ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/508
ze dne 1. října 2014
o údajné infrastrukturální podpoře ve prospěch podniku Propapier PM2 GmbH poskytnuté Německem - Státní podpora - SA.36147 (C 30/10) (ex NN 45/10; ex CP 327/08)
(oznámeno pod číslem C(2014) 6847)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 smlouvy o fungování Evropské unie (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 29. října 2008 podala Smurfit Kappa Group (dále jen „skupina Smurfit Kappa“ nebo „stěžovatel“) u Komise stížnost, podle níž získal podnik Propapier PM2 GmbH infrastrukturální podporu. Stížnost byla zaregistrována pod číslem jednacím CP 327/08 a (pod číslem NN 45/10) zanesena do rejstříku protiprávní podpory.
(2)
Dopisem ze dne 27. října 2010 informovala Komise Německo o svém rozhodnutí zahájit v souvislosti s údajnou podporou řízení na základě čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala všechny zúčastněné strany, aby k údajné podpoře podaly své připomínky.
(4)
Dopisem ze dne 28. ledna 2011 podalo Německo své připomínky (znění připomínek, z nějž byly vypuštěny důvěrné údaje, bylo doručeno dne 31. ledna 2011). Připomínky obdržela Komise rovněž od těchto zúčastněných stran: dne 11. února 2011 společné připomínky od Německého městského sněmu (Deutscher Städtetag), Německého okresního sněmu (Deutscher Landkreistag), Německého sdružení měst a obcí (Deutscher Städte- a Gemeindebund) a Sdružení komunálních podniků (Verband kommunaler Unternehmen, zkr. VKU) a dne 14. února 2011 připomínky stěžovatele (znění připomínek, z nějž byly vypuštěny důvěrné údaje, bylo doručeno dne 1. března 2011). Komise předala tyto připomínky německým orgánům, aby jim umožnila vyjádřit jejich stanovisko; v návaznosti na to obdržela dne 13. dubna 2011 připomínky Německa (znění připomínek, z nějž byly vypuštěny důvěrné údaje, bylo doručeno dne 26. dubna 2011).
(5)
Dne 17. ledna 2013 se uskutečnila schůzka zástupců útvarů Komise a Německa. V dopise ze dne 25. února 2013 předložilo Německo doplňující informace. Dopisem ze dne 26. dubna 2013, na který Německo odpovědělo dopisem ze dne 14. května 2013, si útvary Komise vyžádaly další informace.
(6)
Prostřednictvím emailu ze dne 23. května 2013 si Komise vyžádala další informace, které Německo poskytlo prostřednictvím emailů ze dne 24. května 2013, 27. května 2013 a 28. května 2013.
(7)
V návaznosti na schůzku zástupců útvarů Komise, Německa, zvýhodněného podniku a znalců, která se konala dne 6. června 2013, oznámilo Německo možnost předložení doplňujícího písemného vyjádření. Na základě další žádosti o sdělení informací ze dne 15. října 2013 poskytlo Německo prostřednictvím emailu ze dne 4. listopadu 2013, 13. prosince 2013, 18. prosince 2013, 6. ledna 2014 a 24. dubna 2014 další obsáhlé připomínky.
2. POPIS OPATŘENÍ
(8)
Podnik Propapier PM2 GmbH (dále jen „podnik Propapier“) patří do skupiny Progroup AG (dále jen „skupina Progroup“). Skupina Progroup vyrábí a prostřednictvím svých dceřiných společností distribuuje podkladové papíry z vlnité lepenky a vlnitou lepenku. Stěžovatel, skupina Smurfit Kappa, je jedním z největších výrobců papíru v Evropské unii.
(9)
Dne 2. dubna 2008 schválila (4) Komise veřejnou regionální podporu podniku Propapier na zřízení papírny na výrobu podkladového papíru z vlnité lepenky a přidružené elektrárny v nově otevřeném areálu, který vznikl jako rozšíření stávající průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva v Eisenhüttenstadtu ve spolkové zemi Braniborsko - tato oblast připadala v této době v úvahu jako možný příjemce veřejné regionální podpory podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU.
(10)
Stěžovatel zastával názor, že některé projekty výstavby infrastruktury financované státem v novém areálu průmyslové oblasti, kde se nachází nové výrobní zařízení podniku Propapier, mají sloužit výhradně této papírně, a musí být proto klasifikovány jako vyhrazená infrastruktura a státní podpora ve prospěch podniku Propapier.
(11)
Stěžovatel mezi ně zařadil navíc i tyto infrastrukturální projekty (viz oddíl 2.1): vybudování čističky odpadních vod, výstavba parkoviště a nové spojovací komunikace a rozšíření a prohloubení kanálu Odra-Spréva.
(12)
Stěžovatel kromě toho tvrdil, že podnik Propapier je zvýhodňován rovněž nepřiměřeně nízkými poplatky za využívání čističky odpadních vod (viz oddíl 2.2).
2.1. PODPORA V SOUVISLOSTI S BUDOVÁNÍM ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD A DALŠÍ INFRASTRUKTURY
(13)
V červenci 2008 poskytla spolková země Braniborsko z prostředků programu pro rozvoj komunální hospodářské infrastruktury v rámci společného programu (SP)“Zlepšování regionálních hospodářských struktur“ (dále jen „režim SP“ (5)) přímý příspěvek ve výši 33 808 200 EUR (6) na vybudování nové čističky odpadních vod v novém areálu eisenhüttenstadtské průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva. V této souvislosti je třeba poznamenat, že režim SP ve vztahu k financování zřízení či výstavby zařízení pro čištění odpadních vod byl předmětem rozhodnutí ve věci státní podpory N 644e/02 (7), v níž Komise v roce 2003 s platností pro programové období 2004-2006 došla k závěru, že podpora poskytnutá v rámci tohoto režimu nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU ve prospěch vlastníka a provozovatele čističky odpadních vod.
(14)
Komise v tomto rozhodnutí z roku 2003 zastávala názor, že příspěvky vyplacené na základě režimu platného v letech 2004-2006 je třeba chápat jako vnitřní převod státních prostředků, a nikoli jako státní podporu ve prospěch vlastníka a provozovatele, protože jejími příjemci nejsou hospodářské podniky. V daném případě se jedná o plnění, které je tradičním úkolem veřejné služby zajišťované obecními subjekty. Z definice tohoto režimu plyne, že příjemcem musí být místní úřad nebo sdružení zřízené pro zvláštní účely (Zweckverband) podléhající obecnímu dozoru. Podporu lze poskytnout jen tehdy, když mezi příjemcem daného opatření, tj. čističky odpadních vod, a uživatelem tohoto zařízení neexistuje žádné právní, osobní ani hospodářské propojení.
(15)
Příspěvek ve výši 42 260 340 EUR představoval 80 % celkových uznatelných nákladů. Příjemcem tohoto příspěvku je Trinkwasser- und Abwasserzweckverband Oderaue Eisenhüttenstadt (dále jen „sdružení TAVZ“), což je mezikomunální veřejnoprávní sdružení zřízené pro zvláštní účely, pověřené zajišťováním dodávek pitné vody a zpracování odpadních vod. Sdružení TAZV je zároveň vlastníkem i provozovatelem čističky odpadních vod a hradilo zbývajících 20 % celkových veřejných investičních nákladů.
(16)
Podpora byla poskytnuta pod podmínkou, že do 15. srpna 2008 budou prokazatelně splněny právní a finanční předpoklady pro nastěhování hlavního investora (v tomto případě podniku Propapier). Výstavba zařízení byla zahájena v říjnu 2008, do provozu bylo zařízení uvedeno v březnu 2010.
(17)
Stěžovatel zastává názor, že zařízení sdružení TAZV představuje vyhrazenou infrastrukturu, protože prakticky celou kapacitu této čističky odpadních vod využívá podnik Propapier. Tvrdí, že zařízení bylo od začátku koncipováno jako čistička odpadních vod, která bude sloužit podniku Propapier, a že představovalo podmínku, bez jejíhož splnění by se papírna v tomto regionu nemohla usadit (jelikož výroba papíru vyžaduje velké množství vody).
(18)
O vyhrazená infrastrukturální opatření přijatá ve prospěch podniku Propapier se podle stěžovatelova názoru jedná i v případě dalších infrastrukturálních projektů: stavby parkoviště v blízkosti areálu podniku Propapier a nové vozovky spojující průmyslovou oblast se státní vozovkou č. 112 a rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva. V rozhodnutí o zahájení řízení došla Komise k předběžnému závěru, že tyto projekty nepředstavují selektivní výhodu ve prospěch podniku Propapier, a nelze je proto také považovat za vyhrazenou infrastrukturu. I přesto však vyzvala třetí strany, aby k těmto opatřením podaly své připomínky.
2.2. NIŽŠÍ POPLATKY ZA POUŽÍVÁNÍ ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD
(19)
Dalším bodem stížnosti týkajícím se čističky odpadních vod je tvrzení, že podnik Propapier za používání tohoto zařízení platí o 0,95 EUR za m3 méně, než kolik by si za takovou službu účtoval soukromý investor.
(20)
Výše uživatelských poplatků je stanovena na základě příslušného právního předpisu, tj. zákona o místních poplatcích ve spolkové zemi Braniborsko (8) (dále jen „KAG Brandenburg“). Podle § 6 KAG Brandenburg se poplatek vypočítá tak, aby pokrýval, ale nepřevyšoval veškeré uplatnitelné náklady na příslušnou čističku odpadních vod (náklady na výstavbu, správu, údržbu, provoz, obsluhu a odvody), předpokládané úroky a předpokládané odpisy. Prostředky podpory, které obec obdrží z jiných státních zdrojů (v tomto případě příspěvek ve výši 33,8 milionu EUR z režimu SP), se při stanovení výše předpokládaných úroků z vlastního vloženého kapitálu nezohledňují. (9) Stěžovatel zastává názor, že prostředky podpory, které sdružení TAZV obdrželo z režimu SP, byly jejich příjemcem, tj. sdružením TAZV, v podobě nižších poplatků za zpracování odpadních vod předány uživateli čističky.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ (10)
(21)
Předmětná opatření je třeba klasifikovat jako státní podporu tehdy, když jsou splněny tyto předpoklady: i) opatření musí představovat podporu poskytovanou státem nebo ze státních prostředků, ii) danému podniku musí díky těmto opatřením vzniknout určitá hospodářská výhoda, iii) tato výhoda musí být selektivní, a iv) opatření musejí nebo mohou narušit hospodářskou soutěž a ovlivňovat obchod mezi členskými státy. O státní podporu se jedná tehdy, když jsou současně splněny všechny předpoklady uvedené v čl. 107 odst. 1 SFEU.
(22)
Rozhodnutí o zahájení řízení nijak nezpochybňuje, že v rámci všech opatření byly použity státní prostředky a že by případně mohlo dojít k narušení hospodářské soutěže na vnitřním trhu.
(23)
Komise k příslušným bodům stížnosti uvedla, že je nutno rozlišovat mezi 1) údajnou státní podporou na vybudování čističky odpadních vod poskytnutou ve prospěch sdružení TAZV a 2) údajnou podporou poskytnutou podniku Propapier v podobně nižších poplatků za zpracování odpadních vod.
(24)
V rozhodnutí o zahájení řízení se kromě toho zkoumá otázka, zda podnik Propapier
i.
vybudováním čističky odpadních vod
či prostřednictvím jiných infrastrukturních projektů pro nový areál průmyslové oblasti, ve kterém se nachází nové výrobní prostory podniku Propapier, jmenovitě
ii.
nového parkoviště,
iii.
nové vozovky a
iv.
rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva,
získal selektivní výhodu, nebo zda se jedná o vyhrazené projekty ve prospěch podniku Propapier. (11) Jelikož opatření podle čl. 107 odst. 1 může být jako státní podpora klasifikováno jen tehdy, když je selektivní (tzn. když podnikům nacházejícím se v situaci, která je z právního i věcného hlediska vzhledem k cíli tohoto opatření srovnatelná, ukládá odlišné podmínky), musela Komise přezkoumat, zda podnik Propapier získal díky uvedeným opatřením selektivní výhodu.
(25)
Veřejnou regionální investiční podporu ve prospěch podniku Propapier Komise již schválila. Jelikož opatření vztahující se na ostatní infrastrukturální projekty jsou prováděna v podporované oblasti, která je podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU způsobilá pro regionální podporu, a jelikož tato opatření mají mít údajně těsnou spojitost s investičním záměrem, který je předmětem regionální podpory, případně jsou na tento záměr výhradně vázaná, dospěla Komise k předběžnému závěru, že pokud by tato opatření prokazatelně přinášela selektivní zvýhodnění podniku Propapier, byla by součástí investičního záměru podniku Propapier, a musela by tudíž splňovat požadavky pokynů k státní regionální podpoře na období 2007-2013 (12) (dále jen „pokyny k regionální podpoře“). Komise vyslovila pochybnost ohledně slučitelnosti investiční podpory v podobě vyhrazené infrastruktury, a to zejména s ohledem na dodržení vysoké míry podpory a motivačního účinku.
(26)
Podle pokynů k regionální podpoře smějí podniky, jimž byla poskytnuta investiční podpora, získat navíc i podporu na provoz. Slučitelnost podpory na provoz s vnitřním trhem pak ale musí být přezkoumána nezávisle na slučitelnosti investiční podpory, a to za použití kritérií uvedených v oddíle 5 pokynů k regionální podpoře. Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že pokud by podniku Propapier byla formou nižších poplatků za zpracování odpadních vod poskytnuta podpora na provoz, která by nebyla slučitelná se zásadou účastníka trhu v tržním hospodářství, musela by být tato podpora na provoz klasifikována jako neslučitelná s pokyny k regionální podpoře a příslušnou schvalovací praxí Komise při poskytování podpory na provoz. Uvádí se v něm, že sídlo příjemce podpory se sice totiž nachází v regionu, který je způsobilý pro regionální podporu (region způsobilý pro regionální podporu podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU), nejsou však splněny jiné důležité předpoklady pro slučitelnost podpory na provoz s vnitřním trhem. Nic tak podle tohoto rozhodnutí nenasvědčuje tomu, že by podpora na provoz byla odůvodněná, ať už sama o sobě, nebo s ohledem na podporu regionálního rozvoje, nebo že by její výše byla úměrná kompenzovaným nevýhodám. Upozorňuje navíc, že poskytování podpory na provoz není časově omezeno a její výše se postupem času nesnižuje. Komise proto vyslovila pochybnost ohledně základní slučitelnosti podpory na provoz poskytované formou nižších poplatků s vnitřním trhem.
3.1. PŘÍSPĚVKY NA INFRASTRUKTURÁLNÍ PROJEKTY VČETNĚ ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD PODPOROVANÉ Z VEŘEJNÝCH PROSTŘEDKŮ
3.1.1. Parkoviště, rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva, nová vozovka
(27)
V rámci předběžného přezkumu bylo zjištěno, že kapacita parkoviště neodpovídá stavu, který popisuje stěžovatel, a že toto parkoviště se nenachází v bezprostřední blízkosti výrobních prostor podniku Propapier. Zjištěno bylo rovněž to, že parkovací místa jsou obecně přístupná a slouží nejen průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva, ale i dalším průmyslovým oblastem ve městě a že počet těchto parkovacích míst by mohl obci umožnit zrušení parkovacích míst pro nákladní vozidla uvnitř města. Podnik Propapier si proto postavil i vlastní parkovací místa, kde mohou parkovat i nákladní vozidla. Komise tak dospěla k závěru, že výstavbou parkoviště podniku Propapier žádná selektivní výhoda pravděpodobně nevznikla.
(28)
Ohledně nové spojovací vozovky vybudované mezi průmyslovou oblastí a státní silnicí č. 112 Komise shledala, že díky výstavbě této vozovky se omezila hustota dopravního provozu a znečištění ovzduší v centru Eisenhüttenstadtu, protože nákladní vozidla jedoucí do průmyslové oblasti se mohou nyní městskému středu vyhnout, a zkrátila se rovněž doba dojezdnosti do nejbližšího regionálního střediska. Komise proto dospěla k závěru, že výstavbou nové vozovky podniku Propapier žádná selektivní výhoda pravděpodobně nevznikla.
(29)
Co se týče prací na rozšíření a prohloubení kanálu Odra-Spréva, Komise shledala, že práce nebyly uskutečněny za účelem selektivního zvýhodnění podniku Propapier, nýbrž tvoří součást nezbytné a pravidelné péče o udržování vodních cest. Komise proto dospěla k závěru, že rozšířením a prohloubením kanálu Odra-Spréva podniku Propapier žádná selektivní výhoda pravděpodobně nevznikla.
(30)
V té době však Komise nemohla zcela vyloučit možnost, že uvedená infrastrukturální opatření přinášejí podniku Propapier větší prospěch než ostatním podnikům.
(31)
Komise si proto vyžádala připomínky od třetích stran s tím, že svůj konečný názor na to, zda předmětná opatření představují státní podporu, si utvoří teprve po jejich obdržení. Současně tehdy vyzvala Německo, aby během formálního vyšetřovacího řízení poskytlo další informace o výstavbě parkoviště, nové vozovky a rozšíření a prohloubení kanálu Odra-Spréva.
3.1.2. Příspěvek na výstavbu čističky odpadních vod
(32)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení došla Komise k závěru, že pokud by bylo v důsledku vývoje na vnitřním trhu nutné začít považovat režim podpor N 644e/02 za státní podporu, pak by za státní podporu musela být považována rovněž existující podpora ve prospěch sdružení TAZV.
(33)
Komise nicméně vyjádřila pochyby o tom, že čistička odpadních vod představuje vyhrazenou infrastrukturu. V této souvislosti bylo zjištěno, že kromě podniku Propapier využívají toto zařízení jen dva další uživatelé: kanadský podnik 5N PV, který je dodavatelem fotovoltaických materiálů, a podnik EnBW, který je dodavatelem energie. Zároveň však nebylo známo, jaký podíl kapacity čističky odpadních vod na oba tyto zákazníky fakticky připadá. Na základě informací, o které se v té době mohl přezkum opírat, nemohla Komise posoudit, zda by výstavba nové čističky odpadních vod byla nutná i za předpokladu, že by sloužila jen těmto dva podnikům. Jeden z obou zmíněných uživatelů, jmenovitě elektrárna provozovaná podnikem EnBW, byl navíc do projektu podniku Propapier přímo zapojen, protože svou elektrickou energii dodává tato elektrárna podniku Propapier, který ji využívá pro svůj výrobní proces. (13)
(34)
Jestliže podnik Propapier využívá kapacitu čističky odpadních vod z 90 %, jak tvrdí stěžovatel, bylo by podle názoru Komise třeba zvážit, zda tato skutečnost sama o sobě není dostatečným důkazem toho, že výhradním nebo alespoň převážným uživatelem této čističky měl být podnik Propapier (a jedná se tudíž o výhradní zařízení vybudované ve prospěch podniku Propapier). V souvislosti s tím bylo nutno důkladněji přezkoumat argument Německa, že o využívání této čističky odpadních vod by měli mít v budoucnu zájem i další uživatelé.
(35)
Komise kromě toho konstatovala, že je třeba vzít v úvahu, jaký velký počet investorů se může v průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva usídlit a jak velkou část kapacity čističky by tito investoři v průměru využívali. V souvislosti s touto otázkou vyzvala Komise Německo, aby dodalo podrobnější informace o celkové koncepci rozvoje této průmyslové oblasti a o nevyužitých kapacitách čističky odpadních vod, které by mohly být přiděleny potenciálním uživatelům. Německo kromě toho mělo předložit i další informace o technické proveditelnosti modulového přístupu při výstavbě čističky odpadních vod. (14)
(36)
Jak již bylo řečeno, Komise dospěla k předběžnému závěru, že pokud by se prokázalo, že opatření týkající se infrastrukturálních projektů jsou selektivní, znamenalo by to, že jsou součástí investičního záměru podniku Propapier, a musela by tudíž splňovat požadavky pokynů k regionální podpoře, zvláště pak ustanovení týkající se maximální míry podpory a motivačního účinku.
3.2. NIŽŠÍ POPLATKY ZA POUŽÍVÁNÍ ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD
(37)
Stejně jako v případě opatření týkajících se výstavby čističky odpadních vod zastávalo i v této věci Německo názor, že pokud by poplatky stanovené podniku Propapier obsahovaly prvky podpory, jednalo by se o existující podporu. Podle názoru Německa se rozhodnutí Komise ve věci N 644e/02, kterým byl schválen režim SP, vztahuje i na nepřímé účinky tohoto programu.
(38)
Komise nicméně ve svém rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že případnou podporu v podobě nižších poplatků za čištění odpadních vod rozhodnutí N 644e/02 nezahrnuje, a že pokud by měla být výše poplatků kvalifikována jako podpora, jednalo by se o novou podporu.
(39)
V rámci posouzení otázky, zda zmíněné poplatky představují pro podnik Propapier hospodářskou výhodu, vyjádřila Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení pochybnost ohledně toho, zda poplatky, které si účtuje sdružení TAZV, odrážejí celkovou výši nákladů a zda by soukromý investor stanovil poplatky ve stejné výši.
