ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/120
ze dne 29. října 2014
o režimu státních podpor SA.27317 (C 25/09) (ex N 673/08), jež Itálie zamýšlí poskytnout na digitální projekční zařízení
(oznámeno pod číslem C(2014) 7888)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
po výzvě adresované zúčastněným stranám, aby se k věci vyjádřily (1) v souladu s výše uvedenými články, a se zřetelem k jejich vyjádřením,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dne 30. prosince 2008 oznámila Itálie Komisi svůj úmysl zavést daňové pobídky pro investice a distribuci v odvětví filmu a digitální projekce. Dne 2. dubna 2009 a 23. června 2009 zaslaly italské orgány doplňující informace.
(2)
Dopisem ze dne 22. července 2009 informovala Komise Itálii o rozhodnutí schválit daňové pobídky Itálie pro investice a distribuci v odvětví filmu. Komise zároveň informovala Itálii o rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie týkající se daňových úlev navrhovaných pro investice do digitálních projekčních zařízení.
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby se vyjádřily.
(4)
Ministerstvo kulturního dědictví, kulturních činností a cestovního ruchu a Evropská komise uspořádaly na toto téma seminář, který se konal dne 21. října 2009 v Římě.
(5)
Komise obdržela příslušné připomínky zúčastněných stran a předala je italským orgánům, aby se k nim vyjádřily. Jejich připomínky byly obdrženy dopisem zaevidovaným dne 19. ledna 2010. Následně došlo k další výměně informací, včetně doplňkových dopisů italských orgánů zaevidovaných dne 7. září 2010, 12. dubna 2011, 1. června 2011, 1. prosince 2011, 10. května 2012, 14. září 2012, 23. dubna 2013, 6. prosince 2013, 18. dubna 2014, 11. června 2014 a 1. srpna 2014.
II. POPIS OPATŘENÍ
1. Oznámené opatření
(6)
Daňové úlevy pro provozovatele kin, kteří instalují digitální projekční zařízení, byly součástí řady daňových opatření pro filmové odvětví, která italské orgány přijaly. Cílem těchto daňových opatření jako celku bylo stimulovat tržní dynamiku tak, aby byly v podmínkách příznivých pro hospodářskou soutěž podporovány umělecké filmy „italského původu“ a propagovány v Itálii i v Evropě.
(7)
Režim daňových úlev pro digitální projekci umožňuje daňovou úlevu ve výši 30 % nákladů na instalaci digitálního projekčního zařízení. Maximální roční daňová úleva činí 50 000 EUR na jeden kinosál.
(8)
Způsobilé náklady mohou vzniknout v souvislosti s:
a)
nákupem digitálních projekčních a reprodukčních zařízení;
b)
nákupem zařízení a aparatury pro příjem digitálního signálu prostřednictvím pozemního nebo satelitního vysílání;
c)
nákupem nebo pronájmem, čili leasingem, zařízení, systémů a aparatury uvedených shora. Příslušné smlouvy musí obsahovat povinnost odkoupit tento majetek po uplynutí sjednané doby pronájmu nebo ustanovení, podle něhož může uživatel využít tohoto opčního práva před uplynutím této doby;
d)
výdaji na odbornou přípravu zaměstnanců;
e)
výdaji vztahujícími se a sloužícími k rekonstrukci a uzpůsobení projekčních kabin, zařízení a doplňkových služeb a prostor využívaných dříve k promítání 35mm filmů.
Očekávané výdaje uvedené v posledních dvou bodech nesmí činit více než 20 % celkových výdajů vynaložených v rámci písmen a), b) a c).
(9)
Podle původního oznámení italských orgánů by byla podpora bezpodmínečná v případě kin, která mají jeden až čtyři kinosály, a multikin, jež mají 5 až 10 kinosálů v obcích s méně než 50 000 obyvateli. U ostatních multikin, která mají nejvýše 24 kinosálů, měla být podpora podmíněna povinností, aby 50 % programové nabídky tvořily umělecké filmy a aby alespoň 50 % kinosálů bylo uzpůsobeno na digitální projekci.
(10)
Daňová úleva se poskytuje provozovatelům kin, kteří v Itálii musí odvádět daně.
(11)
Právní základy pro tento režim jsou následující:
a)
zákon č. 244 ze dne 24. prosince 2007 o pravidlech sestavování ročního a víceletého rozpočtu státu (legge 24 dicembre 2007, n. 244, recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato);
b)
zákonné opatření č. 91 ze dne 8. srpna 2013, které bylo vydáním pozdějších předpisů změněno v zákon č. 112 ze dne 7. října 2013 (decreto legge 8 agosto 2013, n. 91, convertito, con modificazioni, in legge 7 ottobre 2013, n. 112);
c)
nová prováděcí pravidla pro daňové úlevy poskytované provozovatelům kin na zavedení a zakoupení zařízení a aparatury pro digitální projekci (nuove disposizioni applicative dei crediti d'imposta concessi alle imprese di esercizio cinematografico per l'introduzione e acquisizione di impianti e apparecchiature destinate alla proiezione digitale).
2. Pochybnosti vznesené Komisí
(12)
V rozhodnutí o zahájení řízení dospěla Komise k závěru, že oznámené opatření podpory představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Poskytováním daňových pobídek se italský stát vzdává určitých příjmů. Na tento režim se tudíž vydávají prostředky státu. Tento režim počítá s ekonomickými výhodami pro některé podniky, v tomto případě provozovatele kin. Vzhledem k mezinárodnímu obchodu s filmy mohou mít tyto selektivní výhody dopad na obchod v rámci Unie. Komise měla pochybnosti ohledně slučitelnosti podpory.
(13)
Pochybovala v prvé řadě o nezbytnosti daňových úlev pro digitální projekci a kritizovala maximální navrhovanou výši daňové úlevy (50 000 EUR na jeden kinosál), neboť odpovídá (se sazbou 30 %) maximálním přípustným nákladům na instalaci ve výši 166 667 EUR na 1 kinosál (50 000 EUR × 100/30). Tento limit je vyšší než odhadované náklady digitálního projekčního zařízení předložené italskými orgány (100 000 EUR). Komise zpochybnila výši limitu daňové úlevy a vyjádřila obavy, že odhad nákladů na přechod není přesný. Komise navíc vyjádřila pochybnosti o tom, zda je nutné instalovat projekční zařízení 2K (3) splňující specifikace DCI (4) pro promítání italských či evropských uměleckých filmů.
(14)
Komise měla dále pochybnosti ohledně přiměřenosti navrhovaného opatření podpory a konstatovala, že velká kina si pravděpodobně mohou spíše dovolit instalovat digitální projekční zařízení bez státní podpory. Komise rovněž upozornila na to, že provozovatelé kin mají k dispozici komerční modely pro přechod, např. „virtualprint fee“ (poplatek za virtuální kopii) (5), a proto si kladla otázku, zda státní podpora na jednotku, navržená pro všechny kinosály, nebude mít za následek zánik komerčních alternativ.
(15)
Komise dále pochybovala o vhodnosti daňové úlevy v podobě opatření podpory a konstatovala, že rozpočet vyčleněný na opatření (16,8 milionu EUR) odpovídá nákladům na instalaci ve výši 56 milionů EUR, které jsou podstatně nižší než odhadované náklady na přechod (čítající 395,7 milionu EUR na základě 100 000 EUR na jeden kinosál). Kromě vhodnosti dostupných prostředků Komise také zpochybnila skutečnost, že je navržené opatření dostatečně zaměřeno na dosažení cíle zvýšit šíření italských a evropských uměleckých filmů. Vyjádřila pochybnosti o tom, že by italské orgány byly s to určit podniky v oblasti filmu s digitálními zařízeními, v nichž mají být zavedeny alternativní komerční modely, které by italským divákům poskytly širší nabídku uměleckých filmů. Jelikož z využití daňové úlevy vyplývá, že příjemce musí mít dostatečné distribuční kapacity, a jelikož opatření předpokládá, že provozovatelé kin musí sami financovat 70 % investice, byla Komise na pochybách, zda kina, která podporu potřebují nejvíce, budou moci daňovou úlevu využít. Komise navíc pochybovala o tom, že by plánovaná jednorázová podpora (oznámení se týkalo pilotního opatření v době trvání 2 let) byla udržitelným řešením problému kratší životnosti a vyšších nákladů užívání spojeného s instalací digitálních zařízení.
(16)
Komise rovněž zpochybnila hospodářské, sociální a kulturní dopady podpory. Přestože uznala, že by mohlo být ve společném zájmu, aby některý členský stát využil státní podpory na investice do přechodu na digitální technologii v kinech, požadovala ujištění ohledně technologické neutrality opatření. Konkrétně žádala potvrzení skutečnosti, že provozovatelé kin nebudou motivováni k přednostním investicím do jedné digitální normy namísto normy jiné. Komise kromě toho požádala italské orgány, aby zajistily, že bude možné promítat i filmy distribuované v digitálním formátu založeném na méně přísné obecné normě než je digitální norma platná pro zařízení, na něž se podpora poskytuje. Komise dále uvedla, že podporu na instalaci digitálního projekčního zařízení by mohly nepřímo získat velké americké filmové produkční společnosti (v případě zařízení splňujících specifikace DCI). Zvýšená poptávka vyplývající z navržené podpory by mohla zvýšit cenu projekčních zařízení, jejichž nabídka je omezená. Díky podpoře by Itálie mohla rychleji dosáhnout kritického množství digitálních kinosálů, což by mohlo urychlit přechod k digitální distribuci a zároveň uzavírání těch kin, která nebyla s to včas instalovat digitální projekční zařízení. Komise v zásadě pochybovala o tom, že případné narušení hospodářské soutěže bude vyrovnáno sociálními a kulturními výhodami plynoucími z podpory.
3. Změny provedené v navrhovaném opatření od zahájení procesu
(17)
Po zahájení formálního šetření ze strany Komise bylo italské opatření daňových úlev pro digitální projekci uskutečněno v souladu s režimem zavedeným na základě dočasného referenčního rámce Unie a v mezích limitů de minimis (6). Po schválení Komisí mají italské orgány v úmyslu opatření plně provést nad rámec limitů de minimis.
