ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 19. července 2006
o podpoře C 35/2005, kterou chce Nizozemsko poskytnout v souvislosti se zbudováním širokopásmové sítě v Appingedamu
(oznámeno pod číslem dokumentu K(2006) 3226)
(Text s významem pro EHP)
(2007/175/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, zejména na čl. 88 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a),
poté, co zúčastněné strany byly v souladu s uvedenými články (1) vyzvány k podání připomínek, a s ohledem na tyto připomínky
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 2. listopadu 2004 (zaregistrovaným 18. listopadu 2004 pod číslem CP 212/2004) podal provozovatel kabelové sítě Essent Kabelcom, dále jen „Essent“, Komisi neformální stížnost. Stížnost se týkala státní podpory pro optickou síť (Fibre-to-the-Home neboli FTTH-síť) v Appengendamu, obci v severním Nizozemsku. Essent mezitím potvrdil, že stížnost má být považována za formální.
(2)
Essent, druhý největší provozovatel kabelových přenosů v Nizozemsku, který mimo jiné provozuje kabelovou síť v Appingedamu, učinil podání k nizozemskému soudu v září 2004 (2). Soud uložil obci Appingedam na základě čl. 88 odst. 3 Smlouvy, aby plánovanou podporu ohlásila Komisi, aby spolupracovala s Komisí a pozastavila další budování sítě.
(3)
Dopisem zaregistrovaným dne 3. února 2005 ohlásily nizozemské orgány opatření Komisi „z důvodů právní jistoty“, přičemž poznamenaly, že opatření neznamená podporu. Dne 31. března 2005 požádala Komise nizozemské orgány o doplňující informace. Po prodloužení lhůty na to nizozemské orgány odpověděly dopisem ze dne 4. srpna 2005, který byl zaregistrován dne 16. srpna 2005.
(4)
Dopisem ze dne 20. října 2005 Komise nizozemským orgánům sdělila, že se rozhodla zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy v souvislosti s dotyčným opatřením („rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie ze dne 16. prosince 2005 (3). V něm Komise vyzvala dotčené strany, aby sdělily své připomínky v souvislosti s opatřením.
(5)
Na žádost o připomínky obsaženou v rozhodnutí o zahájení řízení nizozemské orgány odpověděly dopisem ze dne 3. ledna 2006. Komise obdržela dále připomínky od následujících dotčených stran:
-
Essent Kabelcom B.V., dopisem ze dne 13. ledna 2006;
-
VECAI, dopisem ze dne 13. ledna 2006;
-
oborové organizace, která si přála zůstat anonymní, dopisem ze dne 16. února 2006.
(6)
Připomínky dotčených stran byly zaslány nizozemským orgánům dne 3. května 2006. Tyto orgány Komisi dne 7. června 2006 sdělily, že žádné další připomínky v souvislosti s obdrženými připomínkami nemají.
II. POPIS OPATŘENÍ
II.1. Souvislosti
(7)
Obec Appingedam je přesvědčena, že k zajištění všeobecné dostupnosti vyspělých širokopásmových služeb pro podniky i jednotlivce je zapotřebí vstupu státu formou podpory budování sítě FTTH v Appingedamu (4). Podle obce nabízejí Essent a provozovatel telekomunikačních služeb KPN v Appingedamu sice přístup na internet, avšak žádné vyspělé širokopásmové služby. Obec se rozhodla, že se bude finančně podílet na projektu, poté, co se ukázalo, že účastníci trhu nemají zájem se na něm za tržních podmínek účastnit.
II.2. Plánované opatření
(8)
Pasivní vrstva optické sítě (výkopové práce, potrubí, optická vlákna atd.) by měla být majetkem veřejnoprávní nadace („Stichting Glasvezelnet Appingedam“, dále jen „nadace“), kterou by založila obec a která by byla pod jejím dozorem. Investice do pasivní vrstvy se odhaduje na 4,9 milionu EUR. Obec Appingedam by poskytla buď úvěr, nebo ručení za úvěr v této částce. Zpočátku se nepředpokládalo, že bude zbudování pasivní vrstvy zadáno v otevřeném výběrovém řízení. Jak prohlásily nizozemské orgány v dopise ze 4. srpna 2005, obec se však rozhodla, že tak učiní.
(9)
Na základě pasivní vrstvy by se měla provozovat aktivní vrstva, jejíž provozovatel by nabízel pouze velkoobchodní služby poskytovatelům služeb, kteří budou poskytovat širokopásmové služby koncovým uživatelům (domácnostem a podnikům). Náklady na aktivní vrstvu (telekomunikační přístroje, správa sítě, atd.) se odhadují na 1,3 milionu EUR. Aktivní složky mají odhadovanou hospodářskou životnost 5 až 8 let.
(10)
Nizozemské orgány zpočátku prohlašovaly, že aktivní vrstvu bude vlastnit a financovat subjekt („Stichting Damsternet“) založený soukromými investory. V počáteční fázi projektu nebyli známi všichni potenciální soukromí uchazeči. Podle nizozemských orgánů projevili zpočátku zájem […] (5), […] a […].
(11)
V dopise ze 4. srpna 2005 nizozemské orgány také prohlásily, že obec nakonec zadá právo na užívání aktivní vrstvy sítě ve veřejném výběrovém řízení, a to včetně provozování sítě, jednomu provozovateli (dále jen „provozovatel“). Podle informací Komise se nepředpokládá, že k pasivní vrstvě by měli mít přístup jiní poskytovatelé elektronických komunikačních služeb než provozovatel.
(12)
V tomto stádiu není jasné, za jakých finančních podmínek bude užívací právo poskytnuto. V návrhu smlouvy o užívání se stanoví, že držitel užívacího práva bude platit nadaci roční poplatek za užívání. Nadace bude také „požadovat maximálně částku odpovídající 80 % peněžního toku vytvořeného v daném roce“. V případě záporného peněžního toku by nadace nevyžadovala úhradu poplatku. V takovém případě by požadovala pouze minimální platbu, jak se uvádí v příloze smlouvy o užívání. V příloze, která byla předložena Komisi, se však neuvádí výše ani podmínky úhrady.
II.3. Dotčené trhy s produkty nebo službami
(13)
Jestliže by byla v Appingedamu zbudována širokopásmová síť, poskytovatelé elektronických komunikačních služeb by používali velkoobchodní přístup k tomu, aby nabízeli maloobchodní širokopásmové služby koncovým uživatelům. Proto jsou při realizaci plánované, obcí financované širokopásmové sítě dotčeny jak velkoobchodní, tak maloobchodní trhy.
(14)
V souvislosti s maloobchodním trhem širokopásmových služeb v Appingedamu poskytují koncovým uživatelů širokopásmové služby jak KPN, tak Essent: Essent v současnosti nabízí rychlosti stahování do 5 Mbit/s a KPN do 6 Mbit/s. Jak Essent, tak KPN nabízejí balíček služeb sestávající se tří součástí (telefonické spojení, internet a digitální/analogovou televizi). Na základě velkoobchodní nabídky KPN mohou nabízet širokopásmové služby také ostatní poskytovatelé internetových služeb. Podle informací, které má Komise k dispozici, bude Essent v průběhu roku 2006 poskytovat rychlosti stahování až 8 Mbit/s a u nejvyspělejšího produktu dokonce 15 Mbit/s (6). Dále má jak KPN, tak Essent k dispozici technické možnosti k dalšímu rozšiřování širokopásmové kapacity nabídky služeb na základě stávajících sítí.
(15)
Co se týče velkoobchodních trhů, intervence obce Appingedam směřuje k poskytování přístupové optické sítě prostřednictvím provozovatele a poskytování velkoobchodních vysokorychlostních služeb cestou připojení k vysokorychlostní optické síti (7). V souvislosti s velkoobchodními trhy, které jsou v doporučení Komise o relevantních trzích (8) rozlišeny, budou patrně v tomto případě navrhovaným opatřením přímo či nepřímo dotčeny dva specifické trhy. Přitom patrně půjde o velkoobchodní trh pro zpřístupnění účastnického vedení (trh 11 v doporučení) a o trh pro velkoobchodní širokopásmový přístup (trh 12 v doporučení). V Appingedamu nabízí KPN velkoobchodní přístup k infrastruktuře a službám, potřebným k poskytování širokopásmových služeb (9), KPN.
II.4. Důvody zahájení formálního vyšetřovacího řízení
(16)
Ve svém rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení vyjádřila Komise pochybnosti nad slučitelností opatření se společným trhem na základě čl. 87 odst. 3, písm. c) Smlouvy o ES. V souvislosti s nutností opatření se v rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení pochybuje o tom, zda v Appingedamu skutečně existovaly ukazatele „selhání trhu“.
(17)
V rozhodnutí se konstatuje, že v Appingedamu je k dispozici přístup k širokopásmové síti, i když služby, které jsou v současnosti poskytovány, nejsou zcela srovnatelné se službami plánované sítě. Usoudilo se také, že se jedná o značné překrývání síťového pokrytí a služeb mezi stávajícími sítěmi a plánovaným opatřením.
(18)
Komise dále konstatovala, že je těžké představit si aplikace nebo služby jednotlivcům a podnikům, které by nemohly být poskytovány pomocí širokopásmových služeb poskytovaných prostřednictvím stávajících sítí. Zástupnost mezi malo- a velkoobchodními službami poskytovanými prostřednictvím plánované sítě FTTH na jedné straně a stávajícími sítěmi na druhé straně je veliká. Možné narušení hospodářské soutěže tímto opatřením v blízké budoucnosti tedy zůstává velmi pravděpodobné.
(19)
Opatření plánovaná nizozemskými orgány s sebou nesou velké riziko, že současné i budoucí investice účastníků trhu budou vytlačeny intervencí státu. V rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení se proto praví, že za těchto okolností lze pochybovat o tom, zda plánované opatření a použití podpory jsou přiměřené.
