DECISÃO DA COMISSÃO
de 28 de Outubro de 1998
relativa ao auxílio estatal concedido pela Espanha à SNIACE S.A. situada em Torrelavega, Cantábria
[notificada com o número C(1998) 3437]
(Apenas faz fé o texto em língua espanhola)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(1999/395/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o primeiro parágrafo do n.o 2 do artigo 93.o
Após ter dado aos interessados a oportunidade de apresentarem as suas observações em conformidade com as normas referidas(1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCESSO
(1) Por ofício de 17 de Abril de 1997, a Comissão recebeu uma denúncia dos advogados da empresa austríaca Lenzing AG, o maior produtor comunitário de fibras de viscose, relativamente a vários elementos de auxílio alegadamente concedidos ao seu concorrente espanhol "Sociedad Nacional de Industrias y Aplicaciones de Celulosa Espanhola" SA (em seguida designado por SNIACE). A denúncia incluía novas informações não constantes da denúncia inicial de 4 de Julho de 1996 e que a Comissão entendeu não conter provas suficientes da existência de auxílio estatal. Estas novas informações transmitidas à Comissão incluíam um plano de viabilidade da SNIACE, elaborado por uma empresa de consultoria privada. O autor da denúncia alegava que a SNIACE havia recebido montantes significativos de auxílio estatal durante um período de alguns anos, que remontava ao final dos anos 80. O auxílio não fora notificado à Comissão nos termos do n.o 3 do artigo 93.o do Tratado CE nem do enquadramento comunitário dos auxílios ao sector das fibras sintéticas. O auxílio teria falseado concorrência num sector que regista excesso de capacidade estrutural e permitira à SNIACE manter-se artificialmente em actividade.
(2) Seguiu-se uma demorada investigação preliminar, que incluiu reuniões entre a DG IV e o autor da denúncia e as autoridades espanholas em, respectivamente, 17 de Maio e 16 de Junho de 1997. A denúncia foi registada como auxílio não notificado com a referência NN 118/97 em 17 de Julho de 1997.
(3) Por ofício de 7 de Novembro de 1997, a Comissão informou o Governo espanhol da sua decisão de dar início ao processo previsto no n.o 2 do artigo 93.o do Tratado CE relativamente a vários presumíveis elementos de auxílio (ver infra).
(4) A decisão da Comissão de dar início ao processo foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(2). A Comissão convidou os terceiros interessados a apresentarem as suas observações sobre o presumível auxílio.
(5) Por ofício de 19 de Dezembro de 1997, o Governo espanhol respondeu ao ofício da Comissão de início do processo prestando mais informações para reforçar o seu ponto de vista, segundo o qual nenhum dos aspectos objecto de investigação constituía auxílio estatal para efeitos do n.o 1 do artigo 92.o do Tratado CE.
(6) A pedido da Comissão, por ofício de 23 de Fevereiro de 1998, de clarificação de determinados pontos, o Governo espanhol respondeu por ofício de 16 de Abril de 1998.
(7) A Comissão recebeu observações de terceiros interessados que transmitiu ao Governo espanhol, que por sua vez, teve oportunidade de se pronunciar; por ofício de 24 de Junho de 1998, estas autoridades deram a conhecer a suas observações.
II. SNIACE
(8) A SNIACE, produtor de celulose, papel, fibras de viscose e sintéticas e sulfato de sódio, foi fundada em 1939 e está situada em Torrelavega, Cantábria, região que, em Setembro de 1995, deixou de ser elegível para auxílio em virtude do n.o 3, alínea c), do artigo 92.o para passar a sê-lo em virtude do n.o 3, alínea a), do artigo 92.o
(9) A SNIACE conta actualmente com cerca de 600 trabalhadores. É um dos cinco produtores comunitários de fibras de viscose, elevando-se a sua capacidade a cerca de 32000 toneladas (ou seja, cerca de 9 % da capacidade da UE). A empresa produz ainda fibras sintéticas, nomeadamente fibras de fios de poliamida. Nos últimos quatro anos, a SNIACE registou os seguintes resultados:
POSIÇÃO NUMA TABELA
(10) Aquando do início do processo do n.o 2 do artigo 93.o, a Comissão assinalou que a empresa atravessava dificuldades financeiras desde há já vários anos, as quais tinham sido frequentemente referidas pela imprensa. Na sequência de um pedido apresentado pela empresa em 1992, os tribunais espanhóis ordenaram a suspensão de pagamentos em Março de 1993, posteriormente revogada em resultado de um Acordo de credores de Outubro de 1996, no âmbito do qual os credores privados da SNIACE acordaram converter 40 % da sua dívida em acções. Os credores públicos não participaram no acordo.
(11) No final de 1997, o passivo de curto prazo da empresa totalizava 8,37 mil milhões de pesetas espanholas (a seguir designado pesetas), o activo circulante 4,54 mil milhões de pesetas e a situação líquida 1,73 mil milhões de pesetas. Os problemas com que a empresa se viu confrontada nos últimos anos, designadamente conflitos laborais, conduziram a interrupções periódicas da produção; por exemplo, a produção esteve parada a maior parte de 1993, tal como, aliás, de 1996 e do início de 1997. A produção foi retomada em Fevereiro de 1997 encontrando-se actualmente a empresa em funcionamento normal.
III. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DAS MEDIDAS DE AUXÍLIO
(12) A Comissão deu início ao processo nos termos do n.o 3 do artigo 93.o relativamente aos presumíveis elementos de auxílio seguintes:
a) Não pagamento das taxas ambientais devidas pela SNIACE desde 1987. A Comissão assinalou a possibilidade de existir um elemento de auxilio estatal decorrente do não pagamento, durante vários anos, das taxas ambientais devidas pela SNIACE à empresa pública de gestão de água (Confederación Hidrográfica del Norte). Uma vez que tudo parecia indicar que a empresa vinha a registar, desde há alguns anos, dificuldades financeiras, é provável que esse facto tivesse permitido evitar a liquidação da empresa;
b) Não cobrança das contribuições para a Segurança Social desde 1991. A Comissão manifestou dúvidas de que as modalidades e condições de dois acordos de reescalonamento desta dívida com a Tesouraria da Segurança Social reflectissem as condições do mercado:
i) acordo de 8 de Março de 1996 de reescalonamento de uma dívida de 2,9 mil milhões de pesetas referente ao período Fevereiro de 1991/Fevereiro de 1995, que previa o reembolso em 96 prestações mensais entre 1996 e Março de 2004, à taxa de juro legal de 9 %, e
ii) acordo de 7 de Maio de 1996 que concedia um primeiro ano de carência e estabelecia o reembolso em 84 prestações mensais à taxa de juro legal de 9 %;
c) Garantia relativa a um empréstimo de mil milhões de pesetas aprovado pela Lei n.o 7/93. A Comissão manifestou dúvidas sobre se essa lei, pela qual o Governo da Comunidade Autónoma da Cantábria aprovava uma garantia de mil milhões de pesetas a favor da SNIACE, continha elementos de auxílio;
d) Acordos de financiamento da construção prevista de uma estação de tratamento de águas residuais. A Comissão afirmou não poder declarar com segurança que não existiam elementos de auxílio estatal nestes acordos de financiamento;
e) Remissão parcial pelo Município de Torrelavega de dívidas totalizando 116 milhões de pesetas. A Comissão assinalou que se afigurava que as medidas tomadas pelo Município de Torrelavega reduziam, de facto, as dívidas da empresa em 116 milhões de pesetas e que o Município, para chegar a um "acordo especial" com a empresa, havia recorrido a poderes discricionários dos quais poderão decorrer elementos de auxílio estatal; e
f) Acordos entre a SNIACE e o Fogasa fundo de garantia salarial, relativos ao reembolso de l, 702 mil milhões de pesetas correspondentes a salários em atraso dos trabalhadores pagos pelo FOGASA por conta da SNIACE.
POSIÇÃO NUMA TABELA
(13) A Comissão duvidou que as modalidades e condições dos acordos acima referidos reflectissem as condições de mercado.
IV. OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS INTERESSADOS
(14) Foram recebidas observações de um Estado-Membro (Reino Unido), de vários concorrentes comunitários da SNIACE e do International Rayon & Synthetic Fibres Committee (CIRFS). O Ministério da Economia, Transportes e Tecnologia da Baviera apresentou também observações, embora muito depois de transcorrido o prazo previsto para o efeito, pelo que essas observações podem não ser tomadas em consideração no contexto do presente processo.
(15) A Säteri, produtor de fibras descontínuas de viscose, declarou ter sido atingida pela concorrência desleal da SNIACE, em especial em Itália, Reino Unido, Alemanha e França. Em resultado do auxílio ilegal de que beneficiou, a SNIACE pôde fixar os seus preços a um nível 10 - 20 % inferior aos da Säteri. A Svenska Rayon, igualmente produtor de fibras descontínuas de viscose, afirmou que, na sua opinião, a SNIACE havia perturbado o mercado de fibras descontínuas de viscose durante vários anos ao vender a preços artificialmente baixos, o que afectou a Svenska Rayon especialmente no mercado italiano.
