ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 29. října 2007
o vynětí výroby a prodeje elektřiny ve Švédsku z použití směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb
(oznámeno pod číslem K(2007) 5197)
(Pouze švédské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2007/706/ES)
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ,
s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství,
s ohledem na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (1), a zejména na čl. 30 odst. 4 a 6 uvedené směrnice,
s ohledem na žádost Švédského království předloženou prostřednictvím e-mailu dne 29. června 2007,
po konzultaci Poradního výboru pro veřejné zakázky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. Skutečnosti
(1)
Dne 29. června 2007 Švédsko předalo Komisi prostřednictvím e-mailu žádost podle čl. 30 odst. 4 směrnice 2004/17/ES. Komise si prostřednictvím e-mailu ze dne 20. července 2007 vyžádala doplňující informace, které byly po prodloužení původní lhůty předány švédskými orgány prostřednictvím e-mailu ze dne 17. srpna 2007.
(2)
Žádost předložená Švédským královstvím se týká výroby a (velkoobchodního a maloobchodního) prodeje elektřiny.
(3)
K žádosti jsou připojeny závěry nezávislého vnitrostátního orgánu Konkurrensverket (švédský orgán pro hospodářskou soutěž), podle nichž by byly splněny podmínky pro uplatnění čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES.
II. Právní rámec
(4)
Článek 30 směrnice 2004/17/ES stanoví, že zakázky určené pro umožnění výkonu jedné z činností, na které se směrnice vztahuje, se touto směrnicí neřídí, pokud je daná činnost v členském státě, ve kterém má být vykonávána, přímo vystavena hospodářské soutěži na trzích, na které není omezen přístup. Přímé vystavení hospodářské soutěži se posuzuje na základě objektivních kritérií s přihlédnutím ke zvláštnostem dotyčného odvětví. Přístup na trh se považuje za neomezený, pokud členský stát provedl a uplatňuje příslušné právní předpisy Společenství k otevření daného odvětví nebo jeho části. Tyto právní předpisy jsou uvedeny v příloze XI směrnice 2004/17/ES, která, pokud jde o odvětví elektřiny, odkazuje na směrnici Evropského parlamentu a Rady 96/92/ES ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (2). Směrnice 96/92/ES byla nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (3), která vyžaduje ještě vyšší stupeň otevřenosti trhu.
(5)
Švédsko provedlo a uplatnilo nejen směrnici 96/92/ES, nýbrž i směrnici 2003/54/ES, a zvolilo plné právní oddělení vlastnictví u přenosových sítí a právní a funkční oddělení u rozvodných sítí s výjimkou nejmenších společností, které jsou vyňaty z požadavků na funkční oddělení. Přístup na trh by proto v souladu s čl. 30 odst. 3 prvním pododstavcem měl být považován za neomezený.
(6)
Přímé vystavení hospodářské soutěži by mělo být hodnoceno na základě různých ukazatelů, z nichž žádný není sám o sobě rozhodující. Pokud jde o trhy dotčené tímto rozhodnutím, jedním kritériem, které by mělo být vzato v úvahu, je podíl hlavních účastníků na jednotlivých trzích. Dalším kritériem je stupeň koncentrace na těchto trzích. Vzhledem k charakteristice daných trhů by měla být vzata v úvahu i další kritéria, jako je stupeň likvidity, fungování vyrovnávacího trhu, cenová konkurence a míra, v jaké odběratelé mění dodavatele.
(7)
Tímto rozhodnutím není dotčeno uplatňování pravidel hospodářské soutěže.
III. Posouzení
(8)
Žádost předložená Švédskem se týká výroby a (velkoobchodního a maloobchodního) prodeje elektřiny.
