PROVÁDĚCÍ ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 2. dubna 2014
o vynětí některých služeb v poštovním odvětví v Rakousku z použití směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb
(oznámeno pod číslem C(2014) 2093)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/184/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie,
s ohledem na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (1), a zejména na čl. 30 odst. 5 a 6 uvedené směrnice,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SKUTKOVÝ STAV
(1)
Dne 1. října 2013 předala společnost Österreichische Post AG (dále jen „rakouská pošta“) Komisi e-mailem žádost podle čl. 30 odst. 5 směrnice 2004/17/ES. V souladu s čl. 30 odst. 5 prvním pododstavcem uvedené směrnice o tom Komise rakouské orgány informovala dopisem ze dne 18. října 2013. Komise si vyžádala doplňující informace od rakouských orgánů e-mailem ze dne 5. prosince 2013 a od žadatelky e-maily ze dne 4. listopadu 2013, 28. listopadu 2013, 10. ledna 2014 a 13. ledna 2014. Doplňující informace byly od rakouských orgánů obdrženy e-mailem ze dne 18. prosince 2013 a od žadatelky e-maily ze dne 8. listopadu 2013, 2. prosince 2013 a 14. ledna 2014.
(2)
Žádost se týká některých poštovních služeb, jakož i některých nepoštovních služeb poskytovaných rakouskou poštou na rakouském území. Dotyčné služby jsou v žádosti popsány takto:
a)
poštovní služby týkající se doručování adresných listovních zásilek mezi zákazníky z řad podniků (dále jen „B2B“) a mezi podniky a soukromými zákazníky (dále jen „B2C“) na vnitrostátní úrovni („vnitrostátní“ a „příchozí“);
b)
poštovní služby týkající se doručování adresných listovních zásilek mezi soukromými zákazníky (dále jen „C2C“) a mezi soukromými zákazníky a zákazníky z řad podniků (dále jen „C2B“) na vnitrostátní úrovni („vnitrostátní“ a „příchozí“);
c)
poštovní služby týkající se doručování adresných mezinárodních („odchozích“) listovních zásilek B2B a B2C (dále jen „B2X“), jakož C2B a C2C (dále jen „C2X“);
d)
poštovní služby týkající se adresných reklamních zásilek na vnitrostátní a mezinárodní úrovni;
e)
poštovní služby týkající se doručování neadresných reklamních zásilek na vnitrostátní a mezinárodní úrovni;
f)
poštovní služby týkající se adresného a neadresného doručování novin;
g)
služby v oblasti řízení podatelny;
h)
služby s přidanou hodnotou související s elektronickými médii a poskytované zcela těmito médii;
i)
filatelie - speciální poštovní známky;
j)
finanční služby.
II. PRÁVNÍ RÁMEC
(3)
Článek 30 směrnice 2004/17/ES stanoví, že zakázky, které mají umožnit výkon jedné z činností, na něž se směrnice 2004/17/ES vztahuje, se touto směrnicí neřídí, pokud je daná činnost v členském státě, v němž je vykonávána, přímo vystavena hospodářské soutěži na trzích, na které není omezen přístup. Přímé vystavení hospodářské soutěži se posuzuje na základě objektivních kritérií s přihlédnutím ke zvláštním rysům dotčeného odvětví. Přístup na trh se považuje za neomezený, pokud členský stát provedl a uplatňuje příslušné právní předpisy Unie k otevření daného odvětví nebo jeho části. Uvedené právní předpisy jsou uvedeny v příloze XI směrnice 2004/17/ES, která v případě poštovního odvětví odkazuje na směrnici Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES (2).
(4)
Rakousko provedlo a uplatňuje směrnici 97/67/ES ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/39/ES (3) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES (4). Žádná ze služeb, jichž se uvedená žádost týká, nebyla v době podání žádosti vyhrazena. Jelikož Rakousko dosáhlo míry otevřenosti trhu stanovené právními předpisy uvedenými v příloze XI směrnice 2004/17/ES, mělo by se mít v souladu s čl. 30 odst. 3 prvním pododstavcem uvedené směrnice za to, že přístup na trh není omezen.
(5)
Přímé vystavení hospodářské soutěži na konkrétním trhu by mělo být posouzeno na základě různých kritérií, z nichž žádné není samo o sobě rozhodující. Pokud jde o trhy dotčené tímto rozhodnutím, je jedním kritériem, které by mělo být zohledněno, podíl hlavních účastníků na daném trhu. Dalším kritériem může být stupeň koncentrace na těchto trzích. Jelikož podmínky se u různých činností, jichž se toto rozhodnutí týká, liší, průzkum situace v oblasti hospodářské soutěže by měl vzít v úvahu různou situaci na jednotlivých trzích.
(6)
Ačkoli by v určitých případech bylo možné předpokládat užší nebo širší definici trhu, lze pro účely tohoto rozhodnutí přesnou definici relevantního trhu ponechat otevřenou, jelikož výsledek analýzy je týž bez ohledu na to, zda je založen na úzké nebo široké definici.
(7)
Tímto rozhodnutím není dotčeno uplatňování pravidel hospodářské soutěže. Zejména kritéria a metody používané k posouzení přímého vystavení hospodářské soutěži podle článku 30 směrnice 2004/17/ES nejsou nutně totožné s těmi, které jsou používány k provedení posouzení podle článku 101 nebo 102 Smlouvy nebo nařízení Rady (ES) č. 139/2004 (5).
III. POSOUZENÍ
(8)
Je třeba mít na paměti, že cílem tohoto rozhodnutí je stanovit, zda jsou služby, na něž se žádost vztahuje, vystaveny takové míře hospodářské soutěže (na trzích, na které není omezen přístup ve smyslu článku 30 směrnice 2004/17/ES), která zajistí, že i v případě neuplatňování podrobných pravidel pro zadávání veřejných zakázek stanovených ve směrnici 2004/17/ES bude zadávání veřejných zakázek za účelem výkonu dotčených činností probíhat transparentním a nediskriminačním způsobem založeným na kritériích, která kupujícím umožňují určit řešení, jež je z celkového hlediska ekonomicky nejvýhodnější.
(9)
V této souvislosti je třeba připomenout, že vymezené výrobkové trhy se obecně vyznačují přítomností řady hospodářských subjektů. Podle dostupných informací je však ze všech těchto hospodářských subjektů pouze rakouská pošta zadavatelem ve smyslu směrnice 2004/17/ES. Zadávání zakázek konkurenty rakouské pošty za účelem výkonu činností dotčených tímto rozhodnutím není předmětem směrnice 2004/17/ES. Pro účely tohoto rozhodnutí, a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, proto analýza trhu nebude zaměřena na obecnou úroveň hospodářské soutěže na daném trhu, nýbrž na posouzení toho, zda jsou činnosti rakouské pošty vystaveny hospodářské soutěži na trzích, na které není omezen přístup, či nikoli.
(10)
Ve své praxi (6) zastává Komise názor, že trhy pro služby doručování poštovních zásilek a všechny jejich segmenty jsou svým rozsahem trhy vnitrostátními. Toto rozdělení je založeno především na skutečnosti, že tyto služby jsou poskytovány na vnitrostátní úrovni. Stanovisko žadatelky je v souladu s uvedenou praxí Komise.
(11)
Vzhledem k tomu, že v případě služeb doručování poštovních zásilek neexistují žádné náznaky širší nebo užší zeměpisné oblasti trhu, považuje se pro účely vyhodnocení, zda jsou podmínky stanovené v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES splněny, a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, za relevantní zeměpisný trh území Rakouska.
(12)
Pokud jde o nepoštovní služby, jichž se tato žádost týká, žadatelka se domnívá, že trhy jsou svým rozsahem vnitrostátní. Jelikož služby, jichž se žádost týká, jsou vnitrostátními službami, považuje se pro účely tohoto rozhodnutí, a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, za relevantní zeměpisný trh území Rakouska.
(13)
Komise v předchozí praxi zastávala názor, že trh pro služby doručování poštovních zásilek lze rozdělit takto:
a)
vnitrostátní a přeshraniční poštovní zásilky (7);
b)
příchozí přeshraniční poštovní zásilky a odchozí přeshraniční poštovní zásilky (8);
c)
obchodní poštovní zásilky a poštovní zásilky pro soukromé spotřebitele (9);
d)
adresné a neadresné poštovní zásilky (10).
Poštovní služby týkající se adresných listovních zásilek B2X na vnitrostátní úrovni („vnitrostátní“ a „příchozí“)
(14)
Podle žádosti tvoří výrobkový trh pro poštovní služby týkající se adresných listovních zásilek B2X především transakční zásilky a reklamní zásilky. Transakční zásilky jsou vymezeny jako komunikace mezi podniky nebo mezi podniky a fyzickými osobami v souvislosti s probíhajícími zakázkami/poskytováním zboží a služeb. K příkladům transakčních zásilek patří faktury zasílané podniky veřejných služeb, složenky, měsíční výpisy z účtu zasílané bankami atd. V Rakousku tvoří 74 % veškerých transakčních zásilek faktury nebo finanční výkazy (11). Faktury mohou být příjemcům zasílány elektronicky (elektronická fakturace) nebo poštou.
(15)
Žadatelka tvrdí, že způsob doručování obchodních poštovních zásilek je technologicky neutrální v tom smyslu, že oba způsoby doručování - elektronickými prostředky a poštou - patří na stejný relevantní trh. Toto tvrzení není v souladu s precedenty Komise.
(16)
S ohledem na současný právní a skutkový stav v Rakousku byly rakouské orgány vyzvány (12), aby se vyjádřily k zaměnitelnosti elektronického a poštovního doručování a konkrétně k definici relevantního výrobkového trhu. Rakouské orgány nemohly poskytnout doplňující informace (13) k doložení tvrzení žadatelky.
(17)
Je třeba uvést, že podle pravidel Unie v oblasti hospodářské soutěže je třeba zaměnitelnost analyzovat mimo jiné na základě vlastností produktů, jejich cen a zamýšleného použití.
(18)
Žadatelka tvrdí, že v Rakousku dosáhlo rozšíření internetu a širokopásmového připojení velmi vysoké úrovně, která umožňuje nahradit poštovní doručovací služby elektronickými komunikačními prostředky. Aby však bylo možno poslat a/nebo obdržet například elektronickou fakturu, která umožňuje automatizované zpracování, může být nezbytná určitá další infrastruktura, zejména v případě elektronických faktur B2B. Tato infrastruktura může znamenat využívání externího poskytovatele služeb nebo zvláštní interní aplikace (14), používání elektronického podpisu atd. Podle informací, které má Komise k dispozici, může být používání elektronické fakturace mimoto spojeno s řadou služeb s přidanou hodnotou (umožňuje např. automatizované zpracování, financování platby třetími stranami - tzv. financování dodavatelského řetězce atd.) a výhod (např. nižší náklady u odesílatele i příjemce, zkrácení doby potřebné na zpracování a provedení platby, nižší náklady na archivaci, umožňuje vyplacení slev, je-li místo papírových faktur použita elektronická fakturace atd.). Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem se zdá, že se charakteristiky a zamýšlené použití papírových faktur a elektronických faktur značně liší.
