ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 11. června 2014
o státní podpoře S.A.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 a NN 32/10), kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. - Società per la gestione dell'aeroporto dello Stretto
(oznámeno pod číslem C(2014) 3571)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/944/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské Unie (SFEU), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 27. října 2008 oznámily italské orgány Komisi záměr regionu Kalábrie poskytnout podporu ve formě kapitálových vkladů na vyrovnání finančních ztrát, které v letech 2004 a 2005 vznikly společnosti SO.G.A.S. S.p.A. - Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (dále jen „SO.G.A.S.“ nebo „příjemce“), která provozuje letiště Reggio Calabria.
(2)
Během předběžného přezkumu Komise zjistila existenci jiných opatření podpory ve prospěch téhož příjemce, které mohly představovat protiprávní státní podpory. Tato opatření byla zahrnuta do vyšetřování Komise.
(3)
Komise byla informována o skutečnosti, že státní příspěvek byl ve skutečnosti poskytnut dříve, než Komise mohla posoudit jeho slučitelnost s vnitřním trhem, a případ zaevidovala jako neoznámenou podporu pod číslem NN 32/10.
(4)
Komise si vyžádala další informace o oznámeném opatření dopisy ze dne 27. listopadu 2008, ze dne 23. února 2009 a ze dne 19. května 2009, na které Itálie odpověděla dne 14. ledna 2009, dne 26. března 2009 a dne 9. října 2009.
(5)
Dopisem ze dne 20. července 2010 Komise informovala Itálii o rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci opatření podpory poskytnutých společnosti SO.G.A.S. (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
(6)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(7)
Dopisem ze dne 19. listopadu 2010 příjemce předložil připomínky týkající se rozhodnutí o zahájení řízení. Dne 20. prosince 2010 Komise tyto připomínky postoupila italským orgánům a poskytla jim příležitost se k připomínkám vyjádřit. Dne 29. dubna 2011 byly na opakovanou výzvu Komise ze dne 8. března 2011 doručeny připomínky Itálie. Komise neobdržela žádné další připomínky zúčastněných stran.
(8)
Italské orgány předložily připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 23. září 2010 a ze dne 15. prosince 2010.
(9)
Dopisem ze dne 30. března 2012 si Komise vyžádala další informace o posuzovaných opatřeních, které italské orgány následně poskytly dopisem ze dne 30. dubna 2012.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1. Příjemce
(10)
Příjemcem opatření je provozovatel letiště Reggio Calabria, společnost SO.G.A.S.
(11)
Společnost SO.G.A.S. je kapitálovou společností založenou podle italského práva v roce 1981, která je zcela ve vlastnictví veřejných subjektů.
(12)
Objem provozu řízeného letištěm stoupl z 272 859 cestujících v roce 2004 na 571 694 cestujících v roce 2012 (3).
2.2. Napadená opatření
(13)
Opatření oznámené Itálií se týká kapitálového vkladu ve výši 1 824 964 EUR uskutečněného regionem Kalábrie na vyrovnání ztrát, které společnosti SO.G.A.S. vznikly v letech 2004 a 2005.
(14)
V červnu 2005 a 2006 se veřejní akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli nahradit ztráty, které provozovateli letiště vznikly (1 392 900 EUR v roce 2005 a 2 257 028 EUR v roce 2006) v předchozích dvou letech, formou poměrných kapitálových vkladů. V této době region Kalábrie vlastnil 50 % kapitálu a zbývající akcie držely město Reggio Calabria, provincie Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina.
(15)
Podle informací, které měla Komise k dispozici v okamžiku přijetí rozhodnutí o zahájení řízení, provincie Reggio Calabria, město Messina, město Reggio Calabria a Obchodní komora Messina již poměrné kapitálové vklady provedly.
(16)
V roce 2006 vznikly provozovateli letiště další ztráty ve výši 6 018 982 EUR. V prosinci 2007 se akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli přeměnit rezervy společnosti na vlastní kapitál a snížit základní kapitál, aby pokryli zbývající ztráty. Výsledný kapitál byl však nižší než minimum stanovené italskými právními předpisy pro provozovatele letišť. Proto akcionáři společnosti SO.G.A.S. schválili zvýšení základního kapitálu o 2 742 919 EUR na úroveň požadovanou právními předpisy. Kapitálový vklad byl proveden přeměnou dluhopisů již upsaných některými akcionáři společnosti SO.G.A.S. v celkové výši 2 742 919 EUR. Region Kalábrie nepatřil k akcionářům, kteří drželi tyto přeměnitelné dluhopisy. V důsledku toho se podíl regionu Kalábrie ve společnosti snížil z 50 % na 6,74 %.
2.3. Orgán, který poskytuje podporu
(17)
Pokud jde o předmětná opatření, poskytl je region Kalábrie.
(18)
Jak již bylo vysvětleno výše, také provincie Reggio Calabria, město Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina poskytly společnosti SO.G.A.S. veřejné prostředky formou poměrných kapitálových vkladů určených k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004, 2005 a 2006 a ke zvýšení základního kapitálu na úroveň požadovanou právními předpisy.
2.4. Bilance
(19)
Italské orgány oznámily kapitálový vklad ve výši 1 824 964 EUR odpovídající podílu regionu Kalábrie na kapitálu společnosti SO.G.A.S., jak bylo rozhodnuto v červnu 2005 resp. 2006. Kromě toho, jak již bylo zdůrazněno, ztráty ve výši 1 824 964 EUR byly nahrazeny ostatními veřejnými akcionáři. Další kapitálový vklad ve výši 2 742 919 EUR byl proveden v prosinci 2007.
(20)
Celková dotace posuzovaných opatření proto činí 6 392 847 EUR.
2.5. Vnitrostátní soudní řízení
(21)
Jelikož se region Kalábrie rozhodl neprovést kapitálové vklady, na nichž se akcionáři usnesli v červnu 2005 a 2006 před schvalovacím rozhodnutím Komise, obrátila se společnost SO.G.A.S. na soud v Reggio Calabria. Soud rozhodl ve prospěch společnosti SO.G.A.S. a námitka regionu byla zamítnuta v květnu 2009.
(22)
Přestože italský soud uznal pravomoc Komise rozhodovat ve věci slučitelnosti státních podpor s vnitřním trhem, domníval se, že vnitrostátním soudům přísluší rozhodnout, zda opatření podpory představuje státní podporu či nikoliv. Soud rozhodl, že v daném případě se financování z veřejných zdrojů nepovažuje za státní podporu, neboť uvedené financování nemohlo narušit hospodářskou soutěž ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Soud dále konstatoval, že zásada investora v tržním hospodářství byla v daném případě dodržena, neboť nehledě na ztráty vzniklé v letech 2004 a 2005 v době poskytnutí podpory existovaly rozumné vyhlídky na dlouhodobou rentabilitu.
(23)
Region vznesl proti výroku soudu v Reggio Calabria námitku a uvedl, že opatření představuje státní podporu, a proto nemůže být provedeno dříve, než Komise přijme schvalovací rozhodnutí. V prosinci 2009 italské orgány informovaly Komisi, že námitka byla zamítnuta a že nemají žádné další procesní prostředky, aby zabránily poskytnutí příspěvku z veřejných zdrojů ve prospěch společnosti SO.G.A.S.
3. DŮVODY ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(24)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení byla Komise předběžně toho názoru, že poměrné vklady regionu a ostatních veřejných akcionářů k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004 a 2005 i kapitálové vklady, na nichž se usnesli akcionáři společnosti SO.G.A.S. v prosinci 2007, představují státní podporu z těchto důvodů:
a)
spočívaly v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů, tj. z regionu Kalábrie, provincie Reggio Calabria, města Reggio Calabria, provincie Messina a města Messina, a ze subjektů místní samosprávy, jako jsou Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina, na společnost SO.G.A.S., a týkaly se tedy veřejných zdrojů a byly přičitatelné státu;
b)
nerespektovaly zásadu investora v tržním hospodářství, a proto poskytly selektivní výhodu společnosti SO.G.A.S.;
c)
mohly narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(25)
Komise měla předběžně za to, že napadená opatření jsou neslučitelná s vnitřním trhem. Komise především uvedla, že podle výslovného prohlášení Itálie společnost SO.G.A.S. není pověřena závazkem veřejné služby obecného hospodářského zájmu. Zadruhé Komise zdůraznila, že jak potvrdily italské orgány, opatření se nevztahovala na žádnou konkrétní investici letiště, a měla tedy předběžně za to, že slučitelnost opatření nemůže být posuzována na základě kritérií podle pokynů Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (4) (dále jen „pokyny pro leteckou dopravu z roku 2005“). Zatřetí, přestože byla společnost SO.G.A.S. v obtížích ve smyslu pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (dále jen „pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci“) (5), italské orgány uvedly, že oznámená opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že žádný plán tohoto druhu ve skutečnosti neexistuje. Konečně Komise měla za to, že opatření nejsou slučitelná s pokyny k regionální podpoře na období 2007-2013 (dále jen „pokyny k regionální podpoře“) (6), které poskytují rámec pro posuzování podpor poskytnutých podle čl. 107 odst. 3 písm. a) a c) SFEU.
(26)
Pokud jde o kroky navržené vnitrostátnímu soudu proti odmítnutí regionu vyplatit svůj poměrný příspěvek před schválením Komisí ve smyslu pravidel pro státní podporu, Komise měla za to, že vzhledem k nadřazenosti práva Unie nad vnitrostátním právem, a pokud nebylo oznámení formálně staženo, má Itálie povinnost podrobit se ustanovení o pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU. Komise měla za to, že k postoji, který zaujaly vnitrostátní soudy, tedy nemělo být přihlédnuto a že italské orgány neměly oznámené opatření provést, dokud probíhalo řízení o státní podpoře, z titulu převahy povinnosti pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(27)
Komise obdržela připomínky pouze od společnosti SO.G.A.S. jakožto příjemce, které dokládají a doplňují argumentaci předloženou italskými orgány během formálního vyšetřovacího řízení.
4.1. Existence podpory
(28)
Příjemce tvrdí, že posuzovaná opatření nepředstavují státní podporu, protože nejsou splněny všechny předpoklady uvedené v čl. 107 odst. 1 SFEU. Konkrétně příjemce trvá na tom, že opatření: i) neovlivňuje obchod mezi členskými státy nebo alternativně ii) neposkytuje selektivní hospodářskou výhodu společnosti SO.G.A.S. a iii) nenarušuje ani nemůže narušit hospodářskou soutěž.
(29)
Společnost SO.G.A.S. prohlašuje, že napadená opatření byla poskytnuta za běžných tržních podmínek, a jsou tedy slučitelná se zásadou investora v tržním hospodářství. Společnost dále tvrdí, že opatření jsou slučitelná s články 2446 a 2447 italského občanského zákoníku, které akcionářům akciové společnosti, jež vykázala ztráty přesahující třetinu kapitálu, ukládají povinnost pokrytí těchto ztrát za účelem zamezení likvidace společnosti. Nepokrytí ztrát provozovatele letiště ze strany akcionářů by navíc vedlo ke zrušení (ve smyslu článku 13 ministerského dekretu (D.M.) č. 521 ze dne 12. listopadu 1997) povolení provozovat část letiště Aeroporto dello Stretto, které bylo společnosti SO.G.A.S. uděleno podle článku 17 vládního dekretu (D.L.) č. 67/1997, a definitivní nemožnost, aby společnost získala povolení provozovat celé letiště, pro něž byla podána žádost Ministerstvu dopravy. Bylo by tedy rozumné se domnívat, že i soukromý akcionář, pokud by byl postaven před tuto alternativu, by pro zvýšení hodnoty vlastního podílu jednal stejně.
(30)
Příjemce připomněl, že soud v Reggio Calabria zadal nezávislé posouzení společnosti v červnu 2008 a že hodnota společnosti byla odhadnuta v rozmezí od 12 000 000 EUR do 17 000 000 EUR.
(31)
Za účelem zdůraznění vyhlídek na rentabilitu společnosti příjemce Komisi předložil průmyslový a finanční plán vypracovaný v říjnu 2008 externím poradcem jménem společnosti SO.G.A.S., který hypoteticky předpokládal obnovení rentability společnosti v roce 2013.
(32)
Společnost SO.G.A.S. dále vysvětlila, že v červenci 2007 bylo zveřejněno nabídkové řízení na částečnou privatizaci jejího základního kapitálu. V této souvislosti italsko-argentinské dočasné sdružení podniků (ATI) předložilo nabídku na odkup 35 % základního kapitálu společnosti SO.G.A.S. Tato nabídka byla akcionáři společnosti SO.G.A.S. považována za ekonomicky nevýhodnou. V březnu 2010 bylo zveřejněno nové nabídkové řízení na odkup 35 % akcií společnosti SO.G.A.S. Podle společnosti SO.G.A.S. dvě vyjádření zájmu obdržená v reakci na nové nabídkové řízení ukazují, společně s počáteční nabídkou ATI, že v tomto případě byla zásada investora v tržním hospodářství dodržena.
(33)
Dále příjemce považuje za chybnou připomínku Komise, podle níž cestující, kteří využívají letiště Aeroporto dello Stretto, mohou podle místa svého bydliště alternativně využít letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone, a že napadená opatření tedy potenciálně mohou narušit hospodářskou soutěž na úrovni provozovatelů letišť.
