões com a associação de concessionários (Volkswagen e Audi) e com o Conselho Consultivo dos concessionários, bem como nas cartas aos concessionários Gramling, Hirschauer e Tiemeyer foi tornado claro que, do ponto de vista da Volkswagen AG, a concessão de descontos elevados seria lesiva dos seus interesses, sendo considerados "comportamentos prejudiciais para a marca e para o produto".
(65) Também não existe "contradição" entre estas exigências e o disposto no n.o 1 do artigo 8.o do contrato de concessão, que determina que a "VW AG comunica valores recomendados para os preços de venda ao consumidor final e os descontos a conceder.". Estas recomendações de preços, segundo o disposto nos restantes números do mesmo artigo, são tomadas em consideração no cálculo dos preços e compensações entre concessionários e construtor. O facto de este mecanismo consagrar o direito do construtor de emitir recomendações de preços não significa para os concessionários qualquer garantia específica de que o construtor se abstenha posteriormente de dar instruções em matéria de preços, nomeadamente por força do disposto no n.o 1 do artigo 2.o
(66) Esta interpretação é confirmada também por numerosos indícios no comportamento das partes. Se as instruções contestadas não estivessem cobertas pelo contrato de concessão, ou se o contrariassem, como afirma a posteriori a Volkswagen AG, nunca teria sido possível ao construtor ameaçar os concessionários com a possibilidade de actuar no âmbito do contrato de concessão. Neste contexto, a afirmação da Volkswagen AG de que não teria previsto "nenhumas medidas para o caso de um concessionário não respeitar as recomendações de preços"(63) está em clara contradição com a documentação apresentada. Nas supracitadas cartas aos concessionários Binder e Rütz figuram ameaças de que, caso repitam o comportamento considerado lesivo, poderão ter de enfrentar uma "rescisão de contrato", ou mesmo "procedimentos jurídicos". Na carta à empresa Autohaus Hirschauer de 18 de Abril de 1997 (ver considerando 52), a Volkswagen AG formulou a ameaça de que seria "impossível evitar consequências de ordem jurídica", se o concessionário não alterasse o seu comportamento. Também se depreende das cartas aos concessionários Binder de 27 de Setembro de 1995 (considerando 31) e Rütz de 2 de Outubro de 1996 (considerando 45) que estes concessionários admoestados situaram, de facto, as advertências num contexto de direito contratual. É verdade que criticaram a Volkswagen AG por estar a violar a letra do contrato, na sua versão original subscrita por construtores e concessionários. No entanto, entenderam as instruções que lhes eram transmitidas nessas cartas como disposições destinadas a especificar melhor as pretensões da Volkswagen AG. Assim, o concessionário Binder respondeu à Volkswagen AG, dizendo que já tinha instruído os seus colaboradores para se absterem futuramente de fazer publicar anúncios como o contestado pelo construtor. Nenhum dos concessionários afirmou que as instruções da Volkswagen AG se situariam fora do campo de aplicação do contrato de concessão.
(67) As declarações dos representantes dos interesses dos concessionários, bem como de um dos concessionários, apontam no mesmo sentido. As ordens de trabalhos dos diversos seminários da associação de concessionários, realizados pela Volkswagen após ter sido verificada a política de preços contestada, dão indicações sobre o comportamento da associação de concessionários perante as medidas tomadas pelo construtor, para assegurar uma maior disciplina de preços. Estas medidas nunca são consideradas estranhas aos contratos de concessão, sendo pelo contrário acolhidas favoravelmente (ver considerando 36). Do mesmo modo se exprimiram os representantes dos concessionários no Conselho Consultivo dos concessionários Volkswagen, como se pode ler nas actas das reuniões de 16 de Junho de 1997 e de 16 de Outubro de 1997 (ver considerandos 42 e 43). Na acta da segunda destas reuniões, a associação de concessionários considera que os elevados descontos praticados noutro modelo recentemente introduzido no mercado constituiriam um "comportamento prejudicial à marca e ao produto". Por último, o concessionário Morrkopf também considera os elevados descontos praticados por outro concessionário como "prejudiciais para o mercado" e, consequentemente, não hesitou em assinalar esse comportamento em conformidade como estipulado na primeira circular da Volkswagen AG.
(68) Neste processo, a questão de saber se, e com que alcance, os concessionários Volkswagen alemães alteraram a sua formação de preços, de facto, com base nas circulares e advertências do construtor não tem de ser respondida.
