Decisão da Comissão
de 19 de Julho de 2000
relativa ao auxílio estatal concedido pela Espanha ao sector dos transportes marítimos (novo contrato de serviço público de transporte marítimo)
[notificada com o número C(2000) 2447]
(Apenas faz fé o texto em língua espanhola)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2001/156/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o n.o 1, alínea a), do seu artigo 62.o,
Após ter convidado os interessados a apresentarem as suas observações, em conformidade com os artigos acima referidos(1), e tendo em conta essas mesmas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1) Numa queixa recebida em 8 de Janeiro de 1998, a Comissão foi informada de que a Espanha tinha organizado um concurso com vista à prestação de serviços de transporte marítimo, entre a Espanha continental e as suas ilhas, que implicavam obrigações de serviço público (a seguir designadas "OSP"). Por carta de 26 de Janeiro de 1998, a Comissão pôs as autoridades espanholas ao corrente das suas preocupações relativas ao contrato e à forma como o mesmo tinha sido adjudicado.
(2) Por carta de 5 de Março de 1998, a Comissão informou a Espanha da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado em relação ao contrato acima mencionado, celebrado entre a Espanha e a Compañia Trasmediterránea (a seguir designada "Trasmed"), em 20 de Janeiro de 1998. A Comissão concedeu um prazo de um mês às autoridades espanholas para responderem às observações formuladas sobre os aspectos fundamentais em questão, solicitando-lhes, ao mesmo tempo, que confirmassem a suspensão do auxílio estatal num prazo de 10 dias úteis a contar da data de notificação da carta.
(3) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre o contrato.
(4) A Comissão recebeu observações dos interessados a este respeito, que transmitiu às autoridades espanholas, dando-lhes a possibilidade de, por sua vez, as comentarem. A Comissão recebeu os comentários das autoridades espanholas por cartas de 18 de Março, 7 de Abril e 23 de Julho de 1998. Foram igualmente organizadas várias reuniões, uma das quais em 3 de Junho de 1999.
II. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DO AUXÍLIO
O DECRETO
(5) Por carta de 30 de Julho de 1997, as autoridades espanholas, em conformidade com as suas obrigações nos termos do disposto no artigo 9.o do Regulamento (CEE) n.o 3577/92 do Conselho(3), notificaram a Comissão da sua intenção de alterar o regime aplicado à cabotagem marítima em Espanha. As autoridades espanholas foram informadas de que os serviços da Comissão tinham detectado vários problemas a nível quer do conceito subjacente ao projecto de decreto que altera o regime quer da redacção do mesmo projecto. As autoridades espanholas alteraram parte dos artigos, mas, em 19 de Setembro de 1997, avançaram com o processo e aprovaram o Real Decreto 1466/1997(4) sem voltar a consultar os serviços da Comissão. Confrontada com o que considerou um incumprimento das obrigações das autoridades espanholas, a Comissão enviou-lhes uma carta em 22 de Outubro de 1997, recebendo uma resposta com data de 9 de Dezembro de 1997. Em 20 de Abril de 1998, foi enviada uma carta de notificação às autoridades espanholas, que responderam por cartas com data de 27 de Maio e 8 de Julho de 1998.
(6) O decreto prevê um regime de autorização das linhas marítimas regulares de cabotagem entre a Península e os territórios não peninsulares, bem como entre estes últimos. A prestação destes serviços exige uma autorização prévia cuja validade está dependente do cumprimento das OSP [de acordo com o artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 3577/92] eventualmente impostas pela administração marítima espanhola às companhias de navegação. O decreto prevê ainda que, caso o regime de autorização não garanta um nível suficiente de serviço nas linhas regulares de cabotagem referidas, as autoridades espanholas poderão celebrar os contratos de serviço público necessários, deixando essas linhas à disposição de outros operadores interessados.
O CONTRATO
(7) Por carta de 2 de Outubro de 1997, as autoridades espanholas enviaram aos serviços da Comissão uma cópia do caderno de encargos que tencionavam utilizar na adjudicação de um contrato de prestação de serviços de OSP em 9 linhas com os territórios não peninsulares. O contrato de OSP de 20 anos então em vigor com a Trasmed terminava em 31 de Dezembro de 1997(5).
(8) Foi realizada uma série de reuniões, em 10, 15 e 16 de Outubro de 1997, para debater as questões levantadas pelo decreto alterado e pelo novo contrato de OSP. Dado as opiniões divergirem quanto à compatibilidade do Real Decreto e do novo contrato de OSP, os serviços da Comissão enviaram uma série de perguntas às autoridades espanholas, tendo organizado várias reuniões para debater e clarificar estes assuntos com mais pormenor.
(9) Por carta de 27 de Novembro de 1997, dirigida ao Ministro de Fomento, a Comissão indicou que as autoridades espanholas, caso não pudessem utilizar o procedimento dos contratos de OSP em conformidade com o estabelecido nas orientações comunitárias sobre auxílios estatais aos transportes marítimos(6), eram obrigadas a notificar qualquer novo contrato de OSP como auxílio estatal. As autoridades espanholas não tomaram esta observação em consideração.
(10) São características principais do contrato:
- O contrato refere-se à prestação de serviços de transporte marítimo regular de passageiros e veículos acompanhantes em 10 itinerários (9 com compensação e 1 sem compensação) entre Barcelona-Valência e Baleares, Cádiz e as ilhas Canárias, Almeria-Málaga e Melilha, e Algeciras e Ceuta (este último sem compensação).
- O orçamento de compensação previsto era de 6600 milhões de pesetas espanholas para um período de seis anos, com início em 1998.
- O contrato assumiria a forma de pacote: todas as linhas seriam adjudicadas por concurso a uma única transportadora. Tal não implicava, todavia, a exclusividade nos itinerários, que estariam abertos a outros operadores. Estes teriam de satisfazer uma série de condições para serem autorizados. Essas condições são expressas como OSP.
- O contrato teria uma duração de 6 + 2 + 2 (10) anos, ficando a segunda prorrogação sujeita a consulta e aprovação prévias da Comissão.
(11) O anúncio de concurso foi publicado no Boletín Oficial del Estado de 17 de Dezembro de 1997 e, em forma resumida, na Lloyd's List de 23 de Dezembro de 1997. O prazo para apresentação de propostas terminava em 31 de Dezembro de 1997. Em 8 de Janeiro de 1998, a Comissão recebeu uma queixa de uma companhia que se considerava lesada devido ao insuficiente prazo de que dispôs para preparar a sua proposta.
(12) A administração espanhola não notificou o contrato como auxílio estatal, em conformidade com o n.o 3 do artigo 88.o, dado considerar que este respeitava as orientações sobre auxílios estatais aos transportes marítimos.
(13) Ao dar início ao procedimento e com base nas informações na sua posse, a Comissão expressou dúvidas fundadas quanto à compatibilidade da medida com o mercado comum, tanto no respeitante ao fundo do contrato como à forma como este tinha sido adjudicado. A Comissão estava preocupada com os seguintes aspectos:
1. Publicidade e ausência de um concurso adequado: dada a dimensão, a duração e a importância do contrato, a publicidade dada ao concurso e o prazo de apresentação de propostas concedido aos interessados foram insuficientes.
2. As condições aplicáveis a outros prestadores de serviços que operam nas mesmas linhas em paralelo e em concorrência com o prestador de OSP compensadas não foram estabelecidas de forma adequada e com a antecedência necessária.
