DECISÃO DA COMISSÃO de 27 de Abril de 1994 relativa a um processo de aplicação do Regulamento (CEE) nº 2408/92 do Conselho [processo VII/AMA/II/93 - TAT - Paris (Orly) - Londres] (Apenas faz fé o texto em língua francesa) (94/290/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,
Tendo em conta o Regulamento (CEE) nº 2408/92 do Conselho, de 23 de Julho de 1992, relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias (1), e, nomeadamente, o nº 3 do seu artigo 8º,
Após consulta do comité consultivo,
Considerando o seguinte:
FACTOS I Em 10 de Setembro de 1993, a companhia aérea TAT European Airlines, cuja sede se situa no nº 47, rue Christiaan Huygens - 37100 Tours, França, apresentou à Comissão um pedido, com base no artigo 175º do Tratado e no nº 1 do artigo 3º e nºs 1 e 3 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 2408/92, no sentido de a Comissão:
i) Declarar ilegal a recusa das autoridades francesas de lhe concederem direitos de tráfego para explorar a rota Paris (Orly)-Londres;
ii) Solicitar às autoridades francesas que lhe concedam, o mais rapidamente possível, os direitos de tráfego em causa;
iii) Solicitar a essas autoridades que estabeleçam e publiquem as regras de acesso ao sistema aeroportuário de Paris com vista a pôr fim ao actual regime discriminatório;
iv) Adoptar todas as medidas necessárias com vista a garantir o efeito útil das disposições aplicáveis.
Por carta de 26 de Julho de 1993 enviada à Direcção-Geral da Aviação Civil (DGAC), do Ministério dos Transportes francês, a companhia aérea TAT European Airlines solicitou, nos termos do nº 1 do artigo 3º do Regulamento (CEE) nº 2408/92, autorização para exercer direitos de tráfego na rota Paris (Orly)-Londres (Gatwick) a partir de 31 de Outubro de 1993. Em anexo à referida carta encontrava-se um plano de exploração da TAT European Air, em que a companhia manifestava a intenção de explorar a rota Orly-Gatwick à razão de quatro serviços diários de ida e volta, utilizando aparelhos Fokker 100 com uma capacidade de 102 lugares.
Por ofício de 18 de Agosto de 1993, o director-geral da Aviação Civil francesa respondeu à TAT European Airlines que não estava em condições de poder aceder ao pedido de exploração formulado por esta companhia, fundamentando a recusa no artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 2408/92 que confere aos Estados-membros a possibilidade de regulamentarem, sem discriminação baseada na nacionalidade ou na identidade da transportadora aérea, a distribuição do tráfego entre os aeroportos pertencentes a um sistema aeroportuário. A este respeito, o director-geral da Aviação Civil precisou que « no contexto da política de afectação aeroportuária da região parisiense, apenas foram autorizadas as rotas regulares internacionais com destino à maioria dos países europeus e, nomeadamente, com destino à Gra-Bretanha, com partida do aeroporto Charles-de-Gaulle » (CDG). Acrescentou que « está a ser estudada a possibilidade de se modificarem estas regras que, no entanto, não foram ainda alteradas até à data ».
Num novo ofício de 26 de Outubro de 1993 enviado à TAT European Airlines, as autoridades francesas confirmaram não estarem em condições de aprovar o programa apresentado por esta companhia relativamente à exploração da rota Paris (Orly)-Londres (Gatwick) durante a estação de Inverno de 1993/1994. Todavia, o mesmo ofício fazia igualmente referência à intervenção do ministro dos Transportes francês perante o Conselho Superior da Aviação Mercante, em 14 de Outubro de 1993, no decurso da qual o ministro havia exprimido « a sua intenção da autorizar, em Abril de 1994, mediante certas condições, a exploração das rotas entre Orly e aeroportos londrinos ».
A denúncia apresentada junto da Comissão pela TAT European Airlines em 10 de Setembro de 1993 diz respeito a esta recusa de autorização das autoridades francesas de 18 de Agosto de 1993, confirmada em 26 de Outubro.
II Em apoio da denúncia apresentada à Comissão, a companhia TAT European Airlines alega que as autoridades francesas procederam, no caso em apreço, a uma aplicação errada do nº 1 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 2408/92. A este propósito, recorda, em primeiro lugar, que o nº 1 do artigo 3º do referido regulamento institui um princípio geral de liberdade de acesso e que qualquer excepção a este princípio a título do nº 1 do artigo 8º do mesmo regulamento deve basear-se em critérios transparentes, objectivos, constantes e não discriminatórios. Invoca, em seguida, quatro argumentos distintos.
Em primeiro lugar, a TAT European Airlines invoca o carácter discriminatório da diferença de tratamento entre a rota Paris-Londres e as rotas domésticas francesas. Segundo esta companhia, não existe qualquer razão objectiva para estabelecer uma distinção entre as rotas domésticas francesas, relativamente às quais as autoridades francesas autorizam a utilização dos aeroportos de Orly e CDG, e a rota Paris-Londres, relativamente à qual, por imposição das autoridades francesas, todos os voos devem convergir no aeroporto CDG. Especificamente, nem a existência de meios de transporte de superfície concorrentes nem a importância respectiva das diferentes rotas em termos de fluxos de passageiros nem a presença de diversas companhias aéreas concorrentes poderiam justificar esta diferença de tratamento. A TAT European Airlines acrescenta que as regras de repartição do tráfego no interior do sistema aeroportuário parisiense são, com efeito, muito flexíveis, já que 36 destinos internacionais, dos quais nove destinos comunitários, são servidos directamente tanto pelo aeroporto de Orly como pelo aeroporto CDG. Assim, a companhia Pakistan Airlines recebeu autorização para exercer direitos de tráfego de quinta liberdade na rota Paris (Orly)-Londres (Heathrow) para o seu voo semanal PK 781 Karachi-Londres via Paris.