(69) Consequentemente, não pode ser aceite o argumento da Volkswagen AG, apresentado após ter sido iniciado este processo, de que as circulares e advertências teriam sido formuladas fora do âmbito dos contratos de concessão, e que até seriam contraditórias com estes contratos, devendo portanto ser consideradas medidas unilaterais.
4.2. Restrição da concorrência
(70) Nos pontos seguintes será explicado por que motivo as medidas em causa restringiram significativamente a concorrência. Esta conclusão não foi aliás contestada pela Volkswagen AG nas suas respostas à comunicação de acusações.
4.2.1. Objectivo das medidas: Restrição da concorrência
(71) O objectivo declarado das três circulares da Volkswagen AG e das advertências aos concessionários era assegurar que todos os concessionários Volkswagen(64) alemães não se afastassem significativamente dos preços recomendados. As medidas da Volkswagen destinavam-se portanto a assegurar uma fixação dos preços de venda, ou seja, uma restrição da concorrência interna ao ramo em questão, no domínio dos preços. Trata-se consequentemente dum caso de fixação de preços na acepção da alínea a) do n.o 1 do artigo 81.o
(72) A Volkswagen AG argumenta relativamente ao concessionário Tiemeyer que este teria infringido a lei alemã em matéria de descontos e que, consequentemente, neste caso não existiria restrição da concorrência imputável à Volkswagen AG. Nesta questão, há que dizer que a lei relativa aos descontos só proíbe que sejam anunciados certos preços que sejam apresentados como resultado do cálculo dum "desconto" relativamente ao preço "normal" (mais de 3 %). Nenhuma disposição jurídica impede o concessionário de anunciar o mesmo preço, sem que seja apresentado como desconto sobre um preço. A Volkswagen não estava preocupada - ou, pelo menos, não estava apenas preocupada - com a forma do anúncio, que consideraria ilegítima à luz da lei dos descontos, mas sim com a questão do nível dos preços praticados.
4.2.2. Efeito das medidas
(73) A Volkswagen AG alega que as diversas circulares não levaram a qualquer modificação do comportamento dos concessionários e que estes continuaram a aplicar descontos da ordem dos 10 % sobre os preços aconselhados(65).
(74) Nas circunstâncias do caso em apreço é quase impossível apurar qual foi exactamente o comportamento dos concessionários. Mas essa também não é a questão que importa. Segundo a jurisprudência, para que seja aplicável o n.o 1 do artigo 81.o, basta que a medida em causa, como no caso vertente (ver considerandos 71 e seguintes), determine uma restrição da concorrência. Não é necessário comprovar que uma tal restrição se concretizou(66).
4.2.3. Carácter sensível da restrição da concorrência
(75) O carácter sensível da restrição da concorrência provocada pelas circulares e advertências, cujos objectivos foram confirmados nas reuniões do Conselho consultivo dos concessionários, decorre no caso em apreço dos seguintes pontos:
(76) Em primeiro lugar, as medidas contestadas estão na origem da determinação de preços de venda e, consequentemente da supressão duma variável essencial da concorrência, a saber, a possibilidade de concessão de descontos. O significado deste factor para a concorrência no comércio automóvel é confirmado pelo disposto no 6.o ponto do n.o 1 do artigo 6.o do Regulamento n.o 1475/95, da Comissão, de 28 de Junho de 1995, relativo à aplicação do n.o 3 do artigo 85.o do Tratado CE a certas categorias de acordos de distribuição e de serviço de venda e pós-venda de veículos automóveis(67)(68), que determina que não existe isenção nomeadamente quando o construtor limita a liberdade do concessionário de fixação de preços e descontos na venda de bens abrangidos pelo contrato de concessão(69).
(77) Em segundo lugar, estas medidas visavam incitar os concessionários a terem um comportamento em matéria de preços que constituiria um considerável desvio relativamente ao comportamento concorrencial normal. Segundo as indicações da Volkswagen AG, os concessionários Volkswagen alemães concederam, relativamente à totalidade da sua oferta global de produtos e serviços, descontos médios de 9,7 % (1995), 10,1 % (1996) e 9,9 % (1997) sobre os preços aconselhados (ver considerando 22). Segundo estas indicações(70), os descontos concedidos sobre os novos modelos de veículos eram normalmente inferiores aos concedidos sobre os modelos de fim de série, mas isso não aconteceu no caso do novo VW Passat. Assim, um dos concessionários admoestados propôs esse modelo (ver considerando 48) com um desconto de 7 %, enquanto outro o propôs com um desconto de 12 % (ver considerando 49). O valor desses descontos, que as medidas contestadas pretendiam fazer baixar, se possível, para zero, dão uma ideia do tipo de comportamento concorrencial que seria de esperar na ausência de tais medidas. A própria Volkswagen AG reconhece que "não deve haver nenhum concessionário que não conceda descontos"(71).
