ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 12. listopadu 2008
týkající se úvěru ve výši 300 milionů EUR, který schválila Itálie společnosti Alitalia, č. C 26/08 (ex NN 31/08)
(oznámeno pod číslem K(2008) 6743)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2009/155/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
V průběhu schůzky konané dne 23. dubna 2008 oznámily italské orgány Komisi, že italská rada ministrů přijala dne 22. dubna 2008 výnosem č. 80 ze dne 23. dubna 2008 (2) poskytnutí úvěru ve výši 300 milionů EUR společnosti Alitalia.
(2)
Jelikož Komise neobdržela oznámení italských orgánů před rozhodnutím o poskytnutí uvedeného úvěru, vyzvala dopisem ze dne 24. dubna 2008 (D/422119) italské orgány, aby potvrdily existenci takového úvěru a aby v tomto smyslu poskytly veškeré užitečné informace, které by umožnily posoudit slučitelnost tohoto opatření s články 87 a 88 Smlouvy, pozastavily poskytnutí zmíněného úvěru a sdělily Komisi opatření přijatá s cílem podrobit se této povinnosti na základě čl. 88 odst. 2 Smlouvy.
(3)
S ohledem na uvedený dopis připomněla rovněž Komise italským orgánům jejich povinnost oznámit každý záměr poskytnout nebo upravit podpory a neprovést zamýšlené opatření, dokud Komise ve vyšetřovacím řízení ohledně tohoto opatření nepřijme konečné rozhodnutí.
(4)
Dopisem ze dne 7. května 2008 požádaly italské orgány o prodloužení lhůty na odpověď na dopis Komise ze dne 24. dubna 2008, která jim byla původně poskytnuta. Na tuto žádost reagovala Komise dopisem ze dne 8. května 2008 (D/423186) a požádala italské orgány o odpověď do 30. května 2008.
(5)
Dopisem ze dne 30. května 2008 italské orgány odpověděly na dopis Komise ze dne 24. dubna 2008. V tomto dopise italské orgány Komisi informovaly zejména o skutečnosti, že dne 27. května 2008 byl přijat výnos č. 93 (3), který společnosti Alitalia umožňuje převést úvěr o výše uvedené částce na svůj vlastní kapitál.
(6)
Souběžně bylo Komisi předloženo několik stížností, zejména různými leteckými společnostmi, které poukazují na skutečnost, že italská vláda poskytla společnosti Alitalia úvěr ve výši 300 milionů EUR.
(7)
Dopisem ze dne 12. června 2008 (D/203822) oznámila Komise italským orgánům své rozhodnutí ze dne 11. června 2008 zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy. V tomto rozhodnutí vyzvala Komise Itálii a ostatní zúčastněné strany k podání svých připomínek ve stanovené lhůtě. Toto rozhodnutí bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4).
(8)
Italské orgány předaly své připomínky Komisi dopisem ze dne 12. července 2008 (A/509783). Komise rovněž obdržela připomínky pěti zúčastněných stran, které byly předány italským orgánům dopisem ze dne 3. září 2008 (D/433031). Seznam těchto zúčastněných stran je uveden v příloze tohoto rozhodnutí.
(9)
Italské orgány připomínky zúčastněných stran nekomentovaly.
2. POPIS OPATŘENÍ
(10)
V průběhu schůzky dne 23. dubna 2008 předaly italské orgány Komisi výše uvedený výnos č. 80, kterým italský stát poskytuje úvěr ve výši 300 milionů EUR společnosti Alitalia, v níž vlastní 49,9 %.
(11)
Podle bodů odůvodnění tohoto výnosu:
„S ohledem na finanční situaci společnosti Alitalia […], jak se jevila na základě informací poskytovaných trhu, a na její úlohu zprostředkovatele, který zajišťuje nejvýznamnější část veřejné služby letecké dopravy na linkách mezi vnitrostátním územím a zeměmi nepatřícími k Evropské unii a na linkách navazujících na uvedené tratě pro osobní a nákladní dopravu z regionálních spádových oblastí a do těchto oblastí;
Vzhledem k mimořádné nutnosti a naléhavosti zajistit z důvodů veřejného pořádku a územní celistvosti uvedenou veřejnou službu letecké dopravy tím, že stát schválí pro společnost Alitalia […] krátkodobý úvěr za tržních podmínek v délce výhradně nezbytné k tomu, aby nebyla ohrožena plynulost provozu v době, než bude ustavena nová vláda, která tak bude mít vytvořeny podmínky k tomu, aby v rámci svých pravomocí pokračovala v této iniciativě s cílem umožnit obnovu a dokončení procesu liberalizace společnosti.“
(12)
Článek 1 zmíněného výnosu povoluje poskytnutí úvěru ve výši 300 milionů EUR společnosti Alitalia k pokrytí okamžité potřeby likvidních prostředků, který má být splacen v co nejkratší lhůtě mezi třicátým dnem po převodu jejího základního kapitálu a 31. prosincem 2008. Tento článek rovněž uvádí, že dotyčný úvěr je zatížen úrokovou sazbou rovnající se referenčním úrokovým sazbám přijatým Komisí a do 30. června 2008 zejména sazbě uvedené ve sdělení Komise o současných úrokových sazbách pro navrácení státní podpory a referenčních/diskontních sazbách pro 25 členských států platných od 1. ledna 2008 (5) a od 1. července 2008 pak sazbě stanovené v souladu se sdělením Komise o revizi metody stanovování referenčních a diskontních sazeb (6).
(13)
Dopisem ze dne 30. května 2008 informovaly italské orgány Komisi, že italská vláda umožnila společnosti Alitalia výše uvedeným výnosem č. 93 převést schválený úvěr na svůj vlastní kapitál s cílem pokrýt ztráty (viz čl. 4 odst. 3 uvedeného výnosu). Tímto má být společnosti umožněno zachovat hodnotu svého kapitálu a zabránit tak ztrátám, které by měly za následek snížení základního kapitálu a rezerv pod zákonný limit, jakož i zahájení úpadkového řízení („procedura concorsuale“), a dodat privatizaci společnosti otevřenou a důvěryhodnou perspektivu.
(14)
Podmínky splacení úvěru uvedené ve výnosu č. 80 zůstávají použitelné v souvislosti s výnosem č. 93 s výjimkou toho, že úroková sazba, kterou je úvěr zatížen, se zvyšuje o 1 % (viz čl. 4 odst. 1 a 2 výnosu č. 93) a že v případě likvidace společnosti bude dotyčná částka uhrazena až po uspokojení nároků všech ostatních věřitelů společně a nerozdílně a poměrně k základnímu kapitálu (viz čl. 4 odst. 4 výnosu č. 93).
3. DŮVODY, KTERÉ VEDLY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(15)
Ve svém rozhodnutí ze dne 11. června 2008 Komise zdůrazňuje, že dotyčné opatření je úvěr schválený italským státem, který lze převést na vlastní kapitál společnosti Alitalia (7) (dále jen „opatření“).
(16)
Vzhledem k tomu, že dotyčné opatření je možno nazvat podporou, sdělila Komise své pochybnosti ohledně skutečnosti, že se italský stát tím, že společnosti Alitalia zmíněné opatření poskytl, zachoval jako informovaný akcionář, který sleduje strukturální, globální nebo odvětvovou politiku a je veden perspektivou výnosnosti investovaného kapitálu, která je dlouhodobější než v případě běžného investora.
(17)
V tomto smyslu se Komise na základě dostupných informací mimo jiné domnívala, že dotyčné opatření poskytuje společnosti Alitalia nezávisle na použití daných finančních prostředků hospodářské výhody, které by neměla za běžných tržních podmínek. Toto posouzení vycházelo z finanční situace společnosti, jakož i z podmínek a okolností poskytnutí zkoumaného opatření.
(18)
Komise sdělila rovněž své pochybnosti o slučitelnosti opatření se společným trhem. V tomto ohledu se na základě informací dostupných v této fázi řízení mimo jiné domnívala, že dotyčné opatření nelze prohlásit za slučitelné se společným trhem podle pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (dále jen „pokyny z roku 2004“) (8). Komise připomněla, že Alitalia již byla příjemcem podpory na záchranu a restrukturalizaci.
(19)
Komise se v důsledku toho rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení, aby odstranila své pochybnosti ohledně označení dotyčného režimu za státní podporu a jeho slučitelnosti se společným trhem.
4. PŘIPOMÍNKY ITALSKÝCH ORGÁNŮ
(20)
Ve svých připomínkách italské orgány uvádějí, že dotyčné opatření nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(21)
V tomto ohledu se domnívají, že italský stát se zachoval jako akcionář, jehož cílem je zaručit podniku, v němž vlastní podíl, nezbytné finanční zdroje, aby mohl v krátkodobém horizontu krýt svoji potřebu likvidních prostředků. Půjčka běžného akcionáře schválená Itálií představuje tedy pouhé financování formou překlenovacího úvěru určené ke zhodnocení účastnického podílu státu, jež byl poskytnut informovaným akcionářem sledujícím strukturální, globální nebo odvětvovou politiku a vedeným perspektivou výnosnosti investovaného kapitálu, která je dlouhodobější než v případě běžného investora. V této souvislosti jsou platné úrokové sazby v daném případě v souladu s povahou a cíli financování společnosti. I když má takové financování nejčastěji bezúplatnou povahu, bylo v tomto případě považováno za úplatné s přihlédnutím k povaze věřitele a vzhledem ke stanovení úrokové sazby ve výši, která umožňuje přímý hospodářský výnos úměrný kapitálu.
(22)
Pokud jde o tvrzení Komise, podle něhož jsou pochybnosti o tom, že dotyčné opatření má povahu podpory, podepřeny skutečností, že podpora byla přijata zároveň se stažením nabídky na koupi, která byla předložena společnosti Alitalia dne 14. března 2008, jakož i nedostatkem důkazů o existenci „jisté a bezprostřední možnosti koupě společnosti Alitalia jiným investorem“, Itálie připomíná, že důvody, které neumožnily dokončit proces privatizace se skupinou Air France-KLM, již byly uvedeny. Podle italských orgánů však nedokončení tohoto procesu nebylo v rozporu s plánem privatizace, jestliže došlo ke zhodnocení majetku společnosti a byla přitom zachována jeho zbytková hodnota pro akcionáře.
(23)
Vývoj, který následoval po 30. květnu 2008, navíc vedl k domněnce, že v této cestě lze ještě rozumně pokračovat. Italské orgány se v této souvislosti odvolávají na smlouvu uzavřenou dne 9. a 10. června 2008, na jejímž základě svěřila Alitalia společnosti Intesa Sanpaolo S.p.A. (dále jen „Intesa Sanpaolo“) úkol podporovat a hledat nabídku určenou pro ministerstvo hospodářství a financí coby akcionáře společnosti Alitalia a pro společnost Alitalia, aby jeden nebo více průmyslových nebo finančních investorů, kteří mají zájem podílet se na ozdravení, rozvoji a obnově společnosti Alitalia, zejména prostřednictvím její kapitalizace, trvale převzali nad společností kontrolu. Tento právě vykonávaný mandát má trvat 60 dní a na žádost společnosti může být prodloužen o 30 dní.
(24)
Italské orgány zároveň tvrdí, že opatření je v každém případě slučitelné se společným trhem podle pokynů z roku 2004.
(25)
Za prvé je totiž Alitalia podnikem v obtížích ve smyslu uvedených pokynů. Za druhé je dotyčné opatření vratnou operací, čímž splňuje požadavek pokynů z roku 2004, podle něhož podpora na záchranu musí mít formu čistě dočasné podpory a nesmí představovat strukturální opatření.
(26)
Za třetí je proces privatizace společnosti a dotyčné opatření, přijaté pro dokončení tohoto procesu, v souladu s požadavky bodu 25 písm. b) pokynů z roku 2004. Úvěr ve výši 300 milionů EUR zajistí pouze trvalé fungování společnosti, aniž by jí umožňoval uplatňovat konkurenční strategie na trhu letecké dopravy, které by mohly mít za následek předpokládané hospodářské dopady.
(27)
Za čtvrté, pokud jde o tvrzení Komise, že „se stát nezavázal sdělit nejpozději šest měsíců po provedení opatření plán restrukturalizace“ (9) [bod 25 písm. c) pokynů z roku 2004], italské orgány namítají, že vypracování plánu je součástí procesu privatizace společnosti, o němž Itálie podala podrobnou zprávu ve svém dopise Komisi ze dne 30. května 2008. V této souvislosti italské orgány připomínají, že za předpokladu refundace úvěru v celé výši výnos č. 93 stanoví, že splacení se musí bezpodmínečně provést v co nejkratší lhůtě mezi třicátým dnem po dni převodu celkového podílu společnosti, který vlastní ministerstvo hospodářství a financí, tedy po pozbytí skutečné kontroly, a 31. prosincem 2008. Vyvozují z toho, že časový harmonogram byl tedy řádně předložen přímo v okamžiku přijetí zpochybňovaného opatření a že tento časový harmonogram v tomto ohledu v zásadě vyhovuje požadavkům pokynů z roku 2004.
(28)
Za páté, v souladu s ustanovením bodu 25 písm. d) pokynů z roku 2004 bylo poskytnutí dotyčného úvěru nezbytné, neboť společnost měla okamžitou potřebu likvidních prostředků, která vyplývala z objektivních hospodářských obtíží, jež byly ostatně uznány Komisí v jejím rozhodnutí ze dne 11. června 2008 (viz 18. až 20. bod odůvodnění uvedeného rozhodnutí). V tomto ohledu italské orgány připomínají, že cílem úvěru je v krátkodobém horizontu zajistit pouze trvalé fungování společnosti Alitalia a její majetek, aby mohl být úspěšně proveden proces privatizace. Celková částka podpory ve výši 300 milionů EUR je prý naprosto nezbytná a přiměřená pro splnění těchto cílů, jak to ostatně Itálie prokázala popisem hospodářské a finanční situace společnosti ve svém dopise Komisi ze dne 30. května 2008 (viz strany 6 až 9).
(29)
Za šesté, použití zásady „jednou a dost“ uvedené v bodě 25 písm. e) pokynů z roku 2004 není za těchto zvláštních okolností v rozporu.
(30)
I když Alitalia již byla příjemcem podpory na restrukturalizaci, která souvisela s plánem na ozdravení pro období 1996-2000, i podpory na záchranu v roce 2004, bylo by možné se od zásady „jednou a dost“ odchýlit. Italské orgány se v této souvislosti odvolávají na rozhodnutí Komise ze dne 1. prosince 2004 o státní podpoře, kterou má Francie v úmyslu poskytnout společnosti Bull (10) (dále jen „rozhodnutí Bull“).