(34)
Letiště Aeroporto dello Stretto a letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone jsou regionálními letišti určenými pro přímé lety, jejichž spádové oblasti se nepřekrývají; letiště Aeroporto dello Stretto navíc nesoutěží s žádným jiným letištěm v Itálii nebo v Unii. Souhrn geografických a infrastrukturních zvláštností regionu Kalábrie údajně vylučuje jakékoli potenciální překrývání spádové oblasti letiště Aeroporto dello Stretto s dalšími italskými sousedícími letišti. Letiště Lamezia Terme se nachází ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodiny jízdy automobilem od letiště Aeroporto dello Stretto. Mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a letištěm Crotone, která se nacházejí ve vzdálenosti přibližně tří hodin, neexistují žádné přímé vysokorychlostní spoje. Letiště Catania se nachází v jiném zeměpisném regionu, ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodinu a třicet/čtyřicet minut jízdy automobilem.
(35)
V této souvislosti poskytla společnost SO.G.A.S tabulku, která uvádí korelační koeficienty mezi tokem cestujících přilétajících na letiště Aeroporto dello Stretto a cestujících na letištích Lamezia Terme, Crotone a Catania. Tabulka ukazuje, že cestující na letišti Aeroporto dello Stretto představují novou složku regionální dopravy. Proto by případné uzavření letiště způsobilo částečný pokles poptávky po službách letecké dopravy spíše než její přerozdělení mezi ostatní letiště. Společnost SO.G.A.S. navíc předložila tabulku, která ukazuje, že posuzovaná opatření skutečně vytvořila novou poptávku po službách letecké dopravy v dané oblasti a přinesla pozitivní výhody jak pro letecké společnosti, které chtějí zavést nové spoje mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a ostatními vnitrostátními a unijními letišti, tak pro další letiště, která musí čelit narůstající poptávce.
(36)
Společnost SO.G.A.S. dále odmítla předběžné posouzení Komise, podle kterého by opatření mohla narušit hospodářskou soutěž mezi leteckými linkami. Příjemce podotkl, že v tomto případě nebylo financování z veřejných zdrojů převedeno na žádnou leteckou společnost v podobě nižších přistávacích poplatků nebo zvýhodnění jiného druhu. Přistávací poplatky a jiné provozní podmínky letiště jsou stanovovány příslušnými orgány veřejné správy, aniž by provozovatel letiště měl jakoukoli diskreční pravomoc. Konečně příjemce tvrdil, že letiště Aeroporto dello Stretto obsluhovala převážně společnost Alitalia (která provozovala šest letů z celkového počtu osmi letů za den) a že nic nenasvědčovalo tomu, že by charteroví a nízkonákladoví přepravci měli zájem zavést nové odlety z letiště Aeroporto dello Stretto.
(37)
Společnost SO.G.A.S. uzavřela tvrzením, že při posuzování dopadů opatření na hospodářskou soutěž a na ovlivňování obchodu mezi členskými státy, Komise mohla více přihlédnout ke zvláštním okolnostem případu a vyloučit, že opatření představuje státní podporu.
4.2. Slučitelnost podpory
(38)
Pokud jde o slučitelnost opatření ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, společnost SO.G.A.S. zdůraznila, že posuzované financování z veřejných zdrojů mělo za cíl udržet provozovatele letiště v chodu a rozvíjet některé hospodářské činnosti. Tento cíl byl údajně odůvodněn skutečností, že letiště malých rozměrů obecně nejsou schopna vytvářet dostatečné příjmy, aby pokryla všechny náklady nezbytné k tomu, aby bylo zaručeno dodržování bezpečnostních předpisů. Kromě toho letiště Aeroporto dello Stretto by vzhledem ke svým infrastrukturním charakteristikám a z toho vyplývajícím omezením uloženým úřadem ENAC (7) stěží mohlo přijímat charterové a nízkonákladové letecké společnosti.
(39)
Zejména na základě parametrů úřadu ENAC (Národní úřad pro civilní letectví) je letiště Aeroporto dello Stretto kvalifikováno jako letiště II. úrovně. Klasifikace provedená úřadem ENAC vychází spíše z velikosti infrastruktur než z objemu provozu cestujících a letiště s malým provozem nutí vynakládat stejné náklady na dodržování bezpečnostních předpisů jako letiště s více než jedním milionem cestujících ročně.
(40)
Bez posuzovaného financování z veřejných zdrojů by letiště bylo nuceno trh opustit s negativními důsledky pro mobilitu obyvatel na regionální úrovni. To by rovněž připravilo akcionáře o jakoukoli možnost návratnosti investice.
(41)
Konečně, nebo druhořadě, společnost SO.G.A.S. tvrdí, že jelikož se na tento případ vztahuje rozhodnutí Komise 2005/842/ES (8), napadená opatření mohou být považována za slučitelná s vnitřním trhem a vyňata z oznamovací povinnosti.
(42)
Společnost SO.G.A.S. tvrdila, že jelikož ve sledovaném období nepřevýšil roční počet cestujících na letišti jeden milion osob, jeho provozování jako celku představovalo službu obecného hospodářského zájmu podle čl. 2 odst. 1 písm. d) rozhodnutí 2005/842/ES. Společnost SO.G.A.S. navíc vysvětlila, že ve smyslu legislativního dekretu č. 250 ze dne 25. července 1997 si místní veřejné subjekty mohou ponechat podíly pouze v těch kapitálových společnostech, které poskytují služby obecného zájmu. Společnost SO.G.A.S. byla vždy ve vlastnictví kalábrijských a messinských místních veřejných subjektů, což údajně prokazuje povahu služby obecného hospodářského zájmu přiznanou provozování letiště. Aby společnost SO.G.A.S. prokázala, že provozování letiště představuje službu obecného hospodářského zájmu, předložila Komisi rozhodnutí města Reggio Calabria ze dne 27. července 2010 a ze dne 19. června 2010 odvolávající se na důležitost služeb letiště na regionální úrovni.
(43)
Vyrovnávací platba za závazek veřejné služby je údajně omezena na nahrazení ztrát, které provozovateli letiště vznikly při poskytování služby obecného hospodářského zájmu, a je tedy v souladu se zásadami nezbytnosti a přiměřenosti podle čl. 5 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES. Pokud jde o neexistenci aktu, který by skutečně pověřoval provozovatele letiště poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, společnost SO.G.A.S. navrhla sepsání návrhu dohody, aby se zamezilo jakékoli pochybnosti, pokud jde o letiště Aeroporto dello Stretto v souvislosti se splněním čtyř kumulativních podmínek uvedených v rozsudku ve věci Altmark (9).
5. PŘIPOMÍNKY ITALSKÝCH ORGÁNŮ
(44)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že v té době Itálie potvrdila, že společnost SO.G.A.S. nebyla oficiálně pověřena závazkem veřejné služby obecného zájmu, a proto nebylo možné posuzovat slučitelnost napadených opatření ve vztahu k pravidlům pro služby obecného hospodářského zájmu.
5.1. Povaha činnosti letiště jako služby obecného hospodářského zájmu
(45)
Během vyšetřování Itálie tvrdila, že posuzovaná opatření představují vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu společností SO.G.A.S. Podle italských orgánů se nedalo vyloučit, nebyl-li prokázán opak, že dodržování předpisů Unie v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu může být v případě společnosti SO.G.A.S. potvrzeno prostřednictvím „následného hodnocení“.
(46)
Itálie se domnívá, že postoj Komise příliš upřednostňuje formální požadavky oproti věcným požadavkům na služby obecného hospodářského zájmu. Na podporu tohoto tvrzení Itálie poskytla rychlé zhodnocení čtyř kritérií rozsudku ve věci Altmark. Itálie prohlásila, že ve skutečnosti společnost SO.G.A.S. byla úkolem veřejné služby pověřena. Toto pověření bylo údajně potvrzeno, přímo i nepřímo, různými správními akty místních orgánů. V tomto smyslu Itálie poskytla zápis z usnesení rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007, která rozhodla o subvencování ztrát provozovatele letiště, a rovněž zápisy ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 16. června 2009 a ze dne 31. prosince 2009, které údajně ukazují, jak lze činnosti letiště považovat za službu obecného hospodářského zájmu. V zápisu ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007 se skutečně uvádí, že „region Kalábrie považoval určité činnosti vykonávané letištěm v Reggio Calabria za nezbytné pro účely poskytování služby obecného hospodářského zájmu a společnosti SOGAS s.p.a. uložil řadu závazků veřejné služby, aby byla zaručena přiměřená ochrana obecného veřejného zájmu; v obdobných případech mohou veřejné orgány subvencovat dodatečné náklady subjektu, který provozuje letiště, vyplývající ze závazku veřejné služby, pokud nelze vyloučit, že provoz letiště jako celku lze považovat za hospodářskou službu obecného zájmu“.
(47)
Obecněji řečeno region Kalábrie přistoupil k Protokolu pro rozvoj letišť Lamezia Terme - Crotone - Reggio Calabria, z čehož vyplývá, že letištní služby mají povahu veřejných služeb zásadních pro hospodářský a společenský rozvoj regionu a že jako takové mohou být předmětem financování s využitím zdrojů Unie nebo zdrojů vnitrostátních či regionálních.
(48)
Itálie také zdůraznila, že dne 28. prosince 2008 provozovatel letiště požádal akcionáře, aby zajistili nahrazení ztrát právě z titulu závazku veřejné služby, a že žádný provozovatel by službu provozování letiště neposkytoval na základě čistě obchodních podmínek. První kritérium rozsudku ve věci Altmark je tedy údajně splněno.
(49)
Italské orgány tvrdí, že parametry vyrovnávací platby lze dobře vyvodit z rozvahy společnosti SO.G.A.S., v níž jsou provozní náklady uvedeny transparentně. Financování z veřejných zdrojů se tedy omezuje na pokrytí ztrát, aniž by byl přiznán jakýkoli zisk ve prospěch příjemce.
(50)
Pokud jde o třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark, Itálie zdůraznila, že v případě veřejných služeb nemohou být zásahy veřejného akcionáře srovnávány se zásahy soukromého investora. Chování veřejných subjektů může být odůvodněno sledováním cíle veřejného zájmu, který jako takový nepřihlíží k uplatnění kritéria soukromého investora. Vzhledem k tomu, že v tomto případě chování veřejných akcionářů nebylo odůvodněno obchodními úvahami, není možné žádné srovnání s chováním tržního investora. Itálie dospěla k závěru, že třetí kritérium ve věci Altmark, které údajně naznačuje uplatnění kritéria soukromého investora, se na posuzovaný případ nevztahuje.
(51)
Konečně Itálie dospěla k závěru, že vzhledem k tomu, že činnost vykonávaná společností SO.G.A.S. má povahu služby obecného hospodářského zájmu, mohou být kapitálové vklady považovány na základě následného hodnocení za vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, a že tedy nepředstavují státní podporu.
5.2. Slučitelnost podpory
(52)
Itálie prohlásila, že i kdyby měla být dotčená opatření považována za státní podporu, musela by být považována za slučitelná podle čl. 2 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES.
5.3. Neexistence narušení hospodářské soutěže
(53)
Itálie se odvolávala na bod 39 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005, který stanoví, že „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“.
(54)
Italské orgány také uvedly, že činnosti letiště nejsou ziskové. Tato okolnost je údajně doložena skutečností, že ačkoliv se původnímu záměru provést částečnou privatizaci společnosti dostalo široké publicity, tento postup nakonec neměl kladný výsledek. Vzhledem k tomu, že potenciální investoři by museli přijmout závazek náhrady ztrát předpokládaných pro následující období, jak bylo stanoveno v průmyslovo-finančním plánu zveřejněném v nabídkovém řízení, a že jediná obdržená nabídka nebyla považována za ekonomicky výhodnou, je zjevné, že předmětná činnost je svou povahou předurčena k vytváření ztrát. Kromě toho skutečnost, že nabídku nepředložil žádný zájemce, který by převzal celou potenciální ztrátu, ale pouze ztrátu v předem stanoveném rozsahu, údajně prokazuje neexistenci trhu lákavého pro investory, tedy skutečnost, která by tehdy vylučovala, že opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy.
6. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Dopisem ze dne 27. dubna 2012 italské orgány předložily jménem regionu Kalábrie vlastní vyjádření k připomínkám společnosti SO.G.A.S. vzneseným během vyšetřování.
(56)
Itálie podpořila argumenty předložené příjemcem, včetně argumentů týkajících se povahy posuzovaných opatření jako služeb obecného hospodářského zájmu, a doplnila, že právě z titulu této povahy nemohou být opatření považována za státní podporu.
(57)
Povaha opatření navíc údajně není taková, aby mohla narušit hospodářskou soutěž a/nebo ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7. POSOUZENÍ PODPORY
7.1. Existence podpory
(58)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li SFEU jinak.
