DECISÃO DA COMISSÃO de 18 de Junho de 1997 relativa à concessão à Grécia de períodos adicionais para a transposição da Directiva 90/388/CEE no que diz respeito à introdução da plena concorrência nos mercados das telecomunicações (Apenas faz fé o texto em língua grega) (Texto relevante para efeitos do EEE) (97/607/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu,
Tendo em conta a Directiva 90/388/CEE da Comissão, de 28 de Junho de 1990, relativa à concorrência nos mercados de serviços de telecomunicações (1), com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 96/19/CE (2), e, nomeadamente, o nº 2 do seu artigo 2º,
Tendo notificado (3) os interessados directos para apresentarem as suas observações nos termos do nº 2 do artigo 2º da Directiva 90/388/CEE,
Considerando o seguinte:
A. OS FACTOS E O ENQUADRAMENTO JURÍDICO
I. O pedido grego
(1) Nos termos do nº 2 do artigo 2º da Directiva 90/388/CEE, o Governo grego solicitou, por carta de 25 de Junho de 1996, que lhe fossem concedidos os seguintes períodos de execução adicionais:
- até 1 de Janeiro de 2003 no que se refere à supressão dos direitos exclusivos de que actualmente beneficia a Hellenic Telecommunications Organisation SA (OTE) em relação à telefonia vocal e à infra-estrutura da rede correspondente. Esta disposição deveria ser aplicada antes de 1 de Janeiro de 1998, nos termos do nº 2 do artigo 2º da Directiva 90/388/CEE,
- até 1 de Julho de 2001 no que se refere à eliminação das restrições ao fornecimento dos serviços de telecomunicações já liberalizados:
a) Em redes estabelecidas pelo prestador dos serviços de telecomunicações;
b) Em infra-estruturas fornecidas por terceiros
e
c) Através de uma utilização partilhada de redes e de outras instalações e locais.
Estas disposições deveriam ser aplicadas antes de 1 Julho de 1996 nos termos do nº 2 do artigo 2º da Directiva 90/388/CEE. Estas disposições não se referem às infra-estruturas de televisão por cabo, reguladas pelo artigo 4º da mesma directiva.
Este pedido está em conformidade com as Resoluções 93/C 213/01 (4) e 94/C 379/03 (5) do Conselho.
(2) A Grécia considera que estes períodos de execução adicionais se justificam pelas seguintes razões:
2.1. A Grécia encontra-se actualmente a realizar um programa de digitalização e modernização geral da infra-estrutura da OTE, o que requer um investimento de capital significativo. As limitações a que se encontram sujeitos os recursos financeiros da Grécia, o elevado custo e a dimensão do programa de modernização da OTE, agravados pelas despesas consideráveis associadas à prestação de serviços de telecomunicações em toda a Grécia (dada a sua topografia específica) impõem que este processo de modernização seja realizado de forma gradual. Não obstante o facto de os serviços avançados a ser gradualmente introduzidos nas partes já digitalizadas da rede, as receitas da OTE continuarão nos próximos anos a estar fortemente dependentes dos serviços de telefonia vocal.
2.2. O programa de investimento substancial da OTE (superior a 1,1 biliões de dracmas gregas entre 1996 e 2003) a nível da digitalização e modernização seria prejudicado se a plena concorrência fosse introduzida em 1998, uma vez que tal privaria a OTE das receitas necessárias para financiar a modernização da infra-estrutura grega de telecomunicações e para assegurar um serviço universal a clientes geograficamente dispersos nas regiões remotas da República Helénica.
2.3. O processo de digitalização na Grécia teve início apenas em 1990 devido à falta dos recursos financeiros necessários. A dimensão do investimento necessário para a digitalização da rede condiciona o ritmo de modernização dos serviços da OTE. Da totalidade das despesas supramencionadas, cerca de 25 % serão despendidos na modernização das redes urbanas e 14 % na digitalização das centrais de comutação.
2.4. Em 1993, a Grécia começou a aplicar uma política de ajustamento das tarifas pelos custos, que conduziu a aumentos das tarifas das chamadas locais e a reduções (em termos reais) das tarifas de longa distância. No entanto, não obstante os progressos registados, a actual estrutura tarifária caracteriza-se ainda por um diferencial considerável entre estes dois tipos de chamadas. O posterior reajustamento das tarifas no período de execução deverá assegurar a estabilidade financeira e as receitas da OTE (elementos indispensáveis para a conclusão do programa de digitalização e modernização). O ritmo de ajustamento das tarifas pelos custos dependerá, nomeadamente, da futura modernização das redes da OTE, da introdução de sistemas contabilísticos de custos analíticos e da aceitação dos aumentos das tarifas pelos consumidores.
2.5. Os ajustamentos estruturais são realizados a fim de transformar a OTE num organismo comercial, incluindo a adaptação do seu pessoal a um ambiente moderno em termos de tecnologia das telecomunicações, serviços, gestão e métodos de comercialização.
2.6. A liberalização da infra-estrutura alternativa não pode ser levada a cabo na Grécia muito antes da liberalização dos serviços de telefonia vocal e das redes públicas de telecomunicações. Se tal acontecesse, os prestadores de serviços de telecomunicações com base nesta infra-estrutura poderiam iludir a derrogação relativa aos serviços de telefonia vocal, privando consequentemente a OTE de um montante significativo de receitas, o que é crucial para a modernização das redes públicas de telecomunicações e serviços correspondentes na Grécia.
(3) As autoridades gregas apresentaram uma descrição pormenorizada dos investimentos exigidos para o desenvolvimento da rede, para o reequilíbrio tarifário previsto, bem como para a reestruturação da OTE, em anexo à sua carta de 25 de Julho de 1996.
(4) As autoridades gregas anunciaram que, se o pedido de derrogação fosse aceite, a República Helénica procederia de qualquer modo à transposição para o direito nacional da Directiva 90/388/CEE, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 96/19/CE, de acordo com o seguinte calendário:
- primeiro semestre de 1997: propostas relativas à adopção da legislação adequada com vista à introdução da plena concorrência,
- segundo semestre de 1997: publicação das alterações legislativas propostas destinadas a introduzir a plena concorrência e a suprimir todas as restrições que afectam a prestação de serviços de telefonia vocal e as redes públicas de telecomunicações, bem como a infra-estrutura alternativa, respectivamente até 1 de Janeiro de 2003 e 1 de Julho de 2001; consulta dos interessados directos,
- 1999: data prevista para a adopção das alterações legislativas,
- segundo semestre de 1999: publicação das condições da licenças para todos os serviços e dos encargos em matéria de interconexão, consoante o caso, em conformidade com as directivas comunitárias relevantes,
- final de 2000: data prevista para a atribuição de novas licenças e alteração das licenças existentes a fim de permitir a prestação concorrencial de serviços de telefonia vocal e a criação de redes de telecomunicações.
Além disso, as autoridades gregas declararam que, até ao final de 2000, a digitalização atingira 80,3 % e que, até ao final de 2003, o grau de digitalização seria de cerca de 100 % e estaria concluído em grande medida o processo de reequilíbrio das tarifas.
O pedido foi apresentado aos serviços da Comissão em 25 de Junho de 1996.
II. As observações recebidas
(5) Três empresas apresentaram as suas observações na sequência da comunicação da Comissão publicada em 4 de Setembro de 1996.