(19)
Co se týká elektronické fakturace, Komise podotýká, že od ledna 2014 se elektronická fakturace stala podle práva závaznou na spolkové úrovni (ve vztazích mezi podniky a vládou). V tomto případě není otázka zaměnitelnosti relevantní, jelikož si odesílatelé nemohou zvolit poštovní doručovací služby. Mimoto mohou existovat jiné podobné situace, kdy jsou elektronické faktury závazné fakticky na základě žádosti velkého zákazníka nebo dodavatele (15).
(20)
Žadatelka provedla analýzu testu hypotetického monopolisty s využitím údajů z průzkumu provedeného u 451 rakouských podniků. Průzkum zahrnoval soubor nepřímých otázek zaměřených na zjištění preferencí s ohledem na papírovou a elektronickou poštu, a to pomocí metod preferenční analýzy (conjoint analýzy). Z výsledků vyplývá, že by [… %] (16) nárůst ceny poštovného vedl k snížení poptávky po zasílání listovních zásilek o [… %]. Ačkoli by uvedené výsledky naznačovaly, že papírová a elektronická pošta patří na stejný relevantní trh, některé technické aspekty formy průzkumu platnost výsledků zpochybňují. Soubor vlastností k vymezení produktů je například zvolen tak, že by mohl vést k určitému zkreslení ve prospěch elektronických komunikačních prostředků. Nezdá se, že by v příslušné ekonomické literatuře uplatňující metodu preferenční analýzy byly použity kontroverzní předpoklady, a není možné změřit jejich dopad na odhadovaný pokles o [… %].
(21)
Žadatelka předložila rovněž grafy (17) ukazující vývoj množství a cen (18), které naznačují mnohem menší citlivost množství na ceny, než jak vyplývá z průzkumu. K objasnění tohoto zjevného rozporu byla žadatelka požádána, aby poskytla skutečné údaje použité k vyhotovení grafů a vyčíslení citlivosti poptávky. Citlivost poptávky, kterou žadatelka vypočítala s použitím těchto skutečných údajů, byla v rozmezí od [… %] do [… %] v závislosti na použité metodě. Žadatelka však k dosažení uvedených výsledků nepoužila standardní ekonometrickou analýzu (19). Předběžné výsledky samostatné analýzy, kterou naše útvary provedly s použitím stejného souboru údajů a standardních ekonometrických metod pro odhad poptávky uvedených v ekonomické literatuře, ukazují, že by citlivost množství na změny ceny mohla činit pouze [… %].
(22)
Neexistují proto spolehlivé a přesvědčivé důkazy, že elektronická pošta a doručování poštou představují skutečné náhrady.
(23)
Zákazníci, podniky i soukromí klienti, kteří nemohou nebo nechtějí přejít na elektronickou komunikaci, budou i nadále představovat segmentovaný, omezený trh, jenž bude pravděpodobně obsluhován pouze žadatelkou. Rakouská pošta v současnosti drží velkou většinu trhu s papírovou poštou (20). Za překážku vstupu a hospodářské soutěže lze považovat fixní náklady na vstup a provozování sítě potřebné pro poskytování služeb. Toto postavení rakouské pošty se pravděpodobně nezmění ani v případě budoucího zmenšování trhu, kdy potenciální noví účastníci mohou v porovnání se současnými podmínkami na trhu očekávat ještě větší potíže při dosahování zisku vzhledem k výši fixních nákladů, které je třeba uhradit. V této prakticky monopolní situaci nelze předpokládat, že u vnitrostátního zavedeného provozovatele budou existovat silné pobídky nebo omezení, jež jej budou nutit chovat se při pořizování vstupů konkurenčně.
(24)
Rakouská pošta bude schopna přenést vyšší náklady na zákazníky (21), kteří vzhledem k upřednostňování poštovních doručovacích služeb nebudou mít jinou možnost než přijmout vyšší cenu. Z téhož důvodu jednoznačně dominantní postavení rakouské pošty nezaručuje, že na zákazníky bude přeneseno případné snížení nákladů.
(25)
Nelze tudíž akceptovat tvrzení žadatelky, že elektronické a poštovní doručování patří na stejný relevantní trh.
(26)
Ačkoli hlavním dopadem vyššího využívání elektronických komunikačních prostředků je snížení celkové velikosti trhu s listovními zásilkami, nelze vyvodit závěr, že elektronická komunikace zavedla na trhu s poštovními doručovacími službami přímou hospodářskou soutěž.
(27)
Je možné rovněž další rozlišení podle kategorie příjemců: v segmentu B2X rozlišování mezi doručováním podnikům (B2B) a doručováním spotřebitelům (B2C), jelikož doručování B2C vyžaduje hustší síť než doručování B2B.
(28)
Zdá se však, že by v obou scénářích (jestliže se B2B a B2C považují za dva samostatné trhy, nebo pouze za jeden trh B2X) byl výsledek posouzení situace v oblasti hospodářské soutěže stejný.
(29)
Žadatelka se domnívá, že poštovní služby týkající se adresných listovních zásilek B2X, a to vnitrostátních a příchozích (22), jsou součástí téhož trhu. Jelikož by byl výsledek posouzení stejný bez ohledu na to, zda je posuzujeme zvlášť, nebo na stejném trhu, pro účely tohoto rozhodnutí se neprovádí žádné rozlišení a přesnou definici relevantního trhu lze v tomto ohledu nechat otevřenou.
(30)
Na základě výše uvedených informací lze pro účely tohoto rozhodnutí, a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, mít za to, že relevantním výrobkovým trhem je trh s poštovními službami pro adresné listovní zásilky B2X, přičemž přesnou definici relevantního trhu lze nechat otevřenou.
(31)
Podle dostupných informací (23) má rakouská pošta na uvedeném trhu velmi silné postavení s odhadovaným podílem ve výši [… %].
(32)
Komise podotýká, že trh poštovních služeb je od ledna 2011 v souladu se směrnicí 2008/6/ES plně liberalizován a že tato liberalizace až dosud vedla pouze k tomu, že konkurenti získali souhrnný odhadovaný podíl na trhu ve výši [… %], a to dokonce i v nejkonkurenčnějším segmentu (služby týkající se adresných listovních zásilek B2X).
(33)
Nelze proto vyvodit závěr, že předmětná kategorie služeb je v Rakousku přímo vystavena hospodářské soutěži. Ustanovení čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES se proto na zakázky, jež mají umožnit výkon těchto činností v Rakousku, nevztahuje.
Poštovní služby týkající se adresných listovních zásilek C2X na vnitrostátní úrovni („vnitrostátní“ a „příchozí“)
(34)
V případě poštovních služeb týkajících se adresných listovních zásilek C2X žadatelka rovněž tvrdí, že oba způsoby doručování, elektronickými prostředky a poštou, patří na stejný trh. Toto tvrzení není v souladu s precedenty Komise.
(35)
Rakouské orgány byly vyzvány (24), aby se vyjádřily k zaměnitelnosti elektronického a poštovního doručování v případě adresných listovních zásilek C2X a konkrétně k definici relevantního výrobkového trhu. Rakouské orgány nemohly poskytnout doplňující informace (25) k doložení tvrzení žadatelky.
(36)
Žadatelka tvrdí, že v Rakousku dosáhlo rozšíření internetu a širokopásmového připojení velmi vysoké úrovně, která umožňuje nahradit poštovní doručovací služby elektronickými komunikačními prostředky. Podle nedávné studie (26) však téměř 30 % obyvatel Rakouska nikdy nepoužilo Internet, přibližně 55 % obyvatel nepoužívá internetové bankovnictví a 75 % nevyplňuje správní formuláře na internetu.
(37)
K doložení svých tvrzení a prokázání zaměnitelnosti nepředložila žadatelka žádné další empirické důkazy.
(38)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nelze vyvodit závěr, že elektronické a poštovní doručování adresných listovních zásilek C2X patří na stejný trh.
(39)
Pro účely tohoto rozhodnutí, a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, lze mít za to, že relevantním výrobkovým trhem jsou poštovní služby týkající se adresných listovních zásilek C2X.
(40)
Podle dostupných informací (27) činí podíl rakouské pošty na trhu přibližně [… %].
(41)
Trh je plně liberalizován od ledna 2011 v souladu se směrnicí 2008/6/ES. Komise konstatuje, že liberalizace až dosud vedla pouze k tomu, že konkurenti získali souhrnný odhadovaný podíl na trhu ve výši pouhých [… %].
(42)
Nelze proto vyvodit závěr, že předmětná kategorie služeb je v Rakousku přímo vystavena hospodářské soutěži. Ustanovení čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES se proto na zakázky, jež mají umožnit výkon těchto činností v Rakousku, nevztahuje.
Přeshraniční poštovní služby týkající se adresných („odchozích“) listovních zásilek B2X a C2X
(43)
Žadatelka tvrdí, že rovněž na tomto trhu je způsob doručování přeshraničních poštovních zásilek technologicky neutrální a že služby elektronického a poštovního doručování patří na stejný relevantní trh. Tohoto tvrzení nelze přijmout v zásadě ze stejných důvodů, jaké byly uvedeny v případě poštovních služeb pro vnitrostátní a příchozí adresné listovní zásilky B2X a C2X.
(44)
Předchozí rozhodnutí Komise (28) rozlišovala mezi příchozími přeshraničními poštovními službami a odchozími přeshraničními poštovními službami.
(45)
Jak je objasněno ve 29. bodě odůvodnění, pro účely tohoto rozhodnutí se příchozí poštovní služby pokládají za součást domácího trhu poštovních služeb týkajících se adresných poštovních zásilek B2X resp. C2X. Za relevantní trh budou proto považovány pouze odchozí poštovní služby.
(46)
Hospodářská soutěž v oblasti přeshraničních listovních zásilek se u soukromých osob a podniků velmi liší. Soukromé osoby obvykle nemají skutečný výběr, jelikož mezinárodní poštovní zásilky musí zasílat prostřednictvím vnitrostátního poskytovatele všeobecných služeb. Objemy zasílané soukromými osobami jsou obvykle příliš nízké, než aby poskytovaly pobídky pro nové účastníky na trhu.
