DECISÃO DA COMISSÃO
de 30 de Setembro de 1998
relativa aos projectos de auxílio que a Áustria tenciona conceder à empresa Agrana Stärke-GmbH para a construção e transformação de instalações e produção de amido
[notificada com o número C(1998) 3023]
(Apenas faz fé o texto em língua alemã)
(1999/342/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 93.o,
Tendo em conta o Regulamento (CEE) n.o 1766/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais(1), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 923/96 da Comissão(2),
Após ter notificado interessados directos para que apresentassem as suas observações, em conformidade com o n.o 2 do artigo 93.o do Tratado CE,
Após ter tomado conhecimento dessas observações,
Considerando o seguinte:
I
(1) Nos termos do n.o 3 do artigo 93.o do Tratado, as autoridades austríacas, por ofício de 28 de Junho de 1996 (recebido em 2 de Agosto de 1996), notificaram à Comissão a adopção de uma medida de auxílio em favor da empresa Agrana Stärke-GmbH, Hollandstraße 2, 1020 Wien (Agrana). Foram comunicadas informações complementares por ofícios de 18 de Setembro e 14 de Novembro de 1996, 29 de Janeiro, 7 de Março e 11 de Junho de 1997 (recebidas em 19 de Setembro e 18 de Novembro de 1996, 31 de Janeiro, 12 de Março e 16 de Junho de 1997).
(2) Por ofício de 20 de Dezembro de 1996 (recebida em 23 de Dezembro de 1996), as autoridades austríacas pediram a aplicação de um tratamento distinto para as duas medidas de auxílio que são actualmente objecto do processo. Três das medidas de auxílio a que se refere o projecto de origem foram já aprovadas pela Comissão pelo ofício SG(97) D/461 de 23 de Janeiro de 1997 (auxílio estatal N 517/96).
(3) As medidas ora em apreço relacionam-se com investimentos da empresa Agrana no sector do amido. No que diz respeito à fábrica de Aschach, os investimentos visam: a) a aplicação de uma tecnologia-padrão na instalação de alta pressão para amido de milho ou aumento da capacidade de tratamento das [...](3) para [...](4) e b) uma instalação de sacarificação do amido, sendo o milho a matéria-prima, acompanhada de um aumento da capacidade que será elevada a [...](5)/ano (a antiga instalação, que se tornou obsoleta e tem uma capacidade inferior, será fechada). De acordo com as declarações das autoridades austríacas, o montante do auxílio ascende a 57,4 milhões de xelins austríacos (4,13 milhões de ecus), admitindo-se que este auxílio represente 20 % dos custos de investimento [...](6).
(4) Os investimentos já foram realizados pela Agrana. De acordo com o artigo 93.o do Tratado, as autoridades austríacas ainda não aprovaram nem pagaram o auxílio notificado.
II
(5) Após uma primeira verificação das informações recebidas, a Comissão decidiu instaurar o processo previsto no n.o 2 do artigo 93.o do Tratado.
(6) O Governo austríaco foi informado da decisão de dar início ao processo por ofício de 18 de Agosto de 1997. Este ofício foi publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(7). Além disso, a Comissão convidou os outros Estados-Membros e os outros interessados a pronunciarem-se sobre o referido projecto de auxílio.
(7) Nessa decisão, a Comissão exprimiu dúvidas quanto à compatibilidade do auxílio com o mercado comum. Com efeito, os critérios de selecção em vigor excluem os investimentos em causa da concessão de auxílios estatais(8). Além disso, o auxílio previsto não reúne as condições fixadas nas orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade(9), dado que deve implicar um aumento da capacidade de produção num sector que se caracteriza já por sobrecapacidades estruturais no mercado comunitário. Por último, a Comissão exprimiu igualmente dúvidas quanto à necessidade do auxílio porquanto os investimentos solicitados foram já efectuados pela Agrana, tendo a entrada em serviço oficial das instalações ocorrido na Primavera de 1997.
(8) No ofício de 18 de Setembro de 1997, as autoridades austríacas tomaram posição sobre a decisão da Comissão de encetar o processo.
(9) Os Governos italiano e espanhol tomaram igualmente posição por ofícios de 12 de Dezembro de 1997, tendo a Fachverband der Stärkeindustrie e.V., a Association des amidonneries de céréales de l'UE e a Asociación de Transformadores de Maíz por Via Húmeda exprimido os seus pontos de vista em ofícios de 5, 9 e 12 de Dezembro de 1997. Os pareceres acordavam em geral em reconhecer a sobrecapacidade do mercado comunitário do amido, concluindo, consequentemente, que os auxílios que visem um reforço da capacidade deveriam ser excluídos por força do direito comunitário. Os projectos de auxílio previstos traduzir-se-iam, com efeito, numa deformação das condições de concorrência e prejudicariam, portanto, os outros agentes do sector.
