ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 4. února 2014
o španělských sazbách za elektřinu: distributoři SA.36559 (C 3/07) (ex NN 66/06) opatření Španělska
(oznámeno pod číslem C(2013) 7743)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/457/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) vznesly připomínky, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 27. dubna 2006 podniky Céntrica plc a Céntrica Energía S.L.U. (dále souhrnně označovány pouze jako „Céntrica“) podaly Komisi stížnost ohledně systému regulovaných sazeb za elektřinu, který Španělsko aplikovalo v roce 2005.
(2)
Dopisem ze dne 27. července 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí poskytly informace o výše uvedeném opatření. Komise tyto informace obdržela dopisem ze dne 22. srpna 2006.
(3)
Dne 12. října 2006 byla věc zaevidována jako neoznámená podpora (věc NN 66/06).
(4)
Dopisem ze dne 9. listopadu 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí k výše uvedenému opatření poskytly dodatečná objasnění. Španělské orgány odpověděly dopisem ze dne 12. prosince 2006.
(5)
Dopisem ze dne 24. ledna 2007 Komise informovala španělské orgány, že se v souvislosti s uvedeným opatřením rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).
(6)
Rozhodnutí Komise bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k uvedenému opatření předložily připomínky.
(7)
Španělsko předložilo své připomínky v dopise ze dne 26. února 2007.
(8)
Komisi podaly připomínky tyto zúčastněné strany: galicijská samospráva (dopis ze dne 23. března 2007), podnik Céntrica (dopisy ze dne 26. března 2007 a 3. července 2007), ACIE - sdružení nezávislých dodavatelů energie (dopis ze dne 26. března 2007), asturská samospráva (dopis ze dne 27. března 2007), AEGE - sdružení uživatelů s vysokou spotřebou energie (dopis ze dne 2. dubna 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (dopis ze dne 3. dubna 2007), Ferroatlántica - výrobce kovů (dopis ze dne 3. dubna 2007), Alcoa (dopis ze dne 3. dubna 2007), UNESA - španělské elektroenergetické sdružení (dopis ze dne 25. dubna 2007), ENEL Viesgo (dopis ze dne 26. dubna 2007), Iberdrola (dopis ze dne 26. dubna 2007), Unión Fenosa Distribución (dopis ze dne 27. dubna 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007) a Endesa Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007).
(9)
Prostřednictvím dopisů ze dne 15. května a 6. července 2007 Komise předala připomínky zúčastněných stran španělským orgánům a dala jim příležitost, aby na tyto připomínky zareagovaly; připomínky španělských orgánů byly obdrženy v dopise ze dne 2. srpna 2007.
(10)
Céntrica poskytla další informace v dopisech ze dne 1. června 2007, 28. srpna 2007, 4. února 2008 a 1. března 2008.
(11)
V dopisech ze dne 30. července 2009, 19. března 2010, 6. října 2011, 12. dubna 2012, 31. srpna 2012, 4. února 2013 a 17. července 2013 Komise požádala španělské orgány, aby jí dané opatření dále objasnily. Španělské orgány odpověděly dopisy ze dne 5. října 2009, 26. dubna 2010, 7. prosince 2011, 12. června 2012, 18. října 2012, 11. února 2013 a 4. října 2013.
(12)
Dne 19. dubna 2013 byla věc rozdělena na dvě části: věc SA.21817 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro konečné uživatele elektřiny, a věc SA.36559 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro distributory elektřiny. Toto rozhodnutí se zabývá pouze podporou pro distributory elektřiny.
PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
ŠPANĚLSKÁ ELEKTROENERGETICKÁ SOUSTAVA V ROCE 2005
Rozlišení mezi regulovanými a neregulovanými činnostmi
(13)
V legislativním rámci stanoveném zákonem 54/1997 ze dne 27. listopadu 1997 (Ley del sector eléctrico), který je základním kamenem španělské elektroenergetické soustavy, se zásadně rozlišuje mezi regulovanými a liberalizovanými činnostmi.
(14)
Výroba, dovoz, vývoz a maloobchodní dodávky elektřiny představují činnosti liberalizované, tedy činnosti, které mohou hospodářské subjekty volně vykonávat za tržních podmínek a u nichž stát neprovádí přísnou regulační kontrolu, např. kontrolu cen a dodacích podmínek.
(15)
Naopak distribuce, přenos a činnosti prováděné tržním provozovatelem (3) a provozovatelem soustavy (4) jsou plně regulovány státem. Tyto činnosti bývají obvykle regulovány státem v jakékoli elektroenergetické soustavě, neboť provozovatelé, kteří je provádějí, jsou de facto nebo de jure držiteli monopolu a v opačném případě by nebyli nijak omezováni v porušování pravidel hospodářské soutěže a mohli by si účtovat monopolistické ceny převyšující běžnou tržní cenu.
Čistá distribuce a dodávky za regulované sazby
(16)
V roce 2005 distribuce ve španělské elektroenergetické soustavě zahrnovala tři druhy regulované činnosti. První byla čistá distribuce. Čistá distribuce sestává z přepravy elektřiny distribučními sítěmi do míst odběru, a nejsou-li k dispozici alternativní sítě, představuje monopol. Druhý typ činnosti zahrnuje některé komerční řídicí činnosti, které jsou úzce spjaty s distribucí, např. odečítání elektroměrů, uzavírání smluv, fakturaci, poskytování zákaznických služeb atd. Třetím druhem regulované činnosti byly v roce 2005 dodávky za regulované sazby a tato činnost byla zákonem přidělena distributorům jako dodatek k jejich hlavnímu, právními předpisy stanovenému úkolu (řízení a zajišťování přístupu k elektrickým distribučním sítím) (5). Po reformě dokončené v roce 2009 již distributoři elektřinu za regulované sazby nedodávají.
(17)
Distributoři byli ze zákona povinni pořizovat elektřinu nutnou k zásobování regulovaných odběratelů na organizovaném velkoobchodním trhu („organizovaný trh“) za denní cenu (mezní systémová cena neboli „cena na organizovaném trhu“) nebo přímo od výrobců energie z obnovitelných zdrojů (6) a poté ji dále prodávat konečným odběratelům za příslušnou regulovanou sazbu.
Úloha distributorů jako finančních zprostředkovatelů soustavy
(18)
V roce 2005 měli koneční uživatelé k dispozici až 25 různých regulovaných sazeb v závislosti na úrovni spotřeby, profilu spotřeby a/nebo využití spotřeby a na napětí síťového připojení. Současně se na konečné uživatele vztahovalo devět dalších regulovaných poplatků za přístup k síti na volném trhu, které byly rovněž založeny na napětí přípojky a dalších vlastnostech (7). Na volném trhu hradili koneční uživatelé poplatky za přístup k síti dodavatelům a ti je předávali distributorům. Na regulovaném trhu byly poplatky za přístup k síti začleněny (zahrnuty) do regulované sazby „all-inclusive“, kterou platili koneční uživatelé distributorům. Od roku 2005 se ve Španělsku v systému regulovaných sazeb zavádí změny. Poslední z nich byla provedena v roce 2013, kdy Španělsko přijalo pro odvětví elektřiny nový legislativní rámec (zákon č. 24/13), který kromě jiných opatření obsahuje reformu regulace maloobchodních tržních cen. Španělsko oznámilo, že tento nový zákon a jeho prováděcí ustanovení budou v roce 2014 rozpracovány.
(19)
Úrovně souhrnných regulovaných sazeb a regulovaných poplatků za přístup k síti byly určovány předem na celý rok, obvykle před koncem roku N-1, v průběhu roku je však bylo možné upravit (8). Na roční zvýšení sazeb se však vztahoval strop (9). V zásadě se všechny úrovně sazeb a poplatků stanovovaly na základě prognózy takovým způsobem, aby se zaručilo, že regulované příjmy plynoucí z jejich uplatňování postačí k pokrytí celkových regulovaných nákladů spojených s elektroenergetickou soustavou. Tyto regulované náklady soustavy v roce 2005 zahrnovaly náklady na dodávky energie za souhrnné sazby, náklady na pořízení energie ze zvláštních režimů podpory (obnovitelné zdroje, kombinovaná výroba tepla a elektřiny atd.), náklady na přenos a distribuci, opatření pro řízení odběru, dodatečné náklady na výrobu elektřiny na španělských ostrovech, podporu pro místní uhlí, schodky z předchozích let atd.
(20)
V regulačním uspořádání ve Španělsku distributoři byli (a stále jsou) hlavními finančními zprostředkovateli soustavy. Distributoři nakládali se všemi příjmy plynoucími ze systému regulovaných sazeb, tedy s poplatky za přístup k síti a příjmy ze souhrnných sazeb. Tyto příjmy, souhrnně označované jako „likvidní příjmy“, se používaly k pokrytí všech regulovaných nákladů v soustavě. Neexistovala žádná pravidla, která by vyčleňovala konkrétní kategorii příjmů nebo jejich část na konkrétní kategorii nákladů či na jejich část. Výsledkem bylo, že příjmy plynoucí z poplatků za přístup k síti nebyly zcela ani zčásti vyčleněny na financování vyšších nákladů na podporu elektřiny z obnovitelných zdrojů či nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech.
(21)
Zúčtování se uskutečňovalo v rámci procesu vyrovnání, který probíhal pod přímou kontrolou španělského regulačního orgánu, Comisión Nacional de Energía (dále jen „CNE“). Z likvidních příjmů byla rovněž čerpána odměna distributorů (za činnosti týkající se distribuce jako takové), a to poté, co byly od příjmů odečteny všechny ostatní náklady.
Distributoři vs. dodavatelé a příslušné ceny
(22)
V roce 2005 tedy na maloobchodním trhu s elektřinou ve Španělsku působily dvě kategorie provozovatelů: distributoři, kteří byli povinni prodávat elektřinu za regulované sazby, a dodavatelé, kteří prodávali elektřinu za svobodně dojednaných podmínek. Z historických důvodů jsou distributoři ve Španělsku součástí vertikálně integrovaných skupin, tj. zavedených hospodářských subjektů, které tradičně provozovaly distribuční sítě v konkrétních zeměpisných oblastech, což se změnilo pouze kvůli minulým fúzím a konsolidacím. Na regulovaném trhu si distributoři účtovali souhrnné sazby, které nerozlišovaly mezi náklady na pořízení energie a náklady na přístup k síti.
(23)
Dodavatelé mohou buď patřit do vertikálně integrovaných skupin (které mají zpravidla samostatné divize pro výrobu, distribuci a dodávky), nebo mohou být novými tržními provozovateli. Noví tržní provozovatelé často nevlastní výrobní kapacitu a působí pouze na maloobchodním trhu. Jedním z těchto nových provozovatelů je i Céntrica. Na volném trhu si dodavatelé účtovali ceny, které musely pokrýt poplatek za přístup k síti (splatný distributorům), náklady na pořízení energie (náklady na pořízení energie na velkoobchodním trhu nebo náklady na vlastní výrobu v případě vertikálně integrované společnosti) a „obchodní rozpětí“, jež zahrnuje další náklady (náklady na uvádění na trh, systémy IT, fakturaci atd.) a také návratnost investovaného kapitálu.
(24)
V roce 2005 byla souběžná existence volného a regulovaného trhu, a zejména možnost, aby koneční uživatelé volně přecházeli z jednoho trhu na druhý, příčinou toho, že regulované sazby sloužily jako cenová reference (nebo faktický strop) pro ceny na volném trhu. Proto mohli dodavatelé provozovat činnost v daném tržním segmentu ziskově pouze tehdy, bylo-li obchodní rozpětí kladné, jinými slovy pokud existoval určitý prostor mezi maloobchodní cenou - v tomto případě regulovanou sazbou, na kterou měl odběratel nárok - a celkovými náklady dodavatele při obsluhování odběratelů.
Sazební schodek v roce 2005
(25)
Úroveň, na které byly stanoveny regulované sazby a poplatky za přístup k síti, v roce 2005 negenerovala dostatečné příjmy, aby soustava mohla získat zpět všechny náklady, které pak byly zpětně zdokumentovány za celý rok. Při konečném vyrovnání účtů za rok 2005, provedeném na konci roku regulačním orgánem CNE, byl zjištěn schodek ve výši 3,811 miliardy EUR. Nebylo to poprvé, kdy při zúčtování vznikl schodek, ale velikost schodku za rok 2005 neměla obdoby. Schodky již byly v nižší míře zaznamenány v letech 2000, 2001 a 2002.
(26)
Vláda mimo jiné podcenila skutečné náklady na pořizování elektřiny. Zatímco obecně vzato se spotřeba elektřiny u konečných uživatelů jak na regulovaném, tak volném trhu v roce 2005 vyvíjela přibližně podle prognóz z prosince 2004, v důsledku nepředpokládaných zvýšení cen během roku se velkoobchodní ceny v roce 2005 vyšplhaly na 62,4 EUR/MWh oproti 35,61 EUR/MWh v roce 2004, a průměrná velkoobchodní cena tak v roce 2005 dosáhla 59,47 EUR/MWh. Mezi příčiny tohoto zvýšení patří neobvykle suchý rok, kvůli němuž klesla výroba ve vodních elektrárnách o 55 %, nárůst cen ropy, dopad tržní ceny emisních povolenek CO2, které byly bezplatně obdrženy v rámci systému EU pro obchodování s emisemi, a nárůst poptávky po energii, který byl vyšší než růst HDP.
(27)
Španělský regulační orgán CNE poukázal na to, že v roce 2005 souhrnné sazby v průměru neodrážely všechny náklady na dodávky, a zejména náklady na pořizování energie na velkoobchodním trhu. Jak konkrétně vyplývá z níže uvedeného grafu, ceny zahrnuté v průměrných souhrnných regulovaných sazbách byly nižší než ceny na velkoobchodním trhu s elektřinou pouze v pěti měsících, a sice od ledna do února roku 2005 a poté znovu od dubna do června 2005. Mezi říjnem 2006 a prosincem 2007 však nastal vývoj opačný: během tohoto čtrnáctiměsíčního období se průměrné velkoobchodní ceny prudce propadly pod ceny energie zahrnuté v průměrných regulovaných souhrnných sazbách a tento pokles čistě přesahoval rozdíl zaznamenaný v sedmi měsících roku 2005, kdy byly velkoobchodní ceny vyšší než ceny zahrnuté v souhrnných sazbách.
Graf 1
Vážené průměrné velkoobchodní ceny vs. cena energie zahrnutá v souhrnné sazbě
Zdroj: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005/2007 (Zpráva o vývoji hospodářské soutěže na trhu se zemním plynem a elektřinou. Období 2005/2007), s. 84.
(28)
Důležitým faktorem, který rovněž přispěl ke zvýšení celkových nákladů soustavy, byla vysoká úroveň podpory pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů. Zejména proto, že si výrobci energie z obnovitelných zdrojů mohli vybrat přímou účast na organizovaném trhu. V roce 2005 byla tato možnost obzvláště lákavá, a proto se do organizovaného trhu zapojilo více výrobců energie z obnovitelných zdrojů, než se očekávalo, což vedlo ke zvýšení nákladů souvisejících se soustavou. Kromě toho přímá podpora na náklady na elektřinu ze zvláštního režimu (z obnovitelných zdrojů, z kombinované výroby tepla a energie) neprodanou na organizovaném trhu, které se zaúčtovaly jako regulované náklady, dosáhla v roce 2005 částky 2,701 miliardy EUR, což představuje nárůst o 5,75 % ve srovnání s rokem 2004. Pro názornost, náklady soustavy spojené s přenosem a distribucí dosáhly v roce 2004 částky 4,142 miliardy EUR, v roce 2005 částky 4,410 miliardy EUR a v roce 2006 částky 4,567 miliardy EUR.
Mechanismus přijatý za účelem předběžného financování a splacení schodku
(29)
Vývoj schodku nezůstal bez povšimnutí. Již v březnu 2005, kdy bylo jasné, že vzniká sazební schodek, španělské orgány v článku 24 královského dekretu č. 5/2005 (10) stanovily, že prostředky nutné k překlenutí mezery mezi náklady a příjmy elektroenergetické soustavy budou poskytnuty pěti největšími „oprávněnými elektroenergetickými subjekty“, tedy subjekty, které jsou oprávněny obdržet kompenzaci za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí (11), a to v procentním poměru:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A: 6,08 %,
-
Endesa, S.A.: 44,16 %,
-
Elcogás, S.A.: 1,91 %.
(30)
Záporná bilance na účtu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí by zavdala právo na splacení, tj. dotčené podniky by měly nárok pobírat příjmy od odběratelů elektřiny v budoucnosti. Společnosti mohly tato práva sekuritizovat a prodat na trhu. Předmětné společnosti jsou až na Elcogás S.A. mateřské společnosti vertikálně integrovaných skupin, které zpravidla provozují činnost jak v odvětví výroby elektřiny, tak v odvětví distribuce elektřiny (prostřednictvím svých distribučních divizí). Jak stanoví článek 24 královského dekretu č. 5/2005, motivy a kritéria, proč bylo pro účely předběžného financování schodku z roku 2005 určeno těchto pět společností, a nikoli jiné společnosti působící na španělském trhu s elektřinou, spočívají podle všeho v jejich právu na náhradu za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a nikoli např. v jejich činnostech v odvětví distribuce. Elcogás S.A. byla a stále je společností, která působí výhradně v odvětví výroby elektřiny (12). Pro účely předběžného financování schodku v elektroenergetické soustavě v pozdějších letech Španělsko alternativně určilo mateřskou společnost subjektu (např. společnost Endesa S.A., Iberdrola S.A.) nebo její výrobní divizi (Endesa Generación S.A., Iberdrola Generación S.A. v královském dekretu č. 6/2009), nikdy však divizi distribuční (tedy Endesa Distribución Eléctrica, S.L., v plném rozsahu vlastněnou dceřinou společnost odpovědnou za distribuci elektřiny v rámci systému regulovaných sazeb v roce 2005).
(31)
V červnu 2006 přijaly španělské orgány rozhodnutí o opatřeních, jimiž měl být schodek z roku 2005 vyrovnán z prostředků spotřebitelů elektřiny prostřednictvím regulovaných sazeb. Královským dekretem č. 809/2006 (13) španělské orgány stanovily, že schodek z roku 2005 (nebo přesněji práva na splacení udělená pěti vybraným podnikům) bude splacen spotřebiteli v průběhu 14,5 roku prostřednictvím zvláštního příplatku jak k souhrnným sazbám, tak k sazbám za přístup. Tento příplatek, vypočtený jako roční částka nutná k lineárnímu zpětnému získání čisté současné hodnoty schodku z roku 2005 v průběhu 14,5 let, byl stanoven na úrovni 1,378 % souhrnné sazby a 3,975 % sazby za přístup na rok 2006. Použitelná úroková sazba byla tříměsíční sazba Euribor.