(47)
Podotýká se, že situace v oblasti hospodářské soutěže závisí rovněž na velikosti/počtu obyvatel každého města, a to kvůli skutečnosti, že poskytovatelé přeshraničních služeb neudržují celostátní přístupovou síť, nýbrž obvykle vybírají poštovní zásilky přímo v prostorách zákazníka.
(48)
V předchozí praxi Komise (29) se rozlišovalo mezi přeshraničními poštovními službami na trhu s adresnými listovními zásilkami B2X a přeshraničními poštovními službami na trhu s adresnými listovními zásilkami C2X.
(49)
Neexistují žádné důkazy, že se v Rakousku situace liší, pro účely tohoto rozhodnutí, a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, budou proto uváženy dva samostatné výrobkové trhy, a to přeshraniční poštovní služby týkající se odchozích adresných listovních zásilek B2X a přeshraniční poštovní služby týkající se odchozích adresných listovních zásilek C2X.
(50)
Rakouská pošta nemohla poskytnout pro každý trh podrobné informace (30) o svých relevantních podílech na každém trhu ani o tržních podílech svých hlavních konkurentů. Jelikož nejsou k dispozici informace o míře hospodářské soutěže na každém z uvedených trhů, nelze vyvodit závěr, že v Rakousku jsou splněny podmínky pro udělení výjimky podle čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES přeshraničním poštovním službám týkajícím se odchozích adresných listovních zásilek B2X a přeshraničním poštovním službám týkajícím se odchozích listovních zásilek C2X. Ustanovení čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES se proto na zakázky, jež mají umožnit výkon těchto činností v Rakousku, nevztahuje.
Poštovní služby týkající se adresných reklamních zásilek na vnitrostátní a mezinárodní úrovni
(51)
Adresné reklamní zásilky jsou vymezeny jako poštovní zásilky sestávající výhradně z reklamních, marketingových nebo propagačních materiálů, které obsahují totožnou zprávu. Tento druh reklamních zásilek, které mohou být určeny podnikům nebo soukromým osobám, musí být opatřen jménem a adresou zákazníka a zákazník musí s obdržením těchto informací souhlasit.
(52)
Žadatelka uvádí, že trh pro adresné reklamní zásilky lze zahrnout do trhu pro poštovní služby týkající se adresných listovních zásilek B2X, neposkytla však žádné empirické důkazy. Tvrzení žadatelky není v souladu s rozhodnutím Komise 2007/564/ES (31).
(53)
Pro účely tohoto rozhodnutí, a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, lze mít za to, že relevantním výrobkovým trhem jsou poštovní služby týkající se adresných reklamních zásilek.
(54)
Podle žadatelky (32) představuje její podíl na trhu pro adresné reklamní zásilky [… %].
(55)
Poštovní trh pro adresné reklamní zásilky je plně liberalizován od ledna 2011. Komise konstatuje, že liberalizace až dosud vedla k tomu, že konkurenti získali souhrnný odhadovaný podíl na trhu ve výši pouhých [… %].
(56)
Nelze proto vyvodit závěr, že předmětná kategorie služeb je v Rakousku přímo vystavena hospodářské soutěži. Ustanovení čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES se proto na zakázky, jež mají umožnit výkon těchto činností v Rakousku, nevztahuje.
Poštovní služby týkající se neadresných reklamních zásilek na vnitrostátní i mezinárodní úrovni
(57)
Neadresné reklamní zásilky se vyznačují tím, že nejsou opatřeny konkrétní adresou místa určení. Jedná se o nevyžádané reklamní zásilky, které splňují určitá kritéria, například: jednotná hmotnost, formát, obsah a forma při distribuci určité skupině příjemců.
(58)
Žadatelka vymezuje relevantní výrobkový trh pro neadresné reklamní zásilky jako trh zahrnující rovněž reklamu v jiných médiích, například reklamu v denním tisku a v regionálních týdenících. Výchozím bodem byla skutečnost, že v roce 2009 rakouský kartelový soud uznal (33), že přímou reklamu i neadresnou reklamu lze považovat za součást téhož relevantního trhu pro bezplatně distribuovaný periodický tisk. Soud však tuto zaměnitelnost uznal pouze u velkých klientů (např. velkých maloobchodníků) a s ohledem na relevantní zeměpisný trh učinil několik rozlišení (v závislosti na typu použité reklamní kampaně: místní, regionální a celostátní).
(59)
Žadatelka tento závěr rozšířila na veškeré noviny a uvedla, že doručování bezplatných/neadresných poštovních zásilek soutěží s reklamou ve všech novinách. Žadatelka provedla analýzu testu hypotetického monopolisty s využitím údajů z průzkumu provedeného u 248 subjektů. Výsledky testu byly náležitě zohledněny. Široký výklad rozsudku rakouského kartelového soudu ze strany žadatelky však není v souladu s precedenty Komise (34), podle nichž se různé druhy sdělovacích prostředků (elektronická média, televize, rozhlas nebo tisk) vzájemně doplňují a nejsou vzájemně zaměnitelné.
(60)
Rakouské orgány byly vyzvány (35), aby se vyjádřily k navrhované definici trhu pro neadresné reklamní zásilky, s náležitým přihlédnutím k výše uvedenému rozsudku kartelového soudu a současnému právnímu a skutkovému stavu v Rakousku. Rakouské orgány nemohly poskytnout doplňující informace (36) k doložení tvrzení žadatelky.
(61)
Informace, které má Komise v současnosti k dispozici, nejsou tudíž dostatečně přesvědčivé, aby podpořily definici trhu, kterou navrhla žadatelka.
(62)
Pro účely tohoto rozhodnutí, a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, je tudíž relevantní výrobkový trh vymezen jako poštovní služby týkající se neadresných reklamních zásilek.
(63)
Podle žadatelky (37) představuje její podíl na trhu pro neadresné reklamní zásilky [… %]. Žadatelka nemohla poskytnout údaje o tržních podílech jednotlivých hlavních konkurentů. Podle dostupných informací však většina konkurentů nemá celostátní působnost.
(64)
Nelze proto vyvodit závěr, že předmětná kategorie služeb je v Rakousku přímo vystavena hospodářské soutěži. Ustanovení čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES se proto na zakázky, jež mají umožnit výkon těchto činností v Rakousku, nevztahuje.
Poštovní služby týkající se běžného adresného a neadresného doručování novin
(65)
V rozhodnutí 2007/564/ES se rozlišovalo mezi časným doručováním novin a běžným doručováním.
(66)
Žadatelka nepůsobí v oblasti časného doručování novin (38), působí však v oblasti běžného doručování novin.
(67)
Pro účely tohoto rozhodnutí, a aniž by byly dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, představují relevantní výrobkový trh poštovní služby týkající se běžného adresného a neadresného doručování novin.
(68)
Rakouská pošta má na uvedeném trhu podíl ve výši [… %] (39). Hlavními konkurenty jsou celostátní nebo regionální sítě organizované vydavateli, které domácnostem doručují adresné a neadresné noviny. Tito konkurenti však společně mají kumulovaný podíl na trhu pouze ve výši [… %].
(69)
Nelze proto vyvodit závěr, že předmětná kategorie služeb je v Rakousku přímo vystavena hospodářské soutěži. Ustanovení čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES se proto na zakázky, jež mají umožnit výkon těchto činností v Rakousku, nevztahuje.
Služby v oblasti řízení podatelny
Služby podatelny („řízení podatelny“)
(70)
Řízení podatelny nabízí zákazníkům řešení pro vyřizování pošty v rámci organizace. V závislosti na příslušné poptávce se vyvíjejí řešení „na míru“, která zahrnují externí zajišťování individuálních činností či dokonce veškeré vyřizování pošty.
(71)
Trh pro služby podatelny zahrnuje veškeré služby, které poskytují podporu s ohledem na interní vyřizování pošty v podniku. Tyto interní procesy jsou v zájmu zvýšení efektivnosti často zajišťovány externě třetími stranami a tyto třetí strany je často spojují s dodatečnými činnostmi za účelem využití kapacity osob vykonávajících tuto činnost v co největším možném rozsahu. Kromě služeb v oblasti vyřizování pošty jsou proto poskytovány navíc různé kancelářské služby, jako je skenování, kopírování a telefonické služby.
(72)
Služby podatelny je možné poskytovat ve formě pronájmu zaměstnanců, nebo smluv o poskytování služeb. Trh proto zahrnuje vykonávání činností ve formě smluv o poskytování služeb i pronájmu zaměstnanců. Žadatelka tyto služby poskytuje ve formě smluv o poskytování služeb.
(73)
Podle definice trhu pro služby řízení podatelny z předchozích odstavců a aniž jsou dotčeny právní předpisy z oblasti hospodářské soutěže, měla rakouská pošta podle žádosti (40) tržní podíl ve výši [… %] v roce 2010, [… %] v roce 2011 a [… %] v roce 2012.
(74)
Souhrnný tržní podíl prvních dvou konkurentů činil [… %] v letech 2010 a 2011 a [… %] v roce 2012. Na této úrovni jsou s to vyvinout značný konkurenční tlak na rakouskou poštu.
(75)
Faktory uvedené v předchozích dvou bodech odůvodnění je proto třeba považovat za projev přímého vystavení rakouské pošty hospodářské soutěži.
Tiskařské služby
(76)
Tiskařské služby jsou vymezeny jako tisk, vkládání do obálek, logistika a zpracování materiálů potřebných pro opakující se obchodní procesy (faktury, upomínky, sdělení, výkazy a výplatní pásky).
(77)
Za účelem zvýšení nákladové efektivnosti podniky často tyto interní procesy zajišťují externě u třetích stran.
(78)
Existuje trh pro elektronický a digitální tisk, kdy zákazník předává data pro tisk elektronicky a veškeré další služby týkající se tisku, skládání, vkládání do obálek atd. zajišťuje poskytovatel služeb. Zákazník proto nemusí pořizovat stroje, které jsou zapotřebí pro poskytování těchto služeb.
(79)
Podle definice trhu pro tiskařské služby z předchozích odstavců a aniž jsou dotčeny právní předpisy z oblasti hospodářské soutěže, měla rakouská pošta podle žádosti (41) tržní podíl ve výši [… %] v letech 2010 a 2011 a [… %] v roce 2012.
(80)
Příslušný rakouský trh je velmi roztříštěný. Na tomto trhu působí vysoký počet podniků. Pouze jeden konkurent však má podíl na trhu vyšší než [… %].
(81)
Faktory uvedené v předchozích dvou bodech odůvodnění je proto třeba považovat za projev přímého vystavení rakouské pošty hospodářské soutěži.
