ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 2. října 2013
o vyrovnání společnosti Simet SpA za služby veřejné dopravy poskytované mezi lety 1987 a 2003 (státní podpora SA.33037 (2012/C) - Itálie)
(oznámeno pod číslem C(2013) 6251)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/201/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (1), a s ohledem na zaslané připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Elektronickým oznámením ze dne 18. května 2011 oznámily italské orgány v souladu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy, že přistoupí k vyrovnání společnosti Simet SpA (dále jen „společnost Simet“) za poskytování služeb meziregionální osobní autobusové dopravy v letech 1987 až 2003 v rámci závazku veřejné služby na základě rozsudku „Státní rady“ (Consiglio di Stato), což je nejvyšší italský správně-soudní orgán (dále jen „oznámené opatření“). Toto oznámení bylo zaevidováno pod číslem jednacím SA.33037.
(2)
Italské orgány předložily ohledně oznámeného opatření další informace ve dnech 12. července 2011, 5. října 2011, 20. února 2012, 2. a 28. března 2012 a 17. dubna 2012.
(3)
Dopisem ze dne 31. května 2012 Komise italským orgánům oznámila své rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
V přijatých lhůtách byly obdrženy tyto připomínky:
-
italské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisy ze dne 1. června 2012, 24. září 2012 a 11. října 2012,
-
jedinou třetí stranou, která v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení předložila připomínky, byla společnost Simet, možný příjemce oznámeného opatření. Její připomínky byly doručeny ve dnech 4. srpna 2012, 31. října 2012 a 13. prosince 2012,
-
italské orgány se vyjádřily k připomínkám třetí strany dopisy ze dnů 28. listopadu 2012, 4. prosince 2012, 19. prosince 2012 a 10. ledna 2013.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1 SPOLEČNOST A POSKYTNUTÉ SLUŽBY
(4)
Společnost Simet je soukromá společnost, která provozuje pravidelnou osobní autobusovou dopravu na základě koncesí na službu, které jí italský stát udělil podle zákona č. 1822/39 (2). Konkrétně společnost Simet provozuje meziregionální linkovou dopravu propojující Kalábrii s ostatními italskými regiony. Vedle těchto služeb, které tvoří zhruba dvě třetiny jejích příjmů, poskytuje společnost Simet rovněž jiné služby včetně služeb nabízejících mezinárodní přepravu, turistické služby a pronájem autobusů s řidičem (3), jež představují zbývající třetinu celkových příjmů společnosti.
(5)
V říjnu 1999 společnost Simet poprvé podala žádost Ministerstvu infrastruktury a dopravy (dále jen „ministerstvo“) o vyrovnání za závazky veřejné služby spočívající v poskytování meziregionální autobusové přepravy, a to v letech počínajících rokem 1987 (4). Ministerstvo tuto žádost i žádosti následující zamítlo s tím, že společnost Simet nepověřilo provozováním veřejných služeb.
(6)
Podle italských orgánů tak společnost Simet, stejně jako jiní provozovatelé meziregionální linkové dopravy, fungovala na základě dočasných licencí (koncesí), jež se na žádost provozovatele každoročně obnovují. Na základě těchto koncesí měli provozovatelé výhradní právo poskytovat předmětné služby. Podle pravidel pro koncesi s roční platností nezískal provozovatel poskytnutím služby nárok na podporu nebo na jakoukoli náhradu a mělo se za to, že podnik provozuje službu s vědomím všech rizik a nebezpečí. Poplatky, které společnost sama navrhla, odpovídají poplatkům uvedeným v pravidlech pro koncesi s roční platností, jež byla schválena ministerstvem.
(7)
V průběhu let předložila společnost celou řadu žádostí o změnu podmínek pro poskytování služeb, kterým bylo obvykle vyhověno postupem stanoveným v dekretu prezidenta Italské republiky č. 369/94 (5). Články 4 a 5 dekretu prezidenta Italské republiky č. 369/94 stanoví podrobný postup pro posuzování a komparativní rozbor žádostí o zavedení jakékoli nové služby na základě koncese.
2.2 ROZHODNUTÍ STÁTNÍ RADY, JEŽ BYLA PŘIJATA PŘED ROZHODNUTÍM O ZAHÁJENÍ
(8)
V reakci na zamítnutí ministerstva poskytnout vyrovnání za závazky veřejné služby za období od roku 1987 podala společnost Simet odvolání k správnímu soudu a žádala v něm vyrovnání za plnění závazků veřejné služby.
(9)
Po řízeních v několika stupních měla Státní rada prostřednictvím rozsudku č. 1405/2010 ze dne 9. března 2010 (rozhodnutí č. 1405/2010) (dále jen „rozsudek č. 1405/2010“) za to, že společnost Simet má nárok na vyrovnání za službu linkové autobusové dopravy (převážně meziregionální) poskytovanou na základě koncesí vydávaných italským státem. V rozsudku bylo kromě jiného stanoveno, že přesná výše náhrady má být určena na základě spolehlivých údajů z účetních záznamů společnosti.
(10)
Jak je podrobněji vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, rozsudek č. 1405/2010 však přesně nedefinoval, na základě jakého právního aktu byl uložen závazek veřejné služby, ani v jaké formě. Ve výnosu č. 2072/2011, jenž byl vydán dne 18. ledna 2011 v reakci na nerespektování rozsudku č. 1405/2010 správními orgány, je Státní rada ve věci jednoznačnější a prohlašuje, že „ministerstvo vícekrát odmítlo, aby společnost změnila trasy, jízdní řády a místa zastávek a nařídilo, aby tarify nepřevyšovaly tarify, jež si účtují italské železnice, což jsou faktory, které společnost považuje pro provozování veřejné služby za příznačné“.
(11)
Ačkoli rozsudek č. 1405/2010 uvádí nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 (6), jež upravuje vyrovnání za veřejné služby, když „v případě vyrovnání stanoví kritéria, jež nejsou nepodobná kritériím stanoveným předchozími právními předpisy Společenství“, nařídila Státní rada příslušným orgánům, aby ve smyslu článků 6, 10 a 11 nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 (7) uhradily společnosti Simet vyrovnání.
(12)
Italské orgány se rozhodly počkat s vykonáním rozsudků Státní rady (rozsudek č. 1405/2010 a výnos č. 2072/2010) a s uhrazením vyrovnání společnosti Simet na hodnocení Komise týkající se oznámených opatření.
2.3 VÝŠE MOŽNÉHO VYROVNÁNÍ ZA ZÁVAZKY VEŘEJNÉ SLUŽBY, JEŽ BYLA PŮVODNĚ OZNÁMENA
(13)
Pokud jde o výši vyrovnání, jež má být společnosti Simet uhrazeno za poskytnuté služby, předložily italské orgány Komisi zprávu, kterou si společnost Simet objednala u externího poradce (dále jen „úvodní zpráva“), aniž by se ztotožňovaly s odhady, jež jsou v ní uvedeny. V úvodní zprávě se dlužné vyrovnání odhaduje na zhruba 59,4 milionu EUR (8).
(14)
Následně však byly žádosti o vyrovnání znovu posuzovány, neboť po přijetí rozhodnutí o zahájení řízení Státní rada požádala o nezávislé posouzení vhodné úrovně vyrovnání. Výsledek uvedeného posouzení je probrán v oddílech 2.6 a 2.7.
2.4 DOBA TRVÁNÍ
(15)
Ačkoli společnost Simet požadovala vyrovnání za služby poskytnuté do konce roku 2013 (9), mají italské orgány za to, že příslušné období pro toto oznámení se vztahuje pouze na roky 1987 - 2003, neboť rozsudek č. 1405/2010 se týká výhradně odvolání vztahujícího se na uvedený časový úsek. V bodě 3.1 uvedeného rozsudku se jednoznačně odkazuje na vyrovnání za roky 1987 až 2003.
2.5 VÝVOJ SOUDNÍHO ŘÍZENÍ NA VNITROSTÁTNÍ ÚROVNI PO PŘIJETÍ ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(16)
Poté, co italské orgány odmítly vykonat rozsudek č. 1405/2010 a výnos č. 2072/2011, přijala Státní rada nový výnos, tj. výnos č. 270/2012, jehož prostřednictvím jmenovala nezávislou poradní komisi, aby rozhodla o způsobu provedení rozsudku č. 1405/2010.
(17)
Komise tvořená předsedou a dvěma členy byla pověřena výpočtem výše vyrovnání, již je třeba na základě rozsudku č. 1405/2010 vyplatit společnosti Simet. Sporné strany zároveň jmenovaly vlastní odborníky, kteří se vyjádřili k předběžným závěrům poradní komise. V průběhu několika měsíců došlo vzhledem k uvedené situaci k výměně zpráv a protiargumentů.
(18)
Poradní komise ukončila svou práci v srpnu 2012. Komise nedospěla k jednomyslnému závěru, ale předložila Státní radě dvě odlišné zprávy:
-
dne 29. srpna 2012 byla předložena zpráva s menšinovým stanoviskem podepsaná předsedou poradní komise jmenovaným Státní radou; ve zprávě se dospělo k závěru, že dostupné údaje nepostačují ke stanovení vyrovnání, jež má být společnosti Simet přiznáno, a že tedy žádné vyrovnání nelze poskytnout,
-
dne 20. srpna 2012 byla předložena zpráva s většinovým stanoviskem podepsaná dvěma ze tří poradců jmenovaných Státní radou, v níž poradci dospěli k závěru, že vyrovnání, jež má být společnosti Simet přiznáno, dosahuje výše 22 049 796 EUR.
(19)
Jelikož řízení týkající se státních podpor u Evropské komise právě probíhá, nepřijala ještě Státní rada konečné rozhodnutí o výši vyrovnání, jež je třeba společnosti Simet uhradit.
2.6 ZPRÁVA S MENŠINOVÝM STANOVISKEM
(20)
Ve zprávě s menšinovým stanoviskem jsou zdůrazněny tyto body:
-
nedostatek jednoznačných údajů pro výpočet vyrovnání (vyžadovaných výnosem č. 2072/2011 a rozsudkem č. 1405/2010),
-
chybějící systém oddělených účtů stanovený nařízením (EHS) č. 1191/69, jenž je nezbytnou podmínkou pro poskytnutí vyrovnání (aby se předešlo nadměrnému vyrovnání),
-
nemožnost nahradit systém oddělených účtů jinými účetními systémy, jež ještě neprokázaly, že umožňují přesně určit všechny položky nákladů a výnosů,
-
pokud jde o roky, za něž jsou dostupné údaje analytického účetnictví (pouze dva, a to 2002 a 2003): doklady, jež jsou přílohou účetních závěrek (poznámky o účetních závěrkách a zpráva o transakcích), na uvedené údaje nijak neodkazují. To by naznačovalo, že orgány správy a řízení společnosti nevyužívaly analytické účetnictví jako nástroj kontroly činností podniku,
-
chybějící předem stanovené parametry pro výpočet vyrovnání,
-
společnost neidentifikovala přesné, konkrétní a zřejmé závazky veřejné služby (ve vztahu k druhům stanoveným právními předpisy Unie) pro jednotlivé trasy,
-
nebylo identifikováno „hospodářské znevýhodnění“ vyplývající z uvedených závazků,
-
nebyl podán důkaz o škodě, již utrpěla společnost Simet, která měla takový důkaz poskytnout v řízeních, jež vedla k vynesení rozsudku č. 1405/2010.
(21)
V důsledku uvedených opomenutí dospívá zpráva s menšinovým stanoviskem k závěru, že neexistují spolehlivé údaje, aby bylo možné vypočítat vyrovnání stanovené rozsudkem č. 1405/2010, a není tedy možné určit její výši.
2.7 ZPRÁVA S VĚTŠINOVÝM STANOVISKEM
(22)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se využívá níže uvedených metod pro výpočet vyrovnání, jež společnosti Simet náleží:
2.7.1 Vyrovnávací opatření založené na rozdílu mezi provozními náklady a příjmy
2.7.1.1 Metoda odhadu příjmů
(23)
Za léta 1987 až 1992 a 2002 až 2003 odborníci přímo z finančních účtů vyčlenili příjmy vyplývající z linkové přepravy. Za období let 1993 až 2001 odborníci využili dokumentaci společnosti Simet o příjmech od chvíle, kdy finanční účty za předmětné období neposkytují podrobné údaje o příjmech vyplývajících z uvedené služby (10). Na základě těchto výpočtů byly celkové příjmy za období let 1987-2003 stanoveny na 57 213 440 EUR.
2.7.1.2 Metoda odhadu nákladů na provozování autobusové dopravy
(24)
Jelikož v období let 1987-1992 nebylo k dispozici analytické účetnictví, rozdělili odborníci náklady na provozování meziregionální linkové dopravy na základě procentního podílu příjmů generovaných těmito službami během uvedeného období. Odborníci zjistili celkovou výši nákladů z každé roční uzávěrky. Aby tedy určili provozní náklady, odečetli z celkových nákladů všechny ostatní neprovozní náklady, tj. úroky, finanční zatížení, ztráty na postoupení aktiv, různé ztráty a náklady, přímé daně a konečné zůstatky. Provozní náklady na provozování meziregionální linkové dopravy byly určeny na základě procentního podílu příjmů generovaných touto službou.
(25)
Za období let 1993-2001 změnila společnost Simet způsob předkládání údajů v ročních uzávěrkách (11). Poradci proto za uvedená léta odečetli z ročních uzávěrek společnosti celkovou hodnotu provozních nákladů jako algebraický součet těchto položek týkajících se výrobních nákladů: pomocný a spotřební materiál, externí služby, užívání majetku třetích osob, personální náklady, odpisy a znehodnocení, změny zásob surovin, pomůcky a spotřební zboží a různé provozní náklady. Provozní náklady na provozování linkové dopravy byly tedy určeny na základě procentního podílu příjmů generovaných touto službou (jako v případě období 1987-1992). Za roky 2000 a 2001, ačkoli se používalo analytické účetnictví, nebyly příslušné doklady úplné, pročež bylo rozhodnuto, že se pro určení nákladů na provozování linkové dopravy použije stejná metoda jako v předchozích letech.
(26)
Za roky 2002 a 2003 byly k dispozici údaje z analytického účetnictví. Poradci tedy dále rozdělili náklady do těchto kategorií: i) náklady týkající se počtu najetých kilometrů; ii) náklady přímo vyplývající z provozování linkové dopravy; iii) náklady připsatelné na základě obratu.
-
První kategorie nákladů zahrnuje náklady týkající se pohonných hmot, motorového oleje, pneumatik, náhradních dílů, mytí vozidel, dálničních poplatků, povinné údržby vozidel, nájmu vozidel a odpisů aktiv. Každá z těchto nákladových položek byla vydělena celkovým počtem ujetých kilometrů a náklad na kilometr byl tedy vynásoben počtem kilometrů ujetých pouze v rámci provozování linkové dopravy.
-
Druhá kategorie nákladů zahrnuje takové nákladové položky, které lze na základě analytického účetnictví přímo připsat provozování meziregionální linkové dopravy. Tyto položky zahrnují: kmenové zaměstnance, odstraňování odpadů, různé náklady, výdaje za parkování, nájem vozidel pro linkovou dopravu od třetích osob, nákupy služeb na palubě, náhradu výdajů posádky.
-
Třetí kategorii nákladů tvoří přímé náklady a jsou do ní zahrnuty nepřímé náklady práce, fixní náklady, pojištění autobusů, majetková daň z vozidel, pronájem prostor. Uvedené náklady byly rozděleny na základě procentního podílu příjmů z provozování linkové dopravy.
(27)
Po sečtení číselných údajů, jež byly takto vypočítány za každé z výše uvedených období, byly celkové náklady týkající se provozování linkové dopravy za roky 1987-2003 stanoveny na 59 510 413 EUR.
(28)
Po odečtení uvedených nákladů z příjmů za provozování linkové dopravy vypočítává zpráva s většinovým stanoviskem za roky 1987-2003 provozní ztrátu ve výši 2 296 973 EUR.
2.7.2 Vyrovnávací opatření týkající se nutnosti zaručit odškodnění za vložený kapitál:
(29)
Za každý příslušný rozpočtový rok určili poradci vložený kapitál jako součet těchto faktorů:
-
vlastní kapitál (E), jehož hodnota se získala z ročních uzávěrek, kapitál akcionářů společnosti,
-
cizí kapitál (D). Poradci považovali za cizí kapitál pouze finanční dluh, tj. dluhy vůči bankám a jiným financujícím subjektům.
(30)
Vzorec „vážený průměr nákladů na kapitál“ (WACC) se využívá jako základ pro určení míry odškodnění za vložený kapitál:
kde:
Re
=
očekávaná výtěžnost z vlastního kapitálu;
Rd
=
náklady zadlužení; E = vlastní kapitál podniku;
D
=
zadlužení podniku; ;
E/V
=
procentní podíl finančních prostředků sestávající z vlastního kapitálu;
D/V
=
procentní podíl finančních prostředků sestávající ze zadlužení;
Tc
=
sazba korporační daně.
(31)
Očekávaná výtěžnost z vlastního kapitálu se vypočítala za použití modelu pro oceňování finančních aktiv, tj. modelu, jenž popisuje poměr mezi rizikem a předpokládanou výtěžností:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
Úroková sazba na desetileté státní dluhopisy získaná z italských statistik se použila jako referenční hodnota pro bezrizikovou míru (rf).
(33)
Poradci dospěli k závěru, že v případě let, za něž mělo být vyrovnání vyhodnoceno, investoři, kteří investovali do akcií místo do cenných papírů, jež jsou na italském trhu bezrizikové (12), žádali rizikovou přirážku (rm-rf) v průměru odpovídající 5,8 %.
(34)
Koeficient Beta (13) akcií v kapitálu společnosti Simet byl vypočítán na základě hodnoty Beta unlevered (14) - 0,39 za provozování autobusové dopravy a odvětví dopravy (15). Následně byla uvedená hodnota Beta upravena podle finanční struktury, již společnost sdělila za každý rok:
(35)
Od roku 1987 do roku 1994 korporátní daň pro italské společnosti odpovídala 36 %, od roku 1995 do roku 2000 byla 37 % a od roku 2001 do roku 2002 činila 36 %.
(36)
Podle poradců odškodnění za vložený kapitál představuje výši vyrovnání, jež má společnost Simet po zdanění obdržet. Jelikož je vyrovnání zdanitelné, musí být upraveno takto:
(37)
Poradci na základě těchto vzorců vypočítali, že odškodnění pro společnost Simet za vložený kapitál činí 5 948 150 EUR.
(38)
Celková výše vyrovnání, již poradci vypočítali před započtením úroku z prodlení, tedy činí 8 245 124 EUR (vyrovnání vztahující se na provozní ztráty a odškodnění za vložený kapitál).
2.7.3 Výpočet úroku z prodlení
(39)
Jelikož výše vypočítané částky představující vyrovnání nebyly vyplaceny v letech, za něž byly dlužné, navýšili poradci uvedené částky takto:
-
původně vypočítané částky byly navýšeny na základě indexu spotřebitelských cen institutu ISTAT do července 2012,
-
následně byly takto získané částky ze zákona zúročeny.
(40)
Poradní komise tedy nakonec dospěla k celkové výši vyrovnání činící 22 049 796 EUR.
2.7.4 Další zjištění uvedená ve zprávě s většinovým stanoviskem
(41)
Podle zprávy s většinovým stanoviskem se vyrovnání poskytnuté na základě rozhodnutí Státní rady netýká přímého uplatnění nařízení (EHS) č. 1191/69, tj. přímé poskytnutí, i když se zpětnou platností, vyrovnání ve smyslu uvedeného nařízení. Má se v ní naopak za to, že Státní rada navrhla, aby se použila kritéria stanovená v uvedeném nařízení týkající se společných způsobů vyrovnání, aby se zjistily škody, jež společnost Simet v průběhu času utrpěla v důsledku protiprávního rozšíření vlastních závazků veřejné služby.
(42)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se kromě jiného podotýká, že v případech, kdy Komise nepovažovala za nutné použít nařízení (EHS) č. 1191/69 pro ohodnocení vyrovnání vyplývajících z veřejné služby, často taková vyrovnání schválila, přičemž analogicky použila rámec Unie pro státní podpory v podobě závazků veřejné služby. Pro Komisi bylo hlavním kritériem, aby výše vyrovnání nepřesáhla míru nezbytnou na pokrytí nákladů vynakládaných při plnění uvedených závazků. Pokud jde v tomto případě o riziko nadměrného vyrovnání, ve zprávě s většinovým stanoviskem se tvrdí, že jelikož se provedený výkon týká následného výpočtu nákladů, jež společnost v minulosti skutečně vynaložila, aby provozovala požadovanou linkovou dopravu, nejsou v jejích výpočtech nejistoty, které jsou při prognostickém hodnocení normální, pokud se vyrovnání stanovuje předem. Proto problém s nadměrným vyrovnáním nevzniká.
(43)
Zpráva s většinovým stanoviskem rovněž připomíná, že nebyl k dispozici systém oddělených účtů, a tvrdí se v ní, že oddělené účty se použijí v případě podniků, které dostávají vyrovnání za poskytování veřejné služby, aby se zamezilo zneužití těchto fondů na jiné činnosti podniku. Jelikož v tomto případě však dosud nebyly společnosti Simet převedeny žádné veřejné prostředky jako vyrovnání za poskytování veřejné služby, požadavek oddělených účtů by se neměl považovat za důvod pro odmítnutí vyplacení vyrovnání poskytnutého Státní radou.