(32)
Tento příplatek byl považován za „specificky vyčleněný příspěvek“. Španělské orgány stanovily, že příjmy z příspěvku k financování schodku z roku 2005 poplynou na vkladový účet spravovaný regulačním orgánem CNE. Ten měl posléze finanční prostředky převádět vlastníkům práv na splacení, tedy elektrárenským podnikům, které financovaly schodek, nebo subjektům, které od nich následně práva na splacení koupily, a to podle podílu schodku, který každý z nich financoval.
Dopady úrovní sazeb na španělský trh
(33)
V roce 2005 bylo 37,49 % poptávky po elektřině ve Španělsku uspokojováno na volném trhu. Toto množství odpovídá poměrně nízkému počtu spotřebitelů: na volném trhu kupovalo energii pouze 8,5 % spotřebitelů, 91,5 % i nadále využívalo regulovaných sazeb (pokles oproti roku 2004, kdy to bylo 97 % spotřebitelů). Hlavní kategorií na volném trhu byli odběratelé vysokého napětí (především průmysloví odběratelé): 38,9 % z nich uplatnilo možnost volby a v roce 2005 jejich nákupy představovaly 29 % celkové spotřeby elektrické energie v pevninském Španělsku. Převážná většina domácností a malých odběratelů nízkého napětí, kteří měli možnost volby od roku 2003 (14), stále využívala regulované sazby; v roce 2005 se však výrazný počet těchto odběratelů také rozhodl přejít na volný trh. K 31. prosinci 2005 bylo na volném trhu přes 2 miliony spotřebitelů (oproti 1,3 milionu v roce 2004).
(34)
Cenová výhoda, kterou v průměru skýtaly regulované sazby v roce 2005, by však měla být zvažována souběžně s (poněkud zpožděným) návratem spotřebitelů na regulovaný trh. Jak ukazuje tabulka 2, počet spotřebitelů na volném trhu v průběhu roku 2005 rostl, v roce 2006 však klesl, až se procentní podíl (8,15 %) dostal na úroveň prvního pololetí roku 2005. Analogicky lze říci, že pokles v množství energie dodávané konečným uživatelům na volném trhu, který byl pozorován v prosinci 2004, pokračoval také v první polovině roku 2005. V období od června do září 2005 se sice výrazně zpomalil, v prosinci 2005 a v průběhu celého roku 2006 však pokračoval.
Tabulka 2
Podíl míst dodávek a energie na volném trhu (jako procentní podíl celkového trhu) 2004-2006
Elektřina
2004
2005
2006
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
Jako % míst dodávek
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Jako % energie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Zdroj: Zpráva CNE „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006“ (Informační zpráva o dodávkách elektřiny a zemního plynu na degerulovaných trzích, aktualizace ze dne 31. prosince 2006).
(35)
Ačkoli dodavatelé začali ztráty pociťovat v polovině roku 2005, kdy začaly výrazně stoupat velkoobchodní ceny, dodavatelské smlouvy nebylo možné okamžitě vypovědět. Dodavatelé na volném trhu, zejména ti, kteří nedisponovali výrobní kapacitou, ale museli elektřinu pořizovat na velkoobchodním trhu, byli v důsledku toho nuceni vybrat si mezi tím, zda budou energii nabízet na volném trhu za ceny odpovídající regulovaným sazbám, a to navzdory možnosti, že jim vzniknou provozní ztráty, nebo zda si budou účtovat vyšší ceny, které by odrážely skutečné náklady na pořízení elektřiny, a tím ztratí podíl na trhu.
ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 108 ODST. 2 SFEU
(36)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřování se opíralo o řadu různých důvodů, které jsou vysvětleny níže.
(37)
V rozhodnutí byly srovnány regulované sazby placené různými kategoriemi konečných uživatelů s odhadovanými cenami, které by uživatelé bývali museli zaplatit na volném trhu, pokud by regulované sazby neexistovaly, a byl vyvozen závěr, že většina kategorií uživatelů byla zřejmě zvýhodněna. Údajná podpora ve prospěch konečných uživatelů je předmětem samostatného rozhodnutí ve věci SA.21817 - Regulované sazby za elektřinu: spotřebitelé.
(38)
Pokud jde o distributory, v rozhodnutí o zahájení řízení bylo uvedeno, že podněcováním konečných uživatelů k tomu, aby se vrátili zpět na regulovaný trh, mohl systém poskytovat výhodu distributorům, kteří podle všeho u svých regulovaných činností těžili ze zaručeného ziskového rozpětí. Zdá se, že tato výhoda byla poskytnuta distributorům selektivně, neboť byli jedinými tržními provozovateli, jimž bylo povoleno prodávat elektřinu za regulované sazby.
(39)
Rozhodnutí rovněž konstatovalo, že systém zahrnoval převod státních prostředků, neboť cenový příplatek použitý k uhrazení schodku představuje parafiskální poplatek a příjmy, které z něj plynou, procházejí před předáním konečným příjemcům přes španělský regulační orgán CNE (veřejný subjekt). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s ohledem na příslušnou judikaturu Soudního dvora by tyto prostředky měly být považovány za prostředky státu.
(40)
Vzhledem k tomu, že velcí koneční uživatelé i distributoři působí na trzích, které jsou obecně otevřené hospodářské soutěži a obchodu v rámci Unie, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU a že opatření představuje státní podporu ve prospěch konečných uživatelů a distributorů.
(41)
Když se zjistilo, že zřejmě nelze použít žádnou z odchylek stanovených v článku 107 SFEU, bylo v rozhodnutí o zahájení řízení posuzováno, zda lze poskytování elektřiny za regulované sazby považovat za službu obecného hospodářského zájmu, a zda by tedy v takovém případě mohla být uplatněna odchylka stanovená v čl. 106 odst. 2 SFEU. V rozhodnutí o zahájení řízení bylo připomenuto, že v odvětví elektroenergetiky je vlastní rozhodovací prostor členských států při stanovování závazků veřejné služby omezen ustanoveními směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (15) („směrnice o elektřině“). Směrnice o elektřině od členských států vyžaduje, aby stanovily závazek poskytovat univerzální službu (a v jeho rámci konkrétně i právo na dodávky za přiměřené ceny), přičemž tato služba má být omezena pouze na spotřebitele z řad domácností a malé podniky (16). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s přihlédnutím k výše uvedené směrnici nelze poskytování elektřiny za regulované sazby středním či velkým podnikům (nikoli však domácnostem a malým podnikům) považovat za službu obecného hospodářského zájmu v pravém slova smyslu.
(42)
Komise tudíž vyjádřila vážné pochybnosti o tom, zda lze prvky podpory v regulovaných sazbách, které byly uplatňovány na jiné než malé podniky a na distributory, považovat za slučitelné se společným trhem.
PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(43)
Komise tím, že strany vyzvala, aby vznesly připomínky k rozhodnutí o zahájení důkladného vyšetřování, získala řadu podání ze strany velkých průmyslových odběratelů, distributorů, nezávislých dodavatelů a samospráv španělských autonomních oblastí. V tomto rozhodnutí budou zkoumány pouze připomínky týkající se postavení distributorů.
PŘIPOMÍNKY OD NEZÁVISLÝCH DODAVATELŮ
(44)
Byly obdrženy připomínky od společnosti Céntrica a od Sdružení nezávislých dodavatelů energie (ACIE). Jejich argumenty a závěry jsou do značné míry totožné a bude o nich pojednáno společně.
(45)
Céntrica klade v podání hlavní důraz na údajnou státní podporu poskytnutou distributorům elektřiny. Poukazuje na to, že v roce 2005 byla průměrná nákupní cena elektřiny na velkoobchodním trhu o téměř 70 % vyšší než předpokládaná průměrná pořizovací cena začleněná do souhrnných sazeb, které stanovila vláda prostřednictvím královského dekretu č. 2329/2004.
(46)
V důsledku tohoto rozporu mezi prognózami a skutečnými náklady nestačily příjmy ze soustavy k pokrytí nákladů, a to především proto, že cena placená distributory za nákup elektřiny byla vyšší než regulovaná cena, za niž museli elektřinu prodat. Distributoři proto ve svém účetnictví zaznamenali schodek. Avšak kvůli tomu, že španělské orgány přijaly mechanismus, který měl mezeru v příjmech vyplnit (a který spočíval v tom, že se od způsobilých výrobců energie vyžadovalo, aby předběžně financovali schodek výměnou za pozdější finanční vyrovnání), zůstaly účty distributorů vyrovnané a jejich ztráty byly de facto kompenzovány státem.
(47)
S dodavateli na volném trhu bylo zacházeno odlišně, přestože utrpěli obdobné ztráty. Podle společnosti Céntrica a sdružení ACIE měli dodavatelé na volném trhu obdobné pořizovací náklady jako distributoři (17). Kromě toho byli de facto nuceni se přizpůsobit úrovni souhrnné sazby stanovené vládou pro každou z kategorií odběratelů, protože jinak by nebyli schopni získat nové odběratele ani si udržet ty stávající. Sdružení ACIE zejména poukazuje na to, že na počátku roku 2005 jeho členové uzavřeli smlouvy na základě vládních prognóz velkoobchodních cen a že později museli tyto smlouvy dodržovat, i když se ukázalo, že nejsou ziskové. V důsledku toho utrpěli nezávislí dodavatelé ztráty. Avšak na rozdíl od distributorů nebyly ztráty nezávislých dodavatelů vyrovnány státem. Céntrica vypočítala, že v roce 2005 utrpěla ztráty ve výši 10 milionů EUR. Podle sdružení ACIE byla z trhu nucena odejít řada dodavatelů, včetně společností Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía a RWE.
(48)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica náhrada poskytnutá distributorům za jejich ztráty narušila hospodářskou soutěž, byla diskriminační vůči nezávislým dodavatelům a měla by být považována za státní podporu. Kromě toho, že Céntrica trvala na tom, že vyrovnání ztrát představuje samo o sobě výhodu, tvrdila, že zavedené subjekty na trhu (vertikálně integrované podniky) si mohly udržet svoje podíly na trhu a zabránit ztrátám tím, že mohly podněcovat odběratele k tomu, aby přešli od jejich ztrátových dodavatelských divizí k jejich divizím distribučním, které by případně obdržely náhradu.
(49)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica byla výhoda pro zavedené podniky „specifická“, tedy selektivní, jelikož z mechanismu financování a mechanismu kompenzace měli prospěch především distributoři, protože jim tyto mechanismy poskytly finanční a konkurenční výhodu oproti dodavatelům na volném trhu. Céntrica tvrdila, že rozdíl mezi distributory a dodavateli na volném trhu je čistě formální, jelikož obě kategorie se účastní hospodářské soutěže na témže trhu (maloobchodní prodej elektřiny), obě byly dotčeny souhrnnými sazbami (buď kvůli tomu, že byly uloženy zákonem, nebo proto, že ve skutečnosti fungovaly jako omezení tržních cen) a obě pořizovaly elektřinu za tutéž cenu a utrpěly tytéž ztráty.
(50)
Podle názoru společnosti Céntrica nebylo preferenční zacházení s distributory odůvodněno ničím, co by jakkoli souviselo s logikou a strukturou elektroenergetické soustavy, ani je nebylo možné považovat za náhradu za službu obecného hospodářského zájmu. Céntrica tvrdí, že systém porušil směrnici o elektřině, a to nejen kvůli diskriminační povaze režimu pro vyrovnání schodku, ale také kvůli tomu, že odběratelům bylo upřeno právo na transparentní ceny a sazby (18). Jelikož část ceny elektřiny splatná za rok 2005 byla odložena na budoucí roky, konečné účtované ceny nebyly spotřebitelům jasné.
(51)
Céntrica zastává názor, že selektivní výhoda v důsledku režimu pro vyrovnání schodku přinesla výhodu nejen distributorům, ale také vertikálně integrovaným podnikům, k nimž distributoři patřili. Podle společnosti Céntrica by měla být vertikálně integrovaná skupina pro účely uplatnění pravidel státní podpory vnímána jako jeden podnik. Céntrica tvrdí, že španělský systém umožňoval výrobním společnostem zvýšit ceny na velkoobchodním trhu a nadále vytvářet zisky. Za těchto okolností měly skupiny zájem na tom, aby si udržely tržní podíl, kterým disponovaly jejich distribuční divize. Proto by také vertikálně integrované skupiny měly být považovány za příjemce státní podpory.
PŘIPOMÍNKY DISTRIBUTORŮ
(52)
Připomínky byly obdrženy od sdružení UNESA (sdružení zastupující distributory) a od společností Iberdrola Distribución, Unión Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución a Endesa Distribución. Jejich připomínky se do značné míry překrývají, a bude o nich proto pojednáno společně.
(53)
Distributoři (zastoupení sdružením UNESA) rozlišují mezi čistou distribucí a komerčními řídicími činnostmi, které považují za službu obecného hospodářského zájmu, na straně jedné a dodávkami za regulované sazby, které podle nich nezahrnovaly státní podporu, jelikož nebyly zdrojem finančního zvýhodnění, na straně druhé.
(54)
Distributoři připomínají, že právní podmínky, za nichž své činnosti vykonávali dodavatelé a distributoři, se značně lišily; distributoři museli pořizovat elektřinu pro dodávky za regulované sazby konkrétními způsoby (buď na organizovaném trhu, nebo od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“), zatímco dodavatelé mohli o cenách volně vyjednávat. Distributoři nemohli odmítnout dodávky odběratelům s regulovanými sazbami a nemohli získat jiné odběratele než ty, kteří se rozhodli využívat regulované sazby. Distributoři nemohli ani nabízet doplňkové služby, zatímco dodavatelé si mohli volně stanovit dodavatelské podmínky.
(55)
Níže uvedená tabulka shrnuje rozdíly mezi dodavateli na volném trhu a distributory, pokud jde o maloobchodní prodej elektřiny (19):
Povinnost dodávat
Potenciální trh
Pořizování energie
Dodavatelé
ne
všichni španělští uživatelé
jakýkoli mechanismus
Distributoři
ano
pouze uživatelé připojení k jejich sítím
na organizovaném trhu nebo od výrobců ve zvláštním režimu
Velkoobchodní pořizovací cena
Prodejní cena
Ziskové rozpětí
Dodavatelé
volná
volná
rozpětí z prodeje
Distributoři
cena na organizovaném trhu nebo regulovaná cena ve „zvláštním režimu“
regulované sazby
bez ziskového rozpětí
(56)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že dodavatelé na volném trhu vzhledem k odlišným právním a věcným podmínkám nekonkurovali distributorům, ale spíše regulovaným sazbám, které na trhu sloužily jako referenční cena.
(57)
Distributoři tvrdí, že dodávání elektřiny za sazbu pro ně nebylo ziskové ani žádným způsobem výhodné. Zatímco u čisté distribuce a komerčních řídicích činností zahrnovala odměna distributorů ziskové rozpětí, z něhož byl zhodnocen investovaný kapitál, u dodávek za regulované sazby získali distributoři pouze náhradu za náklady bez jakéhokoli ziskového rozpětí. Zejména je třeba podotknout, že náklady „uznané“ distributorovi se zakládaly na průměrné vážené ceně placené za elektřinu během referenčního období. Za určitých okolností mohly být tyto uznané náklady nižší než skutečné celkové náklady distributora. Pokud regulovaný prodej dosáhl přebytku, tyto prostředky nezůstaly distributorovi, ale byly v rámci procesu zúčtování přiděleny na financování jiných obecných nákladů souvisejících se soustavou. Částka uznaná státem se rovnala rozdílu mezi průměrnou váženou cenou za pořízení elektřiny, který byl vynásoben množstvím energie, jež každý distributor přepravil, po opravě o standardní ztráty.
(58)
Distributoři dále tvrdí, že neměli žádný přímý ani nepřímý finanční prospěch z toho, že odběratelé přešli z volného trhu zpět k regulovaným sazbám, jelikož jejich odměna za čistou distribuci a komerční řízení nijak nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby nebo na množství elektřiny, která byla za danou sazbu prodána.
-
Zaprvé, jak je vysvětleno výše, odměnou za dodávky za regulované sazby bylo pouze nahrazení nákladů.
-
Zadruhé, odměna za čistou distribuci také nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby, neboť se zakládala na objemu „přepravené energie“, jež zahrnovala veškerou elektřinu přepravenou distributory v síti bez ohledu na to, zda byla energie prodána za regulované sazby, nebo za cenu na volném trhu.
-
Zatřetí, odměna za komerční řídicí činnosti rovněž nezávisela na počtu odběratelů, jimž byla elektřina dodávána za regulované sazby, neboť zákon stanovil, že platby budou založeny na počtu uzavřených smluv (jak u sazeb za přístup, tak u sazeb regulovaných), a proto nijak nesouvisela s počtem odběratelů využívajících regulované sazby. Od distributorů se v každém případě vyžadovalo, aby vyřizovaly žádosti všech odběratelů, např. pokud jde o změny typu připojení, o smlouvy, fakturaci sazeb za přístup, odečty elektroměrů atd., a to bez ohledu na druh dodávky.
(59)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že „vyrovnání“, které obdrželi za dodávky za regulované sazby, by mělo být vnímáno spíše jako náhrada za částky, které museli ze zákona zaplatit předem, nebo jako kompenzace za ztrátu či škodu.
(60)
Iberdrola konkrétně tvrdí, že by bylo právně a ekonomicky nesprávné přičítat schodek distributorům. Náklady, které vznikly při pořizování elektřiny pro regulovaný trh, bylo možné přičítat elektroenergetické soustavě, nikoliv distributorům, kteří pouze prováděli právní ustanovení. Příjmy z prodeje za regulované ceny nebyly nikdy vlastnictvím distributorů, ale patřily elektroenergetické soustavě jako celku, a proto by měla být jako „prodejce“ elektřiny za regulované ceny vnímána soustava. V soustavě, která je regulována v tak vysoké míře jako ta španělská, by podle společnosti Iberdrola nebylo rozumné přičítat distributorům finanční nerovnováhy, které byly způsobeny regulační strukturou nebo chybami v odhadech budoucích nákladů na energii.
(61)
Iberdrola zároveň podotýká, že distributoři si neponechávali příjmy z příplatků, které byly jakožto „specificky vyčleněný příspěvek“ ihned převáděny na vkladový účet otevřený regulačním orgánem CNE a byly předávány výrobcům, kteří předběžně financovali schodek.
