ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/494
ze dne 9. července 2014
o opatřeních SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP), která provedlo Slovinsko ve prospěch podniku Adria Airways d.d.
(oznámeno pod číslem C(2014) 4543)
(Pouze slovinské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na rozhodnutí Komise zahájit v souvislosti s podporou SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP) (1) řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Oznámením SANI č. 5628 ze dne 11. března 2011, které bylo zaevidováno téhož dne, oznámilo Slovinsko Komisi podporu na záchranu podniku Adria Airways d.d. (dále jen „Adria“ nebo „podnik“) ve formě státní záruky a zvýhodněné půjčky ve výši 6,2 milionu EUR.
(2)
Dopisy ze dne 31. března 2011 a 12. dubna 2011 poskytly slovinské orgány doplňkové informace. Komise si další informace vyžádala dopisem ze dne 29. dubna 2011, na nějž slovinské orgány neodpověděly. Dne 13. července 2011 se uskutečnila schůzka se slovinskými orgány a jejich poradci, během níž bylo Komisi sděleno, že oznámená podpora na záchranu nebude vzhledem k nepříznivé finanční situaci podniku postačovat a že Slovinsko zamýšlí vložit do podniku Adria v hotovosti částku ve výši 50 milionů EUR. Dne 1. srpna 2011 Slovinsko své oznámení podpory na záchranu stáhlo.
(3)
V návaznosti na informace, podle nichž Slovinsko dne 30. září 2011 provedlo výše uvedený vklad v hotovosti, se Komise rozhodla ve svém předběžném šetření z moci úřední pokračovat a vyžádala si další informace dopisy ze dne 12. září 2011, 28. listopadu 2011 a 17. dubna 2012, na něž slovinské orgány odpověděly dopisy ze dne 11. října 2011, 27. prosince 2011, 13. ledna 2012 a 18. května 2012. E-mailem ze dne 7. listopadu 2012 mimoto slovinské orgány poskytly memorandum vyhotovené právními zástupci podniku Adria.
(4)
Na žádost slovinských orgánů se dne 12. července 2012 uskutečnila schůzka za účasti zástupců podniku Adria a holdingové společnosti PDP ve vlastnictví státu (2), která je jedním z akcionářů podniku Adria. Na této schůzce předložily slovinské orgány a zástupci podniku Adria a společnosti PDP vysvětlení a argumenty týkající se posuzovaných opatření.
(5)
Dopisem ze dne 20. listopadu 2012 Komise Slovinsku sdělila, že se s ohledem na podporu rozhodla zahájit řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „Smlouva“). Slovinsko své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podalo dopisem ze dne 21. ledna 2013. Komise si od Slovinska vyžádala další informace dopisem ze dne 5. března 2013, na nějž Slovinsko odpovědělo dne 19. dubna 2013. Další informace poskytlo Slovinsko dne 16. září 2013. Komise si od Slovinska vyžádala doplňkové informace dopisem ze dne 6. listopadu 2013, na nějž Slovinsko odpovědělo dne 4. prosince 2013 a 6. a 17. ledna 2014. Dne 25. března a 5. prosince 2013 a 8. ledna 2014 se konaly schůzky se slovinskými orgány a jejich právními zástupci.
(6)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo dne 8. března 2013 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise zúčastněné strany vyzvala, aby se k opatřením vyjádřily.
(7)
Dne 8. dubna 2013 obdržela Komise připomínky od jedné zúčastněné strany, a to společnosti Ryanair. Komise tyto připomínky předala Slovinsku, které mělo možnost se k nim vyjádřit; připomínky Slovinska byly obdrženy dopisem ze dne 13. května 2013.
2. SLOVINSKÝ TRH LETECKÉ DOPRAVY
(8)
Podnik Adria je slovinský národní letecký dopravce a nejdůležitější leteckou společností na lublaňském letišti. V roce 2011 přepravil 73,4 % cestujících, kteří využili lublaňské letiště, poté se v roce 2012 toto číslo snížilo na 71,3 % a v roce 2013 na 69,8 % (4).
(9)
Ačkoli je přítomnost nízkonákladových dopravců ve Slovinsku omezená (společnost easyJet provozuje z Lublaně pouze jednu linku a společnost Wizz Air dvě), v roce 2013 na ně připadalo 12,6 % cestujících ve veřejné dopravě (5). V současnosti létá z Lublaně na svá hlavní uzlová letiště pět dalších konkurentů, a to společnosti Air France, Finnair, Turkish Airlines, Montenegro Airlines a Air Serbia.
3. PŘÍJEMCE
(10)
Adria je velký podnik s přibližně 450 zaměstnanci. V roce 2013 měl obrat ve výši 142,3 milionu EUR a vykázal ztráty ve výši 3 milionů EUR (odhadované údaje). Má jedenáct letadel, převážně regionálních. Vlastníky podniku Adria jsou v současnosti mimo jiné Republika Slovinsko s 69,9 % podílem, společnost Bank Assets Management Company (BAMC) (na niž byla převedena některá aktiva banky Nova Ljubljanska Banka d.d. (6) (dále jen „banka NLB“)) s 19,6 % podílem, ABANKA d.d. s 4,7 % podílem a holdingová společnost PDP s 2,1 % podílem.
(11)
Finanční situace podniku Adria se od roku 2008 trvale zhoršovala a podnik zaznamenal nižší tržby, záporný zisk před zdaněním (EBT) a záporný vlastní kapitál. Další údaje o finanční situaci podniku Adria mezi roky 2007 a 2011 jsou uvedeny v oddíle 7.1.
(12)
Dne 1. srpna 2012 zahájilo Slovinsko společně se společností PDP a bankami NLB, Abanka Vipa d.d., Hypo Alpe-Adria Bank d.d. a Unicredit Bank of Slovenia d.d. proces privatizace podniku Adria a vyžádaly si nabídky na odkup 74,87 % akcií podniku. V týž den zveřejnila slovinská agentura pro správu kapitálových aktiv (AUKN) veřejnou výzvu pro investory k vyjádření nezávazného zájmu o koupi většinového podílu akcií podniku (7). Zdá se však, že tento proces byl zrušen a privatizace podniku Adria začne později nanovo.
4. POPIS OPATŘENÍ A PLÁNU RESTRUKTURALIZACE
4.1. Opatření č. 1: navýšení kapitálu v roce 2007
(13)
K 31. prosinci 2006 vlastnily kapitál podniku Adria tyto subjekty:
Tabulka 1
Vlastnická struktura podniku Adria před navýšením kapitálu v roce 2007
Název
%
KAD
55,0
SOD
20,0
NFD 1 delniški investicijski sklad d.d. (8)
9,7
NFD Holding d.d. (9)
7,2
Infond d.o.o. (10)
4,9
Ostatní (včetně individuálních akcionářů)
3,2
(14)
Dne 19. února 2007 rozhodla valná hromada akcionářů podniku Adria o navýšení základního kapitálu o 10,9 milionu EUR. Fond KAD ve vlastnictví státu upsal přibližně 99,6 % vydaných akcií, zatímco zbytek upsali individuální akcionáři. Všechny akcie byly upsány do 5. dubna 2007.
(15)
Splacený kurz činil 27 EUR za akcii. Ve zprávě o ocenění ze dne […] (11) byla hodnota akcií v září 2006 vyčíslena na […] EUR za akcii.
(16)
Po navýšení kapitálu v roce 2007 vlastnily kapitál podniku Adria tyto subjekty:
Tabulka 2
Vlastnická struktura podniku Adria po navýšení kapitálu v roce 2007
Název
%
KAD
77,3
SOD (12)
10,0
NLB (13)
8,5
Infond d.o.o.
2,4
Ostatní (včetně individuálních akcionářů)
1,8
4.2. Opatření č. 2: navýšení kapitálu v roce 2009
(17)
Dne 13. ledna 2009 se představenstvo podniku Adria rozhodlo navýšit základní kapitál vydáním nových akcií. V důsledku toho se kapitál podniku Adria zvýšil o 2,36 milionu EUR. Fond KAD upsal přibližně 99,5 % vydaných akcií a zbytek upsali individuální akcionáři. Všechny akcie byly upsány do 20. července 2009.
(18)
Splacený kurz činil 22 EUR za akcii. Ve zprávě o ocenění ze dne […] byla hodnota akcií v září 2008 vyčíslena na […] EUR za akcii.
(19)
Po navýšení kapitálu v roce 2009 vlastnily kapitál podniku Adria tyto subjekty:
Tabulka 3
Vlastnická struktura podniku Adria po navýšení kapitálu v roce 2009
Název
%
KAD
78,6
SOD
8,8
NLB
7,5
Infond d.o.o.
2,2
Ostatní (včetně individuálních akcionářů)
2,9
4.3. Opatření č. 3: navýšení kapitálu v roce 2010
(20)
Dne 2. září 2010 rozhodla valná hromada akcionářů podniku Adria o navýšení základního kapitálu o 2,5 milionu EUR. Přibližně 80 % vydaných akcií upsala holdingová společnost PDP (nástupnická společnost fondů KAD a SOD). Zbývajících 20 % vydaných akcií upsaly dvě soukromé cestovní agentury: Kompas d.d. a Palma d.o.o. (každá 10 %). Všechny akcie byly upsány do 1. října 2010.
(21)
Splacený kurz činil 12 EUR za akcii. Ve zprávě o ocenění ze dne […] byla hodnota akcií v červnu 2009 vyčíslena na […] EUR.
(22)
Po navýšení kapitálu v roce 2010 vlastnily kapitál podniku Adria tyto subjekty:
Tabulka 4
Vlastnická struktura podniku Adria po navýšení kapitálu v roce 2010
Název
%
PDP
86,0
NLB
6,1
Kompas d.d.
1,9
Palma d.o.o.
1,9
Infond d.o.o.
1,7
Ostatní (včetně individuálních akcionářů)
2,4
4.4. Opatření č. 4: navýšení kapitálu v roce 2011
(23)
Dne 21. září 2011 rozhodla valná hromada akcionářů podniku Adria o navýšení základního kapitálu o 69,7 milionu EUR. Republika Slovinsko upsala v hotovosti akcie v hodnotě 49,5 milionu EUR a společnost PDP upsala rovněž v hotovosti akcie v hodnotě 0,5 milionu EUR. Zbývající část navýšení kapitálu (tj. 19,7 milionu EUR) měla podobu kapitalizace pohledávek ze strany několika bank: a) 13,83 milionu EUR ze strany banky NLB, b) 3,35 milionu EUR ze strany banky Abanka Vipa d.d., c) 1,24 milionu EUR ze strany banky Unicredit Bank of Slovenia d.d. a d) 1,28 milionu EUR ze strany banky Hypo Alpe-Adria Bank d.d. K navýšení kapitálu došlo dne 30. září 2011.
(24)
Schválený kurz činil 1 EUR za akcii, což je minimální hodnota, kterou připouštějí slovinské právní předpisy. Zpráva o ocenění vyhotovena nebyla.
(25)
Po navýšení kapitálu v roce 2011 vlastnily kapitál podniku Adria tyto subjekty:
Tabulka 5
Vlastnická struktura podniku Adria po navýšení kapitálu v roce 2011
Název
%
Republika Slovinsko
69,9
NLB
19,6
Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
1,8
Abanka Vipa d.d.
4,7
Unicredit Bank of Slovenia d.d.
1,8
PDP
2,1
Ostatní (včetně individuálních akcionářů)
0,1
Plán restrukturalizace ze září 2011
(26)
Podle slovinských orgánů se stát, společnost PDP a banky rozhodly podílet na navýšení kapitálu v roce 2011 na základě plánu nazvaného „program finanční a obchodní restrukturalizace“ (dále jen „plán restrukturalizace“) ze září 2011. Tento plán obsahoval potřebná opatření pro finanční a obchodní restrukturalizaci podniku Adria, která umožní obnovení jeho životaschopnosti. Plán byl jednoznačně vyhotoven pro účely oznámení podpory na restrukturalizaci, jelikož odkazuje na pojmy jako „vlastní příspěvek“ a „narušení hospodářské soutěže“, které se obvykle v obchodních plánech nevyskytují.
(27)
Podle plánu restrukturalizace, který byl předložen původně, by podnik Adria dosáhl životaschopnosti v roce 2013 (základní a optimistický scénář) nebo v roce 2014 (pesimistický scénář). Podle původně předloženého plánu restrukturalizace byly potíže podniku Adria způsobeny: a) […].
(28)
Původně předložený plán restrukturalizace stanovil řadu opatření, jejichž cílem byla restrukturalizace podniku Adria a obnovení jeho životaschopnosti: a) […].
(29)
Podle původně předloženého plánu restrukturalizace mělo navýšení kapitálu v roce 2011 o 69,7 milionu EUR pokrýt záporný vlastní kapitál podniku Adria ve výši […], splacení závazků ve výši […] EUR (neuhrazené závazky vůči dodavatelům ve výši […] EUR a včasné splacení bankovních úvěrů ve výši […] EUR) a financování restrukturalizačních opatření s částkou ve výši […] EUR.
(30)
Celkové náklady restrukturalizace by na druhou stranu činily […] EUR, přičemž by byly částečně financovány z částky ve výši 50 milionů EUR, kterou v hotovosti vložily slovinský stát a společnost PDP. Příspěvek podniku Adria na restrukturalizační náklady („vlastní příspěvek“) by činil […] EUR a vyplýval by z kapitalizace pohledávek v souvislosti s bankovními úvěry (19,7 milionu EUR), […]. V původně předloženém plánu restrukturalizace se jako kompenzační opatření zvažoval prodej podniku AAT a zrušení pravidelných leteckých linek.
(31)
Vzhledem k pochybnostem, které Komise uvedla v rozhodnutí o zahájení řízení, předložilo Slovinsko řadu aktualizací plánu restrukturalizace. Plán restrukturalizace v současnosti předpokládá dobu trvání restrukturalizace do roku 2015 a zahrnuje několik dodatečných restrukturalizačních opatření, aby byla zajištěna udržitelnější životaschopnost. K dodatečným restrukturalizačním opatřením (spolu s finančním dopadem v období 2014-2015) patří: a) […].
4.5. Opatření č. 5: akvizice podniku Adria Airways Tehnika d.d. v letech 2010-2011
(32)
Podnik AAT, 100 % dceřiná společnost podniku Adria, byl založen v roce 2010. Do té doby se jednalo o technickou servisní divizi podniku Adria nazývanou SVL. Podnik AAT působí v oblasti údržby letadel a poskytuje služby podniku Adria i jiným zákazníkům.
(33)
V období od listopadu 2010 do března 2011 získaly společnosti PDP a Aerodrom Ljubljana (správce lublaňského letiště, jehož většinovým vlastníkem je stát) od podniku Adria ve dvou fázích podíly v podniku AAT ve výši 52,3 %, resp. 47,7 %. V první fázi odkoupila společnost PDP v podniku AAT 18,24 % podíl ve formě 2 676 346 preferenčních akcií bez hlasovacích práv, a to za cenu 1 EUR za akcii. Společnost Aerodrom Ljubljana současně získala v podniku AAT podíl ve výši 31,16 % (4 570 881 akcií), a to konverzí dluhu ve výši přibližně 4,6 milionu EUR na preferenční akcie bez hlasovacích práv. Ve druhé fázi počátkem roku 2011 prodal podnik Adria své zbývající podíly v podniku AAT takto: společnost PDP získala 5 000 000 kmenových akcií za cenu 1 EUR za akcii a navýšila svůj podíl v podniku na 52,33 %, zatímco společnost Aerodrom Ljubljana navýšila svůj podíl v podniku AAT na 47,67 %, a to kapitalizací pohledávek vůči podniku Adria v hodnotě 2,2 milionu EUR.
(34)
Celková uhrazená cena tudíž činila 14,7 milionu EUR, tj. 1 EUR za akcii. Ve zprávě o ocenění z dubna 2010 byla hodnota podniku AAT jakožto technické servisní divize podniku Adria k prosinci 2009 stanovena v rozmezí od 14,4 milionu EUR do 14,9 milionu EUR.
5. ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(35)
Komise se dne 20. listopadu 2012 rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení. V rozhodnutí o zahájení řízení se Komise předběžně domnívala, že podnik Adria bylo možno v době, kdy byla uvedená opatření provedena, nebo nejpozději od roku 2008 považovat za podnik v obtížích. Komise vyslovila pochybnosti ohledně pěti posuzovaných opatření a dospěla k předběžnému závěru, že všechna tato opatření zahrnovala státní podporu.
(36)
Co se týká opatření č. 1 a 2, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení zastávala názor, že se fond KAD nacházel pod jednoznačným a přímým vlivem slovinského státu, a dospěla k předběžnému závaru, že účast fondu KAD na navýšení kapitálu v letech 2007 a 2009 zahrnovala státní prostředky a lze ji přičíst Slovinsku. Ačkoli byla cena akcií, kterou fond KAD skutečně zaplatil, nižší než hodnota stanovená ve dvou zprávách o ocenění, Komise vyslovila ohledně těchto zpráv pochybnosti, jelikož mezi oceněním akcií a navýšením kapitálu uběhla značná doba. Jelikož byl fond KAD v té době většinovým vlastníkem podniku Adria, Komise se domnívala, že cílem navýšení kapitálu v letech 2007 a 2009 bylo financování existující investice fondu KAD v podniku, který bylo možno považovat za podnik v obtížích.
(37)
Při posuzování opatření č. 3 Komise uvedla, že společnost PDP je nástupnickou společností fondů KAD a SOD, jejichž jednání Komise předběžně považovala za přičitatelné státu. Komise mimoto jako prvek přičitatelnosti státu zdůraznila skutečnost, že slovinský stát vlastní ve společnosti PDP nepřímo 100 % podíl (prostřednictvím fondů KAD, SOD a DSU (společnost pro správu majetku, která je zcela ve vlastnictví státu)), a poukázala na některé nepřímé důkazy přičitatelnosti ve smyslu rozsudku ve věci Stardust Marine (14). Obdobně jako v případě opatření č. 1 a 2 byla sice cena akcií, kterou společnost PDP skutečně uhradila, nižší než hodnota stanovená ve zprávě o ocenění, Komise však vyslovila ohledně zprávy pochybnosti, jelikož mezi oceněním akcií a navýšením kapitálu uběhlo 15 měsíců. Komise se rovněž předběžně domnívala, že účast dvou soukromých cestovních agentur (Kompas d.d. a Palma d.o.o.) na navýšení kapitálu v roce 2010 společně se společností PDP sama o sobě nepostačuje k tomu, aby rozptýlila pochybnosti Komise v souvislosti s možným zvýhodněním podniku Adria (15).
(38)
Ve vztahu k opatření č. 4 Komise uvedla, že investice Slovinska jednoznačně zahrnovala státní prostředky, a zopakovala svůj předběžný závěr, že jednání společnosti PDP lze přičíst státu. Komise vyslovila rovněž pochybnosti ohledně účasti banky NLB na opatření č. 4, kterou lze považovat za přičitatelnou státu vzhledem ke skutečnosti, že a) většinovým vlastníkem banky NLB byl v té době stát, b) stát měl většinu hlasů v představenstvu a dozorčí radě banky a c) jednání státem kontrolované banky mohlo být ovlivněno orgány veřejné moci.
(39)
Při posuzování, zda opatření č. 4 zahrnovala nepatřičnou selektivní výhodu pro podnik Adria, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení uvedla, že skutečnost, že banky souhlasily s kapitalizací pohledávek pouze v případě, že stát vloží do podniku Adria hotovost, a zejména rozdílná povaha příspěvků státu a společnosti PDP v porovnání s příspěvkem bank (hotovost a konverze dluhu), postačuje k tomu, aby zakládala nikoli nevýznamné pochybnosti ohledně rovnocennosti navýšení kapitálu v roce 2011. Komise rovněž uvedla, že na rozdíl od předchozích navýšení kapitálu došlo k navýšení kapitálu v roce 2011 bez zprávy o ocenění.
