DECISÃO DA COMISSÃO de 2 de Maio de 1990 relativa ao auxílio concedido pelo Governo grego a um fabricante de cimento (fábrica de cimento Halkis) (Apenas faz fé o texto em língua grega) (91/144/CEE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia e, nomeadamente, o nº 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 93º,
Tendo notificado, nos termos do referido artigo, os interessados para apresentarem as suas observações e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I
No Verão de 1988, a imprensa grega publicou notícias de que o Governo grego tinha decidido conceder um auxílio ao fabricante de cimento Halkis. O auxílio assumiria a forma de uma conversão de dívidas em capital, com base na decisão nº 1270 do governador do Banco da Grécia, de 1 de Abril de 1988, alterada pela decisão nº 1330, de 14 de Julho de 1988.
Por carta de 5 de Agosto de 1988, a Comissão informou o Governo grego de que qualquer capitalização das dívidas da Halkis por instituições públicas era susceptível de constituir um auxílio estatal, não podendo entrar em vigor sem notificação prévia e respectiva aprovação pela Comissão, nos termos do nº 3 do artigo 93º do Tratado CEE.
O Governo grego respondeu, por carta de 17 de Outubro de 1988, que a conversão das dívidas da Halkis em capital ainda não se tinha verificado. Estava prevista para breve uma reunião de accionistas em que se esperava fosse decidido aumentar o capital social da Halkis. O Governo grego não deu qualquer indicação se concordava com a Comissão quanto ao facto de a conversão das dívidas da Halkis ter de ser notificada nos termos do nº 3 do artigo 93º do Tratado CEE.
Nestas circunstâncias, a Comissão, por cartas de 28 de Novembro de 1988, recordou ao Governo grego e à Halkis a necessidade de notificação prévia da conversão da dívida em capital e os riscos da concessão ilegal do auxílio, dado que este pode ter de ser restituído.
A Halkis respondeu por carta de 16 de Dezembro de 1988, declarando que a assembleia de accionistas efectuada em 22 de Novembro de 1988 tinha decidido aumentar o capital social da empresa em 42 300 milhões de dracmas gregas; o direito de preferência dos accionistas de participar neste capital caducava em 24 de Dezembro de 1988.
Não houve qualquer resposta nem notificação por parte do Governo grego.
Com base nas poucas informações disponíveis na altura, a Comissão considerou que a transformação em capital das dívidas da Halkis - ou de parte delas - era susceptível de constituir auxílio estatal, tendo em conta a grave situação financeira da empresa. A Comissão verificou que a situação líquida da Halkis tinha descido, no final de 1987, para menos 24 512 milhões de dracmas gregas, devido a prejuízos de todos os anos desde 1982. A Comissão considerou igualmente que o aumento das dívidas da Halkis a empresas públicas enquanto tal constituía um auxílio estatal, dado que a aparente indulgência mostrada pelas empresas públicas face à Halkis não podia continuar a ser considerada em conformidade com um comportamento normal de mercado.
Consequentemente, a Comissão decidiu, em 3 de Abril de 1989, dar início ao processo previsto no nº 2 do artigo 93º do Tratado CEE e, por carta de 13 de Abril de 1989, notificou o Governo grego para apresentar as suas observações.
II
O Governo grego apresentou as suas observações no âmbito do processo por carta de 2 de Agosto de 1989. Declarou que através da decisão nº 2017, de 5 de Abril de 1989, a Halkis tinha sido abrangida pela lei 1386/83, que prevê a liquidação; a liquidação da empresa devia ocorrer no final de 1989.
