Decisão da Comissão
de 31 de Outubro de 2002
relativa às disposições nacionais respeitantes às limitações da colocação no mercado e da utilização de madeira tratada com creosoto notificadas pelos Países Baixos por força do n.o 4 e do n.o 5 do artigo 95.o do Tratado CE
[notificada com o número C(2002) 4116]
Apenas faz fé o texto em língua neerlandesa
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2002/884/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 6 do seu artigo 95.o,
Considerando o seguinte:
I. FACTOS
1. Legislação comunitária
(1) A Directiva 76/769/CEE do Conselho, de 27 de Julho de 1976, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à limitação da colocação no mercado e da utilização de algumas substâncias e preparações perigosas(1), com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 2002/61/CE do Parlamento Europeu e do Conselho(2), estabelece regras que restringem a colocação no mercado e o uso de determinadas substâncias e preparações perigosas. Em conformidade com o n.o 1 do seu artigo 1.o, a directiva aplica-se às substâncias e preparações enumeradas no anexo I.
(2) A Directiva 89/678/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989(3), que altera a Directiva 76/769/CEE, inseriu nesta directiva um artigo 2.oA, ao abrigo do qual as alterações necessárias para adaptar os anexos ao progresso técnico relativamente às substâncias e preparações já abrangidas pela Directiva 76/769/CEE serão adoptadas de acordo com o procedimento previsto no artigo 29.o da Directiva 67/548/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1967, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes à classificação, embalagem e rotulagem das substâncias perigosas(4), com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 92/32/CEE(5).
(3) A Directiva 76/769/CEE foi alterada em várias ocasiões. Várias substâncias e preparações perigosas foram acrescentadas ao anexo I, e foram impostas novas restrições à colocação no mercado e/ou utilização de substâncias e preparações abrangidas pelo referido anexo. Em certos casos, também foram impostas restrições à colocação no mercado e/ou utilização de produtos que contenham ou tenham sido tratados com essas substâncias e preparações.
(4) A Directiva 94/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, que altera pela décima quarta vez a Directiva 76/769/CEE(6) e que foi adoptada com base no artigo 100.oA do Tratado (agora, após alteração, artigo 95.o), acrescentou à lista de substâncias e preparações perigosas, cuja colocação no mercado e utilização são sujeitas às restrições indicadas no anexo I da Directiva 76/769/CEE, inter alia, um novo ponto 32, que diz respeito ao creosoto e aos destilados de alcatrão de hulha afins, bem como às preparações que os contenham (a seguir denominadas "creosoto"), estabelecendo restrições à colocação no mercado e utilização de creosoto destinado ao tratamento da madeira e de madeira tratada com creosoto.
(5) Nos termos do ponto 32, o creosoto não deveria ser utilizado para o tratamento da madeira se contivesse benzo[a]pireno (a seguir denominado "B[a]P") e fenóis extractáveis com água (a seguir denominados "FEA") em concentrações superiores a um determinado nível. Foram estabelecidos valores-limite máximos de 0,005 % em massa (= 50 ppm) para o B[a]P e de 3 % em massa (= 30 g/kg) para os FEA. Além disso, a madeira tratada desta forma não deveria ser colocada no mercado.
(6) No entanto, por derrogação, a utilização do creosoto para o tratamento da madeira era permitido nas instalações industriais se contivesse B[a]P numa concentração inferior a 0,05 % em massa (= 500 ppm) e FEA numa concentração inferior a 3 % em massa (= 30 g/kg). O creosoto que respeitasse esses limites não podia ser vendido ao público em geral e os recipientes que o contivessem deviam ostentar a expressão "Apenas para uso industrial". A madeira tratada com creosoto em instalações industriais que fosse colocado no mercado pela primeira vez só podia ser utilizada em aplicações industriais e profissionais, por exemplo, nos caminhos-de-ferro, no transporte de energia eléctrica e telecomunicações, em vedações, em instalações portuárias e em vias fluviais. Em certos casos, contudo, a sua utilização era totalmente excluída, por exemplo, no interior de edifícios, em contacto com produtos destinados ao consumo humano ou animal, em espaços de recreio para crianças e noutros locais públicos de recreio ou onde houvesse risco de contacto com a pele. A madeira tratada usada, colocada no mercado de segunda mão, podia ser utilizada independentemente do tipo de creosoto aplicado, excepto nos casos supramencionados.
(7) Em 1999, com base num estudo sobre os efeitos do creosoto para a saúde(7) e na análise posterior efectuada pelo Comité Científico da Toxicidade, da Ecotoxicidade e do Ambiente (a seguir denominado "CCTEA")(8), a Comissão deu início a conversações com os Estados-Membros com vista a rever as disposições da Directiva 76/769/CEE no que respeita ao creosoto.
(8) Em 26 de Outubro de 2001, a Comissão adoptou a Directiva 2001/90/CE(9), que adapta ao progresso técnico, pela sétima vez, o anexo I da Directiva 76/769/CEE (creosoto). O segundo considerando no preâmbulo remete para o estudo sobre os efeitos para a saúde, concluindo que o creosoto encerra um potencial cancerígeno superior ao anteriormente previsto. O terceiro considerando menciona as averiguações da análise desse estudo, efectuada pelo CCTEA, indicando que o creosoto com teor de B[a]P numa concentração inferior a 0,005 % em massa e/ou a madeira tratada com o mesmo representa um risco de cancro para os consumidores, e que a importância do risco constitui um evidente motivo de preocupação.
