DECISÃO DA COMISSÃO
de 22 de Dezembro de 1998
relativa aos auxílios estatais concedidos pela Alemanha a favor da Riedel-de Haën AG
[notificada com o número C(1998) 4566]
(Apenas faz fé o texto em língua alemã)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(1999/671/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 93.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o n.o 1, alínea a), do seu artigo 62.o,
Após ter notificado os interessados para apresentarem as respectivas observações, nos termos do n.o 2 do artigo 93.o do Tratado CE e tendo em conta as referidas observações,
Considerando o seguinte:
1. Procedimento
Por carta de 3 de Abril de 1996, foi apresentada uma denúncia à Comissão por duas pessoas, que alegaram que a Riedel-de Haën AG (designada seguidamente "Riedel de Haën")(1), localizada em Seelze, Alemanha, tinha recebido auxílios estatais no montante de 8 milhões de marcos alemães (4 milhões de ecus) para a realização de investimentos num incinerador de resíduos especiais. Os autores da denúncia apresentaram igualmente à Comissão outras informações através de cartas de 28 de Abril e 24 de Setembro de 1996, 4 de Fevereiro e 2 de Março de 1997 e 2 de Fevereiro de 1998, tendo alegado que a empresa tencionava proceder à incineração dos seus resíduos industriais nas suas instalações, na sequência da recusa das autoridades portuárias de Antuérpia e de outras cidades de autorizarem, com base em fundamentos ambientais, a incineração no mar pelo navio de incineração Vesta. Tal foi confirmado por um artigo da imprensa(2). De acordo com os autores da denúncia, a empresa alegava que a nova fábrica se destinava à recuperação de bromo. No entanto, tinham conhecimento desde há 25 anos da existência de uma tal fábrica nas instalações da empresa.
Por cartas de 22 de Abril, 28 de Junho e 25 de Novembro de 1996, a Comissão convidou as autoridades alemãs a apresentarem as respectivas observações e a fornecerem informações complementares quanto aos auxílios concedidos à Riedel-de Haën, de modo a poder verificar que tipo de subvenções estavam envolvidas e se eram compatíveis com o mercado comum. As autoridades alemãs responderam por cartas de 4 de Junho e 30 de Setembro de 1996 e 8 de Janeiro de 1997, confirmando que a empresa tinha recebido duas subvenções no valor total de 8 milhões de marcos alemães (a seguir designados "marcos") (4 milhões de ecus). Após as autoridades alemãs terem inicialmente afirmado que os auxílios se destinavam a uma fábrica de recuperação de bromo, explicaram subsequentemente que os auxílios se destinavam efectivamente a uma fábrica de processamento de resíduos que incluía uma fábrica de recuperação de bromo.
Por carta de 16 de Setembro de 1997, a Comissão notificou às autoridades alemãs a sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 93.o do Tratado CE no que diz respeito às subvenções no montante de 8 milhões de marcos (4 milhões de ecus), tendo concluído que uma das subvenções não tinha sido concedida ao abrigo do programa "economia e ambiente", já aprovado, e a segunda subvenção não estava abrangida por quaisquer regras aprovadas e nenhuma das subvenções parece ser compatível com o enquadramento dos auxílios estatais a favor do ambiente(3). Tal foi notificado às autoridades alemãs por carta de 2 de Outubro de 1997. Por cartas de 7 de Novembro de 1997 e 19 de Março de 1998, as autoridades alemãs apresentaram as suas observações relativamente a estas questões e reservas, tendo no entanto respondido aos pedidos de informações da Comissão apenas em termos muito genéricos.
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(4). Através dessa decisão, a Comissão notificou os terceiros interessados para apresentarem as respectivas observações, não tendo recebido quaisquer informações até ao final do prazo, que era 19 de Janeiro de 1998. Em 14 de Abril de 1998, os advogados que representavam a AlliedSignal, a empresa-mãe da Riedel-de Haën, apresentaram a posição da empresa.
Por carta de 24 de Junho de 1998, a Comissão solicitou às autoridades alemãs que fornecessem as informações necessárias para poder determinar se as subvenções eram compatíveis com o mercado comum. Ficou assente que esta era a derradeira oportunidade para as autoridades alemãs poderem apresentar estas informações e caso não o fizessem, a decisão seria tomada com base nas informações à disposição da Comissão.
Na sequência de uma reunião com as autoridades alemãs e com representantes da Riedel-de Haën, realizada em Bruxelas em 28 de Julho de 1998, as autoridades alemãs e a Riedel-de Haën responderam através de uma carta conjunta de 28 de Agosto de 1998. Nessa carta apreciavam a posição adoptada pela Riedel-de Haën na sua carta de 14 de Abril de 1998, inteiramente tida em conta pela Comissão. A análise apresentada a seguir da posição das autoridades alemãs inclui a análise efectuada pela Comissão acerca da posição da Riedel-de Haën.
2. Auxílios
A Riedel-de Haën produz anualmente 1300 toneladas de resíduos líquidos que contêm compostos de hidrocarbonetos halogenados. Estes resíduos eram anteriormente eliminados em incineradores de resíduos especiais por empresas especializadas. Em 1994, a empresa iniciou a construção de uma fábrica de reciclagem, ainda não operacional, de modo a eliminar os resíduos líquidos nas suas próprias instalações.
