PROVÁDĚCÍ ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 22. května 2014
o vynětí některých služeb v poštovním odvětví v Maďarsku z použití směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/25/EU o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a o zrušení směrnice 2004/17/ES
(oznámeno pod číslem C(2014) 3372)
(Pouze maďarské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/299/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie,
s ohledem na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2014/25/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a o zrušení směrnice 2004/17/ES (1), a zejména na článek 34 uvedené směrnice,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SKUTEČNOSTI
(1)
Dne 21. listopadu 2013 zaslala společnost Magyar Posta Zrt. (dále jen „Magyar Posta“) Komisi e-mailem žádost podle čl. 30 odst. 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES (2). V souladu s čl. 30 odst. 5 prvním pododstavcem uvedené směrnice o tom Komise informovala Maďarsko e-mailem ze dne 13. prosince 2013. Komise si od Maďarska vyžádala doplňující informace e-mailem ze dne 6. února 2014 a od žádajícího subjektu e-maily ze dne 28. ledna 2014, 20. února 2014, 11. března 2014, 13. března 2014 a 25. března 2014. Doplňující informace byly Maďarskem zaslány e-mailem dne 26. února 2014 a žádajícím subjektem e-maily ze dne 19. února 2014, 4. března 2014, 18. března 2014, 24. března 2014 a 27. března 2014.
(2)
Žádost se týká některých služeb poskytovaných společností Magyar Posta na území Maďarska. Dotyčné služby jsou v žádosti popsány takto:
a)
služby související s neadresnými reklamními zásilkami;
b)
služby související s doručováním předplacených novin a časopisů.
II. PRÁVNÍ RÁMEC
(3)
Článek 34 směrnice 2014/25/EU, která nahradila směrnici 2004/17/ES, stanoví, že zakázky, jejichž účelem je umožnit výkon jedné z činností, na něž se směrnice 2014/25/EU vztahuje, se touto směrnicí neřídí, pokud je daná činnost v členském státě, v němž je vykonávána, přímo vystavena hospodářské soutěži na trzích, na které není omezen přístup. Přímé vystavení hospodářské soutěži se posuzuje na základě objektivních kritérií s přihlédnutím ke zvláštním rysům dotčeného odvětví. Přístup na trh se považuje za neomezený, pokud členský stát provedl a uplatňuje příslušné právní akty Unie k otevření daného odvětví nebo jeho části. Dané právní předpisy jsou uvedeny v příloze III směrnice 2014/25/EU, která v případě poštovního odvětví odkazuje na směrnici Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES (3).
(4)
Maďarsko směrnici 97/67/ES provedlo a uplatňuje ji. Žádná ze služeb, jichž se uvedená žádost týká, nebyla v době podání žádosti vyhrazena. Jelikož Maďarsko dosáhlo míry otevřenosti trhu stanovené právními předpisy uvedenými v příloze III směrnice 2014/25/EU, měl by být přístup na trh v souladu s čl. 34 odst. 3 uvedené směrnice považován za neomezený.
(5)
Přímé vystavení hospodářské soutěži na konkrétním trhu se posuzuje na základě různých kritérií, z nichž žádné není samo o sobě rozhodující. Pokud jde o trhy, jichž se týká žádost společnosti Magyar Posta, je jedním z kritérií, která by měla být vzata v úvahu, podíl hlavních účastníků na daném trhu. Dalším kritériem může být stupeň koncentrace na těchto trzích. Jelikož se podmínky u různých činností, jichž se žádost týká, liší, mělo by přezkoumání situace v oblasti hospodářské soutěže zohlednit různorodost situace na jednotlivých trzích.
(6)
Tímto rozhodnutím není dotčeno uplatňování pravidel hospodářské soutěže. Zejména kritéria a metody používané k posouzení přímého vystavení hospodářské soutěži podle článku 35 směrnice 2014/25/EU nejsou nutně totožné s těmi, které jsou používány k provedení posouzení podle článku 101 nebo 102 Smlouvy nebo nařízení Rady (ES) č. 139/2004 (4).
III. POSOUZENÍ
(7)
Je třeba mít na paměti, že cílem tohoto posouzení je stanovit, zda jsou služby, na něž se žádost vztahuje, vystaveny takové míře hospodářské soutěže (na trzích, na které není omezen přístup ve smyslu článku 34 směrnice 2014/25/EU), která zajistí, že i v případě neuplatňování podrobných pravidel pro zadávání veřejných zakázek stanovených ve směrnici 2014/25/EU bude zadávání veřejných zakázek za účelem výkonu dotčených činností probíhat transparentním a nediskriminačním způsobem založeným na kritériích, která kupujícím umožňují určit řešení, jež je z celkového hlediska ekonomicky nejvýhodnější.