(78) Em terceiro lugar, a restrição da concorrência em matéria de preços abrangeu todos os concessionários alemães da rede de distribuição selectiva e exclusiva da Volkswagen AG e induziu uma restrição da concorrência interna à marca, não apenas entre os concessionários Volkswagen alemães, mas também entre estes e os seus homólogos estrangeiros. No capítulo 4.3 seguinte é tratada mais pormenorizadamente esta última questão.
(79) Em quarto lugar, o VW Passat é um modelo de viatura muito apreciado na Alemanha, tanto em termos de números absolutos de vendas como relativamente ao "segmento" específico a que pertence. Assim, em 1997, isto é, pouco tempo depois do seu lançamento no mercado, o VW Passat tornou-se, com uma quota-parte do segmento D de cerca de 15 %, o segundo modelo mais vendido na Alemanha, a seguir ao Opel Vectra. No primeiro semestre de 1998, atingiu mesmo os 16 % desse segmento na Alemanha. A restrição da concorrência abrangeu todas as entregas de novos veículos VW Passat na Alemanha. Se não considerarmos só o segmento D a que pertence o VW Passat, mas também, por motivos de possíveis sobreposições, os segmentos mais próximos do mercado em causa (C e E), a quota-parte deste modelo situar-se-ia em mais de 6 % a partir de 1997 na Alemanha, ou seja, numa ordem de grandeza que justifica a existência de carácter sensível da restrição da concorrência. Neste contexto, há que salientar igualmente que, segundo a comunicação sobre os acordos de menor importância que não são abrangidos pelo disposto no n.o 1 do artigo 81.o, a aplicabilidade deste artigo aos acordos (verticais) de preços impostos não está excluída mesmo que a parte de mercado das empresas participantes seja inferior a 10 %(72)
(80) A medida era aplicável ao território da Alemanha. A Volkswagen AG, que tem uma considerável experiência neste mercado, partiu do pressuposto de que uma medida limitada à Alemanha teria efeitos consideráveis nesse território que não seriam demasiadamente prejudicados por importações paralelas. Assim, há que assinalar que durante o período do litígio houve importações paralelas de veículos VW Passat em número considerável, mas representando apenas uma fracção das vendas da rede de distribuição Volkswagen na Alemanha (ver considerandos 25 e seguintes). Esta situação manteve-se apesar de se terem verificado no mesmo período consideráveis disparidades de preços na venda de VW Passats entre a Alemanha e uma série de outros Estados-Membros (ver considerando 18) e, desde a introdução do certificado de conformidade europeu(73), ser possível matricular em todos os Estados-Membros qualquer veículo adquirido na União Europeia, sem ser necessário fazer uma nova verificação técnica para o efeito. No entanto, continua a haver entraves ao comércio paralelo, o que implica que a compra de um veículo noutro Estado-Membro continua, de facto, a ser uma operação difícil para o consumidor final. Os custos conexos são sempre mais elevados do que a compra na rede distribuidora interna do seu país. Muitos concessionários preferem vender a pessoas do seu território concessionado, sobretudo quando se trata de modelos para os quais existe maior procura. Frequentemente, exigem a título de sinal montantes mais elevados aos compradores estrangeiros. Estas razões levam a que o comércio paralelo só tenha um impacto limitado nas vendas da rede interna, o que significa que não pode contribui para uma adaptação dos (relativamente elevados) preços alemães aos preços (menos elevados) de outros Estados-Membros.
4.3. Medidas susceptíveis de afectar sensivelmente o comércio entre Estados-Membros
(81) Uma outra condição de aplicabilidade do n.o 1 do artigo 81.o é o facto de as medidas contestadas adoptadas pela Volkswagen AG serem susceptíveis de afectar sensivelmente o comércio entre Estados-Membros.
(82) Um acordo é susceptível de afectar sensivelmente o comércio entre Estados-Membros, quando é possível, mediante o apuramento dum conjunto de factos objectivos, prever com suficiente probabilidade que tal acordo pode, directa ou indirectamente, em termos reais ou potenciais, afectar um dos objectivos do comércio intracomunitário(74). O Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias também já determinou que o comércio intracomunitário não é só afectado quando a medida em causa limita as trocas intracomunitárias de bens ou compartimenta os mercados nacionais, mas também quando o acordo em causa leve à extensão considerável das trocas entre Estados-Membros(75). Consequentemente, basta demonstrar que o acordo contestado é susceptível de influenciar as trocas intracomunitárias de bens(76).