(31)
Připomínají, že použití zásady „jednou a dost“ má za cíl zabránit tomu, aby se opakované veřejné intervence ve prospěch některých podniků omezily na to, že by se „[zachovával] stávající stav, odkládalo [se] nevyhnutelné a mezitím [se] přesouvaly hospodářské a sociální problémy na jiné, výkonnější výrobce nebo jiné členské státy“ (bod 72 pokynů z roku 2004). Možnost odchýlit se od použití zmíněné zásady vyplývá z uznání existence případů, v nichž nejsou tyto prvky ověřitelné, přičemž kumulace poskytnutých podpor během daného období stejnému příjemci nemůže být dostatečným podkladem k závěru, že podnik je schopen „přežívat jen díky opakované státní podpoře“ (bod 72 pokynů).
(32)
V tomto ohledu může privatizace společnosti, která zůstává možným a věrohodným východiskem, přinést po svém dokončení radikální změnu stávající situace v hospodářském řízení společnosti Alitalia, která tak bude podléhat novým kontrolním orgánům, a umožnit skutečný návrat k výnosnosti společnosti díky hospodářskému přínosu členů nové společnosti. Italské orgány rovněž zdůrazňují, že všechny vnější a neočekávané faktory, jež prodloužily proces privatizace společnosti Alitalia, mohou nepochybně zahrnovat nepředvídatelné a mimořádné okolnosti, za něž Alitalia nenese odpovědnost v souladu s bodem 73 pokynů z roku 2004.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(33)
Pět zúčastněných stran předalo své připomínky Komisi podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy. Seznam těchto zúčastněných stran je uveden v příloze tohoto rozhodnutí.
(34)
Pokud se jedná o otázku, zda hodnotit dotyčné opatření jako podporu, čtyři zúčastněné strany v tomto směru souhlasí s postojem Komise a mají za to, že uvedené opatření představuje podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(35)
British Airways (BA) a Sterling Airlines zdůrazňují, že bez dotyčného opatření by Alitalia podle italského zákona upadla do konkurzu. Podle předpisů o civilním letectví by tak Alitalia ztratila osvědčení leteckého dopravce a v důsledku toho by musela zastavit činnost.
(36)
Neos v této souvislosti zdůrazňuje, že pokud jde o úrokovou sazbu pro dotyčné opatření za účelem jejího splacení, zvýšení referenční sazby o 100 základních bodů nebere vůbec do úvahy rizika, jimž se italské orgány poskytnutím dotyčného opatření vystavují. Neos souhlasí i s hodnocením Komise obsaženým v jejím rozhodnutí ze dne 11. června 2008 o neexistující perspektivě privatizace společnosti Alitalia v době poskytnutí dotyčného opatření. Tuto okolnost totiž podle něj potvrzuje silné napětí, jež v měsíci srpnu existovalo mezi italským ministerstvem financí a správní radou společnosti ohledně „pokračování podniku“ a schválení pololetních účtů společnosti.
(37)
BA a Sterling Airlines připomínají, že Alitalia v minulosti již využívala podobných opatření. Ryanair zase s politováním konstatuje, že Komise omezila oblast formálního vyšetřovacího řízení, které bylo zahájeno 11. června 2008, na dotyčné opatření, neboť podle této společnosti byla Alitalia v době od listopadu 2005 příjemcem dalších protiprávních státních podpor. Přezkoumání těchto dalších opatření by umožnilo podpořit úsudek, že soukromý investor by za těchto okolností s poskytnutím dotyčného opatření nesouhlasil.
(38)
Jak Neos, tak Ryanair prohlašují, že dochází k narušení hospodářské soutěže v důsledku podpory, kterou Itálie společnosti Alitalia poskytuje již mnoho let.
(39)
Pokud se jedná o slučitelnost dotyčného opatření se společným trhem, společnost BA se domnívá, že dotyčné opatření je podporou na záchranu a má tedy dodržovat podmínky pokynů z roku 2004. Tato podpora nebyla před jejím provedením oznámena Komisi a nesplňovala podmínky uvedených pokynů.
(40)
V tomto ohledu BA zdůrazňuje, že toto opatření nemůže být poskytnuto, aniž by byla porušena zejména zásada „jednou a dost“ uvedená v pokynech [bod 25 písm. e) pokynů z roku 2004], jelikož Alitalia již byla příjemcem podpory na restrukturalizaci, kterou Komise schválila. BA dodává, že výjimka ze zásady „jednou a dost“ uvedené v bodě 73 pokynů není v tomto případě použitelná, neboť Alitalia nemusela čelit nepředvídatelným okolnostem, za něž nenesla odpovědnost. V této souvislosti BA a Sterling Airlines upřesňují, že současná velmi obtížná situace, s níž se potýká letecké odvětví a jež souvisí zejména se zvyšováním ceny ropy, se dotýká všech subjektů v odvětví. BA z toho vyvozuje, že Alitalia se nemůže právoplatně dovolávat tohoto argumentu za účelem odchýlení se od zásady „jednou a dost“ stanovené v pokynech z roku 2004. Potřeba finančních prostředků ze strany společnosti byla způsobena její neschopností reformovat se tak, aby snížila své interní náklady, a to i přes státní podpory, jichž už byla příjemcem.
(41)
Kromě toho podle BA nepředstavuje dotyčné opatření likvidní podporu ve formě úvěrových záruk nebo úvěrů, ale má charakteristické znaky kapitálové injekce zaručující italské vládě účinnou kontrolu společnosti [bod 25 písm. a) pokynů].
(42)
Pokud jde o podmínku pokynů z roku 2004, která souvisí s existencí závažných sociálních problémů, BA zdůrazňuje, že platební neschopnost společnosti Alitalia nemůže způsobit závažné narušení na úkor cestujících z důvodu přítomnosti konkurentů jak na vnitrostátních, tak mezinárodních leteckých linkách. Co se týče negativních dopadů na postavení konkurentů společnosti Alitalia, vyplývají údajně z toho, že Alitalia byla udržena na trhu navzdory svým finančním potížím, že zvýšila počet svých linek, zejména z Říma a Milána do Los Angeles, a že snížila své tarify. Tato obchodní rozhodnutí prý nebyla vzhledem k její finanční situaci rozumná a svědčila o její vůli zvýšit svůj podíl na trhu na úkor konkurentů, kteří nejsou příjemci státních podpor [bod 25 písm. b) pokynů z roku 2004].
(43)
Dotyčné opatření nebylo rovněž poskytnuto společnosti Alitalia na omezenou dobu šesti měsíců, jak to vyžadují pokyny z roku 2004 [bod 25 písm. c)].
(44)
BA v neposlední řadě zdůrazňuje, že vzhledem k tomu, že taková obchodní politika se vyznačuje jinými než podstatnými výdaji, nelze zaručit, že se dotyčná podpora omezí na částku potřebnou pro udržení podniku po dobu, pro niž byla podpora schválena; tato částka by měla vycházet z likvidních potřeb podniku plynoucích z utrpěné ztráty [bod 25 písm. d) pokynů z roku 2004].
(45)
Ryanair vytýká Komisi, že již nepožádala o okamžité pozastavení dotyčného opatření, a žádá, aby se po společnosti Alitalia vyžadovalo okamžité vrácení 300 milionů EUR, které jí Itálie schválila. Ryanair rovněž zdůrazňuje, že oproti tomu, co tvrdí italské orgány, nemůže být poskytnutí dotyčného opatření společnosti Alitalia nijak zdůvodněno cílem veřejného pořádku a územní celistvosti. Ryanair se v této souvislosti odvolává na snížení tržních podílů, které měla Alitalia na některých linkách.
(46)
Sdružení European Travel Agents’ and Tour Operators’ Associations (ECTAA) a Guild of European Business Travel Agents (GEBTA) se naproti tomu domnívají, že dotyčné opatření má zabránit úpadku společnosti Alitalia, a proto může její poskytnutí ochránit spotřebitele, neboť právní předpisy na ochranu cestujících v případě takového úpadku společnosti neexistují. ECTAA a GEBTA dodávají, že poskytnutí dotyčného úvěru bylo jediným rozumným řešením, které mělo zabránit úpadku společnosti Alitalia a napomoci procesu její privatizace. Vzhledem k vyhlídkám na obnovu společnosti, o níž se zmiňuje tisk, bylo poskytnutí tohoto úvěru ekonomicky odůvodněné zahájením celkové restrukturalizace společnosti Alitalia a perspektivou budoucích zisků.
6. PŘEHLED ROZHODNUTÍ KOMISE TÝKAJÍCÍCH SE SPOLEČNOSTI ALITALIA
(47)
V této souvislosti a pro účely analýzy dotyčného opatření je vhodné připomenout, že Komise již dříve přijala tato rozhodnutí týkající se společnosti Alitalia:
-
Rozhodnutí Komise ze dne 15. července 1997 o rekapitalizaci společnosti Alitalia (11): podle tohoto rozhodnutí měla Komise za to, že rekapitalizace Alitalie formou kapitálové podpory ve výši 2 750 miliard ITL představuje, s výhradou dodržení některých závazků, státní podporu slučitelnou se společným trhem podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
-
Rozhodnutí Komise ze dne 18. července 2001 o rekapitalizaci společnosti Alitalia (12): jelikož rozhodnutí ze dne 15. července 1997 bylo Soudem prvního stupně zrušeno (13), přijala Komise nové rozhodnutí týkající se téže rekapitalizace. Podle tohoto rozhodnutí dospěla Komise ke stejnému závěru jako ve svém rozhodnutí ze dne 15. července 1997, tj. že rekapitalizace společnosti Alitalia představuje státní podporu slučitelnou se společným trhem (14).
-
Rozhodnutí Komise ze dne 19. června 2002, C 54/96 a N 318/02 - Třetí tranše podpory na restrukturalizaci ve prospěch společnosti Alitalia, schválená Komisí dne 18. července 2001, a nová rekapitalizace ve výši 1,4 miliardy EUR (15): tímto rozhodnutím schválila Komise výše zmíněnou třetí tranši (129 milionů EUR) a byla toho názoru, že nová rekapitalizace nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
-
Rozhodnutí Komise ze dne 20. července 2004, N 279/04 - Okamžitá opatření pro restrukturalizaci a obnovu Alitalie (záchranná podpora) (16): tímto rozhodnutím schválila Komise podporu na záchranu ve formě státní záruky pro překlenovací úvěr ve výši 400 milionů EUR (17).
-
Rozhodnutí Komise 2006/176/ES ze dne 7. června 2005 o plánu průmyslové restrukturalizace společnosti Alitalia (18): podle tohoto rozhodnutí byla Komise toho názoru, že dotyčná opatření nepředstavují státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ S OHLEDEM K ČL. 87 ODST. 1 SMLOUVY
(48)
V důsledku formálního vyšetřovacího řízení zahájeného na základě čl. 88 odst. 2 Smlouvy a s ohledem na argumenty předložené v této souvislosti italskými orgány a zúčastněnými stranami se Komise domnívá, že dotyčné opatření, tj. úvěr ve výši 300 milionů EUR schválený společnosti Alitalia, který může být převeden na vlastní kapitál společnosti, představuje státní podporu neslučitelnou se společným trhem ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy a protiprávní ve smyslu čl. 88 odst. 3 Smlouvy.
7.1 Existence státní podpory
(49)
Podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem“.
(50)
Označení vnitrostátního opatření jako státní podpory předpokládá, že jsou splněny tyto kumulativní podmínky, tj. že: 1) dotyčné opatření poskytuje výhodu ze státních prostředků, 2) tato výhoda je selektivní a 3) dotyčné opatření narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž a může ovlivnit obchod mezi členskými státy (19).
(51)
Je třeba vyložit důvody, které Komisi v této fázi umožňují domnívat se, že dotyčné opatření těmto kumulativním podmínkám odpovídá.
7.1.1 O existenci výhody poskytnuté ze státních prostředků
(52)
Na jedné straně je třeba zdůraznit, že dotyčné opatření je úvěrem, který lze převést na vlastní kapitál společnosti Alitalia (20), který této společnosti schválil přímo italský stát, a který tudíž zahrnuje převod státních prostředků. Mimoto lze toto opatření přičíst italskému státu, poněvadž rozhodnutí o poskytnutí uvedeného úvěru bylo přijato italskou radou ministrů dne 22. dubna 2008 a doplněno výnosem č. 93 ze dne 27. května 2008.
(53)
Pokud jde na straně druhé o existenci hospodářské výhody, je třeba posoudit, zda by za stejných podmínek mohl soukromý investor provést takový kapitálový vklad jako v tomto případě. V tomto ohledu Soudní dvůr upřesnil, že jestliže chování soukromého investora, se kterým musí být srovnán zásah veřejného investora sledujícího cíle hospodářské politiky, není nezbytně chováním běžného investora, který vkládá kapitál za účelem docílení výnosnosti ve víceméně krátkém období, musí být přinejmenším chováním soukromého holdingu nebo soukromého seskupení podniků sledujících strukturální, globální a odvětvovou politiku a vedeného perspektivou dlouhodobější výnosnosti (21).
(54)
Soudní dvůr rovněž rozhodl, že soukromý společník může racionálně vložit do podniku kapitál, který je potřebný k zajištění jeho další existence, pokud se tento podnik nachází v dočasných obtížích, avšak může - po případné restrukturalizaci - znovu docílit výnosnosti. Pokud však kapitálový vklad veřejného investora i z dlouhodobého hlediska od jakékoliv perspektivy výnosnosti odhlíží, je třeba jej považovat za podporu ve smyslu článku 87 Smlouvy (22).
(55)
Je třeba rovněž připomenout, že podle ustálené judikatury je třeba posoudit jak existenci, tak význam podpory s ohledem na situaci v okamžiku jejího poskytnutí (23).
(56)
V tomto daném případě je třeba pro účely použití kritéria soukromého investora a výše uvedených zásad vzít v úvahu finanční situaci společnosti Alitalia a charakteristické znaky dotyčné státní intervence.
7.1.1.1 Finanční situace společnosti Alitalia
(57)
Pokud jde o finanční situaci společnosti Alitalia, Komise konstatuje, že tato finanční situace byla v době poskytnutí dotyčného úvěru a přijetí výnosu č. 93 vážně ohrožena. Alitalia totiž zaznamenala konsolidované ztráty ve výši 626 milionů EUR za účetní období 2006 a 495 milionů EUR za účetní období 2007 (24).