(9)
Švédský velkoobchodní trh s elektřinou je do značné míry začleněn do severského trhu s elektřinou, do něhož patří trhy Dánska, Norska, Švédska a Finska. Skládá se z bilaterálního obchodního trhu mezi výrobci na straně jedné a dodavateli a průmyslovými společnostmi na straně druhé a dobrovolné severské energetické burzy Nord Pool s promptním a termínovaným trhem. Tato skutečnost a model integrovaného trhu Nord Pool (4) ukazuje, že vývoj jednoznačně směřuje k vytvoření severského regionálního velkoobchodního trhu. Avšak z důvodu nedostatečné kapacity přenosu (přetížení) dochází někdy k rozdělení severské oblasti do šesti geograficky odlišných cenových oblastí, z nichž jednou je právě Švédsko. Švédsko má pět hlavních spojení vlastních sítí se sítěmi v ostatních částech Evropského hospodářského prostoru (západní Dánsko - Švédsko, východní Dánsko - Švédsko, Švédsko - jižní Norsko, Švédsko - severní Norsko a Švédsko - Finsko). V roce 2005 bylo nejvíce přetížené spojení z těchto pěti přetíženo po 52 % doby a nejméně přetížené spojení bylo přetíženo po 8 % doby (5). Přetížení se však zřídka objevilo současně na všech pěti spojeních. Podle švédských orgánů bylo tedy Švédsko v roce 2005 zcela oddělenou cenovou oblastí, tzn. nemělo žádné spojení s jinou cenovou oblastí, po 0,5 % doby. Přehled počtu oblastí propojených se Švédskem od roku 2001 navíc ukazuje, že Švédko bylo propojeno s nejméně čtyřmi z tehdejších šesti jiných cenových oblastí - Norsko bylo tehdy rozděleno do tří oblastí na rozdíl od současných dvou - a to po 82,4 % doby (6). Z tohoto důvodu a ve shodě s dosavadní praxí Komise (7) bude otázka, zda je tento trh vnitrostátní nebo regionální, ponechána otevřená, neboť výsledek analýzy je stejný při zohlednění užší i širší definice.
(10)
Z prakticky stejných důvodů směřuje vývoj jednoznačně k vytvoření severského regionálního trhu i ve výrobě elektřiny, i když místa s nedostatečnou kapacitou přenosu a omezení kapacity - ve výši 24 % instalované výrobní kapacity ve Švédsku - na spojeních mezi švédskými sítěmi a ostatními oblastmi Evropského hospodářského prostoru mohou dočasně omezit trh na území Švédska. I v tomto případě otázka, zda je tento trh vnitrostátní nebo regionální, bude ponechána otevřená, neboť výsledek analýzy je stejný při zohlednění užší i širší definice.
(11)
Švédské orgány potvrdily, že oblast maloobchodního trhu lze ztotožnit s územím Švédska, přičemž důvodem jsou mimo jiné rozdíly ve zdanění a pravidlech vyrovnávání mezi severskými zeměmi. Konkurrensverket navíc výslovně uvádí, že maloobchodní trh „je vnitrostátní, a to zejména proto, že několik technických a legislativních překážek znemožňuje koncovým uživatelům kupovat elektřinu od obchodníků s elektřinou v jiných zemích“.
(12)
Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu: Zpráva o pokroku při vytváření vnitřního trhu se zemním plynem a elektřinou (8) (dále jen „zpráva z roku 2005“) uvádí, že „na mnoha vnitrostátních trzích dochází k vysokému stupni průmyslové koncentrace, a tím k omezování rozvoje účinné hospodářské soutěže“ (9). Proto Komise dospěla k závěru, že pokud jde o výrobu elektřiny, „jedním z ukazatelů míry hospodářské soutěže na vnitrostátních trzích je celkový podíl na trhu tří největších výrobců“ (10). Podle technické přílohy (11) tvoří celkový podíl tří největších výrobců na celkové výrobě na severském trhu 40 % (12), což je uspokojivě nízká úroveň. Z hlediska švédského území je celkový podíl tří největších výrobců na trhu samozřejmě vyšší a v roce 2004 činil 86,7 % (13). Avšak období, po která je švédský trh izolovaný, byla omezená a v roce 2005 představovala jen 0,5 % doby (14). Během značné části roku tedy existuje na švédském trhu konkurenční tlak vyplývající z možnosti dovážet elektřinu z oblastí mimo švédské území, tím spíše, že si severské země mezi sebou neúčtují poplatky za přenos. Často nepřetížená spojení mezi Švédskem a ostatními cenovými oblastmi jsou zárukou, že investice v odvětví elektřiny není možné na švédském území realizovat bez ohledu na ostatní výrobce na severském trhu. Tyto faktory by se tedy měly považovat za projev přímého vystavení výrobního trhu hospodářské soutěži, ať už jde o švédský vnitrostátní trh či vznikající trh regionální.
