ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. září 2007
o státní podpoře, kterou Polsko poskytlo v rámci dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie, a státní podpoře, kterou Polsko hodlá poskytnout v rámci odškodnění za dobrovolné ukončení dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie
(oznámeno pod číslem K(2007) 4319)
(Pouze polské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2009/287/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, a zejména na čl. 88 odst. 2 pododst. 1 této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 1. března 2005 s č. j. WEH/1023/6-54/05, zaevidovaným dne 3. března 2005 (SG/2005/A/226), polské orgány Komisi v souladu s čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES informovaly o předloze zákona o „zásadách hrazení nákladů, které výrobcům vznikly v souvislosti s předčasným ukončením dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie“ (dále jen „předloha zákona“).
(2)
Po předběžném posouzení Komise zjistila, že oznámení je neúplné, a dopisem ze dne 27. dubna 2005 polské orgány požádala, aby poskytly doplňující informace týkající se výše uvedeného opatření.
(3)
Dopisem ze dne 1. června 2005, zaevidovaným dne 2. června 2005, polské orgány předložily část požadovaných dodatečných informací a zbývající informace poskytly posléze v dopise ze dne 24. června 2005, zaevidovaným dne 28. června 2005.
(4)
Ve dnech 28. a 29. června 2005 se na žádost polských orgánů konala technická schůzka za účelem projednání dotyčného oznámení. Během schůzky byly určeny zbývající záležitosti, které musí polské orgány objasnit písemně, aby Komise měla k dispozici úplné informace, jež jsou nezbytné pro posouzení.
(5)
Vzhledem k tomu, že polské orgány neposkytly úplnou odpověď, Komise dopisem ze dne 28. července 2005 (D/55776) připomněla požadovaná objasnění, o něž požádala na schůzce dne 28. června 2005, a polské orgány požádala, aby poskytly potřebné informace.
(6)
Dopisem ze dne 7. září 2005, zaevidovaným dne 9. září 2005, polské orgány Komisi informovaly, že vzhledem k ukončení funkčního období parlamentu byla práce na předloze zákona zastavena.
(7)
Dopisem ze dne 23. listopadu 2005 Komise Polsko informovala, že se rozhodla zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 Smlouvy o ES ohledně předlohy zákona a rovněž ohledně dlouhodobých smluv (kontraktů) o prodeji kapacity a elektrické energie (dále jen „smlouvy o prodeji“) v polském elektroenergetickém odvětví.
(8)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise zúčastněné strany vyzvala, aby podaly připomínky.
(9)
Dopisem ze dne 16. prosince 2005 polské orgány požádaly, aby některé informace obsažené v rozhodnutí o zahájení řízení nebyly poskytnuty třetím stranám. Komise na tuto žádost reagovala a v dopise ze dne 25. ledna 2006 předložila svou verzi rozhodnutí bez důvěrných údajů, kterou polské orgány akceptovaly e-mailem ze dne 16. února 2006, zaevidovaným téhož dne.
(10)
Dopisem ze dne 28. prosince 2005, který Komise zaevidovala dne 4. ledna 2006, polské orgány Komisi poskytly první část připomínek týkajících se zahájení řízení ve věci předlohy zákona o zrušení dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie, které ukázaly směr práce k odstranění pochybností, jež Komise vznesla ohledně předlohy zákona. Za druhé, na základě žádosti o prodloužení lhůty, kterou Komise akceptovala dne 12. ledna 2006, polské orgány v dopise ze dne 23. ledna 2006, který Komise zaevidovala dne 26. ledna 2006, poskytly své připomínky k posouzení Komise ohledně dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie.
(11)
V návaznosti na dopis ze dne 23. prosince 2005 polské orgány dopisem ze dne 5. dubna 2006, zaevidovaným dne 6. dubna 2006, poskytly dodatečné objasnění plánovaných změn předlohy zákona o ukončení dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie tak, aby zákon byl v souladu se závaznými pravidly poskytování státní podpory. Přílohy dopisu byly poskytnuty dopisem ze dne 6. dubna 2006, zaevidovaným dne 10. dubna 2006.
(12)
Komise obdržela připomínky zúčastněných stran. Dopisem ze dne 20. června 2006 Komise tyto připomínky zaslala polským orgánům, které měly možnost se k nim vyjádřit.
(13)
Rozhodnutí o zahájení řízení bylo jednou ze zúčastněných stran napadeno u Soudu prvního stupně žalobou podanou dne 12. května 2006, které byla přidělena spisová značka T-142/06.
(14)
Na žádost polských orgánů ze dne 7. července 2006, zaevidovanou dne 12. července 2006, byla velká část připomínek přeložena do polštiny a předána polským orgánům dopisem ze dne 23. února 2007. V odpovědi na tento dopis polské orgány dopisem ze dne 12. března 2007, zaevidovaným téhož dne, informovaly, že překlad zbývající části připomínek již není nutný.
(15)
Následně dopisem ze dne 28. března 2007, který Komise zaevidovala téhož dne, polské orgány předložily své názory na připomínky zúčastněných stran.
(16)
V odpovědi na dopis útvarů Komise ze dne 28. dubna 2006 polské orgány dopisem ze dne 6. června 2006, zaevidovaným dne 8. června 2006, poskytly dodatečné informace o dotyčném opatření. Dopisem ze dne 13. července 2006, zaevidovaným dne 17. července 2006, polské orgány poskytly v písemné podobě kopie dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie spolu s příslušnými dodatky a přílohami (celkem 609 dokumentů).
(17)
Dopisem zaevidovaným dne 4. května 2006 polské orgány požádaly o výklad jednoho z ustanovení sdělení Komise týkajícího se metodiky analýzy státní podpory spojené s uvízlými náklady (dále jen „metodika pro uvízlé náklady“) (3).
(18)
Dopisem ze dne 27. září 2006 Komise polským orgánům zaslala seznam bodů, které měly zásadní význam při vypracovávání předlohy zákona o ukončení smluv o prodeji.
(19)
Dopisy zaevidovanými dne: 17. srpna 2006, 5. ledna 2007, dopisem ze dne 28. května 2007 a e-mailem zaevidovaným dne 29. května 2007 (anglické znění předlohy zákona) byly předloženy různé verze předlohy zákona o ukončení smluv o prodeji v jednotlivých fázích legislativního procesu v Polsku.
(20)
V průběhu řízení Polsko doplnilo informace o dotyčném opatření dopisy zaevidovanými dne 31. ledna 2007 a 4. dubna 2007, e-mailem ze dne 2., 4., 7. a 11. května 2007 a dopisem zaevidovaným dne 6. června 2007.
(21)
Dopisem ze dne 3. dubna 2007 se Komise polských orgánů dotázala na stav legislativních prací na předloze zákona o zrušení smluv o prodeji a na opatření, která Polsko přijalo v souvislosti s dřívějšími diskusemi během schůzek s útvary Komise.
(22)
V rámci vyšetřovacího řízení se konalo několik schůzek s polskými orgány ve dnech 5. dubna 2006, 7. září 2006, 26. října 2006, 2. února 2007, 22. února 2007, 26. dubna 2007, 2. května 2007 a 14. května 2007.
(23)
V dopise ze dne 9. července 2007 polské orgány předložily konečnou verzi zákona o ukončení dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie, kterou schválil polský parlament a která vstoupila v platnost dne 4. srpna 2007. Dne 18. července 2007 Polsko poskytlo anglický překlad zákona a seznam změn, které v zákoně provedl senát - horní komora parlamentu - společně s důvodovou zprávou.
2. POPIS PODPORY
2.1 Dlouhodobé smlouvy o prodeji kapacity a elektrické energie
(24)
V polovině 90. let polská vláda rozhodla o zahájení programu, jehož cílem byla modernizace polského odvětví elektřiny a jeho uvedení do souladu se závaznými technickými normami a normami v oblasti ochrany životního prostředí platnými v západní Evropě.
(25)
Za účelem provedení tohoto programu Polsko zahájilo nabídkové řízení k výběru projektů nových nebo modernizovaných závodů na výrobu elektřiny. Tyto projekty by pro svou výrobní kapacitu získaly dlouhodobé smlouvy o prodeji kapacity a elektrické energie. Rozhodnutí o nabídkovém řízení přijalo ministerstvo průmyslu a obchodu a uskutečnila jej pod jeho kontrolou společnost Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. (dále jen „PSE“) - polský provozovatel elektroenergetické sítě ve vlastnictví státu, který měl nabídkové řízení provést.
(26)
Technická dokumentace a specifikace pro nabídkové řízení byly vydány v srpnu a září 1994. V dokumentech byly uvedeny tři cíle projektu: dodávky levnější elektřiny, zajištění přiměřené úrovně bezpečnosti dodávek a zlepšení norem ochrany životního prostředí a zabránění zhoršení jeho stavu s ohledem na požadavky integrace Polska do západní Evropy.
(27)
Pro posuzování nabídek byla přijata řada kritérií, mimo jiné: účinnost projektu, výše kapitálových nákladů, ekologická opatření, využívání prověřených technologií a používání stálých a bezpečných zdrojů paliva.
(28)
Lhůta pro předložení nabídek uplynula dne 5. ledna 1995. Bylo obdrženo 44 nabídek. Nejméně atraktivní nabídky byl vyloučeny. S ostatními uchazeči byla zahájena přímá jednání. Tato jednání vedla k uzavření smluv o prodeji s několika společnostmi nebo skupinami společností.
(29)
Smlouvy o prodeji byly podepsány v letech 1996-1998 s výjimkou jedné ze sedmi smluv o prodeji se skupinou Południowy Koncern Energetyczny S.A. (dále jen „PKE“), která byla podepsána dne 12. dubna 1995, a smlouvy o prodeji se společností Elektrownia Turów, která byla podepsána dne 26. srpna 1994. Smlouva o prodeji se společností Elektrownia Turów nespadala do oblasti působnosti rozhodnutí o zahájení řízení (4). Nespadala proto rovněž do působnosti tohoto rozhodnutí. V níže uvedené tabulce je uveden přehled dotčených společností.
Tabulka 1
Smlouvy o prodeji v Polsku
Č.
Název příjemce
1
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
2
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
3
Elektrownia Kozienice S.A.
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
6
Electrabel Połaniec S.A.
7
Elektrociepłownia Kraków S.A. (5)
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A.
9
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
12
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
14
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
Zdroj: rozhodnutí o zahájení řízení.
(30)
Doba trvání smluv o prodeji je v rozmezí od 7 do 20 let počínaje dnem uvedení elektrárny do provozu; většina z nich byla uzavřena na dobu delší 15 let. Platnost poslední smlouvy o prodeji skončí v roce 2027.
(31)
Všechny smlouvy o prodeji byly uzavřeny podle stejných základních zásad:
a)
výrobci se zavazují vybudovat nové výrobní kapacity, modernizovat zařízení a dodávat PSE pevně stanovené minimální množství elektřiny z dotčených závodů;
b)
PSE se zavazuje nakupovat přinejmenším toto minimální množství elektrické energie;
c)
kupní cena elektřiny je založena na zásadě přesunu nákladů na odběratele (pass-through principle). Výrobci dostávají od společnosti PSE částky, které odpovídají veškerým vzniklým nákladům, fixním i variabilním, a ziskovému rozpětí.
Vzhledem k tomu, že konečný obsah smluv o prodeji je výsledkem individuálních jednání týkajících se jednotlivých projektů, smlouvy nejsou zcela totožné a mohou se v detailech lišit.
(32)
Od doby, kdy byly smlouvy o prodeji podepsány, byly některé z nich pozměněny, někdy i několikrát. Změny spočívaly v úpravách některých prvků smlouvy, v každém případě však byly dodrženy výše popsané zásady.
2.2 Předloha zákona o zrušení smluv o prodeji, jíž se týkalo rozhodnutí o zahájení řízení
(33)
Předloha zákona, jíž se týkalo rozhodnutí o zahájení řízení, předpokládala možnost dobrovolného ukončení smluv o prodeji uzavřených se společností PSE ze strany výrobců uvedených v tabulce č. 1. Výrobci, kteří se rozhodnou vstoupit do systému, by měli mít právo na náhradu za podmínek uvedených v předloze zákona.
(34)
Náhrady mohou pokrývat rozdíly mezi náklady společnosti na plnění smluv o prodeji a částí příjmů dosažených prodejem elektřiny, které podnik může použít k uhrazení těchto nákladů. Dále se na tento rozdíl bude odkazovat jako na „rozdíl, za nějž náleží náhrada“. Do nákladů se počítají rovněž náklady přímo spojené s ukončením smluv o prodeji, např. náklady na předčasné splacení úvěrů.
(35)
Náhrady se vyplácejí v podobě počáteční platby, za niž až do roku 2016 následují každoroční úpravy a posléze v roce 2016 konečná úprava.
(36)
Výše počáteční platby odpovídá rozdílu, za nějž náleží náhrada, během období od roku 2006 do roku 2025 nebo do roku, v němž měla daná smlouva o prodeji původně skončit, podle toho, co nastane dříve, jenž byl vypočten na základě prognózy vývoje cen a podílů na trhu v tomto období.
(37)
V období od doby vstupu předlohy zákona v platnost do roku 2014 bude hodnota rozdílu, za nějž náleží náhrada, každý rok přepočtena na základě skutečných hospodářských údajů a porovnána s hodnotou, která byla původně vypočtena na základě prognózy. Bude-li se skutečná hodnota od prognózy lišit, bude provedena úprava, která může být kladná nebo záporná, což povede k další platbě ve prospěch příjemce, nebo k navrácení peněžních prostředků příjemcem. Z praktických důvodů, zejména vzhledem k době potřebné ke shromáždění a zpracování všech údajů, se budou úpravy ve skutečnosti vypočítávat dva kalendářní roky po roce, kterého se hospodářské údaje týkají.
(38)
V roce 2016 bude vypracována nová prognóza vývoje cen a podílů na trhu na období od roku 2015 do roku 2025, nebo do roku, v němž měla původně skončit platnost dané smlouvy o prodeji, podle toho, co nastane dříve (dále jen „zbývající období“). Hodnota rozdílu, za nějž náleží náhrada, ve zbývajícím období stanovená na základě této prognózy se porovná s hodnotou vypočtenou podle původní prognózy. Pokud se budou tyto hodnoty lišit, bude provedena poslední úprava zahrnující celé zbývající období. Stejně jako v případě předchozích úprav, může být konečná úprava kladná nebo záporná, proto také povede k dodatečné platbě ve prospěch příjemce, nebo k navrácení peněžních prostředků příjemcem.
(39)
Společná hodnota vyplacených náhrad, včetně úprav, nesmí překročit níže uvedenou maximální hodnotu. Tato maximální hodnota byla stanovena pro jednotlivé společnosti nebo pro jednotlivé skupiny, pokud společností patří do jedné skupiny (6):
Tabulka 2
Maximální náhrady předpokládané v předloze zákona ve verzi analyzované v rozhodnutí o zahájení řízení
(v 1000. PLN)
Název příjemce
Maximální náhrady
1
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
7 554 899
2
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
5 085 101
3
Elektrownia Kozienice S.A.
1 610 729
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
1 106 014
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
2 173 335
6
Electrabel Połaniec S.A.
1 204 454
7
Elektrociepłownia Kraków S.A.
84 656
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A.
132 773
9
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
302 684
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
641 453
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
508 176
12
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
1 338 272
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
1 013 081
14
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
540 323
Celkem
22 755 627
Zdroj: rozhodnutí o zahájení řízení.
(40)
Tato maximální hodnota se rovná rozdílu, za nějž náleží náhrada, vypočtenému pro roky 2006-2025 za předpokladu, že se ceny na trhu elektřiny budou postupně, avšak pomalu zvyšovat z úrovně dokonce nižší, než je současná úroveň, na úroveň zaznamenanou v západní Evropě. V tomto scénáři by průměrné ceny elektřiny činily zpočátku přibližně 22 EUR/MWh v roce 2006 a pozvolna by rostly na úroveň 30 EUR/MWh v roce 2015, načež by začalo období jejich rychlejšího růstu na úroveň přibližně 40 EUR/MWh v roce 2018, poté by došlo k jejich ustálení v této výši, s určitými výkyvy směrem nahoru i dolů, do konce referenčního období v roce 2025.
(41)
Náhrady budou vypláceny společnost PSE nebo jejími dceřinými společnostmi plně kontrolovanými státem a budou financovány zavedením poplatku pro odběratele, který bude úměrný jejich sjednané kapacitě připojení k elektrické síti. Aby bylo možno financovat vysokou počáteční platbu, společnost PSE a/nebo její dceřiná společnost zajistí pohledávky z poplatků.
3. DŮVODY ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(42)
Za účelem posouzení oznámené předlohy zákona Komise v rozhodnutí o zahájení řízení zkoumala prvky státní podpory obsažené v samotných smlouvách o prodeji i prvek této podpory obsažený v náhradách vyplacených v případě jejich zrušení. Jak je objasněno v bodě 3 rozhodnutí o zahájení řízení, obě tato opatření vzájemně úzce souvisela.
(43)
Pochybnosti uvedené v rozhodnutí o zahájení řízení jsou shrnuty v bodě 3.1 a 3.2. Co se týká podrobnějšího posouzení, Komise odkazuje na bod 3 rozhodnutí o zahájení řízení.
3.1 Dlouhodobé smlouvy o prodeji kapacity a elektrické energie
(44)
V předběžné analýze Komise měla za do, že smlouvy o prodeji pravděpodobně zajistí vybraným výrobcům, kteří jsou stranami těchto smluv, výhodnější postavení v porovnání s jejich konkurenty, což může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(45)
Komise zastávala názor, že smlouvy o prodeji nepředstavují existující podporu, jelikož podle ustanovení Smlouvy o přistoupení nespadá žádná ze smluv o prodeji do jedné ze tří kategorií podpor, které byly ode dne přistoupení považovány za existující podporu ve smyslu čl. 88 odst. 1 Smlouvy o ES (7).
(46)
Za prvé, žádná ze smluv o prodeji (s výjimkou smlouvy uzavřené se společností Elektrociepłownia Turów) nevstoupila v platnost přede dnem 10. prosince 1994. Za druhé, smlouvy o prodeji nebyly Komisi oznámeny v rámci tzv. „prozatímního postupu“ a za třetí, žádná ze smluv o prodeji není uvedena v přehledu existujících podpor připojeném ke Smlouvě o přistoupení.
(47)
Komise měla za to, že jelikož smlouvy o prodeji nebyly Komisi oznámeny podle čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES, představují protiprávní podporu ve smyslu čl. 1 písm. f) nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (8).
(48)
Komise vyjádřila názor, že podmínky smluv o prodeji staví výrobce elektrické energie, kteří jsou stranou těchto smluv, do výhodnější hospodářské situace oproti ostatním výrobcům, na které se smlouvy o prodeji nevztahují, a subjektům z ostatních srovnatelných odvětví, v nichž takové dlouhodobé smlouvy nejsou podnikům ani navrženy. Bylo proto předběžně shledáno, že dotyčné opatření uvedeným výrobcům selektivním způsobem zajišťuje zvýhodněné hospodářské postavení.
(49)
Komise rovněž upozornila na skutečnost, že trhy s elektřinou byly otevřeny hospodářské soutěži a členské státy s elektřinou obchodují přinejmenším od doby, kdy vstoupila v platnost směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 96/92/ES ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (9). Mělo se proto za to, že opatření, která zvýhodňují podniky v energetickém odvětví v jednom členském státě, potenciálně omezují možnosti vyvážet energii podniky z ostatních členských států do tohoto státu nebo zvýhodňují vývoz elektřiny do ostatních členských států.
(50)
Komise zastávala rovněž názor, že toto zvýhodněné postavení bylo přiznáno s použitím státních prostředků, jelikož podpis smlouvy o prodeji představoval rozhodnutí vycházející ze státní politiky realizované prostřednictvím provozovatele sítí PSE, který je plně ve vlastnictví státu. V souladu s judikaturou Soudního dvora Evropských společenství (dále jen „Soudní dvůr“) je nutno v případě, kdy podnik ve vlastnictví státu využívá své prostředky způsobem, jenž přísluší státu, tyto prostředky považovat v souladu s čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES za státní prostředky (10).
(51)
Komise proto dospěla k závěru, že smlouvy o prodeji pravděpodobně představují státní podporu pro výrobce elektřiny ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(52)
Komise dále uvedla, že za účelem analýzy státní podpory, kterou výrobci obdrželi, je nutno využít metodiku pro uvízlé náklady. Na základě dokumentů, které Komise měla v té době k dispozici, měla pochybnosti, zda smlouvy o prodeji byly v souladu s kritérii uvedenými ve zmíněné metodice.
(53)
Za prvé, Komise měla pochybnosti, zda samotné zásady dlouhodobých smluv o koupi elektřiny, které vylučují značnou část trhu, mohou být považovány za slučitelné se základními cíli metodiky pro uvízlé náklady, tj. urychlením liberalizace odvětví poskytnutím přiměřené náhrady nástupnickým společnostem bývalého monopolu, které se potýkají s nerovnou konkurencí.
(54)
Za druhé, Komise měla pochybnosti, zda prvek podpory obsažený ve smlouvách o prodeji odpovídá podrobným kritériím stanoveným v metodice pro uvízlé náklady, pokud jde o výpočet způsobilých uvízlých nákladů a přiznání přiměřené náhrady.
3.2 Náhrady v případě zrušení smluv o prodeji
(55)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise použila stejné odůvodnění, jež bylo vysvětleno výše a které bylo použito k určení existence prvků státní podpory ve smlouvách o prodeji, a dospěla k předběžnému závěru, že se tyto prvky objevují rovněž v případě náhrad za zrušení smluv o prodeji (11).
(56)
Komise poté analyzovala slučitelnost státní podpory obsažené v těchto náhradách s kritérii uvedenými v metodice pro uvízlé náklady.
(57)
Komise měla pochybnosti, zda jsou náhrady slučitelné s podrobnými kritérii uvedenými v metodice pro uvízlé náklady, pokud jde o výpočet způsobilých uvízlých nákladů a přiznání přiměřené náhrady.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(58)
Po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení a ve lhůtě stanovené v tomto zveřejnění nebo v některých případech po prodloužení lhůty na žádost zúčastněných stran Komise obdržela připomínky od:
a)
těchto výrobců elektřiny: Elektrociepłownia Rzeszów S.A. (dále jen „tepelná elektrárna Rzeszów“), Electrabel SA a Electrabel Połaniec S.A. (dále jen společně „Electrabel“), Zespół Elektrowni Pątnów - Adamów - Konin S.A. a Elektrownia Pątnów II Sp. z o.o. (dále jen společně „PAK“), BOT Górnictwo i Energetyka S.A., BOT Elektrownia Opole S.A. a BOT Elektrownia Turów (dále jen společně „BOT“), Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ Sp. z. o.o. Elektrociepłownia Kraków S.A (dále jen „ECK“)., Elektrociepłownia Zielona Góra S.A. (dále jen „ECZG“) a Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o. (dále jen „ENS“);
b)
těchto bankovních institucí, které výrobcům elektřiny poskytly finanční prostředky: Dresdner Bank AG London Branch, Bank Pekao S.A., WestLB AG London Branch (12) a WestLB AG (dále jen společně „banky“);
c)
společnosti PSE.
(59)
Připomínky stran předložené Komisi byly velmi podobné, někdy dokonce totožné. Komise proto místo popisu jednotlivých připomínek zúčastněných stran připomínky popisuje v rámci obecných kategorií.
4.1 Připomínky ke smlouvám o prodeji
(60)
Zúčastněné strany uvádějí, že by smlouvy o prodeji neměly být považovány za „nadále použitelné po přistoupení“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. c) přílohy IV Aktu o přistoupení (14).
(61)
Zúčastněné strany uvedly, že opatření, která byla legálně přijata před přistoupením k EU, by po přistoupení Komise neměla prověřovat. To je v souladu s obecnou zásadou zákazu zpětné účinnosti. Pravidla Společenství týkající se státních podpor by měla být závazná teprve ode dne přistoupení k EU.
(62)
Zúčastněné strany se odvolávají na dřívější rozhodnutí Komise (15), v nichž Komise dospěla k závěru, že režimy podpor, které jsou podle jejich názoru podobné smlouvám o prodeji, nejsou po přistoupení použitelné.
(63)
Podle jejich názoru by případná podpora v rámci smluv o prodeji byla zcela poskytnuta v rámci smluv o prodeji před přistoupením. Každoroční platby by byly i nadále vypláceny, neměly by se však považovat za novou podporu.
(64)
Smlouvy o prodeji stanoví množství elektřiny, kterou má společnost PSE koupit, a rovněž kupní cenu elektřiny v daném období. Přinejmenším u některých položek byly ceny vypočítány tak, aby nemohly překročit úroveň dohodnutou stranami předem, nebo byla stanovena přiměřená mezní hodnota výkyvů cen s ohledem na konkrétní tržní ceny, které představují co nejobjektivnější referenční bod. Skutečné ceny byly někdy dokonce nižší, zejména proto, že polský regulační orgán si nad nimi udržel nepřímou kontrolu. Ve smlouvách o prodeji byly proto rovněž přesně stanoveny maximální závazky státu, a to ještě před přistoupením.
(65)
Zúčastněné strany tvrdí, že i v případě rozhodnutí, že smlouvy o prodeji představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, je nutno tuto státní podporu považovat za existující podporu ve smyslu čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999.
(66)
Zúčastněné strany uvádějí, že rozhodnutí, zda je nutno podporu poskytnutou před přistoupením a její pokračování po přistoupení považovat za „novou podporu“ nebo za „existující podporu“, nelze založit výhradně na ustanoveních přílohy IV Aktu o přistoupení. Pokud taková podpora nesplňuje požadavky, aby mohla být považována za existující podporu ve smyslu přílohy IV Aktu o přistoupení, je podle zúčastněných stran nutno ji přezkoumat ještě podle ustanovení čl. 1 písm. b) bodů ii)-v) nařízení (ES) č. 659/1999.
(67)
Zúčastněné strany uvádějí, že se na smlouvy o prodeji vztahuje čl. 1 písm. b) bod v) nařízení (ES) č. 659/1999, tyto smlouvy proto mají představovat „existující podporu“.
(68)
Zúčastněné strany dále uvádějí, že se čl. 1 písm. b) bod v) poslední věta nařízení (ES) č. 659/1999 na smlouvy o prodeji nevztahuje ze tří důvodů.
(69)
Za prvé, v rozsudku ve věci Alzetta Mauro (17) Soudní dvůr rozhodl, že podporu, která byla poskytnuta na trhu, který byl před liberalizací zpočátku uzavřen hospodářské soutěži, je nutno považovat od doby liberalizace za existující podporu. Podle zúčastněných stran je tento rozsudek založen přímo na výkladu čl. 88 odst. 1 Smlouvy o ES, a proto má podle právní hierarchie přednost před ustanoveními nařízení (ES) č. 659/1999.
(70)
Za druhé, bez ohledu na okolnosti vzhledem k tomu, že nařízení (ES) č. 659/1999 nebylo ještě v době liberalizace trhu s elektřinou podle směrnice 96/92/ES nebo v době uzavření smluv o prodeji závazné, byly použitelné zásady uvedené v rozsudku ve věci Alzetta Mauro, a nikoliv ustanovení nařízení (ES) č. 659/1999.
(71)
Za třetí, srovnání definic jednotlivých kategorií uvedených v čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999 vede k závěru, že čl. 1 písm. b) bod v) se týká pouze režimů státní podpory, jelikož jednotlivá podpora není výslovně zmíněna.
(72)
Zúčastněné strany taktéž uvádějí, že pro výše uvedené stanovisko hovoří rovněž skutečnost, že smlouvy o prodeji byly smlouvami soukromého práva na rozdíl od státních prostředků. Podle zúčastněných stran by přijetí předpokladu, že se smlouva legálně a platně uzavřená před přistoupením k EU a před liberalizací stane po přistoupení protiprávní, bylo nesmyslným výsledkem přistoupení. Zúčastněné strany se domnívají, že by se jednalo o rozšiřující a zpětně působící výklad pravidel Smlouvy o ES týkajících se státních podpor, který by porušil mezinárodně uznávané zásady právní jistoty a oprávněných očekávání.
(73)
Banky předložily níže uvedené připomínky.
(74)
Banky uvádějí, že opatření nelze přičíst státu, nýbrž společnosti PSE. S přihlédnutím ke stavu odvětví elektřiny v Polsku v okamžiku podepsání smluv o prodeji neměla společnost PSE jinou možnost než uzavřít dlouhodobé smlouvy. Stejná situace by nastala v případě, kdyby společnost PSE byla soukromým hospodářským subjektem na trhu. Proto je nutno mít za to, že podpis smluv o prodeji byl ve společném zájmu státu i podniků, které jsou stranami těchto smluv, a nejedná se o případ toho, že by společnosti PSE bylo státem nařízeno politické rozhodnutí.
(75)
Většina zúčastněných stran tvrdí, že smlouvy o prodeji neposkytují žádnou hospodářskou výhodu.
(76)
Zúčastněné strany kritizují předběžné zjištění Komise, že ceny stanovené na základě smluv o prodeji jsou vyšší než ceny na velkoobchodním trhu. Podle jejich názoru Komise v rozhodnutí o zahájení řízení nevysvětlila, kterého trhu a jakých cen se rozhodnutí týká. Konkrétně, polská energetická burza byla otevřena teprve v prosinci 1999, kdy již bylo mnoho smluv o prodeji podepsáno. Podle zúčastněných stran tehdy chyběly volné přenosové kapacity v propojovacích soustavách mezi Polskem a ostatními zeměmi. Komise se nesprávně odvolala na cenu zaznamenanou v Řecku v roce 2003, tedy v úplně jiném zeměpisném i časovém kontextu.
(77)
Elektřina prodávaná na základě smluv o prodeji nemůže být srovnávána s elektřinou prodávanou mimo takovéto smlouvy, a to i v Polsku. V prvním případě je elektřina vyráběna při dodržování moderních ekologických norem, kdežto v druhém případě je vyráběna v závodech, které více poškozují životní prostředí a které se „zbavují“ (19) nadbytečných kapacit za marginální náklady, přičemž používají různé mechanismy, z nichž žádný nenabízí ceny, které pokrývají fixní i variabilní náklady. Výrobci, kteří působí mimo smlouvy o prodeji, byli rovněž dotováni, přičemž nebyli povinni modernizovat svá zařízení, jak je tomu v případě výrobců, na něž se vztahují smlouvy o prodeji. V žádném případě nemohli vyrábět množství elektřiny dostatečné k pokrytí celé poptávky v Polsku, zejména v letech 1997-1998.
(78)
Podle zúčastněných stran je nutno smlouvy o prodeji analyzovat podle okolností, které existovaly v době uzavření těchto smluv, tj. na základě centralizovaného a regulovaného elektroenergetického systému, v němž existoval pouze jeden odběratel, a nikoliv liberalizovaného systému s velkoobchodním trhem.
(79)
Smlouvy o prodeji byly jediným způsobem zabezpečení investic, které splňují požadavky na elektroenergetické odvětví v Polsku (zejména modernizace celého systému, ochrana životního prostředí a bezpečnost dodávek). Banky požadovaly, aby smlouvy o prodeji sloužily k zajištění poskytnutých úvěrů. Tyto požadavky bylo nutno zohlednit při použití zásady soukromého investora - jediným možným prostředkem jejich splnění byly smlouvy o prodeji. Zúčastněné strany upozorňují na skutečnost, že smlouvy o prodeji výrobcům ukládají závazky v oblasti investic a dostupnosti.
(80)
Zúčastněné strany dále tvrdí, že postup společnosti PSE při podepisování smluv o prodeji není možno analyzovat z hlediska toho, zda to zajistilo krátkodobé zisky, nýbrž toho, zda byla zajištěna rentabilita dlouhodobých investic, a rovněž z hlediska provozovatele sítě, zda byla zajištěna trvalá bezpečnost dodávek a splnění jeho povinností v oblasti veřejné služby. Zúčastněné strany uvádějí, že smlouvy o prodeji byly uzavřeny na základě průhledného a otevřeného nabídkového řízení, které se uskutečnilo nediskriminačním způsobem a vedlo k co nejnižší možné ceně. Podle zúčastněných stran z judikatury Soudního dvora (20) vyplývá, že to samo o sobě postačuje k vyloučení poskytnutí hospodářské výhody. Před zahájením nabídkového řízení na uzavření smluv o prodeji byla provedena analýza nejnižších nákladů s cílem stanovit seznam investičních priorit v daném odvětví.
(81)
Zúčastněné strany rovněž uvedly, že vzhledem k tomu, že společnost PSE působila v regulovaném systému elektrické energie, nelze srovnávat její postup s chováním společností, které působí v běžných tržních podmínkách. V tomto případě je nutno jednání PSE posoudit na základě objektivních a ověřitelných prvků, kterými byly podle názoru zúčastněných stran náklady hrazené výrobci (21). Postup společnosti PSE splňuje kritéria zásady soukromého investora, jelikož smlouvy o prodeji předpokládají uhrazení pouze fixních nákladů a variabilních nákladů a přiměřeného ziskového rozpětí.
(82)
Uzavírání dlouhodobých smluv, jako jsou smlouvy o prodeji, je obecně uznávanou praxí hospodářských subjektů v tomto odvětví. Je to obvyklý způsob sdílení rizika mezi výrobcem a kupujícím. Dlouhou dobu platnosti smlouvy nelze samu o sobě vykládat jako výhodu. Zúčastněné strany odkazují na řadu příkladů: smlouva mezi Electricité de France a Péchiney ve Francii, dvě smlouvy mezi Redes Energéticas Nacionais a Turbogás a Electricidade De Portugal a Pego v Portugalsku, smlouvy uzavřené společností Northern Ireland Electricity ve Spojeném království. Zúčastněné strany odkazují rovněž na smlouvy „IASB“, uvedené odkazy však nebyly správné a Komise dokument nemohla dohledat (22). Zúčastněné strany uvádějí, že Komise neměla výhrady k době platnosti těchto smluv, ačkoliv ta činila přinejmenším 15 let. Zúčastněné strany tvrdí, že dlouhodobé smlouvy jsou rovněž obecně uznávaným postupem v USA, neuvádějí však žádné konkrétní příklady.
(83)
Zúčastněné strany rovněž uvedly, že smlouvy o prodeji nezaručují návratnost investic. Společnost PSE i regulační orgány zachovaly právní prostředky, které umožňují omezit návratnost investic. Regulační orgány mohou ověřit ceny a odmítnout nadměrné nebo neopodstatněné poplatky. Společnost PSE nevyužívala vždy plně kapacitu elektráren a při výpočtu ceny elektřiny ve smlouvách zohlednila výhody vyplývající z energetické účinnosti. Výrobci nesou rovněž různé druhy rizika spojeného s výrobními závody, např. finanční riziko, stavební riziko a riziko spojené s provozem a údržbou.
(84)
Jelikož smlouvy o prodeji nepředpokládají žádnou hospodářskou výhodu, nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(85)
Zúčastněné strany, které jsou soukromými subjekty, rovněž tvrdí, že i kdyby smlouvy o prodeji předpokládaly určité hospodářské výhody, jejich hodnota by se projevila v prodejní ceně dohodnuté v době privatizace elektrárny. Smlouvy o prodeji byly nezbytné k provedení privatizace a patří k základním podmínkám privatizačních smluv zmíněných výrobních závodů. Zúčastněné strany uvádějí, že ve světle rozsudků Soudního dvora ve věci banky a Falck (23) je nutno mít za to, že výše uvedené okolností znamenají vyloučení jakýchkoliv prvků hospodářských výhod ze smluv o prodeji.
(86)
Zúčastněné strany uvádějí, že výrobci, kteří jsou stranami smluv o prodeji, poskytují služby obecného hospodářského zájmu.
(87)
Případná státní podpora v rámci smluv o prodeji splňuje čtyři kumulativní kritéria stanovená Soudním dvorem v rozsudku ve věci Altmark (25).
(88)
Za prvé, výrobci, kteří jsou stranami smluv o prodeji, jsou pověřeni službou obecného hospodářského zájmu. To vyplývá z ustanovení § 1 odst. 2 polského energetického zákona z roku 1997, v němž se stanoví, že stát musí zajistit stálé a nepřetržité dodávky elektřiny konečným odběratelům způsobem, který je opodstatněný z technického a hospodářského hlediska a rovněž z hlediska ochrany životního prostředí. Do služeb obecného hospodářského zájmu, kterou jsou povinny poskytovat, zúčastněné strany počítají rovněž povinnost diverzifikace dodávek paliva a snížení emisí oxidu dusíku v blízkosti městské zástavby. Členské státy mají velkou volnost rozhodování, pokud jde o stanovení toho, které služby se považují za služby obecného hospodářského zájmu. Přesněji, směrnice 96/92/ES umožňuje považovat zajištění bezpečnosti dodávek za jednu ze služeb obecného hospodářského zájmu, což potvrzuje ustálená praxe Komise. Rovněž opatření na ochranu životního prostředí, včetně energetické účinnosti a ochrany klimatu, jsou ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (26) považována za služby obecného hospodářského zájmu. Smlouvy o prodeji byly proto právním nástrojem, který stát používá k pověření výrobců poskytováním výše uvedených služeb obecného hospodářského zájmu, jak prokazují kritéria pro posuzování nabídek.
(89)
Za druhé, ustanovení smluv o prodeji, včetně jejich příloh, od samého počátku stanoví přesný způsob náhrady nákladů na služby obecného hospodářského zájmu. Je to součást jednání týkajících se smluv o prodeji. Některé smlouvy o prodeji byly několikrát pozměněny, a to i po přistoupení Polska k Evropské unii, to však nemělo žádný vliv na stanovení podmínek a výše náhrad.
(90)
Za třetí, náhrady vyplacené podle smluv o prodeji nejsou vyšší než náklady na poskytované služby obecného hospodářského zájmu. Smlouvy o prodeji předpokládají uhrazení pouze výrobních nákladů na zakoupenou elektřinu (včetně nákladů na výstavbu, kapitálových nákladů, fixních a variabilních nákladů na provoz a údržbu, režijních nákladů) a přiměřeného ziskového rozpětí.
(91)
Za čtvrté, poskytování služeb obecného hospodářského zájmu bylo svěřeno společnostem vybraným v otevřeném, nediskriminačním nabídkovém řízení k uzavření smluv o prodeji, jež se uskutečnilo podle zásad hospodářské soutěže.
(92)
Na základě výše uvedených skutečností zúčastněné strany dospěly k závěru, že smlouvy o prodeji splňují čtyři kumulativní kritéria uvedená v rozsudku ve věci Altmark, a proto je nutno mít za to, že nepředstavují podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(93)
Dodatečně zúčastněné strany uvádějí, že i v případě, že by se mělo za to, že smlouvy o prodeji nesplňují čtyři kumulativní kritéria stanovená v rozsudku ve věci Altmark, je přesto možné je považovat za slučitelné se společným trhem podle ustanovení čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES.
(94)
Jak bylo zmíněno v 88. bodě odůvodnění, smlouvy o prodeji pověřují výrobce poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, jak jsou stanoveny v polském právu. Smlouvy o prodeji mají být mimoto prostředkem, který je nezbytný k zaručení poskytování těchto služeb obecného hospodářského zájmu, jelikož v opačném případě by nebylo možno najít odpovídající zdroje financování rozvoje elektráren. Podpora v rámci smluv o prodeji je úměrná cíli, jakým je zajištění poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, jelikož smlouvy předpokládají uhrazení pouze celkových nákladů na výrobu elektřiny a přiměřeného ziskového rozpětí. Vzhledem k velmi omezenému počtu propojení mezi polskou elektroenergetickou sítí a ostatními elektroenergetickými sítěmi v Evropské unii, nemůže tato podpora ovlivnit rozvoj obchodu mezi členskými státy v míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(95)
Zúčastněné strany se domnívají, že systém smluv o prodeji nezahrnuje prvky selektivity.