(10) As autoridades austríacas reagiram a estas posições por ofício de 12 de Fevereiro de 1998.
III
(11) As autoridades austríacas consideram que os critérios de selecção enunciados na Decisão 94/173/CE e nas orientações relativas aos auxílios à reestruturação não se aplicam ao projecto de auxílio em causa.
(12) Assim, a opinião de acordo com a qual os investimentos no sector do amido de cereais não são permitidos à luz dos critérios da Decisão 94/173/CE seria incorrecta no que diz respeito ao projecto de auxílio em causa. Nos termos do n.o 5 do artigo 16.o do Regulamento (CEE) n.o 866/90 do Conselho, de 29 de Março de 1990, relativo à melhoria das condições de transformação e comercialização dos produtos agrícolas(10), os auxílios estatais são possíveis desde que conformes aos artigos 92.o, 93.o e 94.o do Tratado. O ponto VII.D.1 do anexo XV do Acto de Adesão estabelece expressamente que, no âmbito da aplicação do n.o 5 do artigo 16.o do Regulamento (CE) n.o 951/97 relativo à Áustria e à Finlândia, a Comissão deve agir em conformidade com a Declaração n.o 31 relativa à indústria de transformação na República da Áustria e na República da Finlândia tal como se encontra definida no Acto Final. Esta declaração prevê que é conveniente dar provas de flexibilidade em relação aos regimes transitórios de ajudas que visem facilitar a reestruturação. Assim sendo, não seria concebível que a Comissão se fundamentasse simplesmente nos regimes de auxílio geralmente aplicáveis para decidir no caso presente.
(13) Quanto à interpretação da noção de "flexibilidade" e à questão de saber se esta permite igualmente incentivar projectos de investimento que tenham como resultado o reforço da capacidade de produção, as autoridades austríacas fazem referência ao parecer da Comissão respeitante à entrada da Áustria, onde se trata da situação difícil da indústria austríaca do amido. Por outro lado, faz-se menção ao ponto VII.D.1 do anexo XV do Acto de Adesão, cuja versão original previa, com base na entrada da Noruega - que, no âmbito da aplicação do n.o 5 do artigo 16.o do Regulamento (CE) n.o 951/97, a Comissão pudesse autorizar a Noruega a conceder auxílios estatais para investimentos desde que estes não implicassem um acréscimo da capacidade de produção do sector em causa. No que se refere à Áustria e à Finlândia, a Comissão aplicaria essas disposições em conformidade com a Declaração n.o 31 contida no Acto Final. Estes factos explicam a não aplicação à Áustria da condição geral válida para os auxílios estatais à reestruturação.
(14) Do mesmo modo, a necessidade de adaptação da empresa apoiada não teria origem na sua deficiente capacidade mas sim na alteração radical do contexto económico resultante da adesão da Áustria à União Europeia. Antes da adesão, a indústria do amido austríaca era incapaz de atingir uma determinada competitividade dado que as exportações comunitárias de amido para a Áustria beneficiavam de subvenções consideráveis enquanto as exportações das empresas austríacas para a Comunidade eram, por assim dizer, impossíveis, dada a importância das proibições às imposições à importação aplicadas. A concessão deste auxílio não se traduziria, portanto, numa degradação da posição económica dos produtores de amido dos outros Estados europeus em relação à situação anterior à adesão da Áustria à União Europeia.
(15) Os elementos anteriores implicaram a aplicabilidade exclusiva do n.o 3, alínea c), do artigo 92.o do Tratado, em conjugação com o n.o 1 do artigo 151.o do Acto de Adesão e o ponto VII.D.1 do seu anexo XV, assim como da Declaração n.o 31 do Acto Final, em correlação com a posição da Comissão sobre o pedido de adesão da Áustria. Por força do n.o 3, alínea c), do artigo 92.o do Tratado, a Comissão pode autorizar os auxílios que visem a promoção do desenvolvimento de determinadas actividades económicas quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse comum.