(13)
Dobrým ukazatelem hospodářské soutěže na velkoobchodním trhu s elektřinou je rovněž stupeň koncentrace a stupeň likvidity. Na regionální úrovni bylo 42,82 % elektřiny spotřebované v severských zemích v letech 2004-2005 (15) prodáno prostřednictvím Nord Pool Spot AS, dobrovolné severské energetické burzy popsané v 9. bodě odůvodnění. Podle závěrečné zprávy se na tomto typu energetické burzy „koncentrace ve výrobě […] přímo promítá do dosti stabilní ekvivalentní (16) koncentrace při obchodování energií“ (17). U tří největších výrobců v severské oblasti tato koncentrace činí 40 % (18), což je v případě regionálního trhu uspokojivá úroveň. Z hlediska švédského trhu je celkový podíl tří největších účastníků na velkoobchodním trhu samozřejmě vyšší a v roce 2006 dosahoval 86 % (19). Je však třeba zdůraznit, že na švédském trhu si konkurují tito tři velcí a několik menších subjektů zabývajících se velkoobchodem. Dále je nutno zopakovat, že co se týče spojení se severskou oblastí, výše zmíněné problémy s nedostatečnou přenosovou kapacitou (přetížení) nejsou trvalého rázu, nýbrž jsou jen dočasné. Proto vedle domácí konkurence na švédském trhu často působí vnější konkurenční tlak plynoucí z možnosti získat elektřinu z oblastí mimo švédské území. Platí to tím spíše, že je Švédsko podle podílu dovozu na domácí spotřebě třetí největší čistý dovozce elektřiny v EU (20) a že si severské země mezi sebou neúčtují poplatky za přenos. Mimoto je třeba poznamenat, že podmínky hospodářské soutěže na velkoobchodním trhu s elektřinou jsou rovněž značně ovlivňovány finančními obchody s elektřinou v dotyčné tržní oblasti, které jsou, vyjádřeno objemem procházejícím přes Nord Pool, téměř dvakrát vyšší než spotřeba v severských zemích v roce 2005 (21) (a pokud se připočtou další identifikované transakce jako mimoburzovní obchody - OTC či přímý prodej - jsou více než pětkrát vyšší (22)). V technické příloze (23) byl tento stupeň likvidity pokládán za uspokojivý, z čehož plyne, že je způsobilý být ukazatelem dobře fungujícího a konkurenčního trhu. Vzhledem k pevnému propojení švédského velkoobchodního trhu se severským trhem by měl být také tento stupeň likvidity považován za zdroj konkurenčního tlaku na švédském trhu. Závěrečná zpráva rovněž řadí Nord Pool mezi „nejlikvidnější a nejefektivnější velkoobchodní trhy s elektřinou“ (24). Tyto faktory by tedy měly být považovány za projev přímého vystavení velkoobchodního trhu hospodářské soutěži, ať už jde o švédský vnitrostátní trh či vznikající trh regionální.
(14)
Počet hospodářských subjektů na maloobchodním trhu je vzhledem k rozloze země poměrně velký (25) (podle švédských orgánů přibližně 130 subjektů, z nichž mnohé nabízejí služby na celostátní úrovni), stejně jako počet společností s podílem na trhu přesahujícím 5 %. Na konci roku 2004 byl celkový podíl na trhu tří největších společností z hlediska dodávek všem kategoriím odběratelů (velcí průmysloví odběratelé, malé a střední podniky a velmi malí obchodní odběratelé a domácnosti) na uspokojivě nízké úrovni 50 % (26). Z hlediska počtu odběratelů činil v roce 2006 podle informací předložených švédskými orgány celkový podíl tří největších společností na švédském maloobchodním trhu 43 %. Tyto faktory by se proto měly považovat za projev přímého vystavení hospodářské soutěži.
