ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 4. června 2008
o státní podpoře C 41/05 poskytované Maďarskou republikou v rámci dlouhodobých dohod o prodeji elektřiny
(oznámeno pod číslem K(2008) 2223)
(Pouze maďarské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2009/609/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1, písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s uvedenými články podaly připomínky (1),
1. POSTUP
(1)
Maďarské orgány ve svém dopise ze dne 31. března 2004 zaevidovaném téhož dne informovaly Komisi o vládním nařízení (2) číslo 183/2002 (23.VIII.) v souladu s postupem řízení („prozatímní řízení“) podle přílohy IV odst. 3 pododst. 1 písm. c) Smlouvy o přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Slovinské republiky a Slovenské republiky k Evropské unii. Oznámené vládní nařízení upravuje kompenzační systém nákladů, které nese držitel licence pro velkoobchod s elektřinou pro spotřebitele, jehož vlastníkem je stát, společnost „Magyar Villamos Művek Zrt.“ (dále: MVM). Komise toto oznámení zaznamenala do evidence pod jednacím číslem státní podpory HU 1/2004.
(2)
V souvislosti s opatřením došlo několikrát k výměně oficiálních dopisů mezi maďarskými orgány a Komisí (3). Komise obdržela připomínky i od třetích stran (4). V průběhu přechodného řízení Komise zjistila, že maďarský trh velkoobchodu s elektřinou je v podstatě postaven na dlouhodobých kupních dohodách o elektřině (dále: DDD) uzavřených mezi MVM a jistými výrobci elektřiny. Na základě informací, které byly v té době k dispozici, Komise pojala podezření, že DDD obsahují protiprávní elementy státní podpory.
(3)
Maďarské orgány ve svém dopise ze dne 13. dubna 2005, zaevidovaném dne 15. dubna 2005 odvolaly oznámení týkající se vládního nařízení č. 183/2002. Komise dne 4. května 2005 v souladu s nařízením Rady ES č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (5) (dále: nařízení o postupu) - na vlastní podnět - zaznamenala do evidence věc státní podpory vztahující se na DDD (číslo jednací: NN 49/05).
(4)
Komise ve svém dopise ze dne 24. května 2005 (D/54013) požádala maďarské orgány o poskytnutí dalších informací. Odpověď maďarských orgánů ze dne 20. července 2005 zaznamenala Komise do evidence dne 25. července 2005. Maďarské orgány poskytly další informace ve svém dopise ze dne 28. září 2005, zaznamenaném do evidence dne 30. září 2005.
(5)
Komise ve svém dopise ze dne 9. listopadu 2005 informovala Maďarskou republiku o svém rozhodnutí, že v souvislosti s DDD zahájí řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES, (dále: rozhodnutí o zahájení řízení). Toto rozhodnutí bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (6).
(6)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila pochybnosti v souvislosti se slučitelností DDD se společným trhem. Komise vyzvala zúčastněné strany k předložení připomínek.
(7)
Poté, co Komise přijala žádost (7) o prodloužení termínu pro předložení připomínek, podala Maďarská republika dne 31. ledna 2006 své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení. Komise tyto dne 1. února 2006 zaznamenala do evidence.
(8)
Následně po podání mnohých žádostí (8) předložených za účelem prodloužení lhůty pro podání připomínek, které byly Komisí přijaty, Komise připomínky doručené od třetích stran zaznamenala do evidence v následující dny: připomínky podané společností MVM dne 11. ledna 2006, připomínky podané třetí stranou, která si nepřála být jmenována, dne 20. ledna 2006, připomínky ze strany společnosti „Mátrai Erőmű Rt.“ dne 20. ledna 2006 a 6. března 2006, připomínky podané ze strany […] dne 10. února 2006, připomínky ze strany „AES-Tisza Erőmű Kft.“ dne 13. a 14. února 2006, připomínky podané ze strany […] dne 13. února 2006, připomínky podané ze strany společnosti „Electrabel S.A.“ a „Dunamenti Erőmű Rt.“ jako dceřinné společnosti dne 14. února 2006, připomínky podané společností „Budapesti Erőmű Rt.“ dne 21. února 2006 a připomínky společnosti „Csepeli Áramtermelő Kft.“ dne 21. února 2006.
(9)
Poté, co maďarské orgány potvrdily, že informace (10) poskytnuté v rámci tohoto řízení třetí stranou budou spravovány důvěrně, Komise výše uvedené připomínky odeslala Maďarské republice ve svém dopise ze dne 25. dubna 2006.
(10)
Maďarské orgány předložily první část svých poznámek týkajících se připomínek třetích stran v dopise ze dne 28. června 2006, zaevidovaném dne 29. června 2006, druhou část pak v dopise ze dne 24. července 2006, zaevidovaném dne 25. července 2006.
(11)
V souvislosti s plánovanými změnami právních předpisů týkajících se maďarského odvětví energetiky členka Komise N. Kroes ve svém dopise ze dne 17. října 2006 adresovaném panu ministrovi Kóka požádala maďarskou vládu, aby v rámci nových právních předpisů v souladu s právními předpisy Unie byly vyřešeny otázky týkající se DDD a veškerých potencionálních kompenzačních opatření.
(12)
Společnost „AES-Tisza“ předložila dne 19. prosince 2006 další připomínky, kdy formulovala námitky vůči několika aspektům postupu Komise.
(13)
V dopise ze dne 21. listopadu 2006, zaevidovaném dne 23. listopadu 2006, a dále v dopise ze dne 15. ledna 2007 zaevidovaném téhož dne, dále na setkáních s Komisí uskutečněných dne 18. prosince 2006 a dne 8. března 2007 maďarské orgány potvrdily svůj záměr provést v souvislosti s liberalizací odvětví energetiky změny v právních předpisech, aby tak současně došlo ke změně stávající situace na trhu velkoobchodu s elektřinou.
(14)
Komise dne 23. dubna 2007 požádala o poskytnutí dalších informací. Maďarská republika odeslala svou odpověď na tento požadavek dne 5. června 2007 a dne 6. srpna 2007 tuto odpověď doplnila dalšími informacemi.
(15)
Dne 4. května 2007 maďarské orgány informovaly Komisi, že byla vytvořena pracovní komise za účelem uskutečnění jednání se všemi příslušnými výrobci, jejichž tématem je zrušení nebo provedení významných změn DDD. V této návaznosti vláda dne 11. května 2007 přijala rozhodnutí (11) č. 2080/2007 (V.11.) pojednávající o urovnání dlouhodobých smluv uzavřených v průmyslovém odvětví elektrické energie, ve kterém vláda ustanovuje pracovní komisi řízenou úřadem ministerského předsedy v zájmu toho, aby byla situace DDD neprodleně vyřešena v souladu s pravidly EU vztahujícími se na státní podpory, dále nařizuje zahájení oficiálních jednání o tomto tématu s příslušnými výrobci elektřiny. Maďarské orgány ve svém dopise ze dne 3. července 2007 poskytly Komisi informace o výsledku prvního jednání uskutečněného v červnu roku 2007.
(16)
Nový zákon o elektrické energii (12) související s liberalizačním procesem byl zveřejněn dne 2. července 2007, v účinnost vstoupil částečně dne 15. října 2007, částečně pak 1. ledna 2008. Maďarské orgány ve svém dopise ze dne 25. července 2007 informovaly Komisi o výsledcích dosažených v souvislosti s otevřením maďarského trhu s elektrickou energií prostřednictvím nového zákona. Nový zákon však neprovedl změny týkající se DDD uzavřených mezi společností MVM a výrobci elektřiny vyjmenovanými v rozhodnutí o zahájení řízení, které tak zůstaly dále v platnosti beze změny.
(17)
Komise ve svém dopise ze dne 26. července 2007 odeslala maďarským orgánům další dotazy.
(18)
Dne 7. září 2007 Komise zaevidovala dopis maďarských orgánů, ve kterém tyto požádaly o poskytnutí dalšího času k úspěšnému dokončení jednání vedených s výrobci.
(19)
Dne 24. září a dne 31. října 2007 Komise zaznamenala do evidence odpovědi Maďarské republiky na otázky ze dne 26. července 2007.
(20)
Komise dne 14. prosince 2007 v souladu s čl. 5 odst. 2 nařízení (ES) č. 659/1999 odeslala maďarským orgánům připomenutí, ve kterém uvedla takové otázky, v souvislosti se kterými jsou poskytnuté informace i nadále neúplné. Maďarské orgány reagovaly v dopise ze dne 16. ledna 2008.
(21)
Jelikož společnosti „Dunamenti Erőmű“ a „AES-Tisza Erőmű“ neposkytly požadované informace, maďarské orgány konstatovaly, že nemohou podat úplnou odpověď na otázky Komise.
(22)
V návaznosti na tuto skutečnost Komise dne 15. února 2008 přijala opatření za účelem poskytnutí informací a Maďarskou republiku vyzvala, aby ve lhůtě 15 dnů poskytla údaje uvedené v rozhodnutí.
(23)
Dne 27. února společnost „Dunamenti Erőmű“ odeslala Komisi kopii odpovědí, které podala na otázky maďarských orgánů. V tomto dopise společnost „Dunamenti Erőmű“ uvádí důvody, které jí znemožňují zodpovědět položené otázky. Maďarské orgány odeslaly svou odpověď dne 4. a 13. března 2008. Na výslovnou žádost společnosti „Dunamenti Erőmű“ přiložily maďarské orgány ke své odpovědi dopisy společnosti „Dunamenti Erőmű“ ze dne 14. května 2007, dne 21. srpna 2007, dne 13. září 2007, dne 7. prosince 2007, dne 14. ledna 2008 a 20. února 2008, jejichž adresátem bylo Ministerstvo financí a Energetický úřad Maďarské republiky. Maďarské úřady dříve neodeslaly Komisi kopie těchto dopisů (13), avšak v průběhu řízení začlenily do svých odpovědí na otázky Komise takové informace, které považovaly za relevantní.
(24)
Z odpovědí maďarských orgánů je zřejmé, že společnost „AES-Tisza Erőmű“ jim nepodala žádnou odpověď. Dne 10. března 2008„AES-Tisza Erőmű“ prostřednictvím telefaxu odeslala člence Komise N. Kroes dopis, ve kterém vyjádřila svůj názor, že veškeré údaje požadované Komisí jsou maďarským orgánům již k dispozici.
(25)
Maďarské úřady ve svém dopise ze dne 13. března 2008 postoupily Komisi údaje vztahující se k otázkám zformulovaným v odst. 1 bodech a)-d) kapitoly III nařízení o poskytnutí informací na základě takových údajů, které měly k dispozici. Neposkytly však doplňující informace k otázce zformulované v odst. 1 bodě e) kapitoly III nařízení o poskytnutí informací v souvislosti s investicemi dvou výše uvedených výrobců elektřiny.
(26)
Od zaevidování věci č. HU1/2004 se významná část výměny informací vztahovala na výklad a konkrétní uplatnění sdělení Komise týkajícího se metodiky analýzy státní podpory spojené s převodními náklady (dále jako: „metodika“) (14). Z dokumentů předložených v průběhu řízení bylo zřejmé, že maďarské orgány hodlají zavést systém státní podpory na kompenzaci převodních nákladů, jehož posouzení mohlo být zahrnuto v tomto rozhodnutí. V návaznosti na tuto skutečnost Komise a maďarské orgány v průběhu tohoto řízení projednávaly detaily kompenzačního systému, který by Maďarská republika přijala v zájmu toho, aby tento systém byl v souladu s metodikou.
(27)
Navzdory jednáním technického charakteru týkajících se možných budoucích kompenzačních mechanismů maďarské orgány - do data tohoto rozhodnutí - nepředložily Komisi kompenzační mechanismus schválený vládou. Maďarské orgány ve svém dopise ze dne 13. března 2008 výslovně potvrdily, že v současné době nehodlají výrobcům elektřiny poskytnout kompenzaci převodních nákladů. Výslovně si však vyhradily právo vyplacení takové kompenzace jistým výrobcům elektřiny v pozdější době.
(28)
Komise ve svém dopise ze dne 7. dubna 2008 požádala maďarské orgány o potvrzení některých údajů. Maďarské orgány odeslaly svou odpověď v dopise zaevidovaném dne 22. dubna 2008.
(29)
Maďarské orgány ve svém dopise ze dne 20. května 2008 informovaly Komisi o tom, že DDD společnosti „Paksi Atomerőmű“ byla stranami ukončena s platností ke dni 31. března 2008. Společnosti „Csepeli Áramtermelő Kft.“ a „Pannonpower Holding Rt.“ sice v průběhu dubna roku 2008 podepsaly dohodu o zrušení jejich DDD, avšak vstoupení v platnost těchto dohod závisí v době tohoto rozhodnutí ještě na schválení akcionářů, respektive úvěrových institucí.
(30)
Společnost „Budapesti Erőmű Rt.“ ve svém návrhu podaném dne 3. března 2006, zaevidovaném pod číslem jednacím T-80/06 podala k Soudu prvního stupně námitky vůči rozhodnutí o zahájení řízení. Společnost „Csepeli Áramtermelő Kft.“ dne 6. června 2006 požádala, aby se na podpoření žádosti společnosti „Budapesti Erőmű“ mohla zúčastnit řízení jako intervenovaná strana, k čemuž Soud svým usnesením ze dne 11. března 2008 udělil povolení.
(31)
Kromě toho jsou proti Maďarské republice vedena dvě řízení u mezinárodního arbitrážního soudu, a to před Mezinárodním centrem pro řešení investičních sporů ve Washingtonu (International Centre for Settlement of Investment Disputes, ICSID), která byla zahájena z podnětu výrobců elektřiny […] S.A. a […] - akcionáři maďarských elektráren činných v rámci DDD. Řízení vycházejí z ustanovení pro ochranu investic uvedených ve Smlouvě o energetické chartě.
2. POPIS OPATŘENÍ
(32)
V období od 31. prosince 1991 do 31. prosince 2002 byl maďarský trh s elektřinou soustředěn v okruhu jediného velkoobchodníka pro velkoodběratele, společnosti „Magyar Villamos Művek“ (MVM), („Single Buyer“ aneb model „jediný kupující“). MVM je společnost, jejímž vlastníkem je z 99,9 % stát a jejíž činnost zahrnuje výrobu elektřiny, velkoobchod, přenos a prodej elektřiny. V rámci modelu „jediného kupujícího“ mohly společnosti vyrábějící elektřinu prodávat bezprostředně pouze společnosti MVM (vyjma případů, kdy se této výsady MVM zřekla ve prospěch oblastního poskytovatele elektřiny), a společnost MVM byla jako jediná oprávněna zásobovat elektřinou oblastní poskytovatele elektřiny. Společnost MVM měla na základě zákona o elektrické energii č. XLVIII z roku 1994 (dále jako: I. Zákon o elektrické energii) povinnost zajistit vedle zásady co nejnižších možných nákladů zabezpečení zásobování Maďarska elektřinou.
(33)
Zákon o elektrické energii č. CX z roku 2001 (nahradil I. Zákon o elektrické energii, dále jako: II. Zákon o elektrické energii) vstoupil v platnost dne 1. ledna 2003. Podvojný model maďarského energetického systému zůstal v platnosti do 1. ledna 2008, tzn. tedy do doby, kdy nabyl účinnosti zákon o elektrické energii č. LXXXVI z roku 2007 (dále jako: III. Zákon o elektrické energii, nahradil II. Zákon o elektrické energii). Dle tohoto podvojného modelu existoval sektor spotřebitelský a sektor konkurenční a oprávnění spotřebitelé (jejichž okruh se postupně rozšiřoval) byli oprávněni přestoupit do konkurenčního sektoru. Ve spotřebitelském sektoru zůstala společnost MVM nadále jako jediný velkoobchodník, avšak v sektoru volného trhu se objevili i jiní obchodníci. III. Zákon o elektrické energii zrušil spotřebitelský sektor, avšak v souvislosti se spotřebiteli-domácnostmi a několika obchodními spotřebiteli - jak bylo umožněno druhou směrnicí o elektřině (15) - zachoval všeobecnou poskytovatelskou povinnost.
(34)
I. Zákon o elektrické energii uložil společnosti MVM povinnost zjistit celkové požadavky státu na elektřinu a jednou za dva roky vypracovat Celostátní plán výstavby elektráren. Tento plán musel být předložen ke schválení maďarské vládě a sněmovně.
(35)
Z I. Zákona o elektrické energii a z podání (16) maďarské vlády vyplývá, že v polovině devadesátých let byly nejnaléhavějšími cíli maďarského energetického trhu následující cíle: zabezpečit zásobování energií v Maďarsku při co možná nejnižších nákladech, modernizovat infrastrukturu se zvláštním přihlédnutím k aktuálně platným normám ochrany životního prostředí, dále provést nutnou restrukturalizaci odvětví poskytovatelů elektřiny. V zájmu realizace těchto všeobecných cílů byly nabídnuty dlouhodobé kupní dohody o elektřině takovým zahraničním investorům, kteří se zavázali, že budou investovat do výstavby a modernizace maďarských elektráren. Jednotlivé DDD podepsaly jednak elektrárny, jednak společnost MVM.
(36)
DDD uzavřené mezi MVM a jednotlivými elektrárnami (17) vytvořily vyrovnané výrobní portfolio, které společnosti MVM umožňuje splnit její povinnost týkající se zabezpečení zásobování elektřinou. DDD umožňují společnosti MVM, aby splnila jak požadavek na stálé zatížení (s uhelnými elektrárnami a jadernou elektrárnou), tak požadavek na zatížení ve špičce (s plynovými elektrárnami).
(37)
Ve smyslu DDD jsou výrobci elektřiny povinni odpovídajícím způsobem udržovat a provozovat výrobní jednotky. DDD tak společnosti MVM vytěžují úplnou výrobní kapacitu elektráren (MW) nebo převážnou část této kapacity. Vytěžování kapacity je nezávislé na skutečném využití elektrárny. Kromě vytížené kapacity je MVM povinna od každé elektrárny činné v rámci DDD odkupovat určené minimální (MWh) množství elektřiny (garantovaný odběr).
(38)
Několik DDD obsahuje tzv. „systémové služby“ (18) v případě takových elektráren, které jsou z technického hlediska schopny tyto poskytovat. MVM tyto systémové služby nabízí společnosti MAVIR řídicí soustavu.
(39)
DDD uzavřené v letech 1995-1996 (sedm z deseti kontrolovaných DDD) byly stranami podepsány v rámci přípravy privatizace elektráren. Tyto DDD byly uzavřeny dle vzoru smlouvy, který byl na žádost maďarské vlády vypracován mezinárodní advokátní kanceláří. Podpis těchto DDD nebyl realizován v rámci výběrového řízení. Avšak privatizace elektráren probíhala v rámci výběrového řízení. DDD (podepsané před privatizací) byly součástí privatizačních smluv. Po privatizaci bylo několik takových dohod (především dohody uzavřené s elektrárnou „Mátrai Erőmű“, „Tiszai Erőmű“ a „Dunamenti Erőmű“) stranami částečně modifikováno.
(40)
DDD podepsaná v roce 1997 se společností „Csepeli Áramtermelő Kft.“ byla uzavřena dle poněkud odlišného vzoru smlouvy. Ani uzavření této dohody neproběhlo v rámci výběrového řízení a také souviselo s privatizací elektrárny.
(41)
DDD uzavřená v případě elektrárny „Újpesti Erőmű“ (jedna ze tří elektráren společnosti „Budapesti Erőmű“) byla podepsána se společností „Budapesti Erőmű“ v roce 1997, také bez výběrového řízení.
(42)
Pouze podepsání DDD s elektrárnou „Kispesti Erőmű“ (další, již zastaralá elektrárna společnosti „Budapesti Erőmű“, která byla v té době prakticky v přestavbě) proběhlo po skončení veřejného výběrového řízení v roce 2001.
(43)
V letech 2000-2004 znamenala kapacita vytížená DDD přibližně 80 % z celkového množství spotřeby elektřiny (MW) v Maďarsku. Od roku 2005 až do data tohoto rozhodnutí se tento podíl pohyboval okolo 60-70 %. Zrušením DDD by se tento podíl v období let 2011 až 2024 podle předpokladů postupně snižoval (19).
(44)
V době přistoupení Maďarska k EU (1. květen 2004) bylo stále ještě v platnosti deset DDD z téměř dvaceti dohod podepsaných v letech 1995 až 2001.
(45)
Toto rozhodnutí se vztahuje pouze na DDD, které byly 1. května 2004 v platnosti. Rozhodnutí se tedy nevztahuje na DDD zrušené před tímto datem. Přestože některé DDD byly stranami v průběhu dubna 2008 dobrovolně zrušeny (viz výše odstavec (28) preambule), toto rozhodnutí se vztahuje i na tyto DDD a prověřuje charakter státní podpory, dále slučitelnost se společným trhem v období mezi 1. květnem 2004 a datem jejich zrušení (duben 2008).
(46)
Elektrárny spadající pod účinnost tohoto rozhodnutí a fungující v rámci DDD jsou uvedeny v následující tabulce. Doba trvání DDD uvedená v této tabulce označuje původně stanovenou - vymezenou samotnými DDD - dobu ukončení.
Tabulka 1
Přehled výrobců vázaných DDD, většinových majitelů a doby trvání DDD
Název výrobní společnosti
Skupina většinového majitele
Elektrárna fungující v rámci DDD
Doba trvání DDD
Budapesti Erőmű Rt.
EDF
Kelenföldi Erőmű
1996-2011
Újpesti Erőmű
1997-2021
Kispesti Erőmű
2001-2024
Dunamenti Erőmű Rt.
Electrabel
Dunamenti F bloky
1995-2010
(podepsána v roce 1995, v platnost vstoupila v roce 1996)
Dunamenti G2 blok
1995-2015
(podepsána v roce 1995, v platnost vstoupila v roce 1996)
Mátrai Erőmű Rt.
RWE
Mátrai Erőmű
1995-2022
(původní doba trvání: do 2015, v roce 2005 prodloužena do roku 2022)
AES-Tisza Erőmű Kft.
AES
Tisza II Erőmű
1995-2016
(podepsána v roce 1995, v platnost vstoupila v roce 1996)
(…)
Csepeli Áramtermelő Kft.
ATEL
Csepel II Erőmű
1997-2020
(podepsána v roce 1997, v platnost vstoupila v roce 2000)
Paksi Atomerőmű Rt.
MVM
Paksi Atomerőmű
1995-2017 (20)
(podepsána v roce 1995, v platnost vstoupila v roce 1996)
Pannonpower Holding Rt.
Dalkia
Pécsi Erőmű
1995-2010
(podepsána v roce 1995, v platnost vstoupila v roce 1996)
(47)
V rozhodnutí vlády č. 1074/1995 (4.VIII.) o regulaci cen elektřiny se vláda zavázala, že od 1. ledna 1997 (v tzv. prvním cyklu regulace cen) musí „distribuční a konečná spotřebitelská cena kromě odůvodněných provozních nákladů zahrnovat také 8 % zisk kapitálového poměru“. Tímto vláda elektrárnám fungujícím v rámci dohod DDD zaručovala návratnost kapitálu ve výši 8 %.
(48)
Od 1. ledna 2001 (od počátku druhého cyklu regulace cen) zahrnovaly oficiální ceny návratnost ve výši 9,8 % poměru prostředků elektrárnám. Zvýšení procenta neznamenalo nutně změnu skutečných částek, jelikož se základ dvou záloh návratnosti od sebe odlišoval (základem výpočtu první zálohy je vlastní kapitál, druhé pak hodnota prostředků). Ceny reflektovaly změny inflace.
(49)
Oficiální ceny týkající se elektráren zůstaly v platnosti do 31. prosince 2003.
(50)
V době regulace cen Energetický úřad Maďarské republiky analyzoval strukturu nákladů každé jednotlivé elektrárny a cenu za elektřinu vykupovanou společností MVM stanovil tak, že byla zajištěna výše garantovaného zisku.
(51)
K rejstříku nákladů krytých uvedeným mechanismem stanovení ceny náležely následující hlavní nákladové položky (21):
- stálé (fixní) náklady: amortizace, pojištění, určité stálé náklady na údržbu a provoz, úvěrové úroky, rekultivační náklady, daně, náklady personálního charakteru, náklady na ochranu životního prostředí, v případě jaderné elektrárny platby Ústřednímu nukleárnímu fondu a mimořádné výlohy,
- proměnlivé náklady: náklady na palivo.
(52)
Úlohou Energetického úřadu Maďarské republiky byla kontrola, zda kryté výlohy byly skutečně vzniklé a nutné náklady.
(53)
Oficiální ceny převýšily ceny stanovené v DDD.
(54)
Ceny od 1. ledna 2004 byly stanoveny dle cenového vzorce v DDD. Přesný obsah cenových vzorců byl dohodnut v rámci ročních jednání o cenách uskutečněných mezi MVM a výrobci elektřiny.
(55)
Cenový vzorec DDD sestává z mnoha parametrů, avšak vytvořen je dle stejných principů, jako metodika Energetického úřadu Maďarské republiky uplatňovaná před lednem 2004. Podle podání (22) maďarských orgánů byla příloha DDD stanovující ceny vypracována v souladu s výše odkazovanými vzorci a pojmy uvedenými v rozhodnutí vlády o regulaci ceny elektřiny č. 1074/1995. (Dle podání „smlouva jakoby překlenula vzorce, pojmy uvedené v Rozhodnutí vlády“.) Výsledkem je, že zásady stanovení ceny v DDD - podobně jako mechanismus stanovení oficiálních cen - vycházejí z kategorií odůvodněných nákladů.
(56)
Každá samostatná DDD zahrnuje dva cenové elementy: cenu za kapacitu (nebo cenu za poskytnutí k dispozici) hrazenou za rezervovanou kapacitu (MW), která kryje stálé (fixní) náklady a zisk (kapitálové náklady), dále cenu za energii pokrývající nestálé náklady. Různé DDD stanovují další různé ceny. V závislosti na DDD mohou být stanoveny další ceny, bonus/malus ceny, které podněcují výrobce elektřiny k provozu při co možná nejnižších nákladech, dále takové doplňující ceny, ke kterým je výrobce oprávněn např. pro dodržení rezervy, v případě úpravy harmonogramu údržby na žádost MVM, zvýšení výkonu v době špičky, respektive minimalizace zatížení v době minimálního zatížení, apod. Periodické změny ceny za kapacitu (roční, čtvrtletní, měsíční) závisí na mnoha faktorech: aktivace realizovaných projektů modernizace, různé úrokové kategorie, devizové kurzy, indexy inflace, apod. Cena za kapacitu, respektive doplňující ceny pokrývají také systémové služby (tam, kde o tom pojednává i DDD). Ceny za energii souvisejí v podstatě s náklady na palivo a se spotřebou specifického tepla, založeny jsou na principu převedení (pass-through) nestálých nákladů.
(57)
Nutno poznamenat, že stanovení kategorií krytých nákladů uvedených v regulaci cen před 1. lednem 2004 se ve všech případech neshodovalo se skutečnostmi uvedenými v DDD. Z podání (23) Maďarské republiky vyplývá, že například cena za kapacitu […] a elektrárny „Dunamenti Erőmű“ byla dle jejich DDD vyšší, než cena dle regulace. Důvodem je skutečnost, že DDD přihlížely k retrofit, což vedlo k vyšším stálým nákladům. Tyto vyšší stálé náklady se postupně projevovaly (sledujíce postupný retrofit) ve vyšších cenách za kapacitu dle DDD, než jak bylo stanoveno regulací cen. Ve výsledku dvoustranných jednání mezi MVM a výrobci lze pozorovat i další rozdíly mezi cenami dle regulace cen a cenami dle DDD.
(58)
Navzdory takovým rozdílům jednotlivé elektrárny fungující v rámci DDD v podáních Maďarské republiky ze dne 20. října 2004 a 20. července 2005 potvrdily, že kategorie nákladů dle metodiky výpočtu cen aplikované po dokončení období cenové regulace se ve velké míře podobaly cenám uplatňovaným Energetickým úřadem Maďarské republiky před daným termínem.
(59)
Ceny dle DDD uplatňované po 1. lednu 2004 tak i nadále vycházely z výpočtu odůvodněných (stálých a proměnlivých) nákladů + zisku.
(60)
Z výše uvedeného vyplývá, že regulace cen dnem 31. prosince 2003 skončila, avšak ceny ve skutečnosti liberalizovány nebyly, protože na základě DDD výrobní cenu elektřiny i nadále určoval princip návratnosti investic. (24)
(61)
Dne 6. února 2006 přijal maďarský parlament zákon č. XXXV (25) z roku 2006 a tak byl obnoven proces oficiální regulace cen v rámci DDD v souvislosti s elektřinou prodávanou společnosti MVM. První cenové nařízení vstoupilo v účinnost 9. prosince 2006. Počínaje tímto datem vládní regulace cen přibližně na dobu jednoho roku (do 31. prosince 2007) opět přepsala cenový vzorec uvedený v DDD.
(62)
Počínaje dnem 1. ledna 2008 - v souvislosti s liberalizací trhu - III. Zákon o elektrické energii zrušil oficiální výrobní ceny, stejně jako podvojný model zahrnující spotřebitelský sektor a sektor volného trhu.
(63)
Následovně od 1. ledna 2008 byla cena za elektřinu od výrobců elektřiny prodávanou společnosti MVM opět určena cenovým vzorcem dle DDD. Principy pro stanovení těchto cenových vzorců se od doby poslední aplikace nezměnily: jsou tedy shodné s principy platnými v období mezi 1. lednem 2004 a 8. prosincem 2006 (viz výše odstavec (54)-(59) preambule).
(64)
V souladu s tímto se tvorba cen výrobců fungujících v rámci DDD i nadále řídí principem návratnosti investic.
(65)
DDD rezervují společnosti MVM celkovou kapacitu nebo převážnou část kapacity výrobních jednotek činných v rámci DDD.
Tabulka 2
Výkon tuzemských výrobců v Maďarsku (26)
(MW)
Kapacita
2004
2005
2006
2007
Nominální výkon (27)
8 777
8 595
8 691
8 986
Stálý využitelný výkon (28)
8 117
8 189
8 097
8 391
Využitelný výkon (29)
7 252
7 792
7 186
7 945
Zatížení maďarské elektrické soustavy ve špičce
6 356
6 409
6 432
6 605
Tabulka 3
Výrobní kapacita elektráren činných v rámci DDD (30)
(MW)
Elektrárna
Kapacita
2004
2005
2006
2007
Kelenföld
Využitelný výkon
90,1
97,6
97,2
78,0
Smluvní hodnota průměrného výkonu, který je k dispozici (31)
83,3
89,8
89,4
71,9
Újpest
Využitelný výkon
106,3
106,1
106,2
106,0
Smluvní hodnota průměrného výkonu, který je k dispozici
99
98,8
98,9
98,7
Kispest
Využitelný výkon
46,1
110,2
110,2
109,6
Smluvní hodnota průměrného výkonu, který je k dispozici
43
102,6
102,6
102,3
Dunamenti F
Využitelný výkon
1 020
1 020
1 020
1 020
Smluvní hodnota průměrného výkonu, který je k dispozici
928,2
923,1
923,1
923,1
Dunamenti G2
Využitelný výkon
187,6
223,1
223,1
223,7
Smluvní hodnota průměrného výkonu, který je k dispozici
178,4
212,4
212,4
213
AES-Tisza
Využitelný výkon
638,0
824,7
824,7
824,7
Smluvní hodnota průměrného výkonu, který je k dispozici
[…] (32)
[…] (33)
[…] (33)
[…] (33)
Csepeli
Využitelný výkon
348,9
331
355
349,5
Smluvní hodnota průměrného výkonu, který je k dispozici
323
307
329
324
Pannon
Využitelný výkon
25,9
25,9
25,9
25,9
Smluvní hodnota průměrného výkonu, který je k dispozici
20,1
20,1
20,1
20,1
Mátrai
Využitelný výkon
593
552
552
552
Smluvní hodnota průměrného výkonu, který je k dispozici
496
460
460
460
Paks
Využitelný výkon
1 597
1 596
1 596
1 596
Smluvní hodnota průměrného výkonu, který je k dispozici
1 486
1 486
1 485
1 485
Celkový využitelný výkon elektráren činných v rámci DDD
4 652,0
4 886,6
4 910,3
4 885,4
Smluvní hodnota průměrného výkonu, který je k dispozici celkem
[…] (34)
[…] (35)
[…] (36)
[…] (37)
(66)
Z výše uvedených údajů vyplývá, že v hodnoceném období společnost MVM rezervuje DDD přibližně 60 % z využitelného výkonu v Maďarsku. V případě přihlédnutí ke skutečně využitelnému výkonu a samospotřebě je tento poměr vyšší, než je výše uvedeno.
(67)
Z výše uvedených tabulek dále vyplývá, že DDD rezervují pro společnost MVM celkovou nebo významnou část stávající kapacity jednotlivých elektráren.
(68)
Společnost MVM platí poplatek za rezervaci kapacity (viz výše uvedený odstavec (56) preambule), nezávisle na skutečném využití kapacity elektrárny.
(69)
Dovozní kapacita Maďarska je 1 000-1 300 MW. Z dovozní kapacity je pro společnost MVM vázáno zhruba 600 MW jinými dlouhodobými smlouvami.
(70)
Když společnost MVM skutečně využije rezervovanou kapacitu a od elektrárny vykupuje elektřinu, pak za převzatou energii hradí cenu za energii (výše uvedený odstavec (56) preambule).
(71)
V případě každé elektrárny zaručují DDD určitý minimální odběr.
(72)
Tuzemská výroba elektřiny v Maďarsku se pohybuje ročně mezi 32 a 36 TWh (= 32-36 000 000 GWh).
Tabulka 4
Vyrobená elektřina dle DDD (38)
(GWh)
Elektrárna
Vyrobená elektřina
2004
2005
2006
2007
Budapesti
(včetně elektráren Kelenföldi, Újpesti a Kispesti)
Celková produkce elektřiny
1 228
1 510
1 643
1 742
Samospotřeba elektrárny
87
89
91
84
Zaručený odběr
Kelenföld:
(…)
Újpest:
(…)
Kispest:
(…)
Kelenföld:
(…)
Újpest:
(…)
Kispest:
(…)
Kelenföld:
(…)
Újpest:
(…)
Kispest:
(…)
Kelenföld:
(…)
Újpest:
(…)
Kispest:
(…)
Skutečný odběr
939
1 302
1 451
1 538
Dunamenti (39) (F + G2)
Celková produkce elektřiny
4 622
3 842
3 450
4 300
Samospotřeba elektrárny
174
148
147
188
Zaručený odběr
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
Skutečný odběr
4 232
2 888
2 495
3 296
AES-Tisza
Celková produkce elektřiny
1 621
1 504
1 913
2 100
Samospotřeba elektrárny
96
97
117
116
Zaručený odběr
(…)
(…)
(…)
(…)
Skutečný odběr
1 525
1 407
1 796
1 984
Csepeli
Celková produkce elektřiny
1 711
1 764
1 710
2 220
Samospotřeba elektrárny
48
49
48
53
Zaručený odběr
(…)
(…)
(…)
(…)
Skutečný odběr
1 662
1 715
1 661
2 166
Pannon (39)
Celková produkce elektřiny
673
266
237
232
Samospotřeba elektrárny
116
52
34
29
Zaručený odběr
(…)
(…)
(…)
(…)
Skutečný odběr
361
206
203
203
Mátrai (39)
Celková produkce elektřiny
5 688
5 698
5 621
6 170
Samospotřeba elektrárny
675
670
667
710
Zaručený odběr
(…)
(…)
(…)
(…)
Skutečný odběr
3 730
3 762
3 587
4 082
Paksi
Celková produkce elektřiny
11 915
13 833
13 460
14 677
Samospotřeba elektrárny
750
821
800
848
Zaručený odběr
(…)
(…)
(…)
(…)
Skutečný odběr
11 112
13 012
12 661
13 828
(73)
Zaručené množství odběru je množství, které je MVM povinna v každém roce odebrat nezávisle na skutečných požadavcích trhu. Pokud společnost MVM neodebere stanovené minimální množství, pak je povinna uhradit vzniklé náklady na palivo (v případě elektrárny „Dunamenti Erőmű“, „Kelenföld Erőmű“, „Pécs Erőmű“ a […] „Erőmű“), veškeré vzniklé náklady nebo položky výrobce na základě dohody o dodávce paliva (v případě společnosti „Csepeli Áramtermelő Kft.“), respektive veškeré potvrzené náklady (v případě elektrárny „Kispesti Erőmű“ a „Újpesti Erőmű“).
3. DŮVODY K ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
3.1 DDD
(74)
V rozhodnutí o zahájení řízení dospěla Komise k předběžnému závěru, že DDD zajišťují výrobcům elektřiny, kteří tyto dohody podepsali, ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES státní podporu.
(75)
Komise vyjádřila svůj názor, že DDD jsou ve smyslu Aktu o přistoupení (40) příloha IV, kapitola 3, odstavec 1, písmeno c) opatření uplatnitelná i po přistoupení a nejsou považována za stávající podporu, jelikož DDD nesplňují kategorie podpory, které jsou po datu přistoupení na základě předpisů Dokumentu o přistoupení, ve smyslu čl. 88 odst. 1 Smlouvy o ES považovány za stávající podpory.
(76)
Za prvé, ani jedna z DDD nenabyla účinnosti před 10. prosincem 1994. Za druhé, žádná z DDD není uvedena v seznamu stávajících podpor přiloženém k příloze IV. Aktu o přistoupení, za třetí DDD nebyly Komisi oznámeny v rámci tzv. „prozatímního řízení“.
(77)
Komise byla toho názoru, že zaručená návratnost investic a vysoké ceny garantované DDD zajišťují výrobcům elektřiny činným v rámci DDD hospodářské výhody v porovnání s takovými výrobci elektřiny, kteří nejsou účastníky DDD, včetně případných nových účastníků trhu, dále v porovnání se společnostmi působícími ve srovnatelných odvětvích, kde takové dlouhodobé dohody vůbec nebyly účastníkům trhu nabídnuty. Proto Komise předběžně konstatovala, že opatření znamená pro zmiňované výrobce elektřiny selektivní výhody.
(78)
Komise dále poznamenala, že na trhu s elektřinou byla zahájena volná soutěž, mezi členskými státy se obchoduje s elektřinou, zvláště od data, kdy vstoupila v účinnost směrnice (41) Evropského parlamentu a Rady 96/92/ES ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou. Následkem toho mohou opatření členského státu, která zajišťují jednotlivým společnostem působícím v odvětví elektrické energie výhodu, zabraňovat společnostem z jiných členských států, aby do daného členského státu vyvážely elektřinu, respektive mohou ovlivňovat vývoz elektřiny z tohoto členského státu do jiných členských států.
(79)
Komise dále zdůraznila, že tyto výhody vycházejí ze státních zdrojů, jelikož uzavření DDD je výsledkem státní politiky realizované prostřednictvím velkoobchodní společnosti MVM, která je ve vlastnictví státu. Podle soudní praxe Soudního dvora Evropských společenství (dále jen „Soudní dvůr“) v případě, pokud společnost, která je ve vlastnictví státu, používá své prostředky takovým způsobem, který lze přičíst na vrub státu, pak jsou tyto prostředky dle Smlouvy o ES, článek 87, odstavec (1) považovány za státní zdroje. (42)
(80)
Komise tedy dospěla k předběžnému závěru, že DDD poskytované výrobcům elektřiny jsou ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES považovány za státní podpory, které jsou ve smyslu Aktu o přistoupení, příloha IV, kapitola 3, odstavec 1, písmeno c) „uplatnitelné i po datu přistoupení“.
(81)
Komise dále konstatovala, že k prošetření státní podpory poskytované výrobcům elektřiny je nutné uplatnit metodiku. Na základě dokumentů, které byly k dispozici v době rozhodnutí pojednávajícím o zahájení řízení, vyslovila Komise pochybnosti, zda DDD splňují kritéria uvedená v Metodice.
(82)
Komise za prvé zpochybnila, zda principy řídící DDD - které znamenají zábrany pro volnou soutěž - jsou slučitelné se základním cílem metodiky, tedy s tím, aby státní podpora napomáhala liberalizaci odvětví formou poměrných protipoložek poskytovaných inkumbentním společnostem vystaveným novým okolnostem soutěže.
(83)
Za druhé Komise zpochybnila, zda státní podpora obsažená v DDD splňuje detailní kritéria uvedená v Metodice z ohledu výpočtu způsobilých převodních nákladů a stanovení odpovídajících protipoložek.
3.2 Vládní nařízení č. 183/2002 (23.VIII.) o převodních nákladech
(84)
V zájmu toho, aby společnost MVM mohla splnit své závazky uvedené v DDD a současně aby distribuční ceny ve spotřebitelském sektoru zůstaly zhruba na úrovni cen na volném trhu, vládní nařízení číslo 183/2002. (23.VIII.) upravilo za dodržení jistých okolností výplatu státní kompenzace společnosti MVM.
(85)
Maďarské orgány ve svém původním oznámení (HU 1/2004, které bylo 13. dubna 2005 staženo zpět) považovaly zmiňovanou kompenzaci za státní podporu poskytnutou společnosti MVM.
(86)
Komise však ve svém rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k názoru, že kompenzace není považována za státní podporu poskytovanou MVM, jelikož částka, kterou společnost MVM na základě vládního nařízení č. 183/2002 (23.VIII.) obdržela, je součástí pořizovací ceny vyplácené společností MVM elektrárnám, které jsou ve smluvním vztahu DDD, a proto je to také součást výhod, které výrobci získají prostřednictvím DDD.
(87)
Proto rozhodnutí o zahájení řízení zahajuje formální vyšetřovací řízení pouze v souvislosti s DDD, a nikoli v souvislosti s vládním nařízením číslo 183/2002 (23.VIII.).
4. PŘIPOMÍNKY MAĎARSKÉ REPUBLIKY V SOUVISLOSTI S ROZHODNUTÍM O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(88)
Maďarská republika vyjádřila svůj názor, že - s přihlédnutím k rozdílům mezi konkrétními podmínkami - by bylo odůvodněné samostatné posouzení DDD.
(89)
V souvislosti s liberalizací maďarského trhu s elektřinou zastává Maďarská republika názor, že z aspektu počtu spotřebitelů volících si volný trh bylo otevření trhů úspěšné (tzn., že odpovídalo evropskému průměru). Maďarsko dospělo k závěru, že DDD nezabraňovaly spotřebitelům ve volbě volného trhu. Překážky takového charakteru byly z větší míry výsledkem omezené kapacity hraničního křížení Maďarska, respektive z tohoto vyplývajících vysokých cen.
(90)
Kromě toho zastává Maďarsko stanovisko, že dlouhá doba trvání DDD sama o sobě ještě nemůže znamenat zvýhodnění výrobců v soutěži, jelikož dlouhodobé smlouvy jsou běžnou a velmi rozšířenou praxí uplatňovanou v sektoru elektrické energie jak v Evropě, tak na jiných kontinentech.
(91)
V souvislosti s referenční cenou zmiňovanou v rozhodnutí o zahájení řízení maďarské orgány konstatují, že Komise by při stanovení referenční ceny měla přihlížet k regionálním okolnostem Maďarska, dále ke zvýšení ceny pohonných hmot, ke kterému došlo v nedávné minulosti.
(92)
V souvislosti s novými účastníky trhu s elektřinou Maďarská republika Komisi informuje, že ode dne 1. května 2004 (datum přistoupení Maďarska k Unii a datum liberalizace energetického trhu) na trh s elektřinou nový účastník nevstoupil. Maďarské orgány poukazují na časově náročnou podstatu investic takového charakteru, dále na skutečnost, že - v důsledku tohoto - není pravděpodobné, aby jakákoli investice začala fungovat před rokem 2011.
(93)
V závěru, jako reakci na pochybnosti Komise týkající se otázky, zda jsou DDD slučitelné s bodem č. 4.6 metodiky, Maďarská republika potvrzuje, že neposkytne státní podporu za účelem záchrany či restrukturalizace společností zvýhodněných prostřednictvím DDD, které jsou předmětem posouzení.
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(94)
Po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení (21. prosinec 2005) a v příslušné lhůtě (ve většině případů po schválení prodloužení lhůty Komisí na žádost zúčastněných stran) byly Komisi doručeny připomínky od níže uvedených stran:
-
následující společnosti jako výrobci elektřiny: „AES-Tisza Erőmű Kft.“, „Budapesti Erőmű Rt.“, „Csepeli Áramtermelő Kft.“, „Dunamenti Erőmű Rt.“ a jeho hlavní akcionář, společnost „Electrabel S.A.“a „Mátrai Erőmű Rt.“,
-
následující banky, které zajistily výrobcům elektřiny financování: […] banka, zástupující dvanáct bank, které poskytly úvěry společnosti „Csepeli Áramtermelő Kft.“, dále […] banka, zástupující devět bank, které poskytly úvěry společnosti „AES-Tisza Erőmű Kft.“,
-
MVM, dále
-
jedna strana, která si nepřeje být jmenována.
(95)
Převážná většina připomínek stran doručených Komisi vycházela z podobných argumentů. Z toho vyplynulo, že namísto obeznámení s připomínkami jednotlivých zúčastněných stran, Komise provedla rozdělení do následujících všeobecných kategorií (viz níže uvedené body 5.1 až 5.7).
5.1 Připomínky týkající se jednotlivých posouzení DDD
(96)
Elektrárna „Mátrai Erőmű“ a další strana, která si nepřála být jmenována, vyslovila všeobecnou připomínku, že v případě jednotlivých DDD by Komise z důvodu konkrétních rozdílů v jejich obsahu měla provést samostatné posouzení. Jiní výrobci elektřiny také požádali o samostatné posouzení svých DDD tím, že Komisi poskytli k dispozici detaily vztahující se na konkrétní podmínky svých DDD.
5.2 Připomínky vztahující se na existenci státní podpory
(97)
Elektrárny „AES-Tisza Erőmű“, „Budapesti Erőmű“, „Csepeli Áramtermelő Kft.“ a „Dunamenti Erőmű“ argumentovaly tím, že kritéria existence státní podpory by měly být šetřeny na základě podmínek trhu platných v době uzavření DDD. Část připomínek vyloženě připomíná tento požadavek, zatímco jiné připomínky tak činí zprostředkovaně tím, že v souvislosti se šetřením existence státní podpory poukazují na okolnosti uzavření DDD. V této návaznosti zúčastněné strany odkazují na judikaturu Soudu (43).
i) Nesprávná referenční cena/Absence cen vytvářejících výhody
(98)
Všichni výrobci elektřiny argumentují tím, že DDD neznamenají hospodářské výhody.
(99)
S kritikou přijímají předběžná konstatování Komise, podle kterých jsou ceny dle DDD vyšší, než výrobní tržní ceny.
(100)
Dle jejich argumentace je referenční cena 36 EUR/MWh uplatněná v jiných rozhodnutích a odkazovaná v rozhodnutí o zahájení řízení v tomto řízení neodpovídající, jelikož pochází ze zcela odlišného zeměpisného a časového prostředí. Dle jejich mínění by se v průběhu posuzování ceny mělo přihlížet k okolnostem, které byly aktuální v době uzavření DDD. Zdůrazňují dále, že ceny vytvořené na základě dlouhodobých dohod budou vždy nižší, než momentální (spot) tržní ceny. Kromě toho výrobci, kteří zajišťují společnosti MVM elektřinu především v době špičkového zatížení, argumentují také tím, že jejich ceny nelze porovnávat s cenou stálých produktů. Většina z nich navrhuje, aby Komise přihlédla k významnému zvýšení cen paliva v uplynulých letech.
(101)
Mnozí z výrobců prohlašují, že skutečný poměr návratnosti nedosáhl procenta uváděná v rozhodnutí o zahájení řízení.
(102)
Zdůrazňují dále, že (na rozdíl od faktů uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení) výrobci jsou nuceni v rámci DDD nést značná rizika, a to především riziko realizace, regulace, ochrany životního prostředí, údržby, respektive daňové/finanční riziko. Regulaci cen uvedli jako jednu z významných kategorií regulačních rizik. Výrobci považují za znevýhodnění, že značnou část jejich výrobní kapacity rezervuje společnost MVM, jelikož to jim zabraňuje v tom, aby tyto kapacity využili pro výrobu elektřiny určené jiným potencionálním spotřebitelům. Navíc DDD předepisují výrobcům jednoznačné povinnosti; a pokud tyto závazky výrobci nesplní, vede to k nižším platbám, respektive platbě odškodnění.
(103)
Společnost […] naznačila, že jednu z výhod vyplývajících z DDD představovaly pro Maďarsko spolehlivé kompenzační služby, které však mohla poskytnout pouze […] a elektrárna „Dunamenti Erőmű“. Podle argumentace tohoto výrobce by bez DDD nevstoupil na trh a nenabízely by své služby.
(104)
Podle mínění elektrárny „Mátrai Erőmű“ jsou její ceny konkurenceschopné jenom díky vlastním uhelným dolům a díky tomu nízkým důlním nákladům. Podle jejich tvrzení jsou vlastní ceny ještě nižší, než distribuční ceny společnosti MVM, naproti jiným cenám dle DDD.
ii) Privatizační cena
(105)
Elektrárna „Dunamenti Erőmű“ prohlašuje, že v souvislosti se svou DDD nezískala výhody, jelikož v průběhu privatizace platila svým elektrárnám tržní cenu, do prodejní ceny byla zohledněna její práva a povinnosti vyplývající z DDD. Jinak řečeno jakou součást privatizační ceny zaplatila protihodnotu DDD (a tedy i cenu případného zvýhodnění).
iii) Princip tržního investora
(106)
Dle vyjádření elektrárny „Budapesti Erőmű“, „AES-Tisza Erőmű“, „Mátrai Erőmű“a „Csepeli Áramtermelő Kft.“ DDD reflektují tržní podmínky stávající v době uzavření dohody jak z hlediska MVM, tak z hlediska výrobců. Podle jejich argumentace by se v situaci společnosti MVM (tedy jako jediný kupující z právního hlediska povinný zajistit zásobování) kterýkoli privátní účastník rozhodl, že DDD uzavře. Dle jejich názoru v souvislosti s výrobci hospodářské „zvýhodnění“ plynoucí z DDD nedosahuje takové úrovně, kterou lze považovat za běžnou hospodářskou výhodu dosahovanou stranou účastnící se kterékoli jiné obchodní dohody. DDD v době uzavření splňovaly běžné tržní podmínky v příslušném odvětví. Navíc DDD představují běžný obchodní způsob, dále obvyklou formu rozdělení a spravování rizika.
(107)
DHD byla jediným způsobem jak zajistit takové investice, které odpovídaly požadavkům maďarského odvětví elektrické energie (především z hlediska modernizace celého systému, ekologie a zabezpečení zásobování). Uplatnění principu soukromého investora by mělo vést k přihlédnutí k tomuto požadavku, tyto požadavky však bylo možné splnit pouze prostřednictvím DDD. Zúčastněné strany upozorňují, že v souladu s tímto DDD nařizují výrobcům elektřiny povinnost investice a dispozice.
iv) Služby všeobecného hospodářského zájmu
(108)
Dle názoru elektrárny „Budapesti Erőmű“ a „Csepeli Áramtermelő Kft.“ výrobci vystupující v DDD jako strany vykonávají služby všeobecného hospodářského zájmu. Dle jejich podání slouží DDD společnosti MVM jako prostředek, aby tato splnila svůj závazek týkající se zabezpečení zásobování. DDD by tedy zajišťovaly plnění této povinnosti poskytovat zásobování spotřebitelům. Dle argumentů „Budapesti Erőmű“ na toto lze pohlížet také tak, že v podstatě společnost „Budapesti Erőmű“ je povinna splnit závazek zásobování spotřebitelů stanovený jí DDD. Obě zúčastněné strany se odvolávají na rozhodnutí Komise (44) číslo N 475/2003 ze dne 16. prosince 2003 vynesené ve věci státní podpory (Irsko), ve kterém Komise uznala, že budování nové výrobní kapacity v zájmu zajištění zásobování lze považovat za službu všeobecného hospodářského zájmu.
(109)
Zúčastněné strany zastávají názor, že podobně jako v irské záležitosti státní podpora v rámci DDD - pokud taková existuje - splňuje čtyři konjunktivní kritéria uvedená v rozsudku (45) Evropského soudu vyneseného ve věci číslo C-280/00 (dále jako: věc Altmark).
(110)
Za prvé, z maďarských zákonů o elektrické energii vyplývá, že společnost MVM měla mnohé závazky týkající se zásobování spotřebitelů, jako například zajištění zásobování při co možná nejnižších nákladech, ochrana životního prostředí a efektivita. Závazky společnosti MVM týkající se zásobování spotřebitelů jsou tedy jasně vymezeny ze zákona, DDD pak poskytování těchto služeb všeobecného hospodářského zájmu převádějí na výrobce elektřiny.
(111)
Za druhé, nařízení vlády o cenách a vzorce cen uvedené v DDD předem stanovují poměr protipoložek. Protipoložky lze tedy vypočítat na základě objektivních a viditelných ukazatelů.
(112)
Za třetí, protipoložky poskytované na základě DDD nejsou vyšší, než náklady na služby všeobecného hospodářského zájmu. DDD se přísně zakládají na nákladech, míra zisku nepřesahuje obvyklou tržní míru zisku. Toto je zajištěno - podle argumentů „Budapesti Erőmű“ - tím, že své DDD uzavřeli po skončení veřejného a transparentního výběrového řízení. Elektrárny byly prodány účastníkovi řízení, který podal nejvyšší nabídku a předložil nejlepší obchodní plán. Z výběrového řízení vyplývá, že kompenzace poskytovaná na základě DDD nesmí překročit náklady a reálnou míru zisku plynoucích z plnění závazku zásobovat spotřebitele.
(113)
Za čtvrté, podle argumentů elektrárny „Budapesti Erőmű“ byly veškeré DDD uzavřeny po skončení veřejných a transparentních výběrových řízeních nebo jako nedílná součást privatizačního balíčku, nebo samostatně. Podle prohlášení společnosti „Csepeli Áramszolgáltató Kft.“ nebyla elektrárna sice vybrána v průběhu veřejného výběrového řízení, nezávisle na tom je kompenzace omezena na krytí nákladů a na reálnou míru zisku. Mechanismus tvorby cen zajišťuje, aby nedocházelo k překompenzování.
(114)
V návaznosti na výše uvedené připomínky zúčastněné strany konstatují, že DDD splňují čtyři konjunktivní kritéria uvedená v rozsudku vyneseném ve věci Altmark, a proto nejsou podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES považovány za státní podporu.
(115)
Společnost „Budapesti Erőmű“ dále zdůrazňuje, že i pokud by Komise rozhodla tak, že DDD nesplňují čtyři konjunktivní kritéria uvedená v rozsudku vyneseném ve věci Altmark, přesto by v souladu s čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES mohly být považovány za slučitelné se společným trhem. Podle názoru zainteresované strany je vliv, který mají DDD na údajné uzavření maďarského trhu s elektřinou, zanedbatelný, jelikož tyto dohody pokrývají pouze 3 % z celkové spotřeby elektřiny v Maďarsku. Navíc - z technických důvodů - zvýšení úrovně dovozu elektřiny v době uzavření DDD nebylo ani možné. Z toho plyne, že DDD nemohou negativně působit na obchodování. Zúčastněná strana ve svých připomínkách zdůrazňuje význam dálkového vytápění realizovaného prostřednictvím technologie výroby přidružené energie, tato technologie je v souladu s cíly odborné energetické a ekologické politiky EU.
(116)
Podle vyjádření společnosti „Mátrai Erőmű“ byla povinna rezervovat stanovenou minimální kapacitu pro společnost MVM v zájmu toho, aby při využití tuzemských uhelných zdrojů zajistila zásobování elektřinou na maďarském trhu. Podle jejich argumentů - v souladu s čl. 11 odst. 4 směrnice o elektřině (46) - musí být státní podpora považována za slučitelnou se společným trhem pokud - v zájmu zajištění zásobování - financuje takovou výrobu elektřiny, která je realizována při využití tuzemského uhlí.
v) Absence výhod plynoucích z dlouhé doby trvání
(117)
Dle názoru elektrárny „Csepeli Áramtermelő Kft.“, „Mátrai Erőmű“ a „Budapesti Erőmű“ nelze dlouhou dobu trvání smlouvy samu o sobě považovat za výhodu. Dle vyjádření společnosti „Csepeli Áramtermelő Kft.“ v dlouhodobé dohodě obě strany platí cenu za bezpečnost, kterou pro ně znamenají dlouhodobé nabídky. Výrobci elektřiny akceptují, aby nabídli ceny nižší, než jsou tržní „spot“ ceny, stejně jako fakt, že cena dle dohody je pro ně závazná nezávisle na výši tržní „spot“ ceny, dále akceptují také skutečnost, že po celou dobu trvání dohody rezervují své kapacity jediné společnosti. Na základě výše uvedeného argumentují tím, že dlouhodobé dohody kompenzují oběma stranám hospodářská rizika a možnosti a nelze tyto jednoznačně považovat za výhodu.