(83) A medida contestada no caso em apreço destinava-se a manter para o VW Passat na Alemanha um nível de preço de venda artificialmente elevado. Mais ainda, destinava-se a criar e reforçar para todo o território da Alemanha uma zona de preços elevados, independentemente de o cliente interessado ser proveniente da própria Alemanha ou de outro Estado-Membro.
(84) A disparidade de preços entre Estados-Membros é reconhecidamente um factor de considerável no comércio intracomunitário. No caso em apreço, este aspecto é comprovado pelo número de importações para a Alemanha a partir da Bélgica, França, Países Baixos, Espanha, Itália, Suécia e Dinamarca (ver considerando 25). A própria Volkswagen AG reconhece o significado geral das disparidades de preços, dado que indica que a venda de veículos da Alemanha para outros países da UE é relativamente diminuta, devido ao facto de os preços da marca VW na Alemanha serem superiores ao da maior parte dos outros países da UE(77).
(85) Consequentemente, as medidas contestadas tinham de influenciar sensivelmente o comércio intracomunitário através da alteração da situação em matéria de importação para a Alemanha. Na medida em que deixa de haver possibilidades para os clientes alemães da Volkswagen de obter elevados descontos, aumenta correspondentemente o interesse financeiro em adquirir um veículo novo no estrangeiro.
(86) Relativamente às exportações a partir da Alemanha, há que lembrar que neste país se praticam tradicionalmente preços elevados, pelo que as exportações para os outros Estados-Membros parece ser diminuta. No entanto, o Reino Unido é um caso especial. É que, relativamente ao VW Passat, normalmente o preço na Alemanha é o segundo país mais caro a seguir ao Reino Unido (ver considerando 18). Consequentemente, durante o período em causa, houve muitos consumidores britânicos que quiseram comprar VW Passats na Alemanha. Segundo as informações fornecidas pala Volkswagen AG(78), as vendas na Alemanha de veículos Volkswagen com volante à direita, sobretudo a clientes residentes no Reino Unido e/ou na Irlanda, totalizaram 100 exemplares em 1997 e 696 exemplares em 1998 (ver considerando 25). No caso específico do modelo Passat, houve quatro exportações de veículos com volante à direita em 1997, 149 em 1998 e 111 em 1999. As medidas contestadas foram susceptíveis de levar os interessados em veículos com volante à direita a preferirem efectuar importações paralelas não da Alemanha, mas de outros Estados-Membros com preços inferiores (por exemplo Bélgica ou Países Baixos), ou a desistir de efectuar esse tipo de importações. As medidas contestadas exerceram podiam assim contribuir para diminuir sensivelmente o comércio de exportação da Alemanha para os outros Estados-Membros, quer limitando, quer reorientando os fluxos comerciais que seriam de esperar em condições de concorrência normais.
(87) A Volkswagen AG contesta que o comércio intracomunitário tenha sido sensivelmente afectado(79). Referindo-se à jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias(80), insiste particularmente no facto de só existir compartimentação dos mercados causado por acordos verticais se estes constituírem entraves às entregas transfronteiras, impedirem concorrentes estrangeiros de ter acesso ao mercado em causa ou se houver proibições de concorrência decorrentes de tais acordos. Ora, no caso em apreço, que diria respeito a uma tentativa de influenciar os preços apenas no território dum Estado-Membro, não seria possível detectar qualquer compartimentação dos mercados. Os outros argumentos da Comissão, a saber, que as medidas teriam diminuído as exportações para outros Estados-Membros e aumentado o interesse dos consumidores alemães em adquirirem veículos novos no estrangeiro, não seriam pertinentes. A Volkswagen evoca ainda, a este propósito, o reduzido volume de comércio entre concessionários de Estados-Membros diferentes, que seria causado nomeadamente por dificuldades de entrega - como no caso do novo VW Passat - ou pelos elevados preços alemães. Além disso, considerando a sua clientela de base, os concessionários estariam pouco interessados na venda a clientes estrangeiros.
(88) A Comissão não pode aceitar esta argumentação. De facto, não é correcto afirmar que o comércio intracomunitário só é afectado se a medida em causa levar à compartimentação dos bens. Como já foi indicado (ver considerando 81), basta que a medida seja susceptível de alterar positiva ou negativamente as trocas intracomunitárias de bens, isto é, as influencie. Já foi demonstrado que esta condição estava preenchida no caso em apreço.