Služby s přidanou hodnotou související s elektronickými médii a poskytované zcela těmito médii
Prodej adres, dat a srovnávací služby („obchodování s adresami“)
(82)
Žadatelka poskytuje podnikům, které chtějí zvýšit kvalitu údajů o adresách svých zákazníků, řadu služeb v oblasti údajů o adresách.
(83)
Podle definice trhu pro obchodování s adresami z předchozích odstavců a aniž jsou dotčeny právní předpisy z oblasti hospodářské soutěže, měla rakouská pošta podle dostupných informací (42) tržní podíl ve výši [… %] v roce 2010, [… %] v roce 2011 a [… %] v roce 2012. Největší konkurent měl podíl na trhu ve výši [… %], který se od roku 2010 trvale zvyšuje.
(84)
Výše uvedené faktory je proto třeba považovat za projev přímého vystavení rakouské pošty hospodářské soutěži.
Elektronická pošta
(85)
Rakouská pošta působí na trhu elektronické komunikace, na němž poskytuje například tyto služby: modul zasílání (plně automatizovaný, bezpečné doručování písemných dokumentů jednotlivcům); elektronická fakturace; elektronické výplatní pásky (výplatní pásky vyhotovené přímo mzdovým systémem a předávané zaměstnancům prostřednictvím internetového bankovnictví). Hlavní část podnikání na trhu elektronické pošty představují elektronické faktury.
(86)
Podle definice trhu pro elektronickou poštu z předchozích odstavců a aniž jsou dotčeny právní předpisy z oblasti hospodářské soutěže, měla žadatelka podle dostupných informací (43) tržní podíl ve výši [… %] v roce 2010, [… %] v roce 2011 a [… %] v roce 2012.
(87)
Výše uvedené faktory je proto třeba považovat za projev přímého vystavení rakouské pošty hospodářské soutěži.
Filatelistické služby
(88)
Pro účely tohoto rozhodnutí a v souladu s předchozí praxí Komise (44) jsou filatelistické služby vymezeny jako „prodej známek a s nimi souvisejících produktů především sběratelům známek a v omezeném rozsahu osobám kupujícím dárky a suvenýry“.
(89)
Rakouská pošta je společností, která je příslušná pro vydávání nových speciálních rakouských poštovních známek. Rovněž zahraniční poskytovatelé poštovních služeb vydávají speciální známky na filatelistickém trhu. Filatelistický trh však není omezen na vydávání nových speciálních známek, nýbrž zahrnuje rovněž obchodování se známkami prostřednictvím aukčních síní, obchodníků se známkami a prodeje a aukcí na internetu.
(90)
Odhadovaný podíl (45) rakouské pošty na celkovém trhu pro filatelistické služby podle definice trhu a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, činil [… %] v roce 2010, [… %] v roce 2011 a [… %] v roce 2012.
(91)
Tento faktor je proto nutno považovat za projev přímého vystavení filatelistických služeb hospodářské soutěži.
Finanční služby
(92)
Podle čl. 6 odst. 2 písm. c) směrnice 2004/17/ES se uvedená směrnice vztahuje na poskytování finančních služeb vymezených ve čtvrté odrážce uvedeného písmene c) pouze v případě, že jsou tyto služby poskytovány subjekty, které poskytují rovněž poštovní služby ve smyslu písmene b) uvedeného ustanovení.
(93)
Rakouská pošta poskytuje tyto finanční služby:
a)
vlastním jménem: platební služby - sběr hotovosti (při doručování balíků) „Nachnahme“ a služby v oblasti inkasa pohledávek ze strany poštovních doručovatelů „Postauftrag“;
b)
jménem a na účet společnosti Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse Aktiengesellschaft (BAWAG PSK): výběr hotovosti a hotovostní úspory.
(94)
V souladu s precedenty Komise (46) se pro účely tohoto rozhodnutí, a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, má za to, že relevantními výrobkovými trhy jsou: platební služby, služby v oblasti výběru hotovosti a služby zprostředkování spořicích účtů.
(95)
Rakouská pošta poskytuje vlastním jménem platební služby uvedené v písmenu a) 93. bodu odůvodnění. Rakouská pošta má na tomto trhu podíl nižší než [… %] a při poskytování těchto služeb soutěží s platebními službami, které nabízejí banky a finanční instituce, jež mohou na rakouskou poštu vyvíjet značný konkurenční tlak.
(96)
Tyto faktory lze proto považovat za projev přímého vystavení platebních služeb, které rakouská pošta poskytuje svým jménem, hospodářské soutěži.
(97)
Rakouská pošta nemohla poskytnout (47) údaje o svých podílech na trzích a o podílech hlavních konkurentů na trzích pro služby poskytované jménem společnosti BAWAG PSK, a to výběr hotovosti a hotovostní úspory.
(98)
Vzhledem k neexistenci informací o míře hospodářské soutěže na každém z těchto výrobkových trhů pro služby poskytované jménem společnosti BAWAG PSK není možné vyvodit závěr, že jsou splněny podmínky pro udělení výjimky podle čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES. Ustanovení čl. 30 odst. 1 uvedené směrnice se proto na zakázky, jež mají umožnit výkon těchto činností v Rakousku, nevztahuje.
IV. ZÁVĚRY
(99)
Vzhledem k faktorům zkoumaným ve 2. až 98. bodu odůvodnění je třeba mít za to, že podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES je splněna, pokud jde o tyto služby poskytované v Rakousku:
a)
služby v oblasti řízení podatelny;
b)
služby s přidanou hodnotou související s elektronickými médii a poskytované zcela těmito médii;
c)
filatelistické služby;
d)
platební služby poskytované vlastním jménem.
(100)
Jelikož se podmínka neomezeného přístupu na trh považuje za splněnou, směrnice 2004/17/ES by se neměla použít v případě, kdy zadavatelé zadávají zakázky, jež mají v Rakousku umožnit poskytování služeb uvedených v 99. bodu odůvodnění písm. a) až d), ani v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon těchto činností v uvedeném členském státě.
(101)
Toto rozhodnutí je založeno na právním a skutkovém stavu z října 2013 až ledna 2014, jak se jeví na základě informací předložených rakouskou poštou a rakouskými orgány. Může být revidováno, pokud by v případě podstatných změn právní či skutkové situace došlo k tomu, že by nebyly splněny podmínky pro uplatnění čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES.
(102)
Podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES by však neměla být na území Rakouska považována za splněnou, pokud jde o jiné činnosti, jichž se týká žádost rakouské pošty.
(103)
Vzhledem k tomu, že na některé služby, jichž se týká tato žádost, se i nadále vztahuje směrnice 2004/17/ES, je třeba připomenout, že se zakázkami zahrnujícími více činností by mělo být zacházeno v souladu s článkem 9 směrnice 2004/17/ES. To znamená, že zadává-li zadavatel „smíšenou“ zakázku, tedy zakázku určenou k vykonávání činností vyňatých z oblasti působnosti směrnice 2004/17/ES i činností, které vyňaty nejsou, musí se přihlížet k tomu, které činnosti mají být hlavním předmětem zakázky. V případě takové smíšené zakázky, jejímž hlavním účelem je podpora činností, které nebyly vyňaty, se použijí ustanovení směrnice 2004/17/ES. Není-li objektivně možné určit, která činnost má být hlavním předmětem zakázky, zadává se zakázka v souladu s pravidly uvedenými v čl. 9 odst. 2 a 3 směrnice 2004/17/ES.
(104)
Opatření stanovená tímto rozhodnutím jsou v souladu se stanoviskem Poradního výboru pro veřejné zakázky,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Směrnice 2004/17/ES se nevztahuje na zakázky zadané zadavateli, které mají v Rakousku umožnit vykonávání níže uvedených služeb:
a)
služby v oblasti řízení podatelny;
b)
služby s přidanou hodnotou související s elektronickými médii a poskytované zcela těmito médii;
c)
filatelistické služby;
d)
platební služby poskytované vlastním jménem.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Rakouské republice.
V Bruselu dne 2. dubna 2014.
DECYZJA WYKONAWCZA KOMISJI
z dnia 2 kwietnia 2014 r.
wyłączająca niektóre usługi w sektorze pocztowym w Austrii z zakresu zastosowania dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych
(notyfikowana jako dokument nr C(2014) 2093)
(Jedynie tekst w języku niemieckim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2014/184/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
uwzględniając dyrektywę 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynującą procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (1), w szczególności jej art. 30 ust. 5 i 6,
a także mając na uwadze, co następuje:
I. STAN FAKTYCZNY
(1)
W dniu 1 października 2013 r. przedsiębiorstwo Österreichische Post AG (zwane dalej pocztą austriacką) przesłało Komisji drogą elektroniczną wniosek zgodnie z art. 30 ust. 5 dyrektywy 2004/17/WE. Zgodnie z art. 30 ust. 5 akapit pierwszy dyrektywy Komisja poinformowała władze austriackie o otrzymaniu wniosku pismem z dnia 18 października 2013 r. Komisja zwróciła się o dodatkowe informacje do władz austriackich w dniu 5 grudnia 2013 r. i do wnioskodawcy pismami przesłanymi pocztą elektroniczną w dniach 4 listopada 2013 r., 28 listopada 2013 r., 10 stycznia 2014 r. i 13 stycznia 2014 r. Dodatkowe informacje otrzymano od władz austriackich pismami przesłanymi pocztą elektroniczną w dniu 18 grudnia 2013 r. oraz od wnioskodawcy odpowiednio w dniach 8 listopada 2013 r., 2 grudnia 2013 r. i 14 stycznia 2014 r.
(2)
Wniosek dotyczy niektórych usług pocztowych, jak również niektórych usług innych niż usługi pocztowe świadczonych przez pocztę austriacką na terytorium Austrii. Wniosek obejmuje następujące usługi:
a)
usługi pocztowe w zakresie doręczania listów adresowanych między klientami biznesowymi (zwane dalej B2B) oraz między klientami biznesowymi a klientami indywidualnymi (zwane dalej B2C) na poziomie krajowym („krajowe” i „przychodzące”);
b)
usługi pocztowe w zakresie doręczania listów adresowanych między klientami indywidualnymi (zwane dalej C2C) oraz między klientami indywidualnymi a klientami biznesowymi (zwane dalej C2B) na poziomie krajowym („krajowe” i „przychodzące”);
c)
usługi pocztowe w zakresie doręczania adresowanych międzynarodowych („wychodzących”) listów B2B i B2C (zwane dalej B2X) oraz C2B i C2C (zwane dalej C2X);
d)
usługi pocztowe w zakresie doręczania adresowanych listów reklamowych na poziomie krajowym i międzynarodowym;
e)
usługi pocztowe w zakresie doręczania bezadresowanych listów reklamowych na poziomie krajowym i międzynarodowym;
f)
usługi pocztowe w zakresie doręczania adresowanych i bezadresowych gazet;
g)
usługi zarządzania kancelariami pocztowymi;
h)
usługi dodane związane z elektronicznymi środkami przekazu i świadczone w pełni poprzez takie środki przekazu;
i)
filatelistyka - specjalne znaczki pocztowe;
j)
usługi finansowe.