(58)
Kromě toho na základě finančních informací, které podnik zveřejnil, zaznamenala Alitalia za první čtvrtletí roku 2008 ztrátu před zdaněním ve výši 214,8 milionu EUR, což představuje zhoršení o 41 % ve srovnání se stejným obdobím v roce 2007. Ke dni 30. dubna 2008 dosáhla kromě toho čistá zadluženost společnosti Alitalia 1,36 milliardy EUR, což je zvýšení o 13 % ve srovnání s úrovní v prosinci 2007. Zároveň likvidní prostředky podniku, včetně krátkodobých finančních úvěrů, se ke dni 30. dubna 2008 snížily na 174 miliony EUR, což představuje pokles o 53 % ve srovnání s koncem prosince 2007 (25).
(59)
Tato okolnost rovněž jasně vyplývá z výnosu č. 80, v němž se zejména uvádí, že poskytnutí dotyčného úvěru musí umožnit obnovu společnosti a musí jí dát možnost pokrýt své okamžité potřeby likvidních prostředků (viz výše uvedený 57. a 58. bod odůvodnění).
(60)
Italské orgány mimoto ve své odpovědi Komisi ze dne 30. května 2008 zdůraznily, že přijetí výnosu č. 93 bylo odůvodněno zhoršením finanční situace společnosti a že jí má umožnit zachovat její hodnotu, a zajistit tak pokračování její činnosti. V této souvislosti uvedly, že přijatá opatření mají za cíl zabránit ztrátám, které by měly za následek snížení základního kapitálu a rezerv pod zákonný limit, jakož i zahájení úpadkového řízení („procedura concorsuale“) a likvidaci společnosti.
(61)
Dne 3. června 2008 přijaly italské orgány výnos č. 97 (26), který se rovněž odvolává na výše popsanou finanční situaci společnosti Alitalia a který podporuje tuto analýzu.
(62)
Na základě všech těchto informací se lze domnívat, že finanční situace společnosti Alitalia byla vážně ohrožena jak v den poskytnutí úvěru ve výši 300 milionů EUR na základě výnosu č. 80, tak v den přijetí výnosu č. 93, jak ostatně italské orgány ve svém dopise Komisi ze dne 30. května 2008 připouštějí. Komise považuje za vhodné v tomto ohledu zdůraznit, že italské orgány toto hodnocení nikterak nezpochybnily ve svých připomínkách k zahájení formálního vyšetřovacího řízení (27).
(63)
V této souvislosti považuje Komise rovněž za vhodné připomenout, že finanční situace společnosti Alitalia se postupně zhoršuje od roku 1997 a od roku 2001 je velmi ohrožená, jak ukazuje popis finanční situace společnosti v rozhodnutích Komise ze dne 18. července 2001, 20. července 2004 a 7. června 2005 (zmíněných výše, viz výše uvedený 47. bod odůvodnění). Podpůrná státní opatření, jichž byla společnost příjemcem od roku 1997, dostatečně prokazují, že se obtížím, s nimiž se společnost potýká již asi deset let, opakovaně čelilo prostřednictvím intervence veřejného akcionáře.
7.1.1.2 Charakteristické znaky státní intervence
(64)
Pokud jde o podmínky poskytnutí dotyčného opatření, Komise především zjišťuje, že podle výnosu č. 80 je platnou úrokovou sazbou sazba uvedená ve sdělení Komise o současných úrokových sazbách pro navrácení státní podpory a referenčních/diskontních sazbách pro 25 členských států platných od 1. ledna 2008 a od 1. července 2008 sazba uvedená v souladu se sdělením Komise o revizi metody stanovování referenčních a diskontních sazeb (28). Tato sazba byla zvýšena o 1 % výnosem č. 93 (29).
(65)
Je důležité zdůraznit, že pokud jde o sdělení Komise o současných úrokových sazbách pro navrácení státní podpory a referenčních/diskontních sazbách pro 25 členských států platných od 1. července 2008 (30), sazby v něm uvedené mají odrážet průměrnou úroveň platných úrokových sazeb v jednotlivých členských státech pro střednědobé a dlouhodobé úvěry (pět až deset let) s běžným zajištěním. Komise se ale domnívá, že ačkoliv jsou tyto sazby zvýšené o 1 %, nemohou být považovány za odpovídající, jelikož se jedná o podnik, jehož finanční situace je vážně ohrožena. Toto sdělení ostatně vychází ze sdělení Komise o metodě stanovování referenčních a diskontních sazeb z roku 1997 (31), podle něhož se uvádí, že „takto určená referenční úroková sazba je minimální sazbou, kterou je možné zvýšit ve zvláštních rizikových situacích (například podnik v nesnázích nebo není-li poskytnuta záruka obvykle požadovaná bankami). V takových případech může přirážka činit až 400 bázových bodů nebo více, kdyby žádná soukromá banka nesouhlasila s poskytnutím příslušné půjčky“. Komise se však domnívá, že i kdyby byla referenční sazba zvýšena o 100 základních bodů, jak stanoví výnos č. 93, nebyla by tím odpovídajícím způsobem zohledněna situace zvláštního ohrožení, v níž se Alitalia v době poskytnutí opatření nacházela.
(66)
Co se týče sdělení Evropské komise o revizi metody stanovování referenčních a diskontních sazeb (32), stačí poznamenat, že je-li tato metoda použitelná vzhledem k tomu, že úvěr byl poskytnut před jejím vstupem v platnost, a pokud se označení opatření jako podpory posuzuje v době jejího poskytnutí, neodpověděly italské orgány na pochybnosti vyjádřené Komisí v jejím rozhodnutí ze dne 11. června 2008. Z toho vyplývá, že pochybnosti Komise v tomto ohledu přetrvávají.
(67)
Na základě předchozích informací se tudíž Komise domnívá, že soukromý investor, jenž by se v daném případě nacházel v situaci srovnatelné se situací italského státu, dokonce i za předpokladu, že by poskytnutí dotyčného opatření společnosti Alitalia schválil, by nesouhlasil s tím, aby se poskytnutá úroková sazba, byť zvýšená o 100 základních bodů, uplatnila na podnik, jehož finanční situace je normální.
(68)
Toto posouzení týkající se úrokových sazeb platných pro dotyčné opatření nemůže být zpochybněno tvrzeními italských orgánů v jejich dopise ze dne 12. července 2008. Ve svých připomínkách se totiž italské orgány spokojují s tvrzením, aniž by toto tvrzení něčím podepřely, že sazba byla stanovena ve výši, která umožňuje přímý hospodářský výnos úměrný kapitálu.
(69)
Komise dále zdůrazňuje, že k rozhodnutí italské vlády poskytnout dotyčný úvěr došlo dne 22. dubna 2008, tedy v týž den, kdy byla stažena nabídka k odkoupení společnosti Alitalia skupinou Air France-KLM (33), a že důvodem k přijetí výnosu č. 93 bylo zhoršení finanční situace společnosti. Ať už byly důvody ke stažení nabídky ze strany Air France-KLM jakékoliv, souvisejí zejména s finanční situací společnosti Alitalia (34) a nic to nemění na tom, že rozhodnutí o poskytnutí dotyčného úvěru následovalo bezprostředně po rozhodnutí o stažení.
(70)
V tomto ohledu nepodložené tvrzení italských orgánů, podle něhož neuskutečnění této operace nenarušovalo projekt privatizace, nemohlo při neexistenci důkazů přispět k prokázání takového projektu v době poskytnutí dotyčného opatření. Pokusy o privatizaci společnosti, na které se italské orgány odvolávají ve svém dopise ze dne 30. května 2008 a které se týkají období od konce roku 2006 do konce roku 2007, nemohou totiž prokázat, že v době poskytnutí dotyčného opatření existovala skutečná alternativní perspektiva odkoupení.
(71)
Co se týče dopisu pana B. Ermolliho společnosti Alitalia, o němž se zmiňují italské orgány ve svém dopise ze dne 30. května 2008 a který podle nich prokazuje zájem italských podnikatelů a investorů o vypracování plánu obnovy společnosti, nelze ani jej považovat za perspektivu tohoto druhu (35).
(72)
Co se týče vývoje, který následoval po dni 30. května 2008, o němž se zmiňují italské orgány ve svých dopisech, a přesněji smlouvy uzavřené dne 9. a 10. června 2008 mezi společností Alitalia a Intesa Sanpaolo, stačí připomenout, že pro účely posouzení dotyčného opatření je třeba vzít v úvahu okolnosti převažující v době jeho poskytnutí. V každém případě Komise zdůrazňuje, že skutečnost, že Itálie svěřila v červnu 2008 společnosti Intesa Sanpaolo úkol podporovat a hledat privatizační řešení společnosti, nelze považovat za jistou a okamžitou perspektivu odkoupení společnosti, neboť k tomuto dni ostatně neexistuje žádná jistota, že úkol, který byl společnosti Intesa Sanpaolo svěřen, má naději na úspěch.
(73)
V této souvislosti je třeba zdůraznit, že v době poskytnutí dotyčného opatření italským státem žádný soukromý akcionář společnosti Alitalia tuto společnost nepodpořil současně se státem, aby jí umožnil krýt okamžitou potřebu likvidních prostředků.
(74)
Zdánlivě současné stažení výše zmíněné nabídky na odkoupení a poskytnutí uvedeného úvěru italskou vládou, neexistence jiné perspektivy převzetí v okamžiku jeho poskytnutí a absence finančního zásahu soukromých akcionářů společnosti Alitalia spolu s italským státem podporují závěr, že akcionář srovnatelné velikosti by vzhledem k závažnosti situace společnosti s poskytnutím tohoto úvěru nesouhlasil.
(75)
Komise se ostatně domnívá, že vzhledem k vážně ohrožené finanční situaci společnosti Alitalia by jí takový soukromý investor neodsouhlasil poskytnutí jakéhokoli úvěru, a tím méně úvěru, jehož částku si může převést na svůj vlastní kapitál a který v případě likvidace společnosti bude splacen až po uspokojení nároků všech ostatních věřitelů společně a nerozdílně a poměrně k základnímu kapitálu (viz čl. 4 odst. 4 výnosu č. 93). Přidělení úvěru, který byl původně schválen na vyrovnání kapitálu společnosti Alitalia, utvrzuje Komisi ještě více v názoru, že dotyčné opatření má povahu státní podpory.
(76)
Ve světle všech výše uvedených informací se tedy Komise domnívá, že se italský stát tím, že poskytl společnosti Alitalia dotyčnou podporu ve výši 300 milionů EUR, nezachoval jako informovaný akcionář, který sleduje strukturální, globální nebo odvětvovou politiku a je veden perspektivou výnosnosti investovaného kapitálu, která je dlouhodobější než v případě běžného investora (36).
(77)
Komise z toho vyvozuje, že dotyčné opatření skýtá společnosti Alitalia nezávisle na použití daných finančních prostředků hospodářské výhody ze státních prostředků, které by za běžných tržních podmínek neměla (37).
7.1.2 O selektivní povaze opatření
(78)
Poskytnutí uvedeného úvěru skýtá společnosti Alitalia hospodářské výhody, z nichž má užitek pouze ona sama. Dotyčné opatření je tedy selektivní povahy.
7.1.3 O podmínkách ovlivnění obchodu mezi členskými státy a narušení hospodářské soutěže
(79)
Komise má za to, že dotyčné opatření ovlivňuje obchod mezi členskými státy, neboť se týká podniku, jehož dopravní činnost se svojí povahou přímo dotýká obchodu a pokrývá mnohé členské státy. Mimoto narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž uvnitř společného trhu, protože se zaměřuje pouze na jeden podnik, který ve své evropské síti konkuruje ostatním leteckým společnostem Společenství, a to zejména poté, co dne 1. ledna 1993 vstoupila v platnost třetí část liberalizace letecké dopravy (38).
(80)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že na základě informací, které má v této fázi k dispozici, představuje podpora ve výši 300 milionů EUR, jež byla schválena italským státem společnosti Alitalia, státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
7.2 Označení opatření podpory za protiprávní podporu
(81)
V souladu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy musí členský stát oznámit každý záměr poskytnout nebo upravit podpory. Dotyčný členský stát neprovede zamýšlená opatření, dokud v tomto řízení není přijato konečné rozhodnutí.
(82)
K rozhodnutí italské vlády poskytnout úvěr ve výši 300 milionů EUR došlo dne 22. dubna 2008 výnosem č. 80. V tento den byly tedy společnosti Alitalia dány k dispozici finanční prostředky, jak to ostatně potvrdily italské orgány na schůzce s Komisí, která se konala dne 23. dubna 2008. Výnos č. 93, který umožňuje převést úvěr na vlastní kapitál společnosti, byl přijat dne 27. května 2008.
(83)
Komise však zjišťuje, že jí Itálie uvedené opatření neoznámila ani ke dni přijetí výnosu č. 80, ani ke dni přijetí výnosu č. 93. Komise se proto domnívá, že Itálie jednala protiprávně a poskytla dotyčnou podporu v rozporu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy.
7.3 Slučitelnost opatření podpory se společným trhem
(84)
Poněvadž se Komise domnívá, že dotyčné opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 87. odst. 1 Smlouvy, je třeba prozkoumat jeho případnou slučitelnost s ohledem na odchylky stanovené v odstavcích 2 a 3 uvedeného článku. V tomto ohledu je třeba připomenout, že příjemce dotyčného opatření podpory spadá do odvětví letecké dopravy.
(85)
Pokud jde o odchylky stanovené v čl. 87 odst. 2 Smlouvy, které se vztahují na podpory sociální povahy poskytované individuálním spotřebitelům, podpory určené k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi, jakož i na podpory poskytované hospodářství určitých oblastí Spolkové republiky Německo, Komise zjišťuje, že v této souvislosti jsou zcela irelevantní.
(86)
Co se týče odchylky podle čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy, stačí konstatovat, že dotyčné opatření podpory nepředstavuje některý významný projekt společného evropského zájmu a nemá za cíl napravit vážnou poruchu v italském hospodářství. Jejím cílem není ani pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví ve smyslu odchylky podle čl. 87 odst. 3 písm. d) Smlouvy.
(87)
Komise je toho názoru, že pokud jde o odchylku podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy, která povoluje podpory, které usnadňují rozvoj určitých hospodářských činností, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem, nelze mít žádným způsobem za to, že dotyčná podpora je slučitelná se společným trhem. Žádná z odchylek, které v tomto směru stanoví pokyny Komise k použití článků 92 a 93 Smlouvy o ES a článku 61 Dohody o EHP na státní podpory v odvětví letecké dopravy (39), jak jsou doplněny sdělením Komise [o] pokynech Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (40), se v tomto případě nezdá být použitelná.