III. PŘIPOMÍNKY, KTERÉ KOMISE OBDRŽELA
III.1. Připomínky třetích osob
(20)
Komise obdržela připomínky třech dotčených stran: Essent, VECAI a oborové organizace, která si přeje zůstat anonymní.
(21)
Provozovatel kabelového přenosu Essent tvrdí s odkazem na zprávu CPB (10), že v Appingedamu se nejedná o selhání trhu. CPB zkoumal možné selhání trhu v oblasti širokopásmového trhu v Nizozemsku (11) a dospěl k závěru, že nizozemský širokopásmový trh nevykazuje žádné významnější nedostatky. Podle Essentu se k závěru CPB připojil také ministr hospodářství v dopise nizozemskému parlamentu z 5. prosince 2005, který Komise obdržela.
(22)
Essent dále tvrdí, že Appingedam nelze považovat za periferní region, který bojuje se sociálněekonomickou zaostalostí. Služby, které si obec přeje poskytovat ve školství, zdravotnictví a péči o seniory, mohou být poskytovány i prostřednictvím stávajících sítí. Essent stojí za závěrem Komise, že si lze jen stěží představit aplikace nebo služby, které by bylo možné poskytovat prostřednictvím sítě FTTH, ale ne prostřednictvím stávajících sítí. Navíc nejsou podle Essentu ceny širokopásmového přístupu v Appingedamu vyšší než jinde v Nizozemsku.
(23)
VECAI, oborová organizace poskytovatelů kabelového připojení v Nizozemsku, považuje plánovanou podporu za neslučitelnou s čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES. Státní podpora v tomto odvětví by podle VECAI přímo narušila hospodářskou soutěž na trhu, kde je ostrá konkurence.
(24)
Podle VECAI se v tuto chvíli v Nizozemsku nejedná o selhání trhu na trhu s širokopásmovými službami. Na podporu svého argumentu odkazuje VECAI, stejně jako Essent, na zprávu CPB a dopis ministra hospodářství. Stávající infrastruktura je vhodná k poskytování velmi vyspělých širokopásmových služeb. Plánované investice by podle VECAI vedly ke zdvojení stávající infrastruktury, aniž by k ní něco přidávaly.
(25)
VECAI také tvrdí, že Appingedam nelze považovat za periferní region. Navíc VECAI konstatuje, že skutečnost, že obec vystupuje nejen jako vlastník infrastruktury, ale i jako „veřejný orgán“ (vydává povolení, přiznává věcná břemena atd.), může za určitých okolností vést ke střetu zájmů. Při podpoře širokopásmových iniciativ existuje riziko střetu veřejných a soukromých aktivit.
(26)
Oborová organizace, která si přeje zůstat anonymní, soudí, že Komise má podpořit vývoj infrastruktury otevřených pasivních přístupů. Oddělení služeb od infrastruktury může podle této organizace snížit překážky při vstupu na trh, podpořit hospodářskou soutěž a stimulovat inovaci. Organizace je toho názoru, že předpisy o hospodářské soutěži mají být zaměřeny na podporu všeobecného blahobytu a ne na ochranu stávajících tržních stran.
(27)
Oborová organizace tvrdí, že státní podpora není nutná, když se vlastníci stávající infrastruktury dohodnou na tom, že svou infrastrukturu zpřístupní ostatním poskytovatelům elektronických komunikačních služeb a tento přístup poskytnou na poctivém a cenově odpovídajícím základě. Pokud se tak nestane, jedná se skutečně o nedostatečné fungování trhu a stát by musel zasáhnout.
III.2. Připomínky nizozemských orgánů
(28)
V odpovědi na žádost o připomínky k rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení nizozemské orgány nevyvrátily ani jeden z argumentů, které Komise v zahájení vyšetřovacího řízení předestřela. Nizozemské orgány předložily řadu dokumentů (zpráv o výzkumu), z nich má vyplývat, jaké důvody jsou základem opatření a jaké jsou možnosti sítě.
(29)
Ve zprávách se zdůrazňují možné aplikace plánované sítě. Nizozemské orgány uvádějí, že volba optické sítě je určena skutečností, že stávající infrastruktura neposkytuje požadovanou širokopásmovou kapacitu ani kvalitu služeb. Plánovaná infrastruktura by měla umožnit rychlé připojení k internetu, videokonference, video na přání, interaktivní hry/TV a služby IP-VPN (12).
(30)
Služby a aplikace, které by mohly být poskytovány prostřednictvím plánované sítě FTTH, jsou považovány za významné pro plnění úkolů samotné obce (jako poskytování elektronických služeb státních orgánů), pro zdravotnictví (jako lékařská pomoc na dálku a spolupráce prostřednictvím různých institucí, které jsou součástí zdravotnictví) a pro školství (jako aplikace pro dálkové vzdělávání). V této souvislosti nizozemské orgány konstatují, že Appingedam má vysoké procento nezaměstnaných a seniorů, pro něž je přístup k vyspělým širokopásmovým službám nutný.
IV. PŘÍTOMNOST STÁTNÍ PODPORY
(31)
Nizozemské orgány uvedly různé argumenty, aby dokázaly, že opatření neznamená státní podporu, a že se projekt týká pouze poskytování „veřejné infrastruktury“.
IV.1. Veřejná infrastruktura?
(32)
Podle nizozemských orgánů nespadá opatření do působnosti čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, nýbrž je třeba na něj pohlížet jako na typickou úlohu státu, totiž jako na poskytování obecné „veřejné“ infrastruktury, která je pro všechny strany přístupná za obdobných podmínek.
(33)
Komise soudí, že by tomu tak bylo, kdyby bylo zapotřebí infrastruktury k poskytování služby, která spadá do odpovědnosti státu vůči široké veřejnosti a omezuje se jen na plnění požadavků této služby. Dále se musí jednat o vybavenost, u níž není pravděpodobné, že ji poskytne trh, protože by nebyla ekonomicky rentabilní, a způsob jejího provozování nesmí zvýhodňovat žádný konkrétní podnik.
(34)
Proto Komise soudí, že tento projekt nelze označovat za obecnou infrastrukturu, která nespadá do oblasti působnosti kontroly státní podpory. Na rozdíl od určitých infrastruktur pro odvětví dopravy, které jsou přístupné všem potencionálním uživatelům za stejných a nediskriminujících podmínek a které nejsou poskytovány (budovány a/nebo spravovány) za čistě komerčních podmínek trhem, tento typ infrastruktury budují soukromí účastníci trhu, kteří také poskytují elektronické telekomunikační služby, i když ne nezbytně za podmínek, které obec Appingedam předpokládá u dotyčného opatření.
(35)
Jak vyplývá z přítomnosti KPN a Essentu v Appingedamu, není poskytování místní sítě pro přístup k elektronické komunikaci úkolem vyhrazeným státu, nýbrž podobné sítě běžně budují provozovatelé, kteří poskytují vysokorychlostní elektronické komunikační služby domácnostem a podnikům. Plánované opatření tedy do jisté míry zdvojuje iniciativy trhu nebo zajišťuje poskytování služeb, které jsou již dostupné.
(36)
Absence tohoto typu vybavenosti automaticky neznamená narušení hospodářské soutěže, to musí být zjišťováno případ od případu. Situace na trhu v Appingedamu je taková, že opatření hospodářskou soutěž narušuje nebo ohrožuje tím, že konkuruje stávajícím soukromým sítím a odrazuje budoucí soukromé investice do srovnatelné výbavy.
(37)
Komise proto soudí, že projekt v Appingedamu spadá do působnosti kontroly státní podpory a nemá být považován za obecnou infrastrukturu, která spadá do obvyklé zodpovědnosti státu vůči veřejnosti.
IV.2. Poskytování služby obecného hospodářského významu?
(38)
Ačkoli se nizozemské orgány výslovně neodvolávaly na službu obecného hospodářského zájmu, zjišťuje se, zda lze poskytování sítě FTTH v Appingedamu takto označit.
(39)
Členské státy mají obecně rozsáhlou pravomoc při označování služby za službu obecného hospodářského zájmu. Přitom se však musí počítat s judikaturou soudů Evropské unie, v níž jsou stanoveny obecné principy (13).
(40)
Záměrem dotyčného opatření je vytvořit smluvní vztah mezi provozovatelem aktivní vrstvy a obcí/nadací podle pravidel klasického partnerství mezi soukromým a veřejnoprávním sektorem, ale ne pověření a vykonávání služby obecného hospodářského zájmu. To lze vyvodit i ze sdělení a dokumentace nizozemské vlády v souvislosti s opatřením, v níž se nikde neobjevuje formulace „služba obecného hospodářského zájmu“, ani podobné označení. Na rozdíl od případů, v nichž Komise dospěla k názoru, že finanční státní podpora představuje hrazení služby obecného hospodářského zájmu - viz rozhodnutí ve věci Pyrénées-Atlantiques (14) - a v této věci nedostala ani nadace, ani provozovatel žádné jasné zadání k poskytování služby obecného ekonomického zájmu tím, že nabídnou široké veřejnosti, občanům i podnikům, širokopásmový přístup ve venkovské a odlehlé oblasti, kde žádný jiný provozovatel nenabízí všeobecně dostupný a cenově dostupné vysokorychlostní připojení.
(41)
Ve věci Pyrénes-Atlantiques bylo přímým cílem opatření zpřístupnit vysokorychlostní služby široké veřejnosti v regionu s malým pokrytím širokopásmové služby prostřednictvím velkoobchodní sítě. Tyto podmínky neplatí v Appingedamu, kde se již poskytují vysokorychlostní služby prostřednictvím dvou sítí.
(42)
Vzhledem k tomu, že Komise opatření nepovažuje za službu obecného hospodářského zájmu, tedy není třeba opatření posuzovat ve světle ostatních kritérií uvedených v rozsudku Altmark (15).
IV.3. Obec Appingedam nejedná jako soukromý investor
(43)
Nizozemské orgány tvrdí, že investice obce a nadace jsou nutné právě proto, že účastníci trhu nejsou v Appingedamu ochotni investovat do pasivní sítě FTTH, vzhledem k tomu, že očekávaný výnos z investice by nedostačoval k obhájení investice při daných tržních podmínkách.