(16) A Nylstar referiu ser especialmente afectada pela concorrência desleal da SNIACE no mercado espanhol de fios de filamentos de poliamida. A Textil Finanz, do Radici Group, manifestou a sua especial preocupação pelos eventuais efeitos do auxílio ilegal à SNIACE no sector dos fios de filamentos têxteis de poliamida. A Bemberg aludiu à concorrência desleal da SNIACE no sector dos fios de filamentos de poliamida, em especial em Itália, Alemanha, Reino Unido, Espanha, França e Suíça, que conduziu à perda de vendas e contratos em razão dos níveis de preços praticados pela SNIACE, que não reflectiam as condições reais do mercado.
(17) A Courtaulds plc, o segundo produtor europeu de fibras descontínuas de viscose, referiu o excesso de capacidade do sector, bem como as medidas que tomou nos últimos 10 anos no sentido de reduzir as capacidades e custos e que conduziram a despedimentos no Reino Unido, França e Alemanha. Assinalou também que a migração da produção têxtil para economias com custos mais baixos conduziu a longo prazo a uma diminuição da ordem de 1,5 % e 2 % ao ano do consumo industrial de fibras na Europa. Este consumo foi substituído pelas importações de fios, tecidos e vestuário procedentes, em primeiro lugar, da Índia e da Ásia. Em consequência, a capacidade na Europa diminuiu de 687000 toneladas em 1980 para 355000 toneladas em 1998. Só a Courtaulds, por exemplo, reduziu as suas capacidades em 195000 toneladas nos últimos 20 anos, nomeadamente 30000 toneladas nas suas instalações de Grimsby em 1997. Esta empresa salientou a existência de dados comerciais que provam indiscutivelmente que a SNIACE praticava preços inferiores aos dos seus concorrentes: no Reino Unido, Alemanha, Itália, Espanha, França e Bélgica eram cerca de 20 % inferiores aos preços médios da Courtaulds. Ademais, considera-se que a dimensão da SNIACE não era economicamente viável.
(18) A sociedade de advogados que representava a Lenzing AG, cuja denúncia original conduzira ao início do processo, reiteraram o seu ponto de vista segundo o qual os diversos elementos de auxílio eram ilegais e incompatíveis com o mercado comum. Salientou, em especial, o facto de se tratar de medidas discricionárias e não, como alegava o Governo espanhol, de medidas de carácter geral. Reiterou ainda que as medidas de auxílio contribuíram para manter a empresa artificialmente em funcionamento.
(19) O CIRFS apresentou-se como o órgão representativo do sector europeu das fibras artificiais. A produção dos seus membros ascende a cerca de 92 % da produção de fibras descontínuas de viscose e a 76 % de fios de filamentos têxteis de poliamida (os dois principais tipos de fibra produzida pela SNIACE). O CIRFS defendeu a aplicação estrita das disposições em matéria de auxílios estatais pela Comissão. Salientou ainda que o mercado comunitário de fibras descontínuas de viscose é um mercado que atingiu a maturidade mas que se caracteriza pelo declínio a longo prazo do consumo, prevendo uma nova queda de 7 % até ao ano 2002. Os produtores europeus prosseguem uma política de redução das capacidades, no sentido de uma melhor adaptação à procura. Além disso, a utilização das capacidades situa-se a um nível insatisfatório para um sector com uma intensidade de capital de cerca de 81 % e 84 % em 1996 e 1997 respectivamente. Os produtores de fibras descontínuas de viscose visam, normalmente, uma taxa de utilização das capacidades de 90 %, com vista a assegurar uma rentabilidade razoável do capital. Este órgão referiu que, em 1977, os cinco produtores comunitários tinham, todos, registado prejuízos na produção de viscose. O CIRFS afirmou ainda que o sector de fios de filamentos têxteis de poliamida apresentava uma tendência descendente a longo prazo. Na Comunidade, as capacidades têm vindo a ser gradualmente redúzidas, mediante um processo de racionalização e reestruturação dirigido pelo mercado, no sentido de uma melhor adaptação à procura. A utilização das capacidades continua a situar-se abaixo dos 90 % necessários para atingir níveis de rentabilidade satisfatórios.
(20) A Representação do Reino Unido junto da União Europeia defendeu que se tinha recorrido a auxílios para permitir à SNIACE manter-se em actividade, o que, inevitavelmente, conduziria a desemprego noutros pontos da Europa, na medida em que o sector das fibras sintéticas regista excessos de capacidade.
(21) Por outro lado, a Lenzing e a Courtaulds manifestaram a sua preocupação, suscitada por informações da imprensa, relativamente a um novo auxílio de 2000 milhões de pesetas que a Caixa da Cantábria, entidade pública de poupança, teria concedido à SNIACE sob a forma de empréstimo com participação nos lucros e que não seria conforme às condições normais de mercado.
V. OBSERVAÇÕES DA ESPANHA
(22) Em termos gerais, o Governo espanhol reiterou a sua posição já defendida antes do início do processo, designadamente que as diversas autoridades públicas implicadas haviam seguido os procedimentos normais estabelecidos na legislação espanhola em matéria de gestão de dívidas fiscais e à Segurança Social e que não tinha reservado à empresa qualquer tratamento preferencial.
Não pagamento das taxas ambientais devidas pela SNIACE desde 1987
(23) O Governo espanhol referiu que, nos termos do disposto na Lei de Águas (Lei n.o 29/1985 de 2 de Agosto de 1985) e diplomas de execução, a Confederación Hidrográfica del Norte começou em 1988 a emitir, a particulares e empresas, avisos de liquidação das taxas relativas a descargas de águas residuais nas bacias sob a sua gestão em 1987 e anos seguintes. Em 1988, enviou à SNIACE o aviso de liquidação n.o 282/1988, que estimava em 210 milhões de pesetas as dívidas fiscais da empresa a título de efluentes resultantes dos processos de produção em 1987.
(24) A empresa interpôs um recurso económico-administrativo contra este aviso junto do Tribunal Económico Administrativo Regional das Astúrias (TEARA) contestando a sua legalidade.
(25) Nos termos do artigo 81.o da Lei de Procedimento Económico Administrativo, aprovada pelo Decreto 1999/1981 de 20 de Agosto de 1981 e em vigor em 1988, a aplicação de decisões contestadas deve ser suspensa se o recorrente apresentar ao Tribunal Económico uma garantia bancária no montante da dívida. Em conformidade com esta disposição, a SNIACE apresentou ao TERRA uma garantia de 210 milhões de pesetas emitida pelo Banco Espanhol de Crédito relativa ao aviso de liquidação n.o 282/1988. O TERRA considerou que se tratava de uma garantia satisfatória e suspendeu a execução da dívida fiscal na pendência da sua decisão. Posteriormente, tomou uma decisão em que dava provimento ao recurso da SNIACE e anulava os efeitos do aviso de liquidação fiscal, tendo devolvido ao banco a garantia apresentada pela empresa. A Confederación Hidrográfica del Norte recusou-se a aceitar esta decisão e recorreu para o Tribunal Económico Administrativo Central (TEAC).
(26) Em 1989, a Confederación Hidrográfica del Norte emitiu um aviso de liquidação relativo a 1988 e que fixava a dívida fiscal da SNIACE para esse ano em 315 milhões de pesetas (aviso de liquidação n.o 271/89); a SNIACE, à semelhança do ano anterior, recorreu de novo para o TERRA, apresentando a garantia bancária do Banco Espanhol de Crédito; na sequência deste recurso, a execução foi suspensa em conformidade com as regras processuais acima referidas. Com base nos mesmos fundamentos jurídicos, o TERRA deu provimento ao recurso e revogou a ambos os efeitos do aviso de liquidação fiscal n.o 271/89; além disso, como no caso anterior, devolveu a garantia bancária apresentada pela SNIACE. A Confederación Hidrográfica del Norte, por sua vez, recorreu desta decisão para o TEAC.
(27) O TEAC apensou os dois recursos, tendo-se sobre eles pronunciado numa única decisão de 28 de Novembro de 1990, a qual dava provimento e confirmava a legalidade dos avisos de liquidação relativos a 1987 e 1988 (avisos de liquidação n.o 282/88 e 271/89). Uma vez que as garantias bancárias tinham sido devolvidas à SNIACE em conformidade com as anteriores decisões do TEARA, a Confederación Hidrográfica transmitiu os dois avisos de liquidação à Agência Tributária do Estado para cobrança coerciva mediante processo executório.
