DECISÃO DA COMISSÃO de 30 de Outubro de 1998 relativa à aplicação do artigo 9º da Directiva 96/67/CE do Conselho ao aeroporto de Stuttgart (Flughafen Stuttgart GmbH) [notificada com o número C(1998) 3335] (Apenas faz fé o texto em língua alemã) (Texto relevante para efeitos do EEE) (98/630/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,
Tendo em conta a Directiva 96/67/CE do Conselho, de 15 de Outubro de 1996, relativa ao acesso ao mercado da assistência em escala nos aeroportos da Comunidade (1) e, nomeadamente, o nº 5 do seu artigo 9º,
Tendo em conta o pedido de aprovação da decisão das autoridades alemãs, de 30 de Julho de 1998, e após consulta das referidas autoridades,
Após consulta do Comité Consultivo,
Considerando o seguinte:
I. ÂMBITO DE APLICAÇÃO DA DERROGAÇÃO NOTIFICADA PELO GOVERNO DA REPÚBLICA FEDERAL DA ALEMANHA
1. Notificação apresentada pelas autoridades alemãs
Por carta de 30 de Julho de 1998, registada pela Comissão em 3 de Agosto, as autoridades alemãs notificaram um pedido de aprovação da decisão do Governo da República Federal da Alemanha, de 23 de Julho de 1998, que concede ao aeroporto de Stuttgart (Flughafen Stuttgart GmbH) uma derrogação destinada a:
- proibir o exercício da auto-assistência para as categorias de serviços referidas no ponto 4 do anexo da directiva, no que diz respeito ao tratamento físico da carga e do correio entre a aerogare e o avião, tanto à chegada como à partida ou em trânsito, bem como nos pontos 5.4 (à excepção do transporte da tripulação), 5.5 e 5.6. Nos termos do nº 1, alínea d), do artigo 9º da directiva, esta derrogação é concedida até 31 de Dezembro de 2000.
Nos termos do nº 3 do artigo 9º da directiva, a Comissão publicou um extracto desta notificação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias de 26 de Agosto de 1998 (2) e convidou as partes interessadas a comunicarem-lhe as suas observações.
Em conformidade com o disposto no nº 5 do artigo 9º da directiva, o Governo alemão foi consultado pela Comissão sobre o projecto de avaliação da Comissão em 24 de Setembro de 1998. As autoridades alemãs responderam a essa consulta, através de observações escritas, por carta de 1 de Outubro de 1998.
Fundamento da derrogação
As regras gerais de acesso ao mercado da assistência em escala são definidas nos artigos 6º e 7º da directiva. Tais regras enunciam claramente o princípio da maior abertura possível para a maioria das categorias de serviços de assistência. Para um aeroporto com um volume de tráfego como Stuttgart, a directiva prevê, desde 1 de Janeiro de 1998, o reconhecimento do direito à auto-assistência e a abertura do mercado da assistência a terceiros a partir de 1 de Janeiro de 1999. Porém, devido à situação e à missão específica de um aeroporto e, nomeadamente, a problemas de segurança, bem como de espaço e capacidade, que podem colocar-se em determinadas zonas da maioria das aeroportos, a directiva não impõe uma abertura total do mercado, mas exige um mínimo de abertura quer em matéria de auto-assistência quer de assistência a terceiros para quatro categorias de serviços situados do lado ar, ou seja, numa zona especialmente sensível do aeroporto. Tais categorias abrangem as operações na pista, a assistência a bagagem, a assistência em matéria de combustível bem como determinadas operações de assistência a carga e correio.
O artigo 9º da Directiva 96/67/CE do Conselho tomou igualmente em consideração o facto de, em determinados casos muitos específicos, graves problemas de espaço e de capacidade impedirem a abertura do mercado ao nível previsto. Em tais circunstâncias, podem ser concedidas derrogações numa base temporária, a fim de permitir ao aeroporto dispor do tempo necessário para obviar a estes condicionalismos. Essas derrogações só podem por conseguinte ter um carácter excepcional e não têm por objectivo, de modo geral, conceder aos aeroportos um período de adaptação adicional ao já previsto no artigo 1º da directiva.
Só podem ser concedidas derrogações com base em condicionalismos específicos de espaço e de capacidade. Foi neste espírito que as autoridades alemãs concederam a derrogação supracitada, em conformidade com o nº 3 do «Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften» da legislação alemão (3) que transpõe a Directiva 96/67/CE para o direito nacional.
2. A situação da assistência no aeroporto de Stuttgart
2.1. Apresentação do aeroporto
O Land de Baden-Würtemberg detém metade das acções da sociedade gestora do aeroporto de Stuttgart (Flughafen Stuttgart GmbH) e a cidade de Stuttgart a outra metade.