(44)
Podle nizozemských orgánů požádala obec několik bank, aby financovaly investici do pasivní vrstvy sítě, ale kromě Banky nizozemských obcí (Bank Nederlandse Gemeenten - BNG) všechny banky odmítly projekt financovat. BNG je ochotna poskytnout obci úvěr, protože BNG posuzovala pouze bonitu poživatele úvěru, tj. obce, nikoli zbudování sítě FTTH nadací, ani celkový projekt jako takový.
(45)
Investice obce do nadace a investice nadace do pasivní vrstvy proto neobstojí v „prověrce investora v tržní ekonomice“, protože, jak se obec dozvěděla, když se obrátila na soukromé investory, účastník trhu by neinvestoval do pasivní vrstvy.
IV.4. Posouzení podpory
(46)
Ve svých prvních příspěvcích, které předcházely rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení, tvrdily nizozemské orgány, že plánované opatření na žádné ze čtyř úrovní, které lze rozlišovat, nemůže být považováno za státní podporu. Nadace podle nich údajně není zvýhodněna, a pokud by snad byla řeč o nějaké výhodě, neměla by vliv na obchod mezi členskými státy. Dále míní, že podpora není poskytnuta provozovateli aktivní vrstvy, ani poskytovatelům maloobchodních služeb. Provozovatel bude (muset) účtovat tržní velkoobchodní ceny poskytovatelům maloobchodních služeb, které již nabízel prostřednictvím stávajících infrastruktur. Pokud by Komise chtěla od obce záruku, že provozovatel účtuje tržní ceny, obec by to stanovila ve smlouvě mezi nadací a provozovatelem.
(47)
Na závěr nizozemské orgány uvádějí, že na rozdíl od věci ATLAS (16), se síť v Appingedamu bude používat hlavně k poskytování služeb domácnostem/občanům, kteří nevyvíjejí žádnou hospodářskou činnost. Pokud je podnikům v Appingedamu poskytována podpora, pak zůstává v mezích povolené míry podpory, stanovené v nařízení Komise (ES) č. 69/2001 („de minimis“ (17)) a navíc spadá do rámce podpory přiznávané malým a středním podnikům.
(48)
Komise konstatovala již ve svém rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení (18), že nizozemské orgány neposkytly žádné informace, které by tyto argumenty podpořily. Ani po zahájení vyšetřovacího řízení nizozemské orgány nepředložily další důkazy, aby podložily své argumenty v těchto bodech.
(49)
Podle Smlouvy a podle ustálené judikatury se jedná o státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, jestliže opatření:
-
je opatřením státu nebo je financováno ze státních prostředků;
-
ekonomicky zvýhodňuje příjemce podpory;
-
narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž, a
-
nepříznivě ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(50)
Obec Appingedam poskytne úvěr nebo ručení za úvěr. Prostředky na financování pasivní vrstvy této sítě by tedy alespoň částečně pocházely z obecní pokladny Appingedam. Tyto prostředky je proto třeba považovat za státní prostředky (19).
(51)
Úvěr nebo ručení poskytované obcí zvýhodňuje několik účastníků trhu:
(52)
Nadace, kterou zřídila obec a která je v její správě, by byla vlastníkem pasivní vrstvy sítě. Nadace dá pasivní vrstvu k dispozici provozovateli. Zbudování a pronájem pasivní vrstvy lze považovat za hospodářskou činnost a proto lze nadaci označit za podnik ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(53)
Když Komise vychází z informací, které má k dispozici, je pasivní vrstva financována obcí bez jakéhokoli příspěvku nadace. Zdá se, že nadace neplatí ani poplatek za užívání sítě. Jak již bylo popsáno výše, investice obce Appingedam do pasivní sítě není v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Proto je nadace státními prostředky od obce zvýhodněna ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(54)
Nizozemské orgány potvrdily, že povolení k provozování pasivní infrastruktury bude zadáno ve veřejném výběrovém řízení. Při zadání ve veřejném výběrovém řízení by mohlo být minimalizováno zvýhodnění strany, která zakázku dostane, ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy.
(55)
Projekt sice v důsledku veřejného výběrového řízení provozovateli nepřinese žádný mimořádný výnos, nicméně provozovatel by získal přístup k pasivní vrstvě sítě za podmínek, které by z výše uvedených důvodů se vší pravděpodobností neodrážely náklady, které obci a/nebo nadaci zbudováním sítě vzniknou a které nejsou stanoveny tak, aby obec z projektu získala co největší příjem. Ačkoli, jak již bylo uvedeno výše, není jasné, za jakých finančních podmínek by povolení bylo vydáno, lze předpokládat, že cena za přístup bude díky státní podpoře nižší než náklady, a že by se pravděpodobně nezakládala na tržních cenách za přístup ke srovnatelné pasivní síti.
(56)
Provozovatel by tudíž mohl založit své podnikání na státem financované síti a mohl by vstoupit na trh s velkoobchodními službami za podmínek, které se na tomto trhu jinak nevyskytují. Provozovatel je proto intervencí státu zvýhodněn.
(57)
I kdyby všichni zainteresovaní poskytovatelé elektronických komunikačních služeb dostali prostřednictvím provozovatele za průhledných a rovných podmínek přístup k optické síti, tak lze předpokládat, že cena za tento přístup bude díky státní podpoře nižší než náklady, a že pravděpodobně nebude založena na tržních cenách za srovnatelné velkoobchodní širokopásmové služby. Poskytovatelé těchto služeb jsou tedy zvýhodněni, protože je jim umožněno vstoupit na maloobchodní trh s vysokorychlostním spojením a vyvíjet hospodářskou činnosti za podmínek, které by jinak na trhu nejsou k dispozici.
(58)
Z předchozího lze vyvodit, že zvýhodnění provozovatele, poskytovatelů služeb a dalších dodavatelů telekomunikačních služeb se odrazí také ve výhodě pro domácnosti a podniky v Appingedamu. Domácnosti nejsou upraveny předpisy o státní podpoře, ovšem podniky na dotyčném geografickém území by mohly mít výhody z širší nabídky služeb a nižších cen, než jaké by dostaly za čistě obchodních podmínek jako v případě aktuálně nabízených pronajatých linek nebo satelitního připojení. Navíc by měly výhodu ve srovnání s podniky, které sídlí v ostatních regionech Nizozemska.
(59)
Nizozemské orgány zopakovaly své stanovisko, že i pokud by se jednalo o podporu podniků v Appingedamu, její intenzita nepřekračuje nařízení (ES) č. 69/2001 („de minimis“) a navíc spadá do rámce podpory přiznávané malým a středním podnikům. Komise uznává, že výhoda pro každý z podniků jako koncových uživatelů nemusí překračovat práh podpory de minimis.. Stejně tak nelze vyloučit, že podpora hranice tohoto nařízení překračuje a že je v rozporu s předpisy o kumulaci podpory.
(60)
Plánovanou intervencí státu se mění stávající tržní podmínky v Appingedamu tak, že se umožní dotovaný přístup na velkoobchodní trh s rychlými širokopásmovými službami (provozovatel), a že se poskytovatelům služeb umožní vstup na navazující trhy nižšího stupně mimo jiné na trhy s maloobchodními širokopásmovými a telekomunikačními službami.. Při přijímání rozhodnutí o investicích do sítě a o údržbě sítě vycházeli stávající poskytovatelé Essent a KPN ve svých výpočtech z předpokladu, že ostatní poskytovatelé elektronických komunikačních služeb by museli nést úplné náklady na novou síť nebo by museli platit tržní cenu za přístup k velkoobchodním službám, k čemuž zjevně po plánované intervenci státu nedojde. Skutečnost, že bude k dispozici nová síť a evidentně za podmínek pod tržní cenou, vede k narušení hospodářské soutěže na navazujících trzích s maloobchodními širokopásmovými službami a dalšími elektronickými komunikačními službami.
(61)
Vzhledem k tomu, že intervence státu může mít dopad na provozovatele telekomunikací z jiných členských států, má opatření důsledky pro obchod. Telekomunikační trhy připouštějí konkurenci mezi poskytovateli elektronických komunikačních služeb a poskytovateli služeb, kteří většinou rozvíjejí činnosti, které jsou předmětem obchodu mezi členskými státy. Různí provozovatelé kabelového přenosu a poskytovatelé internetových služeb, kteří jsou aktivní v Nizozemsku, jsou součástí mezinárodních skupin podnikajících po celé Evropě a investujících v Nizozemsku, ale i v jiných zemích.
(62)
S ohledem na výše uvedené Komise soudí, že nadace, provozovatel i poskytovatelé služeb jsou projektem placeným ze státních prostředků ekonomicky zvýhodněni, což se alespoň částečně odráží v ekonomické výhodě podniků v Appingedamu. Projekt navíc narušuje hospodářskou soutěž a má vliv na obchod mezi členskými státy.
(63)
Když se potvrdilo, že opatření představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, je třeba prošetřit, zda lze tato opatření považovat za slučitelná se společným trhem.
V. POSOUZENÍ SLUČITELNOSTI
(64)
V čl. 87 odst. 1 Smlouvy je ustanovena všeobecná zásada zákazu státní podpory ve Společenství. V čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy jsou uvedeny výjimky z všeobecné zásady formulované v čl. 87 odst. 1.
(65)
Ustanovení čl. 87 odst. 2 stanoví, ve kterých případech lze bez váhání učinit výjimku ze všeobecného zákazu státní podpory podle čl. 87 odst. 1. Na posuzovanou věc se nevztahuje žádná z výjimek uvedených v čl. 87 odst. 2. V souvislosti s čl. 87 odst. 2, písm. a) je třeba konstatovat, že projekt nelze považovat za státní podporu sociálního charakteru, a že podpora není přiznána pouze individuálním uživatelům.