(8)
V této souvislosti je třeba připomenout, že dotyčné trhy se obecně vyznačují přítomností řady poskytovatelů služeb. Avšak ze všech těchto poskytovatelů jsou podle dostupných informací pouze Magyar Posta a její dceřiná společnost Posta Kézbesítő Kft (5) (dále jen „POKÉZ“) zadavateli ve smyslu směrnice 2014/25/EU. Zadávání zakázek konkurenty společnosti Magyar Posta a její dceřiné společnosti za účelem výkonu činností dotčených tímto rozhodnutím není předmětem ustanovení směrnice 2014/25/EU. Pro účely tohoto rozhodnutí, a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, proto analýza trhu nebude zaměřena na obecnou úroveň hospodářské soutěže na daném trhu, nýbrž na posouzení toho, zda jsou činnosti zadavatelů vystaveny konkurenčním tlakům na trzích, na které není omezen přístup.
(9)
Ve své praxi (6) zastává Komise názor, že trhy pro služby doručování poštovních zásilek a všechny jejich segmenty jsou svým rozsahem trhy vnitrostátními. Toto rozdělení je založeno především na skutečnosti, že tyto služby jsou poskytovány na vnitrostátní úrovni. Stanovisko žádajícího subjektu (7) je v souladu s touto praxí Komise. Maďarsko bylo rovněž toho názoru (8), že zeměpisný trh u činností, které jsou předmětem žádosti, je vnitrostátní.
(10)
Vzhledem k tomu, že nic nenaznačuje tomu, že by na trhu byla vymezena širší nebo užší zeměpisná oblast, považuje se pro účely vyhodnocení, zda podmínky stanovené v čl. 34 odst. 1 směrnice 2014/25/EU jsou splněny, za relevantní zeměpisný trh území Maďarska, aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže.
Služby související s doručováním neadresných reklamních zásilek poskytované provozovateli poštovních služeb
(11)
Komise v předchozích rozhodnutích rozhodla, že trh pro služby doručování poštovních zásilek lze rozdělit na trh adresných a neadresných zásilek (9).
(12)
Neadresná reklamní zásilka je zásilka, u níž chybí konkrétní adresa konečného adresáta. Jedná se o nevyžádané reklamní zásilky, které splňují určitá kritéria, jako jsou například jednotná hmotnost, formát, obsah a forma při distribuci určité skupině příjemců.
(13)
Služby společnosti Magyar Posta související s neadresnými reklamními zásilkami zahrnují tyto kategorie: služby v oblasti vnitrostátních neadresných reklamních publikací (tj. letáků, brožur atd.), vnitrostátní neadresné volební tiskoviny a doručování svobodného tisku. Společnost Magyar Posta se domnívá, že doručování svobodného tisku patří do tohoto výrobkového trhu vzhledem k tomu, že doručování svobodného tisku se smluvně zadává a provádí týmž způsobem jako u ostatních druhů neadresných reklamních zásilek.
(14)
Žádající subjekt vymezuje relevantní výrobkový trh jako trh se službami pro neadresné reklamní zásilky (tj. tištěné neadresné reklamní zásilky doručované do poštovní schránky).
(15)
Maďarské orgány byly vyzvány (10), aby se k navrhované definici trhu pro neadresné reklamní zásilky vyjádřily, s náležitým přihlédnutím k současnému právnímu a skutkovému stavu v Maďarsku. Maďarsko potvrdilo (11) definici relevantního výrobkového trhu, jak ji uvedl žádající subjekt.
(16)
Aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, na základě informací uvedených v 11. až 15. bodu odůvodnění se pro účely posouzení žádosti relevantní výrobkový trh definuje jako služby v oblasti doručování neadresných reklamních zásilek poskytované provozovateli poštovních služeb.
(17)
Podle dostupných informací (12) dosahoval podíl společnosti Magyar Posta na trhu neadresných reklamních zásilek přibližně [… %] (13) v roce 2011, [… %] v roce 2012 a [… %] v roce 2013. Souhrnné tržní podíly prvních dvou konkurentů činily přibližně [… %] v roce 2011, [… %] v roce 2012 a [… %] v roce 2013. Na trhu jsou přítomny čtyři velké subjekty a několik menších účastníků trhu, přičemž Magyar Posta nemá na trhu vedoucí postavení.
(18)
Maďarsko navíc zjistilo (14), že v důsledku výběrových řízení, která jsou charakteristickým rysem trhu, existuje silná cenová konkurence a překážky vstupu na trh jsou nízké.
(19)
Aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, měly by být pro účely tohoto rozhodnutí faktory uvedené v 12. až 18. bodu odůvodnění brány jako projev vystavení této činnosti hospodářské soutěži v Maďarsku. To je v souladu se stanoviskem (15) Maďarska. Vzhledem k tomu, že podmínky stanovené v čl. 34 odst. 1 směrnice 2014/25/EU jsou splněny, mělo by tedy být stanoveno, že se směrnice 2014/25/EU nevztahuje na zakázky, jejichž účelem je umožnit výkon této činnosti v Maďarsku.
Poštovní služby týkající se adresného doručování novin
(20)
Doručování novin a časopisů je služba, jejímž cílem je zajistit, aby zásilky byly včas doručeny konečnému spotřebiteli. K adresnému doručování novin a časopisů je třeba rozsáhlá síť s dostatečným počtem pracovníků, logistickým vybavením a vozovým parkem.
(21)
Adresné doručování novin a časopisů zajišťované společností Magyar Posta zahrnuje několik činností, a sice: […].