(59)
Kritéria uvedená v čl. 107 odst. 1 jsou kumulativní. Aby tedy bylo možné stanovit, zda oznámená opatření představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je nutné prověřit existenci všech výše uvedených podmínek. Zejména finanční podpora:
a)
je poskytována státem nebo ze státních prostředků;
b)
zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby;
c)
narušuje nebo by mohla narušit hospodářskou soutěž;
d)
ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(60)
V rozsudku ve věci Flughafen Leipzig-Halle (10) Tribunál prohlásil, že výstavba a provozování civilního letiště představují činnost hospodářské povahy. Jediná výjimka se týká určitých činností, které zpravidla spadají do výkonu veřejné moci, a nemohou být tedy považovány za hospodářskou činnost. Financování těchto činností státem nespadá do oblasti pravidel státní podpory. Není tedy pochyb, že společnost SO.G.A.S. představuje společnost ve smyslu právních předpisů v oblasti státních podpor, neboť provozuje letiště Aeroporto dello Stretto a nabízí placené letištní služby hospodářským subjektům (zejména leteckým společnostem) přítomným na uvedeném letišti.
7.1.1. Státní prostředky
(61)
Pojem státní podpory zahrnuje jakékoli zvýhodnění poskytnuté přímo nebo nepřímo, financované z veřejných zdrojů a poskytnuté samotným státem nebo zprostředkujícími subjekty působícími na základě pravomocí, které jim byly státem svěřeny. Zahrnuje to tedy i všechny podpory poskytnuté regionálními nebo místními subjekty členských států nezávisle na jejich statutu nebo jejich označení (11).
(62)
Ve 27. a 28. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že posuzované opatření spočívá v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů na společnost SO.G.A.S. Komise tedy měla za to, že dotčená opatření se týkají veřejných zdrojů a jsou přičitatelná státu. Dále měla Komise za to, že zdroje italských obchodních komor představují státní prostředky. Jelikož obchodní komory jsou veřejnými subjekty podléhajícími veřejnému právu, které je považuje za nedílnou součást veřejné správy, a jsou pověřeny určitými veřejnými funkcemi, Komise měla za to, že jejich rozhodnutí jsou přičitatelná Itálii. Na základě toho je třeba zdroje Obchodní komory Messina považovat za veřejné zdroje a jejich převod lze přičítat státu. Itálie ani zúčastněné třetí strany tento předběžný výsledek během vyšetřování nenapadly.
(63)
Komise proto potvrzuje, že všechna posuzovaná opatření jsou poskytnuta ze státních prostředků a jsou přičitatelná státu.
7.1.2. Selektivní hospodářská výhoda
(64)
Financování z veřejných zdrojů je selektivní, neboť z něj má prospěch pouze jedna společnost: SO.G.A.S. V tomto konkrétním případě to zahrnuje ztráty vzniklé společnosti při provozování její běžné činnosti.
(65)
Komise se domnívá, že pokud výstavba a provoz letištní infrastruktury představují činnosti hospodářské povahy, financování z veřejných zdrojů poskytnuté provozovateli takovéto infrastruktury na pokrytí nákladů, které by za normálních okolností měl nést provozovatel, představuje hospodářské zvýhodnění pro společnost SO.G.A.S., neboť posiluje její pozici na trhu a brání silám přítomným na trhu, aby mohly běžně fungovat (12).
(66)
Komise podotýká, že zatímco v předběžné fázi Itálie tvrdila, že letiště nebylo formálně pověřeno poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, v návaznosti na přijetí rozhodnutí o zahájení řízení Itálie svůj postoj změnila a tvrdila, že dotčené financování z veřejných zdrojů skutečně představuje veřejnou vyrovnávací platbu za plnění závazku veřejné služby (13).
(67)
Aby bylo možné stanovit, zda vyrovnávací platba za poskytování služby obecného hospodářského zájmu představuje zvýhodnění ve smyslu článku 107 SFEU, Soudní dvůr v rozsudku ve věci Altmark vymezil tato kritéria (14):
1)
podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány (dále jen „první kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
2)
parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem (dále jen „druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
3)
vyrovnání nepřesahuje meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
4)
není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark“).
7.1.2.1. První kritérium rozsudku ve věci Altmark
(68)
První podmínka rozsudku ve věci Altmark se shoduje s požadavkem na jasné pověření a vymezení služby obecného hospodářského zájmu podle čl. 106 odst. 2 SFEU (15).
(69)
Především čl. 106 odst. 2 SFEU se použije výlučně na „podniky pověřené poskytováním“ služby obecného hospodářského zájmu. Soudní dvůr opakovaně zdůraznil nezbytnost pověřovacího aktu (16). Takovýto akt je skutečně nezbytný pro vymezení povinností podniku a státu. Pokud oficiální pověřovací akt neexistuje, konkrétní úkol podniku není znám a nelze určit spravedlivou vyrovnávací platbu (17). Nezbytnost jasného vymezení služby obecného hospodářského zájmu je tedy nedílnou a podstatnou součástí konceptu pověření, a vychází proto přímo z čl. 106 odst. 2 SFEU. Pověření podniku k poskytování služby musí být také logicky doprovázeno jejím vymezením.
(70)
Ve sdělení o službách obecného zájmu z roku 2001 Komise již zdůraznila souvislost mezi vymezením pověření a nezbytností a přiměřeností vyrovnávací platby za služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU (18). Bod 22 sdělení vysvětluje, že „v každém případě musí být, v zájmu umožnění uplatnění výjimky uvedené v čl. 106 odst. 2, jasně vymezen úkol veřejné služby a musí být výslovně zadán úkonem orgánu veřejné moci […] Tato povinnost je nutná k zajištění právní jistoty, jakož i transparentnosti ve vztahu k občanům a nezbytná k tomu, aby Komise mohla provést své hodnocení proporcionality“. Pověření a vymezení jsou tedy nezbytnými logickými předpoklady pro jakékoli významné posouzení přiměřenosti vyrovnávací platby. Soudy Evropské unie totiž opakovaně zdůraznily nutnost jasného vymezení závazku veřejné služby pro uplatnění výjimky uvedené v rozsudku ve věci Altmark iv čl. 106 odst. 2 SFEU (19).
(71)
Rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005 (20) potvrzuje toto pojetí. Na základě bodu 8 rámce může Komise prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem vyrovnávací platby za veřejnou službu, které představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, za podmínek stanovených v samotném rámci. Tyto podmínky zahrnují zejména pověření službou obecného hospodářského zájmu prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících přesnou povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a přezkoumání vyrovnávací platby a rovněž ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí navrácení nadměrné vyrovnávací platby, která již byla vyplacena (bod 13 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005).
(72)
Rovněž sdělení Komise o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (21) z roku 2011 vysvětluje, že služba obecného hospodářského zájmu a závazek veřejné služby musí být předem jasně vymezeny. Podle bodu 51 uvedeného sdělení „aby mohl být uplatněn čl. 106 odst. 2 Smlouvy, musí být poskytováním služby obecného hospodářského zájmu pověřen nejméně jeden podnik. Dotyčné podniky musejí být tudíž státem pověřeny zvláštním úkolem. Také podle prvního kritéria judikatury Altmark musí být podnik pověřen plněním povinností veřejné služby. Aby se tudíž zabezpečil soulad s judikaturou Altmark, je nutné pověření veřejnou službou, které vymezí povinnosti dotyčných podniků a orgánů“. Následující bod 52 stanoví, že veřejná služba musí být svěřena jedním nebo více akty, které musí obsahovat alespoň náplň a délku trvání závazků veřejné služby; o který podnik a případně o které území se jedná; povahu výhradních nebo zvláštních práv přiznaných podniku daným orgánem; ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení.
(73)
Italské orgány však tvrdí, že přístup Komise je příliš formální a že společnost SO.G.A.S. skutečně byla službou obecného hospodářského zájmu pověřena, přičemž se z velké části opírají o dokumenty datované po přijetí posuzovaných opatření.
(74)
Podle Itálie lze kvalifikaci provozování letiště Aeroporto dello Stretto jako služby obecného hospodářského zájmu dovodit z četných regionálních usnesení, která uvádějí veřejný zájem letištních služeb a jejich podpůrnou úlohu při hospodářském rozvoji regionu. Žádné z výše uvedených regionálních usnesení však výslovně nevymezuje údajný úkol veřejné služby, kterým byl pověřen provozovatel letiště, ani pravidla upravující příslušnou vyrovnávací platbu. Komise dále uvádí, že dotčené akty byly zveřejňovány od roku 2007, a jsou tedy datovány po údajném zavedení služeb obecného hospodářského zájmu, neboli po činnosti letiště v období let 2004 až 2006. Itálie navíc Komisi neposkytla žádný dokument, který by byl datovaný před rokem 2004 a vymezoval rozsah předpokládaného závazku veřejné služby uloženého příjemci.
(75)
Komise se proto domnívá, že v daném případě nebyl příjemce údajnou službou obecného hospodářského zájmu řádně pověřen.
(76)
Komise nemůže přijmout tvrzení italských orgánů, podle něhož může být poskytnuta oprávněná vyrovnávací platba za závazek veřejné služby i v případě, že služba nebyla předem kvalifikována jako služba obecného hospodářského zájmu a příjemce jí nebyl jako takovou pověřen předem. Pokud by to bylo možné, členské státy by mohly podle vlastního uvážení skutečnou potřebu uložení závazku veřejné služby posuzovat až následně. Jinými slovy, pokud by podniku vznikly finanční ztráty, členské státy by jej mohly pověřit závazkem veřejné služby, díky němuž by podniku mohla být poskytnuta vyrovnávací platba za účelem jeho udržení, a to nehledě na jakékoli předběžné posouzení skutečné potřeby poskytovat takovouto službu v obecném zájmu. Tento přístup je neslučitelný s podmínkou, podle níž službami obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících zejména povahu a délku trvání závazku veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Tvrzení italských orgánů, podle kterého jsou letištní služby zásadní pro hospodářský rozvoj regionu, nepostačuje k tomu, aby bylo možné se domnívat, že příjemce byl službou obecného hospodářského významu řádně pověřen, jelikož závazek veřejné služby a pravidla týkající se vyrovnávací platby nebyly vymezeny předem a transparentně.
(77)
Navíc přijetí postoje italských orgánů, podle něhož členské státy mohou službou obecného hospodářského zájmu pověřit následně, by znamenalo zvýhodnění těch států, které porušily povinnosti oznámení a pozastavení. Tyto státy by mohly tvrdit, že protiprávní státní podpora poskytnutá určitému podniku skutečně sloužila k náhradě nákladů na veřejnou službu náhodně poskytovanou příjemcem (aniž by však uvedená služba byla předem vymezena a podnik jí byl pověřen). Na druhé straně ty členské státy, které mají v úmyslu dodržovat oznamovací povinnost, by musely službu obecného hospodářského zájmu zadat a přesně vymezit předem, aby byla dodržena pravidla pro služby obecného hospodářského zájmu a judikatura ve věci Altmark.
(78)
Ve svém důsledku by to byl podnět k neoznamování nových státních podpor členskými státy, což by bylo v rozporu s ustálenou zásadou, podle níž členské státy, které státní podporu neoznámí, nemohou být zvýhodněny ve vztahu k členským státům, které oznámení provedou (22).
(79)
Komise v souhrnu dospěla k závěru, že první podmínka uvedená v rozsudku ve věci Altmark nebyla dodržena; dále se domnívá, že v daném případě nebyly dodrženy ani ostatní podmínky rozsudku ve věci Altmark, a to na základě níže uvedených úvah.
7.1.2.2. Druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark
(80)
V daném případě nebyl předem stanoven žádný z ukazatelů pro výpočet vyrovnávací platby. Takzvané pověřovací akty, na které se odvolávají italské orgány, podrobně nevysvětlují služby, které by měly být příjemcem poskytovány, ani nestanoví žádný mechanismus vyrovnávací platby za údajný veřejný úkol uložený příjemci.
7.1.2.3. Třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark
(81)
Podle třetího kritéria rozsudku ve věci Altmark vyrovnání získané za plnění povinností veřejné služby nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části vynaložených nákladů, se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(82)
Komise nemůže přijmout tvrzení Itálie, podle kterého dotčené letiště pouze obdrželo financování z veřejných zdrojů nezbytné k plnění závazku veřejné služby, neboť toto financování bylo omezeno na vyrovnání provozních ztrát. Základní zásadou hodnocení přiměřenosti vyrovnávací platby je, že pouze čisté náklady vzniklé veřejnému provozovateli při plnění závazku veřejné služby mohou být podnětem k vyrovnávací platbě. Pokud nejsou povinnosti uložené příjemci jasně vymezeny, Komise nemůže jednoznačně stanovit náklady, které by měly být vzaty v úvahu pro účely výpočtu vyrovnávací platby.
(83)
I v případě, že by provozování letiště jako celku mohlo být klasifikováno jako služba obecného hospodářského zájmu, určité činnosti nepřímo spojené se základními činnostmi, které mimo jiné zahrnují výstavbu, financování, používání a pronájem prostor a nemovitostí využívaných jako kanceláře, sklady, hotely a průmyslové podniky v oblasti letiště, jakož i obchody, restaurace a parkoviště, by nespadaly do úkolu služby obecného hospodářského zájmu, a nemohly by tedy být subvencovány ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu. Italské orgány neposkytly žádný důkaz o tom, že nebyly subvencovány činnosti nepřímo spojené se základními letištními činnostmi, podle bodu 34 a bodu 53 podbodu iv) pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005.