(9) A Directiva 2001/90/CE substituiu o ponto 32 do anexo I da Directiva 76/769/CEE, introduzindo novas restrições à colocação no mercado e utilização de creosoto para o tratamento da madeira e de madeira tratada com creosoto. De acordo com as disposições desse ponto, o creosoto não pode ser utilizado no tratamento da madeira e a madeira assim tratada não pode ser colocada no mercado. No entanto, por derrogação, o creosoto que contenha B[a]P numa concentração inferior a 0,005 % em massa (= 50 ppm) e FEA numa concentração inferior a 3 % em massa (= 30 g/kg) pode ser utilizado para o tratamento da madeira em instalações industriais ou por profissionais para novo tratamento in situ. Este tipo de creosoto não pode ser vendido aos consumidores e só pode ser colocado no mercado em embalagens de capacidade igual ou superior a 20 litros. A embalagem deve ostentar a expressão "Para utilização exclusiva em instalações industriais ou tratamento por profissionais".
(10) A utilização de madeira assim tratada que seja colocada no mercado pela primeira vez ou tratada novamente in situ é autorizada apenas para aplicações profissionais e industriais, por exemplo, nos caminhos-de-ferro, no transporte de energia eléctrica e telecomunicações, em vedações, para fins agrícolas, em instalações portuárias e em vias fluviais. Em certos casos, contudo, a sua utilização é totalmente excluída, por exemplo, no interior de edifícios, em espaços de recreio para crianças, em parques, em jardins e noutros locais públicos de recreio e lazer onde haja risco de contacto frequente com a pele, em mobiliário de jardim ou em contacto com produtos destinados ao consumo humano ou animal. A madeira que tenha sido tratada com creosoto antes de a Directiva 76/769/CEE, alterada pela Directiva 2001/90/CE, entrar em vigor pode ser colocada no mercado de segunda mão para reutilização, excepto nos casos em cima indicados, em que a sua utilização é totalmente excluída.
2. Disposições nacionais
(11) As disposições nacionais notificadas à Comissão tomam a forma de um projecto de decreto destinado a alterar a decisão relativa aos revestimentos que contêm hidrocarbonetos aromáticos policíclicos (Besluit PAK-houndende coatings)(10) ao abrigo da lei sobre as substâncias químicas (madeira tratada com creosoto).
(12) O ponto B do artigo 1 do projecto de decreto acrescenta uma nova secção 4a, intitulada "madeira tratada com creosoto", que contém um novo artigo 8a, cujo n.o 1, alínea a), dispõe que "a partir da data determinada por decreto real, será proibido importar para os Países Baixos, utilizar, fornecer a outros ou manter disponível para venda no mercado neerlandês, madeira tratada com creosoto para aplicações que envolvam o contacto com as águas superficiais ou subterrâneas".
(13) De acordo com o n.o 2 do novo artigo 8a, a proibição não se aplicaria à madeira tratada com creosoto que foi posta em utilização na sua aplicação antes de uma data a determinar por decreto real, desde que o local de aplicação seja mantido. O n.o 3 prevê duas outras excepções à aplicação da proibição. Estas dizem respeito à madeira tratada com creosoto que:
- tenha sido sujeita a um regime aduaneiro e seja destinada ao trânsito aduaneiro, à colocação num entreposto aduaneiro ou à importação temporária, de acordo com o disposto no n.o 16 do artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2913/92 do Conselho(11),
- seja proveniente de um Estado-Membro da União Europeia ou de um Estado do EEE e não se destine à venda no mercado neerlandês.
(14) O artigo 8b da nova secção 4a requer que qualquer pessoa que importe, forneça ou mantenha disponível para venda no mercado madeira tratada com creosoto que não seja abrangida pela proibição, mantenha um registo dessa madeira e demonstre, se lhe for requerido, que a madeira tratada com creosoto em causa não se destina a aplicações a que a proibição se refere. Estão previstos requisitos mínimos específicos em relação ao registo, incluindo:
- o nome e o endereço do fabricante ou fornecedor a quem foi comprada a madeira tratada com creosoto,
- a data em que a madeira tratada com creosoto foi entregue pelo fabricante ou fornecedor,
- o âmbito de aplicação da madeira tratada com creosoto,
- o nome e o endereço da pessoa a quem foi disponibilizada ou entregue a madeira tratada com creosoto,
- a data de entrega da madeira tratada com creosoto,
- a quantidade de madeira tratada com creosoto recebida ou entregue.
3. Notificação anterior ao abrigo do n.o 5 do artigo 95.o do Tratado
(15) Os Países Baixos tinham anteriormente notificado a Comissão da sua intenção de introduzir essas disposições nacionais. A notificação foi apresentada em 25 de Janeiro de 2001 e pretendia obter a aprovação da Comissão em relação às disposições pertinentes da Directiva 76/769/CEE, alterada pela Directiva 94/60/CE. Em conformidade com o disposto no n.o 6 do artigo 95.o do Tratado, através da Decisão 2002/59/CE(12), a Comissão aprovou o projecto de disposições nacionais.
(16) Os considerandos da Decisão 2002/59/CE, para a qual se remete na íntegra para efeitos da presente decisão, incluem uma descrição pormenorizada dos argumentos avançados pelos Países Baixos, tal como apoiados pelas provas apresentadas, bem como os principais elementos factuais e jurídicos tomados como base para a avaliação da Comissão. Por razões de clareza, apresenta-se um breve resumo nos pontos 17 a 20.