(22)
V rámci adresného doručování novin a časopisů má doručování denního tisku ve srovnání s jinými adresnými zásilkami (časopisy) svá zvláštní specifika vzhledem k tomu, že denní tisk je třeba doručit každý den brzy ráno. To znamená, že denní tisk je třeba vyzvednout v noci u vydavatele a v časných ranních hodinách ho rychle dopravit do místa roznášky.
(23)
Celostátní doručování v současné době zajišťují subjekt MédiaLOG Logisztikai Zrt. (dále „MédiaLOG“) a společnost Magyar Posta. Na úrovni regionů a žup působí řada distributorů, kteří zajišťují doručování v různých regionech, a jejich sdružené kapacity pokrývají celou zemi s výjimkou Budapešti a Pešťské župy.
(24)
Maďarsko poukazuje na skutečnost, že doručování na vnitrostátní a regionální úrovni nelze navzájem zaměňovat (16). Hlavními důvody jsou tyto skutečnosti: a) regionální sítě mají odlišné lhůty, takže aby celostátní denní tisk mohl být doručován jejich prostřednictvím, musely by být zavedeny dřívější lhůty pro tisk, b) v Budapešti a Pešťské župě, v nichž žije více než čtvrtina obyvatel Maďarska, neexistuje regionální distribuční síť a c) při uzavírání jednotlivých dohod s několika regionálními distributory, jejichž účelem je distribuční pokrytí celého maďarského území, se vyskytují určité obtíže. Žádající subjekt tento názor Maďarska nesdílí, na podporu svých tvrzení však nepředložil přesvědčivé důkazy. Následující posouzení tedy zohlední pouze hospodářskou soutěž mezi celostátními distributory.
(25)
Předchozí rozhodnutí Komise (17) rozlišovala u doručování novin mezi doručováním v časných ranních hodinách a standardní dobou doručování.
(26)
Maďarsko potvrdilo (18), že takové rozlišení je v případě maďarského trhu relevantní. Navíc je zřejmé, že pokud jde o rozdělení tržních podílů, konkurenční situace na jednotlivých relevantních výrobkových trzích se liší (19), z čehož je rovněž patrné, že existují důvody pro vymezení oddělených relevantních výrobkových trhů.
(27)
Aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, měly by být na základě informací uvedených v 20. až 26. bodu odůvodnění pro účely tohoto rozhodnutí relevantní výrobkové trhy definovány takto: trh pro adresné doručování novin v časných ranních hodinách a trh pro adresné doručování novin a časopisů ve standardní době.
Adresné doručování novin v časných ranních hodinách
(28)
Společnost Magyar Posta vstoupila na trh pro doručování novin v časných ranních hodinách v roce 2012 a v roce 2013 získala významný podíl na trhu. Přesněji řečeno činil její podíl podle jejího vlastního odhadu (20) v roce 2012 [… %] a v roce 2013 [… %]. […].
(29)
Hlavním konkurentem společnosti Magyar Posta je subjekt MédiaLOG, který měl v posledních 5 letech (21) vedoucí postavení na trhu a jeho podíl dosahoval v letech 2009 až 2011 [… %], v roce 2012 [… %] a v roce 2013 [… %]. Subjekt MédiaLOG vlastní skupina, která rovněž působí v oblasti vydávání novin a časopisů a distribuuje především své tiskoviny.
(30)
Až do roku 2012 byl MédiaLOG jediným vnitrostátním distributorem a zajišťoval doručování nejen novin vydávaných subjekty, které patří vlastníkům subjektu MédiaLOG, ale i celostátních novin vydávaných subjekty, jež nemají distribuční síť. Od doby, kdy na tento trh vstoupila společnost Magyar Posta, mají vydavatelé bez distribuční sítě možnost volby mezi dvěma vnitrostátními distributory. […].
(31)
Podle dostupných informací (22) distribuuje MédiaLOG noviny částečně vlastními silami a částečně prostřednictvím subdodavatelů. […].
(32)
Aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, měly by být pro účely tohoto rozhodnutí faktory uvedené v 28. až 31. bodu odůvodnění brány jako projev vystavení této činnosti hospodářské soutěži v Maďarsku. Vzhledem k tomu, že podmínky stanovené v čl. 34 odst. 1 směrnice 2014/25/EU jsou splněny, mělo by tedy být stanoveno, že se směrnice 2014/25/EU nevztahuje na zakázky, jejichž účelem je umožnit výkon této činnosti v Maďarsku.
Adresné doručování novin a časopisů ve standardní době
(33)
Podle svých vlastních odhadů (23) měla společnost Magyar Posta v letech 2009 až 2011 tržní podíl ve výši přibližně [… %], v roce 2012 [… %] a v roce 2013 [… %].
(34)
V této souvislosti je třeba rovněž připomenout ustálenou judikaturu, podle níž jsou až na výjimečné případy „značně velké podíly na trhu samy o sobě důkazem existence dominantního postavení. To je situace, kdy podíl na trhu představuje 50 %“ (24).
(35)
Jediným konkurentem společnosti Magyar Posta je subjekt MédiaLOG, jehož tržní podíl dosahoval podle odhadů žádajícího subjektu (25) v letech 2009 až 2011 [… %], v roce 2012 [… %] a v roce 2013 [… %].
