ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 22. června 2005
o podporách, které Nizozemsko provedlo ve prospěch společnosti AVR za účelem zpracovávání nebezpečného odpadu
(oznámeno pod číslem K(2005) 1789)
(Pouze nizozemské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2006/237/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
po vyzvání zúčastněných stran, aby předložily své připomínky v souladu s uvedenými články (1) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1 POSTUP
(1)
V dopise ze dne 7. ledna 2003 (zaregistrovaném dne 10. ledna 2003 pod číslem A/30189) Nizozemsko oznámilo provozní podporu ve prospěch společnosti AVR Nutsbedrijf Gevaarlijk Afval BV (dále jen „společnost AVR Nuts“) za účelem zpracovávání nebezpečného odpadu určeného k odstranění v Nizozemsku. Převážná část této podpory se týkala spalování tohoto druhu odpadu ve dvou rotačních bubnových pecích (dále jen „RBP“). Nizozemsko se odvolávalo na čl. 86 odst. 2 Smlouvy a požádalo Komisi, aby rozhodla, že opatření nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, protože jde o přiměřenou kompenzaci za závazek poskytovat službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy. Případ byl zaregistrován jako podpora č. N 43/2003.
(2)
V dopisech ze dne 7. února (s referenčním údajem D/50847) a 22. dubna 2003 (s referenčním údajem D/52566) Komise požádala o doplňující informace. Nizozemsko poskytlo doplňující informace v dopise ze dne 24. března 2003 (zaregistrovaném dne 28. března 2003 pod číslem A/32279) a ze dne 19. června 2003 (zaregistrovaném dne 25. června pod číslem A/34394). Zástupci Nizozemska a útvarů Komise se setkali dne 21. května 2003. Dva konkurenti dopisem ze dne 2. května 2003 (zaregistrovaným dne 5. května 2003 pod číslem A/33155) podali společnou stížnost proti podpoře. V dopise ze dne 20. května 2003 (zaregistrovaném ještě téhož dne pod číslem A/33548) oznámili Komisi, že se k této stížnosti připojila dceřiná společnost jednoho z nich.
(3)
Rozhodnutím K (2003) 1763 ze dne 24. června 2003 Komise zahájila řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy ohledně oznámeného opatření podpory. Případ byl zaregistrován jako podpora č. K 43/2003. Rozhodnutí bylo Nizozemsku oznámeno dopisem ze dne 26. června 2003 (s referenčním údajem D/230250). Toto rozhodnutí bylo uveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie ze dne 20. srpna 2003 (2). Komise obdržela připomínky čtyř zúčastněných stran (zaregistrovaných pod čísly A/36309, A/36463, A/36645, A/36679, A/36870, A/37077, A/37480 a A/37569), mezi kterými byl i jeden ze dvou konkurentů, kteří už v květnu podali stížnost; tato stížnost byla navíc podána jménem dalšího podniku, který je součástí koncernu, k němuž patří jeden z původních dvou konkurentů podávajících stížnost (dále jsou tyto čtyři subjekty souhrnně označovány jako „dva společně jednající konkurenti“). Komise tyto připomínky zaslala Nizozemsku v dopisech ze dne 1. října (s referenčním údajem D/56129), 29. října (s referenčním údajem D/56898), 7. října (s referenčním údajem D/57120) a 12. listopadu 2003 (s referenčním údajem D/57185). Tyto dopisy rovněž obsahují další otázky Komise.
(4)
V dopise ze dne 13. srpna 2003 (zaregistrovaném dne 14. srpna 2003 pod číslem A/35706) dva společně jednající konkurenti Komisi oznámili, že část podpory byla společnosti AVR Nuts vyplacena, a požádali Komisi, aby přijala rozhodnutí na základě článku 11 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (3), kterými by Nizozemsku uložila povinnost pozastavit další platby a vyžádat si předběžné navrácení podpory. Na žádost Komise ze dne 20. srpna 2003 (dopis s referenčním údajem D/55321) Nizozemsko v dopise ze dne 25. září 2003 (zaregistrovaném dne 30. září 2003 pod číslem A/36690) potvrdilo, že oznámená podpora, pokud jde o rok 2002 a první čtvrtletí roku 2003, byla společnosti AVR Nuts vyplacena. V dopise ze dne 20. října 2003 (s referenčním údajem D/56735) Komise dvěma společně jednajícím konkurentům oznámila, že nemá v úmyslu požadovaná rozhodnutí přijmout. Dva společně jednající konkurenti svou žádost důrazně zopakovali v dopise ze dne 14. listopadu 2003 (zaregistrovaném dne 17. listopadu 2003 pod číslem A/37909) a v dopise ze dne 1. prosince 2003 (zaregistrovaném dne 2. prosince 2003 pod číslem A/38325). Tento poslední dopis se ve skutečnosti minul s odpovědí Komise ze dne 24. listopadu 2003 (s referenčním údajem D/57541), ve kterém své stanovisko potvrdila.
(5)
Po žádosti o odklad (v dopise ze dne 14. července 2003, zaregistrovaném dne 18. července 2003 pod číslem A/35109, a v dopise ze dne 29. října 2003, zaregistrovaném dne 5. listopadu 2003 pod číslem A/37568), které bylo v dopise ze dne 23. července 2003 (s referenčním údajem D/54737) vyhověno, Nizozemsko v dopise ze dne 18. prosince 2003 (zaregistrovaném dne 8. ledna 2004 pod číslem A/30088) předložilo připomínky týkající se rozhodnutí Komise. Nizozemsko předložilo stanovisko týkající se připomínek zúčastněných stran v dopise ze dne 23. prosince 2003 (zaregistrovaném dne 8. ledna 2004 pod číslem A/30090), ze dne 23. ledna 2004 (zaregistrovaném dne 29. ledna 2004 pod číslem A/30621), ze dne 25. února 2004 (zaregistrovaném dne 27. února 2004 pod číslem A/31451) a ze dne 23. dubna 2004 (zaregistrovaném dne 30. dubna 2004 pod číslem A/33118). Prostřednictvím obou těchto posledních dopisů Nizozemsko informovalo Komisi i o momentálním vývoji společnosti AVR Nuts. Jelikož si rostoucí deficity vyžadovaly stále vyšší objem finanční podpory, bylo rozhodnuto o uzavření jedné ze dvou RBP od 1. července 2004. Uvažovalo se navíc i o případném uzavření druhé RBP. Zdálo se, že původní dohoda o podpoře obsahuje ustanovení, na jejichž základě by Nizozemsko přiznalo určitou kompenzaci nákladů na uzavření.
(6)
Vzhledem k novým informacím Komise přijala rozhodnutí K(2004) 2640 v konečném znění ze dne 14. července 2004, kterým rozšířila řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o kompenzaci nákladů (případného) uzavření RBP. Toto rozhodnutí bylo dne 16. července 2004 zasláno Nizozemsku, které požádalo o prodloužení lhůty na předložení připomínek týkajících se tohoto rozhodnutí, jakož i o setkání k projednání aktuálního vývoje (v dopise ze dne 30. července 2003, zaregistrovaném dne 4. srpna 2004 pod číslem A/35996). Dne 23. srpna 2004 se uskutečnilo setkání zástupců Nizozemska a Komise. Dne 26. srpna 2004 se uskutečnilo další setkání útvarů Komise a dvou společně jednajících konkurentů. Kromě toho ještě jednoho konkurenta zastupovala advokátní kancelář. Nizozemsko předložilo připomínky týkající se rozhodnutí Komise v dopise ze dne 10. září 2004 (zaregistrovaném dne 17. září 2004 pod číslem A/36999). Komise požádala o další informace dopisem ze dne 30. září 2004 (s referenčním údajem D/56902), které Nizozemsko poskytlo v dopise ze dne 22. října 2004 (zaregistrovaném dne 27. října 2004 pod číslem A/38271). V tomto dopise Nizozemsko potvrdilo, že příjemci byla vyplacena další podpora za zbytek roku 2003, za první tři čtvrtletí roku 2004 a za uzavření jednoho ze zařízení.
(7)
Rozhodnutí o rozšíření řízení bylo uveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie ze dne 9. října 2004 (4). Komise obdržela připomínky dvou společně jednajících konkurentů (dopisy ze dne 16. a 19. listopadu 2004, zaregistrované pod číslem A/38860 a A/38978). Komise tyto připomínky zaslala Nizozemsku v dopise ze dne 22. listopadu 2004 (s referenčním údajem D/58307). Nizozemsko zaujalo stanovisko k těmto připomínkám a odpovědělo na otázky Komise v dopisech ze dne 22. prosince 2004 (zaregistrovaném dne 5. ledna 2005 pod číslem A/30171) a 12. ledna 2005 (zaregistrovaném dne 17. ledna 2005 pod číslem A/30525). V těchto dopisech Nizozemsko Komisi uvědomilo nejen o rozhodnutí uzavřít zbývající RBP, ale i o odpovídající kompenzaci nákladů na uzavření.
(8)
Nakonec dva společně jednající konkurenti potvrdili svůj nesouhlas s podporou v dopisech ze dne 25. dubna 2005 (zaregistrovaném ještě téhož dne pod číslem A/33476) a ze dne 2. května 2005 (zaregistrovaném dne 12. května 2005 pod číslem A/33884). Po zaslání těchto dopisů se 26. května 2005 uskutečnilo další setkání útvarů Komise a dvou společně jednajících konkurentů. Advokátní kancelář opět zastupovala i téhož třetího konkurenta (tento konkurent a dva další konkurenti budou nadále souhrnně označováni jako „tři společně jednající konkurenti“). Na tomto setkání byl předložen dokument, ze kterého vyplývalo, že společnosti AVR Nuts byla vyplacena další podpora na rok 2004.
2 PODROBNÝ POPIS PODPORY
2.1 Souvislosti a cíl
(9)
V čl. 5 odst. 1 směrnice Rady 75/442/EHS ze dne 15. července 1975 o odpadech (5) je stanoveno, že „členské státy přijmou ve spolupráci s dalšími členskými státy, pokud je to nezbytné nebo účelné, vhodná opatření k vybudování jednotné a přiměřené sítě zařízení na odstraňování odpadu s využitím nejlepší dostupné technologie, která nevyžaduje nadměrné náklady. Tato síť musí Společenství jako celku umožnit, aby dosáhlo soběstačnosti v odstraňování odpadu, a členským státům, aby se tomuto cíli individuálně přibližovaly, přičemž se berou v úvahu zeměpisné podmínky nebo potřeby specializovaných zařízení pro určité druhy odpadu.“ V čl. 5 odst. 2 téže směrnice se stanoví, že „Tato síť musí též umožnit, aby se odpad odstraňoval v některém z nejbližších vhodných zařízení, s použitím co nejvhodnějších metod a technologií k zajištění vysokého stupně ochrany životního prostředí a veřejného zdraví.“
(10)
Začátkem 90. let byla v Nizozemsku za tímto účelem uvedena do provozu speciální skládka (dále jen „skládka C2“) a RBP. Skládka C2 se používá ke vhodnému odstranění nebezpečného odpadu, který nelze spálit (dále jen „odpad C2“). RBP se používají ke vhodnému odstranění nebezpečného odpadu, který je i navzdory jeho nízké výhřevné hodnotě možno zpracovat spalováním (6) (dále jen „odpad RBP“). Při tomto spalování je potřebné přitápění plynem a v praxi je z hlediska nákladů nejvýhodnějším palivem nebezpečný odpad s vysokou výhřevnou hodnotou.
(11)
Členské státy mohou podle čl. 8 odst. 3 směrnice 75/442/EHS a čl. 4 odst. 3 nařízení Rady (EHS) č. 259/93 ze dne 1. února 1993 o dozoru nad přepravou odpadů v rámci Evropského společenství, do něj a z něj a o její kontrole (7) zakázat vývoz „odpadů určených k odstranění“. S odpadem tohoto druhu je povoleno obchodovat jedině po vykonání různých kontrol. Členské státy však nemohou všeobecně zakázat vývoz „odpadů určených k využití“ do jiných členských států (8). Pojmy „odpady určené k odstranění“ a „odpady určené k využití“ byly objasněny v různých rozsudcích Soudního dvora Evropských společenství (9). V důsledku toho je třeba považovat menší objem nebezpečného odpadu za „odpady určené k odstranění“ a více odpadu za „odpady určené k využití“, což se liší od výkladu, který dosud používalo Nizozemsko. Tento rozdíl nezávisí na výhřevné hodnotě odpadu, ale spíše na primárním účelu zařízení, ve kterém se odpad zpracovává, a na druhu tohoto odpadu.
(12)
Odpad C2 a odpad RBP dodávají podniky ze všech hospodářských odvětví. Mezi důležitá odvětví patří mimo jiné metalurgie, obchodní a veřejné služby, odvětví chemického (petrochemického) průmyslu, doprava a těžba nerostů. Většinu odpadu shromažďují specializovaní zprostředkovatelé, jejichž služby se zpravidla týkají různých druhů odpadu podniku: odpad C2 a odpad RBP, jiný nebezpečný odpad a odpad, který není nebezpečný. Tyto služby se přirozeně váží většinou na místo, kde se odpad produkuje, ale určité druhy odpadu se přepravují na větší vzdálenosti. Různě velké průmyslové společnosti zabývající se zpracováním odpadů působí v mezinárodním měřítku a mají pobočky v řadě zemí.
(13)
V průběhu minulých let se možnosti využití nebezpečného odpadu dále rozvinuly. Stále větší objem odpadu se využívá v cementářském průmyslu (především v Belgii) nebo k zaplnění uzavřených dolů (hlavně v Německu). Tento rozvoj podpořil striktní výklad pojmu „odpady určené k odstranění“ ze strany Soudního dvora. Výrobci současně dále omezili produkci odpadu. V rámci zákonných omezení mohou alespoň do určité míry jeho část smísit s méně nebezpečným odpadem, což umožňuje levnější odstranění nebo využití odpadu. Tak nabídka odpadu RBP klesla ze zhruba 80 000/100 000 tun v roce 1995 na zhruba 34 000 tun v roce 2002. V roce 2002 se ještě očekávalo, že se ročně vyprodukuje zhruba 38 500 tun. V polovině roku 2004 společnost AVR Nuts odhadovala, že jí ročně bude nabízeno jen 16 000 tun odpadu RBP (10). Nabídka odpadu C2 klesla ze zhruba 6 000 tun v roce 2000 na zhruba 4 000 tun v roce 2002. Vývoz nebezpečného odpadu vyprodukovaného v Nizozemsku vzrostl na zhruba 36 000 tun, přičemž zhruba 4 000 tun z toho tvořil odpad RBP, což způsobilo nadměrnou kapacitu zařízení na odstraňování odpadu. K tomuto jevu dochází ve větší míře a týká se to například i Spojeného Království, Německa a Belgie.
2.2 Příjemce
(14)
Skládku C2 a různé RBP na začátku vybudovala společnost AVR Chemie CV (dále jen „společnost AVR Chemie“), ve které měl stát podíl 30 % a Holding AVR Bedrijven NV (dále jen „společnost AVR Holding“ nebo zkráceně „společnost AVR“) podíl 70 %. Společnost AVR je na nizozemském trhu s odpadem důležitým hráčem. Stoprocentním vlastníkem společnosti AVR je momentálně město Rotterdam, ale to nedávno oznámilo svůj záměr podíly ve společnosti AVR prodat. Od poloviny 90. let zaznamenala společnost AVR Chemie ztráty (10,9 milionu EUR v roce 2000 a 7,2 milionu EUR v roce 2001). Proto chtěla společnost AVR uzavřít tři RBP, které v té době provozovala. Nizozemsko již dříve dospělo k dohodě o restrukturalizaci. Současně došlo k rozdělení společnosti AVR Chemie. Byla vytvořena společnost AVR Nuts, která měla pokračovat ve zpracovávání odpadu C2 a odpadu RBP po uzavření jedné ze tří RBP. Společnost AVR-Industrial Waste Services Rotterdam BV (dále jen „společnost AVR IW“) byla založena k výkonu zbývajících činností na trhu s (nebezpečným) odpadem, kterým se společnost AVR chtěla dále věnovat z vlastních, obchodních, důvodů. Obě společnosti jsou plně v rukou společnosti AVR. Jedinou zbývající činností společnosti AVR Chemie je pronájem zařízení společnosti AVR Nuts. Společnost AVR Nuts a společnost AVR IW úzce spolupracují. Dohoda o poskytování služeb stanovuje, že většinu řídících a obchodních úloh společnosti AVR Nuts vykonává společnost AVR IW.
(15)
Kapacita obou RBP, na kterou má společnost AVR povolení, představuje 100 000 tun nebezpečného odpadu ročně. Kapacita, která je teoreticky k dispozici, tvoří 80 - 85 % povolené kapacity. Společnost AVR v roce 2001 zpracovala 84 880 tun nebezpečného odpadu (odpadu RBP a jiného odpadu), v roce 2002 to bylo 81 274 tun a v roce 2003 to bylo 78 297 tun. Ke spalování odpadu RBP je jako palivo potřebné přibližně stejné množství jiného nebezpečného odpadu. Objem odpadu RBP, který byl v RBP skutečně zpracován, podle odhadu představoval 19 000 tun v roce 2002 a 23 000 tun v roce 2003. Určité druhy odpadu RBP je navíc možné zpracovat i v zařízeních na spalování domovního odpadu, která fungují při nižší výhřevné teplotě.
(16)
Společnost AVR Nuts je povinna vést oddělené účetnictví v souladu se směrnicí Komise 80/723/EHS z 25. června 1980 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky (11).
2.3 Podpora
2.3.1 Provozní deficity
(17)
Podpora a činnosti, pro které je tato podpora poskytována, jsou popsány v licenčním rozhodnutí ministra stavebnictví, územního plánování a životního prostředí ze dne 3. července 2002 a v licenční dohodě mezi Nizozemskem, společností AVR Holding, společností AVR Nuts, společností AVR IW a několika dalšími dceřinými společnostmi, která byla podepsána dne 10. července 2002. Tímto licenčním rozhodnutím stát uděluje „společnosti AVR Nuts výhradní právo využívat po dobu pěti let skládku odpadu C2 a právo ke zpracovávání nebezpečného odpadu v rotačních bubnových pecích se závazkem poskytovat skládku C2 a zpracovávání nebezpečného odpadu v rotačních bubnových pecích jako služby obecného hospodářského zájmu veřejnosti za přiměřených, transparentních a nediskriminačních podmínek a za všeobecně přijatelné sazby, a to při zohlednění podmínek a ustanovení, která jsou podrobněji uvedena dále v licenční dohodě“. Tato dohoda podrobně stanovuje podmínky provozování činnosti společnosti AVR Nuts. Dohoda má platit od 1. ledna 2002 do 31. prosince 2006 včetně.
(18)
Podpora představuje 100 % předem stanoveného provozního deficitu vypočítaného na základě metodiky stanovené nezávislým účetním. V případě předem stanoveného provozního přebytku se 70 % z něj použije na splacení podpory poskytnuté v předchozích letech. Předem stanovený provozní deficit představuje 1,5 milionu EUR v roce 2002 a 2,8 milionu EUR v roce 2003. V příloze I tohoto rozhodnutí je uvedeno shrnutí této metodiky a její aplikace na roky 2002, 2003 a 2004. Většina podpory se týká RBP. Například předem vypočítaný deficit z roku 2003 pro skládku C2 představoval 370 000 EUR.
(19)
Podle dohody o poskytování služeb vykonává společnost AVR IW převážnou část administrativních a provozních úloh společnost AVR Nuts. K těmto účelům dostává příspěvek, který je započítán do předem stanoveného deficitu. Započítání se uskutečňuje na základě nákladové ceny („activity based costing“). V praxi to znamenalo, že za období let 2002-2004 se v průměru 30 % režijních nákladů společnosti AVR započítalo společnosti AVR Nuts.
(20)
Dodatečná nákladová položka, která je začleněná do předem stanoveného rozpočtu a pro kterou společnost AVR Nuts dostává podporu, kterou poskytuje další společnosti AVR IW, se týká akvizice odpadu. Vzhledem k velkému podílu fixních nákladů se aktivní akvizice odpadu považovala za nevyhnutelnou pro maximální využití kapacity a tedy k udržení provozních nákladů na co nejnižší úrovni. Předem stanovené a skutečné náklady jsou uvedeny v tabulce č. 1.
Tabulka č. 1
Předem stanovené a skutečné akviziční náklady
2002
2003
2004
Předem stanovené dodatečné náklady
514 000
532 000
550 000
Předem stanovené pořizovací náklady za mezinárodní akvizici
400 000
400 000
-
Předem stanovené náklady celkem
914 000
932 000
550 000
Skutečně vzniklé náklady
875 000
900 000
930 000
(21)
Na začátku měl deficit podle očekávání stoupnout na 3,8 milionu EUR v roce 2006, ale tržní a provozní podmínky se zdály být mnohem složitější, než se předpokládalo, s malou šancí na zlepšení. V období let 2002-2003 zaznamenala společnost AVR Nuts kromě předem stanoveného deficitu ztrátu 12 milionů EUR. Očekávalo se, že předem stanovený deficit na rok 2004 a další roky bude mnohem vyšší, než se původně předpokládalo; předem stanovený deficit na rok 2004 představoval 8,898 milionu EUR (12). Při tomto výpočtu se počítalo s rozhodnutím o uzavření RBP.
2.3.2 Kompenzace nákladů na uzavření
(22)
Vzhledem k rostoucím provozním deficitům Nizozemsko, jak již bylo uvedeno v bodech 5 a 7, změnilo svůj postup. Koncem roku 2003 bylo přijato rozhodnutí o uzavření jedné ze dvou RBP od 1. července 2004. V létě roku 2004 bylo přijato rozhodnutí o uzavření druhé RBP od 1. ledna 2005. Na zbývající roky jsou předem stanovené ztráty za odvoz odpadu C2 podle očekávání nízké.
(23)
Podle licenční dohody by stát společnosti AVR poskytl finanční kompenzaci zůstatkové účetní hodnoty investic, které ještě nebyly odepsány a které byly uskutečněny během období platnosti dohody se souhlasem státu ve prospěch společnosti AVR Nuts. Za předpokladu použití tohoto ustanovení nizozemské úřady při svých výpočtech dospěly ke kompenzaci za náklady na uzavření první RBP ve výši 8 670 108 EUR. Tato částka se týká různých investic, které byly odepsány na 50 % v případě, že se týkaly obou RBP, a na 100 % v případě, že byly učiněny samostatně pro RBP, která byla uzavřena. Nejdůležitější částí této částky je 1,9 milionu EUR za investice do protipožárního zabezpečení, 3,3 milionu EUR za homogenizační zařízení, 1,5 milionu EUR za výměnu koksové násypky a 0,5 milionu EUR za bubnový uzávěr a prstenec Stefferson. Na uzavření druhé RBP činí výpočet 11 151 000 EUR za zůstatkovou účetní hodnotu zařízení a hmotných fixních aktiv. Tato částka obsahuje dalších 50 % zůstatkové účetní hodnoty uvedených investic, které byly uskutečněny se souhlasem státu, a 100 % zůstatkové účetní hodnoty investic uskutečněných se souhlasem státu, které se týkají jen druhé RBP. Tato poslední část obsahuje zejména investici do celkové revize zbývající RBP, uskutečněné v průběhu roku 2004. Touto revizí se náklady zvýšily o 3 273 000 EUR, což byla vyšší částka, než se předpokládalo. Zpětně se tato investice jeví jako nevýhodná.