(17) Os Países Baixos consideraram que novas provas científicas relativas à protecção do ambiente em virtude de um problema que se tinha verificado nos Países Baixos após a adopção da Directiva 94/60/CE justificavam a introdução das disposições notificadas.
(18) As provas apresentadas pelos Países Baixos indicavam certos riscos ambientais colocados pelos compostos de creosoto, em particular através da lixiviação dos hidrocarbonetos aromáticos policíclicos da madeira tratada com creosoto em contacto com águas superficiais ou subterrâneas. Além disso, as informações apresentadas frisavam a situação de exposição particularmente acentuada prevalecente nos Países Baixos no que respeita às águas superficiais e às águas subterrâneas.
(19) Em 12 de Junho de 2001, o CCTEA emitiu um parecer preliminar(13) sobre as provas apresentadas, concluindo que a justificação do pedido neerlandês constitui uma questão complexa e não implica directamente perigo para a saúde humana. Em 13 de Julho de 2001, através da Decisão 2001/599/CE(14), a Comissão prorrogou por mais seis meses o período de seis meses inicial mencionado no segundo parágrafo do n.o 6 do artigo 95.o do Tratado a fim de permitir uma avaliação exaustiva de todas as provas apresentadas. A decisão foi notificada aos Países Baixos no dia em que foi adoptada.
(20) O CCTEA emitiu o seu parecer final em 21 de Outubro de 2001, pouco depois da adopção da Directiva 2001/90/CE, confirmando em larga medida a validade científica das provas apresentadas pelos Países Baixos. Com base nesse parecer, a Decisão 2002/59/CE da Comissão, de 23 de Janeiro de 2002, veio aprovar o projecto de disposições nacionais. A decisão foi notificada aos Países Baixos no mesmo dia.
II. PROCEDIMENTO
(21) Nos termos da Directiva 2001/90/CE, os Estados-Membros devem adoptar e publicar as disposições necessárias para dar cumprimento à referida directiva até 31 de Dezembro de 2002, o mais tardar, e aplicá-las até 30 de Junho de 2003, o mais tardar.
(22) Tal como indicado no ponto 16, nos termos do n.o 6 do artigo 95.o do Tratado, a Decisão 2002/59/CE da Comissão veio aprovar o projecto de disposições nacionais respeitantes à madeira tratada com creosoto que foram notificadas pelos Países Baixos.
(23) Por carta datada de 25 de Abril de 2002, a Representação Permanente dos Países Baixos notificou novamente a Comissão, em conformidade com o n.o 5 do artigo 95.o do Tratado, das disposições nacionais que os Países Baixos tencionam introduzir mas que não estão em conformidade com a Directiva 76/769/CEE alterada pela Directiva 2001/90/CE, bem como dos motivos da sua introdução. Por carta datada de 10 de Julho de 2002, a Representação Permanente dos Países Baixos informou a Comissão de que o Governo neerlandês também remete para o n.o 4 do artigo 95.o do Tratado para apoiar a sua posição.
(24) Por carta datada de 8 de Agosto de 2002, a Comissão informou as autoridades neerlandesas de que tinha recebido a notificação, nos termos do n.o 4 e do n.o 5 do artigo 95.o do Tratado, e de que o período de seis meses para o seu exame, de acordo com o n.o 6 do artigo 95.o, tinha tido início em 4 de Maio de 2002, no dia seguinte ao da recepção da notificação.
(25) Por carta datada de 8 de Agosto de 2002, a Comissão informou os restantes Estados-Membros sobre a notificação recebida dos Países Baixos. A Comissão publicou igualmente a respectiva notificação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(15), de modo a informar as demais partes interessadas sobre o projecto de medidas nacionais que os Países Baixos pretendem introduzir.
III. AVALIAÇÃO
1. Admissibilidade
(26) Os Países Baixos pretendem obter a aprovação da Comissão no que respeita a disposições nacionais incompatíveis com a Directiva 76/769/CEE, alterada pela Directiva 2001/90/CE, que constitui uma medida de harmonização adoptada com base no artigo 95.o do Tratado. A Directiva 2001/90/CE foi adoptada nos termos do artigo 2.oA da Directiva 76/769/CEE. Substitui o ponto 32 do anexo I da Directiva 76/769/CEE, alterada pela Directiva 94/60/CE, que foi adoptada com base no artigo 100.oA do Tratado (agora, após alteração, artigo 95.o) e harmoniza a colocação no mercado e a utilização de creosoto e de madeira tratada com creosoto.
(27) As diferenças entre as disposições pertinentes da Directiva 2001/90/CE e as disposições nacionais estão resumidas no quadro seguinte:
POSIÇÃO NUMA TABELA
(28) De uma forma geral, as disposições nacionais são mais restritivas do que as dispostas na Directiva 2001/90/CE no que diz respeito ao seguinte:
- a colocação no mercado e/ou a utilização de madeira tratada com creosoto com um teor de B[a]P numa concentração inferior a 0,005 % em massa e de FEA numa concentração inferior a 3 % em massa em instalações industriais ou tratadas novamente in situ por profissionais, para aplicações profissionais e industriais que envolvam o contacto com as águas (subterrâneas), que seriam autorizadas ao abrigo da directiva, seriam proibidas nos Países Baixos,
- a colocação no mercado de madeira usada tratada com creosoto para reutilização ou a sua reutilização em aplicações que envolvam o contacto com as águas superficiais ou as águas subterrâneas são proibidas nos Países Baixos se a madeira for retirada do local de aplicação.