7.1.2.4. Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark
(84)
Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark stanoví, že aby vyrovnání nepředstavovalo státní podporu, musí být omezeno na nezbytné minimum. Toto kritérium se považuje za splněné, pokud je příjemce vyrovnání vybrán na základě řízení o zadání veřejné zakázky, nebo alternativně, pokud se vyrovnání vypočítá na základě nákladů efektivního podniku.
(85)
V daném případě příjemce nebyl vybrán v rámci řízení o zadání veřejné zakázky. Naproti tomu Itálie Komisi neposkytla ani žádný důkaz o tom, že úroveň vyrovnání byla určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený nezbytnými prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. Podle mínění Komise tedy nelze vyvodit, že dotčené financování z veřejných zdrojů bylo určeno na základě nákladů efektivního podniku.
(86)
Komise tudíž nemůže dospět k názoru, že příjemce poskytoval dotčené služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek.
(87)
Pro úplnost Komise uvádí, že během vyšetřování příjemce také předložil tvrzení, podle kterého daná opatření byla v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Ačkoliv provozovateli letiště vznikly ztráty, dalo se rozumně předpokládat, že činnost přinese zisky.
(88)
V tomto ohledu Komise především podotýká, že na rozdíl od tvrzení příjemce, Itálie během vyšetřování neuváděla, že stát investoval do provozovatele letiště s předpokladem rentability, a že naopak tvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na posuzovaný případ nevztahuje (viz (49). bod odůvodnění).
(89)
Zadruhé pro účely posouzení na základě zásady investora v tržním hospodářství je nezbytné stanovit, zda by se v obdobných podmínkách soukromý investor choval obdobně. Soudní dvůr rozhodl, že pokud chování soukromého investora, s nímž má být srovnáván zásah veřejného investora, který sleduje cíle hospodářské politiky, nezbytně není chováním běžného investora vkládajícího kapitál za účelem dosažení zisku ve více méně krátké době, musí být přinejmenším chováním soukromé holdingové společnosti nebo soukromého seskupení podniků, které sledují strukturální politiku, celkovou či oborovou, a jsou vedeny perspektivou dlouhodobější životaschopnosti (23). Pro zjištění, zda se stát choval jako rozumný investor v tržním hospodářství, je třeba vrátit se do kontextu období, v němž byla přijata opatření finanční podpory, aby bylo možno posoudit hospodářskou racionálnost chování státu, a je tedy třeba zdržet se jakéhokoli posuzování založeného na pozdější situaci (24). Podle ustálené judikatury, pokud některý členský stát uplatní zásadu investora v tržním hospodářství během správního řízení, má v případě pochybností povinnost jednoznačně a na základě objektivních a ověřitelných skutečností prokázat, že prováděné opatření vydal v postavení akcionáře. Z těchto důkazů musí jednoznačně vyplývat, že dotyčný členský stát přijal před nebo současně s poskytnutím hospodářské výhody rozhodnutí uskutečnit prostřednictvím skutečně provedeného opatření investici v ovládaném veřejném podniku (25).
(90)
V tomto smyslu Komise nemůže přijmout tvrzení příjemce, podle kterého posuzovaná opatření byla dána perspektivami zisku společnosti představenými v podnikatelském záměru vypracovaném v roce 2008, jehož cílem bylo obnovení rentability, neboť tento plán byl dokončen poté, co již bylo o dotčených opatřeních rozhodnuto. Komise se domnívá, že soukromý investor by vložil nové finanční prostředky do společnosti, jejíž kapitál je nižší než zákonné minimum, což byl případ společnosti SO.G.A.S., pouze v případě, že by v okamžiku přijetí daného opatření mohl předpokládat obnovení rentability společnosti v rozumném časovém horizontu. Vzhledem k tomu, že ani italské orgány ani společnost SO.G.A.S. neposkytly konkrétní důkazy vztahující se k období posuzovaných opatření, které by prokázaly, že veřejné orgány měly v úmyslu uskutečnit investici a mohly od takovéto operace očekávat ekonomickou výkonnost přijatelnou pro soukromého investora, a rovněž s přihlédnutím k tomu, že Itálie výslovně potvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na tento případ nevztahuje, Komise dospěla k závěru, že uvedená opatření zásadu investora v tržním hospodářství nedodržela.
7.1.2.5. Závěr
(91)
Komise má za to, že v daném případě nebyla dodržena žádná ze čtyř podmínek stanovených Soudním dvorem ve věci Altmark a že předmětná opatření nejsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Komise proto dospěla k závěru, že dotčená opatření, tj. kapitálové vklady, které měly nahradit ztráty vzniklé společnosti SO.G.A.S. v letech 2004, 2005 a 2006, poskytují provozovateli letiště hospodářskou výhodu.
7.1.3. Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod mezi členskými státy
(92)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže, Itálie zdůraznila, že na základě pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“. Citovaný text však odkazuje na posuzování slučitelnosti státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU a jeho cílem není vyloučit, že financování malých letišť z veřejných zdrojů může představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(93)
Kromě toho Komise připomíná, že bod 40 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 také stanoví, že „nad rámec těchto obecných informací není možné stanovit diagnózu přizpůsobenou různorodosti možných situací, zejména pro letiště kategorií C a D. Z tohoto důvodu musí být každé opatření, které by mohlo tvořit státní podporu letišti, oznámeno, aby bylo možné prověřit jeho vliv na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy a případně jeho slučitelnost“.
(94)
Letiště Aeroporto dello Stretto je jedno ze tří letišť regionu Kalábrie nacházející se na jižním konci italského poloostrova. Objem přepravy na letišti se konstantně udržuje pod hranicí jednoho milionu cestujících (26). V době provádění posuzovaného opatření tedy letiště patřilo do kategorie D „malá regionální letiště“ podle pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005. Počet cestujících odbavených letištěm se však v roce 2012 zdvojnásobil oproti roku 2004.
(95)
Komise uvádí, že trh provozování letišť, který zahrnuje malá regionální letiště, je trhem otevřeným hospodářské soutěži, na němž působí řada soukromých i veřejných podniků v celé Unii. Tento aspekt potvrzuje také skutečnost, že Itálie zamýšlela částečně privatizovat provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto a že za tímto účelem v roce 2007 zveřejnila nabídkové řízení otevřené podnikům kteréhokoli členského státu Unie (viz (32). bod odůvodnění). Financování provozovatele letiště z veřejných zdrojů tedy může narušit hospodářskou soutěž na trhu provozování letištních zařízení. Vzájemně soutěžit mohou také letiště patřící do jiných spádových oblastí, aby přilákala cestující. Do jisté míry a pro určité cestující některé odlišné destinace skutečně jsou vzájemně zaměnitelné. Financování z veřejných zdrojů ve prospěch letišť proto může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod na trhu letecké dopravy v Unii.
(96)
V daném případě s přihlédnutím k tomu, že v době, k níž se vztahují skutečnosti, letiště Aeroporto dello Stretto provozovalo převážně vnitrostátní destinace a dvě mezinárodní trasy (Paříž a Malta) a že díky obdrženým finančním prostředkům mělo letiště možnost zůstat na trhu a významně rozšířit svou činnost, se Komise domnívá, že posuzovaná opatření mohou narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7.1.4. Závěr o existenci podpory
(97)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že kapitálové vklady poskytnuté společnosti SO.G.A.S. jejími vlastními veřejnými akcionáři k náhradě ztrát z období let 2004, 2005 a 2006 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.2. Oprávněnost podpory
(98)
Posuzovaná opatření byla provedena před formálním schválením ze strany Komise; Itálie proto nesplnila povinnost pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
7.3. Slučitelnost podpory
7.3.1. Slučitelnost ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu
(99)
Společnost SO.G.A.S. tvrdí, že dotčená podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(100)
Ustanovení čl. 106 odst. 2 uvádí, že „podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie“.
(101)
Tento článek zavádí výjimku ze zákazu poskytovat státní podporu podle článku 107 SFEU, pokud je podpora nezbytná a přiměřená, aby bylo zaručeno poskytování služby obecného hospodářského zájmu za přijatelných hospodářských podmínek. Ve smyslu čl. 106 odst. 3 SFEU Komise dohlíží na uplatňování tohoto článku mimo jiné stanovením podmínek pro splnění kritérií nezbytnosti a přiměřenosti.
(102)
Do 31. ledna 2012 rámec Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005“) (27) a rozhodnutí týkající se služeb obecného hospodářského zájmu z roku 2005 představovaly předpisy přijaté Komisí pro uplatnění výjimky podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(103)
Dne 31. ledna 2012 vstoupil v platnost nový balíček dokumentů o službách obecného hospodářského zájmu, který zahrnuje rámec Evropské unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (2011) (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011“) (28) a rozhodnutí Komise 2012/21/EU (29).
7.3.1.1. Slučitelnost ve smyslu rozhodnutí 2005/842/ES
(104)
Předmětná opatření byla poskytnuta v červnu 2004, v červnu 2005 a v prosinci 2007. Příjemce tvrdí, že na dotčená opatření se nevztahuje oznamovací povinnost na základě rozhodnutí 2005/842/ES.
(105)
Rozhodnutí 2005/842/ES prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované ve vztahu ke službám obecného hospodářského zájmu podnikům splňujícím podmínky stanovené v samotném rozhodnutí. Rozhodnutí 2005/842/ES zejména prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytnuté letištím, i) kde roční počet cestujících nepřevyšuje jeden milion osob, ii) jejichž obrat před zdaněním za všechny činnosti nepřesáhl v průběhu dvou finančních let předcházejících roku, kdy byl daný podnik pověřen poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, částku 100 milionů EUR, pokud roční vyrovnávací platba za dotčenou službu nepřesahuje 30 milionů EUR (30).
(106)
Rozhodnutí 2005/842/ES se vztahovalo pouze na podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby ve vztahu ke skutečným službám obecného hospodářského zájmu. Aby bylo možné využít této výjimky, vyrovnávací platba za závazek veřejné služby v podobě poskytování služby obecného hospodářského zájmu musela rovněž splňovat zvláštní požadavky podle článků 4, 5 a 6 uvedeného rozhodnutí (31).
(107)
Článek 4 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že službou obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů obsahujících zejména povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Článek 5 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že výše vyrovnávací platby musí být omezena rozsahem nezbytným pro úhradu nákladů vynaložených v souvislosti s plněním závazků veřejné služby, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený výnos. Konečně článek 6 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že členské státy provádějí pravidelné kontroly směřující ke zjištění, zda podniky nedostávají vyrovnávací platby přesahující výši určenou podle článku 5.
(108)
Z důvodů vysvětlených v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí Komise dospěla k závěru, že ani příjemce ani italské orgány neprokázaly, že společnosti SO.G.A.S. byl uložen jasně vymezený závazek veřejné služby. Kromě toho neprokázaly, že v takzvaných pověřovacích aktech, které přijaly, jsou jakkoli obsaženy ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Z toho vyplývá, že požadavky podle článků 4, 5 a 6 rozhodnutí 2005/842/ES týkající se právních aktů pověření nebyly splněny.
(109)
Komise se proto domnívá, že náhrada ztrát provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto nebyla slučitelná s vnitřním trhem ani vyňata z oznamovací povinnosti podle rozhodnutí 2005/842/ES.
(110)
Navíc pokud neexistuje jasné vymezení závazku veřejné služby uloženého společnosti SO.G.A.S, nemůže být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem a vyňaté z povinnosti oznámení předem podle čl. 10 písm. b) rozhodnutí 2012/21/EU. Komise proto posuzovala, zda může být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu bodu 69 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011, který stanoví, že „Komise použije zásady stanovené v tomto sdělení na protiprávní podporu, o které rozhodne po 31. lednu 2012, i když byla podpora udělena před tímto datem“.
7.3.1.2. Slučitelnost ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011
(111)
Bod 16 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví nezbytné požadavky, aby mohlo být pověření službou obecného hospodářského zájmu považováno za platné. Zejména následující písm. a) bodu 16 stanoví, že v pověřovacím aktu musí být jasně uvedeny náplň a délka trvání závazků veřejné služby. Ze stejných důvodů již objasněných v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí posuzovaná opatření podpory tedy nemohou být považována za slučitelná ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011. Zejména příjemce nebyl jasně pověřen provozováním letiště jako celku ve formě služby obecného hospodářského zájmu. Komise neobdržela žádný pověřovací akt, který by předem jednoznačně vymezoval službu obecného hospodářského zájmu, kterou byl příjemce pověřen, ani jeho právo na vyrovnávací platbu. Dále nebyly Komisi předloženy žádné důkazy o tom, že body 17 a 18 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 byly dodrženy.
(112)
Komise se tedy domnívá, že posuzované opatření podpory nemůže být prohlášeno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(113)
Pro úplnost Komise zdůrazňuje, že bod 9 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví, že vyrovnávací platba za služby obecného hospodářského zájmu přiznaná podnikům, které jsou v obtížích, musí být posuzována podle pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích.
(114)
Během fáze předběžného posuzování Itálie skutečně tvrdila, že SO.G.A.S je podnikem v obtížích ve smyslu pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. Itálie však také tvrdila, že posuzovaná opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že plán takovéto povahy neexistuje. Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení proto Komise měla za to, že tato opatření nemohou být považována za slučitelná s pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(115)
Během formálního vyšetřování již Itálie netvrdila, že provozovatel letiště se v okamžiku poskytnutí opatření podpory nacházel v obtížích, a že tedy podpory jsou slučitelné na základě výše uvedených pokynů.