(96)
Podle jejich názoru nelze automaticky předpokládat, že opatření, které zvýhodňuje pouze jedno hospodářské odvětví, je selektivní. Zúčastněné strany tvrdí, že by Komise měla vždy vymezit relevantní zeměpisný trh a trh výrobků. Poté by měla určit konkurenty příjemců podpory na tomto trhu, aby mohla vyvodit závěr o selektivitě opatření. V tomto konkrétním případě bylo nabídkové řízení k výběru stran smluv o prodeji otevřené, průhledné a nediskriminační, což znamená, že prvek selektivity není přítomen.
(97)
Zúčastněné strany rovněž tvrdí, že opatření specifická pro dané odvětví nemusí mít selektivní charakter, jsou-li výsledkem výhradně tržních sil. Typickým příkladem takovéhoto neselektivního opatření jsou opatření, která Soudní dvůr zkoumal v rozsudku ve věci Van der Kooy (28).
(98)
Zúčastněné strany rovněž uvádějí, že rozhodnutí o použití smluv o prodeji nepřijal stát, nýbrž společnost PSE. Kritérium selektivity je nutno nahradit testem soukromého investora.
(99)
Zúčastněné strany tvrdí, že Komise měla ověřit, zda smlouvy o prodeji narušovaly hospodářskou soutěž nebo ovlivňovaly obchod mezi členskými státy v okamžiku jejich uzavření.
(100)
Smlouvy o prodeji byly podepsány v době, kdy na polském trhu s elektřinou neexistovala hospodářská soutěž. Směrnice 96/92/ES se v této době na Polsko nevztahovala. Polsko se nacházelo ve velmi rané fázi jednání o členství v EU - ani nebyl ještě stanoven konečný termín přistoupení. Tehdejší ceny byly zcela regulované, a to rovněž ceny výrobců elektřiny, kteří nejsou stranami smluv o prodeji. Smlouvy o prodeji proto nemohly v té době hospodářskou soutěž narušit.
(101)
Zúčastněné strany rovněž uvádějí, že v době podpisu smluv o prodeji Polsko nebylo členským státem Evropské unie. Mimoto propojovací kapacita mezi Polskem a jeho sousedy byly omezená a elektřina vyráběná na základě smluv o prodeji byla dražší než energie vyráběná mimo tyto smlouvy. Nelze proto mít za to, že v době uzavření smlouvy o prodeji ovlivňovaly obchod mezi členskými státy.
(102)
Zúčastněné strany tvrdí, že pokud by smlouvy o prodeji představovaly státní podporu, bylo by ji možno prohlásit za slučitelnou se společným trhem podle ustanovení čl. 87 odst. 3 písm. a) Smlouvy o ES.
(103)
Zúčastněné strany tvrdí, že smlouvy o prodeji nelze považovat za provozní podporu. Provozní podpora (na rozdíl od investiční podpory) je „podpora, jejímž účelem je osvobodit podnik od nákladů, které by obvykle musel nést v rámci svého běžného řízení nebo svých běžných činností“. Platby na základě smluv o prodeji nelze považovat za takovouto podporu. Tyto platby představují ceny splatnou za zboží nebo služby poskytované na základě obchodní smlouvy. Smlouvy o prodeji mají mimoto umožnit realizaci investičního projektu, což prokazuje, že se jedná o opatření investiční (nikoliv provozní) povahy.
(104)
Zúčastněné strany rovněž uvádějí, že by Komise měla uznat existenci výjimečných okolností, které mohou v daném případě vést k povolení provozní podpory. Je třeba zohlednit situaci polského elektroenergetického odvětví v 90. letech minulého století. Polsko lze nepochybně považovat za jednu z oblastí, na něž se vztahuje čl. 87 odst. 3 písm. a) Smlouvy o ES. Některé ze zmíněných výrobních závodů se nacházely v takových oblastech, že by jejich uzavření mělo velmi významné sociální dopady. Smlouvy o prodeji podporovaly rovněž rozvoj elektroenergetického odvětví v Polsku, jakož i celého hospodářství vzhledem k významu tohoto odvětví.
(105)
Zúčastněné strany uvedly, že pokud by smlouvy o prodeji byly státní podporou, bylo by ji možno prohlásit za slučitelnou se společným trhem podle čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy o ES.
(106)
Podle zúčastněných stran způsobovala situace v polském elektroenergetickém odvětví v době podpisu smluv o prodeji v polském hospodářství vážné problémy. Smlouvy o prodeji měly být prostředkem k odstranění těchto vážných potíží.
(107)
Zúčastněné strany uvedly, že pokud by smlouvy o prodeji byly státní podporou, bylo by ji možno prohlásit za slučitelnou se společným trhem podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES.
(108)
V této souvislosti zúčastněné strany zastávají názor, že by smlouvy o prodeji neměly být analyzovány podle metodiky pro uvízlé náklady, jelikož jejich cílem nebyla náhrada těchto nákladů. Smlouvy o prodeji by měly být analyzovány přímo podle ustanovení čl. 87 odst. 3 písm. c).
(109)
Zúčastněné strany uvedly, že smlouvy o prodeji měly usnadnit rozvoj polského elektroenergetického odvětví přilákáním zahraničních investic do moderních elektráren, které nepoškozují životní prostředí. Smlouvy o prodeji měly proto sloužit „usnadnění rozvoje určitých hospodářských činností“.
(110)
Zúčastněné strany dále tvrdí, že smlouvy o prodeji neměly velký vliv na výměnu elektrické energie mezi členskými státy. Z technických důvodů bylo propojení mezi Polskem a ostatními státy omezené. Dovoz narážel na technické překážky a možnosti vývozu byly již dříve plně využity, nelze proto tvrdit, že by smlouvy o prodeji vedly k omezení. Podle zúčastněných stran Komise ve své předběžné zprávě o trhu s elektřinou (33) nepoukázala na smlouvy o prodeji jako na překážku integrace evropských trhů s elektřinou. Zúčastněné strany proto z toho vyvozují závěr, že smlouvy o prodeji „nezměnily podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.
(111)
Zúčastněné strany rovněž tvrdí, že smlouvy o prodeji měly být analyzovány na základě pokynů Společenství o státní podpoře na ochranu životního prostředí (34) s ohledem na skutečnost, že smlouvy o prodeji měly sloužit zejména tomu, aby výrobci elektřiny splňovali požadavky směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/80/ES ze dne 23. října 2001 o omezení emisí některých znečišťujících látek do ovzduší z velkých spalovacích zařízení (35).
(112)
Zúčastněné strany tvrdí, že smlouvy o prodeji měly být přezkoumány v rámci řízení týkajícího se státní podpory č. PL 1/03 (37), což je řízení, které Komise zahájila v rámci použití prozatímního mechanismu stanoveného ve Smlouvě o přistoupení.
(113)
Věc PL 1/2003 se týkala oznámení Polska ohledně první předlohy zákona o zrušení smluv o prodeji. Zúčastněné strany se domnívají, že v rámci přezkumu oznámení Komise pravděpodobně zaujala stejný postoj, pokud jde o vztah mezi smlouvami o prodeji a první předlohou zákona, jako v případě vztahu mezi smlouvami o prodeji a předlohou zákona, tj. že smlouvy o prodeji a předloha zákona jsou „úzce propojeny“.
(114)
Podle zúčastněných stran je logický závěr, že by Komise měla smlouvy o prodeji přezkoumat stejným postupem, jakým analyzovala první předlohu zákona, tj. v rámci řízení č. PL 1/2003, jak postupovala v daném případě.
(115)
Zúčastněné strany poukazují na skutečnost, že rozhodnutí o zahájení řízení rovněž zrušuje rozhodnutí Komise ve věci PL 1/2003. Komise uvedené rozhodnutí zrušila z důvodu, že Polsko nezavedlo první předlohu zákona před přistoupením, proto se na ni nevztahují postupy stanovené ve Smlouvě o přistoupení. Zúčastněné strany tvrdí, že to by vedlo k opominutí skutečnosti, že první předloha zákona a smlouvy o prodeji jsou nerozlučně spjaty. Na rozdíl od první předlohy zákona by smlouvy o prodeji patřily do oblasti působnosti postupů stanovených ve Smlouvě o přistoupení. Komise by měla smlouvy o prodeji přezkoumat v rámci případu PL 1/2003, tj. podle postupů stanovených ve Smlouvě o přistoupení, a nikoliv zahajovat nové řízení podle Smlouvy o ES.
(116)
Zúčastněné strany uvedly, že zrušení smluv o prodeji vede k tomu, že jsou zbaveny svých práv (39) (bez odpovídajícího odškodnění) (40).
4.2 Připomínky k předloze zákona
(117)
Připomínky k předloze zákona předložily pouze ELCHO, banky a PAK.
(118)
Zúčastněné strany připomínají své stanovisko, že smlouvy o prodeji nezaručují hospodářskou výhodu, jak bylo vysvětleno výše. Tvrdí, že vyplacení spravedlivého odškodnění za zrušení smluv rovněž nemůže takovou výhodu představovat. Zúčastněné strany se odvolávají na rozsudek Soudního dvora ve věci Asteris (41). Náhrady vyplacené na základě předlohy zákona se podobají odškodnění a mimoto jsou zaručeny v mezinárodním právu soukromém a v článku 10 Smlouvy o energetické chartě.
(119)
Zúčastněné strany dále uvádějí, že předloha zákona nepředpokládá využití státních prostředků, jelikož parafiskální dávky, z nichž bude zákon financován, nebudou procházet přes společnost PSE, nýbrž prostřednictvím jednoho či několika soukromých hospodářských subjektů nebo společností.
(120)
Zúčastněné strany uvádějí rovněž, že předlohu zákona je možno prohlásit za slučitelnou se Smlouvou o ES podle čl. 87 odst. 3 písm. a)-c) a čl. 86 odst. 2. V této souvislosti zúčastněné strany uvádějí stejná tvrzení jako v případě odůvodnění slučitelnosti smluv o prodeji s týmiž ustanoveními Smlouvy.
(121)
Co se týká slučitelnosti předlohy zákona s metodikou pro uvízlé náklady, banky tvrdí, že tato metoda byla vypracována a přijata v zcela jiné souvislosti. Cílem metodiky pro uvízlé náklady bylo vyřešení problému týkajícího se uhrazení nákladů, které vznikly v souvislosti s liberalizací. V předloze zákona jsou naopak zohledněny okolnosti, které panovaly v Polsku v době podpisu smluv o prodeji. Banky kritizují skutečnost, že Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení hodnotila některé elektrárny v Polsku jako „neefektivní“ a snažila se analyzovat, zda by předloha zákona vedla k udržení úrovně příjmů, jaké byly zaručeny před liberalizací. Podle bank by takovéto odůvodnění vedlo k tomu, že by všechny elektrárny postavené před vstupem nového členského státu do Evropské unie byly prohlášeny za neefektivní, a proto by veškeré smlouvy uzavřené s těmito elektrárnami byly považovány automaticky za smlouvy zahrnující státní podporu. To by vedlo k vyvození dalekosáhlých závěrů, že všechny smlouvy musí být ke dni přistoupení ukončeny a poté znovu projednány. To by z ekonomického a právního hlediska nemělo žádný smysl. Banky dodávají, že Komise nepředložila žádné přesvědčivé a konkrétní důkazy, že elektrárny nejsou efektivní.
(122)
Podle názoru bank Komise nesprávně rozlišovala mezi elektrárnami, které byly v okamžiku přistoupení dokončeny nebo téměř dokončeny, a ostatními elektrárnami. Komise tak přehlédla skutečnost, že náhrady musí být vypočteny podle zavedených zásad vnitrostátního i mezinárodního práva. Banky uvádějí, že podle nich cena, kterou je nový účastník ochoten zaplatit za vstup na trh, nemá při těchto výpočtech žádný význam.
5. PŘIPOMÍNKY POLSKA K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
5.1 Připomínky ke smlouvám o prodeji
(123)
Polsko uvádí, že stát je povinen zajistit energetickou bezpečnost, což zahrnuje zabezpečení dodávek energie s přihlédnutím k požadavkům na ochranu životního prostředí.
(124)
Polsko tvrdí, že smlouvy o prodeji byly jediným způsobem, jak Polsko mohlo tento závazek splnit v době, kdy byly smlouvy podepisovány. Do modernizace polského trhu s elektřinou byly nezbytné značné investice a samotné energetické společnosti měly velmi omezené prostředky. Banky podmínily poskytnutí úvěru zaručením určité výše příjmů během stanoveného období. Smlouvy o prodeji byly považovány za zajištění těchto úvěrů.
(125)
Společnost PSE byla jediným subjektem, který byl schopen smlouvy o prodeji realizovat. Postup této společnosti je nutno analyzovat s přihlédnutím k tomu, že hlavní pohnutkou státu není vytváření zisku, nýbrž plnění úkolu veřejného zájmu.
(126)
Polsko uvádí, že jelikož smlouvy o prodeji byly uzavřeny formou otevřeného, průhledného a nediskriminačního nabídkového řízení, je nutno účast státu ve smlouvách o prodeji považovat za určitý druh tržní ceny za plnění úkolu veřejného zájmu, což vede k závěru, že se zde prvek státní podpory nevyskytuje. To je v souladu s koncepcí partnerství veřejného a soukromého sektoru, kterou Komise prosazuje.
(127)
Podle polských orgánů byly smlouvy o prodeji uzavírány za tržních podmínek a na jejich podobu měly vliv zejména podmínky poskytnutí úvěru, které výrobcům nabídly banky.
(128)
Polsko mimoto tvrdí, že vzhledem k tomu, že se koncepce služeb obecného hospodářského zájmu a koncepce partnerství veřejného a soukromého sektoru vztahují na konkrétní odvětví, nelze smlouvy o prodeji považovat za nástroje s přílišnou odvětvovou specifičností.
(129)
Polsko poukazuje rovněž na to, že v případech, kdy došlo k privatizaci elektráren, byla v prodejní ceně zohledněna hodnota smluv o prodeji. To vylučuje prvek hospodářské výhody, který je jedním z kumulativních prvků definice státní podpory.
(130)
Polsko se rovněž domnívá, že smlouvy o prodeji nejsou podporou poskytnutou po přistoupení. Polsko považuje smlouvy o prodeji za jednotlivou podporu a tvrdí, že realizace smluv o prodeji i po přistoupení je pouze převáděním podpory poskytnuté před přistoupením. Smlouvy o prodeji jednoznačně upřesňují rovněž maximální úroveň závazků státu.
(131)
Polsko ve svém stanovisku uvádí, že na smlouvy o prodeji nelze použít metodiku pro uvízlé náklady. Tuto metodiku lze použít teprve po jejich zrušení.
(132)
Polské orgány upozorňují na skutečnost, že tvrzení, že smlouvy o prodeji zaručují získání stanovené ceny elektřiny v určitém období, je nesprávné. Polsko tvrdí, že smlouvy o prodeji zaručují uhrazení nákladů na výrobu elektřiny a malé ziskové rozpětí v rozsahu, který je nezbytný pro splacení dluhů. Podle polských orgánů musí v souladu se zásadami tržního hospodářství cena výrobku nebo služby odrážet náklady na kapitál získaný pro potřeby financování investic.
5.2 Připomínky k předloze zákona
(133)
V reakci na pochybnosti Komise ohledně předlohy zákona vyjádřené v rozhodnutí o zahájení řízení Polsko předložilo pozměněnou verzi předlohy zákona. Předloha zákona vstoupila v platnost dne 4. srpna 2007, proto se na ni dále odkazuje jako na „zákon“.
(134)
Co se týká aspektů státní podpory, níže jsou uvedeny prvky, v nichž se nová verze zákona liší od původní verze popsané v bodě 2.2.
(135)
Změnil se seznam příjemců a maximální výše náhrad. Nový seznam náhrad za uvízlé náklady pro potenciální příjemce je tento:
Tabulka 3
Výše náhrad v pozměněném zákoně
(v 1000. PLN)
Název příjemce
Maximální náhrada
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
4 536 851
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
1 479 745
Elektrownia Kozienice S.A.
623 612
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
633 496
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
1 377 880
Elektrociepłownia Kraków S.A.
0
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
297 415
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
777 535
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
425 263
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
888 581
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
464 297
Elektrociepłownia Gorzów S.A.
72 755
Celkem
11 577 430
Zdroj: Příloha 2 zákona v podobě předložené Polskem.
(136)
V porovnání se seznamem v tabulce č. 2 byl změněn seznam příjemců:
a)
nezahrnuje již subjekty Electrabel Połaniec S.A. a Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A., jelikož platnost jejich smluv o prodeji již skončila;
b)
nezahrnuje subjekt Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., jelikož smlouva o prodeji pro tuto elektrárnu byla před ukončením výstavby elektrárny zrušena;
c)
dodatečně zahrnuje subjekt Elektrociepłownia Gorzów S.A., který se stal způsobilým pro platby na základě předlohy zákona.
(137)
Elektrociepłownia Kraków S.A. zůstává způsobilá pro platby podle zákona, avšak s nulovou maximální výší náhrady.
(138)
Hlavní zásady výpočtu maximálních částek náhrad za uvízlé náklady, které byly uvedeny v tabulce 3, jsou stanoveny v § 27 zákona.
(139)
Maximální částky náhrad byly vypočteny jako rozdíl mezi:
a)
neamortizovanými investičními náklady podle stavu v roce 2007, na které se nevztahovala investiční podpora, a
b)
částí peněžních toků, které společnost bude schopna použít na uhrazení investičních nákladů.
Investiční náklady jsou čistá účetní hodnota investičního majetku, jak bylo objasněno v § 27 odst. 1 zákona. Neamortizované investiční náklady jsou účetní hodnota investičního majetku po odečtení jejich amortizační hodnoty.
Od této částky se poté odečte:
-
zbytková účetní hodnota elektrárny podle stavu ke dni, k němuž se původně předpokládalo skončení platnosti smlouvy o prodeji (pokud bylo takovéto datum stanoveno), a
-
celková výše dotací a odpisů vztahujících se na daná aktiva.
Maximální výše je vypočtena pro každou elektrárnu na období od roku 2007 do skončení platnosti smlouvy o prodeji.
(140)
Při výpočtu náhrad se přihlíží pouze k investicím, které byly ke dni přistoupení Polska k Evropské unii dokončeny nebo téměř dokončeny. „Téměř dokončenými investicemi“ se rozumí investice, v jejichž případě bylo ekonomicky výhodnější jejich dokončení a provoz než zastavení výstavby. Toto posouzen bylo provedeno ke dni přistoupení Polska k Unii.
(141)
Hodnota budoucích peněžních toků je vypočtena na základě stejných prognóz vývoje trhu, jak bylo popsáno v rozhodnutí o zahájení řízení. Polské orgány tyto prognózy odůvodnily.
(142)
Zákon již nepředpokládá vysokou počáteční platbu, která je nahrazena ročními splátkami se systémem zálohových plateb přihlížejících zejména k zadlužení výrobce. Používání mechanismu, jehož cílem je přizpůsobení výše náhrady úměrně skutečnému vývoji cen elektřiny, je prodlouženo do původně předpokládaného data skončení platnosti jednotlivých smluv o prodeji. To odpovídá období, jež je uvedeno v 139. bodě odůvodnění, použitému při výpočtu maximální výše náhrad pro jednotlivé společnosti.
(143)
Zákon stanoví, že příjemci náhrad nebudou moci během období 10 let po vyplacení poslední náhrady podle zákona získat podporu na záchranu nebo restrukturalizaci z důvodu uvízlých nákladů.
(144)
Zákon předpokládá rovněž novou kategorii uvízlých nákladů u výrobců uvedených v seznamu v tabulce 3, kteří uzavřeli dlouhodobé smlouvy o dodávkách plynu obsahující doložku typu „ber nebo plať“ (anglicky „take or pay“) ve vztahu k provozování výrobních závodů na základě smluv o prodeji. Dlouhodobé smlouvy typu „ber nebo plať“ jsou smlouvami, v nichž se kupující zavazuje v každém roce platnosti smlouvy odebrat stanovené množství plynu za cenu vypočtenou pomocí vzorce, a pokud stanovené množství nekoupí, platí penále.
(145)
Maximální náhrady pro tyto kategorie uvízlých nákladů se rovnají součinu maximálního množství elektřiny, které daný výrobce může vyrobit z plynu dodaného za podmínek „ber nebo plať“, a předpokládaného rozdílu mezi cenou za jednotku energie vyrobené z tohoto plynu a průměrnou cenou za jednotku energie vyrobené z uhlí potřebného pro výrobu stejného množství elektřiny a koeficientu odpovídajícího poměru průměrných nákladů na jednotku energie z plynu z polských ložisek a průměrných nákladů na jednotku energie z plynu používaného výrobci, kteří nepoužívají plyn z polských ložisek (pokud dotyčný výrobce nepoužívá polský plyn).
(146)
V níže uvedené tabulce jsou uvedeny maximální platby náhrad spojených se smlouvami typu „ber nebo plať“ podle zákona:
Tabulka 4
Maximální náhrady za uvízlé náklady spojené se smlouvami typu „ber nebo plať“
(v 1000 PLN)
Výrobce
Maximální náhrada
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
124 395
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
191 480
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
340 655
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
313 477
Elektrociepłownia Gorzów S.A.
35 273
Celkem
1 005 280
Zdroj: Příloha 2 zákona v podobě předložené Polskem.
(147)
Byl zaveden mechanismus k aktualizaci skutečných každoročních náhrad pro jednotlivé výrobce za uvízlé náklady spojené se smlouvami typu „ber nebo plať“.
(148)
Skutečná náhrada v daném roce se skládá ze dvou položek:
a)
za prvé, z částky rovnající se součinu skutečného množství elektřiny vyrobené v daném roce dotyčným výrobcem z plynu získaného na základě smlouvy „ber nebo plať“ a rozdílu mezi skutečnou cenou za jednotku energie z plynu zakoupeného v rámci smlouvy typu „ber nebo plať“ a skutečnou průměrnou cenou za jednotku energie z množství uhlí potřebného pro výrobu stejného množství elektřiny v daném roce po odečtení rozdílu mezi průměrnou prodejní cenou jednotky elektřiny dotyčného výrobce v tomto roce a průměrnou prodejní cenou jednotky elektřiny výrobců používajících uhlí v témže roce (je-li tento rozdíl záporný, při výpočtu se k němu nepřihlíží). Používá se rovněž koeficient odpovídající poměru mezi průměrnými náklady na jednotku energie z plynu z polských ložisek a průměrnými náklady na jednotku elektřiny z plynu používaného výrobci, kteří nepoužívají plyn z polských ložisek (pokud dotyčný výrobce nepoužívá polský plyn);
b)
za druhé, z částky rovnající se skutečnému penále, jež dotyčný výrobce v tomto roce zaplatil za plyn objednaný za podmínek „ber nebo plať“, který posléze neodebral.
(149)
U žádného výrobce nesmí součet skutečných ročních náhrad vypočtených podle 148. bodu odůvodnění překročit maximální částku náhrady uvedenou v tabulce 4. Veškeré platby náhrad za uvízlé náklady spojené se smlouvami typu „ber nebo plať“ jsou v okamžiku překročení této maximální částky zastaveny. Platby jsou v každém případě zastaveny nejpozději v době, kdy měla původně skončit platnost zrušených smluv o prodeji.
(150)
Výše uvedená ustanovení se vztahují pouze na množství plynu získaného za podmínek „ber nebo plať“, které bylo v době přistoupení Polska k EU již objednáno. Další množství plynu objednané za podmínek „ber nebo plať“ týmž výrobcem po přistoupení již není pro výplatu náhrad způsobilé. Pokud se množství plynu získaného za podmínek „ber nebo plať“ po přistoupení snížilo, je to při vyplácení náhrad zohledněno.
6. ODPOVĚĎ POLSKA NA PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(151)
Polsko se domnívá, že by Komise neměla posuzovat smlouvy o prodeji jako státní podporu. Pokud by však tyto smlouvy byly považovány za státní podporu, je nutno ji považovat za podporu nepoužitelnou po přistoupení.
(152)
Polsko Komisi upozorňuje na skutečnost, že zrušení povinnosti předkládat tarify ke schválení předsedovi URE (Urząd Regulacji Energetyki (energetický regulační úřad)) mělo výrobce podnítit k tržnímu chování a snížit náklady na výrobu energie.
(153)
Polsko zdůrazňuje, že uzavření smluv o prodeji předcházelo nabídkové řízení, které bylo otevřené a nediskriminující a určené pro všechny výrobce (veřejné i soukromé). Komise by měla věnovat pozornost rovněž skutečnosti, že některé smlouvy o prodeji byly spojeny s privatizací a že cena privatizovaného podniku zohledňovala uzavření smlouvy o prodeji.
(154)
Pokud Komise považuje smlouvy o prodeji za státní podporu, Polsko se domnívá, že by tato podpora neměla být hodnocena jako provozní podpora, jelikož v praxi byla spojena s plněním veřejných úkolů svěřených výrobcům. Smlouvy o prodeji měly zajistit bezpečnost dodávek.
(155)
Polsko zopakovalo své stanovisko, že by smlouvy o prodeji neměly být posuzovány na základě metodiky pro uvízlé náklady, jelikož tato metodika by se měla použít pouze u nákladů, které vzniknou v případě odstoupení členského státu od závazků a záruk nabídnutých výrobcům.
7. HODNOCENÍ KOMISE
(156)
Jak se uvádí 133. bodě odůvodnění, v rámci tohoto řízení polské orgány předaly zákon Komisi, aby jej posoudila v souladu s pravidly státní podpory. Zákon předpokládá náhrady spojené s dřívějším ukončením smluv o prodeji, proto je nelze oddělit od samotných smluv o prodeji. V rozhodnutí o zahájení řízení Komise vyjádřila pochybnosti ohledně možných prvků státní podpory a slučitelnosti smluv o prodeji s právními předpisy týkajícími se státních podpor. Ke dni vydání tohoto rozhodnutí jsou smlouvy o prodeji dosud platné. Komise je proto povinna posoudit smlouvy o prodeji uvedené v příloze 1 zákona.
7.1 Ohledně smluv o prodeji
7.1.1 Existence státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES
(157)
Komise níže analyzuje jednotlivá kumulativní kritéria pro stanovení státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES: přítomnost státních prostředků, existence hospodářské výhody, selektivnost opatření a vliv na obchod.
(158)
Při provádění analýzy je důležité vymezení časového okamžiku, ke kterému mají být kritéria posuzována a který bude v důsledku toho zohledněn při posuzování prvku státní podpory ve smlouvách o prodeji.
(159)
Ve svých připomínkách (ohledně řady kritérií pro posuzování) zúčastněné strany uváděly, že by Komise měla vzít v úvahu pouze podmínky, které ovlivňovaly situaci v době podpisu smluv o prodeji. Výsledky této analýzy by měly být poté použity pro celé období platnosti jednotlivých smluv o prodeji, přinejmenším do okamžiku provedení podstatných změn těchto smluv.
(160)
Je pravda, že za účelem analýzy týkající se existence prvku podpory v konkrétním opatření musí Komise posoudit podmínky, které ovlivňovaly situaci v době, kdy bylo opatření zavedeno.
(161)
To však neznamená, že při posuzování čtyř kritérií pro stanovení státní podpory je nutno se omezit výhradně na přesně vymezené období, v němž byla podpora poskytována. Je-li od samého počátku podpora poskytnuta na dlouhou dobu trvání v podobě opakujících se plateb na rozdíl od jednorázové platby, Komise musí analyzovat, zda byla kritéria splněna v celém předpokládaném období poskytování podpory.
(162)
V tomto případě Komise dospěla k závěru, že výsledek hodnocení je stejný bez ohledu na to, zda jsou smlouvy o prodeji hodnoceny jako státní podpora v okamžiku jejich uzavření, či nikoliv. Pokud by se Komise domnívala, že v okamžiku uzavření smluv o prodeji byla splněna čtyři kritéria podpory, opatření by bylo nutno posoudit podle ustanovení Smlouvy o přistoupení. V důsledku tohoto posouzení (bod 7.1.2) by opatření ode dne 1. května 2004 představovalo novou podporu a jeho slučitelnost se společným trhem by musela být posouzena k tomuto dni. Pokud však Komise má za to, že v okamžiku uzavření smlouvy o prodeji podporu nepředstavovaly, Komise se domnívá, že se podporou staly v době přistoupení - nejpozději ke dni vstupu Polska do EU (bod 7.1.2). Podle Smlouvy o přistoupení a v souladu s čl. 1 písm. b) bodem v) nařízení (ES) č. 659/1999 by Komise dospěla k závěru, že opatření představuje ode dne 1. května 2004 novou podporu a je nutno posoudit jeho slučitelnost s pravidly státní podpory k tomuto datu (bod 7.1.2).
(163)
Komise proto posuzovala, zda opatření splňuje všechna kritéria státní podpory ke dni přistoupení Polska k EU a po tomto datu.
(164)
V této souvislosti chce Komise zaujmout stanovisko k připomínkám zúčastněných stran, podle nichž se smlouvy soukromého práva nemohou automaticky stát neplatnými kvůli přistoupení a liberalizaci, jelikož to by podle názoru zúčastněných stran porušilo zásady právní jistoty a oprávněných očekávání.
(165)
Komise výše uvedené tvrzení odmítá. Evropská dohoda zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na straně jedné a Polskou republikou na straně druhé, která otevřela cestu k přistoupení, byla podepsána dne 16. prosince 1991. V době, kdy strany smluv o prodeji tyto smlouvy uzavíraly, bylo jasné, že Polsko vstoupí do EU, většině bylo rovněž jasné, že k přistoupení dojde před skončením platnosti smluv o prodeji.
(166)
Smlouvu o přistoupení Polská republika podepsala dne 16. dubna 2003. Smlouva vstoupila v platnost dne 1. května 2004. Ode dne přistoupení se ustanovení Smluv a sekundárních právních předpisů stala pro Polsko závaznými v souladu s článkem 2 Aktu o přistoupení (42). Proto se na všechny smluvní vztahy v nových členských státech vztahuje tzv. acquis communautaire a případné výjimky z tohoto pravidla mohou vyplývat jedině ze Smlouvy o přistoupení. Akt o přistoupení připojený ke Smlouvě a jeho přílohy nestanoví žádnou výjimku z pravidel státní podpory, která by smlouvy o prodeji nebo energetické odvětví obecně vylučovala z přímého uplatňování právních předpisů EU týkajících se státních podpor.
(167)
Komise je povinna uplatňovat právo Evropské unie týkající se hospodářské soutěže na Polsko stejně jako na ostatní členské státy, v energetickém odvětví stejně jako v každém jiném odvětví polského hospodářství. Komise podotýká, že z hlediska státní podpory nemá forma podpory (smlouva soukromého práva jako v případě smluv o prodeji) význam, jelikož pro hodnocení Komise je důležitý pouze účinek daného opatření. Komise tedy v připomínkách zúčastněných stran neshledala žádná závažná tvrzení, proč by toto řízení porušovalo zásady právní jistoty a oprávněných očekávání.
(168)
Záruka rentability, která je jádrem smluv o prodeji, se v praxi projevuje v povinném nákupu elektřiny společností PSE za cenu pokrývající investiční a provozní náklady včetně určitého ziskového rozpětí. Kupní cenu hradí plně společnost PSE, tj. společnost, kterou zcela vlastní a kontroluje stát.
(169)
Zúčastněné strany dokazovaly, že rozhodnutí o uzavření smluv o prodeji přijala společnost PSE.
(170)
Pokud jde o státní prostředky, Komise zvažovala rovněž použití rozsudku ve věci PreussenElektra (43), v němž Soudní dvůr zkoumal mechanismus, v jehož rámci stát uložil soukromým společnostem povinnost nakupovat elektřinu od konkrétních výrobců za cenu, kterou stanovil stát a která byla vyšší než tržní cena. Soudní dvůr rozhodl, že v tomto případě nedošlo k převodu veřejných prostředků, tento mechanismus proto nepředstavoval státní podporu.
(171)
Situace v Polsku se značně liší od systému, který zkoumal Soudní dvůr ve zmíněném rozsudku. Důvodem je zejména rozdíl ve vlastnické struktuře společností, jimž byl uložen povinný nákup.
(172)
Ve věci PreussenElektra byla společnost, které stát uložil povinný nákup elektřiny, soukromou společností, zatímco společnost PSE je zcela ve vlastnictví státu a je státem kontrolována. Společnost je kontrolována státem v souladu s definicí ve směrnici Komise 2006/111/ES ze dne 16. listopadu 2006 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř jednotlivých podniků (44). Použité prostředky proto patří společnosti, která je zcela vlastněna státem.
(173)
Pokud se v rozsudku ve věci PreussenElektra sleduje cesta finančních prostředků od příjemce zpět k jejich zdroji, ukáže se, že nikdy nebyly státem kontrolovány přímo ani nepřímo.
(174)
Na rozdíl od situace popsané v rozsudku ve věci PreussenElektra jsou v polském případě finanční prostředky kontrolovány státem, jelikož patří státní společnosti (PSE), považují se proto za státní prostředky.
(175)
Po posouzení opatření ve světle výše uvedené judikatury Komise vyvozuje závěr, že smlouvy o prodeji zahrnují státní prostředky.
(176)
Pokud jde o možnost přičíst prostředky státu, v rozsudku ve věci Stardust (45) Soudní dvůr uvedl, že prostředky přidělené společnostem, které jsou pod kontrolou státu, představují státní prostředky. Soudní dvůr však uvedl, že je nezbytné přezkoumat rovněž to, zda lze použití těchto prostředků konkrétním způsobem přičíst státu.
(177)
Podle rozsudku Soudního dvora ve věci Stardust je nutno v případě, že podnik ve vlastnictví státu využívá své prostředky způsobem, který umožňuje usoudit, že se jedná o činnost státu, tyto prostředky považovat za státní prostředky ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(178)
Z připomínek podaných Polskem nebo zúčastněnými stranami jednoznačně vyplývá, že rozhodnutí o zahájení programu, který měl přilákat investory do elektroenergetického odvětví, mělo za cíl modernizaci tohoto odvětví, modernizaci elektráren tak, aby splňovaly normy Evropské unie, a zabezpečení dodávek elektřiny, které plně pokrývají poptávku. Uvedené cíle prokazují, že smlouvy o prodeji společnost PSE neuzavřela z komerčních důvodů, nýbrž (jak přiznaly polské orgány) za účelem realizace řady důležitých politických cílů.
(179)
Státní kontrola nad udělením smluv o prodeji je patrná mimo jiné ze skutečnosti, že výzvy k předkládání nabídek v rámci nabídkového řízení účastníkům zaslalo polské ministerstvo průmyslu a obchodu. Mimoto podle polského obchodního zákoníku ministr financí zastupující státní pokladnu má veškeré pravomoci valné hromady akcionářů.
(180)
Hlavní zásada, na níž byly založeny ceny stanovené ve smlouvách o prodeji, spočívala v uhrazení investičních a provozních nákladů a zajištění určitého ziskového rozpětí. Účelem takového rámce je zajištění potřebných investic: odráží rovněž rozhodnutí státu realizované prostřednictvím společnosti PSE.
(181)
Na základě výše uvedeného posouzení se Komise domnívá, že výše uvedené prvky představují soubor předpokladů, které v souladu s kritérii uvedenými Soudním dvorem v rozsudku ve věci Stardust umožňují vyvodit závěr, že použití prostředků společnosti PSE ve smlouvách o prodeji je nutno přisoudit státu a v tomto ohledu je pro účely této analýzy nutno smlouvy o prodeji považovat za smlouvy financované ze státních prostředků.
(182)
Komisi se zdá být jasné, že se stát podílel jak na uzavření smluv o prodeji, tak i na stanovení základních zásad těchto smluv.
(183)
Smlouvy o prodeji mají právní formu smluv uzavřených mezi dvěma stranami: společností PSE a výrobci. Jak bylo vysvětleno v 172. bodě odůvodnění, společnost PSE je zcela ve vlastnictví státu.
(184)
Aby bylo možno stanovit, zda smlouvy o prodeji výrobcům poskytují hospodářskou výhodu, musí Komise posoudit, zda prostřednictvím smluv o prodeji výrobci získají hospodářské výhody, které by na trhu nezískali.
(185)
Smlouvy o prodeji oprávněným výrobcům poskytují výhodu, pokud příjemcům smluv zajišťují výhodnější hospodářské postavení, než mají ostatní společnosti.
(186)
I když se jednotlivé smlouvy o prodeji mohou v detailech lišit, všechny tyto smlouvy jsou založeny na základní, neměnné zásadě: povinný nákup většiny (někdy celého množství) elektřiny vyrobené dotčenými subjekty společností PSE za cenu pravidelně revidovanou podle zásady přenesení celkových nákladů (fixních i variabilních) na výrobu elektřiny na odběratele s připočtením ziskového rozpětí.
(187)
Polský energetický regulátor, URE, si ponechává právo nepřímo ověřovat, zda náklady, které jsou společnosti PSE účtovány, jsou oprávněné a opodstatněné, v praxi však URE tuto pravomoc využívá výhradně k ověření, zda tyto náklady byly skutečně spojeny s výrobou elektřiny. Kontrola ze strany URE je mimoto výhradně nepřímá, jelikož slouží k ověření struktury nákladů společnosti PSE pro účely stanovení příjmů společnosti PSE od stálých odběratelů. Pokud URE zjistí (což je málo pravděpodobné), že některé náklady vyplývající ze smluv o prodeji, které byly společnosti PSE účtovány, nejsou oprávněné, URE může pouze společnosti PSE zakázat přenést tyto náklady dále na stálé odběratele. To může společnosti PSE ztížit plnění závazků podle smluv o prodeji, neznamená to však jejich právní zrušení.
(188)
Výše popsaná základní zásada se uplatňuje po celou dobu platnosti smluv o prodeji, která činí 7 až 20 let od doby zahájení provozu elektrárny, tj. 10 až 31 let od podpisu smluv o prodeji, a ve většině případů je delší než 15 let.
(189)
To znamená, že v tomto období nese obchodní riziko spojené s provozem elektrárny kupující elektřiny, tj. společnost PSE. Toto riziko zahrnuje rizika spojená s kolísáním nákladů na výrobu elektřiny, zejména nákladů na paliva, rizika spojená s kolísáním cen elektřiny pro konečného odběratele a riziko spojené s výkyvy v poptávce po elektřině ze strany konečných odběratelů. To jsou typické druhy rizik, která by každý výrobce elektřiny bez smluv o prodeji nesl sám.
(190)
To vede k tomu, že elektrárny, které jsou stranami smluv o prodeji, mají (za předpokladu řádného řízení elektrárny po technické stránce) zaručeny zisky po velmi dlouhou dobu, která odpovídá typické předpokládané době životnosti dotyčných aktiv nebo době jejich amortizace. Čím je tato doba delší, tím vyšší hodnotu tato záruka má, jelikož chrání před riziky, jejichž vznik je stále méně předvídatelný.
(191)
Komise zastává názor, že tato záruka, která je základním prvkem smluv o prodeji, staví příjemce těchto smluv do výhodnějšího hospodářského postavení, než mají ostatní společnosti na trhu, a proto představuje pro oprávněné elektrárny výhodu.
(192)
Podle polských orgánů i zúčastněných stran požadovaly banky podepsání těchto smluv jako podmínku pro poskytnutí úvěrů na financování aktiv. Společnost Electrabel uvádí, že „finanční instituce nebyly ochotny financovat nové investice v polském energetickém odvětví bez získání zvláštní záruky, že v době splácení úvěru bude příjemce úvěru dosahovat určitý obrat“ (46). Z tohoto požadavku bank vyplývá, že záruky poskytnuté v rámci smluv o prodeji měly kladnou tržní hodnotu. Smlouvy o prodeji proto představovaly podmínku, na níž záležel souhlas finančních institucí s financováním investic.
