ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/456
ze dne 5. září 2014
o režimu podpory č. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) a SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) poskytnuté Bulharskou republikou v souvislosti se směnou lesních pozemků
(oznámeno pod číslem C(2014) 6207)
(Pouze bulharské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na rozhodnutí Komise C(2011) 4444 ze dne 29. června 2011 (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. ŘÍZENÍ
(1)
Komisi byla dne 17. července 2008 doručena stížnost od osoby, která si přála zůstat v anonymitě („první stěžovatel“); v této stížnosti se tvrdilo, že Bulharská republika poskytla podporu v souvislosti se směnou lesních pozemků v soukromém vlastnictví za veřejné lesní pozemky ve vlastnictví státu, přičemž na tuto směnu často navazovala změna určeného účelu užívání směněných pozemků z lesních pozemků na pozemky stavební. První stěžovatel předložil další informace dopisy ze dne 28. srpna 2008, 3. září 2008, 1. října 2008, 5. prosince 2008, 18. února 2010, 12. října 2010 a 26. ledna 2011.
(2)
Dne 27. ledna 2009 obdržela Komise další informace o napadených směnách od jisté třetí strany. Dne 14. května 2009 byla podána druhá stížnost ve věci těchto směn, přičemž další informace tento stěžovatel předložil dne 2. června 2009 a 8. června 2009. Dne 23. března 2010 předložila informace o těchto směnách Komisi další třetí strana.
(3)
Bulharské orgány předložily Komisi informace o napadených směnách dopisy ze dne 2. září 2008, 28. října 2008, 4. ledna 2010, 23. března 2010, 27. března 2010, 30. srpna 2010 a 14. února 2011. Během jednání, jež mezi útvary Komise a bulharskými orgány proběhla dne 22. února 2010, 12. října 2010 a 3. února 2011, poskytly bulharské orgány o těchto směnách další informace.
(4)
Dopisem ze dne 29. června 2011 sdělila Komise Bulharsku, že se rozhodla zahájit ve věci napadených směn řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy. Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení („rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k opatření podaly připomínky.
(5)
Bulharské orgány podaly své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem, jenž byl doručen dne 29. září 2011.
(6)
Komise obdržela připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení od následujících zúčastněných stran: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Živka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Javor Chajtov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Michailov a Elizabet Michailova (23) a od stěžovatele, který požádal, aby jeho totožnost nebyla zveřejněna (24).
(7)
Dopisy ze dne 1. září 2011, 5. října 2011, 25. listopadu 2011, 14. prosince 2011 a 3. dubna 2012 postoupila Komise tyto připomínky bulharským orgánům, které dostaly příležitost reagovat. Připomínky Bulharské republiky k připomínkám zúčastněných stran byly doručeny v dopisech ze dne 4. listopadu 2011, 15. prosince 2011, 12. ledna 2012 a 25. dubna 2012.
(8)
Bulharské orgány poskytly další informace o napadených směnách dopisem ze dne 2. prosince 2011 a během jednání s útvary Komise dne 9. prosince 2011.
(9)
Dopisem ze dne 9. února 2012 požádala Komise prvního stěžovatele o další upřesnění ohledně jistých důkazů, které předložil.
(10)
Dne 3. dubna 2012 postoupila Komise bulharským orgánům další připomínky řady třetích stran (25). Připomínky Bulharské republiky k těmto připomínkám obdržela Komise ve dnech 25. dubna 2012 a 15. května 2012.
(11)
Dne 26. července 2012 požádala Komise bulharské orgány o další informace. Dne 17. srpna 2012 bulharské orgány požádaly o prodloužení lhůty na poskytnutí těchto informací a Komise jejich žádosti dne 31. srpna 2012 vyhověla. Bulharské orgány požadované informace předložily dne 19. září 2012.
(12)
Dne 3. října 2012 požádala Komise o další upřesnění jednu ze třetích stran, které podaly připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení, společnost Elkabel AD, přičemž tato upřesnění byla poskytnuta dne 31. října 2012.
(13)
Dopisy ze dne 14. ledna 2013, 17. května 2013, 22. července 2013 a 22. října 2013 požádala Komise bulharské orgány o další informace, jež jí byly poskytnuty dne 4. a 5. února 2013, 25. června 2013 a 5. července 2013, 16. a 23. srpna 2013 a 19. listopadu 2013 a 20. prosince 2013. Část informací předložených v rámci posledního podání předložily bulharské orgány opětovně e-mailem dne 21. ledna 2014.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1. SMĚNY POZEMKŮ
(14)
V roce 1947 se po vyvlastnění státem veškeré lesní pozemky v Bulharsku staly veřejným majetkem. Tento stav trval do roku 2000, kdy byl zahájen proces navracení lesních pozemků do rukou předchozích soukromých vlastníků.
(15)
Změnou zákona o lesích (26), která nabyla účinnosti dne 22. února 2002, bylo umožněno směňovat nedávno privatizované lesní pozemky za státní veřejné lesní pozemky ze státního lesního fondu. Tato změna zákona o lesích platila do 27. ledna 2009 a vymezovala řád a podmínky, za kterých se tyto směny prováděly.
(16)
Pro účely těchto směn byly ceny lesních pozemků v rukou soukromých vlastníků i veřejných institucí stanoveny na základě zvláštního předpisu, a to nařízení o výpočtu základních cen, cen za pozemky ve vyloučených oblastech a o vzniku uživatelských práv a břemen týkajících se lesů a lesních porostů (dále jen „nařízení o základních cenách“) (27), které vstoupilo v platnost dne 18. listopadu 2003. Bulharské právo uplatněním nařízení o základních cenách odhadcům neumožňovalo se od cen stanovených pro lesní pozemky odchýlit.
(17)
Na základě tohoto nařízení se základní cena lesní parcely určí jako součet základní hodnoty pozemku a hodnoty porostu (rostlinných druhů na tomto pozemku vysazených).
(18)
Hodnota pozemku se určí na základě průměrné hodnoty pozemku podle kategorií pozemků, jež nabízejí stejné podmínky pro pěstování rostlin (podle přílohy 1 nařízení o základních cenách se přitom rozlišuje 150 typů lokalit). Tato hodnota se pak upraví opravným koeficientem, který zohledňuje umístění pozemku ve vztahu k místní a vnitrostátní infrastruktuře. Tento opravný koeficient (Km), který je stanoven v příloze 2 nařízení o základních cenách, se určí pomocí následujícího vzorce:
,
kde:
p
=
koeficient přímé vzdálenosti od komunikace s pevným povrchem (od 0,00 do 0,20)
s
=
koeficient přímé vzdálenosti od městské oblasti (od 0,00 do 0,25)
m
=
koeficient přímé vzdálenosti od moře (od 0,00 do 0,20)
g
=
koeficient vzdálenosti od některého z měst, který se vyjadřuje číslem zohledňujícím vzdálenost od daného města (nejkratší silniční vzdálenost mezi dotčenou parcelou a městem). Města jsou rozdělena do 6 skupin uvedených v tabulce 1:
Tabulka 1
Skupina 1
Sofie (od 0,00 do 0,70)
Skupina 2
Ruse, Plovdiv, Burgas a Varna (od 0,00 do 0,50)
Skupina 3
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratza, Pleven a Stara Zagora (od 0,00 do 0,40)
Skupina 4
ostatní okresní města (od 0,00 do 0,35)
Skupina 5
ostatní velká města (Botevgrad, Gorna Oriachovica, Dimitrovgrad, Dupnica, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svištov a Červen Brjag (od 0,00 do 0,30)
Skupina 6
ostatní městská centra (od 0,00 do 0,10)
(19)
Hodnota pozemku se dále upraví tak, že se přičte navýšení ceny (přírůstek) na jeden hektar, jež se stanoví na základě průměrné ceny pozemku zjištěné v oblasti, ve které se parcela nachází. Tyto přírůstky stanoví příloha 3 nařízení o základních cenách; uvádí se v tabulce 2:
Tabulka 2
Přírůstek
(BGN/hektar)
Sofie, letoviska celostátního významu a přilehlé rekreační oblasti, pozemky, které se nacházejí do 10 kilometrů od moře
5 000
Sídla 1. a 2. kategorie
2 000
Sídla 3. a 4. kategorie
1 000
Sídla 5. a 6. kategorie
500
Sídla 7. a 8. kategorie
0
(20)
Celková hodnota pozemku stanovená tímto mechanismem se označuje jako základní hodnota pozemku.
(21)
Hodnota porostu (rostlinných druhů, které se nacházejí na pozemku) představuje hodnotu porostu stávajícího stáří a předpokládanou hodnotu porostu ve stáří, kdy dochází ke střídání rostlin. Hodnota dřeva z lesních porostů ve stávajícím stáří (stáří v době ocenění) odpovídá zisku z prodeje dotyčných odrůd za průměrné tržní ceny poníženému o náklady na kácení, prvotní zpracování a dopravu do místa dočasného uskladnění. Pokud by výnos z prodeje nepokryl náklady, má se za to, že dřevo nemá žádnou hodnotu.
(22)
Výnos z prodeje se určí na základě kategorizace porostu a objemu kategorií dřeva. Náklady (v BGN na metr krychlový) související s kácením a prvním opracováním dřeva při průměrné úrovni náročnosti v dotčené oblasti kácení se určí podle druhu stromů a kategorie dřeva na pozemku. Náklady na dopravu dřeva se určí podle druhu stromů, kategorie dřeva a průměrné dopravní vzdálenosti od dotčené parcely. Náklady na dopravu se vynásobí každým kilometrem dopravy pomocí koeficientu, který zohlední úroveň náročnosti trasy.
(23)
Průměrné tržní ceny a náklady související s kácením, prvotním opracováním a dopravou dřeva by měl pravidelně určovat a aktualizovat Výkonný lesní úřad (28), a to na základě vážených průměrů vypočtených ze statistických údajů shromážděných za období tří let (váha posledního roku je přitom dvojnásobná).
(24)
Základní cena lesní parcely se tedy získá přičtením hodnoty porostu, kterou stanoví odhadce, k základní hodnotě pozemků.
(25)
Tato základní cena se v případě pozemků, které se nachází v oblastech tzv. „zvláštní ochrany proti urbanizaci“ zavedených v určitých oblastech Bulharska zákonem, upraví tak, aby se zohlednila ochrana krajinotvorné role a rovněž rekreační funkce lesních pozemků. Podle ustanovení přílohy 19 nařízení o základních cenách se základní hodnota lesních majetků, jež se nacházejí v těchto oblastech, vynásobí koeficientem (К), který je tabulce 3 (29) stanoven takto:
Tabulka 3
První pásmo Černého moře
К = 6
Druhé pásmo Černého moře
К = 5
Rekreační oblasti, letoviska a sídla celostátního významu
К = 4
Lesy a pozemky v oblastech, které se rozkládají od hranice státních a obecních komunikací k hranicím území s omezením možnosti výstavby
К = 3
Rekreační oblasti, letoviska a sídla místního významu
К = 4
(26)
Nakonec se základní cena pozemku podle přílohy 20 nařízení o základních cenách vynásobí „koeficientem tržní regulace“. Tento koeficient se vyjadřuje v BGN/m2 a pohybuje se od 10 BGN/m2 u pozemků sousedících s mořem, velkých horských letovisek a Sofie po 1 BGN/m2 u pozemků s nejméně atraktivní polohou.
(27)
Přes výše uvedené skutečnosti musela soukromá osoba, která získala lesní pozemek směnou za vyšší celkovou administrativní cenu, než kterou měl pozemek jí uvolněný, státu za tento cenový rozdíl zaplatit náhradu. Podle bulharských orgánů obecně platí, že stát přistoupil pouze na směny, jejichž prostřednictvím získal pozemek vyšší správní hodnoty. Toto pravidlo se ovšem týká pouze situace, kdy je celková administrativní cena parcely v soukromém vlastnictví vyšší než administrativní cena parcely ve vlastnictví veřejném, za kterou byla tato parcela směněna, a nikoli ceny za metr čtvereční.
(28)
Dne 27. ledna 2009 vstoupil v platnost zákaz směny lesních pozemků. Posuzují se tak napadené směny za období od 1. ledna 2007, tj. dne přistoupení Bulharské republiky k Evropské unii, do 27. ledna 2009, tj. dne, kdy nabylo účinnosti moratorium na směnu pozemků („posuzované období“).
2.2. ZMĚNA URČENÉHO ÚČELU UŽÍVÁNÍ POZEMKU
(29)
Stěžovatelé dále tvrdí, že na směny často navazovala změna určeného účelu užívání pozemků z lesních na stavební pozemky a že tato změna dále prohloubila rozpor mezi tržní cenou veřejných lesních pozemků ve vlastnictví státu, jež byly směněny za parcely v soukromém vlastnictví.
(30)
Bulharské orgány vysvětlily, že postup změny určeného účelu užívání pozemku se neřídí ustanoveními zákona o lesích (jako směna samotná), ale zvláštním souborem právních předpisů, mj. i zákonem o územním plánování (30). Podle těchto právních předpisů může jakýkoli vlastník lesních pozemků požádat o změnu určeného účelu užívání lesního pozemku na stavební pozemek tak, že pošle žádost výkonnému řediteli Výkonného lesního úřadu, jenž byl součástí ministerstva zemědělství a potravinářství (31). Komise (interních a případně i externích) odborníků poté danou žádost posoudí a předloží své stanovisko výkonnému řediteli, který přijme ve věci žádosti předběžné rozhodnutí. Pokud je toto rozhodnutí kladné a potvrdí důvodnost a právoplatnost žádosti, bude postoupeno všem útvarům příslušným pro změnu určení účelu užívání lesního pozemku (regionální hejtman, starosta obce a ředitel regionálního ředitelství odpovědného za lesy).
(31)
Na základě kladného předběžného rozhodnutí předloží vlastník dotčené obci žádost o zadání, navržení a schválení podrobného územního plánu. U takovéhoto plánu se vyžaduje konzultace všech (místních) zúčastněných stran. Pokud příslušné orgány tento plán schválí a jakmile vstoupí v platnost, vlastník pozemku předloží ministru zemědělství a potravinářství žádost o vynětí dotčeného lesního pozemku z chráněných lesních porostů. V případě, že je žádost přijata, je zapotřebí zaplatit kolkovné stanovené nezávislým odhadcem v souladu s ustanoveními nařízení o základních cenách.
(32)
Jakmile vlastník lesního pozemku uhradí příslušným orgánům kolkovné, je zahájeno řízení o vydání správního rozhodnutí o změně určeného účelu užívání dotčeného pozemku. V závislosti na velikosti pozemku toto rozhodnutí vydává buď ministr zemědělství a potravinářství (pokud se jedná o nemovitost do 10 hektarů), nebo rada ministrů.
(33)
Dne 3. září 2009 bylo na následnou změnu určeného účelu užívání směněných pozemků uvaleno moratorium.
2.3. PRÁVNÍ ZÁKLAD OPATŘENÍ
(34)
Směny, výpočet cen, jež se mají použít při směnách a řízení o změně určeného účelu užívání směněných lesních pozemků se řídí těmito právními předpisy:
-
bulharský zákon o lesích,
-
nařízení o výpočtu základních cen, cen za pozemky ve vyloučených oblastech a o vzniku uživatelských práv a břemen týkajících se lesů a lesních porostů,
-
zákon o státním majetku (32),
-
zákon o závazcích a smlouvách (33),
-
zákon o územním plánování.
2.4. OSOBY, KTERÉ SMĚNY VYUŽILY
(35)
Potenciálně mohou ze směn těžit fyzické osoby, soukromé společnosti a obce, často činné v oblasti výstavby nemovitostí a/nebo činnosti cestovního ruchu, které svůj lesní pozemek směnily za lesní pozemek ve veřejném vlastnictví.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(36)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise pochybnosti o tom, zda směny a/nebo následné změny určeného účelu užívání pozemku neobsahují prvky státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy a zda lze takovou podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
3.1. VZÁJEMNÁ SOUVISLOST MEZI SMĚNAMI A ZMĚNOU URČENÉHO ÚČELU UŽÍVÁNÍ POZEMKŮ
(37)
Komise zaprvé vyjádřila pochybnosti o tvrzení stěžovatelů, že v řadě případů na tyto směny navazovala změna určeného účelu užívání (z lesního porostu na stavební pozemky) pozemků, které byly předmětem směny.
(38)
S přihlédnutím ke kvantitativním důkazům, které předložily bulharské orgány, uvedla Komise v rozhodnutí o zahájení řízení, že ze 147 směn provedených během posuzovaného období (2006-2009) jich na 15 navazovala změna určeného účelu užívání (což představovalo 10 % celku). Komise navíc konstatovala, že směny a případné žádosti o změnu určeného účelu užívání upravují odlišné právní předpisy a že jsou pro oba postupy zavedena odlišná správní řízení. Na první pohled se situace jevila tak, že tyto prvky potvrzují tezi bulharských orgánů, že obecně mezi těmito dvěma kroky neexistuje vzájemná souvislost (34).
(39)
Bulharské orgány však uvedly, že vzorce pro stanovení administrativních cen za lesní pozemky a kolkovného účtovaného za změnu určeného účelu užívání pozemku byly stanoveny na takové úrovni, aby se zajistilo, že plná cena za směnu lesního pozemku, navýšená o poplatek za změnu určeného účelu užívání pozemku, bude do značné míry odpovídat tržní ceně obdobného stavebního pozemku. Z toho by mohlo vyplývat, že bulharské orgány vycházely z předpokladu, že mnozí investoři se budou snažit oba kroky spojit do jedné transakce.
(40)
Komise tedy vyjádřila pochybnosti ohledně toho, zda by při stanovení ceny parcel pro účely směny neměla být zohledněna případná změna určeného účelu užívání dotčeného lesního pozemku, tj. zda by se mělo mít za to, že existuje vzájemná souvislost mezi směnou a změnou určeného účelu užívání směněného pozemku.
3.2. MOŽNÁ STÁTNÍ PODPORA PŘI ZMĚNĚ URČENÉHO ÚČELU UŽÍVÁNÍ POZEMKU
(41)
Komise zadruhé vyjádřila pochybnosti o tom, zda změna určeného účelu užívání směněných pozemků nemohla představovat poskytnutí státní podpory vzhledem k tomu, že se tím hodnota směněných pozemků ještě více zvýšila.
(42)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení konstatovala, že ze změny určeného účelu užívání pozemku přímo nevyplývá, že by se jednalo o převod státních prostředků. Kolkovné, jež mělo být u těchto transakcí uhrazeno, bylo vypočteno podle příslušných právních předpisů a - nakolik je Komisi známo - ve všech dotčených případech zaplaceno. Přestože podniky dotčené změnou určeného účelu užívání pozemku mohly mít z této změny prospěch, správní rozhodnutí, jimiž byla tato změna provedena, by nepředstavovala státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Komise k této otázce nezaujala jednoznačný postoj a vyzvala zúčastněné strany, aby se vyjádřily k tomu, zda v dané transakci došlo ke státní podpoře.
3.3. MOŽNÁ STÁTNÍ PODPORA PŘI SMĚNĚ LESNÍCH POZEMKŮ
(43)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení konstatovala, že ceny lesních pozemků pro účely směn určili odhadci výhradně na základě vzorců stanovených v nařízení o základních cenách. Komise proto vyjádřila pochybnosti ohledně toho, zda administrativní cena stanovená za použití těchto vzorců byla obdobná jako obvyklé ceny při transakcích mezi dvěma soukromými subjekty. Komise proto vyzvala Bulharskou republiku a třetí strany k tomu, aby předložily informace o tržních cenách dosažených v případech čistě soukromého prodeje (nebo čistě soukromé směny) lesních pozemků, k nimž v Bulharsku během posuzovaného období došlo. Komise dále vyzvala Bulharskou republiku a třetí strany, aby předložily informace o rozdílech mezi těmito cenami a administrativními cenami použitými u napadených směn, a tudíž o možné výši státní podpory při těchto transakcích. Komise nadto Bulharskou republiku a třetí strany vyzvala, aby předložily informace o pravidlech uplatňovaných u náhrad vyplácených při směně v případech, kdy mezi cenami dvou parcel, jež byly předmětem směny, existoval rozdíl. V neposlední řadě pak Komise vyzvala Bulharskou republiku, aby jí poskytla další informace, jimiž by doložila své tvrzení, že napadené směny neovlivňují obchod v rámci Unie.
(44)
Komise také v rozhodnutí o zahájení řízení uvedla své předběžné stanovisko k tomu, jak by měla být vyčíslena výhoda vyplývající z napadených směn v případě, že se zjistí, že tyto směny představovaly státní podporu:
(i)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou první lesní parcely v soukromém vlastnictví a administrativní cenou této první parcely určenou podle nařízení o základních cenách,
(ii)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou druhé lesní parcely ve veřejném vlastnictví a administrativní cenou této druhé parcely určenou podle nařízení o základních cenách.
Výše státní podpory při směně by se tedy rovnala hodnotě ii) snížené o hodnotu i).
Při výpočtu možného prvku státní podpory při transakci by měla být zohledněna i případná peněžní náhrada rozdílu mezi administrativními cenami dvou parcel, jež byly předmětem směny, zaplacená jednou stranou druhé straně.
3.4. SLUČITELNOST PŘÍPADNÉ STÁTNÍ PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(45)
Pro případ, že by byla zjištěna přítomnost prvku státní podpory - ať už v důsledku změny určeného účelu užívání pozemku, a/nebo v důsledku směny -, vyjádřila Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybnosti ohledně toho, zda by bylo možno tuto podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem, konkrétně s čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy a pokyny k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013 (35) a/nebo čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy a pokyny Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 („pokyny k odvětví lesnictví“) (36).
(46)
Komise proto požádala Bulharskou republiku a zúčastněné strany, aby se ke slučitelnosti napadených opatření s vnitřním trhem vyjádřily.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
4.1. PŘIPOMÍNKY PRVNÍHO STĚŽOVATELE V SOUVISLOSTI S POCHYBNOSTMI VYJÁDŘENÝMI KOMISÍ V ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(47)
První stěžovatel tvrdí, že napadené směny představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy a že tato podpora je neslučitelná s vnitřním trhem.
(48)
Pokud jde o pochybnosti Komise týkající se první otázky, domnívá se první stěžovatel, že je třeba mít za to, že změna určeného účelu užívání pozemku a směna vzájemně souvisejí. Tvrdí přitom zaprvé, že mnohé z osob, které směny využily, působí v odvětví stavebnictví a cestovního ruchu, a nikoli v oblasti lesnictví. Zadruhé podle prvního stěžovatele nejsou směněné lesní pozemky od roku 2009, kdy vstoupilo v platnost moratorium, prakticky komerčně využívány. Zatřetí údajně v době provádění směn mnohé z osob, které je využily, oznámily a propagovaly své projekty výstavby lyžařských nebo přímořských letovisek na směněných lesních pozemcích a zahájily dokonce s příslušnými místními orgány jednání, aby zajistily, že ke změně v určeném účelu užívání pozemku skutečně dojde. Začtvrté tvrdí první stěžovatel, že za realizaci směny a za vynětí směněných pozemků z lesního fondu mnohdy odpovídal týž státní orgán (Výkonný lesní úřad a příslušný regulační orgán) (37), který takto připravoval půdu pro jejich komerční využití.
(49)
První stěžovatel má tedy za to, že by se měla při vyčíslení celkové částky státní podpory při těchto směnách zohlednit případná reklasifikace určeného účelu užívání pozemku a příslušné navýšení ceny. Podle názoru stěžovatele by se proto při vyčíslení částky podpory měla provést srovnání s parcelami stavebních pozemků s cílem náležitě zohlednit tržní cenu pozemků, jež byly předmětem směny.
(50)
První stěžovatel se také zmiňuje o tom, že z hlediska atraktivity regionů, ve kterých se lesní parcely ve vlastnictví státu nacházely, by bývalo hospodářsky výhodnější, kdyby bulharské orgány nejprve podnikly kroky ke zvýšení hodnoty parcel (tj. změnily jejich určený účel užívání tak, aby na nich mohla proběhnout výstavba) a teprve poté přikročily k jejich pozbytí. Podle prvního stěžovatele v žádném z případů, kdy byla podána žádost o směnu, Výkonný lesní úřad před provedením změny nepřistoupil ke změně určeného účelu užívání těchto pozemků. Podle stěžovatele to jasně naznačuje, že zde existoval záměr zvýhodnit nabyvatele lesních pozemků ve vlastnictví státu. Tuto praxi kritizovala rovněž Světová banka ve zprávě o bulharském odvětví lesnictví z roku 2009, ve které se konstatovalo, že státu tímto konkrétním způsobem vznikají ztráty (38).
(51)
Pokud jde o pochybnosti Komise o druhé otázce, tedy zda v důsledku změny určeného účelu užívání směněných pozemků nedošlo ke státní podpoře, tvrdí první stěžovatel, že nabyvatel pozemků sice po rozhodnutí provést změnu určeného užívání pozemku následně zaplatil kolkovné, a tato částka by tedy měla být při vyčíslování případné podpory obdržené v důsledku směny odečtena, že však toto kolkovné skutečné zvýšení hodnoty parcely v důsledku této změny neodráželo. První stěžovatel dále tvrdí, že by v případech, kdy ke směně došlo před přistoupením Bulharska k Evropské unii, ale změna určeného účelu užívání pozemku proběhla až po přistoupení, měla být protiprávní státní podpora poskytnutá nabyvateli pozemků dána rozdílem mezi tržní hodnotou příslušné parcely v době směny (před přistoupením) a tržní hodnotou parcely po změně určení účelu užívání pozemku (po přistoupení).
(52)
Co se týče pochybností vyjádřených Komisí ohledně třetí otázky, tedy přítomnosti státní podpory v souvislosti se směnami, tvrdí první stěžovatel, že vzorce předepsané nařízením o základních cenách neodrážejí tržní hodnotu pozemků, jež byly předmětem směny. Stěžovatel také zpochybňuje nezávislost odhadců, neboť podle jeho názoru má nabyvatel pozemků možnost zvolit si odhadce, který mu je příznivě nakloněn, což vede k výraznému podhodnocení cen.
(53)
Stěžovatel rovněž předložil další informace o tržních cenách směněných lesních pozemků nebo velice podobných lesních pozemků, jež se podle něj výrazně lišily od administrativních cen parcel. Vzhledem k časovým omezením zkoumal první stěžovatel pouze ceny devíti směněných parcel. K tomuto zkoumání byla použita ocenění pozemků zpracovaná bankami a rovněž informace z bulharského veřejného katastru nemovitostí obsahujícího ceny, za které byly u podobných parcel realizovány realitní transakce. Zjištěné cenové nesrovnalosti se (při uplatnění administrativní ceny) pohybovaly od podhodnocení o 50-65 % až po případy, kdy byly lesní pozemky údajně získány za 1 až 2 % tržní ceny.
(54)
V neposlední řadě pak první stěžovatel tvrdí, že skutečnost, že bylo zahájeno trestní řízení proti bývalému řediteli Výkonného lesního úřadu na základě obvinění z realizace směn, jež poškozovaly stát, naznačuje, že samy bulharské orgány mají za to, že lesní pozemky byly některým soukromým osobám postoupeny za cenu výrazně pod svou tržní hodnotou.
(55)
Pokud jde o otázku, zda směny narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy, tvrdí první stěžovatel, že, pokud je mu známo, žádná z osob, které směny využily, neprovozovala lesnictví jako svou hlavní obchodní činnost. Téměř všechny tyto osoby údajně naopak charakterizovaly minulé aktivity či budoucí obchodní záměry v oblasti hospodářských činností či investic v jednom z následujících odvětví: spekulace s nemovitostmi, stavebnictví a/nebo cestovní ruch. Podle stěžovatele se cestovní ruch z definice týká celého vnitřního trhu, a narušuje jej tedy i pouhých několik případů selektivní podpory. První stěžovatel dále uvádí, že vzhledem k počtu a rozsahu směn jsou fakticky od vstupu na bulharský trh odrazováni zahraniční konkurenti. Přestože se někteří významní investoři v Evropské unii (např. Lindner, ECE) na stavebních projektech ve městech v Bulharsku (obchodní centra a velké obchodní domy) podíleli, téměř všechny významné investice do přímořských, lyžařských nebo golfových letovisek údajně uskutečnily podniky ovládané bulharskými osobami.
4.2. PŘIPOMÍNKY OSOB, KTERÉ SMĚNY VYUŽILY, A JINÝCH TŘETÍCH STRAN
(56)
Komise přijala připomínky od velkého počtu třetích stran, z nichž většinu představovaly soukromé subjekty, jež se podílely na směnách („osoby, které směny využily“). Komise konstatuje, že řada těchto osob (39) se omezila na vydání stručného prohlášení, že při směnách, na kterých se podílely, ke státní podpoře nedošlo. Jiné osoby, které směny využily, podaly k pochybnostem vyjádřeným Komisí v rozhodnutí o zahájení řízení podrobnější připomínky, které budou předmětem následujících oddílů.