O recinto do aeroporto está completamente rodeado pela auto-estrada que liga Karlsruhe a Munique, do lado norte, e por área construída dos outros lados. Uma parte do recinto, a sul, está reservada às instalações militares americanas.
O aeroporto dispõe de uma única pista (este-oeste). A sua renovação e ampliação em 1996 permitem-lhe acolher actualmente tráfego de longo curso. As obras de desenvolvimento permitiram-lhe transformá-lo no principal aeroporto da região, no qual operam actualmente 29 transportadoras regulares e 21 companhias charter. Em 1997, o aeroporto registou um tráfego de 6,9 milhões de passageiros, o que corresponde a um aumento de 7,7 % em relação ao ano anterior. Com uma estimativa de crescimento de 5 % nos próximos anos, o aeroporto deverá duplicar o seu tráfego até 2010. Para fazer face a este desenvolvimento, foram iniciadas diversas obras, nomeadamente a construção de um parque de estacionamento adicional e de um centro de negócios (Office Center) e o prolongamento do terminal 1. Encontra-se projectada a construção de um novo terminal 3 em substituição das antigas instalações, de um terminal 4, de novas instalações de carga, de áreas para a aviação geral e de uma ligação ferroviária entre Hamburgo-Stuttgart-Munique. A parte sul vai registar igualmente uma transformação completa com um projecto de 20 milhões de marcos relativo à reestruturação desta zona e ao agrupamento de uma parte das instalações do exército americano. O aeroporto deverá então poder dispor de determinadas superfícies nesta zona. A ausência de espaço obriga o aeroporto a planear as obras de forma extremamente rigorosa, a fim de transferir os fluxos de passageiros e de carga para as diversas instalações ao ritmo da construção, garantindo assim uma continuidade dos serviços.
Estas adaptações deverão permitir fazer face à procura e, nomeadamente, duplicar o número de posições de contacto a nível do terminal 1.
2.2. A assistência no aeroporto
Na data da decisão das autoridades alemãs, o mercado da assistência encontrava-se efectivamente aberto, quer no que se refere à prestação de serviços a terceiros quer à auto-assistência, para todas as actividades mencionadas no anexo da directiva, à excepção das relacionadas com os pontos 3 (assistência a bagagem), 4 (assistência a carga e correio) e 5 (operações na pista).
Em Stuttgart, as operações na pista relacionadas com a orientação do avião (ponto 5.1) não podem ser abertas à concorrência, sendo exclusivamente realizadas através de um sistema de orientação via rádio.
A decisão das autoridades alemãs diz respeito às operações que, entre a aerogare e o avião, se relacionam com a assistência a carga e correio (ponto 4 do anexo da directiva), o carregamento e descarregamento do avião e o transporte dos passageiros e das bagagens (parte do ponto 5.4), a descolagem do avião (ponto 5.5) e a sua deslocação (ponto 5.6).
Consequentemente, a derrogação tem em vista manter a situação actual no que se refere à auto-assistência. Em contrapartida, a partir de 1 de Janeiro de 1999, um segundo prestador será autorizado a efectuar a prestação de serviços a terceiros no que diz respeito às operações para as quais o gestor do aeroporto era, à data da notificação, o único prestador, garantindo assim o mínimo de escolha previsto no artigo 6º da directiva relativo à assistência a terceiros.
II. OS CONDICIONALISMOS INVOCADOS PELAS AUTORIDADES ALEMÃS
A derrogação baseia-se nos problemas de espaço que o aeroporto enfrenta actualmente, os quais têm tendência a agravar-se devido às inúmeras obras a efectuar nos próximos anos, e nas dificuldades específicas que suscitará a multiplicação de operadores para o transporte de bagagens. Segundo as autoridades alemãs, o espaço disponível deverá permitir a introdução de um segundo prestador de serviços, embora não admita a presença adicional de utilizadores que pratiquem a sua própria auto-assistência.
A derrogação baseia-se, nomeadamente, no dossier preparado pelo aeroporto e apresentado pela empresa Gleiss, Lutz, Hootz und Hirsch e no estudo do Professor Heimerl «Kapazität der Anlagen des Flughafens Stuttgart».
1. Os problemas relativos ao estacionamento do equipamento
Segundo as autoridades alemãs, estes problemas são importantes a dois níveis.
1.1. No que se refere à superfície disponível
Em primeiro lugar, das cerca de 39 posições de estacionamento de aviões, só quatro podem ser utilizadas em contacto directo; antes do final da ampliação do terminal 1, deverá ser acrescentada uma quinta posição. Das inúmeras outras posições, 18 exigem a utilização de veículos de empurrar para a deslocação do avião (ponto 5.6 do anexo da directiva). Trata-se de posições situadas ao longo das instalações do lado norte do aeroporto. Os referidos veículos são equipamento pesado, bastante difícil de estacionar e que deve permanecer na proximidade das posições.