Por carta de 10 de Outubro de 1989, a Comissão recordou ao Governo grego que ainda não tinha apresentado as suas observações relativas aos alegados elementos de auxílios contidos nas dívidas pendentes da Halkis a credores públicos. Não tendo recebido qualquer resposta nem confirmação de que a Halkis tinha sido liquidada, como previsto na carta de 2 de Agosto de 1989, a Comissão solicitou, por carta de 12 de Fevereiro de 1990, todas as informações necessárias com vista a poder encerrar o processo. Estas informações deviam referir-se, em especial, à liquidação da Halkis, tal como prevista em Agosto de 1989, às suas dívidas a empresas públicas, à sua produção e às suas exportações para outros Estados-membros. O Governo grego foi igualmente avisado que qualquer remissão de dívidas por credores públicos, por exemplo, de forma a facilitar a aquisição por outras empresas, seria susceptível de constituir auxílio estatal, em relação ao qual é necessária aprovação prévia da Comissão.
Uma vez mais o Governo grego não deu qualquer resposta.
No âmbito das consultas aos outros interessados, apresentaram observações cinco Governos de outros Estados-membros, quatro federações sectoriais e sete produtores de cimento, todos a favor da acção da Comissão. Estas observações foram enviadas ao Governo grego por carta de 10 de Outubro de 1989, convidando-o a comentá-las, o que o Governo grego não fez.
III
Sempre que os serviços públicos e as autoridades mostram uma indulgência anormal na cobrança dos seus créditos em relação a determinada empresa, tal acção - ou melhor, tal omissão - é susceptível de constituir auxílio estatal.
Com base nas informações fornecidas pelo governo grego no âmbito de outro processo nos termos do nº 2 do artigo 93º, relativo ao auxílio concedido à Empresa Geral de Cimentos Heracles, a Comissão assinala que a Halkis tem vindo a registar perdas desde há vários anos. As suas perdas elevaram-se a 5 mil milhões de dracmas gregas em 1985, 7 mil milhões em 1986, 9,2 mil milhões em 1987 e 11,2 mil milhões em 1988. Com um volume de negócios de 8,4 mil milhões de dracmas gregas em 1985, estas perdas tão elevadas teriam normalmente conduzido a empresa à falência.
Na realidade, a Halkis pôde continuar a funcionar por os seus credores não cobrarem os respectivos créditos. As dívidas de curto e longo prazo da Halkis aumentaram de 23,5 mil milhões de dracmas gregas em 1985 para 29,4 mil milhões em 1986, para 39 mil milhões em 1987 e para 47,8 mil milhões no final de 1988.
Na sua carta de 13 de Abril de 1989, em que o Governo grego era convidado a apresentar as suas observações no âmbito do processo, a Comissão assinalou que não possuía a discriminação de créditos da Halkis. Com base nas informações disponíveis na altura, a Comissão concluiu que os bancos públicos e as empresas fornecedoras de energia mostravam uma indulgência face à Halkis que não era compatível com um comportamento normal de mercado; consequentemente, as dívidas crescentes da Halkis às empresas públicas constituíam um auxílio estatal.
Apesar de cartas a lembrar-lhe especificamente o assunto, enviadas em 10 de Outubro de 1989 e 12 de Fevereiro de 1990, o Governo grego não forneceu quaisquer informações relativas às dívidas da Halkis, nem qualquer declaração pondo em causa os argumentos da Comissão constantes da sua carta de 13 de Abril de 1989.
Na ausência de qualquer declaração ou informação em contrário, a Comissão concluiu que a sua presunção referida na carta enviada ao Governo grego em 13 de Abril de 1989 estava correcta, isto é, que as empresas públicas e organismos tal como bancos e empresas fornecedoras de energia têm demonstrado uma indulgência face à Halkis que não é normal em termos de comportamento de mercado e que o aumento das dívidas da Halkis às empresas públicas constitui um auxílio estatal. A Halkis pode funcionar em condições mais favoráveis do que os seus competidores a expensas - em última análise - do Governo grego.
Além disso, o plano para converter as dívidas da Halkis em capital deve igualmente ser considerado com auxílio estatal, dadas as dificuldades financeiras da empresa acima referidas.
O facto de a Halkis estar sujeita, pela decisão nº 2017 de 5 de Abril de 1989, à lei 1386/83 relativa à liquidação, não altera esta apreciação. Tanto mais que essa liquidação, que o Governo grego esperava, em Agosto de 1989, que ocorresse até ao final desse ano ainda está suspensa.
