DECISÃO DA COMISSÃO
de 17 de Março de 1999
relativa a um auxílio estatal concedido pela Grécia a favor da Heracles General Cement Company
[notificada com o número C(1999) 716]
(Apenas faz fé o texto em língua grega)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2000/199/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o primeiro parágrafo do n.o 2 do seu artigo 93.o,
Após ter sido dada a terceiros interessados a oportunidade de apresentarem as suas observações nos termos dos artigos acima mencionados(1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I
A decisão Heracles e a sua anulação
(1) Em 6 de Julho de 1995, o Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias (a seguir designado "TPI") anulou uma decisão da Comissão(2), notificada às autoridades gregas através de ofício de 1 de Agosto de 1991(3), que aprovava o auxílio concedido pelo Estado grego à Heracles General Cement Company (a seguir designada "Heracles"), uma empresa grega produtora de cimento.
II
Antecedentes do litígio
(2) Em 1983, as autoridades gregas adoptaram uma série de medidas estruturais concebidas para fazer face a graves perturbações na economia do país, incluindo a Lei 1386/83 relativa à organização da recuperação financeira de empresas (a seguir designada "Lei 1386/83"), aprovada em 5 de Agosto de 1983. Através dessa lei, foi criada uma organização conhecida por Organização de Reestruturação de Empresas (Organismos oikonomikis Anasygkrotiseos Epicheiriseon, ou OAE - a seguir designada "ORE"). O objectivo da ORE consistia em "contribuir para o desenvolvimento social e económico do país através da recuperação financeira das empresas, da importação e aplicação de tecnologia estrangeira, do desenvolvimento de tecnologia de origem grega e da criação e funcionamento de empresas públicas ou de economia mista". A ORE dispunha, nomeadamente, de poderes para administrar e gerir empresas, participar no seu capital e conceder empréstimos. A Lei 1386/83 autorizava ainda a capitalização das dívidas das empresas em causa através da emissão de novas acções.
(3) Através de decreto ministerial de 7 Agosto de 1986, o Governo grego aplicou a Lei 1386/83 à Heracles, cujos balanços tinham vindo a apresentar um défice substancial a partir de 1983, colocando-a sob controlo público e convertendo em capital as suas dívidas a instituições públicas gregas, num montante de 27755 milhões de dracmas gregas (cerca de 84 milhões de euros).
(4) A Lei 1386/83 não foi notificada à Comissão pelas autoridades gregas antes da sua adopção. Afigura-se igualmente que a Comissão não recebeu qualquer notificação prévia do Governo grego informando que a Lei 1386/83 ia ser aplicada à Heracles em Agosto de 1986. No entanto, na sequência da concessão do auxílio, a questão foi trazida à atenção da Comissão por empresas concorrentes da Heracles. Assim, a Comissão solicitou ao Governo grego, por telex de 18 de Setembro de 1986, que clarificasse tal questão no prazo de sete dias e que lhe notificasse, se fosse caso disso, a aplicação da Lei 1386/83 no caso vertente. Em resposta a esse pedido, o Governo grego forneceu informações pormenorizadas por ofício de 10 de Outubro de 1986, referindo em especial que, em sua opinião, a conversão das dívidas da Heracles em partes de capital não constituía um auxílio nos termos dos artigos 92.o e 93.o do Tratado.
(5) Em 29 de Outubro de 1986 a Comissão deu início a um processo administrativo relativamente à Lei 1386/83. Este processo deu origem, em 7 de Outubro de 1987, à adopção da Decisão 88/167/CEE(4) que aprovava a "aplicação da lei" nos termos do n.o 3, alínea b), do artigo 92.o do Tratado, com base no facto de se destinar a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro.
(6) A aplicação da Lei 1386/83 ficou, no entanto, sujeita a diversas condições, incluindo a obrigação de o Governo grego notificar os casos individuais que excedessem determinados limiares.
(7) Nos considerandos da decisão, a Comissão considerou que a Lei 1386/83 e as actividades da ORE preenchiam as condições para a aplicação da segunda parte do n.o 3, alínea b), do artigo 92.o, designadamente tendo em conta o Protocolo n.o 7 do Acto de Adesão da Grécia, relativo ao desenvolvimento económico e industrial da Grécia (adiante designado "Protocolo n.o 7"). O Protocolo n.o 7 estabelece que "em caso de aplicação dos artigo 92.o e 93.o do Tratado CEE, será necessário ter em conta os objectivos da expansão económica e de melhoria do nível de vida da população".
(8) O Governo grego foi informado da Decisão 88/167/CEE através de ofício da Comissão de 17 de Novembro de 1987. Subsequentemente, por ofício de 3 de Dezembro de 1987, as autoridades gregas forneceram informações pormenorizadas adicionais acerca da Heracles, reiterando a sua opinião de que a intervenção em causa não constituía um auxílio estatal.
(9) Em 8 de Dezembro de 1987, a empresa de cimento Titan (seguidamente designada "Titan"), uma empresa grega concorrente da Heracles, apresentou denúncia à Comissão opondo-se à concessão do auxílio à Heracles.
(10) Por ofício de 15 de Fevereiro de 1988, a Comissão informou o Governo grego da sua decisão de dar início a um processo administrativo nos termos do n.o 2 do artigo 93.o do Tratado relativamente ao auxílio concedido à Heracles. Verificando que se registava um aumento nas exportações de cimento da Grécia, particularmente nas exportações da Heracles, para outros Estados-Membros, a Comissão considerou que o auxílio era susceptível de provocar uma distorção da concorrência a afectar as trocas comerciais entre Estados-Membros, nos termos do n.o 1 do artigo 92.o do Tratado, uma vez que a Heracles vinha a registar prejuízos desde 1983, altura em que iniciou actividades comerciais intracomunitárias. A Comissão referiu que a única derrogação aplicável ao auxílio era a prevista no n.o 3, alínea b), do artigo 92.o do Tratado, mas que a aplicação dessa disposição estava sujeita a determinadas condições que, em sua opinião, não estavam preenchidas no caso da Heracles.
(11) Em 9 de Março de 1988, a empresa Titan enviou à Comissão observações adicionais relativamente ao auxílio concedido à Heracles.
(12) No seguimento da sua decisão de iniciar um processo nos termos do n.o 2 do artigo 93.o do Tratado, a Comissão publicou uma comunicação em que convidava os interessados directos que não os Estados-Membros, a apresentarem as suas observações relativamente ao auxílio à Heracles no prazo de um mês(5).
(13) Em resposta a esta comunicação, várias empresas concorrentes da Heracles alegaram que a intervenção das autoridades gregas tinha criado perturbações graves no mercado comunitário do cimento, o que veio reforçar significativamente a posição concorrencial da Heracles. Posteriormente, realizaram-se diversas reuniões e trocas de correspondência entre, por um lado, a Comissão e os requerentes e, por outro, a Comissão e o Governo grego.
(14) O processo foi encerrado pela Comissão com a adopção de uma decisão de aprovação do auxílio(6). Nessa decisão, a Comissão concluiu que o auxílio concedido à Heracles em 1986, ao transformar partes da sua dívida em capital, podia ser considerado em conformidade com a Decisão 88/167/CEE.
(15) Paralelamente ao processo relativo à Heracles, a Comissão deu início, em 3 de Abril de 1989, a um processo nos termos do n.o 2 do artigo 93.o do Tratado, contra o auxílio concedido com base na Lei 1386/83 à Halkis, a terceira maior empresa grega produtora de cimento. Este processo levou à adopção de Decisão 91/144/CEE(7) (seguidamente designada "decisão Halkis"), em que a Comissão considerou que o auxílio à Halkis tinha sido concedido em violação do disposto no n.o 3 do artigo 93.o do Tratado e era incompatível com o mercado comum, uma vez que não reunia as condições necessárias para uma isenção nos termos dos n.os 2 e 3 do artigo 92.o do Tratado, tendo nomeadamente em consideração o aumento das exportações da Halkis para Itália. A Comissão concluiu que o auxílio era contrário ao "interesse comum".
III
Os interessados directos que contestaram o auxílio perante o Tribunal de Justiça
(16) Através de recurso interposto junto do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias em 27 de Março de 1992, a Associazione Italiana Tecnico Economica del Cemento (seguidamente designada "AITEC"), uma associação italiana de produtores de cimento, solicitou a anulação da decisão da Comissão de aprovação do auxílio concedido à Heracles, notificada em 1 de Agosto de 1991(8).
(17) De igual modo, através de recursos interpostos junto do Tribunal de Justiça em 30 de Março de 1992, a Titan e a British Cement Association (seguidamente designada "BCA"), juntamente com três empresas suas associadas, a Blue Circle Industries plc, a Castle Cement Ltd e a Rugby Group plc, que são as principais empresas fabricantes de cimento no Reino Unido, solicitaram a anulação da mesma decisão.
(18) Os três processos, que foram apresentados ao Tribunal de Justiça e registados com os números C-97/92, C-105/92 e C-106/92, foram apensos para efeitos processuais.
(19) Por despachos do presidente do Tribunal de Justiça de 12 de Outubro de 1992 e de 24 de Março de 1993, respectivamente, foi concedida autorização à República Helénica e, subsequentemente, à Heracles, para intervirem em apoio da decisão da Comissão nos três casos, de acordo com requerimentos por eles apresentados na secretaria do Tribunal de Justiça em 14 de Agosto e em 10 de Agosto de 1992, respectivamente. Apresentaram as suas alegações a título de intervenção, que foram comuns aos três processos apensos, em 7 de Dezembro de 1992 e em 3 de Julho de 1993, respectivamente.
(20) Em 27 de Setembro de 1993, o Tribunal de Justiça remeteu o processo ao Tribunal de Primeira Instância.
IV
Principais conclusões do Tribunal de Primeira Instância
(21) No que diz respeito aos aspectos materiais do processo, o TPI referiu que todos os requerentes defendiam fundamentalmente que, ao avaliar a compatibilidade do auxílio em causa com o Tratado, a Comissão não poderia limitar-se a analisar se o mesmo preenchia as condições estabelecidas na Decisão 88/167/CEE, que declarava que o regime de auxílio estabelecido pela Lei 1386/83, com base na qual foi concedido o auxílio contestado, era compatível com o Tratado. Segundo os requerentes, a Comissão deveria ter procedido a um exame específico da compatibilidade do auxílio em questão com o mercado comum. Revelava-se assim adequado que o TPI verificasse, antes do mais, o âmbito de aplicação da Decisão 88/167/CEE, verificando posteriormente se a decisão contestada constituía ou não uma infracção à Decisão 88/167/CEE e ao artigo 92.o do Tratado.
