ROZHODNUTÍ KOMISE
o 19. července 2006
opatření, které Nizozemsko učinilo ve prospěch VAOP
(oznámeno pod číslem dokumentu C(2006)3224)
(Pouze nizozemské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2006/949/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany v souladu s uvedenými články k podání připomínek (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1 ŘÍZENÍ
(1)
Dopisem ze dne 12. června 2002, který byl zaregistrován dne 17. června 2002, obdržela Komise stížnost na čtyři údajně protiprávní podpůrná opatření pro Vereniging van Aanbieders van Oud Papier (Sdružení dodavatelů papírového odpadu), dále jen „sdružení VAOP“, a to na částečné osvobození od daně z příjmu právnických osob a daně z přidané hodnoty, na poskytnutí půjčky od Bank Nederlandse Gemeenten (Banky nizozemských obcí), dále jen „BNG“, jakož i na poskytnutí půjčky ve formě podřízeného dluhu od několika obcí. Dopisy ze dne 30. července 2002 a 6. prosince 2002 požádala Komise nizozemské orgány o doplňující informace, které jí byly poskytnuty dopisy ze dne 10. října 2002 a 10. února 2003. Dne 29. dubna 2003 se uskutečnila schůzka mezi stěžovatelem a útvary Komise. Dopisem ze dne 5. května 2003 sdělil stěžovatel Komisi, že hodlá od nizozemských orgánů získat více informací o celé věci a na jejich základě pak svou žádost upřesní na určitá opatření.
(2)
Dopisem ze dne 13. září 2004 poskytl stěžovatel doplňující údaje a oznámil, že chce stížnost omezit na půjčku poskytnutou sdružení VAOP bankou BNG. Na základě této nové informace požádala Komise dopisem ze dne 21. října 2004 nizozemské orgány o doplňující informace, které jí byly dne 17. prosince 2004 poskytnuty. Dne 3. května 2005 sdělila Komise Nizozemsku, že se rozhodla zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy týkající se půjčky poskytnuté bankou BNG a půjčky přiznané zúčastněnými obcemi.
(3)
Poté, co nizozemské orgány dvakrát požádaly o prodloužení lhůty, v níž měly reagovat na rozhodnutí o zahájení šetření, sdělily nakonec svou reakci dopisem ze dne 29. srpna 2005. Dne 9. listopadu požádala Komise o doplňující informace, které jí byly poskytnuty dopisem ze dne 8. prosince 2005. Elektronickou zprávou ze dne 4. května 2006 požádala Komise znovu o informace; tato zpráva byla zodpovězena dopisy ze dne 2. června 2006 a 19. června 2006.
(4)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního šetření bylo zveřejněno dne 30. září 2005 v Úředním věstníku (2). Dne 28. října 2005 oznámil stěžovatel své připomínky k tomuto rozhodnutí a požádal Komisi, aby k nim připojila shora uvedené dopisy ze dne 12. června 2002 a 13. září 2004 a zprávu ze schůzky ze dne 29. dubna 2003 a považovala dopisy za nedílnou součást poznámek. Nedůvěrná verze obou dopisů byla dne 24. listopadu 2005 zaslána Nizozemsku; Nizozemsko odpovědělo dopisem ze dne 16. prosince 2005.
(5)
Dopisem ze dne 28. října 2005 obdržela Komise připomínky k rozhodnutí o zahájení šetření od údajného příjemce, sdružení VAOP, které tímto také požádalo o schůzku. Tato schůzka se uskutečnila dne 31. ledna 2006. Dopisem ze dne 27. března 2006 poskytlo sdružení VAOP další informace k doplnění připomínek vyjádřených na schůzce.
2 POPIS
2.1 Příjemce
(6)
Sdružení VAOP bylo zřízeno počátkem devadesátých let několika nizozemskými obcemi. Jedná se o neziskové družstvo s ručením omezeným, které nabízí svým členům určité služby za co nejvýhodnějších podmínek. Cílem sdružení VAOP je konkrétně optimální sběr, prvotní zpracování (třídění/lisování) a prodej papírového odpadu pocházejícího z území zúčastněných obcí, které jsou členy tohoto družstva. Tyto činnosti se později rozšířily o sběr odpadního skla a dalšího odpadu pro recyklaci.
(7)
Sdružení VAOP není zcela vertikálně integrovaným podnikem. Organizuje výhradně uvedené činnosti pro své členy a zadává provozní činnosti, jako přepravu odpadu, z větší části jiným podnikům. Proto mělo sdružení v roce 2002 pouze 20 zaměstnanců a obrat 27,5 milionu EUR. Sdružení VAOP účtuje orgánům místní samosprávy náklady za sběr a prvotní zpracování papírového odpadu pro recyklaci, který pochází z území daných obcí, ale také jim odvádí příjmy z prodeje recyklovatelného odpadu výrobcům recyklovaných materiálů (například recyklovaného papíru).
(8)
Nizozemské daňové orgány nepovažují sdružení VAOP za státní instituci.
(9)
Prvním zřízeným subjektem bylo družstvo s ručením omezeným Coöperative Vereniging VAOP B.V. V průběhu let založil tento mateřský podnik různé dceřiné podniky, kam umístil provozní část svých činností. Tyto dceřiné podniky jsou společnostmi s ručením omezeným. Komise bude všechny tyto podniky vyšetřovat jako skupinu tvořící jediný hospodářský subjekt („sdružení VAOP“), protože mateřský podnik má ve všech dceřiných podnicích většinový podíl. Dceřiné podniky jsou zahrnuty do konsolidované účetní závěrky mateřského podniku. Navíc má BNG, největší věřitel sdružení VAOP, uzavřenou úvěrovou smlouvu pouze se skupinou, a ne s každým podnikem zvlášť, ačkoli jsou v této smlouvě stanoveny úvěrové limity také na úrovni některých dceřiných podniků. Konečně ve smlouvě se hovoří o vzájemném ručení mezi různými podniky ve skupině: každý podnik je vůči BNG odpovědný za dluhy ostatních podniků ve skupině.
2.2 Trh
(10)
Činnosti sdružení VAOP prodělaly v devadesátých letech silný růst. Tržní podíl sdružení dosahoval v prvních letech tohoto desetiletí 25 až 30 % nizozemského trhu se sběrem starého papíru. Sdružení VAOP je vedle toho významným hráčem na trhu se zpracováním papírového odpadu (třídění/lisování). Kromě toho vstoupilo sdružení VAOP na nizozemský trh s odpadním sklem, kde se stalo jednou z předních společností na trhu. Některé podniky, které na těchto trzích působí, jsou dceřinými společnostmi zahraničních podniků.
(11)
Ačkoli jsou orgány místní samosprávy v Nizozemsku povinny ze zákona provádět separovaný sběr papírového odpadu a nabízet jej k recyklaci na trhu, není způsob, jakým se mají tyto činnosti provádět, nijak upraven. Proto většina nizozemských obcí organizuje veřejná výběrová řízení, aby tyto činnosti zadala. V těchto výběrových řízeních sdružení VAOP přímo soutěžilo s podniky ze soukromého sektoru, které taktéž nabízely tyto služby (3). Sdružení VAOP se snažilo také získat nové členy tím, že oslovovalo obce a navrhovalo jim, aby se přidružily ke sdružení. V těchto případech lze sdružení VAOP považovat také za konkurenta podniků ze soukromého sektoru (4), které se snaží získat tytéž zákazníky.
