РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 септември 2011 година
относно мярка С 35/10 (ex N 302/10), която Дания възнамерява да приведе в действие под формата на данъци върху хазартните игри, организирани онлайн, предвидени в закона на Дания относно данъците върху хазартните игри
(нотифицирано под номер C(2011) 6499)
(само текстът на датски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/140/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, алинея първа от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 6 юли 2010 г. от съображения за правна сигурност датските органи изпратиха уведомление съгласно член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) за законодателното предложение L 203 относно данъците върху хазартните игри („Закон за данъците върху хазартните игри“ (2)), прието на 25 юни 2010 г. С писма от 11 август 2010 г. и 22 септември 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация. Датските органи предоставиха необходимата информация с писмо от 20 октомври 2010 г.
(2)
Комисията също получи две отделни жалби по отношение на предложения Закон за данъците върху хазартните игри. Първата бе подадена от Датската асоциация на операторите на игрални автомати с развлекателна цел („DAB“) на 23 юли 2010 г. Втората жалба бе подадена от оператор на реално казино - „The Royal Casino“, на 6 август 2010 г. И двете жалби бяха предадени на датските органи на 23 септември 2010 г. за представяне на мнения. Датските органи представиха мненията си с писмо от 20 октомври 2010 г.
(3)
На 10 ноември 2010 г. в Брюксел бе проведена среща с датските органи за обсъждане на уведомлението и двете посочени по-горе жалби. По време на срещата датските органи представиха обяснителна бележка, озаглавена „Дилемата в резултат на висящото дело за държавна помощ“, в която заявяват и намерението си да отложат влизането в сила на закона, който бе предмет на уведомлението, до вземането на решение от страна на Комисията. (3)
(4)
С решение от 14 декември 2010 г. Комисията уведоми Дания за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, относно мярката, предмет на уведомлението. Решението на Комисията за откриване на процедура (наричано по-долу „решение за откриване на процедура“) бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
(5)
С писмо от 14 януари 2011 г. датските органи представиха своите наблюдения по решението за откриване на процедура.
(6)
Общо 17 заинтересовани страни представиха мненията си между 11 февруари и 22 февруари 2011 г. (5) На 16 март 2011 г. тези мнения бяха препратени на Дания, като ѝ бе дадена възможност да отговори. Комисията получи мненията на Дания с писмо от 14 април 2011 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(7)
След началото на производство за установяване на нарушение и изпращането на мотивирано становище на 23 март 2007 г. относно пречките пред свободното движение на услуги за спортни залагания в Дания (6), датското правителство взе решение за реформа на националното законодателство в областта на хазартните игри и услугите за залагания и смяна на съществуващия режим на монопол с регулиран и частично либерализиран такъв. Либерализацията се приема за необходима inter alia с цел съобразяване със законодателството на ЕС и в отговор на заплахата от незаконни услуги за хазартни игри, организирани онлайн от доставчици на хазартни услуги, намиращи се в други юрисдикции.
(8)
Законът относно данъците върху хазартните игри, предмет на уведомлението, е част от пакета закони, приети с цел либерализиране на сектора за хазартни игри. (7) Съгласно условията на член 1 от Закона за хазартните игри цялостната цел на тази законодателна реформа в сферата на услугите за хазартни игри е:
-
поддържане на потреблението на хазартни игри на умерено равнище;
-
закрила на младите и други уязвими лица срещу експлоатация или пристрастяване към хазартни игри;
-
закрила на потребителите на хазартни услуги чрез гарантиране на разумното, надеждно и прозрачно предоставяне на хазартни игри; и
-
опазване на обществения ред и предотвратяване на използването на хазартните игри за престъпни цели.
(9)
Съгласно Закона за хазартните игри „за предоставянето или организирането на хазартни услуги е необходим лиценз, освен ако настоящият закон или друг законодателен акт не предвижда друго“. Освен това предоставянето или организирането на хазартни услуги подлежи на данъчно облагане (член 1 от Закона за данъците върху хазартните игри).
(10)
Член 5 от Закона за хазартните игри дефинира хазартни игри като включващи следните дейности: i) лотария; ii) комбинирани хазартни игри и iii) залагания.
(11)
Комбинираните хазартни игри се отнасят до „дейности, при които участникът има шанс да спечели награда и при които вероятността за печалба зависи от комбинация от умение и шанс“. Следователно комбинираните хазартни игри включват игри, които често се предлагат от казина, например рулетка, покер, Бакара, Блек Джек и игрални автомати, които предлагат парични печалби.
(12)
Член 5 от Закона за хазартните игри определя организираните онлайн хазартни игри като „хазартна дейност, извършена от играч и доставчик на хазартни услуги, чрез използването на комуникация от разстояние“. Същата разпоредба дефинира хазартните игри в реални казина като „хазартна дейност, извършвана от играч и доставчик на хазартни услуги или агент на доставчици при физическия им контакт“. Услугите за залагания са дефинирани като „дейности, при които участник има възможност да спечели награда и при които се прави залагане за резултат от бъдещо събитие или възникването на бъдещо събитие“.
(13)
Съгласно членове 2-17 от Закона за данъците върху хазартните игри, игрите, които подлежат на данъчно облагане са i) лотария, включително и лотария с абонамент и лотария с нестопанска цел; ii) залагания, включително и тотализатор, iii) реални казина, iv) онлайн казина, v) игрални автомати, които предлагат парични печалби в игрални зали или питейни заведения, барове и др. vi) игри без залог.
(14)
В закона за данъците върху хазартните игри са заложени различни данъчни ставки в зависимост от това дали игрите се предоставят от онлайн казина или от реални казина.
(15)
Съгласно член 10 от Закона за данъците върху хазартните игри притежателите на лиценз за предоставяне на хазартни услуги в реални казина подлежат на облагане от 45 % от брутния приход от хазартни игри (залози минус печалби) минус стойността на жетоните и допълнителен налог от 30 % от брутния приход от хазартни игри (минус стойността на жетоните), който надвишава 4 милиона DKK (изчислени на месечна база). (8)
(16)
Съгласно член 11 от Закона за данъците върху хазартните игри притежателите на лиценз за предоставяне на хазартни услуги в онлайн казино подлежат на облагане от 20 % от техния брутен приход от хазартни игри.
(17)
Притежателите на лиценз за игрални автомати, които предлагат парични печалби (автомати с монета) в игрални зали, питейни заведения, барове и др. подлежат на облагане от 41 % от брутния приход от хазартни игри. Допълнителни 30 % се изплащат за игрални автомати в питейни заведения, барове и др. за брутни приходи от хазартни игри, които надвишават 30 000 DKK, и за игрални автомати в игрални зали за брутни приходи от хазартни игри, които надвишават 250 000 DKK. (9)
(18)
По отношение на лицензионните такси Законът за хазартните игри предвижда всяко лице, което кандидатства за лиценз за предлагане на залагания или игри в онлайн казино да плаща такса от 250 000 DKK (350 000 DKK при кандидатстване за лиценз за залагания и игри в онлайн казино едновременно) и годишна лицензионна такса между 50 000 DKK и 1 500 000 DKK в зависимост от приходите от игрални дейности.
(19)
Законът за хазартните игри задължава доставчиците на онлайн хазартни игри или да бъдат установени в Дания, или ако са местни лица в друга държава-членка от ЕС или от ЕИП да посочат одобрен представител (член 27).
3. ПРИЧИНИ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(20)
Комисията откри официална процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на разглежданата мярка с обосновката, че има вероятност тя да включва държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(21)
По-специално Комисията счете, че предвид съдебната практика мярката може да се приеме за селективна. Припомни, че всяка оценка на селективността на данъчната мярка следва да включва проучване на това дали дадена мярка е по-благоприятна за определени предприятия в сравнение с други предприятия, чието правно и фактическо положение е сравнимо с оглед на целта, заложена във въпросната схема. (10)
(22)
Предвид естеството на игрите, предлагани онлайн и в реални заведения, социалния аспект на двата вида хазартни игри и социоикономическия профил на потребителите, Комисията изразява съмнения относно това дали различията между хазартните игри онлайн и в реални казина са достатъчно съществени, за да се смята, че те не са сравними в правно и фактическо отношение за целите на тяхното данъчно облагане съгласно Закона за данъците върху хазартните игри.
(23)
Освен това на този етап от процедурата Комисията изразява становището, че ако мярката бъде приета за селективна prima facie, датските органи не са успели да установят, че мярката може да бъде обоснована от логиката на данъчната система.
(24)
В тази връзка датските органи твърдят, че данъчната ставка за хазартните игри, организирани онлайн, отразява необходимия баланс между постигане на целите на датското законодателството по отношение на закрила на играчи, от една страна, и възможност за отговор на конкуренцията на онлайн оператори, установени в други държави с по-ниски данъчни ставки, от друга страна.
(25)
Освен това по отношение на позоваването на датските органи на цялостните цели, заложени в Закона за хазартните игри (вж. параграф 2) Комисията изразява становището, че тези цели изглежда са от общ характер и не са присъщи за данъчната система. Тъй като в съдебната практика е установено, че единствено присъщите на данъчната система цели са уместни, Комисията счита, че датските органи не са обосновали в достатъчна степен своето твърдение, че селективността на разглежданата мярка е необходима поради логиката на данъчната система.
(26)
Освен това Комисията изразява становището, че законът, предмет на уведомлението, включва данъчно предимство, предоставено чрез използването на държавни ресурси, тъй като отказването от данъчни приходи осигурява на операторите на онлайн хазартни игри предимство под формата на значително по-ниска данъчна ставка. Освен това дотолкова, доколкото мярката осигурява селективно икономическо предимство на онлайн оператори с дейност в Дания, тя може да засегне търговията на вътрешния пазар и да наруши конкуренцията.
(27)
Най-накрая Комисията изразява съмнения от отношение на това дали мярката, предмет на уведомлението, попада в обхвата на която и да е от дерогациите, предвидени в членове 107, параграф 2 и 107, параграф 3 от ДФЕС.
4. МНЕНИЯ НА ДАТСКИТЕ ОРГАНИ
(28)
С писмо от 14 януари 2011 г. датските органи представиха своите мнения по отношение на решението на Комисията за откриване на процедура.
(29)
Като се позовават на списък с фактически и икономически различия между хазартните игри в онлайн и реални казина, посочени в уведомлението, датските органи потвърждават виждането, че хазартните игри онлайн следва да се считат за дейност, различна от хазартните игри в реални казина.
(30)
Според датските органи софтуерът, използван при някои електронни игри, предлагани в реални казина, и не е идентичен с този, използван в онлайн казина. Освен факта, че платформите и доставчиците не са едни и същи, се посочва, че са налице големи различия между тези електронни игри, тъй като физическото присъствие на потребителите на хазартни услуги е необходимо за играта им в реални казина. Физическото присъствие води до различни разходи (например транспорт, входна такса, такса за гардероб, храни и напитки), които не възникват при хазартните игри онлайн.
(31)
За датските органи фактът, че редица държави-членки забраняват хазартните игри, организирани онлайн, макар да разрешават игрите в реални казина, свидетелства за различията при предоставянето на двата вида игрални услуги.
(32)
Освен това датските органи твърдят, че Комисията не е взела предвид заключенията от „Проучване относно хазартните услуги на вътрешния пазар на Европейския съюз“ от 2006 г. (11), според което онлайн и реалните казина следва да се разглеждат като различни пазари.
(33)
Датските органи също подчертават, че оценката на Комисията се съсредоточава единствено върху реалните казина и не взема предвид игралните автомати (т.е. автомати с монети, но не и рулетки, Блек Джек, покер и др.), намиращи се в реални питейни заведения, барове и др. или игрални зали.
(34)
По отношение обосновката на мерките чрез логиката на данъчната система датските органи твърдят, че Комисията може би е изтълкувала погрешно целта на мярката, предмет на уведомлението. Тази мярка няма за цел да запази международната конкурентоспособност на датската игрална индустрия, а по-скоро да гарантира четирите цели, заложени в законодателството (поддържане на хазартните игри на умерено равнище; закрила на младите или на други уязвими лица срещу експлоатация чрез игри или развиване на зависимост към хазартни игри; закрила на играчите чрез гарантиране, че игрите се предлагат по справедлив, отговорен и прозрачен начин; гарантиране на обществения ред и предотвратяване на използването на хазартните игри за престъпни цели).
(35)
По отношение различните данъчни ставки за онлайн и реални хазартни дейности датските органи обясняват, че са изправени пред законодателна и регулаторна дилема. От една страна не могат повече да поддържат настоящото положение на монопол и да отлагат либерализацията на пазара на онлайн хазартни игри. От друга страна налагането на еднаква данъчна ставка за хазартни дейности в онлайн и реални казина би попречило на поставените от правителството в областта цели на политиката.
(36)
По-специално датските органи твърдят, че установяването на еднакво данъчно ниво за всички хазартни дейности би довело до непоследователни решения независимо от избрания данъчен модел. Изборът на модел въз основа на по-ниска универсална данъчна ставка от 20 % би осигурил силен стимул за хазартната дейност в реалните казина, което ще противоречи на общия интерес за защита на потребителите.
(37)
От друга страна модел, основан на по-висока универсална данъчна ставка, подобна на приложената по отношение на хазартните игри в реалните казина, би разубедил онлайн операторите да кандидатстват за лиценз за предоставяне на услуги в Дания, като по този начин целите за либерализация, заложени в закона, ще претърпят неуспех. Това също ще противоречи на общия интерес за закрила на потребителите, тъй като няма да е възможен ефективен контрол върху хазартните игри онлайн.
