ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 11. února 2014
o opatření SA.35388 (13/C) (ex 13/NN a ex 12/N) - Polsko - výstavba letiště Gdyně-Kosakowo
(oznámeno pod číslem C(2014) 759)
(Pouze polské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/883/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
po výzvě zúčastněných stran k předložení připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. ŘÍZENÍ
(1)
Dopisem ze dne 7. září 2012 oznámilo Polsko Komisi z důvodu zachování právní jistoty plánované financování přestavby vojenského letiště poblíž Gdyně na severu Polska na letiště pro civilní letectví. Toto opatření bylo zaregistrováno jako věc státní podpory č. SA.35388.
(2)
Dopisy ze dne 7. listopadu 2012 a 6. února 2013 požádala Komise o dodatečné informace k oznámenému opatření. Polsko poskytlo dodatečné informace dne 7. prosince 2012 a 15. března 2013. Setkání Komise a zástupců polských orgánů se uskutečnilo dne 17. dubna 2013. Během setkání polské orgány potvrdily, že oznámené finanční prostředky již byly neodvolatelně přiznány.
(3)
Dopisem ze dne 15. května 2013 Komise informovala polské orgány, že věc převede do registru neoznámených věcí (věc NN), jelikož převážná část oznámených finančních prostředků již byla neodvolatelně přiznána. Polské orgány poskytly další informace dopisem ze dne 16. května 2013.
(4)
Dopisem ze dne 10. července 2013 Komise oznámila polským orgánům své rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) (2) (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) týkající se finančních prostředků přiznaných společnosti Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. (dále jen „letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o.“) městem Gdyně (dále jen „Gdyně“) a obcí Kosakowo (dále jen „Kosakowo“). Polské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dne 6. srpna 2013.
(5)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k danému opatření předložily připomínky do jednoho měsíce od data zveřejnění.
(6)
Komise od zúčastněných stran neobdržela žádné připomínky. Polské orgány o tom byly informovány dopisem ze dne 9. října 2013.
(7)
Dopisem ze dne 30. října 2013 Komise požádala o předložení doplňujících informací. Polské orgány tyto doplňující informace poskytly v dopisech ze dne 4. listopadu 2013 a 15. listopadu 2013. Dne 26. listopadu 2013 se uskutečnilo setkání Komise se zástupci Polska. Polské orgány poskytly další informace v dopisech ze dne 3. prosince 2013 a 2. ledna 2014.
2. POPIS OPATŘENÍ PODPORY A DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
2.1. OKOLNOSTI VYŠETŘOVÁNÍ
(8)
Tato věc se týká financování nového letiště pro civilní letectví v Pomořanech (Pomořanské vojvodství) v blízkosti města Gdyně a obce Kosakowo, 25 kilometrů od letiště v Gdaňsku (4). Nové letiště vlastní společnosti Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (dále jen „provozovatel letiště“ nebo „letiště Gdyně-Kosakowo“), která bude toto letiště provozovat. Provozovatel letiště je ze 100 % vlastněn obcemi Gdyně a Kosakowo.
(9)
Cílem tohoto investičního projektu je vytvoření druhého letiště v Pomořanech s využitím prostor infrastruktury vojenského letiště v obci Kosakowo (5). Nové letiště má sloužit především všeobecnému letectví (např. soukromé lety, lety s bezmotorovými letadly či lehkými sportovními letadly), nízkonákladovým dopravcům a charterové dopravě. V době, kdy bylo opatření oznámeno, bylo zahájení činnosti letiště plánováno na začátek roku 2014. Podle zprávy firmy PricewaterhouseCoopers (dále jen „PWC“) z roku 2012 mělo letiště v prvních letech činnosti odbavit následující počet cestujících: v roce 2014 přibližně […], v roce 2017 […], v roce 2020 […] a v roce 2028 přibližně […].
(10)
Za datum zahájení projektu lze považovat duben roku 2005, kdy různé místní orgány, ministerstvo obrany a zástupci letiště v Gdaňsku (6) podepsali prohlášení o úmyslu vybudovat v Pomořanech nové letiště, které bude využívat infrastrukturu vojenského letiště nacházejícího se v obci Kosakowo. V červenci 2007 místní orgány Gdyně a obce Kosakowo založily společnost s ručením omezeným s názvem Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. V prosinci 2009 se orgány města Gdyně a obce Kosakowo dohodly s ministerstvem dopravy, že odpovědnost za nové letiště ponese od této chvíle společnost Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. Na tomto základě předala polská vláda prostřednictvím dohody z 9. září 2010 obci Kosakowo pozemky o rozloze 254 ha, na kterých se nachází vojenské letiště, a to na období 30 let. Obec Kosakowo tyto pozemky následně pronajala společnosti Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. na stejně dlouhé období.
Investiční projekt
(11)
S ohledem na skutečnost, že stávající letiště Gdyně-Kosakowo (Gdyně-Oksywie) bylo původně využívané výlučně pro vojenské účely, měl by mít provozovatel nového letiště možnost využívat stávající infrastrukturu (např. vzletovou dráhu dlouhou 2 500 metrů, pásy pojezdové dráhy, odbavovací plochu a navigační vybavení atd.). Odhadované investiční náklady související s projektem přestavby mají celkovou nominální hodnotu 164,9 mil. PLN (41,2 mil. EUR (7)) a reálnou hodnotu 148,4 mil. PLN (37,1 mil. EUR). Níže uvedená tabulka uvádí přehled postupného rozvoje dotčeného letiště v rozdělení na čtyři fáze. Polské orgány se domnívají, že do celkových investičních nákladů jsou zahrnuty také investice související s realizací úkolů, které spadají do oblasti působnosti veřejných orgánů (8) a jejichž celkové náklady činí přibližně […] mil. PLN ([…] mil. EUR), pokud jde o všechny čtyři fáze investice.
Tabulka 1
Celkové nominální investiční náklady na letišti Gdyně-Kosakowo v období 2007-2030
Investiční projekt
Náklady v milionech
Náklady v milionech
Fáze I: 2007 - 2011
[…]
[…]
Přípravné práce (např. čištění ploch, odstranění starých budov a stromů) a studie proveditelnosti, plánování
Fáze II: 2012 - 2013
[…]
[…]
-
terminál (dokončení v červnu 2013, zpočátku používaný pro obecné letectví)
-
budova pro správu letiště a jednotky požární ochrany
-
oprava odbavovací plochy
-
energetická infrastruktura, navigační světla a oplocení letiště
-
údržba letiště a bezpečnostní zařízení
-
úprava navigačního zařízení
-
přístupové cesty, čerpací stanice a parkoviště
Fáze III: 2014 - 2019
[…]
[…]
-
investice nutné pro obsluhu větších letadel (např. Boeing 737 nebo Airbus A320),např. pojezdové dráhy, zařízení pro údržbu letiště a odbavovací plochy
-
jiné investice související se službami pro cestující (např. rozšíření parkoviště)
Fáze IV: 2020 - 2030
[…]
[…]
-
rozšíření terminálu
-
rozšíření budovy pro správu letiště a jednotky požární ochrany
-
rozšíření odbavovací plochy, pojezdových drah a parkovišť
Investiční náklady celkem
164,90
41,02
Zdroj:
informace předložené polskými orgány.
Financování investičního projektu
(12)
Investiční projekt je financovaný pomocí kapitálových injekcí poskytnutých veřejnými společníky (tj. městem Gdyně a obcí Kosakowo). Kapitálové injekce mají pokrýt jak investiční náklady, tak i provozní náklady související s fungováním letiště v počátečním období jeho využívání (tj. do roku 2019 včetně). Veřejní společníci očekávají, že počínaje rokem 2020 začne provozovatel letiště generovat zisk, a bude tak moci ze svých příjmů samostatně financovat veškerou svou činnost.
(13)
Ještě předtím, než byl projekt oznámen Komisi (tj. před dnem 7. září 2012), se veřejní společníci letiště v Gdyni dohodli na finančním příspěvku v celkové výši přibližně 207,48 mil. PLN (9) (asi 51,87 mil. EUR), který byl určený na realizaci investičního projektu a pokrytí ztrát letiště v prvních letech jeho využívání. V letech 2007-2019 mělo město Gdyně poskytnout finanční příspěvek ve výši 142,48 mil. PLN (asi 35,62 mil. EUR). Obec Kosakowo poskytla finanční příspěvek ve výši 0,1 mil. PLN (25 000 EUR) v době založení společnosti. V letech 2011-2040 měla obec Kosakowo poskytnout rovněž nefinanční příspěvky ve výši 64,9 mil. PLN (asi 16,2 mil. EUR) tím, že změní část ročních poplatků za pronájem pozemků (za jejich splacení je odpovědné letiště v Gdyni) na podíly na letišti (viz níže uvedená tabulka 2).
Tabulka 2
Financování investičního projektu pomocí navýšení kapitálu
mil. PLN
mil. EUR
Před 18. červnem 2012
Kapitálové injekce v podobě finančních prostředků poskytnuté městem Gdyně
60,73
15,18
Kapitálové injekce v podobě finančních prostředků poskytnuté obcí
0,10
0,03
Kosakowo Přeměna dluhu na vlastní kapitál obce Kosakowo
3,98
1,00
Celková výše příspěvku před18. červnem 2012
64,81
16,20
Prognózy na období po18. červnu 2012
Kapitálové injekce v podobě finančních prostředků poskytunuté městem Gdyně:
81,75
20,44
z toho:
v roce 2013
29,90
7,48
v roce 2014
[…]
[…]
v roce 2015
[…]
[…]
v roce 2016
[…]
[…]
v roce 2017
[…]
[…]
v roce 2018
[…]
[…]
v roce 2019
[…]
[…]
Přeměna dluhu na vlastní kapitál obce Kosakowo
60,92
15,23
z toho:
v letech 2013-2039 (27*[…] PLN)
[…]
[…]
v roce 2040
[…]
[…]
Celková předpokládaná výše příspěvku po 18. červnu 2012
142,67
35,67
Celkový předpokládaný vlastní kapitál společnosti Letiště Gdyně- Kosakowo sp. z o. o.
207,48
51,87
Zdroj:
na základě informací předložených polskými orgány
2.2. DŮVODY ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ A PRVOTNÍ HODNOCENÍ
(14)
V rozhodnutí o zahájení řízení byly položeny tyto otázky:
-
zaprvé, zda je veřejné financování investičního projektu v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství (market economy investor principle, dále jen „MEIP“), zejména pokud jde o i) včasné použití této zásady, metodu použití této zásady a ii) otázku, zda analýza zásady investora v tržním hospodářství, kterou vypracovaly polské orgány a na jejímž základě byla potvrzena kladná čistá současná hodnota (net present value, dále jen „NPV“) (10), vychází z realistických a věrohodných předpokladů;
-
za druhé, zda lze podporu na provoz a investice pro letiště v Gdyni považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
Použití zásady investora v tržním hospodářství
(15)
Pokud jde o první otázku, Komise vyjádřila pochybnosti, zda je možné použít analýzu zásady investora v tržním hospodářství provedenou v roce 2012, tedy poté, co veřejní společníci učinili neodvolatelné rozhodnutí o financování přestavby letiště, pro účely posouzení existence státní podpory. V důsledku toho měla Komise pochybnosti, zda je srovnávací scénář, podle kterého by měl být projekt ukončen v roce 2012, správný.
(16)
Vzhledem ke skutečnosti, že letiště v Gdyni má fungovat v souladu s podobným obchodním plánem (tj. má se zaměřit na nízkonákladové dopravce, charterové lety a všeobecné letectví) jako stávající letiště v Gdaňsku, jehož kapacita dosud ani není využita a které se má dále rozšiřovat a nachází se ve vzdálenosti pouhých 25 km, Komise vyjádřila pochybnosti, zda prognóza příjmů letiště v Gdyni vychází z realistických předpokladů, zejména pokud jde o výši letištních poplatků a očekávaný počet cestujících. Komise zejména upozornila na skutečnost, že v obchodním plánu letiště v Gdyni se počítá s vyššími poplatky za cestující než v případě letiště Gdaňsk a dalších podobných regionálních polských letišť (po očištění o slevy nabízené leteckým společnostem).
(17)
Komise má navíc pochybnosti, zda obchodní plán zohledňuje všechny plánované pobídky (např. podporu marketingu, rabaty nebo jakékoli jiné možnosti, které pobízejí k rozvoji leteckých tras atd.), které mají být poskytovány přímo letištěm Gdyně nebo jeho společníky či jinými regionálními orgány s cílem motivovat letecké dopravce k vytváření nových tras z tohoto letiště.
(18)
S ohledem na skutečnost, že míra růstu podniku v zásadě není vyšší než míra růstu hospodářství, ve kterém daný podnik funguje (tj. pokud jde o růst HDP), Komise vyjádřila pochybnosti ohledně správnosti míry růstu obratu ve výši […], který byl použit za účelem výpočtu konečné hodnoty (11). Tyto pochybnosti se přímo týkají posouzení ziskovosti investičního projektu, jelikož kapitálová hodnota nového letiště je kladná pouze s ohledem na konečnou hodnotu projektu od roku 2040 (kumulované aktualizované peněžní toky v období 2010-2040, na které se vztahuje analýza, jsou záporné).
(19)
V souvislosti s výše uvedenými skutečnostmi Komise konstatovala, že financování daného investičního projektu z veřejných prostředků představuje selektivní ekonomickou výhodu ve prospěch provozovatele letiště v Gdyni. Dané veřejné financování bylo poskytnuto ze státních prostředků a lze je přičíst státu. Kromě toho narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy. Protože jsou splněna všechna kritéria pojmu podpory, Komise konstatovala, že dané veřejné financování představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU („SFEU“).
Slučitelnost podpory s vnitřním trhem
(20)
Pokud jde o druhou otázku, Komise vyjádřila pochybnosti, zda je možné považovat podporu pro investice a provoz letiště v Gdyni za slučitelnou s vnitřním trhem.
(21)
Ohledně otázky týkající se podpory pro investice měla Komise pochybnosti, pokud jde o splnění veškerých kritérií podpory pro investice ve prospěch letišť, jak jsou stanovena v pokynech pro letectví z roku 2005 (12). Konkrétně Komise pochybovala o tom, zda dotčená investice naplňuje jasně vymezený cíl obecného zájmu, zda je tato infrastruktura nezbytná a přiměřená a zda nabízí uspokojivou střednědobou perspektivu, pokud jde o její využití. Kromě toho Komise pochybovala o tom, zda míra dopadu na rozvoj obchodu není v rozporu se společným zájmem.
(22)
Pokud jde o podporu pro provoz v podobě financování ztrát z provozování letiště Gdyně-Kosakowo v prvních letech jeho fungování, Komise zpochybnila možnost, že je možné uplatnit na tuto podporu výjimku podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU. Konkrétně Komise pochybovala o tom, zda lze danou podporu pro provoz uznat za slučitelnou s pokyny k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013 (13).
3. PŘIPOMÍNKY PŘEDLOŽENÉ POLSKÝMI ORGÁNY
3.1. POUŽITÍ ZÁSADY INVESTORA V TRŽNÍM HOSPODÁŘSTVÍ A EXISTENCE PODPORY
(23)
Polské orgány trvají na svém stanovisku, že veřejné financování investice ve prospěch letiště v Gdyni je slučitelné se zásadou investora v tržním hospodářství a že toto financování tedy nepředstavuje státní podporu. V této souvislosti polské orgány odkazují na analýzu zásady investora v tržním hospodářství, která se týkala investic v letech 2010-2012. Polské orgány konstatují, že veškeré analýzy zásady investora v tržním hospodářství potvrzují kladnou čistou současnou hodnotu a vnitřní míru návratnosti (14), která je vyšší než náklady na kapitál.
3.1.1. Rozhodovací Proces A Správnost Metodiky Použité Při Analýze Zásady Investora V Tržním Hospodářství
(24)
Polské orgány vysvětlily, že diskuze a práce související s přestavbou vojenského letiště Gdyně-Kosakowo na letiště pro civilní letectví byly zahájeny již v roce 2005 a v té době se jednalo s jinými partnery (např. letištěm v Gdaňsku). Polské orgány navíc vysvětlují, že v roce 2007 založily Gdyně a Kosakowo společnost s názvem Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o., která byla od té doby za danou investici odpovědná.
(25)
V průběhu řízení předložily polské orgány tři analýzy MEIP vypracované firmou PWC. První analýza MEIP (s datem 16. července 2010, dále jen „analýza MEIP 2010“) byla vypracována v červenci roku 2010. PWC vypracovala dvě další aktuálnější analýzy MEIP: v květnu 2011 (s datem 13. května 2011, dále jen „aktualizace MEIP 2011“) a v červenci 2012 (s datem 13. července 2012, dále jen „aktualizace MEIP 2012“ nebo „analýza MEIP 2012“). Tyto aktualizace obsahují nové prognózy, pokud jde o počet cestujících, změny týkající se oblasti působnosti projektu, změny částek investic a změny v metodologii a základních údajích pro výpočet NPV (např. koeficient beta a diskontní sazba). V listopadu 2013 polské orgány ještě předložily informace, že nové zdroje příjmu (tj. prodej paliva a poskytování navigačních služeb) navyšují NPV projektu. Ke dni, kdy bylo přijato rozhodnutí o zahájení řízení, polské orgány předložily pouze aktualizaci MEIP 2012.
(26)
Polské orgány vysvětlují také harmonogram projektu investice města Gdyně a obce Kosakowo do letiště v Gdyni. V této otázce polské orgány zdůrazňují, že investiční proces lze rozdělit na dvě fáze realizace projektu:
i) Fáze první (2007-2009) zahrnuje přípravné práce a studie proveditelnosti s cílem vybudovat nové letiště (vztahuje se k první fázi popsané v tabulce 1)
(27)
Polské orgány vysvětlují, že v první fázi realizovala společnost založená Gdyní a Kosakowem přípravné úkoly (např. příprava hlavního plánu pro investici, dokumentů nutných pro získání statusu provozovatele letiště, zprávy týkající se dopadu investice na životní prostředí, projektové dokumentace atd.).
(28)
Polské orgány trvají na stanovisku, že v první fázi nedošlo k významným kapitálovým investicím, nýbrž že veřejné financování schválené ve prospěch provozovatele letiště bylo v souladu s podporou de minimis (15). Polské orgány uvádějí, že do dne 26. června 2009 činily kapitálové injekce ve prospěch společnosti celkem 1,691 mil. PLN (asi 423 000 EUR).
ii) Fáze druhá (od roku 2010) zahrnuje faktickou přestavbu letiště (vztahuje se k fázím II až IV popsaným v tabulce 1)
(29)
Polské orgány dále vysvětlují, že první, přípravná, fáze skončila v roce 2010 po dokončení hlavního plánu (16) a vypracování první analýzy MEIP 2010 pro letiště v Gdyni. Polské orgány upozorňují, že jelikož z analýzy MEIP 2010 vyplynulo, že investice ze strany obou místních orgánů byly realizované za tržních podmínek (tj. nepředstavují státní podporu), společníci navýšili základní kapitál společnosti na 6,05 mil. PLN (asi 1,5 mil. EUR).
(30)
V analýze MEIP 2010 byla NPV daného investičního projektu vypočítána na základě metody volného peněžního toku (free cash flow) společnosti (free cash flow to the firm, dále jen“FCFF“) (17). Tento výpočet vychází z předpokladu, že všechny kapitálové injekce, se kterými počítá investiční plán, budou opravdu provedeny s cílem realizace investičního projektu (18). Tato metoda odhadu se používá pro výpočet peněžních toků pro všechny držitele kapitálu podniku (společníky a držitele dluhopisů) v období, na které se vztahuje prognóza. Prognózy týkající se peněžních toků se pak snižují o vážený průměr nákladů na kapitál (weighted average cost of capital, „WACC“) (19), aby se tak získaly údaje o diskontovaných peněžních tocích podniku v období, na které se vztahuje prognóza. V dalším roce se vypočítá konečná hodnota použitím metody nepřetržitého růstu (která vychází z předpokladu stálého růstu na základě FCFF z posledního období, na které se vztahuje prognóza). Za základ NPV se použije součet diskontovaných peněžních toků a konečné hodnoty. V tomto případě byly v analýze MEIP 2010 uvedeny odhady peněžních toků v období 2010-2040 a použit WACC ve výši […] % (20). Na základě použití těchto vstupních údajů došla analýza k závěru, že diskontované peněžní toky činí minus […] mil. PLN ([…] mil. EUR) v období 2010-2040 a (diskontovaná) konečná hodnota činí asi […] mil. PLN ([…] mil. EUR) (21). NPV celého projektu se tak odhaduje na […] mil. EUR (nebo […] mil. EUR).
(31)
Níže uvedený obrázek (viz obrázek 1) uvádí očekávané kumulované diskontované peněžní toky v období, na které se vztahuje prognóza, tj. 2010-2040, vypočítané v rámci analýzy MEIP 2010.
Obrázek 1
Kumulované (reálné) diskontované peněžní toky (v PLN)
[…]
(32)
Polské orgány vysvětlují, že dne 29. července 2010 byl vlastní kapitál společnosti navýšen na 6,052 mil. PLN (asi 1,5 mil. EUR). Polské orgány zároveň doplňují, že ačkoli z analýzy nevyplynula existence státní podpory, byli to společníci, kteří začali připravovat oznámení Komisi, které mělo být předloženo pouze z důvodů právní jistoty.
(33)
Kromě toho polské orgány vysvětlují, že v květnu 2011 byla provedena nová analýza MEIP. Polské orgány informují, že tato analýza měla aktualizovat analýzu MEIP 2010 a byla provedena v souvislosti s pokročilými přípravami a dostupností podrobnějších údajů ohledně investičního plánu, jeho harmonogramu a financování. Polské orgány vysvětlují, že v období mezi přípravou analýzy MEIP 2010 a analýzy MEIP 2011:
-
společníci dne 11. března 2011 podepsali dohodu o podmínkách financování investice týkající se zahájení činnosti letiště pro civilní letectví. V této dohodě se město Gdyně zavázalo, že letech 2011-2013 investuje celkem 59 mil. PLN. Obec Kosakowo se zavázala, že v letech 2011-2014 poskytne nefinanční příspěvek v podobě přeměny dluhu na podíly na vlastním kapitálu (debt-for-equity swap) (jak uvádí tabulka 2),
-
ve stejný den, tj. dne 11. března 2011, uzavřela společnost odpovědná za vybudování letiště v Gdyni s obcí Kosakowo dohodu o pronájmu pozemků (dohoda upřesňovala rozsah pozemků, podmínky splatnosti pronájmu, otázku daní atd.),
-
byly upřesněny a aktualizovány náklady na investici zahrnuté do investičního plánu.
(34)
Polské orgány vysvětlují, že z analýzy MEIP 2011 vyplynula kladná NPV. Polské orgány navíc informovaly, že na tomto základě veřejní společníci, kteří řídili letiště, poskytli další kapitálové injekce. Polské orgány zdůrazňují, že v červenci 2011 byl vlastní kapitál společnosti navýšen na částku 33,801 mil. PLN (8,45 mil. EUR) a v dubnu 2013 na částku 64,810 mil. PLN (16,20 mil. EUR).
(35)
V rámci analýzy MEIP 2011 byly vypočítány diskontované peněžní toky na základě diskontovaných peněžních toků pro období 2011-2040, na které se vztahovala prognóza. Aktualizované diskontované peněžní toky činily (-[…]) mil. PLN (-[…] mil. EUR), tj. naznačovaly tak větší ztráty, přičemž konečná hodnota se snížila na […] mil. PLN (asi […] mil. EUR). V souvislosti s tím byla NPV snížena na částku […] mil. PLN (nebo méně než […] mil. EUR). WACC byl snížen na […] % (22) a stabilní míra růstu pro výpočet konečné hodnoty […] % byla snížena na […] %.
(36)
Polské orgány informují, že v souvislosti s novou makroekonomickou situací (finanční krizí a hospodářským zpomalením) byl projekt v roce 2012 opětovně posouzen, což vedlo k vypracování nové analýzy MEIP (tj. analýzy MEIP 2012). Polské orgány informují, že pro účely analýzy MEIP 2012 byly učiněny následující změny, pokud jde o předpoklady dřívějších analýz MEIP:
-
byl snížen prognózovaný počet cestujících na letišti v Gdyni,
-
byl snížen rozsah investice, což vedlo ke snížení nákladů na investici o […] mil. PLN ([…] mil. EUR),
-
bylo upuštěno od úmyslu vybudovat hlavní terminál (a od souvisejícího rozšíření silniční infrastruktury a parkovišť pro automobily). Namísto toho bylo přijato rozhodnutí zvětšit v druhé fázi investice kapacitu terminálu obecného letectví o […] %,
-
v důsledku posouzení situace na trhu bylo považováno za nutné navýšit náklady na investici související s bezpečností o částku […] mil. PLN ([…] mil. EUR),
-
snížení rozsahu investice vedlo k tomu, že se zkrátila doba návratnosti investice (v nominálním vyjádření o […] let, z […] let a […] měsíců na […] roky i […] měsíců).
(37)
Polské orgány také informují, že v analýze MEIP 2012 byla změněna metodologie, která byla uplatňována v předchozích analýzách MEIP:
-
s cílem zlepšit výpovědní hodnotu ohledně struktury financování a nákladů na obsluhu dluhu a metoda volných peněžních toků podniku (free cash flow to the firm, dále jen „FCFF“) byla nahrazena metodou volných peněžních toků do vlastního kapitálu (free cash flow to equity, dále jen „FCFE“) (23),
-
v souvislosti se změnami na finančním trhu (trhu cenných papírů) byla aktualizována bezriziková úroková sazba a koeficient beta, Kromě toho byly ze srovnávací analýzy vyloučeny neevropské společnosti. Z toho vyplynula nová diskontní sazba,
-
diskontní sazba pro výpočet NPV byla stanovena na základě analýzy srovnatelných společností, včetně letištních společností a společností poskytujících služby na letištích (jejichž finanční výsledky významně souvisí s finančními výsledky letištních společností) (24),
-
vycházelo se z předpokladu, že projekt bude financován v první řadě z prostředků pocházejících od společníků, a až poté z vnějších prostředků (půjčky provozního kapitálu) a příjmů z provozu.
(38)
Diskontované peněžní toky byly v analýze MEIP 2012 vypočítané na základě diskontovaných peněžních toků pro období 2012-2030, na které se vztahovala prognóza (tj. období, na které se vztahovala prognóza, bylo v porovnání s předchozí studií zkráceno o deset let). Aktualizované diskontované peněžní toky činily (-[…] mil.) PLN (asi (-[…]) mil. EUR), oproti tomu byla významně navýšena konečná hodnota na […] mil. PLN ([…] mil. EUR). Následně byla odečtena dosavadní kapitalizovaná hodnota investice ([…] mil. PLN). V souvislosti s tím byla v roce 2012 aktualizována NPV, která činila […] mil. PLN (nebo […] mil. EUR). Pro výpočet NPV byly použity náklady na vlastní kapitál ve výši […] % (25) a stabilní míra růstu pro výpočet konečné hodnoty byla opětovně snížena z […] % na […] %.
(39)
Polské orgány zdůrazňují, že analýza MEIP 2012 nadále ukazovala kladné výsledky a v jejím důsledku poskytli společníci další kapitálové injekce. Polské orgány uvedly, že do dubna 2013 kapitál společnosti vzrostl na 91,310 mil. PLN (22,8 mil. EUR) a v roce 2013 se jeho výše nezměnila, jak ukazuje shrnutí uvedené v tabulce 3.
Tabulka 3
Navýšení kapitálu provozovatele letiště v Gdyni městem Gdyně a obcí Kosakowo
Datum rozhodnutí o zápisu do vnitrostátního soudního
Datum schválení navýšení kapitálu
Jméno společníka
Předmět schválení
Hodnota podílů
Základní kapitál
Celkový podíl na celkovém navýšení kapitálu do
(mil. PLN)
(mil. PLN)
28.8.2007
23.7.2007
Gdyně
vytvoření nových podílů
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
vytvoření nových podílů
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdyně
vytvoření nových podílů
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
vytvoření nových podílů
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdyně
vytvoření nových podílů
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdyně
404 podílů města Gdyně bylo zrušeno bez náhrady pro společníka
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
vytvoření nových podílů
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdyně
vytvoření nových podílů
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdyně
vytvoření nových podílů
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
vytvoření nových podílů
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdyně
vytvoření nových podílů
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
vytvoření nových podílů
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdyně
vytvoření nových podílů
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
vytvoření nových podílů
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdyně
vytvoření nových podílů
20,031
91,310
100,00 %
Zdroj:
informace předložené polskými orgány.
(40)
Polské orgány souhrnem potvrzují, že ačkoli místní orgány přijaly další kroky za účelem vybudování letiště v Gdyni již v roce 2005, projekt získal konečnou podobu až v momentě vypracování hlavního plánu a vypracování prvního znění analýzy MEIP, tj. v roce 2010. Polské orgány vysvětlují, že poté byly v projektu - v důsledku změny vnější situace - významně změněny původní předpoklady. Polské orgány tvrdí, že veřejní společníci přijali konečné rozhodnutí o provedení a konečné podobě projektu v roce 2012. Polské orgány také zdůrazňují, že každá ze tří verzí MEIP potvrzovala ziskovost projektu a podporovala možnost realizovat projekt soukromým investorem.
(41)
Pokud jde o alternativní scénář, polské orgány tvrdí, že v souladu s vnitrostátním právem mohla obec Kosakowo využívat pozemek, na kterém se nachází letiště v Gdyni, pouze za účelem vybudování nového letiště. Polské orgány vysvětlují, že pozemky, na kterých se nachází letiště, byly obci Kosakowo pronajaty na období 30 let. Polské orgány kromě toho informují, že podle nájemní dohody smí Kosakowo pronajímat pozemky pouze subjektu, který je odpovědný za vybudování nebo fungování letiště pro civilní letectví. Polské orgány tvrdí, že v případě, že by obec Kosakowo nepronajala daný pozemek za účelem vybudování letiště pro civilní letectví do šesti měsíců, nebo pokud by byl pozemek využíván pro jiné účely, nebo pokud by letiště nezahájilo činnost do tří let, mohl by daný pozemek připadnout zpět státu. Scénář, podle kterého by pozemek, na kterém se nachází letiště v Gdyni, byl využíván či pronajmut pro jiné účely než účely letectví, není podle polských orgánů možný, a proto nemůže sloužit jako alternativní scénář.
3.1.2. Věrohodnost hlavních předpokladů, ze kterých vychází analýza MEIP 2012
Prognózy týkající se počtu cestujících a prognóza příjmů
(42)
Polské orgány vysvětlují, že plánovaná výše sazeb letištních poplatků vycházela z obecně dostupných sazeb, které používají jiná letiště, aby nedocházelo k narušení trhu a zároveň se zajistila přiměřená úroveň ziskovosti projektu na základě prognózovaného počtu cestujících. Podle polských orgánů se tyto poplatky významně neliší od standardních poplatků, které vybírají malá letiště. Konkrétně polské orgány uvádějí, že dvě nově otevřená letiště v Modlině a Lublinu používají standardní letištní poplatky, jejichž výše je podobná poplatkům prognózovaným v analýze MEIP pro letiště v Gdyni.
(43)
V odpovědi na názor Komise, že poplatky prognózované pro letiště v Gdyni ((25 PLN (5,25 EUR) v prvních dvou letech a poté 40 PLN (10 EUR) za každého odlétajícího cestujícího) jsou vyšší, než zlevněné poplatky uplatňované na letišti v Gdaňsku (24 PLN (5 EUR) za cestujícího odlétajícího letadlem nízkonákladové společnosti v případě letů na mezinárodních trasách obsluhovaných nejméně dvakrát v týdnu; 12,50 PLN (3,1 EUR) v případě vnitrostátních letů), polské orgány upozorňují, že operační plán uvádí průměrnou výši poplatků za celé období, na které se vztahuje prognóza (2014-2030), přičemž se zohlednila skutečnost, že se poplatky na letišti v Gdaňsku budou muset dlouhodobě zvýšit z důvodu zlepšených standardů obsluhy na tomto letišti.
(44)
Kromě toho polské orgány uvádějí, že ziskové rozpětí použité v projektu, změněná (o něco vyšší) prognóza týkající se letového provozu a podíl armády na některých provozních nákladech by měly letišti v Gdyni pomoci udržet snížené poplatky za cestující po delší dobu (nižší poplatky by bylo možné uplatňovat do konce roku 2021), zároveň se tím má zajistit kladná NPV pro veřejné společníky.
(45)
Polské orgány rovněž tvrdí, že aktualizovaná prognóza (z března 2013) týkající se počtu cestujících v Pomořanech předpokládá větší provoz než předpokládala analýza MEIP 2012. Podle nejnovějších číselných údajů má letiště v Gdyni v roce 2030 odbavit 1 149 978 cestujících, a nikoli 1 083 746. Podle prognózy má v Pomořanech celkem vzrůst počet cestujících v roce 2030 z 7,8 mil. na 9 mil. osob.
(46)
Podle polských orgánů tyto číselné údaje potvrzují, že obě letiště v Gdaňsku a Gdyni mohou být společně zisková a společně fungovat na trhu v Pomořanech. Polské orgány se domnívají, že i kdyby se zvýšila kapacita letiště v Gdaňsku na sedm milionů cestujících, na rozvíjejícím se trhu s leteckou dopravou v Pomořanech je stále ještě prostor pro jedno malé regionální letiště navíc (s kapacitou jednoho milionu cestujících), jehož služby by doplňovaly služby, jež poskytuje letiště v Gdaňsku.
Tabulka 4
Srovnání prognóz týkajících se počtu cestujících uvedených v analýze MEIP 2012 s aktualizovanými prognózami (z března 2013) ohledně letiště v Gdyni
Year
Commercial traffic
Commercial traffic
General aviation
Passengers (in thousands)
Aircraft operations
Aircraft operations
2012 MEIP study forecast
Updated forecast
2012 MEIP study forecast
Updated forecast
2012 MEIP study forecast
Updated forecast
Total
Total
Total
Total
Total
Total
2009
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2011
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2013
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2014
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2015
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2016
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2017
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2018
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2019
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2020
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2021
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2022
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2023
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2024
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2025
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2026
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2027
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2028
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2029
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2030
1 083 746
1 149 978
[…]
[…]
[…]
[…]
Zdroj:
na základě informací předložených polskými orgány.
Provozní náklady (pobídky pro letecké společnosti, náklady související s činností armády na letišti)
(47)
Polské orgány vysvětlují, že v analýze MEIP byla zohledněna marketingová a propagační opatření, a uvádějí tyto odhady:
i)
provozní náklady odhadnuté na základě dostupných finančních výkazů všech velkých letišť v Polsku,
ii)
ostatní náklady v rozdělení podle druhu, které jsou prognózované pro letiště v Gdyni v konzervativní výši, při současném zohlednění příslušných nákladů na jiných letištích.
(48)
Polské orgány rovněž informují, že analýza MEIP předpokládala, že všechny provozní náklady ponese investor, a nezohlednila přitom, že by se na těchto nákladech mohla podílet armáda, která bude letiště používat. Polské orgány tvrdí, že rozdělení provozních nákladů souvisejících s používáním společné infrastruktury mělo činit […], pokud jde o počet civilních a vojenských letů. Polské orgány navíc vysvětlují, že náklady na renovaci a opravu budou činit […]. Polské orgány zdůrazňují, že tím, že bylo dohodnuto společné využívání letiště (s armádou, která má letiště používat, dosud formálně nedohodnuté), sníží se náklady související se službami třetích stran a odměnami o minimálně […]. Podle polských orgánů povede zohlednění tohoto faktoru v analýzách MEIP k větší prognózované ziskovosti projektu.
Dlouhodobá míra růstu
(49)
Polské orgány vysvětlují, že míra růstu ve výši […] %, kterou předpokládá analýza MEIP, se vztahuje ke konečné hodnotě v nominálním vyjádření.
