ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 9. července 2014
o opatření SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), které provádí Dánsko a Švédsko v případě skupiny Scandinavian Airlines
(oznámeno pod číslem C(2014) 4532)
(Pouze anglické znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/938/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na rozhodnutí, kterým se Komise rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie ve věci podpory SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. ŘÍZENÍ
(1)
Koncem října 2012 Dánsko, Norsko a Švédsko (dále společně jen „dotčené státy“) neformálně kontaktovaly Komisi a Kontrolní úřad ESVO v souvislosti se svým záměrem podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji ve prospěch skupiny Scandinavian Airlines (dále jen „společnost SAS“, „skupina SAS“ či „společnost“). Dne 12. listopadu 2012 se dotčené státy rozhodly podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji, aniž by však tento krok Komisi formálně oznámily.
(2)
Dne 14. listopadu 2012 se Komise věcí nového revolvingového úvěrového nástroje začala ex officio zabývat. Komise zaslala Dánsku a Švédsku ve dnech 29. listopadu 2012, 18. prosince 2012, 28. ledna 2013 a 18. února 2013 žádosti o informace, na něž ve dnech 6. prosince 2012, 8. ledna 2013, 5. a 13. února 2013 a 22. března 2013 obdržela odpovědi. V dopise ze dne 3. června 2013 poskytly Dánsko a Švédsko doplňující informace.
(3)
Dne 20. listopadu 2012 navíc Komise obdržela stížnost od společnosti Ryanair a následně dne 4. února 2013 stížnost od Sdružení evropských nízkonákladových leteckých dopravců (European Low Fares Airline Association, dále jen „ELFAA“), k nimž Dánsko a Švédsko podaly připomínky v dopise ze dne 22. března 2013.
(4)
Dopisem ze dne 19. června 2013 oznámila Komise Dánsku a Švédsku své rozhodnutí (dále „rozhodnutí o zahájení řízení“) zahájit v souvislosti s touto podporou řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie („SFEU“). Dánsko a Švédsko podaly k rozhodnutí o zahájení řízení připomínky v dopisech ze dne 19. srpna 2013.
(5)
Rozhodnutí Komise zahájit řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2) dne 28. září 2013. Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k uvedeným opatřením podaly připomínky.
(6)
Dne 28. října obdržela Komise připomínky od skupiny SAS a od společnosti Foundation Asset Management Sweden AB (dále jen „společnost FAM“) (3). Dne 5. listopadu 2013 Komise tyto připomínky postoupila Dánsku a Švédsku, aby na ně mohly reagovat. V dopisech ze dne 4. a 5. prosince 2013 dánské a švédské úřady uvedly, že k připomínkám skupiny SAS a společnosti FAM nemají žádné připomínky.
(7)
Komise si dopisem ze dne 25. února 2014 od Dánska a Švédska vyžádala další informace, oba členské státy na něj odpověděly dne 25. března 2014. V dopisech ze dne 5. a 7. března 2014 navíc dánské a švédské úřady Komisi informovaly, že se společnost SAS rozhodla nový revolvingový úvěrový nástroj zrušit a prozkoumat jiné možnosti, jak posílit svou kapitálovou základnu. Toto zrušení nabylo účinnosti dne 4. března 2014.
(8)
Švédsko a Dánsko dopisem ze dne 4. července 2014 respektive dopisem ze dne 7. července 2014 vyjádřily svůj souhlas s tím, že se vzdávají práv plynoucích z článku 342 SFEU ve spojení s článkem 3 nařízení ES 1/1958 a že toto rozhodnutí bude přijato a oznámeno v angličtině.
(9)
V rámci tohoto řízení je k posouzení toho, zda Dánsko a Švédsko dodržely ustanovení SFEU, příslušná výlučně Komise. Na druhou stranu je k posouzení toho, zda ustanovení Dohody o Evropském hospodářském prostoru (dále jen „dohoda o EHS“) dodrželo Norsko, podle čl. 109 odst. 1 této dohody ve spojení s článkem 24 Dohody mezi státy ESVO o zřízení Kontrolního úřadu a Soudního dvora příslušný Kontrolní úřad ESVO. Podle ustanovení čl. 109 odst. 2 dohody o EHS a protokolu 27 k této dohodě mají dále za účelem zajištění jednotného uplatňování v celém EHS Kontrolní úřad ESVO a Komise spolupracovat, vyměňovat si informace a navzájem konzultovat politické otázky týkající se kontroly i jednotlivých případů.
(10)
Ve světle výše uvedeného a vzhledem k tomu, že oba orgány jsou v této věci příslušné paralelně, spolupracovala Komise před přijetím tohoto rozhodnutí s Kontrolním úřadem ESVO a věc s ním konzultovala.
2. SKANDINÁVSKÝ TRH LETECKÉ DOPRAVY
(11)
V období let 2001 až 2011 skandinávský trh letecké dopravy (zahrnující Dánsko, Švédsko, Finsko a Norsko) vyjádřený sedadlokilometry ve vztahu k dostupným sedadlům (4) podle dostupných údajů vzrostl o 126 %. Téměř veškerý tento nárůst na skandinávském trhu v oblasti přepravy na krátké vzdálenosti lze přičíst nízkonákladovým dopravcům, zejména společnostem Norwegian Air Shuttle a Ryanair. Odhaduje se, že nízkonákladové společnosti se na růstu v tomto období podílely 90 % (5).
(12)
Navzdory tomu, že se zvýšil význam nízkonákladových leteckých společností, zůstává na skandinávském trhu největším hráčem společnost SAS, jejíž podíl na trhu v roce 2011 dosahoval 35,6 %, což je podstatně méně než podíl přesahující 50 %, kterého tato společnost dosahovala před deseti lety. Podíl společnosti Norwegian Air Shuttle dosahoval v témže roce 18,7 % a podíl společnosti Ryanair pak 6,8 %.
3. PŘÍJEMCE
(13)
Společnost SAS je vlajkovým dopravcem dotčených států, největší leteckou společností ve Skandinávii a osmou největší leteckou společností v Evropě. Je také zakládajícím členem Star Alliance. Sídlo této skupiny leteckých společností, jejíž součástí jsou společnosti Scandinavian Airlines, Widerøe (6) a Blue1, je ve Stockholmu a jejím hlavním evropským a mezikontinentálním uzlem je letiště v Kodani. V roce 2013 přepravila společnost SAS přibližně 28 milionů cestujících, přičemž její obrat se pohyboval okolo 42 miliard SEK.
(14)
V současnosti vlastní 50 % společnosti SAS dotčené státy: 21,4 % připadá na Švédsko, 14,3 % na Dánsko a 14,3 % na Norsko. Hlavním soukromým akcionářem je nadace Knuta a Alice Wallenbergových („nadace KAW“) s podílem 7,6 %, velikost podílů zbylých akcionářů nepřesahuje 1,5 %.
Tabulka 1
Hlavní akcionáři společnosti SAS AB k 31. březnu 2012 (7)
Akcionář
Celkem (%)
Švédský stát
21,4
Dánský stát
14,3
Norský stát
14,3
Nadace Knuta a Alice Wallenbergových
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H Värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Dánská národní banka
1,4
Robur Försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0.3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
Finanční situace SAS je již několik let neutěšená, mezi lety 2008 a 2013 byla společnost opakovaně ve ztrátě. V listopadu 2012 snížila ratingová agentura Standard and Poor's („S&P“) rating této společnosti z B- na CCC+ (8). Tržním prostředím, jež se vyznačovalo vysokými cenami paliv a nejistou poptávkou, se tyto problémy zvýraznily.
(16)
Z výročních zpráv společnosti SAS konkrétně vyplývá, že mezi lety 2008 a 2012 zaznamenala tato společnost každý rok výrazné ztráty a vykazovala významné částky čistého finančního dluhu.
Tabulka 2
Klíčové finanční údaje společnosti SAS za období 2007-2012 (v milionech SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(leden-říjen)
Výnosy
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Čistý finanční dluh
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Zisk před zdaněním (EBT)
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Čistý zisk
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Peněžní tok za daný rok
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Návratnost použitého kapitálu (v %)
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Návratnost po zdanění vzhledem k účetní hodnotě vlastního kapitálu (v %)
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Poměr úrokového krytí (v %)
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
Protože se její finanční situaci zhoršovala, realizovala společnost SAS v letech 2009-2010 program výrazného snížení nákladů („Core SAS“). Při provádění tohoto programu musela společnost SAS získat od svých akcionářů vlastní kapitál, a to prostřednictvím dvou emisí s předkupním právem: i) v hodnotě 6 miliard SEK v dubnu 2009 a ii) v hodnotě 5 miliard SEK v květnu 2010 (10).
(18)
Finanční problémy SAS kulminovaly v roce 2012, kdy společnost představila obchodní plán „4 Excellence Next Generation“ (dále jen „plán 4XNG“), který její vedení považovalo za „poslední výzvu“ pro společnost SAS (11). V listopadu 2012 se navíc v tisku objevila zpráva o možném úpadku společnosti SAS (12).
4. POPIS OPATŘENÍ: NOVÝ REVOLVINGOVÝ ÚVĚROVÝ NÁSTROJ V ROCE 2012
(19)
Podobně jako ostatní letecké společnosti na celém světě spoléhá i společnost SAS při zajištění minimální úrovně likvidity na vnější úrokové nástroje. Od 20. prosince 2006 spoléhala skupina SAS na revolvingový úvěrový nástroj, který měl skončit v červnu 2013 („starý revolvingový úvěrový nástroj“). Hodnota starého revolvingového úvěrového nástroje dosahovala 366 milionů EUR, přičemž tento nástroj poskytlo výhradně několik bank ([…] (13)). Jeho součástí byla i řada doplňkových finančních ujednání neboli podmínek, jako například […].
(20)
Vzhledem ke zhoršení výsledků společnosti se vedení skupiny SAS v prosinci 2011 rozhodlo starý revolvingový úvěrový nástroj plně vyčerpat. Poté, co dceřiná společnost skupiny SAS (konkrétně Spanair) v lednu 2012 podala návrh na vyhlášení úpadku, začala skupina SAS jednat s bankami a 15. března 2012 se dohodla na změně doplňkových ujednání. V důsledku této změny doplňkových ujednání se zvýšily náklady na čerpání starého revolvingového úvěrového nástroje, zpřísnily podmínky čerpání a společnosti SAS vznikla povinnost okamžitě splatit čerpanou částku v plné výši. Skupina SAS navíc musela věřitelům předložit plán rekapitalizace, který muselo schválit její představenstvo a hlavní akcionáři, tedy dotčené státy a nadace KAW.
(21)
Plán rekapitalizace vycházel z tzv. plánu 4XNG, na němž se pracovalo již na počátku roku 2012. Plán 4XNG zohledňoval také obavy, které byly v souvislosti se stávajícím obchodním plánem skupiny SAS nazvaným „4 Excellence“ („plán 4X“) vyjádřeny […] v květnu 2012. Skupina SAS prohlašovala, že by se díky plánu 4XNG mohla stát finančně soběstačnou leteckou společností. Plán stanovil řadu finančních cílů, které skupina SAS musí ve finančním roce 2014/2015 splnit. K těmto cílům patřilo mj. dosažení ziskového rozpětí před zdaněním a úrokovými náklady (EBIT) přes 8 %, poměru finanční připravenosti přes 20 % a poměru vlastního kapitálu a celkových aktiv přes 35 %. Předpokládalo se, že plán 4XNG umožní skupině SAS zvýšit zisk před zdaněním (EBT) o přibližně 3 miliardy SEK ročně, přičemž jeho provedení si vyžádá náklady na restrukturalizaci a jednorázové náklady ve výši přibližně 1,5 miliardy SEK.
(22)
Dalším cílem plánu 4XNG bylo připravit společnost na zavedení nových účetních pravidel pro důchody, a to od listopadu 2013, přičemž se očekávalo, že tato pravidla budou mít negativní dopad na vlastní kapitál skupiny SAS. Plán dále obsahoval závazek dokončit plán pozbytí aktiv a financování v celkovém rozsahu asi 3 miliardy SEK v potenciálních čistých peněžních výnosech z prodeje. Součástí pozbytí aktiv byl (14) i) prodej společnosti Widerøe, dceřiné regionální letecké společnosti v Norsku (15), ii) prodej menšinového podílu v […], iii) prodej podílů v nemovitostech spojených s letištěm, iv) externí zajištění pozemního odbavování (16), v) prodej leteckých motorů (17), vi) prodej a zpětný pronájem či další finanční transakce, pokud jde o […], vii) externí zajištění služeb řídicích systémů a telefonních center (18) a viii) prodej nebo zajištěné financování tří letadel typu Q400.
(23)
Dotčené státy trvají na tom, že plán 4XNG je samofinancující, což znamená, že společnost SAS z provozní činnosti a pozbytím aktiv nesouvisejících s její hlavní činností získá dostatek peněžních prostředků k financování počátečních nákladů na realizaci plánu 4XNG. Společnost SAS však měla obavy z toho, že se investoři vzhledem k významným počátečním nákladům na realizaci plánu 4XNG budou domnívat, že její situace z hlediska likvidity je neutěšená. Společnost SAS tedy požádala, aby byl spolu se zavedením nového revolvingového nástroje podporovaného dotčenými státy a nadací KAW prodloužena platnost revolvingového úvěrového nástroje starého. Společnost SAS však tvrdí, že ani starý (prodloužený) revolvingový úvěrový nástroj ani nový revolvingový úvěrový nástroj nebude čerpán.