(40)
Co se týká tvrzení slovinských orgánů, že se rozhodly podílet na opatření č. 4 na základě plánu restrukturalizace ze září 2011, Komise poznamenala, že plán restrukturalizace v zásadě nepostačoval ke splnění kritérií soukromého investora, jelikož některé odhady v plánu restrukturalizace byly (jak se zdálo) založeny na nejistých nebo nejasných předpokladech. Komise mimoto zdůraznila, že by soukromý investor uvážil riziko toho, že předchozí navýšení kapitálu představovala protiprávní státní podporu, a posoudil by dopad rizika možného příkazu Komise k navrácení podpory na ziskovost investice. Komise rovněž uvedla, že se banky mohly rozhodnout k účasti na navýšení kapitálu kvůli zájmu, který Slovinsko projevilo o podnik Adria, a to mnohem dříve, než bylo rozhodnuto o navýšení kapitálu v roce 2011.
(41)
S ohledem na opatření č. 5 Komise zopakovala svůj předběžný názor, že jednání společnosti PDP lze přičíst státu a že byly použity státní prostředky. Pokud jde o společnost Aerodrom Ljubljana, Komise dospěla k témuž předběžnému závěru, jelikož v době nabytí podniku AAT byl většinovým vlastníkem této společnosti stát. Komise rovněž pokládala za nepravděpodobné, že by se orgány veřejné moci nepodílely na důležitých rozhodnutích společnosti Aerodrom Ljubljana, správce lublaňského letiště, a to kvůli strategickému významu letiště pro zemi jakožto hlavní vstupní brány pro mezinárodní lety.
(42)
Jelikož k první fázi získání akcií podniku AAT došlo bezprostředně po navýšení kapitálu v roce 2010, byla Komise názoru, že by se obě opatření neměla posoudit odděleně, nýbrž jako součást rozsáhlejší akce na podporu podniku Adria. Při posuzování zprávy, která stanovila hodnotu akcií podniku AAT, Komise uvedla, že podnik AAT byl oceněn jako součást technické servisní divize podniku Adria (v té době SVL) a při stanovení hodnoty podniku AAT se přihlíželo k souvisejícím synergiím. Komise se však domnívala, že ve zprávě měla být hodnota divize SLV/podniku AAT vyčíslena jako hodnota samostatného subjektu bez ohledu na vnitroskupinové synergie, jelikož podnik AAT vznikl v roce 2010 odštěpením od podniku Adria a byl prodán jako samostatný subjekt. Komise vyslovila rovněž obavy v souvislosti se značným časovým odstupem mezi oceněním a prodejem akcií podniku AAT.
(43)
Komise vyslovila taktéž pochybnosti ohledně slučitelnosti pěti posuzovaných opatření s vnitřním trhem, zejména kvůli skutečnosti, že slovinské orgány neuvedly žádné možné důvody slučitelnosti.
(44)
Vzhledem k povaze dotyčných opatření a skutečnosti, že podnik Adria bylo možno v době provedení těchto opatření považovat za podnik v obtížích, Komise uvedla, že slučitelnost opatření lze posoudit pouze podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, a zejména na základě pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (16) (dále jen „pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci“). Komise za prvé uvedla, že patrně nejsou splněny podmínky podpory na záchranu stanovené v části 3.1 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. V souvislosti s podporou na restrukturalizaci, která je vymezena v části 3.2 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, Komise zdůraznila, že uvedená opatření byla provedena před jejich oznámením Komisi a bez existence věrohodného plánu restrukturalizace, který by splňoval podmínky stanovené v pokynech pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, což je okolnost, která sama o sobě postačuje k tomu, aby byla vyloučena slučitelnost opatření s vnitřním trhem (17).
(45)
Komise vyslovila rovněž pochybnosti ohledně plánu restrukturalizace, jelikož se zdálo, že není dostatečně důkladný, aby umožnil obnovení dlouhodobé životaschopnosti podniku Adria, poněvadž některé jeho odhady vycházely z nevyčíslených, nejistých nebo nejasných předpokladů. Komise měla také pochybnosti, zda lze kompenzační opatření, která se v plánu restrukturalizace předpokládala, považovat za vhodná a/nebo dostatečná, jelikož se zdálo, že jsou nezbytná k obnovení životaschopnosti podniku Adria. Pokud jde o prodej podniku AAT, k tomu došlo několik měsíců před schválením plánu restrukturalizace, a to v době (konec roku 2010, začátek roku 2011), kdy podnik Adria naléhavě nutně potřeboval financování. Rovněž zrušení pravidelných leteckých linek se nejevilo jako přijatelné kompenzační opatření, jelikož většina těchto tras (27 z celkem 31) byla v plánu restrukturalizace označena jako ztrátová a jejich zrušení by bylo každopádně nezbytné k zajištění životaschopnosti podniku. Komise měla rovněž pochybnosti, zda lze plně přijmout navrhovaný vlastní příspěvek podniku Adria ve výši […] EUR, zejména kvůli tomu, že nebylo jasné, zda lze jako vlastní příspěvek započítat částky vyplývající z prodeje podniku AAT a kapitalizace pohledávek v souvislosti s bankovními úvěry. Jelikož byl podnik Adria v době provedení těchto opatření patrně podnikem v obtížích a podnik v obtížích může obdržet pouze podporu na záchranu a/nebo restrukturalizaci, vyslovila Komise rovněž pochybnosti ohledně toho, zda byla dodržena zásada „jednou a dost“, zejména v souvislosti s navýšením kapitálu v roce 2011.
6. PŘIPOMÍNKY K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
6.1. Připomínky Slovinska
(46)
Ve svých připomínkách k rozhodnutí Komise o zahájení řízení trvalo Slovinsko na tom, že opatření č. 1, 2 a 3 nezahrnovala státní podporu, jelikož rozhodnutí fondu KAD a společnosti PDP nelze přičíst státu. Slovinsko zejména uvedlo, že 100 % podíl státu nepostačuje k vyvození závěru, že opatření lze přičíst státu. Slovinsko mimoto poznamenalo, že zprávy o ocenění, v nichž byla vyčíslena hodnota akcií, byly adekvátní, byla tudíž dodržena zásada investora v tržním hospodářství, takže zvýhodnění podniku Adria je vyloučeno. Co se týká konkrétně opatření č. 3, Slovinsko tvrdilo, že upsání 20 % akcií dvěma soukromými cestovními agenturami za rovnocenných podmínek spolu se společností PDP bylo významné a prokazovalo, že trh o životaschopnosti podniku Adria nepochybuje, což vylučuje existenci státní podpory.
(47)
V souvislosti s opatřením č. 5 Slovinsko zopakovalo, že jednání společnosti PDP nelze přičíst státu. Co se týká jednání společnosti Aerodrom Ljubljana, Slovinsko se domnívalo, že vliv státu na její rozhodnutí o nabytí podniku AAT nelze odvozovat od skutečnosti, že někteří členové dozorčí rady byli navrženi státem a fondy KAD a SOD. Slovinsko se rovněž domnívalo, že zprávu o ocenění z dubna 2010, která stanovila hodnotu podniku AAT jakožto technické servisní divize podniku Adria v rozmezí od 14,4 milionu EUR do 14,9 milionu EUR, nelze považovat za zastaralou a že neexistují žádné náznaky, že ve zprávě o ocenění byly zohledněny synergie s podnikem Adria. Slovinsko mimoto uvedlo, že zápisy ze zasedání představenstva společností PDP a Aerodrom Ljubljana prokazují, že rozhodnutí o nabytí podniku AAT bylo přijato na základě ekonomicky racionálních úvah. Z těchto důvodů je existence státní podpory v opatření č. 5 vyloučena.
(48)
Slovinsko zpochybnilo rovněž hodnocení podniku Adria jakožto podniku v obtížích a domnívalo se, že podnik Adria byl v obtížích teprve od ledna 2011, tj. v době provedení opatření č. 4.
(49)
Co se týká opatření č. 4, Slovinsko existenci podpory vyloučilo a tvrdilo, že kapitalizaci pohledávky ze strany banky NLB nelze přičíst státu. Slovinsko se rovněž domnívalo, že nesplácené úvěry přeměněné na vlastní kapitál byly plně zajištěny zástavními právy k letadlům a budovám a že jejich konverzí na kapitál převzaly banky nové obchodní riziko. V tomto smyslu odpovídá kapitalizace pohledávek vkladu v hotovosti. Slovinsko také uvedlo, že při rozhodování o investici se banky a stát ovlivnily vzájemně a že toto rozhodnutí bylo (podle názoru Slovinska) založeno na spolehlivém plánu restrukturalizace, a Slovinsko dospělo k závěru, že investiční rozhodnutí byla přijata souběžně, což vylučuje nepatřičnou výhodu pro podnik Adria.
(50)
Jelikož se Slovinsko domnívalo, že opatření č. 1, 2, 3 a 5 nezahrnují státní prostředky, nepředložilo žádné důvody slučitelnosti těchto opatření. Slovinsko však uvedlo důvody slučitelnosti u opatření č. 4, pokud by Komise dospěla k závěru, že toto opatření představuje státní podporu. Jelikož podle Slovinska je podnik Adria v obtížích teprve od ledna 2011 (viz 48. bod odůvodnění), opatření č. 4 představuje na základě předloženého plánu restrukturalizace slučitelnou podporu na restrukturalizaci podle části 3.2 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(51)
Pokud jde o obnovení životaschopnosti, Slovinsko se domnívalo, že plán restrukturalizace zajišťuje dlouhodobou životaschopnost podniku Adria, a zdůraznilo, že v souladu s pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci obsahuje plán restrukturalizace průzkum trhu a analýzu příčin, které vedly k potížím podniku, a že předpokládá ukončení činností, které by ze strukturálního hlediska zůstaly i po restrukturalizaci ztrátové. Jak je uvedeno v 31. bodě odůvodnění, Slovinsko předložilo řadu aktualizací plánu restrukturalizace, který v současnosti předpokládá dobu trvání restrukturalizace do roku 2015 a obsahuje několik dodatečných restrukturalizačních opatření, aby byla zajištěna udržitelnější životaschopnost. Slovinsko také zdůraznilo, že aktualizovaný plán restrukturalizace zajišťuje i podle pesimistického scénáře dlouhodobou životaschopnost podniku do konce roku 2015 s návratností vlastního kapitálu (ROE) ve výši […] % v roce 2014 a ve výši […] % v roce 2015, což přesahuje úrovně, které Komise schválila v rozhodnutí týkajícím se společnosti Air Malta (18).
(52)
Slovinsko zastává názor, že snížení kapacity (ve formě zrušení pravidelných leteckých linek) o […] % v zimní sezóně a […] % v letní sezóně, uvolnění letištních časů na určitých letištích, včetně koordinovaných (přetížených) letišť, a prodej podniku AAT představují vhodná a přiměřená kompenzační opatření. Slovinsko také uvedlo,že zrušené trasy byly ve skutečnosti ziskové, a to na základě tzv. „hrubého ziskového rozpětí“ (kladný příspěvek C1), což Komise v rozhodnutích týkajících se společností Air Malta a České aerolinie (19) akceptovala.
(53)
S ohledem na omezení podpory na minimum (vlastní příspěvek) Slovinsko v souladu s tím, co bylo uvedeno výše, tvrdilo, že prodej podniku AAT nezahrnuje státní podporu, a proto by se výnosy z tohoto prodeje ve výši 14,7 milionu EUR měly považovat za vlastní příspěvek. Slovinsko se rovněž domnívalo, že by se za vlastní příspěvek měla v plné výši považovat kapitalizace pohledávek ze strany bank, tj. 19,7 milionu EUR. Slovinsko poskytlo údaje o hodnotě letadel, která byla zastavena v souvislosti s dotyčnými úvěry, spolu s příslušnou zprávou společnosti AVAC (20) prokazující hodnoty těchto letadel. Po připočtení prodeje řady aktiv […] přesáhne vlastní příspěvek podle aktualizovaného plánu restrukturalizace [50-54] %.
(54)
Co se týká zásady „jednou a dost“, Slovinsko se domnívalo, že tato zásada byla dodržena, jelikož opatření č. 1, 2, 3 a 5, která předcházela opatření č. 4, nezahrnovala státní podporu podniku Adria.
6.2. Připomínky zúčastněných stran
(55)
Během formálního vyšetřovacího řízení obdržela Komise připomínky pouze od společnosti Ryanair, která souhlasila s předběžným zjištěním Komise, že opatření, která jsou předmětem posouzení, zahrnovala podporu a nejsou slučitelná s vnitřním trhem.
(56)
Společnost Ryanair však tvrdila, že v rozhodnutí o zahájení řízení nebylo posouzení Komise týkající se zásady investora v tržním hospodářství úplné, jelikož Komise měla uvážit, zda by se soukromý investor nerozhodl podnik Adria zlikvidovat místo toho, aby mu poskytl další kapitál (21). Společnost Ryanair rovněž uvedla, že Komise měla v rozhodnutí o zahájení řízení posoudit, zda nebyla likvidace podniku Adria pro stát výhodnější než poskytnutí dalších finančních prostředků. Ačkoli se společnost Ryanair domnívala, že nemá k dispozici dostatek informací, aby se mohla vyjádřit k plánu restrukturalizace, pochybovala o tom, že podnik Adria bude opět ziskový.
(57)
Společnost Ryanair také tvrdila, že podpora poskytnutá podniku Adria poškozuje její postavení na trhu, jelikož maří snahy společnosti Ryanair o rozvoj trhu a způsobuje jí ztrátu příjmů.
6.3. Vyjádření Slovinska k připomínkám zúčastněných třetích stran
(58)
Slovinsko se podrobně zabývalo tvrzeními, která ve svých připomínkách uvedla společnost Ryanair. Slovinsko zejména uvedlo, že se na kapitálových injekcích ve prospěch podniku Adria nepodílel jen stát, nýbrž i soukromí investoři a subjekty, jejichž jednání nelze podle Slovinska přičíst státu. Slovinsko se mimoto domnívalo, že si společnost Ryanair mylně vyložila judikaturu, když tvrdila, že by stát měl před restrukturalizací a dlouhodobou životaschopností podniku Adria upřednostnit jeho úpadek. Podle Slovinska je test, který uvedla společnost Ryanair, chybný, jelikož by byl použitelný pouze na věřitele podniku Adria, nikoli však na investory: jelikož Slovinsko nemělo vůči podniku žádné pohledávky, nemohlo požadovat jeho likvidaci.
(59)
Slovinsko uvedlo, že se Komise zabývala předpoklady plánu restrukturalizace podniku Adria, a zdůraznilo, že pochybnosti společnosti Ryanair ohledně možného obnovení životaschopnosti podniku Adria jsou nepodložené. Slovinsko rovněž tvrdilo, že údajné poškození tržního postavení společnosti Ryanair nebylo doloženo.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(60)
Toto rozhodnutí se zabývá nejprve otázkou, zda je podnik Adria podnikem v obtížích ve smyslu pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci (oddíl 7.1). Poté analyzuje, zda posuzovaná opatření zahrnují státní podporu pro podnik Adria ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy (oddíl 7.2) a zda je tato podpora zákonná (oddíl 7.4) a slučitelná s vnitřním trhem (oddíl 7.5).
7.1. Potíže podniku Adria
(61)
Finanční situace podniku Adria se trvale zhoršovala od roku 2008, kdy podnik zaznamenal nižší tržby, záporný zisk před zdaněním (EBT) a záporný vlastní kapitál. Klíčové finanční parametry podniku Adria v období od roku 2007 do roku 2011 podle informací, které poskytly slovinské orgány, byly následující:
Tabulka 6
Klíčové finanční údaje podniku Adria od roku 2007 do června 2011 (v milionech EUR)
2007
2008
2009
2010
červen 2011
Obrat
179,2
205,4
161,4
148,7
71,1
Čistý výsledek
0,4
- 3,2
- 14,0
- 63,1
- 2,2
EBTDA
0,4 (22)
10,9
1,6
- 50,9
1,8
Zapsaný kapitál
6,8
6,8
7,7
9,4
9,4
Vlastní kapitál
41,8
32,5
29,3
- 35,4
- 35,9
Poměr dluhu k vlastnímu kapitálu
2,8
3,7
4,0
- 3,9
- 3,6
Peněžní tok z provozních činností
16,9
18,5
6,1
1,7
- 21,6 (23)
(62)
Podnik Adria uzavřel účetní rok 2011 se ztrátami ve výši 12 milionů EUR (24), zatímco v roce 2012 dosáhly ztráty 10,8 milionu EUR (25). Rovněž se zdá, že v roce 2013 snížil podnik Adria ztráty na 3,1 milionu EUR (26).
(63)
V bodě 10 písm. a) pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci je uvedeno, že podnik je považován za podnik v obtížích, pokud „došlo ke ztrátě více než poloviny zapsaného kapitálu a ke ztrátě více než jedné čtvrtiny tohoto kapitálu došlo za posledních 12 měsíců“. Toto ustanovení odráží předpoklad, že podnik, který zaznamenal významnou ztrátu zapsaného kapitálu, není schopen zamezit ztrátě, která by jej v krátkodobém nebo střednědobém výhledu téměř jistě odsoudila k ukončení podnikatelské činnosti (jak je stanoveno v bodě 9 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci).
(64)
Jak je uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, v období od roku 2007 do června 2011 nedošlo ke ztrátě zapsaného kapitálu, nýbrž ve skutečnosti se zapsaný kapitál zvýšil. Komise však podotýká, že vlastní kapitál podniku byl v letech 2010 a 2011 záporný. Podnik současně nepřijal vhodná opatření, aby snížení vlastního kapitálu řešil. V dřívějších případech (27) dospěla Komise k závěru, že pokud má podnik záporný vlastní kapitál, v zásadě se předpokládá, že kritéria uvedená v bodě 10 písm. a) pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci jsou splněna, přičemž v případě podniku Adria tomu tak bylo nejméně od roku 2010. Rovněž Tribunál dospěl v nedávném rozsudku (28) k závěru, že podnik se záporným vlastním kapitálem je podnikem v obtížích.
(65)
Potíže podniku Adria patrně vyvrcholily koncem roku 2010. Tisk v té době zmiňoval možnost, že na podnik Adria bude uvalena nucená správa, nebo že vyhlásí úpadek (29). To lze považovat za signál, že nejpozději v té době splňoval podnik Adria kritéria pro to, aby byl předmětem kolektivního úpadkového řízení podle slovinských právních předpisů ve smyslu bodu 10 písm. c) pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(66)
Z výše uvedených důvodů Komise v souladu s rozhodnutím o zahájení řízení vyvozuje závěr, že v letech 2010 a 2011, tj. v době provedení opatření č. 3, 4 a 5, byl podnik Adria podnikem v obtížích ve smyslu bodu 10 písm. a) a/nebo písm. c) pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(67)
Z tabulky 6 v 61. bodě odůvodnění mimoto vyplývá, že v letech 2010 a 2011 bylo možno podnik Adria považovat za podnik v potížích rovněž ve smyslu bodu 11 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, v němž se uvádí, že podnik může být považován za podnik v obtížích, „kdy jsou patrné typické příznaky […], například narůstající ztráta, klesající obrat, rostoucí skladové zásoby, nadbytečná kapacita, slábnoucí peněžní tok, narůstající dluh, narůstající úroky a klesající nebo nulová hodnota čistých aktiv“.
(68)
Komise se však domnívá, že mezi roky 2007 a 2009 nevykazoval podnik Adria typické příznaky podniku v obtížích podle bodu 11 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. Co se týká roku 2008, podnik Adria poprvé v posuzovaném období vykázal ztráty ve výši 3,2 milionu EUR. Jak Slovinsko správně podotklo, v roce 2008 se příjmy a peněžní tok podniku Adria v porovnání s předchozím rokem zvýšily (z 179,2 milionu EUR na 205,4 milionu EUR, resp. z 16,9 milionu EUR na 18,5 milionu EUR). Jeho zapsaný kapitál byl stálý a činil 6,8 milionu EUR.
(69)
Komise rovněž uvádí, že v roce 2008 měl podnik Adria čistý zisk před zdaněním (EBT) ve výši 3,2 milionu EUR a v roce 2009 pak ve výši 14 milionů EUR. V těchto letech byl hospodářský výsledek podniku bez odpisů kladný a podnik dosáhl EBTDA ve výši 10,9 milionu EUR, resp. 1,6 milionu EUR (viz tabulka 6 v 61. bodě odůvodnění). Od roku 2010 byl EBTDA podniku Adria záporný. Jelikož o opatření č. 2 bylo rozhodnuto v lednu 2009 a akcie byly zcela upsány v červenci 2009, nemůže Komise dospět s jistotou k závěru, že v té době existovala jednoznačně zjistitelná tendence k záporným výsledkům, která by umožňovala vyvodit závěr, že podnik Adria byl podnikem v obtížích ve smyslu pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(70)
Komise proto zastává názor, že v letech 2007-2009, tj. v době provedení opatření č. 1 a 2, nebyl podnik Adria podnikem v obtížích.