(29) A Directiva 2001/90/CE substitui todas as disposições relativas à madeira tratada com creosoto que tinham sido introduzidas na Directiva 76/769/CEE pela Directiva 94/60/CE, em relação à qual os Países Baixos tinham já obtido autorização para introduzir as disposições nacionais em causa. As diferenças entre as disposições pertinentes da Directiva 76/769/CEE, alterada pela Directiva 94/60/CE, alterada pela Directiva 2001/90/CE, e as disposições nacionais em causa estão resumidas no quadro seguinte:
POSIÇÃO NUMA TABELA
(30) O quadro mostra claramente que, à excepção das regras relativas à colocação no mercado e utilização de madeira tratada com creosoto com um teor de B[a]P numa concentração superior a 0,05 % em massa e anteriormente colocada no mercado, que permanecem inalteradas, as disposições pertinentes introduzidas pela Directiva 2001/90/CE são mais restritivas do que as introduzidas pela Directiva 94/60/CE. No entanto, as disposições nacionais notificadas pelos Países Baixos, e anteriormente notificadas e aprovadas pela Comissão, continuam a ser mais estritas do que as da Directiva 2001/90/CE.
(31) Por carta datada de 25 de Abril de 2002, notificada à Comissão em 3 de Maio de 2002 e complementada por carta datada de 10 de Julho de 2002, os Países Baixos remetem para o n.o 4 e/ou o n.o 5 do artigo 95.o do Tratado para apoiar a sua notificação.
(32) O n.o 4 do artigo 95.o do Tratado estipula o seguinte: "Se, após adopção de uma medida de harmonização pelo Conselho ou pela Comissão, um Estado-Membro considerar necessário manter disposições nacionais justificadas por exigências importantes a que se refere o artigo 30.o ou relativas à protecção do meio de trabalho ou do ambiente, notificará a Comissão dessas medidas, bem como das razões que motivam a sua manutenção".
(33) O n.o 5 do artigo 95.o do Tratado prevê que: "se, após a adopção de uma medida de harmonização pelo Conselho ou pela Comissão, um Estado-Membro considerar necessário adoptar disposições nacionais baseadas em novas provas científicas relacionadas com a protecção do meio de trabalho ou do ambiente, ou motivadas por qualquer problema específico desse Estado-Membro, que tenha surgido após a adopção da referida medida de harmonização, notificará a Comissão das disposições previstas, bem como dos motivos da sua adopção".
(34) Estas disposições do Tratado fazem a distinção entre situações em que as disposições nacionais notificadas pelos Estados-Membros devem ser mantidas e situações em que essas disposições devem ser introduzidas, estando cada situação sujeita a condições específicas para a aplicação da derrogação disposta nas disposições fundamentais do artigo 95.o Embora a aplicabilidade das condições dispostas no n.o 4 do artigo 95.o pressuponha que as disposições nacionais existam em princípio antes da adopção da medida harmonizada, as condições estabelecidas no n.o 5 do artigo 95.o aplicam-se quando as disposições nacionais sejam em princípio notificadas na fase de projecto.
(35) Afigura-se, a partir da documentação apresentada, que as disposições nacionais apenas existem em projecto. Não estão em vigor, nem foram adoptadas antes da adopção da Directiva 2001/90/CE. No entanto, certas circunstâncias específicas devem ser tidas em conta para se estabelecer se a notificação apresentada pelos Países Baixos deve ser considerada à luz das condições dispostas no n.o 4 do artigo 95.o do Tratado, ou se terá de ser avaliada à luz das condições especificadas no n.o 5 do artigo 95.o
(36) Em particular, as disposições nacionais foram notificadas pela primeira vez à Comissão em 23 de Janeiro de 2001, ou seja, antes da adopção da Directiva 2001/90/CE, e foram aprovadas pela Decisão 2002/59/CE. Em conformidade com a jurisprudência constante, um Estado-Membro não está autorizado a aplicar medidas nacionais que constituam uma derrogação a uma medida de harmonização até a Comissão ter tomado uma decisão a esse respeito(16). Além disso, nem as preocupações ambientais, nem o problema específico indicado pelos Países Baixos, foram tomados em consideração na altura da adopção da Directiva 2001/90/CE. O conhecimento dessas preocupações e da sua especificidade relativa aos Países Baixos ocorreu depois da adopção da referida directiva, o que, por sua vez, levou a que a Comissão aprovasse as disposições nacionais, anunciando ao mesmo tempo a sua intenção de rever a directiva recentemente adoptada(17).
(37) Ao notificar as disposições nacionais que já tinham sido notificadas antes da adopção da Directiva 2001/90/CE, afigura-se claro que os Países Baixos consideram "necessário manter [essas] disposições nacionais", que já foram aprovadas pela Comissão, na acepção do n.o 4 do artigo 95.o Em contrapartida, a nova notificação não parece preencher as condições do n.o 5 do artigo 95.o, uma vez que não foi "após adopção de uma medida de harmonização (...) pela Comissão" que os Países Baixos consideraram necessário introduzir as disposições nacionais, mas muito antes da adopção da Directiva 2001/90/CE.