As autoridades alemãs estimaram inicialmente o custo do projecto em 21,4 milhões de marcos (10,7 milhões de ecus), tendo ajustado este valor para 20,6 milhões de marcos (10,3 milhões de ecus) por carta de 28 de Agosto de 1998. Este valor inclui o custo do investimento, do desenvolvimento e outros custos, bem como os encargos de exploração.
Os custos de investimento da empresa foram estimados em 16,3 milhões de marcos (8,1 milhões de ecus), dos quais 14,2 milhões de marcos (7,1 milhões de ecus) foram investidos até 24 de Junho de 1998. O seguinte quadro apresenta uma repartição dos diferentes custos: [...(5)(6)](7).
Os custos de desenvolvimento e outros custos foram estimados em 1,9 milhões de marcos (0,9 milhões de ecus), tendo sido os custos de funcionamento experimental estimados em 2,5 milhões de marcos (1,2 milhões de ecus).
A exactidão destes valores foi verificada por uma empresa de revisores de contas.
Foram concedidos à Riedel-de Haën os seguintes auxílios ao investimento:
1. Uma subvenção de 4 milhões de marcos (2 milhões de ecus) pelo Fundo de Assistência Económica da Baixa Saxónia (carta de 25 de Abril de 1994) no quadro do programa autorizado "economia e ambiente".
2. Uma subvenção de 4 milhões de marcos (2 milhões de ecus) pela Fundação Federal para o Ambiente (carta de 20 de Maio de 1994) no quadro de um regime que não tinha até então sido autorizado pela Comissão.
De acordo com as autoridades alemãs, já foram pagas parcelas no valor de 2,9 milhões de marcos (1,4 milhões de ecus).
3. Observações das autoridades alemãs
Por carta de 28 de Agosto de 1998, as autoridades alemãs submeteram as observações apresentadas seguidamente.
Afirmaram que a fábrica era utilizada exclusivamente para fins de protecção do ambiente.
Além disso, o programa "economia e ambiente" já tinha sido autorizado pela Comissão e declarado compatível com o mercado comum. Em anexo foram enviadas cópias deste programa, da respectiva autorização da Comissão e da Comunicação que o autorizava publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.
O auxílio concedido pela Fundação Federal para o Ambiente era, em princípio, compatível com o enquadramento comunitário.
Além disso, as subvenções podiam igualmente ser consideradas auxílios à investigação e desenvolvimento na acepção do enquadramento comunitário dos auxílios estatais à investigação e desenvolvimento(8).
Por outro lado, a Comissão não podia exigir o reembolso do auxílio, dado as legítimas expectativas da empresa deverem ser satisfeitas.
As autoridades alemãs apresentaram um excerto do registo comercial correspondente à Riedel-de Haën AG e à Riedel-de Haën GmbH, o relatório anual de 1997 e uma lista dos activos fixos da empresa, em especial a fábrica de produção de hidrocarbonetos halogenados, juntamente com um mapa das instalações de produção de Seelze.
Foram igualmente apresentados um quadro dos custos do projecto e uma síntese destes custos analisados segundo diferentes perspectivas. A exactidão destas informações tinha sido verificada por uma empresa de revisores de contas. Em anexo a estas informações foi enviada uma comparação dos custos, opondo os actuais custos de eliminação dos resíduos aos custos de eliminação na nova fábrica, tendo uma empresa de revisores de contas verificado uma parte dos custos subjacentes a esses cálculos.
Foram igualmente fornecidas explicações quanto ao funcionamento das fábricas de incineração e de reciclagem e quanto à diferença entre a antiga e a nova fábrica de recuperação de bromo. Além disso, foi apresentada uma segunda apreciação do impacto ambiental da Riedel-de Haën efectuada a partir de 1995 juntamente com o relatório de um perito quanto à produção de poluentes pela nova fábrica, bem como outros documentos complementares. Foi igualmente apresentada uma brochura da Riedel-de Haën intitulada "Fábrica de reciclagem de resíduos - verificação da compatibilidade ambiental".
Juntamente com os documentos mencionados anteriormente foi enviada uma cópia do 17.o Decreto Federal relativo à protecção de emissões (BimSchV)(9) e das instruções técnicas "Ar 86".
Além disso, foram igualmente apresentadas uma cópia do pedido da Riedel-de Haën de autorização de auxílios ao abrigo do Regulamento (CEE) n.o 1973/92 do Conselho relativo à criação de um instrumento financeiro para o ambiente (LIFE)(10), uma cópia da recusa da Comissão e uma cópia da resposta da empresa.
Em anexo foi igualmente enviada cópia dos pedidos de auxílio da Riedel-de Haën ao Fundo de Assistência Económica da Baixa Saxónia e à Fundação Federal para o Ambiente e as respectivas notificações de auxílio.
Foram igualmente notificadas as conclusões da apreciação do impacto ambiental.
4. Apreciação
4.1. O beneficiário dos auxílios
A Riedel-de Haën é uma antiga filial da Hoechst AG e, desde 4 de Novembro de 1996, pertence ao grupo americano AlliedSignal Inc., Morristown, New Jersey.
Em 1997, a empresa empregou em média 1256 trabalhadores, teve um volume de negócios no valor de 409,2 milhões de marcos (204,6 milhões de ecus) e apresentava activos totais no valor de 459,1 milhões de marcos (229,5 milhões de ecus). De acordo com a recomendação da Comissão de 3 de Abril de 1996, relativa à definição de pequenas e médias empresas(11), a Riedel-de Haën é uma grande empresa.