(44)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se rovněž podotýká, že pro roky 2002 a 2003, kdy bylo k dispozici analytické účetnictví, byly skutečné provozní ztráty v podstatě stejné jako ty, které již byly vypočteny na základě metodologie použité pro předchozí roky, podle níž byly náklady na provozování meziregionální dopravy rozděleny na základě procentního podílu příjmů vygenerovaných těmito službami (číselné údaje se liší pouze o 2,6 %). Poradci mají proto za to, že nedostupnost analytického účetnictví za předchozí období by neměla být z hlediska poskytnutí vyrovnání prakticky nijak významná.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(45)
Jak vyplývá z rozhodnutí o zahájení řízení, vyjádřila Komise řadu pochybností ohledně slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem.
(46)
Komise měla především pochybnosti o možnosti hodnotit oznámené opatření jako opatření, které nepředstavuje podporu, a to zejména s ohledem na čtyři podmínky stanovené Soudním dvorem Evropské unie ve věci Altmark (16).
(47)
Komise dále vznesla otázku platného právního rámce. Protože se vyrovnání přiznané na základě rozhodnutí státní Rady týkalo závazků veřejné služby údajně uložených společnosti Simet za období od roku 1987 do roku 2003, jež však ještě nebyly zaplaceny, vyvstala otázka, zda by nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007 byla v tomto případě použitelná.
(48)
Komise měla za to, že nařízení (EHS) č. 1191/69 by bylo použitelné v tomto případě, jestliže lze prokázat, že závazek veřejné služby byl skutečně italskými orgány uložen společnosti Simet jednostranně a navrhované vyrovnání odpovídalo všem požadavkům uvedeného nařízení. Podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69 jsou vyrovnání za závazky veřejné služby uložené společnosti v souladu s pravidly uvedeného nařízení jednostranně skutečně vyňata z postupu informování Komise předem. Pokud se však prokáže, že ani jedna z obou podmínek nebyla splněna, bylo by nutné posoudit slučitelnost opatření oznámeného podle nařízení (ES) č. 1370/2007.
(49)
Za předpokladu, že toto vyrovnání přiznané Státní radou je skutečně výsledkem jednostranného uložení závazků veřejné služby, má Komise na základě jí dostupných informací pochybnosti o tom, že vyrovnání bylo v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69. Komise rovněž pochybuje, že by bylo vhodné uplatňovat společnou metodu vyrovnání podle nařízení (EHS) č. 1191/69 použitelnou pro závazky veřejné služby uložené jednostranně pro roky následující po roce 1992, jelikož od července 1992 se na meziregionální autobusovou dopravu nevztahovaly závazky veřejné služby uložené jednostranně (17).
(50)
Pokud by další šetření potvrdila, že nejméně jedna z podmínek pro osvobození od oznamovací povinnosti podle nařízení (EHS) č. 1191/69 nebyla splněna, a že bylo zapotřebí provést posouzení podle nařízení (ES) č. 1370/2007, měla by Komise v daném případě pochybnosti ohledně dodržení podmínek tohoto nařízení.
(51)
V každém případě, a to bez ohledu na právní základ, Komise pochybuje, zda vyrovnání přiznané Státní radou vylučovalo možnost nadměrného vyrovnání. Komise zdůraznila, že přinejmenším do roku 2000 (18) společnost Simet neměla účinně oddělené účty, a zpochybnila, že lze ex post přesně určit náklady spojené s provozováním linkové dopravy, a kromě jiného napadla přiměřenost očekávané výtěžnosti z vlastního kapitálu používané ve výpočtech vyrovnání.
4. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE
(52)
Italské orgány v zaslaných dokumentech mají za to, že oznámené opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, zejména protože nesplňuje všechny podmínky stanovené Soudním dvorem Evropské unie ve věci Altmark. Podle italských orgánů kromě toho vyrovnání přiznané rozhodnutím Státní rady nebylo v souladu jak s nařízením (EHS) č. 1191/69, tak s nařízením (ES) č. 1370/2007.
(53)
Italské orgány zdůraznily, že v posuzovaném období nedošlo ani k jednostrannému, ani smluvnímu uložení závazků veřejné služby na provozování meziregionální autobusové dopravy. Právní nástroj, kterým se řídí vztah mezi orgánem veřejné správy a soukromými podniky poskytujícími služby v přepravě cestujících, sestává z mnoha jednostranných koncesních opatření, na jejichž základě orgán veřejné správy převedl na soukromý subjekt zákonné právo k provozování dopravních služeb pro všechny skupiny zákazníků, jež podle zákona č. 1822/39 italského právního řádu náleželo původně státu.
(54)
Italské orgány rovněž podotkly, že koncesní specifikace vydaná ministerstvem na žádost společnosti zřetelně stanoví, že riziko poskytování služby nese provozující podnik, s výjimkou záruky výlučných práv, jež se uplatňuje během posuzovaného období. Poskytování služby nezavdávalo nárok na podporu nebo jakoukoli náhradu. Tyto koncese byly dočasné povahy a na žádost společnosti byly každoročně obnovovány. Pokud jde o trasy, místa zastávek, počet výjezdů atd., byly licence z roku na rok měněny, a to na základě konkrétních žádostí společností.
(55)
Co se týče maximálních tarifů platných do roku 2001, o nichž se hovoří v rozhodnutí o zahájení řízení, odvolávají se italské orgány na to, že se používaly po celé Itálii, a nikoli pouze v určité zeměpisné oblasti. Rovněž podotýkají, že v souladu s čl. 2 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69 se jednalo o opatření spadající do cenové politiky, které však nepředstavovalo závazek týkající se tarifů, na který se ve smyslu uvedeného nařízení vztahuje povinné vyrovnání.
(56)
Kromě toho podle italských orgánů nebylo od července 1992 (19) ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69 povoleno jednostranné uložení veřejné služby v oblasti provozování meziregionální autobusové přepravy. Ustanovení čl. 1 odst. 5 uvedeného nařízení umožňuje jednostranné uložení pouze v případě městské, příměstské a regionální dopravy.
(57)
Italské orgány v každém případě konstatovaly, že společnost Simet nikdy nevyžadovala zrušení závazku veřejné služby, jak je stanoveno v článku 4 nařízení (EHS) č. 1191/69, v němž je považováno za nezbytnou podmínku, aby bylo možné tvrdit, že dotyčné závazky existovaly. Žádost, kterou společnost Simet zaslala ministerstvu v roce 1999 (20), byla obecnou žádostí o vyrovnání za závazky veřejné služby, které byly údajně uloženy na základě koncesí vydaných od roku 1987. Italské orgány poukázaly na to, že se v žádosti neuvádělo, které závazky veřejné služby by měly být zrušeny, aby se zajistila přiměřená ziskovost linkové meziregionální přepravy.
(58)
Italské orgány tedy dospěly k závěru, že společnost Simet neprokázala, že převzala závazky veřejné služby (podle čl. 2 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69), a zejména neprokázala, kterými konkrétními a přesnými závazky týkajícími se provozování, dopravy a tarifů byla pověřena. Podle italských orgánů společnost Simet pouze prokázala, že na základě státních koncesí udělených příslušnými orgány na svou žádost vykonávala různé univerzální dopravní služby. Samotné pověření společnosti Simet univerzálními dopravními službami neprokazuje, že společnost převzala jakýkoli závazek veřejné služby ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69.
(59)
Italské orgány rovněž podotýkají, že po značnou část posuzovaného období (1987-2001) společnost Simet nepoužívala řádně oddělené účty, jak vyžaduje čl. 1 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69 (21). Nebylo proto možné vypočítat dodatečné čisté náklady vyplývající z plnění závazků veřejné služby. Nejsou tak splněny podmínky stanovené v článku 10 nařízení (EHS) č. 1191/69.
(60)
Italské orgány konečně uvádějí, že příslušné ministerstvo předem neurčilo žádnou výši vyrovnání, jak stanoví článek 13 nařízení (EHS) č. 1191/69, protože společnosti Simet neuložilo žádný závazek veřejné služby. V daném případě bylo vyrovnání společnosti Simet vypočteno výhradně na základě hodnocení ex post.
(61)
Italské orgány se domnívají, že z posouzení učiněného podle nařízení (ES) č. 1370/2007 vyvstávají v podstatě stejné problémy (včetně neexistence jasné definice závazků veřejné služby, předem definovaných objektivních parametrů, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, systému odděleného vedení účtů atd.) jako u posouzení učiněného podle nařízení (EHS) č. 1191/69. Pokud jde o pojem „přiměřený zisk“ definovaný v příloze nařízení (ES) č. 1370/2007, považují italské orgány míru výtěžnosti, kterou společnost Simet navrhuje v původní zprávě, za nadhodnocenou, je-li vyrovnání určeno ex post a odstraňuje-li riziko nepředvídaných nákladů/ztrát.
(62)
Italské orgány se zcela ztotožnily se závěry zprávy s menšinovým stanoviskem, podle nichž není možné výši vyrovnání vypočítat. Zároveň se italské orgány domnívají, že ve zprávě s většinovým stanoviskem jsou věcné a metodické chyby. Italské orgány zejména zpochybnily vhodnost metody založené na předpokladu, který byl ve zprávě použit pro odhad čistých provozních nákladů vyplývajících s údajných závazků veřejné služby. Pozastavily se rovněž nad tím, že zpráva:
-
při výpočtu vyrovnání neomezuje výši vloženého kapitálu na kapitál použitý na závazky veřejné služby, ale zohlednila celkový vložený kapitál. Jinými slovy, kapitál použitý na jiné činnosti společnosti, jako jsou cestovní kanceláře, mezinárodní služby, pronájem autobusu s řidičem, nebyl z těchto výpočtů vyňat,
-
zahrnuje rizikovou přirážku překračující 100 bazických bodů při určování očekávané návratnosti kapitálu, což se v případě vyrovnání vypočítaného ex post nejeví jako vhodné,
-
náležitě nevypočítává úrok, protože náhrady nebyly vypláceny v letech, pro něž byly určeny. Poradci jmenovaní Státní radou použili zákonné úroky z částek, jejichž hodnota se v roce 2012 zcela změnila, tedy nikoli z původních částek, jak by bývalo bylo vhodné.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(63)
Jedinou třetí stranou, která předložila připomínky v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení, byla společnost Simet, potenciální příjemce oznámeného opatření. Společnost Simet v rámci svých připomínek nesouhlasí s předběžnými stanovisky, která Komise přijala v rozhodnutí o zahájení řízení.
(64)
Na podporu svého tvrzení, že byly uloženy závazky, předložila společnost Simet koncese, které jí byly vydány na trasy, jež jsou předmětem soudního řízení. Požadavky stanovené v uvedených koncesích zahrnovaly ustanovení o tarifech, dodržení trasy, zastávkách, frekvenci jízd a jízdním řádu, jakož i podmínkách pro přepravu zavazadel cestujících a bezplatné přepravě běžných poštovních zásilek pro poštovní služby a jiné pošty za poplatek podle předpisů upravujících tento druh dopravy. Společnost měla rovněž podle těchto koncesí hlásit i každé přerušení, nehodu nebo změnu ve způsobu poskytování služeb, jakož i povinnost vydávat jízdenky pro přepravu osob, zavazadel a zemědělských balíků a vést příslušnou evidenci po dobu pěti let. Stejně tak společnost Simet měla získat předběžný souhlas od ministerských provinčních úřadů pro motorová vozidla podle druhu a vlastností autobusů používaných pro poskytování služeb, na něž se vztahují koncese, jakož i pro poskytování jiných služeb.
(65)
Společnost Simet dále předložila dokumenty, kterými podle jejího názoru ministerstvo zcela nebo částečné zamítlo žádosti o změnu ve způsobu poskytování služeb, jež dodávala. Za posuzované období společnost Simet předložila (částečná) zamítnutí týkající se (22):
-
žádosti o provozování nových zastávek kromě těch, které jsou součástí linkových spojů provozovaných na trase Rossano-Neapol (1992), na trase Cariati-Milán (1995), na trase Cosenza-Florencie (1999), na trase Cosenza-Florencie a Cosenza-Pisa (2000) a konečně na trase San Giovanni-Milán (2003),
-
žádosti o povolení provozovat novou linkovou dopravu na trase Cosenza-Neapol (2000).
(66)
Společnost Simet se domnívá, že tato zamítnutí potvrzují jednostrannou povahu uložení závazků veřejné služby italskými orgány. Společnost Simet rovněž tvrdí, že orgány neumožnily „optimalizovat“ dopravní spojení prostřednictvím rozšíření a diverzifikace nabídky. Dopravní spojení byla „zmrazena“ a zůstala vázána ministerskými rozhodnutími, přestože jsou formálně zařazena mezi „obchodní činnosti“.
(67)
Společnost Simet nesouhlasí s tvrzením v bodě 16 rozhodnutí o zahájení řízení, že tarify, které navrhla společnost, byly zohledněny ve specifikaci roční koncese. Tarify na dálkových linkových trasách měly být původně obdobné jako tarify v železniční dopravě druhé třídy, jak mimo jiné vyplývá z ministerské zprávy ze dne 19. prosince 1988 (D.C. III Div 32 č. 3846), ve které se uvádí: „vzhledem k tomu, že se mnoho společností s koncesemi na služby veřejné autobusové dopravy zasazovalo o zvýšení tarifů; vzhledem k tomu, že v poslední době nebyly vydány žádné obecné pokyny o tarifech, do přijetí nových směrnic […] mohou [regionální úřady] přímo povolit držitelům koncesí zvýšit tarify za služby, které poskytují tak, aby odpovídaly cenové úrovni státní železniční společnosti Ferrovie dello Stato (FS) pro železniční dopravu druhé třídy plus „expresní“ příplatek, pokud autobusové trasy využívají dálnice [jako v daném případě]; […] tarify se samozřejmě nesmějí zvýšit v případě autobusových linek, na nichž již platí výše uvedené tarify.“ Tyto kroky podle společnosti Simet prokazují, že nebylo povoleno stanovit vyšší tarify než v železniční dopravě druhé třídy (tj. nejnižší tarify, které účtuje společnost Ferrovie dello Stato). Společnosti se v důsledku toho zabránilo získat vyšší příjmy z její činnosti vzhledem k zájmu státu primárně uspokojit veřejné potřeby a účely.
(68)
V oběžníku ministerstva č. A/7302 ze dne 3. července 1992 se stanoví, že v příslušném roce se tarify pro autobusové linky, za které odpovídá stát, zvýšily o 6,1 %. Tento oběžník, kterým ministerstvo povolilo jen takové zvýšení tarifů, které by odpovídalo hodnotám ISTAT, podle společnosti Simet potvrzuje, že společnost nemohla z vlastní iniciativy používat tarify, jež považovala za přiměřené. Společnost Simet dále připomíná, že v ministerském oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002, v kterém se stanoví způsob převodu tarifů z lir na eura, se (v bodě 2) uvádí, že předmětné tarify představují „regulované“ tarify a ceny.
(69)
Konečně, v koncesích vydaných ministerstvem se uvádí, že tarif je „stanoven“, tj. jednoznačně pevně určen orgány státní správy. Jelikož nejde o pouhé „povolení“, ale o „koncesi“, v příslušných specifikacích se výslovně uvádí, že poskytování služeb se „řídí stanovenými doložkami a doložkami, které se mohou následně stanovit,“ a že „orgány státní správy mohou koncesi kdykoli zrušit a provozovatel proti tomu nemůže nic namítat“. V bodě 6 všech specifikací koncese se jasně uvádí, že časové harmonogramy a tarify musí schválit ministerský provinční úřad pro motorová vozidla. Společnost Simet tvrdí, že jelikož pevně stanovené tarify znemožňují jakoukoli pružnost v poskytování služeb, které může nabídnout uživatelům, nemohla reagovat na požadavky trhu ani na své potřeby podle vlastního uvážení.
(70)
Společnost Simet tvrdí, že povinností používat tarify, které jí byly uloženy, se jí znemožnilo uplatňovat cenové politiky, které by běžně uplatňoval podnik na moderním, volném a konkurenčním trhu. Společnost Simet na jedné straně zdůrazňuje, že úroveň tarifů, které jí uložilo ministerstvo (odpovídající tarifům v železniční dopravě druhé třídy, jež používá společnost Ferrovie dello Stato), byla tak nízká, že společnost nedokázala pokrýt náklady na poskytování služeb autobusové dopravy. Na druhé straně tato opatření umožnila státu poskytovat neodůvodněnou podporu své železniční společnosti Ferrovie dello Stato, protože držitelem koncesí v meziregionální autobusové dopravě, například společnosti Simet, se znemožnilo stanovit nižší tarify, než které účtuje železniční společnost za jízdenky v druhé třídě s přirážkou za expresní vlak. Společnost Ferrovie dello Stato byla dále zvýhodněna tím, že společnosti Simet a dalším společnostem, které poskytují podobné služby, se odmítlo poskytnout dotace.
(71)
Vzhledem k této skutečnosti se společnost Simet domnívá, že koncese vydané ministerstvem a následná rozhodnutí o zamítnutí žádostí o změny tras jsou důkazem, že tyto koncese splňují kritéria smlouvy o poskytnutí služby ve smyslu článku 14 nařízení (EHS) č. 1191/69, protože z nich vyplývají závazky týkající se tras, zastávek, tarifů, bezplatného převozu běžných zásilek pro poštovní službu a jiné pošty za poplatek určený v ustanoveních, která se týkají tohoto druhu převozu.
(72)
Dokonce i za předpokladu, že nařízení (EHS) č. 1191/69 neposkytuje držitelům koncesí na meziregionální dopravu žádný nárok na vyrovnání, jak tvrdí ministerstvo, společnost Simet trvá na tom, že by to znamenalo liberalizaci služby, takže orgány státní správy by nemohly podniku uložit žádný závazek, zejména pokud jde o tarify. Společnost Simet se proto domnívá, že ministerstvo konalo v rozporu se zákonem a že podle vnitrostátních právních předpisů (tj. článku 35 legislativního dekretu č. 80/1998, který uplatnila Státní rada), má nárok na náhradu škody.
(73)
Podle společnosti Simet tu nejde o případ, na který se vztahuje nařízení (EHS) č. 1191/69, ale o spor o náhradu škody. Společnost Simet poznamenává, že rozsudkem č. 1405/2010 byl uznán její nárok podle článku 35 legislativního dekretu č. 80/1998 na náhradu škod způsobených protiprávními opatřeními ministerstva, které odmítlo zrušit závazky veřejné služby uložené společnosti Simet. Tato opatření, která byla v rozporu s právem na svobodu podnikání zakotveným v článku 41 italské ústavy, protože společnost značně poškodila při výkonu obchodní činnosti, musí tedy být považována za protiprávní, přičemž společnost má nárok na náhradu za utrpěné škody. Státní rada uznala, že ministerstvo způsobilo společnosti Simet neodůvodněnou škodu tím, že jí uložilo závazek veřejné služby v rozporu s jejím právem poskytovat dopravní služby svobodně a nezávisle.
(74)
Pokud se však má za to, že nařízení (EHS) č. 1191/69 ve znění pozdějších předpisů umožňovalo orgánům státní správy uložit závazky veřejné služby za účelem uspokojení potřeb regionu, společnost Simet se domnívá, že ministerstvo bylo povinno stanovit odpovídající vyrovnání za uvedené závazky. Podle společnosti Simet nařízení (EHS) č. 1191/69 umožňuje uložit závazky veřejné služby s cílem „uspokojit dopravní potřeby regionu“ (čl. 1 odst. 2), a nikoli „v regionu“.
6. VYJÁDŘENÍ ITÁLIE K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍ STRANY
(75)
Italské orgány ve svých vyjádřeních k připomínkám třetí strany zdůraznily svůj postoj, že neexistovaly žádné závazky veřejné služby ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007 a že se tudíž nemělo vyplatit žádné vyrovnání.
(76)
Na podporu svého postoje italské orgány blíže vysvětlily systém, kterým se řídilo poskytování služeb linkové autobusové dopravy podle zákona č. 1822/39 (23) (zákon platný v posuzovaném období). Podle tohoto zákona se uplatňoval tento regulační rámec pro služby linkové dopravy, za které odpovídá stát (známe též jako „běžné služby autobusové dopravy“):
i)
služba se poskytovala na základě systému koncesí,
ii)
koncese se udělovala na základě žádosti podniku,
iii)
zákon nestanovoval žádná výběrová řízení na udělení koncesí a také žádná neproběhla,
iv)
koncese mohla být podle zákona dočasná nebo trvalá, o čemž výlučně rozhodovalo ministerstvo podle vlastního uvážení. Ministerstvo se bez rozdílu rozhodlo udělit všem podnikům dočasné koncese; platnost koncesí tedy trvala jeden rok a podniky (včetně společnosti Simet) každý rok žádaly o obnovení platnosti koncese,
v)
koncese dávala poskytovatelům výhradní právo poskytovat služby na trase stanovené v její specifikaci,
vi)
držitelé koncesí byli upřednostňováni na základě obsluhovaných spádových oblastí, které byly vymezeny na základě kritéria „finitimità“, tj. blízkosti autobusové trasy a hospodářského a funkčního propojení (články 5 a 6 zákona č. 1822/39),
vii)
prioritu měly rovněž stávající služby. Jinými slovy, z důvodu hospodárnosti se považovalo za výhodnější stávající služby změnit, spíše než nové služby vytvářet,
viii)
kromě toho, když bylo třeba vydat koncesi na nové služby, uplatnilo se kritérium počtu uživatelů ve spádové oblasti v poměru k celkové délce nových autobusových tras. Pro služby s celkovou délkou do 500 km se za dostatečný považoval počet alespoň 300 000 obyvatel. V případě delších autobusových tras se uplatnilo proporční kritérium (24).