(36)
Podle dostupných informací (26) distribuuje MédiaLOG noviny a časopisy částečně vlastními silami a částečně prostřednictvím subdodavatelů […].
(37)
Pokud jde o vstup na trh, Komise konstatuje, že za posledních 5 let nevstoupil na trh žádný subjekt, a není si vědoma, že v blízké budoucnosti by měl nějaký subjekt na trh vstoupit.
(38)
Žádající subjekt neposkytl žádné nezvratné důkazy o tom, že jeho činnosti jsou vystaveny konkurenčnímu tlaku, který by mohl ohrozit jeho rostoucí dominantní postavení na tomto trhu.
(39)
Aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, nelze pro účely tohoto rozhodnutí s ohledem na faktory uvedené v 33. až 38. bodu odůvodnění dospět k závěru, že dotyčné kategorie služeb jsou přímo vystaveny hospodářské soutěži v Maďarsku. Vzhledem k tomu, že podmínky stanovené v čl. 34 odst. 1 směrnice 2014/25/EU nejsou splněny, mělo by tedy být stanoveno, že se ustanovení směrnice 2014/25/EU i nadále vztahuje na zakázky, jejichž účelem je umožnit v Maďarsku adresné doručování novin a časopisů ve standardní době.
IV. ZÁVĚRY
(40)
Vzhledem k faktorům zkoumaným ve 3. až 39. bodu odůvodnění je třeba vyvodit závěr, že podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 34 odst. 1 směrnice 2014/25/EU je v Maďarsku splněna, pokud jde o tyto služby:
a)
služby související s doručováním neadresných reklamních zásilek poskytované provozovateli poštovních služeb;
b)
poštovní služby související s adresným doručováním novin v časných ranních hodinách.
(41)
Jelikož se podmínka neomezeného přístupu na trh považuje za splněnou, neměla by se směrnice 2014/25/EU použít v případech, kdy zadavatelé zadávají zakázky, jejichž účelem je poskytovat v Maďarsku služby uvedené ve 40. bodu odůvodnění písm. a) a b), ani v případech, kdy se na vykonávání této činnosti v uvedené zemi pořádají veřejné soutěže o návrh.
(42)
Toto rozhodnutí je založeno na právním a skutkovém stavu z listopadu 2013 až března 2014, jak se jeví na základě informací předložených společností Magyar Posta a maďarskými orgány. Rozhodnutí lze revidovat, pokud by v případě zásadních změn právní či skutkové situace došlo k tomu, že by již nebyly splněny podmínky pro uplatnění čl. 34 odst. 1 směrnice 2014/25/EU.
(43)
Podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 34 odst. 1 směrnice 2014/25/EU by však neměla být na území Maďarska považována za splněnou, pokud jde o adresné doručování novin a časopisů ve standardní době.
(44)
Vzhledem k tomu, že se na některé služby, jichž se tato žádost týká, i nadále vztahuje směrnice 2014/25/EU, je třeba připomenout, že se zakázkami zahrnujícími více činností by mělo být zacházeno v souladu s článkem 5 směrnice 2014/25/EU. To znamená, že zadává-li zadavatel „smíšenou“ zakázku, tedy zakázku určenou k vykonávání činností vyňatých z oblasti působnosti směrnice 2014/25/EU i činností, které vyňaty nejsou, musí se přihlížet k tomu, které činnosti mají být hlavním předmětem zakázky. V případě takové smíšené zakázky, jejímž hlavním účelem je podpora činností, které nebyly vyňaty, se použijí ustanovení směrnice 2014/25/EU. Není-li objektivně možné určit, která činnost má být hlavním předmětem zakázky, zadává se zakázka v souladu s čl. 5 odst. 5 směrnice 2014/25/EU.
(45)
Opatření stanovená tímto rozhodnutím jsou v souladu se stanoviskem Poradního výboru pro veřejné zakázky,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Směrnice 2014/25/EU se nevztahuje na zadavateli zadávané zakázky, které mají v Maďarsku umožnit vykonávání níže uvedených služeb:
a)
služby související s doručováním neadresných reklamních zásilek poskytované provozovateli poštovních služeb;
b)
poštovní služby související s adresným doručováním novin v časných ranních hodinách.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Maďarsku.
V Bruselu dne 22. května 2014.
DECYZJA WYKONAWCZA KOMISJI
z dnia 22 maja 2014 r.