(50)
Polské orgány navíc informují, že míra růstu ve výši […] % odpovídá cíli inflace v Polsku, který stanovila Rada peněžní politiky (řídící orgán Polské národní banky). Polské orgány uvádějí, že podle nejnovější prognózy Mezinárodního měnového fondu z července 2013 má růst HDP Polska v roce 2014 činit 2,2 %, v roce 2015 3 %, v roce 2017 3,3 % a v roce 2018 3,8 %.
Aktualizace z listopadu 2013
(51)
V listopadu 2013 polské orgány informovaly, že provozovatel letiště obdržel správní rozhodnutí celního úřadu a energetického regulačního úřadu, kterým se povoluje prodávat letadlům palivo přímo. Prodej paliva provozovatelem letiště by měl představovat zdroj dalších příjmů a zlepšuje finanční výsledek v operačním plánu.
(52)
Podle polských orgánů vycházely veškeré dosud provedené analýzy MEIP z předpokladu, že palivo bude prodávat externí provozovatel. Prodej paliva provozovatelem letiště by zvýšil ziskové rozpětí podniku z této činnosti[…] PLN ([…] EUR) za litr (v případě, že by palivo prodával externí provozovatel) na […] PLN ([…] EUR) za litr (v případě, že by palivo prodával přímo provozovatel letiště).
(53)
Polské orgány uvádějí, že tyto dodatečné příjmy by mohly zlepšit výsledek uvedený v aktualizaci MEIP 2012. Polské orgány konstatují, že se očekává, že NPV projektu tak vzroste z […] mil. PLN ([…] mil.EUR) na […] mil. PLN ([…] mil. EUR). Polské orgány dodatečně vysvětlují, že by vnitřní míra návratnosti (internal rate of return, dále jen „IRR“) vzrostla z […] % na […] %.
(54)
Polské orgány tvrdí, že by dodatečné příjmy alternativně umožnily v dlouhodobé perspektivě snížit dlouhodobé letištní poplatky, které musí letecké společnosti platit.
(55)
Polské orgány potvrdily, že samostatný prodej paliva nebyl v provedených analýzách MEIP zohledněn v důsledku obezřetného přístupu. V době, kdy byly analýzy prováděny, nevlastnil provozovatel letiště nutná povolení ani neměl záruky, že tato povolení kdy získá.
(56)
Dodatečně polské orgány informovaly, že podnik hodlá poskytovat leteckým společnostem navigační služby (namísto polské agentury poskytující navigační služby - „Polska Agencja Żeglugi Powietrznej“). Polské orgány uvádějí, že by tak bylo možné snížit konečný poplatek hrazený leteckými společnostmi (v současnosti placený ve prospěch agentury), čímž by se letiště v Gdyni stalo pro letecké společnosti atraktivnější. Provozovatel letiště by tak mohl leteckým společnostem nabídnout konkurenceschopnější letištní poplatky než sousední letiště.
3.2. HODNOCENÍ SLUČITELNOSTI PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
3.2.1. Investiční podpora
(57)
Podle polských orgánů byla splněna všechna kritéria slučitelnosti podpory pro investice ve prospěch letišť, jak jsou stanoveny v pokynech pro letectví z roku 2005.
Realizace odpovídá jasně definovanému cíli společného zájmu
(58)
Polské orgány tvrdí, že vybudování letiště v Gdyni, které je dopravním faktorem v Pomořanech, zlepší využívání stávající infrastruktury a bude mít pozitivní vliv na rozvoj regionu, zejména pokud jde o vyšší počet pracovních míst na letištích, příjmy z dodavatelského řetězce pro letecký trh a rozvoj turistického ruchu.
(59)
Polské orgány se odvolávají na studii „Regionalna strategia rozwoju transportu w województwie pomorskim na lata 2007-2020“ (Regionální strategie rozvoje dopravy v pomořanském vojvodství v letech 2007-2020), která vychází z prognóz týkajících se letecké dopravy v tomto regionu a ve které byla uznána potřeba vybudovat dopravní uzel úzce spolupracujících letišť, které by uspokojily potřeby obyvatel žijících v oblasti tří velkých měst (Trójmiasto) (26).
(60)
Podle polských orgánů pro vybudování letištního uzle v regionu Trójmiasto mluví tyto hlavní argumenty: zintenzivnění letecké dopravy v Polsku, vyčerpané možnosti rozšíření kapacity letiště v Gdaňsku a zvětšení aglomerace na téměř 60 km (pokud zohledníme města Tczew a Wejherowo, zvýší se tato rozloha nad 100 km). Polské orgány tvrdí, že ačkoli v důsledku rozšíření terminálu činí kapacita letiště v Gdaňsku přibližně pět milionu cestujících, podle některých prognóz týkajících se letecké dopravy může počet cestujících na tomto letišti v roce 2035 překročit šest milionů. Polské orgány na jednu stranu v předložených připomínkách potvrdily, že kvůli překážkám v oblasti ochrany životního prostředí a rozvoji městských oblastí v sousedství letiště v Gdaňsku jsou perspektivy jeho dalšího rozšíření omezené. Na druhou stranu v připomínkách předložených dne 6. prosince 2012 polské orgány potvrdily, přičemž se odvolávaly na hlavní plán letiště v Gdaňsku, že rozšíření letiště v Gdaňsku nic nebrání.
(61)
Polské orgány uvádí, že vybudování letištního uzle v oblasti Trójmiasto s letištěm v Gdyni, které má plnit funkci rezervního letiště (na letišti v Gdyni je možné přistát v 80 % případů, kdy oblačnost a viditelnost neumožňují přistání na letišti v Gdaňsku) dodatečně ospravedlňují důvody související s bezpečností leteckých operací.
(62)
Polské orgány dále tvrdí, že rozvoj letiště v Gdyni odpovídá cílům stanoveným ve vnitrostátních a regionálních strategických dokumentech týkajících se rozvoje letecké infrastruktury v Polsku. Polské orgány vysvětlují, že rozvoj letiště v Gdyni má podle plánů pozitivně ovlivnit rozvoj regionu Pomořany a využívání stávající vojenské infrastruktury, přičemž samotné letiště má mít doplňkovou funkci k letišti v Gdaňsku.
Nutná a úměrná infrastruktura
(63)
Polské orgány tvrdí, že infrastruktura je nezbytná a úměrná s ohledem na stanovený cíl z důvodu nízké intenzity letecké dopravy (1,55 % podíl na polském leteckém trhu v roce 2030), prognózy týkající se počtu cestujících, který překračuje možnosti rozšíření letiště v Gdaňsku, atraktivity regionu pro turistický ruch a z důvodu předpokládané vysoké míry rozvoje regionu Pomořany.
(64)
Polské orgány zdůrazňují strategickou úlohu, kterou plní vojenské letiště v Gdyni v tomto regionu, a upozorňují na skutečnost, že využití stávající infrastruktury minimalizuje náklady na investici a maximalizuje pozitivní přínos pro rozvoj regionu.
(65)
Polské orgány také poznamenávají, že náklady na investici byly minimalizovány a že byla zvýšena efektivita této investice díky tomu, že byla zavedena technická řešení (např. výstavba terminálu pro obecné letectví pro potřeby jak obecného letectví, tak i cestujících, umístění většiny služeb pro obsluhu letiště - pohraniční stráž, celní úřad, policie, požární ochrana, vedení letiště - do jediné budovy a úprava dalších stávajících objektů za účelem jejich optimálního využití). Kromě toho se na nákladech na provoz souvisejících s využíváním infrastruktury bude podílet armáda.
Dostatečné perspektivy střednědobého používání
(66)
Polské orgány upozorňují na dostatečné perspektivy střednědobého používání letiště v Gdyni. Jako důvody uvádějí prognózovaný růst HDP v regionu Pomořany, který má být vyšší než očekávaný průměrný růst HDP Polska a EU, atraktivitu regionu pro turistický ruch, status regionu jako centra zahraničních investic a prognózovaný nárůst letecké dopravy.
(67)
Polské orgány zdůrazňují, že plánovaná spolupráce s letištěm v Gdaňsku a doplňkovost služeb nabízených oběma letišti (letiště v Gdyni bude obsluhovat především obecné letectví) dodatečně posilují střednědobé a dlouhodobé perspektivy letiště v Gdyni.
(68)
Polské orgány navíc vysvětlují, že dotčené letiště rovněž na svém území plánuje rozvoj zvláštní činnosti v oblasti letectví (např. nabídka části jednoduchých služeb, opravy částí letadel nebo výroba jiných montážních dílů/produktů dodávaných na principu „just-in-time“).
(69)
Polské orgány poznamenávají, že dalším dokladem potvrzujícím atraktivitu dotčeného projektu je prohlášení o úmyslu, které podepsala komerční banka a ve kterém banka uvádí, že je připravena zahájit rozhovory o financování investice do letiště v Gdyni.
Rozvoj obchodu není dotčen v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem
(70)
Jelikož letiště v Gdyni nemá mít velký podíl na trhu (má obsluhovat méně než jeden milion cestujících ročně), polské orgány se domnívají, že vliv dotčeného projektu na obchod není v rozporu se společným zájmem. V souvislosti s prognózovaným růstem letecké dopravy polské orgány předpokládají, že letiště v Gdaňsku a Gdyni budou společně tvořit spolupracující letecký uzel, který bude obsluhovat oblast Trójmiasto a nabízet vzájemně se doplňující služby.
(71)
Polské orgány zdůrazňují, že letiště v Gdyni nebude konkurovat letišti v Gdaňsku, neboť se zaměří na služby pro odvětví obecného letectví (údržba, opravy a generální opravy, letecká akademie) a na spolupráci s námořním přístavem v Gdyni.
(72)
Kromě toho polské orgány tvrdí, že obsluha charterových letů a nízkonákladových společností na letišti v Gdyni nebude na úkor letiště v Gdaňsku, nýbrž bude reagovat na větší solventnost obyvatel a jejich větší mobilitu. Polské orgány poznamenávají, že pokud zvážíme tempo rozvoje letiště v Gdaňsku a povahu leteckých operací na tomto letišti, existuje riziko, že se v krátkodobé či dlouhodobé perspektivě nutně sníží počet letů, které toto letiště obsluhuje. Polské orgány informují, že tyto závěry byly uvedeny ve zprávě o posouzení dopadu projektu na životní prostředí s názvem „Rozbudowa Portu Lotniczego Gdańsk im. Lecha Wałęsy“ (Rozšíření letiště Lecha Wałęsy v Gdaňsku).
(73)
Polské orgány vysvětlují, že investice do letiště v Gdyni může snížit finanční a společné náklady, které by vznikly v případě, že dojde k omezení činnosti letiště v Gdaňsku. Polské orgány konstatují, že pokud letiště v Gdyni převezme část leteckého provozu letiště v Gdaňsku, povede to k lepšímu využití kapacity obou letišť.
Nezbytnost podpory a motivační účinek
(74)
Polské orgány tvrdí, že společnost by daný projekt bez veřejného financování nerealizovala. Polské orgány upozorňují na skutečnost, že podpora je omezená na minimum a náklady na projekt byly sníženy a optimalizovány využitím stávající vojenské infrastruktury.
(75)
Podle názoru polských orgánů jsou kapitálové injekce ve prospěch realizace letiště v Gdyni nutné a omezené na minimum, což dokazuje:
i)
vnitřní míra návratnosti projektu ve výši […] % je jen o něco málo vyšší než diskontní sazba (náklady na vlastní kapitál), která činí […] % (na základě analýzy MEIP 2012);
ii)
nutnost, předpokládaná v rámci finančních prognóz, přijmutí půjčky provozního kapitálu za účelem financování provozu letiště, bez které by společnost mohla ztratit likviditu;
iii)
skutečnost, že celkové financování z vlastního kapitálu je nižší než celkové investiční náklady (financování z vlastního kapitálu činí méně než […] celkových finančních nákladů za období, na které se vztahuje prognóza, včetně celkových investičních nákladů).
(76)
Kromě toho polské orgány vysvětlují přiměřenost dotčeného opatření podpory a srovnávají financování podpory z veřejných prostředků (asi 148 mil. PLN v reálném vyjádření) s investicí „na zelené louce“ (letiště Lublin-Świdnik, jehož dosavadní výstavba stála 420 mil. PLN netto) a s investicí na území vojenského letiště (letiště Warszawa-Modlin, jehož dosavadní výstavba stála přibližně 454 mil. PLN).
3.2.2. Provozní podpora
(77)
Polské orgány tvrdí, že projekt splňuje kritéria slučitelnosti stanovená v pokynech k regionální podpoře, která lze uplatnit na region, na který se vztahuje čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU. Podle mínění polských orgánů provozní podpora projektu:
i)
je určená na financování části předem určených výdajů,
ii)
se omezuje na nezbytné minimum a byla přiznána prozatímně (podpora na provozní náklady se poskytuje ve výši nezbytně nutné pro zahájení činnosti letiště a na dobu nutnou pro toto zprovoznění, tj. do konce roku 2018),
iii)
je degresivní a snižuje se z […] % investičních nákladů v roce 2013 na […] % v roce 2018,
iv)
se uděluje pro realizaci cílů projektu týkajících se regionálního rozvoje a zmírnění stávajících překážek. Polské orgány tvrdí, že pokud porovnáme výši podpory a její pozitivní přínos pro rozvoj Pomořan, je nutné uznat podporu za úměrnou.
(78)
Polské orgány navíc zdůrazňují, že podpora se poskytuje malému letišti, které má maximální roční kapacitu jednoho milionu cestujících, takže riziko narušení hospodářské soutěže a dopadu, který by byl v rozporu se společným zájmem, je minimální, zejména v souvislosti plánované spolupráce letišť v Gdyni a Gdaňsku a doplňkové povahy této spolupráce.
(79)
Polské orgány také uvádějí, že jednání, jež jsou v současnosti vedena s armádním uživatelem letiště a jeho podíl na provozních nákladech letiště snižují ztráty a provozní náklady společnosti.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(80)
Komise neobdržela od zúčastněných stran po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU žádné připomínky, pokud jde o financování udělené společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. ze strany města Gdyně a obce Kosakowo.
5. POSOUZENÍ
5.1. EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY
(81)
V čl. 107 odst. 1 SFEU je stanoveno, že „veškeré podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(82)
Kritéria v čl. 107 odst. 1 SFEU platí kumulativně. Aby bylo možné určit, zda dané opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí být splněny všechny následující podmínky: Konkrétně by finanční podpora musela:
i)
být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků,
ii)
zvýhodňovat určité podniky nebo určitá odvětví výroby,
iii)
narušovat nebo mohla narušit hospodářskou soutěž a
iv)
ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
5.1.1. Hospodářská činnost a pojem podnik
(83)
V souladu s ustálenou judikaturou musí Komise nejprve zjistit, zda letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. je podnikem ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Podnikem je jakákoli jednotka vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na právním postavení této jednotky a způsobu jejího financování (27). Za hospodářskou činnost se považuje jakákoli činnost spočívající v nabízení zboží nebo služeb na daném trhu (28).
(84)
Soudní dvůr v rozsudku ve věci letiště Lipsko-Halle potvrdil, že využívání letiště pro komerční účely a výstavba letištní infrastruktury představují hospodářskou činnost (29). V momentě, kdy provozovatel letiště zahájí hospodářskou činnost v podobě poskytování letištních služeb za odměnu, se takový provozovatel bez ohledu na jeho právní status nebo způsob financování považuje za podnik ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, a ustanovení Smlouvy o státní podpoře lze tedy použít na posouzení výhod, které byly takovému operátorovi přiznány ze strany státu či ze státních prostředků (30).
(85)
V tomto ohledu Komise poznamenává, že objekty infrastruktury, které jsou předmětem tohoto rozhodnutí, mají být provozovatelem letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. využívány na komerčním základě. Jelikož provozovatel letiště bude od uživatelů letiště vybírat poplatky za využití uvedených objektů infrastruktury, je nutné uznat, že objekty lze komerčně využívat. Z výše uvedeného vyplývá, že subjekt, který využívá dotčené objekty infrastruktury, je podnikem ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(86)
Hospodářský charakter však nemá každý typ činnosti provozovatele letiště (31).
(87)
Podle rozsudku Soudního dvora (32) činnosti, které obvykle spadají do odpovědnosti státu při výkonu jeho veřejných pravomocí, nejsou hospodářského charakteru a nespadají do oblasti působnosti pravidel státní podpory. K takovým činnostem např. patří činnost související s bezpečností, kontrola leteckého provozu, policie, celní služby atd. Financování se musí omezit pouze na nezbytné minimum nutné pro náhradu nákladů vzniklých na základě této činnosti a nelze je využít na pokrytí nákladů souvisejících s prováděním jiného typu hospodářské činnosti (33).
(88)
Proto financování činností, které spadají do výkonu veřejné správy, nebo financování infrastruktury přímo související s těmito činnostmi nepředstavují státní podporu (34). Činnosti na letišti, např. kontrola leteckého provozu, policie, celní služby, požární ochrana, realizace úkolů nutných pro zajištění ochrany civilního letectví před nelegálními zásahy, jakož i investice do infrastruktury a vybavení, jež jsou nutné pro realizaci těchto úkolů, se obecně nepovažují za činnosti hospodářského charakteru (35).
(89)
Veřejné financování činnosti, která nemá hospodářský charakter a úzce souvisí s prováděním hospodářské činnosti, však nemůže vést k neoprávněné diskriminaci mezi leteckými společnostmi a provozovateli letišť. Podle ustálené judikatury se považuje za výhodu, pokud veřejné orgány osvobodí podnik od nákladů, které neoddělitelně souvisejí s jeho hospodářskou činností (36). Pokud je tedy podle právního řádu běžnou praxí, že letecké společnosti nebo provozovatelé letišť nesou náklady na jisté služby, ale některé letecké společnosti nebo provozovatelé letišť, kteří poskytují stejné služby jménem stejných veřejných orgánů, tyto náklady nést nemusí, existuje možnost, že druhým jmenovaným vzniká výhoda, i když se samotné dané služby nepovažují za činnost hospodářského charakteru. Je tedy nutné provést analýzu právního rámce, který je platný pro daného provozovatele letiště, aby bylo možné posoudit, zda daný právní rámec zavazuje provozovatele letiště či leteckou společnost nést náklady na provozování některých typů činností, které by samy o sobě mohly být uznány za činnosti nehospodářského charakteru, které však neoddělitelně souvisejí s realizací činnosti hospodářského charakteru.
(90)
Třebaže lze činnost uvedenou v 88. bodě odůvodnění uznat za činnost nehospodářského charakteru, Komise se domnívá, že v souladu s polským právem (37) mají provozovatelé letišť povinnost financovat z vlastních zdrojů objekty a zařízení letiště, která jsou nezbytná k provozování dané činnosti.
(91)
Komise se tedy domnívá, že veřejné financování poskytnuté provozovateli letiště v Gdyni určené na výše uvedené objekty a zařízení osvobozuje provozovatele od nákladů neoddělitelně souvisejících s jeho hospodářskou činností (viz bod 5.1.3). V této souvislosti Komise dochází k závěru, že při výpočtu ziskovosti posuzované investice je nutné zohlednit také kapitál určený pro tyto objekty a zařízení. Komise tak uplatňuje přístup, který správně použily polské orgány v analýzách MEIP.
5.1.2. Státní zdroje a účast státu
(92)
Státní podporou se rozumí každá výhoda poskytnutá ze státních zdrojů samotným státem či zprostředkujícím subjektem jednajícím na základě svěřených pravomocí (38). Zdroje místních orgánů jsou pro účely článku 107 SFEU státními zdroji (39). V tomto případě pocházejí kapitálové injekce poskytnuté ve prospěch letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. z rozpočtů dvou orgánů místní samosprávy, tj. města Gdyně a obce Kosakowo. Komise se tedy domnívá, že zdroje dotčených obcí byly státními zdroji.
(93)
Komise se proto také domnívá, že investice jsou financované ze státních zdrojů a lze je připsat státu.
5.1.3. Hospodářská výhoda
(94)
Komise vzala na vědomí, že polské orgány na jedné straně argumentují tím, že kapitálové injekce splňují kritéria MEIP, na druhé straně se však domnívají, že podpora je slučitelná s vnitřním trhem, jelikož by provozovatel letiště bez veřejného financování investici neprovedl.
(95)
Za účelem zjištění, zda v tomto případě dotčené opatření znamená výhodu pro společnost Gdyně-Kosakowo sp. z o.o., kterou by tato společnost v běžných tržních podmínkách nemohla získat, Komise musí porovnat postup veřejných společníků provozovatele letiště s postupem soukromého investora, který usiluje o dlouhodobou ziskovost (40).
(96)
Při tomto hodnocení nelze zohlednit jakýkoli pozitivní dopad pro hospodářství regionu, ve kterém se letiště nachází, jelikož je podle výroku Soudního dvora nutné, pokud se použije analýza MEIP, vyjasnit otázku, zda „by se soukromý společník při zohlednění pravděpodobné návratnosti investice a bez zohlednění veškerých sociálních a odvětvových otázek a otázek souvisejících s regionální politikou rozhodl za podobných okolností upsat dotčený kapitál“ (41).
(97)
Polské orgány tvrdí, že dotčená opatření neposkytují provozovateli letiště v Gdyni žádnou hospodářskou výhodu, jelikož jsou v souladu s analýzou MEIP. Jak je uvedeno v bodě 3.1, polské orgány toto tvrzení odůvodňují výsledky analýz MEIP vypracovaných PWC (42). V listopadu 2013 polské orgány navíc informovaly, že nové zdroje příjmu (tj. prodej paliva a poskytování navigačních služeb) navyšují NPV projektu. V momentě, kdy bylo přijato rozhodnutí o zahájení řízení, polské orgány předložily pouze aktualizaci MEIP 2012.
(98)
Třebaže se podle dohody společníků z roku 2011 město Gdyně a obec Kosakowo zavázaly k poskytnutí hotovostních a bezhotovostních příspěvků za účelem financování investičního projektu do roku 2040, polské orgány tvrdí, že pro hodnocení slučitelnosti kapitálových injekcí s vnitřním trhem jsou relevantní pouze analýza MEIP 2012 a pozdější informace o dodatečných zdrojích příjmů.
(99)
Ve svém rozsudku ve věci Stardust Marine Soudní dvůr prohlásil, že „[…] pro zjištění, zda se stát choval jako obezřetný investor v tržním hospodářství, je třeba vrátit se do kontextu období, v němž byla přijata opatření finanční podpory, aby bylo možno posoudit hospodářskou racionálnost chování státu, a je tedy třeba zdržet se jakéhokoli posuzování založeného na pozdější situaci“ (43).
(100)
Kromě toho Soudní dvůr prohlásil, že „[…] hospodářská hodnocení provedená po poskytnutí uvedené výhody, zpětné konstatování o skutečné výnosnosti investice uskutečněné dotčeným členským státem nebo odůvodnění následující po rozhodnutí o zvoleném postupu nepostačují jako důkaz toho, že tento členský stát před nebo současně s poskytnutím takové podpory takové rozhodnutí učinil v postavení akcionáře“ (44).
(101)
Aby bylo možné použít analýzu MEIP, musí se Komise vrátit do kontextu období, v němž bylo přijato konkrétní rozhodnutí o změně původního vojenského letiště na letiště civilního letectví. Komise musí při svém posouzení rovněž vycházet z informací a předpokladů, které měli k dispozici veřejní společníci v momentě přijetí rozhodnutí týkajícího se ujednání ohledně financování investičního projektu.
(102)
Komise se domnívá, že aby bylo možné stanovit, zda město Gdyně a obec Kosakowo postupovaly jako soukromý investor, je první důležitou analýzou analýza MEIP 2010. Hodnocení slučitelnosti této intervence státu s tržními podmínkami musí vycházet z analýzy ex ante a zároveň zohlednit informace a údaje dostupné v momentě přijetí rozhodnutí o investici.
(103)
Komise konstatuje, že studie a přípravné práce pro účely dotčeného investičního projektu byly provedeny do roku 2010. Zahrnovaly hlavní plán investičního projektu, zprávu týkající se životního prostředí, projektovou dokumentaci terminálu obecného letectví, projektovou dokumentaci budovy pro správu letiště a jednotky požární ochrany, zvláštní dokumentaci týkající se činnosti letiště a jiné odborné studie. Náklady na tyto studie do konce roku 2010 činily celkem […] mil. PLN ([…] EUR) (45). Z toho vyplývá, že rozhodnutí o rozšíření letiště v Gdyni investoři přijali před rokem 2010. Město Gdyně a obec Kosakowo přijaly řadu předběžných opatření s cílem realizace projektu (viz 10. bod odůvodnění výše); rovněž bylo za tímto účelem zadáno vypracování zvláštních studií.
(104)
Kromě toho, jak tvrdí polské orgány, v roce 2010 veřejní společníci provozovatele letiště ukončili přípravu dotčeného investičního projektu. Ve stejném roce veřejní akcionáři navýšili základní kapitál společnosti na 6,05 mil. PLN (asi 1,5 mil. EUR) za účelem realizace investičního projektu. Hlavní investice do pevných aktiv (jako je např. výstavba terminálu obecného letectví) měly být zahájeny v roce 2011, ale ve skutečnosti začaly v roce 2012. Komise se domnívá, že v tomto momentě by každý soukromý investor posoudil očekávanou ziskovost projektu. Pokud by se ukázalo, že investiční plán nevykazuje přijatelnou míru návratnosti, nebo kdyby vycházel z pochybných předpokladů, soukromý investor by nezačal realizaci plánu a nevynaložil by na něj další prostředky navíc k prostředkům, které již poskytl na přípravné práce, jak uvádí bod odůvodnění výše.
a) Kapitálové injekce
(105)
Pokud jde o kapitálové injekce, Komise se domnívá, že rozhodnutí o první velké kapitálové injekci ve výši 4,4 mil. PLN bylo přijato 29. července 2010 (tím se téměř čtyřnásobně navýšil stávající kapitál ve výši 1,7 mil. PLN), tedy po ukončení analýzy MEIP 2010 ze dne 16. července 2010. Navíc byla v březnu 2011 (ještě před ukončením druhé analýzy MEIP ze dne 13. května 2011) podepsána dohoda o dalších kapitálových injekcích (do roku 2040) za účelem financování projektu přeměny vojenského letiště na letiště civilního letectví (jak uvádí 33. bod odůvodnění). Kromě toho byla ve stejné době uzavřena operativní dohoda s armádním uživatelem letiště (dne 7. března 2011) a dohoda o pronájmu pozemků ve prospěch společnosti (dne 11. března 2011), jak je uvedeno ve 33. bodě odůvodnění.
(106)
Komise rovněž zdůrazňuje, že polské orgány potvrdily, že kapitálové injekce, o kterých bylo rozhodnuto dne 29. července 2010, vycházely z posouzení hospodářského projektu, které obsahovala analýza MEIP 2010. Proto není pochyb o tom, že se veřejní akcionáři v této fázi rozhodli účastnit se dotčeného investičního projektu, který měl být realizován v průběhu 30 let. I když je možné, že soukromý investor v průběhu realizace investičního plánu tento plán upraví s ohledem na změněné podmínky, každý soukromý investor by však nepochybně posoudil přínos dotčeného podniku již v roce 2010, tedy předtím, než by na jeho realizaci poskytl značné zdroje.
(107)
Ještě před tím, než byla poprvé aktualizována analýza MEIP v roce 2011, veřejní akcionáři poskytli ve prospěch společnosti kapitálové injekce ve výši 6,05 mil. PLN (viz tabulka 3). Společnost již tehdy měla pronajaté pozemky letiště od obce Kosakowo (dohoda o pronájmu mezi společností letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. a obcí Kosakowo byla podepsána dne 11. března 2011) a také podepsala operativní dohodu s armádním uživatelem letiště (dne 7. března 2011). Kromě toho společníci dne 11. března 2011 podepsali dohodu o navýšení základního kapitálu společnosti do roku 2040 (46). Než byla ukončena druhá aktualizace analýzy MEIP v červenci 2012, veřejní společníci poskytli kapitálové injekce v celkové výši 64,810 mil. PLN (tj. asi 70 % celkového poskytnutého kapitálu). Komise zdůrazňuje, že analýzy MEIP 2011 a 2012 bez pochyby zavádějí úpravy týkající se prvního investičního plánu, na jehož základě bylo přijato první rozhodnutí o zahájení projektu přestavby vojenského letiště na letiště civilního letectví. Z toho důvodu nelze tyto kapitálové injekce posuzovat odděleně, třebaže byly větší kapitálové injekce poskytnuty po provedení analýzy MEIP 2010.
b) Investiční náklady
(108)
V analýze MEIP 2012 jsou investice do pevných aktiv rozděleny na čtyři fáze. První fáze investičního projektu zahrnovala projektové práce a přípravu stavebního místa (vykácení stromů a keřů, rozebrání některých hangárů a srovnání pozemku). Náklady vznikly v roce 2011 a jejich celková výše činila […] mil. PLN ([…] EUR). Realizace druhé fáze projektu, která zahrnovala výstavbu terminálu pro potřeby obecného letectví, budovy správy letiště a budovy pro jednotky požární ochrany, začala již v roce 2012. Druhá fáze projektu je největší, pokud jde o investiční náklady - v letech 2012-2013 vzniklo […] % kapitálových výdajů v nominálním vyjádření (dále jen „kapitálové výdaje“). Podle informací předložených polskými úřady činily investiční náklady v roce 2012 […] mil. PLN (z toho byla více než polovina vynaložena ještě před vypracováním aktualizace MEIP 2012). Níže uvedený obrázek (obrázek 2) uvádí kapitálové výdaje (v nominálním vyjádření) v rozdělení podle jednotlivých fází investice v souladu s analýzou MEIP 2012.
Obrázek 2
Kapitálové výdaje v rozdělení podle jednotlivých fází (analýza MEIP z roku 2012)
[…]
(109)
S ohledem na 103. a 108. bod odůvodnění se Komise domnívá, že analýzy MEIP 2011 a MEIP 2012 nebyly vypracovány včas a nevycházely z informací, které měli k dispozici veřejní akcionáři ve chvíli přijetí hlavního rozhodnutí o financování projektu přestavby vojenského letiště na letiště pro civilní letectví. Komise navíc nemůže zpětně zohlednit plánované dodatečné zdroje příjmů, které vychází z informací předložených v listopadu 2013 a které mají zdůvodnit rozhodnutí přijaté veřejnými společníky v letech 2010 a 2011.
(110)
V souvislosti s výše uvedeným se Komise domnívá, že pro posouzení, zda Gdyně a Kosakowo postupovaly jako obezřetný soukromý investor v tržním hospodářství, musí při svém posouzení vycházet především z analýzy MEIP 2010 a nemůže zohlednit další události a informace, které uvedení veřejní společníci neměli v okamžiku přijetí rozhodnutí o realizaci dotčeného investičního projektu k dispozici.
(111)
Na druhou stranu analýzy MEIP 2011 a 2012 posuzují pouze změny v porovnání s prvním rozhodnutím o zahájení investičního projektu, které bylo přijato v roce 2010 na základě analýzy MEIP 2010. Analýza MEIP 2012 skutečně potvrdila, že některé investice (např. terminál pro potřeby obecného letectví, správní budova, energetický systém) již byly v „pokročilém stádiu realizace“. Dvě pozdější analýzy ukazují, že společníci se chovali podle změn na trhu a v souladu s nimi přizpůsobili rozsah projektu (v závislosti na druhu investice jej buď rozšířili či omezili). Tyto změny však nebyly velké v porovnání s rozhodnutím přestavět vojenské letiště na letiště civilního letectví. Níže uvedený obrázek (obrázek 3) uvádí kapitálové výdaje podle analýz MEIP 2010, 2011 a 2012 (v reálném vyjádření z roku 2010). Jak lze vidět, časový rámec a rozsah investice byly aktualizovány jak v roce 2011, tak i v roce 2012, avšak tyto změny nebyly s ohledem na celkový rozsah projektu významné. V roce 2010 se kapitálové výdaje odhadovaly na asi […] mil. PLN a tato částka[…] se zvýšila na asi […] mil. PLN jak v roce 2011, tak i v roce 2012 (tj. o […] % na období realizace investice trvající téměř 20 let).
(112)
Komise musí v této věci posoudit řadu investičních rozhodnutí přijatých v krátkém časovém období, ve kterém nedošlo k nepředvídatelným událostem. Tato rozhodnutí přijali stejní veřejní společníci v souvislosti s realizací prakticky stejného investičního projektu. Z toho důvodu nelze na základě aktualizací analýz MEIP 2011 a 2012 uznat investiční rozhodnutí, které nebylo v souladu s analýzou MEIP v době, kdy bylo přijato, za rozumné investiční rozhodnutí. Tyto aktualizace by mohly doložit, že polské úřady postupovaly jako soukromý investor, nanejvýš v případě, že by z nich vyplývalo, že díky investování dalších prostředků se projekt stane ziskovým, a bude tak zajištěna přiměřená náhrada již investovaného kapitálu i kapitálu, který měl být ještě investován (nebo by se tím zajistila přiměřená náhrada tohoto kapitálu, i při zohlednění rizika souvisejícího s nutností vrátit podporu neoprávněně získanou v minulosti).
Obrázek 3
Kapitálové výdaje (v tis. PLN) podle analýz MEIP z let 2010, 2011 a 2012 (v reálném vyjádření 2010)
[…]
Použití MEIP na základě analýzy MEIP z roku 2010
(113)
Analýza MEIP z roku 2010 předložená polskými orgány vychází z operačního plánu, který pro investory kapitálu obsahuje prognózu budoucích peněžních toků v letech 2010-2040. V době, kdy byla provedena analýza MEIP, polské orgány předpokládaly, že letiště začne obsluhovat obecný letecký provoz v roce 2011, charterové lety v roce 2013 a nízkonákladové přepravce v roce 2015. To by vedlo ke stabilnímu růstu počtu odbavených cestujících z […] cestujících v roce 2013 na téměř […] mil. v roce 2024 a 1,753 mil. v roce 2040 (jak ukazuje tabulka 5 níže).
Tabulka 5
Prognózy ohledně počtu cestujících na letišti v Gdyni použité v analýze MEIP z roku 2010 (v tis.)
Očekávaný vývoj cestovního ruchu ( MEIP 2010)
Rok
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Počet cestujících
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
Podle analýzy MEIP z roku 2010 by podnik byl ziskový před úroky, zdaněním a odpisy (EBITDA) od roku 2018. Ročně diskontované peněžní toky se měly stát kladnými od roku 2020, jak ukazuje níže uvedený obrázek (obrázek 4). Kumulativně (tzn. po součtu peněžních toků z předchozích let v každém roce) však bude součet diskontovaných peněžních toků za celé období 2010-2040 záporný (jak uvádí obrázek 1). Jinými slovy, kladné peněžní toky, které měly být generovány od roku 2018, nejsou dostatečně vysoké, aby mohly vyrovnat záporné vysoké peněžní toky v raném období investice.
Obrázek 4
Diskontované peněžní toky v tis. PLN (analýza MEIP z roku 2010)
[…]
Zdroj:
na základě analýzy MEIP 2010.
(115)
Očekávalo se, že po roce 2040 hodnota provozovatele letiště bude stále narůstat při stabilní míře růstu volných peněžních toků ve výši […] %. V souladu s tímto předpokladem polské orgány vypočítaly konečnou hodnotu provozovatele letiště v roce 2040. Diskontovaná konečná hodnota činí […] mil. PLN.
(116)
Z analýzy MEIP 2010 vyplývá kladná kapitálová hodnota (47) […] mil. PLN (tj. asi[…] mil. EUR). Navíc vnitřní míra návratnosti je […] %, čímž je vyšší než prognózované náklady na kapitál provozovatele letiště ([…] %).
