ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 11. června 2014
o státní podpoře S.A.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 a NN 32/10), kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. - Società per la gestione dell'aeroporto dello Stretto
(oznámeno pod číslem C(2014) 3571)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/944/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské Unie (SFEU), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 27. října 2008 oznámily italské orgány Komisi záměr regionu Kalábrie poskytnout podporu ve formě kapitálových vkladů na vyrovnání finančních ztrát, které v letech 2004 a 2005 vznikly společnosti SO.G.A.S. S.p.A. - Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (dále jen „SO.G.A.S.“ nebo „příjemce“), která provozuje letiště Reggio Calabria.
(2)
Během předběžného přezkumu Komise zjistila existenci jiných opatření podpory ve prospěch téhož příjemce, které mohly představovat protiprávní státní podpory. Tato opatření byla zahrnuta do vyšetřování Komise.
(3)
Komise byla informována o skutečnosti, že státní příspěvek byl ve skutečnosti poskytnut dříve, než Komise mohla posoudit jeho slučitelnost s vnitřním trhem, a případ zaevidovala jako neoznámenou podporu pod číslem NN 32/10.
(4)
Komise si vyžádala další informace o oznámeném opatření dopisy ze dne 27. listopadu 2008, ze dne 23. února 2009 a ze dne 19. května 2009, na které Itálie odpověděla dne 14. ledna 2009, dne 26. března 2009 a dne 9. října 2009.
(5)
Dopisem ze dne 20. července 2010 Komise informovala Itálii o rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci opatření podpory poskytnutých společnosti SO.G.A.S. (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
(6)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(7)
Dopisem ze dne 19. listopadu 2010 příjemce předložil připomínky týkající se rozhodnutí o zahájení řízení. Dne 20. prosince 2010 Komise tyto připomínky postoupila italským orgánům a poskytla jim příležitost se k připomínkám vyjádřit. Dne 29. dubna 2011 byly na opakovanou výzvu Komise ze dne 8. března 2011 doručeny připomínky Itálie. Komise neobdržela žádné další připomínky zúčastněných stran.
(8)
Italské orgány předložily připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 23. září 2010 a ze dne 15. prosince 2010.
(9)
Dopisem ze dne 30. března 2012 si Komise vyžádala další informace o posuzovaných opatřeních, které italské orgány následně poskytly dopisem ze dne 30. dubna 2012.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1. Příjemce
(10)
Příjemcem opatření je provozovatel letiště Reggio Calabria, společnost SO.G.A.S.
(11)
Společnost SO.G.A.S. je kapitálovou společností založenou podle italského práva v roce 1981, která je zcela ve vlastnictví veřejných subjektů.
(12)
Objem provozu řízeného letištěm stoupl z 272 859 cestujících v roce 2004 na 571 694 cestujících v roce 2012 (3).
2.2. Napadená opatření
(13)
Opatření oznámené Itálií se týká kapitálového vkladu ve výši 1 824 964 EUR uskutečněného regionem Kalábrie na vyrovnání ztrát, které společnosti SO.G.A.S. vznikly v letech 2004 a 2005.
(14)
V červnu 2005 a 2006 se veřejní akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli nahradit ztráty, které provozovateli letiště vznikly (1 392 900 EUR v roce 2005 a 2 257 028 EUR v roce 2006) v předchozích dvou letech, formou poměrných kapitálových vkladů. V této době region Kalábrie vlastnil 50 % kapitálu a zbývající akcie držely město Reggio Calabria, provincie Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina.
(15)
Podle informací, které měla Komise k dispozici v okamžiku přijetí rozhodnutí o zahájení řízení, provincie Reggio Calabria, město Messina, město Reggio Calabria a Obchodní komora Messina již poměrné kapitálové vklady provedly.
(16)
V roce 2006 vznikly provozovateli letiště další ztráty ve výši 6 018 982 EUR. V prosinci 2007 se akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli přeměnit rezervy společnosti na vlastní kapitál a snížit základní kapitál, aby pokryli zbývající ztráty. Výsledný kapitál byl však nižší než minimum stanovené italskými právními předpisy pro provozovatele letišť. Proto akcionáři společnosti SO.G.A.S. schválili zvýšení základního kapitálu o 2 742 919 EUR na úroveň požadovanou právními předpisy. Kapitálový vklad byl proveden přeměnou dluhopisů již upsaných některými akcionáři společnosti SO.G.A.S. v celkové výši 2 742 919 EUR. Region Kalábrie nepatřil k akcionářům, kteří drželi tyto přeměnitelné dluhopisy. V důsledku toho se podíl regionu Kalábrie ve společnosti snížil z 50 % na 6,74 %.
2.3. Orgán, který poskytuje podporu
(17)
Pokud jde o předmětná opatření, poskytl je region Kalábrie.
(18)
Jak již bylo vysvětleno výše, také provincie Reggio Calabria, město Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina poskytly společnosti SO.G.A.S. veřejné prostředky formou poměrných kapitálových vkladů určených k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004, 2005 a 2006 a ke zvýšení základního kapitálu na úroveň požadovanou právními předpisy.
2.4. Bilance
(19)
Italské orgány oznámily kapitálový vklad ve výši 1 824 964 EUR odpovídající podílu regionu Kalábrie na kapitálu společnosti SO.G.A.S., jak bylo rozhodnuto v červnu 2005 resp. 2006. Kromě toho, jak již bylo zdůrazněno, ztráty ve výši 1 824 964 EUR byly nahrazeny ostatními veřejnými akcionáři. Další kapitálový vklad ve výši 2 742 919 EUR byl proveden v prosinci 2007.
(20)
Celková dotace posuzovaných opatření proto činí 6 392 847 EUR.
2.5. Vnitrostátní soudní řízení
(21)
Jelikož se region Kalábrie rozhodl neprovést kapitálové vklady, na nichž se akcionáři usnesli v červnu 2005 a 2006 před schvalovacím rozhodnutím Komise, obrátila se společnost SO.G.A.S. na soud v Reggio Calabria. Soud rozhodl ve prospěch společnosti SO.G.A.S. a námitka regionu byla zamítnuta v květnu 2009.
(22)
Přestože italský soud uznal pravomoc Komise rozhodovat ve věci slučitelnosti státních podpor s vnitřním trhem, domníval se, že vnitrostátním soudům přísluší rozhodnout, zda opatření podpory představuje státní podporu či nikoliv. Soud rozhodl, že v daném případě se financování z veřejných zdrojů nepovažuje za státní podporu, neboť uvedené financování nemohlo narušit hospodářskou soutěž ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Soud dále konstatoval, že zásada investora v tržním hospodářství byla v daném případě dodržena, neboť nehledě na ztráty vzniklé v letech 2004 a 2005 v době poskytnutí podpory existovaly rozumné vyhlídky na dlouhodobou rentabilitu.
(23)
Region vznesl proti výroku soudu v Reggio Calabria námitku a uvedl, že opatření představuje státní podporu, a proto nemůže být provedeno dříve, než Komise přijme schvalovací rozhodnutí. V prosinci 2009 italské orgány informovaly Komisi, že námitka byla zamítnuta a že nemají žádné další procesní prostředky, aby zabránily poskytnutí příspěvku z veřejných zdrojů ve prospěch společnosti SO.G.A.S.
3. DŮVODY ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(24)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení byla Komise předběžně toho názoru, že poměrné vklady regionu a ostatních veřejných akcionářů k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004 a 2005 i kapitálové vklady, na nichž se usnesli akcionáři společnosti SO.G.A.S. v prosinci 2007, představují státní podporu z těchto důvodů:
a)
spočívaly v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů, tj. z regionu Kalábrie, provincie Reggio Calabria, města Reggio Calabria, provincie Messina a města Messina, a ze subjektů místní samosprávy, jako jsou Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina, na společnost SO.G.A.S., a týkaly se tedy veřejných zdrojů a byly přičitatelné státu;
b)
nerespektovaly zásadu investora v tržním hospodářství, a proto poskytly selektivní výhodu společnosti SO.G.A.S.;
c)
mohly narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(25)
Komise měla předběžně za to, že napadená opatření jsou neslučitelná s vnitřním trhem. Komise především uvedla, že podle výslovného prohlášení Itálie společnost SO.G.A.S. není pověřena závazkem veřejné služby obecného hospodářského zájmu. Zadruhé Komise zdůraznila, že jak potvrdily italské orgány, opatření se nevztahovala na žádnou konkrétní investici letiště, a měla tedy předběžně za to, že slučitelnost opatření nemůže být posuzována na základě kritérií podle pokynů Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (4) (dále jen „pokyny pro leteckou dopravu z roku 2005“). Zatřetí, přestože byla společnost SO.G.A.S. v obtížích ve smyslu pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (dále jen „pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci“) (5), italské orgány uvedly, že oznámená opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že žádný plán tohoto druhu ve skutečnosti neexistuje. Konečně Komise měla za to, že opatření nejsou slučitelná s pokyny k regionální podpoře na období 2007-2013 (dále jen „pokyny k regionální podpoře“) (6), které poskytují rámec pro posuzování podpor poskytnutých podle čl. 107 odst. 3 písm. a) a c) SFEU.
(26)
Pokud jde o kroky navržené vnitrostátnímu soudu proti odmítnutí regionu vyplatit svůj poměrný příspěvek před schválením Komisí ve smyslu pravidel pro státní podporu, Komise měla za to, že vzhledem k nadřazenosti práva Unie nad vnitrostátním právem, a pokud nebylo oznámení formálně staženo, má Itálie povinnost podrobit se ustanovení o pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU. Komise měla za to, že k postoji, který zaujaly vnitrostátní soudy, tedy nemělo být přihlédnuto a že italské orgány neměly oznámené opatření provést, dokud probíhalo řízení o státní podpoře, z titulu převahy povinnosti pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(27)
Komise obdržela připomínky pouze od společnosti SO.G.A.S. jakožto příjemce, které dokládají a doplňují argumentaci předloženou italskými orgány během formálního vyšetřovacího řízení.
4.1. Existence podpory
(28)
Příjemce tvrdí, že posuzovaná opatření nepředstavují státní podporu, protože nejsou splněny všechny předpoklady uvedené v čl. 107 odst. 1 SFEU. Konkrétně příjemce trvá na tom, že opatření: i) neovlivňuje obchod mezi členskými státy nebo alternativně ii) neposkytuje selektivní hospodářskou výhodu společnosti SO.G.A.S. a iii) nenarušuje ani nemůže narušit hospodářskou soutěž.
(29)
Společnost SO.G.A.S. prohlašuje, že napadená opatření byla poskytnuta za běžných tržních podmínek, a jsou tedy slučitelná se zásadou investora v tržním hospodářství. Společnost dále tvrdí, že opatření jsou slučitelná s články 2446 a 2447 italského občanského zákoníku, které akcionářům akciové společnosti, jež vykázala ztráty přesahující třetinu kapitálu, ukládají povinnost pokrytí těchto ztrát za účelem zamezení likvidace společnosti. Nepokrytí ztrát provozovatele letiště ze strany akcionářů by navíc vedlo ke zrušení (ve smyslu článku 13 ministerského dekretu (D.M.) č. 521 ze dne 12. listopadu 1997) povolení provozovat část letiště Aeroporto dello Stretto, které bylo společnosti SO.G.A.S. uděleno podle článku 17 vládního dekretu (D.L.) č. 67/1997, a definitivní nemožnost, aby společnost získala povolení provozovat celé letiště, pro něž byla podána žádost Ministerstvu dopravy. Bylo by tedy rozumné se domnívat, že i soukromý akcionář, pokud by byl postaven před tuto alternativu, by pro zvýšení hodnoty vlastního podílu jednal stejně.
(30)
Příjemce připomněl, že soud v Reggio Calabria zadal nezávislé posouzení společnosti v červnu 2008 a že hodnota společnosti byla odhadnuta v rozmezí od 12 000 000 EUR do 17 000 000 EUR.
(31)
Za účelem zdůraznění vyhlídek na rentabilitu společnosti příjemce Komisi předložil průmyslový a finanční plán vypracovaný v říjnu 2008 externím poradcem jménem společnosti SO.G.A.S., který hypoteticky předpokládal obnovení rentability společnosti v roce 2013.
(32)
Společnost SO.G.A.S. dále vysvětlila, že v červenci 2007 bylo zveřejněno nabídkové řízení na částečnou privatizaci jejího základního kapitálu. V této souvislosti italsko-argentinské dočasné sdružení podniků (ATI) předložilo nabídku na odkup 35 % základního kapitálu společnosti SO.G.A.S. Tato nabídka byla akcionáři společnosti SO.G.A.S. považována za ekonomicky nevýhodnou. V březnu 2010 bylo zveřejněno nové nabídkové řízení na odkup 35 % akcií společnosti SO.G.A.S. Podle společnosti SO.G.A.S. dvě vyjádření zájmu obdržená v reakci na nové nabídkové řízení ukazují, společně s počáteční nabídkou ATI, že v tomto případě byla zásada investora v tržním hospodářství dodržena.
(33)
Dále příjemce považuje za chybnou připomínku Komise, podle níž cestující, kteří využívají letiště Aeroporto dello Stretto, mohou podle místa svého bydliště alternativně využít letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone, a že napadená opatření tedy potenciálně mohou narušit hospodářskou soutěž na úrovni provozovatelů letišť.
(34)
Letiště Aeroporto dello Stretto a letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone jsou regionálními letišti určenými pro přímé lety, jejichž spádové oblasti se nepřekrývají; letiště Aeroporto dello Stretto navíc nesoutěží s žádným jiným letištěm v Itálii nebo v Unii. Souhrn geografických a infrastrukturních zvláštností regionu Kalábrie údajně vylučuje jakékoli potenciální překrývání spádové oblasti letiště Aeroporto dello Stretto s dalšími italskými sousedícími letišti. Letiště Lamezia Terme se nachází ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodiny jízdy automobilem od letiště Aeroporto dello Stretto. Mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a letištěm Crotone, která se nacházejí ve vzdálenosti přibližně tří hodin, neexistují žádné přímé vysokorychlostní spoje. Letiště Catania se nachází v jiném zeměpisném regionu, ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodinu a třicet/čtyřicet minut jízdy automobilem.
(35)
V této souvislosti poskytla společnost SO.G.A.S tabulku, která uvádí korelační koeficienty mezi tokem cestujících přilétajících na letiště Aeroporto dello Stretto a cestujících na letištích Lamezia Terme, Crotone a Catania. Tabulka ukazuje, že cestující na letišti Aeroporto dello Stretto představují novou složku regionální dopravy. Proto by případné uzavření letiště způsobilo částečný pokles poptávky po službách letecké dopravy spíše než její přerozdělení mezi ostatní letiště. Společnost SO.G.A.S. navíc předložila tabulku, která ukazuje, že posuzovaná opatření skutečně vytvořila novou poptávku po službách letecké dopravy v dané oblasti a přinesla pozitivní výhody jak pro letecké společnosti, které chtějí zavést nové spoje mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a ostatními vnitrostátními a unijními letišti, tak pro další letiště, která musí čelit narůstající poptávce.
(36)
Společnost SO.G.A.S. dále odmítla předběžné posouzení Komise, podle kterého by opatření mohla narušit hospodářskou soutěž mezi leteckými linkami. Příjemce podotkl, že v tomto případě nebylo financování z veřejných zdrojů převedeno na žádnou leteckou společnost v podobě nižších přistávacích poplatků nebo zvýhodnění jiného druhu. Přistávací poplatky a jiné provozní podmínky letiště jsou stanovovány příslušnými orgány veřejné správy, aniž by provozovatel letiště měl jakoukoli diskreční pravomoc. Konečně příjemce tvrdil, že letiště Aeroporto dello Stretto obsluhovala převážně společnost Alitalia (která provozovala šest letů z celkového počtu osmi letů za den) a že nic nenasvědčovalo tomu, že by charteroví a nízkonákladoví přepravci měli zájem zavést nové odlety z letiště Aeroporto dello Stretto.
