ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/506
ze dne 20. února 2014
o opatřeních přijatých Německem v souvislosti s letištěm Berlin-Schönefeld GmbH a různými leteckými společnostmi - SA.15376 (C 27/07, ex NN 29/07)
(oznámeno pod číslem C(2014) 868)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na první pododstavec čl. 108 odst. 2 této smlouvy (1),
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
po výzvě adresované zúčastněným stranám, aby předložily připomínky v souladu s výše uvedenými ustanoveními (2), a se zřetelem k jejich připomínkám,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
V letech 2003 až 2006 byly Komisi doručeny stížnosti různých stran, podle nichž obdržely určité letecké společnosti a provozovatel letiště Berlin-Schönefeld (dále jen „Schönefeld“) možná protiprávní státní podpory pro své činnosti na tomto letišti.
(2)
Komise požádala Německo dopisem ze dne 17. srpna 2006 o informace k této věci. Německo této žádosti vyhovělo dopisem ze dne 20. prosince 2006.
(3)
Dopisem ze dne 10. července 2007 (dále jen „úvodní rozhodnutí“) informovala Komise Německo o svém rozhodnutí zahájit z důvodu výše uvedených opatření řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“). Kromě toho Komise schválila příkaz k poskytnutí informací podle čl. 10 odst. 3 nařízení (ES) č. 659/1999 (3) s ohledem na všechny podklady, údaje a informace, s jejichž pomocí může ověřit, zda dotyčná opatření představují státní podporu.
(4)
Německo doručilo Komisi dne 4. října 2007 připomínky, které dne 3. března 2008 doplnilo dalšími podklady.
(5)
Rozhodnutí Komise zahájit uvedené řízení bylo dne 30. října 2007 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise v něm vyzvala zúčastněné strany, aby ve lhůtě jednoho měsíce od zveřejnění podaly k předmětným opatřením své připomínky.
(6)
Komise obdržela připomínky od několika zúčastněných stran. Dne 16. ledna 2008 a 20. února 2008 postoupila Komise tyto připomínky Německu. Dopisem ze dne 15. května 2008 zaujalo Německo postoj k připomínkám zúčastněných stran. Komise si vyžádala doplňkové informace dopisem ze dne 31. srpna 2009. Německo vyhovělo této žádosti třemi dopisy (ze dne 28. září 2009, 12. října 2009 a 28. října 2009). Dne 4. dubna 2011 požádala Komise Německo opět o informace. Nato doručilo Německo dne 19. května 2011 nové připomínky, stejně jako další podklady. Dne 10. října 2011 postoupila Komise Německu další připomínky zúčastněných stran. Na tyto připomínky Německo odpovědělo dne 7. listopadu 2011. V návaznosti na další žádosti Komise o informace ze dne 17. ledna 2012 předalo Německo další připomínky dne 14. února 2012.
2. OBECNÉ SOUVISLOSTI
(7)
Po znovusjednocení Německa v roce 1990 se Berlín s ohledem na leteckou dopravu nacházel z důvodu desetiletí dlouhého rozdělení města na východní a západní část ve zcela zvláštní situaci. Městská letiště Berlin-Tegel (dále jen „Tegel“) a Berlin-Tempelhof (dále jen „Tempelhof“) leží na území bývalého Západního Berlína. Letiště Schönefeld leží na území původního východního Berlína na hranici mezi spolkovými zeměmi Berlín a Braniborsko.
(8)
Tempelhof byl otevřen v roce 1923 a z důvodu krátké vzletové a přistávací dráhy ho mohla využívat pouze malá letadla. Pouhá modernizace tohoto letiště nebyla z důvodu jeho polohy možná, protože jeho blízkost k historickým památkám i okolní obytné čtvrti neumožňovaly rozšíření. Provoz na letišti Tempelhof byl ukončen dne 30. října 2008.
(9)
Letiště Tegel bylo otevřeno v roce 1948 s cílem umožnit letecký most pro zásobování města během sovětské blokády Západního Berlína. Od roku 1968 přesunuly četné letecké společnosti svůj provoz z Tempelhofu do Tegelu, protože letiště Tempelhof nebylo vhodné pro trysková letadla. Od roku 1975 se Tegel rozvinul na nejdůležitější berlínské letiště pro osobní dopravu. Počátkem 90. let 20. století byla v Tegelu v časech špičkového zatížení vyčerpána maximální kapacita. Jediná možnost, jak dlouhodobě předcházet značným problémům z hlediska kapacity, spočívala ve výstavbě vzletových a přistávacích drah i ve výstavbě většího terminálu. To však nebylo možné, protože Tegel je stejně jako Tempelhof městské letiště, které je obklopené obytnými čtvrtěmi a příjezdovými ulicemi. Každý další nárůst letecké dopravy v Tegelu by kromě toho představoval větší hlukovou zátěž pro obyvatele.
(10)
Letiště Schönefeld bylo v roce 1946 otevřeno na příkaz sovětské vojenské správy v Německu. Letiště sloužilo nejdříve v první řadě jako vojenské letiště, které využívaly i komerční letecké společnosti, např. Aeroflot a později východoněmecká společnost Interflug. Až do politického převratu v Německu v roce 1990 bylo letiště Schönefeld několikrát rozšířeno. Lokalita, která byla koncipována jako vojenské letiště, nesplňovala požadavky moderní komerční letecké dopravy. Kromě toho letiště nebylo po změně politické situace v dobrém stavu. Z tohoto důvodu byly v 90. letech 20. století nutné rozsáhlé investice, aby se letiště přizpůsobilo západoevropským bezpečnostním normám. Mimo to leží Schönefeld dále od centra města než Tempelhof a Tegel. Proto ho minimálně určité kategorie cestujících a leteckých společností považovaly za méně atraktivní.
(11)
Tato tři berlínská letiště provozovaly z historických důvodů původně různé společnosti. V souvislosti se sjednocením byly sloučeny do jednoho jediného holdingu, souhrnně Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (dále jen „BBF“), jehož společníky byly spolkové země Berlín a Braniborsko (po 37 %) a německá spolková vláda (26 %). Do roku 2003 měl tento holding dvě dceřiné společnosti: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (dále jen „BFG“) jako provozovatele letišť Tegel a Tempelhof a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (dále jen „FBS“) jako provozovatele letiště Schönefeld. V říjnu 2003 proběhla fúze společností BBF a FBS. BFG se při tom stala dceřinou společností FBS. Dne 1. ledna 2012 byla FBS přejmenována na Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (dále jen „FBB“).
(12)
V 90. letech 20. století bylo rychle zřejmé, že je bezpodmínečně nutné využívat stávající kapacitu letišť efektivněji - v tehdejší době z důvodu až do té doby politicky motivovaného rozdělení města přes aglomeraci Berlín. Vychází se při tom z toho, že - zčásti na základě skutečnosti, že Berlín se měl opět stát německým hlavním městem - se obecně vycházelo z nárůstu letecké dopravy z Berlína a do Berlína (srov. tabulku 1).
Tabulka 1
Nárůst dopravy na berlínských letištích (miliony cestujících)
Rok
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
ž. úd.
1992
1,4
6,6
ž. úd.
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
ž. úd.
1995
1,9
8,2
ž. úd.
1996
1,8
8,3
ž. úd.
1997
1,9
8,6
ž. úd.
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
ž. úd.
2000
2,1
10,3
ž. úd.
2001
1,9
9,9
ž. úd.
2002
1,6
9,1
ž. úd.
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
uzavřeno
2010
7,3
15,0
uzavřeno
2011
7,1
16,9
uzavřeno
2012
7,1
18,2
uzavřeno
Zdroj:
Údaje z rozhodnutí Komise o státní podpoře č. NN 25/09 (ex N 167/09) - Německo - Financování letiště Berlin Brandenburg International (Úř. věst. C 179, 1.8.2009, s. 5), aktualizovány na základě údajů z výročních zpráv FBB.
(13)
Na tomto základě byla přímo po znovusjednocení Německa přednesena možnost jednoho jediného letiště pro region Berlín-Braniborsko. Na základě prognóz počtu cestujících na berlínských letištích se vycházelo z toho, že nárůst letecké dopravy by bylo možné zvládnout pouze za pomoci jednoho jediného letiště vhodné velikosti a v souladu s nejnovějším stavem techniky.
(14)
S plány na vybudování jednoho jediného letiště pro Berlín se začalo v lednu 1992. V této souvislosti bylo dne 20. června 1993 oznámeno, že jako možná lokalita pro výstavbu nového letiště byla určena oblast jižně od Schönefeldu, stejně jako obě letiště Sperenberg a Jüterbog. Tegel a Tempelhof nebyly ze dvou důvodů brány za potenciálně zajímavé: zaprvé z důvodu negativních vlivů těchto městských letišť na obyvatele (především z důvodu hluku letadel) a zadruhé proto, že výstavba v rozsahu požadovaném pro nové jediné berlínské letiště nebyla obecně možná. Rozhodnutí pro Schönefeld se opíralo koneckonců o jeho relativní blízkost od centra města (ačkoli letiště leží mimo město) a dobré napojení prostřednictvím silnic a železnice. Následně bylo rozhodnuto, že stávající letiště Schönefeld bude vybudováno a zmodernizováno jako berlínské hlavní letiště nazvané Berlin-Brandenburg Willy Brandt (dále jen „BER“) a že v této souvislosti budou letiště Tegel a Tempelhof uzavřena. Toto rozhodnutí bylo formálně potvrzeno usnesením o shodě mezi německou spolkovou vládou a zeměmi Berlín a Braniborsko ze dne 28. května 1996.
(15)
Společníci BBF plánovali provedení záměru BER prostřednictvím soukromých vlastníků a provozovatelů letiště. V roce 1997 bylo rozhodnuto o privatizaci, v jejímž rámci měly být všechny podíly BBF prodány soukromému investorovi a budoucímu kupci měla být udělena koncese na provozování letiště.
(16)
Nedošlo však ke shodě mezi společníky BBF a předkladateli nabídky. V důsledku toho prohlásili veřejní vlastníci v roce 2003 privatizaci za neúspěšnou a mimo to sdělili, že letiště bude nyní vybudováno pod vedením veřejné správy (5).
3. POPIS OPATŘENÍ A JEJICH POZADÍ
3.1. Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku
(17)
Společnosti BBF a BFG podepsaly dne 6. srpna 1992 smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku. Tato smlouva měla mít původně platnost pět let s automatickým prodloužením o dva roky a roční výpovědní lhůtou. Podobnou smlouvu uzavřely i společnosti BBF a FBS. Podle německého práva se v případě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku mezi podnikem a dceřinou společností jedná o smlouvu, kterou dceřiná společnost podřizuje své vedení mateřské společnosti. Kromě toho je dceřiná společnost povinna odvádět své zisky mateřské společnosti nebo na ni převádět vyrovnání svých ztrát. V praxi jsou na základě takové smlouvy zisky a ztráty mateřské a dceřiné společnosti sloučeny a odpovídajícím způsobem zdaněny. Na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku mezi BBF a jejími dceřinými společnostmi byly různé podniky s ohledem na daň z příjmu právnických osob pokládány za jediný daňový subjekt.
(18)
V roce 2003 přešly v souvislosti s fúzí společností BBF a FBS práva a povinnosti BBF stanovené ve smlouvě o ovládnutí a odvodu zisku uzavřené s BFG dne 6. srpna 1992 na společnost FBS. Kromě toho ztratila svůj význam pro fúzi smlouva o ovládnutí a odvodu zisku uzavřená mezi BBF a FBS. Tato smlouva není tudíž v tomto rozhodnutí dále brána v úvahu.
(19)
V praxi vedla smlouva o ovládnutí a odvodu zisku uzavřená mezi společnostmi BBF a BFG dne 6. srpna 1992 (dále jen „smlouva o ovládnutí a odvodu zisku“) - minimálně v určitých letech - k vyrovnání ztrát vzniklých v důsledku provozu letiště Schönefeld zisky, jichž bylo dosaženo provozem letiště Tegel.
(20)
Letiště Schönefeld skutečně vykazovalo nejméně do roku 2006 provozní ztráty. Ty znázorňuje níže uvedená tabulka k EBITDA (6) a EBIT (7) letiště za období 2003 až 2006 na základě nákladů a výnosů, které byly bezprostředně spojeny s provozem letiště.
Tabulka 2
EBITDA a EBIT letiště Schönefeld v období 2003 až 2006
EBITDA/EBIT
(v mil. EUR)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
(…)
(…)
(…)
EBIT
(…)
(…)
(…)
(…)
(21)
V důsledku špatných výsledků letiště Schönefeld však nebyla zpochybňována rentabilita skupiny tvořené společnostmi FBS, BFG a - až do roku 2003 - holdingu BBF (dále jen „skupina FBS“). Skupina FBS mohla obecně poskytnout dostatek vlastních finančních prostředků, případně mohla potřebné finanční prostředky opatřit na trhu. Jak je Komisi známo, obdržela skupina FBS veřejné finanční prostředky z externích zdrojů pouze ve spojení s financováním záměru BER a v této souvislosti se souhlasem Komise (9).
(22)
Tato okolnost byla vyvozena především z poměrně dobrých hospodářských výsledků letiště Tegel, jimiž byly zmírňovány negativní účinky provozních ztrát letiště Schönefeld na skupinu FBS. V období let 1990 až 2005 byl Tegel oproti Schönefeldu a Tempelhofu moderním letištěm, které využívali všichni důležití mezinárodní přepravci (letecké společnosti s rozsáhlou nabídkou služeb), kteří létali do Berlína. V některých kategoriích cestujících a leteckých společností byl kromě toho považován za nejatraktivnější letiště v aglomeraci Berlína. Mimo to byl v osobní letecké dopravě v Berlíně v letech 1990 až 2005 zaznamenán rostoucí trend, ze kterého měla skupina FBS prospěch.
(23)
Tabulka 1 ukazuje, že počet cestujících ročně v Tegelu v 90. letech a od roku 2004 neustále rostl. V Schönefeldu počet cestujících ročně v první polovině 90. let značně narostl (z 1,1 milionu na 1,9 milionu cestujících v letech 1991 až 1995), ve druhé polovině stagnoval a v letech 2000 až 2003 klesl (ze 2,1 milionu na 1,7 milionu cestujících ročně). V letech 1991 až 2003 zachytilo velkou část nárůstu dopravy v Berlíně - v absolutních číslech - letiště Tegel, a nikoli Schönefeld. Zatímco počet cestujících ročně v Schönefeldu v uvedeném období narostl o 600 000, v Tegelu vzrostl dokonce o 4,4 milionu. Na obou letištích rostl objem dopravy, jak je vidět v tabulce 1, v letech 2003 až 2012 nepřetržitě: o 417 % v Schönefeldu (z 1,7 milionu na 7,1 milionu cestujících ročně) a o 63 % v Tegelu (z 11,1 milionu na 18,2 milionu cestujících ročně). Oproti období 1991 až 2003 se nárůst dopravy v absolutních číslech rozdělil téměř vyrovnaně na obě letiště, což znamená, že nárůst dopravy v Schönefeldu byl procentuálně výrazně silnější než v Tegelu.
3.2. Nařízení o poplatcích pro letiště Berlín-Schönefeld
(24)
V 90. letech se skupina FBS pokusila přimět letecké společnosti k tomu, aby svůj letecký provoz přeložily z téměř plně vytíženého letiště Tegel na letiště Schönefeld, jehož kapacita nebyla zdaleka vyčerpána (10). Cílem těchto snah bylo překonat problémy v Tegelu a současně optimalizovat vytížení kapacity v Schönefeldu. Za tímto účelem byly kontaktovány jak letecké společnosti, které letiště Tegel a Tempelhof již považovaly za své stanoviště, tak i letecké společnosti, které na berlínská letiště, případně jedno z berlínských letišť ještě nelétaly. Několik leteckých společností vyjádřilo svůj zájem, nakonec však svůj provoz nepřeložila do Schönefeldu z marketingových důvodů ani jedna z nich. To bylo způsobeno zejména skutečností, že v Schönefeldu nebyl žádný stálý uživatel (11) a že infrastruktura v Schönefeldu nebyla tak moderní jako v Tegelu. Kromě toho nebylo toto znevýhodnění vyváženo atraktivními letištními poplatky nebo jinými finančními pobídkami. Pokus o přeložení části letecké dopravy z Tegelu do Schönefeldu a dále o usídlení leteckých společností v Schönefeldu, které doposud nenabízely žádné spoje z Berlína a do něj, tedy v tuto chvíli nebyl v maximální míře úspěšný. Zdůrazňuje to již zmíněná skutečnost, že počet cestujících v Schönefeldu v období let 1991 až 2003 vzrostl pouze o 600 000, zatímco v témže období se v Tegelu zvýšil o 4,4 milionu cestujících.
(25)
To vedlo k úvahám, jak by hospodářská situace Schönefeldu mohla být před otevřením letiště BER strategicky vylepšena. Jako možnost nebylo vzato v úvahu dočasné zavření letiště. Předmětem strategických úvah však byla výše letištních poplatků, jakož i jejich stanovení s ohledem na růst objemu dopravy.
(26)
V Německu jsou poplatky, které letiště požadují od leteckých společností za poskytované služby v rámci infrastruktury letiště, stanovovány na základě nařízení o poplatcích vydaného příslušným letištěm. Nařízení o poplatcích jsou zveřejňována v německém věstníku pro leteckou dopravu nazvaném Nachrichten für Luftfahrer (Zprávy pro letecké dopravce). Každé letiště vydává své vlastní nařízení o poplatcích a musí o něm informovat příslušné orgány civilní letecké dopravy dané spolkové země.
(27)
Od roku 2003 platila v Schönefeldu různá nařízení o poplatcích. V období od 1. srpna 2003 do 30. dubna 2004 platilo společné nařízení o poplatcích pro letiště Tegel, Tempelhof a Schönefeld (dále jen „nařízení o poplatcích z roku 2003“). Atraktivita tohoto nařízení byla považována za nedostatečnou, jelikož letecké společnosti žádným způsobem nemotivovalo k zavedení nových leteckých linek z Berlína a do Berlína nebo ke zvýšení četnosti letů.
(28)
Na tomto základě pověřili společníci FBS v roce 2003 poradce společnosti ([…] - dále jen „poradenská společnost“) vypracováním strategie ke zlepšení finanční situace letiště Schönefeld až do otevření letiště BER, kterou by bylo možné zrealizovat rychle.
(29)
Z analýzy poradenské společnosti vyplynulo, že z četných důvodů existoval potenciál pro značné rozšíření letecké dopravy v Berlíně. Na základě odhadů poradenské společnosti zahrnovala spádová oblast (tzv. catchment area) Berlína až 10 milionů možných cestujících ročně. Poradenská společnost určila řadu strukturálních faktorů, které napomáhaly k rozšíření letecké dopravy. K ústředním faktorům patřilo umístění četných sídel velkých nadnárodních podniků, skutečnost, že Berlín je největším univerzitním městem Německa, stejně jako centrum „kontaktů různých etnik“ (12), jakož i okolnost, že Berlín byl začátkem 21. století pokládán za rozvíjející se hlavní město a turistický magnet (13). Poradenská společnost objasnila, že Berlín vykazuje v roce 2003 v porovnání s jinými letišti hlavních měst ještě značný potenciál k zavedení a růstu nízkonákladové dopravy.
(30)
V téže době zaznamenávala v celé Evropě značný růst nízkonákladová doprava (14). Z různých analýz vyplynulo, že nízkonákladovou dopravu lze spojit převážně s novými cestujícími, takže bylo možné počítat s odpovídajícím objemem navíc k běžné dopravě. Na základě prognózy poradenské společnosti představoval potenciál pro další nízkonákladovou dopravu v Schönefeldu krátkodobě, tj. v letech 2003 až 2005, nárůst o 600 000 až 900 000 dalších cestujících ročně, a střednědobě, tj. v letech 2005 až 2010, dalších 300 000 cestujících ročně.
(31)
Mimo to poradenská společnost konstatovala, že realizace strategie k usazení nízkonákladových dopravců v Schönefeldu by vyžadovala pouze omezené úpravy a nebyly by zapotřebí žádné rozsáhlé investice do infrastruktury nebo podstatné změny stávající infrastruktury.
(32)
Poradenská společnost proto takovou strategii (dále jen „nízkonákladová strategie“) doporučila. Pro její realizaci byla navržena kombinace množstevních slev z letištních poplatků a finančních pobídek (15).
(33)
Společnost FBS se rozhodla pro realizaci nízkonákladové strategie a za tímto účelem schválila nové nařízení o poplatcích (dále jen „nařízení o poplatcích z roku 2004“). Toto nařízení o poplatcích bylo oproti nařízení z roku 2003 speciálně šité na míru letišti Schönefeld. Nové nařízení o poplatcích bylo schváleno dne 30. dubna 2004 a v platnost vstoupilo dne 1. května 2004. Stanovovalo následující druhy poplatků:
(a)
poplatky za vzlety a přistání, zejména na základě maximální vzletové hmotnosti letadla;
(b)
poplatky za cestující na základě počtu odlétajících cestujících a destinace letu;
(c)
poplatek za parkování letadel na základě maximální vzletové hmotnosti letadla a doby využívání parkovacích ploch.
(34)
Nařízení o poplatcích obsahovalo různé finanční pobídkové mechanismy:
(a)
„množstevní slevu za cestující“, v jejímž rámci byly poplatky za cestující stanovovány proporcionálně na základě počtu přepravených cestujících:
Tabulka 3
Množstevní sleva za cestující podle nařízení o poplatcích z roku 2004
Počet cestujících za rok
Výše platby
(%)
nad 50 000
5
nad 100 000
10
nad 150 000
15
nad 250 000
20
(b)
„růstový podnět ve formě pobídky v souvislosti s destinací a četností letů“, které byly poskytovány za zřízení nových spojení z letiště Schönefeld a vytvoření dalších četností letů u stávajících spojení z Schönefeldu. Výše pobídky v souvislosti s destinací činila v prvním roce 80 %, ve druhém roce 60 %, ve třetím roce 40 % a ve čtvrtém roce 20 % základní sazby za přistání (definována jako součet platných poplatků za vzlet a přistání a poplatků za cestující za příslušné lety). Výše pobídky v souvislosti s četností letů činila v prvním roce 60 % a ve druhém roce 40 % základní sazby za přistání. Ke stanovení přesných podmínek měla být vždy uzavřena dvoustranná dohoda mezi FBS a danou leteckou společností.
(35)
Nařízení o poplatcích z roku 2004 bylo v červenci 2005 znovu změněno. Podle této změny mohly letecké společnosti obdržet pobídku v souvislosti s destinací, pokud zřídily nová spojení z berlínského letištního systému, tzn. spojení do cílů, s nimiž předtím neexistovalo přímé spojení z Berlína. Před změnou se pobídka v souvislosti s destinací oproti tomu vztahovala na nová spojení z Schönefeldu, i když totéž spojení bylo provozováno přímými lety z jiných berlínských letišť.
(36)
Dne 19. ledna 2006 bylo opět schváleno nařízení o poplatcích (dále jen „nařízení o poplatcích z roku 2006“), které vstoupilo v platnost zpětně od 1. ledna 2006. Oproti nařízení o poplatcích z roku 2004 byla zrušena pobídka v souvislosti s četností letů. Nařízení o poplatcích z roku 2006 stanovovalo v podstatě tři různé finanční pobídky: podporu růstu (16), tzn. pobídku ve spojení se zvýšením tonáže a počtu cestujících na každý let, podporu v souvislosti s destinací za zřízení nového přímého spojení Berlína s novým cílovým letištěm a množstevní slevu za cestující.
(37)
Podle nařízení o poplatcích z roku 2006 si musela letecká společnost při zřizování nového spojení z Berlína vybrat mezi podporou v souvislosti s destinací a podporou růstu. Toto právo volby muselo být uplatněno před zřízením nového spojení a toto jednorázové rozhodnutí bylo závazné.
(38)
Podpora v souvislosti s destinací činila v 1. období letového plánu po zřízení nového spojení 80 %, ve 2. období letového plánu 60 %, ve 3. období letového plánu 40 %, ve 4. období letového plánu 20 %, v 5. období letového plánu 10 % základní sazby za přistání. Kromě toho se letecké společnosti zavázaly k vrácení podpory v souvislosti s destinací, pokud by nové spojení znovu zrušily již před uplynutím 5. období letového plánu: v 1. období letového plánu 60 % příslušné základní sazby za přistání, v 2. období letového plánu 40 %, ve 3. období letového plánu 20 %, ve 4. období letového plánu 10 %, v 5. období letového plánu 0 %.
(39)
Podporu růstu mohly letecké společnosti nárokovat za předpokladu, že v porovnání s příslušným předchozím rokem dosáhly zvýšené tonáže nebo počtu cestujících na každý let. Podpora růstu se počítala pomocí stupnice uvedené v nařízení o poplatcích vždy podle výše dosaženého růstu; z toho vyplývaly degresivně odstupňované slevy z letištních poplatků. Podpora růstu byla omezena na maximálně pět let.
(40)
Množstevní sleva za cestující oproti tomu byla v porovnání s nařízením o poplatcích z roku 2004 změněna a rozšířena jen mírně. Podle nařízení o poplatcích z roku 2006 spočívala množstevní sleva za cestující, nyní označovaná jako objemová podpora, v poměrném vrácení poplatků za vzlet a přistání, jakož i poplatků za cestující v závislosti na počtu přepravených cestujících. Slevové stupně byly stanoveny takto:
Tabulka 4
Objemová podpora: slevy podle nařízení o poplatcích z roku 2006
Počet cestujících za rok
Výše platby
(%)
nad 50 000
5
nad 100 000
10
nad 250 000
15
nad 500 000
20
nad 1 milion
30
nad 2 miliony
40
3.3. Individuální smlouvy uzavřené mezi společností FBS a určitými leteckými společnostmi
3.3.1. Usazení společnosti easyJet jako stálého uživatele na letišti Schönefeld
(41)
V roce 2003 zahájila společnost FBS v souvislosti s realizací nízkonákladové strategie v Schönefeldu jednání se společností easyJet Airline Company Ltd. (dále jen „easyJet“), neboť tato společnost hledala sídlo pro novou základnu na evropském kontinentu. Výměnou za atraktivní letištní poplatky a další finanční pobídky nabídla společnost easyJet umístění čtyř letadel na tomto letišti v prvním roce provozu (2004), přičemž ve druhém roce mělo následovat šest letadel a v každém dalším roce v období let 2006 až 2009 mělo přibýt jedno další letadlo. Podle údajů Německa to společnost FBS považovala za příležitost usídlit na letišti Schönefeld jako stálého uživatele na trhu zavedeného nízkonákladového dopravce.
(42)
Dne 19. prosince 2003 uzavřely společnosti FBS a easyJet smlouvu (dále jen „smlouva s easyJet z roku 2003“) s výše uvedenými podmínkami. Se smlouvou byla stanovena zvláštní struktura poplatků pro easyJet, která se odchylovala od platného nařízení o poplatcích. V ní jsou stanoveny pouze poplatky na základě počtu odlétajících cestujících. Bez ohledu na to byl smlouvou zaveden slevový systém, který se opíral o počet cestujících navíc, které společnost easyJet přepravila v příslušném roce v porovnání s předchozím rokem. Tento zvláštní slevový systém byl později pod označením „podpora růstu“ zahrnut do nařízení o poplatcích z roku 2006 (viz 36. až 39. bod odůvodnění. Kromě toho se společnosti FBS a easyJet dohodly na podpoře v souvislosti s destinací ve formě jednorázové platby ve výši […] EUR za každou novou každodenní rotaci (četnost letů), kterou společnost easyJet vytvoří. Platby vycházející z tohoto systému byly však v roce 2004 pozastaveny. Celkově bylo v rámci tohoto systému podpořeno 19 nových každodenních rotací, které společnost easyJet vytvořila.
(43)
Doba platnosti smlouvy uzavřené mezi společnostmi FBS a easyJet činila původně deset let, přičemž společnost easyJet měla možnost prodloužit ji o dalších deset let. Dne 11. září 2007 uzavřely společnosti FBS a easyJet pozměňovací smlouvu (dále jen „pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007“), kterou byla změněna doba platnosti a další podmínky původní smlouvy. Touto pozměňovací smlouvou byla doba platnosti smlouvy s easyJet z roku 2003 ve svém pozměněném znění omezena na dobu do otevření letiště BER (tehdy se předpokládal rok 2011). S ohledem na letištní poplatky obsahovala pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007 „dynamický“ odkaz na všeobecné nařízení o poplatcích letiště (17). V souladu s tím platilo nařízení o poplatcích platné v Schönefeldu vždy i pro easyJet, i když společnost FBS měla nařízení o poplatcích po uzavření smlouvy změnit.
(44)
V období 2003 až 2006 se doprava společnosti easyJet na letišti Schönefeld značně zvýšila. Společnost mohla dokonce počet letadel umístěných na tomto letišti zvýšit rychleji, než jak bylo smluvně dohodnuto s FBS. Následně se letiště Schönefeld stalo v roce 2006 největší základnou společnosti easyJet mimo území Spojeného království.
(45)
Tento stav vyjadřuje tabulka 5, která ukazuje vývoj dopravy společnosti easyJet na letišti Schönefeld (vždy v absolutních číslech a jako procentní podíl na celkovém počtu cestujících v Schönefeldu v letech 2004 až 2010).
Tabulka 5
Vývoj dopravy společnosti easyJet na letišti Schönefeld v letech 2004 až 2010
Vývoj počtu cestujících společnosti easyJet
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Podíl cestujících společnosti na celkovém počtu cestujících na letišti Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Usídlení jiných leteckých společností v Schönefeldu
(46)
Vedle usídlení společnosti easyJet jakožto stálého uživatele usilovala společnost FBS o získání dalších nízkonákladových dopravců. Na základě toho byly uzavřeny individuální smlouvy s následujícími nízkonákladovými dopravci: Germanwings GmbH (dále jen „Germanwings“), Ryanair Limited (dále jen „Ryanair“), Volare Airlines S.p.A. (dále jen „Volare“), V-Bird Airlines B.V. (dále jen „V-Bird“), Norwegian Air Shuttle AS (dále jen „Norwegian Air Shuttle“), Icelandair Reykjavik Airport (dále jen „Icelandair“), jakož i letecká společnost Aer Lingus Limited (dále jen „Aer Lingus“), která je pro účely tohoto usnesení považována za nízkonákladového dopravce (18).
(47)
V případě společností Ryanair a Germanwings byly uzavřeny dvě po sobě jdoucí smlouvy, jedna v roce 2003 a druhá v roce 2004.
(48)
Smlouvy se společnostmi Ryanair, Volare a V-Bird, jakož i první smlouva s Germanwings byly uzavřeny před schválením nařízení o poplatcích z roku 2004 a dnem jeho vstupu v platnost (viz 33. bod odůvodnění). V těchto smlouvách byla popsána spojení provozovaná z letiště Schönefeld a příslušné četnosti letů. Smlouvy předpokládaly finanční pobídky ve formě plateb pro jednotlivé letecké společnosti, které byly vyjednány s cílem přesvědčit tyto letecké společnosti o zahájení nebo rozšíření provozu v Schönefeldu, aniž by se nejprve muselo čekat na schválení nového nařízení o poplatcích s finančními pobídkami. Tyto platby byly spojeny s podmínkou, že letecká společnost musí realizovat minimálně určitý podíl letů plánovaných v rámci smluvně stanoveného provozu (19). V první smlouvě se společností Ryanair byla stanovena platba ve výši […] mil. EUR za rok (doba platnosti smlouvy). Smlouvy se společnostmi V-Bird a Volare obsahovaly platby ve výši […] mil. EUR za tři roky, degresivně odstupňované v ročních tranších. V první smlouvě se společností Germanwings byla stanovena platba ve formě degresivní slevy ze splatných letištních poplatků po dobu tří let. Kromě toho bylo dohodnuto, že FBS musí převzít náklady na marketingové aktivity ve výši […] EUR za rok.