7.2. Existence státní podpory
(71)
V čl. 107 odst. 1 Smlouvy je stanoveno, že podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(72)
Aby bylo možno vyvodit závěr ohledně existence státní podpory, musí Komise posoudit, zda jsou u každého z pěti posuzovaných opatření splněna kumulativní kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 Smlouvy (tj. převod státních prostředků, selektivní výhoda, možné narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu uvnitř EU).
7.2.1. Opatření č. 1 a 2: navýšení kapitálu v letech 2007 a 2009
(73)
Komise nejprve analyzuje, zda opatření č. 1 a 2 poskytla podniku Adria nepatřičnou selektivní výhodu.
(74)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise v této souvislosti uvedla, že cena akcií, kterou uhradil fond KAD, byla nižší než hodnota stanovená ve dvou zprávách o ocenění. Fond KAD získal nové akcie podniku Adria v únoru 2007 za cenu ve výši 27 EUR za akcii, což je méně než hodnota stanovená ve zprávě o ocenění, která k […] činila […] EUR za akcii (viz 15. bod odůvodnění). V lednu 2009 získal fond KAD akcie za cenu ve výši 22 EUR za akcii, což je méně než hodnota stanovená ve zprávě o ocenění, která k […] činila […] EUR za akcii (viz 18. bod odůvodnění). Komise však vyslovila pochybnosti ohledně spolehlivosti těchto zpráv, mimo jiné kvůli značnému časovému odstupu mezi navýšením kapitálu (únor 2007, resp. leden 2009) a oceněním akcií podniku ([…], resp. […]).
(75)
Komise posoudila údaje a důkazy, které v souvislosti s těmito zprávami Slovinsko předložilo po zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Co se týká opatření č. 1, Slovinsko objasnilo, že údaje, z nichž zpráva vycházela, pocházejí ze dne 30. září 2006 a že v době vyhotovení zprávy odhadcem se jednalo o poslední dostupné údaje. Pokud jde o opatření č. 2, zpráva o ocenění akcií byla zadána ve stejné době, kdy valná hromada akcionářů podniku Adria rozhodla o navýšení kapitálu. Komise nemá důvod domnívat se, že odhadce (P&S Capital) nebyl zcela nezávislý.
(76)
Ačkoli je pravdou, že mezi oceněním akcií podniku a navýšením kapitálu uběhlo […] měsíců, Komise nenašla žádné důkazy, které by prokazovaly, že tento časový odstup měl skutečně dopad na odhadovanou hodnotu akcií podniku Adria.
(77)
Komise poznamenává, že metoda ocenění použitá ve zprávách (čistá současná hodnota očekávaných volných peněžních toků (30)) je v případech akvizic obecně uznávaná. Z podrobné analýzy zpráv o ocenění mimoto vyplývá, že použité vzorce byly pro účely ocenění přiměřené a byly náležitě použity a že předpoklady a odhady týkající se růstu obratu a ziskovosti se jeví jako realistické. Ve zprávě o ocenění akcií pro kapitálovou injekci v roce 2007 (opatření č. 1) byly odhadovaný průměrný růst příjmů a ziskovost v rozmezí, které bylo zaznamenáno v minulosti. Ve zprávě o ocenění akcií pro kapitálovou injekci v roce 2009 (opatření č. 2) byly odhadovaný růst příjmů a ziskovost nižší než v minulosti, a to z těchto důvodů: a) vysoký hospodářský růst v roce 2008 způsobený především slovinským předsednictvím EU; b) pomalý světový hospodářský růst a c) napjatá situace na finančních trzích. Rovněž ostatní předpoklady použité ve zprávách se jevily jako realistické. Komise mimoto bere na vědomí, že fond KAD byl většinovým vlastníkem podniku Adria již před navýšeními kapitálu (31) a že cílem navýšení kapitálu bylo financování existující (ziskové) investice fondu KAD.
(78)
Na základě výše uvedených skutečností Komise uvádí, že navýšení kapitálu v letech 2007 a 2009 byla v souladu s tržními podmínkami a neznamenala pro podnik Adria nepatřičnou výhodu.
(79)
Komise proto vyvozuje závěr, že opatření č. 1 a 2 představovala investice, které by uskutečnil i investor v tržním hospodářství ve srovnatelné situaci (32), existence státní podpory je proto vyloučena, aniž by bylo nutné blíže posoudit splnění ostatních kumulativních podmínek stanovených v čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
7.2.2. Opatření č. 3: navýšení kapitálu v roce 2010
(80)
Jak je uvedeno v 73. bodě odůvodnění, jednou z nezbytných podmínek existence státní podpory je to, že opatření poskytuje příjemci nepatřičnou selektivní výhodu. V následující části Komise posoudí, zda je v případě opatření č. 3 tato podmínka splněna.
(81)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že cena ve výši 12 EUR za akcii, kterou společnost PDP a soukromé cestovní agentury zaplatily za akcie podniku Adria, byla nižší než cena ve výši […] EUR za akcii, která byla stanovena ve zprávě o ocenění. Stejně jako v případě opatření č. 1 a 2 však Komise vyslovila ohledně spolehlivosti této zprávy pochybnosti, a to zejména kvůli skutečnosti, že mezi navýšením kapitálu (září 2010) a oceněním akcií ve zprávě ([…]) uběhlo […] měsíců.
(82)
Informace, které poskytly slovinské orgány, pochybnosti Komise v této souvislosti do jisté míry zmírnily. Komise však připomíná, že na základě týchž informací a ocenění se dvě soukromé cestovní agentury (Kompas d.d. a Palma d.o.o.) na navýšení kapitálu v roce 2010 podílely 20 %, zatímco společnost PDP vložila zbývajících 80 % kapitálu. Soukromé cestovní agentury a společnost PDP se na opatření podílely za stejných podmínek a upsaly akcie k témuž dni. Soukromá účast i příspěvek společnosti PDP měly podobu vkladu v hotovosti. V rozhodnutí o zahájení řízení Komise zdůraznila, že soukromou účast ve výši 20 % lze v zásadě považovat za známku toho, že trh dotyčnou investici podpořil, ačkoli transakci je nutno posoudit v širším kontextu situace podniku Adria v té době a skutečnosti, že opatření č. 3 představovalo třetí navýšení kapitálu v rozmezí přibližně 3,5 roku.
(83)
Komise za prvé uvádí, že Slovinsko předložilo důkazy prokazující, že agentury Kompas d.d. a Palma d.o.o. byly společnosti zcela v soukromém vlastnictví, v nichž stát neměl žádnou kontrolu ani vliv. Jak je uvedeno v 79. bodě odůvodnění, opatření č. 1 a 2 nepředstavovala státní podporu. Vzhledem k tomu nelze mít patrně za to, že rozhodnutí soukromých cestovních agentur investovat do podniku Adria ovlivnila investiční rozhodnutí, která by přijal i soukromý investor. Komise bere rovněž na vědomí, že soukromé cestovní agentury upsaly akcie podniku Adria k témuž dni jako společnost PDP, zaplatily stejnou cenu, jejich investice se uskutečnila za stejných podmínek a navýšení kapitálu ze strany společnosti PDP a soukromých cestovních agentur se uskutečnilo v hotovosti.
(84)
I kdyby Komise dospěla k závěru, že účast společnosti PDP zahrnovala státní prostředky a že ji lze přičíst státu (viz v tomto smyslu 89. až 91. bod odůvodnění), ve smyslu ustálené judikatury (33) nelze 20 % soukromou účast považovat v porovnání s veřejným zásahem za zanedbatelnou. S ohledem na výše uvedené skutečnosti nemůže Komise dospět k závěru, že rozhodnutí soukromých cestovních agentur investovat do podniku Adria bylo skutečně ovlivněno jednáním společnosti PDP. Tento závěr nemění ani skutečnost, že se podnik Adria považoval v roce 2010 za podnik v obtížích (viz oddíl 7.1).
(85)
Z důkazů předložených Slovinskem mimoto nevyplývá, že soukromé cestovní agentury měly při investování do podniku Adria jinou motivaci než dosažení zisku. Komise v této souvislosti odkazuje na zprávu předloženou Slovinskem, která se týkala strategických směrů podniku Adria na období 2009-2014 (a kterou měli investoři zjevně k dispozici v době přijetí investičního rozhodnutí), podle níž se očekávalo, že podnik Adria bude v období od roku 2010 do roku 2014 ziskový, a to na základě kapitálové injekce ve výši přibližně 2,5 milionu EUR a provedení určitých opatření ze strany podniku Adria, včetně zvýšení průměrného výnosu z cestujícího a snížení nákladů. Tuto zprávu lze pokládat za další náznak toho, že soukromé cestovní agentury byly skutečně přesvědčeny o ziskovosti své investice.
(86)
Komise se proto domnívá, že rozhodnutí soukromých cestovních agentur investovat do podniku Adria je rovnocenné rozhodnutí společnosti PDP a že jejich investice byla významná. Komise nemá mimoto důvod pochybovat o tom, že se soukromé cestovní agentury rozhodly investovat do podniku Adria za účelem dosažení zisku. Komise proto vyvozuje závěr, že opatření č. 3 neznamenalo nepatřičnou výhodu pro podnik Adria, existence státní podpory je tudíž vyloučena, aniž by bylo nutné blíže posoudit, zda jsou splněny ostatní kumulativní podmínky stanovené v čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
7.2.3. Opatření č. 4: navýšení kapitálu v roce 2011
(87)
Dne 30. září 2011 upsalo Slovinsko v hotovosti 70 % akcií podniku Adria (49,5 milionu EUR), které byly vydány v rámci navýšení kapitálu v roce 2011. Slovinsko investovalo finanční prostředky prostřednictvím slovinské agentury pro správu kapitálových aktiv (AUKN). Společnost PDP upsala v hotovosti další 1 % akcií (0,5 milionu EUR). Zbývající část navýšení (tj. 19,7 milionu EUR) měla podobu kapitalizace pohledávek ze strany několika bank: 20 % ze strany banky NLB, 5 % ze strany banky Abanka Vipa d.d., 2 % ze strany banky Unicredit Bank of Slovenia d.d. a 2 % ze strany banky Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
(88)
Agentura AUKN byla založena zákonem o správě a řízení kapitálových investic Republiky Slovinsko (34), její správní radu jmenovalo Státní shromáždění, agentura byla přímým uživatelem rozpočtu Republiky Slovinsko a její zaměstnanci byli státními úředníky (35). Je tudíž zřejmé, že jednání agentury AUKN lze přičíst státu a že zahrnovalo státní prostředky, což Slovinsko nezpochybnilo. Komise dále vyzdvihuje tiskovou zprávu úřadu předsedy vlády Slovinska ze dne 23. června 2011: „Na dnešním zasedání vláda […] rozhodla, že agentura [AUKN] přispěje na vlastní kapitál podniku Adria Airways, d. d. částkou ve výši 49,5 milionu EUR a akciová společnost [PDP] zaplatí částku ve výši 500 000 EUR […]. Aktivní zapojení do tohoto procesu umožní Republice Slovinsko uspokojovat i v budoucnu její potřeby v oblasti služeb pravidelné letecké dopravy, které poskytuje dopravce se sídlem ve Slovinsku.“ (36)
(89)
S ohledem na společnost PDP se Komise domnívá, že existuje řada ukazatelů ve smyslu rozsudku ve věci Stardust Marine (37), které umožňují vyvodit závěr, že společnost PDP byla založena za účelem provádění politik, o nichž rozhodly slovinské orgány veřejné moci, a že její rozhodnutí investovat v rámci opatření č. 4 lze přičíst státu a zahrnuje státní prostředky. Komise především uvádí, že 100 % podíl ve společnosti PDP vlastní nepřímo slovinský stát (prostřednictvím fondů KAD, SOD a DSU). Komise v tomto smyslu připomíná své rozhodnutí ve věci ELAN (38), v němž dospěla k závěru, že opatření fondů KAD a DSU, dvou vlastníků společnosti PDP, lze přičíst státu. Stát má mimoto veškeré hlasy ve výboru akcionářů, který jmenuje představenstvo společnosti. Podle článku 19 stanov společnosti PDP musí představenstvo schválit nákup cenných papírů, jestliže hodnota transakce přesáhne 500 000 EUR.
(90)
Komise v souladu s rozhodnutím o zahájení řízení připomíná rovněž prohlášení bývalého slovinského ministra financí na konci jeho funkčního období dne 28. října 2011 (tj. po provedení opatření č. 4): „Založením zvláštní restrukturalizační společnosti (PDP) jsme slovinským podnikům poskytli nový zdroj financování, know-how a odborných znalostí založených na osvědčených postupech při restrukturalizaci podniků. Podniky Adria Airways a Unior představují nepochybně největší úspěch.“ (39) Toto tvrzení lze pokládat za nepřímý důkaz přičitatelnosti státu ve smyslu rozsudku ve věci Stardust Marine. Tvrzení Slovinska, že toto prohlášení je nutno posoudit v politickém kontextu konce funkčního období ministra financí a pokládat je za „odvážné a dostatečně jasné [prohlášení], aby je bylo možno úspěšně sdělit prostřednictvím médií“, se nejeví jako přesvědčivé. Jako další nepřímý důkaz uvádí Komise tiskovou zprávu úřadu předsedy vlády Slovinska ze dne 23. června 2011 (viz 88. bod odůvodnění), která prokazuje, že slovinská vláda rozhodla, že společnost PDP přispěje k navýšení kapitálu v roce 2011 částkou ve výši 0,5 milionu EUR.
(91)
Na základě výše uvedených skutečností se Komise domnívá, že účast společnosti PDP na navýšení kapitálu v roce 2010 zahrnovala státní prostředky a že jednání této společnosti lze přičíst státu.
(92)
Co se týká bank, Komise v souladu s rozhodnutím o zahájení řízení poznamenává, že banky Abanka Vipa d.d., Unicredit Bank of Slovenia d.d. a Hypo Alpe-Adria Bank d.d. jsou čistě soukromými subjekty. Pokud jde o banku NLB, v době provedení opatření č. 4 byl jejím většinovým vlastníkem stát, a to buď přímo (45,62 % akcií), nebo nepřímo prostřednictvím fondů SOD (4,07 %) a KAD (4,03 %) (40), zatímco jediným dalším významným akcionářem banka KBC Bank (25 %). Skutečnost, že stát je většinovým vlastníkem banky NLB, což se promítá ve většině hlasů ve správní a dozorčí radě, naznačuje přičitatelnost opatření státu. Ze stanov banky NLB však nemůže Komise s jistotou odvodit, že její rozhodnutí o investici do podniku Adria lze přičíst státu. Rovněž z řídicí struktury banky NLB neodvodila Komise zasahování ze strany orgánů veřejné moci. Komise nenašla v tomto ohledu ani žádné nepřímé důkazy ve smyslu rozsudku ve věci Stardust Marine. Z výše uvedených důvodů se Komise domnívá, že rozhodnutí banky NLB o účasti na opatření č. 4 nelze přičíst Slovinsku.
(93)
Po objasnění, že jednání agentury AUKN a společnosti PDP je přičitatelné státu, musí Komise posoudit, zda toto jednání znamenalo pro podnik Adria nepatřičnou selektivní výhodu.
(94)
Slovinsko uvedlo, že rozhodnutí bank investovat do podniku Adria byla přijata souběžně s rozhodnutím státu, což samo o sobě existenci výhody vylučuje.
(95)
Komise za prvé připomíná svůj závěr, že v roce 2011, v době provedení opatření č. 4, byl podnik Adria podnikem v obtížích (viz 66. bod odůvodnění).
(96)
Komise mimoto uvádí, že účast bank na kapitálové injekci v roce 2011 měla podobu konverze 26 % jejich stávajících pohledávek vůči podniku Adria na kapitál. Stát a společnost PDP vložily na druhou stranu hotovost. Slovinsko tvrdilo, že z celkové částky ve výši 19,7 milionu EUR, která byla předmětem konverze, odpovídá částka ve výši [10-20] milionů EUR vkladu v hotovosti, jelikož tato část úvěrů byla plně zajištěna. Podle Slovinska převzaly banky při konverzi nové riziko, což lze považovat za rovnocenné vložení nových finančních prostředků ve výši [10-20] milionů EUR.
(97)
Komise posoudila informace, které poskytlo Slovinsko, a dospěla k závěru, že částka ve výši [10-20] milionů EUR z celkové částky ve výši 19,7 milionu EUR, která byla předmětem konverze, byla skutečně plně a náležitě zajištěna, a to hlavně zástavními právy k letadlům ve vlastnictví podniku Adria. Ke stanovení hodnoty těchto letadel použil podnik Adria zprávu „Aircraft Value Reference“, kterou v dubnu 2011 zveřejnila nezávislá společnost Aircraft Value Analysis Company (dále jen „AVAC“). Tato zpráva uvádí současné a budoucí hodnoty a nájemné u mnoha typů letadel, a to vždy horní a dolní mez. Při ocenění letadel, která byla dána do zástavy jako jistota, byly použity hodnoty značně nižší než horní mez uvedená společností AVAC. Komise zastává názor, že vzhledem k nezávislosti společnosti AVAC a rozsáhlému využívání této zprávy v odvětví poskytuje zpráva spolehlivý základ pro určení hodnoty letadel.
(98)
Pohledávky ve výši [0-10] milionů EUR, které byly kapitalizovány, však nebyly plně zajištěny. U této části nemůže Komise vyvodit závěr, že je rovnocenná vkladu v hotovosti a že banky převzaly nové riziko. Podmínky zbývajícího dluhu se zlepšily a celková úroveň rizika se významně snížila, jelikož zbývající část dluhů (které se konverze netýkala) měla kolaterál ve stejné výši jako před konverzí. Toto celkové riziko se dále snížilo v důsledku skutečnosti, že jako podmínku kapitalizace pohledávek musel podnik Adria […]. V některých případech mimoto podmínky nesplaceného dluhu (úroková sazba, splátkový kalendář atd.) […].
(99)
Slovinsko převzalo na druhou stranu plně riziko u částky ve výši nejméně 49,5 milionu EUR, jelikož po navýšení kapitálu v roce 2011 se stalo akcionářem podniku Adria. Banky převzaly nové riziko, nikoli však ve stejné výši jako Slovinsko, jelikož se jejich postavení v důsledku konverze dluhu na kapitál zlepšilo. Zdá se tudíž, že při rozhodování o investici do podniku Adria nebyly banky ve srovnatelné situaci jako stát.
(100)
Nelze rovněž vyloučit, že rozhodnutí bank investovat do podniku Adria bylo ovlivněno jednáním státu. Ve výroční zprávě podniku Adria za rok 2011 se uvádí, že „vláda […] Slovinska dne 20. ledna 2011 jednoznačně zformulovala své stanovisko a uznala význam podniku Adria Airways jakožto národního leteckého dopravce pro slovinské hospodářství, slovinské občany a hosty ze zahraničí. Ve svém rozhodnutí objasnila vláda záměr zachovat podnik Adria Airways jakožto slovinského národního leteckého dopravce […]“. Toto rozhodnutí, které bylo vydáno před přijetím plánu restrukturalizace v září 2011, mohlo usnadnit rozhodování bank o investici, jelikož stát již naznačil záměr podpořit podnik Adria (41).
(101)
Na základě výše uvedených tvrzení vylučuje Komise tvrzení Slovinska, že stát a banky investovaly za rovnocenných podmínek.
(102)
Komise však musí analyzovat, zda je investice Slovinska do podniku Adria v souladu s tržními podmínkami. Slovinsko tvrdí, že se rozhodlo podílet na opatření č. 4 na základě plánu restrukturalizace ze září 2011, což by se mělo pokládat za dodržení zásady investora v tržním hospodářství.
(103)
Komise na úvod podotýká, že na rozdíl od předchozích navýšení kapitálu došlo k navýšení kapitálu v roce 2011 bez zprávy o ocenění. Podle judikatury by soukromý investor zvažující rekapitalizaci podniku se značnými dluhy požadoval plán restrukturalizace, který je schopen zajistit jeho životaschopnost (42). V daném případě slovinské orgány uvedly, že se rozhodly podílet na navýšení kapitálu v roce 2011 na základě plánu restrukturalizace ze září 2011.