(16) Nesta óptica, o auxílio deveria, consequentemente, ser considerado útil para a adaptação de uma actividade económica determinada, adaptação de que depende a competitividade da empresa. As condições comerciais não seriam, aliás, alteradas de maneira contrária ao interesse comum. Os produtores de amido dos diversos Estados-Membros beneficiaram com a adesão da Áustria à União Europeia. Esta evolução positiva das condições comerciais não seria em nada diminuída ou sobrecompensada pelo projecto de auxílio previsto. Em especial, seria de esperar um aumento da procura de produtos à base de amido no mercado austríaco (sectores do papel e da fermentação), de modo que o aumento previsto ao nível da produção poderia ser absorvido por esse mesmo mercado austríaco.
(17) Além disso, o auxílio seria necessário. A empresa apenas teria tomado a decisão de investir após ter informado a Comissão a este respeito e basear-se-ia na confiança concedida aos compromissos políticos nacionais. O auxílio em causa seria objecto de negociações entre a Comissão e a Áustria desde há cerca de três anos. Dado o carácter indispensável da adaptação estrutural, afigura-se pouco razoável que uma empresa que luta pela sobrevivência no mercado comum se mantenha passiva até à tomada de uma decisão, quando a sua existência económica se encontra gravemente ameaçada. Se as autoridades austríacas houvessem já efectivamente concedido o auxílio previsto, a Comissão não teria podido duvidar da realização do projecto de investimento, mesmo sem esse auxílio.
(18) Seria, aliás, inadmissível que as autoridades austríacas, invocando a integração da empresa Agrana num grande grupo, esperassem que este último injectasse meios financeiros ilimitados num ramo específico. Ainda que se tomasse em conta este factor, o projecto de investimento citado não teria sido rendível do ponto de vista da gestão da empresa sem a concessão deste auxílio. Este facto teria, provavelmente, implicado a liquidação da empresa. O auxílio é, por outro lado, limitado dado que representa 20 % dos custos de investimento e a empresa apoiada não poderia esperar um resultado anual positivo antes de decorridos sete anos, na melhor das hipóteses.
(19) O auxílio também não alteraria as condições comerciais em medida contrária ao interesse comum. Com efeito, a adesão da Áustria à União Europeia teria sido fonte de vantagens para os produtores de amido dos outros Estados-Membros. Não teve de ser pago mais nenhum auxílio financeiro à exportação. Após a adesão, as importações de produtos à base de amido na Áustria registaram, além disso, um aumento aproximado de 46 % em 1995 e 1996, elevando deste modo a parte dos Estados-Membros a cerca de 96 %. Esta situação seria pouco susceptível de se alterar, tanto mais se se considerasse o montante reduzido do auxílio. O acréscimo da produção, que representa apenas 1 % da produção comunitária de amido poderia ser absorvido pelo mercado austríaco devido às necessidades acrescidas da indústria do papel e da fermentação.
IV
(20) Os investimentos a examinar serão efectuados no domínio da transformação do milho em amido. O amido extraído do milho, assim como os produtos de sacarificação seus derivados, regem-se pelo Regulamento (CEE) n.o 1766/92. O artigo 19.o deste regulamento determina a aplicabilidade dos artigos 92.o, 93.o e 94.o do Tratado aos produtos constantes do mesmo regulamento.
(21) O n.o 1 do artigo 92.o do Tratado prevê, em princípio, a proibição dos auxílios que correspondam aos critérios definidos (auxílios estatais). Convém verificar seguidamente se a medida mencionada se refere a um auxílio estatal nos termos do n.o 1 do artigo 92.o do Tratado.
(22) Dado que o auxílio deve ser concedido pela Áustria sob forma de subvenção directa, as características materiais do n.o 1 do artigo 92.o encontram-se, portanto, preenchidas. O auxílio permite ainda favorecer uma empresa concreta visto que 20 % dos custos de investimento devem ser pagos à sociedade Agrana. Se se tiver em conta o acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias de 17 de Setembro de 1980 no processo C 730/79 (Philip Morris/Comissão)(11), a melhoria da posição económica de uma empresa indica geralmente o falseamento de regras de concorrência em relação aos seus concorrentes.
(23) No que concerne ao critério do prejuízo das condições comerciais, as autoridades austríacas contestaram, como decorre do anteriormente exposto, a hipótese de o auxílio em causa constituir um entrave a este nível. A argumentação desenvolvida a este propósito não pode, no entanto, ser acolhida. O facto de a adesão da Áustria à União Europeia ter tido repercussões positivas para os produtores de amido dos outros Estados-Membros não é considerado pertinente para avaliar este critério. Com efeito, a determinação da existência ou da ausência de um entrave ao comércio funda-se exclusivamente nas condições que envolvem o auxílio concreto, em conformidade com o artigo 92.o do Tratado. De igual modo, se se tomar em conta o acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias de 21 de Março de 1990 no processo C-142/87 (Tubemeuse)(12), o montante limitado do auxílio e o aumento reduzido da capacidade de produção não constituem elementos que permitam excluir a existência de entraves ao comércio. Pelo contrário, tudo comprova a realidade desse entrave, assim como uma situação de concorrência falseada dado que o auxílio previsto pelas autoridades austríacas reforça a posição da empresa Agrana em relação aos concorrentes activos no mercado intracomunitário(13).
