DECISÃO DA COMISSÃO de 30 de Abril de 1997 relativa à aplicação à empresa siderúrgica Ferdofin Srl da Lei italiana nº 95/1979 respeitante ao processo de administração extraordinária de grandes empresas em crise (Apenas faz fé o texto em língua italiana) (Texto relevante para efeitos do EEE) (97/754/CECA)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço,
Tendo em conta a Decisão nº 2496/96/CECA da Comissão, de 18 de Dezembro de 1996, que cria normas comunitárias para os auxílios à siderurgia (1), nomeadamente o nº 5 do seu artigo 6º,
Após ter dado às partes a oportunidade de apresentarem as suas observações e tendo em conta estas últimas (2),
Considerando o seguinte:
I
Por ofício de 22 de Março de 1996, a Comissão comunicou às autoridades italianas a decisão de dar início ao processo nos termos do nº 4 do artigo 6º da Decisão nº 3855/91/CECA da Comissão (substituída desde 1 de Janeiro de 1997 pela Decisão nº 2496/96/CECA) no que se refere à aplicação da Lei italiana nº 95/1979, respeitante ao processo de administração extraordinária de grandes empresas em crise, conhecida como «Lei Prodi» (a seguir denominada «Lei nº 95/1979»), à empresa Ferdofin Siderurgica Srl (a seguir denominada «Ferdofin»).
De acordo com os elementos de que a Comissão dispõe, que se baseiam essencialmente nas informações transmitidas pelas autoridades italianas, conclui-se que:
1. A Ferdofin encontrava-se numa situação financeira muito difícil: do balanço da empresa de 30 de Junho de 1994, bem como da demonstração de resultados concluía-se que: i) os prejuízos acumulados elevavam-se a 251 600 milhões de liras italianas, ii) em relação a um capital de 80 mil milhões de liras italianas, os fundos próprios eram negativos num montante de 170 900 milhões de liras italianas, iii) as dívidas a médio e longo prazo, adicionadas às dívidas a instituições de crédito, atingiam um montante de 526 500 milhões de liras italianas, contra 429 500 milhões de imobilizações, grande parte das quais já sujeitas a hipoteca;
2. Tendo em conta esta situação, a Ferdofin tinha sido sujeita, através de um decreto ministerial de 28 de Dezembro de 1993, ao processo disposto na Lei nº 95/1979, que permitia, nomeadamente, o congelamento das dívidas da empresa, incluindo as contraídas junto de instituições de crédito públicas;
3. Não tinha sido concedido à Ferdofin qualquer financiamento por bancos privados, na ausência de uma garantia pública, dada a situação financeira da empresa.
Face a esta situação, a Comissão tinha grandes dificuldades em determinar se os auxílios em questão, concedidos em aplicação da Lei nº 95/1979, eram compatíveis com o mercado comum.
Foi portanto decidido dar início ao processo nos termos do nº 4 do artigo 6º da Decisão nº 3855/91/CECA, no que se refere à aplicação da Lei nº 95/1979 à Ferdofin.
II
No âmbito deste processo, a Comissão convidou o Estado italiano a apresentar-lhe as suas observações tendo desse facto informado os outros Estados-membros e terceiros interessados através da publicação da decisão de início do processo (3).
Por ofícios de respectivamente 24, 25 e 26 de Junho de 1996, o Governo britânico, a «Wirtschaftsvereinigung Stahl», a Siderinsa, assim como a BISPA (The British Iron and Steel Producers Association), comunicaram à Comissão as suas observações, que foram em seguida transmitidas às autoridades italianas por ofício de 1 de Agosto de 1996.
Nas referidas observações, os terceiros citados intervieram para manifestar o seu apoio ao início do processo decidido pela Comissão. Em especial, defenderam que a lei em questão constitui em si mesma um auxílio estatal, na medida em que permite ao Estado italiano, através do poder discricionário do ministro da Indústria, intervir para salvar empresas que se encontram numa situação financeira muito grave. Visto que tal medida é contrária à alínea c) do artigo 4º do Tratado CECA, os terceiros solicitaram à Comissão que fosse declarada a sua incompatibilidade com o mercado comum do carvão e do aço.