(118)
Dle výše uvedených argumentů dospěli všichni výrobci elektřiny k závěru, že DDD pro ně neznamenají hospodářské výhody, a proto nejsou ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, považovány za státní podporu.
(119)
Dle vyjádření elektrárny „AES-Tisza Erőmű“ DDD nezajišťují selektivní výhody. Zúčastněná strana se odvolává na to, že v celém sektoru elektrické energie existují takové dlouhodobé dohody, které byly uzavřeny nejenom mezi výrobci a společností MVM, ale také mezi MVM a společnostmi jako dodavateli elektřiny, mezi dodavateli paliva a výrobci elektřiny, stejně jako v případě dovozu elektřiny. V souvislosti s výrobci I. Zákon o elektrické energii (1994) a vládní nařízení č. 34/1995 výslovně od výrobců požaduje, aby se společností MVM uzavřely dlouhodobé dohody o výkupu elektřiny v zájmu toho, aby získali stavební a provozní povolení. Proto všichni výrobci elektřiny uzavřeli se společností MVM dohody a pouze elektrárny využívající obnovitelnou energii a elektrárny produkující přidruženou energii mohly disponovat krátkodobějšími dohodami z toho důvodu, že tito výrobci disponují jinými právními garancemi (například povinný odběr).
(120)
Dle tvrzení elektrárny „Mátrai Erőmű“ může být za státní podporu v DDD považována pouze cena. Dobu trvání DDD ani množství zaručeného odběru nelze považovat za státní podporu, jelikož nevedou k poskytnutí státních zdrojů, ani pokud by zajišťovaly výhody. Třetí strana dospěla k závěru, že z důvodu mimořádně konkurenceschopných cen neobsahuje DDD společnosti „Mátrai Erőmű“ (viz bod i) výše) žádný prvek státní podpory.
(121)
Dle argumentace společnosti „AES-Tisza“ ceny v rámci DDD nejsou stanoveny státem, ale stranami DDD. Elektrárna „AES-Tisza Erőmű“ má výhrady vůči posuzování otázky týkající se úlohy státu zmiňované v rozhodnutí o zahájení řízení v souvislosti s tím, že rozhodnutí vyšetřuje úlohu státu pouze z hlediska uzavření DDD, ale nikoli z hlediska stanovení ceny, zatímco Komise současně argumentuje tím, že výhoda je zajištěna výhodnými cenami. Po uplynutí období ústředního stanovení cen (tedy po lednu 2004, vyjma roku 2007) byly ceny určovány na základě dohody mezi MVM a výrobci elektřiny, nelze je přičíst státu.
(122)
Elektrárna „AES-Tisza Erőmű“, „Budapesti Erőmű“ a „Csepeli Erőmű“ popírá zkreslující efekt způsobený DDD a jejich případný vliv na obchodování mezi členskými státy.
(123)
Výše uvedené strany za prvé prohlašují, že toto kritérium by mělo být prošetřeno vzhledem k době uzavření DDD. V té době Maďarsko nebylo členem EU, a nebyla provedena ani liberalizace trhu s elektřinou. Proto argumentují tím, že DDD logicky nemohly zkreslovat soutěž na společném trhu.
(124)
Za druhé, podle jejich názoru byla soutěž a obchodování mezi členskými státy kromě DDD ovlivňována také jinými faktory. Jmenovitě kapacita hraničního křížení Maďarska by byla jedním z hlavních faktorů, který mohl mít vliv na obchodování mezi Maďarskem a ostatními zeměmi. Tyto kapacity hraničního křížení jsou maximálně vytíženy. Obchodování s elektřinou je tedy evidentně omezeno konečnými kapacitami hraničního křížení Maďarska, ale nikoli z důvodu DDD. Dle argumentů jsou právní předpisy druhým faktorem, který ovlivňuje obchodování mezi členskými státy. Na základě maďarských právních předpisů nedisponují maďarští výrobci elektřiny žádným oprávněním bezprostředně prodávat elektřinu do zahraničí.
(125)
Dle vyjádření společnosti „Csepeli Erőmű“ nemůže jejich DDD skutečně působit na obchodování mezi členskými státy, jelikož elektřinu prodává výhradně na území Maďarské republiky.
(126)
Dle dalších tvrzení se maďarský trh s elektřinou v souladu se závazky vůči Evropské unii postupně otevřel soutěži. Značná část spotřebitelů velice brzy přešla do segmentu volného trhu. Dle připomínek důvody, které by mohly zabraňovat novým účastníkům v tom, aby vstoupili na maďarský trh s elektřinou, respektive aby rozšířili svou účast na tomto trhu, nesouvisejí s DDD, ale s nevypočitatelností návratnosti. Dle argumentace společnosti „Csepeli Erőmű“ byly v Maďarsku v minulosti budovány elektrárny pouze tehdy, pokud stát zajistil stabilitu a výpočet návratnosti projektů formou dlouhodobých dohod nebo povinného odběru, respektive pokud bylo využití nových kapacit garantováno poptávkou podloženou prostřednictvím vertikálně integrované rozdělovací činnosti. V každém případě by stávající DDD nebyly považovány za takové faktory, které omezují nové účastníky.
(127)
Dle dalších argumentů není v Maďarsku tržní poptávka po dalších kapacitách. To by prokazovala skutečnost, že na aukcích společnosti MVM s elektřinou nebyla prodána značná část nabízených kapacit.
5.3 Uplatnění po přistoupení
(128)
Tyto připomínky předložila společnost „Budapesti Erőmű“.
(129)
Na základě argumentace společnosti „Budapesti Erőmű“ nelze DDD ve smyslu Aktu o přistoupení, příloha IV, kapitola 3, odstavec (1), písmeno c) považovat za opatření „uplatnitelná i po přistoupení“.
(130)
Zainteresovaná strana argumentuje tím, že opatření za účelem státní podpory vytvořená na právním základě před přistoupením k Evropské unii, není Komise po přistoupení oprávněna prošetřovat. To je v souladu se všeobecnou zásadou regulace zákazu zpětné účinnosti. Jelikož pravidla společenství vztahující se na státní podporu lze uplatňovat až od data přistoupení, lze za opatření uplatnitelná i po přistoupení považovat pouze opatření poskytující další podporu učiněná až poté. Dle jejich argumentace DDD nepřinesly po přistoupení další výhody, jelikož vzorce cen byly stanoveny již předtím, a v souladu s tímto byly finanční závazky státu plně známy již před přistoupením.
5.4 Existující podpora
(131)
Tento argument byl předložen elektrárnami „Budapesti“, „Csepeli“, „AES-Tisza“ a „Mátrai“, dále bankou […].
(132)
Zainteresované strany argumentují tím, že i pokud by přijaly fakt, dle kterého jsou dohody dle čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES považovány za státní podporu, jsou ve smyslu Aktu o přistoupení, příloha IV, kapitola 3, odstavec (1), písmeno c) považovány za stávající podporu. Zastávají názor, že Komise ve lhůtě 3 měsíců předepsané Aktem o přistoupení nevznesla námitky proti opatření. Maďarské orgány oznámily opatření dne 31. března 2004 a Komise - následovně po výměně informací - nereagovala ve lhůtě 3 měsíců na dopis Maďarské republiky ze dne 19. října 2004, čímž vyloučila, aby opatření bylo považováno za „novou podporu“.
(133)
Společnost „Budapesti Erőmű“ dále vyjadřuje svůj názor, že při posuzování podpory udělené před přistoupením a stávající i po přistoupení jako „nová podpora“ nebo „stávající podpora“ nelze vycházet výhradně ze skutečností uvedených v příloze IV Aktu o přistoupení. Dle „Budapesti Erőmű“ pokud podpora není považována na základě přílohy IV Aktu o přistoupení za stávající podporu, je nutné toto prošetřit také z hlediska čl. 1 písm. b) bod ii)-v) nařízení č. 659/1999/ES.
(134)
Zdůrazňuje, že čl. 1 písm.) bod v) nařízení Rady č. 659/1999/ES lze uplatnit na DDD, a proto jsou považovány za „stávající podporu“. Podle jejich mínění poslední tři věty uvedené v čl. 1 písm. b) bod v) nařízení č. 659/1999/ES nelze ze tří důvodů uplatnit pro DDD.
(135)
Za prvé ve věci Alzetta Mauro (47) Soud konstatoval, že podpora poskytnutá na trhu před liberalizací a uzavřeném hospodářské soutěži musí být po liberalizaci považována za stávající podporu. Podle zúčastněné strany tento rozsudek vychází bezprostředně z výkladu čl. 88 odst. 1 Smlouvy o ES, a proto má v souladu s řádem právní hierarchie přednost před předpisy nařízení č. 659/1999/ES.
(136)
Za druhé, vzhledem k tomu, že nařízení č. 659/1999/ES v době liberalizace trhu s elektřinou, která byla provedena na základě směrnice č. 96/92/ES, respektive v době podpisu DDD, nebylo ještě v platnosti, neuplatňuje se nařízení Rady č. 659/1999/ES, ale pravidla stanovená v rozsudku vyneseném ve věci Alzetta Mauro.
(137)
Za třetí, z porovnání formulace různých kategorií uvedených v čl. 1 písm. b) nařízení č. 659/1999/ES vyplývá, že čl. 1, písm.b), bod v. se týká pouze režimů podpory, jelikož o podpoře samostatné se výhradně nezmiňuje.
(138)
Naproti tomu společnost „AES-Tisza Erőmű“ argumentuje tím, že pokud by DDD byly považovány za novou podporu, pak by taková formulace musela vycházet ze skutečností uvedených v čl. 1 písm. b) bod v) nařízení č. 659/1999/ES.
5.5 Komise není oprávněna zrušit účinnost platně uzavřených privátních právních dohod („pacta sunt servanda“) - Právní nejistota
(139)
Tyto argumenty předložily elektrárny „Budapesti“ a „AES-Tisza Erőmű“, dále banka […].
(140)
Strany zdůrazňují, že DDD podepsaly v dobré víře, za tržních podmínek platných v době uzavření DDD. Zavázaly se k významným investičním povinnostem, které byly podpořeny úvěrovými institucemi prostřednictvím dohod o financování. Dle jejich názoru šetření Komise vede k závažným právním nejistotám, čemuž je vhodné se vyvarovat. Společnost „AES-Tisza Erőmű Kft.“ zpochybňuje právo Komise zrušit na základě pravidel vztahujících se na státní podpory, dále v širším spektru na základě pravidel soutěžní politiky Smlouvy o ES platně uzavřené obchodní dohody (48).
5.6 Proporcionalita
(141)
Společnost „AES-Tisza Erőmű Kft.“ vyjádřila pochybnosti týkající se proporcionality zrušení dohod DDD předepsaného Komisí a poukazuje na možnost nového projednání dohod.
5.7 Poznámky vztahující se na slučitelnost DDD se společným trhem
(142)
Elektrárny „Csepel“ a „AES-Tisza erőmű“ uvedly, že DDD nebyly vytvořeny jako systém kompenzace, a proto není správné porovnávat je s metodikou. V době jejich uzavření ani nemohly být DDD vytvořeny za účelem kompenzace uvízlých nákladů, jelikož metodika tehdy ještě neexistovala. Podle názoru elektráren lze metodiku uplatnit pouze v takové situaci, kdy byly DDD dříve zrušeny.
(143)
Naproti tomu banka […] v souvislosti s DDD elektrárny „Csepel“ argumentuje tím, že protislužby hrazené v rámci DDD jsou ve skutečnosti omezeny na krytí nákladů, které lze dle metodiky podporovat (tedy fixní náklady, proměnlivé náklady a reálná míra zisku). Dle její argumentace DDD elektrárny „Csepel“ nezahrnuje kompenzaci přesahující uvízlé náklady, které lze podporovat.
(144)
Společnost „Csepeli Erőmű“ dále prohlašuje, že DDD jsou v souladu s podmínkami uvedenými ve Smlouvě o ES, článek 87, odstavec (3), jelikož značnou měrou přispívají k zabezpečení zásobování elektřinou v Maďarsku, v širším měřítku pak k rozvoji maďarského hospodářství.
(145)
Elektrárna „AES-Tisza Erőmű“ (bez podrobnějšího odůvodnění) prohlašuje, že DDD je nutné považovat dle čl. 87 odst. 3 písm.a) za jistiny investicí realizovaných v regionu.
(146)
Dále „AES-Tisza Erőmű“ namítá, že rozhodnutí o zahájení řízení není jednoznačné z ohledu uplatnění pojmů „benchmark“ tržní cena a „ztrátová investice“, dále z hlediska hospodářských hypotéz a termínů, ke kterým Komise přihlíží při posuzování slučitelnosti se společným trhem.
6. ODPOVĚĎ MAĎARSKÉ REPUBLIKY NA PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(147)
V reakci na připomínky podané společností „Csepeli Erőmű“ Maďarská republika poznamenala, že naproti náznakům obsaženým v připomínkách také DDD elektrárny „Csepeli Erőmű“ obsahuje údaje minimálního množství spadajícího pod zaručený odběr.
(148)
V souvislosti s argumentací společnosti „Dunamenti Erőmű“, podle které „Dunamenti Erőmű“ není oprávněna odmítnout výrobu energie dle podmínek diktovaných společností MVM, ani pokud se tak děje na úkor prodeje na volném trhu, maďarské orgány zdůrazňují, že společnost MVM v roce 2006 požádala v souvislosti se 4 bloky F udělení výjimky od DDD, jelikož tyto bloky by se tak bezprostředně mohly účastnit soutěže na trhu systémových služeb. Avšak „Dunamenti Erőmű“ tuto možnost odmítla.
(149)
V souvislosti s připomínkami elektrárny „AES-Tisza Erőmű“, dle kterých výrobci nedisponující DDD investovali především tehdy, když spadali pod zaručený odběr, maďarské orgány oznamují, že významné elektrárny a bloky elektráren prodávají elektřinu na volném trhu bez DDD a bez zaručeného odběru (například elektrárna „Dunamenti“ blok G1, „Vértesi Erőmű“, „Mátrai Erőmű“ bloky I-II).
(150)
Maďarsko dále zdůraznilo, že naproti skutečnostem uvedeným elektrárnou „AES-Tisza Erőmű“ je jednací pozice společnosti MVM také omezena z důvodu ustanovení uvedených v DDD (vzorce cen a množství zaručeného odběru).
7. POSOUZENÍ KOMISE
7.1 Protiprávní podpora
(151)
Maďarské orgány v souladu s pravidly řízení státní podpory Komisi neoznámily podporu obsaženou v DDD, proto je tato podpora považována za protiprávní podporu.
7.2 Všeobecné připomínky vztahující se na zvláštní posuzování DDD
(152)
Jednotlivé zúčastněné strany a maďarské orgány ve svých připomínkách navrhovaly zvláštní posuzování DDD vzhledem k existujícím rozdílům v konkrétních smluvních podmínkách těchto dohod.
(153)
Toto rozhodnutí platí na všechny takové DDD, které byly uzavřeny mezi společností MVM a elektrárnami, a které byly v platnosti v době přistoupení Maďarska k Unii (viz odstavce (44) a (45) preambule). Dle názoru Komise prokazují hlavní principy DDD takové analogie, které jsou v případě řízení týkajícího se státní podpory důvodem pro společné posouzení. Jak bude níže uvedeno, Komise zastává názor, že hlavní výhody vyplývající z DDD jsou společnou charakteristikou všech prošetřovaných DDD, dále že rozhodnutí o uzavření těchto dohod v letech 1995-2001 sledovalo stejné cíle oborové politiky a nabízelo řešení stejného charakteru. Konkrétně každá DDD předepisuje společnosti MVM v ohledu rezervovaných kapacit a množství zaručeného odběru povinnost odkupu na dobu pokrývající značnou část životnosti prostředků, uplatňujíce přitom takový mechanismus tvorby cen, který výrobcům umožňuje krytí fixních a proměnlivých nákladů. Kromě výše uvedeného také další podmínky existence státní podpory prokazují takové analogie, které jsou důvodem pro jejich společné posouzení. Selektivita vychází z analogických principů, k odpovědi na otázku, zda DDD vedly k poskytnutí státních zdrojů, je nutné provést převážně stejné posouzení, dále zjištění vlivu na soutěž a obchodování sleduje také identické hospodářské hodnocení a přihlíží k existenci dalších DDD na maďarském trhu. Proto Komise zastává názor, že v zájmu toho, aby toto rozhodnutí o státní podpoře poskytlo věrný obraz o skutečnostech na maďarském trhu produkce energie, musí toto rozhodnutí DDD posuzovat společně, prostřednictvím závěrečného rozhodnutí uzavírajícího jediné řízení.
(154)
Tento komplexní přístup však přesto nebrání Komisi v tom, aby přihlédla ke skutečným rozdílům mezi příslušnými DDD. Proto toto rozhodnutí konstatuje rozdíly mezi DDD, pokud jsou tyto relevantní z hlediska uplatnění tohoto rozhodnutí.
7.3 Existence státní podpory podle čl. 87 odst. 1) Smlouvy o ES
(155)
Komise dále prošetří všechna čtyři konjunktivní kritéria existence státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1) Smlouvy o ES: využití státních zdrojů, existenci hospodářských výhod, selektivní charakter výhod a vliv na obchodování.
(156)
Zúčastněné strany ve svých připomínkách (v souvislosti s více kritérii posouzení) argumentovaly tím, že Komise by měla brát v úvahu výhradně situaci aktuální v době podpisu DDD, poté by měla výsledek této analýzy rozšířit na celkovou dobu trvání DDD. Elektrárna „Budapesti Erőmű“ se v této souvislosti odvolává na sdělení Komise (49) o stanovení použitelných pravidel pro hodnocení protiprávní státní podpory.
(157)
Za účelem stanovení vhodného termínu pro posouzení by Komise měla nejprve přihlédnout k Aktu o přistoupení Maďarska, k procesnímu nařízení a k judikatuře Soudu.
(158)
Příslušná část přílohy č. IV Dokumentu o přístupu ustanovuje následující:
„PŘÍLOHA IV
Seznam uvedený v článku č. 22 Aktu o přistoupení
(…)
3) Politika hospodářské soutěže
1.
Následující režimy podpor a individuální podpory, které nabyly účinku v novém členském státě přede dnem přistoupení a jsou stále použitelné i po tomto dni, se považují po přistoupení za existující podpory ve smyslu čl. 88 odst. 1 Smlouvy o ES:
a)
podpůrná opatření, která nabyla účinku před 10. prosincem 1994;
b)
podpůrná opatření uvedená v dodatku této přílohy;
c)
podpůrná opatření, která byla ke dni přistoupení posouzena orgánem nového členského státu pro dohled nad státní podporou, která byla shledána slučitelnými s acquis a v jejichž případě Komise nevznesla námitku na základě vážných pochybností o slučitelnosti opatření se společným trhem postupem uvedeným v odstavci 2.
Všechna opatření stále použitelná po dni přistoupení, která představují státní podporu a nesplňují výše uvedené podmínky, se pro účely čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES po přistoupení považují za nové podpory.
Výše uvedená ustanovení se nevztahují na podpory v odvětví dopravy ani na činnosti spojené s výrobou, zpracováním a uváděním na trh produktů uvedených v příloze I Smlouvy o ES, s výjimkou produktů rybolovu a výrobků z nich odvozených.
Výše uvedenými ustanoveními rovněž nejsou dotčena přechodná opatření týkající se hospodářské soutěže, která jsou stanovena v aktu.“
(159)
Příslušná část článku 1 Procesního nařízení ustanovuje následující:
„b)
‚existující podporou‘:
i)-iv)
[…]
v)
‚podporu, která se považuje za existující podporu, protože v době, kdy začala být uskutečňována, nevytvářela podporu a poté se stala podporou následkem vývoje společného trhu bez toho, že by byla členským státem pozměněna‘. Pokud se některá opatření stala podporou následkem liberalizace činnosti právem Společenství, taková opatření nebudou považována za existující podporu po datu stanoveném pro liberalizaci;
c)
‚novou podporou‘ každá podpora, což znamená režimy podpory a jednotlivou podporu, která není existující podporou, včetně změn existující podpory“.
(160)
Z výše uvedených opatření vyplývá, že taková opatření, která v době poskytování nebyla považována za státní podporu, se za jistých okolností mohou stát státní podporou ve smyslu čl. 87 Smlouvy o ES. Z tohoto hlediska není podstatné, zda opatření, které se stalo státní podporou, je zařazeno mezi stávající nebo mezi nové státní podpory.
(161)
Ačkoli je pravda, že Komise, když v daném případě prošetřuje existenci státní podpory, musí posoudit situaci charakteristickou v době, kdy opatření vstoupilo v účinnost, neznamená to však, že posouzení čtyř kritérií uvedených v definici státní podpory musí být za každých okolností omezeno výhradně na dobu, kdy byla podpora udělena.
(162)
Z ustanovení čl. 1 odst. b) bod v. procesního nařízení jednoznačně vyplývá, že jsou takové mimořádné okolnosti, jako například rozvoj společného trhu nebo liberalizace některého odvětví, v jejichž průběhu probíhají v hospodářství nebo ve více odvětvích mnohé hospodářské a právní změny a kdy - důsledkem těchto změn - se mohou do okruhu kontroly státní podpory dostat i taková opatření, která původně nespadala pod účinnost článku 87 Smlouvy o ES. Pokud by například v průběhu liberalizace některého odvětví hospodářství byla zachována všechna opatření, která v době jejich přisouzení - v důsledku značně odlišných tržních podmínek - nebyla považována za státní podporu, avšak počínaje liberalizací splňují všechny podmínky státní podpory, tímto bychom de facto prodloužili převážnou část tržních okolností před situací soutěže. To by však bylo v rozporu se záměrem, aby na všech trzích byla zrušena situace bez hospodářské soutěže, jinými slovy s rozhodnutím členských států, aby bylo dané odvětví liberalizováno. Cílem speciálních opatření, na jejichž základě se opatření může stát státní podporou, je, aby nebylo zachováno takové opatření, které sice za dřívějších hospodářských a právních okolností nebylo považováno za státní podporu, avšak je v rozporu se zájmy tržních podmínek nových účastníků trhu (50).
(163)
Otázku, zda daná státní podpora je již stávající podpora nebo nová podpora, Musí Komise posuzovat zvlášť, následovně po konstatování existence státní podpory.
(164)
Hospodářství Maďarska prošlo v devadesátých letech drastickými změnami. Země se rozhodla vstoupit do Evropské unie a dne 1. května 2004 se stala plnoprávným členem Unie. Maďarsko si plně uvědomovalo svůj závazek, aby svá stávající opatření zharmonizovalo s pravidly soutěžní politiky na vnitřním trhu, ke kterému hodlá přistoupit, jelikož Evropská dohoda (51), kterou v roce 1991 podepsalo, tento závazek výslovně uvádí.
(165)
Přistoupením k Evropské unii se Maďarsko připojilo také k prvnímu liberalizovanému vnitřnímu energetickému trhu. Akt o přistoupení neustanovuje v souvislosti s maďarským energetickým trhem výjimky od pravidel soutěžní politiky. Na základě výše uvedené argumentace Komise - oproti připomínkám příslušných stran - zastává názor, že DDD, které byly (což potvrzují i zúčastněné strany) uzavřeny za diametrálně odlišných hospodářských podmínek před přistoupením k prvnímu liberalizovanému vnitřnímu energetickému trhu, se za nových hospodářských a právních okolností mohly stát státními podporami. V zájmu stanovení existence takové podpory musí být čtyři kritéria existence státní podpory posuzována v nových hospodářských a právních podmínkách.
(166)
Otázka relevantního termínu posouzení musí být dále prošetřena z hlediska Aktu o přistoupení. Naproti všem dřívějším přistoupením členské státy souhlasily s rozšířením Aktu o přistoupení o zvláštní ustanovení, dle kterých musela být veškerá opatření podpory použitelná po přistoupení a uzavřená po 10. prosinci 1994 ještě před přistoupením oznámena Komisi, která tyto na základě acquis communautaire prošetří.
(167)
Ve většině států, které přistoupily k unii dne 1. května 2004, měla státní intervence z historických důvodů velmi silné tradice. Mohou se však objevit taková opatření, která před přistoupením - z důvodu tehdejších, velmi odlišných tržních podmínek - nesplňují čtyři kritéria státní podpory, avšak za nových právních hospodářských podmínek po přistoupení již splňují kritéria všechna.
(168)
Cílem příslušných článků Aktu o přistoupení je zajistit nezkreslenou soutěž na vnitřním trhu na dobu následující po vstupu smlouvy v platnost. Proto jsou příslušné články Aktu o přistoupení zaměřeny na to, aby neslučitelná státní opatření po přistoupení nenarušovala společnou tržní soutěž. V tomto ohledu je irelevantní, zda v devadesátých letech, v době přijetí, opatření splňovalo či nesplňovalo podmínky státní podpory. Z toho plyne, že z hlediska posouzení kritérií existence podpory je relevantním obdobím období následující po přistoupení Maďarska k EU a tím také po přistoupení k liberalizovanému vnitřnímu energetickému trhu.
(169)
Výsledkem každého jiného přístupu by byla taková situace, ve které hospodářské vztahy pocházející z období před přistoupením a liberalizací (což v případě většiny nových členských států znamená přechodné období následující po éře komunistického režimu) přetrvávaly ještě dlouhou dobu po přistoupení země k Evropské unii. Proto by členský stát mohl taková opatření, která před přistoupením nebyla považována za státní podporu, mohl zachovat, dokonce tyto podle své vůle prodlužovat i tehdy, kdyby tato opatření byla za podmínek nastávajících po přistoupení považována již za státní podporu, a to vzhledem k tomu, že tato opatření by nespadala pod kompetenci kontroly Komise vztahující se na státní podpory.
(170)
Připomínky zúčastněných stran jsou zaměřeny právě na tuto skutečnost. Cílem argumentace příslušných stran týkající se vhodné doby posouzení je prokázat, že v rámci tohoto řízení státní podpory musí hospodářské a právní posuzování DDD vycházet výhradně z doby uzavření DDD (tedy v době mezi lety 1995 až 2001), a na základě těchto právních a hospodářských okolností dojít k závěru, že se DDD nejsou považovány za státní podporu. Zúčastněné strany prohlašují, že test účastníka tržního hospodářství, dále kritéria týkající se vlivu na zkreslování soutěže a obchodování musí být analyzovány v kontextu ekonomiky poloviny devadesátých let, a že Komise musí přihlížet k tehdejším závazkům společnosti MVM (zajištění zásobování), dále k tehdy převládajícímu modelu odvětví energetiky (model jediný kupující, apod.). Podle jejich názoru výsledek vynesený na základě těchto okolností zůstane poté směrodatný až do dne uplynutí platnosti DDD (v případě smlouvy s nejdelší dobou trvání do roku 2024), nezávisle na takových změnách, jako je přistoupení Maďarska k Evropské unii a následovná liberalizace energetického trhu.
(171)
Komise s touto argumentací nesouhlasí. Podle názoru Komise je cílem příslušných článků Aktu o přistoupení právě vyhnout se takovým situacím tím, že účastníkům hospodářského sektoru nařídí okamžité uplatnění pravidel vztahujících se na státní podpory. V případě jistých hospodářských odvětví zajišťuje Akt o přistoupení výjimky (např. ustanovení o dopravě), avšak v souvislosti s účastníky trhu s elektřinou nejsou v této smlouvě uvedeny výjimky žádné. Proto musí být acquis communautaire, včetně směrnice 96/92/ES, počínaje datem přistoupení bezodkladně uplatňovány ve všech smluvních vztazích na maďarském trhu s elektřinou.
(172)
Proto v průběhu posuzování DDD vycházela Komise z faktu, že přistoupením k liberalizovanému vnitřnímu energetickému trhu EU Maďarsko souhlasilo, že bude uplatňovat zásady tohoto tržního hospodářství vzhledem ke všem účastníkům maďarského energetického trhu, a to včetně všech obchodních vztahů.
(173)
Proto Komise dále posoudí, zda opatření, které je předmětem řízení, splňuje počínaje dnem přistoupení Maďarska k Unii všechna kritéria státní podpory.
(174)
Úvodem posouzení týkajícího se existence výhody je důležité připomenout, že většina výrobců elektřiny ve svých připomínkách přiznala, že bez záruk poskytovaných DDD by do těchto elektráren neinvestovala. Elektrárna […] Erőmű Rt. ve svých připomínkách argumentuje tím, že „[-] DDD je důležitým faktorem pro banky z hlediska ochoty financovat investice a plynule předem financovat provozní náklady. […] … […] vyžádala stanovisko konsorcia [tedy bank] týkající se změn DDD dne […], avšak banky se od poskytnutí příspěvku jak za účelem snížení rezervovaných kapacit, tak snížení objemu zaručeného odběru distancovaly.“ (52).
(175)
V souvislosti s tímto […] (jako zástupce téměř dvanácti bank poskytujících úvěry […] společnosti „Csepeli Áramtermelő Kft.“) prohlašuje, že „[-] dle stanoviska bank je DDD součástí vzájemně úzce souvisejících obchodních dohod, které představovaly a i dnes představují jistinu úvěrové smlouvy sloužící k financování projektu založeného na tržních podmínkách. Jinými slovy jakákoli změna DDD by se automaticky týkala i bank a jelikož za účelem ochrany finančních zájmů posledně jmenovaných jsou k dispozici odpovídající smluvní mechanismy, ohrozilo by toto ve svém důsledku projekt Csepel II. jako celek.“
(176)
[…] (jako zástupce devíti bank poskytujících úvěry ve výši téměř […] společnosti „AES-Tisza Erőmű Kft.“) prohlašuje, že „[-] financování bylo založeno především na existenci DDD, respektive na dalších příslušných projektových dokumentech (např.: dohoda o zásobování palivem). […] DDD zajišťují stabilitu (týkající se množství prodané elektřiny a stanovení ceny) vůči rizikům poptávky.“„Stabilita poptávky je určujícím faktorem[…], který poskytuje bankám potřebnou jistotu v případě dlouhodobého financování na zatím nevyvinutém trhu.“
(177)
V zájmu posouzení týkajícího se existence výhod Komise předběžně analyzovala, jaké argumentování by měla v průběhu posouzení uplatňovat. V důsledku předběžné analýzy uvedené v odstavcích (180) až (190) preambule Komise došla k závěru, že v zájmu určení existence výhody je nutné zjistit, zda by průměrný účastník hospodářského sektoru poskytl za tržních okolností v době přistoupení Maďarska k Evropské unii výrobcům podobnou záruku jako jsou záruky uvedené v DDD, tedy takovou záruku, na jejímž základě je společnost MVM po dobu 15-27 let - odpovídající běžně předpokládané provozní nebo amortizační době příslušných zařízení - povinna odebrat kapacitu rezervovanou v DDD (jež odpovídá celkové využitelné kapacitě nebo převážné části této kapacity elektrárny), respektive odkoupit vyrobenou elektřinu v zaručeném minimálním množství za cenu, která kryje stálé a nestálé náklady elektrárny (včetně nákladů na palivo) (53).
(178)
Komise ve druhém kole hledala odpověď na tuto otázku, a to v souvislostech běžné obchodní praxe na evropských trzích s elektřinou.
(179)
Závěrem Komise krátce vyhodnotila vliv DDD na trh v období následujícím po přistoupení Maďarska k Evropské unii. Přestože posledně zmiňovaná analýza není nutná ke stanovení toho, zda DDD poskytují hospodářské výhody, je přesto vhodné provést ji za účelem odpovídající revize jednotlivých připomínek předložených zúčastněnými stranami.
1) Předběžná analýza: doporučená argumentace pro posouzení existence výhod
(180)
Třetí strany ve svých připomínkách předložených v průběhu řízení analyzovaly existenci výhod na základě takových okolností, za kterých byly DDD v polovině devadesátých let podepsány. V podstatě došly strany k závěru, že v uvedené době v průběhu privatizace společností vyrábějících elektřinu by průměrný účastník hospodářského sektoru poskytl výrobcům podobné záruky, jako jsou záruky uvedené v DDD v zájmu toho, aby podnítil investory a aby tak zajistil zásobování Maďarska.
(181)
Komise prošetřila opodstatnění tohoto přístupu a došla k závěru, že není správný hned ze dvou důvodů. Za prvé, nebere v úvahu skutečně zvýhodněné subjekty prošetřovaného opatření. Za druhé, tento přístup přihlíží z hlediska posouzení existence výhody k nesprávnému období.
(182)
Společnost „Dunamenti Erőmű Rt.“ prohlašuje, že v důsledku své DDD nebyla zvýhodněna, jelikož v průběhu privatizace svých elektráren zaplatila tržní cenu a v prodejní ceně byla zohledněna její práva a povinnosti dle DDD. Jinými slovy, pokud by prostřednictvím DDD výhody i získala, protihodnotu zaplatila jako součást privatizační ceny.
(183)
Komise zastává názor, že tyto argumenty v tomto případě neobstojí. Prostřednictvím podpory představující předmět tohoto řízení jsou zvýhodněnými subjekty privatizované elektrárny (alespoň tam, kde byla privatizace provedena), nikoli akcionáři. Privatizace elektráren proběhla formou získání vlastnického podílu.
(184)
Soudní dvůr již prošetřoval otázku, jakým způsobem ovlivňuje změna, která nastala v důsledku získání vlastnického podílu, existenci protiprávně poskytnuté podpory společnosti a zvýhodněnému subjektu. Dle rozsudku Soudu taková protiprávně poskytnutá podpora nezávisle na změnách týkajících se vlastnických vztahů existuje i nadále ve prospěch původně zvýhodněné společnosti (54). Převedení obchodních podílů za tržní cenu zajišťuje pouze to, že samotná osoba, která získala podíl, nedostane státní podporu. To je však nezávislé na tom, zda zvýhodněná elektrárna získala hospodářskou výhodu pro svou činnost.
(185)
V posuzovaném případu jsou zvýhodněnými subjekty maďarské společnosti, které provozují elektrárny a které podepsaly DDD, nikoli členové (akcionáři) těchto elektrárenských společností. Navíc ke změnám ve vlastnických vztazích elektráren došlo před datem, kdy prošetřujeme existenci státní podpory, a proto je tato změna z hlediska revize týkající se existence podpory poskytnuté společnostem provozujícím elektrárny irelevantní. Společnosti, které podepsaly DDD tedy - nezávisle na svých vlastnických vztazích - získaly výhody obsažené v DDD.
(186)
Komise si je vědoma skutečnosti, že při maďarských tržních podmínkách v devadesátých letech byl zásadním principem DDD, tedy garance návratnosti investice, základní podmínkou realizace potřebných investic.
(187)
Skutečnost, že z důvodu charakteristiky odvětví výroby elektřiny a tehdejší politické a hospodářské situace v Maďarsku bylo ve veřejném zájmu nutné učinit zásahy ze strany státu a že nejvhodnějším řešením se zdálo být přisouzení DDD většímu počtu výrobců, v žádném případě neprotiřečí faktu, že DDD poskytují výrobcům výhody.
(188)
Většina výrobců uvádí, že DDD jim neposkytly výhody, protože jsou v souladu s chováním společnosti MVM, respektive jakéhokoli účastníka dění v hospodářském sektoru nacházejícího se v situaci výrobců. Argumentují tím, že kterýkoli privátní účastník nacházející se v situaci společnosti MVM (jako jediný kupující s právní povinností zajistit zásobování) by se rozhodl uzavřít DDD a k tomu, že hospodářská výhoda z nich plynoucí nesmí přesáhnout úroveň, které strany běžně dosahovaly v devadesátých letech za nerozvinutých tržních podmínek. Kromě toho byli výrobci za účelem získání povolení k provozu právně povinni uzavřít dohodu s MVM. Výrobci zdůrazňovali, že dle zásady privátního investora by Komise měla přihlédnout k právním podmínkám a hospodářské realitě stávající v době uzavření DDD.
(189)
Komise se z aspektu argumentace zúčastněných stran týkající se zásady privátního investora odvolává na odstavce preambule tohoto rozhodnutí, které určují, které období musí být zohledňováno při posuzování existence státní podpory poskytnuté prostřednictvím DDD. Komise opakovaně poukazuje na to, že nehodlá zpochybňovat skutečnost, že v době uzavření DDD za tehdejších okolností bylo nutné tyto dohody uzavřít. Avšak toto rozhodnutí výše uvádí, že to v žádném případě neznamená, že DDD nezajišťují výrobcům výhody. Zúčastněné strany v podstatě výhradně prohlašují, že tyto dohody jsou v souladu s tržními podmínkami stávajícími v době jejich uzavření. Ani jedna ze zúčastněných stran však netvrdí, že by byly v souladu s nynějšími podmínkami vnitřního trhu.
(190)
Komise zastává názor, že v průběhu revize za účelem zjištění existence výhod poskytovaných DDD se musí přesvědčit o tom, zda by průměrný účastník hospodářského sektoru poskytl za tržních okolností v době přistoupení Maďarska k Evropské unii výrobcům podobnou záruku - uvedenou v odstavci preambule (177) - jako jsou záruky uvedené v DDD.
2) Analýza existence výhody poskytnuté výrobcům elektřiny v době přistoupení Maďarska k Evropské unii
(191)
Aby Komise mohla odpovědět na otázku zmiňovanou v předcházejícím odstavci preambule, stanovila za účelem této analýzy nejvýznamnější směrodatné praxe obchodních subjektů účastnících se evropských trhů s elektřinou, dále analyzovala, zda DDD jsou v souladu s těmito praxemi či zda poskytují výrobcům takové záruky, které by zákazník konající čistě na obchodní bázi nepřijal.
(192)
Předesíláme, že trh s elektřinou se tradičně rozděluje na čtyři částečné trhy: i) výroba/dovoz a velkoobchodní služby, ii) přenos/distribuce, iii) maloobchod, iv) doplňující služby. Jelikož společnost MVM elektřinu nakupuje od tuzemských výrobců, respektive dováží, poté tuto prodává regionálním dodavatelským podnikům a obchodním dodavatelům (maloobchodní dodavatelé), je z hlediska posouzení DDD významným relevantním trhem pro první a čtvrtou kategorii. Společnost MVM kromě výše uvedeného poskytuje rezervované kapacity provozovateli přenosové soustavy, aby tak byla zajištěna rovnoměrnost systému.
(193)
Maďarský maloobchodní trh je ve sledovaném období rozdělen na dva sektory: i) spotřebitelský, kdy regionální dodavatelské podniky poskytují elektřinu za regulované ceny spotřebitelům bez oprávnění, dále spotřebitelům, kteří své oprávnění nevyužívají; ii) volný trh, kdy obchodní dodavatelé dodávají elektřinu spotřebitelům s oprávněním za ceny, které byly vytvořeny tržními mechanismy. Systém zavedený III. Zákonem o elektrické energii omezuje spotřebitelský sektor na domácnosti a obchodní spotřebitele, na které se vztahuje celková dodavatelská povinnost.
(194)
Ve sledovaném období společnost MVM dodávala elektřinu jak regionálním dodavatelským podnikům (poskytovatelé spotřebitelského sektoru), tak dodavatelům sektoru volného trhu. Současně však - jak jsme uvedli v odstavcích preambule (221)-(231) - znamenal prodej ze strany MVM směrem k dodavatelům na volném trhu pouze množství, které bylo odkoupeno v rámci DDD a které nebylo požadováno spotřebitelským sektorem. Takový prodej neznamenal samostatnou obchodní činnost, ale byl realizován spíše jako důsledek DDD. Proto musí být existence výhody s prvotním cílem stanoveným pro MVM - tedy poskytováním dostatečného množství elektřiny regionálním dodavatelským podnikům za účelem zásobování požadavků spotřebitelského sektoru - posuzována společně. Musí se tedy zjistit, zda by bez existence DDD účastník hospodářského dění konající výhradně na obchodní bázi, který by byl pověřen zásobovat regionální dodavatelské podniky dostatečným množstvím elektřiny, nabídl stejné jistiny, jako subjekty uvedené v těchto dohodách. Toto posouzení je nutné provést z hlediska velkoobchodního trhu fungujícího dle podmínek soutěže. Následující odstavce preambule poskytují nejprve přehled typických obchodních metod podstatných z hlediska analýzy, poté porovnávají DDD se zmiňovanými metodami. V závěru Komise z hlediska porovnání prošetřila důsledky DDD, se kterými mohly orgány počítat v době přistoupení Maďarska k Evropské unii, respektive zda by v případě dohod jiného typu mohli počítat s lepší rovnováhou mezi příznivými a nepříznivými důsledky.
2a) Stručný popis obchodních metod na evropském trhu s elektřinou relevantním z hlediska posouzení existence výhod zajištěných DDD
(195)
V průběhu revize sektoru elektřiny v Evropě (55) Komise do detailů prošetřila podmínky distribuce elektřiny na evropských velkoobchodních trzích.
(196)
S elektřinou - v závislosti na období plnění - lze obchodovat na okamžitých (spot) nebo termínových trzích. Na okamžitých trzích se zpravidla v den, který předchází skutečnému plnění, uzavírají obchody s elektřinou na následující den. Burzovní „spot“ prodej elektřiny se vždy provádí na marginálních cenách, které zaručují výhradně krytí krátkodobých hraničních nákladů (56).
(197)
Na termínových trzích se elektřina prodává s daty pozdějšího plnění. Termínové produkty mohou být týdenní, měsíční, čtvrtletní a roční. Distribuce okamžitých a termínových produktů může být realizována na energetických burzách, stejně jako formou transakcí realizovaných mimo burzu (OTC) prostřednictvím „clearing house“. V důsledku plynulé volby mezi těmito produkty se ceny stejných produktů na energetických burzách a na OTC trzích vzájemně přibližují. Proto energetické burzy ve stále větší míře určují referenční ceny všech okamžitých a termínových produktů, tedy celého velkoobchodního trhu.
(198)
Cena termínových produktů je kromě toho ovlivňována předpoklady účastníků trhu týkajících se budoucího vývoje cen okamžitého trhu. Účastníci trhu uzavírají termínové transakce, protože upřednostňují jisté ceny před neznámými budoucími okamžitými cenami, tak termínové kupní ceny mohou také obsahovat rizikové prvky. V praxi ceny termínových produktů obsahují takový určující prvek, který zrcadlí předpoklady účastníků trhu týkající se vývoje okamžitých kupních cen, respektive - v závislosti na tom, zda účastníci trhu přikládají cenové jistotě velkou hodnotu - rizikovou prémii nebo slevu, ačkoli ta se v praxi zpravidla objevuje jako prémie. Z toho plyne, že okamžité kupní ceny jsou referenční pro všechny energetické ceny. Pokud existuje okamžitý burzovní prodej, pak se jeho ceny považují za reference pro celý trh. Na vícero velkoobchodních trzích se kupující - aby měli přehled o svých nákladech - zpravidla termínovými transakcemi pokouší krýt větší část svých předpokládaných potřeb. Své potřeby, které přesahují pokrytí termínovými transakcemi, pak kryjí koupí realizovanou na okamžitých trzích.
(199)
Revize sektoru elektřiny prokázala, že vedle prodeje na standardizované energetické burze a mimo burzu prostřednictvím trhů OTC jsou realizovány i „individuální bilaterální transakce“. Z hlediska dodávaných produktů nebo služeb se tyto transakce mohou velmi lišit, o cenách se zpravidla zprávy nevypracovávají. Avšak za tržních podmínek realizovaný prodej na energetické burze a prodej mimo burzu prostřednictvím trhů OTC nutně ovlivňuje tyto transakce, jelikož daný výrobce nebo dovozce by nepřistoupil na uzavření takového dvoustranného obchodu, který nabízí jednoznačně nevýhodnější podmínky, než standardní okamžitá nebo termínová transakce. Standardní okamžité nebo termínové transakce realizované na evropských velkoobchodních trzích jsou tedy odpovídajícím podkladem pro zjištění, zda DDD znamenají pro výrobce výhody.
(200)
Nejdelším obdobím plnění na termínových trzích je jeden rok. Dále nejdelší období mezi datem uzavření smlouvy a datem zahájením plnění jsou následující: 4 roky - NordPool (skandinávské země), 3 roky - Powernext (Francie), 5 let - UKPX (Velká Británie) a 6 let - EEX (Německo). Na některých burzách, např. OMEL ve Španělsku, se termínové transakce vůbec neuzavírají. Standardní termínové transakce ukládají dodavateli povinnost dodávat určité množství elektřiny za předem stanovenou cenu po dobu nejvýše jednoho roku, v termínu nejdéle 6 let ode dne uzavření smlouvy. Uvedené časové horizonty nedosahují doby amortizace, respektive provozní doby kterékoli elektrárny. Z toho plyne, že výrobci za běžných tržních podmínek nemají přehled o cenách a objemech prodeje elektřiny po dobu amortizace výrobních zařízení nebo provozní doby elektrárny ani v takovém případě, kdy převážnou část jimi vyrobené elektřiny prodávají prostřednictvím termínových transakcí. Kromě toho - jelikož ceny jsou stanoveny předem - musí výrobci čelit riziku, že jejich náklady převýší stanovené ceny. Toto riziko je významné především z hlediska kolísajících cen paliva. V případě nejčastějších výrobních technologií posledně uvedené představuje nejvýznamnější element proměnlivých nákladů. Dále musí výrobci čelit také konkurenčním tlakům, jelikož v provozním období svých výrobních zařízení musí mnohokrát obnovit své termínové smlouvy a upravit svou nabídku v souladu s vývojem tržních podmínek.
(201)
Na velkoobchodních trzích existují také transakce spojené s rezervací výrobních kapacit formou „práva čerpání“ (drawing rights), které je proto vhodné porovnat s DDD. Získání práva čerpání znamená, že část výrobní kapacity dané elektrárny je zpravidla na předpokládanou provozní dobu zarezervována a provozovateli elektrárny je hrazena „kapacitní cena“ odpovídající výši kapitálu a stálých nákladů, které souvisejí s rezervovanou kapacitou. Provozovatel elektrárny nese technická rizika. Osoba oprávněná k právům čerpání stanovuje stupeň využití vázaných kapacit a provozovateli elektrárny platí cenu odpovídající výši proměnlivých nákladů, které souvisejí s elektřinou vyrobenou prostřednictvím rezervovaných kapacit.
(202)
Za účelem dalšího posouzení výhod poskytovaných v rámci DDD stojí za povšimnutí také situace velkých obchodních nebo průmyslových konečných spotřebitelů, kteří nejsou sice účastníky trhu velkoobchodního, ale maloobchodního (následující stupeň distribučního řetězce). Jelikož se stává, že výrobci zásobují elektřinou bezprostředně obchodní nebo průmyslové velkoodběratele, je i tady na místě porovnání s DDD.
(203)
Oborová revize sektoru elektřiny prokázala, že dodavatelé elektřiny často uzavírají s obchodními nebo průmyslovými velkoodběrateli transakce obsahující pevné ceny. Období takových transakcí je obvykle omezeno na dobu jednoho roku nebo dvou let. Zpravidla je na základě dřívější spotřeby stanoven harmonogram dodávek. Ceny jsou odvozeny od velkoobchodních cen na termínových trzích, dále zahrnují také další nákladové prvky, jako předpokládané náklady na vyrovnání sítě nebo míru zisku dodavatele. V případě odchýlení od harmonogramu dodávek vstupuje v platnost doložka „take or pay“, která ukládá kupujícímu povinnost uhradit buď cenu elektřiny, kterou nepotřebuje, nebo přirážku. Z tohoto hlediska se zdá, že transakce jsou založeny na společné aplikaci minimálního zaručeného množství odběru a rezervace kapacit (57).
(204)
Za účelem zjišťování výhod poskytovaných v rámci DDD je nutné přihlédnout k dalšímu typu dohody, a to ke smlouvám uzavřeným za účelem vyrovnávacích služeb poskytovaných provozovateli přenosové soustavy (TSO). Jelikož elektřinu nelze skladovat, nabídka a poptávka se musí vždy vzájemně shodovat. Pokud se poptávka či nabídka odchýlí od prognostik a je nutná výroba další energie, je úlohou provozovatele soustavy požádat jisté výrobce o zvýšení produkce v krátkém termínu. Pro zajištění, aby v takových případech potřeby byly k dispozici nutné výrobní kapacity, rezervují TSO část kapacity takových výrobních jednotek, které jsou schopny v krátkém termínu změnit úroveň své produkce. Vzhledem k tomu, že Maďarsko nemá vodní elektrárnu se zásobníkem, disponují technickými parametry potřebnými pro poskytování těchto služeb plynové elektrárny.
(205)
Oborová revize sektoru elektřiny poskytla přehled o evropské praxi TSO souvisejících se smlouvami rezervace kapacit, které se vztahují na poskytování vyrovnávajících služeb. Z přehledu vyplývá, že kapacity jsou rezervovány prostřednictvím tendrů. Období jednoho roku lze považovat za obvyklou dobu, která poskytuje požadovanou reflektivnost pro TSO, aby množství rezervovaných kapacit bylo upraveno dle skutečných potřeb. Smlouvy zpravidla stanovují technické parametry požadovaných služeb, rezervované kapacity, dále pouze cenu poskytované elektřiny nebo cenu energie i kapacity současně.
2b) Porovnání DDD se standardní obchodní praxí
(206)
Komise porovnala kupní závazky uvedené v DDD s termínovými a okamžitými transakcemi, s transakcemi uplatňujícími „práva čerpání“, dále s nejvýznamnějšími charakteristikami dlouhodobých smluv uzavřených konečnými velkospotřebiteli, dále smlouvami uzavřenými mezi výrobci a TSO za účelem poskytování vyrovnávacích služeb.
(207)
Ze situace uvedené v odstavcích preambule (195)-(200) vyplývá, že současné uplatnění dlouhodobé rezervace kapacit elektřiny, zaručeného minimálního odběru a mechanismu tvorby cen kryjících proměnlivé, stálé a kapitálové náklady není v souladu s obvyklými transakcemi evropských velkoobchodních trhů a že ochraňuje výrobce před více riziky, než standardní termínové a okamžité transakce.
(208)
Burzovní „spot“ prodej elektřiny je vždy realizován na marginálních cenách, které zaručují krytí výhradně krátkodobých marginálních nákladů - nikoli krytí všech stálých a kapitálových nákladů. Kromě toho na okamžitých trzích nedisponují společnosti vyrábějící elektřinu jistinami týkajícími se stupně využití jejich výrobních kapacit. Nemožnost ekonomického skladování elektřiny - což je charakteristika výhradně tohoto odvětví - a v porovnání s většinou ostatních výrobních odvětví značně zvyšuje toto riziko. Pokud je v daném okamžiku nabízeno větší množství elektřiny, než je množství dostačující ke krytí poptávky, za nižší cenu, než je cena od daných výrobních jednotek vyrábějících elektřinu, pak tyto výrobní jednotky nejsou spuštěny, jinými slovy propadá výrobní kapacita této jednotky pro dané období.
(209)
Z toho vyplývá, že okamžitý „spot“ tržní prodej je z hlediska návratnosti stálých a kapitálových nákladů a z hlediska využitelnosti výrobních kapacit doprovázen značnou nejistotou.
(210)
Termínové trhy - jejichž ceny jsou odvozeny od okamžitých „spot“ kupních cen - také neposkytují výrobcům jistotu, že jejich prodej bude pokrývat jejich veškeré stálé a kapitálové náklady, jelikož ceny jsou určeny předem. Pokud dojde v průběhu období plnění ke zvýšení nákladů na palivo ve větší míře, než se předpokládalo, pak náklady na výrobu elektřiny překročí předem stanovené ceny. Díky delšímu období transakcí na termínových trzích je nejistota související s využitím výrobních kapacit nižší, než v případě „spot“ trhů. Současně však - i pokud výrobce dokáže větší část své produkce elektřiny prodat prostřednictvím termínových transakcí - v porovnání s délkou provozní doby získá přehled týkající se stupně využití svých jednotek vyrábějící elektřinu pouze na omezené období.
(211)
Zúčastněné strany zdůrazňují, že výrobci musí v rámci DDD nést značná rizika, která se týkají především realizace, regulace, ochrany životního prostředí, údržby a danění/financování. Komise přiznává, že DDD neznamenají zrušení všech rizik souvisejících s provozem elektrárny. Rizika uvedená v připomínkách výrobců zajisté skutečně i sami nesou. Tato rizika však odpovídají takovým běžným rizikům - včetně standardních případů prodeje „spot“ a prodeje na termínových trzích - která musí nést kterýkoli jiný účastník trhu s elektřinou. Avšak obchodní rizika související s kolísáním výrobních nákladů produkce elektřiny - zvláště nákladů na palivo, se změnami cen elektřiny placených konečnými spotřebiteli, dále s nevyrovnaností požadavků na elektřinu ze strany konečných spotřebitelů, nese ve velké části (nebo celkově) období provozní doby výrobních zařízení činných v rámci DDD společnost MVM.
(212)
Zúčastněné strany ve svých připomínkách dále uváděly, že rezervace kapacit ve prospěch MVM pro ně představuje znevýhodnění, jelikož tyto kapacity nemohou využít na jiné účely, než je prodej společnosti MVM. Systém zaručeného minimálního odběru však ve velké míře snižuje nevýhody tohoto závazku. Systém zaručeného minimálního odběru lze považovat za garanci poskytovanou výrobcům v souvislosti s tím, že pokud MVM nevyužije jejich rezervované kapacity, nebude toto omezovat využití těchto kapacit na výrobu a prodej elektřiny. Jak je viditelné z následující tabulky, minimální zaručený odběr skutečně znamenal, že poměr využití rezervovaných kapacit přesáhl poměr průměrného využití celkových kapacit, které jsou v Maďarsku k dispozici.
Tabulka 5
Minimální zaručený odběr a rezervované kapacity
2004
2005
2006
Zaručený odběr (GWh)
23 234
23 528
23 516
Rezervované kapacity (MW)
4 242
4 460
4 481
Poměr zaručeného odběru a rezervovaných kapacit (počet provozních hodin za rok)
5 477
5 275
5 248
Poměr produkce elektřiny v Maďarsku a využitelného výkonu (počet provozních hodin za rok)
4 272
4 225
4 601
(213)
Z výše uvedeného vyplývá, že okamžité a termínové transakce znamenají pro výrobce mnohem vyšší rizika, než DDD. Posledně uvedené totiž poskytují jistoty jak z hlediska návratnosti stálých a kapitálových nákladů, tak z hlediska využití výrobních kapacit.
(214)
Co se práva čerpání týče, nejvýznamnějším rozdílem mezi druhem této dohody a DDD je, že práva čerpání zpravidla nejsou doprovázena minimálním zaručeným odběrem. Subjekt oprávněný k právu čerpání nese obchodní rizika související s prodejem elektřiny vyrobené prostřednictvím rezervovaných kapacit. Současně však disponuje jistinou, že bude schopen celkové množství zmiňované elektřiny prodat alespoň za cenu, která pokryje proměnlivé náklady, jelikož se může rozhodnout nevyrábět elektřinu v případě, že ceny klesnou pod výši proměnlivých nákladů. DDD - v důsledku závazku minimálního odběru poskytovaného ve prospěch elektráren - neposkytují společnosti MVM takové jistoty.
(215)
V souvislosti s dlouhodobými kupními smlouvami uzavřenými velkospotřebiteli je zcela jednoznačné, že jsou pro kupující mnohem výhodnější, než DDD pro MVM, jelikož cena pevně stanovená na celou dobu trvání smlouvy se zpravidla neváže k takovým ukazatelům - jako například upisovacím cenám paliva - jejichž vývoj nelze v době trvání smlouvy předem předpokládat, za druhé není vytvářena tak, aby kryla stálé a kapitálové náklady, protože je závislá na cenách velkoobchodních trhů. Kupující mají ve skutečnosti zájem na uzavření dlouhodobých dohod pouze v případě, že pro ně tyto smlouvy znamenají jistou ochranu vůči kolísání na trhu s elektřinou, zvláště vůči změnám způsobeným kolísáním cen paliva. Z toho vyplývá, že kupující může být hospodářsky zainteresován na takových dlouhodobých smlouvách, ve kterých prodávající poskytne nabídku převzetí určitého podílu rizika související s kolísáním cen paliva, nebo v případě, že zajistí stabilní náklady na palivo technologie výroby elektřiny - příkladem je technologie vodních elektráren a za jistých podmínek technologie jaderných elektráren. Kromě toho jsou tyto smlouvy zpravidla uzavírány na mnohem kratší dobu, než DDD, čímž umožňují kupujícím změnit dodavatele, pokud konkurence nabízí výhodnější ceny. V zájmu dosažení co nejnižších cen uplatňují tito kupující často postupy výběrového řízení.