(24)
Diskuse o novém revolvingovém úvěrovém nástroji začaly 4. června 2012 (19). Banky, které byly v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje věřiteli, zpočátku v souladu s plánem rekapitalizace (viz bod 20 výše) požadovaly, aby členské státy znovu poskytly vlastní kapitál, např. prostřednictvím emise s předkupním právem, protože nebyly ochotny podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji samy. Dotčené státy však tuto myšlenku odmítly.
(25)
Po určitém vyjednávání banky souhlasily se zřízením nového revolvingového úvěrového nástroje, který sestaví společně s dotčenými státy a nadací KAW a jenž se bude z hlediska struktury vyznačovat naprostou rovnoprávností, tj. neuplatní se v něm podřízené postavení či nepřiměřená práva na zajištění. Je třeba poznamenat, že původně měl nový revolvingový úvěrový nástroj dosahovat objemu [3-6] miliard SEK, přičemž k dispozici bylo zajištění ve výši pouze [1-4] miliard SEK. Dne 22. října 2012 byl objem nového revolvingového úvěrového nástroje s konečnou platností snížen na 3,5 miliardy SEK (přibližně 400 milionů EUR).
(26)
Nový revolvingový úvěrový nástroj poskytly tytéž banky jako nástroj starý (s jednou výjimkou (20)) spolu s dotčenými státy a nadací KAW. Dotčené státy tedy v souladu s výší svého podílu ve společnosti SAS poskytly 50 % nového revolvingového úvěrového nástroje a zbývajících 50 % poskytly banky a nadace KAW. Dotčené státy a nadace KAW se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely za týchž podmínek (poplatky, úrokové sazby, doplňková ujednání) jako banky.
(27)
Níže jsou uvedeny hlavní charakteristiky nového revolvingového úvěrového nástroje:
-
Byl rozdělen do dvou podnástrojů v objemu 2 miliard SEK(nástroj A) a 1,5 miliardy SEK(nástroj B), do nichž příslušné státy přispěly 50 % hodnoty. Součástí cenových podmínek u obou nástrojů byl přímý poplatek, poplatek za poskytnutí úvěru, poplatek za užívání, marže a výstupní poplatek.
-
Aby mohla společnost SAS revolvingový úvěrový nástroj čerpat, musela splnit určité podmínky, přičemž tyto podmínky byly u nástroje B přísnější než u nástroje A (21).
-
V novém revolvingovém úvěrovém nástroji byl zachován balíček prvků zajištění ze starého revolvingového úvěrového nástroje, věřitelům bylo navíc poskytnuto zajištění na všechny akcie ve společnosti Widerøe a všechna ostatní nezatížená dlouhodobá aktiva, jež skupina SAS vlastnila k prosinci 2012. Nový revolvingový úvěrový nástroj tak měl přednostní zajištění na mnoho aktiv společnosti SAS, mj. i 100 % akcií jejích dceřiných společností Widerøe a SAS Spare Engine, 18 letadel a řadu nemovitostí. Účetní hodnota těchto zajištění byla stanovena na přibližně 2,7 miliardy SEK(tj. přibližně 75 % hodnoty nového revolvingového úvěrového nástroje) a byla poměrně rozdělena mezi nástroj A a nástroj B.
-
Nástroj B bylo možné čerpat pouze poté, co bude plně vyčerpán nástroj A. Po 1. lednu 2014 z něj společnost SAS mohla čerpat pouze za podmínky, že došlo k dokončení prodeje aktiv nebo akcií společnosti Widerøe.
-
Datem splatnosti nového revolvingového úvěrového nástroje byl 31. březen 2015.
(28)
Podmínky nového revolvingového úvěrového nástroje byly sjednány 25. října 2012. Zřízení nástroje však bylo podmíněno mj. souhlasem parlamentů všech dotčených států a podpisem kolektivních smluv s letovými posádkami a palubními průvodčími.
(29)
Dotčené státy předložily zprávu, kterou připravila společnost CITI ze dne 7. listopadu 2012 („zpráva společnosti CITI“) a jejímž cílem bylo posoudit, zda by se soukromý investor nacházející se v situaci, jež by se co nejvíce podobala situaci dotčených států, případně mohl podílet na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za obdobných podmínek. Pro případ úspěšné realizace plánu 4XNG v jeho základním scénáři došla zpráva společnosti CITI k závěru, že důsledkem účasti dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji by (od listopadu 2012 do března 2015) byla vnitřní míra návratnosti („IRR“) ve výši [90-140] %, [4-9]násobná návratnost investice a nárůst hodnoty vlastního kapitálu téměř o [700-1 200] %. Zpráva společnosti CITI došla k závěru, že návratnost, kterou požadovaly dotčené státy, by tedy byla minimálně totožná jako návratnost, již by v podobné situaci požadovali soukromí investoři. Ve zprávě společnosti CITI však nebylo posouzeno, s jakou pravděpodobností společnost SAS „základní scénář“ plánu 4XNG úspěšně provede, ani to, jaký dopad budou mít odchylky od „základního scénáře“, např. pokud by se nepodařilo zpeněžit aktiva nesouvisející s hlavní činností.
(30)
Dne 19. prosince 2012 oznámila společnost SAS, že veškeré podmínky nezbytné k tomu, aby nový revolvingový úvěrový nástroj vstoupil v platnost (viz bod 28 výše), jsou splněny, a to včetně souhlasu parlamentů v dotčených členských státech. Počínaje tímto dnem byl až do 3. března 2014 účinný nový revolvingový úvěrový nástroj, který tak nahradil revolvingový úvěrový nástroj starý (22).
(31)
Dopisem ze dne 3. června 2013 Dánsko a Švédsko vysvětlily, že prodej 80 % akcií společnosti Widerøe (viz bod 22 výše) vedl k tomu, že se dotčené státy a věřitelské banky se společností SAS dohodly na změně podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje, přestože smlouva o změně ještě nebyla formálně podepsána. V připomínkách, které během formálního vyšetřovacího řízení podaly, informovaly dánské a švédské úřady Komisi, že smlouvu o změně nového revolvingového úvěrového nástroje podepsaly všechny strany a že tato změna vstoupí v platnost, jakmile bude převod společnosti Widerøe dokončen, tj. 30. září 2013. Tato změna sestávala z těchto kroků:
-
Objem nástroje A bude snížen z 1,173 miliardy SEK na 0,8 miliardy SEK a jeho splatnost bude prodloužena o pět měsíců, tj. do 1. června 2014.
-
Společnost SAS dá do zástavy [0,5-0,8] miliardy SEK v hotovosti jako zajištění nástroje A. Na zbývající [0,1-0,4] miliardy SEK se budou vztahovat zajištění, která jsou již v dohodě o novém revolvingovém úvěrovém nástroji uvedena.
-
Částka 0,2 miliardy SEK z nástroje A bude zrušena, jakmile dojde k částečnému pozbytí úseku pozemního odbavování. Než byl nový revolvingový úvěrový nástroj dne 4. března 2014 zrušen, uzavřela společnost SAS s potenciálním kupcem prohlášení o záměru (23).
-
Objem nástroje B bude z 1,5 miliardy SEK snížen na 1,2 miliardy SEK.
5. ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(32)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti o tom, že se účast dotčených států, nadace KAW a bank na novém revolvingovém úvěrovém nástroji uskutečnila za rovných podmínek, a to zejména z těchto důvodů:
-
Vzhledem ke své účasti na starém revolvingovém úvěrovém nástroji měly banky již dříve vůči společnosti SAS expozici. Banky svůj vklad do nového revolvingového úvěrového nástroje dokonce snížily přibližně na polovinu, a omezily tak svou expozici vůči společnosti SAS v souvislosti s revolvingovým úvěrovým nástrojem přibližně o 50 %, zatímco dotčené státy - kterým se vzhledem k trvale negativním výsledkům společnosti SAS emise s předkupním právem z let 2009 a 2010 nijak nevrátily - svou expozici vůči společnosti SAS navýšily.
-
Skutečnost, že společnost SAS v lednu 2012 starý revolvingový úvěrový nástroj zcela vyčerpala, mohla ovlivnit rozhodnutí věřitelských bank o účasti na novém nástroji, které tak mohly usilovat o to, aby se vyhnuly dalšímu čerpání prostředků a zajistily si vzhledem k potížím společnosti, že jejich vklady do revolvingového úvěrového nástroje nebudou zcela ztraceny.
-
Komisi nebylo jasné, zda rozhodnutí bank podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji bylo ovlivněno tím, že dotčené státy v předchozích letech poskytovaly společnosti SAS trvalou podporu. Komise dále konstatovala, že zapojení dotčených států je nezbytným předpokladem k tomu, aby se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji mohly podílet i soukromé hospodářské subjekty.
-
Komise si nebyla jista, zda lze účast nadace KAW na novém revolvingovém úvěrovém nástroji srovnávat s účastí soukromého investora, vzhledem k tomu, že nadace KAW má vůči společnosti SAS expozici nejen v souvislosti s podílem jejích akcií, který drží, ale také prostřednictvím banky SEB.
(33)
Komise si dále kladla otázku, zda lze účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji z pohledu akcionáře považovat za racionální, či nikoliv, a zda by takováto účast byla v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, i pokud by se odhlédlo od argumentace účastí za rovných podmínek. Komise v tomto ohledu posuzovala, zda jsou předpoklady, o něž se plán 4XNG opírá, dostatečně podložené na to, aby přiměly soukromého investora k účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji, a zda analýzy citlivosti, jež byly v rámci tohoto plánu provedeny, nejsou příliš optimistické.
(34)
Komise například poukázala mj. na optimistická čísla v plánu, pokud jde o růst trhu v sedadlokilometrech ve vztahu k dostupným sedadlům a růst HDP i 0 % inflaci, jež se pro období let 2015-2017 předpokládala. Dále vyjádřila pochyby, zda v době podpisu smlouvy o novém revolvingovém úvěrovém nástroji bylo možné předpokládat, že všechny iniciativy zaměřené na úspory nákladů a pozbytí aktiv budou úspěšně provedeny.
(35)
Co se týče podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje a posouzení společnosti CITI týkajícího se očekávané návratnosti při účasti dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji, zdůraznila Komise, že se ve zprávě společnosti CITI neposuzoval plán 4XNG ani nebyla provedena analýza citlivosti finančního modelu, a že se společnost CITI v této zprávě opírala pouze o informace, které jí byly poskytnuty. Komise dále zdůraznila, že ve zprávě společnosti CITI nebylo zajištění nového revolvingového úvěrového nástroje oceněno z pohledu soukromého investora v tržním hospodářství a že zde nebyl vzat v potaz dopad možných alternativních scénářů pracujících s méně příznivými předpoklady (včetně neplnění závazků) na analýzu návratnosti. Komise v tomto směru konstatovala, že podle zprávy společnosti CITI byla pravděpodobnost toho, že by společnost SAS v následujících třech letech nedostála svým závazkům, nulová, což se zdá být podceněním rizika.
(36)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nemohla Komise vyloučit, že by účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji mohla společnost SAS zvýhodnit ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(37)
Komise v neposlední řadě vyjádřila pochybnosti o tom, zda je možné nový revolvingový úvěrový nástroj považovat za slučitelný s vnitřním trhem, pokud měla být v jeho rámci poskytnuta státní podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Komise v tomto směru posuzovala, zda lze uplatnit některé z důvodů slučitelnosti, které stanoví čl. 107 odst. 1 SFEU. S ohledem na povahu opatření a na obtíže společnosti SAS Komise konstatovala, že jedinými relevantními kritérii se zdají být pravidla týkající se státní podpory na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU na základě pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (24) („pokyny k záchraně a restrukturalizaci“). Komise však dospěla k předběžnému závěru, že podmínky státní podpory na záchranu a restrukturalizaci podle pokynů k záchraně a restrukturalizaci zřejmě nejsou naplněny.
6. PŘIPOMÍNKY K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
6.1. Připomínky Dánska a Švédska
(38)
Dánsko a Švédsko tvrdí, že podmínky jejich účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji byly tržní, protože jejich účast se vzhledem k účasti bank a nadace KAW uskutečnila za rovných podmínek, což vylučuje, že by došlo ke státní podpoře.
(39)
Dánsko a Švédsko tvrdí, že společnost SAS ze starého revolvingového úvěrového nástroje během období, kdy probíhalo vyjednávání o novém revolvingovém úvěrovém nástroji, ani jednou nečerpala. V tomto směru poukazují na změny starého revolvingového úvěrového nástroje, k nimž došlo v březnu 2012 a jež zaváděly ještě přísnější podmínky čerpání, a tvrdí, že od konce června 2012 mohly banky případnou žádost společnosti SAS o čerpání odmítnout. V březnu 2012 společnost SAS částku čerpanou z revolvingového úvěrového nástroje plně splatila a od té doby ze starého revolvingového úvěrového nástroje nečerpala. Tyto banky lze tedy opodstatněně považovat za „vnější“ investory, kteří se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílejí za podmínek, jež jsou vzhledem k dotčeným státům rovné (25), a aniž by měly vůči společnosti SAS nějakou významnou nezajištěnou expozici (26).
(40)
Co se týče účasti nadace KAW na novém revolvingovém úvěrovém nástroji spolu s bankami, zastávají dánské a švédské úřady názor, že hospodářská expozice nadace KAW vůči bance SEB je pouze omezená, a že nemohla její rozhodnutí podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji ovlivnit.