Em resposta ao início do processo, bem como às observações apresentadas pelos terceiros, o Governo italiano apresentou os argumentos expostos nos postos 1 a 9:
1. O processo de administração extraordinária tem por objectivo permitir a liquidação do activo da empresa para pagamento dos credores, evitando - se para tal existirem os pressupostos - a dispersão das actividades produtivas e consequente perda de postos de trabalho. Para o efeito, a empresa é autorizada a prosseguir a sua actividade sob a direcção de um comissário que elabora um plano de saneamento e gere a empresa durante um período de dois anos, necessário ao desenrolar do processo de transferência para terceiros das actividades da empresa. Por outro lado, se o comissário concluir que não estão reunidos os pressupostos para uma recuperação da rendibilidade da empresa, determinará o encerramento da empresa, que será liquidada.
2. Como nos outros processos por insolvência, na administração, extraordinária é igualmente aplicável o R.D. nº 267/1942 (lei da falência), sendo portanto o devedor privado da administração e do poder de disposição do património. Além disso, verifica-se uma separação nítida entre a empresa proprietária e o complexo das actividades produtivas: com efeito, estas são vendidas com base em valores estabelecidos por peritos ajuramentados e as receitas são repartidas entre os credores da empresa.
3. Depois da venda das actividades da empresa - trata-se da venda de bens e não da participação accionista - o processo continua contra a empresa proprietária no que se refere à prossecução de todos os actos de liquidação e outras acções necessárias nos processos por insolvência (acções de responsabilidade em relação aos anteriores administradores, etc.).
4. A circunstância de no processo de administração extraordinária estar prevista a continuação da actividade da empresa não constitui de modo algum um elemento distintivo em relação à falência, visto que também neste processo está prevista a figura do exercício provisório da actividade.
5. Com efeito, deve ser precisado que no direito de falência italiano, como no de outros Estados-membros, não existe um princípio em virtude do qual as actividades produtivas de uma empresa que se tornou insolvente deva necessariamente ser desagregadas.
6. O objectivo do processo de falência é subtrair a empresa à gestão do empresário que a conduziu à insolvência e satisfazer os credores com a receita da venda do património. Que a venda se verifique de forma fraccionada, depois do encerramento das actividades produtivas, ou se refira ao conjunto dos bens produtivos em actividade é pouco relevante, desde que os credores sejam pagos. É exactamente por este motivo que, no processo de falência, é prevista a possibilidade de recurso ao exercício provisório da actividade.
7. Tendo em conta estas considerações, é difícil compreender que a sujeição de uma empresa ao processo de administração extraordinária e não ao processo de falência possa constituir um auxílio estatal. A noção de auxílio estatal no direito comunitário implica com efeito a existência de uma vantagem para uma empresa, que lhe permite enfrentar a concorrência em condições de favor. Este aspecto não está presente quando se sujeita uma empresa ao processo de administração extraordinária, visto que desse facto não resulta qualquer vantagem financeira para a empresa; a disposição relativa à continuação da empresa em actividade não comporta com efeito qualquer ónus financeiro a cargo do Estado.
8. As orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade (4) estabelecem com precisão as intervenções que comportam um elemento de auxílio que devem ser previamente comunicadas à Comissão. Tais orientações referem-se a intervenções de natureza financeira, tais como provisões de capital, financiamentos, desagravamentos fiscais, garantias, não sendo feita qualquer referência às figuras jurídicas que disciplinam a gestão da liquidação das empresas declaradas insolventes.
9. A afirmação relativa à presumida discricionariedade do ministro da Indústria para decidir da sujeição à administração extraordinária decorre evidentemente de uma má interpretação das disposições normativas. Com efeito, o início do processo de administração extraordinária não depende de uma decisão discricionária da administração, mas é consequência de uma decisão do Tribunal, se a empresa insolvente preencher os requisitos previstos pela lei (pelo menos 300 trabalhadores e um endividamento ao sistema bancário ou à segurança social superior a um limite que é aprovado anualmente). Não se trata assim de uma norma derrogatória, mas de um processo de carácter geral estabelecido por lei para gerir a liquidação das grandes empresas evitando a dispersão do património da empresa e assegurando desta forma a manutenção dos postos de trabalho.