(24) O comércio intracomunitário relacionado com o amido é importante. O quadro seguinte mostra que a Áustria importa uma grande parte do amido necessário dos outros Estados-Membros. A produção nacional anual da Áustria, que ascende a cerca de 180000 toneladas, cobre actualmente 55 % das necessidades do país.
POSIÇÃO NUMA TABELA
(25) Devido a um excedente estrutural equivalente a 20 % da produção no mercado comunitário, não existem segmentos de mercado livres, encontrando-se os produtores de amido dos Estados-Membros numa situação de concorrência extremamente tensa. Esta situação afecta não apenas o mercado comunitário mas igualmente os mercados terceiros para os quais se escoam os excedentes por meio de restituições à exportação.
(26) Na lógica do Tratado, a proibição definida no n.o 1 do artigo 92.o é acompanhada das regras de excepção constantes dos n.os 2 e 3.
(27) As excepções constantes do n.o 2 do artigo 92.o não são aplicáveis devido à natureza das medidas consideradas e aos objectivos por elas prosseguidos. As autoridades austríacas também não se referiram à aplicabilidade do n.o 2 do artigo 92.o
(28) O n.o 3 do mesmo artigo determina os auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum. A sua compatibilidade com o Tratado deve igualmente ser estudada do ponto de vista da Comunidade e não apenas na perspectiva de um determinado Estado-Membro. Para assegurar o bom funcionamento do mercado comum e respeitar a alínea g) do artigo 3.o do Tratado, convém expor as excepções ao princípio da proibição do auxílio definidas no n.o 3 do artigo 92.o
(29) Assim, no que se refere à alínea a), convém sublinhar que os investimentos não foram realizados num sector em que a situação económica possa ser qualificada de extremamente desfavorável em relação ao conjunto da Comunidade, nos termos das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional(14) (produto interno bruto por habitante, medido de acordo com as normas do poder de compra, não superior ao valor limiar de 75 % da média comunitária).
(30) No que respeita à alínea b), convém notar que o auxílio em causa se não destina a promover a realização de um importante projecto de interesse comum europeu nem a sanar uma perturbação grave da economia austríaca.
(31) Do mesmo modo, o auxílio não se destina nem se adequa aos fins de consecução dos objectivos enunciados na alínea d) do mesmo número e artigo.
(32) As autoridades austríacas também não invocaram as condições de excepção supramencionadas.
Orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade
(33) Segundo estas orientações, os auxílios à reestruturação podem, desde que correspondam às condições definidas, contribuir para o desenvolvimento de determinadas actividades económicas nos termos do n.o 3, alínea c), do artigo 93.o do Tratado, sem alterar as condições comerciais em medida contrária ao interesse comum.
(34) A este respeito convém recordar que as autoridades austriacas não sustentaram que a admissibilidade do auxílio decorre destas orientações.
(35) Aquando do início do processo, a Comissão sublinhou que, no âmbito da concessão de um auxílio à reestruturação num mercado caracterizado por sobrecapacidades estruturais, estas orientações exigem uma redução da capacidade, sob pena de o auxílio contrariar o interesse comum(15).
(36) As sobrecapacidades estruturais de produção que existem no mercado do amido conduzem, nomeadamente às restituições à exportação e à exclusão dos auxílios ao investimento neste sector.
(37) Enquanto os investimentos que se encontram no centro da discussão devem, segundo as orientações, assegurar uma reestruturação da empresa em causa para permitir a esta a aquisição de uma capacidade competitiva duradoura, a concessão do auxílio em questão não foi subordinada à redução das capacidades de produção, antes contribui para o seu aumento sensível.
(38) As orientações não constituem, consequentemente, o fundamento jurídico adequado para autorizar a concessão do auxílio em apreço.