(37)
Společnost SO.G.A.S. uzavřela tvrzením, že při posuzování dopadů opatření na hospodářskou soutěž a na ovlivňování obchodu mezi členskými státy, Komise mohla více přihlédnout ke zvláštním okolnostem případu a vyloučit, že opatření představuje státní podporu.
4.2. Slučitelnost podpory
(38)
Pokud jde o slučitelnost opatření ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, společnost SO.G.A.S. zdůraznila, že posuzované financování z veřejných zdrojů mělo za cíl udržet provozovatele letiště v chodu a rozvíjet některé hospodářské činnosti. Tento cíl byl údajně odůvodněn skutečností, že letiště malých rozměrů obecně nejsou schopna vytvářet dostatečné příjmy, aby pokryla všechny náklady nezbytné k tomu, aby bylo zaručeno dodržování bezpečnostních předpisů. Kromě toho letiště Aeroporto dello Stretto by vzhledem ke svým infrastrukturním charakteristikám a z toho vyplývajícím omezením uloženým úřadem ENAC (7) stěží mohlo přijímat charterové a nízkonákladové letecké společnosti.
(39)
Zejména na základě parametrů úřadu ENAC (Národní úřad pro civilní letectví) je letiště Aeroporto dello Stretto kvalifikováno jako letiště II. úrovně. Klasifikace provedená úřadem ENAC vychází spíše z velikosti infrastruktur než z objemu provozu cestujících a letiště s malým provozem nutí vynakládat stejné náklady na dodržování bezpečnostních předpisů jako letiště s více než jedním milionem cestujících ročně.
(40)
Bez posuzovaného financování z veřejných zdrojů by letiště bylo nuceno trh opustit s negativními důsledky pro mobilitu obyvatel na regionální úrovni. To by rovněž připravilo akcionáře o jakoukoli možnost návratnosti investice.
(41)
Konečně, nebo druhořadě, společnost SO.G.A.S. tvrdí, že jelikož se na tento případ vztahuje rozhodnutí Komise 2005/842/ES (8), napadená opatření mohou být považována za slučitelná s vnitřním trhem a vyňata z oznamovací povinnosti.
(42)
Společnost SO.G.A.S. tvrdila, že jelikož ve sledovaném období nepřevýšil roční počet cestujících na letišti jeden milion osob, jeho provozování jako celku představovalo službu obecného hospodářského zájmu podle čl. 2 odst. 1 písm. d) rozhodnutí 2005/842/ES. Společnost SO.G.A.S. navíc vysvětlila, že ve smyslu legislativního dekretu č. 250 ze dne 25. července 1997 si místní veřejné subjekty mohou ponechat podíly pouze v těch kapitálových společnostech, které poskytují služby obecného zájmu. Společnost SO.G.A.S. byla vždy ve vlastnictví kalábrijských a messinských místních veřejných subjektů, což údajně prokazuje povahu služby obecného hospodářského zájmu přiznanou provozování letiště. Aby společnost SO.G.A.S. prokázala, že provozování letiště představuje službu obecného hospodářského zájmu, předložila Komisi rozhodnutí města Reggio Calabria ze dne 27. července 2010 a ze dne 19. června 2010 odvolávající se na důležitost služeb letiště na regionální úrovni.
(43)
Vyrovnávací platba za závazek veřejné služby je údajně omezena na nahrazení ztrát, které provozovateli letiště vznikly při poskytování služby obecného hospodářského zájmu, a je tedy v souladu se zásadami nezbytnosti a přiměřenosti podle čl. 5 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES. Pokud jde o neexistenci aktu, který by skutečně pověřoval provozovatele letiště poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, společnost SO.G.A.S. navrhla sepsání návrhu dohody, aby se zamezilo jakékoli pochybnosti, pokud jde o letiště Aeroporto dello Stretto v souvislosti se splněním čtyř kumulativních podmínek uvedených v rozsudku ve věci Altmark (9).
5. PŘIPOMÍNKY ITALSKÝCH ORGÁNŮ
(44)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že v té době Itálie potvrdila, že společnost SO.G.A.S. nebyla oficiálně pověřena závazkem veřejné služby obecného zájmu, a proto nebylo možné posuzovat slučitelnost napadených opatření ve vztahu k pravidlům pro služby obecného hospodářského zájmu.
5.1. Povaha činnosti letiště jako služby obecného hospodářského zájmu
(45)
Během vyšetřování Itálie tvrdila, že posuzovaná opatření představují vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu společností SO.G.A.S. Podle italských orgánů se nedalo vyloučit, nebyl-li prokázán opak, že dodržování předpisů Unie v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu může být v případě společnosti SO.G.A.S. potvrzeno prostřednictvím „následného hodnocení“.
(46)
Itálie se domnívá, že postoj Komise příliš upřednostňuje formální požadavky oproti věcným požadavkům na služby obecného hospodářského zájmu. Na podporu tohoto tvrzení Itálie poskytla rychlé zhodnocení čtyř kritérií rozsudku ve věci Altmark. Itálie prohlásila, že ve skutečnosti společnost SO.G.A.S. byla úkolem veřejné služby pověřena. Toto pověření bylo údajně potvrzeno, přímo i nepřímo, různými správními akty místních orgánů. V tomto smyslu Itálie poskytla zápis z usnesení rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007, která rozhodla o subvencování ztrát provozovatele letiště, a rovněž zápisy ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 16. června 2009 a ze dne 31. prosince 2009, které údajně ukazují, jak lze činnosti letiště považovat za službu obecného hospodářského zájmu. V zápisu ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007 se skutečně uvádí, že „region Kalábrie považoval určité činnosti vykonávané letištěm v Reggio Calabria za nezbytné pro účely poskytování služby obecného hospodářského zájmu a společnosti SOGAS s.p.a. uložil řadu závazků veřejné služby, aby byla zaručena přiměřená ochrana obecného veřejného zájmu; v obdobných případech mohou veřejné orgány subvencovat dodatečné náklady subjektu, který provozuje letiště, vyplývající ze závazku veřejné služby, pokud nelze vyloučit, že provoz letiště jako celku lze považovat za hospodářskou službu obecného zájmu“.
(47)
Obecněji řečeno region Kalábrie přistoupil k Protokolu pro rozvoj letišť Lamezia Terme - Crotone - Reggio Calabria, z čehož vyplývá, že letištní služby mají povahu veřejných služeb zásadních pro hospodářský a společenský rozvoj regionu a že jako takové mohou být předmětem financování s využitím zdrojů Unie nebo zdrojů vnitrostátních či regionálních.
(48)
Itálie také zdůraznila, že dne 28. prosince 2008 provozovatel letiště požádal akcionáře, aby zajistili nahrazení ztrát právě z titulu závazku veřejné služby, a že žádný provozovatel by službu provozování letiště neposkytoval na základě čistě obchodních podmínek. První kritérium rozsudku ve věci Altmark je tedy údajně splněno.
(49)
Italské orgány tvrdí, že parametry vyrovnávací platby lze dobře vyvodit z rozvahy společnosti SO.G.A.S., v níž jsou provozní náklady uvedeny transparentně. Financování z veřejných zdrojů se tedy omezuje na pokrytí ztrát, aniž by byl přiznán jakýkoli zisk ve prospěch příjemce.
(50)
Pokud jde o třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark, Itálie zdůraznila, že v případě veřejných služeb nemohou být zásahy veřejného akcionáře srovnávány se zásahy soukromého investora. Chování veřejných subjektů může být odůvodněno sledováním cíle veřejného zájmu, který jako takový nepřihlíží k uplatnění kritéria soukromého investora. Vzhledem k tomu, že v tomto případě chování veřejných akcionářů nebylo odůvodněno obchodními úvahami, není možné žádné srovnání s chováním tržního investora. Itálie dospěla k závěru, že třetí kritérium ve věci Altmark, které údajně naznačuje uplatnění kritéria soukromého investora, se na posuzovaný případ nevztahuje.
(51)
Konečně Itálie dospěla k závěru, že vzhledem k tomu, že činnost vykonávaná společností SO.G.A.S. má povahu služby obecného hospodářského zájmu, mohou být kapitálové vklady považovány na základě následného hodnocení za vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, a že tedy nepředstavují státní podporu.
5.2. Slučitelnost podpory
(52)
Itálie prohlásila, že i kdyby měla být dotčená opatření považována za státní podporu, musela by být považována za slučitelná podle čl. 2 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES.
5.3. Neexistence narušení hospodářské soutěže
(53)
Itálie se odvolávala na bod 39 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005, který stanoví, že „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“.
(54)
Italské orgány také uvedly, že činnosti letiště nejsou ziskové. Tato okolnost je údajně doložena skutečností, že ačkoliv se původnímu záměru provést částečnou privatizaci společnosti dostalo široké publicity, tento postup nakonec neměl kladný výsledek. Vzhledem k tomu, že potenciální investoři by museli přijmout závazek náhrady ztrát předpokládaných pro následující období, jak bylo stanoveno v průmyslovo-finančním plánu zveřejněném v nabídkovém řízení, a že jediná obdržená nabídka nebyla považována za ekonomicky výhodnou, je zjevné, že předmětná činnost je svou povahou předurčena k vytváření ztrát. Kromě toho skutečnost, že nabídku nepředložil žádný zájemce, který by převzal celou potenciální ztrátu, ale pouze ztrátu v předem stanoveném rozsahu, údajně prokazuje neexistenci trhu lákavého pro investory, tedy skutečnost, která by tehdy vylučovala, že opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy.
6. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Dopisem ze dne 27. dubna 2012 italské orgány předložily jménem regionu Kalábrie vlastní vyjádření k připomínkám společnosti SO.G.A.S. vzneseným během vyšetřování.
(56)
Itálie podpořila argumenty předložené příjemcem, včetně argumentů týkajících se povahy posuzovaných opatření jako služeb obecného hospodářského zájmu, a doplnila, že právě z titulu této povahy nemohou být opatření považována za státní podporu.
(57)
Povaha opatření navíc údajně není taková, aby mohla narušit hospodářskou soutěž a/nebo ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7. POSOUZENÍ PODPORY
7.1. Existence podpory
(58)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li SFEU jinak.
(59)
Kritéria uvedená v čl. 107 odst. 1 jsou kumulativní. Aby tedy bylo možné stanovit, zda oznámená opatření představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je nutné prověřit existenci všech výše uvedených podmínek. Zejména finanční podpora:
a)
je poskytována státem nebo ze státních prostředků;
b)
zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby;
c)
narušuje nebo by mohla narušit hospodářskou soutěž;
d)
ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(60)
V rozsudku ve věci Flughafen Leipzig-Halle (10) Tribunál prohlásil, že výstavba a provozování civilního letiště představují činnost hospodářské povahy. Jediná výjimka se týká určitých činností, které zpravidla spadají do výkonu veřejné moci, a nemohou být tedy považovány za hospodářskou činnost. Financování těchto činností státem nespadá do oblasti pravidel státní podpory. Není tedy pochyb, že společnost SO.G.A.S. představuje společnost ve smyslu právních předpisů v oblasti státních podpor, neboť provozuje letiště Aeroporto dello Stretto a nabízí placené letištní služby hospodářským subjektům (zejména leteckým společnostem) přítomným na uvedeném letišti.
7.1.1. Státní prostředky
(61)
Pojem státní podpory zahrnuje jakékoli zvýhodnění poskytnuté přímo nebo nepřímo, financované z veřejných zdrojů a poskytnuté samotným státem nebo zprostředkujícími subjekty působícími na základě pravomocí, které jim byly státem svěřeny. Zahrnuje to tedy i všechny podpory poskytnuté regionálními nebo místními subjekty členských států nezávisle na jejich statutu nebo jejich označení (11).
(62)
Ve 27. a 28. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že posuzované opatření spočívá v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů na společnost SO.G.A.S. Komise tedy měla za to, že dotčená opatření se týkají veřejných zdrojů a jsou přičitatelná státu. Dále měla Komise za to, že zdroje italských obchodních komor představují státní prostředky. Jelikož obchodní komory jsou veřejnými subjekty podléhajícími veřejnému právu, které je považuje za nedílnou součást veřejné správy, a jsou pověřeny určitými veřejnými funkcemi, Komise měla za to, že jejich rozhodnutí jsou přičitatelná Itálii. Na základě toho je třeba zdroje Obchodní komory Messina považovat za veřejné zdroje a jejich převod lze přičítat státu. Itálie ani zúčastněné třetí strany tento předběžný výsledek během vyšetřování nenapadly.
(63)
Komise proto potvrzuje, že všechna posuzovaná opatření jsou poskytnuta ze státních prostředků a jsou přičitatelná státu.
7.1.2. Selektivní hospodářská výhoda
(64)
Financování z veřejných zdrojů je selektivní, neboť z něj má prospěch pouze jedna společnost: SO.G.A.S. V tomto konkrétním případě to zahrnuje ztráty vzniklé společnosti při provozování její běžné činnosti.
(65)
Komise se domnívá, že pokud výstavba a provoz letištní infrastruktury představují činnosti hospodářské povahy, financování z veřejných zdrojů poskytnuté provozovateli takovéto infrastruktury na pokrytí nákladů, které by za normálních okolností měl nést provozovatel, představuje hospodářské zvýhodnění pro společnost SO.G.A.S., neboť posiluje její pozici na trhu a brání silám přítomným na trhu, aby mohly běžně fungovat (12).
(66)
Komise podotýká, že zatímco v předběžné fázi Itálie tvrdila, že letiště nebylo formálně pověřeno poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, v návaznosti na přijetí rozhodnutí o zahájení řízení Itálie svůj postoj změnila a tvrdila, že dotčené financování z veřejných zdrojů skutečně představuje veřejnou vyrovnávací platbu za plnění závazku veřejné služby (13).
(67)
Aby bylo možné stanovit, zda vyrovnávací platba za poskytování služby obecného hospodářského zájmu představuje zvýhodnění ve smyslu článku 107 SFEU, Soudní dvůr v rozsudku ve věci Altmark vymezil tato kritéria (14):
1)
podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány (dále jen „první kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
2)
parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem (dále jen „druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
3)
vyrovnání nepřesahuje meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
4)
není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark“).
7.1.2.1. První kritérium rozsudku ve věci Altmark
(68)
První podmínka rozsudku ve věci Altmark se shoduje s požadavkem na jasné pověření a vymezení služby obecného hospodářského zájmu podle čl. 106 odst. 2 SFEU (15).
(69)
Především čl. 106 odst. 2 SFEU se použije výlučně na „podniky pověřené poskytováním“ služby obecného hospodářského zájmu. Soudní dvůr opakovaně zdůraznil nezbytnost pověřovacího aktu (16). Takovýto akt je skutečně nezbytný pro vymezení povinností podniku a státu. Pokud oficiální pověřovací akt neexistuje, konkrétní úkol podniku není znám a nelze určit spravedlivou vyrovnávací platbu (17). Nezbytnost jasného vymezení služby obecného hospodářského zájmu je tedy nedílnou a podstatnou součástí konceptu pověření, a vychází proto přímo z čl. 106 odst. 2 SFEU. Pověření podniku k poskytování služby musí být také logicky doprovázeno jejím vymezením.
(70)
Ve sdělení o službách obecného zájmu z roku 2001 Komise již zdůraznila souvislost mezi vymezením pověření a nezbytností a přiměřeností vyrovnávací platby za služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU (18). Bod 22 sdělení vysvětluje, že „v každém případě musí být, v zájmu umožnění uplatnění výjimky uvedené v čl. 106 odst. 2, jasně vymezen úkol veřejné služby a musí být výslovně zadán úkonem orgánu veřejné moci […] Tato povinnost je nutná k zajištění právní jistoty, jakož i transparentnosti ve vztahu k občanům a nezbytná k tomu, aby Komise mohla provést své hodnocení proporcionality“. Pověření a vymezení jsou tedy nezbytnými logickými předpoklady pro jakékoli významné posouzení přiměřenosti vyrovnávací platby. Soudy Evropské unie totiž opakovaně zdůraznily nutnost jasného vymezení závazku veřejné služby pro uplatnění výjimky uvedené v rozsudku ve věci Altmark iv čl. 106 odst. 2 SFEU (19).
