ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/248
ze dne 15. října 2014
o opatřeních SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), která Slovenská republika zavedla ve prospěch společností Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) a Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(oznámeno pod číslem C(2014) 7277)
(Pouze slovenské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise dne 2. dubna 2007 obdržela dopis, jímž soukromý poskytovatel zdravotního pojištění Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „pojišťovna Dôvera“ nebo „stěžovatel“) podal stížnost na údajné opatření státní podpory, jež byla dne 26. ledna 2006 poskytnuta státnímu poskytovateli zdravotního pojištění, společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „SZP“), formou zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR).
(2)
Komise zaslala dne 21. srpna 2009 Slovenské republice žádost o poskytnutí informací. Po prodloužení lhůty na odpověď poskytly slovenské orgány požadované informace dne 24. září 2009.
(3)
Komise svým dopisem ze dne 26. února 2010 požádala Slovenskou republiku o poskytnutí dalších informací o této kapitálové injekci a požádala o vysvětlení slovenského systému vyrovnávání rizik („Risk equalisation scheme“, dále jen „RES“) - dalšího opatření, které by mohlo být označeno za státní podporu. Dopisem ze dne 25. března 2010 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty na odpověď a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 31. března 2010. Komise dne 16. června 2010 Slovenskou republiku upomenula o předložení informací a slovenské orgány na tuto žádost odpověděly dopisem ze dne 9. července 2010. V souladu s žádostí Komise zaslanou dopisem ze dne 4. listopadu 2010 poskytla Slovenská republika dne 3. prosince 2010 verzi této odpovědi, která nemá důvěrný charakter.
(4)
Pojišťovna SZP se dne 1. ledna 2010 sloučila s druhým státním poskytovatelem zdravotního pojištění ve Slovenské republice, se společností Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „VšZP“). Na tyto dvě státem vlastněné akciové společnosti byly v období od roku 1998 minimálně až do roku 2005 převáděny pojistné kmeny jiných zdravotních pojišťoven.
(5)
Na dvou schůzkách zástupců Komise a pojišťovny Dôvera, které se uskutečnily ve dnech 10. října 2010 a 15. března 2011, se diskutovalo o předmětu stížnosti a o fungování odvětví zdravotního pojištění na Slovensku. Pojišťovna Dôvera dne 15. července 2011 poskytla doplňující informace o povaze odvětví zdravotního pojištění na Slovensku a rozšířila rozsah své stížnosti o tři nová opatření, jež byla SZP a VšZP údajně poskytnuta: i) splacení dluhu SZP, jež v letech 2004-2005 provedla ve dvou splátkách ve výši 52,7 mil. EUR a 28 mil. EUR státní společnost Veriteľ a.s.; ii) dotace poskytnutá SZP v roce 2006 ministerstvem zdravotnictví ve výši 7,6 mil. EUR a iii) státem financované zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR ke dni 1. ledna 2010. Komise tedy vyzvala slovenské orgány, aby se vyjádřily ke stížnosti rozšířené o tato nová tvrzení. Po prodloužení lhůty na odpověď předložily slovenské orgány své připomínky dopisem ze dne 11. listopadu 2011.
(6)
Po schůzce se zástupci útvarů Komise dne 15. prosince 2011 poskytla pojišťovna Dôvera dopisem ze dne 16. ledna 2012 další informace o povaze vnitrostátního odvětví zdravotního pojištění.
(7)
Komise dopisem ze dne 2. července 2013 oznámila Slovenské republice, že zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy („rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2) a zúčastněné strany v něm byly vyzvány k podání připomínek.
(8)
Dopisem ze dne 24. července 2013 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty k předložení připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 30. července 2013. Své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení předložila Slovenská republika dopisem ze dne 27. srpna 2013.
(9)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obdržela Komise od pěti třetích stran: institutu Inštitút pro ekonomické a sociálne reformy (INEKO) dopisem ze dne 15. října 2013, společnosti Union zdravotná poisťovňa a.s. (dále jen „pojišťovna Union“) dopisem ze dne 25. října 2013, institutu Health Policy Institute (HPI) dopisem ze dne 28. října 2013, sdružení Združenie zdravotných poisťovní SR (ZZP) dopisem ze dne 28. října 2013 a od pojišťovny Dôvera dopisem ze dne 11. listopadu 2013.
(10)
Slovenským orgánům byly tyto připomínky postoupeny dopisy ze dne 20. listopadu a 20. prosince 2013. Slovenské orgány dne 20. prosince 2013 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď na tyto připomínky do 31. ledna 2014 a Komise této žádosti ještě tentýž den vyhověla. Odpověď na připomínky třetích osob k rozhodnutí o zahájení řízení předložilo Slovensko dopisem ze dne 29. ledna 2014.
(11)
Dne 2. dubna 2014 proběhla schůzka mezi zástupci útvarů Komise a slovenských orgánů.
(12)
Komise dne 11. dubna 2014 a 25. srpna 2014 zaslala doplňující žádosti o informace, na něž Slovensko odpovědělo dopisy ze dne 15. května 2014 a 27. srpna 2014.
2. SOUVISLOSTI
2.1. VÝVOJ SYSTÉMU POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(13)
V roce 1994 se na Slovensku změnil unitární systém jedné státní zdravotní pojišťovny na pluralitní model, v němž mohou působit veřejné i soukromé subjekty. Rozsáhlou reformou tvořenou zákony č. 581/2004 Z. z. a č. 580/2004 Z. z., jež nabyly účinnosti dne 1. ledna 2005 (dále jen „reforma z roku 2005“), se změnila pravidla rozdělování vybraných příspěvků na zdravotní pojištění, ale i právní forma všech pojišťoven (státních či soukromých) z právnických osob sui generis na akciové společnosti (tj. akciové společnosti soukromého práva zaměřené na dosahování zisku). Byl zřízen nezávislý regulační orgán, Úrad pro dohled nad zdravotnou starostlivosťou (dále jen „ÚDZS“), účelem jehož činnosti je vydávat povolení a vykonávat dohled nad tím, zda pojišťovny dodržují platné právní předpisy. V podstatě byly tyto reformy navrženy tak, aby přispěly k lepší efektivitě využívání dostupných prostředků a vyšší kvalitě poskytování zdravotní péče (3).
(14)
Všechny zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice - veřejné i soukromé subjekty - poskytují povinné zdravotní pojištění slovenským rezidentům (4). Možnost poskytovat individuální zdravotní pojištění podle zákona č. 580/2004 Z. z. jako doplněk k základnímu balíčku poskytovanému na základě povinného zdravotního pojištění zůstala okrajovou záležitostí vzhledem k širokému pojistnému krytí, jež poskytuje povinný systém (5). Navíc byl v roce 2005 přijat zákon, jímž byla pro všechny zdravotní pojišťovny zavedena možnost poskytovat dobrovolné zdravotní pojištění (6) pro osoby, na něž se nevztahuje povinné zdravotní pojištění.
(15)
V roce 2007 byl přijat zákon č. 530/2007 Z. z., kterým se změnil zákon č. 581/2004 Z. z. a na jehož základě bylo zdravotním pojišťovnám působícím v odvětví povinného zdravotního pojištění s účinností od 1. ledna 2008 zakázáno vyplácet zisk formou dividend, čímž jim byla uložena povinnost reinvestovat dosažené zisky do slovenského zdravotního systému. V důsledku toho nemohly zdravotní pojišťovny od ledna 2008 rozdělovat žádný zisk. Ústavní soud Slovenské republiky však 26. ledna 2011 konstatoval, že zákaz rozdělování zisku je neslučitelný s několika ustanoveními slovenské ústavy. V návaznosti na tento rozsudek slovenské orgány v červenci 2011 změnily zákon č. 530/2007 Z. z. zákonem č. 250/2011 Z. z. s cílem opětovně umožnit poskytovatelům zdravotního pojištění rozdělovat (svým akcionářům) zisk dosažený v rámci činnosti povinného zdravotního pojištění za předpokladu, že budou splněny určité podmínky (7). V důsledku těchto změn právních předpisů Komise v prosinci 2011 zastavila řízení o porušení právních předpisů o vnitřním trhu v souvislosti s omezením rozdělování zisků (8).
(16)
Slovenské orgány dne 31. října 2012 schválily projektový plán zavedení unitárního neziskového systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice, který by měl být zaveden buď prostřednictvím dobrovolného odkupu soukromých zdravotních pojišťoven (do 1. ledna 2014), nebo prostřednictvím jejich vyvlastnění (do 1. července 2014), čímž by se měla vytvořit jediná (státní) zdravotní pojišťovna (9). Do přijetí tohoto rozhodnutí však nebyl realizován ani jeden z kroků uvedeného projektového plánu (10).
2.2. POSKYTOVATELÉ ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(17)
Podle slovenských předpisů je zdravotní pojišťovna vymezena jako akciová společnost se sídlem na území Slovenské republiky založená za účelem poskytování povinného veřejného zdravotního pojištění, která tuto činnost vykonává na základě povolení vydaného Úřadem pro dohled nad zdravotní péčí.
(18)
Za účelem získání balíčku povinného zdravotního pojištění mohou slovenští rezidenti uzavřít smlouvu s kterýmkoli z těchto tří poskytovatelů pojištění:
a)
státní akciová společnost VšZP, jež byla zřízena ke dni 1. července 2005; pojišťovna VšZP se přeměnila z veřejnoprávní instituce VšZP, jež byla zřízena dne 1. listopadu 1994 ve smyslu zákona č. 273/1994 Z. z. jako nástupnická společnost společnosti Národná poisťovňa Správy fondu zdravotného poistenia; ve smyslu zákona č. 533/2009 Z. z. došlo 1. ledna 2010 ke sloučení VšZP se státní pojišťovnou SZP (proto je dále v příslušných případech tento sloučený subjekt označován jako „SZP/VšZP“). Slovenská republika je jediným akcionářem VšZP,
b)
soukromá akciová společnost Dôvera (jejím hlavním akcionářem je středoevropská finanční skupina PENTA); pojišťovna Dôvera byla zřízena ke dni 1. října 2005 a k 31. prosinci 2009 se sloučila s jinou slovenskou soukromou zdravotní pojišťovnou Apollo; v roce 2010 byl sloučený subjekt největší soukromou zdravotní pojišťovnou ve Slovenské republice,
c)
soukromá akciová společnost Union zdravotná poisťovňa, jež byla zřízena dne 9. března 2006 a která je členem skupiny Achmea, dříve Eureko, se sídlem v Holandsku.
(19)
Tabulka níže uvádí přehled tržních podílů jednotlivých poskytovatelů povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2008-2013 (11):
Rok
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Pojišťovny
Počet pojištěnců (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12.0
V roce 2010 se SZP sloučila s VšZP
Apollo
8,4
10,0
V roce 2010 se pojišťovna Apollo sloučila s pojišťovnou Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Všechny zdravotní pojišťovny jsou akciovými společnostmi s tím, že podle předpisů upravujících vlastnická práva může být jejich akcionářem stát i soukromý sektor. Všechny zdravotní pojišťovny jsou povinny splňovat určitá kritéria platební schopnosti. Jelikož se na ně vztahují přísná rozpočtová omezení, plně odpovídají za případný nedostatek finančních prostředků. Zdá se, že jako soukromé akciové společnosti zřízené podle všeobecné právní úpravy obchodních společností autonomně řídí své provozní náklady a náklady na zdravotní péči.
(21)
Zdravotní pojišťovny mohou dosahovat a také dosahují zisku (13). Příjmy pojišťoven ve Slovenské republice pocházejí z příspěvků na pojištění, státního rozpočtu (příspěvky za ekonomicky neaktivní pojištěnce a dotace na pokrytí zvýšení nákladů na služby zdravotní péče), příjmů z majetku, z darů a z jiných příjmů. Zisku mohou zdravotní pojišťovny dosahovat například zlepšením systému řízení a vyjednáváním při uzavírání smluv s poskytovateli zdravotní péče.
2.3. HLAVNÍ ZNAKY ODVĚTVÍ POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ VE SLOVENSKÉ REPUBLICE
2.3.1. Sociální cíl a veřejný zájem
(22)
Slovenský systém povinného zdravotního pojištění sleduje sociální cíl, tj. umožnit poskytování zdravotní péče a udržení životaschopného systému zdravotního pojištění. Občané mají právo na zdravotní pojištění a slovenští rezidenti mají povinnost být zdravotně pojištěni (14). Zabezpečit právo na bezplatnou zdravotní péči na základě zdravotního pojištění je ústavní povinností Slovenské republiky (15). Podle slovenských orgánů se výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zdravotními pojišťovnami považuje za plnění ústavní povinnosti jménem státu, kterou je poskytování zdravotního pojištění slovenským rezidentům prostřednictvím řízení systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Slovenská republika ze zákona odpovídá za financování systému zdravotní péče, jakož i za úhradu ztrát v odvětví zdravotní péče (16). Podle § 2 zákona č. 580/2004 Z. z. o zdravotním pojištění je výkon povinného veřejného zdravotního pojištění činností ve veřejném zájmu, při níž se hospodaří s veřejnými prostředky.
2.3.2. Povinné členství, svobodný vstup a společná tarifikace
(23)
V souladu s ustanoveními zákona č. 580/2004 Z. z. a zákona č. 581/2004 Z. z. je ve Slovenské republice účast na programu veřejného zdravotního pojištění povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky (17). Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice se vztahuje i na osoby pojištěné v souladu s nařízením Rady (EHS) č. 1408/71 (18), a to do 30. dubna 2010, a od 1. května 2010 v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 (19).
(24)
Pojištěnci mají právo zvolit si zdravotní pojišťovnu dle vlastního výběru a jednou ročně mohou zdravotní pojišťovnu změnit. Podle povinnosti umožnit svobodný vstup a podle zásady společné tarifikace mají zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice právní závazek přijmout do svého systému pojištění každého slovenského rezidenta, který o to požádá, pod podmínkou, že tento občan splňuje právní požadavky na uzavření zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Zdravotní pojišťovny především nemohou pojištěnce odmítnout pro jeho věk, zdravotní stav či riziko onemocnění (20) a jsou povinny poskytovat základní zdravotní pojištění všem osobám za stejné ceny bez ohledu na uvedené faktory.
(25)
Systém zdravotního pojištění ve Slovenské republice proto obsahuje i právní strukturu pro spravedlivé rozdělování rizika mezi zdravotní pojišťovny prostřednictvím systému vyrovnávání rizik (RES). V rámci RES (21) zdravotní pojišťovny pojišťující osoby s vyšším rizikem dostávají finanční prostředky od zdravotních pojišťoven, jejichž portfolio je spojeno s nižším rizikem, a to formou měsíčního a ročního rozdělování příspěvků a správou převodů (22).
2.3.3. Plnění a výše příspěvků určená z příjmu pojištěnce
(26)
Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice je založeno na systému povinných příspěvků. Sazby příspěvků jsou stanoveny zákonem, jsou úměrné příjmu pojištěnce (podobně jako zdanění příjmů) a nezakládají se na rozsahu pojištěného rizika (jako je věk pojištěnce či jeho zdravotní stav). Tyto příspěvky, které slovenské orgány považují za součást veřejných finančních prostředků, jsou vybírány od: 1. zaměstnanců a zaměstnavatelů; 2. samostatně výdělečně činných osob; 3. dobrovolně nezaměstnaných; 4. státu (za „pojištěnce státu“, tj. skupiny ekonomicky zpravidla neaktivních osob); 5. plátců dividend.
(27)
Všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou základní úroveň plnění („základní balíček plnění“). Mezi výší příspěvků odvedených do systému a výší pobíraného plnění (23) neexistuje žádná přímá souvislost. Zdravotnické služby hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvedl.
(28)
Základní balíček plnění povinného zdravotního pojištění pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky, což znamená, že prostřednictvím tohoto balíčku je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče. V současnosti základní balíček plnění každému pojištěnci zaručuje nárok na bezplatnou zdravotní péči s výjimkou jen některých ošetření (např. kosmetický chirurgický zákrok), jakož i částečné úhrady za léky, za lázeňskou léčbu a za vybrané služby související s poskytováním zdravotní péče (např. ošetření na pohotovostní ambulanci). Základní balíček plnění může vláda svým nařízením omezit nebo rozšířit (bez projednání v parlamentu). Vzhledem k tomu, že Ústava Slovenské republiky každému občanovi zaručuje právo na zdravotní péči v rámci systému povinného zdravotního pojištění v souladu s podmínkami stanovenými zákonem, pojišťovny nemohou v případě základního balíčku plnění ovlivnit skupinu plnění, úroveň krytí ani pojistné, neboť tyto jsou stanoveny zákonem.