(22) No que diz respeito ao âmbito de aplicação da Decisão 88/167/CEE, o TPI concluiu que a Comissão aprovou a aplicação da Lei 1386/83 uma vez que preenchia as condições previstas na segunda parte da alínea b) do n.o 3 do artigo 92.o do Tratado, em articulação com o Protocolo n.o 7, dado que se destinava a sanar uma perturbação grave da economia grega. No entanto, a Comissão autorizou a aplicação da Lei 1386/83 na condição de: "O Governo grego notificar os casos individuais de intervenção em empresas abrangidas pela lei que empreguem 300 ou mais pessoas no caso de ramos de actividade não sensíveis e 100 ou mais pessoas no caso de ramos de actividade sensíveis".
(23) Na opinião do TPI, a Comissão considerou, assim, que as intervenções da ORE que atingissem um determinado nível deveriam ser objecto de um exame específico para determinar, em primeiro lugar, se o auxílio preenchia as "condições" impostas pela Decisão 88/167/CEE e, em segundo lugar, se o mesmo teria ou não por efeito que as empresas em questão ficassem, face a empresas de outros Estados-Membros, "numa posição concorrencial mais forte do que a que teriam se tais dificuldades não tivessem surgido". O TPI concluiu que a necessidade de tal exame estava em conformidade com o artigo 92.o do Tratado, cujo objectivo é evitar que os auxílios concedidos pelos Estados-Membros provoquem distorções da concorrência ou afectem as trocas intracomunitárias.
(24) No que diz respeito à decisão contestada, o TPI realçou que a Comissão referiu, nessa mesma decisão, que a obrigação de notificar casos individuais significativos tinha sido imposta "para que os mesmos pudessem ser analisados no que se refere ao seu impacto nas trocas comerciais e na concorrência intracomunitária". No entanto, na decisão contestada, a Comissão limitou-se a considerar as consequências do auxílio na Grécia, tendo concluído que o auxílio preenchia as condições previstas na Decisão 88/167/CEE, designadamente no que diz respeito à ausência de qualquer aumento da capacidade de produção e à viabilidade da empresa. Apesar de ser necessário tomar esses factores em consideração para efeitos de apreciação da compatibilidade do auxílio com o mercado comum, os mesmos não bastavam para chegar a qualquer conclusão na matéria, dado que a Decisão 88/167/CEE exigia igualmente que a Comissão determinasse em que medida poderia existir uma distorção da concorrência ou as trocas intracomunitárias ser afectadas. A Comissão não realizou qualquer exame desse tipo.
(25) Assim, a Comissão ignorou o âmbito da obrigação que lhe incumbia nos termos da Decisão 88/167/CEE e do artigo 92.o do Tratado, no sentido de determinar se o auxílio em questão tinha por efeito distorcer a concorrência e afectar as trocas intracomunitárias.
V
Alargamento do processo nos termos do n.o 2 do artigo 93.o
(26) No seu acórdão, o TPI anulou a decisão da Comissão de encerrar o processo nos termos do n.o 2 do artigo 93.o, iniciado em 1988. Tal significa que o processo continua pendente, sendo necessária uma nova decisão final.
(27) Por forma a dar cumprimento ao acórdão, a Comissão decidiu assim, em 14 de Novembro de 1995, alargar o processo nos termos do n.o 2 do artigo 93.o A Comissão referiu que tinha dado início ao processo apenas com base no facto de o auxílio concedido à Heracles poder ser incompatível com a Decisão 88/167/CEE. Seria necessário alargar o processo para que a Comissão pudesse proceder a uma investigação exaustiva da compatibilidade do auxílio com o artigo 92.o, conforme exigido pelo TPI, sem infringir os direitos de defesa do Estado grego. A recapitalização da Heracles constitui um auxílio abrangido pelo n.o 1 do artigo 92.o do Tratado CE. Existiam, no mínimo, sérias dúvidas quanto ao facto de o auxílio poder ser considerado compatível com o mercado comum. A Comissão levantou também a questão de saber se o auxílio concedido à Heracles se restringia ou não ao mínimo necessário para a empresa recuperar a sua rendibilidade. A Comissão procedeu a uma comparação entre a Heracles e a Titan, uma empresa concorrente ligeiramente mais pequena mas rentável, tendo concluído que a Heracles parece de facto ter sido sobrecapitalizada em cerca de 5000 milhões de dracmas gregas (aproximadamente 15,5 milhões de euros).
(28) Por ofício de 29 de Novembro de 1995, a Comissão informou as autoridades gregas da sua decisão de alargar o processo nos termos do n.o 2 do artigo 93.o As autoridades gregas responderam por ofício de 13 de Fevereiro de 1996. É seguidamente apresentado um resumo da sua argumentação.
(29) A Comissão deu conhecimento da sua decisão de alargar o processo numa comunicação publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(9). A comunicação convidava os outros Estados-Membros e terceiros interessados a apresentarem as suas observações. Na sequência dessa comunicação, três associações nacionais da indústria do cimento, uma empresa concorrente da Heracles e outros terceiros interessados enviaram informações. Estas observações são apresentadas de forma resumida na secção VI.
(30) Por ofício de 17 de Junho de 1996, as observações recebidas dos terceiros interessados foram enviadas ao Governo grego para que este apresentasse os seus comentários. Após terem solicitado várias prorrogações, por ofícios de 23 de Julho de 1996 e 12 de Setembro de 1996, do prazo para apresentação de observações, as autoridades gregas acabaram por enviar as suas observações à Comissão por ofício de 8 de Novembro de 1996. A Heracles forneceu informações adicionais por cartas de 12 de Dezembro de 1996 e 23 de Dezembro de 1996. Na sequência dessas respostas, a Comissão solicitou ao Governo grego, por ofício de 16 de Janeiro de 1997, o fornecimento de informações adicionais. Estas informações foram enviadas em 6 de Fevereiro de 1997.
(31) No final do Verão e no Outono de 1997 realizaram-se diversas reuniões entre os serviços da Comissão e interessados directos: os serviços da Comissão reuniram-se com a Agrupación de fabricantes de cemento de España (Oficemen) em 29 de Julho, com a AITEC em 30 de Julho, com os antigos accionistas da Heracles em 31 de Julho, com a Lafarge Coppée SA (Lafarge) em 31 de Julho, com representantes da indústria do cimento do Reino Unido em 1 de Agosto e com a Titan em 17 de Setembro. Em 19 de Setembro, realizou-se uma reunião conjunta com a Heracles e o Governo grego.
(32) A Comissão solicitou informações adicionais às autoridades gregas em 12 de Agosto de 1997. As autoridades gregas responderam por ofício de 17 de Novembro. Por carta de 2 de Dezembro, a empresa Titan, concorrente da Heracles, apresentou informações adicionais à Comissão. Por carta de 23 de Janeiro de 1998, a Heracles enviou um memorandum à Comissão. As autoridades gregas enviaram informações adicionais por ofício de 10 de Fevereiro. Para além do seu memorandum de 23 de Janeiro, a Heracles apresentou informações complementares por carta de 6 de Abril de 1998.
(33) Em 5 de Outubro de 1998 realizou-se uma reunião com as autoridades gregas. A Heracles enviou informações adicionais em 24 de Novembro e em 29 de Dezembro. A pedido dos representantes da Heracles, realizou-se uma outra reunião em 12 de Janeiro de 1999. As autoridades gregas enviaram uma última comunicação à Comissão em 8 de Fevereiro de 1999, resumindo as discussões realizadas e as informações enviadas.
VI
Observações recebidas no âmbito do processo nos termos do n.o 2 do artigo 93.o
VI.1. Observações apresentadas pelo Governo grego e pela Heracles
(34) Na sequência da decisão inicial da Comissão de dar início ao processo, em 1988, o Governo grego enviou as suas primeiras observações por ofício de 27 de Abril de 1988. Em 29 de Junho, realizou-se uma reunião bilateral com representantes do Governo grego e da Heracles. Na sequência desta reunião, a Comissão solicitou informações adicionais por ofício de 18 de Julho de 1988, tendo a respectiva resposta sido recebida em 26 de Outubro. Realizou-se uma outra reunião em 30 de Maio de 1989, na sequência da qual o Governo grego enviou informações suplementares por ofício de 18 de Julho de 1989. Realizou-se uma nova reunião em 13 de Dezembro de 1989, à qual se seguiu um ofício do Governo grego de 6 de Março de 1990. Posteriormente, realizaram-se reuniões em 19 de Outubro de 1990, 16 de Novembro de 1990 e 11 de Janeiro de 1991. O Governo grego apresentou informações escritas em 3 de Março de 1991.
(35) Em 1988, o Governo grego rejeitou na íntegra o ponto de vista defendido pela Comissão, argumentando que a intervenção da ORE se tinha limitado ao mínimo estritamente necessário para a sobrevivência da empresa, defendendo a necessidade de manter os preços do cimento nacional a um nível baixo e fixo, negando que a capacidade produtiva da Heracles tivesse sido ou pudesse vir a ser aumentada e alegando que o auxílio regional adicional tinha sido concedido em 1985 mas que ainda não tinha sido pago e que, sem tal auxílio, a conversão das dívidas em capital teria sido superior em 3 mil milhões de dracmas gregas. O Governo grego apresentou informações acerca dos investimentos da Heracles para demonstrar que, na realidade, se tinha procedido a uma reestruturação.
(36) Em 1989, o Governo grego anunciou que algumas das objecções formuladas pela Comissão seriam solucionadas. O preço fixo para o cimento nacional tinha sido abolido e o programa de investimentos da Heracles para 1987-1990 iria ser intensificado, acelerando assim a sua reestruturação. Por último, o Governo grego tinha decidido não conceder o auxílio regional ao investimento adicional.
(37) Em 1990 e 1991, a discussão centrou-se no problema subsistente, ou seja, o montante do auxílio, assim como na recente anunciada intenção do Governo grego de privatizar a Heracles.