(77)
Ministerstvo tedy vždy, když podnik předložil žádost o změnu stávající služby nebo o udělení koncese na nové služby, muselo při svém rozhodnutí vycházet z uvedeného právního rámce.
(78)
Pokud jde o úplná či částečná zamítnutí změn požadovaných společností Simet v souvislosti s poskytovanými službami ministerstvem, italské orgány podotkly, že tato zamítnutí se týkala výlučně systému upraveného zákonem č. 1822/39. Ministerstvo nemohlo vydat nové koncese na poskytování nových služeb ani rozšířit dosah stávajících koncesí (přijetím nových zastávek) v případech, ve kterých by to zasahovalo do práv jiných provozovatelů linkové dopravy, jak je vymezeno v uvedeném zákoně. Ministerstvo zároveň přijalo změny, které nebyly v rozporu se zásadami stanovenými v zákoně č. 1822/39 (25).
(79)
Italské orgány sice uznávají, že společnost Simet v mnoha případech nedostala povolení poskytovat nové služby nebo přidat další zastávky v rámci stávajících služeb, ale tvrdí, že žádosti a připojené dokumenty společnosti Simet neobsahují důkazy o oficiálních žádostech o změnu vlastností poskytovaných služeb, které byly uvedeny v stávajících specifikacích koncese, ani následná zamítnutí. Ministerstvo v každém případě nikdy nezamítlo žádosti společnosti Simet o odstranění zastávek v řídce osídlených oblastech ani o změnu jízdních řádů.
(80)
Pokud jde o doložky specifikací koncesí o dopravě poštovních zásilek, italské orgány tvrdí, že společnost Simet neposkytla žádné důkazy dokumentující služby, které skutečně poskytovala, ani příslušné čisté náklady. Italské orgány dále konstatovaly, že společnost Simet nepředložila žádný zdokumentovaný důkaz o tom, že ministerstvo zamítlo její žádost o možnou změnu tarifů. Společnost Simet navíc nikdy nepožádala o povolení tarify snížit.
(81)
Co se týče oznámení ministerstva dopravy ze dne 19. prosince 1988 (D.C. III Div 32 č. 3846) a následného ministerského oběžníku č. A/66 ze dne 10. ledna 1989 (vydaného ministerským provinčním úřadem pro motorová vozidla v Catanzaru), podle italských orgánů tyto dokumenty umožnily poskytovatelům linkové dopravy sladit tarify s tarify společnosti Ferrovie dello Stato. Toto opatření je třeba vnímat jako součást obecnější vnitrostátní dopravní politiky a cenové politiky. Totéž platí o dopisu od provinčního úřadu v Catanzaru č. 7302 ze dne 3. července 1992 (na který se odvolávala také společnost Simet), jehož cílem bylo umožnit poskytovatelům pravidelné autobusové dopravy zvýšit tarify až o 6,1 % v souladu s inflací, čímž se provedl oběžník č. 801/92 (26). V tomto dopise je také informace, že podniky mohou uplatňovat odlišný tarifní systém, pokud v této souvislosti podají zvláštní žádost. Italské orgány dávají na vědomí, že společnost Simet takovou žádost nikdy nepředložila. Ministerské oznámení z roku 1988, ani dopis ministerstva z roku 1992 v žádném případě neznamenaly zamítnutí jakékoli žádosti společnosti Simet o ukončení závazku veřejné služby v souvislosti s tarify.
(82)
Italské orgány nesouhlasí ani s tvrzením společnosti Simet, že bod 2 oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002 je důkazem, že tarify v rámci služeb linkové dopravy stanovovalo ministerstvo. Tento oběžník obsahoval pouze pokyny k převodu tarifů z lir na eura. To, že tarify v dálkové linkové dopravě se uváděly jako „regulované“ tarify, neznamená, že je nestanovili provozovatelé. Spíše to znamená, že tyto tarify se stanovovaly předem v zájmu transparentnosti a informovanosti cestujících a následně je schválily příslušné ministerské útvary. Protože tato služba představuje službu pravidelné všeobecné dopravy, způsoby poskytování služby, jako jsou trasy, zastávky, jízdní řády a tarify, musí být na rozdíl od příležitostných služeb předem známé. Stejná zásada platí podle italských orgánů pro regulované služby i na úrovni Unie, na které se vztahuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/2009 (27), podle kterého jsou tarify nedílnou součástí povolení pro služby linkové dopravy (čl. 6 odst. 2 uvedeného nařízení). Vzhledem k této nutnosti předběžného určení zpochybnily italské orgány i výklad společnosti Simet, pokud jde o bod 6 specifikací koncese (28), protože v žádosti společnosti Simet i v koncesi vydané ministerstvem byly předem určeny jak jízdní řády, tak tarify pro služby linkové dopravy podléhající koncesi.
(83)
Pokud jde o výši požadovaného vyrovnání, žádá společnost Simet pouze „vyrovnání […] do výše dlužných částek“. Podle italských orgánů jsou výpočty nákladů, které za příslušné období společnost Simet provedla, obecné, protože se týkají celé její obchodní činnosti. Jsou i objektivně nepřesné a nevycházejí ze spolehlivých údajů vzhledem k neexistenci odděleně vedených účtů po většinu posuzovaného období.
(84)
Italské orgány považují za zcela nepodstatné, zda v projednávaném případě jde o přiznání vyrovnání za veřejnou službu (tedy o přímé použití nařízení (EHS) č. 1191/69), nebo o přiznání náhrady škod. I za předpokladu, že by Státní rada měla v úmyslu uznat nárok společnosti Simet na náhradu škod, což podle italských orgánů není logický ani předvídaný závěr vyplývající ze znění rozsudku 1405/2010 (29), jakékoli utrpěné škody by mohly vzniknout jen na základě plnění závazků veřejné služby. Italské orgány trvají na tom, že společnosti Simet takové závazky nikdy nebyly uloženy.
(85)
Italské orgány vyjádřily nesouhlas s možným poskytnutím náhrady škod podle článku 41 italské ústavy. Přepravu cestujících v linkové meziregionální autobusové dopravě nelze považovat za zcela liberalizovanou pouhým a přímým uplatněním článku 41 italské ústavy, protože v první řadě podléhá systému koncesí (regulovanému zákonem č.. 1822/39 a dekretem prezidenta republiky č. 369/94) a následně systému povolení (regulovanému legislativním dekretem č. 285/05).
7. POSOUZENÍ PODPORY
7.1 EXISTENCE PODPORY
(86)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(87)
Podle čl. 107 odst. 1 představuje opatření podporu, pokud jsou současně splněny tyto podmínky:
-
výhoda musí být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků,
-
opatření musí poskytovat selektivní výhodu tím, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby,
-
opatření narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž,
-
má vliv na obchod mezi členskými státy.
(88)
Komise posoudí, zda v daném případě jsou všechny tyto podmínky splněny.
7.1.1 Státní prostředky a přičitatelnost
(89)
Komise konstatuje, že na základě rozsudků Státní rady musí ministerstvo uhradit společnosti Simet vyrovnání za provozování meziregionální autobusové dopravy od roku 1987 do roku 2003 na trasách, za které odpovídá stát. Zdroje na uhrazení tohoto vyrovnání jsou zdroje ministerstva; jedná se tedy o státní prostředky. Rozhodnutí o uhrazení tohoto vyrovnání, které přijal soudní orgán, je přičitatelné státu.
7.1.2 Selektivní hospodářská výhoda
(90)
Komise především podotýká, že společnost Simet vykonává hospodářskou činnost, konkrétně osobní dopravu, za úplatu. Proto je třeba společnost Simet považovat za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(91)
Poskytnutí opatření by se rovněž mělo považovat za selektivní, protože zvýhodňuje pouze společnost Simet.
(92)
Pokud jde o poskytnutí hospodářské výhody, z rozsudku ve věci Altmark vyplývá, že vyrovnání poskytnuté státem nebo ze státních prostředků podnikům v souvislosti se závazky veřejné služby, které jim byly uloženy, neposkytuje dotčeným podnikům výhodu, takže nepředstavuje podporu v smyslu čl. 107 odst. 1, jestliže byly splněny tyto čtyři podmínky (30):
-
zaprvé, podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány,
-
zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem,
-
zatřetí, vyrovnání nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností,
-
začtvrté, není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(93)
Pokud jde o druhou podmínku, parametry, které slouží jako základ pro výpočet vyrovnání, musí být stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem, aby se zajistilo, že neposkytují přijímajícímu podniku hospodářskou výhodu oproti jeho konkurentům. Nutnost stanovit parametry vyrovnání předem však neznamená, že vyrovnání musí být vypočítáno podle konkrétního vzorce. Důležité je, aby bylo od začátku jasné, jak se výše vyrovnání určí.
(94)
V tomto případě společnost Simet nepředložila žádné důkazy o tom, že parametry vyrovnání za poskytování dotčených služeb ve sledovaném období byly stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem. Ve specifikacích koncese, na jejichž základě chce společnost Simet prokázat, že jí byl uložen závazek veřejné služby, se spíše uvádí, že poskytování služeb nezavdává společnosti žádný nárok na dotace ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost bude službu poskytovat v plné míře na vlastní riziko. Právě z tohoto důvodu Státní rada ve svém rozsudku č. 1405/2010 stanovila, aby se vyrovnání vypočítalo na základě spolehlivých údajů z účetnictví společnosti. Při neexistenci předem stanovených parametrů vyrovnání jsou všechny takové výpočty nezbytně založeny výlučně na následných odhadech čistých nákladů na poskytování předmětných služeb linkové meziregionální dopravy. Platí to pro výpočty v původní zprávě i ve zprávě s většinovým stanoviskem. V tomto případě tedy nebyla splněna druhá podmínka rozsudku ve věci Altmark.
(95)
K tomu, aby bylo možno vyloučit přítomnost hospodářské výhody v případě poskytnutí vyrovnání podnikům v souvislosti se závazky veřejné služby, které jim byly uloženy, rozsudek ve věci Altmark vyžaduje, aby byly splněny všechny čtyři podmínky. Komise tedy nemá důvod zkoumat, zda byly v tomto případě splněny ostatní tři podmínky. Uhrazení vyrovnání společnosti Simet za poskytování služeb meziregionální autobusové dopravy v období 1987-2003 tedy představuje poskytnutí selektivní hospodářské výhody tomuto podniku.
7.1.3 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(96)
Pokud jde o tato dvě kritéria, je třeba ověřit, zda je pravděpodobné, že oznámené opatření naruší hospodářskou soutěž v takové míře, že to ovlivní obchod mezi členskými státy.
(97)
Jak je uvedeno v rozsudku ve věci Altmark (31), od roku 1995 několik členských států otevřelo některé trhy v oblasti dopravy konkurenci podniků usazených v jiných členských státech. Několik podniků tak již nabízí své služby městské, příměstské nebo regionální dopravy v jiných členských státech, než je stát jejich původu. Tento trend je ještě výraznější v případě služeb linkové meziregionální dopravy, které poskytuje i společnost Simet. Jakékoliv vyrovnání poskytnuté společnosti Simet by proto mělo být považováno za opatření, které může narušovat hospodářskou soutěž v oblasti meziregionální autobusové dopravy a ovlivnit obchod mezi členskými státy do té míry, v jaké negativně ovlivňuje schopnost dopravních podniků usazených v jiných členských státech nabízet služby v Itálii a v jaké posiluje postavení společnosti Simet na trhu.
(98)
Komise rovněž poznamenává, že společnost Simet působí i na jiných trzích, například na trhu se službami mezinárodní dopravy, cestovního ruchu a pronájmu autobusů, takže na těchto trzích v rámci Unie jednoznačně konkuruje jiným společnostem. Každé vyrovnání poskytnuté společnosti Simet by nevyhnutelně narušilo hospodářskou soutěž a ovlivnilo obchod mezi členskými státy na těchto trzích.
(99)
Komise se proto domnívá, že oznámené opatření narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
7.1.4 Závěr
(100)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti dospěla Komise k závěru, že oznámené opatření představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
7.2 VÝJIMKY Z OZNAMOVACÍ POVINNOSTI PODLE NAŘÍZENÍ (EHS) Č. 1191/69
(101)
Na základě zdůvodnění Státní rady získala společnost Simet nárok na vyrovnání za poskytování dotyčných dopravních služeb v době, kdy tyto služby poskytovala. Na to, aby toto odůvodnění platilo, by platby na vyrovnání musely být vyňaty z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69. V opačném případě by opomenutí oznámení vyrovnání znamenalo, že je protiprávní, protože by bylo v rozporu s ustanoveními Smlouvy o státní podpoře.
(102)
Podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69 jsou totiž vyrovnání hrazená v souladu s uvedeným nařízením vyňata z postupu informování předem stanoveného v čl. 108 odst. 3 Smlouvy, a tudíž se na ně nevztahuje povinnost předběžného oznámení. Z rozsudku ve věci Combus vyplývá, že pojem „vyrovnání za závazky veřejné služby“ ve smyslu tohoto ustanovení se musí vykládat velmi restriktivně (32). Výjimka z oznámení podle čl. 17 odst. 2 se týká pouze vyrovnání za závazky veřejné služby, které byly podniku jednostranně uloženy podle článku 2 uvedeného nařízení, jež se vypočítávají pomocí metody popsané v článcích 10 až 13 zmíněného nařízení (společná metoda vyrovnání), a neuplatní se v případě smluv o veřejné službě definovaných v článku 14. Vyrovnání hrazené na základě smlouvy o veřejné službě definované v článku 14 nařízení (EHS) č. 1191/69, které představuje státní podporu, se musí předem oznámit Komisi. Pokud vyrovnání oznámeno nebude, bude se považovat za protiprávně provedenou podporu.
(103)
Odpověď na otázku, zda podle čl. 17 odst. 2 byly v tomto případě italské orgány skutečně vyňaty z postupu informování předem, tedy závisí zaprvé na tom, zda italské orgány skutečně jednostranně uložily společnosti Simet závazek veřejné služby, a zadruhé na tom, zda vyrovnání uznané v souvislosti s tímto závazkem je v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69. Komise postupně posoudí obě otázky.
7.2.1 Uložily italské orgány společnosti Simet jednostranně závazek veřejné služby?
(104)
Podle společnosti Simet (33) lze jednostranné uložení závazku veřejné služby vyvodit ze způsobů poskytování služeb, které měla dodávat, uvedených ve specifikacích koncese vydaných pro každou jednotlivou trasu linkové meziregionální autobusové dopravy, z pevného stanovení tarifů ministerstvem a z toho, že ministerstvo odmítlo přijmout změny stávajících služeb nebo udělit koncese pro nové služby.
(105)
Komise se však na základě informací, které obdržela, domnívá, že společnost Simet přesvědčivě neprokázala, že italské orgány jí jednostranně uložily závazek veřejné služby.
(106)
Za prvé, iniciativa společnosti Simet v souvislosti s žádostmi o obnovu specifikací koncese za všech šestnáct letech během posuzovaného období je neslučitelná s jednostranným uložením závazku veřejné služby. Účelem těchto specifikací bylo udělit společnosti Simet výlučné právo na poskytování příslušných služeb na posuzované období. Společnost Simet opakovaně žádala o prodloužení těchto práv přesto, že v každé z těchto specifikací se stanovilo, že za poskytování služby se nepřiznává vyrovnání a že společnost poskytuje službu zcela na vlastní riziko.
(107)
Za druhé, stanovení tarifů, tras a frekvence a jízdního řádu v těchto specifikacích nutně neznamená, že společnosti Simet byly na základě koncesí jednostranně uloženy závazky veřejné služby. Vzhledem k tomu, že poskytované služby se týkaly pravidelné linkové dopravy, bylo nutné, aby se ve specifikacích koncesí, na jejichž základě získala společnost Simet výlučné právo poskytovat tyto služby, předem stanovily způsoby poskytování služeb. Nebyly předloženy žádné důkazy o formálních žádostech o změnu těchto vlastností ani o následných zamítnutích ministerstva. Společnost Simet nepředložila ani důkazy o tom, že italské orgány jednostranně uložily uvedené způsoby společnosti Simet, tedy že je nenavrhl provozovatel výměnou za výhradní právo na poskytování služeb s následným schválením ministerstvem.
(108)
Za třetí, pokud jde o údajný závazek týkající se přepravy poštovních zásilek, společnost Simet nepředložila žádné doklady prokazující skutečně poskytnuté služby a z nich vyplývající čisté náklady. Společnost Simet nepředložila ani důkazy o tom, že někdy zpochybnila doložky specifikací koncese v souvislosti s přepravou poštovních zásilek. Mohlo by to znamenat buď to, že poskytování těchto služeb nebylo v rozporu s obchodními zájmy společnosti, nebo to, že poskytování těchto služeb společnost považovala za spravedlivé odškodnění za výlučné právo na poskytování služeb meziregionální dopravy.
(109)
Za čtvrté, co se týče tarifů, které mohla společnost Simet účtovat cestujícím za poskytované služby, italské orgány sice uznávají, že do roku 2001 skutečně platily vnitrostátní předpisy, které stanovovaly obecné zásady tvorby cen v oblasti autobusové dopravy v rámci obecnější vnitrostátní dopravní politiky a cenové politiky (34), ale provozovatelé mohli podat zvláštní žádost o uplatňování jiného tarifu. To je zřejmé z dopisu ministerstva, na nějž se společnost Simet odkazuje (35). Komise však podotýká, že společnost Simet neposkytla žádné důkazy o tom, že by italským orgánům někdy předložila takovou žádost, ani o tom, že by ministerstvo někdy v období let 1987-2003 žádosti o změnu tarifů zamítlo.
(110)
Skutečnost, že tarify v pravidelné dálkové dopravě „schvaloval“ ministerský provinční úřad pro motorová vozidla (36), a odkaz na „regulované“ tarify v oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002 (37) v rozporu s tvrzením společnosti Simet neznamenají, že tyto tarify původně nestanovili provozovatelé. Tyto pojmy spíše znamenají pouze to, že tarify byly stanoveny předem v zájmu transparentnosti a informovanosti cestujících a následně je schválily příslušné ministerské útvary.
(111)
Tato opatření v žádném případě nepředstavují „tarifní závazek“ ve smyslu čl. 2 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69, který by podléhal společnému postupu při vyrovnání. Tarifním závazkem se rozumí výhradně „jakýkoli závazek dopravního podniku uplatňovat, zejména pro určité kategorie cestujících, kategorie zboží nebo dopravní trasy, úředně stanovené nebo schválené sazby odporující obchodním zájmům podniku, které plynou z uložení nebo odmítnutí úpravy zvláštních tarifních opatření“. Definice tarifního závazku se nevztahuje „na závazky vyplývající z obecných opatření cenové politiky uplatňované na veškeré hospodářské činnosti nebo opatření přijatá pro přepravní sazby a podmínky obecně s ohledem na organizaci dopravního trhu nebo jeho části“.
(112)
A konečně, co se týče zamítnutí žádostí předložených společností Simet ministerstvem, Komise poznamenává, že šlo o žádosti o rozšíření, které se netýkaly změn ve způsobu poskytování stávajících služeb. Rozšíření služeb nebylo vždy možné vzhledem k tomu, jakým způsobem zákon č. 1822/39 upravuje poskytování služeb linkové osobní dopravy. Koncese na poskytování nových služeb nebo k rozšíření rozsahu existujících služeb se mohly vydávat jen v takovém rozsahu, aby nenarušovaly práva ostatních provozovatelů linkové dopravy. Zamítnutí žádostí o vytvoření nových služeb nebo o rozšíření stávajících služeb byla proto důsledkem vyvažování zájmů různých hospodářských subjektů, a nikoli uložení závazků veřejné služby, jak tvrdí společnost Simet.
(113)
Společnost Simet tedy neprokázala, že italské orgány jí jednostranně uložily závazek veřejné služby.
7.2.2 Je vyrovnání poskytnuté za uvedený závazek v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69?
(114)
V každém případě platí, že i kdyby se prokázalo, že v nějaké formě došlo k jednostrannému uložení závazků veřejné služby, na to, aby se vyrovnání za tyto služby mohlo vyjmout z informování předem podle čl. 17 odst. 2 uvedeného nařízení, stále by muselo být v souladu se společnou metodou vyrovnání (oddíl IV) podle nařízení (EHS) č. 1191/69. Komise se nedomnívá, že by tato podmínka byla splněna.
(115)
Komise zaprvé konstatuje, že v článku 10 nařízení (EHS) č. 1191/69 se mimo jiné uvádí, že výše vyrovnání se v případě závazku provozu nebo přepravy rovná rozdílu mezi snížením finančního břemene a snížením příjmů podniku, jenž v posuzovaném období může vyplynout ze zrušení celé nebo příslušné části daného závazku. Komise dále konstatuje, že podle rozsudku Soudního dvora ve věci Antrop nejsou požadavky stanovené v uvedeném ustanovení splněny, pokud „není možné na základě jistých údajů z účetnictví [společnosti] stanovit rozdíl mezi náklady přičitatelnými části [její] činnosti v oblastech, které jsou předmětem [její] koncese, a odpovídajícím příjmům, a v důsledku toho není možné vypočítat dodatečné náklady vyplývající [tomuto podniku] z plnění závazků veřejné služby“ (38).