II. RAMY PRAWNE
(3)
Artykuł 30 dyrektywy 2004/17/WE stanowi, że zamówienia mające na celu umożliwienie prowadzenia jednego z rodzajów działalności objętych dyrektywą 2004/17/WE nie podlegają wspomnianej dyrektywie, jeżeli w państwie członkowskim, w którym dana działalność jest prowadzona, podlega ona bezpośrednio konkurencji na rynkach, do których dostęp nie jest ograniczony. Oceny, czy działalność bezpośrednio podlega konkurencji, dokonuje się na podstawie obiektywnych kryteriów, uwzględniających specyfikę danego sektora. Dostęp do rynku uznaje się za nieograniczony, jeżeli państwo członkowskie wdrożyło i stosuje właściwe przepisy prawa unijnego otwierające dany sektor lub jego część. Właściwe akty prawne wymienione są w załączniku XI do dyrektywy 2004/17/WE; w przypadku usług pocztowych jest to dyrektywa 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (2).
(4)
Austria wdrożyła i stosuje dyrektywę 97/67/WE, zmienioną dyrektywą 2002/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (3) i dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE (4). Żadna z usług, których dotyczy przedmiotowy wniosek, nie była zastrzeżona w czasie składania wniosku. Z uwagi na fakt, że Austria osiągnęła stopień otwarcia rynku przewidziany zgodnie z aktami prawnymi wymienionymi w załączniku XI do dyrektywy 2004/17/WE, dostęp do rynku należy uznać za nieograniczony zgodnie z art. 30 ust. 3 akapit pierwszy wspomnianej dyrektywy.
(5)
Bezpośrednie podleganie konkurencji na danym rynku należy oceniać w oparciu o różne kryteria, z których żadne samo w sobie nie ma znaczenia rozstrzygającego. W odniesieniu do rynków objętych niniejszą decyzją jednym z kryteriów, które należy uwzględnić, jest udział w rynku najważniejszych podmiotów działających na danym rynku. Innym kryterium jest stopień koncentracji na tych rynkach. Jako że warunki dla różnych rodzajów działalności objętych niniejszą decyzją są odmienne, przy ocenie sytuacji konkurencyjnej należy uwzględnić odmienną sytuację na poszczególnych rynkach.
(6)
Chociaż w niektórych przypadkach można przewidzieć węższą lub szerszą definicję rynku, dokładna definicja rynku właściwego może pozostać otwarta do celów niniejszej decyzji w zakresie, w jakim wynik analizy pozostaje taki sam bez względu na to, czy opiera się na węższej czy na szerszej definicji.
(7)
Niniejsza decyzja pozostaje bez uszczerbku dla stosowania reguł konkurencji. W szczególności kryteria i metodyka użyte do oceny bezpośredniego podlegania konkurencji zgodnie z art. 30 dyrektywy 2004/17/WE nie zawsze są identyczne z tymi stosowanymi do przeprowadzenia oceny dokonywanej na podstawie art. 101 lub 102 Traktatu lub rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 (5).
III. OCENA
(8)
Należy pamiętać, że celem niniejszej decyzji jest ustalenie, czy usługi, których dotyczy wniosek, podlegają konkurencji (na rynkach, do których dostęp jest nieograniczony w rozumieniu art. 30 dyrektywy 2004/17/WE) w takim stopniu, że zapewnione zostanie - również w przypadku zwolnienia z obowiązku stosowania szczegółowych przepisów udzielania zamówień określonych w dyrektywie 2004/17/WE - przejrzyste i niedyskryminacyjne udzielanie zamówień związanych z prowadzeniem przedmiotowych rodzajów działalności na podstawie kryteriów umożliwiających nabywcom znalezienie rozwiązania, które ostatecznie będzie najkorzystniejsze ekonomicznie.
(9)
W tym kontekście należy przypomnieć, że zdefiniowane rynki produktowe zasadniczo charakteryzują się obecnością kilku podmiotów. Według dostępnych informacji spośród tych podmiotów tylko poczta austriacka jest jednak podmiotem zamawiającym w rozumieniu dyrektywy 2004/17/WE. Zamówienia konkurentów poczty austriackiej w celu prowadzenia działalności będącej przedmiotem niniejszej decyzji nie podlegają przepisom dyrektywy 2004/17/WE. W rezultacie do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji stwierdza się, że analiza rynku nie będzie skupiać się na ogólnym poziomie konkurencji na danym rynku, ale będzie stanowić ocenę tego, czy działalność poczty austriackiej podlega konkurencji na rynkach, do których dostęp nie jest ograniczony.
(10)
W swojej praktyce (6) Komisja zajęła stanowisko, że rynki usług w zakresie doręczania poczty oraz wszelkie ich segmenty mają zasięg krajowy. Taki podział opiera się głównie na fakcie, że usługi te są świadczone na poziomie krajowym. Stanowisko wnioskodawcy jest zbieżne z praktyką Komisji.
(11)
Biorąc pod uwagę, że w przypadku usług w zakresie doręczania poczty nic nie wskazuje na większy lub mniejszy zasięg geograficzny rynku, do celów przeprowadzenia oceny, czy warunki ustanowione w art. 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE zostały spełnione, i bez uszczerbku dla prawa konkurencji uznaje się, że właściwym rynkiem geograficznym jest terytorium Austrii.
(12)
Jeśli chodzi o inne usługi niż usługi pocztowe będące przedmiotem wniosku, wnioskodawca uważa, że rynki mają zasięg krajowy. Ponieważ usługi, których dotyczy wniosek, to usługi krajowe, do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji uznaje się, że właściwym rynkiem geograficznym jest terytorium Austrii.
(13)
W swojej wcześniejszej praktyce Komisja utrzymywała, że rynek usług w zakresie doręczania poczty może zostać podzielony w następujący sposób:
a)
poczta krajowa i transgraniczna (7);
b)
usługi w zakresie transgranicznej poczty przychodzącej i usługami w zakresie transgranicznej poczty wychodzącej (8);
c)
usługi pocztowe dla klientów biznesowych i indywidualnych (9);
d)
przesyłki pocztowe adresowane i bezadresowe (10).
Usługi pocztowe w zakresie doręczania listów adresowanych B2X na poziomie krajowym („krajowe” i „przychodzące”)
(14)
Według informacji zawartych we wniosku rynek produktowy usług pocztowych w zakresie doręczania listów adresowanych B2X składa się głównie z korespondencji transakcyjnej i przesyłek reklamowych. Korespondencję transakcyjną definiuje się jako komunikację między przedsiębiorstwami lub między przedsiębiorstwami a osobami prywatnymi związaną z obowiązującymi umowami/doręczaniem towarów i świadczeniem usług. Do przykładów korespondencji transakcyjnej zalicza się faktury przesyłane przez służby użyteczności publicznej, druki przelewu, miesięczne wyciągi z rachunków przesyłane przez banki itd. W Austrii 74 % ogółu korespondencji transakcyjnej stanowią faktury lub wyciągi bankowe (11). Faktury można przesłać do odbiorców drogą elektroniczną (e-fakturowanie) lub doręczyć za pośrednictwem poczty.
(15)
Wnioskodawca twierdzi, że sposób doręczania poczty biznesowej jest neutralny z technologicznego punktu widzenia, co oznacza, że oba sposoby doręczania - drogą elektroniczną i za pośrednictwem poczty - należą do tego samego rynku właściwego. Takie twierdzenie nie jest zgodne z precedensami rozpatrywanymi przez Komisję.
(16)
Mając na uwadze obecny stan prawny i faktyczny w Austrii, zwrócono się do władz austriackich (12) o przedstawienie ich opinii na temat wymienności doręczania drogą elektroniczną i za pośrednictwem poczty, a dokładniej o definicję właściwego rynku produktowego. Władze austriackie nie były w stanie przekazać dodatkowych informacji (13) na poparcie twierdzeń wnioskodawcy.
(17)
Należy zauważyć, że zgodnie z unijnymi regułami konkurencji wymienność należy analizować między innymi w oparciu o specyfikę produktu, ceny i przeznaczenie.
(18)
Wnioskodawca twierdzi, że w Austrii internet i łącza szerokopasmowe są bardzo rozpowszechnione, co pozwala na zastąpienie sposobu doręczania za pośrednictwem poczty środkami komunikacji elektronicznej. Aby mieć jednak możliwość przesyłania lub otrzymywania na przykład faktur elektronicznych pozwalających na automatyczne przetwarzanie, konieczna może być określona dodatkowa infrastruktura, zwłaszcza w przypadku e-faktur w odniesieniu do B2B. Taka infrastruktura może oznaczać konieczność korzystania z usług dostawcy zewnętrznego lub specjalnej aplikacji wewnętrznej (14), korzystania z podpisu elektronicznego itd. Ponadto zgodnie z informacjami dostępnymi Komisji istnieje możliwość połączenia e-fakturowania z szeregiem usług dodanych (np. możliwością automatycznego przetwarzania, finansowania płatności przez osoby trzecie - tzw. finansowaniem łańcucha dostaw itp.) i korzyści (np. niższymi kosztami zarówno dla nadawcy, jak i adresata, skróceniem czasu przetwarzania i płatności, niższymi kosztami archiwizacji, możliwością stosowania rabatu przy korzystaniu z e-faktur zamiast z faktur papierowych itd.). W związku z powyższym okazuje się, że specyfika i zamierzone przeznaczenie faktur papierowych i e-faktur znacząco się różnią.
(19)
W odniesieniu do e-fakturowania Komisja zauważa, że począwszy od stycznia 2014 r., e-fakturowanie stało się formalnie obowiązkowe na szczeblu federalnym. W tym przypadku kwestia możliwości zastąpienia nie ma znaczenia, ponieważ nadawcy nie mają możliwości wyboru sposobu doręczania za pośrednictwem poczty. Dodatkowo można zaobserwować podobne sytuacje w przypadkach, w których e-faktury stają się faktycznie obowiązkowe na skutek wniosku dużego klienta lub dużego dostawcy (15).