PŘIPOMÍNKY REGIONÁLNÍ ASTURSKÉ SAMOSPRÁVY
(62)
Regionální asturská samospráva vznesla tytéž připomínky jako španělská vláda. V této souvislosti se tedy odkazuje na níže popsané připomínky Španělska.
PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(63)
Španělsko zastává názor, že systém regulovaných sazeb z roku 2005 nezahrnoval podporu ani pro konečné uživatele, ani pro distributory. Zejména pokud jde o distributory, má Španělsko za to, že vyrovnání, které obdrželi, je v souladu s judikaturou Soudního dvora ve věci Altmark, a státní podporu proto nepředstavuje.
EXISTENCE PODPORY
ŽÁDNÁ PŘÍČINNÁ SOUVISLOST MEZI OPATŘENÍM STÁTU A SCHODKEM A NEPŘIČITATELNOST SCHODKU STÁTU
(64)
Španělsko tvrdí, že schodek nebylo možné přičítat státu, jelikož byl způsoben nepředvídatelnými vnějšími okolnostmi, a nikoli úmyslným záměrem státu dotovat určité činnosti.
(65)
Španělsko uvádí, že legislativa EU platná v roce 2005 dodávkám elektřiny za regulované sazby stanovené státem nebránila. Proto byl státní regulační zásah právně platný, neboť se jednalo o projev národní svrchovanosti. Jednou z těchto svrchovaných výsad je možnost stanovit sazby tak, aby očekávané náklady odpovídaly očekávané poptávce.
(66)
Distributoři vybírali prostředky prostřednictvím souhrnných sazeb a sazeb za přístup a poté převáděli část z tohoto příjmu na zvláštní účty (podle procentních podílů stanovených v každoročním dekretu o sazbách). Poté odečítali nákup elektřiny na organizovaném trhu a od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“. Pokud příjem ze souhrnných sazeb a sazeb za přístup nepokrýval náklady na regulované činnosti, vznikal sazební schodek.
(67)
Španělsko tvrdí, že schodek v roce 2005 byl způsoben rozdílem mezi vládními prognózami velkoobchodních cen elektřiny a skutečnými cenami zaznamenanými na organizovaném trhu. Mimořádně vysoké ceny v roce 2005 byly způsobeny nepředvídatelnými příčinami, které lze přičítat zásahu vyšší moci (viz 26. bod odůvodnění).
(68)
Jelikož událostí, která dala vzniknout údajné podpoře, byl podle všeho nárůst velkoobchodních cen převyšující prognózu, údajnou výhodu není možné přičítat žádnému právnímu aktu. I pokud by se předpokládalo, že takováto výhoda existovala, byla by způsobena okolnostmi, které nijak nesouvisely se záměry státu. Existence vyšší moci podle Španělska narušuje příčinnou souvislost mezi správním rozhodnutím, jímž se sazby stanovovaly, a konkurenční výhodou, která by vedla ke státní podpoře. I za předpokladu, že by byla splněna objektivní podmínka příčinné souvislosti, subjektivní podmínka záměru (přičitatelnosti) na straně státu by stále chyběla.
ŽÁDNÉ PROSTŘEDKY STÁTU
(69)
Španělsko tvrdí, že sazby nezahrnovaly veřejné prostředky. Zaprvé, Španělsko v tomto ohledu prohlašuje, že příplatek není „poplatkem“ ve smyslu judikatury Evropského soudního dvora o parafiskálních poplatcích, neboť jej nevybírá stát a nejde o fiskální poplatek. Podle Španělska je příplatek nedílnou součástí sazby a má stejnou povahu. Sazba je tudíž soukromá cena.
(70)
Zadruhé, finanční prostředky nevybíral stát ani nebyly placeny do fondu určeného státem. Sazby vybírali distributoři, nikoli stát, a proto jde o soukromé ceny, které zaručovaly spravedlivou odměnu subjektů (jak stanoví zákon 54/1997). Nejedná se o daně ani veřejné ceny. Stát za nic odměnu neposkytoval, neboť odměnu nabízel systém na základě tržních sil v případě neregulovaných činností a na základě přístupových sazeb stanovených státem v případě činností regulovaných. Jelikož tento systém pro stát nepředstavuje žádnou zátěž, nejsou podle judikatury ve věci Sloman Neptun (20) dotčeny státní prostředky. Předmětné prostředky navíc nikdy neplynuly do státní pokladny, neuváděly se v rozpočtových zákonech, nepodléhaly ověřování ze strany nevyššího kontrolního úřadu a nebylo možné je získat zpět od dlužníků prostřednictvím správních postupů. Dluhy vůči elektroenergetické soustavě nepodléhaly úrokové sazbě použitelné na dluhy vůči státu.
(71)
Španělsko trvá na tom, že s těmito prostředky nakládal španělský regulační orgán CNE, který plnil pouze funkci účetního prostředníka. Španělské orgány uvádějí, že již v rozhodnutí z roku 2001 o nákladech spojených s přechodem na konkurenční prostředí ve Španělsku (S.A. NN 49/99) Komise stanovila, že „převod prostředků přes CNE je v zásadě účetní povahy. Finanční prostředky převáděné na účet CNE nikdy nebyly vlastnictvím tohoto subjektu a byly neprodleně vyplaceny příjemcům podle předem určené částky, kterou CNE nemůže nijak změnit“. Na základě této úvahy Komise dospěla k závěru, že „není v postavení, aby mohla určit, zda příjmy plynoucí z poplatku stanoveného v rámci režimu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí představují státní prostředky“.
(72)
Zatřetí, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že regulovaný prodej uskutečňovaný distributory byl financován prostřednictvím „zvláštní daně“ placené všemi španělskými konečnými uživateli elektřiny. Podle Španělska nebyli distributoři „financováni státem“, ale pobírali rozumnou a spravedlivou odměnu za výkon zákonem uloženého úkolu, který byli povinni plnit.
(73)
Kromě toho při prodeji elektřiny za regulované sazby a při jejím pořizování od výrobců na organizovaném trhu distributoři vytvářeli schodek (který byl pokryt pomocí mechanismu předběžného financování, jenž byl stanoven královským dekretem č. 5/2005), ale příjmy z příplatku k sazbě měli obdržet výrobci, nikoli distributoři.
ŽÁDNÁ VÝHODA
(74)
Španělsko nesouhlasí s předběžným závěrem Komise, že regulované sazby distributory ekonomicky zvýhodňovaly.
(75)
Pokud jde o distributory, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že systém sazeb zaručoval distributorům minimální ziskové rozpětí. Španělsko tvrdí, že dodávky prováděné distributory za regulované sazby byly odůvodněny potřebou zaručit službu obecného hospodářského zájmu a že odměna za regulované činnosti byla určena výhradně na pokrytí nákladů, které vznikly při plnění povinností spojených s těmito činnostmi.
ŽÁDNÝ DOPAD NA HOSPODÁŘSKOU SOUTĚŽ A OBCHOD MEZI ČLENSKÝMI STÁTY
(76)
Španělské orgány tvrdí, že regulační ustanovení, která se vztahovala na dodávky za regulované sazby, neomezovala svobodu usazování dodavatelů elektřiny a že se španělským dodavatelům ve srovnání s dodavateli z jiných členských států nedostávalo preferenčního zacházení.
(77)
V roce 2005 měl Pyrenejský poloostrov tak nízkou kapacitu propojení, že v podstatě neexistoval skutečný vnitřní trh s energií. Španělské orgány zastávají názor, že vzhledem k této izolaci by bylo nepřiměřené vyvozovat závěr, jak činí Komise, že sazba měla dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy.
(78)
Španělské orgány tvrdí, že elektřina nebyla ze Španělska vyvážena a že distributoři, kteří působili ve Španělsku, nemohli prodávat španělskou energii mimo španělské území. Na druhé straně do podnikání v oblasti distribuce se mohla zapojit jakákoli způsobilá společnost za stejných podmínek jako španělské podniky a dostalo by se jí stejného právního a ekonomického zacházení.
(79)
Dodavatelé naopak podle Španělska vykonávali volnou, neregulovanou činnost. Čelili odpovídajícím rizikům a měli odpovídající výhody. Přijetím těchto rizik souhlasili s tím, že za určitých nepředvídatelných podmínek nemusí být jejich maloobchodní činnost zisková. Ziskovost by se nicméně vrátila, jakmile by to umožnily sazby nebo by pominuly mimořádné okolnosti.
ANALÝZA Z HLEDISKA JUDIKATURY VE VĚCI ALTMARK
(80)
Španělsko tvrdí, že v roce 2005 nebyly regulované sazby v rozporu s právem Unie, neboť lhůta pro liberalizaci trhu pro všechny odběratele (včetně domácností) končila 1. července 2007.
(81)
Podle Španělska splňovalo pokrytí nákladů, které vznikly distributorům při dodávání energie za regulované sazby, čtyři kritéria vymezená v judikatuře ve věci Altmark, a proto tento zásah nespadá do definice státní podpory.
(82)
Za prvé, dodávky elektřiny jsou službou obecného zájmu a stát musí zasáhnout, aby zabránil zneužití dominantního postavení v důsledku existence jediné sítě (přirozený monopol). Společnosti, které vykonávají regulované činnosti, proto plní závazky veřejné služby.
(83)
Za druhé, parametry pro stanovení sazeb byly vymezeny objektivně a transparentně. Odměna za regulované činnosti byla objektivní a transparentní. Na distribuční trh mohly vstoupit také jiné podniky z EU.
(84)
Za třetí, platby za regulované činnosti pokrývaly pouze náklady spojené s plněním závazku veřejné služby. Distributoři mohli platbu obdržet pouze za náklady týkající se regulovaných činností.
(85)
Za čtvrté, složitý regulační rámec pro stanovení sazeb a postup pro vyrovnání prokazují, že systém sazeb se zakládal na důkladné analýze nákladů a příjmů spojených se soustavou a na analýze poptávky po elektrické energii.
(86)
Z výše uvedených důvodů Španělsko dospělo k závěru, že systém sazeb nepředstavoval státní podporu, jelikož byl v souladu s judikaturou ve věci Altmark.
POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(87)
Oblast působnosti tohoto rozhodnutí je omezena na dodávky elektrické energie velkým a středním podnikům prováděné distributory podle regulovaných sazeb a nevztahuje se na ostatní činnosti distributorů, které souvisejí s čistou distribucí. Tyto ostatní činnosti jsou právně i finančně zcela nezávislé na prodeji za regulované sazby a v každém případě spadají mimo oblast působnosti rozhodnutí o zahájení řízení, v němž byly vzneseny pochybnosti pouze o tom, zda je údajná výhoda poskytnutá distributorům v důsledku nízké úrovně regulovaných sazeb a v důsledku opatření přijatých k vyrovnání a splacení schodku z roku 2005 slučitelná s vnitřním trhem.
EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(88)
Opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže jsou splněny všechny následující podmínky: opatření a) ekonomicky zvýhodňuje příjemce; b) je poskytováno státem nebo ze státních prostředků; c) je selektivní; d) ovlivňuje obchod v rámci Unie a může narušit hospodářskou soutěž v Unii. Jelikož všechny tyto podmínky musejí být splněny kumulativně, Komise se v hodnocení omezí na existenci ekonomického zvýhodnění příjemců.
Existence ekonomického zvýhodnění
(89)
Podniky jsou zvýhodněny ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže získají ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískaly. V tomto ohledu Soudní dvůr Evropské unie rozhodl, že za určitých okolností poplatky za služby, které se poskytují v souvislosti se závazky uloženými ze strany členských států, nepřesahující roční nepokryté náklady a mající zaručit, že dotčené podniky nebudou ztrátové, nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, ale spíše protihodnotu za služby, které dotčené podniky poskytují (21).
(90)
Konkrétněji pokud jde o odvětví elektroenergetiky, v rámci své rozsáhlé praxe v rozhodování podle čl. 107 odst. 1 a čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU o závazcích, na jejichž základě musejí distributoři pořizovat elektřinu z určitých zdrojů energie za cenu, která je vyšší než cena tržní, Komise také nezastávala názor, že by vyrovnání, které pokrývá rozdíl mezi pořizovacími náklady a tržními cenami, ekonomicky zvýhodňovalo distributory, kteří jsou příjemci takového vyrovnání. V těchto případech dotčené hospodářské subjekty jednaly na základě regulačních závazků v elektroenergetické soustavě jako pouzí zprostředkovatelé a bylo jim poskytováno vyrovnání za jejich náklady, aniž by je toto vyrovnání mělo jakkoli ekonomicky zvýhodnit, ačkoli je třeba podotknout, že právní předpisy bývaly mohly uložit pouze povinnost nákupu bez náhrady nákladů.
(91)
Totéž platí konkrétněji v oblasti dodávky elektrické energie za regulované sazby, pokud jde o náhradu, jíž měly být financovány rozdíly mezi příjmy a velkoobchodními pořizovacími cenami elektřiny za regulované sazby, které požadovali způsobilí spotřebitelé (22). Z toho vyplývá, že náhrada nákladů na nákup elektřiny poskytnutá distributorům v odvětví elektřiny nutně nemusí představovat ekonomické zvýhodnění ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Údajnou náhradu poskytnutou španělským distributorům za náklady na dodávky za regulované sazby je třeba přezkoumat i s ohledem na tyto precedenty.
(92)
Předběžný závěr Komise v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování zněl, že španělští distributoři byli ekonomicky zvýhodněni ve srovnání s tržními podmínkami, a to ze dvou důvodů. Zaprvé, distributoři u dodávek za regulovanou sazbu údajně získali zaručené ziskové rozpětí. Zadruhé, sazby podněcovaly uživatele k přechodu na regulovaný trh obsluhovaný distributory, a údajně tak vedly ke zvýšení příjmů distributorů. Tyto dva důvody lze shrnout do jediného tvrzení, a to že zisky distributorů v roce 2005 vzrostly v poměru k jejich dodávkám elektřiny za regulované sazby.
(93)
Dostupný popis španělské elektroenergetické soustavy a informace poskytnuté v průběhu řízení, které jsou zohledněny v 16., 19., 20., 57. a 58. bodě odůvodnění, toto tvrzení nepodporují. Zatímco u čisté distribuce zahrnovala odměna distributorů v roce 2005 ziskové rozpětí, u dodávek za regulovanou sazbu distributoři dostávali pouze náhradu („uznání“) nákladů bez ziskového rozpětí. Obdobně lze konstatovat, že odměna distributorů za čistou distribuci nebyla závislá na počtu odběratelů využívajících regulované sazby ani na množství elektřiny, která byla za sazbu prodána, a proto by příjmy distributorů v případě, že by byli obsloužili velký počet odběratelů využívajících regulované sazby, nijak nevzrostly.
(94)
Z toho je patrné, že informace shromážděné během řízení nepodporují tvrzení, že prodej elektřiny za regulované sazby zvýšil v roce 2005 zisky španělských distributorů, protože měli zaručené ziskové rozpětí.
(95)
Pokud jde o otázku, zda uznání nákladů na dodávky a jejich vyrovnání poskytlo distributorům ekonomickou výhodu, kterou by jinak za tržních podmínek nezískali, je třeba zdůraznit, že uznání vzniklých nákladů v podobě práv na splacení, která byla poskytnuta pěti podnikům určeným v článku 24 královského dekretu č. 5/2005, konkrétně podnikům Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A., nepředstavuje odměnu za jejich distribuční činnost. Jak již bylo vysvětleno ve 29. a 30. bodě odůvodnění, ačkoli společnost Elcogás S.A., která nevlastnila žádné dceřiné společnosti, v roce 2005 (ani v pozdějších letech) nepůsobila v odvětví distribuce, dotčené podniky byly určeny na základě jejich předchozího práva obdržet náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a to případně s ohledem na jejich výrobní činnost, avšak nikoli distribuci za regulované sazby.
(96)
Zadruhé, i za předpokladu, že by bylo možné práva na splacení, která odrážejí závazek pěti výše uvedených podniků předběžně financovat schodek v elektroenergetické soustavě z roku 2005, vykládat jako náhradu za náklady na distribuci, které vznikly čtyřem z těchto podniků, jež provozovaly činnost v odvětví distribuce za regulované sazby, měly by být zohledněny skutečné podmínky, za nichž byli distributoři povinni tuto plně regulovanou činnost provádět. Jak již bylo popsáno v 54. a 55. bodě odůvodnění, distributoři nemohli vytvářet zisky ani ztráty, nemohli si zvolit, jakým způsobem pořídí elektřinu, nemohli si vybírat své zákazníky, nemohli určovat prodejní cenu či nabízet dodatečné služby se ziskovým rozpětím. Sami distributoři ani vertikálně integrované skupiny, k nimž patřili, neměli žádný ekonomický zájem, ať přímý, či nepřímý, na tom, aby dodávali elektřinu za regulovanou sazbu. Vertikálně integrovaná skupina by bývala měla spíše zájem na dodávání elektřiny konečným uživatelům za podmínek na volném trhu, neboť její dodavatelská divize by z takového prodeje bývala měla zisk, což by se však nedělo, pokud by uživatelé byli zásobováni distributorem skupiny za regulované sazby.
(97)
Z toho je zřejmé, že srovnání s podmínkami dodávek za podmínek volného trhu nebere v potaz odlišné právní a věcné okolnosti dodavatelů na volném trhu a distributorů, kteří dodávají elektřinu za regulované sazby. Ačkoliv stát může v zásadě distributorům v elektroenergetické soustavě určit kupní a prodejní ceny a další obchodní podmínky, neznamená to, že náhradou nákladů, které vznikly distributorům, je těmto distributorům poskytováno ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískali. Regulace sazeb podpořená závazkem dodávat elektřinu totiž neponechává prostor pro svobodné rozhodování o nejdůležitějších aspektech dodávky, jako jsou cena a produkce. Nejenže za hypotetických tržních podmínek, tedy při neexistenci regulačních omezení ohledně takových základních parametrů, by distributoři mohli konečným spotřebitelům účtovat mnohem vyšší sazby, které by pokryly všechny náklady. Co víc - a to je ještě důležitější - ve španělské elektroenergetické soustavě (stejně jako v každé jiné soustavě) byl v roce 2005 distributor - nebo provozovatel sítě vysokého napětí pro odběratele s vysokou spotřebou energie - jednoduše zprostředkovatel, který fyzicky připojuje uživatele k síti, což je nezbytnou podmínkou pro dodávku elektřiny. Vzhledem k tomu, že v roce 2005 ve Španělsku neexistovala hypotetická alternativní distribuční síť, dotčení distributoři byli určeni pro volný i regulovaný trh a oba tyto trhy zásobovali. Distributoři hrají zásadní úlohu, neboť umožňují dodávku elektřiny bez ohledu na specifická regulační uspořádání či politiku či bez ohledu na to, zda jsou konkurenční podmínky upravující dodávku založeny na tržních mechanismech, nebo na regulaci.