(6) De acordo com estas observações:
- as autoridades gregas teriam exagerado substancialmente o encargo financeiro da obrigação de serviço universal (OSU), com base na topografia específica da Grécia e nos elevados custos de fornecimento de alguns clientes. De acordo com esta observação, as autoridades gregas ignoram igualmente o potencial de novos operadores para prestarem serviços em áreas remotas/rurais, utilizando, por exemplo, a tecnologia sem fios,
- tem-se revelado extremamente difícil obter da OTE linhas alugadas e linhas de banda larga de alta capacidade, tais como a REDIS, não obstante as obrigações impostas pela legislação comunitária relevante,
- os atrasos na transposição das directivas comunitárias em matéria de telecomunicações [nomeadamente a Directiva 90/388/CEE, a Directiva 94/46/CE da Comissão (6), no que se refere às comunicações por satélite e a Directiva 92/44/CEE do Conselho, de 5 de Junho de 1992, relativa à aplicação da oferta de uma rede aberta às linhas alugadas (7)], não constitui uma justificação para proteger a curto prazo a OTE, o que viria atrasar ainda mais as reformas regulamentares que se impõem. Trata-se de uma ameaça ao desenvolvimento das telecomunicações na Grécia,
- as autoridades gregas teriam omitido nos seus cálculos que foram obtidos 200,7 milhões de ecus com base nos fundos estruturais comunitários no âmbito do programa Crash a favor da modernização da OTE e respectiva infra-estrutura e do enquadramento regulamentar grego,
- um período de execução adicional reforçaria a posição dominante da OTE no mercado das telecomunicações na Grécia e reforçaria o perigo de um abuso de tal posição dominante,
- os mais importantes fornecedores potenciais de intra-estruturas alternativas são, todos eles, controlados pelo Estado grego que continua a ter uma participação maioritária na OTE.
(7) Por carta de 21 de Outubro de 1996, a Comissão transmitiu às autoridades gregas as observações dos terceiros, recebidas na sequência da publicação da comunicação da Comissão de 4 de Setembro de 1996, tendo-as convidado a pronunciarem-se sobre elas.
III. A resposta da Grécia
(8) Em resposta às observações acima referidas, as autoridades gregas declararam, por carta de 8 de Novembro de 1996, nomeadamente que:
- as despesas no âmbito da rubrica telecomunicações do programa Crash elevam-se a 260,4 milhões de ecus. 241,4 milhões foram gastos até 31 de Dezembro de 1995 e o remanescente deverá ser despendido em 1996. Apesar da União Europeia dever inicialmente suportar até 50 % das despesas totais, a sua contribuição efectiva viria a corresponder unicamente a 27 % (71 milhões de ecus) dos custos elegíveis até 31 de Dezembro de 1993. A redução da contribuição comunitária deve-se à incapacidade da Grécia de completar a execução das medidas programadas até ao final de 1993 como previsto. O atraso na execução do projecto deveu-se a dificuldades administrativas surgidas na fase de arranque. Esta redução deveu-se igualmente à insuficiência de fundos do orçamento comunitário para os fundos para apoiar quaisquer despesas após 1993,
- a assistência obtida no âmbito dos fundos nunca foi considerada suficiente para apoiar a maior parte dos projectos de modernização e de digitalização programados pela OTE. O novo programa operacional para a Grécia para o período 1994-1999 corresponde a um montante total de 321,821 milhões de ecus, enquanto os custos de investimento da OTE relativos aos anos 1996-2000 estão estimados em 1,245 biliões de dracmas gregas (isto é, 4,13 mil milhões de ecus),
- no que se refere às dificuldades em obter linhas alugadas na Grécia, a procura será satisfeita uma vez concretizada a extensão prevista da rede REDIS, que se encontra actualmente na fase-piloto. Esta extensão é necessária por não existir capacidade de reserva na rede da OTE,
- a privatização planeada e o funcionamento segundo critérios comerciais destas entidades públicas que controlam as redes alternativas cria a possibilidade de tais entidades competirem com a OTE no futuro, quer individualmente, quer no âmbito de alianças com parceiros privados.
Estas questões foram ainda debatidas numa reunião bilateral realizada em 6 de Dezembro de 1996 entre o ministro grego das Telecomunicações e o Comissário responsável pela concorrência. Este último referiu que, na sequência dos atrasos de transposição da legislação comunitária na Grécia, a situação do mercado regista já um elevado grau de distorção a favor da OTE e que não era certo que a OTE seria afectada na medida alegada no pedido grego por uma liberalização antecipada da telefonia vocal. A situação de mercado na Grécia foi ainda debatida noutra reunião bilateral entre peritos da Comissão e as autoridades gregas realizadas em Bruxelas em 24 de Janeiro de 1997. Por carta de 24 de Março de 1997, o ministro grego responsável pelas telecomunicações confirmou subsequentemente o calendário para a transposição integral das Directivas 90/388/CEE, 92/44/CEE e 94/46/CE e insistiu no pedido de períodos de execução adicionais nos termos da Directiva 96/19/CE.
Em 21 e 22 de Abril de 1997, a Comissão ouviu igualmente a posição da OTE no que se refere à situação da rede grega e à necessidade de períodos de execução adicionais. Em 29 de Abril de 1997, realizou-se uma última reunião entre o ministro grego responsável pelas telecomunicações e o Comissário responsável pela concorrência para discutir o pedido grego e a apreciação preliminar da Comissão nessa data. Por carta de 29 de Maio de 1997, as autoridades gregas resumiram a argumentação apresentada nestas reuniões.
IV. O nº 2 do artigo 2º da Directiva 90/388/CEE
(9) As condições de aplicação do nº 2 do artigo 90º do Tratado CE no sector das telecomunicações foram especificadas na Directiva 90/388/CEE que prevê a introdução da plena concorrência nos mercados de telecomunicações, o mais tardar, em 1 de Janeiro de 1998. No entanto nos termos do nº 2 do artigo 2º da Directiva 90/388/CEE, a Comissão concederá períodos de execução adicionais, mediante pedido, a determinados Estados-membros que tenham direito a i) introduzir uma derrogação às datas fixadas na Directiva 90/388/CEE e ii) a manter por um período de tempo adicional os direitos exclusivos conferidos às empresas às quais confiem a criação de redes públicas de telecomunicações e a prestação de serviços de telecomunicações. Esta possibilidade destina-se a permitir a adopção das medidas necessárias para realizar os ajustamentos estruturais e apenas na medida do estritamente necessário para realizar tais ajustamentos.
(10) No que se refere à prestação de serviços públicos de telecomunicações e das redes correspondentes, afigura-se ter sido confiado à OTE um serviço de interesse económico geral por força dos artigos 1º, 3º e 12º do decreto presidencial nº 437/95, baseado na Lei nº 2257/94 relativa à organização e funcionamento da OTE. O artigo 1º deste decreto estabelece, nomeadamente, que as actividades do detentor da licença, a OTE, não só contribuem para o desenvolvimento regional e industrial do país, como asseguram a prestação de serviços de telecomunicações tecnicamente fiáveis e financeiramente acessíveis num ambiente concorrencial. Nos termos do artigo 12º do decreto, a OTE deve prestar serviços de telefonia vocal ao público, explorar os telefones públicos, prestar serviços de assistência, bem como assegurar chamadas de urgência.