(38)
В подкрепа на своята позиция датските органи представиха меморандум от Министерство по въпросите на данъчното облагане от 6 март 2010 г. до говорителя за политиката на политическите партии в датския парламент относно данъчното ниво, което следва да се установи. (12) Меморандумът показва, че настоящото диференцирано данъчно облагане следва да се приеме за резултат от балансирането между, от една страна, гарантиране на спазването на закона, като, от друга, се увеличи максимално данъчният приход, а хазартните дейности се поддържат на умерено равнище.
(39)
В тази връзка датските органи считат, че също следва да се вземат предвид международната конкуренция и глобалният характер на пазара на онлайн хазартни игри. В тази връзка датските органи се позовават на „Проучване относно хазартните услуги на вътрешния пазар на Европейския съюз“, съгласно което разходите на доставчиците за осъществяване на стопанска дейност на собствения пазар не следва да надвишават разходите за провеждане на стопанска дейност на чужд пазар, така че за потребители и доставчици да е по-изгодно да провеждат дейност в рамките на собствените си юрисдикции в сравнение с други държави. (13)
(40)
Освен това датските органи твърдят, че принципът, приложен от Съда по случая Salzgitter, съгласно който Комисията не следва да сравнява нивото на данъчно облагане, предмет на уведомление, с нивата, приложими в други държави-членки, с цел определяне дали мярката, която подлежи на уведомлението, представлява държавна помощ (14), не се прилага по отношение на закона, предмет на уведомлението, тъй като диференцираното данъчно облагане между хазартните дейности в реални и онлайн казина се основава изключително на вътрешни данъчни съображения. По-специално датското правителство не е взело предвид данъчните ставки, приложими в други държави-членки, така че да увеличи конкурентоспособността на датския игрален сектор, а просто е имало за цел да постигне целесъобразен баланс между четирите гореспоменати цели на политиката по закона, предмет на уведомлението.
(41)
Освен това датските органи твърдят, че Комисията е изтълкувала неправилно случая Salzgitter, тъй като е разчитала на него не за оценяване на селективния характер на мярката, предмет на уведомление, а за проучване на това дали селективността на мярката, предмет на уведомление, може да бъде разглеждана като обоснована.
(42)
Поради гореспоменатите причини датските органи считат, че данъчната мярка, предмет на уведомление, следва да бъде разглеждана като обоснована от логиката на данъчната система, ако бъде установено, че е селективна.
5. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(43)
Комисията получи мнения на 17 заинтересовани трети страни, включително и жалбоподателите: седем асоциации (15), седем предприятия (16) и три държави-членки. (17)
(44)
По отношение на селективността на мярката някои от заинтересованите страни твърдят, че онлайн и реалните казина не се намират в сравнимо правно и фактическо положение, тъй като тези предприятия не извършват дейност на един и същи пазар и следователно данъчната мярка не се основава на общо приложима данъчна система. По този начин данъчната мярка не следва да бъде разглеждана като селективна.
(45)
В подкрепа на тази позиция заинтересованите трети страни твърдят, че предлаганите от реални и онлайн казина продукти се различават съществено. Дейностите, предлагани от реални казина, имат социален елемент, като за разлика от онлайн хазартните игри, дискусии, външен вид и физическа среда са централна част от хазартната дейност. Освен това хазартните игри в реални казина следва да се приемат за част от цялостния развлекателен опит, допълнен от други дейности като например предлаганите услуги от ресторанти, барове, конвенционални удобства и хотели.
(46)
В допълнение тези заинтересовани страни твърдят, че хазартните дейности в онлайн и реални казина не водят до един и същи риск от пристрастяване. В подкрепа на тази позиция може да се разглежда съдебната практика на Съда на Европейския съюз, който твърди, че „предлагането на игри на късмета по интернет може да се окаже източник на рискове от различено естество и по-висок ред в областта на закрила на потребителите.“ (18) Прави се препратка и към проучване на хазартните игри, публикувано от Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), според което хазартните игри, организирани онлайн, създават реален риск от пристрастяване, в отговор на който обаче е необходим регулиран пазар на хазартни дейности онлайн.
(47)
Освен това някои заинтересовани страни твърдят, че е налице сегментация на пазара на хазартни игри въз основа на различни канали за разпространение, което ще представлява важен елемент за разграничаване на различните въпросни пазари. В тази връзка те се позовават на становището на френския орган за конкуренцията от 20 януари 2011 г., който отбелязва, че хазартните игри онлайн могат да бъдат разграничени от хазартните игри в клубове или заведения. (20)
(48)
Някои от заинтересованите страни посочват и, че операторите на реални казина са изправени пред ограничен конкурентен натиск в определена географска област, където предлагат игрите си. За разлика от тях онлайн операторите се сблъскват с ожесточена конкуренция в лицето на други онлайн оператори. По-специално тъй като игралните продукти в реални казина са свързани с физическо местоположение, потребителите трябва да се придвижат физически до съответното местоположение. Например в Дания има едва шест места, на които могат да функционират реални казина. За разлика от тях онлайн хазартните дейности дават на потребителите достъп до голям брой игрални продукти, предлагани от различни международни оператори. Освен това силната конкуренция на онлайн казина се засилва още повече от наличието на специализирани уебсайтове, които сравняват предложенията на различни доставчици на хазартни игри онлайн, и чрез множеството блогове и форуми, които позволяват на играчите да сравняват продукти, цени и услуги, предлагани от онлайн оператори.
(49)
Междувременно тези заинтересовани страни посочват, че маржовете на печалбата, свързани с хазартни игри онлайн, са значително по-ниски от свързаните с хазартната дейност в реални казина, предвид ожесточената конкуренция сред онлайн операторите и липсата на такава конкуренция сред реалните казина. Следователно онлайн казината биха имали значително по-ниски маржове по отношение на коефициента на изплащане на печалба, т.е. процента на залозите, които се изплащат обратно на клиентите. Освен това реалните казина могат да предлагат други странични продукти и така да генерират допълнителна печалба като казино хотели, барове или ресторанти, които липсват в онлайн средата. Впоследствие тъй като операторите на реални казина могат да генерират по-висока печалба от хазартни игри в сравнение с онлайн операторите, различните данъчни ставки ще бъдат обосновани от принципа „финансова възможност за плащане“, съгласно който тези, които могат да понесат по-висока данъчна тежест, следва да плащат по-високи данъци.
(50)
Освен гореспоменатите аргументи някои заинтересовани страни също твърдят, че дори и да се установи, че датската мярка е селективна, критерият за селективност ще бъде обоснован от естеството и общата схема на данъчната система. Целта на датската диференцирана данъчна ставка бе да гарантира, че онлайн операторите ще кандидатстват за датски лиценз и следователно ще плащат датски данъци в бъдеще, като междувременно се гарантира, че са постигнати целите за закрила на потребителите, заложени в датското законодателство в областта на хазартните игри.
(51)
В тази връзка някои заинтересовани страни се позовават на известие на Комисията от 1998 г. относно прилагането на правилата за държавна помощ по отношение на мерките за пряко данъчно облагане на дружества (21), съгласно което общата цел на дадена данъчна система е събирането на приходи за държавни разходи. Въз основа на това те изразяват становището, че в противен случай няма да бъде постигната целта за оптимизирането на данъчните приходи от предоставяне на хазартни услуги онлайн на датски местни лица с по-висока данъчна ставка в сравнение със ставката, заложена за хазартни игри онлайн съгласно закона, предмет на уведомлението.
(52)
За разлика от горепосочените аргументи други трети страни - основно оператори на реални казина - представиха мнения срещу позицията на датските органи.
(53)
По същество тези заинтересовани страни твърдят, че датският данъчен режим следва да се разглежда като селективен, тъй като въвежда разлика в данъчното третиране между две групи предприятия, които са в сравнима правна и фактическа ситуация с оглед на целите на мярката. Тези страни твърдят, че онлайн и реалните казина извършват конкурентни дейности на един и същи пазар и следователно се намират в сравними ситуации.
(54)
В подкрепа на тази позиция заинтересованите страни твърдят, че игрите, предоставяни от онлайн и реални казина, са подобни. Правилата за казино игри следва да се приемат за едни и същи, а виртуалното взаимодействие с крупиетата или други играчи онлайн е сравнимо с реалното взаимодействие в реалните казина. Производителите на игрални автомати за реални казина произвеждат едни и същи модели за онлайн употреба и за реална употреба. Следователно от техническа гледна точка казино игрите, предлагани онлайн и в реални казина, са идентични по отношение на технологическите платформи, описания, характеристики, формати и параметри.
(55)
Освен това заинтересованите страни твърдят, че са сравними профилите на потребители на онлайн и реални казина. Следователно потребителският аспект следва да не се използва като уместен аргумент за разграничаване на хазартните игри онлайн от хазартните игри в реални казина.
(56)
Някои заинтересовани страни не смятат, че хазартните игри онлайн следва да се считат за различна дейност от хазартните игри в реални казина, а просто за друг канал, чрез който игрите се предлагат на играчите.
(57)
В допълнение към гореспоменатите аргументи заинтересованите страни изразяват становището, че настоящият игрален пазар следва да бъде считан за единен пазар, който претърпява основна промяна, белязана от съществено преминаване на играчи от реални към онлайн казина. Налице са няколко възможни причини за тази нова тенденция, включително и постоянно нарастващото използване на интернет, ниските оперативни разходи на онлайн казината на всички нива (съоръжения, персонал и фиксирани разходи), факта, че онлайн казината могат да предоставят навсякъде неограничен достъп до хазартни услуги онлайн 24 часа на ден, предвид настоящото развитие на новите технологии.
(58)
Заинтересованите страни предвиждат, че в бъдеще ще се увеличи това прехвърляне на пазарен дял от реални към онлайн казина, предвид бързия напредък на технологиите, търговските инициативи и навлизането на пазара на електронната търговия, които са направили този сектор от игралната индустрия особено динамичен и адаптивен. В тази връзка те се позовават и на становището на генерален адвокат Bot в случая с Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), според когото в резултат на въздействието на новите средства за комуникация игрите на късмета и хазартните игри, които в миналото са били достъпни единствено в специални помещения, могат сега да се играят по всяко време и на всяко място, предвид развитието на новите технологии като телефони, интерактивна телевизия и интернет.
(59)
Има препратка и към „Проучване на Комисията относно услугите за хазартни игри на вътрешния пазар“. (23) Следователно „бъдещето на хазартните игри в казината във все по-голяма степен ще бъде въз основа на сървър, тъй като игралните автомати все повече се развиват в посока игрален софтуер, който може да се свали“ (24). Тази тенденция ще бъде белязана от развитието на нови хибридни игрални салони.
(60)
Въз основа на горния аргумент заинтересованите страни стигнаха до заключението, че мярката е селективна, тъй като онлайн и реалните казина извършват дейности, които са в сравними правна и фактическа ситуация. Такава селективност не би могла да се обоснове и от логиката на данъчната система. Освен това те считат, че налагането на по-висока данъчна ставка няма да обезкуражи онлайн доставчиците да кандидатстват за лиценз в Дания.
(61)
В допълнение позоваването от страна на Дания на националните данъчни системи в други държави-членки с цел обосновка на нуждата от привличане на доставчици на онлайн казина не е съществено, тъй като според установената съдебна практика всяка обосновка следва да се основава единствено на националната данъчна система. (25) Също така аргументът на датските органи, че намаляването на данъчната ставка за определени предприятия е необходимо с цел увеличаване на конкурентоспособността на пазара, винаги е бил отхвърлян от съдилищата.
6. МНЕНИЯ НА ДАНИЯ ОТНОСНО МНЕНИЯТА НА ТРЕТИ СТРАНИ
(62)
Макар да потвърждават вижданията си, че мярката, предмет на уведомление, не е селективна и не представлява държавна помощ, датските органи посочват, че всички встъпили правителства защитават позицията, че от регулаторна гледна точка е необходимо да се направи разлика между онлайн и реални казина.
(63)
Също така посочват, че методиката, използвана за дефиниране на съответния пазар за целите на членове 101 и 102 от ДФЕС, е предназначена за частни предприятия и се основава на оценка на заместимостта на продукта от гледна точка на търсене и предлагане и следователно следва да се прилага за целта на оценка на държавна помощ. Прилагането на тази методика ще премине границите на правилата за държавна помощ, които се прилагат в настоящия случай по отношение на суверените данъчни правомощия на държава-членка.
(64)
От тази гледна точка хазартните игри онлайн следва да се разграничат от хазартните игри в реални казина. В тази връзка те се позовават и на становище на Комисията, прието при процедура за сливане, според което игралните автомати (автомати с джакпот, автомати с жетони и такива с развлекателни игри с парични или други награди) представляват отделен продуктов пазар. (26) Също така споменават и решението, прието от френския орган за конкуренция, според когото покерът в реални казина не е част от същия пазар като онлайн покера, тъй като покерът в реални казина изисква самоконтрол, наблюдение на останалите играчи, често по-високи разходи и ограничение от географска гледна точка. (27) Споменава се и решение за сливане, прието от британския орган за конкуренцията (Office of Fair Trading), който прави разграничение между лицензирани офиси за залагания, от една страна, и телефонни и интернет залагания, от друга. (28)
(65)
По отношение на различията в продуктовите пазари датските органи посочват, че според много встъпили органи в игралните заведения се предлагат допълнителни - и значително по-скъпи - услуги. От социологическа гледна точка датските органи повтарят виждането си, че играчите от разстояние и в реални казина са различни видове потребители, както е посочено и в наскоро издадената от Комисията Зелена книга относно хазарта по интернет на вътрешния пазар от 24 март 2011 г., в която се заявява, че профилът на потребителите на онлайн услуги изглежда е различен от този на клиентите на традиционни казина и пунктове за залагания. (29)
(66)
Датските органи също повтарят, че коефициентът на изплащане на печалба е значително по-висок при онлайн операторите, предвид ниските им оперативни разходи. Също посочват, че различията между онлайн и реалните казина са налице в техническите аспекти на използвания софтуер, различните нормативни актови за издаване на лицензи и господстващото положение на местно ниво за реалните казина.
