Decisão da Comissão
de 22 de Dezembro de 1999
relativa ao auxílio estatal que a Itália tenciona conceder à Fiat Auto SpA para a unidade de Mirafiori Meccanica (Turim)
[notificada com o número C(1999) 5211]
(Apenas faz fé o texto em língua italiana)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2000/514/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o n.o 1, alínea a), do seu artigo 62.o,
Após ter convidado os interessados a apresentarem observações nos termos dos referidos artigos(1),
Considerando o seguinte:
I. Procedimento
(1) No período entre Outubro e Dezembro de 1997, a Itália notificou à Comissão, nos termos do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE, seis projectos de auxílios estatais a favor da Fiat Auto SpA (a seguir denominada "Fiat"), entre os quais se incluía o projecto (registado com o n.o N 838/97) destinado à unidade Fiat Mirafiori Meccanica, Turim, na Região do Piemonte (a seguir denominada "Fiat Mirafiori"), para investimentos na fábrica de motores de Mirafiori. A fim de obter as informações indispensáveis para uma decisão da Comissão, foram solicitadas informações suplementares às autoridades italianas, tendo-se insistido várias vezes para obter essas informações. Em 23 de Abril de 1998, foi efectuada uma reunião na presença de representantes do Governo italiano para avaliar as diferentes modalidades de apreciação dos casos. Através de uma carta de 20 de Novembro de 1998 foram por fim dadas respostas parciais às questões colocadas pela Comissão.
(2) Por carta de 2 Março 1999, a Comissão notificou à Itália a sua decisão de 3 de Fevereiro de 1999 de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado relativamente ao referido projecto de auxílios, exigindo a apresentação, no prazo de um mês, de todos os documentos, informações e dados necessários para poder avaliar a respectiva compatibilidade com o mercado comum. No caso de não ser dada resposta, a Comissão adoptaria uma decisão com base nos elementos de que dispunha.
(3) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(2). A Comissão convidou os interessados a comunicarem-lhe as suas observações, e não recebeu quaisquer observações por parte dos interessados.
(4) Em 24 de Fevereiro de 1999, deslocaram-se a Mirafiori representantes da Comissão para discutirem, nomeadamente, o processo em questão.
(5) Após ter solicitado, em 9 de Abril de 1999, um prazo suplementar de resposta, as autoridades italianas transmitiram à Comissão, por carta de 16 de Abril de 1999, as informações consideradas necessárias para a conclusão do exame do caso.
(6) A realização de novos exames reforçou as dúvidas iniciais da Comissão, nomeadamente quanto à necessidade do auxílio previsto. Portanto, por carta de 14 de Junho de 1999, a Comissão informou a Itália da sua decisão de 26 de Maio de 1999, complementar da decisão de 3 de Fevereiro de 1999 de dar início ao procedimento, exigindo que o Governo italiano apresentasse, no prazo de um mês, todos os documentos, informações e dados necessários para avaliar a compatibilidade dos auxílios em causa. No caso de não ser dada resposta, a Comissão adoptaria uma decisão com base nos elementos à sua disposição.
(7) A decisão da Comissão complementar da decisão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(3). A Comissão convidou os interessados a comunicarem-lhe as suas observações, e não recebeu quaisquer observações por parte dos interessados.
II. Descrição pormenorizada do auxílio
(8) O auxílio previsto seria concedido à Fiat, empresa controlada pela Fiat SpA. O grupo Fiat exerce a sua actividade no sector dos veículos automóveis, em especial através de três empresas: Fiat Auto para veículos automóveis de passageiros, IVECO para os veículos comerciais e Magneti Marelli para os componentes.
(9) A Fiat tem unidades de produção nomeadamente em Itália, na Polónia, na Turquia e na América do Sul. Em 1998 a empresa, produziu cerca de 2,9 milhões de veículos(4) com as marcas Alfa Romeo, Ferrari, Fiat, Lancia e Maserati, dos quais 1,6 milhões na Europa. Cerca de metade das suas vendas são realizadas no mercado nacional, um terço nos outros Estados-Membros e o remanescente fora da Comunidade.