2.3 Dvě opatření
(12)
Zaprvé poskytla banka BNG v březnu 1998 sdružení VAOP úvěr ve výši 16,3 milionu NLG (7,4 milionu EUR) („první opatření“). Konsolidovaná rozvaha sdružení VAOP ze dne 31. prosince 1997 vykázala vlastní jmění ve výši 0,8 milionu NLG (0,4 milionu EUR) a celková částka rozvahy činila 17,3 milionu NLG (7,9 milionu EUR). O rok později, po poskytnutí úvěru, činila výše vlastního jmění 0,09 milionu NLG (0,04 milionu EUR) a celková částka rozvahy 29,1 milionu NLG (13,2 milionu EUR).
(13)
Za druhé souhlasily orgány místní samosprávy v průběhu roku 2001 s tím, že se část částek, které jim sdružení VAOP jako dodavatelům papírového odpadu dlužilo, převede na úvěr ve výši 3 milionů NLG (1,3 milionu EUR) („druhé opatření“). Sdružení VAOP utrpělo na konci roku 2000 těžké ztráty po úpadku jednoho ze svých dceřiných podniků. Dne 31. prosince 2000 vykázaly konsolidované účetní závěrky sdružení VAOP zápornou výši vlastního jmění 3,4 milionu NLG (1,5 milionu EUR). K témuž datu činila celková částka rozvahy 32,1 milionu NLG (14,5 milionu EUR). Vzhledem k tomu, že největší věřitel sdružení VAOP, banka BNG, si vyhradil zástavní práva na téměř všechna aktiva, bylo možné tento nekrytý úvěr považovat za půjčku podřízenou pohledávkám BNG. Proto se také nazvala „podřízený dluh“.
3 DŮVODY ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO ŠETŘENÍ
(14)
Komise zahájila formální šetření, neboť pochybovala o tom, zda by běžný investor v tržní ekonomice zavedl první opatření. Komise připomněla, že sdružení VAOP v tu chvíli nemělo téměř žádné vlastní jmění. Navíc se rozsah nového úvěru zdál mimořádně velký ve srovnání s celkovou částkou rozvahy dlužníka. Zkrátka riziko tohoto úvěru by bylo pro běžného investora v tržní ekonomice příliš vysoké.
(15)
Co se týče druhého opatření, pochybovala Komise o tom, zda by věřitel působící za normálních tržních podmínek souhlasil s tím, aby se jeho pohledávka převedla na takovýto podřízený dluh. Taková půjčka přeci zjevně zahrnovala veliké riziko, protože podnik byl ve špatné finanční situaci a banka BNG vytvořila k veškerým aktivům zástavní právo. Konečně Komise pochybovala o tom, zda by věřitel v tržní ekonomice nepožadoval vyšší úroky.
(16)
V důsledku toho se Komise domnívala, že tato dvě opatření mohla představovat státní podporu ve prospěch sdružení VAOP, která je podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy zakázaná.
4 PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(17)
Komise obdržela od stěžovatele následující připomínky. Co se týče prvního opatření, prohlásil, že obecnou politikou a stálou praxí BNG je nabízet finanční produkty státním institucím a institucím spojeným se státními orgány za netržních podmínek. Poté analyzoval objem vlastního jmění sdružení VAOP a vyvodil z toho závěr, že struktura rozvahy nebyla zdaleka zdravá. Byl v ní značný nedostatek vlastního jmění. Stěžovatel poukázal také na velký objem dluhů. Za těchto okolností umožnil úvěr poskytnutý BNG sdružení VAOP, aby své aktivity navzdory nedostatku vlastního jmění dále rozšiřovalo, a to za nízké náklady. Stěžovatel mínil, že tak riskantní úvěr by soukromá banka neposkytla, a že proto tento úvěr představuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(18)
Stěžovatel též výslovně prohlásil, že vzhledem k tomu, že se finanční situace sdružení VAOP v průběhu let nezlepšovala, neměla banka BNG tento podnik nadále financovat.
(19)
Co se týče druhého opatření, poukázal stěžovatel na to, že tento podřízený dluh obsahoval velmi vysoké riziko vzhledem k velikému objemu dluhů sdružení VAOP, které by v případě úpadku byly umořovány jako první. Výnos z půjčky nedostačoval k tomu, aby toto riziko vykompenzoval. Půjčka proto taktéž představuje státní podporu.
(20)
Komise obdržela od údajného příjemce, sdružení VAOP, následující připomínky. V souvislosti s prvním opatřením tvrdilo sdružení VAOP, že šlo o čistě komerční transakci, která byla v souladu se zásadami tržního investora. Sdružení VAOP připomnělo, že bylo též v kontaktu s několika soukromými bankami, které mu nabídly financování za podmínek, jež se příliš nelišily od podmínek nabízených BNG. Sdružení VAOP předložilo opis podepsané nabídky financování od [soukromé banky] (5) ze dne 7. ledna 1998.
(21)
Ohledně druhého opatření sdružení VAOP prohlásilo, že s obcemi takzvaný podřízený dluh uzavírat nemuselo. Na základě stanov a dodavatelských smluv s obcemi nebylo sdružení VAOP povinno platit dodavatelům starého papíru víc, než mu dovolovalo jeho likvidní postavení. Navíc sdružení VAOP bylo oprávněno uložit svým členům povinnost formou „ročního příspěvku“, jímž mohly být kryty provozní náklady nebo mohl být považován za rizikový kapitál. Vedení sdružení VAOP rozhodlo vytvořit pohledávku zúčastněných obcí, což byla možnost, kterou zahrnovala i dohoda s obcemi.
5 PŘIPOMÍNKY NIZOZEMSKA
(22)
V souvislosti s prvním opatřením prohlásilo Nizozemsko, že poskytnutí úvěru bankou BNG nelze přičítat státu. Nizozemské orgány zdůraznily, že BNG je akciovou společností. Uznaly sice, že akcie BNG jsou zcela vlastnictvím státu, provincií a místních samospráv a že někteří členové dozorčí rady jsou jmenováni těmito orgány, avšak zároveň připomněly, že tato dozorčí rada se nezabývá běžnými komerčními aktivitami banky, které spadají pod zodpovědnost vedení. Stanovy neobsahují žádná ustanovení, na jejichž základě by se vedení mělo při nabízení finančních produktů řídit vodítkem dozorčí rady. Ba co víc, neexistuje ustanovení, které by předepisovalo konzultaci nebo souhlas dozorčí rady v souvislosti s poskytnutím dotyčného úvěru; to je výhradně odpovědnost vedení. Na závěr nizozemské orgány zdůraznily, že neexistují žádné jiné prvky, z nichž by bylo možné vyvozovat, že tato konkrétní transakce má být přičtena státu.
(23)
Nizozemsko též výslovně prohlásilo, že i kdyby bylo úvěr možné státu připisovat, byly by jeho podmínky přijatelné pro investora v tržní ekonomice. Uznalo sice, že vyšší jmění by bylo na místě, avšak riziko ztráty bylo pro BNG díky různým zárukám omezené, zejména díky prvnímu zástavnímu právu na obchodní pohledávky sdružení VAOP, které mělo činit 100 % objemu úvěru. Dále poukázalo na to, že úvěr byl poskytnut ve chvíli, kdy podnik nebyl v potížích a skýtal příznivé vyhlídky. Tehdy se nedalo předpokládat žádné vážné zhoršení finanční situace.