(38) Ao longo do processo, tanto antes do acórdão do TPI, como durante a investigação formal iniciada pela Comissão em 1988 e posteriormente alargada em 1995, o Governo grego tem vindo a alegar que a conversão, em 1986, de parte das dívidas da Heracles em partes de capital propriedade da ORE, isto é, do Estado grego, não constituía um auxílio estatal nos termos do n.o 1 do artigo 92.o As autoridades gregas criticaram a Comissão por não ter determinado, ao aprovar a intervenção do Estado grego em Agosto de 1991, se tal intervenção poderia, de facto, ser considerada um auxílio estatal nos termos do n.o 1 do artigo 92.o em vez de se ter simplesmente limitado a considerar que qualquer intervenção ao abrigo da Lei 1386/83, que constituía o fundamento jurídico para a medida em questão e que fora aprovada pela Comissão ao abrigo do n.o 3, alínea b), do artigo 92.o em Outubro de 1987, constituía, necessariamente um auxílio estatal.
(39) Mais especificamente, o Governo grego argumenta que o critério do investidor privado se encontra preenchido devido ao facto de o investimento de 20775 milhões de dracmas gregas efectuado pelo Governo grego na Heracles ter proporcionado um rendimento acumulado de 120790 milhões de dracmas gregas seis anos mais tarde, aquando da privatização da empresa em 1992. Além disso, o Governo grego defende que o auxílio não é abrangido pelo âmbito de aplicação do n.o 1 do artigo 92.o devido à ausência de trocas comerciais entre Estados-Membros. O Governo grego refere que a comparação entre a Heracles e a Titan demonstra igualmente que o auxílio não produziu qualquer efeito prejudicial sobre a situação do principal concorrente da Heracles e que correspondia ao mínimo necessário para a Heracles se manter viável, uma vez que as vendas da Titan não sofreram qualquer quebra, quer no país, quer no estrangeiro, nem se verificou qualquer efeito negativo em termos do seu volume de negócios. Os lucros da Titan antes de impostos aumentaram depois da conversão da dívida em capital, tendo excedido os da Heracles.
(40) A própria Heracles sublinha que apoia totalmente os comentários apresentados pelo Governo grego. A Heracles argumenta que a capitalização das suas dívidas não constitui um auxílio mas, mesmo que fosse considerada como tal, deveria ser aprovada na sua totalidade. A Heracles alega que a Comissão aprovou o auxílio à empresa em 1991, com base em informações e considerações específicas que continuam a ser actualmente aplicáveis. Assim, se a Comissão chegasse agora a uma conclusão diferente com base nos mesmos factos, violaria os princípios da segurança jurídica e de uma correcta administração. Além disso, dado o tempo decorrido, a Comissão não tomou uma decisão num prazo razoável, sendo do facto claramente responsável. A Heracles defende também não ser admissível que, tendo em conta o princípio de uma correcta administração que as instituições comunitárias têm de observar no exercício da sua autoridade, os erros que comprovadamente cometeram tenham um efeito negativo sobre uma entidade privada que age de boa fé, lesando e prejudicando os seus interesses.
VI.2. Observações apresentadas por terceiros interessados
a) Reacções à comunicação da Comissão publicada em 11 de Maio de 1988(10)
(41) Na sequência da sua decisão inicial de 1998, de dar início ao processo relativamente ao auxílio à Heracles, a Comissão recebeu observações dos Governos de três outros Estados-Membros, de sete associações nacionais, de quatro concorrentes da Heracles e dos anteriores accionistas da Heracles, apoiando todas elas a posição da Comissão.
(42) As associações belga, neerlandesa, francesa e alemã dos fabricantes de cimento sublinharam o facto de os seus associados se terem submetido a profundos programas de reestruturação, que incluíram cortes na capacidade de produção e investimentos significativos, sem receberem qualquer auxílio específico. A associação belga acrescentou que os seus associados estavam a enfrentar graves perturbações no mercado devido, em parte, às importações de cimento grego a preços reduzidos. A associação neerlandesa referiu que temia que a sobrecapacidade criada e mantida pela Grécia através de auxílios estatais forçasse a indústria de cimento grega e, nomeadamente, a Heracles, a vender grandes quantidades de cimento noutros países, mesmo a preços muito reduzidos. A associação alemã acrescentou que tinha sido colocado à venda em vários países da Europa Ocidental, incluindo na Alemanha, cimento grego, designadamente da Heracles, a preços inferiores aos custos de produção comparáveis.
(43) A associação luxemburguesa dos fabricantes ou comerciantes de materiais de construção referiu que o cimento produzido pela Heracles tinha conseguido penetrar no Luxemburgo através dos Países Baixos a preços um terço inferiores aos preços praticados pela indústria do cimento no Luxemburgo.
(44) A associação italiana dos fabricantes de cimento protestou contra as crescentes importações de cimento grego a preços reduzidos para a Itália, sendo mais de metade proveniente da Heracles. Tanto a associação italiana como um produtor irlandês referiam o facto de a indústria de cimento grega ter beneficiado de vários regimes gerais de auxílio, designadamente auxílios à exportação. Qualquer auxílio adicional ao funcionamento, como a conversão da dívida em capital, não poderia, obviamente, preencher os critérios estabelecidos no n.o 3 do artigo 92.o
(45) O Governo do Reino Unido contestou em especial o facto de se tratar de um auxílio de emergência à recuperação não associado a um plano de reestruturação sólido.
(46) Duas empresas gregas concorrentes da Heracles sublinharam que a melhor forma de ajudar a totalidade da indústria do cimento grega seria através da abolição do controlo dos preços do cimento na Grécia.
(47) Os Governos da Dinamarca e da Alemanha, uma associação do Reino Unido e um fabricante da Dinamarca protestaram contra o auxílio em termos mais gerais.
(48) A Comissão apresentou as observações acima referidas ao Governo grego por ofício de 18 de Setembro de 1989. O Governo grego apresentou as suas observações por ofício de 6 de Março de 1990.
(49) Os antigos proprietários da Heracles enviaram informações confidenciais em Novembro de 1990. Estas informações não puderam ser enviadas ao Governo grego, pelo que não deverão ser tomadas em consideração.
b) Reacções à comunicação da Comissão publicada em 21 de Março de 1996(11)
(50) As reacções de terceiros interessados em resposta à comunicação da Comissão referente ao alargamento do processo relativo ao auxílio concedido à Heracles são seguidamente apresentadas de forma resumida. Incluem exposições apresentadas por uma empresa concorrente da Heracles, por três associações nacionais da indústria de cimento e pelos antigos accionistas da Heracles. Na sequência do alargamento do processo, advogados representantes de um produtor de cimento francês também apresentaram, por diversas ocasiões, as suas observações relativamente ao auxílio.
(51) De modo geral, os terceiros argumentam que o auxílio concedido ilegalmente à Heracles é incompatível com o mercado comum devendo, portanto, ser recuperado com juros. Alegam que o auxílio concedido à Heracles não pode ser autorizado ao abrigo do n.o 3, alínea b), do artigo 92.o, uma vez que não se destina a sanar uma perturbação grave da economia grega. Afirmam que a Comissão não demonstrou de que modo o auxílio o teria conseguido, nem quais teriam sido os efeitos na economia caso o auxílio não tivesse sido concedido.
Titan
(52) A Titan argumenta que o auxílio concedido à Heracles - a sua principal rival no mercado comum - lhe provocou prejuízos graves. A Titan considera que a Comissão deveria ter calculado o nível mínimo de capitalização da dívida que teria assegurado a sobrevivência da Heracles, estimando o nível de auxílio que seria suficiente para reduzir os custos financeiros do endividamento da Heracles para um montante que pudesse ser coberto a partir do seu cash flow.
(53) A Titan considera que a abordagem adoptada pela Comissão, segundo a qual se comparava a situação financeira da Heracles com a da Titan, se revelou incorrecta por vários motivos. Em primeiro lugar, não toma em consideração o critério da viabilidade: a Heracles teria continuado a ser perfeitamente viável mesmo que a sua situação financeira fosse mais fraca que a da Titan, a empresa líder do sector. O facto de a Heracles ter de suportar maiores custos financeiros era perfeitamente normal, uma vez que tinha investido muito mais e mais recentemente do que a Titan. Em segundo lugar, a Titan questiona a validade dos dados utilizados pela Comissão na elaboração de tais comparações, designadamente no que diz respeito ao ano de 1987.
Indústria do cimento do Reino Unido
(54) A indústria do cimento do Reino Unido(12) afirma que o auxílio permitiu que a Heracles exportasse cimento para o Reino Unido em quantidades que de outra forma não teriam sido possíveis: o volume do cimento exportado pela Heracles para o Reino Unido aumentou de 12500 toneladas em 1986 para 388000 toneladas em 1988, e ultrapassou as 400000 toneladas anuais em 1989-1995. O auxílio permitiu à Heracles produzir cimento a um custo unitário baixo, sem ter de suportar os encargos financeiros associados ao estabelecimento da fábrica, em cuja construção e modernização o auxílio foi utilizado. Os efeitos sobre a rendibilidade da Heracles permitiram que a empresa mantivesse um fluxo substancial de exportações não rentáveis para o Reino Unido.
(55) A indústria do cimento do Reino Unido refere que, se não tivesse sido concedido qualquer auxílio, a Heracles não teria cessado completamente as suas actividades, mas teria tão somente sido forçada a tomar, mais rapidamente, as medidas de reestruturação necessárias. Estas medidas teriam provavelmente incluído uma maior racionalização da sua capacidade de produção para satisfazer a procura. Na sua comunicação, a Comissão não indica de que modo é que uma tal reestruturação teria necessariamente implicado qualquer perturbação grave da economia grega.
(56) Os controlos dos preços impostos pelo Estado, que vigoravam no mercado nacional, impediram os produtores de obter uma taxa de rendimento comercial sobre o cimento vendido no mercado nacional e contribuiram para as dificuldades gerais da indústria grega do cimento. Se o Governo grego tivesse tomado medidas para fazer face a esta situação, por exemplo em 1986, em vez de em 1989, teria certamente minorado os problemas da indústria grega do cimento sem que fosse necessária a concessão de auxílios. Se a Heracles tivesse sido liquidada numa data anterior, em vez de o Governo grego lhe ter facultado a possiblidade de beneficiar de auxílios ilegais, o sector teria sido racionalizado mais rapidamente.
(57) A indústria do cimento do Reino Unido solicita que a Comissão determine se o auxílio concedido à Heracles era necessário para sanar uma perturbação grave da economia grega partindo do pressuposto de que i) o Governo grego não tinha concedido um auxílio ilegal à Halkis, autorizando a liquidação da empresa e permitindo assim a reestruturação da indústria grega do cimento, e ii) que o Governo grego tinha tomado medidas mais cedo no sentido de eliminar os controlos dos preços no mercado nacional.