O grande número de posições distantes envolve igualmente a utilização de inúmeros autocarros para o transporte de passageiros e de reboques em quantidade suficiente para garantir o transporte das bagagens em trajectos importantes com uma frequência adequada (ponto 5.4 do anexo).
Se o equipamento pode ser estacionado à frente dos aviões para as posições situadas ao longo das instalações do lado norte, o mesmo não acontece, segundo as autoridades alemãs, no que se refere às posições do lado sul da placa de estacionamento, uma vez que estas já se encontram muito próximas do caminho de circulação N, à distância mínima aceitável em matéria de segurança. Por outro lado, a quase totalidade das posições será utilizada durante a noite para o estacionamento de aviões, não permitindo portanto a sua transformação temporária em áreas de estacionamento de equipamentos.
1.2. No que se refere à segurança
O procedimento livre de estacionamento por orientação via rádio, ou seja, sem veículo de orientação na placa de estacionamento, tal como praticado em Stuttgart, teria por consequência tornar perigosa qualquer operação de estacionamento de equipamento demasiado perto das posições de estacionamento de aviões, excluindo assim inúmeras posições potenciais.
A circulação na placa de estacionamento é considerada muito densa, nomeadamente com a obrigação de todos os aviões passarem pelo mesmo ponto de acesso à pista (ponto K) (4).
Tendo em conta o número de equipamentos necessários para fazer face aos picos em matéria de carga e de passageiros, incluindo os charters em relação aos quais Stuttgart constitui uma placa giratória para os voos de férias para o Sul da Europa, a superfície actualmente ocupada pelo aeroporto para o seu equipamento de assistência está estimada em 11 000 m2. O cálculo baseia-se na superfície «dinâmica» dos aparelhos necessários (superfície «estática» ocupada no solo + 50 % para o movimento dos aparelhos).
As autoridades alemãs consideram todavia que é necessário ter em conta as alterações suscitadas pela concorrência a nível das partes de mercado do actual detentor do monopólio e as repercussões nas suas próprias necessidades de equipamento e, por conseguinte, de superfície para estacionar esse mesmo equipamento.
Por outro lado, segundo as autoridades alemãs, é possível libertar superfícies novas a curto prazo, a saber:
- utilização, na parte este, na direcção do novo posto de incêndio, de uma superfície triangular de cerca de 200 m2 que poderá servir para o estacionamento de equipamento leve,
- utilização, na parte sul, de determinados espaços que foram ou deverão ser brevemente libertados pelo exército americano e dos espaços verdes que se lhes encontram associados. Uma parte deles, aliás, é actualmente utilizada para o estacionamento de veículos e de materiais de construção. Esses materiais libertarão igualmente espaço à medida que as obras forem avançando,
- finalmente, poderá ser libertado espaço adicional a partir de Junho de 1999, com a deslocação do caminho de circulação M.
2. Os problemas relativos ao transporte das bagagens
De acordo com o dossier elaborado pelo aeroporto e apresentado pela empresa Gleiss, Lutz, Hootz und Hirsch e parcialmente rejeitado pelas autoridades alemãs, as necessidades em efectivos para as operações de transporte das bagagens serão de oito motoristas para o terminal 1 e 3 para o terminal 2, para além de 165 reboques, 21 tractores e 80 aparelhos de carregamento. De acordo com o mesmo dossier, a introdução de outros operadores a nível do sistema de triagem de bagagens seria muito problemática. Atendendo a que é difícil calcular o número de equipamentos necessários a um novo operador visto esse número depender do número de aviões que o operador tiver de assistir, o estudo baseia-se no princípio de que, em função do tipo de aparelhos, as necessidades variam entre 1 e 15, pelo que uma estimativa de 5 a 10 se afigura razoável. Porém, o estudo não efectua qualquer estimativa das necessidades do ou dos novos operadores em função da sua eventual clientela - considerando que tal estimativa é impossível -, mas da utilização do equipamento de transporte. É estabelecida uma distinção entre o novo operador que apenas utiliza os seus próprios meios (versão 1), os seus motoristas e tractores mas aluga os reboques do aeroporto (versão 2) ou ainda que utiliza os seus próprios motoristas com tractores e reboques do aeroporto (versão 3).