(117)
Komise poznamenává, že zásadním faktorem ovlivňujícím hodnotu budoucích peněžních toků provozovatele letiště v Gdyni jsou očekávané příjmy, které jsou podmíněné počtem cestujících a výší letištních poplatků placených leteckými přepravci. V analýze MEIP 2010 činí příjmy z letů obsluhovaných nízkonákladovými přepravci a z charterových letů (poplatky za cestující, přistání a parkování letadel) [80-90] % všech příjmů v roce 2040 a průměrně [80-90] % všech příjmů za celé posuzované období, tj. v letech 2010-2040. Komise poznamenává, že tyto údaje jsou v rozporu s prohlášeními polských orgánů, že činnost letiště v Gdyni bude doplňovat činnost letiště v Gdaňsku, jelikož se letiště v Gdyni zaměří na činnost související s obecným letectvím. Ve skutečnosti, jak ukazují výše uvedené údaje, jsou hlavním zdrojem příjmů ve většině roků, na které se vztahuje prognóza, lety obsluhované nízkonákladovými přepravci a charterové lety. Avšak - jak bude podrobně vysvětleno níže - také velká většina příjmů letiště v Gdaňsku pochází z letů obsluhovaných nízkonákladovými přepravci a charterových letů (viz 121. bod odůvodnění).
(118)
V souvislosti s poptávkou ze strany cestujících a leteckých přepravců Komise poznamenává, že letiště v Gdyni by mělo stejnou spádovou oblast jako letiště v Gdaňsku vzdálené od tohoto letiště pouhých 25 kilometrů. Letiště v Gdaňsku bylo rozšířeno v roce 2012, aby mohlo obsluhovat pět milionů cestujících, a v roce 2015 se plánuje další nárůst kapacity na sedm milionů cestujících. Harmonogram tohoto rozšíření byl zveřejněn již v roce 2010, tj. v době přípravy analýzy MEIP 2010 (48). Kromě toho Komise dne 24. září 2008 také obdržela v kontextu věci státní podpory č. N472/2008 oznámení týkající se veřejného financování rozšíření letiště v Gdaňsku, kterým se měla jeho kapacita zvýšit na pět milionů cestujících. Komise toto financování schválila dne 5. února 2009 (49).
(119)
Polské orgány informovaly Komisi, že hlavní plán pro letiště v Gdaňsku, který byl vypracován v roce 2010 (50), plánuje rozšíření rozjezdové dráhy, odbavovací plochy a jiné letištní infrastruktury. Díky tomu bude moci letiště v Gdaňsku v budoucnosti obsluhovat více než deset milionů cestujících ročně.
(120)
Komise dále poznamenává, že v roce 2010 letiště v Gdaňsku odbavilo 2,2 milionu cestujících (tj. využilo svou kapacitu ze 45 %, včetně kapacity, kterou měl v době rozšiřování). Podle prognóz pro letiště v Gdaňsku bude dostupná kapacita do roku 2020 využívána pouze z 50-60 % (51). Tyto prognózy nezohledňují začátek využívání letiště v Gdyni (tj. předpokládá se, že veškerou poptávku ve spádové oblasti uspokojí letiště v Gdaňsku). Komise upozorňuje, že i kdyby se předpokládal dynamický růst počtu cestujících, letiště v Gdaňsku bude schopné uspokojit poptávku v tomto regionu dlouhodobě, tj. nejméně do roku 2030.
(121)
Jak je uvedeno výše, analýza MEIP z roku 2010 pro letiště v Gdyni předpokládala, že hlavní část příjmů (průměrně [80-90] % pro celé období od roku 2012 do roku 2040) by měla pocházet od nízkonákladových přepravců a charterových letů. V tomto kontextu Komise poznamenává, že letiště v Gdaňsku také obsluhuje především nízkonákladové přepravce a charterové lety. V roce 2010 tvořili cestující přepravovaní nízkonákladovými přepravci a charterovými lety 72 % všech cestujících odbavených na letišti v Gdaňsku (52).
(122)
Pokud uvážíme blízkost jiného nevytíženého a již provozovaného letiště, které funguje na stejném obchodním modelu a dlouhodobě má značnou volnou kapacitu, Komise se domnívá, že to, zda se provozovateli letiště v Gdyni podaří přilákat letecký provoz a cestující, bude do značné míry záviset na výši letištních poplatků, kterou navrhne leteckým přepravcům, zejména ve srovnání s poplatky, jež vybírají jeho nejbližší konkurenti.
(123)
V tomto kontextu Komise poznamenává, že analýza MEIP z roku 2010 předpokládala, že poplatky za cestující budou u charterových letů a letů provozovaných nízkonákladovými přepravci činit 25 PLN/PAX (6,25 EUR) do roku 2014 a 40 PLN/PAX (10 EUR) od roku 2015 (a do roku 2040). Poplatky za přistání ve stejné kategorii letů byly stanoveny na 25 PLN za tunu (6,25 EUR) za celé období (za předpokladu, že průměrná maximální vzletová hmotnost bude činit 70 tun). Poplatky za parkování letadel byly odhadnuty na 4 PLN (1,0 EUR) za 24 hodin parkování a za tunu (za předpokladu, že průměrná maximální vzletová hmotnost bude činit 70 tun). Podle analýzy MEIP 2010 byly ceny stanoveny na úrovni srovnatelné s cenami na jiných regionálních letištích v době, kdy byla provedena analýza MEIP 2010. Ceny na letišti v Gdyni byly také stanoveny s tím, že tomuto letišti nebude konkurovat letiště v Gdaňsku.
(124)
Komise navíc konstatuje, že podle ceníku, který se používá na letišti v Gdaňsku ode dne 31. prosince 2008, činí standardní poplatek za cestujícího 48 PLN/PAX (12 EUR), standardní poplatek za přistání letadla s hmotností vyšší než dvě tuny (tj. včetně všech letadel nízkonákladových přepravců a charterových letů) činí 25 PLN za tunu (6,25 EUR) a poplatek za parkování letadel činí 4,5 PLN za 24 hodin parkování a za tunu (1,25 EUR).
(125)
Komise však poznamenává, že ceník používaný na letišti v Gdaňsku počítá také s různými slevami a rabaty, které se mj. týkají i letů nízkonákladových přepravců a charterových letů. Letiště v Gdaňsku uplatňuje sníženou sazbu poplatků za cestující ve výši 24 PLN/PAX (6 EUR) u všech nových spojení (od 1. ledna 2004) a každého zvýšení frekvence leteckých spojení letadly o maximální vzletové hmotnosti od 50 do 100 tun (např. Airbus A320 a Boeing 737, jakož i jiná letadla používaná nízkonákladovými přepravci). Také poplatky za přistání jsou u těchto spojení sníženy o polovinu (tj. do 12,5 PLN za tunu). Poplatky za parkování letadel se vůbec neúčtují, pokud frekvence spojení je nejméně šestkrát v týdnu. Kromě toho se standardní poplatky za cestujícího sníží o 23 PLN v případě všech odlétajících cestujících, kteří využívají pravidelná vnitrostátní spojení. V takovém případě se použije vhodná sleva. Komise se domnívá, že pokud zvážíme slevy a rabaty používané na letišti v Gdaňsku, průměrné letištní poplatky, se kterými se počítá na letišti v Gdyni, byly stanoveny na úrovni značně překračující výši poplatků na sousedním letišti, které je již v provozu.
(126)
Pokud by letiště v Gdyni jako nový subjekt na trhu uplatňoval uvedené poplatky, nepodaří se mu přilákat významný provoz za situace, kdy již fungující letiště, které má ve stejné spádové oblasti volnou kapacitu, účtuje nižší poplatky netto v případě nových spojení a nárůstu frekvence letů u již existujících spojení. Komise upozorňuje, že ceník letištních poplatků na letišti v Gdaňsku se sníženými poplatky má být používán do dne 31. prosince 2028. Jelikož jsou letištní poplatky hlavním zdrojem příjmů pro provozovatele, s nímž počítá analýza MEIP 2010 (podle tehdejšího obchodního plánu provozovatele letiště), Komise se domnívá, že z výše uvedeného vyplývá, že analýza MEIP 2010 není dostatečně jasná a věrohodná, aby mohla potvrdit, že posuzovaný investiční projekt by realizoval soukromý investor.
(127)
Pokud uvážíme, že obě letiště, v Gdaňsku i Gdyni, se zaměřují převážně na provozovatele nízkonákladových a charterových letů, že letiště v Gdaňsku nevyužívá celou svou kapacitu, že skutečné poplatky na letišti v Gdaňsku jsou nižší než poplatky, se kterými počítá obchodní plán letiště v Gdyni, a pokud zohledníme blízkost obou letišť, domnívá se Komise, že předpoklad, že si obě letiště nebudou konkurovat, není správný.
(128)
Komise se rovněž domnívá, že v době přípravy analýzy MEIP 2010 byly poplatky netto (standardní poplatky po odečtení příslušných slev) uplatňované na letišti v Bydgoszczy (které je od letiště v Gdyni vzdálené 196 km, což autem trvá dvě hodiny a 19 minut) a na letišti ve Štětíně (vzdáleném od letiště v Gdyni 296 km, což autem trvá čtyři hodiny a 24 minuty), tj. na druhém a třetím nejbližším polském regionálním letišti, značně nižší (53).
(129)
S ohledem na výše uvedené se Komise domnívá, že pokud zvážíme blízkost jiného nevytíženého letiště, které funguje na stejném obchodním modelu, nejsou letištní poplatky, které předpokládá analýza MEIP 2010 a které byly stanoveny na vyšší úrovni než poplatky uplatňované v Gdaňsku a na jiných regionálních letištích ležících poblíž, realistické. Kromě toho zastává Komise názor, že pokud zohledníme konkurenci pro letiště v Gdyni, prognózy ohledně provozu uvedené v analýze MEIP 2010 nevycházely z reálných předpokladů.
(130)
Kromě toho je třeba poznamenat, že v analýze 2010 nebyla provedena analýza zranitelnosti ani v ní nebylo posouzeno, jak pravděpodobné jsou dané výsledky (např. nejpesimističtější scénář, nejoptimističtější scénář, základní scénář). Komise v této souvislosti konstatuje, že scénář uvedený v analýze MEIP 2010 vychází z příliš optimistických předpokladů, pokud jde o růst počtu cestujících a výši poplatků.
(131)
Komise poznamenává, že snížení ročních příjmů z poplatků za cestující pocházejících z charterových letů a letů obsluhovaných nízkonákladovými přepravci o pouhých […] % (v období, na které se vztahuje prognóza, tj. v letech 2010-2040) způsobí, že kapitálová hodnota pro veřejné společníky bude záporná. K takovému snížení příjmů by mohlo dojít, pokud budou poplatky či provoz menší, než se předpokládalo. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že letištní poplatky uvedené v obchodním plánu, který byl použit v analýze MEIP 2010, jsou již o […] % vyšší než poplatky na letišti v Gdaňsku (54). V této souvislosti je vysoce nepravděpodobné, že by se letišti v Gdyni mohlo podařit přilákat letecký provoz, aniž by nenabídlo značné rabaty u poplatků (ve výši 40 PLN (10 EUR), se kterými počítá obchodní plán. Vysoká zranitelnost NPV, která vzniká již u nepatrné slevy letištních poplatků (která je však založena na realistických předpokladech), ukazuje, že je třeba vážně pochybovat o věrohodnosti původního obchodního plánu.
(132)
I když analýza MEIP 2010 vycházela z tehdy dostupných prognóz ohledně provozu a informace ex post by neměly být používány pro účely přímého posouzení zásady soukromého investora, Komise přesto konstatuje, do jaké míry byly tyto prognózy příliš optimistické. Konkrétně porovnání prognóz provozu z roku 2010 a 2012 ukazuje velké rozdíly. Nejenom že byl projekt zahájen se zpožděním, ale navíc byly každý rok pro období „kladného EBITDA“ sníženy prognózy provozu o […] na […] %. Tak významná oprava provedená pouhé dva roky později, jejímž důvodem nejsou významně změněné podmínky, jasně vypovídá o racionálnosti původních předpokladů. Svědčí o tom, že kontroly zranitelnosti, které provedla Komise (jejichž rozsah je v porovnání zanedbatelný), přinášejí obzvláště důležité informace o nerealistickém charakteru předpokladů, na jejichž základě byl projekt schválen k realizaci.
Tabulka 6
Srovnání prognóz týkajících se počtu cestujících, které použily analýzy MEIP 2010 a aktualizace MEIP 2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Celkový počet cestujících v analýze MEIP 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Celkový počet cestujících v analýze MEIP 2010
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Rozdíl (%)
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Celkový počet cestujících v analýze MBP 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Celkový počet cestujících v analýze MBP 2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Rozdíl (%)
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Z dalších testů zranitelnosti vyplývá, že projekt by byl prodělečný, pokud by se příjmy snížily o pouhých […] % ročně během celého období, na které se vztahuje prognóza, nebo pokud by se příjmy snížily o […] % a operační výdaje se navýšily o […] %. Ziskovost investice je tedy velmi ohrožená již v případě malých změn základních předpokladů. Komise se domnívá, že takové změny jsou zanedbatelné v porovnání se změnami, které byly provedeny v dalších analýzách MEIP.
(134)
Kontroly zranitelnosti, které provedla Komise, se zdají být ještě více oprávněné s ohledem na to, že polské orgány obdržely necelý rok po vypracování analýzy MEIP 2010 aktualizovanou analýzu, podle které měla být NPV projektu významně nižší a činila pouze […] mil. PLN (ok. […] EUR). V porovnání s původním projektem byla NPV projektu v květnu 2011 snížena o […] %.
(135)
Komise navíc poznamenává, že kladné výsledky analýzy MEIP 2010 z velké míry závisí na konečné hodnotě investice na konci období, na které se vztahuje obchodní plán (tj. v roce 2040). Diskontované peněžní toky podniku v letech 2010-2040 jsou totiž záporné a činí (-[…] mil.) PLN. Konečná hodnota diskontovaná ke dni 30. června 2010 činí […] mil. PLN.
(136)
Konečná hodnota byla vypočítána na základě předpokladů, že roční míra růstu peněžních toků z investice po roce 2040 bude činit […] %. Podle standardní praxe by míra růstu podniku neměla být vyšší než míra růstu hospodářství, ve kterém podnik funguje (tj. pokud jde o HDP). Konečná hodnota se totiž vypočítává na dobu, kdy se očekává, že podnik bude plně zaveden a v té samé době skončí období jeho vysokého růstu. S ohledem na předpoklad, že hospodářství tvoří jak podniky vykazující vysoký, tak i podniky vykazující stabilní růst, měla by být míra růstu zavedených podniků tedy nižší než průměrná míra růstu celého hospodářství. Polské orgány ve svých připomínkách neuvedly, z jakého důvodu uvedly míru dlouhodobého růstu ve výši […] %, pouze vysvětlily, že dlouhodobá míra růstu je nominální míra růstu. Na základě informací MMF Komise zjistila, že v prognózách růstu reálného HDP v Polsku, které byly k dispozici na začátku roku 2010, byla uváděna nominální míra růstu polského hospodářství v rozmezí od 5,6 % v roce 2011 do 6,6 % v roce 2015. Pokud by míra inflace činila 2,5 %, lze očekávat, že reálný HDP poroste o 4 %. Na první pohled se tedy zdá, že nominální míra růstu letiště v Gdyni ve výši […] % je v souladu s tehdy dostupnými informacemi a se standardní praxí při určení míry růstu, která je nižší než růst hospodářství. Jelikož však byla stanovena dlouhodobá míra růstu, která je vyšší než ukazatel inflace (v dubnu 2010 byl odhadován na 2,5 %), vychází obchodní plán z předpokladu, že letiště bude každoročně vykazovat růst i po roce 2040.
Tabulka 7
Údaje a prognózy týkající se HDP a inflace poskytnuté MMF v dubnu 2010
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Nárůst HDP (stálé ceny) (%)
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
Nárůst HDP (běžné ceny (%)
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
Inflace %
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Zdroj:
Mezinárodní měnový fond, World Economic Outlook Database, duben 2010 (zdroj: http://www.imf.org/external/data.htm).
(137)
Komise kromě toho poznamenává, že v tomto případě a s ohledem na velmi dlouhé prognózované období a vzdálený den, ke kterému byla vypočítána konečná hodnota, je úkol stanovit co nejsprávnější míru růstu ještě složitější a související nejistota ještě větší. Prognózy růstu HDP se totiž málokdy vztahují na období delší než pět let, přičemž v tomto případě měl model předvídat odůvodněnou míru růstu letiště po třiceti letech fungování. Obezřetný investor by tedy provedl několik testů zranitelnosti.
(138)
V této souvislosti je třeba poznamenat, že v pozdějších aktualizacích původního obchodního plánu byla stabilní míra růstu snížena z […] % na […] %. Polské orgány tehdy toto snížení nijak jednoznačně nevysvětlily. Konečná hodnota je výslednicí předpokládané trvalé stabilní míry růstu, ale i předpokládaných změn očekávaných v období stabilního růstu. Komise provedla řadu testů zranitelnosti, které potvrdily, že závěry přijaté v analýze MEIP 2010 mohou být významně ohroženy již malými a realistickými změnami základních předpokladů. Stabilní míra růstu, u níž obchodní plán z roku 2010 vykazuje zápornou NPV, totiž činí přibližně […] %. Za předpokladu, že příjmy budou nižší pouze o […] %, než se původně předpokládalo, činí stabilní míra růstu, při níž se projekt stává prodělečným, […] %.
(139)
Model stabilní míry růstu použitý pro výpočet konečné hodnoty v této věci také vyžaduje, aby byly přijaty předpoklady, pokud jde o den, kdy podnik začne stabilně růst na úrovni, kterou si bude schopen trvale udržet. V analýze MEIP 2010 se tyto údaje vztahují k roku 2040, to znamená, že prognózované období zahrnuje 30 let (2010-2040). V aktualizaci MEIP 2012 bylo prognózované období omezeno na 18 let (2012-2030), a konečná hodnota tak byla vypočítána k roku 2030. Pokud by se stejný časový horizont použil v analýze MEIP 2010, byla by NPV záporná.
(140)
Komise rovněž upozorňuje, že analýza MEIP 2012 konkrétně zmiňuje, že obezřetný investor by zohlednil skutečnost, že projekt má trvat obzvláště dlouho, než se stane ziskovým (viz bod 4.10.1.2 analýzy MEIP 2012, který uvádí, že „Kladný výsledek kladné čisté současné hodnoty ukazuje, že investice do letiště Gdyně-Kosakowo může být pro potenciální investory zajímavým počinem. Před přijetím případného rozhodnutí však investoři musí také zvážit dlouhé období trvání investice, které je typické pro investice do infrastruktury“).
(141)
Komise poznamenává, že v roce 2010, kdy byla provedena první analýza MEIP, byly v obchodním plánu i ve výpočtech NPV zohledněny všechny investiční náklady, včetně nákladů na závazky vyplývající z realizace veřejné zakázky (jednotky požární ochrany, zajištění bezpečnosti, celní služby apod.). Komise poznamenává, že tento přístup je zřejmě správný, pokud uvážíme, že tyto náklady jsou neoddělitelně spojené s výstavbou a využíváním letiště (a představují dodatečné náklady na projekt).
(142)
Komise však také posoudila ziskovost projektu na základě analýzy MEIP 2010 bez zahrnutí investičních nákladů na úkoly vyplývající z realizace veřejné zakázky.
(143)
Z informací předložených polskými orgány nelze zjistit, které konkrétní investiční náklady a provozní výdaje se týkají realizace veřejné zakázky. Komise poznamenává, že v aktualizace MEIP 2012 Polsko investice určené na realizaci veřejné zakázky oddělilo. V případě analýzy MEIP 2010 tomu tak však nebylo. Kromě toho Komise opětovně vypočítala NPV a vyloučila přitom několik možných druhů investičních nákladů, které se jasně vztahují k realizaci veřejné zakázky. Konkrétně Komise při opětovném výpočtu NPV nezohlednila tyto investiční náklady: „Vozidla a vybavení jednotky požární ochrany“, „Oplocení letiště a dozor“ a „Vybavení bezpečnostní služby letiště“ v hodnotě […] mil. PLN (včetně nominálního vyjádření).
(144)
Pokud se v analýze MEIP 2010 nezohlední náklady na úkoly související s realizací veřejné zakázky, zvýší se diskontované peněžní toky na asi (-[…]) mil. PLN (jinými slovy se předpokládané diskontované ztráty v období 2010-2040 sníží o […] mil. PLN z (-[…]) mil. PLN na (-[…]) mil. PLN). Vzhledem k tomu, že konečná hodnota zůstává nezměněná (a činí […] mil. PLN), zvyšuje se NPV projektu z […] mil. PLN na […] mil. PLN (tj. z […] mil. EUR na asi […] mil. EUR).
(145)
Byly provedeny další testy zranitelnosti, které ukazují, že NPV se stane zápornou, pokud dojde k těmto změnám: celkové příjmy se sníží o […] %, příjmy z letištních poplatků se sníží o […] % nebo se sníží celkové příjmy o […] % a zároveň vzrostou náklady o […] % (vše v ročním vyjádření). S ohledem na velmi nerealistické předpoklady týkající se letištních poplatků (o […] % vyšší než na letišti v Gdaňsku (55)) a příliš optimistické prognózy ohledně provozu (přepracované prognózy jsou o […] % až […] % nižší než původní), tyto testy zranitelnosti ukazují, že pokud by se bývaly použily realističtější předpoklady, projekt by nebyl ziskový.
(146)
Poté co byly z analýzy MEIP 2010 vyloučeny zjistitelné náklady související s realizací veřejné zakázky, testy zranitelnosti ukazují, že NPV by se změnila na zápornou, pokud by se předpokládané příjmy z letištních poplatků od nízkonákladových přepravců (bez jakékoli slevy letištních poplatků u charterových letů) ročně snížily o […] %, za předpokladu, že by příjmy z charterových letů, veškeré jiné příjmy, provozní náklady a investiční náklady zůstaly na úrovni, kterou předpokládal obchodní plán (pokud předpokládáme, že příjmy od nízkonákladových přepravců začnou být generované v roce 2017 a postupem času se zvýší).
(147)
Navíc je třeba připomenout, že projekt je ziskový pouze díky konečné hodnotě (tj. hodnotě letiště k roku 2040 za předpokladu trvalého nárůstu peněžních toků o […] % ročně). Do roku 2040 projekt generuje záporné peněžní toky.
(148)
Avšak ani posouzení ziskovosti projektu na základě analýzy MEIP 2010 bez investičních nákladů na úkoly související s realizací veřejné zakázky nevede k jednoznačnému závěru, že by soukromý investor dotčenou investici realizoval.
Shrnutí a závěry
(149)
Přestavba letiště v Gdyni si vyžaduje značné investice a znamená dlouhodobé záporné peněžní toky. Z obchodního plánu totiž vyplývá, že v období, na které se vztahuje prognóza, tj. od 2010 do 2040, budou veškeré diskontované peněžní toky záporné (a budou činit -[…] mil. PLN nebo -[…] mil. EUR). Podle obchodního plánu projekt získá dodatečnou hodnotu až díky diskontované konečné hodnotě v řádu […] mil. PLN, jež byla vypočítána k roku 2040 a pro neomezeně dlouhou dobu po tomto roce, za předpokladu, že letiště bude od tohoto roku vykazovat každý rok nominální růst ve výši […] %). Kromě toho, že je s takovým dlouhodobým projektem nutně spojena značná nejistota, obchodní plán neobsahuje test zranitelnosti, a není tedy analýzou, kterou obezřetný investor u takového typu projektu musí provést.
(150)
Kromě toho analýza Komise potvrzuje, že obchodní plán vychází z řady optimistických a nereálných předpokladů v souvislosti s blízkostí letiště v Gdaňsku, které používá stejný obchodní model, jeho nevyužitou kapacitou a plánovaným rozšířením tohoto letiště. Z několika testů zranitelnosti vyplývá, že NPV projektu se změní na zápornou již při malých a realistických změnách základních předpokladů.
(151)
S ohledem na výše uvedené se Komise domnívá, že na základě analýzy 2010 by se soukromý investor nerozhodl posuzovanou investici zahájit. Z toho důvodu představuje rozhodnutí města Gdyně a obce Kosakowo pro provozovatele letiště hospodářskou výhodu, kterou by za normálních tržních podmínek nezískal.
Použití zásady soukromého investora na základě analýzy MEIP 2011 a aktualizace MEIP 2012
(152)
Pokud jde o analýzy MEIP vypracované v letech 2011 a 2012 (a prostředky, které byly podle polských orgánů poskytnuty provozovateli letiště ve formě kapitálových injekcí až na základě těchto analýz), zastává Komise názor, že závazek poskytnout kapitálové injekce byl přijat již v dohodě společníků podepsané dne 11. března 2011 (viz 33. bod odůvodnění výše), tj. před vypracováním analýz MEIP 2011 a 2012. V době, kdy se vypracovávaly analýzy MEIP 2011 a 2012, již společníci dané investiční rozhodnutí přijali, třebaže bylo realizováno později. Kromě toho se Komise domnívá, že kapitálové injekce poskytnuté po vypracování analýz MEIP 2011 a 2012 nelze považovat za nezávislá, samostatně přijatá investiční rozhodnutí, jelikož se týkají stejného investičního projektu, jehož realizaci veřejní společníci zahájili nejpozději v roce 2010, a jelikož představují pouze opravy či změny původních projektů.
(153)
V souvislosti s tím, jak již bylo uvedeno, mohou tyto analýzy podle názoru Komise doložit, že polské úřady postupovaly jako soukromý investor, pouze v případě, že by z nich vyplývalo, že by se projekt díky investování dalších prostředků stal ziskovým, a byla tak zajištěna přiměřená náhrada již investovaného kapitálu i kapitálu, který měl být ještě investován (nebo by se tím zajistila přiměřená náhrada tohoto kapitálu, i při zohlednění rizika souvisejícího s nutností vrátit podporu neoprávněně získanou v minulosti).
(154)
Z analýz však nic takového nevyplývá, a navíc se zdají být z níže uvedených důvodů nespolehlivé.
Použití zásady soukromého investora na základě aktualizace MEIP 2011
(155)
Analýza MEIP byla poprvé aktualizována v květnu 2011. Kromě toho, že Komise stanovila, že závazek ohledně kapitálových injekcí poskytnutých po vypracování dané analýzy MEIP byl přijat před květnem 2011 (viz 33. bod odůvodnění výše), Komise také posoudila, zda je možné na základě informací obsažených v této hospodářské analýze uznat, že poskytnutí kapitálových injekcí je v souladu s chováním soukromého investora v tržním hospodářství. V analýze MEIP 2011 zůstala výše příjmů z projektu nezměněna, ale investiční náklady byly navýšeny (viz obrázek 3, který uvádí celkové investiční náklady v reálném vyjádření pro rok 2010). Analýza rovněž zohlednila již dříve poskytnuté kapitálové injekce a vynaložené investiční náklady. WACC byl mírně snížen (z […] % na […] %) a dlouhodobá míra růstu byla snížena z […] % na […] %. Na základě těchto aktualizací byla NPV významně snížena na […] mil. PLN (asi […] EUR). Důvodem byla větší ztráta (diskontované peněžní toky za období 2011-2030 by činily (-[…] mil.) PLN a končená hodnota by se mírně snížila na […] mil. PLN.
(156)
Komise tedy konstatuje, že ani na základě aktualizace MEIP 2011 není rozhodnutí města Gdyně a obce Kosakowo financovat přestavbu vojenského letiště Gdyně-Kosakowo (Gdyně-Oksywie) na letiště civilního letectví v souladu se zásadou soukromého investora, a představuje tedy hospodářskou výhodu, kterou by provozovatel letiště v běžných tržních podmínkách nezískal.
Použití zásady soukromého investora na základě aktualizace MEIP 2012
(157)
Polské orgány se domnívají, že Komise by měla posoudit dodržení podmínek zásady soukromého investora na základě analýzy MEIP 2012. Komise reagovala na toto tvrzení, i když závazek ohledně kapitálových injekcí poskytnutých po vypracování analýzy MEIP byl přijat dříve (viz 33. bod odůvodnění výše), a posoudila rovněž, zda je možné na základě informací obsažených v této hospodářské analýze uznat, že poskytnutí kapitálových injekcí je v souladu s chováním soukromého investora v tržním hospodářství.
(158)
Komise poznamenává, že v aktualizaci MEIP 2012 jsou zohledněny již dříve poskytnuté kapitálové injekce a vynaložené investiční náklady. Z aktualizace MEIP 2012 vyplývá, že financování společnosti Gdyně-Kosowo sp. z o.o. nabízí společníkům kladnou kapitálovou hodnotu v řádu […] mil. PLN (přibližně […] mil. EUR). Kromě toho je vnitřní míra návratnosti investice projektu ve výši […] % vyšší než prognózované náklady na kapitál provozovatele letiště ([…] %).
(159)
V analýze MEIP 2012 byla porovnána kapitálová hodnota podniku s dalšími investicemi v situaci, kdy letiště zahajuje svou činnost („základní scénář“), a kapitálová hodnota podniku v případě neposkytnutí dalších investic a upuštění od realizace investičního projektu v červnu 2012 („srovnávací scénář“) (56).
(160)
Pokud jde o tuto otázku, Komise již došla k závěru, že kapitálové injekce poskytnuté po roce 2010 nelze hodnotit nezávisle na původním investičním rozhodnutí, které bylo přijato v roce 2010. Správným srovnávacím scénářem v roce 2010 by bylo ustoupit od realizace projektu. Podle polských orgánů dovolovala dohoda o pronájmu obci Kosakowo využívat pozemky pouze pro účely letiště pro civilní letectví. Komise se domnívá, že soukromý investor by v první řadě takovou dohodu ani neuzavřel, pokud by výstavba nového letiště pro civilní letectví na tomto území neposkytovala reálnou možnost generovat z této investice zisk. Proto se musí srovnávací scénář popsaný v aktualizaci MEIP 2012 posuzovat v souvislosti s dřívějším rozhodnutím, které samo o sobě není v souladu s postupem soukromého investora. Jinými slovy by srovnávací scénář v letech 2010 a 2012 vedl k tomu, že by od realizace projektu výstavby dotčeného letiště pro civilní letectví bylo upuštěno, protože se všechny kapitálové injekce a analýzy MEIP provedené Polskem týkají realizace stejného investičního projektu.
(161)
Komise každopádně poznamenává, že základní scénář v aktualizaci MEIP 2012 předložené polskými orgány vychází z obchodního plánu, který počítal s budoucími peněžními toky pro investory v letech 2012-2030 (tj. v období vysokého růstu) (57). Prognózované budoucí peněžní toky se zakládají na předpokladu, že letiště začne fungovat v roce 2013. V době dokončení aktualizace MEIP 2012 polské orgány očekávaly, že letiště odbaví asi […] cestujících v roce 2014 a postupně rozšíří svou činnost na […] cestujících v roce 2020 a na přibližně […] v roce 2028 (viz prognóza změny počtu cestujících v tabulce 8 níže).
Tabulka 8
Prognózy týkající se počtu cestujících na letišti v Gdyni (v tis.)
Předpokládaný růst počtu cestujících
Rok
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Celkem
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083,7
(162)
Podle aktualizace MEIP 2012 se očekává, že po roce 2030 bude letiště zaznamenávat trvalý stabilní růst ve výši […]. V souladu s tímto předpokladem polské orgány vypočítaly konečnou hodnotu provozovatele letiště v roce 2030.
(163)
Komise poznamenává, že podobně jako v analýze MEIP 2010 jsou zásadními faktory ovlivňujícími hodnotu budoucích peněžních toků provozovatele letiště v Gdyni očekávané příjmy, které jsou podmíněné počtem cestujících a výší letištních poplatků placených leteckými přepravci.
(164)
Pokud jde o očekávaný nárůst počtu cestujících, polské orgány tvrdí, že poptávka po službách letecké přepravy cestujících časem vzroste spolu s očekávaným růstem HDP Polska a rozvojem regionu. V této souvislosti se polské orgány domnívají, že prognózy ohledně počtu cestujících jsou konzervativní a skutečný počet může být vyšší, než se předpokládalo. Podle Polska předpokládá aktualizovaná prognóza počtu cestujících pro tento region (z března 2013) vyšší počet cestujících, než jaký prognózovala aktualizace MEIP 2012.
(165)
Polské orgány tvrdí, že obchodní plán počítal s tím, že letiště v Gdyni odbaví méně než […] % cestujících v regionu. Kromě toho podle názoru polských orgánů rozvoj služeb v oblasti letectví v pomořanském vojvodství umožní, že v tomto regionu může fungovat ještě jedno malé letiště, jehož služby budou doplňovat nabídku služeb letiště v Gdaňsku.
(166)
Pokud jde o poptávku ze strany cestujících, Komise se domnívá, že tvrzení uvedená ve 118. až 129. bodu odůvodnění týkající se vzájemné konkurence mezi letištěm v Gdyni a letištěm v Gdaňsku ohledně leteckých společností a cestujících platí i s ohledem na hodnocení v analýze MEIP 2012.
(167)
Komise zejména poznamenává, že výše letištních poplatků stanovená v aktualizaci MEIP 2012 zůstala v porovnání s jejich výší v analýze MEIP 2010 nezměněná. Polské orgány tvrdí, že poplatky použité v aktualizaci MEIP 2012 se významně neliší od standardních ceníků, jež používají jiná malá letiště v Polsku. Polské orgány vysvětlují, že výše poplatků v obchodním plánu je průměrná v celém období, na které se vztahuje obchodní plán (tj. roky 2014-2040), a předpokládají, že v dlouhodobém horizontu se budou muset poplatky uplatňované na letišti v Gdaňsku navýšit v důsledku zlepšení služeb na tomto letišti.
(168)
Jelikož letiště v Gdaňsku, Bydgoszczy a Štětíně uplatňovala v roce 2012 stejné ceny (včetně stejných slev) jako v roce 2010, hodnotí Komise výši poplatků v analýze MEIP 2012 stejně jako v případě analýzy MEIP 2010 (viz 122. až 129. bod odůvodnění).
(169)
Komise se domnívá, že soukromý investor, který se řídí zásadou ziskovosti, by se nerozhodl investovat do posuzovaného projektu na základě předpokládané výše poplatků, která je značně vyšší, než poplatky netto účtované na jiných polských regionálních letištích (58), zejména na letišti v Gdaňsku.
(170)
Komise rovněž poznamenává, že ze zátěžového testu vypracovaného polskými orgány vyplývá, že hodnota vlastního kapitálu se mění na zápornou v momentě, kdy se poplatky za cestující sníží na […] PLN. V této souvislosti Komise poznamenává, že snížené letištní poplatky, které by byly srovnatelné s výší letištních poplatků hrazených na jiných polských regionálních letištích (např. v Gdaňsku, Bydgoszczy, Štětíně a Lublinu), způsobí, že hodnota kapitálu bude záporná.
(171)
Kromě toho se Komise domnívá, že soukromý investor by nestanovil vyšší poplatky na základě předpokladu, že se poplatky na letišti v Gdaňsku v dlouhodobém horizontu zvýší. V této souvislosti Komise poznamenává, že ceník používaný na letišti v Gdaňsku plánuje uplatňovat slevy do roku 2028 (tj. na období, které je jen o dva roky kratší, než období zohledněné v obchodním plánu, jež je předmětem aktualizace MEIP 2012). Z tohoto důvodu se Komise domnívá, že i kdyby se letištní poplatky na letišti v Gdaňsku po roce 2028 zvýšily, prognózované letištní poplatky, které jsou průměrem pro celé období zohledněné v obchodním plánu (tj. do roku 2030), i nadále převyšují průměrnou výši letištních poplatků na konkurenčním letišti.