(41)
Dánsko a Švédsko jsou nadto přesvědčeny, že plán 4XNG je realistický a lze jej úspěšně realizovat. Zastávají názor, že všechna hlediska a všechny předpoklady, včetně prognóz výnosů („ukazatele RASK“) (27), opatření k úspoře nákladů a plánovaná pozbytí aktiv, byly pečlivě prověřeny s ohledem na splnění finančních cílů v rámci plánu 4XNG na období 2014-2015. Plán 4XNG - a všechny předpoklady, o něž se opírá, - navíc pečlivě posoudili externí finanční poradci dotčených států (Goldman Sachs) i bank ([…]), přičemž tento plán byl podle jejich připomínek a doporučení následně upraven. Dánsko a Švédsko dále zdůrazňují, že očekávání úspěšné realizace plánu při rozhodování o účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji navíc podpořila skutečnost, že odkládací podmínkou pro nový revolvingový úvěrový nástroj bylo uzavření nových kolektivních smluv. Podle Dánska a Švédska nasvědčuje vývoj od prosince 2012 a zrušení nového revolvingového úvěrového nástroje dne 4. března 2014 tomu, že plán bude mít očekávané výsledky (28).
(42)
Dánsko a Švédsko tvrdí, že podmínky nového revolvingového úvěrového nástroje odpovídají běžným tržním podmínkám, neboť jsou srovnatelné s podmínkami u obdobných transakcí, a nový revolvingový úvěrový nástroj se navíc v porovnání s většinou analyzovaných transakcí vyznačuje vyššími přímými poplatky a přísnějšími podmínkami čerpání. Co se týče balíčku prvků zajištění, uvádí Dánsko a Švédsko, že vlastní finanční rizika věřitelských bank jsou zanedbatelná, neboť odhadovaná hodnota zajištění jasně převyšuje objem nástroje A. V případě likvidace by tedy pohledávky všech věřitelských bank byly uspokojeny z balíčku prvků zajištění nebo z jiných aktiv společnosti SAS, která by bylo možné prodat, např. […], její podíl v […] atd. Výše uvedený argument podporuje také to, že během první poloviny roku 2013 skutečně došlo ke zrušení významné části závazků v rámci nástroje A. Podle Dánska a Švédska to dokazuje, že banky při rozhodování, zda se budou spolu s dotčenými státy a nadací KAW na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílet, jednaly tržně a obezřetně.
(43)
Dánsko a Švédsko v neposlední řadě také uvádějí, že účast na novém revolvingovém úvěrovém nástroji přinesla věřitelům, kteří na něj poskytli prostředky, významnou návratnost, a to aniž by společnost SAS musela z nástroje čerpat. Tato skutečnost by měla podpořit názor, že účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji spolu s nadací KAW a bankami je plně v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství.
6.2. Připomínky skupiny SAS
(44)
Skupina SAS tvrdí, že dotčené státy se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely jako akcionáři, ne jako veřejné orgány. Z tohoto pohledu bylo namístě dát účasti na takovémto nástroji přednost před kapitálovým vkladem, a to vzhledem k výraznému výnosu pro akcionáře/věřitele z poplatků i vzhledem k pravděpodobnému nárůstu hodnoty akcií.
(45)
Pokud jde o zásadu rovných podmínek, uvádí skupina SAS, že byla naplněna vzhledem k tomu, že banky vůči SAS neměly žádnou expozici, a proto by se s nimi mělo zacházet jako s „vnějšími“ investory. Účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji navíc neměla vliv na chování bank, neboť akcionáře o tuto účast požádala společnost SAS, a nikoliv banky. Skupina SAS dále tvrdí, že banky se rozhodly podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za rovných podmínek vzhledem k dotčeným státům a nadaci KAW na základě velmi pozitivních výsledků analýzy rizik a výnosů.
(46)
Skupina SAS dále potvrzuje tvrzení Dánska a Švédska, že předpoklady, ze kterých plán 4XNG vycházel, byly dostatečně podložené a dotčené prognózy ohledně tří hlavních faktorů, tedy růstu trhu v sedadlokilometrech ve vztahu k dostupným sedadlům, růstu HDP v období let 2015-2017 a předpokládané 0 % inflaci, velmi reálné. Všechny věřitelské banky rizika spojená s realizací plánu důkladně prověřily, přičemž se zaměřily především na ukazatel RASK, který je klíčovým ukazatelem ziskovosti společnosti.
(47)
Skupina SAS zároveň tvrdí, že balíček prvků zajištění byl posouzen dostatečně a že riziko toho, že by společnost SAS neplnila podmínky realizace plánu 4XNG, bylo zmírněno. Nasvědčuje tomu i to, že odkládací podmínkou pro vstup věřitelů do nového revolvingového úvěrového nástroje byly úspory nákladů a že pro úspěšnou realizaci plánu bylo klíčové uzavření nových kolektivních smluv v listopadu 2012.
(48)
Skupina SAS dále kritizuje Komisi, že nevzala v úvahu možnost úpadku a to, že by dotčené státy ztratily hodnotu svého společného podílu, pokud by nový revolvingový úvěrový nástroj nebyl poskytnut. Skupina SAS v této souvislosti zdůrazňuje, že se dotčené státy na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely jako klíčoví akcionáři společnosti SAS s cílem zajistit si odpovídající návratnost svých investic.
(49)
Skupina SAS v neposlední řadě uvádí, že se díky realizaci plánu 4XNG podařilo dosáhnout zisku před zdaněním ve výši 3 miliard SEK, v důsledku čehož společnost SAS v období od listopadu 2012 do července 2013 zaznamenala pozitivní výsledek.
6.3. Připomínky společnosti FAM
(50)
Podle společnosti FAM, která je odpovědná za správu aktiv nadace KAW, se nadace KAW rozhodla podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji bez ohledu na svůj podíl v bance SEB a na expozici SEB vůči společnosti SAS. Společnost FAM tvrdí, že nadace KAW nemá v bance SEB většinový podíl, ani nelze říci, že by banku SEB ovládala.
(51)
Společnost FAM posoudila plán 4XNG, finanční rizika s ním spojená a balíček prvků zajištění, a dospěla k závěru, že účast na novém revolvingovém úvěrovém nástroji je v zájmu nadace KAW. V tomto ohledu porovnala vyhlídky ochrany dlouhodobých investic nadace KAW do společnosti SAS a možnou budoucí návratnost těchto investic i vysoké poplatky, které by společnost SAS v rámci nového revolvingového úvěrového nástroje zaplatila na jedné straně, a likvidaci společnosti SAS na straně druhé, která z jejího hlediska nepředstavovala ekonomicky zajímavou variantu.
(52)
Společnost FAM také souhlasí s Dánskem, Švédskem a skupinou SAS v tom, že se všichni akcionáři podíleli na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za rovných podmínek, aniž by se uplatnila jakákoliv forma podřízení, nepřiměřených práv na zajištění či jiných nerovných podmínek. Rozhodnutí podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji vycházelo z podrobné analýzy vyhlídek na ziskovost v důsledku toho, že společnost SAS bude v budoucnu silná a konkurenceschopná.
(53)
Společnost FAM v neposlední řadě souhlasí s názorem Dánska a Švédska, že rozhodnutí věřitelských bank podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji vycházelo z obchodních úvah, neboť v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje byla stávající expozice těchto bank pouze teoretická. Společnost FAM tvrdí, že banky měly k účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji ještě menší motivaci než dotčené státy a nadace KAW, které mohly spoléhat na růst ceny akcií. Proto má za to, že je zásadu rovných podmínek třeba považovat za naplněnou.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
7.1. Existence státní podpory
(54)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“
(55)
Pojem státní podpory se vztahuje na jakoukoli výhodu financovanou ze státních prostředků poskytnutou přímo či nepřímo státem jako takovým nebo zprostředkujícím subjektem jednajícím na základě svěřených pravomocí.
(56)
Má-li určité opatření představovat státní podporu, musí být financováno ze státních prostředků a musí je být možnost státu přičíst. Za státní prostředky se v zásadě považují prostředky některého z členských států a jeho veřejných orgánů, jakož i prostředky veřejných podniků, v nichž mají veřejné orgány přímo nebo nepřímo kontrolní vliv.
(57)
Je nepochybné, že dotčené opatření obnášelo státní prostředky, neboť bylo financováno z prostředků pocházejících z rozpočtů dotčených států, a že lze toto opatření státu přičíst. Lze zejména poukázat na skutečnost, že dánský i švédský parlament účast obou států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji schválily (viz bod 30 výše).
(58)
Dotčené opatření by muselo narušovat hospodářskou soutěž či představovat hrozbu v tomto směru a pravděpodobně ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
(59)
Z ustálené judikatury vyplývá, že pokud finanční podpora poskytnutá některým z členských států posiluje postavení podniku oproti jiným podnikům, jež jsou při obchodu v rámci Unie jeho konkurenty, pak je dán přinejmenším potenciální vliv na obchod mezi členskými státy a na hospodářskou soutěž (29). V tomto ohledu zastává Komise názor, že tuto podmínku by splňovala jakákoli potenciální hospodářská výhoda poskytnutá společnosti SAS ze státních prostředků. Společnosti SAS konkurují jiné letecké společnosti v Evropské unii a v Evropském hospodářském prostoru, zejména od 1. ledna 1993, kdy vstoupila v platnost třetí fáze liberalizace letecké přepravy („třetí balíček“) (30). Kromě toho letecké dopravě u cest na relativně kratší vzdálenosti v rámci EU konkuruje i doprava silniční a železniční, a mohli by proto být dotčeni i silniční a železniční dopravci.
(60)
Jediným z kritérií pojmu státní podpory, kterým je třeba se v tomto případě zabývat, je, zda opatření společnosti SAS selektivně poskytuje nepatřičnou hospodářskou výhodu.
(61)
Vzhledem ke zrušení nového revolvingového úvěrového nástroje ode dne 4. března 2014 posuzovala Komise, zda nový revolvingový úvěrový nástroj od svého zřízení v roce 2012 do svého zrušení v roce 2014 poskytoval společnosti SAS selektivně nepatřičnou hospodářskou výhodu.
7.2. Hospodářská výhoda pro společnost SAS
(62)
K určení toho, zda byla společnosti SAS poskytnuta státní podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, či nikoliv, posoudí Komise, zda byla letecké společnosti poskytnuta hospodářská výhoda, kterou by za běžných tržních podmínek nezískala. Komise ke zkoumání této otázky uplatňuje zásadu investora v tržním hospodářství; podle této zásady by se o státní podporu nejednalo v případě, že by za obdobných okolností soukromý investor, jehož velikost by byla srovnatelná s velikostí příslušných orgánů ve veřejném sektoru a jenž by jednal v běžných tržních podmínkách v tržním hospodářství, mohl být motivován k tomu, aby ve prospěch příjemce provedl dotčené opatření.
(63)
Komise tedy na základě zásady investora v tržním hospodářství musí posoudit, zda by soukromý investor uzavřel posuzovanou transakci za týchž podmínek. Hypotetický soukromý investor jedná jako obezřetný poskytovatel kapitálu, který usiluje o maximalizaci svých zisků, aniž by však podstupoval příliš velká rizika v poměru k výnosu (31).
(64)
Příspěvek z veřejných prostředků v zásadě nepředstavuje státní podporu, pokud k němu dochází souběžně s významným kapitálovým vkladem soukromého investora, který proběhl za srovnatelných okolností a za srovnatelných podmínek (rovné podmínky) (32).
7.2.1. Rovné podmínky při účasti států, nadace KAW a bank na novém revolvingovém úvěrovém nástroji
(65)
Komise konstatuje, že věřitelské banky, které se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely, se podílely také na revolvingovém úvěrovém nástroji starém. V novém revolvingovém úvěrovém nástroji však dotčené státy svou expozici vůči společnosti SAS navýšily, zatímco banky svůj vklad snížily přibližně na polovinu (z 366 milionů EUR na asi 200 milionů EUR), čímž svou celkovou stávající expozici v rámci revolvingového úvěrového nástroje vůči společnosti SAS přibližně o 50 % omezily. Vzhledem k tomu vyjádřila Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybnosti ohledně toho, že by mohl být argument rovných podmínek naplněn, neboť se nezdálo, že by postavení dotčených států a bank bylo srovnatelné.
(66)
Dánsko, Švédsko a skupina SAS argumentují tím, že věřitelské banky při jednání o své účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji žádnou expozici v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje neměly. Tyto banky by proto měly být považovány za „vnější“ investory v postavení srovnatelném s dotčenými státy a nadací KAW.
(67)
Komise konstatuje, že společnost SAS v lednu 2012 starý revolvingový úvěrový nástroj (viz bod 20 výše) zcela vyčerpala. Změny starého revolvingového úvěrového nástroje v březnu 2012 dokonce mj. zahrnovaly i podmínku úplného a okamžitého splacení čerpané částky. Dotčené částky byly v plné výši splaceny v březnu 2012, přičemž změny starého revolvingového úvěrového nástroje, jež byly v témže měsíci přijaty, společnosti SAS následně čerpání z tohoto nástroje nesmírně komplikovaly (33). Společnosti SAS byla také uložena povinnost předložit do června 2012 plán rekapitalizace, který muselo schválit její představenstvo a rovněž dotčené státy a nadace KAW jako hlavní akcionáři. Banky tento plán nejprve odmítly. Teprve v listopadu 2012 se dotčené státy poté, co revidovaný plán 4XNG pečlivě posoudily, rozhodly k účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji a banky je následovaly.