(98)
V systému regulovaných sazeb, jako byl ten španělský v roce 2005, by byl v rámci běžné činnosti nedostatek zdrojů na celkových účtech soustavy v jednom roce obvykle vyrovnán následující rok prostřednictvím vyšších sazeb a/nebo přístupových poplatků uložených konečným uživatelům, a na druhé straně po poklesu nákladů by mohl vzniknout přebytek, který by následně umožnil sazby nebo poplatky snížit. Pokud však nejsou konkrétní kategorie příjmů vyčleněny na náklady, po zvýšení (poklesu) příjmů a/nebo nákladů ke vzniku odpovídajícího schodku ani přebytku, který by distributoři mohli využít, dojít nemusí. Jak je např. uvedeno v grafu 1 ve 27. bodě odůvodnění, zatímco ceny energie zahrnuté v regulovaných sazbách byly během většiny měsíců v roce 2005 obecně nižší než velkoobchodní tržní ceny, v období od listopadu 2006 do prosince 2007 tomu bylo naopak, aniž by se tento vývoj odrazil ve zvýšených ziscích distributorů z dodávek za regulované sazby. To odpovídá regulačnímu uspořádání systému, v němž distributoři nenesli náklady nerovnováhy mezi celkovými náklady a příjmy souvisejícími se soustavou nebo jejich částí, stejně jako z této činnosti nikdy neměli žádný zisk a jakýkoli přebytek z prodeje elektřiny za regulované sazby by se použil k pokrytí jiných nákladů soustavy.
(99)
Distributoři fungovali jako finanční zprostředkovatelé elektroenergetické soustavy, neboť centralizovali všechny finanční toky, jak příchozí (regulované příjmy ze sazeb a přístupových poplatků), tak odchozí (všechny obecné náklady spojené se soustavou). Regulované příjmy a náklady související s elektroenergetickou soustavou v roce 2005, jak jsou popsány v 19., 20. a 28. bodě odůvodnění, zahrnují širokou škálu regulovaných nákladů vzniklých vlivem trhu nebo zaujaté strategie, např. nákladů na nákup elektřiny (včetně elektřiny z obnovitelných zdrojů), dodatečných nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech a nákladů na přenos a distribuci atd., aniž by specifické příjmy byly vyčleněny na určité náklady. Regulované příjmy nikdy nebyly vlastnictvím distributorů, výjimkou byla odměna za čistou distribuci, kterou si distributoři po odečtení všech ostatních nákladů souvisejících se soustavou ponechávali.
(100)
Jakýkoli schodek v účtech, jako byl schodek v roce 2005, by se proto bez ohledu na příčiny objevil na účtech distributorů, aniž by oni sami mohli jakkoli rozhodovat o úrovni regulovaných příjmů a nákladů nebo o financování specifických nákladů pomocí specifických příjmů. Jak je patrné z údajů uvedených ve 28. bodě odůvodnění, náklady na přenos a distribuci v rámci elektroenergetické soustavy v roce 2005 činily 4,410 miliardy EUR, což odpovídá stejným kategoriím nákladů v letech 2004 a 2006. Výše nákladů pro distributory tedy nemá žádný vztah k výši schodku z roku 2005.
(101)
Klasifikace schodku z roku 2005 jako „ztráty distributorů“ proto podle všeho není odůvodněná, protože schodek nelze přičítat činnosti na straně distributorů, ale spíše regulačním ustanovením, jimiž se stanoví právo konečných uživatelů na dodávky za regulované sazby, a do jisté míry také regulačním a politickým volbám, které byly učiněny např. s cílem podpořit výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů a kombinovanou výrobu tepla a energie. Z toho vyplývá, že financování schodku na účtech elektroenergetické soustavy prostřednictvím mechanismů, které jsou popsány ve 29. až 32. bodě odůvodnění, není způsobem, jak absorbovat specifické ztráty distributorů, nýbrž celkové ztráty soustavy. Je nasnadě, že pokud by pět velkých elektroenergetických subjektů neuznalo schodek z roku 2005 ve výši 3,811 miliardy EUR a předběžně jej nefinancovalo, nebylo by možné uhradit vzniklé náklady soustavy na přenos a distribuci ku prospěchu všech uživatelů, ať na regulovaném, či volném trhu.
(102)
Při formálním vyšetřování nebylo zjištěno, že by distributoři byli zvýhodněni jakýmkoliv jiným způsobem. Distributoři přenášeli celý přínos z nízkých regulovaných sazeb na konečné uživatele, z prodeje neměli žádný zisk a neměli žádný prospěch ani z toho, že se uživatelé vrátili na regulovaný trh. Z toho je zřejmé, že z finančního hlediska bylo postavení distributorů ve Španělsku plně srovnatelné s postavením zprostředkovatele soustavy. V tomto ohledu se uznání nákladů na dodávky elektřiny za regulované sazby v rámci španělské elektroenergetické soustavy v roce 2005 v zásadě neliší od vyrovnání za náklady na nákup elektřiny, které Komise neklasifikovala jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, a to jak pokud jde o elektřinu z určitých zdrojů (90. bod odůvodnění), tak velkoobchodní elektřinu pro dodávky za regulované sazby (91. bod odůvodnění).
(103)
I když se rozhodnutí o zahájení řízení nezaměřuje na vertikálně integrované subjekty, k nimž distributoři patří a které jsou zčásti účetně a právně odděleny, Komise s cílem zabývat se stížnostmi společnosti Céntrica také posoudila, zda takové subjekty nemohly být nepřímo zvýhodněny a zda takové zvýhodnění nemohlo představovat státní podporu. Céntrica zejména tvrdila, že integrované subjekty působící v odvětví maloobchodního prodeje elektřiny na volném trhu (prostřednictvím distribuční divize) se mohly vyhnout ztrátám podněcováním uživatelů k tomu, aby přešli k jejich vlastní distribuční divizi. Společnost Céntrica rovněž tvrdila, že výrobce začleněný do integrovaného subjektu měl motivaci k tomu, aby udržoval vysoké velkoobchodní ceny, protože by distribuční divize integrovaného subjektu (která prodávala elektřinu za regulovanou sazbu) byla chráněna před ztrátami.
(104)
Komisi se nepodařilo zjistit existenci ekonomické výhody v důsledku toho, že si uživatelé elektřiny vybírali spíše distributory než dodavatele. Z ekonomického hlediska přechod od dodávek k distribuci nevytvořil zisky, ale pouze zabránil ztrátám dodavatelských divizí čtyř vertikálně integrovaných skupin, tedy skupin Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. a Endesa, S.A. (podnik Elcogás pak působil pouze v odvětví výroby elektřiny). Tato skutečnost však nemůže představovat výhodu pro uvedené čtyři dotčené společnosti, protože dodavatelské divize se těmto ztrátám mohly v každém případě vyhnout jednoduše tím, že by rozvázaly dodavatelské smlouvy. Pro dodavatelské divize proto systém nepředstavoval výhodu, ale naopak sankci: přišly o zákazníky. Systém byl i pro distributory finančně neutrální (z důvodů, které jsou vysvětleny výše). A výrobci by pak elektřinu tak jako tak prodali na velkoobchodním trhu.
(105)
Pokud jde o údajnou motivaci výrobců k tomu, aby velkoobchodní ceny udržovali na vysoké úrovni, nutno poznamenat, že i když tržní prostředí vytvořené španělskými orgány mohlo motivovat výrobce ke zvyšování cen, sazby samy o sobě ke zvýšení velkoobchodních cen nevedly. Skutečné zvýšení cen by od výrobců bylo vyžadovalo komplexní strategie a protisoutěžní chování. Nebyla zjištěna žádná přímá příčinná souvislost mezi sazbami a možným umělým zvýšením velkoobchodních cen; taková souvislost je i nadále neprokázanou teoretickou hypotézou.
(106)
Komise také zvážila možnost, že systém tím, že z trhu s elektřinou vytlačil konkurenty působící na volném trhu, mohl zvýhodnit zavedené skupiny tím, že zvýšil a „přemodeloval“ jejich podíl na trhu tak, aby byl víceméně totožný s velikostí distribuční sítě každé ze čtyř vertikálně integrovaných skupin. Nebylo však možné prokázat ani tuto hypotetickou výhodu, a to z těchto důvodů:
-
Zaprvé, ne vždy je možné „přesunout zákazníky“ v rámci téže skupiny. Zákazníci, kteří byli obsluhováni dodavatelskou divizí společnosti Endesa v oblasti, ve které byla místním distributorem Iberdrola, si nemohli vybrat distribuční divizi Endesy, ale pouze distribuční divizi Iberdroly. Kromě toho v důsledku výběru regulovaného trhu vznikly integrovaným subjektům čisté náklady, jelikož se tím zvýšil schodek, který musely za nevýhodných podmínek financovat.
-
Za druhé, skupiny neměly z prodeje elektřiny distributory žádný zisk. Proto se potenciální výhoda plynoucí z většího tržního podílu nemohla projevit v ziscích za rok 2005 (rok, který je předmětem vyšetřování), ale pouze v ziscích v pozdějších letech, kdy byl volný trh opět životaschopný. Aby tato výhoda nabyla reálné povahy, uživatelé obsluhovaní distributorem určité skupiny by bývali museli přejít zpět k dodavatelské divizi téže skupiny. V té fázi by však klient, který by uvažoval o nové změně dodavatele, býval měl na výběr ze všech dodavatelů působících na španělském trhu. Komise proto nezjistila existenci konkrétní výhody, jež by souvisela s pouhou existencí vyššího tržního podílu skupin v období, na které se vztahuje vyšetřování.
-
Integrované skupiny naopak podléhaly objektivní sankci: povinnost financovat schodek za podmínek, které nebyly výnosné, neboť úroková sazba vzešlá z práv na splacení byla nižší než odpovídající tržní sazba, a sekuritizace práv na splacení byly tudíž spojeny s odměnou, která byla pravděpodobně nižší, než odměna, jež by byla získána, pokud by byla uplatněna tržní sazba.
(107)
Na základě výše uvedených skutečností Komise dospěla k závěru, že pokud jde o dodávky uživatelům z řad podniků, regulační systém zavedený Španělskem v roce 2005 přímo ani nepřímo ekonomicky nezvýhodnil distributory ani integrované skupiny, do nichž náležejí.
(108)
Pokud jde tedy o tvrzení společnosti Céntrica, že systém diskriminačně rozlišoval mezi distributory a dodavateli na volném trhu, Komise připomíná, že k diskriminaci může docházet, je-li odlišně zacházeno s osobami, jež jsou ve stejném věcném a právním postavení, nebo naopak je-li stejně zacházeno s osobami, které se nacházejí v odlišném věcném a právním postavení.
(109)
Za prvé, tvrzení je zjevně neopodstatněné v případě společnosti Elcogás S.A., které bylo uděleno právo na splacení, i když nepůsobila v odvětví distribuce. Za druhé, nebylo prokázáno, že by ostatním čtyřem určeným společnostem, tedy společnosti Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A a Endesa, S.A., byla poskytována náhrada, protože jako distributoři dodávaly elektřinu za regulované sazby, jak již bylo zmíněno ve 30. bodě odůvodnění. Za třetí, a to v každém případě, ve španělském elektroenergetickém odvětví nebyli distributoři a dodavatelé na volném trhu ve stejném věcném a právním postavení. Povinnost dodávat elektřinu za regulované sazby byla plněna na základě regulačních omezení, která přiměla distributory, aby jednali jako pouzí finanční a dodavatelští zprostředkovatelé, kteří provádějí právní ustanovení, zatímco dodávky za podmínek na volném trhu byly plně liberalizovanou činností. Proto nelze rozdílné zacházení, které Céntrica napadla, považovat za diskriminaci, a to bez ohledu na skutečnost, že úroveň regulovaných sazeb mohla poškodit proces liberalizace. To však nebylo způsobeno tím, že byla distributorům udělena protiprávní státní podpora.
ZÁVĚR
(110)
Pochyby, jež Komise vyjádřila v rozhodnutí o zahájení řízení, byly během formálního vyšetřování vyvráceny. Komise je přesvědčena, že tím, že Španělsko uznalo náklady, jež distributorům elektřiny vznikly při dodávce elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby, nebyla distributorům poskytnuta ekonomická výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(111)
Vzhledem k tomu, že kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou kumulativní, není nutné zkoumat, zda byla splněna zbývající kritéria. Komise proto dospěla k závěru, že opatření nepředstavuje státní podporu ve prospěch distributorů elektřiny. Tento závěr se týká situace a období, na které se vztahuje stížnost, a není jím nijak dotčena možnost, aby Komise přezkoumala opatření, která Španělsko přijalo po roce 2005,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Skutečnost, že Španělské království uznalo náklady distributorů elektřiny, jež jim vznikly při dodávání elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby v roce 2005, tím, že společnostem Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A. udělilo práva na splacení stanovená královským dekretem č. 5/2005, nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 4. února 2014.
DECYZJA KOMISJI
z dnia 4 lutego 2014 r.
w sprawie hiszpańskich taryf dla energii elektrycznej: dystrybutorzy SA.36559 (C3/07) (ex NN 66/06) wdrożona przez Hiszpanię
(notyfikowana jako dokument nr C(2013) 7743)
(Jedynie tekst w języku hiszpańskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2014/457/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (1) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
PROCEDURA
(1)
Pismem z dnia 27 kwietnia 2006 r. przedsiębiorstwa Céntrica plc i Céntrica Energía S.L.U. (razem zwane dalej „Céntrica”) skierowały do Komisji skargę dotyczącą systemu taryf regulowanych dla energii elektrycznej wdrożonego w Hiszpanii w 2005 r.
(2)
W piśmie z dnia 27 lipca 2006 r. Komisja zwróciła się do władz hiszpańskich o przedstawienie informacji na temat powyższego środka. Komisja otrzymała te informacje w piśmie z dnia 22 sierpnia 2006 r.
(3)
W dniu 12 października 2006 r. sprawę wpisano do rejestru pomocy niezgłoszonej (sprawa NN 66/06).
(4)
W piśmie z dnia 9 listopada 2006 r. Komisja zwróciła się do władz hiszpańskich o przedstawienie dodatkowych objaśnień dotyczących danego środka. Władze hiszpańskie odpowiedziały pismem z dnia 12 grudnia 2006 r.
(5)
W piśmie z dnia 24 stycznia 2007 r. Komisja poinformowała władze hiszpańskie, że podjęła decyzję o wszczęciu postępowania w sprawie przedmiotowego środka, przewidzianego w art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).
(6)
Decyzja Komisji została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (2). Komisja zwróciła się do zainteresowanych stron o przedstawienie uwag dotyczących przedmiotowego środka.
(7)
Hiszpania przedstawiła swoje uwagi w piśmie z dnia 26 lutego 2007 r.
(8)
Do Komisji wpłynęły uwagi od następujących zainteresowanych stron: rządu Galicii (pismo z dnia 23 marca 2007 r.), Céntrica (pisma z dnia 26 marca 2007 r. i 3 lipca 2007 r.), ACIE - Stowarzyszenia Niezależnych Dostawców Energii (pismo z dnia 26 marca 2007 r.), rządu Asturii (pismo z dnia 27 marca 2007 r.), AEGE - Stowarzyszenia Sektorów Energochłonnych (pismo z dnia 2 kwietnia 2007 r.), Asturiana de Zinc - AZSA (pismo w dnia 3 kwietnia 2007 r.), Ferroatlántica - producenta metali (pismo z dnia 3 kwietnia 2007 r.), Alcoa (pismo z dnia 3 kwietnia 2007 r.), UNESA - Hiszpańskiego Stowarzyszenia Przemysłu Elektroenergetycznego (pismo z dnia 25 kwietnia 2007 r.), ENEL Viesgo (pismo z dnia 26 kwietnia 2007 r.), Iberdrola (pismo z dnia 26 kwietnia 2007 r.), Union Fenosa Distribución (pismo z dnia 27 kwietnia 2007 r.), Hidrocantábrico Distribución Electrica (pismo z dnia 27 kwietnia 2007 r.), Endesa Distribución Electrica (pismo z dnia 27 kwietnia 2007 r.).
(9)
W pismach z dnia 15 maja 2007 r. i 6 lipca 2007 r. Komisja przesłała uwagi zainteresowanych stron władzom hiszpańskim, umożliwiając im ustosunkowanie się do tych uwag; w piśmie z dnia 2 sierpnia 2007 r. władze hiszpańskie przedstawiły swoje uwagi.
(10)
Otrzymano też dodatkowe informacje od Céntrica w pismach z dnia 1 czerwca 2007 r., 28 sierpnia 2007 r., 4 lutego 2008 r. i 1 marca 2008 r.
(11)
W pismach z dnia 30 lipca 2009 r., 19 marca 2010 r., 6 października 2011 r., 12 kwietnia 2012 r., 31 sierpnia 2012 r., 4 lutego 2013 r. i 17 lipca 2013 r. Komisja zwróciła się do władz hiszpańskich o przedstawienie dodatkowych objaśnień dotyczących przedmiotowego środka. Władze hiszpańskie odpowiedziały w pismach z dnia 5 października 2009 r., 26 kwietnia 2010 r., 7 grudnia 2011 r., 12 czerwca 2012 r., 18 października 2012 r., 11 lutego 2013 r. i 4 października 2013 r.
(12)
W dniu 19 kwietnia 2013 r. sprawę podzielono na dwie części: sprawę SA.21817 (C3/07, ex NN 66/06) dotyczącą pomocy dla odbiorców końcowych energii elektrycznej, oraz sprawę SA.36559 (C3/07 ex NN 66/06), która dotyczy pomocy dla dystrybutorów energii elektrycznej. Niniejsza decyzja dotyczy wyłącznie pomocy dla dystrybutorów energii elektrycznej.
SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKA
HISZPAŃSKI SYSTEM ELEKTROENERGETYCZNY W 2005 R.
Rozróżnienie działalności regulowanej i nieregulowanej
(13)
Na podstawie ram prawnych w postaci ustawy 54/1997 z dnia 27 listopada 1997 r. (Ley del sector eléctrico - LSE), stanowiącej podstawę hiszpańskiego systemu elektroenergetycznego, dokonano zasadniczego rozróżnienia działalności regulowanej i zliberalizowanej.