(28) Em Abril de 1990, foi enviado à SNIACE o aviso de liquidação fiscal n.o 421/90 relativo à taxa sobre águas residuais, que fixava a dívida para 1989 em 525 milhões de pesetas; tal como em 1987 e 1988, a empresa recorreu para o TEARA, apresentando a respectiva garantia do Banco Espanhol de Crédito.
(29) À luz da decisão do TEAC de 28 de Novembro de 1990, o TEARA indeferiu nesta ocasião (8 de Março de 1991) o recurso da empresa e confirmou a legalidade do aviso de liquidação n.o 421/90, retendo a garantia bancária na pendência de decisão relativa ao recurso da SNIACE. Uma vez que a garantia ficou retida, assim que o Tribunal indeferiu o recurso da SNIACE, o Banco Espanhol de Crédito transferiu para a Confederación Hidrográfica os 525 milhões de pesetas cobertos pela garantia, acrescidos dos respectivos juros de mora.
(30) O Governo espanhol salientou que a Lei de Procedimento Económico Administrativo, aprovada pelo Decreto 1999/1981 de 20 de Agosto de 1981, deixa ao recorrente a decisão de apresentar ou não a garantia; esta tem a vantagem de, uma vez aceite, ter efeitos suspensivos da decisão contestada até o Tribunal se pronunciar.
(31) Perante esta situação, o Governo espanhol entendia ser normal, do ponto de vista jurídico, que a SNIACE apresentasse uma garantia bancária ao contestar os avisos de liquidação relativos à taxa sobre as águas residuais emitidos em 1988, 1989 e 1990, uma vez que não existia consenso quanto à sua legalidade. Todavia, uma vez que o TEAC havia determinado, em 28 de Novembro de 1990, que os avisos de liquidação eram legais e que a Confederación Hidrográfica executara a garantia relativa ao aviso de liquidação n.o 421/90 (525 milhões de pesetas e juros), aliás, a única garantia que podia ser executada, já que, como referido, o TEARA procedera à devolução das relativas a 1987 e 1988, pode presumir-se que a SNIACE só dificilmente conseguiria persuadir os bancos a emitirem garantias no âmbito de recursos que seriam provavelmente indeferidos.
(32) Em consequência, os avisos de liquidação posteriores a 1991, apesar de contestados junto do TEARA, encontravam-se desprovidos de garantias e, ademais, o processo executório não fora suspenso: uma vez que o prazo para pagamento voluntário tinha expirado, os avisos de liquidação foram confiados à Agência Tributária do Estado para cobrança coerciva mediante processo executório.
(33) Segundo as autoridades espanholas, as dívidas acumuladas da SNIACE são as seguintes (em pesetas):
POSIÇÃO NUMA TABELA
(34) Os juros de mora, à taxa de juro oficial para cada ano, começam a correr no termo do prazo para pagamento e foram calculados até 1 de Março de 1998; além disso, devem ser pagos juntamente com o reembolso da dívida.
(35) Todas as dívidas da SNIACE decorrentes das taxas relativas às águas residuais confiadas à Agência Tributária do Estado para cobrança estão agora sujeitas a um processo de cobrança coerciva, em conformidade com o Livro III do Regulamento Geral de Cobrança (Real Decreto n.o 1684/1990 de 20 de Dezembro, com a última redacção que lhe foi dada pelo Real Decreto n.o 448/1995 de 24 de Março).
(36) O processo de cobrança coerciva encontra-se agora na fase de arresto (embargo), o que significa que foram aplicadas medidas pelas quais se ordena o arresto de bens e direitos do devedor num valor suficiente para cobrir o montante total em dívida.
(37) O produto do arresto de valores pecuniários e créditos de curto prazo foram já afectados ao pagamento da dívida e incluídos na coluna "cobrados" do quadro supra. A fase seguinte do processo de cobrança coerciva consiste na execução, em hasta pública, dos bens imóveis, incluindo a fábrica e suas instalações e outros equipamentos da SNIACE sujeitos a arresto.
(38) As autoridades espanholas declararam que a execução do arresto dos bens imóveis da SNIACE suscita problemas decorrentes simultaneamente da situação da empresa e da natureza dos bens sob arresto:
a) O local onde se situa a fábrica, bem como as instalações e equipamento, sob arresto está oficialmente classificado como terreno para utilização industrial e tanto a fábrica como suas instalações e equipamento foram desenhados para as actividades da SNIACE. Neste contexto, o mercado para qualquer venda é muito limitado dado que o terreno não pode ser utilizado para fins não industriais e que a adaptação das instalações para quaisquer outras actividades será demasiado onerosa. Por outro lado, a propriedade está já sujeita a uma hipoteca superior a 5000 milhões de pesetas junto de uma série de instituições bancárias em consequência de empréstimos comerciais concedidos à SNIACE antes do início dos processos de amortização das dívidas das taxas relativas às águas residuais. Estas hipotecas, anteriores ao arresto, continuarão a produzir efeitos no caso da venda dos bens imóveis, o que diminui consideravelmente as possibilidades de venda.
b) A SNIACE é uma empresa em pleno funcionamento e que emprega um importante número de trabalhadores. Da venda da fábrica e suas instalações e equipamento resultará muito provavelmente o fim da produção e, em consequência, o encerramento da empresa. Por seu turno, esta situação acarretará novas dívidas decorrentes de salários não pagos e indemnizações por rescisão de contratos de trabalho. Mesmo que se encontrasse um comprador para os bens imóveis da SNIACE, o produto da venda destinar-se-ia a liquidar as dívidas laborais, na medida em que a legislação espanhola lhes confere prioridade relativamente às dívidas fiscais.
c) As dívidas que conduziram ao arresto dos bens imóveis da empresa são actualmente objecto de uma série de procedimentos administrativos e judiciais e, como tal, não são definitivas. Apesar de a execução não ter sido suspensa por a SNIACE não ter apresentado garantias bancárias ao tribunal, as autoridades fiscais devem actuar com a devida prudência antes de proceder à venda dos referidos bens, uma vez que se trata de uma acção irreversível que pode ser declarada nula se os tribunais estatuírem no sentido defendido pela SNIACE. Até ao momento, a devida prudência tem caracterizado o comportamento administrativo em casos semelhantes. A Lei n.o 1, de 26 de Fevereiro de 1998, relativa aos direitos e deveres dos contribuintes incide expressamente sobre esta questão, reiterando a prudência por que as autoridades fiscais se devem pautar ao adoptar decisões irreversíveis relativamente a dívidas que não são ainda definitivas. Esta disposição, que entrou em vigor em 19 de Março de 1998, limita os poderes das autoridades fiscais no que se refere à alienação de bens sujeitos a arresto nos casos em que foi garantido o reembolso da dívida que originou o arresto. Quanto às medidas adoptadas pelos serviços fiscais no sentido de garantir o pagamento de dívidas, as autoridades espanholas salientam que, no presente caso, os serviços fiscais recorreram a todas medidas previstas na legislação. Procederam ao arresto de créditos e direitos, bem como da fábrica e suas instalações e equipamentos.
(39) Segundo as autoridades espanholas, as dificuldades encontradas durante o processo executório relativo à cobrança das dívidas conduziram a discussões entre a empresa e a Confederación Hidrográfica del Norte, organismo encarregado da amortização das taxas sobre as águas residuais devidas pela SNIACE, com vista a atingir um acordo negociado de reembolso da divida em conformidade com as disposições dos Regulamentos Gerais de Cobrança no que se refere a pagamentos diferidos e fraccionados. As modalidades e condições de pagamento a prestações e as garantias exigidas à SNIACE são actualmente objecto de discussão.
(40) As autoridades espanholas salientaram que o facto de o pagamento fraccionado estar a ser discutido com a empresa não significa necessariamente que venha a ser esta a solução adoptada; o resultado dependerá da sua conformidade com as disposições legais relevantes, em especial em matéria de garantias.
Não cobrança das taxas para a Segurança Social desde 1991
(41) O Governo espanhol referiu que se havia chegado a um novo acordo de reescalonamento da dívida à Segurança Social, nos termos do disposto dos artigos 40.o e seguintes do Regulamento Geral relativo à cobrança dos recursos da Segurança Social, aprovado pelo Decreto Real n.o 1637/1995, de 6 de Outubro (Boletim Oficial do Estado, de 24.10.95), designadamente: acordo de 30 de Setembro de 1997 relativo ao reescalonamento de uma dívida de 3510387323 pesetas para o período de Fevereiro de 1991 a Fevereiro de 1997 a que acrescem ainda 615056349 pesetas de sobretaxas; este acordo prevê o pagamento em 120 prestações mensais, sendo os juros pagos apenas nos primeiro e segundo anos à taxa legal de 7,5 %, seguindo-se o reembolso, entre o terceiro e o 10.o anos, do capital e respectivos juros calculados às taxas anuais crescentes de 5 %, 5 %, 10 %, 10 %, 15 %, 15 %, 20 % e 20 % respectivamente.