(18)
Italské orgány odhadují, že rozpočet opatření bude činit zhruba 7,5 milionu EUR na období 2014-2015.
(19)
Období, na které se toto rozhodnutí vztahuje, potrvá do 31. prosince 2022. Italské orgány očekávají, že se daňová úleva bude nejčastěji využívat v letech 2014 a 2015.
(20)
Návrhy prováděcích předpisů, na jejichž základě chtějí italské orgány podporu plně provést (nad rámec limitů de minimis), se od původního oznámení liší v řadě důležitých bodů.
(21)
Zaprvé: ze změněných prováděcích předpisů byla odstraněna podmínka, že střední a malá kina musí do programové nabídky zařadit určitý počet italských a evropských uměleckých filmů, aby získala podporu. V posledních letech měly italské orgány problémy s monitorováním dodržování této podmínky u střednícha velkých kin. Kromě toho tvrdí, že zrušení této povinnosti je nezbytné k obnovení rovných podmínek hospodářské soutěže mezi velkými kiny, která podporu potřebují, a velkými sítěmi kin, které ovládají italský kinematografický trh (viz 37. bod odůvodnění).
(22)
Zadruhé (a vzhledem k výše uvedenému): změněné prováděcí předpisy stanoví limit 60 kinosálů. Provozovatelé kin, kteří vlastní nebo spravují více kinosálů, jsou z režimu daňových úlev vyloučeni. Italské orgány tvrdí, že je to dobrá alternativa k povinnosti spojené s programem, která byla původně uložena proto, aby se zaručilo, že opatření splní svůj účel, a aby byly vyloučeny ty tržní subjekty, které by díky své tržní síle měly být s to přejít na novou technologii bez podpory.
(23)
Zatřetí: nové prováděcí předpisy vyžadují prohlášení příjemce, které má zamezit příliš vysoké podpoře nebo jejímu přesměrování v případě, že je daňová úleva kombinována s komerčními modely (poplatky za virtuální kopie).
(24)
Začtvrté: změněné normy umožňují kumulaci podpor až do maximální intenzity podpory ve výši 75 % celkových nákladů. U kin s jedním nebo dvěma kinosály činí maximální kumulovaná intenzita podpory 90 %.
(25)
Kromě těchto změn mohou příjemci od roku 2012 postoupit daňovou úlevu na digitální zařízení dodavatelům digitálních zařízení, bankám, finančním zprostředkovatelům a pojišťovnám (viz 56. bod odůvodnění).
III. PŘIPOMÍNKY ZAINTERESOVANÝCH STRAN
(26)
V reakci na veřejnou konzultaci ohledně podpory, která proběhla v roce 2009, obdržela Komise připomínky zhruba od 20 zainteresovaných stran. Připomínky předložily:
-
italské a evropské odvětvové organizace zastupující distributory a kina, francouzská Commission Supérieure Technique de l'Image et du Son (CST) a Evropské fórum pro digitální kinematografii,
-
francouzské orgány, fondy na podporu kinematografie z Německa a Spojeného království a síť evropských regionálních fondů pro audiovizuální průmysl (Cineregio). Některé předložené připomínky se týkaly rovněž souvisejících publikací Ředitelů evropských filmových agentur (EFAD) (7),
-
některé podniky, odborníci z oboru kinematografie a občané Francie, Itálie, Spojeného království a Švýcarska.
Kromě toho byl na toto téma v říjnu 2009 v Římě uspořádán seminář.
(27)
Co se týče nezbytnosti podpory, ve všech obdržených příspěvcích se upozorňovalo na nezbytnost státní podpory pro přechod k digitální projekci, považované za nevyhnutelný vývoj. Jak vysvětlily francouzské orgány i celostátní organizace Spojeného království z oboru kinematografie (UK Film Council), obecný přínos digitální kinematografie je provázen nerovnoměrným rozdělením nákladů (které nesou provozovatelé kin) a přímými finančními výhodami (pro distributory) plynoucími z přechodu. Tato nevyvážená situace ztěžuje včasné dokončení přechodu bez využití externí podpory. V tomto ohledu třetí strany, které předložily své připomínky, upozornily na očividné riziko, že pokud by digitální projekční systémy nebyly přístupnější a cenově dostupnější, mnoho malých evropských nezávislých kin nebo kin nacházejících se v odlehlých oblastech by zmizelo z trhu. V prohlášení EFAD ze září 2009 se tvrdí, že 30 % evropských kin hrozí uzavření. Francouzské orgány i německá spolková rada pro kinematografii zdůraznily, že neposkytováním podpory by utrpělo nejen promítání, ale i distribuce filmů. Dlouhé přechodné období a paralelní distribuce analogových a digitálních filmů by se mohly ukázat jako příliš nákladné, zejména pro menší distributory filmů. V konečném důsledku by neexistence podpory měla značný negativní dopad na šíření evropských filmů, kulturní rozmanitost a přístup evropských občanů ke kultuře.
(28)
Ve všech příspěvcích se navíc zdůrazňovalo, že takzvané normy DCI jsou všeobecně uznávány jako společné normy pro digitální projekci. Propagace jednotné celosvětové normy je vnímána spíše jako pozitivní signál než za nevýhodu pro kina, neboť mezi nimi umožňuje nastolit rovné podmínky.
(29)
Co se týče nákladů na instalaci digitálního projekčního zařízení, za odpovídající výši se obecně považuje 100 000 EUR na jeden kinosál. Mnozí respondenti naopak zdůraznili, že náklady mohou být mnohem vyšší, například je třeba projekční kabinu podstatným způsobem zrekonstruovat, což může být případ zejména malých kin. Někteří respondenti však uznávají, že ceny digitálních projekčních zařízení mají klesající tendenci.
(30)
V mnoha předložených připomínkách bylo uvedeno, že i kdyby byly náklady na přechod mnohem vyšší než dostupná státní podpora (jako je tomu pravděpodobně u daňových úlev v Itálii), nic to nemění na tom, že státní podpora doplňuje jiné zdroje příjmů, například poplatky za virtuální kopie či vlastní zdroje provozovatelů kin.
(31)
Pokud jde o přiměřenost podpory, některé zainteresované strany daňovou úlevu kritizovaly, neboť se domnívaly, že by jí se vší pravděpodobností více využívala větší kina. Jiné subjekty možnost poskytnout podporu velkým kinům podpořily, případně pod podmínkou povinností spojených s programem. Některé příspěvky však potvrdily prohlášení EFAD s tím, že je důležité nezavádět rozdílné zacházení vyplývající například (v konkrétním případě italské daňové úlevy) z různé úrovně daní odváděných kiny, ale obecněji i z omezení přístupu daného programem, velikostí a geografickou polohou kin. Mezinárodní federace sdružení filmových distributorů (FIAD) zdůraznila, že na dnešním kinematografickém trhu a za celkové hospodářské situace by dokonce ani největší provozovatelé kin nemuseli být považováni za ziskové.
(32)
Názory na dostupnost operačních komerčních modelů pro přechod a jejich použitelnosti na menší kina se mírně různí. Někteří uvedli, že existují standardní operační modely pro přechod na digitální projekci. Jiní tvrdili, že hodně kin nemůže podepsat dohody o poplatcích za virtuální kopii nabízené zprostředkovateli („integrátory“) (viz též poznámka pod čarou 5) z důvodu povahy a rozsahu své programové nabídky (dosažená výše poplatků za virtuální kopie se liší podle počtu filmů na programu během prvního týdne od premiéry nebo podle počtu kinosálů v příslušném kině). Europa Distribution vyjádřila přesvědčení, že operační komerční modely platí pouze pro nejziskovější kina a významné komerční distributory. Na základě diskusního dokumentu EFAD bylo pouze ve zhruba 10 000 evropských kinosálů z celkových 30 000 možné modernizovat zařízení prostřednictvím modelu poplatků za virtuální kopie. V jednom příspěvku se tvrdilo, že komerční model poplatků za virtuální kopie je vhodný i pro menší kina. Francouzské orgány každopádně upozornily na to, že komerční modely pro přechod nepokrývají všechny náklady na přechod kin k digitální projekci (jako je modernizace promítacích kabin) a kromě toho vždy počítají s příspěvkem provozovatelů kin. I v těchto případech by státní podpora mohla plnit zásadní doplňkovou funkci.
(33)
Co se týče vhodnosti podpory, zainteresované strany uvedly, že obecně by státní podpora pomohla malým kinům čelit silné konkurenci velkých multikin a nastolila by rovné podmínky pro všechny. Podle odhadů by instalace digitálních projekčních zařízení znamenala širší výběr pro diváky. V příspěvcích byly rovněž zdůrazněny výhody spojené s digitální projekcí, například její kvalita, flexibilita programové nabídky a nižší náklady na distribuci. Francouzské orgány tvrdily, že by se přiměřenost podpory pro digitální projekci neměla posuzovat z hlediska větší rozmanitosti programové nabídky, ale spíše z hlediska schopnosti zabránit uzavření kin. Podle nich může právě digitalizace různých typů filmů zaručit jejich rozmanitou nabídku. Evropské fórum pro digitální kinematografii vyjádřilo názor, že pokud lze daňové úlevy kompenzovat prostřednictvím DPH, mohla by italské opatření využívat i méně zisková kina.
(34)
Některé příspěvky upozorňovaly na krátkodobou povahu daňové úlevy vzhledem k dlouhodobým výzvám, které přináší přechod k digitální kinematografii. Jiné však zdůrazňovaly, že normy jsou dostatečně konsolidované na to, aby byla zaručena jejich platnost alespoň na deset let, nebo že zatím nelze určit životnost digitálních projekčních zařízení. Německá spolková rada pro kinematografii upozornila, že by podpora na přechod k digitální projekci představovala menší zátěž než náklady související s rekonstrukcí kin a s kulturní rozmanitostí po zániku provozovatelů, kteří nejsou schopni přechod sami financovat. Německo dále zdůraznilo, že specifické podmínky v každé zemi a regionu vyžadují specificky koncipovanou podporu v odpovídající formě. Prohlášení EFAD tento názor podpořilo a upozornilo na neexistenci jediného obecně platného řešení. Italské sdružení provozovatelů kin ANECpředpokládá, že do skončení životnosti digitálních zařízení se podmínky změní natolik, že řešení nebude představovat takový problém. Evropské fórum pro digitální kinematografii rovněž potvrdilo, že případné dodatečné provozní náklady příslušných kin lze hradit z nových zdrojů příjmů.