wyłączająca niektóre usługi w sektorze pocztowym na Węgrzech z zakresu stosowania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylająca dyrektywę 2004/17/WE
(notyfikowana jako dokument nr C(2014) 3372)
(Jedynie tekst w języku węgierskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2014/299/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
uwzględniając dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylająca dyrektywę 2004/17/WE (1), w szczególności jej art. 34,
a także mając na uwadze, co następuje:
I. FAKTY
(1)
Dnia 21 listopada 2013 r. Magyar Posta Zrt. (zwana dalej Magyar Posta) przesłała Komisji pocztą elektroniczną wniosek na podstawie art. 30 ust. 5 dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (2). Zgodnie z art. 30 ust. 5 akapit pierwszy dyrektywy Komisja pismem przesłanym pocztą elektroniczną dnia 13 grudnia 2013 r. poinformowała władze Węgier o otrzymaniu tego wniosku. Komisja zwróciła się o dodatkowe informacje do władz Węgier pismem przesłanym pocztą elektroniczną dnia 6 lutego 2014 r. oraz do wnioskodawcy pismami przesłanymi pocztą elektroniczną z dnia 28 stycznia 2014 r., 20 lutego 2014 r., 11 marca 2014 r., 13 marca 2014 r. i 25 marca 2014 r. Władze Węgier przekazały dodatkowe informacje pismem przesłanym pocztą elektroniczną dnia 26 lutego 2014 r., natomiast wnioskodawca - pismami przesłanymi pocztą elektroniczną dnia 19 lutego 2014 r., 4 marca 2014 r., 18 marca 2014 r., 24 marca 2014 r. i 27 marca 2014 r.
(2)
Wniosek dotyczy niektórych usług świadczonych przez Magyar Posta na terytorium Węgier. Wniosek obejmuje następujące usługi:
a)
usługi w zakresie doręczania bezadresowych publikacji reklamowych;
b)
usługi związane z dostarczaniem prenumerowanych gazet i czasopism.
II. RAMY PRAWNE
(3)
Artykuł 34 dyrektywy 2014/25/UE, która zastąpiła dyrektywę 2004/17/WE, stanowi, że zamówienia mające na celu umożliwienie prowadzenia jednego z rodzajów działalności objętych dyrektywą 2014/25/UE nie podlegają wspomnianej dyrektywie, jeżeli w państwie członkowskim, w którym dana działalność jest prowadzona, podlega ona bezpośrednio konkurencji na rynkach, do których dostęp nie jest ograniczony. Oceny, czy działalność bezpośrednio podlega konkurencji, dokonuje się na podstawie obiektywnych kryteriów, uwzględniających specyfikę danego sektora. Dostęp do rynku uznaje się za nieograniczony, jeżeli państwo członkowskie wdrożyło i stosuje właściwe przepisy prawa unijnego otwierające dany sektor lub jego część. Właściwe akty prawne wymienione są w załączniku III do dyrektywy 2014/25/UE; w przypadku usług pocztowych jest to dyrektywa 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (3).
(4)
Węgry wdrożyły i stosują dyrektywę 97/67/WE. Żadna z usług, których dotyczy przedmiotowy wniosek, nie była zastrzeżona w czasie składania wniosku. Z uwagi na fakt, iż Węgry osiągnęły stopień otwarcia rynku przewidziany zgodnie z aktami prawnymi wymienionymi w załączniku III do dyrektywy 2014/25/UE, dostęp do rynku należy uznać za nieograniczony zgodnie z art. 34 ust. 3 wspomnianej dyrektywy.
(5)
Bezpośrednie podleganie konkurencji na danym rynku jest oceniane w oparciu o różne kryteria, z których żadne samo w sobie nie ma znaczenia rozstrzygającego. W odniesieniu do rynków, których dotyczy wniosek Magyar Posta, jednym z kryteriów, które należy uwzględnić, jest udział w rynku najważniejszych podmiotów działających na danym rynku. Innym kryterium jest stopień koncentracji na tych rynkach. Jako że warunki dla różnych rodzajów działalności, których dotyczy wniosek, są odmienne, przy ocenie sytuacji konkurencyjnej należy uwzględnić odmienną sytuację na poszczególnych rynkach.
(6)
Niniejsza decyzja pozostaje bez uszczerbku dla stosowania prawa konkurencji. W szczególności kryteria i metodyka użyte do oceny bezpośredniego podlegania konkurencji zgodnie z art. 35 dyrektywy 2014/25/UE nie zawsze są identyczne z tymi stosowanymi do przeprowadzenia oceny dokonywanej na podstawie art. 101 lub 102 Traktatu lub rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 (4).
III. OCENA
(7)
Należy pamiętać, że celem niniejszej oceny jest ustalenie, czy usługi, których dotyczy wniosek, podlegają konkurencji (na rynkach, do których dostęp jest nieograniczony w rozumieniu art. 34 dyrektywy 2014/25/UE) w takim stopniu, że zapewnione zostanie - również w przypadku zwolnienia z obowiązku stosowania szczegółowych przepisów dotyczących udzielania zamówień określonych w dyrektywie 2014/25/UE - przejrzyste i niedyskryminacyjne udzielanie zamówień związanych z prowadzeniem przedmiotowych rodzajów działalności na podstawie kryteriów umożliwiających nabywcom znalezienie rozwiązania, które ostatecznie będzie najkorzystniejsze pod względem ekonomicznym.
(8)
W tym kontekście należy przypomnieć, że przedmiotowe rynki zasadniczo charakteryzują się obecnością kilku dostawców usług. Według dostępnych informacji spośród tych dostawców jedynie Magyar Posta i jej spółka zależna Posta Kézbesítő Kft (5) (zwana dalej POKÉZ) są podmiotami zamawiającymi w rozumieniu dyrektywy 2014/25/UE. W celu prowadzenia działalności będącej przedmiotem niniejszej decyzji zamówienia konkurentów Magyar Posta i jej spółki zależnej nie podlegają przepisom dyrektywy 2014/25/UE. Dlatego też do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji analiza rynku nie będzie dotyczyć ogólnego poziomu konkurencji na danym rynku, ale będzie stanowić ocenę tego, czy działalność podmiotów zamawiających podlega presji konkurencyjnej na rynkach, do których dostęp nie jest ograniczony.