(116)
Jelikož Komise neměla důkazy, které by jí umožnily posoudit slučitelnost předmětných opatření na základě pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, nemůže tato opatření prohlásit za slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu výše uvedených pokynů.
7.3.2. Slučitelnost ve smyslu nových pokynů pro leteckou dopravu
(117)
Dne 31. března 2014 Komise přijala sdělení „Pokyny ke státní podpoře letišť a leteckých společností“ (dále jen „nové pokyny pro leteckou dopravu“) (32). Tyto pokyny se použijí na provozní podpory letišť poskytnuté do 31. března 2014.
(118)
Provozní podpora poskytnutá před vstupem nových pokynů pro leteckou dopravu v platnost by mohla být prohlášena za slučitelnou do plné výše nepokrytých provozních nákladů, pokud jsou splněny tyto podmínky:
-
příspěvek k dosažení jasně vymezeného cíle společného zájmu: tato podmínka je mimo jiné splněna, pokud podpora zvyšuje mobilitu občanů Unie a propojení regionů nebo napomáhá regionálnímu rozvoji (33),
-
potřeba státního zásahu: podpora se musí zaměřovat na situace, v nichž může přinést materiální zlepšení, které trh sám není schopen poskytnout (34),
-
existence motivačního účinku: tato podmínka je splněna, pokud je pravděpodobné, že by se při neexistenci provozní podpory a s ohledem na možné poskytnutí investiční podpory a objem přepravy výrazně snížil objem hospodářské činnosti dotyčného letiště (35),
-
přiměřenost výše podpory (podpora omezená na nezbytné minimum): aby byla provozní podpora letištím přiměřená, musí být omezena na minimum potřebné k uskutečnění podporované činnosti (36),
-
zamezení nežádoucím negativním účinkům na hospodářskou soutěž a obchod (37).
(119)
Podle prohlášení italských orgánů okrajová zeměpisná poloha a nedostatečný rozvoj nákladní dopravy představují pro region Kalábrie vážný problém, zejména z důvodu nedostatku přiměřené infrastruktury. Itálie prohlásila, že posuzovaná opatření jsou součástí širšího projektu, jehož cílem je posílit dopravní síť v Kalábrii. Tato opatření by umožnila společnosti SO.G.A.S. zlepšit infrastrukturu a služby nabízené letištěm na základě nové regionální strategie, která se zaměřuje na posílení dopravní sítě a usnadnění přístupu do regionu.
(120)
Na základě výše uvedeného se Komise domnívá, že provozní podpora poskytnutá společnosti SO.G.A.S. přispěla k dosažení cíle společného zájmu zaměřeného na zlepšení přístupnosti, propojení a rozvoje regionů prostřednictvím rozvoje infrastruktury pro bezpečnou a spolehlivou leteckou dopravu.
(121)
Jak je uvedeno v nových pokynech pro leteckou dopravu, menší letiště by mohla mít s financováním vlastní činnosti bez veřejných zdrojů problémy. Podle bodu 118 nových pokynů pro leteckou dopravu letiště s ročním objemem přepravy nižším než 700 000 cestujících zřejmě nejsou schopna pokrýt velkou část svých provozních nákladů. Objem přepravy na letišti Aeroporto dello Stretto se konstantně udržoval pod hranicí 700 000 cestujících. Komise se proto domnívá, že podpora je nezbytná, neboť umožnila zlepšit propojenost regionu Kalábrie, které by trh sám o sobě nenabídl.
(122)
Bez poskytnutí podpory by činnost příjemce byla významně omezena nebo dokonce ukončena. Zároveň podpora nepřekročila částku nezbytnou k pokrytí provozních ztrát, a byla tedy omezena na nezbytné minimum umožňující provádění činnosti, která je předmětem podpory.
(123)
Žádné jiné letiště se ve stejné spádové oblasti (38) nenachází, neboť jak již bylo vysvětleno, nejbližší letiště je vzdálené více než 130 kilometrů. Itálie dále potvrdila, že letištní infrastruktura byla k dispozici všem leteckým společnostem za nediskriminačních podmínek. Informace, které měla Komise k dispozici, ani připomínky zúčastněných stran předložené během vyšetřování nezpochybnily nediskriminační přístup k infrastruktuře.
(124)
Na základě těchto úvah Komise dospěla k závěru, že podmínky slučitelnosti vymezené novými pokyny pro leteckou dopravu byly splněny.
7.3.3. Závěr týkající se slučitelnosti podpory
(125)
Na základě posouzení, které předchází, Komise dospěla k závěru, že oznámené opatření podpory je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 SFEU.
(126)
Tento závěr formulovaný ve smyslu pravidel státní podpory nebrání použití jiných ustanovení unijního práva, včetně předpisů týkajících se životního prostředí.
8. ZÁVĚR
(127)
Komise se domnívá, že Itálie provedla dotčenou podporu protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Na základě posouzení, které předchází, se však rozhodla k podpoře nevznést námitky, neboť podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie a s novými pokyny pro leteckou dopravu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. S.p.A. (Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto) ve výši 6 392 847 EUR, je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 11. června 2014.
COMMISSION DECISION
of 11 June 2014
on State aid SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 & NN 32/10) granted by Italy to the Stretto airport anagement company SO.G.A.S.
(notified under document C(2014) 3571)
(Only the Italian text is authentic)
(Text with EEA relevance)
(2014/944/EU)
THE EUROPEAN COMMISSION,
Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU), and in particular the first subparagraph of Article 108(2) thereof,
Having regard to the Agreement on the European Economic Area, and in particular Article 62(1)(a) thereof,
Having called on interested parties to submit their comments pursuant to the provisions cited above (1), and having regard to their comments,
Whereas:
1. PROCEDURE
(1)
On 27 October 2008, the Italian authorities notified the Commission of the Region of Calabria's intention to grant aid in the form of capital injections to cover operational losses made by SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (‘SO.G.A.S.’ or ‘the recipient’): SO.G.A.S. is the company managing the Stretto or ‘Strait’ airport, which is the airport of Reggio Calabria.
(2)
In the course of the preliminary examination the Commission became aware of other measures benefiting the same recipient which appeared to constitute unlawful State aid. The Commission therefore included those measures in its investigation.
(3)
As the Commission had information suggesting that the State support had in fact been granted before the Commission could assess its compatibility with the internal market, it registered the case as non-notified aid, under the number NN 32/10.
(4)
The Commission requested additional information regarding the notified measure on 27 November 2008, 23 February 2009 and 19 May 2009. Italy replied on 14 January 2009, 26 March 2009 and 9 October 2009.
(5)
By letter dated 20 July 2010, the Commission informed Italy that it had decided to initiate the formal investigation procedure laid down in Article 108(2) of the TFEU in respect of the aid to SO.G.A.S. (‘the opening decision’).
(6)
The Commission's decision to initiate the investigation was published in the Official Journal of the European Union (2). The Commission there called on interested parties to submit their comments.
(7)
By letter dated 19 November 2010 the recipient submitted its comments on the opening decision. On 20 December 2010 the Commission forwarded the recipient's comments to the Italian authorities and asked for their reaction. The Commission sent a reminder on 8 March 2011, and received Italy's observations on 29 April 2011. The Commission received no other comments from interested parties.
(8)
The Italian authorities submitted comments on the opening decision by letters dated 23 September 2010 and 15 December 2010.
(9)
By letter dated 30 March 2012 the Commission requested additional information on the measures under investigation. The Italian authorities provided the information requested by letter of 30 April 2012.
2. DETAILED DESCRIPTION OF THE MEASURES
2.1. The recipient
(10)
The beneficiary of the measures is the manager of Reggio Calabria airport, SO.G.A.S.
(11)
SO.G.A.S. is a limited company incorporated under Italian law in March 1981 and wholly owned by public bodies.
(12)
Traffic at the airport increased from 272 859 passengers in 2004 to 571 694 passengers in 2012 (3).
2.2. The contested measures
(13)
The measure notified by Italy is an injection by the Region of Calabria of EUR 1 824 964 in capital to cover losses incurred by SO.G.A.S. in 2004 and 2005.
(14)
In June 2005 and June 2006 SO.G.A.S.'s public shareholders decided to cover the losses SO.G.A.S. had incurred in the two previous years (EUR 1 392 900 in 2004 and EUR 2 257 028 in 2005) by means of pro rata capital injections. At the time the Region of Calabria owned 50 % of the shares in the company, the remainder being held by the Municipality of Reggio Calabria, the Province of Reggio Calabria, the Province of Messina, the Municipality of Messina, Reggio Calabria Chamber of Commerce and Messina Chamber of Commerce.
(15)
According to the information available to the Commission at the time of the opening decision, pro rata capital injections had already been carried out by the Province of Reggio Calabria, the Municipality of Messina, the Municipality of Reggio Calabria and Messina Chamber of Commerce.
(16)
In 2006 SO.G.A.S. made further losses of EUR 6 018 982. In December 2007 SO.G.A.S.'s shareholders decided to convert the reserves of the company into capital and to reduce the capital to cover the remaining losses. However, this would take the capital below the minimum level required by Italian law for airport management companies. To bring the capital back into line with the legal requirements, SO.G.A.S.'s shareholders agreed to increase the capital by EUR 2 742 919. The capital was increased by converting bonds previously subscribed by some of the shareholders, for a total of EUR 2 274 919. The Region of Calabria was not among the shareholders that held the convertible bonds, and its stake in the capital of the company fell from 50 % to 6.74 %.
2.3. Granting authority
(17)
For the measures at issue here the granting authority is the Region of Calabria.
(18)
As explained above, public funds were also provided to SO.G.A.S. by the Province of Reggio Calabria, the Municipality of Reggio Calabria, the Province of Messina, the Municipality of Messina, Reggio Calabria Chamber of Commerce and Messina Chamber of Commerce, in the form of pro rata capital injections to cover the losses incurred in 2004, 2005 and 2006 and to bring the capital back into line with the legal requirements.
2.4. Budget
(19)
The Italian authorities notified the injections of EUR 1 824 964, proportional to the Region of Calabria's stake in SO.G.A.S., which had been approved in June 2005 and June 2006. In addition, as explained above, the other public shareholders covered losses likewise amounting to EUR 1 824 964. There was a further injection of EUR 2 742 919 in December 2007.
(20)
The total budget of the measures under assessment is therefore EUR 6 392 847.
2.5. Domestic court proceedings
(21)
The Region of Calabria decided not to put into effect the capital injections decided by the shareholders in June 2005 and June 2006 until there had been a decision by the Commission authorising them, and SO.G.A.S. brought proceedings against the Region before the Ordinary Court (Tribunale) of Reggio Calabria. The Court ruled in favour of SO.G.A.S., and a challenge lodged by the Region was dismissed in May 2009.
(22)
Whilst acknowledging the Commission's competence to decide whether a State aid measure was compatible with the internal market, the Court considered that national courts had jurisdiction to decide whether a measure constituted State aid. The Court ruled that the public financing given in this case did not constitute State aid, because it was not liable to distort competition or to affect trade between Member States. The Court also observed that the principle of an investor in a market economy was satisfied, because at the time the aid was granted, irrespective of the losses incurred in 2004 and 2005, there were reasonable prospects of profitability in the long term.
(23)
The Region challenged the ruling of the Court on the ground that the measure constituted State aid and consequently should not be implemented until the Commission had adopted an authorising decision. In December 2009 the Italian authorities informed the Commission that this action had been rejected and that no further procedural steps could be taken to oppose granting of the public contribution to SO.G.A.S.
3. GROUNDS FOR INITIATING THE FORMAL INVESTIGATION
(24)
In the opening decision, the Commission took the preliminary view that the pro rata injections carried out by the Region and the other public shareholders to cover losses incurred in 2004 and 2005, and the capital injection decided by SO.G.A.S.'s shareholders in December 2007, amounted to State aid, on the following grounds:
(a)
they consisted in a transfer of funds to SO.G.A.S. from a number of regional and local authorities, namely the Region of Calabria, the Province of Reggio Calabria, the Municipality of Messina and the Municipality of Reggio Calabria, or local autonomous bodies set up under public law, namely the Reggio Calabria Chamber of Commerce and the Messina Chamber of Commerce; they therefore involved State resources and were imputable to the State;
(b)
they did not comply with the principle of an investor in a market economy, and thus conferred a selective advantage on SO.G.A.S.;
(c)
they were liable to distort competition and affect trade between Member States.
(25)
The Commission took the preliminary view that the disputed measures were incompatible with the internal market. First, Italy had explicitly stated that SO.G.A.S. was not entrusted with the provision of any service of general economic interest (‘SGEI’). Second, the Italian authorities had confirmed that the measures did not relate to any specific airport investment; the Commission concluded, on a preliminary basis, that the compatibility of the measures could not be assessed under the criteria laid down by the guidelines on financing of airports and start-up aid to airlines departing from regional airports (‘the 2005 aviation guidelines’) (4). Third, notwithstanding their claim that SO.G.A.S. was a firm in difficulty within the meaning of the guidelines on State aid for rescuing and restructuring firms in difficulty (‘the R&R guidelines’) (5), the Italian authorities had also indicated that the measures were not part of a restructuring plan and that no such plan existed. Last, the Commission took the view that the measures were not compatible with the guidelines on national regional aid for 2007-2013 (hereinafter ‘the regional guidelines’) (6), which provided the framework for the assessment of aid granted on the basis of Article 107(3)(a) and (c) TFEU.