(49)
Ostatní smlouvy, které byly uzavřeny se vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 v platnost nebo až poté, vycházely v podstatě z týchž zásad. I v těchto smlouvách byla popsána spojení provozovaná z letiště Schönefeld a příslušné četnosti letů. Takto mohly dotčené letecké společnosti nárokovat různé finanční pobídky. Smlouvy však obsahovaly „dynamický“ odkaz na všeobecné nařízení o poplatcích letiště. V souladu s tím platilo nařízení o poplatcích platné v Schönefeldu vždy i pro dotčenou leteckou společnost, i když společnost FBS měla nařízení o poplatcích po uzavření smlouvy změnit (20). Smlouvy obsahovaly doložku, podle níž bylo udělení určitých pobídek stanovených v nařízení o poplatcích vázáno na podmínku, že letecká společnost musí zrealizovat minimálně určitý podíl letů plánovaných v rámci smluvně předpokládaného provozu. Kromě toho bylo v některých z těchto smluv stanoveno, že FBS přispěje k poměrnému financování marketingových nákladů dotčených leteckých společností. Ve smlouvě se společností Norwegian Air Shuttle byl například stanoven jednorázový příspěvek ve výši […] EUR ze strany FBS k pokrytí prokazatelných marketingových nákladů letecké společnosti. Jednorázové platby ve výši […] EUR, příp. […] EUR k financování části jejich marketingových nákladů byly nabídnuty i společnostem Aer Lingus a Icelandair.
(50)
Následující tabulka obsahuje přehled o době platnosti jednotlivých smluv.
Tabulka 6
Doba platnosti smluv uzavřených mezi společností FBS a jednotlivými nízkonákladovými dopravci
Letecká společnost / smlouva
Datum uzavření smlouvy
Předpokládaná doba platnosti smlouvy (21)
Ryanair (první smlouva)
31. března 2003
1. května 2003 až 30. dubna 2004
Ryanair (druhá smlouva)
28. dubna 2004
1. května 2003 až 30. dubna 2008
Germanwings (první smlouva)
14. října 2003 (22)
26. října 2003 až 31. října 2006
Germanwings (druhá smlouva)
23. prosince 2004
1. května 2004 až 30. dubna 2008
Volare
22. října 2003 (23)
26. října 2003 až 31. března 2007 (24)
V-Bird
3. listopadu 2003 (25)
3. listopadu 2003 až 3. listopadu 2007 (26)
Icelandair
6. června 2004
6. června 2004 až 31. března 2009
Norwegian Air Shuttle
17. května 2004
29. března 2004 až 31. března 2009
Aer Lingus
13. května 2004
30. března 2004 až 31. března 2009
(51)
Tabulka 7 znázorňuje vývoj dopravy dotčených leteckých společností na letišti Schönefeld v letech 2003 až 2010.
Tabulka 7
Vývoj počtu cestujících těchto nízkonákladových dopravců, kteří byli předmětem šetření v období 2003 až 2010
Vývoj počtu cestujících leteckých společností s individuálními smlouvami v období 2003 až 2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle AS
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Celkový podíl těchto leteckých společností na dopravě v Schönefeldu
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Celkově vedla realizace nízkonákladové strategie k velmi prudkému nárůstu dopravy na letišti Schönefeld. Jak vyplývá z tabulky 1, počet cestujících se v letech 2003 a 2004 téměř zdvojnásobil (nárůst z 1,7 milionu na 3,3 milionu). Počet cestujících rostl výrazně i v dalších letech a v roce 2005 dosáhl hodnoty 5 milionů a v roce 2006 hodnoty 6 milionů cestujících. V letech 2003 až 2009 vzrostl počet cestujících čtyřnásobně.
3.4. Terminál B a pronájem prostor v tomto terminálu společnosti easyJet
(53)
Na letišti Schönefeld jsou terminály B a A stavebně propojeny a společně tvoří severní terminál. Pokud jde o kapacitu, je terminál B nejmenším terminálem na tomto letišti. Většina cestujících a leteckých společností využívá výrazně větší terminál A. V terminálu B se nachází pouze funkce odbavení cestujících a zavazadel a bezpečnostní kontrola cestujících. Všechny ostatní části procesu odbavení cestujících probíhají v sousedním terminálu A. K tomu patří čekání před odletem, příprava na nástup do letadla, jakož i samotný nástup. V terminálu A dále probíhají veškeré přílety cestujících a jejich zavazadel.
(54)
V rámci přípravy na značný nárůst objemu dopravy, s nímž bylo třeba v Schönefeldu počítat v důsledku smlouvy uzavřené se společností easyJet v roce 2003, uzavřela FBS s touto leteckou společností v březnu 2004 další smlouvu. Touto další smlouvou (dále jen „nájemní smlouva s easyJet z roku 2004“) udělila FBS společnosti easyJet výhradní právo na využívání odbavovacích přepážek a prostor pro posádky v schönefeldském terminálu B. Dohodnuté platby nájemného měly být prováděny odděleně od letištních poplatků. Kromě toho opravňovala smlouva společnost easyJet k tzv. brandingu, tzn. zařízení určitých ploch ve stylu značky této letecké společnosti.
(55)
V období let 2004 až 2007 si společnost easyJet pronajímala plochu o rozloze asi […] m2 ve formě kancelářských prostor a odbavovacích přepážek, což odpovídá […] % celkové plochy terminálu B. V únoru 2008 proběhlo stěhování společnosti easyJet do samostatných kancelářských prostor, čímž se kancelářské plochy využívané v terminálu B zmenšily na […] m2.
(56)
Volné plochy terminálu B, včetně hal a chodeb, stejně jako kaváren, které se tam nacházejí, mohou využívat i cestující jiných leteckých společností, protože terminály A a B nejsou prostorově odděleny.
(57)
Odbavení cestujících v terminálu B se liší od odbavení v jiných terminálech na základě technického aspektu bezpečnostního vybavení odbavovacího systému pro zavazadla. Systém používaný v terminálu B disponuje integrovaným rentgenovým přístrojem ke kontrole zavazadel. V terminálu A probíhá rentgenová kontrola bezprostředně poté, co cestující vstoupí do odbavovacího prostoru. Podle německé ústavy odpovídá zařízení v terminálu B s ohledem na technickou účinnost odbavovacího systému pro zavazadla zařízení v terminálu A.
3.5. Opatření podléhající formálnímu vyšetřovacímu řízení
(58)
Předmětem formálního vyšetřovacího řízení jsou následující opatření:
-
smlouva o ovládnutí a odvodu zisku (dále jen „opatření č. 1“), jako jejíž potenciální oprávněná osoba byla podle úvodního rozhodnutí určena společnost FBS,
-
úpravy poplatků stanovené ve smlouvě s easyJet z roku 2003 (dále jen „opatření č. 2“), jako jejichž potenciální oprávněná osoba byla určena společnost easyJet,
-
podmínky, včetně slev z letištních poplatků a různých finančních pobídek, které byly několika dalším nízkonákladovým dopravcům nabídnuty v rámci smluv uvedených v tabulce 6 (dále společně jen „opatření č. 3“), jako jejichž potenciální oprávněné osoby byly určeny společnosti Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus a Icelandair,
-
nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 (dále jen „opatření č. 4“), jako jejíž potenciální oprávněná osoba byla určena společnost easyJet.
4. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
4.1. Opatření č. 1: smlouva o ovládnutí a odvodu zisku
(59)
V úvodním rozhodnutí Komise konstatovala, že letiště Schönefeld po určitou dobu evidovalo ztráty a i v současnosti hospodaří se ztrátou. Kromě toho zjistila, že jeden z nejdůležitějších nástrojů k přežití společnosti FBS spočíval v tom, že ztráty byly vyrovnávány zisky společnosti BFG. Komise dospěla předběžně k závěru, že společnosti FBS plynula z tohoto křížového subvencování, které se opíralo o smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku, hospodářská výhoda, jíž by FBS za běžných tržních podmínek možná ani nedosáhla. Komise považovala tuto hospodářskou výhodu za zvláštní, protože z ní měl prospěch pouze jeden podnik. Kromě toho narušovala hospodářskou soutěž a ovlivňovala obchod mezi členskými státy.
(60)
Dále dospěla Komise k závěru, že tato hospodářská výhoda byla financována ze státních prostředků, a tím ji bylo nutné přičíst státu. V souvislosti se státními prostředky zdůrazňuje Komise, že se v případě FBS jedná o veřejný podnik, jehož společníky jsou německá spolková vláda a dvě spolkové země. Mimo to zastupuje osm z dvanácti členů dozorčí rady německé státní orgány. Komise proto zastává názor, že prostředky FBS je třeba pokládat za státní prostředky. S ohledem na přisouditelnost opatření č. 1 státu zdůraznila Komise zejména druh činnosti společnosti FBS a uvedla, že letiště mají podstatný význam v různých politických oblastech a že státní orgány jsou obecně „nepřítomny“, když provozovatel letiště přijímá rozhodnutí o dlouhodobém rozvoji příslušné infrastruktury.
(61)
Komise proto shledala, že sporné opatření může představovat státní podporu. Zpochybnila slučitelnost této potenciální podpory s vnitřním trhem, zejména na základě opatření podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. V tomto ohledu Komise zjistila, že se u daného opatření jedná o provozní podporu, pokud ji lze klasifikovat jako státní podporu, pokud se nejeví jako nutná a přiměřená k dosažení cíle ve veřejném zájmu a pokud nedoprovází proces restrukturalizace. Komise kromě toho zpochybnila slučitelnost opatření s ustanoveními čl. 106 odst. 2 SFEU a uvedla k tomu, že německé orgány neprokázaly, že společnost FBS byla pověřena poskytováním služeb ve všeobecném hospodářském zájmu. Komise mimo to odkazuje na body 34 a 35 Pokynů Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (dále jen „pokyny pro leteckou dopravu“) (27), podle nichž by mohla být správa letiště jako celku považována za hospodářskou službu obecného zájmu pouze ve výjimečných případech.
4.2. Opatření č. 2: smlouva s easyJet z roku 2003
(62)
V úvodním rozhodnutí Komise uvedla, že letištní poplatky hrazené společností easyJet byly výrazně nižší než poplatky stanovené v platném nařízení o poplatcích. Kromě toho Komise zdůraznila, že poplatky stanovené pro jiné nízkonákladové dopravce v Schönefeldu vycházely z tehdy platného nařízení o poplatcích, nicméně smlouva s easyJet z roku 2003 tento „dynamický“ odkaz na nařízení o poplatcích neobsahovala. Komise tudíž vyslovila předběžné stanovisko, že smlouva s easyJet z roku 2003 představovala zvláštní výhodu pro easyJet, která dle všeho narušovala hospodářskou soutěž a ovlivňovala obchod mezi členskými státy.
(63)
Komise mimo to došla k předběžnému závěru, že toto opatření je financováno ze státních prostředků a lze ho připsat státu, mimo jiné na základě argumentace uvedené v souvislosti s opatřením č. 1, která se týká i opatření č. 2. Kromě toho Komise uvedla, že k uzavření takových smluv, jako jsou smlouvy s easyJet a dalšími nízkonákladovými dopravci, je s nejvyšší pravděpodobností nutný souhlas dozorčí rady, která je většinově složená ze zástupců státních orgánů. Komise ještě poznamenala, že rozhodnutí o poplatcích zveřejněné společností FBS muselo schválit Ministerstvo pro rozvoj měst, bydlení a dopravu země Braniborsko. Tyto aspekty byly pokládány za další odkazy na to, že opatření č. 2 (a opatření č. 3) je třeba stejnou měrou přisoudit státu. Komise dále poukázala na to, že premiér Braniborska je členem dozorčí rady FBS a že pod něho spadá i Ministerstvo pro rozvoj měst, bydlení a dopravu.
(64)
Komise rovněž vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, pokud by mohlo být klasifikováno jako státní podpora, zejména s ohledem na ustanovení pokynů pro leteckou dopravu.
4.3. Opatření č. 3: Smlouvy s různými dalšími nízkonákladovými dopravci
(65)
V úvodním rozhodnutí vysvětlila Komise, že z úpravy slev zavedené v Schönefeldu v zájmu zvýšení objemu dopravy měly prospěch pouze určité letecké společnosti, a zdůraznila chybějící transparentnost tohoto slevového systému. Komise poukázala na to, že některé ze zkoumaných úprav slev byly dojednány v době, kdy platné nařízení o poplatcích neobsahovalo žádné úpravy ohledně snížení ceny, a že nařízení o poplatcích z roku 2004 bylo vypracováno výhradně z toho důvodu, aby byl zpětně vytvořen právní základ pro tyto úpravy. Podle Komise nemohla úprava slev stanovená podle nařízení o poplatcích z roku 2004 vstoupit v platnost v souladu se zákonem, neboť nařízení o poplatcích z roku 2004 schválily příslušné orgány pouze pod podmínkou, že Evropské komisi budou příslušné úpravy slev oznámeny, přičemž k takovému oznámení nedošlo (28). S ohledem na tyto poznatky došla Komise k předběžnému závěru, že sporné úpravy přinesly dotčeným leteckým společnostem zvláštní výhodu. Kromě toho vyslovila Komise názor, že tato hospodářská výhoda dle všeho narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(66)
Pokud jde o použití státních prostředků v opatření č. 3 a přisouditelnost tohoto opatření státu, uvedla Komise stejné argumenty jako u smlouvy s easyJet z roku 2003.
(67)
Komise nakonec vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti sporných úprav s vnitřním trhem, pokud by mohly být klasifikovány jako státní podpora, zejména s ohledem na ustanovení pokynů pro leteckou dopravu.
4.4. Opatření č. 4: nájemní smlouva s easyJet z roku 2004
(68)
V souvislosti s dohodou mezi společnostmi FBS a easyJet o užívání terminálu B letiště Schönefeld odkázala Komise v úvodním rozhodnutí na rozsudek Zemského soudu v Postupimi (29). Zemský soud zjistil, že společnosti easyJet příslušelo výhradní využívání celého terminálu letiště (terminál B) a že ostatní letecké společnosti, které tento terminál předtím využívaly, musely ustoupit. Tento terminál nabízí různé přednosti, které v ostatních terminálech letiště Berlín-Schönefeld nejsou. Terminál disponuje například zařízením pro přepravu zavazadel s několika úrovněmi, které umožňuje podstatně rychlejší odbavení než přepravní systémy omezené na jednu úroveň, které mají ostatní terminály.
(69)
Podle Komise zemský soud konstatoval, že není žádný důvod pro to, aby společnost easyJet získala výhradní právo na využívání terminálu B. Ostatní letecké společnosti, které stejně tak létají na letiště Berlín-Schönefeld, odbavily v Schönefeldu také mnoho cestujících a nabízely spojení v podobném počtu jako easyJet. Bez ohledu na to vyslovila Komise názor, že nájem, který společnost FBS vyčíslila pro společnost easyJet ve výši […] EUR měsíčně, je nižší než nájemné obvyklé na trhu.
(70)
Komise tudíž zastávala předběžné stanovisko, že nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 představuje zvláštní výhodu pro společnost easyJet. Kromě toho vyslovila Komise názor, že tato hospodářská výhoda dle všeho narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(71)
Pokud jde o použití státních prostředků v opatření č. 4 a přisouditelnost tohoto opatření státu, uvedla Komise stejné argumenty jako u smlouvy s easyJet z roku 2003.
(72)
Komise závěrem vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, pokud by mohlo být klasifikováno jako státní podpora, zejména s ohledem na ustanovení pokynů pro leteckou dopravu.
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
5.1. Air France
(73)
Podle údajů společnosti Air France se u snížených poplatků, které FBS vybírala v Schönefeldu, jednalo o všeobecné opatření, neboť v tomto případě neproběhlo potřebné veřejné oznámení. Kromě toho je doba platnosti smlouvy s easyJet z roku 2003 (20 let) v rozporu s rozhodovací praxí Komise. Pro dlouhodobou finanční podporu neexistoval žádný objektivní důvod a nelze doložit žádný účinek pobídky.
(74)
Pokud jde o využívání terminálu B společností easyJet, zastávala společnost Air France názor, že se jednalo o jediný terminál, který byl určen pro výhradní využívání jednou leteckou společností. Nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 nebyla předmětem výběrového řízení. Společnost easyJet je jedinou leteckou společností, která může v Schönefeldu nabízet pohodlný a spolehlivý výdej zavazadel.
5.2. Lufthansa
(75)
Společnost Deutsche Lufthansa AG („Lufthansa“) poukázala ve svém stanovisku na to, že obchodní vývoj tří berlínských letišť (Tegel, Schönefeld a Tempelhof) probíhal nanejvýš pozitivně a obratová rentabilita činila v posledních třech letech zhruba […] %. Podle názoru společnosti Lufthansa bylo letiště Schönefeld dotováno leteckými společnostmi působícími na letišti Tegel.
5.3. Germania
(76)
Společnost Germania Fluggesellschaft mbH (dále jen „Germania“) vyjádřila stanovisko, že výhody nabízené v Schönefeldu na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku mezi společnostmi FBS a BFG byly financovány cestujícími letiště Tegel. Podle společnosti Germania vyplývalo křížové subvencování ze způsobu výpočtu poplatků, jakož i z propojení provozovatelů letišť Schönefeld a Tegel, které je podle společnosti Germania zapotřebí hodnotit jako koluze. Podle jejího stanoviska nejednala FBS ohledně vyrovnání ztrát jako investor v tržním hospodářství. Germania pokládá za nepravděpodobné, že náklady FBS v Schönefeldu mohly být kryty z provozu.
(77)
Germania uvedla, že letecké společnosti v Schönefeldu dostaly v důsledku individuálních smluv o letištních poplatcích provozní podporu. Kromě toho nebylo nařízení o poplatcích z roku 2004 podle Germanie ani schváleno, ani zveřejněno.
(78)
Podle společnosti Germania neodpovídalo nájemné vybírané od společnosti easyJet za využívání terminálu B cenám obvyklým na trhu. To se rovná přednostnímu zacházení a státní podpoře. Výhradní využívání celého terminálu umožnilo společnosti easyJet nabízet efektivní servis, zatímco jiné letecké společnosti tuto možnost neměly.
5.4. DBA
(79)
Podle údajů společnosti DBA Luftfahrtgesellschaft (dále jen „DBA“), nízkonákladového dopravce a dceřiné společnosti firmy Air Berlin (provoz byl zastaven v roce 2008), byla cenová soutěž na berlínském trhu letecké dopravy obzvláště silná. Podmínky hospodářské soutěže se ještě přiostřily při realizaci nízkonákladové strategie v Schönefeldu, zejména při nástupu společností Germanwings a easyJet. Takto se letecké společnosti působící v Tegelu dostaly pod tlak, mezi nimi především jiní nízkonákladoví dopravci, jako Air Berlin/DBA.
(80)
Podle DBA neodpovídalo nájemné hrazené společností easyJet za terminál B ceně obvyklé na trhu. Kromě toho představovalo výhradní využívání přepravního zařízení v terminálu B přednostní zacházení, které je relevantní s ohledem na právo v oblasti podpory.
5.5. Sdružení evropských leteckých společností (Association of European Airlines)
(81)
Sdružení evropských leteckých společností (dále jen „AEA“), které zastupuje zájmy evropských leteckých společností, je toho názoru, že křížové subvencování mezi letišti Tegel a Schönefeld a mezi členy AEA, kteří přednostně létali z Tegelu, a subvencovanými konkurenčními leteckými společnostmi se sídlem v Schönefeldu je diskriminační. Podle AEA nebyly letecké společnosti působící v Schönefeldu bez tohoto křížového subvencování v rozporu s hospodářskou soutěží z hospodářského hlediska schopny přežít a poplatky v Tegelu mohly být výrazně nižší. Na základě geografické blízkosti Tegelu k Schönefeldu nebyly subvence z veřejného hlediska nutné.
(82)
Podle názoru AEA nelze kromě toho opatření uvedená v úvodním rozhodnutí objektivně ospravedlnit, slevy a pobídky jsou svévolné a diskriminační a na základě toho nejsou slučitelné s pokyny pro leteckou dopravu.
5.6. Germanwings
(83)
Podle údajů společnosti Germanwings se FBS vůči podniku neustále chovala jako soukromý investor. Navzdory postupnému snížení poskytnutých slev vybudovala společnost Germanwings svou síť leteckých spojení z Schönefeldu. Podnik se spoléhal na to, že finanční ujednání dohodnutá s FBS jsou v souladu se zákonem, zejména z toho důvodu, že tři berlínská letiště tvořila jednotný letištní systém.
(84)
Společnost Germanwings vysvětlila, že letiště Hamburk, Drážďany, Lipsko nebo Lübeck (30) nebyly považovány za vhodné konkurenceschopné alternativy pro Schönefeld, jelikož letecká společnost provozuje v první řadě vnitrostátní linky. Vzhledem ke krátkému trvání letu na vnitrostátních linkách jsou uvedená letiště příliš vzdálená od Berlína na to, aby byla brána v úvahu jako vhodné alternativy Schönefeldu.
(85)
Společnost Germanwings dále uvedla, že pronajmutí terminálu B společností easyJet je v rozporu s předpisy hospodářské soutěže a předpisy o státní podpoře, jelikož easyJet se žádným způsobem nepodílela na financování terminálu B a pronájem byl uskutečněn bez odpovídajícího výběrového řízení. Mimo to je nájemné příliš nízké, vezme-li se v úvahu, že terminál B disponuje na rozdíl od terminálů A a C moderním zařízením pro přepravu zavazadel.
5.7. Letiště Lübeck
(86)
Letiště Lübeck uvedlo, že nebyl zaznamenán žádný negativní dopad obchodní strategie FBS na trh.
5.8. Ryanair
(87)
Společnost Ryanair zastávala názor, že s ohledem na lety na krátké a střední vzdálenosti nepanovala žádná konkurence mezi letišti Drážďany, Hamburk a Lübeck na jedné straně a letištěm Schönefeld na straně druhé. Vzdálenost mezi Schönefeldem a Drážďany, Hamburkem, případně Lübeckem je pro vznik takové konkurence příliš velká. Smlouva s letištěm Schönefeld proto neměla žádný dopad na ostatní uvedená letiště.
(88)
Společnost Ryanair uvedla, že poplatky, které hradí v Schönefeldu, odpovídají údajům stanoveným v nařízení o poplatcích, které jsou v souladu s obvyklou praxí v sektoru. Smlouva s FBS se podobá smlouvám uzavíraným celou řadou soukromých letišť a investor v tržním hospodářství by ji uzavřel stejným způsobem. Společnost Ryanair předložila studii poradenské společnosti […], v níž byly zkoumány smluvní vztahy mezi společností Ryanair a FBS. Na základě srovnatelné analýzy letiště Schönefeld s letišti v Liverpoolu a Lutonu došla poradenská společnost k závěru, že se chování FBS vůči společnosti Ryanair shoduje s chováním, které se očekává od soukromého investora v tržním hospodářství.
(89)
Podle názoru společnosti Ryanair je Berlín významným evropským hospodářským a správním centrem jako Londýn nebo Milán, a tím i důležitým evropským cílem leteckých společností. Letecké společnosti sídlící v Berlíně se proto mohly spolehnout na to, že je dostatek cestujících, kteří tam chtějí jet.
5.9. easyJet
(90)
S ohledem na smlouvu s easyJet z roku 2003 uvedla společnost easyJet, že investor v tržním hospodářství, který by jednal na místě FBS, by také uplatnil tento druh strategie. Ve skutečnosti mohla FBS na základě opatření zaznamenat značný nárůst počtu cestujících a lepší hospodářské výsledky.
(91)
Společnost easyJet dále uvedla, že existence individuální dohody o poplatcích mezi FBS a easyJet neznamená nutně, že byly poskytnuty diskriminační slevy. Společnost easyJet vyslovila stanovisko, že jiným leteckým společnostem se srovnatelnými cíli v oblasti růstu byly poskytnuty naprosto stejné podmínky jako jí. V každém případě byly slevy s ohledem na stupňovité účinky nabídnuté společností easyJet ospravedlněny. Velká část cestujících na letišti Schönefeld byla zákazníky easyJet, a tím poskytla easyJet nepoměrný přínos ke zlepšení výsledků FBS.
(92)
Pokud jde o využívání terminálu B, uvedla easyJet, že se nejedná o uzavřený letištní terminál. Ve skutečnosti si easyJet pronajala samostatný odbavovací prostor a příslušné kancelářské prostory v severním terminálu letiště Schönefeld. Plocha byla v maximální míře veřejně přístupná a využívali ji i cestující jiných leteckých společností. V okamžiku podpisu smlouvy s easyJet byl v terminálu B dostatek volné kapacity. Jiným leteckým společnostem tak nevzniklo žádné znevýhodnění. Společnost easyJet zdůraznila, že od zahájení leteckého provozu v Schönefeldu v roce 2004 je leteckou společností se zdaleka největším počtem cestujících. Výhradní využívání určitých prostor terminálu B je tudíž objektivně ospravedlněno.
(93)
Dále odpovídal odbavovací systém pro zavazadla v terminálu B podle údajů společnosti easyJet pouze obvyklým technickým standardům a společnost tak nezískala žádné výhody oproti jiným leteckým společnostem.
(94)
K tržní hodnotě terminálu B společnost easyJet uvedla, že placené nájemné je vyšší než tržní hodnota, protože terminál by nestačil k pokrytí jejích kapacitních požadavků. Srovnání nájemného je tudíž možné pouze se srovnatelnou plochou na letišti Schönefeld nebo - s ohledem na kanceláře - s kancelářskými prostory v bezprostřední blízkosti letiště.
5.10. FBS
(95)
FBS odkázala na zvláštní situaci Berlína, konkrétně na letištní systém (původně tvořený třemi letišti) a plány na výstavbu centrálního letiště Berlín-Brandenburg (BER). V roce 2003 byla dopravní kapacita letiště Schönefeld vyčerpána jen asi z poloviny a provoz letiště nekryl náklady. Podle údajů společnosti FBS by zavření tohoto letiště vedlo mimo jiné ke ztrátě provozní licence pro Schönefeld, která byla pro provoz BER nezbytná.
(96)
FBS poukázala na to, že letiště, která Komise v úvodním rozhodnutí označila za domnělé konkurenty, nejsou ve skutečnosti žádnými konkurenty berlínských letišť, jelikož geografická vzdálenost mezi jednotlivými letišti je příliš velká.
(97)
S ohledem na smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku argumentovala FBS, že takové smlouvy mezi podniky jedné skupiny jsou v obchodním světě na denním pořádku. FBS zastávala stanovisko, že převod zisků mezi třemi berlínskými letišti je čistě interní záležitostí podniku. Podle názoru FBS tvoří letištní systém jeden jediný podnik, který má společné cíle a prostřednictvím podnikového práva je vzájemně propojen. Letištní systém představuje jeden jediný územní a věcný trh. Jedná se tudíž o běžnou praxi na trhu a v uvedeném případě byl navíc z hospodářského hlediska smysluplný.
(98)
FBS se pozastavila na některými předběžnými závěry v úvodním rozhodnutí ohledně používání státních prostředků. Podle ní neospravedlňuje skutečnost, že nařízení o poplatcích musí schválit veřejný orgán, závěr, že prostředky FBS byly kontrolovány státem. Podle ní platil systém nařízení o poplatcích stejnou měrou pro státní i soukromé společníky letišť a zohledňoval veřejné zájmy na provozování letecké dopravy v souladu s právními normami. Podle údajů FBS neměl premiér spolkové země Braniborsko, který byl také členem dozorčí rady FBS, vůči ministerstvu příslušnému ke schvalování nařízení o poplatcích žádné oprávnění udělovat pokyny. Při stanovování poplatků se právní vztah mezi letišti a leteckými společnostmi řídí výhradně soukromým právem a je nezávisle na schválení rozhodným orgánem závazný z občanskoprávního hlediska.
(99)
FBS také prohlásila, že nařízení o poplatcích má stejný účinek jako všeobecné obchodní podmínky a tvoří nezávisle na jakémkoli oficiálním schválení ústřední součást smlouvy uzavřené mezi letištěm a leteckou společností. Nařízení o poplatcích je, včetně obsažených slevových systémů, nabízeno od 1. května 2004 bez rozdílu všem leteckým společnostem. Individuální smluvní úpravy sloužily pouze k vyjednání dvoustranných realizačních podmínek a podrobnému vytyčení cílů. Prostřednictvím těchto smluv nebyly uděleny žádné zvláštní výhody.
(100)
FBS argumentovala tím, že v roce 2003 musela po neúspěšné privatizaci na základě rozdílného kapacitního vytížení na obou nejdůležitějších berlínských letištích (téměř plné vytížení v Tegelu bez možností rozšíření stojících za zmínku oproti značným volným kapacitám na budoucím letišti BER-Schönefeld) přijmout opatření, aby se letecká doprava v aglomeraci Berlína odvíjela udržitelně a hospodářsky účinně.
(101)
Kromě toho prohlásila FBS, že v zájmu skupiny FBS bylo nutné, aby byl provoz na letišti Schönefeld zachován s ohledem na budoucí provoz letiště BER. Podle FBS by de facto samo prozatímní zavření Schönefeldu znemožnilo dosažení dlouhodobého strategického cíle, kterým je provoz centrálního letiště v Schönefeldu.
(102)
Podle údajů FBS musel být proto provoz v Schönefeldu v době od roku 2003 do otevření letiště BER překlenut z ekonomického hlediska co nejefektivněji. FBS doplnila, že pro lepší využívání dostupné kapacity letiště Schönefeld na návrh renomované poradenské společnosti bylo rozhodnuto o realizaci nízkonákladové strategie. Tato nízkonákladová strategie byla pokládána za hospodářsky nejvýhodnější řešení pro FBS, protože bylo posouzeno jako pravděpodobné, že navržené nařízení o poplatcích by se systémem cílených a degresivně odstupňovaných finančních pobídek, který v něm byl předpokládán, vedlo krátkodobě ke zvýšení objemu dopravy v Schönefeldu.
(103)
Podle FBS byla nízkonákladová strategie nanejvýš úspěšná. Počet cestujících v Schönefeldu skokově narostl, aniž by se na ostatních berlínských letištích snížil počet cestujících. FBS zdůraznila, že zvýšený objem dopravy vedl ke zvýšeným výnosům a hospodářské potíže mohly být rychle překonány. Již v roce 2006 skončil hospodářský výsledek (EBIT) FBS poprvé pozitivně. Podle FBS se vycházelo z toho, že pokračoval tento pozitivní trend, což mělo význam především pro schopnost financování nového letiště.
(104)
FBS uvedla, že strategická změna nastolená v roce 2003 byla z hospodářských důvodů nevyhnutelná a FBS se tak chovala jako obezřetný investor v tržním hospodářství. Obchodní plán, který byl základem nízkonákladové strategie, společnosti FBS umožnil prognózu, že provoz letiště nezůstane nerentabilní. FBS odkázala na studii zadanou auditorské firmě […] (dále jen „studie prvního znalce“). Tato studie vyhotovená v roce 2007 potvrdila, že realizace nízkonákladové strategie a zavedení odpovídajícího nařízení o poplatcích byly z pohledu investora v tržním hospodářství smysluplné.