(29)
Slovenské zdravotní pojišťovny jsou oprávněny k základnímu balíčku plnění přidávat - a skutečně také přidávají - různé doplňkové nároky (plnění) dle svého výběru. Tyto doplňkové nároky poskytují krytí služeb, jež nejsou zahrnuty do základního balíčku, jež však pojišťovatelé svým klientům nabízejí bezplatně jako součást téhož balíčku zdravotní péče v rámci povinného zdravotního pojištění. Podle dostupných informací se zdá, že zdravotní pojišťovny mohou například rozhodnout, zda budou nabízet další krytí některých druhů doplňkové a preventivní léčby v rámci téhož balíčku povinného zdravotního pojištění. Uvedená doplňková plnění se liší od služeb individuálního zdravotního pojištění, které lze nabízet za poplatek.
2.3.4. Výběr poskytovatelů zdravotní péče a služeb
(30)
Zdravotní pojišťovny si mohou vybírat poskytovatele zdravotní péče a vyjednávat o smlouvách s lékaři a jednotlivými nemocnicemi. Zdravotní pojišťovny tedy uzavírají smlouvy s jednotlivými poskytovateli zdravotní péče, tyto smlouvy jsou uzavírány nezávisle na sobě a jeden poskytovatel zdravotní péče může uzavřít smlouvu se všemi nebo jen s některými zdravotními pojišťovnami, a naopak. Zdravotní pojišťovny hradí služby poskytované státními i soukromými poskytovateli zdravotní péče.
(31)
S cílem zajistit zeměpisnou dostupnost zdravotnických služeb vláda stanovila požadavek minimální sítě, aby tak ovlivnila plánování kapacit. V souvislosti s poskytováním povinného zdravotního pojištění mají zdravotní pojišťovny zákonem uloženu povinnost uzavřít smlouvu s poskytovateli v rozsahu minimální sítě nemocnic. Každá zdravotní pojišťovna vytváří svou vlastní síť a selektivním uzavíráním smluv s dalšími nemocnicemi a dalšími poskytovateli služeb zdravotní péče rozšiřuje minimální síť. Služby zdravotní péče, jež tyto nemocnice a/nebo jiní poskytovatelé služeb zdravotní péče poskytují a jež jsou zahrnuty do krytí povinného zdravotního pojištění, jsou takto ze strany poskytovatele zdravotního pojištění kryty ve prospěch pojištěnců. Zdravotní pojišťovny mají při jednáních s nemocnicemi o ceně a kvalitě služeb zdravotní péče poskytovaných pojištěncům určitý prostor pro volné uvážení.
2.3.5. Regulační rámec
(32)
Systém povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je upraven zvláštními předpisy (24). Všechny zdravotní pojišťovny poskytující povinné zdravotní pojištění mají ve smyslu zákona totožné postavení, práva a povinnosti. Každá zdravotní pojišťovna musí být zřízena za účelem výkonu veřejného zdravotního pojištění a nesmí vykonávat činnosti jiné než činnosti uvedené v § 6 zákona 581/2004 Z. z. Činnosti zdravotních pojišťoven spravujících systém povinného zdravotního pojištění jsou předmětem všeobecné kontroly státu, která je vykonávána především prostřednictvím regulačního úřadu. Tímto úřadem je Úřad pro dohled nad zdravotní péčí (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, ÚDZS), který plní funkce v oblasti monitorování systému zdravotnictví a dohledu nad ním. ÚDZS dohlíží na dodržování uvedeného legislativního rámce ze strany zdravotních pojišťoven a poskytovatelů zdravotního pojištění a v případě porušení těchto předpisů zasahuje.
3. POPIS SPORNÝCH OPATŘENÍ
(33)
V tomto rozhodnutí je zkoumáno následujících šest opatření (společně označovaných jako „sporná opatření“) (25).
3.1. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU SZP V ROCE 2006
(34)
Dopisem ze dne 2. dubna 2007 soukromá zdravotní pojišťovna Dôvera podala u Komise stížnost proti kapitálové injekci Slovenské republiky do státní pojišťovny SZP ve výši 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR), která byla realizována ve třech tranších mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006.
(35)
Uvedené zvýšení základního kapitálu souviselo s reformou zdravotnictví a s reformou odvětví zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2004-2005. V době zřízení SZP jakožto akciové společnosti v roce 2005 se ve skutečnosti od SZP jakožto od právní nástupkyně veřejnoprávní instituce (26) ve smyslu zákona požadovalo, aby na sebe převzala nejen aktiva původní pojišťovny, ale i její závazky, které vznikly před rokem 2005. Objem těchto závazků přitom vedl k nepřiměřené úrovni platební schopnosti, kterou stanoví požadavky § 14 odst. 1 zákona o zdravotních pojišťovnách (zákon č. 581/2004 Z. z.). Tyto závazky dosáhly ke dni 31. prosince 2005 objemu 467,765 mil. SKK (přibližně 15,5 mil. EUR).
3.2. SPLACENÍ DLUHŮ SZP SPOLEČNOSTÍ VERITEĽ A.S.
(36)
Společnost Veriteľ a.s. byla novou státní agenturou založenou v roce 2003 (27) s cílem konsolidovat dluhy v rezortu zdravotnictví. Vláda Slovenské republiky tuto společnost pověřila, aby realizovala projekt oddlužení zdravotnických zařízení a zdravotních pojišťoven předtím, než měla ke dni 30. září 2005 proběhnout změna organizační formy všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti. Proces oddlužení proběhl na základě usnesení vlády Slovenské republiky.
(37)
V období let 2003 až 2005 společnost Veriteľ a.s. vyrovnala v odvětví zdravotnictví dluh v účetní hodnotě přes 1 100 mil. EUR při nákladech ve výši 644 mil. EUR v hotovosti. Vzhledem k oznámení ministerstva zdravotnictví, že se jedná o poslední záchranu systému zdravotní péče, byla agentura Veriteľ a.s. v roce 2006 zrušena (28).
(38)
Stěžovatel tvrdí, že splacení dluhu SZP ve výši 52,7 mil. EUR společností Veriteľ a.s. - což je vyšší částka, než jakou dostal on sám (29) - znamená, že v rámci procesu oddlužování došlo k bezdůvodně diskriminačnímu zacházení. Stěžovatel zejména uvádí, že kromě uvedených skutečností společnost Veriteľ a.s. dne 30. listopadu 2005 (tedy po přeměně) splatila dalších zhruba 28 mil. EUR z dalšího dluhu, který měla SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného. K tomuto oddlužení došlo převodem pojistných pohledávek a úroků pojišťovny SZP na společnost Veriteľ a.s. SZP na společnost Veriteľ a.s. převedla přibližně 929 mil. SKK ve formě pojistných pohledávek a úroků (z toho přibližně 343 mil. SKK ve formě úroků). Společnost Veriteľ a.s. zase SZP poskytla protiplnění ve výši 840 mil. SKK (zhruba 28 mil. EUR), a to vyrovnáním dluhu SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného (30).
3.3. DOTACE SZP V ROCE 2006
(39)
V druhé polovině roku 2006 poskytlo ministerstvo zdravotnictví SZP další dotaci s využitím části likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s., jež byla v roce 2006 zrušena. Podle tvrzení stěžovatele dosahovala dotace přibližné výše 7,6 mil. EUR.
(40)
Stěžovatel tvrdí, že uvedená dotace byla poskytnuta s cílem vyrovnat závazky SZP vůči poskytovatelům zdravotní péče z období před rokem 2005, přestože nebylo zřejmé, zda tyto dluhy existovaly i v době poskytnutí dotace.
(41)
Podle slovenských orgánů však finanční prostředky z likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s. nebyly poskytnuty SZP, nýbrž zdravotnickým zařízením, která v té době patřila státu, na vyplacení jejich závazků (tj. příspěvků na zdravotní pojištění jejich zaměstnanců) vůči SZP. Podle slovenských orgánů tedy nešlo o žádnou dotaci, ale spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státu, o neodvedené pojistné za zdravotní pojištění.
3.4. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU VŠZP V ROCE 2010
(42)
Slovenská republika prostřednictvím útvarů ministerstva zdravotnictví k 1. lednu 2010 zvýšila svůj upsaný základní kapitál ve VšZP. Toto zvýšení základního kapitálu představovalo přibližně 65,1 mil. EUR.
(43)
Podle stěžovatele se zdá, že stát takto jednal s cílem překlenout příjmový deficit VšZP, neboť VšZP se nacházela na hranici platební neschopnosti. Stěžovatel rovněž tvrdí, že stát neměl nejmenší naději, že se mu v přiměřeném časovém rámci podaří dosáhnout návratnosti své investice, zejména vzhledem ke skutečnosti, že Slovensko právě zavedlo zákon, jímž se zdravotním pojišťovnám neumožňovalo rozdělovat zisk.
(44)
Podle slovenských orgánů se toto zvýšení základního kapitálu VšZP v roce 2010 uskutečnilo s cílem odstranit vlivy finanční krize a podpořit VšZP v odolávání tlaku, jejž vyvolávalo zvyšování míry zadlužení při rostoucí poptávce po zdravotní péči.
3.5. SYSTÉM VYROVNÁVÁNÍ RIZIK (RES)
(45)
V průběhu předběžného posouzení Komise též zjistila, že financování zdravotních pojišťoven ve Slovenské republice zahrnuje i mechanismus sdružování a úpravy rizik - systém vyrovnávání rizik (RES).
(46)
Systém RES (31) je v plné míře uplatňován na všechny zdravotní pojišťovny, které ve Slovenské republice poskytují povinné zdravotní pojištění. Vzhledem k tomu, že příspěvky na povinné zdravotní pojištění vybírají zdravotní pojišťovny přímo od zaměstnavatelů, samostatně výdělečně činných osob, samoplátců (dobrovolně nezaměstnaných), státu a plátců dividend, je rozdělení příjmů a výdajů mezi zdravotní pojišťovny nerovnoměrné, a to z důvodu odlišné skladby jejich pojištěnců. Ve snaze snížit finanční zátěž zdravotních pojišťoven s rizikovějším pojistným kmenem a snížit potenciál pro výběr rizik jsou příspěvky mezi zdravotní pojišťovny rozdělovány pomocí systému RES, a to na základě výpočtu, jejž stanoví ÚDZS (32). Kritérii, která jsou v rámci systému vyrovnávání rizik uplatňována, jsou věk, pohlaví a od roku 2010 též stav ekonomické aktivity pojištěnce.
(47)
Slovenské orgány nepokládají systém RES za formu státní podpory, ale spíše za záležitost vyrovnávání prostředků v souladu s příslušnými kritérii systému RES pro pojištěnce; jedná se tedy o případ solidarity mezi pojištěnci, a proto nejde o státní podporu.
3.6. PŘEVOD POJISTNÝCH KMENŮ NA POJIŠŤOVNY SZP A VšZP
(48)
Dalším opatřením, na něž byla Komise upozorněna v době, kdy prováděla předběžné posouzení, bylo několik přímých převodů pojistných kmenů. Tyto pojistné kmeny byly převáděny z jiných zdravotních pojišťoven, jež byly postupně rušeny s likvidací, na SZP a VšZP (převeden byl zejména pojistný kmen společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa (DZP) na VšZP a pojistný kmen společnosti Evropská zdravotná poisťovňa (EZP) na SZP). K těmto převodům docházelo za současné intervence státu.
(49)
Podle pojišťovny Dôvera byly pojistné kmeny EZP převedeny přímo na SZP, přestože na trhu byly další subjekty, které o ně projevily zájem; omezení a podmínky převodu přitom nebyly jasné.
(50)
Slovenská republika tvrdí, že rozhodnutí ÚDZS převést pojistný kmen pojišťovny EZP na SZP bez protiplnění je v souladu s ustanoveními zákona č. 581/2004 Z. z. a že bylo zachováno právo pojištěnců na výběr zdravotní pojišťovny. Slovenské orgány tvrdí, že zájem o tento pojistný kmen sice projevily i další pojišťovny, avšak za podmínek, které by nepřiměřeně prodloužily postup likvidace. Navíc vzhledem k tomu, že se převod pojistných kmenů podle slovenských orgánů týkal všech pohledávek a všech závazků likvidovaných pojišťoven, nezískaly jím přebírající pojišťovny VšZP a SZP žádnou výhodu.
4. DŮVODY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(51)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti o určení hospodářské či nehospodářské povahy dotčené činnosti. Uvedla, že se zřetelem ke specifikům předmětné věci mohly SZP/VšZP, jakož i ostatní společnosti, jež ve Slovenské republice nabízejí zdravotní pojištění v rámci povinného systému, vykonávat od 1. ledna 2005 hospodářskou činnost. Domnívala se, že kombinace hospodářských a nehospodářských znaků systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice vyžadovala, aby byla provedena hloubková analýza jednotlivých prvků a jejich příslušného významu v rámci systému. Cílem této analýzy mělo být určit, zda má být činnost povinného zdravotního pojištění při způsobu její organizace a výkonu ve Slovenské republice považována za činnost hospodářské (od 1. ledna 2005), nebo nehospodářské povahy.
(52)
Komise též uvedla, že bude-li nutno tuto činnost považovat za činnost hospodářské povahy, neměla by k dispozici dostatek informací k určení toho, zda zkoumaná opatření poskytla pojišťovnám SZP a VšZP selektivní výhodu.
(53)
Komise dospěla k závěru, že v tomto stadiu nemůže vyloučit existenci státní podpory, a to při absenci konkrétních argumentů či jasných indikací, pokud jde o jejich slučitelnost s vnitřním trhem. Komise následně vyjádřila pochybnosti, zda by bylo možno tato opatření považovat za slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 nebo čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, pokud dospěje k závěru, že tato opatření lze považovat za státní podporu.
(54)
V této souvislosti Komise uvedla, že konečný závěr týkající se otázky, zda výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice skutečně je činností hospodářské, nebo nehospodářské povahy, zda opatření státu splňují všechny ostatní podmínky k tomu, aby představovala státní podporu, a pokud ano, zda jsou slučitelná s vnitřním trhem, lze vyvodit až v závěrečném rozhodnutí. Toto rozhodnutí může Komise přijmout až po dokončení formálního vyšetřovacího řízení a po shromáždění a důkladném posouzení všech dostupných informací (včetně dalších připomínek členského státu a třetích stran).
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Komisi byly doručeny tyto připomínky zúčastněných třetích stran, jejichž shrnutí je uvedeno dále:
5.1. DÔVERA
(56)
V odpovědi na rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera jako stěžovatel poskytla doplňující informace o systému zdravotního pojištění a doplňující zdůvodnění, a to především s cílem podpořit své tvrzení, že SZP/VšZP jsou podniky, na něž se vztahuje právo hospodářské soutěže, a že měly prospěch z neslučitelné státní podpory.
(57)
Pojišťovna Dôvera upozorňuje na to, že SZP/VšZP konkurují soukromým zdravotním pojišťovnám, nabízejí tytéž služby a současně se snaží dosahovat zisku; pojišťovna se přitom odvolává na své předcházející dopisy o hospodářské povaze činnosti a na nedávnou judikaturu Soudního dvora (33). V této souvislosti pojišťovna Dôvera tvrdí, že vícero prvků předložených Slovenskou republikou, uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení a poukazujících na nehospodářskou povahu činností SZP/VšZP, neobstojí ve zkoumání. Podle pojišťovny Dôvera se mělo reformou v letech 2004-2005 vytvořit konkurenční tržní prostředí a tato skutečnost byla uznána a potvrzena slovenskou justicí (tj. Ústavním soudem Slovenské republiky), jakož i samotnými slovenskými orgány. Pojišťovna Dôvera v této souvislosti upozorňuje i na skutečnost, že poskytovatelé pojištění soutěží o poskytovatele zdravotní péče prostřednictvím selektivních smluv a jednání o cenách a kvalitě služeb, a poukazuje na marketingové kampaně zdravotních pojišťoven zaměřené na udržení a přilákání klientů. Pojišťovna Dôvera dále odmítá tvrzení o výlučně sociální povaze systému. Poukazuje na možnost poskytovatelů zdravotního pojištění dosahovat zisků a rozdělovat je a na ochotu soukromých investorů investovat do subjektů působících ve slovenském odvětví povinného zdravotního pojištění.