(24)
Protože licenční dohoda navíc v zásadě zavazuje Nizozemsko ke kompenzaci rozpočtových deficitů do roku 2006 včetně, musel stát se společností AVR vyjednávat o kompenzaci dodatečných nákladů na uzavření druhé RBP od 1. ledna 2004 - místo od původního data, kdy měla skončit platnost dohody. Kompenzace tedy zahrnuje tyto dodatečné částky:
-
1,75 milionu EUR ke kompenzaci negativního dopadu skutečnosti, že klienti budou (postupně) muset přesunout své toky odpadů do jiných zařízení už v roce 2004;
-
5,843 milionu EUR na průběžné fixní náklady v letech 2005-2006. Týká se to nákladů spojených například s infrastrukturou informačních a komunikačních technologií (ICT), s nájmem kancelářských prostor, se smlouvami o bezpečnostních službách, a nákladů na společná zařízení jako jídelny atd. Společnost AVR vypočítala vyšší celkovou částku potřebnou pro tyto účely, konkrétně 8,208 milionu EUR;
-
7,868 milionu EUR na dodatečné náklady na snížení stavu zaměstnanců v důsledku předčasného uzavření zbývající RBP. Tato částka bude vypočítána jako rozdíl odhadovaných nákladů na snížení stavu zaměstnanců při okamžitém ukončení provozu a odhadovaných nákladů na snížení stavu zaměstnanců při skončení platnosti dohody o podpoře o dva roky později. Akceptovaná částka se zakládá na podrobném odhadu, který se týká zhruba 244 zaměstnanců a počítá s tím, že většinu z nich je možno přeřadit na jiné místo v rámci podniku;
-
jiné náklady, jako například zůstatková účetní hodnota určitých aktiv jiných podniků společnosti AVR, která byla získána k poskytování služeb v souladu s dohodou o poskytování služeb, náklady na správu místa a náklady, na které společnost AVR IW nedostává vyrovnávací příspěvek, který by dostávala, pokud by se spalováním v RBP pokračovala v letech 2005 a 2006, náklady na uzavření, které nebyly zahrnuty do rozpočtu, a náklady na odkoupení smluv uzavřených na více let. Společnost AVR tyto náklady odhadla na celkovou částku 29,567 milionu EUR, která zahrnuje například i částku 11,716 milionu EUR na dodatečné ztráty, které společnost AVR Nuts utrpěla v letech 2002 a 2003. V průběhu jednání se stát a společnost AVR dohodly pouze na částce 1,238 milionu EUR.
(25)
Při těchto vyjednáváních asistoval Nizozemsku nezávislý účetní, jehož zpráva byla poskytnuta Komisi. Dohodnutá kompenzace za uzavření druhé RBP představovala celkem 27,85 milionu EUR. Tato částka je o mnoho nižší než částka stanovená na základě vlastních odhadů společnosti AVR, která představovala 58,544 milionu EUR (nebo 46,828 milionu EUR, pokud by nebyly brány v úvahu dodatečné ztráty společnosti AVR Nuts v letech 2002 a 2003). Nizozemsko vysvětlilo, že kdyby zbývající RBP zůstala v provozu do konce roku 2006, suma odhadovaných provozních deficitů za roky 2005 a 2006 a kompenzace nákladů na uzavření na konci roku 2006 by představovala 31 milionů EUR. Dohoda o urychleném uzavření tedy snížila náklady státu.
(26)
Následkem této kompenzace za uzavření činí celková podpora za období let 2002 - 2004 částku 49 718 108 EUR, jak je zřejmé i z přehledu v tabulce č. 2.
Tabulka č. 2
Přehled kompenzací pro společnost AVR
Předem stanovený rozpočtový deficit za rok 2002
1 500 000
Předem stanovený rozpočtový deficit za rok 2003
2 800 000
Předem stanovený rozpočtový deficit za rok 2004
8 898 000
Kompenzace zůstatkové účetní hodnoty první RBP
8 670 108
Kompenzace zůstatkové účetní hodnoty druhé RBP
11 151 000
Kompenzace dodatečných nákladů na uzavření
-
dodatečné provozní náklady za rok 2004
1 750 000
-
průběžné fixní náklady za roky 2005-2006
5 843 000
-
dodatečné náklady na snížení stavu zaměstnanců
7 868 000
-
ostatní náklady
1 238 000
16 699 000
CELKOVÁ PODPORA
49 718 108
(27)
Nizozemsko uznalo, že společnosti AVR byla vyplacena podpora ve výši 19 543 608 EUR. Kompenzace spojená s uzavřením druhé RBP je uložena na zablokovaném účtu.
2.3.3 Záruka za náklady na demoliční práce a následné úpravy
(28)
Licenční dohoda obsahuje i záruku, že pokud dojde k likvidaci společnosti AVR Chemie, stát uhradí maximálně 30 % nákladů na demoliční práce a následné úpravy, které bude třeba vykonat za účelem odstranění a zneškodnění zařízení. Tento procentní podíl odpovídá podílu státu ve společnosti AVR Chemie.
2.4 Provozní aspekty
(29)
Ještě před uzavřením licenční dohody společnost AVR Chemie zvýšila své sazby za převzetí odpadu na 700 NLG za tunu (317,6 EUR za tunu). Ještě vyšší sazby by podle Nizozemska vedly k obcházení předpisů, například k „přimíchávání“ do jiných toků odpadů a uskladňování odpadu na ilegálních skládkách, zvýšení sazeb by tedy nepomohlo snížit provozní deficit. Sazby za převzetí odpadu jsou v porovnání se sazbami v sousedních státech vysoké, což umožňuje nizozemská politika zákazu vývozu odpadu určeného k odstranění. Cílem poskytnuté podpory bylo udržet sazby na tehdejší úrovni - ne je snížit. Za tímto účelem obsahuje licenční dohoda přílohu, která vymezuje rámec definující strukturu sazeb, předmět sazeb a metodu výpočtu. Nizozemské orgány výši sazeb kontrolují, protože musí předem schvalovat předem stanovený rozpočtový deficit a rozhodujícím prvkem při jeho výpočtu jsou samozřejmě sazby.
(30)
Sazby za převzetí nebezpečného odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou, který se používá jako palivo, jsou mnohem nižší než sazby za odpad RBP. Společnost AVR Nuts odebírá první kategorii odpadu za sazby odpovídající podmínkám na trhu, konkrétně za sazby, které by byly účtovány například při zpracování v RBP v zahraničí nebo v cementářském průmyslu.
(31)
Protože fixní náklady jsou v porovnání s variabilními náklady velmi vysoké, snaží se společnost AVR Nuts maximálně využívat svou kapacitu s cílem udržovat své ztráty na co nejnižší úrovni. Proto se sazby za převzetí účtované dodavatelům nebezpečného odpadu snižují, když se zvyšuje roční nabízený objem. Tyto „objemové slevy“ se stanovují předem a platí, pokud se spolu s odpadem RBP nabízí alespoň 75 % téhož objemu odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou.
(32)
Všechny sazby jsou stanoveny předem na celé licenční období (13) a platí pro konkurenty společnosti AVR a rovněž pro společnost AVR IW. Od začátku platnosti licenční dohody byly sazby za odpad C2 a odpad RBP veřejně dostupné a byly k dispozici každému dodavateli. Od začátku roku 2004 to platilo i v případě nebezpečného odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou.
(33)
Za účelem plánování využívání své kapacity společnost AVR IW své dodavatele každoročně vybízí, aby oznámili, kolik odpadu plánují dodat, a v průběhu roku se sazby za převzetí vypočítávají na základě odpovídající objemové slevy. V případě, že skutečně dodaný objem je na konci roku vyšší nebo nižší než bylo oznámeno, následuje zpětná platba nebo se vyúčtuje dodatečná přirážka tak, aby na základě skutečně dodaného objemu byla vyúčtována správná objemová sleva. Dohody zpravidla neobsahují závazek dodat dohodnuté množství.
3 DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 88 ODST. 2
(34)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy Komise vyjádřila pochybnosti týkající se následujících bodů.
(35)
Za prvé, Komise vyjádřila pochybnosti, zda je skutečně možno aktivity společnosti AVR Nuts považovat za službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy, protože například nebylo jasné, zda společnost AVR byla jediným podnikem schopným poskytovat tento druh služeb za stejných nebo srovnatelných podmínek. Komise dále vyjádřila pochybnosti, zda Nizozemsko při výběru společnosti AVR Nuts uplatnilo správný postup. Kromě toho Komise vyjádřila pochybnosti, zda se za všech okolností předchází porušování zásady „znečišťovatel platí“, protože producenti předmětných odpadů musí platit sazby za převzetí, které je možno považovat za běžné náklady.
(36)
Za druhé, Komise měla pochybnosti týkající se případné „nadměrné kompenzace“ s rizikem průniku do jiných segmentů trhu s odpady. Komise se totiž obávala, že nadměrná kompenzace může vyplývat i ze skutečnosti, že podpora byla založena na předem provedeném výpočtu; přičemž si společnost AVR Nuts směla ponechat část případného kladného rozdílu mezi skutečnými a předem stanovenými přebytky nebo deficity.
(37)
Za třetí, Komise měla pochybnosti, zda by v případě, že by opatření bylo srovnáno s článkem 87, rámcová úprava Společenství týkající se státní podpory v oblasti životního prostředí (14) (dále jen „rámcová úprava podpory v oblasti životního prostředí“) mohla poskytnout důvod k prohlášení podpory za slučitelnou se společným trhem.
(38)
Ve svém rozhodnutí o rozšíření řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy Komise vysvětlila, že měla podobné pochybnosti, pokud jde o značně vyšší částku podpory za rok 2004 a kompenzaci za urychlené uzavření RBP.
4 PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(39)
Po rozhodnutí Komise o zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy zaslaly své připomínky čtyři zúčastněné strany.
(40)
První zúčastněná strana namítala, že opatření údajně narušuje hospodářskou soutěž na irském trhu, protože společnost AVR prostřednictvím svého 50procentního podílu na společném podniku s irskou společností Safeway Warehousing/South Coast Transport údajně může účtovat sazby pod úrovní cen nákladů a značně pod úrovní běžných tržních cen na irském trhu.
(41)
Druhá zúčastněná strana rovněž poukazuje na diskriminační konkurenční výhodu pro společný podnik společností AVR a Safeway. Z Irska se dováží velké množství nebezpečného odpadu. Tato zúčastněná strana rovněž namítala, že opatření narušuje hospodářskou soutěž na mezinárodním trhu „komplexních projektů čištění“ týkajících se polychlorovaných bifenylů, pesticidů a jiného nebezpečného organického odpadu.
(42)
Třetí zúčastněná strana, společnost Edelchemie, poukázala na vnitrostátní trh. Tato společnost vyvinula vlastní technologii na zpracování odpadu z galvanizačních závodů a fotografických procesů („eco-optie“) a na zpětné získání využitelných materiálů z tohoto odpadu (mimo jiné ušlechtilých kovů a obsidiánu). Opatření ve prospěch společnosti AVR údajně škodí společnosti nejen z obchodního hlediska, ale brzdí i technologický rozvoj. Připomínky společnosti Edelchemie se týkají společnosti AVR Nuts, společnosti AVR Chemie a jejích předchůdců do roku 1963; současně jsou k dispozici podrobnosti týkající se nizozemské politiky nakládání s nebezpečnými odpady v průběhu všech těchto let.
(43)
Závěrem tři společně jednající konkurenti poukázali na vnitrostátní trh s odpadem RBP. V Nizozemsku, podobně jako v jiných členských státech, údajně existuje kapacita rovnocenná RBP společnosti AVR. Rozšíření činností společnosti AVR údajně způsobilo nadměrnou kapacitu na nizozemském trhu s odpadem RBP a údaje týkající se odpadu RBP údajně neposkytují komplexní a správný obraz. V polovině 90. let společnost AVR uzavřela jednu ze svých RBP a tehdy se už dalo očekávat, že nabídka nebezpečného odpadu bude nadále klesat. Vzhledem k těmto očekáváním by bývalo vhodné uzavřít jednu ze dvou zbývajících RBP. Během setkání, které se uskutečnilo dne 26. května 2005, jeden zástupce doslova prohlásil, že „správným rozhodnutím by [v roce 2002] bývalo uzavřít jednu RBP“. Společnost AVR navíc údajně zneužívá svého postavení na trhu tím, že účtuje vysoké sazby, tím, že požaduje, aby byl do RBP zároveň dodáván i odpad s vysokou výhřevnou hodnotou, jakož i strukturou sazeb, která údajně není transparentní a veřejně dostupná. Společnost AVR IW takto údajně může účtovat i sazby za určité druhy odpadu RBP a následně tento odpad zpracovávat na roštových pecích zařízení na spalování domovního odpadu, což údajně vede k nižším provozním nákladům, protože tyto pece lze provozovat při nižší teplotě.
(44)
Opatření údajně představuje neslučitelnou provozní podporu. Tato služba údajně není službou obecného hospodářského zájmu a údajně nesplnila čtyři kritéria rozsudku ve věci Altmark k určení, zda kompenzace není státní podporou (15). Pokud by Komise podporu (část podpory) schválila, muselo by to být za jiných podmínek, aby se zabránilo křížovému subvencování, povinně vázanému odběru odpadu (tying) a cenové diskriminaci. Dále by Nizozemsko opatření nemohlo prodloužit o dalších deset let.
(45)
Dva společně jednající konkurenti rovněž zaslali připomínky poté, co Komise rozhodla o rozšíření řízení. Trvali na všech bodech svého prvního prohlášení a poskytli doplňující dokumenty, které musí prokázat, že jde o křížové subvencování. Kromě toho byly předneseny i následující body.
(46)
Za prvé, je překvapující, že navzdory uzavření jedné z RBP je předem stanovený provozní deficit mnohem vyšší, než se původně předpokládalo. Pokud by bylo dodrženo čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark (účinnost), provozní deficit by musel klesnout.
(47)
Za druhé, vznášejí námitky proti podpoře na kompenzaci za uzavření RBP. Neváže se na ni žádné protiplnění ze strany společnosti AVR. Tuto kompenzaci údajně není možno nazvat náhradou škody a není odůvodněná mimo jiné proto, že byly uskutečněny investice určené na provoz na období deseti let, využívaly se ovšem méně než tři roky. Mají rovněž otázky, pokud jde o podrobnost těchto výpočtů, zejména částky, která se má odepsat, nákladů na snížení stavu zaměstnanců a průběžných fixních nákladů. Celková částka je velmi vysoká a je též mnohem vyšší než 2 miliony EUR zmiňované v článku 21.2 licenční dohody. Dále bylo v parlamentním dokumentu uvedeno, že „při stanovení náhrady škody přiznané společnosti Afvalverwerking Rijnmond za účelem uzavření rotačních bubnových pecí bylo rovněž dosaženo dohody o stále ještě nesplacené pohledávce ministerstva stavebnictví, územního plánování a životního prostředí vůči společnosti AVR v souvislosti se znečištěním území Lickebaertpolder dioxinem“. V důsledku toho ministerstvo obdrželo částku 2,5 milionu EUR, která nebyla na rok 2004 odhadována. Tři společně jednající konkurenti se obávají, že vyrovnání tohoto rozdílu mohlo „zkreslit“ výpočet kompenzace. Na základě této skutečnosti mají pocit, „že se některé věci zakrývají“.
(48)
Za třetí, vznášejí námitky proti dalším výhodám poskytnutým společnosti AVR na základě článku 21.5 licenční dohody, zejména proti skutečnosti, že pokud dojde k likvidaci společnosti AVR Chemie, stát uhradí 30 % nákladů na demoliční práce a nákladů na odstranění znečištění daných zařízení. Vzhledem k předpisům o státní podpoře stát tyto závazky nikdy neměl přijmout.
(49)
Za čtvrté, údajně nejde o službu obecného hospodářského zájmu, zejména proto, že služba tohoto druhu není nevyhnutelná z hlediska různých existujících alternativ, jako je například pyrolýza, zpracování v cementářském průmyslu, uschování v solných dolech nebo odstranění v energetických zařízeních a v zahraničních RBP. Předmětné činnosti byly považovány za službu obecného hospodářského zájmu jen proto, že se staly ztrátovými. Licenční dohoda byla uzavřena výhradně s cílem financování investic do RBP, na které společnost AVR Nuts získala výhradní právo. Dále mají dva společně jednající konkurenti pochybnosti, zda tato podpora zaručuje přijatelné ceny za tyto služby, vzhledem k tomu, že sazby společnosti AVR za převzetí jsou vyšší než sazby za převzetí v sousedních státech. Vysoké sazby se údajně dají vysvětlit na základě praktik „tying“ a křížového subvencování, které uplatňuje společnost AVR a které se týkají odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou používaného jako palivo. Sazby údajně nejsou transparentní a veřejně dostupné. Zisky se údajně připisují společnosti AVR IW a ztráty společnosti AVR Nuts. Tak může společnost AVR IW údajně účtovat vyšší sazby za převzetí odpadu RBP. Společnost AVR dále údajně není ochotna přijímat odpad RBP, pokud klient současně nedodá odpad s vysokou výhřevnou hodnotou, čímž prý porušuje své závazky vyplývající z licenční dohody, jelikož služby nenabízí všem klientům. Navíc, na rozdíl od jiných alternativ, nedochází k udržení nebo zvýšení kvality poskytovaných služeb.
(50)
Za páté, podpora údajně nesplňuje kritéria stanovená ve věci Altmark. Před udělením licence se neuskutečnilo veřejné nabídkové řízení a podpora nebyla stanovena na základě nákladů průměrné, dobře řízené společnosti. Podpora nebyla stanovena na základě kritérií stanovených předem objektivním a transparentním způsobem; je údajně vyšší, než je třeba, a údajně dochází k průniku na jiné trhy. RBP v zahraničí údajně mohou - bez státní podpory - účtovat nižší sazby. V úvahu nebyly vzaty ani levnější metody odstraňování odpadu. Společnost AVR si navíc může ponechat část zisku, pokud její provoz bude úspěšnější, než se předpokládalo.
(51)
Dva společně jednající konkurenti navíc poukazují na skutečnost, že Nizozemsko má v úmyslu předpisy o státní podpoře nadále porušovat, neboť v případě nepříznivého rozhodnutí Komise nizozemské orgány její rozhodnutí projednají se společností AVR a budou hledat řešení finančních těžkostí, které mohou společnosti AVR v důsledku různých skutečností nastat.
5 STANOVISKO NIZOZEMSKA
5.1 Použitelné právní předpisy
(52)
Jelikož právní předpisy Společenství členským státům povolují zakázat vývoz odpadů určených k odstranění, podpora údajně nenarušuje hospodářskou soutěž mezi členskými státy.
5.2 Služba obecného hospodářského zájmu
(53)
Nizozemsko namítalo, že se podpora poskytuje výlučně pro službu obecného hospodářského zájmu, kterou poskytuje společnost AVR Nuts. Veřejné nabídkové řízení se nepovažovalo za vhodné, jelikož společnost AVR Nuts byla jedinou společností v Nizozemsku, která údajně byla schopná a ochotná zpracovat všechen předmětný odpad C2 a odpad RBP. Licence však byla oznámena ve Státním věstníku, přičemž případné dotčené strany měly po tomto oznámení možnost vznést námitky. Námitky vzneseny nebyly. Nizozemské orgány navíc před přijetím svého rozhodnutí o uzavření RBP už uzavřely potřebné dohody, aby v případě prodloužení eventuelně mohly zorganizovat veřejné nabídkové řízení.
(54)
Opatření údajně splňuje kritéria stanovená ve věci Altmark, a proto ho nelze považovat za státní podporu. Státu, který předem stanovoval deficity, například pomáhala nezávislá účetní kancelář. Opatření údajně nijak neporušuje zásadu „znečišťovatel platí“, jelikož sazby jsou vyšší než v sousedních zemích.
(55)
Tvrzení, že společnost AVR Nuts byla ochotna odpad RBP přijmout jedině, pokud klient zároveň dodal odpad s vysokou výhřevnou hodnotou, je údajně zcela nesprávné. Rovněž je výslovně stanoveno, že sazby účtované ostatním společnostem AVR za zpracování jiného odpadu musí být stejné jako sazby účtované třetím stranám (16). Nizozemsko požádalo účetní kancelář o radu ohledně možností zvýšení transparentnosti v souvislosti s dohodami mezi společností AVR Nuts a společností AVR IW. Předložená doporučení byla akceptována a předložena k provedení.
(56)
Pokud jde o výsledky společnosti AVR Nuts, Nizozemsko poukázalo na skutečnost, že při výpočtu provozního deficitu se nepočítalo se žádným ziskem. V případě předem stanoveného provozního přebytku, který se neočekával, je zisk údajně omezen jen na 30 % z přebytku, až dokud nebude v plné výši vrácena podpora z minulosti.
5.3 Připomínky týkající se připomínek dotčených stran
(57)
Nizozemsko poukázalo na skutečnost, že v připomínkách není uvedeno, jak může podpora ovlivňovat cenu nákladů společného podniku společností AVR a Safeway. Tento podnik údajně musí za zpracování odpadu v Rotterdamu platit stejné sazby, jako jsou sazby, které platí pro domácí dodavatele odpadu. Kromě toho se v Rotterdamu údajně zpracovává jen jedna třetina odpadu, který společný podnik shromažďuje, a údajně jen malá část z něj je odpad C2 a odpad RBP ve smyslu licenční dohody. Konkurenční ceny lze vysvětlit na základě různých dalších faktorů: 1) Safeway je jedinou společností v Irsku, která disponuje překládkovou stanicí, kde se odpad efektivně třídí a dělí před zasláním do nejvhodnějšího zařízení na zpracování odpadu; 2) existuje přímé spojení s přepravní společností Southcoast, což přináší výhody v oblasti logistiky a úsporu nákladů, a 3) v Irsku byla úroveň sazeb v minulosti mnohem vyšší, protože neexistovala konkurence.
(58)
Za zpracování odpadu, který pochází z komplexních projektů čištění, společnost AVR údajně účtuje sazby vyšší, než jsou sazby pro domácí dodavatele. Průměrná sazba za všechny toky odpadů z jiných zemí je údajně o něco vyšší než průměrná sazba, která se účtuje domácím dodavatelům. Kromě toho nižší sazby údajně nejsou důvodem vyšší částky podpory, jelikož podpora závisí na předem stanoveném provozním deficitu.
(59)
V okamžiku podepsání licenční dohody byly obě RBP provozovány při plné kapacitě. Vzhledem k rozsáhlým zásobám se očekávalo plné využití kapacity. Dnešní přebytek kapacity pravděpodobně nezpůsobil zvýšený podíl konkurentů na trhu, ale spíše zvýšený podíl recyklace odpadu, například po jeho smísení s jinými druhy odpadu v zákonem povoleném rozsahu.
(60)
Pokud jde o pyrolýzu, Nizozemsko poukázalo na skutečnost, že sazby společnosti AVR jsou vyšší než sazby účtované jedinou společností v Nizozemsku, která disponuje pyrolýzními zařízeními.
(61)
Nizozemsko vysvětlilo, že část podpory byla vyplacena z důvodu finančních těžkostí společnosti AVR Nuts, z hlediska rozsudku ve věci Altmark a času, který byl potřebný na uzavření formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy.
(62)
Nizozemsko poukázalo na skutečnost, že společnost Edelchemie působí zejména v oblasti nebezpečného odpadu z fotografických procesů, který společnost AVR z důvodu efektivity nemůže zpracovávat. Tato společnost vlastní různá zařízení, přičemž největší význam má pro její činnost pyrolýzní pec. Na rozdíl od zařízení společnosti AVR však tato technologie údajně není vhodná pro všechny druhy odpadu RBP. Podle povolení v oblasti životního prostředí může být v této peci zpracováno nejvíce 10 000 tun, což je pro toky nebezpečného odpadu v Nizozemsku zcela nedostatečné. Nizozemsku není jasné, jak může podpora poškodit zájem společnosti Edelchemie, když společnost AVR nezpracovává žádný odpad z fotografických procesů a účtuje sazby, které odpovídají tržním podmínkám. Technologický vývoj podporují například specifické stimulační programy a skutečnost, že při udělování povolení v oblasti životního prostředí se stanoví používání nejvhodnější dostupné technologie. Doba platnosti těchto povolení je omezena na pět let. Případná podpora z minulosti nespadá do desetileté lhůty podle článku 15 nařízení (ES) č. 659/1999 a jelikož je odepisování zařízení stanoveno na deset let, pro výpočet očekávaných provozních deficitů společnosti AVR údajně každopádně neexistují žádné důsledky.