A empresa localiza-se fora das zonas assistidas da Baixa Saxónia.
Trata-se de uma empresa química que opera nos seguintes domínios: químicos inorgânicos, químicos laboratoriais, químicos orgânicos, conservantes técnicos, electroquímicos, pigmentos luminescentes, corantes fotográficos, produtos farmacêuticos e medicamentos.
4.2. Auxílios
O Fundo de Assistência Económica da Baixa Saxónia e a Fundação Federal para o Ambiente são instituições públicas que concedem auxílios, incluindo as subvenções em questão, a partir de recursos estatais.
Por carta de 28 de Agosto de 1998, as autoridades alemãs contestaram o estatuto público da fundação. Em resposta, a Comissão voltou a salientar os pontos relevantes para a sua decisão: a fundação foi estabelecida através de uma lei federal(12); o seu capital num valor superior a 2,5 mil milhões de marcos (1,2 mil milhões de ecus) provinha da privatização da antiga empresa pública Salzgitter AG. A secção 2 da lei estabelece que o objecto da fundação consiste na prestação de apoio financeiro a projectos ambientais, em especial quando aplicados por PME. De acordo com o n.o 2 da secção 5 desta lei, os membros do conselho de administração da fundação, que decidem dos auxílios a conceder, são nomeados pelo Governo Federal. Aquando da concessão de auxílios, a fundação não possui um procedimento automático e de aplicação geral com base em critérios objectivos, sendo na verdade as autoridades alemãs que, assistidas pelo conselho de administração, tomam a decisão de forma discricionária. Por último, de acordo com a secção 3 da lei, a fundação é auditada pelo Tribunal de Contas Federal. Tendo em conta todas estas circunstâncias e o facto de o n.o 1 do artigo 92.o se aplicar aos "auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam", a Comissão conclui que a assistência da fundação equivale a auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 92.o Na verdade, as autoridades alemãs notificaram entretanto as regras alteradas da fundação de acordo com o n.o 3 do artigo 93.o, tendo sido autorizadas pela Comissão como auxílios estatais compatíveis com o mercado comum.
Nos diferentes sectores das suas actividades, a Riedel-de Haën concorre com empresas químicas de outros Estados-Membros e os seus produtos são objecto de comércio intracomunitário. Em 1997, realizou 52 % do seu volume de negócios em mercados estrangeiros, dos quais 67 % na Europa. Os auxílios reduzem de forma considerável os seus custos de investimento, proporcionando-lhe uma vantagem relativamente aos concorrentes de outros Estados-Membros que não recebem tais auxílios ao investimento, sendo assim susceptíveis de prejudicar a posição concorrencial destes últimos.
No que diz respeito à recuperação do bromo, a Riedel-de Haën encontra-se muito provavelmente em concorrência com outras empresas que exploram este tipo de fábrica. Num estudo apresentado pelas autoridades alemãs(13), estimava-se que eram necessárias pelo menos 10 fábricas de recuperação de bromo na Europa Ocidental. As subvenções deram à Riedel-de Haën uma vantagem relativamente a empresas de outros Estados-Membros que possuem igualmente este tipo de fábrica, mas que não recebem quaisquer auxílios, sendo assim susceptíveis de afectar negativamente a posição concorrencial das mesmas.
Ambas as subvenções são passíveis de falsear a concorrência entre Estados-Membros, constituindo assim auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 92.o
4.3. Obrigação de notificação
Subvenção concedida pelo Fundo de Assistência Económica da Baixa Saxónia
Em 1 de Dezembro de 1993, a Riedel-de Haën solicitou apoio financeiro ao Fundo de Assistência Económica da Baixa Saxónia. Por carta de 25 de Abril de 1994, este fundo concedeu uma subvenção, no quadro do programa "economia e ambiente", de 4 milhões de marcos (2 milhões de ecus) para custos relativos a projectos no valor de 21,4 milhões de marcos (10,7 milhões de ecus). Previa-se que os investimentos estivessem concluídos até 31 de Dezembro de 1996. De acordo com as autoridades alemãs, até essa altura foram gastos com o projecto apenas 8,2 milhões de marcos (4,1 milhões de ecus), dos quais 6,5 milhões de marcos (3,2 milhões de ecus) representavam custos de investimento. Por conseguinte, de acordo com o contrato de concessão de auxílios, a Riedel-de Haën não devia ter recebido a totalidade do valor de 4 milhões de marcos (2 milhões de ecus).
Na sua decisão de início do processo previsto no n.o 2 do artigo 93.o, a Comissão já tinha expresso a sua conclusão de que a subvenção do fundo não tinha sido concedida de acordo com as condições estabelecidas no programa "economia e ambiente", autorizado pela Comissão em 13 de Setembro de 1991 para o período 1991-1994. De acordo com este programa, o fundo podia conceder auxílios para investimentos destinados a projectos ambientais e, especialmente, a favor de projectos de desenvolvimento e de demonstração que envolvem um "valor acrescentado em termos ecológicos para a Comunidade". De acordo com o ponto 2, do programa, só podem ser considerados elegíveis para efeitos de assistência "gastos[...] (*) que ultrapassem os requisitos legais existentes".