(105)
FBS prohlásila, že individuální smlouvy uzavřené s určitými nízkonákladovými dopravci před vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 v platnost byly nutné pro realizaci nízkonákladové strategie, aby byly letecké společnosti motivovány k usazení v Schönefeldu. FBS odkazuje na druhou studii zadanou auditorské firmě […], která byla rovněž vyhotovena v roce 2007. V rámci této studie analyzovala společnost […] rentabilitu různých smluv v rámci opatření č. 3 a zjistila, že se FBS při uzavírání těchto smluv chovala jako obezřetný investor v tržním hospodářství. Všechny individuální smlouvy s různými leteckými společnostmi byly uzavřeny na základě čistě hospodářských úvah s ohledem na krátkodobé zlepšení hospodářské situace FBS.
(106)
Vzhledem ke smlouvě easyJet z roku 2003 zaujala FBS stanovisko, že se jednalo o podstatnou součást realizace nízkonákladové strategie, a že tak nepředstavovala žádnou státní podporu. Nízkonákladová strategie nabídla společnosti easyJet, jednomu z předních nízkonákladových dopravců v Evropě, pobídku usadit se v Schönefeldu.
(107)
Na základě úspěšného uzavření smlouvy s easyJet (považovanou za stálého uživatele) v roce 2003 byla FBS v situaci, kdy mohla jiné letecké společnosti přesvědčovat o tom, aby se usadily v Schönefeldu. Smluvní vztah s easyJet (včetně závazku letecké společnosti umístit do Schönefeldu minimální počet letadel) přinesl oběma stranám vysokou míru jistoty při plánování a přispěl výrazně k růstu rentability tohoto letiště.
108)
FBS argumentovala tím, že se smlouva s easyJet z roku 2003 zásadně neodlišuje od nařízení o poplatcích z roku 2004 a že není spojena s žádným nepřípustným udělením výhod. FBS poukázala mimo jiné na to, že pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007 odkazuje výslovně na nařízení o poplatcích z roku 2006, které v té době platilo.
(109)
FBS dále zdůraznila, že individuální smlouvy s nízkonákladovými dopravci byly uzavřeny před schválením pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005. K podpisu některých smluv došlo dokonce již před přijetím rozhodnutí Komise Charleroi (31).
(110)
Bez ohledu na to nezískala společnost easyJet pronájmem prostor v terminálu B podle názoru FBS žádnou zvláštní výhodu. Přidělení celého terminálu společnosti easyJet proběhlo z hospodářských a praktických důvodů kvůli vysokému počtu cestujících této letecké společnosti v Schönefeldu. Společnost easyJet platila běžnou tržní cenu, která byla dohodnuta na základě již vybíraného nájemného v Schönefeldu. Přidělování prostor terminálů je na německých a mezinárodních letištích běžnou praxí. Mimo to neplatila žádná reklamní práva, která by společnost easyJet zvýhodňovala oproti jiným leteckým společnostem, protože easyJet - přesně jako všechny ostatní letecké společnosti - získala pouze brandingová práva pro vlastní odbavovací prostor.
6. STANOVISKO NĚMECKA
6.1. Státní vliv
(111)
Německo uvedlo, že prostředky FBS nebyly ani kontrolovány státem, ani jejich používání nelze přisoudit státu. Podle Německa nebyly dotčené pobídky a slevy financovány z veřejných prostředků, nýbrž byly výsledkem obchodní činnosti podniku fungujícího podle soukromého práva.
(112)
V této souvislosti Německo prohlásilo, že FBS a její dceřiné společnosti nebyly navzdory státním podílníkům začleněny do státní správy, nýbrž byly vědomě podřízeny zásadám hospodářské soutěže a volného trhu. Německo doplnilo, že státní podílníci FBS očekávali, že bude dosaženo zisku.
6.2. Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku (opatření č. 1)
(113)
Německo zastávalo názor, že smlouva o ovládnutí a odvodu zisku neobsahovala žádné křížové subvencování, které by mohlo představovat státní podporu.
(114)
Německo zdůraznilo, že s ohledem na veřejné právo a právní předpisy Unie (32) byla berlínská letiště vzájemně propojena takovým způsobem, že tvořila jediný „letištní systém“. Účelem takového letištního systému je zacházet s různými letišti jako s jediným letištěm s více vzletovými a přistávacími dráhami. Na FBS a BFG je tak zapotřebí pohlížet jako na jediný podnik. Německo odkazuje na to, že Komise sama uvedla jako kritéria smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku, společnou IT strukturu, centralizované klíčové funkce a jednotné podnikové plány za tím účelem, aby jednotlivé podniky ve skupině nebyly klasifikovány jako autonomní (33).
(115)
Podle Německa nepředstavoval převod zisků žádný převod nákladů Schönefeldu na letiště Tegel a Tempelhof. To nemělo žádný dopad na letištní poplatky v Tegelu. Poplatky vybírané na všech třech letištích vycházely z nákladů vznikajících na každém z letišť.
(116)
Kromě toho Německo vysvětlilo, že FBS stejně jako každý jiný soukromý podnik postupovala podle strategického plánu s cílem dosahovat dlouhodobě zisků. Hlavním znakem tohoto plánu je vybudování jediného letiště pro Berlín v lokalitě Schönefeld.
6.3. Právní platnost nařízení o poplatcích z roku 2004
(117)
Podle Německa neodráží předběžný závěr Komise v úvodním rozhodnutí, podle kterého nebyla nařízení o poplatcích, která byla bezvýhradně schválena příslušnými zemskými orgány, právně platná (34), správně převládající právní situaci v Německu. Schválení podle § 43 a vyhlášky o povolování letecké dopravy příslušným zemským orgánem (35) není žádným předpokladem pro právní platnost nařízení o poplatcích. Podle stálé judikatury Spolkového soudního dvora a soudů prvního a druhého stupně v Německu se u zveřejněného nařízení o poplatcích letišť jednalo o „všeobecné obchodní podmínky“ ve smyslu německého občanského práva (36). To by znamenalo, že nařízení o poplatcích - ať už schválená příslušnými orgány či nikoli - mělo funkci smluvních podmínek, které byly standardně nabízeny leteckým společnostem, které letiště využívají (37).
(118)
Podle názoru Německa neuznal Zemský soud v Postupimi ve svém rozsudku ze dne 20. října 2004, který Komise použila ve 22. bodě odůvodnění úvodního rozhodnutí (38), souvislosti. Kromě toho bylo proti tomuto rozsudku podáno odvolání. V této souvislosti vydal braniborský Vrchní zemský soud pokyn soudce, že rozsudek Zemského soudu v Postupimi nelze potvrdit. Německo prohlásilo, že následně byla žaloba v narovnání ve výchozím řízení mezi stranami sporu vzata zpět. Rozsudek Zemského soudu v Postupimi tak nikdy nenabyl právní moci a v důsledku zpětvzetí žaloby se stal neúčinným, i když nebyl výslovně zrušen. Německo poukazuje na to, že Zemský soud v Postupimi změnil mezitím svůj právní názor a v následné téměř totožné právní věci žalobu týkající se nařízení o poplatcích v Schönefeldu zamítl.
6.4. Individuální smlouvy uzavřené mezi společností FBS a určitými leteckými společnostmi (opatření č. 2 a 3)
(119)
Německo prohlásilo, že systém poplatků a individuální smluvní ujednání s různými leteckými společnostmi na letišti Schönefeld musí být viděny v kontextu realizace nízkonákladové strategie.
(120)
Německo uvedlo, že v tomto kontextu si berlínská letiště jako jediný „letištní systém“ vzájemně nekonkurovala. Letiště Schönefeld představovalo doplňující funkci k odlehčení letiště Tegel, které se dostalo na hranice své kapacity. Nízkonákladová strategie byla legitimní metodou pro nepřímou kontrolu dopravní zátěže. Tato strategie nevedla ke snížení počtů cestujících v Tegelu. Obě letiště mohla spíše své počty cestujících v letech před zahájením řízení výrazně zvýšit. Kromě toho nebyla berlínská letiště z důvodu geografické vzdálenosti, zejména s ohledem na spořivé cestující nízkonákladových dopravců v žádném konkurenčním vztahu s letišti v Lipsku, Drážďanech, Hamburku či Lübecku.
(121)
Podle Německa bylo pro realizaci nízkonákladové strategie důležité získat jako stálého uživatele některou leteckou společnost, která by Schönefeld využívala jako základnu. To by byl první krok k vybudování velkého objemu dopravy na tomto letišti, díky čemuž by Schönefeld byl atraktivnější pro jiné letecké společnosti. Pokud by pro Schönefeld platily stejné podmínky jako pro Tegel, bylo by nemožné takového stálého uživatele získat, jak ukázaly neúspěšné pokusy z 90. let přimět letecké společnosti k tomu, aby přesídlily z Tegelu do Schönefeldu. K přesměrování dopravy a v zájmu efektivního využívání kapacity Schönefeldu bylo nezbytné vytvořit pobídky pro leteckou dopravu na letišti Schönefeld. Díky realizaci nízkonákladové strategie získaly letecké společnosti odpovídající pobídky, k nimž patřilo nařízení o poplatcích, které nabízelo množstevní slevy a jiné finanční nabídky.
(122)
Bylo nezbytné zrealizovat nízkonákladovou strategii před vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 prostřednictvím individuálních smluv s některými leteckými společnostmi, aby ztráty způsobené Schönefeldem byly co nejrychleji omezeny a aby bylo dosaženo výhodného postavení na tehdy rychle rostoucím trhu nízkonákladových letů. V této souvislosti Německo rozvedlo, že oficiální změna nařízení o poplatcích letiště by byla spojena se značnými správními náklady a nemohla by být ukončena dostatečně rychle, aby realizace nízkonákladové strategie mohla začít co nejrychleji, tzn. koncem roku 2003.
(123)
Německo argumentovalo tím, že se FBS přijetím dotčených opatření chovala jako investor v tržním hospodářství, jelikož se její obchodní rozhodnutí opírala o nízkonákladovou strategii a individuální smlouvy byly uzavřeny na základě solidního obchodního plánu, který vypracovala poradenská společnost. Německo mimo jiné poukázalo na posudky dvou auditorských firem, […] a […], které zadala FBS s cílem ověřit, zda zásada investora v tržním hospodářství byla v souladu s nízkonákladovou strategií a individuálními smlouvami, což se prokázalo.
(124)
Podle Německa dospěli auditoři k závěru, že jak s ohledem na rozhodnutí vedení společnosti o strategickém novém zaměření, tak i ohledně zavedení schématu finančních pobídek bylo možné doložit, že investor v tržním hospodářství by ve srovnatelné situaci rozhodl stejně. S ohledem na smlouvu s easyJet z roku 2003 a individuální smlouvy uvedené v tabulce 6 (kromě smlouvy se společností V-Bird) vypočítala firma […] odpovídající kapitálové hodnoty (čisté současné hodnoty), které všechny byly pozitivní. […] dospěla na základě toho k závěru, že by investor v tržním hospodářství postupoval přesně týmž způsobem jako FBS. Přesto společnost […] vyjádřila pochybnosti zvláště o trvání smlouvy s easyJet z roku 2003, na kterém se strany původně dohodly. […] vyjádřila pochybnosti nad tím, že v souvislosti s touto smluvní dobou (deset let s opcí na prodloužení o dalších deset let) by obezřetný investor při uzavření takové smlouvy se vší pravděpodobností zohlednil účinky zvažované smlouvy na budoucí provoz letiště BER, které mělo být otevřeno před uplynutím smlouvy s easyJet z roku 2003 (39). Podle […] by měla existence smlouvy s easyJet z roku 2003 za určitých okolností negativní dopad na poplatky, které FBS mohla vyjednat s jinými leteckými společnostmi za využívání letiště BER, což by mělo dopad na rentabilitu budoucího letiště. Německo však vysvětlilo, že tyto pochyby s ohledem na původně předpokládanou dobu platnosti smlouvy uzavřené s easyJet v roce 2003 již nebyly relevantní, protože tato smlouva byla změněna pozměňovací smlouvou s easyJet z roku 2007. Pozměňovací smlouva obsahovala ustanovení, podle kterého by smlouva přestala platit k okamžiku otevření letiště BER, které bylo tehdy plánováno na rok 2011.
(125)
Dále Německo ve svém rozboru ke stanoviskům jiných zúčastněných subjektů vyslovilo názor, že stanoviska některých zúčastněných subjektů k nařízení o poplatcích z roku 2004 a k individuálním smlouvám s nízkonákladovými dopravci byla zčásti nevhodná a vytržená z kontextu. Německo zdůraznilo, že nařízení o poplatcích pro Schönefeld mělo podporovat zřizování nových destinací a mělo být nediskriminační, protože ze slev profitovala každá letecká společnost, jíž se podařilo přilákat cestující v dostatečném počtu nebo zřídit v Schönefeldu nová spojení nebo nové četnosti letů.
6.5. Nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 (opatření č. 4)
(126)
Pokud jde o využívání terminálu B společností easyJet, poukázalo Německo na to, že společnosti easyJet byla pronajata pouze část (24 %) užitné plochy terminálu B. To, že určité letecké společnosti příslušelo využívání kancelářských ploch a odbavovacích přepážek v určitém prostoru terminálu, byla podle Německa obvyklá praxe na mezinárodních letištích a nepředstavovala žádné přednostní zacházení.
(127)
V souvislosti s výhradním právem uděleným společnosti easyJet prohlásilo Německo, že vzhledem k počtu cestujících přepravovaných společností easyJet nebylo využívání terminálu B jinými leteckými společnostmi možné z čistě praktických důvodů, neboť kapacita terminálu byla již překročena z toho důvodu, že ho využívala společnost easyJet.
(128)
Německo dále uvedlo, že jiné letecké společnosti měly stejně tak výhradní právo využívat určité prostory terminálů na letišti Schönefeld. Zejména skupina Lufthansa (Condor, SunExpress a Germanwings) původně měla prospěch z výhradního využívání terminálu D, když byl tento terminál v letech 2004 až 2005 zřízen.
(129)
Dále Německo zpochybnilo stanoviska některých zúčastněných subjektů v souvislosti s opatřením č. 4 a tvrdilo, že údaje o nájemném uváděné některými z těchto zúčastněných subjektů byly nesprávné a nepodložené. Nájemné hrazené společností easyJet bylo stanoveno s ohledem na nájemné pro Schönefeld obvyklé na trhu. Německo zastávalo názor, že na rozdíl od tvrzení některých zúčastněných subjektů nemohlo být nájemné v Schönefeldu srovnáváno s nájemným v Tegelu.
(130)
S ohledem na možné výhody pro easyJet vyplývající ze speciálního zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B vysvětlilo Německo, že toto zařízení zhotovil stejný podnik jako zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu A a že bylo koncipováno v souladu se stejnými technickými normami. Díky zabudování rentgenové techniky je však zařízení v terminálu B složitější; z toho vyplývá menší technická kapacita, delší doby chodu zavazadel a vyšší poruchovost. Pokud se zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B porovná s leteckými společnostmi, které leteckou dopravu odbavují přes terminál A, představuje pro easyJet ve skutečnosti nevýhodu. Kromě toho lze díky uspořádání budovy přepravit zavazadla z terminálu A k čekajícímu letadlu za podstatně kratší dobu než z terminálu B. Pro easyJet tak vzniká další nevýhoda oproti leteckým společnostem sídlícím v terminálu A.
(131)
Německo uvedlo, že na rozdíl od stanovisek některých zúčastněných subjektů nebylo zařízení pro přepravu zavazadel pro easyJet renovováno. Rentgenové zařízení bylo zabudováno v roce 2003 z bezpečnostních důvodů pouze do stávajícího systému pro přepravu zavazadel.
(132)
Závěrem Německo uvedlo, že tok cestujících odbavovaných společností easyJet byl přidělen do terminálu B na základě nediskriminačních a přiměřených kritérií, sice bez předchozího výběrového řízení, které však pro takové případy nepřikazuje ani německé, ani unijní právo. Když se easyJet v roce 2004 rozhodla pro zahájení leteckého provozu v Schönefeldu, bylo podle Německa jasné, že tato letecká společnost bude mít od začátku notný podíl na celkovém objemu dopravy na tomto letišti. Ve skutečnosti představovala doprava této společnosti již v roce 2004 30 % celkového objemu dopravy v Schönefeldu. Bylo přiměřené a smysluplné propojit její dopravu s jedním jediným terminálem, přičemž se terminál B vzhledem ke své volné kapacitě jevil jako nejlepší vhodný. Podle výpovědi Německa nebyl přístup jiných leteckých společností do Schönefeldu zakázán ani omezen, neboť letiště nabízelo dostatečnou kapacitu pro všechny potenciální zájemce z řad leteckých společností.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(133)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(134)
Kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 jsou kumulativní. Aby bylo možné zjistit, zda se v případě opatření jedná o státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí být splněn každý ze čtyř následujících předpokladů. Konkrétně by finanční podpora musela:
-
být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků,
-
zvýhodňovat určité podniky nebo určitá odvětví výroby,
-
narušovat hospodářskou soutěž nebo hrozit narušením hospodářské soutěže a
-
ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
(135)
Ve výše popsané právní věci předneslo Německo argument, že FBS neustále jednala tak, jak by ve srovnatelné situaci jednal obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden cíli v oblasti rentability, a proto z rozebíraných opatření nevyplynula žádná hospodářská výhoda, kterou by podnik za normálních tržních podmínek nezískal. Pokud je tato argumentace skutečně pravdivá, nepředstavují opatření realizovaná společností FBS žádnou státní podporu.
7.1. Zásada investora v tržním hospodářství - všeobecné úvahy
(136)
Pro účely posouzení, zda určitá smlouva, kterou veřejný podnik uzavřel s třetí osobou na dodávku zboží nebo služeb, opatří této třetí osobě hospodářskou výhodu, zkoumá Komise, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden vyhlídkami na rentabilitu, přijal ve srovnatelné situaci podobná opatření. Chování veřejného podniku, jakým je FBS, je třeba srovnávat s chováním hypotetického obezřetného investora v tržním hospodářství s ohledem na to, jak by se tento obezřetný investor v tržním hospodářství choval při uzavírání nejistého obchodu s přihlédnutím k informacím dostupným v tomto okamžiku a předvídatelnému vývoji a nezávisle na následných událostech.
(137)
Hlavním význam má tudíž kritérium rentability, kterou je třeba očekávat pro dotčený veřejný podnik. To nutně neznamená, že investor musí uzavřít obchod pouze za účelem krátkodobé rentability, aby obchod neobsahoval žádnou státní podporu. Podle rozsudku Soudního dvora lze chování veřejného investora srovnávat s chováním soukromého investora, který se nechává vést dlouhodobějšími vyhlídkami na rentabilitu (40).
(138)
V této věci Komise nejprve prošetřila, zda nízkonákladová strategie realizovaná společností FBS od roku 2003 mohla přinést střednědobé a dlouhodobé pozitivní výsledky a zda bylo z důvodů rentability smysluplné Schönefeld zavřít. Následně Komise prošetřila každé jednotlivé opatření, které bylo předmětem řízení, podle zásady investora v tržním hospodářství. Z tohoto šetření vyplynulo, že se v případě zkoumaných opatření nejednalo o státní podporu.
7.2. Analýza před realizací: Posouzení strategických možností FBS z pohledu investora v tržním hospodářství
(139)
V oddílech 2, 3.1 a 3.2 byly popsány hospodářské souvislosti, v nichž FBS začátkem 90. let 20. století a v roce 2003 provozovala letiště Schönefeld.
(140)
Jak je uvedeno v těchto oddílech, provozovala FBS i ostatní berlínská letiště, tj. Tempelhof a Tegel. Tempelhof nebyl z důvodu svých zvláštních okolností a své polohy uvnitř města brán v úvahu jako vyhovující infrastruktura pro rozšíření. Tegel bylo moderní letiště, které bylo pro letecké společnosti i cestující celkově atraktivnější než Schönefeld, protože disponovalo moderní infrastrukturou a leželo blíže k centru města. V 90. letech byl Tegel již téměř plně vytížen a nemohl být za účelem předcházení dlouhodobějším problémům s kapacitou podstatně rozšířen. Oproti tomu kapacita Schönefeldu nebyla zdaleka vyčerpána a letiště mohlo být v případě potřeby rozšířeno.
(141)
Druhým důležitým prvkem na tomto základě byla vyhlídka na vybudování jednoho jediného letiště pro Berlín, které by nahradilo všechna stávající berlínská letiště a mělo se nacházet v Schönefeldu. Jak je uvedeno ve 14. bodě odůvodnění, bylo rozhodnutí o realizaci takového záměru formálně potvrzeno usnesením o shodě mezi německou spolkovou vládou a zeměmi Berlín a Braniborsko v květnu 1996.
(142)
Třetím důležitým prvkem byl neúspěšný pokus přemístit v 90. letech část letecké dopravy z Tegelu do Schönefeldu, jakož i skutečnost, že po stagnaci ve druhé polovině 90. let letecká doprava v Schönefeldu v letech 2000 až 2003 neustále narůstala. V roce 2003 si státní orgány musely přiznat, že privatizace berlínských letišť zkrachovala.
(143)
To vedlo v roce 2003 k tomu, že úřady a společnost FBS prošetřily různé strategické možnosti, které FBS měla. V té době, jak bylo uvedeno výše, nebyl cíl vybudovat jedno jediné letiště pro Berlín v lokalitě Schönefeld se začleněním části stávající infrastruktury Schönefeldu zpochybněn (41). Cílem FBS a státních orgánů bylo tedy najít optimální strategii pro Schönefeld na období od roku 2003 až do plánovaného otevření letiště BER v roce 2011. V této souvislosti byla, jak už bylo uvedeno v 28. bodě odůvodnění, poradenské společnosti zadána studie (dále jen „studie poradenské společnosti“), v níž byla doporučena strategie vytvoření pobídek pro nízkonákladové dopravce (nízkonákladová strategie).
(144)
Vedle nízkonákladové strategie (možnost č. 1) měla FBS ještě obě možnosti - pokračovat ve strategii, která byla až do té doby realizována v Schönefeldu (možnost č. 2), nebo Schönefeld až do otevření nového letiště BER přechodně uzavřít (možnost č. 3).
7.2.1. Porovnání možností č. 1 a č. 2
(145)
Jak bude níže ukázáno, bylo by pro obezřetného investora v tržním hospodářství vedeného střednědobými až dlouhodobými vyhlídkami na rentabilitu, který by byl na místě FBS, smysluplné zvolit místo možnosti 2 možnost 1.
Studie poradenské společnosti
(146)
Jak už bylo vyjádřeno v 29. a 30. bodě odůvodnění, ukázala poradenská společnost, že z rozmanitých strukturálních důvodů existoval potenciál pro značné rozšíření letecké dopravy v Berlíně a že Berlín v porovnání s jinými letišti hlavních měst vykazoval v roce 2003 ještě značný potenciál k zavedení a růstu nízkonákladové dopravy.
(147)
Poradenská společnost předložila srovnání mezi Berlínem a jinými velkoměsty v souvislosti s nízkonákladovou leteckou dopravou. Ukázalo se, že četnost nízkonákladových letů na jednoho obyvatele ve velkoměstech byla v Berlíně podstatně nižší (0,011) než v jiných evropských velkoměstech, jako je Londýn (0,029), Brusel (0,040), Kolín nad Rýnem (0,030) a Dublin (0,051). Ze srovnání rovněž vyplynulo, že procentuální podíl četností nízkonákladových letů na celkových četnostech letů v Berlíně byl podstatně nižší než v jiných důležitých evropských městech. Na základě těchto čísel bylo možné procentní podíl zvýšit odhadem z […] na nejméně […], a případně dokonce na […].
(148)
Na základě zkušeností v jiných důležitých městech odhadovala poradenská společnost, že u opatření k zavedení nízkonákladové letecké dopravy by dvě třetiny další nízkonákladové letecké dopravy představovali „noví cestující“, tzn. cestující, kteří by z Berlína neletěli, pokud by sporná opatření nevytvořila další nízkonákladovou nabídku (42). Podle poradenské společnosti bylo třeba očekávat, že část těchto „nových cestujících“ bude „odlákána“ od jiných dopravců, jako je železnice nebo autobusová doprava.
(149)
Na základě těchto analýz představoval podle prognózy poradenské společnosti potenciál pro další nízkonákladovou dopravu v Schönefeldu krátkodobě, tj. v letech 2003 až 2005, nárůst o 600 000 až 900 000 dalších cestujících ročně, jakož i střednědobě, tj. v letech 2005 až 2010, dalších 300 000 cestujících ročně. V důsledku tohoto silného nárůstu bylo třeba očekávat, že v Schönefeldu může být odbaveno o 3 až 4,2 milionu cestujících více než v roce 2003. To znamenalo, že FBS mohla očekávat, že v roce 2010 bude v Schönefeldu dosaženo celkového objemu cestujících mezi 4,7 až 5,9 milionu cestujících (43).
(150)
Následně byla ve studii poradenské společnosti detailně posouzena proveditelnost strategie zaměřené na nízkonákladové dopravce v Schönefeldu, přičemž byly určeny možné překážky a faktory, které by mohly úspěch takové strategie omezit.
(151)
Především byly pečlivě analyzovány provozní požadavky nízkonákladových dopravců, které se v různých ohledech odlišovaly od požadavků tradičních leteckých společností. Základem analýzy byla situace řady evropských letišť, které využívali nízkonákladoví dopravci. Odhalila následující hlavní požadavky očekávané od nízkonákladových dopravců:
-
krátké doby pobytu letadla na zemi (25-30 minut (44)) - nejdůležitější požadavek,
-
na minimum omezené letištní služby při odbavování cestujících a zavazadel, avšak vysoký standard kvality u požadovaných služeb,
-
pěší nástup do letadla (45) místo dražšího využívání nástupních můstků, s kratší vzdáleností mezi terminálem a rozjezdovou dráhou,
-
jednoduchá a funkční infrastruktura bez drahých IT systémů, intuitivní a jednoduché navádění v rámci letiště,
-
dostatečné dopravní spojení s letištěm,
-
výhradní přidělení nástupních koridorů do letadla, prodejních a odbavovacích přepážek i poskytnutí dostatečných kancelářských ploch pro nízkonákladové dopravce.
(152)
Podle poradenské společnosti mohlo letiště Schönefeld tyto požadavky v zásadě splnit. Zejména zde byly z provozního hlediska možné krátké doby pobytu letadla na zemi. Kromě toho poradenská společnost zdůraznila existenci optimálního dopravního spojení na letiště autobusem, vlakem a automobilem. Přesto byly ve studii zjištěny různé relativně bezvýznamné nedostatky a slabé stránky, pokud jde o pěší nástup do letadla, výhradní přidělení prostor terminálu a kancelářských ploch, intuitivní navádění v rámci letiště a vzdálenost mezi terminály a rozjezdovými dráhami. Zčásti s ohledem na řešení, která jsou praktikována na jiných letištích využívaných nízkonákladovými dopravci, byla poradenskou společností doporučena řada relativně omezených možných úprav, aby mohly být požadavky nízkonákladových dopravců, kteří měli zájem o zahájení svého leteckého provozu na letišti Schönefeld, splněny v plné míře. Žádné rozsáhlé investice do infrastruktury nebo podstatné změny stávající infrastruktury nebyly pokládány za nutné. Především se jevilo jako možné přidat během několika měsíců a s nízkými náklady v oblasti pěšího nástupu do letadla do stávající infrastruktury další příchody k letadlům pro pěší nástup.
(153)
Dále posuzovala poradenská společnost konkurenční tlak, jemuž by byl nízkonákladový provoz v Schönefeldu vystaven, pokud by se FBS rozhodla pro jeho zavedení. Poradenská společnost došla k závěru, že konkurenční tlak by byl omezen, především z toho důvodu, že nejbližší mezinárodní letiště, která mohla realizovat podstatnou míru nízkonákladové dopravy, jako jsou Drážďany, Lipsko či Hannover, jsou příliš daleko na to, aby představovala potenciál zásadní hrozby. Podle poradenské společnosti se tím potvrzuje, že v aglomeraci Berlína ve skutečnosti v Schönefeldu by mohl být realizován značný potenciál pro nízkonákladovou leteckou dopravu.
(154)
Kromě toho poradenská společnost určila a analyzovala různé možnosti, které měla FBS k dispozici pro to, aby nízkonákladovým dopravcům nabídla atraktivní letištní poplatky. Tento aspekt byl považován za rozhodný prvek možné nízkonákladové strategie. Ve skutečnosti je nesporné, že z důvodu své vlastní cenové politiky vůči cestujícím, která vychází ze strategie orientované na vysoké objemy a atraktivní ceny, požadují nízkonákladoví dopravci po provozovatelích letišť nízké letištní poplatky. Jelikož se v případě nízkonákladových dopravců navíc často jedná o letecké společnosti, které místo spojení „z bodu do bodu“ nabízejí „paprsková“ spojení, mohou nízkonákladoví dopravci velmi flexibilně a dynamicky vytvářet nová letecká spojení, rušit stávající spojení nebo zvyšovat či snižovat četnost letů. Mohou tak vyvíjet větší tlak na provozovatele letišť, aby dosáhli co nejnižších letištních poplatků. Bylo tak jasné, že by nízkonákladová strategie byla bez atraktivnějšího systému letištních poplatků v Schönefeldu odsouzena k neúspěchu.
(155)
Možnostmi šetřenými a hodnocenými poradenskou společností bylo přesněji i) všeobecné snížení letištních poplatků, ii) množstevní slevy, iii) výkonová diferenciace a v) kombinace uvedených základních možností. Na základě právního šetření a provozně-ekonomického hodnocení těchto možností byla doporučena varianta, kterou tvořila kombinace všeobecného snížení letištních poplatků, množstevní slevy z poplatků za cestující a diferenciace u poplatků v závislosti na nabízených službách, přičemž tato diferenciace by byla spojena především s osvobozením od poplatků za místo u doby pobytu letadla na zemi do 30 minut. Nehledě na všeobecné snížení letištních poplatků si tato opatření kladla speciálně za cíl zvýhodňovat pouze nízkonákladové dopravce, kteří se přesunou do Schönefeldu, a nebyla určena pro letecké společnosti, které Schönefeld již využívaly. Smyslem této strategie bylo získání nových leteckých společností bez negativního dopadu na příjmy, které přinášely letecké společnosti v Schönefeldu již působící.
(156)
Nakonec poradenská společnost určila a analyzovala různá možná opatření, jimiž by mohly být zvýšeny příjmy nesouvisející s leteckou dopravou, především příjmy z provozu restaurací a potravinářských řetězců, parkovacích zařízení, kyvadlové dopravy, reklamních ploch atd. U těchto doporučení byl brán v úvahu objem a druh (46) další dopravy, která byla očekávána na základě navržené nízkonákladové strategie.
(157)
Ve své studii využila poradenská společnost kvalitní metodiku a provedla detailní hodnocení, v němž byly zohledněny všechny relevantní faktory. Pečlivou analýzu představuje zejména kvantifikace potenciálu pro další nízkonákladovou dopravu, která se opírá o specifické znaky berlínské aglomerace, jakož i o zkušenosti velkých „referenčních letišť“. Smysluplné bylo rovněž šetření, do jaké míry by nízkonákladová strategie mohla být omezena konkurenčními letišti, přičemž závěry z této analýzy jsou přesvědčivé. Kvalitní je i šetření požadavků ze strany nízkonákladových dopravců, kteří by možná měli zájem o zahájení svého provozu v Schönefeldu, jakož i určení opatření, s nimiž by tyto požadavky mohly být plně uspokojeny. Tato analýza je ve skutečnosti systematická a velmi detailní. Totéž platí pro analýzu různých možných systémů letištních poplatků, jimiž by měly být nízkonákladoví dopravci získáváni.