(216)
Smlouvy vztahující se na služby vyrovnávací energie jsou relevantní z hlediska analýzy existence výhod, protože společnost MVM část kapacit rezervovaných v rámci DDD poskytuje TSO za účelem zajištění vyrovnávací energie (58). Společnost MVM v praxi jednou za rok v balíčku prodává kapacity TSO, a za tímto účelem využívá část kapacit rezervovaných v rámci DDD. To v podstatě znamená, že výrobci nenesou rizika, která jsou spojena s ročními výběrovými řízeními (59) a nejistotami souvisejícími s jimi poskytovaným množstvím elektřiny. Z hlediska výrobců smluvní podmínky poskytování vyrovnávací energie odpovídají podmínkám DDD. Jak jsme však poukázali v odstavci preambule (204), pravidla DDD - zvláště dlouhá doba trvání a zaručený odběr - nelze odůvodnit na obchodním základě ani v případě poskytování vyrovnávací energie. Komise přiznává, že v Maďarsku - v souladu s konstatováními zainteresovaných stran - je pouze málo výrobních jednotek schopno poskytnout TSO potřebnou vyrovnávací energii, avšak došla k závěru, že podmínky poskytované DDD i za takových okolností překračují to, co by TSO považovaly z obchodního hlediska za přijatelné.
(217)
Toto porovnání prokazuje, že DDD - důsledkem jejich struktury - poskytují výrobcům více záruk, než obvyklé obchodní smlouvy. Výrobci jsou tedy ve výhodnější situaci díky existenci DDD, než v jaké situaci by se nacházeli bez existence DDD na volném trhu. V zájmu komplexního posouzení týkajícího se existence výhody je nutné prošetřit takové příznivé a nepříznivé vlivy, se kterými mohly maďarské orgány počítat v době přistoupení Maďarské republiky k Evropské unii. Dále se musí zjistit, zda v případě jiných přístupů vycházejících ze standardních obchodních metod mohly orgány počítat s příznivější rovnováhou mezi příznivými a nepříznivými vlivy.
2c) Dopady DDD, které mohly orgány předpokládat, ve světle standardních obchodních metod evropského trhu s elektřinou
(218)
Orgány mohly předpokládat, že díky DDD bude společnost MVM dlouhodobě schopna zajistit dostatečné množství elektřiny potřebné pro spotřebitelský segment.
(219)
Současně však orgány nedisponovaly jistotami z hlediska, jaké ceny se budou muset společnosti MVM platit během tohoto stejného období, jelikož DDD neposkytují ochranu vůči kolísání cen, zvláště pak vůči výkyvům ceny paliva.
(220)
Kromě toho současné uplatnění dlouhodobé rezervace kapacity a s tím spojené záruky minimálního odběru připravuje orgány o možnost využít výhodnější ceny nabízené ostatními výrobci nebo dovozci. Množství elektřiny nakoupené v rámci kapacity a zaručeného minimálního odběru uvedených v DDD, dlouhodobé dovozní smlouvy uzavřené společností MVM a množství nakupované v rámci systému povinného odběru (60) bylo dostačující pro pokrytí potřeb. Společnost MVM tak nemohla diverzifikovat své poskytovatelské portfolio, navzdory tomu, že byly k dispozici alternativní výrobní kapacity. V roce 2004 hned několik výrobců elektřiny nemělo uzavřené dlouhodobé kupní dohody o prodeji elektřiny. DDD dvou elektráren týkající se vbudované kapacity 470 MW končily koncem roku 2003, což významně zvýšilo poskytovatelské kapacity mimo DDD. Navíc dovozní kapacitu o objemu téměř 700 MW dlouhodobé dovozní smlouvy nepokrývají. Pokud by systém rezervovaných kapacit a minimální zaručený odběr nevázal společnost MVM, pak by mohla využít tuto energii z dovozu.
(221)
Vedle toho - jak bude uvedeno v následujících odstavcích preambule - v roce 2003 a v roce 2004, kdy Maďarsko přistoupilo k Evropské unii, bylo zřejmé, že systém rezervace kapacit a minimálního zaručeného odběru vytvořený v rámci modelu jediného kupujícího prostřednictvím společnosti MVM za účelem zajištění celkové spotřeby v Maďarsku je doprovázen značným rizikem, že smlouvy předepíší společnosti MVM nákup elektřiny v množství přesahujícím její potřeby.
(222)
V této souvislosti je významným faktorem, ke kterému je nutné přihlédnout, částečné otevření trhu s elektřinou v roce 2003. Dne 18. prosince 2001 maďarský parlament přijal II. Zákon o elektrické energii, který umožnil, aby se velkospotřebitelé - tedy spotřebitelé, jejichž roční spotřeba přesahovala 6,5 GW - stali „oprávněnými spotřebiteli“, a aby si tak mohli zvolit svého vlastního dodavatele elektřiny. Tento právní předpis, který vstoupil v účinnost dne 1. ledna 2003, způsobil, že vedle již dříve existujícího spotřebitelského segmentu vznikl volný trh, kde se ceny vyvíjely v závislosti na vztazích poptávky a nabídky. Předpokládaným dopadem zmiňovaného opatření bylo snížení množství, které byla společnost MVM povinna dodávat regionálním dodavatelům elektřiny v zájmu uspokojení potřeb poptávky ze strany spotřebitelského segmentu. Následující tabulka uvádí, že množství prodané na volném trhu v období 2003 až 2006 se skutečně postupně zvyšovalo, množství prodané prostřednictvím regionálních dodavatelů elektřiny spotřebitelskému segmentu pak v souladu s tímto klesalo.
Tabulka 6
Hodnocení maloobchodního trhu (spotřebitelský sektor a sektor volného trhu)
(GWh)
2003
2004
2005
2006
Celková spotřeba
33 584
33 836
34 596
35 223
Prodej v sektoru volného trhu
3 883
7 212
11 685
13 057
Prodej ve spotřebním sektoru
29 701
26 624
22 911
22 166
Zdroj: Statistické údaje maďarské energetické soustavy za rok 2006 ().
(223)
V letech 2003 až 2006 se o 25 % snížilo prodané množství ve spotřebitelském segmentu, toto množství současně odpovídá skutečným potřebám společnosti MVM. Snížení potřeb společnosti MVM - zvláště na základě značného rozdílu mezi oficiálními cenami spotřebitelského sektoru (ceny placené poskytovateli regionálním dodavatelským podnikům) a cenami placenými v sektoru volného trhu v letech 2003 a 2004 - bylo možné předpokládat v době přistoupení Maďarska k Evropské unii.
Tabulka 7
Rozdíly mezi cenami ve spotřebitelském sektoru a v sektoru volného trhu na distributorském trhu v roce 2003 a v roce 2004
(HUF/kWh)
2003
2004
Průměrná cena na volném trhu
11,1
12,7
Průměrná cena ve spotřebitelském sektoru (62)
19
21,1
Zdroj: Statistické údaje maďarské energetické soustavy za rok 2006.
(224)
Ceny volného trhu byly jednoznačným podnětem pro oprávněné spotřebitele, aby využili svých oprávnění. Navíc bylo v roce 2003 a v roce 2004 známo, že v důsledku blízkého přistoupení Maďarska k Evropské unii vstoupí v účinnost druhá směrnice o elektrické energii (63), čímž se počínaje datem 1. července 2007 všichni spotřebitelé stanou oprávněnými, což povede k dalšímu snížení potřeb společnosti MVM v době významně kratší, než je zbývající doba trvání DDD.
(225)
Z toho vyplývá, že v roce 2003 a v roce 2004 bylo zřejmé, že DDD vytvořené v rámci modelu jediného kupujícího zásobujícího prostřednictvím společnosti MVM celkovou spotřebu elektřiny v Maďarsku, neomezují pouze společnost MVM v tom, aby diverzifikovala své dodavatelské portfolio a s využitím konkurenční situace mezi poskytovateli získala výhodnější ceny, ale pravděpodobně způsobují také to, že společnost MVM bude nucena nakoupit více elektřiny, než jaké jsou její skutečné potřeby.
(226)
Orgány s tímto rizikem skutečně počítaly. V roce 2002 maďarská vláda vydala nařízení (64), které ukládá společnosti MVM povinnost, aby za účelem úpravy množství rezervovaných kapacit iniciovala nová jednání o DDD se všemi výrobci. Přestože odkazované nařízení nenařizovalo zrušení DDD, již samo o sobě naznačuje, že ve světle postupné liberalizace distribučního trhu je množství kapacit vázaných v rámci DDD (a z toho plynoucí minimálně zaručený odběr) příliš vysoké. Výše uvedení nařízení dále umožňuje, že pokud jednání s výrobci budou neúspěšná, je společnost MVM oprávněna prostřednictvím tří níže uvedených „prodejních mechanismů“ prodat takové množství kapacit a elektřiny, o kterém se prokázalo, že přesahuje množství skutečně potřebné k zásobování spotřebního sektoru: aukce kapacit, výběrová řízení týkající se kapacity, dále prodej na tzv. „Tržnici“, tedy virtuální obchodní platformě na internetu. Přestože forma těchto tří mechanismů je odlišná, podstatou každé je nabídnout k prodeji na volném trhu jako produkt společnosti MVM s různými termíny plnění přebytek elektřiny, který není potřeba pro účely zásobování spotřebního sektoru, avšak který je dle podmínek DDD společnost MVM povinna nakoupit.
(227)
Následující tabulka uvádí údaje týkající se prvních tří aukcí společnosti MVM. Z tabulky vyplývá, že ceny, za které společnost MVM prostřednictvím uvolňovacích mechanismů prodávala elektřinu, jsou podstatně nižší, než ceny placené za stejnou elektřinu v rámci DDD.
Tabulka 8
První tři aukce společnosti MVM
První aukce červen 2003
Druhá aukce prosinec 2003
Třetí aukce červen 2004
Produkty základního zatížení:
Množství prodané elektřiny (GWh)
375
240
133
Prodejní ceny na aukcích (HUF/KWh)
8,02
9,5
8,4
Produkty mimošpičkového zatížení:
Množství prodané elektřiny (GWh)
259
421
Prodejní ceny na aukcích
5,6
3,5
Průměrné roční ceny dle DDD
2003
2004
11,3
11,7
(228)
Maďarská legislativa jednoznačně předpokládala tento vliv a předepsala, že maďarský stát je povinen platit kompenzaci za ztráty, které vzniknou společnosti MVM z důvodu rozdílu mezi cenou zaplacenou za množství kapacity vytvořené prostřednictvím aukcí a tržní prodejní cenou. Kompenzace vyplacené společnosti MVM činily v roce 2003 celkem 3,8 miliard forintů (65). Dle roční zprávy společnosti MVM vzrostla částka kompenzace v roce 2004 o 2,4 miliardy forintů.
(229)
Z hlediska orgánů je jednoznačné, že nelze obchodními příčinami odůvodnit takový systém, který je v podstatě totožný s podporou prodeje výrobců realizovaného v segmentu volného trhu.
(230)
Následující tabulka - na základě informací poskytnutých Maďarskem dne 24. září 2007 a dne 21. dubna 2008 - uvádí celkové množství elektřiny prodané prostřednictvím prodejních mechanismů společností MVM v letech 2003 až 2004.
Tabulka 9
Množství prodané prostřednictvím prodejních mechanismů společností MVM
(TWh)
ROK
2003
2004
2005
2006
Prodej společnosti MVM prostřednictvím všech prodejních mechanismů (66)
0,6
1,9
6,5
6,5
(231)
Je jednoznačné, že za obvyklých tržních podmínek kupující neuzavírají takové smlouvy, které by znamenaly závažná rizika, že budou muset nakoupit větší množství elektřiny, než skutečně potřebují, a že jim při prodeji dál vzniknou závažné ztráty. Teoreticky i v případě termínových transakcí a dlouhodobých smluv uzavíraných konečnými velkospotřebiteli existuje takové riziko, avšak v mnohem menší míře.
(232)
Doba trvání termínových transakcí je mnohem kratší, než doba trvání DDD. Během takové doby trvání má zákazník mnohem lepší přehled o svých potřebách, než v období trvajícím 15 až 27 let. Kromě toho mají zákazníci snahu, aby pouze část svých předpokládaných potřeb kryli termínovými smlouvami a aby množství, které potřebují kromě toho navíc, obstarávali na „spot“ trhu.
(233)
V případě dlouhodobých smluv uzavíraných konečnými velkospotřebiteli hrozí riziko koupě v přílišném množství pouze v omezené míře, jelikož doba trvání uvedených smluv je omezená a jelikož spotřeba průmyslových a obchodních konečných velkospotřebitelů uzavírajících takové smlouvy bývá zpravidla stabilní a vypočitatelná - což v případě MVM z výše uvedených důvodů nehrozí.
(234)
Kromě toho je vhodné připomenout, že na základě termínových transakcí a dlouhodobých kupních smluv uzavřených konečnými spotřebiteli kupující akceptují zavázat se ke koupi elektřiny v určitém množství několik měsíců nebo rok před skutečným plněním dodávky, jelikož kupní smlouva jim zaručuje jistou ochranu před kolísáním cen. DDD takovou výhodu neposkytují, protože ceny kryjící proměnlivé náklady mohou díky kolísání ceny paliva stoupat v míře, kterou nelze předpokládat.
(235)
Komise dospěla k závěru, že výhody, které získají orgány prostřednictvím DDD, nezpůsobují takovou stabilitu ceny elektřiny, jakou očekávají běžní účastníci trhu v souvislosti s dlouhodobými smlouvami, dále jsou doprovázeny závažným rizikem, že bude nutné nakoupit větší množství elektřiny, než kolik je ve skutečnosti potřeba a že v průběhu prodeje nadbytečného množství vzniknou ztráty. V době přistoupení Maďarska k Evropské unii si maďarské orgány tato rizika uvědomovaly. Porovnání DDD a běžných obchodních metod kupujících na evropských trzích s elektřinou prokazuje, že kupující konající výhradně na obchodním základě by takové nepříznivé vlivy neakceptoval a - v souladu se standardní obchodní praxí - by vytvořil jinou nákupní strategii, respektive by uzavřel dohody jiného druhu.
(236)
Komise na základě výše uvedeného dospěla k závěru, že nejvýznamnější ustanovení DDD znamenají pro výrobce výhody přesahující rámec běžných obchodních transakcí. V souvislosti s tímto nutno poznamenat, že nedůležitější prvky DDD - tedy dlouhodobá rezervace kapacit, minimální zaručený odběr a mechanismus tvorby cen vycházející z cen kapacit a energie, zaměřený na krytí stálých, proměnlivých a kapitálových nákladů - nelze od sebe oddělit, ani je nelze zkoumat odděleně. Výhody nastávají v důsledku společného uplatnění těchto prvků. Dlouhodobé trvání DDD, jak vyplývá z výše uvedeného, ve velké míře přispívá k existenci výhody.
3) Vliv DDD na trh v období po přistoupení Maďarska k Evropské unii
(237)
Zainteresované strany ve svých připomínkách prohlašují, že ceny uplatňované v rámci DDD nepřekračují velkoobchodní ceny. Společnost „Mátrai Erőmű Rt.“ navíc zvlášť zdůrazňuje, že její ceny jsou konkurenceschopné díky vlastním uhelným dolům a tedy nízkým důlním nákladům. Výše uvedené strany v souladu s tímto zastávají názor, že výhody nezískávají.
(238)
Komise s touto argumentací nesouhlasí.
(239)
Za prvé - jak toto rozhodnutí výše do detailů uvedlo - skutečně zaplacená cena v rámci DDD je pouze jedním z důsledků DDD, avšak není součástí nejvýznamnějšího podílu výhod poskytovaných DDD. Výše uvedené připomínky bankovních institucí (viz zvláště odstavec (175) a (176)) také potvrzují, že veškeré takové prvky DDD, které zaručují návratnost investic realizovaných do výrobních jednotek a ochraňují výrobce před obchodními riziky plynoucími z jejich činnosti, společně tvoří podstatu výhod DDD.
(240)
Za druhé, cenový rozdíl existující vůči tržním cenám závisí na mnoha faktorech souvisejících s rozvojem trhu, které jsou nezávislé na obsahu DDD a posuzovat je lze výhradně dodatečně. Zmiňované ceny dle DDD jsou v určitém období směrodatnými jednotkovými cenami, které neberou v úvahu výhody plynoucí z ostatních prvků DDD, jako například jakou kapacitu, respektive jaké množství mohli výrobci prodat, kdyby jejich prodej závisel na poptávce trhu. Jak vyplývá z výše uvedeného, dle názoru Komise jsou nedílnou součástí všech posuzovaných DDD hospodářské výhody zajišťované výrobcům, nezávisle na tom, zda v daném okamžiku vedou či nevedou k vyšším cenám, než jsou tržní ceny.
(241)
Komise přesto porovnala ceny reálně uplatňované v DDD s cenami vytvořenými na velkoobchodním trhu, který není krytý DDD, v zájmu toho, aby mohla podat plnohodnotné odpovědi na doručené připomínky, respektive aby lépe pochopila důsledky DDD.
(242)
V průběhu tohoto porovnání Komise nebere v úvahu ceny z roku 2007, jelikož v průběhu tohoto roku (přesněji od 9. prosince 2006 do 31. prosince 2007) úřední ceny převýšily ceny dle DDD. V souladu s tímto není jisté, že uplatňované ceny zrcadlí přesnou cenu, ke které by vedla aplikace vzorce cen dle DDD.
(243)
Z toho vyplývá, že Komise porovnala ceny uplatňované na základě DDD s cenami volného trhu v období 2004-2006.
Tabulka 10
Průměrná cena elektřiny prodané společnosti MVM v rámci DDD (67)
HUF/kWh
Elektrárna činná v rámci DDD
2004
2005
2006
Dunamenti Erőmű F bloky
(…)
(…)
(…)
Dunamenti Erőmű G2 blok
(…)
(…)
(…)
Tisza II. Erőmű
(…)
(…)
(…)
Pécsi Erőmű
(…)
(…)
(…)
Csepel II. Erőmű
(…)
(…)
(…)
Kelenföldi Erőmű
(…)
(…)
(…)
Újpesti Erőmű
(…)
(…)
(…)
Kispesti Erőmű
(…)
(…)
(…)
Mátrai Erőmű
(…)
(…)
(…)
Paksi Atomerőmű
(…)
(…)
(…)
Tabulka 11
Množství a průměrná cena elektřiny prodané tuzemskými výrobci mimo DDD na volném trhu (68)
Elektrárna
2004
2005
2006
Množství
(MWh)
Ceny
(HUF/kWh)
Množství
(MWh)
Ceny
(HUF/kWh)
Množství
(MWh)
Ceny
(HUF/kWh)
Mátrai Erőmű ([…] blok)
989 097
8,15
972 813
8,33
1 082 699
9,26
Vértesi Erőmű
157 701
8,02
942 999
8,79
1 213 622
10,51
Dunamenti Erőmű […] blok
215 647
8,57
805 381
9,85
814 702
13,29
EMA
133 439
11,07
129 252
11,83
101 607
12,92
AES Borsodi Erőmű
(…)
(…)
18 301
11,25
neuv. (69)
AES Tiszapalkonyai Erőmű
364 869
12,76
86 673
9,87
119 218
14,27
Tabulka 12
Množství a průměrná cena elektřiny z dovozu nakoupená společností MVM (70)
Dovoz
2004
2005
2006
Množství
(MWh)
Ceny
(HUF/kWh)
Množství
(MWh)
Ceny
(HUF/kWh)
Množství
(MWh)
Ceny
(HUF/kWh)
z Ukrajiny přes Slovensko ([…] (72))
1 715 200
[…] (71)
1 525 600
[…] (71)
1 311 400
[…] (71)
Ze Švýcarska přes Slovensko ([…] (72))
1 768 100
[…] (71)
1 761 700
[…] (71)
1 709 200
[…] (71)
Švýcarsko ([…] (72))
631 700
[…] (71)
629 500
[…] (71)
626 200
[…] (71)
(244)
Společnost MVM od roku 2003 - v souladu s II. Zákonem o elektrické energii (73) - poskytuje nadbytečnou energii (tedy energii, která není zapotřebí k zásobování spotřebního sektoru) aby prostřednictvím dále uvedených prodejních mechanismů zásobovala soutěžní trh: i) aukce spotřebitelských výrobních kapacit, ii) výběrová řízení vztahující se na kapacity a iii) platforma virtuální formy obchodování, tzv. „Tržnice“. Níže uvedená tabulka uvádí přehled průměrných cen dosažených v průběhu těchto prodejů:
Tabulka 13
Průměrné ceny dosažené na aukcích kapacit, ve výběrových řízeních společnosti MVM a na Tržnici (74)
Rok dodávky produktu prodaného na aukci (75)
Průměrná cena aukcí kapacit
(HUF/kWh)
Rok prodeje dle výběrového řízení a transakce na Tržnici
Průměrná cena prodeje dle výběrového řízení a transakce na Tržnici
(HUF/kWh)
Rok 2004
4,7
2004
6,5
Aukce ze dne 17. června 2002
Mimošpička: 3,48
Základ: 8,4
Rok 2005
5,4
2005
8,1
Aukce ze dne 9. prosince 2004
Mimošpička: 4,54
Základ: 8,32
Aukce ze dne 10. června 2005
Mimošpička: 4,6
Základ: 8,5
Aukce ze dne 21. července 2005
Základ: 9,3
Špička: 10,42
Rok 2006
9,9
2006
9,1
Aukce ze dne 9. listopadu 2005
Mimošpička: 6,02
Základ: 9,74
Špička: 11,76
Aukce ze dne 31. května 2006
Základ: 11,33
(245)
Z výše uvedených číselných údajů vyplývá, že průměrná prodejní velkoobchodní cena elektřiny v konkurenčním sektoru v Maďarsku se v roce 2004 pohybovala mezi 4,7 a 12,76 HUF/kWh. Z výrobců činných v rámci DDD prodávala elektřinu v tomto pásmu společnosti MVM elektrárna „Paksi Atomerőmű“ a „Mátrai Erőmű“. Elektřina vyrobená blokem […] elektrárny „Dunamenti Erőmű“ činné v rámci DDD byla prodána za cenu […] odpovídající nejvyšší ceně na volném trhu ve výši ([…]) HUF/kWh. Všichni ostatní výrobci účtovali společnosti MVM průměrnou cenu mezi 13,86 a 25,46 HUF/kWh. To znamená ceny o 10-100 % vyšší, než byla nejvyšší cena na volném trhu.
(246)
V roce 2005 se sledované prodejní ceny mimo DDD pohybovaly mezi 5,4 a 12,91 HUF/kWh. Z výrobců činných v rámci DDD pouze elektrárna v Paksi a „Mátrai Erőmű“ prodávala elektřinu v tomto cenovém pásmu dle DDD. Všichni ostatní výrobci účtovali za elektřinu na základě svých DDD průměrnou cenu mezi 13,99 a 25,64 HUF/kWh. To odpovídá cenám o 10-100 % vyšším, než byla nejvyšší cena na volném trhu.
(247)
V roce 2006 se prodejní ceny mimo DDD pohybovaly mezi 9,1 a 14,27 HUF/kWh. Z výrobců činných v rámci DDD pouze elektrárna v Paksi a „Mátrai Erőmű“ prodávala elektřinu v tomto cenovém pásmu dle DDD (v případě elektrárny v Paksi v podstatě pod nejnižší cenou na volném trhu). Všichni ostatní výrobci účtovali za elektřinu na základě svých DDD průměrnou cenu mezi 16,67 a 33,49 HUF/kWh. To znamená ceny o 15-135 % vyšší, než byla nejvyšší cena na volném trhu.
(248)
Výše uvedené výpočty vycházejí z údajů průměrných cen, tedy nepočítají zvlášť s cenami mimošpičkového období, základních produktů nebo období špičky. Výrobci, kteří by bez DDD prodávali z převážné části své produkty z pásma špičkového zatížení (76), argumentují tím, že jejich ceny nelze porovnávat s cenami základního zatížení. Komise přiznává, že ceny elektřiny za období špičkového zatížení jsou zpravidla skutečně vyšší, než ceny elektřiny v základním zatížení. Pokud tyto ceny porovnáme s prodejem na volném trhu (například s aukcemi elektřiny společnosti MVM), pak průměrná cenová úroveň produktů ve špičkovém období přibližně o 10-30 % překračuje ceny základních produktů.
(249)
Pokud však porovnáme ceny za špičkové období elektráren „Csepeli Erőmű“, „Dunamenti Erőmű“ - blok F a […] s aukcemi kapacity, zjistíme, že ceny elektráren jsou vyšší, než cena zaplacená v průběhu aukcí uplynulých tří let za kterýkoli produkt špičkového období. Kromě toho jsou mezi výrobci uvedenými v tabulce číslo 11, kteří prodávali elektřinu na volném trhu bez DDD, takoví výrobci (například elektrárna EMA), kteří také prodávali převážně produkty špičkového období.
(250)
Z výše uvedeného porovnání vyplývá, že s výjimkou elektrárny v Paksi a „Mátrai Erőmű“, ceny výrobců činných v rámci DDD, stanovené dle DDD, v letech 2004-2006 skutečně překročily nejvyšší ceny na volném trhu.
(251)
V souladu s tímto Komise nesouhlasí s argumenty dotyčných stran, že jejich ceny dle DDD nedosáhly úrovně cen na volném trhu.
(252)
Z hlediska elektráren „Mátrai“ a „Paksi“ výše uvedená tabulka ukazuje, že jejich ceny zůstaly pod úrovní nejvyšších cen dosažených na volném trhu. Co se týče elektrárny „Mátrai Erőmű“, její ceny odpovídaly nejvyšší úrovni cen na volném trhu. Přestože její ceny jsou pravděpodobně skutečně konkurenceschopnější, než většina cen dle DDD, Komise si netroufá tvrdit, že elektrárna by byla schopna i bez DDD dosáhnout alespoň těchto cen. V této souvislosti Komise podotýká, že prodejní ceny elektřiny produkované v blocích elektrárny „Mátrai Erőmű“, které jsou činné bez DDD, by zůstaly značně pod úrovní prodejních cen produkce bloků činných v rámci DDD.
(253)
Komise si uvědomuje, že ceny vytvořené v sektoru volného trhu (bez DDD) nelze považovat za přesný ekvivalent tržních cen, kterých by dosáhli výrobci činní bez DDD v případě, že by ve sledované době neexistovaly DDD. DDD pokrývající přibližně 60 % výrobního trhu bezpochybně ovlivňují ceny ve zbývající části trhu. Avšak porovnání alespoň poukazuje na rozdíl mezi cenami DDD podrobených revizi a mezi cenami, kterých bylo skutečně dosaženo mimo DDD.
(254)
Elektrárny „Budapesti Erőmű“ a „Csepeli Áramtermelő Kft.“ prohlašují, že na DDD musí pohlíženo jako na služby všeobecného hospodářského zájmu, které zajišťují plynulé zásobování elektrickou energií. Podle jejich názoru DDD splňují všechna kritéria uvedená v rozsudku vyneseném ve věci Altmark, a proto je nelze ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES považovat za státní podporu.
(255)
Komise prostudovala tyto argumenty a z níže uvedených důvodů s nimi nesouhlasí.
(256)
Ve smyslu právních předpisů Společenství disponují členské státy jistými právními kompetencemi posouzení za účelem určení, které služby jsou považovány za služby všeobecného hospodářského zájmu. Prvotním právem daného členského státu je stanovit v rámcích vymezených právními předpisy Společenství pásmo služeb všeobecného hospodářského zájmu příslušného členského státu. Subjekty zvýhodněné prostřednictvím opatření podpory nemohou své vlastní služby zařadit mezi služby veřejného spotřebitelského charakteru.
(257)
Avšak maďarské orgány v průběhu tohoto řízení nikdy netvrdily, že by kterýkoli z výrobců poskytoval služby všeobecného hospodářského zájmu, ani nepodporovaly žádné takové argumentování výrobců.
(258)
Komise zastává ostatně stanovisko, že DDD nesplňují kritéria uvedená v rozsudku vyneseném ve věci Altmark.
(259)
Za prvé, ve smyslu rozsudku ve věci Altmark je zvýhodněná společnost povinna poskytovat služby veřejného spotřebitelského charakteru a povinnosti v rámci těchto služeb musí jednoznačně stanovit stát.
(260)
Dle platných maďarských právních předpisů je povinností MVM ve sledované době zajistit plynulé zásobování. To je však závazek všeobecného charakteru, který se vztahuje na fakt, že tehdejší jediný kupující musel zajistit plynulé zásobování elektřinou z hlediska celkové poptávky, přičemž však žádnému konkrétnímu výrobci neukládá povinnost charakteru služeb všeobecného hospodářského zájmu.
(261)
Cíle vztahující se na zajištění plynulého zásobování energií mají velmi všeobecný charakter. Do určité míry lze konstatovat, že realizaci těchto cílů napomáhají všichni výrobci v energetickém odvětví. Zainteresované strany nepředložily žádný dokument vystavený maďarskými orgány, který by jednoznačně vymezil jakoukoli službu všeobecného hospodářského zájmu a který by konkrétního výrobce (nebo více výrobců) pověřil poskytováním takové přesně vymezené služby.
(262)
V těchto ohledech jsou si DDD podobné: vymezují povinnosti stran, avšak neurčují konkrétní služby spotřebitelského charakteru. Sama skutečnost, že všechny elektrárny činné v rámci DDD jsou povinny rezervovat kapacity pro společnost MVM, neznamená, že byla těmto elektrárnám výslovně uložena povinnost zajistit služby spotřebitelského charakteru. Přístup, na který jsme výše poukazovali, by vedl k závěru, že celé energetické odvětví by splňovalo kritéria služeb všeobecného hospodářského zájmu. To je ve zřejmém rozporu s interpretací tohoto pojmu v legislativě a právní praxi Společenství.
(263)
V tomto případě nejsou údajné závazky služeb všeobecného hospodářského zájmu přesně definovány a žádný výrobce není povinen plnit takto konkrétně vymezené závazky veřejných služeb.
(264)
Zainteresované strany zdůrazňují, že DDD jsou takové dokumenty, které ukládají výrobcům povinnosti služeb všeobecného hospodářského zájmu. Současně však obsahem DDD není žádná konkrétní definice služeb všeobecného hospodářského zájmu, nepoukazují ani na takovou povinnost, ani na ustanovení právních předpisů, které by byly podkladem sloužícím z hlediska služeb všeobecného hospodářského zájmu uložených státem jako povinnost jiným organizacím.
(265)
Komise ve svých dosavadních rozhodnutích (77) přiznala, že zajištění plynulého zásobování skutečně může představovat službu všeobecného hospodářského zájmu, přihlížejíce k omezením uvedeným v čl. 8 odst. 4 směrnice 96/92ES, (což odpovídá skutečnostem uvedeným v čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/54/ES), tedy za předpokladu, že daní výrobci využívají za účelem výroby energie jako prvotní zdroj energie domácí primární zdroje energie, a kdy celkové množství energie v kterémkoli kalendářním roce nepřekračuje 15 % z celkové primární energie potřebné k výrobě elektrické energie spotřebované v příslušném členském státě.
(266)
Elektrárna „Mátrai Erőmű Rt.“ byla jediná, která uváděla, že využívá domácí primární palivové zdroje energie. Žádný z ostatních výrobců takový argument nepředložil. Avšak ani společnost „Mátrai Erőmű Rt.“ nepředložila jediný oficiální dokument, dle kterého by ji maďarský stát výslovně pověřil zajištěním přesně definovaných služeb všeobecného hospodářského zájmu.
(267)
Komise ve smyslu výše uvedeného odmítá argument, že by DDD plnily v oblasti plynulého zajištění zásobování elektřinou služby veřejného charakteru.
(268)
Za druhé, ukazatele sloužící jako podklad výpočtu kompenzace měly být vymezeny dříve, objektivní a transparentní metodou, kompenzace by neměla překračovat částku potřebnou ke krytí celkových nebo částečných nákladů vyplývajících z povinnosti plnění služeb veřejného spotřebitelského charakteru, s přihlédnutím k příjmům plynoucím z plnění závazků a k obsahu reálného zisku (78).
(269)
Jelikož neexistuje přesná definice služeb všeobecného hospodářského zájmu, zvláště pak vymezení uvedených služeb a přesné každodenní hospodářské činnosti elektrárny, není možné určit kompenzační ukazatele a/nebo zkontrolovat, zda kompenzace nepřekračuje částku potřebnou ke krytí nákladů vznikajících v souvislosti s plněním služeb všeobecného hospodářského zájmu. Nelze přesně stanovit, ani čemu kompenzace konkrétně odpovídá.
(270)
Určení cen dle DDD na základě jistých ukazatelů absolutně není ekvivalentní s přesnými ukazateli používanými k výpočtu kompenzace služeb všeobecného hospodářského zájmu, jelikož tato cena není totožná s kompenzací. Dále skutečnost, že tato cena zahrnuje výhradně částku navýšenou o míru zisku nákladů na výrobu elektřiny, neznamená současně, že neobsahuje žádnou excesívní kompenzaci. Mnohé náklady vyúčtovávané během procesu výroby elektřiny jsou totiž takové běžné náklady, které by měl nést kterýkoli výrobce elektrické energie, oproti nákladům navíc, které vznikají při plnění služeb všeobecného hospodářského zájmu.
(271)
Za třetí, pokud společnost plnící závazky služeb veřejného spotřebitelského charakteru nebyla vybrána v rámci výběrového řízení, pak částka kompenzace musí být stanovena cestou analýzy nákladů. Analýza nákladů vychází z takových nákladových prvků, které by z důvodu plnění závazků služeb veřejného spotřebitelského charakteru nesl kterýkoli průměrný, správně řízený a k plnění služeb veřejného charakteru potřebnými výrobními prostředky disponující podnikatelský subjekt, s přihlédnutím k příjmům a reálnému obsahu zisku, který z této činnosti plyne.
(272)
Devět DDD z deseti bylo podepsáno bez výběrového řízení. V případě elektrárny „Kispesti Erőmű“ sice výběrové řízení probíhalo, avšak konkrétní cíle týkající se služeb všeobecného hospodářského zájmu zformulovány nebyly. Tato skutečnost ztěžuje posouzení, která část činnosti elektrárny by odpovídala službám veřejného spotřebitelského charakteru a jaká by měla být výše kompenzace, která nedosahuje míry potřebné ke krytí nákladů vyplývajících ze závazku plnění služeb všeobecného hospodářského zájmu.
(273)
Kromě toho ani maďarské orgány, ani zainteresované strany nepředložily analýzu nákladů vztahující se na zainteresované výrobce za účelem opodstatnění, že tyto náklady skutečně odpovídají nákladům, které běžně nese průměrný podnikatelský subjekt.
(274)
Komise v závěru podotýká, že s výjimkou elektrárny „Kispesti Erőmű“ byly všechny sledované DDD podepsány bez výběrového řízení.
(275)
Z toho vyplývá, že DDD neodpovídají kritériím uvedeným v rozsudku vyneseném ve věci Altmark.
(276)
Zainteresované strany argumentovaly tím, že ustanovení čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES lze aplikovat na DDD i v případě, kdy tyto jinak nesplňují kritéria uvedená v rozsudku vyneseném ve věci Altmark. Slučitelností tohoto opatření s ustanoveními čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES se zabývá bod číslo 7.7 tohoto rozhodnutí.
(277)
DDD byly uzavřeny s jednotlivými podniky určitých hospodářských odvětví. Výše uvedená tabulka 1 uvádí společnosti, které jsou účastníky zmiňovaných DDD.
(278)
Podle argumentace elektrárny „AES-Tisza Erőmű Kft.“ DDD nejsou selektivní, jelikož dlouhodobé dohody existují v celém energetickém sektoru: mezi společností MVM a výrobci, mezi MVM a dodavatelskými podniky, dále v souvislostech s dovozem elektřiny. Prohlašuje, že v důsledku tehdejších maďarských právních předpisů měli všichni výrobci uzavřeny smlouvy se společností MVM, respektive pouze elektrárny využívající obnovitelnou energii a přidružené elektrárny produkující energii disponovaly krátkodobějšími dohodami.
(279)
Maďarské orgány ve svém podání týkajícím se připomínek zainteresovaných stran uvádějí, že významné elektrárny a bloky elektráren prodávají elektřinu na volném trhu bez existence DDD a bez povinného odběru (například „Dunamenti Erőmű“ blok G1, „Vértesi Erőmű“, „Mátrai Erőmű“ bloky I-II).
(280)
Je pravdou, že významné elektrárny a bloky elektráren fungují bez existence DDD (viz příklady uvedené maďarskými orgány). Jen společnost „AES-Tisza Erőmű Kft.“ disponuje dvěma takovými elektrárnami, které nejsou činné v rámci DDD.
(281)
Komise dále podotýká, že skutečnost, že podpora není adresována výhradně jednomu nebo několika předem stanoveným zvýhodněným subjektům, ale zvýhodněné subjekty jsou zvoleny na základě daného počtu objektivních argumentů, ještě neznamená, že sporné opatření nepředstavuje pro zvýhodněné subjekty selektivní výhodu. Postup potřebný k identifikaci zvýhodněných subjektů nemá vliv na to, zda opatření je dle svého charakteru státní podporou (79).
(282)
Kromě toho na základě judikatury Soudu i takové opatření, které v porovnání s jinými odvětvími hospodářství nacházejícími se v podobné situaci upřednostní celé odvětví, musí být považováno za opatření poskytující celému odvětví selektivní výhodu (80).
(283)
Na základě výše uvedených konstatování Komise došla k závěru, že DDD jsou selektivní opatření.
(284)
Komise musí zjistit, zda jsou DDD doprovázeny přidělením státních zdrojů.
(285)
Určující zásadou všech sledovaných DDD je povinnost společnosti MVM, aby v průběhu období 15-27 let nakupovala stanovené výrobní kapacity, respektive určené množství vyrobené elektřiny za cenu pokrývající stálé a proměnlivé náklady elektrárny. Z hospodářského hlediska je společnost MVM v důsledku této kupní povinnosti plynule, po celou dobu trvání smlouvy, povinna platit stanovenou cenu za kapacity v určitém množství (cena za kapacitu), respektive za energii v určitém množství (cena za energii). Dle skutečností uvedených výše v kapitole 2 některé DDD předepisují společnosti MVM ještě další povinnosti. Plynulý převod finančních zdrojů na výrobce (tedy platba zmiňovaných cen) tvoří nedílnou součást všech DDD a platí po celou dobu trvání DDD. Samozřejmě, čím je doba trvání DDD delší, tím vyšší je hodnota převedených finančních zdrojů.
(286)
V zájmu stanovení, zda lze zdroje poskytnuté společností MVM výrobcům považovat za státní zdroje, hodnotila Komise opatření zvláště na základě dále uvedených hledisek:
(287)
V rozsudku vyneseném ve věci PreussenElektra prošetřoval Soud takový mechanismus, ve kterém stát uložil podnikům v soukromém vlastnictví, aby od určených výrobců elektrické energie nakupovaly elektřinu za cenu stanovenou státem, která byla vyšší než tržní cena. Soud rozhodl tak, že v takovém případě se nejedná o využití veřejných zdrojů, a proto se nejedná ani o státní podporu.
(288)
Komise je toho názoru, že maďarský systém vykazuje značné rozdíly v porovnání se systémem prošetřovaným Soudem ve výše uvedeném rozhodnutí, především z důvodu rozdílnosti ve vlastnické struktuře podniků, kterým byla uložena kupní povinnost.
(289)
Ve věci PreussenElektra byl podnik, jemuž stát uložil kupní povinnost, v soukromém vlastnictví, naproti tomu společnost MVM je v plné míře podnikem ve vlastnictví státu. Z toho vyplývá, že využité zdroje jsou zdroje podniku, který je v plném měřítku ve vlastnictví a pod kontrolou státu.
(290)
Při zpětném sledování cesty finančních prostředků ve věci PreussenElektra od zvýhodněného subjektu až po zdroje bylo prokázáno, že tento podnik se nikdy nedostal pod bezprostřední nebo zprostředkované řízení státem. Avšak v tomto případě se finance dostaly pod kontrolu státu, jelikož při zpětném sledování cesty financí až ke zdroji lze konstatovat, že se tyto dostaly pod řízení státním podnikem.
(291)
Komise zastává dále názor, že vystupování společnosti MVM je výsledkem účasti státu. Nutno podotknout, že maďarské orgány v průběhu tohoto řízení nikdy neprohlašovaly, že by stát neměl účast na DDD, a proto by nebyly doprovázeny poskytováním státních zdrojů.
(292)
Zásada, která je základem DDD, podle které je společnosti MVM uložena kupní povinnost zaručující ziskovost dotyčných elektráren, je výsledkem účasti maďarského státu. Vzhledem k tomu, že tato zásada směrodatná pro celou dobu trvání DDD byla vytvořena při uzavírání smluv, musí Komise zjistit podmínky uzavření DDD (tedy takové okolnosti, za kterých byl tento zásadní princip stanoven), aby bylo možné stanovit účast či neúčast maďarského státu.
(293)
Komise při posuzování otázky účasti státu přihlížela mimo jiné k následujícím okolnostem:
(294)
V době uzavření DDD, na základě I. Zákona o elektrické energii měla společnost MVM uloženu právní povinnost zajistit plynulé zásobování Maďarska elektřinou za co nejnižších možných nákladů.
(295)
Stejný I. Zákon o elektrické energii ukládal společnosti MVM povinnost zjistit požadavky na spotřebu elektřiny a na základě zjištěných skutečností iniciovat potřebné rozšíření výrobních kapacit. Společnost MVM byla povinna vypracovat Celostátní plán výstavby elektráren, který předložila vládě a sněmovně ke schválení.
(296)
Maďarská vláda a zainteresované strany se ve svých připomínkách shodují, že v době svého uzavření představovaly DDD prostředek určený vládou, který byl zaměřen na zajištění plynulého zásobování elektřinou, respektive na zajištění dalších vládních cílů - tedy modernizace energetického odvětví, se zvláštním přihlédnutím k aktuálním normám ochrany životního prostředí a dále na nutnou reorganizaci sektoru dodavatelů elektřiny (83). Jak ve svých připomínkách formuluje společnost „Csepeli Áramtermelő Kft.“: „DDD musí být posuzovány podle toho, co jsou: nedílná součást snah maďarského státu zaměřených na vybudování diverzifikovaného výrobního portfolia prostřednictvím MVM v takovém období, kdy stát sám nedisponoval finančními prostředky, aby toto realizoval.“ (84)
(297)
Maďarské orgány informovaly Komisi (85), že v rámci privatizačního procesu elektráren na základě vládního nařízení č. 1114/1994 (XII.7.) byly zahájeny přípravy podpisu DDD. V době příprav zaměřených na DDD a po celou dobu privatizačního procesu existovala úzká spolupráce mezi Energetickým úřadem Maďarské republiky (regulační orgán), Ministerstvem průmyslu a obchodu, Ministerstvem financí, společností „Állami Vagyonügynökség Rt.“, tedy vládním orgánem odpovídajícím za privatizaci, společností MVM a mezi mnoha mezinárodními poradci.
(298)
V rámci tohoto výše uvedené orgány vytvořily pracovní komisi sestávající částečně z jejich zástupců, která mimo jiné přijala pokyny vztahující se na vypracování DDD a metod stanovení cen.
(299)
Na žádost maďarské vlády vypracovala mezinárodní advokátní kancelář jednotný vzor smlouvy pro DDD. Maďarské orgány potvrdily, že DDD vycházely z tohoto jednotného vzoru smlouvy. Potvrdily dále, že mechanismy stanovení cen DDD vycházely z vládního nařízení č. 1074/1995 (III.4.) o regulaci cen elektrické energie. Toto vládní nařízení zahrnovalo do detailů vypracovaná pravidla pro výpočet úředních cen elektrické energie. Do DDD byly zapracovány vzorce a definice uvedené ve vládním nařízení (86).
(300)
Rozhodnutí o podpisu DDD bylo vyneseno jak v souvislosti s privatizací, tak následovně představenstvem společnosti MVM. Členové představenstva jsou voleni valnou hromadou. Na základě sdělení maďarských orgánů (87)„s přihlédnutím k tomu, že ‚MVM Rt.‘ je více než z 99 % ve vlastnictví státu, jmenování, zvolení, respektive odvolání členů představenstva se děje v souladu s vůlí státu“.
(301)
Na základě vládního nařízení č. 34/1995 (IV.5.) o provádění I. Zákona o elektrické energii byla společnost MVM ve lhůtě devadesáti dnů po přijetí Plánu výstavby elektráren povinna připravit výzvy k předložení nabídek.
(302)
DDD společnosti „Kispesti Erőmű Rt.“ byla podepsána po výběrovém řízení v rámci níže uvedeného právního řízení.
(303)
Společná směrnice o postupu povolovacího zřizovacího procesu elektrárny a všeobecných pravidlech výběrového řízení byla vydána odpovědným oborovým ministerstvem a Energetickým úřadem Maďarské republiky v roce 1997.
(304)
Společná směrnice obeznamuje s důvody opodstatňujícími potřebu transformace vlastnické struktury, respektive zřízení nové kapacity výroby elektřiny. Spis jednoznačně stanovuje následující cíle: zajištění plynulého zásobování elektřinou za co možná nejnižších nákladů, modernizace infrastruktury v souladu s předpisy směrnic ochrany životního prostředí, diverzifikace prvotních zdrojů energie, zřízení flexibilnější sítě elektráren disponujících potřebnými rezervami, která bude schopna spolupracovat se západoevropskými sítěmi elektrické energie. Zdůrazňuje také, že provozování budoucí sítě elektráren „musí umožnit ziskový provoz a údržbu přetvořením cen v souladu s ustanoveními zákona“ (88).
(305)
Ve 2. bodě společné směrnice ministerstva a Energetického úřadu Maďarské republiky je také uvedeno, že výsledkem realizace výše uvedených cílů musí být „moderní síť elektrické energie splňující předpisy ochrany životního prostředí, která zajistí evropskou spolupráci, návratnost odůvodněných investic a nákladů nesených efektivně fungujícím zvýhodněným subjektem, dále ceny zajišťující zisk potřebný k dlouhodobému provozu. Výše uvedené cíle realizovat takovým způsobem, aby zajišťovaly … jistotu prvotního zásobování energií, umožnily účastníkům hodlajícím investovat zabezpečení jejich investic a návratnosti investic, …, a zajistily realizaci zveřejněných úmyslů vlády.“
(306)
Společná směrnice dále upravuje výběrové řízení týkající se zřizování kapacit výroby elektrické energie.
(307)
Konečný návrh na vítěze výběrového řízení předložila Hlavní posuzovací komise. Členy této hlavní komise byli zástupci Ministerstva hospodářství, Ministerstva životního prostředí, Energetického úřadu, společnosti MVM a banky ERSTE. Konečné rozhodnutí vyneslo představenstvo společnosti MVM. V souladu se společnou směrnicí byl oficiální výsledek výběrového řízení (výhradně) zveřejněn v úředním věstníku ministerstva.
(308)
II. Zákon o elektrické energii byl vypracován tak, že existenci DDD považuje za danou skutečnost. Tento zákon, který v období posuzování položil základy právních rámců fungování maďarského energetického trhu, v mnoha případech poukazuje na dlouhodobý kupní závazek společnosti MVM.
(309)
Vládní nařízení č. 183/2002 (23.VIII.) o uvízlých nákladech v čl. 5 odst. 2 nařizuje společnosti MVM povinnost, aby iniciovala nová jednání o DDD v zájmu snížení míry rezervovaných kapacit. Vládní nařízení tímto způsobem ukládá společnosti MVM povinnost podat návrh na modifikaci DDD.
(310)
Společnost „AES-Tisza Erőmű Kft.“ ve svých připomínkách prohlašuje, že následovně po období regulace (tedy po 1. lednu 2004, s výjimkou nové cenové regulace v roce 2007) nebyly ceny dle DDD výsledkem účasti státu, ale vznikly jako výsledek jednání mezi příslušnou elektrárnou a společností MVM.
(311)
Komise přiznává, že přesná částka zdrojů převedených na zvýhodněné subjekty nezávisí výhradně na dodatcích uvedených v DDD, které jsou výsledkem účasti státu, ale také na dvoustranných pravidelných jednáních mezi MVM a výrobci. DDD ve skutečnosti poskytují určitý prostor stranám, aby se mohly dohodnout o společností MVM skutečně nakupovaném množství elektřiny, dále - zvláště v ohledu ceny za kapacitu - o jednotlivých elementech ceny, které - jak je uvedeno v odstavci (356) - závisí na mnoha faktorech a občas vyžadují úpravu. Současně však jednání vedená o množství nakupované elektřiny nikdy nemohou vést k menšímu množství, než je množství zaručeného minimálního odběru uvedené v DDD. Stejně tak lze jednání o stanovení cen vést výhradně v rámci mechanismů stanovení cen uvedených v DDD, který je výsledkem účasti státu. Jednání o ceně tedy nemohou zpochybnit kupní povinnost za ceny, které zajišťují krytí odůvodněných nákladů a zisku potřebných k provozování elektrárny.
(312)
Kromě toho - nezávisle na pravidelných jednáních mezi MVM a výrobci - samotný fakt přenechání státních zdrojů zvýhodněným subjektům je doprovázen tím, že DDD nařizují rezervování převážné části kapacity elektrárny za protihodnotu.
(313)
Všechny zainteresované strany ve svých připomínkách (89) souhlasily s tím, že výpočtové vzorce cen a způsob stanovení cen použité na základě DDD po 1. lednu 2004 probíhalo v souladu s hlavními pravidly cenové regulace. Společnost […] (90) Erömü Rt. jak ve zmiňovaných připomínkách, tak ve svých poznámkách k rozhodnutí o zahájení řízení uvádí, že jednání o ceně „objasnila“ použití vzorců cen a „vysvětlila“ jejich obsah (91). Přiznává, že DDD jsou založeny na nákladech a pokrývají odůvodněné náklady, dále že od počátku ve velké míře přihlížely k výpočtové metodě použité v nařízeních o cenách.
(314)
Společnost […] kromě toho uvádí, že také vzorec cen uvedený v roční modifikaci její DDD […] vychází z vládních nařízení: „v modifikaci na rok […] uvedený výpočtový vzorec pro stanovení ceny za rezervaci (a […] příloha […] přehled) se shoduje se vzorcem, který v příslušných nařízeních stanovuje maximální cenu za rezervaci kapacit výrobců a cenu za energii“ (v poznámce pod čarou je uveden odkaz na nařízení MOŽP MR č. 55/1996/IKIM a MH MR č. 46/2000/GM, dále na poslední právní předpis uplatňovaný před 1. lednem 2004, na nařízení MHD MR č. 60/2002/GKM).
(315)
Z výše uvedeného vyplývá, že ani jednání o cenách, ani modifikace DDD se netýkaly základních principů DDD, které byly stanoveny za výše popsaných podmínek v době uzavření příslušných dohod. Základem DDD je i dnes totožný princip, tedy kupní povinnost zajišťující návratnost investic.
(316)
Z výše uvedeného je zřejmé, že maďarský stát měl podíl na určení kupní povinnosti společnosti MMV vůči výrobcům elektrické energie, která vychází ze zásady pokrytí odůvodněných stálých a proměnlivých nákladů.
(317)
Kromě toho dle stálé judikatury nejsou všechna opatření považována za státní podporu pouze v případě, kdy poskytují zřejmé výhody podnikatelským subjektům bezprostředním a zprostředkovaným převodem státních zdrojů, ale i tehdy, kdy v případě splnění jistých podmínek v budoucnu musí orgány nést takové další finanční závazky, kterým by bez poskytnutí výhody mohly předejít (92). V roce 2004 bylo zřejmé, že společnost MVM bude muset nést další finanční závazky v takovém reálném případě, pokud výrobci a dovozci elektrické energie nabídnou nižší ceny, než jsou ceny uvedené v DDD, jelikož tyto ceny by byly pro společnost MMV podnětem k provedení změn v jejím portfoliu zásobování elektrickou energií, aby v důsledku toho snížila množství elektrické energie nakupované od výrobců činných v rámci DDD, respektive aby dosáhla snížení jejich cen. Na základě povinnosti uložené jí DDD však společnost MVM nemá možnost takové volby, protože - jak bylo výše uvedeno - nemá možnost snížit pod danou minimální úroveň (množství zaručeného odběru) množství nakupované od výrobců činných v rámci DDD, dále nemá možnost realizovat jednání o cenách na základě alternativních nabídek přicházejících od vzájemně si konkurujících výrobců, ale je vázána mechanismy tvorby cen vycházejících z podstaty nákladů, které jsou uvedeny v DDD. Komise na základě této skutečnosti, dále na základě faktů uvedených v odstavcích preambule (315)-(316) dospěla k závěru, že podmínky převedení státních zdrojů v DDD existují od 1. května 2004 a budou existovat po celou dobu trvání DDD, nezávisle na skutečných tržních okolnostech, protože DDD odepírají společnosti MVM takovou možnost volby, která by umožnila snížení částky vydávané na nákup elektřiny potřebné k uspokojení jejích potřeb na co nejnižší možnou úroveň.
(318)
Z výše uvedených konstatování dále vyplývá, že DDD vedou k poskytnutí státních zdrojů.
(319)
Na trhu s elektrickou energií se otevřela volná soutěž a mezi členskými státy se obchoduje s elektřinou, zvláště pak od doby, kdy vstoupila v účinnost společná směrnice Evropského parlamentu a Rady 96/92/ES ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (93).
(320)
V důsledku toho mohou opatření v energetickém odvětví v některém ze členských států zajišťující některým podnikatelským subjektům výhody znamenat překážky pro podniky z jiných členských států ohledně exportu elektrické energie do tohoto státu, respektive mohou být podnětem pro export elektrické energie z tohoto státu do ostatních členských států. To platí zvláště v případě Maďarska, jelikož v důsledku své zeměpisné polohy uprostřed Evropy se snadno napojuje nebo se může snadno napojovat na sítě mnoha současných či budoucích členských států.
(321)
Zvláště to platí v případě Maďarska, které leží uprostřed Evropy, a čtyři z jeho sedmi sousedních států jsou členy Evropské unie. Z členských států unie je ve smluvním vztahu se Slovenskem, Rakouskem a Rumunskem. V roce 2004 vyvezlo Maďarsko téměř 14 000 GWh, dovezlo 6 300 GWh. Od roku 2005 se dovoz zvýšil nad 15 000 GWh, vývoz stoupl na množství mezi 8 000 a 10 000 GWh.
(322)
V letech následujících po přistoupení Maďarska k Unii bylo téměř 60 % maďarské výrobní kapacity smluvně vázáno společností MVM v rámci DDD. Platnost DDD uplyne v období mezi koncem roku 2010 a 2024. Výše uvedené podmínky kupní povinnosti společnosti MVM zůstanou beze změny až do uplynutí platnosti DDD.
(323)
První krok směrem k otevření maďarského trhu byl učiněn dne 1. července 2004, když všichni spotřebitelé mimo spotřebitelský sektor domácností získali oprávnění vstoupit na volný trh. Dnem 1. ledna 2008 byl zrušen spotřebitelský sektor a v souladu s tímto získali „oprávnění“ všichni spotřebitelé.
(324)
Značná část spotřebitelů s oprávněním si však navzdory otevření trhu v roce 2004 nezvolila sektor volného trhu. Oborová revize Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže prováděná na maďarském trhu s elektřinou došla k jednoznačnému závěru, že nedostatek konkurenceschopných kapacit na volném trhu z důvodu značných kapacit vázaných DDD představuje významnou překážku pro vstoupení na volný trh (94). Přibližně 60 % maďarských výrobních kapacit je prostřednictvím DDD vázáno na spotřebitelský sektor a na jedinou společnost MVM, a o přízeň nových spotřebitelů se mohou ve skutečnosti ucházet pouze zbývající kapacity.
(325)
Rezervované kapacity, tedy natolik dlouhodobě zaručená množství představují také překážku vstupu nových výrobců na trh, jelikož 60 % z celkové kapacity je vázáno na jediný podnik (ve vlastnictví státu) poskytující zaručený odběr.
(326)
Komise i v tomto ohledu přihlédla k oborové revizi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, která jednoznačně konstatovala, že DDD vedou k uzavření trhu tím, že omezují spotřebitele s oprávněním ve volbě dodavatele a také brání případným velkoobchodníkům, aby vstoupili na trh (95).
(327)
Zúžení kapacit, které jsou k dispozici mimo DDD, způsobuje kromě výše uvedeného také zvyšování cen na konkurenčním trhu. Značné kapacity a množství elektřiny rezervované v rámci DDD ovlivňují i ceny na volném trhu.
(328)
Dle revize (96) Regionálního výzkumného centra energetiky týkající se vlivu DDD na velkoobchodní ceny elektřiny v Maďarsku způsobují DDD vyšší velkoobchodní ceny, než jaké ceny by byly dosažitelné bez DDD. Studie v obecnějším významu dále konstatuje, že DDD představují jeden z hlavních faktorů, v důsledku kterých vzniká taková tržní struktura, která „je neslučitelná se zásadami fungování konkurenčního trhu“ (97). Tato studie mimo jiné navrhuje rozvázat DDD, což by znamenalo řešení pro zajištění volné soutěže na maďarském velkoobchodním trhu s elektřinou.