(71)
Rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005 (20) potvrzuje toto pojetí. Na základě bodu 8 rámce může Komise prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem vyrovnávací platby za veřejnou službu, které představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, za podmínek stanovených v samotném rámci. Tyto podmínky zahrnují zejména pověření službou obecného hospodářského zájmu prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících přesnou povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a přezkoumání vyrovnávací platby a rovněž ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí navrácení nadměrné vyrovnávací platby, která již byla vyplacena (bod 13 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005).
(72)
Rovněž sdělení Komise o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (21) z roku 2011 vysvětluje, že služba obecného hospodářského zájmu a závazek veřejné služby musí být předem jasně vymezeny. Podle bodu 51 uvedeného sdělení „aby mohl být uplatněn čl. 106 odst. 2 Smlouvy, musí být poskytováním služby obecného hospodářského zájmu pověřen nejméně jeden podnik. Dotyčné podniky musejí být tudíž státem pověřeny zvláštním úkolem. Také podle prvního kritéria judikatury Altmark musí být podnik pověřen plněním povinností veřejné služby. Aby se tudíž zabezpečil soulad s judikaturou Altmark, je nutné pověření veřejnou službou, které vymezí povinnosti dotyčných podniků a orgánů“. Následující bod 52 stanoví, že veřejná služba musí být svěřena jedním nebo více akty, které musí obsahovat alespoň náplň a délku trvání závazků veřejné služby; o který podnik a případně o které území se jedná; povahu výhradních nebo zvláštních práv přiznaných podniku daným orgánem; ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení.
(73)
Italské orgány však tvrdí, že přístup Komise je příliš formální a že společnost SO.G.A.S. skutečně byla službou obecného hospodářského zájmu pověřena, přičemž se z velké části opírají o dokumenty datované po přijetí posuzovaných opatření.
(74)
Podle Itálie lze kvalifikaci provozování letiště Aeroporto dello Stretto jako služby obecného hospodářského zájmu dovodit z četných regionálních usnesení, která uvádějí veřejný zájem letištních služeb a jejich podpůrnou úlohu při hospodářském rozvoji regionu. Žádné z výše uvedených regionálních usnesení však výslovně nevymezuje údajný úkol veřejné služby, kterým byl pověřen provozovatel letiště, ani pravidla upravující příslušnou vyrovnávací platbu. Komise dále uvádí, že dotčené akty byly zveřejňovány od roku 2007, a jsou tedy datovány po údajném zavedení služeb obecného hospodářského zájmu, neboli po činnosti letiště v období let 2004 až 2006. Itálie navíc Komisi neposkytla žádný dokument, který by byl datovaný před rokem 2004 a vymezoval rozsah předpokládaného závazku veřejné služby uloženého příjemci.
(75)
Komise se proto domnívá, že v daném případě nebyl příjemce údajnou službou obecného hospodářského zájmu řádně pověřen.
(76)
Komise nemůže přijmout tvrzení italských orgánů, podle něhož může být poskytnuta oprávněná vyrovnávací platba za závazek veřejné služby i v případě, že služba nebyla předem kvalifikována jako služba obecného hospodářského zájmu a příjemce jí nebyl jako takovou pověřen předem. Pokud by to bylo možné, členské státy by mohly podle vlastního uvážení skutečnou potřebu uložení závazku veřejné služby posuzovat až následně. Jinými slovy, pokud by podniku vznikly finanční ztráty, členské státy by jej mohly pověřit závazkem veřejné služby, díky němuž by podniku mohla být poskytnuta vyrovnávací platba za účelem jeho udržení, a to nehledě na jakékoli předběžné posouzení skutečné potřeby poskytovat takovouto službu v obecném zájmu. Tento přístup je neslučitelný s podmínkou, podle níž službami obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících zejména povahu a délku trvání závazku veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Tvrzení italských orgánů, podle kterého jsou letištní služby zásadní pro hospodářský rozvoj regionu, nepostačuje k tomu, aby bylo možné se domnívat, že příjemce byl službou obecného hospodářského významu řádně pověřen, jelikož závazek veřejné služby a pravidla týkající se vyrovnávací platby nebyly vymezeny předem a transparentně.
(77)
Navíc přijetí postoje italských orgánů, podle něhož členské státy mohou službou obecného hospodářského zájmu pověřit následně, by znamenalo zvýhodnění těch států, které porušily povinnosti oznámení a pozastavení. Tyto státy by mohly tvrdit, že protiprávní státní podpora poskytnutá určitému podniku skutečně sloužila k náhradě nákladů na veřejnou službu náhodně poskytovanou příjemcem (aniž by však uvedená služba byla předem vymezena a podnik jí byl pověřen). Na druhé straně ty členské státy, které mají v úmyslu dodržovat oznamovací povinnost, by musely službu obecného hospodářského zájmu zadat a přesně vymezit předem, aby byla dodržena pravidla pro služby obecného hospodářského zájmu a judikatura ve věci Altmark.
(78)
Ve svém důsledku by to byl podnět k neoznamování nových státních podpor členskými státy, což by bylo v rozporu s ustálenou zásadou, podle níž členské státy, které státní podporu neoznámí, nemohou být zvýhodněny ve vztahu k členským státům, které oznámení provedou (22).
(79)
Komise v souhrnu dospěla k závěru, že první podmínka uvedená v rozsudku ve věci Altmark nebyla dodržena; dále se domnívá, že v daném případě nebyly dodrženy ani ostatní podmínky rozsudku ve věci Altmark, a to na základě níže uvedených úvah.
7.1.2.2. Druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark
(80)
V daném případě nebyl předem stanoven žádný z ukazatelů pro výpočet vyrovnávací platby. Takzvané pověřovací akty, na které se odvolávají italské orgány, podrobně nevysvětlují služby, které by měly být příjemcem poskytovány, ani nestanoví žádný mechanismus vyrovnávací platby za údajný veřejný úkol uložený příjemci.
7.1.2.3. Třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark
(81)
Podle třetího kritéria rozsudku ve věci Altmark vyrovnání získané za plnění povinností veřejné služby nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části vynaložených nákladů, se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(82)
Komise nemůže přijmout tvrzení Itálie, podle kterého dotčené letiště pouze obdrželo financování z veřejných zdrojů nezbytné k plnění závazku veřejné služby, neboť toto financování bylo omezeno na vyrovnání provozních ztrát. Základní zásadou hodnocení přiměřenosti vyrovnávací platby je, že pouze čisté náklady vzniklé veřejnému provozovateli při plnění závazku veřejné služby mohou být podnětem k vyrovnávací platbě. Pokud nejsou povinnosti uložené příjemci jasně vymezeny, Komise nemůže jednoznačně stanovit náklady, které by měly být vzaty v úvahu pro účely výpočtu vyrovnávací platby.
(83)
I v případě, že by provozování letiště jako celku mohlo být klasifikováno jako služba obecného hospodářského zájmu, určité činnosti nepřímo spojené se základními činnostmi, které mimo jiné zahrnují výstavbu, financování, používání a pronájem prostor a nemovitostí využívaných jako kanceláře, sklady, hotely a průmyslové podniky v oblasti letiště, jakož i obchody, restaurace a parkoviště, by nespadaly do úkolu služby obecného hospodářského zájmu, a nemohly by tedy být subvencovány ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu. Italské orgány neposkytly žádný důkaz o tom, že nebyly subvencovány činnosti nepřímo spojené se základními letištními činnostmi, podle bodu 34 a bodu 53 podbodu iv) pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005.
7.1.2.4. Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark
(84)
Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark stanoví, že aby vyrovnání nepředstavovalo státní podporu, musí být omezeno na nezbytné minimum. Toto kritérium se považuje za splněné, pokud je příjemce vyrovnání vybrán na základě řízení o zadání veřejné zakázky, nebo alternativně, pokud se vyrovnání vypočítá na základě nákladů efektivního podniku.
(85)
V daném případě příjemce nebyl vybrán v rámci řízení o zadání veřejné zakázky. Naproti tomu Itálie Komisi neposkytla ani žádný důkaz o tom, že úroveň vyrovnání byla určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený nezbytnými prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. Podle mínění Komise tedy nelze vyvodit, že dotčené financování z veřejných zdrojů bylo určeno na základě nákladů efektivního podniku.
(86)
Komise tudíž nemůže dospět k názoru, že příjemce poskytoval dotčené služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek.
(87)
Pro úplnost Komise uvádí, že během vyšetřování příjemce také předložil tvrzení, podle kterého daná opatření byla v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Ačkoliv provozovateli letiště vznikly ztráty, dalo se rozumně předpokládat, že činnost přinese zisky.
(88)
V tomto ohledu Komise především podotýká, že na rozdíl od tvrzení příjemce, Itálie během vyšetřování neuváděla, že stát investoval do provozovatele letiště s předpokladem rentability, a že naopak tvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na posuzovaný případ nevztahuje (viz (49). bod odůvodnění).
(89)
Zadruhé pro účely posouzení na základě zásady investora v tržním hospodářství je nezbytné stanovit, zda by se v obdobných podmínkách soukromý investor choval obdobně. Soudní dvůr rozhodl, že pokud chování soukromého investora, s nímž má být srovnáván zásah veřejného investora, který sleduje cíle hospodářské politiky, nezbytně není chováním běžného investora vkládajícího kapitál za účelem dosažení zisku ve více méně krátké době, musí být přinejmenším chováním soukromé holdingové společnosti nebo soukromého seskupení podniků, které sledují strukturální politiku, celkovou či oborovou, a jsou vedeny perspektivou dlouhodobější životaschopnosti (23). Pro zjištění, zda se stát choval jako rozumný investor v tržním hospodářství, je třeba vrátit se do kontextu období, v němž byla přijata opatření finanční podpory, aby bylo možno posoudit hospodářskou racionálnost chování státu, a je tedy třeba zdržet se jakéhokoli posuzování založeného na pozdější situaci (24). Podle ustálené judikatury, pokud některý členský stát uplatní zásadu investora v tržním hospodářství během správního řízení, má v případě pochybností povinnost jednoznačně a na základě objektivních a ověřitelných skutečností prokázat, že prováděné opatření vydal v postavení akcionáře. Z těchto důkazů musí jednoznačně vyplývat, že dotyčný členský stát přijal před nebo současně s poskytnutím hospodářské výhody rozhodnutí uskutečnit prostřednictvím skutečně provedeného opatření investici v ovládaném veřejném podniku (25).
(90)
V tomto smyslu Komise nemůže přijmout tvrzení příjemce, podle kterého posuzovaná opatření byla dána perspektivami zisku společnosti představenými v podnikatelském záměru vypracovaném v roce 2008, jehož cílem bylo obnovení rentability, neboť tento plán byl dokončen poté, co již bylo o dotčených opatřeních rozhodnuto. Komise se domnívá, že soukromý investor by vložil nové finanční prostředky do společnosti, jejíž kapitál je nižší než zákonné minimum, což byl případ společnosti SO.G.A.S., pouze v případě, že by v okamžiku přijetí daného opatření mohl předpokládat obnovení rentability společnosti v rozumném časovém horizontu. Vzhledem k tomu, že ani italské orgány ani společnost SO.G.A.S. neposkytly konkrétní důkazy vztahující se k období posuzovaných opatření, které by prokázaly, že veřejné orgány měly v úmyslu uskutečnit investici a mohly od takovéto operace očekávat ekonomickou výkonnost přijatelnou pro soukromého investora, a rovněž s přihlédnutím k tomu, že Itálie výslovně potvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na tento případ nevztahuje, Komise dospěla k závěru, že uvedená opatření zásadu investora v tržním hospodářství nedodržela.
7.1.2.5. Závěr
(91)
Komise má za to, že v daném případě nebyla dodržena žádná ze čtyř podmínek stanovených Soudním dvorem ve věci Altmark a že předmětná opatření nejsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Komise proto dospěla k závěru, že dotčená opatření, tj. kapitálové vklady, které měly nahradit ztráty vzniklé společnosti SO.G.A.S. v letech 2004, 2005 a 2006, poskytují provozovateli letiště hospodářskou výhodu.
7.1.3. Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod mezi členskými státy
(92)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže, Itálie zdůraznila, že na základě pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“. Citovaný text však odkazuje na posuzování slučitelnosti státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU a jeho cílem není vyloučit, že financování malých letišť z veřejných zdrojů může představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(93)
Kromě toho Komise připomíná, že bod 40 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 také stanoví, že „nad rámec těchto obecných informací není možné stanovit diagnózu přizpůsobenou různorodosti možných situací, zejména pro letiště kategorií C a D. Z tohoto důvodu musí být každé opatření, které by mohlo tvořit státní podporu letišti, oznámeno, aby bylo možné prověřit jeho vliv na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy a případně jeho slučitelnost“.
(94)
Letiště Aeroporto dello Stretto je jedno ze tří letišť regionu Kalábrie nacházející se na jižním konci italského poloostrova. Objem přepravy na letišti se konstantně udržuje pod hranicí jednoho milionu cestujících (26). V době provádění posuzovaného opatření tedy letiště patřilo do kategorie D „malá regionální letiště“ podle pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005. Počet cestujících odbavených letištěm se však v roce 2012 zdvojnásobil oproti roku 2004.
(95)
Komise uvádí, že trh provozování letišť, který zahrnuje malá regionální letiště, je trhem otevřeným hospodářské soutěži, na němž působí řada soukromých i veřejných podniků v celé Unii. Tento aspekt potvrzuje také skutečnost, že Itálie zamýšlela částečně privatizovat provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto a že za tímto účelem v roce 2007 zveřejnila nabídkové řízení otevřené podnikům kteréhokoli členského státu Unie (viz (32). bod odůvodnění). Financování provozovatele letiště z veřejných zdrojů tedy může narušit hospodářskou soutěž na trhu provozování letištních zařízení. Vzájemně soutěžit mohou také letiště patřící do jiných spádových oblastí, aby přilákala cestující. Do jisté míry a pro určité cestující některé odlišné destinace skutečně jsou vzájemně zaměnitelné. Financování z veřejných zdrojů ve prospěch letišť proto může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod na trhu letecké dopravy v Unii.
(96)
V daném případě s přihlédnutím k tomu, že v době, k níž se vztahují skutečnosti, letiště Aeroporto dello Stretto provozovalo převážně vnitrostátní destinace a dvě mezinárodní trasy (Paříž a Malta) a že díky obdrženým finančním prostředkům mělo letiště možnost zůstat na trhu a významně rozšířit svou činnost, se Komise domnívá, že posuzovaná opatření mohou narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7.1.4. Závěr o existenci podpory
(97)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že kapitálové vklady poskytnuté společnosti SO.G.A.S. jejími vlastními veřejnými akcionáři k náhradě ztrát z období let 2004, 2005 a 2006 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.2. Oprávněnost podpory
(98)
Posuzovaná opatření byla provedena před formálním schválením ze strany Komise; Itálie proto nesplnila povinnost pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
7.3. Slučitelnost podpory
7.3.1. Slučitelnost ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu
(99)
Společnost SO.G.A.S. tvrdí, že dotčená podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(100)
Ustanovení čl. 106 odst. 2 uvádí, že „podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie“.
(101)
Tento článek zavádí výjimku ze zákazu poskytovat státní podporu podle článku 107 SFEU, pokud je podpora nezbytná a přiměřená, aby bylo zaručeno poskytování služby obecného hospodářského zájmu za přijatelných hospodářských podmínek. Ve smyslu čl. 106 odst. 3 SFEU Komise dohlíží na uplatňování tohoto článku mimo jiné stanovením podmínek pro splnění kritérií nezbytnosti a přiměřenosti.
(102)
Do 31. ledna 2012 rámec Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005“) (27) a rozhodnutí týkající se služeb obecného hospodářského zájmu z roku 2005 představovaly předpisy přijaté Komisí pro uplatnění výjimky podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(103)
Dne 31. ledna 2012 vstoupil v platnost nový balíček dokumentů o službách obecného hospodářského zájmu, který zahrnuje rámec Evropské unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (2011) (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011“) (28) a rozhodnutí Komise 2012/21/EU (29).