3. Linha Algeciras-Ceuta: esta linha é, actualmente, explorada por vários operadores privados que operam em regime comercial. O contrato prevê a possibilidade de, no futuro, o adjudicatário do contrato de OSP vir a beneficiar de auxílio financeiro do Estado em caso de instabilidade do serviço nesta linha. Na realidade, não haveria nenhum anúncio de concurso para este serviço e, por conseguinte, nenhum método satisfatório para definir o nível adequado de compensação financeira do Estado para as eventuais OSP.
4. Duração: a duração do contrato seria de seis anos, com possibilidade de duas prorrogações de dois anos cada. A primeira prorrogação de dois anos seria efectuada se, pelo menos em cinco das dez linhas abrangidas pelo contrato, não surgisse nenhuma oferta de serviços comercialmente paralela. A segunda prorrogação teria lugar após notificação da Comissão. O período entre os concursos (duração efectiva mínima do contrato) seria de seis a dez anos, o que, na opinião da Comissão, é demasiado longo e dificulta desnecessariamente o desenvolvimento do mercado. Por outro lado, a apresentação do contrato em forma de pacote ou a sua globalização também suscita preocupações, dado significar que apenas as grandes companhias ou grupos de companhias podem participar no concurso.
(14) Com a sua redacção actual, o contrato neutraliza de facto o direito à livre prestação de serviços de cabotagem entre as ilhas espanholas a partir de 1 de Janeiro de 1999, como previsto no Regulamento (CEE) n.o 3577/92, tanto no que respeita à duração do contrato como à apresentação de todos os itinerários em forma de pacote.
III. OBSERVAÇÕES DOS INTERESSADOS
COMPAÑIA TRASMEDITERRÁNEA
(15) Na sua argumentação, apresentada à Comissão em 11 de Junho de 1998, a Trasmed rebatia a existência de efeitos para o comércio entre os Estados-Membros, dado que o mercado do transporte marítimo de passageiros e dos ferries e o mercado da cabotagem insular em Espanha ainda não tinham sido liberalizados. O artigo 6.o do Regulamento (CEE) n.o 3577/92 isenta a Espanha (entre outros Estados-Membros) da obrigação de liberalizar a cabotagem marítima até princípios de 1999, o que significava que, no mercado em questão, não existe concorrência entre as empresas de transporte marítimo espanholas e os armadores estabelecidos noutros Estados-Membros cujos navios estão registados noutros Estados-Membros. Por conseguinte, o comércio entre os Estados-Membros não era afectado. Citava-se ainda a jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, de acordo com a qual as subvenções concedidas a empresas que produzem bens ou prestam serviços num sector em que não se verificam quaisquer trocas comerciais intracomunitárias não são abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 87.o do Tratado (acórdãos de 21 de Janeiro de 1976 no Processo 40-75, Societé des Produits Bertrand SA contra Comissão das Comunidades Europeias, e de 3 de Fevereiro de 1977 no Processo 52-76, Luigi Benedetti contra Munari)(7).
(16) Além disso, a Trasmed alegava que as medidas adoptadas pela Espanha coincidiam perfeitamente com as orientações sobre auxílios ao transporte marítimo. No que se refere à duração do contrato, as orientações invocam o princípio geral do carácter razoável e fixam um prazo indicativo, deixando assim uma certa margem de manobra aos Estados-Membros.
(17) Quanto às prorrogações da duração de contrato, a primeira dependia do cumprimento de determinadas condições, verificando-se unicamente se não surgisse qualquer oferta comercialmente paralela em pelo menos cinco das dez linhas abrangidas pelo contrato. A possibilidade de uma segunda prorrogação é acessória e excepcional, só se concretizará por razões de interesse público e deve ser notificada à Comissão, que se lhe pode opor.
(18) No que respeita à publicidade e ao anúncio de concurso, a Trasmed indicava que, na sua opinião, nem as orientações nem o Regulamento (CEE) n.o 3577/92 (cabotagem marítima) fixam requisitos no que se refere à publicidade e ao teor dos anúncios de concurso público publicados pelos Estados-Membros. Por conseguinte, competiria aos Estados-Membros definir as condições da referida publicidade.
(19) A Trasmed assinalava que os requisitos de publicidade estabelecidos pela legislação espanhola traduzem convenientemente as normas comunitárias e recordava que "o prazo de 13 dias previsto na legislação espanhola para os procedimentos de urgência não é tão curto e discriminatório como pretende a Comissão. Com efeito, embora não se aplique ao caso vertente, convém fazer referência ao artigo 20.o" da Directiva 92/50/CEE do Conselho, de 18 de Junho de 1992, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos públicos de serviços(8), com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 97/52/CE do Parlamento Europeu e do Conselho(9). Para a Trasmed, o pagamento em questão não constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, mas sim uma compensação por OSP que a Espanha é obrigada a pagar.
(20) No que respeita à aplicação do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado, a Trasmed reiterou a sua vontade de pôr à disposição da Comissão as informações relativas aos custos subjacentes à prestação destes serviços públicos em cada uma das linhas marítimas abrangidas pelo contrato, provando assim que a compensação concedida pela Espanha não excede esses custos adicionais. A Trasmed relembra que o Tribunal de Justiça estabeleceu, no acórdão de 19 de Março de 1991 no processo C-202/88, França contra Comissão(10), que é necessário satisfazer dois requisitos para poder beneficiar da isenção prevista no n.o 2 do artigo 86.o: a) a aplicação das regras de concorrência tem de constituir um obstáculo ao cumprimento da missão da empresa em questão e b) o comércio entre os Estados-Membros não pode ser afectado de maneira que contrarie os interesses da Comunidade.
(21) No caso presente, a Trasmed considera que a compensação paga pelo Estado por força do contrato se destina a retribuir a prestação destes serviços necessários, que a aplicação das regras de concorrência impediria a dita prestação e que, como a Trasmed não opera em sectores abertos à concorrência comunitária(11), o comércio entre os Estados-Membros não é afectado.
(22) Na decisão de dar início ao procedimento, a Comissão pediu às autoridades espanholas que confirmassem a suspensão do pagamento da compensação. A Trasmed assinala que a suspensão total e automática do pagamento dessa compensação ameaçaria seriamente a continuidade do serviço.
ANAVE (ASOCIACIÓN DE NAVIEROS ESPAÑOLES)
(23) A ANAVE (Asociación de Navieros Españoles) assinala que, nos termos do n.o 1 do seu artigo 6.o, o Regulamento (CEE) n.o 3577/92 não é aplicável ao contrato em questão, chamando, além disso, a atenção para o carácter meramente indicativo do prazo de cinco anos previsto para a duração de um contrato de OSP: com efeito, o texto diz que a duração dos contratos de serviço público deverá limitar-se a um prazo "geralmente da ordem dos cinco anos", pelo que uma duração de seis anos parece inteiramente razoável e coerente com as orientações.
(24) A ANAVE queixa-se de a Comissão não ter feito qualquer distinção entre a parte da compensação que poderia eventualmente ser classificada como auxílio estatal e a parte da compensação relativa à prestação de um serviço público, nem ter avaliado as duas componentes. Sem esta compensação, a Trasmed enfrentaria problemas económicos importantes, que a impediriam de prestar o serviço cumprindo as normas indispensáveis de continuidade, regularidade e qualidade.