Em segundo lugar, a TAT European Airlines alega que mesmo admitindo que existem regras francesas de repartição do tráfego no interior do sistema aeroportuário de Paris, estas não podem ser invocadas, já que não foram objecto de expressão clara, válida erga omnes, nem de qualquer publicação.
Em terceiro lugar, a companhia refere que a recusa que lhe foi apresentada não foi expressa e devidamente fundamentada em termos de facto e de direito, na medida em que o ofício do director-geral da Aviação Civil de 18 de Agosto de 1993 se limita a recordar que o Regulamento (CEE) nº 2408/92 não afecta o direito dos Estados-membros de regulamentarem a repartição do tráfego entre os aeroportos situados no interior de um mesmo sistema aeroportuário.
Por último, a TAT European Airlines sublinha que nenhum critério objectivo, tal como o congestionamento do aeroporto de Orly, pode justificar a decisão de recusa contestada. Precisa igualmente que dispõe de todas as faixas horárias necessárias à exploração da rota em causa, segundo o programa apresentado à DGAC.
III A fim de permitir a instrução da denúncia apresentada pela TAT European Airlines, a Comissão solicitou às autoridades francesas, por ofício de 1 de Outubro de 1993, que respondessem, no prazo de 15 dias, às seguintes questões:
- Quais as regras de repartição do tráfego existentes entre os aeroportos que constituem o sistema aeroportuário de Paris? Queira enviar cópias dos textos que contêm tais regras.
- Essas regras foram objecto de publicidade? Em caso afirmativo em que publicação?
- Quais as razões que motivaram a decisão das autoridades francesas de proibirem a exploração de serviços aéreos regulares entre Londres e o aeroporto de Orly? De uma forma mais geral, quais as justificações e fundamentos das regras de repartição do tráfego no interior do sistema aeroportuário de Paris? Queira fornecer, neste contexto, todos os elementos úteis.
- porque motivo foi concedido à Pakistan Airlines o direito de explorar serviços aéreos regulares entre Paris (Orly) e Londres (Heathrow)? Qual a frequência deste serviço? Existem outras companhias que gozem de direitos idênticos?
Não tendo recebido resposta a este pedido de informação no prazo previsto de 15 dias, a Comissão enviou às autoridades francesas, em 22 de Outubro de 1993, um novo ofício em que fixava um prazo de resposta de cinco dias. As autoridades francesas transmitiram à Comissão as informações exigidas, por ofício de 9 de Novembro de 1993.
IV As respostas das autoridades francesas às quatro questões colocadas pela Comissão na sua carta de 1 de Outubro de 1993 podem ser resumidas do seguinte modo:
- primeira e segunda questões: aquando do discurso que proferiu em 14 de Outubro de 1993 perante o Conselho Superior da Aviação Mercante (CSAM), o ministro dos Transportes francês declarou « ter decidido clarificar a política em matéria de repartição do tráfego comunitário entre Orly e Roissy-Charles-de-Gaulle, tornando-a pública sob a forma juridicamente exigida pelo direito comunitário ». O projecto de decreto relativo à afectação aeroportuário em Paris será, por conseguinte, apresentado para parecer ao CSAM em 24 de Novembro de 1993,
- terceira questão: as autoridades francesas consideraram não poderem dar uma resposta favorável ao pedido da companhia TAT European Airlines para exploração do serviços aéreos regulares entre Paris (Orly) e Londres (Gatwick) uma vez que as regras aplicáveis ao conjunto das transportadoras não haviam ainda sido publicadas. Esta recusa não constitui uma discriminação já que, no momento em que foi dirigida à Companhia TAT European Airlines, nenhuma companhia comunitária estava autorizada a explorar esta rota,
- quarta questão: os direitos de tráfego da companhia Pakistan Airlines na rota Paris (Orly)-Londres (Heathrow) decorrem do acordo aéreo bilateral existente entre a França e o Paquistão, que concede à companhia paquistanesa direitos de quinta liberdade para Londres ou outras capitais europeias com partida de Paris. A utilização destes direitos de quinta liberdade, que se caracteriza por uma grande irregularidade, consiste actualmente num vôo semanal na rota em causa. As autoridades francesas consideram que seria pouco razoável transferir, unicamente por esta razão, a Pakistan Airlines para o aeroporto Charles de Gaulle. A Pakistan Airlines sempre utilizou Orly e os seus serviços em direcção a Londres caracterizam-se, como é óbvio, por uma frequência semanal que não é significativa. Há outras companhias não comunitárias que se encontram na mesma situação, muito embora se trate de casos isolados, sem impacte sobre o mercado interno. Assim, as companhias Aeroméxico e Air Mauritius operam na rota Paris (Orly)-Frankfurt uma vez por semana. Existem ainda outras companhias não comunitárias que beneficiam de este tipo de direitos mas que não os exploram actualmente.
V Em 6 de Dezembro de 1993, o ministro dos Transportes francês adoptou efectivamente um decreto relativo à repartição do tráfego intracomunitário no âmbito do sistema aeroportuário de Paris. Esse decreto, publicado no Jornal Oficial da República Francesa em 10 de Dezembro de 1993, estabelece nomeadamente o seguinte:
« Artigo 1º - O presente decreto fixa a repartição dos serviços aéreos intracomunitários entre os aeroportos que fazem parte do sistema aeroportuário parisiense na acepção do Regulamento (CEE) nº 2408/92 acima referido, ou seja, entre os aeroportos de Orly, Charles-de-Gaulle e Le Bourget.
Artigo 3º
- É possível explorar os serviços aéreos com destino ou proveniência dos aeroportos franceses, da metrópole e dos departamentos ultramarinos, nos aeroportos de Orly e Charles-de-Gaulle, desde que o exercício dos direitos de tráfego correspondentes tenha sido autorizado em conformidade com o Regulamento (CEE) nº 2408/92 acima referido.