(9)
W swojej praktyce (6) Komisja zajęła stanowisko, że rynki usług w zakresie doręczania poczty oraz wszelkie ich segmenty mają zasięg krajowy. Taki podział opiera się głównie na fakcie, że usługi te są świadczone na poziomie krajowym. Stanowisko wnioskodawcy (7) jest zbieżne z tą praktyką Komisji. Władze Węgier są również zdania (8), że rynek geograficzny prowadzenia działalności, której dotyczy wniosek, ma zasięg krajowy.
(10)
Biorąc pod uwagę, że nic nie wskazuje na większy lub mniejszy zasięg geograficzny rynku, do celów przeprowadzenia oceny, czy warunki ustanowione w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE zostały spełnione, i bez uszczerbku dla prawa konkurencji, uznaje się, że właściwym rynkiem geograficznym jest terytorium Węgier.
Usługi w zakresie doręczania bezadresowych publikacji reklamowych świadczone przez operatorów pocztowych
(11)
W swoich wcześniejszych decyzjach Komisja utrzymywała, że rynek usług w zakresie doręczania poczty może zostać podzielony na rynek usług doręczania przesyłek adresowanych i rynek usług doręczania przesyłek bezadresowych (9).
(12)
Bezadresową przesyłkę reklamową cechuje brak konkretnego adresu przeznaczenia, który indywidualnie identyfikowałby adresata końcowego. Jest to niezamawiana przesyłka reklamowa spełniająca takie kryteria, jak: jednakowe waga, format, treść i opracowanie graficzne z przeznaczeniem dla określonej grupy odbiorców.
(13)
Świadczone przez Magyar Posta usługi w zakresie doręczania bezadresowych publikacji reklamowych obejmują następujące kategorie: krajowe usługi w zakresie doręczania bezadresowych publikacji reklamowych (np. ulotki, broszury itp.), bezadresowych materiałów wyborczych i bezpłatnej prasy. Magyar Posta jest zdania, że doręczanie bezpłatnej prasy należy do tego rynku produktowego, ponieważ doręczanie bezpłatnej prasy jest zamawiane i realizowane w ten sam sposób, w jaki ma to miejsce w przypadku innych rodzajów bezadresowych publikacji reklamowych.
(14)
Wnioskodawca zdefiniował właściwy rynek produktowy jako rynek usług w zakresie doręczania bezadresowych publikacji reklamowych (np. drukowanych bezadresowych publikacji reklamowych dostarczanych do skrzynek pocztowych).
(15)
Władze Węgier zostały poproszone (10) o przedstawienie swojego stanowiska na temat proponowanej definicji rynku bezadresowych przesyłek reklamowych z należytym uwzględnieniem obecnego stanu prawnego i faktycznego na Węgrzech. Władze Węgier potwierdziły (11) definicję właściwego rynku produktowego przedstawioną przez wnioskodawcę.
(16)
W oparciu o informacje przedstawione w motywach 11-15 do celów oceny wniosku i bez uszczerbku dla prawa konkurencji właściwy rynek produktowy zostaje zdefiniowany jako rynek usług pocztowych w zakresie doręczania bezadresowych publikacji reklamowych świadczone przez operatorów pocztowych.
(17)
Według dostępnych informacji (12) udział Magyar Posta w rynku usług pocztowych w zakresie doręczania bezadresowych publikacji reklamowych wyniósł [… %] (13) w 2011 r., [… %] w 2012 r. i [… %] w 2013 r. Łączny udział w rynku dwóch pierwszych konkurentów wyniósł około [… %] w 2011 r., [… %] w 2012 r. i [… %] w 2013 r. Rynek charakteryzuje się obecnością 4 głównych i kilku mniejszych uczestników rynku, z których Magyar Posta nie jest liderem.
(18)
Ponadto władze Węgier zapewniły (14), że ze względu na fakt, że rynek opiera się na przetargach, istnieje na nim duża konkurencja cenowa, a przeszkody utrudniające wejście na rynek są nieznaczne.
(19)
Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji czynniki wymienione w motywach 12-18 należy uznać za świadczące o tym, że ten rodzaj działalności podlega na Węgrzech konkurencji. Jest to zgodne z opinią władz Węgier (15). W związku z tym, ponieważ spełnione zostały warunki ustanowione w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE, należy stwierdzić, że dyrektywa 2014/25/UE nie ma zastosowania do zamówień, które mają na celu umożliwienie prowadzenia tej działalności na Węgrzech.
Usługi pocztowe w zakresie doręczania adresowanych gazet
(20)
Doręczanie gazet i czasopism jest usługą, której celem jest zapewnianie, by publikacje docierały do konsumenta końcowego w odpowiednim czasie. Dostarczanie adresowanych gazet i czasopism wymaga posiadania rozległej sieci i odpowiedniego personelu, wyposażenia logistycznego i środków transportu
(21)
Dostarczanie adresowanych gazet i czasopism realizowane przez Magyar Posta obejmuje kilka działań, takich jak: […].