(329)
Komise se ve své oborové revizi (98) prováděné v sektoru elektrické energie také zabývá vlivem DDD na soutěž a obchod. Komise v odstavcích 467-473 konstatuje, že „Dlouhodobé dohody o prodeji elektrické energie (DDD) jsou také způsobilé ovlivňovat množství elektřiny pravidelně distribuované na velkoobchodním trhu“. V souvislosti s polskými DDD tento dokument uvádí, že „mohou znamenat významnou překážku na cestě vývoje polského velkoobchodního trhu“. Poté pokračuje, že „Podobná situace je v Maďarsku, kde společnost ‚Magyar Villamos Művek‘ (MVM), tedy velkoobchodník pro spotřebitelský sektor, nakupuje elektřinu prostřednictvím DDD, tuto poté prodává místním dodavatelům. Maďarské DDD pokrývající největší část potřeby elektřiny tohoto členského státu mohou ovlivňovat velkoobchod podobně, jak bylo uvedeno v souvislosti s polským velkoobchodním trhem, nebo dokonce ve větší míře.“
(330)
Všechny výše uvedené studie tedy docházejí k závěru, že DDD narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchodování mezi členskými státy.
(331)
Zainteresované strany argumentují také tím, že není pravdou, že omezení volných kapacit, které jsou k dispozici, vede ke narušování soutěže, jelikož aukce kapacit společnosti MVM prokazují, že podnik nedokázal prodat ani všechny své nabízené produkty elektrické energie.
(332)
Porovnání (99) nabízeného množství a úspěšně vydražených produktů však současně prokazuje, že společnost MVM téměř na všech aukcích prodala všechny nabízené produkty. Ve většině případů dokonce prodala i dalších 10 % produktů z množství, jehož nabídnutí právní předpis umožnil.
(333)
Zainteresované strany ve svých připomínkách také zdůraznily, že na obchod mělo vliv mnoho dalších faktorů, které také ovlivnily vytvoření volné soutěže na maďarském velkoobchodním trhu s elektrickou energií. Komise samozřejmě souhlasí s tím, že DDD nepředstavují jediný faktor působící na soutěž a obchod. Také všechny výše uvedené studie přiznávají, že mnoho dalších faktorů (právní předpisy, omezený přístup k přeshraničním kapacitám, značný vliv vývoje cen na mezinárodních energetických trzích, apod.) také ovlivňuje úspěšnost otevření trhu a skutečnou úroveň cen. Současně však všechny studie předložené Komisi v průběhu této revize nebo jinak přístupné - s výjimkou studie objednané a předložené společností „AES-Tisza Erőmű Kft.“ (100) - jednoznačně přiznávají, že DDD vyvíjejí značný vliv na soutěž a obchod.
(334)
Kapacity vázané prostřednictvím DDD, zaručený odběr a mechanismus tvorby cen po celou dobu trvání dohod ochraňují elektrárny před obchodními riziky souvisejícími s jejich provozováním. Jak bylo uvedeno výše v odstavci preambule (211), mezi posledně jmenované patří kolísání výrobních nákladů elektřiny, zvláště nákladů na palivo, změny cen za elektřinu placené konečnými spotřebiteli, dále nerovnoměrnost poptávky konečných spotřebitelů po elektřině. Vzhledem k tomu, že to jsou běžná rizika, která musí výrobci elektřiny fungující bez DDD nést, DDD brání vytvoření stejných soutěžních podmínek mezi výrobci a zkreslují soutěž založenou na schopnostech účastníků.
(335)
Komise dále konstatuje, že elektrárny činné v rámci DDD jsou členy takových mezinárodních podniků, které jsou přítomny také v mnoha jiných členských státech. Opatření zajišťující sporným podnikům zvýhodnění v soutěži bezpochyby mají vliv na obchodování a mohou narušovat hospodářskou soutěž na společném trhu.
(336)
Většina zainteresovaných stran prošetřuje kritéria vlivu na obchodování a zkreslování soutěže s odkazem na tržní okolnosti, které byly charakteristické v době uzavření DDD nebo v každém případě před přistoupením Maďarska k Unii. Komise není ochotna tento přístup akceptovat, v souvislosti s tímto poukazuje na výše uvedené odstavce (156)-(172).
(337)
Některé zainteresované strany také uvádějí, že po revizi jejich vlastní DDD tato nemá vliv na obchod, jelikož v porovnání s celkovou celostátní kapacitou je výrobní kapacita jejich elektrárny zanedbatelná. Jelikož principy všech DDD jsou totožné (povinnost nákupu určitého minimálního množství vyrobené elektřiny, rezervování výrobních kapacit, uplatnění ceny pokrývající odůvodněné stálé a proměnlivé náklady v průběhu období 15-27 let), všechny mají vliv na trh. Současně však existence deseti DDD na maďarském trhu najednou logicky znásobuje tento vliv. Zmiňovaný vliv je tím významnější, čím větší kapacity DDD pokrývá.
(338)
V důsledku tohoto Komise konstatuje, že výše uvedená ustanovení DDD mají vliv na obchodování a mohou narušovat hospodářskou soutěž.
(339)
Komise v bodě č. 3.1 rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti týkající se skutečnosti, zda DDD elektrárny „Paksi Atomerőmű“ představuje státní podporu, vzhledem k případným podstatným odchylkám od ostatních DDD. Ve výsledku revize však Komise došla k závěru, že výše uvedené posouzení kritérií státní podpory se vztahuje stejnou měrou i na DDD elektrárny „Paksi Atomerőmű“, jelikož relevantní ustanovení této DDD jsou totožná s principy ostatních DDD. Individuální relevantní charakteristiku DDD elektrárny Paks uvedlo toto rozhodnutí výše, v rámci analýzy příslušných kritérií.
(340)
Na základě této analýzy zastává Komise názor, že za státní podporu jsou ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES považovány nejvýznamnější podmínky kupní povinnosti uvedené v DDD: tedy podmínka rezervování kapacit a zaručeného odběru společností MVM za takových podmínek, jejichž cílem je zajistit návratnost investic elektráren, přičemž je osvobozuje od obchodních rizik plynoucích z provozování. Tato státní podpora je výsledkem současného uplatnění rezervování kapacit, zaručeného minimálního odběru, mechanismu tvorby cen založeného na cenách za kapacity a energii a zaměřeného na pokrytí stálých, proměnlivých a kapitálových nákladů, dále dlouhé doby trvání smluv překračující obvyklou tržní praxi.
7.4 Použitelnost DDD po přistoupení
(341)
Zúčastněné strany tvrdí, že v souladu s obecnou zásadou zákazu zpětné účinnosti není Komise po přistoupení oprávněna prošetřovat opatření vytvořená na právním základě před přistoupením.
(342)
Komise nemůže s tímto tvrzením souhlasit. Všechna opatření (bez ohledu na jejich zákonnost podle vnitrostátních pravidel před přistoupením) začnou ke dni přistoupení podléhat pravidlům acquis communautaire. Zvláštní pravidla pro opatření státní podpory stanovená v příloze IV Aktu o přistoupení se vztahují na opatření podpory i v případě, že byla vytvořena v souladu s vnitrostátními právními předpisy před přistoupením.
(343)
Kapitola 3 bod 1 přílohy IV Aktu o přistoupení vymezuje jako existující podporu pouze tři kategorie opatření: i) opatření, která nabyla účinku před 10. prosincem 1994; ii) opatření, která byla po posouzení Komisí uvedena na seznamu v příloze IV Smlouvy o přistoupení, a iii) opatření, která byla schválena Komisí v rámci tzv. prozatímního mechanismu. Všechna opatření nadále použitelná po dni přistoupení, která představují státní podporu a nespadají do žádné z těchto tří kategorií, jsou po přistoupení považována za novou podporu; Komise je proto plně oprávněna zakázat tato opatření, nejsou-li slučitelná se společným trhem. Toto uplatňování pravidel státní podpory na budoucí účinky opatření nadále použitelných po přistoupení neznamená uplatňování pravidel ES v oblasti státních podpor se zpětným účinkem a v každém případě to je v souladu s Aktem o přistoupení.
(344)
Kapitola 3 bod 2 přílohy IV Aktu o přistoupení stanoví „prozatímní mechanismus“. Ten poskytuje právní rámec pro posuzování režimů podpory a jednotlivých opatření podpory, jež byly v novém členském státě zavedeny přede dnem přistoupení a jsou nadále použitelné po přistoupení.
(345)
Zúčastněné strany tvrdí, že vzhledem ke skutečnosti, že pravidla Společenství v oblasti státních podpor platí až ode dne přistoupení, jako opatření použitelná po přistoupení lze vymezit pouze opatření podpory, která poskytují dodatečný prospěch po přistoupení. Tvrdí, že DDD neposkytují dodatečný prospěch po přistoupení, jelikož jejich cenové vzorce byly stanoveny před přistoupením, finanční účast státu byla proto plně známa před přistoupením.
(346)
Komise předkládá tyto připomínky. Platnost DDD skončí v období mezi rokem 2010 a 2024, tj. po přistoupení. Pouze výjimečně Komise usuzovala, že opatření podpory, které je po přistoupení nadále v platnosti, nepředstavuje podporu použitelnou po přistoupení ve smyslu Aktu o přistoupení. Tuto výjimečnou praxi je však nutno (jako všechny výjimky v právu) vykládat v užším slova smyslu, aby se zamezilo tomu, že se kontrole Komise v oblasti státních podpor vymknou opatření, jež podle záměru signatářů Aktu o přistoupení mají podléhat této kontrole.
(347)
V této souvislosti Komise ve své praxi (101) skutečně usuzovala, že opatření podpory, u nichž byla hospodářská účast státu přesně známa před přistoupením, nejsou použitelná po přistoupení ve smyslu přílohy IV Aktu o přistoupení.
(348)
DDD nestanoví maximální výši finanční účasti státu, ani ji nebylo možno před přistoupením přesně vypočítat pro celou dobu trvání DDD.
(349)
Naopak, hospodářská účast státu na základě DDD závisí na parametrech, jejichž budoucí vývoj nebyl v době přistoupení znám. DDD mimoto zaručují výrobcům ochranu před výkyvy v nákladech, jež nesouvisí s transakcemi nebo událostmi před přistoupením, nýbrž se týkají budoucího vývoje, proto nebyly ke dni přistoupení známy.
(350)
Skutečnost, že účast státu na základě DDD nebyla ke dni přistoupení známa a že DDD ukládaly státu další povinnosti po přistoupení, prokazují zejména níže uvedené okolnosti.
(351)
Za prvé, přesné ceny elektřiny, za něž výrobci elektřiny prodávají elektřinu společnosti MVM, nejsou v jednotlivých DDD stanoveny. Ceny jsou výsledkem výpočtů, které se provádějí pomocí vzorce zahrnujícího řadu parametrů, jejichž vývoj nelze předvídat.
(352)
Cenové vzorce DDD zahrnují cenu za kapacitu a cenu za energii s dalšími různými cenami v závislosti na výrobcích.
(353)
Vzorec stanoví pouze přípustné náklady a sazby v rámci jednotlivých kategorií poplatků a váhu dané kategorie poplatků v ceně.
(354)
Sami výrobci i společnost MVM ve svých připomínkách připouštějí, že přesný význam jednotlivých kategorií poplatků je nutno dále objasnit při jednání se společností MVM.
(355)
Mnoho kategorií nákladů v DDD je proměnlivých a nemohly být přesně známy před přistoupením. Například:
(356)
Cena za kapacitu
Tato kategorie nákladů bere v úvahu zaručené kapacity i kapacity skutečně využité pro společnost MVM. Tato kategorie nákladů závisí mimo jiné na ročním, měsíčním a týdenním plánování. Každá DDD odkazuje na pravidla pravidelného plánování a přesná konečná cena v každé DDD závisí na ročních, měsíčních a týdenních plánech. Tyto kategorie nákladů nelze samozřejmě stanovit přesně předem. Strany mohou ve svých plánech například předpokládat „nadměrné kapacity“ pro dané období. Celková cena, kterou má společnost MVM uhradit, závisí nutně na dalších parametrech, například počasí, jež ovlivňují poptávku po elektřině.
Tato kategorie nákladů závisí rovněž na směnných kurzech HUF.
(357)
Cena za energii
Tato kategorie nákladů závisí především na nákladech na palivo. Tyto náklady kolísají podle pravidel trhu, jež jsou mimo kontrolu smluvních stran. Náklady spojené s budoucím vývojem cen paliva nepodléhají v DDD žádnému konkrétnímu limitu.
Přesná výše cen za energii splatná za určité časové období samozřejmě závisí rovněž na přesném objemu prodeje pro společnost MVM, jenž lze vypočítat pouze následně.
(358)
Různé další ceny (jsou-li použitelné)
Některé DDD stanoví další ceny za kapacity, které byly rezervovány, nakonec však nebyly využity. Jejich přesnou výši však nelze samozřejmě stanovit předem.
(359)
Ve většině DDD existuje systém bonus/malus, na jehož základě mají výrobci nárok na bonus, pokud v době špičky provozují více kapacit, než je stanoveno v DDD, nebo vyrobí více elektřiny. Malus se uplatňuje v případě, že výrobce poskytne méně kapacity, než se předpokládalo v DDD a ročních/měsíčních plánech.
(360)
Tyto výpočty, stejně jako ostatní výše uvedené výpočty, jsou založeny na pravidelných provozních plánech a závisí rovněž na chování výrobce. V žádném případě je nelze stanovit předem.
(361)
Ze všech výše uvedených skutečností vyplývá, že stanovení přesné konečné ceny za nákup elektřiny u smluv s dobou trvání v délce 15 až 27 let je technicky nemožné. Přesná cena bere v úvahu pravidelné plány výroby a závisí na poptávce po elektřině, chování jednotlivých stran smlouvy, cenách paliva, atd.
(362)
Ačkoli ne všechna tato tvrzení platí pro veškeré DDD (jelikož se kategorie přípustných nákladů v závislosti na DDD do jisté míry liší), všechny DDD obsahují cenové prvky, jež nelze s přesností stanovit předem.
(363)
V tomto kontextu zastává Komise názor, že existence cenových vzorců nepředstavuje dostatečný limit pro hospodářskou účast státu. Samotná existence řady měnících se parametrů ve vzorci znemožňuje určit budoucí úroveň účasti státu s dostatečnou přesností.
(364)
Jako podružný argument lze uvést, že finanční účast společnosti MMV v rámci DDD je velmi závislá na poptávce. Tato finanční účast se rovná rozdílu mezi kupní cenou na základě DDD a příjmy, které může MVM získat prodejem elektřiny. Cenu, za kterou společnost MVM prodává elektřinu, však nelze určit předem. Tato cena závisí na přesných příjmech z prodeje společnosti MVM na základě smluv s regionálními distributory, výsledku aukcí, nabídkových řízeních a prodeji na „tržnici“. Tyto ceny jsou ovlivněny rovněž pravidelnou regulací úředních cen a výkyvy tržní poptávky. To zvyšuje nepředvídatelnost účasti státu na základě DDD. Může se dokonce stát, že zaručený odběr stanovený v DDD rostoucí měrou překračuje skutečné potřeby společnosti MVM, zejména po úplné liberalizaci energetického trhu v lednu 2008. Nadbytek elektřiny může vést k ještě vyšším neznámým nákladům, což dále zvyšuje nepředvídatelnost přesné účasti státu na základě DDD.
(365)
Platby společnosti MVM výrobcům elektřiny po přistoupení nejsou proto pouhým vyplacením tranší v rámci celkového pevně stanoveného limitu určeného před přistoupením.
(366)
DDD posuzované v tomto rozhodnutí jsou proto použitelné po přistoupení ve smyslu kapitoly 3 přílohy IV Aktu o přistoupení.
7.5 DDD jako „nová podpora“ na rozdíl od „existující podpory“
(367)
V kapitole 3 přílohy IV Aktu o přistoupení je uvedeno, že „pokud Komise do tří měsíců od obdržení úplných informací o existujícím podpůrném opatření nebo od obdržení prohlášení nového členského státu, kterým tento stát informuje Komisi, že poskytnuté informace považuje za úplné, neboť dodatečné požadované informace nejsou dostupné nebo již byly poskytnuty, nevznese námitky na základě vážných pochybností o slučitelnosti tohoto opatření se společným trhem, má se za to, že Komise proti němu nemá námitek.“
(368)
Na základě tohoto ustanovení některé zúčastněné strany tvrdí, že Komise promeškala tříměsíční lhůtu po oznámení Maďarska ze dne 31. března 2004, a tím mlčky schválila opatření v rámci prozatímního postupu.
(369)
V tomto ohledu Komise podotýká, že předmětem oznámení ze dne 31. března 2004 v rámci prozatímního postupu bylo nařízení o náhradách poskytnutých společnosti MVM, nikoli DDD. Maďarsko oznámení vzalo zpět a případ NN byl Komisí později otevřen v souvislosti se samotnými DDD (viz kapitola I výše).
(370)
Je nutno zmínit, že (jak je uvedeno v tabulce níže) Komise ve skutečnosti nezmeškala tříměsíční lhůtu, na niž poukazují zúčastněné strany:
Událost
Datum
Lhůta po přijetí informací
Oznámení Maďarska
31.3.2004
Dotazy Komise
29.4.2004
29 dnů
Odpovědi Maďarska
4.6.2004
Dotazy Komise
10.8.2004
2 měsíce a 6 dnů
Odpovědi Maďarska
21.10.2004
Dotazy Komise
17.1.2005
2 měsíce a 27 dnů
Odpovědi Maďarska
7.4.2005
Zpětvzetí oznámení Maďarskem
15.4.2005
8 dnů
(371)
Kromě výše uvedené písemné korespondence se ve dnech 15. července 2004, 30. listopadu 2004 a 12. ledna 2005 uskutečnily osobní schůzky mezi Komisí a maďarskými orgány.
(372)
Co se týká tohoto řízení, Komise zde posuzuje, zda DDD obsahují existující nebo novou podporu, a to na základě ustanovení Aktu o přistoupení a procesního nařízení.
(373)
V souladu s kapitolou 3 přílohy IV Aktu o přistoupení jsou všechna opatření státní podpory, která vstoupila v platnost před přistoupením a jsou nadále použitelná po tomto dni a nespadají do žádné z níže uvedených kategorií existující podpory, považována od přistoupení za novou podporu ve smyslu čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES.
(374)
DDD, jichž se týká toto rozhodnutí, vstoupily v platnost v období mezi rokem 1995 a 2001, tj. před přistoupením Maďarska k EU dne 1. května 2004. Toto rozhodnutí se týká pouze DDD, které byly v platnosti ke dni přistoupení. Nevztahuje se na DDD, jež skončily před tímto dnem. Ze všech dalších důvodů uvedených v bodě 7.4 je opatření použitelné po přistoupení ve smyslu Aktu o přistoupení.
(375)
Tři kategorie existující podpory uvedené v Aktu o přistoupení zahrnují:
1)
Opatření podpory, která nabyla účinku před 10. prosincem 1994.
Všechny DDD byly podepsány a vstoupily v platnost po 10. prosinci 1994.
2)
Opatření podpory, která byla uvedena na seznamu existujících opatření státní podpory připojeném k Aktu o přistoupení.
DDD obecně, ani žádná jednotlivá DDD nebyly zahrnuty v dodatku přílohy IV Aktu o přistoupení uvedeném v kapitole 3 bodu 1 písm. b) přílohy IV, který obsahuje seznam existujících opatření podpory.
3)
Opatření podpory, která byla ke dni přistoupení posouzena orgánem pro dohled nad státní podporou nového členského státu, která byla shledána slučitelnými s právem Společenství a v jejichž případě Komise nevznesla námitku na základě vážných pochybností o slučitelnosti opatření se společným trhem postupem stanoveným v Aktu o přistoupení, tzv. „prozatímním postupem“ (viz kapitola 3 bod 2 přílohy IV Aktu o přistoupení).
V rámci tzv. prozatímního postupu nebyly Komisi předloženy žádné DDD.
(376)
Jelikož DDD nepatří do žádné z kategorií existující podpory uvedených v Aktu o přistoupení, představují ode dne přistoupení novou podporu.
(377)
Komise podotýká, že tato kategorizace je rovněž v souladu s poslední větou čl. 1 písm. b) bodu v) procesního nařízení. V tomto článku se stanoví, že pokud se opatření stanou podporou následkem liberalizace činnosti právem Společenství (v tomto případě následkem liberalizace trhu s elektřinou na základě směrnice 96/92/ES, která v Maďarsku vstoupila v platnost dnem přistoupení k Evropské unii), nebudou považována za existující podporu po datu stanoveném pro liberalizaci, tj. jsou považovány za novou podporu.
(378)
Společnost „Budapesti Erőmű Rt.“ tvrdí, že poslední věta čl. 1 písm. b) bodu v) procesního nařízení neplatí. Tato společnost se dovolává rozsudku ve věci Alzetta Mauro (102) a tvrdí, že podpora poskytnutá na trhu, který byl před liberalizací uzavřen hospodářské soutěži, musí být ode dne liberalizace považována za existující podporu.
(379)
Komise nemůže toto tvrzení přijmout. Jak již bylo projednáno výše, Komise zastává názor, že účelem ustanovení o státní podpoře, která jsou obsažena v Aktu o přistoupení, je zajistit, aby Komise přezkoumala všechna opatření, jež mohou ode dne přistoupení narušit hospodářskou soutěž mezi členskými státy. Na rozdíl od smluv o přistoupení před 1. květnem 2004 má Akt o přistoupení, který vstoupil v platnost dne 1. května 2004, omezit opatření, o nichž se usuzuje, že představují existující podporu, na tři zvláštní výše popsané případy. Rozsudek ve věci Alzetta Mauro se netýká opatření v oblasti působnosti Aktu o přistoupení, nelze proto mít za to, že je v tomto ohledu použitelný na posuzované DDD. Rozsudek ve věci Alzetta Mauro se mimoto týká situace před vstupem nařízení (ES) č. 659/1999 v platnost.
(380)
Společnost „Budapesti Erőmű Rt.“ rovněž tvrdí, že se čl. 1 písm. b) bod v) nevztahuje na jednotlivá opatření podpory, „jelikož jednotlivá opatření podpory nejsou výslovně zmíněna“. Komise nemůže toto tvrzení přijmout. Neexistuje žádný důvod, proč by se odkaz na „podporu“ a „některá opatření“ neměl vztahovat na jednotlivou podporu i režimy podpory. Článek 4 nařízení č. 659/1999 důsledně odkazuje na oznámená „opatření“, Komise však předpokládá, že by zúčastněná strana netvrdila, že se článek 4 vztahuje výhradně na předběžné přezkoumání oznámených režimů podpory.
(381)
Na základě Aktu o přistoupení a procesního nařízení proto Komise vyvozuje závěr, že DDD představují novou podporu.
7.6 Komise není oprávněna zrušit účinnost platně uzavřených soukromých dohod („pacta sunt servanta“) - Právní nejistota - Proporcionalita
(382)
Komise chce reagovat na připomínky zúčastněných stran, že soukromoprávní smlouvy nemůže Komise zrušit, jelikož tento výsledek by byl podle zúčastněných stran v rozporu s pravidly státní podpory obsaženými ve Smlouvě o ES, zásadou právní jistoty a požadavkem proporcionality.
(383)
Komise tato tvrzení odmítá. Forma podpory (soukromoprávní smlouva v případě DDD) není z hlediska státní podpory důležitá; pro analýzu Komise je důležitý pouze účinek opatření. Pokud podmínky soukromoprávní smlouvy vedou k protiprávní a neslučitelné státní podpoře pro jednu ze smluvních stran, musí členský stát tyto podmínky zrušit. Zrušení protiprávního a neslučitelného opatření státní podpory musí nařídit Komise, a to i v případě, že státní podpora představuje natolik podstatnou část dohody, že její zrušení ve skutečnosti ovlivní platnost samotné dohody.
(384)
Co se týká právní jistoty, Komise předkládá tyto připomínky. Evropská dohoda zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na straně jedné a Maďarskou republikou na straně druhé, která připravila cestu přistoupení, byla podepsána dne 16. prosince 1991 a vstoupila v platnost dne 1. února 1994, tj. před uzavřením DDD. Maďarsko oficiálně požádalo o přistoupení dne 31. března 1994. V době, kdy strany uzavíraly DDD (1995 až 2001) již Maďarsko muselo v souladu s článkem 62 Evropské dohody uvést pravidla hospodářské soutěže do souladu se Smlouvou o ES. Bylo proto zřejmé, že DDD byly podepsány na tak dlouhou dobu, že neskončí před přistoupením Maďarska k EU.
(385)
Maďarská republika podepsala Smlouvu o přistoupení dne 16. dubna 2003 (103). Smlouva o přistoupení vstoupila v platnost dne 1. května 2004. Ode dne přistoupení se ustanovení zakládajících smluv a sekundárních právních předpisů stala v Maďarsku závaznými v souladu s článkem 2 Aktu o přistoupení. Tzv. acquis communautaire se proto vztahuje na veškeré smluvní vztahy v nových členských státech a jakékoli výjimky z tohoto pravidla mohou vyplývat pouze ze samotného Aktu o přistoupení. Akt o přistoupení připojený ke Smlouvě a jeho přílohy nestanoví žádnou výjimku v rámci pravidel státní podpory, která by DDD nebo energetické odvětví obecně vyjímala z přímého uplatňování právních předpisů EU v oblasti státních podpor.
(386)
Komise proto musí uplatňovat právo EU v oblasti hospodářské soutěže na Maďarsko stejně jako na všechny ostatní členské státy, co se týká energetického odvětví. V rozporu s tvrzením zúčastněných stran zastává Komise názor, že právní nejistotu na společném energetickém trhu ve skutečnosti zavádí neuplatňování pravidel státní podpory na DDD. Přistoupení členských států může skutečně vést k případům, kdy opatření, které před přistoupením neporušuje vnitrostátní právní předpisy, je od přistoupení považováno za státní podporu a jako takové spadá pod kontrolu státní podpory ze strany Komise.
(387)
Komise proto v připomínkách zúčastněných stran nezjistila žádná platná tvrzení, co se týká důvodů, proč toto řízení není slučitelné se zásadou právní jistoty.
7.7 Posouzení slučitelnosti
(388)
Ustanovení čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES stanoví obecný zákaz státní podpory ve Společenství.
(389)
Ustanovení čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy o ES stanoví výjimky z obecného pravidla, že takováto podpora není slučitelná se společným trhem, jak je uvedeno v čl. 87 odst. 1.
(390)
Výjimky v čl. 87 odst. 2 Smlouvy o ES se na tento případ nevztahují, jelikož opatření nemá sociální povahu, nebylo poskytnuto individuálním spotřebitelům, nemá nahradit škodu způsobenou přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi a nebylo poskytnuto hospodářství určitých oblastí Spolkové republiky Německo postižených rozdělením této země.
(391)
Další výjimky jsou stanoveny v čl. 87 odst. 3 Smlouvy o ES.
(392)
Ustanovení čl. 87 odst. 3 písm. a) stanoví, že „podpory, které mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností“ mohou být považovány za slučitelné se společným trhem. V době přistoupení bylo možno celé území Maďarska považovat za takovouto oblast a většina jeho regionů dosud využívá takovouto podporu (104).
(393)
Komise přijala pokyny k posuzování této podpory. Při vstupu Maďarska do EU platily pokyny k vnitrostátní regionální podpoře (105) (dále jen „dřívější pokyny k regionální podpoře“). Těmito pokyny se řídilo rovněž posuzování regionální podpory na základě čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES. Pro období od 1. ledna 2007 Komise přijala nové pokyny k regionální podpoře (106) (dále jen „nové pokyny k regionální podpoře“).
(394)
Podle obou pokynů k regionální podpoře je možno státní podporu povolit v zásadě pouze pro investiční náklady (107). Podle obou pokynů platí:
(395)
„Regionální podpora, jejímž cílem je snížení běžných výdajů podniku (provozní podpora), je obvykle zakázána. Výjimečně lze takovou podporu poskytnout v regionech způsobilých k podpoře podle čl. 87 odst. 3 písm. a) za předpokladu, že i) je oprávněná z hlediska jejího příspěvku k regionálnímu rozvoji a z hlediska jejího charakteru a ii) její výše je úměrná znevýhodněním, která se snaží zmírnit. Je na členském státě, aby prokázal existenci znevýhodnění a stupeň jejich závažnosti.“ (108)
(396)
Podporu nelze považovat za investiční podporu. Investiční podpora je vymezena pomocí seznamu možných způsobilých nákladů, které jsou uvedeny v obou pokynech k regionální podpoře. Platby na základě DDD jednoznačně zahrnují rovněž jiné náklady. Nejzřejmějším příkladem je to, že DDD zaručují náklady na palivo spojené s provozem elektráren. DDD zahrnují rovněž osobní náklady. Tyto náklady nejsou zjevně způsobilé pro investiční podporu. Naopak patří do běžných výdajů hospodářského subjektu a jako takové musí být zahrnuty do provozních nákladů, jak je vymezují oboje pokyny k regionální podpoře.
(397)
Co se týká provozní podpory, v průběhu řízení maďarské orgány ani zúčastněné strany neprokázaly žádná regionální znevýhodnění týkající se zvláštních cílových regionů DDD, a rovněž neprokázaly, že výše podpory je úměrná těmto znevýhodněním.
(398)
Oboje regionální pokyny mimoto stanoví, že se provozní podpora musí každopádně postupně snižovat a být časově omezená. Podpora poskytnutá prostřednictvím DDD se postupně nesnižuje a doba trvání v délce 15 až 27 let zdaleka přesahuje dobu, která by byla podle obou pokynů přípustná. DDD nespadají taktéž pod žádnou zvláštní výjimku uvedenou v pokynech k regionální podpoře a maďarské orgány ani zúčastněné strany nepředložily žádná tvrzení za tímto účelem.
(399)
Na základě výše uvedených skutečností vyvozuje Komise závěr, že podpora není způsobilá pro odchylku stanovenou v čl. 87 odst. 3 písm. a) Smlouvy o ES.
(400)
Ustanovení čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouva o ES stanoví, že „podpory, které mají napomoci uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu anebo napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu“, mohou být považovány za slučitelné se společným trhem.
(401)
Komise podotýká, že dotyčná podpora nemá napomoci uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu.
(402)
Komise rovněž nezjistila žádné důkazy, že podpora má napravit vážnou poruchu v maďarském hospodářství. Komise připouští, že elektřina je důležitým produktem pro hospodářství kteréhokoli členského státu a že v 90. letech minulého století bylo nutné toto odvětví v Maďarsku modernizovat.
(403)
Komise je však názoru, že se pojem „vážná porucha hospodářství některého členského státu“ vztahuje na mnohem závažnější případy a nelze jej použít na dohody o běžných dodávkách elektřiny. Komise mimoto podotýká, že tento pojem znamená prvek naléhavosti, což není s DDD slučitelné.
(404)
Maďarské orgány ani zúčastněné strany netvrdily, že DDD jsou slučitelné s čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy o ES.
(405)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem vyvozuje Komise závěr, že podpora není způsobilá pro výjimku obsaženou v čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy o ES.
(406)
Ustanovení čl. 87 odst. 3 písm. d) Smlouvy o ES stanoví, že podpory určené na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví mohou být považovány za slučitelné se společným trhem, jestliže neovlivní podmínky obchodu a hospodářské soutěže ve Společenství v míře odporující společnému zájmu. Toto ustanovení se zjevně na DDD nevztahuje.
(407)
Ustanovení čl. 87 odst. 3 písm. c) umožňuje schválení podpor, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Komise vypracovala řadu pokynů a sdělení, která objasňují uplatňování výjimky obsažené v tomto ustanovení.
(408)
Co se týká starých i nových pokynů k regionální podpoře, v 393. až 398. bodě odůvodnění je prokázáno, že DDD nejsou s těmito pokyny slučitelné.
(409)
Komise podotýká, že pokyny k ochraně životního prostředí použitelné v době přistoupení Maďarska k EU (109), například pokyny k regionální podpoře, povolují v prvé řadě investiční podporu. Provozní podpora je omezena na zvláštní cíle. První je podpora pro nakládání s odpady a úspory energie (oddíl E.3.1), která je omezena na dobu trvání v délce nejvýše 5 let. Druhou je podpora ve formě snížení daní či osvobození od daně (oddíl E.3.2). Třetí je podpora pro obnovitelné zdroje energie (oddíl E.3.3). Žádné z těchto ustanovení v tomto případě zjevně neplatí.
(410)
Čtvrtým a posledním druhem provozní podpory je podpora, kterou lze schválit jako podporu v případě kombinované výroby elektrické energie a tepla (dále jen „kombinovaná výroba“) (oddíl E.3.4). Někteří z dotyčných výrobců vyrábějí teplo i elektrickou energii. DDD však nesplňují podmínky bodu 66, a tudíž podmínky možností uvedených v bodech 58 až 65 pokynů k ochraně životního prostředí. Jednou z podmínek stanovených v bodě 66 je, že opatření podpory je výhodné ve smyslu ochrany životního prostředí vzhledem k tomu, že účinnost konverze je obzvláště vysoká, opatření umožní snížit spotřebu energie nebo výrobní proces bude méně poškozovat životní prostředí. Nic v informacích, které má Komise k dispozici, nenaznačuje, že je tato podmínka splněna.
(411)
Členské státy mohou při poskytování provozní podpory na kombinovanou výrobu využít tyto tři možnosti:
-
možnost 1: podpora k nahrazení rozdílu mezi výrobními náklady zařízení pro kombinovanou výrobu a tržní cenou vyrobené energie,
-
možnost 2: zavedení tržních mechanismů, jako jsou zelená osvědčení či nabídková řízení,
-
možnost 3: podpora jako náhrada ušetřených vnějších nákladů, což jsou environmentální náklady, které by společnost musela nést, kdyby stejné množství energie nebylo vyrobeno v rámci kombinované výroby,
-
možnost 4: podpora je omezena na 5 let, postupně se snižuje nebo je omezena na 50 % způsobilých nákladů.
(412)
Je zřejmé, že DDD nesplňují podmínky možnosti 2 a možnosti 3. Podmínky možnosti 1 nejsou rovněž splněny, jelikož pro výpočet výše podpory není použita tržní cena vyrobené energie. Částky podpory převedené na základě dané DDD nezávisí na cenách nabídnutých jiným výrobcem elektřiny, nýbrž výhradně na investičních a provozních nákladech, které dotyčnému výrobci vzniknou.
(413)
Maďarsko ani žádný z dotyčných výrobců ve skutečnosti neuváděli slučitelnost na základě těchto ustanovení, ani neprokázali, že elektrárny splňují kritéria pokynů k ochraně životního prostředí týkající se provozní podpory pro kombinovanou výrobu.
(414)
Dne 23. ledna 2008 Komise přijala nové pokyny ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (110). Tyto nové pokyny povolují provozní podporu rovněž pouze v případě úspory energie, kombinované výroby, využití obnovitelných zdrojů energie a daňových úlev a osvobození od daně. Jak je uvedeno výše, nic z toho se na DDD nevztahuje.
(415)
Pokud jde o kombinovanou výrobu, existují tři možnosti, z nichž si členské státy mohou při poskytování takovéto podpory vybrat:
-
varianta 1: podpora na vyrovnání rozdílu mezi výrobními náklady zařízení pro kombinovanou výrobu a tržní cenou vyrobené energie,
-
varianta 2: zavedení tržních mechanismů, jako jsou zelená osvědčení nebo veřejné soutěže,
-
varianta 3: podpora je omezena na 5 let, postupně se snižuje nebo je omezena na 50 % způsobilých nákladů.
DDD nesplňují žádnou z těchto podmínek. Maďarské orgány ani výrobci elektřiny nepředložili žádné důkazy o splnění těchto kritérií nových pokynů k ochraně životního prostředí.
(416)
Z pokynů a sdělení, jež Komise vypracovala s cílem objasnit, jak bude přesně uplatňovat odchylku obsaženou v čl. 87 odst. 3 písm. c), je jediným, co lze v daném případě použít, metodika pro převodní náklady (viz 26. bod odůvodnění).
(417)
Tato metodika se týká podpory poskytnuté nástupnickým společnostem bývalého monopolu, které do elektráren investovaly před liberalizací odvětví elektřiny a které mohou mít problémy se získáním svých investičních nákladů zpět na liberalizovaném trhu. Jelikož jedním ze základních rysů DDD je umožnit, aby některé společnosti, které investovaly do elektráren před liberalizací odvětví elektřiny, nadále využívaly záruku příjmů, jež zajišťuje návratnost investic, je nutno metodiku považovat za příslušný základ pro posouzení slučitelnosti DDD.
(418)
Komise poznamenává, že maďarské orgány ani žádný z výrobců elektřiny ve svých připomínkách netvrdili, že DDD jsou slučitelné s kritérií metodiky. Většina výrobců ve skutečnosti vyvozuje závěr, že DDD jsou obchodními dohodami uzavřenými dlouho před existencí metodiky a kritéria vyrovnávacího mechanismu nejsou k posouzení DDD jednoduše vhodná.
(419)
Hlavním účelem metodiky pro převodní náklady je napomoci energetickému odvětví přejít na liberalizovaný trh tím, že nástupnickým energetickým společnostem bývalého monopolu je umožněno přizpůsobit se zavedení hospodářské soutěže (111).
(420)
Metodika stanoví zásady, které Komise používá při posuzování opatření podpory, jež mají vyrovnat náklady na povinnosti nebo záruky, které by kvůli liberalizaci trhu s elektřinou již nemuselo být možné plnit. Na takovéto povinnosti nebo záruky se odkazuje jako na „převodní náklady“ a mohou mít rozmanité podoby, zejména investice provedené na základě předpokládané nebo výslovné záruky prodeje.
(421)
Jelikož samy DDD představují výslovnou záruku prodeje před liberalizací, lze mít za to, že elektrárny, na něž se vztahují DDD, spadají do oblasti působnosti metodiky.
(422)
Komise však podotýká, že řada prvků hlavních zásad obsažených v DDD nesplňuje podmínky stanovené v oddíle 4 metodiky. Za prvé, nesplňují podmínku stanovenou v bodě 4.2 metodiky, která vyžaduje, aby opatření k vyplacení podpory musela vzít v úvahu budoucí rozvoj hospodářské soutěže. Mechanismy stanovení cen v DDD jsou navrženy tak, aby za účelem stanovení ceny zohledňovaly pouze zvláštní parametry dotyčné elektrárny. Není nutno brát v úvahu ceny nabízené konkurenčními výrobci a jejich výrobní kapacity.
(423)
Podle bodu 4.9 metodiky Komise přistupuje mimořádně podezíravě k podpoře, jejíž výše nebude pravděpodobně upravena, aby byly náležitě zohledněny rozdíly mezi hospodářskými a tržními předpoklady, jež byly původně přijaty při odhadu převodních nákladů a jejich skutečných změn v čase. DDD spadají do této kategorie, jelikož k navržení opatření podpory nebyl použit žádný tržní předpoklad. Skutečnost, že se hlavní zásady DDD navzdory postupnému otvírání trhu s elektřinou nezměnily, a ukládají tudíž společnosti MVM povinnost nakupovat elektřinu v množství převyšujícím její potřeby a prodávat tuto elektřinu na volném trhu, jednoznačně prokazuje, že DDD neberou v úvahu skutečný rozvoj trhu.
(424)
Jak bylo prokázáno v kapitole 3, jednou z hlavních výhod DDD pro výrobce elektřiny je povinnost společnosti MVM nakupovat stanovené kapacity a zaručené množství elektřiny za cenu pokrývající stálé, proměnlivé a kapitálové náklady, a to po dobu odpovídající přibližně době životnosti nebo amortizace aktiv. V důsledku toho DDD zavazují jednu ze smluvních stran, aby nakupovala elektřinu od druhé strany bez ohledu na skutečný vývoj nabídek konkurentů.
(425)
Řada členských států zavedla vyrovnávací mechanismy, podle nichž je maximální výše podpory stanovena předem na základě analýzy budoucího konkurenčního trhu, a zejména budoucích tržních cen vyplývajících ze vzájemného působení nabídky a poptávky. Pokud jsou skutečné příjmy dosažené dotyčnými výrobci vyšší, než se předpokládalo, jsou skutečné granty přepočítány a stanoveny na nižší úrovni než maximální částka. Dopad náhrady na trh je proto omezen na nejnižší možnou míru, zejména proto, že pro příjemce není zajištěna minimální úroveň výroby a prodeje.
(426)
V tomto ohledu DDD místo aby napomohly přechodu na konkurenční trh, vytvářejí ve skutečnosti překážku pro rozvoj skutečné hospodářské soutěže na podstatné části trhu pro výrobu elektřiny. Opatření k vyplacení podpory proto neumožňují vzít v úvahu budoucí rozvoj hospodářské soutěže a výše podpory není podmíněna rozvojem skutečné hospodářské soutěže.
(427)
V důsledku toho DDD odporují rovněž zásadám stanoveným v oddíle 5 metodiky, podle nichž nesmí být ujednání o financování v rozporu se zájmem Společenství, zejména hospodářskou soutěží. Podle oddílu 5 nesmí ujednání o financování odrazovat jiné podniky nebo nové účastníky od vstupu na určité vnitrostátní nebo regionální trhy. Jak je však zdůrazněno mimo jiné v 220. bodě odůvodnění, systém rezervace kapacity a ceny za kapacity odrazuje společnost MVM, která je zdaleka největším kupujícím na velkoobchodním trhu, aby přešla k jiným výrobcům, na něž se nevztahují DDD. Otevření trhu a podmínky stanovené v DDD mimoto nutí společnost MVM k tomu, aby nakupovala více elektřiny, než potřebuje, a tuto elektřinu dále prodávala na volném trhu prostřednictvím prodejních mechanismů. To samo o sobě brání vstupu nových účastníků na velkoobchodní trh. Komise se domnívá, že DDD narušují hospodářskou soutěž na maďarském velkoobchodním trhu s elektřinou po dobu, která značně přesahuje dobu potřebnou k přiměřenému přechodu na konkurenční trh.
(428)
Pravidla obsažená v DDD nesplňují kritéria stanovená v bodě 4.5 metodiky, jelikož maximální výše podpory, jež má být výrobcům vyplacena v období od 1. května 2004 do doby skončení platnosti DDD, není stanovena předem.
(429)
Bod 4.8 metodiky uvádí, že Komise přistupuje mimořádně podezíravě k podpoře, která má zajistit veškeré příjmy nebo část příjmů, jichž bylo dosahováno před vstupem směrnice 96/92/ES (112) v platnost, bez pečlivého zohlednění způsobilých převodních nákladů, které mohou vyplývat z otevření trhu.
(430)
Skutečnost, že DDD byly v době přistoupení Maďarska k Evropské unii zachovány, měla zajistit většinu příjmů, jichž výrobci elektřiny dosahovali před vstupem směrnice 96/92/ES v platnost. Elektrárny, na něž se vztahují DDD, mají mimoto velmi významný podíl na trhu, a to po velmi dlouhou dobu, která značně přesahuje dobu potřebnou pro přiměřený přechod na trh.
(431)
V rámci hlavních ustanovení DDD nemůže Komise mimoto oddělit soubor prvků, jež by podle metodiky bylo možno považovat za slučitelné se společným trhem. K zajištění slučitelnosti DDD by nepostačovalo zejména zkrácení doby jejich trvání, jelikož by způsob financování, který je založen na rezervovaných kapacitách a zaručeném odebraném množství, nadále bránil rozvoji skutečné hospodářské soutěže. Mechanismy tvorby cen by byly rovněž nadále v rozporu s cílem podpořit vznik skutečně konkurenčního trhu, na němž ceny vyplývají ze vzájemného působení nabídky a poptávky.
(432)
Na základě výše uvedených úvah vyvozuje Komise závěr, že DDD nejsou slučitelné s kritérii stanovenými v metodice.
(433)
Některé zúčastněné strany rovněž tvrdily, že by se na DDD mohl vztahovat čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES i tehdy, pokud nesplňují kritéria rozsudku ve věci Altmark.
(434)
Komise zastává názor, že úvahy uvedené v 255. až 275. bodě odůvodnění s ohledem na kritéria rozsudku ve věci Altmark vedou rovněž k závěru, že čl. 86 odst. 2 nelze na DDD použít.
(435)
Ustanovení čl. 86 odst. 2 lze použít pouze na společnosti, které poskytují přesně stanovené služby obecného hospodářského zájmu, což v tomto konkrétním případě neplatí, jak je prokázáno v 256. až 267. bodě odůvodnění. Náhrada za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu musí být mimoto úměrná dodatečně vzniklým nákladům; jinými slovy, pro výpočet souvisejících nákladů musí být možné stanovit rozsah služeb obecného hospodářského zájmu. Tak tomu v tomto případě není, jak je prokázáno v 268. až 270. bodě odůvodnění.
(436)
Posuzovaná podpora proto představuje státní podporu, která není slučitelná se společným trhem.
7.8 Navrácení
(437)
Podle Smlouvy o ES a ustálené judikatury Soudního dvora je Komise poté, co zjistila, že podpora není slučitelná se společným trhem, oprávněna rozhodnout, že dotyčný stát takovou podporu zruší nebo upraví (113). Povinnost členského státu zrušit podporu, kterou Komise prohlásila za neslučitelnou se společným trhem, slouží podle stálé judikatury Soudního dvora k obnovení dřívějšího stavu (114). Podle Soudního dvora je tohoto cíle dosaženo, jakmile příjemce vrátí protiprávní podporu, čímž ztrácí výhodu, kterou měl na trhu ve vztahu ke svým soutěžitelům, a obnoví se stav, který předcházel poskytnutí podpory (115).
(438)
V souladu s touto judikaturou se v čl. 14 nařízení (ES) č. 659/1999 stanoví, že „je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil. Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství“.
(439)
Některé zúčastněné strany tvrdily, že by zrušení soukromoprávních smluv rozhodnutím Komise bylo v rozporu se zásadou právní jistoty, jelikož DDD jsou soukromoprávními smlouvami, jež výrobci uzavřeli v dobré víře za tržních podmínek, které převládaly v té době. Tvrdily rovněž, že takovéto rozhodnutí by bylo v rozporu se zásadou proporcionality. Komise tato tvrzení odmítá z důvodů uvedených v 382. až 387. bodě odůvodnění.
(440)
Co se týká proporcionality, Soudní dvůr rozhodl, že navrácení protiprávně poskytnuté státní podpory v zájmu obnovení předchozího stavu nelze v zásadě považovat za nepřiměřené cílům ustanovení Smlouvy týkajících se státní podpory (116).
(441)
Komise se proto domnívá, že existují dostatečné důvody pro navrácení podpory poskytnuté prostřednictvím DDD v zájmu obnovení podmínek hospodářské soutěže.
(442)
V 176. až 236. bodě odůvodnění bylo prokázáno, že výhoda plynoucí z DDD přesahuje případný kladný rozdíl mezi cenami DDD a cenami, jichž by bylo možno na trhu dosáhnout bez DDD.
(443)
Komise je však názoru, že celkovou hodnotu všech podmínek dlouhodobých kupních povinností společnosti MVM, jak jsou uvedeny v 174. až 236. bodě odůvodnění, za období mezi 1. květnem 2004 a zrušením DDD nelze vypočítat přesně. Proto při nařízení navrácení protiprávní podpory Komise omezí inkasní příkaz na rozdíl, který může existovat mezi příjmy výrobců elektřiny podle DDD a příjmy, jichž by v tomto období mohli na trhu dosáhnout bez DDD.
(444)
S ohledem na stanovení částky, jež má být výrobci navrácena, Komise uznává, že přesný výpočet výše státní podpory, kterou příjemci skutečně získali, je poměrně složitý, jelikož závisí na tom, jaké by byly ceny a množství vyrobené a prodané elektřiny na maďarském velkoobchodním trhu mezi 1. květnem 2004 a dnem zrušení DDD, pokud by během tohoto období nebyla žádná z DDD v platnosti. Jelikož se DDD vztahují na velkou část maďarských výrobních kapacit, trh podle „srovnávacího scénáře“ (117) by se výrazně lišil od trhu, jaký byl ve skutečnosti.
(445)
Zvláštním rysem elektřiny je to, že jakmile je vyrobena, nelze ji hospodárně skladovat. K zajištění stability sítě musí být nabídka elektřiny a poptávka po ni neustále vyrovnaná. Množství energie, které výrobci a dovozci elektřiny mohou na velkoobchodním trhu prodat během určitého období, a cena, kterou mohou za tuto elektřinu získat, nezávisí na celkovém množství elektřiny požadované odběrateli během tohoto období, nýbrž na množství elektřiny požadované v každém okamžiku (118). Poptávka po elektřině mimoto během dne a sezónně značně kolísá, což znamená, že výrobní a dovozní kapacity potřebné k uspokojení poptávky v každém okamžiku rovněž kolísají a že některé výrobní jednotky dodávají elektřinu pouze v době vysoké poptávky (119). Fungování trhu proto nelze s naprostou přesností posoudit na základě údajů o roční spotřebě, výrobě a cenách, které má Komise k dispozici.
(446)
Podle judikatury Soudního dvora však žádné ustanovení práva Společenství nevyžaduje, aby Komise v případě, že nařídí navrácení podpory, která byla prohlášena za neslučitelnou se společným trhem, stanovila přesnou částku podpory, jež má být navrácena. Postačuje, aby rozhodnutí Komise obsahovalo informaci, která členskému státu umožní stanovit tuto částku bez větších potíží (120).
(447)
Komise proto uvádí pokyny, jak vyčíslit částku podpory, která má být navrácena. Jak bylo uvedeno výše, DDD mají natolik významný podíl na maďarském trhu pro výrobu elektřiny, že by se ceny bez DDD lišily od cen, jež byly skutečně zaznamenány v konkurenčním segmentu. Cenu, kterou by výrobci mohli získat při neexistenci DDD, je proto možno vypočítat na základě tržní simulace spočívající v analýze fungování velkoobchodního trhu s elektřinou podle „srovnávacího scénáře“. Účelem simulace je odhadnout, jaký by byl prodej a ceny podle srovnávacího scénáře s cílem stanovit spolehlivé odhady částek, jež by společnost MVM uhradila dotyčným výrobcům za elektřinu, kterou by od nich nakoupila podle tohoto scénáře. Simulace musí splňovat podmínky stanovené v následujících bodech odůvodnění.
(448)
Za prvé, vzhledem k tomu, že elektřina má velmi malou cenovou pružnost poptávky, je nutno simulaci provést za předpokladu, že zatížení soustavy je ve srovnávacím scénáři v každém okamžiku totožné se zatížením, jež bylo skutečně v tomto okamžiku zaznamenáno.
(449)
Za druhé, jak bylo uvedeno v 196. bodě odůvodnění, elektřina je prodávána na konkurenčních velkoobchodních trzích prostřednictvím smluv o okamžitém dodání nebo prostřednictvím termínových smluv. Šetření v odvětví energetiky prokázalo, že výše termínových cen závisí na jednotlivých očekáváních, co se týká vývoje cen na okamžitých trzích. Na rozdíl od okamžitých trhů, u nichž ekonomická teorie předpokládá, že v podmínkách dokonalé hospodářské soutěže je cena v každém okamžiku rovna nejvyšším krátkodobým mezním nákladům všech výrobních jednotek potřebných k uspokojení poptávky (121), pro termínové trhy neexistuje žádné výslovné cenové měřítko, jež by bylo možno odhadnout pomocí ekonomické teorie. Mimoto nelze simulovat dopad strategií vypracovaných prodávajícími a kupujícími s ohledem na arbitráž mezi smlouvami o okamžitém dodání a termínovými smlouvami. Tuto skutečnost dokládá široká škála situací zaznamenaných na velkoobchodních trzích v celé Evropě. Šetření v odvětví energetiky prokázalo, že se poměr mezi objemy obchodovanými ve formě okamžitých produktů a spotřebou elektřiny v daném členském státě mezi jednotlivými členskými státy značně liší (122).
(450)
Jak je uvedeno v 198. bodě odůvodnění, okamžité ceny, zejména ceny zaznamenané při okamžitém burzovním prodeji, obvykle znamenají reference pro celý velkoobchodní trh, včetně termínových produktů. Komise proto zastává názor, že ke zjištění částek podpory, jež mají být vráceny, je nutno velkoobchodní trh simulovat za předpokladu, že se s veškerou elektřinou obchoduje na základě smluv o okamžitém dodání, s výjimkou zvláštních prvků uvedených v 453. až 456. bodě odůvodnění.
(451)
Simulace by měla být provedena na základě krátkodobých mezních nákladů dotyčných výrobních jednotek. Simulace by proto měla vzít v úvahu příslušné údaje, které jsou specifické pro každou výrobní jednotku provozovanou v Maďarsku (123) v období mezi 1. květnem 2004 a skutečným dnem zrušením DDD, zejména s ohledem na vybudovanou kapacitu, tepelnou účinnost, náklady na palivo a jiné hlavní složky proměnlivých nákladů a období plánovaného a nuceného přerušení dodávek. Simulace by měla být mimoto provedena se základním předpokladem, že na simulovaném okamžitém trhu v každém okamžiku existuje pouze jedna cena vyplývající z mechanismů nabídky a poptávky. Tato jediná cena v průběhu času kolísá kvůli výkyvům v poptávce a proměnlivých nákladech.
(452)
Simulace musí přihlédnout ke skutečnosti, že podle srovnávacího scénáře by společnost MVM nemusela nakupovat objem elektřiny přesahující množství, jež potřebuje k uspokojení potřeb spotřebitelského segmentu (124). Prodejní mechanismy uvedené v 226. bodě odůvodnění by proto podle srovnávacího scénáře neexistovaly a potřeby společnosti MVM by byly omezeny na množství potřebné k uspokojení poptávky spotřebitelského segmentu.
(453)
Při simulaci je nutno vzít v úvahu rovněž určité zvláštní, řádně odůvodněné situace, které mohou znamenat odchylku od zásady mezních nákladů, na nichž je celá simulace založena. S těmito zvláštními situacemi se mohou setkat zařízení pro kombinovanou výrobu. V závislosti na jejich smlouvách nebo zákonných povinnostech s ohledem na dodávku tepla mohou tato zařízení prodávat elektřinu za cenu nižší, než jsou jejich krátkodobé mezní náklady.
(454)
Tyto případy se mohou týkat rovněž výrobních jednotek, které využívají režim veřejné podpory, a sice z toho důvodu, že jsou založeny na technologiích šetrných k životnímu prostředí. Tak je tomu v Maďarsku, kde právní předpisy společnosti MVM a regionálním energetickým společnostem ukládají povinný odběr elektřiny vyrobené při kombinované výrobě nebo z odpadu či obnovitelných zdrojů energie za úředně regulované ceny, které jsou obvykle vyšší než ceny zaznamenané v konkurenčním segmentu velkoobchodního trhu. Simulace musí přihlédnout ke skutečnosti, že tento systém povinného odběru je zaveden rovněž ve srovnávacím scénáři. Množství elektřiny nakoupené společností MVM v rámci režimu povinného odběru a ceny uhrazené za tuto energii jsou proto totožné s množstvím a cenami zaznamenanými ve skutečném scénáři (125).
(455)
Simulace musí zohlednit rovněž skutečnost, že určité fyzicky dostupné výrobní kapacity nejsou k dispozici pro dodávku elektřiny na velkoobchodní trh, jelikož jsou rezervovány k poskytování vyrovnávacích služeb pro provozovatele přenosové soustavy. Podle skutečného scénáře jsou vyrovnávací služby poskytovány výrobci účastnícími se DDD i ostatními výrobci. Simulaci je nutno provést za předpokladu, že podle „srovnávacího scénáře“ jsou kapacity rezervované pro poskytování vyrovnávacích služeb pro provozovatele přenosové soustavy, elektřina poskytnutá na základě těchto kapacit a cena za tuto elektřinu stejné jako podle skutečného scénáře.
(456)
Podle srovnávacího scénáře se může množství dovezené a vyvezené elektřiny a ceny, které lze za ně získat, lišit od množství a cen ve skutečném scénáři. Tento účinek by však nebylo možné posoudit přesně bez rozšíření simulace na trhy vyvážejících a dovážejících zemí, jelikož rozhodnutí účastníků trhu o vývozu nebo dovozu z jedné země do druhé jsou ovlivněna tržními podmínkami panujícími v dovážející i vyvážející zemi. Vzhledem k tomu, že objemy dovezené do Maďarska a vyvezené z Maďarska jsou v porovnáni s objemy vyrobenými a spotřebovanými v této zemi omezené, a s přihlédnutím ke skutečnosti, že jedna třetina celkového dovozu je pokryta dlouhodobými smlouvami (126), se Komise domnívá, že takovéto rozšíření simulace by vyžadovalo neúměrné úsilí. Maďarsko proto může mít za to, že podle srovnávacího scénáře jsou dovezené a vyvezené množství a odpovídající ceny stejné jako ve skutečném scénáři.
(457)
Komisi je známo, že někteří výrobci, kteří se neúčastní DDD se společností MVM, uzavřeli dlouhodobé nebo střednědobé smlouvy o dodávkách elektřiny s jinými odběrateli. Komise však zastává názor, že takovéto smlouvy by za účelem simulace neměly být brány v úvahu, jelikož ukončení DDD ke dni 1. května 2004 či dříve, jež je základním předpokladem srovnávacího scénáře, by nutně změnilo obchodní strategie všech výrobců vzhledem k velkému podílu vybudovaných kapacit, jež byly rezervovány v rámci DDD. Jak je uvedeno v 449. bodě odůvodnění, není možné odhadnout podíl elektřiny prodané ve formě okamžitých a termínových produktů. Je proto vhodné usuzovat, že by všichni výrobci prodávali elektřinu ve formě okamžitých produktů, pokud se na ně nevztahuje jedna ze situací uvedených v 453. až 456. bodě odůvodnění.