Devido à falta de informações, a Comissão não pode calcular ou avaliar o elemeto de auxílio nas dívidas pendentes e cada vez maiores da Halkis. Nestas circunstâncias, que derivam da falta de colaboração demonstrada pelo Governo grego, a Comissão é obrigada, todavia, a encerrar o actual processo mediante a adopção de uma decisão com base nas informações de que dispõe [ver o acórdão do Tribunal de Justiça de 10 de Julho de 1986 proferido no processo 234/84 - Reino da Bélgica contra Comissão (1)].
IV
Os auxílios em causa são incompatíveis com o mercado comum, nos termos do nº 1 do artigo 92º do Tratado CEE.
O cimento é um bem comercializável, apesar de o seu preço muito baixo em relação ao peso o tornar competitivo apenas a curtas distâncias do seu local de produção, quando transportado por terra. Consequentemente, quase todo o comércio internacional de cimento se realiza num pequeno raio transfronteiriço ou, no que se refere ao comércio marítimo, utilizando grandes embarcações em distâncias muito maiores.
A produção de cimento na Comunidade atingiu 153 milhões de toneladas em 1986, 155 milhões de toneladas em 1987 e 165 milhões de toneladas em 1988. A produção grega representou 8,6 % da produção comunitária em 1986, 8,4 % em 1987 e 7,8 % em 1988.
A Grécia exporta aproximadamente metade da sua produção de cimento, tradicionalmente, para países do Médio Oriente e da África do Norte, sobretudo. Devido, entre outros factores, à crescente produção local nos seus mercados tradicionais de exportação, as empresas cimenteiras gregas têm desviado uma percentagem cada vez maior da sua produção para outros Estados-membros e para os Estado Unidos da América.
Em 1986, a Grécia exportou 7 300 milhões de toneladas para países terceiros e somente 5 524 toneladas para outros Estados-membros. Em 1987, exportou 6 milhões de toneladas para países terceiros e 500 000 toneladas para outros Estados-membros. Em 1988, a Grécia exportou 4 500 milhões de toneladas para países terceiros e 1 800 milhões de toneladas para outros Estados-membros.
A Halkis é o terceiro maior fabricante de cimento na Grécia, a seguir à Empresa Geral de Cimentos Heracles e à Empresa de Cimentos Titan. A parte da Halkis no mercado interno foi de 8,8 % em 1985, 9,3 % em 1986, 8,4 % em 1987 e 9 % em 1988. A Halkis participa nas exportações gregas de cimento para outros Estados-membros, como se demonstra em vários documentos apresentados por outras partes interessadas no âmbito do processo. Dado que o Governo grego não forneceu as informações solicitadas pela Comissão relativas às exportações da Halkis para outros Estados-membros, a Comissão não pode indicar a importância dessas exportações.
Nos casos em que a assistência financeira estatal reforça a posição de certas empresas relativamente à posição dos seus concorrentes na Comunidade, deve considerar-se que essa assistência financeira afecta as empresas não beneficiárias.
Consequentemente, os auxílios que o Governo concedeu, ou tenciona conceder, à Halkis afectam as trocas comerciais entre os Estados-membros e falseiam ou ameaçam falsear a concorrência, na acepção do nº 1 do artigo 92º do Tratado CEE.
V
Ao não notificar à Comissão, na fase de projecto, a sua decisão de conceder os auxílios, o Governo grego não cumpriu as obrigações que lhe incumbem nos termos do nº 3 do artigo 93º do Tratado CEE.
No caso de auxílios concedidos sem notificação prévia e sendo tais auxílios considerados incompatíveis com o mercado comum, a Comissão pode exigir aos Estados-membros que recuperem esses auxílios dos beneficiários.
Uma vez que o Governo grego não forneceu quaisquer informações no âmbito do processo relativo às medidas de auxílio ou ao beneficiário de tais medidas, excepto a sua decisão de sujeitar a Halkis às regras de liquidação previstas na lei 1386/83, a Comissão é obrigada a verificar, com base nas poucas informações de que dispõe, se pode ser aplicada a estes auxílios alguma das derrogações previstas no artigo 92º
VI
As excepções à incompatibilidade geral dos auxílios previstas no nº 2 do artigo 92º do Tratado não são aplicáveis neste caso, tendo em conta a natureza destes auxílios que não se destinam a realizar os objectivos aí previstos.