(14)
Wytwarzanie, import, eksport i detaliczna dostawa energii elektrycznej stanowią działalność zliberalizowaną, czyli działalność, którą podmioty gospodarcze mogą swobodnie realizować na warunkach rynkowych i nad którymi państwo nie sprawuje surowej kontroli regulacyjnej, na przykład przez kontrolowanie cen i warunków dostaw.
(15)
Natomiast dystrybucja, przesył oraz działania realizowane przez operatora rynku (3) i operatora systemu (4) podlegają całkowicie regulacjom państwa. Działania te zazwyczaj reguluje państwo w ramach systemu elektroenergetycznego, ponieważ operatorzy je realizujący posiadają de facto lub de iure monopol, i w przeciwnym razie nie podlegaliby żadnym ograniczeniom w zakresie naruszania reguł konkurencji i mogliby stosować monopolistyczne ceny, wyższe od standardowej ceny rynkowej.
Czysta dystrybucja i dostawy według taryf regulowanych
(16)
W 2005 r. dystrybucja w hiszpańskim systemie elektroenergetycznym obejmowała trzy rodzaje działalności regulowanej. Pierwszy to czysta dystrybucja. Czysta dystrybucja to przesył energii elektrycznej do punktów jej zużycia za pośrednictwem sieci dystrybucji, stanowiąca monopol w przypadku braku sieci alternatywnych. Drugi obejmuje niektóre czynności związane z zarządzaniem komercyjnym, ściśle powiązane z dystrybucją, takie jak odczyt liczników, zawieranie umów, fakturowanie, obsługę klienta itd. Trzecim rodzajem działalności regulowanej w 2005 r. była dostawa według taryf regulowanych, powierzona na mocy prawa dystrybutorom w uzupełnieniu do ich podstawowego ustawowego zadania (zarządzanie sieciami dystrybucji energii elektrycznej i zapewnienie do nich dostępu) (5). Od czasu sfinalizowania w 2009 r. reformy dystrybutorzy nie dostarczają już energii według taryf regulowanych.
(17)
Dystrybutorzy byli zobowiązani na mocy prawa do zakupu energii elektrycznej wymaganej do realizacji dostaw do odbiorców podlegających regulacjom na zorganizowanym rynku hurtowym („giełda”) w cenie z danego dnia (cena krańcowa systemowa lub „cena giełdowa”) bądź bezpośrednio od producentów energii ze źródeł odnawialnych (6) oraz do odsprzedaży tej energii elektrycznej odbiorcom końcowym według mającej zastosowanie taryfy regulowanej.
Rola dystrybutorów jako pośredników finansowych w systemie
(18)
W 2005 r. stosowano co najmniej 25 taryf regulowanych dla odbiorców końcowych, zależnie od poziomu zużycia, profilu zużycia lub zastosowania oraz napięcia przyłączeniowego. Jednocześnie na wolnym rynku stosowano wobec odbiorców końcowych 9 innych regulowanych opłat za dostęp do sieci, ustalanych również w oparciu o napięcie przyłączeniowe i inne cechy charakterystyczne (7). Opłaty za dostęp do sieci na wolnym rynku uiszczali odbiorcy końcowi na rzecz dostawców, którzy przekazywali je dystrybutorom. Opłaty za dostęp do sieci na wolnym rynku były ujęte w całościowej taryfie regulowanej, według której odbiorcy końcowi uiszczali opłaty na rzecz dystrybutorów (były to opłaty ukryte). Począwszy od 2005 r., Hiszpania wprowadzała zmiany w systemie taryf regulowanych. Ostatniej z nich dokonano w 2013 r., kiedy Hiszpania przyjęła nowe ramy legislacyjne dla sektora energii elektrycznej (ustawa 24/13), które między innymi obejmowały reformę regulacji cen na rynku sprzedaży detalicznej. Hiszpania zapowiedziała, że nowa ustawa i przepisy wykonawcze do niej będą stosowane w 2014 r.
(19)
Decyzja w sprawie poziomów całościowych taryf regulowanych i regulowanych opłat za dostęp do sieci na cały rok zapadała ex ante, zazwyczaj przed końcem roku N-1, ale w ciągu roku kwoty te mogły być korygowane (8). Coroczny wzrost taryf był jednak ograniczony górnym pułapem (9). Z zasady wszystkie taryfy i opłaty ustalano w oparciu o prognozy, tak aby wynikające z nich regulowane przychody wystarczały na pokrycie wszystkich regulowanych kosztów systemu elektroenergetycznego. Takie regulowane koszty systemu obejmowały w 2005 r. koszty dostaw energii według taryf całościowych, koszty zakupu energii ze specjalnych systemów wsparcia (odnawialne źródła energii, kogeneracja itd.), koszty przesyłu i dystrybucji, koszty środków zarządzania popytem, koszty wytwarzania dodatkowej energii elektrycznej na hiszpańskich wyspach, koszty wsparcia przemysłu wydobycia węgla, deficyt za poprzednie lata itd.
(20)
Zgodnie z ramami regulacyjnymi Hiszpanii dystrybutorzy pełnili (i nadal pełnią) w systemie rolę głównych pośredników finansowych. Dystrybutorzy zajmowali się wszystkimi przychodami z systemu taryf regulowanych, czyli opłatami za dostęp do sieci oraz przychodami z taryf całościowych. Przychody te, zbiorczo nazywane „przychodami przypadającymi do zapłaty” (ingresos liquidables), wykorzystywane były do pokrycia wszystkich kosztów regulowanych systemu. Nie stosowano żadnych zasad przeznaczania konkretnych kategorii przychodów czy ich części na określoną kategorię kosztów czy część tych kosztów. W związku z tym ani całych, ani częściowych przychodów z opłat za dostęp do sieci nie przeznaczano na finansowanie wyższych kosztów wsparcia na rzecz energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych czy kosztów wytwarzania energii na hiszpańskich wyspach.
(21)
Rachunki rozliczano w ramach procesu rozliczenia, nad którym bezpośrednią kontrolę sprawował hiszpański organ regulacyjny Comisión Nacional de Energía (zwany dalej: „CNE”). Wynagrodzenie dla dystrybutorów (za działania związane z czystą dystrybucją) również pochodziło z przychodów przypadających do zapłaty, po odliczeniu wszystkich pozostałych kosztów.
Dystrybutorzy a dostawcy i odpowiednie ceny
(22)
W związku z powyższym na hiszpańskim rynku detalicznej sprzedaży energii elektrycznej w 2005 r. funkcjonowały dwie odrębne kategorie dystrybutorów: dystrybutorów zobowiązanych sprzedawać energię elektryczną według taryf regulowanych, oraz dostawców, którzy prowadzili sprzedaż na swobodnie negocjowanych warunkach. Wskutek uwarunkowań historycznych dystrybutorzy w Hiszpanii wchodzą w skład grup zintegrowanych pionowo (operatorzy zasiedziali), które tradycyjnie obsługiwały sieci dystrybucji na określonych obszarach geograficznych i które zmieniły się wyłącznie w wyniku połączeń i konsolidacji mających miejsce w przeszłości. Dystrybutorzy na rynku regulowanym pobierali opłaty według taryf całościowych, w których nie wyróżniano kosztów zakupu energii i kosztów dostępu do sieci.
(23)
Dostawcy mogą należeć do grup zintegrowanych pionowo (posiadających zazwyczaj odrębne jednostki wytwórcze, dystrybucyjne i zaopatrzenia) lub mogą być nowymi podmiotami wchodzącymi na rynek. Podmioty wchodzące na rynek często nie posiadają własnych mocy wytwórczych i prowadzą działalność wyłącznie na rynku detalicznym. Céntrica jest jednym z takich nowych podmiotów na rynku. Dostawcy na wolnym rynku stosowali ceny, które musiały pokryć opłatę za dostęp do sieci (odprowadzaną na rzecz dystrybutorów), koszty zakupu energii (koszty zakupu energii na rynku hurtowym lub własne koszty wytwarzania w przypadku przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo) oraz „marżę handlową”, obejmującą pozostałe koszty (koszty komercjalizacji, systemów informatycznych, fakturowania itd.) i zwrot z zainwestowanego kapitału.
(24)
W 2005 r. współistnienie rynków wolnego i regulowanego, zwłaszcza zapewnienie odbiorcom końcowym swobody przechodzenia z jednego rynku na drugi, oznaczało, że taryfy regulowane stanowiły cenę odniesienia (lub de facto próg) dla cen na wolnym rynku. Dostawca mógł zatem prowadzić w danym segmencie rynku działalność przynoszącą zyski wyłącznie w przypadku występowania „dodatniej marży handlowej”, czyli pewnego marginesu między ceną - w tym przypadku taryfą regulowaną, do której uprawniony był odbiorca - a ogólnymi kosztami obsługi odbiorców.
Deficyt taryfowy w 2005 r.
(25)
W 2005 r. ustalony poziom taryf regulowanych i opłat za dostęp do sieci nie zapewnił wystarczających przychodów, które pozwoliłyby systemowi odzyskać wszystkie koszty udokumentowane ex post za cały rok. W wyniku ostatecznego rozliczenia za 2005 r. wykonanego przez CNE na koniec roku stwierdzono deficyt w kwocie 3 811 mln EUR. Nie pierwszy raz proces rozliczenia zakończył się powstaniem deficytu, jednak wielkość deficytu za 2005 r. była bezprecedensowa. W latach 2000, 2001 i 2002 odnotowano już mniejsze deficyty.
(26)
Rząd między innymi zbyt nisko oszacował faktyczne koszty zakupu energii elektrycznej. Chociaż w ogólnym ujęciu zużycie energii elektrycznej przez odbiorców końcowych na rynku zarówno regulowanym, jak i wolnym w 2005 r. mniej więcej kształtowało się zgodnie z prognozami z grudnia 2004 r., nieprzewidziane wzrosty cen w ciągu roku spowodowały, że ceny hurtowe z kwoty 35,61 EUR/MWh w 2004 r. wzrosły do kwoty 62,4 EUR/MWh w 2005 r., w związku z czym średnia cena hurtowa w 2005 r. wyniosła 59,47 EUR/MWh. Do przyczyn takiego wzrostu zalicza się niespotykanie suchy rok, który spowodował spadek produkcji energii hydroelektrycznej o 55 %, wzrost cen ropy, przeniesienie ceny rynkowej uprawnień do emisji CO2 przyznanych nieodpłatnie w ramach systemu handlu emisjami oraz wzrost popytu na energię wyższy od wzrostu PKB.
(27)
Hiszpański organ regulacyjny CNE zaznaczył, że średnie taryfy całościowe w 2005 r. nie odzwierciedlały wszystkich kosztów dostaw, zwłaszcza kosztów zakupu energii na rynku hurtowym. Przede wszystkim, jak pokazano na poniższym wykresie, tylko w ciągu pięciu miesięcy, od stycznia do lutego 2005 r. i potem ponownie od kwietnia do czerwca 2005 r., ceny określone w średnich całościowych taryfach regulowanych były niższe od średnich cen na rynku hurtowej sprzedaży energii elektrycznej. Od października 2006 r. do grudnia 2007 r. miała jednak miejsce sytuacja odwrotna: w ciągu tych 14 miesięcy średnie ceny hurtowe gwałtownie spadły poniżej cen energii określonych w średnich całościowych taryfach regulowanych, dużo poniżej różnicy odnotowanej w okresie siedmiu miesięcy 2005 r., w którym ceny hurtowe były wyższe od cen określonych w taryfach całościowych.
Wykres 1
Średnia ważona cena hurtowa a cena energii określona w taryfie całościowej
Źródło: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005/2007, s. 84.
(28)
Ważnym czynnikiem, który również przyczynił się do wzrostu ogólnych kosztów systemu, był wysoki poziom wsparcia na rzecz wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych. W szczególności producenci energii ze źródeł odnawialnych mogli wybrać bezpośrednie uczestnictwo w „giełdzie”. W 2005 r. opcja ta była szczególnie atrakcyjna, w związku z czym w giełdzie uczestniczyło więcej producentów energii ze źródeł odnawialnych niż przewidywano, co spowodowało wyższe koszty dla systemu. Ponadto bezpośrednie wsparcie na koszty energii elektrycznej ze specjalnego systemu (odnawialne źródła energii, kogeneracja), niesprzedawanej na giełdzie, zaksięgowane jako koszty regulowane, w 2005 r. wyniosło 2 701 mln EUR, czyli o 5,75 % w stosunku do roku 2004. Dla przykładu, koszty systemu z tytułu przesyłu i dystrybucji wyniosły 4 142 EUR w 2004 r., 4 410 mln EUR w 2005 r. oraz 4 567 mln EUR w roku 2006.
Mechanizm przyjęty na potrzeby wstępnego finansowania deficytu
(29)
Wzrost deficytu nie przeszedł niezauważony. Już w marcu 2005 r., kiedy okazało się jasne, że deficyt taryfowy rośnie, na podstawie art. 24 królewskiego dekretu z mocą ustawy 5/2005 (10) władze hiszpańskie postanowiły, że fundusze wymagane do wyeliminowania luki między kosztami a przychodami systemu elektroenergetycznego dostarczy pięć hiszpańskich największych „uprawnionych przedsiębiorstw elektroenergetycznych”, które były uprawnione do otrzymania rekompensaty za koszty osierocone (11), według następującego podziału procentowego:
-
Iberdrola, SA: 35,01 %
-
Unión Eléctrica Fenosa, SA: 12,84 %
-
Hidroeléctrica del Cantábrico SA: 6,08 %
-
Endesa, SA: 44,16 %
-
Elcogás, SA: 1,91 %
(30)
Ujemne saldo na rachunku kosztów osieroconych skutkowałoby prawami poboru, dając przedsiębiorstwom w przyszłości prawo do pobierania przychodów od odbiorców energii elektrycznej. Przedsiębiorstwa mogłyby te prawa sekurytyzować i sprzedawać na rynku. Z wyjątkiem Elcogás SA przedsiębiorstwa te są dominującymi spółkami grup zintegrowanych pionowo, które zazwyczaj prowadzą działalność w sektorze wytwarzania energii elektrycznej oraz w sektorze dystrybucji za pośrednictwem jednostek dystrybucyjnych. Zgodnie z art. 24 dekretu królewskiego z mocą ustawy 5/2005, motywy i kryteria regulujące wyznaczenie tych pięciu przedsiębiorstw w celu wstępnego finansowania deficytu taryfowego z 2005 r. - a nie innych przedsiębiorstw prowadzących działalność na hiszpańskim rynku energii elektrycznej - wydają się być podyktowane ich prawem do otrzymania rekompensaty za koszty osierocone, a nie na przykład prowadzoną przez nie działalnością w sektorze dystrybucji. Elcogás SA była i nadal jest spółką prowadzącą działalność wyłącznie w sektorze wytwarzania energii elektrycznej (12). W ten sam sposób do celów wstępnego finansowania deficytu w systemie elektroenergetycznym w późniejszych latach Hiszpania wyznaczała albo spółkę dominującą grupy (np. Endesa SA, Iberdrola SA), albo jej jednostkę wytwórczą (Endesa Generación SA, Iberdrola Generación SA w dekrecie królewskim z mocą ustawy 6/2009), ale nigdy nie wyznaczyła jednostki dystrybucyjnej (tj. Endesa Distribución Eléctrica, S.L., posiadanej w całości spółki zależnej odpowiedzialnej w 2005 r. za dystrybucję energii elektrycznej w ramach systemu taryf regulowanych).
(31)
W czerwcu 2006 r. władze hiszpańskie podjęły decyzję dotyczącą systemu pokrycia deficytu z 2005 r. przy pomocy środków uzyskanych od odbiorców energii elektrycznej za sprawą taryf regulowanych. Na mocy dekretu królewskiego 809/2006 (13) władze hiszpańskie ustanowiły, że deficyt z 2005 r. (lub dokładniej - prawa poboru przyznane pięciu wybranym przedsiębiorstwom) zostanie pokryty ze środków uzyskanych od odbiorców przy pomocy specjalnej opłaty dodatkowej mającej zastosowanie zarówno do taryf całościowych, jak i do taryf dostępowych, w okresie obejmującym czternaście i pół roku. Ustalono, że opłata dodatkowa, obliczona jako roczna kwota wymagana do liniowego pokrycia bieżącej wartości netto deficytu za 2005 r. w okresie 14,5 roku, wyniesie 1,378 % taryfy całościowej oraz 3,975 % taryfy dostępowej na 2006 r. Stopa procentowa mająca zastosowanie była równa trzymiesięcznej stopie EURIBOR.
(32)
Wspomnianą opłatę dodatkową traktowano jak „wkład o specjalnym przeznaczeniu” (cuota con destino específico). Władze hiszpańskie ustaliły, że przychody z wkładu na finansowanie deficytu z 2005 r. będą gromadzone na rachunku depozytowym zarządzanym przez CNE. Następnie CNE przekaże fundusze właścicielom praw poboru, czyli przedsiębiorstwom, które sfinansowały deficyt, lub podmiotom, które odkupiły następnie od nich prawa poboru, według udziału w finansowaniu deficytu przez każdego z nich.
Skutki deficytu taryfowego dla hiszpańskiego rynku
(33)
W 2005 r. 37,49 % zapotrzebowania na energię elektryczną w Hiszpanii zaspokajano energią kupowaną na wolnym rynku. Ilość ta dotyczy stosunkowo nielicznej grupy odbiorców; zaledwie 8,5 % odbiorców kupowało energię na wolnym rynku, podczas gdy 91,5 % pozostało przy taryfach regulowanych (spadek w stosunku do 2004 r., w którym było ich 97 %). Podstawową kategorią odbiorców na wolnym rynku byli odbiorcy, których instalacje zasilane były z sieci wysokiego napięcia (przede wszystkim odbiorcy przemysłowi); 38,9 % z nich skorzystało z przysługującej im opcji i zakupiona przez nich energia stanowiła 29 % całkowitego zużycia energii elektrycznej w kontynentalnej Hiszpanii w 2005 r. Znaczna większość gospodarstw domowych i odbiorców niskiego napięcia, którzy mogli korzystać z opcji wolnego rynku od 2003 r. (14), pozostała przy taryfach regulowanych; w 2005 r. znaczna ich część wybrała jednak wolny rynek. Na dzień 31 grudnia 2005 r. ponad 2 mln odbiorców korzystało z wolnego rynku (w porównaniu z 1,3 mln w 2004 r.).