(35)
Pokud jde o hospodářské, sociální a kulturní dopady podpory, v příspěvcích se obvykle zdůrazňovala potřeba jednotných norem pro digitální projekci a plošné přijetí norem DCI. Prohlášení EFAD potvrzuje, že podpora pro digitální projekci by neměla předepisovat technické řešení, ale měla by být koncipována tak, aby pozorně hodnotila technologickou situaci tohoto odvětví. Europa Distribution ve svých připomínkách zdůraznila, že nedodržování normy pro toto odvětví by mohlo vést k uzavření mnoha kin. ANEC každopádně uvedlo, že toto opatření kinům umožňuje investovat do takové normy, kterou chtějí. V řadě příspěvků se rovněž zdůrazňovalo, že zařízení vyhovující specifikaci DCI by se mohla využívat i k promítání filmů odpovídajících jiným (nižším) digitálním normám, zatímco naopak (promítání filmů splňujících normu DCI například na projektorech 1,3k) to nelze. V předložených připomínkách se nepoukazovalo na riziko zvyšování cen, ty by naopak postupem času měly klesat. V této souvislosti se v příspěvku francouzských orgánů a v diskusním dokumentu EFAD zdůrazňovalo, že opatření podpory by měla být navržena tak, aby znemožňovala narušení hospodářské soutěže na trhu digitálních zařízení. Opatření podpory by se proto měla opírat o hodnocení nákladů na digitální zařízení a podpora by podle těchto odhadů měla být omezena. Pochybnosti Komise o tom, zda státní podpora může urychlit přechod na digitální projekci a tím i uzavírání kin (viz 16. bod odůvodnění), nebyly v příspěvcích zohledněny. Státní podpora se v nich naopak označovala za udržitelné řešení problému digitální projekce. Italská federace experimentálních kin vyzdvihla omezený zeměpisný dosah kin, a tudíž zanedbatelný narušující dopad opatření na hospodářskou soutěž.
IV. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE
1. Nezbytnost podpory
(36)
Italské orgány poskytly Komisi informace o vlastnostech italského kinematografického trhu (poslední aktualizace proběhla v říjnu 2013). Odhaduje se, že v Itálii existuje celkem 3 936 kinosálů v 1 872 kinech, jež lze rozdělit do čtyř kategorií:
a)
velké sítě (8) kin s více než 60 kinosály - existují pouze dvě takové sítě: UCI a The Space, které mají 787 kinosálů v 76 lokalitách;
b)
malé sítě kin - těch je 15 a každá z nich má celkem maximálně 60 kinosálů. Kina v této třídě čítají celkem 513 kinosálů ve 104 lokalitách;
c)
malá komerční kina - 1 287 kinosálů v 351 kinech;
d)
nejmenší kina - kategorie, do které spadají téměř výhradně kina s jedním promítacím sálem (90 %) a sezónní nebo církevní kina. Jedná se o 1 340 lokalit s přibližně 1 500 kinosály.
(37)
Zatímco největší sítě kin (uvedené pod písmenem a)) představují 40 % vnitrostátního trhu, kina pod písmenem d) se na trhu podílejí pouze 5-10 %.
(38)
Režim daňových úlev je určen pro kina uvedená v písmenech b), c) a d). Zejména vzhledem k dominantnímu postavení dvou velkých sítí kin na trhu se italské orgány domnívají, že k dokončení digitálního přechodu těchto provozovatelů kin, jež jsou všichni malými nebo středními podniky, je nezbytná státní podpora.
(39)
Podle údajů poskytnutých ministerstvem pro kulturní dědictví, kulturní činnosti a cestovní ruch požádalo v období 2010-2013 o daňové úlevy pro digitální film 1 603 kinosálů (údaje z dubna 2014). Toto opatření, které bylo zavedeno ve smyslu nařízení de minimis, mělo úspěch okamžitě po svém zavedení v roce 2010 (kdy ho využilo více než 671 kinosálů).
(40)
Provádění opatření podpory ve smyslu nařízení de minimis se ukázalo jako nedostatečné pro zvrácení této situace. Zejména multikina střední velikosti byla schopna digitalizovat pouze část svých kinosálů.
(41)
Italské orgány uvedly, že digitalizace kin v Itálii stále zaostává. V říjnu 2013 dosahovala míra digitalizace přibližně 62 % (9) a podle odhadů poskytnutých italskými orgány v červnu 2014 je potřeba digitalizovat ještě nejméně 700 kinosálů.
(42)
V důsledku toho je ohrožen značný počet kin, především malých a středních. Jejich zánik by znamenal nejen ztráty pracovních míst na úrovni provozovatelů kin, ale ovlivnil by i distribuci filmů a omezil výběr pro veřejnost.
(43)
Italské orgány zdůraznily zejména úlohu, již v Itálii hrají kina s jedním promítacím sálem a středně velká kina. Neustálá přítomnost kin s jedním promítacím sálem je zásadní pro zajištění rovného přístupu všech občanů, včetně těch, kteří žijí v malých, venkovských a horských sídlech. Druhá skupina, tj. středně velká kina, jsou v Itálii páteří distribuce a promítání kvalitních filmů. Jejich neustálá přítomnost je důležitá, protože představují alternativu dvou velkých sítí kin, jež na trhu dominují.
(44)
Italské orgány odhadují, že tradiční filmy zmizí s konečnou platností z trhu během období pouhých několika týdnů nebo měsíců. Vzhledem k tomu, že se blíží konec tohoto období, italské orgány zdůraznily, že je potřeba uplatňovat opatření nad rámec prahové hodnoty de minimis.
(45)
Co se týče navržené maximální daňové úlevy (50 000 EUR na jeden kinosál) a odhadovaných nákladů digitálního projekčního zařízení, snížily italské orgány své odhady průměrných nákladů přechodu na digitální projekci na 50 000-60 000 EUR (údaje poskytnuté v dubnu a v červnu 2014). Jinými slovy, maximální daňová úleva odpovídá výrazně vyšším nákladům na přechod, než jsou odhadované průměrné náklady na přechod. Italské orgány však zdůraznily, že se daňové pobídky vypočítávají na základě určitého procentního podílu skutečně vzniklých výdajů. Při investicích v průměrné výši 50 000 EUR bude poskytnutá daňová pobídka (ve výši 30 %) činit 15 000 EUR. V praxi tedy není zpravidla nikdy použita maximální daňová pobídka. Horní mez však zaručuje, že v případě nestandardně vysokých nákladů na přechod bude výše podpory omezena i v absolutních hodnotách.
(46)
Pokud jde o nezbytnost podpory, je rovněž důležité poznamenat, že nejnovější informace od italských orgánů ukazují, že náklady na digitální přechod stále ještě dosahují několika desítek tisíc eur na jeden kinosál. Mnoho kin, především těch menších, není schopno získat tyto finanční prostředky ze soukromých zdrojů, zejména za současné italské a evropské hospodářské situace.
2. Přiměřenost podpory
(47)
V obecné rovině italské orgány zdůraznily, že daňová úleva je doplňkem komerčních modelů pro přechod a nevylučuje použití modelů poplatků za virtuální kopii.
(48)
Změněná prováděcí pravidla obsahují řadu ustanovení, která zajišťují přiměřenost opatření podpory a zohledňují například tržní mechanismy, které jsou k dispozici pro přechod na digitální projekci (tj. modely poplatků za virtuální kopii).
(49)
Zaprvé, daňové zvýhodnění mohou požadovat pouze provozovatelé kin, která mají nejvýše 60 kinosálů. Tím jsou z podpory vyloučeny dvě velké italské sítě kin (UCI a The Space), k jejichž přechodu byl úspěšně použit klasický model poplatků za virtuální kopii, jak uvedly italské orgány. Kromě toho by tito provozovatelé kin vzhledem ke svému dominantnímu postavení na trhu (viz 37. bod odůvodnění) neměli být při přechodu digitální projekci závislí na státní podpoře.
(50)
Podle informací poskytnutých italskými orgány jsou uvedené dvě velké sítě kin jedinými, kdo využil klasického modelu poplatků za virtuální kopii. Nicméně i menší provozovatelé kin měli přístup k obchodním mechanismům pro usnadnění přechodu na digitální projekci. V Itálii byl na základě dohody mezi sdružením distributorů a provozovatelů kin vyvinut alternativní model poplatků za virtuální kopii vhodný pro malá kina. Níže uvedená tabulka ukazuje hlavní rozdíly a podobnosti mezi klasickým a alternativním modelem poplatků za virtuální kopii (VPF) tak, jak se používají v Itálii.
Srovnání mezi klasickým a alternativním modelem VPF v Itálii
Klasický model VPF v Itálii
Alternativní model VPF v Itálii
Zprostředkovatel („integrátor“), který má smlouvy o poplatcích za virtuální kopii s distributory, podepíše smlouvu s provozovatelem kina.
Zakládá se na dohodě mezi sdružením distributorů a sdružením provozovatelů kin. Nejsou zapojeny třetí strany.
Provozovatel není vlastníkem digitálního vybavení a neplatí ho předem.
Provozovatel je již od počátku vlastníkem digitálního zařízení a hradí veškeré počáteční pořizovací náklady.
Jak distributoři, tak provozovatel přispívají k postupnému odpisování nákladů prostřednictvím poplatků za virtuální kopii a měsíčních plateb. Rozdělení výdajů je obvykle následující: 75 % hradí distributoři a 25 % provozovatel.
Filmoví distributoři platí poplatky za virtuální kopie pro promítání filmů v digitálním formátu. Tyto poplatky mohou pokrýt až 75 % nákladů na digitální přechod. Provozovatel je v každém případě povinen hradit výdaje ve výši 5 500 EUR.