(89) Também não colhe o argumento da Volkswagen AG de que o lançamento do VW Passat na Alemanha deu origem a problemas com entregas e que os concessionários entregaram veículos prioritariamente à sua clientela de base(81). Em primeiro lugar, os concessionários não teriam qualquer possibilidade de conceder descontos consideráveis logo na fase de lançamento, dado que a procura era bastante superior à oferta. Em segundo lugar, as exportações dos concessionários VW alemães para o Reino Unido foram, desde o lançamento do novo modelo, não negligenciáveis (ver considerando 25). Em terceiro lugar, as dificuldades com entregas na Alemanha só contribuiriam para que houvesse mais clientes alemães a decidirem comprar noutro Estado-Membro, uma tendência susceptível de reforçar ainda mais a política de elevados preços da Volkswagen. Em quarto lugar, a política de preços impostos foi mantida durante cerca de três anos, ou seja, muito para além da fase de lançamento do novo modelo.
(90) A objecção da Volkswagen AG de que, na medida em que é um país de preços elevados, a Alemanha não seria um mercado atraente para as reexportações, não altera essencialmente nada quanto ao facto de as medidas serem susceptíveis de reforçar os fluxos de importação para a Alemanha. Além disso, a objecção não é pertinente relativamente ao Reino Unido. Pelo menos para os clientes desse Estado-Membro, bem como para os clientes alemães, a concessão de descontos é um instrumento adequado dos concessionários para poderem apresentar propostas competitivas e atrair assim essa clientela(82).
(91) Consequentemente, a imposição de preços era susceptível de influenciar sensivelmente o comércio transfronteiras relativo ao modelo VW Passat, sobretudo no plano das exportações, mas também no das importações. Esta imposição visava dificultar consideravelmente a possibilidade dos concessionários Volkswagen alemães de concorrerem no interior do seu sector com os concessionários Volkswagen de outros Estados-Membros. A imposição de preços criou ou reforçou, para o modelo de veículo em causa, uma zona de preços artificialmente elevados em toda a Alemanha, o que é incompatível com o objectivo da realização dum mercado único.
4.4. Recapitulação
(92) Dado o que precede, verifica-se que as medidas adoptadas pela Volkswagen AG para restringir a concorrência nos preços do novo VW Passat correspondem ao critério previsto no n.o 1 do artigo 81.o
5. N.o 3 DO ARTIGO 81.o DO TRATADO CE
5.1. Quanto à questão da isenção por categoria do sistema de distribuição VW pelo Regulamento (CE) n.o 1475/95
(93) As medidas contestadas não podem beneficiar da isenção prevista no Regulamento (CE) n.o 1475/95.
5.2. Quanto à questão da isenção individual
(94) A isenção individual não foi, nem podia ser, concedida no caso em apreço.
(95) A imposição de preços não contribui para melhorar a produção, nem (no caso em apreço) a distribuição dos produtos. A Volkswagen AG alega que esta imposição visa melhorar a rentabilidade dos concessionários Volkswagen alemães e ajudá-los a alcançar os níveis de resultados indicados pela Volkswagen AG, contribuindo assim para a manutenção das empresas de concessionários. No entanto, nada prova que a manutenção de certas empresas, que poderiam não ser viáveis em condições normais de concorrência, melhorasse sensivelmente a distribuição de produtos em benefício dos consumidores ou que esse suposto melhoramento pudesse compensar os inconvenientes da restrição da concorrência. Além disso, nada garante que os lucros mais elevados obtidos pelos concessionários Volkswagen graças ao abandono da prática de descontos na venda de veículos novos VW Passat sirvam para a manutenção das empresas de concessionários.
(96) Do mesmo modo, não existe para os consumidores qualquer benefício. Pelo contrário, são obrigados a pagar preços mais elevados na aquisição dos veículos e não extraem qualquer outra vantagem perceptível das medidas contestadas.
6. DURAÇÃO DA INFRACÇÃO
(97) A infracção ao disposto no n.o 1 do artigo 81.o pode ser constatada a partir de 26 de Setembro de 1996, isto é, da data de envio da primeira circular (ver considerando 33). A infracção foi reiterada e prolongada pelas duas circulares seguintes (ver considerandos 34 e seguintes).