(40)
Komise zastávala názor, že poplatky uložené podniku Propapier nepokrývají náklady na čištění odpadních vod v celé jejich výši, protože Německo samo připustilo, že tyto poplatky pokrývají pouze 20 % předpokládaného úroku z vlastního kapitálu, neboť příspěvek ve výši 80 %, který obec na vybudování zařízení obdržela z dalších veřejných zdrojů, nelze brát při kalkulaci předpokládaných úroků v úvahu. Komise k tomu ve svém rozhodnutí o zahájení řízení uvedla především to, že jak směrnice 2000/60/ES (dále jen „rámcová směrnice EU o vodě“), (15) tak i KAG Brandenburg stanoví, že poplatky za používání čističky odpadních vod musí pokrývat veškeré náklady. (16) V rozhodnutí o zahájení řízení se navíc odkazuje na věci InfraLeuna (17) a Kimberly-Clark/Scott (18), v nichž Komise zastává názor, že poplatky, které je podnik za normálních okolností povinen hradit, odpovídají plné výši nákladů.
(41)
Stěžovatel argumentoval tím, že aby bylo možné určit, zda se jedná o výhodu, je zapotřebí srovnat výši poplatků, které podnik Propapier skutečně hradí, s výší poplatků, které si by na místě sdružení TAZV účtoval soukromý investor.
(42)
Německo navrhlo, aby poplatky hrazené podnikem Propapier byly srovnány s průměrnými sazbami evidovanými v rámci daného odvětví, a poukázalo na studii, podle níž se tato průměrná sazba pohybuje mezi 0,24 EUR a 1 EUR za m3. (19)
(43)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení konstatuje, že zásada soukromého investora se zdá být v daném případě použitelná. Vyslovila nicméně pochybnost ohledně toho, zda je existenci státní podpory možné vyloučit na základě uvedené referenční hodnoty, navíc když jsou příslušné údaje očividně zkreslené. I když uvedené poplatky jiných obcí odrážejí plnou výši nákladů, je zjevné, že rozdílné sazby jsou důsledkem rozdílných místních podmínek, které by pro soukromého investora byly důvodem pro různou výši sazeb. Komise proto ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila pochybnost o tom, že by na základě těchto údajů bylo možné zvýhodnění podniku Propapier vyloučit.
(44)
Jak je vyloženo ve 26. bodě odůvodnění, v případě, že opatření skutečně představují novou podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, pochybuje Komise o jejich slučitelnosti s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 SFEU. Kdyby se mělo ukázat, že poplatky představují veřejnou regionální podporu na provoz, bylo na místě o jejich slučitelnosti s vnitřním trhem pochybovat, protože tato podpora není časově omezená, její výše se postupem času nesnižuje a není zaměřena na kompenzaci specifických (nedoložených) nevýhod regionu.
4. PŘIPOMÍNKY NĚMECKA A PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
4.1. PŘEDSTAVUJÍ INFRASTRUKTURÁLNÍ PROJEKTY FINANCOVANÉ Z VEŘEJNÝCH PROSTŘEDKŮ VYHRAZENOU INFRASTRUKTURU VE PROSPĚCH PODNIKU PROPAPIER?
4.1.1. Parkoviště
Vyjádření stěžovatele
(45)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení neuznala stěžovatelem uvedený počet parkovacích míst. Podle stěžovatelova vyjádření pocházejí uvedené údaje (parkovací místa pro 186 osobních a 71 nákladních vozidel) z předběžného plánu rozvoje, který si nechal vypracovat Eisenhüttenstadt.
(46)
Podle vyjádření stěžovatele se v původních stavebních plánech podniku Propapier nepočítalo s výstavbou soukromého parkoviště, a i když si podnik Propapier staví své vlastní parkoviště, je to právě tento podnik, jenž má z tzv. veřejného parkoviště přednostní prospěch: podle dopravního značení jsou parkovací místa pro nákladní automobily vyhrazena elektrárně a podniku Propapier. Parkoviště se navíc nachází v bezprostřední blízkosti výrobních prostor podniku Propapier (sahá až k hranicím papírny a sousedí i s elektrárnou, která byla původně součástí záměru podniku Propapier). Součástí parkoviště nejsou žádné odpočinkové prostory, které lze u veřejného parkoviště tohoto druhu zpravidla očekávat.
(47)
Stěžovatel tvrdí, že poloha parkoviště je nepříznivá a příliš odlehlá na to, aby parkoviště mohly využívat i jiné městské firmy a aby městu umožnila zrušit parkovací místa pro nákladní vozidla v městském centru.
Vyjádření Německa
(48)
Podle vyjádření Německa nepředstavuje parkoviště žádnou selektivní výhodu ve prospěch podniku Propapier. Parkoviště je obecně přístupné a neslouží pouze průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva. Podnik Propapier má navíc k dispozici vlastní parkovací místa (213 míst pro osobní vozidla a 27 míst pro nákladní vozidla) a údajně mu právě bylo uděleno stavební povolení na zřízení dalších parkovacích ploch pro 120 osobních vozidel.
(49)
Německo nesouhlasí s názorem stěžovatele, že parkoviště slouží přednostně podniku Propapier a že má nepříznivou polohu a příliš odlehlou na to, aby mohlo nahradit parkovací místa v městském centru.
(50)
Podle Německa bylo stěžovatelem zmiňované dopravní značení vyhrazující parkovací místa pro nákladní vozidla pracovníkům elektrárny pouze přechodné a odůvodněné stavebními pracemi v elektrárně. Tyto práce byly podle Německa ukončeny na konci března roku 2011. Na nové vozovce je vjezd na parkoviště označen a značení se nevztahuje na žádný jednotlivý podnik či zařízení.
4.1.2. Vozovka
Vyjádření stěžovatele
(51)
Stěžovatel nesouhlasí s tvrzením Německa, že nová vozovka má sloužit jako spojení průmyslové oblasti se státní silnicí B 112; podle vyjádření stěžovatele končí vozovka několik metrů za papírnou a nic nenasvědčuje tomu, že by měla někam pokračovat; ale i kdyby měla vést někam dál, nebude sloužit žádnému jinému podniku, protože tímto směrem se už žádný jiný podnik nenachází.
(52)
Stěžovatel se proto domnívá, že parkoviště i vozovka přinášejí selektivní výhodu ve prospěch podniku Propapier a jejich používání je vyhrazeno tomuto podniku.
Vyjádření Německa
(53)
Podle Německa bude nová vozovka spojovat stávající průmyslovou oblast na kanálu Odra-Spréva a její novou severní část se státní vozovkou B 112. Německo tvrdí, že vozovka sníží hustotu dopravního provozu a znečištění ovzduší v centru Eisenhüttenstadtu, nákladním vozidlům umožní vyhnout se městskému centru a průmyslovým a obchodním podnikům zkrátí dobu dojezdnosti do Frankfurtu nad Odrou přinejmenším o jednu třetinu. Vozovka je součástí celkového rozvoje průmyslové oblasti, který je naplánován už od roku 1993, a podnikům ve Frankfurtu nabízí lepší dopravní spojení s říčním přístavem v Eisenhüttenstadtu. Německo tvrdí, že vozovka byla naplánována již v rámci oderského programu zemské vlády.
(54)
Vozovka nabízí další možnosti rozvoje pro průmyslové oblasti ArcelorMittal a některé další. Její výstavba probíhala ve dvou fázích; její poslední úsek byl po určitém zpoždění, které bylo způsobeno technickými problémy, dobudován v roce 2013.
4.1.3. Rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva
(55)
V roce 2008 rozšířilo město Eisenhüttenstadt průmyslovou oblast na kanálu Odra-Spréva, aby přilákalo nové podniky. Práce na rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva byly podle vyjádření Německa prováděny v rámci nezbytné a pravidelné péče o udržování vodní cesty, která je součástí transevropské sítě (TEN). Od roku 2003 jsou po celé délce kanálu budována zdymadla (v současnosti probíhá výstavba zdymadla v Kersdorfu, novostavba zdymadla ve Fürstenwalde byla odložena). Německo uvádí, že tyto práce nijak nesouvisejí s příchodem podniku Propapier a že tomuto podniku nepřinášejí žádnou selektivní výhodu.
4.1.4. Jedná se v případě čističky odpadních vod o infrastrukturu vyhrazenou podniku Propapier?
Vyjádření stěžovatele
(56)
Stěžovatel tvrdí, že podpora nemůže být součástí režimu, který podle rozhodnutí ve věci N 644e/02 žádnou podporu nepředstavuje, protože tento režim skončil na konci roku 2006, a v době přidělení investiční podpory na výstavbu čističky odpadních vod sdružení TAZV už tudíž neexistoval.
(57)
Stěžovatel dále tvrdí, že na režim se nelze odvolávat i proto, že čistička odpadních vod neposkytuje žádné veřejné služby, nýbrž byla zřízena pouze k přednostnímu užívání podnikem Propapier.
(58)
Podle stěžovatele je v papírenském průmyslu - a to i v Německu - pravidlem, že recyklační papírny mají svá vlastní zařízení na čištění odpadních vod, takže argument Německa, že podniky musejí být připojeny k veřejnému systému čištění odpadních vod, nemá oporu.
(59)
Podle vyjádření stěžovatele není předmětná čistička odpadních vod součástí celkového hospodářského plánu dané průmyslové oblasti, který se vztahuje na všechny potenciální investory, nýbrž plán její výstavby byl vypracován a předložen až v roce 2007, tedy zároveň s plánem výstavby papírny podniku Propapier a zmíněné elektrárny. Návrh usnesení o rozvoji průmyslové oblasti, který město Eisenhüttenstadt předložilo dne 7. listopadu 2007, se podle stěžovatele týká pouze dvou nebo tří investorů. Stěžovatel tvrdí, že město Eisenhüttenstadt začalo svou průmyslovou oblast propagovat teprve v roce 2010, a naznačuje, že k hledání dalších investorů přistoupilo teprve v návaznosti na stížnost skupiny Smurfit Kappa.
(60)
Podle stěžovatelova názoru je z konkrétních stavebních parametrů zařízení sdružení TAZV jednoznačně zřejmé, že toto zařízení bylo budováno přesně tak, aby vyhovovalo potřebám podniku Propapier. Technické vlastnosti čističek odpadních vod jsou zcela specifické pro dané odvětví. Čističky odpadních vod z recyklačních papíren mají zpravidla anaerobní a aerobní fázi čištění, zatímco běžné čističky komunálních odpadních vod vystačí většinou jen s fází aerobního čištění. Okolnost, že čistička odpadních vod sdružení TAZV má fáze obě, představuje doplňující argument ve prospěch tvrzení, že toto zařízení neslouží veřejnému zájmu, nýbrž představuje infrastrukturu vyhrazenou podniku Propapier.
(61)
Podle názoru stěžovatele je velmi nepravděpodobné, že by se při plánování zařízení braly v úvahu jiné kapacitní nároky než nároky papírny podniku Propapier (a k němu přidružené elektrárny, která je nyní ve vlastnictví podniku EnBW). Stěžovatel argumentuje tím, že podnik EnBW není žádným nezávislým uživatelem, protože investice do elektrárny úzce souvisí s projektem papírny a bez této výroby provozované podnikem Propapier by na její realizaci nedošlo.
(62)
Stěžovatel podotýká, že jeden investor, který se v průmyslové oblasti usídlil, podnik 5N PV, využívá jen velmi malé procento dostupné kapacity čističky odpadních vod sdružení TAZV a že jeho nároky na čištění odpadních vod by mohlo uspokojit již dříve existující zařízení tohoto druhu. Jelikož podnik společnosti 5N PV zahájil svůj provoz údajně už v květnu 2008, tj. dva roky před zprovozněním nové čističky odpadních vod sdružení TAZV, využíval zprvu tohoto již dříve existujícího zařízení.
(63)
Stěžovatel uvádí, že neexistovaly žádné prognózy, na jejichž základě by bylo možné očekávat, že přijdou noví potenciální investoři a spolu s tím vzroste i poptávka po zpracování odpadních vod, a že nebyly k dispozici žádné informace o tom, zda a kdy bude možné tyto nové kapacity využívat. V současnosti údajně nejsou k dispozici téměř žádné volné kapacity. Stěžovatel se kromě toho odvolává i na jeden článek z tisku (uveřejněný dne 3. února 2011 v Märkische Oderzeitung), který přináší zprávu o technické závadě na aktivační nádrži a konstatuje, že všechny volné nádrže již využívají stávající průmysloví uživatelé.
(64)
Německo podle stěžovatelova názoru implicite potvrzuje, že čističku odpadních vod nebude používat už žádný další podnik, a sice svým tvrzením, že poplatky za používání nové čističky odpadních vod sdružení TAZV jsou ve srovnání s poplatky za používání staršího zařízení nižší díky tomu, že nové zařízení nevyžaduje výstavbu nákladného kanalizačního systému mezi jednotlivými uživateli (tím potvrdilo, že k čističce nebude připojen žádný další uživatel).
(65)
Podle stěžovatele je z údajů sdružení TAZV zřejmé, že podnik Propapier využívá nejméně 90 % denní kapacity zařízení.
(66)
Stěžovatel uvádí, že Německem zmiňovaná modulární konstrukce čističky odpadních vod má ryze teoretický charakter a nepřinesla úspory z rozsahu, neboť druhý modul stojí 80 % až 90 % prvního. Poměrně vysoké náklady na připojení modulů svědčí o tom, že vstupní investice ve výši 42 milionů EUR představují selektivní opatření, které přináší prospěch v první řadě podniku Propapier.
(67)
Podle vyjádření stěžovatele může podnik Propapier díky okolnosti, že se nové zařízení sdružení TAZV nachází v bezprostřední blízkosti zařízení podniku Propapier vedle elektrárny a papírny, opětovně využívat bioplyn vznikající při anaerobním zpracování jeho odpadních vod.
(68)
Na základě tohoto tvrzení vyvozuje stěžovatel závěr, že zařízení sdružení TAZV je vyhrazenou infrastrukturou sloužící ve prospěch podniku Propapier a že financování výstavby čističky odpadních vod z veřejných prostředků představuje investiční podporu tohoto podniku. Podle názoru stěžovatele by proto Komise měla přezkoumat, zda toto opatření ve spojení s regionální investiční podporou poskytnutou papírně podniku Propapier (státní podpora SA.23827) splňuje všechny podmínky pokynů k regionální podpoře.
Vyjádření Německa
(69)
Podle Německa nepředstavují opatření žádnou podporu, protože byla vydána v rámci režimu N 644e/02, který žádnou podporu neobsahuje.
Veřejnou infrastrukturu mohou využívat všichni za stejných podmínek
(70)
Německo tvrdí, že čistička odpadních vod nepředstavuje vyhrazenou infrastrukturu sloužící ve prospěch podniku Propapier: jedná se podle něho o veřejnou infrastrukturu, která spadá do oblasti zabezpečení a slouží ochraně životního prostředí a zdraví obyvatel. Všechny podniky, které nyní sídlí v průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva nebo se tam v budoucnu usadí, by měly nárok na připojení k této veřejné čističce odpadních vod a na její využívání za stejných podmínek. Výše poplatků by byla vypočítána podle týchž zákonem stanovených zásad. Čistění odpadních vod spadá v Německu do působnosti obcí, přičemž připojení k čističce odpadních vod a její používání je povinné. Uživatelé neměli možnost rozhodnout se pro jiného poskytovatele této služby, protože ji poskytuje pouze obec.
(71)
Německo odmítá stěžovatelův výrok, že papírny mají zpravidla své vlastní systémy zpracování odpadních vod, a proto nemusejí být připojeny k systémům obecním, přičemž konstatuje, že připojení k zařízení sdružení TAZV a jeho používání je pro podnik Propapier jeho zákonnou povinností. (20) Výjimky z této povinnosti připojení jsou podle Německa velmi omezené (pouze na případy, kdy připojení není možné nebo prakticky uskutečnitelné). O tom, jakým způsobem výrobci papíru zpracovávají odpadní vodu, existuje jen omezené množství volně přístupných údajů, z těchto údajů nicméně vyplývá, že na obecní čističky odpadních vod jsou připojeny mnohé papírny.
Infrastruktura nebyla vybudována výlučně pro podnik Propapier
(72)
Německo nesouhlasí s tvrzení stěžovatele, že zařízení sdružení TAZV byla budováno tak, aby odpovídalo technickým potřebám podniku Propapier: dvoufázový proces čištění odpadních vod není ničím specifickým pro papírenský průmysl, je obvyklý v řadě různých odvětví a dvoustupňové čištění odpadních vod provádí i velký počet obecních čističek odpadních vod. Technické vlastnosti zařízení sdružení TAZV (dvoufázový biologický proces) údajně odpovídají aktuálně platné technické normě, přičemž byla zohledněna okolnost, že velká část odpadní vody bude silně znečištěná. Německo připouští, že obecní čističky odpadních vod, které zpracovávají výlučně odpadní vodu ze sanitárních zařízení nebo vodu jen mírně znečištěnou, zpravidla nemívají zvláštní fázi vstupní úpravy, zdůrazňuje však, že v zařízeních, která musejí zpracovávat odpadní vodu z průmyslové výroby, je dvoufázové zpracování běžné. Německo předložilo seznam 18 německých papíren vyrábějících recyklovaný papír, které jsou připojeny k obecním čističkám odpadních vod, a konstatuje, že v papírenském průmyslu se používají oba druhy obecních čističek odpadních vod (jednofázové i dvoufázové).
(73)
Podle vyjádření Německa je čistička odpadních vod součástí balíku obecných infrastrukturálních opatření, která byla přijata za účelem rozvoje průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva. Žádné z těchto opatření není vyhrazeno ve prospěch nějakého jednotlivého podniku. Rozhodnutí o výstavbě čističky, připojení k tomuto zařízení a jeho používání nebylo v pravomoci ani podniku Propapier, ani žádného jiného potenciálního uživatele.
(74)
Německo odmítá výklad, podle něhož byla čistička odpadních vod sdružení TAZV vybudována výlučně pro podnik Propapier. Příslušné orgány prohlašují, že její výstavba byla plánována už v rámci jiných potenciálních investic v letech 2004-2006, dlouho před příchodem podniku Propapier.
(75)
Německo uvádí, že kapacita infrastruktury pro čištění odpadních vod, která je k dispozici mimo průmyslovou oblast, je omezená a zbývající použitelná kapacita nemůže uspokojit více než potřeby jednoho dalšího (menšího) investora; Německo potvrdilo, že podnik 5N PV byl zprvu skutečně připojen k již existujícímu zařízení.
(76)
Okolnost, že příchod podniku Propapier zavdal podnět k zahájení výstavby dlouho plánované čističky odpadních vod, nelze podle Německa vykládat jako selektivní zvýhodnění podniku Propapier. Německo se odvolává na stanovisko generálního advokáta Van Grevena, který ve věci C-225/91 (Matra v. Komise) (21) potvrdil, že je nevyhnutelné, aby infrastrukturu ze začátku využíval hlavně podnik, který se v nově vybudované průmyslové oblasti usadí jako první. Jakmile ovšem rozvoj regionu očekávaným způsobem pokročí, tak se tento stav změní.
(77)
Německo sdělilo, že všechny tři podniky, které v současnosti v průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva sídlí, tj. Propapier, 5N PV a elektrárna společnosti EnBW, jsou k čističce odpadních vod připojeny a toto zařízení používají. Německo dále uvádí, že v průběhu času se uvažovalo i příchodu některých dalších společností (jedno nebo dvě zařízení na výrobu alternativních paliv, továrna na výrobu fotovoltaického skla, nabídky investic do různých odvětví, které předložilo několik investorů, průmyslovou oblast navštívilo také několik potenciálních investorů, aby si toto místo prohlédli), ale že další rozvoj průmyslové oblasti bude, zvláště pak v důsledku krize, která měla obzvláště nepříznivé dopady ve znevýhodněných oblastech, vyžadovat čas.
Současná kapacita
(78)
Německo odmítá stěžovatelovy úvahy, z nichž má vyplývat, že Německo neuvedlo, jakou kapacitu čistička odpadních vod sdružení TAZV nabízí uživatelům, že podnik Propapier využívá nejméně 90 % její dostupné kapacity a že žádná volná kapacita už nezbývá.
(79)
Podle Německa má čistička odpadních vod sdružení TAZV ve své stávající podobě volnou kapacitu, kterou mohou využít noví potenciální investoři. Tři stávající uživatelé podle Německa dohromady využívají kapacitu [ 500] (22) m3/h, přičemž maximální kapacita zařízení sdružení TAZV je 638 m3/h. Celková míra vytížení tohoto zařízení je tudíž asi [60-80] % a k dispozici je volná kapacita odpovídající zhruba [150-250] m3/h. Podnik Propapier využívá průměrnou kapacitu [300-500] m3/h, maximální hodnota se pohybuje kolem [400-500] m3/h. Průměrně tedy podnik Propapier využívá [ 70] % a maximálně [ 70] % celkové kapacity zařízení sdružení TAZV.