(51)
Zadruhé, s ohledem na výše uvedené změnily italské orgány prováděcí předpisy, aby předešly příliš vysokým náhradám nebo přesměrování podpory v případě, že je daňová úleva kombinována s komerčními modely (poplatky za virtuální kopie). Příjemce je povinen předložit prohlášení o tom, že žádá o daňové zvýhodnění pouze pro pokrytí skutečných nákladů (viz 23. bod odůvodnění). Italské orgány prohlásily, že kontrola, již ministerstvo pro kulturní dědictví, kulturní činnosti a cestovní ruch provádí pro každý jednotlivý případ, zaručí, že podpora pokryje pouze tu část investic, kterou má skutečně hradit provozovatel kin.
(52)
Zatřetí, k zaručení přiměřenosti opatření podpory byly zavedeny maximální intenzity pro kumulaci podpor, které rozlišují mezi menšími kiny (s jedním nebo dvěma sály) a ostatními kiny (viz 24. bod odůvodnění).
3. Vhodnost podpory
(53)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise pochybnosti ohledně vhodnosti odhadované částky opatření na pokrytí očekávaných nákladů na přechod. Aktualizované odhady týkající se této částky a nákladů, jež poskytly italské orgány (viz 18. a 45. bod odůvodnění), umožňují aktuálně posoudit situaci, již má opatření podpory řešit. Na základě daňové úlevy v průměrné výši 15 000 EUR a s přihlédnutím k odhadované částce režimu (viz 18. bod odůvodnění), by v letech 2014-2015 (tj. v období, kdy se očekává nejintenzivnější využívání tohoto opatření) mohlo opatření využít 500 kinosálů. Toto číslo odpovídá podstatné části kinosálů, které mají být ještě digitalizovány (viz 40. bod odůvodnění).
(54)
I přesto, že byl z režimu podpory odstraněn požadavek na uvádění uměleckých filmů, italské orgány potvrdily, že tento režim má stále ještě důležité kulturní cíle. Úplná digitalizace kinematografického trhu v Itálii povede k lepšímu šíření různých druhů filmů a k vyššímu potenciálu pro šíření děl zaplňujících nikové trhy. Pokud by všechny typy kin v Itálii nepřešly na digitální projekci, kultura by to pocítila.
(55)
Italské orgány zdůraznily, že daňová úleva znamená náhradu, která se týká nejen přímých daní splatných daňovému úřadu (daň z příjmů právnických osob), ale také nepřímých daní (např. DPH), srážkové daně a příspěvků na sociální zabezpečení (placených zaměstnavateli za své zaměstnance). Náhrada prostřednictvím všech těchto daní je zohledněna při výpočtu nároku na daňovou úlevu a zlepšuje dostupnost režimu, jelikož možnost ho využít nezávisí na úrovni zisku dotčeného podniku.
(56)
Kromě toho byla prostřednictvím článku 51 zákonného opatření č. 83 z roku 2012 zavedena možnost postoupit daňovou úlevu dodavatelům digitálních zařízení, bankám, finančním zprostředkovatelům a pojišťovnám (viz 25. bod odůvodnění). To zvyšuje dostupnost opatření podpory pro menší kina, zejména kina provozovaná rodinami, která nemají zaměstnance.
(57)
Již při provádění opatření podle nařízení de minimis obdržely daňové úlevy všechny typy kinosálů, včetně těch nejmenších na trhu, jak je znázorněno v následujícím diagramu, který poskytuje přehled příjemců režimu (v období 2010-2013).
Příjemci podle typu kina (2010-2013, podle počtu sálů) (údaje aktualizovány naposledy v dubnu 2014 a poskytnuty ministerstvem pro kulturní dědictví, kulturní činnosti a cestovní ruch)
(58)
Z poskytnutých údajů rovněž vyplývá, že se výrazně zvýšil počet a procentuální podíl malých kin, která v roce 2012 a zejména v roce 2013 využila daňové úlevy. Podle údajů poskytnutých Itálií využilo od roku 2010 do konce roku 2013 daňovou úlevu pro přechod na digitální projekci celkem 325 z 1 340 menších italských kin (tj. 24,3 %).
4. Hospodářské, sociální a kulturní dopady
(59)
Italské orgány zdůraznily, že je z hlediska ochrany kultury důležité zaručit úplný přechod na digitální projekci. Instalace digitálního zařízení s sebou přináší řadu významných výhod (jako je vyšší flexibilita) pro celé odvětví kinematografie (a v konečném důsledku i pro veřejnost). Náklady na přechod jsou však vysoké a nerovnoměrně rozložené a z velké části je nesou kina. Zejména menší účastníci trhu nejsou schopni provést přechod bez státní podpory. Komerční modely vypracované za účelem přechodu (poplatky za virtuální kopie) nejsou dostatečné k tomu, aby vyvážily tuto nerovnováhu, a ne všechna kina k nim mají stejný přístup.
(60)
Italské orgány potvrdily, že pravidla tohoto režimu podle jejich názoru nezpochybňují zásadu technologické neutrality.
V. HODNOCENÍ OPATŘENÍ PODPORY
1. Východiska podpory
(61)
V čl. 107 odst. 1 SFEU je uvedeno, že „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak“.
(62)
Jak se uvádí v rozhodnutí o zahájení řízení a ve shrnutí v 12. bodě odůvodnění, představuje oznámené opatření podpory státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Zdroj financí skutečně představují daňové pobídky, takže se italský stát vzdává určitých daňových příjmů. Podle tohoto režimu budou takto zvýhodněni někteří provozovatelé kin, a v důsledku toho dává toto opatření selektivní výhodu některým podnikům. Příjemci soutěží s jinými podniky, které nutně nemusí využívat výhod tohoto režimu. Režim tudíž narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž. Vzhledem k mezinárodnímu obchodu s filmem může mít opatření vliv na obchod uvnitř Unie.
2. Slučitelnost podpory
(63)
Italské orgány zdůvodňují opatření jako podporu na propagaci kultury a podtrhují význam, jejž má pro kulturu co nejrychlejší dokončení přechodu na digitální projekci v zemi. Opatření podpory se snaží zaručit, aby všechny typy kin mohly přejít na digitální projekci, a to navzdory vysokým nákladům na přechod.
(64)
Do té doby, než bylo přijato rozhodnutí o zahájení řízení týkajícího se daného opatření, nedefinovala Komise konkrétně svoji politiku v oblasti podpory digitální projekce. Od té doby přijala Komise nové sdělení o státní podpoře filmů a dalších audiovizuálních děl (10), v němž jsou aktualizována kritéria pro posouzení slučitelnosti státní podpory filmů a dalších audiovizuálních děl podle čl. 107 odst. 3 písm. d) SFEU.
(65)
Nové sdělení o filmu uznává, že podpora filmové produkce může být považována za podporu určenou na pomoc kultuře ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. d) SFEU. Slučitelnost podpory tedy lze posoudit na základě tohoto ustanovení. Sdělení o filmu stanoví, že podpora modernizace kin, včetně jejich digitalizace, může být na tomto základě odůvodněná, pokud je nezbytná, přiměřená a vhodná.
a) Nezbytnost opatření
(66)
Jak uvádí italské orgány a potvrzují připomínky zúčastněných stran, přechod na digitální projekci je pro kinematografii výzvou, která se týká všech evropských kin a zejména těch nejmenších. Zánik kin, zejména nezávislých kin malé a střední velikosti ve městech s menším počtem obyvatel, by snížil rozmanitost a šíření filmové nabídky na regionální úrovni. Jinými slovy, dlouhý a nesourodý přechod by měl negativní dopad na promítání filmů a jejich distribuci a v konečném důsledku i na evropské publikum.
(67)
I přes zavedení daňového opatření ve smyslu nařízení de minimis je Itálie v přechodu na digitální projekci stále pozadu.
(68)
Současně se vzhledem k tomu, že trh dosáhl ve svém přechodu bodu obratu (více než 60 % kinosálů v Itálii bylo na konci roku 2013 digitalizováno), zhoršila situace pro kinosály, které při svém přechodu závisí na státní podpoře, jelikož dostupnost 35 mm filmů není v krátkodobém horizontu zajištěna.
(69)
Opatření se netýká výhradně menších kin, ale také relativně velkých kin a komerčních sítí. Největší sítě kin (s více než 60 promítacími sály) jsou však z podpory vyloučeny. Italské orgány tvrdí, že poskytnutí daňového zvýhodnění všem malým kinům obnovuje rovné podmínky v tomto odvětví, jemuž dominují dvě velmi velké sítě kin.
(70)
Daňová úleva je určena na pomoc kinům, která nejsou schopna, zejména za současné hospodářské situace, získat dostatečné soukromé finanční prostředky na nákladný přechod na digitální projekci.
(71)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem se Komise domnívá, že podpora může být považována za nutnou pro zachování a obnovu filmové rozmanitosti v Itálii v digitálním kontextu. Neustálá přítomnost různých typů kin, od experimentálních kin s jedním sálem po kina s mnoha sály a komerčním plánováním, je zásadní pro podporu ochrany rozmanité filmové nabídky pro italské obyvatelstvo. Jak se uznává v připomínkách obdržených od zúčastněných stran, je přechod na digitální projekci rozhodujícím momentem pro kinematografii jako celek, vzhledem k tomu, že pouze velké sítě kin jsou schopné snadno využívat komerční modely přechodu. Data o trhu poskytnutá italskými orgány dokazují, že uplatňování opatření de minimis není dostatečné pro dokončení přechodu, zejména v případě kin, která mají více než jeden sál. Je pravda, že některá kina byla schopna využít nabídek VPF, ale je rovněž pravda, že modely komerčního přechodu nepokrývají všechny náklady na digitální přechod kin (viz 32. bod odůvodnění). I v takových případech může být veřejná podpora považována za nezbytnou, bude-li koncipována jako doplňková a bude-li zajištěno, že opatření je přiměřené, a to bez ohledu na druh dotčeného kina.
b) Přiměřenost opatření
(72)
Italské orgány vyloučily z využití daňové úlevy společnosti provozující kina s více než 60 sály. Struktura italského kinematografického trhu jasně ukazuje, že existuje rozdíl mezi provozovateli, kteří mají méně než 60 sálů, a provozovateli s větším počtem sálů (viz 36. a 37. bod odůvodnění). Zavedený limit se proto zdá být s ohledem na cíl režimu přiměřený.