(11) Nos termos da directiva, a questão a considerar consiste, por conseguinte, em saber em que medida o pedido de exclusão temporária de toda a concorrência por parte de outros operadores económicos se pode «justificar pela necessidade de realizar os ajustamentos estruturais adequados» limitando-se ao mínimo necessário para realizar tais ajustamentos.
(12) Nesta análise, dever-se-á partir do facto de a obrigação que incumbe à empresa a quem foi confiada esta missão de interesse económico geral de prestar os seus serviços em condições de equilíbrio económico pressupor a possibilidade de compensar os serviços menos rentáveis através de sectores rentáveis, o que justifica uma restrição da concorrência por parte de empresas individuais no que se refere aos sectores economicamente rentáveis. Com efeito, autorizar empresas individuais a competir com o titular de direitos exclusivos em sectores da sua escolha permitir-lhes-ia concentrar-se nas operações economicamente rentáveis e oferecer tarifas mais vantajosas do que as praticadas pelos titulares de direitos exclusivos, uma vez que aquelas, ao contrário destes últimos, não estão limitadas por razões económicas a compensar as perdas nos sectores não rentáveis pelos lucros realizados nos sectores mais rentáveis.
(13) A Directiva 90/388/CEE previu assim uma derrogação temporária, com base no nº 2 do artigo 90º do Tratado, em relação aos direitos exclusivos e especiais para a prestação de serviços de telefonia vocal, uma vez que os recursos financeiros necessários para o desenvolvimento da rede pública de telecomunicações e para a manutenção da obrigação de serviço universal resultam ainda principalmente da exploração do serviço de telefonia vocal. A abertura deste serviço à concorrência poderia, nessa altura, impedir o desempenho da missão de interesse económico geral e o desenvolvimento da rede atribuída aos organismos de telecomunicações. Só se justificam restrições da concorrência no que se refere a serviços que, pela sua natureza e tendo em conta as condições em que seriam oferecidos num mercado competitivo, comprometessem o equilíbrio económico da prestação do serviço de interesse económico geral ou o afectassem de qualquer outra forma. Por esta razão, as restrições impostas à prestação de tais serviços só podem ser autorizadas se forem prestadas provas materiais desse impacto.
(14) Algumas observações referem que na prática os novos operadores poderiam igualmente contribuir para as missões relevantes de interesse económico geral. A derrogação destina-se, com efeito, a assegurar o desempenho da missão de interesse económico geral e não a proteger determinadas empresas. A curto prazo, no entanto, a OTE continuará a ser a única empresa a fornecer um serviço telefónico universal aos utilizadores particulares que habitam áreas pouco povoadas. Por esta razão, a Comissão examinou os períodos de execução adicionais solicitados para determinar se a sua concessão era necessária para permitir à OTE desempenhar a sua missão de interesse económico geral em condições economicamente aceitáveis, ao mesmo tempo que realiza os ajustamentos estruturais necessários.
B. APRECIAÇÃO JURÍDICA
I. Pedido de um período transitório adicional no que se refere à telefonia vocal e à infra-estrutura da rede correspondente
Apreciação do impacto da supressão dos direitos exclusivos de que a OTE beneficia actualmente
Argumentos apresentados pela Grécia
(15) Em geral, de acordo com as autoridades gregas, a OTE encontra dificuldades especiais em assegurar a OSU devido a problemas associados com o desenvolvimento da rede tendo em conta o seguinte:
- a topografia da Grécia caracterizada por várias regiões muito pouco povoadas e por regiões montanhosas remotas e por ilhas,
- o seu reduzido produto interno bruto (PIB) per capita (cerca de 7 357,82 ecus abaixo da média comunitária),
- um elevado custo de fornecimento de um grande número de clientes, o que se deve a níveis variáveis da procura devido a uma procura sazonal muito elevada em inúmeras estâncias de veraneio remotas e a assinantes residenciais isolados.
(16) Especificamente, a República Helénica considera indispensável um período de execução adicional de cinco anos para proceder aos três ajustamentos estruturais seguintes.
a) Digitalização e modernização da rede
(17) A Grécia refere o reduzido nível de digitalização da rede da OTE, que no final de 1994 era de 31 %, isto é, a percentagem mais baixa da União Europeia. A taxa de digitalização era nessa altura na Alemanha e na Itália de 45 % e 67 % respectivamente. São assim necessários importantes investimentos de capital para melhorar a rede da OTE antes de a concorrência ser introduzida.
(18) As autoridades gregas planearam despesas totais de 946 mil milhões de dracmas gregas durante o período 1996-2000 para melhorar a rede nacional, a infra-estrutura, a telemática, as redes internacionais e as relações internacionais da OTE. Estão igualmente planeados investimentos suplementares de 300 mil milhões de dracmas gregas durante o período 2001/2002. A República Helénica declara que parte destes investimentos melhorarão o grau de digitalização para cerca de 100 % até 2003.
(19) As autoridades gregas argumentam que devido às limitações dos recursos financeiros nacionais, ao elevado custo e à dimensão do programa de modernização da OTE, agravados pelo encargo de prestar serviços de telecomunicações da República Helénica, a plena digitalização só poderá ser realizada até 2003 se forem garantidas à OTE receitas suficientes através da manutenção até essa data dos seus actuais direitos exclusivos.
b) Melhorar a densidade telefónica e o serviço universal
(20) Apesar de não se conhecer com exactidão o custo da obrigação de serviço universal para a OTE devido ao facto de esta não ter aplicado um sistema de contabilidade baseada nos custos que permita proceder a este cálculo, a Grécia declarou que o custo aproximado da interconexão para clientes que vivem em 14 000 pequenas aglomerações rurais na Grécia se eleva a 400 000 dracmas gregas por cliente, contra 50 000-100 000 dracmas gregas para um cliente médio. Este custo adicional não pode ser suportado pelos utilizadores relevantes tendo em conta o rendimento médio de uma família na Grécia. As autoridades gregas estimam que os custos de investimento totais até 2003 para estes utilizadores não rentáveis ascendem a 100 mil milhões de dracmas gregas.
c) Ajustamento suplementar da estrutura tarifária da OTE
(21) As autoridades gregas declaram que a actual estrutura tarifária da OTE se caracteriza por um desequilíbrio considerável entre as tarifas locais e as tarifas de longa distância em comparação com os outros Estados-membros da União Europeia. As autoridades gregas declaram que as tarifas das chamadas locais não cobrem os custos e são subsidiadas através de receitas provenientes das chamadas de longa distância e internacionais. A política tarifária da OTE desde 1 de Janeiro de 1993 consiste, assim, em proceder a um reequilíbrio das tarifas, ajustando-as progressivamente pelos custos e promovendo uma convergência das tarifas das chamadas locais, nacionais e internacionais. Esta política encontrava-se no entanto sujeita ao disposto no artigo 2º da Lei nº 2257/94 que prevê um limite aos aumentos das tarifas até ao final de 1997.
(22) Os esforços de reequilíbrio da OTE provocaram um aumento das tarifas locais de 25 %, 28,5 % e 13,3 %, respectivamente, em 1993, 1995 e 1996, partindo de preços muitos baixos. As tarifas nacionais de longa distância (superior a 160 quilómetros) aumentaram apenas de 25 %, 7,1 % e 2 % respectivamente nos mesmos anos. Em 1993, as tarifas internacionais diminuíram em média, 2,3 %. Os aumentos das tarifas internacionais de 5 % e 1,5 %, respectivamente, em 1995 e 1996, foram, segundo as autoridades gregas, ditados pela estratégia financeira global da OTE e pela necessidade temporária de subsidiar de forma cruzada as chamadas locais.