(88)
I když Komise výjimečně povolila některé podpory na provoz v odvětví letecké dopravě na základě pokynů k vnitrostátní regionální podpoře z roku 1998, které byly pozměněny v roce 2000 (41), pro letecké trasy provozované z území nejvzdálenějších regionů s cílem nahradit dodatečné náklady vyplývající z trvalých znevýhodnění těchto regionů, uvedených v čl. 299 odst. 2 Smlouvy, je v této souvislosti tato výjimka zcela irelevantní.
(89)
Pokud jde o výše zmíněné výjimky, Komise musí konstatovat, že italské orgány se ve svých dopisech nezmínily, že jsou v tomto případě použitelné.
(90)
Co se týče argumentu italských orgánů souvisejícího s nutností zajistit z důvodů veřejného pořádku a územní celistvosti veřejnou službu, kterou zajišťuje Alitalia, Komise konstatuje, že tato jediná informace, jež je nepodložená, jí neumožňuje dospět k názoru, že dotyčné opatření podpory je slučitelné se společným trhem.
(91)
Komise se rovněž domnívá, že dotyčné opatření podpory nemůže být prohlášeno za slučitelné se společným trhem podle pokynů z roku 2004. Ačkoli může být Alitalia označena ve smyslu těchto pokynů za podnik v obtížích, ostatní kumulativní podmínky umožňující domnívat se, že dotyčný úvěr je podporou na záchranu, nejsou v tomto případě splněny.
(92)
Komise za prvé zjišťuje, že italské orgány neprokázaly, že dotyčné opatření nebude mít příliš nepříznivý dopad na ostatní členské státy (42). V tomto ohledu se totiž italské orgány spokojují s prohlášením, že proces privatizace a v této souvislosti poskytnutí dotyčného opatření je procesem obecné povahy, poněvadž uvedené opatření společnosti Alitalia neumožňuje, aby prováděla konkurenční strategie. Italské orgány vůbec neuvedly takové závažné sociální problémy, které by poskytnutí dotyčného opatření opodstatňovaly.
(93)
Za druhé se italské orgány nezavázaly, že nejpozději šest měsíců po provedení opatření sdělí plán restrukturalizace nebo plán likvidace nebo předloží doklad o splacení uvedeného úvěru v celé výši (43). Ve svých dopisech se italské orgány odvolávají jak na existenci plánu restrukturalizace, tak na existenci časového harmonogramu pro splacení dotyčné podpory. Na jedné straně však tvrzení italských orgánů, podle něhož je vypracování plánu restrukturalizace součástí procesu privatizace společnosti Alitalia probíhajícího od roku 2006, neumožňuje domnívat se, že má Komise k dispozici formální závazek k předložení účinného plánu restrukturalizace společnosti šest měsíců po poskytnutí opatření.
(94)
Na straně druhé ani údajný časový harmonogram splacení úvěru, s nímž počítá výše uvedený výnos č. 93, není takové povahy, aby umožnil Komisi domnívat se, že podmínka bodu 25 písm. c) pokynů z roku 2004 je splněna. Skutečnost, že dotyčný úvěr má být splacen v co nejkratší lhůtě mezi třicátým dnem po převodu základního kapitálu společnosti Alitalia a 31. prosincem 2008, neumožňuje dospět k závěru, že se italské orgány zavázaly předložit šest měsíců po poskytnutí opatření podpory výnosem č. 80 doklad o jejím splacení v celé výši, tj. nejpozději dne 23. října 2008.
(95)
V každém případě italské orgány pomíjejí skutečnost, že podle čl. 4 odst. 4 výnosu č. 93 se uvádí, že v případě likvidace společnosti bude dotyčná částka splacena až po uspokojení nároků všech ostatních věřitelů společně a nerozdílně a poměrně k základnímu kapitálu, což za tohoto předpokladu ohrožuje i jakoukoli perspektivu splacení. Zmíněná možnost likvidace společnosti v tomto výnosu nemůže být ostatně považována za závazek Itálie předložit nejpozději šest měsíců po provedení opatření plán likvidace.
(96)
Za třetí, italské orgány neprokázaly ani to, že dotyčná podpora je odůvodněná pro účely udržení podniku z kvantitativního hlediska [bod 25 písm. d) pokynů z roku 2004]. Ve svých dopisech se totiž italské orgány spokojily s tvrzením, že celková výše podpory pro společnost Alitalia je naprosto nezbytná a úměrná cíli zabezpečit trvalé fungování a majetek společnosti. V této souvislosti popis finanční situace společnosti v dopise italských orgánů Komisi ze dne 30. května 2008 neumožňuje v rozporu s tím, co tyto orgány tvrdí, k takovému závěru dospět.
(97)
Za čtvrté, v každém případě se nelze domnívat, že podmínka související s pravidlem „jednou a dost“ (44), ať už se ostatně jedná o podporu na záchranu nebo restrukturalizaci, bude společností Alitalia dodržena. Podle pokynů z roku 2004 je totiž třeba připomenout, že pokud byl již podnik v minulosti příjemcem podpory na záchranu nebo restrukturalizaci a pokud od poskytnutí podpory na záchranu, od skončení období restrukturalizace nebo od přerušení provádění plánu restrukturalizace uběhlo méně než deset let, Komise poskytnutí další podpory na záchranu nebo restrukturalizaci neschválí.
(98)
Alitalia však již byla příjemcem podpory na restrukturalizaci, která byla schválena rozhodnutím Komise ze dne 18. července 2001 (45), jakož i podpory na záchranu ve formě státní záruky pro překlenovací půjčku ve výši 400 milionů EUR, která byla schválena rozhodnutím Komise ze dne 20. července 2004 (46). Jelikož od poskytnutí posledně uvedené podpory neuplynulo deset let, nemůže být Alitalia v tomto případě příjemcem dotyčné podpory.
(99)
Je však pravda, že pokyny z roku 2004 stanoví z použití pravidla „jednou a dost“ výjimky. Na jedné straně ale Komise zjišťuje, že podmínky bodu 73 písm. a) nebo b) nejsou v tomto případě splněny. Italské orgány ostatně neuvedly, že by tyto výjimky mohly být v daném případě použitelné.
(100)
Na straně druhé, pokud jde o výjimku stanovenou v bodě 73 písm. c) pokynů z roku 2004, která souvisí s mimořádnými, nepředvídatelnými a na vůli dotčeného podniku nezávislými okolnostmi, Komise se domnívá, že ani tato výjimka není v tomto případě použitelná.
(101)
Je třeba totiž připomenout, že již několik let se finanční obtíže společnosti Alitalia opakují, což odporuje označení těchto obtíží, jimž společnost čelí a kterými je odůvodněno dotyčné opatření, za mimořádné, nepředvídatelné a na vůli společnosti nezávislé.
(102)
V této souvislosti je vhodné odvolat se na popis finanční situace společnosti Alitalia v rozhodnutích Komise ze dne 18. července 2001, 20. července 2004 a 7. června 2005 (uvedená výše), která se zmiňují o obtížné situaci, jíž společnost čelila od roku 1997, a o znepokojující situaci, jíž čelila od roku 2001 (47). Velmi ohrožená finanční situace společnosti Alitalia v den poskytnutí dotyčného opatření svědčí ostatně o neúspěchu plánu restrukturalizace, který byl oznámen Komisi v roce 2004 a který byl předmětem jejího rozhodnutí ze dne 7. června 2005 (48).
(103)
Podpůrná opatření, která italské orgány přiznaly společnosti Alitalia v posledních letech, ostatně rovněž potvrzují opakování této ohrožené finanční situace (viz výše uvedený oddíl 7) (49).
(104)
Současná velmi obtížná situace, s níž se potýká odvětví letecké dopravy a jež souvisí zejména se zrychleným zvyšováním ceny ropy v prvním pololetí roku 2008, nemůže v této souvislosti vysvětlit obzvláště ohroženou finanční situaci, ve které se Alitalia nachází již mnoho let. V tomto ohledu připomeňme, že podle výše zmíněného výnosu č. 80 ze dne 23. dubna 2008 je poskytnutí dotyčného úvěru odůvodněno finanční situací společnosti a její okamžitou potřebou likvidních prostředků a že přijetí výnosu č. 93 bylo odůvodněno zhoršením finanční situace společnosti a má jí umožnit zachovat její hodnotu, a zajistit tak pokračování její činnosti (50).
(105)
Nejsou sice žádné pochybnosti o tom, že současná hospodářská situace přispívá ke zhoršení obtíží, jimž Alitalia čelí, nic to však nemění na tom, že její hospodářské obtíže existovaly již předtím, a že navíc tato situace ovlivňuje všechny letecké dopravce.
(106)
Z toho vyplývá, že za těchto okolností se nelze odchýlit od zásady „jednou a dost“ stanovené v pokynech z roku 2004.
(107)
Rozhodnutí ve věci Bull, na které se Itálie odvolává, nemůže tuto analýzu zpochybnit.
(108)
Ve zmíněném rozhodnutí se Komise domnívala, že vzhledem ke zvláštním okolnostem daného případu nebránilo kritérium poskytnutí jediné podpory („jednou a dost“) povolení podpory oznámené Francií, i když nebyla splněna lhůta deseti let do poskytnutí další podpory na restrukturalizaci. Podle zmíněného rozhodnutí Komise byl zachován smysl uvedené zásady, tj. zabránit nespravedlivé pomoci podnikům, jelikož Francie neudržovala společnost Bull uměle při životě, zatímco se její nesnáze opakovaly.
(109)
Je však třeba zdůraznit, že pokyny platné pro společnost Bull byly pokyny z roku 1999, a ne jako v tomto případě pokyny z roku 2004 (51). Oproti pokynům z roku 1999 však pokyny z roku 2004 uvádějí, že pro účely použití zásady „jednou a dost“ na podporu na záchranu nebo restrukturalizaci, se vezmou v úvahu nejen podpory na restrukturalizaci, ale i dříve poskytnuté podpory na záchranu udělené dotčenému podniku. Komise rovněž zdůrazňuje, že z pokynů z roku 2004 vyplývá, že s cílem zabránit tomu, aby byly podniky nespravedlivě podporovány, když jsou schopny přežívat jen díky opakované státní podpoře, by se i podpora na restrukturalizaci měla poskytovat pouze jednou (viz bod 72).
(110)
Navíc oproti zvláštním okolnostem ve věci Bull (52) obtíže společnosti Alitalia odůvodňující poskytnutí dotyčného opatření nesouvisí, jak bylo uvedeno výše, se současnou nepříznivou situací v odvětví letecké dopravy. Tyto obtíže jsou kromě toho stejné povahy jako obtíže, jimž čelila společnost dříve, jak dokazuje popis její finanční situace od roku 1997 (viz 57. a 58. bod odůvodnění), a oproti skutečnostem ve věci Bull (53) se opakují.
(111)
Oproti tomu, co Komise konstatovala v rozhodnutí Bull (54), byla Alitalia zároveň příjemcem podpory na restrukturalizaci i podpory na záchranu ve formě státní záruky a lhůta, která od poskytnutí těchto podpor uplynula, není ani zdaleka splněna.
(112)
Z toho vyplývá, že i za předpokladu, že by ostatní kumulativní podmínky pokynů z roku 2004, které umožňují pokládat dotyčný úvěr za podporu na záchranu, byly splněny, což nejsou, není v tomto případě splněna podmínka související se zásadou „jednou a dost“, a nelze ji proto porušit použitím některé z výjimek v bodě 73 uvedených pokynů.
(113)
Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že dotyčné opatření podpory není slučitelné se společným trhem.
7.4 Navrácení
(114)
Komise připomíná, že podle čl. 14 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES [nyní článek 88 Smlouvy] (55), musí být každá protiprávní podpora, která není slučitelná se společným trhem, navrácena příjemcem.
(115)
Poněvadž dotyčná podpora byla společnosti Alitalia poskytnuta protiprávně a je neslučitelná se společným trhem, musí být touto společností navrácena (56).
(116)
Komise připomíná, že vzhledem k vážně ohrožené finanční situaci společnosti Alitalia a podmínkám poskytnutí dotyčného opatření by jí soukromý investor neodsouhlasil poskytnutí jakéhokoliv úvěru, a tím méně úvěru, jehož částku si může převést na svůj vlastní kapitál. Vzhledem k povaze dotyčného opatření a okolnostem souvisejícím s jejím poskytnutím, je Komise toho názoru, že podporou, která má být navrácena, je úvěr v plné výši.
(117)
Pro účely tohoto navrácení se musí navíc vzít v úvahu úroky splatné od data, kdy byla dotyčná podpora společnosti k dispozici, tj. od 22. dubna 2008, do jejího skutečného navrácení (57).
7.5 Závěr
(118)
Komise konstatuje, že Itálie provedla protiprávně opatření podpory spočívající v úvěru ve výši 300 milionů EUR, který byl schválen společnosti Alitalia a který si tato společnost mohla převést na svůj vlastní kapitál, v rozporu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy.
(119)
V důsledku toho musí Itálie přijmout všechna opatření nezbytná k navrácení uvedené státní podpory, která je neslučitelná se společným trhem. Musí se přistoupit k jejímu navrácení příjemcem, tj. společností Alitalia,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Úvěr ve výši 300 milionů EUR, který byl schválen společnosti Alitalia a který si tato společnost mohla převést na svůj vlastní kapitál, provedený Itálií v rozporu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy, je neslučitelný se společným trhem.
Článek 2
1. Itálie je povinna nechat si od příjemce vrátit podporu uvedenou v článku 1.
2. U částek, které mají být navráceny, vznikají úroky, které jsou splatné od data, kdy byly příjemci k dispozici, do jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočítají jako složený úrok v souladu s kapitolou V nařízení (ES) č. 794/2004 (58) a nařízením (ES) č. 271/2008, kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004 (59).
Článek 3
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 je okamžité a účinné.
2. Itálie zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 4
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí sdělí Itálie Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky), která má být navrácena příjemcem;
b)
podrobný popis již přijatých a plánovaných opatření pro dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
c)
doklady prokazující, že příjemce byl vyzván k navrácení podpory.
2. Itálie informuje Komisi o průběhu vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí až do úplného navrácení podpory uvedené v článku 1. Na žádost Komise neprodleně předá všechny informace o již přijatých a plánovaných opatřeních pro dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích, které již byly příjemcem navráceny.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 12. listopadu 2008.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 12 de Novembro de 2008
relativa ao empréstimo de 300 milhões de EUR concedido pela Itália à companhia Alitalia n.o C 26/08 (ex NN 31/08)
[notificada com o número C(2008) 6743]
(Apenas faz fé o texto em língua italiana)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2009/155/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.o 2, primeiro parágrafo, do artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o n.o 1, alínea a), do artigo 62.o,
Após ter convidado os interessados a apresentar as suas observações em conformidade com o estabelecido nos referidos artigos (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Na reunião realizada a 23 de Abril de 2008, as autoridades italianas informaram a Comissão de que o Conselho de Ministros italiano tinha aprovado, a 22 de Abril de 2008, a concessão de um empréstimo de 300 milhões de EUR à companhia Alitalia pelo Decreto-Lei n.o 80 de 23 de Abril de 2008 (2).