O nº 3 do artigo 92º do Tratado CEE enuncia as formas de auxílio que podem ser consideradas compatíveis com o mercado comum. A compatibilidade com o Tratado deve ser determinada no contexto da Comunidade no seu conjunto e não no de um único Estado-membro. Com vista a salvaguardar o bom funcionamento do mercado comum e tendo em conta os princípios consagrados na alínea f) do artigo 3º do Tratado, as excepções ao princípio enunciado no nº 1 do artigo 92º, tal como constam do nº 3 do mesmo artigo, devem ser objecto de interpretação restritiva quando se trata da apreciação de qualquer regime de auxílio ou qualquer auxílio individual.
Em especial, só podem ser aplicadas quando a Comissão considera que, sem o auxílio, o livre jogo das forças de mercado só por si não teria levado os potenciais beneficiários do auxílio a agir de forma a contribuir para a prossecução de qualquer dos objectivos previstos.
Aplicar as excepções a casos que não contribuem para a prossecução de tal objectivo, ou em que o auxílio não é essencial para esse fim, seria equivalente à concessão de vantagens inadequadas à indústria ou às empresas de certos Estados-membros, que ficariam com uma posição financeira melhorada, e poderia afectar as trocas comerciais entre Estados-membros e falsear a concorrência injustificadamente, na acepção do nº 3 do artigo 92º
Tendo em conta o exposto, os auxílios concedidos à Halkis não estão abrangidos em qualquer das excepções previstas no nº 3 do artigo 92º
No que diz respeito às excepções previstas no nº 3, alínea a), do artigo 92º, respeitantes aos auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego, apesar de a Grécia poder ser considerada como reunindo essas condições, o conceito de desenvolvimento regional a que esta excepção está ligada baseia-se essencialmente na concessão de auxílio para novos investimentos ou expansão ou conversão de empresas que envolvem investimentos de natureza corpórea e os custos daí decorrentes. O auxílio sob a forma de créditos não cobrados ou de transformação desses créditos em capital sem qualquer reestruturação destinada a restabelecer a viabilidade da Halkis não pode ser considerado abrangido por esta derrogação; acresce ainda não ter o Governo grego invocado tal facto.
No que respeita à excepção prevista na primeira frase do nº 3, alínea b), do artigo 92º, os auxílios à Halkis não se destinam a fomentar um projecto importante de interesse europeu comum, nem o Governo grego invocou tal facto.
Quanto à aplicação da segunda parte da alínea b) do nº 3 do artigo 92º do Tratado CEE, a favor de auxílios destinados a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-membro, a Comissão decidiu, pela Decisão 88/167/CEE (2), que existia uma perturbação grave da economia grega dada a deterioração constante da sua situação económica até Outubro de 1985 e o subsequente programa de austeridade estabelecido pelo Governo grego. A Comissão declarou que podia considerar a lei 1386/83 e as suas operações como parte integrante de tal programa. A Comissão assinalou que das 45 empresas em que tinham ocorrido intervenções individuais, 22 tinham sido colocadas em liquidação. Em relação às restantes 23, a Comissão decidiu que o Governo grego deve garantir que sejam tomadas todas as medidas necessárias à reestruturação de forma a assegurar a viabilidade das empresas em causa.