Modulární konstrukce zařízení sdružení TAZV
(80)
Německo tvrdí, že koncepce zařízení sdružení TAZV od začátku počítala s jeho modulárním rozšiřováním, úměrným postupnému rozvoji průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva. Modulární koncepce zařízení je podle Německa zřejmá ze stručného popisu zařízení sdružení TAZV z roku 2007, ve kterém se hovoří o potenciálně silně znečištěné vodě z papírenského průmyslu, výroby bioetanolu a dalších průmyslových odvětví.
(81)
Německo uvádí, že hlavní konstrukční části zařízení jsou již v této fázi výstavby dimenzovány tak, aby po jeho rozšíření umožňovaly zajišťovat maximální kapacitu. Tak například jmenovitá světlost pětikilometrového potrubí, jímž se odvádí zpracovaná voda z čističky do Odry, je údajně více než trojnásobkem hodnoty odpovídající potřebám zařízení v jeho nynější fázi výstavby (potrubí je schopno pojmout 1 945 m3/h, zatímco v současnosti je objem vypouštěné vody ve špičce pouze 638 m3/h), a sdružení TAZV má podle Německa navíc možnost rozšířit svou čističku odpadních vod na sousední pozemek a zvětšit tak její plochu o další 3,3 ha. Potenciální uživatelé by po takovém modulárním rozšíření čističky odpadních vod měli rovnocennou možnost využívání její kapacity.
(82)
Německo je proto přesvědčeno, že nynější vysoký podíl podniku Propapier na využívání celkové kapacity čističky odpadních vod neopravňuje k tvrzení, že se jedná o selektivní výhodu v jeho prospěch, nýbrž představuje pouze momentální stav, protože předmětná infrastruktura je koncipována tak, aby - po svém modulárním rozšíření - byla schopna uspokojit za stejných podmínek i potřeby dalších uživatelů. K tomu dojde teprve postupem času, protože čistička odpadních vod je součástí celkového hospodářského plánu pro daný region, který zahrnuje několik takových postupně rozšiřovaných oblastí nacházejících se v různých fázích rozvoje. Nynější situace, kdy v této průmyslové oblasti sídlí pouze tři investoři, je jen přechodným stadiem rozvoje oblasti, která v tomto regionu vznikla již v roce 1994. Přibližně polovina průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva (35 ha) je stále ještě volná a k dispozici dalším investorům. V roce 2011 Německo odhadovalo, že tato plocha bude obsazena během 5 let, a dodává k tomu, že areál se může rozrůstat ještě i dál, do oblastí „Severovýchod“ (40 ha) a „Sever“ (160 ha).
(83)
Německo odmítá stěžovatelův názor, že modulární konstrukce zařízení sdružení TAZV nepovede k úsporám z rozsahu. Německé orgány tvrdí, že modulární rozšíření zařízení sdružení TAZV je realizovatelné ve třech fázích, a to za podstatně nižších nákladů na kapacitu na m3 než při vstupní investici:
-
Fáze 1 (nárůst kapacity o 33 %, zvýšení objemu odpadní vody o 213 m3) je realizovatelná během několika málo měsíců a náklady by při rozšíření průmyslové oblasti zhruba o 19 ha činily 1,2 až 1,5 milionu EUR,
-
Fáze 2 (nárůst kapacity o 69 %, zvýšení objemu odpadní vody o 426 m3) je realizovatelná během několika málo měsíců a náklady by při rozšíření průmyslové oblasti zhruba o 38 ha činily 5,3 až 5,6 milionu EUR,
-
Fáze 3 (rozšíření na sousední pozemek; nárůst kapacity o 100 %, zvýšení objemu odpadní vody o 638 m3) by při rozšíření průmyslové oblasti zhruba o 57 ha stála 17 až 18 milionů EUR. Zvýšení kapacity o 100 % by vyžadovalo realizaci možnosti počítající s rozšířením na sousední pozemek, přičemž náklady by nepřesáhly 18 milionů EUR.
(84)
Německo argumentuje tím, že modulární konstrukce čističky odpadních vod odpovídá požadavku hospodárného a úsporného investování prostředků a musí být chápána v souvislosti s tím, že v nových spolkových zemích bývaly dříve čističky odpadních vod naddimenzované. Sankcionování tohoto modulární dimenzování jako selektivního zvýhodňování by ve svých praktických důsledcích vedlo tomu, že infrastruktury budou od začátku neekonomicky předimenzované. Na pokrytí nákladů takto předimenzovaných zařízení by navíc nestačily poplatky.
(85)
Hodnocení současné omezené kapacity zařízení jako selektivní výhody by působilo jako pobídka k budování neekonomicky předimenzované infrastruktury.
(86)
Článek z tisku, na který poukázal stěžovatel (srov. 63. bod odůvodnění), není podle názoru Německa relevantní. Podle příslušných orgánů by vybudování dodatečné nádrže, která by kromě mimořádných událostí technického rázu nebyla využívána, bylo v rozporu s pravidly hospodárného a úsporného plánování platnými v rámci společného programu (SP).
(87)
Podle vyjádření stěžovatele platí uživatelé nového zařízení sdružení TAZV nižší poplatky, než jaké se platí za stávající obecní zařízení, protože nové zařízení nevyžaduje rozsáhlý potrubní systém potřebný k propojení všech jednotlivých uživatelů. Německo odmítá závěr stěžovatele, že k novému zařízení se kvůli tomu nemohou připojit žádní další uživatelé. Podle vyjádření Německa je možnost připojení dalších komerčních uživatelů bezproblémová, přičemž omezení je podmíněno v první řadě velikostí potrubí, které odvádí zpracovanou vodu do Odry.
(88)
Německo odmítá tvrzení stěžovatele, že podnik Propapier může využívat bioplyn produkovaný zařízením sdružení TAZV. Možnost využívat tento bioplyn uživatelé čističky odpadních vod podle Německa nemají. Bioplyn využívá sdružení TAZV ve své vlastní třímegawattové elektrárně.
(89)
Německo odmítá tvrzení, že se sháněním dalších potenciálních investorů, kteří by se chtěli usadit v průmyslové oblasti, se začalo teprve poté, co skupina Smurfit Kappa podala svou stížnost. Úkolem zajistit ekonomické využití průmyslových a komerčních prostor, mj. průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva, pověřilo město Eisenhüttenstadt již v roce 1998 investora Center Ostbrandenburg. Podklady pro plánování průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva existují už od roku 1995.
(90)
Německo z toho vyvozuje závěr, že zařízení sdružení TAZV nepředstavuje vyhrazenou infrastrukturu sloužící ve prospěch podniku Propapier.
(91)
Německo dospělo rovněž k závěru, že infrastrukturní opatření týkající se nově vybudované části průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva (výstavba a zprovoznění čističky odpadních vod a další stavební opatření - parkoviště, vozovka, rozšíření/prohloubení kanálu) představují obecná rozvojová opatření, která nepřinášejí podniku Propapier žádnou selektivní výhodu a neslouží k výhradnímu užívání ze strany podniku Propapier. Okolnost, že tuto infrastrukturu v současnosti využívá jen několik málo podniků, které se v průmyslové oblasti usadily jako první, představuje podle vyjádření Německa přechodné stádium, které je neodmyslitelnou součástí perspektivy rozvoje dané oblasti.
4.2. PŘEDSTAVUJÍ NIŽŠÍ POPLATKY ZA POUŽÍVÁNÍ ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD VÝHODU VE PROSPĚCH PODNIKU PROPAPIER?
Vyjádření stěžovatele
(92)
Stěžovatel souhlasí s postojem Komise vyjádřeným v rozhodnutí o zahájení řízení (srov. 63. bod odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení a 38. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí), že rozhodnutí ve věci N 644e/02 se na poplatky za používání čističky odpadních vod nevztahuje. Výše poplatků by proto měla odrážet celkovou výši nákladů spojených s jejím používáním. Okolnost, že kalkulace výše poplatků se řídí zákonem o místních poplatcích (Kommunalabgabengesetz), nižší poplatky a z toho plynoucí zvýhodnění podniku Propapier neospravedlňuje.
(93)
Stěžovatel argumentuje tím, že čistička odpadních vod neposkytuje žádné veřejné služby, nýbrž byla vybudována pouze proto, aby ji mohl přednostně využívat podnik Propapier.
(94)
Podle stěžovatele se na základě všech tří metod, které Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení navrhla (zohlednění plné výše nákladů, cena soukromého poskytovatele, referenční cena), ukázalo, že stanovená výše poplatků podnik Propapier zvýhodňuje.
Zohlednění plné výše nákladů
(95)
Stěžovatel argumentuje dále tím, že nejen článek 9 rámcové směrnice EU o vodě, ale i skutečnost, že většina recyklačních papíren používá vlastní čističku odpadních vod, svědčí pro výpočet zohledňující plnou výši nákladů. Poplatky, které platí podnik Propapier, pokrývají podle stěžovatele pouze 20 % předpokládaného úroku z použitého vlastního kapitálu a nezohledňují tu část vlastního kapitálu, kterou tvoří 80 % příspěvek poskytnutý z veřejných prostředků na úhradu nákladů spojených s výstavbou čističky odpadních vod.
Cena soukromého poskytovatele (test soukromého investora)
(96)
Podle stěžovatelova vyjádření chce mít soukromý hospodářský subjekt nebo vlastník papírny pokryté přinejmenším celkové náklady, takže tato metoda je v souladu s výše uvedeným zohledněním plné výše nákladů.
Referenční cena
(97)
Stěžovatel souhlasí s výkladem Komise obsaženým v rozhodnutí o zahájení řízení, že na základě srovnání s referenčními cenami nelze pravděpodobně existenci podpory vyloučit. Srovnání zohledňující pouze papírny, které používají obecní systém pro zpracování odpadních vod, není podle stěžovatele reprezentativní, protože většina papíren by měla svou vlastní čističku odpadních vod.
(98)
Stěžovatel tvrdí, že Německo předložilo o poplatcích, které platí za čištění odpadních vod jiné papírny, jen velmi selektivní informace (jednu studii, srovnání se sazbami v průmyslové oblasti Spreetal/Schwarze Pumpe a jedno staré rozhodnutí z roku 1990) a že tyto příklady nemohou sloužit jako základ pro výpočet referenční ceny mimo jiné proto, že výše poplatků závisí na výši dotací a investičních nákladů a že v různých regionech mohou platit různé právní předpisy. Stěžovatel nabízí srovnání se svým vlastním zařízením, které využívá obecní systém čištění odpadních vod v (důvěrná informace), a ve svém výpočtu dochází k závěru, že podnik Propapier by za předpokladu stavebních investic ve výši 42 miliony EUR (jako v Eisenhüttenstadtu) musel hradit 4 EUR/m3, což je vysoko nad úrovní poplatků, které v současnosti podnik Propapier platí.
(99)
Stěžovatel tvrdí, že Německem uvedený článek byl uveřejněn v roce 2004 a vychází ze studie uveřejněné v roce 2002, která čerpá z údajů z let 2001-2002. Poukazuje v této souvislosti na přílohu 6 písemného prohlášení Německa ze dne 30. ledna 2009, jehož součástí byl článek z jednoho internetového zpravodajského serveru, který nesl název „Das Papier 2004-T174“. (23) Tato studie zahrnuje podle vyjádření stěžovatele sedm anonymních papíren, přičemž není jasné, zda tyto papírny provozují svou vlastní čističku odpadních vod, nebo jsou připojeny ke komunálnímu systému čištění odpadních vod, a zda zohledněné náklady zahrnovaly pouze náklady na provoz (bez kapitálových nákladů či případných dalších neprovozních nákladů). Pokud by studie srovnávala pouze papírny s vlastní čističkou odpadních vod, měla by brát v úvahu i kapitálové náklady.
Vyjádření Německa
(100)
Německo trvá na svém stanovisku, že případná výhoda vyplývající z výše poplatků za používání zařízení sdružení TAZV by nepředstavovala žádnou státní podporu, protože rozhodnutí Komise ve věci N 644e/02 se podle názoru Německa vztahuje i na nepřímé účinky režimu SP, tj. i na poplatky. Německo argumentuje rovněž tím, že jelikož opatření ve věci N 644e/02 bylo prohlášeno za opatření, které žádnou podporu neobsahuje, nemůže představovat státní podporu na úrovni uživatele. Podle názoru Německa změnila Komise svůj postoj k otázce, zda podpora poskytnutá jednomu provozovateli infrastruktury může být dále předána uživateli infrastruktury, teprve poté, co Tribunál vydal rozsudek ve věci Flughafen Leipzig-Halle GmbH (24).
(101)
Německo připouští, že platnost rozhodnutí ve věci N 644e/02 ohledně poskytnutí investiční podpory pro sdružení TAZV skončila. Německé orgány nicméně zdůrazňují, že příslušný právní předpis, který je základem rozhodnutí ve věci N 644e/02, se shoduje s tím, na jehož základě bylo přijato opatření ve prospěch sdružení TAZV. Právní základ byl pouze aktualizován, po stránce obsahové však zůstal beze změn. Německo proto argumentuje tím, že ze samotné aktualizace právního základu nelze automaticky vyvozovat, že se jedná o státní podporu.
(102)
Německo zdůrazňuje, že kalkulace nákladů je transparentní a v souladu s právními předpisy.
Podnik Propapier není hospodářsky zvýhodňován
(103)
Německo zaujalo stanovisko ke třem možnostem vypočítání výše poplatků, které by měl hradit podnik využívající služby v oblasti zpracování odpadních vod (68. bod odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení): zohlednění plné výše nákladů, cena soukromého poskytovatele, referenční cena.
Zohlednění plné výše nákladů o žádném zvýhodnění nesvědčí
(104)
Německo nesouhlasí s názorem, že poplatky hrazené podnikem Propapier nepokrývají plnou výši nákladů. Postup výpočtu výše nákladů je stanoven zákonem (a řídí se zásadou návratnosti nákladů s tou výjimkou, že při stanovení výše předpokládaných úroků se neberou v úvahu dotace třetích stran (25)). Podle právních předpisů by náklady měly být pokryty, nikoli však překročeny. Sdružení TAZV má pokryty všechny náklady, které mu vznikají, a to včetně úroků z podílu sdružení TAZV na investovaném kapitálu. Kalkulace fiktivních úroků z dotací, které poskytla spolkové země, je neoprávněná, protože sdružení TAZV tyto náklady nevznikly.
(105)
Podnik Propapier nebyl nijak selektivně zvýhodněn, protože poplatky jsou pro všechny uživatele nově vybudovaného zařízení stejné.
(106)
Odpověď, zda by bez příspěvku poskytnutého na vybudování čističky odpadních vod v rámci režimu SP byly vyšší, závisí podle Německa na mnoha faktorech, například na dostupnosti jiných finančních prostředků.
(107)
Zásada, že znečišťovatel platí, ani rámcová směrnice EU o vodě údajně nezavazuje příslušné orgány k tomu, aby do výše úroků z použitého kapitálu započítávaly i dotace. Rámcová směrnice EU o vodě podle nich předepisuje, že musejí být pokryty náklady na vodohospodářské služby, avšak pokud jde o provedení tohoto předpisu, ponechává členským státům volný prostor. V daném případě jsou údajně veškeré náklady sdružení TAZV (na vodohospodářské služby) pokryty. Zásada, že znečišťovatel platí, nemá podle nich absolutní platnost, nýbrž musí být „zohledněna“. V daném případě byla tato zásada zohledněna tak, že kalkulace zahrnula veškeré náklady sdružení TAZV.
(108)
V rámcové směrnici EU o vodě je řeč o „přiměřené“ výši příspěvku. Německo k tomu uvádí, že poplatky, které hradí podnik Propapier, jsou ve srovnání s jinými oblastmi Německa či Evropské unie srovnatelně vysoké. Německé orgány dále konstatují, že podle rámcové směrnice EU o vodě mohou členské státy přihlédnout k sociálním, environmentálním a ekonomickým důsledkům úhrady, jakož i ke geografickým a klimatickým podmínkám dotčených oblastí.
(109)
Německo uvádí, že srovnání s věcmi Kimberly-Clark či InfraLeuna (viz 70. bod odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení) není na místě. Ve věci Kimberly-Clark je předmětem sporu to, že určitému podniku byla poskytnuta zvýhodněná sazba, která zavdala důvod k podezření, že je možné, že nejsou pokryty veškeré náklady. V daném případě jsou však veškeré náklady pokryty a sazební podmínky jsou pro všechny uživatele stejné. Ve věci Kimberly-Clark jde podle Německa o to, že průmyslová oblast byla zpřístupněna s ohledem na zvláštní potřeby jednoho jediného podniku, kdežto v daném případě je průmyslová oblast přístupná většímu počtu příchozích investorů.
(110)
Ve věci InfraLeuna je předmětem rozhodnutí výše cen za používání soukromých infrastruktur stanovená soukromými podniky, zatímco v dané věci se jedná o využívání komunální infrastruktury a o poplatky, jejichž výši neurčuje trh, nýbrž zákon. V daném případě nesli uživatelé údajně všechny náklady, které za normálních okolností musí nést společnost provozující čističku odpadních vod. Na neliberalizovaném trhu se službami v oblasti zpracování odpadních vod jsou podle Německa nákladové faktory, které musí být zohledněny, stanoveny zákonem, a to pro všechny podniky stejně (KAG Brandenburg).
(111)
Rozhodnutí ve věcech Wagner a Weida Leder, která jsou uvedena v rozhodnutí o zahájení řízení (71. bod odůvodnění a poznámka pod čarou č. 19), se týkala dotací na vybudování soukromých čističek odpadních vod. V daném případě však podnik Propapier nezískal žádné dotace na dobrovolné soukromé investice, nýbrž hradil poplatky za užívání, které mu ukládal zákon.
Test soukromého investora není použitelný
(112)
Voda není podle názoru Německa běžné zboží. Odvětví zpracování odpadních vod je v Německu rozčleněno na regionální monopoly, které drží obce jako veřejnoprávní subjekty plnící úkoly v oblasti zpracování odpadních vod. Zpracování odpadních vod proto v Německu nemá podobu hospodářské činnosti, nýbrž je výkonem veřejné správy, který je povinností obcí. Sdružení TAZV je činné jako veřejný orgán, a nikoli jako podnik, jehož chování lze prověřovat testem tržního investora. V Německu je připojení k čističce odpadních vod a její používání povinné. Uživatelé by neměli možnost volby jiného poskytovatele této služby, protože tuto službu poskytuje pouze obec. Poplatky ukládá zákon, schválily je příslušné orgány a nesmějí být vyšší než náklady.
(113)
Odvětví zpracování odpadních vod je v Německu soukromému podnikání otevřeno jen v omezené míře. Soukromé podniky by se na činnosti v tomto odvětví mohly podílet pouze na základě provozovatelských či podnikových smluv týkajících se technické stránky plnění zákonných povinností obcí vztahujících se na čištění odpadních vod. Odpovědnost za plnění daného úkolu nese nicméně obec, kterou k vypsání takové zakázky žádný právní předpis nezavazuje. Soukromé podniky by kromě toho mohly zajišťovat plnění technických úkolů (ve výjimečných případech též účtovat poplatky), avšak ani v takovém případě nesmí výše poplatků překročit jejich náklady. Sdružení TAZV žádnou třetí stranu plněním technických úkolů nepověřilo.
(114)
Vzhledem k tomu, že poplatky jsou stanoveny zákonem a nesmějí přesáhnout výši nákladů na infrastrukturu, neexistuje žádný trh, na kterém by nějaké soukromé podniky mohly určovat výši poplatků za využívání služeb v oblasti zpracování odpadních vod s cílem dosahování zisku. K hospodářské soutěži mezi soukromými podniky nebo mezi soukromými a veřejnoprávními podniky o koncového spotřebitele tu nedochází.
(115)
Podle názoru Německa není v takovém případě možné srovnávat chování dotyčného provozovatele s chováním soukromého investora. Test soukromého investora není tudíž použitelný
Referenční ceny
(116)
Vzhledem k tomu, že připojení k čističce odpadních vod je povinné, neexistuje v tomto odvětví žádná hospodářská soutěž, a tedy ani tvorba tržních cen, které by byly použitelné jako referenční hodnoty pro přezkoumání výhody z hlediska právních předpisů v oblasti státní podpory.
(117)
Německo odmítá stěžovatelův výklad, že komunální systém pro zpracování odpadních vod využívá jen několik málo papíren, a že referenční hodnoty pro toto odvětví, opírající se pouze o údaje z těchto papíren, nejsou tudíž reprezentativní.
(118)
Ve svých připomínkách označilo Německo za nesprávné tvrzení, že podnik Propapier platí poplatek ve výši 0,95 EUR/m3 (jak se uvádí v 72. a 80. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení), a tvrdí, že od roku 2010 hradí poplatek ve výši 1,18 EUR/m3. Tento poplatek je srovnatelně vysoký s jinými lokalitami v Evropské unii, anebo alespoň není neobvyklý. Podle průzkumu Svazu německých papíren (VDP), kterého se zúčastnilo 77 podniků z německého papírenského odvětví představujících 68 % tohoto odvětví, byla průměrná výše poplatků v roce 2007 údajně 1,12 EUR/m3 (v rozpětí od 0,31 EUR/m3 do 2,20 EUR/m3). Poplatek hrazený podnikem Propapier tudíž ležel uvnitř tohoto rozpětí a převyšoval průměrnou hodnotu zjištěnou v rámci tohoto sondování.