(116)
Nařízení (EHS) č. 1191/69 navíc v čl. 1 odst. 5 písm. a) od 1. července 1992 stanovilo, aby dopravní podniky, které nevykonávají pouze služby podléhající ustanovením o závazcích veřejné služby, ale zabývají se jinými činnostmi, provozovaly veřejné služby v rámci samostatných divizí, které musí splňovat následující podmínky: i) provozní účty pro každou z těchto činností jsou oddělené a podíl prostředků příslušejících každé činnosti se určuje v souladu s platnými účetními pravidly a ii) výdaje se dorovnávají pomocí výnosů z provozu a platbami orgánů veřejné moci, bez jakékoliv možnosti přesunu do jiného odvětví činnosti podniku nebo z něj.
(117)
Společnost Simet v tomto případě nepřijala účinné oddělení účtů pro různé služby, které poskytovala do roku 2002. Lze zpochybnit platnost analytického účetnictví v letech 2002 a 2003 z hlediska oddělených účtů, protože neexistují žádné důkazy o tom, že řídící orgány společnosti využívaly toto analytické účetnictví pro kontrolu vlastní činnosti. Článek 10 tedy nebyl dodržen.
(118)
Zadruhé, společnost Simet neprokázala, že „hospodářské nevýhody […] byly stanoveny se zřetelem na důsledky závazku pro činnost podniku jako celku“ (čl. 5 odst. 1 nařízení (EHS) č. 1191/69), a nebyl ani dodržen požadavek na stanovení částky vyrovnání předem (článek 13 nařízení), jak je vysvětleno v oddíle 7.1.2.
(119)
A konečně, období vyrovnání za oznámené opatření se týká let 1987 až 2003. Společná metoda vyrovnání se však uplatňovala pro služby meziregionální autobusové dopravy jen do července 1992 a poté se na základě nařízení Rady (EHS) č. 1893/91 (39) omezila na „městskou, příměstskou a regionální osobní dopravu“. Definici „regionální dopravy“ uvedenou v nařízení (EHS) č. 1191/69 („dopravní služby určené k uspokojení dopravních potřeb regionu“) nelze rozšířit tak, aby se týkala všech dopravních služeb, které uspokojují potřeby obyvatel daného regionu, tedy i meziregionálních tras. Při tak širokém výkladu by totiž nařízení bylo do velké míry neúčinné, protože členské státy by v každém případě mohly vyloučit z rámce jeho působnosti podniky, jejichž činnost je omezena výlučně „na provozování městské, příměstské nebo regionální dopravy“ (40).
(120)
Komise proto dospěla k závěru, že oznámené opatření není v souladu se společnou metodou vyrovnání stanovenou v nařízení (EHS) č. 1191/69.
7.2.3 Závěr týkající se vynětí z postupu informování předem
(121)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že vyrovnání, které podle Státní rady náleží společnosti Simet za provozování meziregionální autobusové dopravy v období let 1987-2003, nebylo vyňato z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69.
7.3 SLUČITELNOST PODPORY
(122)
Jelikož se neprokázalo, že platby vyrovnání jsou vyňaty z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69, bude nutné posoudit slučitelnost těchto plateb s vnitřním trhem, protože se má za to, že představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jak je vysvětleno v oddíle 7.1.
(123)
Komise se domnívá, že posouzení slučitelnosti oznámeného opatření by mělo být provedeno v souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007, jež vstoupilo v platnost dne 3. prosince 2009 a kterým se zrušilo nařízení (EHS) č. 1191/69, protože tento právní předpis platí v okamžiku přijetí tohoto rozhodnutí (41). Komise v této souvislosti podotýká, že vyrovnání přiznané Státní radou společnosti Simet zatím nebylo vyplaceno, takže datum, kdy by se projevily účinky plánované podpory, odpovídá datu, kdy Komise přijme rozhodnutí o slučitelnosti podpory s vnitřním trhem (42). Navíc je sporné, zda byl nárok na toto vyrovnání společnosti Simet nezvratně přiznán již před vynesením rozsudku Státní rady č. 1405/2010 ze dne 9. března 2010, který skutečně Italské republice ukládá povinnost podniku vyrovnání uhradit. Jak je vysvětleno v odstavci 94, ve specifikaci koncese, na jejímž základě chce společnost Simet prokázat, že jí byl uložen závazek veřejné služby, se uvádí, že poskytování služeb nezavdává společnosti žádný nárok na dotace ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost bude tyto služby poskytovat v plné míře na vlastní riziko. Konečně je třeba zdůraznit, že Státní rada zatím nerozhodla o výši vyrovnání, které má být společnosti Simet uhrazeno.
(124)
Nařízení (ES) č. 1370/2007 upravuje uzavírání smluv o veřejných službách, které jsou definovány v článku 2 bodu i) uvedeného nařízení, v oblasti přepravy cestujících po železnici a silnici. Podle čl. 9 odst. 1 uvedeného nařízení „kompenzace za provozování veřejných služeb v přepravě cestujících […] vyplacené v souladu s tímto nařízením jsou slučitelné se [společným] trhem. Tyto kompenzace jsou osvobozeny od povinnosti předchozího oznámení podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy“.
(125)
Z důvodů uvedených dále se Komise domnívá, že oznámené vyrovnání není v souladu s podmínkami nařízení (ES) č. 1370/2007. Na základě čl. 9 odst. 1 uvedeného nařízení je proto nelze považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(126)
Komise zejména podotýká, že i kdyby specifikace koncese splňovala požadavky čl. 2 písm. i) nařízení (ES) č. 1370/07, pokud jde o definici smlouvy o veřejných službách, nebyla splněna všechna ustanovení článku 4 uvedeného nařízení, které stanoví povinný obsah smluv o veřejných službách a obecných pravidlech. Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. b) například požaduje, aby se parametry, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, určily předem objektivním a transparentním způsobem tak, aby nedošlo k nadměrnému vyrovnání, zatímco čl. 4 odst. 1 písm. c) a čl. 4 odst. 2 vymezují způsob rozdělení nákladů a příjmů. Jak Komise vysvětlila v oddíle 7.1.2 v souvislosti s posouzením druhého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark, ve specifikaci koncese se při udělení koncese stanovilo, že poskytování služeb nedává společnosti Simet žádný nárok na dotaci ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost poskytuje službu v plné míře na vlastní riziko. Toto vyloučení vyrovnání nutně znamená, že parametry vyrovnání nebyly stanoveny předem, takže nebyl splněn článek 4 nařízení.
(127)
V čl. 6 odst. 1 se dále uvádí, že v případě přímo zadaných smluv o veřejných službách musí být vyrovnání v souladu s ustanoveními nařízení (ES) č. 1370/2007 a s ustanoveními uvedenými v příloze, čímž se zajistí, aby nepřekračovalo rámec toho, co je nezbytné pro plnění závazku veřejné služby. V uvedené příloze se mimo jiné vyžaduje oddělené vedení účtů (bod 5) a upřesňují se způsoby pro určení maximální výše vyrovnání.
(128)
Jak je uvedeno v bodě (115), po většinu období, kterého se týká oznámené opatření (mezi lety 1987 a 2001), nezavedla společnost Simet ve skutečnosti oddělené vedení účtů; zpochybnit lze i spolehlivost analytického účetnictví. Bez ohledu na to, jaké vyrovnání se nakonec přizná, nelze tedy prokázat, že toto vyrovnání nepřekročí částku odpovídající čistým finančním důsledkům, které odpovídají celkovým důsledkům, ať už pozitivním, nebo negativním, plnění závazku veřejné služby na náklady a příjmy provozovatele veřejné služby (bod 2 přílohy).
(129)
Vzhledem k tomu, že parametry vyrovnání nebyly stanoveny předem, se navíc každé rozdělení nákladů musí nutně provést ex post na základě arbitrárních předpokladů, což je případ původní zprávy i zprávy s většinovým stanoviskem. Komise však nemůže přijmout předpoklady uvedené ve zprávě s většinovým stanoviskem, podle níž každá služba, kterou společnost poskytuje, by měla v daném roce nutně vykazovat stejný podíl příjmů a nákladů. Protože výpočet ex post nevyhnutelně povede k plnému vyrovnání nákladů vzniklých při poskytování služby, má Komise za to, že míra návratnosti vlastního kapitálu, která je vyšší než příslušná swapová sazba zvýšená o 100 bazických bodů a použitá v původní zprávě i ve zprávě s většinovým stanoviskem, by se za normálních okolností nepovažovala za vhodnou referenční hodnotu pro výpočet přiměřeného zisku.
(130)
Komise proto zastává názor, že vyrovnání nařízené Státní radou, s nímž se ve specifikaci koncese nepočítalo, nebude vyplaceno v souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007, a že oznámené opatření je proto neslučitelné s vnitřním trhem.
(131)
A konečně, pokud jde o argument společnosti Simet, že rozsudek Státní rady č. 1405/2010 se netýká přiznání vyrovnání za veřejnou službu na základě příslušného nařízení Rady, ale představuje náhradu škod souvisejících s porušením nařízení (EHS) č. 1191/69, jež vznikly údajným jednostranným uložením závazků veřejné služby podle čl. 1 odst. 3 a 5 uvedeného nařízení, Komise podotýká, že přestože se v prováděcí části rozsudku č. 1405/2010 nevyskytuje žádný odkaz na nařízení (EHS) č. 1191/69, tento rozsudek přiznává společnosti Simet nárok na získání částek jako vyrovnání podle článků 6, 10 a 11 nařízení (EHS) č. 1191/69, jehož výši musí určit orgán státní správy na základě spolehlivých údajů (43). Státní rada navíc v rozsudku č. 1405/2010 sama zamítla odvolání společnosti Simet týkající se náhrady škod, kterou chápala jako náhradu pokrývající reziduální ztráty, kterých se netýkalo vyrovnání, jež mělo být přiznáno, jakož i odvolání ohledně neodůvodněného obohacení, a to proto, že přijala hlavní žádost o vyrovnání na základě nařízení (EHS) č. 1191/69 (44). Státní rada proto v bodě 3.3 rozsudku uvádí: „V současnosti nelze přijmout žádné žádosti o náhradu škod, které stěžovatel předložil, protože to, zda existují reziduální škody, které nejsou zahrnuty v posuzované částce a které musí vypočítat a prokázat dotčená společnost, bude známo až tehdy, když orgán státní správy příslušnou částku stanoví.“
(132)
Komise se v každém případě domnívá, že přiznání náhrady škod ve prospěch společnosti Simet za údajné protiprávní jednostranné uložení závazků veřejné služby italskými orgány, jež byla vypočtena na základě společné metody vyrovnání stanovené v nařízení (EHS) č. 1191/69, by bylo v rozporu s články 107 a 108 Smlouvy. Je to proto, že přiznání této náhrady by pro společnost Simet mělo stejný výsledek jako přiznání vyrovnání za závazky veřejné služby za posuzované období, a to přesto, že specifikace koncese, která upravuje předmětné služby, nebyla vyňata z předběžného oznámení ani nesplňovala hmotněprávní požadavky nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007, jak již bylo výše prokázáno. Přiznání této náhrady by tedy v podstatě umožnilo obejít pravidla státní podpory a podmínky stanovené zákonodárcem Unie, na jejichž základě příslušné orgány, které ukládají nebo zadávají závazky veřejné služby, vyrovnávají příslušným provozovatelům náklady, které jim vznikly při plnění závazků veřejné služby. A konečně, jak již bylo uvedeno, ve specifikaci koncese, podle které společnost Simet poskytovala dopravní služby, se nepředpokládalo vyplacení jakéhokoli finančního vyrovnání. Společnost Simet souhlasila s poskytováním služeb za podmínek stanovených v koncesích na vlastní riziko.
(133)
Komise proto nemůže přijmout tvrzení společnosti Simet, že rozsudek Státní rady č. 1405/2010 znamená přiznání náhrady škod souvisejících s porušením nařízení (EHS) č. 1191/69, a nikoli přiznání vyrovnání za závazky veřejné služby.
8. ZÁVĚR
(134)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti Komise dospěla k závěru, že oznámené opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, jež je neslučitelná s vnitřním trhem,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Platby vyrovnání společnosti Simet, které oznámily italské orgány, představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské Unie. Opatření nebylo vyňato z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69.
Státní podpora je neslučitelná s vnitřním trhem, protože nebyly splněny podmínky nařízení (ES) č. 1370/2007. Italské orgány tedy nemohou uvedenou podporu provést.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 2. října 2013.
DECYZJA KOMISJI
z dnia 2 października 2013 r.
w sprawie rekompensaty należnej Simet SpA z tytułu świadczenia usług transportu publicznego w latach 1987-2003 (środek pomocy państwa SA.33037 (2012/C) - Włochy)
(notyfikowana jako dokument nr C(2013) 6251)
(Jedynie tekst w języku włoskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2014/201/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag (1) zgodnie z przywołanymi artykułami i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1)
Dnia 18 maja 2011 r., zgodnie z art. 108 ust. 3 Traktatu, władze włoskie zgłosiły drogą elektroniczną rekompensatę udzieloną na rzecz SpA („Simet”) z tytułu świadczenia usług międzyregionalnych przewozów autobusowych w ramach obowiązku świadczenia usługi publicznej w latach 1987-2003 zarządzoną przez Radę Stanu (Consiglio di Stato), włoski naczelny sąd administracyjny („zgłoszony środek”). Zgłoszenie zostało zarejestrowane pod numerem sprawy SA.33037.
(2)
W dniach 12 lipca 2011 r., 5 października 2011 r., 20 lutego 2012 r., 2 i 28 marca 2012 r. oraz 17 kwietnia 2012 r. władze włoskie przedstawiły dalsze informacje dotyczące zgłoszonego środka.
(3)
Pismem z dnia 31 maja 2012 r. Komisja poinformowała Włochy, że podjęła decyzję o wszczęciu procedury przewidzianej w art. 108 ust. 2 Traktatu (dalej zwaną „decyzją o wszczęciu postępowania”).
W przewidzianych terminach wpłynęły następujące informacje:
-
władze włoskie przedstawiły swoje uwagi dotyczące decyzji o wszczęciu postępowania pismami z dnia 1 czerwca 2012 r., z dnia 24 września 2012 r. i z dnia 11 października 2012 r.,
-
jedyną stroną trzecią, która przedstawiła uwagi w odpowiedzi na decyzję o wszczęciu postępowania, było przedsiębiorstwo Simet będące potencjalnym beneficjentem zgłoszonego środka. Informacje przedstawione przez Simet wpłynęły w dniu 4 sierpnia 2012 r., w dniu 31 października 2012 r. oraz w dniu 13 grudnia 2012 r.,
-
władze włoskie przedstawiły komentarze dotyczące uwag strony trzeciej pismami z dnia 28 listopada 2012 r., z dnia 4 grudnia 2012 r., z dnia 19 grudnia 2012 r. i z dnia 10 stycznia 2013 r.
2. OPIS ŚRODKA POMOCY
2.1. PRZEDSIĘBIORSTWO I ŚWIADCZONE USŁUGI
(4)
Simet jest prywatnym przedsiębiorstwem świadczącym usługi rozkładowego autobusowego transportu pasażerskiego na podstawie koncesji przyznanych przez państwo włoskie na mocy ustawy nr 1822/39 (2). Simet zapewnia w szczególności międzyregionalne rozkładowe połączenia autobusowe między regionem Kalabria i innymi regionami Włoch. Oprócz tych usług, z których przychód stanowi około dwie trzecie przychodów przedsiębiorstwa, Simet świadczy ponadto inne usługi, w tym w zakresie przewozów międzynarodowych, turystyki i wynajmu autobusów z kierowcą (3), z których przychód stanowi pozostałą jedną trzecią przychodów przedsiębiorstwa.
(5)
W październiku 1999 r. Simet po raz pierwszy wystąpił do Ministerstwa Infrastruktury i Transportu („ministerstwo”) o przyznanie rekompensaty z tytułu świadczenia przez przedsiębiorstwo usług międzyregionalnego transportu autobusowego w odniesieniu do okresu od 1987 r. (4). Ministerstwo odrzuciło ten wniosek i kolejne wnioski, uznając, że nie powierzyło Simet obowiązków świadczenia usług publicznych.
(6)
Według władz włoskich przedsiębiorstwo Simet, tak jak pozostali dostawcy usług międzyregionalnego rozkładowego transportu autobusowego, prowadziło działalność na podstawie czasowych licencji (koncesji) odnawianych corocznie na wniosek przedsiębiorstwa. W ramach koncesji przedsiębiorstwo miało wyłączne prawo do świadczenia odnośnych usług. Specyfikacje rocznej koncesji stanowiły, że świadczenie usługi nie daje przedsiębiorstwu prawa do jakiejkolwiek dotacji lub rekompensaty, a przedsiębiorstwo świadczy usługę całkowicie na własne ryzyko. W specyfikacjach rocznej koncesji zatwierdzonych przez ministerstwo odzwierciedlono również opłaty zaproponowane przez samo przedsiębiorstwo.
(7)
Z czasem przedsiębiorstwo przedstawiło szereg wniosków o zmianę ustaleń dotyczących świadczenia przedmiotowych usług, które zazwyczaj zatwierdzano zgodnie z procedurą określoną w rozporządzeniu prezydenckim nr 369/94 (5). W art. 4 i 5 rozporządzenia prezydenckiego nr 369/94 przewidziano szczegółową procedurę oceny i analizy porównawczej wniosków związanych z wprowadzeniem każdej nowej usługi w oparciu o koncesję.
2.2. WYROKI RADY STANU POPRZEDZAJĄCE DECYZJĘ O WSZCZĘCIU POSTĘPOWANIA
(8)
W odpowiedzi na fakt, że ministerstwo odmówiło przyznania rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych w odniesieniu do okresu od 1987 r., przedsiębiorstwo Simet wniosło sprawę do włoskich sądów administracyjnych, żądając rekompensaty z tytułu wykonywania obowiązku świadczenia usług publicznych.
(9)
W postępowaniu apelacyjnym wyrokiem z dnia 9 marca 2010 r. nr 1405/2010 („wyrok nr 1405/2010”) Rada Stanu uznała prawo przedsiębiorstwa Simet do otrzymania rekompensaty z tytułu usług rozkładowego transportu autobusowego (głównie międzyregionalnego) świadczonych przez przedsiębiorstwo na podstawie koncesji przyznanych przez państwo włoskie. Dokładna kwota rekompensaty miała być ustalona na podstawie wiarygodnych danych pochodzących z zapisów księgowych przedsiębiorstwa.
(10)
Jak szczegółowo wyjaśniono w decyzji o wszczęciu postępowania, w wyroku nr 1405/2010 nie określono dokładnie aktu prawnego, na podstawie którego nałożono obowiązek świadczenia usługi publicznej, ani formy, w jakiej usługa publiczna miała być świadczona. Kwestię tę wyraźniej przedstawiono w postanowieniu Rady Stanu nr 2072/2011 wydanym w dniu 18 stycznia 2011 r. w związku z niewykonaniem przez administrację wyroku nr 1405/2010. W postanowieniu stwierdza się, że „ministerstwo wielokrotnie odmówiło przedsiębiorstwu możliwości zmiany tras, harmonogramu oraz przystanków, a także nakazało przedsiębiorstwu utrzymanie opłat na poziomie opłat pobieranych przez Ferrovie dello Stato (włoskie koleje państwowe) lub na niższym poziomie - co stanowi elementy, które zdaniem przedsiębiorstwa wskazują na świadczenie przez nie usługi publicznej”.
(11)
O ile w wyroku nr 1405/2010 zawarto odniesienie do nowego rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady (6) regulującego rekompensatę z tytułu świadczenia usług publicznych poprzez określenie „kryteriów dotyczących rekompensaty podobnych do kryteriów określonych w poprzednich rozporządzeniach wspólnotowych”, Rada Stanu nakazała właściwym organom wypłatę rekompensaty na rzecz przedsiębiorstwa Simet na podstawie art. 6, 10 i 11 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 (7).
(12)
Przed wykonaniem orzeczeń Rady Stanu (wyroku nr 1405/2010 i postanowienia nr 2072/2010) i wypłatą rekompensaty na rzecz przedsiębiorstwa Simet władze włoskie postanowiły poczekać na przeprowadzenie przez Komisji oceny zgłoszonego środka.
2.3. WSTĘPNIE ZGŁOSZONA KWOTA EWENTUALNEJ REKOMPENSATY Z TYTUŁU ŚWIADCZENIA USŁUG PUBLICZNYCH
(13)
Jeżeli chodzi o kwotę rekompensaty należnej Simet z tytułu wykonanych usług, władze włoskie przedstawiły Komisji sprawozdanie zlecone przez Simet i sporządzone przez zewnętrznego konsultanta („sprawozdanie wstępne”), nie zatwierdzając zawartych w nim szacunków. W sprawozdaniu wstępnym należną rekompensatę oszacowano na kwotę około 59,4 mln EUR (8).
(14)
Roszczenia dotyczące rekompensaty poddano jednak później ponownej ocenie, ponieważ w następstwie decyzji o wszczęciu postępowania Rada Stanu wezwała do przeprowadzenia niezależnej oceny odpowiedniego poziomu rekompensaty. Wynik tej oceny omówiono w sekcjach 2.6 i 2.7.