(20)
Wnioskodawca na podstawie danych z badania zgromadzonych od 451 austriackich firm przeprowadził analizę testu hipotetycznego monopolisty. Badanie obejmowało zestaw pytań pośrednich mających na celu uzyskanie informacji na temat preferencji dotyczących faktur papierowych i elektronicznych przy zastosowaniu technik pomiaru wieloczynnikowego (ang. conjoint analysis). Wyniki wskazują, jak się wydaje, że wzrost opłaty pocztowej o [… %] (16) spowodowałby spadek zapotrzebowania na wysyłanie listów o [… %]. Chociaż wydaje się, że wyniki wskazują na fakt, że przesyłka zarówno elektroniczna, jak i papierowa należy do tego samego rynku właściwego, istnieją pewne aspekty techniczne dotyczące struktury badania, które wzbudzają wątpliwości co do ważności tych wyników. Przykładowo zestaw elementów charakterystycznych służących zdefiniowaniu produktu jest wybierany w sposób, który może przemawiać na korzyść elektronicznych środków komunikacji. Wspomniane kontrowersyjne założenia nie są, jak się wydaje, wykorzystywane we właściwej literaturze ekonomicznej, w ramach której stosowane są techniki pomiaru wieloczynnikowego, i nie ma możliwości zmierzenia ich wpływu na szacowany spadek w wysokości [… %].
(21)
Wnioskodawca przekazał także wykresy (17) przedstawiające zmiany dotyczące ilości i cen (18), z których wynika znacznie mniejsza wrażliwość ilości na ceny niż ta wskazana w analizie badania. Aby wyjaśnić tę wyraźną sprzeczność, zwrócono się do wnioskodawcy o przekazanie rzeczywistych danych wykorzystanych do opracowania wykresów oraz do obliczenia wrażliwości popytu. Wrażliwość popytu obliczona przez wnioskodawcę na podstawie rzeczywistych danych mieściła się w przedziale między [… %] a [… %] w zależności od zastosowanej techniki. Wnioskodawca nie zastosował jednak standardowej analizy ekonometrycznej (19) do uzyskania tych wyników. Wstępne wyniki odrębnej analizy przeprowadzonej przez nasze służby na podstawie tego samego zestawu danych i z zastosowaniem standardowych technik ekonometrycznych wykorzystywanych do obliczania popytu zawartych w literaturze ekonomicznej wskazują na fakt, że wrażliwość ilości na zmiany cen mogłyby się znaleźć na poziomie zaledwie [… %].
(22)
W związku z tym nie ma mocnego i rozstrzygającego dowodu na potwierdzenie, iż doręczanie przesyłek drogą elektroniczną i za pośrednictwem poczty jest faktycznie wymienne.
(23)
Klienci zarówno biznesowi, jak i indywidualni, którzy nie mogą lub nie chcą przejść na komunikację elektroniczną, pozostaną jako podzielony, opanowany rynek, który prawdopodobnie będzie obsługiwany tylko przez wnioskodawcę. Obecnie poczta austriacka kontroluje zdecydowaną większość rynku przesyłek w formie papierowej (20). Koszty stałe związane z wprowadzeniem i działaniem sieci wymaganej do świadczenia usługi mogą być postrzegane jako przeszkoda utrudniająca wejście na rynek i konkurencję. Pozycja poczty austriackiej nie zostanie podważona w obliczu kurczenia się rynku w przyszłości, kiedy to potencjalne podmioty wchodzące na rynek mogłyby oczekiwać - w porównaniu z warunkami obecnie panującymi na rynku - większych trudności w generowaniu zysku ze względu na wysokość kosztów stałych, jakie trzeba będzie odzyskać. W takiej praktycznie monopolistycznej sytuacji nie można założyć, że dotychczasowy operator krajowy będzie miał silną motywację lub bodźce, które zmusiłyby go do konkurencyjnego zachowania w kontekście nabywania jego produktów.
(24)
Poczta austriacka byłaby w stanie przenieść wyższe koszty na klientów (21), którzy są przywiązani do doręczania za pośrednictwem poczty i z tego względu nie mieliby innego wyboru niż przyjąć podwyżkę cen. Z tego samego powodu wyraźnie dominująca pozycja poczty austriackiej nie gwarantuje, że potencjalny spadek kosztów zostanie przeniesiony na klientów.
(25)
Nie można zaakceptować twierdzenia wnioskodawcy, zgodnie z którym oba sposoby doręczania - drogą elektroniczną i za pośrednictwem poczty - należą do tego samego rynku właściwego.
(26)
Chociaż głównym skutkiem nasilającego się korzystania z elektronicznych środków łączności jest zmniejszenie ogólnej wielkości rynku listów, nie można twierdzić, że łączność elektroniczna wprowadziła na rynek przesyłek pocztowych bezpośrednią konkurencję.
(27)
Istnieje możliwość dalszego rozróżnienia ze względu na rodzaj odbiorców: w ramach usług B2X rozróżnienie między doręczaniem przesyłek klientom biznesowym (B2B) a doręczaniem przesyłek klientom indywidualnym (B2C), ponieważ usługi B2C wymagają gęstszej sieci niż usługi B2B.
(28)
W obu przypadkach (jeżeli B2B i B2C są uważane za dwa odrębne rynki lub tylko jeden rynek B2X) wynik oceny sytuacji konkurencyjnej byłby taki sam.
(29)
Zdaniem wnioskodawcy usługi pocztowe w zakresie doręczania listów adresowanych B2X krajowych i przychodzących (22) są częścią tego samego rynku. W związku z tym, że wynik oceny byłby taki sam niezależnie od tego, czy zostaną uwzględnione oddzielnie czy w ramach tego samego rynku, do celów niniejszej decyzji nie zostanie wprowadzone rozróżnienie, a dokładna definicja rynku właściwego pozostanie otwarta w tym względzie.
(30)
W oparciu o powyższe informacje można uznać - do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji - że właściwym rynkiem produktowym jest rynek usług pocztowych w odniesieniu do listów adresowanych B2X, podczas gdy dokładna definicja rynku właściwego może pozostać otwarta.
(31)
Według dostępnych informacji (23) poczta austriacka zajmuje bardzo silną pozycję na tym rynku, z szacowanym udziałem w rynku wynoszącym [… %].
(32)
Komisja stwierdza, że rynek pocztowy został w pełni zliberalizowany od stycznia 2011 r. zgodnie z dyrektywą 2008/6/WE i że dotychczasowym skutkiem liberalizacji było uzyskanie przez konkurentów łącznego szacowanego udziału w rynku w wysokości zaledwie [… %] nawet w segmencie, w którym wprowadzenie konkurencji było najłatwiejsze (usługi w zakresie listów adresowanych B2B).
(33)
Nie można w związku z tym stwierdzić, że kategoria usług będąca przedmiotem analizy jest w Austrii bezpośrednio wystawiona na konkurencję. Artykuł 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE nie ma zatem zastosowania do zamówień mających na celu umożliwienie prowadzenia tych rodzajów działalności w Austrii.
Usługi pocztowe w zakresie doręczania listów adresowanych C2X na poziomie krajowym („krajowe” i „przychodzące”)
(34)
W przypadku usług pocztowych w zakresie doręczania listów C2X wnioskodawca również twierdzi, że oba sposoby doręczania - drogą elektroniczną i za pośrednictwem poczty - należą do tego samego rynku. Takie twierdzenie nie jest zgodne z precedensami rozpatrywanymi przez Komisję.
(35)
Do władz austriackich zwrócono się (24) o przedstawienie ich opinii na temat wymienności sposobów doręczania drogą elektroniczną i za pośrednictwem poczty w przypadku listów adresowanych C2X, a dokładniej o definicję właściwego rynku produktowego. Władze austriackie nie były w stanie przekazać dodatkowych informacji (25) na poparcie twierdzeń wnioskodawcy.
(36)
Wnioskodawca twierdzi, że w Austrii internet i łącza szerokopasmowe są bardzo rozpowszechnione, co wskazuje na możliwość zastąpienia sposobu doręczania za pośrednictwem poczty środkami komunikacji elektronicznej. Według najnowszego badania (26) prawie 30 % społeczeństwa w Austrii nigdy jednak nie korzystało z internetu, około 55 % społeczeństwa nie korzysta z bankowości internetowej, a 75 % nie wypełnia formularzy administracyjnych on-line.
(37)
Wnioskodawca nie przekazał żadnych dodatkowych dowodów empirycznych na poparcie swojego twierdzenia i wykazanie wymienności sposobów doręczania.
(38)
Uwzględniając w sposób należyty powyższe uwagi, nie można stwierdzić, że sposoby doręczania listów adresowanych C2X drogą elektroniczną i za pośrednictwem poczty należą do tego samego rynku właściwego.
(39)
Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji można uznać, że właściwym rynkiem produktowym jest rynek usług pocztowych w zakresie doręczania listów adresowanych C2X.
(40)
Według dostępnych informacji (27) udział poczty austriackiej w rynku wynosił około [… %].
(41)
Rynek został w pełni zliberalizowany od stycznia 2011 r. zgodnie z dyrektywą 2008/6/WE. Komisja stwierdza, że dotychczasowym skutkiem liberalizacji było uzyskanie przez konkurentów łącznego szacowanego udziału w rynku w wysokości zaledwie [… %].
(42)
Nie można w związku z tym stwierdzić, że kategoria usług będąca przedmiotem analizy jest w Austrii bezpośrednio wystawiona na konkurencję. Artykuł 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE nie ma zatem zastosowania do zamówień mających na celu umożliwienie prowadzenia tych rodzajów działalności w Austrii.
Usługi pocztowe w zakresie doręczania adresowanych transgranicznych („wychodzących”) listów B2X i C2X
(43)
Wnioskodawca twierdzi, że także w przypadku tego rynku sposób doręczania poczty transgranicznej jest neutralny pod względem technologicznym oraz że oba sposoby doręczenia - drogą elektroniczną i za pośrednictwem poczty - należą do tego samego rynku właściwego. Tego twierdzenia nie można zaakceptować zasadniczo z tych samych powodów, jak te opisane w odniesieniu do usług pocztowych dla krajowych i przychodzących listów adresowanych B2X i C2X.
(44)
W poprzednich decyzjach Komisji (28) wprowadza się rozróżnienie między usługami w zakresie transgranicznej poczty przychodzącej i usługami w zakresie transgranicznej poczty wychodzącej.
(45)
Jak wyjaśniono w motywie 29, do celów niniejszej decyzji usługi w zakresie poczty przychodzącej uznano za część krajowego rynku usług pocztowych w zakresie doręczania adresowanej poczty odpowiednio dla B2X i C2X. Z tego względu za rynek właściwy będzie uznawany jedynie rynek wychodzących usług pocztowych.