(10) O investimento previsto pela Fiat destina-se a Mirafiori, numa região assistida nos termos do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado, que beneficia de um máximo regional de 10 % do equivalente subvenção líquido ("ESL") para as grandes empresas.
(11) O projecto diz respeito à produção dos motores "Torque" destinados a equipar os veículos Fiat dos segmentos "B" e "C" produzidos em Itália e fora da Comunidade. Os investimentos, num total de 468,4 mil milhões de liras italianas (ITL) (cerca de 242 milhões de euros), foram realizados segundo o calendário seguinte:
POSIÇÃO NUMA TABELA
(12) Os motores "Torque" foram objecto de numerosas inovações, quer do próprio produto, quer do processo de fabricação. A escolha da Fiat Mirafiori ter-se-á devido à possibilidade de utilizar uma parte das linhas de produção já existentes, oportunamente modificadas, o que permitiu limitar os investimentos necessários ao projecto.
(13) Estão previstos auxílios regionais num montante nominal de 30,3 mil milhões ITL (16 milhões de euros), no âmbito do regime já aprovado criado pela Lei n.o 488/92. A intensidade do auxílio actualizada atingiria 4,6 %.
(14) Não está previsto qualquer outro auxílio para este projecto.
(15) Na decisão de 3 de Fevereiro de 1999 de dar início ao procedimento, a Comissão exprimia dúvidas quanto à compatibilidade do auxílio previsto, em especial em relação à mobilidade do projecto e à necessidade dos auxílios notificados. Além disso, a Comissão não via na altura qualquer elemento que permitisse eventualmente a concessão de auxílios ao investimento a favor da inovação ou de auxílios para a protecção do ambiente. A Comissão concluía então que, com base nas informações de que dispunha, não existia qualquer elemento que justificasse que os auxílios em causa podiam beneficiar de qualquer das derrogações previstas no n.o 3 do artigo 87.o do Tratado.
(16) Verificou-se após o início do procedimento de 3 de Fevereiro de 1999 que a Fiat Mirafiori não estava localizada numa zona assistida até Março de 1995. Ora, o projecto iniciou-se em 1994 e tinha sido antecedido de estudos de viabilidade e de localização, etc., que foram certamente realizados em 1993. A decisão de realizar o investimento foi certamente tomada, o mais tardar, em 1993/1994, antes de a zona em que se encontra localizada a Fiat Mirafiori ser considerada uma região assistida. No complemento de início de procedimento, a Comissão exprimiu portanto sérias dúvidas quanto ao facto de o investidor ter podido considerar no financiamento do projecto a obtenção de auxílios regionais. Consequentemente, o auxílio não seria necessário para a realização dos investimentos em causa na Fiat Mirafiori.
(17) Além disso, tanto no início do procedimento, como no complemento de início de procedimento, a Comissão solicitou à Itália que transmitisse, no prazo de um mês, todos os dados necessários para poder avaliar a compatibilidade dos auxílios em causa. No caso de não ser dada resposta, a Comissão adoptaria uma decisão com base nos elementos de que dispunha.
III. Observações da Itália
(18) Após ter solicitado, em 9 de Abril de 1999, um prazo suplementar para completar a sua resposta à decisão de início de procedimento de 3 de Fevereiro de 1999, as autoridades italianas transmitiram à Comissão, por carta de 16 de Abril de 1999, as informações consideradas necessárias para a conclusão do exame do processo.
(19) O Governo italiano apresenta em primeiro lugar precisões sobre os estudos de localização realizados pela Fiat em 1993/1994, previamente à escolha da Fiat Mirafiori. Os locais concorrentes teriam sido Biesko-Biala na Polónia, uma unidade da empresa em Tofas na Turquia e uma unidade do grupo Cormec na Argentina. Estes locais teriam a vantagem de oferecer custos de mão-de-obra menos elevados do que em Itália, garantindo ao mesmo tempo bons níveis de produtividade e de qualidade. Dado que Tofas e Cormec não pertenciam exclusivamente à Fiat, o que implica um risco significativo para um projecto estratégico como o projecto Torque, a escolha reduziu-se à Fiat Mirafiori e a Biesko-Biala.