(98) Por carta de 22 de Julho de 1999, a Volkswagen AG participou à Comissão a sua intenção de adoptar todas as medidas indicadas na comunicação de acusações, a fim de pôr termo à infracção. A empresa juntou à sua resposta escrita de 10 de Setembro de 1999 à comunicação de acusações uma cópia da circular endereçada a todos os concessionários e garagistas Volkswagen alemães. Referindo as circulares contestadas datadas de 26 de Setembro de 1996, 17 de Abril de 1997 e 26 de Junho de 1997, esta circular informa os concessionários de que as restrições da concorrência sobre os preços visadas nas circulares supracitadas eram anuladas e deixava de haver que temer quaisquer medidas de ordem jurídica, ou de outra ordem, desfavorável da parte da Volkswagen AG a propósito da sua política de preços. Foi dado conhecimento do teor desta circular à associação de concessionários Volkswagen e Audi por carta com data do mesmo dia. Esta associação deveria ainda ser oralmente informada acerca do teor desta circular.
(99) Além disso, os concessionários Tiemeyer, Binder e Hirschauer foram informados por carta individual de 6 de Setembro de 1999 de que as cartas de advertência (ver considerandos 30, 49, 52 e 54) estavam anuladas. O concessionário Rütz, que tinha sido destinatário duma carta de advertência em 2 de Outubro de 1996 (ver considerando 44), tinha abandonado a rede de distribuição Volkswagen em finais de 1997.
(100) A Comissão constata que a infracção ocorreu desde 26 de Setembro de 1996 até 6 de Setembro de 1999, ou seja, por quase três anos.
7. DESTINATÁRIO DA PRESENTE DECISÃO
(101) A sociedade Volkswagen AG cometeu uma infracção ao disposto no n.o 1 do artigo 81.o, ao ter acordado com os concessionários alemães da sua rede de distribuição uma disciplina tarifária rigorosa, ou seja, preços impostos, para o modelo VW Passat. Consequentemente, a Volkswagen AG é destinatária da presente decisão.
8. N.o 2 DO ARTIGO 15.o DO REGULAMENTO N.o 17
(102) Por força do n.o 2 do artigo 15.o do Regulamento n.o 17, a Comissão pode, dentro dos limites fixados nesse artigo, mediante decisão, aplicar coimas às empresas que, deliberada ou negligentemente, cometam uma infracção ao disposto no n.o 1 do artigo 81.o do Tratado.
8.1. Imposição de uma coima
(103) A Comissão considera ser necessário, no caso em apreço, impor uma coima à Volkswagen AG. A Comissão considera que a infracção foi cometida deliberadamente e que a Volkswagen AG tinha conhecimento de que as medidas contestadas constituíam uma restrição da concorrência(83).
(104) Os membros da rede de distribuição (isto é, os concessionários e garagistas Volkswagen alemães), enquanto destinatários das advertências gerais e individuais, também participaram nos acordos lesivos da concorrência. No entanto, a Comissão não considera pertinente impor coimas a estas empresas. A iniciativa que levou à infracção partiu da Volkswagen AG, que aliás exerceu considerável pressão sobre os concessionários para o efeito. Logo que lhe foi dado conhecimento, pela primeira vez, da prática de elevados descontos, a Volkswagen AG escreveu ao concessionários em causa instando-o a respeitar a disciplina tarifária, sob pena de rescisão do contrato de concessão. Logo dois dias depois, foi enviada a todos os concessionários a primeira circular, que lhes dava conhecimento de que a Volkswagen AG, em caso de incumprimento da disciplina tarifária, tencionava adoptar medidas de coacção ("Já dei início - com o acordo do conselho consultivo dos concessionários - às medidas que se impõem, sob a forma de advertências", ver considerando 33)(84).Os concessionários que actuaram publicamente em contradição com esta exigência de disciplina tarifária receberam cartas individuais de advertência, com ameaças de eventuais consequências contratuais, o que demonstra que, sem a iniciativa e a pressão da Volkswagen AG contra os concessionários, empresas com menos poder económico que o construtor, não teria existido a infracção analisada no caso em apreço. Esta conclusão não é susceptível de ser contestada pelo facto de os representantes dos interesses dos concessionários (a Associação de concessionários Volkswagen e Audi, bem como o Conselho Consultivo dos concessionários VW) terem saudado as iniciativas da Volkswagen AG para melhorar a disciplina tarifária.
8.2. Montante da coima
(105) Para determinar o montante da coima em conformidade com o n.o 2 do artigo 15.o do Regulamento n.o 17/62, a Comissão tem de tomar em consideração todos os elementos pertinentes, nomeadamente a gravidade e a duração da infracção.
8.2.1. Gravidade da infracção
(106) Quanto à gravidade da infracção, a Comissão tem em conta a sua natureza, os seus efeitos reais no mercado em causa, na medida em que sejam quantificáveis, bem como a dimensão do mercado em causa.