(58) A indústria do cimento do Reino Unido refere, contudo, que esta comparação, baseada em valores relativos a 1987, favorece indevidamente a Heracles e que uma análise mais atenta permite constatar que o excesso de capitalização atingiu proporções ainda maiores. As partes criticam também a Comissão por se ter contentado em considerar qual o montante que deveria ser injectado para manter a actividade da Heracles sem alterações fundamentais, partindo simplesmente do pressuposto de que tal era necessário para evitar uma perturbação na economia grega.
AITEC
(59) Nas suas observações, a AITEC refere as distorções da concorrência provocadas pelo aumento do nível das exportações da Heracles para Itália a partir de 1988: o volume de cimento exportado pela Heracles aumentou de 34000 toneladas em 1987 para 885000 toneladas em 1991, isto é, um aumento de 1 % para 32 %. A AITEC alega que a Heracles conseguiu penetrar no mercado italiano praticando preços anormalmente baixos e prosseguindo uma política de fixação de preços agressiva. Cita dados que indicam que os preços do cimento grego são, em média, 22,5 % inferiores aos praticados em Itália e até 30 % inferiores aos praticados no mercado grego.
(60) A AITEC argumenta que o auxílio concedido à Heracles lhe conferiu uma posição de vantagem relativamente aos seus concorrentes em Itália, permitindo-lhe garantir uma quota substancial do mercado italiano. O facto de não ter existido qualquer reestruturação associada à conversão das dívidas da Heracles em 1986 significou que a capacidade de produção da empresa, tal como se encontrava em 1985, se manteve inalterada. No entanto, a produção anual da Heracles aumentou apesar de o número dos seus trabalhadores ter diminuído consideravelmente em 1988-1994, de 3600 para 3000. Refira-se igualmente que, durante o mesmo período, 1998-1994, a percentagem dos investimentos relativamente ao volume de negócios da empresa aumentou de 2 % para cerca de 4 %. A AITEC considera que tal foi possível devido ao auxílio que a Heracles recebeu. Segundo alega a associação, as exportações da Heracles para Itália provocaram a perda de um total de 350 a 400 postos de trabalho em Itália.
Oficemen
(61) A Oficemen refere na sua carta que a indústria grega do cimento se caracteriza pela exportação da maior parte da sua produção. Do volume total do cimento grego que foi exportado durante 1989-1995, a quota das exportações para Espanha aumentou de 1 % para 12 %, isto é, em termos absolutos, de 62000 toneladas para 929000 toneladas. O volume das exportações da Heracles para Espanha aumentou de 29000 toneladas em 1989 para 370000 toneladas em 1994, correspondendo este último valor a cerca de 50 % das exportações gregas para Espanha nesse ano. A Oficemen defende que um aumento de tal ordem na quota das exportações da Heracles num espaço de cinco anos ficou a dever-se ao auxílio que esta empresa recebeu do Estado grego, que lhe permitiu vender por um preço inferior aos custos de produção. Os produtores de cimento espanhóis encontraram-se assim, numa posição de desvantagem face à Heracles.
Antigos accionistas da Heracles
(62) Os antigos accionistas da Heracles consideram ser partes interessadas devido ao facto de o aumento de capital realizado na empresa ter tido como efeito a diluição do controlo dos accionistas iniciais. Referem igualmente não ser surpreendente que a Heracles se tenha tornado sobrecapitalizada, uma vez que o aumento de capital constituiu uma manobra disfarçada para assumir o controlo da empresa, não tendo sido motivado por considerações de índole meramente financeira. Os antigos accionistas alegam que o auxílio foi concedido através de um mecanismo ilegal. Não foi notificado antecipadamente e infringiu a segunda directiva relativa ao direito das sociedades, Directiva 77/91/CEE do Conselho(13), com a última redacção que lhe foi dada pelo Acto de Adesão da Áustria, Finlândia e Suécia. Um auxílio não pode ser considerado compatível nos termos do n.o 3 do artigo 92.o quando o próprio mecanismo segundo o qual é concedido infringe uma disposição do direito comunitário que não as previstas nos artigos 92.o, 93.o e 94.o do Tratado, neste caso a segunda directiva relativa ao direito das sociedades. Mesmo que fosse considerado compatível, o auxílio também não deveria ser autorizado, uma vez que foi concedido através de meios ilegais. De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, os antigos accionistas deviam recuperar a posição de controlo que inicialmente tinham.
Lafarge
(63) A Lafarge, uma empresa francesa produtora de cimento, criticou a decisão da Comissão de alargar o processo, por não ter tomado em consideração o facto de o auxílio poder permitir à Heracles assumir o controlo de uma empresa produtora de cimento deficitária, isto é, a Halkis e, subsequentemente, aumentar ainda mais a sua própria capacidade. A Heracles é controlada pela Concretum SA através da Cal-Nat SA e, neste contexto, a Lafarge refere-se indirectamente ao facto de a Heracles ter comprado à sua empresa-mãe, Concretum, pelo menos 50 % da participação desta última na Halkis. A Concretum tem 70 % das acções da Halkis, controlando assim a empresa. A Lafarge alega que mesmo que esta operação não constitua uma aquisição do controlo da Halkis por parte da Heracles, o resultado é o mesmo em termos económicos, isto é, um reforço da capacidade de produção de dois produtores que beneficiaram de auxílios estatais. A Lafarge argumenta que o alargamento do processo é insuficiente e não abrange a questão da unificação económica da Heracles e da Halkis.
VII
Aplicação do artigo 92.o do Tratado CE
VII.1. Aplicação do n.o 1 do artigo 92.o do Tratado
(64) Pelas razões adiante expostas, a Comissão considera que o auxílio concedido à Heracles em 1986 é abrangido pelo âmbito de aplicação do n.o 1 do artigo 92.o do Tratado e, mais especificamente, que o auxílio foi concedido mediante recursos estatais a uma empresa específica, sendo susceptível de distorcer a concorrência e afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(65) A Decisão 88/167/CEE da Comissão relativa à aplicação da Lei 1386/83, estabelece que as intervenções da ORE constituem auxílios estatais. A Heracles encontrava-se numa situação deficitária desde 1983 e, no final de 1985, os seus prejuízuos acumulados ascendiam a 7249 milhões de dracmas gregas, o que equivalia a aproximadametne o triplo do seu capital social na altura. Através do decreto ministerial de 7 de Agosto de 1986, ficou sujeita à Lei 1386/83, tendo as suas dívidas sido convertidas em capital. A capitalização dos 27755 milhões de dracmas gregas devidos pela Heracles a instituições públicas proporcionou à empresa um capital social 10 vezes superior ao anterior, sendo 93 % propriedade do Estado.
(66) Conforme referido pela Comissão na sua decisão de 15 de Novembro de 1995 de alargar o processo nos termos do n.o 2 do artigo 93.o, o auxílio concedido à Heracles provoca uma distorção da concorrência e afecta o comércio entre Estados-Membros na acepção do n.o 1 do artigo 92.o
VII.2. Distorção da concorrência e efeito sobre o comércio entre Estados-Membros
a) Mercado europeu do cimento(14)
(67) O cimento é um bem transaccionável, apesar de o seu reduzido rácio preço/peso o tornar competitivo somente para curtas distâncias a partir do local de produção, quando transportado por terra. Desta forma, praticamente todo o comércio internacional de cimento é efectuado num pequeno raio a nível transfronteiriço, ou através de transporte marítimo, em navios de grande capacidade para distâncias muito maiores.
(68) A actividade da indústria do cimento está relacionada com a actividade do sector da construção, que por seu turno está intimamente ligada à situação económica. O cimento constitui um material de base importante para a construção e obras de engenharia civil, que representam investimentos públicos e privados importantes.
(69) Distinguem-se duas fases essenciais na produção de cimento:
- fabrico de um produto semiacabado, denominado "clínquer", obtido a partir da calcinação, num forno de alta temperatura, de matérias primas - argila, calcário, etc. anteriormente preparadas em pasta ou pó consoante o processo de produção utilizado (isto é, a molhado ou a seco),
- o fabrico de cimento como produto acabado, obtido através da mistura homogénea do "clínquer" moído e de sulfato de cálcio, com ou sem - consoante o tipo de cimento - um ou mais componentes adicionais: escória, cinzas volantes, pozolana, cascalho, etc.
(70) A produção do cimento consome grandes quantidades de energia. Foram conseguidas melhorias significativas nas últimas décadas em termos de redução da energia necessária para produzir uma tonelada de cimento.
(71) Não existem critérios estabelecidos para classificar as empresas ou grupos produtores de cimento, uma vez que, quer o volume de negócios, quer a capacidade, podem ser definidos de diferentes formas. O volume de negócios publicado nas contas consolidadas poderá incluir actividades não relacionadas com o cimento, e a existência de empresas associadas poderá resultar em discrepâncias nos números relativos ao cimento que é produzido e distribuído pela mesma empresa. O cálculo da capacidade das empresas participadas pode ser tratado de modo diferente. Tendo em conta as reservas acima enumeradas, considera-se geralmente que as maiores empresas a nível mundial com interesses no cimento na Comunidade são, por ordem alfabética: a Blue Circle, Reino Unido, a Cemex, México, a Dyckerhoff, Alemanha, a Heidelberger, Alemanha, a Holderbank, Suíça, a Italcementi, Itália, a Lafarge, França e a Scancem AB, Suécia.
(72) O declínio generalizado verificado na Europa durante o período 1979-1985, fez com que o consumo total na Comunidade tivesse diminuído de 164 milhões de toneladas em 1979 para 134 milhões de toneladas em 1985. Em contrapartida, a utilização crescente do cimento armado na construção de estradas e de betão pré-esforçado nas redes de caminhos de ferro, a renovação de antigas infra-estruturas, etc., traduziram-se num aumento da procura do cimento nos Estados-Membros durante a segunda metade da década de 80. As importações representaram uma proporção relativamente reduzida do consumo na globalidade da Comunidade: 3,9 % em 1979 e 4,65 % em 1986. As importações totais para a Comunidade mantiveram-se estáveis entre 1979 e 1986, tendo totalizado 6,4 milhões de toneladas. A produção total diminuiu na Europa de 185 milhões de toneladas em 1979 para 153 milhões de toneladas em 1986, reflectindo um abrandamento no consumo e no sector da construção. A percentagem da produção da Comunidade destinada à exportação elevou-se a 13 % em 1986, ou seja, 19,1 milhões de toneladas.
