Decisão da Comissão
de 11 de Dezembro de 2002
relativa ao regime de auxílio estatal C 42/2002 (ex N 286/2002) que a França prevê aplicar a favor das companhias aéreas francesas
[notificada com o número C(2002) 4833]
(Apenas faz fé o texto em língua francesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2003/196/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o n.o 1, alínea a), do seu artigo 62.o,
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações nos termos dos referidos artigos(1),
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1) Por fax de 11 de Abril de 2002, registado em 12 de Abril de 2002 sob o número TREN (2002) A/56 617, a França notificou à Comissão um regime de compensação de perdas no sector aéreo relativamente ao período iniciado em 15 de Setembro de 2001.
(2) Por carta de 5 de Junho de 2002, a Comissão informou a França da sua decisão de iniciar o procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE relativamente a este auxílio.
(3) A decisão da Comissão de iniciar o procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre o auxílio em causa.
(4) A Comissão não recebeu, das partes interessadas, observações a este respeito.
II. DESCRIÇÃO DA MEDIDA DE AUXÍLIO
Contexto
(5) Devido aos ataques terroristas ocorridos nos Estados Unidos em 11 de Setembro de 2001, determinadas zonas do espaço aéreo foram encerradas por vários dias. Foi em especial o caso do espaço aéreo dos próprios Estados Unidos, totalmente vedado de 11 a 14 de Setembro de 2001 e só progressivamente reaberto à navegação a partir de 15 de Setembro de 2001. Outros Estados tiveram de tomar medidas similares na totalidade ou em parte do seu território.
(6) Por esse motivo, e durante o citado período inicial, as transportadoras aéreas viram-se obrigadas a anular os voos que utilizam o espaço aéreo em causa. Paralelamente, sofreram prejuízos decorrentes das perturbações registadas pelo resto do tráfego ou da impossibilidade de efectuarem o encaminhamento completo de alguns passageiros.
(7) Perante a amplitude e a subitaneidade destes acontecimentos e dos custos que engendraram para as companhias aéreas, os Estados-Membros foram levados a prever dispositivos excepcionais de compensação.
(8) No caso da França, o regime que prevê a compensação pelas perdas registadas entre 11 e 14 de Setembro de 2001 foi objecto de uma decisão favorável da Comissão(3). Esta decisão teve por base o n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado e as orientações definidas pela comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho "Consequências dos atentados nos Estados Unidos no sector do transporte aéreo"(4) (a seguir denominada "comunicação de 10 de Outubro de 2001"). No caso da França, o orçamento aprovado para o efeito foi de 54,9 milhões de euros.
Novo regime notificado pela França
(9) O regime notificado, objecto da presente decisão, prevê a extensão do regime aprovado relativamente ao período que terminou em 14 de Setembro de 2001. Prevê a compensação das perdas relativamente aos seguintes períodos: 15 a 19 de Setembro de 2001 no que respeita às companhias regulares e de voos fretados (charters) e 15 a 30 de Setembro de 2001 no que respeita às companhias de voos executivos.
(10) Em apoio à sua notificação, as autoridades francesas consideram que o encerramento do espaço aéreo dos Estados Unidos teve consequências directas para as companhias aéreas para além de 14 de Setembro de 2001, porquanto só a partir de 20 de Setembro teriam as companhias regulares podido restaurar um programa estabilizado de voos que respeitasse as novas medidas de segurança impostas pelas autoridades americanas para a penetração no seu espaço aéreo. Restrições similares teriam afectado as companhias de executivos até ao final de Setembro de 2001.
(11) As autoridades francesas esclarecem, no ponto 2.1 da notificação, que o presente regime não altera a dotação orçamental de 54,9 milhões de euros aprovada na decisão da Comissão relativa ao regime de compensação das perdas na sequência do encerramento do espaço aéreo de 11 a 14 de Setembro de 2001.
(12) As companhias aéreas elegíveis são as transportadoras aéreas titulares de uma licença ou certificado de operador aéreo ou de uma autorização de transporte aéreo, emitida pelas autoridades francesas e válida em 11 de Setembro de 2001. Para poderem ser indemnizadas, as perdas de exploração registadas pelas transportadoras devem relacionar-se directamente com as restrições de acesso ao espaço aéreo dos Estados Unidos durante o período de 15 a 19 de Setembro de 2001(5), na sequência dos atentados de 11 de Setembro de 2001, e devem estar associadas a um dos seguintes elementos:
- impossibilidade de uma companhia aérea efectuar um voo, devido às restrições impostas pelos Estados Unidos,
- perturbações decorrentes das referidas restrições para a realização dos outros voos desta ou de outras companhias,
- impossibilidade de alguns passageiros de outros voos desta ou de outras companhias serem encaminhados na totalidade do seu trajecto.