Embora a Comissão o tenha solicitado, as autoridades alemãs não indicaram que parte do investimento ultrapassa manifestamente os requisitos legais(14). Deste modo, não é claro se havia partes do projecto que eram elegíveis na acepção do programa e, em caso afirmativo, que partes. É evidente que o fundo não actuou de acordo com o ponto 2 do programa. Aquando da reunião realizada em Bruxelas em 28 de Julho, a delegação alemã confirmou adicionalmente que não era necessário realizar quaisquer investimentos especiais para se ultrapassarem os requisitos legais existentes.
No que diz respeito às observações enviadas pelas autoridades alemãs por carta de 28 de Agosto de 1998, a Comissão considera que não há qualquer razão para rever a sua apreciação do programa, remetendo as autoridades alemãs para a decisão que já adoptou. Na verdade, uma revisão dessa apreciação voltaria apenas a confirmar essa decisão.
O programa "economia e ambiente" não proporcionava assim qualquer base para que o fundo concedesse à Riedel-de Haën os auxílios em questão. Por conseguinte, deve considerar-se a subvenção equivalente a um auxílio individual, que devia assim ter sido notificada pelas autoridades alemãs de acordo com o n.o 3 do artigo 93.o Esta obrigação de notificação não foi respeitada pela Alemanha e por conseguinte o auxílio foi concedido ilegalmente.
Subvenção concedida pela Fundação Federal para o Ambiente
Em 10 de Setembro de 1992, a Riedel-de Haën solicitou a esta fundação a concessão de apoio financeiro. Dado a fundação, na sua apreciação, ter actuado com base num pedido de 10 de Setembro de 1993, é possível que a empresa tenha alterado o seu pedido para uma data subsequente. Por carta de 20 de Maio de 1994, a fundação concedeu uma subvenção no valor de 4 milhões de marcos (2 milhões de ecus).
A Comissão já tinha determinado na sua decisão de início do processo nos termos do n.o 2 do artigo 93.o que a subvenção não se encontra abrangida por um programa autorizado. As autoridades alemãs não contestaram este parecer. Acrescenta-se a este facto que as autoridades alemãs não respeitaram a obrigação de notificação prevista no n.o 3 do artigo 93.o relativamente a este auxílio. Por conseguinte, a subvenção foi concedida ilegalmente.
A Comissão salienta adicionalmente que a fundação concedeu a subvenção na condição de a empresa financiar com os seus próprios recursos o montante de 15,7 milhões de marcos (7,6 milhões de ecus) dos custos prováveis do projecto no valor total de 19,7 milhões de marcos (9,8 milhões de ecus). A subvenção concedida pelo fundo reduz os encargos financeiros da empresa de uma forma tal que se deve considerar que esta condição não foi respeitada.
4.4. Isenções
Os auxílios especificados no n.o 1 do artigo 92.o são incompatíveis com o mercado comum. Os n.os 2 e 3 do artigo 92.o estabelecem as condições a respeitar para que os auxílios possam ser considerados compatíveis com o mercado comum.
A Comissão examinou se as subvenções no valor de 8 milhões de marcos (4 milhões de ecus) são susceptíveis de ser abrangidas por estas disposições de isenção à proibição geral de concessão de auxílios.
O n.o 2 do artigo 92.o não se aplica, dado não se tratar de auxílios de natureza social atribuídos a consumidores individuais nem auxílios destinados a remediar danos causados por calamidades naturais nem auxílios atribuídos à economia de certas regiões da Alemanha afectadas pela divisão desse país.
O n.o 3, alínea a), do artigo 92.o e as isenções a favor de determinadas regiões contidas no n.o 3, alínea c), do artigo 92.o não são aplicáveis, dado a empresa não se localizar numa zona assistida.
Além disso, não existem quaisquer fundamentos para a concessão de uma isenção ao abrigo do n.o 3, alínea b), do artigo 92.o, dado, na opinião da Comissão, o projecto não satisfazer os critérios aplicados normalmente para que seja considerado um projecto importante de interesse europeu comum e o auxílio não se destinar a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro.
De igual modo, não existe qualquer razão para a concessão de uma isenção ao abrigo do n.o 3, alínea d), do artigo 92.o, dado o auxílio não se destinar a promover a cultura e a conservação do património.
As únicas disposições susceptíveis de serem aplicadas são as contidas na primeira parte do n.o 3, alínea c), do artigo 92.o, de acordo com as quais os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades económicas podem ser objecto de uma isenção, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum.
4.5. Compatibilidade com o enquadramento comunitário
As autoridades alemãs alegam que o auxílio deve ser considerado um investimento realizado a favor da protecção do ambiente. As condições com base nas quais os investimentos podem ser considerados auxílios a favor da protecção do ambiente compatíveis com o mercado comum estão estabelecidas no enquadramento comunitário.
O actual enquadramento comunitário foi publicado em 10 de Março de 1994. Dadas as duas subvenções terem sido concedidas após essa data, isto é, em 25 de Abril e em 20 de Maio de 1994, a Comissão apreciou-as à luz do enquadramento comunitário actualmente aplicável.
As autoridades alemãs alegam que a fábrica não se destina à produção, mas sim exclusivamente à protecção do ambiente. Além disso, a empresa não se encontra sujeita à obrigação de construir uma fábrica de processamento de resíduos. Por conseguinte, concluem que era legítimo conceder um auxílio correspondente à totalidade dos custos relativos ao projecto, isto é, os custos de investimento, incluindo os custos de desenvolvimento e outros, a título de um auxílio a favor da protecção do ambiente.