(66)
Výjimky podle čl. 87 odst. 3 písm. b) a d) Smlouvy o ES také nelze uplatnit. Je nicméně třeba podotknout, že Appingedam se nachází na území, které připadá v úvahu pro regionální podporu (20), a proto v zásadě může připadat v úvahu pro regionální podporu v souladu s čl. 87 odst. 3, písm. c) Smlouvy. Komise sestavila pokyny pro regionální podporu, dále jen „pokyny“ (21), na základě čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy. Opatření nelze z důvodů uvedených v odůvodnění (67) ospravedlnit ani na základě těchto pokynů.
(67)
Opatření není založeno na vymezeném režimu regionální státní podpory a navíc je ve prospěch jen určitého sektoru jediné obce dotyčného regionu. V pokynech se však stanoví, že „individuální dočasná podpora ve prospěch […] pouze jediného ekonomického sektoru […] může mít značný vliv na hospodářskou soutěž v dotčeném trhu (v tomto případě na ostatní provozovatele), přičemž hrozí, že jeho účinek na regionální rozvoj bude malý. […] Komise soudí, že tato státní podpora […] nesplňuje […] podmínky pokynů.“ (22).
(68)
Komise dále stanovila další pokyny a rámce, v nichž jsou zahrnuty předpisy pro státní podporu, u níž lze učinit výjimku podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy. Žádný z těchto pokynů se na dotyčnou věc nevztahuje. Vzhledem k tomu, že opatření nespadá ani pod jiný existující rámec nebo pokyny, je Komise toho názoru, že posouzení slučitelnosti opatření se společným trhem je třeba přímo založit na čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy (23).
(69)
Podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy lze za slučitelné se společným trhem považovat „podpory, které mají usnadnit určité formy hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.
(70)
Podpora může spadat do výjimky podle čl. 87 odst. 3 písm. c), jestliže se opatřením usiluje o cíl společného zájmu způsobem, který je nutný a který je úměrný stanovenému cíli.
(71)
Komise bude proto zjišťovat:
a)
zda plánovaná podpora směřuje k definovanému cíli společného zájmu, tj. zda napravuje selhání trhu nebo usiluje o jiný cíl společného zájmu, jako je soudržnost.
V takovém případě se bude také zjišťovat, zda
b)
má podpora takovou formu, aby byl cíl společného zájmu dosažen, přičemž je třeba odpovědět na následující otázky:
i.
Je podpora odpovídajícím nástrojem, tj. lze cíl uskutečnit podporou, nebo existují jiné, nepopiratelně lepší nástroje k dosažení téhož výsledku?
ii.
Je opatření stimulující, tj. změní opatření chování podniků?
iii.
Je opatření úměrné stanovenému cíli, tj. lze téže změny chování dosáhnout menší podporou nebo méně narušujícím prostředkem?
c)
jsou narušení hospodářské soutěže a jeho důsledky tak malé, aby byl konečný výsledek pozitivní?
(72)
Komise musí zjistit, zda se v Nizozemsku, konkrétně v Appingedamu, jedná o selhání trhu s širokopásmovým připojením, které by mohla napravit státní podpora. Aktuální údaje (24) potvrzují, že v Nizozemsku existuje na trhu se širokopásmovým připojením tvrdá konkurence a velmi rozmanitá nabídka. Nizozemsko má nejvyšší podíl širokopásmového připojení ve Společenství (v polovině roku 2006 zhruba 30 % a toto procento rychle stoupá).
(73)
Nizozemský trh se širokopásmovým připojením se vyznačuje rychlým vývojem. Poskytovatelé elektronických komunikačních služeb, provozovatelé kabelového připojení a poskytovatelé internetových služeb se chystají na Nizozemském trhu představit širokopásmové služby s velmi vysokou kapacitou (25). Očekává se, že v příštích letech budou bez státní podpory zbudovány „sítě příští generace“ (26). Navíc se provozovatelé mobilní telefonie třetí generace momentálně věnují zavedení mobilních širokopásmových služeb v Nizozemsku. Podle informací, které má Komise k dispozici, je těmito službami pokryto již zhruba 70 % nizozemského území (27). Z těchto trhem poháněných rozvojových plánů je vidět, že z veřejné intervence vyplývá riziko vytlačování soukromé iniciativy.
(74)
Když Komise vyjde z faktických informací, které má k dispozici (zpráva CPB, zpráva Komise, analýza OECD, atd.), vše ukazuje na to, že působení sil na trhu je dostatečné na to, aby vedlo ke vzniku požadovaného pokrytí a požadovaného množství služeb na trhu se širokopásmovým připojením v Nizozemsku (28). Navíc by plánované opatření jako státní investice ohrozilo soukromou iniciativu a nevedlo by ke zlepšení celkové nabídky širokopásmových služeb.
(75)
Ve zprávě CPB se výslovně prohlašuje, že se v Nizozemsku obecně nejedná o selhání trhu se širokopásmovým připojením, že podniky jsou dostatečně stimulovány k investicím do širokopásmového připojení a nejlepší politikou státu je zdrženlivost, která ponechá trhu volný průchod. Zpráva konstatuje, že stávající selhání trhu je omezené a je především spojené s tržní silou a minimálními výrobními externalitami. Podle této zprávy v obou bodech zjevně vhodně zapůsobí dozor nizozemského dozorčího orgánu OPTA a poskytnutí určitých dotací na výzkum a vývoj (29).
(76)
Pokud jde konkrétně o Appingedam, nabízejí KPN i Essent na maloobchodním trhu maloobchodní širokopásmové služby. Essent v tuto chvíli poskytuje služby o rychlosti až 5 Mbit/s, KPN až 6 Mbit/s. Jak Essent, tak KPN poskytují tři druhy služeb (telefonii, internet a digitální/analogovou televizi). Oba podniky disponují technickými možnostmi a využijí jich k tomu, aby na základě svých stávajících sítí dále zvyšovaly širokopásmovou kapacitu svých služeb, pokud bude po takových službách dostatečná poptávka. I ostatní poskytovatelé internetových služeb mají možnost poskytovat širokopásmové služby za využití velkoobchodních služeb KPN.
(77)
Pokud jde o velkoobchodní trhy, uložil dozorčí orgán OPTA na určitých trzích dominantnímu provozovateli KPN omezení. KPN poskytuje velkoobchodní přístup ke své síti a služby potřebné k poskytování širokopásmových služeb (30). Někteří provozovatelé kabelového připojení, zejména Essent, poskytují na nizozemském trhu také formu velkoobchodního širokopásmového přístupu třetím osobám (31).
(78)
V ostatních případech, v nichž měla Komise doposud posuzovat státní podporu na širokopásmové připojení, dospěla skutečně k závěru, že státní podpora na velkoobchodní sítě může být vhodným a přiměřeným nástrojem působení na některé aspekty selhání trhu a/nebo nedostatečného financování. V případech, kdy se jednalo obecně o „bílé“ nebo „šedé“ oblasti (32), se však trh nehodil pro konkurující nabídky širokopásmových služeb nebo se jednalo o strukturální překážky zbudování širokopásmového připojení (33).
(79)
Nizozemské orgány argumentují tím, že „pro budoucí obsahové služby a aplikace“ jsou potřebné sítě s vyšší kapacitou, než je kapacita stávajících měděných sítí nebo hybridních sítí mědi a vlákna. Z vyšetřování však vyplývá, že je těžké si představit, že by nebylo možné v blízké budoucnosti a ve střednědobém horizontu poskytovat široké veřejnosti aplikace prostřednictvím stávajících sítí (34).
To znamená, že míra zastupitelnosti mezi službami dodávanými prostřednictvím „sítí příští generace“ a služeb prostřednictvím stávajících sítí je vysoká a v blízké budoucnosti bude trvat vysoké potencionální narušení hospodářské soutěže.
(80)
Po shrnutí lze vyvodit závěr, že se v Appingedamu nejedná o selhání trhu s širokopásmovým připojením, které vytváří potřebu finanční státní podpory.
(81)
Ačkoli se Appingedam nachází v okrajové části Nizozemska, intervence státu se uskutečňuje v obci, kde jsou již dostupné maloobchodní i velkoobchodní širokopásmové služby prostřednictvím různých poskytovatelů elektronických komunikačních služeb a sítí za dodavatelských podmínek a za ceny, které jsou srovnatelné s ostatními regiony.
(82)
V již citované zprávě CPB se uvádí, že nebyly shledány žádné známky ukazující na „zásadní geografickou nebo sociální rozdělenost v Nizozemsku. Širokopásmové připojení je dostupné téměř ve všech regionech. Většina spotřebitelů si může vybrat ze zhruba 80 internetových připojení v hustě obydlených oblastech a asi 30 připojení v odlehlejších oblastech“. Ve zprávě se sice potvrzuje, že by se mohlo eventuálně jednat o sociální rozdělení (senioři jsou v širokopásmovém připojení málo zastoupeni), avšak vláda může užívání internetu těmito osobami velmi dobře stimulovat také prostřednictvím opatření na straně poptávky, například propagační kampaní (35).
(83)
Dotyčné opatření proto neřeší ani selhání trhu ani cíl v podobě soudržnosti. Státní podpora není potřebná ke stimulaci nabídky širokopásmových služeb v Appingedamu a nepřiměřeně narušuje hospodářskou soutěž. S ohledem na to, že neexistuje cíl společného zájmu, nesplňuje opatření kritéria slučitelnosti se společným trhem podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
VI. ZÁVĚR
(84)
Z výše uvedených důvodů Komise dospěla k závěru, že opatření znamená státní podporu pro nadaci, provozovatele optické sítě a poskytovatele maloobchodních širokopásmových služeb. Vzhledem k tomu, že podpora neusnadňuje rozvoj určitých forem hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, aniž by měnila podmínky obchodování k horšímu v rozporu se společným zájmem, nelze podporu na základě čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES zdůvodnit a podpora je proto neslučitelná se společným trhem.
KOMISE PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Podpora, kterou Nizozemsko hodlá poskytnout na rozvoj širokopásmové sítě v Appingedamu, je neslučitelná se společným trhem.