(67)
Датските органи също оспорват интерпретацията на някои заинтересовани страни на гореспоменатото становище на генерален адвокат Bot по делото на Liga Portuguesa. Те посочват, че това становище, издадено в контекста на свободата на предоставяне на услуги, съответства на идеята, че следва да се приеме, че операторите на хазартни игри от разстояние са в различна правна и фактическа ситуация в сравнение с операторите на реални казина.
(68)
Датските органи обаче признават, че определени типове онлайн хазартни услуги може все пак да представлява друга форма на продажба, като в случая с услугите за залагания.
(69)
Във връзка с тези цели на закона, предмет на уведомлението, датските органи отхвърлят аргумента на някои заинтересовани страни, че законът, предмет на уведомлението, има за цел да привлече чуждестранни доставчици на хазартни услуги. Всъщност поставените от правителството цели са изброени в Закона за хазартните игри. Освен това общата цел на новия закон остава непроменена, тоест генериране на приход от хазартни игри като всяка подобна система за събиране на приходи за финансиране на държавния бюджет.
(70)
Датските органи също са съгласни с виждането, изразено от някои заинтересовани страни, че възможността на данъчно задължено лице да плаща може да се приеме за легитимна обосновка. В настоящия случай финансовият капацитет на операторите на хазартни игри онлайн действително би бил значително по-нисък.
(71)
Най-накрая датските органи посочват, че тяхната данъчна система в областта на хазартните игри от разстояние има за цел да гарантира възможно най-добрия приход. Следователно по-ниската данъчна ставка за хазартни игри онлайн би отразила нуждата от балансиране между четирите цели, заложени в закона, предмет на уведомлението, с нуждата от увеличаване до максимум на данъчните приходи.
7. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
7.1. Наличие на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(72)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, е несъвместима с вътрешния пазар, ако засяга търговията между държавите-членки.
7.1.1. Държавни ресурси
(73)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС мярката трябва да бъде отпусната от държава-членка или чрез държавни ресурси. Загубата на данъчен приход е равна на използването на държавни ресурси под формата на фискални разходи.
(74)
В разглеждания случай наличието на държавни ресурси не е оспорвано от никоя от страните, нито от датските органи, нито от жалбоподателите, нито от трети страни.
(75)
Като позволяват на операторите на хазартни игри онлайн да плащат данъци със сравнително ниска ставка от 20 % от техния брутен приход от хазартни игри (30), датските органи се отказват от приходи, които представляват държавни ресурси. Следователно Комисията изразява виждането, че разглежданата мярка включва загуба на държавни ресурси и по този начин се отпуска чрез държавни ресурси.
7.1.2. Предимство
(76)
Мярката също следва да осигури финансово предимство на получателя. Идеята за предимство обхваща не само ползите, а и намесата, която под различна форма смекчава разходите, които обичайно се покриват от бюджета на дадено предприятие. (31)
(77)
В настоящия случай наличието на държавни ресурси не е оспорвано от никоя от страните, нито от датските органи, нито от жалбоподателите, нито от трети страни.
(78)
Съгласно Закона за данъците върху хазартните игри предприятията, които предлагат онлайн хазартни услуги, подлежат на данъчно облагане върху брутния им приход от хазартни игри със ставка 20 %. Тази ставка е съществено по-ниска в сравнение със ставката, приложима по отношение на операторите на реални казина. Следователно предприятията, които предлагат хазартни игри онлайн, се възползват от предимство под формата на по-ниска данъчна тежест. Това води до заключението, че разглежданата мярка включва предимство за предприятията, които предоставят хазартни услуги онлайн.
7.1.3. Нарушаване на конкуренцията и въздействие върху търговията
(79)
Съгласно условията на член 107, параграф 1 от ДФЕС мярката трябва да засегне търговията в рамките на ЕС и да нарушава или да заплаши да наруши конкуренцията. В настоящия случай доставчиците на хазартни игри онлайн, установили се в Дания, ще бъдат изложени на конкуренция и ще бъдат ангажирани в търговия в рамките на Общността. Следователно Законът за данъците върху хазартните игри, който предвижда благоприятно данъчно облагане за датските предприятия, които предлагат хазартни услуги онлайн, непременно засяга търговията в рамките на Общността и нарушава или заплашва да наруши конкуренцията.
7.1.4. Селективност
(80)
За да бъде разглеждана като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, мярката следва да бъде идентифицирана като селективна дотолкова, доколкото благоприятства за определени предприятия или производството на определени стоки.
(81)
Според установеното в съдебната практика тълкуване на селективност мярката е селективна, ако „цели частичното освобождаване на предприятията от финансови налози, които произтичат от нормалното прилагане на общата система за задължителни вноски, предвидени по закона“. (32) Следователно мярката е селективна, ако представлява отклонение от прилагането на общата рамка за данъчно облагане. Според действащата съдебна практика следва да се оцени дали дадена мярка благоприятства за определени предприятия за сметка на други предприятия, чието правно и фактическо положение е сравнимо с оглед на целта, поставена от въпросната схема. (33)
(82)
Съгласно съдебната практика, ако се установи, че мярката се отклонява от общата данъчна система, следва да се разгледа дали различията произтичат от естеството или от общата схема на данъчната система, от която е част. (34) С други думи въпросът е дали въпросната мярка, която изглежда селективна prima facie, е обоснована с оглед на логиката на данъчната система. (35)
(83)
При настоящия случай референтната система следва да бъде дефинирана като системата за данъчно облагане за датски хазартни дейности. Законът за данъците върху хазартните игри има за цел регулирането на плащането на данъци върху всички хазартни дейности, предлагани или организирани в Дания, независимо дали са онлайн или чрез реални казина. Следователно разглежданата мярка (т.е. диференцирано данъчно облагане в полза на хазартни дейности онлайн) следва да бъде оценена спрямо тази референтна данъчна система.
(84)
Тъй като законът, предмет на уведомлението, предвижда притежателите на лиценз, които предлагат игри в онлайн казина, да подлежат на данък от 20 % от брутния приход от хазартни игри, макар притежателите на лиценз, които предлагат игри в реални казина, да подлежат на основен данък от 45 % от брутния приход от хазартни игри и на допълнителен данък от до 30 % от брутния приход от хазартни игри, възниква въпросът дали операторите на онлайн и реални хазартни услуги, които подлежат на различни данъци, следва да бъдат разглеждани като сравними в правно и фактическо отношение.
(85)
В тази връзка датските органи се придържат към твърдението, че хазартните дейности в онлайн и реални казина не са правно и фактически сравними по отношение на платформи, разходи, финансови маржове, социални възможности, доставчици или продукти.
(86)
Освен това както и другите заинтересовано страни, те подчертават съществената разлика между двете категории оператори по отношение на ожесточената конкуренция пред онлайн казината в сравнение с липсата на конкуренция сред операторите на реални казина.
(87)
Въпреки броя на обективни различия между операторите на онлайн и реални казина (като физическо срещу онлайн присъствия) Комисията счита, че гореспоменатите различия между онлайн и реални казина не са достатъчни за установяване на съществено и решаващо разграничаване в законодателството и фактическото положение между двата вида предприятия.
(88)
В тази връзка Комисията отбелязва, че игрите, предлагани от оператори на реални и онлайн казина, са еквивалентни. Игрите, предлагани както от онлайн, така и от реални оператори - включително и рулетка, Бакара, Пунто Банко, Блек Джек, покер и хазартни игри на игрални автомати - са част то една и съща хазартна дейност независимо от техните онлайн или реални настройки. Освен това от техническа гледна точка казино игрите, предлагани онлайн и в реални казина, изглежда са сравними по отношение на технологични платформи, формат и параметри.
(89)
В тази връзка Комисията счита, че що се отнася до данъчното облагане на хазартните дейности, хазартните игри онлайн се явяват различен канал за разпространение на подобен вид хазартни дейности. В подкрепа на тази позиция Комисията отбелязва съществените усилия, полагани от онлайн казина, за да симулират изживяванията в реално казино, така че онлайн играчите да имат усещането, че играят в реално казино, а не във виртуална среда.
(90)
За да подкрепят тяхното виждане, че хазартните игри онлайн и в реални казина са правно и фактически несравними дейности, датските органи се позовават и на решение на британския орган за конкуренцията (Office of Fair Trading), която прави разграничение между лицензирани пунктове за залагания, от една страна, и залагания по телефона или интернет, от друга. (36) Това позоваване обаче противоречи на позицията на датските органи, че залаганията онлайн и в реални казина са идентични услуги. (37) В тази връзка противоречиво е и твърдението, че датските органи следва да приемат услугите за залагания в реални казина и онлайн за подобни дейности и следователно те да подлежат на едно и също данъчно облагане, като междувременно други видове хазартни игри в онлайн и реални казина са различни дейности и подлежат на различни данъчни ставки.
(91)
Датските органи също се позовават на решението по делото Candover-Cinven-Gala (38), което определя, че игралните автомати (автомати с джакпот, автомати с жетони или автомати за развлекателни игри с парични или други награди) представляват независим продуктов пазар. (39) Въпреки това освен факта, че това решение не засяга отпускането на държавна помощ, нито въпроса със селективността, трябва да се отбележи, че въпреки че решението гласи, че „игралните автомати (автомати с джакпот, автомати с жетони и автомати за развлекателни игри с парични или други награди) представляват отделен продуктов пазар“, в него се заявява, и че могат да се приемат за интегрирани в пакета хазартни дейности на съответните заведения, в които са разположени, т.е. казина, бинго зали, игрални зали, барове и пунктове за залагания, и др. (40)
(92)
По същия начин предполагаемите различия в социоикономическите профили на потребителите, рисковете от пристрастяване или пазарната оценка са недостатъчни за доказване, че хазартните игри в онлайн и реални казина представляват два различни вида дейности, които не са правно и фактически сравними. Някои от проучванията, на които се позовават както датските органи, така и жалбоподателите, изглежда съдържат достатъчно констатации в подкрепа на противоречащи си заключения. Така във връзка с Проучване на Комисията от 2006 г. относно хазартните услуги на вътрешния пазар (41) датските органи твърдят, че проучването посочва, че пазарите на онлайн и реални казина са отделни. (42) За разлика от това същият доклад се цитира от някои заинтересовани страни (43) с цел доказване, че пазарът на хазартни услуги онлайн не следва да се приема за нов пазар, а по-скоро за развитие на самия пазар на хазартни услуги, белязан от развитието на нови хибридни игрални салони. (44)
(93)
По същия начин се откриват противоречиви твърдения в проучването, извършено от Датския национален център за социални изследвания (45), което е цитирано от датските органи и жалбоподателите. Макар датските органи да твърдят, че потребителите на хазартни услуги в реални казина се различават от тези в онлайн казина по отношение на възраст, пол и образователно ниво, жалбоподателите, позовавайки се на същото проучване, стигат до обратното заключение, като твърдят, че проучването посочва, че няма съществени разлики между профилите на потребителите, които играят в реални и онлайн казина. Според тях в проучването се посочва, че потребителите на хазартни услуги, които играят в реални и онлайн казина, обикновено биха били едни и същи млади мъже на възраст между 18 и 24. (46)
(94)
Предвид гореспоменатото Комисията стигна до заключението, че онлайн и реалните казина следва да се приемат за правно и фактически сравними. Тъй като хазартните услуги както в онлайн, така и в реалните казина създават едни и същи рискове, мярката, предмет на уведомлението, е насочена към онлайн и реалните хазартни услуги. Разглежданата мярка въвежда диференцирано данъчно облагане в полза на оператори на хазартни игри онлайн и в ущърб на реалните казина. Следователно разглежданата мярка следва да се приеме за селективна prima facie по смисъла на член 107 от ДФЕС, тъй като представлява отклонение от общия данъчен режим.
(95)
Обосновката на селективния характер prima facie на мярката посредством естеството и общата схема на системата следва да се оцени с оглед на действащата съдебна практика. Ръководните принципи или обосновка на данъчната система могат да се използват за обосновка на селективността на мярката.
(96)
В тази връзка датските органи твърдят, че предвид особеностите на въпросния сектор, диференциалното данъчно облагане в полза на оператори на хазартни услуги онлайн представлява единственият начин за гарантиране на ефективността на техния данъчен режим. Установяването на по-висока данъчна ставка би обезкуражило операторите на хазартни игри онлайн да кандидатстват за датски лиценз, докато въвеждането на по-ниска данъчна тежест за всички оператори би противоречало на цялостната цел за поддържане на хазартните игри на разумно ниво.
(97)
Датските органи също така твърдят, че финансовият капацитет на операторите на хазартни игри онлайн, който се предполага, че е по-нисък в сравнение с операторите на реални казина, обосновава различните данъчни ставки между двете категории оператори.
(98)
С оглед на горните аргументи Комисията припомня, че според съдебната практика (47) и Известие на Комисията относно прилагането на правилата за държавни помощи по отношение на мерките за пряко данъчно облагане на дружества (48) държавата-членка трябва да установи дали разглежданата мярка произтича от основните или ръководните принципи на тази система. Обосновката въз основа на естеството или цялостната структура на въпросната данъчна система представлява изключение от принципа за забрана на държавна помощ. Следователно трябва да подлежи на строго тълкуване. (49)
(99)
Това води до заключението, че от датските органи се очаква да докажат, че въпросната данъчна мярка е обоснована от логиката на данъчната система. Датските органи обаче не са представили достатъчно и убедителни доказателства в подкрепа на твърдението, че намаляването на данъчната ставка за определен сегмент (онлайн оператори) от по-обширна категория (оператори на хазартни услуги) като средство, което гарантира, че първите ще кандидатстват за лиценз, произтича от принципите и логиката в основата на данъчната система. По-специално целта за привличане на чуждестранни оператори на хазартни услуги онлайн в Дания и регулирането им от датските правила следва да се приеме като цел на публичната политика, която е извън логиката на данъчната система.