(34)
Średnią korzyść cenową wynikającą z taryf regulowanych w 2005 r. należy jednak rozpatrywać łącznie z powrotem konsumentów na rynek regulowany, aczkolwiek z pewnym opóźnieniem. Jak pokazuje poniższa tabela 2, liczba odbiorców na wolnym rynku wzrastała w 2005 r., ale w 2006 r. spadła, osiągając wartość procentową (8,15 %) równą poziomowi z pierwszego półrocza 2005 r. Podobnie w pierwszym półroczu 2005 r. utrzymywał się widoczny w grudniu 2004 r. spadek ilości energii dostarczanej do odbiorców końcowych na wolnym rynku. Chociaż między czerwcem a wrześniem 2005 r. spadek ten zatrzymał się, nadal występował w grudniu 2005 r. i przez cały rok 2006.
Tabela 2
Udział miejsc dostarczania i energii na wolnym rynku (w ujęciu procentowym w stosunku do całego rynku) w latach 2004-2006
Energia elektryczna
2004
2005
2006
Marzec
Czerwiec
Wrzesień
Grudzień
Marzec
Czerwiec
Wrzesień
Grudzień
Marzec
Czerwiec
Wrzesień
Grudzień
% miejsc dostarczania
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
% energii
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Źródło: Sprawozdanie CNE Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006.
(35)
Chociaż skutki strat poniesionych przez dostawców zaczęły być odczuwalne w połowie 2005 r., kiedy ceny hurtowe zaczęły dynamicznie rosnąć, umów o dostawy nie można było rozwiązać w trybie natychmiastowym. W konsekwencji dostawcy na wolnym rynku, zwłaszcza ci, którzy nie posiadali mocy wytwórczych, ale musieli kupować energię elektryczną na rynku hurtowym, zmuszeni byli oferować energię w warunkach wolnego rynku z zastosowaniem taryf regulowanych, ryzykując poniesieniem strat, lub pobierać wyższe opłaty, odzwierciedlające faktyczne koszty zakupu, tracąc tym samym udział w rynku.
DECYZJA O WSZCZĘCIU POSTĘPOWANIA NA PODSTAWIE ART. 108 UST. 2 TFUE
(36)
Komisja zdecydowała o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego z poniższych powodów.
(37)
Decyzja obejmowała porównanie taryf regulowanych dla różnych kategorii odbiorców końcowych z szacunkowymi cenami, które byliby zobowiązani płacić na wolnym rynku w przypadku braku tych taryf, i stwierdzono w niej istnienie korzyści na rzecz większości kategorii odbiorców. Domniemana pomoc na rzecz odbiorców końcowych jest przedmiotem odrębnej decyzji w sprawie SA.21817 - taryfy regulowane dla energii elektrycznej: konsumenci.
(38)
Jeśli chodzi o dystrybutorów, w decyzji o wszczęciu postępowania wskazano, że przez zachęcanie odbiorców końcowych do powrotu na rynek regulowany, system mógł również przynosić korzyści dystrybutorom, którzy mogli korzystać z gwarantowanej marży zysku ze swojej regulowanej działalności. Korzyść tę najwyraźniej przyznano dystrybutorom w sposób selektywny, ponieważ byli oni jedynymi podmiotami na rynku uprawnionymi do sprzedaży energii elektrycznej według taryf regulowanych.
(39)
W decyzji stwierdzono też, że system obejmował transfer środków państwowych, ponieważ ujęta w cenie dodatkowa opłata mająca na celu pokrycie deficytu stanowi opłatę parafiskalną, z której dochody, zanim zostaną skierowane do beneficjentów końcowych, trafiają najpierw na rachunek hiszpańskiego organu regulacyjnego CNE (organ sektora publicznego). W decyzji uznano, że w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości w przedmiocie postępowania fundusze te należy uznać za zasoby państwowe.
(40)
Mając na uwadze, że zarówno duzi odbiorcy końcowi, jak i dystrybutorzy funkcjonują na rynkach, które z zasady są otwarte dla konkurencji i obrotu handlowego wewnątrz Unii, w decyzji o wszczęciu postępowania Komisja doszła do wniosku, że spełniono wszystkie kryteria ustanowione w art. 107 ust. 1, a środek stanowił pomoc państwa z korzyścią dla odbiorców końcowych i dystrybutorów.
(41)
Po stwierdzeniu, że żadne z odstępstw przewidzianych w art. 107 TFUE zdaje się nie mieć zastosowania, w decyzji o wszczęciu postępowania oceniano, czy dostarczanie energii elektrycznej z zastosowaniem taryf regulowanych można uznać za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym, korzystającą z odstępstwa przewidzianego w art. 106 ust. 2 TFUE. W decyzji o wszczęciu postępowania stwierdzono, że w sektorze energii elektrycznej margines swobody państw członkowskich w zakresie ustalania świadczeń związanych z usługą publiczną ograniczają przepisy dyrektywy 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 96/92/WE (15) („dyrektywa w sprawie energii elektrycznej”). Dyrektywa w sprawie energii elektrycznej zobowiązuje państwa członkowskie do ustanowienia obowiązku w zakresie usługi publicznej (w tym przede wszystkim prawa do dostaw energii elektrycznej w rozsądnych cenach) tylko na rzecz gospodarstw domowych i małych przedsiębiorstw (16). W decyzji stwierdzono, że w świetle powyższej dyrektywy dostarczania energii elektrycznej z zastosowaniem taryf regulowanych na rzecz średnich i dużych przedsiębiorstw, w przeciwieństwie do dostarczania energii elektrycznej gospodarstwom i małym przedsiębiorstwom, nie można uznać za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym w ścisłym znaczeniu tego terminu.
(42)
Komisja wyraziła zatem poważne wątpliwości, czy elementy pomocy w taryfach regulowanych, które stosowano wobec przedsiębiorstw innych niż małe przedsiębiorstwa i wobec dystrybutorów, można uznać za zgodne z rynkiem wewnętrznym.
UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
(43)
Na wystosowane przez Komisję zaproszenie do składania uwag dotyczących decyzji o wszczęciu szczegółowego postępowania wyjaśniającego odpowiedziało wiele dużych przemysłowych odbiorców, dystrybutorów, niezależnych dostawców oraz organów rządowych hiszpańskich wspólnot autonomicznych. W niniejszej decyzji analizuje się jedynie uwagi istotne z punktu widzenia sytuacji dystrybutorów.
UWAGI NIEZALEŻNYCH DOSTAWCÓW
(44)
Otrzymano uwagi od Céntrica i ACIE - Stowarzyszenia Niezależnych Dostawców Energii. Przedstawione przez nie argumenty i wnioski w dużym stopniu pokrywają się, wobec czego zostaną omówione sumarycznie.
(45)
W swoich uwagach Céntrica skoncentrowała się na domniemanej pomocy państwa przyznanej dystrybutorom energii elektrycznej. Céntrica zaznacza, że w 2005 r. średni koszt zakupu energii elektrycznej na rynku hurtowym był o blisko 70 % wyższy niż prognozowany średni koszt zakupu ujęty w taryfach całościowych, ustalonych przez rząd na podstawie dekretu królewskiego 2329/2004.
(46)
W wyniku tej rozbieżności między kosztami prognozowanymi a faktycznymi przychody z systemu nie wystarczały, aby pokryć koszty, głównie dlatego, że cena płacona przez dystrybutorów przy zakupie energii elektrycznej była wyższa od ceny regulowanej, w której byli oni zobowiązani tę energię sprzedawać. Dystrybutorzy odnotowali zatem deficyt w swoich rachunkach. Za sprawą mechanizmu przyjętego przez władze hiszpańskie w celu wypełnienia luki w przychodach (polegającego na zobowiązaniu kwalifikujących się wytwórców do wstępnego finansowania deficytu z zastrzeżeniem żądania późniejszego zwrotu), zbilansowano rachunki dystrybutorów, przy czym ich straty zostały de facto skompensowane przez państwo.
(47)
Inaczej potraktowano dostawców na wolnym rynku, chociaż również ponieśli oni podobne straty. Według Céntrica i ACIE dostawcy na wolnym rynku ponosili podobne koszty zakupu jak dystrybutorzy (17). Ponadto byli oni de facto zobligowani dostosować poziom ustalonej przez rząd taryfy całościowej do każdej kategorii odbiorców, ponieważ w przeciwnym razie straciliby odbiorców i nie zdołaliby pozyskać nowych. W szczególności ACIE zaznacza, że na początku 2005 r. jego członkowie zawarli umowy w oparciu o prognozowane przez rząd ceny hurtowe i potem zobowiązani byli przestrzegać tych umów, mimo że przestały one przynosić zyski. Wskutek tego niezależni dostawcy ponieśli straty. Państwo jednak nie kompensowało niezależnym dostawcom poniesionych strat tak jak dystrybutorom. Céntrica szacuje, że jej straty w 2005 r. wyniosły 10 mln EUR. Według ACIE kilku dostawców, w tym Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia i RWE, zostało wypartych z rynku.
(48)
ACIE i Céntrica utrzymują, że rekompensata za straty dystrybutorów zakłóciła konkurencję, doprowadziła do dyskryminacji niezależnych dostawców i należy ją uznać za pomoc państwa. Niezależnie od stwierdzenia, że rekompensata strat sama w sobie stanowi korzyść, Céntrica argumentowała, że zasiedziałe podmioty rynkowe (przedsiębiorstwa zintegrowane pionowo) mogły utrzymać swój udział w rynku i uniknąć strat, zachęcając odbiorców do rezygnacji z ich nierentownych jednostek zaopatrzenia na rzecz jednostek dystrybucyjnych, które otrzymałyby w stosownych przypadkach rekompensatę.
(49)
Zdaniem ACIE i Céntrica korzyść dla zasiedziałych przedsiębiorstw była „szczególna”, tj. selektywna, ponieważ mechanizm finansowania i rekompensaty przynosił szczególną korzyść dystrybutorom, dając im finansową i konkurencyjną przewagę nad dostawcami na wolnym rynku. Céntrica przekonywała, że rozgraniczenie między dystrybutorami i dostawcami na wolnym rynku było czysto formalne, ponieważ podmioty obu kategorii konkurowały na tym samym rynku (detalicznej sprzedaży energii elektrycznej), obu z nich dotyczyły taryfy całościowe (ponieważ zostały im narzucone na mocy prawa lub de facto stanowiły pułap dla cen rynkowych) oraz oba kupowały energię w tej samej cenie, ponosząc takie same straty.
(50)
Zdaniem Céntrica preferencyjnego traktowania dystrybutorów nie uzasadniały żadne logiczne powody ani struktura systemu elektroenergetycznego, jak również nie można go rozpatrywać w kategoriach rekompensaty za usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym. Céntrica utrzymuje, że system naruszał przepisy dyrektywy w sprawie energii elektrycznej nie tylko ze względu na dyskryminacyjny charakter systemu pokrycia deficytu, lecz również z powodu pozbawienia odbiorców prawa do przejrzystych cen i taryf (18). Ponieważ część ceny za energię elektryczną należnej za 2005 r. przeniesiono na kolejne lata, ostateczne ceny stosowane wobec odbiorców nie były dla nich przejrzyste.
(51)
Céntrica twierdzi, że selektywną korzyść wynikającą z systemu pokrycia deficytu odnieśli nie tylko dystrybutorzy, lecz również przedsiębiorstwa zintegrowane pionowo, do których oni należeli. Zdaniem Céntrica na potrzeby stosowania zasad pomocy państwa grupę zintegrowaną pionowo należy traktować jak jedno przedsiębiorstwo. Céntrica twierdzi, że hiszpański system umożliwił przedsiębiorstwom wytwarzającym energię podniesienie cen na rynku hurtowym i dalsze generowanie zysku. W tej sytuacji grupa miała własny interes w utrzymaniu udziału w rynku, na który liczyły jej jednostki dystrybucyjne. Grupy zintegrowane pionowo należy zatem również uznać za beneficjentów pomocy państwa.
UWAGI DYSTRYBUTORÓW
(52)
Swoje uwagi przedstawiły UNESA (stowarzyszenie reprezentujące dystrybutorów), Iberdrola Distribución, Union Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución oraz Endesa Distribución. Ich uwagi w dużym stopniu pokrywają się, wobec czego zostaną omówione sumarycznie.
(53)
Dystrybutorzy (reprezentowani przez UNESA) rozróżniają czystą dystrybucję/zarządzanie działalnością handlową, które traktują jako usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym, oraz dostawy według taryf regulowanych, które ich zdaniem nie wiązały się z żadną pomocą państwa, ponieważ nie skutkowały korzyścią finansową.
(54)
Dystrybutorzy przypominają, że kontekst prawny dla realizacji działań przez dostawców i dystrybutorów znacznie się różnił; dystrybutorzy byli zobowiązani kupować energię elektryczną do celów dostaw według taryf regulowanych i korzystając z określonych kanałów (na giełdzie lub od producentów objętych „specjalnym systemem”), natomiast dostawcy mogli dowolnie negocjować swoje ceny. Dystrybutorzy nie mogli odmówić dostawy odbiorcom na rynku regulowanym i nie mogli pozyskiwać odbiorców innych niż ci, którzy wybrali taryfy regulowane. Dystrybutorzy nie mogli też oferować dodatkowych usług, podczas gdy dostawcy korzystali ze swobody w ustalaniu warunków swoich dostaw.
(55)
W poniższej tabeli podsumowano różnice między dostawcami na wolnym rynku a dystrybutorami w zakresie detalicznej sprzedaży energii elektrycznej (19):
Obowiązek realizacji dostaw
Potencjalny rynek
Metoda zakupu energii elektrycznej
Dostawcy
Nie
Wszyscy odbiorcy hiszpańscy
Dowolny mechanizm
Dystrybutorzy
Tak
Wyłącznie odbiorcy podłączeni do ich sieci
Na giełdzie lub od wytwórców objętych specjalnym systemem
Hurtowa cena zakupu
Cena sprzedaży
Marża zysku
Dostawcy
Dowolna
Dowolna
Marża na sprzedaży
Dystrybutorzy
Cena giełdowa lub cena regulowana dla „specjalnego systemu”
Taryfy regulowane
Brak marży zysku
(56)
Dystrybutorzy twierdzą zatem, że mając na uwadze różny kontekst prawny i faktyczny, dostawcy na wolnym rynku nie stanowili dla nich konkurencji, lecz raczej konkurowali z taryfami regulowanymi, które na rynku pełniły funkcję ceny odniesienia.
(57)
Dystrybutorzy oświadczają, że dostawy energii elektrycznej według taryf nie przyniosły im żadnych zysków ani korzyści. Chociaż w przypadku czystej dystrybucji i zarządzania działalnością handlową wynagrodzenie dystrybutorów obejmowało marżę zysku mającą stanowić zwrot z zainwestowanego kapitału, w przypadku dostawy według taryf regulowanych uzyskiwali oni tylko zwrot poniesionych kosztów, bez marży zysku. Przede wszystkim „uznane” koszty dystrybutora opierały się na średniej ważonej cenie, jaką płacili za energię elektryczną w okresie odniesienia. W niektórych sytuacjach te uznane koszty mogły być niższe od faktycznych łącznych kosztów, jakie ponosił dystrybutor. Kiedy sprzedaż regulowana skutkowała nadwyżką, dystrybutorzy nie zatrzymywali tych środków, lecz były one przeznaczane w trakcie procesu rozliczenia na finansowanie innych kosztów ogólnych systemu. Kwota uznawana przez państwo odpowiadała różnicy między średnią ceną ważoną kupowanej energii elektrycznej, pomnożoną przez ilość energii przesyłanej przez każdego dystrybutora po korekcie uwzględniającej standardowe straty.
(58)
Ponadto dystrybutorzy twierdzą, że nie odnosili żadnych bezpośrednich czy pośrednich korzyści finansowych wskutek powrotu odbiorców wolnorynkowych na rynek taryf regulowanych, ponieważ ich wynagrodzenie za czystą dystrybucję i zarządzanie działalnością handlową było całkowicie niezależne od liczby odbiorców objętych taryfami regulowanymi lub ilości energii sprzedanej w ramach taryfy.
-
Po pierwsze, stosownie do powyższych wyjaśnień, dostawy według taryf regulowanych przynosiły jedynie zwrot kosztów.
-
Po drugie, wynagrodzenie z tytułu czystej dystrybucji również nie zależało od liczby odbiorców objętych taryfami regulowanymi, ponieważ opierało się na ilości „przesyłanej energii”, która obejmowała całą energię elektryczną przesyłaną przez dystrybutorów w ramach sieci, niezależnie od tego czy energia została sprzedana według taryf regulowanych czy według stawek wolnorynkowych.
-
Po trzecie, wynagrodzenie za zarządzanie działalnością handlową również nie zależało od liczby odbiorców dostaw według taryf regulowanych, ponieważ ustawa przewidywała płatności na podstawie zawartych umów (dotyczących zarówno taryf dostępowych, jak i taryf regulowanych), w związku z czym nie wiązało się z liczbą odbiorców dostaw według taryf regulowanych. Dystrybutorzy w każdym wypadku musieli sobie radzić ze wszystkimi żądaniami odbiorców, takimi jak zmiana rodzaju podłączenia, umowy, fakturowanie z tytułu taryf dostępowych, pomiary itd., niezależnie od rodzaju dostaw.
(59)
Dystrybutorzy utrzymują zatem, że ich „rekompensatę” z tytułu dostaw według taryf regulowanych należy traktować raczej jak zwrot kosztów, które musieli ponosić z wyprzedzeniem na mocy prawa, lub jak rekompensatę za straty i szkody.
(60)
Szczególnie Iberdrola utrzymuje, że przypisywanie deficytu dystrybutorom jest nieprawidłowe tak z prawnego, jak i ekonomicznego punktu widzenia. Koszty ponoszone w związku z zakupem energii elektrycznej na potrzeby rynku regulowanego przypisywano systemowi elektroenergetycznemu, a nie dystrybutorom, którzy jedynie wdrażali przepisy prawa. Wpływy z tytułu sprzedaży w cenach regulowanych nigdy nie należały do dystrybutorów, lecz do całego systemu elektroenergetycznego, w związku z czym to system należy traktować jak „sprzedawcę” energii elektrycznej według cen regulowanych. Iberdrola twierdzi, że nieuzasadnione jest przypisywanie dystrybutorom zaburzeń równowagi finansowej spowodowanych strukturą regulacyjną lub błędami w szacunkach dotyczących przyszłych kosztów energii w systemie tak silnie uregulowanym jak hiszpański.