(63)
Nizozemsko namítalo, že nedošlo k nadměrné kompenzaci ani ve prospěch společnosti AVR Nuts, ani ve prospěch společnosti AVR IW. Společnost AVR IW plnila úlohu zprostředkovatele, ale neměla možnost využít tohoto postavení k získání nadměrné kompenzace, a ani tak neučinila. Tak se například odpad, který společnosti AVR Nuts dodali konkurenti, dokonce ani tehdy, pokud tento odpad přijala podle písemných záznamů společnost AVR IW jménem společnosti AVR Nuts, nezohlednil při výpočtu objemových slev na sazby za odpad, který přijala samotná společnost AVR IW. Tento odpad byl dodáván přímo do RBP, nikoli na místo provozovny společnosti AVR IW, protože to by se vzhledem k dodatečným logistickým nákladům nevyplatilo.
(64)
Podpora na kompenzaci nákladů akvizice odpadu je oprávněná. Aktivní akvizice odpadu RBP je údajně potřebná, protože se v rostoucí míře uplatňují možnosti mísení tohoto druhu odpadu nebo pozměnění jeho obalu, čímž odpad přestane spadat do kategorie odpadu RBP. Bez takovéto akvizice by podíl společnosti AVR Nuts na trhu klesal a společnost by ztratila svůj podíl na trhu ve prospěch alternativních možností zpracování odpadu, zejména v zahraničí. V důsledku toho by využívání kapacity kleslo a stouply by ztráty. Kompenzace pro společnost AVR IW za náklady akvizice nebezpečného odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou se vysvětluje tím, že je nevyhnutelné mít k dispozici dostatečné množství tohoto druhu odpadu jako paliva. Na této skutečnosti je založeno rozdělení akvizičních nákladů mezi společnost AVR Nuts a společnost AVR IW. Uzavřením RBP dojde ke ztrátě sedmi pracovních míst, která odpovídají vypočítaným nákladům. Tato skutečnost údajně dokazuje, že těchto sedm pracovních míst představuje dodatečné akviziční náklady vynakládané výlučně v zájmu společnosti AVR Nuts.
(65)
Nizozemské orgány poskytly studii o budoucím vývoji alternativ odstraňování a využití předmětného odpadu v Nizozemsku a v sousedních zemích; na tuto studii odkazuje bod č. 13. Z této studie vyplývá, že pro budoucnost jsou naplánovány dodatečné alternativy, pomocí nichž má být zajištěno bezpečné a vhodné odstraňování a využití tohoto odpadu.
(66)
Nizozemsko rovněž předložilo hospodářskou analýzu licenční dohody a potenciální nadměrné kompenzace, kterou na žádost společnosti AVR vypracoval poradce. Ve studii se mimo jiné za prvé uvádí, že všichni významní konkurenti společnosti AVR měli možnost využívat vyšší objemové slevy, ale zjevně upřednostňovali možnost dodávat část vysbíraného odpadu alternativním zahraničním zařízením k odstranění nebo využití. Za druhé, výše kompenzace, kterou Nizozemsko za uzavření RBP skutečně poskytne, je značně nižší než náklady ve výši 45 milionů EUR, které vyčíslila samotná společnost AVR, a než náklady, které nezávislý účetní vyčíslil na téměř 40 milionů EUR. Nejvýznamnější rozdíl spočívá v rozdílných výpočtech nákladů na snížení stavu zaměstnanců.
(67)
Nizozemsko poskytlo podrobné vyúčtování rozpočtového deficitu za rok 2004. Navzdory uzavření jedné RBP je vyšší než v předchozích letech, protože situace na trhu se zhoršila, zejména proto, že klesly sazby za nebezpečný odpad s vysokou výhřevnou hodnotou.
(68)
Jelikož má stát 30procentní podíl ve společnosti AVR Chemie, mezi státem a společností AVR musí proběhnout jednání o uhrazení nákladů na zrušení a následných nákladů v případě likvidace společnosti AVR Chemie. Samozřejmě proběhnou i jednání o případném nepříznivém rozhodnutí Komise týkajícím se oznámené podpory a budou se hledat řešení, ne však bez zohlednění výroku Komise.
6 POSOUZENÍ PODPORY
6.1 Otázka, zda opatření představují státní podporu
(69)
V souladu s čl. 87 odst. 1 Smlouvy jsou „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, neslučitelná se společným trhem, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy“.
(70)
Provozní podporu a kompenzaci nákladů souvisejících s uzavřením RBP ve prospěch společnosti AVR Nuts v souladu s popisem v bodech 17 až 27 včetně poskytuje stát a jsou financovány přímo ze státních prostředků. Tato opatření jsou selektivní, protože v prvé řadě ovlivňují společnost AVR, společnost AVR Nuts a společnost AVR IW. Tyto společnosti nabízejí své služby na trhu s odpadem určeným k odstranění a na trhu s odpadem určeným k využití. Totéž platí i pro platby ze strany státu za náklady na demoliční práce a následné úpravy, na které stát poskytl záruku do výše 30 %.
(71)
Opatření je nutno považovat za opatření, která nepříznivě ovlivňují obchod mezi členskými státy. Trh s odpadem určeným k odstranění a trh s odpadem určeným k využití jsou navzájem neoddělitelně propojeny a navzdory právní úpravě a přísným kontrolám odpadu určeného ke zpracování je obchod mezi členskými státy na obou těchto trzích běžnou praxí. Například po oznámení o uzavření RBP značně vzrostl počet žádostí o povolení vývozu odpadu do jiných členských států. Na základě této skutečnosti Komise usuzuje, že podpora s ponecháním RBP v provozu měla na obchod mezi členskými státy omezující účinek.
(72)
Opatření nepředstavují zvýhodnění dodavatelů nebezpečného odpadu. Sazby za převzetí odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou, který se používal jako palivo, byly ve srovnání se sazbami, které se účtují v Nizozemsku a v sousedních zemích, stanoveny na tržní úrovni. Sazby za převzetí odpadu C2 a odpadu RBP byly z hlediska politických úvah stanoveny na všeobecně přijatelné úrovni, avšak byly vyšší než sazby v okolních zemích. To bylo možné z důvodu omezení vývozu odpadu určeného k odstranění. Vyšší sazby by za normálních tržních podmínek nebyly proveditelnou a realistickou volbou, protože by se více odpadu vyváželo, přimíchávalo do jiných toků odpadů nebo by se legálně či ilegálně uskladňovalo na skládkách, což by tedy nepřineslo nárůst příjmů společnosti AVR Nuts. Uzavření RBP totiž dodavatelům zjednodušilo využívání nižších sazeb za převzetí v Belgii a Německu. Bez podpory by k uzavření RBP došlo dříve, a to i tehdy, pokud by se rychleji vyskytly rozsáhlejší možnosti vývozu odpadu určeného k odstranění v souladu s nařízením (EHS) č. 259/93. Potvrzuje to vývoj cen a objemu po uzavření druhé RBP. Z těchto důvodů je Komise toho názoru, že opatření neosvobodilo dodavatele nebezpečného odpadu od nákladů, které by za normálních okolností zatěžovaly jejich rozpočet.
(73)
Aniž je dotčeno posouzení, zda je opatření v souladu s čl. 86 odst. 2 Smlouvy, zastává Komise názor, že není splněno čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark. Za prvé, společnost AVR Nuts nebyla vybrána na základě veřejného nabídkového řízení a uveřejnění rozhodnutí o udělení licence ve Státním věstníku - po kterém dotčené strany v průběhu šesti týdnů mohly podat námitky - nemůže nahradit veřejný a transparentní postup veřejného nabídkového řízení. Za druhé, kompenzace není stanovena na základě nákladů, které by vynaložila průměrná, dobře řízená společnost, která disponuje přiměřenou kapacitou na zpracovávání odpadu. Vzhledem k jedinečnému postavení skládky C2 a RBP v zemi se totiž zdá, že takováto průměrná společnost v Nizozemsku neexistuje. Předem stanovený rozpočtový deficit je spíše odrazem specifických podmínek, za kterých společnost AVR Nuts tato zařízení provozuje, a náklady na srovnatelná zařízení v zahraničí nebyly zohledněny. Je zjevné, že společnost AVR nedisponovala přiměřenou kapacitou na zpracování odpadu - nadměrná kapacita způsobila nedostatečné využívání RBP a nakonec její uzavření. Některé skutečnosti se odrazily v opatřeních podpory, zejména deficit za rok 2004 a kompenzace za uzavření. Za těchto okolností je třeba opatření považovat za opatření, která společnosti AVR Nuts přinášejí selektivní výhodu, nikoli jen za kompenzaci, kterou by ve stejné situaci za srovnatelných podmínek získaly i jiné společnosti, pokud by byly pověřeny výkonem tohoto závazku poskytování služeb.
(74)
Selektivní výhoda vyplývá nejen z provozních deficitů a kompenzace nákladů na uzavření, ale i ze státní záruky za 30 % nákladů na demoliční práce a následné úpravy zařízení. Skutečnost, že tyto náklady odpovídají podílu státu ve společnosti AVR Chemie, nic nemění na zjištění, že jde o státní podporu, jelikož stát by jako tichý společník ve společnosti AVR Chemie byl zodpovědný jen do výše svého podílu - a ne za další pohledávky, které tento podíl převyšují. Spíše se zdá, že záruka vyplývá z politického cíle státu předejít situaci, ve které po likvidaci společnosti AVR Nuts a společnosti AVR Chemie nebude možné uplatnit odpovědnost jiné společnosti za vhodné zabezpečení demoličních prací a následných úprav. Záruka pravděpodobně přinášela výhody po celou dobu platnosti licenční dohody, jelikož společnost by bez této záruky vytvořila (musela vytvořit) potřebné rezervy během provozní doby životnosti zařízení, aby mohla bez podpory uhradit náklady na demoliční práce a následné úpravy.
(75)
V důsledku toho oznámená opatření představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(76)
Komise vyjadřuje své politování, že Nizozemsko provedlo značnou část předmětných opatření podpory v rozporu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy.
6.2 Posouzení podle čl. 86 odst. 2 Smlouvy
(77)
Členské státy mají volnost v oblasti definování služeb, které považují za služby obecného hospodářského zájmu, a to i na základě specifických znaků těchto činností, přičemž jejich definici lze přezkoumat, jen jde-li o zjevné chyby (17). V Zelené knize (2003) a v Bílé knize (2004) o službách obecného zájmu (18) Komise vysvětlila základní pojmy přístupu k této otázce. Podle bodu 3.4 Bílé knihy „V souladu s politikou Unie o udržitelném rozvoji je rovněž třeba brát náležité ohledy na úlohu služeb obecného zájmu v souvislosti s ochranou životního prostředí a na specifické charakteristiky služeb obecného zájmu, které jsou přímo spojeny s oblastí ekologie, jako je například vodohospodářství a nakládání s odpady.“ Je to v souladu s judikaturou Soudního dvora, který prohlásil, že „nakládání s určitými odpady může být službou obecného hospodářského zájmu, zejména pokud je tato služba určena k vyřešení problému ochrany životního prostředí.“ (19)
(78)
Komise souhlasí s Nizozemskem v tom, že služba podle popisu v rozhodnutí o udělení licence a v licenční dohodě je službou obecného hospodářského zájmu z následujících důvodů.
(79)
Za prvé, je zřejmé, že existuje veřejný zájem na vhodném nakládání s nebezpečným odpadem určeným k odstranění. Existuje i veřejný zájem a zájem Společenství na zajištění dostupnosti dostatečné vnitrostátní kapacity pro toto odstranění. Pokud totiž jde o odstraňování odpadu, členské státy musejí v souladu s cílem, který je formulován v čl. 5 odst. 1 směrnice 75/442/ES, usilovat o dosažení soběstačnosti.
(80)
Za druhé, státní opatření byla pro zabezpečení tohoto veřejného zájmu nevyhnutelná. Jelikož provozování RBP bylo ztrátové, bez podpory by společnost AVR uzavřela RBP a skládku C2 už koncem roku 2001.
(81)
Za třetí, tento veřejný zájem byl reálný. V rozmezí let 2002-2004 bylo odstraněno značné množství odpadu C2 a odpadu RBP, které bylo vyprodukováno v Nizozemsku, i když toto množství bylo mnohem nižší, než se očekávalo, mimo jiné v důsledku rozsudku Soudního dvora, ve kterém byly blíže vysvětleny pojmy „odpad určený k odstranění“ a „odpad určený k využití“. Nizozemsko na vývoj na trhu reagovalo tím, že kapacitu přizpůsobilo novým analýzám předpokládané potřeby, definitivně se vzdalo svého postupu a uzavřelo jedinou zbývající RBP. Tyto skutečnosti však nejsou neslučitelné s veřejným zájmem, pokud jde o skutečně odstraněné množství odpadu C2 a odpadu RBP. Množství odpadu určeného k odstranění by možná bylo nižší, pokud by Nizozemsko od začátku používalo správné definice, ale je málo pravděpodobné, že by všechen odpad C2 a odpad RBP byl použit na využití. Některá tvrzení potvrzuje množství odpadu C2 a odpadu RBP, které bylo společnosti AVR Nuts nabídnuto v roce 2004, a množství odpadu RBP, které bylo vyvezeno do zahraničí za účelem odstranění v RBP. Zúčastněné strany mají možná pravdu, když uvádějí, že i bez RBP společnosti AVR by veškerý nebezpečný odpad vyprodukovaný v Nizozemsku v tomto období mohl být odstraněn nebo využit doma nebo v zahraničí. Nedokázaly však, že bez RBP společnosti AVR by žádný odpad určený k odstranění nemusel být do zahraničí vyvezen z důvodu nedostatku kapacity. Přesně v tomto bodě může Nizozemsko svůj postup oprávněně zdůvodnit snahou obhájit veřejný zájem v souladu s cílem podle čl. 5 odst. 1 směrnice 75/442/EHS.
(82)
Za čtvrté, opatření vůbec neporušují zásadu „znečišťovatel platí“. Jak bylo konstatováno v bodě 72, dodavatelé odpadu nejsou osvobozeni od nákladů, které by za normálních okolností zatěžovaly jejich rozpočet.
(83)
Za páté, označením služby za službu obecného hospodářského zájmu nedochází k obcházení předpisů, které za normálních okolností platí. Opatření je zaměřeno na ochranu životního prostředí, jelikož se jeho prostřednictvím zabezpečuje, aby byl nebezpečný odpad zpracován vhodným způsobem na místě v blízkosti jeho zdroje. Rámcová úprava podpory v oblasti životního prostředí obsahuje předpisy týkající se provozní podpory pro účely nakládání s odpadem (bod E.3.1). Tyto předpisy však byly zavedeny v prvé řadě pro provozní podporu, která se poskytuje podnikům, které samy produkují příslušný odpad.
(84)
Za šesté, většinu odpadu C2 a odpadu RBP podle druhu dodávají podniky, ale existují i systémy sběru nebezpečného odpadu z domácností za účelem bezpečného a jednoduchého odstranění všech případných nebezpečných odpadů. Část takto vysbíraného nebezpečného odpadu je následně možné odstranit v RBP. Služba, pro kterou byla podpora poskytnuta, byla tedy obecné povahy a nepředstavovala zvýhodnění omezené skupiny uživatelů těchto služeb.
(85)
Dva společně jednající konkurenti namítají, že neexistuje žádný tržní nedostatek, který by tuto službu obecného hospodářského zájmu mohl zdůvodnit. Kromě toho v některých členských státech údajně žádné RBP neexistují. Cíle směrnice 75/442/EHS - soběstačnost v oblasti odstraňování odpadu a odstraňování odpadu blízko místa vzniku odpadu (zásada blízkosti) - se potom možná neshodují s tržním výsledkem, tím však nejsou méně legitimní.
(86)
Veřejná úloha musí být jasně popsána a výslovně určena ve státním rozhodnutí. Z rozhodnutí o udělení licence a z licenční dohody vyplývá, že společnost je správným způsobem pověřena poskytováním služby obecného hospodářského zájmu. Definice veřejného úkolu je v těchto dokumentech dostatečně přesná. Je striktně navázána na odpad pro skládku C2 a odpad s nízkou výhřevnou hodnotou určený ke spálení v RBP. Rovněž opatření podpory na kompenzaci nákladů za službu obecného hospodářského zájmu jsou popsána dostatečně podrobně. V této souvislosti je však třeba poznamenat následující skutečnosti.
(87)
Za prvé, vyskytly se nedostatky, pokud jde o transparentnost. Konkurentům nebylo vždy dostatečně jasné, zda společnost AVR IW jednala vlastním jménem, nebo jménem společnosti AVR Nuts. Rovněž systém sazeb a slev, zejména pokud jde o odpad s vysokou výhřevnou hodnotou, který bylo nutné používat jako palivo pro RBP, zpočátku nebyl dostatečně jasný. Společnosti AVR, státu a nezávislým kontrolorům však tyto otázky byly dostatečně jasné na základě licenční dohody, což umožnilo přiměřenou kontrolu.
(88)
Komise je toho názoru, že metodika popsaná v příloze I je dostatečně transparentní pro účely kontroly, a považuje dodatečná opatření na zvýšení transparentnosti při správě služby obecného hospodářského zájmu, jako ta, která byla předložena k vykonání po doručení připomínek, za dostačující.
(89)
Za druhé, pojem „všeobecně přijatelné sazby“ za zneškodnění odpadu RBP je na první pohled velmi neurčitý. V praxi to však nezpůsobovalo žádné problémy. Sazby zůstaly na té úrovni, na kterou se zvýšily v předchozích letech. V souladu se zásadou „znečišťovatel platí“ byly sazby vyšší než sazby za odstranění v zahraničí. Zúčastněné strany ani Nizozemsko však současně neprokázaly, že k tomu, aby se zabránilo ilegálním praktikám, které by mohly být škodlivé pro životní prostředí, jsou nevyhnutelně nutné nižší sazby. Nizozemsko sazby zjevně nepovažovalo za příliš vysoké, jelikož souhlasilo s předem stanovenými rozpočtovými deficity, které byly založeny na přesnějších předpokladech, pokud jde o účtované sazby.
(90)
Při všech prvcích podpory v opatřeních podpory je třeba zabránit nadměrné kompenzaci. V této souvislosti provádí Komise pro každý z těchto bodů samostatné posouzení: 1) kompenzace rozpočtových deficitů v letech 2002 a 2003; 2) kompenzace rozpočtových deficitů v letech 2004, 2005 a 2006, 3) kompenzace nákladů na uzavření, které spočívají a) v kompenzaci nákladů na uzavření v souvislosti s dohodnutými investicemi, pokud ještě nebyly odepsány, b) v nákladech na uzavření v důsledku urychleného uzavření RBP, a 4) podpora obsažená v záruce.
(91)
Pokud jde o rozpočtové deficity v letech 2002 a 2003, Komise považuje metodiku výpočtu očekávaných deficitů, které jsou poskytovány v podobě podpory, za vhodnou a dostatečně restriktivní. Všechny prvky kromě kompenzace akvizičních nákladů (viz body 108 až 113 včetně) souvisejí přímo s plněním závazku, který spočívá v poskytování veřejné služby. Neexistuje žádný důvod předpokládat, že výdajové položky jsou uměle zvýšené, a jelikož Nizozemsko povolalo nezávislého poradce, mohlo podporu vypočítat restriktivně. Metodika obsahuje podrobnější analýzu počátečního salda společnosti AVR Nuts, která poskytuje dobrý výchozí bod pro odhady výdajů a příjmů společnosti AVR Nuts v nové situaci. Variabilní náklady, přímé fixní náklady a náklady vypočítané jinými společnostmi společnosti AVR Nuts byly stanoveny na základě podrobných členění. Investice a odpisy jsou přiměřeně zohledněny v podobě podrobného investičního plánu na roky 2002-2016 a odepsáním nových investic za 7,24 let. Tím se zajistilo, že nebylo možné náklady uměle zvýšit specifickými investicemi nebo nerovnoměrným odepisováním. V připomínkách zúčastněných stran byly vzneseny různé otázky, nebyl však předložen žádný důkaz o nadměrné kompenzaci. Kromě toho poruchy a technické problémy způsobily za roky 2002 a 2003 ztráty v celkové výši 12 milionů EUR nad rámec předem stanovených ztrát. Tím je vyloučena jakákoli nadměrná kompenzace ve prospěch společnosti AVR Nuts v tomto období.
(92)
Na období 2004-2006 je podpora stanovena na základě stejné metodiky. Proto Komise předem neočekává, že by došlo k nadměrné kompenzaci. Předem stanovený rozpočtový deficit z roku 2004 je založený na úplně stejné metodice a nárůst předem stanoveného deficitu, navzdory uzavření jedné z RBP, je zcela vysvětlen na základě různých výdajových položek v rámci této metodiky (viz číselné údaje v příloze I). Vzhledem k vysokým ztrátám nad rámec předem stanovených deficitů za roky 2002 a 2003 nemůže překvapovat skutečnost, že předem stanovený deficit na rok 2004 byl nakonec vyšší. Uzavření první RBP navíc mohlo snížit variabilní náklady, jeho dopad na fixní náklady, které představují významnou část celkových nákladů, však zůstal omezený. V souladu se všeobecnou politikou Komise však musí být nadměrná kompenzace nákladů na službu obecného hospodářského zájmu vyloučena nejen předem, ale i následně. Proto Komise požaduje, aby Nizozemsko kontrolovalo skutečné náklady a v potřebné míře přizpůsobilo výši podpory, aby se zabránilo tomu, že by kompenzace umožnila společnosti AVR Nuts dosáhnout ze svých činností zisk, který je vyšší, než je pro tento druh činnosti v tomto odvětví obvyklé.
(93)
Komise akceptuje skutečnost, že podporu lze poskytnout jako kompenzaci výdajů za uzavření v souvislosti s dohodnutými investicemi, pokud tyto investice ještě nebyly odepsány. Bez účinných záruk nelze očekávat, že provozovatel uzavře dohodu o poskytování služeb, které si vyžadují značné investice, na dobu pěti let. Odepsání investic během období, které odpovídá době platnosti dohody (pět let) by bylo rovněž nepřiměřené. V důsledku toho by předem stanovené ztráty za toto období - a tím i podpora - byly mnohem vyšší. V tomto bodě představují podmínky licenční dohody nevyhnutelný a efektivní důsledek kompenzačního systému. Skutečnost, že tato ustanovení byla použita před předpokládaným datem konce licenční dohody, na tomto zjištění nic nemění. Na základě informací, které poskytlo Nizozemsko, Komise předpokládá, že pro tuto účast nebude poskytnuta nadměrná kompenzace. Určitý počet bodů však není dostatečně jasný, zejména to, zda příjmy z prodeje aktiv nebo zisky z dalšího užívání pro jiné účely budou přiměřeně zohledněny. V důsledku toho Komise žádá, aby Nizozemsko kontrolovalo skutečné náklady i v případě tohoto prvku a přiměřeně upravilo výši podpory.