(13) Em contrapartida, as perdas resultantes da anulação de um voo por iniciativa própria da companhia ou da anulação de uma viagem por iniciativa própria do passageiro, com base em razões pessoais, não são consideradas como factos indemnizáveis.
(14) Somente as actividades associadas ao transporte público de passageiros ou mercadorias podem entrar no âmbito da compensação. As perdas relativas a outras actividades da empresa, tais como, nomeadamente, a manutenção ou o fornecimento de prestações de bordo, não são elegíveis para esta medida.
(15) A compensação máxima prevista será calculada tomando em conta as linhas ou redes da companhia nas quais se registam perdas de exploração susceptíveis de serem indemnizadas. A perda, em termos de volume de negócios, indemnizável a título deste regime poderá no entanto incidir na totalidade da rede de uma companhia aérea, tanto na América do Norte como na Europa ou noutras partes do mundo.
(16) Para estas linhas ou redes, o cálculo terá em conta:
- perdas de volume de negócios registadas durante o período de 15 a 19 de Setembro de 2001(6) em relação à situação que teria sido considerada normal se não tivessem ocorrido os acontecimentos de 11 de Setembro de 2001; a perda de volume de negócios será calculada comparando o tráfego registado por cada companhia aérea durante os cinco dias em causa com o registado pela mesma companhia durante os cinco dias equivalentes da primeira semana de Setembro, corrigido segundo a evolução verificada nos correspondentes períodos do ano de 2000,
- custos que teriam sido suportados se a actividade não tivesse sido afectada pelos acontecimentos de 11 de Setembro de 2001 e que foram evitados,
- custos suplementares de exploração que as companhias tiveram de suportar por motivo da suspensão da sua actividade e que não são cobertos pelos seguros.
(17) O montante da compensação máxima não pode ser superior a cinco trezentos e sessenta e cinco avos (5/365) do volume de negócios da empresa.
(18) As autoridades francesas declararam terem consultado a totalidade das companhias aéreas elegíveis. Na sequência desse processo, previram conceder compensações a oito companhias francesas comunitárias no montante total de cerca de 20,96 milhões de euros(7). Declararam igualmente preverem compensações para companhias francesas extracomunitárias, baseadas na Polinésia Francesa(8), no caso de os auxílios individuais previstos para as companhias comunitárias serem aceites pela Comissão.
(19) A França indicou à Comissão que estas informações, discriminadas por beneficiário previsto, lhe foram transmitidas a fim de permitir um exame caso a caso. As autoridades francesas consideram que esta abordagem está em conformidade com a definida pelo Conselho "Transportes", de 16 de Outubro de 2001(9), relativamente à apreciação das indemnizações para além de 14 de Setembro de 2001.
(20) A Comissão decidiu iniciar o procedimento formal de exame, dadas as suas dúvidas quanto à conformidade de um tal regime de auxílios com o Tratado, tendo em conta, não somente a ultrapassagem do período previsto no ponto 35 da comunicação de 10 de Outubro de 2001, mas também, e sobretudo, a ausência de acontecimento extraordinário e a alteração da natureza da perda indemnizável para além de 14 de Setembro de 2001.
III. OBSERVAÇÕES DOS INTERESSADOS
(21) Nenhuma terceira parte interessada enviou à Comissão observações no prazo de um mês.
IV. COMENTÁRIOS DA FRANÇA
(22) As autoridades francesas não enviaram qualquer comentário complementar à Comissão no prazo de um mês previsto pela decisão relativa ao início do procedimento ou no prazo suplementar de um mês por elas requerido no seu fax de 3 de Julho de 2002, registado pela Comissão sob o número TREN (2002) A/61 839. A Comissão assinala igualmente que, em 1 de Novembro de 2002, nenhum comentário dera ainda entrada.
V. APRECIAÇÃO DO AUXÍLIO
Existência de auxílio
(23) De acordo com o n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, "salvo disposição em contrário [...], são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções".
(24) As subvenções às companhias aéreas constituem uma atribuição de recursos do Estado a seu favor e representam portanto, para elas, uma vantagem económica incontestável.
(25) A medida que é objecto da presente decisão e que visa o transporte aéreo é selectiva por natureza. Acresce que as oito companhias aéreas destinatárias dos auxílios do regime foram explicitamente identificadas (ver considerando 18 e nota de pé-de-página 6).
(26) No âmbito de um mercado aéreo liberalizado desde a entrada em vigor do "terceiro pacote" em 1 de Janeiro de 1993(10), as companhias aéreas de um Estado-Membro encontram-se em situação de concorrência com as transportadoras dos outros Estados-Membros. Em particular, as oito companhias aéreas elegíveis para o auxílio operam activamente no mercado comunitário. As subvenções previstas a seu favor e a vantagem que daí retiram afectam as trocas entre os Estados e são susceptíveis de afectar a concorrência.