(42) Em Abril de 1998, a SNIACE, SA tinha reembolsado à Segurança Social 216118863 pesetas ao abrigo do novo acordo de reescalonamento.
(43) O Governo espanhol declarou que este novo calendário de pagamento da dívida inclui a dívida referida no acordo de 8 de Março de 1996 já mencionado, como alterado pelo reescalonamento de 7 de Maio de 1996, tornado inválido devido ao não pagamento das prestações dentro dos prazos estabelecidos, uma vez que a empresa não depositou as quantias correspondentes.
(44) O Governo espanhol reiterou o facto de a Tesouraria Geral da Segurança Social ter agido em conformidade com as disposições em vigor e de não se poder considerar que o seu comportamento pressupunha auxílios estatais. Em geral, as disposições em causa são aplicáveis a todas as empresas que se encontrem numa situação análoga à descrita supra, não se destinando a empresas ou sectores específicos. As iniciativas adoptadas pelas autoridades da Segurança Social com vista a cobrar os montantes devidos pela SNIACE seguiram escrupulosamente o procedimento estabelecido pelo Regulamento Geral relativo à cobrança dos recursos da Segurança Social.
(45) O Governo espanhol salientou que o diferimento do reembolso da dívida é uma medida geral e não uma decisão discricionária das autoridades competentes. O procedimento relativo a este diferimento encontra-se estabelecido nos artigos 40.o a 43.o do Regulamento Geral relativo à cobrança dos recursos da Segurança Social aprovado pelo Decreto Real n.o 1637/1995 de 6 de Outubro de 1995. Nos termos deste regulamento, as dívidas à Segurança Social podem ser adiadas ou pagas em prestações, a pedido do devedor, sempre que a sua situação económica ou financeira o impedir de honrar as suas dívidas (artigo 40.o). Por outras palavras, o diferimento é concedido a uma empresa sempre que esta reúna as condições referidas no regulamento. As decisões de diferimento são adoptadas tendo em vista a cobrança da dívida pelo regime de Segurança Social, uma vez que qualquer outra iniciativa implicaria o encerramento da empresa em causa, inviabilizando, por conseguinte, qualquer perspectiva de pagamento.
(46) O Governo espanhol acrescentou que a empresa tinha oferecido, a título de garantia do reembolso da dívida, uma primeira hipoteca sobre a fábrica, instalações e equipamento de Torrelavega a favor, conjuntamente, da Tesouraria Geral da Segurança Social e do Fundo de Garantia Salarial (Fogasa). Uma avaliação efectuada pela American Appraisal España SA em 31 de Dezembro de 1996 estimou em 25580 milhões de pesetas o valor real dos activos em causa. Não obstante, e em consequência da complexidade e dificuldade de execução das medidas necessárias para assegurar os plenos efeitos legais da garantia oferecida, a SNIACE solicitou a prorrogação do prazo para constituição da garantia; em 19 de Dezembro de 1997, o director-geral da Tesouraria Geral da Segurança Social concedeu essa prorrogação por um período máximo de seis meses, nos termos do disposto no artigo 21.o da ordem de 22 de Fevereiro de 1996, durante o qual as notificações de arresto emitidas pela Tesouraria Geral da Segurança Social não seriam executadas.
(47) Durante o período de prorrogação, e tendo em conta as dificuldades acima referidas e o facto de não ser possível fixar uma data definitiva para a liquidação final, a empresa apresentou um pedido de "substituição da garantia" por forma a que as notificações de arresto não fossem executadas. De acordo com as Autoridades espanholas, está em curso uma avaliação para determinar se a nova garantia é suficiente para cobrir a dívida diferida.
(48) Segundo as autoridades espanholas, este diferimento não pode ser considerado auxílio estatal à empresa em causa, na medida em que as condições de reembolso da dívida, com juros calculados à taxa legal aplicável à data de concessão da prorrogação, são conformes às regras obrigatórias de aplicação geral previstas na legislação espanhola.
(49) Não obstante, por ofício de 24 de Junho de 1998, as autoridades espanholas afirmaram que a sua posição em nada contrariava o ponto de vista do autor da denúncia segundo o qual o diferimento da dívida era uma medida discricionária adoptada pelo Governo espanhol após exame de cada caso individual. Contudo, não obstante aceitarem que o artigo 20.o da Lei Geral da Segurança Social emprega a palavra "podrán" (poderão) ao referir-se à competência das autoridades para concederem um diferimento do pagamento das dívidas à Segurança Social, só através de uma interpretação absolutamente literal se poderia afirmar, no entender do Governo espanhol, que essas autoridades dispunham de poderes discricionários. Por outro lado, o Governo espanhol argumentou que discricionário não é sinónimo de arbitrário, termo que implica a aplicação caprichosa e não uniforme da lei a situações idênticas. Na prática, o diferimento é sempre concedido à empresa que o solicite por se encontrar numa situação económica ou financeira que a impossibilita de pagar as suas dívidas e desde que sejam respeitadas as disposições previstas na legislação em vigor (o que, naturalmente, exige uma apreciação individual do caso). Neste contexto, as autoridades espanholas argumentam que esta medida é prática corrente e que são aplicados os mesmos critérios em todos os casos.
(50) Por fim, o Governo espanhol reitera o seu argumento de que o diferimento protege melhor os interesses da Segurança Social, em termos de reembolso de dívidas, do que qualquer outra medida que implique o encerramento da empresa, já que este inviabiliza totalmente qualquer perspectiva de recuperação da totalidade ou de parte da dívida. Deste modo, dá-se prioridade ao método mais vantajoso para a Segurança Social.
Garantia relativa a um empréstimo de mil milhões de pesetas aprovada pela Lei n.o 7/93
(51) O Governo espanhol reiterou a sua posição de que não existia qualquer auxílio, uma vez que a garantia nunca chegou a ser formalizada. Defendeu que o artigo 2.o da Lei n.o 7/1993 de 16 de Setembro de 1993 se limitava a autorizar o Governo da Comunidade Autónoma a conceder à SNIACE uma garantia relativa a um empréstimo de mil milhões de pesetas. Esta possibilidade não foi concretizada, uma vez que a referida lei estabelece uma série de condições rigorosas que deviam ser respeitadas para que o Governo da Comunidade Autónoma facilitasse a garantia; ora, essas condições não se encontravam reunidas. Desta forma, a garantia não foi concedida nem executada. Ademais, a empresa nem sequer a solicitou. O Governo espanhol reafirmou que antes de uma eventual formalização da garantia, enviaria uma notificação à Comissão Europeia.
(52) O Governo espanhol acrescentou que o direito privado espanhol (artigo 440.o do Código Comercial e artigo 1822.o a 1856.o do Código Civil) define garantia como transacção: isto significa que se a entidade que corre o risco não receber um documento de garantia, essa garantia não existe nem confere quaisquer direitos nem impõe obrigações. Uma garantia é mais do que uma mera declaração de intenções. Para que uma garantia produza efeitos, devem encontrar-se reunidas as seguintes condições:
a) Confirmação da sua conformidade com o disposto na Lei n.o 7/93;
b) Elaboração de um relatório legal sobre o documento de garantia;
c) Elaboração de um relatório geral de auditoria;
d) Proposta de concessão de uma garantia por parte do ministro da Economia e Finanças do Governo da Comunidade Autónoma;
e) Aprovação da garantia pelo Governo da Comunidade Autónoma;
f) Elaboração do documento de garantia.
Acordos de financiamento da construção prevista de uma estação de tratamento de águas residuais
(53) O Governo espanhol informou que estava prevista a construção de uma linha de tratamento como parte integrante do plano de tratamento de água do rio Besaya e não para uso exclusivo da SNIACE, mas que este projecto se encontra presentemente na fase de planeamento.
(54) A empresa está actualmente a tomar as medidas necessárias para instalar uma unidade de tratamento de efluentes. Qualquer iniciativa relacionada com o tratamento das descargas efectuadas pela empresa no rio Besaya está associada a medidas adoptadas no âmbito do plano geral para o tratamento de águas residuais na bacia do Saja/Besaya, classificada de interesse nacional e a ser objecto de uma avaliação técnica. Antes da conclusão desta fase, não é possível indicar quais as medidas que as empresas que efectuam descargas para o rio Besaya devem, em última análise, adoptar.
(55) Segundo os estudos técnicos realizados até ao momento no âmbito do pano geral para o tratamento das águas residuais na bacia do Saja/Besaya, as águas residuais descarregadas por empresas industriais dessa área, incluindo a SNIACE, devem ser tratadas na origem pela própria empresa, podendo os efluentes tratados passar a alimentar o sistema de águas residuais dentro dos limites estabelecidos nos regulamentos sobre descargas e contra pagamento de taxas calculadas em função da carga autorizada de poluentes. A possibilidade de tratar todas as águas residuais industriais numa linha de tratamento específica paralela à estação de tratamento de águas municipal foi rejeitada em razão da sua grande complexidade.