(24)
Co se týče druhého opatření, připomnělo Nizozemsko, že sdružení VAOP je neziskovým subjektem, které čisté výnosy z prodeje recyklovatelného odpadu sebraného na území jeho členů převádí na tyto členy. Začátkem roku 2001 se sdružení VAOP rozhodlo vzhledem k povážlivé finanční situaci v důsledku úpadku jednoho z dceřiných podniků, který byl činný v oblasti recyklace skla, že malou část z příjmů z roku 2000 z prodeje odpadu nevyplatí zúčastněným obcím (6), nýbrž tuto částku převede na půjčku ve formě podřízeného dluhu na dobu pěti let. Tehdy banka BNG pohrozila, že bez doplňujícího jmění, například ve výši tohoto podřízeného dluhu, nebude pokračovat ve financování sdružení VAOP, což by vedlo k jeho úpadku. Zaprvé Nizozemsko prohlásilo, že sdružení VAOP nebylo na základě stanov ani dohod se zúčastněnými obcemi povinno tuto částku ve výši 3 milionů NLG (1,3 milionu EUR) zúčastněným obcím vyplácet, neboť překračovala prostředky, jimiž podnik disponoval. Přesto se sdružení VAOP rozhodlo, že na tuto částku vytvoří obcím pohledávku za podnikem formou úročené půjčky. Zadruhé Nizozemsko poznamenalo, že z hlediska orgánů místní samosprávy byl převod části jejich pohledávek na půjčku příznivější alternativou než úpadek. Vždyť orgány místní samosprávy měly v tom okamžiku za sdružením VAOP nekryté pohledávky ve výši 5,7 milionu NLG (2,59 milionu EUR). Nizozemské orgány vypočítaly, že obce by v případě úpadku vymohly zhruba 1,2 milionu NLG (0,5 milionu EUR), tudíž by utrpěly čistou ztrátu ve výši 4,5 milionu NLG (2,05 milionu EUR). Obce se proto chovaly jako věřitelé v tržní ekonomice tím, že souhlasily s převodem částky ve výši 3 milionů NLG (1,3 milionu EUR) pohledávek za sdružením VAOP na půjčku, díky čemuž mohlo sdružení VAOP pokračovat ve své činnosti a být si jisto, že BNG ho bude nadále financovat.
6 POSOUZENÍ
6.1 Přítomnost podpory
(25)
Ustanovení čl. 87 odst. 1 Smlouvy stanoví, že „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem.“
(26)
Podle jurisdikce Soudního dvora Evropských společenství (7)„(…) vyplývá ze zásady rovného zacházení s veřejným a soukromým sektorem to, že není považováno za státní podporu, když stát za okolností dohodnutých za běžných podmínek poskytne přímo či nepřímo podniku kapitál (…). Taktéž podle ustálené jurisdikce je tedy třeba posuzovat, zda by bylo možné soukromého investora co do objemu srovnatelného s orgány spravujícími státní sektor za srovnatelných okolností přimět k tomu, aby provedl stejně velký vklad kapitálu (…), mimo jiné s přihlédnutím k informacím dostupným v době tohoto vkladu a k očekávanému vývoji.“
(27)
Aby bylo možné určit, zda přiznání úvěru BNG představuje podporu, musí Komise zjistit, zda tato transakce respektuje zásadu soukromého investora v tržní ekonomice, jak ji definoval Soudní dvůr ve výše citovaném rozsudku.
(28)
Na žádost Komise poskytly nizozemské orgány vedle opisu smlouvy o finančních službách z března 1998 také kopii interních dokumentů BNG, v nichž je popsán každý krok rozhodovacího procesu, který vedl k poskytnutí úvěru sdružení VAOP: návrh účetního oddělení ze dne 21. ledna 1998, doporučení posuzovatele úvěrových rizik ze dne 22. ledna 1998 a kladné rozhodnutí úvěrové komise ze dne 26. ledna 1998. Z nich vyplynulo, že banka BNG identifikovala a analyzovala rizika spojená s dotyčným úvěrem, včetně rizika velmi malého jmění. Na základě výsledků této analýzy udělila banka BNG sdružení VAOP nízký rating („C-“). Jako protiváhu zjištěných rizik se banka BNG rozhodla uložit přísné podmínky a požadovat rozsáhlé záruky. Banka BNG mimo jiné požadovala od všech stran (sdružení VAOP a jeho dceřiných podniků), aby jednotlivě zodpovídaly za dluhy ostatních stran ve skupině („stanovení spoludlužnictví všech stran smlouvou o finančních službách“). Velmi významné je, že banka BNG si také vytvořila zástavní právo na různé obchodní pohledávky sdružení VAOP. Sdružení VAOP muselo BNG měsíčně předkládat seznam zástavních práv k obchodním pohledávkám, jejichž hodnota měla činit nejméně 100 % bankou poskytnuté částky. Úvěrová komise rozhodla, že úvěr lze poskytnout, pokud budou tyto podmínky a záruky ve prospěch BNG zahrnuty do úvěrové smlouvy. Nová úvěrová smlouva zahrnovala také stávající úvěr ve výši 5 milionů NLG (2,2 milionu EUR). Tato nová smlouva zvýšila potencionální pohledávku BNG za sdružením VAOP ze stávajícího maxima ve výši 5 milionů NLG (2,2 milionu EUR) na 16,3 milionu NLG (7,4 milionu EUR). Čistý nárůst proto činil 11,3 milionu NLG (5,1 milionu EUR).
(29)
Tyto dokumenty ukazují, že banka BNG prováděla úvěrové aktivity běžným způsobem podle svých obvyklých postupů a požadovala za poskytnutí úvěru rozsáhlé záruky.
(30)
Komise také konstatuje, že [...] (8) v lednu 1998 navrhla, že sdružení VAOP přizná úvěr. Ten měl být poskytnut vedle stávajícího, bankou BNG poskytnutého úvěru ve výši 5 milionů NLG. Částka financování, kterou nabídla [...] - 7,3 milionu NLG (3,3 milionu EUR) - je sice nižší než doplňující financování, které nakonec nabídla banka BNG (11,3 milionu NLG (5,1 milionu EUR)), ovšem přesto představuje jeho značnou část. Úrokové sazby (125 a 150 bazických bodů), které [...] ve svém návrhu nabízela, byly nižší než úrokové sazby platné pro podniky v potížích nebo pro pořízení vlastního jmění. Z toho vyplývá, že soukromá banka, navzdory pochybám, které Komise vyjádřila ve svém rozhodnutí o zahájení formálního šetření, by bývala souhlasila s poskytnutím rozsáhlého úvěru sdružení VAOP i přes jeho velmi malé vlastní jmění (9).
(31)
Komise porovnala úrokovou sazbu úvěru BNG se sazbou, kterou navrhovala [...] (10). Úrok vypočítaný bankou BNG je o něco nižší než úrok [...]. Zaprvé Komise taktéž konstatuje, že banka BNG měla (a stále má) velmi nízké provozní náklady, mnohem nižší než [...] (11). Zadruhé byly do úvěrové smlouvy mezi BNG a sdružením VAOP zahrnuty různé provize za uzavření v případě, že by se sdružení VAOP skutečně odvolávalo na určité úvěrové možnosti. V návrhu [...] placení takovýchto provizí za uzavření výslovně nestálo. Konečně je pravděpodobné, že banku BNG návrh [...] podnítil k tomu, aby sama (v mezích svých zásad poskytování úvěru a pod podmínkou, že jí budou dány značné záruky) učinila co nejlepší návrh, aby neztratila činnosti stávajícího zákazníka, který měl šanci své aktivity rozšířit, což tehdy vypadalo rozumně. Vzhledem k výše uvedenému vyvozuje Komise závěr, že banka BNG, ač poskytla prostředky za nižší úroky, než jaké nabídla soukromá banka, se chovala jako investor v tržní ekonomice, když tento úvěr v roce 1998 poskytla. Úvěr proto nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(32)
Stěžovatel také předpokládá, že věřitel v tržní ekonomice by ve financování sdružení VAOP v následujících letech nepokračoval vzhledem ke špatné finanční situaci podniku tou dobou. Proto Komise zkoumala, jak banka BNG zacházela se zhoršením finančního postavení sdružení VAOP.