(73) O consumo de cimento na Grécia e em toda a Comunidade diminuiu durante o período 1979-1986. Esta tendência negativa foi, no entanto, muito mais acentuada para a Comunidade no seu conjunto do que para a Grécia. A parte da produção grega relativamente ao mercado total da Comunidade aumentou de 6,5 % em 1979 para 8,6 % em 1986. Esta situação ficou a dever-se ao efeito combinado do aumento da produção grega com o decréscimo da produção na Comunidade.
(74) Entre a segunda metade da década de 70 e o início da década de 80, os produtores de cimento gregos aumentaram as suas capacidades de produção em cerca de 7 milhões de toneladas, para fazerem face à forte procura por parte dos mercados do Médio Oriente que, naquela época, estavam em plena expansão devido ao aumento dos preços dos produtos petrolíferos. Tradicionalmente, a Grécia exportava cimento para os países do Médio Oriente e do norte de África e, até 1986, quase não realizava exportações para outros Estados-Membros. Contudo, em meados da década de 80, a queda dos preços do petróleo levou ao colapso dos mercados do Médio Oriente o que, juntamente com a expansão das empresas de cimento locais, criou enormes capacidades excedentárias na indústria grega do cimento, tendo provocado uma procura de novos mercados para a produção nacional que ultrapassava largamente o consumo interno. Desde então, os exportadores gregos têm vindo a reorientar uma parte crescente da sua produção para outros Estados-Membros. Enquanto em 1987 a Grécia exportou 6 milhões de toneladas de cimento para países terceiros e apenas 0,5 milhões de toneladas para outros Estados-Membros, em 1990 e 1992 as exportações para outros Estados-Membros atingiram os 2,6 e 2,8 milhões de toneladas, respectivamente.
(75) No final de 1985, início de 1986, os produtores gregos viraram-se para a Europa Ocidental, particularmente para os mercados que consideravam ser de mais fácil acesso: em primeiro lugar, o Reino Unido, porque registava os preços de cimento mais elevados da Europa e, em segundo lugar, a Itália, onde as pequenas associações formadas por consumidores e empresas de importação/exportação tinham tomado a iniciativa de importar cimento grego.
b) Estrutura da indústria do cimento na Grécia(15)
(76) O fabrico do cimento constitui um dos sectores indistriais gregos mais tradicionais. As duas maiores empresas, a Heracles e a Titan, representam em conjunto cerca de 80 % do mercado do cimento grego (cerca de 40 % cada). A terceira maior empresa, a Halkis, tem uma quota de mercado de 13 a 14 %, enquanto a quarta, a Halips tem uma quota de 6 a 7 %. Na Grécia, as quotas de mercado das quatro empresas produtoras de cimento divergem consideravelmente consoante a região. Cada empresa tem uma quota de mercado maior na zona mais próxima das suas fábricas e dos seus centros de distribuição.
(77) O mercado de cimento nacional é oligopolista. Das quatro empresas produtoras apenas uma, a Titan, é uma empresa integralmente grega. As outras três empresas são controladas por multinacionais estrangeiras, duas das quais, a Heracles e a Halkis, pela mesma empresa italiana. Consequentemente, na realidade, duas empresas, a Heracles/Halkis e a Titan, representam 93 % do mercado nacional. Consequentemente, o mercado está altamente concentrado. Actualmente, não existe concorrência externa no mercado nacional, dado que as importações são negligenciáveis e as empresas estrangeiras têm dificuldades em se estabelecerem na Grécia devido às restrições ao acesso (regulamentação ambiental rígida, licenças de início de actividades, como em todos os países europeus, elevados custos de transporte, assim como a forte posição e as vantagens comparativas das empresas gregas, etc.).
(78) No quadro que se segue é apresentada a evolução da quota de mercado das quatro empresas gregas produtoras de cimento, a Titan, a Heracles, a Halkis e a Halips, a partir de meados da década de 80, na Grécia.
Quotas de mercado nacionais das empresas gregas produtoras de cimento durante 1985-1994
POSIÇÃO NUMA TABELA
(79) No que diz respeito aos indicadores financeiros e de rendibilidade da indústria grega do cimento em meados da década de 80, cabe referir que os lucros brutos de exploração por tonelada produzida registaram um aumento global durante o período 1979-1985, que ficou a dever-se a ganhos de eficiência relativamente aos custos de exploração do sector, apesar de os preços das exportações terem diminuído e de os preços do mercado nacional se situarem a níveis comparativamente reduzidos. Uma análise dos lucros, antes e após contabilização dos encargos financeiros, revela o efeito negativo dos encargos financeiros sobre a rendibilidade do sector. Estes encargos foram no entanto necessários para a sua modernização. Além disso, estes montantes foram ainda aumentados devido ao facto de a maioria das dívidas a longo prazo contraídas em relação à modernização serem expressas em moeda estrangeira, pelo que cada desvalorização da dracma grega provocava um aumento correspondente nos pagamentos de juros e da dívida em curso, o que afectava directamente a estrutura financeira das empresas. A dracma grega sofreu uma desvalorização correspondente a um factor de 3,2 face ao dólar dos Estados Unidos entre 1979 e 1985.
Lucros consolidados da indústria de cimento grega
POSIÇÃO NUMA TABELA
(80) No que diz respeito aos indicadores financeiros, refira-se que o forte impacto causado pelos prejuízos acumulados na estrutura financeira das duas empresas em 1985 causou uma erosão total do valor contabilístico da situação líquida patrimonial, o que tornou estes valores negativos para todo o sector. O quadro que se segue demonstra que:
- o rácio de solvabilidade do sector deteriorou-se a partir de 1982 e, em 1985, o passivo de longo e curto prazo excedeu o total do activo, isto é, o total dos activos de todo o sector era financiado por dívidas de longo e curto prazo,
- a liquidez, satisfatória até 1982, também se deteriorou subsequentemente, reflectindo graves problemas de cash flow para todo o sector,
- a rendibilidade, em termos de lucro líquido, foi-se deteriorando ao longo do período.
Rácios financeiros para a indústria do cimento grega
POSIÇÃO NUMA TABELA
O perfil de cada produtor grego no ano de 1985 é indicado no quadro seguinte:
POSIÇÃO NUMA TABELA
(81) Um factor crucial para o desenvolvimento da indústria do cimento na Grécia naquela época consistiu no facto de os preços de venda no mercado nacional serem baixos em comparação com os preços noutros mercados nacionais na Comunidade. Tal ficou a dever-se, em parte, ao facto de os preços do cimento na Grécia serem fixados pelo Estado. Os preços das exportações gregas sofreram um declínio acentuado em 1983, situação que afectou também negativamente as empresas suas congéneres noutros países da Comunidade. Conforme acima referido, uma percentagem elevada dos empréstimos a longo prazo, que tinham sido utilizados para financiar investimentos no início da década de 80, tinham sido contraídos em moedas estrangeiras, o que provocou dificuldades ao sector devido à debilidade da dracma grega relativamente a essas moedas. Os produtores tiveram de fazer face a custos financeiros elevados, cujo impacto conduziu a pesados prejuízos para toda a indústria em 1983-1985.
(82) Por último, os preços da energia constituíram um importante elemento, dada a estrutura de custos da indústria do cimento. Os preços da energia, designadamente o carvão, os combustíveis e a electricidade, foram particularmente relevantes para a indústria do cimento grega: representavam 53 % dos custos totais, enquanto a média europeia se situava em cerca de 39 % em 1984. Contudo, a partir de 1984, o preço do carvão, principal combustível utilizado na indústria do cimento, tanto da Grécia como da Comunidade, desceu consideravelmente na Grécia.
c) Evolução do padrão das exportações da Heracles
(83) A indústria do cimento grega tem, tradicionalmente, realizado um volume de exportações considerável. As exportações gregas registaram um importante crescimento durante o período 1979-1986, passando de 4,9 milhões de toneladas em 1979 para 7,6 milhões de toneladas em 1985. A percentagem da produção de cimento da Grécia destinada à exportação elevou-se a 55,9 % em 1985, 43,6 % em 1990 e 51,7 % em 1995. A indústria do cimento grega tem várias vantagens relativamente aos seus concorrentes, o que lhe permite exportar eficazmente. Em primeiro lugar, dadas as características geográficas da Grécia, as unidades de produção podem ser localizadas perto do local de onde são extraídas as matérias primas e, simultaneamente dos locais onde o produto final é carregado para ser transportado por mar, o que para o cimento constitui o meio de transporte mais vantajoso em termos económicos, particularmente para longas distâncias. A maioria das empresas gregas dispõe de instalações modernas e beneficia também de custos de produção inferiores, uma vez que dispõe de unidades de produção de maior dimensão. Por último, as maiores empresas gregas dispõem dos seus próprios navios de carga para o transporte do cimento.
(84) A Heracles é a maior empresa exportadora da Grécia. Entre 1983 e 1984, as exportações da Heracles sofreram um decréscimo de 6 %. Em 1985, aumentaram 3 %, ou seja um aumento semelhante ao verificado em todas as empresas de cimento gregas. Em 1986 e 1987, as exportações mantiveram-se ao nível de 1985. Sofreram um decréscimo de 18 % em 1988, enquanto o total das exportações gregas sofreu uma redução de 11,3 %.
POSIÇÃO NUMA TABELA
(85) Durante o período 1985-1987, a Heracles conseguiu aumentar a sua quota das exportações para os outros Estados-Membros de 14,8 % para 18,8 %.
(86) A partir das informações acima apresentadas, é possível concluir que as medidas de auxílio estatal concedidas à Heracles em 1986 possibilitaram a sobrevivência da empresa, permitindo-lhe assim exportar uma parte crescente da sua produção para outros Estados-Membros. Por estas razões, a recapitalização da Heracles constitui um auxílio abrangido pelo âmbito de aplicação do n.o 1 do artigo 92.o do Tratado, uma vez que provocou uma distorção da concorrência e afectou o comércio entre Estados-Membros.
(87) Por conseguinte, a Comissão não aceita as alegações do Governo grego segundo as quais o auxílio à Heracles não é abrangido pelo âmbito de aplicação do n.o 1 do artigo 92.o Nem tão pouco pode aceitar o argumento de que não existia comércio entre os Estados-Membros, não estando assim preenchidos todos os critérios estabelecidos no n.o 1 do artigo 92.o: era já previsível naquela altura que as exportações gregas iriam ser direccionadas para outros Estados-Membros, tal como o Tribunal concluiu no seu acórdão.