(58)
Odvolávajíce se na své předcházející dopisy zaslané Komisi před vydáním rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera dále tvrdí, že všechna opatření uvedená v daném rozhodnutí by měla být pokládána za neoprávněnou podporu, neboť byly naplněny všechny další prvky čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Podle jejího názoru jednání Slovenské republiky v souvislosti se zvýšením základního kapitálu SZP v roce 2006 a VšZP v roce 2010 nelze považovat za jednání investora v tržním hospodářství. Pojišťovna Dôvera též tvrdí, že Slovenská republika činila mezi SZP/VšZP a soukromými pojišťovnami rozdíly, a to příznivějším zacházením se SZP v rámci oddlužování v letech 2003-2005, jakož i zavedením dvou nových kritérií do systému vyrovnávání rizik v letech 2009 a 2012. Pokud jde o převod pojistných kmenů, zaměřuje se pojišťovna Dôvera ve svých připomínkách na převod pojistného kmene pojišťovny EZP, neboť k předchozímu převodu pojistného kmene na VšZP nemá informace. V této souvislosti tvrdí, že slovenské orgány mohly Komisi poskytnout chybné informace o příslušném právním rámci týkajícím se tohoto převodu pojistného kmene.
(59)
Pojišťovna Dôvera tvrdí, že slovenské orgány neprokázaly, že poskytování povinného zdravotního pojištění je službou všeobecného zájmu, a tedy zpochybňuje samotný základ analýzy podle judikatury ve věci Altmark (34) a balíčku Komise týkajícího se služeb obecného hospodářského zájmu.
5.2. POJIŠŤOVNA UNION
(60)
Připomínky pojišťovny Union - dalšího soukromého konkurenta SZP/VšZP - k rozhodnutí o zahájení řízení se obecně shodují s připomínkami pojišťovny Dôvera s tím, že podle těchto připomínek jsou pojišťovny SZP a VšZP podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Pojišťovna Union tvrdí, že pět ze šesti opatření popsaných v oddíle 3 tohoto rozhodnutí představuje státní podporu a je neslučitelných s vnitřním trhem. Pokud jde o šesté opatření, tedy systém RES, pojišťovna Union tvrdí, že by mohlo potenciálně splňovat podmínky judikatury ve věci Altmark, pokud jde o kompenzaci za služby ve veřejném zájmu, nebo by mohlo být slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy, což si žádá další posouzení jeho možného diskriminačního přístupu ve prospěch čistého příjemce systému RES, tedy ve prospěch SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO A ZZP
(61)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení od dalších tří třetích stran, tj. organizace HPI, institutu INEKO a sdružení ZZP, značně podporují stanovisko stěžovatele, pojišťovny Dôvera, a pojišťovny Union, podle něhož má předmětná činnost hospodářskou povahu a opatření jsou státní podporou spočívající v poskytnutí selektivní výhody pojišťovně SZP/VšZP. Tyto třetí strany jsou přitom přesvědčeny, že poskytovatelé zdravotního pojištění působí v konkurenčním prostředí (a k přilákání klientů používají různé způsoby), a tvrdí, že stát svým státním zdravotním pojišťovnám poskytl přednostní zacházení.
6. PŘIPOMÍNKY K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ A PŘEDLOŽENÍ DALŠÍCH INFORMACÍ SLOVENSKOU REPUBLIKOU
(62)
Slovenská republika předložila své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení a připomínky k vyjádření třetích stran.
(63)
Slovenské orgány ve svých připomínkách poskytly vysvětlení a další argumenty k podpoře svého stanoviska, že na systém povinného zdravotního pojištění se nevztahují pravidla hospodářské soutěže, neboť tento systém nepředstavuje hospodářskou činnost. Tyto orgány tvrdí, že slovenské povinné zdravotní pojištění nelze považovat za hospodářskou činnost v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora (35), a to zejména z těchto důvodů:
a)
systém má sociální cíl,
b)
systém je založen na solidaritě, zejména vzhledem k těmto skutečnostem:
i)
povinný vstup do systému pro slovenské rezidenty,
ii)
všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou minimální úroveň plnění,
iii)
příspěvky nesouvisí s plněními pro jednotlivce, neboť jsou pevně stanoveny zákonem (neexistuje hospodářská soutěž v souvislosti s cenami),
iv)
mezi pojištěnci existuje solidarita v souvislosti s rizikem - systém RES a společná tarifikace,
c)
existuje podrobný regulační rámec, na nějž dohlíží stát: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou stanoveny zákonem.
(64)
Slovenská republika vyvrací domněnku, že z důvodu legislativních změn v roce 2005 se slovenský systém zdravotnictví změnil na systém obchodní, a tvrdí, že systém nikdy nepřišel o svou veřejnou, nehospodářskou povahu. Upozorňuje též na skutečnost, že slovenský systém zdravotního pojištění je součástí systému sociálního zabezpečení, a poukazuje na pravomoci členských států podle čl. 168 odst. 7 Smlouvy týkající se organizace a poskytování služeb zdravotní péče.
(65)
Slovenské orgány dále uvádějí, že reformou zdravotního pojištění nebylo veřejné zdravotní pojištění nahrazeno soukromým zdravotním pojištěním a že soukromým poskytovatelům pojištění se neotevřelo krytí žádného rizika týkajícího se zákonného sociálního zabezpečení. Podle Slovenské republiky bylo hlavním cílem reformy odvětví zdravotnictví nastavit přesná pravidla nakládání s finančními prostředky přidělenými na zdravotnictví s tím, že jako vhodný způsob nastavení těchto pravidel se jevila reorganizace všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti s jasně vymezenými účetními pravidly, jež měla proběhnout do 30. září 2005. Slovenské orgány se domnívají, že všichni poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice jsou zapojeni do hospodaření s veřejnými finančními prostředky, jež jim byly svěřeny v rámci systému veřejného zdravotního pojištění.
(66)
Podle slovenských orgánů by skutečnost, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění umožňuje omezený stupeň hospodářské soutěže v oblasti kvality, bylo možno vnímat jako prvek, který podněcuje zdravotní pojišťovny, aby ekonomicky fungovaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu správného fungování systému, ne však jako prvek, jenž by mohl ovlivnit nehospodářskou povahu systému zdravotního pojištění jako celku.
(67)
Slovenské orgány též vysvětlily, že finanční prostředky shromážděné a rozdělované v rámci struktury slovenského systému veřejného zdravotního pojištění prostřednictvím zdravotních pojišťoven představují celkové množství příspěvků veřejného zdravotního pojištění, které jsou podle zákona povinné, a proto jsou součástí veřejných financí Slovenska. Všechny zdravotní pojišťovny jsou proto pověřeny úkolem hospodařit s veřejnými finančními prostředky vybranými od veřejnosti v souladu s příslušnými právními předpisy s cílem použít tyto prostředky na úhradu zdravotní péče.
(68)
Na podporu svého tvrzení slovenské orgány dále připomněly, že i po zrušení zákazu rozdělovat zisk v roce 2011 se pozměňujícím zákonem č. 250/2011 zdravotním pojišťovnám povolilo dosahovat zisku jen za přesně vymezených podmínek, tj.:
a)
zavedení daně ze zisků zdravotních pojišťoven,
b)
povinné použití zisku na tvorbu rezervního fondu nejméně do výše 20 % splaceného základního kapitálu pojišťovny (rezervní fond lze použít jen na úhradu ztráty dané pojišťovny),
c)
povinná tvorba technických rezerv na úhradu plánované zdravotní péče pro pojištěnce zařazené na seznamy čekatelů (v důsledku toho zdravotní pojišťovny nemohou dosahovat zisku na úkor svých klientů tím, že je zařadí na seznamy čekatelů namísto toho, aby rychle uhradily jejich zdravotní péči; uvedená skutečnost je podstatná z hlediska souladu se všeobecně uznávanými účetními zásadami v oblasti zdravotního pojištění).
(69)
V této souvislosti slovenské orgány poskytly vysvětlení, že když VšZP vykázala přebytek, vytvořila fond zdravotní péče na úhradu využívání zdravotní péče a financování mimořádně nákladné zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění. Mimoto v letech, kdy pojišťovna VšZP vykázala přebytek, byla část z něj přidělena do zákonného rezervního fondu, který byl později použit na snížení akumulovaných ztrát. Podle slovenských orgánů tedy státní zdravotní pojišťovny akcionářům nikdy nevyplatily žádný zisk, jehož dosáhly.
(70)
V této souvislosti Slovenská republika poukazuje i na další omezení zdravotních pojišťoven týkající se skutečnosti, že pojišťovny si mohou půjčovat finanční prostředky jen podle ustanovení zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlech veřejné správy a na základě předchozího souhlasu ÚDZS.
(71)
K další podpoře svého tvrzení, že se na činnost v oblasti povinného zdravotního pojištění nevztahují pravidla hospodářské soutěže, orgány upozornily i na vyšetřování Protimonopolního úřadu Slovenské republiky z roku 2009. Při tomto vyšetřování se zjistilo, že jsou činnosti zdravotních pojišťoven vykonávány v rámci systému, jenž se vyznačuje vysokou měrou solidarity a v němž je zdravotní péče poskytována bezplatně, a že jsou podstatné prvky těchto činností regulovány státem, takže činnosti, jež zdravotní pojišťovny vykonávají při poskytování veřejného zdravotního pojištění, nelze považovat za hospodářskou činnost podniků, která narušuje hospodářskou soutěž. Proto se podle Protimonopolního úřadu Slovenské republiky slovenský zákon o hospodářské soutěži nevztahuje na činnosti zdravotních pojišťoven vykonávané při poskytování veřejného zdravotního pojištění (36).
(72)
Slovenské orgány též vysvětlily, že v roce 2011 Ústavní soud vyhlásil, že zákaz rozdělování zisku z roku 2007 byl protiústavní, neboť jím byla narušena slovenská ústavní práva v oblasti vlastnictví, avšak nesouhlasil s názorem, že jsou zákonem o zdravotních pojišťovnách omezovány zásady tržního hospodářství. Poukazují dále na skutečnost, že Ústavní soud mimoto v této souvislosti poznamenal, že právní předpisy v oblasti zdravotního pojištění, jimiž je vyloučen nebo významně omezen vliv nástrojů tržního hospodářství, a jimiž je tudíž narušena hospodářská soutěž, jsou z hlediska ústavy přijatelné.
(73)
Kromě tvrzení, že činnost povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nespadá do oblasti působnosti pravidel hospodářské soutěže, slovenské orgány tvrdí, že opatření nesplňují další kritéria státní podpory podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. V této souvislosti tvrdí, že kapitálové injekce z let 2006 a 2009 nepředstavovaly podporu, neboť při nich byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství. Dále odmítají tvrzení, že došlo k neopodstatněnému diskriminačnímu zacházení v rámci oddlužování ze strany společnosti Veriteľ a. s., a trvají na tom, že VšZP nebyla v roce 2006 udělena žádná dotace a že při této operaci šlo spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státem. Slovenské orgány poskytly další podrobnosti o převodech pojistného kmene DZP na VšZP a pojistného kmene EZP na SZP a tvrdí, že ani tyto převody neposkytly SZP/VšZP selektivní výhodu podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Poskytly i další informace o systému RES, vysvětlily zejména způsob, jakým se v letech 2006 až 2012 (měsíčně a ročně) rozdělovaly příspěvky, a tvrdily, že ani toto opatření nepředstavuje státní podporu, neboť jsou jeho prostřednictvím vyrovnávána rizika, jež jsou součástí systému z důvodu existence jednotných sazeb příspěvků pro všechny skupiny pojištěnců s různým stupněm rizika.
(74)
Slovenské orgány věnovaly své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obhajobě svého stanoviska, že SZP/VšZP z důvodu neexistence hospodářské činnosti nepředstavují podniky a že předmětná opatření jsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, že neposkytla SZP/VšZP výhodu, a že tedy nepředstavují podporu. Nepovažovaly tudíž za potřebné předkládat argumenty týkající se slučitelnosti údajných opatření podpory.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(75)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se stanoví: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, […].“
(76)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU se pravidla státní podpory stanovená ve SFEU uplatní pouze v případě, je-li příjemcem podpory „podnik“. V judikatuře Soudního dvora Evropské unie se podnik pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy vymezuje jako jakýkoli subjekt vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na jeho právním postavení či způsobu jeho financování (37). Označení konkrétního subjektu za podnik tedy závisí plně na tom, má-li jeho činnost povahu hospodářskou, nebo nehospodářskou.
(77)
Jak bylo vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, otázka, zdali opatření přijatá ve prospěch SZP/VšZP představují státní podporu, tedy závisí v prvé řadě na tom, zda a do jaké míry SZP/VšZP při působení v rámci systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice jednají jako podniky, neboť by mohly být považovány za subjekty uskutečňující hospodářskou činnost, jak je vymezeno v judikatuře.
(78)
Podle Soudního dvora Evropské unie je za hospodářskou činnost považována činnost spočívající v nabízení výrobků a/nebo služeb na daném trhu (38). Otázka, zda pro určité služby existuje trh, může v této souvislosti záviset na způsobu, jakým jsou tyto služby organizovány v dotyčném členském státě (39). Pravidla státní podpory se použijí pouze tehdy, pokud je určitá činnost vykonávána v tržním prostředí. Hospodářská povaha služeb stejného druhu se proto může v jednotlivých členských státech lišit. S ohledem na politickou volbu či hospodářský vývoj se kromě toho může označení dané služby časem změnit. Činnost, která dnes tržní činnost nepředstavuje, se jí v budoucnu může stát, a naopak (40).
(79)
Pokud jde o poskytování zdravotní péče, zařazení systémů zdravotní péče mezi systémy zahrnující hospodářskou činnost závisí na politických a hospodářských specifikách a na jejich konkrétní podobě a struktuře v dotčeném členském státě. Judikatura Soudního dvora Evropské unie v podstatě rozlišuje mezi systémy založenými na zásadě solidarity a systémy hospodářskými (41).
(80)
K určení toho, zda je systém sociálního zabezpečení založen na solidaritě, a tudíž nezahrnuje hospodářskou činnost, používá judikatura Soudního dvora Evropské unie soubor kritérií. V této souvislosti může být relevantní vícero faktorů: i) zda je účast v systému povinná (42); ii) zda má systém výhradně sociální účel (43); iii) zda je systém neziskový (44); iv) zda jsou plnění nezávislá na odvedených příspěvcích (45); v) zda výše plnění není nutně úměrná výši příjmů pojištěnců (46) a vi) zda na systém dohlíží stát (47).
(81)
Na rozdíl od systémů založených na solidaritě se systémy hospodářské obvykle vyznačují: i) nepovinným členstvím (48); ii) uplatňováním zásady kapitalizace, tj. závislostí nároků na odvedených příspěvcích a finančních výsledcích systému (49); iii) orientací na dosahování zisku (50) a iv) poskytováním doplňkového plnění v porovnání se základním systémem (51).
(82)
V případě určitých systémů dochází ke kombinaci prvků obou kategorií (systému založeného na solidaritě a systému hospodářského) (52), takže aby bylo možné určit, zda má konkrétní systém hospodářskou, anebo nehospodářskou povahu, musí Komise v rámci daného systému ověřit přítomnost každého z jednotlivých prvků uvedených ve dvou předchozích bodech odůvodnění a musí posoudit význam těchto prvků (53).
(83)
Konečné určení toho, zda je poskytování služeb povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nehospodářskou, nebo hospodářskou činností, tedy bude záviset na důkladné analýze konkrétního způsobu organizace a výkonu této činnosti v daném členském státě, a bude tudíž pro systém povinného zdravotního pojištění v dotčeném členském státě specifické. K této obecné skutečnosti bude Komise přihlížet při posuzování toho, zda sporná opatření údajně poskytnutá SZP/VšZP představují státní podporu jakožto opatření poskytnutá „podniku“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(84)
Několik prvků týkajících se převážně fungování tohoto systému a skutečnost, že ústředním prvkem systému je zásada solidarity, poukazují na nehospodářskou povahu slovenského systému zdravotního pojištění, zejména pokud jde o jeho sociální znaky a cíle.