(25) A ANAVE declarou ainda que as mesmas empresas que apresentaram queixa relativa a este contrato à Comissão se dirigiram ao Comité das linhas regulares da ANAVE (composto por 21 companhias de transporte marítimo, muitas das quais operam em concorrência com a Trasmed no transporte de passageiros ou de carga), evocando a possibilidade de a Associação submeter o contrato à apreciação dos tribunais espanhóis. O Comité estudou o assunto pormenorizadamente e não encontrou nenhum fundamento para tal recurso, pelo que rejeitou a proposta.
FRED OLSEN SA
(26) A Fred Olsen SA é um operador marítimo espanhol que concorre com a Trasmed nos itinerários entre as ilhas Canárias (embora em nenhuma das linhas abrangidas pelo contrato em questão). Para a Fred Olsen SA, a melhor maneira e a mais eficiente para a Espanha atribuir um auxílio estatal ao sector do transporte marítimo consistiria em subsidiar o preço dos bilhetes independentemente do transportador marítimo utilizado, evitando, desse modo, a distorção de preços entre transportadores. A Fred Olsen SA intentou uma acção contra a Espanha junto dos tribunais espanhóis relativamente ao contrato em questão.
ASEMAR (ASOCIACIÓN DE EMPRESAS MARITIMAS)
(27) A Asemar é uma associação de empresas comerciais privadas espanholas, incluindo armadores, operadores de rebocadores e outros prestadores de serviços marítimos.
(28) No que respeita à publicidade, aos prazos e à apresentação correcta do anúncio de concurso, a Asemar assinala que 13 dias de calendário em período natalício era um prazo insuficiente, como demonstra o facto de o operador preexistente ter sido o único a conseguir apresentar a tempo a sua proposta. Além disso, a publicidade ao concurso fora de Espanha fora quase inexistente, limitando-se à publicação de um breve resumo na Lloyd's List, em 23 de Dezembro de 1997.
(29) A Asemar considera que as autoridades espanholas deveriam ter previsto um prazo mínimo razoável, nunca inferior a um mês, para que os interessados elaborassem e apresentassem as suas propostas, especialmente por o contrato em questão abranger dez linhas de navegação. Além disso, a Asemar aponta para o facto de o anúncio de concurso (publicado no Boletín Oficial del Estado e, de forma resumida, na Lloyd's List em 23 de Dezembro de 1997) não conter qualquer informação contratual, limitando-se a fazer referência ao caderno de encargos, que, para além disso, tinha de ser pedido à Dirección General de la Marina Mercante.
(30) Na opinião da Asemar, deveriam ter sido publicados três anúncios de concurso distintos para os serviços existentes: Península/Baleares, Península/Canárias e Península/Norte de África, o que teria possibilitado a formação de grupos de consórcios com vista à apresentação de propostas. Desta forma, poderia ser adjudicado ao grupo que tivesse apresentado a melhor proposta um ou vários contratos, considerados independentemente, o que incentivaria a concorrência e facultaria uma maior capacidade de escolha aos consumidores.
(31) Além disso, esta associação considera que a duração do contrato, a saber: seis anos mais uma prorrogação de dois anos e uma prorrogação excepcional de dois anos, é inaceitável à luz das orientações sobre auxílios estatais aos transportes marítimos em vigor e tem efeitos graves a nível da livre concorrência no mercado de cabotagem correspondente, cujo processo de liberalização devia ser concluído antes de 1 de Janeiro de 1999.
(32) A Asemar alega ainda que a Dirección General de la Marina Mercante, enquanto responsável pelo processo de concurso, não teve a objectividade e independência necessárias, fundamentais para garantir uma concorrência leal. A Direcção-Geral participa directamente na gestão da Trasmed.
(33) No entender da Asemar, dado que prevê uma derrogação à aplicação das regras de concorrência, o n.o 2 do artigo 86.o deve ser interpretado de forma restritiva. Para a Asemar, a Espanha nunca provou conclusivamente que os serviços em questão não podiam ser prestados comercialmente sem compensação.
(34) A Asemar declara que intentou uma acção contra as autoridades espanholas junto dos tribunais espanhóis relativamente ao contrato em causa, por considerar que o anúncio de concurso e o procedimento de adjudicação violam a legislação espanhola.
FLEBASA
(35) A Flebasa, um prestador de serviços de transporte marítimo que opera no mercado espanhol, assinala, a propósito do "mercado geográfico" das linhas marítimas regulares de cabotagem em Espanha, que este mercado é composto por três mercados geográficos de referência, compreendendo a cabotagem entre: a) Península/Baleares, b) Estreito/Norte de África e c) Península/Canárias. Como tal, para a Flebasa, não é lógico que o anúncio de concurso forme um pacote único e que todas as linhas sejam adjudicadas a uma mesma empresa. Na sua opinião, o anúncio de concurso deveria, no mínimo, ser dividido em lotes individuais para cada um dos mercados geográficos de referência indicados, como parece ser adequado tendo em conta a possibilidade de utilização de outros meios de transporte. Os consumidores podem escolher o transporte marítimo ou o transporte aéreo, na maioria dos casos, nos mercados das Baleares e das ilhas Canárias. Esta opção não existe no caso de Norte de África, onde se é obrigado a recorrer ao transporte marítimo.
(36) A Flebasa afirma igualmente que o organismo regulador espanhol (a Dirección General de la Marina Mercante) não é suficientemente independente para garantir um sistema de concorrência leal.
(37) No entender da Flebasa, as condições aplicáveis a outros operadores económicos devem ser objectivas e não discriminatórias e os critérios a utilizar pelas autoridades marítimas espanholas para a autorização de outras empresas que desejem explorar linhas paralelamente às exploradas pelo adjudicatário não são claros. Antes de entrarem no mercado, os operadores económicos dos sectores "não reservados" devem conhecer as suas tarefas e obrigações, que devem ser transparentes, objectivas e não discriminatórias: neste caso concreto, não é isso que está a acontecer, pois as autoridades podem impor condições livremente.
(38) A Flebasa dá outras indicações sobre a existência de três mercados geográficos de referência no sector da cabotagem marítima regular em Espanha, que também podem ser deduzidas do relatório anual da Trasmed, no qual figuram os resultados económicos relativos a três secções intituladas "Baleares", "Estrecho" e "Cananas".
IV. OBSERVAÇÕES DA ESPANHA
(39) Em relação ao pedido da Comissão de suspender todos os pagamentos de auxílios estatais ao abrigo do contrato, as autoridades espanholas informam que tal é impossível por razões práticas e jurídicas. Segundo as autoridades espanholas, os montantes devidos à Trasmed ao abrigo deste contrato são compensações pela prestação de um serviço público e não constituem um auxílio estatal e, mesmo que constituíssem um auxílio estatal, a Comissão não determinou nem deu qualquer indicação para se determinar que parte do montante correspondia a tal auxílio. Além disso, se o Estado suspendesse os pagamentos ao abrigo do contrato, a Trasmed teria o direito de suspender os serviços correspondentes ao mesmo, que são serviços essenciais de transporte para territórios periféricos não peninsulares que o Estado é obrigado a garantir em conformidade com a legislação.
(40) As autoridades espanholas fazem referência a uma série de reuniões e a uma troca de correspondência entre os serviços da Comissão e o Ministério de Fomento e defendem que sempre tentaram cooperar nesta matéria.
(41) Segundo as autoridades espanholas, como as orientações sobre auxílios estatais aos transportes marítimos não fixam normas precisas para a publicação de contratos de serviços públicos, limitando-se a indicar que deve "ser concedida publicidade adequada aos convites para apresentação de propostas", e dado que a adjudicação deste contrato se realizou em conformidade com o previsto nos artigos 72.o e 79.o da Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas(12) [que incorpora, precisamente, as Directivas do Conselho 92/50/CEE(13), 93/36/CEE(14) e 93/37/CEE(15), relativas aos contratos públicos, com a última redacção que lhes foi dada pela Directiva 97/52/CE], os prazos legais exigidos, tanto pela legislação comunitária como pela nacional, foram cumpridos neste caso.