(193)
Z výše uvedených úvah vyplývá, že smlouvy o prodeji nepředstavují tradiční formu záruky, nýbrž předpokládají pouze platby společnosti PSE, kterou zcela vlastní a kontroluje stát, ve výši investičních nákladů a nejdůležitějších (ne-li veškerých) provozních nákladů elektráren, které jsou stranami smluv. V praxi tato „záruka“ znamená, že společnost PSE po více méně celou dobu amortizace nebo očekávanou dobu životnosti elektrárny a nezávisle na jakýchkoliv změnách tržních podmínek nakupuje stálé množství elektřiny za cenu, která musí zajistit hospodářskou životaschopnost elektráren.
(194)
Pro zjištění výhody Komise v následujících odstavcích analyzuje řadu dalších aspektů:
(195)
Komise především upozorňuje na skutečnost, že v Polsku byly smlouvy o prodeji uzavírány výhradně s vybranými výrobci. Již v době, kdy byly tyto smlouvy uzavírány, existovali jiní výrobci elektřiny, kteří neměli výhody plynoucí ze smluv o prodeji. Později byly vybudovány další výrobní závody a v současnosti se uskutečňují další investice bez podpory v podobě smluv o prodeji.
(196)
V prvních letech fungování smluv o prodeji mohli výrobci, kteří tyto smlouvy neuzavřeli, prodávat vyrobenou elektřinu za cenových podmínek, které stát kontroloval prostřednictvím URE. Od 28. června 2001 se začal tento mechanismus rušit a výrobci začali prodávat vyrobenou elektřinu za ceny na volném trhu.
(197)
Jak zúčastněné strany uvedly, žádný z těchto mechanismů (cena kontrolovaná státem, ani cena na volném trhu) výrobcům, kteří neuzavřeli smlouvy o prodeji, neumožňoval pokrýt celkové náklady. Tito výrobci prodávají svou elektřinu pouze za cenu odpovídající mezním nákladům, tj. za cenu, která zaručuje pouze uhrazení variabilních nákladů.
(198)
Zúčastněné strany uvedly, že výroba elektřiny výrobci, kteří smlouvy o prodeji neuzavřeli, je spojena s většími škodami na životním prostředí než výroba elektřiny příjemci smluv o prodeji, což by mělo odůvodňovat nižší ceny prvně uvedených výrobců za vyrobenou elektřinu. Toto tvrzení Komise odmítá. Za prvé, není si jistá, zda „špinavou“ elektřinu vyrábějí všechny elektrárny, které neuzavřely smlouvy o prodeji. Nejnovější elektrárny v Polsku (bez smluv o prodeji) vyrábějí elektřinu pomocí nejnovějších technologií. Z ekonomického hlediska mimoto neexistuje důvod, proč by elektřina vyráběná způsobem, který je méně šetrný k životnímu prostředí, měla mít nižší tržní hodnotu než elektřina vyráběná způsobem šetrnějším k životnímu prostředí. Vyrobená energie je plně zastupitelná (někdy ji dokonce nelze fyzicky rozlišit) a její hodnota pro zákazníka je stejná (47).
(199)
Polská energetická burza zahájila svou činnost v roce 1999. Od roku 2001 je průměrná cena elektřiny na polské energetické burze stabilní a kolísá v rozmezí od 110 do 125 PLN/MWh (48). V roce 2004 průměrná cena na trhu kolísala kolem 115 PLN/MWh. V roce 2005 byla v rozmezí 115-120 PLN/MWh, v roce 2006 byla poměrně stabilní ve výši 125 PLN a v roce 2007 (do 31. července 2007) kolísala v rozmezí od 110 do 122 PLN/MWh. Pro srovnání, informace poskytnuté Polskem Komisi umožnily odhadnout úplné náklady elektráren, které mají na základě zákona dostávat náhrady, v roce 2005 v této výši:
Tabulka 5
Odhadované celkové náklady na výrobu elektřiny v elektrárnách, které uzavřely smlouvy o prodeji, v roce 2005
Výrobce
Průměrné výrobní náklady v roce 2005 (PLN/MWh)
Elektrownia Opole (část BOT)
[…] (49)
Elektrownia Turów (část BOT)
(…)
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
(…)
Elektrownia Kozienice S.A.
(…)
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
(…)
Pątnów II
(…)
Elektrociepłownia Kraków S.A.
(…)
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
(…)
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
(…)
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
(…)
Elektrociepłownia Chorzów „ELCHO“ S.A.
(…)
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
(…)
Průměrná cena na polské energetické burze
115-120 PLN/MWh
Zdroj
:
Odhad Komise na základě údajů poskytnutých Polskem. V případě elektrárny Pątnów II je uvedena hodnota pro rok 2008, tj. první rok plánovaného provozu.
(200)
Z údajů uvedených v tabulce 5 vyplývá, že je velmi nepravděpodobné, že by tržní ceny, tj. ceny, jež dostávají výrobci, kteří neuzavřeli smlouvy o prodeji, za svou elektřinu na trhu, postačovaly k poskytnutí stejné záruky zisku, jako je záruka, kterou poskytují smlouvy o prodeji.
(201)
Příklad polské energetické burzy není ojedinělý. Rovněž ostatní členské státy liberalizovaly své trhy s elektřinou a vytvořily energetické burzy, na nichž kupující a prodávající obchodují s elektřinou za tržních podmínek.
(202)
V odvětvovém šetření týkajícím se trhů s elektřinou (50) Komise podrobně zkoumala podmínky obchodu s elektřinou na evropských velkoobchodních trzích. Údaje získané v rámci tohoto šetření prokazují, že žádný liberalizovaný trh neposkytuje výrobcům dlouhodobé záruky uhrazení všech vzniklých nákladů. Ve skutečnosti je většina transakcí uzavírána v tříletém horizontu.
(203)
Obchodování s elektřinou na burze je vždy založeno na mezních cenách, které zahrnují pouze pokrytí krátkodobých mezních nákladů (51). Smlouvy na těchto trzích jsou mimoto uzavírány na mnohem kratší dobu než smlouvy o prodeji. Například nejdelší smlouvy uzavřené na burzách se týkají období 4 let - NordPool (skandinávské země), 3 let - Powernext (Francie), 5 let - UKPX (Spojené království) a 6 let - EEX (Německo). Na některých burzách, např. OMEL ve Španělsku, se termínové smlouvy neuzavírají vůbec. Od 1. dubna 2006 byly takové smlouvy zrušeny rovněž na polské energetické burze.
(204)
Na liberalizovaných trzích elektřiny se s elektřinou obchoduje rovněž na základě dvoustranných smluv („Over the Counter“ nebo trh OTC). Šetření v energetickém odvětví prokázalo, že vzhledem k možnosti uzavírání arbitrážových obchodů při obchodování s elektřinou a dvoustranných smluv se podmínky obchodu (zejména cena a doba platnosti smluv) na trhu dvoustranných smluv podobají podmínkám panujícím na energetických burzách.
(205)
V rámci smluv o prodeji se společnost PSE zavázala k nákupu stanoveného minimálního množství elektřiny od výrobců za cenu, která pokrývá celkové výrobní náklady v období do roku 2007 v případě nejkratších smluv a do roku 2027 v případě smluv s nejdelší dobou platnosti.
(206)
Toto rozhodnutí společnosti PSE uložila polská vláda. Jak ve svých připomínkách uvádí společnost ELCHO, „prostřednictvím PSE polský ministr průmyslu a obchodu realizoval strategické cíle týkající se zajištění bezpečnosti dodávek a zlepšení norem ochrany prostředí v oblasti výroby elektřiny“ (52).
(207)
Samotná skutečnost, že polská vláda musela namísto PSE rozhodnout, že se uskuteční nové investice a že se budou využívat smlouvy o prodeji, poukazuje na to, že při přijímání těchto rozhodnutí hrála rozhodující úlohu rovněž jiná kritéria než kritéria, jimiž by se řídil soukromý investor.
(208)
Existují dva hlavní důvody, proč by společnost PSE neměla hospodářský zájem na přijetí takovéhoto rozhodnutí bez zásahu vlády.
(209)
Za prvé, společnost PSE nakoupila takové množství elektřiny, že již v okamžiku pořízení si byla vědoma toho, že může převyšovat její potřebu.
(210)
Uzavřením smluv o prodeji se společnost PSE zavázala k nákupu stanoveného, značného množství elektřiny (téměř 50 % výroby elektřiny v Polsku v roce 2005 (53) a až 70 % ve stanoveném období).
(211)
Zpočátku (několik prvních let doby platnosti smluv o prodeji) byla společnost PSE jediným dodavatelem v polském elektroenergetickém systému, mohla tedy prodávat veškerou tuto elektřinu svým konečným odběratelům. Již na samém počátku však bylo možno předpokládat, že společnost PSE brzy nebude jediným dodavatelem elektřiny v Polsku. Smlouvy o prodeji byly uzavřeny v letech 1996-1998, s výjimkou jedné ze šesti smluv o prodeji, které uzavřela PSE, jež byla podepsána dne 12. dubna 1995. V té době již bylo jasné, že Polsko pravděpodobně vstoupí do Evropské unie v době platnosti většiny (ne-li všech) smluv o prodeji (a skutečně k tomu došlo ještě před skončením doby platnosti nejkratší smlouvy a 23 let před skončením platnosti nejdelší smlouvy). V předvstupním procesu v prosinci 1991 podepsala polská vláda Evropskou dohodu zakládající přidružení mezi ES a Polskou republikou. V roce 1994 Polsko podalo oficiální žádost o členství v EU. Přístupová jednání byla zahájena v roce 1998 a skončila v roce 2002, kdy Evropská rada na zasedání v Kodani potvrdila, že Polsko splnilo podmínky nezbytné pro vstup do EU.
(212)
Zúčastněné strany samy uvedly, že jedním z cílů smluv o prodeji bylo zajistit dodržování některých směrnic EU týkajících se znečišťování ovzduší ze strany polských výrobců, zejména směrnic o emisích z velkých spalovacích zařízení (54), což dále dokládá, že si strany byly vědomy brzkého vstupu Polska do EU.
(213)
Bylo známo, že vstup Polska do Evropské unie bude znamenat integraci s vnitřním trhem s elektřinou, jehož liberalizace byla započata přijetím směrnice 96/92/ES (55). To znamenalo otevření trhu pro jiné dodavatele soutěžící s PSE, a tudíž to, že s ohledem na vývoj trhu s elektřinou již společnost PSE nemusí potřebovat veškerou elektřinu zakoupenou podle smluv o prodeji.
(214)
Plány liberalizace byly v Polsku provedeny velmi brzy - první odběratelé mohli mít prospěch z otevření trhu v roce 1999. V témže roce byla rovněž otevřena polská energetická burza. K dalším změnám došlo po přijetí směrnice 2003/54/ES dne 26. června 2003. Tato směrnice předpokládá liberalizaci trhu pro všechny průmyslové odběratele do 1. července 2004 a pro všechny odběratele do 1. července 2007, čímž se postupně odstranilo monopolní postavení PSE na trhu.
(215)
Za druhé, dokonce i s ohledem na tu část elektřiny, kterou společnost PSE skutečně potřebovala, nebylo racionální přijetí závazku ze strany PSE jakožto kupujícího hradit elektrárnám celkové náklady na výrobu elektřiny a zisk stanovené tak dlouho dopředu, i když bylo známo, že liberalizace umožní výběr různých technologií za různé ceny, včetně cen nabízených novými subjekty na trhu využívajícími účinnější technologie.
(216)
Kupující mají zájem na uzavření dlouhodobých smluv pouze tehdy, pokud jim tyto smlouvy zaručují určité zajištění před výkyvy na trhu s elektřinou, zejména před změnami spojenými s kolísáním ceny paliva. Proto by kupující mohl mít hospodářský zájem na takové dlouhodobé smlouvě pouze v případě, pokud by mu prodávající nabídl, že ponese část rizika spojeného s kolísáním cen paliva, nebo pokud by výrobní technologie zaručovaly stálé náklady na palivo, jak je tomu v případě vodních elektráren a za určitých podmínek jaderných elektráren.
(217)
Výše uvedené ekonomické odůvodnění potvrzuje skutečnost, že jak se zdá, neexistují příklady soukromých kupců, kteří by - bez zásahu státu - uzavírali dlouhodobé smlouvy s elektrárnami, které používají fosilní paliva, a hradili by veškeré výrobní náklady po tak dlouhou dobu jako v případě smluv o prodeji (více než 10 let). Komise v rámci šetření v energetickém odvětví nezjistila žádný příklad takové smlouvy a takový příklad neuvedla rovněž žádná ze zúčastněných stran, i když tvrdily, že takové smlouvy byly uzavřeny, třebaže některé ze zúčastněných stran patří k velmi velkým společnostem působícím v mnoha státech.
(218)
Jediné příklady, které zúčastněné strany uvedly, nejsou přiměřené z níže popsaných důvodů:
a)
smlouvy v Portugalsku mezi Redes Energéticas Nacionais a Turbogás, Electricidade De Portugal a Pego byly uzavřeny státními společnostmi (Redes Energéticas Nacionais). Je nutno upozornit na skutečnost, že i když se zúčastněné strany pokoušely dovodit, že tyto smlouvy jsou slučitelné s pravidly státní podpory, Komise zastává odlišné stanovisko. Komise vydala rozhodnutí pouze ohledně jejich slučitelnosti s článkem 81 Smlouvy o ES. V rozhodnutí o státní podpoře v případě povinného zrušení těchto smluv a přiznání náhrad za jejich zrušení Komise uvedla, že výrobcům zajišťovaly hospodářskou výhodu (56);
b)
smlouvy uzavřené společností Northern Ireland Electricity ve Spojeném království byly uzavřeny na žádost státu v době, kdy společnost Northern Ireland Electricity byla ještě společností ve vlastnictví státu. Společnost Northern Ireland Electricity byla poté zprivatizována a vláda Spojeného království musela zavést režim podpory za účelem odškodnění společnosti Northern Ireland Electricity za neekonomickou zátěž spojenou s těmito smlouvami;
c)
smlouva mezi Electricité de France a Péchiney ve Francii zahrnuje pouze variabilní náklady jaderných elektráren patřících společnosti Electricité de France. V 90. letech minulého století bylo ve Francii uzavřeno mnoho jiných smluv tohoto typu. Všechny jsou založeny na zásadě, že se výrobce zavazuje dodávat kupujícímu elektřinu během dlouhé doby za cenu, která pokrývá pouze mezní náklady.
(219)
Závěrem Komise poznamenává, že navzdory tvrzení zúčastněných stran není pravda, že samotná skutečnost, že smlouvy o prodeji byly uzavřeny na základě nabídkového řízení, postačuje k vyvození závěru, že nepředstavují podporu. Tato zásada se uplatňuje v případě, že členský stát nakupuje zboží nebo služby pro vlastní potřebu. V daném případě bylo účelem nabídkového řízení nejen pořízení zboží a služeb, které stát potřebuje, nýbrž rovněž splnění cílů jako podpora zahraničních investic v Polsku, ochrana životního prostředí a zlepšení bezpečnosti dodávek, což jsou politické cíle. V tomto případě může skutečnost, že se uskutečnilo nabídkové řízení, vést pouze k závěru, že podpora je omezená na minimum nezbytné k dosažení politických cílů, nepostačuje však k vyloučení přítomnosti státní podpory.
(220)
Výrobci, kteří patří do soukromých skupin, uváděli, že veškerá státní podpora v rámci smluv o prodeji měla být vyloučena procesem privatizace, jelikož cena zaplacená společnostmi, které elektrárny koupily, zohledňovala hodnotu smluv o prodeji.
(221)
Komise se domnívá, že tato tvrzení nelze v daném případě uplatnit. Ve skutečnosti měla totiž privatizace elektráren podobu získání akcií.
(222)
Soudní dvůr již zkoumal, jak může změna struktury vlastnictví společnosti ve spojení se získáním akcií ovlivnit existenci podpory a příjemce protiprávní podpory, která byla společnosti udělena. Soudní dvůr rozhodl, že takováto protiprávní podpora je i nadále využívána a zůstává společnosti, která z ní měla prospěch, i navzdory změně vlastnické struktury (57). Převedení podílů za tržní cenu zaručuje pouze to, že rovněž kupující neobdržel státní podporu.
(223)
V daném případě to znamená, že změna vlastnictví elektráren, které měly prospěch ze smluv o prodeji, nezměnila skutečnost, že smlouvy o prodeji představují státní podporu pro tyto elektrárny. Výhody obsažené ve smlouvách o prodeji byly ve skutečnosti poskytnuty na činnost elektrárny, bez ohledu na majetkové poměry.
(224)
Všechny výše uvedené prvky hospodářské výhody a rovněž uvedená tvrzení se týkají doby, kdy Polsko vstoupilo do EU, a existovaly do dne přijetí tohoto rozhodnutí (v případě smluv o prodeji, jejichž platnost skončila před datem přijetí tohoto rozhodnutí, do skončení jejich platnosti).
(225)
Na základě výše uvedených úvah Komise vyvozuje závěr, že smlouvy o prodeji poskytují příjemcům hospodářskou výhodu.
7.1.2. Služby obecného hospodářského zájmu
(226)
Zúčastněné strany tvrdily, že je nutno smlouvy o prodeji považovat za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu k zajištění bezpečnosti dodávek elektřiny a ochrany životního prostředí. Proto údajně splňují kritéria uvedená v rozsudku ve věci Altmark a nepředstavují podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(227)
Komise výše uvedená tvrzení přezkoumala a dospěla k závěru, že s nimi nemůže souhlasit, a to z níže uvedených důvodů.
(228)
Členské státy mají velkou volnost rozhodování, pokud jde o stanovení rozsahu služeb obecného hospodářského zájmu. Tato volnost rozhodování však neznamená, že každý zásah státu, který slouží realizaci sledované politiky, může být označen za službu obecného hospodářského zájmu. V rozsudku ve věci Merci convenzionali porto di Genova (58) Soudní dvůr odmítl možnost použití čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES, jelikož „se nezdá (…), že by daná práce vykazovala zvláštní charakteristické rysy v porovnání s obecným hospodářským zájmem, jaký představují ostatní činnosti hospodářského života“. Komise se rovněž domnívá, že v oblastech, v nichž existují právní předpisy Společenství, je široký prostor pro volnost rozhodování při stanovení rozsahu služeb obecného hospodářského zájmu omezen.
(229)
Zúčastněné strany tvrdily, že jednou ze služeb obecného hospodářského zájmu, které mají být poskytovány v rámci smluv o prodeji, jsou opatření na ochranu životního prostředí. Konkrétněji, smlouvy o prodeji by měly podpořit investice, jež mají polským elektrárnám umožnit dodržovat normy EU v oblasti ochrany životního prostředí.
(230)
Komise se domnívá, že splnění norem ochrany životního prostředí se nijak neliší od jiných omezení, kterým podléhají všechny podniky působící v průmyslovém odvětví. Považování splnění norem ochrany životního prostředí za službu obecného hospodářského zájmu by přímo porušilo zásadu „znečišťovatel platí“, která je jednou ze základních zásad práva Společenství v oblasti ochrany životního prostředí, zakotvenou v primárním právu v čl. 174 odst. 2 Smlouvy o ES.
(231)
Komise bere na vědomí tvrzení zúčastněných stran, že ochrana životního prostředí je uvedena v článku 3 směrnice 96/92/ES jako jedna z možných oblastí povinností veřejné služby. Podle názoru Komise to však není v rozporu s výše uvedeným stanoviskem. Skutečnost, že směrnice uvádí, že mohou existovat povinnosti veřejné služby v oblasti ochrany životního prostředí, neznamená, že těmito závazky v oblasti veřejných služeb může být cokoliv. Zejména to nemění skutečnost, že se tyto závazky musí lišit od běžných podmínek činnosti podniků v daném odvětví a nemohou být v rozporu se zásadami, na nichž je založena politika Společenství v oblasti ochrany životního prostředí (např. zásada „znečišťovatel platí“).
(232)
Komise rovněž upozorňuje na skutečnost, že čtyři z elektráren, kterých se týkají smlouvy o prodeji (Turów, Pątnów, Bełchatów a Jaworzno), se nacházejí na seznamu WWF, který obsahuje třicet nejvíce znečišťujících elektráren v Evropě (59), což dále popírá tvrzení, že tyto elektrárny plní službu obecného hospodářského zájmu v oblasti ochrany životního prostředí.
(233)
Zúčastněné strany poukazují rovněž na bezpečnost dodávek jako na jednu ze služeb obecného hospodářského zájmu, k jejichž realizaci mají smlouvy o prodeji sloužit.
(234)
Ve svých dosavadních rozhodnutích (60) Komise měla za to, že by bezpečnost dodávek skutečně mohla představovat službu obecného hospodářského zájmu při dodržení omezení stanovených v čl. 8 odst. 4 směrnice 96/92/ES (který odpovídá čl. 11 odst. 4 směrnice 2003/54/ES), to znamená za předpokladu, že dotyční výrobci využívají k výrobě elektřiny domácí primární zdroje paliv a že celkové množství energie v daném kalendářním roce nepřesáhne 15 % celkového množství primární energie potřebné k výrobě elektřiny spotřebované v tomto členském státě.
(235)
V daném případě smlouvy o prodeji zahrnují množství energie značně přesahující 15 %, jak je uvedeno v 234. bodě odůvodnění. Mimoto se nevztahují pouze na výrobce, kteří k výrobě elektřiny používají domácí primární zdroje paliv.
(236)
Komise se domnívá, že elektrárny, na něž se smlouvy o prodeji vztahují, nevykazují žádné zvláštní charakteristické rysy, které by umožnily považovat je za zvlášť užitečné při plnění cílů souvisejících s bezpečností dodávek. Ve skutečnosti jsou pouze běžnými výrobními závody zapojenými do sítě, a proto se podílejí na celkovém zabezpečení dodávek v Polsku stejnou měrou, jako každá jiná elektrárna v tomto odvětví.
(237)
Na základě výše uvedených okolností se Komise domnívá, že neexistuje důvod, aby ustoupila od své ustálené praxe v této oblasti. Musí proto odmítnout tvrzení, že smlouvy o prodeji umožňují poskytovat služby obecného hospodářského zájmu v oblasti bezpečnosti dodávek. V této souvislosti nebyly mimoto v Polsku dosud stanoveny žádné služby obecného hospodářského zájmu.
(238)
Komise proto vyvozuje závěr, že smlouvy o prodeji nemohou využít ustanovení Smlouvy o ES, která se týkají služeb obecného hospodářského zájmu.
(239)
Komise kromě toho upozorňuje na skutečnost, že smlouvy o prodeji nesplňují všechna kritéria stanovená v rozsudku Altmark.
(240)
Za prvé, rozsudek ve věci Altmark vyžaduje, aby podnik, který je příjemcem, byl skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a aby tyto povinnosti byly jednoznačně vymezeny.
(241)
V daném případě nebyly údajné povinnosti veřejné služby jednoznačně stanoveny. Zúčastněné strany zmiňují závazky v oblasti ochrany životního prostředí a zajištění bezpečnosti dodávek, to jsou však příliš obecné cíle. Mimoto lze mít za to, že k jejich splnění určitou mírou přispívá každý výrobce v energetickém odvětví. Zúčastněné strany nepředložily žádné doklady, které by konkrétněji upřesňovaly druh služeb obecného hospodářského zájmu, jež byly svěřeny jednotlivým výrobcům, natož právní akt, který by výrobcům takovéto povinnosti ukládal.
(242)
Zmíněn byl rovněž § 1 odst. 2 polského energetického zákona (61). V něm je stanoveno, že stát musí zajistit stálé a nepřetržité dodávky elektřiny konečným odběratelům způsobem, který je opodstatněný z technického a hospodářského hlediska a rovněž z hlediska ochrany životního prostředí. Výše uvedený článek zákona však povinnosti veřejné služby neukládá žádnému konkrétnímu podniku. Ukládá povinnosti pouze státu.
(243)
Zúčastněné strany závěrem uvádějí, že smlouvy o prodeji jsou akty, které pověřují výrobce poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu. Smlouvy o prodeji však neobsahují žádnou konkrétní definici služeb obecného hospodářského zájmu, ani neodkazují na takové povinnosti nebo na právní předpisy, které by mohly být základem pro to, aby je stát pověřil službami obecného hospodářského zájmu.
(244)
Za druhé, ukazatele, na jejichž základě je vypočtena náhrada, by musely být stanoveny předem objektivním a průhledným způsobem a samotná náhrada by nesměla překračovat částku, která je nezbytná k pokrytí celých nákladů nebo části nákladů vzniklých v souvislosti s plněním povinností veřejné služby s přihlédnutím k příjmům s tím spojeným a přiměřenému zisku za plnění těchto povinností (62).
(245)
Vzhledem k neexistenci jednoznačné definice, jaké služby obecného hospodářského zájmu mají být poskytovány, zejména definice, která by umožnila služby obecného hospodářského zájmu jednoznačně odlišit od obvyklé hospodářské činnosti elektrárny, nelze stanovit parametry náhrady, ani ověřit, zda náhrada nepřesahuje částku, která je nezbytná k uhrazení nákladů vzniklých při plnění těchto povinností. Není dokonce možné přesně stanovit, co náhrada je.
(246)
Skutečnost, že se v rámci smluv o prodeji ke stanovení cen předpokládaly určité ukazatele, se nerovná existenci přesných ukazatelů pro výpočet náhrad za služby obecného hospodářského zájmu, jelikož cena se nerovná náhradě. Kromě toho skutečnost, že cena zahrnuje pouze náklady na výrobu elektřiny a ziskové rozpětí, neznamená, že nezahrnuje žádnou nadměrnou náhradu, jelikož mnoho nákladů na výrobu elektřiny může být obvyklými náklady, které by musel hradit každý běžný výrobce elektřiny, na rozdíl od mimořádných nákladů spojených s poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu.
(247)
Za třetí, pokud podnik nebyl vybrán v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, výše potřebné náhrady musí být stanovena na základě analýzy nákladů, které by v souvislosti s plněním těchto povinností hradil typický podnik, dobře řízený a přiměřeně vybavený, aby mohl splnit stanovené požadavky na veřejnou službu, s přihlédnutím k příjmům s tím spojeným a přiměřenému zisku za plnění těchto povinností.
(248)
Zúčastněné strany tvrdí, že tato kritéria je nutno považovat za automaticky splněná, jelikož uzavření smluv o prodeji předcházelo průhledné a nediskriminační nabídkové řízení. Komise však upozorňuje na skutečnost, že v nabídkovém řízení byla použita řada kritérií, včetně například ceny nebo kritérií spojených s politickými cíli uvedenými výše (ochrana životního prostředí, bezpečnost dodávek). Komise se domnívá, že uplatnění jiných kritérií nesouvisejících s cenou ani se zmíněnými politickými cíli neumožňuje přijmout automaticky závěr, že náhrada byla stanovena ve správné výši. Kromě toho skutečnost, že při hodnocení nabídek bylo použito společně mnoho druhů kritérií, přičemž nebyl vymezen žádný konkrétní cíl v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu, ukazuje, jak obtížné je vůbec posoudit, zda jsou údajné služby obecného hospodářského zájmu vůbec poskytovány. Například spojení kritéria ceny a kritérií týkajících se ochrany životního prostředí vede k tomu, že by uchazeč, který nabízí výrobu elektřiny za velmi nízkou cenu, avšak při zajištění nižší ochrany životního prostředí, mohl být vybrán místo uchazeče, který nabízí výrobu elektřiny vyšší kvality z hlediska ochrany životního prostředí, avšak za vyšší cenu. Tato skutečnost vyvolává pochybnosti, zda výrobci skutečně plnili služby obecného hospodářského zájmu, a v každém případě ztěžuje stanovení konkrétní oblasti poskytovaných služeb obecného hospodářského zájmu.
(249)
Polské orgány ani zúčastněné strany mimoto nepředložily analýzu nákladů dotyčných výrobců, která by potvrdila skutečnost, že tyto náklady odpovídají nákladům typického podniku. Ve skutečnosti odhady předložené Polskem v rámci zákona za účelem výpočtu náhrady náležející jednotlivým výrobcům prokazují, že jimi hrazené náklady značně převyšují náklady typického výrobce, který zahajuje činnost v Polsku.
(250)
Komise závěrem zdůrazňuje, že v případě smlouvy o prodeji uzavřené se společností EC Kraków se nabídkové řízení neuskutečnilo.
(251)
Zúčastněné strany tvrdily, že se čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES může vztahovat na smlouvy o prodeji i v případě, že nesplňují kritéria stanovená v rozsudku ve věci Altmark.
(252)
Komise má za to, že výše uvedené úvahy vedou k závěru, že čl. 86 odst. 2 nelze na smlouvy o prodeji použít.
(253)
Konkrétně, čl. 86 odst. 2 lze použít pouze v případě podniků, které jsou pověřeny skutečnými službami obecného hospodářského zájmu, což je podmínka, která v tomto případě splněna nebyla, jak dokládá 228. až 238. bod odůvodnění. Pokud mají být služby obecného hospodářského zájmu vůbec poskytovány, musí být svěřeny konkrétním podnikům, k čemuž nedošlo, jak je prokázáno v 240. až 243. bodě odůvodnění. Náhrady za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu musí být přiměřené daným povinnostem, to znamená, že je nutné posoudit konkrétně rozsah služeb obecného hospodářského zájmu, aby bylo možno určit náklady, které jsou s nimi spojeny. Jak je prokázáno v 245. a 246. bodě odůvodnění, v daném případě tato podmínka nebyla splněna.
(254)
Smlouvy o prodeji mají zjevně selektivní charakter, jelikož byly uzavřeny pouze s omezeným počtem společností. Již v okamžiku jejich podpisu existovaly v odvětví elektřiny podniky, jež smluv o prodeji nevyužívaly.
(255)
Odvolávání se zúčastněných stran na nutnost vymezení relevantních trhů není správné. Koncepce selektivity zahrnuje opatření, která přinášejí výhodu celému odvětví, i když přinášejí prospěch pro všechny společnosti v daném odvětví (což pro daný případ neplatilo, jelikož některé společnosti v odvětví smluv o prodeji nevyužívaly).
(256)
Co se týká odkazu na rozsudek ve věci Van der Kooy, Komise připomíná, že v tomto rozsudku Soudní dvůr nezpochybnil selektivnost dotyčného opatření podpory. Posouzení, na něž zúčastněné strany odkazují ve svých připomínkách, se týká otázky existence výhody, neumožňuje však vyvodit závěr, zda Soudní dvůr toto opatření považoval nebo by považoval za neselektivní.
(257)
V odpovědi na tvrzení zúčastněných stran, podle nichž by v případě opatření, o nichž nerozhodl stát, mělo být kritérium selektivity nahrazeno testem soukromého investora, Komise uvádí, že test soukromého investora má ověřit existenci prvku výhody, nikoliv selektivity.
(258)
Zúčastněné strany uvádějí, že by Komise měla přezkoumat, zda smlouvy o prodeji narušovaly hospodářskou soutěž nebo ovlivnily obchod mezi členskými státy v okamžiku uzavření. Jak bylo vysvětleno, Komise zastává názor, že otázka, zda smlouvy o prodeji představovaly podporu v době uzavření, nemá vliv na výsledek tohoto řízení. Vzhledem k přistoupení k EU Polsko svůj trh otevřelo v rané fázi: první odběratelé měli právo změnit dodavatele elektřiny v roce 1999 a v témže roce byla otevřena polská energetická burza. Dne 1. května 2004 se Polsko stalo součástí liberalizovaného vnitřního trhu. Existence dlouhodobých smluv se společností PSE vlastněnou státem, včetně poskytnutých záruk nákupu elektřiny od elektráren za ceny pokrývající náklady elektráren a ziskové rozpětí, může narušit hospodářskou soutěž.
(259)
Opatření, která zvýhodňují podniky v energetickém odvětví v jednom členském státě, mohou omezit možnosti vývozu elektřiny do tohoto státu podniky z ostatních členských států nebo zvýhodňovat vývoz elektřiny do ostatních členských států. To platí zejména pro Polsko, které leží uprostřed Evropy a je propojeno nebo může být snadno propojeno s jednotlivými stávajícími i budoucími členskými státy.
(260)
Trh s elektřinou v Polsku (polská energetická burza) byl otevřen v roce 1999, v témže roce se společnost PSE stala členem UCTE (63).
(261)
V okamžiku podpisu smluv o prodeji jednoznačně docházelo k obchodování s elektřinou mezi Polskem a sousedními státy. Přenosové kapacity propojovacích soustav nebyly velké (podle názoru zúčastněných stran přibližně 2 000 MW), byly však plně využity, většinou za účelem vývozu.
(262)
V roce 2005 činil polský vývoz elektřiny 14,3 TWh a dovoz 3,1 TWh, při domácí spotřebě ve výši 144,8 TWh (64), většina výměn se uskutečnila s Českou republikou, Německem a Slovenskem (propojovací soustavy s Ukrajinou a Běloruskem mají velmi malé přenosové kapacity nebo nefungují).
(263)
Z toho vyplývá, že smlouvy o prodeji mohly potenciálně narušovat hospodářskou soutěž ještě před vstupem Polska do EU. Kritérium účinku na obchod mezi členskými státy však může být samozřejmě splněno až po přistoupení. Poněvadž datum přistoupení k EU a datum liberalizace polského energetického odvětví připadají na stejný den (1. května 2004), Komise vyvozuje závěr, že nejpozději ke dni vstupu Polska do EU mohly výhody vyplývající ze smluv o prodeji potenciálně narušit hospodářskou soutěž nebo ovlivnit obchod mezi členskými státy a tato možnost trvala po celou dobu platnosti smluv o prodeji.
(264)
Na základě výše uvedených skutečností Komise vyvozuje závěr, že smlouvy o prodeji představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
7.1.3 Smlouvy o prodeji jako „nová podpora“ na rozdíl od „existující podpory“. Protiprávnost podpory
(265)
V souladu s přílohou IV kapitolou 3 Aktu o přistoupení byla Komise oprávněna zkontrolovat opatření (jednotlivou podporu i režimy podpor) zavedená před vstupem do EU, která jsou po tomto dni nadále používaná a představují státní podporu.
(266)
Za prvé, jelikož smlouvy o prodeji byly podepsány v období mezi rokem 1994 a 1998, tj. před vstupem Polska do EU, splňují podmínku „vstupu v platnost před přistoupením“. Co se týká této záležitosti, Komise zdůrazňuje, že se toto rozhodnutí týká pouze smluv o prodeji, které byly v platnosti ke dni přistoupení Polska k EU (1. května 2004). Nevztahuje se na smlouvy o prodeji, které byly před tímto dnem ukončeny.
(267)
Za druhé, smlouvy o prodeji se používají po přistoupení. Jejich platnost končí v letech 2006-2027, tudíž po přistoupení. Ke dni přistoupení nebyly známy přesné závazky státu v souvislosti s uzavřením smluv o prodeji.
(268)
V této souvislosti se Komise domnívá, že níže uvedená opatření jsou platná po přistoupení a představují novou podporu (65):
a)
všechny režimy podpor, které vstoupily v platnost přede dnem přistoupení a na jejichž základě lze po přistoupení přiznat jednotlivou podporu, aniž by bylo nutné přijmout další prováděcí opatření, pro podniky stanovené v zákoně obecným a abstraktním způsobem;
b)
podpora, která není spojená s žádným konkrétním projektem a která byla poskytnuta před přistoupením jednomu či několika podnikům na dobu neomezenou a/nebo v nestanovené výši;
c)
jednotlivá podpora, u nichž nebyly ke dni poskytnutí podpory známy přesné finanční závazky státu.
(269)
Smlouvy o prodeji sloužily jako záruka rentability elektráren. Není to však záruka v klasické podobě: smlouvy o prodeji předpokládají výhledovou návratnost investic a rentabilitu prostřednictvím zaručeného nákupu elektřiny za zaručenou (i když proměnlivou) cenu po zaručené období nezávisle na tržních podmínkách.
(270)
Maximální výše finančních závazků státu v rámci smluv o prodeji nebyla před přistoupením stanovena a před tímto dnem nebyla rovněž konečně a bezpodmínečně přiznána podpora pro výrobce ve stanovené výši.
(271)
Naopak, finanční závazky státu v souvislosti se smlouvami o prodeji závisí na ukazatelích, jejichž vývoj nebyl ke dni přistoupení znám. Smlouvy o prodeji mimoto výrobcům zaručovaly ochranu před změnami nákladů, které se nevztahují na operace nebo události před přistoupením, nýbrž změnami, které mohou nastat v budoucnu, a které tudíž nebyly ke dni přistoupení známy.
(272)
Podrobněji, níže uvedené prvky prokazují, že výše závazků státu v rámci smluv o přistoupení nebyla ke dni přistoupení známa a že závazky státu platily rovněž po přistoupení.
(273)
Za prvé, ceny elektřiny, za něž výrobci prodávají elektřinu společnosti PSE, nebyly v jednotlivých smlouvách o prodeji stanoveny. Ceny jsou výsledkem výpočtů provedených pomocí vzorce, který zahrnuje řadu ukazatelů podléhajících nepředvídatelným výkyvům.
(274)
V těchto vzorcích se například objevují ukazatele jako indexy spotřebitelských cen v Polsku nebo v USA, ceny ropy nebo uhlí na světových trzích, průměrné mzdy v Polsku nebo směnný kurz mezi PLN a USD. Změny všech těchto ukazatelů samozřejmě nezávisí pouze na událostech, k nimž došlo před přistoupením. Výpočty cen (a někdy rovněž samotné vzorce) podléhají trvalým změnám na základě řady dodatků připojovaných ke smlouvám o prodeji, v některých případech každý rok či dokonce ještě častěji.
(275)
Na základě těchto skutečností se Komise domnívá, že existence vzorce ke stanovení ceny není postačujícím činitelem, který omezuje výši finančních závazků státu. Samotná skutečnost, že se vzorec skládá z mnoha proměnlivých ukazatelů, neumožňuje dostatečně přesně určit potenciální závazky státu.
(276)
Na rozdíl od klasické záruky smlouvy o prodeji navíc zahrnují provozní náklady příjemců. Předpokládají trvalý nákup zaručeného množství elektřiny společností PSE a trvalé hrazení fixních a variabilních provozních nákladů v souladu se vzorci pro výpočet cen obsaženými ve smlouvách.
(277)
Komise přihlíží rovněž ke skutečnosti, že vzhledem k velkému počtu ukazatelů uvedených ve vzorcích pro výpočet ceny nelze vyloučit, že konečnou cenu může ovlivnit samotný příjemce podpory (pomocí některých prvků provozních nákladů, např. mzdy zaměstnanců a platy vedoucích pracovníků).
(278)
Jako pomocný argument může posloužit skutečnost, že finanční závazky společnosti PSE vyplývající ze smluv o prodeji velkou měrou závisí rovněž na poptávce. Rovnají se rozdílu mezi kupní cenou podle smluv o prodeji a příjmem PSE z prodeje elektřiny konečným odběratelům. Ceny, za něž bude společnost PSE prodávat elektřinu konečným odběratelům, nelze předem odhadnout. Cena elektřiny prodávané na monopolním trhu je stanovena každoročně státem, zatímco na volném trhu se tyto ceny mění nepředvídatelným způsobem. Tento činitel navíc zvyšuje nepředvídatelnost závazků státu v rámci smluv o prodeji. Může se dokonce stát, že stanovené minimální množství elektřiny povinně zakoupené podle smluv o prodeji bude převyšovat skutečnou potřebu společnosti PSE, zejména po dokončení liberalizace trhu s elektřinou v roce 2007. Nadbytek elektřiny může dokonce vést k ještě vyšším neznámým nákladům, které ještě více zvýší nepředvídatelnost závazků státu v rámci smluv o prodeji.
(279)
Z tohoto hlediska platby společnosti PSE ve prospěch výrobců po přistoupení nepředstavují obyčejné rozdělení dříve přiznaných částek z obecné kvóty stanovené před přistoupením. Smlouvy o prodeji byly mimoto od doby podepsání původních smluv mnohokrát změněny následnými dodatky.
(280)
Komise poznamenává, že při posuzování slučitelnosti opatření se společným trhem je popřípadě nutno vzít v úvahu podporu poskytnutou před přistoupením členského státu k EU a uplatňovanou po přistoupení.