A Comissão não pode partilhar esta opinião e considera que a nova fábrica envolve efectivamente o processo produtivo. As actividades produtivas da Riedel-de Haën produzem resíduos líquidos perigosos que a empresa tem obrigação de eliminar, podendo assim esta eliminação ser considerada parte do processo produtivo. A nova fábrica permite que os resíduos sejam eliminados nas suas próprias instalações, constituindo assim parte do processo produtivo. Além disso, a fábrica de recuperação de bromo, que constitui uma parte significativa da fábrica de processamento, recupera quantidades importantes de bromo que podem ser devolvidas directamente ao processo produtivo.
De acordo com o ponto 3.2.1 do enquadramento comunitário, podem ser autorizados os auxílios aos investimentos em terrenos, edifícios, instalações e bens de equipamento. De acordo com estas disposições, apenas os custos de investimento de 16,3 milhões de marcos (8,1 milhões de ecus) são susceptíveis de ser considerados auxílios a favor da protecção do ambiente, mas não os custos de desenvolvimento e outros ou os custos de funcionamento experimental. Além disso, o ponto 3.2.1 estabelece inequivocamente que "os custos elegíveis devem ser estritamente limitados aos custos de investimento suplementares necessários decorrentes da concretização dos objectivos ambientais. Os custos gerais de investimento não imputáveis à protecção do ambiente devem ser excluídos". Por conseguinte, era necessário que as autoridades alemãs determinassem que parte dos custos de investimento eram atribuíveis à protecção do ambiente.
Com base nesses princípios, a Comissão concluiu que os seguintes auxílios podiam ser considerados auxílios a favor da protecção do ambiente:
1. Os investimentos destinados a ajudar as empresas a adaptarem-se a novas normas obrigatórias ou para que sejam cumpridas com maior rapidez.
2. Os investimentos destinados a apoiar medidas que diminuem as emissões e que ultrapassam significativamente normas obrigatórias.
3. Os investimentos que, apesar da ausência de normas obrigatórias, são autorizados com base em acordos através dos quais as empresas intensificam os respectivos esforços de redução da poluição ambiental, apesar da ausência de uma obrigação legal ou antes da entrada em vigor de tal obrigação.
Auxílios ao investimento destinados a ajudar as empresas a adaptarem-se a novas normas obrigatórias
Relativamente à primeira categoria de investimentos, o enquadramento comunitário prevê no ponto 3.2.3.A que "em conformidade com o princípio do poluidor-pagador, não devem ser normalmente concedidos quaisquer auxílios relativamente aos custos decorrentes da observância das normas obrigatórias nas novas instalações".
A Comissão salienta que a fábrica de processamento de resíduos constitui um novo investimento e não a substituição de uma fábrica existente. Além disso, a Riedel-de Haën já explorava uma fábrica de recuperação de bromo. De acordo com as informações das autoridades alemãs, esta fábrica tinha sido desactivada já em 1985 e, de um ponto de vista técnico, era significativamente inferior à nova fábrica integrada na fábrica de processamento de resíduos. Por conseguinte, a Comissão não considera a nova fábrica uma substituição da fábrica existente.
Deste modo, a totalidade da fábrica de processamento de resíduos constitui indiscutivelmente uma nova fábrica para efeitos do enquadramento comunitário. É assim impossível autorizar o auxílio como investimento destinado à adaptação a novas normas obrigatórias, dado tal ser contrário ao princípio do poluidor-pagador.
Auxílios ao investimento destinados a empresas que excedem significativamente as normas obrigatórias
As autoridades alemãs afirmam que os auxílios constituem um incentivo para ultrapassar o mero respeito de normas obrigatórias. No entanto, a Comissão, na sua posição de 28 de Agosto de 1998, concluiu que as autoridades alemãs concediam os auxílios apenas parcialmente em função deste objectivo.
As normas gerais relativas a emissões aplicáveis a projectos desta natureza encontram-se estabelecidas no 17.o Decreto Federal relativo à protecção de emissões. Este decreto requer que as autoridades do Land adoptem decisões que estabeleçam as normas ambientais aplicáveis, tendo em conta as características de cada projecto específico. No presente caso, o Governo do Land da Baixa Saxónia fixou as normas obrigatórias por decisão de 15 de Março de 1991, aplicáveis às instalações da Riedel-de Haën, tendo-as confirmado através da sua decisão de autorização de 11 de Agosto de 1996.
Os requisitos estabelecidos pelo Governo do Land na sua decisão ultrapassam os requisitos do decreto. Embora a decisão estabeleça valores médios para emissões em termos de valores a cada meia hora, os valores médios de emissões estabelecidos no decreto encontram-se apenas fixados em termos de valores diários. As autoridades alemãs consideram assim que a empresa ultrapassa os requisitos estabelecidos em normas obrigatórias.
A Comissão não partilha esta opinião. Dado a decisão requerer que a empresa respeite valores médios, estes valores são obviamente as normas obrigatórias. A única parte dos investimentos elegíveis para a concessão de auxílios é a que se relaciona com as medidas que ultrapassam as normas obrigatórias contidas na decisão.