(68)
Dánské a švédské úřady a skupina SAS proto tvrdí, že společnost SAS žádat o čerpání starého revolvingového úvěrového nástroje fakticky nemohla. Banky, které si této situace byly vědomy, se musely rozhodnout, zda pokračovat v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje až do uplynutí jeho platnosti v červnu 2013, nebo se s dotčenými státy a nadací KAW podílet na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za rovných podmínek, a to přes skutečnost, že dotčené státy a nadace KAW, měly jako akcionáři po provedení plánu 4XNG větší motivaci se na tomto nástroji podílet vzhledem k možnosti dosáhnout zvýšení hodnoty svých akcií.
(69)
Ačkoliv Komise považuje za pravděpodobné, že přinejmenším ty z bank, které vůči společnosti SAS neměly jiné nezajištěné dvoustranné expozice, nebyly v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje v době, kdy se rozhodly podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji, významně exponovány, zastává také názor, že přesto existovalo riziko, že společnost SAS mohla před zřízením nového revolvingového úvěrového nástroje podmínky čerpání splnit. Skutečnost, že se tak nestalo a že starý revolvingový úvěrový nástroj nebyl poté, co byl v březnu 2012 v plné výši splacen, využit, je v tomto směru irelevantní. Z tohoto hlediska se situace jeví tak, že banky měly v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje vůči společnosti SAS určitou míru expozice, kterou se státy (a nadace KAW) nevyznačovaly. Komise proto nemůže přijmout argument dánských a švédských úřadů, že se banky na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely jako „vnější“ investoři bez ohledu na svou expozici v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje.
(70)
Komise nadto nemůže souhlasit s Dánskem a se Švédskem, že expozice některých bank ve formě dvoustranných nástrojů spojených se starým revolvingovým úvěrovým nástrojem (34) nepředstavovala během období vyjednávání o novém revolvingovém úvěrovém nástroji žádné finanční riziko vzhledem k tomu, že tyto nástroje by bývaly nemohly být čerpány, pokud by nebyl starý revolvingový úvěrový nástroj čerpán v plné výši. Jak je uvedeno výše, existovalo riziko, byť nesporně malé, že podmínky čerpání mohly být splněny, přestože po změnách v březnu 2012 a zavedení přísných podmínek, byla pravděpodobnost, že společnost SAS bude starý revolvingový úvěrový nástroj čerpat, velice malá.
(71)
Nadto se zdá, že některé banky byly vůči společnosti SAS exponovány i jinak. Například kromě účasti na starém revolvingovém úvěrovém nástroji měla […] k 30. září 2012 nezajištěnou (a nečerpanou) dvoustranou expozici vůči společnosti SAS ve výši [200-600] milionů SEK, a rovněž nezajištěnou expozici na kreditních kartách ve výši [500-900] milionů SEK. Mohla proto odpovídat za pokrytí veškerých nákladů na poskytnutí náhrady zákazníkům, pokud by společnost SAS zrušila příslušné lety. Přestože tato nezajištěná expozice na kreditních kartách tvořila pouze [0-2] % z celkového úvěrového portfolia […] ve výši přibližně [1 000-3 000] miliard SEK, představovala i tak finanční riziko, a nelze tedy přijmout tvrzení, že […] byla při rozhodování o účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji vůči dotčeným státům ve srovnatelném postavení.
(72)
Tři další banky měly nadto expozici ve formě nesplacených nástrojů na financování letadel (např. […]). Ačkoliv dotčené státy tvrdí, že tato financování byla zajištěna letadly, a nepředstavovala pro banky finanční riziko, protože je bylo možné na trhu snadno prodat, fakticky to prokázáno nebylo. Zůstává nejasné, zda by v případě urgentního prodeje letadel byla celková částka skutečně získána zpět v plné výši.
(73)
V rozhodnutí o zahájení řízení si navíc Komise kladla otázku, zda jednání bank mohlo být ovlivněno jednáním dotčených států, a to vzhledem k průběžné finanční podpoře, kterou dotčené státy letecké společnosti v minulých letech poskytovaly (např. problémy emisí s předkupním právem v letech 2009 a 2010). Banky kromě toho byly, jak je vysvětleno v bodech 23 a 24 výše, ochotny se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílet pouze pod podmínkou, že se na něm budou podílet i dotčené státy.
(74)
Komise má v zásadě za to, že podmínku rovných podmínek nelze uplatnit v případech, kdy je účast dotčených států nezbytným předpokladem toho, aby se na dotčené transakci podíleli soukromí provozovatelé.
(75)
V průběhu formálního vyšetřovacího řízení Dánsko, Švédsko a skupina SAS argumentovaly tím, že při vyjednávání o novém revolvingovém úvěrovém nástroji se banky v žádné fázi necítily být jednáním dotčených států v minulosti a jejich ochotou nadále společnost SAS podporovat „zasaženy“, a to bez ohledu na to, že prognózy dotčených států týkající se výnosů při emisích s předkupním právem z let 2009 a 2010 se nenaplnily.
(76)
Komise nemůže vyloučit možnost, že by soukromé hospodářské subjekty nebyly ochotny do podniku, jejž v minulosti charakterizovaly takovéto výsledky a u kterého jsou prognózy nepředvídatelné, investovat jinak než při účasti dotčených států. Zároveň nemůže vyloučit ani to, že dotčené státy, které odmítly poskytnout nový vlastní kapitál a podílet se na podřízeném revolvingovém úvěrovém nástroji, již nechtěly do společnosti SAS vkládat další prostředky. Bez ohledu na tyto úvahy Komise stále není přesvědčena o tom, že účast států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji proběhla za podmínek, jež byly ve vztahu k podmínkám věřitelských bank rovné, a to vzhledem k tomu, že účast dotčených států vedla ke snížení celkové expozice bank vůči společnosti SAS v rámci revolvingového úvěrového nástroje přibližně o 50 %, zatímco dotčené státy svou expozici vůči této společnosti týmž krokem navýšily.
(77)
Pokud jde o to, zda lze jednání nadace KAW považovat za referenční kritérium, které umožňuje stanovit, jak by v dané situaci jednal soukromý investor, či nikoliv, vyplynulo z formálního vyšetřovacího řízení, že expozice nadace KAW vůči společnosti SAS prostřednictvím podílu v bance SEB byla menší, než se uvádělo v rozhodnutí o zahájení řízení. Vzhledem k tomu, že nadace KAW je pouze menšinovým akcionářem banky SEB a expozice banky SEB vůči společnosti SAS je omezená, lze dovozovat, že podíl nadace KAW na novém revolvingovém úvěrovém nástroji byl motivován vyhlídkami na ziskovost investice.
(78)
Formální vyšetřovací řízení Komisi nad rámec skutečností uvedených výše neumožnilo dospět s jistotou k závěru, že dotčená transakce proběhla za rovných podmínek.
(79)
Nezávisle na posouzení rovnosti podmínek zkoumala Komise také to, zda účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji lze z hlediska akcionářů považovat za racionální, či nikoliv a zda by naplnila zásadu investora v tržním hospodářství, i pokud by se rovností podmínek neargumentovalo.
7.2.2. Posouzení účasti států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji z hlediska zásady investora v tržním hospodářství
(80)
Otázka, kterou je třeba se zabývat, zní, zda by se soukromý investor v téže situaci jako dotčené státy, tj. stávající akcionáři společnosti SAS, za okolností podobných těm, s nimiž byly v roce 2012 dotčené státy konfrontovány, na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za podobných podmínek podílel, či nikoliv (35).
(81)
V tomto ohledu jsou poučné nezávislé analýzy, které před dojednáním nového revolvingového úvěrového nástroje provedly externí finanční poradenské společnosti (konkrétně společnost Goldman Sachs International a společnost CITI jako poradenské společnosti dotčených států a […] jako poradenská společnost věřitelských bank). Podle Dánska a Švédska se dotčené státy rozhodly podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji teprve poté, co plán 4XNG podrobně posoudili jejich externí poradci, a po úpravě podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje.
(82)
Komise vyjádřila ve svém rozhodnutí o zahájení řízení k rozsahu zprávy zpracované společností CITI určité výhrady, ovšem Dánsko a Švédsko vysvětlily, že se jejich rozhodnutí podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji se opíralo o všechny analýzy zpracované jejich finančními poradci, a zpráva společnosti CITI by proto neměla být posuzována izolovaně.
(83)
Finančním poradcům byl mj. zadán úkol, aby v tomto směru zpracovali kritickou analýzu plánu 4XNG a nového revolvingového úvěrového nástroje a relevantních citlivých a zranitelných míst. Tato analýza byla provedena na základě série zpráv s odkazem na historické výsledky společnosti SAS a na jiná referenční odvětvová kritéria. Poradci v souvislosti s plánem 4XNG i novým revolvingovým úvěrovým nástrojem vydali různá doporučení týkající se strategií ke zmírňování rizik. V souladu s těmito doporučeními požadovaly dotčené státy řadu úprav plánu 4XNG (aby se urychlila opatření na úsporu nákladů a aby se plán přizpůsobil dalším iniciativám) a rovněž úpravy podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje tak, aby se snížila pravděpodobnost čerpání.
(84)
Při analýze plánu 4XNG externí poradci určili klíčové oblasti možného rizika, mj. oblast cílů na poli úspory nákladů, oblast pozbytí aktiv a oblast tlaku na ukazatel RASK, a věnovali jim zvláštní pozornost. Toto posouzení rizik vyústilo mj. v následující úvahy:
-
Cíle na poli úspory nákladů
V návaznosti na doporučení externích poradců byl plán 4XNG upraven a posílen tak, aby zahrnoval iniciativy na poli úspory nákladů v rozsahu přibližně [1-4] miliardy SEK za rok (oproti původnímu cíli [1-4] miliardy SEK za rok tedy došlo k nárůstu). Ačkoliv mezi možnými problémy, jež byly určeny, figurovalo i nesplnění cílů na poli úspory nákladů, klíčovým krokem k odstranění rizik spojených s plánem 4XNG před dojednáním nového revolvingového úvěrového nástroje bylo uzavření nových kolektivních smluv, v jejichž rámci by došlo ke snížení mezd a výhod zaměstnanců, a změny penzijního plánu v listopadu 2012. To mělo za následek přímé úspory nákladů ve výši necelých [0-3] miliard SEK za rok […], jež musely být na žádost států úspěšně realizovány předtím, než mohl nový revolvingový úvěrový nástroj nabýt účinnosti.
-
Pozbytí aktiv
V návaznosti na to, že původní předpoklady ohledně pozbytí aktiv zpochybnil externí finanční poradce, a také vzhledem k novým informacím, které během tohoto procesu vyšly najevo, se konečný seznam plánovaných pozbytí aktiv v plánu 4XNG odchýlil od seznamu, který společnost SAS původně sestavila (36). Finanční poradce dotčených států nakonec dospěl k závěru, že pozbytí aktiv (v odhadované hodnotě přibližně 3,0 miliardy SEK) obsažené v konečném plánu 4XNG je v předpokládaném časovém rámci proveditelné. Nový revolvingový úvěrový nástroj nadto obsahoval ustanovení upravující načasování prodeje společnosti Widerøe a nařizující použít výnosy z pozbytí aktiv důsledně ke splacení tohoto nástroje.
-
Tlak na ukazatel RASK
S přihlédnutím k relevantním údajům o historických trendech, prognózám třetích stran a známým změnám v konkurenčním prostředí v příslušné době byly posouzeny předpoklady, z nichž se při odhadu tlaku na výnosy a ukazatel RASK vycházelo. Nemělo se tedy za to, že by tyto předpoklady představovaly významné riziko, že se realizací plánu 4XNG nedosáhne očekávaných výsledků.
(85)
Co se týče pochybností Komise o optimistickém pohledu na konkrétní faktory v plánu 4XNG (např. růst trhu měřeno ukazatelem RASK, prognózy vývoje HDP a 0 % inflace v období 2015-2017) vyjádřené v rozhodnutí o zahájení řízení, vyplývá z informací předložených během formálního vyšetřovacího řízení Dánskem, Švédskem a skupinou SAS, že tyto odhady zohlednily zejména hlavní trhy, na kterých je společnost SAS aktivní. Projevila se zde i výraznější expozice společnosti vůči severní spíše než jižní Evropě a také její expozice vůči americkému trhu a asijskému trhu. Z učiněných vyjádření dále vyplývá, že odhadovaná inflace nákladů ve výši 0 % za rok v období 2015-2017 představuje čistý výsledek spojení základní míry inflace ve výši 2 % za rok (což odpovídá odhadované výši inflace v EU) a předpokladu, že bude možné její vliv neutralizovat prostřednictvím nových opatření ke snížení nákladů.