(281)
Podle výše uvedených ustanovení Smlouvy o přistoupení se všechna opatření, která vstoupila v platnost před přistoupením a jsou uplatňovaná i po tomto dni, představující státní podporu a nenáležející do jedné z níže uvedených kategorií, považují ode dne přistoupení za novou podporu ve smyslu čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES.
(282)
Ke třem kategoriím existujících podpor uvedeným ve Smlouvě o přistoupení patří:
1.
Opatření podpory, která byla v Polsku zavedena přede dnem 10. prosince 1994.
V této souvislosti je nutno podotknout, že s výjimkou smlouvy o prodeji s výrobcem Turów S.A. (66) byly smlouvy o prodeji podepsány po 10. prosinci 1994, nepředstavují tudíž existující podporu ve smyslu čl. 88 odst. 1 Smlouvy o ES.
2.
Opatření podpory, která byla uvedena na seznamu existujících podpor připojenému ke Smlouvě o přistoupení.
V této souvislosti je nutno uvést, že režim zahrnující smlouvy o prodeji ani žádná jednotlivá smlouva o prodeji nebyly Komisi oznámeny za účelem jejich zařazení na seznam existující podpory připojený ke Smlouvě o přistoupení a nejsou uvedeny v dodatku přílohy IV Aktu o přistoupení zmíněném v bodě 1 písm. b), kapitole 3 příloze IV, který obsahuje seznam existujících opatření podpory, nepředstavují proto stávající podporu ve smyslu čl. 88 odst. 1 Smlouvy o ES.
3.
Opatření podpory, která byla přede dnem přistoupení posouzena polským orgánem pro státní podpory a která byla považována za slučitelná s acquis communautaire a s ohledem na něž Komise nevznesla námitky z důvodu vážných pochybností, pokud jde o slučitelnost těchto opatření se společným trhem podle postupu stanoveného ve Smlouvě o přistoupení, tzv. „pozatímního postupu“ (viz bod 2 kapitola 3 příloha IV Aktu o přistoupení).
V této souvislosti je nutno poznamenat, že vzhledem k tomu, že v rámci tzv. prozatímního postupu nebyla Komisi oznámena žádná smlouva o prodeji, nepředstavují tyto smlouvy existující podporu ve smyslu čl. 88 odst. 1 Smlouvy o ES.
(283)
Vzhledem k tomu, že jednotlivé smlouvy o prodeji nepatří do žádné z kategorií existujících podpor, které jsou uvedeny ve Smlouvě o přistoupení, představují ode dne přistoupení novou podporu.
(284)
Komise uvádí, že toto hodnocení smluv o prodeji je rovněž v souladu s ustanoveními čl. 1 písm. b) bodu v) poslední věty nařízení (ES) č. 659/1999. V tomto článku se stanoví, že pokud se opatření stanou podporou po liberalizaci na základě práva Společenství (v tomto případě po liberalizaci trhu s elektřinou na základě směrnice 96/92/ES, která v Polsku vstoupila v platnost dnem přistoupení k Evropské unii), nepovažují se po stanoveném dni liberalizace za existující podporu, tj. jsou považovány za novou podporu.
(285)
Co se týká připomínek zúčastněných stran uvedených v 71. bodě odůvodnění, Komise uvádí, že z důvodů objasněných v 31. bodě odůvodnění se se smlouvami o prodeji zachází jako s režimem podpor. Bere v úvahu rovněž skutečnost, že společným jmenovatelem všech smluv o prodeji je rozhodnutí státu týkající se nabídnutí dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie investorům, které zaručují jejich rentabilitu po dobu platnosti smluv.
(286)
Zúčastněné strany tvrdí, že v okamžiku uzavření smlouvy o prodeji nepředstavovaly státní podporu, nelze je proto považovat za novou podporu. Odvolávají se na rozsudek ve věci Alzetta Mauro (67) a tvrdí, že podpora, která byla poskytnuta na trhu, jenž byl před liberalizací původně uzavřen hospodářské soutěži, je nutno považovat ode dne liberalizace za existující podporu. Bez ohledu na čl. 1 písm. b) bod v) nařízení (ES) č. 659/1999 se to vztahuje na režimy podpor i na jednotlivé podpory.
(287)
Výše uvedené tvrzení Komise odmítá. Bylo prokázáno, že ke dni vstupu Polska do EU byla splněna všechna kritéria existence státní podpory. Konkrétně bylo prokázáno, že v té době již Polsko obchodovalo s elektřinou se sousedními zeměmi a že od roku 1999 fungovala polská energetická burza. V každém případě nebylo pochyb, že ode dne přistoupení se Polsko okamžitě připojí k odvětví, které je otevřeno hospodářské soutěži. Podle Komise bylo účelem ustanovení Smlouvy o přistoupení týkajících se státní podpory zajištění přezkumu opatření, která by ke dni přistoupení mohla narušit hospodářskou soutěž mezi členskými státy. Na rozdíl od smluv o přistoupení před 1. květnem 2004 usiluje Smlouva o přistoupení, kterou podepsalo Polsko a devět dalších států, o omezení opatření považovaných za státní podporu na tři výše popsané konkrétní případy. Rozsudek ve věci Alzetta Mauro se netýká opatření podpory, které spadá do oblasti působnosti Smlouvy o přistoupení, nelze ho proto na posuzované smlouvy o prodeji uplatnit. Komise rovněž poznamenává, že se rozsudek ve věci Alzetta Mauro týká skutkové situace popsané v rozhodnutí Komise, jež pochází z doby před vstupem nařízení (ES) č. 659/1999 v platnost.
(288)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem a na základě ustanovení Smlouvy o přistoupení Komise vyvozuje závěr, že smlouvy o prodeji představují novou podporu.
(289)
Vzhledem k tomu, že smlouvy o prodeji nebyly Komisi oznámeny v souladu s procesními pravidly týkajícími se státních podpor, Komise je považuje za protiprávní podporu.
7.1.4 Příslušná ustanovení Smlouvy
(290)
Zúčastněné strany tvrdily, že Komise měla smlouvy o prodeji přezkoumat v rámci prozatímního mechanismu stanoveného ve Smlouvě o přistoupení spolu s případem týkajícím se státní podpory č. PL 1/03 (68).
(291)
Komise s tímto tvrzením nesouhlasí.
(292)
V rámci prozatímního mechanismu stanoveného ve Smlouvě o přistoupení byly pravomoci Komise omezeny na potvrzení nebo vyjádření námitek vůči rozhodnutím přijatým orgány pro hospodářskou soutěž v přistupujících státech, která se týkají opatření, jež vstoupila v platnost a po přistoupení se nadále uplatňují. Věc č. PL 1/03 se týkala rozhodnutí polského orgánu pro hospodářskou soutěž ohledně předlohy zákona o náhradách státu za zrušení smluv o prodeji. Netýkala se podpory poskytnuté v rámci samotných smluv o prodeji, polské orgány smlouvy o prodeji neoznámily v rámci prozatímního postupu a rozhodnutí UOKIK (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže a spotřebitelů) nezahrnovalo jednotlivé smlouvy o prodeji. Komise neměla pravomoci, které by ji umožňovaly samostatně rozhodnout o rozšíření této věci na základě prozatímního postupu.
(293)
I kdyby Komise mohla samostatně rozšiřovat oblast působnosti těchto případů, v tomto konkrétním případě by to nebylo možné, jelikož zákon zkoumaný v rámci prozatímního postupu předpokládal povinné ukončení všech smluv před vstupem Polska do EU. Jelikož se přezkum Komise mohl vztahovat pouze na problémy týkající se státní podpory uplatňované po přistoupení, Komise nemohla smlouvy o prodeji zahrnout do své analýzy.
(294)
Co se týká ostatních dvoustranných smluv nebo Energetické charty, Komise poznamenává, že ty nebrání zrušení takových smluv, vyžadují však odpovídající náhradu, což smlouvy o prodeji nezbavuje jejich charakteru státní podpory. Účelem těchto smluv je zajištění rovnováhy mezi cíli v oblasti liberalizace a povinností zachovat investice. Co se týká připomínek zúčastněných stran ohledně zbavení práv, Komise zastává názor, že pokud by smlouvy o prodeji představovaly protiprávní podporu neslučitelnou se společným trhem, byly by nelegální. Jejich zrušení proto nelze považovat za zbavení práv. Pokud by byly považovány za zbavení práv, Komise zastává názor, že lze přiznat náhradu, a podmínky stanovené v metodice pro uvízlé náklady zaručují, že tato náhrada je spravedlivá.
7.1.5 Posouzení slučitelnosti
(295)
Čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES stanoví obecný zákaz poskytování státních podpor ve Společenství.
(296)
V čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy o ES jsou stanoveny výjimky ze zásady obecné neslučitelnosti takovéto podpory se společným trhem, jak je stanoveno v čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(297)
Výjimky stanovené v čl. 87 odst. 2 Smlouvy o ES se na tento případ nevztahují, jelikož toto opatření nemá sociální povahu ani není poskytnuto jednotlivým spotřebitelům, není určeno k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi, ani není poskytnuto hospodářství určitých oblastí Spolkové republiky Německo postižených rozdělením této země.
(298)
Další výjimky jsou stanoveny v čl. 87 odst. 3 Smlouvy o ES.
(299)
Čl. 87 odst. 3 písm. a) stanoví, že za slučitelné se společným trhem mohou být považovány „podpory, které mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností“. Za takovou oblast lze považovat většinu (ne-li celé) území Polska.
(300)
Komise přijala pokyny pro posuzování těchto podpor. V okamžiku přistoupení Polska k EU platily pokyny k vnitrostátní regionální podpoře (69) (dále jen „regionální pokyny“). Tyto pokyny upravovaly rovněž posuzování regionální podpory podle čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES.
(301)
Podle regionálních pokynů mohla být povolena pouze státní podpora na uhrazení investičních nákladů. Provozní podpora byla v zásadě zakázána (bod 4.15 regionálních pokynů), bylo však možné takovou podporu povolit pro konkrétní oblasti za předpokladu, že byla časově omezená a postupně se snižovala (70).
(302)
Podporu nelze považovat za investiční podporu. Investiční podpora je stanovena pomocí přehledu možných způsobilých nákladů, které jsou upřesněny v bodě 4.5 a 3.6 regionálních pokynů. Platby uskutečněné na základě smluv o prodeji jednoznačně pokrývají rovněž jiné náklady. Nejevidentnějším případem je záruka uhrazení nákladů na palivo potřebné pro provoz elektráren. Smlouvy o prodeji předpokládají rovněž uhrazení nákladů na zaměstnance. Tyto náklady samozřejmě nelze zahrnout do přehledu nákladů způsobilých pro investiční podporu. Naopak, odpovídají běžným výdajům hospodářského subjektu, proto musí být zahrnuty do provozních nákladů vymezených v bodě 4.14 regionálních pokynů.
(303)
Podpora poskytnutá v rámci smluv o prodeji není přiměřeně časově omezena. Smlouvy o prodeji mají platit po velmi dlouhou dobu, která se blíží očekávané době životnosti typické elektrárny. Smlouvy o prodeji mimoto neobsahují žádná ustanovení ohledně postupného snižování výše podpory. Zaručená množství kupované elektřiny se nesnižují, ceny jsou indexové, což obvykle znamená, že rostou a nijak neklesají. Bez ohledu na čas se nesnižuje záruka zisku ani její rozsah.
(304)
Na základě výše uvedených skutečností Komise vyvozuje závěr, že podpora nemůže využít výjimky stanovené v čl. 87 odst. 3 písm. a) Smlouvy o ES.
(305)
Čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy o ES stanoví, že za slučitelné se společným trhem mohou být považovány „podpory, které mají napomoci uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu anebo napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu“.
(306)
Komise upozorňuje na skutečnost, že dotyčná podpora nemá napomoci uskutečnění významného projektu společného evropského zájmu.
(307)
Podle názoru Komise rovněž nic nenaznačuje, že by měla napravit vážnou poruchu polského hospodářství. Komise uznává, že elektřina je důležitým produktem pro hospodářství každého členského státu a že v 90. letech byla v Polsku nutná modernizace tohoto odvětví.
(308)
Komise se však domnívá, že koncepce „vážné poruchy v hospodářství členského státu“ zahrnuje případy mnohem vážnější povahy. Obvykle odvolávání se na možné důsledky pro hospodářství členského státu, jak činí zúčastněné strany, nepostačuje k tomu, aby bylo možno mít za to, že v případě daného opatření lze použít výše uvedená ustanovení Smlouvy. Za tímto účelem je přinejmenším zapotřebí podrobnější popis a analýza pravděpodobnosti vzniku takových poruch a rovněž rozsahu jejich důsledků.
(309)
Závěrem Komise upozorňuje na skutečnost, že v podobných situacích je nutné jednat rychle, což se neslučuje s dlouhým cyklem nabídkových řízení a sjednávání smluv o prodeji.
(310)
Na základě těchto skutečností Komise vyvozuje závěr, že podpora nemůže využít výjimky podle čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy o ES.
(311)
Čl. 87 odst. 3 písm. d) Smlouvy o ES stanoví, že za slučitelné se společným trhem mohou být považovány podpory určené na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví, jestliže neovlivní podmínky obchodu a hospodářské soutěže ve Společenství v míře odporující společnému zájmu. Toto ustanovení se zjevně na smlouvy o prodeji nevztahuje.
(312)
Čl. 87 odst. 3 písm. c) umožňuje povolit státní podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Komise vypracovala řadu pokynů a sdělení, které objasňují používání výjimky stanovené v tomto článku.
(313)
Zúčastněné strany zmínily použitelnost regionálních pokynů a pokynů o státní podpoře na ochranu životního prostředí (dále jen „pokyny o ochraně životního prostředí“).
(314)
V 300. až 304. bodě odůvodnění jsou popsány důvody, proč podporu nelze považovat za slučitelnou se společným trhem při použití regionálních pokynů (71).
(315)
Pokud jde o pokyny o ochraně životního prostředí, Komise upozorňuje na skutečnost, že stejně jako v případě regionálních pokynů tyto pokyny povolují především investiční podporu. Provozní podpora je omezena na specifické cíle. Prvním z nich je podpora na nakládání s odpady a úspory energie (bod E.3.1), kterou je možno poskytnout na dobu nejvýše 5 let. Druhým je podpora ve formě snížení daní či osvobození od daně (bod E.3.2). Třetím je podpora pro obnovitelné zdroje energie (bod E.3.3). Na danou záležitost ze zjevně nevztahuje žádný z těchto případů.
(316)
Čtvrtým a posledním druhem provozní podpory, která může být povolena, je podpora v případě kombinované výroby elektrické energie a tepla (bod E.3.4). Někteří z dotyčných výrobců vyráběli teplo i elektrickou energii. Polské orgány ani žádný z výrobců však neprokázali, že jejich výrobní závody plně splňují kritéria týkající se účinnosti, jak je požadováno v pokynech o ochraně životního prostředí. Polsko poskytlo Komisi údaje, které prokazují, že by tato kritéria účinnosti splňovala pouze omezená část dotyčné výroby. Podle názoru Komise to neumožňuje povolit na základě těchto ustanovení podporu, která zahrnuje celkovou výrobu dotyčných výrobců.
(317)
Jediným dokumentem z dokumentů uvedených v 312. bodě odůvodnění, jenž by bylo možno v daném případě použít, je metoda pro uvízlé náklady. Metoda pro uvízlé náklady se týká podpory poskytnuté nástupnickým společnostem bývalého monopolu, které elektrárny postavily v době před liberalizací odvětví elektřiny a které by mohly mít potíže s jejich provozem na liberalizovaném trhu.
(318)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise zmínila řadu okolností, které zpochybňují možnost povolení smluv o prodeji na základě metodiky pro uvízlé náklady.
(319)
Jedna z nich se týkala toho, že metodika pro uvízlé náklady stanoví, že Komise přistupuje mimořádně podezíravě k podpoře, která má zajistit veškeré příjmy nebo část příjmů, jichž bylo dosahováno před vstupem směrnice 96/26/ES v platnost, bez pečlivého zohlednění způsobilých uvízlých nákladů, které mohou vyplývat ze zavedení hospodářské soutěže (72).
(320)
Smlouvy o prodeji měly zabezpečit většinu příjmů z doby před vstupem směrnice 96/26/ES v platnost, jichž dosahovali daní výrobci a výrobní závody. Mimoto se to týkalo výrobních závodů, které měly velmi důležitý podíl na trhu a po velmi dlouhou dobu, která značně překračovala dobu potřebnou pro přiměřené přizpůsobení se tržním zásadám.
(321)
Na základě výše uvedených skutečností Komise přijala závěr, že smlouvy o prodeji nejsou slučitelné s kritérii stanovenými v metodice pro uvízlé náklady. Jsou v rozporu se základními předpoklady této metodiky, která měla umožnit postupné, ale současně skutečné přizpůsobení se tržním zásadám.
(322)
Zúčastněné strany tvrdily, že by smlouvy o prodeji mohly být povoleny přímo na základě ustanovení čl. 87 odst. 3 Smlouvy o ES. Uváděly, že smlouvy o prodeji usnadnily rozvoj polského energetického odvětví, jelikož přilákaly zahraniční investice do moderních závodů na výrobu elektrické energie, které nejsou škodlivé pro životní prostředí. Proto by smlouvy o prodeji měly sloužit „usnadnění rozvoje některých hospodářských činností“.
(323)
Komise upozorňuje na skutečnost, že oba výše uvedené politické cíle - přilákání investic a podpora vybudování výrobních závodů nepoškozujících životní prostředí -jsou naprosto stejné jako cíle, jichž se týkají regionální pokyny a pokyny o ochraně životního prostředí. Komise smlouvy o prodeji již přezkoumala na základě obou pokynů a došla k závěru, že nebyly slučitelné s těmito pravidly. Komise má za to, že tím je vyčerpána možnost použít čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy za účelem povolení smluv o prodeji.
(324)
Vzhledem k této situaci Komise přijímá závěr, že smlouvy o prodeji nejsou slučitelné se společným trhem.
7.1.6 Zvláštní případ společnosti Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
(325)
Smlouvu se společností Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. společnost PSE ukončila dne 17. května 2006 (73), dříve než výstavba elektrárny dospěla do pokročilé fáze. Vzhledem k tomu, že elektrárna v té době nevykonávala žádnou činnost, společnost neměla možnost získat ze smluv o prodeji prospěch. Neměla proto prospěch ze státní podpory.
(326)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem Komise zastává názor, že smlouva o prodeji neposkytla společnosti Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. žádnou podporu.
7.2 Ohledně zákona
(327)
Komise analyzovala čtyři kumulativní kritéria existence státní podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
(328)
Komise přezkoumala otázku zdroje prostředků použitých na platby stanovené v zákoně. Komise zjistila, že budou pocházet z parafiskálních poplatků stanovených týmž zákonem.
(329)
Zákon tento poplatek ukládá všem odběratelům (§ 8 zákona) a jeho výše záleží na kapacitě a možnosti připojení k síti (§ 10 a § 11 zákona). Výši poplatku stanovil URE (§ 12 zákona). Příjmy z poplatků vybrané dodavateli jsou poukazovány na bankovní účet společnosti Zarządca Rozliczeń S.A. To je účelová společnost, kterou zcela vlastní a kontroluje stát a která byla zřízena podle kapitoly 7 zákona. Společnost Zarządca Rozliczeń S.A. využívá tyto finanční prostředky na platby výrobcům, kteří jsou podle zákona příjemci, v souladu s ustanoveními kapitoly 4 zákona, a to pod správním dohledem URE.
(330)
Komise zkoumala vlastnosti tohoto poplatku v souladu se svou ustálenou praxí (74) a judikaturou Soudního dvora v této oblasti (75). Komise vznesla tyto připomínky.
(331)
Za prvé, poplatek je povinnou dávkou, kterou stát uložil všem odběratelům.
(332)
Za druhé, příjmy z poplatků jsou převáděny na účet, který patří státní společnosti Zarządca Rozliczeń S.A. To je společnost, kterou zcela vlastní stát. Ze 7 členů dozorčí rady společnosti Zarządca Rozliczeń S.A. jsou čtyři (včetně předsedy) jmenováni ministry, dva předsedy orgánů veřejné správy (URE a Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Úřad na ochranu hospodářské soutěže a spotřebitelů) a jednoho volí valná hromada akcionářů, tj. státní společnost PSE Operator S.A. Komise vyvozuje závěr, že společnost Zarządca Rozliczeń S.A. je společnost zcela pod kontrolou státu. To dokládá rovněž skutečnost, že společnost Zarządca Rozliczeń S.A. působí pod kontrolou URE, který je státní agenturou. Příjmy z poplatků proto spravuje orgán, který je zcela pod kontrolou státu.
(333)
Za třetí, společnost Zarządca Rozliczeń S.A. používá získané finanční prostředky na platby pro některé výrobce podle ustanovení, která stát přijal v zákoně. Podle zákona společnost Zarządca Rozliczeń S.A. vyplácí výrobci finanční prostředky na uhrazení uvízlých nákladů v podobě zálohové platby na tyto náklady v daném roce nebo v podobě ročních úprav.
(334)
Na základě výše uvedených tří připomínek Komise vyvozuje závěr, že příjmy z poplatků představují státní prostředky.
(335)
Zákon předpokládá platby pro elektrárny, které se rozhodnou pro mechanismus stanovený v tomto zákoně. Elektrárny výměnou za tyto platby zruší smlouvy o prodeji, které uzavřely se společností PSE.
(336)
Platby podle zákona oprávněným elektrárnám umožní zmírnit zátěž v podobě hrazených nákladů. Vzorec pro výpočet těchto plateb předpokládá zejména to, že stát bude hradit ztráty vyplývající z určitých druhů nákladů spolu s náklady na amortizaci a palivo, pokud se příjmy získané na trhu ukáží jako nedostatečné k uhrazení těchto nákladů, a za určitých podmínek, jejichž splnění je v běžné hospodářské situaci velmi pravděpodobné. To znamená, že podle těchto podmínek hradí platby, které provádí stát, výdaje, jež by za běžných tržních podmínek museli obvykle hradit výrobci. Tyto platby proto představují hospodářskou výhodu.
(337)
Zúčastněné strany uvádějí, že tyto platby takovou výhodu nepředstavují, jelikož mají být pouze spravedlivou náhradou za zrušení smluv o prodeji. Toto odůvodnění je založeno na předpokladu, že smlouvy o prodeji jako takové nepředstavují hospodářskou výhodu, což - jak bylo objasněno v bodě 7.1.1 - není pravda.
(338)
Jelikož příjemci podle zákona jsou stejné elektrárny jako v případě smluv o prodeji, je nutno použít stejné odůvodnění jako v 254. až 257. bodě odůvodnění.
(339)
Zákon zajišťuje výhodu mnoha společnostem působícím na trhu výroby elektřiny. Tento trh je v EU liberalizován. Opatření, která zvýhodňují podniky v energetickém odvětví v jednom členském státě, mohou omezit možnosti vývozu podniky z ostatních členských států do tohoto státu nebo zvýhodnit vývoz elektřiny do těchto druhých států. To platí zejména pro Polsko, které se nachází ve střední Evropě a je propojeno nebo může být snadno propojeno s několika jinými členskými státy.
(340)
Konkurenční výhoda vyplývající ze zákona může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(341)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem Komise vyvozuje závěr, že systém náhrad stanovený v zákoně představuje státní podporu.
7.2.1 Zákonnost podpory
(342)
Zákon vstoupil v platnost dne 4. srpna 2007. V této souvislosti Komise podotýká, že podle § 6 odst. 1 zákona výrobce, který se rozhodne využít tento program, obdrží finanční prostředky na pokrytí uvízlých nákladů teprve po uzavření dohody o ukončení. Podle § 22 odst. 4 zákona se první splátka zálohové platby na uvízlé náklady vyplácí způsobilým výrobcům ve lhůtě do 5. dne měsíce následujícího po uplynutí 120 dní ode dne, k němuž došlo k předčasnému ukončení dlouhodobých smluv na základě dohody o jejich zrušení. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nelze považovat datum vstupu zákona v platnost za datum přiznání podpory výrobcům, tj. datum, k němuž příjemce získal právně závazné právo na podporu. Komise se proto nedomnívá, že vstup zákona v platnost před přijetím tohoto rozhodnutí představuje porušení povinnosti podle čl. 88 odst. 3 Smlouvy o ES.
7.2.2 Posouzení slučitelnosti
(343)
Čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES stanoví obecný zákaz poskytování státních podpor ve Společenství.
(344)
Čl. 87 odst. 3 písm. c) umožňuje povolit státní podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Komise vypracovala řadu pokynů a sdělení, které objasňují používání výjimky uvedené v tomto článku.
(345)
Metodika pro uvízlé náklady má analyzovat podpory, které jsou nástupnickým společnostem bývalého monopolu v elektroenergetickém odvětví poskytnuty s ohledem na skutečnost, že některá rozhodnutí, která tyto nástupnické společnosti přijaly před liberalizací, by po provedení liberalizace nebyly z ekonomického hlediska racionální.
(346)
V oddíle 3 prvním odstavci metodiky pro uvízlé náklady je vysvětleno, že uvízlé náklady „mohou mít v praxi různou formu: dlouhodobé kupní smlouvy, investice provedené na základě předpokládané nebo výslovné záruky prodeje, investice provedené mimo rozsah běžných činností, atd.“. Ve zkoumaném případě je podpora určena na investice do modernizace nebo rozšíření elektráren, přičemž smlouvy o prodeji plní úlohu přímé záruky prodeje. Tato metodika se zabývá rovněž důsledky dlouhodobých smluv o nákupu plynu, jež byly uzavřeny výrobci, kteří používají plyn. Komise se proto domnívá, že podpora přesně spadá do oblasti působnosti metodiky pro uvízlé náklady. Komise podporu analyzovala podle této metodiky.
(347)
Metodika pro uvízlé náklady předpokládá dvoufázové posouzení podpory určené na náhradu uvízlých nákladů. První fáze popsaná v oddíle 3 metodiky se týká vymezení způsobilých nákladů, což zahrnuje zejména výpočet maximální výše náhrady, kterou je možno přiznat. Druhá fáze popsaná v oddíle 4 metodiky se týká mechanismu výpočtu skutečné náhrady, která má být vyplacena za uvízlé náklady s ohledem na skutečný rozvoj hospodářské soutěže na trhu.
(348)
Komise nejprve zkoumala, zda podpora splňuje podmínky stanovené v bodech 3.1-3.12 metodiky pro uvízlé náklady.
(349)
V souladu s bodem 3.1 metodiky pro uvízlé náklady se při vyplácení maximální výše náhrady berou v úvahu pouze investice, které byly dokončeny přede dnem vstupu směrnice 96/92/ES v platnost v Polsku, tj. přede dnem přistoupení Polska k EU, a rovněž množství plynu objednaného před tímto dnem podle zásady „ber nebo plať“. Ve výjimečných případech byly v úvahu brány rovněž investice zahájené přede dnem přistoupení Polska do EU, které však v době vstupu nebyly dokončeny, avšak pouze v rozsahu, v němž bylo Polsko schopno Komisi prokázat, že dokončení těchto investic a příjmy plynoucí z jejich provozu povedou k nižším uvízlým nákladům než zastavení stavebních prací.
(350)
Podle bodu 3.2 metodiky pro uvízlé náklady je existence a platnost záruk provozu poskytnutých výrobcům nesporná, jelikož jsou ve smlouvách o prodeji výslovně uvedeny.
(351)
V souladu s bodem 3.3 metodiky pro uvízlé náklady jsou dotyčné investice velmi významné a mohou vést k velkým ztrátám. To se týká rovněž dlouhodobých smluv typu „ber nebo plať“. Komise se domnívá, že pokud by tyto ztráty nebyly nějakým způsobem nahrazeny, mohly by vzhledem k svému rozsahu ohrozit další fungování dotčených podniků. To dokládá rovněž reakce institucí, které investice financovaly a které Komisi sdělily, že neexistence přiměřené náhrady může představovat porušení smluv o financování vzhledem k významnému nebezpečí úpadku dotyčného podniku.
(352)
Komise bere v úvahu rovněž skutečnost, že se dopad uvízlých nákladů posuzuje na úrovni konsolidovaných skupin. To umožňuje patřičně zohlednit všechny důsledky liberalizace pro skupinu, a to kladné i záporné. Tento mechanismus vylučuje nové investice, pokud se jednoznačně nejedná o náhradní investice. Komise se proto domnívá, že nové investice v odvětví jsou zásadní pro dobré fungování trhu a nelze je zastavit s ohledem na náhrady za uvízlé náklady.
(353)
V souladu s bodem 3.4 metodiky pro uvízlé náklady jsou částky vynaložené příjemci na uskutečněné investice neodvolatelné. Neexistuje žádná jiná možnost zajištění návratnosti investic do elektrárny, pouze její provozování nebo prodej za cenu, která nemůže být vyšší než příjem, jehož může daná elektrárna dosáhnout za prodej své elektřiny na trhu. Rovněž smlouvy typu „ber nebo plať“ nemohou být výrobci jednostranně zrušeny.
(354)
V souladu s bodem 3.5 metodiky nesouvisejí uvízlé náklady spojené s investicemi do elektráren s dvoustrannými smlouvami. Proto ověření, zda tyto náklady vyplývají ze záruk vázajících dvě společnosti patřící do téže skupiny, není důležité. Uvízlé náklady spojené se smlouvami typu „ber nebo plať“ nezavazují společnosti patřící do stejné skupiny.
(355)
V souladu s bodem 3.6 metodiky pro uvízlé náklady předložily polské orgány Komisi přehled nákladů, které mají být uhrazeny prostřednictvím náhrad v případě, že příjmy elektrárny nestačí na jejich pokrytí. Po analýze těchto kategorií nákladů Komise dospěla k závěru, že náhrady nepřekročí částky, které jsou nezbytné k pokrytí nedostatečné návratnosti investic po dobu životnosti nových aktiv, v případě potřeby s přiměřeným ziskovým rozpětím. Při výpočtu maximální výše náhrady byla přijata řada hospodářských předpokladů, zejména základní tržní cena rovnající se ceně, kterou by byl ochoten nabídnout subjekt vstupující na polský trh. Přitom byla použita hypotéza, že tento subjekt bude jako základní zdroj energie používat uhlí. Komise ověřila shodu tohoto předpokladu týkajícího se zdroje energie se stávajícími tendencemi nových investic v tomto odvětví v Polsku, a rovněž prověřila, zda budou zásoby uhlí v Polsku dostačující, aby tato tendence mohla být v budoucnu zachována. Pokud bude skutečná tržní cena nižší než předpokládaná základní tržní cena, bude při výpočtu náhrady zohledněna základní tržní cena. Komise se domnívá, že tento způsob výpočtu náhrad za uvízlé náklady, který je shodný se způsobem používaným v její ustálené praxi (76), bere v úvahu hospodářské náklady, které odpovídají skutečně investovaným částkám. Náhrady za smlouvy typu „ber nebo plať“ byly vypočteny s přihlédnutím k výši skutečně objednaných objemů a nejlepších možných odhadů týkajících se vývoje cen ve smlouvách.
(356)
V souladu s bodem 3.7 metodiky pro uvízlé náklady byly při výpočtu náhrad zohledněny příjmy vytvořené dotyčnými aktivy. Maximální výší náhrady je částka po odečtení příjmů vytvořených v minulosti aktivy, jež jsou k dispozici k uhrazení investičních nákladů, a rovněž hotovostních toků elektrárny od roku 2007 do doby skončení platnosti smluv o prodeji, které budou k dispozici k uhrazení investičních nákladů. Všechny tyto příjmy jsou vzaty v úvahu ode dne uzavření smluv o prodeji a v odečtených částkách jsou zahrnuty veškeré státní podpory obdržené ode dne 1. května 2004.
(357)
V souladu s bodem 3.8 metodiky pro uvízlé náklady byla od maximálních náhrad odečtena hodnota podpor poskytnutých v minulosti na dotyčná aktiva, a zejména investiční podpora.
(358)
V souladu s bodem 3.9 metodiky pro uvízlé náklady byl při výpočtu uvízlých nákladů patřičně zohledněn skutečný vývoj cen elektřiny. Pravidelné úpravy výše náhrad budou přihlížet k rozdílu mezi předpokládanou cenou elektřiny použitou pro účely výpočtu maximální výše náhrad a skutečnou cenou elektřiny. Při výpočtu skutečné výše platby na náhrady za smlouvy typu „ber nebo plať“ bude zohledněna skutečná spotřeba plynu a skutečné ceny této suroviny, a rovněž skutečná cena, za niž společnosti prodaly vyrobenou elektřinu.
(359)
V souladu s bodem 3.10 metodiky pro uvízlé náklady jsou při výpočtu maximální výše náhrady zohledněny náklady amortizované před vstupem směrnice 96/26/ES v platnost v Polsku.
(360)
V souladu s bodem 3.11 metodiky pro uvízlé náklady byly náhrady vypočteny s přihlédnutím k řešení, které je z ekonomického hlediska pro stát nejméně zatěžující. Pokud jde o aktiva, jejichž výstavba byla zahájena před vstupem Polska do EU, nebyla však do dne přistoupení dokončena, Polsko prokázalo, že maximální náhrady byly vypočteny na základě levnějšího ze dvou možných scénářů: dokončení výstavby a provoz nových aktiv za účelem získání příjmů, nebo zastavení stavebních prací. Rovněž mechanismus náhrady uvízlých nákladů spojených se smlouvami typu „ber nebo plať“ byl vypracován tak, aby výrobce pobízel k provozu elektrárny v zájmu snížení celkové výše uvízlých nákladů, místo k zastavení výroby a zaplacení veškerého penále, což by mělo za následek mnohem vyšší uvízlé náklady. Komise analyzovala řadu scénářů předložených Polskem za účelem posouzení, nakolik tento mechanismus povede ke snížení celkové výše náhrad. Pokud bude objem plynu objednaného na zásadě „ber nebo plať“ v době fungování režimu náhrad znovu projednán a snížen, dojde k úměrnému snížení skutečné výše plateb náhrad.
(361)
V souladu s bodem 3.12 metodiky pro uvízlé náklady dosahuje doba platnosti vyplacení náhrad až roku 2027. V bodě 3.12 metodiky pro uvízlé náklady se uvádí, že „náklady, které mohou nést některé podniky po časovém období stanoveném v článku 26 směrnice (18. únor 2006) nemohou představovat způsobilé uvízlé náklady ve smyslu této metodiky“. V poznámce pod čarou 5 metodiky pro uvízlé náklady se však uvádí, že „je třeba pochopit, že investice, které nelze nahradit nebo které nejsou ekonomicky životaschopné v důsledku liberalizace vnitřního trhu s elektřinou, mohou představovat uvízlé náklady ve smyslu této metodiky, včetně případů, kdy mají v zásadě přesáhnout rok 2006. Kromě toho povinnosti nebo záruky, které musí být rozhodně plněny i po 18. únoru 2006 z toho důvodu, že jejich nesplnění by způsobilo vážná rizika s ohledem na ochranu životního prostředí, veřejnou bezpečnost, sociální ochranu pracovníků nebo bezpečnost elektroenergetické sítě, mohou, jsou-li řádně zdůvodněny, představovat podle této metodiky způsobilé uvízlé náklady“.
(362)
Uvízlé náklady, o nichž se hovoří v zákoně, jsou úzce spojeny s investicemi do elektráren, které nelze získat zpět kvůli liberalizaci vnitřního trhu s elektřinou. Týká se to rovněž smluv typu „ber nebo plať“, které byly uzavřeny za účelem zajištění dodávek pro elektrárny využívající smluv o prodeji v rozsahu, který odpovídá množství elektřiny zahrnuté ve smlouvách o prodeji. Vzhledem k výše uvedené poznámce pod čarou 5 může Komise povolit prodloužení náhrad za předpokládanou lhůtu, jestliže se domnívá, že to odůvodňují okolnosti daného případu.
(363)
Komise upozorňuje na skutečnost, že dotyčné investice jsou investicemi do elektráren. Jsou do investice, které jsou obzvlášť dlouhodobé (od 15 do někdy až 30 let), v nichž velmi důležitou úlohu hraje vývoj cen elektřiny, který lze obtížně předvídat, zejména v době přechodu na plně liberalizovaný trh. Návratnosti těchto investic nelze dosáhnout, jsou-li ceny elektřiny nižší než ceny předpokládané v době výstavby elektrárny.
(364)
Za těchto okolností se Komise domnívá, že stejně jako v předchozích případech týkajících se Řecka (77) a Portugalska (78) se na tyto konkrétní uvízlé náklady vztahuje poznámka pod čarou 5 v metodice pro uvízlé náklady a odůvodňuje přiznání náhrady v období od roku 2006 do doby skončení platnosti původních smluv o prodeji.
(365)
Na základě výše uvedených skutečností Komise přijímá závěr, že zákon splňuje kritéria stanovená v bodech 3.1-3.12 metodiky pro uvízlé náklady. Maximální náhrady z důvodu uvízlých nákladů nepřekračují výši, kterou tato metodika povoluje. Proto je na základě ustanovení této metodiky nutno považovat tyto náklady za způsobilé.
(366)
Komise přezkoumala, zda podpora splňuje podmínky stanovené v bodech 4.1-4.6 metodiky pro uvízlé náklady.
(367)
V souladu s bodem 4.1 metodiky pro uvízlé náklady byly maximální výše náhrad vypočteny na základě jednoznačně stanovených a jednotlivých elektráren a smluv typu „ber nebo plať“. Skutečně vyplacené náhrady nepřekročí tyto maximální částky.
(368)
V souladu s bodem 4.2 metodiky pro uvízlé náklady bude výše skutečně vyplacených náhrad zohledňovat skutečné změny základních hospodářských údajů, zejména ceny elektřiny a množství plynu zakoupeného v rámci smluv typu „ber nebo plať“. Pokud se budou například skutečné ceny elektřiny lišit od základní tržní ceny zmíněné v 355. bodě odůvodnění, výše skutečných náhrad se odpovídajícím způsobem změní. Rovněž částky skutečných náhrad za smlouvy typu „ber nebo plať“ budou zohledňovat skutečné podmínky, za nichž daní výrobci kupují plyn a prodávají elektřinu na trhu.
(369)
V souladu s bodem 4.3 metodiky uvízlých nákladů se polské orgány zavázaly předkládat Komisi každý rok zprávu o provádění zákona v souladu s bodem 4.3 metodiky.
(370)
V souladu s bodem 4.4 metodiky uvízlých nákladů základní tržní cena zohledněná v 355. bodě odůvodnění časem významně roste, což vede k tomu, že výše vyplacených náhrad bude podléhat určitým snížením. Komise toto hodnotí příznivě.
(371)
V souladu s bodem 4.5 metodiky uvízlých nákladů je maximální výše náhrad, která má být vyplacena konkrétnímu podniku, stanovena předem. Zohledňuje budoucí zisky příjemců vyplývající z vyšší produktivity. V oznámení je zejména upřesněno, jakým způsobem budou při výpočtu uvízlých nákladů brány v úvahu změny různých zohledněných hospodářských činitelů (např. ceny, podíl na trhu a jiné relevantní činitele uváděné členským státem, které jsou uvedeny v metodice).
(372)
V souladu s bodem 4.6 metodiky uvízlých nákladů se polské orgány zavázaly napříště neposkytovat žádnou podporu na záchranu nebo restrukturalizaci podnikům, kteří budou příjemci podle zákona, a to po dobu deseti let od poslední výplaty náhrady. Tato lhůta, která u některých podniků sahá až do roku 2037, byla stanovena v souladu se zásadou „jednou a dost“, což odpovídá výkladu Komise v bodě 73 pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (79). Podle názoru Komise toto řešení dostatečně zajišťuje, aby v rámci metodiky pro uvízlé náklady nemohlo dojít k nepatřičné kumulaci podpory.