(22)
W przypadku dostarczania adresowanych gazet i czasopism w porównaniu z innymi adresowanymi publikacjami (takimi jak magazyny) szczególną pozycję stanowią dzienniki, ponieważ muszą być doręczane codziennie rano. Oznacza to konieczność odbierania ich od wydawców w nocy i szybki transport we wczesnych godzinach do punktów zajmujących się doręczaniem.
(23)
Usługa dostarczania w całym kraju jest obecnie świadczona przez przedsiębiorstwo MédiaLOG Logisztikai Zrt. (zwane dalej MédiaLOG) oraz Magyar Posta. Na szczeblu regionalnym i okręgowym istnieje pewna liczba podmiotów świadczących usługi dostarczania, które są aktywne w poszczególnych regionach i łącznie obejmują cały kraj z wyjątkiem regionu Budapesztu i komitatu Pestu.
(24)
Władze Węgier podkreślają, że usługi dostarczania na poziomie krajowym i usługi dostarczania na poziomie regionalnym nie są wymienne (16). Główne powody są następujące: a) działalność sieci regionalnych charakteryzuje się innymi terminami, a więc aby korzystać z ich usług, krajowe dzienniki musiałyby wprowadzić wcześniejsze terminy dla drukarni; b) brak regionalnej sieci dystrybucji w regionie Budapesztu i w komitacie Pestu, na terenie którego mieszka ponad jedna czwarta ludności Węgier; oraz c) istnienie pewnych trudności w zakresie zawarcia odrębnych umów z kilkoma regionalnymi podmiotami świadczącymi usługi dostarczania, w celu pokrycia całego terytorium kraju. Wnioskodawca nie podziela tej opinii władz Węgier, ale nie przedstawił istotnych dowodów na poparcie swojego twierdzenia. W związku z tym w niniejszej ocenie uwzględniono wyłącznie konkurencję między podmiotami świadczącymi usługi dostarczania w całym kraju.
(25)
We wcześniejszych decyzjach Komisji (17) wprowadzono rozróżnienie między wczesną dostawą gazet a dostawą standardową.
(26)
Władze Węgier potwierdziły (18), że takie rozróżnienie jest właściwe w przypadku rynku węgierskiego. Ponadto na każdym z właściwych rynków produktowych (19) sytuacja dotycząca konkurencji jest inna pod względem podziału udziałów w rynku, co również świadczy o tym, że należy zdefiniować odrębne właściwe rynki produktowe.
(27)
W oparciu o informacje przedstawione w motywach 20-26 do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji właściwe rynki produktowe zostają zdefiniowane w następujący sposób: rynek usług w zakresie wczesnej dostawy adresowanych gazet i rynek usług w zakresie standardowej dostawy adresowanych gazet i publikacji.
Usługi w zakresie wczesnej dostawy adresowanych gazet
(28)
Magyar Posta weszła na rynek usług w zakresie wczesnej dostawy adresowanych gazet w 2012 r. i w 2013 r. zdobyła znaczny udział w tym rynku. Dokładniej, według własnych szacunków (20), Magyar Posta w latach 2012 i 2013 posiadała udział w rynku w wysokości odpowiednio [… %] i [… %]. […].
(29)
Głównym konkurentem Magyar Posta jest przedsiębiorstwo MédiaLOG, które zajmowało pozycję lidera na rynku przez ostatnich 5 lat (21), posiadając udział w rynku w wysokości [… %] w latach 2009-2011, [… %] w 2012 r. oraz [… %] w 2013 r. MédiaLOG należy do grupy, która jest również zaangażowana w wydawanie gazet i czasopism, i zajmuje się głównie dostarczaniem publikacji wydawanych przez tę grupę.
(30)
Do 2012 r. przedsiębiorstwo MédiaLOG było jedynym krajowym podmiotem świadczącym usługi dostarczania i dostarczało nie tylko gazety wydawców należących do właścicieli MédiaLOG, ale także gazety krajowych wydawców nieposiadających sieci dystrybucyjnej. Od momenty wejścia na rynek Magyar Posta wydawcy nieposiadający sieci dystrybucji mieli możliwość wyboru między dwoma krajowymi podmiotami świadczącymi usługi dostarczania. […].
(31)
Zgodnie z dostępnymi informacjami (22) MédiaLOG dostarcza gazety częściowo we własnym zakresie i częściowo przez podwykonawców. […].
(32)
Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji czynniki wymienione w motywach 28-31 należy uznać za świadczące o tym, że ten rodzaj działalności podlega na Węgrzech konkurencji. W związku z tym, ponieważ warunki ustanowione w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE zostały spełnione, należy stwierdzić, że dyrektywa 2014/25/UE nie ma zastosowania do zamówień, które mają na celu umożliwienie prowadzenia tej działalności na Węgrzech.
Usługi w zakresie standardowej dostawy adresowanych gazet i publikacji
(33)
Według własnych szacunków Magyar Posta posiadała udziały w rynku w wysokości około [… %] w latach 2009-2011, [… %] w 2012 r. oraz [… %] w 2013 r. (23).