7.3.1.1. Slučitelnost ve smyslu rozhodnutí 2005/842/ES
(104)
Předmětná opatření byla poskytnuta v červnu 2004, v červnu 2005 a v prosinci 2007. Příjemce tvrdí, že na dotčená opatření se nevztahuje oznamovací povinnost na základě rozhodnutí 2005/842/ES.
(105)
Rozhodnutí 2005/842/ES prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované ve vztahu ke službám obecného hospodářského zájmu podnikům splňujícím podmínky stanovené v samotném rozhodnutí. Rozhodnutí 2005/842/ES zejména prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytnuté letištím, i) kde roční počet cestujících nepřevyšuje jeden milion osob, ii) jejichž obrat před zdaněním za všechny činnosti nepřesáhl v průběhu dvou finančních let předcházejících roku, kdy byl daný podnik pověřen poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, částku 100 milionů EUR, pokud roční vyrovnávací platba za dotčenou službu nepřesahuje 30 milionů EUR (30).
(106)
Rozhodnutí 2005/842/ES se vztahovalo pouze na podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby ve vztahu ke skutečným službám obecného hospodářského zájmu. Aby bylo možné využít této výjimky, vyrovnávací platba za závazek veřejné služby v podobě poskytování služby obecného hospodářského zájmu musela rovněž splňovat zvláštní požadavky podle článků 4, 5 a 6 uvedeného rozhodnutí (31).
(107)
Článek 4 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že službou obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů obsahujících zejména povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Článek 5 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že výše vyrovnávací platby musí být omezena rozsahem nezbytným pro úhradu nákladů vynaložených v souvislosti s plněním závazků veřejné služby, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený výnos. Konečně článek 6 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že členské státy provádějí pravidelné kontroly směřující ke zjištění, zda podniky nedostávají vyrovnávací platby přesahující výši určenou podle článku 5.
(108)
Z důvodů vysvětlených v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí Komise dospěla k závěru, že ani příjemce ani italské orgány neprokázaly, že společnosti SO.G.A.S. byl uložen jasně vymezený závazek veřejné služby. Kromě toho neprokázaly, že v takzvaných pověřovacích aktech, které přijaly, jsou jakkoli obsaženy ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Z toho vyplývá, že požadavky podle článků 4, 5 a 6 rozhodnutí 2005/842/ES týkající se právních aktů pověření nebyly splněny.
(109)
Komise se proto domnívá, že náhrada ztrát provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto nebyla slučitelná s vnitřním trhem ani vyňata z oznamovací povinnosti podle rozhodnutí 2005/842/ES.
(110)
Navíc pokud neexistuje jasné vymezení závazku veřejné služby uloženého společnosti SO.G.A.S, nemůže být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem a vyňaté z povinnosti oznámení předem podle čl. 10 písm. b) rozhodnutí 2012/21/EU. Komise proto posuzovala, zda může být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu bodu 69 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011, který stanoví, že „Komise použije zásady stanovené v tomto sdělení na protiprávní podporu, o které rozhodne po 31. lednu 2012, i když byla podpora udělena před tímto datem“.
7.3.1.2. Slučitelnost ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011
(111)
Bod 16 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví nezbytné požadavky, aby mohlo být pověření službou obecného hospodářského zájmu považováno za platné. Zejména následující písm. a) bodu 16 stanoví, že v pověřovacím aktu musí být jasně uvedeny náplň a délka trvání závazků veřejné služby. Ze stejných důvodů již objasněných v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí posuzovaná opatření podpory tedy nemohou být považována za slučitelná ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011. Zejména příjemce nebyl jasně pověřen provozováním letiště jako celku ve formě služby obecného hospodářského zájmu. Komise neobdržela žádný pověřovací akt, který by předem jednoznačně vymezoval službu obecného hospodářského zájmu, kterou byl příjemce pověřen, ani jeho právo na vyrovnávací platbu. Dále nebyly Komisi předloženy žádné důkazy o tom, že body 17 a 18 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 byly dodrženy.
(112)
Komise se tedy domnívá, že posuzované opatření podpory nemůže být prohlášeno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(113)
Pro úplnost Komise zdůrazňuje, že bod 9 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví, že vyrovnávací platba za služby obecného hospodářského zájmu přiznaná podnikům, které jsou v obtížích, musí být posuzována podle pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích.
(114)
Během fáze předběžného posuzování Itálie skutečně tvrdila, že SO.G.A.S je podnikem v obtížích ve smyslu pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. Itálie však také tvrdila, že posuzovaná opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že plán takovéto povahy neexistuje. Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení proto Komise měla za to, že tato opatření nemohou být považována za slučitelná s pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(115)
Během formálního vyšetřování již Itálie netvrdila, že provozovatel letiště se v okamžiku poskytnutí opatření podpory nacházel v obtížích, a že tedy podpory jsou slučitelné na základě výše uvedených pokynů.
(116)
Jelikož Komise neměla důkazy, které by jí umožnily posoudit slučitelnost předmětných opatření na základě pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, nemůže tato opatření prohlásit za slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu výše uvedených pokynů.
7.3.2. Slučitelnost ve smyslu nových pokynů pro leteckou dopravu
(117)
Dne 31. března 2014 Komise přijala sdělení „Pokyny ke státní podpoře letišť a leteckých společností“ (dále jen „nové pokyny pro leteckou dopravu“) (32). Tyto pokyny se použijí na provozní podpory letišť poskytnuté do 31. března 2014.
(118)
Provozní podpora poskytnutá před vstupem nových pokynů pro leteckou dopravu v platnost by mohla být prohlášena za slučitelnou do plné výše nepokrytých provozních nákladů, pokud jsou splněny tyto podmínky:
-
příspěvek k dosažení jasně vymezeného cíle společného zájmu: tato podmínka je mimo jiné splněna, pokud podpora zvyšuje mobilitu občanů Unie a propojení regionů nebo napomáhá regionálnímu rozvoji (33),
-
potřeba státního zásahu: podpora se musí zaměřovat na situace, v nichž může přinést materiální zlepšení, které trh sám není schopen poskytnout (34),
-
existence motivačního účinku: tato podmínka je splněna, pokud je pravděpodobné, že by se při neexistenci provozní podpory a s ohledem na možné poskytnutí investiční podpory a objem přepravy výrazně snížil objem hospodářské činnosti dotyčného letiště (35),
-
přiměřenost výše podpory (podpora omezená na nezbytné minimum): aby byla provozní podpora letištím přiměřená, musí být omezena na minimum potřebné k uskutečnění podporované činnosti (36),
-
zamezení nežádoucím negativním účinkům na hospodářskou soutěž a obchod (37).
(119)
Podle prohlášení italských orgánů okrajová zeměpisná poloha a nedostatečný rozvoj nákladní dopravy představují pro region Kalábrie vážný problém, zejména z důvodu nedostatku přiměřené infrastruktury. Itálie prohlásila, že posuzovaná opatření jsou součástí širšího projektu, jehož cílem je posílit dopravní síť v Kalábrii. Tato opatření by umožnila společnosti SO.G.A.S. zlepšit infrastrukturu a služby nabízené letištěm na základě nové regionální strategie, která se zaměřuje na posílení dopravní sítě a usnadnění přístupu do regionu.
(120)
Na základě výše uvedeného se Komise domnívá, že provozní podpora poskytnutá společnosti SO.G.A.S. přispěla k dosažení cíle společného zájmu zaměřeného na zlepšení přístupnosti, propojení a rozvoje regionů prostřednictvím rozvoje infrastruktury pro bezpečnou a spolehlivou leteckou dopravu.
(121)
Jak je uvedeno v nových pokynech pro leteckou dopravu, menší letiště by mohla mít s financováním vlastní činnosti bez veřejných zdrojů problémy. Podle bodu 118 nových pokynů pro leteckou dopravu letiště s ročním objemem přepravy nižším než 700 000 cestujících zřejmě nejsou schopna pokrýt velkou část svých provozních nákladů. Objem přepravy na letišti Aeroporto dello Stretto se konstantně udržoval pod hranicí 700 000 cestujících. Komise se proto domnívá, že podpora je nezbytná, neboť umožnila zlepšit propojenost regionu Kalábrie, které by trh sám o sobě nenabídl.
(122)
Bez poskytnutí podpory by činnost příjemce byla významně omezena nebo dokonce ukončena. Zároveň podpora nepřekročila částku nezbytnou k pokrytí provozních ztrát, a byla tedy omezena na nezbytné minimum umožňující provádění činnosti, která je předmětem podpory.
(123)
Žádné jiné letiště se ve stejné spádové oblasti (38) nenachází, neboť jak již bylo vysvětleno, nejbližší letiště je vzdálené více než 130 kilometrů. Itálie dále potvrdila, že letištní infrastruktura byla k dispozici všem leteckým společnostem za nediskriminačních podmínek. Informace, které měla Komise k dispozici, ani připomínky zúčastněných stran předložené během vyšetřování nezpochybnily nediskriminační přístup k infrastruktuře.
(124)
Na základě těchto úvah Komise dospěla k závěru, že podmínky slučitelnosti vymezené novými pokyny pro leteckou dopravu byly splněny.
7.3.3. Závěr týkající se slučitelnosti podpory
(125)
Na základě posouzení, které předchází, Komise dospěla k závěru, že oznámené opatření podpory je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 SFEU.
(126)
Tento závěr formulovaný ve smyslu pravidel státní podpory nebrání použití jiných ustanovení unijního práva, včetně předpisů týkajících se životního prostředí.
8. ZÁVĚR
(127)
Komise se domnívá, že Itálie provedla dotčenou podporu protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Na základě posouzení, které předchází, se však rozhodla k podpoře nevznést námitky, neboť podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie a s novými pokyny pro leteckou dopravu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. S.p.A. (Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto) ve výši 6 392 847 EUR, je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 11. června 2014.
DECYZJA KOMISJI
z dnia 11 czerwca 2014 r.
w sprawie pomocy państwa SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 & NN 32/10) przyznanej przez Włochy spółce SO.G.A.S. zarządzającej portem lotniczym Stretto
(notyfikowana jako dokument nr C(2014) 3571)
(Jedynie tekst w języku włoskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2014/944/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami (1) i uwzględniając otrzymane uwagi,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1)
W dniu 27 października 2008 r. władze włoskie powiadomiły Komisję, że region Kalabrii zamierza przyznać pomoc państwa w formie zastrzyków kapitałowych w celu pokrycia strat operacyjnych poniesionych przez SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto w 2004 i w 2005 r. („SO.G.A.S.” lub „beneficjent”): SO.G.A.S. jest spółką zarządzającą portem lotniczym Stretto lub „Strait”, który jest portem lotniczym regionu Kalabrii.
(2)
W trakcie wstępnego badania Komisja dowiedziała się o innych środkach, z których korzysta ten sam beneficjent i które, jak się wydaje, stanowią pomoc państwa niezgodną z prawem. Komisja włączyła zatem te środki do swojego postępowania wyjaśniającego.
(3)
Komisja posiadała informacje wskazujące, że pomoc państwa faktycznie przyznano zanim Komisja mogła ocenić jej zgodność z rynkiem wewnętrznym, w związku z czym Komisja zarejestrowała sprawę jako pomoc niezgłoszoną, pod numerem NN 32/10.
(4)
W dniach 27 listopada 2008 r., 23 lutego 2009 r. i 19 maja 2009 r. Komisja zwróciła się o przedstawienie dodatkowych informacji na temat zgłoszonego środka. Włochy odpowiedziały w dniach 14 stycznia 2009 r., 26 marca 2009 r. oraz 9 października 2009 r.
(5)
Pismem z dnia 20 lipca 2010 r. Komisja poinformowała Włochy o swojej decyzji w sprawie wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) w odniesieniu do pomocy na rzecz SO.G.A.S. („decyzja o wszczęciu postępowania”).
(6)
Decyzja Komisji o wszczęciu postępowania wyjaśniającego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (2). Komisja zwróciła się w niej do zainteresowanych stron o przedstawienie uwag.
(7)
Pismem z dnia 19 listopada 2010 r. beneficjent przedstawił swoje uwagi na temat decyzji o wszczęciu postępowania. W dniu 20 grudnia 2010 r. Komisja przekazała władzom włoskim uwagi beneficjenta z prośbą o ustosunkowanie się do nich. W dniu 8 marca 2011 r. Komisja wysłała przypomnienie i w dniu 29 kwietnia 2011 r. otrzymała uwagi Włoch. Komisja nie otrzymała żadnych uwag od innych zainteresowanych stron.
(8)
Władze włoskie przedstawiły uwagi na temat decyzji o wszczęciu postępowania w pismach wystosowanych w dniach 23 września 2010 r. i 15 grudnia 2010 r.
(9)
W piśmie z dnia 30 marca 2012 r. Komisja wystąpiła o przedstawienie dodatkowych informacji na temat środków objętych postępowaniem wyjaśniającym. Władze włoskie przedstawiły wymagane informacje w piśmie z dnia 30 kwietnia 2012 r.
2. SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKÓW POMOCY
2.1. Beneficjent
(10)
Beneficjentem środków pomocy jest podmiot zarządzający portem lotniczym regionu Kalabrii - spółka SO.G.A.S.
(11)
SO.G.A.S. jest spółką akcyjną zarejestrowaną zgodnie z prawem włoskim w marcu 1981 r. i należącą w całości do podmiotów prawa publicznego.
(12)
Natężenie ruchu w porcie lotniczym zwiększyło się z 272 859 pasażerów w 2004 r. do 571 694 pasażerów w roku 2012 (3).
2.2. Kwestionowane środki pomocy
(13)
Środkiem zgłoszonym przez Włochy jest zastrzyk kapitałowy regionu Kalabrii w kwocie 1 824 964 EUR w celu pokrycia strat, które SO.G.A.S. poniosła w latach 2004 i 2005.
(14)
W czerwcu 2005 r. i w czerwcu 2006 r. akcjonariusze publiczni SO.G.A.S. postanowili pokryć straty poniesione przez SO.G.A.S. w dwóch poprzednich latach (1 392 900 EUR w 2004 r. oraz 2 257 028 EUR w 2005 r.) przy pomocy zastrzyków kapitałowych w proporcjonalnych kwotach. W tym czasie region Kalabrii był właścicielem 50 % kapitału, natomiast właścicielami pozostałych akcji były: gmina Reggio Calabria, prowincja Reggio Calabria, prowincja Mesyna, gmina Mesyna, Izba Handlowa w Reggio Calabria oraz Izba Handlowa w Mesynie.
(15)
Według informacji, którymi Komisja dysponowała w chwili podjęcia decyzji o wszczęciu postępowania, prowincja Reggio Calabria, gmina Mesyna, gmina Reggio Calabria oraz Izba Handlowa Mesyny dokonały już zastrzyków kapitałowych w proporcjonalnych kwotach.
(16)
W 2006 r. SO.G.A.S. odnotowała dalsze straty w kwocie 6 018 982 EUR. W grudniu 2007 r. akcjonariusze SO.G.A.S. podjęli decyzję o przekształceniu rezerw spółki w kapitał własny oraz zmniejszeniu kapitału zakładowego w celu pokrycia pozostałych strat. Skutkowałoby to jednak zmniejszeniem kapitału do kwoty poniżej minimalnego poziomu wymaganego dla spółek zarządzających portami lotniczymi na podstawie włoskiego prawa. Aby dostosować wysokość kapitału do wymogów prawa, akcjonariusze SO.G.A.S. uzgodnili podwyższenie kapitału zakładowego do kwoty 2 742 919 EUR w drodze wymiany obligacji subskrybowanych wcześniej przez niektórych akcjonariuszy na łączną kwotę 2 274 919 EUR. Region Kalabrii nie zaliczał się do grupy akcjonariuszy będących w posiadaniu obligacji zamiennych i jego udział w kapitale spółki zmniejszył się z 50 % do 6,74 %.
2.3. Organ udzielający pomocy
(17)
Organem udzielającym pomocy w przypadku przedmiotowych środków jest region Kalabrii.