(119)
V pozdějších připomínkách Německo Komisi sdělilo, že v roce 2012 se poplatek zvýšil na 1,41 EUR/m3, aby se kompenzovaly ztráty z počáteční provozní fáze čističky odpadních vod. Vzhledem k úsporám na nákladech za energii byl poplatek na začátku roku 2013 v souladu s právně závazným požadavkem, že poplatky musejí pokrývat náklady, nesmí však překročit jejich výši, snížen na 1,39 EUR/m3. Podnik Propapier musel kromě toho svou odpadní vodu před jejím vypuštěním do zařízení sdružení TAZV začít upravovat. Náklady na tuto vstupní úpravu se údajně pohybovaly okolo […] EUR/m3, což celkové náklady podniku Propapier na zpracování odpadní vody zvýšilo na […] EUR/m3; průměrné náklady v tomto odvětví se (v roce 2010) oproti tomu pohybovaly kolem 1,27 EUR/m3.
(120)
Německo uvádí, že srovnání s poplatky, které hradí jiní výrobci papíru v Evropské unii, představuje správné referenční kritérium, na jehož základě si lze ověřit, že k žádnému hospodářskému zvýhodnění nedochází a že námitky, které Komise vznesla proti takovému srovnávání, nejsou zcela přesvědčivé.
(121)
Podle vyjádření Německa představují příklady, které byly Komisi předloženy, průměrné ceny zohledňující plnou výši nákladů. Německo tvrdí, že nemá žádné údaje, které by svědčily o tom, že by tyto poplatky zahrnovaly státní podporu.
(122)
Německo uvádí, že příklad Lenzing Lyocell (26) je velmi přesvědčivý, a to i přesto, že skutkový stav spadá do doby před deseti lety (podnik Propapier platí podle Německa více než dvojnásobný poplatek, poplatky za zpracování odpadních vod se však během posledních 10 let údajně nezvýšily o více než 100 %).
Existující podpora
(123)
Německo předneslo dva argumenty, které mají zdůvodňovat, proč by poplatky v případě, že by představovaly podporu, měly být považovány za existující podporu ve smyslu čl. 1 písm. b) bodu v) nařízení č. 659/1999.
(124)
Německo prohlašuje, že v roce 2003 dospěla Komise ve svém rozhodnutí ve věci N 644e/02 k závěru, že je-li příjemcem sdružení zřízené pro zvláštní účely (Zweckverband), jako je tomu v případě sdružení TAZV, pak režim SP žádnou státní podporu ve prospěch provozovatelů čističek odpadních vod nepředstavuje. Komise opřela tento svůj závěr o skutečnost, že sdružení zřízené pro zvláštní účely podléhá obecnímu dozoru a zajišťuje poskytování služby obecného hospodářského zájmu. Německo poukazuje na to, že Komise sama v 57. bodě odůvodnění svého rozhodnutí o zahájení řízení konstatovala, že předmětný režim by i za předpokladu, že by v důsledku vývoje vnitřního trhu začal představovat podporu, měl být klasifikován jako existující podpora podle čl. 1 písm. b) bodu v) nařízení (ES) č. 659/1999.
(125)
Jak se uvádí ve 100. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, rozhodnutí ve věci N 644e/02 se podle vyjádření Německa vztahuje i na nepřímé účinky společného programu, tzn. i na poplatky. Poplatky nemusejí být oznamovány, protože metoda stanovení jejich výše je součástí provádění režimu SP.
(126)
Na podporu svého argumentu, že se v případě těchto poplatků jedná o existující podporu, Německo uvádí, že podpora tvořící součást poplatků byla zavedena ještě předtím, než vstoupila dne 1. ledna 1958 v platnost Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství. Podpora zavedená předtím, než vstoupila v platnost Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství, zůstává i v případě pozdějších úprav existující podporou, pokud se nezmění „jádro“ původního režimu. (27) Upřesnění všeobecného právního předpisu, který platil už před 1. lednem 1958, nepředstavuje novou podporu podléhající oznamovací povinnosti. (28)
(127)
Německo prohlašuje, že zákony o místních poplatcích platily již před rokem 1958, kdy vstoupila v platnost Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství, a použitelné byly i po tomto datu. Ustanovení § 6 odst. 2 KAG Brandenburg v platném znění na základě skutečnosti, že Braniborsko zaujímá část bývalého Pruského království, navazuje na pruský zákon o místních poplatcích ze dne 14. července 1893 (PrKAG) a na bavorský zákon o místních poplatcích (BayGAG). Německo svůj argument podpírá těmito dílčími argumenty:
a)
Uvedené zákony platily bez přerušení i v letech 1919-1933 i v letech 1933-1945.
b)
Současné zákony starých spolkových zemí o místních poplatcích navazují na PrKAG.
c)
KAG Brandenburg zachovává - bez ohledu na zvláštní postavení nových spolkových zemí v důsledku rozdělení Německa - historickou kontinuitu s PrKAG.
Dílčí argument a:
(128)
Již PrKAG počítá s možností obcí vybírat poplatky za využívání veřejných infrastruktur. Zákon o místních poplatcích, který platí od roku 1938 v Bavorsku (a který se stal základem řady podobných zákonů v dalších spolkových zemí v jižním Německu), nabízí tuto možnost také. (29) Podle PrKAG mají být sazby poplatků stanoveny zpravidla tak, aby byly pokryty náklady na správu a údržbu daného zařízení, včetně výdajů na úroky a umoření použitého kapitálu. Ačkoli podle PrKAG musely poplatky pokrývat pouze výdaje na úroky z použitého kapitálu (na infrastrukturu), z rozsudků vydaných na základě PrKAG v poválečné době vyplývá, že v době platnosti PrKAG nebylo úročení dotací třetích stran předepsaným požadavkem.
(129)
PrKAG, popřípadě srovnatelné platné zákony spolkových zemí, nepřestaly platit ani v době Výmarské republiky, ani po uchvácení moci národními socialisty. Zůstaly tedy v platnosti i po roce 1918.
Dílčí argument b:
(130)
Po II. světové válce platil PrKAG jako zemský zákon v rámci právní úpravy, kterou určil Základní zákon z roku 1949 (dále jen „GG“), podle něhož zákony, které s ním nejsou v rozporu, zůstávají v platnosti (článek 123 GG), a prostřednictvím ustanovení, která spolkovým zemím umožňovala vydávat v určitých oblastech vlastní zákony, zůstal v platnosti. Je tudíž zřejmé, že PrKAG platil ve spolkových zemích už předtím, že vstoupila v platnost Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství.
(131)
Po vzniku Spolkové republiky Německo v roce 1949 byl PrKAG v některých západních spolkových zemích postupně nahrazen jednotlivými zákony o místních poplatcích. V souvislosti s tím, jak byl v 60. a 70. letech 20. století PrKAG nahrazován těmito zemskými zákony, došlo k upřesnění této právní úpravy a jejímu terminologickému sjednocení, nicméně jádro tohoto zákona zůstalo zachováno. V platnosti zůstalo především ustanovení, že na dotace třetích stran se nevztahují žádné předpokládané úroky. (30) Úročen byl podle PrKAG pouze cizí kapitál. Podle zemských zákonů se úroky vztahovaly pouze na vlastní kapitál; ani PrKAG, ani tyto zemské zákony však neukládaly předpokládané úroky z dotací.
(132)
Německo je tudíž toho názoru, že současné zákony starých spolkových zemí o místních poplatcích navazují na PrKAG. V daném případě je podle vyjádření Německa důležité zejména zohlednit KAG Severního Porýní-Vestfálska z roku 1969, (31) který byl vzorem pro KAG Brandenburg a který nahradil PrKAG z roku 1906; jakkoli došlo k určitým nezbytným pojmovým úpravám, po stránce obsahové si KAG Severního Porýní-Vestfálska a PrKAG odpovídají (viz 128. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí). Také v dalších spolkových zemích (například Porýní-Falc, Šlesvicko-Holštýnsko a Hesensko) je základem zákonů o místních poplatcích PrKAG, na který navazují.
Dílčí argument c:
(133)
Německo tvrdí, že v důsledku rozdělení Německa po II. světové válce získal KAG Brandenburg zvláštní postavení. V letech, které následovaly po vzniku NDR, byla obecní samospráva mající svou vlastní oblast působnosti jak v Braniborsku, tak i v ostatních východoněmeckých spolkových zemích zrušena. Byly přijaty právní předpisy v duchu centralistického státního řízení. Zákon o organizaci a správě obcí ze dne 17. května 1990 (32) (které vydala Lidová komora NDR před znovusjednocením Německa dne 3. října 1990) obecní samosprávu opět obnovilo a stanovilo, že za své finanční hospodaření nesou odpovědnost samy obce. Obce kromě toho získaly obce právo vybírat úplaty a poplatky za obecní služby.
(134)
KAG Brandenburg ze dne 27. června 1991 vychází z KAG Severního Porýní-Vestfálska, a téměř se s ním tedy shoduje.
(135)
I přesto, že právní vývoj byl v mezidobí daném existencí NDR odlišný, v úpravě zákonů o místních poplatcích ve východoněmeckých a západoněmeckých spolkových zemích se tato odlišnost neprojevuje. KAG Brandenburg navazuje na právní tradici PrKAG a stojí mimo právní tradici tehdejší NDR. Mezi vodohospodářskou soustavou NDR (a jejím systémem zpracování odpadních vod) a současným systémem zpracování odpadních vod spolkové země Braniborsko neexistuje navíc žádná institucionální kontinuita. Základním kamenem pro vydávání zákonů o místních poplatcích v nových spolkových zemích položil zákon o organizaci a správě obcí ze dne 17. května 1990. Zákony nových spolkových zemí o místních poplatcích po obsahové stránce navazují na zákony o místních poplatcích platné ve starých spolkových zemích, které jsou zase pokračováním PrKAG. Tento stav je nevyhnutelným důsledkem skutečnosti, že přistoupení nových spolkových zemí ke Spolkové republice Německo probíhalo v souladu se Základním zákonem. (33) Tato skutečnost je obzvláště patrná na vzniku a vývoji KAG Brandenburg. KAG Brandenburg patří do právní tradice KAG Severního Porýní-Vestfálska a PrKAG. Rozdělení Německa a přetržení kontinuity právní tradice ve východoněmeckých spolkových zemích, které bylo jeho důsledkem, nesmí vést při výkladu KAG Brandenburg k nevýhodě.
(136)
KAG Brandenburg má historickou kontinuitu s PrKAG.
(137)
Německo argumentuje dále tím, že zásada přiměřenosti a zásada návratnosti nákladů platily už předtím, než v roce 1958 vstoupila v platnost Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství. Zásada přiměřenosti vyžaduje, aby výše poplatku nebyla zjevně neúměrná hodnotě takto zpoplatněné služby orgánu veřejné správy. Tato zásada je nedílnou součástí zásady právního státu, která je zakotvena v ústavě. Zásada návratnosti nákladů přímo navazuje na PrKAG. Tato zásada nebyla sice uplatňována důsledně ve všech kalkulacích poplatků, příjmy obce z poplatků však přesto nesměly výrazněji překračovat výši jejích výdajů.
Zachování zásady ochrany legitimního očekávání a obecné zásady rovného zacházení
(138)
Německo dále tvrdí, že pokud by došlo k tomu, že Komise bude považovat poplatky vyměřené podniku Propapier za podporu na provoz, byl by požadavek vrácení prostředků podpory v rozporu se zásadou ochrany legitimního očekávání a obecnou zásadou rovného zacházení.
(139)
Zásada ochrany legitimního očekávání stanoví, že 1) orgán Unie musí u dotčeného subjektu vyvolat podložená očekávání a 2) že opatrný a obezřetný hospodářský subjekt nesmí být v situaci, kdy může předvídat vydání opatření, které se může dotýkat jeho zájmů.
(140)
Jelikož režim SP (schválený rozhodnutím ve věcí N 644e/2002) nebyl považován za státní podporu, může na straně podniku Propapier vzniknout podložené očekávání, že v jeho prospěch není poskytována žádná podpora. O slučitelnosti tohoto režimu s právem Unie nebyly dříve žádné pochybnosti, protože Evropská komise podobné režimy dosud nepřezkoumávala.
(141)
V případě, že by Komise usoudila, že se jedná o podporu na provoz, požadavek vrácení prostředků podpory, které nejsou součástí poplatků, by byl také v rozporu se zásadou rovného zacházení, podle níž musejí být stejné skutkové situace předmětem stejného zacházení. Požadavek vracení prostředků by zvýhodnil konkurenty podniku Propapier.
4.3. PŘIPOMÍNKY NĚMECKÝCH SDRUŽENÍ OBCÍ A SDRUŽENÍ KOMUNÁLNÍCH PODNIKŮ (VERBAND KOMMUNALER UNTERNEHMEN, ZKR. VKU)
(142)
Německá sdružení obcí a VKU vítají připomínky Německa ze dne 28. ledna 2011, na jejichž formulaci se samy podílely. Odvolávají se zejména na argument, že zpracování odpadních vod v Německu je úkolem obcí, které tím vykonávají veřejnou správu, a nikoli hospodářskou činnost. Závazek zajištění organizace a financování této činnosti na sebe obce berou v rámci své odpovědnosti za výkon povinnosti obecní samosprávy v zájmu občanů.
(143)
Německá sdružení obcí a VKU prohlašují, že ustanovení § 6 odst. 2 věta 5 KAG Brandenburg, podle nějž poplatky za používání čističky odpadních vod musejí pokrývat náklady, předpokládané úroky a předpokládané odpisy, avšak dotace se při stanovení výše předpokládaných úroků z použitého kapitálu nezohledňují, je v zájmu spotřebitelů. Jelikož příspěvky třetích stran nepředstavují prostředky, které by obce investovaly jako svůj vlastní kapitál, neměli by mít spotřebitelé povinnost platit z těchto příspěvků obcím úroky.
5. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(144)
Předmětná opatření je třeba klasifikovat jako státní podporu tehdy, když jsou splněny následující předpoklady: i) opatření musí představovat podporu poskytovanou státem nebo ze státních prostředků, ii) danému podniku musí díky těmto opatřením vzniknout určitá hospodářská výhoda, iii) tato výhoda musí být selektivní, a iv) opatření musejí nebo mohou narušit hospodářskou soutěž a ovlivňovat obchod mezi členskými státy. O státní podporu se jedná tehdy, když jsou současně splněny všechny předpoklady uvedené v čl. 107 odst. 1 SFEU.
(145)
Již rozhodnutí o zahájení nijak nezpochybňuje, že v rámci všech předmětných opatření byly použity státní prostředky a že by mohlo dojít k narušení hospodářské soutěže a obchodu na vnitřním trhu.
(146)
Komise k příslušným bodům stížnosti uvedla, že je nutno rozlišovat mezi 1) údajnou státní podporou poskytnutou ve prospěch podniku Propapier v podobě vyhrazených infrastrukturálních opatření (vybudování čističky odpadních vod a některé další infrastrukturní projekty v novém areálu průmyslové oblasti, v němž se nachází nová provozovna podniku Propapier) a 2) údajnou podporou poskytnutou podniku Propapier v podobně nižších poplatků za zpracování odpadních vod.
5.1. PŘEDSTAVUJÍ INFRASTRUKTURNÍ PROJEKTY FINANCOVANÉ Z VEŘEJNÝCH PROSTŘEDKŮ OBECNOU INFRASTRUKTURU NEBO INFRASTRUKTURU VYHRAZENOU VÝLUČNĚ PODNIKU PROPAPIER?
(147)
Komise v minulosti zastávala názor, že veřejná správa může na území své působnosti realizovat činnosti stanovené v rámci územního plánování. V této souvislosti může financovat infrastruktury, z nichž budou mít prospěch všichni obyvatelé. Komise rovněž zastává názor, že není podstatné, z jakého důvodu jsou tyto infrastruktury budovány, děje-li se tak k celkovému obecnému užitku. Pakliže však infrastruktury tohoto druhu slouží pouze jednomu soukromému podniku, musí jejich financování převzít tento podnik. Z toho vyplývá, že Komise musí u státních podpor zkoumat konkrétní účinky opatření, a nikoli sledované cíle. V daném případě se proto Komise domnívá, že je třeba prověřit, které infrastruktury mají obecný užitek (včetně podniku Propapier) a které slouží pouze podniku Propapier. Neboť podnik Propapier musí financovat pouze tyto druhé. (34)
(148)
Komise konstatuje, že parkoviště, vozovku a kanál Odra-Spréva podnik neprovozuje ve smyslu právních předpisů Unie v oblasti hospodářské soutěže, protože jejich využívání je bezplatné. V daném případě tudíž nevzniká otázka, zda tyto infrastruktury představují státní podpory ve prospěch jejich vlastníka a provozovatele.
5.1.1. Parkoviště
(149)
Stěžovatel tvrdí, že parkoviště je na nepříznivém místě a příliš odlehlé na to, aby ho mohly využívat i jiné městské firmy a aby městu umožnilo zrušit parkovací místa pro nákladní vozidla v městském centru. Německo fakticky neprokázalo opak. Ovšem sama skutečnost, že se v bezprostřední blízkosti nějakého podniku nachází parkoviště, nemůže automaticky znamenat to, že toto parkoviště je parkovištěm vyhrazeným pro tento podnik nebo že tomuto podniku přednostně slouží. Stěžovatelem zmiňované dopravní značení (viz 46. bod odůvodnění), které vyhrazovalo parkovací místa pro nákladní vozidla pracovníkům elektrárny, bylo pouze přechodné a zdůvodněné stavebními pracemi v elektrárně, které byly koncem března 2011 ukončeny. Komise konstatuje, že parkoviště je volně přístupné a označené na veřejné vozovce, aniž by na této značce bylo uvedeno, že parkoviště je vyhrazeno nějakému jednotlivému podniku. Otázka, jestli jsou součástí parkoviště odpočinkové prostory, nemá z hlediska klasifikace tohoto parkoviště jako obecné infrastruktury žádný význam.
(150)
Německo předložilo dostatečné důkazy pro to, že parkoviště nebylo budováno výlučně pro podnik Propapier, nýbrž bylo součástí celkového hospodářského plánu dané průmyslové oblasti. Podnik Propapier kromě toho používá i svá vlastní parkovací místa pro 27 nákladních vozidel a 213 osobních vozidel. Plánuje rovněž výstavbu dalších parkovacích ploch pro 120 nákladních vozidel (stavební povolení bylo již uděleno). Německo již v době, kdy bylo přijato rozhodnutí o zahájení řízení, potvrdilo, že vlastní parkovací plochy podniku Propapier nabízejí dostatečný počet parkovacích míst pro vozidla jeho pracovníků, dodavatelů a návštěvníků.
(151)
Na základě výše uvedených důvodů Komise potvrzuje svůj předběžný názor, který vyslovila v rozhodnutí o zahájení řízení, že parkoviště není výlučně vyhrazeno podniku Propapier a nezahrnuje žádnou státní podporu.
5.1.2. Vozovka
(152)
V případě vozovky se jedná o vozovku veřejnou. Je součástí celkové koncepce rozvoje této průmyslové oblasti, která vznikla již v roce 1993, dlouho předtím, než se podnik Propapier rozhodl v této oblasti usadit. Není pravda, že vozovka končí několik metrů za papírnou podniku Propapier, jak uvádí stěžovatel, nýbrž spojuje stávající průmyslovou oblast na kanálu Odra-Spréva a její severní část, kam se bude tato průmyslová oblast rozšiřovat, se státní vozovkou B 112. Poslední úsek byl dokončen v roce 2013. Nová vozovka může sloužit i dalším podnikům, protože průmyslové oblasti ArcelorMittal i dalším průmyslovým oblastem nabízí nové možnosti rozvoje. Tato vozovka umožňuje průmyslovým a obchodním podnikům zkrátit dobu dojezdnosti do Frankfurtu nad Odrou a frankfurtským podnikům nabízí lepší dopravní spojení s říčním přístavem v Eisenhüttenstadtu.
(153)
Komise proto potvrzuje svůj předběžný názor, který vyslovila v rozhodnutí o zahájení řízení, že vozovka není vyhrazena podniku Propapier a nezahrnuje žádnou státní podporu.
5.1.3. Rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva
(154)
Stěžovatel ve své stížnosti uvedl, že infrastrukturální opatření přijatá v rámci rozšíření a prohloubení kanálu Odra-Spréva byla vyhrazena výlučně podniku Propapier a zahrnovala státní podporu ve prospěch podniku Propapier. V roce 2008 rozšířilo město Eisenhüttenstadt průmyslovou oblast na kanálu Odra-Spréva, aby přilákalo nové podniky. Od roku 2003 jsou po celé délce kanálu (který je součástí transevropské sítě (TEN)) budována zdymadla. Žádná skutečnost však nesvědčí o tom, že by mezi těmito infrastrukturálními opatřeními a příchodem podniku Propapier existovala příčinná souvislost, ani o tom, že by v rámci těchto opatření byla podniku Propapier poskytnuta nějaká selektivní výhoda; Komise je s Německem zajedno rovněž v názoru, že rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva je součástí nezbytné a pravidelné péče o udržování kanálu.