(26)
As regards the legal actions brought in the Italian courts against the Region's refusal to pay its pro rata contribution pending authorisation by the Commission under the State aid rules, the Commission considered that, given the primacy of EU law over national law, and as long as the notification had not been formally withdrawn, Italy was bound to comply with the standstill clause laid down by Article 108(3) TFEU. The Commission therefore took the view that by virtue of the primacy of the standstill obligation in Article 108(3) TFEU the position taken by the national courts should have been disregarded, and that the Italian authorities should not have put the notified measure into effect as long as the State aid procedure was pending.
4. COMMENTS FROM INTERESTED PARTIES
(27)
The only interested party from whom the Commission received comments was the recipient, SO.G.A.S., which supported and supplemented the arguments submitted by the Italian authorities during the formal investigation.
4.1. The presence of aid
(28)
SO.G.A.S. submitted that the measures under assessment did not constitute State aid because the criteria laid down in Article 107(1) TFEU were not all met. More specifically, SO.G.A.S. claimed that the measure: (i) did not affect trade between Member States, or in the alternative (ii) did not confer a selective economic advantage on SO.G.A.S. and (iii) did not distort or threaten to distort competition.
(29)
SO.G.A.S. argued that the disputed measures were granted under normal market conditions and therefore complied with the market economy investor principle. They were in line with Articles 2446 and 2447 of the Italian Civil Code, which required the shareholders of a limited company that had lost over one third of its capital to compensate its losses in order to avoid the winding-up of the company. Failure on the part of the shareholders to cover the losses of SO.G.A.S., an airport management company, would have entailed the withdrawal (within the meaning of Article 13 of Ministerial Order (DM) No 521 of 12 November 1997) of the partial management of Stretto airport, which had been entrusted to SO.G.A.S. under Article 17 of Decree-law No 67 of 1997, and would have made it impossible in future to secure the full concession for the management of the airport, for which an application had been made to the Ministry of Transport. It was reasonable to suppose, therefore, that a private investor facing a similar choice would have acted in the same manner in order to increase the value of their shareholding.
(30)
The recipient pointed out that the Ordinary Court of Reggio Calabria had commissioned an independent valuation of the company in June 2008, which estimated that the value of the company fell in a range between EUR 12 million and EUR 17 million.
(31)
To evidence the company's prospects of profitability, the recipient submitted to the Commission a business plan drawn up for SO.G.A.S. in October 2008 by an external consultant, which forecast that the company would return to viability in 2013.
(32)
A call for tenders for the partial privatisation of SO.G.A.S. had been published in July 2007. A bid for the acquisition of 35 % of SO.G.A.S.'s capital had been submitted by an Italo-Argentine consortium (associazione temporanea di imprese or ‘ATI’). The bid was considered economically disadvantageous by SO.G.A.S.'s shareholders. In March 2010 a new call for tenders for 35 % of SO.G.A.S.'s shares was published. According to SO.G.A.S. the two expressions of interest received in response, together with the initial bid from the consortium, showed that the market economy investor principle was satisfied.
(33)
SO.G.A.S. also argued that the Commission was wrong to conclude that passengers using Stretto airport could also use in Catania, Lamezia Terme or Crotone airports, depending on their place of residence, and that the disputed measures consequently had the potential to distort competition between airport managers.
(34)
First, Stretto airport and Catania, Lamezia Terme and Crotone airports were regional point-to-point airports whose catchment areas did not overlap. Nor did Stretto airport compete with any other airport in Italy or the Union. The particular geographical and infrastructural features of Calabria excluded any potential overlap between the catchment area of Stretto airport and those of neighbouring Italian airports. Lamezia Terme airport was more than 130 km away, at approximately one hour's driving time from Stretto. There was no rapid direct link between Stretto and Crotone airport, which was over three hours away. Catania airport was located in a different geographic region, at a distance of over 130 km, with a travelling time by car of 1hr30-1hr40.
(35)
SO.G.A.S. provided a table showing a correlation index between the incoming flow of passengers at Stretto airport and those at Lamezia Terme, Crotone and Catania. The table showed, it said, that passengers travelling by Stretto airport constituted a new component in regional traffic. A closure of the airport would therefore result in the loss of part of the demand for air transport services, rather than in a redistribution to other airports. SO.G.A.S. also submitted a table to show that the measures under scrutiny had indeed created new demand for air transport services in the area, resulting in positive benefits both for air carriers interested in starting up new routes between Stretto and other domestic and EU airports, and for other airports, which found themselves handling increased demand.
(36)
SO.G.A.S. rejected the Commission's preliminary finding that the measures had the potential to distort competition between airlines. The public financing had not been transferred to any air carrier through the granting of lower landing fees or other favourable terms. Landing charges and other operating conditions at the airport were set by the competent authority and did not leave any discretion to the airport manager. Finally, SO.G.A.S. contended that Stretto was served mainly by Alitalia (which provided six of the eight daily flights), and that there was no indication that charter or low-cost carriers were interested in starting up new routes departing from Stretto airport.
(37)
SO.G.A.S. concluded that in assessing the impact of the measure on competition and trade between Member States, the Commission should have taken greater account of the specific circumstances, and should have found that the measure did not constitute State aid.
4.2. The compatibility of the aid
(38)
On the question whether the measures could be held compatible under Article 107(3)(c) TFEU, SO.G.A.S. argued that the public financing under assessment was aimed at maintaining the operational continuity of the airport manager and the development of certain economic activities. This objective was justified by the fact that small airports did not generally generate sufficient revenues to cover the costs required to comply with safety and security requirements. In addition, Stretto airport, given the characteristics of the airport infrastructure and the consequent restrictions imposed by the national civil aviation authority ENAC (7), would have great difficulty in hosting charter and low cost airlines.
(39)
In particular, in accordance with ENAC's parameters, Stretto airport was classed as a level II airport. This classification was based on the dimensions of the infrastructure, rather than on passenger volumes; it required airports with low passenger levels to incur the same costs in order to meet safety standards as airports with over a million passengers.
(40)
Without the public financing under investigation, the airport would have been forced to exit the market, with negative consequences at regional level for the mobility of residents. This would also have prevented the shareholders from obtaining any return on their investment.
(41)
Finally or in the alternative, SO.G.A.S. contended that Commission Decision 2005/842/EC (8) on services of general economic interest was applicable in the present case, and that the measures could in any event be held compatible with the internal market and exempted from the notification requirement on that basis.
(42)
SO.G.A.S. argued that since the traffic at the airport did not exceed a million passengers a year in the reference period, the management of the airport was a service of general economic interest (‘SGEI’) within the scope of Article 2(1)(d) of Decision 2005/842/EC. SO.G.A.S. pointed out that under Decree-law No 250 of 25 July 1997, local authorities could hold shareholdings only in companies which were entrusted with a service of general economic interest. SO.G.A.S. had always been owned by local authorities in Calabria and Messina, which was presumptive evidence that the management of the airport qualified as an SGEI. In order to show that the management of the airport was indeed an SGEI, SO.G.A.S. submitted decisions of the Municipality of Reggio Calabria dated 27 July 2010 and 19 June 2010 which made reference to the importance of the airport services at regional level.
(43)
Public service compensation was limited to the losses incurred by the airport manager in providing the SGEI, and therefore complied with the necessity and proportionality principles laid down by Article 5(1) of Decision 2005/842/EC. As for the absence of any act effectively entrusting the SGEI to the airport manager, SO.G.A.S. proposed that an agreement be drafted that would eliminate any doubt that the four Altmark (9) conditions were fulfilled in the case of Stretto airport.
5. COMMENTS FROM THE ITALIAN AUTHORITIES
(44)
In the opening decision the Commission noted that Italy had confirmed that SO.G.A.S. had not been formally entrusted with the provision of an SGEI, so that the compatibility of the disputed measures could not be assessed under the SGEI rules.
5.1. The question whether the airport's activities constitute an SGEI
(45)
In the course of the investigation Italy contended that the measures under assessment constituted compensation for the provision of SGEIs by SO.G.A.S. In the absence of evidence to the contrary, the Italian authorities argued, an ex post assessment could conclude that in SO.G.A.S.'s case the EU requirements for SGEIs were met.
(46)
Italy considered that the line taken by the Commission gave undue weight to the formal rather than the substantive requirements for SGEIs. In support of this claim, Italy provided a cursory assessment of the four Altmark criteria. Italy contended that SO.G.A.S. had in fact been entrusted with a public service mission. The mission was confirmed, directly and indirectly, by several administrative acts issued by the local authorities. Italy provided the minutes of a meeting of the municipal executive of Reggio Calabria that took place on 17 October 2007, at which the executive decided to subsidise the airport manager's losses, and the minutes of meetings of the same body that took place on 16 June 2009 and 31 December 2009, which it said showed that the activities of the the airport did constitute SGEIs. The minutes of the meeting of 17 October 2007 state that ‘the Region of Calabria had taken the view that certain activities of Reggio Calabria airport were necessary for the provision of a service of general economic interest, and had imposed a number of public service obligations on SO.G.A.S. in order to ensure that the public interest was properly served; in such cases, the airport manager could be subsidised by the authorities for the additional costs arising out of the discharge of those obligations, which were such that it could not be ruled out that the overall management of the airport might be considered a service of general economic interest’.
(47)
In more general terms, the Region of Calabria was party to a Protocol for the development of Lamezia Terme, Crotone and Reggio Calabria airports, which made it clear that airport services were public services essential to the economic and social development of the region, and consequently that they could be financed by means of EU, national or regional funds.
(48)
Italy also emphasised that on 28 December 2008 the airport manager asked the shareholders to cover its losses specifically by virtue of its public service obligation, and argued that no private operator would provide the service of management of the airport on purely commercial terms. The first test in Altmark was therefore satisfied.
(49)
The parameters on the basis of which the compensation was calculated could easily be inferred from SO.G.A.S.'s balance sheet, which provided a transparent statement of the operating costs. Public financing was limited to the amount of the losses, with no extra margin given to the recipient.
(50)
With regard to the third Altmark test, Italy contended that in the case of public services the actions of a public shareholder were not comparable to those of a private investor. The conduct of a public body could be justified by objectives in the public interest which prevented the application of the market economy investor principle. In this case the conduct of the public shareholders was not motivated by commercial considerations, and consequently could not be compared to that of a market investor. Italy concluded that the third Altmark test, which appeared to require the application of the market economy investor principle, was not relevant in the case under scrutiny.
(51)
Italy said that since SO.G.A.S.'s activities constituted a service of general interest, the capital injections could be considered compensation for the provision of such services, on the basis of an ex post assessment, and therefore did not constitute State aid.
5.2. The compatibility of the aid
(52)
Italy stated that, were the measures be considered State aid, they should in any event be held compatible under Article 2(1) of Decision 2005/842/EC.
5.3. No distortion of competition
(53)
Italy referred to paragraph 39 of the 2005 aviation guidelines, which stated that ‘funding granted to small regional airports (category D) is unlikely to distort competition or affect trade to an extent contrary to the common interest’.
(54)
The Italian authorities further argued that the airport's activities were not profitable. This was evidenced by the fact that, although the initial intention to partially privatise the company had been widely advertised, the procedure had ultimately been unsuccessful. Given that potential investors had to undertake to cover the losses expected in the following years, as stated in the business plan published in the tender, and given that the sole offer received was not considered economically advantageous, it was clear that the activity was by its nature loss-making. In addition, the fact that bidders were not prepared to cover potential future losses to an unlimited extent, but only up to pre-established limits, proved that there was no market attractive to investors, and this in turn meant that the measures could have no impact on trade between Member States.
6. ITALY'S OBSERVATIONS ON THE COMMENTS SUBMITTED BY INTERESTED PARTIES
(55)
By letter dated 27 April 2012, the Italian authorities, on behalf of the Region of Calabria, sent the Commission observations on SO.G.A.S.'s comments.
(56)
Italy supported SO.G.A.S.'s arguments, including SO.G.A.S.'s contention that the measures under assessment related to an SGEI, which in Italy's view meant that they could not be considered State aid.
(57)
Italy also argued that the measures did not distort competition or affect trade between Member States.
7. ASSESSMENT OF THE AID
7.1. The existence of aid
(58)
Article 107(1) of the TFEU states that except where otherwise provided in the TFEU ‘any aid granted by a Member State or through State resources in any form whatsoever which distorts or threatens to distort competition by favouring certain undertakings or the provision of certain goods, in so far as it affects trade between Member States, shall be incompatible with the internal market.’
(59)
The criteria laid down in Article 107(1) are cumulative: the measures under scrutiny will constitute State aid within the meaning of Article 107(1) TFEU only if all the abovementioned conditions are fulfilled. Thus the financial support must
(a)
be granted by the State or through State resources,
(b)
favour certain undertakings or the production of certain goods,
(c)
distort or threaten to distort competition, and
(d)
affect trade between Member States.