(20) Os auxílios regionais previstos não compensam o excesso dos custos decorrentes da localização dos investimentos na Fiat Mirafiori, mas funcionaram certamente como um incentivo para a decisão final.
(21) Em segundo lugar, a Itália recorda as condições específicas de aplicação da Lei n.o 488/92, nomeadamente no que se refere às condições de retroactividade para a elegibilidade dos investimentos.
(22) Em terceiro lugar, o Governo italiano precisa que o arranque dos investimentos se verificou em Maio-Junho de 1994. As datas anteriores, entre as quais a data de desmantelamento das antigas instalações, em Janeiro de 1993, e as actividades de "spending", em Maio de 1993, correspondem a operações de libertação do espaço ocupado pela antiga linha de produção, substituída posteriormente pela linha de produção dos "Torque". Segundo as autoridades italianas, estes custos não estão ligados ao projecto em exame, visto que os trabalhos de limpeza das antigas instalações seriam efectuados de qualquer forma, qualquer que fosse a localização dos investimentos para os motores "Torque".
(23) Em quarto lugar, a Itália transmite informações adicionais para a análise custos-benefícios e para o estudo de mercado.
(24) Em resposta à decisão da Comissão complementar de início do procedimento, de 26 de Maio de 1999, a Itália enviou uma carta em 20 de Julho de 1999 que pormenoriza dois elementos principais: por um lado, o percurso legislativo que levou à aprovação do novo regime de auxílios e a sua conexão com a aplicação dos auxílios em questão, por outro, o respeito dos critérios formais no pedido de auxílio.
IV. Apreciação do auxílio
(25) A medida notificada a favor da Fiat constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado. De facto, tal medida seria financiada pelo Estado ou mediante recursos estatais. Além disso, dado que representa uma parte importante do financiamento do projecto, o auxílio é susceptível de falsear a concorrência na Comunidade, favorecendo a Fiat em relação a outras empresas que não beneficiam de auxílios. Por fim, o mercado dos motores para veículos automóveis, bem como o mercado dos veículos automóveis, são caracterizados por trocas comerciais significativas entre Estados-Membros.
(26) Os auxílios em causa destinam-se a uma empresa que exerce a sua actividade no domínio do fabrico e montagem de veículos automóveis e fabrico de motores para estes veículos. Por conseguinte, a empresa integra o sector dos veículos automóveis na acepção do Enquadramento comunitário dos auxílios estatais no sector dos veículos automóveis(5) (a seguir denominado "enquadramento comunitário pertinente").
(27) Os auxílios previstos, notificados em 1 de Dezembro de 1997, seriam concedidos no âmbito do regime já aprovado, criado pela Lei n.o 488/92. O enquadramento comunitário pertinente precisa que os auxílios a conceder pelas autoridades públicas a um projecto individual no âmbito de regimes de auxílios autorizados a uma empresa que exerça a sua actividade no sector dos veículos automóveis devem ser notificados antes da sua concessão nos termos do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE, se excederem pelo menos um dos dois limiares seguintes:
- custo total do projecto igual a 50 milhões de euros, ou
- montante bruto total dos auxílios estatais e dos auxílios provenientes de instrumentos comunitários para o projecto igual a 5 milhões de euros.
(28) Quer o custo total do projecto, quer o montante dos auxílios excedem os limiares previstos para a notificação. Assim, notificando os auxílios previstos a favor da Fiat Mirafiori, as autoridades italianas cumpriram o disposto no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado.