(61)
Iberdrola zaznacza też, że dystrybutorzy nie zatrzymywali przychodów z opłaty dodatkowej, która stanowiąc „wkład o specjalnym przeznaczeniu”, była niezwłocznie przelewana na rachunek depozytowy otwarty przez CNE i przekazywana wytwórcom wstępnie finansującym deficyt.
UWAGI REGIONALNEGO RZĄDU ASTURII
(62)
Uwagi regionalnego rządu Asturii pokrywają się z poniższymi uwagami rządu hiszpańskiego i do nich nawiązują.
UWAGI HISZPANII
(63)
Hiszpania utrzymuje, że system taryf regulowanych w 2005 r. nie wiązał się z pomocą ani dla odbiorców końcowych, ani dla dystrybutorów. Zwłaszcza w kwestii dystrybutorów Hiszpania stoi na stanowisku, że rekompensata, którą otrzymywali, jest zgodna z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Altmark, wobec czego nie stanowi pomocy państwa.
ISTNIENIE POMOCY
BRAK ZWIĄZKU PRZYCZYNOWEGO MIĘDZY DZIAŁANIEM PAŃSTWA A DEFICYTEM; DEFICYTU NIE MOŻNA PRZYPISAĆ DZIAŁANIU PAŃSTWA
(64)
Hiszpania twierdzi, że deficytu nie można przypisać działaniu państwa, ponieważ powstał on wskutek nieprzewidywalnej sytuacji zewnętrznej, a nie w wyniku zamierzenia państwa, aby dotować niektóre formy działalności.
(65)
Hiszpania utrzymuje, że prawo UE nie uniemożliwiało w 2005 r. dostaw według taryf regulowanych ustalonych przez państwo. Interwencja regulacyjna państwa była więc zgodna z prawem, ponieważ była przejawem krajowej suwerenności. Jedną z tych suwerennych prerogatyw jest ustalanie taryf, tak aby planowane koszty były dostosowane do oczekiwanego popytu.
(66)
Dystrybutorzy gromadzili fundusze za sprawą taryf całościowych i taryf dostępowych, a następnie przelewali część tych przychodów na specjalne rachunki (w procentowej części określonej w dekrecie w sprawie rocznych taryf). Następnie odliczali kwoty wydane na zakup energii elektrycznej na giełdzie i od wytwórców objętych „specjalnym systemem”. Jeżeli przychody z całościowych taryf i taryf dostępowych nie pokrywały kosztu działalności regulowanej, powstawał deficyt taryfowy.
(67)
Hiszpania twierdzi, że deficyt w 2005 r. wynikał z rozbieżności między rządowymi prognozami dotyczącymi hurtowych cen energii elektrycznej a faktycznymi cenami notowanymi na giełdzie. U podłoża niespotykanie wysokich cen w 2005 r. leżą nieprzewidywalne przyczyny w postaci siły wyższej (zob. motyw 26).
(68)
Z uwagi na fakt, że wydarzeniem, które spowodowało domniemaną pomoc był wyższy niż prognozowany wzrost cen hurtowych, domniemanej korzyści nie można przypisać żadnemu aktowi prawnemu. Zakładając nawet istnienie takiej korzyści, mogła ona wynikać z okoliczności niezwiązanych z zamiarami państwa. Zdaniem Hiszpanii występowanie siły wyższej przełamuje związek przyczynowy między decyzją administracyjną ustalającą poziom taryf a konkurencyjną przewagą skutkującą pomocą państwa. Nawet zakładając spełnienie obiektywnego warunku tego związku przyczynowego, nie byłby spełniony subiektywny warunek intencjonalności (przyczynowości) po stronie państwa.
BRAK ZAANGAŻOWANIA ZASOBÓW PAŃSTWOWYCH
(69)
Hiszpania utrzymuje, że taryfy nie angażowały funduszy publicznych. Po pierwsze Hiszpania uważa w tej kwestii, że opłata dodatkowa nie jest „opłatą” w rozumieniu orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości w sprawie opłat parafiskalnych, ponieważ nie jest pobierana przez państwo i nie odpowiada opłacie fiskalnej. Według Hiszpanii opłata dodatkowa stanowi nieodłączną część taryfy i sama w sobie ma charakter taryfy. Taryfa jest zatem kosztem prywatnym.
(70)
Po drugie państwo nie pobierało środków finansowych ani środki te nie wpływały na fundusz wyznaczony przez państwo. Płatności na podstawie taryf były pobierane przez dystrybutorów, a nie przez państwo, w związku z czym były to koszty prywatne, które zapewniały podmiotom godziwe wynagrodzenie (jak ustanowiono w LSE). Nie były ani podatkami, ani kosztami publicznymi. Państwo nic tu nie wynagradzało, ponieważ to system zapewniał wynagrodzenie z racji sił rynkowych, które oddziaływały na działalność niepodlegającą regulacjom, jak również z tytułu taryf dostępowych ustalonych przez państwo w zakresie działalności regulowanej. Z uwagi na fakt, że system taki nie skutkuje obciążeniami dla państwa, zgodnie z orzecznictwem w sprawie Sloman Neptune (20) nie ma mowy o zaangażowaniu zasobów państwowych. Ponadto fundusze te nigdy nie trafiały do kasy państwa, nie były wymienione w ustawach budżetowych, nie podlegały weryfikacji przez Trybunał Obrachunkowy i nie można było ich odzyskiwać od dłużników w trybie administracyjnych procedur windykacji. Długi wobec systemu elektroenergetycznego nie podlegały oprocentowaniu, jakie ma zastosowanie do zadłużenia wobec państwa.
(71)
Hiszpania podtrzymuje, że funduszami zajmował się hiszpański organ regulacyjny CNE, występujący wyłącznie w roli pośrednika w zakresie rachunkowości. Władze hiszpańskie zaznaczają, że w decyzji z 2001 r. w sprawie hiszpańskich kosztów osieroconych (SA NN 49/99) Komisja ustaliła już, iż „przepływ funduszy przez CNE ma zasadniczo charakter rachunkowy. Fundusze przekazywane na rachunek CNE nigdy nie stanowiły własności tego organu i były niezwłocznie wypłacane beneficjentom w ustalonej wcześniej kwocie, której CNE nie mogła w żaden sposób zmieniać”. Na podstawie tych rozważań Komisja doszła do wniosku, że „nie jest w stanie określić, czy dochody z opłaty ustalonej w ramach systemu kosztów osieroconych stanowią zasoby państwowe”.
(72)
Po trzecie, Hiszpania kwestionuje stwierdzenie Komisji, że regulowana sprzedaż przez dystrybutorów była finansowana przy pomocy „specjalnego podatku” płaconego przez wszystkich odbiorców końcowych w Hiszpanii. Zdaniem Hiszpanii dystrybutorzy nie byli „finansowani przez państwo”, ale otrzymywali uzasadnione i równe wynagrodzenie za wykonywanie ustawowego zadania, które zobowiązani byli realizować.
(73)
Poza tym, sprzedając energię elektryczną według taryf regulowanych i kupując ją na „giełdzie” od wytwórców, dystrybutorzy generowali deficyt (który był pokrywany przy pomocy mechanizmu wstępnego finansowania ustanowionego dekretem królewskim z mocą ustawy 5/2005), ale to do wytwórców, a nie dystrybutorów, trafiały przychody z opłaty dodatkowej dodanej do taryfy.
BRAK KORZYŚCI
(74)
Hiszpania nie zgadza się z wstępnym wnioskiem Komisji, że taryfy regulowane skutkowały korzyścią gospodarczą dla dystrybutorów.
(75)
Jeśli chodzi o dystrybutorów, Hiszpania kwestionuje wniosek Komisji, że systemy taryf gwarantowały im minimalną marżę zysku. Hiszpania utrzymuje, że realizowane przez dystrybutorów dostawy według taryf regulowanych uzasadniała konieczność zagwarantowania usługi świadczonej w interesie ogólnym, natomiast wynagrodzenie za realizację działalności podlegającej regulacjom miało na celu wyłącznie pokrycie kosztów wywiązywania się z obowiązków związanych z taką działalnością.
BRAK WPŁYWU NA KONKURENCJĘ I HANDEL MIĘDZY PAŃSTWAMI CZŁONKOWSKIMI
(76)
Zdaniem władz hiszpańskich przepisy mające zastosowanie do dostaw według taryf regulowanych nie ograniczyły swobody przedsiębiorczości dostawców energii elektrycznej i dostawcy hiszpańscy nie byli preferencyjnie traktowani w stosunku do dostawców z innych państw członkowskich.
(77)
W 2005 r. na Półwyspie Iberyjskim połączenia międzysystemowe były tak ograniczone, że nie istniał realny wewnętrzny rynek energii. Władze hiszpańskie uważają, że z uwagi na takie odizolowanie sformułowany przez Komisję wniosek, że taryfy miały na konkurencję i handel między państwami członkowskimi, jest nieproporcjonalny.
(78)
Władze hiszpańskie utrzymują, że energii elektrycznej nie eksportowano poza obszar Hiszpanii, a dystrybutorzy prowadzący działalność w Hiszpanii nie mogli sprzedawać hiszpańskiej energii poza terytorium kraju. Z drugiej strony każde kwalifikujące się przedsiębiorstwo mogło prowadzić działalność dystrybucyjną na takich samych warunkach jak przedsiębiorstwa hiszpańskie, korzystając przy tym z takiego samego traktowania pod względem prawnym i gospodarczym.
(79)
Hiszpania stoi na stanowisku, że dostawcy - dla odmiany - korzystali ze swobody działalności niepodlegającej regulacjom. Ponosili odpowiednie ryzyko, jak i odnosili stosowne korzyści. Zgoda na takie ryzyko oznacza również świadomość, że w pewnych nieprzewidywalnych warunkach działalność detaliczna może okazać się nierentowna. Rentowność powinna jednak zostać przywrócona, jak tylko pozwolą na to taryfy lub skończy się ta wyjątkowa sytuacja.
ANALIZA W ŚWIETLE ORZECZNICTWA W SPRAWIE ALTMARK
(80)
Hiszpania utrzymuje, że stosowanie w 2005 r. taryf regulowanych nie było sprzeczne z prawem UE, ponieważ ostateczny termin otwarcia rynku dla wszystkich odbiorców, łącznie z gospodarstwami domowymi, upływał 1 lipca 2007 r.
(81)
Zdaniem Hiszpanii pokrywanie kosztów ponoszonych przez dystrybutorów realizujących dostawy według taryf regulowanych było zgodne z czterema kryteriami orzecznictwa w sprawie Altmark, wobec czego interwencja ta nie wchodzi w zakres pomocy państwa.
(82)
Przede wszystkim dostawa energii elektrycznej jest usługą świadczoną w interesie ogólnym i państwo musi interweniować, aby zapobiec nadużywaniu pozycji dominującej w związku z istnieniem jednej sieci (monopol naturalny). Przedsiębiorstwa realizujące działalność regulowaną dopełniają zatem obowiązku świadczeń związanych z usługą publiczną.
(83)
Po drugie, parametry na potrzeby ustalenia taryf były dobrane w sposób obiektywny i przejrzysty. Wynagrodzenie z tytułu działalności regulowanej było obiektywne i przejrzyste. Na rynek dystrybucji mogły wchodzić również inne przedsiębiorstwa z UE.
(84)
Po trzecie, płatności za działalność regulowaną obejmowały wyłącznie koszty obowiązku świadczeń związanych z usługą publiczną. Dystrybutorzy mogli otrzymać tylko zwrot kosztów związanych z działalnością regulowaną.
(85)
Po czwarte, złożone ramy regulacyjne na potrzeby ustalania taryf oraz procedury rozliczenia dowodzą, że system taryf opracowano na podstawie dokładnej analizy jego kosztów i uzyskiwanych z niego przychodów oraz analizy popytu na energię elektryczną.
(86)
Na tej podstawie Hiszpania stwierdza, że system taryf nie stanowił pomocy państwa, ponieważ był zgodny z orzecznictwem w sprawie Altmark.
OCENA ŚRODKA
(87)
Niniejsza decyzja ogranicza się do dostaw energii elektrycznej dla dużych i średnich przedsiębiorstw przez dystrybutorów według taryf regulowanych i nie obejmuje innych działań realizowanych przez dystrybutorów i związanych z czystą dystrybucją. Te ostatnie działania są całkowicie niezależne od sprzedaży według taryf regulowanych tak pod względem prawnym, jak i finansowym, i w żadnym razie nie podlegają zakresowi decyzji o wszczęciu postępowania, w której wyrażono wątpliwości dotyczące jedynie zgodności z rynkiem wewnętrznym domniemanej korzyści przyznanej dystrybutorom w związku z niskim poziomem taryf regulowanych oraz środkami przyjętymi w celu zrekompensowania i spłaty deficytu z 2005 r.
ISTNIENIE POMOCY PAŃSTWA NA PODSTAWIE ART. 107 UST. 1 TFUE
(88)
Środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, jeżeli spełnione są wszystkie następujące warunki: środek a) skutkuje korzyścią gospodarczą dla beneficjenta; b) jest przyznany przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych; c) jest selektywny; d) wpływa na wewnątrzunijną wymianę handlową i może zakłócać konkurencję w UE. Ponieważ wszystkie te warunki muszą być spełnione łącznie, Komisja ograniczy swoją ocenę do występowania korzyści gospodarczej dla beneficjentów.
Występowanie korzyści gospodarczej
(89)
W rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE pomoc sprzyja przedsiębiorstwom, jeżeli przysparza im korzyść gospodarczą, której nie uzyskałby w normalnych warunkach rynkowych. W tej kwestii Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł, że w szczególnych przypadkach opłaty za usługi świadczone z tytułu obowiązków nałożonych przez państwa członkowskie, nieprzekraczające niepokrytych kosztów w skali roku i mające uchronić dane przedsiębiorstwa przed stratami, nie stanowią pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, ale raczej wynagrodzenie za usługi świadczone przez te przedsiębiorstwa (21).
(90)
Dokładniej rzecz ujmując w odniesieniu do sektora elektroenergetycznego, Komisja nie uwzględniła w procesie decyzyjnym w sprawie stosowania art. 107 ust. 1 i 3 lit. c) TFUE w odniesieniu do nałożonego na dystrybutorów obowiązku zakupu energii elektrycznej z określonych źródeł w cenie wyższej od ceny rynkowej, że przedmiotowa rekompensata, obejmująca różnicę między kosztami zakupu a cenami rynkowymi, skutkowała korzyścią gospodarczą dla dystrybutorów. W takich sytuacjach operatorzy realizowali działania wynikające z regulacyjnych obowiązków wyłącznie jako pośrednicy w systemie elektroenergetycznym, otrzymując zwrot poniesionych kosztów, który nie skutkował korzyścią gospodarczą, natomiast niewykluczone, że na mocy prawa można było wyłącznie nałożyć obowiązek zakupu, bez żadnego zwrotu kosztów.
(91)
To samo dotyczy w dokładniejszym ujęciu obszaru dostaw energii elektrycznej według taryf regulowanych, w zakresie rekompensaty mającej na celu sfinansowanie różnicy między przychodami a kosztami hurtowego zakupu energii elektrycznej według taryf regulowanych, którego wymagają kwalifikujący się odbiorcy (22). Z powyższego wynika, że zwrot kosztów zakupu energii elektrycznej dystrybutorom w sektorze elektroenergetycznym niekoniecznie musi skutkować korzyścią gospodarczą w rozumieniu art. 107 ust. 1. Domniemana rekompensata na rzecz hiszpańskich dystrybutorów tytułem kosztów dostaw realizowanych według taryf regulowanych trzeba przeanalizować w świetle tych precedensów.
(92)
W decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego Komisja wstępnie stwierdziła korzyść gospodarczą hiszpańskich dystrybutorów w warunkach rynkowych na podstawie dwóch argumentów. Po pierwsze, dystrybutorzy otrzymywali domniemaną gwarantowaną marżę zysku z tytułu realizacji dostaw według taryf regulowanych. Po drugie, zachęcając odbiorców do przechodzenia na rynek regulowany obsługiwany przez dystrybutorów, taryfy w domniemany sposób skutkowały zwiększeniem dochodów dystrybutorów. Z tych dwóch argumentów razem można wyciągnąć jeden wniosek, że zysk dystrybutorów w 2005 r. rósł proporcjonalnie do realizowanych przez nich dostaw energii elektrycznej według taryf regulowanych.
(93)
Za wnioskiem tym nie przemawia dostępny opis hiszpańskiego systemu elektroenergetycznego i informacje przedstawione w trakcie postępowania, do których nawiązano w motywach 16, 19, 20, 57 i 58. Chociaż w przypadku czystej dystrybucji wynagrodzenie dystrybutorów obejmowało w 2005 r. marżę zysku, z tytułu dostaw realizowanych według taryf regulowanych otrzymywali oni tylko zwrot („uznanie”) poniesionych kosztów bez marży zysku. Podobnie wynagrodzenie dystrybutorów z tytułu czystej dystrybucji nie zależało ani od liczby odbiorców objętych taryfami regulowanymi, ani od ilości sprzedanej energii elektrycznej w ramach systemu taryf, zatem ich przychody nie zwiększyłyby się, gdyby obsługiwali więcej odbiorców objętych taryfami regulowanymi.
(94)
Z powyższego wynika, że informacje zgromadzone w trakcie postępowania nie przemawiają za stwierdzeniem, iż sprzedaż energii elektrycznej według taryf regulowanych skutkowała w 2005 r. zwiększeniem zysków dystrybutorów hiszpańskich, ponieważ korzystali oni z gwarantowanej marży zysku.
(95)
Odpowiadając na pytanie, czy uznanie kosztów dostaw i związanej z nimi rekompensaty skutkowało dla dystrybutorów korzyścią gospodarczą, której w innej sytuacji nie osiągnęliby w warunkach rynkowych, należy podkreślić, że uznanie poniesionych kosztów w formie przyznania praw poboru pięciu przedsiębiorstwom wyznaczonym na podstawie art. 24 dekretu królewskiego z mocą ustawy 5/2005, czyli Iberdrola, SA, Unión Eléctrica Fenosa, SA, Hidroeléctrica del Cantábrico SA, Endesa, SA i Elcogás, SA, nie stanowiło wynagrodzenia za ich działalność dystrybucyjną. Jak już wyjaśniono w motywach 29 i 30, chociaż spółka Elcogás SA, która nie posiadała żadnych spółek zależnych, nie prowadziła w 2005 r. (ani w latach późniejszych) działalności w sektorze dystrybucji, dane przedsiębiorstwa zostały wyznaczone z racji posiadania prawa do rekompensaty za koszty osierocone, możliwe, że z uwzględnieniem ich działalności wytwórczej, ale nie z racji prowadzonej przez nie działalności dystrybucyjnej.