Artigo 4º
- Os serviços aéreos internacionais intracomunitários serão explorados a partir do aeroporto Charles-de-Gaulle.
Artigo 5º
- Não obstante o disposto no artigo 4º, podem ser explorados a partir do aeroporto de Orly os seguintes serviços aéreos:
serviços aéreos regulares com destino ou proveniência de Espanha, Grécia e Portugal, cuja frequência seja superior a três vôos de ida e volta por semana durante, pelo menos, uma estação IATA;
serviços aéreos internacionais não regulares com destino ou em proveniência dos aeroportos comunitários, efectuados pelas transportadoras cujo principal local de actividade seja o aeroporto de Orly dentro dos limites de voos sazonais que operem menos de quatro meses por ano ou de séries cuja frequência não exceda três vôos de ida e volta por semana;
serviços aéreos internacionais regulares com destino ou em proveniência dos aeroportos comunitários efectuados em conformidade com os acordos internacionais aplicáveis, por transportadoras não comunitárias afectas ao aeroporto de Orly, desde que não seja afectado o comércio entre os Estados-membros.
Artigo 7º
- O presente decreto será revisto o mais tardar em 31 de Março de 1994, a fim, nomeadamente, de precisar as condições em que poderá ser autorizada a exploração de serviços aéreos regulares entre o aeroportos de Orly e os aeroportos do sistema aeroportuário londrino. »
Em 30 de Novembro de 1993, as autoridades francesas enviaram à Comissão a exposição dos motivos que está na base deste decreto e que inclui, nomeadamente, os seguintes pontos:
« 1. Todos os debates e reflexões sobre esta questão demonstraram claramente a quase impossibilidade de, a curto prazo, se proceder a uma alteração significativa das práticas actuais, pelas seguintes razões:
- a primeira razão objectiva consiste no facto de ser necessário ter em conta a situação existente.
A aplicação brutal de uma política aeroportuária diferente da que foi levada a cabo no passado está fora de questão tendo em conta os investimentos, tanto físicos como comerciais, efectuados pelas companhias em causa. A aplicação de novas orientações deve, por conseguinte, numa primeira fase, incidir unicamente sobre os serviços novos, bem como sobre as medidas com carácter incitativo e progressivo,
- a segunda razão objectiva está relacionada com a saturação das infra-estruturas, tanto no aeroporto de Orly como no aeroporto Charles-de-Gaulle (CDG). A este respeito, é conveniente precisar que a capacidade das infra-estruturas não se limita à capacidade das pistas, mas inclui igualmente a de todos os seus outros elementos (aerogares, balcões de embarque, filtros da polícia e dos serviços aduaneiros, zonas de estacionamento dos aviões e acesso dos passageiros aos mesmos, instalações para entrega das bagagens, etc.). Assim, embora a saturação do aeroporto de Orly seja bem conhecida em virtude da impossibilidade de, em certas horas, se obterem faixas horárias de aterragem, e descolagem, o aeroporto CDG conhece igualmente dificuldades de exploração. O sistema aeroportuário parisiense, não dispõe, actualmente de reservas de capacidade significativas.
Existirão reservas de capacidade no aeroporto CDG, aquando da abertura de um módulo de aerogare suplementar (1997) e de uma terceira pista (Inverno 1997/1998).
2. O Governo francês expôs claramente os objectivos a longo prazo da sua política aeroportuária.
- fazer do aeroporto de CDG a "porta da Europa" e a plataforma das correspondências,
- confirmar o papel do aeroporto de Orly como "porta de Paris",
- consagrar o aeroporto Le Bourget aos vôos de negócios.
Estes objectivos gerais dizem respeito tanto aos serviços extracomunitários como aos serviços intracomunitários. Tratando-se dos serviços intracomunitários e tendo em conta as dificuldades evocadas no início desta exposição bem como as incertezas que pesam sobre a evolução do tráfego no contexto do novo terceiro pacote comunitário, foi considerando mais prudente limitar, por enquanto, o alcance das regras da afectação aeroportuária e prever a sua revisão em 1 de Abril de 1997. Esta data corresponde ao final do período de transição previsto no terceiro pacote, estando igualmente previsto para 1997 o próximo alargamento significativo das capacidades.
3. No entanto, e sem aguardar a entrada em serviço destas novas capacidades, o Governo francês está firmemente decidido a promover, até 1997, a evolução da situação no sentido das orientações anunciadas.
Aeroporto CDG, porta da Europa:
- o Governo francês decidiu que, a partir de agora, todos os serviços intracomunitários poderiam ser explorados a partir deste aeroporto com vista a favorecer as possibilidades de correspondência.
Deixa, nomeadamente, de ser aplicável a regra que não autoriza uma mesma companhia aérea a explorar uma mesma rota intracomunitária no aeroporto de Orly e no aeroporto Charles-de-Gaulle.
Aeroporto de Orly, porta de Paris
- o Governo francês decidiu, por conseguinte, abrir progressivamente o acesso ao aeroporto de Orly das rotas intracomunitárias de forte densidade de tráfego (que servem as principais metrópoles europeias). Numa primeira fase, a experiência limitar-se-á à abertura de rotas entre o aeroporto de Orly e os aeroportos do sistema aeroportuário londrino, mediante certas condições ainda por fixar,
- além disso, o aeroporto de Orly permanece aberto às rotas regulares internacionais que o utilizam actualmente, para todas as transportadoras aéreas comunitárias independentemente da sua nacionalidade ou da sua identidade. Trata-se das rotas com destino a Espanha, Grécia e Portugal.
As companhias aéreas que exploram actualmente estas rotas não desejam transferir essas actividades para o aeroporto CDG, estando excluída a este respeito qualquer medida de carácter autoritário.