(38) Há que salientar que, ao abrigo da legislação comunitária, um Estado-Membro não pode aplicar medidas nacionais que derroguem uma medida de harmonização até a Comissão as aprovar. Saliente-se também que o n.o 4 do artigo 95.o do Tratado CE se refere às medidas nacionais que um Estado-Membro deseja manter depois da adopção de uma medida harmonizada, ou seja, medidas já aplicáveis nesse Estado-Membro. Em 23 de Janeiro de 2002, a Comissão aprovou o projecto de medidas nacionais que os Países Baixos desejavam introduzir e que, do ponto de vista da protecção ambiental, constituía uma derrogação à Directiva 94/60/CE. No entanto, a Directiva 2001/90/CE foi adoptada em 26 de Outubro de 2001. O projecto de medidas nacionais, autorizado pela Comissão nos termos do n.o 5 do artigo 95.o do Tratado CE, constitui uma derrogação à Directiva 2001/90/CE e, por conseguinte, a Comissão deve aprovar a sua aplicabilidade. Assim, os Países Baixos procederam a uma segunda notificação das mesmas medidas nacionais que já tinham anteriormente notificado e que a Comissão já aprovou. É nestas circunstâncias específicas que a Comissão conclui que os Países Baixos desejam "manter" as mesmas disposições nacionais que, do ponto de vista da protecção ambiental, são mais restritivas do que as estabelecidas pela Directiva 2001/90/CE. A notificação apresentada pelos Países Baixos deve ser, portanto, avaliada à luz do n.o 4 do artigo 95.o do Tratado CE.
(39) Deve ser salientado que a Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade(18), abrange a colocação, por uma pessoa, de madeira tratada com creosoto em águas superficiais(19). No entanto, essa directiva diz respeito à autorização prévia de todas as descargas para as águas superficiais interiores, as águas territoriais e as águas costeiras interiores, inter alia, e não abrange a colocação no mercado de madeira tratada com creosoto, nem prevê uma proibição geral à utilização desta madeira em contacto com as águas superficiais. Assim, as disposições neerlandesas em causa, proibindo totalmente a colocação no mercado e/ou a utilização de madeira tratada com creosoto em aplicações que envolvam o contacto com as águas superficiais, vão além das medidas previstas na Directiva 76/464/CEE e são incompatíveis com a Directiva 2001/90/CE.
(40) Além disso, a Directiva 80/68/CEE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1979, relativa à protecção das águas subterrâneas contra a poluição causada por certas substâncias perigosas(20), abrange a colocação, por uma pessoa, de madeira tratada com creosoto em contacto directo com as águas subterrâneas se se detectar a lixiviação de hidrocarbonetos aromáticos policíclicos (a seguir denominados "HAP") em quantidades ou concentrações preocupantes. Nessas circunstâncias, a utilização da madeira tratada com creosoto em contacto com águas subterrâneas é proibida pela referida directiva. No entanto, esta não prevê a proibição total da utilização de madeira tratada com creosoto em contacto com águas subterrâneas, nem abrange a colocação no mercado desta madeira. Consequentemente, as disposições neerlandesas em causa, proibindo totalmente a colocação no mercado e a utilização de madeira tratada com creosoto em aplicações que envolvam o contacto com as águas subterrâneas, vão além das medidas previstas na Directiva 80/68/CEE e são incompatíveis com a Directiva 2001/90/CE.
(41) A notificação apresentada pelos Países Baixos contém uma explicação dos motivos relacionados com a protecção do ambiente que, na sua opinião, justificam as disposições nacionais notificadas.
(42) Tendo em conta os aspectos referidos, pode portanto concluir-se que os Países Baixos notificaram a Comissão da formulação exacta das disposições que, embora tendo sido aprovadas pela Decisão 2002/59/CE, são incompatíveis com a Directiva 2001/90/CE, e que aquele Estado-Membro pretende manter; além disso, apresentaram uma explicação dos motivos que, na sua opinião, justificam a introdução das mesmas.
(43) A notificação apresentada pelos Países Baixos de forma a obter a aprovação do projecto de disposições nacionais, que foram aprovadas pela Decisão 2002/59/CE nos termos do n.o 5 do artigo 95.o do Tratado CE e que permanecem inalteradas, diz respeito a medidas mais restritivas do que as adoptadas pela Directiva 2001/90/CE. A notificação é, portanto, considerada admissível nos termos do n.o 4 do artigo 95.o do Tratado na medida em que as disposições pertinentes da Directiva 2001/90/CE não são idênticas às estabelecidas na Directiva 94/60/CE.
2. Fundamentos
(44) Em conformidade com o no disposto n.o 4 do artigo 95.o do Tratado, a Comissão deve verificar o cumprimento de todas as condições que permitem a um Estado-Membro fazer uso das possibilidades de derrogação estabelecidas nesse mesmo artigo. Em particular, as disposições nacionais devem ser justificadas por exigências importantes a que se refere o artigo 30.o do Tratado ou relativas à protecção do meio de trabalho ou do ambiente. Adicionalmente, a possibilidade de derrogação prevista no n.o 4 do artigo 95.o requer a existência de um problema específico do Estado-Membro autor da notificação ligado aos motivos evocados por esse Estado.
(45) Além disso, em conformidade com o n.o 6 do artigo 95.o do Tratado, sempre que a Comissão considerar que tais disposições nacionais se justificam, deve verificar se as mesmas não constituem um meio de discriminação arbitrária, uma restrição dissimulada ao comércio entre os Estados-Membros ou um obstáculo ao funcionamento do mercado interno.
