ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 17. července 2013
o státní podpoře SA.33412 (12/C) (ex 11/N), kterou Itálie hodlá poskytnout pro rozvoj logistických řetězců a zlepšování intermodality
(oznámeno pod číslem C(2013) 4392)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2013/487/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
po vyzvání zúčastněných stran, aby podle výše uvedených ustanovení předložily své připomínky (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Elektronickým oznámením ze dne 27. července 2011 italské orgány v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU oznámily Komisi svůj záměr změnit režim podpory, jehož cílem je povzbudit přesun nákladní dopravy ze silnic na moře. Toto oznámení bylo zaevidováno pod číslem případu SA.33412.
(2)
Schůzka útvarů Komise a zástupců italských orgánů se uskutečnila dne 14. září 2011. Po tomto setkání Komise ve dnech 23. září 2011, 9. prosince 2011, 7. března 2012 a 16. května 2012 požádala o dodatečné informace ohledně oznámené změny. Italské orgány poskytly požadované informace dne 19. října 2011, 9. listopadu 2011, 11. ledna 2012, 19. března 2012 a 12. června 2012.
(3)
Dopisem ze dne 25. července 2012 sdělila Komise Itálii své rozhodnutí zahájit ve věci změny režimu podpory pro rozvoj logistických řetězců a zlepšování intermodality formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU.
(4)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(5)
Itálie zaslala své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem datovaným dne 9. srpna 2012.
(6)
Některé zúčastněné strany zaslaly své připomínky dopisy ze dne 15., 30. a 31. října 2012. Komise dne 19. prosince 2012 předala tyto připomínky italským orgánům a požádala je o odpověď. Italské orgány zaslaly své připomínky dopisem ze dne 16. ledna 2013.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1. Souvislosti
(7)
Opatření stanoví změnu režimu státní podpory, který má podpořit přesun nákladní dopravy ze silnic na moře. Subvence budou poskytnuty silničním dopravcům, kteří namísto silniční dopravy využívají stávající nebo nové námořní trasy.
(8)
Původní režim podpory byl Komisí schválen dne 20. dubna 2005 pro období od 1. ledna 2007 do 31. prosince 2009 (dále jen „rozhodnutí z roku 2005“) (3).
(9)
V rámci tohoto režimu měli silniční dopravci, jež byli příjemci podpory, povinnost zachovat stejný počet jízd nebo stejné množství přepravovaného zboží jako v subvencovaném období i v dalších třech letech po ukončení podpory (4).
(10)
Ve 26. bodě odůvodnění rozhodnutí z roku 2005 se italským orgánům ukládá povinnost pravidelně informovat Komisi o dalším vývoji a dopadu podpor na politiku v oblasti dopravy a životního prostředí.
(11)
Komise obdržela prováděcí zprávu, v níž se vyzdvihují hlavní trendy na trhu v letech 2007 až 2009 a zdůrazňuje se potřeba prodloužit dobu platnosti původního režimu o dva roky.
(12)
Ve zprávě se mimo jiné upozorňuje na tyto aspekty:
a)
celková částka skutečně přidělených podpor byla menší, než se předpokládalo a bylo schváleno v rozhodnutí z roku 2005;
b)
během předmětného období byl zaznamenán stálý nárůst počtu jízd na vnitrostátních trasách, jak dokládá tabulka níže:
Četnost
2007
2008
2009
Vnitrostátní trasy
325 819
349 406
372 110
Trasy v EU (5)
136 030
139 722
107 203
Celkem
461 849
489 128
479 313
Z údajů poskytnutých italskými orgány vyplývá, že propad jízd zaznamenaný v roce 2009 u tras v EU, který implicitně znamenal snížení veřejných prostředků, je přímým důsledkem hospodářského zpomalení, jež těžce dopadlo na celý trh.
c)
Pokud jde o množství zboží, tedy trvalý nárůst na vnitrostátních trasách a pokles na trasách v EU, je vývoj podobný. Celkový objem zboží však v daném období trvale rostl.
d)
Podle prognóz by v roce 2010 měl být celkový počet jízd 564 519.
2.2. Cíl režimu podpor
(13)
Jak je uvedeno ve 3. bodě odůvodnění, cílem režimu je podpořit přechod na jiný druh dopravy zboží, tj. přesun nákladní dopravy ze silnic na moře.
2.3. Vnitrostátní právní základ
(14)
Režim podpor je založen na těchto ustanoveních:
a)
ustanovení čl. 3 odst. 2c dekretu-zákona č. 209 ze dne 24. září 2002 v pozměněném znění zákona č. 265 ze dne 22. listopadu 2002;
b)
dekretu prezidenta republiky č. 205 ze dne 11. dubna 2006;
c)
ustanovení čl. 2 odst. 250 zákona č. 191 ze dne 23. prosince 2009;
d)
dekretu Ministerstva infrastruktury a dopravy ze dne 31. ledna 2011, kterým se schvaluje prodloužení na rok 2010; odpovídající dekret pro rok 2011, jehož vydání je závislé na schválení Komisí, byl již odsouhlasen. V rámci formálního vyšetřovacího řízení se Itálie nicméně zavázala zkrátit dobu prodloužení o jeden rok.
2.4. Rozpočet
(15)
Výše celkového rozpočtu pozměněného návrhu je 60 milionům EUR (30 milionů EUR na rok 2010 a 30 milionů EUR na rok 2011).
2.5. Doba trvání
(16)
Italské orgány oznámily změnu režimu jeho prodloužením o dva roky (2010 a 2011). Potvrdily také, že v letech 2010 a 2011 nebyla doposud poskytnuta žádná podpora na provoz námořních služeb a že opatření bude realizováno až po jeho schválení ze strany Komise.
2.6. Změny režimu státních podpor
(17)
Změny oznámené italskými orgány se týkají:
a)
prodloužení režimu státní podpory na roky 2010 a 2011;
b)
nového celkového příspěvku ve výši 60 milionů EUR, tj. 30 milionů EUR na každý rok prodloužení.