(29) O n.o 2 do artigo 87.o do Tratado especifica algumas formas de auxílio compatíveis com o Tratado. Tendo em conta a natureza e o objectivo do auxílio, bem como a localização geográfica dos investimentos, as alíneas a), b) e c) da referida norma não são aplicáveis ao projecto em questão. O disposto no n.o 3 do mesmo artigo define os auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum. A sua compatibilidade deve ser apreciada no âmbito da Comunidade e não num contexto puramente nacional. Para assegurar o bom funcionamento do mercado comum e ter em conta o princípio enunciado no artigo 3.o, alínea g), do Tratado, as derrogações previstas no n.o 3 do artigo 87.o devem ser interpretadas de forma restritiva. No que diz respeito às derrogações previstas no n.o 3, alíneas b) e d), do artigo 87.o, o auxílio em apreço não se destina manifestamente a fomentar a realização de um projecto de interesse europeu comum, ou a sanar uma perturbação grave da economia italiana, nem se destina a promover a cultura e a conservação do património. Quanto às derrogações previstas no n.o 3, alíneas a) e c), do artigo 87.o, só a alínea c) poderia ser aplicável, uma vez que a região de Mirafiori é actualmente uma região assistida na acepção desta norma e nunca foi uma região assistida na acepção do n.o 3, alínea a), do mesmo artigo.
(30) A Comissão, depois de se certificar que as condições previstas no enquadramento comunitário pertinente estão preenchidas, decide se os auxílios regionais previstos são ou não compatíveis com o mercado comum ao abrigo da derrogação prevista no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o
(31) O referido enquadramento estabelece que a Comissão vela no sentido de que os auxílios concedidos sejam simultaneamente proporcionais à gravidade dos problemas que se propõem resolver e necessários à realização do projecto. O respeito simultâneo destes dois aspectos, a proporcionalidade e a necessidade, torna-se obrigatório para que a Comissão autorize um auxílio estatal no sector dos veículos automóveis(6).
(32) Se, como habitualmente, a proporcionalidade dos auxílios for apreciada mediante uma análise custos-benefícios, no caso em apreço a Comissão poderá restringir o seu exame apenas ao cumprimento do critério de necessidade.
(33) A Comissão, no momento do início do procedimento, verificou que a aprovação do regime previsto na Lei n.o 488/92 tinha sido precedida de uma situação particular. Tal como nas decisões de 18 de Novembro de 1997(7), 30 de Setembro(8) e 7 de Abril de 1998(9), a Comissão concluiu que circunstâncias muito específicas inerentes à aplicação da Lei n.o 488/92 podem explicar os longos intervalos de tempo entre o arranque do projecto, o início da produção em série dos motores Torque em 1995, o pedido de auxílio em Maio de 1996 e a notificação em Dezembro de 1997. Contudo, a apreciação da necessidade do auxílio para efeitos da localização do projecto na Fiat Mirafiori não se pode limitar a esta análise. A Comissão deve verificar os elementos complementares seguintes:
- o facto de se ter tido realmente em conta o auxílio regional na análise financeira do projecto, no estudo de localização, na selecção do local de Mirafiori, e
- a mobilidade real do projecto.
(34) Além disso, relativamente a cada ponto, a Comissão deve controlar se as provas apresentadas pela Itália em apoio das suas afirmações são suficientes no contexto de uma interpretação restritiva das derrogações enunciadas no n.o 3 do artigo 87.o do Tratado e tendo em conta as intimações contidas nas decisões de 3 de Fevereiro e 26 de Maio de 1999.
(35) Em primeiro lugar, a carta das autoridades italianas de 16 de Abril de 1999 precisa que o projecto arrancou em Maio/Junho de 1994, que as encomendas de equipamentos foram efectuadas em Março/Abril de 1994 e que as primeiras entregas destes equipamentos se realizaram no segundo semestre de 1994. Logicamente, a Comissão deduz que o eventual estudo de localização que levou a Fiat a escolher a Fiat Mirafiori se tinha realizado entre 1993 e Abril de 1994. Tal avaliação foi confirmada pela Itália na carta de 20 de Julho de 1999.