(27) Estas medidas, constitutivas de auxílio de Estado, só são compatíveis com o mercado comum se puderem beneficiar de uma das excepções previstas.
Base jurídica para a apreciação do auxílio
(28) Tendo examinado o regime em causa na perspectiva das suas disposições, assim como da sua eventual aplicação aos oito beneficiários potenciais que foram identificados (ver considerando 18 e nota de pé-de-página 6), a Comissão considera que nenhuma das excepções previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 87.o parece aplicável ao caso em apreço.
(29) Como não se trata, no caso em apreço, de um auxílio de natureza social atribuído a consumidores individuais nem de um auxílio atribuído a certas regiões da República Federal da Alemanha, as excepções previstas no n.o 2, alíneas a) e c), do artigo 87.o não são aplicáveis.
(30) Como a medida tão-pouco consiste num auxílio destinado a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego, nem num auxílio destinado a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, não pode ser considerada a aplicação das excepções previstas no n.o 3, alíneas a) e c), do artigo 87.o.
(31) No que se refere às excepções previstas no n.o 3, alíneas b) e d), do artigo 87.o, que visam, a primeira, fomentar a realização de um projecto importante de interesse europeu comum ou sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro e, a segunda, promover a cultura e a conservação do património, essas excepções não são pertinentes para o caso em apreço.
(32) Nos termos do n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado, são compatíveis com o mercado comum "os auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários". Na sua comunicação de 10 de Outubro de 2001, a Comissão considera que os acontecimentos de 11 de Setembro de 2001 podem ser qualificados como acontecimentos extraordinários na acepção do referido artigo(11).
(33) No ponto 35 da comunicação de 10 de Outubro de 2001, a Comissão explica as condições que entende necessárias para considerar que as compensações associadas a estes acontecimentos respeitam o disposto no n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado:
"A Comissão entende que os custos directos do encerramento do espaço aéreo americano entre 11 e 14 de Setembro de 2001 são consequência directa dos acontecimentos de 11 de Setembro de 2001. Consequentemente, os Estados-Membros podem compensar esses custos a título do disposto no n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado, desde que sejam respeitadas as seguintes condições:
- a compensação será atribuída de modo não discriminatório a todas as companhias aéreas de um mesmo Estado-Membro,
- a compensação apenas dirá respeito aos custos suportados entre 11 e 14 de Setembro de 2001, após a interrupção do tráfego aéreo decidida pelas autoridades americanas,
- o montante da compensação será calculado de um modo preciso e objectivo, comparando o tráfego registado por cada companhia aérea durante os quatro dias em causa com o registado pela mesma companhia na semana anterior, corrigido com base na evolução verificada no período correspondente do ano 2000. O montante máximo da compensação, que deve, nomeadamente, ter em conta tanto os custos suportados como os custos evitados, será igual à perda de receitas devidamente constatada durante esses quatro dias. Evidentemente que esse montante apenas pode ser inferior a 4/365 do volume de negócios da companhia.".
Compatibilidade na acepção do n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado
(34) O regime notificado tem por objectivo compensar as perdas relativas a períodos que vão até 19 de Setembro de 2001, para as companhias regulares, e até 30 de Setembro de 2001, para as companhias de executivos. Ultrapassa, pois, claramente, o âmbito considerado como admissível na comunicação de 10 de Outubro de 2001 para efeitos de aplicação do n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado, circunscrito ao período de 11 a 14 de Setembro de 2001 e limitado às perdas sofridas durante esse período, directamente associadas ao encerramento do espaço aéreo e já aprovadas.
(35) Se, no ponto 35 da comunicação de 10 de Outubro de 2001, considerou que o encerramento do espaço aéreo dos Estados Unidos de 11 a 14 de Setembro de 2001 e a compatibilidade das compensações pelas perdas decorrentes desse encerramento apresentavam o carácter de "acontecimento extraordinário", a Comissão, em contrapartida, não considerou como tais outros danos com ligação indirecta ao referido encerramento. É, nomeadamente, o caso das perdas sofridas pelas companhias aéreas após a reabertura do espaço aéreo em 15 de Setembro.