(86)
Pokud jde o nedostatečné testování citlivosti u analýzy vnitřní míry návratnosti uvedené ve zprávě společnosti CITI (viz bod 35 výše) a o počáteční obavy Komise ohledně potenciálního dopadu méně optimistických scénářů, obdržela Komise od Dánska a Švédska v jejich vyjádřeních k rozhodnutí o zahájení řízení dodatečné informace o rozsahu provedené analýzy citlivosti. Při zpracovávání plánu 4XNG v období červen-září 2012 v tomto směru společnost Goldman Sachs představila řadu testů citlivosti. Revidovaná analýza v září 2012 ukázala, že společnosti SAS nedojdou peněžní prostředky ani při scénářích s horšími výsledky, tj. že by se ve všech analyzovaných případech hotovostní pozice společnosti SAS udržela nad spodní hranicí pásma revolvingového úvěrového nástroje. Mělo se však za to, že k zachování důvěry trhů je zapotřebí mechanismus k zajištění likvidity a že revolvingový úvěrový nástroj zůstává nejrealističtější možností, jak tuto záložní likviditu získat.
(87)
Komise tedy bere na vědomí sérii finančních revizí plánu 4XNG (včetně rozsáhlé analýzy a testování různých iterací tohoto plánu). Komise si je rovněž vědoma výsledných požadavků dotčených států na snížení rizik při provádění a na vytvoření konsolidovaného plánu restrukturalizace ještě před vstupem do nového revolvingového úvěrového nástroje. Tyto kroky se zdají být v souladu s postupem obezřetného soukromého investora v tržním hospodářství. I tak je ovšem třeba zvážit, zda podmínky nového revolvingového úvěrového nástroje odpovídaly, či neodpovídaly tomu, co by soukromý investor v tržním hospodářství v téže situaci jako dotčené státy, tj. stávající akcionáři společnosti SAS, býval přijal.
(88)
Dánsko, Švédsko a skupina SAS vysvětlily, že specifickým rysem odvětví letecké dopravy je nutnost zachovat si vysokou úroveň finanční připravenosti tak, aby bylo možno udržet si důvěru zákazníků i zúčastněných stran, pokud jde o schopnost společnosti i nadále vykonávat svou činnost. Vzhledem k finančním potížím, jimž společnost SAS v roce 2012 čelila, a situaci v oblasti likvidity, jež v uvedené době panovala, byla pravděpodobně jedním z motivů pro účast dotčených států jakožto akcionářů společnosti SAS na novém revolvingovém úvěrovém nástroji snaha zabránit větším ztrátám či úpadku v případě rozsáhlého odčerpávání likvidity společnosti.
(89)
V tomto ohledu se zdá být patrné, že státy při dokončování podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje čerpaly z doporučení nezávislých finančních poradců. Zdá se dokonce, že podmínky nového revolvingového úvěrového nástroje byly celkově zaměřeny na zmírnění hlavních zjištěných obchodních rizik. Jak se uvádí v bodě 84, klíčovou odkládací podmínkou pro realizaci nového revolvingového úvěrového nástroje bylo například úspěšné uzavření nových kolektivních smluv s letovými posádkami. Navíc se vzhledem k podmínkám čerpání platným pro nástroj B zdálo být velmi nepravděpodobné, že by k jeho čerpání mohlo dojít dříve než v březnu 2015 (37). Doplňková finanční ujednání, jež byla s novým revolvingovým úvěrovým nástrojem spojena, byla také z hlediska struktury koncipována tak, aby společnost SAS v případě, že se jí nepodaří naplnit klíčové finanční prognózy obsažené v plánu 4XNG, neměla k revolvingovému úvěrovému nástroji přístup nebo aby musela vrátit veškeré částky, které za dotčenou dobu z revolvingového úvěrového nástroje čerpala (38).
(90)
Nad rámec výše uvedených zjištění navíc Komise obdržela další informace týkající se přiměřenosti podkladového zajištění nového revolvingového úvěrového nástroje. Ve zprávě z května 2012 zpracovala […] nezávislé ocenění společnosti Widerøe a některých hmotných aktiv (včetně náhradních motorů, příslušných letadel, řady menších nemovitostí a některého vybavení), jež byly následně použity k zajištění nového revolvingového úvěrového nástroje. Ačkoliv se pozornost soustředila na společnost Widerøe, která se považovala za nejvýznamnější aktivum v rámci balíčku prvků zajištění, a posouzení dalších aktiv vycházelo z omezenějších informací, dosáhla v souhrnném ocenění celková hodnota aktiv výše přibližně [1-4]-[3-6] miliard SEK. Celková odhadovaná hodnota aktiv, která byla použita k zajištění, tedy převyšuje objem nástroje A. Podle názoru Dánska a Švédska se tento stav považoval pro věřitele nového revolvingového úvěrového nástroje za dostatečně uspokojivý vzhledem k tomu, že pravděpodobnost, že společnost SAS někdy bude čerpat nástroj B, se, jak je uvedeno výše, považovala za zanedbatelnou.
(91)
Vlastní finanční rizika spojená s novým revolvingovým úvěrovým nástrojem dále zmírňovala ustanovení o povinné platbě předem a/nebo zrušení závazků v rámci nového revolvingového úvěrového nástroje v případě, že by společnost SAS pozbyla určitých aktiv nebo využila jiných možností financování. Tato ustanovení o platbě předem a zrušení závazků měla za následek postupné snižování potenciálních ztrát. Celkový objem nového revolvingového úvěrového nástroje byl v důsledku prodeje společnosti Widerøe a na základě dohody, jež vstoupila v platnost po uskutečnění uvedeného prodeje v září roku 2013 (viz bod 31 výše) dokonce snížen z 3,5 na 2 miliardy SEK.
(92)
Zdá se tedy, že byl přijat komplexní a soudržný soubor opatření, jež se konkrétně zaměřila na zajištění další životaschopnosti společnosti SAS v období let 2012-2015 a snížení hlavních finančních rizik spojených s novým revolvingovým úvěrovým nástrojem.
(93)
Komise dále uznává, že je zapotřebí zvážit, zda mohl být srovnatelný soukromý investor za podobných tržních podmínek jako dotčené státy (tj. stávající akcionáři společnosti SAS) motivován k tomu, aby ve prospěch příjemce provedl dotčené opatření. Z toho důvodu je rovněž účelné zohlednit pro srovnání možné hypotetické situace, k nimž by došlo, pokud by dotčené opatření podniknuto nebylo.
(94)
Dánsko, Švédsko a skupina SAS v tomto ohledu ve svých vyjádřeních k rozhodnutí o zahájení řízení tvrdí, že by v případě, že by revolvingový úvěrový nástroj v roce 2012 nebyl poskytnut, pravděpodobně došlo k úpadku. Podle Dánska a Švédska by tak dotčeným státům vznikla celková ztráta ve výši 1 044 milionů SEK, tj. ve výši hodnoty jejich celkového akciového podílu. Zohledňovala se také vyhlídka ztráty budoucích kapitálových zisků v případě úspěšného provedení plánu 4XNG. Pro srovnání: Dánsko a Švédsko ve svých vyjádřeních odhadují, že pokud by společnost SAS nedostála svým závazkům v rámci nového revolvingového úvěrového nástroje, činila by celková možná ztráta vyplývající ze společného podílu dotčených států a jejich vkladů do revolvingového úvěrového nástroje v nejkrajnějším případě až kolem [1 000-3 000] milionů SEK (39).
(95)
V případě úpadku společnosti SAS se tedy případné další ztráty související s účastí dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji (tj. přibližně 447,5 milionu SEK, pokud vyjdeme z ilustračního příkladu uvedeného Dánskem a Švédskem) jeví jako relativně omezené ve srovnání se ztrátou, k níž by tak jako tak došlo v souvislosti s jejich akciovými podíly. Z porovnání této poměrně omezené postupné změny v rámci scénáře s nedosažením výsledků (scénář s úpadkem), s nímž dotčené státy pracovaly, s možným pozitivním efektem pro dotčené státy při úspěšném provedení plánu 4XNG podle všeho vyplývá další argument ve prospěch rozhodnutí dotčených států o účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji. Při nejoptimističtějším „základním“ scénáři se ve zprávě společnosti CITI celková výše možného kapitálového zisku dotčených států odhaduje na [7 000-12 000] milionů SEK. Ačkoliv Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila určité výhrady k optimismu takovýchto růstových prognóz, uznává, že i v konzervativnějších příznivých scénářích by potenciální kapitálový zisk stále mohl výrazně převyšovat potenciální ztráty při scénářích nepříznivých.
(96)
Komise tedy bere na vědomí výše uvedené posouzení rizik a výnosů, jakož i rozsáhlý přezkum a testování plánu 4XNG, dodatečná ověření podkladového kolaterálu, (40) ustanovení o zrušení a platbách předem, která vedla k postupnému snižování potenciálních ztrát (41), a různá další opatření ke zmírnění rizik začleněná do nového revolvingového úvěrového nástroje (42). Při zohlednění výše uvedeného se rozhodnutí dotčených států podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji zdá být v souladu s kroky soukromého hospodářského subjektu, jenž by jednal s cílem dosáhnout běžné tržní návratnosti s ohledem na konkrétní situaci dané společnosti v dané době.
(97)
V návaznosti na skutečnosti uvedené výše dochází Komise k závěru, že se dotčené státy v postavení stávajících akcionářů společnosti SAS při rozhodnutí podílet se společně s nadací KAW a věřitelskými bankami v období od prosince 2012 do března 2014 na novém revolvingovém úvěrovém nástroji řídily přiměřenými a realistickými vyhlídkami na ziskovost. Z jejich účasti tedy pro společnost SAS neplynuly žádné výhody ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.3. Závěr ohledně existence státní podpory
(98)
S ohledem na výše uvedené dospěla Komise k závěru, že účast Dánska a Švédska na novém revolvingovém úvěrovém nástroji nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(99)
Závěrem Komise konstatuje, že Dánsko a Švédsko souhlasily s přijetím a oznámením tohoto rozhodnutí v anglickém znění,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Financování společnosti Scandinavian Airlines prostřednictvím nového revolvingového úvěrového nástroje, který Dánské království a Švédské království zřídily v prosinci roku 2012, nepředstavuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království a Švédskému království.
V Bruselu dne 9. července 2014.
COMMISSION DECISION
of 9 July 2014
on the measure SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) implemented by Denmark and Sweden for Scandinavian Airlines
(notified under document C(2014) 4532)
(Only the English text is authentic)
(Text with EEA relevance)
(2014/938/EU)
THE EUROPEAN COMMISSION,
Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union, and in particular the first subparagraph of Article 108(2) thereof,
Having regard to the Agreement on the European Economic Area, and in particular Article 62(1)(a) thereof,
Having regard to the decision by which the Commission decided to initiate the procedure laid down in Article 108(2) of the Treaty on the Functioning of the European Union, in respect of the aid SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
Having called on interested parties to submit their comments pursuant to the provisions cited above and having regard to their comments,
Whereas:
1. PROCEDURE
(1)
In late October 2012, the Commission and the EFTA Surveillance Authority (‘ESA’) were informally contacted by Denmark, Sweden and Norway (jointly ‘the States’) in relation to their intention to participate to a new Revolving Credit Facility (‘the new RCF’) in favour of Scandinavian Airlines (‘SAS’, ‘the SAS Group’ or ‘the company’). On 12 November 2012, the States decided to participate to the new RCF without however formally notifying the measure to the Commission.
(2)
On 14 November 2012, the Commission opened an ex officio case on the new RCF. The Commission sent requests for information to Denmark and Sweden on 29 November 2012, 18 December 2012, 28 January 2013, and 18 February 2013, replied to on 6 December 2012, 8 January 2013, 5 and 13 February 2013, and 22 March 2013 respectively. Denmark and Sweden provided additional information by letter of 3 June 2013.
(3)
In addition, on 20 November 2012 the Commission received a complaint from Ryanair, followed by one from the European Low Fares Airline Association (‘ELFAA’) on 4 February 2013, on which Denmark and Sweden provided comments by letter dated 22 March 2013.
(4)
By letter dated 19 June 2013, the Commission informed Denmark and Sweden that it had decided to initiate the procedure laid down in Article 108(2) of the Treaty on the Functioning of the European Union (‘TFEU’) in respect of the aid (hereinafter ‘the opening decision’). Denmark and Sweden submitted comments on the opening decision by letters dated 19 August 2013.
(5)
The Commission decision to initiate the procedure was published in the Official Journal of the European Union (2) on 28 September 2013. The Commission invited interested parties to submit their comments on the measures.
(6)
The Commission received observations from the SAS Group and from Foundation Asset Management Sweden AB (‘FAM’) (3) on 28 October 2013. On 5 November 2013, the Commission forwarded these observations to Denmark and Sweden, which were given the opportunity to react. By letters of 4 and 5 December 2013, the Danish and Swedish authorities noted that they had no comments on the observations of the SAS Group and FAM.
(7)
The Commission requested additional information from Denmark and Sweden by letter of 25 February 2014, replied to on 25 March 2014 by both Member States. In addition, by letters dated 5 and 7 March 2014, the Danish and Swedish authorities informed the Commission that SAS had decided to cancel the new RCF and investigate alternative possibilities to strengthen its capital base. The cancellation was effective from 4 March 2014.
(8)
By letters dated 4 and 7 July 2014, Sweden and Denmark respectively agreed to waive their rights deriving from Article 342 TFEU in conjunction with Article 3 of Regulation No 1/1958 and to have the present decision adopted and notified in English.
(9)
For this procedure, the Commission is solely competent to assess whether the provisions of the TFEU have been respected by Denmark and Sweden. On the other hand, the ESA, pursuant to Article 109(1) of the Agreement on the European Economic Area (‘EEA Agreement’) in conjunction with Article 24 of the Agreement between the EFTA States on the Establishment of a Surveillance Authority and a Court of Justice, is competent to assess whether the provisions of the EEA Agreement have been complied with by Norway. Also, on the basis of Article 109(2) and Protocol 27 to the EEA Agreement, in order to ensure a uniform application throughout the EEA, the ESA and the Commission shall cooperate, exchange information and consult each other on surveillance policy issues and individual cases.