(104)
Komise však již vyvodila závěr, že podnik Adria byl v roce 2011 podnikem v obtížích (viz 66. bod odůvodnění). To samo o sobě znamená nepravděpodobnost toho, že stát mohl očekávat, že podnik Adria dosáhne v přiměřené lhůtě obvyklé návratnosti investovaného kapitálu. Komise proto trvá na svém názoru uvedeném v rozhodnutí o zahájení řízení, že plán restrukturalizace nelze považovat za dostatečný, pokud jde o odůvodnění navýšení kapitálu v roce 2011 jako opatření, které je v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Plán restrukturalizace (v původní verzi ze září 2011) za prvé předpokládal obnovení životaschopnosti v roce 2013 s velmi nízkým ziskovým rozpětím (zisk před zdaněním) (realistický scénář předpokládal v roce 2013 ziskové rozpětí ve výši […] %, v roce 2014 ve výši […] % a v roce 2015 ve výši […] %). Nedostatečnou ziskovost pro akcionáře prokazuje rovněž skutečnost, že plán předpokládal v témže období obzvláště nízké úrovně vlastního kapitálu, a to v rozmezí od […] EUR v roce 2011 do […] EUR v roce 2015. To znamená, že by se kapitál vložený v září 2011 (69,7 milionu EUR) během období restrukturalizace značně snížil, a nepřinášel by tudíž žádné skutečné výnosy.
(105)
Slovinsko předložilo řadu průběžných zpráv vyhotovených podniky Airconomy a Adria v období od dubna do září 2011 (tj. před přijetím plánu restrukturalizace ze září 2011), které měly (jak se usuzovalo) obsahovat vyčíslení, jež chybělo v plánu restrukturalizace, a které byly v té době zjevně poskytnuty všem akcionářům podniku Adria a rovněž státu. Komise však podotýká, že se průběžné zprávy týkají období 2011-2012, zatímco plán restrukturalizace obsahoval výhledy do roku 2015, […]. Komise se proto domnívá, že průběžné zprávy neposkytují potřebné chybějící informace, aby plán restrukturalizace splňoval kritérium investora v tržním hospodářství.
(106)
Na základě výše uvedených skutečností vyvozuje Komise závěr, že navýšení kapitálu v roce 2011 poskytlo podniku Adria nepatřičnou výhodu. Tato výhoda je selektivní, jelikož jediným příjemcem byl podnik Adria.
(107)
Komise musí rovněž posoudit, zda mohlo opatření č. 4 narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy, jelikož podnik Adria zvýhodnilo v porovnání s jeho konkurenty, kteří veřejnou podporu neobdrželi. Je zřejmé, že opatření č. 4 mohlo ovlivnit obchod uvnitř EU a hospodářskou soutěž, jelikož podnik Adria soutěží s ostatními leteckými společnostmi v EU, zejména od vstupu třetí fáze liberalizace letecké dopravy („třetího balíčku“) v platnost dne 1. ledna 1993. V případě cestování na relativně kratší vzdálenosti v EU mimoto letecká doprava soutěží se silniční a železniční dopravou, a proto mohli být dotčeni i silniční a železniční dopravci.
(108)
Opatření č. 4 tudíž podniku Adria umožnilo pokračovat v činnosti, takže nemusel jako ostatní konkurenti čelit důsledkům, které obvykle vyplývají ze složité finanční situace.
(109)
Na základě výše uvedených tvrzení vyvozuje Komise závěr, že opatření č. 4 zahrnovalo státní podporu ve prospěch podniku Adria ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
7.2.4. Opatření č. 5: prodej podniku AAT v letech 2010-2011
(110)
V rozhodnutí o zahájení řízení dospěla Komise z důvodů uvedených v 41. a 42. bodě odůvodnění k předběžnému závěru, že získání akcií podniku AAT společnostmi PDP a Aerodrom Ljubljana poskytlo podniku Adria nepatřičnou výhodu.
(111)
Vzhledem k rozdílné povaze příspěvků společností PDP a Aerodrom Ljubljana (hotovost v porovnání s kapitalizací pohledávek) a vzhledem k odůvodnění týkajícímu se opatření č. 4 (viz 94. až 101. bod odůvodnění) vyvozuje Komise závěr, že u opatření č. 5 lze přiměřeně vyloučit tvrzení ohledně rovnocennosti.
(112)
Komise však musí posoudit, zda byla investiční rozhodnutí společností PDP a Aerodrom Ljubljana ekonomicky racionální v tom smyslu, že by obezřetný subjekt v tržním hospodářství ve srovnatelné situaci jednal stejně. Komise v této souvislosti nejprve podotýká, že celková cena, kterou uhradily společnosti Aerodrom Ljubljana a PDP, tj. 14,7 milionu EUR, byla v rozmezí, které bylo stanoveno ve zprávě o ocenění podniku AAT. Komise však ohledně zprávy o ocenění vyslovila pochybnosti a uvedla, že hodnota podniku AAT (v té době technické servisní divize podniku Adria nazývané SVL) měla být stanovena jako hodnota samostatného subjektu bez ohledu na vnitroskupinové synergie. Komise rovněž podotkla, že mezi oceněním podniku AAT/SVL ([…]) a jeho prodejem (listopad 2010 - březen 2011) uběhla značná doba.
(113)
Komise musí za prvé uvést, že zprávu o ocenění vyhotovil nezávislý odborník (KPMG) a není důvod domnívat se, že odborník neprovedl tento úkol zcela nezávisle. Co se týká časového odstupu mezi oceněním a prodejem akcií, Slovinsko objasnilo, že zpráva o ocenění vycházela z finanční situace podniku Adria k 31. prosinci 2009, což byly poslední údaje, u nichž byl proveden externí audit. Komise konstatuje, že opatření č. 5 bylo provedeno v listopadu 2010, tj. méně než rok po dni ocenění podniku AAT podle zprávy o ocenění. Ačkoli zpráva o ocenění podniku AAT přihlíží k negativním výhledům podniku Adria, byl v ní podrobně posouzen obchodní segment služeb údržby, oprav a generálních oprav a vyvozen závěr, že se negativní tendence, která byla zaznamenána u podniku Adria, podniku AAT netýká a že podnik AAT je ziskový. Podrobnější posouzení zprávy o ocenění ukazuje, že podnik AAT/SVL byl oceněn jako samostatná obchodní jednotka, aniž byly uváženy možné synergie s podnikem Adria. V této souvislosti se zdá, že zpráva o ocenění byla vyhotovena v době, kdy bylo známo, že podnik AAT začne poskytovat služby v oblasti údržby, oprav a generálních oprav i dalším externím zákazníkům, zejména společnosti Spanair, která případně nahradí podnik Adria jako hlavního zákazníka podniku AAT. Na základě výše uvedených skutečností a vzhledem k tomu, že zpráva o ocenění obsahovala poslední dostupné auditované finanční údaje podniku AAT, byla vyhotovena nezávislým odborníkem a věrohodně vycházela ze všech příslušných obchodních aspektů, je její použití jako referenčního dokumentu u dotyčného opatření přijatelné. Ačkoliv je pravdou, že krize ještě nebyla u konce, rok 2009 byl rokem, kdy bylo slovinské hospodářství zasaženo nejvíce. V listopadu 2010, kdy se společnosti PDP a Aerodrom Ljubljana rozhodly koupit podnik AAT, uváděly odhady růstu HDP v letech 2010, 2011 a 2012 pro Slovinsko opět kladné údaje (1,1 %, 1,9 %, resp. 2,6 %) (43). Za této situace by soukromý investor neprovedl nutně nové ocenění, jelikož mohl předpokládat, že zpráva o ocenění vycházející z údajů za rok 2009 podává o podniku přesnou představu.
(114)
Důležitější však je, že Slovinsko poskytlo důkazy prokazující, že v době provedení opatření č. 5 byl podnik AAT ziskový, neměl žádné dluhy po splatnosti a byl schopen splácet své dluhy ze zisku. Slovinsko předložilo výhledy podniku AAT do roku 2014, podle nichž by podnik AAT dosáhl v roce 2010 zisku po zdanění ve výši […] EUR, načež by byl i nadále ziskový a v roce 2014 by dosáhl zisku ve výši přibližně […] EUR. Zdá se, že při přijímání investičních rozhodnutí měly společnosti PDP a Aerodrom Ljubljana tyto výhledy k dispozici.
(115)
Slovinsko předložilo rovněž důkazy, že společnost Aerodrom Ljubljana rozhodla o investici do podniku AAT na základě ekonomických aspektů. V srpnu a září 2010 posoudily představenstvo a dozorčí rada společnosti Aerodrom Ljubljana možnost získání akcií podniku AAT. Společnost Aerodrom Ljubljana posoudila výhodnost vyrovnání řady nesplacených pohledávek vůči podniku Adria na základě podmínek transakce, které zahrnovaly pevný výnos z preferenčních akcií podniku AAT ve výši 8 %, […]. Ačkoli z jiného ocenění vyplývala nižší cena akcií, dozorčí rada společnosti Aerodrom Ljubljana dospěla k závěru, že podmínky konverze ([…]) odůvodňují vyšší cenu akcií.
(116)
Co se týká druhé fáze prodeje podniku AAT, zápis ze zasedání dozorčí rady společnosti Aerodrom Ljubljana ze dne 21. ledna 2011 naznačuje, že byly projednány výhody a nevýhody jednotlivých cen akcií a zrušení prodejní opce společnosti Aerodrom Ljubljana. Od prodejní opce bylo upuštěno v době nabytí kmenových akcií počátkem roku 2011, dozorčí rada společnosti Aerodrom Ljubljana však dospěla k závěru, že to bylo z ekonomického hlediska racionální, jelikož výměnou za upuštění od prodejní opce se společnosti Aerodrom Ljubljana podařilo docílit rovné účasti na řízení podniku AAT navzdory skutečnosti, že vlastnila menší podíl než společnost PDP. Dozorčí rada mimoto uvedla, že koupě podniku AAT bude mít pro společnost Aerodrom Ljubljana pozitivní dopad: pokud by podnik Adria ukončil činnost, snížily by se odhadované příjmy letiště v roce 2011 o […] %.
(117)
Slovinsko předložilo také důkazy, že vedení společnosti PDP rozhodlo o získání preferenčních a kmenových akcií podniku AAT na základě ekonomicky racionálních důvodů. Zápis ze zasedání vedení společnosti PDP prokazuje, že vedení společnosti provedlo vlastní ocenění podniku AAT, podle něhož byla cena v rozmezí od […] EUR do […] EUR, což je rozpětí stanovené ve zprávě o ocenění zmíněné v 34. bodě odůvodnění. Ačkoli vnitřní návratnost investice společnosti PDP činila […] %, společnosti PDP se podařilo získat od podniku AAT lepší podmínky, včetně pevných dividend ve výši 8 %.
(118)
Komise proto vyvozuje závěr, že rozhodnutí společností PDP a Aerodrom Ljubljana o účasti na opatření č. 5 neznamenala nepatřičnou výhodu pro podnik Adria, jelikož oba investoři jednali jako obezřetné subjekty v tržním hospodářství a jejich investiční rozhodnutí byla z ekonomického hlediska opodstatněná. Není proto nutné posoudit, zda jsou splněny ostatní kumulativní podmínky stanovené v čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
7.3. Závěr ohledně existence podpory
(119)
Z výše uvedených důvodů vyvozuje Komise na straně jedné závěr, že opatření č. 1, 2, 3 a 5 nezahrnovala státní podporu pro podnik Adria.
(120)
Jak je uvedeno v oddíle 7.2.3, Komise se na druhou stranu domnívá, že opatření č. 4 zahrnovalo státní podporu, a posoudí proto jeho zákonnost a slučitelnost s vnitřním trhem.
7.4. Zákonnost podpory - opatření č. 4
(121)
V čl. 108 odst. 3 Smlouvy je stanoveno, že členský stát neprovede zamýšlená opatření podpory, dokud Komise nepřijme konečné rozhodnutí, kterým se toto opatření povoluje. Komise podotýká, že se Slovinsko podílelo na navýšení kapitálu v roce 2011 (opatření č. 4), aniž by je oznámilo Komisi za účelem schválení. Komise vyjadřuje politování nad tím, že Slovinsko nedodrželo povinnost zdržet se jednání, a porušilo tudíž svou povinnost podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy.
7.5. Slučitelnost podpory - opatření č. 4
(122)
Slovinsko se domnívá, že pokud by Komise shledala v opatření č. 4 státní podporu, byla by tato podpora slučitelná s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, konkrétně jako podpora na restrukturalizaci podle pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(123)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy lze povolit podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Jak bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, Komise se domnívá, že slučitelnost opatření č. 4 lze posoudit pouze podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, zejména podle ustanovení pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, která se týkají podpory na restrukturalizaci.
7.5.1. Způsobilost
(124)
Podle bodu 33 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci jsou pro podporu na restrukturalizaci způsobilé pouze podniky v obtížích ve smyslu bodů 9 až 13 těchto pokynů. Komise již vyvodila závěr, že podnik Adria byl v roce 2011, tj. v době provedení opatření č. 4, podnikem v obtížích v (viz 66. bod odůvodnění).
(125)
V bodě 12 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci je uvedeno, že nově vytvořený podnik není pro podporu na záchranu či restrukturalizaci způsobilý, i když je jeho počáteční finanční situace nejistá. Za nově vytvořený se podnik považuje v zásadě během prvních tří let po zahájení činnosti v příslušné oblasti. Podnik Adria byl založen v roce 1961 a nelze jej považovat za nově vytvořený podnik. Podnik Adria rovněž nepatří do obchodní skupiny ve smyslu bodu 13 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(126)
Komise proto vyvozuje závěr, že podnik Adria je způsobilý pro podporu na restrukturalizaci.
7.5.2. Obnovení dlouhodobé životaschopnosti
(127)
Podle bodu 34 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci musí být poskytnutí podpory na restrukturalizaci podmíněno prováděním plánu restrukturalizace, který musí být ve všech případech jednotlivé podpory schválen Komisí. V bodě 35 je objasněno, že plán restrukturalizace, jehož doba trvání musí být co nejkratší, musí v přiměřené lhůtě a na základě realistických předpokladů ohledně budoucích podmínek fungování podniku obnovit jeho dlouhodobou životaschopnost.
(128)
Podle bodu 36 musí plán popsat okolnosti, které způsobily obtíže podniku, a zohledňovat současnou situaci a budoucí vyhlídky týkající se trhu, a to podle scénáře v nejlepším případě, scénáře v nejhorším případě a základního scénáře.
(129)
Plán musí počítat s přeměnou, která podniku po dokončení restrukturalizace umožní pokrýt všechny její náklady, včetně odpisových a finančních nákladů. Očekávaná kapitálová návratnost musí být dostatečná na to, aby restrukturalizovanému podniku umožnila konkurovat na trhu na základě jeho vlastních předností (bod 37 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci).
(130)
Jak je uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, Komise měla pochybnosti, zda je plán restrukturalizace dostatečně důkladný, aby umožnil obnovit dlouhodobou životaschopnost podniku Adria, jelikož se zdálo, že některé jeho odhady jsou založeny na nevyčíslených, nejistých nebo nejasných předpokladech. Komise si mimoto nebyla jistá, zda podnik skutečně dosáhne životaschopnosti do konce roku 2013, jak bylo stanoveno v původním plánu restrukturalizace.
(131)
Během formálního vyšetřovacího řízení předložilo Slovinsko řadu aktualizací plánu restrukturalizace. Podle aktualizovaného plánu dojde k obnovení životaschopnosti podniku Adria v roce 2014 nebo 2015. Doba trvání restrukturalizace tudíž činí nejvýše pět let v souladu s předchozí rozhodovací praxí v odvětví letecké přepravy cestujících (44). Komise dále podotýká, že zejména v odvětví letecké dopravy je nutno v současné hospodářské situaci dosáhnout stabilizace provozní výkonnosti a výkonnosti služeb, aby byla zajištěna dlouhodobá životaschopnost jako pevný základ pro budoucí růst, a nikoli pouze krátkodobý obrat, což přirozeně trvá několik let.
(132)
Plán restrukturalizace zdůrazňuje, že hlavním účelem procesu restrukturalizace podniku Adria je dlouhodobá životaschopnost a v prvé řadě přijetí jednoznačné strategie a tržní orientace s řadou klíčových cílů: lepší finanční situace a od roku 2013 žádné ztráty, snížení nákladů složitosti a dosažení jasné, konkurenceschopné a udržitelné jedinečné prodejní struktury. Podle plánu podnik dosažením těchto cílů […].
(133)
Plán restrukturalizace popisuje rovněž okolnosti, které vedly k potížím podniku Adria a jež byly způsobeny především světovou hospodářskou krizí, malou velikosti primárního trhu podniku Adria (Slovinsko a sousední země), nízkou kapacitou jeho leteckého parku (především letouny CRJ200), […].
(134)
Plán restrukturalizace obsahuje scénář v nejlepším případě, scénář v nejhorším případě a základní scénář a analýzu rizik, která by mohla mít dopad na restrukturalizaci podniku Adria, jako jsou například změny cen paliva, riziko vyplývající z kolísání směnného kurzu nebo potenciální rizika týkající se leteckého parku. Ve všech případech se očekává, že do konce období restrukturalizace se podnik Adria stane opět životaschopným. Podle základního scénáře má podnik Adria dosáhnout v roce 2014 čistého ziskového rozpětí ve výši […] % a v roce 2015 ve výši […] %, poměru dluhu k vlastnímu kapitálu ve výši […] v roce 2014 a […] v roce 2015 a návratnosti vlastního kapitálu ve výši […] % v roce 2014 a […] % v roce 2015. Podle scénáře v nejhorším případě se čisté ziskové rozpětí v roce 2014 sníží na […] % a v roce 2015 na […] %, poměr dluhu k vlastnímu kapitálu vzroste na […] v roce 2014 a […] v roce 2015, zatímco návratnost vlastního kapitálu bude v roce 2014 činit […] % a v roce 2015 pak […] %.
(135)
Těžištěm plánu je restrukturalizace a zmenšení sítě podniku Adria, která byla ztrátová kvůli nadměrné kapacitě leteckého parku, leteckého personálu a ostatních zaměstnanců. Za tímto účelem plán restrukturalizace předpokládá významné omezení počtu tras a četnosti letů a rovněž menší letecký park s vyšší palivovou efektivitou, který sestává z […] letounů v roce 2015 ([…]), většinou […].
(136)
Plán restrukturalizace předpokládá uzavření […] tras a dodatečné omezení četnosti letů. Významně se sníží rovněž počet pravidelných leteckých linek a v roce 2015 dosáhne […]. Během období restrukturalizace sníží podnik Adria svou kapacitu o [11-14] % z hlediska ASK (45).
(137)
Restrukturalizační opatření, která se plánu předpokládají s ohledem na snížení nákladů (např. […] atd.) a zvýšení příjmů (např. […] atd.), představují další krok správným směrem k dosažení udržitelnější životaschopnosti. Dodatečná restrukturalizační opatření (viz 31. bod odůvodnění) mimoto předpokládají vyšší příjmy a nižší náklady s celkovým pozitivním dopadem ve výši […] EUR v roce 2014 a […] EUR v roce 2015, posílí tudíž obnovení životaschopnosti podniku Adria. Komise se proto domnívá, že iniciativy týkající se snížení nákladů a zvýšení příjmů umožní podniku Adria stát se do roku 2015 opět životaschopným.
(138)
Z důkazů, které Slovinsko předložilo, mimoto vyplývá, že podnik Adria v současnosti směřuje k dosažení většiny cílů stanovených v plánu restrukturalizace, což dále dokládá spolehlivost plánu.
(139)
Pokud jde o obnovení životaschopnosti, na základě aktualizací plánu restrukturalizace, které předložilo Slovinsko, vyvozuje Komise závěr, že dopad jednotlivých restrukturalizačních opatření je náležitě vyčíslen a že se ve všech scénářích předpokládá v celém období restrukturalizace do roku 2014 a 2015 životaschopnost na odpovídajících úrovních. Vzhledem k významným restrukturalizačním opatřením, která byla přijata, a dosavadnímu pokroku se proto Komise domnívá, že plán restrukturalizace umožní podniku Adria v přiměřené lhůtě obnovit jeho dlouhodobou životaschopnost.
