ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/508
ze dne 1. října 2014
o údajné infrastrukturální podpoře ve prospěch podniku Propapier PM2 GmbH poskytnuté Německem - Státní podpora - SA.36147 (C 30/10) (ex NN 45/10; ex CP 327/08)
(oznámeno pod číslem C(2014) 6847)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 smlouvy o fungování Evropské unie (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 29. října 2008 podala Smurfit Kappa Group (dále jen „skupina Smurfit Kappa“ nebo „stěžovatel“) u Komise stížnost, podle níž získal podnik Propapier PM2 GmbH infrastrukturální podporu. Stížnost byla zaregistrována pod číslem jednacím CP 327/08 a (pod číslem NN 45/10) zanesena do rejstříku protiprávní podpory.
(2)
Dopisem ze dne 27. října 2010 informovala Komise Německo o svém rozhodnutí zahájit v souvislosti s údajnou podporou řízení na základě čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala všechny zúčastněné strany, aby k údajné podpoře podaly své připomínky.
(4)
Dopisem ze dne 28. ledna 2011 podalo Německo své připomínky (znění připomínek, z nějž byly vypuštěny důvěrné údaje, bylo doručeno dne 31. ledna 2011). Připomínky obdržela Komise rovněž od těchto zúčastněných stran: dne 11. února 2011 společné připomínky od Německého městského sněmu (Deutscher Städtetag), Německého okresního sněmu (Deutscher Landkreistag), Německého sdružení měst a obcí (Deutscher Städte- a Gemeindebund) a Sdružení komunálních podniků (Verband kommunaler Unternehmen, zkr. VKU) a dne 14. února 2011 připomínky stěžovatele (znění připomínek, z nějž byly vypuštěny důvěrné údaje, bylo doručeno dne 1. března 2011). Komise předala tyto připomínky německým orgánům, aby jim umožnila vyjádřit jejich stanovisko; v návaznosti na to obdržela dne 13. dubna 2011 připomínky Německa (znění připomínek, z nějž byly vypuštěny důvěrné údaje, bylo doručeno dne 26. dubna 2011).
(5)
Dne 17. ledna 2013 se uskutečnila schůzka zástupců útvarů Komise a Německa. V dopise ze dne 25. února 2013 předložilo Německo doplňující informace. Dopisem ze dne 26. dubna 2013, na který Německo odpovědělo dopisem ze dne 14. května 2013, si útvary Komise vyžádaly další informace.
(6)
Prostřednictvím emailu ze dne 23. května 2013 si Komise vyžádala další informace, které Německo poskytlo prostřednictvím emailů ze dne 24. května 2013, 27. května 2013 a 28. května 2013.
(7)
V návaznosti na schůzku zástupců útvarů Komise, Německa, zvýhodněného podniku a znalců, která se konala dne 6. června 2013, oznámilo Německo možnost předložení doplňujícího písemného vyjádření. Na základě další žádosti o sdělení informací ze dne 15. října 2013 poskytlo Německo prostřednictvím emailu ze dne 4. listopadu 2013, 13. prosince 2013, 18. prosince 2013, 6. ledna 2014 a 24. dubna 2014 další obsáhlé připomínky.
2. POPIS OPATŘENÍ
(8)
Podnik Propapier PM2 GmbH (dále jen „podnik Propapier“) patří do skupiny Progroup AG (dále jen „skupina Progroup“). Skupina Progroup vyrábí a prostřednictvím svých dceřiných společností distribuuje podkladové papíry z vlnité lepenky a vlnitou lepenku. Stěžovatel, skupina Smurfit Kappa, je jedním z největších výrobců papíru v Evropské unii.
(9)
Dne 2. dubna 2008 schválila (4) Komise veřejnou regionální podporu podniku Propapier na zřízení papírny na výrobu podkladového papíru z vlnité lepenky a přidružené elektrárny v nově otevřeném areálu, který vznikl jako rozšíření stávající průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva v Eisenhüttenstadtu ve spolkové zemi Braniborsko - tato oblast připadala v této době v úvahu jako možný příjemce veřejné regionální podpory podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU.
(10)
Stěžovatel zastával názor, že některé projekty výstavby infrastruktury financované státem v novém areálu průmyslové oblasti, kde se nachází nové výrobní zařízení podniku Propapier, mají sloužit výhradně této papírně, a musí být proto klasifikovány jako vyhrazená infrastruktura a státní podpora ve prospěch podniku Propapier.
(11)
Stěžovatel mezi ně zařadil navíc i tyto infrastrukturální projekty (viz oddíl 2.1): vybudování čističky odpadních vod, výstavba parkoviště a nové spojovací komunikace a rozšíření a prohloubení kanálu Odra-Spréva.
(12)
Stěžovatel kromě toho tvrdil, že podnik Propapier je zvýhodňován rovněž nepřiměřeně nízkými poplatky za využívání čističky odpadních vod (viz oddíl 2.2).
2.1. PODPORA V SOUVISLOSTI S BUDOVÁNÍM ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD A DALŠÍ INFRASTRUKTURY
(13)
V červenci 2008 poskytla spolková země Braniborsko z prostředků programu pro rozvoj komunální hospodářské infrastruktury v rámci společného programu (SP)“Zlepšování regionálních hospodářských struktur“ (dále jen „režim SP“ (5)) přímý příspěvek ve výši 33 808 200 EUR (6) na vybudování nové čističky odpadních vod v novém areálu eisenhüttenstadtské průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva. V této souvislosti je třeba poznamenat, že režim SP ve vztahu k financování zřízení či výstavby zařízení pro čištění odpadních vod byl předmětem rozhodnutí ve věci státní podpory N 644e/02 (7), v níž Komise v roce 2003 s platností pro programové období 2004-2006 došla k závěru, že podpora poskytnutá v rámci tohoto režimu nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU ve prospěch vlastníka a provozovatele čističky odpadních vod.
(14)
Komise v tomto rozhodnutí z roku 2003 zastávala názor, že příspěvky vyplacené na základě režimu platného v letech 2004-2006 je třeba chápat jako vnitřní převod státních prostředků, a nikoli jako státní podporu ve prospěch vlastníka a provozovatele, protože jejími příjemci nejsou hospodářské podniky. V daném případě se jedná o plnění, které je tradičním úkolem veřejné služby zajišťované obecními subjekty. Z definice tohoto režimu plyne, že příjemcem musí být místní úřad nebo sdružení zřízené pro zvláštní účely (Zweckverband) podléhající obecnímu dozoru. Podporu lze poskytnout jen tehdy, když mezi příjemcem daného opatření, tj. čističky odpadních vod, a uživatelem tohoto zařízení neexistuje žádné právní, osobní ani hospodářské propojení.
(15)
Příspěvek ve výši 42 260 340 EUR představoval 80 % celkových uznatelných nákladů. Příjemcem tohoto příspěvku je Trinkwasser- und Abwasserzweckverband Oderaue Eisenhüttenstadt (dále jen „sdružení TAVZ“), což je mezikomunální veřejnoprávní sdružení zřízené pro zvláštní účely, pověřené zajišťováním dodávek pitné vody a zpracování odpadních vod. Sdružení TAZV je zároveň vlastníkem i provozovatelem čističky odpadních vod a hradilo zbývajících 20 % celkových veřejných investičních nákladů.
(16)
Podpora byla poskytnuta pod podmínkou, že do 15. srpna 2008 budou prokazatelně splněny právní a finanční předpoklady pro nastěhování hlavního investora (v tomto případě podniku Propapier). Výstavba zařízení byla zahájena v říjnu 2008, do provozu bylo zařízení uvedeno v březnu 2010.
(17)
Stěžovatel zastává názor, že zařízení sdružení TAZV představuje vyhrazenou infrastrukturu, protože prakticky celou kapacitu této čističky odpadních vod využívá podnik Propapier. Tvrdí, že zařízení bylo od začátku koncipováno jako čistička odpadních vod, která bude sloužit podniku Propapier, a že představovalo podmínku, bez jejíhož splnění by se papírna v tomto regionu nemohla usadit (jelikož výroba papíru vyžaduje velké množství vody).
(18)
O vyhrazená infrastrukturální opatření přijatá ve prospěch podniku Propapier se podle stěžovatelova názoru jedná i v případě dalších infrastrukturálních projektů: stavby parkoviště v blízkosti areálu podniku Propapier a nové vozovky spojující průmyslovou oblast se státní vozovkou č. 112 a rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva. V rozhodnutí o zahájení řízení došla Komise k předběžnému závěru, že tyto projekty nepředstavují selektivní výhodu ve prospěch podniku Propapier, a nelze je proto také považovat za vyhrazenou infrastrukturu. I přesto však vyzvala třetí strany, aby k těmto opatřením podaly své připomínky.
2.2. NIŽŠÍ POPLATKY ZA POUŽÍVÁNÍ ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD
(19)
Dalším bodem stížnosti týkajícím se čističky odpadních vod je tvrzení, že podnik Propapier za používání tohoto zařízení platí o 0,95 EUR za m3 méně, než kolik by si za takovou službu účtoval soukromý investor.
(20)
Výše uživatelských poplatků je stanovena na základě příslušného právního předpisu, tj. zákona o místních poplatcích ve spolkové zemi Braniborsko (8) (dále jen „KAG Brandenburg“). Podle § 6 KAG Brandenburg se poplatek vypočítá tak, aby pokrýval, ale nepřevyšoval veškeré uplatnitelné náklady na příslušnou čističku odpadních vod (náklady na výstavbu, správu, údržbu, provoz, obsluhu a odvody), předpokládané úroky a předpokládané odpisy. Prostředky podpory, které obec obdrží z jiných státních zdrojů (v tomto případě příspěvek ve výši 33,8 milionu EUR z režimu SP), se při stanovení výše předpokládaných úroků z vlastního vloženého kapitálu nezohledňují. (9) Stěžovatel zastává názor, že prostředky podpory, které sdružení TAZV obdrželo z režimu SP, byly jejich příjemcem, tj. sdružením TAZV, v podobě nižších poplatků za zpracování odpadních vod předány uživateli čističky.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ (10)
(21)
Předmětná opatření je třeba klasifikovat jako státní podporu tehdy, když jsou splněny tyto předpoklady: i) opatření musí představovat podporu poskytovanou státem nebo ze státních prostředků, ii) danému podniku musí díky těmto opatřením vzniknout určitá hospodářská výhoda, iii) tato výhoda musí být selektivní, a iv) opatření musejí nebo mohou narušit hospodářskou soutěž a ovlivňovat obchod mezi členskými státy. O státní podporu se jedná tehdy, když jsou současně splněny všechny předpoklady uvedené v čl. 107 odst. 1 SFEU.
(22)
Rozhodnutí o zahájení řízení nijak nezpochybňuje, že v rámci všech opatření byly použity státní prostředky a že by případně mohlo dojít k narušení hospodářské soutěže na vnitřním trhu.
(23)
Komise k příslušným bodům stížnosti uvedla, že je nutno rozlišovat mezi 1) údajnou státní podporou na vybudování čističky odpadních vod poskytnutou ve prospěch sdružení TAZV a 2) údajnou podporou poskytnutou podniku Propapier v podobně nižších poplatků za zpracování odpadních vod.
(24)
V rozhodnutí o zahájení řízení se kromě toho zkoumá otázka, zda podnik Propapier
i.
vybudováním čističky odpadních vod
či prostřednictvím jiných infrastrukturních projektů pro nový areál průmyslové oblasti, ve kterém se nachází nové výrobní prostory podniku Propapier, jmenovitě
ii.
nového parkoviště,
iii.
nové vozovky a
iv.
rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva,
získal selektivní výhodu, nebo zda se jedná o vyhrazené projekty ve prospěch podniku Propapier. (11) Jelikož opatření podle čl. 107 odst. 1 může být jako státní podpora klasifikováno jen tehdy, když je selektivní (tzn. když podnikům nacházejícím se v situaci, která je z právního i věcného hlediska vzhledem k cíli tohoto opatření srovnatelná, ukládá odlišné podmínky), musela Komise přezkoumat, zda podnik Propapier získal díky uvedeným opatřením selektivní výhodu.
(25)
Veřejnou regionální investiční podporu ve prospěch podniku Propapier Komise již schválila. Jelikož opatření vztahující se na ostatní infrastrukturální projekty jsou prováděna v podporované oblasti, která je podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU způsobilá pro regionální podporu, a jelikož tato opatření mají mít údajně těsnou spojitost s investičním záměrem, který je předmětem regionální podpory, případně jsou na tento záměr výhradně vázaná, dospěla Komise k předběžnému závěru, že pokud by tato opatření prokazatelně přinášela selektivní zvýhodnění podniku Propapier, byla by součástí investičního záměru podniku Propapier, a musela by tudíž splňovat požadavky pokynů k státní regionální podpoře na období 2007-2013 (12) (dále jen „pokyny k regionální podpoře“). Komise vyslovila pochybnost ohledně slučitelnosti investiční podpory v podobě vyhrazené infrastruktury, a to zejména s ohledem na dodržení vysoké míry podpory a motivačního účinku.
(26)
Podle pokynů k regionální podpoře smějí podniky, jimž byla poskytnuta investiční podpora, získat navíc i podporu na provoz. Slučitelnost podpory na provoz s vnitřním trhem pak ale musí být přezkoumána nezávisle na slučitelnosti investiční podpory, a to za použití kritérií uvedených v oddíle 5 pokynů k regionální podpoře. Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že pokud by podniku Propapier byla formou nižších poplatků za zpracování odpadních vod poskytnuta podpora na provoz, která by nebyla slučitelná se zásadou účastníka trhu v tržním hospodářství, musela by být tato podpora na provoz klasifikována jako neslučitelná s pokyny k regionální podpoře a příslušnou schvalovací praxí Komise při poskytování podpory na provoz. Uvádí se v něm, že sídlo příjemce podpory se sice totiž nachází v regionu, který je způsobilý pro regionální podporu (region způsobilý pro regionální podporu podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU), nejsou však splněny jiné důležité předpoklady pro slučitelnost podpory na provoz s vnitřním trhem. Nic tak podle tohoto rozhodnutí nenasvědčuje tomu, že by podpora na provoz byla odůvodněná, ať už sama o sobě, nebo s ohledem na podporu regionálního rozvoje, nebo že by její výše byla úměrná kompenzovaným nevýhodám. Upozorňuje navíc, že poskytování podpory na provoz není časově omezeno a její výše se postupem času nesnižuje. Komise proto vyslovila pochybnost ohledně základní slučitelnosti podpory na provoz poskytované formou nižších poplatků s vnitřním trhem.
3.1. PŘÍSPĚVKY NA INFRASTRUKTURÁLNÍ PROJEKTY VČETNĚ ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD PODPOROVANÉ Z VEŘEJNÝCH PROSTŘEDKŮ
3.1.1. Parkoviště, rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva, nová vozovka
(27)
V rámci předběžného přezkumu bylo zjištěno, že kapacita parkoviště neodpovídá stavu, který popisuje stěžovatel, a že toto parkoviště se nenachází v bezprostřední blízkosti výrobních prostor podniku Propapier. Zjištěno bylo rovněž to, že parkovací místa jsou obecně přístupná a slouží nejen průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva, ale i dalším průmyslovým oblastem ve městě a že počet těchto parkovacích míst by mohl obci umožnit zrušení parkovacích míst pro nákladní vozidla uvnitř města. Podnik Propapier si proto postavil i vlastní parkovací místa, kde mohou parkovat i nákladní vozidla. Komise tak dospěla k závěru, že výstavbou parkoviště podniku Propapier žádná selektivní výhoda pravděpodobně nevznikla.
(28)
Ohledně nové spojovací vozovky vybudované mezi průmyslovou oblastí a státní silnicí č. 112 Komise shledala, že díky výstavbě této vozovky se omezila hustota dopravního provozu a znečištění ovzduší v centru Eisenhüttenstadtu, protože nákladní vozidla jedoucí do průmyslové oblasti se mohou nyní městskému středu vyhnout, a zkrátila se rovněž doba dojezdnosti do nejbližšího regionálního střediska. Komise proto dospěla k závěru, že výstavbou nové vozovky podniku Propapier žádná selektivní výhoda pravděpodobně nevznikla.
(29)
Co se týče prací na rozšíření a prohloubení kanálu Odra-Spréva, Komise shledala, že práce nebyly uskutečněny za účelem selektivního zvýhodnění podniku Propapier, nýbrž tvoří součást nezbytné a pravidelné péče o udržování vodních cest. Komise proto dospěla k závěru, že rozšířením a prohloubením kanálu Odra-Spréva podniku Propapier žádná selektivní výhoda pravděpodobně nevznikla.
(30)
V té době však Komise nemohla zcela vyloučit možnost, že uvedená infrastrukturální opatření přinášejí podniku Propapier větší prospěch než ostatním podnikům.
(31)
Komise si proto vyžádala připomínky od třetích stran s tím, že svůj konečný názor na to, zda předmětná opatření představují státní podporu, si utvoří teprve po jejich obdržení. Současně tehdy vyzvala Německo, aby během formálního vyšetřovacího řízení poskytlo další informace o výstavbě parkoviště, nové vozovky a rozšíření a prohloubení kanálu Odra-Spréva.
3.1.2. Příspěvek na výstavbu čističky odpadních vod
(32)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení došla Komise k závěru, že pokud by bylo v důsledku vývoje na vnitřním trhu nutné začít považovat režim podpor N 644e/02 za státní podporu, pak by za státní podporu musela být považována rovněž existující podpora ve prospěch sdružení TAZV.
(33)
Komise nicméně vyjádřila pochyby o tom, že čistička odpadních vod představuje vyhrazenou infrastrukturu. V této souvislosti bylo zjištěno, že kromě podniku Propapier využívají toto zařízení jen dva další uživatelé: kanadský podnik 5N PV, který je dodavatelem fotovoltaických materiálů, a podnik EnBW, který je dodavatelem energie. Zároveň však nebylo známo, jaký podíl kapacity čističky odpadních vod na oba tyto zákazníky fakticky připadá. Na základě informací, o které se v té době mohl přezkum opírat, nemohla Komise posoudit, zda by výstavba nové čističky odpadních vod byla nutná i za předpokladu, že by sloužila jen těmto dva podnikům. Jeden z obou zmíněných uživatelů, jmenovitě elektrárna provozovaná podnikem EnBW, byl navíc do projektu podniku Propapier přímo zapojen, protože svou elektrickou energii dodává tato elektrárna podniku Propapier, který ji využívá pro svůj výrobní proces. (13)
(34)
Jestliže podnik Propapier využívá kapacitu čističky odpadních vod z 90 %, jak tvrdí stěžovatel, bylo by podle názoru Komise třeba zvážit, zda tato skutečnost sama o sobě není dostatečným důkazem toho, že výhradním nebo alespoň převážným uživatelem této čističky měl být podnik Propapier (a jedná se tudíž o výhradní zařízení vybudované ve prospěch podniku Propapier). V souvislosti s tím bylo nutno důkladněji přezkoumat argument Německa, že o využívání této čističky odpadních vod by měli mít v budoucnu zájem i další uživatelé.
(35)
Komise kromě toho konstatovala, že je třeba vzít v úvahu, jaký velký počet investorů se může v průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva usídlit a jak velkou část kapacity čističky by tito investoři v průměru využívali. V souvislosti s touto otázkou vyzvala Komise Německo, aby dodalo podrobnější informace o celkové koncepci rozvoje této průmyslové oblasti a o nevyužitých kapacitách čističky odpadních vod, které by mohly být přiděleny potenciálním uživatelům. Německo kromě toho mělo předložit i další informace o technické proveditelnosti modulového přístupu při výstavbě čističky odpadních vod. (14)
(36)
Jak již bylo řečeno, Komise dospěla k předběžnému závěru, že pokud by se prokázalo, že opatření týkající se infrastrukturálních projektů jsou selektivní, znamenalo by to, že jsou součástí investičního záměru podniku Propapier, a musela by tudíž splňovat požadavky pokynů k regionální podpoře, zvláště pak ustanovení týkající se maximální míry podpory a motivačního účinku.
3.2. NIŽŠÍ POPLATKY ZA POUŽÍVÁNÍ ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD
(37)
Stejně jako v případě opatření týkajících se výstavby čističky odpadních vod zastávalo i v této věci Německo názor, že pokud by poplatky stanovené podniku Propapier obsahovaly prvky podpory, jednalo by se o existující podporu. Podle názoru Německa se rozhodnutí Komise ve věci N 644e/02, kterým byl schválen režim SP, vztahuje i na nepřímé účinky tohoto programu.
(38)
Komise nicméně ve svém rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že případnou podporu v podobě nižších poplatků za čištění odpadních vod rozhodnutí N 644e/02 nezahrnuje, a že pokud by měla být výše poplatků kvalifikována jako podpora, jednalo by se o novou podporu.
(39)
V rámci posouzení otázky, zda zmíněné poplatky představují pro podnik Propapier hospodářskou výhodu, vyjádřila Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení pochybnost ohledně toho, zda poplatky, které si účtuje sdružení TAZV, odrážejí celkovou výši nákladů a zda by soukromý investor stanovil poplatky ve stejné výši.
(40)
Komise zastávala názor, že poplatky uložené podniku Propapier nepokrývají náklady na čištění odpadních vod v celé jejich výši, protože Německo samo připustilo, že tyto poplatky pokrývají pouze 20 % předpokládaného úroku z vlastního kapitálu, neboť příspěvek ve výši 80 %, který obec na vybudování zařízení obdržela z dalších veřejných zdrojů, nelze brát při kalkulaci předpokládaných úroků v úvahu. Komise k tomu ve svém rozhodnutí o zahájení řízení uvedla především to, že jak směrnice 2000/60/ES (dále jen „rámcová směrnice EU o vodě“), (15) tak i KAG Brandenburg stanoví, že poplatky za používání čističky odpadních vod musí pokrývat veškeré náklady. (16) V rozhodnutí o zahájení řízení se navíc odkazuje na věci InfraLeuna (17) a Kimberly-Clark/Scott (18), v nichž Komise zastává názor, že poplatky, které je podnik za normálních okolností povinen hradit, odpovídají plné výši nákladů.
(41)
Stěžovatel argumentoval tím, že aby bylo možné určit, zda se jedná o výhodu, je zapotřebí srovnat výši poplatků, které podnik Propapier skutečně hradí, s výší poplatků, které si by na místě sdružení TAZV účtoval soukromý investor.
(42)
Německo navrhlo, aby poplatky hrazené podnikem Propapier byly srovnány s průměrnými sazbami evidovanými v rámci daného odvětví, a poukázalo na studii, podle níž se tato průměrná sazba pohybuje mezi 0,24 EUR a 1 EUR za m3. (19)
(43)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení konstatuje, že zásada soukromého investora se zdá být v daném případě použitelná. Vyslovila nicméně pochybnost ohledně toho, zda je existenci státní podpory možné vyloučit na základě uvedené referenční hodnoty, navíc když jsou příslušné údaje očividně zkreslené. I když uvedené poplatky jiných obcí odrážejí plnou výši nákladů, je zjevné, že rozdílné sazby jsou důsledkem rozdílných místních podmínek, které by pro soukromého investora byly důvodem pro různou výši sazeb. Komise proto ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila pochybnost o tom, že by na základě těchto údajů bylo možné zvýhodnění podniku Propapier vyloučit.
(44)
Jak je vyloženo ve 26. bodě odůvodnění, v případě, že opatření skutečně představují novou podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, pochybuje Komise o jejich slučitelnosti s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 SFEU. Kdyby se mělo ukázat, že poplatky představují veřejnou regionální podporu na provoz, bylo na místě o jejich slučitelnosti s vnitřním trhem pochybovat, protože tato podpora není časově omezená, její výše se postupem času nesnižuje a není zaměřena na kompenzaci specifických (nedoložených) nevýhod regionu.
4. PŘIPOMÍNKY NĚMECKA A PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
4.1. PŘEDSTAVUJÍ INFRASTRUKTURÁLNÍ PROJEKTY FINANCOVANÉ Z VEŘEJNÝCH PROSTŘEDKŮ VYHRAZENOU INFRASTRUKTURU VE PROSPĚCH PODNIKU PROPAPIER?
4.1.1. Parkoviště
Vyjádření stěžovatele
(45)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení neuznala stěžovatelem uvedený počet parkovacích míst. Podle stěžovatelova vyjádření pocházejí uvedené údaje (parkovací místa pro 186 osobních a 71 nákladních vozidel) z předběžného plánu rozvoje, který si nechal vypracovat Eisenhüttenstadt.
(46)
Podle vyjádření stěžovatele se v původních stavebních plánech podniku Propapier nepočítalo s výstavbou soukromého parkoviště, a i když si podnik Propapier staví své vlastní parkoviště, je to právě tento podnik, jenž má z tzv. veřejného parkoviště přednostní prospěch: podle dopravního značení jsou parkovací místa pro nákladní automobily vyhrazena elektrárně a podniku Propapier. Parkoviště se navíc nachází v bezprostřední blízkosti výrobních prostor podniku Propapier (sahá až k hranicím papírny a sousedí i s elektrárnou, která byla původně součástí záměru podniku Propapier). Součástí parkoviště nejsou žádné odpočinkové prostory, které lze u veřejného parkoviště tohoto druhu zpravidla očekávat.
(47)
Stěžovatel tvrdí, že poloha parkoviště je nepříznivá a příliš odlehlá na to, aby parkoviště mohly využívat i jiné městské firmy a aby městu umožnila zrušit parkovací místa pro nákladní vozidla v městském centru.
Vyjádření Německa
(48)
Podle vyjádření Německa nepředstavuje parkoviště žádnou selektivní výhodu ve prospěch podniku Propapier. Parkoviště je obecně přístupné a neslouží pouze průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva. Podnik Propapier má navíc k dispozici vlastní parkovací místa (213 míst pro osobní vozidla a 27 míst pro nákladní vozidla) a údajně mu právě bylo uděleno stavební povolení na zřízení dalších parkovacích ploch pro 120 osobních vozidel.
(49)
Německo nesouhlasí s názorem stěžovatele, že parkoviště slouží přednostně podniku Propapier a že má nepříznivou polohu a příliš odlehlou na to, aby mohlo nahradit parkovací místa v městském centru.