Regulamento (CE) n.o 951/97
(39) Conforme foi explicado anteriormente, as autoridades austríacas contestaram seguidamente a aplicabilidade dos critérios de selecção definidos na Decisão 94/173/CE. De acordo com o n.o 5 do artigo 16.o do Regulamento (CE) n.o 951/97, os Estados-Membros podem conceder auxílios ao investimento destinados à transformação e à comercialização dos produtos constantes do anexo II do Tratado desde que esses auxílios sejam compatíveis com os artigos 92.o, 93.o e 94.o do Tratado. No que se refere à aplicação destes últimos, a Comissão definiu um enquadramento dos auxílios estatais relativos aos investimentos no sector da transformação e comercialização de produtos agrícolas(16) que remete para os critérios de selecção da Decisão 94/173/CE a propósito das condições que regem a concessão dos auxílios estatais. Por força do primeiro travessão do número 2.1 do anexo da Decisão 94/173/CE, estão excluídos os investimentos destinados às fábricas de amido de cereais.
(40) Consequentemente, as disposições citadas não constituem um fundamento jurídico suficientemente sólido para o projecto de auxílio. Dado que o auxílio se destina a investimentos no domínio da produção do amido de cereais, estaria expressamente excluído qualquer incentivo do Estado sendo, consequentemente, o auxílio considerado incompatível com o mercado comum.
(41) A este propósito, as autoridades austríacas replicam que o fundamento jurídico considerado foi alterado pelo ponto VII.D.1 do anexo XV do Acto de Adesão, conjugado com a Declaração n.o 31 e a tomada de posição da Comissão sobre a adesão da Áustria, de maneira que os auxílios podem ser considerados compatíveis com o mercado comum ao abrigo do n.o 3, alínea c), do artigo 92.o do Tratado, ainda que tenham por objecto o reforço das capacidades de produção.
(42) Segundo o n.o 1 do artigo 151.o do Acto de Adesão, os actos jurídicos mencionados no anexo XV do Acto Final estão sujeitos, pelos novos Estados-Membros, às condições definidas no mesmo anexo. O ponto VII.D.1 do anexo XV do Acto de Adesão prevê a aplicabilidade do Regulamento (CEE) n.o 866/90 e, consequentemente, do Regulamento (CE) n.o 951/97(17). Quanto à aplicação do n.o 5 do artigo 16.o do regulamento supramencionado (que fixa a aplicabilidade dos artigos 92.o, 93.o e 94.o do Tratado para efeitos da regulamentação do regulamento), estabelece-se que a Comissão aplicará as disposições relativas à Áustria e à Finlândia em conformidade com a Declaração n.o 31 do Acto Final. Esta última dispõe, nomeadamente: "[As partes no Tratado acordam no seguinte: ...] a flexibilidade dos regimes nacionais transitórios, que devem facilitar a reestruturação.".
(43) Convém ainda verificar se uma síntese das disposições citadas autoriza a concessão dos auxílios que impliquem um reforço das capacidades de produção nos sectores excluídos pela Decisão 94/173/CE.
(44) A Comissão realça, aliás, que a sua tomada de posição sobre a adesão da Áustria, para a qual as autoridades austríacas remetem, não constitui uma referência jurídica pertinente, antes um documento político cujo valor se reveste de importância limitada na avaliação do projecto de auxílio em causa.
(45) Convém sublinhar aqui que, como o reconheceu o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias no processo C 730/79 (Philip Morris)(18), o n.o 3 do artigo 92.o do Tratado confere uma certa liberdade à Comissão na apreciação da admissibilidade dos auxílios em caso de derrogação à proibição geral definida no n.o 1 do artigo 92.o, liberdade de que ela deve fazer uso, fundam-se numa consideração global sobre as consequências do auxílio para a Comunidade, quer no plano social quer no plano económico. A Declaração n.o 31 invocada pelas autoridades austríacas deve incontestavelmente ser tomada em conta e levou, aliás, à concessão dos auxílios nos três casos anteriores (Áustria N 445/B/95(19), Finlândia N 14/96(20), Áustria N 517/96) que não poderiam ter pretensões a qualquer auxílio por força das disposições jurídicas em vigor. No processo N 517/96, a Comissão aceitou, deste modo, três processos de auxílio a favor da Agrana, que visavam investimentos no sector do amido de batata. Esta decisão fundamentou-se na Declaração n.o 31 do Acto Final mas também no facto de que um acréscimo da capacidade de produção estava excluído, tanto mais que o sector de amido de batata se encontra regulamentado por um sistema de contingentação conforme ao Regulamento (CE) n.o 1868/94 do Conselho, de 27 de Julho de 1994, que institui um regime de contingentes para a produção de fécula de batata(21). Não é, por conseguinte, curial pretender que a Comissão "aplica simplesmente as suas regulamentações em vigor em regra" não obstante a Declaração n.o 31.