(42) Foi necessário recorrer ao procedimento de urgência previsto na legislação espanhola porque o contrato anterior estava a chegar ao seu termo e as autoridades espanholas desejavam evitar uma interrupção da prestação de serviços, a qual teria tido consequências extremamente graves.
(43) No que respeita ao itinerário Algeciras-Ceuta, as autoridades espanholas são de opinião que a Comissão não percebeu a verdadeira finalidade desta medida, que tem um carácter preventivo e se destina a proporcionar um nível mínimo de serviço neste itinerário. A medida justifica-se pelo facto de, recentemente, um dos três operadores privados que operam actualmente no itinerário ter tido dificuldades técnicas e outro problemas financeiros. Tal cláusula refere-se, segundo as autoridades espanholas, a uma situação hipotética e não a uma situação concreta e real.
(44) Após outros contactos com os serviços da Comissão, as autoridades espanholas comprometeram-se a retirar esta linha do conjunto de linhas abrangidas pelo contrato, e, caso viesse a ser necessário um serviço compensado neste itinerário no futuro, a organizar um concurso público totalmente aberto, em conformidade com o procedimento estabelecido nas orientações sobre auxílios estatais.
(45) Quanto às condições aplicáveis a outros operadores no contexto do Real Decreto 1466/1997, na sua carta 7 de Abril de 1998, as autoridades espanholas confirmaram que essas condições seriam menos rigorosas que as aplicáveis às linhas abrangidas pelo contrato em questão. Foi realizada uma série de reuniões com as autoridades espanholas para resolver os problemas pendentes relativos ao decreto. Após terem enviado, em Dezembro de 1998, um compromisso escrito no sentido da alteração do referido Real Decreto a fim de tomar em consideração as objecções da Comissão, as autoridades espanholas apresentaram um projecto de decreto alterado, actualmente a ser examinado no contexto do procedimento de infracção correspondente.
(46) No que se refere à duração do contrato, como as orientações sobre auxílios estatais estabelecem que tal duração deverá limitar-se a um prazo razoável "geralmente da ordem dos 5 anos", isso significa, na opinião das autoridades espanholas, que podem existir razões que justifiquem a imposição de um prazo mais longo. No entanto, após conversações com os serviços da Comissão, as autoridades espanholas comprometeram-se a limitar a duração do contrato a 42 meses, pelo que o mesmo será válido até 26 de Julho de 2001.
(47) No que respeita à formação de um pacote ou globalização do contrato, as autoridades espanholas indicam que a selecção de itinerários no contrato respeita as normas fixadas no Regulamento (CEE) n.o 3577/92. Concluída a selecção dos itinerários, foi dado início a um estudo exaustivo com o objectivo de definir o nível de prestação e a frequência dos serviços que é necessário garantir para satisfazer a procura prevista. Realizou-se então uma análise económica das três alternativas viáveis para o contrato, com as seguintes opções: a) contratos separados por itinerários; b) contratos de zona marítima, ou seja, três contratos separados para as ilhas Baleares, as Canárias e Ceuta e Melilha e c) contrato de pacote global. Uma vez examinadas todas as alternativas, chegou-se à conclusão que a solução menos onerosa para os recursos do Estado seria a celebração de um único contrato.
(48) As autoridades espanholas põem em causa o que consideram o carácter indeterminado da imputação de auxílio estatal pela Comissão, visto que esta não distingue nem indica que parte do montante pago à Trasmed pode ser considerada auxílio estatal. As autoridades contestam igualmente a afirmação de que os pagamentos à Trasmed poderão colocar a empresa numa posição vantajosa em relação a outras. Na sua opinião, o teor do contrato corresponde à definição de um contrato de interesse público que não exige notificação.
(49) Em conformidade com o procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado, as autoridades espanholas tiveram oportunidade de comentar as observações formuladas pelos terceiros interessados.
V. AVALIAÇÃO DO AUXÍLIO
(50) Os principais aspectos debatidos na abertura do processo de investigação C 10/98 eram a publicidade, a ausência de um procedimento de concurso adequado, a linha Algeciras-Ceuta, as condições aplicáveis a outros prestadores de serviços, a duração do contrato e a apresentação em forma de pacote/globalização do contrato.
EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO
Publicidade e ausência de um concurso adequado
(51) As orientações comunitárias sobre auxílios estatais aos transportes marítimos estabelecem que os concursos devem ter "publicidade adequada (...) a fim de garantir que todas as transportadoras comunitárias (...) gozem das mesmas oportunidades de apresentar propostas". Por sua vez, o Regulamento (CEE) n.o 3577/92 estipula que "sempre que um Estado-Membro celebrar um contrato de fornecimento de serviços públicos ou impuser obrigações de serviço público, fá-lo-á numa base não discriminatória em relação a todos os armadores comunitários" (n.o 1, segundo parágrafo, do artigo 4.o) e que "sempre que aplicável, qualquer compensação devida por obrigações de serviço público deve ser disponibilizada para todos os armadores comunitários" (n.o 2, segundo parágrafo, do artigo 4.o).
(52) O anúncio de concurso relativo ao contrato foi publicado no Boletín Oficial del Estado de 17 de Dezembro de 1997 e, de forma resumida, na publicação sobre navegação Lloyd's List, em 23 de Dezembro de 1997. O prazo para apresentação de propostas terminava em 31 de Dezembro de 1997.
(53) Ao iniciar o procedimento, a Comissão declarou que, dadas a dimensão, a duração e a importância do contrato, o tempo dado aos interessados para apresentarem as suas propostas era insuficiente. O procedimento adoptado era insatisfatório, tanto no que se referia aos operadores estabelecidos em Espanha como aos outros operadores comunitários.
(54) O governo espanhol e a Trasmed recordam que as orientações sobre auxílios estatais aos transportes marítimos não estabelecem regras precisas para a publicação de contratos de serviços públicos e assinalam, além disso, que o anúncio de concurso obedecia às normas previstas na legislação espanhola que incorpora as Directivas 92/50/CEE, 93/36/CEE e 93/37/CEE. Tanto o governo espanhol como a Trasmed são de opinião que o anúncio de concurso foi publicado em conformidade com a legislação aplicável.
(55) Por outro lado, defendem que a urgência do concurso era totalmente justificada pelo facto de o contrato anterior terminar em 31 de Dezembro de 1997. Com a publicação do anúncio de concurso em 17 de Dezembro de 1997, as autoridades espanholas tinham tentado evitar uma interrupção da prestação de serviços, que, segundo elas, poderia verificar-se rapidamente, com consequências extremamente graves.
(56) A difusão do anúncio foi demasiado breve para que os operadores pudessem preparar correctamente as suas propostas. O facto de não ter sido recebida qualquer proposta para além da do operador preexistente reforça a opinião da Comissão de que o processo de concurso foi incorrecto dada a insuficiência de publicidade e de tempo para a preparação das propostas pelas partes interessadas.
(57) A Comissão toma nota do argumento das autoridades espanholas de que teriam sido obrigadas a utilizar tal procedimento para evitar uma suspensão de serviços fundamentais. Não pode, todavia, concordar com o dito argumento, pois as autoridades espanholas poderiam ter dado início ao procedimento com a antecedência necessária para efectuar o concurso sem pôr em causa os referidos serviços fundamentais.