(56) Por ofício de 16 de Abril de 1998, as autoridades espanholas acrescentaram que a SNIACE tinha já adquirido as componentes da unidade de tratamento de águas sem qualquer tipo de auxílio público e que não existia, por conseguinte, qualquer plano concreto que visasse qualquer tipo de assistência desta natureza.
Remissão parcial pelo Município de Torrelavega de dívidas, totalizando 116 milhões de pesetas
(57) As autoridades espanholas declararam que o Município de Torrelavega tinha sempre actuado no limite das suas competências e que a "anulação" deste montante de impostos não constituía, à luz do direito espanhol, uma "remissão" da dívida.
(58) O Município de Torrelavega não participou no acordo de credores de Outubro de 1996 no âmbito do processo de suspensão de pagamentos mas, em contrapartida, tinha atingido um acordo especial distinto baseado nas disposições de "anulação" ("quita") e de diferimento ("espera") do direito fiscal espanhol, mediante o qual aceitava os mesmos sacrifícios que os credores privados, ou seja, aceitaram uma redução do montante em causa e a prorrogação do prazo estabelecido no acordo de credores, bem como o pagamento fraccionado ao longo de cinco anos com um período de carência e taxas de juro análogos aos estabelecidos no acordo de credores. A assinatura do acordo especial tinha exclusivamente por objectivo garantir a recuperação da dívida fiscal da SNIACE para com as autoridades municipais, dado que os montantes objecto de "anulação" não se encontravam cobertos por qualquer tipo de garantia e que não existiam activos não afectados às garantias reais. O acordo era rigorosamente conforme às disposições do n.o 4 do artigo 129.o da Lei Geral Tributária.
(59) Segundo as autoridades espanholas, a lei espanhola em matéria de falências estabelece uma distinção clara entre remissão e redução do montante da dívida e prorrogação dos prazos de reembolso. A remissão só pode ser concedida por lei e, em geral, é aplicável a situações de crise em que é aconselhável o perdão fiscal. As reduções dos montantes e as prorrogações dos prazos são exclusivamente concedidas com vista à recuperação ou à possibilidade de executar o pagamento de pelo menos parte de uma dívida e só são concedidas no âmbito de processos de falência em que, como no caso presente, a prioridade incontestável dos credores hipotecários (Banco Espanhol de Crédito) com direitos sobre os terrenos e edifícios inviabiliza qualquer outro tipo de medidas de recuperação.
(60) As autoridades espanholas entregaram à Comissão um exemplar da Decisão do Município de Torrelavega n.o 4358/97, de 15 de Dezembro de 1997, que indicava, inter alia, que o montante da dívida fiscal da SNIACE ascendia, nessa data a 216245424 pesetas de capital, a que acresciam 37523859 pesetas de imposto sobre as actividades económicas relativo a 1996 e ainda sobretaxas e juros legais. Um montante de 101093800 pesetas encontrava-se garantido por arresto e aguardam garantia 45 milhões de pesetas; em conformidade com o disposto no artigo 73.o da Lei Geral Tributária, o imposto sobre bens imóveis goza de preferência especial por se tratar de uma hipoteca legal implícita.
(61) As autoridades espanholas defenderam que a anulação de dívidas diz exclusivamente respeito a dívidas fiscais não cobertas por créditos prioritários ou arrestos anteriores, bem como às que, como no caso do imposto sobre as actividades económicas, podiam e deviam ter sido anuladas uma vez que se baseavam no pressuposto de actividade durante um ano completo (circunstância que não se verificou em 1995 e 1996, quando a empresa esteve paralisada vários meses):
POSIÇÃO NUMA TABELA
(62) Segundo o Governo espanhol, não se pode considerar que a anulação do pagamento de uma dívida de 116 milhões de pesetas constitua um auxílio directo ou indirecto, posto que a decisão do Município se limitou a anular, por assim dizer, as dívidas incobráveis, algumas das quais (como o imposto sobre as actividades económicas de 1995 e 1996 e as sobretaxas relativas à cobrança coerciva) devem ser parcialmente anuladas, uma vez que o aviso de liquidação se baseou na actividade de todo um ano, embora a empresa não tivesse estado em actividade grande parte de 1995 e 1996. A taxa do imposto sobre actividades económicas é fixada pelo Governo central com base em toda a actividade económica, isto é, partindo do princípio da utilização integral da força de trabalho e de um consumo de energia adequado ao nível normal de actividade da empresa. Na realidade, a produção foi suspensa durante este período pelo que deveriam ser automaticamente anulados os montantes relativos a estes dois anos.
(63) Em consequência, 100216447 pesetas do montante total coberto pelo acordo de "anulação" de dívidas representava dívidas incobráveis - correspondentes ao imposto sobre as actividades económicas porque o próprio imposto não era válido - e as sobretaxas, que eram um elemento contabilizado no âmbito da dívida fiscal efectiva abrangida pela anulação, de tal forma que se deveria considerar que o respectivo montante mais não representava do que informação contabilística sem quaisquer efeitos práticos.
(64) Os restantes montantes, relativos ao consumo de água e recolha de efluentes, foram também objecto de um erro de cálculo grave, dado que a taxa cobrada a título de recolha de efluentes se baseia, pelo menos, no pressuposto do exercício de uma actividade económica plena, o que não se verificou em 1994, 1995 e 1996. Por conseguinte, estes avisos de liquidação serão substituídos por outros que reflictam o nível real de actividade. Assim, os avisos de liquidação do imposto sobre as actividades económicas relativos a 1995 e 1996, que ascendem a 79497353 pesetas, eram totalmente irrealistas, pelo que deveriam ser parcialmente anulados.
(65) A dívida remanescente incluída na decisão não podia de qualquer forma ser cobrado mediante processo executório, visto que não goza de prioridade; assim, a decisão do Município não produz efeitos práticos sobre a empresa, ao referir-se a montantes que não podem ser cobrados e a quantias que tiveram de ser anuladas por a empresa não manter uma actividade económica real.
(66) As autoridades espanholas concluíram afirmando que as autoridades municipais de Torrelavega actuaram simplesmente para garantir a protecção real e efectiva dos seus interesses financeiros, envidando os esforços ao seu alcance para cobrar a dívida da SNIACE. As suas iniciativas foram plenamente conformes à legislação nunca tendo por consequência a diminuição dos recursos do Município; por outro lado, também não se podia considerar que implicassem auxílios directos ou indirectos à empresa, visto que a anulação se limitara a montantes por diversos motivos incobráveis.
Acordos entre a SNIACE e o Fogasa, fundo de garantia salarial, relativos ao reembolso de 1,702 mil milhões de pesetas correspondentes a salários em atraso dos trabalhadores pagos pelo Fogasa por conta da SNIACE
(67) O Governo espanhol reiterou que o Fogasa paga aos trabalhadores os montantes que lhes são devidos a título de salários e indemnizações por empresas insolventes ou em processo de falência. Estes subsídios são pagos aos trabalhadores, o que implica que só eles têm direito a estas garantias salariais e nunca pressupõem a concessão de auxílios ou empréstimos a empresas com dívidas de tipo salarial. A Ordem Ministerial de 20 de Agosto de 1985 regula a celebração de acordos de reembolso dos montantes pagos pelo Fundo de Garantia Salarial e contempla expressamente a possibilidade de acordos de diferimento e fraccionamento do pagamento de dívidas pelo Fundo de Garantia Salarial, sempre em conformidade com o estabelecido na referida ordem.
(68) Em conformidade com o disposto na ordem de 20 de Agosto de 1985, que aplica o artigo 32.o do Real Decreto n.o 505/85, de 6 de Março de 1985, o Fogasa subscreveu dois acordos de reembolso com a SNIACE:
a) Com data de 5 de Novembro de 1993
Montante total, incluindo juros: 1362708700 pesetas
Período de pagamento: oito anos
Periodicidade das prestações: semestral
Taxa de juro: 10 %, ou seja, a taxa de juro legal em 1993, em conformidade com o disposto na ordem de 20 de Agosto de 1985
Garantia: hipoteca sobre bens imóveis;
b) Com data de 31 de Outubro de 1995
Montante total, incluindo juros: 339459878 pesetas
Período de pagamento: oito anos
Periodicidade das prestações: semestral
Taxa de juro: 9 %, ou seja, a taxa de juro legal de 1995, em conformidade com o disposto na ordem de 20 de Agosto de 1985
Garantia: hipoteca sobre bens imóveis
(69) Em Junho de 1998, o montante pago pela empresa ao abrigo dos dois acordos ascendeu a 186963594 pesetas.