(46) O auxílio em causa deve, além disso, ser distinguido dos casos supramencionados na medida em que favorece o reforço das capacidades de produção num sector que não se encontra regulamentado por um sistema de quotas e que se caracteriza por sobrecapacidades estruturais.
(47) De acordo com as autoridades austríacas, resulta a contrario da versão original do ponto VII.D.I do anexo XV do Acto de Adesão (a Noruega era então ainda candidata à adesão à União) que as reduções de capacidade não deviam, no caso da Áustria (e da Finlândia) - contrariamente ao da Noruega - constituir uma condição de concessão dos auxílios ao investimento. O ponto D correspondente comportava originalmente um primeiro travessão com a seguinte redacção: "[...] Na aplicação do n.o 5 do artigo 16.o [do Regulamento (CEE) n.o 866/90]
- a Comissão pode habilitar a Noruega a conceder auxílios estatais que permitam investimentos no sector relacionado com os produtos constantes do anexo II do Tratado e que exijam uma reestruturação, no período de três anos a contar da sua adesão; a condição posta para este efeito consiste em não aumentar a capacidade de produção do sector em causa,
- no que concerne à Áustria e à Finlândia, a Comissão aplicará esta disposição em conformidade com a Declaração n.o 31 do Acto Final. [...]"
(48) A argumentação das autoridades austríacas não pode ser acolhida na medida em que esta interpretação, que ignora as circunstâncias próprias de cada caso, parece conduzir automaticamente à admissibilidade dos reforços das capacidades de produção. Na realidade, tal resultado teria por efeito despojar da sua essência a flexibilidade prevista na Declaração n.o 31. Convém, além disso, sublinhar que a disposição supramencionada, que faz referência à Noruega, não se tornou uma componente do direito comunitário sob essa forma.
(49) No quadro de uma abordagem aprofundada que se inscreve na Declaração n.o 31, a Comissão está, antes, obrigada a decidir se o auxílio é apto para promover o desenvolvimento de um ramo de um sector económico sem alterar as condições comerciais de maneira contrária ao interesse comum.
(50) Quanto ao desenvolvimento da actividade económica, a Comissão supõe, portanto, que se trata de uma consequência do auxílio. Devido aos aumentos de capacidade realizados, a empresa Agrana deveria, consequentemente, conseguir reduzir a proporção dos custos fixos em relação à quantidade produzida e estar, assim, em condições de fazer face à concorrência. A Comissão reconhece, por outro lado, que as capacidades de produção da Agrana até ao momento não terão sido suficientes para garantir a sua competitividade de forma duradoura.
(51) A Comissão teve igualmente em conta o facto de, na sequência da adesão da Áustria à União Europeia, a Agrana ter perdido o contexto económico protector de que beneficiava até então. Dado que nenhum auxílio transitório foi concedido à Áustria em consequência do Acto de Adesão, as estruturas de custos da Agrana Stärke GmbH, desfavoráveis no plano económico fizeram-se sentir imediatamente após a adesão.
(52) No que respeita aos efeitos do auxílio nas condições comerciais e no interesse comum, foi já precisado que existe um comércio de amido entre os Estados-Membros. Ora, o reforço da capacidade da Agrana é susceptível de afectar a posição concorrencial de empresas produtoras de amido activas noutros Estados-Membros e que exportam para a Áustria que, além disso, podem ter de fazer face a uma concorrência acrescida noutros mercados. Enquanto a Áustria ocupar uma posição de topo nas novas possibilidades de escoamento do amido criadas pela indústria austríaca do papel e do ácido cítrico, é legítimo supor que os produtores de amido de outros Estados-Membros estarão interessados nessas partes de mercado emergentes ou crescentes sem que os auxílios concedidos aos concorrentes alterem as condições de concorrência em seu detrimento, tanto mais que o mercado austríaco do amido se encontra já desenvolvido.
(53) Além disso, um auxílio que é suposto éncorajar a repercussão dos efeitos positivos de uma procura crescente no desequilíbrio que afecta o mercado devido a um reforço das capacidades de produção poderia levantar alguns problemas. Tal auxílio não encontraria qualquer fundamento na Declaração n.o 31 dado que contrariaria o objectivo e o domínio de aplicação da mesma em medida que excede o limite admissível em matéria de entraves à concorrência e de organização comum de mercados do sector dos cereais(22). Esta reflexão está de acordo com a apreciação efectuada pela Comissão nas orientações, que prevê uma grande flexibilidade a respeito dos sectores incentivados e das pequenas e médias empresas(23). Ainda que a flexibilidade descrita não seja directamente aplicável ao caso que nos ocupa, revela-se, no entanto, útil no âmbito de uma consideração sistemática. Com efeito, as orientações prevêem uma certa flexibilidade que permite conceder uma margem de manobra no âmbito da exigência relativa à limitação da capacidade; pelo contrário, as expansões de capacidade, não são, de modo algum, autorizadas.