(100)
По същия начин във връзка с предполагаемо по-малкия капацитет за плащане на операторите на хазартни игри онлайн датските органи не са успели да установят, че е налице разлика в рентабилността на онлайн и реалните казина, която би обосновала диференциалното данъчно облагане. Датските органи също не показаха, че финансовият капацитет за плащане е принцип, присъщ за тяхната система за пряко корпоративно данъчно облагане, на която може да се разчита в настоящия случай за обосновка за диференцирано данъчно облагане на онлайн и реални казина.
(101)
От горепосоченото следва, че Комисията не счита, че селективността на закона, предмет на уведомление, е обоснована с оглед на логиката на данъчната система.
7.1.5. Заключение
(102)
С оглед на гореспоменатото Комисията счита, че критериите, заложени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са изпълнени и че мярката за налагане на по-ниска данъчна ставка за хазартни игри онлайн представлява държавна помощ за доставчици на хазартни услуги онлайн, установени в Дания.
7.2. Съвместимост на мярката въз основа на член 107, параграф 3 от ДФЕС
(103)
В член 107, параграфи 2 и 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз са заложени правила, които определят кога определени мерки за помощ са съвместими с вътрешния пазари и какви видове помощ могат да се приемат за съвместими с вътрешния пазар.
(104)
Комисията счита, че разглежданата мярка може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно дерогация, заложена в член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, който позволява помощите „…да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.“
(105)
Комисията отбелязва, че мярката не попада в обхвата на действащите насоки за прилагане на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Следователно това трябва да се оцени пряко с оглед на тази разпоредба в Договора. За да бъде съвместима по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, дадена мярка за помощ трябва да цели постигането на цел от общ интерес в необходима и пропорционална степен. При оценяване на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар Комисията измерва положителното въздействие по отношение на постигането на цел от общ интерес спрямо потенциалните отрицателни странични ефекти като нарушаване на търговията и конкуренцията. Този тест се основава на тристепенно проучване. Първите два етапа се съсредоточават върху положителното въздействие от държавната помощ, а третият етап разглежда отрицателните ефекти и произтичащите от тях положителни и отрицателни ефекти. (50) Тестът е структуриран по следния начин:
(1)
Мярката за помощ има ли добре дефинирана цел от общ интерес?
(2)
Помощта съобразена ли е с постигането на целта от общ интерес, т.е. помощта предложена ли е в отговор на пазарна неефективност или друга цел? И по-специално:
а)
мярката за помощ целесъобразен инструмент ли е, т.е. съществуват ли други по-подходящи инструменти?
б)
налице ли е стимулиращо въздействие, т.е. помощта променя ли поведението на потенциални бенефициери?
в)
мярката за помощ пропорционална ли е, т.е. може ли същата промяна в поведението да се постигне с по-малка помощ?
(3)
Ограничено ли е нарушението на конкуренцията и въздействието върху търговията, така че окончателният баланс да е положителен?
7.2.1. Цел от общ интерес
(106)
Датските органи обясняват, че са взели решение да предприемат реформа на действащото законодателство в областта на хазартните игри и услугите за залагания с цел смяна на сегашния монополен режим с регулиран и частично либерализиран режим. Либерализацията се приема за необходимост inter alia за съобразяване със законодателството на ЕС след започването на производство и издаването на мотивирано становище на 27 март 2007 г. (51) и в отговор на заплахата от незаконни хазартни услуги онлайн, предлагани от доставчици на игрални услуги, установени в други държави.
(107)
До настоящия момент датският сектор за хазартни игри основно е бил под държавен монопол, тъй като е бил издаден един лиценз на държавното предприятие „Danske Spil“ A/S. Въпреки че нормативната уредба забранява на чуждестранни доставчици на хазартни игри онлайн да предлагат услугите си на потребители в Дания, много доставчици на хазартни игри онлайн, установени в други държави-членки и трети държави, предлагат услугите си чрез канали, които не се намират в Дания, като сателитни телевизионни канали от Обединеното кралство. В уведомлението си датските органи заявяват, че на практика не могат да забранят на други доставчици на хазартни игри да предлагат услугите си в Дания поради производство в датски съд, при което се е установило, че настоящият монопол в датския хазартен сектор представлява ограничение на свободното движение на услуги. В резултат на това остава налице незадоволителна ситуация, при която законността на съществуващия монопол е поставена под съмнение не само в административно и съдебно производство, а и чрез пряко предоставяне на хазартни услуги онлайн от нелицензирани оператори, установени в други юрисдикции.
(108)
Съгласно обяснителен меморандум към Закона за хазартните игри процесът на либерализация е обоснован от последните технологически тенденции, което означава, че Дания сега е част от общество на глобални комуникации, където потребителите имат достъп до широк кръг услуги на доставчици от различни юрисдикции. През последните десет години игралната индустрия се е превърнала в основен продукт за продажби в интернет, особено след въвеждането на онлайн покер. Интернет осигурява на датските граждани възможността да сравняват продуктите и продуктовата гама на „Danske Spil“ с различни продукти, предлагани от доставчици на хазартни игри онлайн, установени в Обединеното кралство, Малта, Гибралтар и други държави. През последните години все повече датчани са започнали да ползват хазартни услуги, предлагани от международни доставчици на игри. Както бе обяснено от датските органи, правителството се опасява, че при липсата на ефективно регулиране и контрол предоставянето на игрални услуги може да породи негативни последствия за обществото като престъпност и нарушаване на обществения ред и може да доведе до пристрастяване към хазартните игри на уязвими лица. Междувременно печалбите на „Danske Spil“ бележат постоянен спад. Следователно датските органи трябва да имат възможност да регулират и контролират игралните услуги, предлагани на датски граждани с цел въвеждане на контролирана рамка на игралната индустрия и следователно предотвратяване на отрицателните последствия за обществото.
(109)
В тази връзка Комисията припомня, че секторът на хазартни игри никога не е подлежал на хармонизация в рамките на Европейския съюз. Съгласно член 2 от Директивата за услугите хазартните дейности изрично са изключени от обхвата на директивата. (52) Въпреки липсата на каквото и да е вторично законодателство в областта обаче трансграничните хазартни дейности попадат в обхвата на основните свободи по Договора, а именно свободата на установяване (член 49 от ДФЕС) и свободното предоставяне на услуги (член 56 от ДФЕС).
(110)
По същество член 56 от ДФЕС забранява ограниченията на свободното предоставяне на услуги в рамките на Съюза, дори и ако тези ограничения се прилагат без разлика по отношение на национални доставчици на услуги и на доставчици от други държави-членки, ако има вероятност ограниченията да забранят, възпрепятстват или направят по-малко привлекателни дейностите на доставчиците на услуги, които са се установили в друга държава-членка, където те законно предоставят такива услуги. (53) Според установената съдебна практика законодателството на дадена държава-членка, която забранява на доставчици, установили се в друга държава-членка да предлагат услуги на територията на първата държава-членка по интернет, представлява ограничаване на свободното предоставяне на услуги, заложено в член 56 от ДФЕС (54). Освен това свободното предоставяне на услуги е в полза както на доставчиците, така и на получателите на услугите. (55)
(111)
При настоящия случай въпреки че предоставянето на хазартни услуги не попада по презумпция в обхвата на основните свободи по член 56 от ДФЕС, датското законодателство също засяга свободата на установяване. Член 27 от Закона за хазартните игри задължава доставчиците на хазартни игри онлайн или да бъдат установени в Дания, или, ако са местни лица на друга държава-членка от ЕС или от ЕИП, да посочат одобрен представител. Обосновката за ограниченията е една и съща както за свободата на установяване, така и за свободното предоставяне на услуги.
(112)
Ограниченията на тези основни свободи са приемливи единствено като изключителни мерки, изрично предвидени по член 52 от ДФЕС или обосновани съгласно съдебната практика на Съда от съображения за първостепенен обществен интерес. Член 52, параграф 1 от ДФЕС позволява ограничения, обосновани по съображения за обществен ред („ordre public“), обществена сигурност или обществено здраве.
(113)
По отношение на хазартните дейности определен брой причини от първостепенен обществен интерес са признати в решенията на Съда като целите за закрила на потребителите и защита както срещу измами, така и срещу подтикване към хазартна дейност както и общата нужда от опазване на обществения ред. В този контекст морални, религиозни и културни фактори и неблагоприятни от морална и финансова гледна точка последствия за лицето и обществото, свързани с игралната индустрия и залаганията, могат да служат за обосновка на наличието от страна на националните органи на свобода на преценка, необходима, за да им позволи да определят каква закрила на потребителите и опазване на обществения ред да изискват. Следователно ограниченията трябва във всеки случай да бъдат обосновани от задължителни изисквания от общ интерес, трябва да бъдат целесъобразни за постигането на целта, която преследват, и трябва да не надвишават необходимото за постигането ѝ. Трябва да се прилагат без дискриминация. (56)
(114)
Следва да се отбележи обаче, че загубата на данъчен приход не е едно от съображенията, изброени в член 52 от ДФЕС, нито е прието в съдебната практика (57) и следователно не може да се приеме за съображение от първостепенен обществен интерес, което може да се използва при обосновка на мярката, която по същество противоречи на основната свобода.
(115)
По-специално по отношение на обосновката на ограниченията на предоставянето на трансгранични хазартни услуги Съдът постанови, както следва (58):
„57.
Предвид очертаните обстоятелства (…) следва да се отбележи, че правната уредба на хазартните игри е една от областите, в които между държавите членки съществуват значителни различия от морално, религиозно и културно естество. При липса на хармонизация по въпроса на общностно равнище всяка държава членка трябва да прецени в тези области и в съответствие със собствената си ценностна система изискванията, които включва защитата на съответните интереси.
58.
Само обстоятелството, че дадена държава членка е избрала различна система за защита от приетата в друга държава членка, не би могло да окаже въздействие върху преценката на необходимостта от и пропорционалността на приетите в тази област разпоредби. Последните трябва да се преценяват само с оглед на целите, преследвани от компетентните органи на съответната държава членка, и на равнището на защита, което те възнамеряват да осигурят.
59.
Ето защо държавите членки са свободни да установяват задачите на своята политика в областта на хазартните игри и, когато се налага, да определят с точност търсеното ниво на защита. Въпреки това ограниченията, които налагат, следва да удовлетворяват условията за пропорционалност, очертани в практиката на Съда (Решение по дело Placanica и др., посочено по-горе, точка 48).
(…)
69.
В това отношение следва да се отбележи, че секторът на предлаганите по Интернет хазартни игри не е хармонизиран на общностно равнище. Следователно дадена държава членка може основателно да смята, че само законното предлагане по Интернет в този сектор от оператор (…) на услуги в друга държава членка, в която той е установен и в която по принцип за него вече се прилагат законови условия и се упражнява контрол от страна на компетентните органи на последната държава, не би могло да се приеме за достатъчна гаранция за защита на потребителите в държавата срещу рискове от измама и престъпни прояви предвид затрудненията, пред които при подобни обстоятелства могат да бъдат и зправени органите на държавата членка по установяване, за да оценят професионалните качества и почтеността на операторите.
70.
Освен това поради липсата на пряк контакт между потребителя и оператора достъпните по Интернет хазартни игри са свързани с по-големи по значение и различни по естеството си опасности спрямо традиционните пазари на такива игри, що се отнася до евентуалните измами, извършвани от операторите спрямо потребителите.“
(116)
В наскоро издадено решение Съдът също посочи подробно рисковете от хазартните игри онлайн. (59)
„103.
Необходимо е да се напомни, че характеристиките, присъщи на предлагането на хазартни игри по интернет, могат също да се окажат източник на значително увеличени рискове от различен характер в областта на защитата на потребителите, и конкретно на младите хора и на лицата, които имат особена склонност към игри или могат да развият такава склонност, в сравнение с традиционните пазари на такива игри. Освен липсата на посочената по-горе пряка връзка между потребителя и оператора особено лесният и траен достъп до предлаганите по интернет игри, както и потенциално високият обем и честота на такова предлагане с международен характер в среда, която освен това се характеризира с изолираност на участника в игрите, с анонимност и с липса на социален контрол, представляват също така фактори, които могат да благоприятстват развиването на пристрастяване към игри и изразходването на прекомерни средства във връзка с тях, както и съответно да засилят свързаните с тях отрицателни социални и морални последици, както са изведени те на преден план от постоянната съдебна практика.
104.
От друга страна, следва да се отбележи, че предвид правото на преценка, с което разполагат държавите членки във връзка с определянето на равнището на защита на потребителите и на обществения ред в сектора на хазартните игри, с оглед на критерия за пропорционалност не е задължително приетата от органите на държава членка ограничителна мярка да съответства на концепция, споделяна от всички държави членки по отношение на способите за закрила на въпросния законен интерес (вж. по аналогия Решение от 28 април 2009 г. по дело Комисия/Италия, C-518/06, Сборник, стр. I-3491, точки 83 и 84).
105.
Предвид всичко изложено по-горе следва да се признае, че мярка, с която се налага забрана, насочена към всякакъв вид хазартни игри по интернет, по принцип може да се счита за подходяща за преследване на легитимните цели за предотвратяване на подтикването към изразходване на прекомерни средства във връзка с игрите и за борба срещу пристрастяването към тях, както и за защита на младите хора, дори когато предлагането на такива игри продължава да бъде разрешено по по-традиционни канали.“
(117)
Липсата на хармонизация в сферата на хазартните игри и различните подходи на държавите-членки по отношение на позволените игри и операторите, оторизирани са ги предлагат обрисува картина на силно фрагментиран вътрешен пазар за предоставяне на трансгранични хазартни услуги. Макар някои държави-членки да ограничават или дори да забраняват предлагането на някои игри на късмета, други са избрали по-отворени пазари. Много държави-членки също наскоро са преразгледали законодателството си в сферата на хазартните игри или са в процес на преразглеждане с оглед на ръста на услугите за хазартни игри онлайн.