4.2.1. Vzájemná souvislost mezi směnou a změnou určeného účelu užívání pozemku
(57)
Pokud jde o první otázku, u které Komise vyjádřila pochybnosti, tj. vzájemnou souvislost mezi směnami a změnou určeného účelu užívání pozemku, tvrdí většina osob, které směny využily (40) a které na rozhodnutí o zahájení řízení reagovaly, že žádná takováto souvislost neexistuje. Směna a následná změna určeného účelu užívání směněných pozemků probíhala v rámci dvou odlišných řízení, jež jsou v kompetenci dvou různých na sobě nezávislých státních orgánů. Směny spadají do pravomoci ministra zemědělství a potravinářství nebo Rady ministrů a Výkonného lesního úřadu, a to v závislosti na velikosti parcely, která je předmětem směny, zatímco změna určeného účelu užívání pozemku spadá do pravomoci místních orgánů - starostů obcí nebo městské rady; ministra pro místní rozvoj a veřejné práce; nebo regionálního hejtmana u lokalit, které se nacházejí v jeho regionu - a vyžaduje schválení podrobného nebo obecného plánu územního rozvoje.
(58)
Jedna z osob, které směny využily, (41) dále doplňuje, že nelze automatiky spatřovat vzájemnou souvislost mezi změnou určeného účelu užívání pozemku a zvýšením jeho hodnoty. Rozhodnutí změnit určený účel užívání pozemku vycházelo z posouzení potřebnosti změny, jež má širší rozměr a často má přednost před soukromými zájmy vlastníků, a nevychází proto z obchodních zájmů stran směny. Další z osob, které směny využily, (42) konstatuje, že statistické informace, jež předložily bulharské orgány, potvrzují, že vzájemná souvislost v tomto případě neexistuje. V neposlední řadě považují jiné osoby, které směny využily, (43) otázku, zda v tomto případě existuje vzájemná souvislost, za irelevantní, neboť v jejich konkrétních případech půda, kterou směnou získaly, nebyla vyňata z ochrany lesního fondu pro účely výstavby a nebylo ani zahájeno žádné řízení, které by určený účel užívání pozemku mělo změnit.
(59)
Pokud jde o otázku, zda by se případná změna určeného účelu užívání směněného pozemku měla zohlednit při stanovení ceny tohoto pozemku, tvrdí většina osob, které směny využily, že by tomu tak z různých důvodů být nemělo. Řada z těchto osob (44) má za to, že by u směněného pozemku nebylo důvodné zohledňovat hypotetickou možnost změny jeho určeného účelu užívání, neboť o takovou změnu by se nikdy nemuselo zažádat nebo by mohla být zamítnuta vzhledem k tomu, že by nevyhověla příslušným správním požadavkům. Strategické umístění směněného lesního pozemku, jež údajně zvyšuje jeho hodnotu, je v případě, že se určený účel užívání pozemku nezměnil a nabytou půdu lze užívat pouze pro účel stanovený zákonem, irelevantní. Jedna z osob, které směny využily, (45) proto tvrdí, že by se měl brát zřetel na konkrétní dohodu mezi stranami směny ke dni ocenění. V objektivním a reálném výpočtu tržní hodnoty by měly být v úvahu vzaty také obecné plány územního rozvoje (které povolují, či nepovolují výstavbu) platné k datu ocenění pozemku, jenž byl předmětem směny. Měl by tedy být stanoven soubor jednotných kritérií, který umožní rozlišovat mezi hypotetickou možností a skutečným záměrem stran směny provést následně změnu účelu užívání pozemku.
(60)
Mnohé z osob, které směny využily, nadto konstatují, že za vynětí pozemků z ochrany lesního fondu se účtuje poplatek za změnu určeného účelu užívání, který se rovná ceně za metr čtvereční stavebního pozemku v dotčené oblasti. Tyto osoby proto tvrdí, že z dotčené změny nemají hospodářský prospěch, protože pokud je nabytý pozemek prodán, použit jako zajištění nebo zastavěn, bude jeho hodnota stejná jako v případě pozemku stavebního. Podobný argument použily i společnosti Mirta Engineering a Beta Forest, které poukazují na to, že se změnou určeného účelu užívání pozemku jsou spojeny další náklady, zejména kolkovné a místní daň a rovněž náklady na projektování, které hodnotu nemovitosti dále zvyšují. Pan Michailov a paní Michailova dokonce tvrdí, že v jejich případě byla změna určeného účelu užívání pozemku podmíněna tím, že státu uhradí poplatky stanovené v článku 17 zákona o lesích a v prováděcím nařízení k tomuto zákonu.
(61)
V neposlední řadě považují některé z osoby, které směny využily, (46) tuto otázku za irelevantní, neboť v jejich konkrétních případech půda, kterou směnou získaly, nebyla pro účely výstavby vyňata z ochrany lesního fondu a nebylo ani zahájeno žádné řízení, které by mělo určený účel užívání pozemku změnit. Společnost MIKS ve svém podání uvedla, že v její smlouvě o směně bulharský stát stanovil, že žádná změna určeného účelu užívání pozemku není přípustná.
4.2.2. Státní podpora při směně lesních pozemků
(62)
Pokud jde o pochybnosti, jež Komise vyjádřila ohledně otázky, zda administrativní ceny účtované při směnách odpovídají cenám tržním, předložily osoby, které směny využily, (47) v případě svých vlastních směn několik vzájemně si podobných argumentů, proč by tomu tak být mělo.
(63)
Zaprvé tvrdí jedna z osob, které směny využily, (48) že při stanovení administrativních cen nařízení o základních cenách zohledňuje objektivní kritéria, jako je umístění pozemku, význam dotčených okresů a druh a význam rostlinných odrůd na pozemku, zatímco dvě jiné osoby, které směny využily, (49) uvádějí, že administrativní cena směn vychází z kritérií, jež jsou totožná s těmi, jež se používají při směnách lesních pozemků v soukromém vlastnictví realizovaných soukromými investory, jejichž předmětem jsou pozemky, jež se nacházejí v blízkosti infrastruktury místního či celostátního významu a které jsou, pokud jde o rostlinné druhy, umístění v oblastech podléhajících zvláštní ochraně vůči urbanizaci atd., obdobné jako v případě směn napadených. Podobně jiné osoby, které směny využily, (50) tvrdí, že ocenění vycházející z nařízení o základních cenách vedou k administrativním cenám, které jsou obdobné, nebo v mnohých případech vyšší než tržní ceny za lesní pozemky v Bulharsku, a to v důsledku neexistence tuzemského trhu s tímto typem pozemků a skutečnosti, že za nízké ceny byl realizován jen omezený počet soukromých transakcí. Směny tedy byly provedeny na základě převažujících hospodářských podmínek na trhu.
(64)
Zadruhé řada osob, které směny využily, (51) uvádí, že provedla ocenění parcel, jež byly předmětem směny, přičemž jejich výsledkem byly administrativní ceny, jež jsou obdobné (52), nebo v mnohých případech dokonce vyšší než (53) tržní ceny za lesní pozemek v Bulharsku.
(65)
Zatřetí poukazuje několik osob, které směny využily, (54) na absenci čistě soukromých směn nebo prodejů v oblastech, kde se uskutečnily směny, na nichž se podílely, jako na důvod, proč by se mělo mít za to, že administrativní ceny přibližně odrážejí ceny tržní.
(66)
V neposlední řadě pak několik osob, které směny využily, (55) tvrdí, že vzhledem k tomu, že ministr zemědělství a potravinářství je v rámci výkonu své pravomoci volného uvážení oprávněn realizaci směny odmítnout, pokud stát nemá zájem na pořízení dotčených lesních pozemků v soukromém vlastnictví, a že podmínky směny musí schválit obě strany (veřejný i soukromý subjekt), měly by se směny považovat za obchodní transakce, v jejichž rámci se stát chová jako hospodářský subjekt v tržním hospodářství.
(67)
Pokud jde o částku možné státní podpory při dotčených transakcích (tj. rozdíl mezi administrativní a tržní cenou za lesní pozemek), reagovala většina osob, které směny využily, (56) v tom smyslu, že v případech, kdy půda v soukromém vlastnictví měla vyšší cenu než půda ve vlastnictví veřejném, bulharské orgány náhradu za rozdíl v ceně neposkytly. Jedna z dalších osob, které směny využily, (57) uvedla, že rozdíl v tržních cenách směněných lesů v soukromém a veřejném vlastnictví, které se nacházejí v týchž nebo přilehlých oblastech, vládu zvýhodňuje, neboť administrativní ceny jsou vyšší než tržní ceny svobodně sjednané mezi soukromými vlastníky lesů v dotčených oblastech.
(68)
Pokud jde o další podmínky, na jejichž základě lze konstatovat přítomnost státní podpory, popíraly některé z osob, které směny využily, (58) jejich naplnění. Některé z osob, které směny využily, (59) tak tvrdí, že jsou fyzickými osobami, na které se bulharský zákon o státní podpoře a článek 107 Smlouvy nevztahuje. Pokud jde o státní prostředky, konstatují tyto osoby, které směny využily, že vláda pozemky získala jejich nezákonným vyvlastněním a neposkytla za ně přiměřenou náhradu, a nelze tedy mít za to, že jich stát pozbývá. Co se týče tvrzení o selektivnosti, tvrdí tito příjemci, že zákon o lesích platí erga omnes, a nepředstavuje tedy diskriminaci.
(69)
Další z osob, které směny využily, (60) má rovněž za to, že podmínky článku 107 Smlouvy nebyly, pokud jde o směny, naplněny, ale z poněkud odlišných důvodů. Zaprvé podle této osoby nedocházelo k žádnému převodu státních prostředků, neboť směna představuje „transakci dvojího prodeje“, k níž došlo poté, co nezávislý odhadce nemovitostí provedl ocenění na základě objektivních kritérií pro výpočet ceny, jež stanoví zákon. Nikdo nebyl nijak zvýhodněn a ani protistrany směnou nezískaly výhodnější postavení než jejich konkurenti, neboť o směnu svého soukromého lesního pozemku za pozemek ve veřejném vlastnictví mohl zažádat každý vlastník pozemku. Podobný argument předkládá další z osob, které směny využily, (61) a má přitom za to, že režim směn představuje všeobecné opatření, jehož mohou využít všichni vlastníci lesních pozemků.
(70)
Co se týče hospodářského zvýhodnění, rozporuje většina osob, které směny využily, (62) tvrzení, že by k němu při dotčených transakcích došlo, neboť podle nich administrativní cena za směněnou půdu odpovídala tržní ceně, nebo byla vyšší.
(71)
V neposlední řadě pak na otázku, zda směny narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy, velká většina osob, které směny využily, (63) odpověděla, že nepůsobí v oblasti výstavby nemovitostí nebo v oblasti cestovního ruchu a/nebo že nepodnikla žádné kroky, aby povolení k činnosti poskytovatele souborných služeb cestovního ruchu získala. Tyto osoby navíc potvrdily, že pozemek, který směnou nabyly, nevyužily k těžbě dřeva a nerealizovaly prodej dřeva v Bulharsku ani v jiných členských státech. Uvádějí tedy, že nelze tvrdit, že byl dán nějaký skutečný či potenciální vliv na obchod v rámci Společenství. Jiná z osob, které směny využily, (64) doplnila, že tyto směny nevedou k posílení tuzemské výroby, a neomezují tak možnosti podniků z jiných členských států v oblasti dovozu výrobků na místní trh.
(72)
Jiné z osoby, které směny využily, (65) uvedly, že vzhledem k tomu, že dotčené směny nezahrnují převod státních prostředků a nepřinášejí jim hospodářské zvýhodnění, nelze mít za to, že by ovlivňovaly rovnováhu trhu a hospodářské podmínky, ve kterých podniky působí; z jejich pohledu v tomto směru platí, že na pořízení hmotných aktiv je zapotřebí počáteční investice. Podniky z jiných členských států tak mohou vstupovat na týž trh a působit na něm za rovných podmínek, a nelze tedy mít za to, že obchod mezi členskými státy byl napadenými směnami ovlivněn.
(73)
V neposlední řadě pak jedna z osob, které směny využily, (66) vysvětlila, že lesní pozemek, který od státu získala, není vhodný pro zalesňování. Dále má za to, že její pozemek má vyšší hodnotu než pozemek, který získala od státu a že při této transakci nedošlo ke státní podpoře. A své vyjádření pak uzavřela konstatováním, že získané pozemky používá pro mobilní včelařství, jako zdroj pro letní snůšku.
4.2.3. Slučitelnost možné státní podpory s vnitřním trhem
(74)
Přestože Komise zúčastněné strany vyzvala, aby předložily veškeré dostupné důkazy, které by jí umožnily přezkoumat slučitelnost napadených směn s vnitřním trhem, žádná z osob, které směny využily, tak neučinila.
5. PŘIPOMÍNKY BULHARSKÉ REPUBLIKY
5.1. PŘIPOMÍNKY BULHARSKA K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(75)
Bulharské orgány tvrdí, že napadené směny státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy nepředstavují.
(76)
Pokud jde o údajnou vzájemnou souvislost mezi směnami a změnou určeného účelu užívání směněných lesních pozemků, uvedly bulharské orgány, že čl. 15 písm. b) zákona o lesích povoluje možnost zažádat o změnu určeného účelu užívání lesního pozemku bez ohledu na způsob, jakým byla půda získána, ať již prostřednictvím směny, koupí nebo jinými prostředky. Takováto teoretická možnost by ale neměla být chápána jako nějaká pevně daná dohoda mezi orgány a soukromým subjektem, který se směny účastní, o budoucím postupu v tom smyslu, že dojde k následné změně určeného účelu užívání pozemku.
(77)
Bulharské orgány předložily důkazy o tom, že bylo v souvislosti se 132 směnami, k nimž v období let 2007 až 2009 došlo, podáno 24 žádostí o změnu určeného účelu užívání směněných lesních pozemků, přičemž pouze v 15 případech (tj. v 11,4 % všech směn) bylo vydáno kladné správní rozhodnutí, jímž byla požadovaná změna povolena.
(78)
Bulharské orgány také poukazují na odlišné cíle, jež jsou směnami a změnou určeného účelu užívání pozemku sledovány. Zatímco účelem směn je dosáhnout konsolidace a ochrany bulharských lesů s cílem zajistit jejich udržitelný rozvoj a obnovu ve prospěch společnosti jako celku, smyslem změny určeného účelu užívání pozemku je dosáhnout cílů stanovených v zákoně o územním plánování, který určuje pravidla pro začlenění pozemků do hranic aglomerací, ve kterých je povolena výstavba v souladu s veřejnými potřebami a zájmy týkajícími se udržitelného rozvoje a vytvoření vhodných životních, pracovních a rekreačních podmínek pro občany. Kromě toho je třeba konstatovat, že zatímco směny závisí na rozhodnutích ministra zemědělství a potravinářství, změny určeného účelu užívání pozemku závisí na schválení plánu územního rozvoje, což je věcí jednotlivých příslušných orgánů, tj. ministra pro místní rozvoj a veřejné práce, regionálního hejtmana nebo obecních rad. V neposlední řadě mají bulharské orgány za to, že vzhledem k tomu, že právo zažádat o změnu určeného účelu užívání pozemku ze zákona o lesích přímo nevyplývá, nýbrž vyžaduje splnění podmínek stanovených jinými zákony, nelze hypotetickou možnost změnit určený účel užívání pozemku chápat v tom smyslu, že by tato změna vzájemně souvisela se směnami.
(79)
Pokud jde o otázku, zda by možná změna určeného účelu užívání směněných pozemků měla být při stanovení ceny těchto pozemků brána v potaz, zopakovaly bulharské orgány svůj postoj, že neexistuje přímá souvislost mezi cenou, k níž se ve věci směny dospělo, a následnou změnou účelu užívání směněných pozemků. Bulharské orgány podrobně popsaly postup, jenž měl být při stanovení cen u směn uplatňován (bývalý čl. 20 odst. 5 a bývalý článek 21 nařízení o základních cenách) a poplatky účtované za změnu určeného účelu užívání pozemku. Tyto orgány také konstatují, že soukromí vlastníci mohou o změnu určeného účelu užívání lesního pozemku zažádat bez ohledu na to, jak tento pozemek získali; každý investor tak požíval týchž výhod, a to bez ohledu na to, zda les získal od státu, nebo v rámci transakce za obvyklých podmínek uzavřené se soukromým subjektem; poplatky, jež jsou účtovány za provedení změny určeného účelu užívání pozemku, by se tedy ve vztahu k osobám, které směny využily, měly považovat za neselektivní.
(80)
Pokud jde o pochybnosti Komise ohledně toho, zda metodika výpočtu administrativních cen náležitě odráží ceny tržní, konstatují bulharské orgány zaprvé, že administrativní ceny jsou stanoveny podle nařízení o základních cenách a že při koncipování tohoto nařízení jako vzor sloužily postupy pro stanovení cen lesních pozemků v jiných členských státech, zejména v Německu. Ocenění lesů v soukromém i veřejném vlastnictví provedli nezávislí znalci na základě jednotného souboru kritérií.
(81)
Zadruhé předložily bulharské orgány údaje o všech transakcích (67), jejichž předmětem byl prodej a nákup lesů v soukromém vlastnictví v období let 2007-2009 (68). Informace předložené k průměrným cenám nemovitostí v soukromém vlastnictví (tj. „tržním cenám“) obsahují přehled věrohodných tržních dokladů v souladu s požadavkem stanoveným v bodu 34 doplňkových ustanovení nařízení o základních cenách. V případech, kdy informace o transakcích uzavřených pro totožné oblasti k dispozici nejsou, byly předloženy podrobné údaje o transakcích, které se uskutečnily v blízkých oblastech s lesy, které jsou podobné z hlediska umístění a rostlinných druhů. Podle bulharských orgánů lze na základě těchto údajů prokázat, že ve většině případů byla administrativní cena použitá pro napadené transakce obecně vyšší než tržní ceny při transakcích za obvyklých podmínek (69). V tomto ohledu bulharské orgány zpochybňují důkazy, které předložil stěžovatel. Na jedné straně by totiž ceny, které uvádějí stěžovatelé, představovaly ceny, za které byly pozemky nabídnuty k prodeji, a nikoli nutně ceny fakticky dosažené nebo ceny parcel, u kterých již došlo ke změně určeného účelu použití a za něž bylo uhrazeno kolkovné. Na straně druhé tržní cena, již stěžovatel uvedl, není vždy spolehlivá, neboť v mnoha případech představuje výsledek jediné soukromé transakce.
(82)
Zatřetí bulharské orgány zopakovaly, že stát neposkytuje žádnou náhradu za rozdíl mezi vyšší celkovou administrativní hodnotou soukromých lesních pozemků, které získal, a tržní hodnotou směněných pozemků a že se směny prováděly pouze v případech, kdy hodnota získané parcely lesního pozemku v soukromém vlastnictví byla vyšší než hodnota parcely ve vlastnictví státu, za kterou byla směněna, nebo rovna této hodnotě. Soukromý subjekt měl nadto povinnost uhradit režii ve výši 2 % hodnoty dotčeného majetku.
(83)
V neposlední řadě bulharské orgány poukazují na to, že nařízení o základních cenách bylo od svého přijetí třikrát změněno, a to v letech 2004, 2005 a 2007. Změna nařízení v roce 2005 se s ohledem na pokročilou fázi navracení vyvlastněných lesů a lesních pozemků jeví jako obzvláště pozoruhodná; vyplývalo z ní totiž, že lesy v soukromém vlastnictví již na trhu byly k dispozici a byla po nich poptávka. Účelem této změny v zásadě bylo změnit metodiku oceňování pozemků. Koeficienty týkající se oblastí chráněných vůči urbanizaci byly nadto také zvýšeny a bylo zavedeno několik nových kategorií k vymezení navýšení (přírůstků) cen pozemků v závislosti na kategorii sídla.
(84)
Po přistoupení Bulharska k Evropské unii dne 1. ledna 2007 byly navíc koeficienty v nařízení plně aktualizovány, a to včetně koeficientů týkajících se oblastí chráněných před urbanizací a tzv. „tržně regulačních“ koeficientů, které závisejí na kategorii pozemků. Kromě toho došlo i ke změně čl. 20 odst. 5 nařízení o základních cenách, v jejímž rámci se zvýšila cena směněných pozemků ve vlastnictví státu o 50 % hodnoty „tržně regulačního“ koeficientu. Nadto bylo zavedeno navýšení (přírůstek) hodnoty pozemku podle jednotlivých kategorií sídel.
(85)
Podle bulharských orgánů tyto změny nařízení o základních cenách prokazují, že i při absenci vyspělého tuzemského trhu s lesními pozemky se bulharské orgány s ohledem na nadcházející přistoupení Bulharska k Evropské unii snažily o aktualizaci mechanismu oceňování stanoveného v tomto nařízení, tak aby se zajistilo, že bude vycházet z věrohodných tržních údajů. Ke dni přistoupení Bulharska k Evropské unii tedy administrativní ceny vypočtené na základě nařízení o základních cenách nebyly nižší než tržní ceny těchto parcel.
(86)
Pokud jde o pochybnosti Komise ohledně toho, že směny mohly narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy, zdůrazňují bulharské orgány zaprvé, že ze soukromých subjektů, které se na napadených směnách podílely, jich podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy představuje 81. Zbývajících 51 soukromých subjektů tvoří fyzické osoby, které nepůsobí v oblasti obchodování se zbožím ani se službami. Bulharsko v této souvislosti zdůrazňuje, že ani Státní lesní úřad ani jeho nástupce Výkonný lesní úřad neobdržely od fyzických osob, které v posuzovaném období směny uskutečnily, žádné žádosti o kácení nebo vývoz dřeva
(87)
Zadruhé bulharské orgány tvrdí, že směny nemohou ovlivnit obchod v rámci Unie, neboť firmy, které podporu získaly, nevyvíjejí činnost, která by zahrnovala dovoz nebo vývoz výrobků či služeb. Bulharské orgány doplnily již poskytnuté informace o objemu vytěženého dřeva a dřeva vyvezeného do Evropské unie za posuzované období a předložily dokument, který prokazuje, že žádný ze soukromých subjektů, jež získaly lesní pozemek ve vlastnictví státu v rámci napadených směn, nevytěžil, neprodal na vnitrostátním trhu ani nevyvezl dřevo z Bulharské republiky.
(88)
Zatřetí bulharské orgány tvrdí, že odvětví cestovního ruchu (např. poskytovatelé souborných služeb cestovního ruchu, cestovní kanceláře, vlastníci hotelu a poskytovatelé doplňkových služeb cestovního ruchu) se řídí pravidly, jež stanoví bulharský zákon o cestovním ruchu. Tento zákon vyžaduje správní registraci poskytovatelů služeb ve veřejném rejstříku vedeném ministerstvem hospodářství, energetiky a cestovního ruchu. Povinnost registrace ve zvláštním rejstříku se podle článku 58 tohoto zákona vztahuje také na osoby činné v oblasti řízení hotelů. Z tohoto důvodu lze za podniky působící v odvětví cestovního ruchu považovat pouze společnosti zapsané v příslušných veřejných rejstřících vedených ministerstvem hospodářství, energetiky a cestovního ruchu. Kontrola příslušných rejstříků ukázala, že pouze jedna ze společností, které získaly lesní pozemek ve vlastnictví státu v rámci napadených směn, a sice Kapsi Tours OOD, je zapsána jako poskytovatel souborných služeb cestovního ruchu ve smyslu zákona o cestovním ruchu.
(89)
Začtvrté bulharské orgány vysvětlily, že v Bulharsku společnosti zabývající se výstavbou nemovitostí z hlediska své činnosti rovněž podléhají také povinnosti registrace v ústředním oborovém rejstříku stavebních podniků vedeném Bulharskou stavební komorou, a to v souladu se zvláštním zákonem, totiž zákonem o stavební komoře (70). Bulharské orgány poukazují na to, že pouze tři z podniků, které se státem provedly směnu, jsou zapsány jako stavební podniky a mohly nějakým způsobem vyvíjet stavební činnost podle dotčeného zákona.
(90)
Bulharské orgány tudíž konstatovaly, že většina podniků, které případně mohly mít z napadených směn prospěch, v odvětví stavebnictví a cestovního ruchu nepůsobí. Podle jejich názoru tedy nelze mít za to, že těmito transakcemi byla narušena hospodářská soutěž na příslušných trzích mimo rámec odvětví lesnictví.
5.2. PŘIPOMÍNKY BULHARSKA K PŘIPOMÍNKÁM STĚŽOVATELE
(91)
Bulharské orgány souhlasí se stěžovatelem v tom, že směny lesních pozemků mezi státem a obcemi neobsahují prvek státní podpory. Namítají ovšem, že tvrzení stěžovatele, že většina příjemců aktivně působí v odvětví stavebnictví nebo cestovního ruchu neodpovídá skutečnosti, a to z týchž důvodů, jež byly vysvětleny v předchozím oddílu.
(92)
Bulharské orgány také nesouhlasí se způsobem, jakým stěžovatel určil tržní ceny lesních pozemků na základě porovnání cen lesních pozemků v jednotlivých letech (např. z doby několika let předtím, než došlo ke směně lesů), a rozporují tvrzení stěžovatele, že v určitých případech vlastníci směněných lesních pozemků tuto půdu poskytli jako zajištění k získání úvěrů, neboť takovýto postup by byl v rozporu s ustanoveními bulharského práva a zákona o státním majetku, jež stěžovatel citoval. Údaje, jež stěžovatel předložil, zřejmě obsahují závažné chyby a nejsou v souladu s dostupnými katastry nemovitostí a dokumentací týkající se směn. Údaje, jež předložil stěžovatel, jsou zřejmě také nesprávné, pokud jde o lesní pozemky ve vlastnictví státu, jež byly získány prostřednictvím směn a následně poskytnuty jako zajištění za úvěry. Bulharské orgány v každém případě pro vysvětlení uvádějí, že banky v Bulharsku k zajištění toho, aby byl dluh splacen, vedle nemovitostí vyžadují i jiná likvidní aktiva. Podle bulharských orgánů by tedy bylo nesprávné stanovit cenu na metr čtvereční jako podíl částky poskytnutého úvěru a plochy pozemků, jež slouží jako zajištění za hypotéku. Bulharské orgány také předložily stanovisko První investiční banky k mechanismům poskytování úvěrů a k metodám oceňování lesů a lesních majetků navrhovaných dlužníky jako zajištění.
(93)
Bulharské orgány také nesouhlasí s tvrzením stěžovatele, že obecní orgány neměly v případě pozemků, jejichž určený účel používání byl změněn, jinou možnost než přijmout podrobné plány územního rozvoje. Podle bulharských orgánů vychází případná změna určeného účelu užívání této pozemků z právně vynucovaných podrobných plánů územního rozvoje, které byly veřejně projednány a kterými byly stávající obecné plány územního rozvoje v osídlených oblastech změněny. Tato správní řízení nespadají do rozhodovací pravomoci ministra zemědělství a potravinářství, který jednotlivá správní oznámení týkající se změny územního plánu subjektům, jež o tuto změnu zažádaly, vydává teprve poté, co vstoupí v platnost podrobný plán územního rozvoje.
(94)
Bulharské orgány dále odmítají tvrzení, že mnoho subjektů zapojených do směn mělo v úmyslu provést změnu určeného účelu užívání získané lesní parcely. Podle bulharského zákona o lesích lze takovou změnu provést jen na základě podání žádosti v rámci postupu uvedeného v čl. 14 písm. c) zákona o lesích (jenž byl zrušen). Jakýkoliv jiný záměr vyjádřený prostřednictvím některého z hromadných sdělovacích prostředků nebo jiným způsobem odlišným od příslušného zákonného postupu by představoval irelevantní a svévolný akt.
(95)
Bulharské orgány rovněž nesouhlasí se stanoviskem stěžovatele, že administrativní stanovení cen lesních pozemků nezohledňovalo dynamický vývoj ekonomiky. Bulharské orgány mají za to, že způsob stanovení cen podle nařízení o základních cenách je přiměřený. Rovněž není pravda, že předmětné nařízení nebylo aktualizováno, neboť v roce 2007 byly zavedeny nové koeficienty, a již uskutečněné směny tak hospodářské subjekty v hospodářské soutěži nijak nezvýhodňovaly.
(96)
Bulharské orgány rozporují argument stěžovatele, že by odhadci byli zaujatí. Podle bulharských orgánů jsou tito odhadci soudními znalci, jejichž bezúhonnost nelze zpochybňovat. V případě, že by lesní pozemky ocenili způsobem příznivým pro soukromý subjekt a v rozporu s ustanoveními nařízení o základních cenách, bulharské orgány by takové ocenění pro účely směny nepřijaly.
(97)
V reakci na tvrzení stěžovatele, že oficiální statistické údaje o hodnotě/cenách transakcí, jež poskytují příslušné orgány, nejsou správné, bulharské orgány uvádějí, že daňové úniky vzniklé v důsledku tajení skutečné ceny určité transakce jsou podle bulharského trestního zákoníku trestným činem.
(98)
V neposlední řadě pak bulharské orgány rozporují tvrzení stěžovatele, že by obvinění bývalého vedoucího Výkonného lesního úřadu bylo důkazem přítomnosti státní podpory při směnách. Podle bulharských orgánů jsou řízení vedená proti úředníkům, kteří se na řízeních ve věci směn lesních pozemků ve vlastnictví státu podíleli, z hlediska posouzení přítomnosti podpory v rámci napadených transakcí irelevantní.