(23) De acordo com as autoridades gregas, registou-se uma oposição considerável por parte do público e da esfera política relativamente ao reequilíbrio das tarifas. A política tarifária seguida de 1993 até hoje destinou-se simultaneamente a evitar reacções negativas por parte dos assinantes e a avançar progressivamente no sentido de um reequilíbrio e do ajustamento das tarifas pelos custos. Em 1994, por exemplo, as tarifas não foram aumentadas devido aos aumentos que foram realizados em 1993.
d) Uma melhoria da eficácia da OTE, incluindo a formação do pessoal e a redução de efectivos
(24) As autoridades gregas argumentam que, sem a manutenção até 2003 dos direitos exclusivos da OTE no que se refere à telefonia vocal e às redes públicas de telecomunicações, a OTE não poderá assegurar a reciclagem do seu pessoal, o que é indispensável para se preparar para fazer face a um mercado competitivo. Esta reciclagem envolverá formação e reciclagem do pessoal para melhorar os seus conhecimentos e competências de forma a utilizar tecnologia moderna e a dar resposta à procura de uma comercialização especializada e de serviços sofisticados.
(25) As autoridades gregas alegam que, no âmbito do enquadramento legal e regulamentar actualmente aplicável, a OTE não pode reduzir os seus efectivos (excepto em caso de reforma ou abandono voluntário) e que não poderá portanto reduzir os níveis de efectivos a tempo para a abertura à concorrência em 1 de Janeiro de 1998. Para além disso, as autoridades gregas referem que qualquer tentativa para reduzir o pessoal provocaria graves tensões sociais e políticas, especialmente se fosse concretizada rapidamente. O número de efectivos da OTE eleva-se actualmente a 24 500. Para os próximos cinco anos (1996-2000) foi acordado com o OME-OTE, o sindicato respectivo, um pacote de medidas destinado a reformar (a título voluntário) um número substancial de trabalhadores. Espera-se assim que, até ao final de 1999, os efectivos sejam reduzidos para 21 000 trabalhadores.
Apreciação da Comissão
(26) A Comissão deve avaliar se estes ajustamentos podem ser incluídos no âmbito do nº 2 do artigo 2º da Directiva 90/388/CEE e se a realização destes ajustamentos seria prejudicada pela entrada de novos operadores na área actualmente reservada à OTE.
(27) As alterações legislativas em si e quaisquer eventuais atrasos neste processo legislativo não podem ser consideradas alterações estruturais para efeitos da aplicação da Directiva 90/388/CEE que possam justificar a concessão de um período de execução adicional. A Directiva refere-se às alterações estruturais necessárias do operador na medida em que estas sejam necessárias para proteger a prestação de um serviço de interesse económico geral. Na ausência da justificação específica referida na directiva, os Estados-membros não podem invocar disposições, práticas ou circunstâncias existentes no seu sistema legal para justificar um período de execução adicional para cumprirem as directivas comunitárias (8).
(28) De acordo com o princípio geral da proporcionalidade, qualquer período de execução adicional concedido deve ser estritamente proporcional ao necessário para proceder aos ajustamentos estruturais necessários, referidos pelas autoridades gregas, com vista à introdução da plena concorrência, isto é, i) digitalização, modernização e aumento da densidade da rede, ii) um reequilíbrio suplementar das tarifas da OTE e iii) melhoria da eficácia e da eficiência da OTE.
a) Digitalização, modernização e penetração da rede
(29) A Comissão reconhece que a modernização, a digitalização e as melhorias na penetração da rede são necessárias na Grécia durante o período de reequilíbrio das tarifas. A Comissão reconhece igualmente que o custo da modernização necessária (1 246 mil milhões de dracmas gregas) é particularmente elevado no caso específico da rede fixa da OTE devido a duas principais razões: a taxa de digitalização é reduzida (38 %) enquanto os outros Estados-membros, incluindo Estados a quem foi concedida uma derrogação, apresentam taxas de digitalização mais elevadas (80 % no caso de Portugal). O custo das melhorias da penetração é igualmente elevado, uma vez que a Grécia se caracteriza por regiões pouco populosas, e por regiões montanhosas e insulares.
(30) Apesar de reconhecer que é necessário um processo suplementar de digitalização e de modernização na Grécia, a Comissão salienta que as próprias autoridades gregas reconhecem que uma das razões para o início atrasado da digitalização foi o facto do programa de investimento da OTE ter sido prejudicado por considerações de política e por problemas jurídicos. Os atrasos derivaram essencialmente da contestação legal de decisões de aquisição da OTE por parte de parceiros privados perante os tribunais nacionais. A supressão dos direitos especiais e exclusivos da OTE para explorar a telefonia vocal e a rede de telecomunicações pública aceleraria assim o programa de investimento, uma vez que, nos termos do artigo 8º da Directiva 93/38/CEE, as regras em matéria de contratos públicos estabelecidas nesta directiva deixam de ser aplicáveis uma vez que outras entidades tenham a liberdade (9) de oferecer os mesmos serviços na mesma área geográfica e substancialmente nas mesmas condições.
De acordo com as observações das autoridades gregas, os investimentos foram, no passado, deliberadamente atrasados a favor de outras prioridades. Por exemplo, foram concedidas subvenções substanciais aos serviços postais a partir de lucros da OTE até 1992. Portanto, a falta de investimento até à data não pode ser justificada por ausência de recursos.
(31) No entanto, a questão em apreciação é a de saber se a OTE pode, num ambiente competitivo, obter os meios necessários para prosseguir a modernização da sua rede, que custará 946 mil milhões de dracmas gregas durante o período de 1996-2000 e ainda um investimento suplementar de 300 mil milhões de dracmas gregas durante os anos 2001-2002, isto é, menos de 190 mil milhões de dracmas gregas por ano, ou se a introdução da concorrência pode prejudicar o equilíbrio económico da OTE e, portanto, a sua capacidade de fornecer o serviço de interesse económico geral que lhe foi confiado. Nesta perspectiva, devem ser tomados em consideração os seguintes factores:
(32) Em 1993, as receitas totais da OTE eram de 356 754 milhões de dracmas gregas, dos quais 321 145 milhões obtidos a partir da telefonia vocal. O lucro líquido da OTE foi de 129 520 milhões de dracmas (10). O mercado das telecomunicações é um mercado em crescimento. Prevê-se que as receitas da telefonia vocal na Grécia aumentem de cerca de 1 135 milhões de ecus em 1993 para 1 818 milhões em 1998 (isto é, um crescimento anual de cerca de 5 %) (11). Para além disso, a Grécia transpôs recentemente a Directiva 90/388/CEE. Os serviços de telecomunicações liberalizados podem ser prestados sem restrições na Grécia desde Janeiro de 1997. Esta liberalização aumentará o tráfego na rede pública de telecomunicações e provocará receitas adicionais. No entanto, o esperado aumento das receitas será negativamente afectado por diversos factores devido ao reduzido grau de digitalização. Esta situação cria e continuará a criar, a médio prazo, graves problemas de congestionamento na rede fixa, que reduzirão substancialmente a taxa de crescimento dos serviços de telefonia e explica as razões pelas quais o crescimento das receitas da telefonia na Grécia é mais baixo do que noutros Estados-membros com uma rede digitalizada. Para além disso, e pela mesma razão, a OTE não pode oferecer serviços avançados que geram um crescimento significativo das receitas para os operadores telefónicos. Em geral, uma parte dos custos de investimento pode ser suportado pelos lucros da OTE.