(58) Por conseguinte, e pelas razões acima evocadas, a Comissão considera que o procedimento adoptado para a publicação do anúncio de concurso e a adjudicação do contrato não está em conformidade com as orientações sobre auxílios estatais.
A linha Algeciras-Ceuta
(59) Ao iniciar o procedimento, a Comissão observou que a Espanha se tinha reservado o direito de adjudicar à Trasmed OSP compensadas neste itinerário por motivos e mediante um preço arbitrário e sem concurso público, e isto apesar de actualmente o itinerário ser servido por três outros operadores.
(60) Este itinerário não estava incluído no anúncio do concurso mais foi acrescentado no caderno de encargos do contrato à lista dos itinerários de OSP a servir pelo prestador de serviços, apesar de, actualmente, o prestador ter de garantir um nível determinado de serviço no itinerário sem qualquer compensação.
(61) As autoridades espanholas tiveram em conta as preocupações expressas pela Comissão e retiraram esta linha do conjunto de linhas abrangidas pelo contrato, tendo, além disso, informado a Comissão de que a Trasmed explora esta linha sem compensação financeira. A Comissão considera encerrado este assunto.
Condições aplicáveis a outros prestadores de serviços
(62) Ao iniciar o procedimento, a Comissão observou que as condições aplicáveis a outros prestadores de serviços que exploram as mesmas linhas em concorrência com o prestador de OSP compensadas não tinham sido estabelecidas de forma adequada.
(63) Após várias reuniões dedicadas a este assunto, as autoridades espanholas comprometeram-se a rever o quadro jurídico nesta matéria (Real Decreto 1466/1997) a fim de tomar em consideração as preocupações expressas pelos serviços da Comissão, aos quais apresentaram um projecto revisto do texto, conforme, em princípio, com o Regulamento (CEE) n.o 3577/92 (cabotagem marítima). Não obstante, a Comissão propôs provisoriamente um procedimento de infracção contra o Real Decreto espanhol, dado estar pendente perante o Tribunal de Justiça uma decisão prejudicial sobre a mesma matéria(16).
(64) No que se refere aos pontos anteriormente mencionados, nomeadamente à publicidade e à ausência de um anúncio de concurso adequado, há que assinalar que neste caso concreto não foram cumpridas todas as condições estabelecidas a esse propósito pelas orientações comunitárias sobre auxílios estatais aos transportes marítimos. O procedimento adoptado não satisfaz os requisitos relevantes, designadamente em relação ao nível de publicidade do anúncio de concurso. Além disso, o prazo concedido às partes interessadas para preparação das propostas foi demasiado curto.
(65) Convém recordar que o contrato de serviço público entrou em vigor no início de 1998, ou seja, antes da liberalização completa da cabotagem em Espanha, de acordo com o previsto no Regulamento (CEE) n.o 3577/92. Contudo, é necessário ter em conta que a Trasmed não se limitava a realizar operações de cabotagem, prestando igualmente serviços marítimos internacionais (tais como os destinados a passageiros e mercadorias na linha entre Algeciras, em Espanha, e Tanger, em Marrocos). Dado que os serviços marítimos internacionais tinham sido liberalizados antes de 1998(17), esta actividade estava obrigatoriamente aberta à concorrência de outros operadores da Comunidade durante esse ano.
(66) Considera-se, portanto, com base no estabelecido no despacho do Tribunal de Justiça de 25 de Março de 1998, no processo C-174/97, FFSA e outros contra Comissão (La Poste)(18), que rejeitou o recurso de anulação interposto contra o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 27 de Fevereiro de 1997 no processo T-106/95(19), que a Espanha concedeu um auxílio proveniente de recursos estatais (em consequência de uma aplicação incorrecta do procedimento) susceptível de falsear as condições de concorrência favorecendo uma empresa determinada (a Trasmed), afectando, assim, as trocas comerciais entre os Estados-Membros desde inícios de 1998. Consequentemente, o contrato atrás referido constitui um auxílio de Estado nos termos do disposto no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado. Estes auxílios devem ser notificados, em conformidade com o artigo 88.o, para serem avaliados de acordo com as regras gerais aplicáveis aos auxílios estatais. O contrato em questão foi celebrado sem notificação prévia pelas autoridades espanholas, pelo que infringe o n.o 3 do artigo 88.o do Tratado.
COMPATIBILIDADE
(67) Embora este auxílio seja abrangido pelo âmbito de aplicação do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, é necessário determinar se há possibilidade de derrogação ou isenção nos termos dos n.os 2 ou 3 do artigo 87.o ou do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado.
(68) O auxílio em questão não é abrangido pelo n.o 2 do artigo 87.o do Tratado, dado não se tratar de um auxílio de natureza social atribuído a consumidores individuais, nem se destinar a remediar os danos causados por calamidades naturais ou a compensar as desvantagens económicas causadas pela divisão da Alemanha.
(69) O n.o 3 do artigo 87.o do Tratado estipula que os auxílios podem ser considerados compatíveis com o mercado comum. Esta compatibilidade deve ser analisada em relação ao conjunto da Comunidade e não a um único Estado-Membro. Para garantir o bom funcionamento do mercado comum, e tendo em conta o princípio enunciado na alínea g) do artigo 3.o do Tratado, as excepções previstas no n.o 3 do artigo 87.o devem ser interpretadas de forma restritiva quando da análise de qualquer regime ou atribuição concreta de auxílio. O contrário equivaleria a favorecer sectores ou empresas de determinados Estados-Membros, cuja situação financeira seria reforçada de forma artificial, bem como a afectar as trocas entre os Estados-Membros e distorcer a concorrência, sem que tal seja justificado pelas considerações de interesse comum previstas no n.o 3 do artigo 87.o
(70) Nos termos do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o, são admissíveis os auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou exista uma grave situação de subemprego. Apesar de várias regiões de Espanha satisfazerem as condições para a concessão de auxílios regionais previstas no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o, o auxílio em questão não foi concedido ao abrigo de um regime de auxílio destinado essencialmente à promoção do desenvolvimento regional. De qualquer modo, o n.o 3, alínea a), do artigo 87.o não autoriza regimes de auxílio que, como o presente, não obedeçam às orientações comunitárias sobre auxílios a sectores específicos sensíveis, neste caso o do transporte marítimo.
(71) Quanto às excepções previstas no n.o 3, alínea b), do artigo 87.o, o regime de auxílio em questão não se destina a fomentar a realização de um projecto importante de interesse comum ou a sanar uma perturbação grave da economia de Espanha, nem apresenta as características próprias desse tipo de projectos.
(72) Chegou-se à conclusão de que o auxílio em causa não é abrangido pela excepção prevista no n.o 3, alínea c), artigo 87.o, aplicável a auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades económicas, dado tratar-se de um auxílio à exploração.
(73) O auxílio em análise não satisfaz as condições necessárias para constituir uma excepção e as autoridades espanholas também não evocaram qualquer uma destas excepções nos seus contactos com a Comissão.
(74) De qualquer modo, mesmo que fosse abrangido por uma destas categorias, o auxílio deveria obrigatoriamente ter sido notificado à Comissão antes da sua aplicação, em conformidade com o artigo 88.o, o que as autoridades espanholas não fizeram.
A excepção prevista no n.o 2 do artigo 86.o
Serviços de interesse económico geral
(75) Ao iniciar o procedimento, a Comissão declarou que não dispunha de elementos suficientes para decidir se o n.o 2 do artigo 86.o do Tratado se aplicava ao contrato em questão.