(94)
Komise může rovněž souhlasit s tím, aby byla poskytnuta kompenzace za dodatečné náklady v důsledku toho, že RBP byly uzavřeny dříve, než se plánovalo. Není možné zavázat členský stát, aby v plnění takové dohody pokračoval, zejména pokud členský stát takto platí méně, než by pravděpodobně musel zaplatit v případě pokračování těchto činností. Údaje, které Nizozemsko o těchto dodatečných nákladech poskytlo, jsou poměrně podrobné. Rozličné prvky se však zakládají na odhadech, u kterých, jak se zdá, existuje velmi velký prostor pro nepřesnosti. Kromě toho je možné zahrnout jen náklady nevyhnutelně související se službou obecného hospodářského zájmu a s urychleným uzavřením a z dostupných informací není dostatečně jasné, zda tomu tak je v tomto případě. V důsledku toho Komise žádá, aby Nizozemsko kontrolovalo skutečné náklady i v případě tohoto prvku a přiměřeně upravilo výši podpory.
(95)
Na závěr může Komise souhlasit s tím, aby byla podpora poskytnuta prostřednictvím použití záruky za úhradu 30 % nákladů na demoliční práce a následný úklid. Pokud by žádná záruka neexistovala, provozní deficity a provozní podpora by pravděpodobně byly vyšší, protože by bylo třeba vyčlenit odpovídající částku jako rezervu. Náklady tak přímo souvisí s původním cílem politiky poskytovat uvedenou službu obecného hospodářského zájmu v Nizozemsku. Skutečné náklady však ještě nejsou známy, takže Komise dále vyžaduje přiměřenou kontrolu.
(96)
Po shrnutí všech skutečností Komise dospěla k závěru, že nedochází k poskytování nadměrné kompenzace za provozní deficity za roky 2002 a 2003, ale že zbývající prvky podpory může povolit jedině tehdy, jestliže Nizozemsko zaručí, že během celého období později nedojde k poskytování nadměrné kompenzace, přičemž zohlední i vyšší deficity a přebytky za každý rok doby platnosti licence. Podpora může umožnit, aby společnost AVR Nuts za předmětné činnosti dosahovala přiměřený zisk. V rámci dohody bylo riziko podstupované společností AVR omezeno tím, že předem stanovené ztráty měly být v plné výši kryty touto podporou. Provozní riziko však z větší části nesla společnost AVR (20). Její činnost tedy nebyla zcela bez rizika, jak se ukázalo i v praxi. Vzhledem k tržním podmínkám a k rizikovému profilu společnosti AVR Nuts může Komise určitě souhlasit se ziskem v maximální výši výnosu z nizozemských státních dluhopisů zvýšeného o 2 procenta. Pokud by se v praxi ukázalo, že zisk tuto hranici překročil, musí Nizozemsko upravit výši podpory se zpětnou účinností a v souladu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy oznámit každou podporu, která společnosti AVR Nuts umožní překročit tuto procentuální sazbu zisku. Při následné kontrole je třeba přiměřeně prověřit, zda nedošlo k poskytnutí jakékoli nadměrné kompenzace. Za tímto účelem Komise vyžaduje podrobné monitorovací zprávy, ve kterých musí být uvedeny alespoň body stanovené v příloze II tohoto rozhodnutí.
(97)
Komise dohlíží na přiměřenost opatření, aby prostředky, které se používají ke splnění úkolu obecného zájmu, nevedly ke zbytečnému ovlivňování obchodu. Konkrétněji je třeba dohlížet na to, aby omezení ustanovení Smlouvy o ES, a hlavně omezení hospodářské soutěže a omezení svobod na vnitřním trhu, nezacházela dále, než je nevyhnutelné a účelné k vykonání úkolu.
(98)
Komise zastává názor, že opatření, která přijalo Nizozemsko, z velké části splňují požadavek přiměřenosti. Je obtížné říci, jakými jinými prostředky Nizozemsko mohlo zabezpečit, aby byla k dispozici dostatečná vnitrostátní kapacita na odstraňování nebezpečného odpadu. Žádná ze zúčastněných stran neprokázala, že k dosažení tohoto cíle existují méně rušivé alternativy. Za přiměřené se považují i tyto prvky opatření.
(99)
Systém sazeb za převzetí založený na objemových slevách: Jelikož účelem tohoto systému je udržet dostatečnou kapacitu na přiměřené odstraňování odpadu RBP, jeho samozřejmým důsledkem je zaměřit se na maximální využití kapacity, aby náklady byly udržovány na co nejnižší úrovni. Jak Nizozemsko prokázalo, všichni dodavatelé mohli uplatnit svůj nárok na tyto slevy, ať už přímo nebo jen při dodání odpadu prostřednictvím zprostředkovatelů. Proto je systém sazeb za převzetí založený na objemových slevách oprávněný. Systém nediskriminačních sazeb a objemových slev pro všechny dodavatele - tedy i pro společnost AVR IW - omezuje narušování hospodářské soutěže způsobené opatřeními. I když v praxi možná existoval zmatek, nediskriminační charakter systému mohl být jasný všem zúčastněným stranám. Když vyšlo najevo, že jsou v této oblasti zmatky, přijalo Nizozemsko dostatečná doplňující opatření ke zvýšení transparentnosti. Stanovením sazby za odpad s vysokou výhřevnou hodnotou na úrovni konkurujících alternativ odstraňování došlo k omezení narušování hospodářské soutěže na trhu s tímto druhem odpadu. V této souvislosti je třeba poznamenat, že žádná společnost v Nizozemsku nebyla povinna dodávat odpad RBP nebo odpad určený k odstranění s vysokou výhřevnou hodnotou společnosti AVR Nuts nebo společnosti AVR IW. Naproti tomu společnost AVR Nuts je na základě licenční dohody povinna přijímat všechen odpad C2 a odpad RBP, který jí je nabízen, bez ohledu na to, zda je současně dodán i odpad určený k odstranění s vysokou výhřevnou hodnotou, nebo ne. V tomto bodě Komise nenašla dostatečné důkazy o tom, že by ze strany společnosti AVR na první pohled mělo jít o zneužívání dominantního postavení a licenční dohoda jakoukoli oporu pro takové zneužívání určitě neposkytuje.
(100)
Kompenzace nákladů na uzavření: Ustanovení v licenční dohodě v souvislosti s kompenzací zůstatkové účetní hodnoty ještě neodepsaných investic, které společnost AVR se souhlasem státu uskutečnila během doby platnosti dohody, která bude vyplacena, pokud nedojde k prodloužení dohody, je rovněž třeba považovat za přiměřené. Bez takovéto záruky nebylo možno oprávněně očekávat souhlas společnosti AVR. Totéž platí i pro záruku státu za úhradu až 30 % nákladů na demoliční práce a následný úklid při likvidaci zařízení. Potřebná demolice staveb a úklid samozřejmě jsou ve veřejném zájmu. Vzhledem ke 30procentnímu podílu ve společnosti AVR Chemie je přijatelné, aby stát na sebe vzal odpovědnost za svůj podíl, zatímco zbývající odpovědnost zůstává na druhém podílníku, společnosti AVR Holding.
(101)
Zachování původně dvou RBP: Komise zkoumala, zda Nizozemsko muselo poskytnout podporu na zachování jen jedné RBP. Otázkou je, zda příspěvek na uskutečnění cílů, které si vytyčilo Nizozemsko, zachováním druhé RBP vyváží podpora, kterou si vyžaduje, a možné nepříznivé důsledky pro hospodářskou soutěž, které z toho vyplývají.
(102)
V tomto bodě Komise uznává, že pro Nizozemsko může být oprávněným cílem disponovat dostatečnou vnitrostátní kapacitou na zpracovávání odpadu RBP s cílem zabránit nedostatku kapacity, v jehož důsledku by byl stát povinen povolit vývoz tohoto odpadu do zahraničí. Při posuzování této skutečnosti není možné se vyhnout určité pružnosti se zřetelem na skutečnost, že nebylo možno předem s určitostí předpokládat, jaké toky odpadu C2 a odpadu RBP budou vyprodukovány, a se zřetelem na rizika spojená s dostupností zařízení. Tato rizika se skutečně vyskytla, když byla jedna z RBP v důsledku poruch v roce 2002 na nějaký čas mimo provoz. Dostupná kapacita představovala v roce 2002 jen 73 % a v roce 2003 jen 75 % povolené kapacity v objemu 100 000 tun. Proto musely nizozemské orgány v rozporu s cíli své politiky povolit vývoz odpadu RBP.
(103)
Při porovnání předpokládaných objemů odpadu RBP a kapacity obou RBP je třeba připomenout následující skutečnosti: Při přípravě licenční dohody koncem roku 2001/v polovině roku 2002 se předpokládaná nabídka odpadu RBP odhadovala na zhruba 38 500 tun ročně. Tento odhad byl založen na zkušenostech z minulosti. K jeho zpracování je třeba minimálně stejný objem odpadu s vysokou výhřevnou hodnotou. Jedna RBP by na řádné zpracování takového množství odpadu jednoznačně nepostačovala. Spolu s tímto číslem je však třeba uvést tři kritické poznámky. Za prvé, část předpokládané dodávky odpadu RBP společnosti AVR Nuts byla pravděpodobně důsledkem toho, že Nizozemsko používalo definici „odpadů určených k odstranění“ do začátku roku 2003 restriktivně. Za druhé, zúčastněné strany poukázaly na alternativní vnitrostátní kapacitu na zpracování odpadu RBP. Za třetí, při sestavování odhadů údajně nebyla zohledněna možnost, že by společnost AVR část odpadu zpracovala ve svých roštových pecích na zpracování domovního odpadu (21). Na druhou stranu však odhad výslovně bere v úvahu tehdejší vývoj. Nabídka odpadu RBP na vývoz se navíc každým rokem mění a závisí na situaci na mezinárodním trhu, situace je rovněž různá, pokud jde o různé kategorie odpadů. Kromě toho začátkem roku 2002 ještě existovala značná zásoba odpadu RBP, takže na začátku rozhodujícího období byla nabídka zaručena. Odhad toku odpadu RBP by byl pravděpodobně nižší, pokud by nizozemské orgány v roce 2002 tento odhad postavily na předpokladu správného používání definice odpadu určeného k využití, ale zdá se málo pravděpodobné, že na základě údajů, které byly v daném okamžiku k dispozici, by tento odhad byl natolik nízký, že by nizozemské orgány mohly s jistotou rozhodnout, že postačuje jen jedna RBP. Některá z těchto tvrzení potvrzuje skutečnost, že v roce 2003, kdy už Soudní dvůr objasnil přesnou definici „odpadů určených k odstranění“, bylo Nizozemsko stále ještě nuceno povolit vývoz odpadu RBP v důsledku kapacitních problémů společnosti AVR. Skutečnost, že se tok odpadu RBP do společnosti AVR skutečně snížil, lze do velké míry vysvětlit pomocí faktorů, jako je nárůst vývozu. Pokud jde o ostatní kapacitu v Nizozemsku, poukazuje Komise na to, že značná část této kapacity byla k dispozici až od konce roku 2003 po vydání požadovaných povolení pro nejvýznamnější konkurenční pyrolýzní zařízení. Zúčastněné strany nebyly schopny prokázat, že nizozemské orgány už v roce 2002 musely počítat s dostatečnou alternativní vnitrostátní kapacitou na zpracování všech druhů odpadu RBP, který se v Nizozemsku produkuje a dodává k odstranění.
(104)
Rozhodnutí ponechat v provozu dvě RBP namísto jedné způsobilo zvýšení objemu podpory zejména kvůli investicím, které se zdály nevyhnutelné a které bylo následně třeba kompenzovat v důsledku uzavření. Část těchto investic však v okamžiku podpisu licenční dohody nebyla plánována. Důsledky pro předem stanovené provozní deficity byly relativně omezené, protože do značné míry převažovaly fixní náklady. Komise předpokládá, že důsledky pro konkurenty zůstaly rovněž poměrně omezené: nic nenasvědčuje tomu, že by ponechání dvou RBP v provozu vedlo ke spalování zvýšeného objemu RBP a jiného nebezpečného odpadu. Využití kapacity na jiné druhy odpadu - o kterém nebyly předloženy žádné důkazy - je poměrně neúčelné a nelze usuzovat, že mělo na konkurenty zvláště negativní vliv.
(105)
Vzhledem k výše uvedené skutečnosti je Komise toho názoru, že původní rozhodnutí o ponechání dvou RBP v provozu lze považovat za přiměřené a že rozhodnutí o uzavření RBP nebyla přijata příliš pozdě.
(106)
Úloha společnosti AVR IW: společnost AVR IW zabezpečovala velkou část administrativy společnosti AVR Nuts a byla současně konkurentem jiných dodavatelů odpadu určeného k odstranění. Díky tomu získávala informace o plánovaném a skutečném objemu odpadu. Jelikož ani jeden dodavatel nebyl povinen společnosti AVR Nuts dodat původně uvedené množství odpadu a jelikož skutečné sazby a slevy byly v konečném důsledku založeny výlučně na skutečně dodaném objemu odpadu, je těžké posoudit, jak mohla společnost AVR IW ze své ústřední pozice vytěžit finanční nebo strategickou výhodu. Nizozemsko prohlásilo, že společnost AVR IW této pozice nemohla zneužít, a ani Komise, mimo jiné na základě připomínek zúčastněných stran, nemůže dospět k jinému závěru. Je možné, že společnost AVR IW vlastním jménem nabízela zpracování odpadu za sazby, které byly nižší než sazby společnosti AVR Nuts, to však nelze označit za důsledek opatření podpory a mohlo by to patřit do rámce konkurenčního jednání; případní konkurenti mohli bez zábran postupovat podobně. I kdyby společnost AVR IW přesměrovala část odpadu RBP do svých zařízení na spalování domovního odpadu (což nebylo prokázáno), nezdá se, že by to vedlo k nepřiměřenému narušení, jelikož každý dodavatel se znalostmi o odpadu mohl dosáhnout podobných zisků tak, že by tento odpad jednoduše nabídl přímo jiným zařízením na spalování domovního odpadu - společnosti AVR nebo jiných společností. Jelikož byla podpora navíc vyměřena na základě předem stanoveného rozpočtu, Komise předpokládá, že si společnost AVR zvolila efektivní řešení a odpad nepřesměrovala, pokud by to vedlo k nedostatečnému využívání zařízení a tím ke zvýšení skutečné ztráty. Podobné přesměrování odpadu je ve skutečnosti třeba považovat spíše za účelné hospodaření s odpady v souladu se zásadami Společenství.
(107)
Technologický vývoj: Komise nepředpokládá, že opatření budou mít zvláště negativní dopad na vývoj alternativních technologií v oblasti odstraňování a využívání odpadů. Jak uvedlo Nizozemsko, k podpoře takového vývoje existují jiné nástroje. V roce 2003 bylo například uděleno povolení pro inovační pyrolýzní zařízení. Sazby, které účtovala společnost AVR, byly mnohem vyšší než sazby, které účtoval provozovatel tohoto zařízení, a proto je třeba rušivý dopad podpory, pokud jde o tento bod, pokládat za omezený.
(108)
Podpora na akvizici odpadu: Na rozdíl od předešlých prvků není možné považovat opatření za přiměřená, pokud jde o akvizici odpadu, jako v případě společnosti AVR IW, za kterou společnost AVR Nuts vyplácí kompenzaci z podpory, kterou získává od státu. Komise chápe, že k omezení nákladů systému musí být objem odpadu ke zpracování, a zejména objem odpadu RBP, u kterého jsou sazby za převzetí nejvyšší, co největší. Jak bylo uvedeno v bodě 99, z tohoto důvodu je možno akceptovat systém nediskriminačních objemových slev. Naproti tomu kompenzace poskytovaná společnosti AVR za akvizici odpadu je nepřiměřeným narušením hospodářské soutěže, jelikož společnost AVR IW je jediným příjemcem. Její konkurenti žádnou srovnatelnou kompenzaci akvizičních nákladů, které musejí vynakládat, nedostávají. Pokud jde o nebezpečný odpad s vysokou výhřevnou hodnotou, v případě přetrvávajícího nedostatku tohoto odpadu mohlo řešení spočívat v nediskriminačním snížení sazeb za převzetí. I v případě odpadu RBP je třeba kompenzaci akvizičních nákladů považovat za nepřiměřenou. Tato kompenzace poskytuje společnosti AVR IW diskriminační výhodu pro účely specifické činnosti, která přímo konkuruje jiným společnostem, které se zabývají nakládáním s odpady. Tato akvizice určitě není přímo ve veřejném zájmu, který zdůvodňuje podporu. Naopak, může dokonce stimulovat odstraňování odpadu v Nizozemsku na úkor využívání odpadu jinde. Za specifických okolností to může být v rozporu se zásadou, že odpad by se měl zpracovávat blízko jeho zdroje. Částku ve výši 2,4 milionu EUR určenou pro akvizici, která byla prvkem podpory založené na předem stanoveném rozpočtu pro společnost AVR Nuts a byla převedena na společnost AVR IW, tedy nelze zdůvodnit na základě čl. 86 odst. 2 Smlouvy. Tento prvek podpory je v bodě 6.3 přezkoumán z hlediska slučitelnosti s čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy.
6.3 Přezkoumání kompenzace za akvizici podle článku 87 Smlouvy
(109)
Komise zkoumala, zda se na kompenzaci pro společnost AVR IW pro účely akvizičních nákladů vztahují výjimky podle čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy. Výjimky podle čl. 87 odst. 2 Smlouvy by mohly sloužit jako základ uznání podpory za slučitelnou se společným trhem. Podpora však: a) není sociální povahy a není poskytována individuálním spotřebitelům; b) neslouží k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi a c) není potřebná k vyrovnání hospodářských znevýhodnění způsobených rozdělením Německa.
(110)
Na tuto kompenzaci se nevztahují ani výjimky podle čl. 87 odst. 3 písm. a), b) a d) Smlouvy; ty se vztahují na podporu hospodářského rozvoje oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností, na podporu při uskutečňování projektů společného evropského zájmu nebo nápravě vážné poruchy v hospodářství některého členského státu a na podporu určenou na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví. Nizozemsko se nepokoušelo podporu zdůvodnit žádným z těchto důvodů.
(111)
Pokud jde o první část výjimky podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy, zejména podpory k usnadnění rozvoje určitých hospodářských činností, Komise poukazuje na to, že podpora není zaměřena ani na výzkum a vývoj, ani na investice uskutečňované středními a malými podniky, ani na záchranu nebo restrukturalizaci společnosti AVR IW. Podpora ani nepřispívá k regionálnímu rozvoji, ani společnost AVR IW nesídlí v regionu, kde pro regionální podporu přicházejí v úvahu počáteční investice. Proto není možné prohlásit podporu za slučitelnou se společným trhem na základě toho, že by usnadňovala rozvoj určitých regionů.
(112)
Komise zkoumala, zda opatření podpory z nějakého dalšího důvodu splňuje kritéria výjimky podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy, a zejména zda se na tento případ vztahuje rámcová úprava podpory v oblasti životního prostředí. Jelikož podpora představuje provozní podporu, Komise podporu zkoumala srovnáním s bodem E.3.1 rámcové úpravy podpory v oblasti životního prostředí. Nezdá se však, že by podpora byla nevyhnutelná, ani není omezena na striktní kompenzaci dodatečných nákladů na výrobu se zřetelem k tržní ceně příslušných výrobků nebo služeb.
(113)
Jelikož se na tuto kompenzaci nevztahuje žádná ze všech těchto výjimek, dospěla Komise k závěru, že je tato podpora neslučitelná se společným trhem a je nutné ji od příjemce, společnosti AVR IW, vymáhat v souladu s článkem 14 nařízení (ES) č. 659/1999 podle ustanovení kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (22).
7 ZÁVĚR
(114)
Komise dospěla k závěru, že státní podporu ve prospěch společnosti AVR Nuts představují tato opatření: 1) kompenzace rozpočtových deficitů v letech 2002 a 2003; 2) kompenzace rozpočtových deficitů v roce 2004 a za zbývající období let 2005-2006, 3) kompenzace nákladů na uzavření, kterou tvoří a) kompenzace nákladů na uzavření v souvislosti s dohodnutými investicemi, pokud ještě nebyly odepsány, b) nákladů na uzavření v důsledku předčasného ukončení zpracovávání odpadu v RBP, a 4) podpora obsažená v záruce. Podporu, kromě části na kompenzaci nákladů na akvizici odpadu, lze prohlásit za slučitelnou se společným trhem, jelikož představuje kompenzaci nákladů služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy za předpokladu, že podpora nepřekročí celkový souhrn ztrát, které v tomto období skutečně vznikly, přičemž zbude prostor jen na přiměřený zisk. Proto Komise žádá, aby Nizozemsko každoročně předkládalo zprávy o skutečném využívání podpory a o ziskovosti činností v příslušném roce. Nizozemsko musí rovněž kontrolovat kompenzaci nákladů na uzavření a při této kontrole musí věnovat pozornost bodům, které jsou uvedeny v příloze II. Předběžná zpráva o této kontrole musí být Komisi předložena nejpozději na jaře 2006 a závěrečná zpráva nejpozději na jaře 2007. Kromě toho musí Nizozemsko oznámit každou podporu společnosti AVR Nuts, na jejímž základě tato společnost může dosáhnout vyššího zisku, než je výnos z nizozemských státních dluhopisů zvýšený o 2 procenta. Tato podpora nesmí být vyplacena dříve, než ji schválí Komise v souladu s článkem 4 nebo 7 nařízení (ES) č. 659/1999.
(115)
Naproti tomu kompenzaci ve výši 2,396 milionu EUR, která byla převedena na společnost AVR IW za účelem nákladů na akvizici odpadu, nelze prohlásit za slučitelnou, jelikož ji nelze považovat za přiměřenou kompenzaci za službu obecného hospodářského zájmu. Jde spíše o kompenzaci poskytovanou společnosti AVR IW, pokud jde o výdaje, které za normálních okolností musí být zahrnuty do rozpočtu společnosti, která se zabývá nakládáním s odpadem. Na tuto kompenzaci se nevztahuje žádná z výjimek ze zákazu státní podpory podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy. Tuto část podpory je tedy nutno vymáhat přímo od společnosti AVR IW. Proto Komise Nizozemsku nařizuje, aby společnosti AVR IW přikázalo navrátit podporu s úrokem podle podmínek, které jsou stanoveny v tomto rozhodnutí.
(116)
Komise žádá Nizozemsko, aby na základě dotazníku, který je k tomuto rozhodnutí připojen jakožto příloha III, předložilo požadované údaje a jasně uvedlo, která opatření k okamžitému a účinnému navrácení protiprávní státní podpory jsou plánována a která už byla přijata. Komise žádá Nizozemsko, aby do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytlo všechny písemnosti, které potvrzují, že vůči společnosti AVR IW bylo zahájeno řízení o navrácení (jako například příkazy k navrácení, atp.),
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Kompenzace provozních deficitů, kompenzace nákladů na uzavření rotačních bubnových pecí a záruka státu uhradit 30 % nákladů na demoliční práce a úklid, které vyplývají z licenční dohody mezi Nizozemskem a společností AVR Nuts a které Nizozemsko částečně provedlo, představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
Článek 2
Za podmínek stanovených v článku 3 je státní podpora uvedená v článku 1 s výjimkou podpory uvedené v článku 4, která je dále poskytována společnosti AVR IW, slučitelná se společným trhem, jelikož příjemci poskytuje kompenzaci nákladů na službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 86 odst. 2 Smlouvy.
Článek 3
1. Podpora ve prospěch společnosti AVR Nuts není vyšší než součet předem stanovených deficitů, skutečných dodatečných ztrát, které společnosti AVR Nuts vznikly, a přiměřeného zisku během doby platnosti licenční dohody. Pokud by se stalo, že zisk v období poskytování podpory bude ve skutečnosti vyšší než výnos z nizozemských státních dluhopisů zvýšený o dvě procenta, Nizozemsko se zpětnou účinností upraví výši podpory.