7.5.3. Zamezení přílišnému narušení hospodářské soutěže (kompenzační opatření)
(140)
Podle bodu 38 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci je třeba přijmout kompenzační opatření s cílem omezit nepříznivý dopad na podmínky obchodování na přijatelnou úroveň. Tato opatření mohou zahrnovat prodej aktiv, snížení kapacity nebo omezení přítomnosti na trhu a omezení vstupních překážek na dotčených trzích (bod 39 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci).
(141)
V této souvislosti nebude ukončení ztrátových činností, které by bylo v každém případě nutné pro obnovení životaschopnosti podniku, za účelem posouzení kompenzačních opatření považováno za snížení kapacity nebo omezení působnosti na trhu (bod 40 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci).
(142)
Slovinsko jako kompenzační opatření pro podnik Adria navrhuje: a) […] pravidelných leteckých linek, b) přenechání letištních časů na řadě letišť, včetně koordinovaných letišť, c) omezení leteckého parku a d) prodej podniku AAT.
(143)
Slovinsko předložilo důkazy, které prokazují, že trasy zrušené podle plánu restrukturalizace byly v souladu s rozhodnutími Komise v předchozích případech (46) z hlediska rozpětí příspěvku C1 ziskové. Rozpětí příspěvku C1 bere v úvahu náklady na let, cestující a distribuci (tj. variabilní náklady), které lze přičíst každé jednotlivé trase. Všechny trasy s kladným příspěvkem C1 proto vytvářejí dostatečné příjmy nejen k pokrytí variabilních nákladů trasy, nýbrž přispívají rovněž k uhrazení fixních nákladů podniku. Z pohledu Komise je rozpětí příspěvku C1 vhodným ukazatelem pro posouzení, zda určitá trasa přispívá k ziskovosti letecké společnosti.
(144)
Co se týká kapacity, plán restrukturalizace uvádí, že celková kapacita podniku v roce 2011 činila […] ASK, zatímco na konci období restrukturalizace v roce 2015 má kapacita podniku Adria podle očekávání činit přibližně […] ASK, to představuje snížení zhruba o [11-14] %. Po vyloučení tras se záporným příspěvkem C1 se tento údaj sníží na [6-8] %.
(145)
Komise mimoto podotýká, že v důsledku změn sítě tras uvolnil podnik Adria řadu letištních časů, některé z nich na koordinovaných (47) letištích, jako je například Dublin a Kodaň. Tyto letištní časy umožní konkurenčním leteckým společnostem provozovat určité trasy a zvýšit kapacitu.
(146)
Pokud jde o omezení leteckého parku, Komise bere na vědomí, že podnik Adria zmenšil svůj letecký park z […] letadel v roce 2011 na […] letadel a tento počet by se podle plánu restrukturalizace neměl do konce období restrukturalizace v roce 2015 změnit. Co se týká prodeje podniku AAT, Komise se domnívá, že toto opatření je jako kompenzační opatření přijatelné, zejména s přihlédnutím k závěru vyvozenému v 118. bodě odůvodnění, že nezahrnuje státní podporu.
(147)
Při posuzování vhodnosti kompenzačních opatření vezme Komise v úvahu strukturu trhu a podmínky hospodářské soutěže, aby bylo možné zajistit, že žádné takové opatření nepovede ke zhoršení struktury trhu (bod 39 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci). Kompenzační opatření musí být úměrná rušivým účinkům podpory a zejména velikosti a relativnímu významu daného podniku na trhu nebo trzích, na nichž působí. Míru snížení kapacity či omezení působnosti na trhu je třeba stanovit případ od případu (bod 40 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci).
(148)
Komise za prvé podotýká, že podnik Adria má z hlediska produktivní kapacity celého odvětví letecké dopravy v Unii a výstupu (z hlediska počtu cestujících) podíl na trhu pouze ve výši 0,15 % (1,17 milionu cestujících v roce 2011). U malého dopravce, jakým je podnik Adria, by další snížení počtu letadel a kapacity mohlo mít negativní dopad na jeho životaschopnost, aniž by poskytlo přiměřené tržní příležitosti jeho konkurentům.
(149)
Co se týká nejdůležitější části kompenzačních opatření, snížení kapacity, Komise považuje omezení ziskových tras přibližně o [6-8] % mezi rokem 2011 a 2015 za dostatečné, zejména v porovnání s jinými případy restrukturalizace leteckých společností (48). Toto snížení kapacity na ziskových trasách je vyšší než v případě společnosti Air Malta. Celkové snížení kapacity o [11-14] % je mimoto podobné 15 % snížení, které bylo schváleno v případě společnosti Austrian Airlines (49).
(150)
Komise rovněž podotýká, že Slovinsko je podporovanou oblastí, která je způsobilá pro regionální investiční podporu pro účely čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy (50). V bodě 56 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci je stanoveno, že „[v podporovaných oblastech] mohou platit méně přísné podmínky, co se týče provádění kompenzačních opatření a výše příspěvku ze strany příjemce podpory. V případě, že je to v zájmu regionálního rozvoje a pokud je snížení kapacity nebo omezení účasti na trhu považováno za nejvhodnější opatření pro zamezení přílišnému narušení hospodářské soutěže, může být požadované snížení v podporovaných oblastech nižší než v těch, které podporovány nejsou.“
(151)
V tomto kontextu považuje Komise kompenzační opatření, která navrhlo Slovinsko, podle pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci za dostatečná a přiměřená, aby bylo zajištěno, že nepříznivý dopad na podmínky obchodování vyplývající z poskytnutí podpory na restrukturalizaci podniku Adria je omezen na přijatelnou úroveň.
7.5.4. Podpora omezená na minimum (vlastní příspěvek)
(152)
Podle bodu 43 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci je k omezení výše podpory na úplné minimum nezbytný významný příspěvek na restrukturalizační náklady poskytnutý z vlastních zdrojů příjemce. To může zahrnovat prodej aktiv, která nejsou nezbytně nutná pro přežití podniku, nebo financování z vnějších zdrojů za tržních podmínek.
(153)
Takové přispění musí být skutečné, tj. opravdové, bez všech očekávaných budoucích výnosů, jako je peněžní tok (bod 43 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci). Vlastní příspěvek nesmí přirozeně obsahovat žádnou další státní podporu. U velkých podniků považuje Komise obvykle za přiměřený příspěvek ve výši alespoň 50 % restrukturalizačních nákladů. Za výjimečných okolností a v případě zvlášť závažných problémů se však Komise může spokojit i s nižším příspěvkem (bod 44 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci).
(154)
Vzhledem k celkovým restrukturalizačním nákladům ve výši […] EUR činí navrhovaný vlastní příspěvek podniku Adria […] EUR, tj. přibližně [50-54] % celkových restrukturalizačních nákladů. Podle plánu restrukturalizace je vlastní příspěvek rozdělen následovně:
a)
[…];
b)
veškeré výnosy z prodeje podniku AAT (tj. 14,7 milionu EUR);
c)
celá kapitalizace pohledávek, kterou provedly banky v rámci opatření č. 4 (19,7 milionu EUR).
(155)
Co se týká podbodu i) 154. bodu odůvodnění, Komise se domnívá, že tato opatření jsou přijatelná jako vlastní příspěvek a jsou odůvodněná. Většina aktiv již byla skutečně prodána, a výnosy z jejich prodeje lze proto jednoznačně započítat jako vlastní příspěvek. Slovinsko mimoto předložilo důkazy, že zbývající aktiva jsou v současnosti předmětem prodeje a jejich hodnota byla stanovena v souladu s externím oceněním, včetně ocenění společností AVAC v případě letadel (viz 97. bod odůvodnění).
(156)
Co se týká podbodu ii) 154. bodu odůvodnění, Komise v 118. bodě odůvodnění dospěla k závěru, že opatření č. 5 nezahrnuje státní podporu, výnosy z prodeje podniku AAT by se proto měly považovat za součást vlastního příspěvku.
(157)
Pokud jde o kapitalizaci pohledávek v podbodu iii) 154. bodu odůvodnění, Slovinsko se domnívá, že by se jako vlastní příspěvek měla započítat celá kapitalizace pohledávek, kterou banky provedly v rámci opatření č. 4. Komise v této souvislosti zastává názor, že konverze nezajištěného dluhu obvykle neprokazuje důvěru trhu ve společnost, jelikož nezajištění věřitelé nepřebírají nová rizika související s prováděním plánu restrukturalizace. V případě podniku Adria však Slovinsko prokázalo, že kapitalizované pohledávky byly do značné míry plně zajištěny, tj. [10-20] milionů EUR z celkové částky ve výši 19,7 milionu EUR (viz 97. bod odůvodnění). Pokud by byl podnik Adria zlikvidován, mohly banky plně zajištěnou částku získat zpět. Z toho vyplývá, že se banky vzdaly plně zajištěné pohledávky, kterou byly schopny získat zpět v plné výši, a nahradily ji vlastním kapitálem podniku Adria ve stejné hodnotě. Konverzí dluhu na kapitál proto banky převzaly nové riziko nejméně s ohledem na částku ve výši [10-20] milionů EUR, jelikož neměly jistotu, zda bude jejich investice do podniku Adria zisková.
(158)
Komise se proto domnívá, že kapitalizace pohledávek souvisejících s plně zajištěnými úvěry, tj. částka ve výši [10-20] milionů EUR, je přijatelná jako vlastní příspěvek.
(159)
S přihlédnutím k výše uvedeným skutečnostem dosáhne výše vlastního příspěvku podniku Adria […] EUR, tj. [46-48] % restrukturalizačních nákladů. U velkých podniků, jako je Adria, by výše vlastního příspěvku měla obvykle činit 50 %. Podle bodu 56 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci však může být Komise méně přísná, pokud jde o výši vlastního příspěvku v podporovaných oblastech, jak tomu bylo v případě Slovinska v době provedení opatření (viz 150. bod odůvodnění). V předchozích případech, například ve věci Air Malta, schválila Komise úroveň vlastního příspěvku ve výši přibližně 45 %.
(160)
Komise se proto domnívá, že požadavky stanovené v bodě 43 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci byly splněny.
7.5.5. Zásada „jednou a dost“
(161)
Podpora musí dodržet rovněž bod 72 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, který stanoví, že podnik, který obdržel podporu na záchranu a restrukturalizaci v posledních deseti letech, není pro takovouto podporu způsobilý (zásada „jednou a dost“).
(162)
Jelikož opatření č. 1, 2, 3 a 5 nezahrnují státní podporu a jelikož se zdá, že podnik Adria neobdržel v minulých deseti letech žádnou podporu na záchranu ani restrukturalizaci, vyvozuje Komise závěr, že s ohledem na opatření č. 4 je zásada „jednou a dost“ dodržena.
7.6. Závěr ohledně opatření č. 4
(163)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem Komise konstatuje, že Slovinsko provedlo v roce 2011 protiprávně kapitálovou injekci ve prospěch podniku Adria v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Komise se však domnívá, že opatření a plán restrukturalizace splňují podmínky stanovené v pokynech pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. Komise proto považuje tuto podporu za slučitelnou s vnitřním trhem,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Navýšení kapitálu podniku Adria Airways d.d. v letech 2007, 2009 a 2010, která Republika Slovinsko provedla ve prospěch podniku Adria Airways d.d., nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Nabytí podniku Adria Airways Tehnika d.d. společnostmi PDP a Aerodrom Ljubljana d.d. v letech 2010 a 2011 nepředstavuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Kapitálová injekce ve výši 50 milionů EUR ve prospěch podniku Adria Airways d.d., kterou Republika Slovinsko provedla v roce 2011, představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Tato podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Republice Slovinsko.
V Bruselu dne 9. července 2014.
COMMISSION DECISION (EU) 2015/494
of 9 July 2014
on the measures SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP) implemented by Slovenia for Adria Airways d.d.
(notified under document C(2014) 4543)
(Only the Slovenian text is authentic)
(Text with EEA relevance)
THE EUROPEAN COMMISSION,
Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union, and in particular the first subparagraph of Article 108(2) thereof,
Having regard to the Agreement on the European Economic Area, and in particular Article 62(1)(a) thereof,
Having regards to the decision by which the Commission decided to initiate the procedure laid down in Article 108(2) of the Treaty on the Functioning of the European Union, in respect of the aid SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP) (1),
Having called on interested parties to submit their comments pursuant to those provisions and having regard to their comments,
Whereas:
1. PROCEDURE
(1)
By SANI notification No 5628 of 11 March 2011, registered on the same day, Slovenia notified to the Commission rescue aid to Adria Airways d.d. (hereinafter ‘Adria’ or ‘the company’), in the form of a State guarantee and a soft loan in the amount of EUR 6,2 million.
(2)
The Slovenian authorities provided supplementary information by letters of 31 March 2011 and 12 April 2011. The Commission requested additional information by letter of 29 April 2011 to which the Slovenian authorities did not reply. A meeting with the Slovenian authorities and their advisors took place on 13 July 2011, where it was explained to the Commission that the notified rescue aid would not be sufficient in view of the unfavourable financial situation of the company and that Slovenia planned to inject EUR 50 million in cash into Adria. Slovenia withdrew its rescue aid notification on 1 August 2011.
(3)
Following information that Slovenia had nevertheless carried out the above cash injection on 30 September 2011, the Commission decided to continue its preliminary investigation ex officio and asked for further information by letters of 12 September 2011, 28 November 2011 and 17 April 2012, to which the Slovenian authorities replied by letters of 11 October 2011, 27 December 2011, 13 January 2012 and 18 May 2012. In addition, the Slovenian authorities submitted a memorandum prepared by the legal representatives of Adria by e-mail of 7 November 2012.
(4)
At the request of the Slovenian authorities, a meeting was held on 12 July 2012 with the participation of representatives of Adria and the State-owned holding PDP, (2) one of the shareholders of Adria. In that meeting, the Slovenian authorities and the representatives of Adria and PDP presented clarifications and arguments as regards the measures under scrutiny.
(5)
By letter dated 20 November 2012, the Commission informed Slovenia that it had decided to initiate the procedure laid down in Article 108(2) of the Treaty on the Functioning of the European Union (‘TFEU’) in respect of the aid (hereinafter ‘the opening decision’). Slovenia submitted comments on the opening decision by letter dated 21 January 2013. The Commission requested additional information from Slovenia by letter of 5 March 2013, to which Slovenia replied on 19 April 2013. Slovenia submitted further information on 16 September 2013. The Commission requested additional information to Slovenia by letter of 6 November 2013, to which Slovenia replied on 4 December 2013, 6 and 17 January 2014. Meetings with the Slovenian authorities and their legal representatives took place on 25 March and 5 December 2013 and 8 January 2014.
(6)
The Commission decision to initiate the procedure was published in the Official Journal of the European Union (3) on 8 March 2013. The Commission invited interested parties to submit their comments on the measures.
(7)
The Commission received observations from one interested party, namely Ryanair on 8 April 2013. It forwarded them to Slovenia, which was given the opportunity to react; Slovenia's comments were received by letter dated 13 May 2013.
2. THE SLOVENIAN AIR TRANSPORT MARKET
(8)
Adria is the national air carrier of Slovenia and the main airline at Ljubljana's airport. In 2011, it carried 73,4 % of the passengers flying via Ljubljana's airport and since then this figure has decreased to 71,3 % in 2012 and to 69,8 % in 2013 (4).
(9)
Although the presence of low-cost carriers in Slovenia is limited (easyJet operates only one route from Ljubljana while Wizz Air operates two), they accounted for 12,6 % of public transport passengers in 2013 (5). Currently, there are five other competitors flying from Ljubljana to their main hubs, namely Air France, Finnair, Turkish Airlines, Montenegro Airlines and Air Serbia.
3. THE BENEFICIARY
(10)
Adria is a large company with approximately 450 employees. In 2013 it had a turnover of EUR 142,3 million and incurred losses of EUR 3 million (estimated data). It has a fleet of 11 aircraft, mainly regional jets. At present, Adria is owned, inter alia, at 69,9 % by the Republic of Slovenia, 19,6 % by the Bank Assets Management Company (BAMC) (to whom certain assets of Nova Ljubljanska Banka d.d. (6) (hereinafter ‘NLB’) were transferred), 4,7 % by ABANKA d.d. and 2,1 % by PDP.
(11)
Adria's financial situation has constantly deteriorated from 2008 onwards, having reduced sales, negative EBT (earnings before tax) and negative own equity. For additional details on the financial situation of Adria between 2007 and 2011, see Section 7.1 below.
(12)
On 1 August 2012, Slovenia together with PDP, NLB, Abanka Vipa d.d., Hypo Alpe-Adria Bank d.d., and Unicredit Bank of Slovenia d.d. began the privatisation process of Adria by seeking bids for 74,87 % of the company's shares. On that day, the Capital Assets Management Agency of the Republic of Slovenia (AUKN) published a public invitation to investors for submission of non-binding expression of interest in the process of sale of a majority block of shares of the company (7). It however appears that this process was cancelled and that the privatisation process of Adria will start afresh at a later point in time.
4. DESCRIPTION OF THE MEASURES AND THE RESTRUCTURING PLAN
4.1. Measure 1: the 2007 capital increase
(13)
As of 31 December 2006, the capital of Adria had the following shareholding structure:
Table 1
Adria's shareholder structure before the 2007 capital increase
Name
%
KAD
55,0
SOD
20,0
NFD 1 delniški investicijski sklad d.d. (8)
9,7
NFD Holding d.d. (9)
7,2
Infond d.o.o. (10)
4,9
Others (incl. individual shareholders)
3,2
(14)
On 19 February 2007, the shareholders' meeting of Adria decided to increase the capital of the company by EUR 10,9 million. The State-owned fund KAD subscribed approximately 99,6 % of the increase, while the rest was subscribed by individual shareholders. All shares were subscribed by 5 April 2007.
(15)
The price paid was EUR 27 per share. A valuation report dated […] (11) set the shares' value at EUR […] per share in September 2006.
(16)
Subsequent to the 2007 capital increase, the capital ownership of Adria was as follows:
Table 2
Adria's shareholder structure after the 2007 capital increase
Name
%
KAD
77,3
SOD (12)
10,0
NLB (13)
8,5
Infond d.o.o.
2,4
Others (incl. individual shareholders)
1,8
4.2. Measure 2: the 2009 capital increase
(17)
On 13 January 2009, the Management Board of Adria decided to increase the capital of Adria by issuing new shares. As a result, the capital of Adria was increased by EUR 2,36 million. KAD subscribed approximately 99,5 % of the increase, while the rest was subscribed by individual shareholders. All shares were subscribed by 20 July 2009.
(18)
The price paid was EUR 22 per share. A valuation report dated […] set the value of the shares at EUR […] per share in September 2008.
(19)
Subsequent to the 2009 capital increase, the capital ownership of Adria was as follows:
Table 3
Adria's shareholder structure after the 2009 capital increase
Name
%
KAD
78,6
SOD
8,8
NLB
7,5
Infond d.o.o.
2,2
Others (incl. individual shareholders)
2,9
4.3. Measure 3: the 2010 capital increase
(20)
On 2 September 2010, the shareholders' meeting of Adria decided to increase the capital of the company by EUR 2,5 million. The holding company PDP (the successor of KAD and SOD), subscribed approximately 80 % of the increase. Two private tourist agencies: Kompas d.d. and Palma d.o.o. subscribed the remaining 20 % (10 % each). All shares were subscribed by 1 October 2010.
(21)
The price paid was EUR 12 per share. A valuation report dated […] set the shares' value at EUR […] per share in June 2009.
(22)
Subsequent to the 2010 capital increase, the capital ownership of Adria was as follows:
Table 4
Adria's shareholding structure after the 2010 capital increase
Name
%
PDP
86,0
NLB
6,1
Kompas d.d.
1,9
Palma d.o.o.
1,9
Infond d.o.o.