(73)
Daňová úleva se kromě toho vztahuje pouze na část (30 %) nákladů na přechod a je omezena na 50 000 EUR ročně. Tím, že je výpočet výše podpory založen na určitém procentu skutečných nákladů na digitalizaci, italské orgány zaručují, že je podpora přiměřená, i když se náklady mohou případ od případu lišit. Mnoho z těch, kteří předložili svá vyjádření, zdůraznilo (29. bod odůvodnění), že náklady na digitalizaci mohou v některých případech vzrůst výrazně nad průměr, například když jsou zapotřebí rozsáhlé práce na projekční kabině. Nicméně v takových atypických případech zajišťuje limit ve výši 50 000 EUR to, že absolutní výše podpory bude i nadále přiměřená.
(74)
Zatímco v rozhodnutí o zahájení řízení se vznášely otazníky nad možným zánikem komerčních modelů pro přechod na digitální kinematografii, 50. bod odůvodnění ukazuje, že v Itálii byly vypracovány dva různé komerční modely, které lze kombinovat s daňovou úlevou navrženou pro digitální kina. Italské orgány zahrnuly do aktualizovaných prováděcích předpisů zvláštní ustanovení s cílem zajistit, aby kombinování veřejných a soukromých finančních prostředků určených na přechod na digitální projekci nevedlo k příliš vysokým náhradám nebo přesměrování podpory (např. na distributory nebo zprostředkovatele („integrátory“) v modelu poplatků za virtuální kopie). Italské orgány tímto způsobem podporují optimální synergii mezi dostupnými komerčními modely a státní podporou na usnadnění úplného přechodu na digitální projekci.
(75)
Daňovou úlevu lze rovněž kombinovat s jinými podpůrnými opatřeními. Aby byla zajištěna přiměřenost podpory, zavedly italské orgány maximální intenzitu pro kumulaci podpor, která činí 90 % v případě malých kin (s jedním nebo dvěma sály) a 75 % u jiných typů kin.
(76)
Obecněji řečeno, k žádosti musí být přiloženo osvědčení udávající skutečně pokryté výdaje na každý sál a pro každý jednotlivý případ jsou stanoveny kontroly ministerstva pro kulturní dědictví, kulturní činnosti a cestovní ruch. V prováděcích předpisech je rovněž stanoveno, že v případě nedodržení povinností bude daňová úleva vrácena (a budou k ní připočteny úroky a penále).
c) Vhodnost opatření
(77)
Vysvětlení poskytnutá italskými orgány, jakož i zavedení převoditelnosti daňových úlev zaručují, že opatření bude mít dopad na příjemce tohoto režimu. Možnost využít režimu by měla mít i méně zisková kina.
(78)
Opatření už není navrženo jako pilotní opatření, ale bude v platnosti až do konce roku 2022.
(79)
Z údajů poskytnutých italskými orgány (viz 57. a 58. bod odůvodnění) vyplývá, že opatření mohou využít všechny typy kin, zejména ta menší. Ačkoli existují další faktory, které mohou mít svůj vliv, je třeba uvést, že značný nárůst počtu kin s jedním, dvěma, třemi nebo čtyřmi sály, která využila daňové úlevy (podle nařízení de minimis) v roce 2012 a 2013, se kryje se zavedením převoditelnosti daňových úlev v roce 2012 (25. bod odůvodnění).
(80)
Obecněji řečeno, opatření se jeví jako vhodné k zachování současné rozmanitosti kin na italském trhu, který zahrnuje kina s jedním promítacím sálem, malá komerční kina a různé typy multikin. Tato rozmanitost je nezbytným předpokladem pro rozmanitou filmovou nabídku.
d) Narušení hospodářské soutěže a dopad na obchod
(81)
Narušení hospodářské soutěže a dopad na obchod jsou malé. Přeshraniční rozměr filmu je omezen na přítomnost mezinárodních provozovatelů kin a mezinárodní charakter filmového obchodu. Jednotlivá kina mají omezenou územní působnost, jelikož publikum se kvůli návštěvě kina nepřesouvá daleko.
(82)
Opatření se týká podpory investic a poskytuje jednorázovou výhodu kinům, která musí řešit jedinečný přechod. Daňová úleva zaručuje, že všechna kina mohou dokončit přechod na digitální projekci, ale nenarušuje nežádoucím způsobem hospodářskou soutěž z hlediska jejich každodenního fungování.
(83)
Rovněž se očekává, že dokončení přechodu na digitální projekci v Evropě bude ku prospěchu evropského filmového průmyslu jako celku. V tomto ohledu nejsou pochybnosti, jež byly vyjádřeny v rozhodnutí o zahájení postupu v souvislosti s normami pro digitální kino, dále případné. Z příspěvků třetích stran vyplynul konsensus odvětví ohledně převládajících norem pro digitální kino.
VI. ZÁVĚR
(84)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti se Komise domnívá, že opatření podpory sleduje jasně vymezený kulturní cíl. Pochybnosti ohledně nezbytnosti, přiměřenosti, vhodnosti a dopadu vyjádřené v rozhodnutí o zahájení řízení byly rozptýleny. Narušení hospodářské soutěže a vliv opatření na obchod jsou omezené a nejsou v rozporu se společným zájmem. Daňová úleva pro digitální projekční zařízení se proto považuje za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy o fungování Evropské unie,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou Itálie zamýšlí poskytnout na zařízení pro digitální projekci na základě zákona č. 244 ze dne 24. prosince 2007, zákonného opatření č. 91 ze dne 8. srpna 2013 přepracovaného v zákon č. 112 ze dne 7. října 2013 a nových prováděcích předpisů pro daňové úlevy poskytované provozovatelům kin na zavedení a zakoupení zařízení a aparatury pro digitální projekci, je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Provedení tohoto opatření podpory se proto povoluje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 29. října 2014.
COMMISSION DECISION (EU) 2015/120
of 29 October 2014
on the aid scheme SA.27317 (C 25/09) (ex N 673/08) which Italy is planning to implement for digital projection equipment
(notified under document C(2014) 7888)
(Only the Italian text is authentic)
(Text with EEA relevance)
THE EUROPEAN COMMISSION,
Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union, and in particular the first subparagraph of Article 108(2) thereof,
Having regard to the Agreement on the European Economic Area, and in particular Article 62(1)(a) thereof,
Having called on interested parties to submit their comments pursuant to the provisions cited above (1) and having regard to their comments,
Whereas:
I. PROCEDURE
(1)
On 30 December 2008 Italy notified the Commission of its intention to introduce tax incentives for film investment, film distribution and digital cinema. The Italian authorities submitted additional information on 2 April 2009 and 23 June 2009.
(2)
By letter dated 22 July 2009, the Commission informed Italy that it had decided to approve Italy's film investment and distribution tax incentives. At the same time, the Commission informed Italy that it had decided to initiate the procedure laid down in Article 108(2) of the Treaty on the Functioning of the European Union in respect of the proposed tax credit for investment in digital projection equipment.
(3)
The Commission's decision to initiate the procedure was published in the Official Journal of the European Union (2). The Commission called on interested parties to submit their comments.
(4)
A workshop on the subject was held jointly by the Italian Ministry of Culture and Tourism and the European Commission in Rome on 21 October 2009.
(5)
The Commission received comments from interested parties. It forwarded them to Italy, which was given the opportunity to react; the Italian authorities' observations were received on 19 January 2010. Further exchanges of information took place after that, including additional letters from the Italian authorities received on 7 September 2010, 12 April 2011, 1 June 2011, 1 December 2011, 10 May 2012, 14 September 2012, 23 April 2013, 6 December 2013, 18 April 2014, 11 June 2014 and 1 August 2014.
II. DESCRIPTION OF THE MEASURE
1. The notified measure
(6)
The tax credit for exhibitors installing digital projection equipment was part of a set of tax measures for the film sector introduced by the Italian authorities. Together, these tax measures were intended to stimulate the market dynamics to support Italian cultural films in an environment conducive to competition and to promote such films in Italy and Europe.
(7)
The digital cinema tax credit scheme offers a 30 % tax credit for the costs of introducing digital projection equipment. The maximum annual tax credit is capped at EUR 50 000 per screen.
(8)
The following costs may be eligible:
(a)
the purchase of digital projection and reproduction equipment;
(b)
the purchase of equipment and machinery for receiving digital signals via terrestrial and/or satellite transmission;
(c)
the purchase via financial lease or the rental of the equipment, systems and machinery referred to in the above points; the relevant contracts must include an obligation to purchase the assets on expiry of the lease, or a provision for the advance exercise of this option by the user company;
(d)
expenditure on staff training activities;
(e)
associated and ancillary expenditure for renovating and adapting projection booths, equipment and utilities and ancillary premises formerly used for 35 mm film projection.
The expenditure under the latter two points cannot constitute more than 20 % of the total expenditure incurred for points (a), (b) and (c).
(9)
According to the original notification of the Italian authorities, support would be unconditional for cinemas with between 1 and 4 screens and for multiplex cinemas with between 5 and 10 screens in towns with a population of 50 000 or less. For other multiplexes up to 24 screens, there would be an obligation to show cultural films for 50 % of the screenings and to convert at least 50 % of the screens to digital projection as a condition of the aid.
(10)
The tax credit applies to film companies which are liable for taxation in Italy.
(11)
The legal bases for the scheme are the following:
(a)
Law No 244 of 24 December 2007 laying down provisions for drawing up the annual and multiannual state budget (legge 24.12.2007 n.244);
(b)
Decree-Law No 91 of 8 August 2013, converted, with amendments, into Law No 112 of 7 October 2013 (decreto legge 8.8.2013, n.91, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 ottobre 2013, n.112);
(c)
new provisions implementing the tax credits granted to cinemas for the introduction and acquisition of digital projection equipment and machinery (Nuove disposizioni applicative dei crediti d'imposta concessi alle imprese di esercizio cinematografico per l'introduzione e acquisizione di impianti e apparecchiature destinate alla proiezione digitale).