(33)
V roce 1999, když se zhoršila finanční situace VAOP Glas B.V. a REVA, sestavila banka BNG novou smlouvu, která byla podepsána dne 9. července 1999. Zaprvé byly záruky rozšířeny o zástavní právo na inventář, zařízení a ostatní podnikové prostředky. Zadruhé bylo dohodnuto přísné prověření měsíčně sestavovaného seznamu pohledávek zatížených zástavním právem. Zatřetí nebylo možné přiznávat žádné pevné peněžní půjčky na investice do dlouhodobých aktiv. Financování mělo probíhat prostřednictvím krátkodobých úvěrů, takzvaných úvěrů k překonání pokladního schodku. Začtvrté se zvýšila cena úvěru.
(34)
Posléze byla po úpadku podniku REVA v říjnu 2000 sestavena nová smlouva, která byla podepsána dne 19. ledna 2001. Úvěr byl snížen na 13,2 milionu NLG (6 milionů EUR) (skutečná výše úvěru sdružení VAOP činila v tu chvíli 15,2 milionu NLG (6,9 milionu EUR)) a měl být dále redukován podle určitého časového rozvrhu. Na částku, o kterou by byl úvěrový limit překročen, měl být použit 3 % sankční úrok. Zároveň došlo k dalšímu rozšíření záruk. Banka BNG vypočítala na základě likvidační hodnoty aktiv sdružení VAOP, že by její ztráta mohla činit až 5,8 milionu NLG (2,6 milionu EUR) z celkové pohledávky ve výši 15,2 milionu NLG (6,9 milionu EUR). V září 2002 byla uzavřena nová smlouva, přičemž byl změněn předchozí časový rozvrh redukce rozsahu úvěru.
(35)
Z předchozího popisu vyplývá, že banka BNG jednoduše nemohla přestat s financováním sdružení VAOP, jakož ani požadovat okamžité splacení půjčené částky. To by totiž způsobilo úpadek sdružení VAOP, který by vedl ke značným ztrátám pro BNG. Banka BNG tehdy zvažovala tuto potencionální ztrátu se šancí na ozdravení sdružení VAOP. Vzhledem ke stabilitě hlavních činností sdružení VAOP (papírový odpad) a schopnosti podniku vytvářet peněžní tok se banka BNG rozhodla, že podnik nenechá jít do úpadku a bude pokračovat v jeho financování. Komise nezjistila žádná zjevná pochybení v tomto posouzení ani v rozhodnutí, které z něho vyplynulo. Stěžovatel neuvedl žádné přesvědčivé prvky, z nichž by vyplývalo, proč by toto rozhodnutí pro soukromou banku nebylo přijatelné.
(36)
Po vyvození závěrů je Komise toho názoru, že při vystupování BNG v této věci byla dodržena zásada věřitele v tržní ekonomice, a proto se nejedná o státní podporu ve prospěch sdružení VAOP.
(37)
Komise nezaujme žádné stanovisko v souvislosti s tím, zda lze úvěr poskytnutý BNG připisovat státu, vzhledem k tomu, že toto opatření, i kdyby jej bylo možné připisovat státu, by nepředstavovalo s přihlédnutím k výše uvedeným závěrům státní podporu. Dále nemůže Komise zaujmout stanovisko k otázce, zda jsou všechny úvěry BNG v ostatních věcech v souladu se zásadou soukromého investora v tržní ekonomice, a proto se k této otázce nevyjádří.
(38)
Začátkem roku 2001 nebylo sdružení VAOP ve stavu vrátit zúčastněným obcím ony 3 miliony NLG (1,3 milionu EUR), které jim jako dodavatelům papírového odpadu dlužilo. Sdružení VAOP nedisponovalo dostatkem likvidních prostředků. Navíc banka BNG od sdružení VAOP požadovala jako podmínku pokračování financování kladné záruční jmění, definované jako vlastní jmění, plus provize, plus dlouhodobé půjčky ve formě podřízeného dluhu. Vrácení této částky by proto způsobilo úpadek podniku. Komise konstatuje, že obtížná finanční situace byla způsobena zejména jednorázovou událostí, úpadkem společnosti REVA v roce 2000. Sdružení VAOP do tohoto podniku, který se zabýval zpracováním odpadního skla, investovalo.
(39)
Komise poukazuje na to, že obce měly za sdružením VAOP čisté pohledávky ve výši 5,7 milionu NLG (2,6 milionu EUR) (12). Tyto pohledávky nebyly kryty zárukami, protože první zástavní právo na významná aktiva měl jiný významný věřitel (BNG). Proto by orgány místní samosprávy velkou část těchto pohledávek nemohly inkasovat, pokud by šlo sdružení VAOP do úpadku a jeho aktiva by se likvidovala. Komise přezkoumala výpočet předložený nizozemskými orgány: ten byl pro věřitele poněkud optimistický (13). Komise je proto také toho názoru, že obce by vymohly nejvýše 1,2 milionu NLG (0,5 milionu EUR) z výše uvedené celkové částky 5,7 milionu NLG (2,6 milionu EUR). Navíc by tato částka byla inkasována se značným zpožděním, které je vlastní likvidačnímu procesu. Místo aby tuto ztrátu ve výši 4,5 milionu NLG (2 miliony EUR) přijali, dali členové přednost převedení částky 3 milionů NLG (1,3 milionu EUR) na úročenou půjčku a zpětnému vymáhání salda. Tato druhá alternativa byla proto výhodnějším řešením. Ve svém rozhodnutí o zahájení šetření pochybovala Komise také o tom, zda by investor v tržní ekonomice, který by souhlasil s tímto převodem, nepožadoval vyšší úrok. Tyto pochybnosti zmizely. Komise totiž konstatuje, že vyjednávací pozice obcí nebyla vůči BNG taková, že by bývaly mohly požadovat vyšší úroky. Vždyť vyšší úroky by se časem dotkly schopnosti sdružení VAOP splácet svůj dluh BNG. Proto by se banka BNG mohla takovému požadavku obcí postavit tím, že by pohrozila způsobením úpadku VAOP, což by, jak již bylo zmíněno, byl pro obce méně příznivý konec. Dále, i kdyby obce měly potřebnou vyjednávací moc, nebylo by v jejich zájmu zvyšovat úrok, protože ten by jednoduše zvýšil finanční zátěž sdružení VAOP v následujících pěti letech. Vzhledem k tomu, že členové sdružení VAOP hradili náklady za provedené služby, byl by vyšší úrok, který by dostávali, kompenzován vyššími příspěvky, které by v daném období museli platit sdružení VAOP.
(40)
Lze vyvodit závěr, že převedení dlužných částek na půjčku ve formě podřízeného dluhu nebylo podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, jakou měly údajně poskytnout orgány místní samosprávy sdružení VAOP.