1,7
Others (incl. individual shareholders)
2,4
4.4. Measure 4: the 2011 capital increase
(23)
On 21 September 2011, the shareholders' meeting of Adria decided to increase the capital of the company by EUR 69,7 million. The Republic of Slovenia subscribed EUR 49,5 million in cash and PDP subscribed EUR 0,5 million, also in cash. The rest of the capital increase (i.e. EUR 19,7 million) took the form of debt-to-equity swap by a number of banks: (a) EUR 13,83 million by NLB; (b) EUR 3,35 million by Abanka Vipa d.d.; (c) EUR 1,24 million by Unicredit Bank of Slovenia d.d.; and (d) EUR 1,28 million by Hypo Alpe-Adria Bank d.d. The capital increase was carried out on 30 September 2011.
(24)
The agreed price was EUR 1 per share, the minimum allowed by Slovenian law. There was no valuation report.
(25)
Subsequent to the 2011 capital increase, the capital ownership of Adria was as follows:
Table 5
Adria's shareholder structure after the 2011 capital increase
Name
%
Republic of Slovenia
69,9
NLB
19,6
Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
1,8
Abanka Vipa d.d.
4,7
Unicredit Bank of Slovenia d.d.
1,8
PDP
2,1
Others (incl. individual shareholders)
0,1
The restructuring plan of September 2011
(26)
According to the Slovenian authorities, the State, PDP and the banks decided to participate in the 2011 capital increase on the basis of a plan entitled ‘Financial and Business Restructuring Programme’ (‘the restructuring plan’) dated September 2011. That plan included necessary measures for the financial and business restructuring of Adria, which would allow the latter to return to viability. The plan was clearly written for the purpose of a restructuring aid notification as it refers to concepts such as ‘own contribution’ and ‘distortion of competition’ which are not normally found in a business plan.
(27)
According to the restructuring plan as originally submitted, Adria would achieve viability in 2013 (basic and optimistic scenarios) or 2014 (pessimistic scenario). Also, according to the restructuring plan as originally submitted, Adria's difficulties were caused by: (a) […].
(28)
The restructuring plan as originally submitted established a number of measures aimed at restructuring Adria and returning it to viability: (a) […].
(29)
Also according to the restructuring plan as originally submitted, the 2011 capital increase of EUR 69,7 million would cover Adria's negative equity of EUR […], the repayment of obligations of EUR […] (EUR […] of overdue obligations to suppliers and EUR […] for early repayment of bank loans), and the financing of restructuring measures of EUR […].
(30)
On the other hand, the total costs of the restructuring would amount to EUR […], which were partly funded by the EUR 50 million cash injection from the Slovenian State and PDP. The contribution of Adria to its restructuring costs (‘own contribution’) would amount to EUR […] from a debt-to-equity conversion of bank loans (EUR 19,7 million), […]. Finally, the restructuring plan as originally submitted considered the sale of AAT and the cancellation of scheduled routes as compensatory measures.
(31)
In view of the doubts expressed by the Commission in the opening decision, Slovenia submitted a number of updates to the restructuring plan. In particular, the restructuring plan currently foresees duration of the restructuring until 2015 and includes several additional restructuring measures in order to ensure a more sustainable viability. The additional restructuring measures, together with their financial effect for 2014-2015, are the following: (a) […].
4.5. Measure 5: the acquisition of Adria Airways Tehnika d.d. in 2010-2011
(32)
AAT, a 100 % subsidiary of Adria, was founded in 2010. Until then it had been Adria's in-house maintenance unit known as SVL. AAT is active in the aircraft maintenance sector for Adria and other clients.
(33)
In the period November 2010 to March 2011, PDP and Aerodrom Ljubljana (the majority State-owned manager of Ljubljana's airport) respectively acquired 52,3 % and 47,7 % of AAT from Adria in two stages. At a first stage, PDP purchased a stake of 18,24 % in AAT in the form of 2 676 346 preference shares with no voting rights at EUR 1 per share. At the same time, Aerodrom Ljubljana acquired a 31,16 % stake in AAT (4 570 881 shares) through conversion of debt into preference shares with no voting rights for an amount of approximately EUR 4,6 million. At a second stage in early 2011, Adria sold its remaining shares in AAT as follows: PDP acquired 5 000 000 ordinary shares at EUR 1 per share and increased its stake in the company to 52,33 %, while Aerodrom Ljubljana increased its stake in AAT to 47,67 % by converting EUR 2,2 million of receivables from Adria.
(34)
The total price paid was thus EUR 14,7 million, i.e. EUR 1 per share. A valuation report dated April 2010 had set the value of AAT as Adria's maintenance unit at a range between EUR 14,4 million and EUR 14,9 million in December 2009.
5. THE OPENING DECISION
(35)
On 20 November 2012, the Commission decided to open the formal investigation procedure. In its opening decision, the Commission's preliminary view was that Adria could be considered a firm in difficulty at the time the measures identified were provided or at the very least since 2008. The Commission also expressed doubts as regards the five measures under assessment and came to the preliminary conclusion that all of them entailed State aid.
(36)
As regards measures 1 and 2, the Commission was in its opening decision of the view that the Slovenian State had had a clear and direct influence on KAD and preliminarily concluded that the participation of KAD to the 2007 and 2009 capital increases consisted of State resources and were imputable to Slovenia. Although the price of the shares actually paid by KAD was below the value determined by two valuation reports, the Commission expressed doubts on the reports having regard to the significant time gap between the moment when the shares were valued and the moment when the capital injections took place. Bearing in mind that KAD was majority shareholder of Adria at the time, the Commission considered that the 2007 and 2009 capital increases were aimed at financing an existing investment for KAD in a company which could be considered to be in difficulty.
(37)
When assessing measure 3, the Commission noted that PDP is the successor of KAD and SOD, whose actions the Commission preliminarily considered were imputable to the State. In addition, the Commission highlighted as elements of imputability to the State the fact that the Slovenian State indirectly owns 100 % of PDP (through KAD, SOD and DSU (100 % State-owned company for management of assets)) and referred to some indirect evidence of imputability in the sense of the Stardust Marine case-law (14). Similarly to measures 1 and 2, although the price of the shares actually paid by PDP was below the value determined by a valuation report, the Commission expressed doubts on the report having regard to the significant time gap of 15 months between the moment when the shares were valued and the moment when the capital injection took place. The Commission also preliminarily considered that the participation to the 2010 capital injection of two private tourist agencies (Kompas d.d. and Palma d.o.o.) alongside PDP was per se not sufficient to remove the Commission's doubts about a possible advantage for Adria (15).
(38)
In relation to measure 4, the Commission noted that the investment by Slovenia clearly entailed State resources and reiterated its preliminary conclusion that PDP's actions were imputable to the State. The Commission also expressed doubts about NLB's participation to measure 4, which could be seen as imputable to the State in view of the fact that: (a) NLB was at the time majority-owned by the State; (b) the State had majority of votes in the Management Board and Supervisory Board of the bank; and (c) the behaviour of a State-controlled bank could be influenced by the public authorities.
(39)
When assessing whether measure 4 entailed an undue selective advantage to Adria, the Commission noted in the opening decision that the fact that the banks agreed to the debt-to-equity conversion only in the case that the State would inject cash into Adria, and in particular the different nature of the contributions of the State and PDP when compared to that of the banks (cash v conversion of debt), was sufficient to create reasonable doubts about whether the 2011 capital increase was pari passu. The Commission also noted that, contrary to the previous capital increases, the 2011 capital increase took place without a valuation report.
(40)
As regards the claim of the Slovenian authorities that they had decided to participate in measure 4 on the basis of the restructuring plan dated September 2011, the Commission observed that the restructuring plan was in principle not sufficient to satisfy the private investor criteria since some of the restructuring plan's predictions appeared to be based on uncertain or unclear assumptions. The Commission moreover highlighted that a private investor would have considered the risk that the previous capital increases constituted illegal State aid and would have assessed the impact of the risk of a possible recovery order by the Commission on the profitability of the investment. Finally, the Commission observed that the banks may have decided to participate in the capital injection because of the interest showed by Slovenia in Adria much before the date when the 2011 capital increase was decided.
(41)
In relation to measure 5, the Commission reiterated its preliminary view that the actions of PDP were imputable to the State and that State resources were involved. Regarding Aerodrom Ljubljana, the Commission came to the same preliminary conclusion in view of the fact that it was majority State-owned already at the time of the acquisition of AAT. The Commission also considered it unlikely that the public authorities were not involved in important decisions taken by Aerodrom Ljubljana, the manager of Ljubljana's airport, due to the latter's strategic importance for the country as the main gate for international flights.
(42)
Given that the first stage of the acquisition of shares of AAT took place immediately after the 2010 capital increase, the Commission was of the view that both measures should not be assessed in isolation but as part of a larger operation aimed at supporting Adria. When examining the report fixing the value of ATT's shares, the Commission noted that it valued AAT as being part of Adria's maintenance unit (it was at the time SVL) and that it took into account the synergies derived from this when assessing the value of AAT. However, the Commission considered that the report should have assessed the value of SLV/AAT as a stand-alone entity discarding intra-group synergies, since AAT was spun-off from Adria in 2010 and sold as a separate entity. In addition, the Commission also expressed concerns about the considerable gap between the time of the valuation and the time of the sale of the shares of AAT.
(43)
The Commission also expressed doubts on the compatibility with the internal market of the five measures under assessment, in particular since the Slovenian authorities did not provide any possible grounds for compatibility.
(44)
In view of the nature of the measures at issue and of the fact that Adria could be considered a firm in difficulty at the time of the granting of the measures, the Commission noted that the compatibility of the measures could only be assessed under Article 107(3)(c) TFEU, and in particular in the light of the Community guidelines on State aid for rescuing and restructuring firms in difficulty (16) (‘the R&R Guidelines’). The Commission first noted that the conditions for rescue aid laid down in Section 3.1 of the R&R Guidelines did not seem to be met. In relation to restructuring aid as defined in Section 3.2 of the R&R Guidelines, the Commission highlighted that the measures identified had been granted before notification to the Commission and in the absence of a credible restructuring plan satisfying the conditions laid down in the R&R Guidelines, a circumstance that in itself would be sufficient to exclude compatibility of the measures with the internal market (17).
(45)
The Commission also expressed doubts on the restructuring plan, since it appeared not to be sufficiently solid to restore the long-term viability of Adria, as some of its predictions are based on non-quantified, uncertain or unclear assumptions. The Commission also considered doubtful whether the compensatory measures foreseen in the restructuring plan could be considered appropriate and/or sufficient, given that they appeared to be necessary to restore the viability of Adria. Regarding the sale of AAT, it took place several months before the restructuring plan was approved, at a time - end of 2010, beginning of 2011 - when Adria apparently was in dire need of financing. Also, the cancellation of scheduled routes did not appear to be acceptable as compensatory measures given that most of these routes (27 out of 31) were reported in the restructuring plan to be loss-making and their termination would in any case be required to ensure viability of the company. The Commission also had doubts on whether the proposed own contribution from Adria of EUR […] could be fully accepted, in particular, since it is unclear whether the amounts from the sale of AAT and the debt-to-equity conversion of bank loans could be counted as own contribution. Given that Adria seemed to be in difficulty at the time the measures were granted and that firms in difficulty can only receive rescue and/or restructuring aid, the Commission also raised doubts on whether the ‘one time, last time’ principle would be respected, notably as regards the 2011 capital increase.
6. COMMENTS ON THE OPENING DECISION
6.1. Comments from Slovenia
(46)
In its comments on the Commission's opening decision, Slovenia maintains that measures 1, 2 and 3 did not entail State aid because the decisions of KAD and PDP cannot be deemed imputable to the State. In particular, Slovenia noted that a 100 % shareholding of the State is not sufficient to conclude that the measures are imputable to the State. Slovenia moreover notes that the valuation reports determining the value of the shares were appropriate and that on that basis the market economy investor principle (‘MEIP’) was met, thereby excluding an advantage to Adria. Concerning in particular measure 3, Slovenia argues that the pari passu subscription of 20 % of the shares by two private tourist agencies alongside PDP was significant and showed that the market did not doubt about Adria's viability, which would exclude the presence of State aid.
(47)
In relation to measure 5, Slovenia reiterates that the actions of PDP cannot be deemed imputable to the State. As regards Aerodrom Ljubljana's actions, Slovenia considers that the State influence on its decision to purchase AAT cannot be inferred from the fact that certain members of the Supervisory Board were proposed by the State, KAD and SOD. Slovenia furthermore considers that the valuation report dated April 2010,which had set the value of AAT as Adria's maintenance unit at a range between EUR 14,4 million and EUR 14,9 million, cannot be deemed outdated and that there is no indication that the valuation report took into consideration the synergies with Adria. In addition, Slovenia claims that the minutes of the boards of both PDP and Aerodrom Ljubljana demonstrate that the decision to acquire ATT was taken on the basis of economically-rational considerations. For these reasons, the presence of State aid in measure 5 would be excluded.
(48)
Slovenia also contests the qualification of Adria as a firm in difficulty and considers that Adria would be in difficulty only as of January 2011, i.e. at the time of measure 4.
(49)
Concerning measure 4, Slovenia excludes the presence of aid arguing that the debt-to-equity swap of NLB is not imputable to the State. Moreover, Slovenia is of the opinion that the outstanding loans converted into equity were fully collateralised with pledges on aircraft and buildings and that, by converting them into equity, the banks assumed new business risk. In this sense, the debt-to-equity conversion would be equivalent to a cash injection. Slovenia also notes that the banks and the State influenced each other in order to take the investment decision, which - in Slovenia's view - was based on a reliable restructuring plan, and concludes that the investment decisions were concomitant, thereby excluding any undue advantage to Adria.
(50)
Since Slovenia considers that measures 1, 2, 3 and 5 did not entail State resources, it did not advance any compatibility grounds for these measures. However, it advanced compatibility grounds for measure 4 in case the Commission would conclude it amounts to State aid. Since, according to Slovenia, Adria would be in difficulty only as of January 2011 (see recital 48), measure 4 would constitute compatible restructuring aid under Section 3.2 of the R&R Guidelines on the basis of the submitted restructuring plan.
(51)
As regards return to viability, Slovenia considers that the restructuring plan ensures the long-term viability of Adria and highlights that, in accordance with the R&R Guidelines, the restructuring plan includes a market survey and an analysis of the causes that led to the company's difficulties, and that it foresees the abandonment of activities which would remain structurally loss-making after restructuring. As indicated in recital 31, Slovenia submitted a number of updates to the restructuring plan, which currently foresees duration of the restructuring until 2015 and includes several additional restructuring measures in order to ensure a more sustainable viability. Slovenia also highlights that the updated restructuring plan ensures the long-term viability of the company by end of 2015 even in the worst-case scenario with a return on equity (ROE) of […] % in 2014 and of […] % in 2015, higher than the levels accepted by the Commission in the Air Malta decision (18).
(52)
Slovenia is of the view that the capacity reduction (in the form of cancellation of scheduled services) of […] % and […] % in winter and summer seasons, the release of slots at certain airports, including coordinated (congested) airports, and the sale of AAT are appropriate and proportionate compensatory measures. Slovenia also claims that the routes cancelled were actually profitable on the basis of the so-called ‘gross margin’ (positive C1 contribution) which the Commission had accepted in the Air Malta and Czech Airlines (19) cases.
(53)
In relation to aid limited to the minimum (own contribution), in line with what has been explained above, Slovenia claims that the sale of AAT is free of aid and therefore its proceeds, amounting to EUR 14,7 million, should be accepted as own contribution. Slovenia also considers that the debt-to-equity swaps of the banks should count as own contribution for their entire amount, i.e. EUR 19,7 million. Slovenia has also submitted the values of the aircraft pledged for the loans in question, together with the relevant AVAC report (20) demonstrating the values of those aircraft. Adding to this the sale of a number of assets […] the amount of own contribution would exceed [50-54] % on the basis of the updated restructuring plan.
(54)
Finally, as regards the ‘one time, last time’ principle, Slovenia is of the view that it was respected since measures 1, 2, 3 and 5 - which predated measure 4 - did not entail State aid to Adria.
6.2. Comments from interested parties
(55)
During the formal investigation procedure, the Commission only received comments from Ryanair, who supports the Commission's preliminary findings that the measures under assessment entailed aid and were incompatible with the internal market.
(56)
Ryanair however argued that the Commission's assessment of the MEIP was not complete in the opening decision, since the Commission should have considered whether a private investor would have opted for liquidating Adria upfront instead of providing it with additional capital. (21) Ryanair argues that the Commission should have assessed in its opening decisions whether the liquidation of Adria was more profitable for the State than the provision of additional funds. Although Ryanair considered that it had no sufficient information to comment on the restructuring plan, it noted its doubts that Adria would return to profitability.
(57)
Ryanair also argued that any aid to Adria would harm Ryanair's market position, since it frustrates Ryanair's efforts at developing its market and inflicts loss of revenue on Ryanair.
6.3. Observations from Slovenia on the comments of interested third parties
(58)
Slovenia addressed in detail the arguments raised by Ryanair in its observations. In particular, Slovenia noted that not only the State had participated to the capital injections in favour of Adria, but also private investors as well as entities whose actions, according to Slovenia, cannot be imputed to the State. In addition, Slovenia considers that Ryanair misinterpreted the case-law when it claims that the State should have favoured bankruptcy over Adria's restructuring and long-term viability. According to Slovenia, the test advanced by Ryanair was flawed since it would only be applicable to Adria's creditors but not investors: since Slovenia had no credits against the company, it could not ask for its liquidation.
(59)
Slovenia noted that the Commission had addressed the assumption of Adria's restructuring plan and highlighted that Ryanair's doubts whether Adria could return to viability are unfounded. Finally, Slovenia argued that the alleged harm to Ryanair's market position was not substantiated.
7. ASSESSMENT OF THE MEASURES
(60)
This decision addresses as a preliminary point the issue of whether Adria is a firm in difficulty in the sense of the R&R Guidelines (Section 7.1 below). It then analyses whether the measures under scrutiny entail State aid to Adria in the meaning of Article 107(1) TFEU (Section 7.2 below) and then whether such aid, were it to be present, is lawful (Section 7.4 below) and compatible with the internal market (Section 7.5 below).
7.1. Difficulties of Adria
(61)
Adria's financial situation has constantly deteriorated from 2008 onwards, having reduced sales, negative EBT (earnings before tax) and negative own equity. Adria's key financial parameters between 2007 and 2011 were as follows, according to the information provided by the Slovenian authorities:
Table 6
Adria's key financial data 2007 - June 2011 (EUR million)
2007
2008
2009
2010
June 2011
Turnover
179,2
205,4
161,4
148,7
71,1
Net result
0,4
- 3,2
- 14,0
- 63,1
- 2,2
EBT+DA
0,4 (22)
10,9
1,6
- 50,9
1,8
Registered capital
6,8
6,8
7,7
9,4
9,4
Own equity
41,8
32,5
29,3
- 35,4
- 35,9
Debt/Equity (ratio)
2,8
3,7
4,0
- 3,9
- 3,6
Cash flow from operating activities
16,9
18,5
6,1
1,7
- 21,6 (23)
(62)
Adria closed the financial year 2011 with losses of EUR 12 million (24) while in 2012 the losses reached EUR 10,8 million (25). It also appears that in 2013 Adria narrowed the losses to EUR 3,1 million (26).
(63)
Point 10(a) of the R&R Guidelines stipulates that a company is in difficulty when ‘more than half of registered capital has disappeared and more than one quarter of that capital has been lost over the preceding 12 months’. This provision reflects the assumption that a company experiencing a massive loss in its registered capital will be unable to stem losses that will almost certainly condemn it to go out of business in the short or medium term (as stipulated in point 9 of the R&R Guidelines).
(64)
As indicated in the opening decision, between 2007 and June 2011, the registered capital was not lost but it actually increased. However, the Commission notes that the company's equity turned negative in 2010 and 2011. At the same time, the company did not adopt appropriate measures in order to tackle the decrease of its own equity. In earlier cases (27), the Commission concluded that, where a company has negative equity, there is an a priori assumption that the criteria of point 10(a) of the R&R Guidelines are met, which would be the case for Adria since at least 2010. The General Court also concluded in a recent judgment (28) that a company with negative equity is a company in difficulty.
(65)
In addition, it also appears that by the end of 2010 the difficulties of Adria were at its peak. The press at that time mentioned the possibility of Adria's going into receivership or even filing for bankruptcy (29). This could be seen as a sign that, at least at that time, Adria fulfilled the criteria for being the subject of collective insolvency proceedings under Slovenian law in the sense of point 10(c) of the R&R Guidelines.