2.1. Creosoto - Informações gerais
(46) O creosoto consiste numa mistura complexa de mais de 200 compostos químicos, em que predominam os hidrocarbonetos aromáticos, bem como os compostos fenólicos e os compostos aromáticos azotados e sulfurados. Trata-se de um destilado médio do alcatrão de hulha (ponto de ebulição entre 200 e 400 C, aproximadamente).
(47) O creosoto pode conter mais de 30 hidrocarbonetos aromáticos policíclicos (HAP), podendo o seu teor total destas substâncias atingir os 85 %. Salientam-se os mais importantes:
- acenafteno,
- naftaleno,
- fenantreno,
- antraceno,
- fluoreno,
- fluoranteno,
- criseno,
- trifenileno,
- benzo[a]antraceno,
- benzo[b]fluoranteno,
- benzo[k]fluoranteno,
- benzo[a]pireno.
(48) O benzo[a]pireno (B[a]P) constitui um dos HAP mais investigados, sendo o seu teor utilizado como indicador ou marcador para fins de classificação, não reflectindo, em si próprio, o teor total de HAP do creosoto. De acordo com o tipo de creosoto, o teor de B[a]P pode variar entre 0,003 % e 0,3 %, em peso (30 a 3000 ppm). A destilação refinada do alcatrão de hulha seguida de selecção das fracções permite obter teores mais baixos de B[a]P e fenóis. O Instituto da Europa Ocidental para a Preservação de Madeira (Western European Institute for Wood Preservation) desenvolveu diversas normas industriais caracterizadas, em especial, por teores diversos de fracções de destilação específicas e, o que é mais importante no contexto em causa, teores diversos de B[a]P. Para fins de classificação, utilizam-se os valores-limite de 500 ppm e 50 ppm.
(49) É possível modificar as propriedades físicas e químicas do creosoto em função das necessidades de uso, bem como das exigências ambientais. Mediante a incorporação de componentes com um ponto de ebulição inferior, pode obter-se um produto de viscosidade mais reduzida, por vezes denominado carbolínio, mais adequado à aplicação por pincelagem. A Directiva 2001/90/CE não faz qualquer distinção, abrangendo e abordando do mesmo modo uma vasta gama de destilados de alcatrão de hulha, cada um identificado pela sua denominação e pelos números Einecs e CAS.
(50) O creosoto é utilizado quase exclusivamente como agente de preservação da madeira. As aplicações industriais e profissionais em grande escala são, de longe, as mais importantes: travessas de caminho-de-ferro, postes eléctricos, obras de engenharia hidráulica (protecção de margens), vedações, tutores para a agricultura e fruticultura. O creosoto e produtos afins são também utilizados para preservação de madeira pelos particulares.
(51) As principais propriedades do creosoto são as seguintes:
- elevada eficiência fungicida,
- elevada eficiência insecticida,
- persistência a longo prazo,
- resistência à lixiviação e às condições atmosféricas.
(52) Uma quantidade ínfima de creosoto é utilizada em medicamentos para o tratamento de determinadas afecções do foro dermatológico, tais como a psoríase.
Efeitos ecotoxicológicos
(53) Foi referida a contaminação do ambiente pelo creosoto em diversos países, sendo a fonte da contaminação constituída, em grande parte dos casos, por antigas instalações de tratamento de madeira. A maioria das informações sobre o comportamento do creosoto no ambiente foi obtida na sequência de derrames e da contaminação por instalações fora de uso. A contaminação ambiental foi avaliada mediante a análise de componentes de HAP específicos, nomeadamente o B[a]P.
(54) O creosoto é tóxico para determinados organismos presentes no solo e altamente tóxico para os organismos aquáticos (valores LC50 a 96 h frequentemente inferiores a 1 mg/l). Muitos dos seus componentes são biocumulativos.
(55) As principais características dos HAP no ambiente são as seguintes:
- misturam-se profundamente com as matérias orgânicas presentes no solo,
- o ritmo de degradação no solo e em outros meios ambientais é frequentemente lento. Os resíduos de creosoto podem persistir no ambiente por períodos elevados (superiores a 20-30 anos),
- os principais processos de decomposição são a degradação fotoquímica (por efeito da radiação solar) e microbiológica (promovida por determinadas bactérias). A degradação microbiológica pode ocorrer em condições aeróbias e anaeróbias. Os compostos com mais de quatro anéis são dificilmente degradáveis,
- os HAP que atingem os cursos de água passam rapidamente para os sedimentos,
- nos cursos de água, a maioria dos HAP de baixa massa molecular são removidos principalmente por degradação bacteriana e os compostos de massa molecular mais elevada por oxidação fotoquímica e sedimentação. A degradação microbiana dos HAP mais solúveis em água ocorre em condições aeróbias e anaeróbias. Os constituintes dos HAP são bioacumuláveis nas espécies aquáticas.
(56) Podem ocorrer emissões de HAP para a atmosfera, a água e os solos no decurso dos processos de impregnação e de armazenagem nas instalações de impregnação, bem como durante a utilização da madeira tratada. Todavia, os HAP encontrados nos diversos meios ambientais são provenientes de fontes bastante diversas (processos de combustão, tráfego rodoviário, etc.), sendo em geral difícil atribuir os seus níveis a uma fonte específica, nomeadamente à madeira tratada com creosoto.