(36) A Comissão salienta nesse caso que a Fiat Mirafiori não se encontrava numa região assistida até Março de 1995, data em que determinadas circunscrições da região de Turim, entre as quais se incluía Mirafiori, foram classificadas como regiões assistidas nos termos do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado. Além disso, tal como recordado na carta de 20 de Julho de 1999, a Itália só apresentou uma primeira proposta de regiões a classificar como zonas abrangidas pelo n.o 3, alínea c), do artigo 87.o em Setembro de 1994.
(37) A decisão de investir foi por conseguinte tomada numa data em que a Fiat Mirafiori não estava localizada numa região assistida.
(38) Esta apreciação não pode ser alterada pelo facto de a Fiat Mirafiori estar localizada numa zona do objectivo 2, nem pela alegada possibilidade de transferir os equipamentos de um local para outro durante as primeiras fases do projecto. De resto, as pré-séries foram realizadas em Janeiro-Fevereiro de 1995, antes da decisão sobre a classificação como zona assistida. Por outro lado, a Comissão observa que a carta da Itália de 20 de Novembro de 1998 informa no seu anexo 3.b. que a Fiat efectuou trabalhos respeitantes ao motor Torque na unidade de Mirafiori desde 1993, por exemplo no que se refere à modificação das linhas de produção dos blocos dos motores ("basamento motori"), dos veios-motores, das bielas, dos volantes dos motores e dos veios de comando da bomba de óleo.
(39) Consequentemente, a Comissão considera que a Fiat não teve efectivamente em conta a obtenção de um auxílio regional quando estimou o financiamento do seu projecto em Mirafiori. De resto, as autoridades italianas nunca puderam provar o contrário.
(40) Mesmo que a empresa tivesse integrado nos seus cálculos a possibilidade de beneficiar de um auxílio regional, aceitava implicitamente o risco de não o receber, porque tal auxílio deveria sempre ser autorizado previamente por uma decisão da Comissão ao abrigo do enquadramento comunitário pertinente.
(41) Por outro lado, no momento da decisão do investimento da Fiat e, portanto, da tomada em consideração de um eventual auxílio estatal no âmbito do financiamento do projecto Fiat Mirafiori, a prática da Comissão tornava necessária uma análise custos-benefícios baseada numa comparação entre a unidade regional e um local alternativo numa região não assistida da Comunidade, onde a Fiat teria provavelmente realizado o investimento em causa. A Itália e a Fiat conheciam já nessa altura esta metodologia, aplicada, nomeadamente, no caso da Fiat Mezzogiorno(10). A Comissão não dispõe de qualquer informação quanto à selecção do local de referência, mas a possibilidade mais provável teria sido uma unidade do Centro-Norte de Itália. A experiência da Comissão mostra que uma análise custos-benefícios elaborada tendo em conta esta hipótese teria tornado difícil, ou impossível, demonstrar desvantagens da Fiat Mirafiori e, consequentemente, autorizar um auxílio regional. Também neste caso as autoridades italianas não demonstraram que a Fiat tinha tido efectivamente em conta nos seus cálculos a concessão de um auxílio regional na sua decisão de investir na Fiat Mirafiori.
(42) A Comissão observa, ad abundantiam, que o recurso a uma unidade alternativa na Polónia (Biesko-Biala), como sugere a Itália no caso presente, só foi possível com o início da aplicação do enquadramento comunitário pertinente em Janeiro de 1998, ou seja, quatro anos após a decisão de investimento da Fiat.
(43) Por fim, não podem existir expectativas legítimas por parte dum Estado-Membro e, por maioria de razão, de uma empresa quanto à classificação de uma região para efeitos do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o enquanto a Comissão não tiver tomado uma decisão nesse sentido.
(44) Por esta razão, a Comissão conclui que não ficou suficientemente demonstrado pelo Governo italiano que a Fiat considerou de facto a concessão de um auxílio regional como critério necessário para a selecção da Fiat Mirafiori. O auxílio regional notificado não é portanto necessário para atingir os objectivos fixados pelo n.o 3 do artigo 87.o do Tratado.