(70) Segundo as autoridades espanholas, os acordos não implicam a concessão de auxílios ou subvenções estatais, como definidos no artigo 81.o do texto alterado da lei geral do orçamento. Por outras palavras, trata-se de qualquer provisão não constituída por recursos públicos concedida pelo Estado ou seus organismos autónomos a indivíduos ou organismos públicos ou privados para fomentar uma actividade de interesse social ou facilitar a consecução de um objectivo público ou, em termos mais gerais, como seria o caso de qualquer forma de auxílio concedido a cargo do orçamento do Estado ou um dos seus organismos autónomos, bem como de subsídios ou auxílios financiados, no todo ou em parte, por recursos da União Europeia. Referem-se, antes de mais, aos créditos a que tem direito o organismo em causa relativamente a empresas devido à subrogação dos direitos e acções dos trabalhadores beneficiários.
(71) Por fim, o Governo espanhol alegou que as disposições e regulamentos em causa são aplicáveis, em geral, a todas as empresas que se encontrem numa das situações acima especificadas, não se dirigindo a uma empresa ou sector específico. O Fogasa paga aos trabalhadores os montantes que lhes são devidos, sem nunca fazer esse pagamento a qualquer empresa implicada, o que, aliás, a legislação em vigor impede.
(72) Para além de comentar os aspectos objecto de investigação no âmbito do processo, o Governo espanhol reagiu ainda às observações de terceiros interessados, que alegavam que o empréstimo notificado de 2000 milhões de pesetas concedido pela Cajá Cantábria à SNIACE constituía um auxílio estatal. Nomeadamente, defendeu, inter alia, que a Cajá Cantábria é uma instituição de crédito de direito privado que tem de tomar as suas decisões de investimento em função de critérios de rentabilidade e solvência. À luz das informações de que dispõe na presente fase, a Comissão reconhece que o auxílio presumivelmente concedido pela Cajá Cantábria não é abrangido pelo âmbito do processo. Não obstante, não pode de forma alguma excluir a possibilidade da existência de auxílio, reservando-se o direito de prosseguir a investigação deste aspecto fora do contexto do presente processo.
VI. AVALIAÇÃO DO PRESUMÍVEL AUXÍLIO
(73) A Comissão deve averiguar, antes de mais, se as diversas medidas objecto do processo contêm auxílios estatais nos termos do n.o 1 do artigo 92.o do Tratado. Descreve-se em seguida a posição da Comissão, defendida com base nas informações de que dispõe.
(74) A SNIACE é um dos cinco produtores de viscose da Comunidade. Os seus produtos são objecto de comércio entre os Estados-Membros, existindo concorrência entre os produtores. O comércio intracomunitário de fibra de viscose (código NC 5504 10 00 ) ascendeu em 1997 a cerca de 101000 toneladas. A SNIACE opera num sector em declínio, o que obrigou alguns dos seus concorrentes a racionalizar as suas capacidades. No EEE, a produção destas fibras diminuiu de 760000 toneladas em 1992 para 684000 em 1997 (redução de 10 %) e o consumo cerca de 11 % no mesmo período, enquanto a taxa média de utilização das capacidades rondava os 84 %, percentagem muito baixa para um sector com elevada intensidade de capital. Para além de abastecer o mercado espanhol, a SNIACE vendia tradicionalmente para outros mercados europeus, especialmente o italiano e francês. Por outro lado, a SNIACE produz fibras sintéticas, especialmente fio de filamentos de poliamida. Trata-se de um sector que também padece de excessos significativos de capacidade, cuja taxa média de utilização se situou, em 1995-1997, em apenas 76 %.
Não pagamento das taxas ambientais devidas pela SNIACE desde 1987
(75) Em 1 de Março de 1998, o valor total da dívida relativa às taxas ambientais sobre as águas residuais, incluídos as sobretaxas e juros correspondentes ao período 1987-1995, afigurava-se ascender a cerca de 6268766095 pesetas (e não os 6354149834 pesetas indicados pelas autoridades espanholas, que não tiveram em conta as quantias já cobradas em 1987 e 1988). Não obstante, o processo executório para cobrança destas dívidas foi definido há cerca de oito anos, na sequência de uma decisão do Tribunal Económico Administrativo Central, de 28 de Novembro de 1990, relativa aos avisos de liquidação de 1987 e 1988. Como admitem as próprias autoridades espanholas, o processo executório não tem efeitos suspensivos neste caso, uma vez que a SNIACE não apresentou garantias bancárias relativas aos avisos de liquidação das taxas ambientais contestados (a não ser em 1988).
(76) Não obstante, a Comissão reconhece que, nos termos do direito espanhol, é a autoridade fiscal e não a Confederación Hidrográfica del Norte o organismo responsável pela gestão da cobrança destas dívidas da SNIACE. Em Junho de 1998, tinham sido cobrados 85383739 pesetas, o que representa apenas pouco mais de 1 % da dívida total. Entretanto, o montante das dívidas, incluindo os juros à taxa legal e as sobretaxas, continua a aumentar.
(77) A Comissão assinala que a cobrança das dívidas se revelou difícil, em especial devido à grave situação financeira da SNIACE e aos recursos judiciais interpostos pela empresa contra os avisos de liquidação anuais. Uma vez que, até ao momento, não procedeu a essa execução, o que teria provavelmente conduzido à liquidação da empresa, é provável que a autoridade fiscal tenha agido de forma a maximizar as perspectivas de recuperar pelo menos uma parte das taxas ambientais em dívida, o que, de outra forma, teria sido impossível na medida em que existiriam outros credores prioritários.
(78) Em conclusão, a investigação da Comissão não lhe permitiu concluir, na presente fase, que o não pagamento das taxas ambientais constitua auxílio estatal. Perante os complexos problemas jurídicos suscitados pela questão de saber se autoridades públicas concederam à SNIACE tratamento preferencial ao não ter procedido à cobrança da dívida, a Comissão tenciona remeter a sua decisão para uma fase posterior.
Não cobrança das contribuições para a Segurança Social desde 1991
(79) A Comissão não discute o argumento avançado pelas autoridades espanholas de que a Tesouraria da Segurança Social agiu para proteger os seus interesses. A Comissão deve também salientar que de modo algum questiona o regime geral de Segurança Social em Espanha.
(80) Não obstante, as autoridades espanholas reconheceram, que se a Tesouraria da Segurança Social tivesse procedido à execução das suas dívidas, a empresa teria provavelmente sido encerrada; neste caso, é inegável que a tolerância da Tesouraria da Segurança Social no que se refere ao diferimento do pagamento das contribuições da SNIACE para a Segurança Social durante um período de vários anos constituiu uma vantagem considerável para a empresa.
(81) Por outro lado, é também evidente que a legislação relativa à Segurança Social confere às autoridades uma margem discricionária a nível do tratamento de determinados casos: foi precisamente o sucedido no presente caso. A Comissão insiste que é precisamente o grau de discricionalidade que a Tesouraria da Segurança Social exerceu neste caso específico, e considerando que se trata de uma empresa que parece sofrer de um problema de falta de viabilidade, que leva a Comissão a rejeitar a posição defendida pelas autoridades espanholas de que as medidas adoptadas pela Tesouraria da Segurança Social relativamente à SNIACE constituem medidas de carácter geral(3).
(82) Apesar de a Tesouraria da Segurança Social ter actuado em conformidade com a legislação aplicável, afigura-se que o tratamento reservado às dívidas da SNIACE, que foram objecto de vários acordos de reescalonamento, não era consistente com as condições de mercado prevalecentes. A prática habitual da Comissão tem consistido numa comparação com o valor no momento relevante da taxa de referência fixada para o Estado-Membro. Não obstante, em Agosto de 1996, não tinha ainda sido fixada esta taxa para a Espanha. Por conseguinte, para determinar se esta taxa é adequada às condições do mercado, em casos precedentes que implicassem o reescalonamento de dívidas à Segurança Social(4) a Comissão efectuou essa comparação relativamente à taxa de juro média praticada pelos bancos privados em Espanha a empréstimos com vencimento superior a três anos. Neste caso, e segundo as estatísticas publicadas pelo Banco de Espanha, a taxa de juro média praticada pelos bancos privados a empréstimos com vencimento superior a três anos durante o período relevante foi a seguinte: em 1991, 18,24 %; 1992, 17,28 %; 1993, 16,19 %; 1994, 12,51 %; 1995, 13,09 % e 1996, 11,06 %(5). As restantes condições dos acordos de reescalonamento, que remetem para o final do prazo o reembolso do capital e juros (aparentemente com o fito de facilitar a recuperação da empresa), também não são consistentes com as condições de crédito normais do mercado.