5.3. PŘIPOMÍNKY BULHARSKA K PŘIPOMÍNKÁM, KTERÉ PODALY DALŠÍ TŘETÍ STRANY
5.3.1. Připomínky Bulharska podané ke dni 29. září 2011
(99)
Na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané společností All Seas odpověděly bulharské orgány dopisem ze dne 29. září 2011.
(100)
Společnost All Seas směnila celkem 157,4 ha lesních parcel v soukromém vlastnictví na území obcí Teteven a Gaborovo za lesní parcely ve vlastnictví státu o celkové výměře asi 57,9 ha v katastrálním území obce Balčik (71). V této souvislosti také společnost All Seas zaplatila bulharskému státu částku 138 781 BGN za režijní náklady.
(101)
Administrativní cena lesních parcel ve vlastnictví státu byla stanovena na 11,99 BGN za m2. Podle informací, jež mají bulharské orgány k dispozici, činila průměrná tržní cena v posuzovaném období (jakožto cena dohodnutá mezi soukromými subjekty, které lesní parcely v téže nebo blízké oblasti na území téže obce koupily či prodaly za komerčních podmínek) 4,16 BGN za m2. Směna mezi společností All Seas a Bulharskou republikou tedy proběhla oproti příslušné platbě a neměla za následek hospodářské zvýhodnění ve smyslu článku 107 Smlouvy.
(102)
Bulharské orgány dále poznamenávají, že společnost All Seas požádala o změnu určeného účelu užívání lesní parcely v souladu s článkem 14 zákona o lesích a že Rada ministrů Bulharské republiky tuto žádost v souladu s čl. 14d odst. 2 tohoto zákona schválila (72). Podle informací, které mají bulharské orgány k dispozici, toto rozhodnutí nevstoupilo v platnost. Bulharské orgány souhlasí se společností All Seas v tom, že stát nemá přímý vliv na změny určeného účelu užívání předmětných pozemků (pro něž neexistuje žádná mapa využití pozemků), a že tudíž změna vlastníka v důsledku směny nemůže být projevem společného záměru stran této směny provést u předmětných pozemků změnu určeného účelu užívání. Podle bulharských orgánů musí být při posuzování směny určujícím faktorem to, zda si odpovídá hodnota aktiv, jež jsou předmětem směny, uvedená v rozvaze. Právě to bylo pro bulharskou vládu při provádění uvedených transakcí východiskem. Dalším argumentem ve prospěch tvrzení, že při změně určeného účelu užívání pozemku po provedení směny nedochází ke státní pomoci, je, že administrativní poplatky jsou pro všechny žadatele stejné.
(103)
Bulharské orgány dále poznamenávají, že společnost All Seas dřevo z lesních parcel, jež jí připadly v důsledku směny, netěží ani se neúčastní obchodu se dřevem z těchto lesních parcel v rámci Unie. Společnost All Seas neposkytuje služby v oblasti cestovního ruchu ve smyslu zákona o cestovním ruchu a není ani stavební společností ve smyslu zákona o stavební komoře.
5.3.2. Připomínky Bulharska podané ke dni 4. listopadu 2011
(104)
Dopisem ze dne 4. listopadu 2011 odpověděly bulharské orgány na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané těmito třetími stranami: společnostmi Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD a panem Simeonem Stoevem Mirovem.
(105)
Pokud jde o směny provedené se společnostmi Elkabel, LM Impex a Foros Development, uvedly bulharské orgány, že nebyla poskytnuta náhrada za rozdíl v ceně směněných pozemků a že v dotčených případech přijaly od soukromých subjektů doplatky za režijní náklady. Kromě toho uvedené soukromé subjekty zaplatily veškeré místní daně/poplatky. Žádná z uvedených tří společností navíc o změnu určeného účelu užívání nabytých lesních pozemků nepožádala.
(106)
Bulharské orgány dále konstatují, že v některých obcích, na jejichž území se směněné parcely nacházejí, žádné čistě soukromé transakce neproběhly, a nebylo tedy možné stanovit tržní cenu směňovaných parcel nebo to, zda došlo k nějakému hospodářskému zvýhodnění.
(107)
Bulharské orgány dále uvádějí, že ani společnost Elkabel ani společnost LM Impex nejsou vývozci dřeva a nejsou ve smyslu bulharského práva ani zapsány jako stavební společnosti nebo společnosti podnikající v oblasti cestovního ruchu.
(108)
Pokud jde o případ fyzické osoby pana Simeona Stoeva Mirova, který směnil 0,56 ha soukromého lesního pozemku v oblasti Rakitovo, jehož hodnota byla stanovena na 3 436 BGN, za 0,5 ha lesního pozemku ve veřejném vlastnictví v oblasti Burgasu (obec Krajmorie), jehož hodnota byla stanovena na 1 308 BGN, mají bulharské orgány za to, že by se na tuto směnu mělo vztahovat nařízení de minimis.
(109)
Z těchto důvodů bulharské orgány tvrdí, že z jejich hlediska nepředstavují směny s výše uvedenými soukromými subjekty státní podporu.
5.3.3. Připomínky Bulharska podané ke dni 16. prosince 2011
(110)
Dopisem ze dne 16. prosince 2011 odpověděly bulharské orgány na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané těmito třetími stranami: společnostmi V-G-N Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vichren EOOD, Liteks Komers AD a Živkou Blagoevovou.
(111)
Pokud jde o směny provedené se společnostmi V-G-N Confort, Izgrev 5, Ecobalkani, Vichren a Liteks Komers, uvedly bulharské orgány, že nebyla poskytnuta náhrada za rozdíl v ceně směněných pozemků a že v dotčených případech přijaly od soukromých subjektů doplatky za režijní náklady. Kromě toho uvedené soukromé subjekty zaplatily veškeré místní daně/poplatky. Společnosti V-G-N Confort, Ecobalkani a Liteks Komers navíc nepožádaly o změnu určeného účelu užívání lesních pozemků ve vlastnictví státu, jichž nabyly.
(112)
Bulharské orgány dále uvádějí, že v některých obcích, na jejichž území se směněné parcely nacházejí, nebyly provedeny žádné čistě soukromé transakce, a nelze proto stanovit tržní cenu dotčených parcel ani prokazatelně zjistit, zda došlo k nějakému hospodářskému zvýhodnění výše uvedených soukromých subjektů. V případě společnosti Izgrev 5 byla administrativní cena lesních pozemků ve veřejném vlastnictví, jež byly předmětem směny, mírně vyšší než tržní cena dosažená v podobných soukromých transakcích, a podle bulharských orgánů tedy k žádnému zvýhodnění nedošlo. Týž argument lze uplatnit i v případě transakce provedené se společností Liteks Komers, kde by podle bulharských orgánů administrativní ceny lesních pozemků ve veřejném vlastnictví čtyřikrát převyšovaly ceny tržní.
(113)
Bulharské orgány v neposlední řadě poznamenávají, že žádný z výše uvedených soukromých subjektů není vývozcem dřeva a není ve smyslu bulharského práva ani zapsán jako stavební společnost nebo společnost podnikající v oblasti cestovního ruchu, a proto směny, k nimž s těmito subjekty došlo, nemají vliv na obchod mezi členskými státy.
(114)
Předmětem transakce s fyzickou osobou, paní Živkou Blagoevou, byla směna 1,9036 ha soukromého lesního pozemku na území obce Tetven, jehož hodnota byla stanovena na 16 091 BGN, za 0,3001 ha lesního pozemku ve veřejném vlastnictví v oblasti Predela (obec Razlog), jehož hodnota byla stanovena na 24 216 BGN. Bulharskému státu nebyla poskytnuta náhrada za rozdíl v ceně směněných pozemků, všechny režijní náklady a místní daně/poplatky zaplatila paní Živka Blagoevová a nová majitelka nepožádala o změnu určeného účelu užívání pozemku, jenž byl předmětem směny. Podle bulharských orgánů by se na tuto směnu mělo vztahovat nařízení de minimis.
(115)
Bulharské orgány tedy mají za to, že v rámci směn dohodnutých s výše uvedenými soukromými subjekty nedošlo k žádné státní podpoře.
5.3.4. Připomínky Bulharska podané ke dni 25. dubna 2012
(116)
Dopisem ze dne 25. dubna 2012 odpověděly bulharské orgány na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané těmito třetími stranami: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Javor Iliev Chajtov, Valentina Angelova Chajtovová, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damjanova, Elizabet Petkova Michailova, Svetoslav Petkov Michailov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD, a BOIL OOD.
(117)
Bulharské orgány souhlasí s připomínkami, jež podaly tyto fyzické osoby a společnosti, které byly stranami ve směnách, k nimž v posuzovaném období došlo, a to v tom smyslu, že při těchto směnách ke státní podpoře nedošlo, a že tyto směny naopak představují transakce provedené za podmínek výhodných pro stát, a to za ceny, jež nejsou nižší než tržní ceny obdobných nemovitostí. Bulharské orgány nadto souhlasí se stanoviskem výše uvedených soukromých subjektů, že směny byly provedeny v souladu s platnými bulharskými vnitrostátními právními předpisy: nařízením o základních cenách a zákonem o lesích. V neposlední řadě by se pak některé z těchto transakcí měly považovat za transakce, na které se vztahuje nařízení de minimis.
5.4. ODPOVĚDI BULHARSKA NA ŽÁDOSTI O INFORMACE, JEŽ V PRŮBĚHU FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ ZASLALA KOMISE
(118)
V následných podáních v reakci na žádosti o informace poskytly bulharské orgány údaje o tržních cenách lesních pozemků v soukromém i veřejném vlastnictví u všech směn provedených v posuzovaném období (73).
(119)
Ve svém podání ze dne 19. listopadu 2013 (74) nicméně bulharské orgány naznačily, že poskytnuté údaje nejsou zcela spolehlivé. Konkrétně bulharské orgány předložily pro účely vzorce uvedeného ve 44. bodu odůvodnění reálné tržní ceny 82 parcel (60 ve veřejném vlastnictví a 22 ve vlastnictví soukromém), jež byly předmětem napadených směn. U ostatních parcel se poskytnuté informace o tržní hodnotě opíraly o nejlepší možný odhad, přičemž bulharské orgány naznačily, že uvedené ceny nemusí nutně představovat reálnou tržní hodnotu. Bulharské orgány vysvětlily, že v případě ostatních dotčených parcel ve veřejném vlastnictví byly ceny, které uváděly jako ceny tržní, ve skutečnosti středními cenami z různých druhů směn lesních pozemků. Tyto ceny tedy nutně nepředstavují reálnou tržní hodnotu: neodpovídají totiž průměrným cenám u zcela analogických transakcí.
(120)
Obdobně se podle bulharských orgánů i u ostatních parcel v soukromém vlastnictví, jež dosud nebyly oceněny nezávislým odhadcem, v některých případech ceny uvedené v potvrzení o prodeji, jež bulharské orgány použily jako zástupný ukazatel tržní hodnoty předmětných parcel, blížily nebo rovnaly tzv. daňové hodnotě. Daňová hodnota parcely nevyjadřuje její tržní hodnotu, ale minimální cenu, již je nutné při realitní transakci zaplatit, což znamená, že tržní hodnota dotčené parcely by v zásadě byla vyšší.
(121)
Bulharské orgány navzdory výše uvedeným skutečnostem zdůraznily, že údaje, jež o tržních cenách poskytly, představují nejlepší odhady, které mohou získat, a to vzhledem k tomu, že: i) v Bulharsku neexistují žádná zvláštní pravidla pro stanovení tržních cen lesních parcel na základě ocenění; ii) stanovení tržních cen dotčených parcel aktuálních v době uskutečnění směny nezávislým odhadcem by trvalo velmi dlouho a iii) zpracování tohoto ocenění by bylo velmi nákladné. Nadto se bulharské orgány vyjádřily v tom smyslu, že uvedené mají v každém případě blíže k reálným tržním cenám než k cenám administrativním.
(122)
Bulharské orgány dále na základě vzorku 25 směn poskytly informace o skutečně použitých administrativních cenách a hypotetických administrativních cenách vyplývajících z použití koeficientů uvedených v aktualizaci nařízení o základních cenách z roku 2010. Uvedený vzorek se týkal 25 transakcí uskutečněných převážně v roce 2009 a 2008 (jen 6 transakcí proběhlo v roce 2007). Tyto informace si vyžádala Komise s cílem ověřit, zda je systém administrativních cen - jsou-li náležitě aktualizovány - s to přiměřeně odrážet tržní ceny lesních pozemků a zda ve všech případech povede k určení ceny co možná nejbližší tržní hodnotě, což vyžaduje judikatura.
6. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
6.1. PŘÍTOMNOST PODPORY
(123)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy jsou podpory poskytované v jakékoli formě členským státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(124)
Ke kvalifikaci opatření jako podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 tedy musí být naplněny všechny tyto podmínky: i) opatření musí být možné přisoudit státu a musí být financováno ze státních prostředků; ii) musí přinášet výhodu příjemci; iii) tato výhoda musí být selektivní; iv) opatření musí narušovat hospodářskou soutěž nebo představovat hrozbu takového narušení a musí mít potenciál ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(125)
V tomto případě je ovšem nejprve také třeba posoudit, zda osoby, které směny využily a staly se možnými příjemci státní podpory, představují podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Důvodem je to, že podle znění uvedeného ustanovení platí pravidla o státní podpoře jen tehdy, je-li příjemcem podnik.
(126)
Soudní dvůr Evropské unie definuje pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy pojem „podnik“ jako subjekt zapojený do hospodářské činnosti bez ohledu na jeho právní postavení či na způsob jeho financování (75). Podle Soudního dvora Evropské unie představuje hospodářskou činnost jakákoliv činnost spočívající v nabízení zboží a služeb na trhu (76). Klasifikace určitého subjektu jako podniku se tedy vždy vztahuje ke konkrétní činnosti. Na subjekt, který vykonává hospodářskou i nehospodářskou činnost, je třeba jako na podnik pohlížet, jen co se týče činnosti hospodářské. Podnik nemusí být právnickou osobou; i fyzické osoby lze považovat za podniky využívající státní podporu, pakliže vykonávají hospodářskou činnost.
(127)
Se zřetelem k tomu je třeba konstatovat, že některé osoby, které napadených směn využily, nevykonávaly v posuzovaném období na lesním pozemku, jenž byl předmětem směny, žádnou hospodářskou činnost a nevykonávají ji ani v současnosti. Tyto osoby, které směny využily, tedy nelze považovat za podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a proto se má za to, že v rámci směn, jež tyto osoby s bulharským státem uskutečnily, nedošlo k poskytnutí státní podpory.
(128)
Zbývající část tohoto rozhodnutí se tedy týká jen těch osob, které napadené směny využily a které jsou podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
6.1.1. Vzájemná souvislost mezi směnou pozemků a změnou jejich určeného účelu užívání
(129)
První otázka, o níž Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti, se týkala toho, zda existuje vzájemná souvislost mezi směnami a změnou určeného účelu užívání pozemků, jichž osoby, které směny využily, nabyly. Jedná se o důležitou otázku: závěr, že taková souvislost existuje, bude totiž mít vliv na to, jak Komise posoudí otázky, zda směnami došlo k hospodářskému zvýhodnění a jak takovéto zvýhodnění vyčíslit. Vzájemná souvislost by existovala, pokud by strany směny měly ještě před provedením této směny v úmyslu změnit následně po provedení směny určený účel užívání pozemku ve veřejném vlastnictví z lesního pozemku na pozemek stavební. Pokud by tedy administrativní ceny vypočtené pro účely směny podle nařízení o základních cenách byly stanoveny pro směnu dvou lesních pozemkových parcel, mohla by mít následná změna určeného účelu užívání parcely ve veřejném vlastnictví vzhledem k jejímu zamýšlenému budoucímu využití jako stavebního pozemku za následek podhodnocení nabyté parcely, bylo-li již od počátku úmyslem takovouto změnu provést.
(130)
Podle Komise by skutečnost, že na napadené směny vždy - nebo přinejmenším ve velké většině případů - navazovaly (následně schválené) žádosti o změnu určeného účelu užívání lesních pozemků nabytých osobou, která směny využila, na stavební pozemek, objektivně naznačovala, že strany takovýchto směn již od počátku zamýšlely po provedení směny určený účel užívání pozemku ve veřejném vlastnictví změnit.
(131)
Statistické údaje poskytnuté bulharskými orgány v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení, které potvrzují údaje zohledněné ve 38. bodu odůvodnění, ukazují, že na 132 směn provedených v posuzovaném období bylo podáno 24 žádostí o změnu určeného účelu užívání předmětného pozemku na stavební pozemek (tyto žádosti byly tedy podány v 18,2 % všech směn), přičemž takováto změna byla schválena v 15 případech (tedy v 11,4 % všech směn). Na základě těchto údajů dochází Komise k závěru, že ve většině případů žádosti o změnu určeného účelu užívání pozemku na směny nenavazovaly.
(132)
Komise konstatuje, že podle bulharských právních předpisů tak jako tak existují pro provádění směn a změn určeného účelu užívání dvě oddělená řízení a pro každý z těchto úkonů je příslušný jiný ze dvou samostatných státních orgánů, jež jsou jeden na druhém nezávislé. Toto představuje další argument pro popření existence vzájemné souvislosti mezi směnami pozemků a změnou jejich určeného účelu užívání v tomto případě.
(133)
Vzhledem k tomu, že nebyla prokázána existence vzájemné souvislosti mezi směnami a změnou určeného účelu užívání pozemků nabytých osobami, které směny využily, prověří Komise přítomnost státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy v každém z dotčených úkonů zvlášť.
6.1.2. Přítomnost státní podpory při změnách určeného účelu užívání pozemků
(134)
Určený účel užívání pozemku je kontrolním nástrojem orgánů veřejné moci v oblasti využívání a míry zastavění určité pozemkové parcely. Při schvalování změny určeného účelu užívání pozemkové parcely vykonává orgán veřejné moci regulační činnost a nejedná jako hospodářský subjekt.
(135)
Za podporu ve smyslu článku 107 Smlouvy se považují jen zvýhodnění poskytnutá přímo či nepřímo ze státních prostředků. Podle judikatury Soudního dvora Evropské unie (77) z rozlišení mezi „podporou poskytovanou státy“ a podporou poskytnutou „ze státních prostředků“ nevyplývá, že všechna zvýhodnění poskytnutá státem, ať už jsou financována ze státních prostředků, či nikoliv, představují podporu. Účelem tohoto rozlišení je spíše do definice státní podpory zahrnout jak zvýhodnění poskytnutá přímo státem, tak ta, jež poskytují veřejné či soukromé instituce státem pověřené nebo zřízené.
(136)
Schválení změny určeného účelu užívání konkrétní pozemkové parcely z lesního pozemku na pozemek stavební orgánem veřejné moci sice může mít za následek nárůst tržní hodnoty předmětného pozemku, ale nedochází při něm k převodu státních prostředků ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy: výsledkem výkonu takovéto regulační činnosti není převod finančních prostředků v pozitivním smyslu osobě, která tohoto schválení využije, a stát se při tomto výkonu ani nevzdává svých prostředků, neboť v rámci takového výkonu nemá povinnost účtovat úspěšným žadatelům poplatek, jenž by plně odpovídal hospodářské hodnotě, již tito žadatelé schválením získají (78).
(137)
V tomto směru tedy ani rozhodnutí orgánu veřejné moci o změně určeného účelu užívání konkrétní pozemkové parcely nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
6.1.3. Přítomnost podpory při směnách
(138)
Prodej pozemků nebo budov orgány veřejné moci podniku nebo jednotlivci, který vykonává hospodářskou činnost, může podle ustálené judikatury (79) zakládat hospodářské zvýhodnění, a může tedy představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, zejména pokud se neuskuteční za tržní hodnotu, tj. za cenu, kterou by pravděpodobně stanovil soukromý investor v podmínkách běžné hospodářské soutěže. Totéž platí o směně, při níž je hodnota pozemku ve veřejném vlastnictví nabytého od státu vyšší než hodnota pozemku v soukromém vlastnictví, který se státu přenechává.
(139)
Před prověřením toho, zda dané směny přinášejí nějaké hospodářské zvýhodnění, nicméně Komise prověří, zda jsou naplněny ostatní podmínky uvedené ve 124. bodu odůvodnění, na jejichž základě lze konstatovat přítomnost státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(140)
Zaprvé se, pokud jde o otázku, komu lze toto opatření přičíst, konstatuje, že směny spadají do kompetence ministra zemědělství a potravinářství nebo Rady ministrů (v závislosti na velikosti parcely, jež je předmětem směny) a Výkonného lesního úřadu, což jsou všechno státní orgány. Pokud je výsledkem směny převod lesních pozemků ve veřejném vlastnictví, jež mají vyšší hodnotu než přenechané lesní pozemky ve vlastnictví soukromém, představuje tato směna převod státních prostředků, kterým se bulharský stát vzdává určitých výnosů, jichž by býval mohl dosáhnout, pokud by při provádění této transakce postupoval v rámci tržních podmínek.
(141)
Zadruhé jsou směny, pokud z nich těží pouze ti vlastníci pozemků, kteří směnili své lesní pozemky v soukromém vlastnictví za lesní pozemky ve vlastnictví veřejném, selektivní.
(142)
Zatřetí směny narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy. Jsou-li osoby, které směny využily, podniky, jež nabízejí zboží a služby na některém konkrétním trhu, posílí jakýkoli finanční prospěch, jež jim z uskutečnění směny plyne, jejich postavení oproti ostatním podnikům, s nimž si v rámci Unie v oblasti téhož druhu zboží a služeb konkurují (80). Řada osob, které směny využily, (81) má v bulharském obchodním rejstříku mezi hospodářskými odvětvími, v nichž působí, mimo jiné uvedeny i reality, cestovní ruch, pohostinství či zalesňování. Uvedená odvětví jsou přitom otevřená hospodářské soutěži na úrovni Unie. Prokazují to i údaje z tohoto rejstříku, v nichž se u několika osob, které směny využily, (82) jako hospodářské odvětví, v němž působí, uvádí obchod či (mezinárodní) obchodní činnost. Pokud jde o argument předložený bulharskými orgány, že pro výkon činnosti v odvětví cestovního ruchu nebo stavebnictví je nezbytné, aby byla společnost zapsána ve zvláštních rejstřících, a že tomu tak u většiny společností podílejících se na směnách nebylo, konstatuje Komise, že pojem „podnik“ v čl. 107 odst. 1 Smlouvy je pojmem objektivním, a otázku, zda podniky nabízejí zboží a služby na daném trhu, a tudíž konkurují ostatním podnikům a zapojují se do trhu v rámci Unie, je tedy třeba zodpovědět s ohledem na činnosti, jež tyto podniky skutečně vykonávají, a nikoli podle toho, zda splňují určité vnitrostátní právní formální náležitosti.
(143)
Konečně, pokud jde o přítomnost hospodářského zvýhodnění, týkají se směny vzájemné výměny (nejméně) dvou lesních pozemkových parcel mezi bulharským státem a soukromými subjekty. K zodpovězení otázky, zda soukromé subjekty těžily z hospodářského zvýhodnění plynoucího z provedené směny, je třeba provést odhad tržních hodnot parcel, jež byly předmětem dané směny, a tyto hodnoty vzájemně porovnat. Je-li výsledkem směny převod lesního pozemku ve veřejném vlastnictví, jehož hodnota je vyšší než hodnota lesního pozemku, který státu přenechává soukromý subjekt, pak je tento soukromý subjekt hospodářsky zvýhodněn.
(144)
Pro účely dotčených směn byly, jak se uvádí v 16. bodu odůvodnění, příslušné administrativní ceny vypočteny podle nařízení o základních cenách. Soudní dvůr Evropské unie shledal, že v případech, kdy vnitrostátní právní úprava stanoví správní pravidla výpočtu tržní hodnoty pozemku určeného na prodej orgány veřejné moci, musí použití uvedených pravidel za účelem jejich souladu s článkem 107 Smlouvy vést ve všech případech ke administrativní ceně, která se co nejvíce blíží tržní hodnotě daného pozemku (83). Jelikož tato tržní hodnota je teoretická, bude povoleno rozpětí, v jehož rámci se dosažená cena od teoretické ceny odchyluje (84).
(145)
Bulharské orgány byly požádány o poskytnutí informací o administrativních cenách uplatněných při 132 směnách, jež v posuzovaném období proběhly, jakož i o příslušných tržních cenách pro tytéž transakce. Komise rovněž požádala bulharské orgány, aby vzaly při stanovení tržní hodnoty předmětných lesních parcel v úvahu případné předcházející či následné transakce, jejichž byly tyto parcely předmětem. Ačkoli má Komise za to, že pro účely posouzení možných prvků státní podpory v rámci směn je místo, kde se směňované lesních parcely nacházejí, irelevantní, byly údaje o cenách - byly-li k dispozici - vzaty v úvahu.
(146)
Bulharské orgány upozornily na to, že údaje, jež mohly o tržních cenách poskytnout, nejsou zcela spolehlivé (85). Zároveň ale sdělily, že tyto informace představují nejlepší možné odhady tržních cen (86). Komise tyto údaje považuje za dostatečně spolehlivé odhady skutečné (tj. „reálné“) tržní hodnoty dotčených parcel.
(147)
Z analýzy těchto údajů vyplývá, že důsledkem uplatnění administrativních cen na parcely v soukromém vlastnictví bylo systematické nadhodnocení dotčených lesních pozemků oproti cenám tržním (87), zatímco u lesních pozemků ve veřejném vlastnictví byla situace poněkud složitější, neboť byly zaznamenány jak případy nadhodnocení, tak podhodnocení. Při hledání odpovědi na otázku, zda osoby, které směny využily, získaly na jejich základě nějakou výhodu, by tedy prosté porovnání tržní ceny parcely ve veřejném vlastnictví v době uskutečnění směny s tržní cenou směněné parcely v soukromém vlastnictví dostatečně nezohlednilo systematické nadhodnocení dotčené soukromé parcely. Komise proto sestavila vzorec zohledňující administrativní ceny uplatněné v prvotní transakci, který umožňuje náležitě posoudit zvýhodnění plynoucí z dané směny. Tento vzorec, který byl uveden již v rozhodnutí o zahájení řízení, vyžaduje vypočtení těchto částek:
(i)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely v soukromém vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách a
ii)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely ve veřejném vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách.
Ke zvýhodnění by došlo v případě, že po odečtení hodnoty získané podle bodu i) od hodnoty získané podle bodu ii) vyjde kladný výsledek.
Při určování toho, zda danou směnou dochází ke zvýhodnění, je nicméně třeba vzít v úvahu i případnou peněžní náhradu vyplacenou jednou stranou druhé za účelem dorovnání rozdílu v administrativních cenách dvou parcel, jež jsou předmětem směny.
(148)
Při uplatnění uvedeného vzorce na údaje o reálných tržních hodnotách a administrativních cenách směňovaných lesních pozemků, jež poskytly bulharské orgány, dospěla Komise k závěru, že téměř v 80 % směn provedených v posuzovaném období bylo osobám, které směny využily, v jejich rámci poskytnuto zvýhodnění, což ukazuje tabulka 4.
Tabulka 4
Porovnání administrativních cen uplatněných při směnách a tržních cen uvedených bulharskými orgány
Směny
2007
2008
2009
Celkem
Poskytnutí výhody (počet případů)
18
48
38
104
Procentuální podíl na všech směnách
78 %
77 %
81 %
79 %
Počet uskutečněných směn
23
62
47
132
(149)
Výše uvedené údaje ukazují, že administrativní ceny stanovené pro účely směn podle nařízení o základních cenách dostatečně neodrážely skutečnou tržní hodnotu předmětných lesních parcel.
(150)
Rozdíl mezi administrativními cenami použitými pro účely napadených směn a tržními cenami předmětných parcel vyplývá jednak ze skutečnosti, že výchozí metodika uvedená v nařízení o základních cenách dostatečně nezohledňuje kritéria, jež by z hlediska ocenění směňovaných lesních pozemkových parcel za důležitá považoval účastník trhu, a ani jim nepřiznává náležitou váhu. Zaprvé se předpokládalo, že průměrné hodnoty pozemků uvedených v příloze 1 nařízení o základních cenách podle kategorií pozemků skýtajících totožné podmínky k pěstování rostlin, které se používají jako východisko pro stanovení základní hodnoty pozemku (viz 18. bod odůvodnění) budou stanoveny na základě tržních cen nebo účetních záznamů vedených u lesů ve vlastnictví státu, avšak ve skutečnosti je stanovili znalci na základě malého počtu tržních zdrojů.
(151)
Zadruhé jsou koeficienty a navýšení (přírůstky) cen uplatněné pro účely vyčíslení některých vlastností lesního pozemku při výpočtu jeho základní hodnoty, jež jsou uvedeny v 18. až 26. bodu odůvodnění, spíše výsledkem administrativního zjednodušení, než pokusem o přesné určení hospodářské hodnoty, kterou by hypotetický účastník trhu v podobné situaci takovýmto vlastnostem pozemku přisoudil. Bulharské orgány ve skutečnosti žádné hospodářské údaje odůvodňující hodnotu těchto koeficientů a míru navýšení (přírůstky) cen uvedených v předmětném nařízení nepředložily.