2.4. CZAS TRWANIA
(15)
Pomimo wysuniętych przez SIMET roszczeń dotyczących rekompensaty z tytułu usług świadczonych do końca 2013 r. (9) zdaniem władz włoskich okres właściwy do celów tego zgłoszenia obejmuje jedynie lata 1987-2003, ponieważ wyrok nr 1405/2010 dotyczy wyłącznie odwołania obejmującego te lata. W szczególności w pkt 3.1 wyroku nr 1405/2010 wyraźnie odniesiono się do rekompensaty za lata 1987-2003.
2.5. ROZWÓJ SYTUACJI W ZAKRESIE KRAJOWYCH POSTĘPOWAŃ SĄDOWYCH PO WYDANIU DECYZJI O WSZCZĘCIU POSTĘPOWANIA
(16)
W związku z odmową wykonania wyroku nr 1405/2010 i postanowienia nr 2072/2011 ze strony władz włoskich Rada Stanu wydała nowe postanowienie, postanowienie nr 270/2012, powodując w nim zespół niezależnych ekspertów, którzy mieli zadecydować o sposobie wyegzekwowania wyroku nr 1405/2010.
(17)
Zespołowi, składającemu się z przewodniczącego i dwóch członków, powierzono zadanie obliczenia kwoty rekompensaty należnej przedsiębiorstwu Simet na mocy wyroku nr 1405/2010. Jednocześnie strony sporu wyznaczyły własnych ekspertów, którzy przedstawili uwagi dotyczące wstępnych ustaleń zespołu ekspertów. W rezultacie w następnych miesiącach wymieniono szereg sprawozdań i odpowiedzi.
(18)
Zespół ekspertów zakończył prace w sierpniu 2012 r. Zespół nie sformułował jednomyślnego wniosku. Do Rady Stanu złożono natomiast dwa oddzielne sprawozdania:
-
w dniu 29 sierpnia 2012 r. złożono sprawozdanie mniejszości podpisane przez przewodniczącego zespołu mianowanego przez Radę Stanu, w którym stwierdzono, że dostępne dane nie są wystarczające do określenia wysokości rekompensaty należnej przedsiębiorstwu Simet, przez co nie można było przyznać żadnej rekompensaty,
-
w dniu 20 sierpnia 2012 r. złożono sprawozdanie większości podpisane przez dwóch spośród trzech ekspertów mianowanych przez Radę Stanu, w których stwierdzono, że rekompensata należna przedsiębiorstwu Simet wynosi 22 049 796 EUR.
(19)
Ponieważ Komisja nie zakończyła jeszcze procedury dotyczącej pomocy państwa, Rada Stanu nie przyjęła jeszcze ostatecznej decyzji w sprawie kwoty rekompensaty należnej przedsiębiorstwu Simet.
2.6. SPRAWOZDANIE MNIEJSZOŚCI
(20)
W sprawozdaniu mniejszości podkreślono w szczególności następujące kwestie:
-
bark wiarygodnych danych do celów obliczenia rekompensaty (wymaganych postanowieniem nr 2072/2011 i wyrokiem nr 1405/2010),
-
brak odrębnego księgowania wymaganego w rozporządzeniu (EWG) nr 1191/69 jako warunek niezbędny do udzielenia rekompensaty (w celu uniknięcia nadwyżki rekompensaty),
-
brak możliwości zastąpienia systemu odrębnego księgowania innymi zapisami księgowymi, co do których nie wykazano jeszcze, że umożliwiają dokładne określenie wszystkich składników kosztów i przychodów,
-
jeżeli chodzi o lata, dla których dane księgowe dotyczące kosztów są dostępne (tylko dwa lata 2002 i 2003): w dokumentach załączonych do sprawozdań finansowych (noty dodatkowe do sprawozdań finansowych i sprawozdanie z działalności) nie ma mowy o takich danych. Na tej podstawie wydaje się, że organy zarządzające przedsiębiorstwa nie korzystały z rachunków kosztów do monitorowania jego działalności,
-
brak wcześniej określonych parametrów służących obliczeniu rekompensaty,
-
brak określenia przez przedsiębiorstwo dokładnych, konkretnych i jednoznacznych obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych (z odniesieniem do rodzajów określonych w przepisach Unii) w odniesieniu do poszczególnych tras,
-
brak określenia „niekorzystnych warunków gospodarczych” wynikających z takich obowiązków,
-
brak dowodów szkody poniesionej przez przedsiębiorstwo Simet, na którym spoczywał ciężar przedstawienia takiego dowodu w postępowaniu, w którym wydano wyrok nr 1405/10.
(21)
W związku z powyższymi brakami w sprawozdaniu mniejszości stwierdzono, że brak jest wiarygodnych danych do celów obliczenia rekompensaty zarządzonej wyrokiem nr 1405/2010, a zatem nie można określić żadnej kwoty rekompensaty.
2.7. SPRAWOZDANIE WIĘKSZOŚCI
(22)
W sprawozdaniu większości w celu obliczenia rekompensaty należnej przedsiębiorstwu Simet zastosowano opisaną niżej metodykę.
2.7.1. Element rekompensaty w oparciu o różnicę pomiędzy kosztami a przychodami operacyjnymi
2.7.1.1. Metoda szacowania przychodów
(23)
W odniesieniu do lat 1987-1992 i 2002-2003 eksperci ekstrapolowali przychody pochodzące z usług rozkładowego transportu autobusowego bezpośrednio ze sprawozdań finansowych. W odniesieniu do lat 1993-2001 eksperci skorzystali z dokumentacji Simet dotyczącej przychodów, ponieważ sprawozdania finansowe za ten okres nie zawierają informacji dotyczących przychodów pochodzących ze świadczenia tych usług (10). Na podstawie powyższych obliczeń ustalono, że całkowite przychody za lata 1987-2003 wyniosły 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Metoda szacowania kosztów usług autobusowych
(24)
Ponieważ żadne rachunki kosztów nie były dostępne za lata 1987-1992, eksperci przypisali koszty usług międzyregionalnego rozkładowego transportu autobusowego na podstawie procentowego udziału przychodów pochodzących z tych samych usług w badanych latach. Najpierw eksperci wyodrębnili łączną kwotę kosztów z każdego rocznego sprawozdania finansowego, a następnie odtworzyli koszty operacyjne, odejmując od łącznej kwoty kosztów wszystkie następujące koszty niebędące kosztami operacyjnymi: należne odsetki, obciążenia finansowe, straty z tytułu rozporządzania aktywami, straty i koszty różne, podatki bezpośrednie i końcowy stan zapasów. Na końcu określono koszty operacyjne wynikające z usług międzyregionalnego rozkładowego transportu autobusowego na podstawie procentowego udziału przychodów pochodzących z tych samych rozkładowych usług autobusowych.
(25)
W przypadku lat 1993-2001 przedsiębiorstwo Simet zmieniło sposób przedstawiania danych w rocznych sprawozdaniach finansowych (11). W rezultacie w odniesieniu do tych lat eksperci odjęli od rocznych sprawozdań finansowych przedsiębiorstwa wartość łącznych kosztów operacyjnych będącą algebraiczną sumą następujących pozycji kosztów produkcji: materiały pomocnicze, koszty usług, koszty korzystania ze środków osób trzecich, koszty osobowe, amortyzacja i aktualizacja wartości, zmiana stanu zapasów surowców i materiałów pomocniczych oraz pozostałe koszty operacyjne. Następnie określono koszty operacyjne wynikające z usług rozkładowego transportu autobusowego na podstawie procentowego udziału przychodów pochodzących z tych samych rozkładowych usług autobusowych (tak jak dla lat 1987-1992). W odniesieniu do lat 2000 i 2001, nawet jeżeli w pewnym zakresie zastosowano księgowanie kosztów, stosowne dokumenty nie były wyczerpujące, przez co postanowiono zastosować tę samą metodę w celu określenia kosztów wynikających z usług rozkładowego transportu autobusowego co w przypadku obliczeń dotyczących poprzednich lat.
(26)
W odniesieniu do lat 2002 i 2003 dane księgowe dotyczące kosztów były dostępne. Eksperci podzielili zatem koszty na następujące kategorie: (i) koszty związane z przebiegiem; (ii) koszty możliwe do bezpośredniego przypisania do usług rozkładowego transportu autobusowego; oraz (iii) koszty możliwe do przypisania na podstawie obrotu.
-
Do pierwszej kategorii kosztów należą koszty związane z paliwem, olejem silnikowym, oponami, częściami zamiennymi, pracami na zewnątrz, myciem pojazdu, opłatami za przejazd autostradą, obowiązkowym serwisowaniem pojazdu, leasingiem i kwotą odpisaną. Wartość każdej z tych pozycji podzielono przez łączną liczbę przebytych kilometrów, a następnie uzyskany koszt na kilometr pomnożono przez liczbę kilometrów przebytych wyłącznie w ramach świadczenia usług rozkładowego transportu autobusowego.
-
Do drugiej kategorii kosztów należą te pozycje kosztów, które na podstawie rachunków kosztów bezpośrednio wynikają z usług międzyregionalnego rozkładowego transportu autobusowego. Koszty te obejmują: zatrudnienie bezpośrednie, usuwanie odpadów, należne prowizje, opłaty różne, opłaty parkingowe, wynajem pojazdów od stron trzecich na potrzeby usług rozkładowego transportu autobusowego, zakupy z tytułu usług pokładowych oraz zwroty kosztów podróży personelu.
-
Do trzeciej kategorii kosztów należą „koszty pośrednie”, które obejmują pośrednie koszty pracy, koszty ogólne, ubezpieczenie autobusów, podatek z tytułu posiadania pojazdu oraz koszty wynajmu pomieszczeń. Wymienione koszty przypisano na podstawie procentowego udziału przychodów pochodzących z tych samych usług rozkładowego transportu autobusowego.
(27)
Po zsumowaniu danych liczbowych obliczonych w ten sposób w odniesieniu do każdego z powyższych okresów ustalono, że łączne koszty związane z usługami rozkładowego transportu autobusowego w latach 1987-2003 wyniosły 59 510 413 EUR.
(28)
W rezultacie po odjęciu powyższych kosztów od przychodów wynikających z usług rozkładowego transportu autobusowego w sprawozdaniu większości ustalono, że strata z działalności operacyjnej w latach 1987-2003 wyniosła 2 296 973 EUR.
2.7.2. Element rekompensaty związany z koniecznością zapewnienia zwrotu z zaangażowanego kapitału:
(29)
W odniesieniu do każdego badanego roku eksperci określili zaangażowany kapitał będący sumą:
-
kapitału własnego (E), którego wartość określono na podstawie kapitału akcyjnego określonego w rocznych sprawozdaniach finansowych, oraz
-
kapitału pożyczkowego (D). Jako kapitał pożyczkowy eksperci traktowali jedynie zobowiązania finansowe, tj. zobowiązania wobec banków i innych kredytodawców.
(30)
Wzór na „średni ważony koszt kapitału” (WACC) traktuje się jako podstawę do określenia stopy zwrotu z zaangażowanego kapitału.
gdzie:
Re
=
wymagana stopa zwrotu z kapitału własnego;
Rd
=
koszt zadłużenia; E = kapitał własny przedsiębiorstwa;
D
=
zadłużenie przedsiębiorstwa; ;
E/V
=
procentowy udział finansowania stanowiący kapitał własny;
D/V
=
procentowy udział finansowania stanowiący zadłużenie;
Tc
=
stawka podatku od przedsiębiorstw
(31)
Wymaganą stopę zwrotu z kapitału własnego obliczono, korzystając z „kapitałowego modelu wyceny aktywów”. Powyższy model oddaje związek między ryzykiem a oczekiwanym zwrotem:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
Jako wskaźnik zastępczy stopy wolnej od ryzyka (rf) zastosowano stopę oprocentowania dziesięcioletnich obligacji państwowych pochodzącą ze statystyk krajowych.
(33)
W odniesieniu do lat, dla których szacowano rekompensatę, eksperci stwierdzili, że inwestorzy inwestujący w akcje, a nie w papiery wartościowe wolne od ryzyka na włoskim rynku, średnio żądali premii z tytułu ryzyka na poziomie 5,8 % (rm-rf) (12).
(34)
Współczynnik beta (13) akcji w kapitale Simet obliczono, przyjmując wartość odlewarowanego współczynnika beta (14) wynoszącą 0,39 w odniesieniu do sektora usług i przewozów autobusowych (15). Następnie wartość współczynnika beta skorygowano odpowiednio do struktury finansowej zgłoszonej przez przedsiębiorstwo dla każdego roku:
(35)
W latach 1987-1994 włoska stawka podatku od przedsiębiorstw wynosiła 36 %, w latach 1995-2000 - 37 %, natomiast w latach 2001-2002 - 36 %.
(36)
Zdaniem ekspertów zwrot z zaangażowanego kapitału stanowi rekompensatę, którą przedsiębiorstwo Simet powinno otrzymać po opodatkowaniu. Ponieważ rekompensata będzie podlegać opodatkowaniu, należy ją skorygować w następujący sposób:
(37)
Na podstawie przedstawionych wzorów eksperci obliczyli, że zwrot należny z kapitału zaangażowanego przez przedsiębiorstwo Simet wynosi 5 948 150 EUR.
(38)
Dlatego też łączna kwota rekompensaty obliczona przez ekspertów przed zastosowaniem odsetek za opóźnienia w płatnościach wynosi 8 245 124 EUR (rekompensata związana ze stratą z działalności operacyjnej oraz zwrot z zaangażowanego kapitału).
2.7.3. Obliczenie odsetek z tytułu opóźnienia w płatnościach
(39)
Ponieważ kwoty rekompensaty obliczone powyżej nie zostały wypłacone w latach, za które były należne, eksperci następująco skorygowali te kwoty wzwyż:
-
wstępnie obliczone kwoty ponownie wyceniono w oparciu o indeksy inflacji cen konsumpcyjnych ISTAT w okresie do lipca 2012 r.,
-
następnie wobec kwoty uzyskanej w ten sposób naliczono odsetki ustawowe.
(40)
W ten sposób zespół ekspertów ustalił, że łączna kwota rekompensaty wynosi 22 049 796 EUR.
2.7.4. Inne uwagi uwzględnione w sprawozdaniu większości
(41)
W sprawozdaniu większości przyjęto stanowisko, że rekompensata przyznana przez Radę Stanu nie dotyczy bezpośredniego stosowania rozporządzenia (EWG) nr 1191/69, czyli bezpośredniego przyznania, chociaż z mocą wsteczną, rekompensaty na mocy tego rozporządzenia. W sprawozdaniu uznano natomiast, że Rada Stanu zaproponowała stosowanie kryteriów określonych w tym rozporządzeniu dotyczących wspólnych metod kompensacji w celu ustalenia szkody poniesionej przez przedsiębiorstwo Simet wskutek bezprawnego rozszerzenia z biegiem czasu wykonywanych przez nie obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych.
(42)
W sprawozdaniu większości zauważono również, że w przypadkach, w których Komisja uznawała, że rozporządzenie (EWG) nr 1191/69 nie ma zastosowania do celów oszacowania rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, często zatwierdzała taką rekompensatę, stosując w drodze analogii Wspólnotowe ramy dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych. Głównym kryterium przyjętym przez Komisję było kryterium, zgodnie z którym kwota rekompensaty nie przekracza kwoty niezbędnej do pokrycia kosztów poniesionych podczas wykonywania danych obowiązków. Jeżeli chodzi o ryzyko nadwyżki rekompensaty w niniejszej sprawie, w sprawozdaniu większości uznaje się, że skoro wykonywane zadanie dotyczy obliczenia ex post kosztów, które przedsiębiorstwo faktycznie poniosło w przeszłości w związku ze świadczeniem wymaganych usług rozkładowego transportu autobusowego, z obliczeniami zawartymi w sprawozdaniu nie wiąże się niepewność związana z oszacowaniem prognozowym w sytuacji, w której rekompensatę określa się na zasadzie ex ante. Dlatego też w tym przypadku problem nadwyżki rekompensaty nie występuje.
(43)
W sprawozdaniu większości uwzględniono kwestię braku odrębnego księgowania. W sprawozdaniu uznaje się, że odrębne księgowanie stosuje się w przypadku przedsiębiorstw, które otrzymują rekompensatę z tytułu świadczenia usługi publicznej, w celu uniknięcia wykorzystania takich funduszy niezgodnie z przeznaczeniem, na inną działalność przedsiębiorstwa. Ponieważ jednak w badanej sprawie nie przekazano jeszcze przedsiębiorstwu Simet żadnych środków publicznych w ramach rekompensaty z tytułu świadczenia usługi publicznej, nie należy uznawać wymogu odrębnego księgowania za przesłankę odmowy płatności rekompensaty przyznanej przez Radę Stanu.
(44)
W sprawozdaniu większości zauważa się również, że w przypadku lat 2002 i 2003, dla których dane księgowe dotyczące kosztów były dostępne, faktyczna strata z działalności operacyjnej w dużej mierze odpowiadała stracie obliczonej na podstawie metodyki zastosowanej w odniesieniu do poprzednich lat, zgodnie z którą koszty przypisano usługom międzyregionalnego rozkładowego transportu autobusowego w oparciu o procentowy udział przychodów pochodzących z tych samych usług (różnica w danych wyniosła zaledwie 2,6 %). Dlatego też eksperci są zdania, że brak dostępności rachunków kosztów za poprzedni okres nie powinien mieć żadnego praktycznego znaczenia dla przyznania rekompensaty.
3. PRZYCZYNY WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA
(45)
Jak wyjaśniono w decyzji o wszczęciu postępowania, Komisja miała szereg wątpliwości dotyczących zgodności zgłoszonego środka z rynkiem wewnętrznym.
(46)
Po pierwsze, Komisja miała wątpliwości dotyczące sklasyfikowania zgłoszonego środka jako środka niestanowiącego pomocy państwa. W szczególności Komisja zastanawiała się na kwestią spełnienia czterech warunków określonych przez Trybunał Sprawiedliwości w wyroku w sprawie Altmark (16).
(47)
Po drugie, Komisja poruszyła kwestię mających zastosowanie ram prawnych. Ponieważ rekompensata zarządzona przez Radę Stanu dotyczyła obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych rzekomo nałożonych na przedsiębiorstwo Simet w latach 1987-2003, ale nie została jednak jeszcze wypłacona, powstaje pytanie, czy w niniejszej sprawie miało zastosowanie rozporządzenie (EWG) nr 1191/69, czy też rozporządzenie (WE) nr 1370/2007.
(48)
Komisja uznała, że rozporządzenie (EWG) nr 1191/69 miałoby zastosowanie w niniejszej sprawie, jeżeli można by wykazać, że władze włoskie faktycznie jednostronnie nałożyły na przedsiębiorstwo Simet obowiązek świadczenia usługi publicznej, a proponowana rekompensata jest zgodna ze wszystkimi wymogami zawartymi w tym rozporządzeniu. Wynika to z faktu, że, na mocy art. 17 ust. 2 rozporządzenia (EWG) nr 1191/69, rekompensata związana z obowiązkami z tytułu świadczenia usług publicznych nałożonych jednostronnie na przedsiębiorstwo wypłacana zgodnie z przepisami tego rozporządzenia jest zwolniona z obowiązku wcześniejszego zgłoszenia Komisji. Jeżeli jednak wykazano by, że żaden z tych dwóch warunków nie został spełniony, zgodność zgłoszonego środka z rynkiem wewnętrznym należałoby ocenić zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1370/2007.
(49)
Po trzecie, zakładając, że rekompensata zarządzona przez Radę Stanu faktycznie wynikała z jednostronnego nałożenia obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych, Komisja nadal miała jednak wątpliwości, w oparciu o dostępne informacje, co do zgodności rekompensaty z wymogami rozporządzenia (EWG) nr 1191/69. Komisja zakwestionowała również prawidłowość stosowania wspólnej procedury rekompensaty określonej w rozporządzeniu (EWG) nr 1191/69, mającej zastosowanie do jednostronnie nałożonych obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych, w odniesieniu do okresu po roku 1992, ponieważ od lipca 1992 r. usługi międzyregionalnego rozkładowego transportu autobusowego nie mogły podlegać jednostronnemu nałożeniu obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych (17).
(50)
Po czwarte, jeżeli dalsze postępowanie wyjaśniające potwierdziłoby, że co najmniej jeden warunek zwolnienia z obowiązku zgłoszenia na mocy rozporządzenia (EWG) nr 1191/69 nie został spełniony i konieczne jest dokonanie oceny na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1370/2007, Komisja miałaby wątpliwości, czy w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki tego ostatniego rozporządzenia.
(51)
W każdym przypadku niezależnie od zastosowanej podstawy prawnej Komisja miała wątpliwości co do braku możliwości nadmiernej rekompensaty w przypadku rekompensaty zarządzonej przez Radę Stanu. Komisja zauważyła brak właściwego odrębnego księgowania w przedsiębiorstwie Simet co najmniej do roku 2000 (18) oraz zakwestionowała możliwość dokładnego ustalenia ex post kosztów związanych z usługami rozkładowego transportu autobusowego. Komisja zakwestionowała również adekwatność wymaganego zwrotu z kapitału własnego zastosowanego w obliczeniach rekompensaty.