(158)
Dále bylo poukázáno na to, že poradenská společnost shromáždila v rámci své studie řadu podkladů pro FBS, které společně s podklady shromážděnými samotnou FBS (včetně plánu financování ex ante ze dne 5. září 2003 s prognózami rentability) vytvořily základ pro rozhodnutí FBS. Tabulka 8 obsahuje přehled o finančním výsledku, který byl očekáván v roce 2003 na základě nízkonákladové strategie a strategie, v níž se FBS dále soustředila na tradiční dopravu (ve studii druhého znalce označena jako možnost č. 1). S ohledem na nízkonákladovou dopravu byly vzaty v úvahu dva scénáře, „pesimistický scénář“ a „realistický scénář“, které se od sebe lišily výší očekávané další nízkonákladové dopravy.
Tabulka 8
Finanční následky možností č. 1 a č. 2 s ohledem na očekávané ziskové rozpětí v Schönefeldu v období 2003-2012 (v mil. EUR)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Ziskové rozpětí bez nízkonákladové dopravy (možnost č. 1)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Ziskové rozpětí s nízkonákladovou dopravou (možnost č. 2 - „pesimistický scénář“)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Ziskové rozpětí s nízkonákladovou dopravou (možnost č. 3 - „realistický scénář“)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Zdroj:
plán financování FBS.
(159)
Jak pro „realistický“, tak i „pesimistický“ scénář byly výše uvedené odhady odvozeny z prognóz vypracovaných poradenskou společností pro další nízkonákladovou dopravu. Tyto odhady potvrzují tendenčně, že nízkonákladová strategie vede k výhodnější finanční situaci než kontrafaktuální situace, v níž FBS i nadále sází na tradiční letecké společnosti. Ve skutečnosti by FBS musela při výběru možnosti č. 1 vycházet z toho, že bude mít nadále do roku 2012 významné ztráty, aniž je bude moci podstatně snížit. Naproti tomu bylo možné při realizaci nízkonákladové strategie očekávat výrazné a stále snižování ztrát, přičemž v „realistickém scénáři“ se mohlo od roku 2009 počítat s návratem rentability.
(160)
Závěry studie poradenské společnosti ve spojení s vlastními prognózami společnosti FBS by obezřetný investor v tržním hospodářství vedený střednědobými až dlouhodobými vyhlídkami na rentabilitu pokládal za pevný základ pro strategické rozhodnutí. Pro takového obezřetného investora v tržním hospodářství by tudíž mělo smysl zvolit místo možnosti č. 2 možnost č. 1.
Studie prvního znalce
(161)
Jak již bylo uvedeno, zadala FBS u auditorské firmy […] (dále jen „první znalec“) vypracování studie, aby materiál, při kterém se opírala při svém rozhodování o nízkonákladové strategii, podrobila zátěžovému testu (dále jen „studie prvního znalce“. Studie dokončená v roce 2007 došla k závěru, že z pohledu investora v tržním hospodářství bylo smysluplné zahájit nízkonákladovou strategii s odpovídajícím nařízením o poplatcích, tj. s nařízením o poplatcích z roku 2004. Jako základ pro analýzu použil první znalec řadu dokumentů z roku 2003, zejména plán financování, který FBS vypracovala pro období let 2004 až 2012, jakož i podklady, které shromáždila poradenská společnost v rámci své studie pro FBS.
(162)
Závěry prvního znalce se shodují se závěry studie poradenské společnosti. I když studie prvního znalce není pro posouzení Komise rozhodující, představuje další prvek, který potvrzuje, že by pro obezřetného investora v tržním hospodářství bylo smysluplné rozhodnout se pro možnost č. 1 místo možnosti č. 2.
Dílčí závěr
(163)
Vzhledem k výše uvedeným úvahám zde vyplývá závěr, že by pro obezřetného investora v tržním hospodářství vedeného střednědobými až dlouhodobými vyhlídkami na rentabilitu, který by byl na místě FBS, bylo smysluplné v roce 2003 zvolit místo možnosti 2 možnost 1.
7.2.2. Možnost č. 3 v porovnání s možnostmi č. 1 a 2
(164)
Jak již bylo zmíněno, bylo by pro FBS případnou možností uzavření letiště Schönefeld (možnost č. 3), a to minimálně do otevření letiště BER. FBS mohla toto rozhodnutí přijmout nejen až v roce 2003 (v roce, v němž se rozhodla pro zavedení nízkonákladové strategie), nýbrž i dříve nebo později. Z dostupných podkladů vyplývá, že FBS tuto možnost zřejmě nikdy nebrala vážně v úvahu, minimálně ne po uzavření smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku v roce 1992. Navíc nebyly přínosy takové možnosti analyzovány ve studii poradenské společnosti.
(165)
K posouzení, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství vedený vyhlídkami na rentabilitu klasifikoval tuto možnost v porovnání s možnostmi č. 1 a 2 jako výhodnou, je zásadní zohlednění záměru vybudovat letiště BER. Jak je uvedeno ve 14. bodě odůvodnění, plánování výstavby jednoho jediného letiště pro Berlín začalo v lednu 1992 a dne 20. června 1993 bylo oznámeno, že oblast jižně od Schönefeldu, vedle stávajícího letiště, lze vybrat jako jednu z možných lokalit pro infrastrukturu nového letiště BER. V důsledku toho byla již v letech 1992/93 skutečnost, že by mohlo být vybudováno jediné nové letiště pro Berlín v Schönefeldu, více než jen neurčitou možností. Tato možnost se stala jistotou po podpisu usnesení o shodě mezi německou spolkovou vládou a zeměmi Berlín a Braniborsko dne 28. května 1996.
(166)
V této souvislosti by uzavření letiště Schönefeld mělo pro obezřetného investora v tržním hospodářství řadu zásadních nevýhod. V první řadě je třeba připomenout, že zatímco letiště Tempelhof svůj provoz postupně omezovalo, fungovalo letiště Tegel od 90. let rostoucí měrou na hranici své kapacity; navíc doprava v Tegelu, jak ukazuje tabulka 1, od tohoto období výrazně narostla (47). Tegel nemohl v žádném případě zvládnout veškerou dopravu v aglomeraci Berlína. Letiště Schönefeld bylo potřebné pro zajištění dostatečné letištní kapacity v Berlíně a jeho uzavření by vedlo k vážnému problému. Ve skutečnosti bylo v letech 1991 až 2003 v Schönefeldu odbaveno 13 % až 20 % veškeré osobní letecké dopravy v Berlíně. Schönefeld byl nutný především v dopravních špičkách, tj. v časech, kdy musel být v Berlíně odbaven velký počet charterových letů. Kromě toho byl Schönefeld nepostradatelný i pro nákladní lety, protože na rozdíl od Tegelu měl povolení k 24hodinovému provozu, a proto na něm byly možné i noční lety. Kromě toho nebylo možné Tegel a Tempelhof rozšířit tak, aby byly dlouhodobě překonány problémy s kapacitou (48).
(167)
K tomu je ještě zapotřebí zohlednit skutečnost, že Schönefeld sám disponoval značnou volnou kapacitou, a mohl tudíž odbavit další dopravu. Jak ukazuje tabulka 1, nabízela přítomnost letiště Schönefeld možnost k výraznému nárůstu berlínské letecké dopravy v průběhu času, zejména od zavedení nízkonákladové strategie v roce 2003. Ve skutečnosti vzrostla doprava v Berlíně v letech 2003 až 2006 z 13,3 milionu na 18,4 milionu cestujících, přičemž více než 80 % tohoto nárůstu zachytilo letiště Schönefeld. Z tohoto důvodu by uzavření Schönefeldu nejen odebralo Berlínu podstatnou část stávající dopravy, ale připravilo by ho i o značný růstový potenciál.
(168)
Možnost, že by uzavření letiště mohlo vést ke kapacitním problémům v oblasti, v níž se letiště nachází, a že by mohlo omezit možnosti zvýšení letecké dopravy v této oblasti, by sama o sobě nemusela obezřetnému investorovi v tržním hospodářství, který se spíše nechává vést vyhlídkami na rentabilitu než veřejnými politickými cíli, nutně bránit v tom, aby letiště uzavřel. V předloženém případě by se však uzavření letiště Schönefeld a z toho vyplývající následky pro celkovou kapacitu letištní infrastruktury v aglomeraci Berlína a následně pro celou leteckou dopravu v této aglomeraci projevily ve značné míře na dopravě v BER, budoucím jediném letišti v aglomeraci Berlína, na začátku jeho provozu. Při uzavření Schönefeldu by letiště BER zahajovalo svůj provoz za mnohem horších obchodních podmínek, tj. s podstatně menším objemem dopravy, než při pokračování provozu v Schönefeldu. Tato skutečnost by obezřetného investora v tržním hospodářství, vystupujícího na místě FBS, odradila od uzavření Schönefeldu, jelikož toto uzavření by mělo dopad na rentabilitu podniku.
(169)
Pokud by letiště Schönefeld bylo uzavřeno před otevřením letiště BER, musela by FBS zvládnout veškerou počáteční dopravu v BER. K tomu by musela letecké společnosti působící na letišti Tegel přesvědčit o tom, že svůj provoz musí přeložit na nové letiště (místo aby provoz pouze zastavily). Kromě toho by FBS musela přesvědčit letecké společnosti, které do Berlína nelétají, aby zahájily svůj letecký provoz v Berlíně. Taková situace by byla podstatně nevýhodnější, než kdyby letiště Schönefeld bylo při otevření letiště BER stále v provozu. Ve druhém scénáři by podstatný podíl počáteční dopravy na novém letišti byl tvořen „přirozeným“ způsobem prostřednictvím leteckých společnosti již působících v Schönefeldu, jakož i leteckými společnostmi, které mohly být získány na základě nízkonákladové strategie od roku 2003.
(170)
Kromě toho by uzavření letiště v Schönefeldu bylo spojeno s dalekosáhlými správními účinky na záměr vybudovat letiště BER. Uzavření Schönefeldu by znamenalo zrušení jeho provozní licence. Bylo by tak nutné zcela nové územní řízení a zcela nová provozní licence pro nové letiště. Oproti tomu by při pokračování provozu v Schönefeldu až do otevření letiště BER bylo nutné pouze rozšíření provozní licence Schönefeldu. To by mělo za následek podstatně jednodušší správní proces s výrazně nižšími výdaji, menší časovou náročnost a mnohem menší míru nejistoty, pokud jde o výsledek procesu. V případě zcela nového územního řízení a nové provozní licence by zejména nejistý výsledek posuzování vlivů záměru na životní prostředí představoval vysoký faktor nejistoty. Kromě toho panuje jednomyslná shoda na tom, že s ohledem na přijetí veřejností je projekt zcela nového letiště podstatně obtížnější záležitostí než pouhé rozšíření již využívané letištní infrastruktury.
(171)
Zastavení provozu v Schönefeldu by mělo též na následek náklady s ohledem na propuštění pracovních sil, stejně jako náklady při pozdějším náboru, přijímání a školení nových pracovníků při otevření letiště BER. To by vedlo k dalším nákladům a provozním problémům v porovnání se scénářem, v němž by byl personál letiště Schönefeld okamžitě k dispozici a mohl být využit při otevření nového letiště.
(172)
Kvantifikace výše uvedených aspektů je velmi obtížná především proto, že se týká krátkodobé, střednědobé a dlouhodobé hospodářské situace budoucího letiště. Je však nesporné, že tyto aspekty podstatnou měrou ovlivňují hospodářské podmínky pro otevření a provoz letiště BER, jakož i provedení záměru, který má pro FBS velký strategický význam. Z tohoto důvodu je třeba pohlížet na tyto negativní okolnosti, zejména na kvalitativním základě, jako na dostatečně závažné, a převažují tudíž případné přínosy, které by bylo možné uzavřením letiště Schönefeld očekávat ve formě úspor u fixních nákladů. To platí zejména tehdy, kdy bylo možné očekávat, že strategie, která je zaměřená na zavedení nízkonákladové letecké dopravy v Schönefeldu, povede k pozitivním obchodním výsledkům.
7.2.3. Závěry analýzy před realizací
(173)
Vzhledem k výše uvedeným informacím byl vyvozen závěr, že z pohledu obezřetného investora v tržním hospodářství by nebylo smysluplné letiště Schönefeld v době od roku 1992 až do otevření letiště BER uzavřít. Dále by se obezřetný investor v tržním hospodářství, který se nechává vést vyhlídkami na rentabilitu, rozhodl ze tří strategických možností v roce 2003 pro možnost č. 1, tzn. nízkonákladovou strategii, a nikoli pro možnosti č. 2 nebo 3. Jako součást této strategie by nízkonákladovým dopravcům nabídl atraktivní letištní poplatky (a/nebo finanční pobídky ke zmírnění nákladů vznikajících v souvislosti s letištními poplatky), aby je přesvědčil k usídlení v Schönefeldu.
7.3. Posouzení smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku (opatření č. 1)
(174)
V úvodním rozhodnutí se Komise dotázala, zda se FBS chovala s ohledem na přetrvávající ztráty v Schönefeldu jako obezřetný investor v tržním hospodářství, když ztráty vznikající na úrovni skupiny FBS v Schönefeldu vyrovnávala zisky dosahovanými při provozu na letištích Tegel a Tempelhof (49).
(175)
Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku byla podepsána dne 6. srpna 1992, tzn. dlouho před rozsudkem v právní věci Aéroports de Paris (50) dne 12. prosince 2000. Německo proto mohlo oprávněně vycházet z toho, že financování letištní infrastruktury nepředstavuje žádnou státní podporu; v souladu s tím nemusela být tato opatření oznámena Komisi. Z toho vyplývá, že Komise nyní nemůže na základě předpisů o podpoře zpochybnit zákonnost finančních opatření, která byla udělena (51) před rozsudkem ve věci Aéroports de Paris (52), tzn. před 12. prosincem 2000. Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku mohla proto představovat potenciálně státní podporu pouze od výše uvedeného data. Časový rámec pro šetření Komise ohledně tohoto opatření je tudíž omezen na období od 12. prosince 2000 do dne zahájení opatření.
(176)
Jak Německo vysvětlilo, je uzavírání smluv o ovládnutí a odvodu zisku v rámci skupiny běžnou obchodní praxí, zejména z podnikově právních hledisek. Kromě toho je běžné i „vyrovnání“ ztrát a zisků, které vznikly v různých podnicích skupiny. To může probíhat ve formě smlouvy o odvodu zisku, jakož i jako čistá výplata dividend dceřiných společností mateřským společnostem. Pouhá skutečnost, že skupina FBS uzavřela v roce 1992 smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku a od té doby ji držela v platnosti, nemůže být považována za státní podporu.
(177)
V souvislosti se zásadou investora v tržním hospodářství Komise již prohlásila toto: „(…) že pro podnikatelská investiční rozhodnutí je nutný velký rozhodovací prostor. Zásady [zásada investora v tržním hospodářství] se však pak nemusí uplatňovat, pokud je mimo veškerou pochybnost, že pro poskytnutí veřejných prostředků není žádné jasné vysvětlení, než na ně pohlížet jako na udělení podpory. Uplatňují se i pak, když jsou ve státní holdingové společnosti nerentabilní části podniku subvencovány rentabilními částmi podniku. To se děje v soukromých podnicích, když dotčený podnik má strategický plán s vyhlídkou na dlouhodoběji realizovatelné zisky nebo když křížové subvencování představuje pro skupinu jako celek celkově výhodu. V případech křížového subvencování ve státních holdingových společnostech bude Komise zohledňovat podobné strategické cíle.“ (53)
(178)
Proto tedy v tomto případě nemůže být křížové subvencování považováno za vytvoření výhody pro letiště Schönefeld, pokud je součástí strategického plánu s dlouhodobě realizovatelnými zisky nebo pokud představuje výhodu pro skupinu FBS jako celek.
(179)
S ohledem na všechny důvody uvedené v oddílu 7.2.2 bylo minimálně od roku 1992, a tudíž dlouho před rozsudkem v právní věci Aéroports de Paris (54) jasné, že je smysluplné zachovat provoz v Schönefeldu místo toho, aby bylo toto letiště zavřeno, i když by po mnoho let hospodařilo se ztrátou. Uzavření Schönefeldu by letišti BER (které by jako budoucí jediné letiště pro Berlín nemělo minimálně dlouhodobě mít zisky) způsobilo dokonce závažné hospodářské škody a navíc by byla zpochybněna proveditelnost tohoto důležitého strategického záměru. Rozhodnutí vybudovat jedno jediné letiště v Berlíně se neopíralo pouze o úvahy, které se týkaly využití plochy a životního prostředí, nýbrž zohledňovalo i očekávaný nárůst dopravy a rostoucí příjmy. Jak je rozebráno v rozhodnutí Komise z roku 2009 o schválení podpor pro letiště BER, závisel úspěch očekávaného nárůstu cestujících v Berlíně (55) na jednom jediném letišti (56). K zachování provozu letiště Schönefeld a případně s cílem udělat z něj rentabilní letiště (tím, že letecké společnosti budou přiměny k tomu, aby své stanoviště přeložily do Schönefeldu, a že následně bude realizována nízkonákladová strategie), musela být rentabilita letiště zajištěna tak, že část zisků letišť Tegel a Tempelhof byla použita k financování Schönefeldu. Křížové subvencování je tak v tomto případě součástí „strategického plánu/strategických plánů s vyhlídkou na dlouhodobě realizovatelné zisky“ a představuje každopádně pro skupinu FBS jako celek dlouhodobě výhodu v porovnání s kontrafaktuální situací, v níž by Schönefeld byl uzavřen. Společnost FBS mohla očekávat, že tyto dlouhodobé výhody - úspěšné otevření a ziskový provoz jednoho jediného nového letiště pro aglomeraci Berlína (jakož i očekávané zisky z provozu Schönefeldu po několika letech praktického uplatňování nízkonákladové strategie) - předčí ztráty, které Schönefeld měl před otevřením letiště BER.
(180)
Proto skupina FBS nevytvořila uzavřením a pokračováním platnosti smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku, jakož i zachováním provozu letiště Schönefeld žádnou hospodářskou výhodu pro toto letiště (57). Uzavření smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku a její plnění ode dne 12. prosince 2000 tak nepředstavuje žádnou státní podporu.
7.4. Smlouvy uzavřené mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi: úvodní poznámky
(181)
Před posouzením smluv uzavřených mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi jsou užitečné některé úvodní poznámky, zejména s ohledem na rozsudek Soudního dvora ve věci Charleroi (dále jen „rozsudek Charleroi“) (58), který byl vyhlášen po zahájení řízení v této věci.
7.4.1. Uplatňování zásady investora v tržním hospodářství na smlouvy uzavřené mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi
(182)
Některé zúčastněné subjekty tvrdily v zásadě, že spornými smlouvami si dotčené letecké společnosti opatřily hospodářskou výhodu, protože se podmínky nabídnuté těmito smlouvami lišily od platné obecné úpravy pro letištní poplatky v Schönefeldu, případně nebyly všem leteckým společnostem bez výjimky nabídnuty stejné podmínky.
(183)
Zásadní otázka vznesená na základě těchto argumentů je následující: Pokud pro letiště provozované veřejným podnikem platí veřejný systém poplatků a pokud provozovatel letiště nabízí slevy z těchto poplatků nebo finanční pobídky s týmž účinkem jako tyto slevy (59), zajišťují tyto slevy a pobídky (60) samy o sobě a za všech okolností dotčeným leteckým společnostem hospodářskou výhodu?
(184)
Na tuto otázku je třeba odpovědět záporně. V rozsudku Charleroi, v němž šlo zejména o to, že Valonský region nabízel slevu jedné letecké společnosti na letišti, kde byl oprávněn stanovovat letištní poplatky, uvedl Soudní dvůr toto: „Pouhá okolnost, že Valonský region v této věci disponuje normotvornými pravomocemi v oblasti stanovení letištních poplatků, nevylučuje, že přezkum systému slev z těchto poplatků se musí uskutečnit s ohledem na zásadu soukromého investora v tržním hospodářství, jelikož takový systém mohl být zaveden soukromým subjektem.“ (61) Z toho vyplývá, že slevy z letištních poplatků (nebo finanční pobídky, které zmírňují čistý peněžní tok od leteckých společností provozovateli letiště) nepředstavují automaticky hospodářskou výhodu. Aby bylo možné posoudit, zda je tomu tak v tomto případě, je nutné přezkoumat, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden vyhlídkami na rentabilitu, poskytl dotčené letecké společnosti podobné slevy a pobídky (62).
(185)
Obezřetný investor v tržním hospodářství, který provozuje letiště, může mít mnoho důvodů, proč nenabídne všem leteckým společnostem stejné podmínky. Zejména může být smysluplné poskytnout určité finanční pobídky (i ve formě marketingových příspěvků) a speciální slevy ze zveřejněných letištních poplatků leteckým společnostem, které pro letiště zajišťují vysoký počet cestujících. Takové výhodné podmínky mohou být objektivně ospravedlněny očekávanou další dopravou a s ohledem na příjmy vygenerované prostřednictvím této další dopravy z činností nesouvisejících s leteckou dopravou (63). Dalším důvodem je to, že marže na jednoho cestujícího, která vyplývá z letištních poplatků placených leteckou společností, může být absolutně z hlediska dotčeného počtu cestujících značná, i když je snížena pomocí slev a finanční pobídek.
(186)
Investor v tržním hospodářství, který provozuje letiště, může při stanovování podmínek nabízených leteckým společnostem zohlednit celou řadu faktorů. Sem nepatří pouze očekávaná další doprava, nýbrž i časový okamžik, k němuž je smlouva s leteckou společností vyjednána (jakož i situace, v níž se letiště v tuto dobu nachází, zejména s ohledem na své kapacitní vytížení), spojení, které má letecká společnost v úmyslu provozovat (64), provozní požadavky leteckých společností na letišti, druh služeb potřebných na letišti a jejich znaky, tlak vyvíjený leteckými společnostmi během vyjednávání (65) atd.
(187)
Pro obezřetného investora v tržním hospodářství, který provozuje letiště, může tak být správné nabízet různým leteckým společnostem rozdílné podmínky týkající se letištních poplatků a finančních pobídek, ať už ve formě dvoustranných smluv nebo ve formě slevových a pobídkových systémů obsažených v právních aktech pro stanovení poplatků (66). Za účelem posouzení, zda takové slevy a finanční pobídky představují hospodářskou výhodu, je zapotřebí stanovit, zda provozovatel letiště v okamžiku svého rozhodnutí nabízet slevy a pobídky mohl dle rozumného uvážení vycházet z toho, že toto rozhodnutí je ziskové nebo jinými slovy že má v porovnání s kontrafaktuální situací za následek vyšší zisk (nebo nižší ztráty).
(188)
Kromě toho nemá obezřetný investor v tržním hospodářství - oproti tvrzením některých zúčastněných subjektů - v souvislosti s podmínkami, které provozovatel letiště nabízí leteckým společnostem prostřednictvím dvoustranných smluv (například speciální příspěvky za zřízení nových spojení) a které nevyplývají z obecného slevového nebo pobídkového systému obsaženého ve zveřejněném nařízení o poplatcích, žádné důvody pro zajištění toho, aby tyto podmínky vycházely ze všeobecných a transparentních kritérií platných pro všechny letecké společnosti. Při vyjednávání dvoustranné dohody s leteckou společností se od obezřetného investora v tržním hospodářství očekává, že se neřídí řadou již dříve stanovených transparentních kritérií, která omezují jeho vyjednávací prostor, ale že spíše zvažuje všechny relevantní aspekty služeb navržených leteckou společností. Z tohoto důvodu jsou připomínky vznesené v této věci některými zúčastněnými subjekty v souvislosti s chybějící transparentností slev a finančních pobídek nabízených společností FBS v souvislosti s uplatňováním zásady obezřetného investora v tržním hospodářství irelevantní.
7.4.2. Zákonnost nařízení o poplatcích z roku 2004 a dvoustranných smluv mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi podle vnitrostátního práva
(189)
Otázka, zda se nařízení o poplatcích z roku 2004 stalo či nestalo podle vnitrostátního práva účinným, není v souvislosti s uplatňováním zásady obezřetného investora v tržním hospodářství relevantní dokonce ani tehdy, když je důležitá podle německého práva. Skutečnost, že sleva z všeobecně platných letištních poplatků nebo finanční pobídka se srovnatelným účinkem byla poskytnuta ve formě dvoustranné smlouvy, a nikoli prostřednictvím obecného systému obsaženého ve zveřejněném nařízení o poplatcích, je možné nechat bez povšimnutí. Skutečností je, že se obezřetný investor v tržním hospodářství může rozhodnout, že udělí slevy nebo pobídky prostřednictvím obou mechanismů, a že rentabilita takového rozhodnutí nezávisí na zvoleném mechanismu. Z tohoto důvodu je otázka, zda podmínky nabídnuté společností FBS určitým leteckým společnostem vyplývají z pouhého provádění platného použitelného nařízení o poplatcích nebo z dvoustranných dohod, irelevantní.
(190)
Kromě toho je stejně nepodstatná i otázka, zda společnost FBS byla podle vnitrostátního práva oprávněna uzavírat dvoustranné smlouvy, které stanovují podmínky odchylné od platného nařízení o poplatcích (67). K tomu Soudní dvůr v rozsudku Charleroi uvedl: „(…) soulad chování poskytovatele podpory s vnitrostátním právem není skutečností, která by se měla zohlednit při vyřešení otázky, zda tento poskytovatel jednal v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství, nebo poskytl hospodářskou výhodu, která je v rozporu s čl. 87 odst. 1 ES.“ (68)
7.4.3. Účinky podmínek nabízených leteckým společnostem působícím na letišti Tegel
(191)
Ve stanoviscích některých zúčastněných subjektů byly uváděny argumenty, že letecké společnosti působící v Schönefeldu byly subvencovány nízkými letištními poplatky a jinými výhodnými podmínkami od leteckých společností působících v Tegelu. Toto domnělé křížové subvencování vyplývá z toho, že společnost FBS vyrovnává účinek nízkých poplatků v Schönefeldu vysokými poplatky v Tegelu.
(192)
V těchto stanoviscích je vyjadřováno podezření, že podmínky nabízené v Schönefeldu by nebyly podporou jen tehdy, pokud by odpovídaly podmínkám v Tegelu.
(193)
Nicméně tak tomu není. V první řadě se letiště Tegel a Schönefeld neodlišují nejen s ohledem na letištní poplatky, nýbrž i v četných hlediscích, především v souvislosti s druhem letištní infrastruktury a vzdálenosti od centra města. Proto je nelze vzájemně v plné míře zaměnit. Dokládá to neúspěšný pokus přimět letecké společnosti před realizací nízkonákladové strategie k přeložení svého leteckého provozu z Tegelu do Schönefeldu.
(194)
Dále nejsou letecké společnosti „nuceny“, aby působily z Tegelu nebo Schönefeldu. Společnosti mají mimo to ještě dvě další možnosti: nepůsobit ani z Tegelu, ani ze Schönefeldu, nebo tato letiště využívat s nepatrnou kapacitou (a svá letadla a posádky nasazovat na jiných linkách než z Berlína, neboť nízkonákladoví dopravci mohou prokazatelně nastavit svou kapacitu velmi rychle na nové tržní podmínky). Každý pokus ze strany FBS dát letecké společnosti, která uvažuje o zřízení svého leteckého provozu v Schönefeldu, stejné podmínky jako v Tegelu, by tak mohl vést k tomu, že letecká společnost od svých plánů upustí a rozhodne se, že nebude působit ani ze Schönefeldu, ani z Tegelu, nebo že bude z Berlína nabízet méně letů.
(195)
Obezřetný investor v tržním hospodářství tak neměl žádný důvod pro to, aby při stanovování poplatků pro Schönefeld bral v úvahu podmínky panující v Tegelu. Na základě týchž úvah a s ohledem na omezený hospodářský význam zmenšení, příp. uzavření letiště Tempelhof by obezřetný investor v tržním hospodářství neměl ani zde žádný důvod brát v úvahu při stanovování poplatků pro Schönefeld podmínky z Tempelhofu.
7.4.4. Uplatňování zásady investora v tržním hospodářství na smlouvy uzavřené mezi letištěm a leteckou společností
(196)
Komise konstatuje, že dotčené smlouvy je třeba posuzovat jako součást realizace nízkonákladové strategie, která měla střednědobě i dlouhodobě vést k pozitivním obchodním výsledkům pro Schönefeld.
(197)
Pro posouzení, zda některá ze sporných smluv poskytuje hospodářskou výhodu, je nutné prošetřit, zda by v okamžiku uzavření smlouvy investor v tržním hospodářství vycházel z toho, že pomocí dotčené smlouvy lze dosáhnout vyššího zisku, než by bylo možné jinak. Tento vyšší zisk je vyčíslen rozdílem mezi přírůstkovými příjmy dosaženými pravděpodobně prostřednictvím smlouvy (tzn. rozdíl mezi příjmy, jichž by bylo dosaženo, pokud by byla smlouva uzavřena, a příjmy, jichž by bylo dosaženo, pokud by žádná smlouva neexistovala) a přírůstkovými náklady vyplývajícími pravděpodobně ze smlouvy (tzn. rozdíl mezi náklady, které by vznikly, pokud by byla smlouva uzavřena, a náklady, které by vznikly, pokud by žádná smlouva neexistovala); vzniklý peněžní tok je zapotřebí snížit odpovídající diskontní úrokovou sazbou.
(198)
Dále musí být v tomto přezkumu zohledněny všechny relevantní přírůstkové příjmy a náklady související s obchodním procesem. Různé prvky (slevy z letištních poplatků, marketingové příspěvky, jiné finanční pobídky) se nesmí posuzovat odděleně. Zde je zapotřebí uplatnit následující odstavec z rozsudku Charleroi: „Přitom je nezbytné v rámci použití kritéria soukromého investora posuzovat obchodní transakci jako celek, aby se ověřilo, zda státní entita a entita jí ovládaná se společně chovaly jako hospodárné subjekty v tržním hospodářství. Komise má totiž povinnost při hodnocení sporných opatření zohlednit všechny relevantní skutečnosti a jejich kontext […].“ (69)
(199)
Očekávané přírůstkové příjmy musí obsahovat zejména příjmy z letištních poplatků s přihlédnutím ke slevám a další dopravě očekávané na základě smlouvy, jakož i předpokládané příjmy nesouvisející s leteckou dopravou, jichž je dosahováno prostřednictvím další dopravy. Očekávané přírůstkové náklady musí obsahovat zvláště všechny přírůstkové provozní a investiční náklady, které by nevznikly, kdyby nebyla uzavřena smlouva; mimo to musí přírůstkové náklady obsahovat náklady na marketingové příspěvky a na další finanční pobídky.
7.5. Posouzení smlouvy s easyJet z roku 2003 (opatření č. 2)
(200)
Smlouva s easyJet z roku 2003 byla uzavřena před vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 v platnost původně na dobu deseti let s opcí na její prodloužení o dalších deset let.
(201)
Německo předložilo podklady, z nichž vyplývají předem vypracované finanční prognózy pro záměr, které se opírají zejména o prognózu společnosti FBS ze dne 17. prosince 2003, tzn. které jsou z doby před uzavřením smlouvy mezi společnostmi FBS a easyJet dne 19. prosince 2003 (viz též 37. bod odůvodnění). Společnost FBS vycházela z toho, že smlouva na období 2004 až 2012 přinese roční zvýšení jejího hospodářského výsledku a že roku 2010 bude dosaženo provozního bodu zvratu.
Tabulka 9
Prognózy společnosti FBS k dodatečnému hospodářskému výsledku na základě smlouvy s easyJet z roku 2003 (v mil. EUR)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Hospodářský výsledek bez easyJet
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Dodatečný hospodářský výsledek s easyJet
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Hospodářský výsledek celkem
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(202)
Komise pokládá tyto prognózy a předpoklady, o které se opírají, za spolehlivý základ pro podpis smlouvy s easyJet z roku 2003.