(18)
V průběhu formálního vyšetřovacího řízení se Itálie zavázala zkrátit dobu prodloužení ze dvou let na pouhý jeden rok.
(19)
Italské orgány potvrdily, že v době prodloužení nedojde k provádění doprovodných opatření schválených v rozhodnutí z roku 2005.
2.7. Odůvodnění změny
(20)
Italské orgány vysvětlily, že splnění cíle původního režimu spočívajícího ve stabilizaci přechodu na jiný druh dopravy a v dalším rozvoji subvencovaných tras bylo ohroženo v důsledku hospodářské krize.
(21)
Během formálního vyšetřovacího řízení se Itálie rovněž zavázala prodloužit o další rok dobu následného komerčního provozu dopravních služeb bez podpor.
2.8. Kumulace
(22)
Kumulace s regionálními příspěvky určenými ke stejnému účelu je povolena až do 30 % celkových dopravních nákladů.
2.9. Příjemci podpory
(23)
O subvence v rámci režimu mohou žádat všichni silniční dopravci v Unii, včetně dočasných a trvalých sdružení a sdružení dopravců, která na nákladních lodích přepravují vlastní vozidla a karavany (za případného doprovodu příslušných řidičů), aby využili zvláštní námořní trasy uvedené v dekretu ministra infrastruktury a dopravy.
2.10. Forma a intenzita podpory
(24)
Režim předpokládá poskytnutí nenávratného příspěvku, jehož výše se odvíjí od rozdílu mezi vnějšími náklady na silniční a námořní dopravu.
(25)
Výpočet rozdílu se zakládá na aktualizované studii realizované sdružením „Amici della terra“ (6). Mezi činitele, které se při těchto výpočtech zohledňují, patří skleníkový plyn, znečištění ovzduší, hluk, dopravní zácpy a nehody. Tato studie byla aktualizována na základě výsledků z prvního období fungování režimu podpory. V udržitelných sociálních nákladech a nákladech na životní prostředí se při využití „mořské dálnice“ namísto silniční dopravy ušetřilo 411 milionů EUR.
(26)
Ze studie vyplývá, že úsek o délce 100 km, který po silnici urazí plně naložené nákladní vozidlo o délce 14 metrů, vygeneruje vnější náklady ve výši přibližně 212,58 EUR, zatímco vnější náklady na stejný úsek na moři se odhadují na zhruba 79,37 EUR. Z toho plyne, že rozdíl ve výši 133,21 EUR připadající na úsek o délce 100 km představuje průměrnou hodnotu, kterou je nutné vzít za základ úlev, jež je třeba silničním dopravcům přiznat za využívání „mořských dálnic“. Tato hodnota se mění v závislosti na konkrétních tržních podmínkách, jež panují na jednotlivých stanovených trasách.
2.11. Postup
(27)
Příjemci musí realizovat určitý počet jízd, který bude každoročně pevně stanoven pro každou trasu. Podniky žádající o podporu budou muset každý rok realizovat alespoň 80 jízd na každé trase.
(28)
Vedle této základní podpory se plánuje doprovodný příspěvek přiznávaný subjektům, které překročí 1 600 jízd za rok na každé trase. Překročit maximální procentní sazbu intenzity podpory ve výši 30 % však nebude povoleno. Smyslem doprovodného příspěvku je povzbudit vytváření sdružení a nárůst míry využití lodí používaných k přepravě zboží.
(29)
Způsobilé námořní trasy budou určeny ministerským dekretem na základě těchto kritérií:
a)
způsobilost námořní trasy k usnadnění přesunu trvalého množství dopravy ze silnic na moře;
b)
způsobilost námořní trasy snižovat přetížení vnitrostátní silniční sítě;
c)
předvídatelnost zlepšování kvality životního prostředí dosažitelného díky využívání námořní trasy namísto odpovídajícího silničního úseku.
(30)
Nové námořní trasy se vyberou z tras, které dnes nejsou dostatečně využívány.
(31)
Žádosti musí obsahovat závazek příjemců, že zachovají stejný počet realizovaných jízd nebo stejné množství přepravovaného zboží jako v subvencovaném období i v dalších třech letech po ukončení podpory. Během šetření Komise týkajícího se předmětného opatření prodloužila Itálie výše uvedené tříleté období o jeden rok.
(32)
K poskytnutí příspěvků dojde pouze za předpokladu, že úroveň poplatků se až na přizpůsobení se míře inflace nezmění.
(33)
K poskytnutí příspěvků může dojít i zpětně v závislosti na vyhodnocení příslušných dokumentů a v mezích dostupných finančních prostředků určených k tomuto zvláštnímu účelu. Pokud by poskytované příspěvky překročily výši každoročně dostupných prostředků, bude míra příspěvku určena příslušným ministerským opatřením.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
3.1. Existence podpory
(34)
V rozhodnutí o zahájení řízení se Komise předběžně domnívala, že pozměněný režim poskytuje výhodu silničním dopravcům a představuje na této úrovni státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(35)
Komise se nadto domnívala, že změnou režimu by rovněž mohli být nepřímo zvýhodněni provozovatelé, kteří silničním dopravcům poskytují služby námořní dopravy.
3.2. Slučitelnost podpory
(36)
Pokud jde o slučitelnost podpory, Komise nejprve poznamenala, že původní režim byl prohlášen za slučitelný s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
(37)
Podotkla nicméně, že oznámená změna režimu se zdá být v rozporu s podmínkou uvedenou v rozhodnutí z roku 2005, podle které se silniční dopravci, kteří využívali původně schválený režim, zavázali zachovat stejný počet jízd nebo stejné množství přepravovaného zboží jako v subvencovaném období i v dalších třech letech po ukončení režimu, aniž by nadále dostávali podporu.
(38)
Komise také konstatovala, že jestliže by společnosti poskytující námořní dopravu silničním dopravcům měly být považovány za příjemce podpory, i když nepřímo (7), musela by rovněž posoudit slučitelnost této podpory na základě bodu 10 pokynů Společenství pro státní podporu námořní dopravě (dále jen „pokyny pro námořní dopravu“) (8).