(118)
Датските органи не са представили подробни данни за размера на незаконните хазартни дейности на датски местни лица, а вместо това посочват, че развитието на нерегламентирания сектор за хазартни игри онлайн е обезпокояващ аспект от гледна точка на обществото.
(119)
Тази тенденция се потвърждава в Зелената книга на Европейската комисия от март 2011 г. (60) В придружаващия Работен документ на Комисията се цитира брутен приход от хазартни игри за хазартните дейности онлайн в Дания от 250 милиона EUR за 2008 г., от които 14 % (т.е. 34 милиона EUR) са свързани с казино игри, а 22 % (т.е. 56 милиона EUR) с покер. (61) По определение както казино игрите онлайн, така и онлайн покерът са забранени дейности.
(120)
Очаква се тези цифри да нараснат. В Зелената книга се докладва, че хазартните игри онлайн са най-бързо разрастващият се сегмент от пазара за хазартни игри, със 7,5 % годишни приходи от целия пазар за хазартни игри за 2008 г. (ЕС-27) и се очаква да удвои размера си до 2013 г. (62) Второ, делът на националното потребление на хазартни игри, свързано с хазартните дейности онлайн, се оценява на 21,9 % в Дания, т.е. втори по големина дял в рамките на ЕС, където средното ниво е 7,5 %. (63)
(121)
Като се вземе предвид гореспоменатата съдебна практика както и цялостната характеристика на пазара на хазартни услуги в ЕС, Комисията изразява виждането, че аргументите, представени от датските органи за обосновка на приемането на мярката, предмет на уведомлението, са добре подкрепени. По-специално Комисията осъзнава особеностите на разглежданите дейности: хазартните игри, предоставени по интернет, са преобразили сектора, чрез създаването на световен пазар, на който физическите граници са размити. В този контекст, както бе посочено в Зелената книга от 2011 г. (64), Комисията също отбелязва нуждата от контрол на сектора за хазартни игри онлайн с цел предотвратяване на отрицателните последствия, които хазартните игри онлайн оказват върху потребителите. В допълнение към значителния риск от пристрастяване към хазартни игри онлайн, установен от редица социални проучвания (65), специално внимание следва да се обърне на непълнолетни и други уязвими лица, включително и потребители с ниски доходи, потребители на хазартни услуги с предишно пристрастяване към хазарт и млади възрастни, които не осъзнават рисковете, свързани с проблемите на хазартните игри. С цел закрила на тези категории потенциални играчи държавите-членки следва да имат възможност за контрол на сектора на хазартни игри онлайн и чрез налагане на ограничение на възрастта или условия за лицензиране, посредством контрол на системите за обработка на плащанията и ограничаване на ограничаване на маркетинга и популяризирането на хазартните игри онлайн.
(122)
Следователно предприетата в Дания реформа в резултат на приемането на закона, предмет на уведомлението, съответства на целта на Зелената книга на Европейската комисия от 24 март 2011 г. относно хазарта по интернет на вътрешния пазар, която имаше за цел да допринесе за приемането в държавите-членки на нормативна уредба за предоставянето на хазартни игри онлайн с цел по-голяма правна сигурност за всички участници. (66) Зелената книга бе отговор на заключенията на Съвета от декември 2010 г., които приветстваха широка консултация от страна на Европейската комисия относно хазарта по интернет на вътрешния пазар, която би позволила задълбочен дебат по въпросите, повдигнати по-специално във връзка с хазартните услуги онлайн, (67) и резолюцията на Европейския парламент, приета на 10 март 2009 г., с която се призовава Комисията в тясно сътрудничество с националните правителства да проучи икономическите и неикономическите последствия от предоставянето на трансгранични хазартни услуги. (68) Трябва да се подчертае, че законодателната реформа, реализирана чрез закона, предмет на уведомлението, отговаря на целите, защитавани от Комисията, което е довело до откриването на процедура за установяване на нарушение и изпращането на мотивирано становище до датските органи през март 2007 г. (69)
(123)
Поради тези съображения Комисията счита, че Законът за данъците върху хазартните игри, предмет на уведомлението, дотолкова, доколкото той ще либерализира пазара и ще позволи на датски и чуждестранни оператори на хазартни игри онлайн да предоставят услугите си на датски жители, като междувременно гарантира, че те изпълняват необходимите условия за лицензиране от датските органи, служи на добре дефинирана цел от общ интерес.
7.2.2. Помощ, съобразена с желаната цел
(124)
Мярката за помощ се приема за необходима и пропорционална, когато представлява целесъобразен инструмент за постигането на идентифицирана цел от общ интерес, когато има насърчаващо въздействие върху бенефициерите и когато не води до ненужно нарушаване на конкуренцията.
(125)
Датското правителство взе решение за либерализиране на датския пазар за хазартни игри онлайн и за разрешаване на издаването на неограничен брой онлайн лицензи. Издаването на такъв лиценз обаче подлежи изпълнението на редица условия, свързани inter alia с надеждността на ръководството на дружеството, което кандидатства за лиценз. За успеха на либерализацията датското правителство също взе решение за намаляване на данъчното облагане за онлайн оператори, като единство остави непроменени данъчните ставки за оператори на реални казина. В тази връзка жалбоподателите твърдят, че намаляването на данъчната ставка за онлайн оператори не е най-целесъобразното решение. Например блокирането на плащания и комуникация (инструменти за изкуствено отделяне) все пак могат да бъдат използвани за постигането на целите на процеса на либерализация без нуждата от налагане на по-ниски данъчни ставки за онлайн оператори. Според жалбоподателите Дания следователно е могла да избере да укрепи забраната за незаконни хазартни игри онлайн чрез блокиране на „плащания и комуникация“ (филтриране по имена на домейни, блокиране на интернет протокол и блокиране на плащания) или чрез ограничаване на броя лицензи, които да се издадат.
(126)
Във връзка с използването на „системите за блокиране“ в Зелената книга на Комисията се заявява, че ефикасността на системата за блокиране зависи от предварително определен и актуализиран списък за блокиране, както и от ефикасни софтуерни системи. Датските органи обаче посочват, че имат съмнения дали тези системи за блокиране могат да доведат до очакваните резултати, тъй като потребителите на хазартни игри онлайн могат да заобиколят интернет блокирането, като променят използваните „портове“, а забраната на определени плащания може да блокира напълно законни търговски транзакции, различни от плащания, свързани със залози и награди.
(127)
Във връзка с възможността за издаване на ограничен брой онлайн лицензи, въздействието зависи от броя лицензи, който следва да се издаде. Ако броят е ограничен до само няколко лиценза, малкият брой конкуренти ще намали конкуренцията и ще повлияе върху предлагането, което би означавало по-високи разходи за потребители под формата на по-нисък коефициент на изплащане на печалба в сравнение с неограничения брой лицензи. Намаленият брой лицензи също ограничава разнообразието и качеството на избор на потребителите на пазара и позволява на производителите да полагат по-малко усилия при изпълнението на желанията и нуждите на потребителите. (70) Ограничаването на броя лицензи също поставя въпроси по отношение на критериите за определяне на броя лицензи по непроизволен начин, как и коя институция упражнява мониторинг върху изискванията за лицензиране и какво се предприема по отношение на незаконното предоставяне на услуги, т.е. кой какви мерки предприема срещу незаконно предоставените хазартни услуги. (71)
(128)
С оглед на тези съображение Комисията счита, че по-ниската данъчна ставка за хазартните дейности онлайн е целесъобразен инструмент за постигане на целите на либерализацията, заложени в новия Закон за хазартните игри. Мярката помощ ще гарантира, че онлайн операторите, които желаят да предоставят хазартни услуги на датски граждани, ще кандидатстват за лиценз и ще изпълнят приложимите национални разпоредби.
(129)
Комисията счита, че мярката за помощ може да промени поведението на чуждестранните доставчици на хазартни игри онлайн, тъй като по-ниската данъчна ставка представлява стимул за такива оператори да получат лиценз в Дания и следователно да започнат да предлагат законни хазартни услуги онлайн.
(130)
Помощта се приема за пропорционална, единствено ако същата промяна в поведението не може да бъде постигната с по-малка помощ и по-малко нарушаване. Размерът на помощта трябва да бъде ограничен до минимума, необходим за извършването на дейността, която ще получи помощта. В настоящия случай Комисията счита, че датските органи са изготвили мярката, така че да намалят евентуалния размер на включена държавна помощ и да сведат до минимум нарушаването на конкуренцията в резултат на мярката.
(131)
В меморандума, представен от датското Министерство по въпросите на данъчното облагане от 6 март 2010 г. на говорителите за политиката на политическите партии в датския парламент на ниво наложен данък (72), изборът на по-ниска данъчна ставка от 20 % от брутния приход от хазартни игри за хазартната дейност онлайн бе обоснован от следните критерии:
а)
Хазартните игри, предоставени по датски лицензи, следва да се адаптират към настоящото предлагане от доставчици на хазартни игри онлайн в чужбина, т.е. данъчната ставка следва да се измени с цел съобразяване с високите коефициенти на изплащане на печалба, предлагани от чуждестранни доставчици на хазартни игри онлайн, което да ги мотивира да кандидатстват на практика за лиценз.
б)
Общият брой предлагани игри следва да се увеличи, което да доведе като цяло до нарастване на оборота.
в)
Хазартните продукти следва да бъдат толкова атрактивни, че играчите да не искат да изберат уебсайтове на чужди (незаконни) оператори.
г)
Инструментите за блокиране следва да се използват за гарантиране в комбинация с букви а) - в), че ще се сведат до минимум хазартните игри на уебсайта на незаконни оператори.
(132)
В този меморандум датските органи отбелязват, че законодателството на Обединеното кралство, което следва да се разглежда като много близко с датската нормативна уредба в областта на хазартните игри, предвижда данъчна ставка от 15 % за хазартните игри онлайн. Датските органи считат, че данъчната ставка за хазартните игри онлайн може да бъде по-висока отколкото в Обединеното кралство, тъй като за разлика от Обединеното кралство Дания ще въведе и допълнителни мерки за блокиране, за да възпрепятства играчите да използват уебсайтове на чуждестранни оператори, които не са получили датски лиценз.
(133)
По аналогичен начин датските органи цитират примерите с Франция и Италия, които са либерализирали своите пазари и са наложили по-високи данъчни ставки в сравнение с Обединеното кралство. Датските органи отбелязват, че тези пазари са значително по-големи от датския пазар. Размерът на пазара може да окаже осезаемо въздействие върху желанието на операторите да навлязат на даден пазар, дори и ако е налице по-висока данъчна ставка, тъй като разходите, които винаги се свързват с установяването на дейност на нов пазар, са сравнително по-високи за навлизането на по-малки пазари.
(134)
Меморандумът включва симулация на евентуално въздействие върху приходите на данъчните ставки от 15 %, 20 % и 25 %, като също се вземат предвид евентуални промени в хазартните модели на потребителите на хазартни услуги и действията на операторите. Следствие на симулацията се стига до заключението, че при данъчна ставка от 20 % за доставчиците на хазартни игри все още ще е достатъчно изгодно да кандидатстват за датски лиценз, а потребителите на хазартни игри ще имат достъп до привлекателни услуги. Може да се очаква определянето на по-висока данъчна ставка (т.е. 25 %) да увеличи натиска върху коефициента на изплащане на печалба, като в резултат положителното въздействие върху приходите при 25 % процента може да се окаже по-ниско в сравнение с 20 %.
(135)
Следователно датският законодател е стигнал до заключението, че определянето на по-висока данъчна ставка за хазартни игри онлайн би довело до хазартен продукт, който няма да е достатъчно привлекателен за потребителите на хазартни игри, което от своя страна ще доведе до по-нисък оборот, като неутрализира очакването за незабавни по-високи данъчни приходи.
(136)
Заключенията на датския законодател по отношение на целесъобразното ниво на данъчно облагане за хазартни дейности онлайн също се потвърждават в доклад на консултантска фирма в бранша, която установява, че данъчна ставка от 20 % не означава, че държавата ще се откаже от приход, който би получила в противен случай. (73) Съгласно този доклад това е най-високо оценената икономически осъществима възможност - с по-висока оценка би била „оценка без възвращаемост“, т.е. данъчна ставка, която просто е прекалено висока, за да осигури валидна бизнес среда за навлизане на пазара на оператори. Над тази оценка данъчният приход започва да намалява.
(137)
С оглед на гореспоменатото Комисията счита, че данъчната ставка от 20 % от брутния приход от хазартни игри, приложим за онлайн оператори, не е по-ниска от необходимото за осигуряване на постигането на целите по Закона за хазартните игри. Следователно мярката за помощ отговаря на изискването за пропорционалност, заложено в практиката на Съда.
7.2.3. Въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите-членки
(138)
С оглед на въздействието на мярката за помощ върху конкуренцията и търговията трябва да се прави разграничение между евентуално нарушение на търговията между държавите-членки и нарушение на конкуренцията на територията на Дания, и по-специално със съществуващите оператори на реални казина.