(203)
Dopravní prognózy, které byly očekávány na základě smlouvy s easyJet z roku 2003, byly vypočítány na základě počtu letadel, které měla společnost easyJet postupně umístit podle smlouvy v Schönefeldu, stejně jako na základě faktoru vytíženosti […], který se vzhledem k obvyklým faktorům vytíženosti nízkonákladových dopravců jeví jako pochopitelný.
(204)
V obchodním plánu byly zohledněny prognózy pro všechny relevantní přírůstkové náklady a příjmy, včetně kategorií příjmů souvisejících i nesouvisejících s leteckou dopravou, a náklady finančních pobídek pro easyJet. V těchto prognózách byly zohledněny zejména též další doprava a další lety, které byly očekávány na základě smlouvy a smluvních podmínek.
(205)
Aby toto strategické rozhodnutí bylo podrobeno zátěžovému testu, pověřila společnost FBS auditorskou firmu […] (dále jen „druhý znalec“) přezkumem, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden cíli v oblasti rentability, podepsal tuto smlouvu z roku 2003. V tomto posudku (dále jen „studie druhého znalce“), který byl dokončen v roce 2007, byly zkoumání podrobeny i smlouvy s jinými leteckými společnostmi.
(206)
Druhý znalec opřel svou analýzu smlouvy s easyJet z roku 2003 o prognózu společnosti FBS zmíněnou již ve 158. bodě odůvodnění.
(207)
Druhý znalec prošetřil důkladně solidnost prognóz nákladů a příjmů vypracovaných společností FBS a na základě informací dostupných v okamžiku uzavření smlouvy provedl úpravy u předpokladů FBS, když byl toho názoru, že nejsou přiměřené.
(208)
V této souvislosti provedl druhý znalec například úpravu v obchodním plánu, aby zahrnul investiční náklady ve výši […] mil. EUR na vybudování dodatečných nástupních můstků pro easyJet v terminálu B. Dále proběhly úpravy s cílem zohlednit skutečnost, že prognózy společnosti FBS vycházely z návrhu smlouvy s easyJet, který nebyl zcela totožný se smlouvou, jež byla nakonec podepsána. Druhý znalec provedl tudíž úpravy obchodního plánu, aby zajistil naprostou shodu mezi obchodním plánem a podmínkami podepsané smlouvy.
(209)
Navíc druhý znalec vypočítal na základě prognóz společnosti FBS (s výše uvedenými úpravami) kapitálovou hodnotu (čistou současnou hodnotu) smlouvy s easyJet z roku 2003 na období 2004 až 2007 k hodnotě z 30. prosince 2003. Kapitálová hodnota časové řady očekávaného peněžního toku (příjmy a výdaje) je definována jako diskontní suma jednotlivých očekávaných peněžních toků běhen příslušného období. Kapitálová hodnota je ekonomický ukazatel, který podniky používají k hodnocení rentability záměru. Druhý znalec vypočítal agregovanou kapitálovou hodnotu smlouvy s easyJet z roku 2003 ke konci každého roku až do ukončení platnosti smlouvy. Při tom vypočítal diskontní úrokovou sazbu použitelnou k diskontování peněžních toků podle klasické metody modelu oceňování kapitálových aktiv (CAPM, Capital asset pricing model) (70), proto diskontní úroková sazba efektivně odrážela kapitálové náklady FBS v roce 2003.
(210)
Výsledné kapitálové hodnoty jsou uvedeny v tabulce 10:
Tabulka 10
Kapitálové hodnoty peněžních toků očekávaných díky smlouvě s easyJet z roku 2003
Agregované kapitálové hodnoty na konci roku (hodnota k 30. prosinci 2003):
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Kapitálová hodnota
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(v mil. EUR)
Zdroj:
studie druhého znalce.
(211)
Všechny tyto kapitálové hodnoty jsou kladné a potvrzují, že bylo smysluplné smlouvu s easyJet z roku 2003 uzavřít.
(212)
Druhý znalec ve své zprávě poznamenal, že v roce 2003, kdy bylo uzavření smlouvy podrobeno přezkumu, nevzala společnost FBS v úvahu účinek smlouvy v původním znění, tzn. na dobu deseti let s opcí na prodloužení o dalších deset let, na letiště BER. Podle druhého znalce by měla smlouva z roku 2003 platit se svými původními podmínkami několik dalších let po otevření letiště BER plánovaném na rok 2011. Kromě toho stanovovala tato smlouva podmínky, které byly očividně výhodnější než podmínky ve všeobecném nařízení o poplatcích plánovaném pro letiště BER při jeho otevření. Podle druhého znalce tak existovalo riziko, že by stávající smlouva s easyJet z roku 2003 mohla vést k tomu, že jiné letecké společnosti budou na FBS vyvíjet značný tlak, aby se zmenšil rozdíl mezi všeobecnými poplatky uplatňovanými na letišti BER a poplatky dojednanými se společností easyJet. Toto riziko bylo v roce 2003 ale nanejvýš nepatrné, vzhledem k rychle se měnícímu trhu nízkonákladových letů stěží předvídatelné, a dokonce kvantifikovatelné. Ve skutečnosti se toto riziko nikdy nenaplnilo. Smlouvu s easyJet z roku 2003 nahradila pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007, která měla platit až do okamžiku otevření letiště BER.
(213)
Druhá studie tudíž potvrzuje, že by obezřetný investor v tržním hospodářství smlouvu s easyJet z roku 2003 uzavřel.
(214)
Závěrem je třeba uvést, že smlouva s easyJet z roku 2003 neobsahuje žádnou státní podporu.
7.6. Posouzení smluv s jinými leteckými společnostmi (opatření č. 3)
(215)
Rozhodnutí společnosti FBS o uzavření smluv se společnostmi Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle a Aer Lingus vycházela též z prognóz ex ante pro přírůstkovou dopravu, jakož i z přírůstkových příjmů a nákladů, z nichž vyplývá, že uzavření těchto smluv bylo rentabilní.
(216)
Pro každou z těchto smluv byly vypočítány prognózy očekávaného objemu dopravy na základě počtu letů očekávaných s ohledem na plánovaný provoz leteckých společností a na základě obhajitelných předpokladů týkajících se jejich faktoru vytíženosti. V těchto prognózách byly zohledněny prognózy pro všechny relevantní přírůstkové náklady a příjmy, včetně kategorií příjmů souvisejících i nesouvisejících s leteckou dopravou, a náklady finančních pobídek pro letecké společnosti nabízených společností FBS.
(217)
Stejně jako v případě smlouvy s easyJet z roku 2003 byly prognózy ex ante společnosti FBS podrobeny druhým znalcem zátěžovému testu. Z něj vyplynulo, že uzavření smlouvy s těmito leteckými společnostmi by u každé smlouvy na každý rok celkové doby její platnosti vedlo dále k přírůstkovým příjmům, které byly vyšší než přírůstkové náklady (navzdory jiným spíše opatrným závěrům). Tyto závěry jsou výsledkem analýzy, kterou druhý znalec provedl u každé smlouvy na základě těchto upravených prognóz, které jsou plně v souladu s metodikou popsanou v oddílech 7.4.4 a 7.5. Druhý znalec opřel svůj přezkum a úpravy výhradně o data a prognózy, které měla společnost FBS k dispozici, když bylo uzavření smlouvy podrobeno přezkumu.
(218)
Tabulka 11 obsahuje kapitálové hodnoty ex ante v okamžiku uzavření příslušné smlouvy, vypočítané druhým znalcem pro osm z celkem devíti dotčených smluv na období předpokládané doby platnosti smlouvy.
Tabulka 11
Kapitálové hodnoty smluv uzavřených mezi společností FBS a různými nízkonákladovými dopravci
Letecká společnost / smlouva
Předpokládaná doba platnosti smlouvy
Kapitálová hodnota po dobu platnosti smlouvy
(v EUR)
Ryanair (první smlouva)
1. května 2003 až 30. dubna 2004
(…)
Ryanair (druhá smlouva)
1. května 2003 až 30. dubna 2008
(…)
Germanwings (první smlouva)
26. října 2003 až 31. října 2006
(…)
Germanwings (druhá smlouva)
1. května 2004 až 30. dubna 2008
(…)
Volare
26. října 2003 až 31. března 2007
(…)
Icelandair
6. června 2004 až 31. března 2009
(…)
Norwegian Air Shuttle
29. března 2004 až 31. března 2009
(…)
Aer Lingus
30. března 2004 až 31. března 2009
(…)
Zdroj:
studie druhého znalce.
(219)
Jak z této tabulky vyplývá, jsou všechny kapitálové hodnoty kladné. Z tohoto důvodu by pro obezřetného investora v tržním hospodářství, vedeného vyhlídkami na rentabilitu, bylo smysluplné, aby podmínky těchto smluv v době jejich podpisu přijal.
(220)
U smlouvy se společností V-Bird (71) nebyla vypočítána žádná kapitálová hodnota. Podle druhého znalce nebyl pro tuto smlouvu k dispozici žádný předem vyhotovený obchodní plán. Podmínky této smlouvy jsou však velmi podobné podmínkám smlouvy uzavřené se společností Volare. Obě smlouvy byly téměř současně uzavřeny na podobně stejnou dobu (tři a půl roku, případně čtyři roky). Smlouvy předpokládaly použití nařízení o poplatcích z roku 2003 při určování letištních poplatků, jakož i stejnou pobídku ve formě příspěvku ve výši vždy […] EUR pro společnosti Volare a V-Bird. Provozní podmínky stanovené v obou smlouvách předpokládaly velmi podobný počet letů a stejný typ letadla. Dále byl v okamžiku uzavření těchto smluv pochopitelný předpoklad, že by obě letecké společnosti měly podobný faktor vytíženosti. Proto byla přírůstková doprava vyplývající z těchto smluv srovnatelná. A konečně mohlo být u obou smluv předpokládáno, že budou mít za následek podobné přírůstkové provozní náklady pro FBS. Vzhledem k podobnostem mezi těmito dvěma smlouvami byl pochopitelný závěr, že smlouva se společností V-Bird testem investora v tržním hospodářství projde.
(221)
Společnost V-Bird ukončila dne 8. října 2004 svůj letecký provoz a podala návrh na prohlášení konkurzu, kterému bylo dne 18. října 2004 vyhověno. Společnost byla zlikvidována začátkem ledna 2005. Neexistuje tak již žádný podnik, který by měl přímo či nepřímo prospěch z potenciální státní podpory v souvislosti se smlouvou se společností V-Bird.
(222)
Vzhledem k výše uvedeným informacím neobsahuje žádná ze smluv uvedených v tabulce 6 státní podporu.
7.7. Posouzení nájemní smlouvy s easyJet z roku 2004 (opatření č. 4)
(223)
Některé zúčastněné subjekty byly toho názoru, že nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 přiznávala společnosti easyJet výhradní využívání terminálu B na letišti Schönefeld a jiným leteckým společnostem přístup do terminálu B znemožňovala.
(224)
Jak je vysvětleno v 55. bodě odůvodnění, pronajímala si společnost easyJet v období let 2004 až 2007 plochu o rozloze asi […] m2 ve formě kancelářských prostor a odbavovacích přepážek, což odpovídá 24 % celkové plochy terminálu B. Veřejné plochy terminálu B (chodby, haly a kavárny) jsou přístupné i cestujícím jiných leteckých společností, protože terminály A a B nejsou prostorově odděleny.
(225)
Přidělení odbavovacího prostoru určitým leteckým společnostem a udělení brandingových a reklamních práv těmto leteckým společnostem v bezprostředně sousedních prostorách jsou obvyklé činnosti na evropských a mezinárodních letištích a takové dohody jsou velmi rozšířené.
(226)
Zejména když letecká společnost nebo aliance leteckých společností přepravují značný počet cestujících z určitého letiště nebo na něj, je z provozního (a tím i obchodního) hlediska smysluplné propojit jejich činnosti s jedním jediným terminálem. Takto jsou optimalizovány provozní procesy jak letiště, tak i letecké společnosti.
(227)
Provozovatel letiště tak nemusí nutně zajišťovat pro leteckou společnost hospodářskou výhodu tím, že jí přizná výhradní využívání všech odbavovacích přepážek a kancelářských prostor v jednom terminálu. Bylo by tak tomu za určitých okolností pouze v případě, že by provozovatel letiště přidělil letecké společnosti k výhradnímu využívání prostory, které by přesahovaly potřebu dané letecké společnosti (přičemž by jiným leteckým společnostem bylo bráněno ve využívání skutečně dostupné kapacity), nebo pokud by nájemné vypočítané pro danou leteckou společnost bylo příliš nízké. Jak je níže vysvětleno, žádná z uvedených podmínek se netýká nájemní smlouvy s easyJet z roku 2004.
(228)
Od zahájení svého leteckého provozu v Schönefeldu byla společnost easyJet velmi dominantní leteckou společností. V letech 2004 až 2007 přepravila […] % až […] % všech cestujících v Schönefeldu. Již v roce 2003 bylo předpokládáno, že vzhledem k objemu dopravy bude tato společnost zdaleka největší leteckou společností. Z důvodu svého smluvního závazku umístit do Schönefeldu určitý počet letadel mohla FBS vycházet z náležitě vysokých počtů cestujících od toho okamžiku, kdy easyJet zahájila letecký provoz.
(229)
Podle Mezinárodní organizace pro civilní letectví činila kapacita terminálu B 600 000 cestujících ročně; tento počet je výrazně nižší než počet cestujících, které easyJet dle očekávání měla přepravit z Schönefeldu a do něj od roku 2004 ([…] milionů (72)). Je tudíž zjevné, že nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 neprováděla žádnou strategii „hromadění kapacity“, která by byla zaměřená na to, aby bylo jiným leteckým společnostem bráněno v hospodářské soutěži s easyJet v Schönefeldu. V roce 2006 bylo v terminálu B odbaveno […] milionů cestujících, a to bez větších technických změn. To odpovídá více než dvojnásobné teoretické kapacitě. To, že mohl být odbaven tak vysoký počet cestujících, bylo způsobeno především skutečností, že vybavení terminálu využívala pouze jedna letecká společnost, čímž mohly být optimalizovány toky cestujících.
(230)
S ohledem na cenu nájemného je srovnání cen nájemného na různých letištích bezvýznamné, neboť se letiště liší z hlediska kapacity, tržních podmínek a kvality zařízení. Ceny nájemného, které platila společnost easyJet, odpovídaly ve skutečnosti schématu nájemného společnosti FBS bez poskytnutí slev.
(231)
V terminálu B platila společnost easyJet […] EUR za m2 odbavovacích ploch a […] EUR za m2 kancelářských ploch. S jinými leteckými společnostmi v jiných terminálech byly dohodnuty podobné poplatky za srovnatelná zařízení. Například společnost Germanwings platila rovněž […] EUR za m2 odbavovacích ploch v terminálu A. Aeroflotu byla vypočítána částka ve výši […] EUR za m2 kancelářských ploch v terminálu A. V terminálu B si před společností easyJet kancelářské plochy pronajímala společnost Condor a platila nižší nájemné za stejný druh zařízení v terminálu B. Zatímco easyJet platila […] EUR za m2 kancelářských ploch, musela společnost Condor platit pouze […] EUR za m2.
(232)
Tento typ srovnání je přiměřený k posouzení, zda nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 obsahuje hospodářskou výhodu. Na rozdíl od smlouvy, která upravuje celkový provoz letecké společnosti na letišti a zásadní finanční vztahy mezi leteckou společností a letištěm (73), vztahuje se nájemní smlouva pro prostory odbavovacích přepážek a kancelářské plochy na přístup do zařízení, která mohou být minimálně v rámci určitého letiště zpravidla považována za standardní zařízení. Kromě toho činí nájemné upravené v takových smlouvách nepatrné částky v porovnání s letištními poplatky, marketingovými příspěvky a jinými finančními pobídkami. Z tohoto důvodu není provozovatel letiště nijak zásadně motivován k tomu, aby stanovil nájemné upravené na míru nebo aby s leteckými společnostmi vyjednal maximální možné nájemné. Hospodářský zájem provozovatele letiště spočívá spíše v tom, že provoz určité letecké společnosti je vázán na jedno místo, aby byla zajištěna provozní efektivnost ku prospěchu jeho zákazníka. To platí zejména tehdy, když se provozovatel letiště, jako v případě FBS, pokusí získat letecké společnosti a přimět je ke zvýšení své dopravy.
(233)
Nebylo by tudíž na rozdíl od argumentace zúčastněných subjektů nutně smysluplné přidělovat leteckým společnostem prostory na základě výběrových řízení. Zdá se, že taková praxe je na evropských letištích skutečně velmi neobvyklá. Chování očekávané od obezřetného provozovatele letiště vedeného vyhlídkami na rentabilitu spočívá v tom, že pro každou důležitou leteckou společnost působící na letišti najde ohledně kapacity a jiných charakteristik vhodné prostory a vypočítá přiměřené nájemné v souladu s obvyklou praxí v rámci letiště.
(234)
Z těchto důvodů nepředstavuje výše nájemného žádnou hospodářskou výhodu, pokud dalekosáhle odpovídá nájemnému, které je vypočítáno pro jiné letecké společnosti využívající letiště, což platí i pro nájemní smlouvu s easyJet z roku 2004.
(235)
Dále je pro provozovatele letiště smysluplné, aby takové smlouvy uzavíral na dobu, která odpovídá době platnosti „hlavní smlouvy“ upravující provoz letecké společnosti na letišti, což platí i pro nájemní smlouvu s easyJet z roku 2004.
(236)
S ohledem na zařízení pro přepravu zavazadel jsou systémy v terminálu A a B z technického hlediska až na jeden aspekt totožné: Zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B zahrnuje fixní rentgenový přístroj. Byl nainstalován na žádost spolkové policie. Jinak by byla zrušena provozní licence terminálu B. Technické vybavení zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B neposkytuje společnosti easyJet žádnou provozní výhodu, jako například rychlejší nebo hladší nakládku a vykládku zavazadel. Nabízí spíše integrovanou rentgenovou kontrolu, což však nemá žádný dopad na odbavovací proces letecké společnosti.
(237)
Ve skutečnosti připravuje integrovaný bezpečnostní systém společnosti easyJet spíše provozní potíže. Při reklamaci zavazadla, které vyžaduje manuální kontrolu, musí být cestující opět zavolán do kontrolní místnosti v terminálu B. Cestující se v ten okamžik nachází v odletové hale a musí být informován a odveden zpět. Jedná se o nákladný proces, který má za následek, že doba nejpozdějšího odbavení daná v terminálu B pro cestující z letiště Schönefeld činí minimálně 30 minut. Společnost easyJet v současnosti využívá 40 minut, protože jinak nelze zaručit včasné ukončení procesu. V terminálu A takové omezení neexistuje. Je zde běžnou praxí časový limit 20 minut před startem a z technického hlediska nepředstavuje žádné problémy.
(238)
Další problém souvisí s tím, že se zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B a A odlišují z hlediska své poruchovosti. Z integrované bezpečnostní techniky a tím vyšší komplexnosti vyplynula dostupnost zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B v období od května do prosince 2004 ve výši […] % provozní doby, zatímco zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu A bylo provozuschopné z […] %.
(239)
Z toho všeho je třeba vyvodit závěr, že žádné z ustanovení nájemní smlouvy s easyJet z roku 2004 neposkytuje hospodářskou výhodu. Proto tato smlouva nepředstavuje žádnou státní podporu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Následující opatření, které Německo přijalo pro podniky uvedené v písmenech a) až l), nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie:
a)
smlouva o ovládnutí a odvodu zisku uzavřená dne 6. srpna 1992 mezi společnostmi Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH a Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
b)
smlouva uzavřená dne 19. prosince 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a easyJet Airline Company Ltd.;
c)
smlouva uzavřená dne 31. března 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Ryanair Limited;
d)
smlouva uzavřená dne 28. dubna 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Ryanair Limited;
e)
smlouva uzavřená dne 14. října 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Germanwings GmbH;
f)
smlouva uzavřená dne 23. prosince 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Germanwings GmbH;
g)
smlouva uzavřená dne 22. října 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Volare Airlines S.p.A.;
h)
smlouva uzavřená dne 3. listopadu 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a V-Bird Airlines B.V.;
i)
smlouva uzavřená dne 6. června 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Icelandair Reykjavik Airport;
j)
smlouva uzavřená dne 17. května 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Norwegian Air Shuttle AS;
k)
smlouva uzavřená dne 13. května 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Aer Lingus Limited;
l)
nájemní smlouva uzavřená v březnu 2004 mezi společnostmi Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH a easyJet Airline Company Ltd. k užívání určitých ploch a zařízení v terminálu B letiště Schönefeld.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 20. února 2014.
COMMISSION DECISION (EU) 2015/506
of 20 February 2014
on the measures taken by Germany with regard to Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH and various airlines - SA.15376 (C 27/07, ex NN 29/07)
(notified under document C(2014) 868)
(Only the German text is authentic)
(Text with EEA relevance)
THE EUROPEAN COMMISSION,
Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union, and in particular the first subparagraph of Article 108(2) (1) thereof,
Having regard to the Agreement on the European Economic Area, and in particular Article 62(1)(a) thereof,
Having called on interested parties to submit their comments pursuant to the provisions cited above (2) and having regard to their comments,
Whereas:
1. PROCEDURE
(1)
Between 2003 and 2006, the Commission received complaints from various parties according to which certain airlines and the manager of Berlin Schönefeld airport (‘Schönefeld’) may have received unlawful State aid with respect to their operations at that airport.
(2)
In a letter dated 17 August 2006, the Commission invited the Federal Republic of Germany (‘Germany’) to provide information on this matter. Germany complied with this request for information by letter dated 20 December 2006.
(3)
By letter dated 10 July 2007 (‘the opening decision’), the Commission informed Germany that it had decided to initiate the procedure laid down in Article 108(2) of the Treaty on the Functioning of the European Union (‘TFEU’) with respect to the aforementioned measures. At the same time, the Commission issued an information injunction under Article 10(3) of Council Regulation (EC) No 659/1999 (3) (with respect to all documents, data and information necessary for the Commission to be able to assess whether the measures in question constituted State aid.
(4)
Germany sent its observations to the Commission on 4 October 2007 and supplemented it with further documents on 3 March 2008.
(5)
The Commission decision to initiate the procedure was published in the Official Journal of the European Union on 30 October 2007 (4). The Commission invited interested parties to submit their comments on the measures in question within one month of the publication date.
(6)
The Commission received comments from several interested parties. On 16 January 2008 and 20 February 2008, the Commission passed these comments on to Germany. By letter dated 15 May 2008, Germany sent its observations on the comments of the interested parties. The Commission then requested further information on 31 August 2009. Germany complied with this request in three stages, on 28 September 2009, 12 October 2009 and 28 October 2009. On 4 April 2011, the Commission once again asked Germany for information. In response to this request, Germany sent new observations and further documents on 19 May 2011. On 10 October 2011, the Commission forwarded further submissions received from interested parties to Germany. Germany commented on those submissions on 7 November 2011. Following a further request for information by the Commission on 17 January 2012, Germany replied on 14 February 2012.
2. GENERAL CONTEXT
(7)
After the reunification of Germany in 1990, Berlin found itself in a very specific situation with respect to air traffic, as a consequence of having been divided into an eastern part and a western part for decades. The inner-city airports of Berlin Tegel Airport (‘Tegel’) and Berlin Tempelhof Airport (‘Tempelhof’) are located in what was West Berlin. The airport of Schönefeld is located in what was East Berlin on the border between the city of Berlin and the region of Brandenburg (Land Brandenburg).
(8)
Tempelhof was opened in 1923 and could only be used by small aircraft owing to its short runway. This airport could not be modernised easily because it is located on a listed historical site and surrounding residential areas made any expansion impossible. Tempelhof airport ceased operating on 30 October 2008.
(9)
Tegel was opened in 1948 to allow for airlift supplies into Berlin during the Cold War blockade. From 1968, many airlines moved their operations from Tempelhof to Tegel, as the Tempelhof site was not suitable for jet aircraft. Since 1975, Tegel has become Berlin’s main passenger airport. In the early 1990s, Tegel began to reach maximum capacity at peak times. The only way to avoid significant capacity constraints in the long term was an extension of the runway and the construction of a larger terminal. However, this was not possible because this airport, like Tempelhof, is an inner-city airport surrounded by residential areas and access roads. Moreover, any increase in air traffic at Tegel would translate into increased noise pollution for local residents.
(10)
Schönefeld was opened in 1946 on the orders of the Soviet military administration in Germany. It initially served as a primarily military airport which was also used by commercial airlines, such as Aeroflot and, later, the East German airline Interflug. Until the change in Germany’s political situation in 1990, Schönefeld airport was extended several times. Designed as a military airport, Schönefeld was not suited to the needs of modern commercial air traffic. Moreover, after the change in the political situation, the site was no longer in good conditions. Large investments had thus to be made in the 1990s to bring the site up to West European security standards. Furthermore, Schönefeld is more remote to the city centre than Tempelhof and Tegel and for that reason, was perceived as less attractive than these two airports at least by certain categories of passengers and airlines.
(11)
The three Berlin airports were originally operated by different companies for historical reasons. With the reunification of Germany, they were pooled within a single holding company, Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (‘BBF’), jointly owned by the regions (Länder) of Berlin and Brandenburg (37 % each) and the German Federal Government (26 %). Until 2003, this holding company had two subsidiaries: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (‘BFG’), which operated Tegel and Tempelhof, and Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (‘FBS’), which operated Schönefeld. In October 2003, BBF merged with FBS. FBS thereby became the owner of BFG. As of 1 January 2012, FBS was renamed Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (‘FBB’).
(12)
In the light of the generally expected increase in air traffic to and from Berlin (see Table 1 below), partly due to Berlin’s recovery of its role as the capital city of Germany, it became rapidly clear in the 1990s that there was a need for a more efficient utilisation of the existing airport capacity then spread over the Berlin agglomeration as a result of the city’s past political division.
Table 1
Traffic at Berlin airports (million passengers)
Year
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
n.a.
1992
1,4
6,6
n.a.
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
n.a.
1995
1,9
8,2
n.a.
1996
1,8
8,3
n.a.
1997
1,9
8,6
n.a.
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
n.a.
2000
2,1
10,3
n.a.
2001
1,9
9,9
n.a.
2002
1,6
9,1
n.a.
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
closed
2010
7,3
15,0
closed
2011
7,1
16,9
closed
2012
7,1
18,2
closed
Source:
Data from Commission Decision in State aid case NN 25/09 (ex N 167/09) - Germany - Financing of Berlin Brandenburg International Airport (OJ C 179, 1.8.2009, p. 5), updated with data extracted from FBB annual reports.
(13)
Against this backdrop, the idea of one single airport for the Berlin-Brandenburg area was discussed immediately after the reunification of Germany. Based on forecasts of passenger numbers for the Berlin airports, it was assumed that an increase in air traffic could only be handled efficiently by a single airport that would be of a suitable size and properly equipped with modern technology.
(14)
The planning for the creation of the single Berlin airport started in January 1992. In that context, on 20 June 1993 it was announced that the area south of Schönefeld, as well as two other sites (Sperenberg Airfield and Jüterborg Airfield) were identified as possible locations for the new airport infrastructures. Tegel and Tempelfhof were not considered potentially suitable due to the negative impact of these inner-city airports on local residents (in particular in terms of noise) and because they could not be extended to a sufficient extent to host the new single Berlin airport in any event. Schönefeld was eventually chosen because it is relatively close to, though outside, the city centre, and has good connections by road and train. Consequently, it was decided to expand and modernise the existing Schönefeld airport, turn it into the main Berlin airport with the name Berlin-Brandenburg Willy Brandt (‘BER’), and at the same time, close down Tegel and Tempelfhof airports. This decision was formalised in an agreement signed by the German Federal Government and the Berlin and Brandenburg Regions (Länder Berlin und Brandenburg) on 28 May 1996.
(15)
The shareholders of BBF planned to develop the BER project through a private airport owner and operator. In 1997, it was decided to launch a privatisation process whereby all shares in BBF would be sold to a private investor, and a concession over the airport would be granted to the future buyer.
(16)
However, BBF’s existing shareholders could reach an agreement with none of the bidders. This resulted in the public owners declaring in 2003 that the privatisation process had failed and that the project to develop BER would proceed with public shareholders (5).
3. DESCRIPTION OF THE MEASURES UNDER ASSESSMENT AND THEIR CONTEXT
3.1. The control and profit transfer agreement
(17)
BBF and BFG signed a control and profit transfer agreement (Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag) on 6 August 1992. This contract was originally foreseen for a duration of 5 years, with tacit renewal for a new period of two years unless a party decides to terminate it with a one-year notice. A similar agreement was signed between BBF and FBS. Under German law, a control and profit transfer agreement between a company and its subsidiary is an agreement whereby the management of the subsidiary is controlled by the parent company and the subsidiary has the obligation to transfer its profits and losses to the parent company. In practice, as a result of such an agreement, the profits and losses of the parent company and its subsidiary are counted together and taxed accordingly. As a result of the control and profit transfer agreements concluded between BBF and its subsidiaries, these various companies were considered as a single taxable entity for corporate tax purposes.
(18)
In 2003, as a result of the merger between BBF and FBS, the rights and obligations of BBF under the control and profit transfer agreement of 6 August 1992 with BFG were taken up by FBS. Moreover, the control and profit transfer agreement between BBF and FBS ceased to have any relevance upon that merger. This agreement will not be further considered in this decision.
(19)
In practice, the control and profit transfer agreement of 6 August 1992 between BBF and BFG (‘the control and profit transfer agreement’) led to a compensation of the losses generated by the operation of Schönefeld by the profits generated by the operation of Tegel, at least in certain years.
(20)
Schönefeld airport indeed generated operating losses, at least until 2006, as illustrated by the following table, which provides the EBITDA (6) and EBIT (7) of the airport for the period from 2003 to 2006, on the basis of the costs and revenues that are directly linked to the operation of this airport:
Table 2
EBITDA and EBIT of the Schönefeld airport from 2003 to 2006
EBITDA/EBIT
(EUR million)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
However, the bad performance of the Schönefeld airport has not called into question the viability of the group encompassing FBS, BFG and, until 2003, their holding company BBF (‘the FBS group’). The FBS group has consistently been able to generate sufficient own financial resources or find necessary financing on the market. To the Commission’s knowledge, insofar as public funding was provided to the FBS group from sources external to it, this only occurred in relation to the financing of the BER project and was authorised by the Commission (9).
(22)
This situation is due in particular to the relatively good economic performance of Tegel, which mitigated the negative impact of the operating losses generated by Schönefeld on the FBS group. Between 1990 and 2005, Tegel, unlike Schönefeld and Tempelhof, was a modern airport, hosting the main international full-service carriers serving Berlin, and was perceived as the most attractive airports of the Berlin agglomeration at least by certain categories of passengers and airlines. Moreover, there has been overall an upwards trend in the passenger air traffic in Berlin between 1990 and 2005, which benefited the FBS group as a whole.
(23)
As can be seen in Table 1, the number of passengers per year at Tegel increased steadily in the 1990s and as of 2004. At Schönefeld, the number of passengers per year grew substantially in the first half of the 1990s (from 1,1 million to 1,9 million passengers from 1991 to 1995) but stagnated in the second half and declined between 2000 and 2003 (from 2,1 million to 1,7 million passengers per year). Between 1991 and 2003, the larger part of the traffic growth in Berlin, in absolute terms, was absorbed by Tegel, and not by Schönefeld. Indeed, whereas the number of passengers per year at Schönefeld increased by 600 000 over that period, it increased by 4,4 million at Tegel. The traffic continued to steadily grow at both airports between 2003 and 2012: as indicated in Table 1, the traffic grew by 417 % at Schönefeld (from 1,7 million to 7,1 million passengers per year), while it grew by 63 % at Tegel (from 11,1 million to 18,2 million passengers per year). Contrary to the period 1991-2003, the traffic growth in absolute terms was almost equally shared between the two airports, which means that in relative terms, Schönefeld’s growth was much higher than Tegel’s.