(18)
Zgodnie z powyższymi informacjami SO.G.A.S. skorzystała również z finansowania publicznego udzielonego jej przez prowincję Reggio Calabria, gminę Reggio Calabria, prowincję Mesyna, gminę Mesyna, Izbę Handlową Reggio Calabria oraz Izbę Handlową Mesyny w postaci zastrzyków kapitałowych w proporcjonalnych kwotach, mających na celu pokrycie strat poniesionych w latach 2004, 2005 i 2006 oraz ponowne dostosowanie wysokości kapitału do wymogów prawa.
2.4. Budżet
(19)
Władze włoskie zgłosiły zastrzyki kapitałowe w kwocie 1 824 964 EUR, proporcjonalnej do udziału regionu Kalabrii w SO.G.A.S., zatwierdzone w czerwcu 2005 r. i czerwcu 2006 r. Ponadto, jak wspomniano powyżej, pozostali akcjonariusze publiczni również pokryli straty w kwocie 1 824 964 EUR. Kolejny zastrzyk kapitałowy w wysokości 2 742 919 EUR zastosowano w grudniu 2007 r.
(20)
Całkowity budżet środków objętych oceną wynosi zatem 6 392 847 EUR.
2.5. Postępowanie przed sądem krajowym
(21)
Region Kalabrii postanowił nie wprowadzać w życie zastrzyków kapitałowych, o których zdecydowali akcjonariusze w czerwcu 2005 r. i czerwcu 2006 r., do czasu wydania przez Komisję decyzji zatwierdzającej te zastrzyki, wskutek czego SO.G.A.S. wszczęła przeciwko regionowi postępowanie przed Sądem Powszechnym (Tribunale) Reggio Calabria. Sąd wydał wyrok na korzyść SO.G.A.S. a w maju 2009 r. oddalono odwołanie wniesione przez region.
(22)
Sąd potwierdził wprawdzie kompetencje Komisji w sprawie decydowania o zgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym, uznał jednak, że do orzekania, czy środek stanowi pomoc państwa, właściwe są sądy krajowe. Sąd orzekł, że finansowanie publiczne w tym przypadku nie stanowi pomocy państwa, ponieważ nie może zakłócić konkurencji ani nie wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Sąd zwrócił również uwagę na fakt, że zachowano zgodność z zasadą inwestora rynkowego, ponieważ w czasie przyznawania pomocy istniały racjonalne perspektywy długoterminowej rentowności, pomimo strat poniesionych w latach 2004 i 2005.
(23)
Region zakwestionował orzeczenie sądu, utrzymując, że środek stanowił pomoc państwa i w konsekwencji nie powinien zostać wdrożony do czasu przyjęcia przez Komisję decyzji zatwierdzającej. W grudniu 2009 r. władze włoskie poinformowały Komisję o odrzuceniu tej skargi oraz o tym, że nie można już podjąć żadnych proceduralnych kroków, by sprzeciwić się przyznaniu wkładu ze środków publicznych na rzecz SO.G.A.S.
3. PODSTAWY DO WSZCZĘCIA FORMALNEGO POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO
(24)
W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja wstępnie założyła, że proporcjonalne zastrzyki kapitałowe dokonane przez region i pozostałych akcjonariuszy publicznych w celu pokrycia strat poniesionych w latach 2004 i 2005, jak również zastrzyk kapitałowy, o którym akcjonariusze SO.G.A.S. zdecydowali w grudniu 2007 r., stanowiły pomoc państwa, ponieważ:
a)
polegały na przekazaniu SO.G.A.S. funduszy przez szereg władz regionalnych i lokalnych, mianowicie przez region Kalabrii, prowincję Reggio Calabria, gminę Mesyna oraz gminę Reggio Calabria lub przez autonomiczne podmioty lokalne utworzone na podstawie prawa publicznego, czyli Izbę Handlową Reggio Calabria i Izbę Handlową Mesyny; składały się na nie zatem zasoby państwowe i można je przypisać państwu;
b)
były niezgodne z zasadą inwestora rynkowego i tym samym skutkowały selektywną korzyścią dla SO.G.A.S.;
c)
mogły zakłócać konkurencję i wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(25)
Komisja wstępnie założyła, że kwestionowane środki były niezgodne z rynkiem wewnętrznym. Po pierwsze, Włochy jednoznacznie stwierdziły, że SO.G.A.S. nie powierzono żadnej usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym („UOIG”). Po drugie, władze włoskie potwierdziły, że środki nie miały związku z żadną konkretną inwestycją w port lotniczy; Komisja wstępnie uznała, że zgodności środków pomocy nie można oceniać według kryteriów ustanowionych w wytycznych dotyczących finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych („wytyczne dotyczące sektora lotnictwa z 2005 r.”) (4). Po trzecie, niezależnie od przedstawionego przez władze włoskie argumentu, że SO.G.A.S. była przedsiębiorstwem znajdującym się w trudnej sytuacji w rozumieniu wytycznych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw („wytyczne restrukturyzacji”) (5), władze włoskie wskazały również, że przedmiotowe środki nie wchodziły w zakres planu restrukturyzacji i plan taki nie istniał. I wreszcie, Komisja uznała środki za niezgodne z wytycznymi w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007-2013 (dalej zwanymi „wytycznymi regionalnymi”) (6), zawierającymi zasady ramowe dotyczące oceny pomocy przyznanej na podstawie art. 107 ust. 3 lit. a) i c) TFUE.
(26)
W kwestii wszczęcia w sądach włoskich postępowania prawnego przeciwko odmowie przez region wpłaty proporcjonalnego wkładu do czasu jego zatwierdzenia przez Komisję zgodnie z zasadami pomocy państwa, Komisja uznała, że mając na uwadze nadrzędność prawa UE nad prawem krajowym, jeżeli zgłoszenie nie zostało formalnie wycofane, klauzula zawieszająca ustanowiona w art. 108 ust. 3 TFUE była dla Włoch wiążąca. Komisja stwierdziła zatem, że w związku z nadrzędnością obowiązku stosowania okresu zawieszenia ustanowionego w art. 108 ust. 3 TFUE stanowisko sądów krajowych nie powinno zostać uwzględnione, a władze włoskie nie powinny wprowadzać danego środka w życie do czasu zakończenia postępowania w sprawie pomocy państwa.
4. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
(27)
Jedyną zainteresowaną stroną, od której Komisja otrzymała uwagi, był beneficjent - spółka SO.G.A.S., która poparła i uzupełniła argumenty przedstawione przez władze włoskie w trakcie formalnego postępowania wyjaśniającego.
4.1. Istnienie pomocy
(28)
Spółka SO.G.A.S. utrzymywała, że poddane ocenie środki nie stanowią pomocy państwa, ponieważ nie były spełnione wszystkie kryteria ustanowione w art. 107 ust. 1 TFUE. Co więcej, SO.G.A.S. twierdziła, że środek: (i) nie wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi lub, alternatywnie, (ii) nie przyznaje selektywnej korzyści gospodarczej spółce SO.G.A.S. oraz (iii) nie zakłóca konkurencji ani nie grozi jej zakłóceniem.
(29)
SO.G.A.S. utrzymywała, że kwestionowane środki przyznano w normalnych warunkach rynkowych, wobec czego były zgodne z zasadą inwestora rynkowego. Były zgodne z art. 2446 i 2447 włoskiego kodeksu postępowania cywilnego, zobowiązującymi akcjonariuszy spółki akcyjnej, która straciła ponad jedną trzecią swojego kapitału, do zrekompensowania strat w celu uniknięcia jej likwidacji. Niepokrycie przez akcjonariuszy strat SO.G.A.S., spółki zarządzającej portem lotniczym, skutkowałoby wycofaniem [w rozumieniu art. 13 rozporządzenia ministerialnego (DM) nr 521 z dnia 12 listopada 1997 r.] z częściowego zarządzania portem lotniczym Stretto, powierzonego SO.G.A.S. na podstawie art. 17 dekretu z mocą ustawy nr 67 z 1997 r., jak również uniemożliwiłoby w przyszłości zapewnienie pełnej koncesji na zarządzanie portem lotniczym, o którą wnioskowano do Ministra Transportu. Można było zatem słusznie przypuszczać, że mając podobny wybór, prywatny inwestor postąpiłby tak samo, aby zwiększyć wartość pakietu akcyjnego.
(30)
Beneficjent zaznaczył, że w czerwcu 2008 r. Sąd Powszechny Reggio Calabria zlecił niezależną wycenę spółki, w której wartość spółki oszacowano na poziomie 12-17 mln EUR.
(31)
Aby udowodnić, że istnieją perspektywy rentowności spółki, beneficjent przedstawił Komisji biznesplan sporządzony dla SO.G.A.S. w październiku 2008 r. przez zewnętrznego konsultanta, zawierający prognozę zakładającą przywrócenie rentowności spółki w 2013 r.
(32)
W lipcu 2007 r. opublikowano zaproszenie do składania ofert na częściową prywatyzację SO.G.A.S. Ofertę nabycia 35 % akcji SO.G.A.S. złożyło konsorcjum włosko-argentyńskie (associazione temporanea di imprese lub „ATI”). Akcjonariusze SO.G.A.S. uznali ofertę za ekonomicznie niekorzystną. W marcu 2010 r. opublikowano nowe zaproszenie do składania ofert na zakup 35 % akcji SO.G.A.S. Według SO.G.A.S. dwie odpowiedzi wyrażające zainteresowanie oraz początkowa oferta konsorcjum dowiodły spełnienia zasady inwestora rynkowego.
(33)
SO.G.A.S. utrzymywała również, że Komisja niesłusznie uznała, iż pasażerowie korzystający z portu lotniczego Stretto mogą też korzystać z lotnisk w Katanii, Lamezia Terme lub Crotone, zależnie od miejsca zamieszkania, w związku z czym kwestionowane środki mogą zakłócić konkurencję między podmiotami zarządzającymi portami lotniczymi.
(34)
Po pierwsze, port lotniczy Stretto oraz lotniska w Katanii, Lamezia Terme i Crotone to regionalne porty lotnicze obsługujące loty bezpośrednie, a ich obszary ciążenia nie pokrywają się. Port lotniczy Stretto nie stanowi też konkurencji dla żadnego innego portu lotniczego we Włoszech czy Unii Europejskiej. Szczególne warunki geograficzne i infrastruktura Kalabrii wykluczają możliwość pokrywania się obszaru ciążenia portu lotniczego Stretto z obszarami sąsiednich włoskich portów lotniczych. Port lotniczy Lamezia Terme znajduje się ponad 130 km dalej, około godziny jazdy samochodem od Stretto. Nie ma bezpośredniego szybkiego połączenia między portem lotniczym Stretto a lotniskiem w Crotone, do którego przejazd trwa ponad trzy godziny. Port lotniczy w Katanii znajduje się w innym regionie geograficznym, w odległości ponad 130 km, w przypadku którego czas przejazdu samochodem wynosi od półtorej godziny do godziny i czterdziestu minut.
(35)
SO.G.A.S. przedstawiła tabelę ze współczynnikiem korelacji między przepływem pasażerów w porcie lotniczym Stretto a przepływem w portach lotniczych w Lamezia Terme, Crotone i Katanii. Według tabeli pasażerowie podróżujący przez port lotniczy Stretto stanowili nowy element w ruchu regionalnym. Zamknięcie tego lotniska skutkowałoby zatem stratą części popytu na usługi przewozu lotniczego, a nie jego przekierowaniem na inne lotniska. SO.G.A.S. przedstawiła też tabelę mającą wykazać, że rozpatrywane środki stworzyły w rzeczywistości nowy popyt na usługi przewozu lotniczego na tym obszarze, skutkujący korzyściami zarówno dla przewoźników lotniczych uruchamiających nowe trasy między Stretto a innymi krajowymi i unijnymi portami lotniczymi, jak i dla innych portów lotniczych obserwujących wzrost popytu.
(36)
SO.G.A.S. odrzuciła wstępne ustalenie Komisji, że środki mogły zakłócać konkurencję między liniami lotniczymi. Środków publicznych nie przekazano żadnemu przewoźnikowi lotniczemu w formie niższych opłat lotniskowych bądź innych korzystnych warunków. Opłaty lotniskowe oraz inne warunki operacyjne dla tego portu lotniczego zostały ustalone przez właściwy organ i nie pozostawiały żadnej swobody podmiotowi zarządzającemu portem lotniczym. I wreszcie, SO.G.A.S. utrzymywała, że port lotniczy Stretto obsługiwały głównie linie lotnicze Alitalia (będące operatorem sześciu spośród ośmiu lotów dziennie) i nic nie wskazywało, aby uruchomieniem nowych tras z tego portu były zainteresowane linie czarterowe czy tanie linie lotnicze.
(37)
SO.G.A.S. stwierdziła w konkluzji, że podczas oceny wpływu przedmiotowego środka na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi Komisja powinna w większym stopniu uwzględnić szczególne okoliczności i uznać, że środek nie stanowił pomocy państwa.
4.2. Zgodność pomocy
(38)
W odniesieniu do kwestii, czy środki można uznać za zgodne na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, SO.G.A.S. utrzymywała, że poddane ocenie finansowanie ze środków publicznych miało na celu zapewnienie ciągłości działania podmiotu zarządzającego portem lotniczym oraz rozwój niektórych form działalności gospodarczej. Cel ten uzasadniony był faktem, że małe porty lotnicze zazwyczaj nie generują dochodów, które wystarczyłyby do pokrycia kosztów w celu spełnienia wymogów w zakresie bezpieczeństwa i ochrony. Mając ponadto na uwadze charakterystykę infrastruktury tego lotniska oraz wynikające z niej ograniczenia, nałożone przez krajowy organ lotnictwa cywilnego ENAC (7), port lotniczy Stretto miałby poważne trudności z obsługą linii czarterowych i tanich linii lotniczych.
(39)
W szczególności, według parametrów ENAC port lotniczy Stretto sklasyfikowano jako port lotniczy poziomu II. Za podstawę tej klasyfikacji przyjęto rozmiary infrastruktury, a nie przepływ pasażerów; zgodnie z jej wymogami porty lotnicze o małym przepływie pasażerów, aby spełnić normy w zakresie bezpieczeństwa, muszą ponosić takie same koszty jak porty lotnicze obsługujące ponad milion pasażerów.
(40)
Bez finansowania publicznego będącego przedmiotem postępowania port lotniczy zmuszony byłby wycofać się z rynku, co spowodowałoby ujemne skutki na poziomie regionu, jeśli chodzi o mobilność jego mieszkańców. Uniemożliwiłoby to również akcjonariuszom zwrot z inwestycji, które poczynili.
(41)
I w końcu, lub alternatywnie, SO.G.A.S. utrzymywała, że w tym przypadku ma zastosowanie decyzja Komisji 2005/842/WE (8) w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym i na tej podstawie dane środki pomocy powinny zostać w każdym wypadku uznane za zgodne z rynkiem wewnętrznym oraz zwolnione z wymogu ich zgłaszania.
(42)
SO.G.A.S. twierdziła, że ponieważ natężenie ruchu w porcie lotniczym w okresie odniesienia nie przekraczało miliona pasażerów rocznie, w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. d) decyzji 2005/842/WE zarządzanie portem lotniczym było usługą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym („UOIG”). SO.G.A.S. zaznaczyła, że zgodnie z dekretem z mocą ustawy nr 250 z dnia 25 lipca 1997 r. władze lokalne mogły posiadać akcje wyłącznie w spółkach, którym powierzono świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym. SO.G.A.S. zawsze była własnością władz lokalnych Kalabrii i Mesyny, w związku z czym można domniemywać, że zarządzanie przedmiotowym portem lotniczym kwalifikowało się jako UOIG. Aby wykazać, że zarządzanie przedmiotowym portem lotniczym w istocie stanowiło UOIG, SO.G.A.S. przedstawiła decyzje gminy Reggio Calabria z dnia 27 lipca 2010 r. i 19 czerwca 2010 r., które nawiązywały do znaczenia usług portu lotniczego na poziomie regionu.