(39)
Vzhledem k tomu, že v tomto případě by se z podpory poskytnuté námořním dopravcům financovaly stávající tratě, čímž by se překročilo tříleté období uvedené v pokynech pro námořní dopravu, vznesla Komise pochybnosti ohledně slučitelnosti změněného režimu s vnitřním trhem.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(40)
Komise obdržela připomínky od třech sdružení dopravců, tj. CETM, ANITA a Short Sea Promotion Centre (Středisko pro podporu námořní dopravy pro krátké vzdálenosti).
(41)
Zúčastněné strany v podstatě sdílí názor Itálie ohledně hospodářského zpomalení a jeho obecných dopadů na činnosti v dopravě.
(42)
Třetí strany především zdůraznily dopad hospodářského zpomalení na dopravu v odvětví a naznačily, že jeho rozsah znemožnil další zvyšování úrovně intermodální dopravy, jak bylo původně plánováno.
5. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE
(43)
Připomínky Itálie k rozhodnutí o zahájení řízení jsou shrnuty níže.
(44)
Itálie zaprvé prohlásila, že silniční dopravci se zavázali zachovat stejnou úroveň dopravy po uplynutí podpory v naprosto jiné situaci na trhu. Vzhledem k tomu, že dopady ani doba trvání krize se tehdy nedaly předvídat, by měla Komise vzít v úvahu výjimečné okolnosti, jež si vynutily oznámenou změnu režimu.
(45)
Ke stabilizaci intermodální přepravy mělo podle očekávání dojít v okamžiku navýšení námořní dopravy co do počtu jízd a množství tun v roce 2011 v porovnání s rokem 2007 o třetinu. Tato předem stanovená hodnota byla odhadnuta na základě studie vypracované v červnu 2002 společnostmi CETENA a COFIR, jež byla součástí „zvláštního výzkumného programu o rozvoji námořní a říční kabotáže“.
(46)
Od druhé poloviny roku 2008 však hospodářské zpomalení dopadlo na silniční dopravce, kteří byli příjemci podpory v rámci režimu, jehož realizace ještě probíhala, což jim ztížilo stabilizaci intermodální dopravy na požadovaných úrovních. Komise by zejména měla zohlednit propad v počtu jízd a množství tun zapříčiněný snížením počtu uzavřených smluv a hospodářským útlumem.
(47)
Itálie na podporu oznámené změny zadruhé zdůraznila, že rozpočet nebyl během provádění původního režimu plně vyčerpán, a výše finančních prostředků požadovaných pro oznámenou změnu se tak pohybuje ještě v rámci rozpočtu původního.
(48)
Zatřetí by Komise měla zohlednit skutečnost, že žádná ze zúčastněných stran nevznesla ani vnitrostátně ani na úrovni Unie žádné připomínky, což je třeba považovat za doklad toho, že nedošlo k nezákonnému narušení hospodářské soutěže.
(49)
A nakonec Itálie prohlásila, že kvalifikace možných přínosů opatření na úrovni lodních společností jako podpory ve smyslu článku 107 SFEU by nutně znamenala, že Komise hodnotila také účinky opatření na jiné související činnosti, např. činnosti údržby přístavních mol, činnosti námořních agentů a provozovatelů přístavů. Podle italských orgánů by takový přístup protiřečil jak předcházející praxi, tak judikatuře.
(50)
Aby Itálie rozptýlila obavy Komise ohledně slučitelnosti oznámeného prodloužení, zavázala se v rámci formálního vyšetřovacího řízení k této změně oznámeného opatření: zkrácení doby trvání prodloužení ze dvou let na jeden rok a následnému dodatečnému ročnímu prodloužení závazku komerčního provozu dopravních služeb bez podpor.
6. VYJÁDŘENÍ ITÁLIE K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(51)
Dopisem ze dne 16. ledna 2013 zaslaly italské orgány Komisi svoje vyjádření k připomínkám zúčastněných stran v rámci formálního vyšetřovacího řízení.
(52)
Italské orgány vyjádřily podporu především připomínkám předloženým třemi výše uvedenými dopravci, a to zejména pokud jde o neexistenci nezákonného narušení hospodářské soutěže a kvalifikaci možného zvýhodnění na úrovni námořních dopravců.
7. POSOUZENÍ PODPORY
7.1. Existence podpory
(53)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU jsou podpory poskytované státem nebo ze státních prostředků v jakékoliv formě, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, pokud jimi je dotčen obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem, pokud výjimky v uvedené Smlouvě nestanoví jinak.
(54)
Kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou kumulativní. K určení toho, zda oznámené opatření představuje státní podporu podle uvedeného článku, musí být proto splněna všechna kritéria. Finanční podpora musí:
a)
být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků;
b)
zvýhodňovat určité podniky nebo určitá odvětví výroby (selektivita);
c)
podnikům, které jsou příjemci podpory, poskytovat hospodářskou výhodu;
d)
narušovat nebo moci narušit hospodářskou soutěž a ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
(55)
V předmětném případě byly veřejné finanční prostředky na navrženou změnu poskytnuty státem a ze státních prostředků. Tím opatření zvýhodňuje určité podniky, a je proto selektivní.
(56)
Komise se domnívá, že navržená změna poskytuje silničním dopravcům provozujícím činnosti způsobilé k podpoře v rámci režimu hospodářskou výhodu tím, že je zprošťuje části provozních nákladů.
(57)
Kromě toho Komise podotýká, že takto změněný režim podpory, přestože je přímo zaměřený na silniční dopravce, nepopiratelně povede ke zvýšení poptávky na trhu po určitých námořních službách, a tak i ke zvýšení příjmů, které z nich plynou. Závěrem Komise proto je, že změněný režim poskytuje hospodářskou výhodu na úrovni námořních společností.