3.2. The schedules of airport charges at Schönefeld
(24)
In the 1990s, the FBS group tried to encourage airlines to move from Tegel, which was operating at close to full capacity to Schönefeld, which was under-utilised (10). The objective was to address the congestion problem at Tegel while optimising the use of Schönefeld’s capacity. Airlines which were already operating from Tegel and Tempelhof as well as airlines which were not yet operating from a Berlin airport were contacted for that purpose. Several carriers showed interest but eventually did not move to Schönefeld for marketing reasons, in particular due to the lack of an anchor tenant (11) at Schönefeld and the fact that Schönefeld’s infrastructures were not as modern as at Tegel, this disadvantage not being offset by attractive airport charges or other financial incentives. Overall, the attempt to shift traffic from Tegel to Schönefeld and to attract to Schönefeld carriers that were not previously flying from Berlin largely failed at that time. This is illustrated by the fact that as already indicated, whereas traffic at Tegel increased by 4,4 million passengers between 1991 and 2003, it increased by only 600 000 passengers at Schönefeld over the same period.
(25)
This triggered strategic reflections as regards the best way to improve the economic situation of Schönefeld pending the opening of the BER airport. The temporary closure of the airport was not considered as an option. The strategic reflections touched upon the level of the airport charges and how to set them in order to attract further traffic.
(26)
In Germany, airport infrastructure services provided to airlines are priced on the basis of each airport’s schedule of charges as published in the Nachrichten für Luftfahrer, which is the German official journal for air transportation matters. Each airport prepares its schedule of charges and must notify it to the competent civil aviation authorities of the region (Land).
(27)
Since 2003, there have been different schedules of charges at Schönefeld. From 1 August 2003 to 30 April 2004, there was a common schedule of charges for Tegel, Tempelhof and Schönefeld (‘the 2003 Schedule’). That schedule was perceived as insufficiently attractive to incentivise airlines to open new routes or increase frequencies from and to Schönefeld.
(28)
Against this backdrop, in 2003 FBS’ shareholders commissioned a consultancy ([…] - ‘the consultant’) to develop a strategy that could improve Schönefeld’s financial situation until the opening of BER and that could be implemented quickly.
(29)
The consultant’s analysis revealed that there was a potential for a significant expansion of air traffic in Berlin, for a variety of reasons. The consultant estimated that Berlin’s catchment area included up to 10 million potential passengers per year. The consultant identified a series of structural factors prone to an increase in air traffic. The main core factors were the presence of the headquarters of large multi-national companies, the fact that Berlin is Germany’s largest university city and a centre for ‘ethnic traffic’ (12) and the fact that it was viewed in the early 2000s as a developing capital city and a tourist ‘honeypot’ (13). The consultant also showed that, compared with other capital city airports, Berlin still had considerable potential in 2003 for the establishment and growth of a low cost carrier (‘LCC’) traffic.
(30)
At that time, LCC traffic was enjoying significant growth across Europe (14) and various analyses showed that LCC traffic was generated for the most part by new passengers and therefore could come in addition to traditional traffic. The consultant forecasted that the potential for additional LCC traffic at Schönefeld amounted to a growth of between 600 000 and 900 000 additional passengers per year in the short term, namely from 2003 to 2005, and 300 000 additional passengers per year in the medium term, namely from 2005 to 2010.
(31)
Furthermore, the consultant found that implementing a strategy consisting in attracting LCCs to Schönefeld would require only limited adaptations and no large-scale investment in infrastructures or significant modifications to existing infrastructures.
(32)
The consultant therefore recommended such a strategy (‘the LCC Strategy’). It suggested to implement it via a combination of volume-based discounts to airport charges and financial incentives (15).
(33)
FBS decided to put in place and implement the LCC strategy and adopted a new schedule of charges (‘the 2004 Schedule’) to that effect. The 2004 Schedule was specifically designed for Schönefeld, unlike the 2003 Schedule. This new schedule, which was adopted on 30 April 2004 and applied as of 1 May 2004, foresaw the following types of charges:
(a)
take-off and landing fees, based in particular on the maximum take-off weight of the aircraft;
(b)
passenger fees, based on the number of departing passengers and the destination of the flight;
(c)
aircraft parking fees based on the maximum take-off weight of the aircraft and the duration of the use of parking areas.
(34)
Various financial incentive mechanisms were embedded in this schedule:
(a)
a ‘passenger volume discount’ whereby part of the passenger fees were reimbursed on the basis of the number of passengers transported, as follows:
Table 3
Passenger volume discounts according to the 2004 Schedule
Number of passengers per year
Reimbursement rate
(%)
More than 50 000
5
More than 100 000
10
More than 150 000
15
More than 250 000
20
(b)
a ‘growth incentive’, made up of a ‘destination incentive’ and a ‘frequency incentive’ which were granted respectively for the opening of new routes from Schönefeld and the creation of additional frequencies on existing routes from Schönefeld. The destination incentive amounted to 80 % of the Landegrundtarif (defined as the sum of the applicable take-off and landing fees and passenger fees for the relevant aircraft movements) in the first year, 60 % in the second year, 40 % in the third year and 20 % in the fourth year. The frequency incentive amounted to 60 % of the Landegrundtarif in the first year and 40 % in the second year. A bilateral agreement between FBS and the airline was to be entered into to set the precise conditions.
(35)
The 2004 Schedule was subsequently amended in July 2005. This amendment ruled that airlines could receive the destination incentive if they opened new routes from the Berlin airport system, that is, routes to destinations that were not previously connected by direct flights with Berlin. By contrast, the destination incentive was previously open to new routes from Schönefeld even if the same destination was served by direct flights from other Berlin airports.
(36)
On 19 January 2006 a new schedule of charges (‘the 2006 Schedule’) was adopted and entered into force retroactively on 1 January 2006. In comparison with the 2004 Schedule, the frequency incentive was removed. The 2006 Schedule foresaw three main different financial incentives: a ‘growth funding’ (16) that is, an incentive linked to an increase in the number of passengers or freight tonnage by flight movement, a ‘destination funding’ awarded for the opening of a new direct route between Berlin and another destination, and a ‘passenger volume discount’.
(37)
According to the 2006 Schedule, a carrier has to choose between the destination funding and the growth funding upon the opening of a new route from Berlin. The choice had to be made before the new route was to be opened and the carrier was to be bound by this one-off decision.
(38)
The destination funding was an incentive set to amount to 80 % of the Landegrundtarif in the first flight season following the opening of the new route, 60 % in the second season, 40 % in the third season, 20 % in the fourth season, and 10 % in the fifth season. Besides, airlines were obliged to repay the destination funding as follows if they exited from the new route before the end of the fifth flight season: 60 % of the Landegrundtarif due for the first flight season, 40 % for the second season, 20 % for the third season, 10 % for the fourth season, and 0 % for the fifth season.
(39)
As regards the growth funding, a carrier could benefit from it if it achieved an increase in the number of passengers or tonnage of cargo transported per flight movement compared with the previous year. The growth funding was set to be calculated on the basis of the magnitude of the achieved growth, according to formula laid down in the schedule, and translated into discounts to airport charges which were to be degressive over time. The growth funding was limited to a maximum of five years.
(40)
The ‘passenger volume discount’, for its part, was only slightly modified and extended compared with the 2004 Schedule. Under the 2006 Schedule, the passenger volume discount, from then on known as ‘volume funding’, consisted in a reimbursement from the take-off and landing fees as well as from the passenger fees according to the number of passengers transported. The reimbursement rates were set as follows:
Table 4
Volume funding: discounts according to the 2006 Schedule
Number of passengers per year
Reimbursement rate
(%)
More than 50 000
5
More than 100 000
10
More than 250 000
15
More than 500 000
20
More than 1 million
30
More than 2 million
40
3.3. Individual agreements between FBS and certain carriers
3.3.1. The establishment of easyJet as an anchor tenant at Schönefeld
(41)
In 2003, in the context of the implementation of the LCC Strategy at Schönefeld, FBS launched negotiations with easyJet Airline Company Ltd (‘easyJet’), which was looking for a location for a new base in continental Europe. In return for attractive airport charges and other financial incentives, easyJet offered to base four aircraft at Schönefeld as of its first year of operation at that airport (2004), six aircraft in the second year and an additional aircraft every year from 2006 to 2009. According to Germany, FBS saw this as an opportunity to attract a well-established LCC as an anchor tenant at Schönefeld.
(42)
On 19 December 2003, FBS and easyJet concluded an agreement (‘the 2003 easyJet agreement’) reflecting the above-described terms. The agreement set a specific charge system for easyJet, which deviated from the applicable schedule of charge. It only sets charges defined as an amount per departing passenger. Moreover, it establishes a discount system based on the number of additional passengers carried by easyJet over the relevant year in comparison with the previous year. This specific discount system was later transposed into the 2006 Schedule under the name ‘growth funding’ (see recitals 36 and 39). In addition, FBS and easyJet agreed on a destination funding in the form of a one-off premium of EUR […] for each new daily frequency put in place by easyJet. However, payments made on the basis of this system were discontinued in 2004. In total, 19 new daily frequencies created by easyJet were supported under that system.
(43)
FBS and easyJet originally concluded their agreement for a period of 10 years and provided easyJet with the option of extending the contract for a further 10 years. However, on 11 September 2007, FBS and easyJet entered into an amending agreement (‘the 2007 easyJet amending agreement’) which modified the duration and other conditions of the original agreement. This amending agreement stipulated that the 2003 easyJet agreement, as modified, would expire at the opening of BER, which was then planned for 2011. With respect to airport charges, the 2007 easyJet amending agreement contained a ‘dynamic reference’ to the airport’s general schedule of charges (17), as a result of which the schedule of charges applicable at Schönefeld, even if modified by FBS after the conclusion of the agreement, would apply to easyJet at any point in time.
(44)
easyJet’s traffic at Schönefeld increased very rapidly between 2003 and 2006. easyJet was even able to increase the number of aircraft based at Schönefeld quicker than laid down in its agreement with FBS. As a result, in 2006 Schönefeld became the largest base of easyJet outside the United Kingdom.
(45)
This is illustrated by the following table, which shows the development in easyJet’s traffic at Schönefeld (both in absolute terms and as a percentage of the total number of passengers at Schönefeld) between 2004 and 2010.
Table 5
Development in easyJet’s traffic at Schönefeld between 2004 and 2010
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Proportion of easyJet passengers in the total volume of passengers at Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. The establishment of other airlines at Schönefeld
(46)
In addition to establishing easyJet as an anchor tenant, FBS took steps to attract other LCCs. FBS managed to conclude individual agreements with the following LCCs: Germanwings GmbH (‘Germanwings’), Ryanair Limited (‘Ryanair’), Volare Airlines S.p.A. (‘Volare’), V-Bird Airlines B.V. (‘V-Bird’), Norwegian Air Shuttle AS (‘Norwegian Air Shuttle’), Icelandair Reykjavik Airport (‘Icelandair’) as well as Aer Lingus Limited (‘Aer Lingus’), which for the purposes of this decision will be considered as an LCC (18).
(47)
In the case of both Ryanair and Germanwings, two successive agreements were concluded, one in 2003 and one in 2004.
(48)
The agreements with Ryanair, Volare and V-Bird as well as the first agreement with Germanwings were concluded before the adoption and date of application of the 2004 Schedule (cf. recital 33) These agreements described the routes that were to be operated from Schönefeld and the corresponding frequencies. They foresaw financial incentives in the form of payments, defined specifically for each carrier, which were negotiated in order to convince these carriers to launch and expand operations at Schönefeld without waiting for the adoption of a new schedule of charges with embedded financial incentives. These payments were made conditional upon the airline carrying out at least a certain percentage of the scheduled flights corresponding to the operations foreseen in the agreement (19). The first agreement with Ryanair foresaw a payment of EUR […] million over one year (the duration of the agreement). The agreements with V-Bird and Volare each foresaw a payment of EUR […] million over three years, broken down into degressive annual instalments. The first agreement with Germanwings foresaw a payment in the form of a degressive discount to the applicable airport charges over a period of three years, as well as the financing by FBS of marketing activities for an amount of EUR […] per year.
(49)
The other agreements, which were concluded upon or after the entry into force of the 2004 Schedule were in substance based on the same principles. They also described the routes that were to be operated from Schönefeld and the corresponding frequencies and allowed the carriers concerned to benefit from various financial incentives. However, they contained a ‘dynamic reference’ to the airport’s general schedule of charges, as a result of which the schedule of charges applicable at Schönefeld, even if modified by FBS after the conclusion of the agreement, would apply to the carrier concerned at any point in time (20). The agreements contained clauses whereby the granting of certain incentives foreseen in the applicable Schedule was made conditional upon the airline carrying out at least a certain percentage of the scheduled flights corresponding to the operations described in the agreement. In addition, some of these agreements foresaw that FBS would award grants to finance part of the marketing costs of the airlines concerned. For example, the agreement with Norwegian Air Shuttle foresaw a one-off payment by FBS of EUR […] to finance substantiated marketing costs incurred by the carrier. Aer Lingus and Icelandair, were also offered one-off grants, of EUR […] and EUR […] respectively, to finance part of their marketing costs.
(50)
The following table provides an overview of the time-spans of these various agreements.
Table 6
Time-spans of the agreements between FBS and various LCCs
Airline/Agreement
Date of conclusion of the agreement
Period during which the agreement was set to apply (21)
Ryanair (first agreement)
31 March 2003
1 May 2003-30 April 2004
Ryanair (second agreement)
28 April 2004
1 May 2003-30 April 2008
Germanwings (first agreement)
14 October 2003 (22)
26 October 2003-31 October 2006
Germanwings (second agreement)
23 December 2004
1 May 2004-30 April 2008
Volare
22 October 2003 (23)
26 October 2003-31 March 2007 (24)
V-Bird
3 November 2003 (25)
3 November 2003-3 November 2007 (26)
Icelandair
6 June 2004
6 June 2004-31 March 2009
Norwegian Air Shuttle
17 May 2004
29 March 2004-31 March 2009
Aer Lingus
13 May 2004
30 March 2004-31 March 2009
(51)
Table 7 below illustrates the development in the traffic of the airlines concerned at Schönefeld between 2003 and 2010.
Table 7
Development of passenger numbers of the LCCs covered by the investigation over the period from 2003 to 2010
Development of passenger numbers of airlines with individual agreements 2003 to 2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle AS
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Total share of these airlines in the passenger traffic at Schönefeld
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Overall, the implementation of the LCC Strategy led to a very sharp increase in the traffic at Schönefeld. Indeed, as shown in Table 1, the number of passengers almost doubled between 2003 and 2004, going from 1,7 million to 3,3 million. It continued to rise sharply afterwards, reaching 5 million in 2005 and 6 million in 2006. Between 2003 and 2009, the number of passengers was multiplied by four.
3.4. Terminal B and the leasing of premises to easyJet at that terminal
(53)
At Schönefeld, Terminal B and Terminal A are physically linked and form together the airport’s North Terminal. In terms of capacity, Terminal B is one of the smallest terminal areas at Schönefeld. The majority of passengers and airlines are handled at Terminal A, which is much larger. The only functions performed at Terminal B are passenger and luggage check-in as well as passenger security checks. The other parts of the passenger handling process (waiting for departure, preparation for boarding and boarding itself) are carried out at Terminal A. Also, all passengers and luggage arrive at Terminal A.
(54)
In anticipation of the significant additional traffic that was to be handled as a result of the 2003 easyJet agreement FBS concluded another agreement with this carrier in March 2004. Through this other agreement (‘the 2004 easyJet tenancy agreement’), FBS granted the exclusive use of the check-in desks and crew rooms of Schönefeld’s Terminal B to easyJet, for which the agreed rental payments were to be made separately from the airport charges. Moreover, the agreement provided easyJet with branding rights, allowing it to display its brand in certain areas of the terminal.
(55)
From 2004 to 2007, easyJet rented approximately […] m2 of office space and check-in desks, that is […] % of the total floor area of Terminal B. Since February 2008, easyJet has moved to separate offices and now only uses […] m2 of office space at Terminal B.
(56)
The open areas of Terminal B including halls and corridors and the coffee shop located there may be used by passengers other than those travelling with easyJet since there is no physical separation between Terminal A and Terminal B.
(57)
Passenger handling at Terminal B differs from that at other terminals in respect of a technical feature of the baggage handling system’s security equipment. The system used at Terminal B has an integrated X-ray machine for checking baggage. At Terminal A, the X-ray check is done by hand directly when passengers enter the check-in area. Germany considers that in terms of the technical effectiveness of the baggage handling system, the machine at Terminal B is equivalent to that of the baggage handling system at Terminal A.
3.5. Measures subject to the formal investigation procedure
(58)
The measures subject to the formal investigation procedure are the following:
-
the control and profit transfer agreement (‘measure 1’), whose potential beneficiary was identified in the opening decision as being FBS,
-
the fee arrangements laid down in the 2003 easyJet agreement (‘measure 2’), whose potential beneficiary was identified as being easyJet,
-
the conditions, including discounts to airport charges and various financial incentives, offered to various other LCCs through the agreements referred to in Table 6 above (hereafter referred to collectively as ‘measure 3’), whose potential beneficiaries were identified as being Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus and Icelandair,
-
the 2004 easyJet tenancy agreement (‘measure 4’) whose potential beneficiary was identified as being easyJet.
4. GROUNDS FOR OPENING THE FORMAL INVESTIGATION PROCEDURE
4.1. Measure 1: the control and profit transfer agreement
(59)
In the opening decision, the Commission noted that Schönefeld had been generating losses over a certain time and was still loss making. It also found that the offsetting of these losses by the profits generated by BFG had been instrumental in keeping FBS afloat. The Commission adopted the provisional conclusion that this cross-subsidisation, which stems from the control and profit transfer agreement, conferred an economic advantage on FBS, which that undertaking may not have obtained under normal market conditions. The Commission considered that that economic advantage was selective since it benefitted only one company, and that it was distorting competition and affecting trade between Member States.
(60)
Moreover, the Commission adopted the provisional conclusion that this economic advantage would be financed through State resources and would be imputable to the State. As regards State resources, the Commission stressed that FBS was a public undertaking whose shareholders were the German federal government and two German regions (Länder), and that eight out of 12 members of its Supervisory Board were representatives of German public authorities. The Commission thus took the view that FBS’s resources had to be seen as State resources. As regards the imputability of measure 1 to the State, the Commission emphasised in particular the nature of FBS’ activities, noting that airports played a fundamental role in several public policy areas, and that the public authorities were rarely absent from the decision-making process when the manager of an airport took decisions which determine the long-term development of such infrastructure.
(61)
The Commission thus found that the measure at issue might constitute State aid. It raised doubts as to the compatibility of this possible aid with the internal market, notably on the basis of the exemption provided for by Article 107(3)(c) of the TFEU. In that respect, the Commission noted that the measure at issue would be operating aid if it qualified as State aid, that it did not seem necessary and proportionate to the achievement of a public policy objective, and that it was not combined with a restructuring process. The Commission also raised doubts as to the compatibility of this measure under Article 106(2) of the TFEU, noting that the German authorities had not indicated that they had entrusted FBS with the operation of services of general economic interest. The Commission also referred to paragraphs 34 and 35 of the Community guidelines on financing of airports and start-up aid to airlines departing from regional airport (27) (‘the Aviation Guidelines’), according to which the operation of an airport may be regarded as a service of general economic interest only in exceptional circumstances.
4.2. Measure 2: the 2003 easyJet agreement
(62)
The Commission indicated in the opening decision that the airport charges paid by easyJet were substantially lower than the ones stemming from the applicable schedule of charges. The Commission further underlined that whereas the financial incentives awarded to other LCCs at Schönefeld are based on the applicable schedule of charges at each point in time, the 2003 easyJet agreement did not contain such a ‘dynamic’ reference to the schedule of charges. The Commission thus took the preliminary view that the 2003 easyJet agreement may confer a selective advantage on easyJet, which appeared to distort competition and affect trade between Member States.
(63)
The Commission also provisionally concluded that this measure was financed through State resources and was imputable to the State, including on the basis of the arguments summarised above with respect to measure 1, which also apply to measure 2. In addition to these arguments, the Commission indicated that the conclusion of agreements such as the one entered into with easyJet and other LCCs had probably required the approval of the Supervisory Board, most members of which are representatives of German public authorities. The Commission also noted that the fee discount scheme put in place by FBS had to be approved by the Brandenburg Ministry for Urban Development, Housing and Transportation. Those were seen as a further indication that measure 2 (as well as measure 3) was imputable to the State. The Commission also noted that the Minister President of the Brandenburg region (Land Brandenburg) is a member of the Supervisory Board of FBS while being a superior to the Ministry of Urban Development, Housing and Transportation.
(64)
Moreover, the Commission expressed doubts as to the compatibility of this measure with the internal market, should it qualify as State aid, notably in view of the rules laid down in the Aviation Guidelines.
4.3. Measure 3: agreements with various other LCCs
(65)
The Commission noted in the opening decision that only certain carriers had benefitted from the discount scheme established at Schönefeld to foster traffic growth and underlined the lack of transparency of that discount scheme. The Commission pointed out that some of the agreements under investigation were entered into at a time when the applicable schedule of charges did not provide for discounts, and that the 2004 Schedule was designed to provide a legal basis ex post for these arrangements. Moreover, according to the Commission, the discount scheme embedded in the 2004 Schedule could not validly enter into force since the 2004 Schedule was only approved by the competent authority subject to notification of the discount arrangements to the Commission and no such notification took place (28). In particular, in light of these elements, the Commission took the preliminary view that the agreements in question may confer a selective advantage on the airlines concerned. Moreover, the Commission considered that this economic advantage appeared to distort competition and affect trade between Member States.
(66)
The Commission brought forward the same arguments as for the 2003 easyJet agreement concerning the involvement of State resources in measure 3 and the imputability of this measure to the State.
(67)
Finally, the Commission raised doubts as to the compatibility of the agreements at issue with the internal market, should they qualify as State aid, notably in view of the rules laid down in the Aviation Guidelines.
4.4. Measure 4: the 2004 easyJet tenancy agreement
(68)
Regarding the agreement between FBS and easyJet on the use of Terminal B at Schönefeld, the Commission mentioned the judgment by the Potsdam Regional Court (Landgericht Potsdam) (29) in the opening decision. According to this judgment, the Regional Court (Landgericht) had established that easyJet had been granted exclusive use of an entire terminal at Schönefeld airport (Terminal B) and that all other airlines which had previously used this terminal had had to leave. This terminal would have various features that would distinguish it from Schönefeld’s other terminals. Those other terminals would not be equipped, for example, with a multi-layer luggage transportation system allowing baggage handling to be processed significantly faster than with their single-layer transportation systems.
(69)
The Commission also mentioned that the Regional Court (Landgericht) had established that the granting of an exclusive right to easyJet was not based on any particular reason in particular in view of the fact that other airlines also serving Schönefeld handled just as many passengers and served as many routes at Schönefeld as easyJet. Besides, the Commission took the view that the […] EUR monthly rent charged by FBS to easyJet was likely to be below market price.
(70)
The Commission thus took the preliminary view that the 2004 easyJet tenancy agreement may confer a selective advantage on easyJet. Moreover, the Commission considered that this economic advantage appeared to distort competition and affect trade between Member States.
(71)
The Commission brought forward the same arguments as for the 2003 easyJet agreement concerning the involvement of State resources in measure 4 and the imputability of this measure to the State.
(72)
Finally, the Commission raised doubts as to the compatibility of this measure with the internal market, should it qualify as State aid, notably in view of the rules laid down in the Aviation Guidelines for start-up aid to airlines.
5. COMMENTS FROM INTERESTED PARTIES
5.1. Air France
(73)
According to Air France, the reduced fees charged by FBS at Schönefeld are not a general measure, as in this case the necessary publicity did not take place. Furthermore, the length of the 2003 easyJet agreement (20 years) would be at odds with the Commission’s decision-making practice. Long-term financial support could not be objectively justified and no incentive effect could be demonstrated.
(74)
As regards the use of Terminal B by easyJet, Air France took the view that this was the only terminal which was reserved exclusively for use by one airline. The 2004 easyJet tenancy agreement would not have been subject to any tendering procedure. easyJet would be the only airline able to offer a convenient and reliable baggage delivery service at Schönefeld.
5.2. Lufthansa
(75)
Deutsche Lufthansa AG (‘Lufthansa’) pointed out in its comments that the business development of the three Berlin airports (Tegel, Schönefeld and Tempelhof) was extremely positive and the profit-sales ratio in the last three years had been around […] %. Lufthansa took the view that Schönefeld was subsidised by the airlines operating from Tegel.
5.3. Germania
(76)
Germania Fluggesellschaft mbH (‘Germania’) took the view that the benefits provided at Schönefeld were financed by the passengers using Tegel as a result of the control and profit transfer agreement between FBS and BFG. According to Germania, the way in which the charges were calculated and the links between the companies operating Schönefeld and Tegel, which according to Germania amounts to collusion, results in cross-subsidisation. Germania considers that FBS did not act in relation to the offsetting of losses as a market economy operator would have done. Germania considers it unlikely that operations could cover FBS’ costs at Schönefeld.
(77)
Germania stated that airlines at Schönefeld would receive operating aid, as a result of individual agreements on airport charges. Germania added that the 2004 Schedule was neither approved nor published.
(78)
Germania considered that the rent charged to easyJet for the use of Terminal B was not the normal market rate. This would amount to favourable treatment and State aid. The exclusive use of the entire terminal would allow easyJet to provide a more efficient service, whereas other airlines would not have that opportunity.
5.4. DBA
(79)
According to DBA Luftfahrtgesellschaft (‘DBA’), a low cost airline which was controlled by Air Berlin until it ceased operations in 2008, price competition on the Berlin air transport market would be particularly strong. The competitive environment would had sharpened further with the implementation of the LCC Strategy at Schönefeld, particularly with the entry of Germanwings and easyJet. This would put pressure on the airlines operating out of Tegel, especially the other low-cost airlines such as Air Berlin/DBA.
(80)
DBA took the view that the rent paid by easyJet for Terminal B could not be regarded as the normal market rate. Moreover, the exclusive use of the baggage handling equipment in Terminal B would represent a favourable treatment and was relevant in terms of State aid legislation.
5.5. Association of European Airlines
(81)
The Association of European Airlines (‘AEA’), which represents the interests of European network carriers, considers that cross-subsidisation between Tegel and Schönefeld, and between the AEA members operating predominantly out of Tegel and the subsidised airlines competing against them and based at Schönefeld, constituted discrimination. According to the AEA, without this anti-competitive cross-subsidisation, the airlines operating from Schönefeld would not be economically viable and the charges at Tegel could be significantly lower. As Tegel was close to Schönefeld there would be no public need for the subsidies.
(82)
The AEA argued in addition that the measures referred to in the opening decision were not objectively justifiable and the reductions and incentives were arbitrary and discriminatory and therefore incompatible with the Aviation Guidelines.
5.6. Germanwings
(83)
Germanwings argued that FBS had behaved vis-à-vis it at all times like a private investor would have done. Germanwings pointed out that in spite of the phasing out of its discounts over time, it had extended its route network from Schönefeld. Germanwings stated that it it had been confident that the financial arrangements with FBS would comply with the law, especially as the three Berlin airports would form a unified airport system.
(84)
Germanwings indicated that that it did not regard the airports of Hamburg, Dresden, Leipzig or Lübeck (30) as suitable competitive alternatives to Schönefeld because it mainly operates on German domestic routes. In view of the short flight times on domestic routes, the above-mentioned airports would be too far away from Berlin to be valid substitutes for Schönefeld.
(85)
Germanwings further stated that the letting of Terminal B to easyJet was contrary to antitrust and State aid law because easyJet was not in any way involved in the financing of Terminal B and the letting took place without a corresponding tendering procedure. Moreover, the rent would be too low given that Terminal B, unlike Terminals A and C, had a modern baggage-handling facility.
5.7. Lübeck Airport
(86)
Lübeck Airport indicated that it had not observed any negative impact of FBS’s commercial strategy on the market.
5.8. Ryanair
(87)
Ryanair took the view that with regard to short and medium-haul flights, there was no competition between the airports of Dresden, Hamburg and Lübeck on the one hand and Schönefeld on the other hand. The distance between Schönefeld and, respectively, Dresden, Hamburg and Lübeck would be too great for such competition to take place. An agreement regarding Schönefeld would thus have no effect on the other airports mentioned.
(88)
Ryanair claims that the charges it pays at Schönefeld would be identical to those in the schedule of charges, which were in line with standard practice in the sector. The agreement with FBS would be similar to those with a number of private airports and would have been concluded in the same way by a market economy investor. Ryanair provided a study by a consultancy firm ([…]), which examined the contractual arrangements between Ryanair and FBS. Based on a comparative analysis of Schönefeld with Liverpool and Luton airports, the consultancy firm came to the conclusion that FBS acted vis-à-vis Ryanair in line with what would be expected from a private market economy operator.
(89)
Ryanair also argued that Berlin, like London and Milan, was a major European economic and administrative centre and therefore an important European destination. Airlines operating in Berlin could therefore rely on a sufficient number of passengers willing to travel there.
5.9. easyJet
(90)
With respect to the 2003 easyJet agreement, easyJet argued that a market economy operator acting in lieu of FBS would also have adopted this type of strategy. Indeed, the measure had brought FBS a substantial increase in passenger numbers and improved annual results.
(91)
easyJet further stated that the existence of an individual fee arrangement between FBS and easyJet did not necessarily mean that discriminatory rebates had been granted. easyJet took the view that other airlines operating with the same growth targets would have been granted exactly the same treatment as easyJet. In any event, the rebates would be justified in light of the economies of scale provided by easyJet. easyJet accounted for a large proportion of all passengers at Schönefeld and would have made a disproportionate contribution to the improvement of FBS’s results.
(92)
Regarding its use of Terminal B, easyJet remarked that this was not a closed-off airport terminal. In fact the area rented by easyJet was a separate check-in area and associated office space at Schönefeld’s North Terminal. Most of the area was publicly accessible and was also used by other carriers’ passengers. At the time when the agreement with easyJet was signed there would have been sufficient spare capacity at Terminal B. Other airlines would therefore not have suffered from any disadvantage. easyJet stressed that since it began its operations at Schönefeld in 2004, it was the airline with by far the largest passenger throughput. Its exclusive use of certain parts of Terminal B would therefore be objectively justified.
(93)
In addition, easyJet stated that the baggage handling system at Terminal B merely reflected usual technical standards and did not provide it with any advantage over other airlines.
(94)
As regards the market value of Terminal B, easyJet stated that the rent it paid was higher than what would reflect the market value of Terminal B, given that it was insufficient to meet easyJet’s capacity requirements. A rent comparison could only be made with similar areas at Schönefeld airport or, in relation to the offices, with office space in the immediate vicinity of the airport.
5.10. FBS
(95)
FBS referred to Berlin’s particular situation, namely the airport system (originally made up of three airports) and the plans for the construction of the central Berlin Brandenburg airport (BER). In 2003, Schönefeld was operating at about half its traffic-handling capacity only and the airport was failing to cover its costs. According to FBS, the closure of Schönefeld would have led, inter alia, to the loss of Schönefeld’s operating licence, which was essential for the running of BER.
(96)
FBS pointed out that the allegedly competing airports mentioned by the Commission in the opening decision were not actually competing against the Berlin airports because they were too remote from it.
(97)
With regard to the control and profit transfer agreement, FBS argued that in the business world, such agreements between companies within a group were commonplace. FBS took the view that a transfer of profits between the three Berlin airports was a purely internal matter for the undertaking. According to FBS, the airport system formed a single undertaking, pursuing common interests, and mutually bound by company law. The airport system would constitute a single geographic and product market. It would be normal market practice, and in the present case it would also make commercial sense.