(46)
Konkurencja w zakresie korespondencji transgranicznej znacząco różni się w przypadku osób prywatnych i przedsiębiorstw. Osoby prywatne na ogół nie mają innego rzeczywistego wyboru niż wysłanie przesyłki międzynarodowej, korzystając z usług krajowego operatora świadczącego usługę powszechną. Ilości przesyłane przez osoby prywatne są na ogół zbyt małe, aby stanowiły zachętę dla nowych podmiotów na rynku.
(47)
Zauważa się, że sytuacja konkurencyjna zależy także od wielkości/liczby ludności każdego miasta ze względu na fakt, iż dostawcy usług transgranicznych nie utrzymują ogólnokrajowej sieci dostępu, ale zazwyczaj odbierają pocztę bezpośrednio od klienta.
(48)
W dotychczasowej praktyce Komisji (29) wprowadzono rozróżnienie między transgranicznymi usługami pocztowymi dla rynku adresowanych listów B2X i transgranicznymi usługami pocztowymi dla rynku adresowanych listów C2X.
(49)
Nie ma dowodu na to, że sytuacja w Austrii jest inna, a zatem do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji uwzględnione zostaną dwa oddzielne rynki produktowe, mianowicie rynek transgranicznych usług pocztowych w zakresie wychodzących adresowanych listów B2X i transgranicznych usług pocztowych w zakresie wychodzących adresowanych listów C2X.
(50)
Poczta austriacka nie była w stanie przekazać szczegółowych informacji (30) na temat swoich udziałów w rynku właściwym w odniesieniu do każdego rynku, ani na temat udziałów w rynku swoich głównych konkurentów. Ze względu na brak informacji na temat poziomu konkurencji na każdym z tych rynków nie można stwierdzić, że spełnione warunki przyznania wyłączenia na mocy art. 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE transgranicznych usług pocztowych w zakresie wychodzących adresowanych listów B2X i transgranicznych usług pocztowych w zakresie wychodzących adresowanych listów C2X w Austrii. Artykuł 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE nie ma zatem zastosowania do zamówień mających na celu umożliwienie prowadzenia tych rodzajów działalności w Austrii.
Usługi pocztowe w zakresie doręczania adresowanych listów reklamowych na poziomie krajowym i międzynarodowym
(51)
Adresowaną przesyłkę reklamową zdefiniowano jako przesyłkę składającą się wyłącznie z materiałów reklamowych, marketingowych lub promocyjnych i zawierającą identyczny przekaz. Taki rodzaj przesyłki reklamowej, który może być adresowany do przedsiębiorstw lub osób prywatnych, musi być opatrzony imieniem i nazwiskiem/nazwą klienta i adresem, a także wymaga zgody klienta na otrzymywanie takich informacji.
(52)
Wnioskodawca utrzymuje, że rynek adresowanych przesyłek reklamowych mógłby zostać włączony do rynku usług pocztowych w zakresie doręczania listów adresowanych B2X, ale nie przedstawił jakichkolwiek dowodów empirycznych na poparcie takiego twierdzenia. Twierdzenie wnioskodawcy nie jest zgodne z decyzją Komisji 2007/564/WE (31).
(53)
Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji można uznać, że właściwym rynkiem produktowym jest rynek usług pocztowych w zakresie doręczania adresowanych listów reklamowych.
(54)
Według wnioskodawcy (32) jego udział w rynku adresowanych listów reklamowych wynosi [… %] rynku.
(55)
Rynek pocztowy w zakresie doręczania adresowanych listów reklamowych został w pełni zliberalizowany od stycznia 2011 r. Komisja stwierdza, że dotychczasowym skutkiem liberalizacji było uzyskanie przez konkurentów łącznego szacowanego udziału w rynku w łącznej wysokości zaledwie [… %].
(56)
Nie można w związku z tym stwierdzić, że kategoria usług będąca przedmiotem analizy jest w Austrii bezpośrednio wystawiona na konkurencję. Artykuł 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE nie ma zatem zastosowania do zamówień mających na celu umożliwienie prowadzenia tych rodzajów działalności w Austrii.
Usługi pocztowe w zakresie doręczania bezadresowych przesyłek reklamowych zarówno w obrocie krajowym, jak i międzynarodowym
(57)
Bezadresową przesyłkę reklamową cechuje brak konkretnego adresu przeznaczenia. Jest to niezamawiana przesyłka reklamowa spełniająca takie kryteria, jak: jednakowe waga, format, treść i opracowanie graficzne z przeznaczeniem dla określonej grupy odbiorców.
(58)
Wnioskodawca definiuje właściwy rynek produktowy reklamowych przesyłek bezadresowych jako obejmujący reklamę w innych środkach przekazu, takich jak gazety codzienne i tygodniki regionalne. Punktem wyjścia był fakt, że w 2009 r. austriacki sąd antymonopolowy (33) przyznał, iż zarówno reklamę bezpośrednią, jak i bezadresowe przesyłki reklamowe można uznać za należące do tego samego rynku właściwego rozprowadzanych bezpłatnie gazet. Sąd uznał jednak możliwość zastąpienia tylko w przypadku dużych klientów (np. dużych detalistów) i wprowadził szereg rozróżnień w odniesieniu do właściwego rynku geograficznego (w zależności od rodzaju prowadzonej kampanii reklamowej: lokalnej, regionalnej i krajowej).
(59)
Wnioskodawca przeniósł powyższe stwierdzenie na wszystkie gazety i zasugerował, że doręczanie bezpłatnych/bezadresowych przesyłek konkuruje z reklamą we wszystkich gazetach. Wnioskodawca na podstawie danych z badania zgromadzonych od 248 podmiotów przeprowadził analizę testu hipotetycznego monopolisty. Wyniki badania zostały należycie uwzględnione. Daleko idąca interpretacja orzeczenia austriackiego sądu antymonopolowego ze strony wnioskodawcy nie jest jednak zgodna z precedensami rozpatrywanymi przez Komisję (34), w przypadku których stwierdzono, że różne rodzaje środków przekazu (elektroniczne, telewizja, radio lub prasa) są w stosunku do siebie raczej komplementarne niż zamienne.
(60)
Do władz austriackich zwrócono się (35) o przedstawienie ich opinii na temat proponowanej definicji rynku bezadresowych przesyłek reklamowych z należytym uwzględnieniem wyżej wspomnianego orzeczenia sądu antymonopolowego i obecnego stanu prawnego i faktycznego w Austrii. Władze austriackie nie były w stanie przekazać dodatkowych informacji (36) na poparcie twierdzeń wnioskodawcy.
(61)
Dostępne obecnie Komisji informacje nie są zatem wystarczająco przekonujące, by stanowić poparcie proponowanej przez wnioskodawcę definicji rynku.
(62)
Dlatego też do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji właściwy rynek produktowy określa się jako rynek usług pocztowych w zakresie doręczania bezadresowych listów reklamowych.
(63)
Według wnioskodawcy (37) jego udział w rynku bezadresowych listów reklamowych wynosi [… %] rynku. Wnioskodawca nie był w stanie przedstawić informacji na temat udziałów w rynku poszczególnych głównych konkurentów. Według dostępnych informacji większość konkurentów nie prowadzi jednak działalności o zasięgu krajowym.
(64)
Nie można w związku z tym stwierdzić, że kategoria usług będąca przedmiotem analizy jest w Austrii bezpośrednio wystawiona na konkurencję. Artykuł 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE nie ma zatem zastosowania do zamówień mających na celu umożliwienie prowadzenia tych rodzajów działalności w Austrii.
Usługi pocztowe w zakresie standardowego doręczania adresowanych i bezadresowych gazet
(65)
W decyzji 2007/564/WE wprowadzono rozróżnienie między wczesną dostawą gazet a dostawą standardową.
(66)
Wnioskodawca nie prowadzi działalności w zakresie wczesnej dostawy gazet (38), natomiast prowadzi działalność w zakresie standardowej dostawy gazet.
(67)
Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji właściwym rynkiem produktowym jest rynek usług pocztowych w zakresie standardowej dostawy adresowanych i bezadresowych gazet.
(68)
Poczta austriacka ma udział w rynku wynoszący [… %] tego rynku (39). Głównymi konkurentami są zorganizowane przez wydawców krajowe i regionalne sieci doręczające adresowane i bezadresowe gazety do gospodarstw domowych. Konkurenci ci razem mają jednak łączny udział w rynku wynoszący zaledwie [… %].
(69)
Nie można w związku z tym stwierdzić, że kategoria usług będąca przedmiotem analizy jest w Austrii bezpośrednio wystawiona na konkurencję. Artykuł 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE nie ma zatem zastosowania do zamówień mających na celu umożliwienie prowadzenia tych rodzajów działalności w Austrii.
Usługi zarządzania kancelariami pocztowymi
Usługi kancelarii pocztowej (zarządzanie kancelarią pocztową)
(70)
W przypadku zarządzania kancelarią pocztową oferuje się klientom rozwiązanie polegające na obsłudze poczty w ramach organizacji. W zależności od odpowiedniego zapotrzebowania opracowywane są rozwiązania dostosowane do potrzeb klienta obejmujące outsourcing poszczególnych działań lub całego procesu obsługi poczty.
(71)
Rynek usług kancelarii pocztowej obejmuje wszystkie usługi zapewniające wsparcie w zakresie wewnętrznej obsługi poczty w ramach przedsiębiorstwa. Przedmiotowe procesy wewnętrzne są często zlecane osobom trzecim w celu zwiększenia skuteczności, a wspomniane osoby trzecie często łączą je z dodatkowymi rodzajami działalności, aby w możliwie najszerszym zakresie wykorzystać potencjał osób realizujących to zadanie. Z tego powodu oprócz usługi polegającej na obsługiwaniu poczty świadczone są dodatkowo różne usługi biurowe, takie jak skanowanie, kopiowanie i obsługa połączeń telefonicznych.
(72)
Usługi kancelarii pocztowej mogą być świadczone na zasadzie wypożyczania pracowników lub zamówień na usługi. W związku z tym rynek obejmuje realizację działań na zasadzie zamówień na usługi oraz wypożyczania pracowników. Wnioskodawca świadczy te usługi na zasadzie zamówień na usługi.
(73)
Zgodnie z definicją rynku usług zarządzania kancelarią pocztową na podstawie poprzednich ustępów, bez uszczerbku dla prawa konkurencji, zgodnie z wnioskiem (40) udział poczty austriackiej w rynku wynosił [… %] w 2010 r., [… %] w 2011 r. i [… %] w 2012 r.
(74)
Łączne udziały w rynku dwóch pierwszych konkurentów wynosiły w 2010 i 2011 r. [… %], a w 2012 r. - [… %], czyli znajdowały się na poziomie pozwalającym na wywarcie znaczącej presji konkurencyjnej na pocztę austriacką.
(75)
Czynniki wymienione w powyższych dwóch motywach należy uznać za wskazujące na to, że poczta austriacka bezpośrednio podlega konkurencji.