(83) Por conseguinte, é forçoso concluir que os acordos continham elementos de auxílio estatal nos termos do n.o 1 do artigo 92.o do Tratado CE, o que é ilegal uma vez que não foram notificados à Comissão nos termos do n.o 3 do artigo 93.o do Tratado. É difícil quantificar com precisão o montante do auxílio ilegal concedido, mas este corresponde, pelo menos, à vantagem financeira proporcionada pela taxa de juro reduzida aplicada e efectiva a partir do momento em que as dívidas foram criadas.
Garantia relativa a um empréstimo de mil milhões de pesetas aprovada pela Lei n.o 7/93
(84) Embora lamentavelmente as autoridades espanholas não tenham notificado à Comissão a intenção da Assembleia Regional de Cantábria de autorizar a concessão da garantia em causa, em especial por a empresa fabricar, nomeadamente, fibra de poliamida, um produto abrangido pelo enquadramento dos auxílios ao sector das fibras sintéticas, a Comissão pode aceitar que a Assembleia Regional não concede, por si só, garantias e que teria sido necessário adoptar uma série de medidas administrativas adicionais para que a garantia produzisse efeitos. Por outro lado, a Comissão desconhece qualquer elemento que prove que a aprovação da lei conferiria à SNIACE uma vantagem comercial. Em consequência, se o Governo espanhol notificar previamente à Comissão qualquer proposta de formalização da garantia, a Comissão concluirá que a Lei n.o 7/93 não confere, por si só, qualquer vantagem especial à SNIACE, pelo que não constitui auxílio estatal.
Acordos de financiamento da construção prevista de uma estação de tratamento de águas residuais
(85) A Comissão nota que, de acordo com as informações prestadas pelo Governo espanhol, a execução do plano regional para o tratamento de águas residuais na bacia do Saja/Besaya se encontra em fase de avaliação técnica e que, até ao seu termo não será possível saber quais medidas que podem, em última análise, ser tomadas no que respeita às descargas efectuadas pelas empresas (incluída a SNIACE) no Besaya. A Comissão nota ainda que as garantias dadas pelo Governo espanhol de que as medidas já adoptadas pela SNIACE no que se refere à instalação da unidade de tratamento de águas residuais não beneficiaram de qualquer tipo de intervenção pública, a qual, aliás, também não está prevista. Em consequência, a investigação da Comissão não lhe permitiu concluir da existência de elementos de auxílio a este respeito.
Remissão parcial pelo Município de Torrelavega de dívidas totalizando 116 milhões de pesetas
(86) Com base nas informações prestadas pelo Governo espanhol, afigura-se que o Município de Torrelavega actuou desta forma para proteger todas as dívidas reclamadas à SNIACE e exigíveis legalmente nos termos do direito espanhol. A Comissão verificou ainda se o comportamento do credor público neste caso se pautava exclusivamente pela intenção de maximizar as suas perspectivas de recuperar as dívidas fiscais e se o seu comportamento era comparável ao dos credores privados. Tal como a Comissão reconheceu aquando do início do processo, o facto de não ter subscrito o acordo de credores privados de Outubro de 1996 (que estipulava, inter alia, a conversão de 40 % da dívida em acções) no âmbito do processo de suspensão de pagamentos, permitia, em princípio, às autoridades públicas salvaguardar a totalidade dos seus créditos. Ademais, a Comissão pode aceitar que o acordo independente entre o Município de Torrelavega e a SNIACE, alcançado paralelamente ao acordo de credores, não parece conceder à SNIACE um tratamento mais favorável do que o consagrado no acordo privado de credores. Pelo contrário, a "anulação" da dívida concedida circunscreve-se fundamentalmente a montantes que não podiam ser realmente cobrados, em especial porque a empresa não manteve uma actividade económica durante a maior parte de 1995 e 1996; por conseguinte, os montantes em dívida devem ser calculados de novo, embora não tenham sido facultados à Comissão quaisquer pormenores dos avisos de liquidação alterados.
(87) Nestas circunstâncias, com base nas informações de que dispõe, a Comissão pode aceitar que as iniciativas das autoridades municipais de Torrelavega abrangidas pelo âmbito do processo não proporcionaram à SNIACE nenhuma vantagem indevida nem resultaram na anulação da dívida, pelo que não constituíam auxílio estatal.
Acordos entre a SNIACE e o Fogasa, fundo de garantia salarial, relativos ao reembolso de 1,702 mil milhões de pesetas correspondentes a salários em atraso dos trabalhadores pagos pelo Fogasa por conta, da SNIACE
(88) A Comissão reitera a sua posição já defendida no início do processo de que não se opõe à intervenção do Fogasa na medida em que satisfaça por conta da empresa, em conformidade com as suas regras internas (do Fogasa), as reclamações válidas de trabalhadores da SNIACE que, de outra forma, ficariam por satisfazer. Não obstante, e em sintonia com a prática habitual da Comissão, qualquer taxa discricionária do Estado para estes custos tem de ser considerada auxílio e não medida geral se conferir vantagens financeiras à empresa, independentemente de os pagamentos serem efectuados directamente à própria empresa ou aos trabalhadores através de uma entidade institucional.
(89) A Comissão entende que estes acordos conferem ao Fogasa poderes discricionários para diferir ou fraccionar os pagamentos até um período de oito anos. Dos pagamentos diferidos são devidos juros à taxa de juro legal. Apesar da sua conformidade com a legislação aplicável, estes acordos não se afiguram consistentes com as condições de mercado prevalecentes. Por razões idênticas às avançadas supra relativamente às dívidas à Segurança Social (o facto de se não ter fixado uma taxa de referência para a Espanha até Agosto de 1996), a Comissão comparou com a taxa de juro média praticada por bancos privados relativamente a empréstimos com vencimento superior a três anos durante o período relevante; essas taxas eram as seguintes: 1993, 16,19 %; 1994, 12,51 %; 1995, 13,09 % e 1996, 11,06 %. Trata-se de taxas muito superiores às praticadas no âmbito dos acordos. Por outro lado, a Comissão continua a duvidar que a empresa possa cumprir as condições estabelecidas nos acordos, em razão das dificuldades financeiras que atravessa. Apesar de tal lhe ter sido reiteradamente solicitado, o Governo espanhol não comunicou dados específicos sobre a natureza da hipoteca proposta ao Fogasa a título de garantia.
(90) Em consequência e segundo a abordagem adoptada anteriormente no que se refere às dívidas à Segurança Social, é forçoso concluir que os acordos de reescalonamento celebrados com o Fogasa constituíam auxílio estatal nos termos do n.o 1 do artigo 92.o do Tratado CE, auxílio este ilegal por não ter sido notificado à Comissão. À semelhança das dívidas à Segurança Social, é difícil quantificar com precisão o montante do auxílio ilegal, embora corresponda, pelo menos à vantagem financeira proporcionada pelo facto de as taxas de juro praticadas no âmbito dos acordos de reescalonamento serem de, apenas, 10 % e 9 %, respectivamente.
(91) Após ter concluído que o não pagamento das taxas ambientais, o reescalonamento da dívida junto da Segurança Social e os acordos de reembolso celebrados com o Fogasa constituem auxílios estatais ilegais, a Comissão deve decidir se estes auxílios são incompatíveis com o mercado comum.
(92) O n.o 1 do artigo 92.o do Tratado CE estabelece o princípio de que os auxílios com as características especificadas são incompatíveis com o mercado comum. As derrogações a este princípio estabelecidas no n.o 2 do artigo 92.o do Tratado CE não são aplicáveis ao presente caso, dada a natureza e objectivos dos auxílios.
(93) No que se refere às derrogações previstas no n.o 3, alíneas a) e c), do artigo 92.o, relativamente a auxílios que facilitam ou promovem o desenvolvimento de determinadas regiões, a Comissão assinala que a região onde a SNIACE está implantada é, desde Setembro de 1995, elegível para auxílios regionais nos termos do n.o 3, alínea a), do artigo 92.o e que, antes dessa data, era elegível nos termos do n.o 3, alínea c), do artigo 92.o Não obstante, o auxílio à SNIACE não respeita a condição de facilitar o desenvolvimento de determinadas regiões económicas nos termos deste artigo, por ter sido concedido sob a forma de auxílio ao funcionamento, isto é, sem estar associado a investimentos nem à criação de emprego. Ademais, os auxílios ao funcionamento nas regiões do n.o 3, alínea a), do artigo 92.o só excepcionalmente podiam beneficiar desta derrogação se concedidos em condições rigorosas e controladas a empresas em dificuldades (ver infra).
(94) No que se refere à derrogação prevista no n.o 3, alínea b), do artigo 92.o, é óbvio que o auxílio não pretendia fomentar um projecto de interesse europeu comum nem sanar uma perturbação grave da economia espanhola. O Governo espanhol também não tentou justificar o auxílio com estes argumentos.
(95) No que se refere à derrogação prevista no n.o 3, alínea d), do artigo 92.o do Tratado, é óbvio que o auxílio não pretendia promover a cultura nem a conservação do património.