(139)
С оглед на търговията между държавите-членки не се очаква отрицателно въздействие. Законът за хазартните игри позволява на датските жители законно да използват хазартни услуги, предлагани на уебсайтове на лицензирани оператори на хазартни игри онлайн. Тези уебсайтове не са ограничени до датските потребители, а до тях имат достъп жители на всички държави-членки на ЕС, като се спазват ограниченията, предвидени в националното законодателство. С определянето на данъчна ставка за оператори на хазартни игри онлайн на 20 % от брутния приход от хазартни игри датската мярка за помощ в голяма степен съответства на ставките на подобни данъци, наложени в други държави-членки, които вече са реформирали своето законодателство в областта на хазартните игри онлайн. Например както Белгия, така и Обединеното кралство налагат данъчна ставка от 15 % от брутния приход от хазартни игри за хазартни услуги онлайн, докато други държави-членки прилагат дори по-ниски ставки (например Естония - 5 % от брутния приход от хазартни игри, Латвия - 10 % от брутния приход, Финалдния - 8,25 % от брутния приход). Единствено Словакия е определила по-висока данъчна ставка - 27 % от брутния приход от хазартни игри.
(140)
С оглед на нарушаването на конкуренцията в рамките на Дания потенциално мярката ще е от ползва за значителен брой различни датски и чуждестранни оператори на хазартни игри онлайн, които до този момент не са имали право да предоставят услугите си на датски жители. Дания е представила списък с доставчиците на хазартни игри онлайн, които вече са проявили желание да кандидатстват за лиценз. Тъй като единствено държавното дружество до този момент е имало право да предоставя хазартни услуги онлайн, либерализацията ще увеличи цялостната конкуренция на пазара.
(141)
Въпреки че мярката представлява държавна помощ и прилагането ѝ може и да има последствия за действащите оператори на реални казина, които плащат данъци до 75 % от брутните приходи от хазартни игри, Комисията счита, че като цяло равносметката от прилагането на мярката е положителен.
(142)
Както бе посочено по-горе, определянето на данъчна ставка за хазартни игри онлайн на същото или подобно ниво на ставката за оператори на реални казина би довело до ситуация, при която секторът и играчите няма да отговорят на възможността за законно предоставяне на хазартни услуги онлайн на датския пазар, като по този начин ще се провалят набелязаните цели от общ интерес, заложени в Закона за хазартните игри.
(143)
Следователно Комисията стигна до заключението, че мярката е съвместима с вътрешния пазар по член 107, параграф 3), буква в) от ДФЕС.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(144)
Комисията счита, че чрез държавни ресурси законът, предмет на уведомлението, осигурява данъчно предимство на операторите на хазартни игри онлайн. Мярката се приема за селективна prima facie, тъй като разграничава оператори на хазартни игри онлайн и оператори на реални казина, които с оглед на заложената в мярката цел са в сравнимо фактическо и правно положение. Датските органи не са успели да докажат, че селективността prima facie на закона, предмет на уведомление, е обоснована от логиката на данъчната система. По този начин законът, предмет на уведомлението, се приема за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(145)
Комисията обаче счита, че помощта изпълнява условията, необходими за приемането ѝ за съвместима с вътрешния пазар по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Мярка C 35/10, която Дания възнамерява да приведе в действие под формата на данъци върху хазартните игри онлайн в датския Закон за данъците върху хазартните игри, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Следователно привеждането в действие на мярката е разрешено.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Дания.
Съставено в Брюксел на 20 септември 2011 година.
ROZHODNUTIE KOMISIE
z 20. septembra 2011
o opatrení C 35/10 (ex N 302/10), ktoré Dánsko plánuje zaviesť vo forme dane z hazardných hier poskytovaných online podľa dánskeho zákona o dani z hazardných hier
[oznámené pod číslom C(2011) 6499]
(Iba dánske znenie je autentické)
(Text s významom pre EHP)
(2012/140/EÚ)
EURÓPSKA KOMISIA,
so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 108 ods. 2 prvý pododsek,
so zreteľom na Dohodu o Európskom hospodárskom priestore, a najmä na jej článok 62 ods. 1 písm. a),
po vyzvaní zainteresovaných strán, aby predložili pripomienky v súlade s uvedenými ustanoveniami (1), a so zreteľom na tieto pripomienky,
keďže:
1. POSTUP
(1)
Z dôvodu právnej istoty dánske orgány 6. júla 2010 v súlade s článkom 108 ods. 3 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) notifikovali legislatívny návrh L 203 o dani z hazardných hier [ďalej len „zákon o dani z hazardných hier“ (2)] prijatý 25. júna 2010. Komisia požiadala o ďalšie informácie listami z 11. augusta 2010 a 22. septembra 2010. Dánske orgány poskytli požadované informácie listom z 20. októbra 2010.
(2)
Komisii boli zároveň doručené dve samostatné sťažnosti týkajúce sa navrhovaného zákona o dani z hazardných hier. Prvú sťažnosť podalo dánske združenie výrobcov hracích automatov (ďalej len „DAB“) 23. júla 2010. Druhú sťažnosť predložil 6. augusta 2010 prevádzkovateľ kamenného kasína, „Royal Casino“. Obidve sťažnosti boli postúpené 23. septembra 2010 dánskym orgánom na pripomienkovanie. Dánske orgány predložili svoje pripomienky listom z 20. októbra 2010.
(3)
Dňa 10. novembra 2010 sa konalo v Bruseli stretnutie s dánskymi orgánmi s cieľom prediskutovať notifikáciu a obidve uvedené sťažnosti. Počas stretnutia dánske orgány predložili podkladový materiál pod názvom Dilema ako dôsledok prerokovania veci štátnej pomoci, v ktorom takisto oznámili svoj zámer odložiť nadobudnutie účinnosti notifikovaného zákona, kým Komisia neprijme rozhodnutie (3).
(4)
Rozhodnutím zo 14. decembra 2010 Komisia informovala Dánsko, že sa v súvislosti s notifikovaným opatrením rozhodla začať konanie podľa článku 108 ods. 2 Zmluvy o fungovaní EÚ. Rozhodnutie Komisie o začatí konania bolo uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie (4). Komisia vyzvala zainteresované strany, aby predložili pripomienky.
(5)
Dánske orgány predložili svoje pripomienky k rozhodnutiu o začatí konania listom zo 14. januára 2011.
(6)
Celkove v čase od 11. februára do 22. februára 2011 predložilo pripomienky 17 zainteresovaných strán (5). Tieto pripomienky sa postúpili 16. marca 2011 Dánsku, ktoré dostalo možnosť na vyjadrenie. Listom zo 14. apríla 2011 boli Komisii doručené pripomienky Dánska.
2. OPIS OPATRENIA
(7)
Potom, čo bolo začaté konanie vo veci porušenia a 23. marca 2007 zaslané odôvodnené stanovisko o prekážkach voľného pohybu služieb v oblasti uzatvárania športových stávok v Dánsku (6), sa dánska vláda rozhodla zreformovať vnútroštátne právne predpisy o hazardných stávkových službách a nahradiť existujúci monopolný režim regulovaným a čiastočne liberalizovaným režimom. Liberalizácia sa považovala za potrebnú okrem iného, aby sa dosiahol súlad s právom EÚ a reagovalo na hrozbu, ktorú predstavujú nezákonné služby v oblasti online hazardných hier, ktoré poskytujú prevádzkovatelia hazardných hier sídliaci v iných jurisdikciách.
(8)
Notifikovaný zákon o dani z hazardných hier je súčasťou súboru zákonov prijatých na liberalizáciu sektoru hazardných hier (7). Podľa ustanovení článku 1 zákona o hazardných hrách je celkovým cieľom tejto novej reformy zákonov pre služby hazardných hier:
-
udržať hranie hazardných hier na rozumnej úrovni,
-
chrániť mladých ľudí a iné zraniteľné osoby pred zneužívaním alebo vznikom závislosti na hazardných hrách,
-
chrániť hráčov tým, že sa zaručí poskytovanie hazardných hier primeraným, spoľahlivým a transparentným spôsobom a
-
zabezpečiť verejný poriadok a zabrániť zneužívaniu hazardných hier na účely páchania trestnej činnosti.
(9)
Podľa zákona o hazardných hrách „poskytovanie alebo organizovanie hazardných hier vyžaduje licenciu, ak tento zákon alebo iný právny predpis neustanovuje inak“. Okrem toho poskytovanie alebo organizovanie hazardných hier podlieha zaplateniu dane (článok 1 zákona o hazardných hrách).
(10)
V článku 5 zákona o hazardných hrách sa hazardné hry vymedzujú ako tieto činnosti: i) lotérie; ii) kombinačné hazardné hry a iii) stávkovanie.
(11)
Kombinačná hazardná hra označuje „činnosti, kde má účastník možnosť vyhrať cenu a kde pravdepodobnosť výhry závisí od kombinácie zručnosti a náhody“. Medzi kombinačné hazardné hry teda patria hry často ponúkané kasínami, ako sú ruleta, poker, bakarat, blackjack a hracie automaty s peňažnými výhrami v hotovosti.
(12)
V článku 5 zákona o hazardných hrách sa vymedzuje online hazardná hra ako „hazardná hra uskutočňovaná medzi hráčom a poskytovateľom hazardnej hry prostredníctvom komunikácie na diaľku“. To isté ustanovenie vymedzuje hazardné hry vo fyzicky existujúcej prevádzkarni ako „hazardnú hru uskutočňovanú medzi hráčom a poskytovateľom hazardnej hry alebo jeho agentom pri fyzickom stretnutí“. Stávkové služby sú vymedzené ako „činnosti, kde účastník má možnosť vyhrať cenu a kde sa uzatvára stávka na výsledok budúcej udalosti alebo na to, že nejaká budúca udalosť nastane“.
(13)
Podľa ustanovení článkov 2 až 17 zákona o dani z hazardných hier sú hry, ktoré podliehajú zdaneniu i) lotérie vrátane triednych lotérií a neziskových lotérií; ii) stávky vrátane miestnych spoločných stávok; iii) kamenné kasína; iv) online kasína; v) hracie automaty s peňažnými výhrami v hotovosti v herniach alebo pohostinstvách, baroch atď. a vi) hry bez stávky.
(14)
Zákon o dani z hazardných hier ustanovuje rôzne sadzby dane podľa toho, či sa hry poskytujú v online kasínach, alebo v kamenných kasínach.
(15)
Podľa článku 10 zákona o dani z hazardných hier držitelia licencie na poskytovanie hier v kamenných kasínach podliehajú základnej sadzbe vo výške 45 percent ich hrubého príjmu z hazardných hier (stávky mínus výhry) po odpočítaní hodnoty žetónov za prepitné a ďalšej sadzbe 30 percent z hrubého príjmu z hazardných hier (po odčítaní hodnoty žetónov za prepitné), ktorý je vyšší ako 4 mil. DKK (rátané mesačne) (8).
(16)
Podľa článku 11 zákona o dani z hazardných hier držitelia licencie na poskytovanie hier v online kasíne podliehajú poplatku vo výške 20 percent z ich hrubého príjmu z hazardných hier.
(17)
Držitelia licencie na prevádzkovanie hracích automatov ponúkajúcich výhry peňažnej hotovosti (hracie automaty) v herniach a pohostinstvách, baroch atď. podliehajú poplatku 41 percent z hrubého príjmu z hazardných hier. Ďalších 30 percent sa platí z hrubého príjmu z hazardných hier nad 30 000 DKK v prípade hracích automatov v pohostinstvách, baroch atď. a z hrubého príjmu z hazardných hier nad 250 000 DKK v prípade hracích automatov v herniach (9).
(18)
V zákone o hazardných hrách sa so zreteľom na licenčné poplatky ustanovuje, že ktokoľvek, kto žiada o licenciu na ponúkanie stávkovania alebo online kasínových hier, je povinný zaplatiť poplatok 250 000 DKK (350 000 DKK, ak žiada o stávkovanie a online kasínové hry spolu) a ročný licenčný poplatok v rozmedzí od 50 000 DKK až do 1 500 000 DKK v závislosti od príjmov z hazardných hier.
(19)
V zákone o hazardných hrách sa od poskytovateľov online hazardných hier vyžaduje buď usadenie v Dánsku, alebo ak sú osobami s pobytom v inom členskom štáte EÚ alebo EHP, vymenovanie schváleného zástupcu (článok 27).
3. DÔVODY NA ZAČATIE KONANIA
(20)
Komisia začala konanie vo veci formálneho zisťovania podľa článku 108 ods. 2 Zmluvy o fungovaní EÚ v súvislosti s uvedeným opatrením z dôvodu, že by mohlo predstavovať štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 Zmluvy o fungovaní EÚ.
(21)
Komisia najmä usúdila, že toto opatrenie sa môže podľa judikatúry považovať za selektívne. Pripomenula, že posúdenie selektívnosti daňového opatrenia má zahŕňať preskúmanie, či dané opatrenie zvýhodňuje určité podniky oproti iným, ktoré sa vzhľadom na cieľ sledovaný uvedenou schémou nachádzajú v porovnateľnej skutkovej a právnej situácii (10).
(22)
Vzhľadom na povahu hier ponúkaných online a vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach, spoločenský zážitok poskytovaný oboma typmi hier a sociálno-ekonomické profily spotrebiteľov mala Komisia pochybnosti, či rozdiely medzi online hazardnými hrami a hazardnými hrami vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach sú dostatočne veľké na to, aby mohli byť na účely zdanenia podľa zákona o zdaňovaní hazardných hier považované za právne a skutkovo neporovnateľné.
(23)
Okrem toho na tomto stupni konania Komisia zastávala názor, že ak by sa toto opatrenie považovalo za prima facie selektívne, dánske orgány nedokázali preukázať, že opatrenie môže byť odôvodnené logikou daňového systému.
(24)
V tomto smere dánske orgány tvrdili, že sadzba dane pre online hazardné hry odzrkadľuje potrebnú rovnováhu medzi dosiahnutím cieľov dánskych právnych predpisov upravujúcich hazardné hry, aby na jednej strane chránili hráčov, a na druhej strane umožnili čeliť konkurencii zo strany online prevádzkovateľov usadených v iných krajinách s nižšími sadzbami dane.