(36) Na comunicação de 10 de Outubro de 2001, a Comissão explicou que as perdas indemnizáveis apenas diriam respeito "aos custos suportados [...] após a interrupção do tráfego aéreo decidida pelas autoridades americanas". Ora, na sua notificação, as autoridades francesas descrevem de modo circunstanciado as medidas de segurança suplementares impostas pelas autoridades americanas - tais como revista das bagagens de porão no momento do registo, vigilância próxima das aeronaves, inspecção do pessoal - e a verificação que elas mesmas entendiam fazer à execução das medidas, e declaram que os prazos de execução destas medidas não permitiram às companhias retomarem a partir de 15 de Setembro a totalidade dos seus voos.
(37) Por conseguinte, as autoridades francesas reconhecem que, a partir de 14 de Setembro de 2001, a situação não se caracterizava já por uma interrupção do tráfego, mas sim por uma exploração mais restritiva das linhas aéreas, devido às medidas de segurança. Tais custos suplementares, se não são frequentes, não podem, porém, ser considerados como acontecimentos extraordinários na acepção do n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado. Custos suplementares ou restrições de exploração similares ocorrem (ou subsistem) quando, em consequência de conflitos (como, por exemplo, nos Balcãs), é proibido o sobrevoo de certas zonas geográficas ou aquando de serviços aéreos destinados a países que apresentem riscos políticos específicos, sem que, por tal, possa ser previsto, a este título, um qualquer auxílio.
(38) Nestes termos, a Comissão não pode aceitar que as consequências indirectas dos atentados de 11 de Setembro de 2001, tais como dificuldades na exploração de linhas aéreas a partir de 15 de Setembro, sejam colocadas no mesmo plano das consequências directas, a saber, o encerramento total de certas partes do espaço aéreo até 14 de Setembro e, portanto, a impossibilidade de explorar as linhas aéreas que utilizam essas partes do espaço aéreo. As consequências indirectas dos atentados fizeram-se sentir - e mantêm-se sensíveis até hoje - em numerosos sectores da economia mundial, de maneira mais ou menos prolongada, mas, à imagem de qualquer outra crise económica ou política, tais dificuldades, por muito penalizantes que sejam, não assumem o carácter de acontecimentos extraordinários, pelo que não autorizam a aplicar o n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado.
(39) Além disso, o limite indemnizável de cinco trezentos e sessenta e cinco avos (5/365) do volume de negócios anual de uma companhia, se corresponde, no espírito, ao limite de quatro trezentos e sessenta e cinco avos (4/365) definido pela Comissão para os quatro dias de 11 a 14 de Setembro, conduziria uma determinada companhia a poder beneficiar de uma indemnização máxima de nove trezentos e sessenta e cinco avos (9/365) do seu volume de negócios anual. Os limites da comunicação de 10 de Outubro de 2001 seriam desse modo ultrapassados muito significativamente, o que também não permitiria considerar reunidas as circunstâncias visadas no n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado.
(40) No que respeita às conclusões do Conselho "Transportes" de 16 de Outubro de 2001, a que a França se refere em apoio da sua notificação, a Comissão recorda que essas conclusões têm um valor de mera indicação política e não são juridicamente vinculativas no âmbito do exame da compatibilidade dos auxílios. Acresce o seguinte: no ponto 7 das referidas conclusões, o Conselho convida a Comissão a examinar, relativamente ao período posterior a 14 de Setembro, e consoante cada caso, a compensação que poderia ser acordada com base em critérios objectivos, para contrabalançar as restrições impostas às companhias aéreas europeias pelo país de destino, mas indica também que nenhum auxílio ou compensação deve implicar distorções da concorrência entre os operadores. No âmbito da sua apreciação da igualdade de tratamento entre operadores, pela qual deve velar, a Comissão assinala igualmente que nenhuma outra proposta relativa a uma duração equivalente foi notificada pelos restantes Estados-Membros a favor dos seus operadores aéreos. Assinale-se ainda que, até à data, a Comissão não autorizou, em nenhuma das suas decisões na matéria(12), indemnizações para além do período que terminou em 14 de Setembro de 2001.
VI. CONCLUSÕES
(41) Na sequência do exposto, a Comissão conclui da incompatibilidade da medida notificada com o mercado comum, sem que essa medida possa beneficiar, nomeadamente, da excepção prevista no n.o 2, alínea b), do artigo 87.o, interpretada nos termos da comunicação de 10 de Outubro de 2001,
DECIDIU O SEGUINTE:
Artigo 1.o
O auxílio estatal que a França pretende concretizar a favor das companhias aéreas francesas, visando compensar para além de 14 de Setembro de 2001 as perdas por elas registadas em consequência do encerramento parcial do espaço aéreo, é incompatível com o mercado comum.
Por tal razão, o referido auxílio não pode ser concedido.
Artigo 2.o
A França deve comunicar à Comissão, no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, as medidas tomadas para lhe dar cumprimento.
Artigo 3.o
A República Francesa é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 11 de Dezembro de 2002.