(76) O n.o 2 do artigo 86.o estabelece o seguinte:"As empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral [...] ficarão submetidas ao disposto no presente Tratado, designadamente às regras de concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada(20)".
(77) No seu acórdão de 10 de Dezembro de 1991, no processo C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova(21), o Tribunal de Justiça estabeleceu: "A este respeito, há que dar por assente que nem dos documentos trazidos ao processo pelo tribunal nacional nem das observações apresentadas ao Tribunal de Justiça resulta que as operações portuárias têm um interesse económico geral com características específicas face a outras actividades da vida económica e que também não resulta dos mesmos dados que, mesmo que aquelas operações tenham características específicas, a aplicação das normas do Tratado, em especial em matéria de concorrência e livre circulação, é de molde a pôr em causa aquela missão específica".
(78) No caso presente, o contrato a que se referia o concurso definia toda uma série de missões específicas a cumprir pelo proponente. Os critérios referem-se às diferentes linhas do serviço, às épocas de Inverno e de Verão, ou ainda a requisitos gerais relativos às características dos navios. Convém igualmente assinalar que este contrato de serviço público diz respeito ao tráfego de passageiros e de veículos. O quadro a seguir apresentado indica algumas das principais condições que a empresa encarregada da execução do contrato de serviço público deve satisfazer:
Quadro 1
POSIÇÃO NUMA TABELA
(79) Seguindo o raciocínio do processo C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova, a primeira pergunta a fazer é até que ponto as exigências especiais do contrato de serviço público atribuído à Trasmed podem ser consideradas serviços de interesse económico geral.
(80) As autoridades espanholas afirmaram que, na ausência de compensação, as forças de mercado não poderiam proporcionar o nível requerido para garantir a prestação de serviços essenciais de transporte marítimo nas condições adequadas de regularidade, continuidade, capacidade, qualidade e preço durante todo o ano.
(81) De acordo com as orientações comunitárias sobre auxílios estatais aos transportes marítimos, as OSP definem-se do seguinte modo: "qualquer obrigação imposta a uma transportadora para garantir a prestação de um serviço que satisfaça normas específicas de continuidade, regularidade, capacidade e preço, normas essas que a transportadora não respeitaria se tivesse apenas em conta os seus interesses económicos. As OSP podem ser impostas relativamente a serviços regulares (...) sempre que o funcionamento das forças de mercado não consiga garantir um nível de serviços suficiente".
(82) Com base nas informações de que dispõe(22), a Comissão constatou que, nas linhas em questão, a Trasmed tem concorrência no transporte de carga, que não é abrangido pelo contrato de serviço público, e que, de qualquer modo, os navios em causa não satisfazem os critérios de capacidade de passageiros fixados no dito contrato. Por outro lado, convém recordar que durante o processo nenhum dos concorrentes potenciais da Trasmed declarou ser capaz de cumprir os critérios mínimos estabelecidos no contrato celebrado com a Espanha sem necessidade de compensação.
(83) As autoridades espanholas entregaram à Comissão um estudo(23) efectuado por uma entidade independente, a Universidade Politécnica de Madrid, sobre os custos adicionais do cumprimento do contrato de serviço público.
(84) De acordo com esta análise, as duas principais fontes de custos suplementares, que a empresa de transporte não aceitaria se não fossem obrigações de serviço público, são as seguintes:
- a obrigação de o contratante prestar o serviço ao longo de todo o ano, durante a duração da concessão das linhas, com as variações de serviço entre época alta e baixa especificadas no anúncio de concurso, e
- a necessidade de substituir, num período mínimo de tempo, qualquer embarcação que já não possa efectuar o serviço (não por questões de manutenção, mas sim na sequência de avarias, acidentes, etc.); o tempo máximo de substituição é igual ao de uma viagem completa de ida e volta, caso esta dure mais de 24 horas, ou 24 horas, se durar menos.
(85) Segundo as informações disponibilizadas pelas autoridades espanholas, todas as linhas abrangidas pelo concurso apresentam características extremas em função da época, com grande concentração de passageiros e respectivos veículos em época alta. Se se analisar o número de passageiros e veículos transportados nestas linhas em 1993, 1994, 1995 e 1996 - o período estudado antes da realização do concurso - verifica-se que 55 % a 60 % da procura anual de serviços de passageiros e veículos corresponde à época alta, essencialmente às férias de Verão(24), e 40 % a 45 % ao resto do ano (cerca de sete meses). Isto explica o baixo nível de ocupação registado durante a maior parte do ano.
(86) Mas não é tudo: em termos económicos, o tráfego é ainda mais sazonal dado que as tarifas fora da época alta são, em média, muito mais baixas que as praticadas nos meses de grande afluência de passageiros e veículos, o que contribui para que 60 % a 65 % das receitas se concentrem no período de Verão, com 35 % a 40 % no resto do ano.
(87) Daqui se depreende que não existe nenhum concorrente significativo que sirva o tráfego de passageiros e veículos nas linhas consideradas e que possa oferecer serviços que satisfaçam os critérios de frequência, capacidade e continuidade durante todo o ano, sendo, além disso, capaz de substituir um navio num prazo de 24 horas (falar-se-á, daqui para a frente, de "exigências fundamentais"), de acordo com o exigido pelo contrato de serviço público.
(88) Por tudo isto, a Comissão aceita o argumento de que as duas exigências fundamentais referidas estabelecem uma diferença entre os serviços públicos oferecidos pela Trasmed nos termos do contrato e os serviços oferecidos em função de critérios do mercado (caso dos concorrentes). As exigências adicionais impostas à Trasmed podem, por isso, ser consideradas serviço de interesse económico geral.
(89) As exigências fundamentais, e todas as outras (preços máximos, etc.) que acompanham obrigatoriamente as primeiras enquanto parte inseparável do contrato de serviço público, apenas se aplicam à empresa encarregada de executar o contrato, no caso concreto a Trasmed.
(90) Os custos do cumprimento destes critérios particulares, que se somam aos do serviço realizado em função dos critérios do mercado, constituem custos adicionais correspondentes às OSP impostas pelo contrato de serviço público.
(91) Em conclusão, na ausência de concorrentes significativos que prestem serviços de transporte de passageiros e veículos nas linhas em questão, a Comissão considera que os custos adicionais calculados pelo perito, e pelos quais a Trasmed deverá ser compensada, equivalem aos custos suplementares da prestação do serviço em época baixa (tendo em conta o cumprimento das exigências fundamentais e secundárias) e aos custos suplementares relacionados com a necessidade de garantir a possibilidade de substituir os navios em 24 horas.
Necessidade - Equivalência
(92) Na ausência de um concurso adequado (ver considerandos 51 a 58), não se pode presumir que a compensação concedida à Trasmed corresponde aos preços que teriam sido estabelecidos de acordo com critérios do mercado nas mesmas condições. Por conseguinte, é necessário analisar se a compensação concedida excede o necessário para equilibrar os custos das OSP impostas pelo contrato de serviço público.
(93) No despacho proferido no processo La Poste, acima referido(25), o Tribunal de Justiça afirmou que a concessão de um auxílio estatal "é susceptível, nos termos do artigo 86.o, n.o 2, do Tratado, de escapar à proibição do seu artigo 87.o, desde que o auxílio em questão vise apenas compensar os custos suplementares provocados pelo cumprimento da missão especial que incumbe à empresa responsável pela gestão de um serviço de interesse económico geral e a sua concessão seja necessária para que a empresa possa garantir as suas obrigações de serviço público em condições de equilíbrio económico".