(155)
Komise proto potvrzuje svůj předběžný názor, který vyslovila v rozhodnutí o zahájení řízení, že rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva nepředstavuje selektivní výhodu ve prospěch podniku Propapier a nezahrnuje žádnou státní podporu.
5.1.4. Čistička odpadních vod
(156)
Komise konstatuje, že kapacita stávající infrastruktury pro zpracování odpadních vod, která se nachází mimo novou část průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva, je omezená. Zbývající kapacita stávající čističky odpadních vod v Eisenhüttenstadtu by mohla uspokojit leda potřeby nového menšího investora. V případě, že by do nové průmyslové oblasti přišel jeden větší nebo několik menších investorů, přestala by dostačovat.
(157)
Komise dále konstatuje, že čistička odpadních vod sdružení TAZV nebyla vybudována výlučně pro podnik Propapier. Její výstavba byla plánována už v rámci jiných potenciálních investic v letech 2004-2006, dlouho před příchodem podniku Propapier. Německo předložilo důkazy o tom, že s čističkou odpadních vod se počítalo již v rámci plánu hospodářského rozvoje průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva. Německo přineslo rovněž důkazy o tom, že proběhlo několik informačních kampaní, které měly získat pro nový areál průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva investory, které však byly až dosud neúspěšné, protože nové investory (kromě podniku Propapier, EnWB a 5N PV) se regionálním orgánům doposud přilákat nepodařilo.
(158)
Ačkoli je čistička odpadních vod - díky své vstupní anaerobní fázi čištění - technicky uzpůsobena tak, aby umožňovala zpracování silně znečištěné vody z průmyslové výroby, jako je výroba podkladových papírů z vlnité lepenky za použití starého papíru, mohla by být tato vstupní anaerobní fáze čištění zajímavá i pro jiné uživatele produkující vysoce znečištěnou vodu z průmyslové výroby obsahující organické složky, jako jsou výrobci nápojů a potravin. Z hlediska zpracování průmyslově znečištěné vody, která obsahuje vysoký podíl znečišťujících organických složek, kromě toho čističky odpadních vod se vstupní anaerobní fází čištění nabízejí celou řadu ekonomických a ekologických výhod.
(159)
I když zařízení sdružení TAZV při své stávající velikosti slouží hlavně k pokrytí potřeb podniku Propapier, je využíváno rovněž, a to za stejných podmínek, oběma dalšími podniky, které se v této oblasti usadily. Modulární konstrukce zařízení umožňuje jeho další rozšiřování, aby mohlo zpracovávat odpadní vodu od dalších uživatelů. Ale i bez tohoto modulárního rozšíření tvoří současné kapacitní rezervy zhruba [20-40] %, které mohou být využity pro zpracovávání odpadních vod od dalších uživatelů, přičemž aktuální celkovou kapacitu by bylo možno zvýšit na dvojnásobek (viz 80. až 84. bod odůvodnění). Čistička odpadních vod je bez jakékoli diskriminace přístupná všem uživatelům (pro nové investory, kteří se v této průmyslové oblasti usadí, je připojení k čističce a její používání povinné) a může zpracovávat odpadní vodu i od jiných než papírenských podniků.
(160)
Skutečnost, že zařízení sdružení TAZV je v současné době využíváno převážně (v průměru [ 70] % a maximálně [ 70] %) podnikem Propapier, nemusí podle názoru Komise nutně znamenat to, že se jedná o zařízení představující vyhrazenou infrastrukturu, neboť z hospodářského hlediska je jeho modulární konstrukce v době, kdy je k dispozici jen omezené množství veřejných rozpočtových prostředků, smysluplná. Náklady, které by vyžadovalo zdvojnásobení kapacity zařízení sdružení TAZV a které by podle odhadu Německa tvořily méně než 50 % vstupních investičních nákladů, svědčí v rozporu s tvrzením stěžovatele, že modulární konstrukce zařízení umožňuje úspory z rozsahu.
(161)
Skutečnost, že veřejná regionální podpora na vybudování předmětného zařízení byla poskytnuta pod podmínkou, že se hlavní investor (v tomto případě podnik Propapier) usadí v novém areálu průmyslové oblasti, považuje Komise za postup odpovídající řádnému veřejnému hospodaření s prostředky, jejichž množství je omezené, neboť budovat hned od začátku rozsáhlou veřejnou infrastrukturu, která nemá dosud zajištěné využití nebo jejíž kapacita je naddimenzovaná, postrádá rozumný smysl.
(162)
Argument, že papírny zpravidla využívají své vlastní čističky odpadních vod, lze na základě číselných údajů, které předložilo Německo, odmítnout. I když některé podniky v papírenském odvětví, jakož i v jiných odvětví průmyslu, využívají svých vlastních zařízení na čištění (nebo předčištění) odpadní vody, sama tato skutečnost ještě nesvědčí o tom, že v případech, kdy průmysloví uživatelé využívají veřejných čističek odpadních vod, jsou ze strany státu tímto způsobem zvýhodňováni, neboť tito uživatelé platí poplatky, a průběžně tak hradí příslušné náklady.
(163)
Komise proto dospěla k závěru, že čistička odpadních vod je obecnou infrastrukturou, a dotace poskytnuté sdružení TAZV tudíž nepředstavují investiční podporu ve prospěch podniku Propapier. Na rozdíl od parkoviště, vozovky a kanálu Odra-Spréva je provoz čističky odpadních vod hospodářskou činností, protože její provozovatel nabízí službu (zpracování odpadních vod) za úplatu jiným účastníkům trhu. Komise nicméně konstatovala, že případná podpora ve prospěch sdružení TAZV by v každém případě představovala existující podporu (51. až 57. bod odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení). Případné podpory ve prospěch sdružení TAZV proto nemusejí být v tomto rozhodnutí dále přezkoumávány.
(164)
Souhrnný závěr, k němuž Komise dospěla, je tedy takový, že projekty budování infrastruktury v novém areálu průmyslové oblasti, kde se nachází nové výrobní zařízení podniku Propapier, nejsou určeny výhradně pro tuto papírnu, a nemohou být proto klasifikovány jako vyhrazená infrastruktura a státní podpora ve prospěch podniku Propapier. To znamená, že podpořené investice nepředstavují jednu investici ve smyslu 60. bodu pokynů k regionální podpoře, která by zahrnovala veřejnou regionální investiční podporu ve prospěch papírny podniku Propapier, již Komise schválila ve svém konečném rozhodnutí ve věci SA.23827 (2013/C) (viz poznámku pod čarou č. 4). Hodnocení investiční podpory ve prospěch podniku Propapier, které bylo předmětem uvedeného rozhodnutí, se tedy tímto rozhodnutím nemění.
5.2. MAJÍ BÝT NIŽŠÍ POPLATKY ZA POUŽÍVÁNÍ ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD POVAŽOVÁNY ZA STÁTNÍ PODPORU?
(165)
Co se týče argumentu Německa, že v případě opatření, jež bylo přijato ve prospěch daného provozovatele v rámci režimu, který Komise nepovažovala za podporu, nelze uvažovat o žádné „podpoře“, jež by mohla být uživateli příslušné infrastruktury předána, chtěla by Komise znovu poukázat na to, že rozhodnutí o režimu podpor N 644e/02 neobsahuje žádný výrok o tom, jestli poplatky za používání infrastruktury nemohou za určitých okolností představovat podporu ve prospěch uživatele této infrastruktury. Komise trvá na tom, co konstatovala ve svém konečném rozhodnutí, že nebyla informována o žádném režimu poplatků, který by se týkal dotací poskytnutých v rámci ohlášeného režimu SP; rozhodnutí o schválení tohoto režimu nelze tudíž chápat jako schválení implicitně přípustných podpor, jejichž právním základem by byl zákon o místních poplatcích.
(166)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou neslučitelné s vnitřním trhem, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy“.
(167)
Skutečnost poskytnutí státní podpory musí být stanovena nezávisle na tom, 1) zda rámcová směrnice EU o vodě a německé právní předpisy, které tuto směrnici provádějí, vyžadují úplné krytí nákladů spojených s poskytováním služeb v oblasti zpracování odpadních vod a 2) zda poplatky jsou v souladu s tím, co tyto právní předpisy stanoví. Jinak řečeno, opatření, která jsou v souladu s rámcovou směrnicí EU o vodě i s platnými německými právními předpisy, mohou i přesto představovat státní podporu, pakliže jsou splněny všechny podmínky čl. 107 odst. 1 SFEU (viz 144. bod odůvodnění).
Státní prostředky a přičitatelnost
(168)
Poplatky, které mají být hrazeny za používání čističky odpadních vod, určuje a vybírá obec v souladu s § 6 zákona o místních poplatcích ve spolkové zemi Braniborsko. Je-li stanovená výše poplatků nižší, než by byla výše poplatků soukromého investora, znamená to pro obec ztrátu příjmů.
(169)
Opatření by pak bylo financováno státem nebo ze státních prostředků ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože příjem obce by byl v důsledku výhody poskytnuté podniku Propapier nižší.
(170)
Je-li výše poplatků stanovena tak, že z toho určitému podniku vzniká výhoda, bylo by to nutné přičítat také státu, protože stanovení výše poplatků je úkolem veřejnoprávní instituce - města Eisenhüttenstadt.
Hospodářská výhoda
(171)
Jak bylo objasněno v rozhodnutí o zahájení řízení, (35) Komise musela přezkoumat, zda stanovené poplatky, které byly uloženy podniku Propapier za využívání čističky odpadních vod, představují pro podnik Propapier (selektivní) hospodářskou výhodu.
(172)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora zahrnuje pojem „výhody“ nejen pozitivní plnění, jako jsou dotace, ale rovněž opatření, která různým způsobem snižují náklady, jež obvykle nese podnik, a která tak, aniž by byla subvencemi v užším slova smyslu, mají tutéž povahu a stejné účinky. (36)
(173)
Uplatní-li se tento přístup na případ, který je předmětem tohoto rozhodnutí, vzniká otázka, zda jsou poplatky uložené podniku Propapier za využívání čističky odpadních vod nižší než náklady, které by za normálních tržních podmínek musel nést srovnatelný podnik, tj. zda výše poplatků je v souladu se zásadou účastníka trhu v tržním hospodářství. Tuto otázku lze podle názoru Komise přezkoumat dvojím způsobem:
-
srovnáním ceny, kterou platí podnik Propapier, s referenční výší poplatků, které se za zpracování odpadních vod v příslušném členském státě obvykle účtují,
-
na základě analýzy ziskovosti ex ante, z níž vyplyne, že soukromý poskytovatel by si účtoval poplatky ve stejné výši.
Referenční cena
(174)
Vzhledem k Německem popsanému způsobu, jakým je organizován trh (viz 112. a 113. bod odůvodnění), a vzhledem ke skutečnosti, že (ani soukromí) provozovatelé si za své služby nemohou účtovat ceny podle svého vlastního uvážení, jelikož ceny předepisuje zákon (KAG Brandenburg), je Komise toho názoru, že není možné stanovit referenční ceny, které by si za obvyklých tržních podmínek účtoval soukromý provozovatel.
(175)
Komise dále konstatuje, že Německo předložilo údaje o cenách, které v odvětví, v němž působí podnik Propapier, platí jiné podniky. Ačkoli Německo tvrdí, že předložené referenční ceny představují průměrné ceny odrážející plnou výši nákladů, nelze na jejich základě poznat, zda tyto poplatky obsahují státní podporu. Pochybnost Komise ohledně použitelnosti těchto údajů jako východiska srovnání se nepodařilo rozptýlit. Důvodem toho je především skutečnost, že tyto ceny mohou podle názoru Komise odrážet různé nákladové položky a není jisté, zda neobsahují státní podporu.
Analýza ziskovosti ex ante
(176)
Vzhledem k tomu, že nejsou k dispozici spolehlivé referenční tržní hodnoty, je Komise toho názoru, že k odpovědi na otázku, zda uskutečněný právní úkon odpovídá obvyklým tržním podmínkám, lze dojít za pomoci jiné obecně uznávané standardní metody posuzování cen. V případě infrastruktur, které nejsou vyhrazeny žádnému jednotlivému uživateli, nýbrž jsou k dispozici všem uživatelům, lze podle názoru Komise soudit, že zásada investora/účastníka trhu v tržním hospodářství je dodržena tehdy, když uživatelé dané infrastruktury, nahlíženo z hlediska ex ante, dodatečně přispívají k ziskovosti provozovatele. (37)
(177)
Tato skutečnost nastává v případě, že dohoda provozovatele s jednotlivým spotřebitelem umožňuje tomuto provozovateli pokrytí nákladů vyplývajících z této dohody a dosažení přiměřeného zisku na základě spolehlivých střednědobých vyhlídek. (38)
(178)
V této analýze by kromě toho měly být zohledněny veškeré příjmy a očekávané dodatečné výdaje, které provozovateli v souvislosti s činností daného uživatele vzniknou. (39)
(179)
Tyto dodatečné náklady zahrnují veškeré kategorie výdajů či případných investic, jako například dodatečné personální, technické a investiční náklady, které jsou spojeny s přítomností uživatele. (40) Náklady, které by provozovatel musel nést v každém případě, tedy i mimo rámec dohody s uživatelem, se naopak nezohledňují.
(180)
Vzhledem k těmto faktorům je Komise toho názoru, že zásada investora/účastníka trhu v tržním hospodářství je dodržena, tzn. že nižší poplatek nepředstavuje výhodu ve prospěch podniku Propapier, a to z následujících důvodů:
a)
Čistička odpadních vod je k dispozici všem uživatelům a její užívání není vyhrazeno podniku Propapier.
b)
Poplatek hrazený podnikem Propapier zahrnuje náklady na provoz, správu, údržbu, obsluhu a odvody, předpokládané odpisy a předpokládané úroky z 20 % vlastního kapitálu, který byl do čističky odpadních vod investován. Tento poplatek tudíž pokrývá veškeré dodatečné náklady, které provozovateli čističky odpadních vod v souvislosti s činností podniku Propapier vznikají.
(181)
Co se týče přiměřenosti zisku, který by měly poplatky kromě pokrytí dodatečných nákladů přinášet, je třeba konstatovat, že poplatky v daném případě pokrývají nejen dodatečné náklady, ale i předpokládané úroky z 20 % investovaného vlastního kapitálu. Podle výše definovaného způsobu výpočtu dodatečných nákladů to sice nelze výslovně označit za přiměřený zisk, pro provozovatele jsou nicméně tyto poplatky zdrojem dodatečného příjmu, jak by tomu bylo i v případě přiměřeného zisku.
(182)
Vzhledem k tomu, že poplatky nejsou pro podnik Propapier žádnou výhodou, a nepředstavují tudíž státní podporu, nemusela se Komise již zabývat otázkou, zda se jedná o podporu existující (viz 123. až 137. bod odůvodnění) nebo podporu na provoz (viz 26. bod odůvodnění), anebo zda je taková případná podpora na provoz slučitelná s vnitřním trhem. Vzhledem k tomuto zjištění může Komise ponechat otevřenu také otázku, zda by byl požadavek vracení poplatků (v případě, že by byly klasifikovány jako podpora na provoz) v rozporu se zásadou ochrany legitimního očekávání a se zásadou rovného zacházení.
6. ZÁVĚR
(183)
Komise tudíž dospěla k závěru, že vybudování čističky odpadních vod sdružením TAZV, stejně jako výstavba parkoviště, nové vozovky a rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva nepředstavují vyhrazená infrastrukturní opatření.
(184)
Komise dále dospěla rovněž k závěru, že poplatky účtované za zpracování odpadních vod nepředstavují státní podporu. Zásada investora/účastníka trhu v tržním hospodářství je dodržena, a podniku Propapier PM2 GmbH tudíž nevzniká žádná hospodářská výhoda.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Německem realizovaná infrastrukturní opatření nepředstavují infrastrukturu vyhrazenou podniku Propapier PM2 GmbH. Poplatky, které podniku Propapier za používání čističky odpadních vod účtuje sdružení TAZV, neobsahují státní podporu. Infrastrukturní opatření a sazební režimy poplatků proto nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 1. října 2014.
COMMISSION DECISION (EU) 2015/508
of 1 October 2014
on the alleged infrastructure aid implemented by Germany in favour of Propapier PM2 GmbH - State aid SA.36147 (C 30/10) (ex NN 45/10; ex CP 327/08)
(notified under document C(2014) 6847)
(Only the German text is authentic)
(Text with EEA relevance)
THE EUROPEAN COMMISSION,
Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union, and in particular the first subparagraph of Article 108(2) thereof,
Having regard to the Agreement on the European Economic Area, and in particular Article 62(1)(a) thereof,
Having regard to Council Regulation (EC) No 659/1999 of 22 March 1999 laying down detailed rules for the application of Article 108 of the treaty on the functioning of the European Union (1),
Having called on interested parties to submit their comments pursuant to the provisions cited above (2) and having regard to their comments,
Whereas:
1. PROCEDURE
(1)
By letter of 29 October 2008 the Commission received a complaint from the Smurfit Kappa Group (hereinafter: ‘Smurfit Kappa’, or ‘the complainant’), alleging that infrastructure aid had been granted to Propapier PM2 GmbH. The complaint was registered under the reference CP 327/08 and transferred to the register for unlawful aid (with reference NN 45/10).
(2)
By letter dated 27 October 2010 the Commission informed Germany that it had decided to initiate the procedure laid down in Article 108(2) of the Treaty on the Functioning of the European Union in respect of the alleged aid.
(3)
The Commission decision to initiate the procedure was published in the Official Journal of the European Union (3). The Commission invited interested parties to submit their comments on the alleged aid.
(4)
Germany submitted comments by letter dated 28 January 2011 (non-confidential version received on 31 January 2011). The Commission also received comments from the following interested parties: a joint comment from the German municipal associations Deutscher Städtetag, Deutscher Landkreistag and Deutscher Städte- und Gemeindebund, as well as the association of municipal undertakings (Verband kommunaler Unternehmen -VKU) on 11 February 2011, and from the complainant on 14 February 2011 (non-confidential version received on 1 March 2011). The Commission forwarded these to Germany, which was given the opportunity to react; Germany’s comments were received on 13 April 2011 (non-confidential version received on 26 April 2011).
(5)
On 17 January 2013 a meeting took place between the Commission’s departments and the German authorities. By letter of 25 February 2013 the German authorities provided further information. The Commission departments requested additional information by letter dated 26 April 2013, which Germany provided by letter dated 14 May 2013.
(6)
By e-mail dated 23 May 2013 the Commission requested further information, which was provided by Germany by e-mails dated 24 May 2013, 27 May 2013 and 28 May 2013.
(7)
After a meeting on 6 June 2013 between the Commission’s departments, the German authorities and representatives of the beneficiary company, and also technical experts, Germany announced potential further comments. Following a further information request dated 15 October 2013, Germany provided extensive additional comments by e-mails dated 4 November 2013, 13 December 2013 and 18 December 2013, and 6 January 2014 and 24 April 2014.
2. DESCRIPTION OF THE MEASURES
(8)
Propapier PM2 GmbH (hereinafter: ‘Propapier’) belongs to Progroup AG (hereinafter: ‘Progroup’). Progroup produces and sells corrugated case material (CCM) and corrugated board through its subsidiaries. The complainant, Smurfit Kappa, is one of the largest paper producers in the European Union.
(9)
On 2 April 2008 the Commission approved (4) regional aid for the construction of a paper mill for producing CCM and of a related power plant by Propapier in a newly opened extension of the existing industrial park ‘Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal’ in Eisenhüttenstadt/Brandenburg, an area which at the time was eligible for regional aid pursuant to Article 107(3)(a) TFEU.
(10)
The complainant alleged that certain infrastructure projects financed by State resources in the newly extended industrial park where the new Propapier plant is situated are exclusively intended for the paper mill and therefore should qualify as dedicated infrastructure and State aid for the benefit of Propapier.
(11)
The complainant specified the following infrastructure projects (see Section 2.1 below): the construction of a waste water treatment plant, the construction of a car park, a new connecting road and the widening and deepening of the Oder-Spree Canal.
(12)
Furthermore, the complainant argued that the tariffs charged for the use of the waste water treatment plant are advantageous to Propapier (see Section 2.2 below).
2.1. AID FOR THE CONSTRUCTION OF THE WASTE WATER TREATMENT PLANT AND OTHER INFRASTRUCTURE
(13)
In July 2008 the Land of Brandenburg awarded a direct grant of EUR 33 808 200 (5) from resources of the Joint Federal/Länder programme ‘Improvement of Regional Economic Structures’ (Ausbau der kommunalen wirtschaftsnahen Infrastruktur im Rahmen der Gemeinschaftsausgabe - GA) (hereinafter: ‘Gemeinschaftsausgabe scheme’ (6)) for the construction of a new waste water treatment plant in an extension of the industrial area on the Oder-Spree Canal in Eisenhüttenstadt. It should be noted in this connection that the Gemeinschaftsaufgabe scheme for the financing of the construction or extension of waste water treatment plants was the subject of State aid case N 644e/02 (7) in which the Commission in 2003 established for the programming period 2004 to 2006 that public support from the scheme did not constitute State aid within the meaning of Article 107(1) TFEU in favour of the owner and operator of the waste water treatment plant.