É possível que, à medida que o aeroporto CDG for confirmando o seu papel de plataforma de correspondência, surjam iniciativas em favor da transferência de uma parte deste tráfego para este aeroporto. Paralelamente, poderão ser desenvolvidas a partir do aeroporto de Orly novas rotas com destino às principais metrópoles europeias para o tráfego ponto a ponto.
- estão já abertas nos aeroportos CDG e Orly rotas domésticas sem restrições em conformidade com o artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 2408/92 sob reserva da concessão dos direitos de tráfego correspondentes às transportadoras comunitárias em questão, ao abrigo do Regulamento (CEE) nº 2408/92 (artigos 3º, 4º e 5º). No entanto, uma vez que o tráfego ponto a ponto se adapta mais facilmente às possibilidades do aeroporto de Orly, este aeroporto é de facto - e continuará a ser - o ponto central da rede doméstica.
As rotas de fraca densidade de tráfego, consideradas vitais para o desenvolvimento económico das regiões e o ordenamento do território, geram um tráfego essencialmente com destino a Paris para uma clientela que efectua a viagem de ida e volta no mesmo dia.
As autoridades francesas consideram que as transportadoras comunitárias deveriam orientar-se naturalmente para o aeroporto CDG quando:
- a rota gerar um volume considerável de tráfego de correspondênciais apesar das rotas directas desenvolvidas com partida dos grandes aeroportos de província,
- o tráfego de correspondência se tornar preponderante tendo em conta a concorrência dos outros modos de transporte a nível do tráfego a partir de e com destino a Paris. »
VI Por carta de 22 de Dezembro de 1993, a companhia TAT European Airlines apresentou ao director-geral da Direcção dos Transportes da Comissão, as suas observações relativamente ao decreto de 6 de Dezembro de 1993 acima referido. Recordando que o referido decreto não lhe permitia explorar a rota Paris (Orly)-Londres e mantendo, por conseguinte, as conclusões da sua denúncia, a TAT European Airlines invocou dois argumentos contra os artigos 3º, 4º e 5º do decreto:
- por um lado, a ignorância relativamente ao conteúdo dos artigos 6º e 59º do Tratado, bem como do Regulamento (CEE) nº 2408/92, na medida em que, ao permitir unicamente a exploração em Orly de serviços aéreos intracomunitários internacionais com destino ou em proveniência de Espanha, Grécia e Portugal, o decreto estabeleceu uma discriminação entre as transportadoras francesas, espanholas, gregas e portuguesas, por um lado, e as transportadoras dos outros Estados-membros, por outro,
- por outro lado, uma falta de objectividade, já que a distinção feita entre as rotas domésticas, para as quais é autorizada a exploração em Orly e em CDG, e as rotas internacionais intracomunitárias, para as quais só é autorizada a exploração em CDG, assenta exclusivamente na noção de fronteira nacional que o Tratado pretende precisamente eliminar.
Para além disso, em 21 de Janeiro de 1994, a TAT European Airlines apresentou à Comissão um complemento do seu pedido inicial de 10 de Setembro de 1993, invocando também os artigos 6º e 59º do Tratado, em que se visa expressamente o decreto do ministro dos Transportes francês de 6 de Dezembro de 1993. Para além do seu pedido inicial, a TAT European Airlines solicita à Comissão que:
i) Declare ilegal o referido decreto;
ii) Solicite às autoridades francesas que tornem as regras de acesso ao sistema aeroportuário de Paris conformes com as disposições comunitárias aplicáveis e ponham termo ao regime discriminitório actual.
Em apoio desta denúncia complementar, a TAT European Airlines desenvolveu os dois argumentos apresentados na sua carta de 22 de Dezembro de 1993. Acrescentou igualmente os seguintes argumentos:
- o decreto constitui uma medida aplicável de forma distinta na Comunidade consoante a origem das prestações ou do prestatário de serviços e um entrave à liberdade de a TAT European Airlines oferecer os seus serviços na rota Londres-Paris com partida de ou destino ao aeroporto de Orly, ignorando a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à livre prestação de serviços,
- as regras de repartição do tráfego no sistema aeroportuário de Paris não são aplicadas de forma constante já que, por um lado, são actualmente servidos 36 destinos internacionais simultaneamente pelos aeroportos de Orly e CDG, e, por outro, está já anunciado um projecto de alteração do decreto com vista a autorizar serviços entre Paris (Orly) e Londres,
- as condições a que as autoridades francesas subordinariam a autorização de explorar a rota Paris (Orly) e Londres após 31 de Março de 1994, são discriminatórias (utilização de aparelhos com uma capacidade superior a 200 lugares, introdução da noção de « controlo efectivo »).
VII Por ofício de 24 de Janeiro de 1994 e tendo em conta as informações em seu poder, o director-geral dos Transportes da Comissão comunicou às autoridades francesas observações preliminares relativas ao decreto de 6 de Dezembro de 1993. Este ofício referia-se longamente à distinção estabelecida pelos artigos 3º, 4º e 5º do decreto em questão entre, por um lado, os serviços aéreos com destino ou em proveniência dos aeroportos franceses da metrópole e dos departamentos ultramarinos e, por outro, os serviços aéreos internacionais intracomunitários distintos dos provenientes ou com destino à Grécia, Portugal e Espanha. O director-geral dos Transportes indicava que tal distinção dificilmente poderia ser aceite já que:
- assenta na noção de fronteira nacional, enquanto o mercado comunitário dos transportes aéreos comporta um espaço sem fronteiras internas, e não está provado que exista uma diferença significativa entre o volume de tráfego de correspondências entre os serviços aéreos internos franceses e os serviços internacionais intracomunitários,
- existe uma enorme disproporção entre o alcance e os efeitos pretendidos de uma medida de separação tão geral e absoluta,
- em conjugação com o nº 2 do artigo 3º do Regulamento (CEE) nº 2408/92, constitui uma discriminação entre as transportadoras francesas, gregas, espanholas e portuguesas, por um lado, e as transportadoras dos outros Estados-membros, por outro.