(43)
Rekompensatę z tytułu świadczenia usług publicznych ograniczono do strat poniesionych przez podmiot zarządzający portem lotniczym w związku ze świadczeniem UOIG, wobec czego była ona zgodna z zasadami konieczności i proporcjonalności ustanowionymi w art. 5 ust. 1 decyzji 2005/842/WE. W kwestii braku jakiegokolwiek aktu, który powierzałby świadczenie UOIG podmiotowi zarządzającemu portem lotniczym, SO.G.A.S. zaproponowała sporządzenie umowy eliminującej wszelkie wątpliwości co do spełniania czterech kryteriów z orzecznictwa w sprawie Altmark (9) w przypadku portu lotniczego Stretto.
5. UWAGI PRZEDSTAWIONE PRZEZ WŁADZE WŁOSKIE
(44)
W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja zwróciła uwagę, że Włochy potwierdziły, iż SO.G.A.S. formalnie nie powierzono świadczenia UOIG, wobec czego zgodności kwestionowanych środków nie można oceniać na podstawie przepisów odnoszących się do UOIG.
5.1. Pytanie, czy działalność portu lotniczego jest usługą świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym (UOIG)
(45)
W trakcie postępowania Włochy utrzymywały, że objęte oceną środki stanowią rekompensatę z tytułu świadczenia przez SO.G.A.S. usług w ogólnym interesie gospodarczym. Władze włoskie twierdziły, że w sytuacji braku dowodów podważających to twierdzenie ocena ex post mogłaby rozstrzygnąć, że w przypadku SO.G.A.S. spełniono wymogi UE dotyczące UOIG.
(46)
Włochy utrzymywały, że kierunek obrany przez Komisję nadawał nadmierne znaczenie formalnym, a nie merytorycznym wymogom dotyczącym UOIG. Na poparcie tego argumentu Włochy przedstawiły pobieżną ocenę czterech kryteriów z orzecznictwa w sprawie Altmark. Włochy twierdziły, że w rzeczywistości SO.G.A.S. powierzono misję świadczenia usług publicznych. Misję tę bezpośrednio i pośrednio potwierdzało kilka aktów administracyjnych wydanych przez władze lokalne. Włochy przedstawiły protokół posiedzenia zarządu gminy Reggio Calabria w dniu 17 października 2007 r., na którym zarząd podjął decyzję o subsydiowaniu strat podmiotu zarządzającego portem lotniczym, jak również protokoły posiedzeń tego samego organu w dniach 16 czerwca 2009 r. i 31 grudnia 2009 r., które zdaniem Włoch dowodziły, iż działalność portu lotniczego stanowi UOIG. Protokół z posiedzenia, które odbyło się 17 października 2007 r., zawiera następujący zapis: „Region Kalabrii stoi na stanowisku, że niektóre działania portu lotniczego Reggio Calabria są konieczne w celu świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym, oraz zobowiązał SO.G.A.S. do wykonywania szeregu zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, aby zapewnić prawidłowe działanie w interesie publicznym. W takich sytuacjach władze mogą subsydiować podmiot zarządzający portem lotniczym w celu pokrycia dodatkowych kosztów związanych z wypełnianiem tych obowiązków, których charakter nie wyklucza możliwości stwierdzenia, iż ogólne zarządzanie portem lotniczym można uznać za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym”.
(47)
Ujmując ogólniej, region Kalabrii był stroną Protokołu w sprawie rozwoju portów lotniczych w Lamezia Terme, Crotone i Reggio Calabria, w którym wyraźnie stwierdzono, że usługi portu lotniczego są usługami publicznymi o zasadniczym znaczeniu dla gospodarczego i społecznego rozwoju regionu, w związku z czym mogą być finansowane z funduszy UE, krajowych lub regionalnych.
(48)
Włochy podkreśliły też, że w dniu 28 grudnia 2008 r. podmiot zarządzający portem lotniczym wystąpił do akcjonariuszy o pokrycie strat, które poniósł w szczególności w związku z wykonywaniem zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, i utrzymywały, że żaden prywatny podmiot nie świadczyłby usług zarządzania portem lotniczym na zasadach czysto komercyjnych. Tym samym spełniono pierwsze kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark.
(49)
Wskaźniki przyjęte za podstawę obliczenia rekompensaty można łatwo wywnioskować z bilansu SO.G.A.S., w którym wyraźnie wykazano koszty operacyjne. Finansowanie publiczne ograniczono do kwoty strat, bez dodatkowych środków dla beneficjenta.
(50)
W kwestii trzeciego kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark Włochy utrzymywały, że w przypadku usług publicznych działań akcjonariusza publicznego nie da się porównać z działaniami prywatnego inwestora. Postępowanie organu publicznego można uzasadnić celami interesu publicznego, które uniemożliwiły zastosowanie zasady inwestora rynkowego. W tym przypadku postępowanie akcjonariuszy publicznych nie było podyktowane względami komercyjnymi, wobec czego nie można go porównać do postępowania inwestora rynkowego. Włochy stwierdziły, że w rozpatrywanej sprawie trzecie kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark, które wydaje się wymagać zastosowania zasady inwestora rynkowego, jest bez znaczenia.
(51)
Włochy wyraziły opinię, że skoro działalność SO.G.A.S. stanowi usługę świadczoną w interesie ogólnym, zastrzyki kapitałowe można uznać za rekompensatę z tytułu świadczenia takich usług na podstawie oceny ex post, w związku z czym nie stanowią pomocy państwa.
5.2. Zgodność pomocy
(52)
Włochy stwierdziły, że gdyby środki zostały uznane za pomoc państwa, powinny jednak zostać zakwalifikowane jako zgodne z art. 2 ust. 1 decyzji 2005/842/WE.
5.3. Brak zakłócenia konkurencji
(53)
Włochy powołały się na pkt 39 wytycznych dotyczących sektora lotnictwa z 2005 r., według którego „finansowanie przyznane na rzecz małych regionalnych portów lotniczych (kategoria D) niesie ze sobą mniejsze ryzyko zakłócenia konkurencji lub wywarcia na wymianę wpływu sprzecznego ze wspólnym interesem”.
(54)
Ponadto władze włoskie twierdziły, że działalność portu lotniczego była nierentowna. Dowodził tego fakt, że chociaż początkowy zamiar częściowej prywatyzacji portu lotniczego szeroko upowszechniono, procedura zakończyła się niepowodzeniem. Mając na uwadze, że potencjalni inwestorzy musieliby pokryć przewidywane straty w następnych latach, jak stwierdzono w biznesplanie opublikowanym w ramach przetargu, jak również uwzględniając fakt, że jedyną otrzymaną ofertę uznano za ekonomicznie niekorzystną, oczywiste było, że działalność była z natury nierentowna. Ponadto fakt, że oferenci nie byli gotowi do pokrycia potencjalnych przyszłych strat w nieograniczonym zakresie, lecz jedynie we wstępnie ustalonych granicach, dowodzi, iż nie był to rynek atrakcyjny dla inwestorów, co z kolei oznacza brak możliwości wywarcia wpływu przez przedmiotowe środki na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
6. SPOSTRZEŻENIA WŁOCH DOTYCZĄCE UWAG PRZEDSTAWIONYCH PRZEZ ZAINTERESOWANE STRONY
(55)
W piśmie z dnia 27 kwietnia 2012 r. władze włoskie, w imieniu regionu Kalabrii, przesłały Komisji spostrzeżenia dotyczące uwag SO.G.A.S.
(56)
Włochy poparły argumenty SO.G.A.S., w tym stanowisko SO.G.A.S., że środki objęte oceną dotyczyły UOIG, co w opinii Włoch oznaczało, że nie można ich uznać za pomoc państwa.
(57)
Włochy twierdziły też, iż środki nie zakłóciły konkurencji ani nie wpłynęły na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
7. OCENA POMOCY
7.1. Istnienie pomocy
(58)
Artykuł 107 ust. 1 TFUE stanowi, że z zastrzeżeniem innych postanowień Traktatu, „wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.
(59)
Kryteria ustanowione w art. 107 ust. 1 mają charakter łączny: rozpatrywane środki będą stanowiły pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną wszystkie powyższe warunki. Wsparcie finansowe musi zatem
a)
zostać przyznane przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych;
b)
sprzyjać niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów;
c)
zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji; oraz
d)
wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(60)
W wyroku w sprawie portu lotniczego Leipzig-Hallet (10) Sąd orzekł, że budowa i prowadzenie cywilnego portu lotniczego stanowią działalność gospodarczą. Jedyny wyjątek dotyczy niektórych rodzajów działalności, które z zasady realizuje się w ramach wykonywania uprawnień publicznych i tym samym nie można ich uznać za działalność gospodarczą. Finansowanie takich rodzajów działalności przez państwo nie podlega zasadom pomocy państwa. Nie ma zatem wątpliwości, że SO.G.A.S. jest przedsiębiorstwem podlegającym prawu w sprawie pomocy państwa, ponieważ zarządza portem lotniczym Stretto i oferuje usługi portu lotniczego za wynagrodzeniem podmiotom gospodarczym (głównie liniom lotniczym) działającym w porcie lotniczym.
7.1.1. Zasoby państwowe
(61)
Pojęcie pomocy państwa ma zastosowanie do każdej korzyści przyznanej bezpośrednio lub pośrednio, finansowanej ze środków publicznych i przyznanej przez samo państwo lub przez organ pośredniczący działający na podstawie uprawnień przyznanych mu przez państwo. Dotyczy ono zatem wszystkich korzyści przyznanych przez regionalne lub lokalne organy państw członkowskich, niezależnie od ich statusu i rodzaju (11).
(62)
W pkt 27 i 28 decyzji o wszczęciu postępowania Komisja zwróciła uwagę, że objęte oceną środki polegały na przekazaniu SO.G.A.S. funduszy przez kilka organów władzy regionalnej i lokalnej, a mianowicie przez region Kalabrii, prowincję Reggio Calabria, gminę Mesyna oraz gminę Reggio Calabria. Komisja w związku z tym przyjęła, że kwestionowane środki obejmowały zasoby państwowe i można je przypisać państwu. Komisja uznała również zasoby włoskich izb handlowych za zasoby państwowe. Izby handlowe są organami publicznymi podlegającymi prawu publicznemu, zgodnie z którym stanowią część administracji publicznej i powierzono im publiczne funkcje, w związku z czym Komisja uznała, że ich decyzje można przypisać Włochom. Na tej podstawie zasoby Izby Handlowej Mesyny stanowiły zasoby państwowe i ich przekazanie można przypisać państwu. Włochy ani żadna z zainteresowanych stron nie kwestionowały tego wstępnego ustalenia w trakcie postępowania.
(63)
Komisja potwierdza zatem, że wszystkie środki objęte oceną zostały przyznane z zasobów państwowych i można je przypisać państwu.
7.1.2. Selektywna korzyść gospodarcza
(64)
Finansowanie publiczne jest selektywne, ponieważ korzysta z niego jedno przedsiębiorstwo - SO.G.A.S. Pokrywa straty poniesione przez SO.G.A.S. w związku z prowadzeniem przez nią zwykłej działalności gospodarczej.
(65)
W kwestii uznania budowy i obsługi infrastruktury portu lotniczego za działalność gospodarczą Komisja stoi na stanowisku, że finansowanie publiczne przyznane SO.G.A.S., podmiotowi zarządzającemu taką infrastrukturą, obejmujące koszty, które podmiot zarządzający portem lotniczym musiałby w normalnych warunkach pokryć samodzielnie, skutkuje korzyścią gospodarczą dla SO.G.A.S., ponieważ umacnia pozycję spółki na rynku i uniemożliwia mechanizmom rynkowym wywołanie ich normalnych skutków (12).
(66)
Chociaż na początkowym etapie Włochy stwierdziły, że portowi lotniczemu nie powierzono formalnie świadczenia UOIG, Komisja zauważa, że Włochy zmieniły stanowisko po przyjęciu decyzji o wszczęciu postępowania i uznały, że kwestionowane finansowanie publiczne stanowiło w rzeczywistości rekompensatę za wykonanie zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych (13).
(67)
W wyroku w sprawie Altmark Trybunał Sprawiedliwości określił poniższe kryteria służące ustaleniu, czy rekompensata za świadczenie UOIG stanowi korzyść w myśl art. 107 TFUE (14):
1)
przedsiębiorstwo będące beneficjentem musi być rzeczywiście zobowiązane do wykonywania świadczeń związanych z usługą publiczną i świadczenia te muszą być jasno zdefiniowane („pierwsze kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark”);
2)
wskaźniki, na podstawie których obliczana jest rekompensata, muszą być wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób („drugie kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark”);
3)
rekompensata z tytułu wykonywania świadczeń związanych z usługą publiczną nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części poniesionych kosztów, przy uwzględnieniu odpowiednich przychodów oraz rozsądnego zysku z tytułu wykonania tych świadczeń („trzecie kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark”);
4)
jeżeli wybór przedsiębiorstwa, które ma wykonywać świadczenia związane z usługą publiczną, nie został w danym przypadku dokonany w ramach procedury udzielania zamówień publicznych, pozwalającej na wyłonienie kandydata zdolnego do wykonywania tych świadczeń przy najniższym koszcie dla społeczności, poziom koniecznej rekompensaty powinien zostać ustalony na podstawie analizy kosztów, jakie przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i wyposażone w środki transportu odpowiednio do tego, by móc uczynić zadość wymogom stawianym usłudze publicznej, poniosłoby na wykonanie takich świadczeń, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku osiąganego przy wykonywaniu tych świadczeń („czwarte kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark”).
7.1.2.1. Pierwsze kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark
(68)
Pierwsze kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark pokrywa się z wymogiem ustanowionym w art. 106 ust. 2 TFUE, według którego usługa musi być jednoznacznie zdefiniowana i powierzona (15).
(69)
Przede wszystkim art. 106 ust. 2 TFUE ma zastosowanie wyłącznie do przedsiębiorstw „zobowiązanych do zarządzania” UOIG. Trybunał Sprawiedliwości konsekwentnie uwydatniał konieczność istnienia aktu powierzającego świadczenie usług (16). Akt powierzenia takiego zadania jest konieczny w celu określenia obowiązków przedsiębiorstwa i państwa. Wobec braku takiego urzędowego aktu nieznane jest konkretne zadanie danego przedsiębiorstwa i nie można określić uczciwej rekompensaty (17). Konieczność jasnego określenia UOIG stanowi zatem naturalny i nieodłączny element koncepcji powierzenia obowiązku i wynika bezpośrednio z art. 106 ust. 2 TFUE. Logika nakazuje zdefiniować również usługę powierzaną przedsiębiorstwu.
(70)
Już w komunikacie z 2001 r. w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym Komisja zwróciła uwagę na powiązanie definicji powierzenia obowiązku z koniecznością zapewnienia i proporcjonalnością rekompensaty z tytułu świadczenia UOIG na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE (18). W pkt 22 komunikatu stwierdza się, że „w każdym jednak przypadku, aby zastosowanie miał wyjątek przewidziany w art. 106 ust. 2 TFUE, misja usługi publicznej musi być jasno zdefiniowana i wyraźnie powierzona na mocy aktu władzy publicznej […] Obowiązek ten jest konieczny dla zapewnienia obywatelom pewności prawnej i przejrzystości, oraz jest niezbędny Komisji do wykonywania oceny proporcjonalności”. Powierzenie i zdefiniowanie obowiązku jest zatem logicznym warunkiem wstępnym każdej istotnej oceny proporcjonalnego poziomu rekompensaty. Sądy unijne konsekwentnie uwydatniały potrzebę jasnego określenia świadczeń związanych z usługą publiczną w celu zastosowania wyjątku z orzecznictwa w sprawie Altmark i art. 106 ust. 2 TFUE (19).
(71)
Stanowisko to potwierdzają Wspólnotowe ramy dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych z 2005 r. (20). Zgodnie z pkt 8 Wspólnotowych ram rekompensatę z tytułu świadczenia usług publicznych stanowiącą pomoc w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym, jeżeli spełnione są warunki tych ram. Do warunków takich zalicza się przede wszystkim powierzenie świadczenia UOIG w drodze jednego lub więcej aktów urzędowych, w których określa się między innymi dokładny charakter i czas trwania zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych, wskaźniki służące do obliczania, kontroli i przeglądu rekompensaty oraz ustalenia dotyczące unikania i zwrotów nadwyżek rekompensat.