(25)
Pokiaľ ide o odkaz dánskych orgánov na celkové ciele sledované zákonom o hazardných hrách (pozri odôvodnenie 8), Komisia sa okrem toho domnievala, že tieto ciele sa javia ako všeobecné a nesúvisia s daňovým systémom. Keďže podľa ustálenej judikatúry sú relevantné iba vlastné ciele daňového systému, Komisia usúdila, že dánske orgány nedostatočne odôvodnili svoje tvrdenie, že selektívnosť daného daňového opatrenia je vyžadovaná logikou daňového systému.
(26)
Okrem toho sa Komisia domnievala, že notifikovaný zákon obsahuje daňovú výhodu poskytnutú prostredníctvom využívania štátnych prostriedkov, keďže zmienené daňové príjmy poskytli prevádzkovateľom online hazardných hier výhodu vo forme výrazne nižšej sadzby dane. Keďže toto opatrenie poskytuje selektívnu hospodársku výhodu online prevádzkovateľom pôsobiacim v Dánsku, mohlo by to okrem toho mať vplyv na obchod v rámci vnútorného trhu a narúšať hospodársku súťaž.
(27)
Napokon Komisia vyjadrila pochybnosti, či sa na notifikované opatrenie mohla vzťahovať niektorá z výnimiek uvedených v článku 107 ods. 2 a článku 107 ods. 3 Zmluvy o fungovaní EÚ.
4. PRIPOMIENKY DÁNSKYCH ORGÁNOV
(28)
Dánske orgány predložili svoje pripomienky k rozhodnutiu Komisie o začatí konania listom zo 14. januára 2011.
(29)
Dánske orgány na základe zoznamu faktických a hospodárskych rozdielov medzi online hazardnými hrami a hrami vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach uvedených v notifikácii zopakovali názor, že online hazardné hry sa majú považovať za činnosť, ktorá je odlišná od hazardných hier vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach.
(30)
Podľa dánskych orgánov softvér používaný pri niektorých elektronických hrách ponúkaných v kamenných kasínach nie je totožný so softvérom používaným v online kasínach. Popri skutočnosti, že platformy a dodávatelia nie sú totožní, sa tiež tvrdilo, že medzi týmito elektronickými hrami existujú veľké rozdiely, keďže na ich hranie v kamenných kasínach je potrebná fyzická prítomnosť hráčov. Fyzická prítomnosť prináša rôzne náklady (napr. na dopravu, vstupné, poplatky za šatňu, jedlo a nápoje), ktoré pri online hazardných hrách nevznikajú.
(31)
Podľa dánskych orgánov skutočnosť, že viacero členských štátov zakazuje online hazardné hry a súčasne povoľuje služby v oblasti hazardných hier vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach, odráža rozdiely spojené s poskytovaním týchto dvoch typov hazardných hier.
(32)
Okrem toho dánske orgány tvrdili, že Komisia nezohľadnila závery svojej Štúdie služieb v oblasti hazardných hier na vnútornom trhu EÚ (11) z roku 2006, podľa ktorej sa majú online kasína a kamenné kasína považovať za odlišné trhy.
(33)
Dánske orgány tiež zdôraznili, že posúdenie Komisie sa zameriavalo len na kamenné kasína a nezohľadňovalo hracie prístroje (t. j. hracie automaty, nie však ruletu, blackjack, poker atď.), ktoré sa nachádzajú v kamenných pohostinstvách, baroch atď. alebo v herniach a herných priestoroch.
(34)
V súvislosti s odôvodnením opatrení logikou daňovej sústavy dánske orgány tvrdia, že Komisia si mohla nesprávne vykladať cieľ notifikovaného opatrenia. Cieľom tohto opatrenia nie je zachovať medzinárodnú konkurencieschopnosť dánskeho odvetvia hazardných hier, ale skôr sledovať štyri ciele stanovené v právnych predpisoch (udržať hranie hazardných hier na rozumnej úrovni; chrániť mladých ľudí a iné zraniteľné osoby pred zneužívaním alebo vznikom závislosti na hazardných hrách; chrániť hráčov tým, že sa zaručí poskytovanie hazardných hier primeraným, spoľahlivým a transparentným spôsobom; zabezpečiť verejný poriadok a zabrániť zneužívaniu hazardných hier na účely páchania trestnej činnosti).
(35)
So zreteľom na rôzne sadzby dane pre online hazardné hry a hazardné hry vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach dánske orgány vysvetlili, že stoja pred legislatívnou a regulačnou dilemou. Na jednej strane si už ďalej nemohli udržať súčasné monopolné postavenie a zdržiavať liberalizáciu trhu s online hazardnými hrami. Na druhej strane ustanovenie jednotnej daňovej sadzby pre činnosti v oblasti online hazardných hier a hazardných hier vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach by oslabilo ciele politiky vlády v tejto oblasti.
(36)
Dánske orgány najmä tvrdili, že stanovenie jednotnej daňovej sadzby pre všetky hazardné činnosti by viedlo k nekonzistentným riešeniam bez ohľadu na zvolený daňový model. Zvolenie modelu založeného na nižšej, jednotnej 20 % daňovej sadzbe by bolo silnou motiváciu k hraniu hazardných hier v kamenných kasínach, čo by bolo v rozpore s verejným záujmom ochrany spotrebiteľa.
(37)
Naopak model založený na vyššej jednotnej daňovej sadzbe podobný tomu, ktorý platí pre hazardné hry vo fyzicky existujúcich zariadeniach, by odrádzal online prevádzkovateľov od získania licencie na poskytovanie služieb v Dánsku, čím by zmaril liberalizačné ciele zákona. To by bolo tiež v rozpore s verejným záujmom ochrany spotrebiteľa, pretože by nebola možná žiadna účinná kontrola online hazardných hier.
(38)
Na podporu svojho stanoviska dánske orgány predložili politickému hovorcovi politických strán dánskeho parlamentu memorandum ministerstva pre daňové otázky zo 6. marca 2010 o výške dane, ktorá má byť stanovená (12). Memorandum ukazuje, že súčasné rozdielne daňové zaobchádzanie sa má považovať za výsledok vyrovnávania, ktoré sleduje na jednej strane zaručenie dodržiavania práva, a na druhej strane maximalizáciu daňových príjmov a udržanie hazardných hier na rozumnej úrovni.
(39)
V tejto súvislosti dánske orgány tvrdili, že treba tiež prihliadať na medzinárodnú hospodársku súťaž a globálny charakter odvetvia online hazardných hier. V tomto ohľade sa dánske orgány odvolávali na Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union, podľa ktorej by náklady poskytovateľov služieb na „onshore“ podnikanie nemali prekračovať náklady na „offshore“ podnikanie, aby bolo pre spotrebiteľov a poskytovateľov služieb lákavejšie pôsobiť v rámci ich jurisdikcie a nie v iných krajinách (13).
(40)
Okrem toho dánske orgány tvrdili, že zásada zakotvená Súdnym dvorom vo veci Salzgitter, podľa ktorej Komisia nemá porovnávať notifikovanú úroveň zdanenia s úrovňami platnými v iných členských štátoch, aby určila, či notifikované opatrenie predstavuje štátnu pomoc (14), neplatí pre notifikovaný zákon, keďže rozdielne daňové zaobchádzanie medzi hazardnými hrami vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach a online hazardnými hrami vychádza výlučne z interných daňových úvah. Dánska vláda najmä nezohľadnila daňové sadzby platné v iných členských štátoch, aby zvýšila konkurencieschopnosť dánskeho odvetvia hazardných hier, ale iba sa usilovala nájsť vhodnú rovnováhu štyroch uvedených politických cieľov notifikovaného zákona.
(41)
Okrem toho dánske orgány tvrdili, že Komisia nesprávne interpretovala vec Salzgitter, pretože z nej vychádzala nie preto, aby posúdila selektívnu povahu notifikovaného opatrenia, ale aby preskúmala, či možno považovať selektívnosť notifikovaného opatrenia za odôvodnenú.
(42)
Z uvedených dôvodov dánske orgány usudzujú, že ak by sa notifikované daňové opatrenie ukázalo byť selektívne, má sa považovať za odôvodnené logikou daňového systému.
5. PRIPOMIENKY ZAINTERESOVANÝCH STRÁN
(43)
Komisii boli doručené pripomienky od 17 zainteresovaných strán vrátane sťažovateľov. Zahŕňali sedem združení (15), sedem podnikov (16) a tri členské štáty (17).
(44)
V súvislosti so selektívnosťou opatrenia niektoré zainteresované strany tvrdia, že online kasína a kamenné kasína sa nenachádzajú v porovnateľnej skutkovej a právnej situácii, pretože tieto podniky nepodnikajú na tom istom trhu, a v dôsledku toho sa daňové opatrenie neodkláňa od všeobecne platnej daňovej sústavy. Preto by sa daňové opatrenie nemalo považovať za selektívne.
(45)
Na podporu tohto stanoviska zainteresované strany tvrdia, že produkty ponúkané v kamenných kasínach a v online kasínach sa výrazne líšia. Činnosti ponúkané kamennými kasínami predstavujú spoločenský zážitok, kde na rozdiel od online hazardných hier sú rozhovory, výzor a fyzické prostredie ústrednou súčasťou zážitku z hazardných hier. Okrem toho sa majú hazardné hry vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach považovať za súčasť celkového zážitku zo zábavy doplneného o ďalšie ponuky ako napr. služby reštaurácií, barov, kongresových priestorov a hotelové služby.
(46)
Tieto zainteresované strany ďalej tvrdia, že činnosti v oblasti online hazardných hier a hazardných hier vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach nepredstavujú rovnaké riziko závislosti. Podporu pre toto stanovisko možno nájsť v judikatúre Súdneho dvora Európskej únie, ktorý rozhodol, že „ponuka hazardných hier prostredníctvom internetu sa v porovnaní s bežným trhom s takýmito hrami môže rovnako javiť ako zdroj rôznych väčších rizík v oblasti ochrany spotrebiteľov“ (18). Odkazuje sa tiež na štúdiu o hazardných hrách, ktorú publikoval Institut National de la Santé et de la Recherche Medical (19), podľa ktorej online hazardné hry predstavujú skutočné riziko závislosti, ktoré však treba riešiť regulovaným trhom online hazardných hier.
(47)
Niektoré zainteresované strany okrem toho tvrdili, že existuje segmentácia trhu s hazardnými hrami vychádzajúca z rôznych distribučných kanálov, čo by predstavovalo relevantný prvok pre rozlíšenie rôznych relevantných trhov. V tomto ohľade sa odvolávajú na stanovisko francúzskeho orgánu na ochranu hospodárskej súťaže z 20. januára 2011, ktorý uviedol, že online hazardné hry možno rozlišovať od hazardných hier v kluboch alebo predajných miestach (20).
(48)
Niektoré zainteresované strany takisto poukazovali na to, že prevádzkovatelia hazardných hier vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach podliehajú obmedzenému konkurenčnému tlaku v určitej geografickej oblasti, kde ponúkajú svoje hry. Na rozdiel od toho online prevádzkovatelia čelia tvrdej konkurencii iných online prevádzkovateľov. Keďže najmä produkty hazardných hier vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach sú viazané na fyzické miesto, zákazníci sa musia fyzicky premiestniť, aby sa dostali na príslušné miesto. Napríklad v Dánsku je len šesť miest, kde možno prevádzkovať kamenné kasína. Naopak činnosti v oblasti online hazardných hier umožňujú hráčom prístup k veľkému množstvu zostáv hier ponúkaných rôznymi medzinárodnými prevádzkovateľmi. Okrem toho silná hospodárska súťaž pre online kasína je ešte zvýšená existenciou špecializovaných webových stránok, ktoré porovnávajú ponuku rôznych online poskytovateľov hazardných hier, a mnohými blogmi a fórami, ktoré umožňujú hráčom porovnať produkty, ceny a služby ponúkané online prevádzkovateľmi.
(49)
Súčasne tieto zainteresované strany poukazujú na to, že ziskové marže spojené s online hazardnými hrami sú výrazne nižšie než pri hazardných hrách vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach vzhľadom na tvrdú hospodársku súťaž medzi online prevádzkovateľmi a neprítomnosť takejto hospodárskej súťaže medzi kamennými kasínami. Teda online kasína by mali výrazne nižšie marže vzhľadom na výplatný pomer, t. j. percento vsadených súm, ktoré sa vráti späť zákazníkom. Okrem toho kamenné kasína môžu ponúkať iné vedľajšie produkty, ako sú kasínové hotely, bary alebo reštaurácie neprítomné v online prostredí, a tak ťažiť z vedľajších príjmov. Keďže prevádzkovatelia hazardných hier vo fyzicky existujúcich zariadeniach by mohli vytvárať vyšší zisk z hazardných hier než online prevádzkovatelia, rozdiel v daňových sadzbách by bol odôvodnený zásadou „finančnej schopnosti platiť“, podľa ktorej tí, ktorí unesú vyššie daňové zaťaženie, majú platiť vyššie dane.
(50)
Popri týchto argumentoch niektoré zainteresované strany tiež tvrdili, že aj keby sa potvrdilo, že dánske opatrenie je selektívne, kritérium selektívnosti by bolo odôvodnené povahou a všeobecným usporiadaním daňového systému. Cieľom dánskej diferencovanej daňové sadzby bolo zabezpečiť, aby online prevádzkovatelia žiadali o dánsku licenciu, a tak platili v budúcnosti dánske dane, pričom sa zároveň zaručuje dosiahnutie cieľov ochrany spotrebiteľa zakotvených v dánskych právnych predpisoch o hazardných hrách.