(60)
In its judgment in the Leipzig-Halle airport case (10), the General Court held that the construction and operation of a civil airport constituted an economic activity. The only exception is for certain activities which as a rule fall within the exercise of public powers and so cannot be considered economic activities. The State financing of such activities falls outside the scope of the State aid rules. There is no doubt, therefore, that SO.G.A.S. is an undertaking for the purpose of State aid law, in that it manages Stretto airport and offers airport services against remuneration to the economic operators (notably airlines) active in the airport.
7.1.1. State resources
(61)
The concept of State aid applies to any advantage granted directly or indirectly, financed from public resources and granted by the State itself or by an intermediary body acting by virtue of powers conferred on it by the State. Thus it applies to all advantages granted by regional or local bodies of Member States, whatever their status and description (11).
(62)
In paragraphs 27 and 28 of the opening decision the Commission noted that the measures under assessment consisted in a transfer of funds to SO.G.A.S. from several regional and local authorities, namely the Region of Calabria, the Province of Reggio Calabria, the Municipality of Messina and the Municipality of Reggio Calabria. The Commission therefore took the view that the disputed measures involved State resources and were imputable to the State. The Commission also considered the resources of the Italian chambers of commerce to be State resources. The chambers of commerce were public bodies, governed by public law, according to which they formed part of the public administration and were entrusted with public functions, and the Commission accordingly considered that their decisions were imputable to Italy. On that basis the resources of Messina Chamber of Commerce constituted State resources, and their transfer could be imputed to the State. In the course of the investigation neither Italy nor any interested party contested this preliminary finding.
(63)
The Commission therefore confirms that all the measures under assessment were granted through State resources and are imputable to the State.
7.1.2. Selective economic advantage
(64)
The public funding is selective, as it benefits a single undertaking, SO.G.A.S. It covers the losses incurred by SO.G.A.S. in conducting its ordinary business.
(65)
In so far as the construction and operation of airport infrastructure is an economic activity, the Commission takes the view that public financing granted to SO.G.A.S., a manager of such infrastructure, which covers costs that the airport manager would normally have to bear itself, confers an economic advantage on SO.G.A.S., as it reinforces its market position and prevents market forces from having their normal effect (12).
(66)
Although at the preliminary stage Italy stated that the airport had not been formally entrusted with the provision of an SGEI, the Commission notes that following the adoption of the opening decision Italy reconsidered its position, and claimed that the disputed public financing did in fact represent public compensation for the discharge of public service obligations (13).
(67)
In its judgment in Altmark the Court of Justice set out the following tests for determining whether compensation for the provision of an SGEI conferred an advantage caught by Article 107 TFEU (14):
(1)
the recipient undertaking must actually have public service obligations to discharge, and the obligations must be clearly defined (‘the first Altmark test’);
(2)
the parameters on the basis of which the compensation is calculated must be established in advance in an objective and transparent manner (‘the second Altmark test’);
(3)
the compensation cannot exceed what is necessary to cover all or part of the costs incurred in the discharge of public service obligations, taking into account the relevant receipts and a reasonable profit for discharging those obligations (‘the third Altmark test’);
(4)
where the undertaking which is to discharge public service obligations, in a specific case, is not chosen pursuant to a public procurement procedure which would allow for the selection of the tenderer capable of providing those services at the least cost to the community, the level of compensation needed must be determined on the basis of an analysis of the costs which a typical undertaking, well run and adequately provided with means of transport so as to be able to meet the necessary public service requirements, would have incurred in discharging those obligations, taking into account the relevant receipts and a reasonable profit for discharging the obligations (‘the fourth Altmark test’).
7.1.2.1. The first Altmark test
(68)
The requirement of the first Altmark test coincides with the requirement laid down in Article 106(2) TFEU that the service must be clearly entrusted and defined (15).
(69)
First of all, Article 106(2) TFEU applies only to ‘undertakings entrusted with the operation’ of an SGEI. The Court of Justice has consistently underlined the need for an act entrusting the service (16). An entrustment act is necessary in order to define the obligations of the undertaking and of the State. In the absence of such an official act, the specific task of the undertaking is not known, and it cannot be determined what might be fair compensation (17). The need for a clear definition of the SGEI is therefore inherent in and inseparable from the idea of entrustment, and thus derives directly from Article 106(2) TFEU. When a service is entrusted to an undertaking, logically, it also needs to be defined.
(70)
As long ago as the 2001 communication on services of general economic interest, the Commission drew attention to the link between the definition of entrustment and the necessity and proportionality of the compensation given for performing the SGEI under Article 106(2) TFEU (18). Paragraph 22 of the communication stated that ‘in every case, for the exception provided for by Article 86(2) to apply, the public service mission needs to be clearly defined and must be explicitly entrusted through an act of public authority … This obligation is necessary to ensure legal certainty as well as transparency vis-à-vis the citizens and is indispensable for the Commission to carry out its proportionality assessment.’ Entrustment and definition are thus a logical prerequisite of any meaningful assessment of the proportionate level of any compensation. The Union law courts have consistently underlined the need for a clear definition of public service obligations for the application both of the Altmark exception and of Article 106(2) TFEU (19).
(71)
The 2005 Community framework for State aid in the form of public service compensation (20) confirms this approach. Paragraph 8 of the Framework states that public service compensation that constitutes aid within the meaning of Article 107(1) TFEU may be declared compatible with the internal market if the conditions laid down in the Framework are satisfied. Those conditions include, in particular, entrustment of the SGEI by way of one or more official acts which among other things specify the precise nature and duration of the public service obligations, the parameters for calculating, controlling and reviewing the compensation, and the arrangements for avoiding and repaying any overcompensation (paragraph 12 of the framework).
(72)
The 2011 communication from the Commission on the application of the European Union State aid rules to compensation granted for the provision of services of general economic interest (21) also states that the SGEI and the public service obligations must be clearly defined beforehand. According to paragraph 51 of the communication, ‘for Article 106(2) of the Treaty to apply, the operation of an SGEI must be entrusted to one or more undertakings. The undertakings in question must therefore have been entrusted with a special task by the State. Also the first Altmark criterion requires that the undertaking has a public service obligation to discharge. Accordingly, in order to comply with the Altmark case-law, a public service assignment is necessary that defines the obligations of the undertakings in question and of the authority.’ Paragraph 52 states that the public service task must be assigned by way of one or more acts that must at least specify the content and duration of the public service obligations; the undertaking and, where applicable, the territory concerned; the nature of any exclusive or special rights assigned to the undertaking by the authority in question; the parameters for calculating, controlling and reviewing the compensation; and the arrangements for avoiding and recovering any overcompensation.
(73)
However, the Italian authorities argue that the Commission approach is excessively formalistic, and that SO.G.A.S. was in fact entrusted with an SGEI; here they rely for the most part on documents postdating the approval of the measures at issue.
(74)
According to Italy the fact that the management of Stretto airport constitutes an SGEI can be inferred from several regional decisions making reference to the public interest attached to airport services and their instrumental role in the economic development of the region. But those regional decisions do not provide any explicit definition of the alleged SGEI entrusted to the airport manager or any rules governing compensation. In addition, the acts in question were adopted from 2007 onwards, and therefore came after the alleged inception of the services of general economic interest, i.e. after the airport's activities in 2004-2006. Nor has Italy made available to the Commission any other document outlining the scope of the presumed public service obligations imposed on the recipient which predates 2004.
(75)
The Commission therefore considers that in the case at issue the alleged SGEI has not been properly entrusted to the recipient.
(76)
The Commission cannot accept the Italian authorities' argument that an SGEI can be compensated legitimately even where the service has not been defined ex ante as an SGEI and entrusted to the recipient on that basis. If that were the case Member States would be left free to reconsider the need to impose public service obligations at their own discretion ex post. Once an undertaking incurred operational losses, Member States could entrust that undertaking with public service obligations and grant compensation, as a means to support the undertaking, irrespective of any ex ante assessment of the actual need to provide the service in the general interest. This approach cannot be reconciled with the requirement that SGEIs must be entrusted to the undertaking concerned by way of one or more official acts, setting out among other things the nature and duration of the public service obligations, the parameters for calculating, controlling and reviewing the compensation, and the necessary arrangements for avoiding and repaying any overcompensation. The Italian authorities' claim that airport services are essential to the economic development of the region is not enough to show that the recipient was correctly entrusted with the SGEI, because the public service obligations and the rules governing compensation were not defined transparently in advance.
(77)
Moreover, to do as the Italian authorities suggest, and consider that Member States may entrust SGEIs ex post, would give more favourable treatment to Member States that had acted in breach of the notification and standstill obligations. Such Member States would be able to argue that aid granted to an undertaking illegally was in fact necessary to cover the costs of a public service that happened to have been provided by the recipient without however being defined or entrusted to the undertaking beforehand. But Member States that set out to comply with their obligation to notify would have to entrust and define the SGEI clearly ex ante, in order to comply with the SGEI rules and the Altmark case-law.
(78)
This would create an incentive for Member States not to notify new State aid, contrary to the well-established principle that Member States that do not notify State aid cannot be treated more favourably than Member States that do (22).
(79)
In summary, the Commission concludes that the first Altmark test is not satisfied; the Commission also takes the view that the other Altmark tests are not satisfied either, for the reasons set out below.
7.1.2.2. The second Altmark test
(80)
Parameters for the calculation of compensation have not been established in advance. The acts which according to the Italian authorities entrust the services do not detail the services to be provided by the recipient, and do not establish any mechanism for granting compensation for the public task allegedly entrusted to it.
7.1.2.3. The third Altmark test
(81)
According to the third Altmark test, the compensation received for the discharge of public service obligations cannot exceed what is necessary to cover all or part of the costs incurred, taking into account the relevant receipts and a reasonable profit for discharging those obligations.
(82)
The Commission cannot accept Italy's argument that because the financing was confined to offsetting operating losses the airport received only the public financing required for the discharge of public service obligations. A fundamental principle of the assessment of proportionality of compensation is that only the net costs incurred by the public operator for the discharge of the public service obligations may give rise to compensation. In the absence of a clear definition of the obligations imposed on the recipient, the Commission cannot unequivocally determine what costs should have been taken into account in the calculation of the compensation.
(83)
Even where the overall management of an airport can be considered an SGEI, some activities which are not directly linked to the basic activities, including the construction, financing, use and renting of land and buildings for offices, storage, hotels and industrial enterprises located within the airport, and for shops, restaurants and car parks, fall outside the SGEI, and consequently cannot be subsidised under the rules on SGEIs. The Italian authorities have not provided any evidence to show that there has been no subsidisation of activities not directly linked to the core activities of the airport, as required by paragraphs 34 and 53(iv) of the 2005 aviation guidelines.
7.1.2.4. The fourth Altmark test
(84)
The fourth Altmark test states that if compensation is not to comprise aid it must be limited to the minimum necessary. This test is deemed to be satisfied if the recipient of the compensation has been chosen following a tender procedure, or, failing that, if the compensation has been calculated by reference to the costs of an efficient undertaking.
(85)
In the present case the recipient was not chosen following a public tender procedure. Nor has Italy given the Commission any proof that the level of compensation has been determined on the basis of an analysis of the costs which a typical undertaking, well run and adequately provided with the means to be able to meet the necessary public service requirements, would have incurred in discharging those obligations, taking into account the relevant receipts and a reasonable profit for discharging the obligations. The Commission therefore considers that it cannot be concluded that the public financing at issue was determined on the basis of the costs of an efficient undertaking.
(86)
Consequently, the Commission cannot find that the recipient provided the services at the least cost to the community.
(87)
For the sake of completeness, the Commission observes that in the course of the investigation the recipient argued that that the measures complied with the market economy investor principle. Although the airport manager had recorded losses, it could fairly be presumed that the activity would yield a return.
(88)
Contrary to the recipient's contention, the Commission points out, first of all, that Italy has not in the course of the investigation argued that the State invested in the airport manager in the expectation that it would be profitable, and has in fact maintained that the market economy investor principle is not applicable in the present case (see paragraph 49).
(89)
Second, for an assessment on the basis of the market economy investor principle, it is necessary to determine whether, in similar circumstances, a private investor would have behaved in a similar way. The Court of Justice has held that although the conduct of a private investor with which that of a public investor pursuing economic policy aims must be compared need not be the conduct of an ordinary investor laying out capital with a view to realising a profit in the relatively short term, it must at least be the conduct of a private holding company or a private group of undertakings pursuing a structural policy - whether general or sectoral - and guided by prospects of profitability in the longer term (23). In order to examine whether or not the State has adopted the conduct of a prudent investor operating in a market economy, it is necessary to place oneself in the context of the period during which the financial support measures were taken in order to assess the economic rationality of the State's conduct, and thus to refrain from any assessment based on a later situation (24). According to settled case-law, if a Member State relies on the market economy investor principle during the administrative proceedings, it must, where there is doubt, establish unequivocally and on the basis of objective and verifiable evidence that the measure implemented falls to be ascribed to the State acting as shareholder. That evidence must show clearly that, before or at the same time as conferring the economic advantage, the Member State concerned took the decision to make an investment, by means of the measure actually implemented, in the public undertaking (25).