(72)
W komunikacie Komisji w sprawie stosowania reguł Unii Europejskiej w dziedzinie pomocy państwa w odniesieniu do rekompensaty z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym z 2011 r. (21) również stwierdzono, że UOIG oraz zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych muszą być wcześniej jasno zdefiniowane. Zgodnie z pkt 51 tego komunikatu „wykonanie UOIG musi być powierzone jednemu przedsiębiorstwu lub kilku przedsiębiorstwom, aby art. 106 ust. 2 Traktatu miał zastosowanie”. Zatem danym przedsiębiorstwom musi zostać powierzone przez państwo szczególne zadanie. Także pierwsze kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark zawiera wymóg, by na przedsiębiorstwie spoczywało zobowiązanie do świadczenia usługi publicznej. A zatem, aby zapewnić zgodność z orzecznictwem w sprawie Altmark, konieczne jest powierzenie usługi publicznej, w ramach którego zdefiniowano zobowiązania odnośnych przedsiębiorstw i odnośnego organu. Punkt 52 stanowi, że zadanie z zakresu usług publicznych musi być powierzone w formie aktu lub szeregu aktów, które muszą co najmniej określać treść i czas trwania zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych; przedsiębiorstwo i w stosownych przypadkach odnośne terytorium; charakter wszelkich praw wyłącznych lub specjalnych przyznanych przedsiębiorstwu przez odnośny organ; wskaźniki służące do obliczania, kontrolowania i przeglądu kwot rekompensaty; oraz ustalenia dotyczące unikania nadwyżki rekompensaty i jej zwrotu.
(73)
Władze włoskie utrzymują jednak, że Komisja przyjęła podejście nadmiernie formalistyczne, i że w rzeczywistości SO.G.A.S. powierzono zadanie świadczenia UOIG; w tej kwestii powołują się w większości na dokumenty sporządzone po zatwierdzeniu kwestionowanych środków.
(74)
Zdaniem Włoch fakt, iż zarządzanie portem lotniczym Stretto jest UOIG, można wywnioskować z kilku decyzji podjętych na poziomie regionalnym, zawierających odniesienie do interesu publicznego związanego z usługami portu lotniczego oraz instrumentalnej roli, jaką te usługi odgrywają w rozwoju regionu. Wspomniane decyzje regionalne nie określają jednak wyraźnie domniemanych UOIG, powierzonych podmiotowi zarządzającemu portem lotniczym, ani nie zawierają żadnych zasad dotyczących rekompensaty z tytułu świadczenia tych usług. Ponadto akty te przyjęto w 2007 r. i później, zatem pojawiły się one po domniemanym przystąpieniu do świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym, tj. po działalności portu lotniczego w okresie 2004-2006. Włochy nie udostępniły też Komisji żadnego innego dokumentu, który przedstawiałby zakres domniemanych, nałożonych na beneficjenta zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych i który byłby sporządzony przed 2004 r.
(75)
Komisja uważa zatem, że w przedmiotowej sprawie domniemanej UOIG nie powierzono beneficjentowi w prawidłowy sposób.
(76)
Komisja nie może zgodzić się z argumentem władz włoskich, jakoby rekompensatę za UOIG można było w uzasadniony prawnie sposób wypłacać nawet wówczas, gdy usług nie zdefiniowano ex ante jako UOIG i nie powierzono beneficjentowi na tej podstawie obowiązku ich świadczenia. Jeżeli tak by było, państwom członkowskim pozostawiono by swobodę w kwestii ponownego rozpatrywania potrzeby nałożenia zobowiązań z tytułu usług publicznych według ich własnego uznania ex post. W przypadku odnotowania przez przedsiębiorstwo strat operacyjnych państwo członkowskie mogłoby powierzyć mu wykonywanie zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych i przyznać rekompensatę, zapewniając tym samym danemu przedsiębiorstwu wsparcie niezależnie od oceny ex ante faktycznej potrzeby świadczenia usługi w interesie ogólnym. Podejścia takiego nie można pogodzić z wymogiem, aby UOIG była powierzona konkretnemu przedsiębiorstwu na podstawie jednego lub więcej niż jednego aktu, określającego między innymi charakter i czas trwania zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych, wskaźniki służące do obliczania, kontroli i przeglądu rekompensaty oraz ustalenia dotyczące unikania i zwrotów nadwyżek rekompensat. Argument władz włoskich dotyczący zasadniczego znaczenia usług portu lotniczego dla rozwoju gospodarczego regionu jest niewystarczający, by wykazać prawidłowe powierzenie beneficjentowi obowiązku świadczenia UOIG, ponieważ wcześniej nie zdefiniowano w przejrzysty sposób zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych ani zasad dotyczących rekompensaty.
(77)
Ponadto postępowanie zgodne z sugestią władz włoskich oraz uznanie prawa państw członkowskich do powierzania ex post UOIG skutkowałoby uprzywilejowanym traktowaniem państw członkowskich, które nie wywiązały się z obowiązku zgłaszania pomocy i stosowania okresu zawieszenia. Takie państwa członkowskie mogłyby utrzymywać, że pomoc przyznana przedsiębiorstwu wbrew prawu była w rzeczywistości konieczna do pokrycia kosztów usług publicznych, które beneficjent świadczył, mimo że nie zostały one wcześniej zdefiniowane ani powierzone danemu przedsiębiorstwu. Państwa członkowskie, które wywiązały się z obowiązku zgłaszania środków musiałyby jednak wyraźnie powierzyć i zdefiniować UOIG ex ante, aby zachować zgodność z przepisami w sprawie UOIG oraz orzecznictwem Altmark.
(78)
To zachęciłoby państwa członkowskie do niezgłaszania nowej pomocy państwa, wbrew ugruntowanej zasadzie, według której państw członkowskich niezgłaszających pomocy państwa nie można traktować korzystniej od państw członkowskich, które taką pomoc zgłaszają (22).
(79)
Podsumowując, Komisja stwierdza, że pierwsze kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark nie zostało spełnione; Komisja uważa też, iż nie spełniono również pozostałych kryteriów z orzecznictwa w sprawie Altmark, z przyczyn, które określono poniżej.
7.1.2.2. Drugie kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark
(80)
Nie ustalono wcześniej wskaźników na potrzeby obliczenia rekompensaty. W aktach, w których władze włoskie powierzają świadczenie usług nie wyszczególniono usług, jakie beneficjent ma świadczyć, jak również nie ustanowiono żadnego mechanizmu przyznawania rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych rzekomo powierzonych beneficjentowi.
7.1.2.3. Trzecie kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark
(81)
Według trzeciego kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark rekompensata z tytułu wykonania świadczeń związanych z usługą publiczną nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części poniesionych kosztów, przy uwzględnieniu odpowiednich przychodów oraz rozsądnego zysku z tytułu wykonania tych świadczeń.
(82)
Komisja nie może zgodzić się z argumentem Włoch, jakoby za sprawą ograniczenia finansowania do wyrównania strat operacyjnych port lotniczy otrzymał jedynie publiczne środki finansowe wymagane do wykonania zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych. Podstawowa zasada oceny proporcjonalności rekompensaty jest taka, że rekompensata może być podyktowana wyłącznie kosztami netto poniesionymi przez operatora publicznego za wykonanie zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych. Wobec nieokreślenia w jasny sposób zobowiązań nałożonych na beneficjenta Komisja nie może jednoznacznie ustalić, jakie koszty wzięto pod uwagę przy obliczaniu kwoty rekompensaty.
(83)
Nawet jeżeli ogólne zarządzanie portem lotniczym można by uznać za UOIG, niektóre działania, niezwiązane bezpośrednio z podstawową działalnością, w tym budowa, finansowanie, używanie i wynajmowanie gruntów oraz budynków na potrzeby biur, magazynów, hoteli i przedsiębiorstw przemysłowych zlokalizowanych w porcie lotniczym, jak również sklepów, restauracji i parkingów samochodowych, nie wchodzą w zakres UOIG, w związku z czym nie można ich subsydiować na zasadach UOIG. Władze włoskie nie przedstawiły żadnych dowodów, aby wykazać, że nie subsydiowano działalności niezwiązanej bezpośrednio z podstawową działalnością portu lotniczego, zgodnie z wymogami pkt 34 i 53 ppkt (iv) wytycznych dotyczących sektora lotnictwa z 2005 r.
7.1.2.4. Czwarte kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark
(84)
Zgodnie z czwartym kryterium z orzecznictwa w sprawie Altmark, jeżeli rekompensata ma nie stanowić pomocy, musi zostać ograniczona do koniecznego minimum. Kryterium to uważa się za spełnione w przypadku gdy odbiorcę rekompensaty wybrano w ramach procedury udzielania zamówień publicznych lub, jeżeli sytuacja taka nie miała miejsca, w przypadku gdy kwotę rekompensaty obliczono przez odniesienie do kosztów sprawnie funkcjonującego przedsiębiorstwa.
(85)
W przedmiotowym przypadku beneficjenta nie wybrano w ramach procedury udzielania zamówień publicznych. Włochy nie przedstawiły też Komisji żadnego dowodu, który wskazywałby na ustalenie poziomu rekompensaty na podstawie analizy kosztów, jakie typowe przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i wyposażone w środki odpowiednio do tego, by móc uczynić zadość wymogom stawianym usługom publicznym, poniosłoby na wykonanie takich zobowiązań, przy uwzględnieniu odpowiednich przychodów oraz rozsądnego zysku z tytułu wypełniania tych zobowiązań. Zdaniem Komisji nie można zatem stwierdzić, że wysokość przedmiotowego finansowania publicznego ustalono na podstawie kosztów sprawnie funkcjonującego przedsiębiorstwa.
(86)
W konsekwencji Komisja nie może uznać, że beneficjent świadczył usługi po najniższych kosztach dla społeczeństwa.
(87)
W celu uzupełnienia Komisja zwraca uwagę na fakt, iż w trakcie postępowania beneficjent twierdził, że środki są zgodne z zasadą inwestora rynkowego. Chociaż podmiot zarządzający portem lotniczym odnotował straty, założenie, że działalność przyniosłaby zwrot, byłoby sprawiedliwe.
(88)
Podważając argument beneficjenta, Komisja przede wszystkim zaznacza, że w trakcie postępowania Włochy nie twierdziły, jakoby państwo zainwestowało w podmiot zarządzający portem lotniczym z myślą o zyskach, lecz w rzeczywistości utrzymywały, że zasada inwestora rynkowego w danym przypadku nie ma zastosowania (zob. motyw 49).
(89)
Po drugie, w przypadku oceny na podstawie zasady inwestora rynkowego należy ustalić, czy prywatny inwestor postąpiłby podobnie w zbliżonych okolicznościach. Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że o ile zachowanie inwestora prywatnego, z którym należy porównywać interwencję inwestora publicznego realizującego cele polityki gospodarczej, nie musi być tożsame z zachowaniem zwykłego inwestora lokującego kapitał w celu uzyskania zysku w stosunkowo krótkim czasie, jednak musi to być przynajmniej zachowanie prywatnego holdingu lub prywatnej grupy przedsiębiorstw realizujących ogólną lub sektorową politykę strukturalną i kierujących się kryteriami rentowności w dłuższej perspektywie (23). Aby zbadać, czy państwo przyjęło zachowanie ostrożnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej, należy jego działania osadzić w kontekście czasu, w którym stosowano środki wsparcia finansowego, tak aby ocenić, czy decyzje państwa były uzasadnione pod względem gospodarczym, unikając przy tym wszelkich ocen bazujących na sytuacji późniejszej (24). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jeżeli państwo członkowskie powołuje się w trakcie postępowania administracyjnego na zasadę inwestora rynkowego, w razie wątpliwości musi ono jednoznacznie wykazać na podstawie obiektywnych i weryfikowalnych dowodów, że dany środek został wdrożony w ramach działalności państwa jako akcjonariusza. Dowód taki musi jasno wskazywać, że dane państwo członkowskie przed lub równocześnie z przyznaniem korzyści gospodarczej wydało decyzję o dokonaniu inwestycji w przedsiębiorstwo publiczne za pomocą środka, który został faktycznie wdrożony (25).
(90)
Komisja nie może zgodzić się z argumentem beneficjenta, który utrzymuje, że objęte oceną środki były podyktowane perspektywą rentowności przedsiębiorstwa, przedstawioną w biznesplanie sporządzonym w celu przywrócenia rentowności przedsiębiorstwa w 2008 r., czyli po podjęciu decyzji w sprawie omawianych środków. Komisja uważa, że prywatny inwestor zdecydowałby się na zastrzyk kapitałowy w przedsiębiorstwo, którego kapitał zmniejszył się do poziomu poniżej prawnie dopuszczalnego limitu, jak miało to miejsce w przypadku SO.G.A.S., wyłącznie wówczas, gdy w czasie dokonywania takiego zastrzyku mógłby spodziewać się przywrócenia rentowności przedsiębiorstwa w rozsądnym czasie. Ponieważ władze włoskie ani SO.G.A.S. nie przedstawiły żadnych konkretnych dowodów z okresu poprzedzającego podjęcie decyzji w sprawie przedmiotowych środków na potwierdzenie, że władze publiczne chciały dokonać inwestycji i słusznie mogły oczekiwać zwrotu z poczynionej inwestycji, który byłby akceptowalny dla prywatnego inwestora, jak również mając na uwadze jednoznaczne potwierdzenie przez Włochy braku zastosowania zasady inwestora rynkowego w tym przypadku, Komisja uznaje dane środki za niezgodne z zasadą inwestora rynkowego.
7.1.2.5. Wnioski
(91)
Komisja stwierdza, że w przedmiotowym przypadku nie spełniono żadnego z czterech kryteriów z orzecznictwa w sprawie Altmark, a środki są niezgodne z zasadą inwestora rynkowego. W związku z tym Komisja uważa, że za sprawą kwestionowanych środków, czyli zastrzyków kapitałowych na pokrycie strat poniesionych przez SO.G.A.S. w latach 2004, 2005 i 2006, przyznano korzyść gospodarczą SO.G.A.S.
7.1.3. Zakłócenie konkurencji oraz wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi
(92)
W kwestii zakłócenia konkurencji Włochy zaznaczają, że zgodnie z wytycznymi dotyczącymi sektora lotnictwa z 2005 r. „finansowanie przyznane na rzecz małych regionalnych portów lotniczych (kategoria D) niesie ze sobą mniejsze ryzyko zakłócenia konkurencji lub wywarcia na wymianę handlową wpływu sprzecznego ze wspólnym interesem”. Zapis ten jednak odnosi się do oceny zgodności pomocy państwa na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE i nie jest próbą stwierdzenia, że publiczne finansowanie małych portów lotniczych nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1.
(93)
Ponadto pkt 40 wytycznych dotyczących sektora lotnictwa z 2005 r. stanowi też, że „poza tymi bardzo ogólnymi uwagami, niemożliwe jest ustalenie metodologii dostosowanej do wszystkich możliwych sytuacji, zwłaszcza jeśli chodzi o porty lotnicze kategorii C i D. Dlatego wszelkie środki, które mogłyby stanowić pomoc państwa na rzecz portu lotniczego, powinny być zgłaszane, aby można było zbadać ich wpływ na konkurencję i wymianę między państwami członkowskimi lub stwierdzić ich zgodność”.
(94)
Port lotniczy Stretto znajduje się na południowym krańcu włoskiego półwyspu i jest jednym z trzech portów lotniczych w regionie Kalabrii. Natężenie ruchu w porcie lotniczym stale utrzymywało się na poziomie poniżej miliona pasażerów (26). W myśl wytycznych dotyczących sektora lotnictwa z 2005 r. port lotniczy w czasie wprowadzenia rozpatrywanych środków w życie zaliczał się zatem do kategorii D - „małe regionalne porty lotnicze”. W okresie 2004-2012 przepływ pasażerów obsługiwanych w danym porcie lotniczym wzrósł jednak dwukrotnie.