(88) Simultaneamente, o Governo grego aceitou riscos que teriam sido proibitivos para outros investidores. Seja como for, o Governo grego não conseguiu demonstrar que a Heracles poderia ter encontrado os meios necessários à sua sobrevivência no mercado de capitais. Não conseguiu também demonstrar que a medida estatal a favor da Heracles não constitui auxílio porque, com base na estrutura e perspectivas futuras da empresa, seria de prever um rendimento razoável sob a forma de dividendos ou de aumento do capital num espaço de tempo razoável.
(89) O Governo grego alega que o princípio do investidor privado foi satisfeito, mas contradiz-se ao afirmar que, por um lado, as dificuldades financeiras enfrentadas pela Heracles em 1986 eram provocadas por problemas de curto prazo e, por outro que a Lei 1386/83 e as operações da ORE constituíam uma resposta necessária à especificidade da situação económica e da evolução na Grécia.
(90) Ao não notificar o auxílio antes da recapitalização, o Governo grego não respeitou as obrigações que lhe incumbem por força do n.o 3 do artigo 93.o do Tratado. Além disso, a Comissão aprovara em 1987 a aplicação da Lei 1386/83 mediante a condição de lhe serem notificados os casos individuais abrangidos pela Lei 1386/83, de empresas com 300 ou mais trabalhadores no caso de sectores de actividades não sensíveis, ou 100 ou mais trabalhadores no caso de sectores sensíveis (ver Decisão 88/167/CEE). Consequentemente, o auxílio foi concedido ilegalmente.
VIII
Apreciação da compatibilidade do auxílio com o mercado comum com base no artigo 92.o
VIII.1. As isenções dos n.os 2 e 3 do artigo 92.o do Tratado
(91) Em vista do acima exposto, a Comissão deve determinar se é aplicável alguma das excepções previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 92.o, por forma a excepcionar o auxílio em questão da proibição geral de auxílio prevista no n.o 1 do artigo 92.o
(92) As excepções previstas no n.o 2 do artigo 92.o não se aplicam no presente caso dada a natureza da intervenção, que não se destinava à realização de nenhum dos objectivos previstos.
(93) Apesar de se poder considerar que a Grécia satisfaz as condições previstas no n.o 3, alínea a), do artigo 92.o, que autoriza os auxílios destinados a "promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego", o conceito de desenvolvimento regional subjacente a esta isenção assenta basicamente na concessão de auxílios para novos investimentos ou grandes expansões ou conversões de empresas que envolvam elevados investimentos corpóreos e os custos com eles relacionados. Não se pode considerar que a recapitalização da Heracles esteja abrangida pelo âmbito desta isenção.
(94) O n.o 3, alínea c), do artigo 92.o não é aplicável ao auxílio concedido à Heracles, uma vez que o auxílio não se destinava a "facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas". Por outras palavras, o auxílio não tinha quaisquer objectivos regionais nem estava ligado a qualquer reestruturação da empresa em questão.
(95) O n.o 3, alínea d), do artigo 92.o não é aplicável ao auxílio concedido à Heracles uma vez que o auxílio não se destinava a "promover a cultura e a conservação do património".
(96) A primeira parte da alínea b) do n.o 3 do artigo 92.o, refere-se aos auxílios destinados a "fomentar a realização de um projecto importante de interesse europeu comum". Esta disposição não é aplicável ao auxílio concedido à Heracles uma vez que não se destinava a fomentar a realização de qualquer projecto desse tipo.
(97) A Lei 1386/83 foi autorizada pela Comissão com base na segunda parte da alínea b) do n.o 3 do artigo 92.o, uma vez que se destinava a sanar uma perturbação grave na economia grega. Dado que esta lei constituiu a base jurídica para a concessão de auxílio individual deste tipo só pode ser aprovada ao abrigo dessa mesma isenção.
VIII.2. Aplicabilidade do n.o 3, alínea b), do artigo 92.o
(98) Conforme acima referido, a Lei 1386/83 constitui o fundamento jurídico ao abrigo da qual o auxílio foi concedido à Heracles. A aplicação da lei estava no entanto sujeita a uma série de condições, incluindo o requisito de o Governo grego notificar casos individuais que excedessem determinados limiares. Este requisito específico de notificação foi imposto para permitir à Comissão analisar casos individuais significativos em termos do seu impacto sobre o comércio entre Estados-Membros e sobre a concorrência.
(99) A Comissão deseja sublinhar que o caso Heracles não se tratou de um caso isolado, constituindo claramente uma parte de todo o programa seguido pela ORE. A situação económica na Grécia tinha vindo a deteriorar-se constantemente até Outubro de 1985. Tanto os desequilíbrios internos como externos tinham criado uma situação difícil que exigia medidas firmes. Em especial, as autoridades gregas viram-se confrontadas com pagamentos externos muito avultados e com pressões sobre a taxa de câmbio em Setembro de 1985. Assim, em Outubro de 1985, introduziram um programa de estabilização e de recuperação económica. Esse programa incluía medidas de desvalorização da dracma grega em 15 %, a introdução de um sistema de depósitos não remunerados para as importações, a abolição da indexação dos salários, grandes alterações a nível do regime fiscal e uma política de crédito e monetária mais rigorosa. No momento em que o programa de austeridade foi instituído, um elevado número de empresas gregas registava dificuldades financeiras decorrentes da anterior política salarial, das restrições a nível dos despedimentos, dos controlos dos preços, das taxas de juro e da sobrevalorização da dracma grega. Quando a Comissão adoptou a Decisão 88/167/CEE, que autorizava a aplicação da Lei 1386/83, salientou que, para que os objectivos do programa de austeridade fossem atingidos, deveria ser dada a devida importância ao facto de as empresas gregas maximizarem o seu desemphenho económico. Dado o esforço considerável que o Governo grego estava a desenvolver para inverter as políticas do passado, através do programa de estabilização de Outubro de 1985, a Comissão concluiu que a Lei 1386/83 e as operações da ORE faziam parte integrante desse programa, sendo compatíveis nos termos do n.o 3, da alínea b), do artigo 92.o
(100) No que diz respeito ao objectivo do auxílio, isto é, em que medida a reorganização e a recapitalização da Heracles contribuíam para sanar uma perturbação grave na economia grega há que notar que a Heracles era nequela época, e continua a ser, uma empresa importante para a economia grega. O Governo grego sublinhou este facto no seu ofício de 3 de Dezembro de 1987, referindo que, na ausência de uma intervenção por parte da ORE, a existência do maior grupo cimenteiro, que empregava directamente cerca de 2000 trabalhadores no segundo maior sector de exportação da Grécia, teria sido ameaçada. Esta situação teria tido graves consequências sociais e regionais, assim como repercussões na balança de pagamentos grega.
(101) A Comissão refere que, em conformidade com o Tratado, o auxílio deve limitar-se ao mínimo necessário para atingir o objectivo para o qual foi concedido, de modo a evitar uma distorção indevida da concorrência.
(102) A Comissão reconhece que o auxílio à Heracles foi necessário para atingir os objectivos das medidas tomadas pelas autoridades gregas para sanar a grave perturbação da economia grega, mas é de opinião de que esse auxílio não se limitou ao mínimo necessário, uma vez que excedeu o objectivo de sanar uma perturbação grave na economia grega e, por conseguinte, provocou uma distorção da concorrência e afectou o comércio entre Estados-Membros numa medida contrária ao mercado comum. O resultado imediato das medidas adoptadas a favor da Heracles consistiu numa remissão da dívida, o que permitiu consideráveis economias de custos uma vez que a empresa deixou de pagar juros sobre os empréstimos capitalizados ou juros de mora relativamente às dívidas em atraso às instituições públicas. A liquidez da empresa aumentou consideravelmente, uma vez que as suas dívidas foram capitalizadas, deixando de pagar juros ou capital aos seus credores. Esta situação permitiu-lhe melhorar as condições de crédito oferecidas aos seus clientes nos mercados nacional e de exportação e exportar uma maior proporção da sua produção para outros Estados-Membros. A empresa ficou numa posição competitiva mais forte, devido ao aumento das suas exportações e à reorientação das suas exportações para outros Estados-Membros. Só a parte do auxílio necessária para restaurar a viabilidade da Heracles sem afectar o comércio entre os Estados-Membros numa medida contrária ao mercado comum, e que não colocaria a empresa, indevidamente, numa posição mais favorável relativamente aos seus concorrentes, poderá ser considerada compatível com o disposto no n.o 3, alínea b), do artigo 92.o do Tratado. Esta parte do auxílio contribuiu para sanar uma perturbação grave na economia grega. Afectou o comércio uma vez que a intervenção do Estado permitiu que a empresa prosseguisse a sua actividade e aumentasse as suas exportações para os outros Estados-Membros, mas não numa medida contrária ao mercado comum. O aumento das exportações da Heracles para outros Estados-Membros deve ser considerado à luz da reorientação global das exportações gregas para outros Estados-Membros, verificada a partir de 1986. Conforme anteriormente referido, o colapso dos mercados do Médio Oriente, que constituíam os mercados de exportação tradicionais da Grécia, provocou a reorientação de ma percentagem crescente da produção de todos os exportadores gregos, sobretudo devido à competitividade das exportações gregas relativamente à produção europeia que, durante o período de 1986-1990, não conseguiu satisfazer o aumento do consumo interno.
(103) Por forma a determinar qual a parte do auxílio que não é justificável nos termos do n.o 3, alínea b), do artigo 92.o, por ter excedido o necessário para sanar uma perturbação grave na economia grega e por ter deixado a empresa numa situação económica e financeira mais favorável do que o necessário para assegurar a sua viabilidade a longo prazo, a Comissão procedeu a uma análise da evolução económica e da situação financeira da Heracles e também dos métodos de cálculo mais adequados.
a) Evolução económica e situação financeira da Heracles
(104) A Heracles tinha registado prejuízos a partir de 1983. Em 1985, a empresa encontrava-se numa situação financeira extremamente grave: no seu relatório anual, apresentou capitais e reservas negativos no valor de 2163 milhões de dracmas gregas, prejuízos líquidos de 4216 milhões de dracmas gregas, e prejuízos líquidos resultantes de actividades correntes no valor de 4623 milhões de dracmas gregas. No final de 1985, os seus prejuízos acumulados ascenderam a 7249 milhões de dracmas gregas.