(14)
In this 2003 decision, the Commission considered the grants from the version of the scheme applicable from 2004 to 2006 to be an internal transfer of State resources and not State aid to owners and operators primarily because the recipients were not economic operators and the service was a typical public service of general interest to be provided by the municipalities. Under the scheme’s conditions, the recipient must be either a local authority (Gebietskörperschaft) or a municipal special purpose association under public law (Zweckverband) which is subject to supervision by the municipality. For eligibility, no legal, personal or business relationship may exist between the beneficiary of the measure, i.e. waste water treatment plant, and the user of the plant.
(15)
The grant covered 80 % of the total eligible costs of EUR 42 260 340. The beneficiary of the grant is the ‘Trinkwasser- und Abwasserzweckverband Oderaue Eisenhüttenstadt’ (hereinafter: TAZV), an inter-municipal association governed by public law, which is in charge of the supply of drinking water and the treatment of waste water. TAZV is both the owner and operator of the waste water treatment plant and bore the remaining 20 % of the total public financing of the investment.
(16)
The granting was subject to the condition that by 15 August 2008 the legal and financial requirements for the settlement of a main investor (in this case, Propapier) were proven. Construction of the plant began in October 2008 and its entry into service took place in March 2010.
(17)
The complainant claims that the TAZV plant constitutes dedicated infrastructure, as Propapier will use practically all of its waste water treatment capacity. According to the complainant, the plant was originally designed for Propapier as a waste water treatment plant and was a condition precedent for the establishment of a paper mill in the region (paper production being highly water-intensive).
(18)
As regards the other infrastructure projects, the complainant argues that the creation of a car park adjacent to Propapier’s site, the construction of a new road connecting the industrial area with the B-112 motorway, and the widening/deepening of the Oder-Spree Canal were infrastructure measures dedicated to Propapier. In the opening decision, the Commission came to the preliminary conclusion that these did not provide a selective advantage to Propapier and hence did not constitute dedicated infrastructure, but it nevertheless invited third parties to comment on these measures as well.
2.2. REDUCED FEES FOR USE OF THE WASTE WATER TREATMENT PLANT
(19)
A further element of the complaint concerning the waste water treatment plant is that the tariff of EUR 0,95 per cubic metre to be charged to Propapier for the use of the plant is lower than what a private investor would charge for such services.
(20)
The calculation of the user fees is governed by the relevant act, the Brandenburg Municipal Charges Act, (Kommunalabgabengesetz für das Land Brandenburg (8)) (hereinafter: KAG Brandenburg). Paragraph 6 of the KAG Brandenburg provides that the calculation of the charges for the use of the plant has to cover, but must not exceed, all eligible costs of the relevant waste water treatment plant (construction, maintenance and repair, operating, personnel and charge management costs), imputed interest and cost-accounting depreciation. However, subsidies which the municipality receives from other public sources (in this case, the grant of EUR 33,8 million from the Gemeinschaftsaufgabe scheme) must not (9) be taken into account in calculating the imputed interest on capital invested. The complainant takes the view that the subsidy received by TAZV from resources of the Gemeinschaftsaufgabe scheme is passed on from the beneficiary TAZV to the users of the waste water treatment plant in the form of reduced waste water fees.
3. GROUNDS FOR INITIATING THE PROCEDURE (10)
(21)
The alleged measures qualify as State aid if the following conditions are met: (i) the aid has to be granted by an act of a Member State or out of State resources; (ii) it has to confer an economic advantage on the undertaking; (iii) the advantage has to be selective; and (iv) the measure distorts or threatens to distort competition and affect inter-State trade. The existence of State aid is established when the conditions laid down in Article 107(1) TFEU are met on a cumulative basis.
(22)
It was undisputed in the opening decision that all the measures in question involved the use of State resources and that they could potentially distort competition in the internal market.
(23)
The Commission noted that, with respect to the elements of the allegation, it is necessary to distinguish between: (1) potential State aid to TVAZ for the construction of the waste water treatment plant; and (2) potential aid to Propapier in the form of reduced waste water treatment charges.
(24)
The opening decision also examined whether the construction of
(i)
the waste water treatment plant; and
the other infrastructure projects in the newly extended industrial park where the new Propapier plant is situated, namely:
(ii)
the new car park;
(iii)
the new road; and
(iv)
the widening and deepening of the Oder-Spree Canal;
created a selective advantage or constituted infrastructure dedicated to Propapier (11). Given that, under Article 107(1), a measure can only qualify as State aid if it is selective (i.e. it must treat differently undertakings that are in a comparable legal and factual situation with regard to the objective of the measure, the Commission had to assess whether Propapier has been selectively favoured by the measures.
(25)
The Commission has already approved regional investment aid for Propapier. Given that the measures for the other infrastructure projects are to be carried out in an assisted region eligible for regional aid pursuant to Article 107(3)(a) TFEU and are alleged to be closely linked/dedicated to an investment project which benefits from regional aid, the Commission took the preliminary view that, if they are proven to be selective in favour of Propapier, they would form part of the investment project of Propapier and would therefore need to meet the requirements of the Guidelines on National Regional Aid for 2007-2013 (12) (hereinafter: RAG). The Commission expressed doubts regarding the compatibility of any investment aid in the form of dedicated infrastructure, in particular with regard to compliance with the rules on maximum State aid intensity and incentive effect.
(26)
Under the applicable rules of the RAG, aid beneficiaries who have received investment aid may benefit from additional operating aid. The compatibility of the operating aid with the internal market, however, has to be assessed independently of the compatibility of the investment aid, on the basis of the criteria laid down in Section 5 of the RAG. The Commission concluded in the opening decision that, should Propapier benefit from operating aid in the form of reduced waste water treatment charges which did not reflect the market economy investor principle, this operating aid could not be considered to be in conformity with the rules of the RAG and the Commission’s practice in approving operating aid. Indeed, although the aid beneficiary was situated in a region which was eligible for operating aid (Article 107(3)(a) TFEU-region), other key criteria for the compatibility of the operating aid with the internal market were not met. There was no indication that the operating aid would be justified in terms of its contribution to regional development or its nature, or that its level was proportional to the handicaps it sought to alleviate. In addition, the operating aid would neither be temporary, nor reduced over time. The Commission therefore raised doubts as to the fundamental compatibility with the internal market of any operating aid in the form of reduced charges.
3.1. GRANTS FOR PUBLICLY FUNDED INFRASTRUCTURE PROJECTS, INCLUDING THE WASTE WATER TREATMENT PLANT
3.1.1. Car park, widening/deepening of the Oder-Spree Canal, new road
(27)
In the course of the preliminary assessment, it was established that the capacity of the car park did not correspond to the allegation of the complainant and that it was not located in immediate proximity to Propapier’s premises. In addition, it was established that it was generally accessible and served not only the industrial park ‘Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal’, but also other inner-city commercial locations, and that its capacity should enable the municipality to close down car parks for trucks in the city centre. Besides, Propapier was constructing its own car park which would also be accessible to trucks. For these reasons, it seemed that the construction of the car park probably did not give Propapier a selective advantage.
(28)
With regard to the construction of the new road connecting the industrial area with the B-112 motorway, the Commission noted that the construction of the road reduced traffic and air pollution in the centre of Eisenhüttenstadt since trucks heading for the industrial area could avoid the city centre, and that it shortened the time needed to drive to the nearest regional centre. Therefore, it seemed that the construction of the new road probably did not constitute a selective advantage for Propapier.
(29)
As regards the widening and deepening work on the Oder-Spree Canal, the Commission noted that this was not undertaken in order to provide a selective advantage to Propapier, but that it was part of the necessary regular maintenance of the waterway system. Therefore, it seemed that the widening and deepening of the Oder-Spree Canal probably did not constitute a selective advantage for Propapier.
(30)
At the time, however, the Commission considered that it could not be entirely excluded that Propapier benefited from these infrastructure measures to a greater extent than other undertakings.
(31)
Before taking a final view on the presence of aid with respect to these measures, the Commission invited interested third parties to present their views. At the same time, it invited Germany to provide, during the formal investigation procedure, more information on the creation of the car park, the construction of the new road and the widening/deepening of the Oder-Spree Canal.
3.1.2. Grant for the construction of the waste water treatment plant
(32)
In its opening decision, the Commission concluded that, if the aid scheme in case N 644e/02 were to be regarded as aid in the meantime due to the development of the internal market, it would be seen as existing aid to TAZV.
(33)
The Commission expressed doubts, however, as to whether or not the waste water treatment plant constituted dedicated infrastructure. In this connection it was noted that, besides Propapier, there were only two additional users of the plant, namely the Canadian photovoltaic component supplier 5N PV and the energy provider EnBW. Furthermore, it was not known how much of the capacity of the waste water treatment plant was actually allocated to these two customers. On the basis of the information available at the time, the Commission was not in a position to assess whether the construction of the new waste water treatment plant was necessary with regard to only these two undertakings. Furthermore, one of these two additional users, the power plant operated by EnBW, was directly involved in the Propapier project as the power plant provided the energy supply for the production processes of the paper mill (13).
(34)
The Commission further noted that, if the actual share of Propapier amounted to 90 % of the sewage capacity as alleged by the complainant, it should be questioned whether this fact in itself did not provide sufficient evidence that the plant actually was solely or at least predominantly intended (and thus dedicated) to serve Propapier. Germany’s argument in this respect that the construction of the waste water treatment plant would be used by additional users in the future therefore had to be examined further.
(35)
It was also noted that it should be taken into account how many investors could be located in the industrial park ‘Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal’ and how much capacity on average they would use. In this regard Germany was requested to provide more detailed information on the overall plan for the development of the industrial area and the remaining capacity of the waste water treatment plant which could be allocated to potential users. Germany was also requested to provide more information as regards the technical feasibility of the modular approach in building the treatment plant (14).
(36)
As explained above, the Commission took the preliminary view that, if the measures for the infrastructure projects were proven to be selective, they would form part of the investment project of Propapier and would need to meet the requirements of the RAG, in particular its rules on the State aid intensity ceiling and incentive effect.
3.2. REDUCED FEES FOR USE OF THE WASTE WATER TREATMENT PLANT
(37)
Germany took the view that, as with the measure for the construction of the waste water treatment plant, if the fees to be charged by Propapier entailed aid it would constitute existing aid. Germany expressed the view that the Commission’s decision in case N 644e/02, which authorised the ‘Gemeinschaftsaufgabe’ scheme, also covered indirect effects of the scheme.
(38)
The Commission, however, concluded in the opening decision that possible aid in the form of reduced fees was not covered by decision N 644e/02, and if the fee constituted State aid that State aid would be new aid.
(39)
In trying to assess whether the charges set provided an economic advantage to Propapier, the Commission in its opening decision expressed doubts as to whether the fees charged by TAZV reflected the full costs and whether a private investor would have set the charges at the same level.
(40)
The Commission expressed the view that the fees charged to Propapier did not cover the full cost for the waste water treatment, as Germany acknowledged that these fees covered only 20 % of imputed interest on capital invested, since the 80 % subsidy which the municipality received from other public sources for the construction of the plant must not be taken into account for the calculation of imputed interest. In this respect, the Commission in its opening decision first established that neither Directive 2000/60/EC (hereinafter: ‘the EU Water Framework Directive’) (15), nor the KAG Brandenburg appeared to require that fees for the use of a waste water treatment facility should cover the full costs (16). The opening decision, however, referred to the InfraLeuna (17) and Kimberly-Clark/Scott (18) cases, in which charges set at the level of full costs were considered to correspond to the costs normally included in the budget of an undertaking.
(41)
The complainant argued that, in order to establish the advantage, the level of the charges actually paid by Propapier should be compared with the level of the charges that a private investor, placed in the same situation as TAZV, would have charged.
(42)
Germany suggested comparing the fees paid by Propapier to the average price observed in the sector and quoted a study which found the average price in the sector to be between EUR 0,24 and EUR 1 (19).
(43)
The Commission observed in the opening decision that it appeared that the private investor principle might be applicable to the present case. However, it expressed doubts as to whether the use of a benchmark could exclude the presence of aid as the data presented appeared to be skewed. Even if the quoted fees from other municipalities were to reflect the full costs, different prices appeared to reflect different local realities, which for a private investor would justify different price levels. As a result, the Commission at the time doubted that the presence of an advantage for Propapier could be excluded on the basis of these data.
(44)
As explained in recital 26, if the measure indeed constitutes new State aid within the meaning of Article 107(1) TFEU, the Commission has doubts about its compatibility with the internal market under Article 107(3) TFEU. If the fees turn out to constitute regional operating aid, there are doubts as to their compatibility as they are neither temporary nor reduced over time, nor do they seem to be targeted to compensating specific (unproven) handicaps of the region.
4. COMMENTS BY GERMANY AND THIRD PARTIES ON THE OPENING DECISION
4.1. DO THE PUBLICLY FUNDED INFRASTRUCTURE PROJECTS CONSTITUTE DEDICATED INFRASTRUCTURE FOR THE BENEFIT OF PROPAPIER?
4.1.1. Car park
Comments from the complainant
(45)
In its opening decision the Commission did not accept the number of parking spaces submitted by the complainant. According to the complainant these figures (parking for 186 cars and 71 trucks) are taken from the preliminary development plan commissioned by the city of Eisenhüttenstadt.
(46)
The complainant argues that Propapier’s original building plans do not mention the construction of a private car park, and that, even if Propapier is building its own car park, the so-called public car park still predominantly benefits Propapier: there is a sign allocating parking spaces to trucks for the power plant and the paper mill. In addition, the car park is in the immediate vicinity of Propapier’s premises (extending right up to the paper mill boundaries and adjacent to the power plant, which was initially part of Propapier’s project). The car park does not offer any rest facilities that can normally be expected from a public car park of this kind.
(47)
The complainant claims that the location of the car park is inconvenient and too remote to serve other inner-city commercial locations and allow the municipality to close down car parks for trucks in the city centre.
Comments from Germany
(48)
According to Germany, the car park does not constitute a selective advantage for Propapier. It is generally accessible and serves not only the Oder-Spree-Kanal industrial area. Germany adds that Propapier has its own parking space (213 spaces for cars and 27 for trucks) and that a building permit has already been issued for additional space for 120 cars.
(49)
Germany disagrees with the complainant’s allegations that the car park is predominantly benefiting Propapier and that the location of the car park is inconvenient and too remote to serve other inner-city commercial locations in the city of Eisenhüttenstadt.
(50)
Germany explains that the sign - allocating parking spaces to trucks for the power plant - to which the complainant refers, was temporary and resulted from construction works in the power plant. These works were completed at the end of March 2011. Access to the car park is indicated along the new road, and does not refer to any specific company or installation.
4.1.2. Road
Comments from the complainant
(51)
The complainant opposes Germany’s claims that the new road was meant to connect the industrial area with the B-112 motorway; according to the complainant, the road stops a few metres behind the paper mill, without visible plans to continue it, and if it was ever continued, it would not serve other undertakings as there are none in the area in which it could be extended.
(52)
Consequently, the complainant is of the opinion that the car park and the road provide Propapier with a selective advantage and are dedicated to the use of Propapier.
Comments from Germany
(53)
Germany argues that the new road will connect the current industrial park ‘Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal’ and its northern expansion areas to the B-112 motorway. It reduces traffic and air pollution in the centre of Eisenhüttenstadt, enables trucks to avoid the city centre, and will reduce journey times for industrial and commercial traffic to Frankfurt (Oder) by at least one third. It is part of the overall development of the industrial area, which was planned back in 1993, and also gives enterprises in Frankfurt better access to Eisenhüttenstadt inner port. Germany claims that the road was already planned in the Oder programme of the Land government.
(54)
It offers further development options for the ArcelorMittal and other industrial areas. The road was built in two stages; after some delay due to technical difficulties, the last Section was completed in 2013.
4.1.3. Widening/deepening of the Oder-Spree Canal
(55)
In 2008, the City of Eisenhüttenstadt extended the industrial park ‘Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal’ with a view to attracting firms. Germany argues that the widening and deepening work on the Oder-Spree Canal is part of the necessary regular maintenance of the waterway (which constitutes part of the Trans European Network TEN). Since 2003, sluices have been developed along the entire canal (currently the Kersdorf sluice, the construction of the Fürstenwalde sluice has been postponed). Germany claims that there is no link with the establishment of Propapier and no selective advantage for Propapier.
4.1.4. Does the waste water treatment plant constitute dedicated infrastructure to the benefit of Propapier?
Comments from the complainant
(56)
The complainant claims that the aid cannot fall under the scheme declared to be non-aid in the decision in case N 644e/02 since this scheme was not applicable when the investment aid for the construction of the TAZV waste water treatment plant was granted, as it expired at the end of 2006.
(57)
The complainant also points out that the scheme is also not applicable because the waste water treatment plant does not provide a public service, but was built solely for predominant use by Propapier.
(58)
The complainant suggests that the paper industry normally has its own waste water treatment plants for recycled paper mills, also in Germany, and therefore the German argument that companies are obliged to connect to the public sewage system is not valid.
(59)
The complainant argues that the waste water treatment plant does not constitute part of a general economic development plan of the industrial area that would include all the potential investors in the park, but was developed and presented at the same time as the Propapier paper mill and the power plant, back in 2007. The Eisenhüttenstadt municipal draft decision on the development of the industrial park, dated 7 November 2007, refers to only two or three investors. The complainant claims that Eisenhüttenstadt only started promotional activities for the industrial area in 2010, and suggests that the city only started to look for new investors after Smurfit Kappa lodged its complaint.
(60)
The complainant considers that the specific construction features of the TAZV plant clearly show that it was specifically tailored to the needs of Propapier. The technical characteristics of waste water treatment plants are very sector-specific. Waste water treatment plants for recycled paper mills normally comprise an anaerobic and an aerobic treatment phase, whereas standard communal sewage systems often only provide the aerobic treatment phase. The fact that the TAZV waste water treatment plant comprises both phases provides for the complainant an additional argument that it cannot be regarded as serving the public interest, but constitutes dedicated infrastructure for Propapier.
(61)
The complainant is of the opinion that it is highly unlikely that capacity needs other than those of the Propapier paper plant (and its complementary power plant, now owned by EnBW) were taken into account when the plant was designed. The complainant argues that EnBW is not an independent user, since the power plant investment is in fact closely linked to the paper plant project and would not exist without the Propapier plant.
(62)
The complainant remarks that the other investor in the area, 5N PV, uses only a negligible percentage of the available sewage capacity of the TAZV, and that its waste water treatment needs could have been covered by the already existing waste water treatment plant. In fact, as 5N PV had already been operating since May 2008, two years before the new TAZV plant became operational, it had initially used the existing waste water treatment plant.
(63)
The complainant alleges that no forecasts exist of the expected sewage capacity needs for potential new investors, and that no information is given on whether and when this additional capacity would be operational. The complainant notes that currently there is in any case hardly any spare capacity left. The complainant also refers to a press article (Märkische Oderzeitung of 3 February 2011) reporting on a technical fault in an aeration tank, indicating that all the available tanks are needed for the current industrial users.
(64)
According to the complainant, Germany implicitly confirmed that no other company will use the waste water treatment plant, by stating that the fees for the new TAZV plant are lower than those for the existing plant because the new plant does not require an expensive system of sewers between single users (hereby confirming that no new user will be added).
(65)
According to the complainant, TAZV figures show that Propapier uses at least 90 % of the daily capacity of the plant.
(66)
The complainant alleges that the modularity of the waste water treatment plant claimed by Germany is purely theoretical and does not lead to economies of scale, since a second module would cost 80-90 % of the first. The relatively high costs for adding modules support the finding that the initial investment of EUR 42 million principally benefits Propapier as a selective measure.
(67)
The complainant suggests that the fact that the new TAZV plant is built in the immediate vicinity of the Propapier plant, next to the power plant and the paper mill, allows Propapier to reuse the biogas resulting from the anaerobic treatment of its waste water.
(68)
On the basis of the above, the complainant concludes that the TAZV plant constitutes dedicated infrastructure to the benefit of Propapier, and that the public funding of the construction of the waste water treatment plant constitutes investment aid to Propapier. The complainant claims that the Commission should therefore assess whether this measure, in combination with the regional investment aid granted for the Propapier paper mill (State aid case SA.23827), meets all the requirements of the RAG.
Comments from Germany
(69)
Measures granted under scheme N 644e/02 are not aid.
Public infrastructure available to all under the same conditions
(70)
Germany argues that the waste water treatment plant is not dedicated to Propapier: it constitutes public infrastructure falling under hazard defence and serves environmental protection as well as protection of the population against diseases. All current and future undertakings established in the Oder-Spree-Kanal area have the right to connect to and use the municipal waste water treatment plant under the same conditions. Fees are calculated according to the same principles defined by law. Waste water treatment in Germany is the responsibility of the municipalities, and connection to and use thereof is obligatory. Users cannot opt for any other service provider than the municipal body.