(10)
In the light of the above and given the parallel competence of both institutions in the present case, the Commission has cooperated and consulted with the ESA before adopting the present decision.
2. THE SCANDINAVIAN AIR TRANSPORT MARKET
(11)
Between 2001 and 2011, the Scandinavian air transport market (encompassing Denmark, Sweden, Finland and Norway) reportedly grew by 126 % in ASK (4) terms. Almost all of the growth in the short-haul Scandinavian market came from low-cost carriers, in particular Norwegian Air Shuttle and Ryanair. Indeed, it is estimated that low-cost carriers generated 90 % of the growth in that period (5).
(12)
Despite the increase in the importance of low-cost carriers, the largest player in the Scandinavian market is still SAS, with an estimated market share in 2011 of 35,6 %, far from the highs above 50 % enjoyed a decade ago. The market shares of Norwegian Air Shuttle and Ryanair reached 18,7 % and 6,8 % respectively in that year.
3. THE BENEFICIARY
(13)
SAS is the flag carrier of the States, the largest airline in Scandinavia and the eighth-largest airline in Europe. It is also a founding member of the Star Alliance. The airline group, which includes Scandinavian Airlines, Widerøe (6) and Blue1, is headquartered in Stockholm with its main European and intercontinental hub at Copenhagen Airport. In 2013, SAS carried around 28 million passengers, achieving revenues of around SEK 42 billion.
(14)
SAS is currently 50 % owned by the States: 21,4 % by Sweden, 14,3 % by Denmark, and 14,3 % by Norway. The main private shareholder is the Knut and Alice Wallenberg's foundation (‘KAW’) (7,6 %), while the remaining shareholders own stakes of 1,5 % or less.
Table 1
Principal shareholders in SAS AB on 31 March 2012 (7)
Shareholder
Total (%)
The Swedish Government
21,4
The Danish Government
14,3
The Norwegian Government
14,3
Knut and Alice Wallenberg's foundation
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H Värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Denmark's National Bank
1,4
Robur Försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
The financial position of SAS has been weak for several years, with recurring losses between 2008 and 2013. In November 2012, Standard and Poor's (‘S&P’) downgraded its credit rating for the company from B- to CCC+ (8). These difficulties were heightened by the market environment of high fuel costs and uncertain demand.
(16)
In particular, it results from the annual reports of the company that, between 2008 and 2012, SAS has incurred substantial losses every year and has registered significant amounts of financial net debt.
Table 2
SAS' key financial data 2007-12 (SEK million) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(Jan-Oct)
Revenue
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Financial net debt
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
EBT
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Net income
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Cash flow for the year
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Return on capital employed (ROCE) - %
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Return on book equity after tax - %
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Interest coverage ratio - %
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
As a result of its deteriorating financial position, SAS followed a substantial cost reduction program (‘Core SAS’) in 2009/10. In implementing that program, SAS had to raise equity from its shareholders by way of two rights issues: (i) SEK 6 billion in April 2009; and (ii) SEK 5 billion in May 2010 (10).
(18)
The financial difficulties of SAS reached a peak in 2012, when the company presented the 4 Excellence Next Generation business plan (‘4XNG plan’), perceived by the management of the airline as the ‘final call’ for SAS (11). In addition, in November 2012 the press reported the possibility of SAS going into bankruptcy (12).
4. DESCRIPTION OF THE MEASURE: THE NEW RCF IN 2012
(19)
As for other airlines globally, SAS has relied on external credit facilities to maintain a minimum level of liquidity. From 20 December 2006, SAS relied on a RCF that was due to expire in June 2013 (‘the old RCF’). The old RCF amounted to EUR 366 million and was exclusively provided by a number of banks ([…] (13)). It also included a number of financial covenants or conditions, such as […].
(20)
In December 2011, as a result of the deterioration in the company's business performance, SAS management decided to draw the old RCF in full. Following an application for bankruptcy by a subsidiary of SAS (namely Spanair) in January 2012, SAS entered into negotiations with the banks and reached an agreement for a covenant reset on 15 March 2012. This covenant reset increased the cost of drawing the old RCF, tightened the drawdown conditions and required SAS to provide full and immediate repayment of the drawn amount. In addition, SAS had to provide the lenders with a Recapitalisation Plan that had to be endorsed by the Board and the main shareholders, i.e. the States and KAW.
(21)
The Recapitalisation Plan was underpinned by the so-called 4XNG plan that was already under development in early 2012. The 4XNG plan also addressed concerns expressed by […] about the existing business plan of SAS called 4 Excellence (‘4X plan’), in May 2012. According to SAS, the 4XNG plan would enable it to position itself as a financially self-sufficient airline. It set out a number of financial targets that SAS had to meet in the financial year 2014/15. These included an EBIT margin of above 8 %, a financial preparedness ratio of above 20 % and an equity ratio (equity/assets) in excess of 35 %. The 4XNG plan was supposed to allow SAS to improve its EBT by approximately SEK 3 billion on an annual basis, while its implementation would require restructuring costs and one-off costs of approximately SEK 1,5 billion.
(22)
A further objective of the 4XNG plan was to prepare the company for the introduction of new accounting rules for pensions from November 2013, which were anticipated to have a negative impact on the SAS Group's equity. In addition, the plan included a commitment to complete an asset disposal and financing plan, which totalled approximately SEK 3 billion in potential net cash proceeds. The asset disposal included (14): (i) the sale of Widerøe, a subsidiary regional airline in Norway (15), (ii) the sale of a minority interest investment in the […], (iii) the sale of airport-related real estate interests, (iv) the outsourcing of ground handling (16), (v) the sale of aircraft engines (17), (vi) the sale-and-lease-back or other financing transaction in respect of the […], (vii) the outsourcing of management systems and call centres (18), and (viii) the sale or secured financing of three Q400 aircraft.
(23)
The States insist that the 4XNG plan was self-financing, which means that SAS would generate enough cash from operations and non-core disposals to fund the upfront cost of implementing the 4XNG plan. However, SAS was concerned about investor perception of a weak liquidity position as a result of the significant upfront costs of implementing the 4XNG plan. SAS thus requested an extension of the old RCF together with the introduction of the new RCF supported by the States and KAW. However, SAS argued that neither the old RCF (as extended) nor the new RCF would be drawn.
(24)
Discussions on the new RCF commenced on 4 June 2012 (19). Initially, in line with the Recapitalisation Plan (see paragraph 20 above), the banks that were lenders of the old RCF required that the States provide another round of equity, e.g. a rights issue, since they were unwilling to support a new RCF on their own. However, the States rejected this idea.
(25)
After some negotiations, the banks accepted a new RCF that would be set up jointly with the States and KAW and would be structured strictly on equal terms without subordination or disproportionate rights to security. It must be noted that the new RCF was initially targeted to be SEK [3-6] billion in size, while only SEK [1-4] billion of available security existed. On 22 October 2012, the size of the new RCF was finally reduced to SEK 3,5 billion (approximately EUR 400 million).
(26)
The new RCF was provided by the same banks that provided the old RCF (except one (20)) together with the States and KAW. In this regard, 50 % of the new RCF was provided by the States in proportion to their shareholding in SAS, and the remaining 50 % was provided by the banks and KAW. The States and KAW participated in the new RCF on the same terms (fees, interest rates, covenants) as the banks.
(27)
The main characteristics of the new RCF were the following:
-
It was divided into two sub-facilities of SEK 2 billion (Facility A) and SEK 1,5 billion (Facility B), in respect of which the States contributed 50 % of the value. The pricing conditions for both facilities included an up-front fee, a commitment fee, an utilisation fee, a margin and an exit fee.
-
SAS needed to satisfy certain conditions to be able to draw on the RCF, and these conditions were tighter for Facility B than for Facility A (21).
-
The new RCF continued the security package of the old RCF and in addition the lenders were granted security over all shares in Widerøe and all other unencumbered fixed assets of the SAS Group as of December 2012. The new RCF thus had first-ranking security on a number of SAS assets, including 100 % of the shares of its subsidiaries Widerøe and SAS Spare Engine, 18 aircrafts and a number of properties. These securities were valued with a book value of approximately SEK 2,7 billion (i.e. approximately 75 % of the new RCF) and were shared pro rata between Facility A and Facility B.
-
Facility B could only be drawn once Facility A had been drawn in full. After 1 January 2014, SAS would only have been able to draw down from it if the sale of Widerøe assets or shares had been completed.
-
The maturity of the new RCF was 31 March 2015.
(28)
The terms of the new RCF were agreed upon on 25 October 2012. It was, however, subject, inter alia, to parliamentary approvals for each of the States and the signing of union agreements with flight deck and cabin crew.
(29)
The States submitted a report prepared by CITI dated 7 November 2012 (‘the CITI report’) which sought to assess whether a private investor in a situation as close as possible to that of the States may have entered into the new RCF on similar terms and conditions. Assuming a successful implementation of the 4XNG plan in its base case, the CITI report concluded that the States' participation in the new RCF would generate an internal rate of return (‘IRR’) of [90-140] %, a cash-on-cash multiple of circa [4-9]x, and an increase in equity value of close to [700-1 200] % (from November 2012 until March 2015). The CITI report concluded that the return required by the States would thus be at least equal to that required by private investors in a similar position. However, the CITI report did not assess the probability of SAS successfully executing the ‘base case’ of the 4XNG plan, nor did it assess the impact of deviations from the ‘base case’ such as, for example, a failure to monetise non-core assets.
(30)
SAS announced on 19 December 2012 that all the necessary conditions for the new RCF to enter into force (see paragraph 28 above) were in place, including parliamentary approval in the States. As of this date and until 3 March 2014, the new RCF was effective, replacing the old RCF (22).
(31)
By letter of 3 June 2013, Denmark and Sweden explained that, as a result of the sale of 80 % of Widerøe's shares (paragraph 22 above), the States and the lending banks had agreed with SAS to a modification of the terms and conditions of the new RCF, although the amendment agreement had not yet been formally signed. In its comments submitted during the formal investigation, the Danish and Swedish authorities informed the Commission that the modification of the new RCF was signed by all parties and would enter into force when the Widerøe transaction was closed, i.e. on 30 September 2013. These modifications included the following:
-
Facility A would be reduced from SEK 1,173 billion to SEK 0,8 billion and its maturity would be extended for five months until 1 June 2014.
-
SAS would pledge SEK [0,5-0,8] billion in cash as security for Facility A. The remaining SEK [0,1-0,4] billion would be secured by the securities already listed in the new RCF agreement.
-
SEK 0,2 billion of Facility A would be cancelled once the ground handling section was partly disposed of. By the time the new RCF was cancelled on 4 March 2014, SAS had entered into a letter of intent with a potential buyer (23).
-
Facility B would be reduced from SEK 1,5 billion to SEK 1,2 billion.
5. THE OPENING DECISION
(32)
In its opening decision, the Commission expressed doubts as regards the pari passu participation of the States, KAW and the banks in the new RCF mainly because of the following:
-
The banks' previous exposure to SAS through their participation in the old RCF. Indeed, the banks had roughly halved their contribution to the new RCF and therefore reduced their overall exposure to SAS by approximately 50 % in terms of RCF, while the States - which had received no return as regards the 2009 and 2010 rights issues in view of the persistently negative results of SAS - had increased their exposure to SAS.
-
The fact that SAS had drawn the old RCF completely in January 2012, which could have influenced the decision of the lending banks to participate in the new, so as to avoid any further drawdown and ensure that their RCF contributions were not completely lost in view of the difficulties of the company.
-
It was unclear to the Commission whether the banks' decision to participate in the new RCF was influenced by the States' continuous financial support to SAS in previous years. The Commission also noted that the involvement of the States was a strict requirement for the private operators to participate in the new RCF.
-
The Commission questioned whether KAW's participation in the new RCF could be compared to that of a private investor, given KAW's exposure to SAS not only through its shareholding but also via the bank SEB.
(33)
The Commission further questioned whether or not the participation of the States in the new RCF could be considered rational from a shareholder perspective and would fulfil the market economy investor (‘MEI’) test outside the pari passu line of reasoning. In this respect, the Commission assessed whether or not the 4XNG plan relied on sufficiently robust assumptions to induce a private investor to participate in the new RCF, and whether the sensitivity analyses carried out in the plan were overly optimistic.
(34)
For example, the Commission pointed, inter alia, towards the optimistic figures in the plan concerning market growth in ASK and GDP, as well as the 0 % inflation rate for the period 2015-17. Likewise, it doubted whether the successful implementation of all of the cost-savings and asset disposal initiatives could have been predicted at the time of signing the new RCF.
(35)
As regards the terms and conditions of the new RCF and CITI's assessment of the anticipated return from the States' participation in the new RCF, the Commission underlined the fact that the CITI report did not assess the 4XNG plan nor did it perform a sensitivity analysis of the financial model, but it merely relied on the information provided to it. The Commission also highlighted that the CITI report did not value the new RCF security from a private market investor perspective and that it did not consider the impact of possible alternative scenarios with less favourable assumptions (including default) on the return analysis. In this respect, the Commission noted that the CITI report assigned a zero probability to the likelihood that SAS would default in the next three years, which seemed an underestimation of the risk.