Em conclusão, o ofício de 24 de Janeiro de 1994 solicitava às autoridades francesas que respondessem, se assim o desejassem, às observações acima resumidas. Precisava-se igualmente que este ofício se relacionava com a denúncia apresentada pela TAT European Airlines em 10 de Setembro de 1993. Neste contexto, o director-geral dos Transportes desejava saber se a companhia Air France que, apresenta nos sistemas informatizados de reservas vôos regulares entre Paris (Orly) e Londres (Heathrow) a partir de 28 de Março de 1994, tinha obtido das autoridades francesas os direitos de tráfego correspondentes.
Para além disso, e na sequência da apresentação, pela TAT European Airlines, em 21 de Janeiro de 1994, da denúncia complementar à Comissão, esta última enviou, em 27 de Janeiro de 1994, um novo ofício às autoridades francesas que incluía dois novos argumentos desenvolvidos pela companhia autora da denúncia contra o decreto de 6 de Dezembro de 1993. Foi concedido às autoridades francesas um prazo de 15 dias para apresentarem as suas observações ou comunicarem quaisquer informações úteis.
VIII Em resposta às cartas de 24 e 27 de Janeiro de 1994, as autoridades francesas enviaram à Comissão, em 16 de Fevereiro de 1994, uma nota que incluía os seguintes elementos:
- a exploração de serviços aéreos regulares entre o aeroporto de Orly e os aeroportos londrinos, inicialmente prevista a partir de Abril de 1994, é diferida. Este adiamento tem por base informações fornecidas à administração da aviação civil francesa segundo as quais as companhias estabelecidas em França, com excepção da TAT, não podiam obter faixas horárias convenientes nos aeroportos londrinos e, nomeadamente, em Heathrow. Tal diferimento fica a dever-se igualmente ao atraso dos serviços da Comissão em comunicarem às autoridades francesas as suas observações sobre o conteúdo do decreto de 6 de Dezembro de 1993, apenas enviadas em 24 de Janeiro de 1994, o que não permite proceder à alateração geral do texto,
- os argumentos apresentados pela TAT European Airlines são de uma forma geral inadmissíveis, já que esta companhia não pode contestar o decreto de 6 de Dezembro de 1993 no quadro da sua denúncia, excepto se conseguir provar que foi alvo de um tratamento discriminatório,
- nenhuma transportadora comunitária, e nomeadamente a Air France, recebeu da parte das autoridades francesas autorização para explorar serviços entre Paris (Orly) e os aeroportos que fazem parte do sistema aeroportuário londrino. A Air France retirou, aliás, dos sistemas informatizados de reserva, qualquer visualização dos vôos entre o aeroporto de Orly e os aeroportos londrinos na sequência do anúncio do adiamento da abertura desta rota. A denúncia da TAT é, por conseguinte, infundada,
- se a Comissão voltasse, eventualmente, a pôr em causa o decreto de 6 de Dezembro de 1993, conduziria as autoridades francesas a elaborar novas regras cujo alcance exacto é, de momento, difícil de avaliar.
APRECIAÇÃO JURÍDICA IX Em matéria de repartição de tráfego entre os aéroportos situados no interior de um sistema aeroportuário, a Comissão dispõe dos poderes que lhe são conferidos pelo nº 3 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 2408/92 do Conselho. No que respeita, nomeadamente, à denúncia apresentada pela TAT European Airlines, a Comissão considera necessário fazer uso dos seus poderes e decidir se a França pode continuar a recusar às transportadoras comunitárias, e nomeadamente à TAT European Airlines, o exercício de direitos de tráfego na rota regular Paris (Orly)-Londres, com base no decreto de 6 de Dezembro de 1993. De sublinhar que a Comissão age por sua própria iniciativa, tal como é expressamente previsto pelas disposições supracitadas. A Comissão é, neste domínio, plenamente competente para verificar os efeitos do decreto em causa relativamente a todas as transportadoras comunitárias, não estando de forma alguma limitada a cingir-se apenas ao caso da TAT European Airlines.
Nos termos do nº 1 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 2408/92, « o presente regulamento não afecta o direito de um Estado-membro regular, sem discriminação baseada na nacionalidade ou na identidade da transportadora aérea, a distribuição do tráfego entre os aeroportos pertencentes a um sistema de aeroportos ».
Tal como a Comissão havia já expressamente indicado na sua decisão de 28 de Maio de 1993 - 93/347/CEE - adoptada relativamente ao processo Viva Air (2) e não contestada pela República Francesa, as normas adoptadas neste contexto podem acarretar restrições ao princípio geral da liberdade de acesso às rotas e aos aeroportos comunitários prevista no nº 1 do artigo 3º do Regulamento (CEE) nº 2408/92. Estas eventuais restrições devem, tal como qualquer outra excepção a um tal princípio, ser interpretadas de forma estrita e assentar em critérios que não só não sejam discriminatórios mas que, ao longo de um determinado período de tempo, sejam igualmente transparentes, objectivos e constantes. Compete aos Estados-membros apresentarem todas as justificações que considerem necessárias.
É necessário analisar as normas do decreto em causa em função destes critérios.