(58)
Pokud podpora poskytnutá členským státem posiluje postavení určitého podniku vůči ostatním podnikům, které soutěží v obchodě uvnitř Unie, je nutno mít za to, že tento obchod je dotyčnou podporou ovlivněn (9). Postačuje skutečnost, že příjemce podpory soutěží s ostatními podniky na trzích, které jsou otevřeny hospodářské soutěži (10). V daném případě příjemci podpory konkurují jiným podnikům v rámci Unie. Z toho plyne, že oznámené opatření může narušit hospodářskou soutěž a ovlivňovat obchod na vnitřním trhu.
(59)
Vzhledem k výše uvedenému se Komise domnívá, že změna režimu představuje podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU jak na úrovni silničních dopravců, tak na úrovni námořních společností.
7.2. Zákonnost podpory
(60)
Opatření nebylo realizováno před jeho formálním schválením ze strany Komise. Komise konstatuje, že podpora bude v rámci prodlouženého režimu vyplacena pouze po jejím schválení. Italské orgány tím splnily závazek neprovádět zamýšlená opatření podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
(61)
Vzhledem k tomu, že oznámené prodloužení se týká již uplynulého období, Komise současně konstatuje, že jakýkoliv nárůst poptávky po námořních službách v důsledku režimu nastal nutně v okamžiku využití těchto služeb.
7.3. Slučitelnost podpory
(62)
Komise konstatuje, že jedinou změnou předchozího režimu je jeho prodloužení a následné dodatečné financování. Žádné doplňkové opatření nebude v souvislosti s prodloužením subvencováno. Při srovnání s režimem, který Komise posoudila v rozhodnutí z roku 2005, zůstaly všechny ostatní prvky beze změny.
(63)
V průběhu formálního vyšetřovacího řízení se Itálie zavázala zkrátit dobu prodloužení ze dvou let na pouhý jeden rok. Dále se zavázala k dodatečnému ročnímu prodloužení závazku následného komerčního provozu dopravních služeb bez podpor.
(64)
V bodě 10 pokynů pro námořní dopravu jsou vymezena jednotlivá kritéria hodnocení slučitelnosti opatření, které má zlepšit intermodální řetězec a zabránit dopravním zácpám na silnicích. V daném případě má Komise nicméně za to, že tyto podmínky je zapotřebí posoudit ve světle konkrétních okolností daného případu (změna stávajícího režimu, který byl již přímo schválen podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU) a zvláštní situace, která významně změnila podmínky na trhu, jež existovaly v době původního schválení režimu ze strany Komise.
7.3.1. První podmínka: trvání podpory nesmí překročit tři roky a jejím cílem musí být financování námořní služby, která spojuje přístavy umístěné na území členských států
(65)
V tomto případě Itálie poskytla dostatečné důkazy o tom, že hospodářská krize měla na fungování dopravních služeb citelný dopad, který způsobil, že závazek příjemců, že po uplynutí původního tříletého financování budou služby provozovat komerčním způsobem, nemohl být splněn (11). Itálie se mimo jiné zavázala k ročnímu prodloužení závazku ohledně komerčního provozování služeb. Režim rovněž bezesporu slouží financování námořních služeb spojujících přístavy Unie.
(66)
Ačkoliv celková doba trvání změněného režimu jsou čtyři roky, má Komise za to, že vzhledem ke zvláštním okolnostem tohoto případu je odůvodněné považovat takto omezené prodloužení za jsoucí v souladu s výše uvedenou podmínkou.
7.3.2. Druhá podmínka: povaha služby musí umožňovat, aby silniční doprava (zejména zboží) mohla být zcela nebo částečně nahrazena námořní dopravou, aniž by námořní doprava byla odkloněna v rozporu se společným zájmem
(67)
Jak bylo uvedeno výše, subvencovaný režim slouží podpoře námořní přepravy zboží tím, že přispívá na provozní náklady spojené s přepravou nákladů po moři.
(68)
Komise přihlíží také k relativně omezenému rozpočtu spojenému s oznámenou změnou.
(69)
Komise se proto domnívá, že opatření napomáhá plnit cíl Unie a že případné narušení hospodářské soutěže způsobené podporou bude kompenzováno větším přínosem tohoto režimu, který umožní přesunout nákladní dopravu ze silnice na moře, čímž napomůže přechodu na jiný druh dopravy směrem k udržitelnějšímu systému dopravy. Komise se proto domnívá, že příslušná změna se týká režimu podpor, který umožní, aby se buď veškerá silniční doprava, nebo její část přesunula ze silnic na moře a aby námořní doprava nebyla odkláněna v rozporu se společným zájmem.
7.3.3. Třetí podmínka: podpora se musí týkat podrobného projektu s předem stanoveným dopadem na životní prostředí, který se týká nové trasy nebo zlepšení kvality služeb na již stávající trase, případně sdružuje různé majitele lodí. V rámci jednoho projektu smí být financována pouze jedna trasa, přičemž projekt nelze obnovit, prodloužit ani zopakovat
(70)
Výše podpory byla vypočtena tak, aby námořním službám uhradila vnější náklady, které jim oproti konkurenčním službám silniční dopravy vznikají. Výše příspěvku na jednu jízdu odpovídá rozdílu mezi vnějšími náklady u silniční a námořní dopravy. Výpočet rozdílu se zakládá na aktualizované studii vypracované sdružením „Amici della terra“. Mezi činitele, které se při těchto výpočtech zohledňují, patří skleníkové plyny, znečištění ovzduší, hluk, dopravní zácpy a nehody. Komise upozorňuje, že studie jasně dokládá, že tento intermodální projekt zaměřený na přesun dopravy ze silnic na moře přinese značné úspory, pokud jde o vnější náklady.
(71)
Komise se domnívá, že plánovaná výše podpor se zakládá na přiměřené komparativní analýze vnějších nákladů u obou způsobů dopravy a že se omezuje na příspěvek nezbytný k povzbuzení přechodu na námořní služby. Podpora se tudíž týká realizace podrobného projektu s předem stanoveným dopadem na životní prostředí.