2. Nizozemsko předloží zprávu o provedení opatření v roce 2004, jakož i výroční zprávy o provedení záruky za náklady na demoliční práce a úklid a o provedení opatření pro skládku C2 během zbývající doby jejich platnosti. Nejpozději na jaře 2006 Nizozemsko předloží průběžnou zprávu o kontrole kompenzace nákladů na uzavření a nejpozději na jaře 2007 závěrečnou zprávu. V těchto zprávách bude zdůvodněna kompenzace, přičemž budou přiměřeně zohledněny body uvedené v příloze II.
Článek 4
Podpora ve prospěch společnosti AVR IW, která spočívá v kompenzaci akvizičních nákladů ve výši 2,396 milionu EUR, je neslučitelná se společným trhem.
Článek 5
1. Nizozemsko přijme veškerá opatření potřebná k tomu, aby bylo možno získat podporu uvedenou v článku 4 od společnosti AVR IW.
2. Navrácení se provede bezodkladně a v souladu s postupy vnitrostátního práva za předpokladu, že umožňují okamžitý a účinný výkon tohoto rozhodnutí.
3. Podpora, která má být vrácena, zahrnuje úroky od okamžiku, kdy mohl příjemce podporou disponovat, až do okamžiku jejího skutečného vrácení.
4. Úroky se vypočítají podle ustanovení kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004.
Článek 6
1. Nizozemsko do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí sdělí Komisi, jaká opatření už přijalo a jaká se chystá přijmout za účelem navrácení podpory uvedené v článku 4. Tyto údaje budou poskytnuty na základě dotazníku, který je k tomuto rozhodnutí připojen jako příloha III.
2. Nizozemsko do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne všechny písemnosti, které potvrzují, že vůči společnosti AVR IW bylo zahájeno řízení o navrácení.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Nizozemskému království.
V Bruselu dne 22. června 2005.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 22 de Junho de 2005
relativa às medidas de auxílio aplicadas pelos Países Baixos a favor da empresa AVR para o tratamento de resíduos perigosos
[notificada com o número C(2005) 1789]
(Apenas faz fé o texto em língua neerlandesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2006/237/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o primeiro parágrafo do n.o 2 do artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente a alínea a) do n.o 1 do artigo 62.o,
Após ter convidado os interessados a apresentarem as suas observações nos termos dos referidos artigos (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1 PROCESSO
(1)
Por carta datada de 7 de Janeiro de 2003 (registada em 10 de Janeiro de 2003 com o n.o A/30189), os Países Baixos notificaram um auxílio ao funcionamento a favor da empresa AVR Nutsbedrijf Gevaarlijk Afval B.V. (doravante «AVR Nuts»), para o tratamento, nos Países Baixos, de resíduos perigosos destinados a eliminação. A maior parte do auxílio dizia respeito à incineração desses resíduos em dois fornos de tambor rotativo (doravante «FTR»). Os Países Baixos invocaram o n.o 2 do artigo 86.o do Tratado e instaram a Comissão a decidir que a medida não constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, dado que constitui uma compensação apropriada para a obrigação de fornecer um serviço de interesse económico geral, na acepção do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado. O processo foi registado com o n.o de auxílio N 43/2003.
(2)
A Comissão solicitou esclarecimentos suplementares por cartas datadas de 7 de Fevereiro de 2003 (D/50847) e 22 de Abril de 2003 (D/52566). Os Países Baixos enviaram informação adicional por cartas datadas de 24 de Março de 2003 (registada em 28 de Março de 2003 com o n.o A/32279) e 19 de Junho de 2003 (registada em 25 de Junho de 2003 com o n.o A/34394). Os representantes dos Países Baixos e da Comissão reuniram-se em 21 de Maio de 2003. Por carta datada de 2 de Maio de 2003 (registada em 5 de Maio de 2003 com o n.o A/33155), dois concorrentes apresentaram uma denúncia conjunta relativa ao auxílio. Por carta de 20 de Maio de 2003 (registada no mesmo dia com o n.o A/33548), informaram a Comissão de que uma filial de um deles subscrevia igualmente a denúncia.
(3)
Através da Decisão C(2003) 1763 de 24 de Junho de 2003, a Comissão deu início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado relativamente à medida de auxílio notificada. O processo foi registado com o n.o de auxílio C-43/2003. Essa decisão foi enviada aos Países Baixos por carta de 26 de Junho de 2003 (D/230250) e publicada no Jornal Oficial da União Europeia de 20 de Agosto de 2003 (2). A Comissão recebeu observações de quatro partes interessadas (registadas com os números A/36309, A/36463, A/36645, A/36679, A/36870, A/37077, A/37480 e A/37569); entre estas observações inclui-se a dos dois concorrentes que tinham apresentado a denúncia em Maio, e que foi enviada também em nome de outra empresa pertencente ao grupo de um desses concorrentes originais (doravante estas quatro entidades serão conjuntamente referidas como “os dois concorrentes agindo conjuntamente”). A Comissão transmitiu estas observações aos Países Baixos por cartas datadas de 1 de Outubro (D/56129), 29 de Outubro (D/56898), 7 de Novembro (D/57120) e 12 de Novembro de 2003 (D/57185). Nestas cartas, a Comissão levantava igualmente algumas outras questões.
(4)
Por carta de 13 de Agosto de 2003 (registada em 14 de Agosto de 2003 com o n.o A/35706), os dois concorrentes agindo conjuntamente informaram a Comissão de que parte do auxílio tinha já sido pago à AVR Nuts e solicitaram à instituição que, com base no artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (3), adoptasse uma decisão ordenando aos Países Baixos que suspendessem os pagamentos futuros e exigissem a recuperação provisória do auxílio pago. Com base no pedido da Comissão de 20 de Agosto de 2003 (D/55321), os Países Baixos confirmaram, por carta de 25 de Setembro de 2003 (registada em 30 de Setembro de 2003 com o n.o A/36690), que o auxílio notificado tinha sido pago à AVR Nuts relativamente ao ano de 2002 e ao primeiro trimestre de 2003. Por carta de 20 de Outubro de 2003 (D/56735), a Comissão informou os dois concorrentes agindo conjuntamente de que não tencionava adoptar as decisões requeridas. Os dois concorrentes agindo conjuntamente insistiram no seu pedido, por carta de 14 de Novembro de 2003 (registada em 17 de Novembro de 2003 com o n.o A/37909) e por carta de 1 de Dezembro de 2003 (registada em 2 de Dezembro de 2003 com o n.o A/38325). Com efeito, estas últimas cruzaram-se com a resposta da Comissão de 24 de Novembro de 2003 (D/57541), na qual esta confirmava a sua posição.
(5)
Tendo requerido um prazo (carta de 14 de Julho de 2003, registada em 18 de Julho de 2003 com o n.o A/35109 e carta de 29 de Outubro de 2003, registada em 5 de Novembro de 2003 com o n.o A/37568), o qual foi concedido por carta de 23 de Julho de 2003 (D/54737), os Países Baixos apresentaram as suas observações relativamente à decisão da Comissão por carta de 18 de Dezembro de 2003 (registada em 8 de Janeiro de 2004 com o n.o A/30088). Os Países Baixos comentaram as observações recebidas das partes interessadas por cartas de 23 de Dezembro de 2003 (registada em 8 de Janeiro de 2004 com o n.o A/30090), 23 de Janeiro de 2004 (registada em 29 de Janeiro de 2004 com o n.o A/30621), 25 de Fevereiro de 2004 (registada em 27 de Fevereiro de 2004 com o n.o A/31451) e 23 de Abril de 2004 (registada em 30 de Abril de 2004 com o n.o A/33118). Por meio destas duas últimas cartas, os Países Baixos informaram igualmente a Comissão dos desenvolvimentos em curso na AVR Nuts. Devido aos défices crescentes, que exigiriam montantes de auxílio cada vez mais elevados, foi decidido encerrar um dos dois fornos de tambor rotativo (FTR) em 1 de Julho de 2004. O eventual encerramento do segundo FTR estava ainda em apreciação. Aparentemente, o contrato de auxílio original continha disposições com base nas quais os Países Baixos concederiam uma determinada compensação pelos custos de encerramento.
(6)
Tendo em conta os novos dados, a Comissão adoptou a Decisão C(2004) 2640 final, de 14 de Julho de 2004, com vista a alargar o procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado à compensação pelos custos do (eventual) encerramento dos FTR. Em 16 de Julho de 2004, essa decisão foi enviada aos Países Baixos, que solicitaram um alargamento do prazo para apresentação de observações relativas à decisão, bem como uma reunião para debater os desenvolvimentos em curso (por carta de 30 de Julho de 2004, registada em 4 de Agosto de 2004 com o n.o A/35996). Em 23 de Agosto de 2004, teve lugar uma reunião entre representantes dos Países Baixos e da Comissão. Em 26 de Agosto de 2004, realizou-se outra reunião entre representantes da Comissão e dos dois concorrentes agindo conjuntamente. Além disso, a sociedade de advogados representou ainda outro concorrente. Os Países Baixos apresentaram as suas observações relativamente à decisão da Comissão por carta de 10 de Setembro de 2004 (registada em 17 de Setembro de 2004 com o n.o A/36999). A Comissão solicitou informações complementares por carta de 30 de Setembro de 2004 (D/56902), que foram fornecidas pelos Países Baixos por carta de 22 de Outubro de 2004 (registada em 27 de Outubro de 2004 com o n.o A/38271). Nesta última carta, os Países Baixos confirmaram que um auxílio suplementar referente ao período remanescente de 2003, aos primeiros três trimestres de 2004 e ao encerramento de uma das instalações tinha sido pago ao beneficiário.
(7)
A decisão de alargar o procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia de 9 de Outubro de 2004 (4). A Comissão recebeu as observações dos dois concorrentes agindo conjuntamente (cartas de 16 de Novembro de 2004 e de 19 de Novembro de 2004, registadas com os n.os A/38860 e A/38978) e transmitiu-as aos Países Baixos por carta de 22 de Novembro de 2004 (D/58307). Os Países Baixos, por sua vez, apresentaram observações a estas observações e responderam às perguntas da Comissão por cartas de 22 de Dezembro de 2004 (registada em 5 de Janeiro de 2005 com o n.o A/30171) e 12 de Janeiro de 2005 (registada em 17 de Janeiro de 2005 com o n.o A/30525). Nestas cartas, os Países Baixos informaram a Comissão não apenas da decisão de encerrar o FTR restante, mas também da correspondente compensação pelos custos de encerramento.
(8)
Por último, os dois concorrentes agindo conjuntamente confirmaram a sua oposição ao auxílio, por cartas de 25 de Abril de 2005 (registada no mesmo dia com o n.o A/33476) e 2 de Maio de 2005 (registada em 12 de Maio de 2005 com o n.o A/33884). No seguimento destas cartas, foi realizada, em 26 de Maio de 2005, outra reunião entre os representantes da Comissão e os dois concorrentes agindo conjuntamente. Além disso, a sociedade de advogados representou igualmente o mesmo terceiro concorrente (doravante, este terceiro concorrente e os dois concorrentes agindo conjuntamente passarão a ser designados por «os três concorrentes agindo conjuntamente»). Nesta reunião, foi apresentado um documento sugerindo que um auxílio suplementar relativo a 2004 teria sido pago à AVR Nuts.
2 DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DA MEDIDA DE AUXÍLIO EMQUESTÃO
2.1 Antecedentes e objectivo
(9)
O n.o 1 do artigo 5.o da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (5) estipula que «em cooperação com outros Estados-Membros, e sempre que tal se afigurar necessário ou conveniente, os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para a constituição de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação, tendo em conta as melhores tecnologias disponíveis que não acarretem custos excessivos. Esta rede deverá permitir que a Comunidade no seu conjunto se torne auto-suficiente em matéria de eliminação de resíduos e que os Estados-Membros tendam para esse objectivo cada um por si, tendo em conta as circunstâncias geográficas ou a necessidade de instalações especializadas para certos tipos de resíduos.» O n.o 2 do artigo 5.o da mesma directiva estipula que «esta rede deverá além disso permitir a eliminação de resíduos numa das instalações adequadas mais próxima, graças à utilização dos métodos e das tecnologias mais adequadas para assegurar um nível elevado de protecção do ambiente e da saúde pública».
(10)
No início dos anos 90, com vista a estes objectivos, foram implantados nos Países Baixos um aterro especial (doravante designado por «aterro C2») e vários FTR. O aterro C2 é utilizado para a eliminação apropriada dos resíduos perigosos que não podem ser incinerados (em seguida designados por «resíduos C2»). Os FTR são utilizados para a eliminação apropriada dos resíduos perigosos que, apesar de terem um baixo valor calorífico, ainda podem ser incinerados (6) (doravante «resíduos FTR»). Esta incineração exige a co-incineração e, na prática, o combustível economicamente mais eficiente são os resíduos perigosos com um valor calorífico elevado.
(11)
Os Estados-Membros podem, nos termos do n.o 3 do artigo 8.o da Directiva 75/442/CEE e do n.o 3 do artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade (7), proibir a exportação de «resíduos destinados a eliminação». Tais resíduos apenas podem ser comercializados após terem sido sujeitos a vários controlos. No entanto, os Estados-Membros não podem, em geral, proibir a exportação para outros Estados-Membros de «resíduos destinados a valorização» (8). Vários acórdãos do Tribunal vieram esclarecer os conceitos de «resíduos destinados a eliminação» e «resíduos destinados a valorização» (9). Consequentemente, em comparação com a interpretação utilizada até aqui pelos Países Baixos, há menos resíduos perigosos que podem ser considerados como «resíduos destinados a eliminação» e mais resíduos perigosos que podem ser considerados como «resíduos destinados a valorização». Esta distinção não depende do valor de combustão dos resíduos, mas sobretudo do objectivo primário da instalação na qual os resíduos são tratados e da natureza dos mesmos.
(12)
Os resíduos C2 e os resíduos FTR são fornecidos por empresas de todos os sectores económicos. Os sectores importantes incluem a metalurgia, os serviços às empresas e os serviços públicos, o sector petroquímico, os transportes e as indústrias extractivas. A maioria dos resíduos é recolhida por intermediários especializados que, em geral, prestam um serviço que abrange os vários tipos de resíduos de uma empresa, ou seja, resíduos C2 e resíduos FTR, bem como outros resíduos perigosos e não perigosos. Obviamente, estes serviços estão, em geral, ligados ao local onde os resíduos são produzidos, mas os tipos de resíduos mais específicos são transportados para mais longe. Muitas das grandes empresas industriais de resíduos operam internacionalmente, com estabelecimentos em vários países.
(13)
Nos últimos anos, alargou-se o leque de possibilidades de valorização de resíduos perigosos. São utilizadas quantidades cada vez maiores na indústria cimenteira (nomeadamente na Bélgica) ou para encher minas desactivadas (nomeadamente na Alemanha). A interpretação restritiva que o Tribunal deu ao conceito de «resíduos destinados a eliminação» facilitou estes desenvolvimentos. Ao mesmo tempo, os produtores reduziram ainda mais a produção de resíduos. Dentro dos limites legais, estes produtores podem, pelo menos em certa medida, misturar uma parte desses resíduos com resíduos menos perigosos, o que permite uma eliminação ou valorização mais barata. Consequentemente, o abastecimento de resíduos FTR diminuiu, passando de aproximadamente 80 000/100 000 toneladas em 1995 para 34 000 toneladas em 2002. Em 2002, esperava-se que viessem a ser produzidas anualmente cerca de 38 500 toneladas. Em meados de 2004, a AVR calculou que passaria a receber apenas 16 000 toneladas de resíduos FTR anualmente (10). O fornecimento de resíduos C2 diminuiu de cerca de 6 000 toneladas em 2000 para 4 000 toneladas em 2002. As exportações de resíduos perigosos produzidos nos Países Baixos aumentaram para cerca de 36 000 toneladas, das quais cerca de 4 000 de resíduos FTR, o que resultou na sobrecapacidade das instalações de eliminação. Este fenómeno verifica-se a uma escala mais ampla, afectando igualmente, por exemplo, o Reino Unido, a Alemanha e a Bélgica.
2.2 Beneficiário
(14)
O aterro de resíduos C2 e os diversos FTR foram originalmente implantados pela AVR Chemie C.V. (doravante designada por «AVR Chemie»), detida a 30 % pelo Estado e a 70 % pela Holding AVR Bedrijven N.V. (doravante «AVR-Holding» ou, abreviadamente, «AVR»). A AVR desempenha um papel importante no mercado neerlandês dos resíduos. Actualmente, é detida a 100 % pelo município de Roterdão, mas este anunciou recentemente a intenção de vender a sua parte na empresa. A partir de meados dos anos 90, a AVR Chemie registou perdas (10,9 milhões de euros em 2000 e 7,2 milhões de euros em 2001), pelo que a AVR decidiu encerrar os três FTR que estavam em funcionamento nessa altura. Os Países Baixos, contudo, conseguiram chegar a acordo quanto a uma reestruturação. A AVR Chemie foi dividida. Foi criada a AVR Nuts, com o objectivo de continuar a eliminação de resíduos C2 e FTR após o encerramento de um dos três fornos de tambor rotativo. Foi também criada a AVR-Industrial Waste Services Rotterdam B.V. (doravante AVR IW) para as restantes actividades nos mercados dos resíduos (perigosos), nos quais a AVR pretendia permanecer activa pelas suas próprias razões comerciais. Ambas são detidas a 100 % pela AVR. A única actividade ainda desenvolvida pela AVR Chemie é o arrendamento de instalações à AVR Nuts. A AVR Nuts e a AVR IW cooperam estreitamente. Um contrato de prestação de serviços garante a execução da maior parte das funções de gestão e comerciais da AVR Nuts pela AVR IW.
(15)
A capacidade dos dois FTR para os quais a AVR é detentora de uma licença é de 100 000 toneladas de resíduos perigosos por ano. Teoricamente, a capacidade de eliminação é de 80-85 % da capacidade autorizada. Em 2001, 2002 e 2003, a AVR tratou, respectivamente, 84 880, 81 274 e 78 297 toneladas de resíduos perigosos (resíduos FTR e outros). A incineração de resíduos FTR exige mais ou menos a mesma quantidade de outros resíduos perigosos como combustível. Calcula-se que as quantidades de resíduos FTR efectivamente tratadas nos fornos de tambor rotativo foram de 19 000 toneladas em 2002 e de 23 000 toneladas em 2003. Além disso, certos tipos de resíduos FTR podem igualmente ser eliminados nos incineradores de resíduos domésticos, que funcionam a uma temperatura de combustão inferior.
(16)
A AVR Nuts está obrigada a manter contas separadas, nos termos da Directiva 2000/52/CE da Comissão, de 26 de Julho de 2000, que altera a Directiva 80/723/CEE relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados-Membros e as empresas públicas (11).
2.3. O auxílio
2.3.1 Défices de exploração
(17)
O auxílio e as actividades para as quais o mesmo é concedido foram definidos numa decisão de concessão do Ministro da Habitação, do Ordenamento do Território e do Ambiente, de 3 de Julho de 2002, e num contrato de concessão entre os Países Baixos, a AVR Holding, a AVR Nuts, a AVR IW e algumas outras filiais, assinado em 10 de Julho de 2002. A decisão do Estado «concede à AVR Nuts, por um período de 5 anos, o direito exclusivo de explorar o aterro de resíduos C2 e a eliminação de resíduos perigosos em fornos de tambor rotativo, obrigando-se a empresa a disponibilizar esses serviços ao público como serviços de interesse económico geral, em condições razoáveis, transparentes e não discriminatórias e com tarifas socialmente aceitáveis, respeitando as condições e disposições estabelecidas em mais pormenor no contrato de concessão.» O contrato determina em pormenor as condições de funcionamento da AVR Nuts. O contrato é válido de 1 de Janeiro de 2002 a 31 de Dezembro de 2006.
(18)
O auxílio corresponde a 100 % do défice de exploração pré-determinado, calculado com base numa metodologia estabelecida por um contabilista independente. Em caso de excedente de exploração pré-determinado, 70 % desse excedente seriam utilizados para reembolsar os auxílios concedidos em anos anteriores. Os défices pré-determinados para 2002 e 2003 ascendem a 1,5 milhões de euros e a 2,8 milhões de euros, respectivamente. O Anexo I da presente decisão contém um resumo da metodologia e da respectiva aplicação para 2002, 2003 e 2004. A maior parte do auxílio diz respeito aos FTR. Para o aterro de resíduos C2, por exemplo, o défice pré-determinado ascendeu em 2003 a 3,7 milhões de euros.
(19)
Nos termos do contrato de prestação de serviços, a AVR IW executa a maior parte das tarefas administrativas e operacionais da AVR Nuts. Para tal, recebe uma compensação, que está incluída no défice pré-determinado. Esta compensação é determinada com base nos custos por actividade (activity based costing). Na prática, isto significa que, nos anos 2002-2004, em média 30 % das despesas gerais da AVR foram imputadas à AVR Nuts.
(20)
Uma das rubricas adicionais incluídas no orçamento pré-determinado e para a qual a AVR Nuts recebe auxílios que por sua vez atribui à AVR IW é a aquisição de resíduos. Dado o peso importante dos custos fixos, a aquisição activa de resíduos é considerada necessária para utilizar ao máximo a capacidade e, por conseguinte, reduzir ao mínimo os custos de exploração. Os custos pré-determinados e os custos efectivos são apresentados no quadro 1 a seguir.
Quadro 1
Custos pré-determinados e custos efectivos de aquisição
2002
2003
2004
Custos adicionais pré-determinados
514 000
532 000
550 000
Custos de arranque pré-determinados das aquisições internacionais
400 000
400 000
-
Custos pré-determinados totais
914 000
932 000
550 000
Custos efectivos
875 000
900 000
930 000
(21)
Inicialmente, esperava-se que o défice aumentasse até aos 3,8 milhões de euros em 2006, mas as condições do mercado e de funcionamento foram mais difíceis do que o esperado, havendo poucas perspectivas de melhoria. Em 2002-2003, para além dos défices pré-determinados, a AVR Nuts registou perdas de 12 milhões de euros. Esperava-se que o défice pré-determinado para 2004 e anos seguintes fosse muito mais elevado do que o previsto; de facto, o défice pré determinado para 2004 atingiu 8,898 milhões de euros (12). Este cálculo tomou em conta a decisão de encerrar os FTR.
2.3.2 Compensação pelos custos de encerramento
(22)
Tal como mencionado nos considerandos 5 e 7, em virtude dos défices de exploração crescentes, os Países Baixos decidiram rever a sua política. Em finais de 2003, foi decidido encerrar um dos dois FTR até 1 de Julho de 2004. No Verão de 2004, decidiu-se encerrar o segundo até 1 de Janeiro de 2005. Para os anos restantes, esperava-se que as perdas pré-determinadas para a recolha de resíduos C2 fossem pouco importantes.
(23)
Nos termos do contrato de concessão, o Estado deve compensar financeiramente a AVR pelo valor contabilístico residual dos investimentos ainda não amortizados que tenham sido efectuados, com aprovação do Estado, a favor da AVR Nuts durante o período de validade do contrato. Prevendo a aplicação desta cláusula, as autoridades neerlandesas calcularam que a compensação pelos custos de encerramento seria de 8 670 108 euros para o primeiro forno de tambor rotativo. Este montante diz respeito a vários investimentos que seriam amortizados a 50 % se dissessem respeito a ambos os fornos de tambor rotativo ou a 100 %, se apenas dissessem respeito ao forno em vias de encerramento. Assim, os elementos principais deste montante são 1,9 milhões de euros de investimento na protecção contra incêndios, 3,3 milhões de euros numa instalação de homogeneização, 1,5 milhões de euros na substituição de um funil de coque e 0,5 milhões de euros numa extremidade de tambor e num anel de Stefferson. Para o encerramento do segundo forno, o cálculo inclui 11 151 000 euros para o valor contabilístico residual das instalações e dos activos fixos corpóreos. Este montante inclui os outros 50 % do valor contabilístico residual dos investimentos acima mencionados e 100 % do valor contabilístico residual dos investimentos que foram efectuados com o acordo do Estado e relativos apenas ao segundo FTR. Este último elemento inclui, nomeadamente, o investimento na revisão geral do FTR restante, efectuada em 2004. Esta revisão envolveu custos na ordem dos 3 273 000 euros, mais elevados do que o previsto. Retrospectivamente, verifica-se que este foi um mau investimento.