(105) Em 1985 e 1986, isto é, antes da intervenção do Estado, a Heracles encontrava-se na seguinte situação:
- a empresa estava dotada de modernas instalações de produção devido a um importante programa de investimentos levado a cabo no início da década de 80 (1983 foi o último ano em que as despesas de investimento foram elevadas),
- este programa de investimentos tinha sido financiado, em larga medida, ou mesmo exclusivamente, por empréstimos estrangeiros adicionais,
- a desvalorização da dracma grega teve um impacto negativo no custo dos empréstimos acima referidos,
- as perspectivas de receitas de vendas foram afectadas pelo sistema de controlo dos preços a nível nacional,
- o declínio da procura verificado nos mercados de exportação tradicionais da empresa no Médio Oriente surgiu paralelamente à queda dos preços do petróleo de 1985-1986 que reduziu a capacidade de os países exportadores de petróleo financiarem grandes programas de construção.
(106) A situação económica e financeira da empresa passou então a caracterizar-se por encargos financeiros em ascensão vertiginosa resultantes dos empréstimos, que não só tiveram um impacto negativo na sua rendibilidade, como chegaram mesmo a colocar a empresa em riscos de liquidação. Por outro lado, a empresa tinha perspectivas de um melhoramento relativamente significativo a nível da eficácia da produção, devido ao programa de investimentos realizado no início da década de 80.
(107) Através de decreto ministerial de 7 de Agosto de 1986, o Governo grego converteu 27755 milhões de dracmas gregas da dívida comercial da Heracles a diversas instituições públicas em capital social, para salvar a empresa da falência. Deste modo, a Heracles deixou de suportar parte dos seus encargos financeiros e a dívida uma vez que deixou de pagar juros sobre os empréstimos contraídos e dividendos aos accionistas. A Heracles foi salva, e continuou a exportar parte da sua produção para outros Estados-Membros.
(108)
POSIÇÃO NUMA TABELA
(109)
POSIÇÃO NUMA TABELA
(110) Como se pode verificar a partir dos relatórios anuais da Heracles, a situação financeira da empresa antes da conversão da dívida em capitais próprios era muito precária: os avultados encargos financeiros resultantes dos níveis elevados de dívida por liquidar conduziram a prejuízos substanciais que provocaram a erosão do capital da empresa. No entanto, durante os anos mais críticos para a sua actividade, a Heracles registou resultados da exploração positivos, se não forem tomados em consideração os encargos financeiros e os seus fracos resultados financeiros estavam estreitamente relacionados com a situação extremamente débil de toda a economia grega.
b) Métodos alternativos para calcular a parte do auxílio que não se restringiu ao mínimo necessário
(111) Conforme acima referido, na altura em que decidiu alargar o processo nos termos do n.o 2 do artigo 93.o(16), e na sequência do acórdão do TPI, a Comissão tinha sérias dúvidas quanto ao facto de o auxílio concedido à Heracles poder ser considerado compatível com o mercado comum. A Comissão duvidava, em especial, se a excepção prevista no n.o 3, alínea b), do artigo 92.o podia ser aplicada no caso da Heracles. A Comissão considerou que o auxílio poderá ter colocado a Heracles numa posição competitiva mais forte do que necessário para assegurar a sua viabilidade.
(112) Ao examinar os custos financeiros da Titan e da Heracles relativamente ao seu volume de negócios e ao volume vendido, a Comissão concluiu que a Heracles registava uma sobrecapitalização de cerca de 5 mil milhões de dracmas gregas e que, portanto, o auxílio não se tinha limitado ao mínimo necessário.
(113) Na sequência do alargamento do processo nos termos do n.o 2 do artigo 93.o, a Comissão recebeu observações de numerosos terceiros interessados, incluindo algumas relativas ao método de cálculo do nível mínimo de conversão da dívida que asseguraria a viabilidade da Heracles.
(114) Em nome dos seus membros, a BCA encomendou ao professor George Yarrow do Hertford College, um estudo sobre os aspectos económicos do auxílio. No seu primeiro relatório, o professor Yarrow calculou o nível de sobrecapitalização da Heracles através da análise dos cash flows da empresa conforme figuram nas respectivas contas. A pedido da Comissão, a indústria do cimento britânica pediu ao professor Yarrow que fornecesse observações adicionais, uma vez que as conclusões apresentadas no primeiro relatório eram mais de natureza ex post e só poderiam ser utilizadas como provas factuais.
(115) Na sua avaliação ex ante subsequente e nos cálculos baseados na comparação das estruturas financeiras, o professor Yarrow partiu do pressuposto de que o investimento da Heracles (relativamente à Titan) fora financiado da mesma forma que a globalidade das actividades da Titan, isto é, através de uma combinação semelhante de dívidas e capitais próprios e com pagamentos e encargos semelhantes relativamente às dívidas e ao capital próprio. Com base nesses pressupostos, os valores relativos à depreciação e aos activos demonstram que a capacidade de endividamento da Heracles teria sido, mantendo-se iguais os outros elementos, cerca do dobro da da Titan em meados da década de 80. A BCA chegou assim à conclusão de que a conversão da dívida da Heracles em 1986 excedia o necessário em cerca de 15,5 mil milhões de dracmas gregas.
(116) Na sua denúncia, a Titan argumentou que o valor da capitalização era excessivo e que uma conversão de tal grandeza não só era desnecessária, mas também desproporcionada relativamente à dimensão e às necessidades da empresa. No opinião da Titan, o nível mínimo de capitalização da dívida que teria assegurado a viabilidade da Heracles deveria corresponder ao necessário para lhe permitir continuar a servir a sua dívida mantendo-se, mesmo assim, em actividade. Deste modo, a Titan analisou os cash flows previstos para a Heracles após 1986, uma vez que os cash flows são utilizados para o pagamento das dívidas.
(117) De acordo com os cálculos da Titan, baseados em dados financeiros extraídos dos relatórios anuais da Heracles, esta empresa dispunha de liquidez suficiente em 1987 e nos anos seguintes para suportar, pelo menos, mais 15 mil milhões ou mesmo mais 20 mil milhões de dracmas gregas de dívidas, se fosse feita uma ponderação das amortizações de capital nos últimos anos.
(118) Para demonstrar que a conversão das suas dívidas em capitais próprios, realizada em 1986, não conduziu à sobrecapitalização da empresa, a Heracles enviou à Comissão um relatório elaborado pelos professores Joseph Hassid da Universidade do Piréu e Emmanuel Sakellis da Universidade do Panteão de Atenas. Os seus cálculos foram feitos através da comparação entre vários rácios de estrutura de capital da Heracles e rácios correspondentes extraídos de quatro grandes amostragens de produtores de cimento internacionais(17). As amostragens continham não só empresas viáveis, como também algumas empresas em dificuldade.
(119) O ponto de partida do relatório consistia em determinar qual o aumento que deveria ser efectuado a nível da situação líquida patrimonial da Heracles a partir de 31 de Dezembro de 1985 de modo a assegurar a viabilidade da empresa. Para uma empresa ser considerada viável, o seu capital de longo prazo deverá exceder o seu activo imobilizado. Caso contrário, a empresa teria de financiar parte do seu activo imobilizado através de empréstimos de curto prazo, o que a deixaria numa situação pouco sólida, uma vez que o seu capital circulante líquido, que inclui também as existências que não são imediatamente realizáveis, não seria suficiente para cobrir o passivo de curto prazo.
(120) Para determinar qual o montante que deverá ser convertido de passivo de curto prazo em capital foram retiradas informações financeiras dos balanços das quatro amostragens, por forma a calcular os indicadores financeiros médios individuais e de grupo e a utilizar a média geométrica das médias das quatro amostragens como um valor crítico adequado relativamente ao qual a estrutura financeira da Heracles deveria procurar convergir. Para as amostragens foram calculados os seguintes rácios: i) situação líquida patrimonial mais passivo de longo prazo dividido pelo activo imobilizado, ii) activo imobilizado dividido pela situação líquida patrimonial, e iii) "Z-score", isto é, um rácio de avaliação da probabilidade de falência.
(121) Aplicando o primeiro rácio, o aumento necessário do capital a longo prazo da Heracles foi estimado em 27,5 mil milhões de dracmas gregas. Este montante deveria ter sido convertido de passivo de curto prazo, quer em empréstimos a longo prazo, quer em capitais próprios, por forma a atingir um rácio igual ao das quatro amostragens. Uma vez que o montante do passivo de curto prazo da Heracles convertido em capitais próprios em Agosto de 1986 se elevou a 20,2 mil milhões de dracmas gregas (os 7,5 mil milhões de dracmas gregas restantes correspondem a uma conversão de empréstimos a longo prazo em capitais próprios), o valor capitalizado foi, na verdade, inferior ao produzido pelo rácio. Com os outros rácios obtêm-se resultados semelhantes.
(122) A Comissão considera que, para determinar em que medida a conversão da dívida foi superior ao necessário para manter a viabilidade da empresa, é adequado, devido à especificidade do mercado do cimento na Grécia, comparar a Heracles com a sua concorrente Titan, uma empresa ligeiramente mais pequena mas que registou sempre uma situação de rendibilidade, tal como fez quando alargou o processo nos termos do n.o 2 do artigo 93.o em Novembro de 1995. Ambas as empresas desenvolveram as suas actividades nas mesmas circunstâncias económicas difíceis e fizerem face a custos semelhantes, no que se refere à mão-de-obra, energia e taxas de juro. Na altura da capitalização, as condições de mercado existentes para os produtores gregos divergiam de forma considerável das dos seus concorrentes europeus, designadamente no que diz respeito à conjuntura macroeconómica, aos preços e condições de produção, às obrigações previstas na lei das sociedades, ao regime de preços fixos e à dependência relativamente aos mercados de exportação.
(123) Além disso, no que diz respeito ao exercício escolhido para a comparação, a Comissão considera, tal como sucedeu quando decidiu alargar o processo nos termos do n.o 2 do artigo 93.o, que 1987 é o ano de referência adequado, uma vez que foi esse o primeiro ano de funcionamento normal da Heracles após ter recebido o auxílio. A comparação dos dados relativos a 1987 permitirá analisar a situação no momento em que ocorreu a intervenção do Estado.