(15)
Dále by se mělo za ukazatel pokládat také fungování vyrovnávacích trhů, a to nejen v souvislosti s výrobou, ale též pro velkoobchodní a maloobchodní trh. V podstatě „jakýkoli účastník trhu, který snadno nedokáže přizpůsobit svůj výrobní profil charakteristikám svých zákazníků, pocítí rozdíl mezi cenou, za kterou provozovatel přenosových soustav prodává nedostatkovou energii, a cenou, za kterou koupí zpět nadbytečnou výrobu. Tyto ceny může provozovateli přenosových soustav stanovit přímo regulační orgán, nebo bude uplatněn tržní mechanizmus, tzn. že cena je určována na základě nabídek od ostatních výrobců, kteří tímto způsobem regulují svou výrobu směrem nahoru či dolů […]. Vážný problém pro malé účastníky na trhu vzniká tehdy, pokud nastává riziko, že dojde k velkému rozpětí mezi nákupní cenou od provozovatele přenosových soustav a prodejní cenou. K tomu dochází v několika členských státech a bude to patrně mít nepříznivý dopad na rozvoj hospodářské soutěže. Velké rozpětí může svědčit o nedostatečné úrovni hospodářské soutěže na vyrovnávacím trhu, který může být ovládán pouze jedním či dvěma hlavními výrobci energie. Takovéto problémy jsou ještě horší tam, kde uživatelé sítí nejsou schopni přizpůsobit svou pozici téměř v reálném čase“ (27). V severské oblasti existuje téměř plně integrovaný vyrovnávací trh pro dodávky vyrovnávací energie a jeho hlavní charakteristiky (tržní ceny, hodinové uzávěrky - tzn. uživatelé sítí mohou každou hodinu přizpůsobit svou pozici - a malé rozpětí mezi nákupní cenou od provozovatele přenosových soustav a prodejní cenou) by měly být považovány za ukazatele přímého vystavení hospodářské soutěži.
(16)
Vzhledem k vlastnostem daného výrobku (elektřina) a nedostatku či nedostupnosti vhodných náhradních výrobků nebo služeb má při hodnocení stavu hospodářské soutěže na trzích s elektřinou větší význam cenová konkurence a tvorba cen. Počet odběratelů, kteří mění dodavatele, je ukazatelem skutečné cenové konkurence, a tedy nepřímo „přirozeným ukazatelem účinnosti hospodářské soutěže. Mění-li dodavatele pouze málo odběratelů, je pravděpodobné, že trh nefunguje správně, ačkoli by se neměly opomíjet výhody plynoucí z možnosti opětovného uzavírání dohod s dosavadními dodavateli“ (28). Mimoto „existence regulovaných cen pro koncového odběratele je jasným klíčovým faktorem chování zákazníka […]. Přestože lze zachování kontrolních mechanismů v přechodném období odůvodnit, budou s blížící se potřebou investic způsobovat stále větší narušení“ (29).
(17)
Dokument útvarů Komise (30) z poslední doby uvádí, že „na švédském maloobchodním trhu s elektřinou je změna dodavatelů odběrateli velmi obvyklá. Od tržní reformy v roce 1996 celkem 54 % odběratelů elektřiny uzavřelo smlouvy s předchozími dodavateli za nových podmínek, nebo dodavatele změnilo. Obecně lze říci, že z pohledu konečného spotřebitele konkurence funguje“ (31). Ve Švédsku navíc neexistuje kontrola cen pro koncového uživatele (32), tzn. ceny určují samy hospodářské subjekty a nepotřebují před jejich zavedením souhlas žádného orgánu. Pokud tedy jde o změnu dodavatele a kontrolu cen pro koncového uživatele, situace ve Švédsku je uspokojivá a měla by být považována za ukazatel přímého vystavení hospodářské soutěži.
IV. Závěry
(18)
Vzhledem k faktorům zkoumaným v 8. až 17. bodě odůvodnění lze mít za to, že ve vztahu k výrobě a (velkoobchodnímu a maloobchodnímu) prodeji elektřiny ve Švédsku je podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES splněna.
(19)
Jelikož se podmínka neomezeného přístupu na trh považuje za splněnou, směrnice 2004/17/ES by se neměla použít v případě, že zadavatelé udělují zakázky určené pro umožnění výroby a (velkoobchodního a maloobchodního) prodeje elektřiny, jsou-li tyto činnosti vykonávány ve Švédsku, ani v případě, že pořádají veřejné soutěže na výkon těchto činností ve Švédsku.
(20)
Toto rozhodnutí se zakládá na právní a skutkové situaci z období od června do srpna roku 2007, jak je zřejmé z informací předložených Švédským královstvím, ze zprávy z roku 2005 a její technické přílohy, ze sdělení z roku 2007, z dokumentu útvarů Komise z roku 2007 a ze závěrečné zprávy. Může být revidováno, pokud by v případě zásadních změn právní či skutkové situace došlo k tomu, že by nebyly splněny podmínky pro uplatnění čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Směrnice 2004/17/ES se nevztahuje na zakázky udělované zadavateli, které jim mají umožnit výrobu nebo prodej elektřiny ve Švédsku.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Švédskému království.