4. UWAGI WŁOCH
(52)
W przedstawionych pismach władze włoskie uznały, że zgłoszony środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu, w szczególności dlatego, że nie spełnia on wszystkich warunków określonych przez Trybunał Sprawiedliwości w wyroku w sprawie Altmark. Władze włoskie uznały również, że rekompensata przyznana przez Radę Stanu nie była zgodna ani z rozporządzeniem (EWG) nr 1191/69, ani z rozporządzeniem (WE) nr 1370/2007.
(53)
Władze włoskie podkreśliły, że w badanym okresie nie doszło ani do jednostronnego, ani umownego nałożenia obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych w zakresie usług międzyregionalnego transportu autobusowego. Instrumentami prawnymi regulującymi związek między organem publicznym a spółkami prywatnymi świadczącymi usługi transportu pasażerskiego były jednostronne koncesje, na podstawie których organ publiczny przekazywał podmiotowi prywatnemu przysługujące temu organowi publicznemu prawo świadczenia usług transportowych wobec wszystkich klientów bez rozróżnienia, pierwotnie przysługujące państwu na mocy ustawy nr 1822/39.
(54)
Władze włoskie przypomniały również, że w specyfikacjach koncesji wydanych przez ministerstwo na wniosek przedsiębiorstwa wyraźnie stwierdzono, że usługa była świadczona w całości na własne ryzyko przedsiębiorstwa, z wyjątkiem gwarancji wyłącznych praw, które istniały w badanym okresie. Świadczenie usługi nie dawało żadnego prawa do otrzymania jakiejkolwiek dotacji lub rekompensaty. Tego rodzaju koncesje miały charakter tymczasowy i były odnawiane co roku na wniosek przedsiębiorstwa. Z roku na rok licencje podlegały różnym zmianom pod względem tras, przystanków, liczby odjazdów itp. w związku ze szczególnymi wnioskami przedstawianymi przez przedsiębiorstwa.
(55)
Jeżeli chodzi o pułap opłat przedstawiony w decyzji o wszczęciu postępowania i istniejący do roku 2001, władze włoskie zauważyły, że pułap ten miał zastosowanie w całych Włoszech, a nie wyłącznie do jednego szczególnego położenia geograficznego. Władze włoskie zauważyły również, że zgodnie z art. 2 ust. 5 rozporządzenia (EWG) nr 1191/69 stanowił on środek polityki cenowej, jednak nie stanowił zobowiązania taryfowego podlegającego obowiązkowej rekompensacie w rozumieniu tego rozporządzenia.
(56)
Ponadto według władz włoskich od lipca 1992 r. (19) jednostronne nakładanie obowiązku świadczenia usługi publicznej w zakresie usług międzyregionalnego transportu autobusowego nie było nawet dozwolone na mocy rozporządzenia (EWG) nr 1191/69. W art. 1 ust. 5 tego rozporządzenie dopuszcza się jednostronne nakładanie obowiązku świadczenia usługi publicznej wyłącznie w zakresie usług miejskich, podmiejskich i regionalnych.
(57)
W każdym razie władze włoskie wskazały, że przedsiębiorstwo Simet nigdy nie przedstawiło wniosku o zniesienie obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych wymaganego w art. 4 rozporządzenia (EWG) nr 1191/69, uznanego w rozporządzeniu za warunek konieczny dla twierdzenia, że taki obowiązek miał miejsce. Wniosek przedsiębiorstwa skierowany do ministerstwa w 1999 r. (20) miał charakter ogólnego wniosku o rekompensatę związaną z obowiązkami z tytułu świadczenia usług publicznych rzekomo nałożonymi na mocy koncesji wydawanych od roku 1987 r. Władze włoskie zauważyły, że we wniosku nie wskazano obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych, które miały zostać zniesione w celu zapewniania odpowiedniej rentowności usług międzyregionalnego rozkładowego transportu autobusowego.
(58)
W związku z tym władze włoskie stwierdziły, że przedsiębiorstwo Simet nie wykazało, że ponosiło odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych (zdefiniowanych w art. 2 ust. 2 rozporządzenia (EWG) nr 1191/69), a w szczególności nie wykazało, które szczególne i konkretne zobowiązania do prowadzenia działalności lub przewozu i które zobowiązania dotyczące opłat zostały na nie nałożone. Według Włoch przedsiębiorstwo Simet wykazało jedynie, że świadczyło różne powszechne usługi transportowe na podstawie koncesji państwowych przyznanych przez odpowiedzialne organy na wniosek przedsiębiorstwa. Samo powierzenie przedsiębiorstwu Simet powszechnych usług transportowych nie świadczyło o przyjęciu przez nie jakiegokolwiek obowiązku świadczenia usługi publicznej w rozumieniu rozporządzenia (EWG) nr 1191/69.
(59)
Władze włoskie zauważyły również, że przez większą część badanego okresu (1987-2001) przedsiębiorstwo Simet nie prowadziło prawidłowego rozdzielenia księgowania wymaganego w art. 1 ust. 5 rozporządzenia (EWG) nr 1191/69 (21). Z tego względu nie było możliwe obliczenie kosztów dodatkowych netto wynikających z wykonywania obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych, co oznaczało, że warunki określone w art. 10 rozporządzenia (EWG) nr 1191/69 nie zostały spełnione.
(60)
Ponadto władze włoskie wskazały, że ministerstwo nie ustaliło z wyprzedzeniem kwot rekompensaty, czego wymaga się w art. 13 rozporządzenia (EWG) nr 1191/69, ponieważ nie nałożyło na przedsiębiorstwo Simet żadnych obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych. W niniejszej sprawie rekompensatę należną przedsiębiorstwu Simet obliczono wyłącznie na podstawie oceny ex post.
(61)
Władze włoskie uznały, że ocena w oparciu o rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 w dużej mierze prowadziła do podniesienia tych samych zastrzeżeń co w przypadku oceny w oparciu o rozporządzenie (EWG) nr 1191/69 (w tym brak wyraźnie zdefiniowanych obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych, brak obiektywnych parametrów rekompensaty określonych z wyprzedzeniem, brak odrębnego księgowania itp.). Jeżeli chodzi o pojęcie „rozsądnego zysku” określone w załączniku do rozporządzenia (WE) nr 1370/2007, władze włoskie uznały stopę zwrotu zaproponowaną przez przedsiębiorstwo Simet w sprawozdaniu wstępnym za zawyżoną, zważywszy że rekompensatę określono na zasadzie ex post i wyeliminowano ryzyko nieprzewidzianych kosztów/strat.
(62)
Władze włoskie w pełni zatwierdziły ustalenia sprawozdania mniejszości, zgodnie z którymi obliczenie kwoty rekompensaty nie jest możliwe. Jednocześnie władze włoskie uznały, że sprawozdanie większości zawierało pewne błędy merytoryczne i metodologiczne. Przykładowo władze włoskie zakwestionowały adekwatność metody opartej na założeniach, zastosowanej w tym sprawozdaniu do oszacowania kosztów operacyjnych netto związanych z domniemanymi obowiązkami z tytułu świadczenia usług publicznych. Władze włoskie zakwestionowały również fakt, że we wspomnianym sprawozdaniu:
-
nie ogranicza się kwoty zaangażowanego kapitału do kapitału przypisanego do obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych, tylko uwzględnia się cały kapitał zaangażowany do celów obliczenia rekompensaty, tj. z przedmiotowych obliczeń nie wyłączono kapitału wykorzystywanego w innych obszarach działalności gospodarczej przedsiębiorstwa, takich jak biura podróży, usługi międzynarodowe, wynajem autobusów z kierowcą,
-
uwzględniono premię z tytułu ryzyka przekraczającą 100 punktów bazowych, określając wymagany zwrot z kapitału, co nie wydaje się odpowiednie w przypadku rekompensaty obliczanej na zasadzie ex post, oraz
-
nie obliczono prawidłowo odsetek związanych z faktem, że kwot rekompensaty nie wypłacono w latach, w odniesieniu do których kwoty te zostały określone. Eksperci wyznaczeni przez Radę Stanu stosowali odsetki prawne wobec kwot, które w całości poddano ponownej wycenie w 2012 r., a nie wobec pierwotnych kwot, co należało uczynić.
5. UWAGI STRON TRZECICH
(63)
Jedyną stroną trzecią, która przedstawiła uwagi w odpowiedzi na decyzję o wszczęciu postępowania, było przedsiębiorstwo Simet będące potencjalnym beneficjentem zgłoszonego środka. W przedstawionych pismach przedsiębiorstwo Simet nie zgodziło się ze wstępnymi opiniami przedstawionymi przez Komisję w decyzji o wszczęciu postępowania.
(64)
Na poparcie swojego twierdzenia, że zostały na nie nałożone zobowiązania, przedsiębiorstwo Simet przedstawiło koncesje przyznane mu w odniesieniu do tras objętych postępowaniem sądowym. Według przedsiębiorstwa Simet wymagania określone w tych koncesjach obejmowały między innymi opłaty, stałej trasy podróży, stałych przystanków, częstotliwości i czasu usługi. Wymogi zawierały również warunki regulujące przewóz bagażu pasażerów oraz nieodpłatny przewóz zwykłych listów w ramach usługi pocztowej oraz innej poczty po wniesieniu opłaty określonej w przepisach regulujących taki przewóz. W koncesjach na przedsiębiorstwo nałożono również wymóg zgłaszania wszystkich przerw, wypadków i zmian usługi oraz zawarto zobowiązania do wydawania biletów dotyczących przewozu pasażerów, bagaży i paczek produktów rolnych oraz do prowadzenia odpowiednich rejestrów przez pięć lat. Przedsiębiorstwo Simet musiało również otrzymać wcześniejsze zezwolenie od podlegających ministerstwu biur prowincji ds. pojazdów silnikowych w zakresie typu i specyfikacji autobusów wykorzystywanych do świadczenia usług objętych koncesjami oraz do świadczenia innych usług.
(65)
Przedsiębiorstwo Simet przedstawiło również dokumenty stanowiące według przedsiębiorstwa pełne lub częściowe odmowy ministerstwa na zezwolenie na zmianę elementów świadczonych przez nie usług. W odniesieniu do badanego okresu przedsiębiorstwo Simet przedstawiło (częściowe) odmowy dotyczące (22):
-
wniosków o obsługę nowych przystanków oprócz przystanków uwzględnionych w ramach obowiązujących rozkładowych usług w ramach połączenia Rossano-Neapol (1992 r.), Cariati-Mediolan (1995 r.), Cosenza-Florencja (1999 r.), Cosenza-Florencja i Cosenza-Piza (2000 r.) oraz San Giovanni-Mediolan (2003 r.),
-
wniosku o zezwolenie na obsługę nowych rozkładowych usług w ramach połączenia Cosenza-Neapol (2000 r.).
(66)
Zdaniem przedsiębiorstwa Simet przedstawione odmowy świadczą o jednostronnym charakterze nałożonych przez władze włoskie obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych. Ponadto przedsiębiorstwo Simet twierdzi, że władze nie zezwoliły na „optymalizację” połączeń transportowych poprzez rozszerzenie i zróżnicowanie oferty usług. W praktyce połączenia transportowe „zamrożono”, przez co pozostały związane z decyzjami ministerialnymi, mimo że formalnie zostały sklasyfikowane jako „działalność gospodarcza”.
(67)
Przedsiębiorstwo Simet nie zgodziło się z twierdzeniem przedstawionym w motywie 16 decyzji o wszczęciu postępowania, zgodnie z którym opłaty zaproponowane przez przedsiębiorstwo znalazły odzwierciedlenie w specyfikacjach rocznych koncesji. Początkowo opłaty za trasy długodystansowe musiały być podobne do opłat za podróż koleją w drugiej klasie. Potwierdzeniem tego twierdzenia jest notatka ministerialna z dnia 19 grudnia 1988 r. (D.C. III Div 32 nr 3846) stanowiąca, że „zważywszy, że wiele przedsiębiorstw posiadających koncesje na świadczenie publicznych usług autobusowych przedstawiło wnioski o zwiększenie opłat; zważywszy, że w ostatnim czasie nie przyjęto żadnych ogólnych dyrektyw dotyczących opłat; oczekując na nowe dyrektywy […] [biura regionalne] mogą bezpośrednio zezwalać posiadaczom koncesji na podwyższanie opłat w odniesieniu do świadczonych przez nie usług w celu dostosowania ich do cen stosowanych przez państwowe przedsiębiorstwo kolejowe, Ferrovie dello Stato (FS), za podróż koleją w drugiej klasie, powiększonych o dodatek za tryb »ekspresowy«, jeżeli usługi obejmują przejazdy autostradami [co dotyczy badanej sprawy]; […] oczywiście opłat nie należy podnosić, jeżeli poziom opłat, o którym mowa powyżej, jest już stosowany”. Zdaniem przedsiębiorstwa Simet działania te oznaczają, że nie można było ustalać opłat przewyższających opłatę za podróż koleją w drugiej klasie (będącą najniższą opłatą pobieraną przez Ferrovie dello Stato). W rezultacie przedsiębiorstwu uniemożliwiono osiągnięcie większych przychodów ze swojej działalności ze względu na interes państwa polegający przede wszystkim na zaspokojeniu potrzeb i celów publicznych.
(68)
Okólnik ministerstwa nr A/7302 z dnia 3 lipca 1992 r. stanowił, że w 1992 r. opłatę należy podnieść o 6,1 % w odniesieniu do linii autobusowych podlegających odpowiedzialności państwa. Według przedsiębiorstwa Simet wspomniany okólnik, w którym ministerstwo zezwoliło na podniesienie opłat jedynie w celu dostosowania ich do danych ISTAT, stanowi potwierdzenie, że przedsiębiorstwo nie mogło z własnej inicjatywy pobierać opłat, które uznawało za odpowiednie. Ponadto przedsiębiorstwo Simet zauważa, że okólnik nr 3/02 z dnia 5 kwietnia 2002 r., w którym określa się sposób przeliczania opłat z lirów na euro, stanowi (w pkt 2), że opłaty te stanowią „opłaty i ceny regulowane”.
(69)
Ponadto koncesje wydane przez ministerstwo stanowią, że opłata jest „określana” (stabilita), tj. zdecydowanie ustalana przez administrację. Ponieważ chodzi nie o zwykłe „zezwolenie”, lecz o „koncesję”, jej specyfikacje wyraźnie stanowią, że „świadczenie usług jest regulowane określonymi klauzulami, które mogą być później określane, oraz że administracja może w każdej chwili cofnąć koncesję, a koncesjobiorca nie może wysuwać żadnych roszczeń”. W pkt 6 specyfikacji każdej koncesji wyraźnie stwierdza się, że rozkłady i opłaty stanowią rozkłady i opłaty zatwierdzone przez należące do ministerstwa biuro prowincji ds. pojazdów silnikowych. Przedsiębiorstwo Simet twierdzi, że, ponieważ ustalone opłaty wykluczały elastyczność w świadczeniu usług, które można oferować użytkownikom, przedsiębiorstwo nie mogło reagować na potrzeby rynku lub na własne potrzeby w sposób, jaki uznało za stosowny.
(70)
Przedsiębiorstwo Simet twierdzi, że w związku z obowiązkiem pobierania nałożonych na nie opłat uniemożliwiono mu wdrożenie strategii cenowych, które byłyby zazwyczaj realizowane przez przedsiębiorstwo działające na nowoczesnym, wolnym i konkurencyjnym rynku. Z jednej strony, przedsiębiorstwo Simet podkreśla, że poziom opłat nałożonych przez ministerstwo (równoważność opłat pobieranych przez Ferrovie dello Stato za podróż koleją w drugiej klasie) był tak niski, że przedsiębiorstwo nie było w stanie pokryć kosztów obsługi usług autobusowych. Z drugiej strony, środki te umożliwiły państwu udzielenie nieuzasadnionego wsparcia swojemu przedsiębiorstwu kolejowemu, Ferrovie dello Stato, ponieważ posiadaczom koncesji na świadczenie międzyregionalnej usługi autobusowej, takim jak Simet, uniemożliwiono stosowanie opłat nieosiągających poziomu opłat pobieranych przez to przedsiębiorstwo za bilet w drugiej klasie powiększony o dodatek za kolej ekspresową. Przedsiębiorstwo Ferrovie dello Stato odniosło dalszą korzyść w związku z odmową przyznania dotacji przedsiębiorstwu Simet i innym przedsiębiorstwom świadczącym podobne usługi.
(71)
W związku z powyższym przedsiębiorstwo Simet uznaje, że z koncesji wydanych przez ministerstwo oraz późniejszych decyzji o odrzuceniu wniosków o zmiany tras wynika, że koncesje te spełniają kryteria umowy o usługi w rozumieniu art. 14 rozporządzenia (EWG) nr 1191/69, ponieważ przewidziano w nich zobowiązania dotyczące tras, przystanków, opłat, nieodpłatnego przewozu zwykłych listów w ramach usług pocztowych oraz innej poczty po wniesieniu opłaty określonej w przepisach regulujących taki przewóz.
(72)
Nawet jeżeli zgodnie z twierdzeniem ministerstwa przyjęto by, że rozporządzenie (EWG) nr 1191/69 nie przewiduje żadnego prawa do rekompensaty dla posiadaczy międzyregionalnych koncesji, to jednak przedsiębiorstwo Simet utrzymuje, że oznaczałoby to, iż usługa została objęta liberalizacją, a administracja nie mogła nałożyć na przedsiębiorstwo żadnych zobowiązań w odniesieniu do takiej usługi, w szczególności zobowiązań dotyczących opłat. Dlatego też przedsiębiorstwo Simet uznaje, że ministerstwo naruszyło prawo oraz że na mocy prawa krajowego (tj. art. 35 dekretu legislacyjnego nr 80/1998 stosowanego przez Radę Stanu) należne jest odszkodowanie za szkody.
(73)
W przypadku przedsiębiorstwa Simet nie chodzi o rodzaj regulowany przez rozporządzenie (EWG) nr 1191/69, lecz o spór o odszkodowanie. Przedsiębiorstwo Simet zauważą, że w wyroku nr 1405/2010 uznano prawo Simet to odszkodowania na mocy art. 35 dekretu legislacyjnego nr 80/1998 w celu rekompensaty szkody wynikającej z bezprawnych decyzji ministerstwa o odmowie zniesienia nałożonych na przedsiębiorstwo Simet obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych. W decyzjach tych naruszono prawo prowadzenia działalności gospodarczej oparte na art. 41 włoskiej konstytucji, ponieważ spowodowały one poważną stratę przedsiębiorstwa w zakresie prowadzenia jego działalności gospodarczej, i w związku z tym należało je uznać za bezprawne, co uprawniało przedsiębiorstwo do uzyskania zwrotu z tytułu poniesionych strat. Rada Stanu uznała, że ministerstwo spowodowało nieuzasadnioną szkodę przedsiębiorstwa Simet, zobowiązując je do wykonania obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych, naruszając prawo Simet do wolnego i niezależnego świadczenia usługi transportowej.
(74)
Jeżeli jednak założy się, że w zmienionym rozporządzeniu (EWG) nr 1191/69 umożliwiono administracji nakładanie obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych w celu sprostania potrzebom regionu, przedsiębiorstwo Simet uznaje, że ministerstwo miało obowiązek zapewnić płatność z tytułu rekompensaty takich zobowiązań. Zdaniem przedsiębiorstwa Simet w rozporządzeniu (EWG) nr 1191/69 dopuszcza się nakładanie obowiązków z tytułu świadczenia usług w celu „zabezpieczenia potrzeb danego regionu”, a nie „w danym regionie” (art. 1 ust. 2).
6. UWAGI WŁOCH DOTYCZĄCE UWAG STRON TRZECICH
(75)
W swoich uwagach dotyczących uwag stron trzecich władze włoskie powtórzyły swoje stanowisko, zgodnie z którym nie nałożono żadnych obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych w rozumieniu rozporządzenia (EWG) nr 1191/69 lub rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 i żadna rekompensata nie była należna.
(76)
Na potwierdzenie swojego stanowiska władze włoskie wyjaśniły również system regulujący obsługę usług rozkładowego autobusowego transportu pasażerskiego na mocy ustawy nr 1822/39 (23) (ustawa mająca zastosowanie w badanym okresie). Zgodnie z tą ustawą ramy regulacyjne w zakresie rozkładowych usług podlegających odpowiedzialności państwa (zwane również „zwykłymi usługami rozkładowego transportu autobusowego”) były następujące:
(i)
usługę wykonywano w ramach systemu koncesji;
(ii)
koncesje przyznawano na wniosek przedsiębiorstw;
(iii)
nie przewidziano ani nie przeprowadzano żadnych procedur wyboru w zakresie udzielania koncesji;
(iv)
na mocy ustawy koncesje mogły mieć charakter tymczasowy lub stały według własnego uznania ministerstwa, które zawsze podejmowało decyzję o przyznaniu wszystkim przedsiębiorstwom koncesji tymczasowych. W związku z tym koncesje były ważne jeden rok, a przedsiębiorstwa (w tym Simet) każdego roku przedstawiały wniosek o odnowienie koncesji;
(v)
na mocy koncesji koncesjobiorcy zyskiwali wyłączne prawo do wykonywania usługi na trasie określonej w specyfikacji koncesji;
(vi)
posiadaczom koncesji przyznawano preferencyjne warunki w oparciu o obsługiwane obszary ciążenia, zdefiniowane na podstawie kryterium „finitimità”, czyli bliskości tras autobusowych oraz wzajemnych połączeń ekonomiczno-funkcjonalnych (art. 5 i 6 ustawy nr 1822/39);
(vii)
priorytetowo traktowano również istniejące usługi. Oznacza to, że przez wzgląd na opłacalność przystosowanie istniejących usług uznano za rozwiązanie korzystniejsze od tworzenia nowych usług;
(viii)
ponadto w każdym przypadku, w którym konieczne było wydanie koncesji na nową usługę, stosowano kryterium liczby ludności na danym obszarze ciążenia, w zależności od całkowitej długości nowych tras autobusowych. Uznano, że w przypadku usług na trasie o łącznej długości do 500 km liczba ludności musiała wynieść 300 000 mieszkańców. W odniesieniu do dłuższych tras stosowano proporcjonalne kryterium (24).