No que se refere à Halkis, que apenas foi submetida à lei 1386/83 em Abril de 1989, a Comissão assinala que o Governo grego nem liquidou a empresa nem comunicou à Comissão a adopção de qualquer tipo de medidas de reestruturação. Consequentemente, não estão reunidas as condições para a aplicação da lei 1386/83, nem os auxílios à Halkis podem ser considerados como destinados a sanar uma perturbação grave da economia grega, nos termos do nº 3, alínea b), do artigo 92º
No que respeita às isenções previstas no nº 3, alínea c), do artigo 92º, os auxílios ao funcionamento sob a forma de créditos não cobrados de empresas públicas ou transformação desses créditos em capital não se destinam a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas. Pelo contrário, ao consentir que as empresas públicas não cobrem os seus créditos junto da Halkis, ao deixar que esses créditos continuem a aumentar ou ao permitir que as empresas públicas renunciam a esses créditos sem qualquer reestruturação da empresa, o Governo grego preserva a situação existente no que se refere à Halkis, deixando-a assim adiar as necessárias adaptações que lhe permitiriam competir em condições de igualdade com os produtores de cimento na Grécia e nos outros Estados-membros ou adiar a sua liquidação ou falência.
Tal como foi demonstrado na parte IV da presente decisão, as exportações gregas para outros Estados-membros têm aumentado substancialmente nos últimos anos. No âmbito do processo, os concorrentes italianos da Halkis assinalaram que a empresa tinha aumentado as suas exportações de cimento para Itália de 4 000 toneladas em 1987 para 63 000 toneladas em 1988 e provavelmente para 200 000 em 1989. Estes dados não foram desmentidos pelo Governo grego, uma vez que não apresentou quaisquer comentários relativos às observações das outras partes interessadas que lhe foram enviadas por carta de 10 de Outubro de 1989, tal como acima referido.
Consequentemente, a Comissão considera que os auxílios ao funcionamento, tais como os auxílios em análise, afectam negativamente as condições das trocas comerciais no sector comunitário do cimento numa medida contrária ao interesse comum. Assim, os auxílios não reúnem as condições previstas no nº 3, alínea c), do artigo 92º, pelo que são incompatíveis com o mercado comum. Esta conclusão não é alterada pelo facto de, sem estes auxílios, a empresa já ter cessado ou já ter sido forçada a cessar as suas actividades; as autoridades gregas prevêem a liquidação da Halkis.
VII
Tal como referido na parte V, a Comissão pode exigir que os beneficiários dos auxílios concedidos sem autorização prévia da Comissão, quando tais auxílios sejam considerados incompatíveis com o mercado comum, os reembolsem. Pelas razões expostas na parte III da presente decisão, a Comissão não pôde identificar o elemento de auxílio em relação às dívidas pendentes da Halkis. Compete, assim, ao Governo grego, aquando da execução das medidas para se conformar com a presente decisão, determinar o montante de auxílio a suprimir com base numa prática comercial normal.
Esse montante será assim igual à diferença entre o volume das actuais dívidas da Halkis às empresas e organismos públicos e o volume das dívidas que essas empresas e organismos públicos considerariam normalmente aceitáveis em relação a uma empresa com a dimensão e credibilidade da Halkis. As medidas adoptadas, bem como o cálculo do montante do auxílio suprimido, devem ser comunicados à Comissão no prazo de três meses para que esta possa verificar a sua conformidade,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO: Artigo 1º Os auxílios concedidos pelo Governo grego à empresa de cimentos Halkis, ao permitir que organismos e empresas públicas deixem de cobrar os seus créditos junto daquela empresa e ao consentir que tais créditos aumentem ainda mais, são ilegais, dado que foram concedidos em violação das regras previstas no nº 3 do artigo 93º do Tratado. São incompatíveis com o mercado comum por não reunirem as condições de isenção previstas nos nºs 2 e 3 do artigo 92º e, consequentemente, devem ser suprimidos.
Por outro lado, o Governo grego deve abster-se de executar o seu projecto de concessão de auxílio mediante a conversão das dívidas da empresa em capital. Artigo 2º O Governo grego suprimirá, mediante reembolso, o auxílio a que se refere o primeiro parágrafo do artigo 1º Artigo 3º O Governo grego informará a Comissão das medidas tomadas para dar cumprimento à presente decisão no prazo de três meses a contar da sua notificação. Artigo 4º A República Helénica é a destinatária da presente decisão. Feito em Bruxelas, em 2 de Maio de 1990.