(33) Para além disso, o endividamento da OTE é negligenciável quando comparado com o de operadores que realizaram pesados investimentos na modernização das suas redes. No final do exercício fiscal 1995/1996, o rácio de endividamento da OTE era de 39,4 contra 139,9 para a Telecom Eireann, 124,3 para a Telefónica de España e 65 para a Portugal Telecom. Em Junho de 1996, o endividamento a longo prazo ascendia a 123 mil milhões de dracmas gregas relativamente aos investimentos totais efectuados pelos accionistas de 600 mil milhões de dracmas gregas. A OTE dispõe assim ainda de um espaço de manobra considerável para o financiamento da dívida correspondente aos investimentos relevantes.
(34) Em conclusão, uma parte dos investimentos necessários será subsidiada pelos fundos estruturais comunitários. No âmbito do novo programa operacional para a Grécia para o período 1994-1999, o Feder (Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional) deverá fornecer 173,243 milhões de ecus, dos quais 112,377 milhões de ecus destinados a apoiar a melhoria da qualidade do serviço da OTE. No entanto, a parte dos investimentos necessários (4,13 milhões de ecus) que serão financiados deste modo, continua a ser modesta, devendo mais de 90 % dos seus custos ser suportado pela OTE.
(35) No entanto, enquanto as tarifas da OTE não estiverem suficientemente reequilibradas, os novos operadores poderiam subquotar as elevadas tarifas aplicadas pela OTE relativamente às chamadas interurbanas e às chamadas internacionais. A OTE poderia assim perder tráfego ou ter que reequilibrar as suas tarifas mais depressa do que o crescimento da procura do mercado. Esta situação poderia, a curto prazo, diminuir o aumento das receitas do operador público e reduzir a sua margem para financiar os seus investimentos.
Esta situação justifica um período de execução adicional que permite à OTE avançar no processo progressivo de reequilíbrio das tarifas.
Uma vez que as tarifas estejam suficientemente equilibradas, tanto as reduções de preços como o aparecimento da concorrência conduzirão a uma utilização maior da rede da OTE. A experiência noutros Estados-membros revelou que o crescimento do mercado pode compensar a perda de quota de mercado.
b) Densidade telefónica e serviço universal
(36) Em geral, a Comissão aceita que, em comparação com outros Estados-membros, os custos estimados da OSU na Grécia é mais elevado devido, em especial, a condições geográficas mais difíceis que provocam custos de infra-estrutura mais altos. Isto significa que a prestação do serviço de interesse económico geral pode ser mais difícil na Grécia do que noutros Estados-membros.
(37) A penetração telefónica na Grécia atingiu já um nível comparável à de Estados-membros que não podem beneficiar de períodos de execução adicionais. Em 1994, existiam 48 linhas de assinante por 100 habitantes na Grécia, em comparação com 55 em França, 48 na Alemanha e 43 em Itália. A penetração telefónica noutros Estados-membros que solicitaram períodos de execução adicionais é consideravelmente inferior à da Grécia: 37 em Espanha e 35 na Irlanda e em Portugal. Afigura-se assim que existe uma procura não satisfeita mais reduzida para linhas de telefones suplementares pelas famílias na Grécia do que nos outros Estados-membros. A Grécia invoca que estes dados subestimam a realidade da cobertura da rede. Uma grande parte da densidade telefónica deve-se ao facto de existir um grande número de estâncias de férias com uma grande concentração de linhas que apenas são utilizadas de forma sazonal e ao facto de muitos assinantes terem mais do que uma residência. As autoridades gregas reafirmam que o nível da penetração telefónica deve ser aumentado para satisfazer a procura.
(38) Para além disso, tendo em conta limitações de carácter geográfico e demográfico, o custo para melhorar a taxa de penetração será comparativamente elevado. O PIB per capita na Grécia situa-se igualmente abaixo da média da Comunidade Europeia e abaixo da dos países com os quais se pode estabelecer uma comparação directa e que solicitaram um pedido adicional para a transposição da Directiva 90/388/CEE. Por estas duas razões, uma taxa de penetração mais elevada depende do ritmo e do nível do processo de reequilíbrio das tarifas simultaneamente no que se refere à capacidade financeira e à evolução da procura.
(39) A Comissão considera em princípio não existir qualquer razão para não introduzir a concorrência antes de se ter atingido um elevado nível de penetração telefónica. O Reino Unido, por exemplo, introduziu a concorrência quando a penetração telefónica se situava abaixo do nível atingido pela OTE em 1994 de modo aos novos operadores poderem aumentar a penetração. No entanto, a Comissão reconhece que permitir à OTE - enquanto procede ao reequilíbrio das suas tarifas - prosseguir os seus programas de desenvolvimento onerosos para melhorar a penetração telefónica será benéfico para o consumidor em geral. Esta melhoria beneficiará também em certa medida os futuros novos operadores, uma vez que quanto mais utilizadores estiverem ligados às redes públicas de telecomunicações, maior será o número de chamadas que serão geradas quer para o organismo instalado quer para os novos operadores. Uma vez as tarifas da OTE suficientemente equilibradas, os novos operadores gerarão tráfego adicional em vez de desviarem o tráfego actual do operador público grego.
A necessidade de aumentar a penetração pode assim justificar a manutenção dos direitos exclusivos de que actualmente beneficia a OTE, mas apenas pelo período de tempo necessário para a OTE reequilibrar as suas tarifas.
c) Reequilíbrio das tarifas
(40) A Comissão regista que apesar de os aumentos das tarifas locais, especialmente durante 1993 e 1995, parecerem impressionantes, se deve notar que anteriormente as chamadas locais eram inteiramente gratuitas. Para além disso, o quadro apresentado seguidamente, baseado nas informações de que a Comissão dispõe (12), revela, através de uma comparação de certas tarifas telefónicas da OTE e de valores equivalentes de um operador que já procedeu ao reequilíbrio das suas tarifas (British Telecom) (13) e um operador (Portugal Telecom), de um Estado-membro a quem foi concedido um período de execução adicional pela Decisão 97/310/CE da Comissão (14). Este quadro revela que a necessidade da OTE de proceder ao reequilíbrio das suas tarifas é em média bastante similar ao da Portugal Telecom.
POSIÇÃO NUMA TABELA
(41) Tendo em conta o facto de, devido ao progresso técnico na rede, os custos dependerem cada vez menos da distância, a adaptação das tarifas aos custos significa, regra geral, que os preços são ajustados de forma a que as receitas e os custos se encontrem em equilíbrio, isto é:
- as receitas provenientes da conexão e da assinatura devem cobrir os custos fixos (acrescidos de uma margem normal),
- as receitas provenientes das comunicações devem cobrir os custos de comunicação (acrescidos de uma margem normal).
Consequentemente, os organismos de telecomunicações tiveram de aumentar as tarifas das assinaturas bimensais e das chamadas locais (ou pelo menos não as diminuir) e reduzir as tarifas das chamadas de longa distância. É evidente do que deixamos dito que é necessário um reequilíbrio significativo das tarifas, em especial no que se refere às tarifas das chamadas interurbanas.