De acordo com as indicações do dossier apresentado, é impossível admitir diversos operadores no edifício de triagem de bagagens. O ou os novos operadores deverão por conseguinte estacionar permanentemente no exterior ou, pelo menos, manter-se disponíveis para receber as bagagens entregues pelo pessoal do aeroporto. O espaço disponível nesta área à saída do sistema é muito reduzido devido à existência da faixa de serviço para o tráfego de autocarros, pelo que não pode acolher reboques em posição de espera sem provocar congestionamento. Por outro lado, isso traduzir-se-ia numa erosão do espaço actualmente utilizado pelo aeroporto e impediria uma gestão adequada das bagagens especiais (que não satisfazem as normas) e das de última hora.
Não obstante este estudo, as autoridades alemãs consideraram que, apesar dos problemas que resultarão a nível da gestão do tráfego dos reboques nas imediações do terminal, não era impossível a admissão de um segundo operador para as operações relacionadas com o transporte das bagagens.
Por essa razão e de acordo com as autoridades alemãs, atendendo aos espaços libertados e à perda das partes de mercado do actual detentor do monopólio, poderão ser desobstruídas no aeroporto, a partir de 1 de Janeiro de 1999, superfícies suficientes para a admissão de um segundo prestador, sem por isso afectar a qualidade dos serviços e as possibilidades de expansão das instalações aeroportuárias. As autoridades alemãs deram aliás preferência à admissão de um prestador, solução mais favorável ao conjunto das transportadoras presentes no aeroporto, em detrimento de um utilizador que apenas actuará em favor dos seus próprios aparelhos.
III. AS REACÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
As diversas partes interessadas foram instadas a expressar a sua opinião na sequência da publicação da notificação das autoridades alemãs, nos termos do disposto no nº 3 do artigo 9º da directiva.
As associações de companhias aéreas tendem a refutar os argumentos apresentados pelas autoridades alemãs. Após haverem salientado que a multiplicação do número de operadores não provocava forçosamente um aumento das necessidades em termos de superfícies de estacionamento ou de instalações, que dependem acima de tudo do volume de tráfego, as referidas associações consideram que uma melhor utilização do espaço actual e uma redução do equipamento utilizado pelo aeroporto permitiram libertar superfícies de estacionamento para o equipamento. As associações acrescentam que ainda existem espaços utilizáveis, nomeadamente em hangares vazios, a sul, ou ainda na actual área de armazenagem do equipamento de Inverno. No que se refere às operações relacionadas com as bagagens, as companhias reconhecem que podem colocar-se problemas de espaço a nível do centro de bagagens e declaram ter aceite reservar ao aeroporto as operações de carregamento e descarregamento dos reboques nesse centro. As companhias consideram todavia que, uma vez que não se colocam problemas de espaço relativamente às operações de transporte para ou do avião, essas operações devem ser abertas em conformidade com o disposto na directiva.
IV. AVALIAÇÃO DA DERROGAÇÃO À LUZ DAS DISPOSIÇÕES DA DIRECTIVA 96/67/CE
1. Regras em vigor em matéria de assistência
1.1. Possibilidades de limitação do acesso ao mercado
A Directiva 96/67/CE prevê uma abertura diferenciada do mercado em função, por um lado, da forma como a operação de assistência é assegurada (auto-assistência ou prestação de serviços a terceiros) e, por outro, da importância do tráfego no aeroporto. Com um tráfego anual de 6,4 milhões de passageiros em 1997, o aeroporto de Stuttgart deve, nos termos do disposto no anexo 5 da «Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften» (5), de 10 de Dezembro de 1997, que transpõe a directiva para o direito alemão, abrir o mercado da assistência a terceiros a um segundo prestador a partir de 1 de Janeiro de 1999 e permitir o exercício da auto-assistência a dois utilizadores desde 1 de Janeiro de 1998.
As regras gerais de exercício da auto-assistência pelas categorias de serviços designadas na notificação das autoridades alemãs são estabelecidas no nº 2 do artigo 7º da directiva. Essas regras foram incluídas nas disposições do nº 2, terceiro parágrafo da legislação alemã de transposição da directiva. Nos termos destes diferentes articulados, o Estado-membro pode limitar o exercício da auto-assistência a dois utilizadores, os quais deverão, por conseguinte, ser escolhidos com base em critérios pertinentes, objectivos, transparentes e não discriminatórios.
Porém, quando condicionalismos específicos de espaço ou de capacidade disponíveis, nomeadamente em função da taxa de utilização ou de congestionamento das superfícies, provocam uma impossibilidade de autorizar o exercício do direito à auto-assistência ao nível previsto pela directiva, o Estado-membro interessado pode, nos termos do nº 1, alínea d), do artigo 9º, proibir ou limitar a um único utilizador o exercício desse direito.