(72)
Pokud jde o podmínku, že se projekt musí týkat pouze nových tras nebo zlepšení kvality stávajících služeb, Komise konstatuje, že režim byl již přímo schválen podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Proto posouzení oznámeného prodloužení režimu podle této podmínky pokynů pro námořní dopravu není relevantní, neboť změna se bude nutně týkat tras, které již obdržely finanční prostředky v rámci stávajícího režimu.
(73)
Stejně jako v původním režimu si příjemci budou moci vybrat nejlevnější námořní trasu a u předem vybraných tras provozovatele s nejvíce konkurenční nabídkou. Tím se zajistí, že mezi provozovateli námořních ślužeb nebude docházet k diskriminaci. Komise se proto domnívá, že tato podmínka je splněna.
7.3.4. Čtvrtá podmínka: účelem podpory musí být pokrýt provozní náklady dotčené služby do výše 30 %
(74)
Subvence přidělené vybraným projektům jsou omezeny na 30 % provozních nákladů.
7.3.5. Pátá podmínka: podpora musí být poskytnuta na základě transparentních kritérií použitých nediskriminačním způsobem na majitele lodí se sídlem v Unii. Za běžných podmínek musí být podpora poskytnuta na projekt vybraný orgány členského státu prostřednictvím nabídkového řízení v souladu s platnými předpisy Unie
(75)
Komise konstatuje, že kritéria pro poskytnutí podpory jsou transparentní a na majitele lodí se sídlem v Unii jsou použita nediskriminačním způsobem.
7.3.6. Šestá podmínka: služba, která je předmětem projektu, musí být komerčně životaschopná i po uplynutí období, v jehož průběhu je způsobilá pro veřejnou podporu
(76)
Jak bylo uvedeno výše, hospodářské zpomalení zabránilo silničním dopravcům ve stabilizaci intermodální dopravy na dosažených úrovních. Z tohoto důvodu nebylo možné dosáhnout životaschopnosti projektů po třech letech jejich subvencování. Komise nicméně zohledňuje skutečnost, že se Itálie zavázala o jeden rok prodloužit závazek příjemců, že po čtyřech letech subvencování přejdou na komerční způsob provozu. Komise se proto domnívá, že tato podmínka je splněna.
7.3.7. Sedmá podmínka: podporu nelze kumulovat s vyrovnávacími platbami za závazek veřejné služby (závazky nebo smlouvy)
(77)
Jak bylo uvedeno výše, podporu nelze kumulovat s vyrovnávacími platbami za závazek veřejné služby.
8. ZÁVĚR
(78)
Komise proto dospěla k závěru, že změna režimu jeho prodloužením o jeden rok je slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření podpory pro rozvoj logistických řetězců a zlepšování intermodality, kterou Itálie hodlá poskytnout na základě čl. 2 odst. 250 zákona č. 191 ze dne 23. prosince 2009 a dekretu Ministerstva infrastruktury a dopravy ze dne 31. ledna 2011, je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Provedení tohoto opatření se tedy povoluje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 17. července 2013.
COMMISSION DECISION
of 17 July 2013
on State aid SA.33412 (12/C) (ex 11/N) which Italy is planning to implement for the development of logistics chains and the upgrading of intermodality
(notified under document C(2013) 4392)
(Only the Italian text is authentic)
(Text with EEA relevance)
(2013/487/EU)
THE EUROPEAN COMMISSION,
Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU), and in particular the first subparagraph of Article 108(2) thereof,
Having regard to the Agreement on the European Economic Area, and in particular Article 62(1)(a) thereof,
Having called on interested parties to submit their comments pursuant to the provisions cited above, and having regard to their comments (1),
Whereas:
1. PROCEDURE
(1)
By electronic notification of 27 July 2011 the Italian authorities notified the Commission, in accordance with Article 108(3) TFEU, of their intention to modify an aid scheme aimed at encouraging the transfer of heavy goods vehicles from road to sea. This notification was registered under case number SA.33412.
(2)
A meeting took place between the Commission and Italian representatives on 14 September 2011. Following this meeting, the Commission requested additional information on the notified change on 23 September 2011, 9 December 2011, 7 March 2012 and 16 May 2012. The Italian authorities provided the requested information on 19 October 2011, 9 November 2011, 11 January 2012, 19 March 2012 and 12 June 2012.
(3)
By letter dated 25 July 2012, the Commission informed Italy that it had decided to initiate the formal investigation procedure laid down in Article 108(2) TFEU in respect of the modification of the scheme for the development of logistics chains and the upgrading of intermodality.
(4)
The Commission decision to initiate the procedure (‘the opening decision’) was published in the Official Journal of the European Union (2). The Commission called on interested parties to submit their comments.
(5)
Italy submitted its comments on the opening decision by letter dated 9 August 2012.
(6)
By letters dated 15, 30 and 31 October 2012 interested parties submitted their comments on the opening decision. The Commission forwarded those comments to Italy on 19 December 2012 to give it the opportunity to react. Italy's comments were received by letter dated 16 January 2013.
2. DETAILED DESCRIPTION OF THE MEASURES
2.1. Background
(7)
The measure provides for the modification of a State aid scheme aimed at supporting the modal shift of heavy goods vehicles from road to sea. Subsidies will be granted to road haulage companies which make use of existing or new maritime routes instead of road transport.
(8)
The initial aid scheme was authorised by the Commission on 20 April 2005 for a three year period between 1 January 2007 and 31 December 2009 (hereinafter ‘the 2005 decision’) (3).
(9)
Under that scheme, road haulage companies receiving aid were required to maintain the same number of journeys or the same quantity of goods transported during the subsidised period for an additional three years after the expiry of the scheme (4).
(10)
Recital 26 of the 2005 decision imposes an obligation on the Italian authorities to regularly report to the Commission on the evolution and impact of the aid on transport policy and the environment.
(11)
The Commission was sent an implementation report highlighting the main trends in the market from 2007 to 2009 and underlining the need for a two-year extension of the initial scheme.
(12)
The report pointed out, inter alia, that:
(a)
the overall amount of aid effectively granted had been less than what was allocated and authorised by the 2005 decision;
(b)
there had been a steady increase in the frequency of journeys on domestic routes during this period, as shown below.