(85)
Za prvé, účast v programu veřejného zdravotního pojištění je ze zákona povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky a služby zdravotní péče hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvede. Pojištěnec má právo si svobodně vybrat kteroukoli zdravotní pojišťovnu a na základě povinnosti umožnit svobodný vstup ho zdravotní pojišťovna, kterou si vybral, nesmí odmítnout pojistit z důvodu jeho věku, zdravotního stavu či rizika onemocnění (54).
(86)
Za druhé, povinné zdravotní pojištění na Slovensku je založeno na příspěvcích, které jsou pevně stanoveny zákonem ve výši úměrné příjmu pojištěnce a které se nezakládají na rozsahu pojištěného rizika (věk, zdravotní stav, rizika onemocnění pojištěnce). Mezi výší příspěvků odvedených jednotlivcem do systému a výší jím pobíraného plnění ze systému navíc neexistuje přímá souvislost. Z tohoto důvodu nemají pojišťovny možnost ovlivnit ani výši příspěvků, ani minimální úroveň krytí, na niž mají pojištěnci nárok, neboť tyto parametry stanoví vnitrostátní právní předpisy.
(87)
Za třetí, všichni pojištěnci mají zákonem zaručenu stejnou základní úroveň plnění, která je ve skutečnosti velmi vysoká, neboť pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky. To znamená, že prostřednictvím systému povinného zdravotního pojištění je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče (55). Prostřednictvím systému RES je ve Slovenské republice zaručeno sdílení pojistných rizik, čímž je solidarita ještě více posílena. Slovenský systém navíc stanoví zásadu společné tarifikace, takže pojišťovatelé nemohou stanovovat různou výši pojistného v závislosti na pojistném riziku. Současně jsou prostřednictvím vyrovnávání rizik částečně kompenzováni ti pojišťovatelé, kteří mají v pojistném kmeni rizikovější demografický profil. K této kompenzaci dochází přerozdělováním prostředků od pojišťovatelů, kteří hradí méně, než činí průměrná výše plnění, ve prospěch pojišťovatelů, kteří svým pojištěncům hradí více, než činí tato průměrná výše (56).
(88)
Kromě uvedeného sociálního a solidárního charakteru Komise připomíná, že organizace a výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice probíhají v souladu se silným regulačním rámcem: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou určeny v zákonech, jimiž jsou stanoveny podrobné podmínky, a zdravotní pojišťovny působí pod přísným dohledem státu (57).
(89)
Na základě této charakteristiky dospěla Komise k závěru, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění nemá hospodářskou povahu, a že SZP/VšZP tudíž nelze pokládat za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy (58).
(90)
Komise uznává, že určité znaky slovenského systému povinného zdravotního pojištění by mohly naznačovat hospodářskou povahu činností vykonávaných v jeho rámci: i) přítomnost několika (veřejných a soukromých) poskytovatelů pojištění v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice; ii) určitý stupeň hospodářské soutěže mezi těmito poskytovateli zdravotního pojištění, kteří iii) vykonávají činnost orientovanou na dosahování zisku, a iv) skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky označil tuto činnost za otevřenou hospodářské soutěži. Komise se však domnívá, že přítomnost těchto znaků nezpochybňuje její závěr, že povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice představuje nehospodářskou činnost.
(91)
Za prvé, Komise konstatuje, že existence několika (veřejných a soukromých) subjektů působících v odvětví povinného zdravotního pojištění sama o sobě nepoukazuje na hospodářskou povahu jejich činností v systému, v němž - jako bylo vysvětleno v 85. až 87. bodě odůvodnění - převládají sociální znaky a cíle systému, v němž ústředním prvkem fungování systému je zásada solidarity a v němž je státní dohled nad tímto systémem přísný. Takovýto výklad by přisoudil nepřiměřený význam spíše organizačním opatřením, která si vybral členský stát při řízení části svého systému sociálního zabezpečení, nežli podstatě daného systému (59).
(92)
Za druhé, z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že ani existence prostoru pro hospodářskou soutěž v systému zdravotního pojištění, ani skutečně fungující hospodářská soutěž, i kdyby její existence byla záměrem zákonodárce a i kdyby ji potvrdily soudy, nemusí nutně poukazovat na hospodářskou povahu dotčené činnosti. Soudní dvůr Evropské unie objasnil, že pro určení toho, zda povaha činností vykonávaných v rámci zákonného systému zdravotního pojištění - který podobně jako slovenský systém poskytuje určitý prostor pro hospodářskou soutěž - je hospodářská, nebo nehospodářská, jsou rozhodujícími prvky: povaha a úroveň této hospodářské soutěže, okolnosti, za nichž se tato hospodářská soutěž uskutečňuje, a přítomnost a význam dalších důležitých faktorů (60). V tomto případě není dovolen onen druh hospodářské soutěže, který je pro spotřebitele nejzajímavější, totiž cenová soutěž v oblasti výše příspěvků, neboť poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice nemohou měnit výši těchto příspěvků, která je pevně stanovena zákonem. Prostor pro soutěž v oblasti kvality je navíc poměrně omezený, neboť ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění se počítá s velmi širokým spektrem zákonných plnění, která jsou stejná pro všechny pojištěnce, v důsledku čehož zůstává jen malý prostor pro poskytovatele pojištění, v němž mohou soutěžit o klienty na základě nabídky doplňkových (bezplatných) plnění. Poskytovatelé zdravotního pojištění si navzájem nekonkurují, neboť nemají žádnou možnost ovlivňovat ani tato zákonná plnění, ani poskytování povinných zákonných plnění v souvislosti se zdravotní péčí, které je jejich hlavní funkcí.
(93)
Za třetí, Komise se domnívá, že nehospodářskou povahu činnosti povinného zdravotního pojištění neovlivňuje skutečnost, že si zdravotní pojišťovny konkurují v oblasti kvality a v oblasti efektivního obstarávání nákupem kvalitních služeb zdravotní péče a souvisejících služeb od poskytovatelů za konkurenční ceny. Zdravotní pojišťovny tak prostřednictvím činnosti, kterou lze oddělit od jejich smluv s pojištěnci v rámci povinného zdravotního pojištění, obstarávají vstupy nutné k tomu, aby mohly plnit svou úlohu v tomto systému. Z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že má-li systém povinného zdravotního pojištění s ohledem na své základní znaky nehospodářskou povahu, pak má nehospodářskou povahu rovněž obstarávání vstupů potřebných k fungování tohoto systému (61).
(94)
Za čtvrté, skutečnost, že podle právních předpisů v oblasti povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je poskytovatelům zdravotního pojištění umožněno dosahovat zisků a rozdělovat jejich část svým akcionářům, nemění nehospodářskou povahu jejich činností, neboť je vykonávají v systému, v němž je výrazná přítomnost všech uvedených znaků naznačujících nehospodářskou povahu činností. Skutečnost, že poskytovatelé zdravotního pojištění mohou dosahovat zisků a část z nich rozdělovat, nemůže sama o sobě zvrátit převahu sociálních znaků a cílů systému, změnit jeho ústřední úlohu, kterou je zásada solidarity, ani se dotknout striktní míry regulace a dohledu státu, za nichž funguje. Komise v souvislosti s touto státní regulací připomíná, že je možnost dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat omezena, mj. zákonnými povinnostmi, které pojišťovnám ve Slovenské republice ukládá stát a jejichž účelem je zabezpečit životaschopnost a kontinuitu povinného zdravotního pojištění se všemi jeho převládajícími sociálními a solidárními cíli (62). Svoboda dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat je tedy v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice podstatně omezenější než v běžných obchodních odvětvích a je podřízena dosažení sociálních a solidárních cílů.
(95)
S ohledem na omezenou hospodářskou soutěž, jež byla do systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zavedena (v podobě omezené hospodářské soutěže v oblasti kvality s tím, že neprobíhá žádná cenová soutěž), a s ohledem na omezený způsob dosahování a používaní zisků nepředstavují prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, zpochybnění převládajících sociálních, solidárních a regulačních znaků, které svědčí o nehospodářské povaze činností vykonávaných v rámci tohoto systému ze strany zdravotních pojišťoven. Prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, by měly být považovány spíše za prvky určené ke sledování hlavního cíle, jímž je motivovat pojišťovny k tomu, aby svou činnost vykonávaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu řádného fungování daného systému sociálního zabezpečení, tedy za prvky, jež takto zabezpečují dosažení sociálních a solidárních cílů systému (63).
(96)
Skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky (při posuzování možného porušení práva podnikat, jež zaručuje Ústava Slovenské republiky) označil slovenský systém povinného zdravotního pojištění za oblast „zahrnutou do sféry hospodářské soutěže“, podle názoru Komise neznamená, že jsou v tomto systému vykonávány činnosti hospodářské povahy ve smyslu pravidel státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky byl totiž v uvedeném případě požádán, aby přezkoumal, zda byl legislativní zákaz rozdělování zisku zdravotních pojišťoven z roku 2007 v souladu s Ústavou Slovenské republiky (porušení vlastnického práva, práva na ochranu majetku a práva podnikat) a zda byl slučitelný s články 18, 49, 54 a 63 Smlouvy, a to bez přihlédnutí k právním předpisům EÚ o hospodářské soutěži a k pravidlům státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky rozhodl, že tento zákaz porušuje Ústavu Slovenské republiky, a proto neexistoval důvod diskutovat o podstatných prvcích pravidel vnitřního trhu EU nebo rozhodnout, zda byla tato pravidla porušena.
(97)
S ohledem na uvedené skutečnosti, na zvláštnosti předmětného případu a na přítomnost a význam důležitých ukazatelů nelze činnost povinného zdravotního pojištění organizovanou a vykonávanou ve Slovenské republice považovat za hospodářskou činnost.
(98)
S ohledem na uvedené skutečnosti dospěla Komise k závěru, že SZP/VšZP jakožto příjemce sporných opatření nelze považovat za podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a že tedy tato opatření nemají za následek poskytnutí státní podpory ve smyslu uvedeného ustanovení.
(99)
Není tedy dána potřeba zkoumat další podmínky týkající se existence státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU ani posuzovat slučitelnost sporných opatření.
8. ZÁVĚR
(100)
Vzhledem k uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že sporná opatření nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Následující opatření, jež Slovenská republika poskytla společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa a.s. (SZP) a/nebo společnosti Všeobecná zdravotná poisťovňa a.s. (VšZP), nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy:
a)
zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK, jež bylo provedeno v období mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006;
b)
splacení dluhu SZP, jež v letech 2003 až 2006 provedla společnost Veriteľ a.s.;
c)
dotace poskytnutá SZP ministerstvem zdravotnictví v roce 2006;
d)
zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR k 1. lednu 2010;
e)
systém vyrovnávání rizik zřízený na základě části 3 zákona č. 580/2004 z. z.; a
f)
převod pojistných kmenů zrušených zdravotních pojišťoven, zejména pojistného kmene společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa na VšZP a pojistného kmene společnosti Evropská zdravotná poisťovňa, na SZP.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Slovenské republice.
V Bruselu dne 15. října 2014
DECYZJA KOMISJI (UE) 2015/248
z dnia 15 października 2014 r.
w sprawie środków SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) wdrożonych przez Republikę Słowacką na rzecz Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) i Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(notyfikowana jako dokument nr C(2014)7277)
(Jedynie tekst w języku słowackim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwany dalej „TFUE”), w szczególności pierwszy akapit art. 108 ust. 2,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (1),
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1)
W dniu 2 kwietnia 2007 r. Komisja otrzymała skargę od prywatnego zakładu ubezpieczeń zdrowotnych Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. („Dôvera” lub „skarżący”) w sprawie domniemanej pomocy państwa na rzecz państwowego ubezpieczyciela zdrowotnego Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. („SZP”) w formie zwiększenia w dniu 26 stycznia 2006 r. kapitału zakładowego o 450 mln SKK (około 15 mln EUR).
(2)
W dniu 21 sierpnia 2009 r. Komisja wysłała do Republiki Słowackiej wezwanie do udzielenia informacji. Po przedłużeniu terminu odpowiedzi władze słowackie przekazały wymagane informacje w dniu 24 września 2009 r.
(3)
Pismem z dnia 26 lutego 2010 r. Komisja wystąpiła do Republiki Słowackiej o przekazanie dalszych informacji na temat zwiększenia kapitału oraz wezwała do złożenia wyjaśnień w sprawie słowackiego systemu wyrównywania ryzyka (RES), stanowiącego inny środek, który prawdopodobnie można zakwalifikować jako pomoc państwa. Pismem z dnia 25 marca 2010 r. władze słowackie wystąpiły z wnioskiem o przedłużenie terminu odpowiedzi na wspomniane wezwanie. Wniosek został zaakceptowany przez Komisję pismem z dnia 31 marca 2010 r. Po przesłaniu przez Komisję przypomnienia w dniu 16 czerwca 2010 r. władze słowackie odpowiedziały pismem z dnia 9 lipca 2010 r. Zgodnie z wezwaniem wystosowanym przez Komisję w piśmie z dnia 4 listopada 2010 r. Republika Słowacka w dniu 3 grudnia 2010 r. przedłożyła wersję tej odpowiedzi nieopatrzoną klauzulą poufności.
(4)
W dniu 1 stycznia 2010 r. SZP został połączony z innym państwowym zakładem ubezpieczeń zdrowotnych Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. („VZP”). Od 1998 r. do co najmniej 2005 r. te dwie jednoosobowe spółki Skarbu Państwa otrzymały portfele innych zakładów ubezpieczeń zdrowotnych.
(5)
Podczas dwóch posiedzeń Komisji i ubezpieczyciela Dôvera, odbywających się w dniach 10 października 2010 r. oraz 15 marca 2011 r., omówiono przedmiot skargi oraz sposób funkcjonowania sektora ubezpieczeń zdrowotnych na Słowacji. W dniu 15 lipca 2011 r. Dôvera przekazał dalsze informacje na temat charakteru sektora ubezpieczeń zdrowotnych na Słowacji oraz rozszerzył zakres skargi przez uwzględnienie domniemanych dodatkowych środków przyjętych na rzecz SZP i VZP: (i) spłatę zadłużenia SZP przez państwowe przedsiębiorstwo Veriteľ a. s. w latach 2004-2005 w formie dwóch transz w wysokości 52,7 mln EUR i 28 mln EUR; (ii) dotację w wysokości 7,6 mln EUR przyznaną SZP w 2006 r. przez Ministerstwo Zdrowia; oraz (iii) finansowane z budżetu państwa zwiększenie kapitału VZP w dniu 1 stycznia 2010 r. o kwotę 65,1 mln EUR. W związku z powyższym Komisja poprosiła władze słowackie o ustosunkowanie się do skargi rozszerzonej o dodatkowe zarzuty. Po przedłużeniu terminu odpowiedzi władze słowackie przekazały swoje uwagi w piśmie z dnia 11 listopada 2011 r.
(6)
Po posiedzeniu z udziałem służb Komisji w dniu 15 grudnia 2011 r. pismem z dnia 16 stycznia 2012 r. ubezpieczyciel Dôvera przekazał dalsze informacje na temat charakteru krajowego sektora ubezpieczeń zdrowotnych.
(7)
Pismem z dnia 2 lipca 2013 r. Komisja poinformowała Republikę Słowacką o swojej decyzji w sprawie wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 Traktatu („decyzja o wszczęciu postępowania”). Decyzja o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (2), z zaproszeniem zainteresowanych stron do zgłaszania uwag.
(8)
Pismem z dnia 24 lipca 2013 r. władze słowackie wystąpiły z wnioskiem o przedłużenie terminu zgłaszania uwag dotyczących decyzji o wszczęciu postępowania. Komisja zaakceptowała wniosek pismem z dnia 30 lipca 2013 r. Pismem z dnia 27 sierpnia 2013 r. Republika Słowacka przedstawiła swoje uwagi na temat decyzji o wszczęciu postępowania.