V Bruselu dne 29. října 2007.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 29 de Outubro de 2007
que isenta a produção e venda de electricidade na Suécia da aplicação da Directiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos sectores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais
[notificada com o número C(2007) 5197]
(Apenas faz fé o texto em língua sueca)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2007/706/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,
Tendo em conta a Directiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos sectores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais (1), nomeadamente os n.os 4 e 6 do artigo 30.o,
Tendo em conta o pedido apresentado pelo Reino da Suécia, por correio electrónico, em 29 de Junho de 2007,
Após consulta do Comité Consultivo dos Contratos Públicos,
Considerando o seguinte:
I. Os factos
(1)
Em 29 de Junho de 2007, a Suécia apresentou à Comissão, por correio electrónico, um pedido ao abrigo do n.o 4 do artigo 30.o da Directiva 2004/17/CE. A Comissão solicitou por correio electrónico, em 20 de Julho de 2007, informações adicionais, que foram fornecidas pelas autoridades suecas por correio electrónico, após uma prorrogação do período inicialmente previsto para o efeito, em 17 de Agosto de 2007.
(2)
O pedido apresentado pelo Reino da Suécia diz respeito à produção e venda (por grosso e a retalho) de electricidade.
(3)
O pedido era acompanhado das conclusões da autoridade nacional independente, a Konkurrensverket (autoridade sueca da concorrência), segundo as quais estariam preenchidas as condições de aplicabilidade do n.o 1 do artigo 30.o da Directiva 2004/17/CE.
II. Quadro jurídico
(4)
O artigo 30.o da Directiva 2004/17/CE estipula que os contratos destinados a permitir a prestação de uma das actividades a que se aplica a directiva não estão abrangidos pela mesma se, no Estado-Membro em que a actividade se realiza, esta última estiver directamente exposta à concorrência em mercados de acesso não limitado. A exposição directa à concorrência é avaliada com base em critérios objectivos, tomando em consideração as características específicas do sector em causa. O acesso a um mercado será considerado não limitado se o Estado-Membro tiver transposto e aplicado a legislação comunitária pertinente, abrindo à concorrência um determinado sector ou parte dele. Essa legislação consta do anexo XI da Directiva 2004/17/CE, que refere, para o sector da electricidade, a Directiva 96/92/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Dezembro de 1996, que estabelece regras comuns para o mercado interno da electricidade (2). A Directiva 96/92/CE foi substituída pela Directiva 2003/54/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Junho de 2003, que estabelece regras comuns para o mercado interno da electricidade e que revoga a Directiva 96/92/CE (3), que impõe um grau ainda maior de abertura do mercado.
(5)
A Suécia transpôs e aplicou não só a Directiva 96/92/CE como também a Directiva 2003/54/CE, optando pela dissociação total da propriedade nas redes de transporte e pela dissociação jurídica e funcional das redes de distribuição, excepto para as empresas mais pequenas, isentas da obrigação de dissociação funcional. Em consequência, nos termos do primeiro parágrafo do n.o 3 do artigo 30.o, o acesso ao mercado deve ser considerado não limitado.
(6)
A exposição directa à concorrência deve ser avaliada com base em vários indicadores, nenhum dos quais é, por si só, decisivo. No caso dos mercados a que se refere a presente decisão, a quota dos principais intervenientes num dado mercado constitui um critério a ter em conta. Um outro critério é o grau de concentração nesses mercados. Dadas as características dos mercados em causa, devem ser também tomados em consideração outros critérios, como o grau de liquidez, o funcionamento do mercado de equilibração, a concorrência a nível dos preços e a frequência com que os consumidores mudam de fornecedor.
(7)
A presente decisão não prejudica a aplicação das regras de concorrência.
III. Avaliação
(8)
O pedido apresentado pela Suécia diz respeito à produção e à venda (por grosso e a retalho) de electricidade.