(36)
In view of the above, the Commission could not exclude that the States' participation in the new RCF could entail an advantage in favour of SAS within the meaning of Article 107(1) TFEU.
(37)
Finally, if the new RCF was to entail State aid within the meaning of Article 107(1) TFEU, the Commission doubted whether the new RCF could be regarded as compatible with the internal market. In this respect, the Commission assessed whether any of the possible compatibility grounds laid down in the TFEU would be applicable. In view of the nature of the measure and of the difficulties of SAS, the Commission noted that the only relevant criteria appeared to be those concerning aid for rescuing and restructuring firms in difficulty under Article 107(3)(c) TFEU on the basis of the Community guidelines on State aid for rescuing and restructuring firms in difficulty (24) (‘the R&R Guidelines’). However, the Commission came to the preliminary conclusion that the conditions for rescue and restructuring aid laid down in the R&R Guidelines did not seem to be met.
6. COMMENTS ON THE OPENING DECISION
6.1. Comments from Denmark and Sweden
(38)
Denmark and Sweden maintain that their participation in the new RCF was on market terms since they participated in it pari passu with the banks and KAW, thereby excluding the presence of State aid.
(39)
Denmark and Sweden argue that SAS did not draw on the old RCF at any time during the period in which negotiations on the new RCF took place. They note the amendments to the old RCF in March 2012 introducing even more stringent drawdown conditions and argue that from the end of June 2012 the banks were thus in a position to reject any drawdown request from SAS. The amount drawn from the RCF was fully repaid by SAS in March 2012 and from that moment SAS did not draw on the old RCF. As a result, those banks could be reasonably considered as ‘outside’ investors participating in the new RCF on equal terms with the States (25), without having any material unsecured exposure to SAS (26).
(40)
Concerning KAW's participation in the new RCF together with the banks, the Danish and Swedish authorities are of the opinion that KAW had limited economic exposure to SEB and that this could not have affected its decision to participate in the new RCF.
(41)
Moreover, Denmark and Sweden hold that the 4XNG plan was realistic and that it could be successfully implemented. They maintain that all aspects and assumptions, including those concerning revenue projections (‘RASK’) (27), cost-saving measures and planned disposals, were carefully examined to satisfy the financial targets in the 4XNG plan for 2014-15. Further, the 4XNG plan - together with all of the assumptions it relied upon - was closely scrutinised by the external financial advisers of both the States (Goldman Sachs) and the banks ([…]) and was adapted in view of their comments and recommendations. They also stress that the expectation of a successful implementation of the plan when deciding to participate in the new RCF was supported by the fact that the conclusion of new union agreements was a condition precedent for the new RCF. Furthermore, according to Denmark and Sweden, the developments between December 2012 and the cancellation of the new RCF on 4 March 2014 showed that the plan was on track to deliver the expected results (28).
(42)
In relation to the terms and conditions of the new RCF, Denmark and Sweden argue that these were in conformity with normal market conditions, as they were similar to those of comparable deals and the new RCF also had higher upfront fees and more stringent conditions for drawdown than most deals analysed. As far as the security package was concerned, Denmark and Sweden state that the actual financial risks of the lending banks were negligible because the securities had an estimated value that clearly exceeded the size of Facility A. As a result, in a liquidation scenario, all of the lending banks' claims would be satisfied by the security package or by other SAS assets that could be sold, such as […], its shareholding in […], etc. The above is also supported by the actual cancellation of a significant part of the commitments under Facility A during the first half of 2013. According to Denmark and Sweden, this shows that the banks acted commercially and prudently when deciding to participate with the States and KAW in the new RCF.
(43)
Finally, Denmark and Sweden report that the participation in the new RCF has generated a significant return for the RCF lenders without SAS having to draw on the facility. This should support the view that the States' participation in the new RCF together with KAW and the banks was fully compliant with the MEI principle.
6.2. Comments from the SAS Group
(44)
The SAS Group argues that the States participated in the new RCF in their capacity as shareholders, not as public authorities. From that perspective, participating in such an instrument was preferable to an equity contribution, given the significant revenue generation for the shareholders/lenders in terms of fees, as well as the prospective increase in the share value.
(45)
As regards the pari passu test, the SAS Group states that this was fulfilled given that the banks had no exposure to SAS and, as a result, they should be treated as ‘outside’ investors. In addition, the States' participation in the new RCF did not influence the banks' behaviour, as it was SAS - and not the banks - who requested that the shareholders join the new RCF. Furthermore, the SAS Group maintains that the banks decided to participate in the new RCF on equal terms with the States and KAW based on the very positive results of the risk/revenue analysis.
(46)
The SAS Group further supports Denmark and Sweden's claim that the assumptions underlying the 4XNG plan were robust with very realistic forecasts as regards the three main drivers, namely market growth in ASK, GDP growth for 2015-17 and assumed inflation of 0 %. Also, the risks associated with the implementation of the plan were closely scrutinised by all lending banks with a particular focus on RASK as a key indicator of the company's profitability.
(47)
At the same time, the SAS Group argues that the security package was sufficiently assessed and that the risk of SAS defaulting on the implementation of the 4XNG plan was mitigated. This is supported by the fact that the delivery of cost savings was a condition precedent to the lenders entering into the new RCF and that the conclusion of new collective agreements in November 2012 was key to the successful implementation of the plan.
(48)
The SAS Group further criticises the Commission for having failed to take into consideration the bankruptcy alternative and the fact that the States would have lost the value of their combined shareholding had the new RCF not been made available. In this context, the SAS Group stresses that the States participated in the new RCF in their capacity as core shareholders in SAS aiming to obtain an appropriate return on their investment.
(49)
Finally, the SAS Group reports that the implementation of the 4XNG plan has achieved earnings before tax of SEK 3 billion, leading to a positive outcome for SAS for the period November 2012-July 2013.
6.3. Comments from FAM
(50)
According to FAM, the company responsible for the management of KAW's assets, the latter's decision to participate in the new RCF was taken irrespective of its interest in SEB and SEB's exposure to SAS. FAM argues that KAW neither had a majority shareholding in SEB, nor could it be said that it controls SEB.
(51)
FAM examined the 4XNG plan, the associated financial risks and the security package, and considered it to be in KAW's interest to participate in the new RCF. In this respect, it compared the prospect of protecting KAW's long-term investment in SAS and future possible returns on that investment, as well as the high fees which would be paid by SAS under the new RCF, against the winding up of SAS, which it did not consider to be an economically interesting option.
(52)
FAM also agrees with Denmark, Sweden and the SAS Group that all stakeholders participated in the new RCF on equal terms, without any form of subordination, disproportionate rights to securities, or otherwise asymmetrical terms. The decision to participate in the new RCF was based on a thorough analysis of the prospects of profitability resulting from a strong and competitive SAS in the future.
(53)
Finally, FAM shares Denmark and Sweden's view that the lending banks' decision to participate in the new RCF was based on commercial considerations, as their existing exposure under the old RCF was only theoretical. It argues that the banks had even less incentive to participate in the new RCF than the States and KAW, as the latter could count on a share price increase. It therefore maintains that the conditions of the pari passu test must be considered to be fulfilled.
7. ASSESSMENT OF THE MEASURE
7.1. Presence of State aid
(54)
By virtue of Article 107(1) TFEU ‘any aid granted by a Member State or through State resources in any form whatsoever which distorts or threatens to distort competition by favouring certain undertakings or the production of certain goods shall, in so far as it affects trade between Member States, be incompatible with the internal market’.
(55)
The concept of State aid thus applies to any advantage granted directly or indirectly, financed out of State resources, by the State itself or by any intermediary body acting by virtue of powers conferred on it.
(56)
To constitute State aid, a measure must stem from State resources and must be imputable to the State. In principle, State resources are the resources of a Member State and of its public authorities, as well as the resources of public undertakings on which the public authorities can exercise, directly or indirectly, a controlling influence.
(57)
It cannot be disputed that the measure in question entailed State resources, since it was financed by resources coming from the States' budgets, and that it was imputable to the State. In particular, it may be noted that the parliaments of Denmark and Sweden approved the participation of both Governments in the new RCF (paragraph 30 above).
(58)
The measure in question must distort or threaten to distort competition and be liable to affect trade between Member States.
(59)
According to established case-law, when the financial support granted by a Member State strengthens the position of an undertaking compared to other undertakings competing in intra-Union trade, then there is at least a potential effect on trade between Member States and on competition (29). In this regard, the Commission is of the view that any potential economic advantage granted to SAS through State resources would fulfil this condition. SAS is in competition with other airlines in the European Union and the EEA, in particular since the third stage of air transport liberalisation (‘the third package’) entered into force on 1 January 1993 (30). In addition, for journeys of relatively shorter distances within the EU, air travel is in competition with road and rail transport, and therefore road and rail carriers might also be affected.
(60)
The only criterion of the notion of State aid that is thus in question is whether the measure conferred a selective undue economic advantage on SAS.
(61)
In the light of the cancellation of the new RCF as from 4 March 2014, the Commission has assessed whether or not the new RCF conferred a selective undue economic advantage on SAS from the time of its establishment in 2012 until its cancellation in 2014.
7.2. Economic advantage in favour of SAS
(62)
In order to determine whether or not State aid was granted in favour of SAS within the meaning of Article 107(1) TFEU, the Commission will assess whether the airline received an economic advantage which it would not have obtained under normal market conditions. To examine this question the Commission applies the MEI test, according to which no State aid would be involved where, in similar circumstances, a private investor of a comparable size to the relevant bodies in the public sector, and operating in normal market conditions in a market economy, could have been prompted to provide the measure in question to the beneficiary.
(63)
According to the MEI test, the Commission therefore has to assess whether a private investor would have entered into the transaction under assessment on the same terms. The attitude of the hypothetical private investor is that of a prudent investor whose goal of profit maximisation is tempered with caution about the level of risk acceptable for a given rate of return (31).
(64)
In principle, a contribution from public funds does not involve State aid if it takes place at the same time as a significant capital contribution by a private investor made in comparable circumstances and on comparable terms (pari passu) (32).
7.2.1. Pari passu participation of the States, KAW and the banks in the new RCF
(65)
The Commission notes that the lending banks involved in the new RCF also participated in the old RCF. In the new RCF, however, the States increased their exposure to SAS, whereas the banks roughly halved their contribution (from EUR 366 million to approximately EUR 200 million) and therefore reduced their overall existing RCF exposure to SAS by approximately 50 %. In view of this, the Commission expressed doubts in the opening decision that the pari passu argument could be met as the States and the banks did not seem to be in comparable positions.
(66)
Denmark, Sweden and the SAS Group argue that the lending banks did not have any exposure under the old RCF, when negotiating their participation in the new RCF. The banks should therefore have been considered as ‘outside’ investors in a comparable position to the States and KAW.
(67)
The Commission notes that SAS had drawn completely on the old RCF in January 2012 (paragraph 20 above). Indeed, the amendments to the old RCF in March 2012 included, inter alia, a condition of full and immediate repayment of the amount drawn. The amounts were fully repaid in March 2012 and the amendments to the old RCF enacted on the same month made it extremely difficult for SAS to draw on the facility thereafter (33). Also, SAS was required to provide a Recapitalisation Plan by June 2012, which had to be endorsed by the Board, as well as by the States and KAW as the main shareholders. This plan was initially rejected by the banks. It was not until November 2012 that the States, having carefully examined the revised 4XNG plan, decided to participate in the new RCF, followed by the banks.
(68)
As a result, the Danish and Swedish authorities and the SAS Group claim that SAS was effectively prevented from requesting a drawdown of the old RCF. Cognisant of that situation, the banks had to decide whether to continue with the old RCF until its expiry in June 2013, or to participate in the new RCF on equal terms with the States and KAW, despite the fact that the States and KAW, as shareholders, had greater incentives to participate with a view to potentially achieving higher value on their shares following the implementation of the 4XNG plan.
(69)
Although the Commission considers it likely that the banks, at least those with no other unsecured bilateral exposures to SAS, were not materially exposed to the old RCF at the time of taking a decision to participate in the new RCF, it is also of the opinion that there was still a risk that SAS could have met the drawdown conditions before the new RCF was in place. The fact that this did not happen and that the old RCF was not used after it was fully repaid in March 2012 is irrelevant in that respect. On this basis, it appears that the banks had a certain degree of exposure to SAS under the old RCF which the States (and KAW) did not have. Therefore, the Commission cannot accept the argument of the Danish and Swedish authorities that the banks participated in the new RCF as ‘outside’ investors, notwithstanding their exposure under the old RCF.
(70)
Furthermore, the Commission cannot agree with Denmark and Sweden that the exposure of some of the banks in the form of bilateral facilities linked to the old RCF (34) did not comprise any financial risk for the banks during the period of negotiating the new RCF, on the basis that these facilities could not have been drawn unless the old RCF was drawn in full. As mentioned above, there was a risk, even if admittedly small, that the drawdown conditions could have been met despite the fact that, following the amendments in March 2012 and the stringent conditions introduced, the probability of SAS drawing on the old RCF was very low.
(71)
Moreover, it appears that some banks had other exposure to SAS. For example, in addition to participating in the old RCF, […] had - as of 30 September 2012 - an unsecured (and undrawn) bilateral exposure to SAS of EUR [200-600] million, as well as an unsecured credit card exposure of EUR [500-900] million. It could therefore have been responsible for covering any costs of reimbursing customers should SAS have cancelled the corresponding flights. While this unsecured credit card exposure represented [0-2] % of […]'s total credit portfolio of around SEK [1 000-3 000] million, it nonetheless constituted a financial risk and it therefore cannot be accepted that […] was in a comparable position vis-à-vis the States when deciding to participate in the new RCF.