(66)
For the reasons above, in line with the opening decision, the Commission concludes that Adria was a firm in difficulty in the sense of point 10(a) and/or point 10(c) of the R&R Guidelines in 2010 and 2011, i.e. at the time when measures 3, 4 and 5 were granted.
(67)
In addition, Table 6 in recital 61 suggests that in 2010 and 2011 Adria could also be deemed to be in difficulty in the sense of point 11 of the R&R Guidelines, which states that a firm may be considered to be in difficulty ‘where the usual signs […] are present, such as increasing losses, diminishing turnover, growing stock inventories, excess capacity, declining cash flow, mounting debt, rising interest charges and falling or nil net asset value’.
(68)
However, the Commission is of the view that Adria did not show the usual signs of firms in difficulty as per point 11 of the R&R Guidelines between 2007 and 2009. With regard to 2008, Adria incurred losses of EUR 3,2 million for the first time in the period under consideration. As Slovenia correctly points out, in 2008 Adria's revenues and cash flow increased when compared to the previous year (from EUR 179,2 million to EUR 205,4 million and from EUR 16,9 million to EUR 18,5 million, respectively). In addition, its registered capital remained stable at EUR 6,8 million.
(69)
The Commission also observes that in 2008 and 2009, Adria had net EBT of EUR 3,2 million and EUR 14 million. In the same years, when excluding depreciation, the company's economic result was positive, reaching EBT+DA of EUR 10,9 million and EUR 1,6 million, respectively (see Table 6 in recital 61). From 2010 onwards, Adria's EBT+DA turned negative. Since measure 2 was decided in January 2009 and the shares were fully subscribed in July 2009, the Commission cannot conclude with certainty that at the time there was a clearly identifiable trend of negative results allowing it to conclude that Adria was a firm in difficulty in the sense of the R&R Guidelines.
(70)
Accordingly, the Commission is of the view that Adria would not qualify as a firm in difficulty in 2007-2009, i.e. when measures 1 and 2 were provided.
7.2. Existence of State aid
(71)
By virtue of Article 107(1) TFEU, any aid granted by a Member State or through State resources in any form whatsoever which distorts or threatens to distort competition by favouring certain undertakings or the production of certain goods shall, in so far as it affects trade between Member States, be incompatible with the internal market.
(72)
In order to conclude whether State aid is present, the Commission must assess whether the cumulative criteria of Article 107(1) TFEU (i.e. transfer of State resources, selective advantage, potential distortion of competition and affectation of intra-EU trade) are met for each of the five measures under assessment.
7.2.1. Measures 1 and 2: the 2007 and 2009 capital increases
(73)
The Commission will first analyse whether measures 1 and 2 conferred a selective undue advantage to Adria.
(74)
In its opening decision, the Commission noted in this respect that the price of the shares paid by KAD was below the value determined by two valuation reports. KAD acquired the new shares of Adria in February 2007 at a price of EUR 27 per share, below the value determined by a valuation report of EUR […] per share as of […] (see recital 15). In January 2009, KAD acquired the shares at a price of EUR 22 per share, below the value determined by a valuation report of EUR […] per share as of […] (see recital 18). However, the Commission expressed doubts on the reliability of these reports, inter alia, because there was a significant time gap between the moment at which the capital increases took place (February 2007 and January 2009, respectively) and the time at which the shares of the company were valued ([…] and […], respectively).
(75)
The Commission has assessed the data and evidence submitted by Slovenia about these reports after the opening of the formal investigation procedure. As regards measure 1, Slovenia has explained that the data on which the report was based dates from 30 September 2006 and was the latest available data at the time the valuer prepared the report. As regards measure 2, it results that the valuation report was commissioned at the same time as the general assembly of Adria had decided to proceed to a capital increase. In addition, the Commission has no reason to believe that the valuer (P&S Capital) was not fully independent.
(76)
In addition, although it is true that there was a time gap of […] months between the moment at which the shares of the company were valued and the moment at which the capital increases took place, the Commission has found no evidence proving that this gap actually had an impact on the estimated value of the shares of Adria.
(77)
The Commission observes that the valuation method used in the reports (net present value of expected free cash flows (30)) is widely accepted for cases of acquisitions. Moreover, it results from a detailed analysis of the reports that the formulas used therein were adequate for the purposes of the valuation and had been adequately applied, and that the assumptions and the projections on turnover growth and profitability seemed realistic. In particular, in the valuation report for the capital injection of 2007 (measure 1), the projected average rates of revenue growth and profitability are within the range of the observed past ones. In the valuation report for the capital injection of 2009 (measure 2), the projected rates of revenue growth and profitability are lower than the observed past ones, because of: (a) the high economic growth in 2008 was mainly the result of the Slovenian EU Presidency; (b) the slow world economic growth; and (c) the strained situation of the financial markets. The rest of the assumptions used in the reports also seem realistic. Moreover, the Commission notes that KAD was majority shareholder of Adria already before the capital increases (31) and that the capital increases aimed at financing an existing (and profitable) investment for KAD.
(78)
On the basis of the above, the Commission observes that 2007 and 2009 capital increases can be considered market-conform and did not entail an undue advantage to Adria.
(79)
Therefore, the Commission concludes that measures 1 and 2 constituted investments that a market economy investor in comparable circumstances (32) would have undertaken and therefore excludes the presence of State aid, without it being necessary to assess further whether the rest of the cumulative conditions of Article 107(1) TFEU would be met.
7.2.2. Measure 3: the 2010 capital increase
(80)
As noted in recital 73, one of the necessary conditions for State aid to be present is that the measure confers an undue selective advantage to the beneficiary. In what follows the Commission will assess whether this condition is met in relation to measure 3.
(81)
In its opening decision, the Commission noted that although the price of EUR 12 per share that PDP and the private tourist agencies paid for the shares of Adria was below the price of EUR […] per share determined by a valuation report. As in measures 1 and 2, Commission expressed doubts on the reliability of this report, mainly because there was significant time gap of […] months between the moment of the capital increase (September 2010) and the moment for which the report valued the shares ([…]).
(82)
The information submitted by the Slovenian authorities, has to some extent alleviated the doubts of the Commission in this respect. However, irrespective of this, the Commission recalls that on the basis of the same information and valuation, two private tourist agencies (Kompas d.d. and Palma d.o.o.) participated in the 2010 capital increase in a proportion of 20 %, while PDP injected the remaining 80 % of the capital. The private tourist agencies and PDP participated under the same conditions and subscribed the shares on the same date. Moreover, the private participation and the contribution of PDP were both carried out by injecting cash. In its opening decision, the Commission highlighted that a private participation of 20 % could in principle be seen as a sign that the investment in question was supported by the market, although the operation was to be seen in the broader context of the situation of Adria at the time and the fact that measure 3 was the third capital increase within a time spam of approximately 3,5 years.
(83)
The Commission first observes that Slovenia has provided evidence showing that Kompas d.d. and Palma d.o.o. are fully private companies in which the State did not exercise any type of control or influence. In addition, as indicated in recital 79, measures 1 and 2 did not amount to State aid. On this basis, it seems that investment decisions which a private investor would have taken cannot be seen as having an influence on the decisions of the private tourist agencies to invest into Adria. The Commission also notes that the private tourist agencies subscribed the shares of Adria on the same date as PDP, they paid the same price, their investment was made under the same terms and conditions, and the increase from PDP and the private tourist agencies was done in cash.
(84)
In any event, even if the Commission were to conclude that PDP's participation would entail State resources and be imputable to the State (see in this sense recitals 89 to 91), a private participation of 20 % cannot be considered negligible by comparison to the public intervention in the sense of settled case-law (33). Moreover, bearing in mind the above, the Commission cannot conclude that the decision of the private tourist agencies to invest into Adria was actually influenced by the conduct of PDP. The fact that Adria was considered as being in difficulty in 2010 (see Section 7.1) does not alter this conclusion.
(85)
In addition, from the evidence submitted by Slovenia it does not appear that the private tourist agencies had motivations to invest in Adria other than profit-seeking. In this respect, the Commission points out to a report provided by Slovenia on the strategic orientations of Adria for the period 2009-2014 - which apparently was at the disposal of the investors at the time of taking their investment decision - according to which Adria was expected to make profits between 2010 and 2104, on the basis a capital injection of approximately EUR 2,5 million and the implementation by Adria of certain measures, including higher average income on passenger and cost reductions. This report could be seen as an additional indication that the private tourist agencies were indeed convinced of the profitability of their investment.
(86)
Therefore, the Commission is of the view that the decision of the private tourist agencies to invest in Adria was made pari passu with that of PDP and that their investment was significant. In addition, the Commission has no reasons to doubt that the private tourist agencies decided to invest in Adria for profit-seeking motives. On this basis, the Commission concludes that measure 3 did not entail an undue advantage to Adria and therefore excludes the presence of State aid, without it being necessary to assess further whether the rest of the cumulative conditions of Article 107(1) TFEU would be met.
7.2.3. Measure 4: the 2011 capital increase
(87)
On 30 September 2011, Slovenia subscribed in cash 70 % (EUR 49,5 million) of the 2011 capital increase of Adria. Slovenia invested the money through the Capital Assets Management Agency of Slovenia (AUKN). In addition, PDP subscribed in cash an additional 1 % (EUR 0,5 million). The rest of the increase (i.e. EUR 19,7 million) took the form of debt-to-equity swap by several banks: 20 % by NLB, 5 % by Abanka Vipa d.d., 2 % by Unicredit Bank of Slovenia d.d. and 2 % by Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
(88)
The AUKN was established by the Law on Corporate Governance of Capital Investments of the Republic of Slovenia (34), its Management Board was appointed by the National Assembly, it was a direct user of the budget of the Republic of Slovenia and it was staffed with public employees. (35) It is thus clear that AUKN's actions were imputable to the State and that they entailed State resources, which moreover is not contested by Slovenia. As an additional element, the Commission highlights a press release of 23 June 2011 of the Office of the Prime Minister of Slovenia: ‘At today's session, the Government […] decided that [AUKN] would contribute EUR 49,5 million to the equity of Adria Airways, d. d., and the joint stock company [PDP] would pay EUR 500 000 […]. With its active engagement in this process, the Republic of Slovenia would also in the future like to meet its interests in the field of scheduled air services provided by a carrier with the seat in Slovenia’ (36).
(89)
In relation to PDP, the Commission considers that there are a number of indicators in the sense of the Stardust Marine case-law (37) which allows it to conclude that PDP was set up to carry out policies decided by the Slovenian public authorities and that its decision to invest in measure 4 is imputable to the State and entails State resources. In the first place, the Commission notes that the Slovenian State indirectly owns 100 % of PDP (through KAD, SOD and DSU). In this sense, the Commission reminds its decision in the ELAN case (38) in which it concluded that the actions of KAD and DSU, two of the owners of PDP, were imputable to the State. In addition, the State has the totality of votes in the shareholders' committee, which in turn appoints the Board of Directors of the company. Following Article 19 of the Articles of Association of PDP, the Board of Directors must authorise the purchase of securities when the value of the transaction exceeds EUR 500 000.
(90)
The Commission also reminds, in line with its opening decision, the statement of former Slovenian Minister of Finance at the end of his term on 28 October 2011 (i.e. after measure 4 had taken place): ‘With the establishment of the special restructuring company (PDP) we provided Slovenian firms with new sources of finance, knowhow and expertise based on cases of good practice for the restructuring of firms. Adria Airways and Unior are definitely the most resounding successes’ (39). This statement can be considered indirect evidence of imputability to the State in the sense of the Stardust Marine case-law. The arguments provided by Slovenia that this statement should be seen in the political context of the end of term of the Minister of Finance as a ‘bold and simple enough [statement] to be successfully communicated through the media’ do not appear convincing. Finally, the Commission adds as an additional indirect evidence the press release of 23 June 2011 of the Office of the Prime Minister of Slovenia (see recital 88), which shows that the Slovenian Government had decided that PDP would contribute EUR 0,5 million to the 2011 capital increase.
(91)
In light of the above, the Commission is of the view that the participation of PDP to the 2010 capital increase entailed State resources and that PDP's actions are imputable to the State.
(92)
With regard to the banks, the Commission observes, in line with its opening decision, that Abanka Vipa d.d., Unicredit Bank of Slovenia d.d. and Hypo Alpe-Adria Bank d.d. are purely private entities. In relation to NLB, at the time when measure 4 took place, it was majority-owned by the State, either directly (45,62 % of the shares) or indirectly through SOD (4,07 %) and KAD (4,03 %) (40), with KBC Bank as the only other significant shareholder (25 %). The State's majority ownership of NLB, which translates into majority of votes in the Management Board and Supervisory Board, is an indication of the imputability of the measures to the State. However, from the Articles of Association of NLB the Commission cannot conclude with certainty that its decision to invest in Adria was imputable to the State. Also, the Commission has not identified from the management structure of NLB any interference on the side of the public authorities. The Commission did not find either any indirect evidence in this respect in the sense of the Stardust Marine case-law. For the reasons above, the Commission considers that NLB's decision to participate in measure 4 is not imputable to Slovenia.
(93)
Once clarified that the actions of AUKN and PDP are imputable to the State, the Commission must assess whether they entailed a selective undue advantage to Adria.
(94)
Slovenia first claims that the decision of the banks to invest into Adria was concomitant to the decision of the State, which per se would exclude the presence of advantage.
(95)
The Commission first reminds its conclusion that Adria was a firm in difficulty in 2011, at the time when measure 4 was granted (see recital 66).
(96)
In addition, the Commission notes that the participation of the banks to the 2011 capital injection took the form of a conversion into equity of 26 % of their existing claims against Adria. On the other hand, the State and PDP injected cash. Slovenia argues that out of the total of EUR 19,7 million converted into equity, EUR [10-20] million would be equivalent to a cash injection because that part of the loans was fully collateralised. According to Slovenia, the banks would have assumed new risk with the conversion, which could be seen as equivalent to an injection of fresh money of EUR [10-20] million.
(97)
The Commission has assessed the information provided by Slovenia and concludes that indeed EUR [10-20] million out of the EUR 19,7 million converted into equity were fully and adequately collateralised with pledges mainly on aircrafts owned by Adria. In order to establish the value of these aircraft, Adria relied on the ‘Aircraft Value Reference’ report published in April 2011 by the independent company Aircraft Value Analysis Company (‘AVAC’). This report provides current and future values and lease rentals of multiple types of aircraft, with high and low value boundaries. In order to assess the aircraft pledged as security, values considerably below the AVAC high value were used. The Commission is of the opinion that the report constitutes a reliable basis for determining the value of the aircraft, given the independent character of AVAC and its widespread use in the sector.
(98)
However, EUR [0-10] million of debts converted into equity were not fully collateralised. For this part, the Commission cannot conclude that it was equivalent to a cash injection and that the banks assumed new risk. Moreover, the terms of the remaining debt improved and the overall level of risk significantly decreased, given that the outstanding (unconverted) part of the debts remained with the same level of collateral as before the conversion. This overall risk is further reduced by the fact that as a pre-condition for the debt-to-equity conversion, Adria had to […]. In addition, in some cases, the conditions of the outstanding debt (interest rate, repayment schedule, etc.) […].
(99)
On the other hand, Slovenia assumed full risk for at least EUR 49,5 million since it only became shareholder of Adria upon the 2011 capital injection. The banks assumed new risk but not at the same level as Slovenia, given that they saw their position improved as a result of the debt conversion. On this basis, it appears that when the banks decided to invest into Adria they were not in a comparable position to the State.
(100)
Also, it cannot be excluded that the decision of the banks to invest into Adria was influenced by the behaviour of the State. Adria's 2011 annual report notes that ‘[t]he Government of […] Slovenia clearly formulated its opinion on 20 January 2011 and took a position on the importance of Adria Airways as the national air carrier for the Slovenian economy, Slovenian citizens and guests from abroad. In its decision the Government set out its plan for Adria Airways to remain Slovenia's national air carrier […]’. This decision, taken well before the adoption of the restructuring plan in September 2011, could have eased the decision of the banks to invest, given that they State had already signalled its strong interest in supporting Adria (41).
(101)
On the basis of the arguments above, the Commission excludes the arguments of Slovenia that the State and the banks invested on pari passu terms.
(102)
However, the Commission must analyse whether Slovenia's investment in Adria would be market-conform. Slovenia claims that it decided to participate in measure 4 on the basis of the restructuring plan of September 2011, which should be considered MEIP-conform.
(103)
The Commission preliminarily notes that, contrary to the previous capital increases, the 2011 capital increase took place without any valuation report. In addition, according to the case-law, a private investor contemplating a recapitalisation of an undertaking with significant debts would have required a restructuring plan capable of making the company viable (42). In the case at hand, the Slovenian authorities claim that they decided to participate in the 2011 capital increase on the basis of the restructuring plan of September 2011.
(104)
However, the Commission has already concluded that Adria was in difficulty in 2011 (see recital 66). In itself, this makes it unlikely that the State could expect Adria to produce a normal return on the capital invested within a reasonable time. Moreover, the Commission maintains its views of the opening decision that the restructuring plan cannot be deemed sufficient to justify the 2011 capital increase as MEIP-conform. First, the restructuring plan (in its original version of September 2011) foresaw viability in 2013 with very low profit (EBT) margins (the realistic scenario foresaw profit margins of […] % in 2013, […] % in 2014 and […] % in 2015). The insufficient return for the shareholders is also demonstrated by the fact that the plan forecasted particularly low levels of equity for the same period, in the range of EUR […] in 2011 to EUR […] in 2015. This would mean that the capital injected in September 2011 - EUR 69,7 million - was significantly reduced during the restructuring period and thus would not bring any actual return.
(105)
Slovenia provided a number of interim reports prepared by Airconomy and Adria dated April-September 2011 (i.e. predating the restructuring plan of September 2011), which were supposed to include the quantifications missing in the restructuring plan and which apparently were provided to all shareholders of Adria at the time as well as to the State. However, the Commission observes that the interim reports refer to the period 2011-2012, whereas the restructuring plan included forecasts until 2015, […]. On this basis, the Commission is of the opinion that the interim reports did not provide the necessary missing information in order for the restructuring plan to fulfil the MEIP test.
(106)
On the basis of the above, the Commission concludes that the 2011 capital increase conferred an undue advantage to Adria. This advantage was selective in nature given that its sole beneficiary was Adria.
(107)
Finally, the Commission has to consider whether measure 4 was likely to distort competition and affect trade between Member States, by providing Adria with an advantage over competitors not receiving public support. It seems clear that measure 4 was able to affect intra-EU trade and competition as Adria competes with other EU airlines, in particular since the entry into force of the third stage of liberalisation of air transport (‘third package’) on 1 January 1993. In addition, for travels of relatively shorter distances within the EU, air travel is in competition with road and rail transport, and therefore road and rail carriers might also be affected.
(108)
Measure 4 thus enabled Adria to continue operating so that it does not have to face, as other competitors, the consequences normally deriving from its difficult financial results.
(109)
On account of the arguments above, the Commission concludes that measure 4 involved State aid for the benefit of Adria within the meaning of Article 107(1) TFEU.
7.2.4. Measure 5: the sale of AAT in 2010-2011
(110)
In its opening decision, for the reasons stated in recitals 41 and 42, the Commission came to the preliminary conclusion that the acquisition of shares of AAT by PDP and Aerodrom Ljubljana conferred an undue advantage to Adria.
(111)
Given the different nature of the contributions of PDP and Aerodrom Ljubljana (cash v debt-to-equity conversion), and in view of the reasoning in relation to measure 4 (see recitals 94 to 101), the Commission concludes that the pari passu line of argumentation can be excluded for measure 5 mutatis mutandis.
(112)
The Commission must nonetheless assess whether the investment decisions of PDP and Aerodrom Ljubljana were economically rational, in the sense that a prudent operator in a market economy in comparable circumstances would have acted in the same way. In this respect, the Commission observes in the first place that the total price paid by Aerodrom Ljubljana and PDP, i.e. EUR 14,7 million, was within the value range set in the valuation report of AAT. However, the Commission raised doubts about the valuation report, alleging that it should have assessed the value of AAT (at the time Adria's maintenance unit known as SVL) as a stand-alone entity discarding intra-group synergies. The Commission also noted that there was a significant time gap between the moment when AAT/SVL was valued ([…]) and the sale of AAT (November 2010-March 2011).