Por fim, após ter precisado que a Ferdofin não beneficiou da garantia prevista no artigo 2ºbis da Lei nº 95/1979, na pendência da autorização comunitária, a Itália comunicou formalmente a decisão de retirar o pedido de autorização.
III
Convém antes de mais determinar se as intervenções públicas em questão constituem um auxílio estatal abrangido pelo âmbito de aplicação do direito comunitário.
No que se refere às normas comunitárias eventualmente aplicáveis, deve recordar-se que a Ferdofin fabrica produtos de aço abrangidos pelo anexo I do Tratado CECA e, consequentemente, está sujeita às normas do referido Tratado.
Segundo a alínea c) do artigo 4º do Tratado CECA, a norma comunitária aplicável ao caso concreto, são considerados incompatíveis com o mercado comum do carvão e do aço e, por conseguinte, são abolidos e proibidos no interior da Comunidade, as subvenções ou auxílios concedidos pelos Estados-membros, independentemente da forma que assumam. As únicas derrogações possíveis a esta proibição geral, estabelecidas exaustivamente pela Decisão nº 2496/96/CECA, referem-se aos auxílios à investigação e ao desenvolvimento (artigo 2º), aos auxílios a favor do ambiente (artigo 3º) e aos auxílios ao encerramento (artigo 4º).
A este propósito, deve sublinhar-se que as autoridades italianas, nas suas observações muito articuladas, não invocam qualquer das referidas derrogações para justificar a intervenção pública em questão. Por outro lado, conclui-se claramente do processo que tal intervenção pública não pode beneficiar de qualquer das referidas derrogações, tratando-se de uma intervenção destinada, em especial, a permitir à Fedofin manter-se em actividade no mercado, bem como conseguir a liquidez para a prossecução da sua actividade, a fim de ser cedida.
Tendo registado a decisão das autoridades italianas, após o início do processo, de renunciar à concessão da garantia do Estado, é necessário analisar se a lei enquanto tal constitui um auxílio estatal à luz das disposições comunitárias, nomeadamente do Tratado CECA.
Assim, em resposta às observações apresentadas pela Itália, deve verificar-se que, ao contrário do processo de falência previsto pelo direito italiano, o processo em causa não se aplica a todas as empresas, mas unicamente às grandes empresas em estado de insolvência, com pelo menos 300 trabalhadores.
É com efeito evidente que as disposições em questão abrangem unicamente as grandes empresas insolventes, tendo em conta o eventual interesse público na continuação da sua actividade, no seu saneamento e na salvaguarda dos postos de trabalho nas referidas empresas.
Segundo a lei de qua, com o decreto que determina a administração extraordinária, emanado do ministro da Indústria em concertação com o ministro do Tesouro, é autorizada a continuação da actividade da empresa por um período de dois anos, prorrogável por um máximo de cinco anos, sob a gestão de um ou três comissários nomeados pelo Governo. Durante tal período, o comissário deve elaborar um plano de saneamento, sujeito à aprovação da autoridade de controlo, com indicação específica das instalações a reactivar e das instalações a completar, bem como das instalações ou complexos da empresa a transferir e da eventual nova estrutura organizativa da empresa, se esta foi alterada.
O processo de administração extraordinária é encerrado em caso de aprovação de uma concordata, de repartição dos activos ou de extinção da totalidade dos créditos, de insuficiência do activo ou ainda se a empresa voltar a adquirir a capacidade de cumprir pontualmente as suas obrigações.
Ora, há razões suficientes para considerar que a possibilidade de tais normas, enquanto hipotéticas medidas gerais, não serem abrangidas pelas disposições de direito comunitário em matéria de auxílios estatais, está excluída em virtude das considerações a seguir expostas nos pontos 1, 2 e 3.