(24)
Além disso, uma vez que os Países Baixos estavam em princípio obrigados pelo contrato de concessão a compensar os défices orçamentais até ao ano 2006 inclusive, o Estado teve de negociar com a AVR uma compensação pelos custos adicionais do encerramento do segundo forno em 1 de Janeiro de 2004, em vez da data de expiração do contrato inicialmente prevista. Assim, a compensação inclui os seguintes montantes suplementares:
-
1,75 milhões de euros para compensar, já em 2004, o impacto negativo do facto de que os clientes precisariam (gradualmente) de encaminhar os seus fluxos de resíduos para outras instalações;
-
5,843 milhões de euros para «custos fixos contínuos 2005-2006» (doorlopende vaste kosten). Estes são custos relativos, por exemplo, a infra-estruturas de TIC, arrendamento de escritórios, contratos de segurança, custos das instalações comuns (como cantinas), etc. A AVR tinha calculado um montante total mais elevado, a saber 8,208 milhões de euros;
-
7,868 milhões de euros para custos adicionais de indemnizações por despedimento, devido ao encerramento antecipado do FTR restante. Este montante é calculado como a diferença entre o custo estimado de indemnizações por despedimento em caso de encerramento imediato e o custo estimado de indemnizações por despedimento em caso de encerramento no termo do contrato de auxílio, o que teria ocorrido dois anos mais tarde. O montante aceite baseia-se numa estimativa pormenorizada referente a cerca de 244 trabalhadores, tendo em conta que a maioria destes pode ser substituída internamente;
-
Outros custos, como, por exemplo, o valor contabilístico residual de certos activos de outras empresas da AVR que tinham sido adquiridas para fornecerem os serviços previstos no contrato de prestação de serviços; os custos com a gestão das instalações; os custos ligados à renúncia, pela AVR IW, das “contribuições de cobertura” (dekkingsbijdrage) que esta teria obtido se a incineração nos fornos de tambor rotativo se tivesse continuado a fazer em 2005 e 2006; os custos de encerramento não orçamentados; e os custos de aquisição dos contratos plurianuais. A AVR tinha estimado que estes custos atingiriam o montante total de 29,567 milhões de euros, que incluía também, por exemplo, as perdas adicionais sofridas em 2002 e 2003 pela AVR Nuts, no montante de 11,716 milhões de euros. Nas negociações, o Estado e a AVR chegaram a acordo em relação a um montante de apenas 1,238 milhões de euros.
(25)
Nessas negociações, os Países Baixos foram assistidos por um contabilista independente, cujo relatório foi disponibilizado à Comissão. No total, a compensação acordada pelo encerramento do segundo FTR ascendeu a 27,850 milhões de euros. Este montante é significativamente inferior às estimativas da própria AVR, que atingiam os 58,544 milhões de euros (ou 46,828 milhões de euros, se se excluíssem as perdas adicionais sofridas pela AVR Nuts em 2002 e 2003). Os Países Baixos explicaram que, se o FTR restante tivesse continuado em funcionamento até ao final de 2006, a soma dos défices de exploração estimados para 2005 e 2006 e da compensação pelos custos de encerramento no final de 2006 totalizaria 31 milhões de euros, pelo que o acordo relativo ao encerramento antecipado diminuía os custos suportados pelo Estado.
(26)
Com esta compensação pelo encerramento, o auxílio total para o período de 2002-2004 ficou em 49 718 108 euros, tal como a seguir se indica no quadro 2.
Quadro 2
Resumo da compensação paga à AVRD
Défice orçamental pré-determinado para 2002
1 500 000
Défice orçamental pré calculado para 2003
2 800 000
Défice orçamental pré calculado para 2004
8 898 000
Compensação pelo valor contabilístico residual do primeiro FTR
8 670 108
Compensação pelo valor contabilístico residual do segundo FTR
11 151 000
Compensação pelos custos de encerramento adicionais
-
custos de exploração adicionais 2004
1 750 000
-
custos fixos contínuos 2005-2006
5 843 000
-
custos adicionais com indemnizações por despedimento
7 868 000
-
outros custos
1 238 000
16 699 000
Auxílio Total
49 718 108
(27)
Os Países Baixos reconheceram que foi pago à AVR um auxílio no montante de 19 543 608 euros. A compensação relacionada com o encerramento do segundo FTR foi depositada numa conta bloqueada.
2.3.3 Garantia para os custos de desmantelamento e manutenção pós-encerramento
(28)
O contrato de concessão inclui igualmente uma garantia prestada pelo Estado, que cobre até 30 % dos custos de desmantelamento e manutenção pós-encerramento, necessários para a remoção e descontaminação das instalações, em caso de liquidação da AVR Chemie. Esta percentagem corresponde à parte detida pelo Estado na AVR Chemie.
2.4 Aspectos operacionais
(29)
Antes da celebração do contrato de concessão, as tarifas cobradas pela AVR Chemie tinham aumentado para 700 NLG/tonelada (317,6 euros). Aumentar ainda mais estas tarifas levaria, segundo os Países Baixos, a práticas como a mistura de resíduos perigosos noutros fluxos de resíduos e deposição de resíduos em aterros ilegais, pelo que essa não seria uma solução eficaz para reduzir o défice de exploração. As tarifas são elevadas em comparação com as praticadas nos Estados-Membros limítrofes, o que só é possível devido à política neerlandesa de proibir as exportações de resíduos para eliminação. O objectivo das medidas de auxílio era manter as tarifas como estavam, e não baixá-las. Para este efeito, o contrato de concessão contém um anexo que regula a estrutura tarifária, o pagamento das tarifas e do cálculo das tarifas cobradas ao utilizador. As autoridades neerlandesas controlam o nível das tarifas, dado que têm de aprovar de antemão o défice orçamental pré-determinado e que as tarifas são, naturalmente, um elemento crucial desse cálculo.
(30)
As tarifas para os resíduos perigosos com um valor calorífico elevado utilizados como combustível são muito mais baixas do que as aplicadas aos resíduos FTR. A AVR Nuts obtém os resíduos da primeira categoria pelas tarifas vigentes no mercado, ou seja, pelas tarifas que seriam cobradas pelo tratamento dos resíduos, por exemplo, em FTR estrangeiros ou na indústria cimenteira.
(31)
Dado que os custos fixos são muito altos em comparação com os custos variáveis, a AVR Nuts procura maximizar a utilização da capacidade, a fim de minimizar as perdas. Por conseguinte, as tarifas cobradas aos fornecedores de resíduos perigosos são reduzidas quando o volume anual fornecido é maior. Estas «reduções por volume» são estabelecidas antecipadamente e aplicadas quando os resíduos FTR são fornecidos conjuntamente com, pelo menos, 75 % do mesmo volume de resíduos com um valor calorífico elevado.
(32)
Ao longo do período de concessão, todas as tarifas foram fixadas antecipadamente (13) e aplicavam-se também aos concorrentes da AVR e à AVR IW. A partir do início da vigência do contrato de concessão, as tarifas para os resíduos C2 e resíduos FTR passaram a ser públicas e acessíveis a qualquer fornecedor. Desde o início de 2004, isto passou a ser assim também para os resíduos perigosos com um valor calorífico elevado.
(33)
A fim de planear a utilização da capacidade, todos os anos a AVR IW pede aos seus fornecedores que indiquem a quantidade de resíduos que prevêem fornecer e, durante o ano, as tarifas são cobradas com base na correspondente redução por volume. Caso o volume efectivamente fornecido no final do ano seja superior ou inferior ao indicado, calcula-se um reembolso ou uma cobrança adicional para tomar em consideração a redução por volume exacta, com base no volume efectivamente fornecido. Os contratos em geral não obrigam ao fornecimento da quantidade acordada.
3 RAZÕES PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO PREVISTO NO N.o 2 DO ARTIGO 88.o
(34)
Na sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado, a Comissão expressou as seguintes dúvidas.
(35)
Em primeiro lugar, a Comissão manifestou dúvidas quanto à possibilidade de as actividades da AVR Nuts poderem ser correctamente consideradas como um serviço de interesse económico geral, na acepção do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado, dado que, por exemplo, não era claro se a AVR era a única empresa capaz de oferecer tais serviços nas mesmas condições ou em condições semelhantes. A Comissão duvidou ainda de que os Países Baixos tivessem seguido o procedimento correcto para seleccionar a AVR Nuts. Além disso, a Comissão duvidou de que a infracção ao princípio do poluidor-pagador tivesse sido evitada em todas as circunstâncias, dado que os produtores dos resíduos em questão deviam pagar tarifas que podem ser consideradas como custos normais.
(36)
Em segundo lugar, a Comissão expressou dúvidas com respeito à eventual «sobrecompensação», que poderia ter repercussões sobre outros segmentos do mercado dos resíduos. A Comissão temia que a sobrecompensação pudesse igualmente advir do facto de o auxílio se basear num cálculo pré-determinado, o qual permitia à AVR Nuts reter parte do eventual saldo positivo entre os lucros ou perdas efectivos e pré-determinados.
(37)
Em terceiro lugar, a Comissão duvidou de que, se a medida fosse avaliada ao abrigo do artigo 87.o, o enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente (14) (doravante «Enquadramento dos auxílios ao ambiente») pudesse constituir uma justificação para considerar o auxílio compatível com o mercado comum.
(38)
Na sua decisão de alargar o procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado, a Comissão explicou que tinha dúvidas semelhantes com respeito ao montante de auxílio consideravelmente mais elevado para 2004 e às compensações relacionadas com o encerramento antecipado dos FTR.
4 OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(39)
Quatro partes interessadas enviaram as suas observações no seguimento da decisão da Comissão de iniciar o procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado.
(40)
A primeira defendeu que a medida distorceria a concorrência no mercado irlandês, pois permitiria à AVR cobrar preços inferiores aos preços de custo - e significativamente abaixo dos preços normais do mercado - no mercado irlandês, através da sua participação de 50 % numa empresa comum com a empresa irlandesa Safeway Warehousing/South Coast Transport.
(41)
A segunda parte interessada chamou igualmente a atenção para a vantagem competitiva injusta da empresa comum AVR/Safeway. Grandes quantidades de resíduos perigosos são importadas da Irlanda. Esta parte interessada defendeu igualmente que a medida distorceria a concorrência no mercado internacional das «operações de limpeza chave-na-mão» de PCB, pesticidas e outros resíduos perigosos orgânicos.
(42)
A terceira parte interessada, a Edelchemie, chamou a atenção para o mercado nacional. Esta empresa desenvolveu a sua própria tecnologia para tratar resíduos de empresas de galvanização e de processos fotográficos («opção ecológica») e para recuperar materiais preciosos a partir desses resíduos (entre outros, metais preciosos e obsidiana). As medidas a favor da AVR não somente lesariam a sua actividade, mas travariam também o desenvolvimento tecnológico. As observações da Edelchemie dizem respeito à AVR Nuts, à AVR Chemie e às suas antecessoras a partir de 1963; a empresa forneceu pormenores sobre a política neerlandesa de resíduos perigosos ao longo dos anos.
(43)
Por último, os três concorrentes agindo conjuntamente chamaram a atenção para o mercado neerlandês dos resíduos FTR. Tanto nos Países Baixos como noutros Estados-Membros existe capacidade de FTR equivalente à da AVR. A expansão das actividades da AVR teria causado uma sobrecapacidade no mercado neerlandês de resíduos FTR e os dados relativos a estes resíduos não veiculariam uma imagem completa e correcta. Em meados dos anos 90, a AVR encerrou um dos seus FTR e, já nessa altura, se esperava que o fornecimento de resíduos perigosos continuasse a diminuir. Em virtude das expectativas, teria sido apropriado encerrar um dos dois FTR restantes. Na reunião de 26 de Maio de 2005, um representante afirmou literalmente que «a decisão certa [em 2002] devia ter sido a de encerrar um FTR». Além disso, a AVR teria abusado da sua posição dominante, cobrando tarifas elevadas, exigindo que os FTR recebessem ao mesmo tempo resíduos com valor calorífico elevado e impondo uma estrutura de tarifas não transparente nem pública. Desta forma, a AVR IW teria podido cobrar tarifas para certos tipos de resíduos FTR e tratar seguidamente estes resíduos nos fornos de grelha (roosterovens) dos incineradores de resíduos domésticos, que têm custos de funcionamento mais baixos, já que podem funcionar a uma temperatura inferior.
(44)
A medida constituiria um auxílio ao funcionamento incompatível. O serviço não constituiria um serviço de interesse económico geral e os quatro critérios definidos no acórdão Altmark para determinar se uma compensação constitui ou não um auxílio estatal (15) não seriam preenchidos. Caso a Comissão aprove o auxílio ou parte dele, este deverá ser sujeito a várias condições, para impedir as subvenções cruzadas, as práticas de subordinação (tying) e a discriminação de preços. Além disso, não deverá ser permitido aos Países Baixos prolongar a medida por mais 10 anos.
(45)
Os dois concorrentes agindo conjuntamente enviaram igualmente as suas observações, no seguimento da decisão da Comissão de alargar o procedimento. Mantiveram todos os pontos da primeira declaração e forneceram documentos adicionais visando demonstrar a existência de subvenções cruzadas. Além disso, levantaram igualmente as seguintes questões.
(46)
Em primeiro lugar, consideram surpreendente que, apesar do encerramento de um dos FTR, o défice de exploração pré-determinado para 2004 seja muito mais elevado do que o inicialmente previsto. Se o quarto critério resultante do acórdão Altmark (eficiência) tivesse sido respeitado, o défice de exploração teria diminuído.
(47)
Em segundo lugar, os dois concorrentes agindo conjuntamente opõem-se à atribuição do auxílio como compensação pelo encerramento dos FTR. Não existe qualquer obrigação de compensar a AVR por este encerramento. Esta compensação não deve poder ser designada por indemnização e não é justificada, entre outras razões porque os investimentos foram feitos tendo em vista o funcionamento por 10 anos, mas foram utilizados durante menos de 3 anos. Questionam igualmente os pormenores do cálculo, nomeadamente o montante para amortização, os custos com indemnizações por despedimento (afvloeiingskosten) e os custos fixos contínuos (doorlopende vaste kosten). O montante total é muito elevado, muito mais elevado do que os 2 milhões de euros referidos no n.o 2 do artigo 21.o do contrato de concessão. Além disso, num documento parlamentar, foi indicado que «no momento da determinação da compensação a atribuir à AVR pelo encerramento dos fornos de tambor rotativo, foi alcançado um acordo sobre um crédito ainda em dívida do Ministério da Habitação, do Ordenamento do Território e do Ambiente sobre a AVR relativamente à poluição do Lickebaertpolder por dioxinas». Em consequência, o Ministério recebeu um montante (não calculado para 2004) de 2,5 milhões de euros. Os três concorrentes agindo conjuntamente receiam que a resolução deste litígio possa ter «poluído» o cálculo da compensação, pois têm a impressão de que «há aspectos encobertos».
(48)
Em terceiro lugar, estes concorrentes opõem-se a que a AVR seja objecto de outros benefícios com base no n.o 5 do artigo 21.o do contrato de concessão, nomeadamente o pagamento, pelo Estado, de 30 % dos custos de desmantelamento e descontaminação das instalações, caso a AVR Chemie venha a ser liquidada. Nos termos das regras relativas aos auxílios estatais, o Estado nunca deveria ter assumido essas obrigações.
(49)
Em quarto lugar, não se trataria de um serviço de interesse económico geral, designadamente porque um tal serviço não é necessário, visto existirem diversas alternativas disponíveis, como a pirólise, o tratamento pela indústria cimenteira, a eliminação em minas de sal ou o tratamento em instalações de produção de energia e em fornos de tambor rotativo no estrangeiro. As actividades em questão apenas foram consideradas como serviço de interesse económico geral quando se tornaram deficitárias. O contrato de concessão foi celebrado com o objectivo exclusivo de financiar os investimentos nos FTR para os quais a AVR Nuts tinha obtido um direito exclusivo. Além disso, os dois concorrentes agindo conjuntamente duvidam de que o auxílio garanta a prestação deste serviço a preços abordáveis, uma vez que as tarifas da AVR são mais elevadas do que as praticadas nos países vizinhos. As tarifas elevadas seriam explicadas pelas práticas de subordinação e por subvenções cruzadas da AVR no que diz respeito aos resíduos com um valor calorífico elevado a utilizar como combustível. As tarifas não seriam transparentes nem públicas. Os lucros seriam registados como sendo da AVR IW e as perdas da AVR Nuts. Tal permitiria que a AVR IW cobrasse tarifas mais altas para os resíduos FTR. Além disso, a AVR recusaria aceitar resíduos FTR se estes não fossem acompanhados de resíduos com um valor calorífico elevado, infringindo assim as suas obrigações ao abrigo do contrato de concessão, por não prestar o serviço a todos os clientes. Finalmente, ao contrário do que aconteceria com as outras alternativas, a qualidade do serviço não se terá mantido nem melhorado.
(50)
Em quinto lugar, o auxílio não respeitaria os critérios Altmark. Não terá havido um concurso público para adjudicar a concessão e o auxílio não terá sido estabelecido com base no custo de uma empresa média bem gerida. Também não terá sido estabelecido com base em critérios definidos de forma objectiva e transparente, será mais elevado do que o necessário e poderá ter repercussões noutros mercados. Os FTR no estrangeiro poderiam cobrar tarifas mais baixas sem auxílio estatal. Também não terão sido tidos em conta métodos de eliminação alternativos. Além disso, a AVR pode reter parte dos lucros se funcionar melhor do que o previsto.
(51)
Por último, os dois concorrentes agindo conjuntamente observam que os Países Baixos fazem tenções de continuar a infringir as regras relativas aos auxílios estatais, visto que, caso a decisão da Comissão seja negativa, as autoridades neerlandesas tencionam discuti-la com a AVR e procurar uma solução para os problemas financeiros que tal poderá causar à empresa.
5 OBSERVAÇÕES DOS PAÍSES BAIXOS
5.1 Legislação aplicável
(52)
Uma vez que a legislação comunitária permite aos Estados-Membros proibir a exportação de resíduos para eliminação, o auxílio não distorceria a concorrência entre os Estados-Membros.
5.2 Serviços de interesse económico geral
(53)
Os Países Baixos defendem que o auxílio é exclusivamente concedido para um serviço de interesse económico geral prestado pela AVR Nuts. Um concurso público não foi considerado apropriado, dado que a AVR Nuts era a única empresa nos Países Baixos com capacidade e disponibilidade para tratar todos os resíduos C2 e FTR em questão. A concessão, contudo, foi publicada no Staatscourant; após a publicação, toda e qualquer parte interessada teve a possibilidade de interpor recurso. Tal não aconteceu. Além disso, antes da decisão de encerrar os fornos de tambor rotativo, as autoridades neerlandesas tinham já tomado as medidas necessárias para organizar um eventual concurso público com vista à prorrogação.
(54)
A medida cumpriria os critérios Altmark, pelo que não deveria ser considerada como um auxílio estatal. Assim, por exemplo, o Estado foi assistido por uma empresa de contabilidade independente para o cálculo dos défices pré-determinados. A medida não infringiria o princípio do poluidor-pagador, pois as tarifas seriam mais elevadas do que as praticadas nos Estados-Membros vizinhos.
(55)
Os Países Baixos consideram que é absolutamente incorrecto afirmar que a AVR Nuts apenas aceitava resíduos FTR quando estes lhe eram oferecidos em combinação com resíduos de elevado valor calorífico. Do mesmo modo, estaria expressamente determinado que as tarifas cobradas a outras empresas do grupo AVR para tratar outros resíduos deveriam ser as mesmas cobradas a terceiros (16). Os Países Baixos convidaram uma empresa de contabilidade a aconselhá-los quanto às possibilidades de aumentar a transparência dos acordos entre a AVR Nuts e a AVR IW. As recomendações propostas foram aceites e aplicadas.
(56)
Com respeito aos resultados da AVR Nuts, os Países Baixos constataram que o cálculo do défice de exploração não tinha em conta qualquer margem de lucro. No caso inesperado de um excedente de exploração pré-determinado, o lucro manter-se-ia limitado a apenas 30 % do excedente, até que todo o auxílio anteriormente pago estivesse reembolsado.
5.3 Observações relativas às observações das partes interessadas
(57)
Os Países Baixos afirmaram que as observações não explicam de que forma o auxílio poderia afectar os preços de custo da empresa comum AVR/Safeways. Esta empresa pagaria, pelo tratamento dos resíduos em Roterdão, as mesmas tarifas que são cobradas aos fornecedores nacionais de resíduos. Além disso, apenas um terço dos resíduos recolhidos pela empresa comum seria tratado em Roterdão, e desses apenas uma pequena parte seria constituída por resíduos C2 e resíduos FTR, na acepção no contrato de concessão. Os preços competitivos podem ser explicados por vários outros factores: 1) a Safeway é a única empresa na Irlanda que dispõe de uma estação de transferência na qual os resíduos são eficazmente triados e separados antes de serem encaminhados para a instalação de tratamento mais apropriada; 2) existe uma ligação directa com a empresa de transportes Southcoast, o que tem vantagens logísticas e permite reduzir os custos; e 3) na Irlanda, o nível das tarifas era relativamente elevado no passado devido à ausência de concorrência.
(58)
Para o tratamento de resíduos resultantes de projectos de limpeza chave-na-mão, a AVR cobraria tarifas superiores às que cobra aos fornecedores neerlandeses. A tarifa média para todos os fluxos de resíduos provenientes de outros países seria um pouco mais alta do que a tarifa média cobrada dentro do país. Além disso, tarifas mais baixas não resultariam num auxílio mais elevado, dado que este depende do défice de exploração pré-determinado.
(59)
No momento da celebração do contrato de concessão, ambos os FTR estavam a funcionar em plena capacidade. Dadas as importantes existências, esperava-se a utilização completa da capacidade. A actual sobrecapacidade não terá provavelmente sido causada pelo aumento das partes de mercado dos concorrentes, mas antes pela reutilização crescente dos resíduos, por exemplo após a mistura, legalmente permitida, com outros tipos de resíduos.
(60)
Quanto à pirólise, os Países Baixos notaram que as tarifas da AVR são mais elevadas do que as cobradas pela única empresa que dispõe de instalações de pirólise nos Países Baixos.
(61)
Os Países Baixos explicaram que parte do auxílio foi paga devido às dificuldades financeiras da AVR Nuts, tendo em conta o acórdão Altmark e o tempo necessário para concluir o procedimento de investigação formal previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado.
(62)
Os Países Baixos assinalaram que a Edelchemie está a trabalhar principalmente no campo dos resíduos perigosos fotográficos, os quais, por razões de eficácia, não podem ser tratados pela AVR. Aquela empresa possui várias instalações, sendo que para este caso a mais relevante é o forno de pirólise. Contudo, esta tecnologia não seria apropriada para todos os tipos de resíduos FTR, ao contrário do que acontece com as instalações da AVR. A licença ambiental permite o tratamento neste forno de apenas 10 000 toneladas, o que é absolutamente insuficiente para o fluxo neerlandês de resíduos perigosos. Os Países Baixos não vêem de que forma o auxílio pode prejudicar os interesses da Edelchemie, já que a AVR não trata resíduos de processos fotográficos e que pratica as tarifas vigentes no mercado. O desenvolvimento tecnológico é estimulado, por exemplo, por programas de incentivo específicos e mediante a imposição da utilização da melhor tecnologia disponível aquando da concessão de licenças ambientais. Estas licenças estão limitadas a um período de 5 anos. Um eventual auxílio concedido no passado não se inscreveria no prazo de prescrição de 10 anos previsto no artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 e, dado que as instalações foram amortizadas em 10 anos, não haveria em todo o caso qualquer repercussão sobre o cálculo dos défices de exploração esperados da AVR.