(152)
I kdyby se připustilo, že výsledkem uplatnění metodiky uvedené v nařízení o základních cenách u směňovaných lesních pozemků zpočátku byly tržní ceny, což nebyly, průměrné ceny, nebyly příslušné koeficienty a navýšení (přírůstky) cen během posuzovaného období nikdy aktualizovány tak, aby se zohlednilo následné kolísání tržních cen. V souladu s judikaturou (88) musí v případě výrazného nárůstu cen pozemků administrativní metody pro výpočet cen pozemků prodávaných orgány veřejné moci umožňovat průběžnou aktualizaci těchto cen tak, aby se cena skutečně zaplacená kupujícím co nejvíce blížila tržní hodnotě těchto pozemků. V průběhu fáze předběžného přezkoumávání bulharské orgány vysvětlily, že podle čl. 7 odst. 1 a článku 32 nařízení o základních cenách měly být koeficienty pro výpočet administrativních cen uvedené v tomto nařízení každoročně aktualizovány. Kromě toho podle informací poskytnutých bulharskými orgány rostly tržní ceny lesních pozemků během posuzovaného období velmi výrazně. K aktualizaci, kterou uvedené nařízení předpokládá, nicméně během předmětného období vůbec nedošlo. Bulharské orgány průměrné ceny, příslušné koeficienty a navýšení (přírůstky) cen pro účely stanovení administrativních cen na základě posledního vývoje trhu aktualizovaly až v roce 2010.
(153)
Komise proto dospěla k závěru, že osobám, které směny využily, tyto pozemkové směny v těch případech, kdy použité administrativní ceny dostatečně neodrážely tržní cenu směňovaného pozemku, přinesly hospodářské zvýhodnění.
6.1.4. Podpora de minimis
(154)
Závěrem je třeba poznamenat, že se v případech, kdy byly osoby, které směny využily, zvýhodněny v rozsahu, jenž nepřesahuje limit uvedený v nařízení Komise (EU) č. 1407/2013 (89), toto zvýhodnění nepovažuje za státní podporu, a na tyto případy se tudíž nevztahuje zákaz daný ustanovením čl. 107 odst. 1 Smlouvy, pokud jsou ovšem splněny všechny ostatní podmínky stanovené uvedeným nařízením.
(155)
Na základě kvantitativních údajů předložených bulharskými orgány se zdá, že v mnoha případech (90) je částka podpory, kterou osoby, které směny využily, obdržely pod úrovní limitu de minimis, který činí 200 000 EUR.
6.1.5. Závěr ohledně přítomnosti podpory
(156)
S ohledem na výše uvedené dospěla Komise k závěru, že směny, které v posuzovaném období provedla Bulharská republika, představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy v těch případech, kdy protistrana příslušné transakce je podnikem ve smyslu uvedeného ustanovení, kdy administrativní ceny použité pro účely dané transakce neodrážely tržní ceny a kdy nebyly naplněny podmínky podpory de minimis stanovené v nařízení (ES) č. 1407/2013.
6.2. ZÁKONNOST OPATŘENÍ
(157)
Bulharská republika uvedené směny před jejich provedením neoznámila, a nesplnila tak svou povinnost ve smyslu čl. 108 odst. 3 Smlouvy. Uvedené směny tak představují protiprávně poskytnutou státní podporu.
6.3. SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(158)
Ačkoli byly bulharské orgány požádány o poskytnutí informací o případné slučitelnosti uvedených směn s vnitřním trhem, trvaly na své argumentaci, že předmětné transakce neměly na obchod v rámci Unie žádný vliv, a že tedy státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy nepředstavují.
(159)
V tomto ohledu Komise poznamenává, že důkazní břemeno slučitelnosti podpory s vnitřním trhem, jako výjimky z ustanovení čl. 107 odst. 1 Smlouvy, náleží v zásadě dotyčnému členskému státu, který musí prokázat, že podmínky pro tuto výjimku jsou splněny (91).
(160)
Komise v každém případě konstatuje, že se nezdá, že by existovaly nějaké zřejmé důvody, na jejichž základě by bylo možné považovat předmětné směny za slučitelné s vnitřním trhem, a to ani přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. a) a c) Smlouvy ani na základě pokynů z těchto ustanovení vycházejících.
(161)
Slučitelnost režimu směn tedy nelze odvozovat od pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví („pokyny k odvětví lesnictví“), protože ty se vztahují pouze na živé stromy a na jejich přirozené prostředí v lesích a na ostatní zalesněné půdě, včetně opatření k udržování a zlepšování ekologické a ochranné funkce lesů a opatření na podporu rekreačního využívání a sociální a kulturní dimenze lesů. Navíc náklady hrazené z podpory poskytnuté v souvislosti se směnami neodpovídají definici způsobilých nákladů uvedené v pokynech k odvětví lesnictví (92), neboť soukromým subjektům nebyly uloženy žádné zákonné nebo smluvní závazky využívat pozemky nabyté směnou jako oblasti s ochranou přírody. Všechny soukromé subjekty měly naopak právo požádat o změnu účelu užívání z lesního pozemku na pozemek stavební, což také některé z nich učinily.
(162)
Slučitelnost nelze odvozovat ani od pokynů k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013. Komise v této souvislosti poznamenává, že bulharské orgány směny neprovedly s konkrétním cílem přispět k regionálnímu rozvoji. Nadto nebyly vymezeny způsobilé náklady a nebylo ani stanoveno, jakým způsobem se bude kontrolovat pobídkový účinek předmětné podpory a jak bude zajištěno dodržování příslušných limitů regionální podpory.
(163)
V neposlední řadě pak bulharské orgány v diskusích předcházejících přijetí rozhodnutí o zahájení řízení prohlašovaly, že dotčené směny sledovaly cíl veřejné politiky spočívající v konsolidaci vlastnictví lesních pozemků. I kdyby bylo možné považovat konsolidaci lesních pozemků za cíl společného zájmu, což ovšem nelze, neprokázaly bulharské orgány, že poskytnutá podpora byla k dosažení uvedeného cíle nezbytná a ani že zvolené prostředky byly ty nejvhodnější.
(164)
Bulharské orgány rovněž neprokázaly, že zvolené prostředky zajistily, aby se poskytnutá podpora omezila na minimum nezbytné k přesvědčení soukromých subjektů k tomu, aby směnu uskutečnily. Je to mimo jiné patrné ze silného kolísání administrativních cen, k nimž se uplatněním předepsané metodiky dospělo. Při porovnání s tržními cenami, jež bulharské orgány poskytly, se nezdá, že by tyto administrativní ceny byly systematicky o určitý obdobný procentuální podíl vyšší či nižší než tržní ceny. Na příkladu transakcí uskutečněných v roce 2007 lze sledovat rozdíly mezi tržními a administrativními cenami parcel v soukromém vlastnictví v rozmezí od -503,97 % do +89,91 % (93).
(165)
Bulharské orgány konečně ani neprokázaly, že předmětné směny nenarušily hospodářskou soutěž v míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Směny proto nelze přímo považovat za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
(166)
Komise proto dospěla k závěru, že podporu poskytnutou v souvislosti se směnami nelze považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
7. NAVRÁCENÍ PODPORY
(167)
Podle čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 by měla být státní podpora příjemcem navrácena, pokud byla předmětná protiprávně poskytnutá státní podpora shledána neslučitelnou s vnitřním trhem a není-li to v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství. V čl. 14 odst. 2 uvedeného nařízení se stanoví, že podpora, která má být navrácena, zahrnuje úroky splatné od data, kdy byla protiprávní podpora k dispozici příjemci, do data jejího faktického navrácení. V čl. 14 odst. 3 se dále stanoví, že navrácení se provede bezodkladně a v souladu s postupy vnitrostátního práva dotyčného členského státu za předpokladu, že umožňují okamžitý a účinný výkon rozhodnutí Komise.
(168)
Ke splnění účelu navrácení podpory dojde v okamžiku, kdy podniky, jež z předmětné protiprávní podpory těžily, tuto podporu spolu s příslušnými úroky z prodlení navrátí. Navrácením příjemce pozbude zvýhodnění, ze kterého měl na trhu oproti svým konkurentům prospěch, a obnoví se stav, který poskytnutí podpory předcházel (94). Členský stát si sice může zvolit prostředky, kterými svou povinnost dosáhnout navrácení nelegální podpory splní, ale zvolená opatření nesmí mít nepříznivý vliv na působnost a účinnost práva Unie. Členský stát může povinnost dosáhnout navrácení podpory splnit, pouze pokud jsou prostředky zvolené k navrácení podpory vhodné k opětovnému nastolení běžných podmínek hospodářské soutěže, které byly poskytnutím nezákonné podpory narušeny, a pokud jsou v souladu s příslušnými ustanoveními práva Unie (95).
(169)
Vzhledem k tomu, že bylo shledáno, že Bulharská republika protiprávně uplatňovala státní podporu prostřednictvím směn, měla by se jí stanovit povinnost zajistit, aby osoby, které tyto směny využily, tuto podporu navrátily.
7.1. URČENÍ PŘÍJEMCŮ, KTEŘÍ MUSÍ PODPORU NAVRÁTIT
(170)
Protiprávní a neslučitelnou podporu musí navrátit podniky, které z ní skutečně měly prospěch (96). Nicméně v případech, kdy všechny podniky, které protiprávní a neslučitelnou podporu obdržely, není schopna určit v rozhodnutí samotném Komise, bude tak muset na počátku procesu jeho provádění učinit dotčený členský stát, který musí přihlédnout k individuální situaci jednotlivých dotčených podniků (97).
(171)
V tomto případě jsou potenciálními příjemci neslučitelné státní podpory ty fyzické a právnické osoby, které se podílely na 132 směnách s bulharskými orgány, k nimž v posuzovaném období došlo. Z této skupiny subjektů by měly bulharské orgány vyjmout ty fyzické a právnické osoby, jež nejsou „podniky“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a ty, jež na při směnách, jichž se zúčastnily, získaly podporu v celkové výši nepřesahující limit stanovený v nařízení de minimis, pokud ovšem dotčené transakce splňují i ostatní podmínky stanovené uvedeným nařízením. Zbývající fyzické a právnické osoby, jež se směn účastnily, by se měly považovat za příjemce protiprávně poskytnuté státní podpory, a bulharským orgánům se ukládá povinnost zajistit, aby tyto subjekty zvýhodnění, jehož se jim na základě předmětných směn dostalo, navrátily.
7.2. VYČÍSLENÍ PODPORY
(172)
Komise není z právního hlediska povinna vyčíslit přesnou částku, jež má být navrácena, zejména pokud k tomu, aby tak učinila, nemá k dispozici dostatečné údaje. Postačí, pokud rozhodnutí Komise obsahuje informace, jež dotčenému členskému státu bez přílišných obtíží umožní stanovit částku, jež má být navrácena (98).
(173)
Jak bylo vysvětleno ve 147. bodu odůvodnění, má Komise za to, že členské státy by při stanovení výše neslučitelné podpory, již musí každý z příjemců navrátit, měly vyjít z této metodiky:
(i)
stanovit rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely v soukromém vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách;
(ii)
stanovit rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely ve veřejném vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách.
Prvotní výše státní podpory získané na základě směny je rovna hodnotě ii) snížené o hodnotu i).
V případech, kdy byla směněna pozemková parcela ve veřejném vlastnictví s vyšší administrativní hodnotou za pozemkovou parcelu v soukromém vlastnictví s nižší administrativní hodnotou, by měla být tato prvotní částka upravena. Podle bulharských orgánů musela v takovémto případě osoba, která směny využila, zaplatit státu náhradu za rozdíl v hodnotě dotčených pozemků. Původní výše podpory by tedy měla být ponížena o částku náhrady zaplacenou příjemcem bulharským orgánům. Bulharské orgány by pak měly dosáhnout toho, aby příslušní příjemci výslednou částku navrátili, tak aby se vyrovnalo zvýhodnění, které tito příjemci v důsledku provedení směny získali.
(174)
Při stanovení tržních cen dotčených parcel by měla být plně zohledněna hospodářská hodnota předmětného pozemku v okamžiku provedení směny. Z informací uvedených v podání bulharských orgánů ze dne 29. srpna 2008 se zdá, že v některých případech byly na státních lesních parcelách budovy a infrastruktura postaveny ještě dříve, než došlo k uskutečnění směny, a to i přesto, že daná parcela předtím nebyla překlasifikována na stavební pozemek. Komise zastává názor, že v takových případech by se měla do tržní hodnoty parcely plně promítnout i hodnota těchto budov a/nebo infrastruktury.
(175)
Komise poznamenává, že bulharské orgány již údaji o administrativních cenách použitých při směnách, jakož i o tržních cenách všech předmětných parcel v době uskutečnění směny disponují (99), a nemělo by pro ně tedy být příliš obtížné stanovit na základě metodiky popsané ve 173. bodu odůvodnění (100) částky, jež musí být navráceny.
(176)
V případech, kdy mohou mít bulharské orgány oprávněné obavy, že uvedenou metodiku nelze uplatnit nebo že vede k výsledným částkám, jež zjevně dostatečně neodrážejí výši státní podpory, již příjemce obdržel, nicméně mohou rozhodnout, že nechají provést odhad tržních cen směňovaných pozemků nezávislým znalcem, který má k oceňování kvalifikaci a který se vybere na základě otevřeného veřejného nabídkového řízení. Při stanovení postupu výběru takového znalce by se měly dodržovat zásady transparentnosti a rovného zacházení, a to i v případech, kdy výše smluvního plnění nepřekračuje prahové hodnoty stanovené směrnicemi Unie týkajícími se zadávání veřejných zakázek. Nabídkové řízení by zejména mělo: i) být dostatečně inzerované; ii) opírat se o objektivní, předem oznámená kritéria výběru; iii) obsahovat informace o tom, že po provedení předběžného výběru bude konečné rozhodnutí přijato za účasti zástupců útvarů Komise. V těchto výjimečných případech musí bulharské orgány: i) uvést dotčenou parcelu (dotčené parcely); ii) uvést odůvodnění, proč je třeba v tom kterém konkrétním případě využít odhadu nezávislého znalce; iii) navrhnout Komisi nezávislého znalce (vybraného ve veřejném nabídkovém řízení), jehož pověření odsouhlasí Komise i Bulharská republika.
(177)
Vzhledem k tomu, že účelem navrácení podpory je obnova stavu před uskutečněním směny, má Komise v neposlední řadě za to, že by s ohledem na výjimečnou povahu dohod o směně ve vztahu k lesním pozemkům, které nebyly do rozhodné doby komerčně využívány, Bulharská republika splnila svou povinnost dosáhnout navrácení protiprávně poskytnuté podpory tím, že sporné směny zruší a u dotčených parcel provede zpětnou směnu. Takový postup by nicméně k navrácení podpory v náležité míře vedl jen v případech, kdy ode dne uskutečnění směny nedošlo k významným změnám dotčených lesních pozemků ve veřejném i soukromém vlastnictví. V takovýchto případech je třeba o dotčených parcelách informovat Komisi do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice; předmětné směny by měly být zrušeny a doklad o provedení tohoto úkonu by měl být předložen do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
(178)
Ve všech případech, kdy se vyžaduje navrácení podpory, se toto navrácení musí vztahovat k okamžiku, kdy příjemcům předmětné zvýhodnění vzniklo, tj. ke dni právního aktu, kterým se příjemcům uděluje právo směnit své lesní pozemky v soukromém vlastnictví za lesní pozemky ve vlastnictví veřejném.
(179)
Do částek, jež mají být navráceny, by měly být započteny úroky za dobu počínaje dnem, k němuž byly příjemcům tyto částky dány k dispozici, až do doby jejich faktického navrácení. Výše úroku by se měla vypočítávat jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (101) a podle nařízení Komise (ES) č. 271/2008 (102), kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
(180)
Harmonogram navrácení státní podpory jednotlivými příjemci by měl co možná nejvíce souhlasit s harmonogramem uvedeným v oznámení o navrácení podpory (103). V žádném případě by ale nemělo dojít k překročení lhůt uvedených v tabulce 5.
Tabulka 5
Harmonogram navrácení podpory
Lhůta
Úkon
1.
do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika musí Komisi informovat o opatřeních plánovaných nebo přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, a to zejména:
i)
předložit Komisi seznam všech směn, kterých se týká navrácení podpory, a uvést tyto informace:
-
administrativní a tržní ceny lesních parcel v soukromém a veřejném vlastnictví, jež jsou předmětem směny (na základě informací uvedených Bulharskou republikou v podání 2014/032997), informace o doplatcích náhrad v každé z transakcí a o výsledné výši státní podpory, jež musí být navrácena,
-
název zapojeného soukromého subjektu u každé z transakcí a uvedení důvodů, na základě kterých tato osoba, která směny využila, je, či není považována za podnik;
ii)
určit případy, v nichž navrácení podpory proběhne na základě znaleckého odhadu tržních cen lesních parcel v okamžiku uskutečnění směny (176. bod odůvodnění);
iii)
určit případy, kdy k navrácení podpory dojde prostřednictvím zrušení směny (177. bod odůvodnění).
2.
do čtyř měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
V případě parcel uvedených v bodu 1 podbodu ii) výše by měla Bulharská republika pověřit nezávislého znalce, který by zpracoval ocenění dotčených parcel. Tento znalec by měl být vybrán na základě otevřeného veřejného nabídkového řízení a pověřen se souhlasem Komise na základě předchozího návrhu Bulharské republiky.
3.
do sedmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika by měla předložit Komisi zprávu o ocenění parcel uvedených v bodu 1 podbodu ii) výše vypracovanou nezávislým znalcem.
4.
do osmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika by měla zaslat příkazy k navrácení všem dotčeným příjemcům, a to s přesným uvedením částek, jež mají být navráceny.
5.
do dvanácti měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika musí realizovat navrácení podpory u všech dotčených směn.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora podnikům v souvislosti se směnami lesních pozemků ve veřejném vlastnictví za lesní pozemky v soukromém vlastnictví, protiprávně poskytnutá Bulharskou republikou v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy v období od 1. ledna 2007 do 27. ledna 2009, je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivá podpora poskytnutá v rámci směn uvedených v článku 1 nepředstavuje podporu, pokud v době, kdy je poskytnuta, splňuje podmínky stanovené nařízením přijatým podle článku 2 nařízení (ES) č. 994/98, které je použitelné v době, kdy je podpora poskytnuta.
Článek 3
Jednotlivá podpora poskytnutá v rámci směn uvedených v článku 1, která v době, kdy je poskytnuta, splňuje podmínky stanovené nařízením přijatým podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v rámci jakéhokoliv jiného schváleného režimu podpor, je slučitelná s vnitřním trhem až do maximální výše podpory použitelné pro tento druh podpor.
Článek 4
1. Bulharská republika zajistí navrácení neslučitelné podpory poskytnuté v rámci směn uvedených v článku 1 od příjemců.
2. Odchylně od odstavce 1 lze v případech, kdy ode dne uskutečnění směny nedošlo k významným změnám lesních pozemků ve veřejném i v soukromém vlastnictví, kterých se transakce dotýkala, zajistit navrácení neslučitelné podpory od příjemců zrušením předmětných směn.
3. Do částek, jež mají být navráceny, se započítají úroky za dobu počínaje dnem, k němuž byly příslušné prostředky dány k dispozici příjemcům, až do doby jejich faktického navrácení.
4. Výše úroku se vypočte jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 a podle nařízení (ES) č. 271/2008.
5. Bulharská republika zruší veškeré doposud neuhrazené platby podpory v rámci režimu uvedeného v článku 1 s účinkem ode dne přijetí tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Navrácení podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 se zajistí neprodleně a účinně.
2. Bulharská republika zajistí úplné provedení tohoto rozhodnutí ve lhůtě dvanácti měsíců ode dne oznámení.
Článek 6
1. Do čtyř měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika Komisi tyto informace:
a)
seznam všech směn obsahující tyto informace:
-
administrativní a tržní ceny lesních parcel v soukromém a veřejném vlastnictví, které jsou předmětem směny, informace o doplatcích v jednotlivých transakcích a výslednou výši státní podpory,
-
název zúčastněného soukromého subjektu, tj. osoby, která směny využila, u každé z transakcí a důvody, na základě kterých tento subjekt je, či není považován za podnik;
b)
určení případů, v nichž se uplatní navrácení podpory na základě tržních cen v okamžiku uskutečnění směn, jež jsou uvedeny v podání Bulharské republiky 2014/032997;
c)
určení případů, kdy k navrácení podpory dojde prostřednictvím zrušení směny;
d)
určení případů, kdy k navrácení podpory dojde na základě částek stanovených nezávislým znalcem-odhadcem, a doklady o pověření tohoto nezávislého znalce, který se vybere ve veřejném nabídkovém řízení a jehož odsouhlasí Komise.
2. Do osmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika Komisi tyto informace:
a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu v rámci směn uvedených v článku 1, a celkovou výši podpory, kterou každý z těchto příjemců v důsledku předmětných transakcí obdržel;
b)
celkovou částku (jistinu a úrok při navrácení), jejíhož navrácení se má od každého jednotlivého příjemce dosáhnout;
c)
podrobný popis opatření již přijatých či plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že příjemcům bylo přikázáno podporu navrátit.
3. Do dvanácti měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika doklady prokazující, že dotčení příjemci navrátili podporu v plné výši.
4. Bulharská republika bude prostřednictvím zpráv předkládaných jednou za dva měsíce informovat Komisi o průběhu vnitrostátních opatření k provedení tohoto rozhodnutí až do doby, než bude navrácení podpory poskytnuté v rámci směn uvedených v článku 1 dokončeno. Na žádost Komise poskytne Bulharská republika neprodleně informace o opatřeních již přijatých a plánovaných k provedení tohoto rozhodnutí. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpor, které již byly příjemci navráceny.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Bulharské republice.
V Bruselu dne 5. září 2014.
DECYZJA KOMISJI (UE) 2015/456
z dnia 5 września 2014 r.
w sprawie programu pomocy nr SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) i SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) wdrożonego przez Republikę Bułgarii w kontekście zamiany gruntów leśnych
(notyfikowana jako dokument nr C(2014) 6207)
(Jedynie tekst w języku bułgarskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
uwzględniając decyzję Komisji C(2011) 4444 z dnia 29 czerwca 2011 r. (1),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1)
W dniu 17 lipca 2008 r. Komisja otrzymała pismo od skarżącego, który pragnął zachować anonimowość („pierwszy skarżący”), dotyczące domniemanej pomocy udzielonej przez Republikę Bułgarii w formie zamiany praw własności do prywatnych gruntów leśnych na prawa własności do państwowych gruntów leśnych, po której często następowała zmiana przeznaczenia gruntów z gruntów leśnych na grunty budowlane. Pierwszy skarżący przekazał dodatkowe informacje w pismach z dnia 28 sierpnia 2008 r., 3 września 2008 r., 1 października 2008 r., 5 grudnia 2008 r., 18 lutego 2010 r., 12 października 2010 r. i 26 stycznia 2011 r.
(2)
W dniu 27 stycznia 2009 r. Komisja otrzymała od osoby trzeciej dodatkowe informacje dotyczące kwestionowanych transakcji zamiany. W dniu 14 maja 2009 r. złożona została druga skarga dotycząca tych zamian, a skarżący przekazał dodatkowe informacje dnia 2 czerwca 2009 r. i 8 czerwca 2009 r. W dniu 23 marca 2010 r. inna osoba trzecia przekazała Komisji informacje na temat tych zamian.
(3)
Władze bułgarskie przekazały Komisji informacje na temat kwestionowanych transakcji zamiany w pismach z dnia 2 września 2008 r., 28 października 2008 r., 4 stycznia 2010 r., 23 marca 2010 r., 27 marca 2010 r., 30 sierpnia 2010 r. i 14 lutego 2011 r. Na spotkaniach z udziałem służb Komisji i władz bułgarskich, które odbyły się w dniach 22 lutego 2010 r., 12 października 2010 r. i 3 lutego 2011 r., władze bułgarskie przekazały dodatkowe informacje na temat tych zamian.
(4)
W piśmie z dnia 29 czerwca 2011 r. Komisja poinformowała Republikę Bułgarii, że podjęła decyzję o wszczęciu postępowania w sprawie kwestionowanych transakcji zamiany, przewidzianego w art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Decyzja Komisji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego („decyzja o wszczęciu postępowania”) została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (2). Komisja wezwała wszystkie zainteresowane strony do przedstawienia uwag dotyczących przedmiotowego środka.
(5)
W piśmie otrzymanym dnia 29 września 2011 r. władze bułgarskie przedstawiły swoje uwagi na temat decyzji o wszczęciu postępowania.
(6)
Do Komisji wpłynęły uwagi dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania od następujących zainteresowanych stron: Ecobałkani-Bułgaria EOOD (3), Wihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Żiwka Błagojewa (7), V-N-G Confort OOD (8), Jawor Chaitow (9), Simeon Stojew Mirow (10), LM Impeks EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Liteks Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrew 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerow (20), Marijeta Babewa (21), Dimityr Terzijew (22), Swetosław Michaiłow i Elizabeta Michaiłowa (23) oraz od skarżącego, który zwrócił się o nieujawnianie jego tożsamości (24).
(7)
W pismach z dnia 1 września 2011 r., 5 października 2011 r., 25 listopada 2011 r., 14 grudnia 2011 r. i 3 kwietnia 2012 r. Komisja przekazała te uwagi władzom bułgarskim, które otrzymały możliwość ustosunkowania się do nich. Odpowiedzi Republiki Bułgarii na uwagi zainteresowanych stron otrzymano w pismach odpowiednio z dnia 4 listopada 2011 r., 15 grudnia 2011 r., 12 stycznia 2012 r. i 25 kwietnia 2012 r.
(8)
Władze bułgarskie przekazały dodatkowe informacje na temat kwestionowanych transakcji zamiany w piśmie z dnia 2 grudnia 2011 r. oraz na spotkaniu ze służbami Komisji w dniu 9 grudnia 2011 r.
(9)
W piśmie z dnia 9 lutego 2012 r. Komisja zwróciła się do pierwszego skarżącego o dalsze wyjaśnienia dotyczące niektórych przekazanych przez niego dowodów.
(10)
W dniu 3 kwietnia 2012 r. Komisja przekazała władzom bułgarskim dodatkowe uwagi od kilku osób trzecich (25). Komisja otrzymała komentarze Republiki Bułgarii na temat tych uwag w dniu 25 kwietnia 2012 r. i 15 maja 2012 r.
(11)
W dniu 26 lipca 2012 r. Komisja zwróciła się do władz bułgarskich o udzielenie dodatkowych informacji. W dniu 17 sierpnia 2012 r. władze bułgarskie zwróciły się o przedłużenie wyznaczonego terminu na przekazanie informacji, na co Komisja wyraziła zgodę w dniu 31 sierpnia 2012 r. W dniu 19 września 2012 r. władze bułgarskie przekazały informacje, o które wnioskowano.
(12)
W dniu 3 października 2012 r. Komisja zażądała dalszych wyjaśnień od Elkabel AD, jednej z osób trzecich, które przekazały uwagi dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania. Wyjaśnienia te zostały przekazane dnia 31 października 2012 r.
(13)
W pismach z dnia 14 stycznia 2013 r., 17 maja 2013 r., 22 lipca 2013 r. i 22 października 2013 r. Komisja zażądała dodatkowych informacji od władz bułgarskich, które zostały przekazane odpowiednio w dniach 4 i 5 lutego 2013 r., 25 czerwca 2013 r. i 5 lipca 2013 r., 16 i 23 sierpnia 2013 r., 19 listopada 2013 r. i 20 grudnia 2013 r. Część informacji przekazanych w ostatnim piśmie została ponownie przekazana przez bułgarskie władze za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 21 stycznia 2014 r.
2. OPIS ŚRODKA
2.1. ZAMIANA GRUNTÓW
(14)
W 1947 r. wszystkie grunty leśne w Bułgarii stały się własnością państwa w wyniku wywłaszczenia przez państwo. Taka sytuacja utrzymywała się do 2000 r., kiedy rozpoczęto proces przywracania gruntów leśnych poprzednim właścicielom prywatnym.
(15)
Na podstawie zmiany ustawy o lasach (26), która weszła w życie z dniem 22 lutego 2002 r., umożliwiono zamianę niedawno sprywatyzowanych gruntów leśnych na publiczne grunty leśne będące własnością państwa z państwowego funduszu leśnego. Wspomniana zmiana ustawy o lasach obowiązywała do dnia 27 stycznia 2009 r. i określała porządek i warunki przeprowadzania takiej zamiany.
(16)
Do celów zamiany tych gruntów ceny gruntów leśnych będących własnością prywatną oraz własnością państwa były określane na podstawie specjalnego rozporządzenia, mianowicie rozporządzenia w sprawie obliczania cen podstawowych, cen za grunty na obszarach wyłączonych i powstawania praw użytkowania i służebności w odniesieniu do lasów i gruntów należących do zasobów leśnych (27) („rozporządzenie w sprawie cen podstawowych”), które weszło w życie z dniem 18 listopada 2003 r. Prawo bułgarskie nie zezwalało ekspertom przeprowadzającym ocenę na stosowanie cen odbiegających od cen określonych dla gruntów leśnych na podstawie rozporządzenia w sprawie cen podstawowych.