(98)
FBS disputed some of the provisional findings arrived at in the opening decision as regards the involvement of State resources. According to FBS, the fact that the schedule of charges had to be approved by public authorities was not sufficient to conclude that FBS’s resources were under State control. According to FBS, the system of charge schedules applied equally to public and private shareholders at airports and took account of the public interest in the operation of air transport, in line with legal standards. Besides, according to FBS, the Minister President of Brandenburg (Ministerpräsident des Landes Brandenburg), who sat in FBS’ supervisory board, could not issue instructions to the ministry responsible for approving schedules of charges. Furthermore, when it comes to the determination of charges, the legal relationship between the airport and airlines was governed purely by private law and was binding under civil law, regardless of the approval by the relevant authority.
(99)
FBS also stated that the schedule of charges would have the effect of general terms and conditions and would form an integral part of the contract between an airport and an airline, independently of any official approval. The schedule of charges, including the discount schemes, would have been offered to all airlines without distinction since 1 May 2004. Individual contractual arrangements would have only been meant to establish bilateral settlement terms and to set forth the objectives in detail. No special advantages would have been granted through those agreements.
(100)
FBS argues that owing to the differing capacity utilisation patterns at Berlin’s two main airports, with Tegel operating at close to full capacity without any significant expansion possibilities, as opposed to Schönefeld which had substantial free capacities and was in addition the future location of BER, FBS had to take measures in 2003 after the failed attempt to privatise the company, with a view to managing air transport in the Berlin conurbation on a sustainable, economically efficient basis.
(101)
FBS claims in addition that it was necessary to maintain Schönefeld in operation for the future operation of BER in the interest of the FBS group. According to FBS, even a temporary closure of Schönefeld would have made it de facto impossible to achieve the long-term strategic goal of operating a centralised Berlin airport on the Schönefeld site.
(102)
According to FBS, it was therefore necessary to bridge, in as economically efficient a manner as possible, Schönefeld’s operation from 2003 until such time as BER would open. FBS added that in order to better harness Schönefeld’s available capacities, it had launched the implementation of the LCC strategy proposed by a renowned consultancy firm. That LCC strategy would have been viewed as the economically most favourable option for FBS, since its proposed schedule of charges with embedded incentive schemes appeared likely to increase traffic at Schönefeld in the short term through targeted, degressive financial incentives.
(103)
According to FBS, the LCC strategy had been highly successful. The number of passengers at Schönefeld soared, with no decrease in passenger volumes at the other Berlin airports. FBS emphasised that the increased traffic led to increased revenues and the economic difficulties were quickly overcome. Already in 2006 the operating results (EBIT) of FBS were positive for the first time. According to FBS this positive trend was set to continue, and this was particularly significant for the financing capability of the new airport.
(104)
FBS argues that the strategic change initiated in 2003 had been essential for economic reasons and that FBS had behaved like a prudent market economy operator in taking that step. On the basis of the business plan underpinning the LCC Strategy, FBS would have been in a position to assume that the airport’s operations would not continue to be unprofitable. FBS referred to the study that it commissioned to auditing firm […] (‘the first expert study’), which was finalised in 2007 and which would have confirmed that from the perspective of a market economy operator, it was rational to implement the LCC Strategy and put in place a corresponding schedule of charges.
(105)
FBS claims that the individual agreements concluded with certain LCCs before the date of application of the 2004 schedule of charges had been necessary for the implementation of the LCC strategy in order to offer airlines an incentive to base themselves at Schönefeld. FBS referred to a second study, commissioned to auditing firm […], which was also finalised in 2007. In the framework of that study, the consultancy analysed the profitability of the various agreements forming measure 3 and found that FBS behaved like a rational market economy operator when it concluded each of them. All these individual agreements with the different airlines would have been concluded on the basis of purely economic considerations with a view to improving FBS’s economic situation in the short term.
(106)
With regard to the 2003 easyJet agreement, FBS maintained that it had been an essential component of the implementation of the LCC strategy and that it did not involve State aid. The LCC strategy would have created an incentive for easyJet - one of the leading LCCs in Europe - to establish a base at Schönefeld.
(107)
On the basis of the successful conclusion of the 2003 easyJet agreement easyJet (viewed as an ‘anchor tenant’), FBS would have been able to attract other airlines to Schönefeld. The contractual relationship with easyJet (including the latter’s obligation to base a minimum number of aircraft at Schönefeld) would have ensured a high level of planning certainty on both sides and would have significantly contributed to increasing Schönefeld’s profitability.
(108)
FBS argues that the 2003 easyJet agreement did not fundamentally deviate from the 2004 Schedule and entailed no undue granting of advantages. FBS also pointed out that the 2007 easyJet amending agreement explicitly referred to the 2006 Schedule, which was applicable at the time.
(109)
FBS further stressed that the individual contracts with LCCs had been signed before the 2005 Aviation Guidelines were adopted and, at least for some agreements, even before the adoption of the Charleroi decision of the Commission (31).
(110)
Besides, according to FBS, renting facilities at Terminal B to easyJet conferred no specific advantage on it. The allocation of a separate terminal to easyJet would have been done on economic and practical grounds because of that airline’s high passenger throughput at Schönefeld. easyJet would have paid a normal market price, which would have been agreed on the basis of existing rents at Schönefeld. The allocation of terminal areas was common practice at German and international airports. Furthermore, there would be no advertising rights giving easyJet an advantage over other airlines, since easyJet would have been given branding rights in its check-in area only, in the same way as any other airline.
6. COMMENTS FROM GERMANY
6.1. State influence
(111)
Germany argued that FBS’s resources are not under State control, and that their use could not be attributed to the State. According to Germany, the incentives and rebates in question were not financed through public resources, but were the result of the business activities of an undertaking operating under private law.
(112)
Germany argued in this context that FBS and its subsidiaries, though partially state-owned, were not integrated into the public administration, but had been explicitly made subject to the principles of competition and free market. Germany added that the public shareholders expected FBS to yield profits.
6.2. The control and profit transfer agreement (measure 1)
(113)
Germany took the view that the control and profit transfer agreement did not involve any cross-subsidisation giving rise to State aid.
(114)
Germany pointed out that in public law terms, as well as under EU legislation (32), Berlin’s airports were interlinked in such a way as to form a single ‘airport system’. The purpose of such an airport system would be to treat different airports as a single airport with multiple runways. FBS and BFG would thus have to be viewed as a single undertaking. Germany stressed that the Commission itself had referred to a control and profit transfer agreement, a joint IT structure, centralised key functions and unified company plans as criteria for considering individual companies within a group as non-autonomous (33).
(115)
According to Germany, the transfer of profits would not involve transferring the costs of Schönefeld to Tegel and Tempelhof. It would have no impact on airport charges at Tegel. The charges levied at all three airports would be based on the underlying costs at each site.
(116)
Moreover, Germany pointed out that FBS, like any other private undertaking, was following a strategic plan with a view to making long-term profits. The main feature of this plan would be the creation of a single airport for Berlin on the Schönefeld site.
6.3. Legal validity of the 2004 Schedule
(117)
According to Germany, the provisional conclusion reached by the Commission in the opening decision, according to which schedules of charges that have not been unconditionally approved by the competent regional authority are not valid (34), would not correctly reflect the legal situation prevailing in Germany. Approval by the competent authority of the region (Land) in accordance with Section 43a of the Air Traffic Licensing Order (35) would not be a pre-requisite for the legal validity of the schedule of charges. According to the established case-law of the Federal Court of Justice (Bundesgerichtshof) and the lower German courts, the airports’ published schedules of charges would constitute ‘standard terms of business’ (Allgemeine Geschäftsbedingungen) as defined under German civil law (36). This means that the schedules of charges would play the role of contractual conditions offered by default to those airlines using the airport, whether or not the competent authority has approved the relevant schedule of charges (37).
(118)
According to Germany, in the judgment of 20 October 2004, referred to by the Commission at paragraph 22 of the opening decision (38), the Potsdam Regional Court (Landgericht Potsdam), misconstrued the circumstances. Moreover, Germany indicated that this judgment had been appealed. In that context, the Brandenburg Higher Regional Court (Brandenburgisches Oberlandesgericht) had issued judicial guidance (‘richterlicher Hinweis’) according to which the judgment of the Potsdam Regional Court (Landgericht Potsdam) ought not to be upheld. Germany pointed out that subsequently, the complaint at the root of the proceedings had been withdrawn as part of a settlement between the parties to the dispute. The ruling by the Potsdam Regional Court (Landgericht Potsdam) would thus have never taken effect and would have been rendered inoperative by the withdrawal of the complaint, even though it was not explicitly annulled. Germany indicated that the Potsdam Regional Court (Landgericht Potsdam) would have subsequently revised its interpretation of the law and in a very similar subsequent case, dismissed a complaint about Schönefeld’s schedule of charges.
6.4. Individual agreements between FBS and certain airlines (measures 2 and 3)
(119)
Germany stated that the system of charges and individual contractual arrangements with various airlines at Schönefeld should be viewed in the context of the implementation of the LCC strategy.
(120)
Germany argued that in that context, as Berlin’s airports form a single ‘airport system’, they are not in competition against one another. Schönefeld would have played a complementary role, taking the pressure off Tegel so as to compensate for the latter’s lack of capacity. The LCC strategy would have been a legitimate way of indirectly controlling traffic. It would not have brought about any reduction in passenger numbers at Tegel. Rather, passenger numbers at both airports would have risen considerably in the years preceding the opening of the formal investigation procedure. Besides, given the geographical distance involved, Berlin’s airports would not be competing against Leipzig, Dresden, Hamburg or Lübeck, particularly with respect to cost sensitive LCC passengers.
(121)
According to Germany, it would have been essential for the implementation of the LCC Strategy to get an airline as an anchor tenant to use Schönefeld as a hub. This would have been the first step towards establishing a large volume of traffic at that airport and would have made the latter more attractive to other airlines. It would have been impossible to attract such an anchor tenant if the same conditions had applied at Schönefeld as at Tegel, as shown by experiences with failed attempts to persuade airlines to move from Tegel to Schönefeld in the 1990s. To divert traffic and use Schönefeld’s capacity efficiently, it was necessary to attract air traffic to that airport. Airlines were given an appropriate incentive through the implementation of the LCC strategy, which involved a schedule of charges with embedded volume discounts and other financial incentives.
(122)
It would have been necessary to implement the LCC strategy through individual agreements with several airlines prior to the entry into force of the 2004 Schedule, so as to limit the losses incurred by Schönefeld as quickly as possible and to obtain a favourable position on the then fast-growing LCC market. In that respect, Germany pointed out that a formal amendment to an airport’s schedule of charges entailed extensive administrative work and that it could therefore not have been completed quickly enough to start implementing the LCC Strategy as soon as possible, namely by the end of 2003.
(123)
Germany argued that FBS had acted like a market economy operator in adopting the measures under assessment, since its business decisions were based on the LCC Strategy and the individual agreements had been concluded on the basis of a solid business plan developed by the consultant. Germany also referred to the assessments carried out by two auditing firms, […] and […] which were commissioned by FBS to assess whether the market economy operator principle had been complied with by the LCC Strategy and the individual agreements, and found that this was the case.
(124)
According to Germany, the auditors concluded that, as regards both the management decision on a strategic reorientation and the introduction of a financial incentive scheme, it could be shown that a market economy operator in a comparable situation would have taken the same decisions. As regards the 2003 easyJet agreement and the individual agreements mentioned in Table 6 (except the one with V-Bird), […] calculated their net present values (‘NPV’), which all turned out to be positive, and thus found that a market economy investor would have acted in exactly the same way as FBS. […] had nevertheless raised a doubt specifically concerning the duration of the 2003 easyJet agreement, as originally agreed by the parties. […] considered that given this duration (10 years with an option to extend it by a further 10 years), a rational market economy operator, when concluding this agreement, would have probably taken into account the impact of the contemplated agreement on the future operations of the BER airport, which was due to open before the expiry of the 2003 easyJet agreement (39). According to […], the existence of the 2003 easyJet agreement may have put pressure on the charges that FBS would have been able to negotiate with other carriers for their operations at BER, affecting the profitability of the future airport. However, Germany pointed out that this comment on the originally foreseen duration of the 2003 easyJet agreement was no longer relevant since the agreement in question had been modified by the 2007 easyJet amending agreement, which introduced a provision whereby the agreement would expire upon the opening of BER, then scheduled for 2011.
(125)
Furthermore, in its observations on third parties’ comments, Germany took the view that the statements by certain third parties on the 2004 schedule of charges and the individual agreements with LCCs were partially incorrect and taken out of context. Germany underlined that the schedule of charges at Schönefeld would have encouraged the uptake of new destinations and would be non-discriminatory since any airline which managed to attract a sufficient number of passengers to Schönefeld or which opened new routes or new frequencies from Schönefeld would benefit from the discounts.
6.5. The 2004 easyJet tenancy agreement (measure 4)
(126)
Regarding the use of Terminal B by easyJet, Germany stressed that easyJet rents only part (24 %) of the total usable area of Terminal B. According to Germany, allocating the use of office space and check-in desks in a particular area of a terminal to a particular airline was common practice at international airports and did not constitute preferential treatment.
(127)
As regards the exclusivity granted to easyJet, Germany stressed that in view of the large number of passengers to be carried by easyJet, it would not be possible on purely practical grounds for other airlines to use Terminal B, as the terminal’s capacity would already have been exceeded by easyJet.
(128)
Germany pointed out that other airlines were also granted exclusive use of specific areas of terminals at Schönefeld. In particular, the Lufthansa group (Condor, Sun-Express and Germanwings) had initially enjoyed sole use of Terminal D when it was built in 2004-2005.
(129)
Germany also disputed the comments made by some third parties in relation to measure 4 and claimed that the rent data mentioned by some of these third parties was false and unsubstantiated. The rents paid by easyJet would be set by reference to the general standard rents for Schönefeld. Germany took the view that contrary to the claims of some interested parties, rents at Schönefeld could not be compared with those at Tegel.
(130)
With regard to possible advantages for easyJet arising from the particular baggage handling equipment at Terminal B, Germany stated that this equipment was manufactured by the same company as that at Terminal A and was designed to comply with the same technical standards. However, as a result of the incorporation of X-ray technology, the equipment at Terminal B would be more complex and consequently would have a lower technical capacity, longer baggage delivery times and a greater tendency to break down. To that extent, the baggage handling facilities at Terminal B would actually place easyJet at a disadvantage compared with the airlines operating from Terminal A. Besides, because of the layout of the buildings, it would be possible to carry luggage to the waiting aircraft from Terminal A in considerably less time than from Terminal B. This would place easyJet at a further disadvantage compared to the airlines located at Terminal A.
(131)
Germany claimed that contrary to the comments of some interested parties, the baggage handling facilities had not been refurbished for easyJet. The X-ray equipment would have been merely incorporated in the existing baggage handling system in 2003 for security reasons.
(132)
Finally, Germany argued that the allocation of easyJet’s passenger traffic to Terminal B had been based on non-discriminatory and appropriate criteria, though without a public procurement procedure, which for such cases is foreseen neither by German law nor by Union law. According to Germany, when easyJet decided to launch operations at Schönefeld in 2004, it was clear that this carrier would account for a very significant proportion of the airport’s traffic from the outset. Indeed, already in 2004, easyJet generated 30 % of the airport’s traffic. It was appropriate and rational to concentrate easyJet’s operations at one single terminal, and Terminal B was found to be the most suitable location in view of its free capacity. According to Germany, access to Schönefeld was neither restricted nor prevented for other carriers, since the airport had sufficient capacity to host all potentially interested carriers.
7. ASSESSMENT OF THE MEASURES
(133)
In accordance with Article 107(1) of the TFEU, any aid granted by a Member State or through State resources in any form whatsoever which distorts or threatens to distort competition by favouring certain undertakings or the production of certain goods is, insofar as it affects trade between Member States, incompatible with the internal market.
(134)
The criteria laid down in Article 107(1) of the TFEU are cumulative. Therefore, for a measure to constitute State aid within the meaning of Article 107(1) of the TFEU, each of the four following conditions need to be fulfilled. The financial support must:
-
be granted by the State or through state resources,
-
favour certain undertakings or the production of certain goods,
-
distort or threaten to distort competition, and
-
affect trade between Member States.
(135)
In the present case, Germany has argued that FBS consistently acted as a prudent market economy operator guided by profitability goals would have done in a similar situation, such that the measures under assessment do not confer any economic advantage that the company would not have obtained under normal market conditions. If this is indeed the case, the measures implemented by FBS do not constitute State aid.
7.1. Market economy operator principle - General considerations
(136)
In judging whether a particular agreement entered into by a public company with a third party with respect to the provision of a good or service confers an economic advantage to the third party in question, the Commission examines whether a prudent market economy operator, guided by profitability prospects, would have adopted similar measures in similar circumstances. The comparison between the conduct of a public company such as FBS and a hypothetical prudent market economy operator must be made by reference to the attitude which the market economy operator in question would have had at the time of the conclusion of the transaction in question, having regard to the available information and foreseeable developments at that time, and regardless of subsequent events.
(137)
Thus the concept of foreseeable profitability for the public company concerned is of central importance. This does not necessarily mean that for a transaction to be free of State aid, the operator must enter into it only for the purposes of short-term profitability. However, the Court has also ruled that the conduct of a public investor may be compared with that of a private investor guided by prospects of profitability in the longer term (40).
(138)
In the present case, the Commission has first of all assessed whether in the medium to long-term the LCC Strategy adopted as of 2003 by FBS appeared potentially capable of generating positive results, as well as whether it would have been rational, from a profitability perspective, to close down Schönefeld. The Commission has then analysed each measure covered by the formal investigation procedure in the light of the market economy operator principle, and has concluded that those measures did not constitute State aid.
7.2. Preliminary analysis: assessment of FBS’s strategic options from a market economy operator perspective
(139)
The economic context in which FBS was running Schönefeld between the early 1990s and 2003 has been described in sections 2, 3.1 and 3.2 above.
(140)
As explained in those sections, FBS was also running the other Berlin airports, notably Tempelhof and Tegel. From the outset, Tempelhof was not considered as a suitable infrastructure for possible expansion, given its peculiarities and its inner-city location. Tegel was a modern airport which was overall more attractive to airlines and passengers than Schönefeld because it had more modern infrastructures and was closer to the city centre. In the 1990s, Tegel was already operating at close to full capacity and could not be significantly extended to avoid long-term capacity constraints. By contrast, Schönefeld was largely under-utilised and could be extended if necessary.
(141)
A second important element of the context was the prospect of a single Berlin airport substituting for all existing Berlin airports and located at Schönefeld. As indicated in recital 14, the decision to carry out such a project was formalised in an agreement concluded by the German federal government and the Berlin and Brandenburg regions (Länder Berlin und Brandenburg) in May 1996.
(142)
A third important element was the failed attempt to shift traffic from Tegel to Schönefeld in the 1990s, and the fact that after a period of stagnation in the second half of the 1990s, Schönefeld’s traffic decreased steadily between 2000 and 2003, the year in which the public authorities acknowledge that they had failed to privatise the Berlin airports.
(143)
In 2003, this led the public authorities and FBS to examine the different strategic options available to FBS. At that time, as indicated above, the objective of having a new and single airport in Berlin located at Schönefeld and incorporating part of Schönefeld’s existing infrastructures was not questioned (41). The objective of FBS and the public authorities was thus to find an optimal strategy for Schönefeld for the period from 2003 up to the opening of BER, scheduled for 2011. In that context, as already indicated in recital 28, they commissioned a study from Roland Berger (‘the consultant’s study’), which recommended a strategy consisting in attracting LCCs to Schönefeld (LCC Strategy).
(144)
In addition to the LCC Strategy (option 1), FBS still had the options of retaining the strategy implemented up to that time at Schönefeld (option 2), or temporarily closing Schönefeld until the new airport BER would open (option 3).
7.2.1. Option 1 versus option 2
(145)
As will be shown below, it would have been rational, for a prudent market economy operator guided by medium to long-term profitability prospects and acting in lieu of FBS, to choose option 1 rather than option 2.
The consultant’s study
(146)
As explained at recitals 29 and 30, the consultant found that there was a potential for a significant expansion of air traffic in Berlin, for a variety of structural reasons and that compared with other capital city airports, Berlin still had considerable potential in 2003 for the establishment and growth of an LCC traffic.
(147)
The consultant compared Berlin with other large cities from the viewpoint of LCC traffic. It found in particular that the number of frequencies per inhabitant in the metropolitan area was much lower in Berlin (0,011) than in other large European cities such as London (0,029), Brussels (0,040), Cologne (0,030) and Dublin (0,051). Also, the consultant found that the percentage of LCC frequencies out of all frequencies was much smaller in Berlin than in other major European cities and estimated on that basis that this percentage could be increased from […] % to at least […] % and possibly […] %.
(148)
Further, on the basis of the experience of other major cities, the consultant estimated that if measures were taken to develop LCC traffic, two thirds of the additional LCC traffic would be made up of ‘new passengers’, namely passengers that would not travel by air from Berlin absent the additional LCC offer brought about by the measures in question (42). The consultant considered that part of the ‘new passengers’ would be ‘diverted’ from other modes of transport such as train or coach.
(149)
On the basis of these analyses, the consultant forecasted that the potential for additional LCC traffic at Schönefeld amounted to a growth of between 600 000 and 900 000 additional passengers per year in the short term, namely from 2003 to 2005, and 300 000 additional passengers per year in the medium term, namely between 2005 and 2010. As a result of such steep growth, Schönefeld could be expected to handle between 3 million and 4,2 million passengers more than in 2003. This meant that FBS could hope to reach a level of traffic between 4,7 million and 5,9 million passengers in total in 2010 at Schönefeld (43).
(150)
The consultant then assessed in detail the feasibility of a strategy focusing on LCC at Schönefeld, identifying the possible obstacles and factors able to mitigate the success of such a strategy.
(151)
The consultant first analysed in detail the operational requirements of LCC, which differ from those of traditional carriers in several respects. Basing its analysis on the situation of a series of European airports hosting LCCs, it found that the main requirements to be expected from LCCs were:
-
a short turnaround (25-30 minutes (44)) - the most important requirement,
-
a set of airport services reduced to the minimum in terms of passenger and baggage handling but a high level of quality for the requested services,
-
‘walk boarding’ (45) instead of the more expensive use of jet bridges, with a short distance between the terminal and the ramp,
-
simple and functional infrastructures, with no expensive IT systems, intuitive and simple routings within the airport,
-
sufficient land transport connections to the airport,
-
exclusive allocation of gates, sales and check-in counters and provision of sufficient office spaces to LCCs.
(152)
The consultant found that Schönefeld could broadly meet these requirements. In particular, short turnover times at Schönefeld were operationally possible. Moreover, the consultant emphasised the optimal connections to the airport by bus, train and road. The consultant nevertheless identified various relatively minor loopholes and weaknesses, relating to walk boarding, exclusive allocation of terminal areas and office spaces, intuitive routings within the airport and distances between terminals and ramps. Including in light of solutions found at other airports hosting LCCs, the consultant recommended a series of relatively limited adaptations that could be made to fully meet the requirements of LCCs that would be interesting in launching operations at Schönefeld. No large-scale investment in infrastructures or significant modifications to existing infrastructures were found necessary. In particular, as regards walk-boarding, it appeared that additional walk boarding gates could be added to the existing infrastructures within a few months and at low costs.
(153)
In addition, the consultant assessed the competitive pressure that would be exerted on Schönefeld’s LCC operations should FBS decide to develop them. The consultancy concluded that such constraint would be limited in particular because the closest international airports able to host significant LCC traffic, such as Dresden, Leipzig or Hannover, were too remote to exert substantial competitive pressure. According to the consultant, this confirmed that the large potential for LCC traffic in the Berlin area could indeed be realised at Schönefeld.
(154)
Besides, the consultant identified and analysed the various options available to FBS to offer attractive airport charges to LCCs. This aspect was seen as a crucial element of a possible LCC Strategy. Indeed, it is undisputed that because of their own pricing policy vis-à-vis passengers, in the context of a strategy focusing on high volumes and attractive fares, LCCs demand low airport charges from airport managers. Moreover, since they are often ‘point-to-point’ rather than ‘hub-and-spoke’ carriers, they are able to open new routes, close existing ones, increase or decrease frequencies in a very flexible and dynamic fashion. This increases their ability to put pressure on airport managers to obtain the lowest airport charges possible. It was thus clear that no LCC Strategy would be successful without a more attractive system of airport charges at Schönefeld.
(155)
The options assessed by the consultant were in particular (i) a general decrease in airport charges, (ii) volume based discounts, (iii) a charge differentiation based on the nature of the services provided or (iv) combinations of these various basic options. On the basis of a legal and economic review of these options, it recommended an approach consisting in combining a general reduction in airport charges, a volume-base discount to the passenger fee and a charge differentiation based on the level of services provided which would notably involve an exemption from parking fees for a turnaround of less than 30 minutes. Apart from the general reduction in airport charges, these measures were designed in particular with a view to benefitting only LCCs that were yet to come to Schönefeld, and not carriers already operating at the airport. The rationale of that strategy was to attract new carriers without negatively impacting the revenues generated by carriers already present at the airport.
(156)
Finally, the consultant identified and analysed various possible measures intended to increase non-aviation revenues, stemming in particular from the activities of restaurants and food chains, car parks, shuttles, advertising spaces etc. These recommendations took into account the volume and type (46) of additional traffic expected from the proposed LCC Strategy.
(157)
In its study, the consultant has followed a sound methodology and carried out a detailed assessment taking into account all relevant factors. In particular, the quantification of the potential for additional LCC traffic, which is based on the specific features of the Berlin area as well as the experience of large ‘benchmark cities’, is a robust analysis. It was also meaningful to assess the extent to which a LCC Strategy could be thwarted by competition exerted by other airports, and the conclusions drawn from that analysis are reasonable. The review of the requirements of LCCs potentially interested in launching operations at Schönefeld, as well as the identification of measures intended to enable Schönefeld fully satisfy those requirements was equally robust. This analysis was indeed systematic and very detailed. So is the analysis of the various possible airport charge schemes envisaged to attract LCCs.
(158)
Moreover, it should be noted that in the context of its study, the consultant produced a number of documents for FBS, which together with documents produced by FBS itself (including an ex ante financial plan of 5 September 2003 with profitability forecasts) formed the basis of FBS’ decision to implement the LCC Strategy. The following table provides an overview of the financial results expected in 2003 from the LCC Strategy and from a strategy whereby FBS would continue to focus on traditional traffic (referred to as ‘option 1’ in the second expert’s study). As regards the LCC Strategy, two scenarios were envisaged, a ‘pessimistic scenario’ and a ‘realistic scenario’, which differ by the magnitude of the expected additional LCC traffic.
Table 8
Financial impact of option 1 and option 2 in terms of expected profit margins of Schönefeld over the period 2003-2012 (million euros)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Profit margin without LCC (option 1)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Profit margin with LCC (option 2 - ‘pessimistic scenario’)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Profit margin with LCC (option 3 - ‘realistic scenario’)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Source:
FBS’s financial plan
(159)
For both the ‘realistic’ and ‘pessimistic’ scenarios, the above estimates were derived from the additional LCC traffic forecasts drawn up by the consultant. These estimates tend to confirm that the LCC Strategy would lead to a more favourable financial situation than a counterfactual situation whereby FBS would continue to focus on traditional carriers. Indeed, FBS could expect to continue to generate significant losses until 2012 if it were to choose option 1, with no significant decrease in these losses. By contrast, the LCC Strategy could be expected to lead to a significant and steady reduction in losses, with a return to profitability as of 2009 under the ‘realistic scenario’.
(160)
As a result, the conclusions of the the consultant’s study together with FBS’ own forecasts would have been seen by a prudent market economy operator guided by medium to long-term profitability prospects as a sound basis to take a strategic decision. It would thus have been rational for such a prudent market economy operator to choose option 1 rather than option 2.
The first expert’s study
(161)
As already indicated, FBS commissioned a study from an auditing firm […] (‘the first expert’) to stress test the material available to FBS when it decided to implement the LCC Strategy (‘the first expert’s study’). That study was finalised in 2007 and concluded that from a market economy operator perspective, it was rational to implement the LCC Strategy and put in place a corresponding schedule of charges, namely the 2004 Schedule. The expert used as a basis of its analysis a series of documents dating from 2003, including in particular a financing plan prepared by FBS for the period from 2004 to 2012, and various documents drawn up by the consultant in the framework of the study carried out for FBS.
(162)
The first expert’s conclusions are in line with those reached by the consultant study. Even though the first expert’s study is not essential to the Commission’s assessment, it is an additional element confirming that it would have been rational for a prudent market economy operator to choose option 1 rather than option 2.
Conclusion
(163)
In view of the above, it is concluded that it would have been rational, for a prudent market economy operator guided by medium to long-term profitability prospects and acting in lieu of FBS, to choose option 1 rather than option 2 in 2003.
7.2.2. Option 3 versus options 1 and 2
(164)
As already indicated, one possible option for FBS would have been to close Schönefeld down (option 3), at least until the opening of BER. FBS was in a position to take such decision not only in 2003 (the year in which FBS decided to launch the LCC Strategy) but also earlier and subsequently. From the available documents, it appears that FBS has never seriously considered such option, at least not since the conclusion of the control and profit transfer agreement in 1992. Moreover, the benefits of such option were not analysed in the consultant’s study.
(165)
In assessing whether this option would have been found more beneficial than options 1 and 2 by a prudent market economy operator guided by profitability prospects, it is essential to take the BER project into account. As indicated at recital 14, the planning for the creation of the single Berlin airport started in January 1992 and on 20 June 1993 it was announced that the area south of Schönefeld, adjacent to the existing airport, was one of the possible locations for the new airport infrastructures of BER. Therefore, already in 1992-1993, the fact that Schönefeld could host the new single Berlin airport was more than a remote possibility. This possibility became a certainty with the agreement signed on 28 May 1996 by the Federal Government and the Berlin and Brandenburg regions (Länder), which has never been called into question since then.
(166)
Against this backdrop, the closure of Schönefeld would have entailed a series of major inconveniences for a prudent market economy operator acting in lieu of FBS. It should first be recalled that, while Templehof was gradually closing its operations, Tegel had increasingly been operating at the limits of its capacity since the 1990s and as shown by Table 1, its traffic has been growing significantly since then (47). It could not, in any event, handle the whole traffic of the Berlin area. Schönefeld was necessary to ensure that Berlin would have sufficient airport capacities, and its closure would have led to a significant shortage. Indeed, between 1991 and 2003, Schönefeld was accounting for between 13 % and 20 % of Berlin’s total air passenger traffic. Schönefeld was particularly needed at peak periods, in particular in periods when the activity of charter services from Berlin is intense. Schönefeld was also crucial for cargo flights because unlike Tegel, it has a 24-hour operating license and can thus be used for night flights. Besides, Tegel and Tempelhof could not be extended significantly to overcome capacity limitations in the long term (48).
(167)
In addition, Schönefeld itself had significant free capacities, as a result of which it could handle additional traffic. As illustrated by Table 1, the presence of Schönefeld enabled Berlin’s traffic to grow significantly over time, in particular as of the launch of the LCC Strategy in 2003. Indeed, between 2003 and 2006, Berlin’s traffic increased from 13,3 million to 18,4 million passengers and more than 80 % of that growth was absorbed by Schönefeld. Therefore, the closure of Schönefeld would have deprived Berlin not only from a significant part of its existing traffic but also from a significant potential to increase that traffic.