(63)
Os Países Baixos defenderam que não houve qualquer sobrecompensação, nem a favor da AVR Nuts, nem a favor da AVR IW. A AVR IW serviu de intermediário, mas não tinha a possibilidade de utilizar esta posição para obter uma sobrecompensação, nem o fez. Assim, por exemplo, os resíduos fornecidos por concorrentes à AVR Nuts, mesmo quando recebidos no papel pela AVR IW em nome da AVR Nuts, não foram tidos em conta no cálculo das reduções por volume praticadas em relação às tarifas aplicadas aos resíduos adquiridos pela própria AVR IW. Estes resíduos foram directamente entregues nos FTR e não nas instalações da AVR IW, dado que isto não compensaria os custos logísticos adicionais.
(64)
O auxílio destinado a compensar os custos de aquisição dos resíduos é justificado. A aquisição activa de resíduos FTR seria necessária, dado o recurso crescente às possibilidades de misturar esses resíduos com outros ou de adaptar o acondicionamento - operações após as quais os resíduos deixam de poder ser classificados como resíduos FTR. Sem essa aquisição, a AVR Nuts veria a sua parte de mercado reduzida, em favor de opções alternativas de tratamento, especialmente no estrangeiro. Tal diminuiria a utilização da capacidade e, por conseguinte, aumentaria as perdas. A compensação paga à AVR IW pela aquisição de resíduos perigosos com um valor calorífico elevado foi explicada pela necessidade de dispor de quantidades suficientes desses resíduos como combustível. A distribuição dos custos de aquisição entre a AVR Nuts e a AVR IW baseia-se neste raciocínio. O encerramento dos FTR implicará a perda dos sete postos de trabalho correspondentes aos custos calculados. Isto provaria que estes sete postos de trabalho constituem os custos de aquisição adicionais incorridos unicamente no interesse da AVR Nuts.
(65)
As autoridades neerlandesas apresentaram um estudo sobre os desenvolvimentos futuros das alternativas para eliminação e valorização dos resíduos em questão nos Países Baixos e nos países vizinhos; este estudo foi já referido no considerando 13. O estudo revela que, para o futuro, estão previstas alternativas suficientes para garantir a eliminação e valorização seguras e apropriadas desses resíduos.
(66)
Os Países Baixos apresentaram igualmente uma análise económica do contrato de concessão e da potencial sobrecompensação, realizada por uma empresa de consultoria a pedido da AVR. O estudo reconhece vários factos: em primeiro lugar, que todos os principais concorrentes da AVR tiveram a possibilidade de beneficiar de reduções por volume mais elevadas, mas preferiram aparentemente destinar parte dos resíduos acumulados para eliminação ou valorização a alternativas no estrangeiro. Em segundo lugar, a compensação efectiva que será concedida pelos Países Baixos pelo encerramento dos FTR é significativamente inferior ao cálculo efectuado pela própria AVR, de 45 milhões de euros, e também ao cálculo destes custos por um contabilista independente, que apresentou um valor de quase 40 milhões de euros. A diferença resulta, principalmente, dos diversos cálculos relativos aos custos com o despedimento de trabalhadores.
(67)
Os Países Baixos apresentaram o cálculo pormenorizado do défice orçamental para 2004. Apesar do encerramento de um FTR, o défice é mais elevado do que nos anos anteriores, por as condições do mercado se terem deteriorado, designadamente devido à descida das tarifas praticadas para os resíduos perigosos de valor calorífico elevado.
(68)
Quanto ao pagamento para o desmantelamento e acompanhamento em caso de liquidação da AVR Chemie, terá de haver negociações entre o Estado e a AVR, já que o Estado detém 30 % da AVR Chemie. Uma eventual decisão negativa da Comissão quanto ao auxílio notificado será também, naturalmente, tema para discussão, e procurar-se-ão soluções, mas não sem ter em conta o parecer da Comissão Europeia.
6 AVALIAÇÃO
6.1 Constituem as medidas em questão um auxílio estatal?
(69)
O n.o 1 do artigo 87.o do Tratado estabelece que «são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(70)
O auxílio ao funcionamento e a compensação pelos custos de encerramento dos FTR a favor da AVR Nuts descritos nos considerandos 17 a 27 são concedidos pelo Estado e financiados directamente por recursos estatais. Estas medidas são selectivas, dado que afectam em primeiro lugar a AVR, a AVR Nuts e a AVR IW. Estas empresas oferecem os seus serviços nos mercados dos resíduos destinados a eliminação e dos resíduos destinados a valorização. O mesmo é válido para qualquer pagamento do Estado para os custos de desmantelamento e manutenção pós-encerramento para os quais o Estado tenha dado uma garantia até 30 %.
(71)
Deve considerar-se que as medidas afectam desfavoravelmente as trocas comerciais entre Estados-Membros. Os mercados dos resíduos destinados a eliminação e dos resíduos destinados a valorização estão indissociavelmente ligados e, apesar do quadro normativo e de controlos estritos dos resíduos destinados a eliminação, o comércio entre os Estados-Membros é prática comum em ambos os mercados. À guisa de exemplo: no seguimento do anúncio do encerramento dos FTR, o número de pedidos de licenças de exportação de resíduos para outros Estados-Membros aumentou significativamente. A Comissão deduz assim que o auxílio concedido para manter os FTR em funcionamento produziu um efeito limitador no comércio entre Estados-Membros.
(72)
As medidas não favorecem os fornecedores de resíduos perigosos. Em comparação com as tarifas praticadas nos Países Baixos e nos países limítrofes, as tarifas para os resíduos de elevado valor calorífico utilizados como combustível foram fixadas aos níveis do mercado. As tarifas para os resíduos C2 e para os resíduos FTR foram, por razões políticas, fixadas a níveis socialmente aceitáveis, os quais, todavia, eram mais elevados do que os praticados nos países vizinhos. Tal foi possível devido às limitações à exportação dos resíduos destinados a eliminação. Em condições de mercado normais, aumentar as tarifas não seria uma opção praticável e realista, visto que os resíduos seriam exportados em maior quantidade, misturados com outros fluxos de resíduos ou eliminados de forma legal ou ilegal, o que não faria aumentar as receitas da AVR Nuts. Com efeito, graças ao encerramento dos FTR, os fornecedores puderam tirar mais facilmente partido das tarifas mais baixas praticadas na Bélgica e na Alemanha. Sem o auxílio, os FTR teriam sido encerrados mais cedo e as possibilidades de exportar resíduos para eliminação, em conformidade com o Regulamento (CEE) n.o 259/93, teriam também surgido antes, o que é confirmado pela evolução dos preços e do volume após o encerramento do segundo FTR. Por estas razões, a Comissão considera que a medida não libertou os fornecedores de resíduos perigosos dos custos que, normalmente, teriam sido incluídos no seu orçamento.
(73)
Sem prejuízo da avaliação da medida com base no n.o 2 do artigo 86.o do Tratado, a Comissão considera que não foi respeitado o quarto critério do acórdão Altmark. Em primeiro lugar, a AVR Nuts não foi seleccionada por concurso público, e a publicação da decisão de concessão no Staatscourant - após a qual as partes interessadas têm um prazo de seis semanas para levantar objecções - não pode substituir um concurso público aberto e transparente. Em segundo lugar, a compensação não foi determinada com base numa análise dos custos que seriam comportados por uma empresa média bem gerida e dotada de uma capacidade adequada de tratamento de resíduos. Com efeito, dado a posição única do aterro C2 e dos FTR no país, esse tipo de empresa média parece não existir nos Países Baixos. O défice orçamental pré-determinado reflecte sobretudo as condições particulares em que a AVR Nuts explora estas instalações, não tendo sido tidos em conta os custos de instalações semelhantes no estrangeiro. É óbvio que a AVR não dispunha de capacidade de tratamento: a sobrecapacidade levou à subutilização dos FTR e, em última análise, ao seu encerramento. Tudo isto se repercutiu nas medidas de auxílio, em especial o défice de 2004 e as compensações pelo encerramento. Nestas circunstâncias, deve considerar-se que as medidas atribuíram uma vantagem selectiva à AVR Nuts, e não constituíram apenas uma compensação que outras empresas, numa situação semelhante, também teriam podido obter em condições comparáveis, se tivessem a mesma obrigação de serviço.
(74)
Uma vantagem selectiva decorre não apenas dos défices de exploração e da compensação pelos custos de encerramento, mas também da garantia do Estado, que assume 30 % dos custos de desmantelamento e manutenção pós-encerramento das instalações. O facto de estes custos corresponderem à participação do Estado na AVR Chemie não invalida em nada o carácter de auxílio estatal, uma vez que, enquanto parceiro silencioso na AVR Chemie, o Estado apenas seria responsável pelo montante da sua participação, e não por outros créditos que pudessem exceder esse montante. A garantia parece resultar mais do objectivo político do Estado de evitar uma situação em que, após a liquidação da AVR Nuts e da AVR Chemie, nenhuma outra empresa pudesse ser considerada responsável pelo desmantelamento e manutenção pós-encerramento apropriados. É possível que a garantia tenha originado benefícios durante todo o período do contrato de concessão, dado que, sem a mesma, uma empresa constituiria (teria de constituir) reservas apropriadas durante a vida operacional das instalações, a fim de fazer face - sem auxílio - aos custos de desmantelamento e manutenção pós-encerramento.
(75)
Consequentemente, as medidas notificadas constituem um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(76)
A Comissão lamenta que os Países Baixos tenham aplicado ilegalmente uma parte significativa do auxílio em questão em infracção ao n.o 3 do artigo 88.o do Tratado.
6.2 Avaliação com base no n.o 2 do artigo 86.o do Tratado
(77)
Os Estados-Membros são livres de definir o que consideram ser serviços de interesse económico geral com base nas características específicas das actividades. Esta definição pode apenas ser controlada quanto à presença de erros manifestos (17). No Livro Verde de 2003 e no Livro Branco de 2004 sobre os serviços de interesse geral (18), a Comissão esboçou os princípios orientadores da sua abordagem. A secção 3.4 deste último estipula que «em conformidade com a política da União em matéria de desenvolvimento duradouro, é também necessário ter em conta o papel dos serviços de interesse geral na protecção do ambiente, bem como as especificidades dos serviços de interesse geral directamente relacionados com o ambiente, como os sectores dos recursos hídricos e dos resíduos». Isto está em conformidade com a jurisprudência do Tribunal, que decidiu que «a gestão de determinados resíduos pode ser objecto de um serviço de interesse económico geral, em especial quando tal serviço tem por finalidade fazer face a um problema ambiental» (19).
(78)
Pelas razões que se seguem, a Comissão concorda com os Países Baixos que o serviço, tal como definido na decisão de concessão e no contrato de concessão, constitui um serviço de interesse económico geral.
(79)
Em primeiro lugar, há um interesse público óbvio em que os resíduos perigosos sejam eliminados de forma apropriada. Há igualmente um interesse público e comunitário em garantir a disponibilidade de suficiente capacidade de eliminação a nível nacional, dado que, em conformidade com o objectivo formulado no n.o 1 do artigo 5.o da Directiva 75/442/CEE, os Estados-Membros devem esforçar-se por ser auto-suficientes em matéria de eliminação.
(80)
Em segundo lugar, competia aos poderes públicos tomar medidas para salvaguardar este interesse público. Dado que manter os FTR em actividade estava a causar prejuízos, se não tivesse recebido o auxílio, a AVR teria encerrado o FTR e o aterro C2 já no final de 2001.
(81)
Em terceiro lugar, este interesse público era real. Entre 2002 e 2004, foram eliminadas quantidades significativas de resíduos FTR e C2 produzidos nos Países Baixos, apesar de estas quantidades terem ficado significativamente abaixo das expectativas, devido, entre outras razões, às consequências do acórdão do Tribunal que veio esclarecer as definições de «resíduos destinados a eliminação» e «resíduos destinados a valorização». Os Países Baixos responderam aos desenvolvimentos do mercado adaptando a capacidade às novas análises das necessidades previstas e, em última análise, abandonando a sua política e encerrando o único FTR ainda em funcionamento. Tal não é, contudo, incompatível com o interesse público no que diz respeito às quantidades efectivas de resíduos FTR e C2 que foram eliminadas. Possivelmente, as quantidades de resíduos para eliminação teriam sido menores se os Países Baixos tivessem aplicado as definições correctas desde o início, mas é improvável que todos os resíduos FTR e C2 tivessem sido utilizados para efeitos de valorização. Isto é confirmado pelas quantidades de resíduos FTR e C2 oferecidos à AVR Nuts em 2004 e pelas quantidades de resíduos FTR que foram exportadas para eliminação em FTR no estrangeiro. As partes interessadas podem ter tido razão ao defender que, mesmo sem os fornos de tambor rotativo da AVR, todos os resíduos perigosos produzidos nos Países Baixos durante o período em questão teriam podido ser eliminados ou valorizados quer no país quer no estrangeiro. Não conseguiram, contudo, demonstrar que, sem os fornos da AVR, não teria sido necessária qualquer exportação de resíduos para eliminação no estrangeiro, devido à ausência de capacidade suficiente. É precisamente neste ponto que os Países Baixos podem legitimamente basear a sua política na intenção de defender o interesse público, em conformidade com o objectivo definido no n.o 1 do artigo 5.o da Directiva 75/442/CEE.
(82)
Em quarto lugar, as medidas não infringem o princípio do poluidor-pagador, pois, tal como se conclui no considerando 72, não libertaram os fornecedores de resíduos perigosos dos custos que, normalmente, teriam sido incluídos nos respectivos orçamentos.
(83)
Em quinto lugar, a classificação como serviço de interesse económico geral não contorna as regras que são normalmente aplicáveis. A medida visa a protecção do ambiente, pois garante o tratamento apropriado dos resíduos perigosos num local situado perto da respectiva fonte. O enquadramento dos auxílios ao ambiente contém regras sobre os auxílios ao funcionamento destinadas a promover a gestão dos resíduos (secção E.3.1). Todavia, essas regras foram redigidas tendo em vista, em primeiro lugar, os casos de auxílio ao funcionamento concedido a empresas que produzem elas próprias os resíduos em questão.
(84)
Em sexto lugar, a maior parte dos resíduos FTR e C2 são, dependendo da sua natureza, fornecidos por empresas, mas existem também sistemas de recolha dos resíduos perigosos domésticos, de modo a que todos os eventuais resíduos perigosos possam ser eliminados de forma fácil e segura. Uma parte dos resíduos perigosos assim recolhidos pode em seguida ser eliminada nos FTR. Assim, o serviço para o qual o auxílio foi concedido tem um carácter geral e o auxílio não favoreceu um número restrito de utilizadores desses serviços.
(85)
Os dois concorrentes agindo conjuntamente sustentam que não existe qualquer deficiência no mercado que justifique o serviço de interesse económico geral. Além disso, alegam que em alguns Estados-Membros não existe nenhum FTR. É assim possível que os objectivos da Directiva 75/442/CEE do Conselho - auto-suficiência na eliminação dos resíduos e eliminação dos resíduos perto da fonte (princípio da proximidade) -, não correspondam a um resultado obtido pela aplicação dos mecanismos do mercado, mas nem por isso são menos legítimos.
(86)
A missão de serviço público tem de ser claramente definida e deve ser expressamente imposta por meio de um acto da administração pública. Neste caso, decorre da decisão de concessão e do contrato de concessão que a empresa tem correctamente a seu cargo o serviço de interesse económico geral. A definição da obrigação de serviço público é suficientemente precisa nestes documentos. Esta definição está estritamente ligada aos resíduos destinados ao aterro C2 e aos resíduos com baixo valor calorífico a incinerar nos FTR. As medidas de auxílio para compensar os custos do serviço de interesse económico geral são igualmente descritas com suficiente pormenor. Contudo, a este propósito há que notar o seguinte.
(87)
Primeiro, houve falhas em matéria de transparência. Para os concorrentes, pode nem sempre ter ficado claro se a AVR IW estava a agir em seu próprio nome ou em nome da AVR Nuts. Além disso, o regime de tarifas e o sistema de reduções, nomeadamente relativos aos resíduos com valor calorífico elevado destinados a servir de combustível para os FTR, não foram suficientemente transparentes no início. Para a AVR, para o Estado e para os reguladores independentes, contudo, estas questões estavam suficientemente claras no contrato de concessão, que permitia um controlo apropriado.
(88)
A Comissão considera que a metodologia, tal com se encontra descrita no anexo I, é suficientemente transparente para fins de controlo e considera suficientes as medidas adicionais destinadas a aumentar a transparência da gestão do serviço de interesse económico geral, medidas essas que foram adoptadas no seguimento das observações recebidas das partes interessadas.
(89)
Em segundo lugar, o conceito de «tarifas socialmente aceitáveis» para a eliminação de resíduos FTR é bastante vago à primeira vista. Na prática, porém, isto não causou qualquer problema. As tarifas permaneceram ao nível para o qual tinham sido aumentadas em anos anteriores. De acordo com o princípio do poluidor-pagador, eram mais elevadas do que as tarifas para a eliminação aplicadas no estrangeiro. Ao mesmo tempo, nem as partes interessadas nem os Países Baixos alegaram que seriam necessárias tarifas mais baixas para evitar práticas ilegais susceptíveis de prejudicar o ambiente. Manifestamente, os Países Baixos não consideraram as tarifas demasiado altas, pois deram o seu acordo aos défices orçamentais pré-determinados, que se baseavam em hipóteses mais precisas com respeito às tarifas a aplicar.
(90)
A sobrecompensação deve ser evitada para todos os elementos de auxílio no sistema. A este respeito, a Comissão efectua avaliações separadas para os seguintes elementos: 1) compensação pelos défices orçamentais de 2002 e 2003; 2) compensação pelos défices orçamentais de 2004, 2005 e 2006; 3) compensação pelos custos de encerramento que consistem em a) uma compensação pelos custos de encerramento relacionados com os investimentos acordados, desde que estes ainda não tenham sido amortizados, e b) custos de encerramento devidos à rescisão antecipada do contrato; e 4) o auxílio contido na garantia.
(91)
Com respeito aos défices orçamentais de 2002 e 2003, a Comissão considera a metodologia de cálculo dos défices esperados, concedidos a título de auxílio, apropriada e suficientemente restritiva. Todos os elementos, com excepção da compensação pelos custos de aquisição (ver os considerandos 108 a 113), estão directamente relacionados com o cumprimento da obrigação de serviço público. Não há qualquer razão para crer que as rubricas de custos tenham sido artificialmente inflacionadas e, graças ao recurso a um consultor independente, os Países Baixos puderam calcular o auxílio de maneira restritiva. A metodologia contém uma análise pormenorizada do balanço inicial da AVR Nuts, que constitui uma base sólida para as estimativas dos custos e receitas da AVR Nuts na nova situação. Os custos variáveis, os custos fixos directos e os custos calculados por outras empresas da AVR são estabelecidos com base em discriminações pormenorizadas. Os investimentos e as amortizações são devidamente tidos em conta, na forma de um plano de investimento pormenorizado para 2002-2016 e mediante a amortização dos novos investimentos em 7,24 anos. Tudo isto garante que os custos não foram artificialmente inflacionados por investimentos distintos ou por amortizações desproporcionais. Nas suas observações, as partes interessadas levantam várias questões, mas não apresentam qualquer prova de sobrecompensação. Além disso, em 2002 e 2003, acidentes e problemas técnicos causaram perdas superiores a 12 milhões de euros aos défices pré-determinados. Qualquer sobrecompensação a favor da AVR Nuts neste período está assim excluída.
(92)
No período 2004-2006, o auxílio baseia-se na mesma metodologia, pelo que a Comissão não espera, a priori, que haja lugar a uma sobrecompensação. O défice orçamental pré-determinado de 2004 baseia-se inteiramente na mesma metodologia e o aumento do défice pré-determinado, apesar do encerramento de um dos FTR, explica-se inteiramente pelas várias rubricas de custos previstas na metodologia (ver dados constantes do anexo I). Dadas as elevadas perdas acima dos défices pré-determinados para 2002 e 2003, não surpreende que o défice pré-determinado para 2004 tenha sido mais elevado. Além do mais, ainda que o encerramento do primeiro FTR tenha diminuído os custos variáveis, o seu impacto nos custos fixos, que representam uma parte significativa dos custos totais, foi limitado. No entanto, em conformidade com a política geral da Comissão, uma sobrecompensação pelos custos de um serviço de interesse económico geral não deve ser excluída apenas a priori mas também a posteriori. Assim, a Comissão exige que os Países Baixos controlem os custos efectivos e adaptem, se for caso disso, o nível do auxílio, a fim de evitar que a sobrecompensação permita à AVR Nuts obter uma margem de lucro sobre as suas actividades superior à margem habitual para este tipo de actividade neste sector.
(93)
A Comissão aceita que o auxílio possa ser concedido como compensação pelos custos de encerramento relacionados com os investimentos acordados, desde que estes ainda não tenham sido amortizados. Sem garantias suficientes, não se pode esperar que um operador celebre um contrato de prestação de serviços quinquenal que exija investimentos consideráveis. A amortização dos investimentos durante o período correspondente à duração do contrato, ou seja, cinco anos, também não teria sido razoável, pois teria aumentado significativamente as perdas pré-determinadas - e, por conseguinte, o auxílio - para esse período. As disposições do contrato constituem, a este respeito, uma consequência necessária e eficaz do sistema de compensação. O facto de estas disposições terem sido aplicadas antes do termo previsto do contrato de concessão não altera em nada esta avaliação. Com base nas informações prestadas pelos Países Baixos, a Comissão estima que, para esta parte do auxílio, não haja lugar a qualquer sobrecompensação. Há, contudo, alguns aspectos que não estão suficientemente claros, como, por exemplo, a questão de saber se as receitas provenientes das vendas de activos ou os lucros obtidos com a utilização contínua para outros fins serão devidamente tidos em conta. Consequentemente, a Comissão exige aos Países Baixos que verifiquem igualmente os custos efectivos relativos a esta parte e que ajustem, se necessário, o montante do auxílio.
(94)
A Comissão pode igualmente aceitar que tenha sido concedida uma compensação pelos custos adicionais resultantes do encerramento antecipado dos FTR. Um Estado-Membro não pode ser obrigado a continuar a cumprir um contrato deste tipo, nomeadamente se tal implicar pagar menos do que provavelmente teria de pagar se as actividades tivessem continuado. Os dados apresentados pelos Países Baixos sobre estes custos adicionais estão relativamente circunstanciados. Todavia, vários elementos baseiam-se em estimativas que parecem ter uma margem de incerteza relativamente larga. Além disso, apenas os custos necessariamente ligados ao serviço de interesse económico geral e ao encerramento antecipado podem ser incluídos, e a informação disponível não revela de forma suficientemente clara se é esse o caso. Consequentemente, a Comissão exige aos Países Baixos que verifiquem igualmente os custos efectivos relativos a esta parte e que ajustem, se necessário, o montante do auxílio.
(95)
Por último, a Comissão pode aceitar que o auxílio seja concedido através da aplicação da garantia que cobre 30 % dos custos de desmantelamento e descontaminação. Se não tivesse existido uma garantia, os défices de exploração e o auxílio ao funcionamento teriam provavelmente sido mais elevados, visto que o montante correspondente teria sido retido a título de provisões. Os custos enquanto tal estão directamente ligados ao objectivo político original de oferecer o serviço de interesse económico geral em questão nos Países Baixos. Porém, os custos efectivos não são ainda conhecidos, pelo que a Comissão exige um controlo ex post apropriado.