(172)
Polské orgány potvrdily, že aktualizace MEIP 2012 zohlednila provozní náklady, které souvisejí s činností armády na tomto letišti. Očekává se, že tyto náklady vykompenzuje stát. Polské orgány potvrdily, že se letiště v Gdyni a armádní uživatel dosud formálně nedohodly na tom, jak budou náklady (provozní a investiční) sdílet.
(173)
Komise se domnívá, že soukromý investor by své hodnocení založil pouze na výsledcích, které byly v době přijetí rozhodnutí ohledně investice předvídatelné. Komise se tedy domnívá, že jakékoli možné snížení nákladů v důsledku sdílení nákladů s armádním uživatelem letiště (ani vliv na celkové náklady a příjmy letiště) nelze zohlednit při posuzování slučitelnosti investice se zásadou soukromého investora. Analýza MEIP 2012 totiž neuvádí, jakého snížení nákladů by mohl provozovatel letiště v této souvislosti dosáhnout.
(174)
Stejně jako v případě analýzy MEIP 2010 jsou celkové diskontované peněžní toky projektu v období 2012-2030 záporné, jak vyplývá z obrázku 5. Letiště začne generovat kladné peněžní toky až od roku 2020, ale s ohledem na dlouhé období investice zůstávají kumulované peněžní (diskontované) toky v období, na které se vztahuje prognóza, záporné.
Obrázek 5
Kumulované (reálné) diskontované peněžní toky (v PLN) v aktualizaci MEIP 2012
[…]
(175)
V důsledku toho Komise konstatuje, že ani na základě aktualizace MEIP 2012 není rozhodnutí města Gdyně a obce Kosakowo financovat přestavbu vojenského letiště v Gdyni na letiště civilního letectví v souladu se zásadou soukromého investora, a představuje tedy hospodářskou výhodu, kterou by provozovatel letiště v běžných tržních podmínkách nezískal.
Aktualizace z listopadu 2013
(176)
Komise se kromě toho domnívá, že změny investičního plánu, jejichž cílem bylo získat dodatečné příjmy z prodeje paliva letištěm (bez účasti externího provozovatele), ani nabídku navigačních služeb nelze při posuzování slučitelnosti investice se zásadou soukromého investora zohlednit. Polské orgány potvrdily, že tyto možné zdroje příjmů nezohlednila ani analýza MEIP 2010 ani analýza MEIP 2011 a ani aktualizace MEIP 2012, které byly vypracovány pro letiště v Gdyni, jelikož v době vypracování těchto analýz neměli ani veřejní společníci ani podnik jistotu, zda na poskytování těchto služeb získají všechna nutná povolení a koncese. Protože v době vypracování analýz MEIP nebylo možné tato nutná povolení a koncese získat, Komise tvrdí, že tyto změny není možné zpětně zohlednit.
Závěr
(177)
Komise se domnívá, že veřejné financování, ke kterému se ve prospěch provozovatele letiště zavázalo město Gdyně a obec Kosakowo, není slučitelné se zásadou soukromého investora. Komise se proto domnívá, že dotčené opatření představuje hospodářskou výhodu, která byla poskytnuta podniku letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. a kterou by tento podnik za normálních tržních podmínek nezískal.
5.1.4. Selektivita
(178)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU opatření, které lze označit za státní podporu, zvýhodňuje „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“. Komise v této věci poznamenává, že kapitálové injekce se týkají jediného podniku letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. Tyto prostředky jsou tedy selektivní ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
5.1.5. Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu
(179)
Pokud podpora poskytnutá členským státem posiluje postavení určitého podniku vůči ostatním podnikům, které soutěží na vnitřním trhu, je nutno mít za to, že tyto podniky jsou dotyčnou podporou ovlivněny (59). Hospodářské výhody, které má provozovatel letiště z dotčeného opatření, posilují jeho hospodářské postavení, neboť provozovatel letiště bude moci zahájit svou činnost, aniž by sám hradil investiční a provozní náklady, které jsou s tímto opatřením neoddělitelně spojené.
(180)
Podle hodnocení uvedeného v oddíle 5.1.1 je činnost letiště hospodářskou činností. Na jedné straně existuje konkurence mezi letišti, která se snaží přilákat letecké dopravce a s nimi související letecký provoz (přepravu cestujících a zboží), a na druhé straně existuje konkurence i mezi vedoucími pracovníky letiště, kteří si mohou vzájemně konkurovat, protože usilují o vedoucí pozici na daném letišti. Komise kromě toho zdůrazňuje, že si konkurují - zejména v případě nízkonákladových přepravců - také letiště, která se nenachází ve stejné spádové oblasti a leží v různých členských státech a která se snaží tyto přepravce získat pro sebe. Komise upozorňuje, že letiště v Gdyni odbaví asi […] tis. cestujících do roku 2020 a až 1 milion cestujících v roce 2030.
(181)
Jak je uvedeno v bodě 40 pokynů pro letectví z roku 2005, ani malá letiště není možné vyloučit z působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU. S ohledem na předpokládaný provoz na letišti v Gdyni a jeho blízkost k letišti v Gdaňsku (vzdáleného pouze asi 25 km) se Komise domnívá, že tyto skutečnosti mohou mít vliv na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy.
(182)
Na základě argumentů uvedených ve 179. až 181. bodě odůvodnění lze konstatovat, že hospodářské výhody, jaké získává provozovatel letiště v Gdyni, posilují jeho postavení vůči ostatním konkurentům na trhu v Unii, kteří nabízejí letištní služby. Proto posuzované veřejné financování narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž a má vliv na obchod mezi členskými státy.
5.1.6 Závěr
(183)
S ohledem na argumenty uvedené v 83. až 182. bodě odůvodnění Komise považuje kapitálové injekce poskytnuté ve prospěch společnosti Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1. SFEU. Jelikož byly tyto finanční prostředky již společnosti Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. poskytnuty, Komise se rovněž domnívá, že polské orgány porušily zákaz uvedený v čl. 108 odst. 3 SFEU (60).
5.2. SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(184)
Komise přezkoumala, zda lze dotčenou podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem. Jak bylo uvedeno výše, podpora spočívá ve financování investičních nákladů na zprovoznění letiště v Gdyni a na ztráty z prvních let provozu tohoto letiště (tj. do roku 2019 včetně, jak vyplývá z analýz MEIP 2010 a MEIP 2012).
(185)
Ustanovení čl. 107 odst. 3 SFEU stanoví několik výjimek z obecného pravidla stanoveného v čl. 107 odst. 1 SFEU, podle kterého nejsou státní podpory slučitelné s vnitřním trhem. Dotčenou podporu lze posoudit pouze na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, který stanoví, že: „podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“, lze uznat za slučitelné s vnitřním trhem. Pokyny pro letectví z roku 2005 poskytují rámec pro posouzení, zda lze podporu pro provozovatele letišť uznat za slučitelnou s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Pokyny zmiňují několik kritérií, které Komise musí zohlednit.
5.2.1. Podpora na investice
(186)
Státní podpora na financování infrastruktury letiště je slučitelná s čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, pokud splňuje podmínky stanovené v čl. 61 pokynů pro letectví z roku 2005:
i)
konstrukce a využití infrastruktury odpovídají jasně stanovenému cíli obecného hospodářského zájmu (regionální rozvoj, přístupnost …),
ii)
infrastruktura je nutná a úměrná stanovenému cíli,
iii)
infrastruktura nabízí dostatečné perspektivy střednědobého používání, zejména s ohledem na využití stávajících infrastruktur,
iv)
přístup k infrastruktuře je otevřený všem potenciálním uživatelům stejně a nediskriminačně a
v)
míra dopadu na rozvoj obchodu není v rozporu se společným zájmem Unie.
(187)
Kromě toho musí mít státní podpora pro letiště, stejně jako jiná opatření státní podpory, aby byla slučitelná s vnitřním trhem, motivační účinek, být nezbytná a úměrná stanovenému cíli.
(188)
Polské orgány se domnívají, že veřejné financování opatření, jeho cílem je přestavba letiště v Gdyni, splňuje všechna kritéria podpory na investice uvedená v pokynech pro letectví z roku 2005.
i) Výstavba a využití infrastruktury odpovídají jasně stanovenému cíli obecného hospodářského zájmu (regionální rozvoj, přístupnost atd.)
(189)
Komise poznamenává, že letiště v Gdaňsku, vzdálené od nového plánového letiště pouhých 25 km, již Pomořany efektivně obsluhuje.
(190)
Letiště v Gdaňsku leží u obchvatu oblasti Trójmiasto, který je součástí rychlostní silnice S6, která vede kolem měst Gdyně, Sopoty a Gdaňsk a velkému počtu obyvatel Pomořan zajišťuje snadný přístup k letišti. Dokonce ani pro obyvatele města Gdyně by tedy výstavba nového letiště neznamenala značné zlepšení spojení, jelikož z centra Gdyně trvá cesta k oběma letištím (v Gdyni i v Gdaňsku) stejnou dobu, tj. přibližně 20-25 minut jízdy autem.
(191)
Komise kromě toho poznamenává, že železnice „Trójmiejska Kolej Metropolitalna“, která se v současnosti staví a je spolufinancována ze strukturálních fondů Unie, zajistí železniční spojení s letištěm v Gdaňsku obyvatelům Gdaňska i Gdyně přímo z centra obou měst (za přibližně 25 minut). Díky železničnímu spojení „Trójmiejska Kolej Metropolitalna“ získají přímé nebo nepřímé spojení s letištěm v Gdaňsku také obyvatelé jiných částí Pomořan.
(192)
Komise rovněž poznamenává, že současná kapacita letiště v Gdaňsku činí pět milionů cestujících ročně, zatímco skutečný počet cestujících v období 2010-2013 činil: v roce 2010 - 2,2 mil., v roce 2011 - 2,5 mil., v roce 2012 - 2,9 mil., v roce 2013 - 2,8 mil. Komise rovněž upozorňuje, že letiště v Gdaňsku se v současnosti rozšiřuje s cílem zvýšit kapacitu na sedm miliónů cestujících ročně. Tato investice má být dokončena v roce 2015.
(193)
Navíc celková poptávka v regionu podle prognózy provozu v Pomořanech, kterou předložily polské orgány a která byla využita pro účely aktualizace MEIP 2012, činí […] cestujících ročně […].
Tabulka 9
Prognózy ohledně provozu v Pomořanech (v mil.)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Komise kromě toho poznamenává, že podle informací předložených polskými orgány předpokládá hlavní plán letiště v Gdaňsku další rozšíření letiště, aby tak bylo možné odbavit více než deset milionů cestujících ročně. Konkrétní rozhodnutí o zvýšení kapacity letiště v Gdaňsku na více než sedm milionů cestujících ročně tak může být přijato v budoucnosti v závislosti na změně provozu.
(195)
Podle polských orgánů vyplývá z aktualizovaných prognóz (vypracovaných v březnu 2013), že podle očekávání má být poptávka v této spádové oblasti vyšší než v prognózách provozu z roku 2012. Podle uvedených prognóz bude v roce 2030 činit poptávka v této spádové oblasti asi devět milionů cestujících. I tato prognóza tedy dokládá, že poptávku v regionu by nejméně do roku 2025 stačilo uspokojit samotné letiště v Gdaňsku, a to bez dalších investic (na základě opravených prognóz týkajících se provozu uvedených ve 45. bodě odůvodnění).
(196)
Navíc podle informací předložených polskými úřady činí současná kapacita rozjezdové dráhy na letišti v Gdaňsku 40-44 operací za hodinu a v současnosti je ve skutečnosti využívána pro průměrně 4,7 operace za hodinu.
(197)
Na základě informací předložených polskými úřady (viz 192. až 196. bod odůvodnění) Komise konstatuje, že v příštích letech bude kapacita letiště v Gdaňsku využívána pouze z 50-60 %. V důsledku toho bude letiště v Gdaňsku schopno pokrýt poptávku leteckých společností i cestujících na dlouhou dobu, a to i v případě, že počet cestujících v Pomořanech rychle poroste.
(198)
Komise také poznamenává, že letiště v Gdaňsku nabízí více než 40 vnitrostátních a mezinárodních spojení (spojení z bodu do bodu i spojení k leteckým uzlům, jako jsou letiště Frankfurt, Mnichov, Varšava a Kodaň).
(199)
Jak uvádí 60. bod odůvodnění, polské orgány tvrdí, že na jedné straně je zvětšení kapacity letiště v Gdaňsku do určité míry omezeno z důvodů plánovaného rozvoje městských oblastí a důvodů ochrany životního prostředí. Na druhou stranu však tvrdí, že zvětšení kapacity letiště v Gdaňsku nic nebrání. Jelikož jsou argumenty ohledně překážek pro zvětšení kapacity protichůdné a nejsou žádným způsobem podložené, Komise se domnívá, že je pro své hodnocení nemůže použít.
(200)
S ohledem na volnou kapacitu letiště v Gdaňsku, která ani dlouhodobě nebude plně využita, a na plán dalšího dlouhodobějšího rozšíření tohoto letiště v případě nutnosti, se Komise nedomnívá, že by výstavba dalších letišť v Pomořanech přispěla k rozvoji regionu. Kromě toho Komise poznamenává, že Pomořany mají již nyní díky letišti v Gdaňsku dobrá spojení a nové letiště spojení s tímto regionem nezlepší.
(201)
Komise rovněž upozorňuje, že podle obchodního modelu letiště v Gdyni se zdá, že toto letiště bude s letištěm v Gdaňsku soupeřit o cestující na trzích s přepravou realizovanou nízkonákladovými přepravci, s charterovou dopravou a na trhu obecného letectví. Kromě toho nemůže výstavba nového letiště, které má sloužit jako rezervní nouzové letiště, odůvodnit výši investice na letišti v Gdyni.
(202)
S ohledem na výše uvedené se Komise domnívá, že investice na letišti v Gdyni pouze rozšíří infrastrukturu v regionu, což nesplňuje požadavek jasně stanoveného cíle obecného hospodářského zájmu.
ii) Infrastruktura je nutná a úměrná stanovenému cíli
(203)
Jak je uvedeno ve 189. až 202. bodě odůvodnění, Komise se domnívá, že spádová oblast letiště v Gdyni je a bude efektivně obsluhována letištěm v Gdaňsku. Navíc by obě letiště fungovala na podobném obchodním modelu a zaměřila by se především na nízkonákladové přepravce a charterové lety.
(204)
Jelikož neexistuje jasně stanovený cíl obecného hospodářského zájmu, je Komise toho názoru, že infrastrukturu nelze uznat za nutnou a úměrnou cíli obecného hospodářského zájmu (viz také 202. bod odůvodnění výše).
iii) Infrastruktura nabízí dostatečné perspektivy střednědobého používání, zejména s ohledem na využití stávajících infrastruktur
(205)
Jak je uvedeno v písm. i), letiště v Gdyni se nachází pouze přibližně 25 kilometrů od stávajícího letiště v Gdaňsku a obě letiště mají stejnou spádovou oblast a podobný obchodní model.
(206)
Kapacita letiště v Gdaňsku je v současnosti využívána z méně než 60 %. Pokud zohledníme investice, které se v současnosti na letišti v Gdaňsku realizují, je toto letiště schopno uspokojit poptávku v regionu nejméně do roku 2025-2028, v závislosti na použitých prognózách. Kromě toho je možné letiště v Gdaňsku dále rozšířit.
(207)
Komise rovněž upozorňuje, že podle obchodního plánu letiště v Gdyni by příjmy tohoto letiště z asi [80-90] % tvořily příjmy z obsluhy nízkonákladových a charterových dopravců. To znamená, že by se zaměřilo na trhy, které jsou pro podnikání letiště v Gdaňsku nejdůležitější.
(208)
V tomto kontextu Komise také poznamenává, že polské orgány nepředložily žádné důkazy eventuální spolupráce mezi oběma letišti.
(209)
Ani plány na získání příjmů z jiné letecké činnosti a činnosti nesouvisející s letectvím (výroba a služby) nepostačují k pokrytí vysokých provozních nákladů souvisejících s provozem letiště v Gdyni.
(210)
Komise se tedy domnívá, že letiště v Gdyni nenabízí uspokojivou střednědobou perspektivu použití.
iv) Přístup k infrastruktuře je otevřený všem potenciálním uživatelům stejně a nediskriminačně
(211)
Polské orgány potvrdily, že přístup k infrastruktuře letiště bude otevřený všem potenciálním uživatelům stejně a nediskriminačně bez jakékoli neodůvodněné hospodářské diskriminace.
v) Rozvoj obchodu není dotčen v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem
(212)
Komise poznamenává, že polské orgány nepředložily žádné důkazy, že by letiště v Gdaňsku a Gdyni vytvořily vzájemně spolupracující letecký uzel. Logické spíše je, že si obě letiště budou navzájem konkurovat a snažit se přilákat v zásadě stejné cestující.
(213)
Komise navíc konstatuje, že obchodní plán letiště v Gdyni (asi [80-90] % příjmů má pocházet z obsluhy nízkonákladových a charterových dopravců) a výše investice (například terminál s kapacitou 0,5 milionu cestujících ročně, který má být v budoucnu rozšířen) nepotvrzují tvrzení, že se letiště v Gdyni zaměří na obecné letectví a bude poskytovat pouze nebo převážně služby pro odvětví obecného letectví.
(214)
S ohledem na výše uvedené a skutečnost, že obě letiště by se zaměřila na lety nízkonákladových a charterových dopravců, zastává Komise názor, že podpora se poskytuje letišti, které by si přímo konkurovalo s jiným letištěm ve stejné spádové oblasti, přičemž poptávka po letištních službách, kterou by stávající letiště nemohlo uspokojit, neexistuje.
(215)
Komise se proto domnívá, že dotčená podpora by se dotkla obchodu v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem. Tento závěr podporuje i neexistence cíle společného zájmu, kterému by daná podpora měla sloužit.
vi) Nutnost podpory a motivační účinek
(216)
Na základě údajů předložených polskými orgány se Komise domnívá, že náklady na investici mohou být nižší než náklady na výstavbu jiných srovnatelných regionálních letišť v Polsku. Důvodem je zejména využití stávající infrastruktury vojenského letiště. Polské orgány navíc tvrdí, že provozovatel letiště by dotčenou investici bez podpory neuskutečnil.
(217)
Komise navíc poznamenává, že vzhledem k dlouhé době, která je u tohoto typu investice nutná pro dosažení ziskovosti, by veřejné financování mohlo být nezbytné k tomu, aby příjemce změnil svůj přístup a investici provedl. Kromě toho, že téměř není možné zjistit předpokládanou ziskovost investičního projektu (viz 177. bod odůvodnění) a soukromý investor by takový projekt nerealizoval, podpora ve skutečnosti pravděpodobně má vliv na postup provozovatele letiště.
(218)
Komise nicméně na základě neexistence jasně stanoveného cíle obecného zájmu konstatuje, že podporu nelze uznat za nutnou a úměrnou tomuto cíli.
(219)
Komise se tedy domnívá, že podpora na investice poskytnutá městem Gdyní a obcí Kosakowo ve prospěch společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. nesplňuje podmínky stanovené v pokynech pro letectví z roku 2005 a nelze ji uznat za slučitelnou z vnitřním trhem.
5.2.2. Provozní podpora
(220)
Podle názoru Komise představuje financování provozních ztrát společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. provozní podporu, která snižuje běžné výdaje provozovatele letiště. Podle judikatury Soudního dvora je taková provozní podpora v zásadě neslučitelná s vnitřním trhem. Podle pokynů pro letectví z roku 2005 lze provozní podporu poskytnutou letištím uznat za slučitelnou s vnitřním trhem pouze ve výjimečném případě a za přísně vymezených podmínek ve znevýhodněných regionech.
(221)
Komise poznamenává, že letiště v Gdyni leží ve znevýhodněném regionu, na který se vztahuje výjimka podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU; Komise proto musí posoudit, zda lze dotčenou provozní podporu uznat za slučitelnou s pokyny k regionální podpoře.
(222)
Podle 76. bodu pokynů k regionální podpoře lze provozní podporu poskytnout v regionech způsobilých k podpoře podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU za předpokladu, že i) je oprávněná z hlediska jejího příspěvku k regionálnímu rozvoji a z hlediska jejího charakteru a ii) její výše je úměrná znevýhodněním, která se snaží zmírnit.
(223)
Podle polských orgánů splňuje dotčená provozní podpora podmínky 76. bodu pokynů k regionální podpoře (viz 77. až 79. bod odůvodnění).
(224)
Jelikož jsou Pomořany již obsluhované letištěm v Gdaňsku a nové letiště spojení s tímto regionem nezlepší, Komise nemůže potvrdit, že podpora přispívá k regionálnímu rozvoji.
(225)
Komise se domnívá, že vzhledem k tomu, že podpora k rozvoji nepřispívá, nelze potvrdit, že provozní podpora je úměrná znevýhodněním, která se snaží zmírnit, protože není zřejmé, že by v Pomořanech existoval nedostatek spojení.
(226)
Kromě toho se Komise domnívá, že posuzovaná provozní podpora se poskytuje na předem stanovené výdaje. Vzhledem k posouzení obchodního plánu letiště v Gdyni, které provedla Komise, a vzhledem k výši předpokládaných příjmů a nákladů (viz oddíl 5.1.3), nelze potvrdit, že podpora se omezuje na nezbytné minimum, byla poskytnuta prozatímně a postupně se snižuje. Zejména pokud jde o nejistotu ohledně předpokládané ziskovosti provozovatele letiště (viz oddíl týkající se existence podpory), není možné zaručit, že podpora bude mít prozatímní charakter a bude se postupně snižovat.
(227)
Komise se každopádně domnívá, že poskytnutí provozní podpory s cílem zajistit realizaci investičního projektu, který využívá investiční podporu neslučitelnou s vnitřním trhem, je ze své podstaty s vnitřním trhem neslučitelné.
(228)
Komise se proto domnívá, že provozní podpora poskytnutá městem Gdyní a obcí Kosakowo ve prospěch společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. nesplňuje kritéria uvedená v pokynech k regionální podpoře.
5.2.3. Závěr týkající se posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem
(229)
Komise tedy došla k závěru, že státní podpora poskytnutá společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. není slučitelná s vnitřním trhem.
(230)
Komise nezjistila, že by v oblasti slučitelnosti s vnitřním trhem existoval příslušný právní předpis, na jehož základě by bylo možné uznat dotčenou podporu za slučitelnou se Smlouvou. Navíc ani polské orgány neuvedly žádný právní předpis v oblasti slučitelnosti s vnitřním trhem ani relevantní argumenty, které by Komisi umožnily uznat dotčenou podporu za slučitelnou s vnitřním trhem.
(231)
Investiční podpora ani provozní podpora, kterou polské orgány poskytly nebo hodlají poskytnout společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o., není slučitelná s vnitřním trhem. Polské orgány podporu poskytly v rozporu s právními předpisy, a porušily tím ustanovení čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie.
6. NAVRÁCENÍ PODPORY
(232)
Podle Smlouvy o fungování EU a ustálené judikatury Soudního dvora je Komise v případě, že zjistí, že podpora není slučitelná s vnitřním trhem, oprávněna rozhodnout, že dotyčný stát takovou podporu zruší nebo upraví (61). Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že povinnost státu zrušit podporu, kterou Komise prohlásila za neslučitelnou s vnitřním trhem, slouží k obnovení dřívějšího stavu (62). Soudní dvůr v tomto ohledu stanovil, že tohoto cíle je dosaženo, jakmile příjemce vrátí protiprávní podporu, čímž ztrácí výhodu, kterou měl na trhu ve vztahu ke svým soutěžitelům, a obnoví se stav, který předcházel poskytnutí podpory (63).
(233)
V souladu s výše uvedenou judikaturou článek 14 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 (64) stanoví, že „je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil“.
(234)
Výše uvedená podpora tedy musí být navrácena polským orgánům ve výši, v jaké byla vyplacena,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Státní podpora, již Polsko protiprávně poskytlo v období od 28. srpna 2007 do 17. června 2013 ve prospěch společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. v rozporu s ustanovením čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie v podobě kapitálových injekcí ve výši 91 714 000 PLN, není slučitelná s vnitřním trhem.
2. Státní podpora ve prospěch letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o., kterou Polsko hodlá poskytnout po dni 17. června 2013 a jejímž cílem je přestavět vojenské letiště Gdyně-Kosakowo na letiště civilního letectví, není slučitelná s vnitřním trhem. Podporu proto nelze poskytnout.
Článek 2
1. Státní podporu uvedenou v čl. 1 odst. 1 Polsko získá od příjemce zpět.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny za celé období, které začíná dny uvedenými v druhém odstavci a končí skutečným vrácením těchto částek.
Částky, jež mají být navráceny, byly příjemci poskytnuty v tyto dny:
a)
28. srpna 2007 - částka 50 000 PLN;
b)
4. března 2008 - částka 200 000 PLN;
c)
11. září 2008 - částka 500 000 PLN;
d)
28. července 2009 - částka 1 345 000 PLN;
e)
8. prosince 2010 - částka 4 361 000 PLN;
f)
8. července 2011 - částka 25 970 000 PLN;
g)
1. září 2011 - částka 1 779 000 PLN;
h)
25. dubna 2012 - částka 31 009 000 PLN;
i)
27. května 2013 - částka 6 469 000 PLN;
j)
17. června 2013 - částka 20 031 000 PLN.
3. Úroky se počítají ze základu složeného v souladu s kapitolou V nařízení (ES) č. 794/2004 (65).
4. Polsko zruší všechny platby podpor uvedených v čl. 1 odst. 2, ke kterým by mohlo dojít počínaje dnem oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 3
1. Navrácení podpory uvedené v čl. 1 odst. 1 se provede s okamžitým účinkem.
2. Polsko zajistí, aby bylo toto rozhodnutí provedeno ve lhůtě čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 4
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Polsko Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má příjemce vrátit;
b)
podrobný popis již přijatých a plánovaných opatření za účelem provedení tohoto rozhodnutí;
c)
dokumenty, kterými doloží, že příjemci bylo nařízeno vrácení podpory.
2. Dokud Polsko nezíská zpět veškerou státní podporu uvedenou v čl. 1 odst. 1., informuje průběžně Komisi o dalších opatřeních, které přijímá na vnitrostátní úrovni za účelem provedení tohoto rozhodnutí. Na žádost Komise Polsko neprodleně poskytne informace o již přijatých a plánovaných opatřeních za účelem provedení tohoto rozhodnutí. Polsko rovněž poskytne podrobné informace o částkách podpory a úroků, které již příjemce vrátil.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Polské republice.
V Bruselu dne 11. února 2014.
DECYZJA KOMISJI
z dnia 11 lutego 2014 r.
w sprawie środka SA.35388 (13/C) (ex 13/NN i ex 12/N) - Polska - Utworzenie portu lotniczego Gdynia-Kosakowo
(notyfikowana jako dokument nr C(2014) 759)
(Jedynie tekst w języku polskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2014/883/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia ich uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (1),
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1)
W piśmie z dnia 7 września 2012 r. polskie władze zgłosiły Komisji, kierując się względami związanymi z pewnością prawa, zamiar sfinansowania przekształcenia lotniska wojskowego położonego w okolicach Gdyni, w północnej części Polski, w port lotniczy lotnictwa cywilnego. Środek ten zarejestrowano jako sprawę dotyczącą pomocy państwa nr SA.35388.
(2)
W pismach z dnia 7 listopada 2012 r. i 6 lutego 2013 r. Komisja wystąpiła o przekazanie dodatkowych informacji na temat zgłoszonego środka. W dniach 7 grudnia 2012 r. i 15 marca 2013 r. polskie władze przekazały dodatkowe informacje. Dnia 17 kwietnia 2013 r. odbyło się spotkanie Komisji z przedstawicielami Polski. W trakcie spotkania polskie władze potwierdziły, że zgłoszone środki finansowe zostały już nieodwołalnie przyznane.
(3)
Pismem z dnia 15 maja 2013 r. Komisja poinformowała polskie władze, że przeniesie sprawę do rejestru spraw niezgłoszonych (sprawa NN), ponieważ przeważająca część finansowania zgłoszonego Komisji została już nieodwołalnie przyznana. W piśmie z dnia 16 maja 2013 r. polskie władze przedstawiły dalsze informacje.
(4)
Pismem z dnia 10 lipca 2013 r. Komisja powiadomiła polskie władze o swojej decyzji w sprawie wszczęcia procedury określonej w art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) (2) (zwanej dalej „decyzją o wszczęciu postępowania”) w odniesieniu do finansowania przyznanego spółce Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. (zwanej dalej „Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o.”) przez miasto Gdynia (zwane dalej „Gdynia”) i gminę Kosakowo (zwaną dalej „Kosakowo”). Dnia 6 sierpnia 2013 r. polskie władze przedstawiły swoje uwagi do decyzji o wszczęciu postępowania.
(5)
Decyzja Komisji o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (3). Komisja zwróciła się do zainteresowanych stron o przedstawienie uwag na temat danego środka w terminie jednego miesiąca od daty publikacji.
(6)
Komisja nie otrzymała żadnych uwag od zainteresowanych stron. Polskie władze zostały o tym poinformowane pismem z dnia 9 października 2013 r.
(7)
W piśmie z dnia 30 października 2013 r. Komisja wystąpiła o przekazanie dodatkowych informacji. Polskie władze przekazały dodatkowe informacje w pismach z dnia 4 listopada 2013 r. i 15 listopada 2013 r. W dniu 26 listopada 2013 r. odbyło się spotkanie Komisji z przedstawicielami Polski. W pismach z dnia 3 grudnia 2013 r. i 2 stycznia 2014 r. polskie władze przekazały dalsze informacje.
2. OPIS ŚRODKÓW POMOCY I PODSTAWY WSZCZĘCIA PROCEDURY
2.1. KONTEKST POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO
(8)
Sprawa dotyczy finansowania nowego portu lotniczego lotnictwa cywilnego na Pomorzu (województwo pomorskie), przy granicy miasta Gdynia i gminy Kosakowo, 25 kilometrów od portu lotniczego w Gdańsku (4). Nowy port lotniczy stanowi własność spółki Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. (zwanej dalej również „zarządcą portu” lub „portem lotniczym w Gdyni”) i będzie przez nią obsługiwany. Zarządca portu jest w 100 % własnością gmin Gdynia i Kosakowo.
(9)
Przedmiotowy projekt inwestycyjny ma na celu utworzenie drugiego portu lotniczego na Pomorzu na bazie obiektów infrastrukturalnych lotniska wojskowego położonego w Kosakowie (5). Nowy port lotniczy ma obsługiwać głównie lotnictwo ogólne (np. prywatne samoloty odrzutowe, szybowce/lekkie samoloty sportowe), linie niskokosztowe i loty czarterowe. W chwili zgłoszenia planowane rozpoczęcie działalności portu lotniczego przypadało na początek 2014 r. Według raportu firmy PricewaterhouseCoopers (zwanej dalej: „PWC”) z 2012 r. prognozowany ruch pasażerski w pierwszych latach działalności miał wynieść: około […] w 2014 r., […] w 2017 r., […] w 2020 r. i około […] w roku 2028.
(10)
Za początek projektu można uznać kwiecień 2005 r., kiedy to różne władze regionalne, Ministerstwo Obrony Narodowej i przedstawiciele portu lotniczego w Gdańsku (6) podpisali list intencyjny, dotyczący utworzenia nowego portu lotniczego na Pomorzu na bazie obiektów infrastrukturalnych lotniska wojskowego położonego w Kosakowie. W lipcu 2007 r. władze lokalne Gdyni i Kosakowa utworzyły spółkę pod nazwą Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. W grudniu 2009 r. władze Gdyni i Kosakowa uzyskały zgodę Ministerstwa Transportu, aby odpowiedzialność za nowy port lotniczy ponosiła od tej pory spółka Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. Na tej podstawie polski rząd, w drodze umowy z dnia 9 września 2010 r., przekazał grunty o powierzchni 254 hektarów, na których położone jest lotnisko wojskowe, na okres 30 lat gminie Kosakowo, która następnie wydzierżawiła je spółce Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. na ten sam okres.
Projekt inwestycyjny
(11)
Z uwagi na fakt, że istniejące lotnisko Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) było początkowo wykorzystywane wyłącznie do celów wojskowych, zarządca nowego portu lotniczego ma mieć możliwość korzystania z istniejących obiektów infrastrukturalnych (takich jak pas startowy o długości 2 500 metrów, pasy drogi kołowania, płyta postojowa oraz urządzenia nawigacyjne itd.). Szacowany całkowity koszt inwestycji związanej z projektem przekształcenia wynosi nominalnie 164,9 mln PLN (41,2 mln EUR (7)) i 148,4 mln PLN (37,1 mln EUR) w ujęciu realnym. W poniższej tabeli przedstawiono w zarysie stopniowy rozwój przedmiotowego portu lotniczego w podziale na cztery etapy. W opinii władz polskich całkowity koszt inwestycji obejmuje również inwestycje związane z realizacją zadań wchodzących w zakres kompetencji władz publicznych (8), których łączny koszt wynosi około […] mln PLN ([…] mln EUR) w odniesieniu do wszystkich czterech etapów inwestycji.
Tabela 1
Łączne nominalne koszty inwestycji w port lotniczy Gdynia-Kosakowo w okresie 2007-2030
Projekt inwes tycyjny
Koszty w mln PLN
Koszty w mln EUR
Etap I: 2007-2011 […] […]
[…]
[…]
Roboty przygotowawcze (np. oczyszczenie miejsca budowy, usunięcie starych budynków i drzew) oraz studia wykonalności, Planowanie
Etap II: 2012-2013 […] […]
[…]
[…]
-
Terminal (ukończenie w czerwcu 2013 r., początkowo wykorzystywany na potrzeby ogólnego ruchu lotniczego)
-
Budynek dla administracji portu lotniczego i jednostki straży pożarnej
-
Renowacja płyty postojowej
-
Infrastruktura energetyczna, instalacja świateł nawigacyjnych i ogrodzenie portu lotniczego
-
Urządzenia do utrzymania lotniska i urządzenia do zapewnienia bezpieczeństwa operacji lotniczych
-
Dostosowanie urządzeń nawigacyjnych
-
Budowa dróg dojazdowych, stacji benzynowej i parkingu samochodowego
Etap III: 2014-2019 […] […]
[…]
[…]
-
Inwestycje niezbędne do obsługi większych statków powietrznych (np. Boeing 737 lub Airbus A320), takie jak przedłużenie pasów drogi kołowania, urządzenia do utrzymania lotniska i płyty postojowej
-
Innego rodzaju inwestycje związane z obsługą pasażerów (np. rozbudowa parkingu samochodowego)
Etap IV: 2020-2030 […] […]
[…]
[…]
-
Rozbudowa terminalu
-
Rozbudowa budynku administracji portu lotniczego i budynku przeznaczonego dla jednostki straży pożarnej
-
Rozbudowa budynku administracji portu lotniczego i budynku przeznaczonego dla jednostki straży pożarnej
Łączne koszty inwestycji
164,90
41,02
Źródło:
informacje dostarczone przez polskie władze.
Finansowanie projektu inwestycyjnego
(12)
Projekt inwestycyjny jest finansowany za pośrednictwem zastrzyków kapitałowych dokonywanych przez wspólników publicznych (tj. Gdynię i Kosakowo). Zastrzyki kapitałowe mają pokryć zarówno koszty inwestycji, jak i koszty operacyjne związane z funkcjonowaniem lotniska w początkowym okresie jego eksploatacji (tj. do 2019 r. włącznie). Wspólnicy publiczni spodziewają się, że począwszy od 2020 r., zarządca portu lotniczego będzie generował zyski i tym samym będzie mógł samodzielnie finansować całą swoją działalność ze swoich przychodów.