(9)
O mercado grossista na Suécia está, em grande medida, integrado no mercado nórdico da energia, composto pela Dinamarca, Noruega, Suécia e Finlândia. O mercado consiste em transacções bilaterais entre, por um lado, os produtores e, por outro, os fornecedores e as empresas industriais, bem como numa bolsa voluntária de troca de energia para os países nórdicos, denominada «Nord Pool», que dispõe de um mercado à vista («spot market») e de um mercado a prazo («forward market»). Essa característica, juntamente com a concepção comercial integrada da «Nord Pool» (4), demonstra uma clara evolução no sentido de um mercado grossista nórdico à escala regional. No entanto, certos pontos de estrangulamento da transmissão de energia (congestionamento) têm como resultado a divisão da zona nórdica, em certos momentos, em zonas geograficamente distintas no que respeita aos preços, num máximo de seis zonas distintas, uma das quais a Suécia. A Suécia conta com cinco pontos principais de ligação das suas redes com as redes de outras partes do Espaço Económico Europeu (Dinamarca Ocidental - Suécia, Dinamarca Oriental - Suécia, Suécia - Sul da Noruega, Suécia - Norte da Noruega e Suécia - Finlândia). Em 2005, a mais congestionada das cinco ligações esteve nessa situação durante 52 % do tempo e a menos congestionada durante 8 % do tempo (5). Contudo, a situação de congestionamento só muito raramente se verificou em todas as ligações ao mesmo tempo. Assim, de acordo com as autoridades suecas, a Suécia esteve na situação de zona de preços completamente separada, ou seja, sem ligação a nenhuma outra zona de preços, durante 0,5 % do tempo em 2005. Por outro lado, uma análise global do número de zonas em ligação com a Suécia desde 2001 mostra que o país esteve ligado a pelo menos 4 das 6 zonas de preços então existentes - na altura, a Noruega estava dividida em três zonas e não nas actuais duas zonas - durante 82,4 % do tempo (6). Em consequência, de acordo com a prática anteriormente seguida pela Comissão (7), a questão do carácter nacional ou regional do mercado será deixada em aberto, na medida em que os resultados da análise não se alteram pelo facto de se adoptar uma definição mais alargada ou mais restritiva.
(10)
Essencialmente pelos mesmos motivos, verifica-se uma evolução óbvia no sentido de um mercado regional nórdico da produção de electricidade, embora os estrangulamentos na transmissão e os limites de capacidade - da ordem dos 24 % da capacidade de geração instalada na Suécia - das ligações entre as redes suecas e as redes das restantes zonas do Espaço Económico Europeu possam ter como efeito a limitação temporária do mercado ao território da Suécia. Mais uma vez, a questão do carácter nacional ou regional do mercado será deixada em aberto, na medida em que os resultados da análise não se alteram pelo facto de se adoptar uma definição mais alargada ou mais restritiva.
(11)
Tal como foi confirmado pelas autoridades suecas, a zona do mercado retalhista corresponde ao território da Suécia, nomeadamente devido a diferenças no regime tributário e às regras que determinam a responsabilidade pela equilibração entre os países nórdicos. Por outro lado, a Konkurrensverket declara explicitamente que o mercado retalhista «é nacional, fundamentalmente devido à existência de diversos obstáculos técnicos e regulamentares que evitam que os utilizadores finais possam adquirir energia a intermediários localizados noutros países».
(12)
A comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu intitulada «Relatório sobre os progressos realizados na criação do mercado interno do gás e da electricidade» (8), a seguir designado «Relatório de 2005», indica que «muitos mercados nacionais apresentam um elevado grau de concentração de empresas, o que dificulta o desenvolvimento de uma concorrência efectiva» (9). Em consequência, foi considerado que, no que diz respeito à geração de electricidade, «um dos indicadores do grau de concorrência nos mercados nacionais é a parte total do mercado dos três maiores produtores» (10). De acordo com o «anexo técnico» (11), a parte do mercado cumulada dos três maiores geradores na produção total do mercado nórdico eleva-se a 40 % (12), o que constitui um nível suficientemente baixo. Em relação ao território sueco, as partes do mercado cumuladas dos três maiores geradores são obviamente mais elevadas, ascendendo a 86,7 % (13) em 2004. No entanto, os períodos durante os quais o mercado sueco ficou isolado limitaram-se a 0,5 % do tempo em 2005 (14). Por conseguinte, durante grande parte do ano existe pressão concorrencial no mercado sueco, devida à possibilidade de se obter electricidade fora do território da Suécia, tanto mais que entre os países nórdicos não são cobradas taxas de transporte. As ligações frequentemente descongestionadas entre a Suécia e outras zonas de preços garantem que os investimentos no sector eléctrico no território da Suécia não possam ser feitos sem tomar em consideração outros produtores activos no mercado nórdico. Por conseguinte, estes factores devem ser encarados como revelando uma exposição directa à concorrência do mercado da produção, tanto no que diz respeito ao mercado nacional sueco como ao mercado regional emergente.