7 ZÁVĚR
(41)
Vzhledem k výše uvedenému dospěla Komise k závěru, že tato dvě opatření nepředstavují státní podporu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření, která Nizozemsko a Bank Nederlandse Gemeenten vykonala ve prospěch Vereniging van Aanbieders van Oud Papier, ve výši 3 milionů NLG (1,3 milionu EUR) respektive 16,3 milionu NLG (7,4 milionu EUR), nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Nizozemskému království.
V Bruselu dne 19. července 2006.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 19 de Julho de 2006
relativa à medida aplicada pelos Países Baixos a favor da VAOP
[notificada com o número C(2006) 3224]
(Apenas faz fé o texto em língua neerlandesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2006/949/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.o 2, primeiro parágrafo, do artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o n.o 1, alínea a), do artigo 62.o,
Depois de ter convidado os interessados a apresentar as suas observações (1) nos termos das referidas disposições, e tendo em conta estas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Por carta de 12 de Junho de 2002, registada em 17 de Junho de 2002, a Comissão recebeu uma denúncia em relação a quatro auxílios estatais alegadamente ilícitos a favor da Associação dos Fornecedores de Papel Usado (Vereniging van Aanbieders van Oud Papier - VAOP), a seguir designada «VAOP», que previam uma isenção parcial do imposto sobre as sociedades e do imposto sobre o valor acrescentado, a concessão de um empréstimo pelo Bank Nederlandse Gemeenten, a seguir designado «BNG», bem como a concessão de um empréstimo subordinado por determinados municípios. Por cartas de 30 de Julho de 2002 e de 6 de Dezembro de 2002, a Comissão solicitou às autoridades neerlandesas informações adicionais, que lhe foram enviadas por cartas de 10 de Outubro de 2002 e 10 de Fevereiro de 2003. Em 29 de Abril de 2003, os serviços da Comissão organizaram uma reunião com o autor da denúncia. Por carta de 5 de Maio de 2003, o autor da denúncia comunicou à Comissão que tencionava solicitar mais informações sobre o processo às autoridades neerlandesas e que, com base nas informações recebidas, limitaria a sua denúncia a determinadas medidas.
(2)
Por carta de 13 de Setembro de 2004, o autor da denúncia enviou informações suplementares, comunicando que decidira limitar a denúncia ao empréstimo que o BNG concedeu à VAOP. Com base nestas novas informações, a Comissão solicitou às autoridades neerlandesas, por carta de 21 de Outubro de 2004, informações adicionais, que lhe foram enviadas em 17 de Dezembro de 2004. Em 3 de Maio de 2005, a Comissão comunicou aos Países Baixos que havia decidido dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado, relativamente ao empréstimo concedido pelo BNG e ao empréstimo concedido pelos municípios participantes.
(3)
Após terem solicitado, por duas vezes, a prorrogação do prazo para reagir à decisão de início do procedimento, as autoridades neerlandesas enviaram, por fim, as suas observações em 29 de Agosto de 2005. Em 9 de Novembro, a Comissão solicitou informações adicionais, que lhe foram enviadas por carta de 8 de Dezembro de 2005. Por mensagem electrónica de 4 de Maio de 2006, a Comissão voltou a solicitar informações suplementares às Autoridades neerlandesas, que lhe foram enviadas por cartas de 2 de Junho de 2006 e 19 de Junho de 2006.
(4)
A decisão da Comissão de início de um procedimento formal de investigação foi publicada no Jornal Oficial a 30 de Setembro de 2005 (2). Em 28 de Outubro de 2005, o autor da denúncia enviou as suas observações sobre essa decisão, solicitando à Comissão que as juntasse às cartas atrás referidas, de 12 de Junho de 2002 e 13 de Setembro de 2004, bem como a acta da reunião de 29 de Abril de 2003 e que considerasse estas cartas como parte integrante dessas observações. A versão não confidencial das duas cartas foi enviada aos Países Baixos em 24 de Novembro de 2005; este país respondeu por carta de 16 de Dezembro de 2005.
(5)
Por carta de 28 de Outubro de 2005, a Comissão recebeu da alegada beneficiária, a VAOP, as observações sobre a decisão de início do procedimento, solicitando igualmente uma reunião. Esta reunião ocorreu em 31 de Janeiro de 2006. Por carta de 27 de Março de 2006, a VAOP enviou mais informações destinadas a complementar as observações apresentadas durante a reunião.
2. DESCRIÇÃO
2.1. A beneficiária
(6)
A VAOP foi criada no início dos anos 90 por um grupo de municípios neerlandeses. É uma sociedade cooperativa sem fins lucrativos de responsabilidade limitada, que presta determinados serviços aos respectivos membros nas melhores condições possíveis. O objectivo da VAOP é, especificamente, optimizar a recolha, proceder ao primeiro tratamento (triagem/prensagem) e vender o papel usado proveniente do território dos municípios que sejam membros da associação. Estas actividades foram posteriormente estendidas à recolha de vidro usado e de outros resíduos recicláveis.
(7)
A VAOP não é uma empresa totalmente integrada do ponto de vista vertical. Limita-se a organizar as actividades atrás referidas exclusivamente para os respectivos membros e adjudica a maior parte das actividades operacionais, como o transporte dos resíduos, a outras empresas. Por este motivo, a associação tinha, em 2002, apenas 20 trabalhadores e um volume de negócios de 27,5 milhões de euros. A VAOP cobra às autoridades locais os custos da recolha e do primeiro tratamento dos resíduos reutilizáveis provenientes dos municípios associados e entrega-lhes, em contrapartida, as receitas obtidas com a venda dos resíduos reutilizáveis aos produtores de material reciclado (por exemplo, papel reciclado).
(8)
Para a administração fiscal dos Países Baixos, a VAOP não é um organismo público.
(9)
A primeira entidade a ser criada foi a sociedade cooperativa de responsabilidade limitada Coöperative Vereniging VAOP B.V. Ao longo dos anos, esta empresa-mãe criou várias filiais para a execução da vertente operacional das suas actividades. Estas filiais são sociedades de responsabilidade limitada. A Comissão irá investigar todas estas empresas, enquanto grupo que forma uma entidade económica única (a VAOP), uma vez que a empresa-mãe tem uma participação maioritária em todas as filiais. Estas empresas são incluídas nas contas consolidadas da empresa-mãe. Por outro lado, o BNG, o maior credor da VAOP, celebrou um contrato de empréstimo apenas com o grupo e não individualmente com cada empresa, embora este contrato preveja também limites de crédito a nível de algumas das filiais. Por último, o contrato prevê ainda garantias recíprocas entre as diferentes empresas do grupo: cada uma delas é responsável perante o BNG pelas dívidas das outras empresas do grupo.
2.2. O mercado
(10)
As actividades da VAOP aumentaram acentuadamente nos anos 90. A quota de mercado da associação atingiu, nos primeiros anos da presente década, 25 a 30 % do mercado neerlandês de recolha de papel usado. Além disso, a VAOP é um agente importante no mercado do tratamento de papel usado (triagem/prensagem), tendo também entrado no mercado neerlandês de recolha de vidro usado, tornando-se um dos líderes deste mercado. Algumas das empresas que actuam nestes mercados são filiais de empresas estrangeiras.