Usługi drukowania
(76)
Usługi drukowania określa się jako drukowanie, kopertowanie, logistykę i przetwarzanie materiałów potrzebnych do powtarzających się procesów w przedsiębiorstwie (faktury, przypomnienia, wysyłki, protokoły odczytu i informacje o wynagrodzeniu).
(77)
W celu podniesienia efektywności kosztowej przedsiębiorstwa często zlecają takie procesy osobom trzecim.
(78)
Istnieje rynek elektronicznych i cyfrowych procesów drukowania, w przypadku których klient przekazuje dane do wydrukowania drogą elektroniczną, a wszelkie dalsze usługi w zakresie drukowania, składania i kopertowania itd. są realizowane przez dostawcę usług. W ten sposób klient nie musi nabywać urządzeń wymaganych do realizowania takich usług.
(79)
Zgodnie z definicją rynku usług drukowania na podstawie poprzednich ustępów, bez uszczerbku dla prawa konkurencji, zgodnie z wnioskiem (41) udział poczty austriackiej w rynku wynosił [… %] w 2010 r. i 2011 r. oraz [… %] w 2012 r.
(80)
Właściwy rynek austriacki jest w znacznym stopniu rozdrobniony. Na tym rynku działa duża liczba przedsiębiorstw. Tylko jeden konkurent ma jednak udział w rynku wynoszący powyżej [… %].
(81)
Czynniki wymienione w powyższych dwóch motywach należy uznać za wskazujące na to, że poczta austriacka bezpośrednio podlega konkurencji.
Usługi dodane związane elektronicznymi środkami przekazu i świadczone w pełni poprzez takie środki przekazu
Sprzedaż adresów, danych i usług porównywania („handel adresami”)
(82)
Wnioskodawca świadczy szereg usług z zakresu danych adresowych na rzecz przedsiębiorstw, które chcą posiadać wyższej jakości dane dotyczące bazy adresów ich klientów.
(83)
Zgodnie z definicją rynku handlu adresami na podstawie poprzednich ustępów, bez uszczerbku dla prawa konkurencji, zgodnie z dostępnymi informacjami (42) udział poczty austriackiej w rynku wynosił [… %] w 2010 r., [… %] w 2011 r. i [… %] w 2012 r. Największy konkurent miał udział w rynku wynoszący [… %], który od 2010 r. stale rośnie.
(84)
Czynniki wymienione powyżej należy uznać za wskazujące na to, że poczta austriacka bezpośrednio podlega konkurencji.
Poczta elektroniczna
(85)
Poczta austriacka jest aktywna na rynku łączności elektronicznej, na którym świadczy takie usługi, jak moduł dyspozytorski (w pełni zautomatyzowane, bezpieczne doręczanie dokumentów na piśmie osobom indywidualnym); e-fakturowanie; elektroniczna informacja o wynagrodzeniu (informacja o wynagrodzeniu generowana bezpośrednio z księgowego systemu wynagrodzeń i przekazywana pracownikom za pośrednictwem bankowości internetowej). Największy udział w rynku poczty elektronicznej mają e-faktury.
(86)
Zgodnie z definicją rynku poczty elektronicznej na podstawie poprzednich ustępów, bez uszczerbku dla prawa konkurencji, zgodnie z dostępnymi informacjami (43) udział wnioskodawcy w rynku wynosił [… %] w 2010 r., [… %] w 2011 r. i [… %] w 2012 r.
(87)
Czynniki wymienione powyżej należy uznać za wskazujące na to, że poczta austriacka bezpośrednio podlega konkurencji.
Usługi filatelistyczne
(88)
Do celów niniejszej decyzji i zgodnie z dotychczasową praktyką Komisji (44) usługi filatelistyczne określane są jako „sprzedaż znaczków pocztowych i akcesoriów filatelistycznych, głównie kolekcjonerom oraz, w ograniczonym stopniu, osobom nabywającym prezenty i pamiątki”.
(89)
Poczta austriacka jest przedsiębiorstwem odpowiedzialnym za wydawanie nowych specjalnych znaczków pocztowych poczty austriackiej. Zagraniczni dostawcy usług pocztowych również wydają specjalne znaczki na rynku filatelistycznym. Rynek filatelistyczny nie ogranicza się do wydawania nowych specjalnych znaczków, ale obejmuje także handel znaczkami za pośrednictwem domów aukcyjnych, handlarzy znaczkami oraz sprzedaży i aukcji internetowych.
(90)
Szacunkowy udział poczty austriackiej (45) w ogólnym rynku usług filatelistycznych, według definicji rynku bez uszczerbku dla prawa konkurencji, wynosił [… %] w 2010 r., […] % w 2011 r. i […] %] w 2012 r.
(91)
Czynnik ten należy zatem uznać za wskaźnik bezpośredniego podlegania konkurencji w zakresie usług filatelistycznych.
Usługi finansowe
(92)
Zgodnie z art. 6 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2004/17/WE świadczenie usług finansowych, jak określono w lit. c) tiret czwarte, jest objęte tą dyrektywą tylko w zakresie, w jakim usługi te są świadczone przez podmioty, które świadczą także usługi pocztowe w rozumieniu lit. b) tego artykułu.
(93)
Poczta austriacka świadczy następujące usługi finansowe:
a)
we własnym imieniu: usługi płatnicze - gromadzenie gotówki (przy doręczaniu paczek Nachnahme i usługi odzyskiwania długów przez pracowników odpowiedzialnych za doręczanie poczty Postauftrag);
b)
w imieniu i na rachunek Bank fur Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse Aktiengesellschaft (BAWAG PSK): wypłata gotówki i oszczędności pieniężne.
(94)
Zgodnie z precedensami rozpatrywanymi przez Komisję (46) do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji uznaje się, że właściwymi rynkami produktowymi są: rynek usług płatniczych, rynek usług wypłat gotówki i rynek usług pośrednictwa w zakresie rachunków oszczędnościowych.
(95)
Poczta austriacka we własnym imieniu świadczy usługi płatnicze wymienione w motywie 93 lit. a). Poczta austriacka ma udział w rynku wynoszący poniżej [… %] i w ramach świadczenia takich usług konkuruje z usługami płatniczymi oferowanymi przez banki i instytucje finansowe, które mogą wywierać na pocztę austriacką znaczącą presję konkurencyjną.
(96)
Czynniki te należy zatem uznać za wskaźnik bezpośredniego podlegania konkurencji w zakresie usług płatniczych świadczonych przez pocztę austriacką we własnym imieniu.
(97)
Poczta austriacka nie była w stanie przekazać informacji (47) na temat swoich udziałów w rynku i na temat udziałów w rynku jej głównych konkurentów w odniesieniu do usług świadczonych w imieniu BAWAG PSK, a mianowicie w zakresie wypłat gotówki i oszczędności pieniężnych.
(98)
Ze względu na brak informacji na temat poziomu konkurencji na każdym z tych rynków produktowych usług świadczonych w imieniu BAWAG PSK nie można stwierdzić, że warunki przyznania wyłączenia na mocy art. 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE zostały spełnione. Artykuł 30 ust. 1 wspomnianej dyrektywy nie ma zatem zastosowania do zamówień mających na celu umożliwienie prowadzenia tych rodzajów działalności w Austrii.
IV. WNIOSKI
(99)
W świetle czynników przeanalizowanych w motywach 2-98 należy uznać, że warunek bezpośredniego podlegania konkurencji określony w art. 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE jest spełniony w Austrii w odniesieniu do następujących usług:
a)
usług zarządzania kancelarią pocztową;
b)
usług dodanych związanych z elektronicznymi środkami przekazu i świadczonych w pełni poprzez takie środki przekazu;
c)
usług filatelistycznych;
d)
usług płatniczych świadczonych we własnym imieniu.
(100)
Jako że warunek nieograniczonego dostępu do rynku uznaje się za spełniony, dyrektywa 2004/17/WE nie powinna mieć zastosowania w sytuacji, gdy podmioty zamawiające udzielają zamówień mających na celu umożliwienie świadczenia usług wyszczególnionych w motywie 99 lit. a)-d) na terenie Austrii ani gdy organizowane są konkursy na prowadzenie takiej działalności w tym państwie członkowskim.
(101)
Niniejsza decyzja została podjęta w oparciu o stan prawny i faktyczny w okresie od października 2013 r. do stycznia 2014 r., ustalony na podstawie informacji przedłożonych przez pocztę austriacką oraz władze austriackie. Decyzja ta może zostać zmieniona, jeżeli nastąpią istotne zmiany stanu prawnego lub faktycznego, które spowodują, iż warunki stosowania art. 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE przestaną być spełniane.
(102)
Należy jednak uznać, że warunek bezpośredniego podlegania konkurencji określony w art. 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE nie jest spełniony na terytorium Austrii w odniesieniu do innych rodzajów działalności będących przedmiotem wniosku poczty austriackiej.
(103)
Ponieważ niektóre usługi będące przedmiotem omawianego wniosku nadal podlegają dyrektywie 2004/17/WE, przypomina się, że zamówienia publiczne obejmujące kilka rodzajów działalności powinny być traktowane zgodnie z art. 9 dyrektywy 2004/17/WE. Oznacza to, że kiedy podmiot zamawiający udziela zamówień „mieszanych”, tzn. zamówień służących do prowadzenia zarówno działalności wyłączonej ze stosowania dyrektywy 2004/17/WE, jak i działalności niewyłączonej, należy uwzględnić rodzaje działalności stanowiące główny przedmiot zamówienia. W przypadku takich zamówień mieszanych, jeżeli celem jest zasadniczo wsparcie rodzajów działalności, które nie zostały wyłączone, należy stosować przepisy dyrektywy 2004/17/WE. Jeżeli obiektywne określenie głównego rodzaju działalności będącego przedmiotem zamówienia nie jest możliwe, zamówienia udziela się zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 9 ust. 2 i 3 dyrektywy 2004/17/WE.
(104)
Środki przewidziane w niniejszej decyzji są zgodne z opinią Komitetu Doradczego ds. Zamówień Publicznych,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Dyrektywa 2004/17/WE nie ma zastosowania w odniesieniu do zamówień udzielanych przez podmioty zamawiające w celu umożliwienia świadczenia następujących usług w Austrii:
a)
usług zarządzania kancelarią pocztową;
b)
usług dodanych związanych z elektronicznymi środkami przekazu i świadczonych w pełni poprzez takie środki przekazu;
c)
usług filatelistycznych;
d)
usług płatniczych świadczonych we własnym imieniu.
Artykuł 2
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Austrii.
Sporządzono w Brukseli dnia 2 kwietnia 2014 r.