(17)
Na podstawie tego rozporządzenia podstawową cenę działki gruntu leśnego oblicza się jako sumę podstawowej wartości tego gruntu i wartości drzewostanu (gatunków roślin znajdujących się na tym gruncie).
(18)
Wartość gruntu oblicza się na podstawie średniej wartości gruntu według kategorii gruntów zapewniających identyczne warunki dla wzrostu roślin (150 typów terenów zgodnie z załącznikiem 1 do rozporządzenia w sprawie cen podstawowych). Wartość tę następnie dostosowuje się w oparciu o współczynnik dostosowujący, uwzględniający położenie gruntu w odniesieniu do lokalnej i krajowej infrastruktury. Ten współczynnik dostosowujący (Km), określony w załączniku 2 do rozporządzenia w sprawie cen podstawowych, oblicza się przy zastosowaniu następującego wzoru:
,
gdzie:
p
=
współczynnik bliskości do utwardzonej drogi w linii prostej (od 0,00 do 0,20)
s
=
współczynnik bliskości do obszaru miejskiego w linii prostej (od 0,00 do 0,25)
m
=
współczynnik bliskości do morza w linii prostej (od 0,00 do 0,20)
g
=
współczynnik bliskości do miasta wyrażony w liczbach odzwierciedlających odległość do danego miasta (najkrótsza odległość drogowa między daną działką a miastem). Miasta są podzielone na 6 grup zgodnie z tabelą 1:
Tabela 1
Grupa 1:
Sofia (od 0,00 do 0,70)
Grupa 2:
Ruse, Płowdiw, Burgas i Warna (od 0,00 do 0,50)
Grupa 3:
Błagojewgrad, Wielkie Tyrnowo, Wraca, Plewen i Stara Zagora (od 0,00 do 0,40)
Grupa 4:
inne miasta obwodowe (od 0,00 do 0,35)
Grupa 5:
inne duże miasta (Botewgrad, Gorna Orjachowica, Dimitrowgrad, Dupnica, Kazanłyk, Karłowo, Łom, Petricz, Samokow, Swisztow i Czerwony Brzeg (od 0,00 do 0,30)
Grupa 6:
inne ośrodki miejskie (od 0,00 do 0,10)
(19)
Wartość gruntu jest następnie dostosowywana przez dodanie dodatku na hektar (przyrost), który jest ustalany na podstawie średniej ceny gruntu na obszarze, gdzie znajduje się działka. Przyrosty te są określone w załączniku 3 do rozporządzenia w sprawie cen podstawowych i zawarte w tabeli 2:
Tabela 2
Przyrost
(BGN/ha)
Sofia, krajowe ośrodki wypoczynkowe i przyległe ośrodki wakacyjne, grunty położone w odległości 10 km od morza
5 000
Miejscowości kategorii 1 i 2
2 000
Miejscowości kategorii 3 i 4
1 000
Miejscowości kategorii 5 i 6
500
Miejscowości kategorii 7 i 8
0
(20)
Całkowita wartość gruntu obliczona w ramach tego mechanizmu określana jest jako podstawowa wartość gruntu.
(21)
Wartość drzewostanu (gatunki roślin obecne na gruncie) to wartość aktualnego wieku drzewostanu i prognozowanej wartości jego wieku rębności. Wartość drewna z drzewostanów według ich obecnego wieku (wieku w momencie wyceny) jest równa zyskom ze sprzedaży danych odmian po średniej cenie rynkowej, przy czym odejmuje się koszty związane ze ścinką, wstępnym przetwarzaniem i transportem do miejsca czasowego składowania. Jeśli dochód nie pokrywa kosztów, uznaje się, że drewno nie ma żadnej wartości.
(22)
Dochód ze sprzedaży oblicza się poprzez klasyfikację zapasów i objętości kategorii drewna. Koszty (BGN/metr sześcienny) związane ze ścinką i wstępnym przetwarzaniem drewna przy średnim stopniu trudności obszaru ścinki ustala się w oparciu o typ drzew i kategorię drewna na gruncie. Koszty transportu drewna określa się w oparciu o typ drzew, kategorię drewna i średnią odległość transportową z danej działki. Koszty transportu mnoży się dla każdego kilometra transportu przez współczynnik uwzględniający stopień trudności trasy.
(23)
Średnie ceny rynkowe oraz koszty związane z wycinką, wstępnym przetwarzaniem i transportem drewna powinny być regularnie ustalane i uaktualniane przez Agencję Wykonawczą ds. Leśnictwa (28) na podstawie średnich ważonych obliczanych z zastosowaniem danych statystycznych zgromadzonych za okres trzech lat (dane za ostatni rok mają podwójną wagę).
(24)
Zatem przez dodanie wartości drzewostanu, określonej przez eksperta przeprowadzającego ocenę, do podstawowej wartości gruntu uzyskuje się podstawową cenę działki gruntu leśnego.
(25)
Cenę podstawową poddaje się korekcie uwzględniającej ochronę roli gruntów leśnych w kształtowaniu środowiska oraz ich funkcje rekreacyjne w odniesieniu do gruntów położonych na tzw. obszarach szczególnej ochrony przed urbanizacją ustanowionych w niektórych regionach Bułgarii na mocy prawa. Na podstawie przepisów załącznika 19 do rozporządzenia w sprawie cen podstawowych podstawowa wartość nieruchomości leśnych znajdujących się na takich obszarach mnoży się przez współczynnik (К) określony w tabeli 3 (29), a mianowicie:
Tabela 3
Pierwszy obszar wybrzeża Morza Czarnego
К = 6;
Drugi obszar wybrzeża Morza Czarnego
К = 5;
Obszary uzdrowiskowe, kurorty i miejscowości o znaczeniu krajowym
К = 4;
Lasy i grunty położone na obszarach rozciągających się od krawędzi dróg krajowych i lokalnych do linii granicznych zabudowy
К = 3;
Obszary uzdrowiskowe, kurorty i miejscowości o znaczeniu lokalnym
К = 4;
(26)
Ponadto do ceny podstawowej gruntów stosuje się tzw. „współczynnik regulacji rynku” zgodnie z załącznikiem 20 do rozporządzenia w sprawie cen podstawowych. Współczynnik ten jest wyrażany w BGN/m2 i obejmuje zakres od 10 dla gruntów przylegających do wybrzeża, dużych kurortów górskich i Sofii, do 1 dla gruntów o najmniej atrakcyjnym położeniu.
(27)
Niezależnie od powyższego, jeśli podmiot prywatny otrzymał grunty leśne w ramach transakcji zamiany reprezentujące wyższą całkowitą cenę administracyjną niż grunt, którego się zrzekł, musiał zapłacić państwu rekompensatę za tę różnicę w cenie. Według bułgarskich władz z zasady państwo akceptowało wyłącznie transakcje zamiany, w wyniku których państwo otrzymywało grunty o wyższej wartości administracyjnej. Zasada ta odnosi się jednak jedynie do całkowitej ceny administracyjnej działki będącej własnością prywatną wyższej niż cena administracyjna działki będącej własnością państwa, na którą została zamieniona, a nie jej ceny za metr kwadratowy.
(28)
W dniu 27 stycznia 2009 r. wszedł w życie zakaz zamiany gruntów leśnych. Zatem okres objęty przeglądem kwestionowanych transakcji zamiany to okres od dnia 1 stycznia 2007 r., czyli dnia przystąpienia Republiki Bułgarii do Unii, do dnia 27 stycznia 2009 r., czyli dnia wprowadzenia moratorium na zamiany („okres objęty przeglądem”).
2.2. ZMIANA PRZEZNACZENIA GRUNTÓW
(29)
Skarżący wskazują dalej, że transakcje zamiany często wiązały się ze zmianą przeznaczenia gruntów z gruntów leśnych na grunty do celów budowlanych oraz że zmiana ta zwiększała rozbieżności w wartości rynkowej gruntów leśnych będących własnością państwa zamienianych na działki będące własnością prywatną.
(30)
Władze bułgarskie wyjaśniły, że procedura zmiany przeznaczenia gruntów nie jest określona w przepisach ustawy o lasach (jak transakcje zamiany), ale w odrębnym zbiorze przepisów, między innymi w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (ZUT) (30). Zgodnie z tymi przepisami każdy właściciel gruntów leśnych może złożyć wniosek o zmianę przeznaczenia swoich gruntów leśnych na grunty do celów budowlanych do Dyrektora Zarządzającego Agencji Wykonawczej ds. Leśnictwa, dawniej części Ministerstwa Rolnictwa i Żywności (31). Komisja złożona z (wewnętrznych i zewnętrznych) ekspertów bada następnie ten wniosek i przekazuje opinię Dyrektorowi Zarządzającemu, który przyjmuje wstępną decyzję na temat wniosku. Jeśli decyzja jest pozytywna i potwierdza zasadność wniosku oraz jego zgodność z prawem, zostaje przekazana do wszystkich służb odpowiedzialnych za zmianę przeznaczenia gruntów (gubernator prowincji, burmistrz gminy i dyrektor regionalnej dyrekcji odpowiadającej za lasy).
(31)
Na podstawie pozytywnej wstępnej decyzji właściciel składa wniosek do danej gminy dotyczący zlecenia, opracowania i zatwierdzenia szczegółowego planu głównego. Taki plan wymaga przeprowadzenia konsultacji ze wszystkimi (lokalnymi) zainteresowanymi stronami. Jeśli plan ten zostanie zatwierdzony przez właściwe organy i wejdzie w życie, właściciel gruntów złoży wniosek do Ministra Rolnictwa i Żywności o wyłączenie danych gruntów leśnych z chronionych zasobów leśnych. Jeśli taki wniosek zostanie przyjęty, należna jest opłata skarbowa określana przez niezależny podmiot oceniający zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie cen podstawowych.
(32)
Po uiszczeniu na rzecz właściwych organów opłaty skarbowej przez właściciela gruntów leśnych wszczęta zostaje procedura wydania decyzji administracyjnej w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów. W zależności od wielkości nieruchomości decyzja ta jest wydawana przez Ministra Rolnictwa i Żywności (jeśli dotyczy nieruchomości obejmującej mniej niż 10 hektarów) lub przez Radę Ministrów.
(33)
W dniu 3 września 2009 r. wprowadzono moratorium na kolejne zmiany przeznaczenia zamienianych gruntów.
2.3. PODSTAWA PRAWNA ŚRODKÓW
(34)
Zamiany, kalkulacja cen stosowanych w transakcjach zamiany oraz procedura dotycząca zmiany przeznaczenia zamienianych gruntów leśnych regulują następujące teksty prawne:
-
bułgarska ustawa o lasach
-
rozporządzenie w sprawie obliczania cen podstawowych, cen za grunty na obszarach wyłączonych i powstawania praw użytkowania i służebności w odniesieniu do lasów i gruntów należących do zasobów leśnych
-
ustawa o własności państwa (32)
-
ustawa o zobowiązaniach i umowach (33)
-
ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym.
2.4. BENEFICJENCI
(35)
Potencjalnymi beneficjentami transakcji zamiany są osoby fizyczne, spółki prywatne lub gminy miejskie, często prowadzące działalność deweloperską lub turystyczną, które dokonały zamiany swoich nieruchomości leśnych na publiczne działki leśne.
3. PODSTAWY DO WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA
(36)
W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja wyraziła wątpliwości, czy transakcje zamiany i/lub późniejsza zmiana przeznaczenia gruntów obejmowały elementy pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu oraz czy taką pomoc państwa można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
3.1. NIEROZERWALNE POWIĄZANIE MIĘDZY ZAMIANAMI A ZMIANĄ PRZEZNACZENIA GRUNTÓW
(37)
Pierwsza wątpliwość wyrażona przez Komisję dotyczyła zarzutu skarżących, że w kilku przypadkach po zamianie następowała zmiana przeznaczenia zamienianych gruntów, tzn. z gruntów leśnych na grunty do celów budowlanych.
(38)
Na podstawie dowodów liczbowych przedstawionych przez władze bułgarskie Komisja stwierdziła w decyzji o wszczęciu postępowania, że na 147 zamian dokonanych w okresie objętym przeglądem (2006-2009) 15 obejmowało późniejszą zmianę przeznaczenia gruntów (10 %). Ponadto Komisja zauważyła, że do transakcji zamiany i potencjalnych wniosków o zmianę przeznaczenia zastosowanie mają różne przepisy prawne oraz że w odniesieniu do obu procedur obowiązują odrębne procedury administracyjne. Jak się początkowo wydawało elementy te potwierdzały tezę władz bułgarskich, że co do zasady te dwa etapy nie są z sobą nierozerwalnie powiązane (34).
(39)
Władze bułgarskie wskazały jednak, że wzory do celów ustalania cen administracyjnych gruntów leśnych i opłata skarbowa należna za dokonanie zmiany przeznaczenia gruntów zostały ustalone na poziomie gwarantującym, że pełna cena zamiany gruntów leśnych i zmiany przeznaczenia gruntów byłaby w znacznej mierze zbliżona do ceny rynkowej podobnych gruntów do celów budowlanych. Mogłoby to oznaczać przyjęcie przez władze założenia, że wielu inwestorów spróbuje połączyć oba etapy w jedną transakcję.
(40)
W związku z tym Komisja wyraziła wątpliwość, czy potencjalna zmiana przeznaczenia gruntów leśnych powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu ceny działki do celów transakcji zamiany, tzn. czy zamianę i późniejszą zmianę przeznaczenia zamienianych gruntów należy uznawać za nierozerwalnie powiązane.
3.2. POTENCJALNA POMOC PAŃSTWA ZWIĄZANA ZE ZMIANĄ PRZEZNACZENIA GRUNTÓW
(41)
Druga wątpliwość wyrażona przez Komisję dotyczyła kwestii, czy zmiana przeznaczenia zamienianych gruntów mogłaby skutkować przyznaniem pomocy państwa, ponieważ prowadzi do dalszego podwyższenia wartości zamienianych gruntów.
(42)
Komisja stwierdziła w decyzji o wszczęciu postępowania, że zmiana przeznaczenia gruntów na pierwszy rzut oka nie wydaje się powiązana z jakimkolwiek przekazaniem zasobów państwowych. Opłata skarbowa z tytułu takich transakcji była naliczana zgodnie z przepisami prawa i - zgodnie z wiedzą Komisji - została zapłacona we wszystkich przypadkach. W związku z tym, mimo że przedsiębiorstwa, których dotyczyła zmiana przeznaczenia gruntów, mogły skorzystać na tej zamianie, decyzje administracyjne umożliwiające przeprowadzenie zmiany nie powodowałyby zaistnienia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu. Komisja nie przyjęła zdecydowanego stanowiska w tej kwestii i zwróciła się do zainteresowanych stron o przekazanie uwag, czy pomoc państwa występowała w związku z tą operacją.
3.3. POTENCJALNA POMOC PAŃSTWA ZWIĄZANA Z ZAMIANĄ GRUNTÓW LEŚNYCH
(43)
Komisja zauważyła w decyzji o wszczęciu postępowania, że ceny gruntów leśnych do celów zamiany były ustalane przez ekspertów przy wykorzystaniu wyłącznie wzorów określonych w rozporządzeniu w sprawie cen podstawowych. W związku z tym Komisja wyraziła wątpliwości, czy stosowanie tych wzorów prowadziło do ustalenia ceny administracyjnej zbliżonej do cen uzyskiwanych w transakcjach na warunkach rynkowych między dwoma prywatnymi podmiotami. Dlatego Komisja zwróciła się do Republiki Bułgarii i osób trzecich o przekazanie informacji o cenach rynkowych uzyskiwanych w ramach w pełni prywatnych transakcji sprzedaży (lub transakcji zamiany) gruntów leśnych przeprowadzonych w Bułgarii w okresie objętym przeglądem. Komisja zwróciła się również do Republiki Bułgarii i osób trzecich o przekazanie informacji na temat różnic między tymi cenami a cenami administracyjnymi stosowanymi w kwestionowanych transakcjach zamiany, a zatem potencjalnych kwot pomocy państwa w ramach tych transakcji. Ponadto Komisja zwróciła się do Republiki Bułgarii i osób trzecich o dostarczenie informacji dotyczących stosowanych zasad w kontekście rekompensaty wypłacanej w transakcjach zamiany w przypadku różnicy w cenach dwóch zamienianych działek gruntu. Komisja zwróciła się również do Republiki Bułgarii o przekazanie dalszych informacji uzasadniających jej twierdzenie, że kwestionowane transakcje zamiany nie wpływają na wewnątrzunijną wymianę handlową.
(44)
Komisja wyraziła też wstępny pogląd w decyzji o wszczęciu postępowania dotyczący sposobu obliczania korzyści wynikającej z kwestionowanych transakcji zamiany, jeśli transakcje te zostałyby uznane za stanowiące pomoc państwa:
(i)
różnica między rzeczywistą ceną rynkową prywatnej działki leśnej 1 a ceną administracyjną działki 1 określoną zgodnie z zasadami zawartymi w rozporządzeniu w sprawie cen podstawowych;
(ii)
różnica między rzeczywistą ceną rynkową publicznej działki leśnej 2 a ceną administracyjną działki 2 określoną zgodnie z zasadami zawartymi w rozporządzeniu w sprawie cen podstawowych.
Kwota pomocy państwa w transakcji zamiany byłaby wówczas równa wartości (ii) pomniejszonej o wartość (i).
Wszelkie rekompensaty pieniężne wynikające z różnicy w cenach administracyjnych dwóch działek będących przedmiotem transakcji zamiany płacone przez jedną stronę drugiej stronie należy również uwzględnić w obliczaniu potencjalnego elementu pomocy państwa w danej transakcji.
3.4. ZGODNOŚĆ POTENCJALNEJ POMOCY PAŃSTWA
(45)
W przypadku stwierdzenia występowania pomocy państwa w wyniku zmiany przeznaczenia gruntów i/lub transakcji zamiany Komisja wyraziła wątpliwości w decyzji o wszczęciu postępowania, czy taka pomoc mogłaby zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym, a konkretnie z art. 107 ust. 3 lit. a) Traktatu i wytycznymi w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007-2013 (35) i/lub art. 107 ust. 3 lit. c) Traktatu i wytycznymi Wspólnoty w sprawie pomocy państwa w sektorze rolnym i leśnym na lata 2007-2013 („wytyczne dla sektora leśnego”) (36).
(46)
W związku z tym Komisja zwróciła się do Republiki Bułgarii i zainteresowanych stron o przekazanie uwag na temat zgodności kwestionowanych środków.
4. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
4.1. UWAGI PIERWSZEGO SKARŻĄCEGO DOTYCZĄCE WĄTPLIWOŚCI WYRAŻONYCH PRZEZ KOMISJĘ W DECYZJI O WSZCZĘCIU POSTĘPOWANIA
(47)
Pierwszy skarżący twierdzi, że kwestionowane transakcje zamiany stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu, która jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
(48)
Jeśli chodzi o pierwszą wątpliwość wyrażoną przez Komisję, pierwszy skarżący twierdzi, że zmiana przeznaczenia gruntów i transakcje zamiany powinny być postrzegane jako nierozerwalnie powiązane. Po pierwsze, skarżący twierdzi, że wielu beneficjentów transakcji zamiany prowadzi aktywną działalność w sektorach budowlanym i turystycznym, a nie w sektorze leśnym. Po drugie, według pierwszego skarżącego, z uwagi na fakt, że moratorium weszło w życie w 2009 r., zamieniane grunty leśne nie są praktycznie wykorzystywane do celów komercyjnych. Po trzecie, w czasie, gdy były przeprowadzane transakcje zamiany, wielu beneficjentów podobno ogłaszało i reklamowało swoje projekty deweloperskie związane z zamienianymi gruntami leśnymi jako ośrodki narciarskie lub nadmorskie i nawet rozpoczęło rozmowy z odpowiednimi władzami lokalnymi, aby zagwarantować przeprowadzenie zmiany przeznaczenia gruntów. Po czwarte, skarżący twierdzi, że ta sama agencja państwowa (Agencja Wykonawcza ds. Leśnictwa) była często odpowiedzialna za realizację zamiany i wyłączenie zamienianego gruntu z funduszu leśnego (Agencja Wykonawcza ds. Leśnictwa i właściwy organ regulacyjny) (37), torując tym samym drogę do komercyjnej eksploatacji tego gruntu.
(49)
W związku z tym pierwszy skarżący uważa, że należy brać pod uwagę potencjalne przekwalifikowanie przeznaczenia gruntu i powiązany wzrost ceny przy obliczaniu całkowitej kwoty pomocy państwa w ramach transakcji zamiany. Dlatego według skarżącego należy dokonywać porównań z działkami budowlanymi w obliczaniu pomocy, aby właściwie odzwierciedlić cenę rynkową zamienianych gruntów.
(50)
Ponadto skarżący wskazuje, że w związku z atrakcyjnością regionów, w których znajdowały się państwowe działki leśne, rozsądniej byłoby, gdyby władze najpierw przeprowadziły działania mające na celu podwyższenie wartości działek (np. zmiana ich przeznaczenia na grunty do celów budowlanych) i dopiero wówczas zbyły działki. Według skarżącego w żadnym przypadku złożenia wniosku o zamianę Agencja Wykonawcza ds. Leśnictwa nie podjęła działań mających na celu zmianę przeznaczenia danego gruntu przed zamianą. Zdaniem skarżącego wyraźnie wskazuje to na chęć zapewnienia korzyści nabywcy gruntów leśnych należących do państwa. Taka praktyka została również skrytykowana przez Bank Światowy w sprawozdaniu na temat bułgarskich lasów z 2009 r., w którym stwierdzono, że w ten sposób państwo ponosi straty (38).
(51)
Jeśli chodzi o drugą wątpliwość wyrażoną przez Komisję, czy pomoc państwa została udzielona w wyniku zmiany przeznaczenia zamienianych gruntów, pierwszy skarżący twierdzi, że choć nabywca gruntu uiścił następnie opłatę skarbową po wydaniu decyzji o zmianie przeznaczenia gruntu i kwota ta powinna zostać odliczona od kwoty ewentualnej pomocy otrzymanej w związku z zamianą, wspomniana opłata nie odzwierciedla rzeczywistego wzrostu wartości działki w wyniku tej zmiany. Ponadto skarżący twierdzi, że w przypadkach, gdy zamiana została przeprowadzona przed przystąpieniem Bułgarii do Unii, ale zmiany przeznaczenia gruntu dokonano po przystąpieniu, niezgodna z prawem pomoc państwa przyznana nabywcy gruntu powinna stanowić różnicę między wartością rynkową danej działki w momencie zamiany (przed przystąpieniem) a wartością rynkową działki po zmianie przeznaczenia gruntu (po przystąpieniu).
(52)
Jeśli chodzi o trzecią wątpliwość wyrażoną przez Komisję dotyczącą występowania pomocy państwa w wyniku transakcji zamiany, skarżący twierdzi, że wzory określone w rozporządzeniu w sprawie cen podstawowych nie odzwierciedlają wartości rynkowej zamienianych gruntów. Ponadto skarżący kwestionuje niezależność ekspertów przeprowadzających ocenę, ponieważ jego zdaniem nabywca gruntu może według własnego uznania wybierać przychylnego mu eksperta, co prowadzi do znaczącego zaniżenia wyceny.
(53)
Skarżący przedstawił też dodatkowe informacje na temat cen rynkowych zamienianych gruntów leśnych lub bardzo podobnych gruntów leśnych, które to informacje miały wskazywać na znaczne rozbieżności z cenami administracyjnymi działek. Ze względu na ograniczony czas skarżący przeanalizował jedynie ceny dziewięciu zamienionych działek. W tym celu wykorzystano wyceny gruntów przez banki oraz informacje z publicznego rejestru nieruchomości w Bułgarii, wskazujące na rzeczywiste ceny zastosowane w ramach transakcji przeprowadzonych na rynku nieruchomości dotyczących podobnych działek. Stwierdzone rozbieżności cenowe mieściły się w zakresie od zaniżenia wyceny (przy zastosowaniu ceny administracyjnej) wynoszącego 50-65 % do przypadków, w których grunty leśne miały zostać nabyte po cenie odpowiadającej 1 do 2 % ich wartości rynkowej.
(54)
Ponadto zdaniem skarżącego fakt, że wszczęto postępowanie karne przeciwko byłemu szefowi Agencji Wykonawczej ds. Leśnictwa w związku z zarzutami dotyczącymi przeprowadzania transakcji zamiany ze szkodą dla państwa, wskazuje, że władze bułgarskie same uważają, iż grunty leśne zostały przekazane niektórym podmiotom prywatnym po cenie znacznie poniżej wartości rynkowej.
(55)
Jeśli chodzi o kwestię, czy transakcje zamiany naruszają konkurencję i wpływają na handel między państwami członkowskimi, skarżący twierdzi, że według jego wiedzy żaden z beneficjentów transakcji zamiany nie zajmuje się działalnością w sektorze leśnym jako swoją główną działalnością komercyjną. Natomiast prawie wszyscy beneficjenci mieli zajmować się w przeszłości działalnością gospodarczą lub posiadać plany biznesowe związane z działalnością w jednym z następujących sektorów: spekulacje na rynku nieruchomości, budownictwo i/lub turystyka. Według skarżącego turystyka z definicji odnosi się do całego rynku wewnętrznego, zatem nawet kilka przypadków selektywnej pomocy musi prowadzić do jego zakłócenia. Skarżący dodaje, że w związku z liczbą i skalą zamian konkurenci zagraniczni są skutecznie powstrzymywani przed wchodzeniem na rynek bułgarski. Kilku głównych unijnych inwestorów (np. Lindner, ECE) działało aktywnie w obszarze urbanistycznych projektów budowlanych w Bułgarii (centra biznesowe i duże centra handlowe), jednak praktycznie wszystkie dużej skali inwestycje w kurorty nadmorskie, narciarskie lub golfowe miały być prowadzone przez przedsiębiorstwa kontrolowane przez Bułgarię.
4.2. UWAGI BENEFICJENTÓW TRANSAKCJI ZAMIANY I INNYCH OSÓB TRZECICH
(56)
Komisja otrzymała uwagi od licznych osób trzecich, z których większość stanowiły podmioty prywatne zaangażowane w transakcje zamiany („beneficjenci”). Komisja zauważa, że niektórzy beneficjenci (39) wydali jedynie krótkie oświadczenie, że w transakcjach zamiany, których byli stroną, nie występowała pomoc państwa. Inni beneficjenci przekazali bardziej szczegółowe uwagi dotyczące wątpliwości wyrażonych przez Komisję w decyzji o wszczęciu postępowania, które zostaną przeanalizowane w kolejnych sekcjach.
4.2.1. Nierozerwalne powiązanie między zamianą i zmianą przeznaczenia gruntów
(57)
Jeśli chodzi o pierwszą wątpliwość wyrażona przez Komisję dotyczącą nierozerwalnego powiązania między transakcjami zamiany a zmianą przeznaczenia gruntów, większość beneficjentów (40), którzy odpowiedzieli na decyzję o wszczęciu postępowania, twierdzi, że takie powiązanie nie istnieje. Transakcja zamiany i późniejsza zmiana przeznaczenia zamienianego gruntu podlegają dwóm oddzielnym procedurom, z których każda pozostaje w zakresie kompetencji dwóch różnych organów państwowych działających niezależnie od siebie. Transakcje zamiany mieszczą się w zakresie kompetencji Ministra Rolnictwa i Żywności lub Rady Ministrów, w zależności od wielkości zamienianej działki, oraz Agencji Wykonawczej ds. Leśnictwa, natomiast zmiana przeznaczenia gruntów leży w zakresie kompetencji lokalnych władz - burmistrzów gmin lub rady gminy, Ministra Rozwoju Regionalnego i Robót Publicznych lub regionalnego gubernatora obszarów położonych w danym regionie - i wymaga zatwierdzenia szczegółowego lub ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego.
(58)
Jeden z beneficjentów (41) dodaje, że nie istnieje automatyczne powiązanie między zmianą przeznaczenia gruntu a wzrostem jego wartości. Decyzja o zmianie przeznaczenia gruntu byłaby oparta na ocenie konieczności takiej zmiany, która ma szerszy zakres i często wykracza poza prywatne interesy właścicieli, a zatem nie jest oparta na interesach komercyjnych stron transakcji zamiany. Inny beneficjent (42) zauważa, że informacje statystyczne przekazane przez władze bułgarskie potwierdzają brak nierozerwalnego powiązania. Ostatecznie inni beneficjenci (43) uznają kwestię istnienia tego powiązania za niemającą znaczenia, ponieważ w ich konkretnych przypadkach zamieniane grunty, które nabyli, nie zostały wyłączone z ochrony lasów w celach zabudowy, ani też nie została wszczęta procedura zmiany przeznaczenia gruntu.