(9)
Komisja otrzymała uwagi dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania od następujących zainteresowanych stron trzecich: Instytut Reform Ekonomiczno-Społecznych (INEKO) pismem z dnia 15 października 2013 r., Union zdravotná poisťovňa, a. s. („Zakład Ubezpieczeń Zdrowotnych Union”) pismem z dnia 25 października 2013 r., Health Policy Institute („HPI”) pismem z dnia 28 października 2013 r., Združenie zdravotných poisťovní SR („ZZP” - Stowarzyszenie Zakładów Ubezpieczeń Zdrowotnych na Słowacji) pismem z dnia 28 października 2013 r. oraz od ubezpieczyciela Dôvera pismem z dnia 11 listopada 2013 r.
(10)
Wspomniane uwagi przekazano władzom słowackim pismami z dnia 20 listopada oraz 20 grudnia 2013 r. W dniu 20 grudnia 2013 r. władze słowackie wystąpiły z wnioskiem o przedłużenie terminu odpowiedzi na uwagi do 31 stycznia 2014 r. Komisja zaakceptowała wniosek tego samego dnia. Pismem z dnia 29 stycznia 2014 r. Słowacja odpowiedziała na przedłożone przez strony trzecie uwagi dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania.
(11)
W dniu 2 kwietnia 2014 r. odbyło się spotkanie służb Komisji i władz słowackich.
(12)
W dniach 11 kwietnia 2014 r. i 25 sierpnia 2014 r. Komisja wysłała dodatkowe wezwania do udzielenia informacji, na które Słowacja odpowiedziała odpowiednio 15 maja 2014 r. i 27 sierpnia 2014 r.
2. KONTEKST
2.1. EWOLUCJA OBOWIĄZKOWEGO SYSTEMU UBEZPIECZEŃ ZDROWOTNYCH NA SŁOWACJI
(13)
W 1994 r. jednorodny państwowy system ubezpieczeń na Słowacji został zastąpiony przez model pluralistyczny, w ramach którego mogły działać podmioty publiczne i prywatne. Dogłębna reforma obejmująca ustawy nr 581/2004 i 580/2004, które weszły w życie w dniu 1 stycznia 2005 r. („reforma z 2005 r.”), umożliwiła modyfikację zasad redystrybucji pobranych składek na ubezpieczenie zdrowotne i zmianę formy prawnej wszystkich zakładów ubezpieczeniowych (państwowych i prywatnych) z podmiotów prawnych sui generis na spółki akcyjne (tj. spółki akcyjne prawa prywatnego nastawione na osiąganie zysków). Powołano niezależny słowacki organ regulacyjny, Urząd Nadzoru Zdrowotnego („UNZ”), do wydawania koncesji i kontroli przestrzegania stosownych przepisów przez zakłady ubezpieczeniowe. W zasadzie celem tych reform było zwiększenie efektywności wykorzystania dostępnych zasobów oraz poprawa jakości opieki zdrowotnej (3).
(14)
W Słowacji wszystkie zakłady ubezpieczeń zdrowotnych, publiczne i prywatne, zapewniają słowackim rezydentom obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne (4). Przewidziana w ustawie 580/2004 możliwość oferowania również indywidualnego ubezpieczenia zdrowotnego jako uzupełnienia pakietu podstawowego w ramach obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych stanowi margines z uwagi na szeroki zakres świadczeń wchodzących w skład systemu obowiązkowego (5). Ponadto w 2005 r. aktem ustawodawczym wprowadzono możliwość zapewniania przez wszystkie zakłady ubezpieczeń zdrowotnych ubezpieczenia dobrowolnego tym osobom, które są wyłączone z ubezpieczenia obowiązkowego (6).
(15)
W 2007 r. ustawą nr 530/2007 zmieniającą ustawę nr 581/2004 zabroniono zakładom ubezpieczeniowym działającym w sektorze obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych wypłacania zysków w postaci dywidend ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2008 r., tym samym nakładając obowiązek inwestowania nadwyżek wypracowanych w słowackim systemie zdrowotnym. W konsekwencji zakłady ubezpieczeń zdrowotnych nie mogły w ogóle dokonywać podziału zysku od stycznia 2008 r. Jednak 26 stycznia 2011 r. słowacki Sąd Konstytucyjny orzekł niezgodność zakazu podziału zysków z kilkoma postanowieniami słowackiej konstytucji. W następstwie wspomnianego wyroku w lipcu 2011 r. władze słowackie wprowadziły zmiany w ustawie nr 530/2007 ustawą nr 250/2011 w celu ponownego umożliwienia zakładom ubezpieczeń zdrowotnych podziału zysków (między udziałowców) osiągniętych w ramach działalności związanej z obowiązkowymi ubezpieczeniami zdrowotnymi pod pewnymi warunkami (7). W wyniku wprowadzenia zmian ustawodawczych Komisja zamknęła w grudniu 2011 r. postępowanie w sprawie uchybienia dotyczące ograniczenia wypłat z zysku (8).
(16)
W dniu 31 października 2012 r. władze słowackie zatwierdziły plan projektu ustanowienia w Republice Słowackiej jednolitego, niedochodowego, obowiązkowego systemu ubezpieczeń zdrowotnych, który zostanie wprowadzony poprzez dobrowolny wykup (do dnia 1 stycznia 2014 r.) prywatnych zakładów ubezpieczeń zdrowotnych lub przez ich wywłaszczenie (do dnia 1 lipca 2014 r.) i utworzenie jednego (państwowego) zakładu ubezpieczeń zdrowotnych (9). W chwili przyjęcia obecnej decyzji żaden z kroków wyżej wymienionego planu projektu nie został jednak wdrożony (10).
2.2. ZAKŁADY UBEZPIECZEŃ ZDROWOTNYCH NA SŁOWACJI
(17)
Według ustawodawstwa słowackiego zakład ubezpieczeń zdrowotnych określa się jako publiczną spółkę akcyjną z siedzibą w Republice Słowackiej, założoną w celu oferowania obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych na podstawie zezwolenia udzielanego przez UNZ.
(18)
Słowaccy rezydenci mogą zawrzeć umowę na pakiet obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z jednym z trzech niżej wymienionych ubezpieczycieli do wyboru:
a)
słowacka państwowa spółka akcyjna VZP założona w dniu 1 lipca 2005 r. Powstała przez przekształcenie publicznego przedsiębiorstwa VšZP, które zostało powołane na podstawie ustawy nr 273/1994 w dniu 1 listopada 1994 r. jako następca prawny Państwowego Zakładu Ubezpieczeń (Národná poisťovňa) z Administracji Funduszy Ubezpieczeń Zdrowotnych. W dniu 1 stycznia 2010 r. VZP zostało połączone z państwową spółką SZP na podstawie ustawy nr 533/2009 (w związku z tym połączony podmiot jest w stosownych przypadkach zwany dalej „SZP/VZP”). Jedynym udziałowcem VZP jest skarb państwa Republiki Słowackiej;
b)
prywatna spółka akcyjna Dôvera (głównym udziałowcem jest środkowoeuropejska grupa finansowa PENTA). Spółka Dôvera została założona w dniu 1 października 2005 r. i połączona z innym prywatnym zakładem ubezpieczeń zdrowotnych ze Słowacji, Apollo, w dniu 31 grudnia 2009 r.; w 2010 r. połączony podmiot był największym prywatnym zakładem ubezpieczeń zdrowotnych na Słowacji.
c)
Prywatna spółka akcyjna Zakład Ubezpieczeń Zdrowotnych Union, założona w dniu 9 marca 2006 r., członek holenderskiej grupy Achmea, wcześniej znanej pod nazwą Eureko.
(19)
Tabela poniżej przedstawia ewolucję udziału w rynku różnych zakładów oferujących obowiązkowe ubezpieczenia zdrowotne w Republice Słowackiej w latach 2008-2013 (11):
Rok
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Zakłady
Liczba osób ubezpieczonych (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: SZP zostaje połączone z VZP
Apollo
8,4
10,0
2010: Apollo zostaje połączone z Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Wszystkie zakłady ubezpieczeń zdrowotnych są spółkami akcyjnymi, przy czym regulacje właścicielskie dopuszczają udziałowców z sektora państwowego i prywatnego. Wszystkie zakłady ubezpieczeń zdrowotnych muszą spełniać pewne kryteria wypłacalności. Przy ścisłych ograniczeniach budżetowych ponoszą pełną odpowiedzialność za wystąpienie niedoborów finansowych. Wydaje się, że jako prywatne spółki akcyjne założone na podstawie ogólnego prawa spółek zakłady ubezpieczeń zdrowotnych mogą autonomicznie zarządzać swoją działalnością i kosztami opieki zdrowotnej.
(21)
Zakłady ubezpieczeń zdrowotnych mogą osiągać i osiągają zyski (13). Zakłady ubezpieczeniowe na Słowacji czerpią przychody ze składek, budżetu państwa (składek na rzecz osób biernych zawodowo oraz dotacji przeznaczonych na pokrycie wzrostu kosztów usług zdrowotnych), wpływów z nieruchomości, darów i innych źródeł. Zakłady ubezpieczeń zdrowotnych mogą osiągać zyski na przykład w wyniku poprawy systemu zarządzania i negocjacji umów ze świadczeniodawcami opieki zdrowotnej.
2.3. GŁÓWNE CECHY SŁOWACKIEGO SEKTORA OBOWIĄZKOWYCH UBEZPIECZEŃ ZDROWOTNYCH
2.3.1. Cel społeczny i interes publiczny
(22)
Słowacki obowiązkowy system ubezpieczeń zdrowotnych ma cel społeczny tj. zapewnienie opieki zdrowotnej i utrzymanie funkcjonującego systemu ubezpieczeń zdrowotnych. Obywatele mają prawo do ubezpieczenia zdrowotnego, a rezydenci słowaccy - obowiązek ubezpieczenia (14). Zagwarantowanie prawa do bezpłatnej opieki zdrowotnej na podstawie ubezpieczenia zdrowotnego stanowi konstytucyjny obowiązek Republiki Słowackiej (15). Według władz słowackich poprzez zapewnienie obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego w Republice Słowackiej zakłady ubezpieczeń zdrowotnych wypełniają w imieniu państwa konstytucyjny obowiązek, tj. zapewniają ubezpieczenie zdrowotne rezydentom słowackim poprzez zarządzanie obowiązkowym systemem ubezpieczeń zdrowotnych na Słowacji. Republika Słowacka jest zobowiązana prawem do finansowania systemu opieki zdrowotnej i pokrywania strat sektora opieki zdrowotnej (16). Zgodnie z przepisami sekcji 2 ustawy nr 580/2004 o ubezpieczeniu zdrowotnym zapewnienie publicznych, obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych jest działalnością prowadzoną w interesie publicznym, związaną z zarządzaniem funduszami publicznymi.
2.3.2. Obowiązkowe członkostwo, otwarte uczestnictwo i obliczanie stawki ze względu na ryzyko grupowe
(23)
Zgodnie z przepisami ustawy nr 580/2004 oraz ustawy nr 581/2004 uczestnictwo w programie publicznych ubezpieczeń zdrowotnych jest obowiązkowe dla większej części ludności Republiki Słowackiej (17). Obowiązkowe ubezpieczenia zdrowotne na Słowacji obejmują również osoby ubezpieczone zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 1408/71 (18) do dnia 30 kwietnia 2010 r. i od dnia 1 maja 2010 r. zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady (19).
(24)
Osoby ubezpieczone mają prawo do wyboru zakładu ubezpieczeń zdrowotnych oraz do jego zmiany raz w roku. W ramach obowiązku otwartego uczestnictwa i zasady kalkulowania stawki ze względu na ryzyko grupowe zakłady ubezpieczeń zdrowotnych na Słowacji są prawnie zobowiązane przyjąć każdego rezydenta słowackiego, który tego zażąda, do systemu ubezpieczeń, przy założeniu, że ta osoba spełnia wymogi prawne ubezpieczenia zdrowotnego na Słowacji. W szczególności zakłady ubezpieczeń zdrowotnych nie mogą odmówić ubezpieczenia na podstawie wieku, stanu zdrowia lub zagrożenia chorobą (20) oraz muszą zaoferować podstawowe ubezpieczenie zdrowotne w tej samej cenie wszystkim osobom z pominięciem tych czynników.
(25)
Słowacki system ubezpieczeń zdrowotnych obejmuje w związku z tym prawną strukturę służącą sprawiedliwemu podziałowi ryzyka między zakładami ubezpieczeń zdrowotnych za pośrednictwem systemu wyrównywania ryzyka (RES). W ramach RES (21) zakłady ubezpieczeń zdrowotnych obsługujące osoby o wyższym ryzyku otrzymują środki od ubezpieczycieli, których portfel jest powiązany z niższym ryzykiem, przez miesięczne i roczne realokacje składek oraz zarządzanie ich przekazywaniem (22).
2.3.3. Świadczenia i składki powiązane z dochodami
(26)
Słowackie obowiązkowe ubezpieczenia zdrowotne są oparte na systemie obowiązkowych składek. Wysokość składek jest określana prawem proporcjonalnie do dochodów ubezpieczonego (podobnie jak podatek od dochodu), a nie na podstawie ryzyka związanego z ubezpieczonym (np. spowodowanego wiekiem czy stanem zdrowia). Wspomniane składki, które władze słowackie traktują jako element funduszy publicznych, są pobierane od: (1) pracowników i pracodawców; (2) samozatrudnionych; (3) dobrowolnie niepracujących; (4) państwa (za„ubezpieczonych przez państwo”, tj. najczęściej grupę osób biernych zawodowo); oraz (5) płatników dywidend.
(27)
Wszystkim ubezpieczonym gwarantuje się taki sam poziom świadczeń podstawowych („pakiet świadczeń podstawowych”). Nie ma bezpośredniego związku między kwotą płaconych składek w systemie a otrzymywanymi świadczeniami (23). Usługi medyczne objęte obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym są świadczone bez względu na wysokość składek płaconych przez osobę ubezpieczoną.
(28)
Pakiet świadczeń podstawowych obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego pokrywa większość procedur medycznych wykonywanych w Republice Słowackiej, co oznacza, że w rzeczywistości w ramach tego pakietu jest zapewniana pełna opieka zdrowotna. Obecnie pakiet świadczeń podstawowych uprawnia każdą osobę do uzyskania bezpłatnej opieki zdrowotnej, z wyjątkiem jedynie kilku zabiegów leczniczych (np. chirurgii kosmetycznej), oraz do częściowej odpłatności za środki lecznicze i zabiegi sanatoryjne, a także wybrane usługi związane z opieką zdrowotną (np. porady na pogotowiu). Pakiet świadczeń podstawowych może zostać rozszerzony lub zawężony decyzją rządu (bez negocjacji parlamentarnych). Ponieważ konstytucja słowacka gwarantuje każdemu obywatelowi opiekę zdrowotną w ramach obowiązkowego systemu ubezpieczeń zdrowotnych zgodnie z warunkami ustanowionymi przez prawo, zakłady ubezpieczeniowe nie mają wpływu na zawartość koszyka świadczeń, poziom ochrony czy wysokość składek w pakiecie świadczeń podstawowych.
(29)
Słowackie zakłady ubezpieczeń zdrowotnych mogą ujmować i ujmują w pakiecie świadczeń podstawowych różnorodne dodatkowe uprawnienia (świadczenia), które pierwotnie nie są nim zawarte. Takie uprawnienia są oferowane klientom przez ubezpieczycieli bezpłatnie, jako element tego samego pakietu opieki zdrowotnej w ramach obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Okazuje się, że zgodnie z dostępnymi informacjami zakłady ubezpieczeń zdrowotnych mogą najczęściej zdecydować o oferowaniu dodatkowej ochrony w postaci pewnych uzupełniających, profilaktycznych zabiegów w ramach tego samego pakietu obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Te dodatkowe świadczenia różnią się od usług indywidualnego ubezpieczenia zdrowotnego, które są oferowane za opłatą.