Porém, o nº 2 do artigo 9º preconiza que tal derrogação deve:
- especificar a ou as categorias de serviços para as quais a derrogação é concedida e os condicionalismos específicos de espaço ou de capacidade que a justificam
- ser acompanhada de um plano de medidas adequadas destinadas a ultrapassar esses condicionalismos.
Por outro lado e nos termos do disposto no nº 2 do artigo 9º, a derrogação não deve:
- prejudicar indevidamente os objectivos da directiva,
- dar origem a distorções de concorrência,
- ser mais ampla do que o necessário.
Tal como a Comissão salientou nas suas decisões de 14 de Janeiro de 1998 relativas aos aeroportos de Frankfurt e de Düsseldorf (6), o principal objectivo da directiva é a liberalização dos serviços de assistência em escala. As limitações impostas a terceiros consistem em restrições à liberdade de estes prestarem tais serviços. Por analogia com as medidas estatais que limitam a liberdade de prestação de serviços (7), as medidas capazes de excluir ou proibir as actividades dos prestadores de serviços - ou, no caso jacente, as dos utilizadores que pretendem efectuar a sua própria auto-assistência -, ainda que se apliquem indistintamente aos prestadores ou utilizadores nacionais e aos dos demais Estados-membros, devem justificar-se por exigências imperiosas de interesse público que não sejam de carácter económico e, além disso, ser proporcionais aos objectivos prosseguidos.
1.2. Procedimento
As autoridades alemãs comprometeram-se a subordinar a entrada em vigor da decisão de derrogação à decisão da Comissão.
Tal como salientou nas suas duas decisões relativas aos aeroportos de Frankfurt e de Düsseldorf (8), a Comissão deve analisar os seguintes aspectos:
- a existência e a dimensão dos condicionalismos que justificam a derrogação e a impossibilidade de abertura ao nível previsto pela directiva, apenas podendo ser tidos em conta os condicionalismos de espaço e/ou de capacidade,
- o plano de medidas adequadas destinada a superar esses condicionalismos, o qual deverá ser credível e incondicional e incluir um calendário de execução das referidas medidas,
- a conformidade com os princípios mencionados no nº 2 do artigo 9º respeitantes ao cumprimento dos objectivos da directiva, à ausência de distorção da concorrência e ao âmbito da medida.
A concessão de uma derrogação não tem por objectivo, em geral, oferecer ao aeroporto um prazo de adaptação adicional ao já oferecido pelo artigo 1º da directiva e deve permitir-lhe superar os condicionalismos específicos que possa enfrentar aquando da abertura do mercado. Qualquer derrogação deve por conseguinte ser analisada à luz dos condicionalismos específicos invocados para justificar a impossibilidade de abertura nos prazos fixados. Por outro lado, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, qualquer excepção deve ser interpretada de forma estrita e o âmbito de uma derrogação deve ser determinado tendo em conta as finalidades da medida em causa.
É em função destas diversas considerações que deve ser analisada a presente derrogação.
Em conformidade com o disposto no nº 4 do artigo 9º da directiva, a Comissão procedeu a uma análise circunstanciada dos condicionalismos invocados em matéria de espaço e de capacidade, da adequação da decisão adoptada pelas autoridades alemãs a esses condicionalismos e das medidas avançadas para os superar. A Comissão apoiou a sua análise nos estudos apresentados pelas autoridades alemãs e na visita que efectuou ao aeroporto de Stuttgart em 24 de Agosto de 1998 e, finalmente, beneficiou da auditoria técnica realizada a seu pedido pela sociedade Symonds Travers Morgan.
2. Análise dos condicionalismos invocados pelas autoridades alemãs
2.1. No que se refere ao espaço disponível
A placa de estacionamento do aeroporto de Stuttgart abrange, actualmente, 39 posições de estacionamento de aviões, 18 das quais exigem operações de empurrar (posições TIPO). Os peritos da Comissão verificaram que era possível estacionar equipamento à frente dos aviões nestas posições. O argumento do aeroporto segundo o qual a orientação via rádio dos aviões até à sua posição impede o estacionamento de equipamento por razões de segurança não pode ser invocado, visto essa situação ser corrente em inúmeros aeroportos internacionais sem colocar problemas especiais. Uma delimitação rigorosa das áreas e uma supervisão que permita certificar-se de que a posição do avião apresenta todas as garantias de segurança aquando da chegada deste - e que constitui um procedimento normal de segurança em inúmeros aeroportos com áreas «nose-in» - permite fazer face a este problema.