(13)
Przed zgłoszeniem projektu Komisji (tj. przed dniem 7 września 2012 r.) wspólnicy publiczni portu lotniczego w Gdyni zgodzili się wnieść wkład o łącznej wartości około 207,48 mln PLN (9) (około 51,87 mln EUR), przeznaczony na realizację projektu inwestycyjnego i pokrycie strat portu lotniczego w pierwszych latach jego eksploatacji. W latach 2007-2019 miasto Gdynia przekaże wkłady pieniężne w wysokości 142,48 mln PLN (ok. 35,62 mln EUR). Gmina Kosakowo przekazała wkład pieniężny w wysokości 0,1 mln PLN (25 000 EUR) w momencie powstania spółki. W latach 2011-2040 gmina Kosakowo będzie wnosiła również wkłady niepieniężne w kwocie do 64,9 mln PLN (ok. 16,2 mln EUR), przekształcając część rocznych opłat z tytułu dzierżawy gruntów (do których uiszczania zobowiązany jest port lotniczy w Gdyni) w udziały w porcie lotniczym (zob. tabela 2 poniżej).
Tabela 2
Finansowanie projektu inwestycyjnego za pomocą podwyższania kapitału
mln PLN
mln EUR
Przed 18 czerwca 2012 r.
Zastrzyki kapitałowe w postaci środków pieniężnych zrealizowane przez miasto Gdynię
60,73
15,18
Zastrzyki kapitałowe w postaci środków pieniężnych zrealizowane przez gm inę Kosakowo
0,10
0,03
Zamiana długu na kapitał własny gm iny Kosakowo
3,98
1,00
Całkowita wielkość wkładu przed 18 czerwca 2012 r.
64,81
16,20
Prognozy na okres po 18 czerwca 2012 r.
Zastrzyki kapitałowe w postaci środków pieniężnych zrealizowane przez miasto Gdynię:
81,75
20,44
z czego:
w 2013 r.
29,90
7,48
w 2014 r.
[…]
[…]
w 2015 r.
[…]
[…]
w 2016 r.
[…]
[…]
w 2017 r.
[…]
[…]
w 2018 r.
[…]
[…]
w 2019 r.
[…]
[…]
Zamiana długu na kapitał własny gminy Kosakowo
60,92
15,23
z czego:
w latach 2013-2039 (27*[…] PLN)
[…]
[…]
w 2040 r.
[…]
[…]
Całkowita przewidywana wielkość wkładu po 18 czerca 2012 r.
142,67
35,67
Całkowity przewidywany kapitał własny spółki Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o.
207,48
51,87
Źródło:
informacje dostarczone przez polskie władze.
2.2. PODSTAWY WSZCZĘCIA FORMALNEGO POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO I WSTĘPNA OCENA
(14)
W decyzji o wszczęciu postępowania podniesiono następujące kwestie:
-
po pierwsze, czy publiczne finansowanie projektu inwestycyjnego jest zgodne z testem prywatnego inwestora (zwanym dalej „TPI”), zwłaszcza w odniesieniu do (i) terminowego zastosowania TPI, metodologii zastosowania TPI oraz (ii) tego, czy przeprowadzoną przez polskie władze analizę TPI, w wyniku której stwierdzono dodatnią wartość bieżącą netto (zwaną dalej: „NPV”) (10), oparto na realistycznych i wiarygodnych założeniach,
-
po drugie, czy pomoc operacyjną i inwestycyjną dla portu lotniczego w Gdyni można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
Zastosowanie TPI
(15)
Jeśli chodzi o pierwszą kwestię, Komisja wyraziła wątpliwość, czy analizę TPI wykonaną w 2012 r., tj. po podjęciu przez wspólników publicznych nieodwołalnej decyzji o finansowaniu przekształcenia portu lotniczego, można wykorzystać, aby ocenić istnienie pomocy państwa. W konsekwencji Komisja miała wątpliwości, czy scenariusz alternatywny, zakładający zaprzestanie realizacji projektu inwestycyjnego od 2012 r., był właściwy.
(16)
Mając na uwadze fakt, że port lotniczy w Gdyni ma działać zgodnie z podobnym modelem biznesowym (koncentrując się na przewoźnikach niskokosztowych, lotach czarterowych i lotnictwie ogólnym) jak istniejący port lotniczy w Gdańsku, który wciąż posiada dodatkową przepustowość i plany dalszej rozbudowy oraz jest położony w odległości zaledwie 25 km, Komisja wyraziła wątpliwość, czy prognozę przychodów portu lotniczego w Gdyni oparto na realistycznych założeniach, w szczególności w odniesieniu do poziomu opłat lotniskowych i poziomu spodziewanego ruchu pasażerskiego. W szczególności Komisja zwróciła uwagę na fakt, że w planie operacyjnym dla portu lotniczego w Gdyni przewidziano wyższą opłatę pasażerską niż ta stosowana w porcie lotniczym w Gdańsku i innych porównywalnych regionalnych portach lotniczych w Polsce, po odjęciu zniżek/rabatów.
(17)
Komisja wyraziła również wątpliwości, czy w planie operacyjnym uwzględniono wszystkie planowane zachęty (takie jak wsparcie marketingowe, rabaty lub jakiekolwiek inne środki zachęcające do rozwoju połączeń itd.), których mają bezpośrednio udzielać port lotniczy w Gdyni, jego wspólnicy lub inne władze regionalne w celu zachęcenia przewoźników lotniczych do utworzenia nowych połączeń z tego portu lotniczego.
(18)
Z uwagi na fakt, że stopa wzrostu przedsiębiorstwa zasadniczo nie jest wyższa od stopy wzrostu gospodarki, w której działa przedsiębiorstwo (tj. w kategoriach wzrostu PKB), Komisja podała w wątpliwość prawidłowość stopy wzrostu obrotu na poziomie […], zastosowanej w celu obliczenia wartości końcowej (11). Wątpliwość ta bezpośrednio wpływa na ocenę rentowności projektu inwestycyjnego, ponieważ wartość kapitałowa nowego portu lotniczego staje się dodatnia jedynie ze względu na wartość końcową projektu, począwszy od roku 2040 (skumulowane zdyskontowane przepływy pieniężne w okresie objętym prognozą 2010-2040 są ujemne).
(19)
W związku z powyższym Komisja uznała, że finansowanie danego projektu inwestycyjnego ze środków publicznych skutkuje selektywnymi korzyściami ekonomicznymi dla zarządcy portu lotniczego w Gdyni. Przedmiotowe finansowanie publiczne przyznano również z zasobów państwowych i można je przypisać państwu. Ponadto zakłóca ono lub grozi zakłóceniem konkurencji i wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Ponieważ spełnione zostały wszystkie łączne kryteria pojęcia pomocy, Komisja uznała, że przedmiotowe finansowanie publiczne stanowiło pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
Zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym
(20)
Jeśli chodzi o drugą kwestię, Komisja wyraziła wątpliwość, czy pomoc inwestycyjną i operacyjną dla portu lotniczego w Gdyni można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
(21)
W kwestii pomocy inwestycyjnej Komisja podała w wątpliwość spełnienie wszystkich kryteriów pomocy inwestycyjnej dla portów lotniczych, określonych w wytycznych w sprawie lotnictwa z 2005 r. (12). W szczególności Komisja miała wątpliwości, czy dana inwestycja odpowiada jasno sprecyzowanym celom związanym ze wspólnym interesem, czy infrastruktura jest niezbędna i współmierna oraz czy oferuje zadowalające perspektywy użytkowania w średnim okresie. Ponadto Komisja miała wątpliwości, czy stopień wpływu na rozwój handlu nie jest sprzeczny z wspólnym interesem.
(22)
Jeśli chodzi o pomoc operacyjną w formie finansowania strat z działalności operacyjnej Portu Lotniczego Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. w pierwszych latach działalności, Komisja podała w wątpliwość możliwość objęcia takiej pomocy odstępstwem określonym w art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE. W szczególności Komisja miała wątpliwości, czy daną pomoc operacyjną można uznać za zgodną z wytycznymi w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007-2013 (13) (zwanymi dalej „WKPR”).
3. UWAGI ZGŁOSZONE PRZEZ POLSKIE WŁADZE
3.1. ZASTOSOWANIE TESTU PRYWATNEGO INWESTORA I ISTNIENIE POMOCY
(23)
Polskie władze podtrzymują swoje stanowisko w kwestii zgodności publicznego finansowania inwestycji na rzecz portu lotniczego w Gdyni z TPI, w związku z czym finansowanie takie nie stanowi pomocy państwa. W związku z tym polskie władze przywołują analizy TPI wykonane w odniesieniu do inwestycji w latach 2010-2012. Polskie władze stwierdzają, że w wyniku wszystkich analiz TPI stwierdzono dodatnią wartość bieżącą netto oraz wyższą od kosztu kapitału wewnętrzną stopę zwrotu (14) (zwaną dalej „IRR”).
3.1.1. Proces decyzyjny i poprawność metodologiczna analizy TPI
(24)
Polskie władze wyjaśniają, że rozmowy i prace związane z przekształceniem lotniska wojskowego w Gdyni/Kosakowie w cywilny port lotniczy zaczęto już w 2005 r. i wówczas prowadzono je z innymi partnerami (takimi jak port lotniczy w Gdańsku). Ponadto polskie władze wyjaśniają, że w 2007 r. Gdynia i Kosakowo utworzyły spółkę pod nazwą Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o., która od tamtego czasu odpowiada za daną inwestycję.
(25)
W trakcie postępowania polskie władze przedstawiły trzy analizy TPI wykonane przez PWC. Pierwszą analizę TPI (noszącą datę 16 lipca 2010 r., zwaną dalej „analizą TPI 2010”) wykonano w lipcu 2010 r. PWC wykonało dwie kolejne analizy TPI uaktualniające: w maju 2011 r. (nosząca datę 13 maja 2011 r., zwana dalej „uaktualnieniem TPI 2011” lub „analizą TPI 2011”) i w lipcu 2012 r. (nosząca datę 13 lipca 2012 r., zwana dalej „uaktualnieniem TPI 2012” lub „analizą TPI 2012”). Uaktualnienia te zawierają nowe prognozy w odniesieniu do przepływu pasażerów, zmiany dotyczące zakresu projektu, zmiany kwot inwestycji oraz zmiany w metodologii i podstawowych danych do obliczenia NPV (takie jak współczynnik beta i stopa dyskontowa). W listopadzie 2013 r. polskie władze przekazały jeszcze informację, że nowe źródła przychodu (tj. sprzedaż paliwa i świadczenie usług nawigacyjnych) zwiększą NPV projektu. Na dzień przyjmowania decyzji o wszczęciu postępowania polskie władze przedłożyły jedynie uaktualnienie TPI 2012.
(26)
Polskie władze objaśniają też harmonogram projektu inwestycji Gdyni i Kosakowa w port lotniczy w Gdyni. W tej kwestii polskie władze podkreślają, że proces inwestycyjny można podzielić na dwa etapy realizacji projektu:
(i) Etap pierwszy (2007-2009) obejmujący prace przygotowawcze i studia wykonalności z myślą o utworzeniu nowego portu lotniczego (odnosi się do etapu I opisanego w tabeli 1)
(27)
Polskie władze wyjaśniają, że w pierwszym etapie spółka utworzona przez Gdynię i Kosakowo realizowała zadania przygotowawcze (np. przygotowanie planu generalnego dla inwestycji, dokumentów koniecznych do otrzymania statusu zarządzającego portem lotniczym, sprawozdania na temat oddziaływania inwestycji na środowisko, dokumentacji projektowej itd.).
(28)
Polskie władze stoją na stanowisku, że w pierwszym etapie nie dokonano znaczących inwestycji kapitałowych, natomiast finansowanie publiczne przyznane zarządcy portu lotniczego było zgodne z zasadami pomocy de minimis (15). Polskie władze stwierdzają, że do dnia 26 czerwca 2009 r. zastrzyki kapitałowe w spółkę wyniosły w sumie 1,691 mln (około 423 000 EUR).
(ii) Etap drugi (od 2010 r.) obejmujący faktyczne przekształcenie portu lotniczego (odnosi się do etapów II-IV opisanych w tabeli 1)
(29)
Dalej polskie władze wyjaśniają, że pierwszy, przygotowawczy etap ukończono w 2010 r., po ukończeniu planu generalnego (16) i wykonaniu pierwszej analizy TPI 2010 dla portu lotniczego w Gdyni. Polskie władze zwracają uwagę na to, że ponieważ analiza TPI 2010 wykazała, iż inwestycje ze strony obu władz lokalnych byłyby realizowane na warunkach rynkowych (czyli nie stanowiłyby pomocy państwa), wspólnicy podnieśli kapitał zakładowy spółki do wysokości 6,05 mln PLN (ok. 1,5 mln EUR).
(30)
W analizie TPI 2010 NPV przedmiotowego projektu inwestycyjnego obliczono na podstawie metody wolnych przepływów pieniężnych przedsiębiorstwa (Free Cash Flow to the Firm, zwanej dalej „FCFF”) (17). Takie obliczenie NPV opiera się na założeniu, że wszystkie przewidziane w planie inwestycyjnym zastrzyki kapitałowe zostaną przekazane w celu realizacji projektu inwestycyjnego (18). Przy pomocy tej metody wyceny oblicza się w okresie objętym prognozą przepływy pieniężne dla wszystkich podmiotów zaangażowanych w kapitał przedsiębiorstwa (wspólników i właścicieli obligacji). Następnie prognozy dotyczące przepływów pieniężnych dyskontuje się o średni ważony koszt kapitału („WACC”) (19), aby otrzymać zdyskontowane przepływy pieniężne przedsiębiorstwa w okresie objętym prognozą. W kolejnym kroku oblicza się wartość końcową, stosując metodę wzrostu do nieskończoności (zakładającą stały wzrost na podstawie FCFF z ostatniego okresu objętego prognozą). Za podstawę NPV przyjmuje się sumę zdyskontowanych przepływów pieniężnych oraz wartości końcowej. W niniejszej sprawie w analizie TPI 2010 przedstawiono szacunki dla przepływów pieniężnych w okresie 2010-2040, stosując WACC w wysokości […] % (20). Przy zastosowaniu takich danych wejściowych w wyniku analizy ustalono zdyskontowane przepływy pieniężne w kwocie minus […] mln PLN ([…] mln EUR) dla okresu 2010-2040 oraz (zdyskontowaną) wartość końcową w kwocie około […] mln PLN ([…] mln EUR) (21). W związku z tym NPV całego projektu szacuje się na kwotę […] mln PLN (lub […] mln EUR).
(31)
Poniższy wykres (zob. wykres 1) przedstawia oczekiwane skumulowane zdyskontowane przepływy pieniężne w okresie objętym prognozą, czyli w latach 2010-2040, obliczone w ramach analizy TPI 2010.
Wykres 1
Skumulowane (rzeczywiste) zdyskontowane przepływy pieniężne (w PLN)
[…]
(32)
Polskie władze wyjaśniają, że dnia 29 lipca 2010 r. kapitał własny spółki zwiększono do kwoty 6,052 mln PLN (około 1,5 mln EUR). Polskie władze jednocześnie dodają, że chociaż analiza TPI nie wykazała, aby przedmiotowa inwestycja stanowiła pomoc państwa, to wspólnicy zaczęli przygotowywać zgłoszenie do Komisji, które miało zostać przedłożone wyłącznie ze względów podyktowanych pewnością prawa.
(33)
Ponadto polskie władze wyjaśniają, że w maju 2011 r. wykonano nową analizę TPI. Polskie władze informują, że analiza ta miała uaktualnić analizę TPI 2010 i wykonano ją z uwagi na postępujące przygotowania i dostępność dokładniejszych danych na temat planu inwestycji, jej terminarza i finansowania. Polskie władze wyjaśniają, że w okresie między przygotowaniem analizy TPI 2010 i analizy TPI 2011:
-
dnia 11 marca 2011 r. wspólnicy podpisali umowę określającą warunki finansowania inwestycji, dotyczące rozpoczęcia działalności przez cywilny port lotniczy. W umowie tej miasto Gdynia zobowiązało się do wniesienia w latach 2011-2013 łącznie 59 mln PLN. Gmina Kosakowo natomiast zobowiązała się do wniesienia w latach 2011-2040 wkładu niepieniężnego w postaci zamiany długu na udziały w kapitale własnym (jak przedstawiono w tabeli 2),
-
również dnia 11 marca 2011 r. spółka odpowiedzialna za utworzenie portu lotniczego w Gdyni zawarła z gminą Kosakowo umowę o dzierżawę gruntów (umożliwiającą doprecyzowanie zasięgu dzierżawionych gruntów, warunków płatności z tytułu dzierżawy, kwestii podatkowych itd.),
-
sprecyzowano i uaktualniono koszty inwestycji ujęte w planie inwestycji.
(34)
Polskie władze wyjaśniają, że analiza TPI 2011 wykazała też dodatnią NPV. Ponadto polskie władze informują, że na tej podstawie publiczni wspólnicy zarządcy portu lotniczego zrealizowali kolejne zastrzyki kapitałowe. Polskie władze zaznaczają, że w lipcu 2011 r. kapitał własny spółki zwiększono do kwoty 33,801 mln PLN (8,45 mln EUR), natomiast w kwietniu 2013 r. do kwoty 64,810 mln PLN (16,20 mln EUR).
(35)
W ramach analizy TPI 2011 zdyskontowane przepływy pieniężne obliczono, przyjmując za podstawę zdyskontowane przepływy pieniężne dla okresu objętego prognozą 2011-2040. Uaktualnione zdyskontowane przepływy pieniężne wyniosły (-[…]) mln PLN (-[…] mln EUR), wskazując tym samym większe straty, natomiast wartość końcowa spadła do […] mln PLN (około […] mln EUR). W związku z tym NPV zmniejszono do kwoty […] mln PLN (lub poniżej […] mln EUR). WACC zmniejszono do […] % (22), natomiast stopę stałego wzrostu z poziomu […] % obniżono do […] %.
(36)
Polskie władze informują, że w związku z nową sytuacją makroekonomiczną (kryzysem finansowym i spowolnieniem gospodarczym) projekt poddano w 2012 r. ponownej ocenie, w wyniku której wykonano nową analizę TPI (tj. analizę TPI 2012). Polskie władze informują, że do celów TPI 2012 wprowadzono następujące zmiany w stosunku do założeń dla poprzednich analiz TPI:
-
zmniejszono prognozowany ruch pasażerski w porcie lotniczym w Gdyni,
-
zmniejszono zakres inwestycji, co doprowadziło do zmniejszenia kosztów inwestycji o […] mln PLN ([…] mln EUR),
-
odstąpiono od pomysłu budowy głównego terminalu (oraz powiązanej rozbudowy infrastruktury drogowej i parkingu samochodowego), podjęto natomiast decyzję o zwiększeniu przepustowości terminalu lotnictwa ogólnego o […] % w drugim etapie inwestycji,
-
wskutek weryfikacji sytuacji na rynku zaszła konieczność zwiększenia kosztów inwestycji związanych z bezpieczeństwem o kwotę […] mln PLN ([…] mln EUR),
-
zmniejszenie zakresu inwestycji zaowocowało krótszym okresem zwrotu z inwestycji (w ujęciu nominalnym o […] lat, z […] lat i […] miesięcy do […] lat i […] miesięcy).
(37)
Polskie władze informują też, że w analizie TPI 2012 wprowadzono zmiany w metodologii, którą stosowano w poprzednich analizach TPI:
-
aby lepiej odzwierciedlić strukturę finansowania oraz koszty obsługi zadłużenia, metodę wolnych przepływów pieniężnych przedsiębiorstwa (zwaną dalej „FCFF”) zastąpiono metodą wolnych przepływów pieniężnych właścicieli kapitału własnego (dalej zwaną „FCFE”) (23),
-
w następstwie zmian na rynku finansowym (rynku papierów wartościowych) uaktualniono stopę procentową wolną od ryzyka i współczynnik beta. Ponadto z analizy porównawczej wyeliminowano spółki pozaeuropejskie. W ten sposób otrzymano nową stopę dyskontową,
-
stopę dyskontową do celów obliczenia NPV ustalono, opierając się przy tym na analizie porównywalnych spółek, obejmujących zarówno spółki lotniskowe, jak i spółki świadczące usługi w portach lotniczych (których wyniki finansowe są silnie skorelowane z wynikami finansowymi spółek lotniskowych) (24),
-
założono, że projekt będzie finansowany przede wszystkim ze środków pochodzących od wspólników, a dopiero potem ze źródeł zewnętrznych (kredyty obrotowe) oraz z przychodów operacyjnych.
(38)
W TPI 2012 zdyskontowane przepływy pieniężne obliczono na podstawie zdyskontowanych przepływów pieniężnych dla objętego prognozą okresu 2012-2030 (tj. okres objęty prognozą skrócono o 10 lat w stosunku do poprzedniego badania). Uaktualnione zdyskontowane przepływy pieniężne wyniosły (-[…] mln) PLN (około (-[…]) mln EUR), natomiast znacznie zwiększono wartość końcową, do kwoty […] mln PLN ([…] mln EUR). Następnie odjęto dotychczasową skapitalizowaną wartość inwestycji ([…] mln PLN). W związku z tym uaktualniona w 2012 r. NPV wyniosła […] mln PLN (lub […] mln EUR). W celu obliczenia NPV zastosowano koszt kapitału własnego na poziomie […] % (25), a stopę stałego wzrostu dla wartości końcowej ponownie zmniejszono, z […] % do […] %.
(39)
Polskie władze podkreślają, że analiza TPI 2012 nadal dawała pozytywne wyniki i zaowocowała kolejnymi zastrzykami kapitałowymi ze strony wspólników. Polskie władze poinformowały, że do kwietnia 2013 r. kapitał spółki zwiększył się do kwoty 91,310 mln EUR (22,8 mln EUR) i w 2013 r. nie zmienił się, zgodnie z sumarycznym podsumowaniem przedstawionym w tabeli 3.
Tabela 3
Podwyższanie kapitału zarządcy portu lotniczego w Gdyni przez Gdynię i Kosakowo
Data postanowienia o wpisie do KRS
Data uchwały o podwyższeniu kapitału
Nazwa ws półnika
Przedmiot podjętej uchwały
Wartość udziałów
Kapitał zakładowy
Całkowity udział w łącznych podwyższeniach kapitału do końca 2013 r.
(młn PLN)
(młn PLN)
28.8.2007
23.7.2007
Gdynia
utworzenie nowych udziałów
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
utworzenie nowych udziałów
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdynia
utworzenie nowych udziałów
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
utworzenie nowych udziałów
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdynia
utworzenie nowych udziałów
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
404 udziały gminy Gdynia umorzono bez rekompensaty dla wspólnika
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
utworzenie nowych udziałów
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdynia
utworzenie nowych udziałów
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdynia
utworzenie nowych udziałów
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
utworzenie nowych udziałów
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdynia
utworzenie nowych udziałów
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
utworzenie nowych udziałów
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdynia
utworzenie nowych udziałów
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
utworzenie nowych udziałów
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdynia
utworzenie nowych udziałów
20,031
91,310
100,00 %
Źródło:
informacje dostarczone przez polskie władze.
(40)
Polskie władze stwierdzają w podsumowaniu, że chociaż władze lokalne podjęły wstępne kroki na rzecz utworzenia portu lotniczego w Gdyni już w 2005 r., to projekt nabrał ostatecznego kształtu dopiero w chwili opracowania planu generalnego i sporządzenia pierwszej wersji analizy TPI, czyli w 2010 r. Polskie władze wyjaśniają, że potem w projekcie wprowadzono znaczące zmiany, jeśli chodzi o jego pierwotne założenia, wskutek zmiany sytuacji zewnętrznej. Polskie władze utrzymują, że wspólnicy publiczni podjęli ostateczną decyzję o wdrożeniu i ostatecznym kształcie projektu w 2012 r. Polskie władze podkreślają też, że każda z trzech wersji TPI potwierdziła rentowność projektu i udowodniła możliwość realizacji projektu przez prywatnego inwestora.
(41)
W kwestii scenariusza alternatywnego polskie władze utrzymują, że zgodnie z prawem krajowym gmina Kosakowo mogła wykorzystać grunt, na którym znajduje się port lotniczy w Gdyni, wyłącznie w celu utworzenia nowego cywilnego portu lotniczego. Polskie władze wyjaśniają, że grunty, na których znajduje się port lotniczy, wydzierżawiono gminie Kosakowo na okres 30 lat. Ponadto polskie władze informują, że umowa dzierżawy zobowiązuje Kosakowo do wydzierżawienia gruntów wyłącznie podmiotowi odpowiedzialnemu za utworzenie lub funkcjonowanie cywilnego portu lotniczego. Polskie władze utrzymują, że w przypadku niewydzierżawienia przez gminę Kosakowo danego gruntu na potrzeby utworzenia cywilnego portu lotniczego w terminie 6 miesięcy lub wykorzystania tego gruntu do innych celów lub niepodjęcia działalności przez port lotniczy w terminie 3 lat, grunt ten mogłoby przejąć państwo. Scenariusz, w którym grunty pod port lotniczy w Gdyni byłyby wykorzystane lub wydzierżawione w innym celu niż na potrzeby lotnictwa, był niemożliwy, w związku z czym nie można by go wykorzystać do ustalenia scenariusza alternatywnego.
3.1.2. Wiarygodność podstawowych założeń do celów TPI 2012
Prognozy dotyczące ruchu pasażerskiego i prognoza przychodów
(42)
Polskie władze wyjaśniają, że planowane stawki opłat lotniskowych oparto na ogólnie dostępnych stawkach stosowanych przez inne porty lotnicze, tak aby nie zakłócać funkcjonowania rynku i jednocześnie zapewnić odpowiedni poziom rentowności projektu na podstawie prognozowanego ruchu pasażerskiego. Zdaniem polskich władz opłaty nie odbiegają zbytnio od standardowych opłat, pobieranych przez małe porty lotnicze. W szczególności zaznaczają one, że dwa nowo otwarte regionalne porty lotnicze w Modlinie i Lublinie stosują standardowe opłaty lotniskowe, zbliżone do opłat prognozowanych w analizie TPI dla portu lotniczego w Gdyni.
(43)
Odpowiadając na uwagę Komisji, że opłaty prognozowane dla portu lotniczego w Gdyni (25 PLN (5,25 EUR) w pierwszych 2 latach i następnie 40 PLN (10 EUR) za każdego odlatującego pasażera) są wyższe od uwzględniających zniżkę opłat stosowanych w porcie lotniczym w Gdańsku (24 PLN (5 EUR) za pasażera odlatującego samolotem linii niskokosztowych w przypadku lotów na trasach międzynarodowych obsługiwanych co najmniej 2 razy w tygodniu; 12,50 PLN (3,1 EUR) w przypadku lotów krajowych), polskie władze zwracają uwagę, że w planie operacyjnym uwzględniono średni poziom opłat dla całego okresu objętego prognozą (2014-2030), mając na uwadze fakt, że opłaty w porcie lotniczym w Gdańsku w perspektywie długoterminowej będą musiały wzrosnąć z uwagi na lepsze standardy obsługi w tym porcie lotniczym.
(44)
Ponadto polskie władze zaznaczają, że ujęta w projekcie marża zysku, zmieniona (nieco wyższa) prognoza dotycząca ruchu lotniczego oraz udział wojska w niektórych kosztach operacyjnych powinny umożliwić portowi lotniczemu w Gdyni utrzymanie zmniejszonych opłat pasażerskich na dłużej (niższe opłaty można by stosować do końca 2021 r.), zapewniając jednocześnie dodatnią NPV dla wspólników publicznych.
(45)
Polskie władze utrzymują również, że uaktualniona (w marcu 2013 r.) prognoza dotycząca ruchu pasażerskiego na Pomorzu zakłada większy ruch od tego, który założono w analizie TPI 2012. Według najnowszych danych liczbowych ruch w porcie lotniczym w Gdyni w 2030 r. wyniesie 1 149 978, a nie 1 083 746. Dla całego Pomorza prognozuje się wzrost przepływu pasażerów w 2030 r. z 7,8 mln do 9 mln osób.
(46)
Zdaniem polskich władz przytoczone dane liczbowe potwierdzają rentowność współistnienia portów lotniczych w Gdańsku i Gdyni oraz ich wspólnego funkcjonowania na rynku pomorskim. Polskie władze uważają, że nawet w przypadku zwiększenia przepustowości portu lotniczego w Gdańsku do 7 mln podróżnych, na rozwijającym się rynku lotniczym Pomorza jest miejsce dla jednego więcej małego regionalnego portu lotniczego (o przepustowości 1 mln), którego usługi będą miały charakter uzupełniający w stosunku do usług świadczonych przez port lotniczy w Gdańsku.
Tabela 4
Porównanie prognoz dotyczących przepływu pasażerów pochodzących z analizy TPI 2012 z prognozami uaktualnionymi (marzec 2013 r.) dla portu lotniczego w Gdyni
Rok
Ruch handlowy
Ruch handlowy
Lotnictwo ogólne
Liczba pasażerów (000)
Operacje lotnicze
Operacje lotnicze
Prognoza TPI 2012
Prognoza uaktualniona
Prognoza TPI 2012
Prognoza uaktualniona
Prognoza TPI 2012
Prognoza uaktualniona
Ogółem
Ogółem
Ogółem
Ogółem
Ogółem
Ogółem
2009
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2011
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2013
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2014
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2015
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2016
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2017
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2018
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2019
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2020
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2021
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2022
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2023
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2024
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2025
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2026
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2027
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2028
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2029
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2030
1 083 746
1 149 978
[…]
[…]
[…]
[…]
Źródło:
na podstawie informacji dostarczonych przez polskie władze.
Koszty operacyjne (zachęty dla linii lotniczych, koszty związane z działalnością wojskową w porcie lotniczym)
(47)
Polskie władze wyjaśniają, że w analizie TPI uwzględniono działania marketingowe i promocyjne, szacując:
(i)
koszty operacyjne, szacowane na podstawie dostępnych sprawozdań finansowych wszystkich dużych portów lotniczych w Polsce;
(ii)
inne koszty w podziale na rodzaje, prognozowane dla portu lotniczego w Gdyni na konserwatywnie wysokim poziomie, również z uwzględnieniem odpowiednich kosztów w innych portach lotniczych.
(48)
Polskie władze informują też, że w analizie TPI założono, iż wszystkie koszty operacyjne ponosi inwestor, nie uwzględniając przy tym żadnego udziału w kosztach operacyjnych wojska, będącego użytkownikiem lotniska. Polskie władze utrzymują, że podział kosztów operacyjnych związanych z użytkowaniem wspólnej infrastruktury założono […] do liczby cywilnych i wojskowych operacji lotniczych. Ponadto polskie władze wyjaśniają, że koszty remontów i napraw będą […]. Polskie władze podkreślają, iż przyjęcie zasad współużytkowania lotniska (jeszcze nieuzgodnionych formalnie z wojskiem będącym jego użytkownikiem) doprowadzi do przynajmniej […] spadku kosztów zawiązanych z usługami obcymi i wynagrodzeniami. Zdaniem polskich władz uwzględnienie tego czynnika w analizach TPI zaowocowałoby większą prognozowaną rentownością projektu.
Długoterminowa stopa wzrostu
(49)
Polskie władze wyjaśniają, że zakładana w TPI stopa wzrostu na poziomie […] % odnosi się do wartości końcowej wyrażonej nominalnie.
(50)
Ponadto polskie władze informują, że stopa wzrostu na poziomie […] % jest współmierna do celu inflacyjnego Polski, wyznaczonego przez Radę Polityki Pieniężnej (organ decyzyjny Narodowego Banku Polskiego). Polskie władze zaznaczają, że według najnowszej prognozy Międzynarodowego Funduszu Walutowego z lipca 2013 r. wzrost PKB Polski w 2014 r. ma sięgnąć 2,2 %, 3 % w 2015 r., 3,3 % w 2017 r. i 3,8 % w 2018 r.
Aktualizacja z listopada 2013 r.
(51)
W listopadzie 2013 r. polskie władze poinformowały, że zarządca portu właśnie otrzymał decyzje administracyjne z Urzędu Celnego i Urzędu Regulacji Energetyki zezwalające mu na bezpośrednią sprzedaż paliwa statkom powietrznym. Sprzedaż paliwa przez zarządcę portu miałaby stanowić źródło dodatkowych dochodów, poprawiające wynik finansowy w planie operacyjnym.
(52)
Według polskich władz wszystkie przeprowadzane dotychczas analizy TPI przewidywały sprzedaż paliwa przez operatora zewnętrznego. Sprzedaż paliwa przez zarządcę portu lotniczego zwiększyłaby marżę zysku przedsiębiorstwa z tytułu tej działalności z […] PLN ([…] EUR) za litr (w przypadku paliwa sprzedawanego przez operatora zewnętrznego) do […] PLN ([…] EUR) za litr (w przypadku sprzedaży paliwa bezpośrednio przez zarządcę portu).
(53)
Polskie władze uważają, że te dodatkowe dochody mogłyby poprawić wynik przedstawiony w aktualizacji TPI z 2012 r. Polskie władze zaznaczają, że oczekuje się tym samym, iż NPV projektu wzrośnie z […] mln PLN ([…] mln EUR) do […] mln PLN ([…] mln EUR). Polskie władze wyjaśniają dodatkowo, że wewnętrzna stopa wzrostu wzrosłaby z […] % do […] %.
(54)
Polskie władze argumentują, że alternatywnie dodatkowe dochody pozwoliłyby ograniczyć w perspektywie długoterminowej opłaty lotniskowe ponoszone przez linie lotnicze.
(55)
Polskie władze potwierdziły, że samodzielna sprzedaż paliwa nie została uwzględniona w przeprowadzonych analizach TPI w wyniku zastosowania ostrożnego podejścia. W czasie gdy testy te były przeprowadzane, operator portu lotniczego nie posiadał wymaganych zezwoleń ani nie dysponował gwarancjami, że będzie w stanie jakiekolwiek z nich uzyskać.
(56)
Dodatkowo polskie władze poinformowały, że przedsiębiorstwo zamierza świadczyć liniom lotniczym usługi nawigacyjne (w miejsce Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej). Polskie władze zaznaczają, że pozwoliłoby to ograniczyć opłatę końcową uiszczaną przez linie lotnicze (obecnie płaconą na rzecz Agencji) i w ten sposób wzrosłaby atrakcyjność portu lotniczego w Gdyni dla linii lotniczych. W konsekwencji zarządca portu mógłby oferować liniom lotniczym bardziej konkurencyjne opłaty lotniskowe niż sąsiednie lotniska.
3.2. OCENA ZGODNOŚCI POMOCY Z RYNKIEM WEWNĘTRZNYM
3.2.1. Pomoc inwestycyjna
(57)
Według polskich władz spełniono wszystkie kryteria dotyczące zgodności dla pomocy inwestycyjnej dla portów lotniczych, określone w wytycznych w sprawie lotnictwa z 2005 r.
Realizacja jasno określonego celu związanego ze wspólnym interesem
(58)
Polskie władze utrzymują, że utworzenie portu lotniczego w Gdyni, stanowiącego element systemu transportowego Pomorza, optymalizuje wykorzystanie istniejącej infrastruktury i pozytywnie wpłynie na rozwój regionalny, szczególnie za sprawą większej liczby miejsc pracy w portach lotniczych, dochodu z łańcucha dostaw dla rynku lotnictwa oraz rozwoju turystyki.
(59)
Polskie władze odwołują się do „Regionalnej strategii rozwoju transportu w województwie pomorskim na lata 2007-2020”, którą oparto na prognozach dotyczących ruchu lotniczego w regionie i w której uznano potrzebę wybudowania węzła ściśle współpracujących ze sobą portów lotniczych, zaspokajających potrzeby ludności zamieszkującej obszar Trójmiasta (26).