1. Em vários aspectos, a administração extraordinária depende do exercício do poder discricionário da administração pública, em especial no que se refere à continuação da actividade da empresa (artigo 2º da Lei nº 95/1979 e artigo 4º do projecto de reforma). A discricionariedade desta autorização tem sido reafirmada de forma constante pela jurisprudência administrativa italiana (5).
2. Contrariamente à tese das autoridades italianas, a continuação da actividade da empresa num processo de administração extraordinária não corresponde ao exercício provisório da actividade previsto pelo artigo 90º da lei de falência. Com efeito, da leitura das normas aplicáveis, conclui-se claramente que enquanto o exercício provisório da actividade constitui uma excepção prevista no interesse dos credores para aumentar o activo a dividir no âmbito de um processo destinado a garantir a par condicio creditorum, a prossecução da actividade de uma empresa em administração extraordinária constitui o efeito lógico de um processo destinado a proteger as empresas afectadas das consequências do estado de insolvência e a permitir a continuidade da actividade económica.
3. Esta diferença traduz-se também no sistema de tutela judicial. Enquanto os processos de falência implicam um juízo de legitimidade e de mérito por parte do tribunal, alargado também à oportunidade económica dos actos dos intervenientes no processo, o administrador da falência e o juiz competente, a administração extraordinária está sujeita ao controlo do tribunal administrativo no que se refere à legitimidade dos actos administrativos, sem direito de controlo sobre a oportunidade económica das operações. Além disso, deve recordar-se que a Lei nº 95/1979, e em especial o artigo 1º, precisa que as empresas abrangidas são sujeitas ao processo de administração extraordinária «com exclusão da falência». A lei indica portanto claramente que a administração extraordinária constitui um processo especial em relação ao processo normal de falência.
Deve também recordar-se que, segundo a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, em especial o acórdão de 2 de Julho de 1974, no processo 173/73, Itália/Comissão, a aplicação das disposições comunitárias em matéria de auxílios estatais - designadamente quando se trata de determinar se as medidas adoptadas pelos Estados correspondem à definição de auxílios estatais na acepção do direito comunitário - depende não da causa ou do objectivo das medidas, mas sim dos seus efeitos.
Assim, não se pode contestar que disposições nacionais que tenham por efeito favorecer algumas empresas ou produções, isto é, as empresas com mais de 300 trabalhadores, atribuindo-lhes recursos estatais, o que provoca distorções da concorrência e afecta o comércio intracomunitário, são abrangidas pela alínea c) do artigo 4º do Tratado CECA e, eventualmente, pelos artigos 92º e 93º do Tratado CE.
Quanto à transferência de recursos públicos, deve dizer-se que a administração extraordinária comporta algumas vantagens económicas que se traduzem numa transferência de recursos públicos ou que têm uma incidência no orçamento do Estado e mais precisamente:
- no que se refere às dívidas ao fisco e aos organismos públicos de previdência e de segurança social, a empresa pode beneficiar da exclusão das acções de execução individuais e da suspensão dos juros (respectivamente artigo 51º e 55º da lei de falência),
- quanto às contribuições sociais, a empresa beneficia da isenção do pagamento das multas e das sanções pecuniárias relativas ao não pagamento das contribuições,
- a lei de falência prevê um processo distinto para as acções de execução relativas ao imposto sobre o rendimento, comportando o pagamento em atraso a obrigação de pagar uma penalidade por mora, para além dos juros e das outras penalidades; tal processo não é aplicável às empresas submetidas à administração extraordinária, e por essa razão não é aplicada a referida penalidade de mora,
- com base no artigo 5º bis da Lei nº 95/1979, o imposto de registo relativo à transferência de empresas ou de ramos de empresas submetidas à administração extraordinária é fixado a um nível simbólico de 1 milhão de liras italianas (cerca de 526 ecus).
Ora, tais medidas constituem auxílios estatais na medida em que o Estado renuncia aos seus créditos em relação à empresa sujeita às disposições de quibus.