(59)
Jeśli chodzi o kwestię, czy potencjalna zmiana przeznaczenia zamienianego gruntu powinna być brana pod uwagę w celu ustalenia ceny gruntu, większość beneficjentów jest zdania, że z różnych powodów nie powinna być uwzględniana. Szereg beneficjentów (44) twierdzi, że bezzasadne byłoby branie pod uwagę hipotetycznej możliwości zmiany przeznaczenia zamienianego gruntu, ponieważ wniosek o taką zmianę może nigdy nie zostać złożony lub może zostać odrzucony ze względu na niespełnienie właściwych wymogów administracyjnych. Strategiczne położenie zamienianych gruntów leśnych, które ma zwiększać jego wartość, powinno nie mieć znaczenia, jeśli przeznaczenie gruntu nie zostało zmienione i nabyty grunt może być wykorzystywany jedynie w celu przewidzianym przez prawo. Dlatego zdaniem jednego z beneficjentów (45) należy brać pod uwagę konkretną umowę zawartą między stronami transakcji zamiany w dniu wyceny. Obiektywna i sprawiedliwa kalkulacja wartości rynkowej powinna również uwzględniać główny plan zagospodarowania przestrzennego (zezwalający na budowę lub nie) obowiązujący w dniu wyceny zamienianego gruntu leśnego. Dlatego należy określić zbiór jednolitych kryteriów pozwalających na rozróżnienie między hipotetyczną możliwością a rzeczywistym zamiarem stron transakcji zamiany dokonania następnie zmiany przeznaczenia gruntu.
(60)
Ponadto wielu beneficjentów zauważa, że do wyłączenia gruntu z ochrony lasów wymagana jest opłata za zmianę przeznaczenia gruntu równa cenie za metr kwadratowy gruntu budowlanego na danym obszarze. W związku z tym beneficjenci twierdzą, że nie uzyskują korzyści gospodarczej w następstwie zmiany, ponieważ w przypadku sprzedaży nabytego gruntu, jego wykorzystania jako zabezpieczenie lub zabudowy jego wartość byłaby taka sama, jak wartość gruntu do celów budowlanych. Podobny argument został przedstawiony przez Mirta Engineering i Beta Forest, które zauważają, że zmiana przeznaczenia gruntu wiąże się z dodatkowymi wydatkami, a mianowicie opłatą skarbową i lokalnym podatkiem oraz kosztami projektu, które jeszcze bardziej zwiększają wartość nieruchomości. W istocie pan Michaiłow i pani Michaiłowa twierdzą, że w ich przypadku zmiana przeznaczenia gruntu była uzależniona od wniesienia opłat na rzecz państwa określonych w art. 17 ustawy o lasach oraz rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o lasach.
(61)
Ostatecznie niektórzy beneficjenci (46) uznają tę kwestię za niemającą znaczenia, ponieważ w ich konkretnych przypadkach zamieniane grunty, które nabyli, nie zostały wyłączone z ochrony lasów w celach deweloperskich, ani też nie została wszczęta żadna procedura zmiany przeznaczenia gruntu. W uwagach MIKS odnotowano, że umowa w sprawie zamiany z państwem bułgarskim przewidywała, że nie jest dozwolona zmiana przeznaczenia gruntu.
4.2.2. Pomoc państwa związana z zamianą gruntów leśnych
(62)
Jeśli chodzi o wątpliwości wyrażone przez Komisję, czy ceny administracyjne za transakcje zamiany prowadziły do ceny rynkowej, beneficjenci (47) przedstawili kilka podobnych argumentów na poparcie tej tezy w związku z ich własnymi transakcjami zamiany.
(63)
Po pierwsze, jeden z beneficjentów twierdzi (48), że przy określaniu cen administracyjnych rozporządzenie w sprawie cen podstawowych uwzględnia kryteria obiektywne, takie jak położenie gruntu, znaczenie okręgów oraz rodzaj i znaczenie gatunków roślin na gruncie, podczas gdy dwóch innych beneficjentów (49) twierdzi, że administracyjna cena zamiany opiera się na kryteriach, które są identyczne jak te stosowane w transakcjach zamiany prywatnych gruntów leśnych realizowanych przez inwestorów prywatnych obejmujących grunty położone blisko lokalnej lub krajowej infrastruktury podobnej do kwestionowanych transakcji zamiany pod względem gatunków roślin, położenia na obszarach objętych specjalną ochroną przed urbanizacją itp. Podobnie inni beneficjenci twierdzą (50), że wyceny oparte na rozporządzeniu w sprawie cen podstawowych prowadzą do cen administracyjnych podobnych do cen rynkowych za grunty leśne w Bułgarii, lub w wielu przypadkach wyższych od tych cen ze względu na brak krajowego rynku dla tego typu gruntów oraz fakt, że kilka prywatnych transakcji zrealizowano po niskich cenach. Zatem transakcje zamiany zostały przeprowadzone na warunkach gospodarczych panujących na rynku.
(64)
Po drugie, kilku beneficjentów (51) twierdzi, że sporządzili wyceny zamienianych działek, które prowadziły do cen administracyjnych podobnych do cen rynkowych za grunty leśne w Bułgarii (52), lub w wielu przypadkach nawet wyższych od tych cen (53).
(65)
Po trzecie, kilku beneficjentów (54) wskazuje na brak w pełni prywatnych transakcji zamiany lub sprzedaży na obszarach, gdzie zamiany tych beneficjentów miały miejsce, jako powód, dla którego ceny administracyjne powinny zostać uznane za zbliżone do cen rynkowych.
(66)
Ponadto kilku beneficjentów (55) twierdzi, że skoro Minister Rolnictwa i Żywności w ramach swoich uprawnień uznaniowych może odmówić realizacji transakcji zamiany, jeśli państwo nie ma interesu w nabyciu prywatnego gruntu leśnego, oraz mając na uwadze, że warunki umowy dotyczącej zamiany muszą zostać zatwierdzone przez obie strony (publiczną i prywatną), transakcje zamiany należy uznać za transakcje handlowe, w kontekście których państwo występuje jako podmiot w gospodarce rynkowej.
(67)
Jeśli chodzi o potencjalną kwotę pomocy państwa związanej z transakcjami (tzn. różnicę między cenami administracyjnymi a rynkowymi za grunty leśne), większość beneficjentów (56) odpowiedziało, że jeśli prywatne grunty miały wyższą wartość niż grunty państwowe, władze bułgarskie nie pokrywały różnicy w cenach. Inny beneficjent (57) twierdził, że różnica w cenach rynkowych zamienianych lasów prywatnych i państwowych położonych na tych samych lub sąsiadujących obszarach działa na korzyść państwa, ponieważ ceny administracyjne są wyższe niż ceny rynkowe dowolnie negocjowane między prywatnymi właścicielami lasów na danych obszarach.
(68)
Jeśli chodzi o inne warunki stwierdzenia pomocy państwa, kilku beneficjentów (58) kwestionowało ich spełnienie. Zainteresowani beneficjenci (59) twierdzą zatem, że są osobami fizycznymi, do których nie ma zastosowania bułgarska ustawa o pomocy państwa i art. 107 Traktatu. Jeśli chodzi o zasoby państwowe beneficjenci zauważają, że rząd nabył grunty w drodze bezprawnego wywłaszczenia bez wypłacenia odpowiedniej rekompensaty, więc nie można uznać, że państwo pozbyło się tych zasobów. Odnosząc się do kwestii selektywności, beneficjenci twierdzą, że ustawa o lasach ma zastosowanie erga omnes, a zatem nie dyskryminuje.
(69)
Inny beneficjent (60) również uznaje, że w odniesieniu do transakcji zamiany nie zostały spełnione warunki art. 107 Traktatu, ale z nieco innych powodów. Po pierwsze, nie doszłoby do przekazania zasobów państwowych, ponieważ transakcja zamiany jest „transakcją podwójnej sprzedaży” przeprowadzaną według wyceny sporządzonej przez niezależnego rzeczoznawcę na podstawie obiektywnych kryteriów obliczania cen określonych w przepisach prawa. Nie została przyznana korzyść ani też strony transakcji zamiany nie uzyskały korzystniejszej pozycji niż ich konkurenci, ponieważ każdy właściciel gruntu leśnego mógł wystąpić z wnioskiem o zamianę jego prywatnego gruntu na państwowy grunt leśny. Podobny argument został podniesiony przez innego beneficjenta (61), który uważa program zamiany gruntów za ogólny środek dostępny dla wszystkich właścicieli gruntów leśnych.
(70)
Jeśli chodzi o istnienie korzyści gospodarczej, większość beneficjentów (62) zakwestionowała twierdzenie, że otrzymali taką korzyść w wyniku transakcji, ponieważ ich zdaniem cena administracyjna zamienianych gruntów była równa ich cenie rynkowej lub wyższa od tej ceny.
(71)
Odnosząc się do kwestii, czy transakcje zamiany zakłócają konkurencję i wpływają na handel między państwami członkowskimi, znacząca większość beneficjentów (63) odpowiedziała, że nie działają w sektorze nieruchomości lub sektorze turystyki i/lub nie podejmowali żadnych działań zmierzających do uzyskania licencji operatora turystycznego. Ponadto potwierdzili oni, że nie wykorzystywali gruntów nabytych w ramach zamiany w celach produkcji drewna po ich nabyciu ani nie sprzedawali drewna w Bułgarii lub innym państwie członkowskim. W związku z tym twierdzą, że nie można domniemywać wywierania rzeczywistego lub potencjalnego wpływu na handel wewnątrzwspólnotowy. Inny beneficjent (64) dodał, że transakcje zamiany nie prowadzą do wzrostu wolumenu produkcji krajowej i w ten sposób ograniczenia możliwości dostępnych dla przedsiębiorstw z innych państw członkowskich w zakresie importu produktów na lokalny rynek.
(72)
Inni beneficjenci (65) twierdzili, że skoro transakcje zamiany nie powodują przekazania zasobów państwowych i nie przynoszą im korzyści gospodarczej, nie mogą być uznawane za wpływające na równowagę na rynku i warunki ekonomiczne, w których działają przedsiębiorstwa, tzn. wymagana jest wstępna inwestycja do nabycia aktywów rzeczowych. W związku z tym przedsiębiorstwa z innych państw członkowskich mogą wchodzić na ten sam rynek i działać na nim na równych warunkach, dlatego nie można twierdzić, że kwestionowane transakcje zamiany wywarły wpływ na handel między państwami członkowskimi.
(73)
Jeden z beneficjentów dodał (66) też, że grunt leśny nabyty przez niego od państwa nie nadaje się do zalesienia. Ponadto twierdzi, że jego nieruchomość ma większą wartość niż grunt otrzymany od państwa oraz że transakcja nie stanowi pomocy państwa. Na koniec wspomniał, że nabyty grunt jest wykorzystywany do celów przenośnego pszczelarstwa w drodze użytkowania gruntu jako pastwiska w okresie letnim.
4.2.3. Zgodność potencjalnej pomocy
(74)
Komisja zwróciła się do zainteresowanych stron o przekazanie wszelkich dostępnych dowodów, które pozwoliłyby na zbadanie zgodności kwestionowanych transakcji zamiany z rynkiem wewnętrznym, jednak żaden z beneficjentów nie przedstawił takich dowodów.
5. UWAGI REPUBLIKI BUŁGARII
5.1. UWAGI BUŁGARII DOTYCZĄCE DECYZJI O WSZCZĘCIU POSTĘPOWANIA
(75)
Władze bułgarskie twierdzą, że kwestionowane transakcje zamiany nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu.
(76)
Jeśli chodzi o domniemane nierozerwalne powiązanie między transakcjami zamiany i zmianą przeznaczenia zamienianych gruntów leśnych, władze bułgarskie wskazały, że art. 15 lit. b) ustawy o lasach dopuszcza możliwość wnioskowania o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych niezależnie od sposobu nabycia tych gruntów - w drodze zamiany, transakcji sprzedaży lub w inny sposób. Taka teoretyczna możliwość nie powinna być jednak rozumiana jako zdecydowane, uprzednie porozumienie przewidujące zmianę przeznaczenia gruntu między władzami a prywatnym podmiotem uczestniczącym w transakcji zamiany.
(77)
Władze bułgarskie przekazały dowody na potwierdzenie, że odnośnie do 132 zamian dokonanych w okresie od 2007 r. do 2009 r. złożono 24 wnioski dotyczące zmiany przeznaczenia zamienianych gruntów leśnych, z czego jedynie w 15 przypadkach (tj. 11,4 % wszystkich zamian) przyjęto pozytywną decyzję administracyjną dopuszczającą wnioskowaną zmianę.
(78)
Władze bułgarskie zwracają również uwagę na różne cele transakcji zamiany i zmiany przeznaczenia gruntów. Podczas gdy zamiany mają na celu konsolidację i ochronę bułgarskich lasów, aby zapewnić ich zrównoważony rozwój i reprodukcję dla dobra całego społeczeństwa, celem zmiany przeznaczenia gruntu jest osiągnięcie celów określonych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, która reguluje zasady włączania gruntów do granic aglomeracji, gdzie dozwolona jest budowa zgodnie z potrzebami społecznymi i interesami związanymi ze zrównoważonym rozwojem oraz w celu budowania odpowiednich warunków życia, pracy i rekreacji dla obywateli. Ponadto transakcje zamiany są uzależnione od decyzji podejmowanych przez Ministra Rolnictwa i Żywności, natomiast zmiany przeznaczenia gruntów zależą od zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego przez inne właściwe organy, mianowicie Ministra Rozwoju Regionalnego i Robót Publicznych, gubernatora regionalnego lub rad gminy. Wreszcie z uwagi na fakt, że prawo do wnioskowania o zmianę przeznaczenia gruntów nie wynika bezpośrednio z ustawy o lasach, ale wymaga spełnienia warunków określonych w innych przepisach, władze bułgarskie uważają, że hipotetyczna możliwość zmiany przeznaczenia gruntów nie oznacza, że taka zmiana jest nierozerwalnie powiązana z transakcjami zamiany.
(79)
Jeśli chodzi o kwestię, czy potencjalna zmiana przeznaczenia zamienianego gruntu powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu ceny tego gruntu, władze bułgarskie podtrzymały swoje stanowisko, że nie ma bezpośredniego powiązania między ceną określoną na potrzeby zamiany a późniejszą zmianą przeznaczenia gruntu. Władze przedstawiły odpowiednio obszerny opis procedury określania cen w transakcjach zamiany (dawny art. 20 ust. 5 i art. 21 rozporządzenia w sprawie cen podstawowych) i opłat należnych z tytułu zmiany przeznaczenia gruntu. Władze bułgarskie zauważają ponadto, że prywatni właściciele mogą wnioskować o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych bez względu na sposób nabycia tych gruntów, zatem każdy inwestor może zdobyć takie same korzyści, bez względu na to, czy nabył grunt leśny od państwa czy w ramach transakcji na warunkach rynkowych zawartej z podmiotem prywatnym, zatem opłaty należne za dokonanie zmiany przeznaczenia gruntu powinny być uznawane za nieselektywne w odniesieniu do beneficjentów.
(80)
Jeśli chodzi o wątpliwości Komisji, czy metoda obliczania cen administracyjnych właściwie odzwierciedla ceny rynkowe, władze bułgarskie stwierdzają, że, po pierwsze, ceny administracyjne są określane zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie cen podstawowych oraz że to rozporządzenie zostało opracowane w oparciu o przykłady praktyk w zakresie ustalania cen gruntów leśnych w innych państwach członkowskich, w szczególności w Niemczech. Ponadto wyceny prywatnych i państwowych gruntów leśnych zostały przeprowadzone przez niezależnych ekspertów w oparciu o jeden zestaw kryteriów.
(81)
Po drugie, władze bułgarskie przekazały dane dotyczące wszystkich transakcji (67) obejmujących sprzedaż i nabycie lasów prywatnych zrealizowanych w okresie od 2007 r. do 2009 r. (68). Przekazane informacje dotyczące średnich cen nieruchomości prywatnych (tj. „cen rynkowych”) obejmują podsumowanie wiarygodnych dowodów rynkowych zgodnie z wymogiem określonym w punkcie 34 przepisów uzupełniających rozporządzenia w sprawie cen podstawowych. W przypadku gdy nie ma dostępnych informacji dotyczących transakcji zrealizowanych na tych samych obszarach, zapewniane są dane na temat transakcji przeprowadzanych na obszarach położonych w pobliżu i dotyczących gruntów leśnych podobnych pod względem lokalizacji i gatunków roślin. Według władz bułgarskich w oparciu o te dane można wykazać, że w większości przypadków cena administracyjna stosowana w przypadku kwestionowanych transakcji zamiany była ogólnie wyższa niż ceny rynkowe uzyskiwane w transakcjach zawieranych na warunkach rynkowych (69). W związku z tym władze bułgarskie kwestionują dowody dostarczone przez skarżącego. Z jednej strony ceny wskazane przez skarżących to ceny, po których grunty były oferowane na sprzedaż, a niekoniecznie ceny rzeczywiście uzyskane lub ceny działek gruntów, których przeznaczenie zostało już zmienione i opłata skarbowa opłacona. Z drugiej strony cena rynkowa wskazana przez skarżącego nie jest zawsze wiarygodna, ponieważ w wielu przypadkach została uzyskana w wyniku przeprowadzenia jednej prywatnej transakcji.
(82)
Po trzecie władze bułgarskie podtrzymują twierdzenie, że rząd nie pokrywał żadnych różnic wynikających z wyższej całkowitej wartości administracyjnej nabywanych prywatnych gruntów leśnych oraz że transakcje zamiany były przeprowadzane jedynie w przypadkach, gdy wartość otrzymywanej działki gruntów leśnych będącej własnością prywatną była wyższa niż wartość działki państwowej, na którą była zamieniana, lub równa tej wartości. Ponadto podmiot prywatny musiał zapłacić koszty ogólne w wysokości 2 % wartości nieruchomości.
(83)
Władze bułgarskie wskazują również, że od czasu wejścia w życie rozporządzenia w sprawie cen podstawowych było ono zmieniane trzy razy - odpowiednio w 2004, 2005 i w 2007 r. Zmiana rozporządzenia w 2005 r. ma szczególne znaczenie w świetle zaawansowanego etapu procesu zwrotu wywłaszczonych lasów i gruntów leśnych, ponieważ oznacza to, że lasy prywatne były już dostępne na rynku i istniało na nie zapotrzebowanie. Ta zmiana miała w istocie na celu zmianę metody wyceny gruntów. Ponadto współczynniki odnoszące się do obszarów chronionych przed urbanizacją zostały również podwyższone oraz wprowadzono kilka nowych kategorii określających dodatki do cen gruntów w zależności od kategorii miejscowości.
(84)
Ponadto po przystąpieniu Bułgarii do Unii w dniu 1 stycznia 2007 r. współczynniki w rozporządzeniu zostały w pełni uaktualnione, również te odnoszące się do obszarów chronionych przed urbanizacją oraz tzw. „współczynniki regulacji rynku” uzależnione od kategorii gruntu. Zmieniono również art. 20 ust. 5 rozporządzenia w sprawie cen podstawowych przez podwyższenie ceny zamiany gruntów państwowych o 50 % wartości „współczynnika regulacji rynku”. Przewidziano także dodatek do wartości gruntu stosowany w zależności od różnych kategorii miejscowości.
(85)
Według władz bułgarskich te zmiany do rozporządzenia w sprawie cen podstawowych wskazują, że pomimo braku dobrze rozwiniętego krajowego rynku gruntów leśnych oraz w świetle zbliżającego się przystąpienia Bułgarii do Unii władze próbowały uaktualnić mechanizm wyceny określony w rozporządzeniu przez zapewnienie, aby opierał się na wiarygodnych dowodach rynkowych. W związku z tym w momencie przystąpienia Bułgarii do Unii ceny administracyjne obliczane na podstawie rozporządzenia w sprawie cen podstawowych nie byłyby niższe niż ceny rynkowe za te działki.
(86)
Jeśli chodzi o wątpliwość Komisji dotyczącą możliwości zakłócenia konkurencji przez transakcje zamiany oraz ich wpływu na handel między państwami członkowskimi, władze bułgarskie wskazują, że spośród podmiotów prywatnych biorących udział w transakcjach zamiany 81 to przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu. Pozostałych 51 podmiotów prywatnych to osoby fizyczne niezajmujące się handlem towarami lub usługami. Bułgaria podkreśla w tym kontekście, że ani Państwowa Agencja Leśnictwa ani organ będący jej następcą - Agencja Wykonawcza ds. Leśnictwa nie otrzymały żadnych wniosków dotyczących ścinki lub eksportu drewna od osób fizycznych, które przeprowadziły zamiany w okresie objętym przeglądem.
(87)
Po drugie, władze bułgarskie twierdzą, że transakcje zamiany nie mogą wpływać na wewnątrzunijną wymianę handlową, ponieważ beneficjenci prowadzą działalność, która nie obejmuje importu lub eksportu produktów lub usług. Władze bułgarskie uzupełniły przekazane już informacje dotyczące ilości drewna produkowanego i eksportowanego do Unii w okresie objętym przeglądem oraz przedstawiły dokument wskazujący, że żaden z podmiotów prywatnych, które nabyły państwowe grunty leśne w ramach kwestionowanych transakcji zamiany nie produkował, nie sprzedawał na rynku krajowym ani nie eksportował drewna z Republiki Bułgarii.
(88)
Po trzecie, władze bułgarskie twierdzą, że sektor turystyczny (np. działalność operatora turystycznego, biura podróży, właściciela hotelu i dostawcy dodatkowych usług turystycznych) podlega przepisom zawartym w bułgarskiej ustawie o turystyce. Na podstawie ustawy wymagana jest rejestracja administracyjna operatorów w publicznym rejestrze prowadzonym przez Ministerstwo Gospodarki, Energii i Turystyki. Osoby zajmujące się zarządzaniem hotelami również podlegają wymogowi rejestracji w dedykowanym rejestrze zgodnie z art. 58 ustawy o turystyce. Z tego powodu wyłącznie przedsiębiorstwa zarejestrowane w odpowiednich rejestrach publicznych prowadzonych przez Ministerstwo Gospodarki, Energii i Turystyki mogą być traktowane jako przedsiębiorstwa prowadzące działalność w sektorze turystyki. Kontrola odpowiednich rejestrów wykazała, że tylko jedno z przedsiębiorstw, które nabyły państwowe grunty leśne w ramach kwestionowanych transakcji zamiany - Kapsi Tours OOD - jest zarejestrowane jako operator turystyczny w rozumieniu ustawy o turystyce.
(89)
Po czwarte, władze bułgarskie wyjaśniły, że prowadzenie działalności deweloperskiej w Bułgarii również podlega obowiązkowi rejestracji w Centralnym Rejestrze Zawodowym Przedsiębiorców Budowlanych prowadzonym przez Bułgarską Izbę Budowlaną zgodnie z właściwymi przepisami, a mianowicie ustawą o Izbie Budowlanej (70). Władze bułgarskie podkreślają, że jedynie trzy spośród przedsiębiorstw, które przeprowadziły transakcje zamiany z rządem, były zarejestrowane jako przedsiębiorstwa budowlane i mogły być w pewien sposób zaangażowane w roboty budowlane zgodnie z prawem.
(90)
W związku z tym władze bułgarskie twierdziły, że większość przedsiębiorstw, które potencjalnie skorzystały z kwestionowanych transakcji zamiany, nie prowadziła działalności w sektorze budowlanym i turystycznym. Dlatego ich zdaniem nie można uznać, że konkurencja na odpowiednich rynkach, innych niż sektor leśny, została zakłócona przez te transakcje.
5.2. UWAGI BUŁGARII DOTYCZĄCE UWAG SKARŻĄCEGO
(91)
Władze bułgarskie zgadzają się ze skarżącym, że w transakcjach zamiany gruntów leśnych między państwem a gminami nie występuje pomoc państwa. Z kolei nie zgadzają się z twierdzeniem skarżącego, że większość beneficjentów działa w sektorze budowlanym lub turystycznym, z powodów opisanych w poprzedniej sekcji.
(92)
Władze bułgarskie nie zgadzają się również ze sposobem określenia przez skarżącego cen rynkowych gruntów leśnych przez porównanie cen gruntów leśnych w różnych latach (np. kilka lat przed zamianą gruntów leśnych) i kwestionują twierdzenie skarżącego, że w niektórych przypadkach właściciele zamienianych gruntów leśnych wykorzystywali te grunty jako zabezpieczenie w celu uzyskania kredytów, ponieważ byłoby to niezgodne z przepisami prawa bułgarskiego i ustawą o własności państwa przywoływanymi przez skarżącego. Dane przedstawione przez skarżącego zawierają znaczące błędy i nie są zgodne z dostępnymi rejestrami nieruchomości oraz dokumentacją transakcji zamiany. Dane przedstawione przez skarżącego miały być niepoprawne również w odniesieniu do państwowych gruntów leśnych, które zostały nabyte w ramach transakcji zamiany, a następnie wykorzystane jako zabezpieczenie kredytów. Władze bułgarskie wyjaśniają, że banki w Bułgarii wymagają innych płynnych aktywów jako zabezpieczenie, oprócz nieruchomości, aby zagwarantować spłatę długu. Zatem według tych władz niewłaściwe byłoby dzielenie kwoty przyznanego kredytu przez powierzchnię w m2 gruntu służącego jako zabezpieczenie hipoteczne w celu określenia ceny za metr kwadratowy. Władze przedstawiają również opinię Pierwszego Banku Inwestycyjnego dotyczącą mechanizmów udzielania kredytów i metod wyceny lasów i nieruchomości leśnych proponowanych przez kredytobiorców jako zabezpieczenie.
(93)
Władze bułgarskie nie zgadzają się ponadto z twierdzeniem skarżącego, że władze gminy muszą przyjąć szczegółowe plany zagospodarowania przestrzennego dla gruntów, których przeznaczenie zostało zmienione. Według tych władz wszelkie zmiany w przeznaczeniu gruntów opierają się na prawnie obowiązujących, szczegółowych planach zagospodarowania przestrzennego, które zostały publicznie omówione i stały się podstawą do zmiany istniejących ogólnych planów zagospodarowania przestrzennego dla obszarów zaludnionych. Te procedury administracyjne nie mieszczą się w zakresie kompetencji Ministra Rolnictwa i Żywności, który wydaje indywidualne ogłoszenia administracyjne dotyczące zmian w zagospodarowaniu gruntów stronom występującym o zmianę dopiero po wejściu w życie odpowiednich szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego.
(94)
Władze ponadto zaprzeczają, jakoby wiele podmiotów zaangażowanych w transakcje zamiany zamierzało zmienić przeznaczenie uzyskanych działek leśnych. Zgodnie z bułgarską ustawą o lasach taka zmiana może zostać wprowadzona wyłącznie przez złożenie wniosku zgodnie z procedurą określoną w art. 14c ustawy o lasach (uchylony). Każdy inny zamiar wyrażony w publikacjach medialnych lub w sposób inny niż procedura przewidziana przepisami prawa zostanie uznany za nieistotny i arbitralny.
(95)
Władze nie zgadzają się ponadto z twierdzeniem skarżącego, że administracyjna droga określania cen gruntów leśnych nie odzwierciedla dynamicznego rozwoju gospodarki. Zdaniem władz sposób ustalania cen przy zastosowaniu rozporządzenia w sprawie cen podstawowych jest właściwy. Nie jest także prawdą, że rozporządzenie nie było uaktualniane, ponieważ w 2007 r. wprowadzono nowe współczynniki, aby korzyść gospodarcza nie została przyznana podmiotom gospodarczym w związku z już przeprowadzonymi zamianami.
(96)
Władze nie zgadzają się z argumentem skarżącego, że podmioty oceniające są stronnicze. Według władz podmiotami oceniającymi są biegli sądowi, których wiarygodność nie może być podważana. Ponadto gdyby wycenili grunt leśny korzystnie dla podmiotu prywatnego i w sposób niezgodny z przepisami rozporządzenia w sprawie cen podstawowych, taka wycena nie zostałaby przyjęta przez władze do celów transakcji zamiany.
(97)
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że oficjalne dane statystyczne, dane dotyczące wartości/cen transakcji przedstawione przez władze są nieprawidłowe, władze stwierdzają, że uchylanie się od zobowiązań podatkowych przez ukrywanie rzeczywistej ceny transakcji stanowi przestępstwo zgodnie z bułgarskim kodeksem karnym.
(98)
Wreszcie władze bułgarskie odrzucają twierdzenie skarżącego, że akt oskarżenia przeciwko byłemu szefowi Agencji Wykonawczej ds. Leśnictwa stanowi dowód na istnienie pomocy państwa w związku z transakcjami zamiany. Według władz postępowanie przeciwko urzędnikom, którzy uczestniczyli w procedurach zamiany państwowych gruntów leśnych nie ma związku z oceną występowania pomocy w kwestionowanych transakcjach.
5.3. UWAGI BUŁGARII DOTYCZĄCE UWAG PRZEKAZANYCH PRZEZ INNE OSOBY TRZECIE
5.3.1. Uwagi Bułgarii z dnia 29 września 2011 r.
(99)
W piśmie z dnia 29 września 2011 r. władze bułgarskie odpowiedziały na uwagi przekazane przez All Seas dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania.