Por conseguinte, a Comissão requereu às autoridades alemãs que indicassem se uma redução significativa das emissões para um nível inferior aos valores médios indicados estava relacionada com um aumento de custos e, em caso afirmativo, em que medida. No entanto, as autoridades alemãs não indicaram que parte do investimento se destinava a ultrapassar o mero respeito das normas, tanto as fixadas na decisão como no decreto. Na verdade, aquando da reunião realizada em Bruxelas em 28 de Julho de 1998, a delegação alemã confirmou que não eram necessários quaisquer investimentos especiais para assegurar o respeito dos valores especificados na decisão que ultrapassam os valores contidos no decreto.
Consequentemente, a Comissão não pode autorizar as medidas de assistência como auxílios ao investimento destinados a encorajar as empresas a ultrapassar as normas obrigatórias, dado as autoridades alemãs não terem determinado a existência de quaisquer custos de investimento elegíveis para auxílios.
Auxílios ao investimento na ausência de normas ambientais obrigatórias
Por carta de 28 de Agosto de 1998, as autoridades alemãs afirmaram que os auxílios tinham sido concedidos a favor da protecção do ambiente em domínios em que não existiam quaisquer normas obrigatórias.
Alegaram que a empresa tinha até então eliminado os seus resíduos num incinerador de resíduos especiais. A reciclagem dos resíduos em vez da sua incineração produziria níveis muito menores de resíduos gasosos e sólidos. No que diz respeito aos resíduos perigosos, o decreto previa limiares apenas para concentrações, não especificando as quantidades relevantes. Por conseguinte, o investimento traduzir-se-ia numa melhoria considerável do impacto ambiental num domínio em que não existem quaisquer normas obrigatórias.
De acordo com a secção C do ponto 3.2.3 do enquadramento comunitário, em domínios em que não existam normas obrigatórias ou outra obrigações legais para as empresas relativas à protecção do ambiente, as empresas que realizem investimentos que melhorem significativamente o seu impacto ambiental ou que se aproximem do de empresas de outros Estados-Membros em que vigoram normas obrigatórias, podem beneficiar de auxílios sujeitos à mesma condição de proporcionalidade que quando ultrapassam o mero respeito de normas existentes, tal como indicado na secção B do ponto 3.2.3 do enquadramento.
De acordo com a secção B do ponto 3.2.3 do enquadramento comunitário, o nível dos auxílios realmente concedidos para ultrapassar o mero respeito de normas deve ser proporcional à melhoria do impacto ambiental e ao investimento necessário para atingir essa melhoria. Por conseguinte, um auxílio não pode ser concedido se, em comparação com a fábrica que teria sido em qualquer caso construída, não se materializar uma melhoria do impacto ambiental ou se o investimento for realizado para fins comerciais e não para alcançar uma melhoria do impacto ambiental.
Por outras palavras, o objectivo fundamental desta parte do enquadramento comunitário consiste em permitir auxílios estatais destinados a encorajar uma empresa a realizar investimentos adicionais destinados a assegurar uma melhoria do impacto ambiental. Para o efeito, os incentivos financeiros positivos, tais como as subvenções, e as medidas dissuasivas, nomeadamente os impostos, as taxas, etc., constituem meios de acção adequados (ponto 1.2 do enquadramento comunitário). O objectivo último dos incentivos ao investimento neste domínio é facilitar a melhoria progressiva da qualidade do ambiente (ponto 1.5.1 do enquadramento comunitário). O enquadramento comunitário não se destina a permitir a concessão de auxílios estatais a favor de investimentos gerais que uma empresa realizaria de qualquer modo com base em considerações comerciais. Encontra-se estabelecido no ponto 3.2.1 do enquadramento comunitário que os custos elegíveis devem limitar-se estritamente aos custos de investimento suplementares necessários para a realização de objectivos ambientais.
Com base nos objectivos estabelecidos na secção C do ponto 3.2.3 do enquadramento comunitário, a Comissão conclui que, no caso de uma nova fábrica, as actividades comparáveis e não equivalentes de uma empresa não podem constituir a base de apreciação dos auxílios a favor da protecção do ambiente, o mesmo sucedendo com o processo produtivo de uma empresa menos nefasto para o ambiente que corresponda apenas a um nível marginalmente superior ao mínimo obrigatório. Tal seria directamente contrário ao objectivo do enquadramento comunitário. Em vez disso, o impacto ambiental de uma fábrica específica deve ser comparado com o impacto de uma fábrica análoga e comparável cuja construção a empresa teria com toda a probabilidade considerado com base em considerações de natureza económica.
Aplicando esses princípios, a Comissão conclui que a comparação entre a eliminação realizada numa fábrica de processamento de resíduos ou num incinerador apenas se justifica se a empresa tivesse realizado o investimento com base em considerações ambientais e não de natureza económica. É apenas nessas condições que os auxílios constituem um incentivo para a protecção do ambiente e não um incentivo geral ao investimento. No entanto, na opinião da Comissão, existem provas suficientes da existência de um objectivo económico subjacente a este investimento.
Tal como já mencionado anteriormente, a empresa encontra-se sujeita à obrigação de eliminar os seus resíduos líquidos perigosos. De acordo com as autoridades alemãs, os resíduos líquidos devem ser incinerados, dado não ser possível a sua armazenagem. A incineração pode ser realizada em incineradores convencionais de resíduos especiais. Devido ao seu elevado teor de bromo, os resíduos podem apenas ser incinerados em pequenas quantidades como acréscimos de outros resíduos.