(11)
Apesar de as autoridades locais dos Países Baixos serem legalmente obrigadas a recolher separadamente o papel usado nos respectivos municípios e a fornecê-lo ao mercado para reciclagem, a lei não especifica o modo como estas actividades devem ser levadas a cabo. Sendo assim, a maior parte dos municípios neerlandeses organiza concursos públicos para adjudicar a sua realização. A VAOP participa nestes concursos públicos em concorrência directa com empresas do sector privado que também prestam estes serviços (3). A VAOP tenta igualmente angariar novos membros dirigindo-se a municípios e propondo-lhes que adiram à associação. Nestes casos, também se pode considerar que a VAOP concorre com empresas do sector privado (4), que procuram angariar os mesmos clientes.
2.3. As duas medidas
(12)
Em primeiro lugar, em Março de 1998, o BNG concedeu à VAOP um empréstimo de 16,3 milhões de florins (7,4 milhões de euros) («a primeira medida»). Em 31 de Dezembro de 1997, o balanço consolidado da VAOP indicava que o seu capital próprio ascendia a 0,8 milhões de florins (0,4 milhões de euros) e que o total do balanço era de 17,3 milhões de florins (7,9 milhões de euros). Um ano depois, após a concessão do empréstimo, o capital próprio era de 0,09 milhões de florins (0,04 milhões de euros) e o total do balanço ascendia a 29,1 milhões de florins (13,2 milhões de euros).
(13)
Em segundo lugar, as autoridades locais aceitaram, em 2001, que uma parte dos montantes que a VAOP lhes devia - na qualidade de fornecedores de papel usado - fosse convertida num empréstimo de 3 milhões de florins (1,3 milhões de euros) («a segunda medida»). No final de 2000, a VAOP sofreu perdas consideráveis devido à falência de uma das suas filiais. Em 31 de Dezembro de 2000, as contas consolidadas da VAOP indicavam um capital próprio negativo de 3,4 milhões de florins (1,5 milhões de euros). Na mesma data, o total do balanço ascendia a 32,1 milhões de florins (14,5 milhões de euros). Visto que o maior credor da VAOP, o BNG, exigiu a penhora de praticamente todos os activos, este empréstimo não garantido podia ser considerado subordinado face ao crédito do BNG. Por conseguinte, foi designado «empréstimo subordinado».
3. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO
(14)
A Comissão deu início ao procedimento formal de investigação por ter posto em dúvida que um investidor privado numa economia de mercado teria tomado a primeira medida. A Comissão verificou que, nesse momento, a VAOP quase não dispunha de capital próprio. Por outro lado, o montante do empréstimo afigurava-se especialmente elevado relativamente ao total do balanço do mutuário do empréstimo. Em resumo, o risco deste empréstimo seria demasiado elevado para um investidor privado numa economia de mercado.
(15)
No que se refere à segunda medida, a Comissão pôs em dúvida que, em condições de mercado normais, um credor aceitasse converter o seu crédito num empréstimo subordinado daquele tipo. Este empréstimo implicava, afinal de contas, um risco elevado na medida em que a empresa estava em más condições financeiras e que o BNG tinha exigido a penhora de todos os activos. Por último, a Comissão pôs em causa que um credor numa economia de mercado não exigisse uma taxa de juro mais elevada.
(16)
Por conseguinte, a Comissão presumiu que as duas medidas poderiam constituir um auxílio estatal a favor da VAOP, sendo por isso abrangidas pela proibição estabelecida no no 1 do artigo 87.o do Tratado.
4. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(17)
A Comissão recebeu as seguintes observações do autor da denúncia: no que se refere à primeira medida, esta informou que a política geral e a prática corrente do BNG é oferecer produtos financeiros a organismos públicos e a organismos ligados a entidades públicas a condições que não se coadunam com o mercado. Em seguida, analisa o montante do capital próprio da VAOP, para concluir que a estrutura do balanço não se afigurava de modo algum sã. A escassez de capital próprio era evidente. Assinalou ainda o elevado montante das dívidas. Nestas circunstâncias, o empréstimo concedido pelo BNG permitiu que a VAOP, apesar da escassez de capital próprio, ampliasse as suas actividades com custos reduzidos. O autor da denúncia considera que um banco privado não teria concedido um empréstimo com um risco tão elevado e que, por conseguinte, se trata de um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(18)
O autor da denúncia alegou ainda que, dada a evolução da situação financeira da VAOP ao longo dos anos, o BNG não deveria ter continuado a financiá-la.
(19)
No que se refere à segunda medida, o autor da denúncia considerou que o empréstimo subordinado em questão implicava um risco muito elevado, atendendo ao montante substancial das dívidas da VAOP a liquidar em primeiro lugar em caso de falência. A taxa de juro do empréstimo não era suficiente para compensar este risco. Por conseguinte, este empréstimo constituiria igualmente um auxílio estatal.
(20)
A Comissão recebeu as seguintes observações da VAOP, a alegada beneficiária: relativamente à primeira medida, a VAOP sustenta que se tratou de uma operação puramente comercial que respeitou o princípio do investimento em economias de mercado. A VAOP assinalou que havia contactado outros bancos privados, que propuseram um financiamento em condições não muito diferentes das oferecidas pelo BNG. A VAOP enviou uma cópia de uma oferta de financiamento feita por [um banco privado], de 7 de Janeiro de 1998.
(21)
No que se refere à segunda medida, a VAOP esclareceu que não era obrigada a celebrar o chamado empréstimo subordinado com os municípios. Com base nos respectivos estatutos e nos contratos de fornecimento celebrados com estes municípios, a VAOP não era obrigada a pagar aos fornecedores de papel usado mais do que a sua liquidez lhe permitia. Por outro lado, a VAOP tinha legitimidade para impor obrigações aos seus membros sob a forma de uma «contribuição anual», que lhe permitia cobrir os custos de exploração ou que poderia ser considerada como capital de risco. A direcção da VAOP decidiu criar um crédito sobre os municípios membros da associação, uma possibilidade igualmente prevista no contrato celebrado com estes municípios.
5. OBSERVAÇÕES DOS PAÍSES BAIXOS
(22)
No que se refere à primeira medida, os Países Baixos esclareceram que a concessão de um empréstimo pelo BNG não poderia ser atribuída ao Estado. As autoridades neerlandesas sublinharam que o BNG é uma sociedade anónima, reconhecendo porém que as acções do BNG são totalmente detidas pelo Estado, pelas províncias e pelas autoridades locais, e que alguns membros do Conselho de Administração são nomeados por estas autoridades, embora tenham igualmente indicado que este Conselho de Administração não se ocupa das actividades comerciais correntes do banco, que são da responsabilidade da direcção. Os estatutos não incluem disposições que impõem à Direcção o acatamento das orientações do Conselho de Administração na oferta de produtos financeiros. Mais ainda, não existe qualquer disposição que exija que o Conselho de Administração seja consultado ou dê autorização para a concessão de empréstimos deste tipo; a Direcção foi a única responsável pela concessão do empréstimo em causa. Por último, as autoridades neerlandesas sublinharam que não existiam outros elementos que levassem a concluir que esta transacção deveria ser atribuída ao Estado.
(23)
Os Países Baixos alegaram ainda que, mesmo que o empréstimo pudesse ser atribuído ao Estado, as condições em que foi concedido poderiam ser aceites por um investidor privado numa economia de mercado. Apesar de reconhecerem que seria desejável que o capital próprio fosse mais elevado, afirmaram que o risco de perda para o BNG era limitado devido a diversas garantias, nomeadamente a primeira penhora dos créditos comerciais da VAOP, que teria de corresponder a 100 % do montante do empréstimo. Por outro lado, indicaram que o empréstimo havia sido concedido num momento em que a empresa não tinha dificuldades mas sim boas perspectivas. Naquele momento, não era possível prever a gravíssima deterioração da situação financeira que veio a verificar-se.