2.3.4. Wybór świadczeniodawców opieki zdrowotnej i usług
(30)
Zakłady ubezpieczeń zdrowotnych mogą dokonywać wyboru świadczeniodawców opieki zdrowotnej oraz prowadzić negocjacje umów z lekarzami i poszczególnymi szpitalami. Zakłady ubezpieczeń zdrowotnych zawierają zatem umowy z poszczególnymi świadczeniodawcami. Takie umowy są zawierane niezależnie z każdym świadczeniodawcą, a dany świadczeniodawca może zawrzeć umowy ze wszystkimi bądź tylko niektórymi ubezpieczycielami. Zakłady ubezpieczeń zdrowotnych zwracają koszty poniesione przez świadczeniodawców państwowych i prywatnych.
(31)
Aby zapewnić odpowiednią dostępność usług zdrowotnych pod względem geograficznym, rząd ustala minimalne wymagania dotyczące sieci świadczeniodawców i w ten sposób zapewnia sobie wpływ na planowanie zdolności do świadczeń. Prawo nakłada na zakłady oferujące obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne wymóg zawarcia umów z minimalną siecią szpitali. Każdy zakład ubezpieczeń zdrowotnych tworzy własną sieć, to znaczy rozszerza sieć minimalną, zawierając selektywnie umowy z dodatkowymi szpitalami oraz pozostałymi świadczeniodawcami opieki zdrowotnej. Usługi opieki zdrowotnej świadczone przez te szpitale lub innych świadczeniodawców uwzględnione w obowiązkowym ubezpieczeniu zdrowotnym są zatem pokrywane przez ubezpieczyciela zdrowotnego na rzecz osób ubezpieczonych. Zakłady ubezpieczeń zdrowotnych mają pewien zakres swobody w negocjowaniu ze szpitalami cen i jakości usług opieki zdrowotnej świadczonych dla osób ubezpieczonych.
2.3.5. Ramy regulacyjne
(32)
Obowiązkowy system ubezpieczeń zdrowotnych w Republice Słowackiej jest regulowany specjalnymi przepisami (24). Wszystkie zakłady zapewniające obowiązkowe ubezpieczenia zdrowotne mają według prawa taki sam status oraz takie same prawa i obowiązki. Celem powołania zakładu ubezpieczeń zdrowotnych musi być obsługa publicznych ubezpieczeń zdrowotnych, a taki zakład nie może wykonywać innej działalności niż wymieniona w sekcji 6 ustawy nr 581/2004. Działalność zakładów ubezpieczeń zdrowotnych dotycząca zarządzania obowiązkowym systemem ubezpieczeń zdrowotnych podlega ogólnej kontroli państwa, w szczególności za pośrednictwem organu regulacyjnego UNZ, który pełni rolę monitorującą i nadzorczą w systemie opieki zdrowotnej. UNZ kontroluje, czy zakłady ubezpieczeń zdrowotnych i świadczeniodawcy stosują się do ram prawnych, oraz interweniuje w wypadku ich naruszenia.
3. OPIS KWESTIONOWANYCH ŚRODKÓW
(33)
W ramach obecnej decyzji analizowanych jest sześć następujących środków (łącznie zwanych „kwestionowanymi środkami”) (25):
3.1. ZWIĘKSZENIE KAPITAŁU SZP W 2006 R.
(34)
Pismem z dnia 2 kwietnia 2007 r. prywatny zakład ubezpieczeń zdrowotnych Dôvera złożył skargę w Komisji przeciwko dokapitalizowaniu państwowego zakładu SZP przez Republikę Słowacką w wysokości 450 mln SKK (około 15 mln EUR) w trzech transzach między 28 listopada 2005 r. a 18 stycznia 2006 r.
(35)
Zwiększenie kapitału było związane z reformą sektora opieki zdrowotnej oraz reformą w latach 2004-2005 sektora ubezpieczeń zdrowotnych w Republice Słowackiej. W rzeczywistości podczas powoływania SZP w formie spółki akcyjnej w 2005 r., jako następcy prawnego instytucji publicznej (26), zgodnie z prawem konieczne było przejęcie nie tylko aktywów pierwotnego zakładu ubezpieczeniowego, ale też jego zobowiązań, pochodzących sprzed 2005 r., skutkujących niewłaściwym poziomem wypłacalności, jak określono w wymogach sekcji 14 ust. 1 ustawy w sprawie zakładów ubezpieczeń zdrowotnych (ustawa 581/2004). Te zobowiązania wynosiły na dzień 31 grudnia 2005 r. 467,765 mln SKK (około 15,5 mln EUR).
3.2. SPŁATA ZADŁUŻENIA SZP PRZEZ VERITEĽ
(36)
Veriteľ został powołany w 2003 r. jako nowa agencja państwowa z myślą o konsolidacji zadłużenia sektora opieki zdrowotnej (27). Zadaniem powierzonym przez rząd słowacki było wdrożenie projektu oddłużenia placówek opieki zdrowotnej i zakładów ubezpieczeń zdrowotnych przed przekształceniem do 30 września 2005 r. wszystkich istniejących funduszy ubezpieczeń zdrowotnych w spółki akcyjne. Proces oddłużania został przeprowadzony na podstawie uchwał rządu słowackiego.
(37)
W latach 2003-2005 Veriteľ uregulował zadłużenie sektora opieki zdrowotnej przekraczające 1 100 mln EUR wartości księgowej, o wartości gotówkowej 644 mln EUR. Po ogłoszeniu przez Ministerstwo Zdrowia, że jest to ostatni wykup w sektorze opieki zdrowotnej, w 2006 r. agencja Veriteľ została zlikwidowana (28).
(38)
Skarżący utrzymuje, że kwota zadłużenia w wysokości 52,7 mln EUR spłacona przez Veriteľ na rzecz SZP była wyższa niż to, co uzyskał sam skarżący (29), sugerując nieuzasadnione, dyskryminujące traktowanie w przebiegu procesu spłaty zadłużenia. Skarżącego niepokoi jednak głównie fakt, że dodatkowo w dniu 30 listopada 2005 r. (a więc po przekształceniu) Veriteľ spłacił kolejne zadłużenie SZP w wysokości 28 mln EUR ze specjalnego konta redystrybucji składek. Tę operację przeprowadzono w drodze przepisania przez SZP na Veriteľ wierzytelności z tytułu składek i odsetek. SZP przepisał na Veriteľ około 929 mln SKK w wierzytelnościach z tytułu składek i odsetkach (wynoszących około 343 mln SKK). Z kolei ze strony agencji Veriteľ nastąpiło uznanie w wysokości 840 mln SKK (około 28 mln EUR) na rzecz SZP poprzez umorzenie zadłużenia na specjalnym koncie redystrybucji składek (30).
3.3. DOTACJA UDZIELONA SZP W 2006 R.
(39)
W drugiej połowie 2006 r. Ministerstwo Zdrowia przyznało SZP kolejną dotację, wykorzystując częściowo saldo z likwidacji agencji Veriteľ w lipcu 2006 r. Zdaniem skarżącego kwota dotacji wynosiła około 7,6 mln EUR.
(40)
Skarżący utrzymuje, że ta dotacja została przyznana w celu uregulowania zobowiązań SZP wobec świadczeniodawców opieki zdrowotnej sprzed 2005 r., chociaż nie jest pewne, czy zadłużenie to istniało jeszcze w momencie udzielenia dotacji.
(41)
Niemniej według władz słowackich zasoby finansowe z salda likwidacyjnego agencji Veriteľ nie zostały przekazane SZP, ale placówkom medycznym, które wówczas należały do państwa, na spłatę ich zobowiązań (tj. składek na ubezpieczenie zdrowotne za ich pracowników) wobec SZP. W związku z powyższym według władz słowackich nie przyznano dotacji, ale była to normalna zapłata za niesporne należności przez państwo - niezapłacone składki na ubezpieczenie zdrowotne.
3.4. ZWIĘKSZENIE KAPITAŁU VZP W 2010 R.
(42)
Republika Słowacka, za pośrednictwem Ministerstwa Opieki Zdrowotnej, w dniu 1 stycznia 2010 r. zwiększyła kapitał zakładowy VZP. Kapitał zakładowy został zwiększony do około 65,1 mln EUR.
(43)
Zdaniem skarżącego wydaje się, że przy założeniu bliskiej niewypłacalności VZP państwo postąpiło w ten sposób, aby pokryć deficyt dochodowy zakładu. Skarżący stwierdza ponadto, że państwo w żadnym razie nie mogło się spodziewać zwrotu z inwestycji, szczególnie przy założeniu, że Słowacja wprowadziła prawo uniemożliwiające zakładom ubezpieczeń zdrowotnych podział zysków.
(44)
Według władz słowackich zwiększenie kapitału VZP w 2010 r. miało na celu wyeliminowanie skutków finansowego kryzysu i wsparcie VZP w odpieraniu nacisków na zwiększanie poziomu zadłużenia z rosnącym popytem na opiekę zdrowotną.
3.5. SYSTEM WYRÓWNYWANIA RYZYKA (RES)
(45)
Podczas wstępnej oceny Komisja stwierdziła również, że finansowanie zakładów w Republice Słowackiej wiąże się ze mechanizmem współdzielenia i regulacji ryzyka - systemem wyrównywania ryzyka (RES).
(46)
RES (31) ma zastosowanie w pełni do wszystkich zakładów ubezpieczeń zdrowotnych zapewniających obowiązkowe ubezpieczenia zdrowotne w Republice Słowackiej. Choć składki na obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne są pobierane bezpośrednio przez zakłady ubezpieczeń zdrowotnych od pracowników, samozatrudnionych, samodzielnych płatników (dobrowolnie niezatrudnionych), państwa i płatników dywidend, podział przychodów i wydatków między zakładami ubezpieczeń zdrowotnych jest nierówny ze względu na odmienną strukturę osób ubezpieczanych. Aby złagodzić finansowe obciążenie, któremu podlegają zakłady ubezpieczeń zdrowotnych z portfelem o większym ryzyku oraz ograniczyć możliwość wyboru ryzyka, składki są redystrybuowane między tymi zakładami z zastosowaniem RES, według obliczeń określonych przez UNZ (32). Parametry zastosowane w RES to wiek, płeć i, od 2010 r., status aktywności zawodowej ubezpieczonego.
(47)
Władze słowackie uznają RES nie za pomoc państwa, ale za sposób wyrównywania funduszy zgodnie z kryteriami RES mającymi zastosowanie do osób ubezpieczonych, tzn. za kwestię solidarności między osobami ubezpieczonymi.
3.6. PRZENIESIENIE PORTFELI DO SZP I VZP
(48)
Innym środkiem, na który Komisja zwróciła uwagę podczas wstępnej oceny, jest bezpośrednie przeniesienie, z interwencją państwa, do SZP i VZP kilku portfeli innych zakładów ubezpieczeń zdrowotnych (w szczególności z zakładu Družstevná zdravotná poisťovňa do VZP oraz z Európská zdravotná poisťovňa do SZP), które były z czasem likwidowane.
(49)
Według ubezpieczyciela Dôvera portfel EZP został przeniesiony bezpośrednio do SZP, mimo że na rynku byli również inni zainteresowani, a ograniczenia i warunki przeniesienia były sformułowane niejednoznacznie.
(50)
Republika Słowacka argumentuje, że decyzja UNZ dotycząca przeniesienia portfela EZP do SZP bez uwzględnienia innych zakładów jest zgodna z przepisami ustawy nr 581/2004 przy jednoczesnym poszanowaniu prawa ubezpieczonego do wyboru zakładu ubezpieczeń zdrowotnych. Władze słowackie stwierdzają, że inne zakłady ubezpieczeniowe wyraziły zainteresowanie tym portfelem, ale na warunkach, które spowodowałyby nieproporcjonalne przedłużenie procesu likwidacji. Ponadto ponieważ przeniesienie portfeli dotyczyło wszystkich wierzytelności i zobowiązań likwidowanych zakładów, VZP i SZP nie uzyskały, według władz słowackich, żadnej korzyści.
4. PODSTAWY WSZCZĘCIA FORMALNEGO POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO
(51)
W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja wyraziła wątpliwości co do stwierdzenia ekonomicznego lub nieekonomicznego charakteru danej działalności i wskazała, że w świetle szczególnych aspektów sprawy SZP/VZP oraz inne zakłady oferujące ubezpieczenia zdrowotne w systemie obowiązkowym Republiki Słowackiej i mogły być zaangażowane w działalność ekonomiczną od dnia 1 stycznia 2005 r. Uznano, że połączenie ekonomicznych i nieekonomicznych cech słowackiego obowiązkowego systemu ubezpieczeń zdrowotnych wymaga przeprowadzenia dogłębnej analizy różnych elementów i ich znaczenia w systemie w celu stwierdzenia, czy działalność związana z ubezpieczeniami obowiązkowymi, prowadzona i zorganizowana w sposób taki jak na Słowacji, powinna zostać uznana za działalność ekonomiczną (od dnia 1 stycznia 2005 r.), czy też nie.
(52)
Komisja wskazała również, że w wypadku uznania tej działalności za działalność o charakterze ekonomicznym nie dysponuje wystarczającymi danymi, aby zdecydować, czy środki, które są aktualnie poddane kontroli, zapewniają SZP/VZP selektywną przewagę.
(53)
Wnioskując, że nie można zatem wykluczyć istnienia pomocy państwa na tym etapie, w obliczu braku konkretnych argumentów czy wyraźnych oznak co do zgodności z regułami rynku wewnętrznego, Komisja wyraziła również wątpliwości, czy środki te można uznać za zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 106 ust. 2 lub art. 107 ust. 3 lit. c) Traktatu, gdyby zakwalifikowano je jako pomoc państwa.
(54)
W tym kontekście Komisja zauważyła, że ostateczne wnioski dotyczące uznania ekonomicznego lub nieekonomicznego charakteru działalności w zakresie obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych oraz spełnienia wszystkich pozostałych warunków koniecznych do zakwalifikowania środków państwowych jako pomocy państwa, a w przypadku stwierdzenia pomocy państwa, stwierdzenia jej zgodności z regułami rynku wewnętrznego mogą zostać wyciągnięte dopiero w ostatecznej decyzji. Zostanie ona przyjęta po zakończeniu formalnego dochodzenia, zebraniu wszystkich dostępnych informacji (w tym dalszych uwag państwa członkowskiego i stron trzecich) oraz przeprowadzeniu ich dogłębnej oceny.
5. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
(55)
Komisja otrzymała następujące uwagi od zainteresowanych stron, zaprezentowane zbiorczo poniżej:
5.1. DÔVERA
(56)
W odpowiedzi na decyzję o wszczęciu postępowania Dôvera, skarżący, dostarczył dalsze informacje o systemie ubezpieczeń zdrowotnych oraz dodatkowe argumenty, w szczególności na poparcie stanowiska, że SZP/VZP są przedsiębiorstwami, które podlegają prawu konkurencji i korzystały z nieuzasadnionej pomocy państwa.
(57)
Ubezpieczyciel Dôvera wskazał, że SZP/VZP konkurują z prywatnymi zakładami ubezpieczeń zdrowotnych oferujących tę samą usługę i nastawionych na osiąganie zysków, odnosząc się do poprzednio złożonych informacji na temat ekonomicznego charakteru wspomnianej działalności oraz do najnowszego orzecznictwa Trybunału (33). W tym kontekście Dôvera stwierdza, że kilka elementów przedstawionych przez Republikę Słowacką w decyzji o wszczęciu postępowania, mających wskazywać na nieekonomiczny charakter działalności VZP/SZP, nie zostało zweryfikowanych. Według ubezpieczyciela Dôvera reforma w latach 2004-2005 miała na celu stworzenie konkurencyjnego rynku, który został uznany i potwierdzony sądownie (tj. przez słowacki Sąd Konstytucyjny), jak również przez same władze słowackie. W tym kontekście Dôvera wskazuje również na fakt, że ubezpieczyciele konkurują o świadczeniodawców opieki zdrowotnej przez selektywne podpisywanie umów i negocjacje dotyczące cen oraz jakości usług, a także wspomina o kampaniach marketingowych prowadzonych przez zakłady ubezpieczeń zdrowotnych w celu przyciągnięcia i zatrzymania klientów. Dôvera odrzuca też wyłącznie społeczny charakter systemu, odnosząc się do możliwości osiągania i podziału zysków przez ubezpieczycieli zdrowotnych oraz do zainteresowania prywatnych inwestorów inwestowaniem w podmioty działające w słowackim sektorze obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych.