Em primeiro lugar, os artigos 3º, 4º e 5º do decreto de 6 de Dezembro de 1993 estabelecem uma distinção entre os serviços aéreos com destino a ou em proveniência dos aeroportos franceses da metrópole e dos departamentos ultramarinos, que podem ser explorados simultaneamente nos aeroportos de Orly e CDG, por um lado, e, por outro, os serviços aéreos internacionais intracomunitários distintos dos serviços aéreos regulares com destino a ou em proveniência de Espanha, Grécia ou Portugal, que só podem ser explorados no aeroporto CDG. O artigo 4º proíbe, de uma forma geral, a exploração de serviços aéreos internacionais intracomunitários no aeroporto de Orly. O artigo 5º do mesmo decreto prevê três excepções a esta interdição geral, nomeadamente o caso dos serviços aéreos regulares com destino ou proveniência de Espanha, da Grécia ou de Portugal. As transportadoras comunitárias não podem, por conseguinte, efectuar serviços de cabotagem consecutiva entre Orly e as províncias francesas sempre que tais serviços constituam a extensão ou preliminar de serviços entre Orly e os Estados-membros, com excepção da França, Portugal, Espanha e Grécia.
Ora, o aeroporto de Orly concentra a maior parte do tráfego entre Paris e as províncias francesas. Para além disso, a nível económico, o prolongamento de rotas intracomunitárias através de serviços de cabotagem consecutiva no interior da França representa, para as transportadoras comunitárias não estabelecidas em França e, nomeadamente, para as transportadoras estabelecidas no Norte da Europa, uma oportunidade única de penetrar no mercado doméstico francês. Tal situação verifica-se, sobretudo, sempre que o serviço de cabotagem constitui a extensão ou preliminar de um serviço com proveniência ou destino ao Estado de registo da transportadora. Por um lado, com efeito, a exploração das rotas domésticas francesas por serviços de cabotagem consecutiva pressupõe investimentos pouco elevados por parte destas transportadoras; por outro, as principais rotas domésticas francesas servem, a partir de Orly, destinos situados no Sul de França. Sendo assim, o decreto em causa deve ser considerado como introduzindo, na prática, uma discriminação relativamente às transportadoras comunitárias não estabelecidas em França e, em menor grau, todas as transportadoras com excepção das gregas, portuguesas e espanholas, no que respeita à exploração das rotas domésticas francesas com destino a Paris.
Para além disso, o nº 2 do artigo 3º do Regulamento (CEE) nº 2408/92 pevê que as possibilidades de cabotagem no interior dos Estados-membros podem ser limitados até 1 de Abril de 1997 aos serviços que constituam um prolongamento de um serviço com partida do Estado registo da transportadora ou, ao contrário, que precedam um serviço com destino a esse Estado. A França fez uso desta restrição, que, associada ao decreto de 6 de Dezembro de 1993, tem como efeito reservar os serviços de cabotagem consecutiva nas rotas domésticas francesas aos voos com partida ou chegada exclusivamente ao aeroporto CDG, excepto quando estes serviços constituem, respectivamente, a extensão ou preliminar de um serviço com proveniência ou destino a Espanha, Grécia ou Portugal. Por conseguinte, apenas as transportadoras francesas, gregas, espanholas e portuguesas são susceptíveis de, até 1 de Abril de 1997, explorar serviços aéreos regulares entre o aeroporto de Orly, por um lado, e os aeroportos situados nas províncias francesas, por outro.
Decorre do que precede que as disposições supracitadas do decreto de 6 de Dezembro de 1993 ignoram o princípio da não discriminação com base na nacionalidade da transportadora aérea previsto no nº 1 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 2408/92.
Em segundo lugar, a medida não parece objectiva nem constante. Em primeiro lugar, baseia-se exclusivamente nas fronteiras nacionais dos Estados-membros e não assenta em critérios devidamente estabelecidos que permitam justificar esta escolha de fronteiras nacionais. Com efeito, as fronteiras nacionais enquanto tais deixaram de pertencer, desde 1 de Janeiro de 1993, aos critérios objectivos susceptíveis de justificar a repartição do tráfego intracomunitário no interior de um sistema aeroportuário, dado que o Regulamento (CEE) nº 2408/92 visa precisamente estabelecer um mercado interno que implica « um espaço sem fronteiras internas ». É certo que, na sua exposição dos motivos, as autoridades francesas alegam, pelo menos implicitamente, que o volume do tráfego de correspondência seria substancialmente mais elevado nas rotas internacionais intracomunitárias com destino a Paris do que nas rotas domésticas francesas que servem essa mesma cidade. No entanto, as autoridades francesas não forneceram elementos precisos para justificarem este argumento que, se fosse fundamentado para cada rota considerada isoladamente, permitiria justificar a escolha do critério das fronteiras nacionais.
A afectação da maior parte dos serviços aéreos internacionais intracomunitários ao aeroporto CDG parece ainda menos objectiva se se tiver em conta que não só as rotas domésticas francesas mas também numerosos serviços internacionais extracomunitários, incluindo serviços de médio curso, são explorados simultaneamente nos aeroportos de Orly e CDG por companhias francesas ou de países terceiros. Assim, 27 destinos situados fora da Comunidade, sete dos quais constituem destinos de médio curso, utilizam simultaneamente para partidas e chegadas os aeroportos de Orly e CDG.
Por outro lado, embora as rotas entre Paris e os destinos situados na bacia mediterrânica sejam principalmente afectadas ao aeroporto de Orly, as rotas com a Itália, não podem, sem uma justificação óbvia, ser servidas senão pelo aeroporto CDG.
Na sua exposição dos motivos, as autoridades francesas indicaram a sua intenção de abrir progressivamente o aeroporto de Orly às rotas internacionais intracomunitárias com grande volume de tráfego. Ora, ressalta da Decisão Viva Air acima referida - 93/347/CEE - que, na ausência de regras claramente estabelecidas e publicadas, a única regra aplicável até 10 de Dezembro de 1993, data da publicação do decreto de 6 de Dezembro de 1993, era a da liberdade de acesso consagrada pelo nº 1 do artigo 3º do Regulamento (CEE) nº 2408/92, tanto no aeroporto CDG como no de Orly. Os princípios de objectividade e de constância opõem-se a que as autoridades francesas possam, por força do artigo 4º do decreto de 6 de Dezembro de 1993, interromper desta forma o regime da liberdade de acesso ao aeroporto de Orly durante alguns meses antes de a restabelecerem progressivamente.