(100)
Spółka All Seas dokonała zamiany w sumie 157,4 ha prywatnych działek leśnych w gminach Tetewen i Gabrowo na państwowe działki leśne obejmujące w sumie około 57,9 ha w gminie Bałczik (71). W tym kontekście All Seas zapłaciła również państwu bułgarskiemu 138 781 BGN w ramach kosztów ogólnych.
(101)
Państwowe działki leśne wyceniono według ceny administracyjnej wynoszącej 11,99 BGN/m2. Według informacji dostępnych dla władz bułgarskich, w okresie poddanym przeglądowi średnia cena rynkowa (cena uzgodniona między podmiotami prywatnymi kupującymi i sprzedającymi działki leśne na zasadach komercyjnych w tym samym lub pobliskim regionie w tej samej gminie) wynosiła 4,16 BGN/m2. Zatem zamiana między All Seas a Republiką Bułgarii została przeprowadzona odpłatnie i nie skutkowała przyznaniem korzyści gospodarczej w rozumieniu art. 107 Traktatu.
(102)
Władze bułgarskie stwierdzają dalej, że All Seas złożyła wniosek o zmianę przeznaczenia działki leśnej zgodnie z art. 14 ustawy o lasach oraz że bułgarska Rada Ministrów uwzględniła wniosek zgodnie z art. 14d2 ustawy o lasach (72). Według wiedzy władz bułgarskich decyzja ta nie weszła w życie. Władze bułgarskie zgadzają się z All Seas, że państwo nie miało bezpośredniego wpływu na zmiany przeznaczenia tego gruntu (dla którego nie istniała mapa użytkowania gruntów), zatem ta zmiana własności wynikająca z transakcji zamiany nie może być wyrazem powszechnego zamiaru stron transakcji zamiany dotyczącego zmiany przeznaczenia gruntu. Według władz bułgarskich czynnikiem decydującym w ocenie transakcji zamiany musi być kwestia, czy wartość bilansowa zamienianych aktywów jest równoważna. To jest dokładnie podstawa, na której rząd bułgarski przeprowadzał te transakcje. Innym powodem braku występowania pomocy państwa w kontekście zmiany przeznaczenia gruntu po transakcji zamiany jest fakt, że opłaty administracyjne są takie same dla wszystkich wnioskodawców.
(103)
Władze bułgarskie zauważają dalej, że All Seas nie pozyskiwała drzewa na działkach, które otrzymała w wyniku zamiany ani nie uczestniczyła w wewnątrzunijnym handlu drewnem uzyskanym z tych działek. Ponadto All Seas nie oferuje usług turystycznych w rozumieniu ustawy o turystyce ani nie jest przedsiębiorstwem budowlanym w rozumieniu ustawy o Izbie Budowlanej.
5.3.2. Uwagi Bułgarii z dnia 4 listopada 2011 r.
(104)
W piśmie z dnia 4 listopada 2011 r. władze bułgarskie odpowiedziały na uwagi przekazane przez następujące podmioty: Elkabel AD, LM Impeks EOOD, Foros Development EAD i Simeon Stojew Mirow.
(105)
Jeśli chodzi o transakcje przeprowadzone z Elkabel, LM Impeks i Foros Development, władze bułgarskie oświadczyły, że nie pokryły żadnej różnicy w cenach i w tych przypadkach otrzymały dodatkową zapłatę z tytułu kosztów ogólnych od tych podmiotów prywatnych. Ponadto podmioty te zapłaciły wszystkie lokalne podatki. Wreszcie żadne z trzech przedsiębiorstw nie wystąpiło z wnioskiem o zmianę przeznaczenia nabytego gruntu leśnego.
(106)
Władze bułgarskie zauważają dalej, że w niektórych gminach, w których znajdowały się działki będące przedmiotem zamiany, nie miały miejsca w pełni prywatne transakcje, zatem nie było możliwe określenie cen rynkowych zamienianych działek ani ustalenie, czy przyznana została korzyść gospodarcza.
(107)
Władze bułgarskie zauważają następnie, że ani Elkabel, ani LM Impeks nie są eksporterami drewna, żadne z tych przedsiębiorstw nie jest również zarejestrowane jako przedsiębiorstwo budowlane lub turystyczne na podstawie prawa bułgarskiego.
(108)
Jeśli chodzi o Simeona Stojewa Mirowa, osobę fizyczną, która dokonała zamiany 5,6 dekara prywatnego gruntu leśnego w gminie Rakitowo wycenionego na 3 436 BGN na 5 dekarów państwowych gruntów leśnych w Burgas (miejscowość Krajmorie) wycenionych na 1 308 BGN, władze bułgarskie uważają, że ta zamiana powinna podlegać rozporządzeniu w sprawie pomocy de minimis.
(109)
Z tych powodów władze bułgarskie twierdzą, że zamiany dokonane ze wspomnianymi powyżej podmiotami prywatnymi nie stanowią pomocy państwa.
5.3.3. Uwagi Bułgarii z dnia 16 grudnia 2011 r.
(110)
W piśmie z dnia 16 grudnia 2011 r. władze bułgarskie odpowiedziały na uwagi przekazane przez następujące podmioty: V-G-N Confort OOD, Izgrew 5 EOOD, Ecobałkani-Bułgaria EOOD, Wihren EEOD, Liteks Komers AD i Żiwka Błagojewa.
(111)
Jeśli chodzi o transakcje przeprowadzone z V-G-N Confort, Izgrew 5, Ecobałkani, Wihren i Liteks Komers, władze bułgarskie wyjaśniły, że nie pokryły żadnej różnicy w cenach i w tych przypadkach otrzymały dodatkową zapłatę z tytułu kosztów ogólnych od wspomnianych podmiotów prywatnych. Ponadto podmioty te zapłaciły wszystkie lokalne podatki. V-G-N Confort, Ecobałkani i Liteks Komers nie wystąpiły też z wnioskiem o zmianę przeznaczenia nabytych państwowych gruntów leśnych.
(112)
Władze bułgarskie zauważają dalej, że w niektórych gminach, w których znajdowały się działki będące przedmiotem zamiany, nie miały miejsca w pełni prywatne transakcje, zatem nie jest możliwe określenie cen rynkowych zamienianych działek ani zdecydowane ustalenie, czy przyznana została korzyść gospodarcza wspomnianym powyżej podmiotom prywatnym. W przypadku Izgrew 5 cena administracyjna zamienianego państwowego gruntu leśnego była nieco wyższa niż cena rynkowa uzyskiwana w podobnych transakcjach prywatnych, więc zdaniem władz bułgarskich nie została przyznana korzyść gospodarcza. Takie samo rozumowanie ma zastosowanie do transakcji z Liteks Komers, w przypadku której - według władz bułgarskich - ceny administracyjne byłyby czterokrotnie wyższe niż ceny rynkowe za państwowe grunty leśne.
(113)
Ponadto władze bułgarskie zauważają, że żaden ze wspomnianych powyżej podmiotów nie jest eksporterem drewna ani nie jest zarejestrowany jako przedsiębiorstwo budowlane lub turystyczne zgodnie z prawem bułgarskim, zatem transakcje zamiany przeprowadzone z tymi podmiotami nie mają wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(114)
Jeśli chodzi o transakcję zamiany zrealizowaną z Żiwką Błagojewą, osobą fizyczną, skutkowała ona zamianą 1,9036 ha prywatnych gruntów leśnych w gminie Tetewen wycenianych na 16 091 BGN na 0,3001 ha państwowych gruntów leśnych w rejonie Predeła, w gminie Razłog, wycenionych na 24 216 BGN. Państwo bułgarskie nie pokryło różnicy w cenie, wszystkie koszty ogólne i lokalne podatki zostały zapłacone przez Żiwkę Błagojewą, a nowy właściciel nie wystąpił o zmianę przeznaczenia zamienianego gruntu. Według władz bułgarskich zamiana ta powinna podlegać rozporządzeniu w sprawie pomocy de minimis.
(115)
W związku z powyższym władze bułgarskie twierdzą, że w opisanych powyżej transakcjach zamiany z prywatnymi podmiotami nie występuje pomoc państwa.
5.3.4. Uwagi Bułgarii z dnia 25 kwietnia 2012 r.
(116)
W piśmie z dnia 25 kwietnia 2012 r. władze bułgarskie odpowiedziały na uwagi przekazane przez następujące podmioty: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerow, Dimityr Iwanow Terzijew, Jawor Ilijew Chaitow, Walentina Angełowa Chaitowa, Georgi Ałeksandrow Babew, Marijeta Tichomirowa Damjanowa, Elizabet Petkowa Michaiłowa, Swetosław Petkow Michaiłow, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD i BOIL OOD.
(117)
Władze bułgarskie popierają uwagi przekazane przez te osoby fizyczne i przedsiębiorstwa, które były stronami transakcji zamiany zrealizowanych w okresie objętym przeglądem, mianowicie że transakcje zamiany nie wiązały się z pomocą państwa, lecz stanowią transakcje przeprowadzone na korzystnych warunkach dla państwa i po cenach, które nie są niższe niż ceny rynkowe podobnych nieruchomości. Ponadto władze bułgarskie popierają pogląd wspomnianych powyżej podmiotów prywatnych, że transakcje zamiany zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującym bułgarskim prawem krajowym: rozporządzeniem w sprawie cen podstawowych i ustawą o lasach. Niektóre z tych transakcji należy uznać za podlegające rozporządzeniu de minimis.
5.4. ODPOWIEDZI BUŁGARII NA WNIOSKI KOMISJI O UDZIELENIE INFORMACJI PRZESŁANE PODCZAS FORMALNEGO POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO
(118)
W kolejnych pismach przekazanych w odpowiedzi na wnioski o udzielenie informacji władze bułgarskie podały ceny rynkowe - gruntów leśnych będących własnością prywatną oraz państwową - dla wszystkich transakcji zamiany zrealizowanych w okresie objętym przeglądem (73).
(119)
W piśmie z dnia 19 listopada 2013 r. (74) władze bułgarskie wskazały jednak, że pojawiły się pewne problemy dotyczące wiarygodności przekazanych przez nie danych. W szczególności do celów wzoru zawartego w motywie 44 władze bułgarskie podały godziwe ceny rynkowe dla 82 (60 państwowych i 22 prywatnych) działek, których dotyczyły kwestionowane transakcje zamiany. W przypadku pozostałych działek władze przekazały wartości rynkowe przy zachowaniu należytej staranności, wskazując, że mogą one nie odzwierciedlać godziwej wartości rynkowej. Odnosząc się do pozostałych państwowych działek, władze bułgarskie wyjaśniły, że ceny podane przez nie jako ceny rynkowe były w istocie średnią cen za różne typy transakcji dotyczących gruntów leśnych. Dlatego niekoniecznie przedstawiają one godziwą wartość rynkową, ponieważ nie są równe średnim cenom w pełni analogicznych transakcjach.
(120)
Podobnie w odniesieniu do pozostałych prywatnych działek, które nie zostały jeszcze poddane ocenie przez niezależnego eksperta, władze bułgarskie wskazały, że w niektórych przypadkach ceny podawane w świadectwach sprzedaży, stosowane przez władze jako wartości przybliżone przekazanych wartości rynkowych działek, były zbliżone do tzw. wartości podatkowych lub im równe. Wartość podatkowa działki nie jest jej wartością rynkową, lecz minimalną ceną, która musi zostać zapłacona w transakcjach dotyczących nieruchomości, tzn. wartość rynkowa danej działki byłaby z zasady wyższa.
(121)
Niezależnie od powyższego władze bułgarskie podkreśliły, że przekazane przez nie dane dotyczące cen rynkowych stanowią najlepsze dane szacunkowe, które mogły uzyskać, ponieważ: (i) w Bułgarii nie obowiązują specjalne zasady określania cen rynkowych za działki leśne w drodze wyceny; (ii) przeprowadzenie wyceny przez niezależnego rzeczoznawcę byłoby czasochłonne, jeśli chodzi o ustalenie cen rynkowych działek w momencie zamiany: oraz (iii) przeprowadzenie takiej wyceny byłoby bardzo kosztownym procesem. Ponadto władze bułgarskie oświadczyły, że podane ceny są mimo wszystko bardziej zbliżone do cen rynkowych niż do cen administracyjnych.
(122)
Ostatecznie władze bułgarskie przekazały informacje dotyczące próby 25 transakcji zamiany według rzeczywiście zastosowanych cen administracyjnych i hipotetycznych cen administracyjnych, które wynikałyby z zastosowania współczynników zawartych w aktualizacji z 2010 r. rozporządzenia w sprawie cen podstawowych. Przedstawiona próba obejmowała 25 transakcji zamiany, które miały miejsce głównie w 2009 r. lub 2008 r. (tylko 6 transakcji w 2007 r.). Komisja zwróciła się o przekazanie tych informacji, aby sprawdzić, czy system cen administracyjnych - jeśli były odpowiednio uaktualniane - byłby odpowiedni do odzwierciedlenia cen rynkowych za grunty leśne i prowadziłby we wszystkich przypadkach do ceny możliwie jak najbliższej wartości rynkowej zgodnie z wymogami orzecznictwa.
6. OCENA ŚRODKA
6.1. ISTNIENIE POMOCY
(123)
Zgodnie z art. 107 ust. 1 Traktatu wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(124)
Aby środek został uznany za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1, musi on spełniać wszystkie następujące warunki: (i) można go przypisać państwu i musi być finansowany z zasobów państwowych; (ii) musi zapewniać korzyść jego beneficjentowi; (iii) zapewniana korzyść musi mieć charakter selektywny; oraz (iv) musi zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem oraz może wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(125)
Jako kwestię wstępną w przedmiotowej sprawie należy rozważyć jednak, czy potencjalni beneficjenci transakcji zamiany są przedsiębiorstwami w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu. Wynika to z faktu, że zgodnie z treścią tego postanowienia zasady dotyczące pomocy państwa mają zastosowanie wyłącznie, gdy beneficjentem pomocy jest przedsiębiorstwo.
(126)
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) definiuje pojęcie przedsiębiorstwa do celów art. 107 ust. 1 Traktatu jako każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą, niezależnie od jego statusu prawnego i sposobu finansowania (75). Według TSUE za działalność gospodarczą uznaje się każdą działalność polegającą na oferowaniu towarów lub usług na danym rynku (76). Klasyfikacja podmiotu jako przedsiębiorstwa zawsze odnosi się zatem do konkretnej działalności. Podmiot prowadzący jednocześnie działalność gospodarczą i działalność o charakterze niegospodarczym powinien być traktowany jako przedsiębiorstwo jedynie w odniesieniu do działalności gospodarczej. Przedsiębiorstwo nie musi być osobą prawną; osoby fizyczne mogą być również uznawane za przedsiębiorstwa korzystające z pomocy państwa, pod warunkiem że prowadzą działalność gospodarczą.
(127)
Mając to na uwadze, należy zaznaczyć, że niektórzy beneficjenci kwestionowanych transakcji zamiany nie prowadzili działalności gospodarczej na gruntach leśnych będących przedmiotem zamiany w okresie objętym przeglądem i nie prowadzą takiej działalności obecnie. W związku z tym tacy beneficjenci nie mogą być uznawani za przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu, zatem uznaje się, że w transakcjach zamiany zrealizowanych z państwem bułgarskim nie wystąpiła pomoc państwa.
(128)
W związku z tym pozostała część niniejszej decyzji odnosi się wyłącznie do tych beneficjentów kwestionowanych transakcji zamiany, którzy stanowią przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu.
6.1.1. Nierozerwalne powiązanie między zamianą a zmianą przeznaczenia gruntów
(129)
Pierwsza wątpliwość wyrażona przez Komisję w decyzji o wszczęciu postępowania dotyczyła istnienia nierozerwalnego powiązania między transakcjami zamiany a zmianą przeznaczenia zamienianych gruntów otrzymywanych przez beneficjentów. Jest to istotna kwestia, ponieważ stwierdzenie istnienia takiego powiązania będzie miało wpływ na ocenę Komisji, czy transakcje zamiany powodują przyznanie korzyści gospodarczej oraz na sposób kwantyfikacji takiej korzyści. Nierozerwalne powiązanie oznacza, że zamiarem stron transakcji zamiany, przed jej zrealizowaniem, była zmiana przeznaczenia gruntów publicznych z gruntów leśnych na grunty do celów budowlanych po dokonaniu zamiany. Zatem ceny administracyjne obliczane dla transakcji zamiany na podstawie rozporządzenia w sprawie cen podstawowych byłyby oparte na zamianie dwóch działek gruntów leśnych, natomiast późniejsza zmiana przeznaczenia działki będącej własnością państwa, jeśli była zamierzona od początku, mogłaby prowadzić do zaniżenia wyceny otrzymanej działki, biorąc pod uwagę jej przyszłe przeznaczenie jako grunt budowlany.
(130)
Według Komisji fakt, że po zrealizowaniu kwestionowanych transakcji zamiany zawsze - lub przynajmniej w znacznej większości przypadków - pojawiał się (zatwierdzony) wniosek o zmianę przeznaczenia zamienianego gruntu otrzymanego przez beneficjenta na grunt do celów budowlanych, byłby obiektywną przesłanką do uznania, że strony tych transakcji zamiany zamierzały od początku dokonać zmiany przeznaczenia gruntów państwowych po przeprowadzeniu zamiany.
(131)
Dane statystyczne przekazane przez władze bułgarskie w odpowiedzi na decyzję o wszczęciu postępowania potwierdzające dane określone w motywie 38 wskazują, że w odniesieniu do 132 transakcji zamiany zrealizowanych w okresie objętym przeglądem złożono 24 wnioski o zmianę przeznaczenia gruntów na grunty do celów budowlanych (co stanowi 18,2 % wszystkich zamian), z czego w 15 przypadkach wnioskowane zmiany zostały zatwierdzone (co stanowi 11,4 % wszystkich zamian). Na podstawie tych danych Komisja stwierdza, że w większości przypadków po zamianach nie złożono wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów.
(132)
W każdym razie Komisja zauważa, że bułgarskie prawo przewiduje dwie oddzielne procedury odpowiednio odnośnie do zamian i zmiany przeznaczenia gruntu oraz że dwa odrębne organy odpowiadają za każde z tych działań i są od siebie niezależne. Stanowi to kolejną wskazówkę, że nierozerwalne powiązanie między transakcjami zamiany a zmianą przeznaczenia gruntu nie występuje w przedmiotowej sprawie.
(133)
Skoro nie wykazano, aby istniało nierozerwalne powiązanie między transakcjami zamiany a zmianą przeznaczenia zamienianych gruntów otrzymanych przez beneficjentów, Komisja zbada każdą z tych operacji oddzielnie pod kątem istnienia pomocy państwa w rozumieniu art.107 ust. 1 Traktatu.
6.1.2. Istnienie pomocy państwa związanej ze zmianą przeznaczenia gruntów
(134)
Określenie przeznaczenia gruntów podlega kontroli prawnej sprawowanej przez władze publiczne w odniesieniu do wykorzystania i intensywności zagospodarowania działki gruntu. Jeśli organ władzy publicznej zatwierdza zmianę przeznaczenia gruntu, wykonuje działanie regulacyjne i nie występuje jako podmiot gospodarczy.
(135)
Za pomoc w rozumieniu art. 107 Traktatu uznaje się jedynie korzyści przyznawane bezpośrednio lub pośrednio przy użyciu zasobów państwowych. Zgodnie z orzecznictwem TSUE (77) rozróżnienie wprowadzone w tym postanowieniu między „pomocą przyznawaną przez państwo członkowskie” a „pomocą przyznawaną przy użyciu zasobów państwowych” nie oznacza, że wszystkie korzyści przyznawane przez państwo, finansowane z zasobów państwowych lub nie, stanowią pomoc. Rozróżnienie to ma raczej na celu uwzględnienie w tej definicji zarówno korzyści przyznawanych bezpośrednio przez państwo, jak i tych przyznawanych przez organ publiczny lub prywatny wyznaczony lub ustanowiony przez państwo.
(136)
Wydanie zgody przez organ władzy publicznej na zmianę przeznaczenia konkretnej działki gruntu z gruntu leśnego na grunt do celów budowlanych może prowadzić do wzrostu wartości rynkowej tego gruntu, jednak taka zgoda nie jest równoznaczna z przekazaniem zasobów państwowych w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu: realizacja tego zadania regulacyjnego nie skutkuje dodatnim przepływem środków na rzecz odbiorcy tej zgody ani nie powoduje utraty zasobów państwowych, ponieważ podczas realizacji tego zadania regulacyjnego państwo nie jest zobowiązane do obciążenia wnioskodawców, których wniosek rozpatrzono pozytywnie, opłatą ujmującą pełną wartość gospodarczą uzyskiwaną dzięki tej zgodzie (78).
(137)
W związku z tym decyzja wydana przez organ publiczny o zmianie przeznaczenia konkretnej działki gruntu nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu.
6.1.3. Istnienie pomocy państwa w transakcji zamiany
(138)
Zgodnie z przyjętym orzecznictwem (79) sprzedaż przez władze publiczne gruntów lub budynków przedsiębiorstwu lub osobie prowadzącej działalność gospodarczą może powodować przyznanie korzyści gospodarczej, a zatem stanowić pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu, w szczególności jeśli transakcja nie jest przeprowadzana według wartości rynkowej, tj. jeśli działka nie jest sprzedawana po cenie, jaką najprawdopodobniej ustaliłby inwestor prywatny działający w normalnych warunkach konkurencji. To samo dotyczy transakcji zamiany, w przypadku których wartość gruntów państwowych otrzymanych od państwa jest wyższa niż wartość prywatnych gruntów przekazanych państwu.
(139)
Przed zbadaniem, czy transakcje zamiany skutkują powstaniem korzyści gospodarczej, Komisja sprawdza jednak, czy występują pozostałe warunki wymienione w motywie 124 w celu ustalenia istnienia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu.
(140)
Po pierwsze, jeśli chodzi o możliwość przypisania środka państwu, transakcje zamiany wchodzą w zakres kompetencji Ministra Rolnictwa i Żywności lub Rady Ministrów (w zależności od wielkości zamienianej działki) oraz Agencji Wykonawczej ds. Leśnictwa, i wszystkie te organy są organami państwowymi. W zakresie, w jakim transakcja zamiany skutkuje zamianą państwowych gruntów leśnych o wyższej wartości na oddawane prywatne grunty leśne, powoduje ona przeniesienie zasobów państwowych w zakresie w jakim państwo bułgarskie zrzeka się niektórych dochodów, które mogłoby uzyskać, gdyby działało zgodnie z warunkami rynkowymi podczas przeprowadzania tej transakcji.
(141)
Po drugie, transakcje zamiany są selektywne w zakresie w jakim przynoszą korzyści wyłącznie właścicielom gruntów, którzy zamienili swoje prywatne grunty leśne na państwowe grunty leśne.
(142)
Po trzecie, transakcje zamiany zakłócają konkurencję i wpływają na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Jeśli beneficjenci transakcji zamiany są przedsiębiorstwami oferującymi towary i usługi na określonym rynku, wszelkie korzyści finansowe wynikające z transakcji zamiany wzmacniają ich pozycję w stosunku do innych przedsiębiorstw konkurujących w handlu wewnątrzunijnym w zakresie takich samych towarów i usług (80). W istocie pewna liczba beneficjentów (81) transakcji zamiany wpisana jest do bułgarskiego rejestru handlowego jako podmioty prowadzące działalność między innymi w takich sektorach gospodarczych, jak nieruchomości, turystyka, usługi żywienia zbiorowego i zalesianie. Sektory te są otwarte na konkurencję na poziomie Unii. Potwierdzają to informacje zawarte w tym samym rejestrze, zgodnie z którymi w przypadku kilku beneficjentów (82) transakcji zamiany wymieniono handel lub (międzynarodową) działalność komercyjną jako sektory gospodarcze, w których prowadzą działalność. Jeśli chodzi o argument przedstawiony przez władze bułgarskie, że uznanie przedsiębiorstw za przedsiębiorstwa prowadzące działalność w sektorze turystycznym lub budowlanym wymaga ich wpisu we właściwych rejestrach oraz że taka sytuacja nie występuje w przypadku większości przedsiębiorstw uczestniczących w transakcjach zamiany, Komisja zauważa, że pojęcie „przedsiębiorstwa” w art. 107 ust. 1 Traktatu jest pojęciem obiektywnym, zatem kwestia, czy przedsiębiorstwa oferują towary i usługi na określonym rynku, a więc konkurują z innymi przedsiębiorstwami i angażują się w handel wewnątrzunijny, musi być rozstrzygana w świetle działalności rzeczywiście prowadzonej przez te przedsiębiorstwa, a nie w oparciu o spełnienie przez nie określonych krajowych formalności prawnych.
(143)
Wreszcie jeśli chodzi o istnienie korzyści gospodarczej, transakcje zamiany dotyczą wymiany (przynajmniej) dwóch działek gruntów leśnych między państwem bułgarskim a podmiotami prywatnymi. Aby ustalić, czy podmioty prywatne uzyskały korzyść gospodarczą w wyniku transakcji zamiany, należy ocenić i porównać wartość rynkową zamienianych działek. Jeśli transakcja zamiany prowadzi do przekazania państwowych gruntów leśnych o wartości wyższej niż wartość gruntów leśnych przejmowanych od podmiotu prywatnego, należy uznać, że dany podmiot prywatny uzyska korzyść gospodarczą.
(144)
Jak wyjaśniono w motywie 16, w przypadku omawianych transakcji zamiany ceny administracyjne zostały obliczone w oparciu o rozporządzenie w sprawie cen podstawowych. TSUE uznał, że w przypadku gdy w prawie krajowym przewidziane są zasady administracyjne dotyczące obliczania wartości rynkowej gruntów do celów sprzedaży przez organy państwowe, stosowanie tych zasad musi, dla zachowania zgodności z art. 107 Traktatu, prowadzić we wszystkich przypadkach do ceny administracyjnej możliwie jak najbardziej zbliżonej do wartości rynkowej gruntów (83). Jako że wartość rynkowa jest teoretyczna, tolerowany będzie margines odchylenia uzyskanej ceny w stosunku do ceny teoretycznej (84).
(145)
Do władz bułgarskich zwrócono się o dostarczenie informacji na temat cen administracyjnych zastosowanych w 132 transakcjach zamiany, które miały miejsce w okresie objętym przeglądem, oraz na temat cen rynkowych dla tych transakcji. Komisja zwróciła się również do władz bułgarskich o uwzględnienie wszelkich wcześniejszych lub późniejszych transakcji obejmujących te same działki leśne podczas ustalania ich wartości rynkowej. W związku z tym, pomimo że Komisja uważa pochodzenie zamienianych działek leśnych za nieistotne w ocenie potencjalnych elementów pomocy państwa w transakcjach zamiany, informacje na temat cen - jeśli zostały udostępnione - zostały wzięte pod uwagę.
(146)
Władze bułgarskie wskazały na pewne problemy odnośnie do wiarygodności przekazanych danych dotyczących cen rynkowych (85). Podkreśliły jednak, że dostarczone informacje zawierają najlepsze szacunki cen rynkowych (86). Komisja uważa, że dane te stanowią wystarczająco wiarygodne szacunki rzeczywistej (tj. „godziwej”) wartości rynkowej przedmiotowych działek.
(147)
Analiza danych wykazała, że w przypadku prywatnych działek stosowanie cen administracyjnych prowadziło do systematycznie zawyżonej wyceny gruntów leśnych w porównaniu z cenami rynkowymi (87), natomiast jeśli chodzi o państwowe działki leśne, sytuacja była bardziej złożona, ponieważ stwierdzono przypadki zarówno zawyżonej, jak i zaniżonej wyceny. Zatem w przypadku ustalania, czy beneficjenci uzyskali korzyść gospodarczą w wyniku transakcji zamiany, proste porównanie ceny rynkowej państwowej działki w momencie zamiany z ceną rynkową prywatnej działki, za którą była wymieniana, uwzględniałoby w niewystarczającym stopniu systematyczne zawyżanie wyceny działki prywatnej. W związku z tym Komisja opracowała wzór uwzględniający ceny administracyjne stosowane w początkowej transakcji w celu dokonania właściwej oceny korzyści wynikającej z zamiany. Wzór ten, który został już opisany w decyzji o wszczęciu postępowania, wymaga obliczenia następujących kwot:
(i)
różnica między rzeczywistą ceną rynkową prywatnej działki leśnej a ceną administracyjną tej działki, określoną zgodnie z zasadami zawartymi w rozporządzeniu w sprawie cen podstawowych; oraz
(ii)
różnica między rzeczywistą ceną rynkową państwowej działki leśnej a ceną administracyjną tej działki, określoną zgodnie z zasadami zawartymi w rozporządzeniu w sprawie cen podstawowych.
Uznaje się, że korzyść wystąpiła, jeśli wartość (ii) pomniejszona o wartość (i) jest dodatnia.
Wszelkie rekompensaty pieniężne płacone przez jedną stronę drugiej stronie w celu pokrycia różnicy w cenach administracyjnych dwóch działek będących przedmiotem zamiany będą jednak również brane pod uwagę w celu ustalenia, czy transakcja zamiany spowodowała powstanie korzyści.