(50)
Podle Německa bylo stěžovatelem zmiňované dopravní značení vyhrazující parkovací místa pro nákladní vozidla pracovníkům elektrárny pouze přechodné a odůvodněné stavebními pracemi v elektrárně. Tyto práce byly podle Německa ukončeny na konci března roku 2011. Na nové vozovce je vjezd na parkoviště označen a značení se nevztahuje na žádný jednotlivý podnik či zařízení.
4.1.2. Vozovka
Vyjádření stěžovatele
(51)
Stěžovatel nesouhlasí s tvrzením Německa, že nová vozovka má sloužit jako spojení průmyslové oblasti se státní silnicí B 112; podle vyjádření stěžovatele končí vozovka několik metrů za papírnou a nic nenasvědčuje tomu, že by měla někam pokračovat; ale i kdyby měla vést někam dál, nebude sloužit žádnému jinému podniku, protože tímto směrem se už žádný jiný podnik nenachází.
(52)
Stěžovatel se proto domnívá, že parkoviště i vozovka přinášejí selektivní výhodu ve prospěch podniku Propapier a jejich používání je vyhrazeno tomuto podniku.
Vyjádření Německa
(53)
Podle Německa bude nová vozovka spojovat stávající průmyslovou oblast na kanálu Odra-Spréva a její novou severní část se státní vozovkou B 112. Německo tvrdí, že vozovka sníží hustotu dopravního provozu a znečištění ovzduší v centru Eisenhüttenstadtu, nákladním vozidlům umožní vyhnout se městskému centru a průmyslovým a obchodním podnikům zkrátí dobu dojezdnosti do Frankfurtu nad Odrou přinejmenším o jednu třetinu. Vozovka je součástí celkového rozvoje průmyslové oblasti, který je naplánován už od roku 1993, a podnikům ve Frankfurtu nabízí lepší dopravní spojení s říčním přístavem v Eisenhüttenstadtu. Německo tvrdí, že vozovka byla naplánována již v rámci oderského programu zemské vlády.
(54)
Vozovka nabízí další možnosti rozvoje pro průmyslové oblasti ArcelorMittal a některé další. Její výstavba probíhala ve dvou fázích; její poslední úsek byl po určitém zpoždění, které bylo způsobeno technickými problémy, dobudován v roce 2013.
4.1.3. Rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva
(55)
V roce 2008 rozšířilo město Eisenhüttenstadt průmyslovou oblast na kanálu Odra-Spréva, aby přilákalo nové podniky. Práce na rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva byly podle vyjádření Německa prováděny v rámci nezbytné a pravidelné péče o udržování vodní cesty, která je součástí transevropské sítě (TEN). Od roku 2003 jsou po celé délce kanálu budována zdymadla (v současnosti probíhá výstavba zdymadla v Kersdorfu, novostavba zdymadla ve Fürstenwalde byla odložena). Německo uvádí, že tyto práce nijak nesouvisejí s příchodem podniku Propapier a že tomuto podniku nepřinášejí žádnou selektivní výhodu.
4.1.4. Jedná se v případě čističky odpadních vod o infrastrukturu vyhrazenou podniku Propapier?
Vyjádření stěžovatele
(56)
Stěžovatel tvrdí, že podpora nemůže být součástí režimu, který podle rozhodnutí ve věci N 644e/02 žádnou podporu nepředstavuje, protože tento režim skončil na konci roku 2006, a v době přidělení investiční podpory na výstavbu čističky odpadních vod sdružení TAZV už tudíž neexistoval.
(57)
Stěžovatel dále tvrdí, že na režim se nelze odvolávat i proto, že čistička odpadních vod neposkytuje žádné veřejné služby, nýbrž byla zřízena pouze k přednostnímu užívání podnikem Propapier.
(58)
Podle stěžovatele je v papírenském průmyslu - a to i v Německu - pravidlem, že recyklační papírny mají svá vlastní zařízení na čištění odpadních vod, takže argument Německa, že podniky musejí být připojeny k veřejnému systému čištění odpadních vod, nemá oporu.
(59)
Podle vyjádření stěžovatele není předmětná čistička odpadních vod součástí celkového hospodářského plánu dané průmyslové oblasti, který se vztahuje na všechny potenciální investory, nýbrž plán její výstavby byl vypracován a předložen až v roce 2007, tedy zároveň s plánem výstavby papírny podniku Propapier a zmíněné elektrárny. Návrh usnesení o rozvoji průmyslové oblasti, který město Eisenhüttenstadt předložilo dne 7. listopadu 2007, se podle stěžovatele týká pouze dvou nebo tří investorů. Stěžovatel tvrdí, že město Eisenhüttenstadt začalo svou průmyslovou oblast propagovat teprve v roce 2010, a naznačuje, že k hledání dalších investorů přistoupilo teprve v návaznosti na stížnost skupiny Smurfit Kappa.
(60)
Podle stěžovatelova názoru je z konkrétních stavebních parametrů zařízení sdružení TAZV jednoznačně zřejmé, že toto zařízení bylo budováno přesně tak, aby vyhovovalo potřebám podniku Propapier. Technické vlastnosti čističek odpadních vod jsou zcela specifické pro dané odvětví. Čističky odpadních vod z recyklačních papíren mají zpravidla anaerobní a aerobní fázi čištění, zatímco běžné čističky komunálních odpadních vod vystačí většinou jen s fází aerobního čištění. Okolnost, že čistička odpadních vod sdružení TAZV má fáze obě, představuje doplňující argument ve prospěch tvrzení, že toto zařízení neslouží veřejnému zájmu, nýbrž představuje infrastrukturu vyhrazenou podniku Propapier.
(61)
Podle názoru stěžovatele je velmi nepravděpodobné, že by se při plánování zařízení braly v úvahu jiné kapacitní nároky než nároky papírny podniku Propapier (a k němu přidružené elektrárny, která je nyní ve vlastnictví podniku EnBW). Stěžovatel argumentuje tím, že podnik EnBW není žádným nezávislým uživatelem, protože investice do elektrárny úzce souvisí s projektem papírny a bez této výroby provozované podnikem Propapier by na její realizaci nedošlo.
(62)
Stěžovatel podotýká, že jeden investor, který se v průmyslové oblasti usídlil, podnik 5N PV, využívá jen velmi malé procento dostupné kapacity čističky odpadních vod sdružení TAZV a že jeho nároky na čištění odpadních vod by mohlo uspokojit již dříve existující zařízení tohoto druhu. Jelikož podnik společnosti 5N PV zahájil svůj provoz údajně už v květnu 2008, tj. dva roky před zprovozněním nové čističky odpadních vod sdružení TAZV, využíval zprvu tohoto již dříve existujícího zařízení.
(63)
Stěžovatel uvádí, že neexistovaly žádné prognózy, na jejichž základě by bylo možné očekávat, že přijdou noví potenciální investoři a spolu s tím vzroste i poptávka po zpracování odpadních vod, a že nebyly k dispozici žádné informace o tom, zda a kdy bude možné tyto nové kapacity využívat. V současnosti údajně nejsou k dispozici téměř žádné volné kapacity. Stěžovatel se kromě toho odvolává i na jeden článek z tisku (uveřejněný dne 3. února 2011 v Märkische Oderzeitung), který přináší zprávu o technické závadě na aktivační nádrži a konstatuje, že všechny volné nádrže již využívají stávající průmysloví uživatelé.
(64)
Německo podle stěžovatelova názoru implicite potvrzuje, že čističku odpadních vod nebude používat už žádný další podnik, a sice svým tvrzením, že poplatky za používání nové čističky odpadních vod sdružení TAZV jsou ve srovnání s poplatky za používání staršího zařízení nižší díky tomu, že nové zařízení nevyžaduje výstavbu nákladného kanalizačního systému mezi jednotlivými uživateli (tím potvrdilo, že k čističce nebude připojen žádný další uživatel).
(65)
Podle stěžovatele je z údajů sdružení TAZV zřejmé, že podnik Propapier využívá nejméně 90 % denní kapacity zařízení.
(66)
Stěžovatel uvádí, že Německem zmiňovaná modulární konstrukce čističky odpadních vod má ryze teoretický charakter a nepřinesla úspory z rozsahu, neboť druhý modul stojí 80 % až 90 % prvního. Poměrně vysoké náklady na připojení modulů svědčí o tom, že vstupní investice ve výši 42 milionů EUR představují selektivní opatření, které přináší prospěch v první řadě podniku Propapier.
(67)
Podle vyjádření stěžovatele může podnik Propapier díky okolnosti, že se nové zařízení sdružení TAZV nachází v bezprostřední blízkosti zařízení podniku Propapier vedle elektrárny a papírny, opětovně využívat bioplyn vznikající při anaerobním zpracování jeho odpadních vod.
(68)
Na základě tohoto tvrzení vyvozuje stěžovatel závěr, že zařízení sdružení TAZV je vyhrazenou infrastrukturou sloužící ve prospěch podniku Propapier a že financování výstavby čističky odpadních vod z veřejných prostředků představuje investiční podporu tohoto podniku. Podle názoru stěžovatele by proto Komise měla přezkoumat, zda toto opatření ve spojení s regionální investiční podporou poskytnutou papírně podniku Propapier (státní podpora SA.23827) splňuje všechny podmínky pokynů k regionální podpoře.
Vyjádření Německa
(69)
Podle Německa nepředstavují opatření žádnou podporu, protože byla vydána v rámci režimu N 644e/02, který žádnou podporu neobsahuje.
Veřejnou infrastrukturu mohou využívat všichni za stejných podmínek
(70)
Německo tvrdí, že čistička odpadních vod nepředstavuje vyhrazenou infrastrukturu sloužící ve prospěch podniku Propapier: jedná se podle něho o veřejnou infrastrukturu, která spadá do oblasti zabezpečení a slouží ochraně životního prostředí a zdraví obyvatel. Všechny podniky, které nyní sídlí v průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva nebo se tam v budoucnu usadí, by měly nárok na připojení k této veřejné čističce odpadních vod a na její využívání za stejných podmínek. Výše poplatků by byla vypočítána podle týchž zákonem stanovených zásad. Čistění odpadních vod spadá v Německu do působnosti obcí, přičemž připojení k čističce odpadních vod a její používání je povinné. Uživatelé neměli možnost rozhodnout se pro jiného poskytovatele této služby, protože ji poskytuje pouze obec.
(71)
Německo odmítá stěžovatelův výrok, že papírny mají zpravidla své vlastní systémy zpracování odpadních vod, a proto nemusejí být připojeny k systémům obecním, přičemž konstatuje, že připojení k zařízení sdružení TAZV a jeho používání je pro podnik Propapier jeho zákonnou povinností. (20) Výjimky z této povinnosti připojení jsou podle Německa velmi omezené (pouze na případy, kdy připojení není možné nebo prakticky uskutečnitelné). O tom, jakým způsobem výrobci papíru zpracovávají odpadní vodu, existuje jen omezené množství volně přístupných údajů, z těchto údajů nicméně vyplývá, že na obecní čističky odpadních vod jsou připojeny mnohé papírny.
Infrastruktura nebyla vybudována výlučně pro podnik Propapier
(72)
Německo nesouhlasí s tvrzení stěžovatele, že zařízení sdružení TAZV byla budováno tak, aby odpovídalo technickým potřebám podniku Propapier: dvoufázový proces čištění odpadních vod není ničím specifickým pro papírenský průmysl, je obvyklý v řadě různých odvětví a dvoustupňové čištění odpadních vod provádí i velký počet obecních čističek odpadních vod. Technické vlastnosti zařízení sdružení TAZV (dvoufázový biologický proces) údajně odpovídají aktuálně platné technické normě, přičemž byla zohledněna okolnost, že velká část odpadní vody bude silně znečištěná. Německo připouští, že obecní čističky odpadních vod, které zpracovávají výlučně odpadní vodu ze sanitárních zařízení nebo vodu jen mírně znečištěnou, zpravidla nemívají zvláštní fázi vstupní úpravy, zdůrazňuje však, že v zařízeních, která musejí zpracovávat odpadní vodu z průmyslové výroby, je dvoufázové zpracování běžné. Německo předložilo seznam 18 německých papíren vyrábějících recyklovaný papír, které jsou připojeny k obecním čističkám odpadních vod, a konstatuje, že v papírenském průmyslu se používají oba druhy obecních čističek odpadních vod (jednofázové i dvoufázové).
(73)
Podle vyjádření Německa je čistička odpadních vod součástí balíku obecných infrastrukturálních opatření, která byla přijata za účelem rozvoje průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva. Žádné z těchto opatření není vyhrazeno ve prospěch nějakého jednotlivého podniku. Rozhodnutí o výstavbě čističky, připojení k tomuto zařízení a jeho používání nebylo v pravomoci ani podniku Propapier, ani žádného jiného potenciálního uživatele.
(74)
Německo odmítá výklad, podle něhož byla čistička odpadních vod sdružení TAZV vybudována výlučně pro podnik Propapier. Příslušné orgány prohlašují, že její výstavba byla plánována už v rámci jiných potenciálních investic v letech 2004-2006, dlouho před příchodem podniku Propapier.
(75)
Německo uvádí, že kapacita infrastruktury pro čištění odpadních vod, která je k dispozici mimo průmyslovou oblast, je omezená a zbývající použitelná kapacita nemůže uspokojit více než potřeby jednoho dalšího (menšího) investora; Německo potvrdilo, že podnik 5N PV byl zprvu skutečně připojen k již existujícímu zařízení.
(76)
Okolnost, že příchod podniku Propapier zavdal podnět k zahájení výstavby dlouho plánované čističky odpadních vod, nelze podle Německa vykládat jako selektivní zvýhodnění podniku Propapier. Německo se odvolává na stanovisko generálního advokáta Van Grevena, který ve věci C-225/91 (Matra v. Komise) (21) potvrdil, že je nevyhnutelné, aby infrastrukturu ze začátku využíval hlavně podnik, který se v nově vybudované průmyslové oblasti usadí jako první. Jakmile ovšem rozvoj regionu očekávaným způsobem pokročí, tak se tento stav změní.
(77)
Německo sdělilo, že všechny tři podniky, které v současnosti v průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva sídlí, tj. Propapier, 5N PV a elektrárna společnosti EnBW, jsou k čističce odpadních vod připojeny a toto zařízení používají. Německo dále uvádí, že v průběhu času se uvažovalo i příchodu některých dalších společností (jedno nebo dvě zařízení na výrobu alternativních paliv, továrna na výrobu fotovoltaického skla, nabídky investic do různých odvětví, které předložilo několik investorů, průmyslovou oblast navštívilo také několik potenciálních investorů, aby si toto místo prohlédli), ale že další rozvoj průmyslové oblasti bude, zvláště pak v důsledku krize, která měla obzvláště nepříznivé dopady ve znevýhodněných oblastech, vyžadovat čas.
Současná kapacita
(78)
Německo odmítá stěžovatelovy úvahy, z nichž má vyplývat, že Německo neuvedlo, jakou kapacitu čistička odpadních vod sdružení TAZV nabízí uživatelům, že podnik Propapier využívá nejméně 90 % její dostupné kapacity a že žádná volná kapacita už nezbývá.
(79)
Podle Německa má čistička odpadních vod sdružení TAZV ve své stávající podobě volnou kapacitu, kterou mohou využít noví potenciální investoři. Tři stávající uživatelé podle Německa dohromady využívají kapacitu [ 500] (22) m3/h, přičemž maximální kapacita zařízení sdružení TAZV je 638 m3/h. Celková míra vytížení tohoto zařízení je tudíž asi [60-80] % a k dispozici je volná kapacita odpovídající zhruba [150-250] m3/h. Podnik Propapier využívá průměrnou kapacitu [300-500] m3/h, maximální hodnota se pohybuje kolem [400-500] m3/h. Průměrně tedy podnik Propapier využívá [ 70] % a maximálně [ 70] % celkové kapacity zařízení sdružení TAZV.
Modulární konstrukce zařízení sdružení TAZV
(80)
Německo tvrdí, že koncepce zařízení sdružení TAZV od začátku počítala s jeho modulárním rozšiřováním, úměrným postupnému rozvoji průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva. Modulární koncepce zařízení je podle Německa zřejmá ze stručného popisu zařízení sdružení TAZV z roku 2007, ve kterém se hovoří o potenciálně silně znečištěné vodě z papírenského průmyslu, výroby bioetanolu a dalších průmyslových odvětví.
(81)
Německo uvádí, že hlavní konstrukční části zařízení jsou již v této fázi výstavby dimenzovány tak, aby po jeho rozšíření umožňovaly zajišťovat maximální kapacitu. Tak například jmenovitá světlost pětikilometrového potrubí, jímž se odvádí zpracovaná voda z čističky do Odry, je údajně více než trojnásobkem hodnoty odpovídající potřebám zařízení v jeho nynější fázi výstavby (potrubí je schopno pojmout 1 945 m3/h, zatímco v současnosti je objem vypouštěné vody ve špičce pouze 638 m3/h), a sdružení TAZV má podle Německa navíc možnost rozšířit svou čističku odpadních vod na sousední pozemek a zvětšit tak její plochu o další 3,3 ha. Potenciální uživatelé by po takovém modulárním rozšíření čističky odpadních vod měli rovnocennou možnost využívání její kapacity.
(82)
Německo je proto přesvědčeno, že nynější vysoký podíl podniku Propapier na využívání celkové kapacity čističky odpadních vod neopravňuje k tvrzení, že se jedná o selektivní výhodu v jeho prospěch, nýbrž představuje pouze momentální stav, protože předmětná infrastruktura je koncipována tak, aby - po svém modulárním rozšíření - byla schopna uspokojit za stejných podmínek i potřeby dalších uživatelů. K tomu dojde teprve postupem času, protože čistička odpadních vod je součástí celkového hospodářského plánu pro daný region, který zahrnuje několik takových postupně rozšiřovaných oblastí nacházejících se v různých fázích rozvoje. Nynější situace, kdy v této průmyslové oblasti sídlí pouze tři investoři, je jen přechodným stadiem rozvoje oblasti, která v tomto regionu vznikla již v roce 1994. Přibližně polovina průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva (35 ha) je stále ještě volná a k dispozici dalším investorům. V roce 2011 Německo odhadovalo, že tato plocha bude obsazena během 5 let, a dodává k tomu, že areál se může rozrůstat ještě i dál, do oblastí „Severovýchod“ (40 ha) a „Sever“ (160 ha).
(83)
Německo odmítá stěžovatelův názor, že modulární konstrukce zařízení sdružení TAZV nepovede k úsporám z rozsahu. Německé orgány tvrdí, že modulární rozšíření zařízení sdružení TAZV je realizovatelné ve třech fázích, a to za podstatně nižších nákladů na kapacitu na m3 než při vstupní investici:
-
Fáze 1 (nárůst kapacity o 33 %, zvýšení objemu odpadní vody o 213 m3) je realizovatelná během několika málo měsíců a náklady by při rozšíření průmyslové oblasti zhruba o 19 ha činily 1,2 až 1,5 milionu EUR,
-
Fáze 2 (nárůst kapacity o 69 %, zvýšení objemu odpadní vody o 426 m3) je realizovatelná během několika málo měsíců a náklady by při rozšíření průmyslové oblasti zhruba o 38 ha činily 5,3 až 5,6 milionu EUR,
-
Fáze 3 (rozšíření na sousední pozemek; nárůst kapacity o 100 %, zvýšení objemu odpadní vody o 638 m3) by při rozšíření průmyslové oblasti zhruba o 57 ha stála 17 až 18 milionů EUR. Zvýšení kapacity o 100 % by vyžadovalo realizaci možnosti počítající s rozšířením na sousední pozemek, přičemž náklady by nepřesáhly 18 milionů EUR.
(84)
Německo argumentuje tím, že modulární konstrukce čističky odpadních vod odpovídá požadavku hospodárného a úsporného investování prostředků a musí být chápána v souvislosti s tím, že v nových spolkových zemích bývaly dříve čističky odpadních vod naddimenzované. Sankcionování tohoto modulární dimenzování jako selektivního zvýhodňování by ve svých praktických důsledcích vedlo tomu, že infrastruktury budou od začátku neekonomicky předimenzované. Na pokrytí nákladů takto předimenzovaných zařízení by navíc nestačily poplatky.
(85)
Hodnocení současné omezené kapacity zařízení jako selektivní výhody by působilo jako pobídka k budování neekonomicky předimenzované infrastruktury.
(86)
Článek z tisku, na který poukázal stěžovatel (srov. 63. bod odůvodnění), není podle názoru Německa relevantní. Podle příslušných orgánů by vybudování dodatečné nádrže, která by kromě mimořádných událostí technického rázu nebyla využívána, bylo v rozporu s pravidly hospodárného a úsporného plánování platnými v rámci společného programu (SP).
(87)
Podle vyjádření stěžovatele platí uživatelé nového zařízení sdružení TAZV nižší poplatky, než jaké se platí za stávající obecní zařízení, protože nové zařízení nevyžaduje rozsáhlý potrubní systém potřebný k propojení všech jednotlivých uživatelů. Německo odmítá závěr stěžovatele, že k novému zařízení se kvůli tomu nemohou připojit žádní další uživatelé. Podle vyjádření Německa je možnost připojení dalších komerčních uživatelů bezproblémová, přičemž omezení je podmíněno v první řadě velikostí potrubí, které odvádí zpracovanou vodu do Odry.
(88)
Německo odmítá tvrzení stěžovatele, že podnik Propapier může využívat bioplyn produkovaný zařízením sdružení TAZV. Možnost využívat tento bioplyn uživatelé čističky odpadních vod podle Německa nemají. Bioplyn využívá sdružení TAZV ve své vlastní třímegawattové elektrárně.
(89)
Německo odmítá tvrzení, že se sháněním dalších potenciálních investorů, kteří by se chtěli usadit v průmyslové oblasti, se začalo teprve poté, co skupina Smurfit Kappa podala svou stížnost. Úkolem zajistit ekonomické využití průmyslových a komerčních prostor, mj. průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva, pověřilo město Eisenhüttenstadt již v roce 1998 investora Center Ostbrandenburg. Podklady pro plánování průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva existují už od roku 1995.
(90)
Německo z toho vyvozuje závěr, že zařízení sdružení TAZV nepředstavuje vyhrazenou infrastrukturu sloužící ve prospěch podniku Propapier.
(91)
Německo dospělo rovněž k závěru, že infrastrukturní opatření týkající se nově vybudované části průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva (výstavba a zprovoznění čističky odpadních vod a další stavební opatření - parkoviště, vozovka, rozšíření/prohloubení kanálu) představují obecná rozvojová opatření, která nepřinášejí podniku Propapier žádnou selektivní výhodu a neslouží k výhradnímu užívání ze strany podniku Propapier. Okolnost, že tuto infrastrukturu v současnosti využívá jen několik málo podniků, které se v průmyslové oblasti usadily jako první, představuje podle vyjádření Německa přechodné stádium, které je neodmyslitelnou součástí perspektivy rozvoje dané oblasti.
4.2. PŘEDSTAVUJÍ NIŽŠÍ POPLATKY ZA POUŽÍVÁNÍ ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD VÝHODU VE PROSPĚCH PODNIKU PROPAPIER?
Vyjádření stěžovatele
(92)
Stěžovatel souhlasí s postojem Komise vyjádřeným v rozhodnutí o zahájení řízení (srov. 63. bod odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení a 38. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí), že rozhodnutí ve věci N 644e/02 se na poplatky za používání čističky odpadních vod nevztahuje. Výše poplatků by proto měla odrážet celkovou výši nákladů spojených s jejím používáním. Okolnost, že kalkulace výše poplatků se řídí zákonem o místních poplatcích (Kommunalabgabengesetz), nižší poplatky a z toho plynoucí zvýhodnění podniku Propapier neospravedlňuje.
(93)
Stěžovatel argumentuje tím, že čistička odpadních vod neposkytuje žádné veřejné služby, nýbrž byla vybudována pouze proto, aby ji mohl přednostně využívat podnik Propapier.
(94)
Podle stěžovatele se na základě všech tří metod, které Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení navrhla (zohlednění plné výše nákladů, cena soukromého poskytovatele, referenční cena), ukázalo, že stanovená výše poplatků podnik Propapier zvýhodňuje.
Zohlednění plné výše nákladů
(95)
Stěžovatel argumentuje dále tím, že nejen článek 9 rámcové směrnice EU o vodě, ale i skutečnost, že většina recyklačních papíren používá vlastní čističku odpadních vod, svědčí pro výpočet zohledňující plnou výši nákladů. Poplatky, které platí podnik Propapier, pokrývají podle stěžovatele pouze 20 % předpokládaného úroku z použitého vlastního kapitálu a nezohledňují tu část vlastního kapitálu, kterou tvoří 80 % příspěvek poskytnutý z veřejných prostředků na úhradu nákladů spojených s výstavbou čističky odpadních vod.
Cena soukromého poskytovatele (test soukromého investora)
(96)
Podle stěžovatelova vyjádření chce mít soukromý hospodářský subjekt nebo vlastník papírny pokryté přinejmenším celkové náklady, takže tato metoda je v souladu s výše uvedeným zohledněním plné výše nákladů.
Referenční cena
(97)
Stěžovatel souhlasí s výkladem Komise obsaženým v rozhodnutí o zahájení řízení, že na základě srovnání s referenčními cenami nelze pravděpodobně existenci podpory vyloučit. Srovnání zohledňující pouze papírny, které používají obecní systém pro zpracování odpadních vod, není podle stěžovatele reprezentativní, protože většina papíren by měla svou vlastní čističku odpadních vod.
(98)
Stěžovatel tvrdí, že Německo předložilo o poplatcích, které platí za čištění odpadních vod jiné papírny, jen velmi selektivní informace (jednu studii, srovnání se sazbami v průmyslové oblasti Spreetal/Schwarze Pumpe a jedno staré rozhodnutí z roku 1990) a že tyto příklady nemohou sloužit jako základ pro výpočet referenční ceny mimo jiné proto, že výše poplatků závisí na výši dotací a investičních nákladů a že v různých regionech mohou platit různé právní předpisy. Stěžovatel nabízí srovnání se svým vlastním zařízením, které využívá obecní systém čištění odpadních vod v (důvěrná informace), a ve svém výpočtu dochází k závěru, že podnik Propapier by za předpokladu stavebních investic ve výši 42 miliony EUR (jako v Eisenhüttenstadtu) musel hradit 4 EUR/m3, což je vysoko nad úrovní poplatků, které v současnosti podnik Propapier platí.