(107) As medidas adoptadas pela Volkswagen AG visavam suprimir, ou pelo menos restringir a concorrência em matéria de preços (ver considerandos 32 a 35, bem como 71 e 76), que constitui um dos principais factores de concorrência. Consequentemente, trata-se de medidas particularmente lesivas da concorrência.
(108) Para um produto homogéneo que pode ser adquirido com o mesmo equipamento em todos os concessionários Volkswagen na UE, os descontos sobre os preços de tabela aconselhados constituem, conjuntamente com os serviços pós-venda, o principal parâmetro concorrencial dos concessionários automóveis para conseguirem competir com os outros concessionários da mesma marca e das outras, quer nacionais quer estrangeiro. Aliás, esta conclusão é confirmada pela própria Volkswagen(85), que afirma querer melhorar a rentabilidade dos concessionários que estaria a ser prejudicada por esta concorrência aguda em curso (ver considerandos 33, 35, 37 e seguintes, bem como 95)(86).
(109) Estas conclusões são igualmente confirmadas por um inquérito recente(87) Efectivamente, 68 % dos compradores de veículos interrogados na Alemanha declararam ter visitado vários concessionários a fim de comparar os preços e os descontos, enquanto 19 % das pessoas interrogadas indicaram como motivo para a consulta de vários concessionários a verificação da disponibilidade da versão do veículo pretendida, 9 % as condições de retoma do seu antigo veículo, 6 % a qualidade do acolhimento e 3 % a disponibilidade ou prazo de entrega do veículo novo. Além disso, 77 % de todos os clientes alemães consideram que é normal negociar o preço de aquisição dum veículo novo.
(110) Também há que considerar que, em condições normais de concorrência, existiriam provavelmente consideráveis descontos pelo menos por parte de alguns dos concessionários (ver considerando 77), o que por sua vez teria consequências nos comportamentos em matéria de preços dos outros concessionários, que, sem esta pressão, prefeririam abster-se de propor descontos.
(111) Neste contexto, há ainda que lembrar que os descontos na venda de veículos de passageiros têm grande importância para o consumidor médio, dado que mesmo percentagens relativamente diminutas podem representar, do seu ponto de vista, uma considerável economia.
(112) A infracção abrangeu um modelo (nas suas duas versões) da gama da Volkswagen AG, pertencente a um segmento muito procurado na Alemanha. O VW Passat ocupa, nesse segmento na Alemanha, uma posição importante no mercado (ver considerandos 16 e seguintes).
(113) Quanto ao âmbito geográfico da infracção, há que notar que as circulares foram endereçadas a todos os concessionários e garagistas Volkswagen, abrangendo assim toda a distribuição das duas versões do modelo VW Passat na Alemanha. Embora a infracção só abranja um Estado-Membro, trata-se dum Estado-Membro em que é vendida uma parte importante dos veículos de passageiros da UE. As declarações da Volkswagen AG perante o Conselho Consultivo dos concessionários confirmam que era sua intenção tentar fazer aplicar as medidas contestadas em todo o território da Alemanha (ver considerando 42). A infracção podia também ter consequências para os consumidores no Reino Unido, embora em proporções muito inferiores às que teve para os consumidores alemães, na medida em que era susceptível de retirar a estes consumidores, eventualmente interessados em importações paralelas a partir da Alemanha, o benefício de descontos que seriam de esperar em normais condições de concorrência.
(114) Consequentemente, a natureza da infracção cometida pela Volkswagen AG é qualificada de grave.
(115) Neste contexto, na avaliação do efeito dissuasor da coima, há que ter em consideração que o grupo Volkswagen, comandado pela Volkswagen AG, é o maior construtor europeu de veículos e possui com a marca VW a marca mais vendida, não só no território alemão, o principalmente visado pela infracção, mas também em toda a UE. Embora as medidas contestadas objecto da presente decisão só visassem duas versões da sua gama de modelos, diversos documentos demonstram que havia da parte do construtor pelo menos a intenção de adoptar medidas idênticas também relativamente a outros modelos (ver considerandos 35 e 43).
(116) Tendo em conta a gravidade da infracção, a Comissão considera que o montante de 20 milhões de euros constitui um ponto de partida razoável para a determinação da coima.
8.2.2. Duração da infracção
(117) Por força do n.o 2 do artigo 15.o do Regulamento n.o 17, a duração da infracção é um outro factor determinante do valor da coima. Como está demonstrado nos considerandos 97 a 100, a infracção ocorreu desde 26 de Setembro de 1996 até 6 de Setembro de 1999, ou seja, por quase três anos.