No futuro, as empresas de incineração poderão eventualmente recusar eliminar os resíduos com elevado teor de bromo, dado tais resíduos provocarem uma deterioração considerável da fábrica. Por conseguinte, pode presumir-se que os custos de eliminação dos resíduos com elevado teor de bromo subirão consideravelmente num futuro próximo. A nova fábrica faria com que a empresa não se tornasse dependente da política de preços de uma empresa de incineração de resíduos especiais, tornando-se inclusivamente independente neste aspecto, dado a empresa poder eliminar os seus próprios resíduos líquidos.
Além disso, a fábrica de recuperação permitirá à Riedel-de Haën reciclar anualmente quantidades significativas de substâncias, nomeadamente 330 toneladas de bromo, 440 toneladas de cloreto de potássio e 160 toneladas de fluoreto de potássio, reintroduzindo-as directamente no processo produtivo e reduzindo assim consideravelmente os seus custos de produção.
Por último, a empresa poupará os custos de transporte dos seus resíduos líquidos das suas instalações para o incinerador de resíduos especiais. De acordo com as autoridades alemãs, encontram-se envolvidos nesta operação custos consideráveis.
A Comissão não pode concordar com o parecer das autoridades alemãs de que as vantagens para o ambiente proporcionadas pela fábrica consistem no facto de a eliminação de resíduos no incinerador de resíduos especiais ser mais barata do que o processamento numa fábrica específica. Para o efeito, as autoridades alemãs apresentaram apenas à Comissão um cálculo impreciso de que a empresa teria [...] (*) por ano de custos adicionais. A natureza conclusiva deste cálculo e a respectiva exactidão não foram demonstradas, nem foram confirmadas pela empresa de revisores de contas no exercício da sua verificação, que se limitou a afirmar, relativamente à exactidão dos custos de eliminação dos resíduos, que tinham sido devidamente determinados em 1996 e em 1997.
Além disso, a Riedel-de Haën teria sido a única empresa alemã a dispor de uma fábrica de recuperação de bromo. De acordo com um relatório apresentado pelas autoridades alemãs, a empresa poderia eliminar os resíduos de bromo produzidos por empresas de média dimensão. No relatório exprimia-se a opinião de que "caso o projecto fosse realizado, seria de grande interesse para muitas empresas". A nova fábrica foi concebida para processar [...] (*) toneladas de resíduos por ano. As autoridades alemãs alegaram que em 1996 e 1997 apenas puderam ser eliminadas [...] (*) toneladas de resíduos líquidos. Por conseguinte, a empresa poderá aumentar o seu volume de negócios e realizar economias de escala.
Estas considerações demonstram claramente que a Riedel-de Haën, ao investir na fábrica de reciclagem, foi motivada por considerações de natureza económica e não ambiental. Não é assim adequada uma comparação das quantidades de resíduos perigosos produzidos por uma tal fábrica com os produzidos por um incinerados.
Com base nas considerações tecidas anteriormente, a Comissão deve deste modo verificar se a Riedel-de Haën tencionava, devido a razões de natureza ambiental, realizar investimentos específicos na fábrica de processamento de resíduos, o que aumentava os custos de investimento, devendo ao mesmo tempo presumir-se que, dado o impacto ambiental da fábrica, a empresa teria construído a mesma unicamente devido a razões de natureza económica.
De acordo com o relatório de peritos apresentado pelas autoridades alemãs, é reduzido o volume de resíduos gasosos e sólidos, uma vez que no processo de incineração se produz 11 % em volume de concentração de oxigénio em gases residuais secos, enquanto numa fábrica de processamento de resíduos a concentração de oxigénio é normalmente de 3 % em volume. A fábrica da Riedel-de Haën opera com uma concentração de oxigénio de 3 % em volume. A quantidade de gases residuais produzidos por esta fábrica é efectivamente uma característica operacional, não constituindo assim uma melhoria relativamente a qualquer outra fábrica deste tipo.
A Comissão salienta que as autoridades alemãs tentaram alegar que se tratava de custos necessários a fim de realizar uma melhoria considerável em termos ambientais num domínio em que não existem quaisquer normas obrigatórias. No entanto, não demonstraram que, ao optarem pelo investimento numa fábrica de processamento de resíduos, o investimento era realizado exclusiva ou principalmente para efeitos de protecção do ambiente.
Por conseguinte, a Comissão não pode considerar as subvenções em questão como auxílios ao investimento a favor da protecção do ambiente em domínios em que não existem quaisquer normas obrigatórias, dado as autoridades alemãs não terem demonstrado a existência de custos de investimento elegíveis.
Auxílio ao funcionamento
De acordo com o ponto 3.4 do enquadramento comunitário e com a política há muito seguida pela Comissão, esta não autoriza normalmente quaisquer auxílios ao funcionamento que tenham por efeito isentar certas empresas dos custos resultantes da poluição ou dos prejuízos que provocam. No entanto, a Comissão poderá abrir uma excepção a este princípio em determinadas circunstâncias bem definidas. No domínio da gestão dos resíduos, o financiamento público dos custos adicionais da recolha colectiva, recuperação e tratamento dos resíduos em benefício das empresas e dos consumidores pode incluir auxílios estatais. De acordo com o ponto 1.5.3 do enquadramento comunitário, uma tal fábrica pode ser gerida por organismos semipúblicos, sendo os serviços cobrados aos utilizadores. Tendo em conta todos os dados relativos ao presente processo e com base nas informações existentes, dada a natureza do processo e a análise precedente, a Comissão considera que a concessão dos auxílios em questão não se podia basear no ponto 3.4 do enquadramento comunitário.