Tal é, nomeadamente, o caso da rota Paris (Orly)-Londres, objecto da denúncia apresentada pela TAT European Airlines, em relação a cuja autorização as autoridades francesas tencionam rever o decreto em causa o mais tardar em 31 de Março de 1994, como previsto no artigo 7º do mesmo decreto. A este propósito, convém assinalar que as restrições que acompanhariam as autorizações de exploração desta rota, mesmo que fossem não discriminatórias, objectivas e constantes, não poderiam, em qualquer caso, ser regularmente impostas senão decorrido um prazo razoável entre a data da sua publicação e a data da sua entrada em vigor. Tal prazo é necessário para permitir às companhias adaptarem-se a estas eventuais restrições, evitando assim os riscos de efeitos discriminatórios em função da nacionalidade ou da identidade das transportadoras.
X Para além disso, a Comissão é do parecer que a legalidade das medidas de restrição adoptadas ao abrigo do nº 1 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 2408/92 deve igualmente ser examinada com base nos princípios que regem a liberdade de prestação de serviços, tal como são explicitados pela jurisprudência do Tribunal de Justiça (3).
No seu acórdão Parlamento contra o Conselho (4), o Tribunal decidiu que as obrigações impostas ao Conselho pelo nº 1, alíneas a) e b), do artigo 75º do Tratado incluem a obrigação de proceder à instauração da livre prestação de serviços em matéria de transportes e que o alcance desta obrigação é claramente definida pelo próprio Tratado, nomeadamente nos seus artigos 59º e 60º Ainda segundo o Tribunal, o Conselho não dispõe, neste domínio, de poder discricionário, uma vez que o resultado a alcançar é fixado mediante uma aplicação combinada dos artigos 59º, 60º, 61º e nº 1, alíneas a) e b), do artigo 75º, apenas as modalidades com vista à prossecução deste objectivo podem permitir o exercício de um certo poder de apreciação.
No que respeita aos transportes aéreos deve ser seguido o mesmo raciocínio. Com efeito, ao prever a adopção, pela Comunidade, de medidas destinadas à realização progressiva do mercado interno antes de 31 de Dezembro de 1992, o artigo 7ºA do Tratado cita expressamente o artigo 84º Por outro lado, o nº 2 do artigo 84º faz uma referência directa às disposições processuais do artigo 75º No sector específico dos transportes aéreos, a livre prestação de serviços no interior da Comunidade foi instituída, no quadro da política comum dos transportes, através da adopção do terceiro pacote, em vigor desde 1 de Janeiro de 1993. O Regulamento (CEE) nº 2408/92 inscreve-se plenamente nesta política comum e constitui uma medida de harmonização total do acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias. Assim, ao adoptar este regulamento, o Conselho definiu, com base no nº 2 do artigo 84º, as normas de execução dos princípios instituídos pelos artigos 59º e 62º Daí que, em matéria de liberdade de acesso ao mercado por parte das transportadoras aéreas comunitárias, seja conveniente, daqui em diante, reportar-se directamente a estes princípios (5), que forem recentemente objecto, por parte da Comissão, de uma comunicação interpretativa (6).
A este respeito, a Comissão recorda que figuram nomeadamente entre as medidas restritivas à livre circulação dos serviços, as medidas que afectam a capacidade do prestatário de fornecer o serviço e as medidas que impedem os potenciais clientes de recorrer aos serviços da sua escolha. Para além disso, a noção de restrição da livre circulação dos serviços vai para além da proibição de uma discriminação. Mesmo quando se aplicam indistintamente aos prestatários nacionais e aos prestatários dos outros Estados-membros, os entraves à livre prestação dos serviços não podem ser aceites se não forem justificados por razões objectivas e imperiosas de interesse geral ou se o mesmo resultado puder ser obtido através de regras menos restritivas (princípios da proporcionalidade).
Verifica-se, em primeiro lugar, que a distinção efectuada pelos artigos 3º, 4º e 5º do decreto de 6 de Dezembro de 1993 constitui uma medida restritiva à livre prestação de serviços aéreos regulares entre o sistema aeroportuário parisiense, por um lado, e os aeroportos situados nos Estados-membros com excepção de Espanha, Grécia e Portugal, por outro. Esta distinção afecta tato a capacidade de as transportadoras fornecerem estes serviços em Orly como os utilizadores que desejam viajar no interior da Comunidade a partir de ou com destino ao aeroporto de Orly. Para além disso, a restrição é importante, uma vez que os utilizadores preferem utilizar o aeroporto de Orly, mais próximo do centro da cidade. Com um tráfego anual de cerca de 25 milhões de passageiros em 1992, sensivelmente igual ao registado em CDG, Orly situa-se entre os 15 primeiros aeroportos do mundo. Para além disso, na exposição dos motivos do decreto em questão, citado no ponto V, as autoridades francesas precisam que Orly é simultaneamente « a porta de Paris » e o « ponto central da rede doméstica ». A medida gera assim entraves à liberdade de comércio não somente entre paris e a maioria dos Estados-membros, mas igualmente entre os mesmos e as províncias francesas via Orly.
Tendo em conta a discriminação em função da nacionalidade das transportadoras examinada no ponto IX, tais entraves são incompatíveis com a liberdade de prestação de serviços. No entanto, e independentemente desta discriminação, a Comissão considera que, no caso em apreço, as outras condições enunciadas pela jurisprudência do tribunal não são satisfeitas.