(60)
Według polskich władz podstawowymi argumentami przemawiającymi za budową węzła lotniczego w rejonie Trójmiasta są: zwiększenie ruchu lotniczego w Polsce, wyczerpane możliwości zwiększenia przepustowości portu lotniczego w Gdańsku oraz rozciągnięcie się aglomeracji na odległość blisko 60 km (włączając miasta Tczew i Wejherowo, odległość ta wzrasta do ponad 100 km). Polskie władze utrzymują, że chociaż wskutek rozbudowy terminalu przepustowość portu lotniczego w Gdańsku wynosi obecnie około 5 mln podróżnych, to według niektórych prognoz dotyczących ruchu lotniczego ruch pasażerski może w 2035 r. przekroczyć 6 mln. Z jednej strony, polskie władze stwierdziły w przekazanych uwagach, że ograniczenia w zakresie ochrony środowiska oraz rozwój obszarów mieszkalnych w sąsiedztwie portu lotniczego w Gdańsku zawężają perspektywy na jego dalszą rozbudowę. Z drugiej strony, w uwagach przekazanych w dniu 6 grudnia 2012 r. polskie władze stwierdziły, powołując się na plan generalny portu lotniczego w Gdańsku, że nie ma żadnych ograniczeń dotyczących rozbudowy portu lotniczego w Gdańsku.
(61)
Polskie władze stwierdzają, że budowę węzła lotniczego na obszarze Trójmiasta z portem lotniczym w Gdyni, który ma pełnić funkcję lotniska rezerwowego, zapasowego (lądowanie w porcie lotniczym w Gdyni jest możliwe w około 80 % przypadków, gdy zachmurzenie i widzialność uniemożliwiają lądowanie w porcie lotniczym w Gdańsku), dodatkowo uzasadniają względy bezpieczeństwa operacji lotniczych.
(62)
I w końcu polskie władze utrzymują, że rozwój portu lotniczego w Gdyni pokrywa się z celami ujętymi w krajowych i regionalnych dokumentach strategicznych dotyczących rozwoju infrastruktury lotniczej w Polsce. Polskie władze wyjaśniają, że rozwój portu lotniczego w Gdyni ma według planów pozytywnie wpłynąć na rozwój regionu Pomorza i wykorzystanie istniejącej infrastruktury wojskowej, natomiast sam port lotniczy ma pełnić funkcję uzupełniającą dla portu lotniczego w Gdańsku.
Konieczność zapewnienia infrastruktury i jej współmierność
(63)
Polskie władze utrzymują, że infrastruktura jest niezbędna i współmierna do wskazanego celu z uwagi na niewielką skalę operacji lotniczych (1,55 % udział w polskim rynku lotniczym w 2030 r.), prognozy dotyczące ruchu pasażerskiego niewspółmiernego do możliwości rozbudowy portu lotniczego w Gdańsku, atrakcyjność regionu pod względem turystycznym oraz prognozowany wysoki wskaźnik rozwoju regionu Pomorza.
(64)
Polskie władze uwydatniają strategiczną rolę, jaką lotnisko wojskowe w Gdyni pełni w przedmiotowym regionie, zwracając uwagę na fakt, że wykorzystanie istniejącej infrastruktury minimalizuje koszty inwestycji oraz maksymalizuje pozytywny wpływ na rozwój regionalny.
(65)
Polskie władze zaznaczają również, że zminimalizowanie kosztów inwestycji i zwiększenie jej skuteczności zawdzięcza się wdrożeniu takich rozwiązań technicznych jak, przykładowo, budowa terminalu lotnictwa ogólnego na potrzeby zarówno lotnictwa ogólnego, jak i ruchu pasażerskiego, umiejscowienie większości służb obsługujących port lotniczy (straż graniczna, służba celna, policja, jednostka straży pożarnej, zarząd) w jednym budynku oraz dostosowanie innych istniejących obiektów w celu optymalizacji ich wykorzystania. Ponadto koszty operacyjne związane z użytkowaniem infrastruktury będą dzielone z wojskiem.
Zadowalające perspektywy użytkowania w średnim okresie
(66)
Polskie władze zwracają uwagę na zadowalające perspektywy użytkowania portu lotniczego w Gdyni w średnim okresie, wynikające z prognozowanego wzrostu PKB dla regionu Pomorza, wyższego od oczekiwanego średniego wzrostu PKB Polski i Unii, atrakcyjności regionu pod względem turystycznym, statusu regionu jako ośrodka inwestycji zagranicznych oraz z prognozowanego wzrostu ruchu lotniczego.
(67)
Polskie władze podkreślają, że planowana współpraca z portem lotniczym w Gdańsku oraz komplementarność usług oferowanych przez oba porty lotnicze (port lotniczy w Gdyni będzie obsługiwał przede wszystkim lotnictwo ogólne) dodatkowo umacniają średnio- i długoterminowe perspektywy dla portu lotniczego w Gdyni.
(68)
Ponadto polskie władze wyjaśniają, że przedmiotowy port lotniczy ma również plany w zakresie rozwoju specjalistycznej działalności w dziedzinie lotnictwa na swoim terenie, takiej jak, przykładowo, produkcja prostych części serwisowych, naprawa elementów statków powietrznych lub produkcja innych podzespołów/produktów, dostarczanych zgodnie z modelem „dokładnie na czas”.
(69)
Polskie władze zaznaczają, że innym dowodem potwierdzającym atrakcyjność przedmiotowego projektu jest list intencyjny, podpisany przez bank komercyjny i wyrażający gotowość tego banku do przystąpienia do rozmów na temat finansowania inwestycji w port lotniczy w Gdyni.
Wpływ na rozwój handlu sprzeczny ze wspólnym interesem
(70)
Z uwagi na fakt, że port lotniczy w Gdyni ma mieć niewielki udział w rynku (i obsługiwać mniej niż 1 mln pasażerów rocznie), polskie władze uważają, że wpływ przedmiotowego projektu na wymianę handlową nie pozostaje w sprzeczności ze wspólnym interesem. W związku z prognozowanym wzrostem ruchu lotniczego polskie władze przewidują, że porty lotnicze w Gdańsku i Gdyni będą tworzyły współpracujący węzeł lotniczy, obsługujący obszar Trójmiasta i oferujący wzajemnie się uzupełniające usługi.
(71)
Polskie władze podkreślają, że port lotniczy w Gdyni nie będzie stanowił konkurencji dla portu lotniczego w Gdańsku, ponieważ będzie się koncentrował na usługach dla sektora lotnictwa ogólnego (usługi konserwacji, napraw i remontów, akademia lotnicza) i współpracy z portem morskim w Gdyni.
(72)
Ponadto polskie władze utrzymują, że obsługa lotów czarterowych i linii niskokosztowych w porcie lotniczym w Gdyni nie będzie się odbywała kosztem portu lotniczego w Gdańsku, lecz wynikała będzie z ogólnego wzbogacenia się ludności i zwiększenia jej mobilności. Polskie władze zaznaczają, że biorąc pod uwagę tempo rozwoju portu lotniczego w Gdańsku oraz charakter operacji lotniczych w tym porcie istnieje ryzyko konieczności ograniczenia w niedługim czasie lub w perspektywie długoterminowej liczby lotów obsługiwanych przez ten port lotniczy. Polskie władze informują, że wnioski te przedstawiono w sprawozdaniu z oceny oddziaływania projektu na środowisko, zatytułowanym „Rozbudowa Portu Lotniczego Gdańsk im. Lecha Wałęsy”.
(73)
Polskie władze wyjaśniają, że inwestycja w port lotniczy w Gdyni może ograniczyć finansowe i społeczne koszty, które trzeba będzie ponieść w razie ograniczenia działalności portu lotniczego w Gdańsku. Polskie władze zaznaczają, że przejęcie części ruchu lotniczego portu lotniczego w Gdańsku przez port lotniczy w Gdyni zaowocuje lepszym wykorzystaniem potencjału obu lotnisk.
Konieczność pomocy oraz efekt zachęty
(74)
Polskie władze utrzymują, że spółka nie realizowałaby projektu bez publicznego finansowania. Polskie władze zwracają uwagę na fakt, że pomoc ograniczono do minimum, natomiast koszty projektu zmniejszono i zoptymalizowano za sprawą wykorzystania istniejącej infrastruktury wojskowej.
(75)
W opinii władz polskich zastrzyki kapitałowe na rzecz realizacji projektu portu lotniczego w Gdyni są konieczne i ograniczone do minimum, czego dowodzi:
(i)
wewnętrzna stopa zwrotu projektu w wysokości […] %, jedynie niewiele wyższa od stopy dyskontowej (koszt kapitału własnego), która wynosi […] % (na podstawie analizy TPI 2012);
(ii)
prognozowana w ramach projekcji finansowych konieczność zaciągnięcia kredytu obrotowego na działalność operacyjną portu lotniczego, bez którego spółka mogłaby stracić płynność;
(iii)
fakt, iż całkowite finansowanie z kapitału własnego jest niższe od całkowitych nakładów inwestycyjnych (finansowanie z kapitału własnego stanowi mniej niż […] całkowitych kosztów pieniężnych w okresie objętym prognozą, włącznie z całkowitymi nakładami inwestycyjnymi).
(76)
Ponadto polskie władze wyjaśniają proporcjonalność przedmiotowego środka pomocy, porównując finansowanie pomocy ze środków publicznych (około 148 mln PLN w ujęciu realnym) z inwestycją od podstaw (Port Lotniczy Lublin-Świdnik, którego dotychczasowa budowa kosztowała około 420 mln PLN netto) i inwestycją na bazie lotniska wojskowego (Port Lotniczy Warszawa-Modlin, którego dotychczasowa budowa kosztowała w przybliżeniu 454 mln PLN).
3.2.2. Pomoc operacyjna
(77)
Polskie władze utrzymują, że projekt spełnia kryteria zgodności, które można stosować do regionu objętego zakresem art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE, uwzględnione w wytycznych sprawie krajowej pomocy regionalnej. Zdaniem polskich władz pomoc operacyjna dla projektu:
(i)
jest przeznaczona na sfinansowanie części wstępnie określonych wydatków;
(ii)
ogranicza się do niezbędnego minimum i została przyznana tymczasowo (pomoc na koszty operacyjne przyznano w stopniu koniecznym do uruchomienia portu lotniczego i na czas potrzebny na to uruchomienie, tj. do końca 2018 r.);
(iii)
jest degresywna i zmniejsza się z […] % nakładów inwestycyjnych w 2013 r. do […] % w 2018 r.;
(iv)
jest przeznaczona na realizację celów projektu w zakresie rozwoju regionalnego i zmniejszenia istniejących ograniczeń. Polskie władze utrzymują, że mając na uwadze wielkość pomocy w stosunku do jej korzystnych efektów dla rozwoju Pomorza, pomoc tę trzeba uznać za proporcjonalną.
(78)
Ponadto polskie władze podkreślają, że pomoc jest przeznaczona dla małego portu lotniczego o maksymalnej rocznej przepustowości w liczbie 1 mln podróżnych, w związku z czym ryzyko zakłócenia konkurencji i osiągnięcia skutku sprzecznego ze wspólnym interesem jest minimalne, zwłaszcza w kontekście planowanej współpracy portów lotniczych w Gdyni i Gdańsku oraz komplementarnego charakteru tej współpracy.
(79)
Polskie władze również zaznaczają, że prowadzone aktualnie negocjacje z wojskowym użytkownikiem lotniska i jego udział w kosztach operacyjnych portu lotniczego zmniejszą straty i koszty operacyjne spółki.
4. UWAGI PRZEDSTAWIONE PRZEZ STRONY TRZECIE
(80)
Komisja nie otrzymała żadnych uwag od zainteresowanych stron w następstwie opublikowania decyzji o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE w odniesieniu do finansowania przyznanego spółce Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. przez Gdynię i Kosakowo.
5. OCENA
5.1. ISTNIENIE POMOCY PAŃSTWA
(81)
Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE „…wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.
(82)
Kryteria określone w art. 107 ust. 1 TFUE mają charakter łączny. Aby zatem stwierdzić, że dany środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, spełnione muszą zostać wszystkie wskazane poniżej warunki. Mianowicie wsparcie finansowe powinno:
(i)
zostać przyznane przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych;
(ii)
sprzyjać niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów;
(iii)
zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji; oraz
(iv)
wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
5.1.1. Działalność gospodarcza i pojęcie przedsiębiorstwa
(83)
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Komisja musi w pierwszej kolejności ustalić, czy Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. jest przedsiębiorstwem w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Pojęcie przedsiębiorstwa obejmuje każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą, niezależnie od jego statusu prawnego i sposobu jego finansowania (27). Za działalność gospodarczą uznaje się każdą działalność polegającą na oferowaniu towarów lub usług na danym rynku (28).
(84)
W wyroku w sprawie portu lotniczego Lipsk-Halle Trybunał Sprawiedliwości potwierdził, że eksploatacja portu lotniczego w celach komercyjnych oraz budowa infrastruktury lotniskowej stanowi działalność gospodarczą (29). W momencie podjęcia przez operatora portu lotniczego działalności gospodarczej poprzez świadczenie usług portu lotniczego za wynagrodzeniem, takiego operatora, niezależnie od jego statusu prawnego lub sposobu finansowania, uznaje się za przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, zatem postanowienia Traktatu dotyczące pomocy państwa mogą stosować się do korzyści przyznawanych przez państwo lub z zasobów państwowych takiemu operatorowi (30).
(85)
W tym względzie Komisja odnotowuje, że obiekty infrastrukturalne będące przedmiotem niniejszej decyzji mają być eksploatowane na zasadach komercyjnych przez zarządcę portu lotniczego - Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. Ponieważ zarządca portu lotniczego będzie pobierał od jego użytkowników opłaty z tytułu korzystania ze wspomnianych obiektów infrastrukturalnych, należy uznać, że obiekty te nadają się do eksploatacji do celów komercyjnych. Z powyższego wynika, że podmiot eksploatujący przedmiotowe obiekty infrastrukturalne jest przedsiębiorstwem w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
(86)
Nie każdy rodzaj działalności wykonywanej przez zarządcę portu lotniczego ma jednak charakter gospodarczy (31).
(87)
Trybunał Sprawiedliwości (32) orzekł, że działania wchodzące zwykle w zakres kompetencji państwa w wykonywaniu jego prerogatyw władzy publicznej nie mają charakteru gospodarczego i nie wchodzą w zakres stosowania przepisów dotyczących pomocy państwa. Do takich działań zalicza się np. działania związane z bezpieczeństwem, kontrolą ruchu lotniczego, policją, służbą celną itp. Finansowanie musi ograniczać się wyłącznie do kwoty niezbędnej do zrekompensowania kosztów generowanych przez te działania i nie może być wykorzystywane do pokrycia kosztów związanych z prowadzeniem innego rodzaju działalności gospodarczej (33).
(88)
Dlatego też finansowanie działań wchodzących w zakres misji publicznej lub finansowanie infrastruktury bezpośrednio związanej z tymi działaniami zasadniczo nie stanowi pomocy państwa (34). Działalności w porcie lotniczym, takiej jak kontrola ruchu lotniczego, policja, służba celna, straż pożarna, realizacja zadań koniecznych w celu zapewnienia ochrony lotnictwa cywilnego przed bezprawną ingerencją, jak również inwestycji w infrastrukturę i sprzęt konieczne do realizacji takich zadań, zasadniczo nie uważa się za działalność o charakterze gospodarczym (35).
(89)
Jednak finansowanie publiczne działalności o charakterze niegospodarczym ściśle związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej nie może prowadzić do nieuzasadnionej dyskryminacji między liniami lotniczymi i zarządcami portów lotniczych. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, zwalnianie przez organy publiczne przedsiębiorstw z kosztów nieodłącznie związanych z ich działalnością gospodarczą uznaje się za korzyść (36). Jeśli zatem dany porządek prawny przewiduje, że normalną praktyką jest ponoszenie przez linie lotnicze lub zarządców portów kosztów pewnych usług, podczas gdy niektóre linie lotnicze lub zarządcy portów, świadczący te same usługi w imieniu tych samych organów publicznych, nie muszą ponosić takich kosztów, wówczas istnieje możliwość, że ci ostatni odnoszą korzyść, nawet jeśli takie usługi same w sobie uznaje się za działalność o charakterze niegospodarczym. Konieczna jest zatem analiza ram prawnych obowiązujących danego operatora portu lotniczego, aby ocenić, czy przedmiotowe ramy prawne nakładają na zarządców portu lub na linie lotnicze obowiązek ponoszenia kosztów prowadzenia niektórych rodzajów działalności, które same w sobie mogą być uznane za działalność o charakterze niegospodarczym, a które są jednak nieodłącznie związane z prowadzeniem działalności o charakterze gospodarczym.
(90)
Mimo że działalność, o której mowa w motywie 88, może być uznana za działalność o charakterze niegospodarczym, Komisja zauważa, że zgodnie z polskim prawem (37) zarządcy portów mają obowiązek finansowania z własnych środków obiektów i urządzeń lotniska niezbędnych do wykonywania tej działalności.
(91)
Komisja uważa zatem, że finansowanie publiczne przekazane zarządcy portu lotniczego w Gdyni przeznaczone na wspomniane wyżej obiekty i urządzenia zwalnia go z kosztów nieodłącznie związanych z jego działalnością gospodarczą (zob. pkt 5.1.3). W związku z tym Komisja przyjmuje, że w obliczeniach rentowności przedmiotowej inwestycji należy uwzględnić również kapitał przeznaczony na te obiekty i urządzenia. W ten sposób Komisja stosuje podejście, które prawidłowo zastosowały polskie władze w analizach TPI.
5.1.2. Zasoby państwowe i możliwość ich przypisania państwu
(92)
Pojęcie pomocy państwa obejmuje każdą korzyść przyznaną z zasobów państwowych przez samo państwo lub przez organ pośredniczący na podstawie udzielonych mu uprawnień (38). Zasoby władz lokalnych stanowią, na potrzeby stosowania art. 107 TFUE, zasoby państwowe (39). W omawianym przypadku zastrzyki kapitałowe na rzecz Portu Lotniczego Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. pochodzą z budżetów dwóch organów władzy lokalnej, miasta Gdyni i gminy Kosakowo. Komisja uznaje zatem, że zasoby przedmiotowych gmin stanowiły zasoby państwowe.
(93)
Dlatego też Komisja stwierdza, że inwestycje są finansowane z zasobów państwowych i można je przypisać państwu.
5.1.3. Korzyść ekonomiczna
(94)
Komisja zauważa, że polskie władze, z jednej strony, argumentują, że zastrzyki kapitałowe spełniają kryteria TPI, zaś z drugiej strony, są zdania, iż pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym, ponieważ bez finansowania publicznego operator portu lotniczego nie podjąłby inwestycji.
(95)
Aby ustalić w niniejszej sprawie, czy przedmiotowy środek przyznaje spółce Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. korzyść, której nie mogłaby ona uzyskać w normalnych warunkach rynkowych, Komisja musi porównać postępowanie wspólników publicznych zarządcy portu lotniczego z postępowaniem prywatnego inwestora dążącego do uzyskania rentowności w perspektywie długoterminowej (40).
(96)
W ocenie należy pominąć wszelkie pozytywne skutki dla gospodarki regionu, w którym położony jest port lotniczy, zgodnie z wyjaśnieniem Trybunału, że właściwym pytaniem w kontekście stosowania analizy TPI jest to, czy „biorąc pod uwagę prawdopodobieństwo uzyskania zwrotu z inwestycji i pomijając wszelkie kwestie społeczne, sektorowe oraz kwestie związane z polityką regionalną, udziałowiec prywatny zdecydowałby się w podobnych okolicznościach subskrybować przedmiotowy kapitał” (41).
(97)
Polskie władze twierdzą, że przedmiotowe środki nie przyznają korzyści ekonomicznej zarządcy portu lotniczego w Gdyni, ponieważ są zgodne z TPI. Jak opisano w pkt 3.1, na poparcie tego twierdzenia polskie władze przedstawiły wyniki analiz TPI wykonanych przez PWC (42). W listopadzie 2013 r. polskie władze poinformowały ponadto, że nowe źródła przychodów (tj. sprzedaż paliwa, usługi nawigacyjne) zwiększą NPV projektu. W chwili podjęcia decyzji o wszczęciu postępowania polskie władze przedłożyły jedynie uaktualnienie TPI 2012.
(98)
Mimo że zgodnie z umową wspólników z 2011 r. miasto Gdynia i gmina Kosakowo zobowiązały się do wnoszenia wkładów gotówkowych i bezgotówkowych w celu finansowania projektu inwestycyjnego do 2040 r., polskie władze utrzymują, że dla oceny zgodności zastrzyków kapitałowych z rynkiem znaczenie ma tylko uaktualnienie TPI 2012 oraz późniejsze informacje o dodatkowych strumieniach przychodów.
(99)
W wyroku w sprawie Stardust Marine Trybunał orzekł, że „[…] w celu ustalenia, czy państwo zachowało się jak ostrożny inwestor działający w warunkach gospodarki rynkowej, należy usytuować się w kontekście chwili, w której wdrożono środki wsparcia finansowego, tak by ocenić racjonalność ekonomiczną postępowania państwa, unikając wszelkich ocen bazujących na sytuacji późniejszej” (43).
(100)
Ponadto w sprawie EDF Trybunał orzekł, że „[…] szacunki gospodarcze przeprowadzone po przyznaniu owej korzyści, retrospektywne stwierdzenie rzeczywistej opłacalności inwestycji zrealizowanej przez dane państwo członkowskie lub późniejsze uzasadnienie wybranego faktycznie sposobu postępowania nie mogą wystarczyć do wykazania, że to państwo członkowskie wydało - przed lub równocześnie z przyznaniem tej korzyści - taką decyzję w charakterze akcjonariusza” (44).
(101)
Aby móc zastosować TPI, Komisja musi usytuować się w kontekście chwili, w której podejmowano poszczególne decyzje o przekształceniu dawnego lotniska wojskowego w port lotniczy lotnictwa cywilnego. Komisja musi również oprzeć swoją ocenę na informacjach i założeniach, którymi dysponowali wspólnicy publiczni w momencie podejmowania decyzji dotyczącej ustaleń w zakresie finansowania projektu inwestycyjnego.
(102)
Komisja uważa, że na potrzeby ustalenia, czy miasto Gdynia i gmina Kosakowo działały jak prywatny inwestor, pierwszą istotną analizą jest analiza TPI 2010. Ocenę zgodności interwencji państwa z warunkami rynkowymi należy w rzeczywistości oprzeć na analizie ex ante, uwzględniając informacje i dane dostępne w chwili podjęcia decyzji o inwestycji.
(103)
Komisja zauważa, że do 2010 r. wykonano badania i prace przygotowawcze na potrzeby przedmiotowego projektu inwestycyjnego. Obejmowały one plan generalny projektu inwestycyjnego, sprawozdanie dotyczące środowiska, dokumentację projektową terminalu lotnictwa ogólnego, dokumentację projektową budynku administracyjnego oraz budynku jednostki straży pożarnej, specjalistyczną dokumentację dotyczącą działalności lotniczej i inne ekspertyzy. Koszt tych badań do końca 2010 r. wyniósł w sumie […] mln PLN ([…] EUR) (45). Wynika z tego, że decyzję o rozbudowie portu lotniczego w Gdyni inwestorzy podjęli przed 2010 r. Miasto Gdynia i gmina Kosakowo podjęły szereg wstępnych kroków w celu realizacji projektu (zob. motyw 10 powyżej); zlecono także w tym celu przeprowadzenie specjalnych badań.
(104)
Ponadto, jak twierdzą polskie władze, w 2010 r. wspólnicy publiczni zarządcy portu zakończyli przygotowania dotyczące przedmiotowego projektu inwestycyjnego. W tym samym roku akcjonariusze publiczni podnieśli kapitał zakładowy spółki do 6,05 mln PLN (ok. 1,5 mln EUR) z zamiarem realizacji projektu inwestycyjnego. Główne inwestycje w środki trwałe (takie jak budowa terminalu lotnictwa ogólnego) planowano zacząć w 2011 r., jednak w rzeczywistości rozpoczęły się one w 2012 r. Komisja uważa, że w takim momencie każdy prywatny inwestor oszacowałby spodziewaną rentowność projektu. Jeśli plan inwestycyjny nie wykazałby możliwej do przyjęcia stopy zwrotu lub gdyby opierała się ona na wątpliwych założeniach, prywatny inwestor nie zacząłby realizować planu i nie wydałby na niego dalszych środków, oprócz tych, które już wydał na prace przygotowawcze, o których mowa w powyższym motywie.
a) Zastrzyki kapitałowe
(105)
W kwestii zastrzyków kapitałowych Komisja zauważa, że decyzję o pierwszym dużym zastrzyku kapitałowym w kwocie 4,4 mln PLN podjęto dnia 29 lipca 2010 r. (prawie czterokrotnie zwiększając istniejący kapitał w kwocie 1,7 mln PLN), tuż po ukończeniu analizy TPI 2010 z dnia 16 lipca 2010 r. Ponadto w marcu 2011 r. (nawet przed ukończeniem drugiej analizy TPI z dnia 13 maja 2011 r.) podpisano umowę w sprawie dalszych zastrzyków kapitałowych (do 2040 r.) na rzecz finansowania projektu przekształcenia lotniska wojskowego w cywilny port lotniczy (wspomnianą w motywie 33). Oprócz tego w tym samym czasie zawarto umowę operacyjną z wojskowym użytkownikiem portu lotniczego (7 marca 2011 r.) oraz umowę o dzierżawę gruntów na rzecz spółki (11 marca 2011 r. (wspomnianą w motywie 33)).
(106)
Komisja podkreśla również, że polskie władze potwierdziły, iż zastrzyki kapitałowe, w których sprawie podjęto decyzję dnia 29 lipca 2010 r., opierały się na ocenie ekonomicznej projektu zawartej w analizie TPI 2010. Dlatego też nie ulega wątpliwości, że akcjonariusze publiczni na tym etapie podjęli decyzję o zaangażowaniu się w omawiany projekt inwestycyjny, który miał być realizowany przez okres 30 lat. Inwestor prywatny może wprawdzie w obliczu zmieniających się warunków dostosować swój plan inwestycyjny w trakcie jego realizacji, ale każdy inwestor prywatny bez wątpienia dokonałby oceny merytorycznej przedmiotowego projektu już w 2010 r., czyli przed przekazaniem na jego realizację znacznych zasobów.
(107)
Do czasu przeprowadzenia pierwszego uaktualnienia TPI w 2011 r. akcjonariusze publiczni dokonali zastrzyków kapitałowych na rzecz spółki w kwocie 6,05 mln PLN (zob. tabela 3). Spółka wydzierżawiła już grunty portu lotniczego od gminy Kosakowo (umowa dzierżawy między spółką Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. a gminą Kosakowo została podpisana dnia 11 marca 2011 r.) i podpisała również umowę operacyjną z wojskowym użytkownikiem portu lotniczego (7 marca 2011 r.). Ponadto dnia 11 marca 2011 r. wspólnicy podpisali umowę o podwyższeniach kapitału podstawowego spółki do 2040 r. (46). Natomiast do czasu zakończenia drugiego uaktualnienia analizy TPI w lipcu 2012 r. wspólnicy publiczni dokonali zastrzyków kapitału na łączną kwotę 64,810 mln PLN (tj. około 70 % całego przekazanego kapitału). Komisja podkreśla, że analizy TPI 2011 i 2012 bez wątpienia wprowadzają dostosowania względem pierwotnego planu inwestycyjnego, na którego podstawie podjęto pierwotną decyzję o rozpoczęciu projektu przekształcenia lotniska wojskowego w lotnisko cywilne. Dlatego też, mimo że większych zastrzyków kapitałowych dokonano po przeprowadzaniu analizy TPI 2010, nie można ich rozpatrywać w izolacji.
b) Nakłady inwestycyjne
(108)
W analizie TPI 2012 inwestycje w aktywa trwałe podzielono na 4 etapy. Pierwszy etap projektu inwestycyjnego obejmował prace projektowe i przygotowanie miejsca budowy (wycięcie drzew i krzaków, rozbiórkę niektórych hangarów i wyrównanie terenu). Koszty te poniesiono w 2011 r., a ich łączna kwota wyniosła […] mln PLN ([…] EUR). Realizacja drugiego etapu projektu, obejmującego budowę terminalu na potrzeby lotnictwa ogólnego, budynku administracyjnego oraz budynku dla jednostki straży pożarnej, rozpoczęła się już w 2012 r. Drugi etap projektu jest najważniejszy pod względem nakładów inwestycyjnych, gdyż […] % wydatków kapitałowych w ujęciu nominalnym (zwanych dalej „capex”) poniesiono w latach 2012-2013. Według informacji przedstawionych przez polskie władze nakłady inwestycyjne w 2012 r. wyniosły […] mln PLN (z czego ponad połowę wydano jeszcze przed rozpoczęciem uaktualnionej analizy TPI 2012). Poniższy wykres (wykres 2) przedstawia capex (w ujęciu nominalnym) w poszczególnych etapach inwestycji zgodnie z analizą TPI 2012.
Wykres 2
Wydatki kapitałowe (capex) w poszczególnych etapach (analiza TPI z 2012 r.)
[…]
(109)
Mając na uwadze motywy 103 i 108, Komisja uważa, że analiz TPI 2011 i TPI 2012 nie wykonano w odpowiednim czasie i nie oparto ich na informacjach, którymi dysponowali publiczni akcjonariusze w chwili podejmowania głównej decyzji o finansowaniu projektu przekształcenia lotniska wojskowego w cywilny port lotniczy. Ponadto Komisja nie może wstecznie uwzględnić planowanych dodatkowych źródeł przychodów, opierając się na informacjach dostarczonych w listopadzie 2013 r., aby uzasadnić decyzje podjęte przez wspólników publicznych w latach 2010 i 2011.
(110)
W związku z powyższym Komisja uważa, że aby stwierdzić, czy Gdynia i Kosakowo postępowały jak ostrożny inwestor prywatny działający w warunkach gospodarki rynkowej, musi oprzeć swoją ocenę przede wszystkim na analizie TPI 2010, pomijając dalsze wydarzenia i informacje, którymi wymienieni publiczni wspólnicy nie dysponowali w chwili podejmowania decyzji o realizacji przedmiotowego projektu inwestycyjnego.
(111)
Z drugiej strony, w analizach TPI 2011 i 2012 ocenie poddano jedynie zmiany względem pierwotnej decyzji o rozpoczęciu projektu inwestycyjnego, podjętej w 2010 r. na podstawie analizy TPI 2010. W analizie TPI 2012 w istocie stwierdzono, że niektóre inwestycje (takie jak terminal na potrzeby lotnictwa ogólnego, budynek administracyjny, system energetyczny) były już „w zaawansowanym stadium realizacji”. Dwie późniejsze analizy wskazują, że wspólnicy kierowali się zmianami na rynku i zgodnie z nimi dostosowywali zakres projektu (rozszerzając go lub zawężając w zależności od rodzaju inwestycji). Te zmiany były jednak niewielkie w stosunku do decyzji o przekształceniu bazy wojskowej w lotnisko cywilne. Poniższy wykres (wykres 3) przedstawia wydatki kapitałowe według analiz TPI 2010, 2011 i 2012 (w ujęciu realnym na 2010 r.). Jak można zauważyć, ramy czasowe i zakres inwestycji zostały wprawdzie zaktualizowane zarówno w 2011, jak i 2012 r., lecz zmiany te nie były znaczące, biorąc pod uwagę ogólne rozmiary projektu. W 2010 r. realne capex oszacowano na ok. […] mln PLN, a kwotę tę […] do ok. […] mln PLN zarówno w 2011, jak i w 2012 r. (tj. o […] % w okresie realizacji inwestycji wynoszącym niemal 20 lat).
(112)
W praktyce, w niniejszej sprawie Komisja musi ocenić szereg decyzji inwestycyjnych podjętych w krótkim przedziale czasu, który nie charakteryzuje się występowaniem nieprzewidzianych zdarzeń, przez tych samych wspólników publicznych, w związku z realizacją zasadniczo tego samego projektu inwestycyjnego. Dlatego też uaktualnienia TPI 2011 i 2012 nie mogą spowodować uznania decyzji inwestycyjnej, która nie była zgodna z TPI w czasie, gdy była podejmowana, za racjonalną decyzję inwestycyjną. Uaktualnienia te mogłyby co najwyżej świadczyć o tym, że polskie władze postąpiły jak inwestor prywatny, tylko gdyby wskazywały, że dzięki zainwestowaniu dodatkowych środków projekt miałby uzyskać rentowność, która zapewniłaby odpowiednie wynagrodzenie kapitału już zainwestowanego i tego, który miałby zostać zainwestowany (lub która zapewniałaby odpowiednie wynagrodzenie tych kapitałów nawet przy uwzględnieniu ryzyka związanego z koniecznością spłaty pomocy otrzymanej niezgodnie z prawem w przeszłości).
Wykres 3
Capex (w tys. PLN) według analiz TPI z 2010, 2011 i 2012 r. (w ujęciu realnym na 2010 r.)
[…]
Zastosowanie TPI na podstawie analizy TPI z 2010 r.
(113)
Analiza TPI z 2010 r. dostarczona przez polskie władze opiera się na planie operacyjnym zawierającym prognozę przyszłych przepływów pieniężnych dla inwestorów kapitałowych w latach 2010-2040. W czasie gdy przeprowadzano analizę TPI polskie władze zakładały, że port lotniczy zacznie obsługiwać ogólny ruch lotniczy w 2011 r., loty czarterowe - w 2013 r. i przewoźników niskokosztowych - w 2015 r. Doprowadziłoby to do stałego wzrostu liczby obsługiwanych pasażerów z […] pasażerów w 2013 r. do prawie […] mln w 2024 r. i 1,753 mln w 2040 r. (jak pokazano w tabeli 5 poniżej).
Tabela 5
Prognozy dotyczące ruchu pasażerskiego w porcie lotniczym w Gdyni wykorzystane w analizie TPI z 2010 r. (w tysiącach)
Spodziewany rozwój ruchu pasażerskiego (TPI 2010)
Rok
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Liczba pasażerów
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 753,835
(114)
Zgodnie z TPI z 2010 r. przedsiębiorstwo byłoby rentowne na poziomie EBITDA począwszy od 2018 r. Roczne zdyskontowane przepływy pieniężne miałyby osiągnąć dodatni poziom od 2020 r., co widać na wykresie poniżej (wykres 4). Jednakże w ujęciu skumulowanym (tzn. po podsumowaniu w każdym roku przepływów pieniężnych z lat poprzednich) przewiduje się, że suma zdyskontowanych przepływów pieniężnych za cały okres 2010-2040 będzie ujemna (jak przedstawiono na rys. 1). Innymi słowy, dodatnie przepływy pieniężne, jakie mają być generowane od 2018 r., nie są na tyle duże, aby mogły przewyższyć ujemne przepływy pieniężne o dużej wartości we wczesnych okresach inwestycji.
Wykres 4
Zdyskontowane przepływy pieniężne w tys. PLN (analiza TPI z 2010 r.)
[…]
Źródło:
na podstawie analizy TPI 2010.
(115)
Przewidywano, że po 2040 r. wartość zarządcy portu lotniczego będzie stale wzrastać przy stabilnej stopie wzrostu wolnych przepływów pieniężnych wynoszącej […] %. Zgodnie z tym założeniem polskie władze obliczyły wartość końcową zarządcy portu lotniczego w 2040 r. Zamortyzowana wartość końcowa wynosi […] mln PLN.
(116)
Z analizy TPI 2010 wynika dodatnia wartość kapitałowa (47) rzędu […] mln PLN (tj. około […] mln EUR). Dodatkowo wewnętrzna stopa zwrotu projektu inwestycyjnego wynosi […] % i jest wyższa niż prognozowany koszt kapitału zarządcy portu lotniczego ([…] %).