(94) Convém ainda recordar que as autoridades espanholas publicaram o anúncio de concurso relativo ao contrato de serviço público em 17 de Dezembro de 1997. O montante fixado para este contrato era de 1100 milhões de pesetas espanholas por ano (cerca de 6600000 euros). No quadro do concurso, a Trasmed apresentou uma proposta de 950 milhões de pesetas espanholas (cerca de 5700000 euros) anuais.
(95) Uma vez estabelecida a especificidade das OSP no quadro do contrato de serviço público, há que determinar em que medida o serviço deve ser subsidiado e se as compensações são susceptíveis de travar o desenvolvimento do comércio comunitário.
(96) De acordo com o estudo realizado pelo perito, o método utilizado para calcular a compensação mínima necessária baseia-se nos custos adicionais necessários para garantir o cumprimento das OSP na época baixa. Segundo se afirma, é durante a época baixa que se registam perdas de exploração significativas como resultado das mencionadas OSP (serviço adicional em época baixa, satisfazendo todas as outras exigências e também a possibilidade de substituir o navio em 24 horas) impostas pelo contrato de serviço público(26).
(97) Com base nestes elementos, o perito incluiu na primeira coluna do quadro que a seguir se apresenta os custos adicionais das sete linhas (do total das nove) que, segundo ele, registam um défice anual. As outras duas colunas reflectem os resultados reais da Trasmed em 1998-1999, para todas as linhas e para as que registaram défices líquidos anuais:
Quadro 2
POSIÇÃO NUMA TABELA
(98) A Comissão constata que algumas das linhas não registam um défice anual. Mas mesmo nessas linhas, o contrato de serviço público impõe exigências suplementares de continuidade, frequência e capacidade, que geram custos e reduzem os lucros da empresa. Essas linhas, embora não possam ser consideradas OSP, contribuem para aliviar a carga financeira da Trasmed e, consequentemente, o volume de recursos estatais necessários para a compensação.
(99) Neste sentido, e embora não tenham sido concedidos direitos exclusivos de acesso ao mercado à Trasmed, convém recordar o acórdão do Tribunal de Justiça de 19 de Maio de 1993, no processo C-320/91 (Corbeau)(27). O Tribunal estabeleceu que «a obrigação de o titular dessa missão assegurar a prestação dos seus serviços em condições de equilíbrio económico pressupõe a possibilidade de proceder à compensação entre os sectores de actividades rentáveis e os menos rentáveis e justifica, portanto, a limitação da concorrência dos empresários privados nos sectores economicamente rentáveis.
(100) Com efeito, autorizar empresários privados a concorrerem com o titular do direito exclusivo, em sectores por eles escolhidos, abrangidos por esse direito, seria permitir-lhes concentrarem-se nas actividades economicamente rentáveis e nelas oferecerem tarifas mais vantajosas que as praticadas pelos titulares de direitos exclusivos, uma vez que, contrariamente a estes últimos, não estão economicamente obrigados a proceder à compensação das perdas sofridas nos sectores não rentáveis com os lucros realizados nos sectores mais rentáveis».
(101) Tendo em conta a possibilidade de subvenção cruzada entre diferentes linhas, depreende-se, do acima exposto, que o auxílio estatal concedido à Trasmed não excede a compensação mínima necessária para equilibrar os custos adicionais do cumprimento das exigências fundamentais do contrato de serviço público. O défice total registado pela Trasmed em 1998 e 1999 foi, respectivamente, de 931 e 1002 milhões de pesetas espanholas. Estes montantes correspondem aproximadamente aos 950 milhões de pesetas espanholas de auxílio estatal recebidos anualmente, não atingindo o valor dos custos adicionais totais previstos calculado pelo perito, ou seja 1330 milhões de pesetas espanholas.
(102) Os valores apresentados no quadro anterior mostram ainda que o método escolhido pela Trasmed para calcular as perdas, que tem em conta os resultados de todas as linhas do pacote, exige menos recursos estatais (menos compensação) do que se se tivesse calculado a compensação linha a linha, pois, desse modo, não seriam tomados em consideração os lucros obtidos nas duas linhas rentáveis.
(103) A pedido da Comissão, e para confirmar os resultados obtidos de acordo com o método seguido no quadro 2, o perito fez uma estimativa global dos custos e receitas totais de uma empresa que executasse o contrato de serviço público (tendo em conta a actividade global nas linhas consideradas, incluindo o tráfego de mercadorias) em época baixa e alta(28):
Quadro 3
POSIÇÃO NUMA TABELA
(104) Como pode ver-se no quadro 3, os resultados de exploração decorrentes exclusivamente do transporte de passageiros e respectivos veículos (abrangido pelo contrato de serviço público), são negativos, tanto em época baixa como alta. No entanto, tendo em conta todo o fluxo de tráfego(29), o défice é, de certa maneira, compensado pela prestação simultânea de serviços de transporte de mercadorias (não incluídos no contrato de serviço público), que embora registe um défice na época baixa (- 1803 milhões de pesetas espanholas), consegue um excedente apreciável na época alta (267 milhões de pesetas espanholas). Confirma-se, assim, o acentuado carácter sazonal do tráfego de ferries a que se refere o contrato de serviço público, como anteriormente indicado.
(105) Para calcular os custos suplementares das OSP do contrato de serviço público segundo este método, há que recordar que o tráfego de passageiros/veículos regista, em época baixa, um défice de 4200 milhões de pesetas espanholas. Mesmo considerando os resultados positivos do transporte de carga, continua a registar-se um défice global de 1803 milhões de pesetas espanholas em época baixa. Se se compensar o défice em época baixa com lucros obtidos em época alta, verifica-se uma perda total de 1536 milhões de pesetas espanholas. Como este valor traduz as perdas sofridas unicamente pelo tráfego de passageiros e veículos em época baixa, compensadas por todos os outros resultados ao longo de todo o ano, pode afirmar-se que as perdas de exploração de 1536 milhões de pesetas espanholas constituem custos adicionais correspondentes às OSP do contrato de serviço público.
(106) Chega-se assim à conclusão de que tanto o método adoptado no quadro 2 como o adoptado no quadro 3 conduzem a resultados semelhantes no que se refere aos custos adicionais das OSP: 1300 e 1536 milhões de pesetas espanholas.
(107) Dado que os dois cálculos efectuados pelo perito são coerentes e que o segundo, que tem em conta os custos e receitas totais em época baixa e alta, confirma a validade da linha, de certo modo mais pragmática, seguida no primeiro, a Comissão aceita a análise. A este propósito, convém referir que nenhuma parte interessada apresentou um estudo comparativo deste tipo durante o procedimento.
(108) Convém igualmente recordar que a Trasmed apresentou uma proposta de 950 milhões de pesetas espanholas, aceite pelas autoridades espanholas, que é inferior ao menor dos resultados obtidos pelo perito (1300 milhões de pesetas espanholas).
(109) Por conseguinte, dado que a Comissão aceita o método adoptado para estimar os custos adicionais decorrentes da execução do contrato de serviço público, conclui-se que os 950 milhões de pesetas espanholas concedidos à Trasmed não excedem o mínimo necessário para o cumprimento das OSP, nem no que se refere às exigências fundamentais, nem às outras exigências incluídas no contrato de serviço público.