(58)
Nawiązując do informacji uprzednio przedłożonych Komisji, przed decyzją o wszczęciu postępowania, ubezpieczyciel Dôvera wnioskuje dalej, że wszystkie środki zidentyfikowane w tej decyzji powinny być zakwalifikowane jako pomoc niezgodna z prawem, ponieważ zostały spełnione wszystkie pozostałe warunki art. 107 ust. 1 Traktatu. W jego opinii postępowanie Republiki Słowackiej, to znaczy zwiększenie kapitału SZP w 2006 r. i VZP w 2010 r., nie może zostać uznane za działanie inwestora w gospodarce rynkowej. Ubezpieczyciel Dôvera argumentuje, że Republika Słowacka dyskryminowała prywatne zakłady ubezpieczeniowe w stosunku do SZP/VZP, traktując bardziej przychylnie SZP w procesie spłaty zadłużenia w latach 2003-2005 oraz wprowadzając dwa nowe parametry w RES w 2009 r. i 2012 r. Odnośnie do przeniesienia portfeli uwagi ubezpieczyciela Dôvera koncentrują się na przeniesieniu portfela ubezpieczeń EZP, ponieważ nie ma on informacji o wcześniejszym przeniesieniu portfela do VZP. W tym względzie Dôvera stwierdza, że Komisja mogła otrzymać od władz słowackich nieprawidłowe informacje o ramach prawnych mających zastosowanie w wypadku przenoszenia portfeli.
(59)
Dôvera argumentuje wreszcie, że władzom słowackim nie udało się dowieść zasadności uznania obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych za usługę interesu ogólnego, zatem kwestionuje zasadniczą ideę analizy na podstawie orzeczenia w sprawie Altmark (34) oraz założeń pakietu Komisji dotyczącego usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.
5.2. ZAKŁAD UBEZPIECZEŃ ZDROWOTNYCH UNION
(60)
Spostrzeżenia przedłożone przez Zakład Ubezpieczeń Zdrowotnych Union, inny prywatny podmiot konkurencyjny wobec SZP/VZP, na temat decyzji o wszczęciu postępowania są w dużym stopniu zgodne z uwagami przekazanymi przez ubezpieczyciela Dôvera i wyrażają przekonanie, że SZP i VZP są przedsiębiorstwami w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu. Zakład Ubezpieczeń Zdrowotnych Union informuje, że pięć z sześciu środków opisanych w sekcji 3 decyzji kwalifikuje się jako pomoc państwa i jest niezgodna z regułami rynku wewnętrznego. Odnośnie do szóstego środka, RES, Zakład Ubezpieczeń Zdrowotnych Union stwierdza, że może on potencjalnie spełniać warunki orzeczenia w sprawie Altmark dotyczące rekompensat z tytułu świadczenia usług publicznych lub może być zgodny z regułami rynku wewnętrznego na podstawie art. 106 ust. 2 Traktatu i w związku z tym wymagać dalszego dochodzenia pod kątem dyskryminującego podejścia na korzyść odbiorcy netto RES, tj. SZP/VZP.
5.3. HPI, INEKO I ZZP
(61)
Spostrzeżenia na temat decyzji o wszczęciu postępowania przedłożone przez pozostałe strony trzecie, tj. HPI, INEKO i ZZP, wyrażają głównie poparcie stanowiska skarżącego Dôvera i Zakładu Ubezpieczeń Zdrowotnych Union, że wspomniana działalność ma charakter ekonomiczny, a kwestionowane środki stanowią pomoc państwa przez zapewnienie SZP/VZP selektywnej przewagi. Dzielą także przekonanie, że ubezpieczyciele zdrowotni działają w środowisku konkurencyjnym (poprzez zastosowanie różnych sposobów pozyskiwania klientów), oraz twierdzą, że państwo preferencyjnie potraktowało państwowy zakład ubezpieczeń zdrowotnych.
6. UWAGI DO DECYZJI O WSZCZĘCIU POSTĘPOWANIA I DODATKOWE INFORMACJE PRZEDŁOŻONE PRZEZ REPUBLIKĘ SŁOWACKĄ
(62)
Republika Słowacka przedłożyła swoje spostrzeżenia na temat decyzji o wszczęciu postępowania i przekazała uwagi dotyczące spostrzeżeń stron trzecich.
(63)
W przekazanych informacjach władze słowackie przedstawiły wyjaśnienie i dodatkowe argumenty na poparcie ich stanowiska, że system obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych nie podlega regułom konkurencji, gdyż nie jest związany z działalnością ekonomiczną. Władze słowackie utrzymują, że obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych na Słowacji nie można zakwalifikować jako działalności ekonomicznej zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości (35) w szczególności z następujących przyczyn:
a)
System ma cel społeczny.
b)
Jest oparty na zasadzie solidarności, w szczególności z uwzględnieniem następujących czynników:
i.
obowiązkowe uczestnictwo w systemie rezydentów słowackich;
ii.
zagwarantowanie wszystkim ubezpieczonym takiego samego minimalnego poziomu świadczeń;
iii.
brak powiązania składek ze świadczeniami na poziomie indywidualnym z uwagi na ustalenie wysokości składek w przepisach (brak konkurencji cenowej);
iv.
obowiązywanie między ubezpieczonymi zasady solidarnego ponoszenia ryzyka: przez użycie RES i obliczanie stawki ze względu na ryzyko grupowe.
c)
Istnieją szczegółowe ramy regulacyjne, podlegające nadzorowi państwa: prawem są stanowione status, prawa i obowiązki wszystkich zakładów ubezpieczeń zdrowotnych.
(64)
Republika Słowacka odrzuca przypuszczenie, że w wyniku zmian ustawodawczych z 2005 r. system opieki zdrowotnej został przekształcony w system komercyjny, i twierdzi, że nie stracił on publicznego, nieekonomicznego charakteru. Ponadto zwraca uwagę na fakt, że słowacki system ubezpieczeń zdrowotnych stanowi element systemu zabezpieczenia społecznego i wskazuje na kompetencje państw członkowskich na mocy art. 168 ust. 7 Traktatu dotyczące organizacji i świadczenia usług zdrowotnych.
(65)
Władze słowackie stwierdzają dalej, że reforma ubezpieczeń zdrowotnych nie spowodowała zastąpienia publicznych ubezpieczeń zdrowotnych ubezpieczeniami prywatnymi ani otwarcia dla prywatnych ubezpieczycieli pokrywania jakiegokolwiek ryzyka dotyczącego ustawowego zabezpieczenia społecznego. W opinii Słowacji podstawowym celem reformy sektora zdrowotnego było ustalenie dokładnych reguł dysponowania zasobami finansowymi przydzielonymi na ochronę zdrowia, a przekształcenie do dnia 30 września 2005 r. wszystkich istniejących funduszy ubezpieczeń zdrowotnych w spółki akcyjne z wyraźnie zdefiniowanymi zasadami księgowymi wydawało się właściwym sposobem ustalenia tych reguł. Władze słowackie uznają, że wszyscy ubezpieczyciele zdrowotni na Słowacji są zaangażowani w zarządzanie funduszami publicznymi powierzonymi im w ramach publicznego systemu ubezpieczeń zdrowotnych.
(66)
Według władz słowackich fakt, że słowacki obowiązkowy system ubezpieczeń zdrowotnych uwzględnia w ograniczonym zakresie konkurencję jakościową, może być uznany za element, który zachęca zakłady ubezpieczeń zdrowotnych do działań ekonomicznych zgodnie z zasadami prawidłowego zarządzania, w interesie prawidłowego funkcjonowania systemu, ale nie za element, który może mieć wpływ na nieekonomiczny charakter systemu ubezpieczeń zdrowotnych jako całości.
(67)
Władze słowackie wyjaśniają również, że fundusze gromadzone i redystrybuowane w ramach struktury słowackiego publicznego systemu ubezpieczeń zdrowotnych za pośrednictwem zakładów ubezpieczeń zdrowotnych stanowią sumę składek na publiczne ubezpieczenia zdrowotne, obowiązkowych na mocy prawa, a w związku z tym są częścią finansów publicznych Słowacji. Zadaniem wszystkich zakładów ubezpieczeń zdrowotnych jest zatem zarządzanie funduszami publicznymi zgromadzonymi ze składek od obywateli zgodnie z odpowiednimi przepisami prawnymi z myślą o pokryciu wydatków na opiekę zdrowotną.
(68)
Na dalsze poparcie swojego stwierdzenia władze słowackie przywołują również fakt, że nawet po wprowadzeniu zakazu podziału zysków w 2011 r. ustawa zmieniająca nr 250/2011 zezwalała zakładom ubezpieczeń zdrowotnych na wypracowywanie zysków wyłącznie pod ściśle zdefiniowanymi warunkami, to znaczy:
a)
wprowadzenie podatku od zysków zakładów ubezpieczeń zdrowotnych;
b)
obowiązkowe przeznaczenie zysków na utworzenie funduszu rezerwowego do wysokości 20 % wpłaconego kapitału zakładowego podmiotu ubezpieczeniowego (funduszu rezerwowego można użyć tylko do pokrycia strat zakładu ubezpieczeniowego);
c)
obowiązkowe utworzenie przepisów technicznych dotyczących pokrywania planowanego leczenia osób ubezpieczonych z list oczekujących (w rezultacie zakłady ubezpieczeń zdrowotnych nie mogą wypracowywać zysków kosztem swoich klientów przez umieszczanie ich na listach oczekujących zamiast bezzwłocznego opłacenia kosztów ich opieki zdrowotnej - ten warunek jest niezbędny do zapewnienia zgodności z ogólnie przyjętymi standardami księgowymi w sektorze publicznych ubezpieczeń zdrowotnych).
(69)
W tym względzie władze słowackie wyjaśniły, że w wypadku odnotowania przez VZP nadwyżki tworzony był fundusz na pokrycie kosztów korzystania z opieki zdrowotnej i finansowanie szczególnie drogich usług opłacanych z publicznego ubezpieczenia zdrowotnego. Ponadto w latach, w których odnotowano nadwyżkę, część zysków VZP było również przydzielanych do funduszu rezerwy ustawowej, a ten z kolei był wykorzystany na zmniejszenie zakumulowanych strat. Dlatego według władz słowackich żaden zysk wypracowany przez państwowy zakład ubezpieczeń zdrowotnych nie był nigdy przeznaczony na wypłaty dla udziałowców.
(70)
W tym kontekście Republika Słowacka wskazuje również na dalsze ograniczenia, którym podlegają zakłady ubezpieczeń zdrowotnych, dotyczące możliwości pożyczania funduszy wyłącznie zgodnie z przepisami ustawy 523/2004 w sprawie reguł budżetowych administracji publicznej, po zatwierdzeniu przez UNZ.
(71)
Na dalsze poparcie stwierdzenia, że działalność dotycząca obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych nie podlega regułom konkurencji, władze zwróciły uwagę na prowadzone przez słowacki Urząd Antymonopolowy w 2009 r. dochodzenie, w którym ujawniono, że działalność zakładów ubezpieczeń zdrowotnych odbywa się w ramach systemu charakteryzującego się wysokim stopniem solidarności, bezpłatnym świadczeniem usług zdrowotnych i regulowaniem przez państwo zasadniczych elementów takiej działalności. W związku z tym działalność zakładów ubezpieczeń zdrowotnych w zakresie oferowania publicznych ubezpieczeń zdrowotnych nie może być uznana za działalność ekonomiczną prowadzoną przez przedsiębiorstwa, ograniczającą konkurencję. Stąd według Urzędu Antymonopolowego słowacka ustawa o konkurencji nie ma zastosowania do działalności zakładów ubezpieczeń zdrowotnych prowadzonej w zakresie oferowania publicznych ubezpieczeń zdrowotnych (36).
(72)
Władze słowackie wyjaśniają również, że w 2011 r. Sąd Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność zakazu podziału zysków od 2007 r., narusza on bowiem słowackie konstytucyjne prawa własności. Sąd nie podtrzymał natomiast opinii, jakoby ustawa o zakładach ubezpieczeń zdrowotnych ograniczała zasady ekonomii rynkowej. Władze słowackie wskazały również w tym względzie na spostrzeżenie Sądu Konstytucyjnego mówiące, że ustawodawstwo dotyczące ubezpieczeń zdrowotnych wykluczające lub znacznie ograniczające wpływ narzędzi ekonomii rynkowej i stąd ograniczające konkurencję jest możliwe do przyjęcia jako zgodne z przepisami konstytucji.
(73)
Oprócz stwierdzenia, że działalność dotycząca obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych na Słowacji wykracza poza zakres reguł konkurencji, władze słowackie utrzymują, że wspomniane środki nie mają pozostałych cech pomocy państwa zgodnie z art. 107 ust. 1 Traktatu. W tym kontekście stwierdzają, że dokapitalizowanie w 2006 r. i 2009 r. nie stanowiło pomocy, ponieważ przestrzegane były zasady inwestora w gospodarce rynkowej. Następnie zaprzeczają, że dopuściły się nieuzasadnionego dyskryminującego traktowania w procesie spłaty zadłużenia przez Veriteľ, oraz utrzymują, że w 2006 r. nie przyznano VZP dotacji, ale była to normalna zapłata za niesporne zobowiązania przez państwo. Władze słowackie podają szczegółowe informacje o przeniesieniu portfeli z DZP do VZP oraz z EZP do SZP i stwierdzają, że również te przeniesienia nie zapewniły SZP/VZP selektywnej przewagi zgodnie z art. 107 ust. 1 Traktatu. I wreszcie władze słowackie podają również dalsze informacje o RES, wyjaśniając w szczególności, w jaki sposób redystrybuowane były składki (miesięcznie i rocznie) w latach 2006-2012, oraz argumentują, że także tego środka nie można zakwalifikować jako pomocy państwa, ponieważ służy on do wyrównywania ryzyka w systemie, powstałego w wyniku jednolitych składek dla wszystkich grup osób ubezpieczonych o różnym stopniu ryzyka.
(74)
Władze słowackie poświęciły miejsce w swoich uwagach do decyzji o wszczęciu postępowania na obronę swojego stanowiska, że SZP/VZP z powodu nieprowadzenia działalności ekonomicznej nie są przedsiębiorstwami oraz że omawiane środki są zgodne z zasadami inwestora w gospodarce rynkowej i nie zapewniają SZP/VZP żadnej przewagi, stąd nie stanowią pomocy. Dlatego nie uznano za konieczne przedstawienie jakichkolwiek argumentów za zgodnością domniemanych środków pomocy.
7. OCENA ŚRODKÓW POMOCY
(75)
Artykuł 107 ust. 1 Traktatu stwierdza, że „[…] wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.
(76)
Na podstawie art. 107 ust. 1 Traktatu zasady pomocy państwa mają zastosowanie wyłącznie tam, gdzie beneficjent środka stanowi „przedsiębiorstwo”. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej („TSUE”) określa przedsiębiorstwo do celów art. 107 ust. 1 Traktatu jako dowolny podmiot zaangażowany w działalność ekonomiczną, bez względu na jego status prawny czy sposób finansowania (37). Kwalifikacja określonego podmiotu jako przedsiębiorstwa zależy więc całkowicie od ekonomicznego lub nieekonomicznego charakteru jego działalności.
(77)
Jak wyjaśniono w decyzji o wszczęciu postępowania, kwestia, czy środki przyznane na rzecz SZP/VZP stanowią pomoc państwa, zależy zatem najpierw od tego, czy i w jakim zakresie SZP/VZP działają w ramach słowackiego obowiązkowego systemu ubezpieczeń zdrowotnych jako przedsiębiorstwa, można bowiem uznać, że są one zaangażowane w działalność ekonomiczną według definicji orzecznictwa.
(78)
W opinii TSUE działalność ekonomiczną może stanowić dowolna działalność polegająca na oferowaniu towarów lub usług na danym rynku (38). W tym kontekście pytanie, czy istnieje rynek pewnych usług, może zależeć od konkretnego sposobu, w jaki te usługi są zorganizowane i świadczone w danym państwie członkowskim (39). Zasady pomocy państwa mają zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy dana działalność jest prowadzona w środowisku rynkowym. Ekonomiczny charakter tego samego rodzaju usługi może zatem być odmienny w poszczególnych państwach członkowskich. Ponadto z powodu politycznych wyborów czy wydarzeń ekonomicznych kwalifikacja danej usługi może się zmienić wraz z upływem czasu. Działalność, która nie ma obecnie charakteru rynkowego, może zyskać taki charakter w przyszłości lub go utracić (40).