(45) Em segundo lugar, segundo o enquadramento comunitário pertinente, para demonstrar a necessidade de um auxílio regional a empresa beneficiária deve provar de maneira inequívoca que possui uma alternativa economicamente viável para a implantação do seu projecto ou de partes) desse projecto. De facto, se nenhuma outra unidade industrial do grupo, nova ou preexistente, pudesse acolher o investimento em questão, a empresa ver-se-ia obrigada a realizar o seu projecto na única unidade de acolhimento possível, mesmo sem auxílio. Com o enquadramento em vigor, este estudo da mobilidade possui uma importância ainda maior actualmente do que no passado. Para a Comissão, não se trata apenas de aceitar uma mobilidade teórica, mas sobretudo de verificar que o investidor tinha a possibilidade e a intenção de localizar o seu projecto no local alternativo, se os auxílios regionais não fossem concedidos.
(46) As informações transmitidas pela Itália a este propósito, não obstante as injunções nesse sentido, continuam a apresentar lacunas. À Comissão foi transmitida apenas uma breve explicação, segundo a qual, entre as três escolhas possíveis (Cormec na Argentina, Tofas na Turquia e Fiat Auto Polónia), duas destas (Cormec e Tofas) teriam sido afastadas porque apresentavam demasiados riscos(11). Em contrapartida, a solução polaca tinha muitas vantagens em relação à Fiat Mirafiori, nomeadamente em termos de custos de mão-de-obra.
(47) A Comissão considera que no momento da decisão de investimento, por altura de 1993/1994, a oportunidade real de uma implantação do projecto na Polónia não era tão clara como as autoridades italianas pretendem actualmente. Por exemplo, o risco industrial não era negligenciável, num período em que a Fiat Auto Poland estava em plena reorganização. Este factor, recordado brevemente pela Itália, que o negou, não deve no entanto ser subestimado no contexto de um projecto estratégico como o Torque. A organização da produção teria sido complexa, incluindo as transferências de peças sensíveis entre a Itália e a Polónia(12). O desenvolvimento das redes de fornecedores locais não era ainda tão denso como hoje. De resto, a produção actual de motores Fiat na Polónia é limitada a dois modelos, relativamente antigos: o 652 cm3 e o 900 cm3.
(48) Assim, o Governo italiano só forneceu à Comissão indicações demasiado parcelares sobre a possibilidade técnica de produzir o motor Torque em Biesko-Biala em condições ideais e quase nenhuma informação quanto a factos relativos à intenção real da Fiat de deslocalizar o investimento em causa na Polónia.
(49) Consequentemente, a Comissão considera que a mobilidade do projecto não foi demonstrada pela Itália. Na ausência de um local alternativo credível, o auxílio regional notificado não é portanto necessário para atingir os objectivos fixados pelo n.o 3 do artigo 87.o do Tratado.
(50) Outros objectivos do auxílio, avançados pelo Governo italiano num primeiro momento, como a protecção do ambiente e a inovação, nunca foram objecto de explicações detalhadas, não obstante as injunções para a prestação de informações decididas pela Comissão. Assim, a Comissão não pôde examinar eventuais acções inovadoras ou de protecção do ambiente.
V. Conclusão
(51) O auxílio regional previsto pelas autoridades italianas para a Fiat Mirafiori não é necessário para atingir os objectivos previstos no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado, isto é, facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas. Consequentemente, o auxílio em questão é incompatível com o mercado comum,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio estatal que a Itália tenciona conceder à Fiat Auto SpA, a favor da unidade de Mirafiori Meccanica (Turim), é incompatível com o mercado comum.
Consequentemente, este auxílio não pode ser concedido.
Artigo 2.o
No prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, a Itália deve informar a Comissão sobre as medidas tomadas para lhe dar cumprimento.
Artigo 3.o
A República Italiana é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 22 de Dezembro de 1999.