(458)
Nejpřesnějším způsobem simulace velkoobchodního trhu s elektřinou je simulace na hodinovém základě s přihlédnutím ke všem parametrům, jež jsou specifické pro jednotlivé hodiny. Komise však uzná simulaci omezenou na reprezentativní časové vzorky a extrapolaci výsledků simulace provedené u jednotlivých reprezentativních časových vzorků na celé posuzované období.
(459)
Simulace by měla přinést spolehlivé odhady množství elektřiny dodané jednotlivými výrobními jednotkami a ceny získané za tuto elektřinu na základě srovnávacího scénáře. Poměr mezi elektřinou, kterou společnost MVM potřebuje k uspokojení potřeb regulovaného segmentu (127), a celkovým množstvím elektřiny dodané na velkoobchodní trh v každém okamžiku je nutno odhadnout na základě historických údajů o celkové spotřebě konečných uživatelů v regulovaném segmentu a celkové spotřebě všech konečných uživatelů ve skutečném scénáři.
(460)
Tento podíl se použije k odhadu množství elektřiny, jež by podle srovnávacího scénáře každý výrobce prodal společnosti MVM v každém okamžiku. Na základě těchto odhadů je nutno celkové částky, které by společnost MVM podle srovnávacího scénáře zaplatila jednotlivým výrobcům za elektřinu nakoupenou k uspokojení poptávky v regulovaném segmentu, odhadnout pro celé posuzované období (128).
(461)
Poslední krok při výpočtu částek, jež mají být navráceny, musí zohlednit skutečnost, že podle skutečného scénáře neprodávali výrobci veškerou elektřinu vyrobenou ve výrobních blocích, na něž se vztahují DDD, společnosti MVM, nýbrž využívali své nerezervované kapacity k prodeji jiným odběratelům než společnosti MVM. Pro každý dotčený výrobní blok je nutno částku podpory, jež má být navrácena, vypočítat na ročním základě podle rozdílu mezi příjmy dosaženými z prodeje elektřiny společnosti MVM v rámci DDD (129) podle skutečného scénáře a částkami, jež by společnost MVM zaplatila podle srovnávacího scénáře, vypočítanými v souladu s výše uvedenými zásadami.
(462)
Komise však připouští, že podle srovnávacího scénáře mohou dotyční výrobci dosáhnout u jiných odběratelů než společnosti MVM vyšších příjmů, než získali od těchto odběratelů podle skutečného scénáře. Příčinou je zejména skutečnost, že podle srovnávacího scénáře není společností MVM rezervována žádná kapacita, což výrobcům poskytuje dodatečné možnosti prodat vyrobenou elektřinu jiným odběratelům než společnosti MVM. Maďarsko proto může od částek vypočítaných podle 461. bodu odůvodnění odečíst rozdíl mezi příjmy, jichž by výrobci podle srovnávacího scénáře dosáhli u jiných odběratelů než společnosti MVM, a příjmy, které podle skutečného scénáře získali od odběratelů jiných než společnost MVM, je-li tento rozdíl kladný.
(463)
Úroky, jež mají být navráceny podle čl. 14 odst. 2 nařízení (ES) č. 659/1999, je rovněž nutno vypočítat na ročním základě.
(464)
Aby mohla Komise posoudit přesnost a spolehlivost simulace, kterou Maďarsko provedlo, mělo by jí Maďarsko poskytnout podrobný popis základní metodiky a soubor údajů použitých při simulaci.
(465)
Komise ví o existenci vhodných nástrojů, jejichž pomocí lze provést potřebnou simulaci. Takovýto nástroj Komise použila v rámci šetření v odvětví energetiky k posouzení struktury a výkonnosti šesti evropských velkoobchodních trhů (130). Tyto nástroje používá rovněž řada výrobců elektřiny a obchodníků s elektřinou za účelem dlouhodobých odhadů, provedení studií pro plánování zdrojů a k optimalizaci dodávek vyrobené elektřiny. Jak bylo uvedeno výše, Komise je ochotna uznat určitá zjednodušení, zejména použití reprezentativních časových vzorků místo simulace na hodinovém základě. Podle zásady loajální spolupráce stanovené v článku 10 Smlouvy se proto od Maďarska požaduje, aby v přiměřené lhůtě provedlo simulaci podle výše uvedených zásad a aby vypočítalo částku podpory, která má být navrácena na základě této simulace.
(466)
Soudní dvůr má za to, že když členský stát narazí na nepředvídané a nepředvídatelné potíže nebo si uvědomí následky, které Komise nevzala v úvahu, může se s těmito problémy obrátit na Komisi a navrhnout patřičné změny. V takovém případě musí Komise a členský stát spolupracovat v dobré víře na odstranění obtíží v souladu s ustanoveními Smlouvy o ES (131).
(467)
Komise proto Maďarsko vyzývá, aby jí sdělilo případné problémy, s nimiž se setkalo při provádění tohoto rozhodnutí.
8. ZÁVĚR
(468)
Komise vyvozuje závěr, že DDD výrobcům elektřiny poskytují protiprávní státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES a že tato podpora není slučitelná se společným trhem.
(469)
Jak je objasněno v bodě 7.3, prvek státní podpory obsažený v DDD spočívá v povinnosti společnosti MVM nakoupit určitou kapacitu a zaručené minimální množství elektřiny za cenu pokrývající kapitálové, stálé a proměnlivé náklady, a to po značnou část doby životnosti výrobních jednotek, a zaručit tak návratnost investic.
(470)
Jelikož tato státní podpora není slučitelná se Smlouvou o ES, musí být ukončena,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Kupní povinnosti stanovené v dlouhodobých dohodách o prodeji elektřiny mezi společnostmi Magyar Villamos Művek Rt. a Budapesti Erőmű Rt., Dunamenti Erőmű Rt., Mátrai Erőmű Rt., AES-Tisza Erőmű Kft, Csepeli Áramtermelő Kft., Paksi Atomerőmű Rt. a Pécsi Erőmű Rt. (signatář původní DDD a předchůdce společnosti Pannon Hőerőmű Rt.) (132) představují státní podporu pro výrobce elektřiny ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy ES.
2. Státní podpora uvedená v čl. 1 odst. 1 není slučitelná se společným trhem.
3. Maďarsko přestane poskytovat státní podporu uvedenou v odstavci 1 do šesti měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 2
1. Maďarsko zajistí navrácení podpory uvedené v článku 1 příjemci.
2. Částky, které mají být navráceny, podléhají úrokům ode dne, kdy byly příjemcům k dispozici, až do dne, kdy byly získány zpět.
3. Úroky se vypočtou na základě složené úrokové míry v souladu s kapitolou V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (133) ve znění nařízení (ES) č. 271/2008 (134).
Článek 3
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Maďarsko Komisi informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím, a zejména informace o krocích podniknutých k provedení vhodné simulace velkoobchodního trhu s cílem stanovit částky, jež mají být navráceny, podrobnou metodiku, která má být použita, a podrobný popis souboru údajů, jež mají být za tímto účelem použity.
2. Maďarsko bude Komisi informovat o vývoji vnitrostátních opatření přijatých s cílem vykonat toto rozhodnutí až do úplného vrácení podpory uvedené v článku 1. Na vyžádání Komise neprodleně předloží informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Maďarsko poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úroků, které již příjemci navrátili.
Článek 4
1. Maďarsko vypočítá přesnou částku podpory, která má být navrácena, na základě vhodné simulace velkoobchodního trhu s elektřinou, jaký by existoval v případě, že by ode dne 1. května 2004 neplatila žádná z dlouhodobých dohod o prodeji elektřiny uvedených v čl. 1 odst. 1.
2. Do šesti měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Maďarsko vypočítá částky, jež mají být navráceny, podle metody popsané v odstavci 1 a předloží Komisi veškeré příslušné informace o simulaci, zejména jejích výsledcích, podrobný popis použité metodiky a soubor údajů použitých k provedení simulace.
Článek 5
Maďarsko zajistí, aby k navrácení podpory uvedené v článku 1 došlo ve lhůtě deseti měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 6
Toto rozhodnutí je určeno Maďarské republice.
V Bruselu dne 4. června 2008.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 4 de Junho de 2008
relativa ao Auxílio Estatal C 41/05 concedido pela Hungria através de contratos de aquisição de energia
[notificada com o número C(2008) 2223]
(Apenas faz fé o texto em língua húngara)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2009/609/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.o 2, primeiro parágrafo, do artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o n.o 1, alínea a), do artigo 62.o,
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações em conformidade com as disposições supramencionadas (1), e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Por carta de 31 de Março de 2004, registada no mesmo dia, as autoridades húngaras notificaram à Comissão o decreto governamental n.o 183/2002 (VIII.23.) (2), em conformidade com o procedimento referido no n.o 1, alínea c), do ponto 3 do anexo IV, do Tratado de Adesão da República Checa, da Estónia, de Chipre, da Letónia, da Lituânia, da Hungria, de Malta, da Polónia, da Eslovénia e da Eslováquia à União Europeia («procedimento provisório»). O decreto notificado prevê um sistema de compensação dos custos suportados pela empresa grossista de electricidade detida pelo Estado (közüzemi nagykereskedelmi engedélyes) Magyar Villamos Művek Zrt. (doravante designada «MVM»). A Comissão registou esta notificação como processo n.o HU 1/2004.
(2)
As autoridades húngaras e a Comissão trocaram diversa correspondência oficial respeitante a esta medida (3). A Comissão recebeu igualmente comentários de terceiros (4). No decurso do procedimento provisório, a Comissão verificou que o mercado grossista da electricidade na Hungria se estruturava essencialmente em torno de contratos de aquisição de energia a longo prazo (doravante designados «CAE») entre a MVM e alguns produtores de electricidade. Com base nas informações disponíveis na altura, a Comissão suspeitou que os CAE continham elementos de auxílio estatal ilegais.
(3)
Por carta de 13 de Abril de 2005, registada em 15 de Abril de 2005, as autoridades húngaras retiraram a notificação do decreto governamental n.o 183/2002. Em 4 de Maio de 2005, em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (doravante designado «regulamento processual») (5), a Comissão decidiu registar oficiosamente um processo de auxílio estatal (processo n.o NN 49/2005) relativo aos CAE.
(4)
Por carta de 24 de Maio de 2005 (D/54013), a Comissão solicitou informações suplementares às autoridades húngaras. A resposta, de 20 de Julho de 2005, foi registada pela Comissão em 25 de Julho de 2005. As autoridades húngaras forneceram informações adicionais por carta de 28 de Setembro de 2005, registada em 30 de Setembro de 2005.
(5)
Por carta de 9 de Novembro de 2005, a Comissão informou a Hungria de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE relativamente aos CAE (doravante designado «decisão de início do procedimento»). A decisão de início do procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (6).
(6)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto à compatibilidade dos CAE com o mercado comum e convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações.
(7)
Após ter solicitado uma prorrogação do prazo para apresentação de observações, aceite pela Comissão (7), a Hungria apresentou as suas observações acerca da decisão de início de procedimento por carta de 31 de Janeiro de 2006, registada pela Comissão em 1 de Fevereiro de 2006.
(8)
Após vários pedidos de prorrogação do prazo para apresentação de observações, aceites pela Comissão (8), foram registadas pela Comissão as observações das seguintes entidades: MVM em 11 de Janeiro de 2006; um terceiro, que solicitou o anonimato, em 20 de Janeiro de 2006; central eléctrica de Mátra em 20 de Janeiro e 6 de Março de 2006; banco […] em 10 de Fevereiro de 2006; central eléctrica AES-Tisza em 13 e 14 de Fevereiro de 2006; banco […] em 13 de Fevereiro de 2006; Electrabel S.A. e respectiva filial, central eléctrica de Dunament, em 14 de Fevereiro de 2006; central eléctrica de Budapeste em 21 de Fevereiro de 2006; e central eléctrica de Csepel em 21 de Fevereiro de 2006.
(9)
Uma vez confirmado pelas autoridades húngaras o tratamento confidencial das informações fornecidas por terceiros no âmbito deste procedimento (10), a Comissão reencaminhou para a Hungria as observações supramencionadas por carta de 25 de Abril de 2006.
(10)
As autoridades húngaras apresentaram a primeira parte das suas observações sobre os comentários de terceiros por carta de 28 de Junho de 2006, registada em 29 de Junho de 2006, e a segunda parte por carta de 24 de Julho de 2006, registada em 25 de Julho de 2006.
(11)
Ciente das alterações legislativas previstas para o sector energético na Hungria, a Comissária N. Kroes enviou uma carta ao Ministro J. Kóka, em 17 de Outubro de 2006, em que exortava o Governo húngaro a integrar na nova legislação a questão dos CAE e potenciais medidas compensatórias em conformidade com a legislação da UE.
(12)
Em 19 de Dezembro de 2006 a empresa AES-Tisza apresentou observações adicionais contestando vários aspectos do procedimento da Comissão.
(13)
Por cartas de 21 de Novembro de 2006 (registada em 23 de Novembro 2006) e 15 de Janeiro de 2007 (registada no mesmo dia) e nas reuniões de 18 de Dezembro de 2006 e 8 de Março de 2007 com a Comissão, as autoridades húngaras confirmaram ser sua intenção introduzir alterações legislativas relacionadas com a liberalização do sector energético, alterando assim também a situação existente em todo o mercado grossista da electricidade.
(14)
A Comissão solicitou informações complementares em 23 de Abril de 2007. A Hungria respondeu em 5 de Junho de 2007 e enviou informações suplementares em 6 de Agosto de 2007.
(15)
Por carta de 4 de Maio de 2007, as autoridades húngaras informaram a Comissão de que estava a ser criada uma comissão de trabalho responsável por negociar, com todos os produtores envolvidos, o termo ou uma profunda alteração dos CAE. Deste modo, em 11 de Maio de 2007, o Governo adoptou a decisão n.o 2080/2007 (V.11.), relativa aos contratos de aquisição de energia a longo prazo no sector energético (11), criando assim a referida comissão de trabalho (sob tutela do Gabinete do Primeiro-Ministro) com vista a solucionar, sem demora, a questão dos CAE em conformidade com as regras da UE em matéria de auxílios estatais, assim como a iniciar as negociações oficiais nesta matéria com os produtores de energia em causa. Por carta de 3 de Julho de 2007, o Governo húngaro informou a Comissão das conclusões das primeiras negociações realizadas em Junho de 2007.
(16)
No âmbito do processo de liberalização, a nova lei da energia eléctrica (12) foi publicada em 2 de Julho de 2007 e entrou parcialmente em vigor em 15 de Outubro de 2007 e, posteriormente, em 1 de Janeiro de 2008. Por carta de 25 de Julho de 2007, o Governo húngaro informou a Comissão dos efeitos da nova lei da electricidade relativamente à abertura do mercado da electricidade húngaro. Contudo, a nova lei não alterou os CAE propriamente ditos, que se mantiveram em vigor, inalterados, entre a MVM e os produtores de electricidade referidos na decisão de início do procedimento.
(17)
Por carta de 26 de Julho de 2007, a Comissão colocou novas questões às autoridades húngaras.
(18)
Em 7 de Setembro de 2007, a Comissão registou uma carta na qual o Governo húngaro solicitava um período adicional para levar as negociações com os produtores a bom termo.
(19)
Em 24 de Setembro e 31 de Outubro de 2007, a Comissão registou as respostas da Hungria às questões colocadas em 26 de Julho de 2007.
(20)
Em 14 de Dezembro de 2007, nos termos do n.o 2 do artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 (doravante designado «Regulamento processual»), a Comissão enviou às autoridades húngaras uma carta de insistência, enumerando as questões que ainda requeriam informações suplementares. As autoridades húngaras responderam por carta de 16 de Janeiro de 2008.
(21)
Visto que as empresas Dunament e AES-Tisza não enviaram as informações solicitadas, as autoridades húngaras argumentaram ser incapazes de fornecer uma resposta completa às perguntas da Comissão.
(22)
Deste modo, em 15 de Fevereiro de 2008, a Comissão adoptou uma injunção para prestação de informações que obrigava a Hungria a fornecer as informações enumeradas na decisão num prazo de quinze dias.
(23)
Em 27 de Fevereiro, a central eléctrica de Dunament enviou à Comissão uma cópia da sua resposta às perguntas das autoridades húngaras e explicou os motivos por que não pôde responder às questões colocadas. As autoridades húngaras responderam em 4 e 13 de Março de 2008. Em resposta ao pedido expresso da central eléctrica de Dunament, as autoridades húngaras anexaram à resposta cartas enviadas pela central de Dunament ao Ministério das Finanças e ao Gabinete da Energia húngaro em 14 de Maio de 2007, 21 de Agosto de 2007, 13 de Setembro de 2007, 7 de Dezembro de 2007, 14 de Janeiro de 2008 e 20 de Fevereiro de 2008. As autoridades húngaras não tinham ainda enviado uma cópia destas cartas à Comissão (13); contudo, incluíram as informações que consideraram pertinentes nas respostas fornecidas à Comissão no âmbito do procedimento.
(24)
As respostas das autoridades húngaras levam a crer que a central de AES-Tisza não forneceu qualquer resposta à Hungria. Por fax de 10 de Março de 2008, a central de AES-Tisza enviou uma carta à Comissária N. Kroes em que indicava que as autoridades húngaras já estavam na posse de todos os dados solicitados pela Comissão.
(25)
Na sua resposta de 13 de Março de 2008, com base nas informações de que dispunham, as autoridades húngaras forneceram à Comissão as informações pertinentes relativas às perguntas a) a d) do ponto 1 do capítulo III da injunção para a prestação de informações. Todavia, não forneceram informações suplementares sobre a pergunta e) do ponto 1 do capítulo III da injunção, relacionada com os investimentos dos dois produtores de electricidade supramencionados.
(26)
Grande parte das informações trocadas desde o registo do processo HU1/2004 dizia respeito à interpretação e à aplicação concreta da Comunicação da Comissão relativa à metodologia de análise dos auxílios estatais ligados a custos ociosos («metodologia dos custos ociosos» (14). Com base nos documentos apresentados no âmbito do presente procedimento, tudo leva a crer que as autoridades húngaras planeavam introduzir um sistema de compensações de custos ociosos cuja apreciação poderia ter sido incluída na presente decisão. Por conseguinte, ao longo do presente procedimento, a Comissão e as autoridades húngaras discutiram amplamente os pormenores do sistema de compensação que a Hungria poderia adoptar, para que este respeitasse os critérios da metodologia dos custos ociosos.
(27)
Não obstante as discussões técnicas sobre um potencial futuro mecanismo de compensação, as autoridades húngaras não apresentaram à Comissão, até à data da presente decisão, qualquer mecanismo de compensação abrangente confirmado oficialmente pelo Governo da Hungria. Por carta de 13 de Março de 2008, as autoridades húngaras confirmaram explicitamente que, nessa data, não desejavam conceder compensações a título de custos ociosos; todavia, reservaram-se o direito de conceder tais compensações a determinados produtores de electricidade numa fase posterior.
(28)
Por carta de 7 de Abril de 2008, a Comissão solicitou ao Governo húngaro que confirmasse algumas informações. As autoridades húngaras forneceram as informações solicitadas por carta registada em 22 de Abril de 2008.
(29)
Por carta de 20 de Maio de 2008, as autoridades húngaras informaram a Comissão de que o CAE da central eléctrica Paks havia sido rescindido pelas partes em 31 de Março de 2008. Embora as centrais eléctricas de Csepel e Pannon tenham assinado acordos de rescisão em Abril de 2008, a respectiva entrada em vigor depende ainda, à data da presente decisão, da aprovação dos accionistas e das instituições bancárias.
(30)
A decisão de início do procedimento foi contestada pela central eléctrica de Budapeste junto do Tribunal de Primeira Instância através de um requerimento apresentado em 3 de Março de 2006 e registado como processo n.o T-80/06. Em 6 de Junho de 2006, a central eléctrica de Csepel pediu para intervir no procedimento em apoio da central eléctrica de Budapeste, o que foi deferido por despacho do Tribunal de 11 de Março de 2008.
(31)
Além disso, encontram-se pendentes no Centro Internacional para a Resolução de Diferendos Relativos a Investimentos em Washington, D.C, dois processos de arbitragem internacionais contra a República da Hungria instaurados pelas empresas de produção de electricidade […] e […], ambas accionistas de centrais eléctricas sujeitas a CAE na Hungria. Estes processos baseiam-se nas disposições de protecção dos investimentos previstas no Tratado da Carta da Energia.
2. DESCRIÇÃO DA MEDIDA
(32)
Entre 31 de Dezembro de 1991 e 31 de Dezembro de 2002, o mercado da electricidade húngaro estruturou-se em torno de um «comprador único», a empresa Magyar Villamos Művek (MVM). A MVM é uma entidade detida a 99,9 % pelo Estado e as suas actividades incluem a produção de electricidade, o comércio grossista, o transporte e o retalho. Segundo o modelo de «comprador único», os produtores de electricidade só podiam fornecer energia directamente à MVM (excepto se a MVM cancelasse os contratos com as empresas regionais de distribuição), a única empresa autorizada a fornecer electricidade às empresas regionais de distribuição. A lei XLVIII de 1994, relativa à energia eléctrica («lei da energia I») exigia que a MVM garantisse a segurança do aprovisionamento de energia na Hungria ao menor custo possível.
(33)
A lei CX de 2001 relativa à energia eléctrica («lei da energia II», que substituiu a lei da energia I) entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2003, estabelecendo um modelo duplo para o mercado da electricidade húngaro que se manteve em vigor até 1 de Janeiro de 2008, altura em que entrou em vigor a lei LXXXVI de 2007, relativa à energia eléctrica («lei da energia III», que substituiu a lei da energia II). Este modelo duplo previa um segmento de serviços públicos e um segmento concorrencial, dando aos clientes elegíveis (cujo âmbito foi gradualmente alargado) a possibilidade de optarem pelo segmento concorrencial. No segmento de serviços públicos, a MVM manteve-se como única grossista, enquanto no segmento de mercado livre surgiram novos operadores. A lei da energia III pôs fim à existência do segmento de serviços públicos, mas os clientes residenciais e alguns clientes comerciais - conforme permitido pela segunda Directiva da Electricidade (15) - continuaram a ser abrangidos por uma obrigação de serviço universal.
(34)
A lei da energia I exigia que a MVM avaliasse a procura total de energia no país e preparasse, de dois em dois anos, um plano nacional de construção de centrais eléctricas (Országos Erőműépítési Terv), que era subsequentemente submetido à aprovação do Governo e do Parlamento húngaros.
(35)
A lei da energia I e as informações fornecidas pelo governo húngaro (16) permitem inferir que os objectivos mais prementes do mercado da energia húngaro em meados dos anos 90 eram a segurança do aprovisionamento ao menor custo possível, a modernização da infra-estrutura dando especial atenção às normas de protecção ambiental aplicáveis, bem como a necessária reestruturação do sector da electricidade. Tendo em vista o cumprimento destes objectivos gerais, foram propostos contratos de aquisição de energia a longo prazo a investidores estrangeiros, que assumiriam o investimento na construção e modernização de centrais eléctricas na Hungria. Os CAE foram assinados pelos produtores de electricidade, por um lado, e pela empresa MVM, por outro.
(36)
Os CAE celebrados entre a MVM e centrais eléctricas individuais (17) criaram uma carteira de produção equilibrada que permitiu à MVM cumprir a sua obrigação de garantir a segurança do aprovisionamento. Deste modo, a MVM podia satisfazer tanto a procura de carga de base (com centrais eléctricas a lignite e centrais nucleares) como a procura de pico de carga (com centrais eléctricas a gás).
(37)
Os CAE obrigam os produtores de electricidade a manter e explorar correctamente as suas instalações de produção. A capacidade de produção das centrais eléctricas (MW) é reservada, na totalidade ou na sua maior parte, para a MVM. Esta reserva de capacidade é independente do uso efectivo da central eléctrica. Para além das capacidades reservadas, os CAE exigem que a MVM compre a cada central eléctrica uma quantidade mínima específica de electricidade (MWh).
(38)
Alguns CAE incluem os chamados «serviços de sistema» (18) no caso de centrais eléctricas com capacidade técnica para tal, fornecidos pela MVM ao operador do sistema, MAVIR.
(39)
Os CAE assinados em 1995-1996 (sete dos dez CAE em apreço) foram celebrados com vista à privatização das centrais eléctricas. Estes CAE basearam-se num modelo redigido por uma firma de advocacia internacional a pedido do Governo húngaro. Não foi aberto qualquer concurso para a assinatura destes CAE. Todavia, foi aberto um concurso para a privatização das centrais eléctricas. Os CAE (assinados antes da privatização) faziam parte do pacote de privatização. Alguns destes contratos (sobretudo os de Mátra, Tisza e Dunament) foram parcialmente alterados pelas partes após a privatização.
(40)
O CAE da central eléctrica de Csepel foi assinado em 1997 com base num modelo ligeiramente diferente. Todavia, também neste caso não foi aberto qualquer concurso, tendo a assinatura do CAE sido igualmente ligada à privatização da central eléctrica.
(41)
O CAE da central eléctrica de Ujpest (uma das três unidades de produção da central eléctrica de Budapeste) foi assinado com a central eléctrica de Budapeste em 1997, também sem concurso.
(42)
Apenas o CAE da central de Kispest (uma unidade antiquada da central eléctrica de Budapeste que foi praticamente reconstruída na altura) foi assinado em 2001 na sequência de um concurso público.
(43)
Entre 2000 e 2004, as capacidades reservadas pelos CAE cobriam cerca de 80 % da procura total de electricidade na Hungria (MW). Desde 2005 até à data da presente decisão, esta percentagem tem sido de cerca de 60-70 %. Com a cessação dos CAE, espera-se que este valor diminua gradualmente durante o período entre 2011 e 2024 (19).
(44)
Dos cerca de vinte CAE assinados entre 1995 e 2001, dez ainda se encontravam em vigor à data da adesão da Hungria à UE (1 de Maio de 2004).
(45)
A presente decisão diz respeito apenas aos CAE que se encontravam em vigor em 1 de Maio de 2004, não abrangendo os CAE que terminaram antes dessa data. Embora alguns CAE (ver ponto 29 supra) tenham sido rescindidos pelas partes em Abril de 2008, são abrangidos pela presente decisão, que analisa o seu carácter de auxílio estatal e a sua compatibilidade com o mercado comum no período entre 1 de Maio de 2004 e a data do termo (Abril de 2008).
(46)
As centrais eléctricas abrangidas pelos CAE analisados na presente decisão são enumeradas no quadro abaixo. A duração indicada refere-se à data inicialmente prevista para o termo dos CAE e a estabelecida nos próprios CAE.
Quadro 1
Panorâmica das empresas produtoras de electricidade sujeitas a CAE, principais accionistas e duração dos CAE
Nome da empresa produtora de electricidade
Grupo accionista maioritário
Central eléctrica abrangida pelo CAE
Duração do CAE
Budapesti Erőmű Rt.
EDF
Kelenföldi Erőmű
1996-2011
Újpesti Erőmű
1997-2021
Kispesti Erőmű
2001-2024
Dunamenti Erőmű Rt.
Electrabel
Dunament, blocos F
1995-2010
(assinatura em 1995, entrada em vigor em 1996)
Dunament, bloco G2
1995-2015
(assinatura em 1995, entrada em vigor em 1996)
Mátrai Erőmű Rt.
RWE
Mátrai Erőmű
1995-2022
(duração inicial até 2015, prorrogada até 2022 em 2005)
AES-Tisza Erőmű Kft.
AES
Tisza II Erőmű
1995-2016
(assinatura em 1995, entrada em vigor em 1996)
([…])
Csepeli Áramtermelő Kft.
ATEL
Csepel II Erőmű
1997-2020
(assinatura em 1997, entrada em vigor em 2000)
Paksi Atomerőmű Rt.
MVM
Paksi Atomerőmű
1995-2017 (20)
(assinatura em 1995, entrada em vigor em 1996)
Pannonpower Holding Rt.
Dalkia
Pécsi Erőmű
1995-2010
(assinatura em 1995, entrada em vigor em 1996)
(47)
No decreto governamental n.o 1074/1995 (VIII.4.), que regula os preços da electricidade, o Governo assumiu um compromisso segundo o qual, a partir de 1 de Janeiro de 1997 (o início do chamado primeiro ciclo de regulação dos preços), «os preços do comércio grossista e retalhista, para além de cobrirem os custos de funcionamento justificados, devem garantir uma rendibilidade do capital próprio de 8 %». Deste modo, o Governo garantia às centrais eléctricas abrangidas pelos CAE uma taxa de rendibilidade do capital próprio de 8 %.
(48)
A partir de 1 de Janeiro de 2001 (início do segundo ciclo de regulação dos preços), os preços oficiais passaram a incluir 9,8 % de rendibilidade dos activos (eszközarányos megtérülés) para as centrais eléctricas. Este aumento de percentagem não significava necessariamente uma alteração dos montantes efectivos, dada a diferença entre as bases das duas taxas de rendibilidade (a primeira era calculada com base no capital próprio e a segunda com base nos activos). Os preços reflectiam as alterações da inflação.
(49)
Os preços regulados continuaram a aplicar-se às centrais eléctricas até 31 de Dezembro de 2003.
(50)
Durante este período de regulação dos preços, o Gabinete da Energia húngaro analisou a estrutura de custos de cada central eléctrica e fixou o preço para a aquisição de electricidade pela MVM num valor que proporcionava uma rendibilidade garantida.
(51)
A lista dos custos cobertos por este mecanismo de fixação de preços incluía os seguintes elementos de custo principais (21):
- custos fixos: amortização, seguros, determinados custos fixos de manutenção e funcionamento, juros de empréstimo [hitelkamatok], desmantelamento [rekultivációs költségek], custos fiscais (impostos), despesas de pessoal [személyi jellegű költségek], custos de protecção ambiental, despesas da central nuclear associadas ao Fundo Nuclear Central [Központi Nukleáris Alap befizetések] e despesas extraordinárias [rendkívüli ráfordítások];
- custos variáveis: custos de combustível.
(52)
Competia ao Gabinete da Energia húngaro assegurar que os custos cobertos eram razoáveis e necessários.
(53)
O preço oficial substituiu o preço estabelecido pelos CAE.
(54)
A partir de 1 de Janeiro de 2004, os preços passaram a ser determinados com base nas fórmulas de preços dos CAE. O significado exacto das fórmulas era esclarecido no âmbito das negociações anuais de preços entre a MVM e os produtores de electricidade.
(55)
As fórmulas de preços aplicadas nos CAE são extremamente complexas; contudo, seguem os mesmos princípios que a metodologia aplicada pelo Gabinete da Energia húngaro antes de Janeiro de 2004. De acordo com as informações fornecidas pelas autoridades húngaras (22), o anexo aos CAE relativo à definição dos preços foi redigido com base nas fórmulas e nas definições do já referido decreto governamental n.o 1074/1995, que regula os preços da electricidade (de acordo com as declarações, «os contratos copiaram as fórmulas e as definições existentes no decreto».). Consequentemente, à semelhança do mecanismo de fixação dos preços regulados, os princípios de fixação de preços dos CAE baseiam-se nas categorias de custo justificadas.
(56)
Cada CAE contém dois tipos de componentes tarifárias: a tarifa de capacidade (ou tarifa de disponibilização de capacidade) para as capacidades reservadas (MW), que cobre os custos fixos e o lucro (custo de capital), e a tarifa de electricidade, que cobre os custos variáveis. Os diferentes CAE prevêem diferentes encargos suplementares. Consoante os CAE, estas tarifas suplementares podem corresponder a coeficientes bonus-malus utilizados para incentivar os produtores de electricidade a seguirem o princípio do menor custo, assim como a custos suplementares para manter reservas de produção, reprogramar serviços de manutenção a pedido da MVM, aumentar a carga em períodos de pico e minimizar a carga abaixo do valor contratado durante o período de procura mínima, etc. As alterações periódicas (anuais, trimestrais, mensais) às tarifas de capacidade dependem de variados factores: activação de projectos de renovação adoptados, várias categorias de juros, taxas de câmbio, índices de inflação, etc. A tarifa de capacidade e as tarifas suplementares cobrem ainda os serviços de sistema (abrangidos pelo CAE). Essencialmente, as tarifas de electricidade estão relacionadas com os custos de combustível e com o consumo calórico de combustíveis específicos (fajlagos tüzelőhő felhasználása) e são calculadas com base no princípio da repercussão dos custos variáveis.
(57)
Importa salientar que a definição das categorias de custo cobertas não era necessariamente idêntica na regulação dos preços em vigor antes de 1 de Janeiro de 2004 e nos CAE. As informações fornecidas pela Hungria (23) demonstram, por exemplo, que a tarifa de capacidade das centrais eléctricas de […] e de Dunament era mais elevada nos respectivos CAE do que no regime de regulação de preços. Tal deve-se ao facto de estes CAE tomarem em consideração a renovação das centrais, o que se traduziu em custos fixos mais elevados. Este aumento dos custos fixos foi gradualmente integrado (após a renovação gradual) em tarifas de capacidade mais elevadas no âmbito dos CAE do que no regime de regulação dos preços. Foi igualmente possível observar outras diferenças entre os preços regulados e os preços previstos nos CAE na sequência das negociações bilaterais entre a MVM e os produtores de electricidade.
(58)
Não obstante estas diferenças, nas informações fornecidas pela Hungria em 20 de Outubro de 2004 e 20 de Julho de 2005, as centrais eléctricas abrangidas pelos CAE confirmaram que o método de cálculo de preços, assim como as categorias de custo aplicadas após o fim do regime de regulação de preços, eram praticamente idênticos aos aplicados pelo Gabinete da Energia húngaro antes dessa data.
(59)
Por conseguinte, os preços previstos nos CAE aplicados após 1 de Janeiro de 2004 continuaram a basear-se no cálculo dos custos justificados (fixos e variáveis) acrescido do lucro.
(60)
Daqui se conclui que, embora a regulação dos preços tenha terminado em 31 de Dezembro de 2003, os preços não foram verdadeiramente liberalizados, visto que os produtores de electricidade continuaram a determinar os preços com base no princípio da rendibilidade dos investimentos consagrado nos CAE (24).
(61)
Em 6 de Fevereiro de 2006, o Parlamento húngaro adoptou a lei XXXV de 2006 (25), que restabelecia a regulação, por parte do Governo, do preço da electricidade vendida à MVM ao abrigo dos CAE. O primeiro novo decreto relativo aos preços entrou em vigor em 9 de Dezembro de 2006. A partir desta data, a regulação dos preços dos CAE foi novamente substituída pela fórmula de cálculo do Governo durante um período de aproximadamente um ano (até 31 de Dezembro de 2007).
(62)
Com a liberalização do mercado a partir de 1 de Janeiro de 2008, a lei da energia III pôs fim aos preços de produção regulados e à divisão entre segmentos de serviços públicos e de mercado livre.
(63)
Por conseguinte, a partir de 1 de Janeiro de 2008, o preço da electricidade vendida pelos produtores de electricidade à MVM ao abrigo dos CAE passou a ser novamente definido utilizando as fórmulas de preços destes contratos. Os princípios subjacentes a estas fórmulas não foram alterados desde a sua última aplicação, obedecendo, pois, aos mesmos princípios que os aplicados entre 1 de Janeiro de 2004 e 8 de Dezembro de 2006 (ver pontos 54 a 59 supra).
(64)
Do mesmo modo, a fixação dos preços no âmbito dos CAE continua a basear-se no princípio da rendibilidade dos investimentos.
(65)
Os CAE reservam para a MVM a totalidade ou uma parte substancial das capacidades das unidades de produção abrangidas por estes contratos.
Quadro 2
Capacidade de produção interna da Hungria (26)
(MW)
Capacidade
2004
2005
2006
2007
Capacidade total de produção instalada (27)
8 777
8 595
8 691
8 986
Capacidade bruta disponível (28)
8 117
8 189
8 097
8 391
Capacidade líquida disponível (29)
7 252
7 792
7 186
7 945
Pico de carga do sistema de electricidade húngaro
6 356
6 409
6 432
6 605
Quadro 3
Capacidade de produção das centrais eléctricas abrangidas por CAE (30)
(MW)
Central eléctrica
Capacidade
2004
2005
2006
2007
Kelenföld
Capacidade líquida disponível
90,1
97,6
97,2
78,0
Capacidade contratada (31)
83,3
89,8
89,4
71,9
Ujpest
Capacidade líquida disponível
106,3
106,1
106,2
106,0
Capacidade contratada
99
98,8
98,9
98,7
Kispest
Capacidade líquida disponível
46,1
110,2
110,2
109,6
Capacidade contratada
43
102,6
102,6
102,3
Dunament F
Capacidade líquida disponível
1 020
1 020
1 020
1 020
Capacidade contratada
928,2
923,1
923,1
923,1
Dunament G2
Capacidade líquida disponível
187,6
223,1
223,1
223,7
Capacidade contratada
178,4
212,4
212,4
213
AES-Tisza
Capacidade líquida disponível
638,0
824,7
824,7
824,7
Capacidade contratada
[…] (32)
[…] (33)
[…] (33)
[…] (33)
Csepel
Capacidade líquida disponível
348,9
331
355
349,5
Capacidade contratada
323
307
329
324
Pannon
Capacidade líquida disponível
25,9
25,9
25,9
25,9
Capacidade contratada
20,1
20,1
20,1
20,1
Mátra
Capacidade líquida disponível
593
552
552
552
Capacidade contratada
496
460
460
460
Paks
Capacidade líquida disponível
1 597
1 596
1 596
1 596
Capacidade contratada
1 486
1 486
1 485
1 485
Total de capacidade líquida disponível das centrais eléctricas abrangidas por CAE
4 652,0
4 886,6
4 910,3
4 885,4
Total de capacidade contratada
[…] (34)
[…] (35)
[…] (36)
[…] (37)
(66)
Os valores acima indicados demonstram que, no período em apreço, cerca de 60 % da capacidade de produção líquida disponível na Hungria é contratada pela MVM ao abrigo de CAE. É obtida uma percentagem superior se forem tomadas em consideração as capacidades efectivamente disponíveis das centrais eléctricas (Ténylegesen igénybevehető teljesítőképesség) após a dedução do consumo próprio (Önfogyasztás).
(67)
Os quadros acima apresentados demonstram ainda que a capacidade reservada para a MVM ao abrigo dos CAE cobre a totalidade ou a maior parte das capacidades disponíveis das centrais em questão.
(68)
A MVM paga uma tarifa de capacidade por estas reservas de capacidade (ver ponto 56 supra), independentemente da utilização efectiva da central.
(69)
A capacidade de importação da Hungria é de cerca de 1 000-1 300 MW. Aproximadamente 600 MW desta capacidade de importação são reservados para a MVM ao abrigo de outros contratos a longo prazo.
(70)
Sempre que a MVM utiliza efectivamente a capacidade reservada e compra electricidade à central eléctrica, é-lhe cobrada a tarifa de energia pela electricidade adquirida (ver ponto 56 supra).
(71)
Os CAE prevêem, para cada central eléctrica, um determinado nível mínimo garantido de compra.
(72)
A produção interna geral de electricidade na Hungria situa-se entre 32 e 36 TWh (= 32 - 36 000 000 GWh) por ano.
Quadro 4
Electricidade produzida ao abrigo dos CAE (38)
(GWh)
Central eléctrica
Electricidade produzida
2004
2005
2006
2007
Budapeste
(incluindo Kelenföld, Újpest e Kispest)
Total de electricidade produzida
1 228
1 510
1 643
1 742
Consumo próprio
87
89
91
84
Compra mínima garantida
Kelenfold:
[…]
Ujpest:
[…]
Kispest:
[…]
Kelenfold:
[…]
Ujpest:
[…]
Kispest:
[…]
Kelenfold:
[…]
Ujpest:
[…]
Kispest:
[…]
Kelenfold:
[…]
Ujpest:
[…]
Kispest:
[…]
Compra efectiva
939
1 302
1 451
1 538
Dunament (39) (F + G2)
Total de electricidade produzida
4 622
3 842
3 450
4 300
Consumo próprio
174
148
147
188
Compra mínima garantida
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
Compra efectiva
4 232
2 888
2 495
3 296
AES-Tisza
Total de electricidade produzida
1 621
1 504
1 913
2 100
Consumo próprio
96
97
117
116
Compra mínima garantida
[…]
[…]
[…]
[…]
Compra efectiva
1 525
1 407
1 796
1 984
Csepel
Total de electricidade produzida
1 711
1 764
1 710
2 220
Consumo próprio
48
49
48
53
Compra mínima garantida
[…]
[…]
[…]
[…]
Compra efectiva
1 662
1 715
1 661
2 166
Pannon (39)
Total de electricidade produzida
673
266
237
232
Consumo próprio
116
52
34
29
Compra mínima garantida
[…]
[…]
[…]
[…]
Compra efectiva
361
206
203
203
Mátra (39)
Total de electricidade produzida
5 688
5 698
5 621
6 170
Consumo próprio
675
670
667
710
Compra mínima garantida
[…]
[…]
[…]
[…]
Compra efectiva
3 730
3 762
3 587
4 082
Paks
Total de electricidade produzida
11 915
13 833
13 460
14 677
Consumo próprio da central
750
821
800
848
Compra mínima garantida
[…]
[…]
[…]
[…]
Compra efectiva
11 112
13 012
12 661
13 828
(73)
A compra mínima garantida corresponde à quantidade que a MVM é obrigada a adquirir independentemente da procura do mercado. Mesmo que não adquira as quantidades mínimas estabelecidas, a MVM terá de pagar os custos de combustível (Dunament, Kelenfold, Pécs e […]), todos os custos ou compensações incorridos pelo produtor com base no respectivo contrato de abastecimento de combustível (Csepel) e todos os custos justificados (Kispest e Ujpest).
3. RAZÕES QUE LEVARAM AO INÍCIO DO PROCEDIMENTO
3.1. Os CAE
(74)
De acordo com a conclusão preliminar apresentada pela Comissão na decisão de início do procedimento, os CAE constituem um auxílio estatal, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, a favor dos produtores de electricidade que celebraram CAE com a MVM.
(75)
No entender da Comissão, os CAE eram aplicáveis após a adesão, na acepção do anexo IV, n.o 3, ponto 1, alínea c) do Tratado de Adesão (40), e não constituíam um auxílio existente, visto não integrarem nenhuma das categorias de auxílio consideradas, a partir da adesão, como auxílios existentes na acepção do n.o 1 do artigo 88.o do Tratado CE.
(76)
Em primeiro lugar, nenhum dos CAE entrou em vigor antes de 10 de Dezembro de 1994. Em segundo lugar, nenhum dos CAE foi indicado na lista de auxílios existentes anexa ao Anexo IV do Acto de Adesão. Em terceiro lugar, a Comissão não foi notificada dos CAE ao abrigo do chamado «procedimento provisório».
(77)
Segundo a Comissão, a garantia de rendibilidade dos investimentos e o elevado preço de aquisição garantido pelos CAE colocaram os produtores de electricidade que eram partes num CAE numa situação económica mais vantajosa do que a dos outros produtores de electricidade que não eram partes num CAE, incluindo possíveis novos concorrentes no mercado e empresas noutros sectores comparáveis, nos quais tais contratos a longo prazo nem sequer tinham sido oferecidos aos operadores no mercado. Considerou-se, por conseguinte, numa base preliminar, que a medida conferia uma vantagem selectiva a esses produtores de electricidade.
(78)
A Comissão assinalou igualmente que os mercados da electricidade tinham sido abertos à concorrência e que a electricidade havia sido objecto de trocas comerciais entre Estados-Membros pelo menos desde a entrada em vigor da Directiva 96/92/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Dezembro de 1996, que estabelece regras comuns para o mercado interno da electricidade (41). Considerou-se, pois, que as medidas que favorecem empresas específicas do sector energético num Estado-Membro podem potencialmente limitar a possibilidade de as empresas de outros Estados-Membros exportarem electricidade para o primeiro Estado-Membro ou favorecer as exportações de electricidade desse Estado-Membro para outros.
(79)
A Comissão considerou ainda que esta vantagem decorria da utilização de recursos estatais, porque a decisão de assinar os CAE era uma consequência da política estatal aplicada através da empresa grossista de serviços públicos MVM, detida pelo Estado. Ao abrigo da jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias («Tribunal de Justiça»), quando uma empresa estatal utiliza os seus fundos de uma forma imputável ao Estado, esses fundos devem ser considerados recursos estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE (42).
(80)
Por conseguinte, a Comissão chegou à conclusão preliminar de que os CAE constituíam um auxílio estatal a favor dos produtores de electricidade, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, sendo tal auxílio ainda aplicável após a adesão na acepção do anexo IV, n.o 3, ponto 1, alínea c) do Acto de Adesão.
(81)
A Comissão afirmou ainda que deve ser utilizada a metodologia dos custos ociosos para avaliar o auxílio estatal recebido pelos produtores de electricidade. Com base nos documentos na sua posse à data da decisão de início do procedimento, a Comissão teve dúvidas relativamente à compatibilidade dos CAE com os critérios estabelecidos nesta metodologia.
(82)
Em primeiro lugar, a Comissão duvidou que os próprios princípios que regem um CAE, que criam uma barreira à livre concorrência no mercado, pudessem ser considerados compatíveis com o objectivo fundamental da metodologia dos custos ociosos, ou seja, reforçar, através de auxílios estatais, a liberalização do sector mediante a concessão de uma compensação adequada às empresas estabelecidas que enfrentam novas condições de concorrência.
(83)
Em segundo lugar, a Comissão duvidou que o elemento de auxílio estatal incluído nos CAE fosse compatível com os critérios pormenorizados da metodologia dos custos ociosos no que respeita ao cálculo dos custos ociosos elegíveis e à determinação da compensação adequada.
3.2. Decreto governamental n.o 183/2002 (VIII.23.) relativo aos custos ociosos
(84)
Para que a MVM pudesse honrar os seus compromissos ao abrigo dos CAE e, simultaneamente, manter os preços de revenda no segmento de serviços públicos aproximadamente ao nível dos preços do mercado livre, o decreto governamental n.o 183/2002 (VIII.23.) previa o pagamento de compensações estatais à MVM em determinadas circunstâncias.
(85)
Na notificação inicial do processo HU 1/2004 (retirada em 13 de Abril de 2005), as autoridades húngaras consideraram que esta compensação constituía um auxílio estatal à MVM.
(86)
Contudo, na decisão de início do procedimento, a Comissão concluiu que estes pagamentos compensatórios não constituíam um auxílio estatal à MVM, mas que o montante recebido ao abrigo do decreto governamental n.o 183/2002 (VIII.23.) era parte integrante do preço de aquisição pago pela MVM às centrais eléctricas no âmbito dos CAE, fazendo, assim, parte da vantagem conferida aos produtores pelos CAE.
(87)
Por conseguinte, a decisão dá início ao procedimento formal de investigação apenas em relação aos CAE e não ao decreto governamental n.o 183/2002 (VIII.23.).
4. OBSERVAÇÕES DA HUNGRIA SOBRE A DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO
(88)
De acordo com a Hungria, justificar-se-ia uma análise individual dos CAE, dadas as diferenças entre as condições específicas destes contratos.
(89)
Relativamente à abertura do mercado da electricidade húngaro, a Hungria considera ter sido bem sucedida (ou seja, em conformidade com a média europeia) em termos do número de consumidores que optaram pelo mercado livre. A Hungria conclui que os CAE não criaram uma barreira à opção dos consumidores pelo mercado livre. Seria mais provável que este tipo de barreira resultasse das limitadas capacidades transfronteiriças da Hungria e dos elevados preços daí decorrentes.
(90)
A Hungria considera igualmente que o facto de os CAE serem celebrados a longo prazo não pode, por si só, constituir uma vantagem concorrencial para os produtores, uma vez que este tipo de contratos a longo prazo está muito difundido no sector da electricidade tanto na Europa como noutros continentes.
(91)
No que respeita ao preço de referência mencionado na decisão de início do procedimento, as autoridades húngaras sugerem que a Comissão deve ter em consideração as especificidades regionais da Hungria e o recente aumento dos preços dos combustíveis na fixação do preço de referência.
(92)
Quanto à entrada de novos concorrentes no mercado da electricidade, a Hungria informa a Comissão que tal não sucedeu desde 1 de Maio de 2004 (data de adesão da Hungria à UE e da liberalização do mercado energético). As autoridades húngaras salientam a morosidade deste tipo de investimento e, consequentemente, a improbabilidade de eventuais investimentos estarem operacionais antes de 2011.
(93)
Por último, em resposta às dúvidas da Comissão quanto à compatibilidade dos CAE com o ponto 4.6 da metodologia dos custos ociosos, a Hungria confirma que não concederá auxílios estatais para a recuperação e reestruturação das empresas que beneficiaram dos CAE em apreço.
5. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(94)
Na sequência da publicação da decisão de início do procedimento (21 de Dezembro de 2005) e dentro do prazo relevante (na maior parte dos casos na sequência de uma prorrogação do prazo solicitada pelas partes interessadas e aceite pela Comissão), a Comissão recebeu observações das seguintes entidades:
-
empresas produtoras de electricidade: AES-Tisza Erőmű Rt., Budapesti Erőmű Zrt., Csepeli Áramtermelő Rt., Dunamenti Erőmű Zrt. e sua principal accionista, Electrabel S.A., e Mátrai Erőmű Rt.;
-
bancos que concederam financiamento aos produtores de electricidade: banco […], na qualidade de representante de doze bancos, mutuantes da Csepeli Áramtermelő Kft. e banco […], na qualidade de representante de nove instituições bancárias, mutuantes da AES-Tisza Erőmű Kft.;
-
MVM; e
-
um terceiro que solicitou o anonimato.
(95)
A maior parte das observações enviadas à Comissão pelas partes baseia-se em argumentos muito idênticos. Por este motivo, em vez de descrever separadamente as observações de cada parte interessada, a Comissão agrupou-as em categorias gerais (ver pontos 5.1 a 5.7 infra).
5.1. Observações sobre a apreciação individual dos CAE
(96)
Segundo a central eléctrica de Mátra e outra parte interessada que solicitou o anonimato, a Comissão devia analisar os CAE individualmente, devido às diferenças existentes entre os seus conteúdos específicos. Outros produtores de electricidade solicitaram implicitamente a análise individual dos respectivos CAE, tendo fornecido à Comissão os pormenores relativos às condições específicas dos seus próprios contratos.
5.2. Conclusão sobre a existência de auxílio estatal
(97)
As centrais eléctricas AES-Tisza Erőmű, Budapesti Erőmű, Csepeli Áramtermelő e Dunamenti Erőmű argumentam que os critérios para a existência de um auxílio estatal à data de assinatura dos CAE devem ser apreciados tendo em conta condições de mercado prevalecentes na altura. Algumas das observações referem expressamente este argumento, enquanto outras o fazem de forma implícita, remetendo, na sua avaliação da existência de auxílio estatal, para as circunstâncias em que foram celebrados os CAE. Neste contexto, é feita referência à jurisprudência do Tribunal de Justiça (43).
i) Preço de referência incorrecto/inexistência de preços vantajosos
(98)
Os produtores de electricidade argumentam, sem excepção, que os CAE não conferem uma vantagem económica.
(99)
Criticam as conclusões preliminares da Comissão segundo as quais os preços estabelecidos no âmbito dos CAE são superiores aos preços de mercado dos produtores.
(100)
Argumentam que o preço de referência de 36 euros/MWh aplicado noutras decisões e mencionado na decisão de início do procedimento não é adequado no caso em apreço, visto resultar de um contexto geográfico e temporal completamente diferente. De acordo com os produtores, a apreciação do preço deve ter em conta as circunstâncias prevalecentes à data de assinatura dos CAE. Por outro lado, salientam que os preços estabelecidos no âmbito de qualquer contrato a longo prazo têm de ser sempre inferiores aos preços do mercado à vista. Além disso, os produtores que fornecem sobretudo electricidade em pico de carga à MVM argumentam que os seus preços não são comparáveis aos preços da electricidade em carga de base. A maioria sugere que a Comissão tome em consideração o aumento substancial dos preços do combustível nos últimos anos.
(101)
Muitos dos produtores argumentam que a sua taxa de retorno efectiva é inferior às taxas referidas na decisão de início do procedimento.
(102)
Os produtores salientam ainda o facto de suportarem riscos importantes (ao contrário do que é sugerido na decisão de início do procedimento), nomeadamente relacionados com a construção, a regulamentação, o ambiente, a manutenção e questões fiscais/financeiras. A regulação dos preços foi referida como uma das principais categorias de riscos regulamentares. Os produtores consideram igualmente que a reserva de uma parte considerável das suas capacidades de produção pela MVM constitui uma desvantagem, uma vez que os impede de utilizar essas capacidades para produzir energia para outros potenciais clientes. Por outro lado, os CAE impõem aos produtores obrigações claras que podem implicar preços mais baixos ou pedidos de indemnização por danos em caso de incumprimento.
(103)
[…] defende que uma das vantagens obtidas pela Hungria em resultado dos CAE foram os serviços de compensação fiáveis que podiam ser oferecidos apenas por si e pela central Dunamenti Erőmű. Este produtor argumenta que, na ausência de um CAE, não teria entrado no mercado e oferecido estes serviços.
(104)
A central eléctrica de Mátra argumenta que beneficia de baixos custos de exploração mineira por dispor da sua própria mina de carvão, o que lhe permite oferecer preços muito competitivos. Alega ainda que os seus preços chegam mesmo a ser inferiores aos preços de revenda da MVM, ao contrário dos preços previstos noutros CAE.
ii) Preço relativo à privatização
(105)
A central eléctrica de Dunament argumenta não ter obtido qualquer vantagem com o CAE, uma vez que pagou o valor de mercado durante a privatização das centrais eléctricas e que o preço de aquisição teve em consideração os seus direitos e obrigações previstas no CAE. Por conseguinte, o preço da privatização incluía o CAE e qualquer vantagem dele decorrente.
iii) Princípio do investidor do mercado
(106)
As centrais eléctricas de Budapeste, AES-Tisza, Mátra e Csepel argumentam que os CAE reflectem as condições de mercado à data da respectiva celebração, tanto para a MVM como para os produtores. No que se refere à MVM, argumentam que qualquer operador privado na posição da empresa (obrigação legal de segurança do aprovisionamento como comprador único, etc.) teria optado pela assinatura de CAE. No que se refere aos produtores, argumentam que a «vantagem» conferida pelos CAE não excede o que se poderia considerar uma vantagem comercial normal para qualquer parte em qualquer acordo comercial. À data de assinatura dos CAE, estes reflectiam as condições normais do mercado no sector em questão. Além disso, os CAE representam métodos comerciais normais e uma forma comum de repartição e gestão do risco.
(107)
Os CAE eram a única maneira de assegurar investimentos que satisfizessem os requisitos do sector da electricidade na Hungria (em especial, a modernização de todo o sistema, a protecção do ambiente e a segurança do aprovisionamento). Aplicar o princípio do investidor privado implicava ter em conta estes requisitos, e a única maneira de os cumprir eram os CAE. As partes interessadas notam que os CAE impõem aos produtores de electricidade obrigações de investimento e de disponibilidade.
iv) Serviço de interesse económico geral
(108)
As centrais eléctricas de Budapeste e Csepel defendem que os produtores signatários de um CAE prestam serviços de interesse económico geral («SIEG»). No seu entender, os CAE funcionam como um instrumento através do qual a MVM pode cumprir a sua obrigação de segurança do aprovisionamento e, assim, satisfazer uma obrigação de serviço público. A central eléctrica de Budapeste argumenta ainda que é possível considerar que lhe incumbe executar a obrigação de serviço público imposta pelos CAE. Ambas as partes interessadas remetem para a decisão da Comissão de 16 de Dezembro de 2003 no processo N475/03 (Irlanda) (44), na qual a Comissão concluiu que a criação de novas capacidades de produção de electricidade destinada a assegurar a segurança do aprovisionamento pode ser considerada um serviço de interesse económico geral.
(109)
Na opinião das partes interessadas, à semelhança do caso irlandês, os auxílios estatais incluídos nos CAE - a existir - satisfazem os quatro critérios cumulativos definidos no acórdão do Tribunal de Justiça no processo C-280/00 («acórdão Altmark») (45). As partes argumentam o seguinte:
(110)
Em primeiro lugar, as leis da energia húngaras impunham várias obrigações de serviço público à MVM, nomeadamente a segurança do aprovisionamento ao menor custo possível, a protecção ambiental e a eficiência. Por conseguinte, as obrigações de serviço público da MVM encontram-se bem definidas por lei, sendo a prestação dos SIEG confiada aos produtores signatários dos CAE.