(373)
Na základě výše uvedených skutečností Komise vyvozuje závěr, že zákon splňuje kritéria stanovená v bodě 4.1-4.6 metodiky pro uvízlé náklady. Způsob vyplácení skutečných plateb za uvízlé náklady je proto v souladu s metodikou pro uvízlé náklady.
(374)
Za těchto okolností Komise přijímá závěr, že zákon je v souladu s metodikou pro uvízlé náklady. Podpora určená na uhrazení způsobilých uvízlých nákladů splňuje kritéria obsažená v metodice pro uvízlé náklady, je proto možné považovat tuto podporu za slučitelnou se společným trhem.
(375)
Výrobci energie, kteří jsou příjemci podle zákona, by podle metodiky pro uvízlé náklady měli nárok na obdržení státní podpory počínaje dnem 1. května 2004. Zákon stanoví systém budoucích náhrad, avšak při výpočtu maximální výše náhrad zohledňuje rovněž výši podpory, kterou výrobci obdrželi v minulosti. Maximální výší náhrady je podle přílohy 2 zákona částka po odečtení příjmů vytvořených v minulosti aktivy, jež byly k dispozici k uhrazení investičních nákladů. Jak je uvedeno v 356. bodě odůvodnění, v odečtených příjmech jsou zahrnuty veškeré státní podpory obdržené od 1. května 2004. Komise prohlašuje zákon za slučitelný se společným trhem a rovněž prohlašuje za slučitelné se společným trhem částky podpor, které příjemci obdrželi ode dne 1. května 2004.
7.2.3 Zvláštní případ společností Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. a Electrabel Połaniec S.A.
(376)
Dvě smlouvy o prodeji uzavřené se společnostmi Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. a Electrabel Połaniec S.A., skončily dne 31. prosince 2006. Zákon se proto na tyto elektrárny nevztahuje. Jelikož se na tyto dvě smlouvy jako na jediné zákon nevztahuje, nevztahuje se na ně rovněž oblast působnosti tohoto rozhodnutí a s ohledem na tyto dvě společnosti Komise vydá zvláštní rozhodnutí.
8. ZÁVĚR
(377)
Komise vyvozuje závěr, že:
a)
smlouvy o prodeji představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES, s výjimkou smlouvy uzavřené se společností Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., a tato státní podpora není slučitelná se společným trhem;
b)
zákon představuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES a tato státní podpora je slučitelná se společným trhem na základě čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy o ES.
(378)
Jak bylo objasněno v bodě 7.1.1, státní podpory obsažené ve smlouvách o prodeji spočívají především v tom, že smlouvy o prodeji zaručují nákup určitého množství elektřiny společností PSE za cenu, která zahrnuje veškeré výrobní náklady.
(379)
Jelikož tato státní podpora není slučitelná se Smlouvou o ES, je nutno ji ukončit. Poněvadž ustanovení týkající se zaručeného odběru a záruky uhrazení nákladů představují základní část smluv o prodeji, Komise dospěla k závěru, že poskytování státní podpory je možno ukončit pouze zrušením smluv o prodeji.
(380)
Komise se domnívá, že ukončení smluv o prodeji bude od dotčených stran vyžadovat velké množství práce, zejména pokud jde o dohodnutí podmínek ukončení těchto smluv. Komise zastává názor, že za účelem přiměřeného zabezpečení dodávek elektřiny a zajištění toho, aby se přechod na plně liberalizovaný trh v Polsku uskutečnil za dobrých podmínek, je nutné poskytnout přiměřenou lhůtu pro realizaci tohoto procesu. Tyto cíle jsou rovněž v zájmu Společenství.
(381)
Při přípravě zákona v rámci vnitrostátního legislativního procesu Polsko konzultovalo všechny zúčastněné strany ohledně technických záležitostí spojených s dobrovolným ukončením smluv o prodeji. Na základě těchto konzultací činí v zákoně stanovená lhůta pro uzavření dohod o ukončení smluv o prodeji 150 dnů ode dne vstupu zákona v platnost, tj. 1. ledna 2008. Komise se domnívá, že tato lhůta je rovněž přiměřená k ukončení smluv o prodeji, jež vyžaduje toto rozhodnutí. Komise poznamenává, že v souladu s § 5 zákona dojde ke skutečnému ukončení dlouhodobých smluv k prvnímu dni měsíce následujícího po uplynutí 210 dnů od vstupu zákona v platnost (tj. 1. dubna 2008).
(382)
V souladu s 356. a 375. bodem odůvodnění se na částky podpory obdržené ode dne 1. května 2004 vztahuje zákon, jsou proto prohlášeny za slučitelné se společným trhem.
(383)
V konkrétním případě společnosti Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. Komise vyvozuje závěr, že elektrárna neměla na základě smluv o prodeji prospěch ze státní podpory.
(384)
Na smlouvy o prodeji uzavřené se společnostmi Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. a Electrabel Połaniec S.A. se oblast působnosti tohoto rozhodnutí nevztahuje. Ve věci těchto dvou společností Komise vydá zvláštní rozhodnutí,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Dlouhodobé smlouvy o prodeji kapacity a elektrické energie uzavřené mezi společností Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. a společnostmi uvedenými v příloze 1 zákona o zásadách hrazení nákladů, které výrobcům vznikly v souvislosti s předčasným ukončením dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie (dále jen „zákon“), představují ode dne přistoupení Polska k Evropské unii státní podporu pro výrobce elektřiny ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
2. Státní podpora uvedená v odstavci 1 je protiprávní a neslučitelná se společným trhem.
Článek 2
1. Polsko ukončí dlouhodobé smlouvy o prodeji kapacity a elektrické energie uvedené v článku 1.
2. Dohody o ukončení dlouhodobých smluv o prodeji kapacity a elektrické energie budou uzavřeny do dne 1. ledna 2008 a vstoupí v platnost nejpozději dne 1. dubna 2008.
Článek 3
Dlouhodobá smlouva o prodeji kapacity a elektrické energie uzavřená mezi společností Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. a společností Żarnowiecka Elektrownia Gazowa sp. z o.o. nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES.
Článek 4
1. Náhrady stanovené v zákoně představují státní podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o ES poskytnutou výrobcům uvedeným v příloze 2 tohoto zákona.
2. Státní podpora uvedená v odstavci 1 je v souladu s metodikou pro uvízlé náklady slučitelná se společným trhem.
3. Maximální výší náhrad stanovenou v zákoně je částka po odečtení celkových příjmů vytvořených aktivy v rámci dlouhodobých smluv a dostupných k uhrazení investičních nákladů.
Článek 5
1. Do dne 31. ledna 2008 polské orgány Komisi oznámí opatření, která Polsko přijalo k splnění tohoto rozhodnutí.
2. Polské orgány předloží Komisi každý rok zprávu o provádění zákona.
Článek 6
Toto rozhodnutí je určeno Polské republice.
V Bruselu dne 25. září 2007.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 25 de Setembro de 2007
relativa ao auxílio estatal concedido pela Polónia no âmbito de contratos de aquisição de energia de longo prazo e ao auxílio estatal que a Polónia tenciona conceder no âmbito de uma compensação a título da cessação voluntária dos contratos de aquisição de energia de longo prazo
[notificada com o número C(2007) 4319]
(Apenas faz fé o texto em língua polaca)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2009/287/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.o 2, primeiro parágrafo, do artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o n.o 1, alínea a), do artigo 62.o,
Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações em conformidade com as disposições supramencionadas (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Por carta de 1 de Março de 2005, ref. WEH/1023/6-54/05, registada em 3 de Março de 2005 (SG/2005/A/226), a Polónia notificou a Comissão Europeia, nos termos do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE, de um projecto de lei sobre as «regras que regem a cobertura de custos incorridos por empresas em relação com a cessação antecipada dos contratos de aquisição de energia de longo prazo» («projecto de lei»).
(2)
Na sequência de uma avaliação preliminar, a Comissão considerou que a notificação era incompleta e, por carta de 27 de Abril de 2005, pediu à Polónia que facultasse informações adicionais sobre a medida.
(3)
Por carta de 1 de Junho de 2005, registada em 2 de Junho de 2005, a Polónia apresentou alguma das informações adicionais solicitadas; as restantes informações foram facultadas por carta de 24 de Junho de 2005, registada em 28 de Junho de 2005.
(4)
Em 28 e 29 de Junho de 2005, a pedido da Polónia, foi organizada uma reunião técnica para discutir a notificação. A reunião identificou os aspectos remanescentes que deviam ainda ser esclarecidos por escrito pela Polónia, a fim de facultar à Comissão uma informação abrangente para a sua avaliação.
(5)
Na ausência de uma resposta completa, a Comissão recordou às autoridades polacas, por carta de 28 de Julho de 2005 (D/55776), os esclarecimentos solicitados na reunião de 28 de Junho de 2005 e pediu à Polónia que facultasse a informação solicitada.
(6)
Por carta de 7 de Setembro de 2005, registada em 9 de Setembro de 2005, a Polónia informou a Comissão de que, tendo em conta o fim da legislatura parlamentar, os trabalhos sobre o projecto de lei haviam sido interrompidos.
(7)
Por carta de 23 de Novembro de 2005, a Comissão informou a Polónia de que tinha decidido dar início ao procedimento estabelecido no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE no que respeita ao projecto de lei e aos contratos de aquisição de energia («CAE») de longo prazo no sector polaco da electricidade.
(8)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações.
(9)
Por carta de 16 de Dezembro de 2005, as autoridades polacas solicitaram que determinadas informações contidas na decisão de início do procedimento não fossem divulgadas a terceiros. A Comissão respondeu ao pedido e, por carta de 25 de Janeiro de 2006, apresentou a sua proposta para a versão não confidencial da decisão, que foi aceite pelas autoridades polacas por correio electrónico de 16 de Fevereiro de 2006, registado no mesmo dia.
(10)
A Polónia enviou à Comissão a primeira parte das suas observações sobre o início do procedimento relacionadas com o projecto de lei sobre a cessação antecipada dos contratos de aquisição de energia de longo prazo por carta de 28 de Dezembro de 2005, registada pela Comissão em 4 de Janeiro de 2006, a qual descrevia a acção tomada para dissipar as dúvidas expressas pela Comissão relativamente ao projecto de lei. Em seguida, na sequência de um pedido de prorrogação do prazo que foi aceite pela Comissão em 12 de Janeiro de 2006, as autoridades polacas apresentaram as suas observações sobre a avaliação dos CAE pela Comissão, por carta de 23 de Janeiro de 2006, registada pela Comissão em 26 de Janeiro de 2006
(11)
Em suplemento à sua carta de 23 de Dezembro de 2005, as autoridades polacas enviaram, por carta de 5 de Abril de 2006, registada em 6 de Abril de 2006, uma nova descrição das alterações previstas ao projecto de lei sobre a cessação antecipada dos acordos de aquisição de energia de longo prazo, a fim de tornar a lei conforme com as regras pertinentes dos auxílios estatais. Os anexos a essa carta foram enviados por carta de 6 de Abril de 2006, registada em 10 de Abril de 2006.
(12)
A Comissão recebeu observações das partes interessadas. Por carta de 20 de Junho de 2006, a Comissão transmitiu estas observações à Polónia, a quem foi dada a oportunidade de reagir.
(13)
A decisão de dar início ao procedimento foi contestada por uma das partes interessadas perante o Tribunal de Primeira Instância por meio de um recurso apresentado em 12 de Maio de 2006, a que foi atribuído o número de referência T-142/06.
(14)
Na sequência de um pedido das autoridades polacas de 7 de Julho de 2006, registado em 12 de Julho de 2006, a maior parte das observações foi traduzida para polaco e transmitidas às autoridades polacas por carta de 23 de Fevereiro de 2007. Em resposta a esta última, por carta de 12 de Março de 2007, registada no mesmo dia, as autoridades polacas informaram a Comissão de que já não era necessário traduzir as observações remanescentes.
(15)
As autoridades polacas enviaram subsequentemente um parecer sobre as observações das partes interessadas por carta de 28 de Março de 2007, registada pela Comissão no mesmo dia.
(16)
Em resposta à carta da Comissão de 28 de Abril de 2006, as autoridades polacas comunicaram informações adicionais sobre a medida por carta de 6 de Junho de 2006, registada em 8 de Junho de 2006. Por carta de 13 de Julho de 2006, registada em 17 de Julho de 2006, as autoridades polacas apresentaram cópias dos CAE com os anexos e apêndices correspondentes (609 documentos no total) em formato papel.
(17)
Por carta registada em 4 de Maio de 2006, as autoridades polacas solicitaram uma interpretação de um dos pontos da comunicação da Comissão relativa à metodologia de análise dos auxílios estatais ligados a custos ociosos («metodologia dos custos ociosos») (3).
(18)
Por carta de 27 de Setembro de 2006, a Comissão enviou às autoridades polacas uma lista de pontos de crucial importância para a elaboração do projecto de lei sobre a cessação antecipada dos contratos de aquisição de energia de longo prazo.
(19)
Por cartas registadas em 17 de Agosto de 2006, 5 de Janeiro de 2007 e 28 de Maio 2007, e por correio electrónico registado em 29 de Maio de 2007 (versão inglesa do projecto de lei) foram enviadas versões diferentes da lei sobre a cessação antecipada dos contratos de aquisição de energia de longo prazo em diferentes fases do processo legislativo na Polónia.
(20)
No decurso do procedimento, a Polónia facultou informações adicionais sobre a medida por cartas registadas em 31 de Janeiro de 2007 e 4 de Abril de 2007, por correios electrónicos com data de 2, 4, 7 e 11 de Maio de 2007 e por carta registada em 6 de Junho de 2007.
(21)
Por carta de 3 de Abril de 2007, a Comissão perguntou às autoridades polacas qual era a situação dos trabalhos legislativos em matéria de cessação antecipada dos CAE e quais as medidas tomadas pela Polónia na sequência de anteriores discussões havidas aquando de reuniões com os serviços da Comissão.
(22)
Além disso, no âmbito do procedimento de investigação, foram realizadas reuniões com as autoridades polacas em 5 de Abril de 2006, 7 de Setembro de 2006, 26 de Outubro de 2006, 2 de Fevereiro de 2007, 22 de Fevereiro de 2007, 26 de Abril de 2007, 2 de Maio de 2007 e 14 de Maio de 2007.
(23)
Por carta de 9 de Julho de 2007, a Polónia apresentou a versão final da lei sobre a cessação antecipada dos contratos de aquisição de energia de longo prazo, a qual foi adoptada pelo Parlamento polaco e entrou em vigor em 4 de Agosto de 2007. Em 18 de Julho de 2007, a Polónia apresentou a tradução inglesa da lei e uma lista das alterações introduzidas na lei pelo Senado, juntamente com uma exposição de motivos.
2. DESCRIÇÃO DO AUXÍLIO
2.1. Contratos de aquisição de energia de longo prazo
(24)
Em meados dos anos 90, o governo polaco decidiu lançar um programa destinado a modernizar o sector polaco da electricidade e a pô-lo em conformidade com as normas ambientais e técnicas da Europa Ocidental.
(25)
A fim de implementar este programa, a Polónia lançou um procedimento de concurso com vista a seleccionar projectos para instalações de produção de energia eléctrica novas ou modernizadas. Estes projectos beneficiariam de contratos de aquisição de energia de longo prazo para os produtores de electricidade. A decisão de lançar o procedimento de concurso foi tomada pelo ministério do Comércio e Indústria. O procedimento foi organizado sob a égide do ministério pela Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. («PSE»), o operador estatal polaco de rede de electricidade.
(26)
A documentação e especificações técnicas para o procedimento de concurso foram publicadas em Agosto e Setembro de 1994. Os documentos indicavam três objectivos a cumprir pelos projectos: aquisição de electricidade barata, manutenção de um nível razoável de segurança do abastecimento e melhoria das normas ambientais e prevenção da deterioração ambiental, tendo em conta os requisitos de integração entre a Polónia e a Europa Ocidental.
(27)
Foram utilizados vários critérios para avaliar as propostas, incluindo: a eficiência do projecto, o volume das despesas de investimento, a acção pró-ambiental, bem como a utilização de tecnologias comprovadas e fontes de combustível estáveis e seguras.
(28)
O prazo para apresentação de propostas era 5 de Janeiro de 1995. Foram recebidas 44 propostas. As propostas menos atractivas foram eliminadas. Foram efectuadas negociações directas com os restantes concorrentes. Estas negociações levaram à conclusão de CAE com várias empresas ou grupos de empresas.
(29)
Os CAE foram assinados entre 1996 e 1998, à excepção de um dos sete CAE com o grupo Południowy Koncern Energetyczny S.A. («PKE»), que foi assinado em 12 de Abril de 1995, e do CAE com a Elektrownia Turów, que foi assinado em 26 de Agosto de 1994. O CAE com a Elektrownia Turów não foi contemplado pela decisão de início do procedimento (4), pelo que é não abrangido pela presente decisão. No quadro a seguir são indicadas as empresas em causa
Quadro 1
CAE na Polónia
N.o
Nome do beneficiário
1
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
2
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
3
Elektrownia Kozienice S.A.
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
6
Electrabel Połaniec S.A.
7
Elektrociepłownia Kraków S.A. (5)
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A.
9
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
12
Elektrociepłownia Chorzów «ELCHO» S.A.
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
14
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
Fonte: Decisão de início do procedimento.
(30)
A duração dos CAE varia entre 7 e 20 anos, calculados a partir da data em que a central eléctrica começa a funcionar; a maior parte deles foi concluído por um período superior a 15 anos. O último CAE expira em 2027.
(31)
Todos os CAE são concluídos com base nos mesmos princípios básicos:
a)
Os produtores de electricidade comprometem-se a criar novas capacidades, a modernizar o equipamento e a fornecer à PSE um volume de electricidade mínimo fixado a partir da central em questão;
b)
A PSE compromete-se a comprar pelo menos esse volume mínimo de electricidade;
c)
O preço de compra da electricidade está baseado nos custos passados ao consumidor; os produtores de electricidade cobram à PSE um montante correspondente a todos os seus custos fixos e variáveis, mais uma margem de lucro.
No entanto, uma vez que o conteúdo final dos CAE é o resultado de uma série individual de negociações para cada projecto, os contratos não são completamente idênticos, podendo diferir nos pormenores.
(32)
Alguns CAE foram alterados, por vezes em mais do que uma ocasião, desde a sua assinatura. Estas alterações modificaram certos aspectos do contrato, mas os principais princípios descritos supra foram sempre respeitados.
2.2. Projecto de lei sobre a cessação antecipada dos CAE relativamente ao qual foi tomada a decisão de início do procedimento
(33)
O projecto de lei em relação ao qual foi tomada a decisão de início do procedimento previa que os produtores de electricidade listados no quadro 1 cessassem de livre vontade os CAE concluídos com a PSE. Os produtores de electricidade que optassem pelo sistema teriam direito a uma compensação nas condições estabelecidas no projecto de lei.
(34)
A compensação pode cobrir a diferença entre os custos incorridos por uma empresa com o cumprimento de um CAE e a parte das receitas geradas pela venda de electricidade que a empresa pode utilizar para cobrir esses custos. Esta diferença é referida doravante como a «diferença compensável». Estes custos incluem também custos ligados directamente à cessação do CAE, como os custos associados aos reembolsos antecipados de empréstimos.
(35)
A compensação assume a forma de um pagamento inicial, seguido por ajustamentos anuais até 2016 e por um ajustamento final nesse ano.
(36)
O pagamento inicial é igual à diferença compensável entre 2006 e 2025 ou o ano em que o CAE em questão devia inicialmente expirar, consoante o que se verificar primeiro, com base nas tendências previstas em matéria de preços e partes de mercado durante esse período.
(37)
No período entre a entrada em vigor do projecto de lei e 2014, o montante da diferença compensável será recalculado anualmente com base em dados económicos reais e comparado com o montante calculado inicialmente com base na previsão. Se o valor real diferir da previsão, será feito um ajustamento que pode ser positivo ou negativo, dando origem, conforme o caso, quer a um novo pagamento ao beneficiário quer a um reembolso pelo beneficiário. Por razões práticas, nomeadamente o tempo necessário para recolher e compilar todos os dados, o cálculo dos ajustamentos será efectivamente feito dois anos civis após o ano a que os dados económicos se referem.
(38)
Em 2016, será estabelecida uma nova previsão das tendências de preços e partes de mercado cobrindo o período entre 2015 e 2025 ou o ano em que o CAE em questão deveria inicialmente expirar, consoante o que se verificar primeiro («período remanescente»). O montante da diferença compensável durante o período remanescente, determinado com base nesta previsão, será comparado com o valor calculado utilizando a previsão inicial. Se estes montantes forem diferentes, será feito um ajustamento final que cobrirá todo o período remanescente. Tal como os ajustamentos anteriores, o ajustamento final pode ser positivo ou negativo, dando origem, conforme o caso, quer a um novo pagamento ao beneficiário quer a um reembolso pelo beneficiário.
(39)
A compensação total paga, incluindo os ajustamentos, não pode exceder o montante máximo a seguir indicado. Este montante máximo é determinado para empresas individuais ou, no caso de as empresas pertencerem a um único grupo, para o grupo (6):
Quadro 2
Compensação máxima prevista na versão do projecto de lei analisada na decisão de início do procedimento
(em 1000 PLN)
Nome do beneficiário
Compensação máxima
1
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
7 554 899
2
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
5 085 101
3
Elektrownia Kozienice S.A.
1 610 729
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
1 106 014
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
2 173 335
6
Electrabel Połaniec S.A.
1 204 454
7
Elektrociepłownia Kraków S.A.
84 656
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A.
132 773
9
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
302 684
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
641 453
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
508 176
12
Elektrociepłownia Chorzów «ELCHO» S.A.
1 338 272
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
1 013 081
14
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
540 323
Total
22 755 627
Fonte: Decisão de início do procedimento.
(40)
Este montante máximo é igual à diferença compensável, tal como calculada entre 2006 e 2025 partindo do princípio de os preços de mercado da electricidade aumentarem contínua mas lentamente de um nível ainda mais baixo do que o actual para os níveis presentemente registados na Europa Ocidental. Neste cenário, os preços médios de electricidade começam em cerca de 22 EUR/MWh em 2006, aumentam lentamente até 30 EUR/MWh em 2015, crescem então mais abruptamente para cerca de 40 EUR/MWh em 2018 e estabilizam aproximadamente neste montante, com algumas flutuações ascendentes e descendentes, até ao fim do período de referência em 2025.
(41)
A compensação será paga pela PSE ou por uma subsidiária inteiramente propriedade do Estado e financiada pela introdução de um imposto sobre os consumidores proporcional ao contrato de ligação à rede de electricidade. A fim de financiar o grande pagamento inicial, a PSE e/ou sua subsidiária securitizarão a receita do imposto.
3. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO
(42)
A fim de avaliar o projecto de lei notificado, na sua decisão de início do procedimento a Comissão examinou o elemento de auxílio estatal dos próprios CAE e o elemento de auxílio estatal da compensação paga em caso de cessação dos CAE. Tal como explanado no ponto 3 da decisão de início do procedimento, estas duas medidas estavam estreitamente ligadas.
(43)
As dúvidas levantadas na decisão de início do procedimento são apresentadas resumidamente nos pontos 3.1 e 3.2 infra. Para uma avaliação mais pormenorizada, a Comissão remete para o ponto 3 da decisão de início do procedimento.
3.1. Contratos de aquisição de energia de longo prazo
(44)
Na sua análise preliminar, a Comissão considerou que os CAE poderiam representar uma vantagem competitiva para os produtores de electricidade contratantes, o que distorceria a concorrência e afectaria as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(45)
Segundo a Comissão, os CAE não constituíam um auxílio existente, uma vez que - com base no Tratado de Adesão - nenhum dos CAE era elegível para uma das três categorias de auxílio consideradas, a partir da adesão, como auxílio existente na acepção do n.o 1 do artigo 88.o do Tratado CE (7).
(46)
Em particular, e em primeiro lugar, nenhum dos CAE (com excepção do assinado com a Elektrociepłownia Turów) entrou em vigor antes de 10 de Dezembro de 1994. Em segundo lugar, a Comissão não foi notificada dos CAE ao abrigo do chamado «procedimento provisório» e, em terceiro lugar, nenhum dos CAE foi indicado na lista de auxílios existentes anexa ao Tratado de Adesão.
(47)
Uma vez que os CAE lhe não haviam sido notificados nos termos do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE, a Comissão considerou que constituíam um auxílio ilegal na acepção do artigo 1.o, alínea f), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (8).
(48)
No parecer da Comissão, os termos e condições dos CAE colocaram os produtores de electricidade que eram partes num CAE numa situação económica mais vantajosa do que a dos outros produtores de electricidade que não eram partes num CAE e a das empresas noutros sectores comparáveis, nos quais tais contratos de longo prazo nem sequer tinham sido oferecidos. Considerou-se, por conseguinte, numa base preliminar, que a medida conferia uma vantagem selectiva a esses produtores de electricidade.
(49)
A Comissão assinalou igualmente que os mercados da electricidade tinham sido abertos à concorrência e que a electricidade havia sido transaccionada entre Estados-Membros pelo menos desde a entrada em vigor da Directiva 96/92/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Dezembro de 1996, que estabelece regras comuns para o mercado interno da electricidade (9). Considerou-se, por conseguinte, que as medidas que favorecem empresas do sector energético num Estado-Membro podem potencialmente limitar a possibilidade de as empresas de outros Estados-Membros exportarem electricidade para esse Estado-Membro ou favorecer as exportações de electricidade para o segundo grupo de Estados-Membros.
(50)
Na opinião da Comissão, ainda, esta vantagem implicava a utilização de recursos estatais, porque a decisão de assinar os CAE era uma consequência da política estatal aplicada através do operador de rede PSE, inteiramente propriedade do Estado polaco. Ao abrigo da jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias («Tribunal de Justiça»), quando uma empresa estatal utiliza os seus fundos de uma forma que pode ser considerada constituir uma acção estatal, então esses fundos devem ser considerados como recursos estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE (10).
(51)
A Comissão concluiu, por conseguinte, que os CAE constituíam provavelmente um auxílio estatal aos produtores de electricidade na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(52)
A Comissão afirmou ainda que se deveria utilizar a metodologia dos custos ociosos para analisar o auxílio estatal recebido pelos produtores de electricidade. Com base nos documentos na sua posse na altura, a Comissão teve dúvidas relativamente à compatibilidade dos CAE com os critérios estabelecidos na metodologia dos custos ociosos.
(53)
Primeiro, a Comissão teve dúvidas de que as próprias regras que regem um CAE que excluíam uma parte significativa do mercado pudessem ser consideradas compatíveis com os objectivos fundamentais da metodologia dos custos ociosos, ou seja, aumentar o ritmo de liberalização do sector mediante a concessão de uma compensação adequada às empresas presentes no mercado que enfrentam uma concorrência desleal.
(54)
Em segundo lugar, a Comissão teve dúvidas de que o elemento de auxílio incluído nos CAE fosse compatível com os critérios pormenorizados da metodologia dos custos ociosos, no que respeita ao cálculo dos custos ociosos elegíveis e à concessão da compensação adequada.
3.2. Compensação em caso da cessação antecipada dos CAE
(55)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão utilizou o mesmo raciocínio que o explicado anteriormente para determinar se os CAE continham elementos de auxílio. Concluiu, subsequentemente, numa base provisória, que os elementos de auxílio também estavam presentes nos casos de compensação a título da cessação antecipada dos CAE (11).
(56)
A Comissão analisou então a compatibilidade do elemento de auxílio da compensação com os critérios estabelecidos na metodologia dos custos ociosos.
(57)
A Comissão teve dúvidas de que a compensação fosse compatível com os critérios pormenorizados da metodologia dos custos ociosos no que respeita ao cálculo dos custos ociosos elegíveis e à concessão da compensação adequada.
4. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(58)
Na sequência da publicação da decisão de início do procedimento, e no prazo relevante ou, em alguns casos, na sequência de uma prorrogação do prazo solicitada pelas partes interessadas, a Comissão recebeu observações das seguintes entidades:
a)
Produtores de electricidade: Elektrociepłownia Rzeszów S.A. («Elektrociepłownia Rzeszów»), Electrabel SA e Electrabel Połaniec S.A. (colectivamente referidas como «Electrabel»), Zespół Elektrowni Pątnów - Adamów - Konin S.A. e Elektrownia Pątnów II Sp. z o.o. (colectivamente referidas como «PAK»), BOT Górnictwo i Energetyka S.A., BOT Elektrownia Opole S.A. e BOT Elektrownia Turów (colectivamente referidas como «BOT»), Elektrociepłownia Chorzów «ELCHO» Sp. z. o.o. Elektrociepłownia Kraków S.A. («ECK»), Elektrociepłownia Zielona Góra S.A. («ECZG») e Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o. («ENS»);
b)
Instituições bancárias que asseguraram o financiamento dos produtores de electricidade: Dresdner Bank AG London Branch, Bank Pekao S.A., WestLB AG London Branch (12) e WestLB AG (colectivamente referidos como os «bancos»);
c)
PSE.
(59)
As observações apresentadas à Comissão pelas partes são muito semelhantes, às vezes virtualmente idênticas. Por esse motivo, em vez de descrever separadamente as observações de cada uma das partes interessadas, a Comissão agrupou-as em categorias gerais (ver infra).
4.1. Observações sobre os CAE
(60)
As partes interessadas argumentam que os CAE não devem ser considerados como «ainda aplicáveis após a data da adesão», na acepção do anexo IV, n.o 3, ponto 1, alínea c), do Acto de Adesão (14).
(61)
As partes interessadas defendem que as medidas estabelecidas em conformidade com a lei antes da adesão não têm de ser verificadas pela Comissão após a adesão. Isto está em conformidade com o princípio geral da não-retroactividade. As regras comunitárias em matéria de auxílio estatal só seriam aplicáveis no momento da adesão.
(62)
As partes interessadas remetem para decisões anteriores da Comissão (15) em que a Comissão afirmou que os sistemas de auxílio que, na sua opinião, eram semelhantes aos CAE se não aplicavam após a adesão.
(63)
Segundo estas partes, qualquer auxílio no âmbito dos CAE teria de ser concedido antes da adesão. Ainda teriam de ser efectuados pagamentos anuais, mas estes não deviam ser considerados como constituindo um novo auxílio.
(64)
Os CAE fixaram o volume de electricidade a adquirir pela PSE e o preço de compra da electricidade durante o período em questão. Pelo menos no caso de certas rubricas, os preços foram calculados de modo a não poderem exceder um nível previamente acordado entre as partes ou a limitar a um nível razoável as flutuações de preços em relação aos preços concretos do mercado, ou seja, o ponto de referência mais objectivo possível. Os preços reais eram por vezes até inferiores, nomeadamente porque a entidade reguladora polaca manteve o controlo indirecto sobre eles. Assim, o envolvimento máximo do Estado foi claramente determinado igualmente pelos CAE anteriores à adesão.
(65)
As partes interessadas argumentam que, mesmo no caso de se ter de admitir que os CAE constituem um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, este auxílio estatal deve ser considerado como um auxílio existente na acepção do artigo 1.o, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 659/1999.
(66)
No parecer das partes interessadas, uma decisão para determinar se um auxílio concedido antes da adesão e que continuou depois da adesão deve ser considerado como «novo auxílio» ou «auxílio existente» não se deve basear unicamente no anexo IV ao Acto de Adesão. De acordo com as partes interessadas, se esse auxílio não se qualificar como auxílio existente ao abrigo do anexo IV ao Acto de Adesão, deverá, na mesma, ser examinado à luz do artigo 1.o, alínea b), subalíneas ii) a v), do Regulamento (CE) n.o 659/1999.
(67)
As partes interessadas argumentam que o artigo 1.o, alínea b), subalínea v), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 se aplica aos CAE e que, por conseguinte, os CAE constituem um «auxílio existente».
(68)
As partes interessadas afirmam ainda que o último período do artigo 1.o, alínea b), subalínea v), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 se não se aplica aos CAE por três razões.
(69)
Primeiro, no acórdão Alzetta Mauro (17), o Tribunal de Justiça declarou que um auxílio que existia em um mercado inicialmente fechado à concorrência antes da sua liberalização deve ser considerado, a partir do momento da liberalização, um auxílio existente. De acordo com as partes interessadas, este acórdão baseia-se directamente numa interpretação do n.o 1 do artigo 88.o do Tratado CE, e prevalece, por conseguinte, sobre o Regulamento (CE) n.o 659/1999.
(70)
Em segundo lugar, em qualquer caso, dado que o Regulamento (CE) n.o 659/1999 não tinha ainda entrado em vigor quando o mercado da electricidade foi liberalizado ao abrigo da Directiva 96/92/CE ou quando os CAE foram assinados, eram aplicáveis as regras estabelecidas no acórdão Alzetta Mauro, e não o Regulamento (CE) n.o 659/1999.
(71)
Em terceiro lugar, uma comparação da definição das diferentes categorias no artigo 1.o, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 permite concluir que o artigo 1.o, alínea b), subalínea v), se aplica apenas a regimes de auxílio estatal, uma vez que não foi explicitamente mencionado qualquer auxílio individual.
(72)
Em apoio desta posição, as partes interessadas apontam igualmente para o facto de os CAE serem acordos de direito privado por oposição às medidas estatais. Segundo as partes interessadas, seria perverso que um contrato legal e validamente celebrado antes da adesão da Polónia à UE e da liberalização se tornasse ilegal após a adesão. As partes interessadas consideram que tal seria uma interpretação mais lata e retroactiva das regras do Tratado CE em matéria de auxílios estatais, o que é incompatível com os princípios internacionalmente reconhecidos da segurança jurídica e das legítimas expectativas.
(73)
Foram apresentadas as seguintes observações pelos bancos.
(74)
Os bancos argumentam que a medida não pode ser imputada ao Estado, mas sim à PSE. Tendo em mente a situação do sector da electricidade polaco quando os CAE foram assinados, a única opção da PSE era celebrar contratos de longo prazo. O mesmo teria acontecido se a PSE fosse um operador privado no mercado. Há que reconhecer, portanto, que a assinatura dos CAE era do interesse tanto do Estado como das empresas partes nos contratos, e não o fruto de uma decisão política imposta pelo Estado à PSE.
(75)
A maioria das partes interessadas argumenta que os CAE não conferem uma vantagem económica.
(76)
As partes interessadas criticam as conclusões preliminares da Comissão segundo as quais os preços estabelecidos no âmbito dos CAE são superiores aos preços do mercado grossista. De acordo com as partes interessadas, a Comissão não esclareceu na decisão de início do procedimento a que mercado e a que preços é que a decisão se referia. Em particular, a Bolsa de Energia polaca apenas foi aberta em Dezembro de 1999, numa altura em que muitos dos CAE já tinham sido concluídos. No parecer das partes interessadas, os interconectores entre a Polónia e os outros países estavam congestionados na altura. A Comissão referiu-se erradamente a um preço registado na Grécia em 2003, ou seja, num contexto geográfico e temporal totalmente diferente.
(77)
A energia vendida no âmbito dos CAE não pode ser comparada com a energia vendida fora seu âmbito, mesmo na Polónia. No primeiro caso, são respeitadas as normas ambientais modernas, enquanto, no segundo, a energia é produzida por unidades mais prejudiciais ao ambiente, cujas sobrecapacidades são objecto de dumping (19) e vendidas a custos marginais, com base em vários mecanismos, nenhum dos quais assegura preços que cubram os custos fixos e variáveis. Os produtores de electricidade que funcionam fora dos CAE também foram subvencionados, não sendo obrigados a modernizar o seu equipamento, ao contrário dos produtores de electricidade no âmbito dos CAE. Não foram, em qualquer caso, capazes de produzir electricidade suficiente para cobrir a procura total na Polónia, nomeadamente em 1997-1998.
(78)
De acordo com as partes interessadas, os CAE deviam ser analisados à luz das circunstâncias que prevaleciam no momento em que foram concluídos, ou seja, um sistema de electricidade centralizado e regulado com um único cliente, e não um sistema liberalizado com um mercado grossista.
(79)
Os CAE eram a única maneira de assegurar investimentos que satisfizessem os requisitos do sector da electricidade na Polónia (em especial, modernização de todo o sistema, protecção do ambiente e segurança do abastecimento). Os bancos exigiram que os CAE servissem de garantia dos créditos por eles concedidos. Aplicar o princípio do investidor privado implicava ter em conta estes requisitos, e a única maneira de os cumprir eram os CAE. As partes interessadas notam que os CAE impõem aos produtores de electricidade obrigações de investimento e de disponibilidade.
(80)
As partes interessadas argumentam que o facto de a PSE ter assinado os CAE não deve ser analisado em termos de garantia de lucros a curto prazo, mas antes de garantia da rendibilidade dos investimentos a longo prazo; do ponto de vista de um operador de rede, deve ser analisado sob a óptica de garantia de uma segurança estável do abastecimento e de cumprimento das suas obrigações gerais no âmbito do serviço público. As partes interessadas alegam que os CAE foram concluídos através de um procedimento de concurso transparente e aberto, que foi conduzido de uma forma não discriminatória e permitiu alcançar o mais baixo preço possível. De acordo com as partes interessadas, da jurisprudência do Tribunal de Justiça resulta que tal é, em si, suficiente para excluir a concessão de uma vantagem económica (20). Antes de lançar o procedimento de concurso para os CAE, foi efectuada uma análise dos custos mais baixos para determinar uma lista de prioridades de investimento no sector.
(81)
As partes interessadas argumentam ainda que, uma vez que a PSE operava num sistema de electricidade regulado, o seu comportamento não pode ser comparado com o comportamento de empresas que operam em condições normais de mercado. Deste modo, o comportamento da PSE deve ser avaliado com referência a elementos objectivos e verificáveis que, segundo as partes interessadas, são constituídos pelos custos incorridos pelos produtores de electricidade (21). O comportamento da PSE é compatível com o princípio do investidor privado porque os CAE apenas cobrem os custos fixos mais os custos variáveis e uma margem de lucro razoável.
(82)
É prática geralmente aceite o facto de os operadores no sector celebrarem contratos de longo prazo, como os CAE. Argumenta-se que isso é uma forma normal de partilha do risco entre o produtor de electricidade e o comprador. A longa duração de um contrato não deve ser interpretada como uma vantagem em si. As partes interessadas citam alguns exemplos: um contrato entre a Electricité de France e a Péchiney na França, dois contratos entre as Redes Energéticas Nacionais e Turbogás e Electricidade de Portugal e Pego em Portugal, e contratos celebrados por Northern Ireland Electricity no Reino Unido. As partes interessadas referem igualmente um contrato «IASB», mas as referências apresentadas eram incorrectas e a Comissão não conseguiu encontrar o documento (22). As partes interessadas alegam que a Comissão não exprimiu reservas sobre a duração destes contratos, apesar de esta se elevar a pelo menos 15 anos. As partes interessadas alegam que os contratos de longo prazo são igualmente uma prática geralmente aceite nos EUA, mas não apresentam quaisquer exemplos concretos.
(83)
As partes interessadas alegam ainda que os CAE não garantem o retorno dos investimentos. A PSE e as autoridades reguladoras conservaram os meios legais para limitar o retorno dos investimentos. Em particular, as autoridades reguladoras podem rever preços e rejeitar tarifas excessivas ou injustificadas. A PSE nem sempre utilizou a plena capacidade das centrais eléctricas, e incorporou os ganhos resultantes das melhorias em matéria da eficiência no cálculo dos preços de electricidade nos contratos. Os produtores de electricidade suportam igualmente alguns riscos relativos, por exemplo, ao financiamento, construção, funcionamento e manutenção.
(84)
Uma vez que os CAE não apresentam qualquer vantagem económica, argumenta-se que não constituem um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(85)
As partes interessadas do sector privado argumentam igualmente que, mesmo que os CAE incluíssem uma certa vantagem económica, o valor dessa vantagem económica seria reflectido no preço de venda acordado na altura da privatização da central eléctrica. Os CAE eram necessários para efectuar a privatização, uma das condições prévias básicas dos acordos de privatização para estas empresas. As partes interessadas argumentam que, à luz dos acórdãos do Tribunal de Justiça nos Processos Banks (23) e Falck, convém reconhecer que as circunstâncias referidas acima excluem qualquer elemento de vantagem económica dos CAE.