À luz das considerações expostas, deve concluir-se que as medidas previstas pela lei nº 95/1979 constituem auxílios estatais, devendo agora verificar-se se tais auxílios são compatíveis com o mercado comum do carvão e do aço. A este propósito é necessário observar que, no âmbito do Tratado CE, a compatibilidade do referido sistema de auxílios poderia eventualmente ser avaliada com base nas orientações comunitárias aplicáveis aos auxílios de emergência e à reestruturação, enquanto no âmbito do Tratado CECA a eventual compatibilidade dos referidos auxílios só pode ser verificada à luz da proibição geral enunciada na alínea c) do artigo 4º do referido Tratado, bem como das três derrogações estabelecidas de forma exaustiva na Decisão nº 2496/96/CECA. Como foi sublinhado, não só as autoridades italianas não invocaram quaisquer das referidas derrogações para justificar a intervenção pública em questão, mas do exame do processo conclui-se que a intervenção pública em questão não diz respeito nem à protecção do ambiente, nem à investigação e desenvolvimento nem, por fim, ao encerramento.
IV
No caso concreto deve dizer-se que o recurso à administração extraordinária permitiu à Ferdofin subtrair-se às suas obrigações em relação ao fisco, assim como em relação aos organismos públicos de assistência, de previdência e de segurança social, o que equivale a uma transferência de recursos públicos, sob forma de receitas não cobradas dos impostos e das contribuições devidas, a favor da empresa em causa.
Com efeito, conclui-se do balanço da empresa com data de 31 de Dezembro de 1995 que a empresa tinha beneficiado da suspensão do pagamento das seguintes dívidas:
a) 10 786 milhões de liras italianas em relação ao INPS;
b) 723 milhões de liras italianas em relação ao INAIL;
c) 2 301 milhões de liras italianas em relação ao fisco;
d) mais de 100 000 milhões de liras italianas em relação a bancos controlados directa ou indirectamente pelo Estado.
V
À luz do acima referido, em especial na secção III, deve concluir-se que as observações formuladas pelas autoridades italianas não modificam substancialmente a primeira avaliação constante da decisão de dar início ao processo acerca da natureza de auxílios estatais incompatíveis com o mercado comum do carvão e do aço das medidas previstas pela Lei nº 95/1979.
Por conseguinte, os auxílios de que beneficiou a Ferdofin devem ser considerados incompatíveis com o mercado comum, uma vez que não podem beneficiar de qualquer das derrogações previstas na Decisão nº 2496/96/CECA, em relação à proibição estabelecida na alínea c) do artigo 4º do Tratado CECA,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1º
As medidas de auxílio estatal de que beneficiou a Ferdofin no âmbito da aplicação da Lei nº 95/1979, ou seja a suspensão do pagamento das seguintes dívidas:
a) 10 786 milhões de liras italianas em relação ao INPS;
b) 723 milhões de liras italianas em relação ao INAIL;
c) 2 301 milhões de liras italianas em relação ao fisco;
d) mais de 100 000 milhões de liras italianas em relação a bancos controlados directa ou indirectamente pelo Estado,
são ilegais uma vez que foram concedidas em violação do nº 2 do artigo 6º da Decisão nº 2496/96/CECA.
Tais medidas são, além disso, incompatíveis com o mercado comum do carvão e do aço nos termos da alínea c) do artigo 4º do Tratado CECA.
Artigo 2º
A Itália procederá à recuperação dos auxílios referidos no artigo 1º, em conformidade com o direito italiano em matéria de recuperação de créditos do Estado. A fim de suprimir os efeitos provocados por tais auxílios, o seu montante é majorado dos juros devidos desde o momento da sua concessão até à data da recuperação. A taxa de juro aplicável é a taxa utilizada pela Comissão para o cálculo do equivalente-subvenção líquido no quadro dos auxílios com finalidade regional durante o período considerado.
Artigo 3º
A Itália deve pôr termo imediatamente à aplicação das disposições da Lei nº 95/1979 em relação ao não pagamento por parte da Ferdofin Siderurgica Srl das dívidas contraídas junto de empresas e organismos públicos.
Artigo 4º
A Itália informará a Comissão das medidas adoptadas para dar cumprimento à presente decisão no prazo de dois meses a contar da sua notificação.
Artigo 5º
A República italiana é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 30 de Abril de 1997.