(54) No entender da Comissão, um auxílio alterará as condições comerciais de maneira contrária ao interesse comum se contribuir para reforçar a oferta num mercado dominado por uma procura limitada, provocando assim perturbações importantes ao nível da concorrência. A problemática dos excedentes abordada na política agrícola comum seria, deste modo, contrariada na medida em que a secção "Orientação" do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola não propõe co-financiamentos para fins de investimento no sector em causa desde Julho de 1980.
(55) Acresce que o auxílio implica indirectamente uma agravação da situação que consiste em utilizar os fundos comunitários para exportar o excedente da oferta de amido - à razão de 20 %, aproximadamente, em relação à procura - para países terceiros, por meio de restituições à exportação.
(56) A Comissão considera, portanto, que, ainda que se tenha em conta a cláusula de flexibilidade definida na Declaração n.o 3l, o auxílio não pode ser considerado compatível com o mercado comum, na acepção do n.o 3, alínea c), do artigo 92.o do Tratado.
Necessidade do auxílio
(57) Um outro elemento concreto que, aos olhos da Comissão, fundamenta a não aplicabilidade do n.o 3, alínea c), do artigo 92.o é o facto de os investimentos terem sido já inteiramente realizados pela Agrana e a entrada em serviço das instalações em causa já se ter igualmente verificado.
(58) Em conformidade com a mesma disposição do Tratado, a jurisprudência do Tribunal de Justiça(24) é no sentido que um auxílio só pode ser considerado útil ao desenvolvimento de determinadas actividades ou determinados sectores económicos se o livre jogo das forças de mercado não tivesse, sem a concessão do auxílio, incitado os beneficiários potenciais a adoptar um comportamento ditado por esse objectivo (o desenvolvimento de uma actividade ou de um sector económico).
(59) Se abstrairmos deste princípio, os auxílios deveriam ser permitidos em situações em que a concorrência assegure ela própria uma repartição óptima dos recursos e garanta o desenvolvimento do sector. Estes auxílios confeririam às empresas em causa vantagens comerciais injustificadas melhorando a respectiva situação financeira sem, no entanto, lhes proporcionar qualquer atracção aos olhos dos investidores. Por essa razão, a Comissão considera geralmente os auxílios retroactivos ao investimento como auxílios ao funcionamento e entende que o prejuízo daí resultante para o comércio é contrário ao interesse comum, de acordo com o n.o 3, alínea c), do artigo 92.o
(60) Para não desnaturar o objectivo do processo previsto no artigo 93.o do Tratado, um beneficiário potencial não pode, geralmente, alimentar qualquer esperança fundada quanto a uma decisão positiva da Comissão antes de o processo de controlo relativo ao auxílio se encontrar encerrado. Este princípio vale, particularmente, para os auxílios a respeito dos quais a Comissão disponha de uma liberdade de acção discricionária, que não seja concretizada por direito secundário (orientações, regulamentações-quadro).
(61) Mais especialmente, as promessas políticas do governo ou das autoridades de um Estado-Membro feitas aos beneficiários potenciais(25) não asseguram que a Comissão se encarregará desta tarefa. Do mesmo modo, esta maneira de proceder é igualmente impotente para instaurar uma situação de confiança por parte do beneficiário potencial.
(62) À luz destas explicações, a realização dos investimentos pela Agrana deve ser considerada um "acto por conta e risco da empresa". No entanto, se os proprietários da Agrana não podiam basear-se em qualquer esperança fundada que deixasse antever um desfecho positivo relativamente ao auxílio notificado, antes deviam, como homens de negócios avisados, esperar o contrário - a saber uma decisão negativa da Comissão - ou, pelo menos, prever essa eventualidade, o facto de os investimentos terem sido decididos e realizados antes da tomada de qualquer decisão revela que os mesmos proprietários consideravam ter a possibilidade de os amortizar ainda que o auxílio não fosse concedido.