(99)
Stěžovatel tvrdí, že Německem uvedený článek byl uveřejněn v roce 2004 a vychází ze studie uveřejněné v roce 2002, která čerpá z údajů z let 2001-2002. Poukazuje v této souvislosti na přílohu 6 písemného prohlášení Německa ze dne 30. ledna 2009, jehož součástí byl článek z jednoho internetového zpravodajského serveru, který nesl název „Das Papier 2004-T174“. (23) Tato studie zahrnuje podle vyjádření stěžovatele sedm anonymních papíren, přičemž není jasné, zda tyto papírny provozují svou vlastní čističku odpadních vod, nebo jsou připojeny ke komunálnímu systému čištění odpadních vod, a zda zohledněné náklady zahrnovaly pouze náklady na provoz (bez kapitálových nákladů či případných dalších neprovozních nákladů). Pokud by studie srovnávala pouze papírny s vlastní čističkou odpadních vod, měla by brát v úvahu i kapitálové náklady.
Vyjádření Německa
(100)
Německo trvá na svém stanovisku, že případná výhoda vyplývající z výše poplatků za používání zařízení sdružení TAZV by nepředstavovala žádnou státní podporu, protože rozhodnutí Komise ve věci N 644e/02 se podle názoru Německa vztahuje i na nepřímé účinky režimu SP, tj. i na poplatky. Německo argumentuje rovněž tím, že jelikož opatření ve věci N 644e/02 bylo prohlášeno za opatření, které žádnou podporu neobsahuje, nemůže představovat státní podporu na úrovni uživatele. Podle názoru Německa změnila Komise svůj postoj k otázce, zda podpora poskytnutá jednomu provozovateli infrastruktury může být dále předána uživateli infrastruktury, teprve poté, co Tribunál vydal rozsudek ve věci Flughafen Leipzig-Halle GmbH (24).
(101)
Německo připouští, že platnost rozhodnutí ve věci N 644e/02 ohledně poskytnutí investiční podpory pro sdružení TAZV skončila. Německé orgány nicméně zdůrazňují, že příslušný právní předpis, který je základem rozhodnutí ve věci N 644e/02, se shoduje s tím, na jehož základě bylo přijato opatření ve prospěch sdružení TAZV. Právní základ byl pouze aktualizován, po stránce obsahové však zůstal beze změn. Německo proto argumentuje tím, že ze samotné aktualizace právního základu nelze automaticky vyvozovat, že se jedná o státní podporu.
(102)
Německo zdůrazňuje, že kalkulace nákladů je transparentní a v souladu s právními předpisy.
Podnik Propapier není hospodářsky zvýhodňován
(103)
Německo zaujalo stanovisko ke třem možnostem vypočítání výše poplatků, které by měl hradit podnik využívající služby v oblasti zpracování odpadních vod (68. bod odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení): zohlednění plné výše nákladů, cena soukromého poskytovatele, referenční cena.
Zohlednění plné výše nákladů o žádném zvýhodnění nesvědčí
(104)
Německo nesouhlasí s názorem, že poplatky hrazené podnikem Propapier nepokrývají plnou výši nákladů. Postup výpočtu výše nákladů je stanoven zákonem (a řídí se zásadou návratnosti nákladů s tou výjimkou, že při stanovení výše předpokládaných úroků se neberou v úvahu dotace třetích stran (25)). Podle právních předpisů by náklady měly být pokryty, nikoli však překročeny. Sdružení TAZV má pokryty všechny náklady, které mu vznikají, a to včetně úroků z podílu sdružení TAZV na investovaném kapitálu. Kalkulace fiktivních úroků z dotací, které poskytla spolkové země, je neoprávněná, protože sdružení TAZV tyto náklady nevznikly.
(105)
Podnik Propapier nebyl nijak selektivně zvýhodněn, protože poplatky jsou pro všechny uživatele nově vybudovaného zařízení stejné.
(106)
Odpověď, zda by bez příspěvku poskytnutého na vybudování čističky odpadních vod v rámci režimu SP byly vyšší, závisí podle Německa na mnoha faktorech, například na dostupnosti jiných finančních prostředků.
(107)
Zásada, že znečišťovatel platí, ani rámcová směrnice EU o vodě údajně nezavazuje příslušné orgány k tomu, aby do výše úroků z použitého kapitálu započítávaly i dotace. Rámcová směrnice EU o vodě podle nich předepisuje, že musejí být pokryty náklady na vodohospodářské služby, avšak pokud jde o provedení tohoto předpisu, ponechává členským státům volný prostor. V daném případě jsou údajně veškeré náklady sdružení TAZV (na vodohospodářské služby) pokryty. Zásada, že znečišťovatel platí, nemá podle nich absolutní platnost, nýbrž musí být „zohledněna“. V daném případě byla tato zásada zohledněna tak, že kalkulace zahrnula veškeré náklady sdružení TAZV.
(108)
V rámcové směrnici EU o vodě je řeč o „přiměřené“ výši příspěvku. Německo k tomu uvádí, že poplatky, které hradí podnik Propapier, jsou ve srovnání s jinými oblastmi Německa či Evropské unie srovnatelně vysoké. Německé orgány dále konstatují, že podle rámcové směrnice EU o vodě mohou členské státy přihlédnout k sociálním, environmentálním a ekonomickým důsledkům úhrady, jakož i ke geografickým a klimatickým podmínkám dotčených oblastí.
(109)
Německo uvádí, že srovnání s věcmi Kimberly-Clark či InfraLeuna (viz 70. bod odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení) není na místě. Ve věci Kimberly-Clark je předmětem sporu to, že určitému podniku byla poskytnuta zvýhodněná sazba, která zavdala důvod k podezření, že je možné, že nejsou pokryty veškeré náklady. V daném případě jsou však veškeré náklady pokryty a sazební podmínky jsou pro všechny uživatele stejné. Ve věci Kimberly-Clark jde podle Německa o to, že průmyslová oblast byla zpřístupněna s ohledem na zvláštní potřeby jednoho jediného podniku, kdežto v daném případě je průmyslová oblast přístupná většímu počtu příchozích investorů.
(110)
Ve věci InfraLeuna je předmětem rozhodnutí výše cen za používání soukromých infrastruktur stanovená soukromými podniky, zatímco v dané věci se jedná o využívání komunální infrastruktury a o poplatky, jejichž výši neurčuje trh, nýbrž zákon. V daném případě nesli uživatelé údajně všechny náklady, které za normálních okolností musí nést společnost provozující čističku odpadních vod. Na neliberalizovaném trhu se službami v oblasti zpracování odpadních vod jsou podle Německa nákladové faktory, které musí být zohledněny, stanoveny zákonem, a to pro všechny podniky stejně (KAG Brandenburg).
(111)
Rozhodnutí ve věcech Wagner a Weida Leder, která jsou uvedena v rozhodnutí o zahájení řízení (71. bod odůvodnění a poznámka pod čarou č. 19), se týkala dotací na vybudování soukromých čističek odpadních vod. V daném případě však podnik Propapier nezískal žádné dotace na dobrovolné soukromé investice, nýbrž hradil poplatky za užívání, které mu ukládal zákon.
Test soukromého investora není použitelný
(112)
Voda není podle názoru Německa běžné zboží. Odvětví zpracování odpadních vod je v Německu rozčleněno na regionální monopoly, které drží obce jako veřejnoprávní subjekty plnící úkoly v oblasti zpracování odpadních vod. Zpracování odpadních vod proto v Německu nemá podobu hospodářské činnosti, nýbrž je výkonem veřejné správy, který je povinností obcí. Sdružení TAZV je činné jako veřejný orgán, a nikoli jako podnik, jehož chování lze prověřovat testem tržního investora. V Německu je připojení k čističce odpadních vod a její používání povinné. Uživatelé by neměli možnost volby jiného poskytovatele této služby, protože tuto službu poskytuje pouze obec. Poplatky ukládá zákon, schválily je příslušné orgány a nesmějí být vyšší než náklady.
(113)
Odvětví zpracování odpadních vod je v Německu soukromému podnikání otevřeno jen v omezené míře. Soukromé podniky by se na činnosti v tomto odvětví mohly podílet pouze na základě provozovatelských či podnikových smluv týkajících se technické stránky plnění zákonných povinností obcí vztahujících se na čištění odpadních vod. Odpovědnost za plnění daného úkolu nese nicméně obec, kterou k vypsání takové zakázky žádný právní předpis nezavazuje. Soukromé podniky by kromě toho mohly zajišťovat plnění technických úkolů (ve výjimečných případech též účtovat poplatky), avšak ani v takovém případě nesmí výše poplatků překročit jejich náklady. Sdružení TAZV žádnou třetí stranu plněním technických úkolů nepověřilo.
(114)
Vzhledem k tomu, že poplatky jsou stanoveny zákonem a nesmějí přesáhnout výši nákladů na infrastrukturu, neexistuje žádný trh, na kterém by nějaké soukromé podniky mohly určovat výši poplatků za využívání služeb v oblasti zpracování odpadních vod s cílem dosahování zisku. K hospodářské soutěži mezi soukromými podniky nebo mezi soukromými a veřejnoprávními podniky o koncového spotřebitele tu nedochází.
(115)
Podle názoru Německa není v takovém případě možné srovnávat chování dotyčného provozovatele s chováním soukromého investora. Test soukromého investora není tudíž použitelný
Referenční ceny
(116)
Vzhledem k tomu, že připojení k čističce odpadních vod je povinné, neexistuje v tomto odvětví žádná hospodářská soutěž, a tedy ani tvorba tržních cen, které by byly použitelné jako referenční hodnoty pro přezkoumání výhody z hlediska právních předpisů v oblasti státní podpory.
(117)
Německo odmítá stěžovatelův výklad, že komunální systém pro zpracování odpadních vod využívá jen několik málo papíren, a že referenční hodnoty pro toto odvětví, opírající se pouze o údaje z těchto papíren, nejsou tudíž reprezentativní.
(118)
Ve svých připomínkách označilo Německo za nesprávné tvrzení, že podnik Propapier platí poplatek ve výši 0,95 EUR/m3 (jak se uvádí v 72. a 80. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení), a tvrdí, že od roku 2010 hradí poplatek ve výši 1,18 EUR/m3. Tento poplatek je srovnatelně vysoký s jinými lokalitami v Evropské unii, anebo alespoň není neobvyklý. Podle průzkumu Svazu německých papíren (VDP), kterého se zúčastnilo 77 podniků z německého papírenského odvětví představujících 68 % tohoto odvětví, byla průměrná výše poplatků v roce 2007 údajně 1,12 EUR/m3 (v rozpětí od 0,31 EUR/m3 do 2,20 EUR/m3). Poplatek hrazený podnikem Propapier tudíž ležel uvnitř tohoto rozpětí a převyšoval průměrnou hodnotu zjištěnou v rámci tohoto sondování.
(119)
V pozdějších připomínkách Německo Komisi sdělilo, že v roce 2012 se poplatek zvýšil na 1,41 EUR/m3, aby se kompenzovaly ztráty z počáteční provozní fáze čističky odpadních vod. Vzhledem k úsporám na nákladech za energii byl poplatek na začátku roku 2013 v souladu s právně závazným požadavkem, že poplatky musejí pokrývat náklady, nesmí však překročit jejich výši, snížen na 1,39 EUR/m3. Podnik Propapier musel kromě toho svou odpadní vodu před jejím vypuštěním do zařízení sdružení TAZV začít upravovat. Náklady na tuto vstupní úpravu se údajně pohybovaly okolo […] EUR/m3, což celkové náklady podniku Propapier na zpracování odpadní vody zvýšilo na […] EUR/m3; průměrné náklady v tomto odvětví se (v roce 2010) oproti tomu pohybovaly kolem 1,27 EUR/m3.
(120)
Německo uvádí, že srovnání s poplatky, které hradí jiní výrobci papíru v Evropské unii, představuje správné referenční kritérium, na jehož základě si lze ověřit, že k žádnému hospodářskému zvýhodnění nedochází a že námitky, které Komise vznesla proti takovému srovnávání, nejsou zcela přesvědčivé.
(121)
Podle vyjádření Německa představují příklady, které byly Komisi předloženy, průměrné ceny zohledňující plnou výši nákladů. Německo tvrdí, že nemá žádné údaje, které by svědčily o tom, že by tyto poplatky zahrnovaly státní podporu.
(122)
Německo uvádí, že příklad Lenzing Lyocell (26) je velmi přesvědčivý, a to i přesto, že skutkový stav spadá do doby před deseti lety (podnik Propapier platí podle Německa více než dvojnásobný poplatek, poplatky za zpracování odpadních vod se však během posledních 10 let údajně nezvýšily o více než 100 %).
Existující podpora
(123)
Německo předneslo dva argumenty, které mají zdůvodňovat, proč by poplatky v případě, že by představovaly podporu, měly být považovány za existující podporu ve smyslu čl. 1 písm. b) bodu v) nařízení č. 659/1999.
(124)
Německo prohlašuje, že v roce 2003 dospěla Komise ve svém rozhodnutí ve věci N 644e/02 k závěru, že je-li příjemcem sdružení zřízené pro zvláštní účely (Zweckverband), jako je tomu v případě sdružení TAZV, pak režim SP žádnou státní podporu ve prospěch provozovatelů čističek odpadních vod nepředstavuje. Komise opřela tento svůj závěr o skutečnost, že sdružení zřízené pro zvláštní účely podléhá obecnímu dozoru a zajišťuje poskytování služby obecného hospodářského zájmu. Německo poukazuje na to, že Komise sama v 57. bodě odůvodnění svého rozhodnutí o zahájení řízení konstatovala, že předmětný režim by i za předpokladu, že by v důsledku vývoje vnitřního trhu začal představovat podporu, měl být klasifikován jako existující podpora podle čl. 1 písm. b) bodu v) nařízení (ES) č. 659/1999.
(125)
Jak se uvádí ve 100. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, rozhodnutí ve věci N 644e/02 se podle vyjádření Německa vztahuje i na nepřímé účinky společného programu, tzn. i na poplatky. Poplatky nemusejí být oznamovány, protože metoda stanovení jejich výše je součástí provádění režimu SP.
(126)
Na podporu svého argumentu, že se v případě těchto poplatků jedná o existující podporu, Německo uvádí, že podpora tvořící součást poplatků byla zavedena ještě předtím, než vstoupila dne 1. ledna 1958 v platnost Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství. Podpora zavedená předtím, než vstoupila v platnost Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství, zůstává i v případě pozdějších úprav existující podporou, pokud se nezmění „jádro“ původního režimu. (27) Upřesnění všeobecného právního předpisu, který platil už před 1. lednem 1958, nepředstavuje novou podporu podléhající oznamovací povinnosti. (28)
(127)
Německo prohlašuje, že zákony o místních poplatcích platily již před rokem 1958, kdy vstoupila v platnost Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství, a použitelné byly i po tomto datu. Ustanovení § 6 odst. 2 KAG Brandenburg v platném znění na základě skutečnosti, že Braniborsko zaujímá část bývalého Pruského království, navazuje na pruský zákon o místních poplatcích ze dne 14. července 1893 (PrKAG) a na bavorský zákon o místních poplatcích (BayGAG). Německo svůj argument podpírá těmito dílčími argumenty:
a)
Uvedené zákony platily bez přerušení i v letech 1919-1933 i v letech 1933-1945.
b)
Současné zákony starých spolkových zemí o místních poplatcích navazují na PrKAG.
c)
KAG Brandenburg zachovává - bez ohledu na zvláštní postavení nových spolkových zemí v důsledku rozdělení Německa - historickou kontinuitu s PrKAG.
Dílčí argument a:
(128)
Již PrKAG počítá s možností obcí vybírat poplatky za využívání veřejných infrastruktur. Zákon o místních poplatcích, který platí od roku 1938 v Bavorsku (a který se stal základem řady podobných zákonů v dalších spolkových zemí v jižním Německu), nabízí tuto možnost také. (29) Podle PrKAG mají být sazby poplatků stanoveny zpravidla tak, aby byly pokryty náklady na správu a údržbu daného zařízení, včetně výdajů na úroky a umoření použitého kapitálu. Ačkoli podle PrKAG musely poplatky pokrývat pouze výdaje na úroky z použitého kapitálu (na infrastrukturu), z rozsudků vydaných na základě PrKAG v poválečné době vyplývá, že v době platnosti PrKAG nebylo úročení dotací třetích stran předepsaným požadavkem.
(129)
PrKAG, popřípadě srovnatelné platné zákony spolkových zemí, nepřestaly platit ani v době Výmarské republiky, ani po uchvácení moci národními socialisty. Zůstaly tedy v platnosti i po roce 1918.
Dílčí argument b:
(130)
Po II. světové válce platil PrKAG jako zemský zákon v rámci právní úpravy, kterou určil Základní zákon z roku 1949 (dále jen „GG“), podle něhož zákony, které s ním nejsou v rozporu, zůstávají v platnosti (článek 123 GG), a prostřednictvím ustanovení, která spolkovým zemím umožňovala vydávat v určitých oblastech vlastní zákony, zůstal v platnosti. Je tudíž zřejmé, že PrKAG platil ve spolkových zemích už předtím, že vstoupila v platnost Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství.
(131)
Po vzniku Spolkové republiky Německo v roce 1949 byl PrKAG v některých západních spolkových zemích postupně nahrazen jednotlivými zákony o místních poplatcích. V souvislosti s tím, jak byl v 60. a 70. letech 20. století PrKAG nahrazován těmito zemskými zákony, došlo k upřesnění této právní úpravy a jejímu terminologickému sjednocení, nicméně jádro tohoto zákona zůstalo zachováno. V platnosti zůstalo především ustanovení, že na dotace třetích stran se nevztahují žádné předpokládané úroky. (30) Úročen byl podle PrKAG pouze cizí kapitál. Podle zemských zákonů se úroky vztahovaly pouze na vlastní kapitál; ani PrKAG, ani tyto zemské zákony však neukládaly předpokládané úroky z dotací.
(132)
Německo je tudíž toho názoru, že současné zákony starých spolkových zemí o místních poplatcích navazují na PrKAG. V daném případě je podle vyjádření Německa důležité zejména zohlednit KAG Severního Porýní-Vestfálska z roku 1969, (31) který byl vzorem pro KAG Brandenburg a který nahradil PrKAG z roku 1906; jakkoli došlo k určitým nezbytným pojmovým úpravám, po stránce obsahové si KAG Severního Porýní-Vestfálska a PrKAG odpovídají (viz 128. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí). Také v dalších spolkových zemích (například Porýní-Falc, Šlesvicko-Holštýnsko a Hesensko) je základem zákonů o místních poplatcích PrKAG, na který navazují.
Dílčí argument c:
(133)
Německo tvrdí, že v důsledku rozdělení Německa po II. světové válce získal KAG Brandenburg zvláštní postavení. V letech, které následovaly po vzniku NDR, byla obecní samospráva mající svou vlastní oblast působnosti jak v Braniborsku, tak i v ostatních východoněmeckých spolkových zemích zrušena. Byly přijaty právní předpisy v duchu centralistického státního řízení. Zákon o organizaci a správě obcí ze dne 17. května 1990 (32) (které vydala Lidová komora NDR před znovusjednocením Německa dne 3. října 1990) obecní samosprávu opět obnovilo a stanovilo, že za své finanční hospodaření nesou odpovědnost samy obce. Obce kromě toho získaly obce právo vybírat úplaty a poplatky za obecní služby.
(134)
KAG Brandenburg ze dne 27. června 1991 vychází z KAG Severního Porýní-Vestfálska, a téměř se s ním tedy shoduje.
(135)
I přesto, že právní vývoj byl v mezidobí daném existencí NDR odlišný, v úpravě zákonů o místních poplatcích ve východoněmeckých a západoněmeckých spolkových zemích se tato odlišnost neprojevuje. KAG Brandenburg navazuje na právní tradici PrKAG a stojí mimo právní tradici tehdejší NDR. Mezi vodohospodářskou soustavou NDR (a jejím systémem zpracování odpadních vod) a současným systémem zpracování odpadních vod spolkové země Braniborsko neexistuje navíc žádná institucionální kontinuita. Základním kamenem pro vydávání zákonů o místních poplatcích v nových spolkových zemích položil zákon o organizaci a správě obcí ze dne 17. května 1990. Zákony nových spolkových zemí o místních poplatcích po obsahové stránce navazují na zákony o místních poplatcích platné ve starých spolkových zemích, které jsou zase pokračováním PrKAG. Tento stav je nevyhnutelným důsledkem skutečnosti, že přistoupení nových spolkových zemí ke Spolkové republice Německo probíhalo v souladu se Základním zákonem. (33) Tato skutečnost je obzvláště patrná na vzniku a vývoji KAG Brandenburg. KAG Brandenburg patří do právní tradice KAG Severního Porýní-Vestfálska a PrKAG. Rozdělení Německa a přetržení kontinuity právní tradice ve východoněmeckých spolkových zemích, které bylo jeho důsledkem, nesmí vést při výkladu KAG Brandenburg k nevýhodě.
(136)
KAG Brandenburg má historickou kontinuitu s PrKAG.
(137)
Německo argumentuje dále tím, že zásada přiměřenosti a zásada návratnosti nákladů platily už předtím, než v roce 1958 vstoupila v platnost Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství. Zásada přiměřenosti vyžaduje, aby výše poplatku nebyla zjevně neúměrná hodnotě takto zpoplatněné služby orgánu veřejné správy. Tato zásada je nedílnou součástí zásady právního státu, která je zakotvena v ústavě. Zásada návratnosti nákladů přímo navazuje na PrKAG. Tato zásada nebyla sice uplatňována důsledně ve všech kalkulacích poplatků, příjmy obce z poplatků však přesto nesměly výrazněji překračovat výši jejích výdajů.
Zachování zásady ochrany legitimního očekávání a obecné zásady rovného zacházení
(138)
Německo dále tvrdí, že pokud by došlo k tomu, že Komise bude považovat poplatky vyměřené podniku Propapier za podporu na provoz, byl by požadavek vrácení prostředků podpory v rozporu se zásadou ochrany legitimního očekávání a obecnou zásadou rovného zacházení.
(139)
Zásada ochrany legitimního očekávání stanoví, že 1) orgán Unie musí u dotčeného subjektu vyvolat podložená očekávání a 2) že opatrný a obezřetný hospodářský subjekt nesmí být v situaci, kdy může předvídat vydání opatření, které se může dotýkat jeho zájmů.
(140)
Jelikož režim SP (schválený rozhodnutím ve věcí N 644e/2002) nebyl považován za státní podporu, může na straně podniku Propapier vzniknout podložené očekávání, že v jeho prospěch není poskytována žádná podpora. O slučitelnosti tohoto režimu s právem Unie nebyly dříve žádné pochybnosti, protože Evropská komise podobné režimy dosud nepřezkoumávala.
(141)
V případě, že by Komise usoudila, že se jedná o podporu na provoz, požadavek vrácení prostředků podpory, které nejsou součástí poplatků, by byl také v rozporu se zásadou rovného zacházení, podle níž musejí být stejné skutkové situace předmětem stejného zacházení. Požadavek vracení prostředků by zvýhodnil konkurenty podniku Propapier.
4.3. PŘIPOMÍNKY NĚMECKÝCH SDRUŽENÍ OBCÍ A SDRUŽENÍ KOMUNÁLNÍCH PODNIKŮ (VERBAND KOMMUNALER UNTERNEHMEN, ZKR. VKU)
(142)
Německá sdružení obcí a VKU vítají připomínky Německa ze dne 28. ledna 2011, na jejichž formulaci se samy podílely. Odvolávají se zejména na argument, že zpracování odpadních vod v Německu je úkolem obcí, které tím vykonávají veřejnou správu, a nikoli hospodářskou činnost. Závazek zajištění organizace a financování této činnosti na sebe obce berou v rámci své odpovědnosti za výkon povinnosti obecní samosprávy v zájmu občanů.
(143)
Německá sdružení obcí a VKU prohlašují, že ustanovení § 6 odst. 2 věta 5 KAG Brandenburg, podle nějž poplatky za používání čističky odpadních vod musejí pokrývat náklady, předpokládané úroky a předpokládané odpisy, avšak dotace se při stanovení výše předpokládaných úroků z použitého kapitálu nezohledňují, je v zájmu spotřebitelů. Jelikož příspěvky třetích stran nepředstavují prostředky, které by obce investovaly jako svůj vlastní kapitál, neměli by mít spotřebitelé povinnost platit z těchto příspěvků obcím úroky.
5. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(144)
Předmětná opatření je třeba klasifikovat jako státní podporu tehdy, když jsou splněny následující předpoklady: i) opatření musí představovat podporu poskytovanou státem nebo ze státních prostředků, ii) danému podniku musí díky těmto opatřením vzniknout určitá hospodářská výhoda, iii) tato výhoda musí být selektivní, a iv) opatření musejí nebo mohou narušit hospodářskou soutěž a ovlivňovat obchod mezi členskými státy. O státní podporu se jedná tehdy, když jsou současně splněny všechny předpoklady uvedené v čl. 107 odst. 1 SFEU.
(145)
Již rozhodnutí o zahájení nijak nezpochybňuje, že v rámci všech předmětných opatření byly použity státní prostředky a že by mohlo dojít k narušení hospodářské soutěže a obchodu na vnitřním trhu.
(146)
Komise k příslušným bodům stížnosti uvedla, že je nutno rozlišovat mezi 1) údajnou státní podporou poskytnutou ve prospěch podniku Propapier v podobě vyhrazených infrastrukturálních opatření (vybudování čističky odpadních vod a některé další infrastrukturní projekty v novém areálu průmyslové oblasti, v němž se nachází nová provozovna podniku Propapier) a 2) údajnou podporou poskytnutou podniku Propapier v podobně nižších poplatků za zpracování odpadních vod.
5.1. PŘEDSTAVUJÍ INFRASTRUKTURNÍ PROJEKTY FINANCOVANÉ Z VEŘEJNÝCH PROSTŘEDKŮ OBECNOU INFRASTRUKTURU NEBO INFRASTRUKTURU VYHRAZENOU VÝLUČNĚ PODNIKU PROPAPIER?