(86)
As partes interessadas argumentam que os produtores de electricidade partes nos CAE prestam serviços de interesse económico geral («SIEG»).
(87)
Um eventual auxílio estatal no âmbito dos CAE cumpre os quatro critérios cumulativos definidos pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão no Processo C-280/00 («acórdão Altmark») (25).
(88)
Primeiro, às centrais eléctricas partes nos CAE é confiada a prestação de SIEG. Tal resulta do n.o 2 do artigo 1.o da lei polaca da energia de 1997, que indica que o Estado deve assegurar um abastecimento contínuo e ininterrupto de energia aos utilizadores finais de uma forma técnica e economicamente justificável, no respeito dos requisitos de protecção do ambiente. As partes interessadas consideram igualmente a diversificação do abastecimento de combustível e a redução das emissões de óxido de azoto perto das zonas urbanas como SIEG que devem prestar obrigatoriamente. Os Estados-Membros dispõem de uma ampla margem de discrição para determinar os serviços que constituem SIEG. Mais precisamente, a Directiva 96/92/CE torna possível que a segurança do abastecimento seja considerada como um SGEI, o que é confirmado pela prática de tomada de decisões da Comissão. A protecção do ambiente, incluindo a eficiência energética e a protecção do clima, foi igualmente reconhecida como um SIEG na Directiva 2003/54/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Junho de 2003, que estabelece regras comuns para o mercado interno da electricidade e que revoga a Directiva 96/92/CE (26). Assim, os CAE são considerados como um instrumento jurídico utilizado pelo Estado para confiar às centrais eléctricas os SIEG supramencionados, tal como confirmado pelos critérios de avaliação da oferta.
(89)
Em segundo lugar, os CAE, incluindo os anexos, estabelecem regras precisas que regem a compensação dos custos dos SIEG desde o início. Trata-se de um elemento das negociações relativas aos CAE. Alguns CAE foram alterados diversas vezes, mesmo depois da adesão da Polónia à União Europeia, mas isso não teve um impacto significativo nas regras de compensação ou montantes envolvidos.
(90)
Em terceiro lugar, a compensação paga com base nos CAE não excede os custos dos SIEG prestados. Os CAE cobrem unicamente os custos de produção da electricidade comprada (por exemplo, custos de construção, custos de capital, custos fixos e variáveis de funcionamento e manutenção, custos gerais) e uma margem razoável de lucro.
(91)
Em quarto lugar, os SIEG foram confiados a empresas seleccionadas por meio de um procedimento de concurso aberto, competitivo e não discriminatório para a conclusão dos CAE.
(92)
À luz do que precede, as partes interessadas concluem que os CAE cumprem os quatro critérios cumulativos referidos no acórdão Altmark e devem considerar-se como não constituindo um auxílio na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(93)
As partes interessadas argumentam também que, mesmo no caso de se considerar que os CAE não cumprem os quatro critérios cumulativos do acórdão Altmark, ainda poderiam ser declarados compatíveis com o mercado comum na acepção do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE.
(94)
Tal como indicado no considerando 88, os CAE confiaram às centrais eléctricas a prestação de SIEG, cuja natureza é estabelecida no direito polaco. Os CAE são considerados como um meio necessário para garantir a prestação de SIEG; de outro modo, não seria possível encontrar fontes de financiamento apropriadas para o desenvolvimento de centrais eléctricas. O auxílio no âmbito dos CAE é proporcional ao objectivo de obter os SIEG, uma vez que apenas cobre os custos totais de produção de electricidade, mais uma margem razoável de lucro. Resumidamente, em virtude do número muito limitado de interconexões entre a rede de electricidade da Polónia e outras redes de electricidade na União Europeia, o auxílio não pode ter afectado o desenvolvimento do comércio entre os Estados-Membros numa medida contrária ao interesse comum.
(95)
As partes interessadas consideram que o sistema dos CAE não inclui elementos de selectividade.
(96)
De acordo com as partes interessadas, não se pode assumir automaticamente que uma medida que apenas favorece um sector da economia seja selectiva. As partes interessadas argumentam que a Comissão deve sempre definir o mercado geográfico e o mercado do produto relevantes. A Comissão deve então identificar os concorrentes dos beneficiários da medida de auxílio nesse mercado para determinar se a medida é selectiva. Neste caso específico, o procedimento de concurso para a selecção de partes nos CAE foi aberto, transparente e não discriminatório, o que significa que não se verificou qualquer selectividade.
(97)
As partes interessadas argumentam igualmente que as medidas sectoriais podem não ser selectivas se forem, nomeadamente, o resultado das forças do mercado. As medidas examinadas pelo Tribunal no acórdão Van der Kooy (28) são um exemplo típico de tais medidas não selectivas.
(98)
As partes interessadas indicam igualmente que a decisão de concluir CAE foi tomada não pelo Estado, mas pela PSE. O critério de selectividade devia ser substituído pelo princípio do investidor privado.
(99)
As partes interessadas argumentam que a Comissão devia ter examinado se os CAE distorciam a concorrência ou afectavam as trocas comerciais entre Estados-Membros na altura em que foram concluídos.
(100)
Os CAE foram assinados numa altura em que não havia concorrência no mercado polaco de electricidade. A Directiva 96/92/CE não era aplicável à Polónia nessa altura. A Polónia encontrava-se numa fase muito incipiente das suas negociações de adesão à UE - não havia sequer um calendário definitivo para a adesão. Os preços na altura estavam inteiramente regulados, incluindo os preços para os produtores de energia eléctrica partes nos CAE. Assim, não se pode considerar que, na altura, os CAE distorciam a concorrência.
(101)
As partes interessadas notam igualmente que a Polónia não era um Estado-Membro da União Europeia na altura em que os CAE foram assinados. Além disso, a capacidade de interligação entre a Polónia e os seus vizinhos era limitada, e a electricidade produzida no âmbito dos CAE era mais cara do que a electricidade produzida fora dos CAE. Assim, não se pode argumentar que os CAE afectavam as trocas comerciais entre os Estados-Membros na altura em que foram concluídos.
(102)
As partes interessadas argumentam que, se os CAE fossem um auxílio estatal, poderiam ser declarados compatíveis com o mercado comum por força do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado CE.
(103)
As partes interessadas argumentam que os CAE não podem ser considerados como um auxílio ao funcionamento. Um auxílio ao funcionamento (por oposição a um auxílio ao investimento) é um «auxílio destinado a libertar uma empresa dos custos que teria normalmente de suportar na sua gestão quotidiana ou nas suas actividades usuais». Não se pode considerar que os pagamentos no âmbito dos CAE constituem um tal auxílio. Constituem o preço a pagar por bens ou serviços fornecidos ao abrigo de um acordo comercial. Além disso, o objectivo dos CAE é permitir a realização de um projecto de investimento, o que demonstra que são medidas com carácter de investimento (e não de funcionamento).
(104)
As partes interessadas consideram igualmente que a Comissão deve reconhecer a existência de circunstâncias excepcionais que podem fazer com que o auxílio ao funcionamento seja autorizado neste caso. Convém ter em conta a situação do sector polaco da electricidade nos anos 90. Claramente, a Polónia poderia ser tratada como uma das regiões a que se faz referência no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado CE. Alguns dos produtores de electricidade em questão estavam localizados em áreas onde o encerramento teria um impacto muito significativo na comunidade em geral. Os CAE também promoveram o desenvolvimento do sector da electricidade na Polónia e do conjunto da economia, dada a importância deste sector.
(105)
As partes interessadas argumentam que, se os CAE fossem um auxílio estatal, poderiam ser declarados compatíveis com o mercado comum por força do n.o 3, alínea b), do artigo 87.o do Tratado CE.
(106)
De acordo com as partes interessadas, quando os CAE foram assinados, a situação do sector polaco da electricidade estava a afectar seriamente a economia polaca. Os CAE teriam sido uma forma de superar essa grave perturbação.
(107)
As partes interessadas argumentam que, se os CAE fossem um auxílio estatal, poderiam ser declarados compatíveis com o mercado comum por força do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado CE.
(108)
A este respeito, as partes interessadas consideram que os CAE não devem ser analisados à luz da metodologia dos custos ociosos, uma vez que não tinham por objectivo compensar esses custos. Os CAE devem, pelo contrário, ser analisados directamente à luz do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o
(109)
As partes interessadas alegam que os CAE se destinavam a facilitar o desenvolvimento do sector polaco da energia mediante a atracção de investimento estrangeiro para centrais eléctricas modernas, não prejudiciais ao ambiente. Assim, os CAE destinavam-se a «facilitar o desenvolvimento de certas actividades económicas».
(110)
As partes interessadas alegam igualmente que os CAE tiveram pouco impacto nas trocas de electricidade entre Estados-Membros. Por razões técnicas, as interligações entre a Polónia e os outros países eram limitadas. As importações enfrentavam entraves técnicos, e as possibilidades de exportações já tinham sido plenamente utilizadas, pelo que não se pode alegar que os CAE tenham introduzido restrições nesta área. De acordo com as partes interessadas, no seu relatório inicial sobre o mercado energético (33), a Comissão não identificou os CAE como um obstáculo à integração dos mercados energéticos europeus. As partes interessadas concluem que os CAE «não alteraram as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse comum».
(111)
As partes interessadas argumentam igualmente que os CAE deviam ter sido analisados à luz das orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais a favor do ambiente (34), tendo em conta o facto de os CAE terem sido especificamente concebidos para que os produtores de electricidade na Polónia cumprissem os requisitos da Directiva 2001/80/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro de 2001, relativa à limitação das emissões para a atmosfera de certos poluentes provenientes de grandes instalações de combustão (35).
(112)
As partes interessadas argumentam que os CAE devem ser examinados no âmbito do processo de auxílio estatal n.o PL 1/03 (37), iniciado pela Comissão em aplicação do mecanismo provisório previsto no Tratado de Adesão.
(113)
O processo n.o PL 1/03 tratou da notificação pela Polónia do primeiro projecto de lei para a abolição dos CAE. As partes interessadas consideram que, ao examinar a notificação, a Comissão chegou provavelmente à mesma conclusão sobre a ligação entre os CAE e o primeiro projecto de lei e sobre a ligação entre os CAE e o projecto de lei, ou seja, que os CAE e o projecto de lei estão «estreitamente ligados».
(114)
De acordo com as partes interessadas, a conclusão lógica é que a Comissão deveria ter analisado os CAE recorrendo ao mesmo procedimento que utilizou para analisar o primeiro projecto de lei, ou seja, o processo n.o PL 1/03, tal como o fez no presente caso.
(115)
As partes interessadas notam que a decisão de início do procedimento também revoga a decisão da Comissão relativa ao processo PL 1/03. A Comissão justificou esta decisão de revogação pelo facto de a Polónia não ter implementado o projecto de lei inicial antes da adesão e, por conseguinte, os procedimentos estabelecidos no Tratado de Adesão não se lhe aplicarem. As partes interessadas argumentam que se ignora o facto de haver uma relação intrínseca entre o primeiro projecto de lei e os CAE. Contrariamente ao primeiro projecto de lei, os CAE teriam permanecido no âmbito dos procedimentos estabelecidos no Tratado de Adesão. A Comissão deveria ter continuado a analisar os CAE por intermédio do processo n.o PL 1/03, ou seja, no âmbito dos procedimentos do Tratado de Adesão, e não deveria ter iniciado um novo procedimento no âmbito do Tratado CE.
(116)
As partes interessadas argumentam que a cessação dos CAE significa que são privadas dos seus direitos (39) (sem compensação adequada) (40).
4.2. Observações sobre o projecto de lei
(117)
Apenas a ELCHO, os bancos e a PAK apresentaram observações sobre o projecto de lei.
(118)
As partes interessadas reiteram o seu ponto de vista de que os CAE não constituem uma vantagem económica (ver supra). Argumentam, consequentemente, que o pagamento de uma indemnização justa pela cessação também não pode constituir uma vantagem. As partes interessadas referem o acórdão Asteris (41). Argumentam que a compensação paga no âmbito do projecto de lei faz lembrar as indemnizações compensatórias, sendo, além disso, garantida ao abrigo do direito internacional privado e do artigo 10.o do Tratado da Carta da Energia.
(119)
As partes interessadas argumentam igualmente que o projecto de lei não prevê recursos estatais na medida em que a taxa parafiscal que o irá financiar não passará pela PSE, mas por um ou mais operadores ou empresas privados.
(120)
As partes interessadas argumentam igualmente que o projecto de lei pode ser considerado compatível com o Tratado CE à luz do n.o 3, alíneas a)-c), do artigo 87.o e do n.o 2 do artigo 86.o. A este respeito, as partes interessadas invocam os mesmos argumentos utilizados ao debater a compatibilidade dos CAE com estas disposições do Tratado.
(121)
No tocante à compatibilidade do projecto de lei com a metodologia dos custos ociosos, os bancos argumentam que este método foi concebido e adoptado num contexto totalmente diferente. O objectivo da metodologia dos custos ociosos era resolver o problema de como recuperar custos perdidos na sequência da liberalização. O projecto de lei, pelo contrário, teve em conta as circunstâncias prevalecentes na Polónia quando os CAE foram assinados. Os bancos criticam o facto de, na sua decisão de início do procedimento, a Comissão ter qualificado certas centrais eléctricas na Polónia como «ineficientes» e ter procurado analisar se o projecto de lei levaria à manutenção do nível de rendimento garantido antes da liberalização. De acordo com os bancos, desta lógica resultaria que todas as centrais eléctricas construídas antes da adesão de um novo Estado-Membro à União Europeia seriam consideradas ineficientes, pelo que, consequentemente, todos os contratos celebrados com estas centrais eléctricas seriam automaticamente considerados como incluindo um auxílio estatal. Por seu turno, isso levaria a concluir que todos os contratos teriam de ser rescindidos na data de adesão e, em seguida, renegociados. Uma tal solução seria absurda de um ponto de vista económico e legal. Os bancos acrescentam que a Comissão não apresentou nenhuns elementos de prova convincentes ou concretos de que as centrais eléctricas são ineficientes.
(122)
Resumidamente, de acordo com os bancos, a Comissão fez uma distinção errada entre centrais eléctricas que estavam concluídas, ou quase concluídas, na altura da adesão, e as demais centrais. Ao fazê-lo, a Comissão negligenciou o facto de a compensação ter de ser calculada com referência às regras estabelecidas de direito nacional e internacional. De acordo com os bancos, o preço que um novo interveniente está disposto a pagar para entrar no mercado é irrelevante para estes cálculos.
5. OBSERVAÇÕES DA POLÓNIA SOBRE A DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO
5.1. Observações sobre os CAE
(123)
A Polónia considera que o Estado tem obrigação de assegurar a segurança energética, que inclui a garantia dos abastecimentos de energia, tendo em devida conta os requisitos ambientais.
(124)
A Polónia argumenta que os CAE eram a única forma de cumprir esta obrigação na Polónia na altura em que os acordos foram assinados. Era necessário um investimento significativo para modernizar o mercado polaco da electricidade, e as empresas energéticas propriamente ditas tinham recursos muito limitados. Os bancos fizeram depender a concessão de empréstimos de um certo nível de rendimento garantido durante um período específico. Os CAE foram considerados como garantia desses empréstimos.
(125)
A PSE era a única entidade capaz de implementar os CAE. Ao analisar o comportamento desta empresa, deve-se ter em conta que o motivo principal do Estado não era gerar lucros mas cumprir as suas obrigações de interesse público.
(126)
A Polónia argumenta que, uma vez que os CAE foram concluídos através de um procedimento de concurso aberto, transparente e não discriminatório, a participação do Estado nesses contratos deveria ser vista como representando o preço de mercado pelo cumprimento das obrigações de interesse público, o que leva a concluir que não existe um elemento de auxílio estatal. Tal é compatível com o conceito de parceria público-privada que é promovido pela Comissão.
(127)
De acordo com a Polónia, os CAE foram concluídos em condições de mercado, reflectindo a sua forma, em particular, as condições de crédito oferecidas pelos bancos às centrais eléctricas.
(128)
Além disso, a Polónia argumenta que, uma vez que os conceitos de SIEG e de parceria público-privada se referem sempre a um sector específico, os CAE não podem ser vistos como instrumentos demasiado específicos de um sector.
(129)
A Polónia argumenta igualmente que, nos casos em que as centrais eléctricas foram privatizadas, o preço de venda teve em conta o valor do CAE. Tal exclui, por conseguinte, qualquer elemento de vantagem económica, que é um dos elementos cumulativos para definir o auxílio estatal.
(130)
A Polónia considera igualmente que os CAE não constituem um auxílio que continua a ser aplicável após a adesão. A Polónia considera os CAE como um auxílio individual, e afirma que a sua aplicação, mesmo após a adesão, é apenas uma transferência do auxílio concedido antes da adesão. Os CAE também indicam claramente o máximo nível de envolvimento do Estado.
(131)
No parecer da Polónia, a metodologia dos custos ociosos não pode ser aplicada aos CAE propriamente ditos. É aplicável apenas após a cessação dos CAE.
(132)
Em conclusão, as autoridades polacas contestam a afirmação segundo a qual os CAE garantem um certo preço para a electricidade durante um período concreto. A Polónia argumenta que, em vez disso, os CAE garantem a cobertura dos custos de produção da electricidade, permitindo uma pequena margem de lucro na medida necessária para reembolsar a dívida. De acordo com a Polónia, em conformidade com os princípios da economia de mercado, o preço de um produto ou serviço deveria reflectir sempre os custos do capital obtido para financiar o investimento.
5.2. Observações sobre o projecto de lei
(133)
A Polónia respondeu às dúvidas da Comissão sobre o projecto de lei, expressas na decisão de início do procedimento propondo uma versão alterada do projecto de lei. O projecto de lei entrou em vigor em 4 de Agosto de 2007, pelo que é referido a seguir como a «lei».
(134)
No que respeita ao auxílio estatal, são apresentados a seguir os pontos em que a nova versão da lei difere da versão inicial tal como descrita na secção 2.2.
(135)
A lista dos beneficiários do auxílio e o montante máximo de compensação foram alterados. A nova lista dos montantes de compensação a título dos custos ociosos para beneficiários potenciais é a seguinte:
Quadro 3
Níveis de compensação na lei alterada
(em 1000 PLN)
Nome do beneficiário
Compensação máxima
BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
4 536 851
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
1 479 745
Elektrownia Kozienice S.A.
623 612
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
633 496
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
1 377 880
Elektrociepłownia Kraków S.A.
0
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
297 415
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
777 535
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
425 263
Elektrociepłownia Chorzów «ELCHO» S.A.
888 581
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
464 297
Elektrociepłownia Gorzów S.A.
72 755
Total
11 577 430
Fonte: Apêndice 2 à lei tal como apresentada pela Polónia.
(136)
Em comparação com a lista no quadro 2, a lista alterada dos beneficiários:
a)
Já não inclui a Electrabel Połaniec S.A. e a Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A., porque os seus CAE expiraram entretanto;
b)
Já não inclui a Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., porque o CAE para esta central eléctrica cessou antes de ter sido concluída a construção da central;
c)
Inclui agora a Elektrociepłownia Gorzów S.A., que se tornou elegível para pagamentos no âmbito do projecto de lei.
(137)
A Elektrociepłownia Kraków S.A. permanece elegível para pagamentos ao abrigo da lei, mas com um nível máximo de compensação igual a zero.
(138)
As regras principais que regem o cálculo do montante máximo de compensação de custos ociosos apresentadas no quadro 3 supra são estabelecidas no artigo 27.o da lei.
(139)
Os montantes máximos de compensação foram calculados como a diferença entre:
a)
Os custos de investimento não amortizados de acordo com a situação em 2007 não cobertos pelo auxílio ao investimento; e
b)
A parte do seu cash flow que a empresa poderá utilizar para recuperar os seus custos de investimento.
Os custos de investimento são o valor contabilístico líquido dos activos tal como esclarecido no n.o 1 do artigo 27.o da lei. Os custos de investimento por amortizar são o valor contabilístico dos activos fixos após dedução das amortizações.
Deste montante são deduzidos subsequentemente:
-
o valor contabilístico residual da central eléctrica de acordo com a situação no dia em que inicialmente se previu a cessação do CAE (se for o caso), e
-
o montante total das subvenções e amortizações relativamente aos activos.
Este montante máximo foi calculado a partir de 2007 até à expiração do CAE para cada central eléctrica.
(140)
Ao calcular os montantes de compensação, apenas foram tidos em conta os investimentos concluídos ou quase concluídos na data de adesão da Polónia à União Europeia. Por «investimentos quase concluídos», entende-se os investimentos em que a conclusão e operação eram mais rentáveis do que a paragem da construção. A avaliação foi realizada na data de adesão da Polónia à União Europeia.
(141)
Os futuros cash flows foram calculados com base no mesmo tipo de previsões de mercado que as descritas na decisão de início do procedimento. As autoridades polacas fundamentaram as suas previsões.
(142)
A lei já não prevê um grande pagamento inicial; em vez disso, existem prestações anuais com um sistema de adiantamentos que, nomeadamente, têm em conta a dívida do produtor de electricidade. O mecanismo destinado a adaptar os montantes de compensação às mudanças reais nos preços de electricidade foi prorrogado até à cessação inicialmente prevista de cada CAE. Corresponde ao período referido no considerando 139, utilizado para calcular o montante máximo de compensação para cada empresa.
(143)
A lei estabelece que os beneficiários de compensação não recebem auxílio de emergência ou auxílio à reestruturação por um período de dez anos após o último pagamento da compensação a título de custos ociosos prevista na lei.
(144)
A lei estabelece igualmente uma nova categoria de custos ociosos para os produtores de electricidade listados no quadro 3, que tenham celebrado um contrato de fornecimento de gás a longo prazo com uma cláusula «take or pay» referente à operação de empresas no âmbito do seu CAE. Os contratos de longo prazo «take or pay» são contratos nos quais o comprador se compromete a adquirir uma certa quantidade de gás por cada ano do contrato a preço calculado por uma fórmula, estando sujeito a uma multa se não comprar a quantidade em questão.
(145)
A compensação máxima para estas categorias de custos ociosos é igual ao volume máximo de electricidade que a central em questão pode produzir a partir do gás contratado em condições de «take or pay», multiplicado pela diferença estimada entre o preço por unidade de energia deste gás e o preço médio por unidade de energia do carvão necessária para produzir a mesma quantidade de electricidade, e por um coeficiente que reflecte o rácio entre o custo médio por unidade de energia de gás de jazidas de gás polacas e o custo médio por unidade de energia de gás utilizado por centrais que não utilizam gás de jazidas de gás polacas (se os produtores de electricidade em causa não utilizarem gás polaco).
(146)
O quadro a seguir indica os pagamentos máximos a título de compensação ligados aos contratos «take or pay» ao abrigo da lei:
Quadro 4
Compensação máxima a título de custos ociosos ligados aos contratos «take or pay»
(em 1000 PLN)
Produtor
Compensação máxima
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
124 395
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
191 480
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
340 655
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
313 477
Elektrociepłownia Gorzów S.A.
35 273
Total
1 005 280
Fonte: Apêndice 2 à lei tal como apresentada pela Polónia.
(147)
Foi introduzido um mecanismo para actualizar a compensação efectiva concedida, cada ano, a cada um destes produtores a título de custos ociosos ligados aos contratos «take or pay».
(148)
A compensação efectiva num dado ano inclui duas rubricas:
a)
Primeiro, um montante igual à quantidade real de electricidade produzida num dado ano pelo produtor em questão, a partir de gás obtido ao abrigo do contrato «take or pay», multiplicado pela diferença entre o preço real por unidade de energia do gás comprado ao abrigo do contrato «take or pay» e o preço médio real por unidade de energia da quantidade de carvão necessária para produzir a mesma quantidade de electricidade nesse ano, menos a diferença entre o preço médio de venda por unidade de energia da electricidade cobrado pelo produtor em causa nesse ano e o preço médio de venda por unidade de energia da electricidade cobrado por centrais a carvão nesse ano (se esta diferença for negativa, não é tida em conta nos cálculos). O coeficiente que reflecte o rácio entre o custo médio por unidade de energia de gás de jazidas de gás polacas e o custo médio por unidade de energia do gás utilizado por centrais que não utilizam gás de jazidas de gás polacas (se a central em causa não utilizar gás polaco) é igualmente aplicado;
b)
Em segundo lugar, um montante igual às multas reais pagas pela central em questão, nesse ano, por gás contratado em condições de «take or pay» e não comprado.
(149)
Para cada central eléctrica, a soma da compensação real anual, calculada em conformidade com a metodologia estabelecida no considerando 148, não pode exceder o montante máximo de compensação previsto no quadro 4. Todos os pagamentos de compensação a título de custos ociosos ligados a contratos «take or pay» cessam quando este montante máximo for excedido. Em qualquer caso, os pagamentos terminam o mais tardar na data em que o CAE cessado devia inicialmente expirar.
(150)
As disposições supramencionadas aplicam-se apenas a quantidades de gás adquiridas ao abrigo de contratos «take or pay» sido celebrados na altura da adesão da Polónia à União Europeia. As quantidades de gás adicionais contratadas em condições de «take or pay» pela mesma central eléctrica depois da adesão não habilitam ao pagamento de uma compensação. Além disso, se a quantidade de gás adquirida em condições de «take or pay» for reduzida após a adesão, esta redução será reflectida nos pagamentos de compensação.
6. RESPOSTA DA POLÓNIA ÀS OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(151)
A Polónia considera que os CAE não devem ser considerados como um auxílio estatal pela Comissão. No entanto, se forem considerados como um auxílio estatal, devem ser tratados como um auxílio não aplicável após a adesão.
(152)
A Polónia assinala que a isenção da obrigação de submeter as tarifas, para aprovação, ao Presidente do Instituto de Regulação Energética tinha em vista incentivar os produtores de electricidade a comportarem-se como operadores de mercado e a limitar custos de produção de energia.
(153)
A Polónia sublinha que a conclusão dos CAE foi antecedida de um procedimento de concurso aberto e não discriminatório, dirigido a todos os produtores de electricidade (tanto públicos como privados). A Comissão deve também ter em conta que alguns CAE estiveram ligados à privatização e que o preço da empresa privatizada reflectiu o facto de ter sido concluído um CAE.
(154)
Se a Comissão considerar que os CAE constituem um auxílio estatal, a Polónia considera que o auxílio não deve ser qualificado como um auxílio ao funcionamento, uma vez que na prática esteve ligado ao cumprimento das obrigações públicas atribuídas às centrais eléctricas. Os CAE destinavam-se a garantir a segurança do abastecimento.
(155)
A Polónia reitera mais uma vez o seu ponto de vista de que os CAE não devem ser avaliados à luz da metodologia dos custos ociosos; a metodologia deve ser utilizada apenas para custos incorridos no caso de um Estado-Membro não cumprir as suas obrigações e garantias para com os produtores de electricidade.
7. APRECIAÇÃO DA COMISSÃO
(156)
Tal como mencionado no considerando 133, as autoridades polacas apresentaram a lei à Comissão no âmbito do presente procedimento com vista ao exame da sua conformidade com as regras do auxílio estatal. A lei prevê uma compensação ligada à cessação antecipada dos CAE e não pode, portanto, ser dissociada dos CAE propriamente ditos. Na sua decisão de início do procedimento, a Comissão teve dúvidas sobre possíveis elementos de auxílio estatal, bem como sobre a compatibilidade dos CAE com a legislação em matéria de auxílio estatal. Os CAE estão ainda em vigor na data da presente decisão. Por conseguinte, a Comissão tem obrigação de avaliar os CAE constantes do apêndice 1 à lei.
7.1. No que se refere aos CAE
7.1.1. Existência de auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE
(157)
A Comissão analisa a seguir cada um dos quatro critérios cumulativos que integram a definição de auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE: o envolvimento de recursos estatais, a existência de uma vantagem económica, a selectividade da vantagem e o impacto sobre as trocas comerciais.
(158)
É importante que esta análise determine o período em que estes critérios serão examinados e que será, consequentemente, tido em conta para a apreciação do elemento de auxílio estatal nos CAE.
(159)
Nas suas observações, as partes interessadas argumentaram (com referência a diversos critérios de avaliação) que a Comissão deve considerar apenas a situação prevalecente na altura em que os CAE foram assinados. Os resultados desta análise seriam então alargados à duração total de cada CAE, pelo menos até este ser substancialmente alterado.
(160)
É verdade que, ao efectuar uma análise para determinar a existência de um elemento de auxílio num caso concreto, a Comissão tem de examinar a situação prevalecente na altura em que a medida entrou em vigor.
(161)
No entanto, isso não significa que a avaliação dos quatro critérios na definição de auxílio estatal deva ser limitada ao período de tempo preciso em que o auxílio foi concedido. Se, logo de início, o auxílio tiver sido concedido por um longo período de tempo sob a forma de pagamentos sucessivos - em oposição a um pagamento único -, a Comissão tem de determinar se os critérios foram cumpridos ao longo de toda a duração planeada do auxílio.
(162)
No presente caso, a Comissão chegou à conclusão de que os resultados da avaliação eram idênticos independentemente de os CAE terem sido considerados como um auxílio estatal quando foram concluídos. Se a Comissão considerar que os quatro critérios para o auxílio estavam presentes quando os CAE foram concluídos, a medida deve ser avaliada em conformidade com o Tratado de Adesão. Em resultado desta avaliação (ponto 7.1.2 infra), a medida constituiria um novo auxílio a partir de 1 de Maio de 2004 e a sua compatibilidade com o mercado comum deveria ser avaliada a partir dessa data. Se se concluir, porém, que os CAE não constituíam um auxílio estatal quando foram assinados, a Comissão é de opinião que se tornaram num auxílio estatal na altura da adesão - o mais tardar na data de adesão da Polónia à UE (ponto 7.1.2 infra). Com base no Tratado de Adesão e em conformidade com o artigo 1.o, alínea b), subalínea v), do Regulamento (CE) n.o 659/1999, a Comissão concluiria que a medida constitui um novo auxílio a partir de 1 de Maio de 2004, devendo a sua compatibilidade com as regras em matéria de auxílio estatal ser avaliada em relação a essa data (ponto 7.1.2 infra).
(163)
Por conseguinte, a Comissão avalia se, no dia da adesão da Polónia à União Europeia e a partir dessa data, a medida cumpre todos os critérios para a existência de um auxílio estatal.
(164)
A este respeito, a Comissão deseja responder às observações apresentadas pelas partes interessadas segundo as quais os contratos de direito privado estariam automaticamente feridos de nulidade em consequência da adesão e da liberalização, uma vez que um tal desfecho, de acordo com as partes interessadas, iria contra os princípios da segurança jurídica e das legítimas expectativas.
(165)
A Comissão rejeita este argumento. O Acordo europeu que cria uma associação entre as Comunidades Europeias e os seus Estados-Membros, por um lado, e a República da Polónia, por outro, que preparou o caminho para adesão, foi assinado em 16 de Dezembro de 1991. Na altura em que as partes celebraram esses acordos, era claro que a Polónia iria aceder à UE e, para a maioria delas, era igualmente claro que isso se verificaria antes da data final do CAE.
(166)
A República da Polónia assinou o Tratado de Adesão em 16 de Abril de 2003. O Tratado de Adesão entrou em vigor em 1 de Maio de 2004. A partir da data de adesão, as disposições dos Tratados originários e as do direito derivado tornaram-se vinculativas na Polónia, em conformidade com o artigo 2.o do Tratado de adesão (42). Consequentemente, o chamado acervo comunitário aplica-se a todas as relações contratuais nos novos Estados-Membros, e toda e qualquer excepção a esta regra apenas pode emanar do Tratado de Adesão. O Tratado de Adesão anexo ao Tratado e os seus anexos não prevêem qualquer excepção às regras de auxílio estatal que isentariam os CAE ou o sector energético em geral da aplicação directa da legislação da UE em matéria de auxílio estatal.
(167)
A Comissão é obrigada a aplicar o direito da concorrência da UE à Polónia da mesma maneira que a todos os outros Estados-Membros no que respeita ao sector energético e a todos os outros sectores da economia polaca. A Comissão nota que a forma de auxílio (contrato de direito privado como no caso dos CAE) não é relevante do ponto de vista do auxílio estatal; apenas o efeito da medida é relevante para a análise da Comissão. A Comissão não encontrou, por conseguinte, argumentos válidos nas observações das partes interessadas para explicar o motivo pelo qual este procedimento seria incompatível com os princípios da segurança jurídica e das legítimas expectativas.
(168)
A garantia de rendibilidade, que é a base dos CAE, manifesta-se na prática na obrigação de a PSE adquirir electricidade a um preço que cobre os custos de investimento e de funcionamento mais uma certa margem de lucro. O preço de compra é suportado inteiramente pela PSE, uma empresa que é inteiramente propriedade do Estado e por ele controlada.
(169)
As partes interessadas argumentaram que a decisão de concluir os CAE foi tomada pela PSE.
(170)
Quanto aos recursos estatais, a Comissão considerou igualmente a aplicação do acórdão PreussenElektra (43), no qual o Tribunal de Justiça examinou um mecanismo em que empresas detidas por capitais privados eram obrigadas pelo Estado a adquirir electricidade de produtores específicos a um preço fixado pelo Estado que era superior ao preço de mercado. O Tribunal de Justiça declarou que, neste caso, não havia transferência de recursos públicos, e, portanto, nenhum auxílio estatal.
(171)
A situação polaca é significativamente diferente do sistema examinado pelo Tribunal de Justiça na decisão supramencionada, sobretudo devido à diferença na estrutura de propriedade das empresas às quais se aplica a obrigação de adquirir a electricidade.
(172)
No processo PreussenElektra, a empresa a que o Estado impôs a obrigação de adquirir a electricidade era uma empresa privada, enquanto a PSE é inteiramente propriedade do Estado e por ele controlada. A PSE está sob controlo estatal de acordo com a definição estabelecida na Directiva 2006/111/CE da Comissão, de 16 de Novembro de 2006, relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados-Membros e as empresas públicas, bem como à transparência financeira relativamente a certas empresas (44). Os recursos utilizados pertencem, por conseguinte, a uma empresa inteiramente propriedade do Estado.
(173)
No processo PreussenElektra, se se rastrear o percurso dos fundos desde o beneficiário até à fonte, verifica-se que nunca estiveram sob o controlo directo ou indirecto do Estado.
(174)
Em contraste com a situação descrita no acórdão PreussenElektra, no caso polaco, os fundos estão sob controlo estatal porque são transferidos para uma empresa pública (ou seja, a PSE), sendo, por conseguinte, considerados como recursos estatais.
(175)
Com base na avaliação da medida e à luz do acórdão supramencionado, a Comissão conclui que os CAE contêm, de facto, recursos estatais.
(176)
No que respeita à imputabilidade, no acórdão Stardust (45), o Tribunal de Justiça declarou que os recursos atribuídos a empresas que estão sob controlo do Estado são recursos estatais. O Tribunal de Justiça acrescentou, porém, que era igualmente necessário examinar se a utilização de tais recursos era imputável ao Estado de uma maneira concreta.
(177)
Segundo o acórdão Stardust do Tribunal de Justiça, quando uma empresa pública utiliza os seus fundos de uma maneira que é imputável ao Estado, então esses fundos devem ser considerados como recursos estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(178)
Das observações apresentadas pela Polónia e pelas partes interessadas resulta claramente que a decisão de lançar um programa para atrair investidores para o sector da energia eléctrica se destinava a promover a modernização do sector, a actualizar as centrais eléctricas de modo a cumprirem as normas da UE e a assegurar que os fornecimentos de energia cobrissem inteiramente a procura. Tal demonstra que os CAE foram concluídos pela PSE não para fins comerciais, mas, como reconhecido pelas próprias autoridades polacas, para realizar uma série de objectivos políticos importantes.
(179)
O controlo do Estado sobre a concessão dos CAE é evidenciado pelo facto de os convites para apresentação de propostas terem sido enviados aos participantes pelo ministério polaco da Indústria e Comércio. Além disso, ao abrigo do Código Comercial polaco, o ministro do Tesouro tem todas as competências de uma Assembleia Geral de Accionistas.
(180)
O princípio-chave em que assentam os preços previstos nos CAE era que estes devem cobrir os custos de investimento e de funcionamento e assegurar uma certa margem de lucro. Este enquadramento destina-se a assegurar os investimentos necessários e reflecte igualmente uma decisão das autoridades estatais aplicada através da PSE.
(181)
À luz da avaliação supra, a Comissão considera que os elementos acima referidos constituem um grupo de indicadores que, de acordo com os critérios estabelecidos pelo Tribunal de Justiça no acórdão Stardust, permitem concluir que a utilização dos fundos da PSE nos CAE é imputável ao Estado e que, por conseguinte, tendo em conta os argumentos apresentados, os CAE devem ser considerados, para efeitos da avaliação, como financiados com recursos estatais.
(182)
Para a Comissão parece ser claro que o Estado esteve envolvido na conclusão dos CAE e na definição das regras básicas que regem esses contratos.
(183)
Os CAE assumem a forma jurídica de um contrato celebrado entre duas partes: a PSE e os produtores de electricidade. Tal como explicado no considerando 172, a PSE é uma empresa inteiramente propriedade do Estado.
(184)
Para determinar se os CAE proporcionam uma vantagem económica às centrais eléctricas, a Comissão deve avaliar se, através dos CAE, as centrais obtêm vantagens económicas que não obteriam no mercado.
(185)
Os CAE proporcionam aos produtores de electricidade elegíveis uma vantagem se as partes nesses contratos forem colocadas numa melhor posição económica que outras empresas.
(186)
Apesar de os diferentes CAE poderem variar em termos de pormenores, todos os CAE estão estruturados em torno de um princípio principal invariável: a compra obrigatória pela PSE da maior parte (às vezes da totalidade) da electricidade produzida pelas empresas interessadas, a um preço revisto periodicamente em conformidade com o princípio de que os custos totais (fixos e variáveis) da produção de electricidade, mais uma margem de lucro, são repercutidos no consumidor.
(187)
A entidade reguladora da electricidade polaca, a URE, conserva indirectamente o direito de verificar se os custos suportados pela PSE são justificados e razoáveis, mas, na prática, a URE utiliza este poder apenas para verificar se os custos estão efectivamente ligados à produção de electricidade. Além disso, as verificações da URE são apenas indirectas, uma vez que o seu objectivo é verificar a estrutura de custos da PSE com vista a definir as receitas obtidas pela PSE de clientes cativos. No caso improvável de alguns custos relativos aos CAE suportados pela PSE serem considerados injustificados pela URE, esta apenas pode proibir a PSE de repercutir esses custos nos seus clientes cativos. Tal poderia dificultar o cumprimento, por parte da PSE, das suas obrigações no âmbito dos CAE, mas não significaria que estes teriam sido legalmente anulados.
(188)
O princípio-chave descrito supra é aplicado durante toda a duração do CAE, que varia entre 7 anos e 20 anos a partir do início de operação das centrais eléctricas, ou seja, entre 10 e 31 anos após a conclusão dos CAE e, na maioria de casos, mais de 15 anos.
(189)
Tal significa que, durante esse período, o risco comercial associado ao funcionamento das centrais eléctricas é suportado pelo comprador da electricidade, ou seja, a PSE. Isto inclui o risco associado às flutuações nos custos de produção de electricidade e, em particular, aos custos de combustível, o risco associado às flutuações nos preços de electricidade no utilizador final e o risco associado à flutuação na procura de electricidade por parte do utilizador final. Estes são os riscos típicos que qualquer central eléctrica sem um CAE teria de suportar.
(190)
Isso significa que as centrais eléctricas que concluíram CAE (desde que sejam adequadamente geridas de uma perspectiva técnica) garantiram lucros por um período muito grande, equivalente à vida esperada típica dos activos em causa ou ao seu período de amortização. Quanto mais longo é o período, maior é o valor da garantia, uma vez que protege contra um risco cuja ocorrência é cada vez mais imprevisível.