Frequency
2007
2008
2009
Domestic routes
325 819
349 406
372 110
EU routes (5)
136 030
139 722
107 203
Total
461 849
489 128
479 313
According to the information provided by the Italian authorities, the decrease in the number of journeys on EU routes registered in 2009 (resulting indirectly in a decrease in the level of the public contribution) is a direct consequence of the economic downturn, which had a significant impact on the market.
(c)
The trend in freight volumes is similar, namely a stable increase on domestic routes and a decrease on intra-EU routes. Nonetheless, the overall freight volume steadily increased during the reference period.
(d)
The overall number of journeys in 2010 was forecast to be 564 519.
2.2. Objective of the aid scheme
(13)
As mentioned in recital 3, the aim of the scheme is to facilitate the modal shift of freight from road to sea.
2.3. National legal basis
(14)
The aid scheme is based on:
(a)
Article 3(2-quater) of Decree Law No 209 of 24 September 2002, converted with amendments by Law No 265 of 22 November 2002;
(b)
Decree of the President of the Italian Republic No 205 of 11 April 2006;
(c)
Article 2(250) of Law No 191 of 23 December 2009;
(d)
Decree of the Italian Ministry of Infrastructure and Transport of 31 January 2011 approving the extension of the scheme for 2010; the corresponding Decree for 2011, which is subject to authorisation by the Commission, has been already agreed. However, during the formal investigation procedure Italy undertook to shorten the extension by one year.
2.4. Budget
(15)
The overall budget for the proposed modification is EUR 60 million (EUR 30 million for 2010 and EUR 30 million for 2011).
2.5. Duration
(16)
The Italian authorities notified the modification of the scheme in the form of a two-year extension (2010 and 2011). The Italian authorities have confirmed that no aid has yet been paid out for the operation of maritime services in 2010 and 2011 and that the measure would be implemented only following authorisation by the Commission.
2.6. Modifications to the State aid regime
(17)
The modifications notified by the Italian authorities concern:
(a)
the extension of the aid scheme to 2010 and 2011;
(b)
a new overall budget of EUR 60 million, i.e. EUR 30 million for each year of the extension.
(18)
During the formal investigation procedure Italy undertook to reduce the extension from two years to only one.
(19)
The Italian authorities have confirmed that no additional measures, such as those authorised by the 2005 decision, would be implemented during the extension.
2.7. Grounds for the modification
(20)
The Italian authorities explained that fulfilment of the planned objectives (stabilising the modal transfer generated by the initial scheme and the further development of the subsidised routes) has been jeopardised as a result of the economic crisis.
(21)
During the formal investigation procedure Italy also undertook to extend the obligation to continue commercial operation of the transport services, without aid, by an additional year.
2.8. Cumulation
(22)
Cumulation with regional subsidies for the same purpose is allowed for up to 30 % of the total transport costs.
2.9. Beneficiaries
(23)
All Union road haulage companies, including temporary or permanent groupings and associations of transport operators which embark their vehicles and trailers (whether or not accompanied by drivers) on freight ships in order to use specific shipping routes identified by decree of the Minister of Infrastructure and Transport, may request grants under the scheme.
2.10. Form of the aid and aid intensity
(24)
The aid will take the form of a non-reimbursable grant, the level of which corresponds to the difference between the external costs of maritime and road transport.
(25)
This difference will be calculated on the basis of an updated study by Friends of the Earth (6). The factors taken into account in these calculations are greenhouse gases, atmospheric pollution, noise, congestion and accidents. This study was updated on the basis of the results of the first period of application of Ecobonus scheme. The difference in the social and environmental costs incurred by using the Motorways of the sea instead of road transport led to the saving of EUR 411 million.
(26)
This study shows that a full heavy goods vehicle 14 metres long travelling 100 km by road generates external costs of around EUR 212,58, whereas the external costs of 100 km travelled by sea are estimated at around EUR 79,37. The difference is EUR 133,21 for a 100 km stretch. This average will form the basis of the discounts applicable to road hauliers when using the selected shipping routes. The amount will be adapted to the specific market conditions on the routes identified.
2.11. Procedure
(27)
Beneficiaries will have to carry out a certain number of journeys, which will be set annually for each selected route. Applicant companies must have carried out at least 80 journeys a year on an individual route.
(28)
An extra ‘bonus’ will be granted, in addition to the basic aid, to those companies that exceed more than 1 600 journeys a year on a given shipping line. Nevertheless, the maximum 30 % aid intensity may not be exceeded. The purpose of this extra aid is to encourage companies to form associations and to increase the occupancy rate of ships used for freight transport.
(29)
The eligible maritime lines will be identified by a ministerial decree on the basis of the following criteria:
(a)
suitability of the maritime route for fostering the shift of substantial amounts of traffic from road to sea;
(b)
suitability of the maritime route for reducing congestion on the Italian road network;
(c)
foreseeable environmental improvement through the use of the maritime route compared with the corresponding road route.
(30)
The new maritime routes selected will be routes currently not adequately served by sea.
(31)
Applications must contain a commitment from the beneficiaries to maintain the same number of journeys or transport the same quantity of goods as during the subsidised period over the three years following the expiry of the scheme. During the investigation of the present measure by the Commission Italy extended the above three-year period by one year.
(32)
Aid will be granted only on condition that tariffs are maintained at the same level, in line with the rate of inflation.
(33)
Aid may be granted retrospectively, after examination of the relevant documents, within the limits of the funding made available and allocated for this particular purpose. If the aid to be granted exceeds the available funds for the year in question, the size of the contributions will be laid down by a special ministerial decision.
3. GROUNDS FOR INITIATING THE FORMAL INVESTIGATION PROCEDURE
3.1. Existence of aid
(34)
In the opening decision the Commission started by noting that the modified scheme conferred an advantage on road hauliers and constituted State aid within the meaning of Article 107(1) TFEU at this level.
(35)
The Commission also considered that shippers providing sea transport to the road hauliers could also benefit from an indirect advantage as a result of the modified scheme.