(77)
W rezultacie zawsze, jeżeli przedsiębiorstwa przedstawiały wnioski o zmianę istniejącej usługi lub przyznanie koncesji na nowe usługi, ministerstwo musiało przyjąć swoją decyzję na podstawie powyższych ramach prawnych.
(78)
Jeżeli chodzi o przypadki udzielonej przez ministerstwo całkowitej lub częściowej odmowy zezwolenia na zmiany, o które wnioskowało przedsiębiorstwo Simet w odniesieniu do świadczonych usług, władze włoskie zauważyły, że były one związane wyłącznie z systemem regulowanym ustawą nr 1822/39. Ministerstwo nie mogło wyrazić zgody na przyznanie nowych koncesji na świadczenie nowych usług lub rozszerzenie zakresu istniejących koncesji (zatwierdzając nowe przystanki) w przypadkach, w których naruszyłoby to prawa innych podmiotów świadczących usługi rozkładowe określone w tej ustawie. Jednocześnie ministerstwo zatwierdziło zmiany, które nie były sprzeczne z zasadami określonymi w ustawie nr 1822/39 (25).
(79)
Chociaż władze włoskie przyznały, że przedsiębiorstwu Simet wielokrotnie odmówiono zezwolenia na świadczenie nowych usług lub wprowadzenie dodatkowych przystanków do istniejących usług, to jednak władze włoskie utrzymują, że pisma i załączone dokumenty przedstawione przez przedsiębiorstwo Simet nie zawierały dowodów na oficjalne wnioski o zmianę elementów świadczonych przez nie usług, na które udzielono odmowy. W żadnym przypadku ministerstwo nigdy nie odrzuciło wniosków przedsiębiorstwa Simet o usunięcie przystanków na obszarach słabo zaludnionych lub o zmiany rozkładów.
(80)
Jeżeli chodzi o klauzule specyfikacji koncesji dotyczące przewozu przesyłek pocztowych, władze włoskie twierdzą, że przedsiębiorstwo Simet nie przedstawiło żadnych dowodów dokumentujących usługi faktycznie wykonane i powiązane koszty netto. Władze włoskie zauważyły również, że przedsiębiorstwo Simet nie przedstawiło żadnej dokumentacji potwierdzającej, że ministerstwo odrzuciło jego wnioski o zmiany opłat. Ponadto przedsiębiorstwo Simet nigdy nie zwróciło się z wnioskiem o zezwolenia na zmniejszenie opłat.
(81)
Jeżeli chodzi o notatkę Ministerstwa Transportu z dnia 19 grudnia 1988 r. (D.C. III Div 32 nr 3846) oraz późniejszy okólnik ministerialny nr A/66 z dnia 10 stycznia 1989 r. (wydany przez podlegające ministerstwu biuro prowincji Catanzaro ds. pojazdów silnikowych), według władz włoskich w dokumentach tych zezwolono dostawcom usług rozkładowych dostosowanie ich opłat do opłat Ferrovie dello Stato i dokumenty te należy postrzegać jako element szerszej krajowej polityki transportowej i szerszej polityki cenowej. To samo dotyczy pisma przedstawionego przez biuro prowincji Catanzaro nr 7302 z dnia 3 lipca 1992 r. (do którego odniosło się również przedsiębiorstwo Simet), którego celem było umożliwienie podmiotom świadczącym usługi rozkładowego transportu autobusowego podniesienia opłat o 6,1 % zgodnie z inflacją, wykonującego okólnik nr 801/92 (26). W piśmie wskazuje się również, że przedsiębiorstwa mogły prowadzić działalności w ramach innego systemu opłat, pod warunkiem że przedstawiły szczególny wniosek. Władze włoskie zauważają, że przedsiębiorstwo Simet nie przedstawiło żadnego tego rodzaju wniosku. W żadnym przypadku ani notatka ministerialna z 1988 r. ani pismo ministerstwa z 1992 r. nie stanowiły odrzucenia żadnego wniosku Simet o zniesienie obowiązku świadczenie usługi publicznej związanego z opłatami.
(82)
Ponadto władze włoskie nie zgodziły się z twierdzeniem przedsiębiorstwa Simet, że pkt 2 okólnika nr 3/02 z dnia 5 kwietnia 2002 r. świadczy o określeniu przez ministerstwo opłat za usługę rozkładową. Okólnik ten zawiera jedynie instrukcje dotyczące przeliczania opłat z lirów na euro. Odniesienie do opłat za rozkładowy przewóz na trasach długodystansowych jako do opłat „regulowanych” nie oznacza, że opłaty nie były ustalane przez podmioty świadczące usługi. Oznacza to natomiast, że opłaty te ustalano z wyprzedzeniem z uwagi na przejrzystość i ogólną dostępność dla pasażerów, a następnie były one zatwierdzane przez właściwe służby ministerialne. Ponieważ przedmiotowa usługa stanowi rozkładową usługę powszechną, elementy świadczonych usług, takie jak trasy, przystanki autobusowe, rozkłady i opłaty, muszą być znane z wyprzedzeniem, w odróżnieniu do usług okazjonalnych. Według władz włoskich ta sama zasada istnieje na poziomie Unii w odniesieniu do usług regularnych regulowanych rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 (27), zgodnie z którym opłaty stanowią integralną część zezwoleń na usługi regularne (art. 6 ust. 2 tego rozporządzenia). W związku z odnośnymi wymogami w zakresie określania rozkładów z wyprzedzeniem władze włoskie kwestionują również przedstawioną przez przedsiębiorstwo Simet interpretację pkt nr 6 specyfikacji koncesji (28), ponieważ zarówno wniosek Simet, jak i specyfikacje koncesji ministerstwa odnosiły się do wcześniej ustalonych rozkładów i opłat dotyczących usług rozkładowych.
(83)
Jeżeli chodzi o kwotę żądanej rekompensaty, przedsiębiorstwo Simet żądało jedynie „rekompensaty […] ograniczającej się do udowodnionych kwot należnych”. Zdaniem władz włoskich obliczenia kosztów dokonane z czasem przez przedsiębiorstwo Simet mają charakter ogólny, ponieważ obejmują całą działalność gospodarczą przedsiębiorstwa, oraz z obiektywnego punktu widzenia są nieprawidłowe i nie opierają się na wiarygodnych danych ze względu na brak odrębnego księgowania przez większą część badanego okresu.
(84)
Zdaniem władz włoskich kwestia, czy badana sprawa dotyczy udzielenie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (co oznacza bezpośrednie stosowanie rozporządzenia (EWG) nr 1191/69) czy przyznania odszkodowania, nie ma najmniejszego znaczenia. Nawet zakładając, że zamierzeniem Rady Stanu było uznanie prawa Simet do odszkodowania, co zdaniem władz włoskich nie stanowi ani przesądzonego, ani oczywistego wniosku na podstawie interpretacji wyroku nr 1405/2010 (29), każda poniesiona szkoda mogła jedynie wynikać z wykonywania obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych. Władze włoskie utrzymują, że nigdy nie nałożono na przedsiębiorstwo Simet żadnych tego rodzaju zobowiązań.
(85)
Ponadto władze włoskie nie zgadzają się, że w art. 41 włoskiej konstytucji wymaga się odszkodowania za poniesioną szkodę. Nie można uznać, że doszło do całkowitej liberalizacji transportu pasażerskiego w ramach międzyregionalnych usług rozkładowych poprzez proste i bezpośrednie stosowanie art. 41 włoskiej konstytucji, który do transport najpierw polega systemowi koncesji (regulowanemu ustawą nr 1822/39 i rozporządzeniem prezydenckim nr 369/94), a następnie systemowi zatwierdzania (regulowanemu dekretem legislacyjnym nr 285/05).
7. OCENA ŚRODKA POMOCY
7.1. ISTNIENIE POMOCY PAŃSTWA
(86)
Zgodnie z art. 107 ust. 1 Traktatu „wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.
(87)
Aby środek wspierający uznano za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1, musi on spełniać wszystkie następujące warunki:
-
środek musi być przyznany przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych,
-
środek musi przynieść selektywną korzyść poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów,
-
środek musi zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem,
-
środek musi wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(88)
Komisja zbada kwestię, czy każdy powyższy warunek został spełniony w niniejszej sprawie.
7.1.1. Zasoby państwowe i możliwość przypisania
(89)
Komisja zauważa, że w wyrokach Rady Stanu wymaga się od ministerstwa wypłaty rekompensaty na rzecz przedsiębiorstwa Simet z tytułu świadczenia międzyregionalnych usług transportu autobusowego w latach 1987-2003 na trasach podlegających odpowiedzialności państwa. Zasoby, z których wypłacono by taką rekompensatę, są zasobami dostępnymi dla ministerstwa, a zatem stanowią one zasoby państwowe. Decyzję o wypłacie rekompensaty, podjętą przez sąd, można przypisać państwu.
7.1.2. Selektywna korzyść gospodarcza
(90)
Przede wszystkim Komisja zauważa, że przedsiębiorstwo Simet prowadziło działalność gospodarczą polegającą na odpłatnym przewozie pasażerów. Dlatego też Simet należy uznać za „przedsiębiorstwo” w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu.
(91)
Należy również uznać, że przyznanie środka miało charakter selektywny, ponieważ przyniósł on korzyść jedynie przedsiębiorstwu Simet.
(92)
Jeżeli chodzi o przyznanie korzyści gospodarczej, z wyroku w sprawie Altmark wynika, że rekompensata przyznana przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych na rzecz przedsiębiorstw w związku z obowiązkami z tytułu świadczenia usług publicznych nałożonymi na te przedsiębiorstwa, nie przynosi tego rodzaju korzyści danym przedsiębiorstwom, a zatem nie stanowi pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1, pod warunkiem spełnienia następujących czterech warunków (30):
-
po pierwsze, przedsiębiorstwo będące beneficjentem musi być rzeczywiście obciążone wykonaniem zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, a zobowiązania te muszą być jasno określone,
-
po drugie, parametry, na których podstawie obliczona jest rekompensata, muszą być wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób,
-
po trzecie, rekompensata nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w celu wykonania zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku z tytułu wypełniania tych zobowiązań, oraz
-
po czwarte, jeżeli wybór przedsiębiorstwa, któremu ma zostać powierzone wykonywanie zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, nie został dokonany w ramach procedury udzielania zamówień publicznych, poziom koniecznej rekompensaty powinien zostać ustalony na podstawie analizy kosztów, jakie przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i wyposażone w środki transportu odpowiednio do tego, by móc uczynić zadość wymogom stawianym usługom publicznym, poniosłoby na wykonanie takich zobowiązań, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku osiąganego przy wypełnianiu tych zobowiązań.
(93)
Jeżeli chodzi o warunek drugi, parametry, na których podstawie obliczona jest rekompensata, muszą być wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób, w celu zapewnienia, aby nie powodowały one powstania dodatkowej korzyści gospodarczej, która mogłaby powodować uprzywilejowanie przedsiębiorstwa będącego beneficjentem względem przedsiębiorstw z nim konkurujących. Konieczność uprzedniego ustalenia parametrów rekompensaty nie oznacza jednak, że rekompensata musi być obliczona na podstawie specjalnego wzoru. Istotne jest natomiast jedynie, aby od samego początku było jasne, w jaki sposób ma być określana rekompensata.
(94)
W niniejszej sprawie przedsiębiorstwo Simet nie przedstawiło żadnych dowodów wskazujących, że parametry rekompensaty z tytułu świadczenia przedmiotowych usług w badanym okresie zostały kiedykolwiek wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób. Specyfikacje koncesji, na które przedsiębiorstwo Simet powołuje się w celu wykazania, że nałożono na nie obowiązek świadczenia usługi publicznej, stanowią jednak, że świadczenie usług nie daje przedsiębiorstwu żadnego prawa do jakiejkolwiek dotacji lub rekompensaty, a przedsiębiorstwo świadczy usługę całkowicie na własne ryzyko. Z tego względu w wyroku nr 1405/2010 Rady Stanu zarządzono, aby rekompensatę obliczono na podstawie wiarygodnych danych z zapisów księgowych przedsiębiorstwa. W związku z brakiem wcześniej ustalonych parametrów rekompensaty wszystkie takie obliczenia muszą opierać się wyłącznie na szacunkach ex post kosztów netto związanych ze świadczeniem przedmiotowych usług międzyregionalnego rozkładowego transportu autobusowego, takich jak obliczenia zawarte w sprawozdaniu wstępnym i sprawozdaniu większości. W niniejszej sprawie drugi warunek określony w wyroku w sprawie Altmark nie został zatem spełniony.
(95)
Zgodnie z wyrokiem w sprawie Altmark, aby wykluczyć zaistnienie korzyści gospodarczej w przypadkach przyznania przedsiębiorstwom rekompensaty związanej z nałożonymi na nie obowiązkami z tytułu świadczenia usług publicznych, muszą zostać spełnione wszystkie cztery warunki, a zatem nie ma powodu, dla którego Komisja miałaby badać kwestię, czy pozostałe trzy warunki zostały spełnione w niniejszej sprawie. W związku z powyższym płatność rekompensaty na rzecz przedsiębiorstwa Simet z tytułu świadczenia usług międzyregionalnego transportu autobusowego w latach 1987-2003 przynosi przedsiębiorstwu selektywną korzyść gospodarczą.
7.1.3. Zakłócenie konkurencji i wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi
(96)
Jeżeli chodzi o te dwa kryteria, należy sprawdzić, czy zgłoszony środek może zakłócać konkurencję w stopniu wpływającym na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(97)
Jak stwierdzono w wyroku w sprawie Altmark (31), liczne państwa członkowskie rozpoczęły od 1995 r. otwieranie niektórych rynków transportowych na konkurencję ze strony przedsiębiorstw posiadających siedziby w innych państwach członkowskich, tak że wiele przedsiębiorstw już oferuje usługi w zakresie przewozów miejskich, podmiejskich lub regionalnych w państwach członkowskich innych niż ich państwo pochodzenia. Tendencja ta jest jeszcze widoczniejsza w przypadku usług międzyregionalnego rozkładowego transportu autobusowego, takich jak usługi świadczone przez przedsiębiorstwo Simet. W związku z powyższym należy uznać, że każda rekompensata przyznana przedsiębiorstwu Simet może zakłócić konkurencję w zakresie świadczenia usług międzyregionalnego transportu autobusowego i wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi w stopniu mającym negatywny wpływ na zdolność przedsiębiorstw transportowych posiadających siedzibę w innych państwach członkowskich do świadczenia swoich usług we Włoszech, oraz wzmacniającym pozycję rynkową przedsiębiorstwa Simet.
(98)
Komisja zauważa również, że przedsiębiorstwo Simet prowadzi działalność na innych rynkach, takich jak usługi w zakresie przewozów międzynarodowych, turystyki i wynajmu autobusów, a zatem wyraźnie konkuruje z innymi przedsiębiorstwami w Unii na tych rynkach. Każda rekompensata przyznana przedsiębiorstwu Simet siłą rzeczy spowodowałaby zakłócenie konkurencji i miałaby wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi również na powyższych rynkach.
(99)
Komisja stwierdza zatem, że zgłoszony środek może zakłócić konkurencję i wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
7.1.4. Wniosek
(100)
W związku z powyższym Komisja stwierdza, że zgłoszony środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu.
7.2. ZWOLNIENIE Z OBOWIĄZKU ZGŁOSZENIA NA MOCY ROZPORZĄDZENIA (EWG) NR 1191/69
(101)
Zgodnie z rozumowaniem Rady Stanu przedsiębiorstwo Simet zyskało prawo do otrzymania rekompensaty z tytułu świadczenia przedmiotowych usług transportowych z chwilą świadczenia takich usług. Aby przedstawione rozumowanie było prawidłowe, płatności rekompensaty musiałyby zostać wyłączone z procedury obowiązkowego zgłoszenia zgodnie z art. 17 ust. 2 rozporządzenia (EWG) nr 1191/69; w przeciwnym razie rekompensata ta byłaby niezgodna z prawem ze względu na brak jej zgłoszenia, ponieważ nie spełniałaby postanowień Traktatu dotyczących pomocy państwa.
(102)
Wynika to z faktu, że na mocy art. 17 ust. 2 rozporządzenia (EWG) nr 1191/69 rekompensata wypłacana na mocy tego rozporządzenia jest zwolniona z procedury wstępnego informowania określonej w art. 108 ust. 3 Traktatu, a zatem z wcześniejszego zgłoszenia. Z wyroku w sprawie Combus wynika, że należy przyjmować bardzo wąską interpretację pojęcia „rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych” w rozumieniu tego przepisu (32). Zwolnienie z obowiązku zgłoszenia przewidziane w art. 17 ust. 2 obejmuje wyłącznie rekompensatę wynikającą z obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych nałożonymi jednostronnie na przedsiębiorstwo, zgodnie z art. 2 wspomnianego rozporządzenia, obliczaną według metody przedstawionej w art. 10-13 tego rozporządzenia (wspólne procedury rekompensaty), a nie z umów o usługi publiczne określonych w art. 14. Rekompensata wypłacana na podstawie umowy o usługi publiczne, której definicję podano w art. 14 rozporządzenia (EWG) nr 1191/69, stanowiąca pomoc państwa musi zostać zgłoszona Komisji przez jej wprowadzeniem. W przypadku braku zgłoszenia takiej rekompensaty zostaje ona uznana za pomoc wdrożoną niezgodnie z prawem.
(103)
Odpowiedź na pytanie, czy w niniejszej sprawie na podstawie art. 17 ust. 2 władze włoskie w praktyce były zwolnione z wcześniejszego zgłoszenia zależy zatem, po pierwsze, od kwestii, czy władze włoskie faktycznie jednostronnie nałożyły na przedsiębiorstwo Simet obowiązek świadczenia usługi publicznej oraz, po drugie, od kwestii, czy rekompensata wypłacona zgodnie z takim obowiązkiem jest zgodna z rozporządzeniem (EWG) nr 1191/69. Komisja zbada obie kwestie po kolei.
7.2.1. Czy władze włoskie jednostronnie nałożyły na przedsiębiorstwo Simet obowiązek świadczenia usługi publicznej?
(104)
Zdaniem przedsiębiorstwa Simet (33) o jednostronnym nałożeniu na nie obowiązku świadczenia usługi publicznej świadczą specyfikacje szczegółów świadczonych usług określone w specyfikacjach koncesji wydanych dla każdej oddzielnej międzyregionalnej rozkładowej trasy autobusowej, określanie opłat przez ministerstwo oraz udzielone przez ministerstwo odmowy zatwierdzenia zmian w istniejących usługach lub odmowy wydania koncesji na nowe usługi.
(105)
Na podstawie otrzymanych informacji Komisja stwierdza jednak, że przedsiębiorstwo Simet nie wykazało w sposób przekonujący, że władze włoskie jednostronnie nałożyły na przedsiębiorstwo obowiązek świadczenia usługi publicznej.
(106)
Po pierwsze, inicjatywy przedsiębiorstwa Simet polegającej na wystąpieniu z wnioskiem o odnowienie specyfikacji koncesji za wszystkie szesnaście lat badanego okresu nie można pogodzić z jednostronnym nałożeniem obowiązku świadczenia usługi publicznej. Celem tych specyfikacji było zapewnienie przedsiębiorstwu Simet wyłącznego prawa do świadczenia omawianych usług w badanym okresie. Chociaż wszystkie specyfikacje stanowiły, że wykonanie usługi nie podlega rekompensacie, a przedsiębiorstwo świadczy usługę całkowicie na własne ryzyko, przedsiębiorstwo Simet wielokrotnie przedstawiało wnioski o przedłużenie tych praw.
(107)
Po drugie, określenie w specyfikacjach opłat, tras oraz częstotliwości i czasu usługi nie musi oznaczać wynikającego z koncesji nałożenia na przedsiębiorstwo Simet jednostronnych obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych. Ponieważ świadczone usługi stanowiły regularne rozkładowe usługi, konieczne było natomiast wcześniejsze określenie elementów świadczonych usług w specyfikacjach koncesji, w ramach których przyznano przedsiębiorstwu Simet wyłączne prawo do świadczenia tych usług. Nie przedstawiono żadnych dowodów oficjalnych wniosków o zmianę takich elementów świadczonych przez nie usług na które udzielono odmowy. Ponadto przedsiębiorstwo Simet nie przedstawiło dowodów potwierdzających, że takie elementy zostały jednostronnie nałożone na nie przez władze włoskie, a nie zaproponowane przez ten podmiot świadczący usług w zamian za prawo do świadczenia usług na zasadzie wyłączności, a następnie zatwierdzone przez ministerstwo.