(90)
The Commission cannot accept the recipient's claim that the measures under assessment were guided by the company's prospects of profitability, as outlined by the business plan aimed at restoring it to viability which was drawn up in 2008, after the measures in question had been decided. The Commission considers that a private investor would inject fresh capital into a company whose capital had dropped below the legal limit, such as SO.G.A.S., only if at the time of the injection the investor could expect the company to return to viability within a reasonable time. Given that neither the Italian authorities nor SO.G.A.S. have provided any concrete evidence dating from the time the measures were taken showing that the public authorities wanted to invest, and could reasonably expect an economic return on their investment that would have been acceptable to a private investor, and given that Italy has expressly confirmed that the market economy investor principle does not apply in the present case, the Commission concludes that the measures do not comply with the market economy investor principle.
7.1.2.5. Conclusion
(91)
The Commission finds that none of the four tests set out by the Court of Justice in the Altmark case is satisfied here, and that the measures do not comply with the market economy investor principle. Consequently, the Commission concludes that the disputed measures, i.e. the capital injections to cover SO.G.A.S.'s losses in 2004, 2005 and 2006, confer an economic advantage on SO.G.A.S.
7.1.3. Distortion of competition and effect on trade between Member States
(92)
With regard to distortion of competition, Italy points out that according to the 2005 aviation guidelines, ‘funding granted to small regional airports (category D) is unlikely to distort competition or affect trade to an extent contrary to the common interest’. But this provision is concerned with the assessment of the compatibility of State aid under Article 107(3)(c) TFEU, and does not try to say that public funding of small airports does not constitute State aid within the meaning of Article 107(1).
(93)
Moreover, paragraph 40 of the 2005 aviation guidelines also states that ‘beyond these general indications, it is not possible to establish rules covering every possible case, particularly for airports in categories C and D. For this reason any measure which may constitute State aid to an airport must be notified so that its impact on competition and trade between Member States can be examined, and, where appropriate, its compatibility’.
(94)
Stretto airport is is located at the southern end of the Italian peninsula and is one of three airports in the Region of Calabria. Traffic at the airport has constantly remained below a million passengers (26). At the time the measures under scrutiny were put into effect the airport therefore belonged to category D, ‘small regional airports’, for purposes of the 2005 aviation guidelines. However, the passenger traffic handled by the airport doubled from 2004 to 2012.
(95)
The market for the management and operation of airports, including small regional airports, is a market open to competition, in which a number of private and public undertakings are active throughout the Union. This is illustrated by the fact that Italy set out to partially privatise Stretto airport and to that end published a call for tenders in 2007 that was open to undertakings from any EU Member State (see paragraph 32). The public funding of an airport manager may therefore distort competition in the market for airport infrastructure operation and management. Moreover, airports can compete with each other to attract traffic even if they have different catchment areas. To some extent, and for some passengers, different destinations are substitutable. Public funding of airports can therefore distort competition and have an effect on trade in the air transport market across the Union.
(96)
At the material time Stretto airport mainly served domestic destinations and two international routes - Paris and Malta - and owing to the funds received the airport was able to stay on the market and significantly expand its operations; the Commission accordingly takes the view that the measures at issue may have distorted competition and affected trade between Member States.
7.1.4. Conclusion on the existence of aid
(97)
The Commission concludes that the capital injections granted to SO.G.A.S. by its public shareholders to cover the losses it incurred in 2004, 2005 and 2006 constitute State aid within the meaning of Article 107(1) TFEU.
7.2. The lawfulness of the aid
(98)
The measures under investigation were put into effect before formal approval by the Commission; hence Italy did not comply with the standstill obligation in Article 108(3) TFEU.
7.3. The compatibility of the aid
7.3.1. Compatibility under the SGEI rules
(99)
SO.G.A.S. argues that the aid is compatible with the internal market under Article 106(2) TFEU.
(100)
Article 106(2) provides that ‘undertakings entrusted with the operation of services of general economic interest or having the character of a revenue-producing monopoly shall be subject to the rules contained in the Treaties, in particular to the rules on competition, in so far as the application of such rules does not obstruct the performance, in law or in fact, of the particular tasks assigned to them. The development of trade must not be affected to such an extent as would be contrary to the interests of the Union.’
(101)
That Article provides for an exception to the prohibition of State aid contained in Article 107 TFEU to the extent that the aid is necessary and proportional to ensure the performance of the SGEI under acceptable economic conditions. Under Article 106(3) it is for the Commission to ensure application of this Article, among other things by specifying the conditions under which it considers that the criteria of necessity and proportionality are fulfilled.
(102)
Prior to 31 January 2012, the Commission's policy for applying the exception in Article 106(2) TFEU was set out in the Community framework for State aid in the form of public service compensation (‘the 2005 SGEIs Framework’) (27) and Decision 2005/842/EC.
(103)
On 31 January 2012 a new SGEIs package entered into force, which included the European Union framework for State aid in the form of public service compensation (2011) (‘the 2011 SGEIs Framework’) (28) and Commission Decision 2012/21/EU (29).
7.3.1.1. Compatibility under Decision 2005/842/EC
(104)
The measures were taken in June 2004, June 2005 and December 2007. The recipient argues that the measures were exempted from the notification requirement by Decision 2005/842/EC.
(105)
Decision 2005/842/EC declared that State aid in the form of public service compensation granted to undertakings in connection with SGEIs was compatible if it complied with the conditions the Decision set out. In particular, the Decision declared compatible State aid in the form of public service compensation to airports i) for which annual traffic does not exceed a million passengers, or ii) with an annual turnover before tax of less than EUR 100 million during the two financial years preceding that in which the service of general economic interest was assigned, if the airport receives annual compensation for the service in question of less than EUR 30 million (30).
(106)
Decision 2005/842/EC applied only to aid under the form of public service compensation in connection with genuine services of general economic interest. In order to qualify for the exemption, public service compensation for the operation of an SGEI had also to comply with detailed conditions set out in Articles 4, 5 and 6 of the Decision (31).
(107)
Article 4 of Decision 2005/842/EC required that the SGEI be entrusted to the undertaking concerned by way of one or more official acts specifying, among other things, the nature and the duration of the public service obligations, the parameters for calculating, controlling and reviewing the compensation, and the arrangements for avoiding and repaying any overcompensation. Article 5 of the Decision stated that the amount of compensation was not to exceed what was necessary to cover the costs incurred in discharging the public service obligations, taking into account the relevant receipts and a reasonable profit. Finally, Article 6 of the Decision required Member States to carry out regular checks to ensure that undertakings were not receiving compensation in excess of the amount determined in accordance with Article 5.
(108)
For the reasons set out in section 7.1.2.1, the Commission finds that neither the recipient nor the Italian authorities have shown that SO.G.A.S. was entrusted with clearly defined public service obligations. Nor have they shown that the acts allegedly entrusting the service on which they relied set out any parameters for calculating, controlling and reviewing the compensation, or any arrangements for avoiding and repaying any overcompensation. The requirements of Articles 4, 5 and 6 of Decision 2005/842/EC relating to the content of the entrustment acts are therefore not met.
(109)
The Commission consequently takes the view that the cover provided for the losses of the manager of Stretto airport was not compatible with the internal market or exempted from the notification requirement under Decision 2005/842/EC.
(110)
In the same way, in the absence of a clear definition of the public service obligations imposed on SO.G.A.S., the measure cannot be considered compatible with the internal market and exempt from the requirement of prior notification on the basis of Article 10(b) of Decision 2012/21/EU either. The Commission has therefore considered whether the measure can be considered compatible with the internal market on the basis of paragraph 69 of the 2011 SGEIs Framework, according to which ‘The Commission will apply the principles set out in this Communication to unlawful aid on which it takes a decision after 31 January 2012 even if the aid was granted before this date’.
7.3.1.2. Compatibility under the 2011 SGEIs Framework
(111)
Paragraph 16 of the 2011 SGEIs Framework sets out the requirements for an SGEI to be considered validly entrusted. Paragraph 16(a) states that the act entrusting the service must indicate the content and duration of the public service obligations. Therefore, for the same reasons already set out in section 7.1.2.1, the aid measures at issue cannot be considered compatible under the 2011 SGEIs Framework. In particular, the overall management of the airport has not been clearly entrusted to the recipient as an SGEI. No legal document has been provided to the Commission that clearly defines in advance the SGEI entrusted to the recipient or the recipient's entitlement to compensation. Nothing has been submitted to the Commission to show that paragraphs 17 and 18 of the 2011 SGEIs Framework have been complied with.
(112)
The Commission therefore takes the view that the aid measure under examination cannot be declared compatible with the internal market under Article 106(2) TFEU.
(113)
For the sake of completeness the Commission would point out that according to paragraph 9 of the 2011 SGEIs Framework, SGEI compensation granted to firms in difficulty must be assessed under the guidelines on State aid for rescuing and restructuring firms in difficulty (‘the R&R guidelines’).
(114)
During the earlier stages of the case Italy argued that SO.G.A.S. was a firm in difficulty within the meaning of the R&R guidelines. However, Italy also maintained that the measures under assessment were not part of a restructuring plan and that no such plan existed. In its opening decision, therefore, the Commission considered that the measures could not be deemed compatible with the R&R guidelines.
(115)
In the course of the formal investigation Italy no longer claimed that the airport manager was in difficulty at the time the aid measures were taken, and that the aid could therefore be deemed compatible on the basis of the R&R guidelines.
(116)
There is therefore no evidence that might enable the Commission to assess the compatibility of the measures on the basis of the R&R guidelines, and the Commission consequently cannot declare them compatible with the internal market under the R&R guidelines.
7.3.2. Compatibility under the new aviation guidelines
(117)
On 31 March 2014, the Commission adopted a communication setting out guidelines on State aid to airports and airlines (‘the new aviation guidelines’) (32). The new aviation guidelines apply to operating aid granted to airports before 31 March 2014.
(118)
Operating aid granted before the entry into force of the new aviation guidelines may be declared compatible to the full extent of uncovered operating costs provided that the following conditions are met:
-
contribution to a well-defined objective of common interest: this condition is fulfilled among other things if the aid increases the mobility of EU citizens and the connectivity of the regions or facilitates regional development (33),
-
need for State intervention: the aid should be targeted towards situations where such aid can bring about a material improvement that the market itself cannot deliver (34),
-
existence of incentive effect: this condition is fulfilled if it is likely that, in the absence of operating aid, and taking into account the possible presence of investment aid and the level of traffic, the level of economic activity of the airport concerned would be significantly reduced (35),
-
proportionality of the aid amount (aid limited to the minimum necessary): in order to be proportionate, operating aid to airports must be limited to the minimum necessary for the aided activity to take place (36),
-
avoidance of undue negative effects on competition and trade (37).
(119)
According to the Italian authorities, the Region of Calabria faces critical difficulties caused by its outlying geographical position and underdeveloped freight mobility, largely as a result of the lack of adequate infrastructure. Italy has stated that the measures under scrutiny are part of a wider project of enhancement of the transport network in Calabria. The measures would enable SO.G.A.S. to improve the infrastructure and the services offered by the airport, in the light of the new regional strategy aimed at improving the transport network and guaranteeing improved access to the region.
(120)
The Commission accordingly takes the view that the operating aid granted to SO.G.A.S. has contributed to the achievement of an objective of common interest by improving accessibility, connectivity, and regional development through the development of safe and reliable air transport infrastructure.
(121)
According to the new aviation guidelines, smaller airports may have difficulties in ensuring the financing of their operation without public funding. Paragraph 118 of the new aviation guidelines states that airports with annual passenger traffic below 700 000 passengers per annum may not be able to cover their operating costs to a substantial extent. Traffic at Stretto airport has constantly remained below 700 000 passengers. The Commission therefore considers that the aid was necessary, in that it allowed an improvement in the connectivity of the Region of Calabria that the market would not have delivered by itself.
(122)
Without the aid the activity of the recipient would have been significantly reduced if not terminated altogether. At the same time, the aid did not exceed the amount required to cover operating losses, and consequently did not exceed the minimum necessary for the aided activity to take place.
(123)
No other airport is located in the same catchment area (38): as shown above, the closest airport is situated more than 130 km away. Moreover, Italy has confirmed that the airport infrastructure has been made available to all airlines on non-discriminatory terms. Neither in the information at the disposal of the Commission nor in the comments submitted by interested parties in the course of the investigation has it been suggested that there was any discrimination in access to the infrastructure.
(124)
The Commission concludes that the conditions for compatibility laid down by the new aviation guidelines are met.
7.3.3. Conclusion on the compatibility of the aid
(125)
The Commission concludes that the notified aid measure is compatible with the internal market under Article 107(3)(c) TFEU.
(126)
This finding is reached under the rules on State aid, and is without prejudice to the application of other provisions of EU law such as EU environmental legislation.
8. CONCLUSIONS
(127)
The Commission finds that Italy has implemented the aid in question unlawfully, in breach of Article 108(3) TFEU. In the light of the assessment set out above, however, the Commission has decided not to raise objections to the aid, on the ground that it is compatible with the internal market under Article 107(3)(c) TFEU and with the new aviation guidelines,
HAS ADOPTED THIS DECISION:
Article 1
The State aid which Italy has granted to the Stretto airport management company SO.G.A.S. SpA, amounting to EUR 6 392 847, is compatible with the internal market within the meaning of Article 107(3)(c) of the Treaty on the Functioning of the European Union.
Article 2
This Decision is addressed to the Italian Republic.
Done at Brussels, 11 June 2014.