(13)
O grau de concentração e o grau de liquidez são igualmente bons indicadores da concorrência no mercado grossista da electricidade. A nível regional, em 2004/2005, 42,82 % do consumo de electricidade nos países nórdicos foi comercializado através da Nord Pool Spot AS - a bolsa voluntária nórdica de troca de energia descrita no considerando 9 (15). De acordo com o Relatório final, no que respeita a esse tipo de trocas de energia «a concentração da produção encontra […] uma expressão directa numa concentração equivalente (16) bastante estável das bolsas de troca de energia» (17). Em relação aos três maiores geradores nórdicos, essa concentração atinge os 40 % (18), o que constitui, para um mercado regional, um nível satisfatório. Em relação apenas ao mercado sueco, as partes do mercado cumuladas dos três maiores intervenientes no mercado grossista são obviamente mais elevadas, ascendendo a 86 % (19) em 2006. Cabe aqui salientar, contudo, que há concorrência entre os três maiores produtores e diversos produtores de menor dimensão que actuam no mercado sueco. Por outro lado, no que respeita à ligação com a zona nórdica, cabe aqui notar também que os problemas de estrangulamentos (congestionamento) acima citados não são constantes, mas sim temporários. Existe portanto no mercado sueco, para além da concorrência doméstica, uma pressão concorrencial externa que é frequente e que decorre da possibilidade de obter electricidade a partir de fora do território sueco. Esse elemento ganha ainda mais relevância pelo facto de a Suécia ser o terceiro maior importador líquido de electricidade na União Europeia, em termos de percentagem do consumo interno (20), e ainda pelo facto de que entre os países nórdicos não são cobradas taxas de transporte. Cabe ainda notar que as condições da concorrência no mercado grossista da electricidade são também grandemente influenciadas pelas transacções financeiras de electricidade na zona geográfica do mercado em causa, que em termos de volumes negociados através da Nord Pool representaram quase o dobro da quantidade consumida nos países nórdicos em 2005 (21) [e mesmo mais de cinco vezes essa quantidade, se se tiverem em conta outras transacções identificadas, como as vendas OTC (over the counter) ou directas] (22). No quadro do anexo técnico (23), este grau de liquidez foi considerado satisfatório, ou seja, constitui um indicador do bom funcionamento e da competitividade do mercado. Dadas as estreitas ligações entre o mercado grossista da Suécia e o mercado nórdico, esse grau de liquidez deve igualmente ser considerado como suficiente para garantir a pressão concorrencial no mercado sueco. O Relatório final classifica ainda a Nord Pool entre as «bolsas grossistas de electricidade com maior liquidez e eficiência» (24). Por conseguinte, estes factores devem ser encarados como revelando uma exposição directa à concorrência do mercado grossista, tanto no que diz respeito ao mercado nacional sueco como ao mercado regional emergente.
(14)
Tendo em conta a dimensão do país, o número de operadores económicos no mercado retalhista é bastante elevado (25) (cerca de 130, de acordo com as autoridades suecas, vários dos quais oferecem os seus serviços no conjunto do território nacional), tal como o número de empresas com uma parte do mercado superior a 5 %. No final de 2004, a parte do mercado cumulada das três maiores empresas no que diz respeito ao fornecimento a todas as categorias de utilizadores (grandes utilizadores industriais, pequenas e médias empresas, microempresas e consumidores domésticos) encontrava-se a um nível satisfatoriamente baixo, da ordem dos 50 % (26). De acordo com a informação fornecida pelas autoridades suecas, a parte do mercado cumulada das três maiores empresas no mercado retalhista da Suécia em termos de número de clientes atingia os 43 % em 2006. Estes factores devem, pois, ser encarados como uma indicação de exposição directa à concorrência.