(2)
Dado não ter recebido das autoridades italianas notificação prévia da decisão de concessão do referido empréstimo, a Comissão, por carta datada de 24 de Abril de 2008 (D/422119), solicitou a essas autoridades que lhe confirmassem a existência de tal empréstimo, lhe fornecessem toda a informação útil que permitisse apreciar essa medida à luz dos artigos 87.o e 88.o do Tratado, bem como suspendessem a concessão do empréstimo e informassem a Comissão das medidas tomadas para cumprimento dessa obrigação em aplicação do n.o 2 do artigo 88.o do Tratado.
(3)
Nos termos da referida carta, a Comissão recordou igualmente às autoridades italianas a obrigação que lhes incumbe de procederem à notificação de todos os projectos destinados a instituir ou alterar auxílios e de não executarem a medida projectada antes de a Comissão finalizar o procedimento de exame da mesma e de adoptar uma decisão final.
(4)
Por carta de 7 de Maio de 2008, as autoridades italianas pediram a prorrogação do prazo que lhes tinha sido fixado para responderem à carta da Comissão de 24 de Abril de 2008, pedido esse que a Comissão deferiu por carta de 8 de Maio de 2008 (D/423186), solicitando às autoridades italianas uma resposta até 30 de Maio de 2008.
(5)
Por carta de 30 de Maio de 2008, as autoridades italianas responderam à carta da Comissão de 24 de Abril de 2008. Nessa carta, as autoridades italianas informaram a Comissão, nomeadamente, da adopção a 27 de Maio de 2008 do Decreto-Lei n.o 93 (3), que prevê a possibilidade de a Alitalia imputar o montante do empréstimo supramencionado aos seus capitais próprios.
(6)
Foram paralelamente apresentadas à Comissão diversas queixas, designadamente por diferentes companhias aéreas, denunciando a concessão pelo Governo italiano do empréstimo de 300 milhões de EUR à companhia Alitalia.
(7)
Por carta de 12 de Junho de 2008 (D/203822), a Comissão notificou as autoridades italianas da sua Decisão de 11 de Junho de 2008 de abrir o procedimento formal de exame em aplicação do n.o 2 do artigo 88.o do Tratado. Na referida decisão, a Comissão convidou a Itália e as outras partes interessadas a apresentar as suas observações num determinado prazo. Essa decisão foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (4).
(8)
Por carta de 12 de Julho de 2008 (A/509783), as autoridades italianas apresentaram as suas observações à Comissão. A Comissão recebeu igualmente as observações de 5 partes interessadas, as quais foram transmitidas às autoridades italianas por carta de 3 de Setembro de 2008 (D/433031). A lista dessas partes interessadas consta do anexo à presente decisão.
(9)
As autoridades italianas não comentaram as observações das partes interessadas.
2. DESCRIÇÃO DA MEDIDA
(10)
Na reunião de 23 de Abril de 2008, as autoridades italianas entregaram à Comissão o Decreto-Lei n.o 80 supramencionado que autoriza o Estado italiano a conceder um empréstimo no valor de 300 milhões de EUR à Alitalia, companhia em que o Estado tem uma participação de 49 %.
(11)
Nos termos dos considerandos do referido decreto-lei:
«Tendo em conta a situação financeira da Alitalia […], conforme revelada nas informações facultadas ao mercado, e o seu papel de vector que assegura a parte mais importante do serviço público de transporte aéreo nas ligações entre o território nacional e os países que não pertencem à União Europeia e nas ligações subsequentes nas referidas rotas de tráfego de passageiros e de mercadorias com origem e destino nas bacias de utilização regionais;
Tendo considerado a extraordinária necessidade e urgência de assegurar, por razões de ordem pública e de continuidade territorial, o referido serviço público de transporte aéreo mediante a concessão à Alitalia […], pelo Estado, de um empréstimo a curto prazo, em condições de mercado, com a duração estritamente necessária para não comprometer a continuidade operacional na pendência da tomada de posse do novo Governo, permitindo assim a este assumir, com plenos poderes, as iniciativas adoptadas com vista a possibilitar a recuperação e a conclusão do processo de liberalização da companhia.».
(12)
A fim de fazer face às necessidades imediatas de liquidez, o artigo 1.o do referido decreto-lei autoriza a concessão à Alitalia de um empréstimo de 300 milhões de EUR, o qual deve ser reembolsado o mais rapidamente possível entre o trigésimo dia seguinte à cessão do seu capital social e o dia 31 de Dezembro de 2008. O referido artigo prevê igualmente que o empréstimo em causa seja agravado de uma taxa de juro equivalente à taxa de referência adoptada pela Comissão e, nomeadamente, até 30 de Junho de 2008, à taxa indicada na Comunicação da Comissão sobre as taxas de juro em vigor aplicáveis na recuperação de auxílios estatais e as taxas de referência/actualização para 25 Estados-Membros aplicáveis a partir de 1 de Janeiro de 2008 (5) e, a partir de 1 de Julho de 2008, à taxa indicada em conformidade com a Comunicação da Comissão Europeia sobre a revisão do método de fixação das taxas de referência e de actualização (6).
(13)
Na sua carta de 30 de Maio de 2008, as autoridades italianas informaram a Comissão de que o Governo italiano previra, no Decreto-Lei n.o 93 supramencionado, a possibilidade de a Alitalia imputar o montante do empréstimo autorizado aos seus capitais próprios a fim de cobrir as suas perdas (ver o n.o 3 do artigo 4.o do referido decreto-lei). Esta possibilidade destina-se a permitir à companhia preservar o valor do seu capital, a fim de evitar que as perdas induzam uma diminuição do capital social e das reservas para níveis inferiores ao limite legal e que seja iniciado um processo de insolvência («procedura concorsuale»), bem como permitir manter em aberto uma perspectiva credível de privatização.
(14)
As modalidades de reembolso do empréstimo estabelecidas no Decreto-Lei n.o 80 são aplicáveis no contexto do Decreto-Lei n.o 93, com excepção da taxa de juro de que o empréstimo é agravado, que é majorada de 1 % (ver n.os 1 e 2 do artigo 4.o do Decreto-Lei n.o 93), e do facto de, na hipótese de uma liquidação da companhia, o montante em causa só ser reembolsado depois de satisfeitas as obrigações face a todos os outros credores, solidária e proporcionalmente ao capital social (ver n.o 4 do artigo 4.o do Decreto-Lei n.o 93).
3. RAZÕES QUE CONDUZIRAM À ABERTURA DO PROCEDIMENTO FORMAL DE EXAME
(15)
Na sua Decisão de 11 de Junho de 2008, a Comissão salientou que a medida em causa é um empréstimo autorizado pelo Estado italiano, cujo montante pode ser imputado aos capitais próprios da Alitalia (7) (seguidamente designada a «medida»).
(16)
Em relação à qualificação da medida em causa como auxílio, a Comissão comunicou as suas dúvidas quanto ao facto de o Estado italiano, ao autorizar a concessão da dita medida à Alitalia, se ter comportado como um accionista prudente, que segue uma política estrutural, global ou sectorial, guiado por perspectivas de rentabilidade dos capitais investidos a mais longo prazo do que as de um investidor comum.
(17)
Neste contexto, a Comissão considera nomeadamente, com base nas informações de que dispõe, que a medida em causa, independentemente da utilização dos fundos correspondentes, confere à Alitalia uma vantagem económica de que esta não teria beneficiado em condições normais de mercado. Esta apreciação fundamentava-se na situação financeira da companhia, bem como nas condições e circunstâncias em que foi concedida a medida em análise.
(18)
A Comissão comunicou igualmente as suas dúvidas quanto à compatibilidade da medida com o mercado comum. A este respeito, a Comissão considerou designadamente, com base nas informações de que dispunha nessa fase, que a medida de auxílio em causa não poderia ser declarada compatível com o mercado comum em aplicação das orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação a empresas em dificuldade (seguidamente designadas «Orientações de 2004») (8). A Comissão recorda, com efeito, que a Alitalia já beneficiou de auxílios de emergência e à reestruturação.
(19)
Em consequência, a Comissão decidiu proceder à abertura do procedimento formal de exame a fim de dissipar as suas dúvidas quanto à qualificação do regime em causa como auxílio estatal e quanto à sua compatibilidade com o mercado comum.
4. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES ITALIANAS
(20)
Nas suas observações, as autoridades italianas defendem que a medida em causa não constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(21)
Consideram que o Estado italiano se comportou como um accionista que tem como objectivo garantir à empresa em que tem uma participação os recursos financeiros necessários para fazer face, a curto prazo, às suas necessidades de liquidez. O empréstimo de accionista comum autorizado pela Itália constituiria assim um simples financiamento-ponte destinado a valorizar a participação do Estado, empréstimo esse que teria sido concedido por um accionista prudente, que segue uma política estrutural, global ou sectorial, guiado por perspectivas de rentabilidade dos capitais investidos a mais longo prazo do que as de um investidor comum. Neste contexto, as taxas de juro praticadas no caso em análise seriam coerentes com a natureza e as finalidades de um financiamento pelos accionistas. Embora geralmente caracterizado pela sua natureza não onerosa, um tal financiamento teria sido considerado oneroso no caso em análise, tendo em conta o tipo de mutuante e a fixação da taxa de juro a um nível que permite uma remuneração económica directa e adequada do capital.
(22)
No que diz respeito à alegação da Comissão segundo a qual as dúvidas relativas à natureza de auxílio da medida em causa se baseiam no facto de esta ter sido adoptada em simultâneo com a retirada de uma oferta de aquisição apresentada à Alitalia em 14 de Março de 2008, bem como na ausência de demonstração da existência de «perspectivas certas e imediatas de aquisição da Alitalia por outro investidor», a Itália recorda que as razões que não permitiram a conclusão do processo de privatização com o grupo Air France-KLM já foram explicadas. Segundo as autoridades italianas, a não conclusão deste processo não invalidava todavia um projecto de privatização, num contexto que valorize o património da sociedade, salvaguardando ao mesmo tempo o seu valor residual para os accionistas.
(23)
Além disso, a evolução ulterior a 30 de Maio de 2008 permitiria pensar que existem ainda razoáveis possibilidades de seguir esta via. As autoridades italianas referem-se, neste contexto, ao contrato celebrado em 9 e 10 de Junho de 2008, mediante o qual a Alitalia confiou à Intesa Sanpaolo S.p.A. (seguidamente designada «Intesa Sanpaolo») a missão de promover e procurar uma oferta destinada ao Ministério da Economia e das Finanças, na sua qualidade de accionista da Alitalia, e à Alitalia, a fim de permitir a um ou vários investidores industriais ou financeiros interessados em participar na recuperação, desenvolvimento e relançamento da Alitalia, nomeadamente através da sua capitalização, assumir de forma duradoura o controlo da companhia. Este mandato, em curso de execução, teria uma duração de 60 dias e poderia ser prorrogado por 30 dias a pedido da companhia.
(24)
A título subsidiário, as autoridades italianas defendem que a medida é, em qualquer caso, compatível com o mercado comum em conformidade com as Orientações de 2004.
(25)
Com efeito, em primeiro lugar, a Alitalia seria uma empresa em dificuldade na acepção das referidas orientações. Em segundo lugar, a medida em causa seria uma operação reversível que respeita o requisito das Orientações de 2004 de que os auxílios de emergência devem assumir a forma de apoio meramente temporário e não devem constituir medidas estruturais.
(26)
Em terceiro lugar, o processo de privatização da companhia e a medida em causa, adoptada para a execução deste processo, estariam em conformidade com os requisitos estabelecidos na alínea b) do ponto 25 das Orientações de 2004. O empréstimo de 300 milhões de EUR garantiria simplesmente a continuidade da companhia sem, no entanto, lhe permitir aplicar estratégias competitivas no mercado do transporte aéreo passíveis de hipotéticas repercussões económicas.
(27)
Em quarto lugar, no que diz respeito à afirmação da Comissão de que não foi respeitado o «compromisso do Estado-Membro em causa [de] comunicar à Comissão, no prazo de seis meses a contar da autorização do auxílio de emergência, um plano de reestruturação» (9) [alínea c) do ponto 25 das Orientações de 2004], as autoridades italianas argumentam que a elaboração do plano se inscreve no processo de privatização da companhia que a Itália teria apresentado pormenorizadamente na sua carta à Comissão de 30 de Maio de 2008. Neste contexto, as autoridades italianas recordam que, na hipótese alternativa de uma restituição integral do empréstimo, o Decreto-Lei n.o 93 prevê que o reembolso deve ter imperativamente lugar o mais rapidamente possível entre o trigésimo dia seguinte à data de cessão da totalidade da quota do capital social detida pelo Ministério da Economia e das Finanças, ou, por outras palavras, da perda de controlo efectivo, e o dia 31 de Dezembro de 2008. As autoridades italianas deduzem que foi efectivamente apresentado um calendário no próprio momento de adopção da medida contestada e que este satisfaz substancialmente os requisitos das Orientações de 2004 nessa matéria.
(28)
Em quinto lugar, de acordo com os requisitos estabelecidos na alínea d) do ponto 25 das Orientações de 2004, a concessão do empréstimo em causa justificar-se-ia pelas necessidades imediatas de liquidez da companhia decorrentes de dificuldades económicas objectivas e aliás reconhecidas pela Comissão na sua Decisão de 11 de Junho de 2008 (ver considerandos 18 a 20 dessa decisão). A esse respeito, as autoridades italianas recordam que o empréstimo se destina apenas a garantir, a curto prazo, a continuidade e o património da Alitalia, a fim de permitir o sucesso do processo de privatização. O montante total da intervenção de 300 milhões de EUR seria estritamente necessário e proporcionado à realização desses objectivos, conforme demonstrado aliás na apresentação feita pela Itália da situação económica e financeira da companhia na sua carta à Comissão de 30 de Maio de 2008 (ver páginas 6 a 9).
(29)
Em sexto e último lugar, a aplicação do princípio de auxílio único estabelecido na alínea e) do ponto 25 das Orientações de 2004 não seria contraditória nas circunstâncias específicas em causa.
(30)
Embora já tenha beneficiado de um auxílio à reestruturação, ligado a um plano de recuperação no período de 1996-2000, e de um auxílio de emergência em 2004, a Alitalia poderia com efeito beneficiar de uma derrogação ao princípio de auxílio único. As autoridades italianas referem-se, neste contexto, à Decisão da Comissão de 1 de Dezembro de 2004 relativa ao auxílio estatal que a França tenciona conceder à empresa Bull (10) (a seguir designada «Decisão Bull»).