(147)
Komise v minulosti zastávala názor, že veřejná správa může na území své působnosti realizovat činnosti stanovené v rámci územního plánování. V této souvislosti může financovat infrastruktury, z nichž budou mít prospěch všichni obyvatelé. Komise rovněž zastává názor, že není podstatné, z jakého důvodu jsou tyto infrastruktury budovány, děje-li se tak k celkovému obecnému užitku. Pakliže však infrastruktury tohoto druhu slouží pouze jednomu soukromému podniku, musí jejich financování převzít tento podnik. Z toho vyplývá, že Komise musí u státních podpor zkoumat konkrétní účinky opatření, a nikoli sledované cíle. V daném případě se proto Komise domnívá, že je třeba prověřit, které infrastruktury mají obecný užitek (včetně podniku Propapier) a které slouží pouze podniku Propapier. Neboť podnik Propapier musí financovat pouze tyto druhé. (34)
(148)
Komise konstatuje, že parkoviště, vozovku a kanál Odra-Spréva podnik neprovozuje ve smyslu právních předpisů Unie v oblasti hospodářské soutěže, protože jejich využívání je bezplatné. V daném případě tudíž nevzniká otázka, zda tyto infrastruktury představují státní podpory ve prospěch jejich vlastníka a provozovatele.
5.1.1. Parkoviště
(149)
Stěžovatel tvrdí, že parkoviště je na nepříznivém místě a příliš odlehlé na to, aby ho mohly využívat i jiné městské firmy a aby městu umožnilo zrušit parkovací místa pro nákladní vozidla v městském centru. Německo fakticky neprokázalo opak. Ovšem sama skutečnost, že se v bezprostřední blízkosti nějakého podniku nachází parkoviště, nemůže automaticky znamenat to, že toto parkoviště je parkovištěm vyhrazeným pro tento podnik nebo že tomuto podniku přednostně slouží. Stěžovatelem zmiňované dopravní značení (viz 46. bod odůvodnění), které vyhrazovalo parkovací místa pro nákladní vozidla pracovníkům elektrárny, bylo pouze přechodné a zdůvodněné stavebními pracemi v elektrárně, které byly koncem března 2011 ukončeny. Komise konstatuje, že parkoviště je volně přístupné a označené na veřejné vozovce, aniž by na této značce bylo uvedeno, že parkoviště je vyhrazeno nějakému jednotlivému podniku. Otázka, jestli jsou součástí parkoviště odpočinkové prostory, nemá z hlediska klasifikace tohoto parkoviště jako obecné infrastruktury žádný význam.
(150)
Německo předložilo dostatečné důkazy pro to, že parkoviště nebylo budováno výlučně pro podnik Propapier, nýbrž bylo součástí celkového hospodářského plánu dané průmyslové oblasti. Podnik Propapier kromě toho používá i svá vlastní parkovací místa pro 27 nákladních vozidel a 213 osobních vozidel. Plánuje rovněž výstavbu dalších parkovacích ploch pro 120 nákladních vozidel (stavební povolení bylo již uděleno). Německo již v době, kdy bylo přijato rozhodnutí o zahájení řízení, potvrdilo, že vlastní parkovací plochy podniku Propapier nabízejí dostatečný počet parkovacích míst pro vozidla jeho pracovníků, dodavatelů a návštěvníků.
(151)
Na základě výše uvedených důvodů Komise potvrzuje svůj předběžný názor, který vyslovila v rozhodnutí o zahájení řízení, že parkoviště není výlučně vyhrazeno podniku Propapier a nezahrnuje žádnou státní podporu.
5.1.2. Vozovka
(152)
V případě vozovky se jedná o vozovku veřejnou. Je součástí celkové koncepce rozvoje této průmyslové oblasti, která vznikla již v roce 1993, dlouho předtím, než se podnik Propapier rozhodl v této oblasti usadit. Není pravda, že vozovka končí několik metrů za papírnou podniku Propapier, jak uvádí stěžovatel, nýbrž spojuje stávající průmyslovou oblast na kanálu Odra-Spréva a její severní část, kam se bude tato průmyslová oblast rozšiřovat, se státní vozovkou B 112. Poslední úsek byl dokončen v roce 2013. Nová vozovka může sloužit i dalším podnikům, protože průmyslové oblasti ArcelorMittal i dalším průmyslovým oblastem nabízí nové možnosti rozvoje. Tato vozovka umožňuje průmyslovým a obchodním podnikům zkrátit dobu dojezdnosti do Frankfurtu nad Odrou a frankfurtským podnikům nabízí lepší dopravní spojení s říčním přístavem v Eisenhüttenstadtu.
(153)
Komise proto potvrzuje svůj předběžný názor, který vyslovila v rozhodnutí o zahájení řízení, že vozovka není vyhrazena podniku Propapier a nezahrnuje žádnou státní podporu.
5.1.3. Rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva
(154)
Stěžovatel ve své stížnosti uvedl, že infrastrukturální opatření přijatá v rámci rozšíření a prohloubení kanálu Odra-Spréva byla vyhrazena výlučně podniku Propapier a zahrnovala státní podporu ve prospěch podniku Propapier. V roce 2008 rozšířilo město Eisenhüttenstadt průmyslovou oblast na kanálu Odra-Spréva, aby přilákalo nové podniky. Od roku 2003 jsou po celé délce kanálu (který je součástí transevropské sítě (TEN)) budována zdymadla. Žádná skutečnost však nesvědčí o tom, že by mezi těmito infrastrukturálními opatřeními a příchodem podniku Propapier existovala příčinná souvislost, ani o tom, že by v rámci těchto opatření byla podniku Propapier poskytnuta nějaká selektivní výhoda; Komise je s Německem zajedno rovněž v názoru, že rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva je součástí nezbytné a pravidelné péče o udržování kanálu.
(155)
Komise proto potvrzuje svůj předběžný názor, který vyslovila v rozhodnutí o zahájení řízení, že rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva nepředstavuje selektivní výhodu ve prospěch podniku Propapier a nezahrnuje žádnou státní podporu.
5.1.4. Čistička odpadních vod
(156)
Komise konstatuje, že kapacita stávající infrastruktury pro zpracování odpadních vod, která se nachází mimo novou část průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva, je omezená. Zbývající kapacita stávající čističky odpadních vod v Eisenhüttenstadtu by mohla uspokojit leda potřeby nového menšího investora. V případě, že by do nové průmyslové oblasti přišel jeden větší nebo několik menších investorů, přestala by dostačovat.
(157)
Komise dále konstatuje, že čistička odpadních vod sdružení TAZV nebyla vybudována výlučně pro podnik Propapier. Její výstavba byla plánována už v rámci jiných potenciálních investic v letech 2004-2006, dlouho před příchodem podniku Propapier. Německo předložilo důkazy o tom, že s čističkou odpadních vod se počítalo již v rámci plánu hospodářského rozvoje průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva. Německo přineslo rovněž důkazy o tom, že proběhlo několik informačních kampaní, které měly získat pro nový areál průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva investory, které však byly až dosud neúspěšné, protože nové investory (kromě podniku Propapier, EnWB a 5N PV) se regionálním orgánům doposud přilákat nepodařilo.
(158)
Ačkoli je čistička odpadních vod - díky své vstupní anaerobní fázi čištění - technicky uzpůsobena tak, aby umožňovala zpracování silně znečištěné vody z průmyslové výroby, jako je výroba podkladových papírů z vlnité lepenky za použití starého papíru, mohla by být tato vstupní anaerobní fáze čištění zajímavá i pro jiné uživatele produkující vysoce znečištěnou vodu z průmyslové výroby obsahující organické složky, jako jsou výrobci nápojů a potravin. Z hlediska zpracování průmyslově znečištěné vody, která obsahuje vysoký podíl znečišťujících organických složek, kromě toho čističky odpadních vod se vstupní anaerobní fází čištění nabízejí celou řadu ekonomických a ekologických výhod.
(159)
I když zařízení sdružení TAZV při své stávající velikosti slouží hlavně k pokrytí potřeb podniku Propapier, je využíváno rovněž, a to za stejných podmínek, oběma dalšími podniky, které se v této oblasti usadily. Modulární konstrukce zařízení umožňuje jeho další rozšiřování, aby mohlo zpracovávat odpadní vodu od dalších uživatelů. Ale i bez tohoto modulárního rozšíření tvoří současné kapacitní rezervy zhruba [20-40] %, které mohou být využity pro zpracovávání odpadních vod od dalších uživatelů, přičemž aktuální celkovou kapacitu by bylo možno zvýšit na dvojnásobek (viz 80. až 84. bod odůvodnění). Čistička odpadních vod je bez jakékoli diskriminace přístupná všem uživatelům (pro nové investory, kteří se v této průmyslové oblasti usadí, je připojení k čističce a její používání povinné) a může zpracovávat odpadní vodu i od jiných než papírenských podniků.
(160)
Skutečnost, že zařízení sdružení TAZV je v současné době využíváno převážně (v průměru [ 70] % a maximálně [ 70] %) podnikem Propapier, nemusí podle názoru Komise nutně znamenat to, že se jedná o zařízení představující vyhrazenou infrastrukturu, neboť z hospodářského hlediska je jeho modulární konstrukce v době, kdy je k dispozici jen omezené množství veřejných rozpočtových prostředků, smysluplná. Náklady, které by vyžadovalo zdvojnásobení kapacity zařízení sdružení TAZV a které by podle odhadu Německa tvořily méně než 50 % vstupních investičních nákladů, svědčí v rozporu s tvrzením stěžovatele, že modulární konstrukce zařízení umožňuje úspory z rozsahu.
(161)
Skutečnost, že veřejná regionální podpora na vybudování předmětného zařízení byla poskytnuta pod podmínkou, že se hlavní investor (v tomto případě podnik Propapier) usadí v novém areálu průmyslové oblasti, považuje Komise za postup odpovídající řádnému veřejnému hospodaření s prostředky, jejichž množství je omezené, neboť budovat hned od začátku rozsáhlou veřejnou infrastrukturu, která nemá dosud zajištěné využití nebo jejíž kapacita je naddimenzovaná, postrádá rozumný smysl.
(162)
Argument, že papírny zpravidla využívají své vlastní čističky odpadních vod, lze na základě číselných údajů, které předložilo Německo, odmítnout. I když některé podniky v papírenském odvětví, jakož i v jiných odvětví průmyslu, využívají svých vlastních zařízení na čištění (nebo předčištění) odpadní vody, sama tato skutečnost ještě nesvědčí o tom, že v případech, kdy průmysloví uživatelé využívají veřejných čističek odpadních vod, jsou ze strany státu tímto způsobem zvýhodňováni, neboť tito uživatelé platí poplatky, a průběžně tak hradí příslušné náklady.
(163)
Komise proto dospěla k závěru, že čistička odpadních vod je obecnou infrastrukturou, a dotace poskytnuté sdružení TAZV tudíž nepředstavují investiční podporu ve prospěch podniku Propapier. Na rozdíl od parkoviště, vozovky a kanálu Odra-Spréva je provoz čističky odpadních vod hospodářskou činností, protože její provozovatel nabízí službu (zpracování odpadních vod) za úplatu jiným účastníkům trhu. Komise nicméně konstatovala, že případná podpora ve prospěch sdružení TAZV by v každém případě představovala existující podporu (51. až 57. bod odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení). Případné podpory ve prospěch sdružení TAZV proto nemusejí být v tomto rozhodnutí dále přezkoumávány.
(164)
Souhrnný závěr, k němuž Komise dospěla, je tedy takový, že projekty budování infrastruktury v novém areálu průmyslové oblasti, kde se nachází nové výrobní zařízení podniku Propapier, nejsou určeny výhradně pro tuto papírnu, a nemohou být proto klasifikovány jako vyhrazená infrastruktura a státní podpora ve prospěch podniku Propapier. To znamená, že podpořené investice nepředstavují jednu investici ve smyslu 60. bodu pokynů k regionální podpoře, která by zahrnovala veřejnou regionální investiční podporu ve prospěch papírny podniku Propapier, již Komise schválila ve svém konečném rozhodnutí ve věci SA.23827 (2013/C) (viz poznámku pod čarou č. 4). Hodnocení investiční podpory ve prospěch podniku Propapier, které bylo předmětem uvedeného rozhodnutí, se tedy tímto rozhodnutím nemění.
5.2. MAJÍ BÝT NIŽŠÍ POPLATKY ZA POUŽÍVÁNÍ ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD POVAŽOVÁNY ZA STÁTNÍ PODPORU?
(165)
Co se týče argumentu Německa, že v případě opatření, jež bylo přijato ve prospěch daného provozovatele v rámci režimu, který Komise nepovažovala za podporu, nelze uvažovat o žádné „podpoře“, jež by mohla být uživateli příslušné infrastruktury předána, chtěla by Komise znovu poukázat na to, že rozhodnutí o režimu podpor N 644e/02 neobsahuje žádný výrok o tom, jestli poplatky za používání infrastruktury nemohou za určitých okolností představovat podporu ve prospěch uživatele této infrastruktury. Komise trvá na tom, co konstatovala ve svém konečném rozhodnutí, že nebyla informována o žádném režimu poplatků, který by se týkal dotací poskytnutých v rámci ohlášeného režimu SP; rozhodnutí o schválení tohoto režimu nelze tudíž chápat jako schválení implicitně přípustných podpor, jejichž právním základem by byl zákon o místních poplatcích.
(166)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou neslučitelné s vnitřním trhem, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy“.
(167)
Skutečnost poskytnutí státní podpory musí být stanovena nezávisle na tom, 1) zda rámcová směrnice EU o vodě a německé právní předpisy, které tuto směrnici provádějí, vyžadují úplné krytí nákladů spojených s poskytováním služeb v oblasti zpracování odpadních vod a 2) zda poplatky jsou v souladu s tím, co tyto právní předpisy stanoví. Jinak řečeno, opatření, která jsou v souladu s rámcovou směrnicí EU o vodě i s platnými německými právními předpisy, mohou i přesto představovat státní podporu, pakliže jsou splněny všechny podmínky čl. 107 odst. 1 SFEU (viz 144. bod odůvodnění).
Státní prostředky a přičitatelnost
(168)
Poplatky, které mají být hrazeny za používání čističky odpadních vod, určuje a vybírá obec v souladu s § 6 zákona o místních poplatcích ve spolkové zemi Braniborsko. Je-li stanovená výše poplatků nižší, než by byla výše poplatků soukromého investora, znamená to pro obec ztrátu příjmů.
(169)
Opatření by pak bylo financováno státem nebo ze státních prostředků ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože příjem obce by byl v důsledku výhody poskytnuté podniku Propapier nižší.
(170)
Je-li výše poplatků stanovena tak, že z toho určitému podniku vzniká výhoda, bylo by to nutné přičítat také státu, protože stanovení výše poplatků je úkolem veřejnoprávní instituce - města Eisenhüttenstadt.
Hospodářská výhoda
(171)
Jak bylo objasněno v rozhodnutí o zahájení řízení, (35) Komise musela přezkoumat, zda stanovené poplatky, které byly uloženy podniku Propapier za využívání čističky odpadních vod, představují pro podnik Propapier (selektivní) hospodářskou výhodu.
(172)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora zahrnuje pojem „výhody“ nejen pozitivní plnění, jako jsou dotace, ale rovněž opatření, která různým způsobem snižují náklady, jež obvykle nese podnik, a která tak, aniž by byla subvencemi v užším slova smyslu, mají tutéž povahu a stejné účinky. (36)
(173)
Uplatní-li se tento přístup na případ, který je předmětem tohoto rozhodnutí, vzniká otázka, zda jsou poplatky uložené podniku Propapier za využívání čističky odpadních vod nižší než náklady, které by za normálních tržních podmínek musel nést srovnatelný podnik, tj. zda výše poplatků je v souladu se zásadou účastníka trhu v tržním hospodářství. Tuto otázku lze podle názoru Komise přezkoumat dvojím způsobem:
-
srovnáním ceny, kterou platí podnik Propapier, s referenční výší poplatků, které se za zpracování odpadních vod v příslušném členském státě obvykle účtují,
-
na základě analýzy ziskovosti ex ante, z níž vyplyne, že soukromý poskytovatel by si účtoval poplatky ve stejné výši.
Referenční cena
(174)
Vzhledem k Německem popsanému způsobu, jakým je organizován trh (viz 112. a 113. bod odůvodnění), a vzhledem ke skutečnosti, že (ani soukromí) provozovatelé si za své služby nemohou účtovat ceny podle svého vlastního uvážení, jelikož ceny předepisuje zákon (KAG Brandenburg), je Komise toho názoru, že není možné stanovit referenční ceny, které by si za obvyklých tržních podmínek účtoval soukromý provozovatel.
(175)
Komise dále konstatuje, že Německo předložilo údaje o cenách, které v odvětví, v němž působí podnik Propapier, platí jiné podniky. Ačkoli Německo tvrdí, že předložené referenční ceny představují průměrné ceny odrážející plnou výši nákladů, nelze na jejich základě poznat, zda tyto poplatky obsahují státní podporu. Pochybnost Komise ohledně použitelnosti těchto údajů jako východiska srovnání se nepodařilo rozptýlit. Důvodem toho je především skutečnost, že tyto ceny mohou podle názoru Komise odrážet různé nákladové položky a není jisté, zda neobsahují státní podporu.
Analýza ziskovosti ex ante
(176)
Vzhledem k tomu, že nejsou k dispozici spolehlivé referenční tržní hodnoty, je Komise toho názoru, že k odpovědi na otázku, zda uskutečněný právní úkon odpovídá obvyklým tržním podmínkám, lze dojít za pomoci jiné obecně uznávané standardní metody posuzování cen. V případě infrastruktur, které nejsou vyhrazeny žádnému jednotlivému uživateli, nýbrž jsou k dispozici všem uživatelům, lze podle názoru Komise soudit, že zásada investora/účastníka trhu v tržním hospodářství je dodržena tehdy, když uživatelé dané infrastruktury, nahlíženo z hlediska ex ante, dodatečně přispívají k ziskovosti provozovatele. (37)
(177)
Tato skutečnost nastává v případě, že dohoda provozovatele s jednotlivým spotřebitelem umožňuje tomuto provozovateli pokrytí nákladů vyplývajících z této dohody a dosažení přiměřeného zisku na základě spolehlivých střednědobých vyhlídek. (38)
(178)
V této analýze by kromě toho měly být zohledněny veškeré příjmy a očekávané dodatečné výdaje, které provozovateli v souvislosti s činností daného uživatele vzniknou. (39)
(179)
Tyto dodatečné náklady zahrnují veškeré kategorie výdajů či případných investic, jako například dodatečné personální, technické a investiční náklady, které jsou spojeny s přítomností uživatele. (40) Náklady, které by provozovatel musel nést v každém případě, tedy i mimo rámec dohody s uživatelem, se naopak nezohledňují.
(180)
Vzhledem k těmto faktorům je Komise toho názoru, že zásada investora/účastníka trhu v tržním hospodářství je dodržena, tzn. že nižší poplatek nepředstavuje výhodu ve prospěch podniku Propapier, a to z následujících důvodů:
a)
Čistička odpadních vod je k dispozici všem uživatelům a její užívání není vyhrazeno podniku Propapier.
b)
Poplatek hrazený podnikem Propapier zahrnuje náklady na provoz, správu, údržbu, obsluhu a odvody, předpokládané odpisy a předpokládané úroky z 20 % vlastního kapitálu, který byl do čističky odpadních vod investován. Tento poplatek tudíž pokrývá veškeré dodatečné náklady, které provozovateli čističky odpadních vod v souvislosti s činností podniku Propapier vznikají.
(181)
Co se týče přiměřenosti zisku, který by měly poplatky kromě pokrytí dodatečných nákladů přinášet, je třeba konstatovat, že poplatky v daném případě pokrývají nejen dodatečné náklady, ale i předpokládané úroky z 20 % investovaného vlastního kapitálu. Podle výše definovaného způsobu výpočtu dodatečných nákladů to sice nelze výslovně označit za přiměřený zisk, pro provozovatele jsou nicméně tyto poplatky zdrojem dodatečného příjmu, jak by tomu bylo i v případě přiměřeného zisku.
(182)
Vzhledem k tomu, že poplatky nejsou pro podnik Propapier žádnou výhodou, a nepředstavují tudíž státní podporu, nemusela se Komise již zabývat otázkou, zda se jedná o podporu existující (viz 123. až 137. bod odůvodnění) nebo podporu na provoz (viz 26. bod odůvodnění), anebo zda je taková případná podpora na provoz slučitelná s vnitřním trhem. Vzhledem k tomuto zjištění může Komise ponechat otevřenu také otázku, zda by byl požadavek vracení poplatků (v případě, že by byly klasifikovány jako podpora na provoz) v rozporu se zásadou ochrany legitimního očekávání a se zásadou rovného zacházení.
6. ZÁVĚR
(183)
Komise tudíž dospěla k závěru, že vybudování čističky odpadních vod sdružením TAZV, stejně jako výstavba parkoviště, nové vozovky a rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva nepředstavují vyhrazená infrastrukturní opatření.
(184)
Komise dále dospěla rovněž k závěru, že poplatky účtované za zpracování odpadních vod nepředstavují státní podporu. Zásada investora/účastníka trhu v tržním hospodářství je dodržena, a podniku Propapier PM2 GmbH tudíž nevzniká žádná hospodářská výhoda.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Německem realizovaná infrastrukturní opatření nepředstavují infrastrukturu vyhrazenou podniku Propapier PM2 GmbH. Poplatky, které podniku Propapier za používání čističky odpadních vod účtuje sdružení TAZV, neobsahují státní podporu. Infrastrukturní opatření a sazební režimy poplatků proto nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 1. října 2014.
DECYZJA KOMISJI (UE) 2015/508
z dnia 1 października 2014 r.
w sprawie domniemanej pomocy na infrastrukturę wdrożonej przez Niemcy na rzecz Propapier PM2 GmbH - pomoc państwa SA.36147 (C 30/10) (ex NN 45/10; ex CP 327/08)
(notyfikowana jako dokument nr C(2014) 6847)
(Jedynie tekst w języku niemieckim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (1),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag (2) zgodnie z przywołanymi artykułami i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1)
Pismem z dnia 29 października 2008 r. Smurfit Kappa Group (zwana dalej „Smurfit Kappa” lub „skarżącym”) złożyła do Komisji skargę, w której zarzuca, że Propapier PM2 GmbH otrzymała pomoc na infrastrukturę. Skargę zarejestrowano pod numerem CP 327/08 oraz przekazano do rejestru pomocy niezgodnej z prawem (pod numerem NN 45/10).
(2)
Pismem z dnia 27 października 2010 r. Komisja poinformowała Niemcy, że podjęła decyzję o wszczęciu postępowania określonego w art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do domniemanej pomocy.
(3)
Decyzja Komisji o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (3). Komisja wezwała wszystkie zainteresowane strony do przedstawienia uwag dotyczących domniemanej pomocy.
(4)
Pismem z dnia 28 stycznia 2011 r. swoje uwagi przekazały Niemcy (jawna wersja tych uwag wpłynęła w dniu 31 stycznia 2011 r.). Ponadto Komisja otrzymała uwagi od następujących zainteresowanych stron: w dniu 11 lutego 2011 r. wspólne uwagi Niemieckiego Związku Miast (Deutscher Städtetag), Niemieckiego Związku Powiatów (Deutscher Landkreistag) i Niemieckiego Związku Miast i Gmin (Deutscher Städte- und Gemeindebund) oraz uwagi Związku Przedsiębiorstw Komunalnych (Verband kommunaler Unternehmen, VKU), a w dniu 14 lutego 2011 r. uwagi skarżącego (jawna wersja tych uwag wpłynęła w dniu 1 marca 2011 r.). Komisja przekazała te uwagi władzom niemieckim, aby dać im możliwość odniesienia się do nich; w dniu 13 kwietnia 2011 r. Komisja otrzymała uwagi przekazane przez Niemcy (jawna wersja tych uwag wpłynęła w dniu 26 kwietnia 2011 r.).
(5)
W dniu 17 stycznia 2013 r. odbyło się spotkanie przedstawicieli służb Komisji i władz niemieckich. Pismem z dnia 25 lutego 2013 r. władze niemieckie dostarczyły dodatkowe informacje. Pismem z dnia 26 kwietnia 2013 r., na które władze niemieckie odpowiedziały pismem z dnia 14 maja 2013 r., służby Komisji zwróciły się o udzielenie dalszych informacji.
(6)
W e-mailu z dnia 23 maja 2013 r. Komisja zwróciła się o udzielenie dalszych informacji, które władze niemieckie przekazały w e-mailach z dni 24 maja 2013 r., 27 maja 2013 r. i 28 maja 2013 r.
(7)
Po spotkaniu w dniu 6 czerwca 2013 r., w którym wzięli udział przedstawiciele służb Komisji, władz niemieckich i przedsiębiorstwa będącego beneficjentem oraz eksperci, Niemcy zapowiedziały przedstawienie ewentualnych pism uzupełniających. Na kolejne zapytanie z dnia 15 października 2013 r. Niemcy przedstawiły dalsze obszerne uwagi w e-mailach z dni 4 listopada 2013 r., 13 grudnia 2013 r., 18 grudnia 2013 r., 6 stycznia 2014 r. i 24 kwietnia 2014 r.
2. OPIS ŚRODKÓW
(8)
Przedsiębiorstwo Propapier PM2 GmbH (zwane dalej „Propapier”) należy do grupy Progroup AG (zwanej dalej „Progroup”), która zajmuje się produkcją i sprzedażą tektury falistej oraz papieru niezbędnego do jej produkcji za pośrednictwem swoich spółek zależnych. Skarżący, Smurfit Kappa, jest jednym z największych producentów papieru w Unii Europejskiej.
(9)
W dniu 2 kwietnia 2008 r. Komisja zatwierdziła (4) pomoc regionalną na wybudowanie przez Propapier zakładu produkującego papier do produkcji tektury falistej oraz przynależnej elektrowni na nowo rozszerzonym terenie istniejącej strefy przemysłowej obejmującej Kanał Odra-Sprewa w Eisenhüttenstadt (Brandenburgia) - na tym etapie obszar ten uznano za kwalifikujący się do otrzymania pomocy regionalnej zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE.