Opatření proto nesmí být realizováno.
Článek 2
Nizozemsko do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Komisi sdělí, jaká opatření přijalo, aby její rozhodnutí splnilo.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Nizozemskému království.
V Bruselu dne 19. července 2006.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 19 de Julho de 2006
relativa ao Auxílio Estatal n.o C 35/2005 que os Países Baixos tencionam conceder para o desenvolvimento de uma rede de banda larga em Appingedam
[notificada com o número C(2006) 3226]
(Apenas faz fé o texto em língua neerlandesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2007/175/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.o 2, primeiro parágrafo, do artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o n.o 1, alínea a), do artigo 62.o,
Depois de ter convidado os interessados a apresentar as suas observações nos termos dos referidos artigos (1), e tendo em conta estas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Por carta de 2 de Novembro de 2004 (registada em 18 de Novembro de 2004 com o número CP 212/2004), a operadora de cabo Essent Kabelcom, a seguir designada «Essent», apresentou uma denúncia informal à Comissão. A denúncia referia-se ao auxílio estatal destinado a um lacete de fibra de vidro (rede Fibre-to-the-Home ou FTTH) em Appingedam, um município do Norte dos Países Baixos. A Essent decidiu, entretanto, que a denúncia deveria ser considerada como uma denúncia formal.
(2)
A Essent, segunda maior operadora de cabo dos Países Baixos, que explora, entre outras, um rede de cabo em Appingedam, já submetera o caso à apreciação de um tribunal neerlandês (2) em Setembro de 2004. Este tribunal ordenou que, nos termos do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado, o município de Appingedam comunicasse os planos de concessão do auxílio à Comissão, colaborasse com esta instituição e suspendesse os trabalhos de instalação da rede.
(3)
Por carta registada a 3 de Fevereiro de 2005, as autoridades neerlandesas comunicaram a medida à Comissão, «por motivos de segurança jurídica», alegando que não constituía um auxílio. Em 31 de Março de 2005, a Comissão solicitou informações complementares às autoridades neerlandesas. Após uma prorrogação do prazo, as autoridades neerlandesas responderam por carta de 4 de Agosto de 2005, registada com data de 16 de Agosto de 2005.
(4)
Por carta de 20 de Outubro de 2005, a Comissão comunicou às autoridades neerlandesas que havia decidido dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado, relativamente à medida em causa («decisão de abertura do procedimento de investigação»). A decisão foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia de 16 de Dezembro de 2005 (3), nela se instando os interessados a apresentar as respectivas observações sobre a medida em questão.
(5)
As autoridades neerlandesas responderam por carta de 3 de Janeiro de 2006 ao convite à apresentação de observações constante da decisão que deu início ao procedimento de investigação. Além disso, a Comissão recebeu as observações das seguintes partes interessadas:
-
Essent Kabelcom B.V., recebidas por carta de 13 de Janeiro de 2006;
-
VECAI, recebidas por carta de 13 de Janeiro de 2006;
-
organização sectorial que solicitou o anonimato, recebidas por carta de 16 de Fevereiro de 2006.
(6)
As observações dos interessados foram enviadas às autoridades neerlandesas a 3 de Maio de 2006. Estas autoridades informaram a Comissão, em 7 de Junho de 2006, de que não tinham quaisquer observações suplementares a apresentar no que se refere às observações recebidas.
II. DESCRIÇÃO DA MEDIDA
II.1. Antecedentes
(7)
O município de Appingedam considera que é necessária a intervenção pública, com vista ao fornecimento generalizado de serviços avançados de banda larga a empresas e cidadãos, através do auxílio à instalação de uma rede FTTH nesta localidade (4). Para este município, nem a Essent nem a KPN (operadora de telecomunicações) oferecem serviços avançados de banda larga, apesar de proporcionarem o acesso à Internet em Appingedam. O município decidiu participar financeiramente no projecto depois de os principais operadores do mercado não terem mostrado interesse em fazê-lo em condições de mercado.
II.2. A medida proposta
(8)
A camada passiva da rede de fibra de vidro (direitos de escavação, cabos, fibra de vidro, etc.) será propriedade de uma fundação pública (Stichting Glasvezelnet Appingedam, a seguir designada «a fundação»), instituída e controlada pelo município. O investimento na camada passiva foi estimado em 4,9 milhões de euros. O município de Appingedam irá conceder um empréstimo ou uma garantia relativa a um empréstimo desse montante. Inicialmente, não se previu a realização de concurso público para a instalação da camada passiva. No entanto, o município decidiu fazê-lo, tal como consta da carta das autoridades neerlandesas de 4 de Agosto de 2005.
(9)
Com base na camada passiva será explorada uma camada activa, cujo operador oferecerá apenas serviços grossistas a outros operadores que, por sua vez, irão oferecer serviços de banda larga a utilizadores finais (particulares e empresas). Os custos da camada activa (equipamentos de telecomunicações, gestão da rede, etc.) são estimados entre 1 e 1,3 milhões de euros. Os componentes activos têm uma vida útil prevista de 5 a 8 anos.
(10)
As autoridades neerlandesas declararam, no início, que a camada activa seria propriedade de uma entidade (Stichting Damsternet) criada e financiada por accionistas privados. Não foram divulgados todos os operadores privados interessados. Segundo as autoridades, as […]* (5), […] e […] mostraram interesse.
(11)
No entanto, na carta de 4 de Agosto de 2005, as autoridades neerlandesas declararam que o município acabara por decidir que o direito de utilização da camada activa da rede, incluindo a exploração da rede, seria atribuído por concurso público a um operador, a seguir designado «o operador». Segundo as informações de que a Comissão dispõe, o que se pretende não é que outros prestadores de serviços de comunicações electrónicas além do operador tenham acesso directo à camada passiva.
(12)
Nesta fase não se conhecem ainda as condições financeiras em que o direito de utilização será atribuído. O projecto de acordo de utilização prevê que o titular do direito de utilização deve pagar anualmente à fundação uma taxa de utilização. Contudo, a fundação só poderá «exigir, no máximo, um montante que corresponda a 80 % do cash flow gerado nesse ano». Se este cash flow for negativo, a fundação não pode exigir qualquer taxa. Neste caso, só poderá exigir um montante mínimo, nos termos de um anexo do acordo de utilização. No entanto, este anexo ainda não fixa qual o montante exigível.
II.3. Mercados de produtos ou de serviços abrangidos
(13)
Se a rede de banda larga for instalada em Appingedam, os prestadores de serviços de comunicações electrónicas irão utilizar o acesso por grosso no intuito de propor serviços de banda larga a retalho aos utilizadores finais. Deste modo, tanto o mercado grossista como o mercado retalhista de Appingedam serão abrangidos pela instalação da rede de banda larga projectada, financiada pelo município.
(14)
No que se refere ao mercado retalhista dos serviços de banda larga em Appingedam, tanto a Essent como a KPN oferecem serviços de banda larga a utilizadores finais: a Essent oferece, neste momento, velocidades de descarregamento até 5 Mb e a KPN até 6 Mb. Ambas oferecem um pacote de três serviços (telefonia, Internet e televisão digital/analógica). Outros prestadores de serviços de Internet também podem oferecer serviços de banda larga com base no acesso por grosso da KPN. Segundo informações de que a Comissão dispõe, a Essent irá oferecer, durante o ano de 2006, velocidades de descarregamento até 8 Mb, atingindo mesmo 15 Mb para os seus serviços mais avançados (6). Por outro lado, tanto a KPN como a Essent podem, com os meios técnicos próprios de que dispõem, aumentar ainda mais a capacidade de largura da banda dos serviços que oferecem, com base nas suas redes existentes.
(15)
No que se refere ao mercado grossista, a intervenção do município de Appingedam destina-se a tornar acessível, através do operador, um lacete de fibra de vidro por grosso e serviços de banda larga por grosso, através de ligações em fibra de vidro com grande largura da banda (7). No que se refere aos mercados grossistas destacados na recomendação da Comissão relativa aos mercados relevantes (8), afigura-se que, neste caso, são dois os mercados específicos directa ou indirectamente abrangidos pela medida proposta. Trata-se do fornecimento grossista de acesso desagregado a lacetes (ponto 11 da recomendação) e do fornecimento grossista de acesso em banda larga (ponto 12 da recomendação). Em Appingedam, a KPN oferece acesso por grosso à infra-estrutura e aos serviços que são necessários à prestação de serviços de banda larga (9).
II.4. Motivos para dar início ao procedimento de investigação exaustiva
(16)
Na decisão de abertura do procedimento de investigação, a Comissão expressou dúvidas quanto à compatibilidade da medida com o mercado comum, por força do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado. Relativamente à necessidade da medida, a decisão de abertura do procedimento de investigação põe em dúvida que existam efectivamente, em Appingedam, elementos que apontam para uma «deficiência do mercado».
(17)
A decisão refere que o acesso à rede em banda larga já se encontra disponível em Appingedam, apesar de os serviços actualmente oferecidos não serem inteiramente comparáveis com os serviços oferecidos pela rede projectada. A decisão considerou ainda que existe uma sobreposição considerável de cobertura de rede e ofertas de serviços entre as redes existentes e a medida prevista.
(18)
Além disso, a Comissão indicou ter dificuldade em imaginar aplicações e serviços a oferecer aos particulares e às empresas que não possam ser oferecidos pelos serviços de banda larga prestados através das redes actualmente existentes. A substituibilidade entre os serviços a retalho e por grosso a prestar através da rede FTTH prevista, por um lado, e as redes existentes, por outro, é elevada. Por esta razão, a medida poderá, no futuro próximo, perturbar seriamente a concorrência.
(19)
A medida prevista pelas autoridades neerlandesas acarreta o grande risco de desencorajar os investimentos - actuais e futuros - dos operadores do mercado devido à intervenção do sector público. Na decisão de instauração do procedimento de investigação refere-se também que, nas circunstâncias expostas, é duvidoso que a medida proposta e a utilização de um auxílio deste tipo sejam, neste caso, adequados para atingir o objectivo desejado.