(72)
In addition, three other banks had exposure in terms of outstanding aircraft financing facilities (e.g. […]). Although the States argue that the financings were secured by the aircraft and did not represent a financial risk for the banks because they could be easily sold on the market, this has not been factually proven. It remains unclear whether, in case of fire-sale of the aircraft, the total amount would indeed have been recovered.
(73)
Further, in the opening decision the Commission questioned whether the banks' behaviour could have been influenced by the States' conduct, given the States' continuous financial support to the airline in previous years (e.g. the 2009 and 2010 rights issues). In addition, the banks were willing to participate in the new RCF only on condition that the States participated in it, as explained in paragraphs 23 and 24 above.
(74)
In principle, the Commission considers that the pari passu condition cannot be applicable in cases where the States' involvement constitutes a strict requirement for the private operators to participate in the transaction.
(75)
In the course of the formal investigation, Denmark, Sweden and the SAS Group argued that at no stage during the negotiations for the new RCF did the banks feel ‘contaminated’ by the States' past conduct and their continued willingness to support SAS, despite the fact that the States' revenue forecasts on the rights issues of 2009 and 2010 fell short.
(76)
The Commission cannot exclude the possibility that private operators would not have been willing to invest in a business with such a track record and unpredictable projections, unless with the participation of the States. At the same time, it cannot exclude either that the States, which had refused to provide new equity and to enter into a subordinated RCF, were no longer willing to put additional funds into SAS. Notwithstanding these considerations, the Commission remains unconvinced that the participation of the States in the new RCF was made on pari passu terms with the lending banks, taking into account that the States' participation resulted in the banks reducing their overall RCF exposure to SAS by approximately 50 %, whereas at the same time the States increased their exposure to SAS.
(77)
In relation to whether or not KAW's behaviour could be considered a reference point to establish the conduct of a private investor, the formal investigation showed that KAW's exposure to SAS through its shareholding in SEB was smaller than that indicated in the opening decision. Taking into account that KAW is no more than a minority shareholder in SEB and that SEB's exposure to SAS was limited, it could be argued that KAW's participation in the new RCF was motivated by prospects of profitability of the investment.
(78)
Further to the above, the formal investigation has not enabled the Commission to conclude with certainty that the transaction at issue took place on pari passu terms.
(79)
Irrespective of the pari passu assessment, the Commission has also examined whether or not the States' participation in the new RCF could be considered rational from a shareholder perspective and would fulfil the MEI test outside of the pari passu line of reasoning.
7.2.2. Assessment of the States' participation in the new RCF under the MEI test
(80)
The question to be addressed is whether or not a private investor in the same position as the States, i.e. as existing shareholders in SAS and facing a similar set of circumstances as the States in 2012, would have entered into the new RCF on similar terms and conditions (35).
(81)
The independent analyses undertaken by external financial advisers (namely Goldman Sachs International and CITI as advisers to the States and […] as adviser to the lenders) prior to the conclusion of the new RCF are instructive in this regard. According to Denmark and Sweden, the States only decided to participate in the new RCF after close scrutiny of the 4XNG plan by its external advisors and following adjustment of the terms and conditions of the new RCF.
(82)
While the Commission expressed some reservations in its opening decision regarding the scope of the report prepared by CITI, Denmark and Sweden have clarified that their decision to participate in the new RCF drew on all of the analyses prepared by its financial advisers and that the CITI report should therefore not be assessed in isolation.
(83)
The financial advisers were tasked, inter alia, with providing a critical analysis of the 4XNG plan and the new RCF and of relevant sensitivities and vulnerabilities in that regard. This analysis was conducted over successive reports with reference to the historical performance of SAS and to other industry benchmarks. The advisers issued a range of recommendations regarding risk-mitigating strategies for both the 4XNG plan and the new RCF. In line with this advice, the States requested a number of adjustments to the 4XNG plan (to accelerate cost-saving measures and accommodate additional initiatives), as well as adjustments to the terms of the new RCF to reduce the likelihood of a drawdown.
(84)
In analysing the 4XNG plan, the external advisers identified and paid particular attention to key areas of possible risk, including cost savings targets, disposals and RASK pressure. This risk assessment resulted, inter alia, in the following considerations:
-
Cost-savings targets
Further to the external advice received, the 4XNG plan was modified and strengthened to include cost-saving initiatives of approximately SEK [1-4] billion p.a. (increased from the original target of SEK [1-4] billion p.a.). While non-delivery of cost-savings targets was identified as a concern, a key move to de-risk the 4XNG plan in advance of finalising the new RCF was the conclusion of new union agreements with employee compensation and benefit cuts, as well as pension plan changes in November 2012. This resulted in direct cost savings of just under SEK [0-3] billion p.a. […] which, at the request of the States, had to be successfully executed before the new RCF could enter into effect.
-
Disposals
Further to the initial assumptions on asset disposals being challenged by the external financial adviser, and also due to new information which materialised during the process, the final list of planned disposals in the 4XNG plan deviated from the list initially put forward by SAS (36). The States' financial adviser ultimately concluded that the disposals (with an estimated disposal value of approximately SEK 3,0 billion) included in the final 4XNG plan were feasible within the estimated timeframe. Furthermore, the new RCF contained provisions for the timing of the Widerøe sale, as well as for the strict application of disposal proceeds towards repayment of the new RCF.
-
RASK pressure
The underlying yield and RASK pressure assumptions were assessed and deemed reasonable taking into account relevant data on historical trends, third-party forecasts and known changes in the competitive environment at that time. These assumptions were therefore not considered to pose a significant downside risk to the execution of the 4XNG plan.
(85)
In relation to the Commission's doubts in the opening decision concerning the optimistic nature of specific drivers in the 4XNG plan (e.g. market growth in ASK, GDP forecasts and 0 % inflation for the period 2015-17), the information submitted by Denmark, Sweden and the SAS Group during the formal investigation indicates that these estimates took particular account of the main markets in which SAS is active. This included the company's more pronounced exposure to northern rather than to southern Europe, as well as its exposure to the US and Asian markets. The submissions further indicate that the estimated cost inflation of 0 % p.a. for the period 2015-17 is the net effect of an underlying rate of inflation of 2 % p.a. (in line with the estimated EU inflation level) and the assumption that it would be possible to neutralise this via new cost-savings measures.
(86)
As regards the lack of sensitivity testing on the IRR analysis presented in the CITI report (see paragraph 35 above), as well as the Commission's initial concerns regarding the potential impact of less optimistic scenarios, the Commission has received additional information from Denmark and Sweden in their submissions on the opening decision concerning the extent of sensitivity analysis undertaken. In this regard, Goldman Sachs presented a range of sensitivity tests during the development of the 4XNG plan over the period June to September 2012. A revised analysis in September 2012 indicated that SAS would not run out of cash even under the downside scenarios presented, i.e. in all cases analysed the SAS cash position would remain above the bottom end of the RCF corridor. However, to maintain market confidence, it was considered that a liquidity backstop was needed and that the RCF remained the most realistic option for such back-up liquidity.
(87)
The Commission thus notes the successive financial reviews conducted on the 4XNG plan (including extensive analysis and testing of various iterations of the plan). The Commission also notes the States' resulting demands to lower the implementation risks and achieve a consolidated restructuring plan in advance of entering into the new RCF. Such actions would appear to be in accordance with those of a prudent private market investor. Notwithstanding this, it still needs to be considered whether or not the terms and conditions of the new RCF were in line with what a private market investor, in the same position as the States, i.e. as existing shareholders in the company, would have accepted.
(88)
Denmark, Sweden and the SAS Group have explained that a specific characteristic of the airline sector is the need to maintain a high level of financial preparedness to preserve customer and stakeholder confidence in the ability of the business to continue operations. Given the financial difficulties facing SAS in 2012 and the prevailing liquidity situation at that time, a likely motivation for the States' participation in the new RCF, as shareholders in SAS, was the avoidance of higher losses or bankruptcy in the event of a liquidity run on the company.
(89)
In this respect, the States appear to have drawn notably on recommendations from the independent financial advisers when finalising the terms and conditions of the new RCF. Indeed, it appears that the terms and conditions of the new RCF were collectively aimed at mitigating the main commercial risks identified. For example, as noted in paragraph 84 above, a key condition precedent to the implementation of the new RCF was the successful execution of new collective agreements with flight crews. Furthermore, the drawdown conditions applicable to Facility B appeared to render it very unlikely that it could have been drawn before March 2015 (37). The financial covenants attached to the new RCF were also structured in such a way that, unless SAS was able to execute the key financial projections contained in the 4XNG plan, it would not have had access to the RCF or it would have had to repay any amount drawn on the RCF at the time (38).
(90)
In addition to the above observations, the Commission has received additional information concerning the adequacy of the underlying collateral for the new RCF. In a report dated May 2012, […] provided an independent valuation of Widerøe and certain tangible assets (including spare engines, relevant aircraft, a number of smaller properties and some equipment) which were subsequently used as security for the new RCF. While the focus was on Widerøe, as the most important asset in the security package, and the assessment of the other assets was based on more limited information, the overall valuation implied a total asset value of approximately SEK [1-4]-[3-6] billion. The total estimated value of the assets subject to security thus exceeded the size of Facility A. According to Denmark and Sweden, this was considered sufficient comfort for the new RCF lenders since, as noted above, the likelihood that SAS would ever draw on Facility B was considered negligible.
(91)
The actual financial risks associated with the new RCF were further mitigated by provisions on mandatory pre-payment and/or cancellation of the commitments under the new RCF, if SAS disposed of certain assets or engaged in other financing options. Such prepayment and cancellation provisions had the effect of reducing the potential loss over time. Indeed, as a result of the Widerøe sale, and pursuant to an agreement which entered into force upon that sale in September 2013 (see paragraph 31 above), the overall size of the new RCF was reduced from SEK 3,5 billion to SEK 2 billion.
(92)
It therefore appears that a comprehensive and coherent set of measures were taken, specifically aimed at ensuring the ongoing viability of SAS over the period 2012-15 and limiting the key financial risks associated with the new RCF.
(93)
Furthermore, the Commission recognises the need to consider whether a comparable private investor, facing similar market circumstances to the States (i.e. as existing shareholders in SAS), could have been prompted to provide the measure in question to the beneficiary. To this end, it is also useful to consider possible counterfactual situations arising in the absence of the measure being provided.
(94)
In this respect, Denmark, Sweden and the SAS Group claim in their submissions on the opening decision that bankruptcy would have been likely if the new RCF had not been made available in 2012. According to Denmark and Sweden, this would have corresponded to a combined loss of SEK 1 044 million for the States, i.e. the value of their aggregate shareholding. A further consideration also related to the prospect of forgoing future possible capital gains if the 4XNG plan was successfully implemented. By comparison, Denmark and Sweden estimate in their submissions that if SAS defaulted on the new RCF, the possible combined loss resulting from the States' collective shareholding and their RCF contributions would, in the most extreme scenario, have been in the region of SEK [1 000-3 000] million (39).
(95)
Consequently, in the event of bankruptcy of SAS, the possible additional loss associated with the States' participation in the new RCF (i.e. approximately SEK 447,5 million based on Denmark and Sweden's illustrative example) appears relatively contained compared to the loss which would have nonetheless accrued in respect of the States' shareholding. Comparing this relatively limited incremental change in the States' downside (bankruptcy) scenario to the potential upside for the States from a successful execution of the 4XNG plan, appears to provide further support for the States' decision to participate in the new RCF. In the most optimistic ‘base case’ scenario, the CITI report estimated potential capital gains for the States of SEK [7 000-12 000] million in total. However, while the Commission expressed some reservations in its opening decision regarding the optimistic nature of such growth projections, it recognises the possibility that, even under more conservative scenarios, the potential capital gains in the upside scenario may still have notably exceeded the potential losses in the downside scenario.
(96)
The Commission thus notes the above risk-reward assessment, as well as the extensive review and testing of the 4XNG plan, the additional verifications provided on the underlying collateral (40), the cancellation and prepayment provisions which reduced the potential loss over time (41) and the various other risk-mitigating measures incorporated within the terms of the new RCF (42). Taking the above into account, the States' decision to participate in the new RCF would appear consistent with the actions of a private operator acting with a view to obtaining a normal market return given the company's specific situation at that time.
(97)
Further to the above, the Commission concludes that the States, in their position as existing shareholders in SAS, were guided by reasonable and realistic prospects of profitability when they decided to participate in the new RCF together with KAW and the lending banks during the period December 2012 - March 2014. This participation thus did not entail any advantage to SAS within the meaning of Article 107(1) TFEU.
7.3. Conclusion on the presence of State aid
(98)
In view of the above, the Commission concludes that the participation of Denmark and Sweden in the new RCF does not constitute State aid within the meaning of Article 107(1) TFEU.
(99)
Finally, the Commission notes that Denmark and Sweden agreed to have the present decision adopted and notified in English,
HAS ADOPTED THIS DECISION:
Article 1
The financing of Scandinavian Airlines through the new Revolving Credit Facility which the Kingdom of Denmark and the Kingdom of Sweden implemented in December 2012 does not constitute aid within the meaning of Article 107(1) of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Article 2
This Decision is addressed to the Kingdom of Denmark and to the Kingdom of Sweden.
Done at Brussels, 9 July 2014.