(10)
Skarżący wyraził pogląd, że określone finansowane ze środków państwowych projekty infrastrukturalne realizowane na rozszerzonym terenie strefy przemysłowej, na której znajduje się nowa fabryka Propapier, dotyczą wyłącznie fabryki papieru i w związku z tym należy je uznać za infrastrukturę przeznaczoną specjalnie dla Propapier oraz zakwalifikować jako pomoc państwa na rzecz Propapier.
(11)
Skarżący wymienił w tym kontekście następujące projekty infrastrukturalne (zob. sekcja 2.1): budowę oczyszczalni ścieków, budowę parkingu i nowej drogi dojazdowej oraz rozszerzenie i pogłębienie Kanału Odra-Sprewa.
(12)
Ponadto skarżący wskazał, że opłaty za korzystanie z oczyszczalni ścieków zostały zaniżone z korzyścią dla Propapier (zob. sekcja 2.2).
2.1. POMOC NA WYBUDOWANIE OCZYSZCZALNI ŚCIEKÓW I INNEJ INFRASTRUKTURY
(13)
W lipcu 2008 r. kraj związkowy Brandenburgia przyznał ze środków pochodzących z programu rozbudowy lokalnej infrastruktury gospodarczej w ramach wspólnego programu rządu federalnego i krajów związkowych „Poprawa regionalnej struktury gospodarki” (zwanego dalej „wspólnym programem” (5)) bezpośrednią dotację w wysokości 33 808 200 EUR (6) na rzecz wybudowania nowej oczyszczalni ścieków na rozszerzonym terenie strefy przemysłowej obejmującej Kanał Odra-Sprewa w Eisenhüttenstadt. W tym kontekście należy zauważyć, że wspólny program na rzecz sfinansowania budowy lub rozbudowy oczyszczalni ścieków był przedmiotem sprawy pomocy państwa N 644e/02 (7), w której w 2003 r. Komisja stwierdziła w odniesieniu do okresu programowania 2004-2006, że wsparcie udzielone w ramach tego systemu nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE na rzecz właściciela i operatora oczyszczalni ścieków.
(14)
W decyzji z 2003 r. Komisja stwierdziła, że dotacje wypłacane w ramach programu obowiązującego w latach 2004-2006 należy uznać za wewnętrzny transfer środków państwowych oraz że nie stanowią one pomocy państwa na rzecz właściciela i operatora, ponieważ beneficjenci nie są przedsiębiorstwami gospodarczymi i w przypadku danej usługi nie chodzi o klasyczną usługę użyteczności publicznej, do której świadczenia zobowiązane są podmioty lokalne. Zgodnie z zasadami regulującymi funkcjonowanie tego programu beneficjentem zawsze musi być jednostka samorządu terytorialnego lub związek celowy, który podlega kontroli na szczeblu lokalnym. Udzielenie wsparcia jest możliwe tylko wtedy, gdy pomiędzy beneficjentem środka, tzn. oczyszczalnią ścieków, a użytkownikiem obiektu nie istnieją żadne powiązania prawne, osobiste lub gospodarcze.
(15)
Dotacja wyniosła 80 % całkowitych kosztów kwalifikowalnych w wysokości 42 260 340 EUR. Beneficjentem dotacji jest Trinkwasser- und Abwasserzweckverband Oderaue Eisenhüttenstadt (Związek Celowy Gmin ds. Gospodarki Wodno-Ściekowej Oderaue z siedzibą w Eisenhüttenstadt, zwany dalej „TAZV”) - międzygminny związek prawa publicznego, którego obowiązki obejmują dostarczanie wody pitnej i oczyszczanie ścieków. TAZV jest jednocześnie właścicielem i operatorem oczyszczalni ścieków. TAZV pokrył pozostałe 20 % publicznych kosztów całkowitych inwestycji.
(16)
Wsparcia udzielono pod warunkiem że do dnia 15 sierpnia 2008 r. spełnione zostaną wymogi prawne i finansowe dotyczące osiedlenia się głównego inwestora (w omawianym przypadku Propapier). Budowę oczyszczalni ścieków rozpoczęto w październiku 2008 r., a jej uruchomienie nastąpiło w marcu 2010 r.
(17)
Skarżący twierdzi, że oczyszczalnia TAZV stanowi specjalną infrastrukturę, ponieważ Propapier wykorzystuje praktycznie całą jej zdolność oczyszczania ścieków. Utrzymuje on również, że oczyszczalnia ta od początku była przewidziana jako oczyszczalnia ścieków dla Propapier, a co za tym idzie, fabryka papieru musiała być zlokalizowana w danym regionie (produkcja papieru wiąże się bowiem ze zużyciem dużych ilości wody).
(18)
Skarżący jest zdania, że również w przypadku innych projektów infrastrukturalnych - budowy parkingu obok fabryki Propapier oraz budowy nowej drogi łączącej strefę przemysłową z drogą federalną 112, jak również rozszerzenia/pogłębienia Kanału Odra-Sprewa - chodzi o infrastrukturę przeznaczoną dla Propapier. W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja tymczasowo stwierdziła, że projekty te nie stanowią selektywnej korzyści na rzecz Propapier i dlatego nie należy ich również traktować jako specjalnej infrastruktury. Zwróciła się jednak do stron trzecich o przedstawienie uwag dotyczących przedmiotowych środków.
2.2. ULGOWE OPŁATY ZA KORZYSTANIE Z OCZYSZCZALNI ŚCIEKÓW
(19)
Inna kwestia będąca przedmiotem skargi dotyczącej oczyszczalni ścieków odnosi się do tego, że opłata wymagana od Propapier za korzystanie z oczyszczalni ścieków, która wynosi 0,95 EUR za metr sześcienny, jest niższa od opłaty, jaką prywatny inwestor pobierałby za tego rodzaju usługę.
(20)
Wysokość opłat za korzystanie z oczyszczalni wynika z odpowiedniej ustawy, tj. brandenburskiej ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (8) (zwanej dalej „KAG Brandenburg”). Zgodnie z § 6 KAG Brandenburg wysokość opłaty musi zostać obliczona w taki sposób, aby pokrywała wszelkie uzasadnione koszty określonej oczyszczalni ścieków (koszty wybudowania, utrzymania, konserwacji, obsługi, zatrudnienia oraz zarządzania opłatami i podatkami) oraz odsetki kalkulacyjne i amortyzację kalkulacyjną, lecz ich nie przewyższała. Przy obliczaniu odsetek kalkulacyjnych od zainwestowanego kapitału własnego nie uwzględnia się jednak (9) środków finansowych, jakie gmina otrzymała z innych źródeł publicznych (w tym przypadku dotacji w wysokości 33,8 mln EUR w ramach wspólnego programu). Skarżący jest zdania, że TAZV jako beneficjent środków finansowych pochodzących ze wspólnego programu powinien przekazać je dalej użytkownikom oczyszczalni ścieków w formie ulgowych opłat za korzystanie z oczyszczalni.
3. POWODY WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA (10)
(21)
Przedmiotowe środki należy zakwalifikować jako pomoc państwa, pod warunkiem że spełnione są następujące wymagania: i) środek musi stanowić pomoc państwa lub pomoc udzieloną ze środków publicznych, ii) przedsiębiorstwo musi czerpać z tego korzyść gospodarczą, iii) korzyść musi być selektywna oraz iv) środek musi zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem, a także musi mieć wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Pomoc państwa istnieje wtedy, gdy spełnione są wszystkie wymagania, o których mowa w art. 107 ust. 1 TFUE.
(22)
W decyzji o wszczęciu postępowania nie podano w wątpliwość tego, że wszystkie środki obejmują zastosowanie środków państwowych oraz że mogłyby zakłócać konkurencję na rynku wewnętrznym.
(23)
W odniesieniu do kwestii podniesionych w przedmiotowej skardze Komisja stwierdziła, że należy dokonać rozróżnienia pomiędzy 1) domniemaną pomocą państwa udzieloną TAZV na rzecz budowy oczyszczalni ścieków a 2) domniemaną pomocą udzieloną Propapier w formie ulgowych opłat za korzystanie z oczyszczalni ścieków.
(24)
Ponadto w decyzji o wszczęciu postępowania zbadano, czy poprzez
(i)
budowę oczyszczalni ścieków
jak również poprzez realizację innych projektów infrastrukturalnych na rozszerzonym terenie strefy przemysłowej, na której znajduje się nowa fabryka Propapier, a mianowicie poprzez
(ii)
budowę nowego parkingu;
(iii)
budowę nowej drogi; oraz
(iv)
rozszerzenie/pogłębienie Kanału Odra-Sprewa
przedsiębiorstwo Propapier odniosło selektywną korzyść lub czy wymienione projekty dotyczą infrastruktury przeznaczonej specjalnie dla Propapier (11). Biorąc pod uwagę to, że zgodnie z art. 107 ust. 1 środek można zakwalifikować jako pomoc państwa, gdy ma on charakter selektywny (tzn. gdy powoduje on odmienne traktowanie przedsiębiorstw, które w odniesieniu do celu osiągniętego dzięki zastosowaniu środka znajdują się w porównywalnej sytuacji, w tym sytuacji prawnej), Komisja musiała zbadać, czy przedmiotowy środek przyczynił się do odniesienia przez Propapier selektywnej korzyści.
(25)
Komisja zatwierdziła już regionalną pomoc inwestycyjną na rzecz Propapier. Ponieważ środki na rzecz innych projektów infrastrukturalnych są wdrażane na obszarze kwalifikującym się do pomocy na podstawie art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE, a także rzekomo są one ściśle powiązane z projektem inwestycyjnym finansowanym ze środków pomocy regionalnej lub są na taki projekt specjalnie ukierunkowane, Komisja wstępnie przyjęła, że gdyby okazało się, że przynoszą one Propapier selektywną korzyść, wówczas stanowiłyby one część projektu inwestycyjnego Propapier i w związku z tym musiałyby spełniać wymagania określone w wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007-2013 (12) (zwanych dalej „WKPR”). Komisja wyraziła wątpliwości co do zgodności pomocy inwestycyjnej w formie specjalnej infrastruktury, w szczególności w odniesieniu do uwzględnienia maksymalnej intensywności pomocy i efektu zachęty.
(26)
Zgodnie z wytycznymi w sprawie krajowej pomocy regionalnej przedsiębiorstwa, którym została udzielona pomoc inwestycyjna, mogą dodatkowo otrzymać pomoc operacyjną. W takim przypadku zgodność pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym musi zostać jednak zbadana niezależnie od zgodności pomocy inwestycyjnej, na podstawie kryteriów określonych w sekcji 5 wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej. W swojej decyzji o wszczęciu postępowania Komisja stwierdziła, że w przypadku gdy Propapier otrzymuje pomoc operacyjną w formie ulgowych opłat za korzystanie z oczyszczalni ścieków, które nie są zgodne z zasadą inwestora działającego w normalnych warunkach gospodarki rynkowej, tę pomoc operacyjną należałoby zakwalifikować jako niezgodną z wytycznymi w sprawie krajowej pomocy regionalnej oraz z odpowiednimi praktykami zatwierdzania stosowanymi przez Komisję w odniesieniu do pomocy operacyjnej. Co prawda beneficjent pomocy znajduje się w regionie kwalifikującym się do uzyskania pomocy operacyjnej (obszar objęty pomocą zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE), lecz inne ważne wymogi w zakresie zgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym nie są spełnione. Nic nie wskazuje na to, aby pomoc operacyjna była uzasadniona albo pod względem rodzaju, albo w odniesieniu do wsparcia rozwoju regionalnego, ani aby jej wysokość była proporcjonalna do niedogodności, które należy usunąć. Poza tym pomoc operacyjna ani nie jest ograniczona czasowo, ani nie byłaby zmniejszana z upływem czasu. W związku z tym Komisja wyraziła wątpliwości co do zasadniczej zgodności pomocy operacyjnej w formie ulgowych opłat z rynkiem wewnętrznym.
3.1. DOTACJE NA FINANSOWANE ZE ŚRODKÓW PUBLICZNYCH PROJEKTY INFRASTRUKTURALNE, W TYM NA OCZYSZCZALNIĘ ŚCIEKÓW
3.1.1. Parking, rozszerzenie/pogłębienie Kanału Odra-Sprewa, nowa droga
(27)
W ramach wstępnej analizy stwierdzono, że pojemność parkingu jest sprzeczna z danymi przedstawionymi przez skarżącego oraz że parking nie znajduje się w bezpośredniej bliskości zakładu Propapier. Ponadto stwierdzono, że miejsca parkingowe są ogólnodostępne i służą do obsługi nie tylko strefy przemysłowej obejmującej Kanał Odra-Sprewa, lecz także innych miejskich punktów przemysłowych, oraz że biorąc pod uwagę liczbę miejsc parkingowych, gmina mogłaby zamknąć miejskie parkingi dla samochodów ciężarowych. Oprócz tego Propapier buduje własne miejsca parkingowe, przeznaczone również dla samochodów ciężarowych. W związku z tym Komisja doszła do wniosku, że poprzez budowę parkingu Propapier prawdopodobnie nie czerpie żadnej selektywnej korzyści.
(28)
W odniesieniu do drogi łączącej strefę przemysłową z drogą federalną 112 Komisja stwierdziła, że budowa tej drogi przyczyni się do zmniejszenia natężenia ruchu i zanieczyszczenia powietrza w centrum Eisenhüttenstadt, ponieważ w drodze do strefy przemysłowej samochody ciężarowe będą mogły objeżdżać centrum miasta, a czas przejazdu do pobliskiego centrum regionalnego skróci się. W związku z tym Komisja doszła do wniosku, że poprzez budowę nowej drogi Propapier prawdopodobnie nie czerpie żadnej selektywnej korzyści.
(29)
W odniesieniu do prac związanych z rozszerzeniem i pogłębieniem Kanału Odra-Sprewa Komisja stwierdziła, że prace te nie zostały podjęte w celu przyznania Propapier selektywnej korzyści, lecz że są one częścią niezbędnej regularnej konserwacji dróg wodnych. W związku z tym Komisja doszła do wniosku, że poprzez rozszerzenie i pogłębienie Kanału Odra-Sprewa Propapier prawdopodobnie nie czerpie żadnej selektywnej korzyści.
(30)
Na tym etapie Komisja nie mogła jednak w pełni wykluczyć, że Propapier przyznano więcej środków na infrastrukturę niż innym przedsiębiorstwom.
(31)
W związku z tym Komisja zwróciła się do stron trzecich o przedstawienie uwag, zanim wyda ostateczną decyzję w sprawie istnienia pomocy państwa w odniesieniu do przedmiotowych środków. Jednocześnie Komisja zwróciła się do Niemiec, aby w trakcie formalnego postępowania wyjaśniającego przekazały dalsze informacje dotyczące budowy parkingu i nowej drogi oraz rozszerzenia/pogłębienia Kanału Odra-Sprewa.
3.1.2. Dotacje na budowę oczyszczalni ścieków
(32)
W swojej decyzji o wszczęciu postępowania Komisja stwierdziła, że w związku z rozwojem rynku wewnętrznego program pomocy N 644e/02 należałoby uznać za istniejącą pomoc na rzecz TAZV.
(33)
Komisja wyraziła jednak wątpliwości co do tego, czy oczyszczalnia ścieków jest specjalną infrastrukturą. W tym względzie ustalono, że oprócz Propapier z oczyszczalni korzysta jeszcze jedynie dwóch innych użytkowników: kanadyjski dostawca usług fotowoltaicznych 5N PV oraz dostawca energii EnBW. Ponadto nie było wiadomo, jaka część zdolności oczyszczalni ścieków faktycznie przypada tym dwóm klientom. Na podstawie informacji dostępnych na tym etapie analizy Komisja nie mogła ocenić, czy budowa nowej oczyszczalni ścieków była konieczna tylko dla tych dwóch przedsiębiorstw. Ponadto jeden z tych dwóch innych użytkowników, a mianowicie elektrownia obsługiwana przez EnBW, jest bezpośrednio zaangażowany w realizację projektu Propapier; jego rola polega na dostarczaniu energii elektrycznej na potrzeby procesu produkcji papieru (13).
(34)
Jeżeli Propapier rzeczywiście wykorzystuje 90 % zdolności oczyszczalni ścieków, jak twierdzi skarżący, to zdaniem Komisji powstaje pytanie, czy fakt ten sam w sobie nie stanowi już wystarczającego dowodu na to, że oczyszczalnia jest faktycznie przeznaczona wyłącznie lub co najmniej w pierwszym rzędzie dla obsługi Propapier (i tym samym jest specjalnie przeznaczona dla Propapier). Wobec tego należało bardziej szczegółowo przeanalizować wysunięty przez Niemcy argument, że w przyszłości z oczyszczalni ścieków będą korzystać również inni użytkownicy.
(35)
Ponadto stwierdzono, że należy uwzględnić, maksymalnie ilu inwestorów może osiedlić się w strefie przemysłowej obejmującej Kanał Odra-Sprewa i jakie zdolności oczyszczalni by oni średnio wykorzystywali. W tym kontekście wezwano Niemcy do udostępnienia bardziej szczegółowych informacji dotyczących całościowej koncepcji zagospodarowania strefy przemysłowej oraz pozostałej zdolności oczyszczalni ścieków, która zostałaby przydzielona potencjalnym użytkownikom. Niemcy powinny również przedstawić dalsze informacje dotyczące technicznej wykonalności systemu modułowego podczas budowy oczyszczalni ścieków (14).
(36)
Jak już wspomniano, Komisja wstępnie uznała, że środki na rzecz realizacji projektów infrastrukturalnych stanowiłyby część projektu inwestycyjnego Propapier, gdyby okazało się, że mają one charakter selektywny, w związku z czym musiałyby spełniać wymagania określone w wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej, a w szczególności przepisy dotyczące maksymalnej intensywności pomocy i efektu zachęty.
3.2. ULGOWE OPŁATY ZA KORZYSTANIE Z OCZYSZCZALNI ŚCIEKÓW
(37)
Tak samo jak w przypadku środka pomocy na rzecz budowy oczyszczalni ścieków Niemcy stwierdziły, że jeśli opłata pobierana od Propapier zawierałaby elementy pomocy, chodziłoby o istniejącą pomoc. Niemcy są zdania, że decyzja Komisji w sprawie N 644e/02, na podstawie której zatwierdzono wspólny program, obejmuje również pośrednie skutki tego programu.
(38)
W swojej decyzji o wszczęciu postępowania Komisja doszła jednak do wniosku, że możliwa pomoc w formie ulgowych opłat za korzystanie z oczyszczalni ścieków nie podlega decyzji N 644e/02 oraz że w przypadku zakwalifikowania opłaty jako pomocy chodziłoby o nową pomoc.
(39)
W ramach oceny, czy opłaty pobierane od Propapier przynoszą przedsiębiorstwu korzyść gospodarczą, Komisja wyraziła w swojej decyzji o wszczęciu postępowania wątpliwości, czy opłaty pobierane przez TAZV odzwierciedlają pełne koszty i czy prywatny inwestor ustaliłby stawki opłat na tym samym poziomie.
(40)
Komisja uznała, że opłata pobierana od Propapier nie pokrywa wszystkich kosztów związanych z oczyszczaniem ścieków, ponieważ Niemcy same przyznały, że opłaty te pokrywają tylko 20 % odsetek kalkulacyjnych od zainwestowanego kapitału własnego, gdyż przy obliczaniu odsetek kalkulacyjnych nie uwzględnia się dotacji w wysokości 80 %, jaką gmina otrzymała z innych źródeł publicznych na rzecz budowy oczyszczalni. W tym kontekście w swojej decyzji o wszczęciu postępowania Komisja najpierw stwierdziła, że zarówno dyrektywa 2000/60/WE (zwana dalej „ramową dyrektywą wodną UE”) (15), jak i brandenburska ustawa o podatkach i opłatach lokalnych przewiduje, że opłaty za korzystanie z oczyszczalni ścieków muszą pokrywać wszystkie koszty (16). W decyzji o wszczęciu postępowania zwrócono ponadto uwagę na sprawy InfraLeuna (17) i Kimberly-Clark/Scott (18), w których Komisja uznała, że opłaty w wysokości całkowitych kosztów odpowiadają kosztom, jakie zwykle musi ponieść przedsiębiorstwo.
(41)
Skarżący poinformował, że w celu stwierdzenia korzyści powinno się porównać wysokość opłat faktycznie dokonywanych przez Propapier z wysokością opłat, jakie prywatny inwestor pobierałby na miejscu TAZV.
(42)
Niemcy zaproponowały porównanie opłat dokonywanych przez Propapier ze średnimi stawkami obowiązującymi w danym sektorze oraz przytoczyły analizę, zgodnie z którą średnia stawka kształtuje się na poziomie od 0,24 EUR do 1 EUR za metr sześcienny (19).
(43)
W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja stwierdziła, że zasada prywatnego inwestora wydaje się mieć zastosowanie do przedmiotowego przypadku. Wyraziła jednak wątpliwości, czy zastosowanie tego rodzaju wartości referencyjnej pozwala wykluczyć istnienie pomocy państwa, zwłaszcza że dane są wyraźnie zniekształcone. Nawet jeśli wspomniane opłaty w innych gminach odzwierciedlają całkowite koszty, zróżnicowanie stawek wynika z różnych uwarunkowań lokalnych, które uzasadniałyby różne wysokości stawek dla prywatnego inwestora. Dlatego w decyzji o wszczęciu postępowania Komisja wyraziła wątpliwości, czy na podstawie tych danych można wykluczyć istnienie korzyści na rzecz Propapier.
(44)
Jak wspomniano w motywie 26, Komisja wyraziła wątpliwości co do zgodności przedmiotowych środków z rynkiem wewnętrznym zgodnie z art. 107 ust. 3 TFUE, o ile faktycznie stanowią one nową pomoc w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Jeśli okaże się, że opłata stanowi regionalną pomoc operacyjną, pojawią się wątpliwości co do jej zgodności z rynkiem wewnętrznym, ponieważ taka pomoc nie jest ani czasowo ograniczona, ani nie będzie z upływem czasu zmniejszana, ani nie jest ukierunkowana na zrekompensowanie określonych (niestwierdzonych) utrudnień odnotowanych w regionie.
4. UWAGI WŁADZ NIEMIECKICH I STRON TRZECICH DOTYCZĄCE DECYZJI O WSZCZĘCIU POSTĘPOWANIA
4.1. CZY PROJEKTY INFRASTRUKTURALNE FINANSOWANE ZE ŚRODKÓW PUBLICZNYCH OBEJMUJĄ INFRASTRUKTURĘ PRZEZNACZONĄ SPECJALNIE DLA PROPAPIER?
4.1.1. Parking
Uwagi skarżącego
(45)
W swojej decyzji o wszczęciu postępowania Komisja nie uznała podanej przez skarżącego liczby miejsc parkingowych. Według informacji przekazanych przez skarżącego przytoczone dane (186 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych i 71 miejsc parkingowych dla samochodów ciężarowych) zaczerpnięto ze wstępnego planu zagospodarowania, którego sporządzenie zleciły władze Eisenhüttenstadt.
(46)
Według informacji przekazanych przez skarżącego pierwotne plany budowlane Propapier nie przewidują budowy prywatnego parkingu i nawet gdyby Propapier wybudowało własny parking, mimo to tak zwany parking publiczny przypadałby w pierwszym rzędzie Propapier: znak drogowy zawiera informację o miejscach parkingowych dla samochodów ciężarowych, do zagospodarowania przez elektrownię i fabrykę papieru. Ponadto parking znajduje się w bezpośredniej bliskości zakładu Propapier (rozpościera się aż do granic fabryki papieru i graniczy z elektrownią, która początkowo była częścią projektu Propapier). Parking ten nie oferuje miejsc odpoczynku, których zasadniczo oczekuje się od tego rodzaju parkingów publicznych.
(47)
Skarżący utrzymuje, że położenie parkingu jest niekorzystne i zbyt odległe, aby mogły z niego korzystać inne zakłady miejskie oraz aby władze miasta mogły zamknąć parking dla samochodów ciężarowych w centrum miasta.
Uwagi Niemiec
(48)
Według informacji przekazanych przez Niemcy parking nie przynosi Propapier selektywnej korzyści. Jest on ogólnodostępny i obsługuje nie tylko strefę przemysłową obejmującą Kanał Odra-Sprewa. Poza tym Propapier dysponuje własnymi miejscami parkingowymi (213 dla samochodów osobowych i 27 dla samochodów ciężarowych), a pozwolenie budowlane na dodatkowe miejsca parkingowe dla 120 samochodów osobowych zostało już wydane.
(49)
Niemcy kwestionują opinię wyrażoną przez skarżącego, że parking przypada w pierwszym rzędzie Propapier oraz że położenie parkingu jest niekorzystne i zbyt odległe, aby mógł on obsługiwać inne zakłady miejskie zlokalizowane w Eisenhüttenstadt.
(50)
Zdaniem Niemiec wspomniany przez skarżącego znak drogowy zawierający informacje o miejscach parkingowych dla samochodów ciężarowych, przeznaczonych dla elektrowni, miał charakter tymczasowy i został postawiony w związku z pracami budowlanymi na terenie elektrowni. Prace te zakończono pod koniec marca 2011 r. Dojazd do parkingu został oznaczony przy nowej drodze i oznaczenie nie dotyczy konkretnego przedsiębiorstwa ani konkretnego zakładu.
4.1.2. Droga
Uwagi skarżącego
(51)
Skarżący zaprzecza twierdzeniu przez Niemcy, że nowa droga ma łączyć strefę przemysłową z drogą federalną B 112; według informacji przekazanych przez skarżącego droga kończy się kilka metrów za fabryką papieru i nic nie wskazuje na zamiar jej przedłużenia; gdyby droga ta została jednak przedłużona, nie służyłaby innym przedsiębiorstwom, ponieważ w miejscu jej potencjalnego przedłużenia nie znajdują się żadne przedsiębiorstwa.
(52)
W związku z tym skarżący uważa, że parking i droga przynoszą Propapier selektywną korzyść oraz są przeznaczone specjalnie dla Propapier.