(168)
The prospect that the closure of an airport may give rise to a capacity shortage in the area where the airport is located and may limit the potential to increase air traffic in this area would not necessarily by itself deter a prudent market economy operator guided by profitability rather than public policy objectives from implementing that closure. However, in this case, the closure of Schönefeld and its impact on the overall capacity of airport infrastructures in the Berlin area, and consequently, on the overall air traffic in this area would have had a serious impact on the traffic of BER, as the future single airport in the Berlin area, at the outset of its operations. If Schönefeld had been closed down, BER would have started its operations in far worse business conditions than if Schönefeld had been kept in operation, that is, with a much lower traffic. This factor would have deterred a prudent market economy operator, acting in lieu of FBS, from closing Schönefeld down because of its impact on the profitability of the company.
(169)
Moreover, if Schönefeld had been closed down before the opening of BER, it would have been necessary for FBS to create the entirety of BER’s initial traffic by convincing airlines operating from Tegel to move their operations to the new airport (instead of merely discontinuing them) and by convincing airlines not operating from Berlin to launch operations there. This would have been a far less favourable situation than one where Schönefeld would have still been operating when BER would open. Indeed, in this latter scenario, a significant part of the initial traffic of the new airport would be ‘naturally’ created by the airlines already operating at Schönefeld, including those attracted since 2003 through the LCC Strategy.
(170)
In addition, the closure of Schönefeld would have brought about a far-reaching administrative impact on the BER project. Indeed, the closure of the airport would have triggered the cancellation of its operating license. Therefore, an entirely new planning procedure and a fully new operating permit would have been necessary for the new airport. By contrast, should Schönefeld continue to operate, the opening of BER would only require an extension of Schönefeld’s operating permit, which would entail a far lighter administrative process, involving much lower financial expenses, less time and a far lower degree of uncertainty as to the outcome of the process. In particular, should a fully new planning procedure and operating permits be required, significant uncertainties would affect the outcome of the assessment of the environmental impact of the project. Furthermore, it is common ground that a brand new airport project is much more delicate than a mere extension of infrastructures already in operation from a public acceptance point of view.
(171)
The cessation of operations at Schönefeld would have also resulted in costs for laying off workforce and the need to hire, recruit and train new staff at a later stage, when BER would open. This would have given rise to additional costs and operational difficulties compared to a scenario where staff working at Schönefeld would have been readily available to work at the new airport as of its opening.
(172)
The above aspects are very difficult to quantify in particular because they affect the economic situation of a future airport in the short, medium and long-term. However, it is clear that they would severely impact the economic conditions under which BER would open and operate, and even the viability of the project, which is of major strategic importance for FBS. Therefore, even on a qualitative basis, these inconveniences ought to be regarded as sufficiently serious to outweigh any benefits that could be expected from a closure of Schönefeld in the form of fixed cost savings, notably in a situation in which it could be expected that a strategy aimed at increasing LCC traffic in Schönefeld would have led to positive financial results.
7.2.3. Conclusion of the preliminary analysis
(173)
In view of the foregoing, it is concluded that from a prudent market economy operator perspective, it would not have been rational to close Schönefeld down at any point in time between 1992 and the opening of BER. Furthermore, among the three strategic options available in 2003, a prudent market economy operator guided by profitability prospects would have chosen option 1, namely the LCC Strategy, rather than options 2 or 3. As part of this strategy, it would have offered attractive airport charges (and/or financial incentives mitigating the costs of airport charges) to LCCs in order to attract them to Schönefeld.
7.3. Assessment of the control and profit transfer agreement (measure 1)
(174)
In the opening decision, the Commission doubted that FBS had acted like a prudent market economy operator when it offset the losses generated by Schönefeld at the level of the FBS group with profits from operations at Tegel and Tempelhof given the persisting losses generated by Schönefeld (49).
(175)
The control and profit transfer agreement (Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag) was signed on 6 August 1992, well before the ‘Aéroports de Paris’ judgment (50) rendered on 12 December 2000. The German authorities could legitimately consider that the financing of airport infrastructure did not constitute State aid, and accordingly such measures did not need to be notified to the Commission. It follows that the Commission cannot now bring into question on the basis of State aid rules such financing measures granted (51) before the ‘Aéroports de Paris’ (52) judgment, i.e. 12 December 2000. Therefore, the control and profit transfer agreement could potentially constitute State aid only as of this date. The temporal scope of the Commission’s investigation with respect to this measure is thus limited to the period running from 12 December 2000 until the date of the opening of the formal investigation procedure.
(176)
As stressed by Germany, concluding control and profit transfer agreements within groups is a standard business practice, in particular for considerations relating to corporate tax law. Moreover, the ‘compensation’ of losses and profits generated by various companies within a group is also usual, and can take the form of a transfer agreement as well as mere payments of dividends by subsidiaries to their parent companies. The mere fact that the FBS group put in place a control and profit transfer agreement in 1992 and has maintained it since then cannot as such give rise to State aid.
(177)
As already stated by the Commission concerning the market economy operator test, ‘a wide margin of judgement must come into entrepreneurial investment decisions. The principles [of the market economy operator test] have however to be applied when it is beyond reasonable doubt that there is no other plausible explanation for the provision of public funds other than considering them as State aid. This approach will also have to be applied to any cross-subsidisation by a profitable part of a public group of undertakings of an unprofitable part. This happens in private undertakings when either the undertaking in question has a strategic plan with good hopes of long-term gain, or that the cross-subsidy has a net benefit to the group as a whole. In cases where there is cross-subsidisation in public holding companies the Commission will take account of similar strategic goals.’ (53)
(178)
Therefore, in this case, the cross-subsidisation cannot be deemed to confer an economic advantage on Schönefeld if it is part of a strategic plan with long-term gains or if it is overall beneficial for the FBS group.
(179)
For all the reasons mentioned in section 7.2.2, it was clear at least since 1992, and therefore well before the ‘Aéroports de Paris’ judgment (54), that it was rational to maintain Schönefeld in operation instead of closing it down even if it generated losses for many years. Indeed, Schönefeld’s closure would have caused serious economic harm to BER airport (which as the future single Berlin airport was expected to generate profits at least in the long term, and even put the viability of this major strategic project into question. Indeed, the decision to build a sole airport in Berlin was not only driven by land planning or environmental considerations, but also with the view to absorbing potential increase in traffic and increasing revenues. As recognised by the 2009 Commission decision approving the aid to the financing of the BER airport, the success of the project relied on the expected traffic growth in Berlin (55) in a single airport (56). In order to maintain Schönefeld in operation, possibly with a view to transforming Schönefeld into a profitable airport (first by inviting airlines to relocate at Schönefeld and later by implementing the LCC strategy), it was necessary to ensure its economic viability by using part of the profits generated by Tegel and Tempelhof to finance it. Therefore, the cross-subsidisation occurring in this case is part of ‘a strategic plan with good hopes of long-term gain’, and in any event, it is beneficial to the FBS group as a whole in the long run compared to a counterfactual situation where Schönefeld would be closed down. These long-term benefits - the successful opening and profitable operation of a new single airport for the Berlin agglomeration (plus the expected profits from the operations of Schönefeld after some years of implementing the LCC strategy) - could be expected by FBS to exceed the losses accumulated by Schönefeld before the opening of BER.
(180)
Therefore, by concluding and maintaining in place the control and profit transfer agreement and maintaining Schönefeld in operation, the FBS group has not conferred any economic advantage on Schönefeld (57). The conclusion and implementation of the control and profit transfer agreement since 12 December 2000 thus does not involve State aid.
7.4. Agreements between FBS and various airlines: preliminary remarks
(181)
Before the agreements between FBS and various airlines are assessed, it is useful to make various preliminary remarks, notably in light of the judgment of the General Court in the Charleroi case (the ‘Charleroi judgment’) (58), which was issued after the formal investigation procedure was opened in the present case.
7.4.1. Application of the market economy operator principle to the agreements between FBS and various airlines
(182)
Certain third parties argued in substance that the agreements at issue confer an economic advantage on the airlines concerned because the conditions offered through these agreements would deviate from the general rules applicable to airport charges at Schönefeld or because the same conditions are not offered equally to all airlines.
(183)
The crucial question raised by these arguments is the following. If there is a system of published charges at a given airport run by a public company and if the airport manager offers discounts to these charges or financial incentives having the same effect as such discounts (59), do such discounts and incentives (60) confer by themselves and in all circumstances an economic advantage on the airlines concerned?
(184)
The answer to this question is no. Indeed, in the Charleroi judgment which concerned in particular a discount offered by the Walloon region to an airline at an airport for which the region was responsible for setting airport charges, the General Court stated: ‘The mere fact that, in the present case, the Walloon Region has regulatory powers in relation to fixing airport charges does not mean that a scheme reducing those charges ought not to be examined by reference to the private investor principle, since such a scheme could have been put in place by a private operator.’ (61) It follows from this statement that discounts to airport charges (or financial incentives which reduce the net financial flows from the airlines to the airport manager) do not automatically confer an economic advantage. In order to determine whether they do so, it is necessary to assess whether a prudent market economy operator guided by profitability prospects would have accepted to grant similar discounts and incentives to the particular carrier concerned (62).
(185)
For a prudent market economy operator running an airport, there can be many reasons for not offering the same conditions to all airlines. In particular, it can be rational to offer specific financial incentives (including in the form of marketing grants) and specific discounts to the published airport charges to airlines that bring a high number of passengers to the airport. These favourable conditions can be objectively justified by the expected additional traffic, in view of the non-aeronautical revenues brought about by that additional traffic (63) and also because, even if the margin per passenger generated by the airport charges paid by the airline is reduced by the discounts and financial incentives, this margin may be significant in absolute terms in light of the numbers of passengers at stake.
(186)
Numerous factors can be taken into account by a prudent market economy operator running an airport to determine the conditions offered to airlines, not only the expected additional traffic but also the moment in which the agreement with the airline is negotiated (and the situation of the airport in that period, in particular in terms of capacity utilisation), the routes on which the airline considers operating (64), the airline’s operational requirements at the airport, the types of services required from the airport and their characteristics, the pressure exerted by airlines during negotiations (65) etc.
(187)
For a prudent market economy operator running an airport, it can thus be justified to offer different conditions to different airlines in terms of airport charges and financial incentives, whether through bilateral agreements or through discount and financial incentive schemes embedded in the acts setting the charges (66). For the purposes of assessing whether such discounts and financial incentives confer an economic advantage, it must be determined whether, when the airport manager took the decision to offer them, it could reasonably expect this decision to be profitable, or in other words, to lead to a higher profit (or lower losses) than would be achieved in the counterfactual situation.
(188)
Furthermore, contrary to what certain third parties have suggested, when it comes to conditions offered by airport managers to airlines through bilateral agreements (for instance specific grants for the opening of new routes) and not resulting from general discount or financial incentive schemes embedded in a published schedule of charges, a prudent market economy operator has no reason to ensure that such conditions are based on a set of general and transparent criteria applicable to all carriers. When negotiating a bilateral arrangement with an airline, a prudent market economy operator is expected to take into account all the relevant features of the airline’s proposed services rather than a set of pre-determined transparent criteria which may constrain its margin of negotiation. Therefore, the comments made by certain third parties as regards the alleged lack of transparency of the discount and financial incentives offered by FBS in this case are irrelevant in the context of the application of the market economy operator principle.
7.4.2. Lawfulness of the 2004 Schedule and of the bilateral agreements between FBS and various airlines under national law
(189)
The question of whether the 2004 Schedule lawfully entered into force under national law, while important under German law, is irrelevant in the context of the application of the market economy operator principle. Indeed, the fact that a discount to generally applicable airport charges, or a financial incentive with an equivalent effect, is granted via a bilateral agreement rather than through a general scheme embedded in a published schedule of charges is irrelevant. As a matter of fact, a prudent market economy operator could decide to grant discounts or incentives through either type of mechanism and the profitability of such decisions would not depend on the chosen mechanism. Therefore, the question of whether the conditions offered by FBS to certain airlines resulted from the mere implementation of a valid applicable schedule of charges or from bilateral arrangements is irrelevant.
(190)
Besides, the question of whether FBS had the right, under national law, to enter into bilateral agreements that would set conditions deviating from the applicable schedule of charges (67) is equally irrelevant. As stated by the General Court in the Charleroi judgment: ‘[…] whether the conduct of an authority granting aid complies with national law is not a factor which should be taken into account in order to decide whether that authority acted in accordance with the private investor principle or granted an economic advantage in contravention of Article 87(1) EC.’ (68)
7.4.3. Effects of conditions offered to airlines operating at Tegel
(191)
In their comments, certain interested parties have argued that airlines operating at Schönefeld would be subsidised by airlines operating at Tegel through low airport charges and other favourable conditions. This alleged cross-subsidisation would come from the fact that FBS would compensate the effect of low charges at Schönefeld through high charges at Tegel.
(192)
These comments suggest that for the conditions offered at Schönefeld to be free of State aid, they should equate to those offered at Tegel.
(193)
However, this is not the case. First, Tegel and Schönefeld differ in many respects other than airport charges, in particular concerning the nature of the airport infrastructures and the distance to the city centre. Therefore, they are not perfect substitutes for one another. This is evidenced by the failure to persuade airlines to move from Tegel to Schönefeld before the implementation of the LCC Strategy.
(194)
Moreover, airlines are not ‘forced’ to operate from Tegel or from Schönefeld. In addition to these options, airlines have two other options: operate neither from Tegel nor from Schönefeld or just operate with lower capacity at those airports (and use their aircraft and crew on routes other than from Berlin as LCCs have proven to be able to quickly adjust their capacity to changing market circumstances). Therefore, any attempt by FBS at imposing on an airline considering operating from Schönefeld the same conditions as at Tegel may simply lead that airline to abandon its plans and to decide to operate neither from Schönefeld nor from Tegel or downsize operations from Berlin.
(195)
Therefore, there would be no reason for a prudent market economy operator to take into consideration the conditions prevailing at Tegel when determining the level of charges at Schönefeld. Following the same line of reasoning and taking into account the limited economic scope, the downsizing and the eventual cessation of operations of Tempelhof, there would be no reason for a prudent market economy operator to take into consideration the conditions prevailing at Tempelhof when determining the level of charges at Schönefeld.
7.4.4. Application of the market economy operator principle to the airport/airlines agreements
(196)
The Commission notes that in the present case, the agreements at issue have to be seen as part of the implementation of the LCC Strategy, which was expected to lead to positive results for Schönefeld in the medium/long term.
(197)
In order to assess whether any of the agreements at issue confers an economic advantage, it is necessary to analyse whether, at the date when the agreement was concluded, a prudent market economy operator would have expected this agreement to lead to a higher profit than would have been achieved otherwise. This higher profit is to be measured by the difference between the incremental revenues expected to be generated by the contract (that is, the difference between the revenues that would be achieved if the contract were concluded and the revenues that would be achieved absent the contract) and the incremental costs expected to be incurred as a result of the contract (that is, the difference between the costs that would be incurred if the contract were concluded and the costs that would be incurred absent the contract), the resulting cash flows being discounted with an appropriate discount rate.
(198)
Furthermore, in this analysis, all the relevant incremental revenues and costs associated with the transaction must be taken into account. The various elements (discounts to airport charges, marketing grants, other financial incentives) must not be assessed separately. Indeed, as stated in the Charleroi judgment: ‘It is (…) necessary, when applying the private investor test, to envisage the commercial transaction as a whole in order to determine whether the public entity and the entity which is controlled by it, taken together, have acted as rational operators in a market economy. The Commission must, when assessing the measures at issue, examine all the relevant features of the measures and their context […].’ (69)
(199)
The expected incremental revenues must include in particular the revenues from airport charges, taking into account the discounts as well as the traffic expected to be generated by the agreement and the non-aeronautical revenues expected to be generated by the additional traffic. The expected incremental costs must include in particular all the incremental operating and investment costs that would not be incurred absent the agreement as well as the costs of the marketing grants and other financial incentives.
7.5. Assessment of the 2003 easyJet agreement (measure 2)
(200)
The 2003 easyJet agreement was concluded before the entry into force of the 2004 Schedule and initially foreseen for a period of 10 years with an option to extend it by a further 10 years.
(201)
Germany has submitted evidence exhibiting the ex ante financial prospects of the project, based in particular on the FBS forecasts of 17 December 2003, i.e. before the date of the agreement signed between FBS and easyJet on 19 December 2003, see recital 42). FBS foresaw that the agreement would bring about a positive incremental operational profit for each year of the period 2004-2012 and that the operational break-even would be reached in 2010:
Table 9
FBS forecasts as regards the incremental profits generated by the 2003 easyJet agreement (million euros)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Operating profit without easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Additional operating profit with easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Consolidated operating profit
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
The Commission considers that these forecasts and their underpinning assumptions were a sound basis to sign the 2003 easyJet agreement.
(203)
The traffic forecasts expected from the 2003 easyJet agreement were calculated on the basis of the number of aircraft to be based by easyJet at Schönefeld over time, as set out in the agreement, and a load factor of […] %, which appears plausible in view of the usual load factors achieved by LCCs.
(204)
The business plan took into account all relevant categories of incremental cost and incremental revenue forecasts, including aeronautical and non-aeronautical categories of revenues and the costs of the financial incentives offered to easyJet. These forecasts took into account, in particular, the additional traffic and flight movements expected from the agreement and the terms of the agreement.
(205)
To stress test this strategic decision, FBS eventually commissioned auditing firm […] (‘the second expert’) to assess whether a prudent market economy operator, guided by profitability prospects, would have signed that contract in 2003. That assessment (‘the second expert study’) also covered agreements signed with other airlines and was finalised in 2007.
(206)
The second expert based its analysis of the 2003 easyJet agreement on FBS’ forecasts already mentioned in recital 158.
(207)
The second expert verified in detail the soundness of FBS’ cost and revenue forecasts and made a few adjustments to these assumptions when it considered that FBS’ assumptions had not been adequate, on the basis of the information available when the agreement was concluded.
(208)
For example, the second expert made an adjustment in the business plan to incorporate an investment cost of EUR […] million in order to create additional gates for easyJet at Terminal B. Moreover, it made adjustments to reflect the fact that FBS’s forecasts were based on a version of the draft agreement with easyJet, which exhibited some differences with the signed agreement. The second expert thus made adjustments in the business plan in order to align it in full with the terms of the signed agreement.
(209)
Besides, the second expert calculated the net present value (NPV) of the easyJet 2003 agreement for the period 2004-2007 at 30 December 2003 value, on the basis of FBS’s forecasts, adjusted as explained above. The NPV of a time series of expected cash flows, both incoming and outgoing, is defined as the discounted sum of the individual expected cash flows over the relevant period. The NPV is a standard tool used by undertakings to assess the profitability of a project. The second expert calculated the aggregated NPV of the 2003 easyJet agreement at the end of each year until the expiry of the agreement. To that end, the second expert calculated the discount rate to be applied for the discounting of cash flows, on the basis of a classical capital asset pricing method (70), so that the discount rate truly reflects FBS’ costs of capital in 2003.
(210)
The resulting NPVs are displayed in the following table:
Table 10
NPV of the cash flows expected from the 2003 easyJet agreement
Aggregated NPV at year’s end (at 30 December 2003 value):
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
NPV
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(EUR million)
Source:
Second expert’s study.
(211)
These NPVs are all positive and confirm that it was rational to conclude the 2003 easyJet agreement.
(212)
The second expert noted in its report that the impact of the agreement as originally signed, that is for a period of 10 years with an option to extend it for a further 10 years, on the BER airport had not been taken into consideration by FBS in 2003, when the opportunity to sign the agreement was assessed. As noted by the second expert, the 2003 easyJet agreement in its initial terms was set to be still applicable for several years after the opening of BER, scheduled for 2011. Moreover, that agreement foresaw conditions which were apparently more favourable than those envisaged in the general charges planned for BER as of its opening. According to the second expert, there could therefore be a risk that the existence of the 2003 easyJet agreement would result in other carriers exerting significant pressure on FBS in order to reduce the difference between the general charges prevailing at BER and those agreed with easyJet. However, in 2003 this was a very remote risk which could not be foreseen with any degree of likelihood let alone be quantified, notably in the light of the fast changing market developments of the LCC business. As a matter of fact this risk never became concrete. Indeed, the 2007 easyJet amending agreement, which was set to expire upon the opening of BER, replaced the 2003 easyJet agreement.
(213)
Therefore, the second expert Study confirms that a prudent market economy operator would have concluded the 2003 easyJet agreement.
(214)
To conclude, the 2003 easyJet agreement does not involve State aid.
7.6. Assessment of the agreements with other airlines (measure 3)
(215)
FBS’ decisions to conclude the agreements with Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle and Aer Lingus were also based on ex ante forecasts of incremental traffic, costs and revenues, which revealed that it would be profitable to conclude these agreements.
(216)
For each of these agreements, the traffic forecasts expected were calculated on the basis of the number of flight movements expected from the carrier’s planned operations and reasonable assumptions about their load factors. These forecasts took into account all relevant categories of incremental cost and incremental revenue forecasts, including aeronautical and non-aeronautical categories of revenues and the costs of the financial incentives offered to the carriers by FBS.
(217)
As in the case of the 2003 easyJet agreement, FBS’s ex ante forecasts were stress tested by the second expert which concluded that signing contracts with those airlines would still lead to incremental revenues exceeding incremental costs for each year of each contract over the period of application of the agreements (despite some more conservative conclusions). To reach that conclusion, the second expert carried out an analysis for each contract on the basis of those adjusted forecasts, which fully comply with the methodology described in sections 7.4.4 and 7.5. The second expert exclusively based its review and adjustments on data and forecasts available to FBS when the opportunity to conclude the agreement was assessed.
(218)
The ex ante NPVs calculated by the second expert for eight of the nine agreements concerned at the time when those agreements were concluded, over the period during which they were set to apply, is presented in Table 11 below:
Table 11
NPVs of the agreements between FBS and various LCCs
Airline/Agreement
Period during which the agreement was set to apply
NPV over the duration of the agreement
(EUR)
Ryanair (first agreement)
1 May 2003-30 April 2004
[…]
Ryanair (second agreement)
1 May 2003-30 April 2008
[…]
Germanwings (first agreement)
26 October 2003-31 October 2006
[…]
Germanwings (second agreement)
1 May 2004-30 April 2008
[…]
Volare
26 October 2003-31 March 2007
[…]
Icelandair
6 June 2004-31 March 2009
[…]
Norwegian Air Shuttle
29 March 2004-31 March 2009
[…]
Aer Lingus
30 March 2004-31 March 2009
[…]
Source:
Second expert’s study.
(219)
As shown by this table, all these NPVs are positive. Therefore, it would have been rational for a prudent market economy operator guided by profitability prospects to accept the terms of these agreements at the date at which they were signed.
(220)
For the agreement with V-Bird (71), no NPV was calculated. The second expert pointed out that no ex ante business plan was available for this agreement. However, the terms of this agreement are very similar to those of the agreement with Volare. Both agreements were signed almost concomitantly, for similar periods (of three and a half and four years respectively). They foresaw the applicability of the 2003 Schedule to determine airport charges, as well as the payment of the same incentive grant (EUR […] million) for Volare and V-Bird. The operations involved in both agreements were to generate a very close number of flight movements and the same type of aircraft. Moreover, at the time of the conclusion of these agreements, it was reasonable to assume that both companies would have a similar load factor. The incremental traffic to be expected from both agreements was thus similar. Finally, both agreements could be expected to lead to similar incremental operating costs for FBS. On the basis of the similarities between these two agreements, it was reasonable to conclude, that the V-Bird agreement complies with the market economy operator test.
(221)
In any event, V-Bird suspended operations on 8 October 2004 and filed for and was subsequently declared bankrupt on 18 October 2004. V-Bird was liquidated in early January 2005. There is therefore no undertaking existing any more which would have benefited, either directly or indirectly, from any potential State aid involved in the V-Bird agreement.
(222)
In view of the foregoing, none of the agreements listed in Table 6 involve State aid.
7.7. Assessment of the 2004 easyJet tenancy agreement (measure 4)
(223)
Certain interested parties have taken the view that the 2004 easyJet tenancy agreement provided easyJet with the exclusive use of Schönefeld’s Terminal B and prevented other airlines from having access to it.
(224)
As indicated in recital 55, from 2004 to 2007, easyJet rented approximately […] m2 of office space and check-in desks, that is 24 % of the total floor area of Terminal B. The public areas of Terminal B (corridors, halls, coffee shop) are accessible to passengers of airlines other than easyJet, given the physical connection between Terminal B and Terminal A.
(225)
Allocating check-in areas to specific airlines and granting branding and advertising rights to these airlines in the immediate surrounding areas are normal business practice at European and international airports and such arrangements are widespread.
(226)
Especially where an airline or an alliance of airlines carries a substantial number of passengers from or to a given airport, it is rational from an operational (and thus from a business) point of view that its activities are concentrated in a single terminal. This optimises the operational processes of both the airport and the airline.
(227)
Therefore, an airport manager does not necessarily confer an economic advantage on an airline by providing it with the exclusive use of all the check-in desks and office spaces at a Terminal. This might possibly be the case only when the airport manager grants exclusive use of areas in excess of what the carrier needs (thereby preventing other airlines from using physically available capacity) or when an abnormally low rent is charged. As shown below, the 2004 easyJet tenancy agreement fulfils none of those conditions.
(228)
Ever since it began flight operations at Schönefeld, easyJet has been by far the dominant airline. Between 2004 to 2007 easyJet carried between […] % and […] % of all Schönefeld’s passengers. It was anticipated already in 2003 that easyJet would be by far the largest carrier in terms of traffic. Indeed, because of easyJet’s contractual obligation to base a defined number of aircraft at Schönefeld, FBS was able to assume correspondingly large passenger numbers from the moment when easyJet began operations.
(229)
According to the International Civil Aviation Organisation, the capacity of Terminal B was 600 000 passengers per year, which is significantly lower than the number of passengers that easyJet was expected to carry from and to Schönefeld as of 2004 ([…] million (72)). It is therefore clear that through the 2004 easyJet tenancy agreement, FBS was not engaging into any kind of ‘capacity hoarding’ strategy designed to prevent other airlines from competing against easyJet at Schönefeld. In 2006, […] million passengers were handled at Terminal B, that is, more than twice as much as the theoretical capacity, without any major technical modifications. The possibility to handle so many passengers arose in particular from the use of the terminal facility by one single carrier, which allowed for the optimisation of the passenger flows.
(230)
Regarding the rental charge, it is meaningless to compare rental prices at different airports because of the differences in their capacity, market conditions, and the quality of the facilities. The rental prices paid by easyJet were in fact in line with FBS’s rental charge grid, with no discount granted.
(231)
At terminal B easyJet pays EUR […] per m2 for counter space and EUR […] per m2 for offices. Similar charges were agreed for similar facilities with other airlines at other terminals. Germanwings, for instance, also paid EUR […] per m2 for counter space at Terminal A. Aeroflot was charged EUR […] per m2 for an office at Terminal A. At Terminal B, Condor rented offices before easyJet and paid a lower rent for the same kind of premises in Terminal B. Whereas easyJet paid EUR […] per m2 for office space, Condor was charged EUR […] per m2 only.
(232)
This type of comparison is appropriate to assess the existence of an economic advantage within the 2004 easyJet tenancy agreement. Indeed, unlike an agreement governing the whole operations of an airline at an airport and its main financial relationships with the airport (73), a tenancy agreement for check-in desks and office spaces relates to the provision of access to relatively standard facilities, at least within one given airport. Moreover, rents involved in such contracts account for minor amounts compared to airport charges, marketing grants and other financial incentives. Therefore, there is no significant incentive for the airport manager to determine tailor-made rents or to try to extract the highest possible rents through negotiations with airlines. The commercial interest of the airport manager rather lies in the concentration of the operations of a given airline in one location to ensure operational efficiency to the benefit of its customer, especially when, as in the case of FBS, it tries to attract airlines and entice them to increase their traffic.
(233)
Therefore, contrary to what third parties have argued, it would not necessarily make sense to allocate areas to airlines on the basis of calls for tender. Such practice actually appears to be very unusual across European airports. The conduct expected from a rational airport operator guided by profitability prospects consists in finding appropriate areas for each main airline operating at the airport, in terms of capacity and other characteristics, and charge a reasonable rent in line with usual practices within the airport.
(234)
For these reasons, the level of a rent does not confer an economic advantage if it is broadly in line with the rents charged to other airlines within the airport. This is the case for the 2004 easyJet tenancy agreement.
(235)
Furthermore, it is rational for an airport operator to conclude such contracts for a duration that is in line with the duration of the ‘main’ agreement governing the operations of the airline at the airport. This is the case fort the 2004 easyJet tenancy agreement.
(236)
As regards the baggage handling facility, the systems in place at Terminal A and Terminal B are identical from a technical viewpoint, except in one aspect: the facility at Terminal B includes a fixed X-ray machine. It was installed at the request of the German Federal police, which would otherwise have withdrawn the operating permit of Terminal B. The technical equipment of the baggage handling facility at Terminal B does not give easyJet any operational advantage, such as quicker or smoother loading/unloading of baggage. Rather, it offers an integrated method of carrying out X-ray checks, but this has no impact on the airline’s check-in procedures.
(237)
In fact, the integrated security system rather causes operational difficulties for easyJet. If a problem with a piece of passenger luggage is detected that requires a manual check, the passenger has to be called back to the control room at Terminal B. But by then the passenger will already be in the departure lounge and has to be informed and fetched back. This is a cumbersome procedure which implies that the check-in acceptance time limit applied by Schönefeld for passengers at Terminal B is at least 30 minutes. easyJet currently applies a 40 minute time-limit, since there is otherwise no guarantee that the process can be completed on time. At Terminal A, by contrast, there is no need for this type of procedures. A 20 minute time-limit before take-off is common practice and poses no technical problems.
(238)
Another difficulty relates to the fact that the baggage-handling facilities at Terminal B and Terminal A differ in their susceptibility to technical malfunction. Owing to the integrated security technology, with the greater complexity it entails, the baggage-handling facility at Terminal B was working for […] % of the operating hours during the period from May to December 2004, whereas the facility at Terminal A was ready for service for […] % of the time.
(239)
From all of the foregoing, it is concluded that none of the provisions of the 2004 easyJet tenancy agreement resulted in an economic advantage being conferred on easyJet. Therefore, that agreement does not constitute State aid,
HAS ADOPTED THIS DECISION:
Article 1
The following measures which Germany has implemented for the companies mentioned in points (a)-(l) do not constitute aid within the meaning of Article 107(1) of the Treaty on the Functioning of the European Union:
(a)
the control and profit transfer agreement concluded on 6 August 1992 by Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH and Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
(b)
the agreement concluded on 19 December 2003 between Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH and easyJet Airline Company Ltd;
(c)
the agreement concluded on 31 March 2003 between Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH and Ryanair Limited;
(d)
the agreement concluded on 28 April 2004 between Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH and Ryanair Limited;
(e)
the agreement concluded on 14 October 2003 between Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH and Germanwings GmbH;
(f)
the agreement concluded on 23 December 2004 between Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH and Germanwings GmbH;
(g)
the agreement concluded on 22 October 2003 between Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH and Volare Airlines S.p.A.;
(h)
the agreement concluded on 3 November 2003 between Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH and V-Bird Airlines B.V.;
(i)
the agreement concluded on 6 June 2004 between Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH and Icelandair Reykjavik Airport;
(j)
the agreement concluded on 17 May 2004 between Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH and Norwegian Air Shuttle AS;
(k)
the agreement concluded on 13 May 2004 between Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH and Aer Lingus Limited;
(l)
the agreement concluded in March 2004 between Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH and easyJet Airline Company Ltd for the use of certain areas and facilities at Terminal B of Schönefeld airport.
Article 2
This Decision is addressed to the Federal Republic of Germany.
Done at Brussels, 20 February 2014.