(108)
Po trzecie, jeżeli chodzi o domniemany obowiązek przewozu przesyłek pocztowych, przedsiębiorstwo Simet nie przedstawiło żadnych dowodów określających faktycznie wykonane usługi i związane z nimi koszty netto. Ponadto przedsiębiorstwo Simet nie przedstawiło dowodów, że kiedykolwiek zakwestionowało klauzule specyfikacji koncesji dotyczące przewozu przesyłek pocztowych. Może oznaczać to, że świadczenie tych usług nie było sprzeczne z interesami handlowymi przedsiębiorstwa lub że przedsiębiorstwo uznało świadczenie tych usług za właściwe wynagrodzenie za prawa do świadczenia międzyregionalnych usług transportowych na zasadzie wyłączności.
(109)
Po czwarte, jeżeli chodzi o opłaty, które przedsiębiorstwo Simet mogło pobierać od pasażerów za świadczone przez nie usługi, to o ile władze włoskie przyznają, że do roku 2001 faktycznie istniały przepisy krajowe określające ogólne zasady w zakresie ustalania cen usług transportu autobusowego w ramach szerszej krajowej polityki transportowej i szerszej polityki cenowej (34), to jednak podmioty świadczące usługi mogły przedstawić szczególny wniosek o stosowanie innej opłaty. Kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona w piśmie ministerialnym, do którego odnosi się przedsiębiorstwo Simet (35). Komisja zauważa jednak, że przedsiębiorstwo Simet nie przedstawiło żadnych dowodów na to, że kiedykolwiek złożyło taki wniosek do władz włoskich lub że ministerstwo kiedykolwiek odrzuciło jakiekolwiek wnioski o zmianę opłaty w latach 1987-2003.
(110)
W przeciwieństwie do twierdzenia przedsiębiorstwa Simet fakt, że opłaty za międzyregionalne przewozy rozkładowe zostały „zatwierdzone” przez należące do ministerstwa biuro prowincji ds. pojazdów silnikowych (36) oraz odniesienie do „regulowanych” opłat w okólniku nr 3/02 z dnia 5 kwietnia 2002 r. (37), nie oznacza, że opłaty te nie zostały pierwotnie określone przez podmioty świadczące usługi. Zastosowanie tych terminów oznacza natomiast jedynie, że opłaty te ustalano z wyprzedzeniem z uwagi na przejrzystość i ogólną dostępność dla pasażerów, a następnie były one zatwierdzane przez właściwe służby ministerialne.
(111)
W żadnym przypadku takie środki nie stanowią „zobowiązania taryfowego” w rozumieniu art. 2 ust. 5 rozporządzenia (EWG) nr 1191/69, które podlegałoby wspólnej procedurze rekompensaty. Ogranicza się ona do „zobowiązania przedsiębiorstw transportowych do stosowania cen stałych lub zatwierdzonych urzędowo, przeciwnych interesowi gospodarczemu przedsiębiorstwa i wynikających z obciążenia bądź z odmowy zmian w specjalnych przepisach dotyczących taryfy, w szczególności w odniesieniu do niektórych kategorii osób, niektórych kategorii produktów lub na niektórych połączeniach”. Definicja zobowiązań taryfowych nie ma „zastosowania do zobowiązań wynikających z ogólnych środków polityki cenowej stosowanej do całej gospodarki lub środków podjętych w odniesieniu do stawek i warunków transportu w celu organizacji rynku transportu lub jego części”.
(112)
Ponadto, jeżeli chodzi o ministerialne odmowy przedstawione przez przedsiębiorstwo Simet, Komisja zauważa, że chodziło o wnioski o rozszerzenie, a nie o zmiany sposobu świadczenia istniejących usług. Rozszerzenie usług nie zawsze było możliwe ze względu na sposób, w jaki świadczenie usług rozkładowego autobusowego transportu pasażerskiego jest uregulowane w ustawie nr 1822/39. Koncesji na świadczenie nowych usług lub rozszerzenie zakresu istniejących usług można było udzielać jedynie w stopniu, w którym nie naruszały one praw innych podmiotów świadczących usługi rozkładowe, w związku z czym odmowy wprowadzenia nowych usług lub rozszerzenia istniejących usług były wynikiem równoważenia interesów różnych podmiotów gospodarczych, a nie, jak twierdzi przedsiębiorstwo Simet, nałożenia obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych.
(113)
W związku z powyższym przedsiębiorstwo Simet nie wykazało, że władze włoskie jednostronnie nałożyły na nie obowiązek świadczenia usługi publicznej.
7.2.2. Czy rekompensata wypłacona zgodnie z tym obowiązkiem jest zgodna z rozporządzeniem (EWG) nr 1191/69?
(114)
W każdym przypadku, nawet jeżeli wykazano by, że doszło do określonej formy jednostronnego nałożenia zobowiązań z tytułu usług publicznych, rekompensata za takie usługi nadal musiałaby być zgodna ze wspólną procedurą rekompensaty określoną w rozporządzeniu (EWG) nr 1191/69 (sekcja IV), aby mogła być zwolniona z obowiązku wcześniejszego zgłoszenia na mocy art. 17 ust. 2 tego rozporządzenia. Komisja nie uważa, aby tak było w tym przypadku.
(115)
Po pierwsze, Komisja zauważa, że art. 10 rozporządzenia (EWG) nr 1191/69 między innymi stanowi, że kwota rekompensaty w przypadku zobowiązania do prowadzenia działalności lub przewozu, musi być równa różnicy między zmniejszeniem obciążeń finansowych i zmniejszeniem przychodów przedsiębiorstwa, mogącym wynikać ze zniesienia całości lub odpowiedniej części danego zobowiązania w danym okresie. Komisja zauważa ponadto, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Antrop wymóg określony we wspomnianym przepisie nie jest spełniony, jeżeli „nie da się ustalić, na podstawie wiarygodnych danych [z zapisów księgowych przedsiębiorstwa] różnicy między kosztami przypadającymi na część [jej] działalności na obszarach objętych koncesją i odpowiednim zyskiem, a zatem nie da się obliczyć dodatkowych kosztów wynikających z wykonywania zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych przez [to przedsiębiorstwo]” (38).
(116)
Ponadto od dnia 1 lipca 1992 r. rozporządzenie (EWG) nr 1191/69, na mocy art. 1 ust. 5 lit. a) tego rozporządzenia, wymaga się, aby przedsiębiorstwa przewozowe działające nie tylko w dziedzinie świadczenia usług publicznych, lecz także podejmujące działalność innego rodzaju, wykonywały usługę publiczną jako odrębną dziedzinę spełniającą następujące warunki: (i) rozliczenia operacyjne odpowiadające każdej z form działalności są prowadzone oddzielnie i proporcjonalna część majątku odnosząca się do każdej z nich jest rozliczana zgodnie z obowiązującymi zasadami rachunkowości; oraz (ii) wydatki są równoważone przez przychody operacyjne i wypłaty pochodzące od organów publicznych, bez żadnej możliwości dokonania przeniesienia z lub na rzecz innego sektora działalności przedsiębiorstw.
(117)
W niniejszej sprawie przedsiębiorstwo Simet nie wdrożyło prawidłowego odrębnego księgowania w odniesieniu do różnych usług, które świadczyło do roku 2002, a solidność rachunków kosztów, jeżeli chodzi o odrębne księgowanie w latach 2002 i 2003, można zakwestionować, ponieważ nie ma żadnych dowodów, że organy zarządzające przedsiębiorstwa korzystały z tych rachunków kosztów do kontrolowania działalności przedsiębiorstwa. Przepisy art. 10 nie zostały zatem spełnione.
(118)
Po drugie, przedsiębiorstwo Simet nie wykazało, że „niekorzystne skutki gospodarcze” ustalono, „biorąc pod uwagę skutki wynikające ze zobowiązania dla całości działalności przedsiębiorstwa” (art. 5 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 1191/69), ani nie został spełniony wymóg dotyczący ustalenia z wyprzedzeniem kwoty rekompensaty (art. 13 rozporządzenia), wyjaśnionego w sekcji 7.1.2.
(119)
Okres objęty rekompensatą w ramach zgłoszonego środka obejmuje lata 1987-2003. Wspólna procedura rekompensaty miała zastosowanie do międzyregionalnych usług autobusowych jedynie do lipca 1992 r., a następnie została ograniczona do „miejskich, podmiejskich i regionalnych pasażerskich usług przewozowych” rozporządzeniem Rady (EWG) nr 1893/91 (39). Definicji „usług w zakresie przewozów regionalnych” zawartej w rozporządzeniu (EWG) nr 1191/69 („usługi przewozowe świadczone w celu zabezpieczenia potrzeb danego regionu”) nie można rozszerzyć tak, aby obejmowała wszystkie usługi transportowe zabezpieczające potrzeby ludności danego regionu, a zatem również, aby obejmowała trasy międzyregionalne. W wyniku przyjęcia tak szerokiej interpretacji rozporządzenie stałoby się bowiem w dużej mierze nieskuteczne, ponieważ państwa członkowskie w każdym przypadku mogłyby wyłączyć z zakresu stosowania tego rozporządzenia przedsiębiorstwa, których działalność ogranicza się wyłącznie do „świadczenia usług w zakresie przewozów miejskich, podmiejskich lub regionalnych” (40).
(120)
Dlatego też Komisja uznaje, że zgłoszona rekompensata nie jest zgodna ze wspólną procedurą rekompensaty określoną w rozporządzeniu (EWG) nr 1191/69.
7.2.3. Wniosek dotyczący zwolnienia z obowiązku zgłoszenia
(121)
W związku z powyższym Komisja stwierdza, że rekompensata, którą Rada Stanu uznaje za należną przedsiębiorstwu Simet z tytułu świadczenia usług międzyregionalnego transportu autobusowego w latach 1987-2003, nie była zwolniona z obowiązku wcześniejszego zgłoszenia na podstawie art. 17 ust. 2 rozporządzenia (EWG) nr 1191/69.
7.3. ZGODNOŚĆ POMOCY Z RYNKIEM WEWNĘTRZNYM
(122)
Ponieważ nie wykazano, że płatności rekompensaty były zwolnione z obowiązku wcześniejszego zgłoszenia na mocy art. 17 ust. 2 rozporządzenia (EWG) nr 1191/69, konieczne będzie zbadanie zgodności tych płatności z rynkiem wewnętrznym, ponieważ stanowią one pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, jak wyjaśniono w sekcji 7.1 powyżej.
(123)
Komisja uznaje, że zgodność zgłoszonego środka z rynkiem wewnętrznym należy zbadać na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1370/2007, które weszło w życie w dniu 3 grudnia 2009 r. i uchyliło rozporządzenie (EWG) nr 1191/69, ponieważ jest to akt prawny obowiązujący w czasie przyjęcia niniejszej decyzji (41). W tym względzie Komisja zauważa, że rekompensata przyznana przedsiębiorstwu Simet przez Radę Stanu nie została jeszcze wypłacona, a zatem dzień, w którym realizują się skutki planowanej pomocy, zbiega się z momentem, w którym Komisja wydaje decyzję w sprawie zgodności tej pomocy ze wspólnym rynkiem (42). Ponadto wątpliwe jest twierdzenie, że prawo do tej rekompensaty nieodwołalnie przyznano przedsiębiorstwu Simet przed wyrokiem nr 1405/2010 wydanym przez Radę Stanu w dniu 9 marca 2010 r., w którym skutecznie zobowiązano państwo włoskie do uiszczenia przedmiotowych płatności na rzecz przedsiębiorstwa. Jak wyjaśniono w motywie 94 powyżej, specyfikacje koncesji, na które przedsiębiorstwo Simet powołuje się w celu wykazania, że nałożono na nie obowiązek świadczenia usługi publicznej, stanowią, że świadczenie usług nie daje przedsiębiorstwu żadnego prawa do jakiejkolwiek dotacji lub rekompensaty, a przedsiębiorstwo świadczy usługę całkowicie na własne ryzyko. Ponadto należy podkreślić, że Rada Stanu nie ustaliła jeszcze kwoty rekompensaty, która ma zastać wypłacona przedsiębiorstwu Simet.
(124)
Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 reguluje udzielanie zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych zdefiniowanych w art. 2 lit. i) tego rozporządzenia w dziedzinie usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 tego rozporządzenia „rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego […] wypłacane zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, są zgodne z zasadami wspólnego rynku. Rekompensaty te nie podlegają obowiązkowi wcześniejszego informowania, o którym mowa w art. [108 ust. 3)] Traktatu”.
(125)
Z przyczyn przedstawionych poniżej Komisja uznaje, że zgłoszona rekompensata nie jest zgodna z warunkami zawartymi w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007, a zatem nie można stwierdzić, że jest zgodna z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 9 ust. 1 tego rozporządzenia.
(126)
W szczególności Komisja zauważa, że, nawet jeżeli specyfikacje koncesji spełniały wymogi zawarte w art. 2 lit. i) rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 w zakresie definicji umowy o świadczenie usług publicznych, to jednak nie zachowano zgodności ze wszystkimi przepisami art. 4 tego rozporządzenia, w których ustanawia się obowiązkową treść umów o świadczenie usług publicznych oraz zasad ogólnych. Przykładowo w art. 4 ust. 1 lit. b) wymaga się, aby parametry, według których obliczana jest rekompensata, były określane z góry, w sposób obiektywny i przejrzysty oraz zapobiegający nadwyżce rekompensaty, natomiast w art. 4 ust. 1 lit. c) i art. 4 ust. 2 określa się zasady podziału kosztów i przychodów. Jak wyjaśniono w związku z przeprowadzoną przez Komisję analizą drugiego kryterium zawartego w wyroku w sprawie Altmark w sekcji 7.1.2, rozważane specyfikacje koncesji stanowią, że świadczenie usług nie daje przedsiębiorstwu Simet żadnego prawa do jakiejkolwiek dotacji lub rekompensaty, a przedsiębiorstwo świadczy usługę całkowicie na własne ryzyko. Takie wyłączenie rekompensaty oznacza z konieczności, że parametry rekompensaty nie zostały określone z góry, a zatem nie spełniono wymogów art. 4 rozporządzenia.
(127)
Ponadto art. 6 ust. 1 stanowi, że w przypadku bezpośrednio udzielonych zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych rekompensata musi być zgodna z przepisami rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 oraz z przepisami określonymi w załączniku w celu zapewnienia, aby rekompensata nie wykraczała poza to, co jest konieczne do wykonania obowiązku świadczenia usługi publicznej. We wspomnianym załączniku wymaga się między innymi odrębnego księgowania (pkt 5) oraz określa się sposób, w jaki należy ustalać maksymalną kwotę rekompensaty.
(128)
Jak zauważono w motywie 115 powyżej, w odniesieniu do większości zgłoszonego okresu (lata 1987-2001) przedsiębiorstwo Simet nie stosowało prawidłowego odrębnego księgowania, a solidność rachunków kosztów za lata 2002 i 2003 również można zakwestionować. W związku z powyższym nie można wykazać, że ostatecznie przyznana rekompensata, niezależnie od jej wysokości, nie przekracza kwoty odpowiadającej wynikowi finansowemu netto, który równoważny jest sumie wpływów, pozytywnych czy negatywnych, jakie wypełnianie zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych wywiera na koszty i przychody podmiotu świadczącego usługi publiczne (pkt 2 załącznika).
(129)
Ponadto w związku z brakiem parametrów rekompensaty ustalonych z góry, każdy podział kosztów musi z konieczności odbywać się na zasadzie ex post, na podstawie arbitralnych założeń, co miało miejsce zarówno w sprawozdaniu wstępnym, jak i w sprawozdaniu większości. Komisja nie może jednak zaakceptować założeń przyjętych w sprawozdaniu większości, zgodnie z którymi każda usługa świadczona przez przedsiębiorstwo musi mieć taki sam udział w przychodach i kosztach za dany rok. Ponadto, ponieważ obliczenia ex post z konieczności prowadzą do pełnej rekompensaty kosztów poniesionych w związku ze świadczeniem usługi, Komisja uznaje, że stopa zwrotu z kapitału własnego przekraczająca odpowiednią stopę swap plus 100 punktów bazowych, przyjętą zarówno w sprawozdaniu wstępnym, jak i w sprawozdaniu większości, w normalnych okolicznościach nie zostałaby uznana za odpowiednią stopę referencyjną do celów obliczenia rozsądnego zysku.
(130)
W związku z powyższym Komisja uznaje, że zarządzona przez Radę Stanu rekompensata, której nie przewidziano w specyfikacjach koncesji, nie zostałaby wypłacona zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 1370/2007, a zatem zgłoszony środek jest niezgodny z rynkiem wewnętrznym.
(131)
Ponadto, jeżeli chodzi o twierdzenie przedsiębiorstwa Simet, że wyrok Rady Stanu nr 1405/2010 nie dotyczy przyznania rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych w oparciu o mające zastosowanie rozporządzenie Rady, tylko przyznania odszkodowania związanego z naruszeniem rozporządzenia (EWG) nr 1191/69 wynikającym z domniemanego, niezgodnego z prawem jednostronnego nałożenia obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych na podstawie art. 1 ust. 3 i 5 tego rozporządzenia, Komisja zauważa, że chociaż sentencja wyroku nr 1405/2010 nie zawiera żadnego odniesienia do rozporządzenia (EWG) nr 1191/69, w wyroku odniesiono się do prawa przedsiębiorstwa Simet do otrzymania kwot w formie rekompensaty zgodnie z art. 6, 10 i 11 rozporządzenia (EWG) nr 1191/69, które to kwoty musi ustalić administracja na podstawie wiarygodnych danych (43). Ponadto w wyroku nr 1405/2010 sama Rada Stanu odrzuciła roszczenie o odszkodowanie przedstawione przez przedsiębiorstwo Simet, które Rada Stanu rozumiała jako odszkodowanie obejmujące straty rezydualne nieobjęte przyznaną rekompensatą, a także roszczenie dotyczące bezpodstawnego wzbogacenia, ponieważ zaakceptowano główne roszczenie dotyczące rekompensaty na podstawie rozporządzenia (EWG) nr 1191/69 (44). Dlatego też w pkt 3.3 wyroku Rada Stanu orzeka, że „obecnie nie można zaakceptować żadnych roszczeń o odszkodowanie przedstawionych przez odwołującego, ponieważ dopiero po ustaleniu przez administrację kwoty, o której mowa powyżej, będzie wiadomo, czy istnieje szkoda rezydualna nieuwzględniona w oszacowanej kwocie, którą to szkodę zainteresowane przedsiębiorstwo musi obliczyć i wykazać”.
(132)
W każdym przypadku Komisja uznaje, że przyznanie odszkodowania na rzecz przedsiębiorstwa Simet z tytułu domniemanego, niezgodnego z prawem jednostronnego nałożenia obowiązków z tytułu świadczenia usług publicznych przez władze włoskie, obliczonego na podstawie wspólnej procedury rekompensaty określonej w rozporządzeniu (EWG) nr 1191/69, naruszałoby art. 107 i 108 Traktatu. Wynika to z faktu, że tego rodzaju przyznanie odszkodowania miałoby taki sam skutek dla przedsiębiorstwa Simet, co przyznanie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych w badanym okresie, pomimo że specyfikacje koncesji regulujące rozważane usługi nie były zwolnione z obowiązku wcześniejszego zgłoszenia, ani też nie były zgodne z materialnymi wymogami rozporządzenia (EWG) nr 1191/69 lub rozporządzenia (WE) nr 1370/2007, jak wykazano powyżej. Dostępność odszkodowania skutecznie umożliwiłaby zatem obchodzenie zasad pomocy państwa i warunków określonych przez prawodawcę Unii, na podstawie których władze włoskie, nakładając zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych lub zawierając umowy dotyczące wykonywania tych zobowiązań, rekompensują podmiotom świadczącym usługi publiczne poniesione koszty w zamian za realizację zobowiązań z tytułu świadczenia wspomnianych usług. Ponadto, jak już wcześniej stwierdzono, w specyfikacjach koncesji, na podstawie których przedsiębiorstwo Simet świadczyło usługi transportowe, nie przewidziano żadnej płatności jakiejkolwiek rekompensaty finansowej. Przedsiębiorstwo Simet zgodziło się na świadczenie usług na warunkach określonych w tych koncesjach na własne ryzyko.
(133)
Komisja nie może zatem przyjąć twierdzenia przedsiębiorstwa Simet, że w wyroku Rady Stanu nr 1405/2010 przyznano odszkodowanie związane z naruszeniem rozporządzenia (EWG) nr 1191/69, a nie rekompensatę z tytułu świadczenia usług publicznych.
8. WNIOSEK
(134)
W związku z powyższym Komisja stwierdza, że zgłoszony środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu, która jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Płatności rekompensaty na rzecz przedsiębiorstwa Simet zgłoszone przez władze włoskie stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Pomoc ta nie została zwolniona z obowiązku wcześniejszego zgłoszenia na podstawie art. 17 ust. 2 rozporządzenia (EWG) nr 1191/69.
Pomoc jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym, ponieważ nie zostały spełnione warunki określone w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007. Władze włoskie nie mogą zatem wdrożyć tej pomocy.
Artykuł 2
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Włoskiej.
Sporządzono w Brukseli dnia 2 października 2013 r.