Uwagi Niemiec
(53)
Zdaniem Niemiec nowa droga ma połączyć obecną strefę przemysłową obejmującą Kanał Odra-Sprewa i jej rozszerzone na północ obszary z drogą federalną B 112. Przyczyni się ona do zmniejszenia natężenia ruchu i zanieczyszczenia powietrza w centrum Eisenhüttenstadt i umożliwi samochodom ciężarowym ominięcie centrum miasta, a w przypadku przejazdów o charakterze przemysłowym i handlowym pozwoli także skrócić czas przejazdu do Frankfurtu nad Odrą o co najmniej 1/3. Droga ta jest częścią ogólnej koncepcji zagospodarowania zaplanowanej już w 1993 r. strefy przemysłowej i oferuje przedsiębiorstwom działającym we Frankfurcie lepszy dostęp do portu śródlądowego w Eisenhüttenstadt. Niemcy utrzymują, że droga ta była już zaplanowana w Programie dla Odry opracowanym przez rząd kraju związkowego.
(54)
Droga ta oferuje dalsze możliwości rozwoju strefy przemysłowej ArcelorMittal i innych stref przemysłowych. Wybudowano ją w dwóch etapach; z pewnym opóźnieniem wynikającym z trudności technicznych jej ostatni odcinek ukończono w 2013 r.
4.1.3. Rozszerzenie/pogłębienie Kanału Odra-Sprewa
(55)
W 2008 r. Eisenhüttenstadt rozszerzyło strefę przemysłową obejmującą Kanał Odra-Sprewa, aby przyciągnąć przedsiębiorstwa. Według informacji przekazanych przez Niemcy prace związane z rozszerzeniem i pogłębieniem Kanału Odra-Sprewa są przeprowadzane w ramach koniecznej regularnej konserwacji drogi wodnej, która należy do sieci transeuropejskich (TEN). Od 2003 r. na całej długości kanału wykonywane są prace związane z rozbudową śluz (obecnie rozbudowywana jest śluza w Kersdorf; przesunięto budowę nowej śluzy w Fürstenwalde). Niemcy wyjaśniają, że nie istnieje żaden związek z lokalizacją Propapier oraz że Propapier nie czerpie selektywnej korzyści.
4.1.4. Czy oczyszczalnia ścieków obejmuje infrastrukturę przeznaczoną specjalnie dla Propapier?
Uwagi skarżącego
(56)
Skarżący wyjaśnia, że pomoc nie może podlegać programowi, który zgodnie z decyzją w sprawie N 644e/02 nie stanowi pomocy, ponieważ przestał on obowiązywać pod koniec 2006 r., w związku z czym w momencie udzielenia pomocy inwestycyjnej na budowę oczyszczalni ścieków TAZV program ten nie obowiązywał.
(57)
Ponadto skarżący wskazuje, że przedmiotowy program nie znajduje również zastosowania z tego względu, że oczyszczalnia ścieków nie świadczy usług publicznych, lecz została wybudowana jedynie głównie na potrzeby Propapier.
(58)
Zdaniem skarżącego przedsiębiorstwa papiernicze - także w Niemczech - dysponują z reguły własnymi oczyszczalniami ścieków obsługującymi zakłady recyklingu, w związku z czym argument Niemiec, że przedsiębiorstwa są zobowiązane do podłączenia swoich zakładów do publicznego systemu kanalizacyjnego, nie jest przekonujący.
(59)
Według informacji przekazanych przez skarżącego oczyszczalnia ścieków nie jest częścią ogólnej koncepcji planu zagospodarowania strefy przemysłowej, która jest otwarta dla wszystkich potencjalnych inwestorów, tylko została zaprojektowana i przedstawiona już w 2007 r., równocześnie z planem budowy fabryki papieru Propapier i elektrowni. Przedstawiony przez Eisenhüttenstadt projekt uchwały dotyczącej zagospodarowania strefy przemysłowej z dnia 7 listopada 2007 r. odnosi się tylko do dwóch lub trzech inwestorów. Skarżący utrzymuje, że władze Eisenhüttenstadt reklamują strefę przemysłową dopiero od 2010 r., oraz sugeruje, że władze miasta zaczęły szukać kolejnych inwestorów dopiero w związku ze skargą ze strony Smurfit Kappa.
(60)
Zdaniem skarżącego specyfika budowlana oczyszczalni TAZV wyraźnie wskazuje na to, że oczyszczalnia została specjalnie dostosowana do potrzeb Propapier. Charakterystyka techniczna oczyszczalni ścieków wykazuje szczególne cechy w zależności od ich przeznaczenia. Oczyszczalnie ścieków obsługujące zakłady recyklingu z reguły obejmują stopień oczyszczania w warunkach anaerobowych i aerobowych, podczas gdy tradycyjne lokalne systemy kanalizacyjne posiadają tylko stopień oczyszczania w warunkach aerobowych. Fakt, że oczyszczalnia ścieków TAZV posiada oba stopnie, jest dodatkowym argumentem przemawiającym za tym, że nie służy ona interesowi publicznemu, tylko jest infrastrukturą przeznaczoną specjalnie dla Propapier.
(61)
Zdaniem skarżącego mało prawdopodobne jest to, że przy planowaniu oczyszczalni wzięto pod uwagę inne zapotrzebowanie na zdolność oczyszczania niż zapotrzebowanie fabryki papieru Propapier (i przynależnej do niej elektrowni, która obecnie jest własnością EnWB). Skarżący argumentuje, że EnWB nie jest niezależnym użytkownikiem, ponieważ inwestycja w elektrownię jest ściśle powiązana z projektem budowy fabryki papieru i gdyby nie istniał zakład Propapier, nie zostałaby zrealizowana.
(62)
Skarżący zaznacza, że inny inwestor działający w strefie przemysłowej, 5N PV, wykorzystuje tylko bardzo niewielki odsetek dostępnej zdolności oczyszczalni ścieków TAZV oraz że jego zapotrzebowanie w zakresie oczyszczania ścieków byłaby w stanie pokryć już istniejąca oczyszczalnia ścieków. Ponieważ 5N PV rozpoczęło swoją działalność już w maju 2008 r., to znaczy dwa lata przed uruchomieniem nowej oczyszczalni TAZV, na początku korzystało z istniejącej oczyszczalni ścieków.
(63)
Skarżący utrzymuje, że nie istnieją prognozy oczekiwanego zapotrzebowania na oczyszczanie ścieków ze strony potencjalnych dalszych inwestorów oraz że nie są dostępne żadne informacje na temat tego, czy oraz kiedy takie dodatkowe zdolności zostaną udostępnione. W każdym razie obecnie nie występują rezerwy zdolności. Ponadto skarżący odnosi się do artykułu prasowego (Märkische Oderzeitung z dnia 3 lutego 2011 r.), w którym poinformowano o awarii jednego ze zbiorników odświeżania ścieków oraz stwierdzono, że obecni użytkownicy przemysłowi potrzebują wszystkich dostępnych zbiorników.
(64)
Zdaniem skarżącego Niemcy wyraźnie potwierdziły, że żadne inne przedsiębiorstwo nie będzie korzystało z oczyszczalni ścieków, przyznając, że opłaty za korzystanie z nowej oczyszczalni TAZV są niższe od opłat za korzystanie z już istniejącej oczyszczalni, ponieważ w przypadku nowej oczyszczalni nie jest wymagane wybudowanie drogiego systemu kanalizacyjnego pomiędzy poszczególnymi użytkownikami (i że Niemcy tym samym potwierdziły, że nie przewiduje się podłączenia kolejnych użytkowników).
(65)
Na podstawie danych TAZV skarżący twierdzi, że Propapier wykorzystuje co najmniej 90 % dziennej zdolności oczyszczalni.
(66)
Skarżący jest zdania, że podkreślona przez Niemcy modułowa konstrukcja oczyszczalni ścieków ma charakter czysto teoretyczny i nie przyniesie korzyści skali, ponieważ drugi moduł kosztowałby od 80 % do 90 % pierwszego modułu. Stosunkowo wysokie koszty dobudowania modułów przemawiają za tym, że inwestycja początkowa, której koszt wynosi 42 mln EUR, przede wszystkim przynosi korzyść Propapier jako środek selektywny.
(67)
Według informacji przekazanych przez skarżącego, biorąc pod uwagę to, że nowa oczyszczalnia TAZV znajduje się w bezpośredniej bliskości zakładu Propapier, obok elektrowni i fabryki papieru, Propapier może ponownie wykorzystywać biogaz wytwarzany w procesie anaerobowego oczyszczania swoich ścieków.
(68)
Na podstawie powyższych informacji skarżący stwierdza, że oczyszczalnia TAZV jest infrastrukturą przeznaczoną specjalnie dla Propapier oraz że finansowanie budowy oczyszczalni ścieków ze środków publicznych stanowi pomoc inwestycyjną na rzecz Propapier. Skarżący jest zdania, że w związku z tym Komisja powinna zbadać, czy przedmiotowy środek - w połączeniu z regionalną pomocą inwestycyjną udzieloną na rzecz fabryki papieru Propapier (sprawa pomocy państwa SA.23827) - spełnia wszystkie wymagania określone w wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej.
Uwagi Niemiec
(69)
Środki przyznane w ramach niezawierającego elementu pomocy państwa programu N 644e/02 nie stanowią pomocy.
Infrastruktura publiczna jest powszechnie dostępna na równych warunkach
(70)
Niemcy utrzymują, że oczyszczalnia ścieków nie jest przeznaczona specjalnie dla Propapier: jest to infrastruktura publiczna, która podlega zakresowi ochrony przed zagrożeniami oraz służy ochronie środowiska naturalnego i społeczeństwa przed chorobami. Wszystkie przedsiębiorstwa, które obecnie prowadzą działalność w strefie przemysłowej obejmującej Kanał Odra-Sprewa lub osiedlą się tam w przyszłości, mają prawo do podłączenia się do publicznej oczyszczalni ścieków oraz do korzystania z niej na równych warunkach. Opłaty są obliczane na podstawie takich samych zasad określonych ustawowo. W Niemczech oczyszczanie ścieków leży w zakresie kompetencji gmin; ponadto w Niemczech obowiązuje wymóg przyłączenia i używania systemów kanalizacyjnych. Użytkownicy nie mają możliwości wyboru innego dostawcy usług niż gmina.
(71)
Niemcy odrzucają stwierdzenie skarżącego, że fabryki papieru zazwyczaj dysponują własnymi oczyszczalniami ścieków i nie są zobowiązane do podłączenia się do gminnych systemów kanalizacyjnych, oraz twierdzą, że Propapier jest ustawowo zobowiązane (20) do podłączenia się do oczyszczalni TAZV oraz do korzystania z niej. Wyjątki od tego wymogu podłączenia są bardzo ograniczone (dotyczą wyłącznie sytuacji, gdy podłączenie jest niemożliwe lub niewykonalne). Dostępne są tylko nieliczne dane dotyczące oczyszczania ścieków wytwarzanych przez producentów papieru; dane te wskazują, że wiele fabryk papieru jest podłączonych do gminnych oczyszczalni ścieków.
Infrastruktura nie została wybudowana wyłącznie na potrzeby Propapier
(72)
Niemcy nie zgadzają się z twierdzeniem skarżącego, że oczyszczalnia TAZV została dostosowana do potrzeb technicznych Propapier: dwustopniowe oczyszczanie ścieków nie jest charakterystyczne dla przemysłu papierniczego, lecz jest powszechnie stosowane w wielu różnych branżach, i wiele gminnych oczyszczalni ścieków stosuje dwustopniowe oczyszczanie ścieków. Charakterystyka techniczna oczyszczalni TAZV (dwustopniowy proces biologiczny) bazuje na obecnie obowiązujących standardach technicznych, z uwzględnieniem szczególnego zanieczyszczenia znacznej części ścieków. Niemcy przyznają, że gminne oczyszczalnie ścieków, które oczyszczają wyłącznie ścieki sanitarne lub nieznacznie zanieczyszczoną wodę, zazwyczaj nie stosują osobnego oczyszczania wstępnego, lecz podkreślają przy tym, że dwustopniowe oczyszczanie ścieków jest powszechnie stosowane w oczyszczalniach ścieków przemysłowych. Niemcy przedstawiły wykaz 18 fabryk papieru w Niemczech, które produkują papier pochodzący z recyklingu i są podłączone do gminnych oczyszczalni ścieków, oraz stwierdzają, że w przemyśle papierniczym znajdują zastosowanie obydwa rodzaje komunalnych oczyszczalni ścieków (jedno- i dwustopniowe).
(73)
Według informacji przekazanych przez Niemcy oczyszczalnia ścieków jest częścią pakietu ogólnych środków pomocy na infrastrukturę, które zostały przedsięwzięte w celu zagospodarowania strefy przemysłowej obejmującej Kanał Odra-Sprewa. Żaden z tych środków nie jest przeznaczony tylko dla jednego przedsiębiorstwa. Decyzje dotyczące budowy oczyszczalni, podłączenia do oczyszczalni oraz korzystania z oczyszczalni nie leżały ani w gestii Propapier, ani potencjalnych użytkowników.
(74)
Niemcy odrzucają twierdzenie, jakoby oczyszczalnia ścieków TAZV została wybudowana wyłącznie na potrzeby Propapier. Władze wyjaśniają, że budowa oczyszczalni była już zaplanowana w ramach innych potencjalnych inwestycji na lata 2004-2006, długo przed rozpoczęciem przez Propapier działalności na tym obszarze.
(75)
Niemcy wyjaśniają, że istniejąca zdolność infrastruktury oczyszczania ścieków poza strefą przemysłową jest ograniczona oraz że dostępna pozostała zdolność jedynie wystarcza na pokrycie zapotrzebowania dodatkowego (drobnego) inwestora; Niemcy potwierdzają, że 5N PV rzeczywiście było początkowo podłączone do istniejącej oczyszczalni.
(76)
Niemcy twierdzą, że faktu, iż osiedlenie się Propapier nadało impuls dla rozpoczęcia budowy od dawna planowanej oczyszczalni ścieków, nie można interpretować jako selektywnej korzyści na rzecz Propapier. Niemcy powołują się na opinię rzecznika generalnego van Greven, który w sprawie C-255/91 (Matra przeciwko Komisji) (21) potwierdził, że nie można uniknąć tego, aby infrastruktura w fazie rozruchu była wykorzystywana głównie przez pierwsze przedsiębiorstwo, które osiedliło się w nowo utworzonej strefie przemysłowej. To się jednak zmieni, gdy rozwój regionu będzie przebiegał zgodnie z oczekiwaniami.
(77)
Niemcy informują, że wszystkie trzy przedsiębiorstwa, które obecnie prowadzą działalność w strefie przemysłowej obejmującej Kanał Odra-Sprewa, tzn. Propapier, 5N PV i elektrownia EnBW, są podłączone do oczyszczalni ścieków oraz z niej korzystają. Niemcy ponadto wyjaśniają, że w różnym czasie brano pod uwagę osiedlenie się wielu innych przedsiębiorstw (jednego lub dwóch zakładów regeneracji paliw alternatywnych i jednej fabryki szkła fotowoltaicznego; wielu inwestorom z różnych sektorów złożono liczne propozycje inwestycyjne oraz wielu potencjalnych inwestorów odwiedziło tereny inwestycyjne), lecz że dalszy rozwój strefy przemysłowej - zwłaszcza w obliczu kryzysu, który szczególnie istotnie wpłynął na regiony znajdujące się w trudnej sytuacji - będzie wymagał czasu.
Obecna zdolność
(78)
Niemcy odrzucają twierdzenie skarżącego, że nie poinformowały użytkowników oczyszczalni TAZV o zdolności oczyszczania ścieków, że Propapier wykorzystuje dostępną zdolność w co najmniej 90 % i że brakuje wolnej zdolności przepustowej.
(79)
Niemcy wskazują, że w swojej obecnej sytuacji oczyszczalnia ścieków TAZV dysponuje wolną zdolnością dla potencjalnych nowych inwestorów. Trzej obecni użytkownicy wykorzystują łącznie zdolność wynoszącą [ 500] (22) m3/h, podczas gdy maksymalna zdolność oczyszczalni TAZV wynosi 638 m3/h. Wykorzystanie całkowitej zdolności kształtuje się więc na poziomie ok. [60-80] %, a wolna zdolność wynosi ok. [150-250] m3/h. Propapier wykorzystuje średnio [300-500] m3/h, a maksymalnie [400-500] m3/h. Oznacza to, że Propapier wykorzystuje średnio [ 70] %, a maksymalnie [ 70] % całkowitej zdolności oczyszczalni TAZV.
Modułowa konstrukcja oczyszczalni TAZV
(80)
Niemcy utrzymują, że oczyszczalnia TAZV od początku była zaprojektowana w taki sposób, aby wraz ze stopniowym rozwojem strefy przemysłowej obejmującej Kanał Odra-Sprewa można ją było rozbudowywać w formie modułów. Modułowy plan oczyszczalni jest opisany w streszczeniu TAZV z 2007 r., w którym jest mowa o potencjalnie silnym zabrudzeniu wody wykorzystywanej w przemyśle papierniczym, do produkcji bioetanolu oraz w innych gałęziach przemysłu.
(81)
Niemcy wyjaśniają, że najważniejsze elementy oczyszczalni już na obecnym etapie rozbudowy są przystosowane do maksymalnej zdolności po zakończeniu rozbudowy. Na przykład średnica znamionowa rurociągu o długości 5 km odprowadzającego oczyszczone ścieki do Odry jest ponad trzykrotnie większa od średnicy wymaganej na obecnym etapie rozbudowy (zdolność przesyłowa rurociągu wynosi obecnie 1 945 m3/h, podczas gdy maksymalna zdolność oczyszczania wynosi obecnie 638 m3/h) i TAZV ma możliwość rozszerzenia powierzchni oczyszczalni ścieków na sąsiednią działkę o wielkości 3,3 ha. Po takiej modułowej rozbudowie oczyszczalni potencjalni użytkownicy będą także mieli do niej równy dostęp.
(82)
W związku z tym Niemcy twierdzą, że obecny wysoki udział Propapier w całkowitej zdolności oczyszczalni ścieków nie uzasadnia selektywnej korzyści, lecz odzwierciedla jedynie chwilową sytuację, ponieważ infrastruktura - poprzez modułową rozbudowę - jest przystosowana do obsługi kolejnych użytkowników na takich samych warunkach. Będzie to wymagało czasu, ponieważ oczyszczalnia ścieków jest częścią ogólnej koncepcji planu zagospodarowania okolicy, obejmującego wiele obszarów podlegających rozszerzeniu, które znajdują się na różnych etapach. Obecna sytuacja wykazująca obecność tylko trzech inwestorów stanowi etap przejściowy realizowanego od 1994 r. planu rozwoju strefy przemysłowej w tym regionie. Około połowa strefy przemysłowej obejmującej Kanał Odra-Sprewa (35 ha) pozostaje jeszcze do dyspozycji kolejnych inwestorów. W 2011 r. Niemcy szacowały, że powierzchnia ta zostanie zagospodarowana w ciągu 5 lat; ponadto dodają, że możliwe jest jeszcze dodatkowe rozszerzenie tej strefy w kierunku północno-wschodnim (40 ha) i północnym (160 ha).
(83)
Niemcy odrzucają pogląd skarżącego, że modułowa konstrukcja oczyszczalni TAZV nie przyniesie korzyści skali. Władze niemieckie wyjaśniają, że modułowe rozszerzenie oczyszczalni TAZV można przeprowadzić w trzech etapach, i to po znacznie niższych kosztach przypadających na kolejne m3 zdolności niż w przypadku inwestycji początkowej:
-
Etap 1 (zwiększenie zdolności o 33 %, dodatkowa objętość ścieków 213 m3) można zrealizować w ciągu kilku miesięcy; w przypadku dodatkowej strefy przemysłowej o powierzchni około 19 ha koszt tego etapu wyniósłby od 1,2 do 1,5 mln EUR.
-
Etap 2 (zwiększenie zdolności o 69 %, dodatkowa objętość ścieków 426 m3) można zrealizować w ciągu kilku miesięcy; w przypadku dodatkowej strefy przemysłowej o powierzchni około 38 ha koszt tego etapu wyniósłby od 5,3 do 5,6 mln EUR.
-
Etap 3 (rozszerzenie na sąsiednią działkę; zwiększenie zdolności o 100 %, dodatkowa objętość ścieków 638 m3) kosztowałby w przypadku dodatkowej strefy przemysłowej o powierzchni około 57 ha od 17 do 18 mln EUR. Zwiększenie zdolności o 100 % wymagałoby rozszerzenia strefy na sąsiednią działkę i kosztowałoby do 18 mln EUR.
(84)
Niemcy utrzymują, że modułowa konstrukcja oczyszczalni ścieków spełnia wymóg efektywnego i oszczędnego wykorzystywania zasobów oraz że należy ją postrzegać w kontekście wcześniejszego przewymiarowania oczyszczalni ścieków w nowych krajach związkowych. Uznanie takiej modułowej konstrukcji za selektywną korzyść w rzeczywistości zachęcałoby do nieefektywnego przewymiarowania infrastruktury. Ponadto opłaty nie pokrywałyby kosztów takiego przewymiarowania.
(85)
Uznanie tego rodzaju ograniczenia oczyszczalni za selektywną korzyść stanowiłoby zachętę do nieefektywnego przewymiarowania infrastruktury.
(86)
Niemcy uważają, że przytoczony przez skarżącego artykuł prasowy (por. motyw 63) jest nieistotny. Władze niemieckie twierdzą, że budowa dodatkowego niewykorzystywanego zbiornika wyłącznie na wypadek awarii technicznych byłaby sprzeczna z przepisami dotyczącymi oszczędnego i efektywnego planowania przewidzianymi we wspólnym programie.
(87)
Według informacji przekazanych przez skarżącego od użytkowników nowej oczyszczalni TAZV pobierane są niższe opłaty niż od użytkowników istniejącej oczyszczalni komunalnej, ponieważ w przypadku nowej oczyszczalni połączenie wszystkich użytkowników nie wymaga rozległej sieci rurociągów. Niemcy odrzucają wniosek skarżącego, jakoby dlatego nie można było podłączyć do nowej oczyszczalni kolejnych użytkowników. Niemcy twierdzą, że do oczyszczalni można z łatwością podłączyć kolejnych użytkowników przemysłowych, przy czym ograniczenie stanowi przede wszystkim wielkość rurociągu doprowadzającego oczyszczone ścieki do Odry.
(88)
Niemcy odrzucają twierdzenie skarżącego, jakoby Propapier mogło wykorzystywać biogaz wytwarzany przez oczyszczalnię TAZV. Użytkownicy oczyszczalni ścieków nie mają możliwości wykorzystywania biogazu. TAZV wykorzystuje biogaz w swojej własnej elektrowni 3 MW.
(89)
Niemcy odrzucają twierdzenie, że zaczęły szukać innych potencjalnych inwestorów zainteresowanych inwestycjami w strefie przemysłowej dopiero po skardze ze strony Smurfit Kappa: już w 1998 r. władze Eisenhüttenstadt zleciły Investor Center Ostbrandenburg reklamę powierzchni przemysłowych i handlowych, w tym w strefie przemysłowej obejmującej Kanał Odra-Sprewa. Dokumenty dotyczące planowania zagospodarowania strefy przemysłowej obejmującej Kanał Odra-Sprewa istnieją od 1995 r.
(90)
Niemcy uznają, że oczyszczalnia TAZV nie jest infrastrukturą przeznaczoną specjalnie dla Propapier.
(91)
Niemcy stwierdzają ponadto, że środki pomocy na infrastrukturę rozszerzonej strefy przemysłowej obejmującej Kanał Odra-Sprewa (budowa i uruchomienie oczyszczalni ścieków oraz inne środki budowlane - parking, droga, rozszerzenie/pogłębienie kanału) są ogólnymi środkami rozbudowy infrastruktury, które nie przynoszą Propapier selektywnej korzyści oraz nie są przeznaczone wyłącznie do użytku przez Propapier. Zdaniem Niemiec to, że infrastruktura jest obecnie wykorzystywana tylko przez niewielką liczbę początkowych inwestorów, jest typowym etapem przejściowym w perspektywie rozwoju.
4.2. CZY ULGOWE OPŁATY ZA KORZYSTANIE Z OCZYSZCZALNI ŚCIEKÓW PRZYNOSZĄ PROPAPIER KORZYŚĆ?
Uwagi skarżącego
(92)
Skarżący zgadza się ze stanowiskiem Komisji wyrażonym w decyzji o wszczęciu postępowania (por. motyw 63 decyzji o wszczęciu postępowania i motyw 38 niniejszej decyzji), że decyzja w sprawie N 644e/02 nie obejmuje opłat za korzystanie z oczyszczalni ścieków. Dlatego opłaty powinny odzwierciedlać odnośne koszty łączne. To, że obliczanie opłat opiera się na ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, nie uzasadnia niższych opłat ani korzyści na rzecz Propapier.
(93)
Skarżący argumentuje, że oczyszczalnia ścieków nie świadczy usług publicznych, lecz została wybudowana jedynie na potrzeby Propapier.
(94)
Skarżący uważa, że wszystkie trzy metody zaproponowane przez Komisję w decyzji o wszczęciu postępowania (metoda kosztów całkowitych, cena oferowana przez prywatnego dostawcę, cena referencyjna) wskazują, że pobierane od Propapier opłaty przynoszą mu korzyść.
Metoda kosztów całkowitych
(95)
Ponadto skarżący argumentuje, że za obliczaniem kosztów całkowitych przemawia nie tylko art. 9 ramowej dyrektywy wodnej UE, lecz także to, że większość zakładów recyklingu dysponuje własnymi oczyszczalniami ścieków. Pobierana od Propapier opłata pokrywa tylko 20 % odsetek kalkulacyjnych od zainwestowanego kapitału własnego oraz nie uwzględnia udziału kapitału własnego, który w 80 % pokrywa ze środków publicznych koszty budowy oczyszczalni ścieków.
Cena oferowana przez prywatnego dostawcę (test prywatnego inwestora)
(96)
Według informacji przekazanych przez skarżącego prywatny podmiot gospodarczy lub właściciel fabryki papieru dąży do pokrycia przynajmniej wszystkich kosztów, aby zapewnić zgodność tej metody z wyżej wspomnianą metodą kosztów całkowitych.
Cena referencyjna
(97)
Skarżący zgadza się z opinią Komisji wyrażoną w decyzji o wszczęciu postępowania, że zastosowanie cen referencyjnych prawdopodobnie nie może wykluczać istnienia pomocy. Samo porównanie fabryk papieru, które korzystają z lokalnych systemów kanalizacyjnych, nie jest reprezentatywne, ponieważ większość fabryk papieru dysponuje własnymi oczyszczalniami ścieków.