Com efeito, na exposição dos motivos referida no ponto V, as autoridades francesas fizeram referência, para justificarem o decreto de 6 de Dezembro de 1993, à necessidade de terem em conta a situação actual, bem como os investimentos já realizados pelas companhias aéreas. No entanto, no ambiente de concorrência instituído desde 1 de Janeiro de 1993 em matéria de transportes aéreos intracomunitários, incumbe exclusivamente aos operadores económicos decidir sobre a afectação óptima dos seus recursos, em função, nomeadamente, das necessidades e dos desejos dos seus clientes. Para além disso, as medidas de liberalização que entraram em vigor em 1 de Janeiro de 1993 tinham sido precedidas por diversas etapas sucessivas desde 1987, incluindo o primeiro e segundo pacotes aéreos, no decurso das quais os Estados-membros tiveram tempo de proceder às adaptações necessárias.
As autoridades francesas chamaram igualmente a atenção para a saturação das infra-estruturas, a importância do aeroporto CDG como plataforma de correspondência, bem como para os objectivos a longo prazo da sua política aeroportuária. A Comissão não contesta estes objectivos gerais nem a possibilidade de as autoridades francesas adoptarem uma política aeroportuária que permita a sua prossecução. A saturação das infra-estruturas, bem como a prossecução de uma política aeroportuária, podem ser consideradas como exigências imperiosas de interesse geral que justificam a aplicação de medidas de repartição do tráfego e, nomeadamente, se for caso disso, uma restrição do acesso ao aeroporto de Orly. No entanto, as autoridades francesas não fornecem elementos precisos que permitam verificar se o aeroporto de Orly está mais congestionado do que o aeroporto CDG. Reconhecem pelo contrário que, durante as horas de ponta, existem problemas de congestionamento nos dois aeroportos. Por outro lado, exigências imperiosas deste tipo devem traduzir-se por medidas que respeitem o princípio da proporcionalidade. A Comissão considera que tal não acontece no caso em apreço.
O alcance da medida ultrapassa o que é necessário para alcançar os objectivos referidos pelas autoridades francesas na sua exposição dos motivos, ou seja, a curto prazo, limitar a saturação das infra-estruturas e, a mais longo prazto, promover o aeroporto CDG como uma grande plataforma europeia, desenvolvendo simultaneamente o aeroporto de Orly como aeroporto de proximidade da aglomeração parisiense. A restrição em causa apresenta, com efeito, um carácter radical, e, como foi já referido acima, implica uma importante restrição da liberdade de acesso ao mercado interno da Comunidade. Cerca de 85 % do tráfego doméstico francês com partida ou chegada a paris concentra-se no aeroporto de Orly, comparativamente a apenas 15 % em CDG. Por outro lado, mesmo corrigida pelas possibilidades de cabotagem abertas em Orly exclusivamente em benefício das transportadoras gregas, espanholas e portuguesas, a restrição imposta pelo artigo 4º do decreto de 6 de Dezembro de 1993 retira, em França, uma grande parte do seu efeito útil à introdução da cabotagem que, no entanto, foi expressamente prevista e decidida pelo Conselho com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1993.
Ora, as autoridades francesas não provaram nem alegaram sequer que os resultados que se propõem alcançar não podem ser obtidos através da adopção de medidas menos rigorosas e menos prejudiciais para o comércio comunitário. A intenção manifestada pelas autoridades francesas de abrirem progressivamente o aeroporto de Orly às rotas internacionais intracomunitárias de grande intensidade de tráfego tende, na realidade, a demonstrar o contrário. Sendo assim, a Comissão não pode deixar de ter em conta a manutenção de serviços charter no aeroporto de Orly, prevista pelo nº 3 do artigo 5º do decreto de 6 de Dezembro de 1993, ou ainda a manutenção, nesse mesmo aeroporto, de numerosos serviços internacionais extracomunitários, nomeadamente intercontinentais, explorados por companhias de países terceiros ou mesmo pela Air France. A Comissão verifica igualmente que todas as rotas domésticas francesas podem actualmente ser exploradas, sem limitações, pela Air Inter, com partida ou chegada ao aeroporto de Orly, que está longe de estar permanentemente saturado.
Tendo em conta o que precede, a Comissão considera que as autoridades francesas aplicaram erradamente o disposto no nº 1 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 2408/92 ao afectarem, por força do decreto de 6 de Dezembro de 1993, os serviços aéreos internacionais intracomunitários exclusivamente ao aeroporto CDG. Por conseguinte, foi indevidamente que recusaram e continuam a recusar às transportadoras comunitárias e, nomeadamente à TAT European Airlines, o exercício de direitos de tráfego na rota Paris (Orly) - Londres. Nestas condições, cumpre decidir, nos termos do nº 3 do artigo 8º do Regulamento (CEE) nº 2408/92, que as autoridades francesas não podem continuar a aplicar esta medida de repartição do tráfego entre os aeroportos de Orly e de CDG no que respeita à rota Paris-Londres. A presente decisão não põe no entanto em causa as possibilidades oferecidas às autoridades francesas de prosseguirem uma política activa em matéria aeroportuária, desde que tal política respeite os princípios do direito comunitário tal como foram definidos acima,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1º
A França não pode continuar a recusar às transportadoras comunitárias o exercício de direitos de tráfego na rota Paris (Orly) - Londres com a justificação de que o artigo 4º do decreto de 6 de Dezembro de 1993 prevê que os serviços aéreos internacionais intracomunitários com partida de ou chegada a Paris sejam explorados no aeroporto Charles de Gaulle.
Artigo 2º
A República Francesa é a destinatária da presente decisão. A presente decisão será comunicada à TAT European Airlines, ao Conselho da União Europeia, aos Estados-membros, ao Reino da Noruega e ao Reino da Suécia.
Feito em Bruxelas, em 27 de Abril de 1994.