(71)
Germany rejects the complainant’s assertion that paper mills normally have their own sewage systems and are not obliged to connect to the communal sewage system, and states that Propapier is obliged by law (20) to connect to and to use the TAZV plant. Exceptions to the obligation to connect are very limited (only when impossible or unreasonable). There are only limited publicly available data on waste water treatment of paper producers, but those data show that a large number of paper mills are connected to communal waste water treatment plants.
Infrastructure not specifically set up for Propapier
(72)
Germany disagrees with the complainant’s statement that the TAZV plant was tailored to the technical needs of Propapier: the two-stage treatment of waste water is not specific to the paper industry but is common in many different industrial sectors, and several communal sewage plants comprise treatment of the waste water in two stages. The technical characteristics of the TAZV plant (two-stage biological process) were based on current technical standards, taking into account that a substantial part of the waste water would be highly polluted. Germany admits that communal sewage plants which treat only sanitary waste water or lightly polluted water do not normally have an extra pretreatment stage, but emphasises that the two-stage treatment is common practice for those which have to treat industrial waste water. Germany provided a list of 18 paper plants in Germany producing recycled paper and connected to communal sewage plants, claiming that both types of communal sewage plants (one-stage or two-stage) are in use in the paper sector.
(73)
According to Germany, the waste water treatment plant forms part of a bundle of general infrastructure measures undertaken to develop the Oder-Spree-Kanal area. None of these measures are dedicated to any single undertaking. Decisions about construction, connection to and use of the plant fall outside the discretion of Propapier or potential users.
(74)
Germany rejects the allegation that the TAZV waste water treatment plant was constructed specifically for Propapier. Germany explains that the construction was already planned in the context of other potential investments in 2004-2006, long before the arrival of Propapier.
(75)
Germany explains that the existing capacity of waste water treatment infrastructure outside the industrial area was limited, and that its residual available capacity would only be sufficient to cover the needs of one additional (minor) investor; Germany confirms that 5N PV was indeed initially connected to the existing plant.
(76)
Germany argues that the fact that the establishment of Propapier prompted the start on construction of the long-planned waste water treatment plant cannot be understood as a selective advantage for Propapier. Germany refers to the Opinion of Advocate General van Greven, who confirmed in Case C-255/91 (Matra v Commission) (21) that it is inevitable that in the start-up period the infrastructure is mainly used by the first company that has settled in the newly set-up industrial zone. This will however change if the region develops, as hoped for.
(77)
Germany reports that all three undertakings currently established in the industrial park ‘Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal’, namely Propapier, 5N PV and the EnBW power plant, are connected to and use the waste water treatment plant. Germany explains that several further establishments have been considered at different times (one or two fuel surrogate plants, a photovoltaic glass plant, investment proposals made to several investors in different sectors, and several potential investors have visited the site) but that, especially in the light of the crisis which has affected disadvantaged areas particularly badly, the further development of the industrial area will take time.
Current capacity
(78)
Germany rejects the allegations by the complainant that Germany has not indicated the waste water capacity for the TAZV plant users, that Propapier uses at least 90 % of the available capacity, and that there is no spare capacity.
(79)
Germany maintains that, in its current configuration, the TAZV waste water treatment plant does have spare capacity for potential new investors. The three current users together use a capacity of ( 500) (22) m3/h, and the maximum capacity of the TAZV plant is 638 m3/h. The total capacity use is thus approximately (60-80) % and there is spare capacity of approximately (150-250) m3/h. The average capacity used by Propapier is (300-500) m3/h, and the maximum is (400-500) m3/h. Propapier thus uses ( 70) % on average and a maximum of ( 70) % of the total capacity of the TAZV plant.
Modular design of the TAZV plant
(80)
Germany argues that the TAZV plant was intended from the outset to be extended in modular stages along with the step-by-step development of the Oder-Spree-Kanal industrial area. The modular planning of the plant is reflected in the 2007 TAZV abstract, which refers to potentially highly polluted water from the paper industry, bio-ethanol production and other industrial sectors.
(81)
Germany explains that essential parts of the plant in the current phase are already dimensioned for maximal capacity after expansion: e.g. the nominal diameter of the 5 km pipe conducting the water to the Oder after treatment is more than three times larger than necessary for the current construction phase (it can carry a volume of 1 945 m3/h, whereas the current maximum capacity of the plant is only 638 m3/h), and TAZV has an option to expand the waste water treatment plant on a 3,3 ha adjacent land plot. Potential users will also have equal access to the waste water treatment plant after such modular expansion.
(82)
Germany therefore maintains that the current high capacity utilisation share of the waste water treatment plant by Propapier is not proof of a selective advantage, but reflects only a snapshot picture, as the infrastructure is designed - through modular expansion - to serve further users under the same conditions. This will take time, because the waste water treatment plant is part of an overall economic development plan for the region, involving several expansion areas in different phases. The current situation with only three established investors is a transitional phase in the development of the industrial areas in this region since 1994. Approximately half of the Oder-Spree-Kanal industrial area (35 ha) is still available for new investors. Germany estimated in 2011 that this space would be occupied within a period of five years, and adds that further expansion would then still be possible in the new areas ‘Nordost’ (40 ha) and ‘Nord’ (160 ha).
(83)
Germany rejects the complainant’s view that the modular design of the TAZV plant will not lead to economies of scale. The German authorities explain that the modular extension of the TAZV plant is feasible in three phases, and for substantially lower costs per added m3 capacity compared with the initial investment:
-
Phase 1 (capacity increase of 33 %, adding 213 m3) is feasible within a few months and would cost EUR 1,2 to 1,5 million, for an extra industrial area of approximately 19 ha,
-
Phase 2 (capacity increase of 69 %, adding 426 m3) is feasible within a few months and would cost EUR 5,3 to 5,6 million, for an extra industrial area of approximately 38 ha,
-
Phase 3 (expansion on adjacent land; capacity increase of 100 %, adding 638 m3) would cost EUR 17-18 million, for an extra industrial area of approximately 57 ha. A 100 % capacity increase would require exercising the option on the adjacent land plot and would cost up to EUR 18 million.
(84)
Germany argues that the modular design of the waste water treatment plant is in line with the need to use resources efficiently and economically, and is to be seen in the context of previous over-dimensioning of waste water treatment plants in the new German Länder. To sanction such modular design as a selective advantage would in fact be an invitation to uneconomically oversize public infrastructure. In addition, the fees would not cover the costs for such oversizing.
(85)
To characterise the current limitation of the plant as a selective advantage would result in encouraging uneconomic oversizing of infrastructure.
(86)
Germany claims that the press article referred to by the complainant (see recital 63) is not relevant. According to Germany, to install an additional unused basin just for technical incidents would be contrary to the rules of frugal and economic planning imposed by the Gemeinschaftsaufgabe.
(87)
The complainant stated that users of the new TAZV plant pay lower fees than those of the existing municipal plant because the new plant does not need an extensive pipe system to connect all users. Germany rejects the conclusion by the complainant that this shows that no new users can be added to the new plant. Germany holds that new industrial users can easily be connected, and that any limitation is mainly defined by the size of the pipe conducting the treated water to the Oder.
(88)
Germany rejects the allegation by the complainant that Propapier can use the biogas produced by the TAZV plant. There is no possibility for the waste water treatment plant users to use the biogas. TAZV uses the biogas in its own 3 MW power plant.
(89)
Germany rejects the allegation that it only started to promote the industrial park to other potential investors after Smurfit Kappa’s complaint: as early as 1998, Eisenhüttenstadt entrusted the Investor Centre Ostbrandenburg with the promotion of industrial and commercial areas, including the Oder-Spree-Kanal area. Planning documents for the industrial park ‘Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal’ have existed since 1995.
(90)
Germany concludes that the TAZV plant does not constitute dedicated infrastructure to the benefit of Propapier.
(91)
Germany also concludes that the infrastructure measures in the extended industrial park ‘Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal’ (construction and provision of waste water treatment plant and the other measures - parking, road, deepening/widening of the canal) are general development measures which do not constitute a selective advantage for Propapier and are not dedicated to the use of Propapier. In Germany’s view, the fact that the infrastructure is currently used only by a limited number of primary settlers is a normal transitional stage in such a development process.
4.2. IS THERE AN ADVANTAGE TO PROPAPIER THROUGH REDUCED FEES FOR THE USE OF THE WASTE WATER TREATMENT PLANT?
Comments from the complainant
(92)
The complainant agrees with the Commission’s position as expressed in the opening decision (see recital 63 of the opening decision and recital 38 of this Decision) that aid scheme N 644e/02 does not cover the fees for the use of the waste water treatment plant. The fees should therefore reflect the total cost of the use. The fact that the calculation of the fees is based on legislation (Kommunalabgabengesetz) does not justify lower fees and the resulting advantage for Propapier.
(93)
The complainant argues that the waste water treatment plant does not provide a public service, but was built solely for predominant use by Propapier.
(94)
According to the complainant, the three tests (full cost test, private investor test, benchmark prices) proposed by the Commission in its opening decision all show that the fees charged provide Propapier with an economic advantage.
Full cost test
(95)
The complainant further argues that not only Article 9 of the EU Water Framework Directive, but also the fact that most recycled paper mills have their own waste water treatment plant, favour the calculation of full costs. The fee paid by Propapier covers only 20 % of imputed interest on equity capital, and does not take account of the share of equity derived from the 80 % public contribution to the construction cost of the waste water treatment plant.
Private investor test
(96)
The complainant considers that, normally, a private operator or a paper mill owner wants to at least cover their full costs, and therefore this test corresponds to the above full cost analysis.
Benchmark prices
(97)
The complainant agrees with the Commission’s position as expressed in the opening decision that it is not likely that the use of benchmark prices can exclude the presence of aid. Comparing only paper mills using municipal sewage systems would not be representative, because most paper mills have their own waste water treatment plant.
(98)
The complainant claims that Germany submitted only highly selective information on sewage fees paid by other paper mills (a study, a comparison with Spreetal/Schwarze Pumpe tariffs, and an old decision from 1990), and that these examples cannot constitute a basis for establishing a benchmark, inter alia, because these fees depend on subsidies and investment costs, and legislation may differ from one region to another. The complainant makes a comparison with its own plant using the municipal sewage system in (confidential information), and calculates that taking into account a construction investment of EUR 42 million (as in Eisenhüttenstadt) Propapier would have to pay EUR 4/m3, which is far above what it now pays.
(99)
The complainant claims that the article quoted by Germany was published in 2004 and is based on a study published in 2002 using data from 2000/2001. The complainant refers here to Annex 6 to Germany’s submission of 30 January 2009, containing an article from the online news source ‘Das Papier 2004-T174’ (23). According to the complainant, the study covers only seven anonymous paper mills, and it is unclear whether they operate their own waste water treatment plant or are connected to the municipal system, and whether the costs considered include operational costs only (excluding capital or other non-operational costs). If the study compares only paper mills using their own waste water treatment facilities, capital costs should be included.
Comments from Germany
(100)
Germany maintains its view that any State aid advantage resulting from the fees charged for the use of the TAZV plant would not constitute State aid as, in Germany’s view, the Commission’s decision in case N 644e/02 also covers indirect effects of the Gemeinschaftsaufgabe scheme, i.e. the fees). Germany further argues that the measure, which was considered in case N 644e/02 not to constitute State aid, could not become State aid at the level of the user. According to Germany, the Commission changed its approach regarding the issue of whether or not aid to an infrastructure operator can be passed on to the user of an infrastructure only after the General Court ruled on the Flughafen Leipzig-Halle GmbH case (24).
(101)
Germany admits that the decision in case N 644e/02 had expired when the support was granted to TAZV. However, it points out that the relevant legal provision on which the decision in case N 644e/02 was based was identical to the one on the basis of which the measure for TAZV was granted. The legal basis has merely been updated, but its content has remained unchanged. Therefore, Germany argues, the mere updating of a legal basis does not automatically lead to qualification as State aid.
(102)
Germany emphasises that the cost calculation is transparent and defined by law.
No economic advantage for Propapier
(103)
Germany explains its views on the three possibilities for calculating the fee for a company using waste water treatment services (recital 68 of the opening decision): full cost method, private investor price, benchmark price.
Applying the full cost method, there is no advantage
(104)
Germany disagrees that the fee paid by Propapier does not cover the full cost. The cost calculation is prescribed by law (according to which it should in principle cover the costs, except that subsidies from third parties are not taken into account for the calculation of imputed interest (25)). The law lays down that costs should be covered but must not be exceeded. All costs incurred by TAZV are covered, including interest on the TAZV part of the capital invested. Calculation of fictitious interest on subsidies from the Land would not be justified because TAZV did not incur such costs.
(105)
Propapier enjoys no selective advantage as the fees are the same for all users of the newly built plant.
(106)
Whether the fee would have been higher without the subsidies from the Gemeinschaftsausgabe scheme for the construction of the waste water treatment plant depends on many factors, such as the availability of other financing, among other things.
(107)
Neither the ‘polluter pays’ principle nor the EU Water Framework Directive obliges the authorities to include subsidies in the calculation of interest on capital invested. The EU Water Framework Directive stipulates that costs of the water services should be recovered, but gives the Member States leeway regarding the manner of implementation. In the present case all costs of TAZV (the water service) are covered. The polluter pays principle is not absolute but has to be ‘taken into account’. In the present case, it is taken into account through the calculation of all TAZV costs.
(108)
The EU Water Framework Directive refers to an ‘adequate’ contribution. Germany notes that, compared with other regions in Germany or the European Union, the fee for Propapier is relatively high. Germany further notes that the EU Water Framework Directive also states that Member States may have regard to the social, environmental and economic effects of covering costs as well as the geographic and climatic conditions of the regions affected.
(109)
Germany claims that comparison with the Kimberly-Clark or InfraLeuna cases (see also recital 70 of the opening decision) is not appropriate. The Kimberly-Clark case concerned a preferential tariff for one company, which gave rise to the suspicion that not all costs were covered. In the present case, all costs are covered and tariff conditions are the same for all users. In the Kimberly-Clark case an industrial zone was being developed for the specific needs of one company, while in the present case the industrial area is being developed for several settlers.
(110)
The InfraLeuna decision concerns the price setting of private companies for the use of private infrastructure, while the present case relates to the use of municipal infrastructure and non-market-related fees which are prescribed by law. In the present case, the users bear all the costs which a waste water service company would normally have to bear. In a non-liberalised waste water treatment market, the cost items to be taken into account are the same for all companies and are prescribed by law (the Brandenburg KAG).
(111)
The Wagner and Weida Leder decisions cited in the opening decision (recital 71 and footnote 19) concern subsidies for the construction of private waste water treatment plants. In the present case, however, Propapier does not receive subsidies for voluntary private investments, but it pays user fees which are imposed on it by law.
The private investor test is not applicable
(112)
Germany considers that water is not a normal commercial product. The waste water treatment sector in Germany is organised as a regional monopoly of public municipal bodies. Waste water treatment in Germany is therefore not an economic activity but a mandatory public authority task for the municipalities. TAZV acts as a public authority and not as an undertaking whose conduct can be analysed applying the market investor test. In Germany, there is an obligation to connect and use. Users cannot opt for a service provider other than the municipal body. The fees are prescribed by law and decided by the authorities. The fees cannot exceed costs.
(113)
The waste water treatment sector in Germany is accessible to private enterprises only to a limited degree. They can act only as manager, operator or concessionaire of a waste water treatment plant in the technical fulfilment of the legal provisions. Responsibility for the task remains, however, with the municipality and the municipality is not legally obliged to put the contract out to tender. Besides, private companies can execute technical tasks (or, in exceptional cases, charge fees), but the fees cannot exceed their costs in this case either. TAZV has not transferred any technical tasks to third parties.
(114)
As the fees are prescribed by law and cannot exceed the costs of the infrastructure, there is no market in which waste water fees can be set by private companies with a view to profit-making. There is no competition between private companies or between private and public companies to have more users.
(115)
Germany is of the opinion that in such a case it is not possible to compare the operator’s conduct with the conduct of a private investor. The private investor test is therefore not applicable.
Benchmark prices
(116)
Because of the obligation to connect to the waste water treatment plant, there is no competition and to that extent no market price either that could be used as a benchmark for assessing advantage under the State aid rules.
(117)
Germany rejects the complainant’s statement that only a few paper mills use municipal waste water sewage systems and that therefore it would not be representative for the sector to only use data from those paper mills as a benchmark.
(118)
In its comments, Germany made the correction that Propapier does not pay a fee of EUR 0,95/m3 (as stated in recitals 72 and 80 of the opening decision), but since 2010 a fee of EUR 1,18/m3. Compared with other locations in the European Union, this is high or at least not unusual. According to a survey by the German association of paper producers, undertaken among 77 German paper companies, representing 68 % of the sector, the average fee for the year 2007 was EUR 1,12/m3 (varying between EUR 0,31/m3 and 2,20/m3). The fee paid by Propapier is within the spread and above the average of that sample.
(119)
In later submissions, Germany informed the Commission that the fee was increased in 2012 to EUR 1,41/m3, in order to cover losses in the start-up years of the waste water treatment plant. As there had been some savings related to energy costs, and in line with the legal obligation that the fees have to cover but must not exceed the costs, since the beginning of 2013 the fee had been set at EUR 1,39/m3. In addition, Propapier has to pretreat the waste water before conducting it into the TAZV plant. The costs for the pre-treatment amount to approximately EUR (…)/m3, which brings the total cost for waste water treatment for Propapier to EUR (…)/m3, compared with an average cost in the sector (in 2010) of EUR 1,27/m3.
(120)
Germany claims that comparison with fees paid by other paper producers in the European Union is the correct benchmark for verifying whether there is an economic advantage, and that the Commission’s doubts that such a comparison would not be correct are unfounded.
(121)
Germany indicates that the examples it communicated to the Commission are average prices based on full cost values. It claims that it had no reason to believe that these fees contained State aid.
(122)
Germany argues that the example of Lenzing Lyocell (26) is valid, even if related to 10 years ago (Propapier pays more than double the fee but the fees have not risen by more than 100 % in the last 10 years).
Existing aid
(123)
Germany advances two arguments in support of its view that the fees, if they constitute aid, would constitute existing aid pursuant to Article 1(b)(v) of Regulation (EC) No 659/1999.
(124)
Germany explains that the Commission concluded in 2003 in its decision in case N 644e/02 that the Gemeinschaftsausgabe scheme did not constitute State aid to the operators of waste water treatment plants, if they were constituted - as in the case of TAZV - in the form of a ‘Zweckverband’ (a municipal association under public law for a special purpose). The Commission based this assessment on the fact that the ‘Zweckverband’ was subject to oversight by the municipality, and that it was carrying out a public service. However, as the Commission itself pointed out in recital 57 of the opening decision, even if the scheme should have been seen in the meantime as aid due to the evolution of the internal market, it would be existing aid pursuant to Article 1(b)(v) of Regulation (EC) No 659/1999.
(125)
As explained in recital 100 of the present Decision, according to Germany, the decision in case N 644e/02 also covers indirect effects of the Gemeinschaftsaufgabe scheme, i.e. the fees. The fees never required separate notification, as the regulation relating to the fee calculation constitutes implementation of the scheme.
(126)
With reference to the line of argument that the fees constitute existing aid, Germany states that the fees constitute aid that existed before the entry into force of the Treaty establishing the European Economic Community on 1 January 1958. Aid that existed before the entry into force of that Treaty also remains existing aid in the event of subsequent modifications, as long as the actual substance of the original aid scheme is not altered (27). Clarifications of general specifications applicable before 1 January 1958 do not constitute new aid that should be notified to the Commission (28).
(127)
Germany explains that municipal charges laws already existed prior to the entry into force of the EEC Treaty in 1958 and continued to be applicable thereafter. §6(2) of the current KAG Brandenburg dates back, due to the fact that Brandenburg is situated in a part of the territory of the former Kingdom of Prussia, to the municipal charges law for the Kingdom of Prussia of 14 July 1893 (PrKAG) and the municipal charges law for Bavaria (BayGAG). Germany based this argument on the following sub-arguments:
(a)
These laws continued to be in force between 1919 and 1933 and from 1933 to 1945.
(b)
Today’s Municipal Charges Acts of the old German Länder date back to the PrKAG.
(c)
There is historical continuity between the KAG Brandenburg and the PrKAG, regardless of the special position of the new states due to the division of Germany.
Sub-argument (a):
(128)
The PrKAG already included the possibility for municipalities to charge fees for the use of public infrastructure. The municipal charges regulation that has been in force in Bavaria since 1938 (and was the basis for a series of similar regulations in other states of southern Germany) also provides for this possibility (29). Pursuant to the PrKAG, the fees are normally calculated in such a way that the management and operational costs of the facility, including expenditure on interest and repayment of capital, are covered. Although the text of the PrKAG states only that the fees must cover the interest on capital (used for the infrastructure), later interpretations from the post-war period on the PrKAG implied that an interest rate on grants from third parties was not provided for under the PrKAG.
(129)
The PrKAG or comparable existing state laws were not expressly repealed either by the Weimar Republic or after the seizure of power by the national socialists. Thus, these laws remained in force after 1918.