(31)
As autoridades italianas recordam que a aplicação do princípio de auxílio único tem como objectivo evitar que intervenções públicas sucessivas em favor de determinadas empresas se limitem «a manter o statu quo, a retardar o inevitável e a transferir entretanto os problemas económicos e sociais para outros produtores mais eficientes ou para outros Estados-Membros» (ponto 72 das Orientações de 2004). Com efeito, a possibilidade de derrogação a este princípio equivaleria a reconhecer a existência de casos em que estes elementos não são verificáveis e a acumulação dos auxílios concedidos durante um determinado período a um mesmo beneficiário não seria suficiente para permitir considerar que a empresa só consegue «sobreviver graças aos sucessivos apoios do Estado» (ponto 72 das Orientações).
(32)
Quanto a esse aspecto, a privatização da companhia, que continua a ser uma solução possível e credível, poderia acarretar, quando da sua realização, uma real ruptura em relação à situação existente no que diz respeito à gestão empresarial da Alitalia, que seria assim sujeita a novos órgãos de controlo, e permitir um retorno efectivo da companhia a uma situação de rentabilidade graças aos contributos económicos dos membros da nova sociedade. As autoridades italianas afirmam igualmente que o conjunto dos factores exógenos e imprevistos que prolongaram o processo de privatização da Alitalia pode indubitavelmente comportar circunstâncias imprevisíveis e excepcionais que não lhe são imputáveis, em conformidade com o ponto 73 das Orientações de 2004.
5. OBSERVAÇÕES DOS TERCEIROS INTERESSADOS
(33)
Cinco partes interessadas transmitiram as suas observações à Comissão, em conformidade com o previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado. A lista dessas partes interessadas consta do anexo à presente decisão.
(34)
No que diz respeito, por um lado, à questão da qualificação da medida em causa como auxílio, quatro partes interessadas apoiam a posição da Comissão nessa matéria, considerando que a referida medida constitui um auxílio na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(35)
A British Airways (BA) e a Sterling Airlines salientam que, na ausência da medida em causa, a Alitalia entraria em falência segundo a lei italiana. A Alitalia perderia assim o seu certificado de transportadora aérea em aplicação da regulamentação em matéria de aviação civil e deveria, por conseguinte, cessar as suas actividades.
(36)
A Neos argumenta neste contexto que, no que diz respeito à taxa de juro aplicável à medida em causa para fins do seu reembolso, a majoração de 100 pontos de base da taxa de referência não toma de forma alguma em consideração os riscos incorridos pelas autoridades italianas ao autorizarem a medida em causa. A Neos apoia igualmente a apreciação da Comissão constante da sua Decisão de 11 de Junho de 2008 relativa à ausência de perspectiva de privatização da Alitalia no momento da autorização da concessão da medida em causa. Com efeito, esta circunstância seria confirmada pelas fortes tensões que se verificaram, durante o mês de Agosto, entre o Ministério das Finanças italiano e o Conselho de Administração da companhia quanto à «continuidade da empresa» e à aprovação das contas semestrais desta última.
(37)
As companhias British Airways e Sterling Airlines recordam que a Alitalia beneficiou, no passado, de medidas similares. A Ryanair lamenta pela sua parte que a Comissão tenha limitado o âmbito do procedimento formal de exame aberto em 11 de Junho de 2008 à medida em causa, dado que, em seu entender, a Alitalia beneficia de outros auxílios estatais ilegais desde Novembro de 2005. A análise destas outras medidas permitiria reforçar a análise de que um investidor privado não teria autorizado, nas circunstâncias em causa, a concessão dessa medida.
(38)
Tanto a Neos como a Ryanair denunciam a distorção da concorrência resultante do apoio que tem sido concedido pela Itália à Alitalia desde há vários anos.
(39)
Por outro lado, no que diz respeito à compatibilidade da medida em causa com o mercado comum, a British Airways considera que esta medida constitui um auxílio de emergência e deveria, por conseguinte, respeitar as condições estabelecidas nas Orientações de 2004. Ora, esse auxílio não teria sido notificado à Comissão antes da sua aplicação e não satisfaria as condições das referidas orientações.
(40)
A esse respeito, a British Airways argumenta que a concessão da presente medida não pode deixar de violar o princípio de auxílio único estabelecido nas Orientações [alínea e) do ponto 25 das Orientações de 2004], dado que a Alitalia já beneficiara de um auxílio à reestruturação aprovado pela Comissão. A British Airways acrescenta que a excepção ao princípio de auxílio único estabelecida no ponto 73 das Orientações não é aplicável ao caso em análise, dado que a Alitalia não teve de enfrentar circunstâncias imprevisíveis que não lhe sejam imputáveis. Neste contexto, a British Airways e a Sterling Airlines precisam que a conjuntura actual muito difícil que enfrenta o sector aéreo, ligada nomeadamente ao aumento do preço do petróleo, afecta o conjunto dos operadores do sector. A British Airways deduz assim que este argumento não poderia ser legitimamente invocado pela Alitalia para beneficiar de uma derrogação ao princípio de auxílio único estabelecido nas Orientações de 2004. A necessidade de financiamento da companhia dever-se-ia à sua incapacidade de se reestruturar numa perspectiva de redução dos seus custos internos, apesar dos auxílios estatais de que já teria beneficiado.
(41)
Além disso, segundo a British Airways, a medida em causa não constitui um auxílio de tesouraria sob a forma de garantias de empréstimos ou de empréstimos, apresentando sim as características de uma injecção de capital que garante ao Governo italiano o controlo efectivo da companhia [alínea a) do ponto 25 das Orientações].
(42)
No que diz respeito à condição estabelecida nas Orientações de 2004 ligada à existência de razões sociais graves, a British Airways sublinha que a insolvência da Alitalia não é de molde a causar graves perturbações em detrimento dos passageiros devido à existência de concorrentes tanto nas linhas nacionais como nos voos internacionais. Quanto aos efeitos colaterais negativos na situação dos seus concorrentes, estes resultariam da manutenção da Alitalia no mercado apesar das suas dificuldades financeiras, do aumento do número das suas linhas, nomeadamente de Roma e Milão para Los Angeles, bem como da redução das suas tarifas. Estas opções comerciais não seriam racionais considerando a sua situação financeira e demonstrariam a sua vontade de aumentar a sua quota de mercado face aos concorrentes que não beneficiam de auxílios estatais [alínea b) do ponto 25 das Orientações de 2004].
(43)
Além disso, a medida em causa não teria sido concedida à Alitalia por um período limitado de seis meses, conforme exigido nas Orientações de 2004 [alínea c) do ponto 25].
(44)
Por fim, a British Airways argumenta que, dado esta política comercial se caracterizar pela autorização de despesas não essenciais, não é possível garantir que o auxílio em causa seja limitado ao montante necessário para a manutenção da empresa durante o período em que o auxílio é autorizado, devendo este montante basear-se nas necessidades de tesouraria resultantes de perdas da empresa [alínea d) do ponto 25 das Orientações de 2004].
(45)
A Ryanair critica a Comissão por não ter já solicitado a suspensão imediata da medida em causa e solicita que seja exigido à Alitalia o reembolso imediato dos 300 milhões de EUR que lhe foram concedidos pela Itália. A Ryanair sublinha igualmente que, contrariamente ao que pretendem as autoridades italianas, não poderia ser invocado qualquer motivo de ordem pública e de continuidade territorial para justificar a concessão da medida em causa à Alitalia. A Ryanair refere-se neste contexto à redução das quotas de mercado detidas pela Alitalia em determinadas linhas.
(46)
A European Travel Agents’ and Tour Operators’ Associations (ECTAA) e a Guild of European Business Travel Agents (GEBTA) consideram, pelo contrário, que a medida em causa se destina a evitar a falência da Alitalia e que a sua concessão permite proteger os consumidores na ausência de legislação que proteja os passageiros na hipótese de falência da companhia. A ECTAA e a GEBTA acrescentam que a concessão do empréstimo em causa era a única solução razoável para evitar a falência da Alitalia e para a ajudar no seu processo de privatização. Considerando as perspectivas de relançamento da companhia anunciadas na imprensa, a concessão deste empréstimo seria justificada do ponto de vista económico a fim de possibilitar uma reestruturação completa da Alitalia na perspectiva de lucros futuros.
6. RESUMO DAS DECISÕES DA COMISSÃO RELATIVAS À ALITALIA
(47)
No presente contexto e para fins de análise da medida em causa, convém recordar que a Comissão adoptou anteriormente as seguintes decisões relativas à Alitalia:
-
Decisão da Comissão, de 15 de Julho de 1997, relativa à recapitalização da companhia Alitalia (11): nessa decisão, a Comissão considerou que a recapitalização da Alitalia sob a forma de uma dotação em capital de 2 750 mil milhões de liras italianas constituía, sob reserva do respeito de determinados compromissos, um auxílio estatal compatível com o mercado comum em aplicação do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado;
-
Decisão da Comissão, de 18 de Julho de 2001, relativa à recapitalização da companhia Alitalia (12): dado que a Decisão de 15 de Julho de 1997 foi anulada pelo Tribunal de Primeira Instância (13), a Comissão adoptou uma nova decisão relativa a essa mesma recapitalização. Nessa decisão, a Comissão chegou à mesma conclusão que na sua Decisão de 15 de Julho de 1997, ou seja que a recapitalização da Alitalia constituía um auxílio estatal compatível com o mercado comum (14);
-
Decisão da Comissão, de 19 de Junho de 2002, C 54/96 e N 318/02 - Terceira parcela do auxílio à reestruturação a favor da transportadora Alitalia, aprovado pela Comissão em 18 de Julho de 2001, e novo aumento de capital no montante de 1,4 mil milhões de EUR (15): nesta decisão, a Comissão aprovou a terceira parcela supracitada (129 milhões de EUR) e considerou que a nova recapitalização não constituía um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado;
-
Decisão da Comissão, de 20 de Julho de 2004, N 279/04 - Medidas urgentes a favor da reestruturação e relançamento da Alitalia (auxílio de emergência) (16): nesta decisão a Comissão autorizou um auxílio de emergência sob a forma de uma garantia do Estado para um empréstimo-ponte de 400 milhões de EUR (17);
-
Decisão da Comissão, de 7 de Junho de 2005, C 2/05, relativa ao plano de reestruturação empresarial da Alitalia (18): nesta decisão, a Comissão considerou que as medidas em causa não constituíam auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
7. APRECIAÇÃO DA MEDIDA À LUZ DO N.o 1 DO ARTIGO 87.o DO TRATADO CE
(48)
Na sequência do procedimento formal de exame aberto com base no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado e tendo em conta os argumentos apresentados neste contexto pelas autoridades italianas e as partes interessadas, a Comissão considera que a medida em causa, ou seja, o empréstimo concedido à Alitalia cujo montante de 300 milhões de EUR pode ser imputado aos capitais próprios da companhia, constitui um auxílio estatal incompatível com o mercado comum, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, e ilegal, na acepção do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado.
7.1. Existência de auxílio estatal
(49)
De acordo com o n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, «são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(50)
A qualificação de uma medida nacional como auxílio estatal implica que sejam preenchidas as seguintes condições cumulativas: 1) a medida em questão confira uma vantagem através de recursos estatais, 2) essa vantagem seja selectiva e 3) a medida em causa falseie ou ameace falsear a concorrência e seja susceptível de afectar as trocas comerciais entre Estados-Membros (19).
(51)
É oportuno expor as razões que permitem à Comissão considerar, na presente fase, que a medida em causa satisfaz estas condições cumulativas.
7.1.1. Quanto à existência de uma vantagem conferida através de recursos estatais
(52)
Convém, por um lado, salientar que a medida em causa constitui um empréstimo, cujo montante pode ser imputado aos capitais próprios da Alitalia (20), que foi concedido directamente a esta última pelo Estado italiano e inclui portanto a transferência de recursos estatais. Além disso, esta medida é da responsabilidade do Estado italiano, dado que a decisão de concessão do referido empréstimo foi, com efeito, adoptada pelo Conselho de Ministros italiano em 22 de Abril de 2008 e posteriormente completada pelo Decreto-Lei n.o 93 de 27 de Maio de 2008.
(53)
Por outro lado, no que diz respeito à existência de uma vantagem económica, é oportuno apreciar se, em circunstâncias similares, um investidor privado poderia ter sido levado a proceder a uma entrada de capitais como a que está em causa. A esse respeito, o Tribunal precisou que, se o comportamento do investidor privado, com o qual deve ser comparada a intervenção do investidor público que visa objectivos de política económica, não é necessariamente o do investidor comum que coloca capitais com vista à sua rentabilização a um prazo mais ou menos curto, esse comportamento deve, pelo menos, ser o de uma holding privada ou de um grupo privado de empresas, que seguem uma política estrutural, global ou sectorial, guiado por perspectivas de rentabilidade a mais longo prazo (21).
(54)
O Tribunal decidiu igualmente que um sócio privado pode razoavelmente injectar o capital necessário para assegurar a sobrevivência de uma empresa com dificuldades momentâneas, mas que, nesse caso, estaria em condições de recuperar a sua rentabilidade após uma reestruturação. No entanto, quando as entradas de capitais de um investidor público carecem de qualquer perspectiva de rentabilidade, mesmo a longo prazo, devem ser consideradas auxílios na acepção do artigo 87.o do Tratado (22).
(55)
Convém igualmente recordar que, segundo jurisprudência constante, tanto a existência como a importância de um auxílio devem ser apreciadas tendo em conta a situação no momento da sua concessão (23).
(56)
No presente caso, é oportuno, para fins da aplicação do critério do investidor privado e dos princípios supramencionados, ter em conta a situação financeira da Alitalia e as características da intervenção estatal em causa.
7.1.1.1. Situação financeira da Alitalia
(57)
Quanto à situação financeira da Alitalia, a Comissão constata que esta se encontrava gravemente comprometida quando da concessão do empréstimo em causa e da adopção do Decreto-Lei n.o 93. Com efeito, a Alitalia registou perdas consolidadas de 626 milhões de EUR no exercício de 2006 e de 495 milhões de EUR no exercício de 2007 (24).
(58)
Além disso, com base nas informações financeiras publicadas pela empresa, a Alitalia registou uma perda antes de impostos de 214,8 milhões de EUR no primeiro trimestre de 2008, ou seja, um agravamento de 41 % em relação ao mesmo período em 2007. Além disso, o endividamento líquido da Alitalia atingia 1,36 mil milhões de EUR em 30 de Abril de 2008, ou seja, um aumento de 13 % em relação ao nível de Dezembro de 2007. Paralelamente, a tesouraria da empresa, incluindo os créditos financeiros a curto prazo, decaiu em 30 de Abril de 2008 para 174 milhões de EUR, uma baixa de 53 % em relação ao final de Dezembro de 2007 (25).