Tendo em conta a necessidade de não afectar os recursos necessário para modernizar a rede nos anos vindouros, a continuação da abordagem gradual prevista pela Grécia para diminuições suplementares de tarifas das chamadas interurbanas e das chamadas internacionais parece assim justificar-se. De facto, e tendo em conta o PIB médio na Grécia, justifica-se a adopção de uma abordagem progressiva no sentido de evitar aumentos demasiado elevados e rápidos no contexto do reequilíbrio necessário o que abrandaria a procura e portanto reduziria as receitas e os lucros do operador (o que, por seu turno, afectaria a sua capacidade para financiar a modernização da rede), eventualmente também em detrimento da sua capacidade para assegurar a prestação do serviço de interesse geral que lhe foi confiado.
Tendo em conta o ritmo progressivo do reequilíbrio e o pesado encargo de modernização da rede quer em termos de penetração quer de digitalização, a Comissão considera que as tarifas da OTE poderão ser reestruturadas de forma suficiente até 31 de Dezembro de 2000. A OTE poderá mesmo acelerar o ritmo do reequilíbrio se introduzir estruturas de tarifas flexíveis em vez de as concretizar através das adaptações das tarifas das linhas.
(42) Os outros argumentos apresentados pelas autoridades gregas para justificar atrasos no processo de reequilíbrio das tarifas da OTE no entanto não podem ser aceites, em especial, o argumento de que a OTE não utiliza actualmente um sistema contabilístico moderno baseado nos custos que proporcione informações fiáveis sobre os custos por categoria de serviços não justifica um período de execução adicional. A Grécia deveria ter aplicado sistemas de contabilidade com base nos custos até 31 de Dezembro de 1993 por força da Directiva 92/44/CEE, e até 31 de Dezembro de 1996 por força da Directiva 95/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Dezembro de 1995, relativa à aplicação da oferta de rede aberta (ORA) à telefonia vocal (15). De facto, os custos relativos de tais serviços não variam substancialmente de um Estado-membro para outro e, na pendência da introdução de tal sistema contabilístico baseado nos custos, a OTE pode recorrer aos exemplos do reequilíbrio das tarifas realizado noutros Estados-membros em que a concorrência já foi introduzida.
d) A reestruturação da OTE
(43) A Comissão não aceita, em geral, as observações da Grécia relativamente à reestruturação da OTE na medida em que os problemas referidos não são específicos à Grécia ou a países com redes menos desenvolvidas. Especificamente, o pedido é rejeitado pelas seguintes razões:
- apesar de a produtividade da OTE poder ser melhorada, é já melhor do que noutros Estados-membros, que não têm direito a solicitar períodos de execução adicionais. A OTE operava 217 linhas por trabalhador em 1996 em comparação com 183 para a Belgacom, 174 para a Deutsche Telekom, 162 para a Portugal Telecom e 99 linhas por trabalhador na Irlanda. No entanto, o rendimento por trabalhador é substancialmente mais elevado na Bélgica e na Alemanha em que a penetração telefónica é mais reduzida do que em Portugal e na Irlanda,
- a Grécia receberá no âmbito do programa operacional acordado (1994-1999), um montante superior a 45 milhões de ecus para a reorganização da OTE e para a formação do pessoal (dos quais 30,5 milhões de ecus serão fornecidos a partir do Fundo Social Europeu). Neste âmbito, a OTE comprometeu-se a atingir os níveis de produtividade e eficácia que a Comissão considera importante no sentido de funcionar como uma empresa competitiva e moderna até ao final de 1999.
Desenvolvimento do comércio
(44) O objectivo de um adiamento da liberalização da telefonia vocal é o de atrasar a entrada de transportadores concorrentes no mercado da telefonia vocal. Este facto afectará necessariamente o comércio, uma vez que impedirá operadores internacionais importantes de investirem e prestarem os seus serviços na Grécia. A emergência de operadores de telecomunicações nacionais alternativos será também atrasada e isto reduzirá oportunamente a capacidade de tais operadores nacionais alternativos de se expandirem fora da Grécia.
O estabelecimento de um novo operador telefónico público deve ser preparado com muitos meses ou mesmo anos de antecedência se o operador não se encontra ainda presente no mercado vizinho dos serviços de telecomunicações liberalizados e ainda não pode adquirir uma base de clientela.
Ao apreciar o pedido de derrogação grego, a Comissão verificou que, devido a atrasos de transposição do direito comunitário, não foi ainda autorizada qualquer concorrência efectiva nos mercados dos serviços de dados e dos serviços vocais prestados a grupos fechados de utilizadores. Para além disso, foi concedido à OTE um direito exclusivo de estabelecer as redes de televisão por cabo. Neste contexto, permitir a concorrência a nível da telefonia vocal até 1 de Janeiro de 1998 poderia ter um impacto significativo no volume de negócios da OTE.
Além disso, resulta do pedido grego que a digitalização planeada da rede da OTE se destina a aumentar a gama de serviços que podem ser prestados aos utilizadores finais. Enquanto as antigas linhas analógicas apenas tinham capacidade para transportar serviços vocais, as autoridades gregas declaram que as novas linhas digitais podem também prestar serviços de telecomunicações avançados, liberalizados pela Directiva 90/388/CEE. Isto significa que o objectivo dos investimentos actuais na rede é o de permitir à OTE alargar a sua gama de serviços para além do serviço de telefonia vocal universal.
Nestas circunstâncias, a concessão de um período de execução adicional poderia afectar o desenvolvimento do comércio numa medida incompatível com o interesse do mercado comum, uma vez que permitiria à OTE estender a sua actual posição dominante a novos mercados distintos do mercado da telefonia vocal.
No entanto, por carta de 24 de Março de 1997, especificada oralmente pelo ministro grego das telecomunicações durante uma reunião bilateral realizada em Bruxelas em 28 de Abril de 1997, as autoridades gregas anunciaram:
1. A Directiva 94/46/CE relativa às comunicações por satélite será transposta por um decreto presidencial para a lei grega até 1 de Agosto de 1997. Entretanto, a autoridade regulamentar nacional grega, o Comité Nacional das Telecomunicações (EET) já está a aceitar pedidos para as comunicações por satélite. Estas serão examinadas imediatamente e as licenças serão concedidas, se respeitarem os critérios previstos no decreto, aos requerentes logo que o decreto relevante seja publicado.
2. O decreto presidencial de transposição da Directiva 96/2/CE será publicado e entrará em vigor até Dezembro de 1997.
3. A Lei nº 2328/95 será alterada no que se refere ao estabelecimento da infra-estrutura de televisão por cabo antes de 1 de Maio de 1998. Esta alteração será feita em simultâneo com a transposição para a legislação nacional da Directiva 95/51/CE.
4. O decreto presidencial que completa a transposição da Directiva 92/44/CEE será adoptado e entrará em vigor até ao final de 1997.