(24)
Quanto à segunda medida, os Países Baixos lembraram que a VAOP é um «organismo sem fins lucrativos» que distribui pelos membros as receitas líquidas da venda de resíduos recicláveis recolhidos no território destes membros. No início de 2001, a VAOP decidiu que, atendendo à precariedade da sua situação financeira, decorrente da falência de uma das suas filiais que actuava no domínio da reciclagem de vidro, uma pequena parte das receitas obtidas em 2000 através da venda de resíduos não seria paga aos membros (5) mas sim convertida num empréstimo subordinado com um prazo de cinco anos. Nessa altura, o BNG ameaçou que, caso a VAOP não aumentasse o capital próprio, não continuaria a financiá-la, o que teria conduzido à sua falência. Em primeiro lugar, as autoridades neerlandesas esclareceram que a VAOP, com base nos respectivos estatutos e nos contratos celebrados com os municípios membros, não era obrigada a pagar este montante de 3 milhões de florins (1,3 milhões de euros) aos municípios membros, visto que este montante ultrapassava os meios de que a empresa dispunha. Apesar disso, a VAOP decidiu criar um crédito dos municípios sobre a empresa, relativo a esse montante, sob a forma de empréstimo remunerado. Em segundo lugar, os Países Baixos indicaram que, do ponto de vista das autoridades locais, esta conversão de uma parte dos respectivos créditos num empréstimo constituía uma opção mais vantajosa do que a falência. Aliás, as autoridades locais tinham, naquele momento, um crédito de 5,7 milhões de florins (2,59 milhões de euros) sobre a VAOP, que não estava coberto por quaisquer garantias. As autoridades neerlandesas calcularam que, em caso de falência, os municípios teriam recuperado cerca de 1,2 milhões de florins (0,5 milhões de euros), sofrendo perdas líquidas no valor de 4,5 milhões de euros (2,05 milhões de euros). Por conseguinte, actuaram como credores numa economia de mercado, aceitando a conversão de um montante de 3 milhões de florins (1,3 milhões de euros) do crédito sobre a VAOP num empréstimo que permitia que a empresa prosseguisse as suas actividades e garantia que o BNG continuasse a financiá-la.
6. AVALIAÇÃO
6.1. Existência de auxílio
(25)
Nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, «são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(26)
Segundo um acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (6), «resulta do princípio da igualdade de tratamento entre empresas públicas e privadas que os capitais postos à disposição de uma empresa, directa ou indirectamente, pelo Estado, em circunstâncias que correspondem às condições normais do mercado, não podem ser considerados auxílios de Estado (...). Por conseguinte, ainda segundo jurisprudência assente, há que apreciar se, em circunstâncias similares, um investidor privado de dimensão comparável à dos organismos que gerem o sector público poderia ter sido levado a proceder a entradas de capitais da mesma importância (...), atendendo, nomeadamente, às informações disponíveis e às evoluções previsíveis na data dos financiamentos em causa».
(27)
Para determinar se a concessão do empréstimo por parte do BNG constitui um auxílio estatal, a Comissão deve analisar se esta operação seguiu os princípios do comportamento de um investidor privado em economias de mercado, tal como estabelecido no acórdão do Tribunal atrás referido.
(28)
A pedido da Comissão, as autoridades neerlandesas enviaram, além de uma cópia do contrato de prestação de serviços financeiros de Março de 1998, cópias de documentos internos do BNG que permitem seguir todos os passos até à decisão de concessão do empréstimo em causa à VAOP: a proposta do serviço de gestão de contas deste banco, de 21 de Janeiro de 1998, o parecer do responsável pela avaliação do risco de crédito, de 22 de Janeiro de 1998 e a decisão favorável da comissão de crédito, de 26 de Janeiro de 1998. Esta documentação revela que o BNG identificou e analisou os riscos ligados ao empréstimo em apreço, entre os quais o capital próprio muito limitado. Com base nos resultados desta análise, o BNG classificou a VAOP com uma notação baixa («C-»). Para compensar os riscos identificados, o BNG decidiu impor condições mais rigorosas e exigir amplas garantias. Entre outros aspectos, o BNG exigiu que todas as partes (a VAOP e as suas filiais) fossem solidariamente responsáveis pelas dívidas das outras empresas do grupo («responsabilidade solidária de todas as partes pelas dívidas prevista no contrato de prestação de serviços financeiros»). É muito significativo que o BNG tenha exigido ainda uma primeira penhora dos créditos comerciais da VAOP. A VAOP devia apresentar mensalmente ao BNG uma lista de penhoras sobre créditos comerciais cujo valor deveria corresponder, pelo menos, a 100 % do montante emprestado pelo banco. A comissão de crédito decidiu que o empréstimo poderia ser concedido se estas várias condições e garantias a favor do BNG constassem do contrato de empréstimo. O novo contrato de empréstimo incluía igualmente um empréstimo existente de 5 milhões de florins (2,2 milhões de euros). Este novo contrato elevou o crédito potencial do BNG sobre a VAOP, do máximo previsto de 5 milhões de florins (2,2 milhões de euros) para 16,3 milhões de florins (7,4 milhões de euros). Por conseguinte, o aumento líquido foi de 11,3 milhões de florins (5,1 milhões de euros).
(29)
Estes documentos mostram que o BNG agiu seguindo o procedimento interno normal para a concessão de empréstimos, tendo exigido amplas garantias para a concessão do empréstimo em apreço.
(30)
A Comissão verificou também que, em Janeiro de 1998, o […] (7) propôs a concessão de um empréstimo à VAOP. Este empréstimo seria concedido em complemento do crédito já existente de 5 milhões de florins, proveniente do BNG. O montante do financiamento proposto pelo […] - 7,3 milhões de florins (3,3 milhões de euros) - era efectivamente inferior ao financiamento adicional que o BNG acabou por conceder (11,3 milhões de florins/5,1 milhões de euros), mas representava ainda assim uma parte considerável deste último montante. As taxas de juro (125 e 150 pontos de base) propostas pelo […] eram mais baixas do que taxas de juro aplicáveis a empresas em dificuldade ou para a aquisição de capital próprio. Daqui se depreende que um banco privado, contrariamente às dúvidas manifestadas pela Comissão na decisão de abertura do procedimento formal de investigação, poderia ter aprovado a concessão de um empréstimo elevado à VAOP, apesar do capital próprio ser muito limitado (8).
(31)
A Comissão comparou as taxas de juros do empréstimo do BNG com as taxas propostas pelo […] (9). A taxa praticada pelo BNG é ligeiramente inferior à taxa prevista pelo […]. Em primeiro lugar, a Comissão verificou porém que o BNG tinha (e ainda tem) custos de exploração muito inferiores aos do […] (10). Em segundo lugar, o contrato de empréstimo celebrado entre o BNG e a VAOP previa diversas comissões a pagar no caso de a VAOP recorrer efectivamente a determinadas linhas de crédito. A proposta do […] não previa expressamente o pagamento de comissões deste tipo. Por último, é provável que a proposta do […] tenha levado o BNG a avançar com a proposta mais vantajosa possível (dentro dos limites impostos pelas orientações internas em matéria de concessão de empréstimos e em condições que previam garantias consideráveis), a fim de não perder um cliente que já era seu, que tinha possibilidade de ampliar as suas actividades, o que naquela data se afigurava razoável. Atendendo ao exposto, a Comissão concluiu que o BNG, apesar de ter concedido o empréstimo com uma taxa de juro mais baixa do que a proposta por um banco privado, actuou como um investidor privado numa economia de mercado ao conceder este empréstimo em 1998. Por conseguinte, o empréstimo não constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(32)
O autor da denúncia alegava ainda que um credor privado numa economia de mercado não teria continuado a financiar a VAOP nos anos seguintes, dada a degradação da situação financeira da empresa nesses anos. Deste modo, a Comissão examinou o modo como o BNG lidou com a degradação da posição financeira da VAOP.