(148)
Po zastosowaniu wspomnianego wzoru do danych przekazanych przez władze bułgarskie dotyczących godziwej wartości rynkowej i cen administracyjnych zamienianych gruntów leśnych, Komisja stwierdza, że beneficjenci transakcji zamiany uzyskali korzyść w przypadku prawie 80 % transakcji zamiany przeprowadzonych w okresie objętym przeglądem, jak przedstawiono w tabeli 4.
Tabela 4
Porównanie cen administracyjnych stosowanych w transakcjach zamiany z cenami rynkowymi przekazanymi przez władze bułgarskie
Transakcje zamiany
2007
2008
2009
Ogółem
Przyznana korzyść (liczba przypadków)
18
48
38
104
Jako odsetek wszystkich zamian
78 %
77 %
81 %
79 %
Liczba przeprowadzonych zamian
23
62
47
132
(149)
Powyższe dane wskazują, że ceny administracyjne ustalone na potrzeby transakcji zamiany zgodnie z rozporządzeniem w sprawie cen podstawowych nie odzwierciedlały w wystarczającym stopniu rzeczywistej wartości rynkowej danych działek leśnych.
(150)
Różnica między cenami administracyjnymi stosowanymi w kwestionowanych transakcjach zamiany a cenami rynkowymi zamienianych działek wynika, z jednej strony, z faktu, że metoda stosowana w rozporządzeniu w sprawie cen podstawowych nie odzwierciedla w wystarczającym stopniu kryteriów, które podmiot gospodarczy uznałby za istotne w wycenie zamienianych działek gruntów leśnych, ani nie przyznaje im odpowiedniej wagi. Po pierwsze, średnie wartości gruntów wymienionych w załączniku 1 do rozporządzenia w sprawie cen podstawowych według kategorii gruntów zapewniających identyczne warunki wzrostu roślin, które są stosowane jako podstawa do ustalenia podstawowej wartości gruntów (zob. motyw 18), miały być ustalane na podstawie cen rynkowych lub ewidencji prowadzonej dla lasów państwowych, ale w rzeczywistości były ustalane przez ekspertów na podstawie niewielkiej liczby źródeł rynkowych.
(151)
Po drugie, współczynniki i dodatki stosowane w celu uwzględnienia pewnych cech gruntów leśnych w obliczaniu wartości podstawowej gruntów, opisane w motywach 18 i 26, odzwierciedlają raczej sposób uproszczenia administracyjnego niż próbę dokładnego zmierzenia wartości gospodarczej, jaką hipotetyczny podmiot gospodarczy w podobnej sytuacji przypisałby tym cechom. W istocie władze bułgarskie nie przekazały żadnych danych gospodarczych uzasadniających poziomy określone w rozporządzeniu dla tych współczynników i dodatków.
(152)
Z drugiej strony, nawet gdyby metoda określona w rozporządzeniu w sprawie cen podstawowych początkowo prowadziła do cen rynkowych za zamieniane grunty leśne, quod non, średnie ceny, współczynniki i dodatki nie zostały nigdy uaktualnione w okresie objętym przeglądem, aby odpowiednio odzwierciedlić wahania cen rynkowych, które później występowały. Zgodnie z orzecznictwem (88), jeśli ceny gruntów gwałtownie wzrastają, administracyjne metody obliczania cen gruntów sprzedawanych przez władze publiczne muszą uwzględniać ciągłe aktualizowanie tych cen, aby cena rzeczywiście płacona przez nabywcę odzwierciedlała w możliwie jak największym stopniu wartość rynkową danych gruntów. Na etapie wstępnego badania władze bułgarskie wyjaśniły, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i art. 32 rozporządzenia w sprawie cen podstawowych współczynniki zawarte w tym rozporządzeniu do celów obliczania cen administracyjnych powinny być aktualizowane raz w roku. Ponadto według informacji przekazanych przez władze bułgarskie w okresie objętym przeglądem ceny rynkowe gruntów leśnych gwałtownie wzrastały. Niemniej aktualizacja przewidziana we wspomnianym rozporządzeniu nie została nigdy przeprowadzona w tym okresie. Władze bułgarskie uaktualniły jedynie średnie ceny, współczynniki i dodatki stosowane do określania cen administracyjnych w 2010 r. na podstawie rozwoju sytuacji na rynku.
(153)
W związku z powyższym Komisja stwierdza, że transakcje zamiany przyniosły korzyść gospodarczą beneficjentom transakcji zamiany w przypadkach, w których zastosowane ceny administracyjne nie odzwierciedlały odpowiednio ceny rynkowej zamienianych gruntów.
6.1.4. Pomoc de minimis
(154)
Ostatecznie należy podkreślić, że w przypadkach gdy indywidualny beneficjent transakcji zamiany otrzymywał korzyść nieprzekraczającą progów określonych w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1407/2013 (89), korzyść ta nie zostanie uznana za pomoc państwa, a zatem nie będzie objęta zakazem określonym w art. 107 ust. 1 Traktatu, pod warunkiem spełnienia wszystkich innych wymagań określonych w tym rozporządzeniu.
(155)
Na podstawie danych ilościowych przekazanych przez władze bułgarskie można wnioskować, że w wielu przypadkach (90) kwota pomocy otrzymanej przez beneficjentów transakcji zamiany jest poniżej progu de minimis wynoszącego 200 000 EUR.
6.1.5. Stwierdzenie istnienia pomocy
(156)
W świetle powyższego Komisja stwierdza, że transakcje zamiany przeprowadzone przez Republikę Bułgarii w okresie objętym przeglądem stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu w przypadkach, gdy druga strona tej transakcji jest przedsiębiorstwem w rozumieniu tego postanowienia, ceny administracyjne stosowane w odniesieniu do tej transakcji nie odzwierciedlały cen rynkowych i warunki dotyczące pomocy de minimis określone w rozporządzeniu (WE) nr 1407/2013 nie są spełnione.
6.2. ZGODNOŚĆ ŚRODKA Z PRAWEM
(157)
Nie informując o transakcjach zamiany przed ich wdrożeniem, Republika Bułgarii nie spełniła obowiązku określonego w art. 108 ust. 3 Traktatu. W związku z tym przedmiotowe transakcje zamiany stanowią pomoc państwa przyznaną niezgodnie z prawem.
6.3. ZGODNOŚĆ POMOCY
(158)
Pomimo że władze bułgarskie zostały poproszone o przekazanie informacji dotyczących możliwej zgodności przedmiotowych transakcji zamiany z rynkiem wewnętrznym, utrzymywały swoją linię argumentacji, że transakcje nie wywierały wpływu na wewnątrzunijną wymianę handlową, a zatem nie stanowiły pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu.
(159)
W tym kontekście Komisja zauważa, że ciężar dowodu w odniesieniu do zgodności takiej pomocy z rynkiem wewnętrznym, w drodze odstępstwa od art. 107 ust. 1 Traktatu, spoczywa głównie na odnośnym państwie członkowskim, które musi wykazać, że warunki umożliwiające takie odstępstwo zostały spełnione (91).
(160)
W każdym razie Komisja twierdzi, że jej zdaniem nie występują żadne dowody prima facie istnienia podstaw do uznania transakcji zamiany za zgodne z rynkiem wewnętrznym bezpośrednio na podstawie art. 107 ust. 3 lit. a) i c) Traktatu lub na podstawie wytycznych opartych na tych postanowieniach.
(161)
Zatem wytyczne Wspólnoty w sprawie pomocy państwa w sektorze rolnym i leśnym („wytyczne dla sektora leśnego”) nie mogą być zastosowane jako podstawa do stwierdzenia zgodności programu zamian, ponieważ mają zastosowanie wyłącznie do żywych drzew i ich naturalnego środowiska w lasach oraz na innych obszarach zalesionych, z uwzględnieniem środków do utrzymania i wzmacniania ekologicznych i ochronnych funkcji lasów oraz środków promowania rekreacyjnego wykorzystywania oraz społecznego i kulturalnego wymiaru lasów. Ponadto koszty pokryte przez pomoc przyznaną w kontekście zamian nie odpowiadają definicji kosztów kwalifikowanych w wytycznych dla sektora leśnego (92), ponieważ na podmioty prywatne nie nałożono żadnych zobowiązań ustawowych lub umownych dotyczących wykorzystywania gruntów uzyskanych w wyniku transakcji zamiany jako obszarów ochrony przyrody. Przeciwnie, wszystkie podmioty miały prawo wnioskować o zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na grunt do celów budowlanych i niektóre z nich w istocie skorzystały z tego prawa.
(162)
Wytyczne w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007-2013 również nie zapewniają podstawy do uznania zgodności. Komisja zauważa w tym kontekście, że transakcje zamiany nie były przeprowadzane przez władze bułgarskie specjalnie w celu przyczynienia się do rozwoju regionalnego. Ponadto koszty kwalifikowane nie zostały zdefiniowane, nie określono sposobu kontrolowania efektu zachęty wywołanego przez pomoc ani zapewnienia respektowania mających zastosowanie pułapów pomocy regionalnej.
(163)
Wreszcie w dyskusjach przed przyjęciem decyzji o wszczęciu postępowania władze bułgarskie twierdziły, że transakcje zamiany były związane z realizacją celu polityki publicznej dotyczącego konsolidacji własności gruntów leśnych. Nawet gdyby konsolidację gruntów leśnych można było uznać za cel leżący we wspólnym interesie, quod non, władze bułgarskie nie wykazały, że przyznana pomoc była konieczna do realizacji tego celu ani że wybrane środki były najwłaściwsze do jego osiągnięcia.
(164)
Nie udowodniły również, że wybrane środki zapewniały ograniczenie przyznanej pomocy do minimum koniecznego, aby zachęcić podmioty prywatne do realizowania transakcji zamiany. Wynika to jasno miedzy innymi z silnych wahań cen administracyjnych uzyskiwanych przy zastosowaniu przewidzianej metody. Przy porównaniu z cenami rynkowymi zapewnionymi przez władze bułgarskie te ceny administracyjne nie wydają się systematycznie wyższe lub niższe o podobny odsetek od cen rynkowych. Przyjmując jako przykład transakcje dokonane w 2007 r., różnica między cenami rynkowymi a cenami administracyjnymi dla działek prywatnych mieściła się w zakresie od -503,97 % do +89,91 % (93).
(165)
Ponadto władze bułgarskie nie wykazały, że transakcje zamiany nie zakłócały konkurencji w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem. W związku z powyższym transakcje zamiany nie mogą być uznane za zgodne z rynkiem wewnętrznym bezpośrednio na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) Traktatu.
(166)
Dlatego Komisja stwierdza, że pomoc przyznana w kontekście transakcji zamiany nie może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym.
7. ODZYSKANIE POMOCY
(167)
Zgodnie z art. 14 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 659/1999 w przypadku uznania pomocy przyznanej bezprawnie za niezgodną z rynkiem wewnętrznym pomoc ta musi zostać odzyskana od beneficjenta, chyba że byłoby to sprzeczne z ogólną zasadą prawa. Zgodnie z art. 14 ust. 2 pomoc należy odzyskać wraz z odsetkami naliczanymi od dnia, w którym niezgodna z prawem pomoc została udostępniona beneficjentowi do daty jej odzyskania. Ponadto art. 14 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia przewiduje, że należności muszą być zwrócone niezwłocznie i zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie krajowym zainteresowanego państwa członkowskiego, pod warunkiem że przewidują one bezzwłoczne i skuteczne wykonanie decyzji Komisji.
(168)
Cel odzyskania zostaje osiągnięty, gdy przedmiotowa bezprawnie przyznana pomoc wraz z odpowiednimi odsetkami za zwłokę zostanie zwrócona przez przedsiębiorstwa, które z niej skorzystały. W konsekwencji poprzez zwrot pomocy beneficjent traci przewagę, którą uzyskał na rynku względem swoich konkurentów, dzięki czemu dochodzi do przywrócenia sytuacji sprzed wypłaty pomocy (94). Państwo członkowskie może wybrać sposób spełnienia swojego obowiązku dotyczącego odzyskania pomocy niezgodnej z prawem, z zastrzeżeniem że wybrany sposób nie może niekorzystnie wpływać na zakres i skuteczność prawa unijnego. Państwo członkowskie może spełnić taki obowiązek odzyskania pomocy tylko wówczas, gdy przyjęte przez nie środki pozwalają na przywrócenie warunków normalnej konkurencji zakłóconych wskutek przyznania pomocy niezgodnej z prawem i jeśli są zgodne z właściwymi przepisami prawa unijnego (95).
(169)
Dlatego z uwagi na fakt uznania, że Republika Bułgarii bezprawnie wdrożyła pomoc państwa w drodze transakcji zamiany, powinna być zobowiązana do odzyskania pomocy od beneficjentów tych transakcji.
7.1. IDENTYFIKACJA BENEFICJENTÓW, OD KTÓRYCH NALEŻY ODZYSKAĆ POMOC
(170)
Pomoc niezgodna z prawem i z rynkiem wewnętrznym musi zostać odzyskana od przedsiębiorstw, które rzeczywiście z niej skorzystały (96). Jeśli jednak Komisja nie jest w stanie wymienić w treści decyzji wszystkich przedsiębiorstw, które otrzymały pomoc niezgodną z prawem i z rynkiem wewnętrznym, musi tego dokonać zainteresowane państwo członkowskie. Przystępując do wykonania decyzji dane państwo członkowskie analizuje indywidualną sytuację każdego przedsiębiorstwa, którego dotyczy decyzja (97).
(171)
W niniejszej sprawie potencjalnymi beneficjentami pomocy państwa niezgodnej z rynkiem wewnętrznym są osoby fizyczne i prawne, które uczestniczyły w 132 transakcjach zamiany z władzami bułgarskimi w okresie objętym przeglądem. Z grupy tej władze bułgarskie powinny wyłączyć te osoby fizyczne i prawne, które nie kwalifikują się jako „przedsiębiorstwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu oraz osoby uzyskujące całkowitą korzyść z transakcji zamiany, w których uczestniczyły, w kwocie poniżej progów określonych w rozporządzeniu de minimis, pod warunkiem że transakcje te spełniają również inne warunki określone w tym rozporządzeniu. Pozostałe osoby prawne i fizyczne, które uczestniczyły w transakcjach zamiany należy uznać za beneficjentów bezprawnie przyznanej pomocy państwa, od których władze bułgarskie mają obowiązek odzyskać korzyść otrzymaną przez nie w wyniku tych transakcji.
7.2. USTALENIE KWOTY POMOCY
(172)
Komisja nie jest prawnie zobowiązana do ustalenie dokładnej kwoty, jaka musi zostać odzyskana, w szczególności jeśli nie posiada koniecznych danych. Za wystarczające uznaje się zawarcie w decyzji Komisji informacji umożliwiających państwu członkowskiemu określenie bez nadmiernych trudności dokładnej kwoty, która ma zostać odzyskana (98).
(173)
Jak wyjaśniono w motywie 147, zdaniem Komisji państwo członkowskie powinno na początek zastosować następującą metodę określenia kwoty pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym, którą należy odzyskać od każdego beneficjenta:
(i)
określenie różnicy między rzeczywistą ceną rynkową prywatnej działki leśnej a ceną administracyjną tej działki, ustaloną zgodnie z zasadami zawartymi w rozporządzeniu w sprawie cen podstawowych; oraz
(ii)
określenie różnicy między rzeczywistą ceną rynkową państwowej działki leśnej a ceną administracyjną tej działki, ustaloną zgodnie z zasadami zawartymi w rozporządzeniu w sprawie cen podstawowych.
Początkowa kwota pomocy państwa otrzymana w związku z transakcją zamiany równa jest wartości (ii) pomniejszonej o wartość (i).
Należy dokonać korekty tej początkowej kwoty w przypadkach, gdy państwowa działka gruntu o wyższej wartości administracyjnej została zamieniona na prywatną działkę gruntu o niższej wartości administracyjnej. Według władz bułgarskich w takich przypadkach beneficjent musiał zapłacić państwu rekompensatę, aby pokryć różnicę w wartości między działkami. W związku z tym początkowa kwota pomocy powinna zostać pomniejszona o kwotę rekompensaty zapłaconej przez beneficjenta władzom bułgarskim. Wynikająca kwota powinna zostać następnie odzyskana przez władze bułgarskie od tego beneficjenta tytułem korzyści uzyskanej w wyniku transakcji zamiany.
(174)
W celu określenia cen rynkowych odpowiednich działek należy w pełni odzwierciedlić wartość gospodarczą tych gruntów w momencie zamiany. Z informacji zawartych w piśmie przekazanym przez bułgarskie władze z dnia 29 sierpnia 2008 r. wynika, że w niektórych przypadkach budynki i infrastruktura zostały już wybudowane na działkach leśnych należących do państwa przed dokonaniem zamiany, nawet jeśli działka nie została wcześniej przekwalifikowana jako grunt do celów budowlanych. Zdaniem Komisji w takich przypadkach wartość budynków i/lub infrastruktury również powinna zostać w pełni odzwierciedlona w wartości rynkowej działki.
(175)
Komisja zauważa, że informacje dotyczące cen administracyjnych stosowanych w transakcjach zamiany oraz cen rynkowych wszystkich działek objętych tymi transakcjami w momencie zamiany znajdują się już w posiadaniu władz bułgarskich (99), zatem władze bułgarskie nie powinny napotkać nadmiernych trudności w określeniu kwot podlegających odzyskaniu w oparciu o metodę opisaną w motywie 173 (100).
(176)
Niemniej w przypadkach, gdy władze bułgarskie mogą mieć uzasadnione obawy, że metoda ta nie może być zastosowana lub skutkuje otrzymaniem kwoty, która w sposób oczywisty nie odzwierciedla właściwie kwoty pomocy państwa otrzymanej przez beneficjenta, władze bułgarskie mogą podjąć decyzję o przeprowadzeniu oszacowania cen rynkowych zamienianych działek przy pomocy niezależnego eksperta, posiadającego odpowiednie kwalifikacje do przeprowadzenia takiej wyceny i wybranego w drodze otwartej procedury przetargu publicznego. Określając procedurę wyboru eksperta, nawet w przypadkach gdy umowa nie przekracza progów określonych w unijnych dyrektywach w sprawie zamówień publicznych, należy przestrzegać zasad przejrzystości i równego traktowania. W szczególności postępowanie przetargowe powinno: (i) zostać odpowiednio ogłoszone; (ii) być oparte na określonych wcześniej obiektywnych kryteriach wyboru; i (iii) zawierać informację, że po etapie wstępnej selekcji ostateczna decyzja zostanie podjęta przy udziale przedstawicieli służb Komisji. W tych wyjątkowych przypadkach władze bułgarskie muszą: (i) wskazać działkę (działki); (ii) uzasadnić potrzebę oceny przez niezależnego eksperta w danej sprawie; oraz (iii) przedłożyć Komisji propozycję dotyczącą niezależnego eksperta (wybranego w ramach przetargu otwartego), którego powinna zaaprobować zarówno Komisja, jak i Republika Bułgarii.
(177)
Ponadto z uwagi na fakt, że celem odzyskania pomocy jest przywrócenie stanu poprzedzającego przeprowadzenie transakcji zamiany, Komisja uważa, że w związku z wyjątkowym charakterem umów dotyczących zamiany gruntów leśnych, które nie były wykorzystywane do celów komercyjnych, Republika Bułgarii spełniłaby obowiązek odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy przez anulowanie kwestionowanych transakcji zamiany i ponowną zamianę danych działek skutkującą przywróceniem sytuacji sprzed transakcji zamiany. Niemniej powyższe działania doprowadzą do skutecznego odzyskania pomocy jedynie w przypadkach, gdy na przedmiotowych prywatnych oraz państwowych gruntach leśnych nie zostały wprowadzone żadne znaczące zmiany od daty przeprowadzenia transakcji zamiany. W takich przypadkach Komisja musi zostać powiadomiona o odpowiednich działkach w terminie dwóch miesięcy od powiadomienia Republiki Bułgarii o wydaniu niniejszej decyzji, odpowiednie transakcje zamiany powinny zostać anulowane, a dowód realizacji tego działania powinien zostać przedłożony w terminie czterech miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji.
(178)
We wszystkich przypadkach, w których konieczna jest odzyskanie pomocy, odzyskanie tej pomocy zostanie przeprowadzone począwszy od momentu, kiedy beneficjent otrzymał korzyść, tj. od daty wydania aktu prawnego przyznającego beneficjentom prawo do zamiany ich prywatnych gruntów leśnych na państwowe grunty leśne.
(179)
Do kwot podlegających zwrotowi dolicza się odsetki za cały okres począwszy od dnia, w którym pomoc została przekazana do dyspozycji beneficjentów, do dnia jej faktycznego odzyskania. Odsetki nalicza się narastająco zgodnie z przepisami rozdziału V rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 (101) i rozporządzenia Komisji (WE) nr 271/2008 (102) zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 794/2004.
(180)
Termin odzyskania kwot pomocy państwa od indywidualnych beneficjentów powinien być możliwie jak najbardziej zbliżony do terminów określonych w zawiadomieniu o odzyskaniu pomocy (103). W żadnym przypadku terminy nie mogą przekroczyć terminów określonych w tabeli 5.
Tabela 5
Harmonogram odzyskiwania
Termin
Działanie
1.
W terminie dwóch miesięcy od powiadomienia Republiki Bułgarii o wydaniu niniejszej decyzji:
Republika Bułgarii musi powiadomić Komisję o środkach planowanych lub podjętych w celu wdrożenia niniejszej decyzji, a w szczególności:
(i)
przekazać Komisji wykaz wszystkich transakcji zamiany, których dotyczy odzyskanie pomocy, ze wskazaniem następujących informacji:
-
ceny administracyjne i rynkowe prywatnych i publicznych działek leśnych będących przedmiotem zamiany (w oparciu o informacje przekazane przez Republikę Bułgarii w piśmie 2014/032997), informacje dotyczące dodatkowych rekompensat związanych z każdą transakcją oraz wynikającej pomocy państwa, która ma zostać odzyskana,
-
nazwa podmiotu prywatnego zaangażowanego w każdą transakcję oraz wskazanie powodów, dla których dany podmiot jest bądź nie jest uznawany za przedsiębiorstwo;
(ii)
identyfikacja przypadków, w których odzyskanie pomocy zostanie przeprowadzona w oparciu o ocenę eksperta dotyczącą cen rynkowych działek leśnych w momencie przeprowadzenia zamiany (motyw 176);
(iii)
identyfikacja przypadków, w których odzyskanie zostanie dokonane poprzez anulowanie transakcji zamiany (motyw 177).
2.
W terminie czterech miesięcy od powiadomienia Republiki Bułgarii o wydaniu niniejszej decyzji:
W przypadku działek wskazanych w pkt 1 ppkt (ii) powyżej Republika Bułgarii powinna wyznaczyć niezależnego eksperta do przeprowadzenia wyceny tych działek. Ekspert powinien zostać wybrany w drodze otwartego przetargu publicznego w porozumieniu z Komisją po uprzednim przedstawieniu propozycji przez Republikę Bułgarii.
3.
W terminie siedmiu miesięcy od powiadomienia Republiki Bułgarii o wydaniu niniejszej decyzji:
Republika Bułgarii przedstawi Komisji sprawozdanie z wyceny przez niezależnego eksperta w odniesieniu do działek zidentyfikowanych zgodnie z pkt 1 ppkt (ii) powyżej.
4.
W terminie ośmiu miesięcy od dnia powiadomienia Republiki Bułgarii o wydaniu niniejszej decyzji:
Republika Bułgarii powinna przesłać nakazy odzyskania do wszystkich właściwych beneficjentów określające dokładne kwoty podlegające odzyskaniu.
5.
W terminie dwunastu miesięcy od powiadomienia Republiki Bułgarii o wydaniu niniejszej decyzji:
Republika Bułgarii musi odzyskać środki odnośnie do wszystkich stosowanych transakcji zamiany.
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Pomoc państwa przyznawana w kontekście transakcji zamiany państwowych gruntów leśnych na prywatne grunty leśne w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 27 stycznia 2009 r. w sposób niezgodny z prawem przedsiębiorstwom przez Republikę Bułgarii z naruszeniem art. 108 ust. 3 Traktatu jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
Artykuł 2
Indywidualna pomoc przyznawana w ramach transakcji zamiany, o której mowa w art. 1 nie stanowi pomocy, jeśli w momencie jej przyznania spełnia warunki określone w rozporządzeniu przyjętym zgodnie z art. 2 rozporządzenia (WE) nr 994/98, które ma zastosowanie w czasie przyznawania pomocy.
Artykuł 3
Indywidualna pomoc przyznawana w ramach transakcji zamiany, o której mowa w art. 1, która w momencie jej przyznania spełnia warunki określone w rozporządzeniu przyjętym zgodnie z art. 1 rozporządzenia (WE) nr 994/98 lub w innym zatwierdzonym programie pomocy jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w maksymalnym zakresie intensywności mającym zastosowanie do takiego rodzaju pomocy.
Artykuł 4
1. Republika Bułgarii odzyskuje od beneficjentów pomoc niezgodną z rynkiem wewnętrznym przyznaną w ramach transakcji zamiany, o której mowa w art. 1.
2. Na zasadzie odstępstwa od ust. 1 pomoc niezgodna z rynkiem wewnętrznym może zostać odzyskana od beneficjentów w drodze anulowania transakcji zamiany w przypadkach, gdy nie wprowadzono znaczących zmian w państwowych i prywatnych gruntach leśnych objętych transakcją od czasu zrealizowania tej transakcji.
3. Do kwot podlegających odzyskaniu dolicza się odsetki za cały okres począwszy od dnia, w którym pomoc została przekazana do dyspozycji beneficjentów, do dnia jej faktycznego odzyskania.
4. Odsetki nalicza się narastająco zgodnie z przepisami rozdziału V rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 i rozporządzenia (WE) nr 271/2008.
5. Republika Bułgarii anuluje wszystkie dotychczas niezrealizowane wypłaty pomocy w ramach transakcji zamiany, o której mowa w art. 1, ze skutkiem od daty przyjęcia niniejszej decyzji.
Artykuł 5
1. Odzyskanie pomocy udzielonej w ramach programu, o której mowa w art. 1, odbywa się w sposób bezzwłoczny i skuteczny.
2. Republika Bułgarii zapewnia pełne wykonanie niniejszej decyzji w terminie dwunastu miesięcy od daty jej notyfikacji.
Artykuł 6
1. W terminie czterech miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji Republika Bułgarii przekaże Komisji następujące informacje:
a)
wykaz transakcji zamiany obejmujący następujące informacje:
-
ceny administracyjne i rynkowe zamienianych działek leśnych będących własnością prywatną i państwową, informacje na temat dodatkowych środków pieniężnych objętych każdą transakcją oraz wynikającą z tego kwotę pomocy państwa,
-
nazwa podmiotu prywatnego, tzn. beneficjanta transakcji zamiany zaangażowanego w każdą transakcję oraz wskazanie powodów, dla których dany podmiot jest lub nie jest uznawany za przedsiębiorstwo;
b)
identyfikacja spraw, w których odzyskanie zostanie przeprowadzone w oparciu o ceny rynkowe w momencie przeprowadzenia transakcji zamiany zgodnie z pismem Republiki Bułgarii 2014/032997;
c)
identyfikacja spraw, w których odzyskanie zostanie dokonane poprzez anulowanie transakcji zamiany;
d)
identyfikacja spraw, w których odzyskanie zostanie zrealizowane na podstawie kwot określonych przez niezależnego eksperta oceniającego oraz dokumentów potwierdzających wyznaczenie takiego eksperta w drodze przetargu publicznego i jego akceptację przez Komisję.
2. W terminie ośmiu miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji Republika Bułgarii przekaże Komisji następujące informacje:
a)
wykaz beneficjentów, którzy otrzymali pomoc w ramach transakcji zamiany, o której mowa w art. 1, oraz całkowita kwota pomocy otrzymana przez każdego z nich w wyniku przeprowadzenia tych transakcji;
b)
łączna kwota (kwota główna i odsetki od zwracanej pomocy) do odzyskania od każdego beneficjenta;
c)
szczegółowy opis środków już podjętych oraz środków planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji;
d)
dokumenty będące dowodem na to, że beneficjentom nakazano zwrot pomocy.
3. W terminie dwunastu miesięcy po notyfikacji niniejszej decyzji Republika Bułgarii przekaże dokumenty wskazujące, że pełna kwota pomocy została odzyskana od beneficjentów.
4. Republika Bułgarii na bieżąco informuje Komisję o postępach osiągniętych w wyniku środków podjętych na poziomie krajowym w celu wykonania niniejszej decyzji do czasu całkowitego odzyskania pomocy przyznanej w ramach transakcji zamiany, o której mowa w art. 1, przedkładając sprawozdania co dwa miesiące. Na wniosek Komisji Republika Bułgarii bezzwłocznie przedstawia informacje o środkach już podjętych oraz środkach planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji. Republika Bułgarii dostarcza również szczegółowe informacje o kwocie pomocy oraz odsetkach już odzyskanych od beneficjentów.
Artykuł 7
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Bułgarii.
Sporządzono w Brukseli dnia 5 września 2014 r.