(110) Conclui-se ainda que o contrato de serviço público em causa não dá origem a uma compensação excessiva e, como tal, o mecanismo de compensação não permite a subvenção cruzada de outras linhas (alheias ao contrato de serviço público) da Trasmed.
(111) Por tudo isto, embora, como referido, não tenha sido concedido em resultado de um procedimento adequado de concurso, o auxílio é necessário para garantir a prestação de um serviço essencial e é proporcional aos objectivos em vista, tal como anteriormente demonstrado.
REPERCUSSÃO NO COMÉRCIO ENTRE ESTADOS
(112) Por outro lado, de acordo com o n.o 2 do artigo 86.o do Tratado, nenhuma excepção, em particular às regras de concorrência, deve afectar o desenvolvimento das trocas comerciais de maneira que contrarie os interesses da Comunidade. Em relação aos possíveis efeitos sobre as condições das trocas comerciais, a Comissão refere os seguintes pontos:
- Primeiro ano do contrato (1998): Durante o primeiro ano do contrato, as linhas em questão estão ou estavam reservadas a navios que arvorassem a bandeira espanhola, em conformidade com o Regulamento (CEE) n.o 3577/92(30).
- Duração: Quando do início do procedimento, a Comissão assinalou que a duração do contrato prevista no concurso era seis anos, com a possibilidade de duas prorrogações de dois anos cada uma. Nas especificações do contrato, a segunda prorrogação (após 8 anos) estava sujeita a consulta prévia da Comissão. A duração do contrato assim determinada teria impedido a liberalização da cabotagem marítima em conformidade com o Regulamento (CEE) n.o 3577/92 [...]. Por outro lado, contrariaria o disposto nas orientações sobre auxílios estatais aos transportes marítimos, dado tratar-se de OSP. Segundo as orientações "a duração dos contratos de serviço público deverá limitar-se a um prazo razoável e não demasiado longo (geralmente da ordem dos cinco anos (...). Após decorrido o prazo fixado, os contratos devem ser subordinados a um novo convite para apresentação de propostas, em conformidade com o procedimento acima descrito".
Por tudo isto, as autoridades espanholas comprometeram-se a que a duração do contrato não ultrapasse 26 de Julho de 2001 (42 meses). Qualquer contrato que o substitua entrará em vigor no termo do contrato em curso e deverá obedecer à legislação comunitária existente (procedimento de concurso que respeite os princípios de publicidade, transparência e não discriminação). As autoridades espanholas comprometeram-se a deixar de pagar os auxílios correspondentes a este contrato na data referida, ou antes da mesma.
- Formação de um pacote/globalização do contrato: quando do início do procedimento, a Comissão assinalou que as autoridades espanholas não tinham explicado de forma satisfatória porque deviam as nove (ou dez) linhas ser apresentadas sob forma de um pacote e ser objecto de um contrato único, o que, na prática, poderia dificultar o processo de liberação da cabotagem marítima [previsto no Regulamento (CEE) n.o 3577/92].
A Comissão esclarece que, a fim de encontrar um equilíbrio entre os aspectos que afectam o erário público e as exigências de acesso ao mercado, os Estados-Membros usufruem de uma margem de liberdade para decidir da apresentação a concurso de contratos com OSP linha a linha ou combinando várias linhas num pacote. Tal como assinalado pela Comissão quando do início do procedimento, havia reservas quanto a determinados aspectos do contrato, tanto no que respeita à sua duração como à globalização das linhas, susceptíveis de travar a liberalização da cabotagem e limitar a concorrência(31). No entanto, dado que a duração do contrato está agora limitada a 42 meses e o risco de efeitos negativos no desenvolvimento do comércio e na concorrência foi reduzido ao mínimo, a Comissão decidiu não insistir neste ponto.
- As autoridades espanholas comprometeram-se igualmente a que qualquer contrato que lhe venha a suceder respeite os requisitos comunitários aplicáveis (duração não superior a 5 anos, separação de linhas e observância rigorosa das obrigações de não compensar excessivamente e de não permitir subvenções cruzadas em actividades concorrenciais) e a garantir que o referido contrato só entre em vigor após um prazo e uma publicidade suficientes, de modo que todas as empresas de transporte marítimo da Comunidade tenham a oportunidade de preparar as suas propostas.
- As autoridades espanholas acederam a excluir imediatamente do contrato em vigor a linha Algeciras-Ceuta, que funciona sem compensação financeira.
(113) Por outro lado, a Comissão está consciente de que será necessário algum tempo para se cumprirem os compromissos anteriores na sua totalidade, autorizando, portanto, que o contrato continue em vigor até 26 de Julho de 2001 (o qual terá, assim, uma duração de 42 meses). Este prazo foi escolhido de modo a permitir a elaboração completa do quadro normativo e dos novos contratos em consulta com os serviços da Comissão e com o sector marítimo e a dar tempo suficiente para que os interessados preparem as suas propostas para os novos contratos.
(114) Convém igualmente referir que o período de concessão do auxílio foi significativamente reduzido a fim de garantir a sua limitação no tempo. O carácter transitório do auxílio permitirá, além disso, a evolução do sistema anteriormente vigente em Espanha (pelo qual se regiam os serviços com as ilhas), bem como o estabelecimento de um sistema de concurso adequado para qualquer futuro contrato.
(115) Dado que as exigências fundamentais e secundárias (OSP) impostas à Trasmed através do contrato de serviço público são consideradas "serviço de interesse económico geral", que o financiamento público do contrato coincide com os custos adicionais incorridos pelo operador, que, como tal, o contrato em causa não implica um excesso de compensação e que a sua duração, e, portanto, os seus possíveis efeitos sobre o desenvolvimento do comércio, foram consideravelmente reduzidos, pode afirmar-se que a compensação não afectou o desenvolvimento das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse da Comunidade, como exige o n.o 2 do artigo 86.o do Tratado.
VI. CONCLUSÕES
(116) A Comissão conclui que a Espanha concedeu ilegalmente um auxílio estatal à Compañia Trasmediterránea, em violação do disposto no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado. Não obstante, a compensação pode ser autorizada em conformidade com o n.o 2 do artigo 86.o, apesar de lhe ser aplicável o n.o 1 do artigo 87.o e não ser abrangida pelas excepções previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 87.o
(117) O âmbito de aplicação da presente decisão limita-se aos aspectos relativos aos auxílios estatais e não prejudica a aplicação de outras normas comunitárias,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
A Espanha concedeu ilegalmente um auxílio estatal à Compañia Trasmediterránea, em violação do disposto no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado. Não obstante, a compensação pode ser autorizada em conformidade com o n.o 2 do artigo 86.o, desde que sejam satisfeitas as condições previstas no artigo 2.o
Artigo 2.o
A Espanha porá termo ao contrato actual o mais tardar em 26 de Julho de 2001, suspendendo os pagamentos a título de auxílio o mais tardar nessa data.
Qualquer contrato que lhe venha a suceder deverá respeitar os requisitos comunitários aplicáveis (contrato de duração não superior a cinco anos, separação de linhas e observância rigorosa das obrigações de não compensar excessivamente e de não permitir subvenções cruzadas em actividades concorrenciais). O referido contrato só entrará em vigor após um prazo e uma publicidade suficientes, de modo que todas as empresas de transporte marítimo da Comunidade tenham a oportunidade de preparar as suas propostas.
A linha entre Algeciras e Ceuta não faz parte do contrato actual e a Compañia Trasmediterránea não poderá receber qualquer compensação financeira relativa a esta linha.
Artigo 3.o
O Reino de Espanha é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 19 de Julho de 2000.