(96) Por conseguinte, no que respeita às medidas a favor da SNIACE, a apreciação da Comissão centra-se no elemento sem especificidade regional referido no n.o 3, alínea c), do artigo 92.o do Tratado, que prevê uma excepção para "auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades, quando não alterem as trocas comerciais de maneira contrária ao interesse comum". O auxílio à SNIACE poderia ser definido como auxílio a uma empresa em dificuldade, dada a situação financeira da empresa durante o período da sua concessão.
(97) A Comissão considera que a concessão de auxílios a empresas em dificuldade acarreta o risco considerável de transferência de desemprego e problemas industriais de um Estado-Membro para outro, uma vez que actua como forma. de manter o status quo, impedindo as forças em jogo numa economia de mercado de darem lugar ao processo normal de desaparecimento das empresas menos competitivas ao tentarem adaptar-se às alterações das condições da concorrência; simultaneamente, é possível que os auxílios distorçam a concorrência e o comércio através da sua influência nas políticas de preços dos beneficiários que optam por estratégias de venda a preços inferiores para se manterem no mercado.
(98) Por este motivo, a Comissão tem vindo a desenvolver ao longo dos anos uma abordagem especial para a apreciação dos auxílios concedidos a empresas em dificuldade. As orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade(6) define uma série de condições que os auxílios devem reunir e estabelece uma distinção entre auxílio de emergência e auxilio à reestruturação.
(99) Os auxílios de emergência são simplesmente auxílios concedidos a uma empresa para que esta possa continuar temporariamente em actividade enquanto se analisam as causas da deterioração da sua situação económica e se chega a uma solução adequada; só podem ser considerados compatíveis com o mercado comum quando se encontrarem reunidos os seguintes requisitos:
a) Devem consistir em auxílios à tesouraria sob a forma de garantias de empréstimos ou de empréstimos a taxas de juro comerciais normais;
b) Devem limitar-se ao estritamente necessário para manter a empresa em funcionamento (por exemplo, cobertura dos encargos salariais e abastecimentos);
c) Devem ser concedidos apenas para o período imprescindível (geralmente, não superior a seis meses) para elaborar um plano de recuperação necessário e exequível; e
d) Devem ser justificados por dificuldades sociais prementes e não ter efeitos contrários sobre a situação do sector nos outros Estados-Membros.
(100) O princípio geral consiste em que o auxílio à reestruturação só será autorizado se também beneficiar o interesse comunitário e estiver associado a um programa viável de reestruturação/recuperação apresentado à Comissão de forma circunstanciada. Este plano de reestruturação deve satisfazer todas as seguintes condições:
a) O plano deve restabelecer, num prazo razoável, a viabilidade e solvência a longo prazo da empresa, com base em hipóteses realistas no que diz respeito às suas condições futuras de exploração;
b) O plano deve atenuar tanto quanto possível as consequências desfavoráveis para os concorrentes;
c) O montante e intensidade do auxílio à reestruturação devem ser limitados ao mínimo rigorosamente necessário para permitir a reestruturação e devem ser proporcionais aos benefícios previstos do ponto de vista comunitário. Por tais razões, os beneficiários do auxílio devem normalmente contribuir de forma significativa para o plano de reestruturação com recursos próprios ou através de um financiamento externo obtido em condições de mercado.
(101) Por último, em 1977 a liberdade de os Estados-Membros concederem auxílios ao sector das fibras sintéticas foi limitada por restrições introduzidas para diminuir a concessão de auxílios que conduzissem ao aumento da capacidade de produção das principais fibras sintéticas. Dado que a SNIACE é produtor de fibras sintéticas e que se afigura que o auxílio em causa contribui, em parte, para essas actividades, estas medidas só poderiam ser consideradas compatíveis com o mercado comum se também fossem conformes ao enquadramento comunitário dos auxílios ao sector das fibras sintéticas. Apesar de o auxílio ter vindo a ser concedido desde há vários anos, deve ainda ser apreciado à luz da actual versão do enquadramento. Este incide, designadamente, sobre auxílios ao investimento para a extrusão e texturização de quatro fibras: poliéster, poliamida, acrílicas e polipropileno. O enquadramento refere claramente que, no que se refere às empresas de maior dimensão (isto é, as que não são PME), a Comissão só autorizará o auxílio (até 50 % do limite máximo de auxílio aplicável) se este resultar numa redução significativa da capacidade ou se o mercado dos produtos relevantes se caracterizar por uma escassez estrutural da oferta e se o auxílio não conduzir a um aumento significativo da capacidade.
(102) Neste caso, o Governo espanhol não tentou argumentar que as medidas constituíam um auxílio de emergência ou à reestruturação, nem apresentou qualquer elemento de prova de que existia um plano de reestruturação viável ou de que a presença da SNIACE no mercado seria reduzida. Todas estas circunstâncias contribuíram para confirmar que o único efeito do auxílio seria permitir à empresa manter-se em funcionamento.
(103) No que se refere ao plano de viabilidade apresentado à Comissão pelo autor da denúncia antes do início do processo, o Governo espanhol confirmou apenas que a conclusão do consultor de que "a viabilidade da SNIACE só é possível mediante a concessão de subsídios que permitam a realização de projectos de investimento e a renegociação das dívidas" mais não representava do que uma opinião privada exposta num estudo privado, pelo que não reflectia necessariamente a posição das autoridades espanholas.
(104) Ademais, no que se refere às actividades da SNIACE no sector das fibras sintéticas, a Comissão desconhece a existência de qualquer plano que conduza a uma redução significativa da capacidade. Por outro lado, as taxas de utilização da capacidade neste sector, que se caracteriza por um comércio intracomunitário substancial, continuam insatisfatórias.
VII. CONCLUSÕES
(105) Nestas circunstâncias, a Comissão considera que a Espanha concedeu ilegalmente auxílios sob a forma do reescalonamento da dívida para com a Segurança Social e dos dois acordos de reembolso do Fogasa, que contrariam o disposto no n.o 3 do artigo 93.o do Tratado e são incompatíveis com o mercado comum e o funcionamento do Acordo sobre o EEE.
(106) Uma vez que os auxílios são ilegais e incompatíveis com o mercado comum e o funcionamento do Acordo sobre o EEE, devem ser reembolsados e anulados os seus efeitos económicos,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O seguinte auxílio estatal concedido pela Espanha à Sociedad Nacional de Industrias y Aplicaciones de Celulosa Espanhola SA (SNIACE) é incompatível com o mercado comum:
a) Na medida em que a taxa de juro prevista é inferior às taxas de mercado, o acordo de 8 de Março de 1996 (alterado pelo acordo de 7 de Maio de 1996) entre a SNIACE e a Tesouraria da Segurança Social com vista ao reescalonamento de dívidas de 2903381848 pesetas de capital, alterado pelo acordo de 30 de Setembro de 1997 relativo ao reescalonamento de dívidas de 3510387323 pesetas de capital; e
b) Na medida em que a taxa de juro prevista é inferior às taxas de mercado, os acordos de 5 de Novembro de 1993 e 31 de Outubro de 1995 entre a SNIACE e o Fundo de Garantia Salarial (Fogasa) que envolviam montantes da ordem dos 1362708700 e 339459878 pesetas, respectivamente (incluindo juros).
No que se refere aos restantes aspectos objecto do processo iniciado nos termos do n.o 2 do artigo 93.o do Tratado CE, designadamente uma garantia relativa a um empréstimo de mil milhões de pesetas permitida pela Lei n.o 7/93, os acordos de financiamento da construção prevista de uma unidade de tratamento de águas residuais e a remissão parcial de dívidas pelo Município de Torrelavega não constituem auxílio estatal, pelo que o processo pode no que lhes diz respeito ser encerrado. Não obstante, a Espanha deve prestar à Comissão no prazo de dois meses a contar da data da presente decisão informações relativas aos avisos de liquidação alterados do imposto sobre as actividades económicas, emitidos pelo Município de Torrelavega relativamente a 1995 e anos posteriores, devido pela SNIACE. No que respeita ao não pagamento das taxas ambientais entre 1987 e 1995, a Comissão tomará uma decisão específica quando adequado.
Artigo 2.o
1. O Reino de Espanha adoptará as medidas necessárias para recuperar do beneficiário do auxílio referido no artigo 1.o os montantes ilegalmente concedidos.
2. O reembolso terá lugar em conformidade com os procedimentos estabelecidos no direito nacional. Os montantes a reembolsar vencem juros a contar da data em que foram pagos até à data do seu reembolso efectivo. Os juros são calculados com base na taxa de referência aplicável.
Artigo 3.o
O Reino de Espanha informará a Comissão no prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão das medidas adoptadas para lhes dar cumprimento.
Artigo 4.o
O Reino de Espanha é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 28 de Outubro de 1998.