III. OBSERVAÇÕES RECEBIDAS PELA COMISSÃO
III.1. Observações de terceiros
(20)
A Comissão recebeu observações de três partes interessadas: a Essent, a VECAI e uma organização sectorial que solicitou o anonimato.
(21)
A operadora de cabo Essent sustentou, fazendo referência a um relatório do CPB (10), que o mercado não funciona de forma deficiente em Appingedam. O CPB estudou as alegadas deficiências do mercado da banda larga nos Países Baixos (11), concluindo que este mercado não dá sinais de deficiências significativas. Segundo o relatório, não é legítimo invocar deficiências de mercado para fundamentar medidas de política sectorial. Para a Essent, o Ministro dos Assuntos Económicos concordou com as conclusões do CPB numa carta dirigida ao Parlamento neerlandês, de 5 de Dezembro de 2005, que a Comissão recebeu.
(22)
Por outro lado, a Essent afirma que não se pode considerar que a região de Appingedam seja periférica e sofra de atrasos do ponto de vista socioeconómico. Os serviços que o município deseja oferecer em matéria de educação, cuidados de saúde e cuidados aos idosos podem também ser oferecidos pelas redes já existentes. A Essent subscreve a conclusão da Comissão de que é difícil imaginar quais as aplicações e os serviços a oferecer através da rede FTTH que não possam já ser oferecidos através das redes existentes. Além disso, os preços de acesso à banda larga em Appingedam não são, para a Essent, diferentes dos praticados no resto do país.
(23)
A VECAI, a organização sectorial dos operadores de cabo dos Países Baixos, considerou a medida proposta incompatível com o n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado. Esta organização considera que os auxílios estatais neste sector perturbarão directamente a concorrência, num mercado em que a concorrência é feroz.
(24)
A VECAI considera que, neste momento, não há qualquer deficiência do mercado dos serviços de banda larga nos Países Baixos. Para sustentar este argumento, a VECAI remete, tal como a Essent, para o relatório do CPB e para a carta do Ministro dos Assuntos Económicos. A infra-estrutura actual é adequada à prestação de serviços muito avançados de banda larga. O investimento proposto conduzirá, segundo a VECAI, à duplicação da infra-estrutura existente, não vindo acrescentar nada.
(25)
A VECAI afirma ainda que a região de Appingedam não pode ser considerada periférica. Além disso, refere que o facto de o município actuar não só como proprietário da infra-estrutura mas também como «autoridade pública» (concessão de licenças, direitos de passagem, etc.) pode dar origem a um conflito de interesses. O apoio de iniciativas no domínio da banda larga pode dar origem a um conflito entre as actividades públicas e privadas.
(26)
A organização sectorial que solicitou o anonimato considera que a Comissão deve apoiar o desenvolvimento de infra-estruturas de acesso passivas abertas. Para esta organização, a separação entre serviços e infra-estrutura pode reduzir os obstáculos de penetração no mercado, ser benéfico para a concorrência e estimular a inovação. A organização considera que as regras de concorrência devem ter em vista o fomento da prosperidade de todos, e não a protecção dos operadores já existentes no mercado.
(27)
Segundo esta organização sectorial, o auxílio estatal não é necessário se os proprietários da infra-estrutura existente acordarem em facultar o acesso de todos os outros prestadores de serviços de comunicações electrónicas a esta infra-estrutura e se este acesso for proposto de forma leal e com base nos custos. Se não for o caso, então existirá efectivamente uma deficiência no mercado e será desejável a intervenção do sector público.
III.2. Observações das autoridades neerlandesas
(28)
Em resposta ao pedido de observações relativas à decisão de abertura do procedimento de investigação, as autoridades neerlandesas não refutam nenhum dos argumentos avançados pela Comissão nessa decisão. As autoridades neerlandesas apresentaram uma série de documentos (relatórios de investigação) dos quais constavam os fundamentos para a aprovação da medida e as possibilidades da rede.
(29)
Os relatórios dão especial atenção às possíveis utilizações da rede projectada. As autoridades neerlandesas alegaram que a escolha de uma rede de fibra de vidro foi determinada pelo facto de a infra-estrutura existente não oferecer a capacidade de banda larga nem a qualidade de prestação de serviços desejadas. A infra-estrutura projectada possibilitará a rapidez dos serviços de ligação à Internet, videoconferências, vídeo a pedido e jogos interactivos/TV e IP-VPN (12).
(30)
Os serviços e as aplicações que a rede FTTH projectada vai poder oferecer são consideradas importantes para efeitos de desempenho das tarefas do próprio município (como a possibilidade de oferecer serviços municipais em linha), de cuidados de saúde (como a assistência médica à distância e a cooperação das diversas instituições envolvidas na prestação destes cuidados) e de educação (como as aplicações de ensino à distância). A este propósito, as autoridades neerlandesas declararam que Appingedam tem uma grande percentagem de desempregados e de idosos para os quais o acesso a serviços avançados de banda larga é necessário.
IV. EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO ESTATAL
(31)
As autoridades neerlandesas aduziram vários argumentos no intuito de demonstrar que a medida não constitui um auxílio estatal e que o projecto se refere apenas à oferta de uma «infra-estrutura pública».
IV.1. Infra-estrutura geral
(32)
Segundo as autoridades neerlandesas, a medida não cai na alçada do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, devendo ser considerada como uma tarefa pública por excelência, nomeadamente a instalação de uma infra-estrutura «pública» geral à qual todos podem aceder em condições de igualdade.
(33)
A Comissão considera que estaríamos perante uma situação desse tipo se a infra-estrutura fosse necessária para o Estado prestar um serviço público geral que lhe compete, limitando-se porém a utilização ao necessário para prestar este serviço. Além disso, deve tratar-se de uma situação em que seja pouco provável que o serviço seja oferecido pelo mercado, por não ser rentável, e desde que a forma de exploração do serviço não favoreça exclusivamente uma empresa específica.
(34)
Por conseguinte, a Comissão considera que o projecto não pode ser considerado como uma infra-estrutura geral não abrangida pelo âmbito de aplicação do controlo dos auxílios estatais. Ao contrário de determinadas infra-estruturas do sector dos transportes, que são acessíveis a todos os potenciais utilizadores em condições de igualdade e não discriminatórias e que não são exploradas de forma puramente comercial (instalação e/ou gestão) no mercado, este tipo de infra-estrutura é instalada por operadores económicos privados, ainda que não respeitem necessariamente as condições fixadas pelo município de Appingedam relativamente à medida em questão.
(35)
Como se depreende da presença da KPN e da Essent em Appingedam, a oferta de uma rede local para o acesso a comunicações electrónicas não é reservada a uma entidade pública; este tipo de rede é, geralmente, explorado por operadores de comunicações electrónicas que oferecem serviços a particulares e a empresas. Assim, a medida proposta duplica, em certa medida, as iniciativas do mercado ou prevê a prestação de serviços que já se encontram disponíveis.
(36)
A ausência de distorção da concorrência não é inerente a este tipo de medidas, devendo ser comprovada caso a caso. A situação do mercado em Appingedam é tal que a medida perturba ou ameaça perturbar a concorrência, uma vez que irá concorrer com redes existentes de operadores privados e que os investimentos privados futuros em equipamentos semelhantes serão desencorajados.
(37)
Por conseguinte, a Comissão considera que o projecto de Appingedam é abrangido pelo âmbito de aplicação do controlo dos auxílios estatais e não deve ser considerado como uma infra-estrutura geral incluída nas responsabilidades habituais do Estado face ao público.
IV.2. Prestação de um serviço de interesse económico geral?
(38)
Apesar de as autoridades neerlandesas não se terem referido explicitamente a um serviço de interesse económico geral, examinou-se se a oferta da rede FTTH em Appingedam poderia ser considerada um serviço deste tipo.
(39)
Em geral, os Estados-Membros entendem de forma muito abrangente o conceito de serviço de interesse económico geral. Torna-se necessário, portanto, recorrer à jurisprudência do Tribunal de Justiça, que fixa os princípios gerais (13).
(40)
O objectivo da medida em questão consiste na criação de uma relação contratual entre o operador da camada activa e o município/a fundação, em conformidade com as regras aplicáveis a uma relação jurídica relativamente clássica de parceira entre sector privado e sector público, e não na criação e prestação de um serviço de interesse económico geral. A comunicação e a documentação relativas à medida enviadas pelo Governo neerlandês confirmam esta posição, uma vez que não incluem a expressão «serviço de interesse económico geral» ou expressões semelhantes. Ao contrário de outros casos em que a Comissão concluiu que o auxílio financeiro do Estado constituía uma compensação por um serviço de interesse económico geral - ver a decisão relativa ao processo Pyrénées-Atlantiques (14) -, no presente caso não são dadas indicações claras, nem ao operador nem à fundação, para a prestação de um serviço de interesse económico geral oferecendo o acesso à banda larga ao público em geral, a particulares e a empresas, numa zona rural e remota onde não se encontre nenhum outro operador que ofereça acesso pago à banda larga.
(41)
No processo Pyrénées-Atlantiques o objectivo inequívoco da medida era tornar os serviços de banda larga acessíveis ao público em geral, através de uma rede grossista, numa região com cobertura limitada de banda larga. Estas condições não se aplicam a Appingedam, onde já são oferecidos serviços de banda larga através de duas redes.
(42)
Visto que a Comissão não considera a medida como um serviço de interesse económico geral, também não considera necessário apreciá-la à luz dos restantes critérios do acórdão Altmark (15).
IV.3. O município de Appingedam não actua como um investidor privado
(43)
As autoridades neerlandesas alegaram que os investimentos do município e da fundação se afiguram necessários porque os operadores do mercado não estão preparados para investir na rede FTTH passiva em Appingedam, uma vez que o rendimento previsto é insuficiente para justificar o investimento em condições de mercado.