(95)
Rynek zarządzania i obsługi portów lotniczych, w tym małych regionalnych portów lotniczych, jest rynkiem otwartym na konkurencję, na którym działalność prowadzi wiele prywatnych i publicznych przedsiębiorstw w całej Unii Europejskiej. Potwierdza to fakt, że Włochy postanowiły częściowo sprywatyzować port lotniczy Stretto i w tym celu opublikowały w 2007 r. zaproszenie do składania ofert, skierowane do przedsiębiorstw ze wszystkich państw członkowskich UE (zob. motyw 32). Finansowanie ze środków publicznych podmiotu zarządzającego portem lotniczym może zatem zakłócać konkurencję na rynku zarządzania i obsługi infrastruktury portów lotniczych. Ponadto porty lotnicze mogą ze sobą konkurować, by przyciągnąć ruch lotniczy i pasażerów nawet z innych obszarów ciążenia. W pewnym stopniu i dla niektórych pasażerów różne kierunki mają charakter substytucyjny. Publiczne finansowanie portów lotniczych może zatem zakłócać konkurencję oraz wpływać na wymianę handlową na rynku przewozów lotniczych w całej Unii.
(96)
W okresie istotnym dla niniejszej sprawy port lotniczy Stretto obsługiwał przede wszystkim kierunki krajowe oraz dwa kierunki międzynarodowe - Paryż i Maltę, a otrzymane fundusze pozwoliły mu pozostać na rynku i znacznie rozszerzyć działalność; Komisja uważa zatem, że przedmiotowe środki mogą zakłócać konkurencję i wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
7.1.4. Stwierdzenie istnienia pomocy
(97)
Komisja stwierdza, że zastrzyki kapitałowe przyznane SO.G.A.S. przez publicznych akcjonariuszy spółki w celu pokrycia strat poniesionych przez nią w latach 2004, 2005 i 2006 stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
7.2. Legalność pomocy
(98)
Środki objęte postępowaniem wprowadzono w życie przed ich formalnym zatwierdzeniem przez Komisję; zatem Włochy nie wywiązały się z obowiązku stosowania okresu zawieszenia ustanowionego w art. 108 ust. 3 TFUE.
7.3. Zgodność pomocy
7.3.1. Zgodność pomocy na podstawie reguł dotyczących UOIG
(99)
SO.G.A.S. utrzymuje, że pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE.
(100)
Artykuł 106 ust. 2 stanowi, że „przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają normom Traktatów, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych. Rozwój handlu nie może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii”.
(101)
Artykuł ten zezwala na wyjątek od zakazu przyznawania pomocy państwa określonego w art. 107 TFUE w zakresie, w jakim pomoc jest konieczna i proporcjonalna w celu świadczenia UOIG w akceptowalnych warunkach gospodarczych. Zgodnie z art. 106 ust. 3 Komisja czuwa nad stosowaniem postanowień tego artykułu, między innymi określając warunki, w jakich jej zdaniem spełnione są kryteria dotyczące konieczności i proporcjonalności.
(102)
Do dnia 31 stycznia 2012 r. strategię Komisji w zakresie stosowania wyjątku przewidzianego w art. 106 ust. 2 TFUE określały Wspólnotowe ramy dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych („ramy UOIG 2005”) (27) oraz decyzja 2005/842/WE.
(103)
W dniu 31 stycznia 2012 r. wszedł w życie nowy pakiet UOIG, na który składały się Zasady ramowe Unii Europejskiej dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (2011) („zasady ramowe UOIG 2011”) (28) oraz decyzja Komisji 2012/21/UE (29).
7.3.1.1. Zgodność pomocy na podstawie decyzji 2005/842/WE
(104)
Środki wdrożono w czerwcu 2004 r., czerwcu 2005 r. oraz w grudniu 2007 r. Beneficjent twierdzi, że środki były zwolnione z obowiązku zgłoszenia na podstawie decyzji 2005/842/WE.
(105)
Decyzja 2005/842/WE przewiduje, że pomoc państwa przyznawana w formie rekompensat z tytułu świadczenia usług publicznych przedsiębiorstwom w związku z usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym jest zgodna, jeżeli spełnia warunki określone w tej decyzji. W szczególności w decyzji 2005/842/WE uznano za zgodną pomoc państwa w formie rekompensat z tytułu świadczenia usług publicznych dla portów lotniczych (i) w których roczne natężenie ruchu nie przekracza 1 mln pasażerów, lub (ii) portów lotniczych o średnim rocznym obrocie przed opodatkowaniem nieprzekraczającym 100 mln EUR w okresie dwóch lat obrotowych poprzedzających rok, w którym powierzono im wykonywanie zadań z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, jeżeli port lotniczy otrzymuje rekompensatę roczną z tytułu usług, o których mowa, nieprzekraczającą 30 mln EUR (30).
(106)
Decyzja 2005/842/WE miała zastosowanie wyłącznie do pomocy w formie rekompensaty z tytułu usług publicznych w związku z usługami o faktycznym ogólnym interesie gospodarczym. Aby rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych na wykonywanie UOIG mogła podlegać zwolnieniu, musi też spełniać szczegółowe warunki określone w art. 4, 5 i 6 tej decyzji (31).
(107)
Zgodnie z art. 4 decyzji 2005/842/WE UOIG trzeba powierzyć konkretnemu przedsiębiorstwu w drodze jednego lub więcej niż jednego aktu urzędowego, w którym określa się między innymi dokładny charakter i czas trwania zobowiązania do świadczenia usług publicznych, wskaźniki służące do obliczania, kontrolowania i przeglądów rekompensaty oraz ustalenia dotyczące unikania i zwrotów nadwyżek rekompensat. Artykuł 5 decyzji 2005/842/WE stanowi, że wysokość rekompensaty nie przekracza kwoty niezbędnej do pokrycia kosztów poniesionych w trakcie wywiązywania się ze zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu odpowiednich wpływów i rozsądnego zysku. I wreszcie, art. 6 decyzji zobowiązuje państwa członkowskie do przeprowadzania regularnych kontroli w celu zapewnienia, aby przedsiębiorstwa nie otrzymywały rekompensat przekraczających kwotę określoną zgodnie z art. 5.
(108)
Mając na uwadze przyczyny określone w sekcji 7.1.2.1, Komisja stwierdza, że ani beneficjent, ani władze włoskie nie wykazały, że SO.G.A.S. powierzono jasno zdefiniowane zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych. Nie wykazały też, że w aktach rzekomo powierzających świadczenie usług, na które się powoływały, określono jakiekolwiek wskaźniki służące do obliczania, kontrolowania i przeglądów rekompensat lub ustalenia dotyczące unikania i zwrotów nadwyżek rekompensat. Nie spełniono zatem wymogów art. 4, 5 i 6 decyzji 2005/842/WE dotyczących treści aktów powierzenia zobowiązań.
(109)
Komisja konsekwentnie stoi na stanowisku, że zapewnione pokrycie strat poniesionych przez podmiot zarządzający portem lotniczym Stretto było niezgodne z rynkiem wewnętrznym i nie było zwolnione z wymogu zgłoszenia na podstawie decyzji 2005/842/WE.
(110)
Tak samo, wobec nieokreślenia w jasny sposób zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych nałożonych na SO.G.A.S., środka, o którym mowa, nie można uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym ani zwolniony z wymogu uprzedniego zgłoszenia na podstawie art. 10 lit. b) decyzji 2012/21/UE. Komisja rozważała zatem, czy dany środek można uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie pkt 69 zasad ramowych UOIG 2011, który przewiduje, że „Komisja będzie stosować zasady określone w niniejszym komunikacie do pomocy niezgodnej z prawem, w sprawie której podejmie decyzję po dniu 31 stycznia 2012 r., nawet jeśli odnośna pomoc została przyznana przed tą datą”.
7.3.1.2. Zgodność pomocy na podstawie zasad ramowych UOIG 2011
(111)
W pkt 16 zasad ramowych UOIG 2011 określono wymogi, które muszą być spełnione, aby UOIG można było uznać za skutecznie powierzone. Zgodnie z pkt 16 lit. a) akt powierzenia usług musi określać treść i czas trwania zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych. W związku z tym, z tych samych przyczyn co przyczyny określone w sekcji 7.1.2.1, przedmiotowych środków pomocy nie można uznać za zgodne na podstawie zasad ramowych UOIG 2011. Przede wszystkim beneficjentowi nie powierzono jednoznacznie UOIG polegającej na ogólnym zarządzaniu portem lotniczym. Komisji nie przedstawiono żadnego prawnego dokumentu, który jasno określałby z wyprzedzeniem UOIG powierzoną beneficjentowi lub jego prawo do otrzymania rekompensaty. Nie przedstawiono Komisji nic, co dowodziłoby spełnienia wymogów określonych w pkt 17 i 18 zasad ramowych UOIG 2011.
(112)
Komisja zatem stoi na stanowisku, że analizowanego środka pomocy nie można uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE.
(113)
Uzupełniając, Komisja chciałaby zaznaczyć, że zgodnie z pkt 9 zasad ramowych UOIG 2011 pomoc dla przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji musi zostać poddana ocenie na podstawie Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw („wytyczne dotyczące restrukturyzacji”).
(114)
Na wcześniejszych etapach postępowania w przedmiotowej sprawie Włochy utrzymywały, że SO.G.A.S. była przedsiębiorstwem znajdującym się w trudnej sytuacji w rozumieniu wytycznych dotyczących restrukturyzacji. Włochy jednak twierdziły też, że poddane ocenie środki nie wchodziły w zakres planu restrukturyzacji i plan taki nie istniał. W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja stwierdziła zatem, że środków tych nie można uznać za zgodne z wytycznymi dotyczącymi restrukturyzacji.
(115)
W trakcie formalnego postępowania wyjaśniającego Włochy nie utrzymywały już, że podmiot zarządzający portem lotniczym znajdował się w trudnej sytuacji w czasie wdrożenia środków ani że pomoc można w związku z tym uznać za zgodną na podstawie wytycznych dotyczących restrukturyzacji.
(116)
Nie ma zatem dowodów, które umożliwiłyby Komisji ocenę zgodności środków na podstawie wytycznych dotyczących restrukturyzacji, w związku z czym Komisja nie może ich uznać za zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie wytycznych dotyczących restrukturyzacji.
7.3.2. Zgodność na podstawie nowych wytycznych dotyczących sektora lotnictwa
(117)
W dniu 31 marca 2014 r. Komisja przyjęła komunikat określający wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych („nowe wytyczne dotyczące sektora lotnictwa”) (32). Nowe wytyczne dotyczące sektora lotnictwa mają zastosowanie do pomocy operacyjnej przyznanej portom lotniczym przed dniem 31 marca 2014 r.
(118)
Pomoc operacyjną przyznaną przed wejściem w życie nowych wytycznych dotyczących sektora lotnictwa można uznać za zgodną w pełnym zakresie niepokrytych kosztów operacyjnych z zastrzeżeniem spełnienia następujących warunków:
-
wkład w osiągnięcie jasno określonego celu będącego przedmiotem wspólnego zainteresowania: ten warunek jest spełniony między innymi wówczas, gdy pomoc zwiększa mobilność obywateli UE i poprawia łączność między regionami lub ułatwia rozwój regionalny (33),
-
potrzeba interwencji państwa: pomoc państwa powinna być ukierunkowana na sytuacje, w których może przynieść istotną poprawę, której nie możne zapewnić samoistne działanie rynku (34);
-
istnienie efektu zachęty: ten warunek jest spełniony, jeżeli istnieje prawdopodobieństwo, że brak pomocy operacyjnej, przy uwzględnieniu ewentualnej pomocy inwestycyjnej oraz poziomu ruchu, spowoduje znaczne zmniejszenie poziomu działalności gospodarczej danego portu lotniczego (35),
-
(proporcjonalność kwoty pomocy (pomoc ograniczona do koniecznego minimum): aby pomoc operacyjna była proporcjonalna, musi być ograniczona do minimum niezbędnego do prowadzenia działalności objętej pomocą (36),
-
unikanie nadmiernego negatywnego wpływu na konkurencję i handel (37).
(119)
Według władz włoskich region Kalabrii boryka się z poważnymi problemami wskutek odległego położenia geograficznego i słabo rozwiniętej mobilności towarów, wynikającej w dużym stopniu z braku odpowiedniej infrastruktury. Włochy stwierdziły, że rozpatrywane środki wchodzą w zakres szerszego projektu rozbudowy sieci transportowej w Kalabrii. Środki te umożliwiłyby SO.G.A.S. udoskonalenie infrastruktury oraz oferty usług portu lotniczego w świetle nowej strategii regionalnej, której celem jest poprawa sieci transportowej i zapewnienie lepszego dostępu do regionu.
(120)
Komisja uważa zatem, że pomoc operacyjna przyznana SO.G.A.S. przyczyniła się do realizacji celu będącego przedmiotem wspólnego zainteresowania za sprawą zwiększenia dostępności, połączeń oraz rozwoju regionalnego przez zapewnienie bezpiecznej i niezawodnej infrastruktury transportu lotniczego.
(121)
Według nowych wytycznych dotyczących sektora lotnictwa mniejsze porty lotnicze mogą mieć trudności z finansowaniem swojej działalności bez finansowania publicznego. Punkt 118 nowych wytycznych dotyczących sektora lotnictwa określa, że porty lotnicze, w których roczne natężenie ruchu nie przekracza 700 000 pasażerów, mogą nie mieć możliwości pokrycia ponoszonych przez siebie kosztów operacyjnych w znacznym stopniu. Natężenie ruchu w porcie lotniczym Stretto utrzymywało się stale na poziomie nieprzekraczającym 700 000 pasażerów. Komisja uważa zatem, że pomoc była konieczna, ponieważ umożliwiła lepszą łączność z regionem Kalabrii, której sam rynek nie byłby w stanie zapewnić.
(122)
Przy braku pomocy beneficjent musiałby znacznie ograniczyć swoją działalność, lub wręcz całkowicie ją zakończyć. Jednocześnie pomoc nie przekroczyła kwoty wymaganej do pokrycia strat z działalności operacyjnej i tym samym nie przekroczyła minimum koniecznego do prowadzenia działalności objętej pomocą.
(123)
W tym obszarze ciążenia nie ma innego portu lotniczego (38): jak już wcześniej wspomniano, najbliższy port lotniczy znajduje się w odległości ponad 130 km. Ponadto Włochy potwierdziły, że infrastruktura portu lotniczego została udostępniona wszystkim liniom lotniczym na niedyskryminujących warunkach. Informacje, którymi dysponowała Komisja oraz uwagi przedstawione przez zainteresowane strony w trakcie postępowania nie wskazywały na jakąkolwiek dyskryminację w dostępie do infrastruktury.
(124)
Komisja stwierdza, że spełniono warunki zgodności ustanowione w nowych wytycznych dotyczących sektora lotnictwa.
7.3.3. Wniosek dotyczący zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym
(125)
Komisja stwierdza, że zgłoszony środek pomocy jest zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
(126)
Wniosek ten sformułowano na podstawie zasad pomocy państwa i nie wpływa on na stosowanie innych przepisów prawa UE, takich jak prawodawstwo UE w dziedzinie środowiska.
8. WNIOSKI
(127)
Komisja stwierdza, że Włochy wdrożyły daną pomoc bezprawnie, naruszając postanowienia art. 108 ust. 3 TFUE. W świetle powyższej oceny Komisja postanowiła jednak nie wnosić zastrzeżeń do danej pomocy, ponieważ jest ona zgodna z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE oraz z nowymi wytycznymi dotyczącymi sektora lotnictwa,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Pomoc państwa przyznana przez Włochy spółce SO.G.A.S. SpA zarządzającej portem lotniczym Stretto w kwocie 6 392 847 EUR jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. c) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Artykuł 2
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Włoskiej.
Sporządzono w Brukseli dnia 11 czerwca 2014 r.