(118) Trata-se, consequentemente, de uma infracção de duração média.
(119) A Comissão considera que esta duração justifica uma majoração do montante supramencionado de 29 % (5,8 milhões de euros), o que perfaz um montante de base de 25,8 milhões de euros.
8.2.3. Circunstâncias atenuantes e agravantes
(120) Para a determinação do montante da coima, há que ter igualmente em conta as circunstâncias atenuantes e agravantes.
(121) Há que considerar como circunstância agravante o facto de duas das três circulares (ver considerandos 33 e 35) e uma parte das cartas individuais endereçadas aos concessionários (ver considerandos 30, 45, 48 e 52) não só provocaram uma restrição da liberdade dos concessionários de determinarem os seus preços, mas também que houve cartas de advertência, ameaças de medidas jurídicas, de reacções "enérgicas", ou até de rescisão de contrato, se a disciplina tarifária dos concessionários não fosse melhorada. Deve também ser tido em conta que o director de vendas para a Alemanha já tinha exigido "pessoalmente" aos concessionários e garagistas Volkswagen, pela primeira circular de 26 de Setembro de 1996, que o "informassem acerca de quaisquer anúncios de parceiros Volkswagen que não respeitem a disciplina tarifária" (ver considerando 33). A Volkswagen AG, consequentemente, não se limitou a aplicar e controlar por si própria a "disciplina tarifária" dos seus parceiros contratuais. Pelo contrário, fez também intervir todos os parceiros contratuais alemães - como "fontes de informação" - e instou-os a indicarem os seus colegas e concorrentes "sem disciplina tarifária". Mediante esta solicitação, qualquer distribuidor Volkswagen alemão poderia esperar que a sua publicidade fosse objecto de vigilância por parte dos seus próprios concorrentes directos. Esta solicitação reforçou a pressão exercida sobre os distribuidores Volkswagen alemães para que dessem provas da respectiva disciplina tarifária.
(122) Por este motivo, a Comissão considera ser pertinente uma majoração de 20 % do valor de base da coima.
(123) O argumento da Volkswagen AG de que as medidas apenas visavam melhorar a rentabilidade das empresas dos concessionários(88) não pode ser considerado uma circunstância atenuante. Em primeiro lugar, a Volkswagen AG pretendia prioritariamente defender os seus próprios interesses, como decorre do teor das circulares e das cartas individuais (ver as referências ao n.o 6 do artigo 2.o do contrato de concessão e ao carácter alegadamente "prejudicial ao mercado" do comportamento dos concessionários). Efectivamente, compete aos próprios concessionários avaliar qual será a política de preços que melhor serve os seus interesses económicos. O artigo 81.o proíbe este tipo de acordos precisamente por serem uma ingerência considerável na liberdade dos concessionários de determinarem os seus preços.
(124) A Comissão considera que não existem, no caso em apreço, circunstâncias atenuantes.
8.3. Conclusão
(125) Tendo em conta as circunstâncias apresentadas, a Comissão fixa em 30,96 milhões de euros o montante da coima,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
A Volkswagen AG cometeu uma infracção ao disposto no n.o 1 do artigo 81.o do Tratado CE, ao fixar os preços de venda do modelo VW Passat exigindo aos seus concessionários alemães sob contrato que não concedessem descontos aos clientes ou que só lhes concedessem descontos diminutos na venda desse modelo.
Artigo 2.o
Devido à infracção referida no artigo 1.o, é imposta à Volkswagen AG uma coima no montante de 30,96 milhões de euros.
Artigo 3.o
A coima fixada no artigo 2.o deve ser paga, em euros, no prazo de três meses a contar da data de comunicação da presente decisão, na seguinte conta bancária da Comissão das Comunidades Europeias:642-0029000-95 (Código IBAN: BE76 6420 0290 0095; Código SWIFT: BBVABEBB)
Banco Bilbao Vizcaya Argentana (BBVA) Avenue des Arts, 43 B - 1040 Bruxelas
Se este prazo não for cumprido, são devidos juros de mora. A taxa aplicável para esse efeito é a taxa aplicada pelo Banco Central Europeu às grandes operações de refinanciamento, sendo a data de referência o primeiro dia útil do mês em que é adoptada a decisão, com uma majoração de 3,5 pontos percentuais. A taxa total eleva-se portanto a 8,05 %.
Artigo 4.o
É destinatária da presente decisão a sociedade Volkswagen AG, D-38436 Wolfsburg.
A presente decisão constitui título executivo na acepção do artigo 256.o do Tratado.
Feito em Bruxelas, em 29 de Junho de 2001.