As normas e práticas recomendadas pela Organização da Aviação Civil Internacional - e, nomeadamente, pelo anexo 14 da Convenção sobre a Aviação Civil Internacional - e nas quais se baseiam as recomendações nacionais em matéria de posições de aviões prevêem, para os diversos tipos de aeronaves, os espaços a delimitar no que diz respeito às superfícies de segurança e de estacionamento dos equipamentos. De acordo com o estudo solicitado pela Comissão e em função do tipo de aeronave que pode ser acolhido, considera-se que, em média, é possível libertar um espaço de 10 m por 6 de cada lado da parte da frente do avião. Por essa razão, uma superfície de mais de 2 100 m2 acolhe exclusivamente equipamento para as 18 posições situadas do lado norte do aeroporto (posições TIPO),
Em contrapartida, em 21 posições, os aviões podem manobrar de forma autónoma, sem recorrer aos veículos de empurrar. Por essa razão, não é possível estacionar equipamento em volta destas posições. Em compensação, as operações exigem menos equipamentos e, para além dos autocarros para os passageiros, só são necessárias as passarelas e as máquinas para o arranque dos motores.
Por outro lado, sabe-se que inúmeros aviões estacionam na placa durante a noite, o que contribui para um certo congestionamento no início da manhã. Porém, os aviões deixam o aeroporto num período de tempo relativamente curto e o equipamento de assistência é então plenamente utilizado a essa hora de ponta. O estacionamento de equipamento durante a noite nas imediações das posições de estacionamento de aviões não se afigura por conseguinte impossível.
É conveniente assinalar igualmente que, a partir do final de 1998, o aeroporto beneficiará de uma posição de contacto adicional e, embora somente no fim das obras, de quatro outras áreas, o que deverá permitir libertar espaço para o estacionamento de equipamento em posições distantes, mesmo de forma temporária durante o dia, sem afectar a capacidade actual do aeroporto.
No que diz respeito ao argumento segundo o qual seria impossível prever o impacto da introdução de novos operadores, este tipo de exercício foi praticado na maioria dos aeroportos e, nomeadamente, em todos os outros aeroportos que foram objecto de uma decisão de derrogação, tendo sido consideradas as diversas hipóteses previsíveis no que se refere aos potenciais operadores. Por outro lado, o aeroporto facultou elementos bastante circunstanciados relativamente às consequências da abertura no sistema de bagagens. Não ficou por conseguinte provado que o mesmo exercício não possa aplicar-se às restantes operações de assistência.
Do mesmo modo, uma comparação com os outros aeroportos que registam problemas de congestionamento mostra que o facto de o aeroporto se encontrar actualmente coordenado não basta para demonstrar uma impossibilidade de abertura do mercado ao nível previsto pela directiva.
O estudo realizado a pedido da Comissão avaliou o impacto que poderia exercer a introdução de um utilizador que efectue a sua própria auto-assistência, tendo em conta o facto de, nos termos da decisão das autoridades alemãs, um segundo prestador de serviços já dever ser admitido no aeroporto a partir de 1 de Janeiro de 1999.
Um dos critérios objectivos de selecção dos utilizadores que podem ser autorizados a efectuar a sua própria auto-assistência, caso o seu número seja limitado, é a importância, por ordem decrescente, do volume de tráfego (passageiros ou carga) dos utilizados do aeroporto.
Caso a Lufthansa, a principal companhia do aeroporto, venha a efectuar a sua própria auto-assistência, o impacto em matéria de assistência em escala será maior devido ao número de voos desta companhia no aeroporto, pelo que a Lufthansa poderá garantir a assistência dos seus próprios aviões e dos da sua filial Condor. A análise do calendário de voos permite calcular o valor do equipamento adicional necessário. É conveniente ter em conta o facto de que a multiplicação do número de operadores provoca, regra geral, um aumento do equipamento necessário, uma vez que cada operador deve então fazer face às suas próprias horas de ponta que já não correspondem, forçosamente, às do aeroporto, como acontece no caso de um operador único. Em contrapartida, a diminuição das necessidades do detentor do monopólio devido à perda de uma parte da sua clientela deve igualmente ser tida em conta.
Atendendo ao número de voos e à frota da companhia Lufthansa no aeroporto, calcula-se que, em caso de auto-assistência desta companhia, as necessidades de equipamento de assistência do aeroporto diminuiriam cerca de 30 %. Porém, tomando por base o período do dia mais congestionado, a Lufthansa concentra 10 dos 18 voos assistidos simultaneamente no aeroporto. O número de equipamentos que a Lufthansa deverá utilizar corresponderá assim a cerca de 55 % do total dos equipamentos utilizados no aeroporto nesse período. Afigura-se por conseguinte necessário prever uma necessidade adicional de espaço de 25 % (55 %-30 %), tendo em conta os horários de voo desta companhia, independentemente do facto de um novo prestador poder operar igualmente a partir de Janeiro do próximo ano.