2. Doubts raised by the Commission
(12)
The Commission considered in the opening decision that the measure constituted State aid within the meaning of Article 107(1) TFEU. By offering tax incentives, the Italian State was foregoing certain revenues and therefore the scheme involved State resources. The scheme provided an economic advantage to certain undertakings, in this case cinema exhibitors. Given the international trade in films, this selective advantage might affect trade within the Union. The Commission doubted whether the aid could be considered compatible.
(13)
Firstly, the Commission doubted the necessity of the proposed digital cinema tax credit. It questioned the maximum tax credit (of EUR 50 000 per screen) proposed: at a tax rate of 30 %, this corresponded to a maximum eligible installation cost of EUR 166 667 per screen (EUR 50 000 × 100/30). This was higher than the estimated costs of digital projection equipment put forward by the Italian authorities, which was EUR 100 000. The Commission doubted whether the maximum tax credit should be so high and whether the conversion costs put forward were a fair estimate. On top of that, the Commission doubted that the installation of 2K (3) DCI-compliant (4) projection equipment was necessary to release Italian or European cultural films.
(14)
Secondly, it doubted the proportionality of the proposed aid measure. The Commission noted that larger cinemas were more likely to be able to afford digital projection equipment without public support. Moreover, the Commission noted the availability to exhibitors of commercial transition models, such as the virtual print fee (‘VPF’) models (5). It therefore raised the question whether public support on the proposed scale per screen would ‘crowd out’ commercial alternatives.
(15)
Thirdly, the Commission doubted that the proposed tax credit was an adequate aid measure. It noted that the estimated budget of the measure (EUR 16,8 million) corresponded to installation costs of EUR 56 million, which was significantly lower than the estimated costs of conversion (EUR 395,7 million on the basis of EUR 100 000 per screen). Next to the adequacy of the available funding, the Commission also questioned whether the proposed measure was sufficiently targeted to achieve the aim of increasing the circulation of cultural Italian and European films. It doubted that the Italian authorities would be able to ensure that digitally equipped exhibitors would introduce alternative commercial models that would offer Italian cinema audiences a wider choice of cultural films. As the use of a tax credit required that a beneficiary must have sufficient tax liabilities and as the measure implied a 70 % investment by the exhibitor, the Commission doubted whether the cinemas most in need of the aid would be able to take advantage of it. The Commission moreover had doubts that the one-off support envisaged (the notification announced a pilot measure of two years) would provide a sustainable solution to the expected shorter lifespan and increased running costs associated with the installation of digital equipment.
(16)
Fourthly, the Commission raised questions on the economic, social and cultural impact of the aid. While it recognised that it could be in the common interest for a Member State to use State aid to invest in the transition to digital technology in cinemas, it asked to be assured that the measure would be technologically neutral. In particular, it asked for confirmation that exhibitors would not be induced to invest in one digital standard in preference to another. In addition, it asked the Italian authorities to ensure that films released digitally in an open standards format lower than the digital standard of the support equipment could also be screened. Moreover, it noted that aid for installing digital projection equipment could indirectly benefit the US film majors (in the case of DCI-compliant equipment). The increased demand from the proposed aid might raise the price of the limited supply of projection equipment. As a result of the aid, the critical mass of digital cinemas could be reached more quickly in Italy, which in turn might accelerate the switch to digital distribution and thereby the closure of those cinemas that were not able to install digital equipment by that time. Taken together, the Commission doubted that the potential distortions of competition would be balanced by the social and cultural advantages of the aid.
3. Modifications to the proposed measure since the opening of the procedure
(17)
Following the opening of the investigation procedure by the Commission, the Italian digital cinema tax credit measure has been implemented within the de minimis thresholds (6). Subject to approval by the Commission, the Italian authorities seek to fully implement the measure beyond the de minimis thresholds.
(18)
The Italian authorities estimate that the budget of the measure will amount to approximately EUR 7,5 million for the period 2014-2015.
(19)
The period covered by this decision runs until 31 December 2022. The Italian authorities expect that the tax credit will be used most intensively in the years 2014 and 2015.
(20)
The draft implementing regulations that the Italian authorities seek to implement in full (beyond the de minimis thresholds) differ on a number of important points from the original notification.
(21)
First, the requirement for medium and large cinemas to screen a certain amount of Italian and European cultural films as a condition for obtaining the aid has been removed from the modified implementing regulations. In recent years, the Italian authorities have found it difficult to monitor compliance with this requirement in the case of medium to large cinemas. Moreover, they state that removing this requirement is necessary to restore a level playing field between the larger cinemas that need aid and the maxi-circuits that dominate the Italian cinema market (cf. recital 37).
(22)
Second, and linked to this, a threshold of 60 screens is introduced in the modified implementing regulations. Cinema exhibitors that own or manage a higher number of screens are excluded from the tax credit. The Italian authorities consider this a sound alternative to the programming requirements initially imposed as a way of ensuring that the measure reaches its objectives and excluding those market players that, because of their market strength, should be able to make the transition without aid.
(23)
Third, the modified implementing regulations require a declaration from the beneficiary in order to ensure that overcompensation or redirection of aid is avoided if the tax credit is combined with commercial (VPF) models.
(24)
Fourth, the modified regulations allow for the combination of aid up to a maximum aid intensity of 75 % of the total costs. For cinemas of one or two screens, the maximum cumulative aid intensity is 90 %.
(25)
On top of these changes, since 2012 it has been possible for beneficiaries to transfer the digital tax credit benefits to suppliers of digital equipment, banks, financial intermediaries and insurance agencies (cf. recital 56).
III. COMMENTS FROM INTERESTED PARTIES
(26)
The Commission received around 20 submissions from interested third parties in response to the public consultation on the aid measure that was held in 2009. The responses were submitted by:
-
European and Italian trade organisations representing distributors and cinemas, the French Commission Supérieure Technique de l'Image et du Son (CST), and the European Digital Cinema Forum (EDCF),
-
the French authorities, German and UK film funds, and the network of European regional film funds (Cineregio); several contributions also referred to the EFAD publications on the subject (7),
-
a number of businesses, film sector professionals and individuals from Italy, France, Switzerland and the UK.
Moreover, a workshop on the subject was held in Rome in October 2009.
(27)
Regarding the necessity of the aid, all contributions underlined the need for State aid in the transition to digital cinema, which was seen as an inevitable development. Both the French authorities and the UK Film Council explained that the general benefits of digital cinema were accompanied by an asymmetrical distribution of the costs associated with the transition (carried by the exhibitor) and the direct financial benefits (for the distributor). This asymmetrical situation made it difficult to complete a timely transition without external assistance. In this context, the contributors identified a clear risk that many of Europe's smaller, independent and/or remote cinemas would leave the market if digital projection systems were not made more accessible and affordable. In its Statement of September 2009 the EFAD said that 30 % of European screens were at risk of disappearing. Both the French authorities and the German Federal Film Board emphasised that, in the absence of aid, not only the exhibition of films but also their distribution would suffer. A long transition, with the parallel circulation of analogue and digital film copies, would prove too costly, especially for the smaller film distributors. Ultimately, the absence of aid would have a significant negative impact on European film circulation, cultural diversity and the access of European citizens to culture.
(28)
All contributions also stressed that the so-called DCI standards were widely accepted as the common standard for digital cinema. The promotion of one global standard was seen as a positive element rather than a disadvantage for cinemas because it created a level playing field.
(29)
With regard to the costs of installing digital projection equipment, EUR 100 000 per screen was generally not seen as an exaggerated estimate. Instead, several contributors contended that costs could be much higher, for instance when substantial work on the projection booth was required, which could be the case especially for small cinemas. Some contributions nevertheless identified a downward trend in the pricing of digital cinema equipment.
(30)
Several contributions argued that, even if the costs of conversion were much higher than the State support available (as seemed to be the case for the Italian tax credit), the State aid should be seen as complementary to other sources of revenue, for example virtual print fees and exhibitors' own funds.
(31)
Regarding the proportionality of the aid, some of the interested parties criticised the tax credit as they expected larger cinemas to be most likely to benefit from the aid. Others argued that aid for larger cinemas could be appropriate, possibly on the basis of programming obligations. Some contributions however echoed the EFAD Statement and stressed that it was important not to introduce differences in treatment, for instance (in the specific Italian tax credit case) arising from the different level of tax liabilities of the cinemas involved, but also (more generally) arising from a restriction of access on the basis of the programming, size and location of cinemas. The International Federation of Film Distributors' Associations (FIAD) argued that even major exhibitors might not be considered profitable in the current cinema market and general economic context.
(32)
On the availability of commercial business models for the transition and their applicability to smaller cinemas, opinions diverged somewhat. Some argued that there was no standard business model for the digital cinema transition. Others argued that a large number of cinemas could not access the VPF deals offered by third-party integrators (cf. also footnote 5) because of the nature and volume of their programming (the volume of virtual print fees generated depended on the number of films programmed in their first week of release and/or the number of screens the cinema had). Europa Distribution argued that the commercial business models worked only for the more profitable cinemas and big, commercial distributors. According to the EFAD background paper, only approximately 10 000 European screens out of a total of 30 000 could be equipped through the VPF model. One contribution claimed that the commercial VPF models were equally suited for smaller cinemas. In any case, the French authorities argued that the available commercial transition models did not cover all the costs of digital cinema conversion (such as the upgrade of projection booths) and moreover always required a contribution by the cinema exhibitor as well. Public support could play a crucial complementary role in these cases too.
(33)
Regarding the adequacy of the aid, interested parties said that, in general, State aid would help smaller cinemas to face the strong competition of large multiplex cinemas and would create a level playing field. The installation of digital cinema equipment was expected to result in a wider choice for audiences. Contributors also emphasised other advantages associated with digital cinema, such as the quality of the projection, the programming flexibility and the lower distribution costs. The French authorities argued that the adequacy of digital cinema support should be looked at not in terms of an increase in programming diversity, but rather in terms of preventing the closure of cinemas. It was in their view through the digitisation of the diverse types of cinema that a diverse range of films would be offered. The European Digital Cinema Forum argued that, if the tax credits could be offset against VAT, even the less profitable cinemas would be able to benefit from the Italian measure.