(98)
Skarżący twierdzi, że Niemcy przedstawiły tylko bardzo wybiórcze informacje na temat opłat za odprowadzanie ścieków dokonywanych przez inne fabryki papieru (analiza, porównanie ze stawkami stosowanymi w strefie przemysłowej Spreetal/Schwarze Pumpe oraz stara decyzja z 1990 r.) oraz że przykłady te nie mogą służyć za podstawę obliczania ceny referencyjnej między innymi dlatego, że opłaty są uzależnione od dotacji i kosztów inwestycyjnych i że w różnych regionach obowiązują inne przepisy. Skarżący dokonuje porównania z własną oczyszczalnią, która korzysta z lokalnego systemu kanalizacyjnego w (informacje poufne), oraz kalkuluje, że Propapier - uwzględniając inwestycję budowlaną, której koszt wynosi 42 mln EUR (jak w Eisenhüttenstadt) - musi dokonywać opłaty wynoszącej 4 EUR/m3, czyli znacznie więcej niż płaci obecnie Propapier.
(99)
Skarżący utrzymuje, że przytoczony przez Niemcy artykuł opublikowano w 2004 r. i że opiera się on na analizie opublikowanej w 2002 r., która bazuje na danych z lat 2000-2001. W tym kontekście powołuje się on na załącznik 6 pisma Niemiec z dnia 30 stycznia 2009 r., który zawiera artykuł pochodzący ze źródła internetowego „Das Papier 2004-T174” (23). Według informacji przekazanych przez skarżącego analiza ta dotyczy tylko siedmiu anonimowych fabryk papieru i nie wiadomo, czy fabryki te dysponują własnymi oczyszczalniami ścieków lub czy są podłączone do lokalnego systemu kanalizacyjnego oraz czy uwzględnione koszty obejmują wyłącznie koszty operacyjne (bez kosztów kapitałowych lub innych kosztów pozaoperacyjnych). Gdyby analiza ta dotyczyła tylko fabryk papieru dysponujących własnymi oczyszczalniami ścieków, koszty kapitałowe powinny być uwzględnione.
Uwagi Niemiec
(100)
Niemcy podtrzymują swoje stanowisko, że każda korzyść wynikająca z opłat pobieranych za korzystanie z oczyszczalni TAZV nie stanowiłaby pomocy państwa, ponieważ zdaniem Niemiec decyzja Komisji w sprawie N 644e/02 obejmuje również pośrednie skutki wspólnego programu, tzn. opłaty. Niemcy ponadto argumentują, że środek, który w sprawie N 644e/02 uznano za niestanowiący pomocy państwa, nie może stanowić pomocy państwa na poziomie użytkownika. Zdaniem Niemiec Komisja zmieniła swoje stanowisko w kwestii tego, czy pomoc skierowana do operatora infrastruktury może zostać przekazana użytkownikowi infrastruktury, dopiero po wyroku Sądu w sprawie Flughafen Leipzig-Halle GmbH (24).
(101)
Niemcy przyznają, że w momencie przyznania TAZV pomocy inwestycyjnej decyzja w sprawie N 644e/02 nie obowiązywała. Władze niemieckie wskazują jednak, że właściwy przepis, na którym opierała się decyzja w sprawie N 644e/02, był zgodny z przepisem, na podstawie którego przyznano TAZV przedmiotowy środek. Podstawa prawna została co prawda zaktualizowana, lecz jej treść pozostała niezmieniona. W związku z tym Niemcy twierdzą, że sama aktualizacja podstawy prawnej nie powoduje automatycznie zakwalifikowania środka jako pomocy państwa.
(102)
Niemcy podkreślają, że obliczanie kosztów jest przejrzyste i ustalone ustawowo.
Brak korzyści gospodarczej na rzecz Propapier
(103)
Niemcy przedstawiają uwagi dotyczące trzech możliwości obliczania opłaty dla przedsiębiorstwa, które korzysta z usług oczyszczania ścieków (motyw 68 decyzji o wszczęciu postępowania), tj. zastosowania metody kosztów całkowitych, ceny oferowanej przez prywatnego dostawcę i ceny referencyjnej.
Zastosowanie metody kosztów całkowitych nie przynosi żadnej korzyści
(104)
Niemcy nie zgadzają się ze stwierdzeniem, że opłata dokonywana przez Propapier nie pokrywa kosztów całkowitych. Obliczanie kosztów jest określone ustawowo (opłaty zasadniczo powinny pokrywać koszty, z wyjątkiem sytuacji, gdy przy obliczaniu odsetek kalkulacyjnych nie uwzględnia się dotacji przekazanych przez strony trzecie (25)). Zgodnie z przepisami ustawowymi koszty powinny zostać pokryte, lecz nie wolno ich przekroczyć. Wszystkie koszty ponoszone przez TAZV powinny zostać pokryte, łącznie z odsetkami od udziału TAZV w zainwestowanym kapitale. Obliczanie fikcyjnych odsetek od dotacji przekazanych przez kraj związkowy jest nieuzasadnione, ponieważ TAZV nie poniosło tych kosztów.
(105)
Propapier nie odnosi selektywnej korzyści, ponieważ wysokość opłat jest taka sama dla wszystkich użytkowników nowo wybudowanej oczyszczalni.
(106)
To, czy opłata byłaby wyższa bez dotacji na budowę oczyszczalni ścieków przyznanych w ramach wspólnego programu, zależy od wielu czynników, na przykład od dostępności innych środków finansowych.
(107)
Władze nie są zobowiązane do uwzględniania dotacji przy obliczaniu odsetek od zainwestowanego kapitału ani na podstawie zasady „zanieczyszczający płaci”, ani na mocy ramowej dyrektywy wodnej UE. Ramowa dyrektywa wodna UE nakazuje pokrycie kosztów usług wodnych, lecz pozostawia państwom członkowskim elastyczność w zakresie jej transpozycji. W omawianym przypadku wszystkie koszty TAZV (usług wodnych) są pokryte. Zasada „zanieczyszczający płaci” nie obowiązuje bezwzględnie, lecz należy mieć ją na uwadze. W omawianym przypadku jest ona brana pod uwagę poprzez uwzględnienie wszystkich kosztów TAZV przy obliczeniach.
(108)
W ramowej dyrektywie wodnej UE jest mowa o „odpowiednim” wkładzie. Niemcy wyjaśniają, że opłaty pobierane od Propapier są wysokie w porównaniu z opłatami obowiązującymi w innych regionach Niemiec lub Unii Europejskiej. Władze niemieckie podkreślają również, że zgodnie z ramową dyrektywą wodną UE państwa członkowskie mogą uwzględniać skutki społeczne, ekologiczne i ekonomiczne zwrotu kosztów, jak również warunki geograficzne i klimatyczne określonych regionów.
(109)
Niemcy wyjaśniają, że porównanie ze sprawami Kimberly-Clark lub InfraLeuna (zob. również motyw 70 decyzji o wszczęciu postępowania) nie jest przekonujące. Przedmiotem sprawy Kimberly-Clark jest oferowana przedsiębiorstwu preferencyjna stawka, w odniesieniu do której istnieje podejrzenie, że nie wszystkie koszty są pokryte. W omawianym przypadku wszystkie koszty są pokryte, a warunki taryfowe są jednakowe dla wszystkich użytkowników. W sprawie Kimberly-Clark strefa przemysłowa jest dostępna z uwzględnieniem szczególnych potrzeb jednego przedsiębiorstwa, podczas gdy w omawianym przypadku strefa przemysłowa jest dostępna dla większej liczby przedsiębiorstw.
(110)
Przedmiotem decyzji w sprawie InfraLeuna jest ustalanie cen przez przedsiębiorstwa prywatne za korzystanie z prywatnej infrastruktury, podczas gdy omawiany przypadek dotyczy korzystania z infrastruktury gminnej oraz ustalonych ustawowo, nierynkowych opłat. W omawianym przypadku to użytkownicy ponoszą wszystkie koszty, które zwykle musi ponieść przedsiębiorstwo oczyszczania ścieków. Na niezliberalizowanym rynku oczyszczania ścieków czynniki kosztowe, które należy wziąć pod uwagę, są określone ustawowo i są takie same dla wszystkich przedsiębiorstw (KAG Brandenburg).
(111)
Decyzje w sprawach Wagner i Weida Leder, o których mowa w decyzji o wszczęciu postępowania (motyw 71 i przypis 19), dotyczą dotacji na budowę prywatnych oczyszczalni ścieków. W omawianym przypadku Propapier nie otrzymuje jednak żadnych dotacji na dobrowolne prywatne inwestycje, lecz dokonuje nałożonych ustawowo opłat za użytkowanie.
Test prywatnego inwestora nie ma zastosowania
(112)
Zdaniem Niemiec woda nie jest zwykłym towarem handlowym. Niemiecki sektor oczyszczania ścieków jest podzielony na regionalne monopole składające się z publicznych podmiotów lokalnych zobowiązanych do usuwania ścieków. Oczyszczanie ścieków nie stanowi więc w Niemczech działalności gospodarczej, lecz należy do zadań władzy publicznej będących obowiązkiem gmin. TAZV działa jako organ publiczny, a nie jako przedsiębiorstwo, którego działania można poddać testowi prywatnego inwestora. W Niemczech istnieje wymóg przyłączenia i używania systemów kanalizacyjnych. Użytkownicy nie mają możliwości wyboru innego dostawcy usług niż gmina. Opłaty są określone ustawowo, zostały ustalone przez władze i nie mogą przewyższać kosztów.
(113)
W Niemczech przedsiębiorstwa prywatne mają jedynie ograniczony dostęp do sektora oczyszczania ścieków. Tylko na podstawie umów o kierowanie przedsiębiorstwem lub umów operacyjnych mogą uczestniczyć w wykonywaniu ustawowych obowiązków w zakresie oczyszczania ścieków pod względem technicznym. Odpowiedzialność za wykonanie zadania pozostaje jednak w gestii gminy, która nie ma prawnego obowiązku uruchamiania procedury przetargowej. Poza tym przedsiębiorstwa prywatne mogą wykonywać zadania techniczne (lub w wyjątkowych sytuacjach pobierać opłaty), lecz również w takim przypadku opłaty nie mogą przewyższać ich kosztów. TAZV nie powierzyło stronom trzecim żadnych zadań technicznych.
(114)
Z uwagi na to, że opłaty są ustalone ustawowo i nie mogą przewyższać kosztów infrastruktury, nie istnieje żaden rynek, na którym przedsiębiorstwa prywatne mogłyby ustalać opłaty za oczyszczanie ścieków w celu osiągnięcia zysku. Przedsiębiorstwa prywatne lub przedsiębiorstwa prywatne i publiczno-prawne nie konkurują między lub ze sobą o konsumentów końcowych.
(115)
Niemcy uważają, że w takim przypadku nie można porównywać zachowania operatora z zachowaniem prywatnego inwestora. Test prywatnego inwestora nie ma więc zastosowania.
Ceny referencyjne
(116)
Zważywszy na obowiązek podłączenia do oczyszczalni ścieków, nie istnieje konkurencja ani też nie ma ceny rynkowej, którą można by zastosować jako punkt odniesienia do celów analizy korzyści w świetle przepisów w sprawie pomocy państwa.
(117)
Niemcy odrzucają twierdzenie skarżącego, że tylko nieliczne fabryki papieru korzystają z lokalnych systemów kanalizacyjnych oraz że w związku z tym samo uwzględnienie danych dotyczących tych fabryk nie może stanowić punktu odniesienia dla całego sektora.
(118)
W swojej opinii Niemcy sprostowały, że Propapier nie dokonuje opłaty wynoszącej 0,95 EUR/m3 (jak podano w motywach 72 i 80 decyzji o wszczęciu postępowania), lecz od 2010 r. płaci 1,18 EUR/m3. W porównaniu z innymi lokalizacjami w Unii Europejskiej opłata ta jest wysoka, ale w każdym razie nie należy do rzadkości. Jak pokazują wyniki ankiety przeprowadzonej przez Niemiecki Związek Fabryk Papieru (VDP) wśród 77 przedsiębiorstw działających w niemieckiej branży papierniczej, które reprezentują 68 % całego sektora, w 2007 r. opłaty wyniosły średnio 1,12 EUR/m3 (od 0,31 EUR/m3 do 2,20 EUR/m3). Opłata pobierana od Propapier leży w tym zakresie i kształtuje się powyżej średniej z tej próby losowej.
(119)
W swoich późniejszych uwagach Niemcy poinformowały Komisję o tym, że w 2012 r. opłata została podwyższona do 1,41 EUR/m3, aby pokryć straty poniesione w fazie rozruchu oczyszczalni ścieków. Ze względu na oszczędności kosztów energii, zgodnie ze zobowiązaniem prawnym do zapewnienia tego, że opłaty muszą pokrywać koszty, lecz nie mogą ich przewyższać, na początku 2013 r. opłata została ustalona na poziomie 1,39 EUR/m3. Oprócz tego Propapier musiało zapewnić wstępne oczyszczanie ścieków, zanim trafią one do oczyszczalni TAZV. Koszty wstępnego oczyszczania ścieków wyniosły około […] EUR/m3, przez co Propapier ponosiło łączne koszty oczyszczania ścieków w wysokości […] EUR/m3; dla porównania średnie koszty wyniosły w sektorze (2010 r.) 1,27 EUR/m3.
(120)
Niemcy wyjaśniają, że porównanie z opłatami pobieranymi od innych producentów papieru w Unii Europejskiej jest odpowiednim punktem odniesienia dla oceny występowania korzyści gospodarczej oraz że wątpliwości Komisji co do takiego porównania nie są zasadne.
(121)
Według informacji przekazanych przez Niemcy przykłady przytoczone Komisji dotyczą średniej ceny bazującej na kosztach całkowitych. Niemcy nie mają dowodów na to, że opłaty te zawierają pomoc państwa.
(122)
Niemcy wyjaśniają, że przykład Lenzing Lyocell (26) jest przekonujący, mimo że dotyczy sytuacji sprzed dziesięciu lat (Propapier płaci więcej niż dwukrotność opłaty, ale w ciągu ostatnich 10 lat opłaty za oczyszczanie ścieków nie wzrosły o więcej niż 100 %).
Istniejąca pomoc
(123)
Niemcy przedstawiają dwa argumenty przemawiające za tym, dlaczego opłaty, o ile stanowią one pomoc, należy uznać za istniejącą pomoc w rozumieniu art. 1 lit. b) pkt (v) rozporządzenia (WE) nr 659/1999.
(124)
Niemcy wyjaśniają, że w 2003 r. Komisja doszła w swojej decyzji w sprawie N 644e/2002 do wniosku, że wspólny program nie stanowi pomocy państwa na rzecz operatorów oczyszczalni ścieków, o ile dany podmiot - tak jak TAZV - jest związkiem celowym. Komisja oparła to stwierdzenie na tym, że związek celowy podlega nadzorowi ze strony gminy i świadczy usługi w ogólnym interesie gospodarczym. Jak Komisja jednak sama stwierdziła w motywie 57 decyzji o wszczęciu postępowania, nawet gdyby w międzyczasie okazało się, że ze względu na rozwój rynku wewnętrznego program ten stanowi pomoc, zgodnie z art. 1 lit. b) pkt (v) rozporządzenia (WE) nr 659/1999 należałoby go zakwalifikować jako istniejącą pomoc.
(125)
Jak określono w motywie 100 niniejszej decyzji, zdaniem Niemiec decyzja w sprawie N 644e/02 obejmuje również pośrednie skutki wspólnego programu, tzn. opłaty. Opłaty nie wymagały odrębnego zgłoszenia, ponieważ metoda obliczania opłat jest częścią realizacji programu.
(126)
W odniesieniu do argumentacji, że opłaty obejmują istniejącą pomoc, Niemcy podkreślają, że pomoc zawarta w opłatach istniała już przed wejściem w życie Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą w dniu 1 stycznia 1958 r. Pomoc istniejąca przed wejściem w życie Traktatu EWG pozostaje istniejącą pomocą również w przypadku późniejszych modyfikacji, o ile „istota” pierwotnego programu nie ulegnie zmianie (27). Doprecyzowanie przepisu powszechnie obowiązującego już przed dniem 1 stycznia 1958 r. nie stanowi nowej pomocy podlegającej obowiązkowi zgłoszenia (28).
(127)
Niemcy wyjaśniają, że ustawy o podatkach i opłatach lokalnych istniały już przed wejściem w życie Traktatu EWG w 1958 r. i że miały one zastosowanie również później. Zważywszy na to, że Brandenburgia znajduje się na części obszaru należącego do byłego Królestwa Prus, § 6 ust. 2 obowiązującej brandenburskiej ustawy o podatkach i opłatach lokalnych zawiera odniesienie do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych z dnia 14 lipca 1893 r., właściwej dla Królestwa Prus (PrKAG), oraz do bawarskiej ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (BayGAG). Niemcy oparły ten argument na następujących podargumentach:
a)
Wspomniane ustawy obowiązywały nadal również w latach 1919-1933 i 1933-1945.
b)
Obecnie obowiązujące ustawy o podatkach i opłatach lokalnych starych krajów związkowych nawiązują do PrKAG.
c)
Brandenburska ustawa o podatkach i opłatach lokalnych - niezależnie od szczególnej pozycji nowych krajów związkowych wynikającej z podziału Niemiec - stanowi historyczną kontynuację PrKAG.
Podargument a):
(128)
Już w PrKAG uwzględniona była możliwość pobierania przez gminy opłat za korzystanie z infrastruktury publicznej. Ustawa o opłatach, która obowiązuje w Bawarii od 1938 r. (oraz stanowi podstawę wielu innych podobnych ustaw w pozostałych południowych krajach związkowych), również oferuje taką możliwość (29). Zgodnie z PrKAG stawki opłat ustala się zasadniczo w taki sposób, aby pokrywały one koszty zarządzania obiektami i ich utrzymania, w tym wydatki związane z oprocentowaniem i spłatą zainwestowanego kapitału. Mimo że zgodnie z PrKAG opłaty muszą pokrywać wyłącznie wydatki związane z oprocentowaniem zainwestowanego (w infrastrukturę) kapitału, wyroki wydane w okresie powojennym w odniesieniu do PrKAG sugerowały, że w czasie obowiązywania PrKAG oprocentowanie dotacji przekazanych przez strony trzecie nie było przewidziane.
(129)
PrKAG lub porównywalne istniejące ustawy krajów związkowych nie zostały zniesione ani w Republice Weimarskiej, ani po zdobyciu władzy przez narodowych socjalistów. Pozostały zatem w mocy również po 1918 r.
Podargument b):
(130)
Po II wojnie światowej PrKAG pozostała w mocy jako ustawodawstwo regionalne zgodnie z ustawą zasadniczą z 1949 r. (zwaną dalej „UZ”), przewidującą dalsze obowiązywanie niestojących z nią w sprzeczności ustaw (art. 123 UZ), oraz zgodnie z przepisami umożliwiającymi krajom związkowym uchwalanie ustaw w określonych dziedzinach. To wyraźnie wskazuje, że PrKAG obowiązywała w niemieckich krajach związkowych już przed wejściem w życie Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą.
(131)
Po utworzeniu Republiki Federalnej Niemiec w 1949 r. w niektórych zachodnioniemieckich krajach związkowych PrKAG zaczęła być stopniowo zastępowana przez ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Wraz z zastąpieniem PrKAG ustawami krajów związkowych regulacja ta została w latach 60. i 70. doprecyzowana i dostosowana terminologicznie, przy czym istota ustawy została zachowana. W szczególności zachowany został przepis stanowiący, że od dotacji przekazanych przez strony trzecie nie oblicza się odsetek kalkulacyjnych (30). PrKAG przewidywała wyłącznie oprocentowanie kapitału obcego. W ustawach krajów związkowych oprocentowaniem objęto również kapitał własny; ani PrKAG, ani ustawy krajów związkowych nie przewidywały jednak obliczania odsetek kalkulacyjnych od dotacji.
(132)
W związku z powyższym Niemcy uważają, że obowiązujące ustawy o podatkach i opłatach lokalnych starych krajów związkowych nawiązują do PrKAG. Według informacji przekazanych przez Niemcy w omawianym przypadku szczególnie ważne jest uwzględnienie ustawy Nadrenii Północnej-Westfalii (KAG Nordrhein-Westfalen) z 1969 r. (31), która służyła za wzór dla KAG Brandenburg i zastąpiła PrKAG z 1906 r.; pomimo wymaganego dostosowania terminologii KAG Nordrhein-Westfalen merytorycznie odpowiada PrKAG (zob. motyw 128 niniejszej decyzji). Również w przypadku ustaw o podatkach i opłatach lokalnych innych krajów związkowych (np. Nadrenii-Palatynatu, Szlezwika-Holsztynu i Hesji) PrKAG służyła dla nich za podstawę i została przez nie zniesiona.
Podargument c):
(133)
Niemcy utrzymują, że w wyniku podziału Niemiec KAG Brandenburg nabrała po II wojnie światowej szczególnego znaczenia. W latach, które nastąpiły po utworzeniu NRD, samorząd gminny został zniesiony i zastąpiony wykonywaniem zadań własnych w Brandenburgii i innych wschodnich krajach związkowych. Regulacje były wprowadzane w ramach scentralizowanych rządów. Ustawa zasadnicza o gminach z dnia 17 maja 1990 r. (32) (wydana przez Izbę Ludową NRD przed zjednoczeniem w dniu 3 października 1990 r.) przywróciła samorząd gminny; ponadto określono w niej, że gminy same odpowiadają za zarządzanie własną gospodarką finansową. Oprócz tego gminy zostały uprawnione do pobierania opłat za usługi komunalne.
(134)
KAG Brandenburg z dnia 27 czerwca 1991 r. opiera się na KAG Nordrhein-Westfalen i zakres tych ustaw praktycznie się pokrywa.
(135)
Pomimo zróżnicowanego rozwoju sytuacji prawnej w NRD nie odnotowano różnego traktowania ustaw o podatkach i opłatach lokalnych zachodnich i wschodnich krajów związkowych. KAG Brandenburg stanowi kontynuację tradycji prawnej PrKAG i nie wpisuje się w tradycję prawną byłego NRD. Nie istnieje również kontynuacja instytucjonalna pomiędzy systemem oczyszczania wód (ścieków) obowiązującym w NRD a obecnym systemem oczyszczania ścieków obowiązującym w Brandenburgii. Ustawa zasadnicza o gminach z dnia 17 maja 1990 r. stanowiła podstawę wydania ustaw o podatkach i opłatach lokalnych w nowych krajach związkowych. Pod względem merytorycznym ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nowych krajów związkowych nawiązują do ustaw o podatkach i opłatach lokalnych starych krajów związkowych, które z kolei nawiązywały do PrKAG. Nieuchronnie wynika to z tego, że nowe kraje związkowe zostały przyłączone do Republiki Federalnej Niemiec po wydaniu ustawy zasadniczej (33). Widać to wyraźnie zwłaszcza na przykładzie historii powstania KAG Brandenburg. KAG Brandenburg jest zgodna z tradycją prawną ustawy KAG Nordrhein-Westfalen i PrKAG. Podział Niemiec i przerwana w związku z tym tradycja prawna we wschodnich krajach związkowych nie mogły przyczynić się do niekorzystnej wykładni KAG Brandenburg.
(136)
KAG Brandenburg stanowi historyczną kontynuację PrKAG.
(137)
Niemcy argumentują ponadto, że zasada ekwiwalencji i zasada zwrotu kosztów obowiązywały już przed wejściem w życie Traktatu WE w 1958 r. Zgodnie z zasadą ekwiwalencji opłata nie może być rażąco nieproporcjonalna do wartości opłacanej usługi publicznej. Jest to element zasady państwa prawa zapisanej w ustawie zasadniczej. Zasada zwrotu kosztów wynika bezpośrednio z PrKAG. Nawet jeśli zasada ta nie będzie ściśle stosowana we wszystkich obliczeniach opłat, koniecznie należy jednak dopilnować, aby dochody gminy z opłat nie przewyższały istotnie jej kosztów.
Przestrzeganie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz ogólnej zasady równego traktowania
(138)
Ponadto Niemcy twierdzą, że odzyskanie elementów pomocy w przypadku, gdyby Komisja uznała opłaty pobierane od Propapier za pomoc operacyjną, byłoby sprzeczne z zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz z ogólną zasadą równego traktowania.
(139)
Zgodnie z zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań 1) organ UE musi wywołać u strony zainteresowanej uzasadnione oczekiwania; oraz 2) rozsądny i przezorny podmiot gospodarczy jest w stanie przewidzieć wydanie przepisów wspólnotowych mogących wpłynąć na jego interesy.
(140)
Ponieważ wspólny program (zatwierdzony decyzją w sprawie N 644e/02) nie został uznany za pomoc państwa, mogło to wywołać u Propapier uzasadnione oczekiwania co do braku istnienia pomocy na jego rzecz. Wcześniej nie było wątpliwości co do zgodności tego programu z prawem Unii, ponieważ do tej pory Komisja Europejska nie badała jeszcze podobnych programów.
(141)
Odzyskanie elementu pomocy niezawartego w opłatach - w przypadku jego zakwalifikowania przez Komisję jako pomocy operacyjnej - jest również sprzeczne z zasadą równego traktowania, zgodnie z którą porównywalne sytuacje należy traktować w taki sam sposób. Odzyskanie elementów pomocy przyniosłoby konkurentom Propapier korzyść.
4.3. UWAGI NIEMIECKICH ZWIĄZKÓW GMIN ORAZ ZWIĄZKU PRZEDSIĘBIORSTW KOMUNALNYCH (VKU)
(142)
Niemieckie związki gmin i VKU z zadowoleniem przyjmują uwagi przekazane przez Niemcy w dniu 28 stycznia 2011 r., w których sformułowaniu same brały udział. W szczególności odnoszą się do argumentu, że oczyszczanie ścieków jest uważane w Niemczech za niegospodarcze zadanie władzy publicznej będące obowiązkiem gmin. Gminy biorą na siebie organizację i finansowanie tej działalności w ramach swojego obowiązku podlegającego ustrojowi samorządu gminnego, wykonywanego w interesie obywateli.