(124) A Comissão considera que a comparação entre a estrutura financeira da Heracles e da Titan deverá ser efectuada com base em três rácios financeiros, isto é, encargos financeiros líquidos divididos pelo volume de negócios, encargos financeiros líquidos por tonelada vendida e encargos financeiros líquidos por tonelada produzida. Quando decidiu alargar o processo nos termos do n.o 2 do artigo 93.o, em Novembro de 1995, a Comissão utilizou os primeiros dois rácios. Com base nas informações trocadas no âmbito do processo, a Comissão é agora de opinião que deverá ser acrescentado o terceiro rácio, ou seja encargos financeiros por tonelada produzida. Tal permitirá que a Comissão estabeleça uma comparação mais rigorosa entre as duas empresas, uma vez que serão compensadas as diferenças a nível das estratégias de fornecimento - uma das empresas armazena a sua produção e a outra efectua fornecimentos directamente a partir da produção.
(125) Com base nas informações recebidas das autoridades gregas em 8 de Fevereiro de 1999, que permitem à Comissão documentar mais rigorosamente a sua conclusão final, a Comissão pode aperfeiçoar o método financeiro de cálculo da sobrecapitalização da Heracles. O cálculo funda-se em configurações mais pormenorizadas dos encargos financeiros, quer para a Heracles, quer para a Titan, na medida em que as receitas resultantes de participações podem ser deduzidas do montante total dos encargos financeiros de ambas as empresas.
(126) Ao aplicar este método, a Comissão conclui que os encargos financeiros líquidos da Titan representaram 10,1 % do seu volume de negócios, enquanto o quociente da Heracles se situou em apenas 8,1 %. Em termos de custos financeiros líquidos relacionados com o volume de vendas, os valores são de 469,9 dracmas gregas/tonelada para a Titan e 392,7 dracmas gregas/tonelada para a Heracles, em termos de custos financeiros líquidos por tonelada produzida, os valores são de 423,5 dracmas gregas/tonelada para a Titan e 471,2 dracmas gregas/tonelada para a Heracles.
(127) A Comissão aplicou os rácios da Titan à Heracles a fim de calcular o valor teórico médio dos encargos financeiros líquidos economizados pela Heracles, concluindo que a sobrecapitalização da Heracles ascende a 2488 milhões de dracmas gregas (aproximadamente 7 milhões de euros).
(128) Este método produz um diferencial mais reduzido entre os encargos financeiros de ambas as empresas e, consequentemente, um montante mais reduzido de sobrecapitalização da Heracles em comparação com a Titan. Este método assenta no princípio de que os encargos financeiros utilizados na comparação entre a Heracles e a Titan são correspondentes, uma vez que ambos são valores líquidos, o que os torna comparáveis. Em termos financeiros, é preferível utilizar encargos financeiros líquidos em vez de brutos para este tipo de análise, devido ao facto de fornecerem valores mais rigorosos.
(129) O montante de 2488 milhões de dracmas gregas representa o montante da conversão da dívida em capital que excedeu o nível necessário para assegurar a viabilidade da Heracles a longo prazo. Esta sobrecapitalização provocou distorções no mercado do cimento europeu, na medida em que colocou a Heracles numa posição concorrencial mais forte, tal como o demonstra o aumento das suas exportações e a reorientação das suas exportações para outros Estados-Membros. Esta parte do auxílio não era indispensável para resturar a viabilidade da Heracles, excedeu o necessário para sanar uma perturbação grave da economia grega, colocou indevidamente a empresa numa posição mais favorável face aos seus concorrentes e não é compatível com o mercado comum nos termos do n.o 3, alínea b), do artigo 92.o Por forma a restabelecer a situação anterior da concorrência, é necessária a recuperação dos benefícios que a empresa obteve com esta parte do auxílio.
(130) A abordagem utilizada permite que a Comissão calcule a sobrecapitalização da Heracles com base nas informações disponíveis no momento em que a intervenção estatal ocorreu, isto é, sem utilizar as informações ex post baseadas em acontecimentos verificados após a conversão da dívida e que não eram conhecidos no momento da intervenção do Estado. Por estas razões, a Comissão contesta a abordagem utilizada pela Titan no cálculo do excesso de capitais próprios da Heracles, uma vez que se baseia na análise dos cash flows da empresa após 1986 e na sua capacidade de servir a dívida.
(131) Além disso, a abordagem utilizada pela Comissão para determinar a sobrecapitalização da Heracles relaciona directamente os encargos financeiros de ambas as empresas com a sua produção e expressa este rácio quer em valores monetários quer em valores físicos. Este método permite rejeitar determinados pressupostos artificiais utilizados pela BCA na determinação do excesso de capitais próprios, tal como o pressuposto de que a Titan e a Heracles possuíam estruturas financeiras semelhantes ou de que ambas as empresas utilizavam uma combinação semelhante dívida/capitais próprios para financiar as suas actividades, o que não corresponde completamente à realidade naquele período.
(132) A Comissão contesta também a abordagem utilizada pela Heracles para demonstrar que a empresa não se encontrava sobrecapitalizada, uma vez que se fundamentava na comparação entre a Heracles e um elevado número de produtores de cimento internacionais. Conforme acima referido, as condições de mercado para os produtores gregos no momento da capitalização eram significativamente diferentes das dos seus concorrentes mundiais, e uma análise baseada numa comparação de rácios financeiros de empresas que desenvolvem a sua actividade em conjunturas e sob circunstâncias diferentes não pode ser considerada rigorosa.
(133) A análise acima apresentada toma em consideração não só as dúvidas inicialmente formuladas pela Comissão relativamente à compatibilidade do auxílio em questão, mas também a análise efectuada pela Comissão sobre os efeitos distorcivos do auxílio na Comunidade. Neste contexto, a Comissão determinou se o auxílio tinha sido concedido em conformidade com a Decisão 88/167/CEE, isto é, com a Lei 1386/83 e com o artigo 92.o do Tratado. Esta apreciação demonstrou que se pode considerar que a conversão de parte das dívidas da Heracles em capital em 1986 foi realizada pelo Governo grego em conformidade com a Decisão 88/167/CEE.
(134) Relativamente à questão da compatibilidade do auxílio com o artigo 92.o do Tratado, a análise demonstra que uma parte do auxílio total de 27755 milhões de dracmas gregas, isto é, 25267 milhões de dracmas gregas, pode ser considerada compatível com o mercado comum nos termos do n.o 3, alínea b), do artigo 92.o do Tratado, uma vez que contribuiu para sanar uma perturbação grave na economia grega, sem afectar o comércio numa medida contrária ao mercado comum e sem colocar indevidamente a empresa numa posição mais favorável face aos seus concorrentes. Mas, a análise também revela que a sobrecapitalização da Heracles se elevou a 2488 milhões de dracmas gregas. Para rectificar o efeito distorcivo do auxílio no mercado, a Comissão deverá, por conseguinte, solicitar ao Governo grego que proceda à recuperação do montante de 2488 milhões de dracmas gregas junto da Heracles. Os montantes a recuperar vencerão juros a partir da data em que foram disponibilizados ao beneficiário até à data da sua recuperação. Os juros deverão ser calculados com base na taxa de referência utilizada no cálculo do equivalente-subvenção dos auxílios regionais no momento em que o auxílio foi concedido.
(135) Ao anular a anterior decisão positiva da Comissão relativamente ao auxílio à Heracles, o TPI impôs à Comissão a obrigação de analisar em que medida o auxílio provocou distorções da concorrência e afectou o comércio entre Estados-Membros. Ao proceder à análise acima apresentada a Comissão deu cumprimento a esta obrigação.
IX
Conclusões
(136) A Comissão demonstrou pelo atrás exposto que o auxílio é ilegal e, em parte, incompatível com o mercado comum.
(137) A Heracles argumenta que qualquer alteração da decisão da Comissão sobre a compatibilidade do auxílio estaria em contradição com os princípios da expectativa legítima e de uma administração correcta. A Heracles argumenta que os factos em que a Comissão baseou a sua decisão continuam a ser os mesmos. Refira-se no entanto que, no seu acórdão, o TPI não só exige à Comissão que avalie os efeitos previsíveis do auxílio, como também lhe impõe - pelo menos implicitamente - o dever de considerar os efeitos realmente produzidos durante o período 1986-1991. Assim, os factos que a Comissão tem de tomar em consideração não se limitam aos relativos ao momento em que o auxílio foi concedido, mais incluem também os que ocorreram posteriormente.
(138) Além disso, a Comissão realça igualmente que o Tribunal de Justiça tem continuamente defendido, face ao carácter obrigatório do controlo dos auxílios estatais por parte da Comissão nos termos do artigo 93.o do Tratado, que as empresas beneficiárias de um auxílio não podem em princípio, alimentar expectativas legítimas de que o auxílio seja considerado legal, salvo se o mesmo tiver sido concedido em conformidade com o processo estabelecido nesse artigo. Não se pode considerar que o facto de a Comissão ter inicialmente aprovado o auxílio à Heracles tenha feito com que esta empresa, na sua qualidade beneficiária, alimentasse qualquer expectativa legítima, uma vez que a decisão foi contestada dentro dos prazos legais no Tribunal, que a anulou. O erro da Comissão não pode, pois, eliminar as consequências da conduta ilegítima da Grécia(18),
ADOPTOU A SEGUINTE DECISÃO:
Artigo 1.o
A recapitalização da Heracles General Cement Company, num montante de 27755 milhões de dracmas gregas, constitui um auxílio nos termos do n.o 1 do artigo 92.o do Tratado CE. Parte do auxílio acima referido, num montante de 25267 milhões de dracmas gregas, é considerada compatível com o mercado comum, uma vez que satisfaz as condições de excepção previstas no n.o 3, alínea b), do artigo 92.o do Tratado. A restante parte do auxílio, no montante de 2488 milhões de dracmas gregas, é incompatível com o mercado comum.
Artigo 2.o
1. A Grécia tomará as medidas necessárias para recuperar, junto do beneficiário, o auxílio incompatível referido no artigo 1.o, que lhe foi ilegalmente concedido, devendo assegurar o reembolso do montante de 2488 milhões de dracmas gregas referido no artigo 1.o
2. A recuperação será feita em conformidade com o direito processual nacional. Os montantes a recuperar vencerão juros a partir da data em que foram disponibilizados ao beneficiário até à sua recuperação efectiva. Os juros serão calculados com base na taxa de referência utilizada no cálculo do equivalente-subvenção dos auxílios regionais no momento em que o auxílio foi concedido.
Artigo 3.o
A Grécia informará a Comissão, no prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, das medidas que adoptar para lhe dar cumprimento.
Artigo 4.o
A República Helénica é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 17 de Março de 1999.