(57) Um estudo(21) publicado na Suécia mostrou que, após 40 anos de permanência no solo, os postes impregnados com creosoto tinham perdido alguns dos respectivos componentes, em especial os componentes de ponto de ebulição mais baixo (inferior a 270.oC). A parte emersa dos postes apresentavam a perda mais acentuada. No entanto, a mobilidade dos compostos lixiviados era muito reduzida, uma vez que os mesmos podiam apenas ser detectados no solo na zona em contacto com os postes. Isto está em conformidade com a observação de que a mobilidade dos HAP no solo é extremamente reduzida devido à sua capacidade de se misturar intimamente com as matérias orgânicas.
(58) A presença de níveis elevados de HAP em ambientes aquáticos tem sido atribuída, em especial, à presença de madeiras tratadas com creosoto. Vários estudos provaram que a migração dos componentes do creosoto da madeira tratada para a água é mais importante no caso da água doce e que parece ser mais limitada na água do mar. Um estudo efectuado com estacas imersas 10 anos em meio marinho mostrou que as mesmas conservavam 93 % dos componentes originais do creosoto(22). Há documentação sobre a poluição dos sedimentos pelo creosoto lixiviado de estruturas de protecção de margens nos Países Baixos(23), nomeadamente no âmbito de estudos sobre a poluição decorrente de antigas instalações de impregnação.
(59) Mais recentemente, com base num estudo realizado nos Países Baixos(24), o CCTEA(25) salientou os riscos ambientais associados à utilização de madeira tratada com creosoto no meio aquático (águas superficiais e subterrâneas) mesmo com uma concentração muito baixa de B[a]P no creosoto utilizado para o tratamento da madeira.
(60) No que respeita à exposição do homem através do ambiente, são escassos os dados obtidos por determinação directa relativos à poluição ambiental por HAP provenientes do creosoto.
2.2. Posição dos Países Baixos
(61) Os Países Baixos consideram que as disposições nacionais se justificam pela necessidade de proteger o ambiente aquático dos riscos decorrentes da madeira tratada com creosoto em contacto com águas superficiais e águas subterrâneas e da situação específica de exposição prevalecente nos Países Baixos.
(62) Os Países Baixos remetem para as provas apresentadas para apoiar a sua anterior notificação, bem como para as conclusões da revisão efectuada pelo CCTEA(26). Uma descrição pormenorizada de todas as provas documentais pertinentes referidas pelos Países Baixos está incluída na Decisão 2002/59/CE, à qual se remete para efeitos da presente decisão. Além disso, os Países Baixos salientam que a Directiva 2001/90/CE se inspira exclusivamente em requisitos de protecção da saúde humana sem ter em consideração as preocupações ambientais nem a situação específica de exposição prevalecente nos Países Baixos.
2.3. Avaliação da posição dos Países Baixos
2.3.1. Justificação no que respeita à necessidade de proteger o ambiente
(63) As provas referidas na notificação neerlandesa sublinham os riscos para o ambiente aquático decorrentes da lixiviação de HAP da madeira tratada com creosoto em contacto com as águas superficiais e as águas subterrâneas. A avaliação dos riscos realizada pelas autoridades neerlandesas aborda, quer a questão da madeira tratada com creosoto contendo B[a]P numa concentração inferior a 0,05 % em massa (a seguir denominado "creosoto-padrão"), quer a da madeira com um teor de B[a]P inferior a 0,005 % (a seguir denominado "creosoto modificado"). Em ambos os casos, no que respeita à madeira tratada com creosoto, as concentrações máximas admissíveis da maior parte dos HAP seleccionados detectados nas águas superficiais, nas águas subterrâneas e nos sedimentos eram consideravelmente ultrapassadas.
(64) No seu parecer de 21 de Outubro de 2002, o CCTEA confirma em larga medida as preocupações ambientais apontadas pelos Países Baixos. No entanto, no que diz respeito à madeira tratada com creosoto-padrão, o CCTEA observa que os riscos ambientais poderiam ser ainda mais graves do que os indicados pelas autoridades neerlandesas. No que diz respeito ao creosoto modificado, o CCTEA observa que este não resulta numa redução substancial dos níveis de outros HAP e conclui que os controlos com base apenas no B[a]P não são adequados.
(65) A Directiva 2001/90/CE, que foi adoptada antes do CCTEA emitir o seu parecer, limitou-se a reduzir o teor de B[a]P permitido no creosoto de 0,05 para 0,005 e, como tal, não aborda adequadamente os riscos ambientais apontados pelos Países Baixos. Inspira-se exclusivamente em requisitos de protecção da saúde humana e, na dependência da avaliação feita pelo CCTEA, não toma em consideração as preocupações ambientais apontadas pelos Países Baixos. Além disso, na Decisão 2001/59/CE, abordando estas preocupações ambientais e anunciando a sua intenção de rever essas disposições em conformidade, a Comissão admite as limitações da Directiva 2001/90/CE.
(66) A documentação referida na notificação neerlandesa também mostra que existe um problema específico nos Países Baixos devido ao elevado nível de exposição aos HAP decorrente da madeira tratada com creosoto das zonas de águas superficiais e subterrâneas.
(67) No seu parecer de 30 de Outubro de 2001, o CCTEA reconhece que a madeira tratada com creosoto que entra em contacto com os cursos de água é utilizada extensivamente nos Países Baixos nas estruturas de protecção das margens dos rios e que os riscos decorrentes para o ambiente aquáticos nesse país são certamente elevados. Outras informações comparativas(27) indicam que o uso extensivo de madeira tratada com creosoto para protecção das margens dos rios nos Países Baixos representa um grande problema em comparação com outros Estados-Membros. Adicionalmente, uma estimativa recente(28) do nível de concentração geral de HAP nas águas superficiais confirma que o cenário de exposição prevalecente nos Países Baixos é particularmente acentuado.