3.2. Compatibility of the aid
(36)
As regards the compatibility of the modified scheme, the Commission first observed that the initial scheme was declared compatible with the internal market on the basis of Article 107(3)(c) TFEU.
(37)
It noted, however, that the notified modification of the scheme appeared to contravene a condition of the 2005 decision by which road hauliers benefiting from the initially approved scheme undertook to maintain the same number of journeys or transport the same quantity of goods during the subsidised period in the three-years following the expiration of the scheme, without receiving aid.
(38)
The Commission further noted that, were the shippers providing maritime services to road hauliers to be considered indirect beneficiaries of the scheme (7), the Commission would also have to assess the compatibility of this aid on the basis of point 10 of the Community guidelines on state aid to maritime transport (‘the Maritime Guidelines’) (8).
(39)
Given that in this case the aid received by the shippers would finance the operation of existing routes and extend beyond the three-year period, the Commission expressed doubts as to the compatibility of the modified scheme with the internal market.
4. COMMENTS FROM INTERESTED PARTIES
(40)
The Commission received comments from three associations of transport operators, namely CETM, ANITA and the Short Sea Promotion Centre.
(41)
The interested parties basically supported the position taken by Italy regarding the economic downturn and its overall impact on transport activities.
(42)
In particular, the third parties underlined the impact of the economic downturn on the transport sector, which was so extensive that it precluded further development of intermodal traffic level as initially forecast.
5. COMMENTS FROM ITALY
(43)
Italy's observations on the opening decision are summarised below.
(44)
First, Italy argued that the commitment to maintain traffic levels after the expiry of the scheme was given by the road hauliers in a completely different market context. As the magnitude and length of the crisis could not have been predicted at that time, the Commission ought to take into account the exceptional circumstances that led to the need to modify the scheme as notified.
(45)
It was projected that the intermodal shift would be stabilised once maritime traffic, in terms of journeys and tonnage, had increased by one third in 2011 compared with 2007. This target was estimated on the basis of a study carried out by CETENA and COFIR in June 2002 as a part of the ‘Extraordinary Research Programme for the Development of Sea and River Coasting Vessels’.
(46)
However, starting in the second half of 2008 the economic downturn hit the haulage companies participating in the scheme halfway through its implementation, making it difficult for them to stabilise the intermodal transport levels reached. In particular, the Commission should take into consideration the fall in the number of journeys and tonnage, generated by a drop in contracts and the economic downturn.
(47)
Second, in support of the notified modification, Italy pointed out that the budget for the initial scheme had not been fully used, meaning that the funds required for the notified modification still fell within the initial budget limit.
(48)
Third, the Commission should take into account the fact that no complaint had been received, at either national or Union level, from any of the stakeholders. This should be taken as an indication that there had not been any undue distortions of competition.
(49)
Finally, Italy argued that if the potential benefits of the measure for maritime companies were qualified as aid within the meaning of Article 107 TFEU, this would necessarily mean that the Commission should also assess the effects of the measure on other connected activities, such as dock maintenance, shipping agents and port operators. According to the Italian authorities, such approach would contravene both previous practice and case law.
(50)
In order to alleviate Commission's concerns about the compatibility of the notified extension, Italy undertook during the formal investigation procedure to amend the notified measure as follows: a shortening of the extension from two years to only one year and a concomitant extension of the commercial operation of the transport services, without aid, by one additional year.
6. ITALY'S COMMENTS ON THE INTERESTED PARTIES' COMMENTS
(51)
By letter dated 16 January 2013, the Italian authorities submitted to the Commission their own observations on the comments of the interested parties in the formal investigation procedure.
(52)
The Italian authorities supported the comments submitted by the three abovementioned transport associations, notably those concerning the absence of undue distortions of competition and the qualification of a potential advantage for shipping companies.
7. ASSESSMENT OF THE AID
7.1. Existence of aid
(53)
Under Article 107(1) TFEU, unless otherwise provided for in that Treaty, any aid granted by a Member State or through State resources in any form whatsoever which distorts or threatens to distort competition by favouring certain undertakings or the provision of certain goods, in so far as it affects trade between Member States, is incompatible with the internal market.
(54)
The criteria laid down in Article 107(1) are cumulative. Therefore, in order to determine whether a notified measure constitutes State aid within the meaning of Article 107(1) TFEU, all the criteria need to be fulfilled. To constitute State aid the financial support must:
(a)
be granted by the State or through State resources,
(b)
favour certain undertakings or the production of certain goods (selectivity),
(c)
confer an economic advantage on recipient undertakings,
(d)
distort or threaten to distort competition and affect trade between Member States.
(55)
In this case the public financing of the proposed modification is granted by the State and through State resources. Further, it favours only certain undertakings and is therefore selective.
(56)
The Commission considers that the proposed modification confers an economic advantage on the road hauliers engaged in transport operations eligible for the scheme by relieving them of part of their operational costs.
(57)
The Commission also observes that the scheme as modified, although aimed directly at the road hauliers, indubitably leads to an increase in the market demand for certain maritime services and thus in the revenues they earn. The Commission therefore concludes that the modified scheme confers an economic advantage on the maritime companies.
(58)
Finally, when aid granted by a Member State strengthens the position of an undertaking in respect of other undertakings competing in intra-Union trade, these latter undertakings must be regarded as affected by that aid (9). It is sufficient that the recipient of the aid competes with other undertakings on markets open to competition (10). In this case, the beneficiaries operate in competition with other undertakings in the Union. Therefore, the notified measure is liable to distort competition and affect trade within the internal market.
(59)
In the light of these findings the Commission considers that the aid scheme as modified involves aid within the meaning of Article 107(1) TFEU for both road hauliers and maritime companies.
7.2. Lawfulness of the aid
(60)
The measure has not been put into effect before formal approval by the Commission. The Commission takes note of the fact that under the extended scheme the aid will be paid out only after approval by the Commission. Therefore, the Italian authorities have fulfilled their stand-still obligation under Article 108(3) TFEU.