(111)
Em segundo lugar, as compensações foram antecipadamente definidas nos decretos governamentais relativos aos preços e às fórmulas de preços dos CAE. Assim sendo, estas compensações podiam ser calculadas com base em parâmetros objectivos e transparentes.
(112)
Em terceiro lugar, a compensação paga com base nos CAE não excede os custos dos SIEG prestados. Os CAE baseiam-se rigorosamente nos custos e as margens de lucro não excedem as margens de lucro normais do mercado. Tal é assegurado, conforme argumentado pela central eléctrica de Budapeste, pelo facto de os seus CAE terem sido objecto de processos de concurso abertos e transparentes (ver abaixo). As centrais eléctricas foram vendidas ao candidato que apresentou a oferta mais elevada e o melhor plano de actividades. De acordo com o processo de concurso, a compensação ao abrigo dos CAE não pode exceder o montante necessário para cobrir todos os custos ocasionados pelo cumprimento da obrigação de serviço público, acrescido de uma margem de lucro razoável.
(113)
Em quarto lugar, a central eléctrica de Budapeste argumenta que os seus CAE foram objecto de concursos abertos e transparentes, quer enquanto parte importante do pacote de privatização, quer separadamente. A central eléctrica de Csepel alega que, embora não tendo sido seleccionada com base num concurso público, também recebe uma compensação que se limita a cobrir as despesas e uma margem de lucro razoável. Os mecanismos de fixação de preços impedem o pagamento de compensações excessivas.
(114)
Face ao exposto, as partes interessadas concluem que os CAE satisfazem os quatro critérios cumulativos referidos no acórdão Altmark e que, por conseguinte, não constituem um auxílio na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(115)
A central eléctrica de Budapeste argumenta ainda que, mesmo considerando que os CAE não satisfazem os quatro critérios cumulativos do acórdão Altmark, continuariam a poder ser declarados compatíveis com o mercado comum na acepção do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE. No entender da parte interessada, o impacto dos CAE sobre a alegada exclusão de concorrentes do mercado da electricidade húngaro é insignificante, visto que cobrem apenas 3 % do consumo de electricidade na Hungria. Além disso, por motivos de ordem técnica, era impossível aumentar as importações de electricidade à data de assinatura dos CAE. Por conseguinte, os seus CAE não têm qualquer efeito adverso sobre o comércio. Nas observações apresentadas, a parte interessada salienta ainda a importância da sua tecnologia de co-geração para o aquecimento urbano, que cumpre os objectivos da política comunitária em matéria de energia e ambiente.
(116)
A central eléctrica de Mátra argumenta que era obrigada a reservar uma determinada capacidade mínima para a MVM, a fim de garantir o aprovisionamento de energia no mercado húngaro mediante a utilização de recursos de carvão endógenos. A central argumenta que, em conformidade com o n.o 4 do artigo 11.o da Directiva da Electricidade (46), um auxílio estatal deve ser considerado compatível com o mercado comum sempre que, por motivos de segurança de aprovisionamento, financie a produção de electricidade a partir de carvão endógeno.
v) Inexistência de vantagem devido à longa duração
(117)
As centrais eléctricas de Csepel, Mátra e Budapeste argumentam que a longa duração de um contrato não deve ser considerada em si uma vantagem. A central eléctrica de Csepel argumenta que, num contrato a longo prazo, ambas as partes pagam um preço pela segurança oferecida por este tipo de contrato. Os produtores de electricidade comprometem-se a oferecer um preço inferior ao preço do mercado à vista e a mantê-lo inalterado, independentemente dos preços praticados no mercado à vista. Além disso, comprometem-se a reservar as suas capacidades para uma empresa durante todo o período contratual. Por conseguinte, argumentam que os contratos a longo prazo representam um equilíbrio de riscos e oportunidades económicos para ambas as partes, não podendo ser vistos como uma mera vantagem.
(118)
Com base nos argumentos acima apresentados, todos os produtores de electricidade concluem que os CAE não lhes conferem uma vantagem económica e, como tal, não constituem um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(119)
A central de AES-Tisza argumenta que os CAE não conferem uma vantagem selectiva. Esta parte interessada refere a existência de contratos a longo prazo em todo o sector da electricidade, não só entre os produtores e a MVM, mas também entre a MVM e as empresas de distribuição e entre fornecedores de combustível e produtores de electricidade, assim como para a importação de electricidade. A lei da energia I (de 1994) e o decreto governamental n.o 34/1995 obrigavam explicitamente os produtores a celebrar um contrato de aquisição de electricidade com a MVM a fim de obterem uma licença de construção e funcionamento. Por conseguinte, todos os produtores tinham contratos com a MVM, e apenas as centrais de energias renováveis e de co-geração podiam assinar contratos com prazos mais curtos, visto estarem sujeitas a outro tipo de garantias legais (nomeadamente a garantia de compra obrigatória).
(120)
A central eléctrica de Mátra defende que apenas o preço pode ser considerado um auxílio estatal nos CAE. A duração dos CAE e os volumes de venda garantidos não podem ser considerados um auxílio estatal porque, mesmo que confiram uma vantagem, não implicam a transferência de recursos estatais. Tendo em conta os preços muito competitivos da central eléctrica de Mátra [ver a alínea i) supra], a central eléctrica de Mátra conclui que não existe qualquer elemento de auxílio estatal no respectivo CAE.
(121)
A empresa AES-Tisza argumenta que os preços previstos no CAE não são imputáveis ao Estado, mas às partes signatárias dos CAE. Além disso, critica a apreciação da imputabilidade apresentada na decisão de início do procedimento pelo facto de se concentrar apenas na imputabilidade ao Estado da celebração dos CAE propriamente dita e não na imputabilidade da fixação de preços, enquanto a Comissão argumenta, ao mesmo tempo, que a vantagem desleal decorre dos preços vantajosos. Após o período de fixação dos preços a nível central (ou seja, após Janeiro de 2004, à excepção de 2007), os preços foram negociados entre a MVM e os produtores de electricidade, pelo que não podem ser atribuídos ao Estado.
(122)
As centrais eléctricas de AES-Tisza, Budapeste e Csepel contestam os efeitos de distorção dos CAE e o seu potencial impacto sobre as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(123)
Em primeiro lugar, as centrais eléctricas em questão defendem que este critério também deve ser analisado tendo em conta a data de assinatura dos CAE. Na altura, a Hungria ainda não pertencia à UE e o mercado da electricidade do país ainda não tinha sido liberalizado. Por conseguinte, argumentam que os CAE não podiam, por definição, distorcer a concorrência no mercado comum.
(124)
Em segundo lugar, argumentam que a concorrência e as trocas comerciais entre Estados-Membros são influenciadas por outros factores que não os CAE. Mais concretamente, alegam que as capacidades transfronteiriças da Hungria são o principal factor que influencia as trocas comerciais entre este e outros países. Estas capacidades transfronteiriças são utilizadas ao máximo. Daqui se pode concluir que a limitação do comércio de electricidade se deve às reduzidas capacidades transfronteiriças da Hungria e não aos CAE. A legislação é o outro factor referido como influenciando as trocas comerciais entre Estados-Membros. A legislação húngara proibia expressamente os produtores de energia de vender directamente electricidade para o estrangeiro.
(125)
A central eléctrica de Csepel argumenta que, seja como for, visto que vende electricidade apenas em território húngaro, o respectivo CAE não pode ter de facto qualquer efeito sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros.
(126)
Por outro lado, argumenta que o mercado da electricidade húngaro se foi abrindo gradualmente à concorrência, em conformidade com as obrigações da UE. Uma percentagem importante dos consumidores optou rapidamente pelo segmento de mercado livre. Os novos concorrentes teriam sido dissuadidos de entrar no mercado da electricidade húngaro ou de expandir a sua presença no mercado devido à imprevisibilidade da rendibilidade e não devido à existência dos CAE. A central eléctrica de Csepel argumenta que, nos últimos anos, apenas se construíram centrais eléctricas na Hungria quando o Estado ofereceu alguma estabilidade e previsibilidade da rendibilidade dos projectos através de contratos a longo prazo ou sob a forma de garantia de compra obrigatória, ou quando a utilização de novas capacidades foi garantida pela procura da actividade de distribuição verticalmente integrada. Em qualquer dos casos, os CAE existentes não constituíram um factor de dissuasão da entrada de novos concorrentes.
(127)
A central argumenta ainda que não existe procura de capacidades adicionais no mercado húngaro, o que é demonstrado pelo facto de, nos leilões de electricidade realizados pela MVM, a esmagadora maioria das capacidades disponibilizadas ter ficado por vender.
5.3. Aplicabilidade após a adesão
(128)
Esta observação foi apresentada pela central eléctrica de Budapeste.
(129)
Esta central argumenta que os CAE não podem ser considerados como «ainda aplicáveis após a adesão», na acepção do anexo IV, n.o 3, ponto 1, alínea c), do Acto de Adesão.
(130)
A parte interessada defende que, de acordo com o princípio geral da não retroactividade, as medidas estabelecidas em conformidade com a legislação aplicável antes da adesão não têm de ser objecto de análise da Comissão após a adesão. Uma vez que as regras comunitárias em matéria de auxílios estatais só se aplicam a partir da data de adesão, apenas as medidas de auxílio que confiram um benefício adicional após a adesão podem ser definidas como aplicáveis após essa data. Por outro lado, argumenta que os CAE não conferem um benefício adicional após a adesão, visto as respectivas fórmulas de preços terem sido definidas antes da adesão e, por conseguinte, a exposição financeira do Estado ser inteiramente conhecida antes da adesão.
5.4. Auxílio existente
(131)
Este argumento foi apresentado pelas centrais eléctricas de Budapeste, Csepel, AES-Tisza e Mátra e pelo banco […].
(132)
As partes interessadas argumentam que, mesmo admitindo que os CAE constituem um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, este deve ser considerado um auxílio existente na acepção da alínea c) do ponto 1 do n.o 3 do anexo IV do Acto de Adesão. No seu entender, a Comissão não se opôs à medida no prazo de 3 meses previsto no Acto de Adesão. As autoridades húngaras notificaram a medida em 31 de Março de 2004. De acordo com as partes, após uma troca de informações, a Comissão não respondeu à carta da Hungria de 19 de Outubro de 2004 num prazo de 3 meses, excluindo assim a classificação da medida como um «novo auxílio».
(133)
A central eléctrica de Budapeste defende ainda que qualquer decisão que determine se um auxílio concedido antes da adesão e prosseguido após a adesão deve ser considerado como um «novo auxílio» ou um «auxílio existente» não deve basear-se apenas no anexo IV do Acto de Adesão. De acordo com a central eléctrica de Budapeste, se tal auxílio não puder ser classificado como existente na acepção do anexo IV do Acto de Adesão, deve, ainda assim, ser analisado à luz das subalíneas ii) a v) da alínea b) do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999.
(134)
A central eléctrica de Budapeste argumenta igualmente que a subalínea v) da alínea b) do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho se aplica aos CAE e que, deste modo, os CAE constituem um «auxílio existente». No seu entender, a última frase da subalínea v) da alínea b) do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999, relativa a novos auxílios, não se aplica aos CAE por três motivos.
(135)
Em primeiro lugar, no acórdão Alzetta Mauro (47), o Tribunal considerou que um auxílio existente num determinado mercado inicialmente fechado à concorrência antes da sua liberalização deve ser encarado como auxílio existente a partir da data da liberalização. De acordo com a parte interessada, este acórdão baseia-se directamente numa interpretação do n.o 1 do artigo 88.o do Tratado CE e, por conseguinte, tem precedência sobre o Regulamento (CE) n.o 659/1999.
(136)
Em segundo lugar, visto que o Regulamento (CE) n.o 659/1999 não se encontrava ainda em vigor aquando da liberalização do mercado da electricidade em conformidade com a Directiva 96/92/CE ou da assinatura dos CAE, seriam aplicáveis as regras estabelecidas no acórdão Alzetta Mauro e não o Regulamento (CE) n.o 659/1999.
(137)
Em terceiro lugar, uma comparação da redacção das diferentes categorias previstas na alínea b) do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 permite concluir que a subalínea v) da alínea b) do artigo 1.o se aplica apenas a regimes de auxílio estatal, uma vez que os auxílios individuais não são explicitamente mencionados.
(138)
Em contrapartida, a central de AES-Tisza argumenta que a eventual classificação dos CAE como novo auxílio deve basear-se na subalínea v) da alínea b) do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999.
5.5. A Comissão não pode impor o termo de um contrato privado válido (pacta sunt servanda) - Insegurança jurídica
(139)
Estes argumentos foram apresentados pelas centrais eléctricas de Budapeste e AES-Tisza e pelo banco […].
(140)
As partes salientam que celebraram os CAE de boa fé, de acordo com as condições de mercado prevalecentes na altura. Aceitaram importantes obrigações de investimento suportadas por instituições de crédito através de contratos de financiamento. Na sua opinião, as investigações da Comissão provocaram uma considerável insegurança jurídica que devia ter sido evitada. A central de AES-Tisza questiona o direito da Comissão de impor o termo de contratos comerciais válidos com base nas regras aplicáveis aos auxílios estatais e, de forma mais geral, nas regras de concorrência estabelecidas no Tratado CE (48).
5.6. Proporcionalidade
(141)
A central eléctrica de AES-Tisza manifesta a sua preocupação quanto à proporcionalidade do pedido de termo dos CAE pela Comissão e remete para a possibilidade de renegociação dos contratos pelas partes.
5.7. Observações sobre a compatibilidade dos CAE com o mercado comum
(142)
As centrais eléctricas de Csepel e AES-Tisza defendem que os CAE não foram concebidos como um regime de compensação, pelo que é inadequado compará-los com a metodologia dos custos ociosos. À data da respectiva celebração, os CAE não podiam ser considerados como uma compensação de custos ociosos, visto que a metodologia dos custos ociosos nem sequer existia na altura. No seu entender, a aplicação desta metodologia justifica-se unicamente numa situação em que os CAE tivessem terminado previamente.
(143)
Por seu lado, o banco […] argumenta, em relação ao CAE da central de Csepel, que a contrapartida paga ao abrigo do CAE se limita a cobrir os custos efectivamente elegíveis de acordo com a metodologia dos custos ociosos (nomeadamente, custos fixos, custos variáveis e uma margem de lucro razoável). Deste modo, mantém o argumento de que o CAE de Csepel não prevê qualquer compensação que exceda os custos ociosos elegíveis.
(144)
A central de Csepel argumenta ainda que os CAE satisfazem os critérios do n.o 3 do artigo 87.o do Tratado CE pelo facto de contribuírem significativamente para a segurança do aprovisionamento de electricidade na Hungria e, em geral, para o desenvolvimento da economia húngara.
(145)
A empresa AES-Tisza sugere (sem aprofundar os motivos) que os CAE devem ser considerados uma garantia de investimento numa região abrangida pela alínea a) do n.o 3 do artigo 87.o.
(146)
Além disso, salienta a falta de clareza na decisão de início do procedimento quanto ao preço de mercado de «referência» a utilizar, ao significado da expressão «investimento ineficiente» e aos cenários económicos e períodos de tempo aplicados na apreciação da Comissão sobre a compatibilidade com o mercado comum.
6. RESPOSTA DA HUNGRIA ÀS OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(147)
Em resposta às observações da central eléctrica de Csepel, a Hungria considera que, ao contrário do que se poderia inferir dessas observações, o CAE desta central também prevê uma garantia de compra mínima.
(148)
Quanto ao argumento da central de Dunament segundo o qual não podia recusar a produção de acordo com as condições impostas pela MVM, mesmo em detrimento das vendas desta central no mercado livre, as autoridades húngaras notam que, em 2006, a MVM começou a pôr termo aos CAE relativos aos blocos 4 F que, consequentemente, passaram a poder concorrer directamente no mercado livre dos serviços de sistema. Contudo, a central de Dunament recusou esta oportunidade.
(149)
Relativamente às observações da central de AES-Tisza segundo as quais os produtores não abrangidos por CAE investiam sobretudo se beneficiassem de uma garantia obrigatória de compra mínima, as autoridades húngaras referem que existem centrais eléctricas e blocos de centrais importantes que vendem electricidade no mercado livre sem estarem sujeitos a CAE nem a uma obrigatoriedade de compra (por exemplo, o bloco G1 de Dunament, a central eléctrica de Vértes e os blocos I-II de Mátra).
(150)
A Hungria salienta ainda que, contrariamente às observações da central de AES-Tisza, a posição de negociação da MVM também é limitada pelos próprios CAE (fórmulas de preços e garantia de compra mínima).
7. APRECIAÇÃO DA COMISSÃO
7.1. Auxílio ilegal
(151)
Uma vez que o auxílio previsto nos CAE não foi notificado à Comissão em conformidade com as regras processuais em matéria de auxílios estatais, a Comissão considera que constitui um auxílio ilegal.
7.2. Observações gerais sobre a apreciação individual dos CAE
(152)
Nas observações apresentadas, algumas partes interessadas, assim como as autoridades húngaras, sugeriram que os CAE devem ser analisados individualmente devido às diferenças nas respectivas condições específicas.
(153)
A presente decisão refere-se a todos os CAE celebrados entre a MVM e produtores de energia em vigor à data da adesão da Hungria à UE (ver pontos 44 e 45 supra). A Comissão considera que os princípios que regem os CAE apresentam semelhanças que, no âmbito de um procedimento em matéria de auxílios estatais, justificam uma apreciação conjunta. Conforme referido abaixo, a Comissão considera que a principal vantagem decorrente dos CAE é comum a todos os contratos e que a decisão relativa à respectiva celebração entre 1995 e 2001 obedeceu aos mesmos objectivos políticos e preconizava o mesmo tipo de solução. Em termos concretos, todos impõem à MVM a obrigatoriedade de compra - por um período que cobre grande parte da duração dos activos - de capacidades reservadas e de uma quantidade garantida, mediante um mecanismo de fixação de preços que permitia aos produtores a cobertura dos seus custos fixos e variáveis. Por outro lado, os restantes critérios necessários para concluir pela existência de um auxílio estatal também apresentam semelhanças que justificam uma apreciação conjunta. A selectividade dos contratos baseia-se nos mesmos princípios; a questão de saber se os CAE implicam uma transferência de recursos estatais requer essencialmente o mesmo tipo de apreciação de cada um deles; o seu efeito sobre a concorrência e as trocas comerciais segue a mesma linha de análise económica e deve ter em conta a coexistência dos CAE no mercado húngaro. Por conseguinte, para que a presente decisão em matéria de auxílios estatais reflicta rigorosamente a realidade do mercado de produção de electricidade na Hungria, a Comissão considera que deve analisar os CAE em conjunto e encerrar o procedimento com uma decisão única.
(154)
Esta abordagem abrangente não impede a Comissão de tomar em consideração as diferenças efectivamente existentes entre os CAE em questão. Por conseguinte, a presente decisão fará referência às diferenças entre os CAE sempre que tal for pertinente para efeitos da presente decisão.
7.3. Existência de auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE
(155)
A Comissão analisa seguidamente cada um dos quatro critérios cumulativos que integram a definição de auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE: o envolvimento de recursos estatais, a existência de uma vantagem económica, a selectividade da vantagem e o impacto sobre as trocas comerciais.
(156)
Nas suas observações, as partes interessadas argumentaram (com referência a vários critérios de apreciação) que a Comissão apenas devia ter em conta a situação prevalecente à data de assinatura dos CAE. As conclusões desta análise devem, por conseguinte, abranger todo o período de duração dos CAE. Neste contexto, a central eléctrica de Budapeste remete para a Comunicação da Comissão relativa à determinação das regras aplicáveis à apreciação dos auxílios estatais concedidos ilegalmente (49).
(157)
Para definir o período pertinente para a apreciação, a Comissão deve começar por ter em conta o Acto de Adesão da Hungria à UE, o Regulamento Processual e a jurisprudência do Tribunal de Justiça.
(158)
A secção aplicável do anexo IV do Acto de Adesão estabelece o seguinte:
«ANEXO IV
Lista a que se refere o artigo 22.o do Acto de Adesão
[…]
3. Política de concorrência
1.
Os regimes de auxílio e os auxílios individuais a seguir indicados em execução num novo Estado-Membro antes da data da adesão e que continuem a ser aplicáveis depois dessa data devem ser considerados, no momento da adesão, auxílios existentes na acepção do n.o 1 do artigo 88.o do Tratado CE:
a)
Medidas de auxílio em execução antes de 10 de Dezembro de 1994;
b)
Medidas de auxílio enumeradas no Apêndice ao presente anexo;
c)
Medidas de auxílio que, antes da data da adesão, tenham sido avaliadas pela autoridade de controlo dos auxílios estatais do novo Estado-Membro e consideradas compatíveis com o acervo, e às quais a Comissão não tenha levantado objecções motivadas por sérias dúvidas quanto à compatibilidade das medidas com o mercado comum, nos termos do n.o 2.
Todas as medidas ainda aplicáveis após a data da adesão que constituam um auxílio estatal e não preencham as condições acima enunciadas são consideradas novos auxílios no momento da adesão, para efeitos do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE.
O acima disposto não se aplica aos auxílios ao sector dos transportes, nem às actividades associadas à produção, transformação ou comercialização dos produtos enumerados no anexo I do Tratado CE, excepto os produtos da pesca e produtos derivados.
Além disso, o acima disposto não prejudica as medidas transitórias relativas à Política de Concorrência previstas no presente Acto.»
(159)
A secção aplicável do artigo 1.o do Regulamento processual estabelece o seguinte:
«b)
“Auxílios existentes”:
i)-iv)
[…]
v)
Os auxílios considerados existentes por se poder comprovar que não constituam auxílios no momento da sua execução, tendo-se subsequentemente transformado em auxílios devido à evolução do mercado comum e sem terem sido alterados pelo Estado-Membro. Quando determinadas medidas se transformem em auxílios na sequência da liberalização de uma actividade provocada pela legislação comunitária, essas medidas não serão consideradas auxílios existentes depois da data fixada para a liberalização.
c)
“Novo auxílio”, quaisquer auxílios, isto é, regimes de auxílio e auxílios individuais, que não sejam considerados auxílios existentes, incluindo as alterações a um auxílio existente».
(160)
Face ao exposto, as medidas que não constituíam um auxílio estatal à data em que foram concedidas podem, em determinadas circunstâncias, tornar-se medidas de auxílio estatal na acepção do artigo 87.o do Tratado CE. Tal não afecta a classificação da medida transformada em auxílio estatal como auxílio existente ou novo auxílio.
(161)
Embora seja verdade que, ao proceder à análise da existência de auxílio estatal num caso específico, a Comissão deva avaliar a situação prevalecente na altura em que a medida entrou em vigor, tal não significa que a apreciação dos quatro critérios que integram a definição de auxílio estatal devam, em todas as circunstâncias, limitar-se apenas à data em que o auxílio foi concedido.
(162)
Da subalínea v) da alínea b) do artigo 1.o do Regulamento Processual conclui-se claramente que existem circunstâncias excepcionais, tais como a evolução do mercado comum ou a liberalização de um sector, em que ocorrem importantes mudanças económicas e jurídicas num ou em vários sectores da economia devido às quais uma medida que inicialmente não era abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 87.o do Tratado CE pode passar a ser classificada como auxílio estatal. No contexto da liberalização de um sector da economia, a manutenção de todas as medidas que não constituíam um auxílio estatal porque as condições de mercado eram substancialmente diferentes no momento em que foram concedidas, mas que, com a liberalização, passam a preencher todos os critérios necessários para serem classificadas como auxílio estatal, iria perpetuar de facto uma grande parte das condições prevalecentes antes da abertura do mercado à concorrência. Tal contrariaria precisamente a intenção de pôr fim a uma situação de não concorrência no mercado, ou seja, a decisão dos Estados-Membros de liberalizar o sector em causa. As disposições especiais que prevêem que uma medida possa passar a ser considerada um auxílio estatal têm o objectivo de evitar a manutenção de medidas que, embora não constituindo um auxílio no âmbito das circunstâncias económicas e jurídicas anteriores, podem prejudicar os interesses dos concorrentes nas novas condições de mercado (50).
(163)
A questão de saber se tal auxílio estatal deve ser classificado como auxílio novo ou existente deve ser analisada separadamente, após a determinação da existência de auxílio estatal por parte da Comissão.
(164)
A economia húngara sofreu profundas alterações nos anos 90. O país tomou a decisão de aderir à União Europeia, tendo-se tornado um Estado-Membro de pleno direito em 1 de Maio de 2004. A Hungria sabia bem que a adesão implicava uma obrigação de alinhamento das medidas em vigor no país com as regras de concorrência do mercado interno, uma vez que tal obrigação estava explicitamente referida no Acordo Europeu (51) assinado pela Hungria em 1991.
(165)
Ao aderir à União Europeia, a Hungria aderiu também ao mercado interno liberalizado da energia. As regras de concorrência estabelecidas no Acto de Adesão não prevêem qualquer excepção para o mercado da energia húngaro. Tendo em conta o que precede, e contrariamente às observações das partes interessadas, a Comissão considera que os CAE, assinados em condições económicas substancialmente diferentes (conforme reconhecido pelas partes interessadas) antes da adesão ao mercado interno liberalizado da energia, podem indubitavelmente passar a ser classificados como auxílios estatais, de acordo com as novas condições económicas e jurídicas. Para determinar a existência de tal auxílio, os quatro critérios da existência de auxílio estatal na medida em questão devem ser apreciados tendo em conta as novas circunstâncias económicas e jurídicas.
(166)
A questão do período pertinente para a apreciação deve, além disso, ser analisada à luz do Acto de Adesão. Ao contrário de adesões anteriores, os Estados-Membros concordaram em introduzir disposições específicas no Acto de Adesão segundo as quais todas as medidas de auxílio aplicáveis após a adesão e adoptadas após 10 de Dezembro de 1994 deviam ser notificadas à Comissão antes da adesão e analisadas por esta com base no acervo comunitário.
(167)
A grande maioria dos países que aderiram à UE em 1 de Maio de 2004 tinha, por motivos históricos, uma forte tradição de intervencionismo do Estado. Contudo, é possível a existência de medidas que não preenchessem os quatro critérios de auxílio estatal antes da adesão devido às condições de mercado muito diferentes que prevaleciam na altura. No entanto, com as novas condições jurídicas e económicas após a adesão, estas condições podem, claramente, passar a estar preenchidas.
(168)
Os artigos pertinentes do Acto de Adesão destinam-se garantir que a concorrência no mercado interno não é distorcida após a data de entrada em vigor do Tratado. Por conseguinte, o objectivo de tais artigos é evitar distorções da concorrência no mercado interno devido a medidas de auxílio estatal incompatíveis após a adesão. Neste contexto, é irrelevante saber se, quando a medida foi concedida nos anos 90, preenchia ou não, efectivamente, todos os critérios necessários para ser considerada um auxílio estatal. Assim, o período pertinente para a apreciação dos critérios relativos à existência de auxílio deve ser o período que se seguiu à adesão da Hungria à UE e ao mercado interno liberalizado da energia.
(169)
Qualquer outra abordagem conduziria a uma situação em que as condições económicas antes da adesão e do período de liberalização (que, no caso da maioria dos novos Estados-Membros, corresponde a um período de transição após o regime comunista) poderiam ser perpetuadas muito, enquanto Estado-Membro o desejasse, para além da adesão do país à União Europeia. Seria possível manter e mesmo prolongar as medidas que podiam não constituir um auxílio estatal antes da adesão, mesmo que passassem a ser consideradas um auxílio estatal de acordo com as condições pós-adesão, visto não estarem sujeitas ao controlo da Comissão em matéria de auxílios estatais.
(170)
É precisamente essa a intenção das observações das partes interessadas a este respeito. Todos os argumentos das partes interessadas relativos ao período pertinente para a apreciação pretendem demonstrar que a análise económica e jurídica dos CAE no âmbito do presente procedimento em matéria de auxílios estatais deve basear-se apenas nas circunstâncias prevalecentes à data de assinatura dos CAE (ou seja, entre 1995 e 2001), assim como levar a concluir que, em virtude das referidas circunstâncias jurídicas e económicas, os CAE não constituem um auxílio estatal. As partes interessadas argumentam que o teste do operador numa economia de mercado e os critérios de distorção da concorrência e de efeito sobre as trocas comerciais devem ser analisados no contexto económico de meados dos anos 90, que a Comissão deve ter em conta as obrigações da MVM (segurança do aprovisionamento) e o modelo do sector energético existentes na altura (modelo do «comprador único», etc.). No seu entender, o resultado da apreciação com base nestas circunstâncias deve ter precedência até à data de termo dos CAE (2024 para o contrato mais longo), independentemente de alterações como a adesão da Hungria à UE e a subsequente liberalização obrigatória do mercado energético.
(171)
A Comissão não pode concordar com esta linha de argumentação. A Comissão considera que os artigos pertinentes do Acto de Adesão se destinam precisamente a evitar este tipo de situações, impondo a aplicação imediata das regras em matéria de auxílios estatais aos operadores económicos. O Acto de Adesão prevê, de facto, excepções para determinados sectores da economia (por exemplo, os transportes), nas quais não se incluem, de forma alguma, os operadores do mercado da electricidade. Por conseguinte, o acervo comunitário, nomeadamente a Directiva 96/92/CE, é aplicável a todas as condições contratuais do mercado da electricidade húngaro imediatamente a partir da adesão.
(172)
Na apreciação dos CAE, a Comissão considera, pois, que ao aderir ao mercado interno liberalizado da energia, a Hungria concordou em aplicar os princípios dessa economia de mercado a todos os operadores já existentes, incluindo todas as relações comerciais existentes.
(173)
Por conseguinte, a Comissão deve determinar se, a partir da data de adesão da Hungria à União Europeia, a medida preenche os critérios para a existência de auxílio estatal.
(174)
A título de introdução à apreciação da existência de uma vantagem, importa salientar que a maioria dos produtores de electricidade reconheceu, nas suas observações, que não teriam podido investir nas centrais sem as garantias oferecidas pelos CAE. A central eléctrica de […] argumenta, nas suas observações, que «os CAE são um elemento importante para os bancos concordarem em financiar o investimento e em pré-financiar os custos operacionais numa base contínua. […] Em […], […] solicitou a opinião do consórcio [ou seja, das instituições financeiras] sobre uma potencial alteração dos CAE. Todavia, os bancos recusaram a redução tanto das capacidades reservadas como do volume de compra garantido» (52).
(175)
Neste contexto, […] (na qualidade de representante dos doze bancos mutuantes de quase […] da central eléctrica de Csepel) argumenta que «os bancos consideram que os CAE são parte integrante de um pacote de contratos comerciais estreitamente ligados entre si que garantiam e continuam a garantir o acordo de linha de crédito destinado a financiar o projecto em condições de mercado. Por conseguinte, qualquer alteração aos CAE afectaria automaticamente os bancos, o que, por sua vez, colocaria em risco todo o projecto Csepel II devido aos mecanismos contratuais disponíveis para proteger os interesses financeiros dos bancos».
(176)
[…] (na qualidade de representante dos nove bancos mutuantes de quase […] da central de AES-Tisza) argumenta que «A principal base para este financiamento foi a existência do CAE, juntamente com a restante documentação pertinente do projecto (nomeadamente o acordo de abastecimento de combustível). […] Os CAE conferem estabilidade ao risco relativo à procura (volume de electricidade vendida e preços)». «A característica de estabilidade da procura […] é fundamental para garantir aos bancos a segurança necessária para conceder financiamento a longo prazo a um mercado imaturo».
(177)
Para avaliar a existência de uma vantagem ao abrigo dos CAE, a Comissão começou por proceder a uma análise preliminar para determinar a linha de argumentação a seguir. Em resultado desta análise preliminar, descrita nos pontos 180 a 190, a Comissão concluiu que, para determinar a existência de uma vantagem, seria necessário verificar se, nas condições prevalecentes na Hungria à data de adesão à União Europeia, um operador de mercado teria oferecido aos produtores uma garantia idêntica à prevista nos CAE, nomeadamente uma obrigação de compra por parte da MVM das capacidades reservadas ao abrigo dos CAE (correspondente a uma percentagem substancial e, em muitos casos, à totalidade das capacidades disponíveis da central eléctrica), uma produção mínima garantida de electricidade durante um período de 15 a 27 anos, correspondente à expectativa de vida típica dos activos ou à respectiva amortização, a um preço que abrangesse os custos fixos e variáveis da central (incluindo os custos de combustível) (53).
(178)
Numa segunda fase, a Comissão analisou a resposta a esta pergunta com base nas práticas comerciais comuns nos mercados europeus da electricidade.
(179)
Por último, a Comissão analisou sumariamente o impacto dos CAE no mercado no período que se seguiu à adesão da Hungria à União Europeia. Embora desnecessária para determinar se os CAE conferem ou não uma vantagem económica, esta análise é útil para abordar correctamente algumas observações apresentadas pelas partes interessadas.
1. Análise preliminar: linha de argumentação a seguir para determinar a existência de uma vantagem
(180)
Nas observações apresentadas no âmbito do presente procedimento, os terceiros analisaram a possível existência de uma vantagem tendo em conta as condições prevalecentes aquando da assinatura dos CAE em meados dos anos 90. Em geral, concluíram que, nesse período, e no contexto da privatização das empresas produtoras, um operador de mercado médio teria oferecido o mesmo tipo de garantias que as previstas nos CAE para atrair investidores e, assim, assegurar a segurança do aprovisionamento na Hungria.
(181)
A Comissão analisou o mérito desta abordagem e considerou-a inadequada por dois motivos. Em primeiro lugar, não tem em conta os verdadeiros beneficiários da medida em apreço. Em segundo lugar, o período considerado na abordagem não é pertinente para a determinação da existência de uma vantagem.
(182)
A central eléctrica de Dunament argumenta não ter obtido qualquer vantagem com o CAE, uma vez que pagou o valor de mercado durante a privatização das centrais eléctricas e que o preço de aquisição teve em consideração os seus direitos e obrigações previstos no CAE. Por conseguinte, o preço da privatização incluía o CAE e anulou qualquer vantagem dele decorrente.
(183)
A Comissão considera que esta argumentação não se aplica no presente caso, visto que os beneficiários do auxílio são as centrais eléctricas privatizadas (aquelas que foram, de facto, privatizadas) e não os respectivos accionistas. A privatização das centrais eléctricas assumiu a forma de aquisição de acções.
(184)
O Tribunal de Justiça analisou a forma como uma mudança da estrutura de propriedade de uma empresa no contexto de uma aquisição de acções afecta a existência de um auxílio ilegal concedido à empresa e o seu beneficiário. Declarou que o auxílio ilegal permanece na empresa que beneficiou do auxílio, apesar da mudança na sua estrutura de propriedade (54). A transferência de acções a preço de mercado apenas garante que o próprio comprador não beneficiou de auxílios estatais. Contudo, tal não afecta a existência de uma vantagem para a actividade da central eléctrica beneficiária.
(185)
No caso em apreço, os beneficiários do auxílio são as empresas húngaras que exploram as centrais eléctricas e que assinaram os CAE, não os accionistas das centrais eléctricas. Por outro lado, a mudança na estrutura de propriedade das centrais eléctricas ocorreu antes da data a partir da qual deve ser apreciada a existência de um auxílio estatal, não sendo pertinente para a determinação da existência de um auxílio estatal a favor das empresas que exploram a central eléctrica. Por conseguinte, as empresas que assinaram os CAE beneficiaram das vantagens contidas nestes contratos, independentemente da sua estrutura de propriedade.
(186)
A Comissão está ciente de que, nas circunstâncias do mercado húngaro em meados dos anos 90, o princípio que regia os CAE, nomeadamente a garantia de rendibilidade dos investimentos, era uma condição determinante para a realização dos investimentos necessários.
(187)
O facto de as características do sector de produção de energia e o contexto político e económico então vigente na Hungria não justificarem uma intervenção do Estado no interesse comum, e de a melhor solução ser a celebração de CAE com diversos produtores, não contraria, de forma alguma, o facto de os CAE conferirem, efectivamente, uma vantagem aos produtores.
(188)
A maioria dos produtores argumenta que os CAE não lhes conferem uma vantagem, visto corresponderem ao comportamento normal de qualquer operador numa economia de mercado que se encontrasse na situação da MVM ou dos produtores. Argumentam ainda que qualquer operador privado que se encontrasse na situação da MVM (com uma obrigação legal de segurança do aprovisionamento na qualidade de comprador único) teria optado por assinar os CAE e que a vantagem económica decorrente destes contratos não excede aquilo que seria uma vantagem comercial normal para as partes nas condições de imaturidade do mercado de energia húngaro nos anos 90. Por outro lado, os produtores tinham a obrigação legal de assinar um contrato com a MVM de modo a obterem as respectivas licenças de funcionamento. Os produtores defendem que, ao aplicar o princípio do investidor privado, a Comissão deve tomar em consideração os requisitos legais e a realidade económica à data de assinatura dos CAE.
(189)
Quanto aos argumentos das partes interessadas sobre o princípio do investidor privado, a Comissão remete para os pontos da presente decisão relativos ao período a determinar como pertinente para a apreciação da possível existência de um auxílio estatal no âmbito dos CAE. A Comissão reitera que não pretende pôr em causa a necessidade de celebração de CAE nas circunstâncias prevalecentes à data de assinatura destes contratos. Contudo, conforme já referido, tal não significa, de modo algum, que os CAE não tenham conferido uma vantagem aos produtores. De facto, as partes interessadas argumentam apenas que tais acordos estavam em conformidade com as condições de mercado prevalecentes à data da respectiva assinatura. Nenhuma das partes interessadas afirma que correspondem às condições de mercado actuais no mercado interno.
(190)
A Comissão conclui que, para apreciar a existência de uma vantagem no âmbito dos CAE, terá de determinar se, nas condições prevalecentes à data de adesão da Hungria à União Europeia, um operador de mercado médio teria oferecido às empresas produtoras uma garantia idêntica à prevista nos CAE, conforme descrito no ponto 177.
2. Apreciação da existência de uma vantagem para os produtores de electricidade aquando da adesão da Hungria à União Europeia
(191)
Para responder à pergunta referida no ponto anterior, a Comissão identificou as principais práticas dos operadores comerciais dos mercados da electricidade europeus pertinentes para efeitos desta análise, e avaliou se os CAE estão em conformidade com estas práticas ou se oferecem aos produtores garantias que um comprador motivado por interesses puramente comerciais não aceitaria.
(192)
Importa, antes de mais, salientar que, tradicionalmente, os mercados da electricidade se subdividem em quatro mercados: i) produção/importação e fornecimento grossista; ii) transporte/distribuição; iii) retalho; e iv) serviços de compensação. Os mercados relevantes para a apreciação dos CAE são os da primeira e quarta categorias, dado que a MVM adquire electricidade junto de produtores nacionais, importa electricidade e vende-a a empresas regionais de distribuição e a fornecedores comerciais (fornecedores no mercado retalhista). Além disso, a MVM fornece capacidades de reserva ao operador da rede de transporte para garantir o equilíbrio do sistema.
(193)
No período em apreço, o mercado retalhista húngaro divide-se em dois segmentos: i) um segmento de serviços públicos no qual as empresas regionais de distribuição fornecem electricidade a preços regulados a consumidores não elegíveis e a consumidores que não utilizam a sua elegibilidade; ii) um segmento de mercado livre no qual os fornecedores comerciais fornecem electricidade a consumidores elegíveis a preços resultantes de mecanismos de mercado. Ao abrigo do regime introduzido pela lei da energia III, o segmento de serviços públicos está limitado a consumidores residenciais e comerciais abrangidos por uma obrigação de fornecimento universal.
(194)
No período em apreço, a MVM fornecia electricidade tanto às empresas regionais de distribuição (fornecedoras no segmento de serviços públicos) como a fornecedores do segmento de mercado livre. Contudo, conforme referido nos pontos 221 a 231, as vendas da MVM a fornecedores do segmento de mercado livre destinavam-se apenas a escoar as quantidades excedentes adquiridas ao abrigo dos CAE e não necessárias ao segmento de serviços públicos. Trata-se de uma consequência dos próprios CAE e não de uma actividade comercial autónoma. Por conseguinte, a existência de uma vantagem deve ser analisada tendo em conta o principal objectivo atribuído à MVM, nomeadamente o fornecimento de electricidade suficiente às empresas regionais de distribuição para satisfazer as necessidades do segmento de serviços públicos. É, pois, necessário determinar se, na ausência dos CAE, um operador de mercado responsável pelo fornecimento de quantidades suficientes de electricidade às empresas regionais de distribuição, motivado por interesses puramente comerciais, teria oferecido uma garantia idêntica à consagrada nos CAE. Esta apreciação deve ter em conta o funcionamento dos mercados grossistas abertos à concorrência. Nos pontos que se seguem são apresentadas, em primeiro lugar, uma panorâmica das práticas comerciais comuns pertinentes para a presente análise e, em segundo lugar, uma comparação entre os CAE e as referidas práticas. Por último, com base nesta comparação, a Comissão analisou as consequências que as autoridades públicas podiam esperar dos CAE aquando da adesão da Hungria à União Europeia, assim como a possibilidade de preverem um melhor equilíbrio entre as consequências positivas e negativas de outros tipos de contratos.
2. a) Breve descrição das práticas comerciais nos mercados da electricidade europeus pertinentes para a apreciação da existência de uma vantagem no âmbito dos CAE
(195)
No inquérito sectorial sobre os mercados europeus da electricidade (55), a Comissão analisou em pormenor as condições que regem o comércio de electricidade nos mercados grossistas da Europa.
(196)
Dependendo do período de fornecimento, a electricidade a granel pode ser comercializada em mercados à vista e a prazo. Os mercados à vista são sobretudo mercados do dia seguinte, nos quais a electricidade é comercializada um dia antes do fornecimento físico. A comercialização de electricidade em bolsas de mercado à vista baseia-se sempre em preços marginais, que garantem apenas a cobertura de custos marginais a curto prazo (56).
(197)
Nos mercados a prazo, a electricidade é comercializada com vista ao fornecimento posterior num determinado prazo. Incluem-se nestes mercados produtos semanais, mensais, trimestrais e anuais. Os produtos à vista e a prazo podem ser comercializados em bolsas de energia ou em mercados de balcão (over the counter - OTC). De acordo com processos de arbitragem contínuos, os preços de produtos idênticos nas bolsas de energia e nos mercados OTC tendem a convergir. Por conseguinte, as bolsas de energia tendem a estabelecer preços de referência para todos os produtos à vista e a prazo e, consequentemente, para todo o mercado grossista.
(198)
Por outro lado, o preço dos produtos a prazo resulta das expectativas dos operadores de mercado em relação à futura evolução dos preços nos mercados à vista. Uma vez que os operadores de mercado optam por contratos a prazo por preferirem a segurança dos preços em detrimento da volatilidade dos preços futuros no mercado à vista, os preços a prazo também contêm um elemento de risco. Na prática, os preços dos produtos a prazo incluem um elemento central que reflecte as expectativas dos operadores em relação à evolução dos preços à vista e, se atribuírem um valor elevado à segurança dos preços, incluem ainda um prémio de risco ou um desconto, embora na prática o prémio pareça ser mais frequente. Como tal, os preços à vista funcionam como referência para todos os preços da electricidade. No caso de existir uma bolsa de mercado à vista, os preços dessa bolsa constituem a referência para todo o mercado. Em muitos mercados grossistas, os compradores procuram geralmente cobrir uma grande parte das suas necessidades através de contratos a prazo, de modo a manterem a visibilidade sobre os seus custos. As necessidades não abrangidas por contratos a prazo são cobertas por aquisições em mercados à vista.
(199)
O inquérito ao sector energético permitiu concluir que, para além das trocas de energia normalizadas e dos mercados OTC, existem também «transacções bilaterais à medida». Estes contratos podem ser muito diferentes em termos de produtos fornecidos ou de serviços e os preços destas transacções não são geralmente divulgados. Porém, em condições de mercado concorrenciais, a existência de trocas normalizadas de energia e de mercados OTC influencia necessariamente estas transacções, uma vez que um produtor ou importador não concordaria em assinar um contrato bilateral à medida cujas condições fossem claramente mais desfavoráveis do que um contrato normalizado à vista ou a prazo. Por conseguinte, os contratos normalizados à vista ou a prazo nos mercados grossistas europeus constituem uma base pertinente de comparação para determinar se os CAE conferem uma vantagem aos produtores.
(200)
O período de fornecimento mais longo nos mercados a prazo é de um ano. O período mais longo entre a celebração do contrato e o início do fornecimento efectivo é de quatro anos no NordPool (países escandinavos), três anos no Powernext (França), cinco anos no UKPX (Reino Unido) e seis anos no EEX (Alemanha). Em algumas bolsas, por exemplo na OMEL em Espanha, não são celebrados contratos a prazo. Um contrato a prazo padrão impõe ao fornecedor a obrigação de fornecer uma determinada quantidade de energia, a um preço previamente acordado, durante o período máximo de um ano com início num prazo máximo de 6 anos após a celebração do contrato. A ordem de grandeza destes prazos é consideravelmente inferior à amortização e ao período de vida normais de qualquer central eléctrica. Consequentemente, em condições de mercado normais, e mesmo comercializando a maior parte da produção sob a forma de contratos a prazo, os produtores não têm visibilidade sobre os preços e os volumes de vendas ao longo do período de amortização e de vida dos activos de produção de electricidade. Por outro lado, uma vez que os preços são fixados antecipadamente, os produtores correm o risco de os seus custos excederem os preços acordados. Este risco não é negligenciável, particularmente devido à volatilidade dos custos de combustível, a principal componente dos custos variáveis para a maioria das tecnologias de produção. Além disso, os produtores enfrentam a pressão da concorrência, visto terem de renovar os contratos a prazo várias vezes ao longo da vida seus activos de produção, o que implica uma adaptação das suas ofertas às condições evolutivas da concorrência.
(201)
Os contratos que prevêem a reserva de capacidades de produção também podem ser encontrados nos mercados grossistas sob a forma de «direitos de saque», pelo que será útil compará-los com os CAE. A obtenção de direitos de saque consiste na reserva de parte das capacidades de produção de determinada central eléctrica, geralmente durante o período de vida esperado para a mesma, e no pagamento de uma «tarifa de capacidade» ao operador da central, correspondente aos custos fixos e de capital associados às capacidades reservadas. Os riscos técnicos são assumidos pelo operador da central. O titular dos direitos de saque pode decidir qual o nível de utilização das capacidades reservadas, pagando ao operador da central um preço correspondente aos custos variáveis ocasionados pela produção de energia a partir das capacidades reservadas.
(202)
Para melhor apreciar a possível existência de uma vantagem ao abrigo dos CAE, será igualmente útil tomar em consideração a situação dos grandes consumidores finais comerciais ou industriais, mesmo que não operem em mercados grossistas, mas sim em mercados retalhistas (a jusante). Visto que, por vezes, os produtores abastecem directamente grandes consumidores comerciais ou industriais, considera-se pertinente uma comparação com os CAE.
(203)
O inquérito ao sector energético demonstrou ser prática comum dos fornecedores de electricidade a assinatura de contratos a preço fixo com grandes consumidores comerciais ou industriais. Regra geral, estes contratos têm uma duração limitada a um ou dois anos e prevêem um calendário de fornecimento baseado no histórico de consumo. O preço é obtido a partir dos preços grossistas nos mercados a prazo e inclui outras componentes de custo, tais como os custos de compensação esperados ou a margem do fornecedor. Qualquer desvio em relação ao calendário de fornecimento implica a aplicação de uma cláusula take or pay, que obriga o comprador a pagar energia de que não necessita ou a pagar uma carga excessiva. Neste contexto, pode considerar-se que tais contratos se baseiam numa garantia de compra mínima associada à reserva de capacidade (57).
(204)
Há ainda outro tipo de contrato a ter em conta para determinar a existência de uma vantagem ao abrigo dos CAE, ou seja, os contratos celebrados para o fornecimento de serviços de compensação aos operadores de redes de transporte (ORT). Dada a impossibilidade de armazenamento de electricidade, a oferta e a procura têm de ser equiparadas a cada momento. Se a oferta ou a procura divergirem das previsões e originarem uma necessidade de produção adicional, compete ao operador da rede de transporte solicitar a alguns produtores o rápido aumento da produção. Por forma a garantir a disponibilidade de capacidades de produção para dar resposta a este tipo de situações, os ORT reservam capacidades em unidades de produção capazes de alterar rapidamente o seu nível de produção. Visto a Hungria não dispor de uma unidade de acumulação por bombagem, são as unidades a gás natural que apresentam as características técnicas mais apropriadas para estes serviços.
(205)
O inquérito ao sector energético forneceu uma panorâmica das práticas dos ORT europeus em relação aos contratos de reserva de capacidade para o fornecimento de serviços de compensação. Esta panorâmica demonstra que as capacidades são reservadas através de concursos. Os contratos têm geralmente a duração de um ano, o que garante aos ORT a flexibilidade necessária para ajustar as capacidades reservadas às suas necessidades efectivas. Por norma, os contratos especificam as características técnicas do serviço a prestar, a capacidade reservada e um preço para a energia fornecida ou para o conjunto de energia e capacidade.
2. b) Comparação dos CAE com as práticas comerciais comuns
(206)
A Comissão comparou a obrigação de compra prevista nos CAE com as principais características dos contratos normalizados a prazo e à vista, dos contratos de «direitos de saque», dos contratos a longo prazo celebrados com grandes consumidores finais e dos contratos celebrados entre produtores e ORT para o fornecimento de serviços de compensação.
(207)
Da descrição apresentada nos pontos 195 a 200 conclui-se que a combinação de uma reserva de capacidade a longo prazo, de uma garantia de compra mínima e de mecanismos de fixação de preços que incluem custos variáveis, fixos e de capital não corresponde aos tipos de contratos comuns nos mercados grossistas e protege os produtores relativamente a um número de riscos superior ao dos contratos normalizados a prazo e à vista.
(208)
A comercialização de electricidade em bolsas de mercado à vista baseia-se sempre em preços marginais, que garantem apenas a cobertura de custos marginais a curto prazo e não todos os custos fixos e de capital. Por outro lado, nos mercados à vista, uma empresa produtora de electricidade não tem garantias relativamente ao nível de utilização das suas capacidades de produção. O risco é muito superior ao da maioria dos sectores de produção devido à impossibilidade de armazenar economicamente a electricidade, uma característica muito específica desta indústria. Se, num dado momento, for disponibilizada electricidade suficiente para satisfazer a procura a preços inferiores aos oferecidos por um determinado produtor através de uma das suas unidades de produção, a electricidade produzida nessa unidade não será vendida, o que significa que as suas capacidades serão desaproveitadas no período em questão.
(209)
Por conseguinte, as vendas em mercados à vista implicam um elevado grau de incerteza quanto à remuneração dos custos fixos e de capital e ao nível de utilização das capacidades de produção.
(210)
Do mesmo modo, nos mercados a prazo, cujos preços derivam dos preços à vista, os produtores também não têm a garantia de que os custos fixos e de capital são, na totalidade, cobertos pelo volume de vendas, visto os preços serem fixados antecipadamente. Se os custos de combustível aumentarem inesperadamente durante o período de fornecimento, os custos de produção de electricidade poderão exceder o preço previamente determinado. Nos mercados a prazo, o risco associado à utilização das capacidades de produção é menor do que no caso dos produtos à vista devido ao horizonte temporal mais alargado dos contratos a prazo. Contudo, mesmo que um produtor consiga vender a maior parte da sua produção através de contratos a prazo, beneficia de visibilidade sobre a taxa de utilização das suas unidades de produção de electricidade durante um período de tempo limitado em relação à vida destas unidades.
(211)
As partes interessadas salientam que os produtores suportam, de facto, riscos importantes ao abrigo dos CAE, nomeadamente relacionados com a construção, a regulamentação, o ambiente, a manutenção e questões fiscais/financeiras. A Comissão reconhece que os CAE não anulam todos os riscos associados ao funcionamento de uma central eléctrica. Na verdade, os elementos de risco enumerados nas observações dos produtores são, sem dúvida, assumidos pelos próprios produtores. Trata-se, no entanto, de riscos normais a que qualquer operador no mercado da produção de electricidade estaria sujeito, mesmo no caso de vendas sob a forma de mercados à vista ou a prazo. Todavia, os riscos comerciais associados à flutuação dos custos de produção de electricidade e, em particular, dos custos de combustível, o risco associado à flutuação dos preços da electricidade para o consumidor final e o risco associado à flutuação da procura de electricidade pelo consumidor final são assumidos pela MVM durante uma parte substancial (ou durante a totalidade) da vida dos activos abrangidos pelos CAE.
(212)
As partes interessadas argumentaram ainda, nas suas observações, que a reserva de capacidades para a MVM as colocou em desvantagem, visto não poderem utilizar estas capacidades para outros fins que não a venda à MVM. Contudo, o sistema de compra mínima garantida anula em grande parte esta desvantagem. O sistema de compra mínima garantida deve ser considerado como uma garantia de que os produtores não serão impedidos de utilizar as suas capacidades de produção e venda de energia caso a MVM não utilize as capacidades que lhe foram reservadas. Na verdade, conforme demonstrado no quadro seguinte, a compra mínima garantida corresponde a uma taxa de utilização das capacidades reservadas superior à taxa de utilização média do total das capacidades disponíveis na Hungria.
Quadro 5
Compra mínima garantida e capacidades reservadas
2004
2005
2006
Compra garantida (GWh)
23 234
23 528
23 516
Capacidades reservadas (MW)
4 242
4 460
4 481
Rácio entre a compra mínima garantida e as capacidades reservadas (número de horas por ano)
5 477
5 275
5 248
Rácio entre a produção líquida de electricidade e as capacidades de produção líquidas disponíveis para todas as unidades de produção de electricidade húngaras (número de horas por ano)
4 272
4 225
4 601
(213)
Por conseguinte, os contratos à vista e a prazo implicam, para os produtores, um nível de risco muito superior ao dos CAE, que proporcionam segurança quanto à remuneração dos custos fixos e de capital e ao nível de utilização das capacidades de produção.
(214)
No que respeita aos direitos de saque, a principal diferença entre esta forma de contrato e os CAE reside no facto de os direitos de saque não estarem geralmente associados a uma compra mínima garantida. O titular dos direitos de saque assume riscos comerciais relacionados com a venda da energia produzida a partir das capacidades reservadas. Porém, tem a garantia de que conseguirá vender a totalidade dessa energia a preços que cobrem pelo menos os custos variáveis, uma vez que pode decidir não produzir energia se os preços baixarem para valores inferiores aos custos variáveis. Os CAE não oferecem esta garantia à MVM, visto estar sujeita a obrigações de compra mínima em benefício dos produtores.
(215)
Os contratos normalizados de compra a longo prazo celebrados por grandes consumidores são, sem dúvida, muito mais vantajosos para o comprador do que os CAE o são para a MVM, visto que o preço, geralmente fixado para toda a duração do contrato, não é habitualmente indexado a parâmetros tais como os custos de combustível, cuja evolução ao longo da duração do contrato é imprevisível, nem é definido com vista a cobrir custos fixos e de capital, uma vez que depende das cotações de preços nos mercados grossistas. De facto, os compradores apenas têm interesse em celebrar contratos a longo prazo se estes lhes garantirem alguma cobertura contra as flutuações do mercado da electricidade e, em particular, contra as alterações associadas às flutuações dos custos de combustível. Por este motivo, um comprador apenas teria interesse económico num contrato a longo prazo deste tipo se o vendedor se comprometesse a assumir parte do risco associado às flutuações dos custos de combustível ou se a tecnologia de produção de energia assegurasse a estabilidade dos custos de combustível, como é o caso das centrais hidroeléctricas e, em determinadas condições, das centrais nucleares. Por outro lado, estes contratos são geralmente celebrados por períodos muito mais curtos do que os CAE, pelo que os compradores têm a possibilidade de mudar de fornecedor se os preços da concorrência forem mais vantajosos. Os compradores recorrem frequentemente a concursos para beneficiarem do menor preço possível.
(216)
Os contratos de serviços de compensação são pertinentes para a apreciação da existência de uma vantagem nos CAE porque uma pequena parte das capacidades reservadas ao abrigo dos CAE é atribuída à MVM para a prestação de serviços de compensação ao ORT (58). Na prática, a MVM vende capacidades ao ORT sob a forma de um pacote anual e utiliza parte das capacidades reservadas ao abrigo dos CAE para esse efeito. Isto significa que os produtores não suportam o risco associado aos concursos anuais (59) e à incerteza quanto à quantidade de energia a fornecer. De acordo com os produtores, as condições contratuais que regem a prestação de serviços de compensação são as estabelecidas nos CAE. Contudo, conforme demonstrado no ponto 204, as especificações dos CAE, sobretudo a sua longa duração e a existência de uma compra mínima garantida, não podem ser justificadas por razões de ordem comercial, nem mesmo no que se refere à prestação de serviços de compensação. A Comissão reconhece que, conforme argumentado pelas partes interessadas, na Hungria são poucas as unidades de produção com capacidade para fornecer os serviços de compensação necessários ao ORT, mas é levada a concluir que, mesmo em tais circunstâncias, as condições oferecidas pelos CAE vão além do que um ORT poderia considerar aceitável por razões de ordem comercial.