(96)
Resumindo, a Comissão constata que não se verificou uma sobrecompensação para os défices de exploração de 2002 e 2003, mas apenas pode autorizar os elementos de auxílio restantes se os Países Baixos garantirem que, calculada durante a totalidade do período, não houve qualquer sobrecompensação a posteriori que tivesse em conta as perdas e lucros excedentes de todos os anos da duração da concessão. O auxílio permite à AVR Nuts obter uma margem de lucro razoável para as actividades em questão. Ao abrigo do contrato, o risco para a AVR era limitado, uma vez que as perdas pré-determinadas seriam inteiramente cobertas pelo auxílio. Contudo, a maior parte dos riscos operacionais continuou a incumbir à AVR (20). Assim, as actividades desta não estavam livres de risco, como de facto se veio a verificar na prática. Dadas as condições do mercado e o perfil de risco da AVR Nuts, a Comissão pode certamente aceitar um nível de lucro equivalente, no máximo, à rendibilidade das obrigações do Estado neerlandês, acrescida de 2 pontos percentuais. Se, na prática, o lucro exceder este limite, os Países Baixos devem ajustar retroactivamente o nível do auxílio e, por força do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado, notificar todos os auxílios que permitam à AVR Nuts ultrapassar este nível de rendibilidade. O controlo ex post deve verificar adequadamente a ausência de sobrecompensação. Para tal, a Comissão exige relatórios de controlo pormenorizados, que têm de tratar, pelo menos, os aspectos referidos no anexo II da presente decisão.
(97)
A Comissão supervisiona a proporcionalidade da medida, para que os meios utilizados no cumprimento da missão de interesse geral não provoquem distorções desnecessárias das trocas comerciais. Há que garantir, especificamente, que quaisquer restrições às regras do Tratado CE - e, em especial, as restrições à concorrência e as limitações às liberdades do mercado interno - não excedam o que é necessário à realização eficaz da missão.
(98)
A Comissão considera que as medidas adoptadas pelos Países Baixos satisfazem, em grande medida, o requisito de proporcionalidade. É difícil conceber que outros meios teriam os Países Baixos podido utilizar para assegurar a existência de suficiente capacidade nacional para a eliminação de resíduos perigosos. Nenhuma das partes interessadas argumentou que, para atingir este objectivo, existiriam alternativas capazes de provocar menos distorções. Os seguintes aspectos da medida são igualmente considerados proporcionais.
(99)
Regime de tarifas baseado nas reduções por volume: uma vez que o objectivo deste regime consiste em dispor da capacidade suficiente para eliminar adequadamente os resíduos FTR, a consequência natural é tentar obter uma utilização da capacidade máxima, a fim de reduzir os custos tanto quanto possível. Tal como demonstrado pelos Países Baixos, todos os fornecedores de resíduos podiam beneficiar das reduções, quer directamente quer através de intermediários. Por conseguinte, justifica-se o regime de tarifas baseado nas reduções por volume. O regime de tarifas não discriminatórias e de reduções por volume aplicável a qualquer fornecedor - inclusive à AVR IW - limitou a distorção da concorrência decorrente das medidas. Embora possa ter havido alguma confusão na prática, a natureza não discriminatória do regime teria podido ser clara para todas as partes interessadas; além disso, os Países Baixos adoptaram medidas adicionais suficientes para aumentar a transparência sempre que pareceu verificar-se alguma confusão. A fixação das tarifas para os resíduos com um valor calorífico elevado ao mesmo nível das alternativas de eliminação concorrentes limitou a distorção da concorrência no mercado para estes resíduos. Há que salientar que nenhuma empresa dos Países Baixos estava obrigada a fornecer resíduos FTR ou resíduos perigosos com um valor calorífico elevado à AVR Nuts ou à AVR IW. Em contrapartida, o contrato de concessão obrigava a AVR Nuts a aceitar todos os resíduos C2 e FTR que lhe fossem apresentados, quer a entrega fosse ou não acompanhada de resíduos perigosos com um valor calorífico elevado. A este respeito, a Comissão encontra provas insuficientes, à primeira vista, de abuso de posição dominante pela AVR Nuts; o contrato de concessão não está certamente na origem de tal abuso.
(100)
Compensação em caso de encerramento: as disposições do contrato de concessão relativamente à compensação - em caso de não-prorrogação do contrato - pelo valor contabilístico residual dos investimentos ainda não amortizados realizados pela AVR, com o consentimento do Estado, pela duração do presente contrato devem igualmente ser consideradas como proporcionais. Sem essa garantia, não se poderia razoavelmente esperar o acordo da AVR. O mesmo é válido para a garantia através da qual o Estado suporta até ao máximo de 30 % os custos de desmantelamento e descontaminação em caso de liquidação das instalações. Um desmantelamento e uma descontaminação apropriados são, obviamente, do interesse público. Dado que detém uma quota de 30 % na AVR Chemie, é aceitável que o Estado assuma a responsabilidade pela sua parte, deixando a restante responsabilidade para a outra accionista, a AVR Holding.
(101)
Conservação de dois FTR na fase inicial: a Comissão investigou se os Países Baixos deveriam ter concedido um auxílio com o objectivo de manter apenas um FTR. Interessa agora saber se a contribuição para a realização dos objectivos visados pelos Países Baixos através da manutenção do segundo FTR compensa o auxílio que tal projecto exige e do que as potenciais desvantagens daí resultantes para a concorrência.
(102)
A este respeito, a Comissão reconhece que os Países Baixos podem ter como objectivo legítimo dispor de capacidade nacional suficiente para o tratamento de resíduos FTR, a fim de evitar um défice de capacidade que forçaria o Estado a permitir a exportação desses resíduos para o estrangeiro. É absolutamente necessária uma certa flexibilidade na avaliação desta questão, tendo em conta que não era possível prever com precisão qual seria o fluxo de resíduos C2 e FTR produzido e os riscos em matéria de disponibilidade das instalações. Estes riscos, de facto, concretizaram-se, pois, devido a acidentes ocorridos em 2002, um dos FTR teve de ser encerrado durante algum tempo. Em 2002 e 2003, a capacidade disponível era apenas de 73 % e de 75 %, respectivamente, da capacidade autorizada de 100 000 toneladas; por este motivo, as autoridades neerlandesas tiveram de autorizar - contrariando o seu objectivo político - a exportação de resíduos FTR.
(103)
Ao comparar as quantidades previstas de resíduos FTR e a capacidade dos dois fornos de tambor rotativo, há que notar o seguinte. Quando o contrato de concessão foi redigido - entre o final de 2001 e meados de 2002 -, o fornecimento esperado de resíduos FTR foi estimado em cerca de 38 500 toneladas por ano. Esta estimativa baseava-se na experiência anterior. Acontece que o tratamento requer, pelo menos, o mesmo volume de resíduos com elevado valor calorífico. Claramente, um único forno não bastaria para o tratamento apropriado deste volume de resíduos. Há, contudo, três observações críticas a fazer a este valor. Primeiro, uma parte do fornecimento previsto de resíduos FTR à AVR Nuts pode ter sido a consequência da aplicação restritiva, pelos Países Baixos, da definição de «resíduos destinados a eliminação» até ao início de 2003. Segundo, as partes interessadas chamaram a atenção para a existência de uma capacidade nacional alternativa para o tratamento dos resíduos FTR. Terceiro, a estimativa não terá tido em conta possibilidade de a AVR tratar parte dos resíduos nos seus fornos de grelha (roosterovens) para resíduos domésticos (21). Por outro lado, contudo, a estimativa tomou expressamente em conta os desenvolvimentos em curso na época. Além disso, o fornecimento de resíduos FTR para exportação varia todos os anos e depende da situação do mercado internacional. A situação também varia em função das diferentes categorias de resíduos. De facto, em princípios de 2002 havia existências substanciais de resíduos FTR, pelo que o fornecimento para o início do período estava suficientemente assegurado. A estimativa do fluxo de resíduos FTR teria podido ser inferior, se as autoridades neerlandesas, em 2002, tivessem baseado essa estimativa na hipótese da aplicação correcta da definição de «resíduos destinados a valorização», mas parece pouco provável que, com base nos dados disponíveis na época, essa estimativa fosse tão baixa que essas autoridades pudessem, com confiança, ter decidido que um único FTR seria suficiente. Isto confirma-se pelo facto de que, em 2003, depois de o Tribunal de Justiça ter já clarificado a definição precisa de «resíduos destinados a valorização», os Países Baixos terem ainda sido forçados a autorizar a exportação efectiva de resíduos FTR devido aos problemas de capacidade da AVR. A diminuição efectiva do fluxo de resíduos FTR para a AVR explica-se, em grande medida, por outros factores que não o aumento das exportações. No que diz respeito às outras capacidades existentes nos Países Baixos, a Comissão observa que uma parte significativa dessas capacidades apenas se tornou disponível em finais de 2003, após a concessão das licenças exigidas à principal instalação de pirólise concorrente. As partes interessadas não conseguiram demonstrar que já em 2002 as autoridades neerlandesas deveriam ter tido em conta a suficiente capacidade de tratamento alternativa existente no país para todos os tipos de resíduos FTR produzidos nos Países Baixos e destinados a eliminação.
(104)
A decisão de manter dois fornos de tambor rotativo em funcionamento - em vez de um - fez aumentar o nível de auxílio, nomeadamente devido aos investimentos que pareceram ser necessários e que, posteriormente, tiveram de ser compensados devido ao encerramento dos fornos. Todavia, uma parte destes investimentos não tinha sido prevista no momento da assinatura do contrato de concessão. As consequências sobre os défices de exploração pré-determinados foram relativamente limitadas, dado que, neste caso, os custos fixos tiveram um peso relativamente grande. A Comissão considera que as consequências sobre os concorrentes foram igualmente relativamente limitadas: nada indica que a manutenção em funcionamento de dois fornos tenha resultado na incineração de maiores volumes de resíduos FTR e de outros resíduos perigosos. A utilização da capacidade dos fornos para outros tipos de resíduos - que não foi provada - é relativamente ineficaz e não se pode considerar que tenha tido um importante efeito negativo sobre os concorrentes.
(105)
Face ao exposto, a Comissão estima que a decisão inicial de manter os dois fornos em funcionamento pode ser considerada proporcional e que as decisões de os encerrar não foram tomadas demasiado tarde.
(106)
O papel da AVR IW: a AVR IW executou a maior parte das tarefas administrativas da AVR Nuts, sendo, ao mesmo tempo, um concorrente de outros fornecedores de resíduos perigosos. Assim, a AVR IW obteve informações sobre os volumes de resíduos previstos e os efectivamente fornecidos. Visto que nenhum fornecedor estava obrigado a fornecer à AVR Nuts as quantidades inicialmente indicadas, e que as tarifas e reduções efectivas se baseariam, em última análise, exclusivamente nos volumes de resíduos efectivamente fornecidos, é difícil compreender de que forma a AVR IW teria podido obter uma vantagem financeira ou estratégica em resultado da sua posição central. Os Países Baixos explicaram que a AVR IW não podia ter abusado dessa posição e a Comissão - com base, entre outros factores, nas observações das partes interessadas - também não pode chegar a essa conclusão. É possível que a AVR IW tenha, em seu próprio nome, proposto tratar resíduos a tarifas inferiores às da AVR Nuts, mas tal não pode ser atribuído às medidas de auxílio, podendo inscrever-se nos limites da política de concorrência; os seus eventuais concorrentes poderiam ter agido de maneira semelhante. Da mesma forma, ainda que a AVR IW tivesse reencaminhado uma parte dos resíduos FTR para os seus incineradores de resíduos domésticos (o que não ficou provado), tal não resultaria numa distorção desproporcional, uma vez que, conhecendo os resíduos, qualquer fornecedor teria podido obter margens semelhantes, simplesmente apresentando esses resíduos directamente a outros incineradores de resíduos municipais, tanto da AVR como de outras empresas. Além disso, visto que o auxílio foi calculado com base num orçamento pré-determinado, a Comissão espera que a AVR tenha escolhido soluções eficazes e que não tenha reencaminhado resíduos, pois tal poderia provocar perdas mais elevadas devido à subutilização das instalações. De facto, esse tipo de reencaminhamento de resíduos talvez possa ser considerado como uma gestão eficaz dos resíduos, em conformidade com os princípios comunitários.
(107)
Desenvolvimento tecnológico: a Comissão não pensa que as medidas venham a ter um efeito negativo importante no desenvolvimento de tecnologias alternativas de eliminação e valorização. Tal como os Países Baixos explicaram, existem outros instrumentos para incentivar tais desenvolvimentos. Em 2003, por exemplo, foi concedida uma licença para uma instalação de pirólise inovadora. As tarifas praticadas pela AVR eram significativamente mais elevadas do que as praticadas pelo operador dessa instalação, pelo que o efeito de distorção do auxílio deve, no que diz respeito a este ponto, ser considerado limitado.
(108)
Auxílio para a aquisição de resíduos: ao contrário do que sucede com os aspectos acima mencionados, as medidas não podem ser consideradas proporcionais no que diz respeito à aquisição de resíduos efectuada pela AVR IW e pela qual a AVR Nuts paga uma compensação subtraída ao auxílio recebido do Estado. A Comissão compreende que, para limitar os custos do sistema, há que aumentar ao máximo o volume de resíduos a tratar e, nomeadamente, o volume de resíduos FTR para os quais as tarifas são mais elevadas. Tal como indicado no considerando 99, pode, por este motivo, ser aceite o sistema das reduções por volume não discriminatórias. Em contrapartida, a compensação paga à AVR pelos custos de aquisição de resíduos distorce a concorrência de maneira desproporcional, visto que o único beneficiário é a AVR IW. Os seus concorrentes não recebem uma compensação semelhante pelos custos de aquisição que têm de efectuar. Com respeito aos resíduos perigosos com um valor calorífico elevado, se tivesse havido uma escassez persistente, a solução teria podido consistir em reduzir as tarifas de maneira não discriminatória. Quanto aos resíduos FTR, a compensação pela aquisição deve igualmente ser considerada como desproporcional. Esta compensação fornece à AVR IW uma vantagem discriminatória para uma actividade específica que compete directamente com outras empresas de gestão de resíduos. Tal aquisição não é realizada directamente no interesse público que justifica o auxílio, especialmente quando se trata de resíduos FTR adquiridos no estrangeiro. Mas, mesmo quando se trata de resíduos FTR provenientes de fontes neerlandesas, essa aquisição pode encorajar a sua eliminação nos Países Baixos, em detrimento da valorização nos Países Baixos ou noutro lugar. Em circunstâncias específicas, tal pode ser contrário ao princípio do tratamento dos resíduos perto da respectiva fonte. Por conseguinte, o montante de 2,4 milhões de euros destinado à aquisição, que estava incluído no auxílio a favor da AVR Nuts - que se baseava no orçamento pré-determinado - e foi transferido para a AVR IW, não pode ser justificado com base no n.o 2 do artigo 86.o do Tratado. A compatibilidade desta parte da medida com os n.os 2 e 3 do artigo 87.o do Tratado é analisada no ponto 6.3 abaixo.
6.3 Avaliação da compensação concedida pela aquisição de resíduos à luz do artigo 87.o do Tratado
(109)
A Comissão avaliou se as excepções previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 87.o do Tratado se aplicam à compensação pela aquisição a favor da AVR IW. As excepções previstas no n.o 2 do artigo 87.o do Tratado poderiam ser utilizadas como base de justificação da compatibilidade do auxílio com o mercado comum. No entanto, o auxílio: a) não é de natureza social e não é atribuído a consumidores individuais; b) não se destina a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários; e c) não é necessário para compensar as desvantagens económicas causadas pela divisão da Alemanha.
(110)
As excepções previstas nas alíneas a), b) e d) do n.o 3 do artigo 87.o do Tratado, que dizem respeito aos auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de sub-emprego, os auxílios destinados a fomentar a realização de um projecto importante de interesse europeu comum, ou a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro, bem como os auxílios destinados a promover a cultura e a conservação do património, não se aplicam. Os Países Baixos não tentaram justificar os auxílios com base nestas disposições.
(111)
No que respeita à primeira parte da excepção prevista na alínea c) do n.o 3 do artigo 87.o do Tratado, ou seja, os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, a Comissão salienta que o auxílio não tem por objectivo a investigação e o desenvolvimento, os investimentos efectuados por pequenas e médias empresas, nem a preservação ou reestruturação da AVR IW. O auxílio também não visa objectivos de desenvolvimento regional, nem a AVR IW está localizada numa área em que os investimentos iniciais sejam elegíveis para auxílios regionais. Por conseguinte, não se pode alegar que o auxílio facilitaria o desenvolvimento de certas regiões para o considerar compatível com o mercado comum.
(112)
A Comissão analisou a medida, com vista a determinar se existe qualquer outro fundamento para a aplicação da excepção prevista na alínea c) do n.o 3 do artigo 87.o do Tratado, designadamente se o Enquadramento dos auxílios ao ambiente se poderia aplicar a este caso específico. Visto que o auxílio constitui um auxílio ao funcionamento, a Comissão avaliou-o à luz do ponto E.3.1 do Enquadramento dos auxílios ao ambiente. No entanto, o auxílio não parece ser absolutamente necessário, nem se limita a uma compensação estrita dos custos de produção adicionais em comparação com os preços de mercado dos produtos ou serviços propostos.
(113)
Dado que nenhuma das excepções é aplicável, a Comissão conclui que este auxílio é incompatível com o mercado comum e deve ser recuperado do beneficiário, a AVR IW, nos termos do artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999, em conformidade com o disposto no capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão, de 21 Abril 2004, relativo à aplicação do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (22).
7 CONCLUSÃO
(114)
Em conclusão, a Comissão constata que as seguintes medidas constituem um auxílio estatal a favor da AVR Nuts: 1) a compensação pelos défices orçamentais de 2002 e 2003; 2) a compensação pelos défices orçamentais de 2004 e do período restante de 2005-2006; 3) a compensação pelos custos de encerramento, que consistem numa compensação a) pelos custos de encerramento relacionados com os investimentos acordados, desde que estes não estivessem ainda amortizados, e b) pelos custos de encerramento resultantes da rescisão antecipada do contrato de tratamento de resíduos nos FTR; e 4) o auxílio contido na garantia. Exceptuando a parte destinada a compensar os custos de aquisição de resíduos, este auxílio pode ser considerado compatível com o mercado comum, dado que constitui uma compensação pelos custos de um serviço económico de interesse geral, na acepção do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado, desde que não ultrapasse o montante das perdas efectivas ocorridas durante o período e que não permita mais do que uma margem de lucro razoável. Para tal, a Comissão insta os Países Baixos a apresentar relatórios anuais sobre a utilização efectiva do auxílio e a rendibilidade das actividades no ano em questão. Os Países Baixos devem igualmente controlar a compensação pelos custos de encerramento e tratar, aquando desse controlo, as questões mencionadas no anexo II da presente decisão. Um relatório intercalar sobre este controlo deverá ser apresentado à Comissão o mais tardar na Primavera de 2006, devendo o relatório final ser apresentado o mais tardar na Primavera de 2007. Os Países Baixos notificarão todos os auxílios à AVR Nuts que permitam à empresa alcançar um nível de rendibilidade mais elevado do que o das obrigações do Tesouro neerlandês, acrescida de dois pontos percentuais. Este auxílio não pode ser pago antes de ter sido aprovado pela Comissão, nos termos do artigo 4.o ou do artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho.
(115)
Em contrapartida, a compensação pelos custos da aquisição de resíduos, no montante de 2,396 milhões de euros, que foi transferida para a AVR IW, não pode ser considerada compatível, dado que não pode ser considerada como uma compensação proporcional pelo serviço de interesse económico geral. Trata-se antes de uma compensação à AVR IW por custos que normalmente devem ser incluídos no orçamento de uma empresa de tratamento de resíduos. Não são aplicáveis quaisquer das excepções à proibição de auxílio estatal previstas no n.o 1 do artigo 87.o Por conseguinte, esta parte do auxílio deve ser recuperada directamente da AVR IW. Para tal, a Comissão insta os Países Baixos a ordenarem à AVR IW que reembolse o auxílio e os juros, nas condições fixadas na presente decisão.
(116)
A Comissão insta os Países Baixos a apresentarem a informação solicitada utilizando o questionário constante do anexo III da decisão, indicando claramente as medidas previstas e já adoptadas para obter uma recuperação imediata e eficaz do auxílio estatal ilegal. A Comissão insta os Países Baixos a apresentar, no prazo de dois meses após a notificação da presente decisão, todos os documentos que comprovem ter sido iniciado o procedimento de recuperação contra a AVR IW (como ordens de cobrança, etc.),
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
A compensação pelos défices de exploração, a compensação pelos custos de encerramento dos fornos de tambor rotativo e a garantia pela qual o Estado assume 30 % dos custos de desmantelamento e descontaminação, decorrentes do contrato de concessão celebrado entre os Países Baixos e a AVR Nuts e parcialmente executadas pelos Países Baixos, constituem um auxílio estatal, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
Artigo 2.o
Nas condições fixadas no artigo 3.o, o auxílio estatal referido no artigo 1.o é - com excepção do auxílio referido no artigo 4.o, que foi transferido para a AVR IW - compatível com o mercado comum, pois compensa o beneficiário pelos custos de um serviço de interesse económico geral, na acepção do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado.
Artigo 3.o
1. O auxílio a favor da AVR Nuts não é superior ao total dos défices pré-determinados, às perdas adicionais efectivas sofridas pela AVR Nuts e a uma margem de lucro razoável por toda a duração do contrato de concessão. Se, na prática, a margem de lucro durante o período de atribuição do auxílio resultar mais elevada do que a taxa de rendibilidade das obrigações do Tesouro neerlandês acrescida de dois pontos percentuais, os Países Baixos devem ajustar retroactivamente o nível do auxílio.
2. Os Países Baixos devem apresentar um relatório sobre a aplicação das medidas em 2004, bem como relatórios anuais sobre a execução da garantia para os custos de desmantelamento e descontaminação e sobre a aplicação das medidas relativas ao aterro C2 pela duração restante dessas medidas. O mais tardar na Primavera de 2006, os Países Baixos apresentarão um relatório intercalar sobre o controlo da compensação pelos custos de encerramento e o mais tardar na Primavera de 2007 um relatório final. Estes relatórios justificarão a compensação, tomando devidamente em consideração as questões levantadas no anexo II da presente decisão.
Artigo 4.o
O auxílio a favor da AVR IW, que consiste numa compensação pelos custos de aquisição no montante de 2,396 milhões de euros, é incompatível com o mercado comum.
Artigo 5.o
1. Os Países Baixos devem adoptar todas as medidas necessárias para recuperar do beneficiário, a AVR IW, o auxílio referido no artigo 4.o
2. A recuperação deve ter lugar de imediato e em conformidade com os procedimentos previstos no direito nacional, desde que estes permitam a execução imediata e efectiva da presente decisão.
3. O auxílio a recuperar é acrescido de juros desde a data em que o mesmo foi colocado à disposição do beneficiário até à data da sua efectiva recuperação.
4. Os juros serão calculados em conformidade com as disposições do capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004.
Artigo 6.o
1 Os Países Baixos devem informar a Comissão, no prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, das medidas já adoptadas e previstas para recuperar o auxílio referido no artigo 4.o Esses dados serão fornecidos por meio do questionário constante do anexo III da presente decisão.
2. Os Países Baixos devem apresentar, no prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, todos os documentos que comprovem ter sido dado início a um procedimento de recuperação contra a AVR IW.
Artigo 7.o
O Reino dos Países Baixos é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 22 de Junho de 2005.