(68) Do mesmo modo, à luz dos dados que mostram a extensão considerável de águas subterrâneas pouco profundas, juntamente com a utilização extensiva de madeira tratada com creosoto em aplicações passíveis de contacto com as águas subterrâneas, é possível concluir-se razoavelmente que também se pode esperar um nível particularmente elevado de exposição aos HAP da madeira tratada com creosoto no que respeita às águas subterrâneas.
(69) Tendo em conta o que precede, a Comissão considera que as disposições nacionais notificadas pelos Países Baixos são justificadas pela necessidade de reduzir a exposição do ambiente aquático neerlandês e que são proporcionais ao objectivo pretendido.
2.4. Ausência de discriminação arbitrária ou de qualquer restrição dissimulada ao comércio entre os Estados-Membros e de quaisquer obstáculos ao funcionamento do mercado interno
2.4.1. Ausência de discriminação arbitrária
(70) O n.o 6 do artigo 95.o obriga a Comissão a verificar que as medidas previstas não constituem uma discriminação arbitrária. De modo a não haver discriminação, situações semelhantes não podem ser tratadas de forma diferente e situações diferentes não podem ser tratadas da mesma forma. Este é um princípio geral do direito comunitário.
(71) As disposições nacionais são gerais e destinam-se a abranger a madeira tratada com creosoto, quer nacional, quer importada, para as aplicações em causa. Deste modo, não existem indícios de que as disposições em causa possam ser utilizadas como forma de discriminação arbitrária entre operadores económicos na Comunidade.
2.4.2. Ausência de restrições dissimuladas ao comércio
(72) As medidas nacionais que limitam, de forma mais restritiva do que uma directiva comunitária, a colocação no mercado e a utilização de produtos constituem, em geral, um entrave ao comércio, uma vez que produtos que poderiam ser colocados legalmente no mercado no resto da Comunidade não poderiam ser colocados no mercado do Estado-Membro em causa. Os pré-requisitos estabelecidos no n.o 6 do artigo 95.o têm por objectivo impedir que as restrições com base nos critérios referidos no n.o 4 e no n.o 5 do mesmo artigo sejam aplicadas por razões indevidas, e que constituam, na realidade, medidas económicas para impedir a importação de produtos de outros Estados-Membros, ou seja, que representem uma forma indirecta de protecção da produção nacional.
(73) No entanto, já foi estabelecido que existe uma causa real de preocupação no que respeita ao ambiente aquático, dada a situação geral de exposição específica dos Países Baixos. O verdadeiro objectivo das disposições nacionais parece ser, assim, a protecção do ambiente e não a criação de entraves dissimulados ao comércio.
(74) As disposições nacionais prevêem uma isenção aplicável à madeira tratada com creosoto destinada a exportação. No entanto, essa excepção está em conformidade com a Directiva 76/769/CEE, alterada pela Directiva 2001/90/CE, e, portanto, não é abrangida pela presente decisão.
(75) Deve concluir-se que não existem provas que indiquem que as disposições nacionais previstas constituam uma restrição dissimulada ao comércio entre os Estados-Membros.
2.4.3. Ausência de obstáculos ao funcionamento do mercado interno
(76) Esta condição não pode ser interpretada de forma a excluir a aprovação de qualquer medida nacional susceptível de afectar a realização do mercado interno. Na realidade, qualquer medida nacional em derrogação de uma medida de harmonização tendo em vista a realização e o funcionamento do mercado interno constituirá, em substância, uma medida susceptível de afectar o mercado interno. Por consequência, de modo a manter a utilidade do procedimento de derrogação estabelecido no artigo 95.o do Tratado CE, a noção de obstáculo ao funcionamento do mercado interno, no âmbito do n.o 6 do mesmo artigo, deve ser entendida como um efeito desproporcionado em relação ao objectivo previsto.
(77) Tendo em conta as preocupações ambientais identificadas e também a situação de exposição específica dos Países Baixos, deve concluir-se que não existem provas que indiquem que as disposições nacionais previstas constituam um obstáculo ao funcionamento do mercado interno.
IV. CONCLUSÃO
(78) Tendo em conta o precedente, pode concluir-se que a notificação das disposições nacionais dos Países Baixos que derrogam as disposições da Directiva 2001/90/CE no que respeita à madeira tratada com creosoto, comunicada em 3 de Maio de 2002, é admissível e preenche as condições estabelecidas no n.o 4 do artigo 95.o do Tratado.
(79) Além disso, as disposições nacionais não constituem uma discriminação arbitrária, uma restrição dissimulada ao comércio entre os Estados-Membros, nem um obstáculo desproporcionado ao funcionamento do mercado interno.
(80) As disposições nacionais podem, assim, ser aprovadas em conformidade com o n.o 6 do artigo 95.o do Tratado. Em conformidade com o n.o 7 do artigo 95.o do Tratado, a Comissão está actualmente a considerar uma adaptação das disposições da Directiva 76/769/CEE, alterada pela Directiva 2001/90/CE, com base em todas as provas científicas disponíveis,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
São aprovadas as disposições nacionais relacionadas com a colocação no mercado e a utilização de madeira tratada com creosoto que os Países Baixos notificaram à Comissão em 3 de Maio de 2002.
Artigo 2.o
O Reino dos Países Baixos é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 31 de Outubro de 2002.