(63) Acessoriamente, a Comissão entende que a concepção de empresa utilizada pela Áustria neste contexto é demasiado estrita. De um ponto de vista teórico, a Comissão deu corpo e pormenorizou essa noção na decisão relativa ao início do processo, fazendo-lhe aí referência como "o princípio do investidor na economia do mercado"(26). Segundo este princípio, é de esperar de uma holding ou de um grupo de empresas privado que prossiga uma política estrutural, global ou sectorial que permita contar com benefícios a longo prazo, que tome, consequentemente, decisões ao nível do conjunto do grupo num contexto económico mais lato e que possa absolutamente pôr à disposição capital novo para garantir a sobrevivência de uma empresa que se encontre provisoriamente em dificuldades mas que, após uma reestruturação, possa de novo realizar lucros.
(64) No decurso do processo, a Áustria não apresentou qualquer argumento susceptível de levar a Comissão a afastar-se desta conclusão.
(65) Assim, o argumento avançado pela Áustria segundo o qual não se pode exigir dos proprietários da empresa Agrana que invistam meios financeiros ilimitados numa determinada actividade não convenceu. Do mesmo modo, a consideração económica relativa à Agrana e apresentada de forma isolada não corresponde à realidade económica.
(66) Aquando do início do processo, a Comissão havia já observado que os dados económicos apresentados pelas autoridades austríacas diziam exclusivamente respeito à sociedade Agrana e não tinham em conta a ligação económica que une esta última à sociedade holding internacional Agrana Beteiligungs-AG. De facto, 98,75 % da Agrana pertencem à Agrana Beteiligungs-AG, que está, por seu turno, ligada por uma participação no capital de um outro grande grupo, a saber, a empresa alemã Südzucker AG. Esta possui 50 % do capital com direito de voto da Agrana Beteiligungs-AG. Esta empresa encerrou os exercícios de 1995/1996, 1996/1997 e 1997/1998 com excedentes anuais positivos após dedução de impostos e prossegue uma estratégia nacional que se exprime igualmente através da aquisição de participações na Europa de Leste. O grupo Südzucker AG está igualmente activo na cena internacional e pôde registar lucros líquidos totais sensivelmente acrescidos relativamente ao exercício 1996/1997.
(67) Não obstante a autonomia organizacional da AGRANA Beteiligungs-AG, da Agrana e das outras filiais, e mau grado a ausência de pretensões de direito civil da Agrana sobre a Agrana Beteiligungs-AG no sentido de exigir a assunção dos seus prejuízos, seria incompreensível, de um ponto de vista económico, que os proprietários de uma empresa agissem sem ter em conta as suas possibilidades económicas.
(68) Se se considerar o leque das possibilidades económicas, nitidamente mais variado (sobretudo no plano temporal) que a escolha com que a empresa deficitária Agrana, considerada de forma individual, teria sido confrontada no momento do investimento, não é de duvidar que os proprietários da Agrana fizeram a opção considerada mais judiciosa no plano económico tendo em conta as circunstâncias, nomeadamente devido à incerteza relativa da concessão do auxílio. Por consequência, a hipótese segundo a qual a não concessão do auxílio implicaria provavelmente a liquidação da empresa devido a considerações sobre a gestão da mesma, não é sustentável face à decisão de investimento efectiva.
(69) A medida em apreço deve, portanto, ser considerada um auxílio ao funcionamento, que cai no âmbito da proibição enunciada no n.o 1 do artigo 92.o do Tratado, sem que possa beneficiar de qualquer das excepções previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 92.o O auxílio é, consequentemente, considerado incompatível com o mercado comum,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O projecto de auxílio notificado pela Áustria, segundo o qual seria necessário conceder à sociedade Agrana Stärke-GmbH, Hollandstraße 2, 1020 Wien, um auxílio correspondente a 20 % dos custos de investimento para cobrir os seguintes investimentos realizados em Aschach no sector da produção do amido:
a) Transformação de uma instalação de alta pressão para o amido de milho, que implica a utilização de tecnologia-padrão e o acréscimo da capacidade de transformação das [...](27) toneladas actuais para [...](28) toneladas de milho por dia;
b) Investimento numa instalação de sacarificação de amido tendo o milho como matéria-prima, para atingir uma capacidade de [...](29) toneladas de extracto seco de produtos de sacarificação por ano, é incompatível com o mercado comum.
O referido projecto de auxílio não pode beneficiar de qualquer das excepções à proibição dos auxílios estatais previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 92.o do Tratado CE. O mesmo projecto não pode, por consequência, ser executado.
Artigo 2.o
A República da Áustria é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 30 de Setembro de 1998.