Desde que estas medidas anunciadas sejam adoptadas e aplicadas atempadamente, um período de execução adicional para a supressão dos direitos especiais e exclusivos de que actualmente beneficia a OTE para a prestação de serviços de telefonia vocal e para o estabelecimento de redes públicas de telecomunicações até 31 de Dezembro de 2000 pode ser considerado, desde que não encerre completamente o mercado de telecomunicações na Grécia. Na realidade, o efeito negativo de tal período de execução adicional no desenvolvimento do comércio na Comunidade será reduzido devido:
- à dimensão limitada do mercado das telecomunicações na Grécia em comparação com o mercado comunitário. Pode esperar-se que a partir de 1 de Janeiro de 1998 o maior número de investimentos ocorrerá principalmente nos Estados-membros com mercados mais desenvolvidos em que se pode esperar um maior rendimento dos investimentos,
- à duração da derrogação concedida. O prejuízo causado a investidores potenciais por um período de execução adicional de 36 meses será limitado se, entretanto, puderem já planear os seus investimentos de modo a estarem prontos a exercer as suas actividades antes de 31 de Dezembro de 2000, em especial no âmbito da eliminação das restrições à utilização de infra-estruturas próprias e alternativas a partir de 1 de Outubro de 1997 tal como referido infra,
- ao facto de o período de execução adicional se aplicar à telefonia vocal com a definição estrita que lhe é dada no artigo 1º da Directiva 90/388/CEE e de os outros serviços vocais já estarem plenamente liberalizados.
(45) Tal efeito será ainda reduzido nas seguintes circunstâncias:
- a OTE não expandirá as suas actividades para Estados-membros que já liberalizaram os seus mercados. Se tal acontecesse, a derrogação que permite à OTE manter preços mais elevados no seu mercado nacional podia ser utilizada não só para proceder aos ajustamentos necessários mas também para subsidiar de forma cruzada as operações em mercados estrangeiros. Este aspecto distorceria a concorrência obviamente a expensas dos organismos já estabelecidos e de outros operadores nos Estados-membros relevantes e seria contrário ao interesse da Comunidade,
- a eliminação das restrições sobre a utilização de infra-estruturas próprias e alternativas será efectiva a partir de 1 de Outubro de 1997, tal como referido infra. Este aspecto permitirá aos operadores potenciais operarem e prestarem serviços de telecomunicações já liberalizados em tais redes a partir dessa data em antecipação da introdução da plena concorrência, e em especial prestar serviços de telefonia vocal em redes de empresas e/ou a grupos fechados de utilizadores através de tais infra-estruturas,
- a plena transposição das disposições da Directiva 90/388/CEE não sujeita à actual derrogação e da Directiva 95/62/CE.
Conclusão
(46) Com base na apreciação anterior, a Comissão considera que a concessão de um período de execução adicional até 31 de Dezembro de 2000 no máximo, no que se refere à supressão dos direitos exclusivos de que actualmente beneficia a OTE para a prestação de serviços de telefonia vocal e da infra-estrutura da rede pública, em vez de 1 de Janeiro de 1998, ao abrigo do nº 2 do artigo 2º da Directiva 90/388/CEE, não afecta o desenvolvimento do comércio numa medida contrária ao interesse da Comunidade, desde que as condições acima referidas sejam preenchidas.
II. Pedido de período de execução adicional no que se refere à eliminação das restrições à prestação de serviços de telecomunicações já liberalizados em infra-estruturas próprias e alternativas
Apreciação do impacto de uma eliminação imediata das restrições
Argumentação apresentada pela Grécia
(47) A Grécia declara que a liberalização da infra-estrutura alternativa não poderá ocorrer no seu território com muita antecedência em relação à liberalização dos serviços de telefonia vocal e das redes públicas de telecomunicações. Se tal acontecesse, os fornecedores de serviços de telecomunicações nessa infra-estrutura poderiam iludir a derrogação para os serviços de telefonia vocal, privando consequentemente a OTE de receitas significativas que são fundamentais para a modernização das redes públicas de telecomunicações e respectivos serviços na Grécia.
(48) Em segundo lugar, a Grécia alega que a perda de receitas das linhas alugadas (aproximadamente 3-4 % do volume de negócios previsto da OTE para os anos de 1996 a 2000) agravariam ainda mais o risco de comprometer a realização dos ajustamentos estruturais programados.
Apreciação da Comissão
(49) Não se pode aceitar o argumento de que devem ser mantidas restrições sobre a prestação de capacidade de rede alternativa para impedir os prestadores autorizados de serviços liberalizados de iludirem o monopólio da telefonia vocal. Existem meios regulamentares menos restritivos para evitar esta situação até 31 de Dezembro de 2000. Nos termos da Lei grega nº 2246/94, tal como alterada em 6 de Fevereiro de 1997, a prestação de serviços liberalizados em linhas alugadas está sujeita a um regime de declaração. Neste âmbito, as autoridades nacionais gregas podem controlar que o serviço prestado não é um serviço de telefonia vocal tal como definido no artigo 1º da Directiva 90/388/CEE. De acordo com esta definição, o serviço de telefonia vocal que pode ser reservado deve ser oferecido ao público.
Por esta razão, tal como a Comissão declarou na sua comunicação sobre a situação de transposição e de aplicação da Directiva 90/388/CEE relativa à concorrência nos mercados dos serviços de telecomunicações (16) um comportamento «não oficial» deste tipo não poderá ocorrer numa medida significativa sem que o Estado-membro em causa disso se aperceba. Um serviço que é oferecido ao público deve, ipso facto, ser do conhecimento público.
Em especial, tendo em conta que qualquer oferta comercial implica normalmente uma certa publicidade (dos serviços disponibilizados), ou, pelo menos, a emissão de listas de preços, contratos e facturas, tal comportamento seria rapidamente identificado. Um comportamento deste tipo seria facilmente diferenciado da telefonia vocal legal devido a diferenças no que se refere à numeração e às tarifas de interconexão.
Os novos operadores revelaram respeitar geralmente o monopólio de telefonia vocal. Os prestadores de serviços não pretendem correr o risco de a sua autorização ser revogada e de não poderem cumprir as obrigações que assumiram perante os seus clientes. Muitos prestadores de serviços, antes de lançarem os seus serviços, analisaram a questão com as autoridades reguladoras nacionais ou com os serviços da Comissão.
Na sua carta de 24 de Março de 1997, as autoridades gregas confirmaram que haviam já sido tomadas todas as medidas necessárias ao abrigo da Lei nº 2246/94 para assegurar a independência administrativa e financeira do EET e que o projecto de decreto presidencial que estabelece o regulamento do pessoal deste organismo seria adoptado e entraria em vigor até 1 de Agosto de 1997. A autoridade regulamentar nacional grega estará plenamente operacional até ao final de Setembro de 1997 e permite controlar que as empresas registadas para a prestação de serviços liberalizados não prestam serviços de telefonia vocal. Por esta razão, não se pode justificar qualquer período de execução adicional para além de 1 de Outubro de 1997. Eventuais atrasos no calendário estabelecido pelas autoridades gregas não podem ser tomados em consideração pela Comissão na apreciação deste pedido de um período de execução adicional, uma vez que este calendário parece razoável e uma vez que os Estados-membros não podem para além disso, tal como defendido pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, invocar disposições, práticas ou circunstâncias dos seus sistemas legais para justificar períodos de execução adicionais para darem cumprimento às directivas comunitárias.