(217)
Esta comparação demonstra que, estruturalmente, os CAE oferecem mais garantias aos produtores do que os contratos comerciais comuns. Por conseguinte, os produtores encontram-se numa situação mais vantajosa do que aquela que enfrentariam no mercado livre sem tais CAE. Para concluir a apreciação da existência de uma vantagem, é necessário avaliar os efeitos positivos e negativos que as autoridades públicas poderiam esperar dos CAE aquando da adesão da Hungria à União Europeia, assim como verificar se poderiam ter previsto um melhor equilíbrio entre os efeitos positivos e negativos utilizando outras abordagens baseadas em práticas comerciais comuns.
2. c) Consequências previsíveis dos CAE para as autoridades públicas com base numa comparação entre as práticas comerciais comuns nos mercados europeus da electricidade
(218)
Com os CAE, as autoridades públicas tinham a garantia de que a MVM conseguiria obter energia suficiente para satisfazer as necessidades do mercado de serviços públicos durante um longo período.
(219)
Contudo, não tinham qualquer garantia quanto ao preço que teria de ser pago pela MVM durante esse mesmo período, uma vez que os CAE não oferecem qualquer protecção contra o risco de flutuação dos preços atribuível, em grande parte, à flutuação dos custos de combustível.
(220)
Por outro lado, a combinação da reserva de capacidade a longo prazo com a garantia mínima de compra priva as autoridades públicas da possibilidade de beneficiarem de preços mais vantajosos oferecidos por outros produtores e importadores. As capacidades e a compra mínima garantida previstas nos CAE, os contratos de importação a longo prazo celebrados pela MVM e as quantidades adquiridas por esta empresa ao abrigo do sistema de compra obrigatório (60) eram suficientes para satisfazer as suas necessidades. Por conseguinte, a MVM não podia diversificar a sua carteira de fornecedores, embora existissem capacidades de produção alternativas. Em 2004, eram vários os produtores de electricidade sem contratos de aquisição de electricidade a longo prazo. Os CAE de duas centrais eléctricas responsáveis por 470 MW de capacidade instalada chegaram ao seu termo no final de 2003, provocando um aumento considerável da capacidade de abastecimento não abrangida por CAE. Cerca de 700 MW das capacidades de importação não são cobertos por contratos de importação a longo prazo e podiam ter sido utilizados pela MVM para importar electricidade, se não estivesse vinculada ao sistema de reserva de capacidades e de compra mínima garantida.
(221)
Conforme demonstrado nos pontos que se seguem, era evidente, aquando da adesão da Hungria à União Europeia em 2003 e 2004, que o sistema de reserva de capacidades e de compra mínima garantida, concebido com base num modelo de comprador único segundo o qual toda a electricidade consumida na Hungria passaria pela MVM, implicava um risco real de os CAE exigirem à MVM a compra de quantidades de electricidade superiores às suas necessidades.
(222)
A abertura parcial do mercado da electricidade em 2003 é um aspecto importante a ter em consideração neste contexto. Em 18 de Dezembro de 2001, o Parlamento húngaro adoptou a lei da energia II, que permitia que os grandes consumidores, definidos como tendo um consumo superior a 6,5 GW/ano, se tornassem «consumidores elegíveis» e, por conseguinte, pudessem escolher o seu fornecedor de electricidade. Esta medida legislativa, que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2003, levou à criação, juntamente com o segmento de serviços públicos já existente, de um mercado livre cujos preços eram determinados com base na relação entre a oferta e a procura. O efeito previsível desta medida era a redução das quantidades necessárias à MVM para abastecer as empresas regionais de distribuição com vista a dar resposta à procura no segmento de serviços públicos. No quadro seguinte é apresentado o aumento contínuo das quantidades efectivamente vendidas no mercado livre entre 2003 e 2006, assim como a correspondente diminuição das quantidades efectivamente vendidas no segmento de serviços públicos através das empresas regionais de distribuição.
Quadro 6
Vendas no mercado retalhista (segmento regulado e segmento livre)
(GWh)
2003
2004
2005
2006
Consumo total
33 584
33 836
34 596
35 223
Vendas no segmento livre
3 883
7 212
11 685
13 057
Vendas no segmento regulado
29 701
26 624
22 911
22 166
Fonte: dados estatísticos sobre o sistema de electricidade húngaro, 2006 ().
(223)
Entre 2003 e 2006, as quantidades vendidas no segmento de serviços públicos, que correspondem às necessidades de compra efectivas da MVM, sofreram uma redução de 25 %. A diminuição das necessidades da MVM era amplamente previsível quando a Hungria aderiu à União Europeia, sobretudo tendo em conta a diferença significativa entre os preços oficiais no segmento de serviços públicos (preços pagos pelos consumidores às empresas regionais de distribuição) e os preços praticados no segmento livre em 2003 e 2004.
Quadro 7
Diferenças de preços entre o segmento regulado e o segmento livre no mercado retalhista em 2003 e 2004
(HUF/kWh)
2003
2004
Preço médio no mercado livre
11,1
12,7
Preços médios no segmento de serviços públicos (62)
19
21,1
Fonte: dados estatísticos sobre o sistema de electricidade húngaro, 2006.
(224)
Os preços no mercado livre constituíam, de facto, incentivos óbvios para que os clientes elegíveis utilizassem os seus direitos de elegibilidade. Além disso, em 2003 e 2004, já se sabia que a adesão da Hungria à União Europeia implicaria a entrada em vigor da segunda Directiva da Electricidade (63) e, consequentemente, do direito de todos os consumidores se tornarem elegíveis a partir de 1 de Julho de 2007, o que contribuiria para uma maior redução das necessidades da MVM durante um período muito mais curto do que o período de vigência restante dos CAE.
(225)
Por conseguinte, em 2003 e 2004, era evidente que os CAE, criados no contexto de um modelo de comprador único, segundo o qual toda a electricidade necessária ao mercado húngaro passaria pela MVM, não só impediriam a MVM de diversificar a sua carteira de fornecedores e de obter preços mais favoráveis através da concorrência entre os seus fornecedores, como também poderiam resultar na imposição à MVM de uma obrigação de comprar mais energia do que a realmente necessária.
(226)
Na verdade, este risco tinha sido identificado pelas autoridades públicas. Em 2002, o Governo húngaro promulgou um decreto (64) que impunha à MVM a renegociação dos CAE com todos os produtores a fim de ajustar as quantidades de capacidade reservada. Embora não impondo o termo dos CAE, este decreto é, por si só, um claro indicador de que as quantidades de capacidade reservada ao abrigo dos CAE (e, subsequentemente, a compra mínima garantida) eram demasiado elevadas tendo em conta a liberalização gradual do mercado retalhista. O decreto introduziu ainda a possibilidade de, em caso de insucesso das negociações com os produtores, a MVM vender capacidades e energia excedentárias em relação às quantidades realmente necessárias para abastecer o segmento regulado através de três «mecanismos de escoamento»: leilões de capacidade, concursos de capacidade e vendas através de uma plataforma de comercialização virtual na Internet, designada «Mercado» (Piactér). Embora variando em forma, a MVM utiliza essencialmente estes três mecanismos para oferecer no mercado livre, sob a forma de um conjunto de produtos de fornecimento a prazo, a energia excedentária de que não necessita para abastecer o segmento de serviços públicos mas que é obrigada a adquirir nos termos dos CAE.
(227)
No quadro seguinte são apresentados os dados relativos aos primeiros três leilões realizados pela MVM. Permitem verificar que os preços recebidos pela MVM pela energia vendida através dos mecanismos de escoamento foram significativamente inferiores aos preços pagos pela mesma energia ao abrigo dos CAE.
Quadro 8
Três primeiros leilões da MVM
Primeiro leilão, Junho de 2003
Segundo leilão, Dezembro de 2003
Terceiro leilão, Junho de 2004
Produtos de carga de base
Quantidade de electricidade vendida (GWh)
375
240
133
Preços de venda nos leilões (HUF/kWh)
8,02
9,5
8,4
Produtos fora do pico de carg:
Quantidade de electricidade vendida (GWh)
259
421
Preço de venda nos leilões
5,6
3,5
Preços médios anuais nos CAE
2003
2004
11,3
11,7
(228)
A legislação húngara já tinha antecipado este efeito, prevendo o pagamento, pelo Estado húngaro à MVM, de uma compensação pelas perdas incorridas devido à diferença entre o preço pago pelas quantidades escoadas através de leilões de capacidade e os preços de venda obtidos no mercado. A compensação paga à MVM ascendeu a 3,8 mil milhões de forints em 2003 (65). De acordo com o relatório anual da MVM em 2004, esta compensação aumentou 2,4 mil milhões de forints em 2004.
(229)
Do ponto de vista das autoridades públicas, é evidente que este tipo de sistema não se pode justificar por razões comerciais, uma vez que equivale a subsidiar as vendas dos produtores para abastecer o segmento de mercado livre.
(230)
No quadro seguinte são apresentadas as quantidades totais de energia vendidas pela MVM através dos canais de escoamento entre 2003 e 2004 com base nas informações fornecidas pela Hungria em 24 de Setembro de 2007 e 21 de Abril de 2008.
Quadro 9
Quantidades vendidas pela MVM através dos mecanismos de escoamento
(TWh)
Ano
2003
2004
2005
2006
Volume de vendas total da MVM através dos mecanismos de escoamento (66)
0,6
1,9
6,5
6,5
(231)
É evidente que, em condições normais de mercado, os compradores rejeitam contratos que impliquem um risco significativo de serem obrigados a comprar mais electricidade do que a necessária e a incorrer em perdas substanciais com a revenda dessa energia. Este risco encontra-se teoricamente presente nos contratos a prazo e nos contratos de venda a longo prazo celebrados por grandes consumidores finais, embora em muito menor grau.
(232)
Os contratos a prazo têm uma duração consideravelmente menor do que os CAE. O comprador pode prever muito mais rigorosamente as suas necessidades no que se refere a estes prazos do que a períodos entre 15 e 27 anos. Por outro lado, os compradores tendem a cobrir apenas uma parte das necessidades esperadas através de contratos a prazo, comprando as quantidades necessárias adicionais nos mercados à vista.
(233)
Os contratos a longo prazo celebrados por grandes consumidores finais implicam igualmente um risco muito reduzido de compra excessiva devido à sua duração limitada e também porque o consumo dos grandes consumidores finais industriais e comerciais abrangidos por este tipo de contratos é, por norma, estável e previsível, o que não é o caso da MVM pelos motivos já expostos.
(234)
Além disso, importa relembrar que, ao abrigo dos contratos a prazo ou dos contratos de compra a longo prazo celebrados por clientes finais, os compradores se comprometem a comprar uma determinada quantidade de energia vários meses ou anos antes da entrega efectiva, uma vez que o contrato de compra prevê uma protecção contra a flutuação dos preços. Esta vantagem não está presente nos CAE, visto que os preços cobrem os custos variáveis que podem aumentar de forma imprevisível devido à variação dos preços de combustível.
(235)
A Comissão conclui que os benefícios obtidos pelas autoridades públicas através dos CAE não proporcionam a protecção em termos de preços da energia que um operador de mercado médio esperaria de um contrato a longo prazo e que implicam um risco significativo de obrigação de compra de energia excessiva em relação às necessidades efectivas, assim como de incorrer em perdas com a revenda das quantidades excedentárias. Estes riscos eram do conhecimento das autoridades húngaras quando a Hungria aderiu à União Europeia. A comparação entre os CAE e as práticas comerciais comuns nos mercados da electricidade europeus demonstra que um comprador motivado por interesses meramente comerciais não teria aceite estes efeitos prejudiciais e teria adoptado outras estratégias de compra e celebrado diferentes tipos de contratos em conformidade com as práticas comerciais comuns.
(236)
Face ao exposto, a Comissão conclui que os princípios fundamentais dos CAE conferem aos produtores de electricidade uma vantagem superior à vantagem comercial normal. Neste contexto, importa salientar que tais princípios, nomeadamente a reserva de capacidade a longo prazo, a compra mínima garantida e os mecanismos de preços baseados numa tarifa de capacidade e numa tarifa de energia para cobrir custos fixos, variáveis e de capital, não podem ser isolados e analisados separadamente. A existência de uma vantagem assenta na combinação destes elementos. Conforme já demonstrado, a longa duração dos CAE contribui em grande parte para a existência de uma vantagem.
3. Impacto dos CAE no mercado no período que se seguiu à adesão da Hungria à União Europeia
(237)
Nas observações apresentadas, as partes interessadas argumentam que os preços aplicados ao abrigo dos CAE não são superiores aos preços do mercado grossista. Em particular, a central eléctrica de Mátra salienta que os seus preços são competitivos porque dispõe da sua própria mina de carvão, o que lhe permite minimizar os custos. Deste modo, conclui, não beneficia de qualquer vantagem.
(238)
A Comissão não pode concordar com esta linha de argumentação.
(239)
Em primeiro lugar, e conforme já referido em pormenor, o preço efectivamente pago ao abrigo dos CAE é uma consequência dos CAE, mas não constitui o aspecto central da vantagem conferida pelos mesmos. As observações apresentadas pelas instituições bancárias supramencionadas (ver, em especial, os pontos 175 e 176) também confirmam que os elementos dos CAE que garantem às unidades de produção a rentabilidade do investimento dos activos e que protegem os produtores dos riscos comerciais associados à sua exploração constituem, em conjunto, o aspecto central da vantagem destes contratos.
(240)
Em segundo lugar, a diferença de preço em relação aos preços de mercado depende de vários factores associados à evolução do mercado, independentes dos CAE, e que apenas podem ser avaliados a posteriori. Os preços previstos nos CAE são preços unitários num determinado momento e não tomam em consideração a vantagem dos restantes aspectos dos CAE, tais como as capacidades e as quantidades que os produtores poderiam ter vendido se as suas vendas dependessem da procura no mercado. Conforme já referido, a Comissão considera que todos os CAE em apreço implicam uma vantagem económica para os produtores, independentemente do facto de terem ou não originado, num determinado período de tempo, preços superiores aos preços de mercado.
(241)
Todavia, de modo a garantir a exaustividade das respostas da Comissão às observações apresentadas e a melhor compreender as consequências dos CAE neste contexto, a Comissão comparou os preços efectivamente aplicados ao abrigo dos CAE com os preços aplicados pela parte do mercado grossista não abrangida por CAE.
(242)
Nesta comparação, a Comissão não toma em consideração os preços de 2007, visto que nesse ano (mais precisamente entre 9 de Dezembro de 2006 e 31 de Dezembro de 2007) os preços previstos nos CAE foram substituídos por preços oficiais. Assim, os preços aplicados não reflectem necessariamente os preços exactos que seriam obtidos mediante a aplicação das fórmulas de preços dos CAE.
(243)
Por conseguinte, a Comissão comparou os preços aplicados ao abrigo dos CAE com os preços do mercado livre entre 2004 e 2006.
Quadro 10
Preço médio da electricidade vendida à MVM ao abrigo dos CAE (67)
HUF/kWh
Central eléctrica abrangida pelo CAE
2004
2005
2006
Dunament, blocos F
[…]
[…]
[…]
Dunament, bloco G2
[…]
[…]
[…]
Tisza II
[…]
[…]
[…]
Pécs
[…]
[…]
[…]
Csepel II
[…]
[…]
[…]
Kelenföld
[…]
[…]
[…]
Újpest
[…]
[…]
[…]
Kispest
[…]
[…]
[…]
Mátra
[…]
[…]
[…]
Paks
[…]
[…]
[…]
Quadro 11
Quantidade e preço médio da electricidade vendida por produtores nacionais não abrangidos por CAE no mercado livre (68)
Central eléctrica
2004
2005
2006
Quantidade
(MWh)
Preço
(HUF/kWh)
Quantidade
(MWh)
Preço
(HUF/kWh)
Quantidade
(MWh)
Preço
(HUF/kWh)
Mátra (blocos […])
989 097
8,15
972 813
8,33
1 082 699
9,26
Vértes
157 701
8,02
942 999
8,79
1 213 622
10,51
Dunament, bloco […]
215 647
8,57
805 381
9,85
814 702
13,29
EMEA
133 439
11,07
129 252
11,83
101 607
12,92
AES Borsod
[…]
[…]
18 301
11,25
n.a. (69)
AES Tiszapalkonya
364 869
12,76
86 673
9,87
119 218
14,27
Quadro 12
Quantidade e preço médio das importações de electricidade adquiridas pela MVM (70)
Importação
2004
2005
2006
Quantidade
(MWh)
Preço
(HUF/kWh)
Quantidade
(MWh)
Preço
(HUF/kWh)
Quantidade
(MWh)
Preço
(HUF/kWh)
Ucrânia através da Eslováquia ([…] (71))
1 715 200
[…] (72)
1 525 600
[…] (72)
1 311 400
[…] (72)
Suíça através da Eslováquia ([…] (71))
1 768 100
[…] (72)
1 761 700
[…] (72)
1 709 200
[…] (72)
Suíça ([…] (71))
631 700
[…] (72)
629 500
[…] (72)
626 200
[…] (72)
(244)
Desde 2003, em conformidade com a lei da energia II (73), a MVM tem vindo a escoar electricidade excedentária (ou seja, electricidade que excede a necessária para o segmento de serviços públicos) para fornecimento do mercado concorrencial através de três canais de escoamento: i) leilões públicos de capacidade de produção; ii) concursos de capacidade; e iii) a plataforma virtual da empresa na Internet, «Mercado» (Piactér). No quadro seguinte são apresentados os preços médios obtidos nestas vendas:
Quadro 13
Preço médio obtido pela MVM nos leilões e concursos de capacidade e no Mercado da MVM (74)
Ano de fornecimento do produto leiloado (75)
Preço médio ponderado nos leilões de capacidade
(HUF/kWh)
Anos dos concursos e das vendas no Mercado
Preço médio nos concursos e no Mercado
(HUF/kWh)
2004
4,7
2004
6,5
Leilão de 17.6.2004.
Fora do pico de carga: 3,48
Base: 8,4
2005
5,4
2005
8,1
Leilão de 9.12.2004
Fora do pico de carga: 4,54
Base: 8,32
Leilão de 10.6.2005
Fora do pico de carga: 4,6
Base: 8,5
Leilão de 21.7.2005
Base: 9,3
Pico de carga: 10,42
2006
9,9
2006
9,1
Leilão de 9.11.2005
Fora do pico de carga: 6,02
Base: 9,74
Pico de carga: 11,76
Leilão de 31.5.2006
Base: 11,33
(245)
Os valores acima apresentados demonstram que os preços médios a que a electricidade era vendida no mercado concorrencial grossista da Hungria em 2004 variavam entre 4,7 e 12,76 HUF/kWh. Dos produtores abrangidos por CAE, a central nuclear de Paks e a central eléctrica de Mátra vendiam à MVM a preços situados entre estes valores. Ao abrigo do CAE, a central de Dunament […] vendia a sua electricidade a […], o preço mais elevado que ([…]) obteve sem um CAE. Os restantes produtores cobravam à MVM um preço médio entre 13,86 e 25,46 HUF/kWh. Estes valores são 10 % a 100 % superiores ao preço mais elevado no mercado livre.
(246)
Em 2005, os preços das vendas não abrangidas pelos CAE em apreço variavam entre 5,4 e 12,91 HUF/kWh. Dos produtores com CAE, e ao abrigo dos mesmos, apenas as centrais de Paks e Mátra vendiam electricidade a preços situados entre estes valores. Ao abrigo dos respectivos CAE, os restantes produtores vendiam electricidade a um preço médio entre 13,99 e 25,64 HUF/kWh. Estes valores são 10 % a 100 % superiores ao preço mais elevado no mercado livre.
(247)
Em 2006, os preços das vendas não abrangidas pelos CAE em questão variavam entre 9,1 e 14,27 HUF/kWh. Dos produtores com CAE, e ao abrigo dos mesmos, apenas as centrais de Paks e Mátra vendiam electricidade a preços situados dentro deste intervalo de variação (no caso de Paks, os preços chegavam a ser inferiores ao preço mais baixo no mercado livre). Ao abrigo dos respectivos CAE, os restantes produtores vendiam electricidade a um preço médio entre 16,67 e 33,49 HUF/kWh. Estes valores são 15 % a 135 % superiores ao preço mais elevado no mercado livre.
(248)
Os cálculos acima apresentados baseiam-se em preços médios, ou seja, não é feita uma distinção entre preços fora de pico, de base ou de pico. Os produtores que vendiam sobretudo produtos em pico de carga sem CAE (76) argumentam que os seus preços não devem ser comparados aos preços de carga de base. De facto, a Comissão reconhece que os preços da electricidade em pico de carga são geralmente superiores aos preços da electricidade em carga de base. Numa comparação entre os preços de venda no mercado livre (por exemplo, nos leilões de electricidade da MVM), os produtos em pico de carga apresentam preços médios cerca de 10-30 % superiores aos preços em carga de base.
(249)
Contudo, uma comparação entre os preços das centrais de Csepel, Dunament F e […] e os preços dos produtos em pico de carga obtidos nos leilões de capacidade, é possível observar que os seus preços eram superiores ao preço de qualquer produto em pico de carga obtido nos leilões nos anos em causa. Além disso, entre os produtores sem CAE que vendiam electricidade no mercado livre, referidos no quadro 11 supra, existem alguns (por exemplo, a central EMA) que também vendiam sobretudo electricidade em pico de carga.
(250)
Esta comparação demonstra que os preços aplicados pelos produtores ao abrigo dos CAE entre 2004 e 2006, exceptuando as centrais eléctricas de Paks e Mátra, eram, na verdade, superiores aos preços mais elevados no mercado livre.
(251)
Assim, a Comissão rejeita os argumentos das partes interessadas segundo os quais os preços que praticavam ao abrigo dos CAE não eram superiores aos preços do mercado livre.
(252)
Relativamente às centrais eléctricas de Paks e Mátra, os quadros acima apresentados demonstram que os seus preços eram inferiores ao preço mais elevado praticado no mercado livre. Os preços da central de Mátra situavam-se no intervalo de preços mais elevado do mercado livre. Embora os preços desta central possam, de facto, ser mais competitivos do que a maioria dos preços previstos no CAE, a Comissão não pode deixar de notar que não teria sido possível obter pelo menos os mesmos preços sem o CAE. A Comissão salienta que os preços obtidos pela central de Mátra pelas vendas dos seus blocos sem CAE foram consideravelmente inferiores aos preços previstos nos CAE.
(253)
A Comissão está consciente de que os preços obtidos no sector de mercado livre (sem CAE) não podem ser considerados equivalentes ao preço de mercado exacto que os produtores teriam obtido sem CAE se estes contratos não existissem no período em questão. Os CAE, que cobriam cerca de 60 % do mercado de produção de electricidade, tiveram um impacto inequívoco sobre os preços do restante mercado. Todavia, esta comparação funciona como indicador da ordem de grandeza da diferença entre os preços praticados ao abrigo dos CAE e os preços efectivamente praticados sem CAE.
(254)
As centrais eléctricas de Budapeste e Csepel argumentaram que se deve considerar que os CAE realizam SIEG destinados a garantir a segurança do aprovisionamento de electricidade. Consideram que os CAE cumprem os critérios estabelecidos no acórdão Altmark, pelo que não constituem um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(255)
A Comissão analisou estes argumentos e não pode concordar com eles pelas seguintes razões.
(256)
De acordo com a legislação comunitária, os Estados-Membros dispõem de uma certa margem de discrição para determinar os serviços que consideram SIEG. Dentro dos limites estabelecidos na legislação comunitária, a definição do âmbito dos SIEG num Estado-Membro é uma prerrogativa do próprio Estado, pelo que não compete aos beneficiários de medidas de auxílio qualificar os seus próprios serviços como serviços públicos.
(257)
No entanto, no presente procedimento, as autoridades húngaras nunca argumentaram que algum dos produtores prestasse SIEG nem corroboraram os argumentos dos produtores a esse respeito.
(258)
A Comissão considera igualmente que os CAE não cumprem todos os critérios definidos no acórdão Altmark.
(259)
Em primeiro lugar, segundo o acórdão Altmark, a empresa beneficiária deve ser efectivamente incumbida de prestar um serviço público e as obrigações correspondentes a esse serviço devem ter sido claramente definidas pelo Estado-Membro.
(260)
A MVM tinha, de facto, a obrigação de garantir a segurança do aprovisionamento de acordo com a legislação húngara durante o período em apreço, mas esta obrigação tinha carácter geral, visto o comprador único na altura ter de assegurar o aprovisionamento suficiente de energia para cobrir toda a procura; porém, não atribui a um produtor específico a obrigação de prestar um SIEG definido.
(261)
O objectivo de segurança do aprovisionamento tem um carácter muito geral. Em certa medida, poderia considerar-se que todos os produtores do sector da electricidade contribuem para o cumprimento deste objectivo. As partes interessadas não apresentaram nenhum documento oficial do Estado húngaro que definisse claramente um SIEG e que confiasse a um determinado produtor (ou produtores) a prestação desse serviço específico.
(262)
Os próprios CAE são idênticos neste aspecto: estabelecem as obrigações das partes mas não definem uma obrigação de serviço público específica. O facto de as dez centrais eléctricas abrangidas por CAE terem de reservar as suas capacidades para a MVM não significa, por si, que tenham sido incumbidas da prestação de uma obrigação de serviço público específica. Mais uma vez, este tipo de abordagem poderia levar a concluir que todo o sector de produção de energia presta um SIEG - o que violaria claramente a legislação comunitária e o significado prático a atribuir ao conceito.
(263)
No presente caso, as alegadas obrigações de serviço público não foram claramente definidas nem nenhum produtor específico foi incumbido da prestação de uma obrigação de serviço público concretamente definida.
(264)
As partes interessadas argumentam que os CAE são documentos que confiam aos produtores a prestação de SIEG. No entanto, os CAE não contêm nenhuma definição concreta de SIEG, nem se referem a estas obrigações ou a disposições jurídicas que possam servir de base para que o Estado confie a outras entidades a prestação de SIEG.
(265)
Nas suas decisões até à data (77), a Comissão considerou que a segurança do aprovisionamento poderia constituir um SIEG sujeito às restrições previstas no n.o 4 do artigo 8.o da Directiva 96/92/CE (que corresponde ao n.o 4 do artigo 11.o da Directiva 2003/54/CE), isto é, desde que os produtores em causa utilizem fontes endógenas de energia primária para produzir energia e que o volume total de energia não exceda, em qualquer ano civil, 15 % do total da energia primária necessária para produzir a electricidade consumida no Estado-Membro em causa.
(266)
O único produtor que afirmou utilizar fontes endógenas de energia primária foi a central eléctrica de Mátra. Contudo, esta central não apresentou nenhum documento oficial que demonstrasse que o Estado húngaro a incumbiu especificamente de prestar um SIEG claramente definido.
(267)
Face ao exposto, a Comissão tem de rejeitar o argumento de que os CAE cumprem uma obrigação de serviço público no domínio da segurança do aprovisionamento.
(268)
Em segundo lugar, os parâmetros com base nos quais é calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objectiva e transparente, e a compensação não deve ultrapassar o que é necessário para cobrir total ou parcialmente os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas obtidas, assim como um lucro razoável pelo cumprimento dessas obrigações (78).
(269)
Na ausência de uma definição clara dos SIEG a prestar, em particular de uma definição que estabeleça uma distinção clara entre os serviços a prestar e as actividades normais das centrais eléctricas, é impossível estabelecer parâmetros para a compensação e/ou determinar se a compensação ultrapassa o montante necessário para cobrir os custos ocasionados pelo cumprimento dessas obrigações. Não é sequer possível definir exactamente o que é a compensação.
(270)
A existência de certos parâmetros para estabelecer os preços relativos aos CAE não equivale à existência de parâmetros precisos para calcular a compensação para os SIEG, uma vez que o preço não é igual à compensação. Além disso, o facto de o preço cobrir apenas os custos de produção de electricidade, acrescidos de uma margem de lucro, não significa que não inclua nenhuma sobrecompensação, uma vez que muitos dos custos de produção de electricidade podem ser os custos normais suportados por qualquer produtor de electricidade, em oposição aos custos adicionais associados aos SIEG.
(271)
Em terceiro lugar, se uma empresa que deve cumprir obrigações de serviço público não foi seleccionada através de um processo de concurso público, o nível de compensação necessário deve ser determinado com base numa análise dos custos em que incorreria uma empresa típica, bem gerida e equipada com os meios de produção adequados para cumprir os requisitos de serviço público, no cumprimento dessas obrigações, tendo em conta as receitas associadas e um lucro razoável para o cumprimento das suas obrigações.
(272)
Nove dos dez CAE foram celebrados sem concurso. Mesmo no caso do concurso da central eléctrica de Kispest, não foi definido qualquer objectivo específico para os SIEG. Assim, é difícil avaliar que parte específica das actividades da central eléctrica poderia corresponder ao SIEG e, consequentemente, determinar um nível de compensação que não excedesse o necessário para cobrir os custos ocasionados pelo cumprimento da obrigação de serviço público.
(273)
Além disso, nem as autoridades húngaras nem as partes interessadas apresentaram uma análise de custos dos produtores em questão para fundamentar o argumento de que correspondem aos custos incorridos por uma empresa típica.
(274)
Por último, a Comissão salienta que, exceptuando o CAE da central de Kispest, os restantes CAE em apreço foram celebrados sem concurso.
(275)
Por conseguinte, os CAE não preenchem os critérios do acórdão Altmark.
(276)
As partes interessadas argumentaram que o n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE poderia aplicar-se aos CAE mesmo quando não cumprem os critérios do acórdão Altmark. A compatibilidade da medida com o n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE é analisada no ponto 7.7 da presente decisão.
(277)
Os CAE foram celebrados com várias empresas de um determinado sector da economia. As empresas que beneficiaram dos CAE em questão são apresentadas no quadro 1 supra.
(278)
A central AES-Tisza argumenta que os CAE não são selectivos, visto existirem contratos a longo prazo em todo o sector da electricidade: entre a MVM e os produtores, entre a MVM e as empresas de distribuição, e contratos de importação de electricidade. A central argumenta que, face às medidas legislativas em vigor na Hungria na altura, todos os produtores tinham contratos com a MVM e apenas as centrais de energias renováveis e de cogeração tinham contratos com prazos mais curtos.
(279)
Nas observações relativas aos comentários das partes interessadas, as autoridades húngaras observam que existem centrais eléctricas e blocos de centrais importantes que vendem electricidade no mercado livre sem estarem sujeitos a CAE nem a uma obrigatoriedade de compra (por exemplo, o bloco G1 de Dunament, a central eléctrica de Vértes e os blocos I-II de Mátra).
(280)
Na verdade, há centrais eléctricas e blocos importantes que operam sem CAE (ver os exemplos fornecidos pelas autoridades húngaras). A própria empresa AES dispõe de duas centrais eléctricas que operam sem CAE.
(281)
A Comissão salienta que o facto de uma medida de auxílio não se destinar a um ou mais beneficiários específicos previamente definidos, mas sim a beneficiários identificados com base num conjunto de critérios objectivos, não significa que a medida não confira uma vantagem selectiva aos beneficiários. O processo de identificação dos beneficiários não afecta o carácter de auxílio estatal da medida (79).
(282)
Por outro lado, a jurisprudência do Tribunal de Justiça confirma que mesmo uma medida que favoreça a totalidade de um sector em relação a outros sectores da economia numa situação comparável deve ser considerada como conferindo uma vantagem selectiva para o sector em questão (80).
(283)
À luz das considerações anteriores, a Comissão conclui que os CAE constituem uma medida selectiva.
(284)
A Comissão deve analisar se os CAE envolvem a transferência de recursos estatais.
(285)
O princípio central de todos os CAE em apreço é a obrigação de compra pela MVM de uma capacidade de produção fixa e de quantidades mínimas de electricidade produzida a um preço que cubra os custos fixos e variáveis da central eléctrica durante um período de 15 a 27 anos. Em termos económicos, esta obrigação de compra impõe à MVM uma obrigação permanente de pagar um determinado preço por uma determinada capacidade (tarifa de capacidade) e uma determinada quantidade de energia (tarifa de energia) aos produtores de electricidade durante todo o período do contrato. Em cada CAE, são definidas obrigações financeiras suplementares da MVM, conforme descrito no capítulo 2 supra. Esta transferência contínua de recursos financeiros para os produtores e o pagamento das tarifas supramencionadas é inerente a todos os CAE e aplicável durante todo o período de vigência dos contratos. Naturalmente, quanto mais longa a duração do CAE, mais elevado o montante dos recursos transferidos.
(286)
Para determinar se os recursos transferidos pela MVM para os produtores constituem recursos estatais, a Comissão analisou a medida sobretudo com base nas seguintes considerações:
(287)
No acórdão PreussenElektra, o Tribunal de Justiça examinou um mecanismo em que empresas detidas por capitais privados eram obrigadas pelo Estado a adquirir electricidade junto de produtores específicos, a um preço fixado pelo Estado, que era superior ao preço de mercado. O Tribunal de Justiça declarou que, neste caso, não havia transferência de recursos públicos e, portanto, nenhum auxílio estatal.
(288)
A Comissão considera que o regime húngaro é significativamente diferente do sistema examinado pelo Tribunal de Justiça na decisão supramencionada, sobretudo devido à diferença na estrutura de propriedade das empresas às quais se aplica a obrigação de compra.
(289)
No processo PreussenElektra, a empresa a que o Estado impôs a obrigação de compra era uma empresa privada, enquanto a MVM é inteiramente detida pelo Estado. Por conseguinte, os recursos utilizados são pertencentes e controlados por uma empresa inteiramente propriedade do Estado.
(290)
No processo PreussenElektra, ao seguir o percurso dos fundos desde o beneficiário até à fonte, verifica-se que nunca estiveram sob controlo directo ou indirecto do Estado. Contudo, no presente caso, os fundos estão sob controlo estatal, pois, se os seguirmos até à fonte, verifica-se que são transferidos para uma empresa pública.
(291)
A Comissão considera igualmente que o comportamento da MVM é imputável ao Estado húngaro. Importa salientar que, no âmbito do presente procedimento, as autoridades húngaras nunca argumentaram que os CAE não eram imputáveis ao Estado e que, portanto, não envolviam a transferência de recursos estatais.
(292)
O princípio subjacente à obrigação de compra da MVM destinada a garantir a viabilidade das centrais eléctricas em questão é imputável ao Estado húngaro. Uma vez que este princípio central que rege os CAE durante toda a sua vigência foi estabelecido à data de celebração dos CAE, a Comissão deve analisar as condições de assinatura dos CAE (nomeadamente as circunstâncias do estabelecimento deste princípio central) para determinar se este é imputável ao Estado húngaro.
(293)
Na apreciação da questão da imputabilidade, a Comissão tomou em particular consideração as seguintes circunstâncias.
(294)
À data de assinatura dos CAE, a lei da energia I impunha à MVM a obrigação legal de garantir a segurança do aprovisionamento na Hungria ao menor custo possível.
(295)
A mesma lei da energia I impunha que a MVM avaliasse a procura de energia eléctrica e desse início ao aumento das capacidades de produção com base no prognóstico resultante dessa avaliação. A MVM teve de elaborar um plano nacional de construção de centrais eléctricas (Országos Erőműépítési Terv) que depois foi submetido à aprovação do Governo e do Parlamento.
(296)
Nas suas observações, tanto o Governo húngaro como todas as partes interessadas concordaram que, à data da sua assinatura, os CAE constituíam o instrumento identificado pelo Governo húngaro para garantir a segurança do aprovisionamento e outros objectivos governamentais, como a modernização do sector energético, com especial atenção para as normas de protecção ambiental em vigor, assim como a necessária reestruturação do sector (83). Conforme afirmado pela central eléctrica de Csepel nas suas observações: «O CAE deve, pois, ser analisado pelo que é: parte integrante da tentativa do Estado húngaro de, através da MVM, criar uma carteira de produção de energia diversificada numa altura em que o Estado não dispunha dos meios financeiros para o conseguir de forma independente» (84).
(297)
As autoridades húngaras informaram a Comissão (85) de que os preparativos para a assinatura dos CAE haviam sido iniciados no contexto do processo de privatização das centrais eléctricas, com base no decreto governamental n.o 1114/1994 (XII.7.). Todo o processo de elaboração dos CAE e de privatização se caracterizou por uma estreita colaboração entre o Gabinete da Energia húngaro (a entidade reguladora), o Ministério da Indústria e do Comércio, o Ministério das Finanças, o Allami Vagyonügynökség Rt, ou seja, o organismo governamental responsável pelas privatizações, a MVM e vários consultores internacionais.
(298)
Neste contexto, foi criada uma comissão de trabalho composta por representantes das referidas entidades, que adoptou orientações relativas, nomeadamente, à elaboração dos CAE e aos métodos de fixação de preços.
(299)
A pedido do Governo húngaro, uma firma de advocacia internacional redigiu um modelo de CAE. As autoridades húngaras confirmaram que os CAE se basearam neste modelo. Confirmaram ainda que o mecanismo de fixação de preços dos CAE havia sido preparado com base na decisão governamental n.o 1074/1995 (III.4.), relativa à regulação dos preços da energia eléctrica, que incluía regras pormenorizadas para o cálculo dos preços da electricidade regulados. Os CAE adoptaram as fórmulas e as definições desta decisão governamental (86).
(300)
A decisão de assinatura dos CAE foi tomada pelo conselho de administração da MVM, tanto no contexto da privatização como no período que se seguiu. Os membros do conselho de administração são eleitos pela assembleia-geral. De acordo com as informações fornecidas pelas autoridades húngaras (87), «como a MVM é uma empresa detida a mais de 99 % pelo Estado, os membros do conselho de administração são nomeados, eleitos e destituídos por decisão do Estado».
(301)
Nos termos do decreto governamental n.o 34/1995 (IV.5.), relativo à aplicação da lei da energia I, a MVM devia organizar um convite à apresentação de propostas no prazo de noventa dias após a aprovação do plano de construção das centrais eléctricas.
(302)
O CAE da central eléctrica de Kispest foi assinado após um concurso realizado em conformidade com o procedimento jurídico abaixo descrito.
(303)
Em 1997, o Ministério competente e o Gabinete da Energia húngaro emitiram orientações conjuntas relativas ao processo de autorização de construção da central eléctrica, assim como as regras gerais do concurso.
(304)
As orientações conjuntas expõem os principais motivos subjacentes à necessidade de alterar a estrutura de propriedade e de criar novas capacidades de produção de electricidade. Os objectivos são claramente identificados: segurança do aprovisionamento ao menor custo possível, modernização com vista ao cumprimento das normas de protecção ambiental, diversificação das fontes de energia primárias, criação de um parque de centrais eléctricas mais flexível, dotado das reservas necessárias e com capacidade para cooperar com o sistema de electricidade da Europa ocidental. As orientações salientam ainda que a exploração do futuro parque de centrais eléctricas «deve permitir um funcionamento e manutenção rentáveis, com uma evolução de preços em conformidade com o disposto na lei» (88).
(305)
Por outro lado, o ponto 2 das orientações conjuntas do Ministério e do Gabinete da Energia húngaro refere que o cumprimento dos objectivos acima descritos deve resultar «num sistema de electricidade moderno que satisfaça os requisitos de protecção ambiental e garanta a cooperação europeia, a rendibilidade dos investimentos justificados e os custos assumidos por titulares de licenças eficientes, assim como preços que incluam o lucro necessário para um funcionamento duradouro. Todos estes objectivos devem ser cumpridos de forma a garantir… a segurança do aprovisionamento de energia primária, rendibilidade para os investidores nesta área, segurança em termos de rendibilidade dos investimentos, …, o cumprimento, em segurança, das intenções manifestadas pelo Governo».
(306)
As orientações conjuntas regulam igualmente o procedimento de concurso relativo à determinação das capacidades das centrais eléctricas.
(307)
Uma comissão de avaliação principal (Értékelő Főbizottság) apresentou a proposta final ao vencedor do concurso. Esta comissão era composta por representantes do Ministério da Economia, do Ministério do Ambiente, do Gabinete da Energia húngaro, da MVM e do banco ERSTE. A decisão final foi tomada pelo conselho de administração da MVM. Em conformidade com as orientações conjuntas, o resultado oficial do concurso foi publicado (exclusivamente) no boletim oficial do Ministério.
(308)
A lei da energia II foi elaborada de uma forma que pressupunha a existência dos CAE. Esta lei parlamentar, que constitui o principal quadro jurídico para a exploração do mercado húngaro da energia no período em apreço, refere várias vezes as obrigações de compra a longo prazo da MVM.
(309)
O n.o 2 do artigo 5.o do decreto governamental n.o 183/2002 (VIII.23.), relativo aos custos ociosos, impõe à MVM a obrigação de iniciar a renegociação dos CAE de modo a reduzir as capacidades adquiridas. Por conseguinte, este decreto obriga a MVM a propor a alteração dos CAE.
(310)
Nas observações apresentadas, a central de AES-Tisza argumentou que os preços previstos nos CAE não eram imputáveis ao Estado após o período de regulação dos preços (ou seja, após 1 de Janeiro de 2004, exceptuando a nova regulação dos preços em 2007), mas resultavam de negociações entre a central eléctrica e a MVM.
(311)
A Comissão reconhece que o montante exacto dos recursos transferidos para os beneficiários não depende só das cláusulas dos CAE, que são imputáveis ao Estado, mas também das negociações bilaterais periódicas entre a MVM e os produtores. De facto, os CAE garantem às partes uma certa margem de negociação das quantidades de electricidade efectivamente adquiridas pela MVM, assim como de determinadas componentes do preço, nomeadamente em relação ao cálculo das tarifas de capacidade que, conforme referido no ponto 356, depende de um conjunto de factores e requer ajustes periódicos. Contudo, as negociações das quantidades adquiridas nunca podem resultar em quantidades inferiores à compra garantida prevista nos CAE. Do mesmo modo, as negociações dos preços apenas podem ser conduzidas no contexto dos mecanismos de fixação de preços consagrados nos CAE, os quais são imputáveis ao Estado. Assim, as negociações dos preços não puseram em causa o princípio da obrigatoriedade de compra para cobrir os custos justificados e uma margem de lucro necessária para o funcionamento da central eléctrica.
(312)
Por outro lado, o facto de os CAE imporem a reserva de grande parte das capacidades das centrais eléctricas abrangidas, assim como o pagamento destas capacidades, implica uma transferência de recursos estatais para os beneficiários, independentemente das negociações periódicas entre a MVM e os produtores.
(313)
Nas observações apresentadas (89), todas as partes interessadas argumentaram que as principais fórmulas e definições aplicadas com base nos CAE após 1 de Janeiro de 2004 seguiram as principais regras de regulação dos preços. A própria […] (90) explica, tanto nas observações supramencionadas como nas observações acerca da decisão de início do procedimento, que as negociações dos preços «clarificaram» a aplicação das fórmulas de preços e «interpretaram» o respectivo conteúdo (91). Reconhece ainda que os preços dos CAE sempre se basearam nos custos, cobrindo os custos justificados, e que desde o início tomaram em larga medida em consideração o método de cálculo de preços aplicado pelos decretos de regulação dos preços.
(314)
[…] explica igualmente que as fórmulas de preços da alteração […] ao respectivo CAE também se baseiam em decretos governamentais: «A fórmula apresentada na alteração […] (calendário […], anexo […]) para o cálculo da tarifa de disponibilidade é igual à incluída nos decretos aplicáveis (referência em nota de rodapé ao decreto n.o 55/1996 do Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo (IKIM) e ao decreto n.o 46/2000 do Ministério dos Assuntos Económicos (GM), sendo o último decreto aplicável (aos produtores) antes de 1 de Janeiro de 2004 o decreto n.o 60/2002 do Ministério dos Assuntos Económicos e dos Transportes (GKM), que estabelecem a disponibilidade máxima (= capacidade) e as tarifas de energia para os produtores neles referidos».
(315)
Face ao exposto, nem as negociações de preços nem as alterações aos CAE afectaram o princípio central dos CAE definido, nas circunstâncias descritas, aquando da assinatura destes contratos. Os CAE continuam actualmente a ser regidos pelo mesmo princípio de obrigação de compra para assegurar a rendibilidade dos investimentos.
(316)
As circunstâncias descritas levam a concluir que a existência da obrigação de compra da MVM junto dos produtores de electricidade, acompanhada do princípio de cobertura de custos fixos e variáveis justificados, é imputável ao Estado húngaro.
(317)
Por outro lado, decorre de jurisprudência estabelecida que uma medida não constitui um auxílio estatal apenas quando é conferida às empresas uma vantagem através de uma mobilização directa e inequívoca de recursos estatais, mas também quando a atribuição de uma vantagem, mediante o preenchimento de determinadas condições no futuro, implique um ónus financeiro suplementar que as autoridades públicas não teriam de suportar se tal vantagem não tivesse sido concedida (92). Em 2004, era evidente que a MVM teria de suportar um ónus suplementar dada a grande probabilidade de os produtores e importadores de electricidade sem CAE oferecerem preços inferiores aos previstos nos CAE, uma vez que a evolução destas ofertas criaria incentivos para que a MVM modificasse a sua carteira de fornecedores e, consequentemente, reduzisse as quantidades adquiridas aos produtores de electricidade abrangidos pelos CAE e obtivesse reduções de preços junto dos mesmos. Todavia, as obrigações previstas nos CAE impedem que a MVM tome este tipo de decisões porque, conforme já demonstrado, a MVM não pode reduzir as quantidades adquiridas aos produtores sujeitos a CAE abaixo de um valor mínimo (a quantidade de compra garantida) nem pode negociar os preços com base em ofertas alternativas dos produtores concorrentes, mas sim apenas com base no mecanismo de cálculo de preços assente nos custos previsto nos CAE. Este facto, juntamente com a conclusão apresentada nos pontos 315 e 316, leva a Comissão a concluir que a condição de transferência de recursos estatais tem estado presente nos CAE desde 1 de Maio de 2004 e que continuará presente enquanto se encontrarem em vigor, independentemente das condições efectivas do mercado, visto impedirem a MVM de efectuar as arbitragens consideradas adequadas para minimizar os recursos gastos com a aquisição da electricidade necessária para satisfazer as suas necessidades.
(318)
Das considerações supramencionadas conclui-se que os CAE implicam a transferência de recursos estatais.
(319)
Os mercados da electricidade foram abertos à concorrência e a electricidade é transaccionada entre Estados-Membros em especial desde a entrada em vigor da Directiva 96/92/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Dezembro de 1996, que estabelece regras comuns para o mercado interno da electricidade (93).
(320)
Como tal, as medidas que favorecem empresas do sector da electricidade num Estado-Membro podem prejudicar a capacidade de empresas de outros Estados-Membros exportarem electricidade para esse Estado ou beneficiar a exportação de electricidade entre esse Estado e outro Estado-Membro. Tal é particularmente importante no caso da Hungria que, devido à sua localização central na Europa, está ligada ou pode ligar-se facilmente às redes de vários Estados-Membros actuais ou futuros.
(321)
O país está localizado na Europa central, fazendo fronteira com sete países, quatro dos quais pertencentes à UE. Entre os Estados-Membros da UE, a Hungria dispõe de interconectores com a Eslováquia, a Áustria e a Roménia. Em 2004, importou cerca de 14 000 GWh e exportou 6 300 GWh. Desde 2005, as importações aumentaram para mais de 15 000 GWh e as exportações entre 8 000 e 10 000 GWh.
(322)
Nos anos que se seguiram à adesão da Hungria à UE, cerca de 60 % da capacidade de produção húngara foi contratada pela MVM através de CAE. Estes contratos chegarão ao seu termo entre o final de 2010 e o final de 2024. As condições de obrigação de compra da MVM acima referidas permanecerão inalteradas até ao termo dos contratos.
(323)
O primeiro passo para a abertura do mercado na Hungria foi dado em 1 de Julho de 2004, quando todos os consumidores não residenciais passaram a poder optar pelo mercado livre. Em 1 de Janeiro de 2008, o segmento de serviços públicos deixou de existir e, deste modo, todos os clientes se tornaram «elegíveis».
(324)
Não obstante a abertura do mercado desde 2004, uma grande percentagem dos clientes elegíveis não optou pelo segmento de mercado livre. O relatório do Gabinete da Concorrência Económica sobre a análise sectorial do mercado da energia húngaro (94) concluiu expressamente que a falta de capacidades disponíveis no mercado livre devido aos elevados volumes de capacidade reservados ao abrigo dos CAE cria um sério obstáculo à escolha do mercado livre. Através dos CAE, cerca de 60 % das capacidades de produção húngaras foram afectados ao segmento dos serviços públicos, exclusivamente à MVM, pelo que apenas as restantes capacidades podiam realmente concorrer para conquistar novos clientes.
(325)
As capacidades reservadas, ou seja, as quantidades garantidas a longo prazo também criam uma barreira à entrada de novos produtores no mercado grossista, visto que 60 % de todas as capacidades estão ligadas a uma empresa (detida pelo Estado) com uma garantia de compra.
(326)
Neste contexto, a Comissão tomou igualmente em consideração os resultados da análise sectorial realizada pelo Gabinete da Concorrência Económica húngaro, que concluiu expressamente que os CAE impuseram uma barreira ao mercado concorrencial, limitando a possibilidade de facto de os consumidores elegíveis optarem pelo mercado livre e dissuadindo a entrada de potenciais grossistas no mercado (95).
(327)
A escassez de capacidades disponíveis fora dos CAE provocou, além disso, um aumento dos preços no mercado concorrencial. O grande volume de capacidades e quantidades de energia reservado pelos CAE também afecta os preços no mercado livre.
(328)
De acordo com um estudo quantitativo do Centro Regional de Investigação da Política Energética sobre o impacto dos CAE nos preços da electricidade no mercado grossista húngaro (96), os CAE levaram a que os preços no mercado grossista fossem superiores aos que poderiam ser obtidos sem CAE. De modo mais geral, este estudo argumenta ainda que os CAE constituem um dos principais factores na origem de uma estrutura de mercado que é «incompatível com os princípios de um mercado concorrencial livre» (97). Na verdade, este estudo propõe o termo dos CAE como solução para garantir a livre concorrência no mercado grossista da electricidade húngaro.
(329)
No inquérito ao sector energético (98), a Comissão também avalia os efeitos dos CAE sobre a concorrência e as trocas comerciais. Nos pontos 467 a 473, conclui que «Os contratos de aquisição de energia a longo prazo (CAE) são outro dos factores que podem afectar os volumes regularmente transaccionados nos mercados grossistas». Relativamente aos CAE na Polónia, a Comissão argumenta que «podem muito bem constituir uma importante barreira ao desenvolvimento do mercado grossista polaco». Afirma ainda que «Existe uma situação idêntica na Hungria, onde a Magyar Villamos Művek (“MVM”), a empresa grossista de serviços públicos, adquire electricidade através de CAE a longo prazo, que é depois vendida aos retalhistas locais. Os CAE húngaros cobrem a maior parte das necessidades de electricidade deste Estado-Membro, pelo que os seus efeitos no comércio grossista podem ser idênticos, ou mesmo mais extensos, do que os já descritos no contexto do mercado grossista polaco».
(330)
Os vários estudos supramencionados concluem, pois, que os CAE distorcem a concorrência e podem afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(331)
As partes interessadas argumentam ainda que não é verdade que a escassez de capacidades livres disponíveis seja um factor de distorção da concorrência, uma vez que os leilões de capacidade da MVM demonstram que a empresa não conseguiu vender todos os produtos de electricidade propostos.
(332)
Contudo, uma comparação entre as quantidades propostas e os produtos leiloados com êxito (99) demonstra que a MVM vendeu todos os produtos propostos em quase todos os leilões. De facto, na maior parte dos casos, teve mesmo de recorrer à percentagem máxima de 10 % de produtos adicionais que a lei lhe permite propor.
(333)
As partes interessadas apresentaram observações em que salientam a existência de vários outros factores que afectaram as trocas comerciais e influenciaram o êxito do desenvolvimento da livre concorrência no mercado grossista da energia húngaro. Obviamente, a Comissão concorda que os CAE não são o único factor a influenciar a concorrência e as trocas comerciais. Todos os estudos atrás referidos reconhecem que existem vários outros aspectos (legislação, acesso limitado a capacidades transfronteiriças, grande influência da evolução dos preços nos mercados internacionais da energia, etc.) que afectam do mesmo modo o êxito geral da abertura do mercado e dos próprios níveis de preços. Contudo, todos os estudos apresentados à Comissão no âmbito do presente procedimento e disponíveis através de outras fontes, à excepção do estudo encomendado e apresentado pela central AES-Tisza (100), reconhecem claramente que os CAE têm um efeito importante sobre a concorrência e as trocas comerciais.
(334)
As capacidades reservadas, a garantia de compra e o mecanismo de fixação de preços previstos nos CAE protegem os produtores de electricidade que os assinaram, durante toda a vigência dos contratos, do risco comercial associado à exploração das centrais eléctricas. Conforme referido no ponto 211 supra, tal inclui o risco associado às flutuações dos custos de produção de electricidade e, em particular, dos custos de combustível, o risco associado às flutuações dos preços da electricidade junto dos consumidores finais e o risco associado à flutuação da procura de electricidade pelos consumidores finais. Visto tratar-se de riscos tipicamente assumidos por qualquer produtor de energia sem CAE, os CAE criam uma barreira à existência de condições de concorrência equitativas no sector da produção de electricidade e distorcem a concorrência baseada no mérito.
(335)
A Comissão salienta ainda que a maioria dos produtores que beneficiam de CAE pertencem a grandes grupos internacionais com actividades em vários Estados-Membros. Conferir uma vantagem competitiva a estes grupos tem, sem dúvida, um efeito nas trocas comerciais e é susceptível de provocar distorções da concorrência no mercado comum.
(336)
A maioria das análises das partes interessadas sobre as condições relativas ao efeito sobre as trocas comerciais e à distorção da concorrência remetem para as condições de mercado à data de assinatura dos CAE e, em qualquer dos casos, às condições de mercado antes da adesão da Hungria à UE. A Comissão não pode aceitar esta linha de argumentação e remete, neste contexto, para os pontos 156 a 172 supra.
(337)
Algumas partes interessadas argumentam também que os seus CAE, quando analisados individualmente, não afectam as trocas comerciais porque a capacidade de produção das suas centrais eléctricas é insignificante em relação às capacidades de produção totais do país. Uma vez que o princípio central é comum a todos o CAE (obrigação de compra de uma determinada quantidade mínima de electricidade produzida, reserva de capacidades de produção, um preço que cubra os custos fixos e variáveis justificados durante um período de 15 a 27 anos), todos os CAE têm um efeito no mercado. Porém, por definição, a importância deste efeito é multiplicada pela coexistência dos dez CAE no mercado húngaro. Quanto maiores as capacidades cobertas pelos CAE, maiores serão os efeitos.
(338)
Face ao exposto, a Comissão conclui que as condições dos CAE acima descritas têm um efeito nas trocas comerciais e são susceptíveis de provocar distorções da concorrência.
(339)
No ponto 3.1 da decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao carácter de auxílio estatal no que se refere à central eléctrica de Paks, devido às diferenças que podem existir entre o CAE desta central e os restantes CAE no que respeita aos princípios que os regem. Contudo, no seguimento das suas investigações, a Comissão conclui que a análise supramencionada das condições para a existência de auxílio estatal se aplica igualmente ao CAE da central de Paks, uma vez que apresenta os mesmos princípios centrais, juntamente com características específicas definidas com base em critérios pertinentes.
(340)
De acordo com esta análise, a Comissão considera que as principais condições da obrigação de compra prevista nos CAE, ou seja, as reservas de capacidade e a garantia de compra pela MVM em condições que garantem a rendibilidade dos investimentos das centrais eléctricas, protegendo-as dos riscos comerciais associados à respectiva exploração, constituem auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE. Este auxílio estatal resulta da combinação das reservas de capacidade, da garantia de compra mínima e do mecanismo de preços baseado numa tarifa de capacidade e numa tarifa de energia que cobre custos fixos, variáveis e de capital durante um longo período que excede as práticas comerciais comuns.
7.4. Aplicabilidade dos CAE após a adesão
(341)
As partes interessadas argumentam que, de acordo com o princípio geral da não retroactividade, as medidas estabelecidas em conformidade com a lei antes da adesão não devem ser analisadas pela Comissão após a adesão.
(342)
A Comissão não pode concordar com este argumento. Todas as medidas, independentemente da sua legalidade em relação às regras nacionais anteriores à adesão, passam a estar sujeitas às normas do acervo comunitário a partir da data de adesão. As regras específicas aplicáveis às medidas de auxílio estatal estabelecidas no anexo IV do Acto de Adesão aplicam-se a todas as medidas de auxílio, mesmo que tenham sido adoptadas de acordo com as normas jurídicas aplicáveis no país antes da adesão.