(113)
The Commission must first note that the valuation report was prepared by an independent expert (KPMG) and there are no reasons to believe that the expert did not carry out its task in full independence. As regards the time gap between the moment of the valuation and the sale of the shares, Slovenia has explained that the valuation report was based on the financial situation of Adria as of 31 December 2009, i.e. the latest externally audited data. The Commission notes that measure 5 was first implemented in November 2010, i.e. less than a year after the value date of AAT according to the valuation report. In addition, while the valuation report of AAT takes into account the negative forecasts of Adria, it assessed in detail the maintenance, repair and overhaul services business segment and concluded that the negative trend of the company did not apply to AAT and that ATT constituted a profitable unit. Furthermore, a detailed assessment of the valuation report shows that it assessed AAT/SVL as a separate business unit without actually considering the potential synergies with Adria. In this respect, it appears that the valuation report was prepared at a time when it was known that AAT would start performing maintenance, repair and overhaul services for other external clients, notably Spanair, which would eventually replace Adria as the main client of AAT. On the basis of the above, given that the report included the latest available audited financial data on AAT, that it was prepared by an independent expert and that it was credibly based on all relevant business aspects, its use as reference for the measure in question is acceptable. Finally, although it is true that the crisis was not yet over, it appears that 2009 was the year when the Slovenian economy was hit the hardest. Indeed, in November 2010, when PDP and Aerodrom Ljubljana decided to purchase AAT, the forecasts of GDP growth for Slovenia for 2010, 2011 and 2012 were back to positive figures (1,1 %, 1,9 % and 2,6 % respectively) (43). In these circumstances, a private investor would not necessarily carried out a new valuation, as it could assume that the valuation report based on 2009 figures, provided an accurate view of the business.
(114)
More importantly, Slovenia has provided evidence showing that AAT was profitable, had no overdue debt and its debt could be serviced by its profits at the time when measure 5 was carried out. In addition, Slovenia has provided the forecasts of AAT until 2014, which show that AAT would make profits after tax of EUR […] in 2010 and would remain profitable thereafter, reaching profits of approximately EUR […] in 2014. It appears that these forecasts were available to PDP and Aerodrom Ljubljana when making their investment decisions.
(115)
Slovenia has also provided evidence that Aerodrom Ljubljana took its decision to invest on AAT on the basis of economic considerations. In August and September 2010, the Management and Supervisory Boards of Aerodrom Ljubljana assessed the possibility of acquiring shares in AAT. Aerodrom Ljubljana assessed the convenience of settling a number of outstanding claims against Adria in view of the terms of the operation, which included a fixed return of 8 % on AAT preference shares, […]. Although another valuation suggested a lower price for the shares, the Supervisory Board of Aerodrom Ljubljana concluded that the terms of the conversion ([…]) justified a higher share price.
(116)
As for the second stage of the sale of AAT, the minutes of the meeting of the Supervisory Board of Aerodrom Ljubljana of 21 January 2011 indicate that the advantages and disadvantages of different share prices and the termination of Aerodrom Ljubljana's put option were discussed. In particular, the put option was waived at the time of acquiring the ordinary shares in early 2011, but the Supervisory Board of Aerodrom Ljubljana nonetheless concluded that it was economically rational to do so because in exchange of waiving the put option Aerodrom Ljubljana managed to obtain equal co-management of AAT despite having fewer shares than PDP. In addition, the Supervisory Board noted that buying AAT would have a positive impact for Aerodrom Ljubljana: if Adria were to stop operations, this would have reduced the airport's estimated revenue in 2011 by […] %.
(117)
Slovenia has also provided evidence that the management of PDP decided to acquire the preferential shares and the ordinary shares of AAT on the basis of economically rational grounds. Indeed, the minutes of the management meetings of PDP show that it carried out its own valuation of AAT, which suggested a price of between EUR […] and EUR […], within the range of the of the valuation report referred to in recital 34. Although the internal rate of return of PDP's investment would amount to […] %, PDP managed to get better conditions from AAT, including a fixed dividend of 8 %.
(118)
The Commission therefore concludes that the decisions of PDP and Aerodrom Ljubljana to participate in measure 5 did not entail an undue advantage to Adria, since both investors behaved as prudent market operators and adopted their investment decisions on economically sound grounds. It is therefore not necessary to assess whether the rest of the cumulative conditions of Article 107(1) TFEU would be met.
7.3. Conclusion as regards the existence of aid
(119)
On the one hand, for the reasons stated above, the Commission concludes that measures 1, 2, 3 and 5 did not entail State aid to Adria.
(120)
On the other hand, as explained in Section 7.2.3, Commission considers that measure 4 involved State aid and will therefore assess its lawfulness and compatibility with the internal market.
7.4. Legality of the aid - measure 4
(121)
Article 108(3) TFEU states that a Member State shall not put an aid measure into effect before the Commission has adopted a decision authorising this measure. The Commission observes that Slovenia participated to the 2011 capital injection (measure 4) without notifying it previously to the Commission for approval. The Commission regrets that Slovenia did not comply with the stand-still obligation and has therefore violated its obligation according to Article 108(3) TFEU.
7.5. Compatibility of the aid - measure 4
(122)
Slovenia considers that if the Commission were to find State aid in measure 4 it would be compatible with the internal market on the basis of Article 107(3)(c) TFEU, and in particular as restructuring aid under the R&R Guidelines.
(123)
Article 107(3)(c) TFEU states that aid can be authorised where it is granted to promote the development of certain economic sectors and where this aid does not adversely affect trading conditions to an extent contrary to the common interest. As indicated in the opening decision, the Commission considers that the compatibility of measure 4 can only be assessed under Article 107(3)(c) TFEU, in particular under the provisions on restructuring aid of the R&R Guidelines.
7.5.1. Eligibility
(124)
According to point 33 of the R&R Guidelines, only firms in difficulty within the meaning of points 9 to 13 of the R&R Guidelines are eligible to receive restructuring aid. In this sense, the Commission has already concluded that Adria was a firm in difficulty in 2011, at the time when measure 4 was granted (see recital 66).
(125)
Point 12 of the R&R Guidelines states that a newly created firm is not eligible for rescue or restructuring aid even if its initial financial position is unsecure. A firm is in principle considered as newly created for the first three years following the start of operations in the relevant field of activity. Adria was founded in 1961 and cannot be regarded as a newly created firm. Also, Adria does not belong to a business group in the sense of point 13 of the R&R Guidelines
(126)
The Commission therefore concludes that Adria is eligible for restructuring aid.
7.5.2. Restoration of long-term viability
(127)
According to point 34 of the R&R Guidelines, the grant of restructuring aid must be conditional on implementation of a restructuring plan which must be endorsed by the Commission in all cases of individual aid. Point 35 explains that the restructuring plan, the duration of which must be as short as possible, must restore the long-term viability of the firm within a reasonable timescale and on the basis of realistic assumptions as to future operating conditions.
(128)
Pursuant to point 36 of the R&R Guidelines, the plan must describe the circumstances that led to the company's difficulties and take account of the present state and future market prospects with best-case, worst-case and base-case scenarios.
(129)
The plan must provide for a turnaround that will enable the company, after completing its restructuring, to cover all its costs including depreciation and financial charges. The expected return on capital must be high enough to enable the restructured firm to compete in the marketplace on its own merits (point 37 of the R&R Guidelines).
(130)
As indicated in the opening decision, the Commission had doubts as to whether the restructuring plan was sufficiently solid in order to restore the long-term viability of Adria, as some of its predictions appeared to be based on non-quantified, uncertain or unclear assumptions. In addition, the Commission was uncertain whether the company would reach viability by the end of 2013, as indicated in the original restructuring plan.
(131)
During the formal investigation procedure, Slovenia has submitted a number of updates to the restructuring plan. According to the updated plan, Adria will return to viability in 2014 or 2015. The duration of the restructuring is thus of a maximum of 5 years, in line with previous case-practice in the passenger air transport sector (44). The Commission furthermore observes that especially in the air transport sector in the current economic circumstances, the stabilisation of operational and services performance has to be achieved in order to ensure a long-term viability as a solid base for future growth and not only a short-term turnaround, which by nature takes several years.
(132)
The restructuring plan highlights that the main goal of restructuring process of Adria is a long-term viability, whose primary aim is to adopt a clear strategy and market orientation with several key objectives: increased financial strength and no losses from 2013 onwards, reduction of complexity costs and achieving a clear, competitive and sustainable unique selling proposition. According to the plan, by achieving these objectives, the company […].
(133)
The restructuring plan also describes the circumstances that led to Adria's difficulties, which were mainly caused by the global financial crisis, the small size of Adria's primary market (Slovenia and neighbouring countries), the low capacity of its fleet (mainly CRJ200 aircraft), […].
(134)
Moreover, the restructuring plan includes best-case, worst-case and base-case scenarios as well as an analysis of the risks that could have an impact on the restructuring of Adria, like for instance changes in the price of fuel, risk deriving from changes on the currency exchange rate or potential risks regarding the fleet. In all cases Adria is expected to return to viability by the end of the restructuring period. Under the base-case scenario, Adria is expected to reach a net profit margin of […] % in 2014 and of […] % in 2015, a debt-to-equity ratio of […] in 2014 and of […] in 2015; and a return-on-equity ratio of […] % in 2014 and of […] % in 2015. In the worst-case scenario, the net profit margins would decrease to […] % in 2014 and to […] % in 2015, the debt-to-equity ratio would go up to […] in 2014 and to […] in 2015, while the return-on-equity ratio would be of […] % in 2014 and of […] % in 2015.
(135)
The main focus of the plan is to restructure and reduce Adria's network, which was loss-making due to overcapacity in fleet, flying personnel and other staff. In order to do so, the restructuring plan foresees a significant reduction of routes and frequencies, as well as a reduced and more fuel-efficient fleet consisting of […] aircraft by 2015 ([…]), mostly […].
(136)
The restructuring plan foresees the closure of […] routes and additional reduction of frequencies. The number of scheduled routes would also decrease significantly to reach […] in 2015. Overall, during the restructuring period, Adria would have reduced its capacity by [11-14] % in terms of ASK. (45)
(137)
The restructuring measures foreseen in the plan as regards cost reductions (e.g. […], etc.) and revenue increases (e.g. […] etc.) are an additional step in the right direction to reach a more sustainable viability. In addition, the additional restructuring measures (see recital 31) foresee increased revenues and reduced costs with a total positive effect of EUR […] in 2014 and EUR […] in 2015, thus strengthening Adria's return to viability. The Commission is therefore of the view that the initiatives on cost reductions and revenue increases are capable to enable Adria to achieve the return to long-time viability by 2015.
(138)
In addition, the evidence provided by Slovenia shows that Adria currently is on track to meet most of the objectives fixed in the restructuring plan, which is an additional indicator of the reliability of the plan.
(139)
As regards return to viability, on the basis of the updates to the restructuring plan submitted by Slovenia, the Commission concludes that the impact of the different restructuring measures is duly quantified and viability is foreseen at adequate levels under all scenarios for the entire restructuring period until 2014 and 2015. Therefore, in view of the significant restructuring measures undertaken and the progress made to date, the Commission considers that the restructuring plan will enable Adria to restore its long-term viability within a reasonable timescale.
7.5.3. Avoidance of undue distortions of competition (compensatory measures)
(140)
According to point 38 of the R&R Guidelines, compensatory measures must be taken in order to ensure that the adverse effects on trading conditions are minimised as much as possible. These measures may comprise divestment of assets, reductions in capacity or market presence and reduction of entry barriers on the markets concerned (point 39 of the R&R Guidelines).
(141)
In this regard, closure of loss-making activities which would at any rate be necessary to restore viability will not be considered as a reduction of capacity or market presence for the purpose of the assessment of the compensatory measures (point 40 of the R&R Guidelines).
(142)
Slovenia proposes the following compensatory measures for Adria: (a) […] scheduled routes; (b) surrender of slots at several airports, including coordinated airports; (c) reduction of fleet; and (d) the sale of AAT.
(143)
Slovenia has provided evidence which demonstrates that the routes cancelled under the restructuring plan were profitable on the basis of the C1 contribution margin, following the Commission's practice in previous cases (46). Indeed, the C1 contribution margin takes account of flight, passenger and distribution costs (i.e. variable costs) attributable to each individual route. Therefore, all routes which have a positive C1 contribution generate sufficient revenues to not only cover the variable costs of a route but also to contribute to the fixed costs of the company. From the Commission's point of view, the C1 contribution margin appears to be the appropriate figure for assessing whether a particular route contributes to the profitability of the airline.
(144)
As regards capacity, the restructuring plan provides that the total capacity of the company was […] ASK in 2011, while at the end of the restructuring period in 2015, Adria's capacity is expected to be around […] ASK, i.e. a reduction of approximately [11-14] %. When routes with a negative C1 contribution are excluded, this figure goes down to [6-8] %.
(145)
The Commission moreover observes that as a result of the alterations to the route network, Adria has released several airport slots, some of which are coordinated (47) airports like for instance Dublin and Copenhagen. These slots allow competing airlines to operate certain routes and to increase their capacity.
(146)
Finally, as regards the reduction of fleet, the Commission notes that Adria has reduced its fleet from […] aircraft in 2011 to […] aircraft, which according to the restructuring plan should remain unchanged until the end of the restructuring period in 2015. In relation to the sale of AAT, the Commission considers that this measure is acceptable as a compensatory measure, in particular bearing in mind the conclusion reached in recital 118 that it does not entail State aid.
(147)
When assessing whether the compensatory measures are appropriate, the Commission will take account of the market structure and the conditions of competition to ensure that any such measure does not lead to deterioration in the structure of the market (point 39 of the R&R Guidelines). The compensatory measures must be in proportion to the distortive effects of the aid and, in particular, to the size and the relative importance of the firm on its market or markets. The degree of reduction must be established on a case-by-case basis (point 40 of the R&R Guidelines).
(148)
The Commission first notes that Adria has a market share of the entire Union airline industry's productive capacity and output (in terms of passengers) of only 0,15 % (1,17 million passengers in 2011). For a small carrier like Adria, further fleet and capacity reductions might have a negative effect on its viability, without providing any meaningful market opportunities for competitors.
(149)
As to the most important part of the compensatory measures, the capacity reduction, the Commission considers a reduction on profitable routes of approximately [6-8] % between 2011 and 2015 to be sufficient, in particular when compared to other airline restructuring cases (48). This capacity reduction on profitable routes is higher than in the Air Malta case. Moreover, the overall capacity reduction of [11-14] % is similar to the 15 % reduction accepted in the Austrian Airlines case (49).
(150)
Finally, the Commission observes that Slovenia is an assisted area for regional investment aid purposes under Article 107(3)(a) TFEU (50). According to point 56 of the R&R Guidelines, ‘the conditions for authorising aid [in assisted areas] may be less stringent as regards the implementation of compensatory measures and the size of the beneficiary's contribution. If needs of regional development justify it, in cases in which a reduction of capacity or market presence appear to be the most appropriate measure to avoid undue distortions of competition, the required reduction will be smaller in assisted areas than in non-assisted areas’.
(151)
Against this background, the Commission considers the compensatory measures proposed by Slovenia to be sufficient and proportionate under the R&R Guidelines in order to ensure that the adverse effects on trading conditions resulting from the granting of restructuring aid to Adria are minimised as much as possible.
7.5.4. Aid limited to the minimum (own contribution)
(152)
According to point 43 of the R&R Guidelines, in order to limit the amount of aid to the strict minimum of the restructuring costs necessary, a significant contribution to the restructuring from the beneficiary's own resources is necessary. This can include the sale of assets that are not essential to the firm's survival, or external financing at market conditions.
(153)
The own contribution must be real, i.e. actual, excluding all future profits such as cash flow (point 43 of the R&R Guidelines). Inherently, the own contribution must not include any further State aid. For large firms, the Commission usually considers a contribution of at least 50 % of the restructuring costs to be appropriate. However, in exceptional circumstances and in cases of particular hardship, the Commission may accept a lower contribution (point 44 of the R&R Guidelines).
(154)
In view of total restructuring costs of EUR […], the proposed own contribution of Adria is composed of EUR […], i.e. approximately [50-54] % of the total restructuring costs. The own contribution breaks down as follows in accordance with the restructuring plan:
(a)
[…].
(b)
the totality of the sale of AAT (i.e. EUR 14,7 million);
(c)
the totality of the debt-to-equity conversion carried out by the banks under measure 4 (EUR 19,7 million).
(155)
As regards point (a) of recital 154, the Commission considers that these measures are acceptable and appear justified as own contribution. Most of the assets have actually been sold and therefore the proceedings resulting for the sale clearly can be counted as own contribution. In addition, Slovenia has provided evidence that the rests of assets are currently in the process of being sold and their value has been determined in accordance with external valuations, including the AVAC valuation in the case of aircraft (see recital 97).
(156)
In relation to point (b) of recital 154, since the Commission has concluded in recital 118 that measure 5 does not entail State aid, it appears reasonable to consider that the proceeds from the sale of AAT should be considered as an element of own contribution.
(157)
Finally, as regards the debt-to-equity conversion referred to in point (c) of recital 154), Slovenia considers that the totality of the debt-to-equity conversion carried out by the banks under measure 4 should count as own contribution. In this respect, the Commission is of the view that the conversion of unsecured debt would normally not demonstrate the confidence of the market into the company, as the unsecured creditors do not assume new risks related to the implementation of the restructuring plan. However, in Adria's case, Slovenia has shown that the debt converted into equity was fully collateralised to a significant extent, i.e. EUR [10-20] million out of the total of EUR 19,7 million (see recital 97). Thus, had Adria been liquidated, the banks would have been able to recover the fully-collateralised amount. It follows that the banks gave up a fully-collateralised claim, which they would have been able to fully recover, and replaced it with equity of Adria of equal value. Therefore, the banks assumed new risk by converting the debt into equity for at least EUR [10-20] million, since they have no certainty that their investment in Adria will be profitable.
(158)
On this basis, the Commission considers that the debt-to-equity conversion of the fully-collateralised loans, i.e. EUR [10-20] million, is acceptable as own contribution.
(159)
Taking the above into account, the level of own contribution of Adria would reach EUR […] or [46-48] % of the restructuring costs. For a large firm like Adria, the level of own contribution should normally be 50 %. However, according to point 56 of the R&R Guidelines, the Commission may be less stringent as regards the size of the own contribution in assisted areas, as was the case for Slovenia at the time the measures were provided (see recital 150). In previous cases like Air Malta, the Commission has accepted a level of own contribution around 45 %.
(160)
Therefore, the Commission considers that requirements of point 43 of the R&R Guidelines have been fulfilled.
7.5.5. The ‘one time, last time’ principle
(161)
Finally, the aid must respect point 72 of the R&R Guidelines, which provides that a company that has received rescue and restructuring aid in the past 10 years is not eligible for rescue or restructuring aid (the ‘one time, last time’ principle).
(162)
Since measures 1, 2, 3 and 5 do not entail State aid and since it appears that Adria has not benefited from any rescue or restructuring aid in the past 10 years, the Commission concludes that the ‘one time, last time’ principle is respected in relation to measure 4.
7.6. Conclusion as regards measure 4
(163)
In view of the above, the Commission finds that Slovenia unlawfully implemented in 2011 a capital injection in favour of Adria, in breach of Article 108(3) of the Treaty on the Functioning of the European Union. However, the Commission considers that the measure and the restructuring plan meet the conditions required by the R&R Guidelines. The Commission hence considers the aid compatible with the internal market,
HAS ADOPTED THIS DECISION:
Article 1
The capital increases of Adria Airways d.d. in 2007, 2009 and 2010, which the Republic of Slovenia has implemented for Adria Airways d.d., do not constitute aid within the meaning of Article 107(1) of the Treaty on the Functioning of the European Union.
The acquisition of Adria Airways Tehnika d.d. by PDP and Aerodrom Ljubljana d.d. in 2010 and 2011 does not constitute aid within the meaning of Article 107(1) of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Article 2
The capital injection of EUR 50 million in favour of Adria Airways d.d. which the Republic of Slovenia implemented in 2011 constitutes aid within the meaning of Article 107(1) of the Treaty on the Functioning of the European Union.
That aid is compatible with the internal market within the meaning of Article 107(3)(c) of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Article 3
This Decision is addressed to the Republic of Slovenia.
Done at Brussels, 9 July 2014.