(96)
Po drugie, nawet zakładając, że prawa poboru odzwierciedlające zobowiązanie tych pięciu przedsiębiorstw do wstępnego finansowania deficytu systemu elektroenergetycznego z 2005 r. można interpretować jako zwrot kosztów dystrybucji w przypadku czterech przedsiębiorstw, które prowadziły działalność w sektorze dystrybucji według taryf regulowanych, należy mieć na uwadze faktyczne warunki, na jakich dystrybutorzy byli zobowiązani realizować tę całkowicie regulowaną działalność. Jak już opisano w motywach 54-55, dystrybutorzy nie mogli generować zysków ani ponosić strat, nie mogli wybrać sposobu zakupu energii elektrycznej, nie mogli wybierać sobie odbiorców, nie mogli ustalić ceny sprzedaży ani oferować dodatkowych usług generujących marżę zysku. Sami dystrybutorzy, jak również zintegrowane pionowo grupy, do których należeli, nie mieli bezpośredniego ani pośredniego interesu gospodarczego, by angażować się w realizację dostaw energii elektrycznej według taryf regulowanych. Zintegrowana pionowo grupa miałaby raczej interes w obsłudze odbiorców końcowych na warunkach wolnorynkowych, ponieważ jednostka zaopatrzenia generowałaby zyski z takiej sprzedaży, co nie mogło mieć miejsca w przypadku gdy dystrybutor grupy realizował dostawy dla odbiorców podlegających taryfom regulowanym.
(97)
Z powyższego wynika, że dokonując porównania z warunkami dostaw na wolnym rynku nie uwzględniono różnej sytuacji prawnej i faktycznej dostawców wolnorynkowych i dystrybutorów realizujących dostawy według taryf regulowanych. Chociaż państwo z zasady może narzucić ceny zakupu i sprzedaży oraz inne warunki handlowe dystrybutorom w systemie elektroenergetycznym, nie oznacza to, że zwrot poniesionych kosztów skutkuje dla nich korzyścią gospodarczą, której nie odnieśliby w warunkach rynkowych. W rzeczywistości regulacja taryf razem z obowiązkiem realizacji dostaw nie pozostawiają żadnej swobody, jeśli chodzi o podejmowanie decyzji dotyczących najbardziej podstawowych czynników dostaw, takich jak ceny i moc wyjściowa. Dystrybutorzy mogliby stosować wobec odbiorców końcowych dużo wyższą, pokrywającą koszty produkcji taryfę nie tylko w hipotetycznych warunkach rynkowych, czyli w przypadku braku ograniczeń regulacyjnych dotyczących takich podstawowych parametrów. Ponadto co ważniejsze, w hiszpańskim systemie elektroenergetycznym w 2005 r., tak jak w każdym systemie elektroenergetycznym, dystrybutor - lub operator sieci wysokiego napięcia dla odbiorców energochłonnych - jest zwykłym pośrednikiem, który fizycznie łączy odbiorcę z siecią, spełniając warunek konieczny do realizacji dostaw energii elektrycznej. Dystrybutorów tych wyznaczono z uwagi na brak hipotetycznie alternatywnej sieci dystrybucji w Hiszpanii w 2005 r., przy czym realizowali oni dostawy zarówno na wolnym rynku, jak i na rynku regulowanym. Dystrybutorzy odgrywają zasadniczą rolę, umożliwiając dostawy energii elektrycznej niezależnie od określonych rozwiązań regulacyjnych czy polityki, jak również od tego, czy podstawę konkurencyjnych warunków regulujących dostawy stanowią mechanizmy rynkowe czy regulacje.
(98)
W systemie taryf regulowanych, takim jak system hiszpański w 2005 r., niedobór środków w rocznym ogólnym rozrachunku systemu przy zwykłej działalności gospodarczej można zazwyczaj pokryć w następnym roku wyższymi taryfami i/lub opłatami za dostęp do sieci dla odbiorców końcowych, natomiast zmniejszenie kosztów działalności może prowadzić do nadwyżki, umożliwiając potem niższe taryfy lub opłaty. Jeżeli jednak konkretnych kategorii przychodów nie przypisuje się do kosztów, wzrost (spadek) przychodów i/lub kosztów może skutkować odpowiednio deficytem lub nadwyżką z korzyścią dla dystrybutorów. Jak pokazuje na przykład wykres 1 w motywie 27, mimo że ceny energii określone w taryfach regulowanych były ogólnie niższe od cen na rynku hurtowym przez większość miesięcy 2005 r., od listopada 2006 r. do grudnia 2007 r. miała miejsce sytuacja odwrotna, która jednak nie znalazła odzwierciedlenia w wyższych zyskach dystrybutorów z tytułu realizacji dostaw według taryf regulowanych. Jest to spójne z ramami regulacyjnymi systemu, zgodnie z którymi dystrybutorzy nie ponosiliby ani całych, ani częściowych kosztów braku równowagi między kosztami a przychodami systemu, tak jak nigdy nie wygenerowaliby zysków z tej działalności, natomiast jakakolwiek nadwyżka ze sprzedaży energii elektrycznej według taryf regulowanych byłaby wykorzystana do pokrycia innych kosztów systemu.
(99)
Dystrybutorzy pełnili rolę pośredników finansowych w systemie elektroenergetycznym, ponieważ centralizowali wszystkie przepływy finansowe, zarówno wpływy (regulowane przychody z taryf oraz opłat za dostęp do sieci), jak i wydatki (wszystkie koszty ogólne systemu). Regulowane przychody i koszty systemu elektroenergetycznego w 2005 r., wyszczególnione w motywach 19, 20 i 28, obejmują wiele różnych regulowanych kosztów rynkowych i strategicznych, takich jak koszty zakupu energii elektrycznej, również ze źródeł odnawialnych, koszty wytwarzania dodatkowej energii elektrycznej na hiszpańskich wyspach, koszty przesyłu i dystrybucji itd., bez przypisywania konkretnych przychodów określonym kosztom. Regulowane przychody nigdy nie należały do dystrybutorów, z wyjątkiem wynagrodzenia za czystą dystrybucję, które dystrybutorzy zatrzymywali po odliczeniu wszystkich pozostałych kosztów systemu.
(100)
Jakikolwiek deficyt na rachunkach, taki jak ten z 2005 r., byłby zatem widoczny na rachunkach dystrybutorów bez względu na jego przyczyny, lecz nie pozostawiałby im żadnego pola manewru w kwestii podjęcia decyzji w sprawie poziomu regulowanych przychodów i kosztów lub finansowania konkretnych kosztów z określonych przychodów. W rzeczywistości, jak wynika z danych liczbowych przytoczonych w motywie 28, koszty przesyłu i dystrybucji w systemie elektroenergetycznym w 2005 r. wyniosły 4 410 mln EUR, pokrywając się z tymi samymi kategoriami kosztów odpowiednio z roku 2004 i 2006. Poziom kosztów dystrybutorów nie ma zatem żadnego związku z kwotą deficytu w 2005 r.
(101)
W związku z powyższym sklasyfikowanie deficytu z 2005 r. jako „strat dystrybutorów” nie wydaje się uzasadnione, ponieważ deficytu nie można przypisać działaniom dystrybutorów, ale raczej przepisom ustanawiającym prawo odbiorców końcowych do dostaw według taryf regulowanych oraz, w pewnym stopniu, decyzjom regulacyjnym i politycznym, podjętym na przykład w celu wspierania wytwarzania energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych oraz kogeneracji. Wynika z tego, że finansowanie deficytu na rachunkach systemu elektroenergetycznego przy pomocy mechanizmów opisanych w motywach 29-32 nie asymiluje określonych strat dystrybutorów, lecz raczej ogólne straty systemu. W rzeczywistości nieuznanie 3 811 mln EUR deficytu z 2005 r. i jego wstępnego finansowania przez pięć głównych przedsiębiorstw elektroenergetycznych uniemożliwiałoby pokrycie kosztów systemu związanych z przesyłem i dystrybucją, poniesionych z korzyścią dla wszystkich odbiorców zarówno na rynku regulowanym, jak i wolnym.
(102)
W formalnym postępowaniu wyjaśniającym nie stwierdzono innych elementów korzyści dla dystrybutorów. Dystrybutorzy przekazali wszystkie korzyści wynikające z niskich taryf regulowanych odbiorcom końcowym, nie wygenerowali żadnego zysku ze sprzedaży i nie osiągnęli żadnych korzyści w związku z powrotem odbiorców na rynek regulowany. Wynika z tego, że z perspektywy finansowej sytuacja dystrybutorów w Hiszpanii była całkowicie porównywalna do sytuacji pośrednika w systemie. Pod tym względem uznanie kosztów dostaw realizowanych według taryf energii elektrycznej w ramach hiszpańskiego systemu elektroenergetycznego w 2005 r. w zasadzie nie różni się od zwrotu kosztów zakupu energii elektrycznej, którego Komisja nie sklasyfikowała jako pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, zarówno w przypadku energii elektrycznej z określonych źródeł (motyw 90), jak i energii elektrycznej kupowanej na rynku hurtowym na potrzeby dostaw według taryf regulowanych (motyw 91).
(103)
Chociaż decyzja o wszczęciu postępowania nie odnosi się do zintegrowanych pionowo podmiotów, w skład których wchodzą dystrybutorzy, prowadzący niezależną rachunkowość i zachowujący częściową niezależność prawną, aby uwzględnić uwagi przedstawione przez Céntrica, Komisja również oceniła, czy podmioty takie czerpały pośrednie korzyści, które można by sklasyfikować jako pomoc państwa. Céntrica przede wszystkim twierdziła, że zintegrowane podmioty prowadzące detaliczną sprzedaż energii elektrycznej na wolnym rynku (za pośrednictwem jednostki zaopatrzenia) mogły uniknąć strat przez zachęcanie odbiorców do przejścia do ich jednostki dystrybucyjnej. Utrzymywała również, że wytwórca należący do podmiotu zintegrowanego miał motywację do utrzymywania wysokich cen hurtowych, ponieważ jednostka dystrybucyjna zintegrowanego podmiotu (prowadząca sprzedaż według taryf regulowanych) była chroniona przed stratami.
(104)
Komisja nie zdołała stwierdzić występowania korzyści gospodarczej w związku z wyborem przez odbiorców energii elektrycznej dystrybutorów, a nie dostawców. Z ekonomicznego punktu widzenia przejście z dostaw do dystrybucji nie generowało zysków, ale pozwalało jedynie uniknąć strat jednostkom zaopatrzenia czterech zintegrowanych pionowo grup - Iberdrola, SA, Unión Eléctrica Fenosa, SA, Hidroeléctrica del Cantábrico SA i Endesa, SA; ze swej strony spółka Elcogás prowadziła działalność tylko w sektorze wytwarzania energii elektrycznej. Nie może to jednak oznaczać korzyści dla pozostałych czterech przedsiębiorstw, ponieważ jednostki zaopatrzenia mogły w każdym wypadku uniknąć tych strat, rozwiązując po prostu umowy o dostawę. Dla jednostek zaopatrzenia system nie skutkował zatem żadną korzyścią, lecz karą: straciły odbiorców. Dla dystrybutorów system również był finansowo neutralny (z przyczyn wyjaśnionych wyżej). Wytwórcy ze swojej strony i tak musieliby sprzedawać swoją energię elektryczną na rynku hurtowym.
(105)
Jeśli chodzi o domniemaną motywację wytwórców do utrzymywania wysokich cen hurtowych, należy zwrócić uwagę, że chociaż stworzone przez władze hiszpańskie otoczenie rynkowe mogło ewentualnie stanowić dla wytwórców zachętę do podwyżek cen, taryfy same w sobie nie skutkowały wyższymi cenami hurtowymi. W rzeczywistości podwyżka cen wymagałaby ze strony wytwórców złożonych strategii i antykonkurencyjnego zachowania. Nie stwierdzono żadnego bezpośredniego i zauważalnego związku przyczynowego między taryfami a możliwą sztuczną podwyżką cen hurtowych; jest to tylko nieudowodniona hipoteza teoretyczna.
(106)
Komisja rozważała również taką możliwość, że system, eliminując konkurentów na wolnym rynku z rynku energii elektrycznej, mógł skutkować korzyścią dla grup zasiedziałych, zwiększając i zmieniając ich udział w rynku w taki sposób, że w przypadku danych czterech pionowo zintegrowanych grup zaczynał się on w dużym stopniu pokrywać z wielkością sieci dystrybucji każdej grupy. Tej hipotetycznej korzyści również nie udało się stwierdzić, ponieważ:
-
po pierwsze, nie zawsze istniała możliwość „przesunięcia” odbiorców w ramach tej samej grupy. Odbiorca obsługiwany przez jednostkę zaopatrzenia Endesa na obszarze, na którym lokalnym dystrybutorem była Iberdrola, nie mógł przenieść się do jednostki dystrybucji Endesa, lecz tylko do takiej jednostki należącej do Iberdrola. Ponadto takie przejście na rynek regulowany skutkowało dla podmiotów zintegrowanych kosztem netto, ponieważ zwiększało deficyt, który musieli finansować na niekorzystnych warunkach;
-
po drugie, grupy nie generowały żadnego zysku ze sprzedaży realizowanej przez dystrybutorów. Potencjalnej korzyści z większego udziału w rynku nie można było zatem przełożyć na zyski w 2005 r. (rok objęty postępowaniem wyjaśniającym), ale dopiero w późniejszych latach, kiedy działalność na wolnym rynku zaczęła znowu być opłacalna. Aby zmaterializować tę korzyść, odbiorcy obsługiwani przez dystrybutora grupy musieli wrócić do jednostki zaopatrzenia danej grupy. Na ówczesnym etapie klientowi rozważającemu zmianę dostawcy musiałaby jednak przysługiwać swoboda wyboru spośród wszystkich dostawców prowadzących działalność na hiszpańskim rynku. W związku z tym Komisja nie stwierdziła występowania konkretnej korzyści, która byłaby związana z samym większym udziałem danych grup w rynku w okresie objętym postępowaniem wyjaśniającym;
-
wręcz przeciwnie, zintegrowane grupy ponosiły obiektywną karę: obowiązek finansowania deficytu na niedochodowych warunkach, ponieważ stopa oprocentowania praw poboru była niższa od odpowiedniej stopy rynkowej, w związku z czym sekurytyzacja praw poboru skutkowała prawdopodobnie wynagrodzeniem niższym niż wynagrodzenie, jakie można by otrzymać przy zastosowaniu stopy rynkowej.
(107)
Na podstawie powyższych ustaleń Komisja uznała, że w obszarze dostaw na rzecz odbiorców biznesowych system regulacyjny wprowadzony w Hiszpanii w 2005 r. nie skutkował żadną bezpośrednią ani pośrednią korzyścią gospodarczą dla dystrybutorów lub grup zintegrowanych, do których oni należeli.
(108)
Na koniec, odnosząc się do zarzutu Céntrica, że system dyskryminował dystrybutorów w stosunku do dostawców wolnorynkowych, Komisja zaznacza, że dyskryminacja może mieć miejsce w przypadku różnego traktowania osób znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej lub na odwrót, kiedy tak samo traktuje się osoby znajdujące się w różnej sytuacji faktycznej i prawnej.
(109)
Po pierwsze, zarzut jest wyraźnie bezpodstawny w przypadku spółki Elcogás SA, której przyznano prawa poboru, mimo że nie prowadziła działalności w sektorze dystrybucji. Po drugie nie udowodniono, aby pozostałe cztery wyznaczone przedsiębiorstwa - Iberdrola, SA, Unión Eléctrica Fenosa, SA, Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A i Endesa, SA otrzymywały rekompensatę z tytułu dystrybucji obejmującej dostawy energii elektrycznej według taryf regulowanych, co już zaznaczono w motywie 30. Po trzecie, faktyczna i prawna sytuacja dystrybutorów oraz dostawców wolnorynkowych w hiszpańskim systemie elektroenergetycznym w żadnym wypadku nie była taka sama. Obowiązek dostarczania energii elektrycznej według taryf regulowanych realizowany był w warunkach ograniczeń regulacyjnych, które sprawiały, że dystrybutorzy pełnili funkcję pośredników finansowych i pośredników w zakresie dostaw wdrażających jedynie przepisy prawa, natomiast dostawy w warunkach wolnorynkowych były całkowicie zliberalizowane. Kwestionowana przez Céntrica różnica w traktowaniu nie mogła zatem mieć dyskryminacyjnego charakteru, mimo że poziom taryf regulowanych mógł szkodzić procesowi liberalizacji. Nie wynikało to jednak z przyznania dystrybutorom bezprawnej pomocy państwa.
WNIOSEK
(110)
Wątpliwości wyrażone przez Komisję w decyzji o wszczęciu postępowania zostały rozwiane w trakcie postępowania wyjaśniającego. Komisja stwierdza, że uznanie przez Hiszpanię kosztów ponoszonych przez dystrybutorów energii elektrycznej w związku z dostarczaniem energii elektrycznej według taryf regulowanych dla średnich i dużych przedsiębiorstw nie skutkowało korzyścią gospodarczą dla dystrybutorów w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
(111)
Z uwagi na fakt, że kryteria ustanowione w art. 107 ust. 1 TFUE mają charakter łączny, nie ma konieczności dochodzenia, czy spełnione są pozostałe kryteria. Komisja zatem stwierdza, że dany środek nie stanowi pomocy państwa na rzecz dystrybutorów energii elektrycznej. Wniosek ten dotyczy sytuacji i okresu, do których odnosi się przedmiotowa skarga, bez uszczerbku dla ewentualnej oceny Komisji w odniesieniu do działań podjętych przez Hiszpanię po roku 2005,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Uznanie przez Królestwo Hiszpanii kosztów ponoszonych w 2005 r. przez dystrybutorów energii elektrycznej w związku z dostarczaniem energii elektrycznej według taryf regulowanych dla średnich i dużych przedsiębiorstw będących odbiorcami końcowymi, w formie przyznania praw poboru spółkom Iberdrola, SA, Unión Eléctrica Fenosa, SA, Hidroeléctrica del Cantábrico, SA, Endesa, SA i Elcogás SA zgodnie z dekretem królewskim z mocą ustawy 5/2005, nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Artykuł 2
Niniejsza decyzja skierowana jest do Królestwa Hiszpanii.
Sporządzono w Brukseli dnia 4 lutego 2014 r.