(343)
O ponto 1 da secção 3 do anexo IV do Acto de Adesão apenas define como auxílios existentes três categorias de medidas: i) medidas em execução antes de 10 de Dezembro de 1994; ii) medidas que - após apreciação da Comissão - foram incluídas na lista do anexo IV do Tratado de Adesão; e iii) medidas aprovadas pela Comissão no âmbito do chamado mecanismo provisório. Todas as medidas ainda aplicáveis após a data da adesão que constituam um auxílio estatal e não se enquadrem numa destas três categorias são consideradas novos auxílios no momento da adesão. Por conseguinte, a Comissão tem plenos poderes para proibir estas medidas se forem incompatíveis com o mercado comum. Esta aplicação das regras em matéria de auxílios estatais aos futuros efeitos de medidas ainda aplicáveis após a adesão não implica qualquer aplicação retroactiva das regras em matéria de auxílios estatais da CE e é, em qualquer dos casos, obrigatória por força do Acto de Adesão.
(344)
O ponto 2 da secção 3 do anexo IV do Acto de Adesão define o «mecanismo provisório». Este proporciona um quadro jurídico para a apreciação de regimes de auxílio e medidas de auxílio individuais em execução num novo Estado-Membro antes da data da adesão e ainda aplicáveis após a adesão.
(345)
As partes interessadas argumentam que, uma vez que as regras comunitárias em matéria de auxílios estatais só se aplicam a partir da data de adesão, apenas as medidas de auxílio que confiram um benefício adicional após a adesão podem definidas como aplicáveis após essa data. Por outro lado, argumentam que os CAE não conferem qualquer benefício adicional após a adesão, visto que as respectivas fórmulas de preços foram definidas antes da adesão e, por conseguinte, a exposição financeira do Estado era inteiramente conhecida antes da adesão.
(346)
A Comissão observa o seguinte. Os CAE chegam ao seu termo entre 2010 e 2024, ou seja, após a adesão. Apenas em circunstâncias muito excepcionais a Comissão considerou que uma medida de auxílio ainda em vigor após a adesão não constitui um auxílio aplicável após a adesão, na acepção do Acto de Adesão. Não obstante, esta prática excepcional deve, à semelhança de todas as excepções à lei, ser interpretada stricto sensu para evitar subtrair ao controlo da Comissão no domínio dos auxílios estatais medidas que os signatários do Acto de Adesão pretendiam manter sob tal controlo.
(347)
Neste contexto, a Comissão considerou, de facto, na sua prática (101), que as medidas de auxílio em que a exposição económica exacta do Estado fosse inteiramente conhecida antes da adesão não eram aplicáveis após a adesão, na acepção do anexo IV do Acto de Adesão.
(348)
Os CAE não estabelecem um limite máximo para a exposição financeira do Estado, nem esta poderia ser calculada com rigor antes da adesão relativamente a toda a vigência dos CAE.
(349)
Pelo contrário, a exposição económica do Estado por força dos CAE depende de parâmetros cuja evolução futura se desconhecia aquando da adesão. Além disso, os CAE garantiam aos produtores uma protecção contra flutuações de custos não relacionadas com transacções ou eventos anteriores à adesão, mas diziam respeito a futuros desenvolvimentos, pelo que ainda não eram conhecidos à data da adesão.
(350)
Em especial, o facto de a exposição do Estado ao abrigo dos CAE não ser conhecida à data da adesão e de os CAE imporem obrigações suplementares ao Estado após a adesão é demonstrado pelas circunstâncias que se descrevem a seguir.
(351)
Em primeiro lugar, os preços exactos a que os produtores vendem electricidade à MVM não são estabelecidos em cada CAE. Os preços são calculados com base numa fórmula que contém um conjunto de parâmetros que podem variar de forma imprevisível.
(352)
As fórmulas de preços dos CAE incluem uma tarifa de capacidade e uma tarifa de electricidade, assim como diferentes tarifas suplementares que dependem dos produtores.
(353)
As fórmulas definem apenas os custos e encargos admissíveis em cada categoria de tarifas e a importância de cada categoria para o preço.
(354)
Os próprios produtores, assim como a MVM, reconheceram, nas observações apresentadas, que o significado exacto de determinadas categorias de tarifas devia ter sido clarificado nas negociações com a MVM.
(355)
Um elevado número de categorias de custos reconhecidas pelos CAE são variáveis, não sendo possível conhecê-las com rigor antes da adesão. Por exemplo:
(356)
Tarifa de capacidade
Esta categoria de custos tem em conta as capacidades garantidas e as capacidades efectivamente utilizadas para a MVM. Depende, entre outros factores, do planeamento anual, mensal e semanal. Todos os CAE remetem para as regras de planeamento periódico, sendo o preço final dependente, em cada CAE, dos planos anuais, mensais e semanais. Por definição, estas categorias de custos não podem ser antecipadamente definidas com exactidão. As partes podem, por exemplo, prever «sobrecapacidades» para um determinado período nos seus planos. O preço total a pagar pela MVM dependerá necessariamente de outros parâmetros, nomeadamente das condições atmosféricas, que influenciam a procura de electricidade.
Esta categoria de custos depende ainda das taxas de câmbio do forint húngaro (HUF).
(357)
Tarifa de energia
Esta categoria de custos depende principalmente dos custos de combustível. Estes flutuam em função de regras do mercado que não podem ser controladas pelas partes. Os custos associados à futura evolução dos preços de combustível não estão sujeitos a um limite concreto nos CAE.
O montante exacto das tarifas de energia a pagar durante determinado período depende ainda, naturalmente, do volume exacto das vendas à MVM, que apenas pode ser calculado a posteriori.
(358)
Tarifas suplementares (quando aplicáveis)
Alguns CAE prevêem uma tarifa suplementar para capacidades reservadas que não tenham chegado a ser utilizadas. Por definição, não é possível estabelecer antecipadamente o seu montante exacto.
(359)
A maioria dos CAE prevê um sistema de bonus-malus que confere aos produtores o direito a um bónus se as capacidades fornecidas em períodos de pico forem superiores às definidas nos CAE ou se produzirem mais electricidade. Inversamente, é aplicado um agravamento (malus) nos casos em que o produtor fornece menos capacidade do que a prevista no CAE e nos planos anuais/mensais.
(360)
Estes cálculos, à semelhança dos anteriormente referidos, baseiam-se em planos de funcionamento periódicos e no próprio comportamento do produtor. Não podem, em caso algum, ser definidos antecipadamente.
(361)
Todos estes factos demonstram que a fixação de um preço final exacto para a aquisição de electricidade ao abrigo de contratos com duração entre 15 e 27 anos é tecnicamente impossível. O preço exacto tem em conta planos de produção periódicos e depende da procura de electricidade, do comportamento das partes contratantes, dos preços de combustível, etc.
(362)
Mesmo que nem todos estes argumentos se apliquem a todos os CAE (visto que as categorias de custos admissíveis variam em certa medida em função dos CAE), todos os CAE contêm elementos de preço cujo valor exacto não pode ser definido antecipadamente.
(363)
Tendo em conta o que precede, a Comissão considera que a existência de uma fórmula de fixação de preços não constitui um limite máximo suficiente para a exposição económica do Estado. A própria existência de vários parâmetros variáveis na fórmula impossibilita a determinação do futuro nível de exposição do Estado com rigor suficiente.
(364)
Como argumento acessório, pode referir-se o facto de a exposição financeira da MVM no âmbito dos CAE ser muito dependente da procura. É igual à diferença entre o preço de compra no âmbito dos CAE e as receitas que a MVM pode obter mediante a venda de electricidade. Contudo, não é possível prever o preço a que a MVM vende a electricidade. Este depende do montante exacto das receitas obtidas com as vendas da MVM ao abrigo dos contratos com os distribuidores regionais e do resultado dos leilões, concursos e vendas da empresa no «Mercado» (Piactér). Além disso, estes preços são influenciados pela regulação oficial periódica dos preços e pela flutuação da procura no mercado, o que aumenta a imprevisibilidade da exposição do Estado no âmbito dos CAE. Pode mesmo dar-se o caso de a garantia de compra prevista nos CAE se tornar gradualmente superior às necessidades reais da MVM, sobretudo após a plena liberalização do mercado energético em Janeiro de 2008. Este excedente de electricidade pode originar custos desconhecidos ainda mais elevados, contribuindo para o aumento da imprevisibilidade da exposição exacta do Estado por força dos CAE.
(365)
Assim, os pagamentos da MVM aos produtores de electricidade após a adesão não constituem um mero desembolso de parcelas dentro de um limite máximo fixo estabelecido antes da adesão.
(366)
Por conseguinte, os CAE em apreço na presente decisão são aplicáveis após a adesão, na acepção do ponto 3 do anexo IV do Acto de Adesão.
7.5. Classificação dos CAE como «novo auxílio» por oposição a «auxílio existente»
(367)
De acordo com o ponto 3 do anexo IV do Acto de Adesão: «Se a Comissão não se opuser à medida com base em sérias dúvidas quanto à compatibilidade da mesma com o mercado comum, no prazo de três meses a contar da data de recepção das informações completas sobre a medida de auxílio existente, ou de uma declaração de um novo Estado-Membro em que este informa a Comissão de que considera a informação prestada completa, em virtude de as informações adicionais pedidas não estarem disponíveis ou já terem sido prestadas, considera-se que a Comissão não levantou objecções».
(368)
Com base neste artigo, algumas partes interessadas argumentam que a Comissão não respeitou o prazo de três meses após a notificação da Hungria de 31 de Março de 2004 e, como tal, aprovou tacitamente a medida ao abrigo do procedimento provisório.
(369)
Neste contexto, a Comissão salienta que o objecto da notificação de 31 de Março de 2004, ao abrigo do procedimento provisório, era um decreto relativo às compensações concedidas à MVM e não os CAE. A notificação foi retirada pela Hungria, tendo posteriormente a Comissão dado início a um processo de auxílio não notificado (NN) relativo aos CAE propriamente ditos (ver capítulo 1 supra).
(370)
Importa ainda salientar que, conforme demonstrado no quadro abaixo, a Comissão não desrespeitou, na realidade, o prazo de três meses referido pelas partes interessadas:
Evento
Data
Prazo após a recepção das informações
Notificação pela Hungria
31.3.2004
Perguntas da Comissão
29.4.2004
29 dias
Respostas da Hungria
4.6.2004
Perguntas da Comissão
10.8.2004
2 meses e 6 dias
Respostas da Hungria
21.10.2004
Perguntas da Comissão
17.1.2005
2 meses e 27 dias
Respostas da Hungria
7.4.2005
Retirada da notificação pela Hungria
15.4.2005
8 dias
(371)
Para além da correspondência escrita atrás referida, foram realizadas reuniões entre a Comissão e as autoridades húngaras em 15 de Julho de 2004, 30 de Novembro de 2004 e 12 de Janeiro de 2005.
(372)
No âmbito do presente procedimento, a Comissão deve apreciar se os CAE contêm auxílios existentes ou novos com base no disposto no Acto de Adesão e no Regulamento processual.
(373)
De acordo com o capítulo 3 do anexo IV do Acto de Adesão, todas as medidas de auxílio que tenham entrado em vigor antes da adesão, que continuem a ser aplicáveis após essa data e que não se enquadrem em nenhuma das categorias de auxílio existente abaixo enumeradas devem ser consideradas, a partir da adesão, como novos auxílios na acepção do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE.
(374)
Os CAE em apreço na presente decisão entraram em vigor entre 1995 e 2001, ou seja, antes da adesão da Hungria à UE em 1 de Maio de 2004. A presente decisão diz respeito apenas aos CAE que se encontravam em vigor à data da adesão. Não abrange quaisquer CAE que tenham chegado ao seu termo antes dessa data. Por todos os motivos adicionais referidos no ponto 7.4 supra, a medida é aplicável após a adesão, na acepção no Acto de Adesão.
(375)
As três categorias de auxílios existentes referidas no Acto de Adesão incluem:
1.
Medidas de auxílio em execução antes de 10 de Dezembro de 1994.
Todos os CAE foram assinados e entraram em vigor após 10 de Dezembro de 1994.
2.
Medidas de auxílio incluídas na lista de medidas de auxílio estatal existentes anexa ao Acto de Adesão.
Nenhum dos CAE em geral ou a título individual foi incluído no Apêndice ao Anexo IV do Acto de Adesão referido na alínea b) do ponto 1 do capítulo 3 do anexo IV, que contém a lista de medidas de auxílio existentes.
3.
Medidas de auxílio que, antes da data de adesão, tenham sido avaliadas pela autoridade de controlo dos auxílios estatais do novo Estado-Membro e consideradas compatíveis com o acervo e às quais a Comissão não tenha levantado objecções motivadas por sérias dúvidas quanto à compatibilidade das medidas com o mercado comum, em conformidade com o procedimento estabelecido no Acto de Adesão, o chamado «procedimento provisório» (ver ponto 2 do capítulo 3 do anexo IV do Acto de Adesão).
Não foi apresentado à Comissão nenhum CAE ao abrigo do denominado procedimento provisório.
(376)
Como os CAE não integram nenhuma das categorias de auxílios existentes enumeradas no Acto de Adesão, passam a constituir novos auxílios a partir da data de adesão.
(377)
A Comissão salienta que esta classificação está igualmente em conformidade com a última frase da subalínea v), da alínea b), do artigo 1.o do Regulamento processual. De acordo com este artigo, quando determinadas medidas se transformem em auxílios na sequência de uma liberalização de uma actividade provocada pela legislação comunitária (neste caso, a liberalização do mercado da energia nos termos da Directiva 96/92/CE, que entrou em vigor na Hungria aquando da adesão à União Europeia), essas medidas não serão consideradas auxílios existentes depois da data fixada para a liberalização, ou seja, devem ser tratadas como novos auxílios.
(378)
A central eléctrica de Budapeste argumenta que esta última frase da subalínea v) da alínea b) do artigo 1.o do Regulamento processual não deve ser aplicável. A central invoca o acórdão Alzetta Mauro (102), argumentando que um auxílio concedido num mercado fechado à concorrência antes da sua liberalização deve ser encarado como um auxílio existente a partir da data da liberalização.
(379)
A Comissão não pode aceitar este argumento. Conforme já referido, a Comissão considera que a intenção das disposições relativas a auxílios estatais contidas no Acto de Adesão era precisamente garantir que todas as medidas susceptíveis de distorcer a concorrência entre Estados-Membros a partir da data de adesão fossem analisadas pela Comissão. Ao contrário dos Tratados de Adesão anteriores a 1 de Maio de 2004, o Acto de Adesão que entrou em vigor nessa data pretende limitar as medidas que possam constituir um auxílio estatal aos três casos específicos acima descritos. O acórdão Alzetta Mauro não se refere a uma medida abrangida pelo Acto de Adesão, pelo que não pode ser considerado aplicável aos CAE em apreço. Além disso, o acórdão Alzetta Mauro diz respeito a uma situação anterior à entrada em vigor do Regulamento (CE) n.o 659/1999.
(380)
A central eléctrica de Budapeste argumenta ainda que a subalínea v) da alínea b) do artigo 1.o não é aplicável a medidas de auxílio individuais, «visto não ser feita uma referência explícita a medidas de auxílio individuais». A Comissão não pode aceitar este argumento. Não existe qualquer motivo para que a palavra «auxílio» e a expressão «determinadas medidas» não possam referir-se tanto a auxílios individuais como a regimes de auxílio. O artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 faz constante referência a «medidas» notificadas, mas a Comissão pressupõe que a parte interessada não argumentaria que o artigo 4.o rege exclusivamente a análise preliminar de regimes de auxílio notificados.
(381)
Por conseguinte, com base no Acto de Adesão e no Regulamento processual, a Comissão conclui que os CAE constituem um novo auxílio.
7.6. A Comissão não pode pôr termo a contratos privados válidos (pacta sunt servanda) - Insegurança jurídica - Proporcionalidade
(382)
A Comissão deseja responder às observações apresentadas pelas partes interessadas segundo as quais a Comissão não pode pôr termo a contratos de direito privado, uma vez que, de acordo com as partes interessadas, esta medida seria contrária às regras em matéria de auxílios estatais previstas no Tratado CE, ao princípio da segurança jurídica e ao requisito de proporcionalidade.
(383)
A Comissão rejeita estes argumentos. A forma do auxílio (contrato de direito privado como no caso dos CAE) não é relevante em termos de auxílios estatais; apenas o efeito da medida é relevante para a análise da Comissão. Se as condições de um contrato de direito privado derem origem a um auxílio estatal ilegal e incompatível para uma das partes, o Estado-Membro deve pôr termo a tais condições. O termo da medida de auxílio estatal ilegal e incompatível deve ser ordenada pela Comissão, mesmo que o auxílio estatal constitua uma componente tão fundamental do contrato que o seu termo acabe por afectar a validade do próprio contrato.
(384)
Quanto à segurança jurídica, a Comissão tece as seguintes observações. O Acordo Europeu que cria uma associação entre as Comunidades Europeias e os seus Estados-Membros, por um lado, e a República da Hungria, por outro, que preparou o caminho para adesão, foi assinado em 16 de Dezembro de 1991 e entrou em vigor em 1 de Fevereiro de 1994, ou seja, antes da celebração dos CAE. A Hungria apresentou o pedido oficial de adesão em 31 de Março de 1994. Quando os CAE foram assinados (entre 1995 e 2001), e de acordo com o artigo 62.o do Acordo Europeu, a Hungria já tinha a obrigação de alinhar as regras da concorrência com o disposto no Tratado CE. Além disso, era evidente que, ao serem assinados por períodos tão longos, os CAE nunca chegariam ao seu termo antes da adesão da Hungria à UE.
(385)
A República da Hungria assinou o Tratado de Adesão em 16 de Abril de 2003 (103), o qual entrou em vigor em 1 de Maio de 2004. A partir da data de adesão, as disposições dos Tratados de base originais e as do direito derivado tornaram-se vinculativas na Hungria em conformidade com o artigo 2.o do Acto de Adesão. Consequentemente, o denominado acervo comunitário aplica-se a todas as relações contratuais nos novos Estados-Membros, e toda e qualquer excepção a esta regra apenas pode emanar do próprio Acto de Adesão. O Acto de Adesão anexo ao Tratado e os seus anexos não prevêem qualquer excepção às regras em matéria de auxílios estatais que permitam isentar os CAE ou o sector energético em geral da aplicação directa da legislação da UE em matéria de auxílios estatais.
(386)
A Comissão é, pois, obrigada a aplicar o direito da concorrência da UE à Hungria da mesma maneira que a todos os outros Estados-Membros no que respeita ao sector energético. Contrariamente aos argumentos das partes interessadas, a Comissão considera que seria precisamente a não aplicação das regras em matéria de auxílios estatais aos CAE que conferiria insegurança jurídica ao mercado comum da energia. A adesão de um Estado-Membro pode, de facto, originar situações em que uma medida que não constitui uma infracção à legislação nacional antes da adesão pode ser considerada um auxílio estatal a partir da adesão, passando, dessa forma, a estar sujeita ao controlo da Comissão em matéria de auxílios estatais.
(387)
A Comissão não encontrou, por conseguinte, argumentos válidos nas observações das partes interessadas para explicar o motivo pelo qual o presente procedimento seria incompatível com o princípio da segurança jurídica.
7.7. Apreciação da compatibilidade
(388)
O n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE prevê o princípio geral de proibição dos auxílios estatais na Comunidade.
(389)
Os n.os 2 e 3 do artigo 87.o do Tratado CE prevêem excepções à regra geral de que tais auxílios são incompatíveis com o mercado comum, tal como indicada no n.o 1 do artigo 87.o.
(390)
As excepções previstas no n.o 2 do artigo 87.o do Tratado CE não se aplicam no presente caso, porque esta medida não é de natureza social, não foi atribuída a consumidores individuais, não se destina a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários e não foi atribuída à economia de certas regiões da República Federal da Alemanha afectadas pela divisão desse país.
(391)
O n.o 3 do artigo 87.o do Tratado CE prevê outras excepções.
(392)
O n.o 3, alínea a), do artigo 87.o estabelece que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum os auxílios destinados «a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego». Todo o território da Hungria podia ser considerado como uma região deste tipo à data de adesão, e a maioria das regiões pode ainda beneficiar de tais auxílios (104).
(393)
A Comissão adoptou orientações para a apreciação de tais auxílios. Quando a Hungria aderiu à UE, estavam em vigor as Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (105) («antigas orientações relativas aos auxílios regionais»). Estas orientações regiam igualmente a apreciação dos auxílios regionais à luz do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado CE. Para o período após 1 de Janeiro de 2007, a Comissão adoptou novas orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (106) («novas orientações relativas aos auxílios regionais»).
(394)
De acordo com as antigas e novas orientações relativas aos auxílios regionais, os auxílios estatais podiam, em princípio, ser apenas autorizados no que se refere aos custos de investimento (107). De acordo com ambas as orientações:
(395)
«Os auxílios com finalidade regional destinados a reduzir as despesas correntes da empresa (auxílios ao funcionamento) são, em princípio, proibidos. Excepcionalmente, podem ser concedidos auxílios deste tipo nas regiões que beneficiam da derrogação prevista no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o, desde que: i) se justifiquem em função do seu contributo para o desenvolvimento regional e da sua natureza e ii) o seu nível seja proporcional às desvantagens que pretendem atenuar. Compete ao Estado-Membro demonstrar a existência dessas desvantagens e avaliar a sua dimensão» (108).
(396)
O auxílio não pode ser considerado como um auxílio ao investimento. Os auxílios ao investimento são definidos utilizando uma lista de custos elegíveis potenciais que são indicados em ambas as versões das orientações relativas aos auxílios regionais. Os pagamentos no âmbito dos CAE cobrem também, claramente, outros custos. O exemplo mais evidente consiste no facto de os CAE garantirem os custos de combustível associados ao funcionamento das centrais eléctricas. Os custos de pessoal são igualmente cobertos pelos CAE. Obviamente, estes custos não são elegíveis para auxílios ao investimento. Pelo contrário, fazem parte das despesas correntes do operador devendo, por isso, ser incluídos nas despesas de funcionamento, tal como definidas em ambas as versões das orientações relativas aos auxílios regionais.
(397)
No que se refere aos auxílios ao funcionamento, durante o procedimento, nem as autoridades húngaras nem as partes interessadas demonstraram a existência de quaisquer desvantagens regionais relacionadas com regiões específicas visadas pelos CAE, não tendo também demonstrado a proporcionalidade do nível de auxílio relativamente a tais desvantagens.
(398)
Por outro lado, ambas as versões das orientações relativas aos auxílios regionais prevêem que os auxílios ao funcionamento devem, em qualquer dos casos, ser limitado no tempo e degressivo. O auxílio concedido através dos CAE não é degressivo e a duração entre 15 e 27 anos excede, em muito, o que pode ser permitido ao abrigo de ambas as versões das orientações regionais. Além disso, as orientações relativas aos auxílios regionais não prevêem isenções específicas para os CAE e nem as autoridades húngaras nem as partes interessadas apresentaram argumentos nesse sentido.
(399)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que o auxílio não é elegível para a derrogação prevista no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado CE.
(400)
O n.o 3, alínea b), do artigo 87.o do Tratado CE estabelece que «os auxílios destinados a fomentar a realização de um projecto importante de interesse europeu comum, ou a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro», podem ser declarados compatíveis com o mercado comum.
(401)
A Comissão salienta que o auxílio em questão não se destina a promover a realização de um projecto importante de interesse europeu comum.
(402)
A Comissão não encontrou também indícios de que o auxílio se destina a sanar uma perturbação grave da economia húngara. A Comissão reconhece que a electricidade é um produto importante para a economia de qualquer Estado-Membro e que era necessário modernizar este sector na Hungria nos anos 90.
(403)
No entanto, a Comissão considera que a noção de «perturbação grave da economia de um Estado-Membro» se refere a casos muito mais graves e não pode ser aplicada a contratos de abastecimento normal de electricidade. A Comissão observa ainda que esta noção implica um carácter de urgência que é incompatível com os CAE.
(404)
Nem as autoridades húngaras nem as partes interessadas argumentaram que os CAE eram compatíveis com o n.o 3, alínea b), do artigo 87.o do Tratado CE.
(405)
Face ao exposto, a Comissão conclui que o auxílio não reúne as condições para a derrogação consagrada no n.o 3, alínea b), do artigo 87.o do Tratado CE.
(406)
O n.o 3, alínea d), do artigo 87.o do Tratado CE estabelece que os auxílios destinados a promover a cultura e a conservação do património, quando não alterem as condições das trocas comerciais e da concorrência na Comunidade num sentido contrário ao interesse comum, podem ser considerados compatíveis com o Tratado CE. Este artigo não se aplica, obviamente, aos CAE.
(407)
O n.o 3, alínea c), do artigo 87.o prevê a autorização dos auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum. A Comissão elaborou uma série de orientações e comunicações que explicam como aplicar a derrogação contida neste artigo.
(408)
No que se refere a ambas as versões das orientações relativas aos auxílios regionais, a incompatibilidade dos CAE com as mesmas é demonstrada nos pontos 393 a 398 supra.
(409)
A Comissão nota que as orientações relativas ao ambiente, aplicáveis quando a Hungria aderiu à UE (109), tal como as orientações relativas aos auxílios regionais, permitem sobretudo os auxílios ao investimento. Os auxílios ao funcionamento estão limitados a objectivos específicos. O primeiro consiste em auxílios à gestão de resíduos e à poupança de energia (secção E.3.1), cuja duração é limitada a cinco anos. O segundo abrange os auxílios sob forma de reduções ou isenções de impostos (secção E.3.2). O terceiro abrange os auxílios a favor das energias renováveis (secção E.3.3). Claramente, nenhuma destas disposições se aplica ao presente caso.
(410)
O quarto e último tipo de auxílios ao funcionamento que pode ser autorizado inclui os auxílios a favor da produção combinada de electricidade e calor, doravante designada por «cogeração» (secção E.3.4). Alguns dos produtores em causa produzem calor e electricidade. Contudo, as condições do ponto 66 e, consequentemente, as condições previstas nas opções dos pontos 58 a 65 das Orientações relativas ao ambiente não foram preenchidas pelos CAE. Uma das condições estabelecidas no ponto 66 é que a medida de apoio seja benéfica para a protecção do ambiente, quer porque o rendimento de conversão é particularmente elevado, quer porque a medida permite reduzir o consumo de energia, quer ainda porque o processo de produção é menos nocivo para o ambiente. Nada, nas informações fornecidas à Comissão, indica que esta condição se encontra preenchida.
(411)
As três opções que os Estados-Membros podem utilizar para conceder auxílios ao funcionamento para efeitos de cogeração são as seguintes:
-
opção 1: auxílios destinados a compensar a diferença entre os custos de produção da central de cogeração e o preço de mercado da energia produzida,
-
opção 2: introdução de mecanismos de mercado como, por exemplo, certificados verdes ou a realização de concursos,
-
opção 3: auxílios destinados a compensar os custos externos evitados, equivalentes aos custos ambientais que a sociedade teria de suportar se a mesma quantidade de energia não fosse produzida por cogeração,
-
opção 4: auxílios limitados a 5 anos, quer degressivos, quer limitados a 50 % dos custos elegíveis.
(412)
Obviamente, os CAE não preenchem as condições das opções 2 e 3. As condições da opção 1 também não se encontram preenchidas, visto que o preço de mercado da energia produzida não é utilizado no cálculo do montante do auxílio. Os montantes dos auxílios transferidos ao abrigo de um determinado CAE não dependem dos preços oferecidos por qualquer outro produtor de electricidade, mas sim apenas dos custos de investimento e de funcionamento incorridos pelo produtor em questão.
(413)
Por outro lado, nem a Hungria nem os produtores em questão argumentaram a compatibilidade com base nestes artigos, assim como nunca demonstraram que as centrais preenchem os critérios das orientações relativas ao ambiente em matéria de auxílios ao funcionamento para efeitos de cogeração.
(414)
Em 23 de Janeiro de 2008, a Comissão adoptou um novo Enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente (110). Estas orientações também permitem os auxílios ao funcionamento apenas em caso de poupança de energia, cogeração, utilização de fontes de energia renováveis e reduções e isenções de impostos. Conforme já referido, nenhuma destas condições se aplica aos CAE.
(415)
No que se refere à co-geração, os Estados-Membros podem optar por uma de três opções para conceder este tipo de auxílio:
-
opção 1: auxílios destinados a compensar a diferença entre os custos de produção da central de cogeração e o preço de mercado da energia produzida,
-
opção 2: introdução de mecanismos de mercado como certificados verdes ou a realização de concursos,
-
opção 3: auxílios limitados a 5 anos, quer degressivos, quer limitados a 50 % dos custos elegíveis.
Os CAE não preenchem nenhuma das condições destas. Nem as autoridades húngaras nem os produtores de electricidade forneceram provas relativas ao cumprimento destes critérios das novas orientações relativas ao ambiente.
(416)
Das orientações e comunicações que a Comissão elaborou para explicar como aplicará exactamente a derrogação prevista no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o, a única que poderia aplicar-se ao presente caso é a metodologia dos custos ociosos (ver ponto 26 supra).
(417)
Esta metodologia refere-se aos auxílios concedidos a empresas estabelecidas no mercado que investiram em centrais eléctricas antes da liberalização do sector da electricidade e que podem ter dificuldades em recuperar os custos de investimento num mercado liberalizado. Uma vez que uma das características essenciais dos CAE consiste em permitir que determinadas empresas que investiram em activos de produção de electricidade antes da liberalização do sector da electricidade beneficiem de uma garantia de receitas que assegura a rendibilidade dos investimentos, a metodologia dos custos ociosos deve ser considerada como base relevante para a apreciação da compatibilidade dos CAE.
(418)
A Comissão observa que nem as autoridades húngaras nem os produtores de electricidade em questão argumentaram, nas suas observações, que os CAE eram compatíveis com os critérios da metodologia dos custos ociosos. De facto, a maior parte dos produtores conclui que os CAE são contratos comerciais celebrados muito antes da existência desta metodologia, pelo que os critérios de um mecanismo de compensação são simplesmente inadequados para avaliar os CAE.
(419)
O principal objectivo da metodologia dos custos ociosos é apoiar a transição do sector energético para um mercado liberalizado, permitindo que as empresas de electricidade estabelecidas no mercado se adaptem à introdução da concorrência (111).
(420)
A metodologia dos custos ociosos estabelece os princípios aplicados pela Comissão para apreciar as medidas de auxílio destinadas a compensar os custos de compromissos ou de garantias susceptíveis de não serem honrados na sequência da liberalização do mercado da electricidade. Tais compromissos ou garantias são denominados «custos ociosos» e podem assumir várias formas, nomeadamente investimentos efectuados com uma garantia implícita ou explícita de resultados.
(421)
Uma vez que os CAE constituem, por si, uma garantia explícita de resultados antes da liberalização, pode considerar-se que as centrais eléctricas abrangidas por CAE são abrangidas pelo âmbito de aplicação desta metodologia.
(422)
Todavia, a Comissão nota que vários aspectos dos principais princípios subjacentes aos CAE não preenchem as condições estabelecidas na secção 4 da metodologia dos custos ociosos. Em primeiro lugar, não preenchem a condição prevista no ponto 4.2 da metodologia, segundo a qual os dispositivos de pagamento dos auxílios devem permitir ter em conta a evolução futura da concorrência. Os mecanismos de fixação de preços dos CAE foram concebidos de forma a tomar apenas em consideração parâmetros específicos da central eléctrica em questão para a determinação do preço. Os preços oferecidos por produtores concorrentes, assim como as suas capacidades de produção, não têm de ser tidos em conta.
(423)
De acordo com o ponto 4.9 da metodologia dos custos ociosos, a Comissão tem as maiores reservas quando o montante de auxílio não é susceptível de ser adaptado por forma a ter correctamente em conta diferenças entre as hipóteses económicas e de mercado consideradas inicialmente para a estimativa dos custos ociosos e a sua evolução efectiva no tempo. Os CAE enquadram-se nesta categoria, visto não ter sido aplicada qualquer hipótese de mercado na concepção da medida de auxílio. Por outro lado, o facto de os princípios centrais dos CAE terem permanecido inalterados apesar da abertura gradual do mercado da electricidade e, por conseguinte, imporem à MVM uma obrigação de aquisição de quantidades de energia superiores às suas necessidades e o consequente escoamento no mercado livre, demonstra que os CAE não têm em conta a evolução efectiva do mercado.
(424)
Além disso, conforme demonstrado no capítulo 3 supra, uma das principais vantagens dos CAE para os produtores de electricidade é a obrigação de compra de capacidades fixas e de quantidades garantidas pela MVM a um preço que cobre os custos fixos, variáveis e de capital por um período que corresponde aproximadamente à vida ou ao período de amortização dos activos. Por conseguinte, os CAE têm o efeito de obrigar uma das partes a adquirir electricidade à outra parte, independentemente da evolução efectiva das ofertas da concorrência.
(425)
Vários Estados-Membros adoptaram mecanismos de compensação segundo os quais o montante máximo do auxílio é previamente definido com base numa análise do futuro mercado concorrencial e, em particular, dos futuros preços de mercado resultantes da relação entre a oferta e a procura. Se as receitas efectivas obtidas pelos produtores em questão forem mais elevadas do que o previsto, o montante efectivo da subvenção é novamente calculado e fixado a um nível inferior ao do montante máximo. O impacto da compensação no mercado é, assim, limitado ao mínimo, sobretudo porque não garante um nível mínimo de produção e de venda aos beneficiários.
(426)
Neste contexto, ao invés de apoiarem a transição para um mercado concorrencial, os CAE criam, na verdade, um obstáculo ao desenvolvimento da verdadeira concorrência numa parte substancial do mercado de produção de electricidade. Por conseguinte, os dispositivos de pagamento do auxílio não permitem ter em conta a evolução futura da concorrência e o montante do auxílio não fica condicionado ao desenvolvimento de uma concorrência genuína.
(427)
Consequentemente, também contrariam os princípios estabelecidos na secção 5 da metodologia dos custos ociosos, segundo os quais os mecanismos de financiamento não devem gerar efeitos contrários ao interesse comunitário, nomeadamente à concorrência. De acordo com a secção 5, os mecanismos de financiamento não devem ter por efeito dissuadir a entrada em certos mercados nacionais ou regionais de empresas externas a estes mercados ou de novos agentes. Contudo, conforme salientado, nomeadamente no ponto 220, o sistema de reserva de capacidades e a tarifa de capacidade tendem a dissuadir a MVM - sem dúvida o principal comprador do mercado grossista - de optar por outros produtores que não os abrangidos pelos CAE. Além disso, a abertura do mercado e as condições estabelecidas nos CAE obrigam a MVM a adquirir mais electricidade do que a necessária, o que a leva a revender essa electricidade no mercado livre através de mecanismos de escoamento. Este facto, por si só, impede a entrada de novos intervenientes no mercado grossista. Por último, a Comissão considera que os CAE implicam uma distorção da concorrência no mercado grossista da electricidade húngaro ao longo de um período que excede, em muito, o tempo necessário para uma transição razoável para um mercado concorrencial.
(428)
As regras que constituem os CAE não preenchem os critérios estabelecidos no ponto 4.5 da metodologia dos custos ociosos, visto que o montante máximo do auxílio a pagar aos produtores entre 1 de Maio de 2004 e a data de termo dos CAE não é previamente especificado.
(429)
Além disso, o ponto 4.8 da metodologia dos custos ociosos indica que a Comissão tem as maiores reservas em relação a auxílios destinados a proteger a totalidade ou parte das receitas obtidas antes da entrada em vigor da Directiva 96/92/CE (112), sem tomar estritamente em consideração os custos ociosos elegíveis que poderiam resultar da abertura do mercado.
(430)
O facto de os CAE permanecerem em vigor após a adesão da Hungria à União Europeia destinou-se precisamente a proteger a maior parte das receitas obtidas pelos produtores de electricidade em questão antes da entrada em vigor da Directiva 96/92/CE. Além disso, as centrais abrangidas pelos CAE cobrem uma parte muito importante do mercado e por um período de tempo muito longo, excedendo largamente o tempo necessário para uma transição razoável para o mercado.
(431)
Por outro lado, de acordo com as principais disposições dos CAE, a Comissão não pode isolar um conjunto de elementos que poderia considerar compatíveis com o mercado comum ao abrigo da metodologia dos custos ociosos. Em particular, uma redução da duração dos CAE não seria suficiente para garantir a sua compatibilidade, uma vez que o método de financiamento, baseado em capacidades reservadas e em quantidades de compra obrigatória, continuaria a impedir o desenvolvimento de uma concorrência genuína. Do mesmo modo, os mecanismos de fixação de preços continuariam a contrariar o objectivo de promover a emergência de um mercado verdadeiramente concorrencial, em que os preços resultam da relação entre a oferta e a procura.
(432)
Face ao exposto, a Comissão conclui que os CAE são incompatíveis com os critérios estabelecidos na metodologia dos custos ociosos.
(433)
Algumas partes interessadas argumentaram igualmente que o n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE poderia aplicar-se aos CAE mesmo quando não cumprem os critérios do acórdão Altmark.
(434)
A Comissão considera que as considerações tecidas nos pontos 255 a 275, relativos aos critérios do acórdão Altmark, também levam a concluir que o n.o 2 do artigo 86.o não pode ser aplicado aos CAE.
(435)
O n.o 2 do artigo 86.o é aplicável apenas a empresas que prestam serviços de interesse económico geral especificamente definidos, o que não sucede no presente caso, conforme demonstrado nos pontos 256 a 267. Por outro lado, a compensação pela prestação de SIEG deve ser proporcional aos custos suplementares incorridos; por outras palavras, deve ser possível definir o âmbito dos SIEG para calcular os custos associados. Como demonstrado nos pontos 268 a 270, tal condição não se verificou no presente caso.
(436)
Por conseguinte, o auxílio em apreço constitui um auxílio estatal incompatível.
7.8. Recuperação
(437)
Em conformidade com o Tratado CE e com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a Comissão tem competência para decidir que o Estado em questão deve suprimir ou alterar um auxílio (113) se verificar a sua incompatibilidade com o mercado comum. Ainda segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a obrigação imposta a um Estado no sentido de suprimir um auxílio que a Comissão considera incompatível com o mercado comum tem em vista o restabelecimento da situação anterior (114). O Tribunal de Justiça estabeleceu a este propósito que tal objectivo é alcançado quando o beneficiário tiver reembolsado os montantes concedidos a título de auxílios ilegais, perdendo portanto a vantagem de que tinha beneficiado no mercado relativamente aos seus concorrentes, e a situação anterior à concessão do auxílio for reposta (115).
(438)
Na sequência da referida jurisprudência, o artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/99 estabeleceu o seguinte: «Nas decisões negativas relativas a auxílios ilegais, a Comissão decidirá que o Estado-Membro em causa deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio do beneficiário. A Comissão não deve exigir a recuperação do auxílio se tal for contrário a um princípio geral de direito comunitário».
(439)
Algumas partes interessadas argumentam que o termo de contratos de direito privado por decisão da Comissão violaria o princípio da segurança jurídica, visto os CAE serem contratos de direito privado celebrados de boa fé pelos produtores nas condições de mercado prevalecentes na altura. Argumentam ainda que tal decisão contrariaria o princípio da proporcionalidade. A Comissão rejeita estes argumentos pelos motivos indicados nos pontos 382 a 387.
(440)
Quanto ao princípio da proporcionalidade, o Tribunal de Justiça considera que a recuperação de um auxílio estatal ilegalmente concedido com vista ao restabelecimento da situação anterior não pode, em princípio, ser considerada como uma medida desproporcionada relativamente aos objectivos das disposições do Tratado em matéria de auxílios estatais (116).
(441)
Por conseguinte, a Comissão considera que existem motivos suficientes para recuperar os auxílios concedidos através dos CAE com vista a restabelecer as condições de concorrência.
(442)
Conforme demonstrado nos pontos 176 a 236, a vantagem decorrente dos CAE excede, em muito, qualquer diferença positiva entre os preços previstos nos CAE e os preços que poderiam ser obtidos no mercado sem os CAE.
(443)
Contudo, a Comissão considera que não é possível calcular com exactidão o valor total de todas as condições das obrigações de compra da MVM a longo prazo, conforme referido nos pontos 174 a 236, durante o período compreendido entre 1 de Maio de 2004 e o termo dos CAE. Por conseguinte, ao ordenar a recuperação dos auxílios ilegais, a Comissão irá limitar o seu montante à diferença que possa ter existido entre as receitas dos produtores de electricidade ao abrigo dos CAE e as receitas que poderiam ter obtido no mercado sem os CAE, durante o período em questão.
(444)
Para determinar o montante a recuperar junto dos produtores, a Comissão reconhece que o cálculo do montante exacto do auxílio estatal efectivamente concedido aos produtores é bastante complexo, visto depender daquilo que teriam sido os preços e as quantidades de energia produzidas e vendidas no mercado grossista húngaro entre 1 de Maio de 2004 e a data de termo dos CAE se nenhum dos CAE se encontrasse em vigor nesse período. Uma vez que os CAE cobrem a maior parte das capacidades de produção húngaras, o mercado teria sido muito diferente no «cenário contrafactual» (117) do que era na realidade.
(445)
A electricidade tem a característica específica de não poder ser armazenada de forma rentável após a produção. Para garantir a estabilidade da rede, a oferta e a procura de electricidade têm de ser constantemente equilibradas. Assim, a quantidade de energia que os produtores e importadores de electricidade podem vender no mercado grossista durante determinado período e o preço que podem obter com essa energia não dependem da quantidade total de energia solicitada pelos compradores durante o período em questão, mas sim da quantidade de energia solicitada em cada momento (118). Por outro lado, a procura de electricidade flutua consideravelmente consoante a hora do dia e a estação do ano, o que significa que as capacidades de produção e de importação necessárias para satisfazer a procura em cada momento também flutuam e que determinadas centrais de produção de energia apenas fornecem energia durante períodos de procura elevada (119). Consequentemente, o funcionamento do mercado não pode ser apreciado com rigor absoluto com base nos dados anuais relativos ao consumo, produção e preços de que a Comissão dispõe.
(446)
Porém, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, nenhuma disposição do direito comunitário exige que a Comissão, quando ordena a restituição de um auxílio declarado incompatível com o mercado comum, fixe o montante exacto do auxílio a restituir. Basta que a decisão da Comissão contenha indicações que permitam ao seu destinatário determinar por si próprio, sem dificuldades excessivas, este montante (120).
(447)
Deste modo, a Comissão emitiu orientações relativas ao método de quantificação do montante a recuperar. Conforme já referido, os CAE cobrem uma parte tão importante do mercado de produção húngaro que os preços sem CAE teriam sido diferentes dos preços efectivamente observados na parte do mercado não sujeita aos CAE. Como tal, o preço que os produtores poderiam ter obtido sem CAE pode ser calculado com base numa simulação do mercado que consiste na análise do funcionamento do mercado grossista da electricidade no «cenário contrafactual». O objectivo desta simulação é calcular quais seriam as vendas e os preços no cenário contrafactual, com vista a obter uma estimativa fiável dos montantes que a MVM teria pago aos produtores em questão pela energia adquirida no âmbito deste cenário. A simulação deve preencher as condições descritas nos pontos que se seguem.
(448)
Em primeiro lugar, dada a reduzida elasticidade da procura com base no preço, a simulação deve partir do pressuposto de que, em cada momento, a carga do sistema no cenário contrafactual é idêntica à carga efectivamente observada nesse momento.
(449)
Em segundo lugar, conforme referido no ponto 196, a electricidade a granel é vendida em mercados grossistas concorrenciais através de contratos à vista e a prazo. O inquérito ao sector energético demonstrou que o nível dos preços a prazo depende das expectativas individuais em relação à evolução dos preços no mercado à vista. Ao contrário dos mercados à vista, para os quais a teoria económica sugere que, em condições de concorrência perfeita, o preço corresponde, em cada momento, ao custo marginal mais elevado a curto prazo de todas as unidades de produção necessárias para satisfazer a procura (121), não é possível estimar um preço de referência explícito para os mercados a prazo com base na teoria económica. Por outro lado, é impossível simular o impacto das estratégias desenvolvidas pelos compradores e vendedores no que se refere à arbitragem entre contratos à vista e a prazo. Este facto é ilustrado pela grande variedade de situações verificadas nos mercados grossistas europeus. O inquérito ao sector energético demonstrou que a relação entre as quantidades vendidas sob a forma de produtos à vista e o consumo nacional de electricidade varia consideravelmente entre os Estados-Membros (122).
(450)
Conforme referido no ponto 198, os preços à vista, nomeadamente os praticados em bolsas de electricidade à vista, funcionam geralmente como referência para todo o mercado grossista, incluindo para os produtos a prazo. Assim, a Comissão considera que, para determinar os montantes do auxílio a recuperar, se deve efectuar uma simulação do mercado grossista que pressuponha que toda a electricidade seria vendida através de contratos à vista, à excepção dos aspectos particulares referidos nos pontos 453 a 456.
(451)
Esta simulação deve ser realizada com base nos custos marginais a curto prazo das unidades de produção em questão. Por conseguinte, a simulação deve ter em conta os dados pertinentes específicos a cada unidade de produção de electricidade explorada na Hungria (123) entre 1 de Maio de 2004 e a data efectiva de termo dos CAE, nomeadamente no que se refere à capacidade instalada, à eficiência térmica, aos custos de combustível e outras componentes principais dos custos variáveis, assim como aos períodos de paragem planeada e forçada. Além disso, a simulação deve partir do pressuposto fundamental de que, em cada momento, é praticado um preço único no mercado à vista simulado, resultante dos mecanismos da oferta e da procura. Este preço único varia ao longo do tempo, em função da flutuação da procura e dos custos variáveis.
(452)
A simulação deve ter em conta que, no cenário contrafactual, a MVM não teria de adquirir electricidade em quantidades superiores às necessárias para satisfazer as necessidades do sector de serviços públicos (124). Consequentemente, os mecanismos de escoamento referidos no ponto 226 não existiriam no cenário contrafactual e as necessidades da MVM limitar-se-iam às quantidades necessárias para responder à procura no segmento de serviços públicos.
(453)
A simulação deve ainda tomar em consideração determinadas situações específicas, devidamente justificadas, que possam implicar um desvio em relação ao princípio do custo marginal subjacente a toda a simulação. Estas situações específicas podem ocorrer nas unidades de cogeração. Em função das suas obrigações contratuais ou legais aplicáveis ao abastecimento de calor, estas unidades podem ter de vender energia a um preço inferior ao seu custo marginal a curto prazo.
(454)
Estas situações podem afectar igualmente unidades de produção beneficiárias de um regime de auxílio público assente na utilização de tecnologias que respeitam o ambiente. É este o caso da Hungria, cuja legislação impõe à MVM e às empresas regionais de abastecimento de electricidade a compra de um volume mínimo obrigatório de electricidade produzida por cogeração ou a partir de resíduos ou energias renováveis a preços regulados oficialmente, regra geral superiores aos preços praticados no sector concorrencial do mercado grossista. A simulação deve ter em conta que este regime de compra obrigatória também seria aplicado no cenário contrafactual. Por conseguinte, as quantidades adquiridas pela MVM ao abrigo do regime de compra obrigatória e os preços pagos por essa energia teriam sido idênticos aos observados no cenário real (125).
(455)
Além disso, a simulação deve ter em conta o facto de certas capacidades de produção fisicamente disponíveis não poderem ser utilizadas para o abastecimento de electricidade no mercado grossista, visto estarem reservadas à prestação de serviços de compensação ao operador de redes de transporte. No cenário real, os serviços de compensação são prestados tanto por produtores abrangidos por CAE como por produtores sem CAE. A simulação deve partir do pressuposto de que, no «cenário contrafactual», as capacidades reservadas para a prestação de serviços de compensação ao ORT, a energia fornecida com base nestas capacidades e o preço obtido são idênticos aos do cenário real.
(456)
No cenário contrafactual, as quantidades de electricidade importadas e exportadas e os preços obtidos com estas operações podem divergir do cenário actual. Contudo, não seria possível determinar exactamente este efeito sem alargar o âmbito da simulação aos mercados dos países importadores e exportadores, visto as decisões dos operadores do mercado em matéria de exportação ou importação entre dois países serem influenciadas pelas condições de mercado prevalecentes tanto no país exportador como no país importador. Tendo em conta que as quantidades importadas e exportadas na Hungria são reduzidas em relação às quantidades produzidas e consumidas a nível interno, e sabendo que um terço do total das importações é coberto por contratos a longo prazo (126), a Comissão considera que tal alargamento do âmbito da simulação pode requerer um esforço desproporcionado. Por conseguinte, a Hungria deve partir do princípio de que, no cenário contrafactual, as quantidades importadas e exportadas, assim como os respectivos preços, são idênticos aos do cenário real.
(457)
A Comissão tem conhecimento de que alguns produtores que não celebraram CAE com a MVM assinaram contratos de abastecimento de electricidade a médio ou longo prazo com outros clientes. No entanto, a Comissão considera que a simulação não deve ter em conta estes contratos, uma vez que o termo dos CAE em 1 de Maio de 2004 ou antes dessa data, que constitui o princípio básico subjacente ao cenário contrafactual, teria necessariamente levado a uma alteração das estratégias comerciais de todos os produtores, dada a grande percentagem de capacidades instaladas reservadas ao abrigo dos CAE. Conforme demonstrado no ponto 449, não é possível estimar a quantidade de electricidade vendida sob a forma de produtos à vista e a prazo. É, pois, razoável considerar que todos os produtores venderiam toda a electricidade produzida sob a forma de produtos à vista, excepto se se enquadrarem numa das situações referidas nos pontos 453 a 456.
(458)
A simulação mais rigorosa de um mercado grossista da electricidade baseia-se em períodos de uma hora, tomando em consideração todos os parâmetros específicos de cada hora. Contudo, a Comissão aceita que a simulação seja limitada a amostras de tempo representativas e que os resultados das simulações efectuadas em cada período de amostra representativo sejam extrapolados para todo o período em apreço.
(459)
A simulação deve permitir obter estimativas fiáveis da quantidade de electricidade fornecida por cada unidade de produção e do respectivo preço no cenário contrafactual. O rácio entre a electricidade de que a MVM carece para responder às necessidades do segmento regulado (127) e a quantidade total de electricidade fornecida no mercado grossista em cada momento deve ser estimada com base em dados históricos relativos ao consumo total dos utilizadores finais do segmento regulado e ao consumo total de todos os utilizadores finais no cenário real.
(460)
Esta proporção deve ser utilizada para calcular as quantidades de electricidade que cada produtor teria vendido à MVM, em cada momento, no cenário contrafactual. Com base nestes cálculos, os montantes totais que a MVM teria pago a cada produtor pela energia adquirida para satisfazer a procura no segmento regulado no cenário contrafactual devem ser aplicados a todo o período em apreço (128).
(461)
A fase final do cálculo dos montantes a recuperar deve ter em conta o facto de, no cenário real, os produtores não terem vendido à MVM toda a electricidade produzida nos blocos de produção abrangidos por CAE tendo vendido as capacidades não reservadas a outros clientes que não a MVM. O montante do auxílio a ser restituído por cada bloco de produção deve ser calculado numa base anual de acordo com a diferença entre as receitas obtidas com a venda de electricidade à MVM ao abrigo dos CAE (129) no cenário real e os montantes que teriam sido pagos pela MVM no cenário contrafactual, em conformidade com os princípios supramencionados.
(462)
Contudo, a Comissão reconhece que, no cenário contrafactual, os produtores em questão podem ter obtido, junto de clientes que não a MVM, receitas mais elevadas do que as obtidas junto dos mesmos clientes no cenário real. Tal deve-se sobretudo ao facto de, no cenário contrafactual, a MVM não reservar capacidades, proporcionando aos produtores novas oportunidades de vender a sua produção a outros clientes que não a MVM. Consequentemente, a Hungria pode deduzir dos montantes calculados de acordo com o ponto 461 a diferença entre as receitas que os produtores teriam obtido com outros clientes que não a MVM no cenário contrafactual e as receitas que obtiveram com clientes que não a MVM no cenário real, caso essa diferença seja positiva.
(463)
Os juros a recuperar em conformidade com o n.o 2 do artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 devem também ser calculados numa base anual.
(464)
Para que a Comissão possa avaliar o rigor e a fiabilidade da simulação efectuada pela Hungria, esta deve fornecer à Comissão uma descrição pormenorizada da metodologia subjacente e de todos os dados tidos em conta na simulação.
(465)
A Comissão está a par da existência de ferramentas adequadas à realização da simulação requerida. A Comissão utilizou uma ferramenta deste tipo no contexto do inquérito ao sector energético para determinar a estrutura e o desempenho de seis mercados grossistas europeus (130). Tais ferramentas são igualmente utilizadas por vários produtores e operadores do sector da electricidade para obter previsões a longo prazo, realizar estudos de planeamento de recursos e optimizar o escoamento da produção. Além disso, conforme já referido, a Comissão está disposta a aceitar determinadas simplificações, nomeadamente a utilização de amostras de tempo representativas em vez de uma simulação baseada em períodos de uma hora. Por conseguinte, com base no princípio da leal cooperação consagrado no artigo 10.o do Tratado, a Hungria deve efectuar uma simulação de acordo com os princípios supramencionados e calcular o montante do auxílio a recuperar com base na referida simulação num prazo razoável.
(466)
O Tribunal de Justiça considera que quando um Estado-Membro se depara com dificuldades imprevistas ou imprevisíveis ou se aperceba de consequências não consideradas pela Comissão, deve submeter tais problemas à apreciação desta última, propondo modificações adequadas. Neste caso, a Comissão e o Estado-Membro em causa devem colaborar de boa fé com vista a superar as dificuldades, no pleno respeito das disposições do Tratado CE (131).
(467)
Por conseguinte, a Comissão convida a Hungria a submeter à consideração da Comissão qualquer problema com que se possa deparar na execução da presente decisão.
8. CONCLUSÃO
(468)
A Comissão conclui que os CAE conferem um auxílio estatal ilegal aos produtores de electricidade, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE e que o referido auxílio estatal é incompatível com o mercado comum.
(469)
Conforme explicado no ponto 7.3, o elemento de auxílio estatal incluído nos CAE consiste na obrigação de compra de uma determinada capacidade pela MVM e na garantia de compra de uma quantidade de electricidade mínima a um preço que cobre custos fixos, variáveis e de capital durante uma parte considerável da vida das unidades de produção, garantindo assim a rendibilidade dos investimentos.
(470)
O auxílio estatal é incompatível com o Tratado CE, pelo que lhe deve ser posto termo
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. As obrigações de compra estabelecidas nos contratos de aquisição de electricidade celebrados entre a Magyar Villamos Művek Rt. e as empresas Budapesti Erőmű Rt., Dunamenti Erőmű Rt., Mátrai Erőmű Rt., AES-Tisza Erőmű Kft, Csepeli Áramtermelő Kft., Paksi Atomerőmű Rt. e Pécsi Erőmű Rt. (signatária do CAE inicial e predecessora da Pannon Hőerőmű Rt.) (132) constituem um auxílio estatal a favor dos produtores de electricidade, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
2. O auxílio estatal referido no n.o 1 do artigo 1.o é incompatível com o mercado comum.
3. A Hungria abster-se-á de conceder o auxílio estatal referido no n.o 1 no prazo de seis meses a contar da data de notificação da presente decisão.
Artigo 2.o
1. A Hungria procederá à recuperação do auxílio referido no artigo 1.o junto dos beneficiários.
2. Os montantes a recuperar vencem juros a contar da data em que foram colocados à disposição do beneficiário e até à data da respectiva recuperação efectiva.
3. Os juros são calculados numa base composta, em conformidade com o disposto no capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão (133), com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 271/2008 da Comissão (134).
Artigo 3.o
1. No prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, a Hungria transmitirá à Comissão informações relativas às medidas já adoptadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão, nomeadamente no que se refere às medidas tomadas para a realização de uma simulação adequada do mercado grossista com vista a determinar os montantes a recuperar, à metodologia pormenorizada a aplicar e à descrição pormenorizada do conjunto de dados que pretende utilizar para esse efeito.
2. A Hungria manterá a Comissão informada sobre a evolução das medidas nacionais adoptadas para aplicar a presente decisão até estar concluída a recuperação do auxílio referido no artigo 1.o. A simples pedido da Comissão, transmitir-lhe-á de imediato informações sobre as medidas já adoptadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão. Fornecerá também informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros a título da recuperação já reembolsados pelos beneficiários.
Artigo 4.o
1. O montante exacto do auxílio a recuperar será calculado pela Hungria com base numa simulação adequada do mercado grossista da electricidade que existiria caso nenhum dos contratos de aquisição de electricidade referidos no n.o 1 do artigo 1.o se encontrasse em vigor desde 1 de Maio de 2004.
2. No prazo de seis meses a contar da notificação da presente decisão, a Hungria calculará os montantes a recuperar com base no método referido no n.o 1 e transmitirá à Comissão todas as informações pertinentes para a simulação, nomeadamente os resultados, uma descrição pormenorizada da metodologia aplicada e o conjunto de dados utilizados para o efeito.
Artigo 5.o
A Hungria assegurará que o auxílio referido no artigo 1.o é recuperado no prazo de dez meses após a notificação da presente decisão.
Artigo 6.o
A República da Hungria é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 4 de Junho de 2008.