(143)
Niemieckie związki gmin i VKU wyjaśniają, że § 6 ust. 2 zdanie piąte KAG Brandenburg, zgodnie z którym opłaty za korzystanie z oczyszczalni ścieków muszą pokrywać koszty, odsetki kalkulacyjne i amortyzację kalkulacyjną, podczas gdy przy ustalaniu odsetek kalkulacyjnych od zainwestowanego kapitału własnego nie należy brać pod uwagę dotacji, leży w interesie konsumentów. Z uwagi na to, że dotacje przekazane przez strony trzecie nie są kapitałem własnym zainwestowanym przez gminy, konsumenci nie powinni płacić gminom żadnych odsetek od tych dotacji.
5. OCENA ŚRODKA W ŚWIETLE PRZEPISÓW W SPRAWIE POMOCY PAŃSTWA
(144)
Przedmiotowe środki należy zakwalifikować jako środki pomocy państwa, pod warunkiem że spełnione są następujące wymagania: i) środek musi stanowić pomoc państwa lub pomoc udzieloną ze środków publicznych; ii) przedsiębiorstwo musi czerpać z tego korzyść gospodarczą; iii) korzyść musi być selektywna; oraz iv) środek musi zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem, a także musi mieć wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Pomoc państwa istnieje wtedy, gdy spełnione są wszystkie wymagania, o których mowa w art. 107 ust. 1 TFUE.
(145)
Już w decyzji o wszczęciu postępowania bezsprzecznie stwierdzono, że wszystkie przedmiotowe środki obejmują zastosowanie środków państwowych oraz że mogłyby zakłócać konkurencję i wymianę handlową na rynku wewnętrznym.
(146)
W odniesieniu do kwestii podniesionych w przedmiotowej skardze Komisja stwierdza, że należy dokonać rozróżnienia pomiędzy 1) domniemaną pomocą państwa udzieloną na rzecz Propapier w formie środków specjalnej infrastruktury (budowa oczyszczalni ścieków oraz określone inne projekty infrastrukturalne realizowane na rozszerzonym terenie strefy przemysłowej, na której znajduje się nowa fabryka Propapier); a 2) domniemaną pomocą udzieloną Propapier w formie ulgowych opłat za korzystanie z oczyszczalni ścieków.
5.1. CZY PROJEKTY INFRASTRUKTURALNE FINANSOWANE ZE ŚRODKÓW PUBLICZNYCH OBEJMUJĄ INFRASTRUKTURĘ OGÓLNĄ CZY PRZEZNACZONĄ WYŁĄCZNIE DLA PROPAPIER?
(147)
W przeszłości Komisja uważała, że administracja publiczna może przeprowadzać na swoim obszarze prace związane z planowaniem przestrzennym. W tym kontekście może finansować infrastrukturę, która przynosi korzyści całej ludności. Poza tym Komisja uważa, że nie jest ważny powód stworzenia takiej infrastruktury, o ile ma ona służyć ogółowi społeczeństwa. Gdyby jednak z tego rodzaju infrastruktury miało korzystać wyłącznie przedsiębiorstwo prywatne, musiałoby ono przejąć jej finansowanie. Wynika to z tego, że w przypadku pomocy państwa Komisja musi zbadać konkretny wpływ środka, a nie osiągnięte cele. Dlatego w danym przypadku Komisja uważa, że należy przeanalizować, które rodzaje infrastruktury służą ogółowi społeczeństwa (w tym Propapier) i z których korzystałoby wyłącznie przedsiębiorstwo Propapier. Propapier musiałoby sfinansować tylko te rodzaje infrastruktury, z których korzystałoby samo (34).
(148)
Komisja stwierdza, że parking, droga oraz Kanał Odra-Sprewa nie są eksploatowane przez przedsiębiorstwo w rozumieniu unijnego prawa konkurencji, ponieważ ich użytkowanie jest nieodpłatne. W związku z tym przedmiotowy przypadek nie dotyczy pomocy państwa na rzecz właściciela i operatora omawianych rodzajów infrastruktury.
5.1.1. Parking
(149)
Skarżący utrzymuje, że lokalizacja parkingu jest niekorzystna i zbyt odległa, aby mogły z niego korzystać inne zakłady miejskie oraz aby władze miasta mogły zamknąć parking dla samochodów ciężarowych w centrum miasta. W rzeczywistości Niemcy nie przedstawiły dowodów, że jest inaczej; sam fakt, że parking znajduje się w bezpośredniej bliskości zakładu, nie oznacza jednak automatycznie, że parking ten jest przeznaczony specjalnie dla tego zakładu lub że w pierwszym rzędzie stoi on do jego dyspozycji. Wspomniany przez skarżącego znak drogowy (zob. motyw 46) zawierający informacje o miejscach parkingowych dla samochodów ciężarowych, przeznaczonych dla elektrowni, miał jedynie charakter tymczasowy i został postawiony w związku z pracami budowlanymi na terenie elektrowni, które zakończono pod koniec marca 2011 r. Komisja stwierdza, że parking jest ogólnie dostępny i oznaczony przy drodze publicznej, a jego oznaczenie nie jest skierowane do konkretnego przedsiębiorstwa. To, czy parking oferuje miejsca odpoczynku, nie ma znaczenia dla jego zakwalifikowania jako infrastruktury ogólnej.
(150)
Niemcy przedłożyły wystarczające dowody na to, że parking nie został wybudowany wyłącznie dla Propapier, lecz że jest częścią ogólnej koncepcji planu zagospodarowania strefy przemysłowej. Poza tym Propapier dysponuje własnymi miejscami parkingowymi dla 27 samochodów ciężarowych i 213 samochodów osobowych. Planowane są również dodatkowe miejsca parkingowe dla 120 samochodów osobowych (wydano już pozwolenie budowlane). Już w momencie wydania decyzji o wszczęciu postępowania Niemcy potwierdziły, że firmowe miejsca parkingowe należące do Propapier wystarczają, aby pomieścić pojazdy pracowników, dostawców i gości.
(151)
Na podstawie powyższych rozważań Komisja potwierdza swoje wstępne stanowisko przedstawione w decyzji o wszczęciu postępowania, że parking nie jest przeznaczony specjalnie dla Propapier ani nie zawiera elementu pomocy państwa.
5.1.2. Droga
(152)
Droga, o której mowa, jest drogą publiczną. Jest ona częścią ogólnej koncepcji zagospodarowania terenu przemysłowego, która została zaplanowana już w 1993 r., długo zanim Propapier zdecydowało się na podjęcie na tym terenie działalności. Wbrew informacjom przekazanym przez skarżącego droga ta nie kończy się kilka metrów za fabryką papieru Propapier, lecz łączy obecną strefę przemysłową obejmującą Kanał Odra-Sprewa i jej rozszerzone na północ obszary z drogą federalną B 112. Ostatni odcinek drogi ukończono w 2013 r. Nowa droga może przynieść korzyści także innym przedsiębiorstwom, ponieważ oferuje dalsze możliwości rozwoju strefy przemysłowej ArcelorMittal i innych stref przemysłowych. W przypadku przejazdów o charakterze przemysłowym i handlowym droga ta pozwala także skrócić czas przejazdu do Frankfurtu nad Odrą, a także oferuje przedsiębiorstwom działającym we Frankfurcie lepszy dostęp do portu śródlądowego w Eisenhüttenstadt.
(153)
Komisja potwierdza zatem swoje wstępne stanowisko przedstawione w decyzji o wszczęciu postępowania, że droga nie jest przeznaczona specjalnie dla Propapier ani nie zawiera elementu pomocy państwa.
5.1.3. Rozszerzenie/pogłębienie Kanału Odra-Sprewa
(154)
W swojej skardze skarżący stwierdził, że środki pomocy na infrastrukturę obejmującą rozszerzenie i pogłębienie Kanału Odra-Sprewa zostały przeznaczone wyłącznie dla Propapier i że stanowią pomoc państwa na rzecz Propapier. W 2008 r. Eisenhüttenstadt rozszerzyło strefę przemysłową obejmującą Kanał Odra-Sprewa, aby przyciągnąć przedsiębiorstwa. Od 2003 r. na całej długości kanału (należącego do sieci transeuropejskich (TEN)) wykonywane są prace związane z rozbudową śluz. Nic nie wskazuje jednak na związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy środkami pomocy na infrastrukturę a osiedleniem się Propapier ani na przyznanie Propapier selektywnej korzyści w ramach tych środków; ponadto Komisja zgadza się z Niemcami co do tego, że rozszerzenie/pogłębienie Kanału Odra-Sprewa jest częścią wymaganej regularnej konserwacji kanału.
(155)
Komisja potwierdza zatem swoje wstępne stanowisko przedstawione w decyzji o wszczęciu postępowania, że rozszerzenie/pogłębienie Kanału Odra-Sprewa nie stanowi selektywnej korzyści na rzecz Propapier ani nie zawiera elementu pomocy państwa.
5.1.4. Oczyszczalnia ścieków
(156)
Komisja stwierdza, że zdolność istniejącej infrastruktury oczyszczania ścieków poza rozszerzoną strefą przemysłową obejmującą Kanał Odra-Sprewa jest ograniczona. Pozostała zdolność istniejącej infrastruktury oczyszczania ścieków w Eisenhüttenstadt pokryłaby jeszcze tylko zapotrzebowanie innego inwestora prowadzącego działalność na niewielką skalę; gdyby jednak w nowej strefie przemysłowej osiadł większy inwestor lub kilku mniejszych inwestorów, pozostała zdolność byłaby już niewystarczająca.
(157)
Komisja stwierdza ponadto, że oczyszczalnia ścieków TAZV nie została wybudowana wyłącznie na potrzeby Propapier. Budowa oczyszczalni była już zaplanowana w ramach innych potencjalnych inwestycji na lata 2004-2006, długo przed rozpoczęciem przez Propapier działalności na tym obszarze. Niemcy przedłożyły dowody wskazujące, że oczyszczalnia ścieków była już zaplanowana w ramach rozwoju gospodarczego strefy przemysłowej obejmującej Kanał Odra-Sprewa. Ponadto Niemcy przedłożyły dowody na przeprowadzenie licznych kampanii reklamowych mających zachęcić inwestorów do zainteresowania się rozszerzonym obszarem strefy przemysłowej obejmującej Kanał Odra-Sprewa, które to kampanie okazały się jednak nieskuteczne, ponieważ władzom regionalnym do tej pory nie udało się przyciągnąć kolejnych inwestorów (poza Propapier, EnWB i 5N PV).
(158)
Chociaż oczyszczalnia ścieków jest pod względem technicznym - pierwszy stopień oczyszczania w warunkach anaerobowych - skonstruowana w sposób, który umożliwia oczyszczanie wysoko obciążonych ścieków przemysłowych takich jak ścieki wytwarzane podczas produkcji papieru niezbędnego do produkcji tektury falistej, pochodzącego z odzysku, pierwszy stopień oczyszczania w warunkach anaerobowych byłby również ciekawym rozwiązaniem dla innych użytkowników, którzy wytwarzają ścieki przemysłowe wysoko obciążone składnikami organicznymi, takich jak przedsiębiorstwa działające w sektorze napojów i artykułów spożywczych. Oprócz tego oczyszczalnie ścieków wyposażone w instalacje pierwszego stopnia oczyszczania ścieków przemysłowych, które są wysoko obciążone składnikami organicznymi, w warunkach anaerobowych oferują liczne korzyści gospodarcze i środowiskowe.
(159)
Chociaż oczyszczalnia TAZV - biorąc pod uwagę jej obecną wielkość - zasadniczo pokrywa zapotrzebowanie Propapier, korzystają z niej także - na takich samych warunkach - dwa inne przedsiębiorstwa prowadzące działalność na tym obszarze. Modułowa konstrukcja oczyszczalni umożliwia rozszerzenie obiektu, tak aby zapewnić oczyszczanie ścieków kolejnych użytkowników. Obecnie nawet bez modułowego rozszerzenia istnieją rezerwy zdolności wynoszące około [20-40] %, z których mogą skorzystać również inne przedsiębiorstwa, przy czym obecną zdolność całkowitą można by zwiększyć dwukrotnie (zob. motywy 80-84). Dostęp do oczyszczalni ścieków mają wszyscy użytkownicy w sposób niedyskryminacyjny (nowi inwestorzy, którzy rozpoczynają działalność w strefie przemysłowej, podlegają wymogowi przyłączenia i używania systemów kanalizacyjnych), a oczyszczalnia może również obsłużyć ścieki wytwarzane przez przedsiębiorstwa spoza branży papierniczej.
(160)
Zdaniem Komisji to, że obecnie z oczyszczalni TAZV korzysta głównie (średnio [ 70] % i maksymalnie do [ 70] %) Propapier, niekoniecznie oznacza, że oczyszczalnia stanowi infrastrukturę przeznaczoną specjalnie dla Propapier, ponieważ jej modułowa konstrukcja - z ekonomicznego punktu widzenia - jest w czasach ograniczonego budżetu publicznego rozsądnym rozwiązaniem. W przeciwieństwie do stwierdzenia skarżącego koszty niezbędne w celu podwojenia zdolności oczyszczalni TAZV, szacowane przez Niemcy na poziomie poniżej 50 % kosztów inwestycji początkowej, pokazują, że modułowa konstrukcja oczyszczalni może przynieść korzyści skali.
(161)
Przyznanie pomocy regionalnej na budowę oczyszczalni pod warunkiem że na rozszerzonym obszarze strefy przemysłowej osiedli się główny inwestor (w tym przypadku Propapier), Komisja uznaje za prawidłowe zarządzanie ograniczonymi zasobami publicznymi, ponieważ rozpoczynanie budowy zakrojonej na szeroką skalę infrastruktury publicznej przed zapewnieniem jej wykorzystania bądź jej rozbudowywanie jest nierozsądne.
(162)
Argument, że fabryki papieru zazwyczaj dysponują własnymi oczyszczalniami ścieków, można odeprzeć na podstawie danych liczbowych przedłożonych przez Niemcy. Nawet jeśli niektóre przedsiębiorstwa działające w branży papierniczej bądź w innych gałęziach gospodarki dysponują własnymi oczyszczalniami ścieków (lub takimi, które umożliwiają wstępne oczyszczanie ścieków), nie świadczy to jeszcze o tym, że w przypadku gdy z publicznej oczyszczalni ścieków korzystają użytkownicy przemysłowi, państwo przyznaje tym użytkownikom korzyść, ponieważ użytkownicy z czasem pokrywają koszty poprzez dokonywanie opłat.
(163)
Komisja stwierdza zatem, że oczyszczalnia ścieków jest infrastrukturą ogólną i że w związku z tym dotacje na oczyszczalnię TAZV nie stanowią pomocy inwestycyjnej na rzecz Propapier. W odróżnieniu od parkingu, drogi i Kanału Odra-Sprewa obsługa oczyszczalni ścieków stanowi działalność gospodarczą, ponieważ jej operator oferuje na rynku odpłatne usługi (oczyszczanie ścieków). Komisja stwierdziła jednak, że ewentualnie udzielona TAZV pomoc w każdym razie stanowiłaby istniejącą pomoc (motywy 51-57 decyzji o wszczęciu postępowania). W związku z tym nie ma potrzeby dalszej analizy ewentualnej pomocy na rzecz TAZV w ramach niniejszej decyzji.
(164)
Podsumowując, Komisja stwierdza, że finansowane ze środków państwowych projekty infrastrukturalne realizowane na rozszerzonym obszarze strefy przemysłowej, na której znajduje się fabryka Propapier, nie dotyczą wyłącznie fabryki papieru i w związku z tym nie należy ich uznać za infrastrukturę przeznaczoną specjalnie dla Propapier ani zakwalifikować ich jako pomoc państwa na rzecz Propapier. Oznacza to, że te objęte pomocą inwestycje nie są jednostkowym projektem inwestycyjnym w rozumieniu pkt 60 wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej, ponieważ zostały objęte regionalną pomocą inwestycyjną na rzecz fabryki papieru Propapier, którą Komisja zatwierdziła w swojej ostatecznej decyzji w sprawie SA.23827 (2013/C) (zob. przypis 4). W związku z tym niniejsza decyzja nie wpływa na ocenę pomocy inwestycyjnej na rzecz Propapier, która była przedmiotem wspomnianej decyzji.
5.2. CZY ULGOWE OPŁATY ZA KORZYSTANIE Z OCZYSZCZALNI ŚCIEKÓW NALEŻY UZNAĆ ZA POMOC PAŃSTWA?
(165)
W odniesieniu do argumentu władz niemieckich, że jeśli chodzi o środek pomocy przyznany operatorowi w ramach programu zakwalifikowanego przez Komisję jako program niestanowiący pomocy, „pomoc” nie może zostać przekazana użytkownikowi danej infrastruktury, Komisja ponownie pragnie zwrócić uwagę na to, że w decyzji w sprawie programu pomocy N 644e/02 nie określono, czy opłaty pobierane za korzystanie z infrastruktury w pewnych okolicznościach stanowią pomoc na rzecz użytkownika infrastruktury. Komisja podtrzymuje swój wniosek przedstawiony w decyzji o wszczęciu postępowania, że nie została poinformowana o żadnym systemie opłat, który obowiązywałby w odniesieniu do dotacji przyznanych w ramach zgłoszonego programu; dlatego decyzji o zatwierdzeniu tego programu nie można uznać za zatwierdzenie rzekomo dopuszczalnej pomocy, której podstawę prawną stanowiłaby ustawa o podatkach i opłatach lokalnych.
(166)
Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
(167)
Istnienie pomocy państwa należy stwierdzić niezależnie od tego, czy 1) ramowa dyrektywa wodna UE i przepisy niemieckie dotyczące transpozycji tej dyrektywy wymagają całkowitego pokrycia kosztów związanych ze świadczeniem usług oczyszczania ścieków; oraz czy 2) omawiane opłaty są zgodne z tymi przepisami. Innymi słowy środki, które są zgodne zarówno z ramową dyrektywą wodną UE, jak i z obowiązującymi przepisami niemieckimi, stanowią jednak pomoc państwa, jeśli spełnione są wszystkie wymogi określone w art. 107 ust. 1 TFUE (zob. motyw 144).
Zasoby państwowe i możliwość przypisania
(168)
Opłaty za korzystanie z oczyszczalni ścieków ustala i pobiera gmina zgodnie z § 6 brandenburskiej ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W przypadku gdy ustalona wysokość opłat jest niższa od opłat, jakie pobierałby prywatny inwestor, oznacza to dla gminy stratę w dochodach.
(169)
W związku z tym zostałby przyznany przez państwo lub z zasobów państwa środek w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, ponieważ korzyść przyznana Propapier wpłynęłaby na zmniejszenie dochodów gminy.
(170)
W przypadku gdy ustalona wysokość opłat powoduje, że przedsiębiorstwo czerpie z tego korzyść, środek ten również należałoby przypisać państwu, ponieważ za ustalanie opłat odpowiada organ publiczny - władze miasta Eisenhüttenstadt.
Korzyść gospodarcza
(171)
Jak określono w decyzji o wszczęciu postępowania (35), Komisja musiała zbadać, czy wymagane od Propapier opłaty za korzystanie z oczyszczalni ścieków zostały ustalone w sposób, który przynosi Propapier (selektywną) korzyść gospodarczą.
(172)
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału termin „korzyść” obejmuje nie tylko pozytywne korzyści takie jak dotacje, lecz także różnego rodzaju środki zmniejszające obciążenia, które są w normalnym trybie uwzględniane w budżecie przedsiębiorstwa, oraz mające tym samym, choć nie są dotacjami sensu stricto, podobny charakter i ten sam skutek (36).
(173)
Odnosząc powyższe do omawianego przypadku, powstaje pytanie, czy pobierane od Propapier opłaty za korzystanie z oczyszczalni ścieków są niższe od kosztów, jakie porównywalne przedsiębiorstwo musiałoby ponieść w normalnych warunkach rynkowych, tzn. czy wysokość opłat jest zgodna z zasadą podmiotu gospodarczego działającego w warunkach gospodarki rynkowej. Zdaniem Komisji istnieją dwie możliwości, aby to sprawdzić, a mianowicie:
-
Porównanie ceny płaconej przez Propapier z ceną referencyjną, jaką zwykle pobiera się w danym państwie członkowskim za oczyszczanie ścieków.
-
Analiza rentowności ex ante, która pokazuje, czy prywatny dostawca pobierałby opłaty w takiej samej wysokości.
Ceny referencyjne
(174)
Zważywszy na opisaną przez Niemcy organizację rynku (zob. motywy 112-113) oraz wobec tego, że (nawet prywatni) operatorzy nie mogą dowolnie ustalać cen swoich usług, ponieważ ceny są ustalone ustawowo (w KAG Brandenburg), Komisja jest zdania, że nie można ustalić cen referencyjnych, których prywatny operator wymagałby w normalnych warunkach rynkowych.
(175)
Komisja odnotowuje ponadto, że Niemcy przedstawiły dane dotyczące cen, jakie płacą inne przedsiębiorstwa z branży, w której działa Propapier. Mimo że Niemcy utrzymują, że przedstawione ceny referencyjne są cenami średnimi, które odzwierciedlają całkowite koszty, nic nie wskazuje na to, czy opłaty te zawierają pomoc państwa. Nie udało się rozwiać wątpliwości Komisji co do użyteczności tych danych jako podstawy porównania. Wynika to przede wszystkim z tego, że ceny te zdaniem Komisji w niektórych przypadkach odzwierciedlają różne realia kosztowe, i nie wiadomo, czy zawierają one pomoc państwa.
Analiza rentowności ex ante
(176)
Mając na uwadze brak wiarygodnych referencyjnych wartości rynkowych, Komisja jest zdania, że to, czy transakcja jest przeprowadzana na warunkach rynkowych, można określić na podstawie innej, ogólnie uznanej standardowej metody oceny. Komisja uważa, że w przypadku infrastruktury, która jest powszechnie dostępna i nie jest specjalnie przeznaczona określonemu użytkownikowi, zgodność z zasadą inwestora/podmiotu gospodarczego działającego w normalnych warunkach gospodarki rynkowej można stwierdzić wtedy, gdy użytkownicy infrastruktury powodują stopniowe zwiększanie - z perspektywy ex ante - rentowności operatora (37).
(177)
Tak jest w przypadku, gdy porozumienie operatora z jednym użytkownikiem umożliwia operatorowi pokrycie kosztów wynikających z tego porozumienia, uzyskując przy tym rozsądną marżę zysku, na podstawie solidnych perspektyw średnioterminowych (38).
(178)
W takiej analizie należy ponadto uwzględnić wszystkie dochody oraz wszystkie oczekiwane koszty stopniowo ponoszone przez operatora w związku z działalnością danego użytkownika (39).
(179)
Takie koszty przyrostowe mogą obejmować wszystkie kategorie wydatków lub inwestycji, takie jak koszty przyrostowe związane z personelem, sprzętem i inwestycjami poniesione w związku z obecnością danego przedsiębiorstwa lotniczego w danym porcie lotniczym (40). Nie należy natomiast uwzględniać kosztów, które operator poniósłby tak czy inaczej, niezależnie od porozumienia zawartego z użytkownikiem.
(180)
Mając na uwadze wspomniane czynniki, Komisja jest zdania, że zasada inwestora/podmiotu gospodarczego działającego w normalnych warunkach gospodarki rynkowej jest spełniona, tzn. że ulgowa opłata pobierana od Propapier nie przynosi korzyści z następujących powodów:
a)
Oczyszczalnia ścieków jest ogólnodostępna i nie jest przeznaczona specjalnie dla Propapier.
b)
Opłata dokonywana przez Propapier obejmuje koszty obsługi, utrzymania, konserwacji i zatrudnienia oraz koszty zarządzania opłatami i podatkami, a także amortyzację kalkulacyjną i odsetki kalkulacyjne od 20 % kapitału własnego zainwestowanego w oczyszczalnię ścieków. Opłata ta pokrywa zatem wszystkie koszty przyrostowe, jakie operator oczyszczalni ścieków ponosi w związku z działalnością Propapier.
(181)
W odniesieniu do rozsądnej marży zysku, którą - poza kosztami przyrostowymi - powinny pokrywać opłaty, należy stwierdzić, że w omawianym przypadku opłaty pokrywają nie tylko koszty przyrostowe, lecz także odsetki kalkulacyjne od 20 % zainwestowanego kapitału własnego. Nawet jeśli nie zostanie to wyraźnie stwierdzone na podstawie wyżej zdefiniowanej metody obliczania kosztów przyrostowych jako rozsądny zysk, stanowi to dla operatora dodatkowy dochód, tak samo jak w przypadku rozsądnego zysku.
(182)
Ponieważ omawiane opłaty nie przynoszą Propapier korzyści i w związku z tym nie stanowią pomocy państwa, Komisja nie musiała sprawdzać, czy stanowią one istniejącą pomoc (zob. motywy 123-137) lub pomoc operacyjną (zob. motyw 26), lub czy tego rodzaju pomoc operacyjna byłaby zgodna z rynkiem wewnętrznym. W związku z powyższym Komisja nie musi również sprawdzać, czy zwrot opłat (w przypadku uznania ich za pomoc operacyjną) byłby sprzeczny z zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz zasadą równego traktowania.
6. WNIOSEK
(183)
Komisja stwierdza zatem, że ani budowa oczyszczalni ścieków TAZV, parkingu lub nowej drogi, ani rozszerzenie/pogłębienie Kanału Odra-Sprewa nie stanowią specjalnych środków pomocy na infrastrukturę.
(184)
Ponadto Komisja stwierdza, że opłaty pobierane za korzystanie z oczyszczalni ścieków nie stanowią pomocy państwa. Zasada inwestora/podmiotu gospodarczego działającego w normalnych warunkach gospodarki rynkowej jest spełniona i w związku z tym Propapier PM2 GmbH nie czerpie korzyści gospodarczej,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Wdrożone przez Niemcy środki pomocy na infrastrukturę nie obejmują infrastruktury specjalnie przeznaczonej dla Propapier PM2 GmbH. Pobierane przez TAZV od Propapier opłaty za korzystanie z oczyszczalni ścieków nie zawierają pomocy państwa. W związku z tym środki pomocy na infrastrukturę oraz zasady ustalania wysokości opłat nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
Artykuł 2
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Federalnej Niemiec.
Sporządzono w Brukseli dnia 1 października 2014 r.