(15)
Por outro lado, o funcionamento dos mercados de equilibração deve ser igualmente considerado um indicador, no que diz respeito não apenas à produção mas também aos mercados grossista e retalhista. Com efeito, «um interveniente no mercado que não consiga facilmente adaptar a sua carteira de produção às características dos seus clientes corre o risco de ficar exposto à diferença entre o preço ao qual o operador de redes de transporte (a seguir designado “ORT”) vende a energia de equilibração e o preço ao qual adquire a produção excedentária. Estes preços são directamente impostos pelo regulador ao ORT, ou, em alternativa, fixados através de um mecanismo baseado no mercado, no âmbito do qual o preço é determinado em função das propostas de outros produtores, de forma a regular a sua produção, quer em alta, quer em baixa […] Os pequenos operadores são confrontados com grandes dificuldades quando existe o risco de uma diferença importante entre o preço de aquisição do ORT e o preço de venda. Tal acontece em vários Estados-Membros e é, provavelmente, prejudicial ao desenvolvimento da concorrência. Uma diferença importante pode indicar um nível de concorrência insuficiente no mercado de equilibração, que pode ser dominado por apenas um ou dois grandes produtores. Essas dificuldades são agravadas quando os utilizadores da rede não conseguem adaptar as suas posições em tempo quase real» (27). Na região nórdica existe um mercado de equilibração quase totalmente integrado para o fornecimento de energia de equilibração, cujas principais características - tarifação em função do mercado, encerramento a cada hora, ou seja, possibilidade de ajustamento da posição por parte dos utilizadores da rede a cada hora, e pequena diferença entre o preço de aquisição do ORT e o preço de venda - são tais que devem ser consideradas como indicadores de exposição directa à concorrência.
(16)
Dadas as características do produto em questão (electricidade) e a escassez ou indisponibilidade de produtos ou serviços que o possam substituir de forma adequada, a competitividade dos preços e a formação dos preços revestem-se de uma maior importância quando se trata de avaliar a competitividade dos mercados da electricidade. O número de clientes que mudam de fornecedor é um indicador de uma verdadeira concorrência pelo preço, constituindo assim, indirectamente, «um indicador natural da eficácia da concorrência. Se forem poucos os consumidores a mudar, há provavelmente um problema com o funcionamento do mercado, ainda que não se devam ignorar os benefícios decorrentes da possibilidade de renegociar com o fornecedor histórico» (28). Além disso, «a existência de preços no consumidor final regulados é, claramente, determinante do comportamento do cliente […]. Embora a manutenção de controlos se possa justificar num período de transição, estes controlos causarão cada vez maiores distorções, à medida que a necessidade de investimento for aumentando» (29).
(17)
Tal como a Comissão indicou recentemente num documento de trabalho (30), «No mercado retalhista de electricidade da Suécia, é muito comum os consumidores mudarem de fornecedor. No total, 54 % dos consumidores de electricidade renegociaram o respectivo contrato ou mudaram de fornecedor desde a reforma do mercado, em 1996. Em termos gerais, considera-se que a concorrência está a funcionar em relação ao consumidor final» (31). Por outro lado, na Suécia não há controlo dos preços para o utilizador final (32), que são definidos pelos próprios operadores económicos e não exigem a aprovação prévia de qualquer autoridade. A situação na Suécia é, por conseguinte, satisfatória no que diz respeito às mudanças de fornecedor e ao controlo dos preços no utilizador final, devendo ser encarada como um indicador de exposição directa à concorrência.
IV. Conclusões
(18)
Perante os factores analisados nos considerandos 8 a 17, a condição de exposição directa à concorrência, constante do n.o 1 do artigo 30.o da Directiva 2004/17/CE, deve ser considerada como cumprida no que diz respeito à produção e venda (por grosso e a retalho) de electricidade na Suécia.
(19)
Acresce ainda que, uma vez que a condição de acesso ilimitado ao mercado é considerada cumprida, a Directiva 2004/17/CE não deve ser aplicada quando as entidades competentes adjudicam contratos destinados a permitir a geração ou a venda (por grosso ou a retalho) de electricidade na Suécia, nem quando são organizados concursos de projectos para a realização de tais actividades na Suécia.
(20)
A presente decisão baseia-se na situação de direito e de facto existente entre Junho e Agosto de 2007, tal como decorre da informação apresentada pelo Reino da Suécia, do Relatório de 2005 e do anexo técnico do mesmo, da comunicação de 2007 e do documento de trabalho de 2007, bem como do Relatório final. A decisão poderá, portanto, ser revista se alterações na situação de direito e de facto fizerem com que as condições de aplicabilidade do n.o 1 do artigo 30.o da Directiva 2004/17/CE deixem de estar preenchidas.
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
A Directiva 2004/17/CE não se aplica aos contratos adjudicados pelas entidades adjudicantes e destinados a permitir a geração ou venda de electricidade na Suécia.
Artigo 2.o
O Reino da Suécia é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 29 de Outubro de 2007.