(117)
Komisja zauważa, że kluczowym czynnikiem kształtującym wartości przyszłych przepływów pieniężnych zarządcy portu lotniczego w Gdyni są spodziewane przychody, które będą uwarunkowane liczbą pasażerów oraz poziomem opłat lotniskowych płaconych przez przewoźników lotniczych. W analizie TPI 2010 przychody z lotów obsługiwanych przez przewoźników niskokosztowych i lotów czarterowych (opłaty pasażerskie, za lądowanie i za postój) wynoszą [80-90] % wszystkich przychodów w 2040 r., a średnio [80-90] % wszystkich przychodów w całym okresie objętym oceną, tj. w latach 2010-2040. Komisja zauważa, że ten fakt jest sprzeczny z oświadczeniami polskich władz, że działalność portu lotniczego w Gdyni będzie uzupełniała działalność portu lotniczego w Gdańsku, zważywszy, że Gdynia skoncentruje się na działalności związanej z lotnictwem ogólnym. W istocie, jak pokazują dane przedstawione powyżej, główne źródło przychodów w większości lat objętych prognozą pochodzi z lotów obsługiwanych przez przewoźników niskokosztowych i lotów czarterowych. Jednakże, jak zostanie to wyjaśnione bardziej szczegółowo poniżej, także znaczna większość przychodów portu lotniczego w Gdańsku pochodzi z lotów obsługiwanych przez przewoźników niskokosztowych i lotów czarterowych (zob. motyw 121).
(118)
W kontekście popytu ze strony pasażerów i przewoźników lotniczych Komisja zauważa, że port lotniczy w Gdyni miałby ten sam obszar ciążenia co port lotniczy w Gdańsku położony tylko około 25 kilometrów od portu lotniczego w Gdyni. Port lotniczy w Gdańsku został rozbudowany w 2012 r., tak aby obsługiwać 5 mln pasażerów, a w 2015 r. przewiduje się dalszy wzrost przepustowości do 7 mln pasażerów. Harmonogram rozbudowy został podany do wiadomości publicznej już w 2010 r., tj. w czasie przygotowywania TPI 2010 (48). Ponadto w dniu 24 września 2008 r. w ramach sprawy z zakresu pomocy państwa nr N 472/08 Komisja otrzymała także zgłoszenie dotyczące dofinansowania ze środków publicznych rozbudowy portu lotniczego w Gdańsku, mającej zwiększyć jego przepustowość do 5 mln pasażerów, które Komisja zatwierdziła dnia 5 lutego 2009 r. (49).
(119)
Polskie władze poinformowały Komisję, że plan generalny dla portu lotniczego w Gdańsku przygotowany w 2010 r. (50) przewiduje rozbudowę pasa startowego, płyty postojowej i innej infrastruktury lotniskowej, w wyniku czego port lotniczy w Gdańsku będzie mógł obsługiwać w przyszłości ponad 10 mln pasażerów rocznie.
(120)
Komisja zauważa dalej, że w 2010 r. port lotniczy w Gdańsku obsłużył 2,2 mln pasażerów (tj. wykorzystał swoją przepustowość w 45 %, włącznie z przepustowością w budowie). Zgodnie z prognozami dla portu lotniczego w Gdańsku do 2020 r. będzie się wykorzystywać jedynie 50-60 % dostępnej przepustowości (51). Prognozy te nie uwzględniają rozpoczęcia eksploatacji portu lotniczego w Gdyni (tj. zakłada się, że cały popyt w obszarze obciążenia obsłuży port lotniczy w Gdańsku). Komisja zwraca uwagę, że nawet przy założeniu dynamicznego wzrostu ruchu pasażerskiego port lotniczy w Gdańsku będzie w stanie zaspokoić popyt w regionie przez długi czas, tj. przynajmniej do 2030 r.
(121)
Zgodnie z informacjami powyżej, w analizie TPI z 2010 r. dla portu lotniczego w Gdyni przewidziano, że główną część przychodów (średnio [80-90] % przez cały okres 2012-2040) mieliby generować przewoźnicy niskokosztowi i czarterowi. W tym kontekście Komisja zauważa, że port lotniczy w Gdańsku także obsługuje głównie przewoźników niskokosztowych i ruch czarterowy. W 2010 r. pasażerowie przewoźników niskokosztowych i lotów czarterowych stanowili 72 % wszystkich pasażerów obsłużonych w porcie lotniczym w Gdańsku (52).
(122)
Biorąc pod uwagę bliskość innego niezatłoczonego działającego już portu lotniczego, który funkcjonuje według tego samego modelu biznesowego i posiada znaczącą wolną przepustowość w długiej perspektywie czasowej, Komisja uważa, że zdolność zarządcy portu w Gdyni do przyciągnięcia ruchu lotniczego i pasażerów będzie w dużej mierze uzależniona od poziomu opłat lotniskowych, które zaproponuje przewoźnikom lotniczym, zwłaszcza w porównaniu z opłatami pobieranymi przez swoich najbliższych konkurentów.
(123)
W tym kontekście Komisja zauważa, że w analizie TPI z 2010 r. przewidziano, że opłata pasażerska w przypadku lotów czarterowych i lotów obsługiwanych przez przewoźników niskokosztowych wynosiłaby 25 PLN/PAX (6,25 EUR) do 2014 r. i 40 PLN/PAX (10 EUR) od 2015 r. (i do 2040 r.). Opłata za lądowanie w tej samej grupie lotów została wyznaczona na 25 PLN za tonę (6,25 EUR) przez cały okres (przyjęto, że średnia maksymalna masa startowa (MTOW) wynosi 70 ton), natomiast opłatę za postój statków powietrznych oszacowano na 4 PLN (1,0 EUR) za 24 godziny postoju i za tonę (przy średniej maksymalnej masie startowej wynoszącej 70 ton). Zgodnie z analizą TPI 2010 ceny zostały wyznaczone na poziomach porównywalnych z cenami w innych regionalnych portach lotniczych w czasie, gdy przeprowadzano analizę TPI z 2010 r. Ceny w porcie lotniczym w Gdyni zostały również ustalone przy założeniu, że nie będzie konkurencji ze strony portu lotniczego w Gdańsku.
(124)
Komisja zauważa ponadto, że zgodnie z cennikiem, który jest stosowany w porcie lotniczym w Gdańsku od dnia 31 grudnia 2008 r., standardowa opłata pasażerska wynosi 48 PLN/PAX (12 EUR), standardowa opłata za lądowanie statku powietrznego powyżej 2 ton (tj. włącznie ze wszystkimi statkami powietrznymi przewoźników niskokosztowych i czarterowych) wynosi 25 PLN za tonę (6,25 EUR), a opłata za postój statków powietrznych wynosi 4,5 PLN za 24 godziny postoju i za tonę (1,25 EUR).
(125)
Komisja zauważa jednak, że cennik stosowany w porcie lotniczym w Gdańsku przewiduje również różne zniżki i rabaty, które dotyczą między innymi lotów obsługiwanych przez przewoźników niskokosztowych. Port lotniczy w Gdańsku stosuje obniżoną stawkę opłaty pasażerskiej w wysokości 24 PLN/PAX (6 EUR) w przypadku wszystkich nowych połączeń (od dnia 1 stycznia 2004 r.) oraz każdego wzrostu częstotliwości połączeń wykonywanych za pomocą statków powietrznych o MTOW od 50 do 100 ton (np. Airbus A320 i Boeing 737, a także inne statki powietrzne używane przez przewoźników niskokosztowych). O połowę obniżane są również opłaty za lądowanie w przypadku takich połączeń (tj. do 12,5 PLN za tonę). Opłata za postój jest zmniejszana o 100 %, jeżeli częstotliwość połączenia wynosi co najmniej 6 razy w tygodniu. Dodatkowo standardowa opłata pasażerska zostaje obniżona o 23 PLN w przypadku wszystkich pasażerów odlatujących, którzy korzystają z regularnych połączeń krajowych. Stosowana jest wówczas odpowiednia zniżka. Komisja uważa, że mając na uwadze zniżki i rabaty stosowane w porcie lotniczym w Gdańsku, opłaty lotniskowe przewidziane w porcie lotniczym w Gdyni zostały ustalone średnio na poziomie znacznie przewyższającym poziom opłat w sąsiednim, działającym już porcie lotniczym.
(126)
Stosując wspomniane opłaty lotniskowe, port lotniczy w Gdyni, jako nowy podmiot na rynku, nie będzie w stanie przyciągnąć znacznego ruchu w sytuacji, gdy działający już port lotniczy, który posiada wolną przepustowość w tym samym obszarze ciążenia, stosuje niższe opłaty netto w przypadku nowych połączeń i zwiększenia częstotliwości w przypadku istniejących połączeń. Komisja zwraca również uwagę, że cennik opłat lotniskowych w porcie lotniczym w Gdańsku z obniżonymi opłatami ma być stosowany do dnia 31 grudnia 2028 r. Ponieważ opłaty lotniskowe są głównym źródłem przychodów dla zarządcy portu, który jest przewidziany w analizie TPI 2010 (w oparciu o ówczesny plan operacyjny operatora portu lotniczego), zdaniem Komisji powyższe rozważania dowodzą, iż analiza TPI 2010 nie jest wystarczająco rzetelna i wiarygodna, aby wykazać, że omawiany projekt inwestycyjny byłby realizowany przez inwestora prywatnego.
(127)
Mając na uwadze fakt, iż oba porty lotnicze, w Gdyni i w Gdańsku, nastawiają się głównie na przewoźników czarterowych i niskokosztowych, że port lotniczy w Gdańsku nie wykorzystuje całej swojej przepustowości, że faktyczne opłaty są tam niższe niż opłaty w uwzględnione w planie operacyjnym dotyczącym portu lotniczego w Gdyni, oraz zważywszy na bliskie sąsiedztwo obu portów, Komisja uważa również, że założenie braku konkurencji cenowej między obydwoma portami nie jest prawidłowe.
(128)
Komisja zauważa również, że w czasie przygotowywania analizy TPI 2010 opłaty netto (opłaty standardowe po odjęciu stosowanych zniżek) stosowane w porcie lotniczym w Bydgoszczy (który jest oddalony od portu lotniczego w Gdyni o 196 km, co w przypadku jazdy samochodem przekłada się na czas podróży wynoszący 2 godziny i 19 minut) i w porcie lotniczym w Szczecinie (oddalonym od portu lotniczego w Gdyni o 296 km, co w przypadku jazdy samochodem przekłada się na czas podróży wynoszący 4 godzin i 24 minuty), tj. w drugim i trzecim najbliższym polskim regionalnym porcie lotniczym, były znacznie niższe (53).
(129)
W świetle powyższego Komisja uważa, że biorąc pod uwagę bliskość innego niezatłoczonego portu lotniczego, działającego według tego samego modelu biznesowego, opłaty lotniskowe przewidziane w analizie TPI 2010, które zostały ustalone na wyższym poziomie niż opłaty stosowane w Gdańsku i innych regionalnych portach lotniczych położonych w pobliżu, nie są realistyczne. Ponadto Komisja uważa, że uwzględniając konkurencję dla portu lotniczego w Gdyni, prognozy dotyczące ruchu zawarte w analizie TPI 2010 opierały się na nierealnych założeniach.
(130)
Warto zauważyć ponadto, że w TPI 2010 nie przeprowadzono analizy wrażliwości ani żadnej oceny ewentualnego prawdopodobieństwa wyniku (np. najbardziej pesymistyczny scenariusz, najbardziej optymistyczny scenariusz, scenariusz podstawowy). Komisja stwierdza w związku z tym, że scenariusz zaprezentowany w TPI 2010 opiera się na nadmiernie optymistycznych założeniach co do rozwoju ruchu pasażerskiego i poziomu opłat.
(131)
Komisja zauważa, że zmniejszenie rocznych przychodów z opłat pasażerskich uzyskiwanych z ruchu czarterowego i lotów obsługiwanych przez przewoźników niskokosztowych tylko o […] % (w okresie objętym prognozą, tj. w latach 2010-2040) doprowadzi do ujemnej wartości kapitałowej dla publicznych wspólników. Takie obniżenie przychodów mogłoby wynikać z niższych opłat lub z mniejszego niż zakładano ruchu. W tym względzie warto zauważyć, że opłaty lotniskowe przewidziane w planie operacyjnym wykorzystanym w analizie TPI 2010 są już o […] % wyższe niż opłaty w porcie lotniczym w Gdańsku (54). W tym kontekście jest wysoce nieprawdopodobne, aby port lotniczy w Gdyni był w stanie przyciągnąć ruch bez oferowania znacznych rabatów od przewidzianych w planie operacyjnym opłat na poziomie 40 PLN (10 EUR). Zatem wysoka wrażliwość NPV na pozornie nieznaczną obniżkę opłat lotniskowych (wynikającą z realistycznych założeń) każe mieć poważne wątpliwości co do wiarygodności początkowego planu operacyjnego.
(132)
Wprawdzie analiza TPI 2010 opierała się na dostępnych wówczas prognozach dotyczących ruchu i nie należy posługiwać się żadnymi informacjami ex post do bezpośredniej oceny testu prywatnego inwestora, Komisja zauważa jednak, do jakiego stopnia prognozy te były nadmiernie optymistyczne. Mianowicie przy porównaniu prognoz dotyczących ruchu z 2010 i 2012 r. daje się zauważyć istotne różnice. Nie tylko opóźniono rozpoczęcie projektu, ale dodatkowo w okresie „dodatniego EBITDA” prognozy dotyczące ruchu obniżono o od […] do […] % w każdym roku. Tak znacząca korekta dokonana zaledwie po dwóch latach, która nie wynika z istotnej zmiany warunków, stanowi wymierną kontrolę racjonalności początkowych założeń. Świadczy ponadto o tym, że kontrole wrażliwości przeprowadzone przez Komisję (których zakres w porównaniu jest marginalny) wnoszą szczególnie istotne informacje o nierealistycznym charakterze założeń, w oparciu o które projekt uznano za warty realizacji.
Tabela 6
Porównanie prognoz dotyczących ruchu pasażerskiego wykorzystanych w analizie TPI 2010 i uaktualnieniu TPI 2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Łączna l. pas. w analizie TPI 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Łączna l. pas. w analizie TPI 2012
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Różnica
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Łączna l. pas. w analizie TPI 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Łączna l. pas. w analizie TPI 2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Różnica
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Dalsze testy wrażliwości sugerują, że projekt byłby nierentowny, jeżeli ogólne przychody spadłyby tylko o […] % rocznie przez cały okres objęty prognozą lub jeżeli przychody byłyby niższe o […] %, a wydatki operacyjne wyższe o […] %. Zatem rentowność inwestycji jest wysoce wrażliwa na nieznaczne zmiany podstawowych założeń. Komisja uważa, że takie zmiany są marginalne w stosunku do zmian wprowadzonych w kolejnych analizach TPI.
(134)
Kontrole wrażliwości przeprowadzone przez Komisję wydają się tym bardziej racjonalne, że przed upływem niecałego roku od analizy TPI 2010 polskie władze otrzymały uaktualnioną analizę, z której wynikało, że NPV projektu byłaby znacznie niższa i wyniosłaby zaledwie […] mln PLN (ok. […] EUR). Z tego względu w maju 2011 r. NPV projektu obniżono o […] % w stosunku do pierwotnego projektu.
(135)
Komisja zauważa ponadto, że pozytywne wyniki TPI 2010 również w dużej mierze zależą od wartości końcowej inwestycji na koniec okresu ujętego w planie operacyjnym (tj. w 2040 r.). Zdyskontowane przepływy pieniężne przedsiębiorstwa w latach 2010-2040 są bowiem ujemne i wynoszą (-[…] mln) PLN. Wartość końcowa zdyskontowana na dzień 30 czerwca 2010 r. wynosi […] mln PLN.
(136)
Wartość końcowa została obliczona na podstawie założeń, że roczna stopa wzrostu przepływów pieniężnych z inwestycji po 2040 r. wynosiłaby […] %. Zgodnie ze standardową praktyką stopa wzrostu przedsiębiorstwa nie powinna być wyższa od stopy wzrostu gospodarki, w której działa przedsiębiorstwo (tj. w ujęciu wzrostu PKB). Wartość końcowa jest bowiem obliczana na moment, gdy oczekuje się, że przedsiębiorstwo osiągnie dojrzałość i tym samym zakończy się okres wysokiego wzrostu przedsiębiorstwa. Biorąc pod uwagę, że oczekuje się, iż gospodarka składa się zarówno z przedsiębiorstw odnotowujących wysoki, jak i stabilny wzrost, stopa wzrostu dojrzałych przedsiębiorstw powinna być zatem niższa od średniej stopy wzrostu całej gospodarki. W swoich uwagach polskie władze nie podały, na jakiej podstawie wybrały długoterminową stopę wzrostu na poziomie […] %, lecz wyjaśniły, że długoterminowa stopa wzrostu jest nominalną stopą wzrostu. Na podstawie informacji dostępnych z MWF Komisja ustaliła, że w prognozach wzrostu realnego PKB w Polsce dostępnych na początku 2010 r. wskazywano nominalną stopę wzrostu polskiej gospodarki w przedziale od 5,6 % w 2011 r. do 6,6 % w 2015 r. Przy inflacji rzędu 2,5 % można by oczekiwać, że wzrost realnego PKB wyniesie 4 %. Zatem wybór nominalnej stopy wzrostu na poziomie […] % dla portu lotniczego w Gdyni można by początkowo uznać za zgodny z dostępnymi wówczas informacjami i standardową praktyką wyboru stopy wzrostu niższej niż wzrost gospodarki. Jednak wybierając długoterminową stopę wzrostu powyżej wskaźnika inflacji (który w kwietniu 2010 r. był szacowany na 2,5 %), w planie operacyjnym założono, że port lotniczy będzie w dalszym ciągu odnotowywać wzrost co roku po 2040 r.
Tabela 7
Dane i prognozy dotyczące PKB i inflacji dostępne z MFW w kwietniu 2010 r.
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
wzrost PKB (ceny stałe) (%)
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
wzrost PKB (ceny bieżące) (%)
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
inflacja (%)
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Źródło:
Międzynarodowy Fundusz Walutowy, światowa baza danych prognoz gospodarczych, kwiecień 2010 r. (pobrano z http://www.imf.org/external/data.htm)
(137)
Ponadto Komisja zauważa, że w takim przypadku, biorąc pod uwagę szczególnie długi okres prognozy i odległy dzień, na który przypada obliczona wartość końcowa, zadanie ustalenia najwłaściwszej stopy wzrostu jest jeszcze bardziej złożone, a niepewność jeszcze większa. Prognozy wzrostu PKB rzadko wykraczają bowiem poza pięcioletni horyzont czasowy, natomiast w tym przypadku model miał przewidywać racjonalną stopę wzrostu dla portu lotniczego po trzydziestu latach działalności. Z tego względu ostrożny inwestor przeprowadziłby szereg testów wrażliwości.
(138)
W tym względzie warto zauważyć, że w późniejszych aktualizacjach pierwotnego planu operacyjnego stabilna stopa wzrostu została zmniejszona z […] % do […] %. Tymczasem polskie władze nie przedstawiły żadnego jasnego wyjaśnienia tego zmniejszenia. Wartość końcowa jest wypadkową zakładanej stałej stabilnej stopy wzrostu, lecz również zakładanych zwrotów oczekiwanych w okresie stabilnego wzrostu. Komisja przeprowadziła pewne testy wrażliwości potwierdzające, że wniosek przyjęty w analizie TPI 2010 jest wysoce wrażliwy na nieznaczne i realistyczne zmiany podstawowych założeń. Po pierwsze, stabilna stopa wzrostu, przy której plan operacyjny z 2010 r. przynosi ujemną NPV, wynosi około […] %. Jednak przy założeniu, że przychody będą niższe tylko o […] % niż zakładano, stabilna stopa wzrostu, przy której projekt staje się nierentowny, wynosi […] %.
(139)
Model stabilnej stopy wzrostu użyty do obliczenia wartości końcowej w niniejszej sprawie również wymaga przyjęcia założeń co do dnia, w którym firma zacznie stabilnie rosnąć na poziomie, który będzie w stanie zawsze utrzymać. W analizie TPI 2010 data ta przypada na 2040 r., a zatem okres objęty prognozą obejmował 30 lat (2010-2040). W uaktualnieniu TPI 2012 okres objęty prognozą został ograniczony do 18 lat (2012-2030), a wartość końcowa została zatem obliczona na 2030 r. Jeżeli ten sam horyzont czasowy zostałby zastosowany w TPI 2010 r., NPV okazałaby się ujemna.
(140)
Komisja zwraca również uwagę, że w analizie TPI 2012 zawarto specjalną wzmiankę, że ostrożny inwestor uwzględniłby fakt, że projekt obejmuje szczególnie długi horyzont czasowy, zanim osiągnie rentowność (zob. pkt 4.10.1.2 analizy TPI 2012, w którym stwierdzono, że „Dodatni wynik bieżącej wartości netto wskazuje, że inwestycja w Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo może być interesującym przedsięwzięciem dla potencjalnych inwestorów. Jednakże przed podjęciem ewentualnych decyzji inwestorzy będą musieli wziąć pod uwagę także długoletni horyzont inwestycyjny, który jest charakterystyczny dla inwestycji infrastrukturalnych”).
(141)
Komisja zauważa, że w 2010 r., kiedy przeprowadzono pierwszą analizę TPI, w planie operacyjnym i obliczeniach NPV uwzględniono wszystkie nakłady inwestycyjne, w tym nakłady związane z obowiązkami wynikającymi z realizacji misji publicznej (straż pożarna, zapewnienie bezpieczeństwa, służby celne itp.). Komisja zauważa, że takie podejście wydaje się prawidłowe, zważywszy, że takie nakłady są nieodłącznie związane z budową i eksploatacją portu lotniczego (i stanowią dodatkowe koszty projektu).
(142)
Komisja oceniła jednak także rentowność projektu na podstawie analizy TPI 2010 bez nakładów inwestycyjnych na zadania wynikające z realizacji misji publicznej.
(143)
Informacje przedstawione przez polskie władze nie pozwalają na stwierdzenie, które dokładnie pozycje nakładów inwestycyjnych i wydatków operacyjnych dotyczą realizacji misji publicznej. Komisja zauważa, że w uaktualnieniu TPI 2012 Polska dokonała rozbicia inwestycji wchodzących w zakres realizacji misji publicznej; nie dokonano tego jednak w analizie TPI 2010. Mimo to Komisja dokonała ponownego obliczenia NPV, z wyłączeniem kilku możliwych do zidentyfikowania nakładów inwestycyjnych, które wyraźnie wchodzą w zakres realizacji misji publicznej. Komisja ponownie obliczyła NPV wyłączając mianowicie następujące nakłady inwestycyjne: „Pojazd i sprzęt strażacki”, „Ogrodzenie portu lotniczego i monitoring” oraz „Wyposażenie Służby Ochrony Lotniska” o wartości […] mln PLN (łącznie w ujęciu nominalnym).
(144)
W analizie TPI 2010 wyłączenie nakładów na zadania związane z realizacją misji publicznej powoduje wzrost zdyskontowanych przepływów pieniężnych do ok. (-[…]) mln PLN (czyli innymi słowy przewidywane zdyskontowane straty w okresie 2010-2040 zmniejszają się o […] mln PLN z (-[…]) mln PLN do (-[…]) mln PLN). Zważywszy, że wartość końcowa pozostaje niezmieniona (i wynosi […] mln PLN), NPV projektu wzrasta z […] mln PLN do […] mln PLN (czyli z […] mln EUR do ok. […] mln EUR).
(145)
Przeprowadzono dalsze testy wrażliwości, które wskazują, że NPV staje się wartością ujemną, gdy wprowadza się następujące zmiany: zmniejszenie przychodów ogółem o […] %, zmniejszenie przychodów z opłat lotniskowych o […] % lub zmniejszenie przychodów ogółem o […] % w powiązaniu ze wzrostem kosztów o […] % (wszystko w ujęciu rocznym). Ze względu na wysoce nierealistyczne założenia dotyczące opłat lotniskowych ([…] % wyższe niż w porcie lotniczym w Gdańsku (55)) oraz nadmiernie optymistyczne prognozy dotyczące ruchu (zrewidowane prognozy są o od […] % do […] % niższe niż pierwotne) takie testy wrażliwości wskazują, że przy bardziej realistycznych założeniach projekt nie byłby rentowny.
(146)
Po wyłączeniu możliwych do zidentyfikowania nakładów na zadania związane z realizacją misji publicznej z analizy TPI 2010 testy wrażliwości świadczą o tym, że NPV stałaby się wartością negatywną, gdyby przewidywane przychody z opłat lotniskowych od przewoźników niskokosztowych (bez jakiejkolwiek obniżki opłat lotniskowych w przypadku lotów czarterowych) zmniejszyły się o […] % rocznie, przy założeniu że przychody z lotów czarterowych, wszystkie inne przychody, koszty operacyjne i nakłady inwestycyjne pozostają na poziomie przewidzianym w planie operacyjnym (zważywszy, że przychody pochodzące od przewoźników niskokosztowych zaczynają być generowane w 2017 r. i stopniowo z czasem wzrastają).
(147)
Ponadto warto przypomnieć, że projekt jest rentowny wyłącznie dzięki wartości końcowej (tj. wartości portu lotniczego na rok 2040 przy założeniu nieustannego wzrostu przepływów pieniężnych o […] % rocznie). Do 2040 r. projekt generuje ujemne przepływy pieniężne.
(148)
W związku z tym nawet ocena rentowności projektu na podstawie analizy TPI 2010 bez nakładów inwestycyjnych na zadania związane z realizacją misji publicznej nie prowadzi do jednoznacznego wniosku, że inwestor prywatny zrealizowałby przedmiotową inwestycję.
Podsumowanie i wnioski
(149)
Przekształcenie portu lotniczego w Gdyni wymaga znacznych inwestycji oraz wiąże się z długoterminowymi ujemnymi przepływami pieniężnymi. Z planu operacyjnego wynika bowiem, że w okresie objętym prognozą 2010-2040 łączne zdyskontowane przepływy pieniężne będą ujemne (i wyniosą -[…] mln PLN lub -[…] mln EUR). Zgodnie z planem operacyjnym projekt uzyskuje wartość dodatnią dopiero dzięki zdyskontowanej wartości końcowej rzędu […] mln PLN obliczonej na 2040 r. i w nieograniczonym przedziale czasu po tym roku, przy założeniu, że port lotniczy będzie od tego roku odnotowywał co roku nominalny wzrost w wysokości […] %). Pomimo znacznej niepewności związanej w sposób nieunikniony z projektem o tak długoterminowym charakterze plan operacyjny nie zawiera analizy wrażliwości, co nie odpowiada analizie, jaką ostrożny inwestor powinien przeprowadzić przy tego rodzaju projekcie.
(150)
Ponadto w analizie Komisji stwierdzono, że plan operacyjny opiera się na szeregu optymistycznych i nierealnych założeń w związku z bliskością portu lotniczego w Gdańsku, który ma taki sam model biznesowy, niewykorzystaną przepustowość i plany rozbudowy. Z kilku testów wrażliwości wynika, że NPV projektu staje się ujemna przy drobnych i realistycznych modyfikacjach przyjętych założeń.
(151)
W świetle powyższego Komisja stwierdza, że na podstawie analizy TPI 2010 inwestor prywatny nie podjąłby decyzji o rozpoczęciu omawianej inwestycji. Dlatego też decyzja gmin Miasta Gdyni i Kosakowa przyznaje korzyść gospodarczą zarządcy portu, której nie uzyskałby on w normalnych warunkach rynkowych.
Wykorzystanie testu prywatnego inwestora na podstawie analizy TPI 2011 i uaktualnienia TPI 2012
(152)
Jeżeli chodzi o analizy TPI przeprowadzone w 2011 i 2012 r. (oraz środki, które według polskich władz przekazano zarządcy portu w formie zastrzyków kapitałowych w ich następstwie), Komisja uważa, że zobowiązanie w sprawie tych zastrzyków kapitałowych podjęto już w umowie wspólników podpisanej dnia 11 marca 2011 r. (zob. motyw 33 powyżej), tj. przed przeprowadzeniem analiz TPI 2011 i 2012. Dlatego też, kiedy analizy TPI 2011 i 2012 były przeprowadzane, decyzje inwestycyjne wspólników zostały już podjęte, mimo że ich wykonanie nastąpiło później. Ponadto Komisja uważa, że zastrzyki kapitałowe dokonane po przeprowadzeniu analiz TPI 2011 i 2012 nie mogą być traktowane jako autonomiczne decyzje inwestycyjne podjęte w izolacji, ponieważ dotyczą tego samego projektu inwestycyjnego, którego realizację wspólnicy publiczni rozpoczęli najpóźniej w 2010 r., i stanowią one jedynie korekty lub zmiany pierwotnych projektów.
(153)
W związku z tym, jak już wspomniano, Komisja uważa, że analizy te mogłyby świadczyć o tym, że polskie władze postępowały jak inwestor prywatny, jedynie jeśli wskazywałyby, że dzięki zainwestowaniu dodatkowych środków projekt uzyskałby rentowność, która zapewniłaby odpowiednie wynagrodzenie kapitału już zainwestowanego i tego, który miałby zostać zainwestowany (lub która zapewniałaby odpowiednie wynagrodzenie tych kapitałów nawet przy uwzględnieniu ryzyka związanego z koniecznością spłaty pomocy otrzymanej niezgodnie z prawem w przeszłości).
(154)
Analizy te jednak nie tylko w ogóle na to nie wskazują, ale też wydają się niewiarygodne z przyczyn, które zostaną wyjaśnione poniżej.
Wykorzystanie testu prywatnego inwestora na podstawie uaktualnienia TPI 2011
(155)
Pierwszego uaktualnienia analizy TPI dokonano w maju 2011 r. Mimo że zobowiązanie w sprawie zastrzyków kapitałowych dokonanych po przeprowadzeniu tej analizy TPI zostało podjęte przed majem 2011 r. (zob. motyw 33 powyżej), Komisja oceniła także, czy na podstawie informacji zawartych w tej analizie ekonomicznej można by uznać, że zastrzyki kapitałowe odzwierciedlały zachowanie inwestora prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej. W analizie TPI 2011 przychody z projektu utrzymano na tym samym poziomie, a nakłady inwestycyjne zwiększono (zob. wykres 3 ukazujący łączne nakłady inwestycyjne w ujęciu realnym na 2010). W analizie tej uwzględniono również wcześniejsze zastrzyki kapitałowe i już dokonane nakłady inwestycyjne. WACC uległ nieznacznemu obniżeniu (z […] % do […] %), a długofalowa stopa wzrostu została obniżona z […] % do […] %. W wyniku tych aktualizacji NPV uległa znacznemu zmniejszeniu do […] mln PLN (ok. […] EUR). Powodem tego była większa strata (zdyskontowane przepływy pieniężne za okres 2011-2030 wyniosłyby (-[…] mln) PLN, a wartość końcowa uległaby nieznacznemu obniżeniu do […] mln PLN.
(156)
Komisja stwierdza zatem, że także na podstawie uaktualnienia TPI 2011 decyzja gmin Miasta Gdyni i Kosakowa o finansowaniu przekształcenia lotniska wojskowego Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) w port lotniczy lotnictwa cywilnego nie jest zgodna z testem prywatnego inwestora i w związku z tym przyznaje korzyść gospodarczą, której zarządca portu nie uzyskałby na zwykłych warunkach rynkowych.
Wykorzystanie testu prywatnego inwestora na podstawie uaktualnienia TPI 2012
(157)
Polskie władze uważają, że Komisja powinna ocenić spełnienie warunków testu prywatnego inwestora na podstawie analizy TPI 2012. Aby odnieść się do tego argumentu, mimo że zobowiązanie w sprawie zastrzyków kapitałowych dokonanych po przeprowadzeniu tej analizy TPI zostało podjęte wcześniej (zob. motyw 33 powyżej), Komisja oceniła także, czy na podstawie informacji zawartych w tej analizie ekonomicznej można by uznać, że zastrzyki kapitałowe odzwierciedlały zachowanie inwestora prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej.
(158)
Komisja zauważa, że w uaktualnieniu TPI 2012 uwzględnia się wcześniejsze zastrzyki kapitałowe i już dokonane nakłady inwestycyjne. Z uaktualnienia TPI 2012 wynika, że finansowanie spółki Port Lotniczy Gdynia-Kosowo sp. z o.o. oferuje wspólnikom dodatnią wartością kapitałową rzędu […] mln PLN (około […] mln EUR). Dodatkowo wewnętrzna stopa zwrotu projektu inwestycji na poziomie […] % jest wyższa niż prognozowany koszt kapitału zarządcy portu lotniczego ([…] %).
(159)
W analizie TPI z 2012 r. porównano wartość kapitałową przedsiębiorstwa z dalszymi inwestycjami w sytuacji, w której nowy port lotniczy rozpoczyna działalność („scenariusz podstawowy”), oraz wartość kapitałową przedsiębiorstwa w przypadku braku dalszych inwestycji i zaniechania realizacji projektu inwestycyjnego w czerwcu 2012 r. („scenariusz alternatywny”) (56).
(160)
W tej kwestii Komisja uznała już, że zastrzyków kapitałowych dokonanych po 2010 r. nie można rozpatrywać w oderwaniu od pierwotnej decyzji inwestycyjnej podjętej w 2010 r. Prawidłowym scenariuszem alternatywnym w 2010 r. byłoby nieprzystąpienie do realizacji projektu. Według polskich władz umowa dzierżawy umożliwiała gminie Kosakowo jedynie użytkowanie gruntu do celów cywilnego portu lotniczego. Komisja zauważa, że inwestor prywatny przede wszystkim nie zawarłby takiej umowy, gdyby plany budowy nowego cywilnego portu lotniczego na tym terenie nie wskazywałyby na realistyczną możliwość osiągnięcia zysku z takiej inwestycji. Dlatego też scenariusz alternatywny określony w uaktualnieniu TPI 2012 jest zniekształcony wcześniejszą decyzją, która sama w sobie nie odzwierciedlała postępowania inwestora prywatnego. Innymi słowy prawidłowy scenariusz alternatywny w 2010 i w 2012 r. zakładałby nieprzystąpienie do realizacji projektu budowy omawianego cywilnego portu lotniczego, ponieważ wszystkie zastrzyki kapitałowe oraz analizy TPI przeprowadzone przez Polskę dotyczą realizacji tego samego projektu inwestycyjnego.
(161)
W każdym razie Komisja zauważa, że podstawowy scenariusz w uaktualnieniu TPI 2012 dostarczonym przez polskie władze opiera się na planie operacyjnym zakładającym przyszłe przepływy pieniężne dla inwestorów kapitałowych w latach 2012-2030 (tj. w okresie wysokiego wzrostu) (57). Prognozowane przyszłe przepływy pieniężne opierają się na założeniu, że port lotniczy rozpocznie działalność w 2013 r. Kiedy dokonywano uaktualnienia TPI w 2012 r., polskie władze oczekiwały, że port lotniczy obsłuży około […] pasażerów w 2014 r. i będzie stopniowo poszerzał swoją działalność do […] pasażerów w 2020 r. oraz do około […] w 2028 r. (zob. prognozę zmiany liczby pasażerów w tabeli 8 poniżej).
Tabela 8
Prognozy dotyczące ruchu pasażerskiego dla portu lotniczego w Gdyni (w tysiącach)
Przewidywany wzrost liczby pasażerów
Rok
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Łącznie
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083,7
(162)
Zgodnie z uaktualnieniem TPI 2012 oczekuje się, że po 2030 r. operator portu lotniczego będzie odnotowywał nieustanny stabilny wzrost na poziomie […]. Zgodnie z tym założeniem polskie władz obliczyły wartość końcową operatora portu lotniczego w 2030 r.