(34)
W tym kontekście należy również przytoczyć ustalone orzecznictwo, w myśl którego „bardzo duże udziały w rynku są, z zastrzeżeniem wyjątkowych okoliczności, same w sobie dowodem istnienia pozycji dominującej. Taka sytuacja ma miejsce, jeżeli udział w rynku wynosi 50 %” (24).
(35)
Głównym konkurentem Magyar Posta jest przedsiębiorstwo MédiaLOG, które zgodnie z szacunkami wnioskodawcy (25) posiadało udział w rynku w wysokości [… %] w latach 2009-2011, [… %] w 2012 r oraz [… %] w 2013 r.
(36)
Zgodnie z dostępnymi informacjami (26) MédiaLOG dostarcza gazety i czasopisma częściowo we własnym zakresie i częściowo przez podwykonawców, […].
(37)
W odniesieniu do wejścia na rynek Komisja zwraca uwagę na fakt, że w ciągu ostatnich 5 lat nie odnotowano żadnego nowego wejścia na omawiany rynek i nie ma informacji o ewentualnych wejściach w najbliższej przyszłości.
(38)
Wnioskodawca nie przedstawił rozstrzygających dowodów świadczących o tym, że jego działalność podlega presji konkurencyjnej, która mogłaby podważyć jego rosnącą pozycję dominującą na rynku.
(39)
Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji w świetle czynników wymienionych w motywach 33-38 nie można stwierdzić, że omawiana kategoria usług bezpośrednio podlega na Węgrzech konkurencji. W związku z tym, ponieważ nie zostały spełnione warunki ustanowione w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE, należy stwierdzić, że przepisy dyrektywy 2014/25/UE nadal mają zastosowanie do zamówień, które mają na celu umożliwienie świadczenie usług w zakresie standardowej dostawy adresowanych gazet i publikacji na Węgrzech.
IV. WNIOSKI
(40)
W świetle czynników przeanalizowanych w motywach 3-39 należy uznać, że warunek bezpośredniego podlegania konkurencji określony w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE jest spełniony na Węgrzech w odniesieniu do następujących usług:
a)
usługi w zakresie doręczania bezadresowych publikacji reklamowych świadczone przez operatorów pocztowych;
b)
usługi w zakresie wczesnej dostawy adresowanych gazet.
(41)
Jako że warunek nieograniczonego dostępu do rynku uznaje się za spełniony, dyrektywa 2014/25/UE nie powinna mieć zastosowania w sytuacji, gdy podmioty zamawiające udzielają zamówień mających na celu umożliwienie świadczenia usług wyszczególnionych w motywie 40 lit. a) i b) na terenie Węgier ani gdy organizowane są konkursy na prowadzenie takiej działalności na Węgrzech.
(42)
Niniejsza decyzja została podjęta w oparciu o stan prawny i faktyczny w okresie od listopada 2013 r. do marca 2014 r., ustalony na podstawie informacji przedłożonych przez Magyar Posta oraz władze Węgier. Decyzja ta może zostać zmieniona, jeżeli nastąpią istotne zmiany stanu prawnego lub faktycznego, które spowodują, iż warunki stosowania art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE przestaną być spełniane.
(43)
Należy jednak uznać, że warunek bezpośredniego podlegania konkurencji określony w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE nie jest spełniony na terytorium Węgier w odniesieniu do usług pocztowych w zakresie standardowej dostawy adresowanych gazet i publikacji.
(44)
Ponieważ niektóre usługi będące przedmiotem omawianego wniosku nadal podlegają dyrektywie 2014/25/UE, przypomina się, że zamówienia publiczne obejmujące kilka rodzajów działalności powinny być traktowane zgodnie z art. 5 dyrektywy 2014/25/UE. Oznacza to, że kiedy podmiot zamawiający udziela zamówień„mieszanych”, tzn. zamówień służących do prowadzenia zarówno działalności wyłączonej ze stosowania dyrektywy 2014/25/UE, jak i działalności niewyłączonej, należy uwzględnić rodzaje działalności stanowiące główny przedmiot zamówienia. W przypadku takich zamówień mieszanych, jeżeli celem jest zasadniczo wsparcie rodzajów działalności, które nie zostały wyłączone, należy stosować przepisy dyrektywy 2014/25/UE. Jeżeli obiektywne określenie głównego rodzaju działalności będącego przedmiotem zamówienia nie jest możliwe, zamówienia udziela się zgodnie z art. 5 ust. 5 dyrektywy 2014/25/UE.
(45)
Środki przewidziane w niniejszej decyzji są zgodne z opinią Komitetu Doradczego ds. Zamówień Publicznych,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Dyrektywa 2014/25/UE nie ma zastosowania w odniesieniu do zamówień udzielanych przez podmioty zamawiające w celu umożliwienia świadczenia następujących usług na Węgrzech:
a)
usługi w zakresie doręczania bezadresowych publikacji reklamowych świadczone przez operatorów pocztowych;
b)
usługi w zakresie wczesnej dostawy adresowanych gazet.
Artykuł 2
Niniejsza decyzja skierowana jest do Węgier.
Sporządzono w Brukseli dnia 22 maja 2014 r.