Sub-argument (b):
(130)
After the Second World War, the PrKAG continued to be in force in the form of state laws (Landesrecht) under the German Constitution of 1949, which permitted the continuation of laws that did not contradict the Constitution (Article 123 of the Basic Law), and through provisions which allowed the federal states to enact laws in certain areas. This development makes it clear that the PrKAG was in force in the German Länder before the entry into force of the Treaty establishing the European Economic Community.
(131)
After the creation of the Federal Republic of Germany in 1949, the PrKAG was gradually replaced in individual West German Länder by the various Municipal Charges Acts. With the replacement of the PrKAG by these state laws in the 1960s and 1970s, the system was clarified and the terminology adapted, but the actual substance of the law remained intact. In particular, third party subsidies remained outside the scope of imputed interest (30). Under the PrKAG interest was only to be calculated for debt. The calculation of interest in the state laws was extended to equity, but neither the PrKAG nor the German Länder laws provided for calculated interest on grants.
(132)
Germany therefore considers that today’s Municipal Charges Acts of the old German Länder constitute a continuation of the provisions of the PrKAG. Germany suggests that for the purposes of this case it is particularly important to look at the Municipal Charges Act of North Rhine-Westphalia of 1969 (31), which served as a model for the KAG Brandenburg, and which replaced the PrKAG of 1906. The substance of the KAG Brandenburg remains the same as that of the PrKAG despite the necessary adaptation of the terminology (see recital 128 of the present Decision). It is important to note that the municipal charges acts of other federal states are also based on the PrKAG, which they also replaced (e.g. Rhineland-Palatinate, Schleswig Holstein, Hessen).
Sub-argument (c):
(133)
Germany considers that the KAG Brandenburg has a special status resulting from the post-war division of Germany. The years following the foundation of the German Democratic Republic (GDR) put an end to municipal self-government with its independent sphere of activity in Brandenburg and the other East German Länder. Regulations were enacted at central government level. However, the Law on Municipal Constitution (32) of 17 May 1990 (enacted by the national chamber of the GDR before German reunification on 3 October 1990) restored municipal self-government and provided that municipalities must cover the costs of their operation from their own resources. For this, they became entitled to collect remuneration and charges for the provision of services.
(134)
The KAG Brandenburg of 27 June 1991 was modelled on the Municipal Charges Act of North Rhine-Westphalia with virtually identical provisions.
(135)
Germany argues that, despite the different evolution of the law in the former GDR, it would not be justified to treat the municipal charges acts of the East German States and those of the West-German States differently. It is clear that the KAG Brandenburg follows the legal tradition of the PrKAG and breaks with the legal heritage of the former GDR. There is also no institutional continuity between the GDR (waste) water treatment system and the current Brandenburg waste water treatment system. The Law on Municipal Constitution of 17 May 1990 was the foundation for the enactment of municipal charges acts in the new federal states. These acts were similar to those of the old federal states, which in turn date back to the PrKAG. This was an inevitable consequence of the new federal states joining the Federal Republic of Germany under the Constitution (33). This is especially clear from the development of the KAG Brandenburg, as described above. The KAG Brandenburg is in line with the legal tradition of the Municipal Charges Act of North Rhine-Westphalia and the PrKAG. The division of Germany and the resulting discontinuation of legal development in the East German federal states should not be allowed to lead to a disadvantage in the context of the interpretation of the KAG Brandenburg.
(136)
Hence there is historical continuity between the KAG Brandenburg and the PrKAG.
(137)
Germany further argues that the both the principle of equivalence and that of cost recovery existed already before the EEC Treaty came into force in 1958. The principle of equivalence requires that a charge should be proportionate to the service provided by the public authority. This is part of the concept of the rule of law, which is enshrined in the German Constitution. The principle of cost recovery follows from the PrKAG. Even if the principle is not strictly applied in all charge calculations, the charges revenue of a municipality would not significantly exceed its costs.
Observance of the principle of protection of legitimate expectations and the general principle of equal treatment
(138)
Germany also claims that, if the Commission were to consider that the fees charged to Propapier contained operating aid, recovery of these aid components would be contrary to both the principle of legitimate expectations and the general principle of equal treatment.
(139)
The principle of legitimate expectation means that: (1) a Union body must have given rise to justified expectations: and (2) a prudent economic operator could not have predicted the adoption of a measure likely to affect its interests.
(140)
Given that the Gemeinschaftsaufgabe scheme (approved by the decision in case N 644e/02) was not considered to be aid, Propapier could have a justified expectation that it was not benefiting from State aid. Earlier, there was no doubt about the compatibility of these measures with Union law as no similar measures had been subject to scrutiny by the European Commission.
(141)
Recovery of the aid element not included in these fees after a finding that they constituted operating aid would also be contrary to the principle of equal treatment, which requires that identical facts be treated in the same manner. Recovery would provide an advantage to the competitors of Propapier.
4.3. COMMENTS FROM THE GERMAN MUNICIPAL ASSOCIATIONS AND THE VKU
(142)
The German municipal associations and the VKU fully embrace the comments made by Germany in its submission of 28 January 2011, for which they collaborated. They specifically refer to the comments stating that waste water treatment in Germany is a sovereign non-economic task of the municipalities. The municipalities carry out the organisation and the financing of this task within the framework of their constitutional local self-government, in the interest of the citizen.
(143)
The German municipal associations and the VKU explain that §6(2)(5) KAG Brandenburg, according to which the charges for the waste water treatment plant have to cover the costs, imputed interest and imputed depreciation, but subsidies are not to be taken into account for the calculation of interest on capital invested, is in the interest of the consumer. Since subsidies from third parties do not constitute own capital invested by the municipalities, consumers should not pay interest to the municipalities on these subsidies.
5. ASSESSMENT OF THE MEASURE UNDER THE STATE AID RULES
(144)
The measures in question qualify as State aid if the following conditions are met: (i) the aid has to be granted by a Member State or out of State resources; (ii) it has to confer an economic advantage on undertakings; (iii) the advantage has to be selective, and (iv) the measure distorts or threatens to distort competition and affect trade between Member States. The existence of State aid is established when the conditions laid down in Article 107(1) of the TFEU are satisfied on a cumulative basis.
(145)
Already in the opening decision, it was undisputed that all the measures in question involved the use of State resources and that they could potentially distort competition and trade in the internal market.
(146)
The Commission notes that, with respect to the elements of the complaint, it is necessary to distinguish between: (1) alleged State aid to Propapier through dedicated infrastructure measures (construction of the waste water treatment plant, as well as certain other infrastructure projects in the newly extended industrial park where the new Propapier plant is situated); and (2) alleged aid to Propapier in the form of reduced waste water treatment charges.
5.1. ARE THE PUBLICLY FUNDED INFRASTRUCTURE PROJECTS GENERAL INFRASTRUCTURE OR INFRASTRUCTURE DEDICATED TO THE BENEFIT OF PROPAPIER ONLY?
(147)
The Commission has considered in the past that public authorities can carry out work to develop their land. They can, for instance, finance investments into infrastructure which will benefit the population as a whole. Moreover, the Commission considers that the reason for setting up such infrastructure is irrelevant, provided it is in the interests of the local community as a whole. However, if such infrastructure will serve the needs of a private company only, that company is responsible for funding it. This follows from the fact that, where State aid is concerned, the Commission’s remit is to analyse the impact of the measures concerned in practice, rather than the objectives pursued. In the present case, the Commission therefore takes the view that it is a matter of analysing which infrastructure is of benefit to the community as a whole (including Propapier) and which is of use only to Propapier. It is only the latter which should be financed by Propapier (34).
(148)
The Commission observes that the car park, the road and the Oder-Spree Canal are not operated by undertakings within the meaning of EU competition law, because their use is free of charge. Therefore, the issue of State aid to the owners and operators of those infrastructures does not arise in this case.
5.1.1. Car park
(149)
The complainant claims that the location of the car park is inconvenient and too remote to serve other inner-city commercial locations and allow the municipality to close down car parks for trucks in the city centre. Germany has indeed not demonstrated the opposite, but the fact that a car park is in the immediate vicinity of an undertaking does not automatically mean that it is dedicated to that undertaking or would benefit predominantly that undertaking. The sign to which the complainant refers (see recital 46), allocating parking spaces to trucks for the power plant, was used only on a temporary basis owing to construction works in the power plant, which were completed at the end of March 2011. The Commission notes that the car park is freely accessible and access to it is signposted on the public road without any references to a specific company. And whether it offers rest facilities or not is not relevant for its qualification as general infrastructure.
(150)
Germany has submitted sufficient evidence that the car park was not built specifically for Propapier but was part of the economic development plan for the industrial park. Moreover, Propapier has private parking for 27 trucks and 213 cars. An additional 120 parking spaces for cars are planned (the building permit has been issued). Germany confirmed already at the time of the opening decision that Propapier’s own parking capacity was sufficient to accommodate its employees, suppliers and visitors.
(151)
On the basis of the above, the Commission confirms its provisional view expressed in the opening decision and decides that the car park is not dedicated to Propapier and involves no State aid.
5.1.2. Road
(152)
The road is a public road. It is part of the overall development of the industrial area, which was already planned in 1993, long before the settlement plans of Propapier. Contrary to the complainant’s submissions, the road does not stop a few metres behind the Propapier paper mill, but it connects the current Oder-Spree-Kanal industrial area and its northern expansion areas to the B-112 motorway. The last Section was completed in 2013. The new road can serve other undertakings since it offers further development options for the ArcelorMittal and other industrial areas. It may cut driving time for industrial and commercial traffic to Frankfurt (Oder), and also provides better access for enterprises in Frankfurt to the Eisenhüttenstadt inner port.
(153)
The Commission therefore confirms its provisional view expressed in the opening decision and decides that the road is not dedicated to Propapier and involves no State aid.
5.1.3. Widening/deepening of the Oder-Spree Canal
(154)
The complainant alleged in its complaint that the infrastructure works for the widening and deepening of the Oder-Spree Canal were exclusively dedicated to Propapier and involved State aid to Propapier. The City of Eisenhüttenstadt did extend the industrial park ‘Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal’ in 2008 with a view to attracting firms. Since 2003 sluices have been built along the entire canal (which constitutes part of the Trans-European Network TEN). There is, however, no indication of a causal link between these infrastructure works and the settlement of Propapier or that these works would offer a selective advantage to Propapier, and the Commission agrees with Germany that the widening/deepening of the Oder-Spree Canal is part of the necessary regular maintenance of the waterway.
(155)
The Commission therefore confirms its provisional view expressed in the opening decision and decides that the widening/deepening of the Oder-Spree Canal does not constitute a selective advantage for Propapier and involves no State aid.
5.1.4. Waste water treatment plant
(156)
The Commission notes that the capacity of existing waste water treatment infrastructure outside the extended Oder-Spree-Kanal industrial area is limited. The residual available capacity of the existing waste water treatment plant in Eisenhüttenstadt could only fulfil the needs of a small additional investor, but would not be sufficient to meet needs if a large or several smaller industrial investors were to settle in the new area.
(157)
The Commission also notes that the TAZV waste water treatment plant was not constructed specifically for Propapier. The construction was already planned in the context of other potential investments in 2004-2006, long before the arrival of Propapier. Germany submitted evidence showing that the waste water treatment plant was planned as part of the economic development of the industrial park ‘Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal’. Germany also produced evidence of several publicity campaigns to attract investors to the extended Oder-Spree Canal industrial area, which have however not been successful to date since the regional authorities have not yet managed to attract additional investors to the area (apart from Propapier, EnBW and 5N PV).
(158)
Even though the waste water treatment plant is technically - given its anaerobic first treatment stage - designed to deal with waste water from heavy industrial polluters such as producers of CCM from recycled fibre, an anaerobic first treatment stage would also be useful for other users producing industrial waste water with a high level of organic pollution, such as companies from the beverages and food industry. Furthermore, for industrial waste water with high organic pollution, waste water treatment plants with an anaerobic first stage offer a number of important economic and environmental advantages.
(159)
Although as currently sized the TAZV plant mainly serves the needs of Propapier, it is also used - under the same conditions - by the two other companies settled in the area. Its modular design allows for its extension to additional users. Even without modular expansion, there is currently some (20-40) % spare capacity available for additional investors, with potential for doubling the present total capacity (see recitals 80 to 84). The waste water treatment plant is open to all users on a non-discriminatory basis - new investors settling in the park are obliged by law to connect to and use the plant - and it can also deal with waste water from companies not involved in paper production.
(160)
The Commission is of the view that the fact that the TAZV plant is at present predominantly (( 70) % on average and ( 70) % maximum) used by Propapier does not therefore necessarily mean that it constitutes dedicated infrastructure, as its modular design makes sense from an economic point of view in times of limited public budgets. Contrary to the complainant’s claim, the cost of doubling the capacity of the TAZV plant, which is estimated by Germany to amount to less than 50 % of the initial investment cost, shows that the modular concept allows for realising economies of scale.
(161)
The fact that the regional aid for the construction of the plant was granted subject to the settlement of a main investor, in this case Propapier, in the extended business park, is considered by the Commission to constitute good public management of scarce resources since it makes sense not to start building a major public infrastructure without ensuring that it will be used, and not to over-dimension it.
(162)
The statement that paper mills normally have their own waste water treatment plants can be rejected on the basis of the figures presented by Germany. Although in-house waste water (pre-)treatment plants exist in the paper industry as well as in other industries, this in itself is not an indication that, in cases where industrial users use the municipal waste water treatment plant, an advantage is transferred from the State to the users, as users cover the costs over time with their fees.
(163)
The Commission therefore concludes that the waste water treatment plant constitutes general infrastructure and thus the grant to TAZV does not constitute investment aid to Propapier. Unlike in the case of the car park, the road and the Oder-Spree Canal, the operator of the waste water treatment plant exercises an economic activity, because it offers a service (waste water treatment) against remuneration in the market. The Commission has found, however, that any aid granted to TAZV would in any event constitute existing aid (recitals 51 to 57 of the opening decision). Therefore, there is no need to further assess potential aid to TAZV in the present Decision.
(164)
To sum up, the Commission concludes that the various infrastructure projects financed by State resources in the newly extended industrial park where the Propapier plant is situated are not exclusively dedicated to the paper mill and therefore should not qualify as dedicated infrastructure and State aid to the benefit of Propapier. This means that these aided investments do not constitute a single investment project within the meaning of paragraph 60 of the RAG with the regional investment aid approved for the paper mill of Propapier in the final Decision SA.23827 (2013/C) (see footnote 4). Thus, the assessment of the investment aid for Propapier which was the subject matter of that decision remains unaffected by the present Decision.
5.2. DO THE REDUCED FEES FOR THE USE OF THE WASTE WATER TREATMENT PLANT CONSTITUTE STATE AID?
(165)
Regarding Germany’s argument that, if a measure was granted to the operator under a scheme found to be a non-aid scheme, no ‘aid’ could be passed on to the user of the infrastructure, the Commission would point out again that the decision on scheme N 644e/02 did not state whether or not fees charged for the use of the infrastructure might constitute State aid to the users of the infrastructure. The Commission maintains its position expressed in the opening decision that no regulation on charges, which would be applicable to the grants under the notified scheme, had been brought to its attention and that therefore the decision authorising the scheme cannot be viewed as implicitly authorising possible aid of which the legal basis would be the Municipal Charges Act.
(166)
Article 107(1) TFEU lays down that any aid granted by a Member State or through State resources in any form which distorts or threatens to distort competition by favouring certain undertakings or the production of certain goods and affects trade between Member States is incompatible with the internal market.
(167)
It must be pointed out that the existence of State aid has to be established irrespective of: (1) whether or not the EU Water Framework Directive and German legislation implementing the directive require the recovery of full costs of the provision of waste water treatment services; and (2) whether the fees comply with the provisions of these laws. In other words, measures fully complying with both the EU Directive and the applicable German legislation may still constitute State aid, if all the conditions laid down in Article 107(1) TFEU (see recital 144) are satisfied.
State resources and imputability
(168)
The charges to be paid for using the waste water treatment plant are determined and collected by the municipality, in accordance with paragraph 6 of the Kommunalabgabengesetz Brandenburg. Setting the rate of the fees below the level a private investor would have charged would entail the municipality foregoing revenues.
(169)
Thus, the measure would be granted by the State or through State resources as determined by Article 107(1) TFEU since the income of the municipality would fall owing to the advantage granted to Propapier.
(170)
Setting the fees at an advantageous level would also be imputable to the State, as it is the result of an act of a public authority, i.e. the municipality of Eisenhüttenstadt.
Economic advantage
(171)
As explained in the opening decision (35) the Commission was to assess whether the level at which the waste water treatment charges for Propapier are set provides a (selective) economic advantage to Propapier.
(172)
It is established case law that the concept of ‘advantage’ embraces not only positive benefits, such as subsidies, but also measures which, in various forms, reduce the charges which are normally included in the budget of an undertaking and which, therefore, without being subsidies in the strict sense of the word, are similar in character and have the same effect (36).
(173)
Applied to the present case, the question therefore arises whether the waste water treatment charges for Propapier are lower than what a similar undertaking would have to pay under normal market conditions, in other words, whether the level of charges is in line with the market economy operator principle. This can, in the Commission’s view, be determined in two alternative ways:
-
comparing the price paid by Propapier to a benchmark price which can be typically observed in the Member State in question for waste water treatment,
-
an ex ante profitability analysis that shows that a private operator would have charged the same level of prices.
Benchmark price
(174)
In view of the organisation of the market, as described by Germany (see recitals 112-113), and in view of the fact that operators, even if private, cannot set the prices for their services freely since they are bound by law by the KAG Brandenburg, the Commission is of the view that it is not possible to establish benchmark prices that a private operator would have charged under normal market conditions.
(175)
The Commission further notes that Germany provided data on prices paid by undertakings in the sector where Propapier is active. Although Germany claims that the benchmark prices it presented are averages which reflect full costs, there is no indication as to whether or not these fees contain State aid. The Commission’s doubts regarding the usefulness of these data as a basis for comparison have not been alleviated. This is primarily because the Commission believes these prices may reflect different cost realities and may or may not include State aid.
Ex ante profitability analysis
(176)
Given the absence of reliable market benchmarks, the Commission takes the view that the fact that a transaction is in line with market conditions can be established on the basis of another generally accepted, standard assessment methodology. The Commission considers that, for infrastructure which is open to all and not dedicated to a specific user, the market investor/operator test is satisfied if the users of the infrastructure incrementally contribute, from an ex ante viewpoint, to the profitability of the operator (37).
(177)
This is the case where the operator’s commercial arrangement with the individual user allows the operator to cover all costs stemming from this arrangement with a reasonable profit margin on the basis of sound medium-term prospects (38).
(178)
This assessment should moreover take into account all revenue and all expected incremental costs incurred by the operator in relation to the activity of the specific user (39).
(179)
Such incremental costs encompass all categories of expenses or investments, such as incremental personnel, equipment and investment costs, arising from the presence of the user (40). In contrast, costs which the operator would have to incur anyway, independently of the arrangement with the user, should not be taken into account.
(180)
On the basis of these factors, the Commission takes the view that the market investor/operator test is satisfied, i.e. the reduced fee does not confer an advantage on Propapier for the following reasons:
(a)
it is concluded above that the waste water treatment plant is open to all and is not dedicated to Propapier;
(b)
the fee paid by Propapier includes operating costs, maintenance and repair costs, personnel and charge management costs, imputed depreciation, and also imputed interest on 20 % of the investment capital invested in the waste water treatment; it thus covers all incremental costs incurred by the operator of the waste water treatment plant in relation to the activity of Propapier.
(181)
As regards the reasonable profit margin that the user fees should cover in addition to the incremental costs, the charges in the present case cover not only the incremental costs but also imputed interest on 20 % of the investment capital. Whereas this is not expressly identified as reasonable profit for the purposes of the incremental cost approach defined above, it provides the operator with additional income just as a reasonable profit would do.
(182)
Given that the fee does not confer an advantage and therefore does not constitute State aid, it was not necessary for the Commission to evaluate the question whether or not the fees constitute existing aid (see recitals 123 to 137) or operating aid (see recital 26), or to address the issue of compatibility of such operating aid with the internal market. In view of this finding, the Commission can also leave open the question whether or not recovery of the fees (had they been found to constitute operating aid) would be contrary to the principles of legitimate expectations and equal treatment.
6. CONCLUSION
(183)
The Commission thus concludes that neither the construction of the TAZV waste water treatment plant, nor the construction of the car park, nor the new road, nor the widening and deepening of the Oder-Spree Canal constitute dedicated infrastructure.
(184)
The Commission also concludes that the waste water treatment fees do not contain State aid. The market investor/operator principle is satisfied and therefore no economic advantage is provided for Propapier PM2 GmbH,
HAS ADOPTED THIS DECISION:
Article 1
The infrastructure measures implemented by Germany do not constitute dedicated infrastructure for Propapier PM2 GmbH. The fees charged by TAZV to Propapier for the use of the waste water treatment plant do not involve State aid. Therefore, the infrastructure measures and fee setting rules do not constitute aid within the meaning of Article 107(1) of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Article 2
This Decision is addressed to the Federal Republic of Germany.
Done at Brussels, 1 October 2014.