(59)
Esta circunstância decorre também claramente do Decreto-Lei n.o 80, nos termos do qual é nomeadamente indicado que a concessão do empréstimo em causa deve possibilitar a recuperação da companhia e permitir-lhe fazer face às suas necessidades imediatas de liquidez (ver considerandos 57 e 58 supra).
(60)
As autoridades italianas argumentam, por outro lado, na sua resposta à Comissão de 30 de Maio de 2008, que a adopção do Decreto-Lei n.o 93 foi motivada pelo agravamento da situação financeira da companhia e se destinava a permitir-lhe salvaguardar o seu valor e assegurar assim a continuidade da sua actividade. Neste contexto, as autoridades italianas referiram que as medidas tomadas se destinavam a evitar que as perdas induzissem uma diminuição do capital social e das reservas para níveis inferiores ao limite legal e que, nessas circunstâncias, fosse iniciado um processo de insolvência («procedura concorsuale») e a liquidação da companhia.
(61)
Em 3 de Junho de 2008, as autoridades italianas adoptaram o Decreto-Lei n.o 97 (26) que faz igualmente referência à situação financeira da Alitalia supramencionada e que apoia esta análise.
(62)
O conjunto destes elementos permite considerar que a situação financeira da Alitalia se encontrava gravemente comprometida tanto na data da concessão do empréstimo de 300 milhões de EUR ao abrigo do Decreto-Lei n.o 80, como na da adopção do Decreto-Lei n.o 93, conforme o admitem aliás as autoridades italianas na sua carta à Comissão de 30 de Maio de 2008. A Comissão considera oportuno salientar quanto a esse aspecto que esta apreciação não foi, de modo algum, posta em causa pelas autoridades italianas nas suas observações sobre a abertura do procedimento formal de exame (27).
(63)
Neste contexto, a Comissão considera também oportuno recordar que a situação financeira da Alitalia se encontrava degradada desde 1997 e muito comprometida desde 2001, conforme o demonstra a descrição da situação financeira da companhia nas Decisões da Comissão de 18 de Julho de 2001, de 20 de Julho de 2004 e de 7 de Junho de 2005 (supracitadas, ver considerando 47). As medidas de apoio de origem estatal de que a companhia tem beneficiado desde 1997 demonstram suficientemente bem que as dificuldades da companhia, desde há quase 10 anos, têm sido resolvidas de forma recorrente pela intervenção do accionista público.
7.1.1.2. Características da intervenção estatal
(64)
No que diz respeito às condições de concessão da medida em causa, a Comissão constata que, de acordo com o Decreto-Lei n.o 80, a taxa de juro aplicável é a indicada na Comunicação da Comissão sobre as taxas de juro em vigor aplicáveis na recuperação de auxílios estatais e as taxas de referência/actualização para 25 Estados-Membros aplicáveis a partir de 1 de Janeiro de 2008 e, a partir de 1 de Julho de 2008, a taxa indicada em conformidade com a Comunicação da Comissão Europeia sobre a revisão do método de fixação das taxas de referência e de actualização (28). Essa taxa foi majorada de 1 % pelo Decreto-Lei n.o 93 (29).
(65)
Importa salientar que, no que diz respeito à Comunicação da Comissão sobre as taxas de juro em vigor aplicáveis na recuperação de auxílios estatais e as taxas de referência/actualização para 25 Estados-Membros aplicáveis a partir de 1 de Julho de 2008 (30), as taxas nela referidas destinam-se a reflectir o nível médio das taxas de juro em vigor nos diferentes Estados-Membros para empréstimos a médio e a longo prazo (cinco a dez anos) acompanhados de garantias normais. Ora, a Comissão considera que estas taxas, mesmo majoradas de 1 %, não podem ser consideradas apropriadas quando se trata de uma empresa cuja situação financeira se encontra gravemente comprometida. Aliás, a referida comunicação baseia-se na Comunicação da Comissão relativa ao método de fixação das taxas de referência e de actualização de 1997 (31), nos termos da qual é mencionado que a «taxa de referência determinada deste modo é uma taxa mínima que pode ser aumentada em situações de risco especial (por exemplo, empresas em dificuldade, ausência das garantias normalmente exigidas pelos bancos, etc.). Nestes casos, o prémio poderá atingir 400 pontos de base e mesmo um nível superior se nenhum banco privado tivesse aceitado conceder o empréstimo em questão». A Comissão considera que mesmo a majoração de 100 pontos de base da taxa de referência, conforme prevista no Decreto-Lei n.o 93, não é passível de tomar em devida consideração a situação particularmente comprometida em que a Alitalia se encontrava no momento da concessão da medida.
(66)
Quanto à Comunicação da Comissão Europeia sobre a revisão do método de fixação das taxas de referência e de actualização (32), basta constatar que, ainda que esta fosse aplicável, dado que o empréstimo foi concedido antes da sua entrada em vigor e que a qualificação de uma medida como auxílio é apreciada no momento da sua concessão, as autoridades italianas não responderam às dúvidas expressas pela Comissão na Decisão de 11 de Junho de 2008. Consequentemente, mantêm-se as dúvidas formuladas pela Comissão a este respeito.
(67)
Por conseguinte, a Comissão considera, com base nos elementos referidos, que um investidor privado que se encontrasse numa situação comparável à do Estado italiano no caso em apreciação, mesmo supondo que autorizasse a concessão da medida em causa à Alitalia, não teria aceite que a taxa de juro atribuída, ainda que majorada de 100 pontos de base, fosse a aplicável a uma empresa que se encontra numa situação financeira normal.
(68)
Esta apreciação relativa às taxas de juro aplicáveis à medida em causa não é posta em causa pelas alegações das autoridades italianas na sua carta de 12 de Julho de 2008. Com efeito, nas suas observações, as autoridades italianas limitam-se a afirmar, sem a devida fundamentação, que o montante da taxa foi fixado a um nível que permite garantir uma remuneração económica directa e adequada do capital.
(69)
A Comissão salienta seguidamente que a decisão do Governo italiano de conceder o empréstimo em causa foi tomada em 22 de Abril de 2008, na sequência da retirada nessa mesma data da oferta de aquisição da Alitalia pelo grupo Air France-KLM (33), e que a adopção do Decreto-Lei n.o 93 foi motivada pelo agravamento da situação financeira da companhia. Quaisquer que tenham sido as razões da retirada pela Air France-KLM da sua oferta, as quais estão nomeadamente ligadas à situação financeira da Alitalia (34), essas razões em nada afectam o facto de a decisão de concessão do empréstimo em causa ter sido tomada imediatamente a seguir a essa decisão de retirada da oferta.
(70)
A esse respeito, a alegação não justificada das autoridades italianas de que a não realização dessa operação não invalidava um projecto de privatização não pode ser tida em conta na ausência de elementos convincentes que demonstrem a existência de tal projecto quando da concessão da medida em causa. As tentativas de privatização da companhia a que as autoridades italianas se referem na sua carta de 30 de Maio de 2008, e que dizem respeito ao período entre finais de 2006 e finais de 2007, não permitem demonstrar que existia uma real perspectiva alternativa de aquisição no momento da concessão da medida em causa.
(71)
Quanto à carta de B. Ermolli à Alitalia, referida pelas autoridades italianas na sua carta de 30 de Maio de 2008 e que demonstra, segundo essas autoridades, o interesse de empresários e investidores italianos na elaboração de um projecto de relançamento da companhia, também esta não poderia ser considerada como uma perspectiva dessa natureza (35).
(72)
Quanto à evolução ulterior a 30 de Maio de 2008 e referida pelas autoridades italianas nas suas cartas e, mais precisamente, no contrato celebrado a 9 e 10 de Junho de 2008 entre a Alitalia e a Intesa Sanpaolo, basta recordar que, para fins de apreciação da medida em causa, devem ter-se em conta as circunstâncias prevalentes no momento da sua concessão. Em qualquer caso, a Comissão salienta que o facto de, em Junho de 2008, a Alitalia ter confiado à Intesa Sanpaolo a missão de promover e procurar uma solução de privatização da companhia não poderá ser considerado uma perspectiva certa e imediata de aquisição da companhia, não existindo aliás qualquer certeza nessa data quanto às possibilidades de sucesso da missão confiada à Intesa Sanpaolo.
(73)
Neste contexto, é oportuno salientar que, na época da concessão da medida em causa pelo Estado italiano, nenhum accionista privado da Alitalia interveio em seu apoio, concomitantemente ao Estado, a fim de lhe permitir fazer face à sua necessidade imediata de liquidez.
(74)
A quase simultaneidade da retirada da oferta de aquisição supramencionada e da concessão do empréstimo pelo Governo italiano, a ausência de outra perspectiva de aquisição no momento da sua concessão e a ausência de intervenção financeira dos accionistas privados da Alitalia concomitante à do Estado italiano reforçam a conclusão de que um accionista de dimensão comparável não teria consentido a concessão desse empréstimo tendo em conta a gravidade da situação da companhia.
(75)
A Comissão considera aliás que, dada a grave situação financeira da Alitalia, um tal investidor privado não teria concordado em conceder-lhe qualquer empréstimo e muito menos um empréstimo cujo montante se destinava a ser imputado aos seus capitais próprios, o que, em caso de liquidação da companhia, implicaria que apenas fosse reembolsado após a satisfação das obrigações face a todos os outros credores, solidária e proporcionalmente ao capital social (ver n.o 4 do artigo 4.o do Decreto-Lei n.o 93). A afectação do empréstimo inicialmente autorizado à cobertura do capital da Alitalia reforça ainda mais a análise da Comissão quanto à natureza de auxílio estatal da medida em causa.
(76)
Face ao conjunto de elementos que precedem, a Comissão considera assim que o Estado italiano, ao conceder à Alitalia a medida em causa por um montante de 300 milhões de EUR, não se comportou como um accionista prudente, que segue uma política estrutural, global ou sectorial, e guiado por perspectivas de rentabilidade dos capitais investidos a mais longo prazo do que as de um investidor comum (36).
(77)
A Comissão conclui que a medida em causa, independentemente da utilização que seja feita dos fundos correspondentes, confere à Alitalia uma vantagem económica através de recursos estatais de que esta não teria beneficiado em condições normais de mercado (37).
7.1.2. Quanto ao carácter selectivo da medida
(78)
A concessão deste empréstimo confere à companhia Alitalia uma vantagem económica da qual esta é a única beneficiária. A medida em causa tem, por conseguinte, um carácter selectivo.
7.1.3. Quanto ao efeito nas trocas comerciais entre os Estados-Membros e à distorção da concorrência
(79)
A Comissão considera que a medida em causa afecta as trocas comerciais entre os Estados-Membros uma vez que visa uma empresa cuja actividade de transporte tem, pela sua própria natureza, repercussões directas nas trocas comerciais e abrange numerosos Estados-Membros. Além disso, falseia ou ameaça falsear a concorrência no interior do mercado comum uma vez que visa uma única empresa em situação de concorrência com outras companhias aéreas comunitárias na sua rede europeia, especialmente desde a entrada em vigor do terceiro pacote de liberalização dos transportes aéreos em 1 de Janeiro de 1993 (38).
(80)
Por tudo o que foi exposto, a Comissão considera, com base nas informações de que dispõe nesta fase, que a medida de um montante de 300 milhões de EUR concedida pelo Estado italiano à Alitalia constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
7.2. Qualificação da medida de auxílio como auxílio ilegal
(81)
Nos termos do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado, o Estado-Membro tem a obrigação de notificar qualquer projecto destinado à instituição ou alteração de auxílios. O Estado-Membro interessado não pode pôr em execução as medidas projectadas antes de esse procedimento estar concluído e de haver uma decisão final.
(82)
A decisão do Governo italiano de conceder o empréstimo de 300 milhões de EUR foi tomada em 22 de Abril de 2008 pelo Decreto-Lei n.o 80. Os fundos foram então colocados à disposição da Alitalia nessa data, conforme aliás confirmado pelas autoridades italianas na sua reunião com a Comissão em 23 de Abril de 2008. Por seu lado, o Decreto-Lei n.o 93, que prevê a possibilidade de imputar o montante do empréstimo aos capitais próprios da companhia, foi adoptado em 27 de Maio de 2008.
(83)
A Comissão constata assim que a referida medida não lhe foi notificada pela Itália até à data da adopção do Decreto-Lei n.o 80 e nem mesmo até à data de adopção do Decreto-Lei n.o 93. A Comissão considera, por conseguinte, que a Itália agiu de forma ilegal ao conceder o auxílio em causa em violação do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado.
7.3. Compatibilidade da medida de auxílio com o mercado comum
(84)
Dado que a Comissão considera que a medida em causa constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, é oportuno examinar a sua eventual compatibilidade em relação às derrogações previstas nos n.os 2 e 3 do referido artigo. Convém recordar a este propósito que o beneficiário da medida de auxílio em causa se insere no sector dos transportes aéreos.
(85)
No que diz respeito às derrogações previstas no n.o 2 do artigo 87.o do Tratado, relativas aos auxílios de natureza social atribuídos a consumidores individuais, aos auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários, bem como aos auxílios atribuídos à economia de certas regiões da República Federal da Alemanha, a Comissão observa que estas não são de modo algum relevantes no presente contexto.
(86)
Quanto à derrogação prevista no n.o 3, alínea b), do artigo 87.o do Tratado, basta observar que a medida de auxílio em causa não constitui um projecto importante de interesse europeu comum e não se destina a sanar uma perturbação grave da economia italiana. Por último, também não se destina a promover a cultura e a conservação do património, conforme previsto no n.o 3, alínea d), do artigo 87.o do Tratado.
(87)
A Comissão considera que, quanto à derrogação prevista no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado, a qual autoriza auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum, nada permite considerar que o auxílio em causa seja compatível com o mercado comum. Com efeito, não parece ser aplicável ao caso em apreciação nenhuma das derrogações previstas nesta matéria pelas orientações da Comissão relativas à aplicação dos artigos 92.o e 93.o do Tratado CE e do artigo 61.o do Acordo EEE a auxílios estatais no sector da aviação (39), conforme completadas pela Comunicação da Comissão [relativa] a orientações comunitárias sobre o financiamento dos aeroportos e os auxílios estatais ao arranque das companhias aéreas que operam a partir de aeroportos regionais (40).