4.6. Outras considerações
Por carta de 19 de Março de 1993, a Riedel-de Haën solicitou à Comissão auxílios ao abrigo do programa LIFE. De acordo com as autoridades alemãs, o programa não foi efectivamente financiado pela Comissão por falta de fundos, tendo no entanto a empresa presumido que a Comissão tinha reconhecido as características inovadoras do projecto.
Não obstante, a Comissão não reconheceu de modo algum que se tratava de um projecto inovador e, por conseguinte, mediante carta de 30 de Julho de 1996, recusou o pedido, se bem que tenha acrescentado que, caso o plano fosse alterado, existiria a possibilidade de concessão de apoio comunitário no ano seguinte.
As autoridades alemãs eram igualmente de opinião que os auxílios a favor da investigação e desenvolvimento podiam ser objecto de isenção. No entanto, a Comissão considera que não existe qualquer justificação para tais auxílios, remetendo para a brochura elaborada pela Riedel-de Haën "Fábrica de reciclagem de resíduos - Verificação da compatibilidade ambiental", de acordo com a qual a tecnologia em questão tinha sido desenvolvida já em 1989 por uma empresa americana de engenharia. Porém, foram concedidos auxílios estatais em 25 de Abril e em 20 de Maio de 1994. Além disso, as autoridades alemãs não demonstraram a existência de quaisquer custos susceptíveis de ser considerados elegíveis para a concessão de auxílios estatais à investigação e desenvolvimento ao abrigo do enquadramento comunitário.
5. Conclusões
As duas subvenções não se encontram de acordo com o enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente, não sendo assim, relativamente ao critério da protecção do ambiente, compatíveis com o mercado comum.
O projecto deve considerar-se um projecto geral de investimento. A Riedel-de Haën é uma grande empresa localizada fora de uma área assistida. Por conseguinte, os auxílios ao investimento a favor desta empresa não podem ser objecto de uma isenção ao abrigo do n.o 3, alínea c), do artigo 93.o
Estes auxílios, não abrangidos por qualquer disposição derrogatória, afectam negativamente as trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum. Além disso, concederiam à Riedel-de Haën uma vantagem injustificada relativamente aos seus concorrentes que não recebem assistência.
Os auxílios não são compatíveis com o mercado comum, dado terem sido concedidos ilegalmente, de acordo com o n.o 3 do artigo 93.o, e não satisfazerem as condições derrogatórias contidas no n.o 2 e no n.o 3 do artigo 92.o
Por conseguinte, deve suspender-se a concessão dos auxílios, devendo os mesmos ser objecto de reembolso de acordo com o acórdão proferido em 14 de Fevereiro de 1990 pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias no processo C-301/87(15). O eventual reembolso dos auxílios em questão deve efectuar-se de modo a compensar a distorção da concorrência causada pelos auxílios, independentemente de qualquer reestruturação formal do grupo. Se por algum motivo a Riedel-de Haën ou as suas sucessoras legais não puderem realizar o reembolso, os auxílios em questão deverão ser reembolsados pelas filiais do grupo que asseguram a prossecução das actividades da empresa e/ou que exploram os activos da produção adquiridos pela Riedel de Haën graças aos auxílios, isto é, a Riedel-de Haën GmbH.
O reembolso deve ser efectuado de acordo com os procedimentos e normas da legislação alemã, em especial os que se referem aos juros relativos às dívidas ao Estado, vencendo-se juros desde o momento em que os auxílios foram ilegalmente pagos. Esta medida é necessária para restabelecer a situação inicial através da compensação de todas as vantagens financeiras recebidas pela empresa beneficiária desde o momento em que o auxílio foi indevidamente pago,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
A subvenção de 4 milhões de marcos alemães do Fundo de Assistência Económica da Baixa Saxónia e a subvenção de 4 milhões de marcos alemães da Fundação Federal para o Ambiente foram concedidas ilegalmente à Riedel-de Haën AG, Seelze e são incompatíveis com o mercado comum.
Artigo 2.o
As autoridades alemãs tomarão as medidas necessárias para que sejam reembolsados os auxílios mencionados no artigo 1.o pagos à Riedel-de Haën AG ou aos seus sucessores legais. Caso tal se revele impossível, tomarão as medidas necessárias para recuperarem junto da Riedel-de Haën GmbH os auxílios mencionados no artigo 1.o
O reembolso realizar-se-á de acordo com os procedimentos e normas da legislação alemã, devendo ser pagos juros sobre os montantes recuperados desde o momento do pagamento das subvenções até à realização do reembolso efectivo à taxa de juro utilizada pela Comissão durante o período em questão para calcular o equivalente-subvenção líquido dos auxílios regionais.
Artigo 3.o
A Alemanha comunicará à Comissão, no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, as medidas adoptadas para lhe dar cumprimento.
Artigo 4.o
A República Federal da Alemanha é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 22 de Dezembro de 1998.