(191)
A Comissão considera que esta garantia, que é o elemento básico dos CAE, coloca os beneficiários numa melhor situação económica que outras empresas no mercado e proporciona, por conseguinte, uma vantagem às centrais eléctricas em causa.
(192)
De acordo com as autoridades polacas e as partes interessadas, os bancos exigiram a assinatura dos CAE como condição prévia para conceder empréstimos para financiar os activos. A Electrabel afirma que as «instituições financeiras não propendiam a financiar novos investimentos no sector energético polaco sem beneficiar de uma garantia especial de que o contraente do empréstimo irá alcançar um certo volume de negócios no período de reembolso do empréstimo» (46). Destas exigências por parte dos bancos resulta que as garantias concedidas no âmbito dos CAE tiveram um valor positivo de mercado. O acordo das instituições financeiras em financiar os investimentos dependia, por conseguinte, dos CAE.
(193)
Das considerações supra resulta que os CAE não são uma forma tradicional de garantia, mas prevêem simplesmente o pagamento pela PSE - de propriedade estatal e controlada pelo Estado - dos custos de investimento e dos custos de funcionamento muito mais importantes (se não todos) das centrais eléctricas partes nos contratos. Na prática, esta «garantia» significa que, durante mais ou menos todo o período de amortização ou o período de exploração planeado da central eléctrica, e independentemente de quaisquer mudanças nas condições de mercado, a PSE adquire uma quantidade de electricidade fixa a um preço que tem de assegurar a viabilidade da central eléctrica.
(194)
Para determinar se existe uma vantagem, a Comissão analisa vários outros aspectos nos números seguintes.
(195)
Primeiro, a Comissão nota que, na Polónia, os CAE foram concluídos apenas com centrais eléctricas seleccionadas. Na altura em que foram concluídos, havia outros produtores de electricidade que não beneficiaram das regras CAE. Posteriormente foram construídas mais centrais, e estão em curso novos investimentos sem o apoio dos CAE.
(196)
Nos primeiros anos dos CAE, os produtores de electricidade sem um CAE podiam vender a sua electricidade a preços controlados pelo Estado através da URE. Em 28 de Junho de 2001, deu-se início à eliminação deste mecanismo e estes produtores de electricidade começaram a vender a sua electricidade a preços livres de mercado.
(197)
Tal como indicado pelas partes interessadas, nenhum destes mecanismos (preço controlado pelo Estado ou preço livre, baseado no mercado) permitiu às centrais sem CAE cobrir os todos os seus custos. A sua electricidade é vendida a um preço correspondente aos custos marginais, ou seja, a um preço que apenas assegura a cobertura dos seus custos variáveis.
(198)
As partes interessadas alegaram que a electricidade produzida por centrais eléctricas sem CAE é mais prejudicial ao ambiente do que a electricidade produzida por beneficiários dos CAE, e que tal justificaria o facto de as primeiras receberem um preço inferior pela sua electricidade. A Comissão rejeita este argumento. Primeiro, não é certo que todas as centrais eléctricas sem CAE produzam electricidade «suja». Os produtores de electricidade mais recentes na Polónia (sem CAE) produzem electricidade utilizando as mais modernas tecnologias. Além disso, não há razão económica para que a electricidade menos amiga do ambiente tenha um valor de mercado inferior à electricidade mais amiga do ambiente. A electricidade produzida é completamente substituível (nem sequer é possível distinguir fisicamente entre os dois tipos), e o seu valor para o cliente é exactamente o mesmo (47).
(199)
A Bolsa de Energia polaca começou a funcionar em 1999. Desde 2001, o preço médio da electricidade na Bolsa de Energia polaca permaneceu estável e flutuou num intervalo de 110 a 125 PLN/MWh (48). Em 2004, o preço médio de mercado flutuou em torno de 115 PLN/MWh; em 2005, em torno de 115-120 PLN/MWh; em 2006, manteve-se bastante estável em redor de 125 e, em 2007 (até 31 de Julho de 2007), flutuou entre 110 e 122 PLN/MWh. A título de comparação, a informação facultada pela Polónia permitiu à Comissão estimar os custos totais incorridos em 2005 pelas centrais eléctricas com direito a compensação ao abrigo da lei do seguinte modo:
Quadro 5
Custos totais estimados da produção de electricidade em centrais eléctricas que concluíram CAE em 2005
Produtor
Custos médios de produção em 2005 (PLN/MWh)
Elektrownia Opole (parte de BOT)
[…] (49)
Elektrownia Turów (parte de BOT)
[…]
Południowy Koncern Energetyczny S.A.
[…]
Elektrownia Kozienice S.A.
[…]
Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
[…]
Pątnów II
[…]
Elektrociepłownia Kraków S.A.
[…]
Elektrociepłownia Rzeszów S.A.
[…]
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
[…]
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
[…]
Elektrociepłownia Chorzów «ELCHO» S.A.
[…]
Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
[…]
Preço médio na Bolsa de Energia polaca
115-120 PLN/MWh
Fonte
:
Estimativas da Comissão baseadas em dados facultados pela Polónia. No caso da central eléctrica Pątnów II, o valor refere-se a 2008, primeiro ano de exploração planeado.
(200)
Os dados apresentados no quadro 5 mostram quão improvável é que os preços de mercado - ou seja, o preço a que os produtores sem CAE são pagos pela sua electricidade no mercado - sejam suficientes para proporcionar o mesmo tipo de garantia de lucro que a oferecida pelos CAE.
(201)
O exemplo da Bolsa de Energia polaca não é isolado. Outros Estados-Membros também liberalizaram os seus mercados de electricidade e criaram bolsas de energia em que compradores e vendedores transaccionam electricidade em condições de mercado.
(202)
No seu inquérito sectorial sobre os mercados de electricidade na Europa (50), a Comissão examinou em detalhe as condições que regem o comércio de electricidade em mercados grossistas europeus. Os dados recolhidos no âmbito deste inquérito mostram que nenhum mercado liberalizado proporciona aos produtores uma garantia de cobertura a longo prazo de todos os seus custos. Com efeito, a maior parte das transacções tem lugar num horizonte de três anos.
(203)
O comércio de electricidade em bolsas de energia baseia-se sempre em preços marginais, que garantem apenas a cobertura dos custos marginais a curto prazo (51). Além disso, o horizonte de tempo para contratos nestes mercados é mais curto que para os CAE. Por exemplo, os contratos mais longos realizados na bolsa foram celebrados por: quatro anos - NordPool (países escandinavos), três anos - Powernext (França), cinco anos - UKPX (Reino Unido) e seis anos - EEX (Alemanha). Em algumas bolsas, como a OMEL na Espanha, não é celebrado nenhum contrato a prazo. Desde 1 de Abril de 2006 também não foi concluído nenhum contrato a prazo na Bolsa de Energia polaca.
(204)
Em mercados liberalizados, a electricidade pode também ser transaccionada através de contratos bilaterais [mercado de balcão («over the counter») ou mercado OTC). Um inquérito no sector energético mostrou que, devido à possibilidade de arbitragem entre bolsas de energia e contratos bilaterais, as condições de transacção (em especial preço e duração dos contratos) no mercado OTC são semelhantes às reinantes nas bolsas de energia.
(205)
Nos CAE, a PSE comprometeu-se a adquirir um volume de electricidade mínimo fixo dos produtores de electricidade a um preço que cobre todos os seus custos até 2007 para os CAE mais curtos e até 2027 para os mais longos.
(206)
Esta decisão foi imposta à PSE pelo governo polaco. Como a ELCHO indica nos suas observações, «o ministro polaco do Comércio e Indústria implementou os objectivos políticos destinados a assegurar a segurança do abastecimento e a melhorar as normas ambientais de produção de energia através da PSE» (52).
(207)
O próprio facto de o governo polaco ter de decidir, em lugar da PSE, que seriam realizados novos investimentos que beneficiariam dos CAE mostra claramente que esta decisão se baseou principalmente noutros critérios que não considerações em matéria de investidor do mercado.
(208)
Há duas razões principais para a PSE não ter um interesse económico em tomar esta decisão sem intervenção governamental.
(209)
Primeiro, a PSE adquiriu uma quantidade de energia que, já o sabia no momento da compra, poderia exceder as suas necessidades.
(210)
Ao celebrar os CAE, a PSE comprometeu-se a adquirir uma quantidade de electricidade fixa e significativa (cerca de 50 % da produção de electricidade polaca em 2005 (53) e até 70 % no período em questão).
(211)
No início (nos primeiros anos dos CAE), a PSE era o único fornecedor no sistema de electricidade polaco, pelo que poderia vender toda essa electricidade aos seus utilizadores finais. Mas, logo de início, ficou claro que a PSE iria em breve deixar de ser o único fornecedor de electricidade na Polónia. Os CAE foram assinados entre 1996 e 1998, com excepção de um dos seis CAE celebrados pela PKE, que foi assinado em 12 de Abril de 1995. Já era óbvio na altura que a Polónia iria provavelmente aceder à União durante a vida da maior parte dos CAE, se não de todos (na realidade, a adesão ocorreu antes do fim da vigência do contrato mais curto e 23 anos antes do fim de vigência do mais longo). Em particular, durante o processo de pré-adesão, em Dezembro de 1991, o governo polaco tinha assinado o Acordo Europeu que cria uma parceria de associação entre a CE e a República da Polónia. Mais tarde, em 1994, a Polónia apresentou o seu pedido oficial de adesão à UE. As negociações de adesão foram iniciadas em 1998 e terminaram em 2002 quando o Conselho Europeu de Copenhaga considerou que a Polónia cumpria os critérios de adesão.
(212)
Com efeito, as partes interessadas indicaram mesmo que um dos objectivos dos CAE era assegurar que os produtores de electricidade polacos cumpriam certas directivas da UE sobre a poluição atmosférica e, em particular, as directivas relativas às emissões de grandes instalações de combustão (54), o que é um prova suplementar de que estas partes estavam conscientes de que a Polónia acederia em breve à União Europeia.
(213)
Sabia-se que a adesão da Polónia à União Europeia implicaria a integração no mercado interno da electricidade, cuja liberalização começou com a adopção da Directiva 96/92/CE (55). Tal significou a abertura do mercado a outros fornecedores concorrentes com a PSE e, desse modo, que a PSE podia não precisar de toda a electricidade prevista nos CAE tendo em conta a evolução do mercado de energia eléctrica.
(214)
Os planos de liberalização foram executados muito rapidamente na Polónia, com os primeiros clientes a beneficiar da abertura do mercado em 1999. A Bolsa de Energia polaca abriu no mesmo ano. Outras mudanças ocorreram quando foi adoptada a Directiva 2003/54/CE em 26 de Junho de 2003. Esta directiva prevê a liberalização do mercado para todos os consumidores profissionais até 1 de Julho de 2004 e para todos os consumidores até 1 de Julho de 2007, reduzindo, assim, gradualmente para zero a parte de mercado cativa da PSE.
(215)
Em segundo lugar, mesmo no tocante à parte de electricidade de que a PSE precisava realmente, não fazia sentido para a PSE, como comprador, comprometer-se a pagar às centrais eléctricas os custos totais de produção de energia eléctrica e uma margem de lucro estabelecidos com tanta antecedência, embora se já soubesse que a liberalização lhe iria permitiria escolher entre diferentes tecnologias e preços, incluindo os oferecidos por novos intervenientes no mercado que utilizam tecnologias mais eficientes.
(216)
Os compradores têm apenas interesse em celebrar contratos de longo prazo se estes contratos lhes fornecerem uma certa segurança contra as flutuações no mercado da electricidade e, em particular, contra as mudanças ligadas a flutuações nos custos de combustível. Por este motivo, um comprador só teria um interesse económico num contrato de longo prazo deste tipo se o vendedor oferecesse uma participação no risco associado às flutuações nos custos de combustível ou se a tecnologia de produção assegurasse custos de combustível estáveis, como acontece com as centrais hidroeléctricas e, em certas condições, com as instalações nucleares.
(217)
Esta lógica económica é confirmada pelo facto de que não parece haver qualquer exemplo de compradores privados que celebrem - sem intervenção estatal - contratos de longo prazo com centrais eléctricas que utilizam combustíveis fósseis e cobrindo todos os custos de produção por um período tão longo como os CAE (mais de 10 anos). A Comissão não encontrou nenhum exemplo de tal contrato no seu inquérito sectorial da energia e, apesar das suas alegações em contrário, nenhuma das partes interessadas apresentou à Comissão um tal exemplo de contrato, embora algumas delas pertençam a grupos muito grandes com actividades em vários países.
(218)
Os únicos exemplos apresentados pelas partes interessadas não são adequados pelas razões a seguir indicadas:
a)
Os contratos em Portugal entre Redes Energéticas Nacionais, por um lado, e Turbogás, Electricidade de Portugal e Pego, por outro, foram celebrados publicamente por uma empresa estatal (Redes Energéticas Nacionais). Note-se que a Comissão não considerou estes contratos como compatíveis com as regras em matéria de auxílio estatal, apesar das tentativas feitas pelas partes interessadas para provar que o eram. A Comissão emitiu apenas uma decisão relativa à sua compatibilidade com o artigo 81.o do Tratado CE. Numa decisão de auxílio estatal relativa à anulação obrigatória por Portugal destes contratos e da concessão de compensação pela anulação, a Comissão notou que constituíam uma vantagem para os produtores de electricidade (56);
b)
Os contratos celebrados por Northern Ireland Electricity no Reino Unido foram concedidos, a pedido do Estado, numa altura em que a Northern Ireland Electricity ainda era uma empresa de propriedade pública. A Northern Ireland Electricity foi subsequentemente privatizada e o governo do Reino Unido teve de introduzir um regime de apoio para compensar a Northern Ireland Electricity pela carga não económica associada a estes contratos;
c)
O contrato entre Electricité de France e Péchiney na França cobre apenas os custos variáveis da central nuclear de Electricité de France. Nos anos 90, foram celebrados em França muitos outros contratos deste tipo. Todos eles se baseiam no princípio de que o produtor se compromete a fornecer electricidade ao comprador durante um longo período, a um preço que apenas cobre os seus custos marginais.
(219)
Finalmente, a Comissão nota que, apesar das alegações das partes interessadas em contrário, não é verdade que o facto de os CAE terem sido concluídos na sequência de um procedimento de concurso seja suficiente para os considerar como não constituindo um auxílio. Este princípio aplica-se quando um Estado-Membro compra bens ou serviços para seu próprio uso. No caso em questão, o objectivo do procedimento de concurso era servir objectivos políticos, como a promoção do investimento estrangeiro na Polónia, a protecção do ambiente e a melhoria da segurança do abastecimento, e não a aquisição de produtos e serviços requeridos pelo Estado. Em tais casos, o facto de se ter adoptado um procedimento de concurso pode levar apenas à conclusão de que o auxílio se limita ao mínimo necessário para alcançar os objectivos políticos, o que não basta para excluir a presença de auxílio estatal.
(220)
Os produtores de electricidade pertencentes a grupos privados argumentaram que qualquer auxílio estatal no âmbito dos CAE seria eliminado pelo processo de privatização, porque o preço pago pelas empresas que compraram as centrais eléctricas teria em conta o valor dos CAE.
(221)
A Comissão considera que esta argumentação se não aplica no presente caso. No caso em questão, a privatização das centrais eléctricas assumiu a forma de aquisição de acções.
(222)
O Tribunal de Justiça analisou como é que uma mudança da estrutura de propriedade de uma empresa no contexto de uma aquisição de acções afecta a existência de auxílio e o beneficiário de um auxílio ilegal concedido à empresa. Declarou que o auxílio ilegal se mantém e permanece na empresa que beneficiou do auxílio, apesar da mudança na estrutura de propriedade (57). A transferência de acções a preço de mercado apenas garante que o comprador também não beneficiou do auxílio estatal.
(223)
No caso em apreço, isso significa que a mudança de propriedade dos produtores de electricidade que beneficiaram dos CAE não alterou o facto de os CAE constituírem um auxílio estatal a estas centrais eléctricas. Na realidade, as centrais eléctricas beneficiaram das vantagens contidas nos CAE, independentemente da sua estrutura de propriedade.
(224)
Todos os elementos supramencionados da vantagem económica, bem como os argumentos desenvolvidos supra, referem-se ao momento da adesão da Polónia à UE e permanecem aplicáveis até à data da presente decisão (no caso dos CAE que cessaram antes da data desta decisão, até à data em que cessaram).
(225)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que os CAE asseguram uma vantagem para os beneficiários.
7.1.2. Serviços de interesse económico geral
(226)
As partes interessadas argumentaram que se deve considerar que os CAE realizam SIEG para efeitos de segurança do abastecimento de electricidade e de protecção do ambiente. Cumprem os critérios estabelecidos no acórdão Altmark, pelo que não constituem um auxílio na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(227)
A Comissão analisou estes argumentos e não pode concordar com eles pelas seguintes razões:
(228)
Os Estados-Membros têm uma ampla margem de discrição para definir o âmbito dos SIEG. No entanto, a existência desta ampla margem de discrição não significa que cada intervenção estatal com uma motivação política possa ser caracterizada como um SGEI. Por exemplo, no acórdão Merci convenzionali porto di Genova (58), o Tribunal de Justiça rejeitou a aplicação do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE porque «[nem dos documentos […] nem das observações] resulta que as operações [portuárias] têm um interesse económico geral com características específicas face a outras actividades de vida económica». A Comissão considera igualmente que a ampla margem de discrição dos Estados-Membros na definição do âmbito dos SIEG é restrita nos sectores em que existe legislação comunitária.
(229)
As partes interessadas invocaram a protecção do ambiente como um dos SIEG a aplicar pelos CAE. Mais precisamente, os CAE deviam apoiar o investimento destinado a permitir às centrais eléctricas polacas adaptar-se às normas ambientais da UE.
(230)
A Comissão considera que a exigência de cumprir normas ambientais não apresenta quaisquer características especiais em relação às limitações impostas a todas as empresas activas num sector industrial. Além disso, considerar o cumprimento das normas ambientais como um SGEI iria directamente contra o princípio do poluidor-pagador que é um dos princípios principais de direito do ambiente comunitário, consagrado na legislação primária pelo n.o 2 do artigo 174.o do Tratado CE.
(231)
A Comissão nota o argumento das partes interessadas segundo o qual a protecção do ambiente é citada como uma das possíveis áreas para obrigações de serviço público no artigo 3.o da Directiva 96/92/CE. A Comissão considera, porém, que isso não põe em causa a posição apresentada supra. O facto de a directiva indicar que pode haver obrigações de serviço público no domínio da protecção do ambiente não significa que não haja requisitos relativamente ao conteúdo real dessas obrigações de serviço público. Em particular, estas obrigações devem apresentar características especiais em relação ao ambiente normal de negócios das empresas no sector, podendo não ser incompatíveis com os princípios em que se baseia a política comunitária de protecção do ambiente (por exemplo, o princípio do poluidor-pagador).
(232)
A Comissão nota igualmente que quatro das centrais eléctricas afectadas pelos CAE (em Turów, Pątnów, Bełchatów e Jaworzno) se encontram na lista do WWF das 30 centrais eléctricas mais poluentes na Europa (59), o que relativiza ainda mais as alegações de que cumprem um SGEI em termos de protecção do ambiente.
(233)
As partes interessadas invocam igualmente a segurança do abastecimento como um dos SIEG que os CAE realizam.
(234)
Nas suas decisões até agora (60), a Comissão considerou que a segurança do abastecimento poderia ser um SGEI sujeito às restrições previstas no n.o 4 do artigo 8.o da Directiva 96/92/CE (que corresponde ao n.o 4 do artigo 11.o da Directiva 2003/54/CE), isto é, desde que os produtores em causa utilizem fontes endógenas de energia primária, e que o volume total de energia não exceda, em qualquer ano civil, 15 % do total da energia primária necessária para produzir a electricidade consumida no Estado-Membro em causa.
(235)
No caso em questão, os CAE referem-se a quantidades de energia largamente superiores aos 15 % referidos no considerando 234. Além disso, não se referem unicamente a produtores que utilizam fontes endógenas de energia primária.
(236)
A Comissão nota que as centrais eléctricas afectadas pelos CAE não apresentam quaisquer características especiais que as tornariam particularmente bem adaptadas para cumprir os objectivos de segurança do abastecimento. De facto, são apenas empresas normais ligadas à rede, pelo que contribuem para a segurança do abastecimento global na Polónia, tal como qualquer outra central eléctrica no sector.
(237)
Tendo em conta o que precede, a Comissão considera que não há razão para se desviar da sua prática usual nesta área. Tem de rejeitar, por conseguinte, a alegação de que os CAE realizam um SGEI no domínio da segurança do abastecimento. Em qualquer caso, até agora não foi definido nenhum SGEI pela Polónia neste contexto.
(238)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que as disposições do Tratado CE sobre os SIEG não se aplicam aos CAE.
(239)
A Comissão nota igualmente que os CAE não cumpririam todos os critérios definidos no acórdão Altmark.
(240)
Em primeiro lugar, segundo o acórdão Altmark, a empresa beneficiária deve ser efectivamente incumbida do cumprimento de obrigações de serviço público e essas obrigações devem ser claramente definidas.
(241)
No caso em apreço, as alegadas obrigações de serviço público não foram claramente definidas. As partes interessadas mencionam a protecção do ambiente e a segurança do abastecimento, mas estes objectivos são de natureza muito geral. Além disso, poder-se-ia considerar que, em certa medida, qualquer produtor no sector da electricidade contribui para a realização destes objectivos. As partes interessadas não apresentaram nenhum documento com uma definição mais concreta do tipo de SGEI confiado a produtores individuais, para não falar de um documento jurídico estabelecendo as suas obrigações.
(242)
O n.o 2 do artigo 1.o da lei polaca da energia também foi invocado (61). Segundo este artigo, o Estado tem de assegurar um abastecimento de energia contínuo e ininterrupto aos utilizadores finais de uma maneira que seja técnica e economicamente viável, que tenha devidamente em conta os requisitos em matéria de protecção do ambiente. Mas este artigo da lei não incumbe nenhuma empresa específica de obrigações de serviço público. Apenas incumbe o Estado de obrigações.
(243)
Finalmente, as partes interessadas argumentam que os CAE são documentos que incumbem os produtores da prestação de SIEG. No entanto, os CAE não contêm nenhuma definição concreta de SIEG, nem se referem mesmo a estas obrigações ou a disposições jurídicas que possam servir de base para que o Estado incumba outras entidades da prestação de SIEG.
(244)
Em segundo lugar, os parâmetros com base nos quais será calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objectiva e transparente, e a compensação não deve ultrapassar o que é necessário para cobrir total ou parcialmente os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas obtidas, assim como um lucro razoável pelo cumprimento dessas obrigações (62).
(245)
Na ausência de uma definição clara dos SIEG a prestar, em particular de uma definição que distinga claramente entre o serviço a prestar e as operações normais de negócios das centrais eléctricas, é impossível estabelecer parâmetros para a compensação e/ou determinar se a compensação ultrapassa o montante necessário para cobrir os custos ocasionados pelo cumprimento dessas obrigações. Não é tão pouco possível definir exactamente o que é a compensação.
(246)
A existência de certos parâmetros para estabelecer os preços CAE não equivale à existência de parâmetros precisos para calcular a compensação para os SIEG, uma vez que o preço não é igual à compensação. Além disso, o facto de o preço cobrir apenas os custos de produção de electricidade, mais uma margem de lucro, não significa que não inclua nenhuma sobrecompensação, uma vez que muitos dos custos de produção de electricidade podem ser os custos normais cobertos por qualquer produtor de electricidade, em oposição aos sobrecustos associados aos SIEG.
(247)
Em terceiro lugar, se uma empresa que deve cumprir obrigações de serviço público não foi escolhida num procedimento de concurso público, o nível de compensação necessário deve ser determinado com base numa análise dos custos ocasionados em que incorreria uma empresa típica, bem gerida e equipada com os meios de produção adequados para cumprir os requisitos de serviço público, no cumprimento dessas obrigações, tendo em conta as receitas associadas e um lucro razoável para o cumprimento das suas obrigações.
(248)
As partes interessadas argumentam que estes critérios devem considerar-se como automaticamente cumpridos, uma vez que foi realizado um procedimento de concurso não discriminatório e transparente com vista à celebração dos CAE. No entanto, a Comissão nota que foram aplicados vários critérios no procedimento de concurso, não apenas critérios de preço ou critérios associados aos objectivos políticos supramencionados (protecção do ambiente, segurança do abastecimento). A Comissão considera que a aplicação desses outros critérios, não relacionados com o preço ou com os ditos objectivos políticos, torna impossível concluir automaticamente que o nível de compensação seja correcto. Além disso, o facto de terem sido utilizados muitos critérios diferentes para efeitos da avaliação das propostas e de não ter sido definido nenhum objectivo real para os SIEG mostra igualmente como é, de facto, difícil avaliar se os alegados SIEG são realmente aplicados. Por exemplo, a combinação do critério de preço com critérios relativos à protecção do ambiente poderia levar a que um concorrente que propõe produzir electricidade a um preço muito baixo mas com menor protecção do ambiente seja escolhido em vez de um outro que propõe produzir electricidade de melhor qualidade ambiental mas a um preço mais elevado. Tal levanta dúvidas quanto ao facto de os produtores cumprirem efectivamente um SGEI e, em qualquer caso, torna mais difícil determinar a extensão dos SIEG realizados.
(249)
Além disso, nem as autoridades polacas nem as partes interessadas apresentaram uma análise de custos dos produtores em questão para apoiar o argumento de que correspondem aos custos incorridos por uma empresa típica. Com efeito, as estimativas apresentadas pela Polónia ao abrigo da lei, para efeitos do cálculo da compensação aos produtores de electricidade individuais, mostram que os seus custos são significativamente superiores aos incorridos por um novo interveniente típico na Polónia.
(250)
Finalmente, a Comissão nota que, no caso dos CAE com a EC Kraków, não foi organizado nenhum procedimento de concurso.
(251)
As partes interessadas argumentaram que o n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE poderia aplicar-se aos CAE mesmo quando não cumprem os critérios do acórdão Altmark.
(252)
A Comissão considera que as considerações supra levam à conclusão de que o n.o 2 do artigo 86.o não pode ser aplicado aos CAE.
(253)
Em particular, o n.o 2 do artigo 86.o pode aplicar-se apenas a empresas que tenham sido incumbidas do fornecimento de um SIEG genuíno, que não é o caso específico, tal como demonstrado nos considerandos 228 a 238. Caso existam, os SIEG devem ser confiados a empresas específicas, o que não é o caso vertente, como demonstrado nos considerandos 240 a 243. Finalmente, a compensação pela prestação dos SIEG tem de ser proporcional aos custos incorridos; por outras palavras, deve ser possível realizar uma avaliação do âmbito dos SIEG, a fim de calcular os custos associados. Como demonstrado nos considerandos 245 e 246, tal condição não se verificou no caso em apreço.
(254)
Os CAE são obviamente selectivos, uma vez que foram celebrados com um número limitado de empresas. Quando estes acordos foram assinados, havia empresas no sector da electricidade que não beneficiaram de um CAE.
(255)
A referência das partes interessadas à necessidade de definir os mercados relevantes é incorrecta. O conceito de selectividade inclui medidas que beneficiam um sector inteiro, mesmo quando beneficiam todas as empresas nesse sector (o que não é o caso vertente, pois que algumas das empresas no sector não beneficiaram de CAE).
(256)
Quanto à referência ao acórdão Van der Kooy, a Comissão recorda que, neste acórdão, o Tribunal de Justiça não questionou a selectividade da medida de auxílio. A avaliação a que se referem as partes interessadas nas suas observações concerne a presença de uma vantagem, mas não se pode afirmar que o Tribunal de Justiça considerou, ou consideraria, que a medida não satisfazia o critério de selectividade.
(257)
Finalmente, em resposta à alegação das partes interessadas de que o critério de selectividade deve ser substituído pelo teste do investidor privado, no caso de medidas que não sejam decididas pelo Estado, a Comissão nota que o teste do investidor privado serve para verificar se existe um elemento de vantagem, e não de selectividade.
(258)
As partes interessadas argumentam que a Comissão devia ter examinado se os CAE distorceram a concorrência ou afectaram as trocas comerciais entre os Estados-Membros no momento em que foram concluídos. Tal como explanado supra, a Comissão é de opinião que, se os CAE constituíam um auxílio estatal no momento em que foram concluídos, isso não influencia o resultado do presente procedimento. Na perspectiva da adesão à UE, a Polónia abriu o seu mercado numa fase incipiente: os primeiros clientes obtiveram o direito de mudar de fornecedor de electricidade em 1999 e a Bolsa de Energia polaca abriu no mesmo ano. Em 1 de Maio de 2004, a Polónia aderiu ao mercado interno liberalizado. A existência de acordos de longo prazo com a PSE de propriedade estatal, incluindo uma garantia de compra de electricidade emitida por essa empresa a um preço que cobre os custos das centrais eléctricas mais uma margem de lucro, tem potencial para distorcer a concorrência.
(259)
As medidas que favorecem as empresas do sector energético num Estado-Membro podem impedir as possibilidades de exportação de electricidade das empresas de outros Estados-Membros para esse Estado-Membro, ou favorecer as exportações de electricidade para o segundo grupo de Estados-Membros. Tal é especialmente o caso da Hungria, um país com uma localização central na Europa e ligado, ou com fácil ligação, a vários Estados-Membros actuais e futuros.
(260)
O mercado da electricidade na Polónia (Bolsa de Energia polaca) foi aberto em 1999; neste mesmo ano, a PSE aderiu à UCTE (63).
(261)
Quando os CAE foram assinados, havia claramente comércio de electricidade entre a Polónia e os seus países vizinhos. A capacidade de transporte da capacidade de interconectores não era grande (2 000 Mw de acordo com as partes interessadas), mas foi utilizada plenamente, na maior parte dos casos, para as necessidades de exportação.
(262)
Em 2005, a Polónia exportou 14,3 TWh de electricidade e importou 3,1 TWh, com níveis de consumo interno de 144,8 TWh (64); no entanto, a maior parte do comércio verificou-se com a República Checa, a Alemanha e a Eslováquia (os interconectores com a Ucrânia e a Bielorrússia têm uma capacidade muito pequena ou estão fora de serviço).
(263)
Do exposto resulta que os CAE tinham o potencial para distorcer a concorrência mesmo antes da adesão da Polónia à UE. No entanto, o critério do efeito sobre o comércio entre os Estados-Membros só pode ser satisfeito, por definição, após a adesão. Uma vez que a adesão e a liberalização do sector energético na Polónia tiveram lugar na mesma data (1 de Maio de 2004), a Comissão conclui que, o mais tardar na data de adesão da Polónia à UE, as vantagens resultantes dos CAE tinham o potencial para distorcer a concorrência e afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros e tinham esse potencial ao longo de toda a vida dos CAE.
(264)
Com base no que precede, a Comissão considera que os CAE constituem um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
7.1.3. Os CAE como «novo auxílio» em oposição ao «auxílio existente». Ilegalidade do auxílio
(265)
De acordo com anexo IV, capítulo 3, do Tratado de Adesão, a Comissão era competente para examinar medidas (tanto auxílios individuais como regimes de auxílio) que entraram em vigor antes de adesão, continuam a ser aplicáveis depois dessa e constituem um auxílio estatal.
(266)
Primeiro, uma vez que os CAE foram assinados entre 1994 e 1998, ou seja, antes da adesão da Polónia à União Europeia, cumprem a condição de terem entrado em vigor antes da adesão. A este respeito, a Comissão nota que a presente decisão se refere apenas aos CAE que estavam em vigor na data de adesão da Polónia à UE (1 de Maio de 2004). Não abrange quaisquer CAE que cessaram antes dessa data.
(267)
Em segundo lugar, os CAE são aplicáveis após a adesão. Expiram entre 2006 e 2027 - ou seja, após a adesão. Na data de adesão não se conhecia exactamente o nível de envolvimento do Estado no que respeita aos CAE.
(268)
Neste contexto, a Comissão considera em geral que as seguintes medidas de auxílio são aplicáveis após a adesão e constituem um novo auxílio (65):
a)
Todos os regimes de auxílio que entraram em vigor antes da data de adesão e com base nos quais, sem necessidade de tomar novas medidas de execução, pode ser concedido um auxílio individual às empresas indicadas na lei de uma maneira geral e abstracta após a adesão;
b)
O auxílio que não está ligado a um projecto específico e que foi concedido antes da adesão a uma ou mais empresas por um período de tempo indefinido e/ou num montante indefinido;
c)
O auxílio individual cujo nível exacto de envolvimento financeiro do Estado não era conhecido na data em que o auxílio foi concedido.
(269)
Os CAE serviram para garantir a viabilidade das centrais eléctricas. No entanto, não são uma forma clássica de garantia: os CAE prevêem um futuro retorno dos custos do investimento e uma rendibilidade graças a uma compra garantida de energia a um (embora variável) preço por um período de tempo garantido, independentemente das condições de mercado.
(270)
O envolvimento financeiro do Estado no âmbito dos CAE não foi limitado a um montante máximo antes da adesão, e o auxílio aos produtores de electricidade também não foi concedido de uma forma definitiva e incondicional num dado montante antes da adesão.
(271)
Ao contrário, o envolvimento económico do Estado relativamente aos CAE depende de parâmetros cuja futura evolução era desconhecida na altura da adesão. Além disso, os CAE garantiram aos produtores a protecção de flutuações em matéria de custos não relacionadas com transacções ou eventos anteriores à adesão, mas com desenvolvimentos futuros que, portanto, eram desconhecidos na data de adesão.
(272)
Mais concretamente, o facto de o nível de envolvimento do Estado no âmbito dos CAE ser desconhecido na data de adesão e de o Estado permanecer responsável após a adesão é demonstrado pelas seguintes elementos.
(273)
Primeiro, os preços de energia a que os produtores de electricidade vendiam a electricidade à PSE não foram estabelecidos nos CAE individuais. Os preços são o resultado de cálculos feitos usando uma fórmula que inclui uma série de parâmetros que flutuam de forma imprevisível.
(274)
Por exemplo, estas fórmulas incluem parâmetros como índices de preço no consumidor na Polónia ou nos EUA, preços do petróleo ou do carvão nos mercados mundiais, salários médios na Polónia ou taxa de câmbio USD/PLN. Obviamente, as flutuações de todos estes parâmetros não são condicionadas apenas por acontecimentos ocorridos antes da adesão. Os cálculos dos preços e, por vezes, as próprias fórmulas alteram-se continuamente em virtude de uma série de anexos aos CAE, adoptados, em alguns casos, numa base anual ou mesmo mais frequente.
(275)
Neste contexto, a Comissão considera que a existência da fórmula de fixação de preço não constitui um factor suficiente que limita o nível de envolvimento económico do Estado. A própria existência de alguns parâmetros evolutivos na fórmula torna impossível determinar com precisão suficiente o nível potencial de envolvimento do Estado.
(276)
Além disso, contrariamente às garantias clássicas, os CAE cobrem os custos de operação dos beneficiários. Prevêem a aquisição continuada de uma quantidade de electricidade garantida pela PSE e o pagamento permanente dos custos de operação variáveis ou fixos de acordo com as fórmulas de preços indicadas.
(277)
A Comissão teve em conta igualmente o facto de, em virtude do número significativo de parâmetros que as fórmulas de preços incluem, não se poder excluir que o próprio beneficiário do auxílio pudesse influenciar o preço final (por meio de certos elementos de custos de operação, por exemplo, vencimento dos trabalhadores e dos gestores).
(278)
Finalmente, como argumento auxiliar, pode servir o facto de o envolvimento financeiro das PSE no âmbito dos CAE ser muito dependente da procura. É igual à diferença entre o preço de compra no âmbito dos CAE e as receitas que a PSE pode obter mediante a venda de electricidade a utilizadores finais. O preço a que a PSE vende a sua electricidade aos utilizadores finais não pode ser previsto. O preço da electricidade vendida no mercado cativo é fixado pelo Estado numa base anual, enquanto no mercado livre os preços flutuam de uma forma imprevisível. Isto aumenta a imprevisibilidade do envolvimento do Estado no âmbito dos CAE. Pode inclusive dar-se o caso de a aquisição obrigatória mínima fixada de volume de energia, tal como prevista nos CAE, ser superior às necessidades reais da PSE, nomeadamente quando a liberalização do mercado da energia estiver completada em 2007. O excesso de electricidade pode levar mesmo a custos desconhecidos mais elevados, aumentando ainda mais a imprevisibilidade do envolvimento do Estado nos CAE.
(279)
Por conseguinte, os pagamentos da PSE aos produtores de electricidade após a adesão não são o mero pagamento de parcelas dentro de um limite fixo estabelecido antes da adesão. Além disso, os CAE foram revistos por anexos subsequentes em várias ocasiões desde a data em que os contratos iniciais foram assinados.
(280)
A Comissão nota que - nos casos relevantes - quando se efectua a avaliação da compatibilidade das medidas com o mercado comum se deve ter em devida conta o auxílio concedido antes da adesão do Estado-Membro à União Europeia e aplicável após a adesão.
(281)
De acordo com as disposições supramencionadas do Tratado de Adesão, todas as medidas que entraram em vigor antes da adesão e continuem a ser aplicáveis depois dessa data que constituem um auxílio estatal e não pertencem a uma das categorias a seguir indicadas serão consideradas, a partir da adesão, como um novo auxílio na acepção do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE.
(282)
As três categorias de auxílio existente referidas no Tratado de Adesão incluem:
1.
Medidas de auxílio que entraram em vigor na Polónia antes de 10 de Dezembro de 1994.
Com excepção de um CAE com o produtor Turów S.A. (66), os CAE foram assinados depois de 10 de Dezembro de 1994, pelo que não constituem um auxílio existente na acepção do n.o 1 do artigo 88.o do Tratado CE.
2.
Medidas de auxílio que foram incluídas na lista das medidas de auxílio existentes anexa ao Tratado de Adesão.
Neste contexto, note-se que nem o regime que abrange os CAE nem qualquer dos CAE individuais foram notificados à Comissão com vista à inclusão na lista dos regimes de auxílio existentes anexa ao Tratado de Adesão, e também não foram incluídos no apêndice ao Anexo IV do Tratado de Adesão referido no anexo IV, capítulo 3, n.o 1, alínea b), que contém uma lista das medidas de auxílio existentes; como tal, não constituem um auxílio existente na acepção do n.o 1 do artigo 88.o do Tratado CE.
3.
Medidas de auxílio que, antes da data da adesão, tenham sido avaliadas pela autoridade de controlo dos auxílios estatais da Polónia e consideradas compatíveis com o direito comunitário, e às quais a Comissão não tenha levantado objecções motivadas por sérias dúvidas quanto à compatibilidade das medidas com o mercado comum, nos termos do procedimento estabelecido no Tratado de Adesão, o chamado «procedimento provisório» (ver n.o 2 do capítulo 3 do anexo IV ao Tratado de Adesão).
Como nenhum dos CAE foi apresentado à Comissão no âmbito do chamado procedimento provisório, não constituem um auxílio existente na acepção do n.o 1 do artigo 88.o do Tratado CE.
(283)
Tendo em conta o facto de os CAE individuais não pertencerem a nenhuma das categorias de auxílio existentes enumeradas no Tratado, constituem um novo auxílio a partir da data de adesão.
(284)
A Comissão nota que esta categorização está também em conformidade com o último período do artigo 1.o, alínea b), subalínea v), do Regulamento (CE) n.o 659/1999. Este artigo indica que, no caso de as medidas se tornarem auxílios na sequência da liberalização ao abrigo do direito comunitário (neste caso liberalização do mercado da energia nos termos da Directiva 96/92/CE, que entrou em vigor na Polónia no momento da adesão da Polónia à União Europeia), tais medidas não são consideradas como auxílio existente após a data fixada para a liberalização, ou seja, são tratadas como um novo auxílio.