(79)
W odniesieniu do świadczenia opieki zdrowotnej kwalifikacja systemów jako działalności ekonomicznej zależy od ich politycznej i ekonomicznej specyfiki oraz od konkretnego sposobu ich tworzenia oraz organizacji w danym państwie członkowskim. W istocie orzecznictwo TSUE rozróżnia systemy oparte na zasadzie solidarności i systemy ekonomiczne (41).
(80)
W orzecznictwie TSUE wykorzystuje się szereg kryteriów do ustalenia, czy system zabezpieczenia społecznego opiera się na zasadach solidarności, a zatem nie jest związany z działalnością ekonomiczną. W tym względzie może być istotnych kilka czynników: (i) czy przystąpienie do systemu jest obowiązkowe (42); (ii) czy system służy wyłącznie celowi społecznemu (43); (iii) czy system jest niedochodowy (44); (iv) czy świadczenia są niezależne od wpłaconych składek (45); (v) czy kwota płaconych świadczeń nie musi być proporcjonalna do wynagrodzeń osób ubezpieczonych (46) oraz (vi) czy system jest nadzorowany przez państwo (47).
(81)
W przeciwieństwie do systemów opartych na zasadzie solidarności systemy ekonomiczne zwykle mają następujące cechy: (i) opcjonalne członkostwo (48); (ii) zasada kapitalizacji - tj. zależność uprawnień od płaconych składek oraz wyników finansowych programu (49); (iii) ukierunkowanie na osiąganie zysków (50); oraz (iv) oferowanie uprawnień, które stanowią uzupełnienie świadczeń z systemu podstawowego (51).
(82)
Pewne systemy łączą w sobie elementy z obydwu kategorii (systemów opartych na solidarności i systemów ekonomicznych) (52), więc w celu stwierdzenia ekonomicznego lub nieekonomicznego charakteru danego systemu Komisja musi zweryfikować obecność w nim każdego z elementów wymienionych w dwóch poprzednich motywach i określić odpowiednio ich wagę (53).
(83)
Ostateczna decyzja, czy oferowanie obowiązkowych usług ubezpieczeń zdrowotnych w Republice Słowackiej stanowi działalność ekonomiczną lub nieekonomiczną, będzie zatem zależała od dokładnej analizy konkretnego sposobu organizacji i prowadzenia działalności w tym państwie członkowskim oraz będzie odpowiednia dla panującego w nim obowiązkowego systemu ubezpieczeń zdrowotnych. W świetle omówionych ogólnych spostrzeżeń Komisja oceni, czy kwestionowane środki rzekomo przyznane SZP/VZP stanowią pomoc państwa jako środki przyznane „przedsiębiorstwu” w rozumieniu art.107 ust. 1 Traktatu.
(84)
Kilka czynników wskazuje na nieekonomiczny charakter słowackiego systemu ubezpieczeń zdrowotnych, w szczególności odnośnie do cech i celów społecznych, które przeważają w działalności tego systemu, a system jest w głównej części oparty na zasadzie solidarności.
(85)
Po pierwsze, udział w publicznym programie ubezpieczeń zdrowotnych jest wymagany prawem w wypadku większości mieszkańców Republiki Słowackiej, a usługi medyczne objęte obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym są świadczone bez względu na wysokość składek opłaconych przez osobę ubezpieczoną. Osoba ubezpieczona ma swobodny wybór zakładu ubezpieczeń zdrowotnych oraz, w ramach obowiązku otwartego uczestnictwa, wybrany zakład nie może odmówić takiej osobie ubezpieczenia ze względu na wiek, stan zdrowia czy ryzyko chorobowe (54).
(86)
Po drugie, słowackie obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne jest oparte na składkach ustalonych w przepisach proporcjonalnie do dochodów ubezpieczonego, a nie do ryzyka dotyczącego ubezpieczonego (związanego z wiekiem, stanem zdrowia, ryzykiem zachorowania osoby ubezpieczonej). Ponadto brak jest bezpośredniego powiązania między kwotą składek wpłaconych przez daną osobę do systemu a wartością świadczeń otrzymanych przez tę osobę z systemu. W konsekwencji zakłady ubezpieczeniowe nie mają możliwości wpływania ani na kwotę składek, ani na minimalny poziom ochrony, do którego są uprawnione osoby ubezpieczone, ponieważ te kwestie są ustalone w prawodawstwie krajowym.
(87)
Po trzecie, prawo gwarantuje wszystkim ubezpieczonym ten sam podstawowy poziom świadczeń, które w rzeczywistości jest bardzo wysoki, gdyż obejmuje niemal wszystkie procedury medyczne wykonywane w Republice Słowackiej, co oznacza, że za pośrednictwem obowiązkowego systemu ubezpieczeń zdrowotnych jest praktycznie świadczona całość opieki zdrowotnej (55). Słowacki system wyrównywania ryzyka (RES) zapewnia podział ryzyka ubezpieczeniowego i dlatego jeszcze bardziej uwypukla znaczenie solidarności. W dodatku system słowacki narzuca zasadę kalkulowania stawki ze względu na ryzyko grupowe, to znaczy ubezpieczycielom nie zezwala się na różnicowanie składek według ryzyka ubezpieczenia, jednocześnie wyrównywanie ryzyka umożliwia częściową rekompensatę na rzecz tych ubezpieczycieli, których portfel obejmuje profil demograficzny o większym ryzyku, przez redystrybucję środków od ubezpieczycieli wypłacających świadczenia poniżej przeciętnej do tych wypłacających osobom ubezpieczonym wyższe świadczenia niż przeciętna (56).
(88)
I wreszcie Komisja przypomina, że oprócz posiadania wszystkich wymienionych cech społecznych i solidarnościowych słowackie obowiązkowe ubezpieczenia zdrowotne są zorganizowane i prowadzone w wyraźnie wyznaczonych ramach regulacyjnych: status, prawa i obowiązki wszystkich zakładów ubezpieczeń zdrowotnych są ustanowione ustawami określającymi szczegółowe warunki, a same zakłady działają pod ścisłym nadzorem państwa (57).
(89)
Na podstawie tych cech Komisja wnioskuje, że słowacki obowiązkowy system ubezpieczeń zdrowotnych ma charakter nieekonomiczny, zatem SZP/VZP nie można uznać za „przedsiębiorstwo” w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu (58).
(90)
Komisja uznaje, że pewne cechy słowackiego obowiązkowego systemu ubezpieczeń zdrowotnych mogą wskazywać na ekonomiczny charakter działalności prowadzonej w jego ramach: (i) obecność kilku podmiotów ubezpieczeniowych (publicznych i prywatnych) w słowackim sektorze obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych; (ii) pewien zakres konkurencji między tymi ubezpieczycielami, którzy są (iii) zaangażowani w działalność niedochodową; oraz (iv) fakt, że działalność została uznana przez słowacki Sąd Konstytucyjny za otwartą na konkurencję. Niemniej Komisja jest zdania, że obecność tych cech nie podważa wniosku, że obowiązkowe ubezpieczenia zdrowotne na Słowacji nie są związane z działalnością ekonomiczną.
(91)
Po pierwsze Komisja uważa, że istnienie kilku (publicznych i prywatnych) podmiotów aktywnych w sektorze obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych nie nadaje charakteru ekonomicznego ich działalności w systemie, w którym, jak wyjaśniono w motywach 85-87, dominują cechy i cele społeczne, główne miejsce w działaniu tego systemu zajmuje zasada solidarności, a nad systemem państwo sprawuje ścisły nadzór. Taka interpretacja powodowałaby nadanie nieproporcjonalnego znaczenia wybranej przez państwo członkowskie organizacji działania systemu zabezpieczenia społecznego, a nie istocie omawianego systemu (59).
(92)
Po drugie, z orzecznictwa TSUE wynika, że również pozostawienie miejsca na konkurencję w systemie ubezpieczeń zdrowotnych i rzeczywiste jej występowanie, nawet jeśli takie było zamierzenie ustawodawcy, potwierdzone sądownie, nie musi nadać omawianej działalności charakteru ekonomicznego. TSUE wyjaśnił. że w wypadku wyciągania wniosku o ekonomicznym lub nieekonomicznym charakterze działalności w ustawowym systemie ubezpieczeń zdrowotnych, takim jak system słowacki, w którym istnieje pewna swoboda konkurencji, decydujące są charakter i zakres tej konkurencji, okoliczności, w jakich się ona ujawnia, oraz obecność i waga pozostałych stosownych czynników (60). W omawianej sprawie ten rodzaj konkurencji, który najbardziej interesuje konsumentów - konkurencja cenowa w odniesieniu do poziomu składek - jest wykluczony, ponieważ słowaccy ubezpieczyciele zdrowotni nie mogą modyfikować poziomu składek ubezpieczonego, jako że są one ustalane przepisami. Ponadto zasięg konkurencji jakościowej jest raczej ograniczony, słowacki obowiązkowy system ubezpieczeń zdrowotnych przewiduje bowiem szeroki zakres świadczeń ustawowych jednakowych dla wszystkich osób ubezpieczonych, pozostawiając w ten sposób ubezpieczycielom niewiele miejsca na konkurowanie o klientów na podstawie oferty dodatkowych (ponadstandardowych) uprawnień. Ubezpieczyciele zdrowotni nie mają zatem możliwości wywierania wpływu na świadczenia ustawowe i dlatego nie stanowią dla siebie nawzajem konkurencji odnośnie do przyznawania obowiązkowych, ustawowych świadczeń w zakresie opieki zdrowotnej, co stanowi ich główną funkcję.
(93)
Po trzecie, Komisja uznaje, że na nieekonomiczny charakter działalności dotyczącej obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych nie ma wpływu fakt zaangażowania zakładów ubezpieczeniowych w konkurowanie o jakość oraz o efektywne zamówienia poprzez zakupy usług zdrowotnych i innych usług powiązanych dobrej jakości po konkurencyjnych cenach. W ten sposób zakłady ubezpieczeniowe, poprzez działania niepowiązane z umowami zawieranymi z osobami ubezpieczonymi w ramach obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego, pozyskują wpływy niezbędne do spełniania swojej roli w systemie. Z orzecznictwa TSUE wynika, że jeśli system obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych z powodu jego nieodłącznych cech ma charakter nieekonomiczny, wówczas działalność związana z pozyskiwaniem wpływów koniecznych do działania tego systemu ma również charakter nieekonomiczny (61).
(94)
Po czwarte, fakt, że regulacja obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych na Słowacji pozwala ubezpieczycielom na wypracowywanie zysków oraz podział pewnych zysków między udziałowców, nie zmienia nieekonomicznego charakteru ich działalności, ponieważ jest ona prowadzona w systemie o wyraźnej obecności wszystkich wyżej wymienionych cech, które wskazują na jego nieekonomiczny charakter. Wyłączny fakt, że ubezpieczycielom zdrowotnym zezwala się na wypracowywanie zysków i podział pewnych zysków, nie może podważać dominujących cech i celów społecznych systemu, głównej roli zasady solidarności, a także ścisłego zakresu regulacji oraz nadzoru przez państwo nad działaniem tego systemu. W odniesieniu do regulacji przez państwo Komisja przypomina, że możliwość wypracowywania, wykorzystywania i podziału zysków jest ograniczona zobowiązaniami prawnymi nałożonymi przez państwo na słowackie zakłady ubezpieczeniowe, których zadaniem jest zapewnienie rentowności i ciągłości obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych ze wszystkimi dominującymi celami społecznymi oraz solidarnościowymi (62). Swoboda wypracowywania, wykorzystywania i podziału zysków jest zatem znacznie bardziej ograniczona w sektorze słowackich obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych niż w normalnych sektorach komercyjnych oraz podporządkowana osiąganiu celów społecznych i solidarnościowych.
(95)
W rezultacie z powodu ograniczonego charakteru konkurencji wprowadzonej w słowackim obowiązkowym systemie ubezpieczeń zdrowotnych (tj. tylko konkurencja jakościowa w zawężonym zakresie i całkowity brak konkurencji cenowej), jak również ograniczeń w zakresie wypracowywania i wykorzystywania zysków, elementy konkurencji oraz ukierunkowanie na osiąganie zysków, obecne w słowackim systemie obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych, nie podważają dominujących społecznych, solidarnościowych i regulacyjnych cech wskazujących na nieekonomiczny charakter działalności prowadzonej przez zakłady ubezpieczeń zdrowotnych w tym systemie. Raczej elementy konkurencji i ukierunkowanie na osiąganie zysków obecne w słowackim systemie obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych powinny być uznane za dążenie do podstawowego celu, jakim jest zachęcenie zakładów ubezpieczeniowych do działania zgodnie z zasadami prawidłowego zarządzania w interesie właściwego funkcjonowania systemu zabezpieczeń społecznych i w ten sposób przyczynienie się do osiągania celów społecznych oraz solidarnościowych tego systemu (63).
(96)
Wreszcie Komisja uważa, że uznanie przez słowacki Sąd Konstytucyjny (w ramach oceny możliwego naruszenia prawa zgodnie z postanowieniami konstytucji słowackiej do prowadzenia działalności gospodarczej) faktu „włączenia w obszar konkurencji” słowackiego obowiązkowego systemu ubezpieczeń zdrowotnych, nie oznacza, że ten system obejmuje działalność o charakterze ekonomicznym w rozumieniu zasad pomocy państwa. W tej sprawie słowacki Sąd Konstytucyjny został poproszony o zweryfikowanie, czy zakaz ustawodawczy z 2007 r. podziału zysku przez zakłady ubezpieczeń zdrowotnych był zgodny z postanowieniami konstytucji słowackiej (naruszenie prawa własności, ochrony własności oraz prawa do prowadzenia działalności gospodarczej) oraz zgodny z art. 18, 49, 54 i 63 Traktatu. Słowacki Sąd Konstytucyjny orzekł, że ten zakaz narusza postanowienia konstytucji słowackiej, i dlatego nie ma powodu do omawiania istotnych elementów reguł rynku wewnętrznego UE czy wydania orzeczenia na temat ich ewentualnego naruszenia.
(97)
Uwzględniając na tym tle szczególne aspekty bieżącej sprawy oraz obecność i wagę odpowiednich wskaźników, działalności dotyczącej obowiązkowych ubezpieczeń zdrowotnych zorganizowanej i prowadzonej w sposób taki jak na Słowacji nie można uznać za działalność ekonomiczną.
(98)
W świetle powyższego Komisja stwierdza, że SZP/VZP, jako odbiorców kwestionowanych środków, nie można uznać za przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu, i w związku z tym środki te nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu tego postanowienia.
(99)
Dlatego też nie ma potrzeby analizowania innych warunków istnienia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE ani oceny zgodności kwestionowanych środków.
8. PODSUMOWANIE
(100)
W świetle powyższych rozważań Komisja stwierdza, że kwestionowane środki nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Niżej wymienione środki przyznane przez Republikę Słowacką na rzecz Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) i/lub Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP) nie stanowią pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu:
a)
zwiększenie kapitału SZP o 450 mln SKK pomiędzy dniem 28 listopada 2005 r. a dniem 18 stycznia 2006 r.;
b)
spłata zadłużenia SZP za pośrednictwem agencji Veritel' a. s. w latach 2003-2006;
c)
dotacja przyznana SZP przez Ministerstwo Zdrowia w 2006 r.;
d)
zwiększenie kapitału VZP o 65,1 mln EUR w dniu 1 stycznia 2010 r.;
e)
system wyrównywania ryzyka ustanowiony na mocy przepisów części 3 ustawy nr 580/2004 oraz
f)
przeniesienie portfeli likwidowanych zakładów ubezpieczeń zdrowotnych, w szczególności zakładu Družstevná zdravotná poisťovňa do VZP oraz z Európská zdravotná poisťovňa do SZP.
Artykuł 2
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Słowackiej.
Sporządzono w Brukseli dnia 15 października 2014 r.