(44)
Segundo as autoridades neerlandesas, o município propôs a diversos bancos que financiassem o investimento na camada passiva da rede, mas, à excepção do Bank Nederlandse Gemeenten (BNG), todos recusaram financiar o projecto. O BNG está preparado para conceder um empréstimo ao município, porque este banco se limitou a avaliar a solvência do beneficiário do empréstimo - isto é, o município - e não a instalação da rede FTTH pela fundação ou a totalidade do projecto enquanto tal.
(45)
Por conseguinte, o investimento do município na fundação e o investimento da fundação na camada passiva não «passam o teste do investidor numa economia de mercado», dado que os operadores do mercado não investiriam na camada passiva, tal como o município verificou ao consultar investidores privados.
IV.4. Avaliação do auxílio
(46)
Nas primeiras observações das autoridades neerlandesas, anteriores à decisão de abertura do procedimento de investigação, alegava-se que a medida proposta não devia ser considerada um auxílio estatal em nenhum dos quatro níveis que é possível distinguir. Segundo estas autoridades, a fundação não seria favorecida e, ainda que assim fosse, esse favorecimento não influenciaria as trocas comerciais entre os Estados-Membros. Declararam ainda que não seria concedido qualquer auxílio ao operador da camada activa nem aos prestadores de serviços a retalho. O operador deve fixar, em conformidade com o mercado, os preços por grosso a cobrar aos prestadores de serviços a retalho, serviços estes já anteriormente oferecidos através das infra-estruturas existentes. Caso a Comissão exija do município uma garantia de que o operador praticará preços de mercado, este facto deve constar de um acordo promovido pelo município entre a fundação e o operador.
(47)
Por último, as autoridades neerlandesas alegam que, ao contrário do processo ATLAS (16), a rede de Appingedam será utilizada sobretudo para a prestação de serviços a famílias/particulares que não exercem qualquer actividade económica. Se já se puder falar de auxílios às empresas em Appingedam, estes devem respeitar a intensidade de auxílio autorizada nos termos do Regulamento (CE) n.o 69/2001 da Comissão, de 12 de Janeiro de 2001, relativo à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios de minimis (17).
(48)
A Comissão declarou, na decisão de abertura do procedimento de investigação (18), que as autoridades neerlandesas não tinham fornecido quaisquer informações para corroborar estes argumentos. Após a abertura do procedimento, as autoridades neerlandesas também não enviaram elementos complementares para fundamentar os argumentos apresentados a este respeito.
(49)
Nos termos do Tratado e de jurisprudência constante são auxílios estatais, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, as medidas que:
-
sejam medidas do Estado ou forem pagas com recursos estatais;
-
favoreçam determinados produtos ou empresas;
-
distorçam a concorrência ou ameacem distorcê-la, e
-
afectem as trocas comerciais entre Estados-Membros.
(50)
O município de Appingedam concederá um empréstimo ou uma garantia de empréstimo. Sendo assim, será o município de Appingedam a fornecer, pelo menos parcialmente, os meios de financiamento da camada passiva desta rede. Por conseguinte, estes meios devem ser considerados recursos estatais (19).
(51)
O empréstimo ou garantia a conceder pelo município favorece diversos agentes do mercado:
(52)
A fundação, instituída e controlada pelo município, será a proprietária da camada passiva da rede, colocando esta camada passiva à disposição do operador. A instalação e o aluguer da camada passiva podem ser considerados como actividades económicas; por esta razão, a fundação pode ser considerada uma empresa na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(53)
Segundo informações de que a Comissão dispõe, a camada passiva seria financiada pelo município sem qualquer contribuição da fundação. Ao que tudo indica, a fundação também não pagará qualquer compensação pela utilização da rede. De acordo com o exposto nos considerandos 43 e 45, o investimento do município de Appingedam na camada passiva não se coaduna com os princípios que orientam os investidores em economias de mercado. Por conseguinte, a fundação será favorecida pelos recursos estatais concedidos pelo município, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(54)
As autoridades neerlandesas confirmaram que a licença de exploração da infra-estrutura passiva seria submetida a concurso público. A adjudicação resultante de concurso público permitirá reduzir ao mínimo o favorecimento do adjudicatário, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(55)
Embora o projecto não represente, devido ao concurso público, um rendimento muito elevado para o operador, este obterá, apesar de tudo, o acesso à camada passiva da rede em condições que, muito provavelmente, não reflectirão os custos que o município e/ou a fundação terão suportado para a sua instalação e que, por isso, não serão estabelecidas de modo a que o município obtenha o maior número de benefícios possível. Embora não sejam ainda claras as condições financeiras em que a licença será concedida, tal como já referido nos considerandos 8 e 9, é plausível que o preço do acesso, graças ao auxílio estatal, seja inferior aos custos e que, com toda a probabilidade, não se baseie nos preços de mercado para o acesso a uma rede passiva semelhante.
(56)
O operador poderá explorar uma rede financiada pelo sector público e aceder ao mercado de serviços grossistas em condições que, noutras circunstâncias, não existiriam. Assim sendo, o operador será favorecido pela intervenção das entidades públicas.
(57)
Ainda que o operador faculte a todos os prestadores de serviços de comunicações electrónicas interessados o acesso à rede de fibra óptica em condições transparentes e iguais, é provável que o preço deste acesso, graças ao auxílio público, seja inferior aos custos e que, com toda a probabilidade, não se baseie nos preços de mercado para serviços grossistas de banda larga semelhantes. Por conseguinte, os prestadores destes serviços serão favorecidos, uma vez que terão a possibilidade de aceder ao mercado dos serviços de banda larga a retalho e de exercer a respectiva actividade económica em condições que, noutras circunstâncias, não estariam ao seu alcance.
(58)
Com base no que precede, pode depreender-se que o favorecimento do operador e dos prestadores de serviços e outros fornecedores de serviços de telecomunicações se traduzirá também num benefício para as famílias e as empresas de Appingedam. As famílias não são abrangidas pelas regras dos auxílios estatais, mas as empresas da zona geográfica em causa poderão certamente beneficiar de uma oferta de serviços maior e a preços mais baixos dos que obteriam em condições puramente comerciais, como é o caso das ofertas de linhas alugadas ou das ligações a satélites. Além disso, poderiam ser beneficiadas relativamente às empresas estabelecidas em outras regiões dos Países Baixos. É certo que as autoridades neerlandesas acrescentaram, por outro lado, que os utilizadores finais são todos empresas pequenas e médias (PME), mas não apresentaram fundamentos para legitimar a concessão de um auxílio a este grupo. Além do mais, o auxílio estatal não se limita certamente aos utilizadores finais.
(59)
As autoridades neerlandesas reafirmaram que, no seu entender, caso se considere que existe um auxílio às empresas de Appingedam, a sua intensidade não excederá o disposto no Regulamento (CE) n.o 69/2001. A Comissão reconhece que o benefício para cada um dos utilizadores finais-empresas não excede o limiar de minimis. No entanto, não é de excluir que o auxílio possa exceder os limites fixados no referido regulamento ou não respeite as regras em matéria de cumulação de auxílios.
(60)
A intervenção proposta das entidades públicas implicará a alteração das condições de mercado em Appingedam, tornando possível o acesso subsidiado ao mercado grossista dos serviços rápidos de banda larga (o operador) e, através dos prestadores de serviços, o acesso do sector empresarial aos mercados dos serviços de telecomunicações e de banda larga a retalho, entre outros, a preços mais baixos. Ao tomarem decisões relativas aos investimentos a realizar para a instalação e manutenção das respectivas redes, as prestadoras de serviços existentes que são a Essent e a KPN fizeram os cálculos pressupondo que os outros prestadores de serviços de comunicações electrónicas deveriam suportar a totalidade dos custos de uma rede nova ou pagar preços de mercado para ter acesso aos serviços grossistas, o que não se verificará caso haja intervenção do sector público. O facto de ser colocada à disposição uma nova rede, ao que tudo indica a preços inferiores aos praticados no mercado, conduz também à distorção dos mercados dos serviços de banda larga a retalho e outros serviços de comunicações electrónicas do sector empresarial.
(61)
Visto que a intervenção pública pode ter repercussões para operadores de telecomunicações de outros Estados-Membros, a medida afecta as trocas comerciais. Os mercados das telecomunicações permitem uma concorrência cada vez maior entre prestadores de serviços de comunicações electrónicas e outros prestadores de serviços, cujas actividades implicam na maioria dos casos trocas comerciais entre Estados-Membros. Deste modo, diversos operadores de cabo e prestadores de serviços de Internet que actuam nos Países Baixos fazem parte de grupos internacionais que desenvolvem actividades em toda a Europa e que investiram nos Países Baixos mas também em outros países.
(62)
Atendendo ao exposto, a Comissão considera que a fundação, o operador e os prestadores de serviços seriam favorecidos pelo projecto financiado com recursos estatais, o que se traduz, pelo menos parcialmente, num benefício económico para as empresas de Appingedam. O projecto afecta não só a concorrência como o comércio entre Estados-Membros.
(63)
Depois de se deixar claro que a medida constitui um auxílio na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, deve ser avaliada a compatibilidade da medida com o mercado comum.
V. AVALIAÇÃO DA COMPATIBILIDADE
(64)
O n.o 1 do artigo 87.o do Tratado consagra o princípio geral da incompatibilidade dos auxílios estatais com o mercado comum. Os n.os 2 e 3 do mesmo artigo prevêem excepções ao chamado princípio de incompatibilidade geral do n.o 1.
(65)
O n.o 2 do artigo 87.o estabelece quais as excepções admitidas, sem mais, ao princípio geral previsto no n.o 1. Nenhuma das excepções enunciadas no n.o 2 do artigo 87.o é aplicável ao caso em apreço. No que se refere à alínea a) deste n.o 2, é necessário verificar se o projecto não pode ser considerado um auxílio estatal de natureza social e se o auxílio não é concedido exclusivamente a utilizadores individuais.