(285)
No que respeita às observações das partes interessadas referidas no considerando 71, a Comissão observa que trata os CAE como um regime de auxílios pelas razões apontadas no considerando 31. Tem em conta igualmente o facto de que uma decisão pelo Estado, que oferece aos investidores CAE que garantem a sua viabilidade enquanto os contratos permanecerem em vigor, é um denominador comum de todos os CAE.
(286)
As partes interessadas argumentam que os CAE não constituíam um auxílio estatal quando foram concluídos, pelo que não podem ser considerados como um novo auxílio. Invocam o acórdão Alzetta Mauro (67), argumentando que um auxílio concedido num mercado que era inicialmente fechado à concorrência antes da sua liberalização deve ser considerado como um auxílio existente na data de liberalização. Independentemente do exposto, o artigo 1.o, alínea b), subalínea v), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 refere-se tanto aos regimes de auxílio como às medidas de auxílio individuais.
(287)
A Comissão rejeita este argumento. Foi demonstrado que todos os critérios que regem a existência de auxílio estatal foram cumpridos na data de adesão da Polónia à UE. Em particular, foi demonstrado que houve transacções de energia entre a Polónia e os seus países vizinhos nessa altura e que a Bolsa de Energia polaca funcionava desde 1999. Em qualquer caso, não havia dúvidas de que, na data de adesão, a Polónia iria aderir imediatamente a um sector que tinha sido aberto à concorrência. A Comissão considera que o objectivo das disposições em matéria de auxílio estatal contidas no Tratado de Adesão era precisamente assegurar a revisão das medidas que podiam distorcer a concorrência entre os Estados-Membros na data de adesão. Contrariamente aos Tratados de Adesão anteriores a 1 de Maio de 2004, o Tratado de Adesão assinado pela Polónia e nove outros países tem em vista restringir as medidas consideradas como constituindo um auxílio existente aos três casos específicos descritos supra. O acórdão Alzetta Mauro não se refere a uma medida afectada pelo Tratado de Adesão, pelo que não pode ser considerado aplicável a este respeito aos CAE em apreciação. Finalmente, a Comissão considera ainda que o acórdão Alzetta Mauro se refere à situação real tal como descrita na decisão da Comissão com data anterior à entrada em vigor do Regulamento (CE) n.o 659/1999.
(288)
Por conseguinte, com base no Tratado de Adesão, a Comissão conclui que os CAE constituem um novo auxílio.
(289)
Uma vez que os CAE não foram notificados à Comissão em conformidade com as regras processuais em matéria de auxílio estatal, a Comissão considera que constituem um auxílio ilegal.
7.1.4. Disposições do Tratado aplicáveis
(290)
As partes interessadas argumentaram que a Comissão devia ter analisado os CAE à luz do mecanismo provisório do Tratado de Adesão, juntamente com o processo relativo ao auxílio estatal PL 1/03 (68).
(291)
A Comissão rejeita esta afirmação.
(292)
No âmbito do mecanismo provisório do Tratado de Adesão, as competências da Comissão limitavam-se a confirmar ou contestar as decisões tomadas pelas autoridades da concorrência nos países candidatos à adesão no que se refere às medidas que tinham sido executadas e continuavam a ser aplicáveis depois da adesão. O processo PL 1/03 referia-se a uma decisão da autoridade da concorrência polaca sobre o projecto de lei relativo à compensação estatal para a cessação dos CAE. Não abrangia um auxílio concedido no âmbito dos CAE propriamente ditos e as autoridades polacas não notificaram os CAE ao abrigo do procedimento provisório; a decisão relevante da Autoridade para a concorrência e defesa do consumidor também não abrangia os CAE individuais. A Comissão não tinha competências para decidir unilateralmente o alargamento do âmbito do processo com base no procedimento provisório.
(293)
Além disso, mesmo que a Comissão tivesse tido poderes para alargar unilateralmente o âmbito do processo, isso não seria possível neste caso particular porque a lei revista ao abrigo do procedimento provisório previa a cessação obrigatória de todos os CAE antes da adesão da Polónia à UE. Uma vez que a Comissão apenas podia examinar questões de auxílios estatais ainda aplicáveis após a adesão, os CAE não teriam podido ser incluídos na sua análise.
(294)
No que respeita aos outros tratados bilaterais ou à Carta de energia, a Comissão nota que não proíbem a rescisão de tais contratos mas recomendam uma compensação apropriada que não altera a natureza de auxílio estatal dos CAE. O objectivo destes tratados é assegurar um equilíbrio entre os objectivos de liberalização e a obrigação de manter investimentos. No que se refere às observações das partes interessadas sobre a privação de direitos, a Comissão considera que se os CAE constituíssem um auxílio estatal ilegal e incompatível com o mercado comum, seriam ilegais. Deste modo, a cessação destes acordos não pode ser considerada como constituindo uma privação de direitos. Se se considerar que uma tal cessação constitui uma privação de direitos, a Comissão é de opinião que se pode conceder a compensação e que as condições estabelecidas na metodologia assegurarão que a indemnização seja justa.
7.1.5. Apreciação da compatibilidade
(295)
O n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE prevê o princípio geral de proibição dos auxílios estatais na Comunidade.
(296)
Os n.os 2 e 3 do artigo 87.o do Tratado CE prevêem excepções à regra geral de que um tal auxílio é incompatível com o mercado comum tal como indicada no n.o 1 do artigo 87.o
(297)
As excepções previstas no n.o 2 do artigo 87.o do Tratado CE não se aplicam no presente caso, porque esta medida não é de natureza social, não foi atribuída a consumidores individuais, não se destina a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários e não foi atribuída à economia de certas regiões da República Federal da Alemanha afectadas pela divisão desse país.
(298)
No n.o 3 do artigo 87.o do Tratado CE são previstas outras excepções.
(299)
O n.o 3, alínea a), do artigo 87.o estabelece que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum os auxílios destinados «a promover o desenvolvimento económico das regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego». A maior parte, se não toda a Polónia, pode ser considerada como uma tal região.
(300)
A Comissão adoptou orientações para a avaliação de um tal auxílio. Quando a Polónia acedeu à UE, as orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (69) («orientações regionais») estavam em vigor. Estas orientações regiam igualmente a avaliação do auxílio regional à luz do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado CE.
(301)
De acordo com as orientações regionais, o auxílio estatal podia, em princípio, ser autorizado apenas para custos de investimento. O auxílio ao funcionamento era normalmente proibido (ponto 4.15 das orientações regionais), mas poderia ser excepcionalmente autorizado em regiões específicas desde que fosse limitado no tempo e degressivo (70).
(302)
O auxílio não pode ser considerado como um auxílio ao investimento. O auxílio ao investimento é definido utilizando uma lista de despesas elegíveis potenciais que são indicadas nos pontos 4.5 e 4.6 das orientações regionais. Os pagamentos no âmbito dos CAE cobrem claramente também outros custos. O exemplo mais marcante é que os CAE garantem os custos de combustível associados ao funcionamento das centrais eléctricas. Os custos de pessoal são igualmente cobertos pelos CAE. É claro que estes custos não são elegíveis para o auxílio ao investimento. Pelo contrário, correspondem às despesas efectivas do operador, devendo, por isso, ser incluídos nos custos de funcionamento tal como definidos no ponto 4.15 das orientações regionais.
(303)
O auxílio concedido no âmbito dos CAE não está sujeito a um quadro de tempo razoável. Os CAE são concluídos por períodos de tempo muito longos, semelhantes à vida esperada de uma central eléctrica típica. Além disso, os CAE não incluem quaisquer disposições para uma redução gradual do montante do auxílio. Os volumes garantidos de electricidade comprada não são degressivos, e os preços são indexados, o que significa que aumentam, não diminuem. A garantia de lucro e o seu âmbito também não diminuem com o tempo.
(304)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que o auxílio não é elegível para a derrogação prevista no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado CE.
(305)
O n.o 3, alínea b), do artigo 87.o do Tratado CE indica que «os auxílios destinados a fomentar a realização de um projecto importante de interesse europeu comum, ou a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro», podem ser declarados compatíveis com o mercado comum.
(306)
A Comissão nota que o auxílio em questão não se destina a promover a realização de um projecto importante de interesse europeu comum.
(307)
Segundo a Comissão, também nada indica que se destina a sanar uma perturbação grave da economia polaca. A Comissão reconhece que a electricidade é um produto importante para a economia de qualquer Estado-Membro e que havia uma necessidade de modernizar este sector na Polónia nos anos 90.
(308)
No entanto, a Comissão considera que a noção de «perturbação grave da economia de um Estado-Membro» se refere a casos mais graves. Uma mera referência às consequências potenciais para a economia de um Estado-Membro, tal como feita pelas partes interessadas, não é suficiente para que as disposições supramencionadas do Tratado sejam consideradas aplicáveis a uma dada medida. Requer-se, no mínimo, uma descrição e uma análise mais pormenorizadas da probabilidade de ocorrer uma tal perturbação e da escala das suas consequências.
(309)
Finalmente, a Comissão chama a atenção para o facto de em tais situações haver necessidade de uma acção rápida, o que é incompatível com o ciclo moroso dos procedimentos de concurso e de negociação dos CAE.
(310)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que o auxílio não reúne as condições para a derrogação consagrada no n.o 3, alínea b), do artigo 87.o do Tratado CE.
(311)
O n.o 3, alínea d), artigo 87.o do Tratado CE estabelece que os auxílios destinados a promover a cultura e a conservação do património podem ser considerados compatíveis com o Tratado CE quando não alterem as condições das trocas comerciais e da concorrência na Comunidade de maneira que contrarie o interesse comum. Este artigo obviamente não se aplica aos CAE.
(312)
O n.o 3, alínea c), artigo 87.o prevê a autorização dos auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse comum. A Comissão elaborou uma série de orientações e comunicações que explicam como aplicar a derrogação contida neste artigo.
(313)
As partes interessadas invocaram a aplicação das orientações regionais e das orientações ambientais.
(314)
Nos considerandos 300 a 304 são descritas as razões por que o auxílio não pode ser considerado compatível com o mercado comum em aplicação das orientações regionais (71).
(315)
A Comissão nota que as orientações ambientais, tal como as orientações relativas aos auxílios com finalidade regional, permitem sobretudo o auxílio ao investimento. O auxílio ao funcionamento está limitado a objectivos específicos. O primeiro deles é um auxílio à gestão de resíduos e à poupança de energia (secção E.3.1), cuja duração é limitada a cinco anos. O segundo é um auxílio sob forma de reduções ou isenções de impostos (secção E.3.2). O terceiro é um auxílio a favor das energias renováveis (secção E.3.3). Claramente, nenhuma destas disposições se aplica ao presente processo.
(316)
O quarto e último tipo de auxílio ao funcionamento que pode ser autorizado é o auxílio a favor da produção combinada de electricidade e calor (secção E.3.4). Alguns dos produtores em causa produzem calor e electricidade. No entanto, nem a Polónia nem nenhum dos produtores interessados demonstraram que estas centrais cumprem inteiramente os critérios de eficiência estabelecidos nas orientações ambientais. Com efeito, a Polónia facultou à Comissão dados que mostram que apenas uma parte limitada da produção poderia ser considerada como cumprindo estes critérios de eficiência. No parecer da Comissão, isso significa que o auxílio que cobre a inteira produção das entidades em questão não pode ser autorizado com base nestas disposições.
(317)
Dos documentos referidos no considerando 312, o único que poderia ser aplicável no presente processo é a metodologia dos custos ociosos. A metodologia dos custos ociosos refere-se ao auxílio concedido a operadores estabelecidos no mercado que construíram centrais eléctricas antes da liberalização do sector da electricidade e que podem ter dificuldades em operar num mercado liberalizado.
(318)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão tinha algumas dúvidas relativamente à possibilidade de os CAE serem autorizado com base na metodologia dos custos ociosos.
(319)
Uma destas dúvidas surgiu do facto de a metodologia dos custos ociosos indicar que a Comissão tem as maiores reservas em relação a um auxílio destinado a proteger todas ou algumas das receitas obtidas antes da entrada em vigor da Directiva 96/92/CE, sem ter estritamente em conta os custos ociosos elegíveis que poderiam resultar da introdução de concorrência (72).
(320)
Os CAE destinam-se precisamente a proteger a maior parte das receitas obtidas antes da entrada em vigor da Directiva 96/92/CE pelos produtores de electricidade e as empresas em causa. Além disso, referiam-se a empresas com uma parte de mercado muito importante e por um período de tempo muito longo, excedendo largamente o tempo necessário para uma transição razoável para o mercado.
(321)
À luz do exposto, a Comissão conclui que os CAE são incompatíveis com os critérios estabelecidos na metodologia dos custos ociosos. Vão contra os seus princípios fundamentais, que se destinavam a permitir uma transição progressiva mas genuína para o mercado.
(322)
As partes interessadas argumentaram que os CAE podiam ser autorizados directamente por força do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado CE. Recordaram que os CAE facilitavam o desenvolvimento do sector energético polaco mediante a atracção de investimento estrangeiro para empresas de produção de energia eléctrica modernas e respeitadoras do ambiente. Assim, os CAE destinavam-se a «facilitar o desenvolvimento de certas actividades económicas».
(323)
A Comissão nota que os dois objectivos políticos supramencionados: atrair investimento e promover a construção de empresas respeitadoras do ambiente são precisamente os objectivos políticos referidos nas orientações regionais e nas orientações ambientais. A Comissão analisou os CAE à luz de ambas as orientações e concluiu que não são compatíveis com estas regras. A Comissão considera que esgotam assim as possibilidades de invocar o n.o 3, alínea c), do artigo 87.o para autorizar os CAE.
(324)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que os CAE são incompatíveis com o mercado comum.
7.1.6. O caso específico de Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
(325)
O CAE com a Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. foi rescindido pela PSE em 17 de Maio de 2006, antes de a construção da central eléctrica ter entrado numa fase avançada (73). Dado que a central eléctrica não estava operacional na altura, não beneficiou do CAE. Por conseguinte, não beneficiou de um auxílio estatal.
(326)
A Comissão considera, por conseguinte, que este CAE não proporcionou nenhum auxílio à Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
7.2. No que se refere à lei
(327)
A Comissão analisou os quatro critérios cumulativos para a existência de auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(328)
A Comissão efectuou uma análise para determinar a fonte dos fundos a utilizar para os pagamentos previstos na lei. Concluiu que estes fundos seriam as receitas de uma taxa parafiscal estabelecida por força da mesma lei.
(329)
A taxa é imposta a todos os consumidores (artigo 8.o da lei), o seu montante depende da intensidade e das características da sua ligação à rede (artigos 10.o e 11.o da lei). O montante da taxa é estabelecido pela URE (artigo 12.o da lei). As receitas da taxa colectadas pelos fornecedores são transferidas para uma conta em nome de Zarządca Rozliczeń S.A., que é uma empresa especialmente constituída para o efeito, inteiramente propriedade do Estado e por ele controlada, fundada ao abrigo do capítulo 7 da lei. A Zarządca Rozliczeń S.A. utiliza os fundos para fazer pagamentos a produtores elegíveis nos termos do capítulo 4 da lei, sob supervisão administrativa da URE.
(330)
A Comissão analisou as características desta taxa à luz da sua prática decisória (74) e da jurisprudência do Tribunal de Justiça (75). Fez as seguintes observações.
(331)
Primeiro, a taxa é uma contribuição obrigatória que é imposta a todos os consumidores pelo Estado.
(332)
Em segundo lugar, as receitas da taxa são transferidas para uma conta em nome de Zarządca Rozliczeń S.A. Dos sete membros do conselho fiscal da Zarządca Rozliczeń S.A., quatro, incluindo o presidente, são nomeados por ministros, dois são nomeados pelos presidentes de entidades públicas (URE e a Autoridade da concorrência e defesa do consumidor) e um é nomeado pela assembleia geral de accionistas, ou seja, pela PSE. A Comissão conclui que a Zarządca Rozliczeń S.A. está inteiramente sob controlo estatal. Esta conclusão é reforçada pelo facto de a Zarządca Rozliczeń S.A. funcionar sob a égide da URE, que é um organismo estatal. As receitas da taxa são geridas, por conseguinte, por um órgão completamente controlado pelo Estado.
(333)
Em terceiro lugar, a Zarządca Rozliczeń S.A. utiliza os fundos recolhidos para fazer pagamentos em favor de certos produtores, em conformidade com as disposições adoptadas pelo Estado na lei. Em conformidade com a lei, a Zarządca Rozliczeń S.A. paga os fundos a centrais eléctricas para cobrir custos ociosos sob a forma de adiantamentos para tais custos durante um dado ano e sob a forma de ajustamentos anuais.
(334)
Das três observações supra, a Comissão conclui que as receitas da taxa constituem recursos estatais.
(335)
A lei prevê pagamentos a produtores de electricidade que decidem aplicar o seu mecanismo. Estas centrais eléctricas receberão os pagamentos em troca da cessação do seu CAE celebrado com a PSE.
(336)
Os pagamentos ao abrigo da lei permitem às centrais eléctricas habilitadas aliviar a carga dos custos incorridos. A fórmula para calcular estes pagamentos prevê, nomeadamente, que o Estado cubra as perdas associadas a certos tipos de custo, mais os custos de amortização e de combustível, se as receitas obtidas no mercado não forem suficientes para a sua cobertura, sob certas condições cujo cumprimento é muito provável numa situação económica normal. Isso implica que os pagamentos estatais cobrem os custos normalmente suportados por produtores em condições normais de mercado. Estes pagamentos constituem, por conseguinte, uma vantagem económica.
(337)
As partes interessadas argumentam que os pagamentos não constituem uma vantagem porque são apenas uma indemnização justa pela cessação dos CAE. Este raciocínio baseia-se no pressuposto de que os CAE propriamente ditos não constituem uma vantagem económica, o que não é o caso, como foi explanado no ponto 7.1.1.
(338)
Uma vez que os beneficiários da lei são as mesmas centrais eléctricas que beneficiam dos CAE, é aplicável a mesma argumentação, tal como nos considerandos 254 a 257.
(339)
A lei apresenta uma vantagem para muitas empresas que operam no mercado da produção de energia. Este mercado está liberalizado na UE. As medidas que favorecem empresas do sector energético num Estado-Membro podem limitar as possibilidades de empresas de outros Estados-Membros exportarem electricidade para esse Estado-Membro, ou favorecer as exportações de electricidade para o segundo grupo de Estados-Membros. Isto é especialmente verdadeiro para a Polónia, que possui uma situação geográfica central na Europa e está conectada, ou é facilmente conectável, a diversos Estados-Membros.
(340)
A vantagem competitiva resultante da lei pode distorcer a concorrência e afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros
(341)
Tende em conta o que precede, a Comissão considera que o sistema de compensação previsto na lei constitui um auxílio estatal.
7.2.1. Concessão de auxílio de acordo com a lei
(342)
A lei entrou em vigor em 4 de Agosto de 2007. A Comissão considera que, nos termos do n.o 1 do artigo 6.o da lei, os produtores de electricidade que decidem beneficiar do regime só recebem fundos para cobrir custos ociosos depois de o acordo de cessação ter sido celebrado. Além disso, nos termos do n.o 4 do artigo 22.o da lei, a primeira prestação do adiantamento para cobrir custos ociosos é paga aos produtores de electricidade elegíveis no quinto dia do mês após ter decorrido um período de 120 dias, que começa no dia em que se verificar a rescisão antecipada dos CAE por força dos acordos de cessação. À luz do que precede, a data em que a lei entra em vigor não pode ser considerada como a data em que o auxílio é concedido aos produtores de electricidade, ou seja, a data em que o beneficiário recebe uma autorização de auxílio juridicamente vinculativa. Por conseguinte, a Comissão não considera que a entrada em vigor da lei antes da adopção da presente decisão constitua um incumprimento da obrigação referida no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE.
7.2.2. Apreciação da compatibilidade
(343)
O n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE prevê o princípio geral de proibição dos auxílios estatais na Comunidade.
(344)
O n.o 3, alínea c), do artigo 87.o prevê a autorização de auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certos sectores económicos, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse comum. A Comissão elaborou diversas orientações e comunicações que explicam como aplicar a derrogação contida neste artigo.
(345)
A metodologia dos custos ociosos destina-se a analisar o auxílio concedido a operadores estabelecidos no sector da electricidade num contexto em que certas decisões tomadas por estes operadores antes da liberalização já não fazem sentido económico após a liberalização.
(346)
O primeiro parágrafo da secção 3 da metodologia dos custos ociosos explica que os custos ociosos «podem assumir as seguintes formas: contratos de compra ou venda a longo prazo, investimentos efectuados com uma garantia implícita ou explícita de resultados, investimentos fora da actividade normal, etc.». No caso em apreço, o auxílio é destinado a investimentos na modernização ou expansão de centrais eléctricas com os CAE como garantia explícita de venda. A metodologia aborda igualmente as consequências de contratos de aquisição de gás a longo prazo celebrados por centrais a gás. A Comissão considera, por conseguinte, que o auxílio entra claramente no âmbito da metodologia dos custos ociosos. Deste modo, analisou o auxílio à luz da metodologia.
(347)
A metodologia dos custos ociosos prevê duas etapas para a avaliação do auxílio destinado à compensação de custos ociosos. A primeira etapa, que é referida na secção 3 da metodologia, refere-se à definição dos custos elegíveis, o que implica, nomeadamente, o cálculo da compensação máxima que pode ser concedida. A segunda etapa, que é tratada na secção 4 da metodologia, refere-se ao mecanismo para calcular a compensação efectiva a pagar pelos custos ociosos, tendo em conta o desenvolvimento da concorrência no mercado.
(348)
A Comissão analisou primeiro se o auxílio cumpria as condições estabelecidas nos pontos 3.1 a 3.12 da metodologia dos custos ociosos.
(349)
De acordo com o ponto 3.1 da metodologia dos custos ociosos, os pagamentos máximos de compensação têm em conta apenas os investimentos concluídos antes da entrada em vigor da Directiva 96/92/CE na Polónia, ou seja, a data de adesão da Polónia à UE, e do volume de gás contratado de acordo com o princípio «take or pay» antes dessa data. Em casos excepcionais, os investimentos contratados antes da data de adesão da Polónia mas ainda não concluídos aquando da adesão também foram tidos em conta, mas apenas na medida em que a Polónia pôde comprovar à Comissão que a conclusão desses investimentos e a geração de receitas deles resultantes conduziria a custos ociosos menores do que a interrupção dos trabalhos.
(350)
De acordo com o ponto 3.2 da metodologia dos custos ociosos, não há dúvida quanto à existência e validade das garantias concedidas às centrais eléctricas, uma vez que são explicitamente mencionadas nos CAE.
(351)
De acordo com o ponto 3.3 da metodologia dos custos ociosos, os investimentos envolvidos são muito significativos e podem gerar perdas muito grandes. Isto aplica-se igualmente aos contratos «take or pay» de longo prazo. A Comissão considera que, se estas perdas não fossem de qualquer modo compensadas, poderiam, dado o seu volume, comprometer a viabilidade futura das empresas em questão. Esta conclusão é reforçada ainda pela reacção das instituições que financiaram os investimentos, que informaram a Comissão de que a ausência de um compensação apropriada poderia ser considerada como uma violação dos acordos em matéria de financiamento devido ao risco significativo de falência enfrentado pela empresa em questão.
(352)
A Comissão também teve em conta o facto de o impacto dos custos ociosos ser calculado com referência aos grupos consolidados. Isso permite ter em devida conta todos os efeitos da liberalização, negativos ou positivos, sobre o grupo. Este mecanismo excluirá novos investimentos se não forem claramente investimentos de substituição. A Comissão considera ainda que novos investimentos no sector são de importância vital para o bom funcionamento do mercado, e que a compensação para custos ociosos não deve constituir uma dissuasão.
(353)
De acordo com o ponto 3.4 da metodologia dos custos ociosos, os montantes afectados ao investimento pelos beneficiários são compromissos irrevogáveis. Não há outra forma de recuperar os custos de investimento numa central eléctrica excepto apoiar o seu funcionamento ou vendê-la a um preço que não pode exceder as receitas que a central eléctrica gera através da venda da sua electricidade no mercado. Os contratos «take or pay» também não podem ser revogados unilateralmente pelos produtores de electricidade.
(354)
De acordo com o ponto 3.5 da metodologia, os custos ociosos associados aos investimentos em centrais eléctricas não estão ligados a acordos bilaterais. Por conseguinte, não faz sentido verificar se estes custos ociosos resultam de garantias que vinculam duas empresas do mesmo grupo. Os custos ociosos associados a contratos «take or pay» não vinculam empresas que pertencem a um e mesmo grupo.
(355)
De acordo com o ponto 3.6 da metodologia dos custos ociosos, as autoridades polacas forneceram à Comissão uma lista dos custos a cobrir por compensação sempre que as receitas de uma central eléctrica não são suficientes para a sua cobertura. Após ter analisado estas categorias de custos, a Comissão chegou à conclusão de que a compensação não excederá o que é necessário para cobrir o valor insuficiente do retorno dos investimento ao longo da vida dos novos activos, incluindo, se necessário, uma margem razoável de lucro. O cálculo do valor máximo da compensação está baseado numa série de premissas económicas, incluindo, em especial, um preço básico de mercado igual ao preço que um novo interveniente na Polónia estaria disposto a oferecer. A premissa é que a fonte primária de energia deste novo interveniente seria o carvão. A Comissão verificou que esta premissa em relação à fonte de energia era coerente com as presentes tendências em novos investimentos no sector na Polónia, e que as reservas polacas de carvão são suficientes para que esta tendência continue no futuro. Se o preço real de mercado for inferior ao preço básico de mercado previsto, o preço básico de mercado será tido em conta para efeitos do cálculo da compensação. A Comissão considera que esta fórmula para calcular os custos ociosos, que é idêntica à fórmula utilizada na sua prática constante (76), tem em conta os custos económicos que correspondem aos montantes reais investidos. A compensação para contratos «take or pay» foi calculada com base nos volumes reais contratados e na melhor estimativa possível das tendências de preços nos contratos.
(356)
De acordo com o ponto 3.7 da metodologia dos custos ociosos, o método utilizado para calcular a compensação tem em conta as receitas geradas pelos activos em questão. O montante máximo de compensação é o montante após dedução das receitas geradas pelos activos no passado e que estão disponíveis para cobrir os custos de investimento e o fluxo de caixa da central eléctrica desde 2007 até à data de expiração do CAE que está disponível para cobrir os custos de investimento. Todas estas receitas são tidas em conta no dia em que o CAE é concluído, e todos os auxílios estatais recebidos a partir de 1 de Maio de 2004 são incluídos nos montantes deduzidos.
(357)
De acordo com o ponto 3.8 da metodologia dos custos ociosos, o valor do auxílio concedido no passado para os activos em causa, nomeadamente o auxílio ao investimento, foi deduzido da compensação máxima.
(358)
De acordo com o ponto 3.9 da metodologia dos custos ociosos, o método utilizado para calcular os custos ociosos tem em devida conta as tendências reais em matéria de preços de electricidade. O ajustamento periódico na compensação terá em conta a diferença entre o preço de electricidade previsto utilizado para calcular o montante máxima de compensação e o preço real da electricidade. Os pagamentos de compensação para contratos «take or pay» terão em conta o consumo efectivo de gás e os preços reais de gás, e também o preço real a que é vendida a electricidade produzida pelas empresas.
(359)
De acordo com o ponto 3.10 da metodologia dos custos ociosos, a compensação máxima é calculada tendo em conta os custos amortizados antes da entrada em vigor da Directiva 96/92/CE na Polónia.
(360)
De acordo com o ponto 3.11 da metodologia dos custos ociosos, a compensação foi calculada com base na solução mais económica para o Estado. Em relação aos activos cuja construção foi iniciada antes da adesão da Polónia à União Europeia mas não estava terminada aquando da adesão, a Polónia demonstrou que a compensação máxima foi calculada com base no mais barato dos dois cenários possíveis: terminar a construção e operação dos novos activos para gerar receitas, ou interromper a construção. O mecanismo de compensação para os custos ociosos associados a contratos «take or pay» foi igualmente concebido de modo a oferecer um incentivo para que os produtores de electricidade funcionem efectivamente para mitigar os custos ociosos globais, em vez de interromper a produção e pagar a totalidade das penas que dariam origem a custos ociosos muito mais elevados. A Comissão analisou diversos cenários apresentados pela Polónia com vista a determinar se este mecanismo ajuda a reduzir o montante global de compensação. Finalmente, se o volume de gás contratado no âmbito de contratos «take or pay» for renegociado e reduzido no decurso do regime de compensação, o montante real dos pagamentos de compensação será diminuído em conformidade.
(361)
De acordo com o ponto 3.12 da metodologia dos custos ociosos, o período de pagamento da compensação estende-se até 2027. O ponto 3.12 da comunicação relativa aos custos ociosos afirma que «os custos eventualmente suportados por certas empresas para além do horizonte indicado no artigo 26.o da Directiva 96/92/CE (18 de Fevereiro de 2006) não podem, em princípio, constituir custos ociosos elegíveis nos termos desta metodologia». No entanto, na nota de rodapé 5 da metodologia dos custos ociosos, a Comissão indica que «os investimentos não recuperáveis ou não viáveis do ponto de vista económico, devido à liberalização do mercado interno da electricidade, podem constituir custos ociosos nos termos da presente metodologia, mesmo que a sua duração ultrapasse 2006. Além disso, os compromissos ou garantias que devam imperativamente continuar a ser cumpridos para além de 18 de Fevereiro de 2006, sob pena de riscos maiores no que respeita à protecção do ambiente, à segurança das pessoas, à protecção social dos trabalhadores e à segurança da rede eléctrica, podem, devidamente justificados, constituir custos ociosos elegíveis segundo a presente metodologia.».
(362)
Os custos ociosos referidos na lei estão estreitamente ligados a investimentos em centrais eléctricas que não podem ser recuperados em resultado da liberalização do mercado interno de electricidade. Isto aplica-se igualmente aos contratos «take or pay» que foram celebrados com vista a garantir às centrais eléctricas que beneficiam dos CAE fornecimentos num montante correspondente ao volume de electricidade coberto pelos CAE. Tendo em conta a nota de rodapé 5 supramencionada, a Comissão pode autorizar a prorrogação da compensação para além do prazo, se o considerar justificado à luz das circunstâncias do caso em apreço.
(363)
A Comissão nota que os investimentos em questão são investimentos em centrais eléctricas. Trata-se de investimentos especialmente de longo prazo (de 15 a 30 anos), que são muito sensíveis a tendências de preços de electricidade que são difíceis de prever, nomeadamente durante a transição para um mercado inteiramente liberalizado. Os custos destes investimentos não podem ser recuperados nos casos em que os preços de electricidade são inferiores aos preços previstos quando as centrais eléctricas foram construídas.
(364)
Nestas circunstâncias, a Comissão considera, como o fez em processos anteriores referentes à Grécia (77) e Portugal (78), que a nota de rodapé 5 da metodologia dos custos ociosos se aplica a estes custos ociosos específicos e justifica a concessão de compensação após 2006 e até ao fim dos CAE originários.
(365)
Face ao exposto, a Comissão conclui que a lei cumpre o critério estabelecido nos pontos 3.1 a 3.12 da metodologia dos custos ociosos. A compensação máxima a título dos custos ociosos não excede o nível permitido pela metodologia dos custos ociosos. Devem ser considerados, por conseguinte, como elegíveis na acepção da metodologia.
(366)
A Comissão analisou se o auxílio cumpria as condições estabelecidas nos pontos 4.1 a 4.6 da metodologia dos custos ociosos.
(367)
De acordo com o ponto 4.1 da metodologia dos custos ociosos, os montantes máximos de compensação foram calculados com base em centrais eléctricas claramente definidas, individuais, e nos contratos «take or pay». A compensação efectivamente paga não excederá estes montantes máximos.
(368)
De acordo com o ponto 4.2 da metodologia dos custos ociosos, a compensação efectivamente paga terá em conta as tendências reais em matéria de dados económicos subjacentes, nomeadamente preços de electricidade e volumes de gás comprados no âmbito de contratos «take or pay». Se os preços reais de electricidade diferirem do preço básico de mercado referido no considerando 355, o montante da compensação efectiva será alterado em conformidade. Os montantes reais de compensação para contratos «take or pay» terão igualmente em conta as condições reais a que os produtores de electricidade referidos compram o seu gás e vendem a sua electricidade no mercado.
(369)
De acordo com o ponto 4.3 da metodologia dos custos ociosos, as autoridades polacas comprometeram-se a apresentar à Comissão um relatório anual sobre a execução da lei.
(370)
De acordo com o ponto 4.4 da metodologia dos custos ociosos, o preço básico de mercado considerado no considerando 355 aumenta significativamente com o tempo, em consequência de o montante de compensação a pagar diminuir até certo ponto, o que é visto favoravelmente pela Comissão.
(371)
De acordo com o ponto 4.5 da metodologia dos custos ociosos, o montante máximo de compensação a pagar a uma dada empresa é fixado previamente, e tem em conta os futuros lucros dos beneficiários resultantes de ganhos de produtividade. A notificação do auxílio especificou, em particular, como é que os cálculos dos custos ociosos terão em conta as variações em vários factores económicos (como preços, partes de mercado ou outros factores relevantes indicados pelos Estados-Membros e listados na metodologia).
(372)
De acordo com o ponto 4.6 da metodologia dos custos ociosos, as autoridades polacas comprometeram-se a não conceder qualquer auxílio de emergência ou auxílio à reestruturação a empresas beneficiárias ao abrigo da lei por um período de dez anos após o último pagamento às empresas em causa. Este período, que se estende até 2037 para certas empresas, é compatível com o princípio do «auxílio único», tal como interpretado pela Comissão no ponto 73 das orientações comunitárias relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade (79). A Comissão considera que esta solução também oferece garantias suficientes de que não ocorre cumulação de auxílio indevida no âmbito da metodologia dos custos ociosos.
(373)
À luz do que precede, a Comissão conclui que a lei cumpre os critérios definidos nos pontos 4.1 a 4.6 da metodologia dos custos ociosos. O método para desembolsar pagamentos reais a título dos custos ociosos é, portanto, compatível com a metodologia dos custos ociosos.
(374)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que a lei é compatível com a metodologia dos custos ociosos. O auxílio destinado a compensar custos ociosos elegíveis cumpre os critérios estabelecidos na metodologia, pelo que pode ser declarado compatível com o mercado comum.
(375)
Os produtores de electricidade elegíveis estavam autorizados a receber auxílios estatais, nos termos da metodologia dos custos ociosos, a partir de 1 de Maio de 2004. A lei prevê um sistema de compensação futura, mas quando são calculados montantes máximos de compensação, os montantes de auxílio recebidos pelos produtores de electricidade no passado são igualmente tidos em conta. De acordo com o anexo 2 à lei, o montante máximo de compensação é o montante após dedução das receitas geradas pelos activos no passado e que continuam disponíveis para cobrir custos de investimento. Tal como indicado no considerando 356, todos os auxílios estatais recebidos a partir de 1 de Maio de 2004 são incluídos nas receitas deduzidas. Ao considerar que a lei é compatível com o mercado comum, a Comissão também considera os montantes de auxílio recebidos por beneficiários a partir de 1 de Maio de 2004 como compatíveis com o mercado comum.
7.2.3. Caso específico de Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. e Electrabel Połaniec S.A.
(376)
Os dois CAE concluídos com a Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. e a Electrabel Połaniec S.A. expiraram em 31 de Dezembro de 2006. Por essa razão, estes produtores de electricidade não são abrangidos pela lei. Uma vez que nenhum destes CAE é abrangido pela lei, também não são abrangidos pela presente decisão e a Comissão irá emitir uma decisão distinta sobre as duas empresas em causa.
8. CONCLUSÃO
(377)
A Comissão conclui que:
a)
Os CAE constituem um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, à excepção do CA com a Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., e que este auxílio estatal é incompatível com o mercado comum;
b)
A lei constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, e que este auxílio estatal é compatível com o mercado comum em aplicação da alínea c do n.o 3 do artigo 87.o do Tratado CE.
(378)
Tal como foi explanado no ponto 7.1.1, o elemento de auxílio estatal previsto nos CAE consiste principalmente no facto de os CAE garantirem a aquisição pela PSE de certo volume de electricidade a um preço que cobre todos os custos de produção.
(379)
Uma vez que o auxílio estatal é incompatível com o Tratado CE, há que cessar o mesmo. Dado que as disposições relativas à garantia de receitas e à garantia de cobertura dos custos constituem a parte essencial dos CAE, a Comissão conclui que a cessação do auxílio estatal só pode ser alcançada mediante a cessação dos próprios CAE.
(380)
Segundo a Comissão, a cessação dos CAE exigirá das partes um trabalho significativo, nomeadamente no que respeita ao acordo sobre as condições que regem a cessação dos CAE. A Comissão considera que é necessário um período de tempo razoável para a realização deste processo, a fim de assegurar que a segurança do abastecimento de electricidade permaneça adequada e que a transição para um mercado inteiramente liberalizado na Polónia se efectue em boas condições. Estes objectivos também são do interesse da Comunidade.
(381)
Ao preparar a lei no âmbito do seu processo legislativo nacional, a Polónia consultou todas as partes interessadas em questões técnicas ligadas à cessação voluntária dos CAE. Consequentemente, o prazo estabelecido na lei para celebrar acordos de cessação para os CAE é 150 dias a contar da entrada em vigor da lei, ou seja, 1 de Janeiro de 2008. A Comissão considera que este período é igualmente adequado para efeitos de cessação dos CAE, tal como requerido pela presente decisão. A Comissão considera que, nos termos do artigo 5.o da lei, os CAE terão cessado realmente no primeiro dia do mês após um período de 210 dias, iniciado no dia em que a lei entra em vigor (ou seja, 1 de Abril de 2008).
(382)
Deste modo, tal como indicado nos considerandos 356 e 375, os montantes de auxílio recebidos pelos beneficiários a partir de 1 de Maio de 2004 são abrangidos pela lei e considerados, por conseguinte, compatíveis com o mercado comum.
(383)
No caso específico da Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., a Comissão conclui que a central não beneficiava de um auxílio no âmbito do seu CAE.
(384)
Os dois CAE concluídos com a Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni S.A. e a Electrabel Połaniec S.A. não são abrangidos pela presente decisão. A Comissão irá emitir uma decisão distinta para estas duas empresas,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. Os contratos de aquisição de energia de longo prazo entre a Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. e as empresas indicadas no anexo 1 à lei sobre as regras que regem a cobertura de custos incorridos por empresas em relação com a cessação antecipada dos contratos de aquisição de energia de longo prazo constituem um auxílio estatal a produtores de electricidade, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
2. O auxílio estatal referido no n.o 1 do artigo 1.o foi concedido ilegalmente e é incompatível com o mercado comum.
Artigo 2.o
1. A Polónia cessará os contratos de aquisição de energia de longo prazo referidos no artigo 1.o
2. Os acordos de cessação para os contratos de aquisição de energia de longo prazo serão celebrados até 1 de Janeiro de 2008 e entrarão em vigor o mais tardar em 1 de Abril de 2008.
Artigo 3.o
O contrato de aquisição de energia de longo prazo entre a Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. e a Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. não constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
Artigo 4.o
1. A compensação prevista na lei constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE aos produtores de electricidade listados no apêndice 2 a essa lei.
2. O auxílio estatal referido no n.o 1 do artigo 4.o é compatível com o mercado comum com base na metodologia dos custos ociosos.
3. O montante máximo de compensação previsto na lei é o montante após dedução das receitas totais geradas pelos activos no âmbito dos CAE e que estão disponíveis para cobrir custos de investimento.
Artigo 5.o
1. As autoridades polacas comunicarão à Comissão, até 31 de Janeiro de 2008, as medidas adoptadas pela Polónia para executar a presente decisão.
2. As autoridades polacas apresentarão à Comissão relatórios anuais sobre a execução da lei.
Artigo 6.o
A República da Polónia é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 25 de Setembro de 2007.