(61)
At the same time, since the notified extension concerns a period of time which has already elapsed, the Commission finds that any increase in the demand for maritime services as a result of the scheme necessarily occurred when the services were used.
7.3. Compatibility of the aid
(62)
The Commission notes that the only modification to the previous scheme is the extension over time and consequent additional funding. No additional measures will be subsidised under the extension. All other elements remain the same as the scheme assessed by the Commission in its decision of 20 April 2005.
(63)
During the formal investigation procedure Italy undertook to shorten the extension from two years to only one year. It also undertook to extend the obligation to continue commercial operation of the services, without aid, by one additional year.
(64)
Point 10 of the Maritime Guidelines sets out several criteria for assessing the compatibility of a measure designed to improve the intermodal chain and to decongest roads. However, here the Commission believes that these conditions must be assessed in the light of the particular circumstances of this case (modification of an existing aid scheme already directly approved under Article 107(3)(c) TFUE) and the exceptional circumstances that significantly altered the market conditions that existed at the time the scheme was first approved by the Commission.
7.3.1. First condition: The aid must not exceed three years in duration and its purpose must be to finance a shipping service connecting ports situated in the territory of the Member States
(65)
In this case Italy has sufficiently demonstrated that the economic crisis has significantly affected the operation of transport services, with the result that the beneficiaries could not fulfil their commitment to continue the commercial operation of the services in question after the initial funding period of three years (11). In addition, Italy undertook to prolong the requirement to operate the services commercially by an additional year. Moreover, the scheme undoubtedly serves to finance shipping services connecting Union ports.
(66)
Therefore, even if the overall duration of the scheme as amended is four years, the Commission considers that in the particular circumstances of this case it is justified to deem such a limited extension as compliant with the above condition.
7.3.2. Second condition: The service must be of such a kind as to permit transport (of cargo essentially) by road to be carried out wholly or partly by sea, without diverting maritime transport in a way which is contrary to the common interest
(67)
As mentioned above, the purpose of the subsidised scheme is to support the maritime transport of goods by contributing to the operating costs associated with moving freight by maritime transport.
(68)
The Commission also takes into consideration the relatively modest budget of the notified modification.
(69)
The Commission is therefore satisfied that the measure helps to attain a Union objective and that the potential distortion of competition caused by the aid is outweighed by the wider benefits that the scheme will provide by transferring freight traffic from road to water, thus encouraging a modal shift towards a more sustainable transport system. Therefore, the Commission is satisfied that the modification in question concerns an aid scheme that permits transport by road to be carried out wholly or partly by sea and that there is no diversion of maritime transport contrary to the common interest.
7.3.3. Third condition: The aid must be directed at implementing a detailed project with a pre-established environmental impact, concerning a new route or the upgrading of services on an existing one, associating several ship-owners if necessary, with no more than one project financed per line and with no renewal, extension or repetition of the project in question
(70)
The aid has been calculated so as to compensate maritime services for the unpaid external costs of competing with road services. The amount of aid to be granted by journey corresponds to the difference of the external costs generated by maritime and road transport, calculated on the basis of an updated study completed by Friends of the Earth. The factors taken into account in these calculations are greenhouse gases, atmospheric pollution, noise, congestion and accidents. The Commission notes that the findings of the study demonstrate clearly that this intermodal sea-road project leads to substantial savings in external costs.
(71)
The Commission considers that the planned level of aid is based on a reasonable comparative analysis of the external costs of both modes of transport and that it is limited to the amount necessary to encourage the switch to maritime services. Hence the aid is directed at implementing a detailed project with a pre-established environmental impact.
(72)
With regard to the condition that project should concern only new routes or upgrading of existing services, the Commission observes that the scheme was already approved directly under Article 107(3)(c) TFUE. Therefore, the assessment of the notified extension of the scheme in the light of this condition of the Maritime Guidelines is not relevant as the amendment will necessarily apply to routes that have already been financed under the existing scheme.
(73)
As under the initial scheme, the beneficiaries will be free to choose the most convenient maritime line and the most competitive operator for each of the selected routes. These provisions guarantee a non-discriminatory treatment among shipping operators. Therefore, the Commission considers that this condition is met.
7.3.4. Forth condition: The purpose of the aid must be to cover up to 30 % of the operational costs of the service in question
(74)
The subsidy granted to selected projects is limited to 30 % of operating costs.
7.3.5. Fifth condition: The aid must be granted on the basis of transparent criteria applied in a non-discriminatory way to ship-owners established in the Community. The aid should normally be granted for a project selected by the authorities of the Member State through a tender procedure in compliance with applicable Community rules
(75)
The Commission notes that the criteria applied for awarding the aid are transparent and that ship-owners in the Union are treated in a non-discriminatory way.
7.3.6. Sixth condition: The service which is the subject of the project must be of a kind to be commercially viable after the period in which it is eligible for public funding
(76)
As mentioned above, the economic downturn prevented haulage companies from stabilising the intermodal transport levels reached. Therefore, the projects could not achieve viability after the three years of aid. Nonetheless the Commission takes into account that Italy has undertaken to prolong by an additional year the beneficiaries' obligation to operate the services commercially after the four years of subsidy; Therefore, the Commission considers that this condition is met.
7.3.7. Seventh condition: The aid must not be cumulated with public service compensation (obligations or contracts)
(77)
As mentioned above, the aid cannot be cumulated with public service compensation.
8. CONCLUSION
(78)
The Commission therefore concludes that the modification of the scheme through a one-year extension is compatible with the internal market under Article 107(3)(c) TFEU,
HAS ADOPTED THIS DECISION:
Article 1
The measure which Italy is planning to implement on the basis of Article 2(250) of Law No 191 of 23 December 2009 and the Decree of the Italian Ministry of Infrastructure and Transport of 31 January 2011 for the development of logistics chains and the upgrading of intermodality is compatible with the internal market within the meaning of Article 107(3)(c) of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Implementation of the measure is accordingly authorised.
Article 2
This Decision is addressed to the Italian Republic.
Done at Brussels, 17 July 2013.