(34)
Some contributions did mention the short-term nature of the tax credit and contrasted this with the longer-term challenges posed by the digital cinema transition. However, it was also argued that the standards were sufficiently established to guarantee that they would last for at least a decade, or that the lifespan of digital cinema equipment could not yet be determined. The German Federal Film Board said that support for the digital cinema transition would be less costly than the costs associated with rebuilding cinemas and cultural diversity that would be needed after the disappearance of those players that were unable to finance the transition themselves. Germany also emphasised that the specific national and regional context of each Member State would require a specifically designed aid measure and a tailored form of aid. The EFAD Statement echoed this sentiment and emphasised that there was no one-size-fits-all solution. The Italian association of cinema exhibitors (ANEC) expected that the context would have changed sufficiently by the end of the lifespan of the digital equipment to make replacement less of a challenge. The European Digital Cinema Forum moreover stated that any additional running costs might be offset by new revenue streams for the cinemas concerned.
(35)
Regarding the economic, social and cultural impact of the aid, the contributions generally emphasised the need for one digital cinema standard and the wide recognition of DCI standards. The EFAD Statement argued that support for digital cinema should not impose a technological solution but should at the same time take stock of the technological situation in the sector. Europa Distribution's contribution warned that failure to follow the industry standard would lead to the closure of many cinemas. In any case, ANEC confirmed that cinemas were free under the measure to invest in the standard of their choice. Several contributions argued that DCI-compliant equipment could also be used to screen alternative programmes of different (lower) digital standards, whereas the reverse (screening DCI-compliant film copies on, e.g. 1,3K equipment) was not possible. The contributors did not identify a risk of price increases. Instead, prices were expected to fall over time. Both the contribution of the French authorities and the EFAD background paper emphasised in this respect that any aid measure should be designed with a view to avoiding the distortion of competition in the digital equipment market. Any aid measure should therefore be based on an evaluation of digital equipment costs and the aid should be capped in line with those cost estimates. The Commission's concern that State aid might accelerate the switch-over and with it the closure of cinemas (cf. recital 16) was not reflected in the contributions. Instead, State aid was put forward as a sustainable solution to the digital cinema challenge. The Italian federation of arthouse cinemas drew attention to the limited geographic reach of cinemas, which it said meant that the distortive effects on competition would be small.
IV. COMMENTS FROM ITALY
1. Necessity of aid
(36)
The Italian authorities have provided the Commission with information on the characteristics of the Italian cinema market (last updated in October 2013). The total number of Italian screens is estimated at 3 936, located in 1 872 cinema sites. Four categories can be distinguished:
(a)
big cinema networks (8) of more than 60 screens. There are only two such networks, UCI and The Space. They represent 787 screens in 76 sites;
(b)
small cinema networks. There are 15 such networks, each comprising in total 60 screens or less. In total, the cinemas in this category represent 513 screens in 104 sites;
(c)
small commercial cinemas. These account for 1 287 screens, located in 351 cinema sites;
(d)
smaller sites, comprising almost only single-screen cinemas (90 % of the sites), alongside seasonal cinemas and/or church cinemas. There are 1 340 such sites, corresponding to an estimated 1 500 screens.
(37)
While the largest cinema networks (category (a)) represent 40 % of the national market share, the cinemas in category (d) account for only 5 to 10 % of the market share.
(38)
The tax credit scheme targets the cinemas in categories (b) to (d). In particular in view of the strong market presence of the two big cinema networks, the Italian authorities consider that State aid is necessary to complete the digital transition of these cinema exhibitors, which are all small or medium-sized.
(39)
According to data provided by the Ministry of Culture and Tourism a total of 1 603 screens applied for digital cinema tax credits during the period 2010-2013 (April 2014 data). The measure, implemented within the de minimis rules, proved particularly popular immediately after its launch in 2010, when 671 screens benefited.
(40)
Yet the implementation of the aid measure under the de minimis rules has proved insufficient to turn the situation round. In particular medium-sized multi-screen cinemas have, as a result, been able to digitise only some of their screens.
(41)
The Italian authorities say that the digitisation of Italian cinemas is still lagging behind. In October 2013, the digitisation rate stood at about 62 % (9). According to estimates provided by the Italian authorities in June 2014, at least 700 cinema screens remain to be digitalised.
(42)
As a result, a considerable number of cinemas, mostly small to medium-sized, are at risk. Their disappearance would not only signify job losses at the level of exhibitors, but would in turn impact the distribution of films and restrict choice for the audience.
(43)
The Italian authorities have in particular highlighted the role of single-screen cinemas and medium-sized cinemas in Italy. The continuing presence of the first group is crucial to ensure equal access for all citizens to cinemas, including those located in small rural and mountain towns. The second group of medium-sized cinemas forms the backbone of the distribution and exhibition of quality films in Italy. Their continuing presence is important as they offer an alternative to the two large cinema networks that dominate the market.
(44)
The Italian authorities expect that traditional film will completely disappear from the market within a period of only a couple of weeks or months. As the cut-off point draws nearer, the Italian authorities stress the need to implement the measure beyond the de minimis thresholds.
(45)
With regard to the maximum tax credit proposed (EUR 50 000 per screen) and the estimated costs of digital projection equipment, the Italian authorities have adjusted their estimates of the average cost of digital conversion per screen to EUR 50 000-60 000 (figures provided in April and June 2014). The maximum tax credit in other words corresponds to conversion costs that are significantly higher than the estimated average conversion costs. However, the Italian authorities argue that the tax incentives are calculated on the basis of a percentage of the expenses that are actually incurred. Based on an average investment of EUR 50 000, the tax incentive provided (at 30 %) would equal EUR 15 000. In practice, therefore, the maximum tax credits have not as a rule been applied. Nevertheless, the maximum cap guarantees that, in case of atypically high conversion costs, the aid amounts remain limited in absolute terms.
(46)
With regard to the necessity of aid, it is furthermore important to note that the latest indications by the Italian authorities still point to a cost of digital conversion amounting to several tens of thousands of euros per screen. For many cinemas, especially the smaller ones, it is not possible to raise these funds from private sources, especially in the current Italian and European economic climate.
2. Proportionality of aid
(47)
In general terms, the Italian authorities stress that the tax credit is complementary to the commercial transition models and is not in a competitive relationship with VPF models.
(48)
The modified implementing regulations contain a number of provisions that ensure that the aid measure remains proportional. These take into account the market mechanisms available for digital cinema conversion (i.e. the VPF models).
(49)
First of all, only cinema exhibitors of 60 screens or less may apply for tax benefits. This means that the two Italian maxi-circuits (UCI and The Space) are excluded from the aid. The Italian authorities say that the classic VPF model has been applied successfully to the conversion of these dominant market players. Moreover, taking into account their market strength (cf. recital 37), they should not be dependent on State aid for digital conversion.
(50)
According to the information provided by the Italian authorities, the two large cinema networks are the only ones that have made use of the classic VPF model. However, smaller cinema operators have also accessed commercial mechanisms to facilitate their digital transition. An alternative VPF model, tailored for medium to small cinemas, has been developed in Italy on the basis of an agreement between the distributors' and exhibitors' associations. The table below outlines the main differences and similarities between the classic and alternative VPF models as implemented in Italy.
Comparison between the classic and alternative VPF models in Italy
The classic VPF model in Italy
The alternative VPF model in Italy
A third party ‘integrator’ (which in turn has VPF contracts with distributors) signs an agreement with a cinema exhibitor.
Based on an agreement between the distributors' association and the exhibitors' association. There are no third parties involved.
The exhibitor does not own the digital equipment and does not pay for it up-front.
The exhibitor owns the digital equipment from the start and covers the entire purchase cost up-front.
Both the distributors and the exhibitor contribute to the gradual amortisation of costs through respectively VPF fees and monthly payments. The division of costs is typically 75 % for distributors and 25 % for exhibitors.
Film distributors pay virtual print fees for digital screenings of films. These fees may cover up to 75 % of the digital conversion costs. The exhibitor is in any case expected to cover EUR 5 500 of the costs.
(51)
Secondly, taking this into account, the Italian authorities have modified the implementation regulations to ensure there is no overcompensation or redirection of aid if the tax credit is combined with any of the commercial (VPF) models. A declaration is required from the beneficiary that the tax benefit is requested to cover only its own effective costs (cf. recital 23). The Italian authorities have stated that checking by the Ministry of Culture and Tourism, on a case-by-case basis, will guarantee that the aid covers only the part of the investment that effectively has to be carried by the cinema exhibitor.
(52)
Thirdly, maximum cumulative aid intensities have been introduced to keep the aid measure proportionate. These distinguish between the smallest cinema sites (with one or two screens) and other cinemas (cf. recital 24).
3. Adequacy of aid
(53)
In the opening decision, the Commission doubted that the estimated budget of the measure was sufficient to cover the estimated costs of conversion. The updated budget and cost estimates provided by the Italian authorities (cf. recitals 18 and 45) give an updated assessment of the situation addressed by the aid measure. On the basis of an average tax credit of EUR 15 000 and taking into account the estimated budget of the scheme (cf. recital 18), the measure could benefit 500 screens over the period 2014-2015, when the aid measure is expected to be used most intensively. This corresponds to a substantial part of the screens that remain to be digitalised (cf. recital 40).
(54)
While the cultural programming requirement has been removed from the aid scheme, the Italian authorities have argued that the scheme still has a strong cultural objective. The achievement of the complete digitisation of the Italian cinema market will result in a better circulation of different types of film and increase circulation potential for ‘niche’ works. If the various types of cinema in Italy could not all make the digital transition, culture would suffer.
(55)
The Italian authorities maintain that the tax credit measure implies an offset against not just direct taxes owed to the Italian Revenue Agency (corporate tax) but also indirect taxes (such as VAT) and withholding tax and social security obligations (paid by employers on behalf of their employees). All these taxes are taken into account when calculating the tax credit benefits. This increases the accessibility of the scheme, as its use does not depend on the level of profits realised by the undertaking concerned.
(56)
Moreover, Article 51 of Decree-Law 83 of 2012 introduced the possibility of transferring tax credits to suppliers of digital equipment, banks, financial intermediaries and insurance agencies (cf. recital 25). This increases the accessibility of the aid measure for the smaller cinemas, especially if they are family-run and have no employees.