(163)
Komisja zauważa, że, podobnie jak w analizie TPI z 2010 r., kluczowymi czynnikami kształtującymi wartości przyszłych przepływów pieniężnych zarządcy portu lotniczego w Gdyni są spodziewane przychody z działalności lotniczej, które będą uwarunkowane liczbą pasażerów oraz poziomem opłat lotniskowych płaconych przez przewoźników lotniczych.
(164)
W odniesieniu do spodziewanego wzrostu liczby pasażerów polskie władze twierdzą, że popyt na usługi lotniczego przewozu pasażerskiego wzrośnie z czasem wraz ze spodziewanym wzrostem PKB Polski i rozwojem regionu. W związku z tym polskie władze są zdania, że prognozy dotyczące ruchu pasażerskiego są konserwatywne i rzeczywisty ruch może być większy niż przewidywano. Zdaniem Polski w zaktualizowanej w marcu 2013 r. prognozie ruchu pasażerskiego dla regionu przewiduje się większy ruch pasażerski niż przyjęty w uaktualnieniu TPI 2012.
(165)
Polskie władze twierdzą, że w planie operacyjnym przewidziano, iż port lotniczy w Gdyni będzie obsługiwał mniej niż […] % ruchu pasażerskiego w regionie. Ponadto w opinii polskich władz rozwój rynku usług lotniczych w województwie pomorskim pozostawia miejsce dla jeszcze jednego niewielkiego portu lotniczego uzupełniającego ofertę usług portu lotniczego w Gdańsku.
(166)
Jeżeli chodzi o popyt ze strony pasażerów, Komisja uważa, że argumenty przedstawione w motywach 118-129 w odniesieniu do konkurowania Gdyni z portem lotniczym w Gdańsku o linie lotnicze i pasażerów zachowują moc również w świetle oceny zawartej w uaktualnieniu TPI 2012.
(167)
Komisja zauważa w szczególności, że poziom opłat lotniskowych przyjęty w uaktualnieniu TPI 2012 pozostał niezmieniony w stosunku do poziomu w analizie TPI 2010. Polskie władze twierdzą, że opłaty wykorzystane w uaktualnieniu TPI 2012 nie różnią się istotnie od standardowych cenników stosowanych przez inne małe porty lotnicze w Polsce. Polskie władze wyjaśniają, że poziom opłat w planie operacyjnym został uśredniony w odniesieniu do całego okresu objętego planem (tj. lat 2014-2040), i zakładają, że w perspektywie długoterminowej opłaty stosowane w porcie lotniczym w Gdańsku będą musiały wzrosnąć w następstwie poprawy usług w tym porcie.
(168)
Ponieważ porty lotnicze w Gdańsku, Bydgoszczy i Szczecinie stosowały w 2012 r. te same ceny (w tym te same zniżki) co w 2010 r., przeprowadzona przez Komisję ocena poziomu opłat w analizie TPI 2012 jest taka sama jak w przypadku analizy TPI 2010 (zob. motywy 122-129).
(169)
Komisja uważa, że prywatny inwestor kierujący się perspektywą rentowności nie oparłby żadnej decyzji inwestycyjnej w związku z omawianym projektem na zakładanym poziomie opłat, który jest znacznie wyższy niż opłaty netto stosowane w innych polskich regionalnych portach lotniczych (58), a zwłaszcza w porcie lotniczym w Gdańsku.
(170)
Komisja zauważa również, że z testu warunków skrajnych przeprowadzonego przez polskie władze wynika, że wartość kapitału własnego staje się ujemna, gdy opłatę pasażerską zmniejsza się do […] PLN. W tym kontekście Komisja zauważa, że obniżona opłata lotniskowa, która byłaby porównywalna z poziomem opłat lotniskowych płaconych w innych polskich regionalnych portach lotniczych (np. w Gdańsku, Bydgoszczy, Szczecinie, Lublinie), będzie prowadzić do ujemnej wartości kapitałowej.
(171)
Komisja uważa ponadto, że inwestor prywatny nie wyznaczyłby opłat na wyższym poziomie na podstawie założenia, że opłaty w porcie lotniczym w Gdańsku wzrosną w perspektywie długoterminowej. W tym względzie Komisja zauważa, że cennik stosowany w porcie lotniczym w Gdańsku przewiduje stosowanie zniżek do 2028 r. (tj. przez okres tylko o dwa lata krótszy niż okres uwzględniony w planie operacyjnym będącym przedmiotem uaktualnienia TPI 2012). Na tej podstawie, nawet gdyby opłaty lotniskowe w porcie lotniczym w Gdańsku wzrosły po 2028 r., Komisja uważa, że prognozowane opłaty lotniskowe uśrednione w całym okresie uwzględnionym w planie operacyjnym (tj. do 2030 r.) nadal przewyższają średni poziom opłat lotniskowych w konkurencyjnym porcie lotniczym.
(172)
Polskie władze potwierdziły, że w uaktualnieniu TPI 2012 uwzględniono koszty operacyjne, które są związane z wojskową działalnością w porcie lotniczym. Oczekuje się, że koszty te zostaną zrekompensowane przez państwo. Polskie władze potwierdziły, że podział kosztów (operacyjnych i inwestycyjnych) między portem lotniczym w Gdyni a użytkownikiem wojskowym nie został jeszcze formalnie uzgodniony.
(173)
Komisja uważa, że prywatny inwestor oparłby swoją ocenę tylko na wynikach przewidywalnych w czasie podjęcia decyzji w sprawie inwestycji. Komisja uważa zatem, że jakakolwiek ewentualna obniżka kosztów w następstwie podziału kosztów z wojskowym użytkownikiem portu lotniczego (oraz wpływ na ogólne koszty i przychody portu lotniczego) nie powinna być uwzględniana przy ocenie zgodności inwestycji z testem prywatnego inwestora. W analizie TPI 2012 nie określono bowiem ilościowo obniżki kosztów, jaką zarządca portu lotniczego mógłby w związku z tym uzyskać.
(174)
Tak jak w przypadku analizy TPI 2010, łączne zdyskontowane przepływy pieniężne projektu w okresie 2012-2030 są ujemne, jak wskazano na wykresie 5. Port lotniczy zacznie generować dodatnie przepływy pieniężne dopiero od roku 2020, ale ze względu na długi okres inwestycji skumulowane przepływy pieniężne, w ujęciu zdyskontowanym, w okresie objętym prognozą pozostaną ujemne.
Wykres 5
Skumulowane (rzeczywiste) zdyskontowane przepływy pieniężne (w PLN) w uaktualnieniu TPI 2012
[…]
(175)
W konsekwencji Komisja stwierdza, że również na podstawie uaktualnienia TPI z 2012 decyzja gmin Miasta Gdyni i Kosakowa o finansowaniu przekształcenia wojskowego portu lotniczego w Gdyni w port lotniczy lotnictwa cywilnego nie jest zgodna z testem prywatnego inwestora, a zatem przyznaje korzyść gospodarczą, której zarządca portu lotniczego nie uzyskałby w normalnych warunkach rynkowych.
Aktualizacja z listopada 2013 r.
(176)
Komisja uważa ponadto, że zmiany planu inwestycji mające na celu uzyskanie dodatkowych przychodów ze sprzedaży paliwa przez port lotniczy (bez udziału operatora zewnętrznego) oraz oferowania usług nawigacyjnych nie powinny być brane pod uwagę przy ocenie zgodności inwestycji z testem prywatnego inwestora. Polskie władze potwierdziły, że te ewentualne źródła przychodu nie zostały uwzględnione ani w analizie TPI z 2010 r., ani w analizie z 2011 r., ani też uaktualnieniu TPI 2012, które zostały przygotowane dla portu lotniczego w Gdyni, ponieważ w czasie opracowywania tych analiz wspólnicy publiczni ani przedsiębiorstwo nie mieli pewności, czy uzyskają wszystkie potrzebne zezwolenia i koncesje na świadczenie takich usług. Ponieważ w czasie opracowywania analiz TPI nie istniała możliwość uzyskania niezbędnych pozwoleń i koncesji, Komisja twierdzi, że nie może uwzględnić tych zmian wstecznie.
Wniosek
(177)
Komisja uważa, że finansowanie publiczne zapewnione przez Miasto Gdynię i gminę Kosakowo zarządcy portu lotniczego nie jest zgodne z testem prywatnego inwestora. W związku z tym Komisja uznaje, że przedmiotowy środek zapewnia korzyść gospodarczą przedsiębiorstwu Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o., której nie uzyskałoby ono w normalnych warunkach rynkowych.
5.1.4. Selektywność
(178)
Artykuł 107 ust. 1 TFUE zawiera wymóg, zgodnie z którym, aby dany środek został określony jako pomoc państwa, musi on sprzyjać „niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów”. W przedmiotowej sprawie Komisja zauważa, że zastrzyki kapitałowe dotyczą jedynie przedsiębiorstwa Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. Środki mają zatem z definicji selektywny charakter w rozumieniu art. 107 ust.1 TFUE.
5.1.5. Zakłócenie konkurencji oraz wpływ na wymianę handlową
(179)
Gdy pomoc przyznana przez państwo członkowskie wzmacnia pozycję przedsiębiorstwa w stosunku do innych przedsiębiorstw konkurujących na rynku wewnętrznym, należy uznać, że ma ona wpływ na te przedsiębiorstwa (59). Korzyści ekonomiczne, jakie wynikają dla operatora portu lotniczego z zastosowania przedmiotowego środka, wzmacniają jego pozycję gospodarczą, ponieważ operator portu lotniczego będzie mógł rozpocząć swoją działalność bez ponoszenia kosztów inwestycji i kosztów operacyjnych nieodłącznie z tym związanych.
(180)
Zgodnie z oceną zawartą w sekcji 5.1.1 działalność portu lotniczego jest działalnością gospodarczą. Konkurencja ma miejsce, z jednej strony, między portami lotniczymi w celu przyciągnięcia przewoźników lotniczych oraz związanego z nimi ruchu lotniczego (pasażerskiego i towarowego), a z drugiej strony, między zarządcami portów lotniczych, którzy mogą konkurować ze sobą o powierzenie im zarządzania danym portem lotniczym. Komisja podkreśla ponadto, że szczególnie w przypadku przewoźników niskokosztowych także porty lotnicze, które nie znajdują się w tym samym obszarze ciążenia i położone są w różnych państwach członkowskich, mogą konkurować ze sobą o przyciągnięcie tych przewoźników. Komisja zwraca uwagę, że port lotniczy w Gdyni będzie obsługiwał około […] tys. podróżnych do 2020 r. i do 1 mln podróżnych w 2030 r.
(181)
Jak wspomniano w pkt 40 wytycznych w sprawie lotnictwa z 2005 r., nie jest możliwe wyłączenie nawet małych portów lotniczych z zakresu zastosowania art. 107 ust. 1 TFUE. Uwzględniając przewidywany ruch w porcie lotniczym w Gdyni oraz jego bliskość do portu lotniczego w Gdańsku (oddalonego jedynie o ok. 25 km), Komisja uważa, że może to wpłynąć na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(182)
Na podstawie argumentów przedstawionych w motywach 179-181 korzyści ekonomiczne, jakie uzyskuje zarządca portu lotniczego w Gdyni, wzmacniają jego pozycję w stosunku do jego konkurentów na unijnym rynku podmiotów świadczących usługi portu lotniczego. W związku z tym badane finansowanie publiczne zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji i wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
5.1.6. Wniosek
(183)
Mając na uwadze argumenty przedstawione w motywach 83-182, Komisja uznaje, że zastrzyki kapitałowe przyznane na rzecz spółki Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Ponieważ finansowanie udostępniono już spółce Port Lotniczy Gdynia-Kosakowa sp. z o.o., Komisja uważa również, że polskie władze nie przestrzegały zakazu określonego w art. 108 ust. 3 TFUE (60).
5.2. ZGODNOŚĆ POMOCY Z RYNKIEM WEWNĘTRZNYM
(184)
Komisja zbadała, czy przedmiotowa pomoc może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym. Jak już opisano powyżej, pomoc polega na finansowaniu kosztów inwestycji związanych z uruchomieniem portu lotniczego w Gdyni i strat z działalności operacyjnej przez pierwsze lata działalności tego portu lotniczego (tj. do 2019 r. włącznie, jak wynika z analizy TPI z 2010 r. i 2012 r.).
(185)
W art. 107 ust. 3 TFUE przewiduje się pewne wyłączenia od ogólnej zasady ustanowionej w art. 107 ust. 1 TFUE, zgodnie z którą pomoc państwa nie jest zgodna z rynkiem wewnętrznym. Przedmiotową pomoc można ocenić jedynie na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, który stanowi, że: „pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem”, może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym. W odniesieniu do tej kwestii wytyczne w sprawie lotnictwa z 2005 r. zawierają ramy do oceny, czy pomoc na rzecz operatorów portów lotniczych można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Wymienia się tam szereg kryteriów, jakie Komisja musi wziąć pod uwagę.
5.2.1. Pomoc na inwestycje
(186)
Pomoc państwa na finansowanie infrastruktury portu lotniczego jest zgodna z art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, jeżeli spełnia warunki określone w art. 61 wytycznych w sprawie lotnictwa z 2005 r.:
(i)
budowa i użytkowanie infrastruktury odpowiadają jasno sprecyzowanym celom związanym ze ogólnym interesem gospodarczym (rozwój regionalny, dostęp itp.);
(ii)
infrastruktura jest niezbędna i współmierna z punktu widzenia wyznaczonego celu;
(iii)
infrastruktura oferuje zadowalające perspektywy użytkowania w średnim okresie, zwłaszcza jeśli chodzi o infrastrukturę już istniejącą;
(iv)
dostęp do danej infrastruktury jest otwarty dla wszystkich potencjalnych użytkowników w sposób równy i niedyskryminujący; oraz
(v)
stopień wpływu na rozwój wymiany handlowej nie jest sprzeczny z interesem Unii.
(187)
Dodatkowo pomoc państwa na rzecz portów lotniczych, jak każdy inny środek pomocy państwa, aby była zgodna z rynkiem wewnętrznym, powinna mieć efekt zachęty oraz powinna być niezbędna i współmierna w odniesieniu do zamierzonego uzasadnionego celu.
(188)
Polskie władze uważają, że finansowanie publiczne przedsięwzięcia przekształcenia lotniska wojskowego w Gdyni jest zgodne z wszystkimi kryteriami pomocy na inwestycje określonymi w wytycznych w sprawie lotnictwa z 2005 r.
(i) Budowa i użytkowanie infrastruktury odpowiadają jasno sprecyzowanym celom związanym ze ogólnym interesem gospodarczym (rozwój regionalny, dostęp itp.)
(189)
Komisja zauważa, że port lotniczy w Gdańsku, oddalony jedynie o około 25 km od planowanego nowego portu lotniczego, obsługuje już Pomorze w sposób efektywny.
(190)
Port lotniczy w Gdańsku jest zlokalizowany przy obwodnicy Trójmiasta, która stanowi część drogi ekspresowej S6, która okrąża Gdynię, Sopot i Gdańsk oraz zapewnia swobodny dostęp do portu lotniczego znacznej większości mieszkańców Pomorza. Nawet dla mieszkańców Gdyni budowa nowego portu lotniczego nie zapewniłaby im sama w sobie znacznie lepszego połączenia, gdyż do obu portów lotniczych (w Gdyni i w Gdańsku) można dotrzeć z centrum Gdyni w tym samym czasie wynoszącym około 20-25 minut jazdy samochodem.
(191)
Ponadto Komisja zauważa, że znajdująca się w budowie Trójmiejska Kolej Metropolitalna, która jest współfinansowana z funduszy strukturalnych Unii, zapewni bezpośrednie połączenie kolejowe z portem lotniczym w Gdańsku zarówno mieszkańcom Gdańska, jak i Gdyni z centrów tych miast w podobnym czasie wynoszącym około 25 minut. Trójmiejska Kolej Metropolitalna zapewni również mieszkańcom innych części Pomorza bezpośrednie lub pośrednie połączenie z portem lotniczym w Gdańsku.
(192)
Komisja stwierdza również, że obecna przepustowość portu lotniczego w Gdańsku wynosi 5 mln podróżnych rocznie, natomiast rzeczywisty ruch pasażerski w okresie od 2010 r. do 2013 r. kształtował się następująco: 2010 r. - 2,2 mln, 2011 r. - 2,5 mln, 2012 r. - 2,9 mln, 2013 r. - 2,8 mln Komisja zwraca również uwagę, że port lotniczy w Gdańsku jest obecnie rozbudowywany do przepustowości 7 mln podróżnych rocznie. Inwestycja ta ma być zakończona w 2015 r.
(193)
Ponadto zgodnie z prognozą ruchu dla Pomorza, przekazaną przez polskie władze i wykorzystaną do uaktualnienia TPI 2012, całkowity popyt w regionie wyniesie […] podróżnych rocznie […].
Tabela 9
Prognozy dotyczące ruchu na Pomorzu (w mln)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Komisja zauważa ponadto, że według informacji przekazanych przez polskie władze plan generalny dotyczący portu lotniczego w Gdańsku przewiduje dalsze rozbudowy portu lotniczego, tak by mógł on obsługiwać ponad 10 mln pasażerów rocznie. Dlatego też konkretna decyzja o zwiększeniu przepustowości portu lotniczego w Gdańsku powyżej 7 mln pasażerów może zostać podjęta w przyszłości w zależności od zmian w ruchu.
(195)
Według polskich władz w zaktualizowanych prognozach (sporządzonych w marcu 2013 r.) wykazano, że oczekuje się, iż popyt w obszarze ciążenia będzie większy niż w prognozach dotyczących ruchu z 2012 r. Zgodnie ze zmienionymi prognozami popyt w obszarze ciążenia będzie wynosił około 9 mln podróżnych w 2030 r. Nawet ta prognoza wskazuje jednak, że sam port lotniczy w Gdańsku byłby wystarczający, bez dalszych inwestycji, do zaspokojenia popytu w regionie co najmniej do 2025 r. (na podstawie skorygowanych prognoz dotyczących ruchu opisanych w motywie 45).
(196)
Ponadto zgodnie z informacjami przekazanymi przez polskie władze obecna przepustowość pasa startowego w porcie lotniczym w Gdańsku wynosi 40-44 operacji na godzinę, a obecne rzeczywiste wykorzystanie wynosi średnio 4,7 operacji na godzinę.
(197)
Na podstawie informacji przekazanych przez polskie władze (zob. motywy 192-196 powyżej) Komisja stwierdza, że w nadchodzących latach port lotniczy w Gdańsku będzie wykorzystywany jedynie na poziomie około 50-60 % swojej przepustowości. W związku z tym, nawet w przypadku dynamicznego wzrostu liczby podróżnych na Pomorzu, port lotniczy w Gdańsku będzie w stanie zaspokoić popyt linii lotniczych i podróżnych przez długi okres.
(198)
Komisja zauważa również, że port lotniczy w Gdańsku oferuje ponad 40 połączeń krajowych i międzynarodowych (zarówno połączenia typu punkt-punkt, jak i połączenia do takich węzłów, jak: Frankfurt, Monachium, Warszawa i Kopenhaga).
(199)
Jak wspomniano w motywie 60, polskie władze twierdzą, z jednej strony, że ze względów związanych z planowaniem przestrzennym i ochroną środowiska zwiększenie przepustowości portu lotniczego w Gdańsku podlega pewnym ograniczeniom. Z drugiej strony, utrzymują natomiast, że nie ma ograniczeń dla zwiększenia przepustowości portu lotniczego w Gdańsku. Komisja uważa, że ponieważ argumenty dotyczące ograniczeń związanych ze zwiększeniem przepustowości są sprzeczne, a w każdym razie niepoparte uzasadnieniem, nie może na nich opierać swojej oceny.
(200)
Biorąc pod uwagę wolną przepustowość portu lotniczego w Gdańsku, która w długim okresie nie będzie w pełni wykorzystana, oraz plan dalszej rozbudowy tego portu lotniczego w razie konieczności w dłuższej perspektywie czasowej, Komisja uważa, że stworzenie kolejnych portów lotniczych na Pomorzu nie przyczyni się do rozwoju regionu. Komisja zauważa ponadto, że dzięki portowi lotniczemu w Gdańsku Pomorze jest ma już dobre połączenia i nowy port lotniczy nie poprawi połączeń z tym regionem.
(201)
Komisja zwraca również uwagę, że model biznesowy portu lotniczego w Gdyni sugeruje, że konkurowałby on o pasażerów z portem lotniczym w Gdańsku na rynkach przewozów realizowanych przez przewoźników niskokosztowych, przewozów czarterowych oraz rynku lotnictwa ogólnego. Ponadto stworzenie nowego portu lotniczego, który miałby służyć jako zapasowy, awaryjny port lotniczy, nie może uzasadniać skali inwestycji w porcie lotniczym w Gdyni.
(202)
W świetle powyższych ustaleń Komisja uznaje, że inwestycja w porcie lotniczym w Gdyni doprowadzi do zwykłego powielenia infrastruktury w regionie, co nie spełnia jasno sprecyzowanych celów związanych z ogólnym interesem gospodarczym.
(ii) Infrastruktura jest niezbędna i współmierna z punktu widzenia wyznaczonego celu
(203)
Jak stwierdzono w motywach 189-202, Komisja uważa, że obszar ciążenia portu lotniczego w Gdyni jest i będzie efektywnie obsługiwany przez port lotniczy w Gdańsku. Ponadto oba porty lotnicze działałyby zgodnie z podobnym modelem biznesowym i koncentrowałyby się głównie na przewoźnikach niskokosztowych i lotach czarterowych.
(204)
Wobec braku jasno sprecyzowanego celu związanego z ogólnym interesem gospodarczym Komisja uważa, że infrastruktura nie może być uznana za niezbędną i współmierną do celu związanego z ogólnym interesem gospodarczym (zob. również motyw 202 powyżej).
(iii) Infrastruktura oferuje zadowalające perspektywy użytkowania w średnim okresie, zwłaszcza jeśli chodzi o infrastrukturę już istniejącą
(205)
Jak wspomniano w ppkt (i), port lotniczy w Gdyni jest zlokalizowany jedynie około 25 kilometrów od istniejącego portu lotniczego w Gdańsku i oba porty mają ten sam obszar ciążenia oraz podobny model biznesowy.
(206)
Przepustowość portu lotniczego w Gdańsku jest obecnie wykorzystywana w mniej niż 60 %. Przy uwzględnieniu obecnie realizowanych inwestycji port lotniczy w Gdańsku jest w stanie obsługiwać popyt w regionie co najmniej do 2025 r. -2028 r., w zależności od przyjętych prognoz, oraz możliwe są dalsze rozbudowy portu lotniczego w Gdańsku.
(207)
Komisja zwraca również uwagę, że w planie operacyjnym portu lotniczego w Gdyni wskazuje się, że port uzyskiwałby około [80-90] % przychodów z obsługi przewoźników niskokosztowych i czarterowych. Oznacza to, że koncentrowałby się na rynkach, które stanowią główną działalność portu lotniczego w Gdańsku.
(208)
W tym kontekście Komisja zauważa również, że polskie władze nie przekazały żadnych dowodów na ewentualną współpracę między obydwoma portami lotniczymi.
(209)
Również plany uzyskiwania przychodów z innej działalności lotniczej i działalności pozalotniczej (produkcja i usługi) nie byłyby same w sobie wystarczające do pokrycia wysokich kosztów operacyjnych związanych z prowadzeniem portu lotniczego w Gdyni.
(210)
W konsekwencji Komisja uważa, że port lotniczy w Gdyni nie oferuje zadowalających perspektyw użytkowania w średnim okresie.
(iv) Dostęp do danej infrastruktury jest otwarty dla wszystkich potencjalnych użytkowników w sposób równy i niedyskryminujący
(211)
Polskie władze potwierdziły, że dostęp do infrastruktury portu lotniczego będzie otwarty dla wszystkich potencjalnych użytkowników w sposób równy i niedyskryminujący bez żadnej dyskryminacji nieuzasadnionej z ekonomicznego punktu widzenia.
(v) Stopień wpływu na rozwój handlu nie jest sprzeczny ze wspólnym interesem
(212)
Komisja zwraca uwagę, że polskie władze nie przekazały żadnych dowodów na to, iż porty lotnicze w Gdańsku i Gdyni stworzyłyby współpracujący ze sobą węzeł lotniczy. Logika wskazuje raczej, że obydwa lotniska musiałyby ze sobą konkurować o przyciągnięcie zasadniczo tych samych pasażerów.
(213)
Komisja ponadto stwierdza, że plan operacyjny portu lotniczego w Gdyni (około [80-90] % przychodów z lotów obsługiwanych przez przewoźników niskokosztowych i lotów czarterowych) oraz skala inwestycji (na przykład terminal o przepustowości 0,5 mln podróżnych rocznie, który ma być rozbudowany w przyszłości) nie potwierdzają stwierdzenia, że port lotniczy w Gdyni koncentrowałby się na lotnictwie ogólnym i świadczyłby jedynie lub głównie usługi na rzecz sektora lotnictwa ogólnego.
(214)
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz fakt, iż oba porty lotnicze koncentrowałyby się na lotach obsługiwanych przez przewoźników niskokosztowych i lotach czarterowych, Komisja uważa, że pomoc jest przeznaczona dla portu lotniczego, który konkurowałby bezpośrednio z innym portem lotniczym w tym samym obszarze ciążenia, przy braku takiego popytu na usługi portu lotniczego, którego istniejący port lotniczy nie mógłby zaspokoić.
(215)
Dlatego też Komisja uważa, że przedmiotowa pomoc miałaby wpływ na handel w stopniu sprzecznym ze wspólnym interesem. Brak celu leżącego we wspólnym interesie, któremu pomoc miałaby służyć, ugruntowuje ten wniosek.
(vi) Konieczność pomocy oraz efekt zachęty
(216)
W oparciu o dane przekazane przez polskie władze Komisja uważa, że koszty inwestycji mogą być niższe niż koszty budowy innych porównywalnych regionalnych portów lotniczych w Polsce. Wynika to głównie z wykorzystania istniejącej infrastruktury lotniska wojskowego. Polskie władze argumentują ponadto, że bez pomocy zarządca portu lotniczego nie podjąłby przedmiotowej inwestycji.
(217)
Komisja ponadto zauważa, że ze względu na długi okres konieczny do osiągnięcia progu rentowności dla tego rodzaju inwestycji finansowanie publiczne mogłoby być konieczne do zmiany postępowania beneficjenta w taki sposób, aby przystąpił on do inwestycji. Poza tym, skoro nie można ustalić przewidywanej rentowności projektu inwestycyjnego (zob. motyw 177), a inwestor prywatny nie realizowałby takiego projektu, pomoc w istocie prawdopodobnie zmienia postępowanie zarządcy portu lotniczego.
(218)
Jednak wobec braku jasno sprecyzowanego celu związanego ze wspólnym interesem Komisja stwierdza, że pomoc nie może zostać uznana za niezbędną i współmierną do takiego celu.
(219)
W konsekwencji Komisja uważa, że pomoc na inwestycje przyznana przez Gdynię i Kosakowo na rzecz spółki Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. nie spełnia wymogów określonych w wytycznych w sprawie lotnictwa z 2005 r. i nie może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
5.2.2. Pomoc operacyjna
(220)
Według Komisji finansowanie strat z działalności operacyjnej Portu Lotniczego Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. stanowi pomoc operacyjną, zmniejszając wydatki bieżące operatora portu lotniczego. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału taka pomoc operacyjna jest zasadniczo niezgodna z rynkiem wewnętrznym. Zgodnie z wytycznymi w sprawie lotnictwa z 2005 r. pomoc operacyjną przyznaną portom lotniczym można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym jedynie w drodze wyjątku i na ściśle określonych warunkach w regionach znajdujących się w trudnej sytuacji gospodarczej.
(221)
Komisja zauważa, że port lotniczy w Gdyni znajduje się w regionie będącym w trudnej sytuacji gospodarczej, objętym odstępstwem określonym w art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE; dlatego też Komisja musi ocenić, czy przedmiotową pomoc operacyjną można uznać za zgodną z wytycznymi w sprawie krajowej pomocy regionalnej.
(222)
Zgodnie z pkt 76 WKPR pomoc operacyjną w regionach objętych odstępstwem na podstawie art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE można przyznać pod warunkiem że spełnione są łączne następujące kryteria: (i) jest ona uzasadniona z uwagi na jej wkład w rozwój regionalny i jej charakter oraz (ii) jej poziom jest proporcjonalny do ograniczeń, które ma złagodzić.
(223)
Według polskich władz przedmiotowa pomoc operacyjna jest zgodna z pkt 76 WKPR (zob. motywy 77-79).
(224)
Jako że Pomorze jest już obsługiwane przez port lotniczy w Gdańsku, a nowy port lotniczy nie poprawi połączeń z regionem, Komisja nie może stwierdzić, że pomoc może mieć wkład w rozwój regionalny.
(225)
Komisja uważa, że z uwagi na brak takiego wkładu nie można stwierdzić, iż pomoc operacyjna jest proporcjonalna do ograniczeń, które ma złagodzić, ponieważ nie wydaje się, aby na Pomorzu występował niedostatek połączeń.
(226)
Ponadto Komisja uważa, że oceniana pomoc operacyjna jest przeznaczona na część z wcześniej określonych wydatków. Biorąc jednak pod uwagę przeprowadzoną przez Komisję ocenę planu operacyjnego portu lotniczego w Gdyni oraz poziomu przewidywanych przychodów i kosztów, przedstawioną w sekcji 5.1.3, nie można stwierdzić, że pomoc ograniczałaby się do niezbędnego minimum, byłaby przyznana przejściowo i stopniowo zmniejszana. W szczególności jeśli chodzi o niepewność co do zakładanej rentowności operatora portu lotniczego (zob. sekcja dotycząca istnienia pomocy), nie ma możliwości zagwarantowania, że pomoc będzie miała charakter przejściowy i że będzie stopniowo zmniejszana.
(227)
Komisja uważa w każdym razie, że przyznanie pomocy operacyjnej, aby zapewnić realizację projektu inwestycyjnego, w którym wykorzystuje się pomoc na inwestycje niezgodną z rynkiem wewnętrznym, jest ze swej natury niezgodne z rynkiem wewnętrznym.
(228)
Dlatego też Komisja uznaje, że pomoc operacyjna na rzecz spółki Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. przyznana przez Gdynię i Kosakowo nie spełnia kryteriów określonych w WKPR.
5.2.3. Wniosek dotyczący zgodności z rynkiem wewnętrznym
(229)
Komisja stwierdza zatem, że pomoc państwa przyznana spółce Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
(230)
Komisja nie stwierdziła istnienia żadnego innego właściwego przepisu w sprawie zgodności z rynkiem wewnętrznym, na podstawie którego mogłaby uznać przedmiotową pomoc za zgodną z Traktatem. Ponadto polskie władze nie powołały się na żaden przepis w sprawie zgodności z rynkiem wewnętrznym ani nie przedstawiły istotnych argumentów, które umożliwiłyby Komisji uznanie przedmiotowej pomocy za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
(231)
Pomoc na inwestycje oraz pomoc operacyjna, którą polskie władze przyznały lub zamierzają przyznać na rzecz spółki Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o., jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym. Polskie władze przyznały pomoc niezgodnie z prawem, naruszając art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
6. ODZYSKANIE POMOCY
(232)
Zgodnie z TFUE i utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości w przypadku stwierdzenia przez Komisję niezgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym Komisja jest uprawniona do podjęcia decyzji, że dane państwo musi ją znieść lub zmienić (61). Trybunał konsekwentnie również utrzymuje, że zobowiązanie państwa do zniesienia pomocy uznanej przez Komisję za niezgodną z rynkiem wewnętrznym ma na celu przywrócenie poprzednio istniejącej sytuacji (62). W tym kontekście Trybunał stwierdził, iż cel ten zostaje osiągnięty z chwilą spłacenia przez beneficjenta kwot przyznanych w ramach niezgodnej z prawem pomocy, przez co następuje utrata korzyści, które miał w stosunku do jego konkurentów na rynku, i przywrócona zostaje sytuacja sprzed wypłaty pomocy (63).
(233)
Zgodnie z powyższym orzecznictwem w art. 14 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 (64) określono, że „w przypadku gdy podjęte zostały decyzje negatywne w sprawach pomocy przyznanej bezprawnie, Komisja podejmuje decyzję, że zainteresowane państwo członkowskie podejmie wszelkie konieczne środki w celu windykacji pomocy od beneficjenta”.
(234)
Dlatego też wspomniana powyżej pomoc państwa musi zostać zwrócona polskim władzom w takim zakresie, w jakim została wypłacona,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
1. Pomoc państwa, która została w sposób niezgodny z prawem i z naruszeniem art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wprowadzona w życie przez Polskę w okresie od dnia 28 sierpnia 2007 r. do dnia 17 czerwca 2013 r. na rzecz spółki Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. w postaci zastrzyków kapitałowych w wysokości 91 714 000 PLN, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
2. Pomoc państwa dla Portu Lotniczego Gdynia-Kosakowo sp. z o.o., którą Polska planuje wdrożyć po dniu 17 czerwca 2013 r. w celu przekształcenia lotniska wojskowego Gdynia-Kosakowo w port lotniczy lotnictwa cywilnego, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym. Pomoc nie może zatem zostać wdrożona.
Artykuł 2
1. Polska odzyskuje od beneficjenta pomoc, o której mowa w art. 1 ust. 1.
2. Do kwot podlegających zwrotowi dolicza się odsetki za cały okres począwszy od dat wymienionych w akapicie drugim do dnia ich faktycznego odzyskania.
Kwoty podlegające odzyskaniu przekazywano do dyspozycji beneficjenta w dniach określonych poniżej:
a)
28 sierpnia 2007 r. - kwota 50 000 PLN;
b)
4 marca 2008 r. - kwota 200 000 PLN;
c)
11 września 2008 r. - kwota 500 000 PLN;
d)
28 lipca 2009 r. - kwota 1 345 000 PLN;
e)
8 grudnia 2010 r. - kwota 4 361 000 PLN;
f)
8 lipca 2011 r. - kwota 25 970 000 PLN;
g)
1 września 2011 r. - kwota 1 779 000 PLN;
h)
25 kwietnia 2012 r. - kwota 31 009 000 PLN;
i)
27 maja 2013 r. - kwota 6 469 000 PLN;
j)
17 czerwca 2013 r. - kwota 20 031 000 PLN.
3. Odsetki nalicza się narastająco zgodnie z przepisami rozdziału V rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 (65).
4. Polska anuluje wszystkie dotychczas niezrealizowane wypłaty pomocy, o której mowa w art. 1 ust. 2, ze skutkiem od daty notyfikacji niniejszej decyzji.
Artykuł 3
1. Odzyskanie pomocy, o której mowa w art. 1 ust. 1, odbywa się w sposób bezzwłoczny i skuteczny.
2. Polska zapewnia wykonanie niniejszej decyzji w terminie czterech miesięcy od daty jej notyfikacji.
Artykuł 4
1. W terminie dwóch miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji Polska przekazuje Komisji następujące informacje:
a)
łączną kwotę (kwota główna i odsetki od zwracanej pomocy) do odzyskania od beneficjenta;
b)
szczegółowy opis środków już podjętych oraz środków planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji;
c)
dokumenty potwierdzające, że beneficjentowi nakazano zwrot pomocy.
2. Do momentu całkowitego odzyskania pomocy, o której mowa w art. 1 ust. 1, Polska na bieżąco informuje Komisję o kolejnych środkach podejmowanych na szczeblu krajowym w celu wykonania niniejszej decyzji. Na wniosek Komisji Polska bezzwłocznie przedstawia informacje o środkach już podjętych oraz środkach planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji. Polska dostarcza również szczegółowe informacje o kwotach pomocy oraz odsetkach już odzyskanych od beneficjenta.
Artykuł 5
Niniejsza decyzja skierowana jest do Rzeczypospolitej Polskiej.
Sporządzono w Brukseli dnia 11 lutego 2014 r.