Tomando por base as necessidades expressas no estudo apresentado em apoio do dossier das autoridades alemãs, isto corresponderia a cerca de 2 750 m2 adicionais. As superfícies disponíveis anteriormente evocadas e adicionais às já mencionadas pelas autoridades alemãs e uma melhor utilização dos espaços à frente dos aviões permitem fazer face a essa necessidade.
Na hipótese de uma transportadora distinta da Lufthansa, como por exemplo a Deutsche BA, segunda transportadora em termos de tráfego, solicitar o exercício da sua própria auto-assistência no período mais congestionado do seu calendário de voo, a necessidade adicional será então de cerca de 15 %. Atendendo aos espaços anteriormente identificados, esta necessidade não se afigura concretizável.
As autoridades alemãs não demonstraram por conseguinte que um utilizador que pretenda efectuar a sua própria auto-assistência não poderá ser admitido no aeroporto. Em contrapartida, não se afigura possível admitir um segundo utilizador e satisfazer assim plenamente as exigências da directiva e da legislação alemã em matéria de auto-assistência.
2.2. No que se refere ao transporte das bagagens
O transporte das bagagens constitui um dos pontos principais da derrogação e as companhias que reagiram à notificação reconhecem as dificuldades a nível do sistema de saída das bagagens. Uma associação de transportadoras faz referência a um acordo entre transportadoras nos termos do qual a exiguidade do local de triagem das bagagens justificaria que o carregamento ou o descarregamento do tapete para o reboque fosse operado apenas pelo aeroporto.
É incontestável o facto de que este local é exíguo e, em determinadas ocasiões, se encontra congestionado. O mesmo acontece com a obrigação de limitar os fluxos à chegada devido a problemas de capacidade.
A saída das bagagens efectua-se manualmente a partir de um tapete rolante e não através de saídas com reconhecimento automático da bagagem. A bagagem é por conseguinte colocada nos reboques em posição de espera, em função dos voos respectivos. Foi esta mantuenção que as transportadas decidiram reservar exclusivamente ao pessoal do aeroporto devido, por um lado, à falta de espaço no tapete e, por outro, ao reconhecimento manual das bagagens.
Em contrapartida, no que se refere ao transporte das bagagens desde o sistema até ao avião, o número de operadores não assume uma importância primordial desde que o fluxo de reboques seja administrado de forma rigorosa. De facto, dentro da sala do sistema de bagagens, o número total de reboques necessários num determinado momento não depende do número de operadores mas do número de voos a assistir. Uma gestão rigorosa dos fluxos de reboques e do número de reboques autorizados a entrar no recinto permitiria evitar um congestionamento a nível da sala de transferência das bagagens, aceitando-se apenas o número necessário à assistência das operações num determinado momento. Este tipo de gestão é praticado nos aeroportos já abertos à concorrência e resulta do direito normal de administração e de supervisão do aeroporto, que pode impor regras a todos os operadores presentes a fim de garantir um bom funcionamento do sistema. Não ficou por conseguinte demonstrada a impossibilidade de admitir outro operador no edifício de triagem das bagagens.
É necessário reconhecer, todavia, que qualquer multiplicação do número de intervenientes dificulta a administração desses operadores e dos movimentos dos reboques respectivos. Esta gestão dos fluxos é primordial e qualquer deficiência do seu funcionamento poderá ter efeitos na eficácia mais global do funcionamento do aeroporto. A gestão eficaz dos fluxos só pode conseguir-se se não existirem problemas a montante ou a jusante do sistema de triagem das bagagens. Ora, no caso específico do aeroporto de Stuttgart, o problema advém da ausência de espaço à frente das portas do sistema para permitir estacionar os reboques em posição de espera. A entrada do sistema de bagagens situa-se efectivamente entre as portas de chegada dos passageiros, ao longo da via de circulação dos autocarros. Essas portas encontram-se aliás muito próximas e envolvem a utilização de autocarros de descarregamento frontal. Não é por conseguinte previsível a multiplicação de reboques em posição de espera neste local e o estacionamento destes nas imediações não será possível para um utilizador distinto do segundo prestador previsto pela decisão das autoridades alemãs.
É devido a este problema de estacionamento nas imediações do sistema, e não a um problema dentro do edifício, que se reconhece a impossibilidade de admissão de um utilizador que efectue a sua própria auto-assistência para além dos dois operadores que prestarão assistência a terceiros a partir de Janeiro de 1999.
Em contrapartida, conforme evocado anteriormente, a impossibilidade de admissão de um utilizador que efectue a sua própria auto-assistência não foi demonstrada nas restantes partes do aeroporto e, nomeadamente, em relação às operações junto ao avião. A proibição de admissão de um utilizador para efectuar as suas próprias operações de carregamento e descarregamento das bagagens do avião é por conseguinte inaceitável.