(57)
Already during the implementation of the measure under de minimis rules, the tax credits have been of benefit to all types of cinema, including the smallest cinemas in the market. The pie chart below gives an overview of the beneficiaries of the scheme (2010-2013) demonstrating this.
Beneficiaries per type of cinema (2010-2013, based on the number of screens) (data last updated in April 2014 and provided by the Ministry of Culture and Tourism)
(58)
The data provided moreover show a marked increase in the number and share of small cinemas benefiting from the tax credit in 2012 and especially 2013. All in all, according to data received from the Italian authorities, 325 cinemas or 24,3 % of the 1 340 smallest cinema sites in Italy were able to use the tax credit to make the digital transition between 2010 and the end of 2013.
4. Economic, social and cultural impact
(59)
The Italian authorities stress the cultural importance of ensuring a comprehensive digital cinema transition. The installation of digital equipment brings with it a number of important advantages (such as increased flexibility) for the whole cinema sector (and ultimately cinema audiences). Yet the costs of conversion are high and unequally spread, with cinemas carrying most of the burden. In particular the smaller market players are not able to make the transition without State aid. The market transition (VPF) models developed do not suffice to offset this imbalance and not all cinemas can access them to the same extent.
(60)
The Italian authorities confirm that, in their view, the scheme's mechanisms do not call into question the principle of technological neutrality.
V. ASSESSMENT OF THE AID MEASURE
1. Existence of aid
(61)
Article 107(1) TFEU states that ‘Save as otherwise provided in the Treaties, any aid granted by a Member State or through State resources in any form whatsoever which distorts or threatens to distort competition by favouring certain undertakings or the production of certain goods shall, in so far as it affects trade between Member States, be incompatible with the internal market.’
(62)
As explained in the opening decision and more briefly in recital 12, the measure constitutes State aid within the meaning of Article 107(1) TFEU. The source of funding is tax incentives, so the Italian State is foregoing certain tax revenues. Under the scheme, certain film companies will benefit from this financial advantage, and the measure therefore provides a selective advantage to certain undertakings. The beneficiaries compete with other undertakings that do not necessarily benefit from the scheme. Consequently the scheme distorts or threatens to distort competition. In view of the international trade in films, the measure may affect intra-Union trade.
2. Compatibility of the aid
(63)
The Italian authorities justify the measure as aid to promote culture. They have continually stressed the cultural importance of completing the digital cinema roll-out in Italy as soon as possible. The aid measure aims to ensure that all types of cinema are able to make the digital transition, despite the high costs of conversion.
(64)
When the opening decision on the measure was adopted, the Commission had not defined its policy on digital projection support. Since then, the Commission has adopted a new communication on State aid for films and other audiovisual works (10), which updated the rules used for assessing the compatibility of State aid for films and other audiovisual works under Article 107(3)(d) TFEU.
(65)
The new Cinema communication explicitly acknowledges that aid to cinemas may be assessed as aid to promote culture within the meaning of Article 107(3)(d) TFEU. Therefore the compatibility of the aid at issue here may be assessed under this provision. The Cinema communication stipulates that aid for the modernisation of cinemas, including their digitisation, can be justified on that basis if such aid is necessary, proportionate and adequate.
(a) Necessity of the measure
(66)
As demonstrated by the Italian authorities and confirmed by the comments from interested parties, the digital cinema transition poses a challenge for the film sector that affects European cinema as a whole, and smaller cinemas in particular. The disappearance of cinemas, in particular independent small and medium-sized venues in smaller towns, would reduce the diversity and regional reach of the films offered. In other words, a long and uneven transition has a negative impact on film exhibition, distribution and, ultimately, European audiences.
(67)
Despite the implementation of the tax measure under the de minimis rules, Italy continues to lag behind in the digital cinema transition.
(68)
At the same time, as the market has passed the ‘tipping point’ of conversion, with more than 60 % of the screens in Italy digitalised at the end of 2013, the situation has worsened for those cinemas that are dependent on State aid to make the transition. Indeed, the availability of 35 mm films is not guaranteed in the short term.
(69)
The measure targets not only the smallest cinemas, but also larger commercial cinemas and networks. However, the largest cinema networks (of more than 60 screens) are excluded from aid. The Italian authorities have argued that the tax benefits granted to all cinemas of a lesser size reinstates a level playing field in the sector, which is dominated by two very large cinema networks.
(70)
The tax credit aims to help those cinemas that are unable, especially in the current economic climate, to raise sufficient private funds for a costly cinema conversion.
(71)
Taking into account the above, the Commission considers that the aid measure can be considered necessary to retain and restore a diverse cinema landscape in Italy in a digital context. The continued presence of different types of cinema, from single-screen arthouses to multi-screen venues with commercial programming, is crucial to help ensure that a diverse range of cinema continues to be offered to the Italian public. As recognised by the submissions received from interested parties, the digital cinema transition challenges the film sector as a whole, with only the largest cinema networks easily accessing commercial transition models. The market data supplied by the Italian authorities have demonstrated that the de minimis implementation of the measure has not sufficed to complete this transition, especially for those cinemas that have more than one screen. Even if it is true that certain cinemas were able to access VPF deals, it is also true that commercial transition models do not cover all the costs of the digital cinema conversion (cf. recital 32). Public support can be considered necessary in these cases too, as long as it is designed in a complementary fashion, ensuring that the measure remains proportional regardless of the type of cinema concerned.
(b) Proportionality of the measure
(72)
The Italian authorities have excluded cinema exhibitors of more than 60 screens from the tax credit. The Italian cinema market structure shows a clear gap between operators of up to 60 screens and those of a larger size (cf. recitals 36 and 37). The threshold introduced therefore seems proportional in view of the objective of the scheme.
(73)
Moreover, the tax credit covers only part (30 %) of the transition costs and is capped at EUR 50 000 per year. By making the amount of aid a percentage of actual digitisation costs, the Italian authorities have guaranteed that the aid remains proportionate, even when the costs may vary on a case-by-case basis. As several contributors pointed out (recital 29), the costs for digitisation can rise significantly above average in some cases, for instance when substantial work on the projection booth is required. In such atypical cases, the cap of EUR 50 000 nevertheless ensures that the absolute aid amounts remain proportionate.
(74)
Whereas the opening decision raised questions on the ‘crowding out’ of commercial digital cinema conversion models, recital 50 demonstrates that two different commercial conversion models have been developed in Italy. They can be combined with the proposed digital cinema tax credit. The Italian authorities have included specific provisions in the modified implementing regulations to ensure that the combination of private and public digital cinema conversion financing does not result in overcompensation or redirection of aid (e.g. to distributors or VPF integrators). In this way, the Italian authorities promote an optimal synergy between the available market models and State aid, in order to foster a complete digital roll-out.
(75)
The tax credit can also be combined with other aid measures. In order to ensure the proportionality of the aid, the Italian authorities have introduced maximum cumulative aid intensities of 90 % for small cinema sites (single- and two-screen cinemas) and 75 % for other types of cinema.
(76)
More generally, the application has to be accompanied by a certified document specifying the actual expenditure incurred for each screen and checks are to be carried out by the Ministry of Culture and Tourism on a case-by-case basis. The implementing regulations moreover indicate that the tax credit will be recovered (plus interest and penalties) if the requirements are not met.
(c) Adequacy of the measure
(77)
The clarifications provided by the Italian authorities, and the introduction of the transferability of the tax credits, ensure that the measure will have an impact on the intended beneficiaries of the scheme. Even the least profitable cinemas should be able to access the scheme.
(78)
The measure is no longer proposed as a pilot measure, but would be in force until the end of 2022.
(79)
The data provided by the Italian authorities (recitals 57 and 58) demonstrate the accessibility of the measure to all types of cinema targeted, in particular the smaller ones. While other factors may play a role, it should be noted that the marked increase in the number of cinemas of 1 to 4 screens benefiting from the tax credits (under the de minimis rules) in 2012 and 2013 coincides with the introduction of the transferability of the tax credits in 2012 (recital 25).
(80)
More generally, the measure seems adequate for the purpose of safeguarding the diversity of cinemas present on the Italian market, ranging from single-screen outfits to small commercial cinemas and various types of multiplex cinema. This diversity of screens is a prerequisite for achieving a diverse range of films offered on those screens.
(d) Distortion of competition and effect on trade
(81)
The distortions of competition and the effect on trade are limited. The cross-border effect of cinemas is limited to the presence of international cinema operators and the international dimension of the film trade in general. However, individual cinema locations have an inherently limited geographic reach, as audiences will not travel far to visit a cinema.
(82)
The measure relates to investment aid and provides a one-off benefit to cinemas that are facing a one-off transition. The tax credit ensures that all cinemas can complete the digital switch-over, but does not unduly distort competition in terms of their daily operation.
(83)
The completion of the digital cinema transition across Europe is moreover expected to benefit the European film industry as a whole. In this regard, the doubts on digital cinema standards raised in the opening decision are no longer relevant. The contributions from third parties have shown that there is a consensus in the trade in favour of the prevalent digital cinema standards.
VI. CONCLUSION
(84)
In the light of the foregoing, the Commission takes the view that the aid pursues a well-defined cultural objective. The doubts with regard to necessity, proportionality, adequacy and impact raised in the opening decision have been addressed. The distortions of competition and the effects on trade that the measure will have are limited in such a way that they are not contrary to the common interest. Accordingly, the tax credit for digital projection equipment can be considered compatible with the internal market on the basis of Article 107(3)(d) of the Treaty on the Functioning of the European Union,
HAS ADOPTED THIS DECISION:
Article 1
The State aid measure which Italy is planning to implement for digital projection equipment on the basis of Law No 244 of 24 December 2007, Decree-Law No 91 of 8 August 2013 and the draft provisions implementing the tax credit granted to cinemas for the introduction and acquisition of digital projection equipment and machinery is compatible with the internal market within the meaning of Article 107(3)(d) of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Implementation of the aid measure is accordingly authorised.
Article 2
This decision is addressed to the Italian Republic.
Done at Brussels, 29 October 2014.