(33)
Em 1999, quando a situação financeira da VAOP Glas B.V. e da REVA se deteriorou, o BNG redigiu um novo contrato, que foi assinado em 9 de Julho de 1999. Em primeiro lugar, as garantias foram ampliadas e a penhora passou a incidir também sobre os bens e equipamentos, as instalações e demais bens da empresa. Em segundo lugar, foi acordado que a lista elaborada mensalmente dos créditos sobre os quais incidia a penhora seria cuidadosamente examinada. Em terceiro lugar, deixavam de poder ser concedidos empréstimos fixos para investimentos em activos imobilizados. O financiamento deveria efectuar-se través de empréstimos a curto prazo, chamados créditos de tesouraria. Em quarto lugar, o preço da linha de crédito foi aumentado.
(34)
Em seguida, após a falência da REVA, em Outubro de 2000, foi redigido novo contrato, assinado em 19 de Outubro de 2001. O empréstimo foi reduzido para 13,2 milhões de florins (6 milhões de euros) (o montante efectivo do empréstimo à VAOP ascendia, naquele momento, a 15,2 milhões de florins/6,9 milhões de euros) e deveria ser progressivamente reduzido de acordo com um determinado calendário. Seria aplicada uma penalidade de 3 % aos montantes que ultrapassassem os limites do crédito. Em simultâneo, as garantias voltaram a ser reforçadas. Com base no valor da liquidação dos activos da VAOP, o BNG calculou que as suas perdas se elevariam a cerca de 5,8 milhões de florins (2,6 milhões de euros) do seu crédito total de 15,2 milhões de florins (6,9 milhões de euros). Em Setembro de 2002, foi celebrado um novo contrato que alterava o calendário anteriormente estabelecido para a redução do montante do empréstimo.
(35)
Com base nos elementos expostos, pode deduzir-se que o BNG não podia simplesmente suspender o financiamento da VAOP nem exigir o pagamento imediato dos montantes emprestados, o que acarretaria, aliás, a falência da VAOP e uma perda considerável para o BNG. Nessa altura, o BNG avaliou as potenciais perdas e as possibilidades de recuperação da VAOP. Atendendo à actividade central da VAOP (papel usado) e à capacidade da empresa para gerar cash flow, o BNG decidiu continuar o financiamento para impedir a falência da empresa. A Comissão não identificou quaisquer erros notórios nesta avaliação e na decisão que se lhe seguiu. O autor da denúncia não apresentou elementos convincentes que permitissem concluir que esta decisão não seria aceitável para um banco privado.
(36)
Em conclusão, a Comissão considera que a actuação do BNG neste caso respeitou os princípios do credor numa economia de mercado e que, por conseguinte, não se trata aqui de um auxílio estatal a favor da VAOP.
(37)
A Comissão não se pronunciará sobre a possibilidade de o empréstimo concedido pelo BNG ser atribuído ao Estado, visto que esta medida, mesmo que fosse atribuível ao Estado, não pode ser considerada um auxílio estatal pelos motivos aduzidos. Além disso, a Comissão não pode tomar qualquer posição quanto à conformidade com os princípios do investidor privado em economias de mercado dos empréstimos concedidos pelo BNG noutros casos, pelo que não se pronunciará sobre esta questão.
(38)
No início de 2001, a VAOP não podia pagar aos municípios membros os 3 milhões de florins (1,3 milhões de euros) que lhes eram devidos pelo fornecimento de papel usado, visto que a VAOP não dispunha de liquidez suficiente. Por outro lado, o BNG exigiu, como condição para continuar a financiar a VAOP, um capital de garantia positivo, definindo-o como capital próprio, acrescido de comissões e de empréstimos subordinados de longo prazo. Por conseguinte, o pagamento dos montantes em dívida teria causado a falência da empresa. A Comissão comprovou que a situação financeira difícil foi causada, principalmente, por um único acontecimento, a falência da REVA em 2000. A VAOP havia investido nesta empresa, que se ocupava da transformação de vidro usado.
(39)
A Comissão assinala que os municípios tinham um crédito líquido sobre a VAOP de 5,7 milhões de florins (2,6 milhões de euros) (11). Estes créditos não estavam cobertos por garantias porque era a outro credor importante (o BNG) que estava atribuída a prioridade na penhora dos activos importantes. Por conseguinte, as autoridades locais não teriam podido recuperar estes créditos caso a VAOP tivesse falido, o que teria implicado a liquidação dos seus activos. A Comissão avaliou os cálculos apresentados pelas autoridades neerlandesas, que eram bastante optimistas para os credores (12). Por esta razão, a Comissão considera também que os municípios teriam podido recuperar, no máximo, 1,2 milhões de florins (0,5 milhões de euros) do montante total atrás referido de 5,7 milhões de florins (2,6 milhões de euros). Por outro lado, este montante seria reavido com os atrasos consideráveis decorrentes de um processo de liquidação. Em lugar de aceitar esta perda de 4,5 milhões de florins (2 milhões de euros), os membros preferiram converter um montante de 3 milhões de florins (1,3 milhões de euros) num empréstimo remunerado e reclamar o saldo em dívida. Esta segunda opção afigurava-se, assim, uma solução mais vantajosa. Na decisão de abertura do procedimento, a Comissão questionava-se se um investidor privado numa economia de mercado que aceitasse esta conversão não teria exigido uma taxa de juro mais elevada. Estas dúvidas desvaneceram-se. A Comissão verificou, nomeadamente, que a posição negocial dos municípios face ao BNG não lhes permitia exigir uma taxa de juro mais elevada. Com efeito, as taxas de juro mais elevadas teriam acabado por afectar a capacidade da VAOP para reembolsar o empréstimo do BNG. Sendo assim, o BNG teria podido opor-se a esta pretensão dos municípios, ameaçando causar a falência da VAOP, que, como já foi referido, constituía um resultado menos favorável. De qualquer modo, ainda que os municípios tivessem o poder negocial necessário, não seria do seu interesse aumentar as taxas de juro, uma vez que este aumento teria como único resultado o aumento dos encargos financeiros da VAOP nos cinco anos seguintes. Visto que os membros indemnizavam a VAOP pelos custos dos serviços prestados, a taxa de juro mais elevada que receberiam seria totalmente anulada pelo aumento das contribuições a pagar à VAOP nesse período.
(40)
Em conclusão, a conversão do montante em dívida num empréstimo subordinado não constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, concedido pelas autoridades locais à VAOP.
7. CONCLUSÃO
(41)
Atendendo ao exposto, a Comissão conclui que as duas medidas não constituem auxílios estatais.
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
As medidas que os Países Baixos e o Bank Nederlandse Gemeenten aplicaram em favor da Vereniging van Aanbieders van Oud Papier, num valor de 3 milhões de florins (1,3 milhões de euros) e de 16,3 milhões de florins (7,4 milhões de euros), respectivamente, não constituem auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
Artigo 2.o
O Reino dos Países Baixos é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, 19 de Julho de 2006.