3. Plano de medidas
Nos termos do disposto no nº 2 do artigo 9º da directiva, as autoridades alemãs apresentaram um plano de medidas adequadas destinadas a ultrapassar os condicionalismos invocados.
O gestor do aeroporto aprovou um plano de ampliação e de renovação com o prolongamento do terminal 1 e a reconstrução do terminal 3 - obras que permitirão a criação de quatro novas posições de contacto - e do terminal 4 em substituição do actual hangar, o qual servirá de terminal a partir do início das obras do terminal 3. Encontra-se igualmente prevista a criação de uma ligação ferroviária à rede ICE. Finalmente, a área de carga vai ser profundamente reestruturada.
Foi igualmente apresentado um projecto de ampliação do recinto aeroportuário, projecto esse que suscita todavia inúmeras controvérsias.
No que se refere aos equipamentos de assistência, foi previsto um novo centro para o estacionamento respectivo.
Por outro lado, a construção de um centro de carga na parte sul, que deve ser parcialmente libertada pelo exército americano, permitirá desobstruir espaço para os equipamentos de assistência. O dossier apresentado em apoio da notificação das autoridades alemãs comporta a garantia de que será libertado espaço suficiente neste local para permitir a abertura total do mercado da assistência em escala no início de 2001.
As obras deverão estar concluídas no final do ano 2000 e, de qualquer modo, o aeroporto colocará à disposição, a partir dessa data, o espaço que permitirá a armazenagem de equipamentos de assistência. A construção dos novos terminais permitirá igualmente uma abertura das operações ao tratamento e ao transporte das bagagens em conformidade com o disposto na directiva.
4. Observância dos critérios definidos no nº 2 do artigo 9º da directiva
No que diz respeito à conformidade da derrogação com os princípios definidos na directiva, o nº 2 do artigo 9º salienta que a derrogação não deve ser mais ampla do que o necessário.
No que se refere à duração da derrogação, o plano das obras demonstra a impossibilidade de abertura do mercado ao nível mínimo previsto pela directiva, ou seja, a dois prestadores e dois utilizadores que efectuem a sua própria auto-assistência antes do final das obras, ou seja, no final do ano 2000. A duração exigida afigura-se por conseguinte proporcional aos condicionalismos registados. Em contrapartida, no tocante à amplitude da medida, a notificação aponta para uma derrogação mais ampla do que o necessário, por um lado proibindo a admissão de utilizadores que efectuem a sua própria auto-assistência e, por outro, alargando essa proibição a operações às quais poderia ser atribuído o espaço necessário solicitado.
V. CONCLUSÃO
O aeroporto de Stuttgart não apresenta problemas estruturais de espaço e de capacidade que impeçam a abertura do mercado da assistência em escala. A decisão das autoridades alemãs limita aliás a derrogação à proibição do exercício da auto-assistência. As autoridades alemãs não demonstraram todavia, à excepção do caso das operações relacionadas com o transporte das bagagens entre o avião e a aerogare, que um utilizador que pretenda efectuar a sua própria auto-assistência não poderá ser admitido no aeroporto. Em contrapartida, o espaço disponível não permite admitir mais de um utilizador no âmbito da auto-assistência para as restantes operações abrangidas pela derrogação.
Consequentemente, a derrogação apresentada pelas autoridades alemãs deverá:
- proibir o exercício da auto-assistência exclusivamente para as operações de transporte de bagagens entre o avião e a aerogare (parte do ponto 5.4 do anexo da directiva),
- limitar o exercício da auto-assistência a um único utilizador para todas as outras operações mencionadas na notificação recebida pela Comissão em 3 de Agosto de 1998,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1º
A decisão de derrogação concedida ao aeroporto de Stuttgart em 23 de Julho de 1998, tal como notificada à Comissão em 3 de Agosto de 1998, é aprovada pela Comissão desde que a República Federal da Alemanha introduza as seguintes alterações:
- proibir, até 31 de Dezembro de 2000, o exercício da auto-assistência para as operações de transporte de bagagens entre o avião e a aerogare, conforme definidas no ponto 5.4 do anexo da directiva,
- reservar a um único utilizador, até 31 de Dezembro de 2000, o exercício da auto-assistência para as actividades referidas nos pontos 4, 5.4, 5.5 e 5.6 do anexo da directiva no que diz respeito às operações de carregamento e descarregamento do avião e de transporte dos passageiros entre a aerogare e o avião.
Artigo 2º
A República Federal da Alemanha notificará a Comissão, antes da sua entrada em vigor, da decisão de derrogação alterada nos termos do artigo 1º
Artigo 3º
A República Federal da Alemanha é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 30 de Outubro de 1998.