(66)
As excepções previstas no n.o 3, alíneas b) e d), do artigo 87.o do Tratado também não são aplicáveis. Importa notar, porém, que Appingedam se encontra numa região que pode beneficiar de auxílios regionais (20) e que, sendo assim, poderá ser-lhe concedido, em princípio, um auxílio regional na acepção do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado. A Comissão estabeleceu orientações em matéria de auxílios regionais, a seguir designadas «orientações» (21), com base no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado. No entanto, pelos motivos expostos no considerando 67, a medida não pode ser justificada com base nas referidas orientações.
(67)
A medida não se baseia num auxílio regional bem definido e, além disso, beneficia exclusivamente um determinado sector num dos municípios da região em causa. As orientações indicam claramente que «um auxílio individual ad hoc concedido (...) a um único sector de actividade [pode] ter um impacto importante sobre a concorrência no mercado em causa [neste caso, os outros operadores], enquanto os seus efeitos para o desenvolvimento regional tendem a ser demasiado limitados. (...) A Comissão considera que (...) esses auxílios não preenchem as condições referidas no parágrafo anterior» (22).
(68)
Além disso, a Comissão estabeleceu outros enquadramentos e orientações que incluem regras relativas aos auxílios estatais que cabem nas excepções previstas no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado. Nenhuma destas orientações é aplicável ao caso em apreço. Visto que o auxílio também não pode ser abrangido por nenhum dos enquadramentos ou orientações existentes, a Comissão considera que a avaliação da sua compatibilidade com o mercado comum deve basear-se directamente no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado (23).
(69)
Nos termos do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado, os auxílios estatais podem ser considerados compatíveis com o mercado comum desde que se destinem «a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum».
(70)
Um auxílio pode caber no âmbito de aplicação da excepção prevista no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o se for perseguido um objectivo de interesse comum, através dos meios necessários e relacionados com a consecução do objectivo.
(71)
Para o efeito, a Comissão deve averiguar:
a)
se o auxílio proposto se destina a atingir um objectivo bem definido de interesse comum, ou seja, se vem corrigir o funcionamento deficiente do mercado ou se tem em vista outro objectivo de interesse comum, como a coesão.
Neste caso, deve ser igualmente averiguado se
b)
o auxílio é concebido de modo a que o objectivo de interesse comum possa ser atingido, importando nomeadamente obter resposta às seguintes perguntas:
i.
O auxílio é um instrumento adequado, isto é, vai possibilitar o cumprimento do objectivo ou existirão outros instrumentos, indiscutivelmente melhores, para alcançar o mesmo resultado?
ii.
O auxílio constitui um estímulo, isto é, vai alterar o comportamento das empresas?
iii.
Existe um nexo de causalidade entre o auxílio estatal e o objectivo a alcançar, isto é, poderia ser obtida a mesma alteração do comportamento das empresas mediante um auxílio menor ou um meio menos perturbador?
c)
A perturbação da concorrência e os efeitos sobre o comércio são limitados, de modo a que o resultado seja positivo?
(72)
A Comissão deve averiguar se o funcionamento do mercado da banda larga é deficiente nos Países Baixos, mais precisamente em Appingedam, e se é possível corrigi-lo recorrendo a um auxílio estatal. Os dados recentes (24) confirmam que a concorrência é feroz nos Países Baixos e que a oferta é muito discrepante no mercado da banda larga. Na Comunidade, é este o país com maior penetração no domínio da banda larga (média de 30 % em 2006; esta percentagem aumenta a bom ritmo).
(73)
O mercado neerlandês da banda larga caracteriza-se por desenvolvimentos rápidos. Os prestadores de serviços de comunicações electrónicas, operadores de cabo e prestadores de serviços de Internet têm actualmente condições para introduzir no mercado neerlandês serviços de banda larga de capacidade muito elevada (25). Prevê-se que, nos próximos anos, se instalem «redes da próxima geração» sem auxílios estatais (26). Além disso, os operadores de telefonia móvel de terceira geração estão neste momento a introduzir serviços móveis de banda larga nos Países Baixos. Segundo informações a que a Comissão teve acesso, estes serviços cobrem já cerca de 70 % do território neerlandês (27).
(74)
Com base nas informações factuais de que a Comissão dispõe (relatório do CPB, relatório da Comissão, análise da OCDE, etc.), existem fortes indícios de que as forças do mercado são suficientes para atingir a cobertura e a quantidade de serviços pretendidas no mercado da banda larga dos Países Baixos (28). Além do mais, o auxílio proposto, enquanto investimento público, pode desencorajar a iniciativa privada e não conduzir ao melhoramento da oferta geral de serviços de banda larga.
(75)
O relatório do CPB indica claramente que, em geral, não existem deficiências no funcionamento dos mercados de banda larga nos Países Baixos, que as empresas recebem estímulos suficientes para investir na banda larga e que a melhor política a seguir pelas autoridades públicas é uma política de reserva, permitindo que o mercado siga o seu caminho. O relatório garante que as deficiências de funcionamento do mercado existentes são reduzidas, relacionando-se sobretudo com posições dominantes e problemas de produção mínimos. Ainda segundo o relatório, a manutenção do controlo por parte da entidade reguladora neerlandesa OPTA e a concessão de determinados subsídios para investigação e desenvolvimento afiguram-se adequadas para regularizar aqueles dois aspectos (29).
(76)
No caso específico de Appingedam, tanto a KPN como a Essent oferecem serviços de banda larga no mercado retalhista. A Essent oferece, neste momento, serviços com velocidades até 5Mb e a KPN até 6 Mb. Ambas oferecem um pacote de três serviços (telefonia, Internet e televisão digital/analógica). As duas empresas dispõem de meios técnicos e irão utilizá-los a fim de, com base nas suas redes existentes, aumentar a capacidade de banda larga dos serviços que prestam, desde que haja procura suficiente deste tipo de serviços. Também outros prestadores de serviços de Internet têm a possibilidade de oferecer serviços de banda larga recorrendo aos serviços grossistas da KPN.
(77)
No que se refere aos mercados grossistas, a entidade reguladora OPTA fixou, para determinados mercados, limites à poderosa operadora KPN. Esta operadora oferece igualmente acesso por grosso à sua rede e serviços que permitem a prestação de serviços de banda larga (30). Determinados operadores de cabo, nomeadamente a Essent, oferecem também uma forma de acesso por grosso em banda larga a terceiros no mercado neerlandês (31).
(78)
Noutros casos de auxílios estatais no domínio da banda larga em que a Comissão foi chamada a decidir, chegou efectivamente à conclusão de que os auxílios à instalação de redes grossistas pode constituir um instrumento adequado e proporcionado para regular problemas decorrentes de deficiências do mercado e/ou de financiamento insuficiente. Nesses casos, que se referiam geralmente a regiões «brancas» ou «cinzentas» (32), o mercado não se prestava, porém, à oferta concorrencial de serviços de banda larga ou existiam obstáculos estruturais ao desenvolvimento da banda larga (33).
(79)
As autoridades neerlandesas utilizaram o argumento de que «para aplicações e serviços de conteúdos futuros» serão necessárias redes com capacidade mais elevada da que as actuais redes de cobre ou redes híbridas de cobre e fibra de vidro. Os estudos mostram, no entanto, que é difícil conceber que, tanto a curto como a médio prazo, as aplicações destinadas ao grande público não possam ser oferecidas através das redes existentes (34). O que significa que o grau de substituibilidade entre os serviços que serão prestados através das «redes da próxima geração» e os serviços prestados através das redes actuais é elevado e que a potencial perturbação da concorrência causada pelo auxílio no futuro próximo será grande.
(80)
Em resumo, é possível concluir que o funcionamento do mercado da banda larga em Appingedam não é deficiente, pelo que não carece de intervenção financeira estatal.
(81)
Embora Appingedam se situe numa região periférica dos Países Baixos, a intervenção pública ocorrerá num município em que já é possível obter serviços de banda larga, por grosso ou a retalho, através de vários prestadores de serviços de comunicações electrónicas e redes, em condições e a preços comparáveis com outras regiões.
(82)
O já referido relatório do CPB concluiu que não foram encontrados sinais de «a substantial geographical or social digital divide in the Netherlands. Broadband is available in almost all regions. Most consumers can choose between roughly 80 Internet subscriptions in densely populated areas and between approximately 30 in remote areas» [uma divisão geográfica ou social significativa nos Países Baixos. A banda larga está disponível em praticamente todas as regiões. A maior parte dos consumidores pode escolher entre cerca de 80 assinaturas da Internet em zonas densamente povoadas e entre aproximadamente 30 em zonas remotas]. É certo que o relatório especifica que é possível que haja uma divisão social (os idosos estão sub-representados no que se refere à utilização da banda larga), mas o Governo pode estimular a utilização da Internet por estas pessoas através de medidas aplicáveis à procura, nomeadamente lançando campanhas de sensibilização (35).
(83)
Por conseguinte, o auxílio estatal em apreço não se destina a alcançar um objectivo da política de coesão. Este auxílio não é necessário para estimular a oferta de serviços de banda larga em Appingedam e distorce a concorrência de forma desproporcionada. Visto que não existe um objectivo de interesse geral, o auxílio não preenche os critérios de conformidade com o mercado comum previstos no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado.
VI. CONCLUSÃO
(84)
Pelos motivos expostos, a Comissão conclui que a medida constitui um auxílio estatal à fundação, ao operador do lacete de fibra de vidro e aos prestadores de serviços de banda larga a retalho. Visto que o auxílio não se destina a facilitar o desenvolvimento de determinadas actividades ou regiões económicas sem que sejam alteradas as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum, não pode ser justificado com base no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado, sendo, por conseguinte, incompatível com o mercado comum.
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio estatal que os Países Baixos tencionam conceder para o desenvolvimento de uma rede de banda larga em Appingedam é incompatível com o mercado comum.
Por conseguinte, este auxílio não pode ser concedido.
Artigo 2.o
Os Países Baixos devem comunicar à Comissão, no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, as medidas adoptadas para lhe dar cumprimento.
Artigo 3.o
O Reino dos Países Baixos é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, 19 de Julho de 2006.