(50) A Comissão também não pode aceitar o argumento de que a perda de receitas das linhas alugadas agravará ainda mais o risco de comprometer a plena realização dos ajustamentos estruturais programados, pelas seguintes razões:
- por força da Directiva 92/44/CEE, a OTE devia ter oferecido linhas alugadas orientadas para os custos. Nos termos do artigo 10º dessa directiva, a Grécia tinha a obrigação de assegurar que a OTE introduzisse, até 31 de Dezembro de 1993, um sistema contabilístico com base nos custos no que se refere às linhas alugadas. Apesar de permitido pela Directiva 92/44/CEE, a Grécia não solicitou qualquer adiamento a favor da OTE para o cumprimento desta obrigação. O actual não cumprimento por parte da República Helénica desta obrigação foi já aliás reconhecido pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão de 6 de Julho de 1995 (17). Tendo em conta esta obrigação e o facto de os Estados-membros a deverem cumprir, a abertura de um fornecimento alternativo não deverá alterar substancialmente a posição do mercado do OTE nesta área,
- todos os principais fornecedores de redes alternativas pertencem actualmente a entidades públicas (isto é, caminhos-de-ferro, serviços públicos de água, etc.) e a maior parte é da competência do mesmo ministério que a OTE. É assim pouco provável que estes serviços reduzam os seus preços para competirem realmente com a OTE, uma outra empresa do sector público,
- a concorrência constituiria um incentivo para a OTE acelerar o processo de digitalização e modernização da sua rede,
- as receitas geradas pela prestação de linhas alugadas são marginais comparadas com as provenientes da telefonia vocal,
- se os potenciais operadores de rede alternativa fossem autorizados a estabelecer a sua própria infra-estrutura, centrar-se-iam nos circuitos de elevada capacidade (8, 34 e 140 Mbs), que a OTE não fornece actualmente. Assim, a hipótese de que a OTE sofrerá uma perda das receitas de linhas alugadas não pode ser aceite integralmente,
- a argumentação das autoridades gregas parte de uma perspectiva estática. De facto, se a Grécia tivesse transposto plenamente a Directiva 90/388/CEE e tivesse autorizado novos operadores a prestarem todos os serviços de telecomunicações que não a telefonia vocal que utilizam mais de duas vezes 64 kbits, este facto aumentaria a procura de circuitos alugados. Esta nova procura mais do que compensaria o possível impacto da prestação de capacidade de infra-estrutura alternativa na Grécia. Deve salientar-se, neste contexto, que muitos operadores de serviços liberalizados que utilizam redes alternativas alugarão, de qualquer modo linhas à OTE para assegurar uma capacidade de reserva suficiente. Tendo em conta o esperado crescimento do mercado das linhas alugadas, a OTE poderia provavelmente manter os seus lucros totais nesta área mesmo se introduzisse descontos de quantidade em relação às suas actuais tarifas de linhas alugadas, no sentido de prosseguir o seu alinhamento pelos custos.
Desenvolvimento do comércio
(51) Como consequência do seu monopólio no que se refere ao fornecimento de infra-estruturas públicas de telecomunicações, a OTE é o único fornecedor de linhas alugadas e de interconexão aos prestadores de serviços liberalizados. Este aspecto determina em larga medida os custos dos seus concorrentes no sector dos serviços liberalizados. Tal é revelado, nomeadamente, pelos actuais elevados custos das linhas alugadas acima referidas que tornam não rentáveis o fornecimento de alguns serviços liberalizados. Para além disso, este potencial conhecimento por parte da OTE dos custos dos seus concorrentes aumentará ainda mais o efeito no comércio, uma vez que a OTE poderá desenvolver ainda mais a sua própria oferta de serviços liberalizados, apesar de o seu crescimento deve ser lento a curto prazo. Considerando que a OTE pode utilizar a sua própria infra-estrutura para prestar tais serviços, os concorrentes que prestam serviços liberalizados globais, tais como a VPN ou serviços de telefonia vocal a grupos fechados de utilizadores, seriam assim obrigados a utilizar os circuitos alugados do operador com quem querem competir. Esta situação seria ainda agravada pelo facto de a OTE não estabelecer actualmente contas suficientemente transparentes para permitir uma separação adequada das suas actividades no âmbito do monopólio das desenvolvidas no sector liberalizado. Para além disso, não existe qualquer separação estrutural que impeça que o pessoal do sector da infra-estrutura da OTE transfira informações para os seus colegas que trabalham nos serviços liberalizados.
Conclusão
(52) Existem meios regulamentares menos restritivos para evitar que o monopólio da telefonia vocal seja iludido até 1 de Janeiro de 2000 e tais meios poderão ser aplicados pelo EET, que foi criado na Grécia, mas que ainda não se encontra plenamente operacional. Tendo em conta que a adopção do decreto presidencial que define o regulamento do pessoal do EET entrará em vigor até 1 de Agosto de 1997 o que lhe permitirá entrar em funcionamento pleno até 1 de Outubro de 1997, a concessão de um período de execução adicional para além desta data não parece assim justificar-se.
(53) A Comissão considera, assim, que a concessão à Grécia de um período de execução adicional no que se refere à liberalização da infra-estrutura alternativa não afectará o desenvolvimento do comércio numa medida contrária aos interesses da Comunidade se tal período não ultrapassar 1 de Outubro de 1997,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1º
A Grécia pode adiar até 31 de Dezembro de 2000 a eliminação dos direitos exclusivos de que actualmente beneficia a Hellenic Telecommunications Organisation SA no que se refere à prestação de serviços de telefonia vocal e criação e fornecimento de redes públicas de telecomunicações, desde que as condições a seguir apresentadas sejam concretizadas no calendário seguinte:
- o mais tardar em 1 de Outubro de 1997, em vez de 1 de Julho de 1996: notificação à Comissão de todas as medidas necessárias para eliminar as restrições à prestação de serviços de telecomunicações já liberalizados em:
a) Redes do prestador do serviço de telecomunicações;
b) Infra-estruturas de terceiros,
e
c) Através de uma utilização partilhada de redes, outras instalações e locais,
- o mais tardar nove meses após a adopção da presente decisão, em vez de 11 de Janeiro de 1997: notificação à Comissão de todas as alterações legislativas necessárias para introduzir a plena concorrência até 31 de Dezembro de 2000, incluindo propostas para o financiamento do serviço universal,
- o mais tardar em 31 de Dezembro de 1999, em vez de 1 de Janeiro de 1997: notificação à Comissão dos projectos de licença para os prestadores de serviços de telefonia vocal e/ou da rede subjacente,
- o mais tardar em 30 de Junho de 2000, em vez de 1 de Julho de 1997: publicação das condições de licença para a telefonia vocal pública e para os encargos de interconexão tal como apropriado de acordo em ambos os casos com as directivas comunitárias,
- O mais tardar em 31 de Dezembro de 2000, em vez de 1 de Janeiro de 1998: concessão de licenças e alteração das licenças existentes para permitir a prestação competitiva de serviços de telefonia vocal.
Artigo 2º
A Grécia pode adiar até 1 de Outubro de 1997 a eliminação das restrições à prestação de serviços de telecomunicações já liberalizados:
a) Em redes estabelecidas pelo prestador do serviço de telecomunicações;
b) Em infra-estruturas fornecidas por terceiros,
e
c) Através de uma utilização partilhada de redes e de outras instalações e locais.
A Grécia deverá notificar à Comissão, o mais tardar, em 1 de Outubro de 1997 em vez de 1 de Julho de 1996, todas as medidas adoptadas para eliminar tais restrições.
Artigo 3º
A República Helénica é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 18 de Junho de 1997.