(88)
Além disso, embora a Comissão tenha autorizado, a título excepcional, certos auxílios ao funcionamento no sector dos transportes aéreos com base nas orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998, conforme alteradas em 2000 (41), aplicáveis às linhas aéreas exploradas a partir do território das regiões ultraperiféricas e a fim de compensar os custos adicionais resultantes das desvantagens permanentes dessas regiões, identificadas no n.o 2 do artigo 299.o do Tratado, esta excepção carece de relevância no presente contexto.
(89)
Quanto às derrogações supramencionadas, a Comissão observa que as autoridades italianas invocaram, nos seus documentos, a sua aplicabilidade no caso em análise.
(90)
Quanto ao argumento das autoridades italianas ligado à necessidade de garantir, por razões de ordem pública e de continuidade territorial, o serviço público assegurado pela Alitalia, a Comissão constata que esta afirmação, sem fundamentação, não lhe permite considerar que a medida de auxílio em causa é compatível com o mercado comum.
(91)
Finalmente, a Comissão considera que a medida de auxílio em causa não poderia ser declarada compatível com o mercado comum em aplicação das Orientações de 2004. Embora a Alitalia possa ser qualificada de empresa em dificuldade na acepção das referidas orientações, as outras condições cumulativas que permitem considerar que o empréstimo em causa é um auxílio de emergência não estão satisfeitas no caso em apreço.
(92)
Com efeito, a Comissão observa, em primeiro lugar, que as autoridades italianas não demonstraram que a medida em causa não teria efeitos colaterais inaceitáveis noutros Estados-Membros (42). Com efeito, as autoridades italianas limitam-se, quanto a este aspecto, a argumentar que o processo de privatização e a concessão, neste contexto, da medida em causa constituem um processo de carácter geral, dado que a concessão da referida medida não coloca a Alitalia em condições de aplicar estratégias competitivas. As autoridades italianas não facultaram quaisquer pormenores sobre razões sociais graves que justificassem a concessão da medida em causa.
(93)
Em segundo lugar, as autoridades italianas não se comprometeram a comunicar, no prazo máximo de seis meses a contar da aplicação da medida, um plano de reestruturação, um plano de liquidação ou prova do reembolso integral do referido empréstimo (43). As autoridades italianas referem, nos seus documentos, tanto a existência de um plano de reestruturação como a existência de um calendário para fins de reembolso da medida em causa. Ora, por um lado, a alegação das autoridades italianas de que a elaboração do plano de reestruturação se inscreve no processo de privatização da Alitalia iniciado em 2006 não permite considerar que a Comissão dispõe de um compromisso formal de comunicação de um plano efectivo de reestruturação da companhia no prazo de seis meses a contar da concessão da medida.
(94)
Por outro lado, o suposto calendário de reembolso do empréstimo que constaria do Decreto-Lei n.o 93 supracitado também não permite à Comissão considerar que está respeitada a condição estabelecida na alínea c) do ponto 25 das Orientações 2004. Com efeito, o facto de o empréstimo em causa dever ser reembolsado o mais rapidamente possível entre o trigésimo dia após a cessão do capital social da Alitalia e o dia 31 de Dezembro de 2008 não permite considerar que as autoridades italianas se tenham comprometido a apresentar, no prazo de seis meses a contar da concessão da medida estabelecido pelo Decreto-Lei n.o 80, a prova do seu reembolso integral, ou seja, o mais tardar em 23 de Outubro de 2008.
(95)
Em qualquer caso, as autoridades italianas têm em conta o facto de, nos termos do n.o 4 do artigo 4.o do Decreto-Lei n.o 93, estar indicado que, na hipótese de uma liquidação da companhia, o montante em causa apenas será reembolsado após a satisfação das obrigações face a todos os outros credores, solidária e proporcionalmente ao capital social, o que compromete, nessa hipótese, qualquer perspectiva de reembolso. Por outro lado, a evocação nesse decreto de uma hipótese de liquidação da companhia não pode ser entendida como um compromisso da Itália de comunicar um plano de liquidação num prazo máximo de seis meses a contar da data da aplicação da medida.
(96)
Em terceiro lugar, as autoridades italianas também não demonstraram que o auxílio em causa seria quantitativamente justificado para fins de manutenção da empresa [alínea d) do ponto 25 das Orientações de 2004]. Com efeito, as autoridades italianas limitaram-se a afirmar, nos seus documentos, que o montante total da intervenção em favor da Alitalia era estritamente necessário e proporcional ao objectivo de preservação da continuidade e do património da companhia. Neste contexto, contrariamente ao argumentado pelas autoridades italianas, a descrição da situação financeira da companhia na sua carta à Comissão de 30 de Maio de 2008 não permite chegar a essa conclusão.
(97)
Em quarto lugar, e de qualquer forma, não se poderia considerar que a Alitalia tenha respeitado a condição ligada à regra de auxílio único (44), quer se trate aliás de um auxílio de emergência, quer de um auxílio à reestruturação. Com efeito, é conveniente recordar que, segundo as Orientações de 2004, se uma empresa já beneficiou de um auxílio de emergência ou à reestruturação no passado e se decorreram menos de 10 anos após a concessão do auxílio de emergência ou o termo do período de reestruturação ou de execução do plano, a Comissão não autorizará um novo auxílio de emergência ou à reestruturação.
(98)
É um facto que a Alitalia já beneficiou de um auxílio à reestruturação aprovado pela Comissão na Decisão de 18 Julho de 2001 (45), bem como de um auxílio de emergência sob a forma de garantia do Estado para um empréstimo-ponte de 400 milhões de EUR aprovado pela Comissão na sua Decisão de 20 de Julho de 2004 (46). Dado não ter decorrido um prazo de 10 anos desde a concessão deste último auxílio, a Alitalia não pode beneficiar de um auxílio no presente caso.
(99)
Contudo, é verdade que as Orientações de 2004 prevêem excepções à aplicação desta regra de auxílio único. Contudo, a Comissão verifica, por um lado, que as condições estabelecidas nas alíneas a) ou b) do ponto 73 não estão satisfeitas no caso em análise. Aliás, as autoridades italianas não alegaram que essas excepções seriam aplicáveis no presente caso.
(100)
Por outro lado, quanto à excepção prevista na alínea c) do ponto 73 das Orientações de 2004 ligada à existência de circunstâncias excepcionais, imprevisíveis e não imputáveis à empresa em causa, a Comissão considera que esta também não é aplicável neste caso.
(101)
Com efeito, é conveniente recordar que as dificuldades financeiras da Alitalia são, desde há vários anos, de carácter recorrente, o que impede que as dificuldades da companhia que justificaram a concessão da medida em causa sejam qualificadas de excepcionais, imprevisíveis e não imputáveis à companhia.
(102)
Neste contexto, é oportuno reportar-nos à descrição da situação financeira da Alitalia constante das Decisões da Comissão de 18 de Julho de 2001, de 20 de Julho de 2004 e de 7 de Junho de 2005 (supracitadas), que descrevem a situação difícil, desde 1997, e seguidamente preocupante, desde 2001, em que se encontrava a companhia (47). A situação financeira muito comprometida da Alitalia na data da concessão da medida em causa demonstra aliás o fracasso do plano de reestruturação notificado à Comissão em 2004 e que foi objecto da sua Decisão de 7 de Junho de 2005 (48).
(103)
As medidas de apoio concedidas à Alitalia pelas autoridades italianas nestes últimos anos atestam também, aliás, o carácter recorrente desta situação financeira comprometida (ver secção 7 supra) (49).
(104)
Neste contexto, a actual conjuntura muito difícil que afecta o sector dos transportes aéreos, ligada nomeadamente a uma aceleração do aumento do preço do petróleo no primeiro semestre de 2008, não permitiria explicar a situação particularmente grave em que se encontra a Alitalia há muitos anos. É de recordar quanto a esse aspecto que, nos termos do supramencionado Decreto-Lei n.o 80, de 23 de Abril de 2008, a concessão do empréstimo em causa é motivada pela situação financeira da companhia e pela sua necessidade imediata de liquidez e que a adopção do Decreto-Lei n.o 93 foi motivada pelo agravamento da situação financeira da companhia e tem como objectivo permitir-lhe salvaguardar o seu valor e assegurar assim a continuidade da sua actividade (50).
(105)
Apesar de não haver quaisquer dúvidas de que a actual conjuntura económica contribui para acentuar as dificuldades da Alitalia, não é menos verdade que as suas dificuldades económicas eram anteriores a essa conjuntura e que, além disso, esta afecta o conjunto das transportadoras aéreas.
(106)
Daí decorre que não existe motivo para a derrogação, nas circunstâncias em causa, ao princípio de auxílio único das Orientações de 2004.
(107)
A invocação, pela Itália, da Decisão Bull não põe em causa esta análise.
(108)
Nos termos dessa decisão, a Comissão considerou que, nas circunstâncias específicas desse caso, o critério de auxílio único («one time, last time») não impedia a autorização do auxílio notificado pela França apesar de não ter decorrido o prazo de 10 anos necessário para a concessão de um novo auxílio à reestruturação. Segundo a Comissão, nessa decisão a filosofia deste princípio, ou seja, impedir todo o apoio abusivo, tinha sido respeitada, visto que a França não mantivera artificialmente a empresa Bull, apesar de as dificuldades desta terem sido de carácter recorrente.
(109)
Contudo, convém salientar que as orientações aplicáveis à sociedade Bull eram as de 1999 e não, como no presente caso, as de 2004 (51). Contrariamente às Orientações de 1999, as Orientações de 2004 prevêem que sejam tidos em conta, para fins da aplicação do princípio de um auxílio único de emergência ou à reestruturação, não apenas os auxílios à reestruturação, mas também os auxílios de emergência anteriormente concedidos à empresa em causa. A Comissão sublinha também que decorre das Orientações de 2004 que, para evitar que as empresas sejam injustamente apoiadas, quando só conseguem sobreviver graças aos sucessivos apoios do Estado, os auxílios de emergência ou à reestruturação só devem ser concedidos uma única vez (ver ponto 72).
(110)
Além disso, contrariamente às circunstâncias específicas do processo Bull (52), as dificuldades da Alitalia que motivaram a concessão da medida em causa não estão, como anteriormente observado, ligadas à actual conjuntura desfavorável do sector dos transportes aéreos. Essas dificuldades são, além disso, de natureza idêntica às já verificadas anteriormente pela companhia, conforme demonstrado na descrição da sua situação financeira desde 1997 (ver considerandos 57 e 58 supra) e apresentam, contrariamente aos factos do processo Bull (53), um carácter recorrente.
(111)
Por último, contrariamente ao que a Comissão verificara na Decisão Bull (54), a Alitalia beneficiou simultaneamente de um auxílio à reestruturação e de um auxílio de emergência sob a forma de uma garantia do Estado, estando ainda longe do seu termo o prazo que deve decorrer após a concessão desses auxílios.
(112)
Consequentemente, mesmo supondo que estão satisfeitas as outras condições cumulativas estabelecidas nas Orientações de 2004 que permitem considerar o empréstimo em causa um auxílio de emergência - o que não acontece -, a condição ligada ao princípio de auxílio único não está preenchida no caso em apreciação, pelo que esse não poderia ser objecto de derrogação mediante a aplicação de uma das excepções previstas no ponto 73 das referidas orientações.
(113)
Decorre de tudo o que foi exposto que a medida de auxílio em causa não é compatível com o mercado comum.
7.4. Recuperação
(114)
A Comissão recorda que, em aplicação do n.o 1 do artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado (actualmente artigo 88.o do Tratado) (55), todos os auxílios ilegais e incompatíveis com o mercado comum devem ser objecto de recuperação junto do seu beneficiário.
(115)
Dado que foi ilegalmente concedida à Alitalia e é incompatível com o mercado comum, a medida em causa deve ser objecto de recuperação junto desta última (56).
(116)
A Comissão recorda que, tendo em conta a situação financeira gravemente comprometida da Alitalia e as condições de concessão da medida em causa, um investidor privado não teria concordado em conceder-lhe qualquer empréstimo e, muito menos, um empréstimo cujo montante se destinava a ser imputado aos seus capitais próprios. Em consequência, tendo em conta a natureza da medida em causa e as circunstâncias em que decorreu a sua concessão, a Comissão considera que o auxílio a recuperar compreende a totalidade do empréstimo.
(117)
Para fins dessa recuperação, devem além disso ser tidos em conta os juros a contar da data em que o auxílio em causa foi colocado à disposição da companhia, ou seja a contar de 22 Abril de 2008, e até à sua recuperação efectiva (57).
7.5. Conclusão
(118)
A Comissão constata que a Itália aplicou ilegalmente a medida de auxílio constituída por um empréstimo de 300 milhões de EUR concedido à Alitalia, que pode ser imputado aos capitais próprios da companhia, em violação do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado.
(119)
Em consequência, a Itália deve tomar todas as medidas necessárias para proceder à recuperação do referido auxílio estatal incompatível com o mercado comum. Deve, por conseguinte, proceder à sua recuperação junto do beneficiário, ou seja, a Alitalia,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O empréstimo de 300 milhões de EUR concedido à Alitalia e que pode ser imputado aos seus capitais próprios, posto em execução pela Itália em violação do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado, é incompatível com o mercado comum.
Artigo 2.o
1. A Itália deve proceder à recuperação do auxílio referido no artigo 1.o junto do beneficiário.
2. Os montantes a recuperar vencem juros a partir da data em que foram colocados à disposição do beneficiário e até à data da respectiva recuperação efectiva.
3. Os juros são calculados numa base composta em conformidade com o capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 (58) e o Regulamento (CE) n.o 271/2008 que altera o Regulamento (CE) n.o 794/2004 (59).
Artigo 3.o
1. A recuperação do auxílio referido no artigo 1.o será imediata e efectiva.
2. A Itália assegurará a aplicação da presente decisão no prazo de quatro meses a contar da data da respectiva notificação.
Artigo 4.o
1. No prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, a Itália deverá fornecer as seguintes informações à Comissão:
a)
Montante total (capital e juros) a recuperar junto do beneficiário;
b)
Descrição pormenorizada das medidas já adoptadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão;
c)
Documentos comprovativos de que o beneficiário foi intimado a reembolsar o auxílio.
2. A Itália manterá a Comissão regularmente informada sobre a evolução das medidas nacionais adoptadas para a aplicação da presente decisão até estar concluída a recuperação do auxílio referida no artigo 1.o. A simples pedido da Comissão, a Itália transmitir-lhe-á de imediato todas as informações sobre as medidas já adoptadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão. Fornecerá também informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros já reembolsados pelo beneficiário.
Artigo 5.o
A República da Itália é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 12 de Novembro de 2008.