(51)
V tejto súvislosti niektoré zainteresované strany poukázali na oznámenie Komisie z roku 1998 o uplatňovaní pravidiel štátnej pomoci na opatrenia týkajúce sa zdaňovania podnikov (21), podľa ktorého celý účel daňového systému je výber príjmov na štátne výdavky. Na základe toho sa domnievajú, že cieľ optimalizácie daňových príjmov z poskytovania online hazardných hier dánskym obyvateľom by sa inak nedal dosiahnuť, keby daňová sadzba bola vyššia ako sadzba ustanovená pre online hazardné hry podľa notifikovaného zákona.
(52)
Na rozdiel od uvedených argumentov iné zainteresované strany - predovšetkým prevádzkovatelia fyzicky existujúcich prevádzkarní - predložili pripomienky proti stanovisku prijatom dánskymi orgánmi.
(53)
V podstate tieto zainteresované strany tvrdili, že dánsky daňový systém sa má považovať za selektívny, pretože zavádza rozdielne daňové zaobchádzanie medzi dvomi skupinami podnikov, ktorých skutkový a právny stav je porovnateľný so zreteľom na ciele opatrenia. Tieto strany tvrdia, že online kasína a kamenné kasína vykonávajú konkurenčné činnosti na jednom a tom istom trhu, a preto sú v porovnateľných situáciách.
(54)
Na podporu tohto stanoviska zainteresované strany tvrdia, že hry poskytované online a v kamenných kasínach sú podobné. Pravidlá pre kasínové hry sa majú považovať za rovnaké a virtuálne interakcie s krupiérmi či inými hráčmi online sú porovnateľné s reálnymi interakciami v kamenných kasínach. Výrobcovia hracích prístrojov pre fyzicky existujúce prevádzkarne vyrábajú rovnaké modely pre online použitie ako pre použitie vo fyzicky existujúcich zariadeniach. Preto z technického pohľadu sú kasínové hry ponúkané online i offline identické, pokiaľ ide o technologické platformy, opis, funkcie, formáty a parametre.
(55)
Okrem toho zainteresované strany tvrdia, že spotrebiteľské profily v online a kamenných kasínach sú porovnateľné. Preto sa spotrebiteľský aspekt nemá používať ako relevantný argument na rozlíšenie online hazardných hier a hazardných hier v kamenných zariadeniach.
(56)
Niektoré zainteresované strany si nemysleli, že online hazardné hry sa majú považovať za inú činnosť ako hazardné hry vo fyzicky existujúcich zariadeniach, ale že sú jednoducho ďalší kanál, prostredníctvom ktorého sa hry ponúkajú hráčom.
(57)
Okrem uvedených argumentov sa zainteresované strany domnievajú, že súčasný trh s hazardnými hrami sa má považovať za jednotný trh, ktorý prechádza zásadnou zmenou vyznačujúcou sa významným presunom hráčov z kamenných kasín do online kasín. Existuje niekoľko možných dôvodov pre tento nedávny vývoj, vrátane narastajúceho využívania internetu, nízkych prevádzkových nákladov online kasín na všetkých úrovniach (vybavenie, personál a fixné náklady), skutočnosti, že online kasína môžu poskytovať neobmedzený prístup k online hazardným hrám dvadsaťštyri hodín denne kdekoľvek vzhľadom na neustály vývoj nových technológií.
(58)
Zainteresované strany predpovedajú, že tento presun trhového podielu z fyzicky existujúcich prevádzkarní do online hazardných hier sa v budúcnosti zvýši vzhľadom na rýchle tempo technického pokroku, obchodné iniciatívy a prienik na trh typický pre elektronický obchod, vďaka čomu sa toto odvetvie hazardných hier stalo veľmi dynamickým a transformačným. V tejto súvislosti tiež odkazujú na stanovisko generálneho advokáta Bota vo veci Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), podľa ktorého vplyv nových komunikačných prostriedkov je taký, že hazardné hry a stávky, ktoré bývali k dispozícii iba v osobitných priestoroch, sa teraz môže hrať kedykoľvek a kdekoľvek vzhľadom na vývoj nových technológií, ako sú telefóny, interaktívna televízia a Internet.
(59)
Odkazuje sa tiež na štúdiu Komisie o službách v oblasti hazardných hier na vnútornom trhu z roku 2006 (23). Podľa nej „bude budúcnosť hazardných hier v kasínach v rastúcej miere spočívať na serveroch, keďže hracie automaty majú stále častejšie podobu sťahovateľného hracieho softvéru“ (24). Tento vývoj bude poznačený vývojom nových hybridných miest na hranie hazardných hier.
(60)
Na základe uvedeného tvrdenia zainteresované strany usúdili, že opatrenie je selektívne, pretože online kasína a kamenné kasína vykonávajú právne a skutkovo porovnateľné činnosti. Takúto selektívnosť nemožno odôvodniť ani logikou daňového systému. Okrem toho sa domnievajú, že zavedenie vyššej sadzby dane by neodrádzalo online poskytovateľov od podania žiadosti o licenciu v Dánsku.
(61)
Okrem toho dánsky odkaz na vnútroštátne daňové systémy iných členských štátov ako odôvodnenie potreby pritiahnuť poskytovateľov online kasín nie je relevantný, pretože podľa ustálenej judikatúry by akékoľvek odôvodnenie malo vychádzať výhradne z vnútroštátneho daňového systému (25). Okrem toho argument dánskych orgánov, že zníženie daňovej sadzby platnej pre určité podniky je potrebné na zvýšenie konkurencieschopnosti trhu, súdy dôsledne zamietali.
6. PRIPOMIENKY DÁNSKA K PRIPOMIENKAM ZAINTERESOVANÝCH STRÁN
(62)
Pri opakovaní svojho názoru, že notifikované opatrenie nie je selektívne a nepredstavuje štátnu pomoc, dánske orgány zdôrazňujú, že všetky vlády zúčastnené na konaní podporujú ich stanovisko, podľa ktorého je z regulačného hľadiska potrebné rozlišovať medzi online kasínami a kamennými kasínami.
(63)
Poukazujú tiež na to, že metodika použitá na vymedzenie relevantného trhu na účely článkov 101 a 102 Zmluvy o fungovaní EÚ je určená pre súkromné podniky a vychádza z posúdenia zastupiteľnosti výrobku z hľadiska ponuky a dopytu, a preto nemá platiť na účely posudzovania štátnej pomoci. Použitie tejto metódy by prekročilo hranice pravidiel štátnej pomoci, ktoré sa v uvedenom prípade uplatňujú na zvrchované daňové právomoci členského štátu.
(64)
Podľa ich názoru majú byť online hazardné hry oddelené od hazardných hier vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach. V tomto ohľade tiež odkazujú na stanovisko Komisie prijaté v konaní o koncentrácii, na základe ktorého hracie prístroje [jackpotové automaty, automaty na žetóny a peňažnú hotovosť alebo zábavné výherné automaty (Amusement with Prizes - WP)] tvoria samostatný trh s výrobkami (26). Okrem iného tiež uvádzajú rozhodnutie prijaté francúzskym orgánom na ochranu hospodárskej súťaže, podľa ktorého poker vo fyzicky existujúcej prevádzkarni netvorí súčasť rovnakého trhu ako online poker, keďže poker vo fyzicky existujúcej prevádzkarni vyžaduje osobné sebaovládanie, pozorovanie ostatných hráčov, často vyššie náklady a obmedzenie z geografického hľadiska (27). Odkazujú tiež na rozhodnutie o koncentrácii prijaté britským orgánom na ochranu hospodárskej súťaže (Office of Fair Trading), v ktorom sa rozlišuje medzi licencovanými stávkovými kanceláriami na jednej strane a telefonickým alebo internetovým stávkovaním na strane druhej (28).
(65)
V súvislosti s rozdielmi na trhoch s výrobkami dánske orgány uvádzajú, že podľa mnohých vedľajších účastníkov ďalšie - a oveľa drahšie - služby sú ponúkané v herniach. Dánske orgány zopakovali svoje stanovisko zo sociologického hľadiska, že hráči na diaľku a hráči vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach sú rôzne typy spotrebiteľov, ako je tiež uvedené v nedávnej zelenej knihe Komisie o online hazardných hrách na vnútornom trhu z 24. marca 2011, ktorá uvádza, že profil online hráčov sa javí odlišný od profilu zákazníkov tradičných kasín alebo stávkových kancelárií (29).
(66)
Dánske orgány tiež zopakovali, že výplatný pomer je výrazne vyšší u online prevádzkovateľov vzhľadom na ich nižšie prevádzkové náklady. Poukazujú tiež na to, že rozdiely medzi online kasínami a kamennými kasínami možno nájsť v technických aspektoch používaného softvéru, v rôznych predpisoch upravujúcich udeľovanie licencií a v postavení miestnej dominancie pri kamenných kasínach.
(67)
Dánske orgány tiež odmietajú výklad uvedeného stanoviska generálneho advokáta Bota vo veci Liga Portuguesa niektorými zainteresovanými stranami. Poukazujú na to, že toto stanovisko, ktoré bolo vydané v súvislosti so slobodou poskytovať služby, je v súlade s myšlienkou, že právna a skutková situácia, v ktorej sa nachádzajú prevádzkovatelia online hazardných hier a vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach, by sa mala považovať za odlišnú.
(68)
Dánske orgány však uznávajú, že určité typy služieb v oblasti online hazardných hier môžu stále predstavovať inú formu predaja tak, ako to je v prípade stávkových služieb.
(69)
V súvislosti s cieľmi notifikovaného zákona dánske orgány odmietajú tvrdenie niektorých zainteresovaných strán, že notifikovaný zákon má za cieľ pritiahnuť zahraničných poskytovateľov hazardných hier. Vláda skôr sleduje ciele uvedené v zákone o hazardných hrách. Okrem toho všeobecný účel nového zákona, a to vytváranie príjmu z hazardných hier podobne ako pri akomkoľvek podobnom systéme výberu príjmov na financovanie štátneho rozpočtu, by zostal nezmenený.
(70)
Dánske orgány takisto súhlasia s názorom niektorých zainteresovaných strán, že platobnú schopnosť zdaniteľnej osoby možno považovať za platné odôvodnenie. V uvedenom prípade by bola finančná schopnosť online prevádzkovateľov hazardných hier skutočne výrazne nižšia.
(71)
Napokon dánske orgány uvádzajú, že ich daňový systém pre online hazardné hry je navrhnutý tak, aby zaručil čo najvyšší výnos. Teda nižšia sadzba dane pre online hazardné hry by odzrkadľovala potrebu vyváženia štyroch cieľov ustanovených v notifikovanom zákone a potreby maximalizovať príjmy z daní.
7. POSÚDENIE OPATRENIA
7.1. Existencia štátnej pomoci v zmysle článku 107 ods. 1 Zmluvy o fungovaní EÚ
(72)
Podľa článku 107 ods. 1 Zmluvy o fungovaní EÚ pomoc poskytovaná v akejkoľvek forme členským štátom alebo zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná s vnútorným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi.
7.1.1. Štátne prostriedky
(73)
V článku 107 ods. 1 Zmluvy o fungovaní EÚ sa vyžaduje, aby opatrenie bolo poskytnuté členským štátom alebo zo štátnych prostriedkov. Strata daňových príjmov zodpovedá spotrebe štátnych prostriedkov vo forme fiškálnych výdavkov.
(74)
V posudzovanej veci nebola prítomnosť štátnych prostriedkov spochybnená žiadnym z účastníkov konania, ani dánskymi orgánmi, sťažovateľmi či tretími stranami.
(75)
Tým, že dánske orgány povoľujú prevádzkovateľom online hazardných hier platiť daň s relatívne nízkou 20-percentnou sadzbou z ich hrubého príjmu z hazardných hier (30), zriekajú sa príjmu, ktorý tvorí štátne prostriedky. Komisia sa preto domnieva, že uvedené opatrenie znamená stratu štátnych prostriedkov, a preto sa poskytuje zo štátnych prostriedkov.
7.1.2. Výhoda
(76)
Opatrenie takisto musí poskytnúť príjemcovi finančnú výhodu. Pojem výhoda zahŕňa nielen pozitívne plnenia, ale aj opatrenia, ktoré v rôznych formách znižujú poplatky, ktoré by boli zvyčajne znášané z rozpočtu podniku (31).
(77)
V tejto veci nebola prítomnosť výhody spochybnená žiadnym z účastníkov konania, ani dánskymi orgánmi, sťažovateľmi či tretími stranami.
(78)
Podľa zákona o dani z hazardných hier sú podniky prevádzkujúce online hazardné hry povinné platiť daň z hrubého príjmu z hazardných hier so sadzbou 20 percent. Táto sadzba je výrazne nižšia než sadzba platná pre prevádzkovateľov hazardných hier vo fyzicky existujúcich zariadeniach. Preto podniky prevádzkujúce online hazardné hry ťažia z výhody v podobe nižšieho daňového zaťaženia. Z toho vyplýva, že posudzované opatrenie zahŕňa výhodu pre podniky poskytujúce online hazardné hry.
7.1.3. Narušenie hospodárskej súťaže a vplyv na obchod
(79)
V zmysle článku 107 ods. 1 Zmluvy o fungovaní EÚ musí opatrenie ovplyvniť obchod vo vnútri EÚ a narušovať alebo hroziť narušením hospodárskej súťaže. V uvedenej veci budú poskytovatelia online hazardných hier, ktorí sa usadia v Dánsku, vystavení hospodárskej súťaži a budú zapojení do obchodu vo vnútri Spoločenstva. V dôsledku toho zákon o dani z hazardných hier, ktorý ustanovuje daňové zvýhodnenie pre dánske podniky poskytujúce služby v oblasti online hazardných hier, nutne ovplyvňuje obchod vo vnútri Spoločenstva a narúša alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže.
7.1.4. Selektívnosť
(80)
Na to, aby sa opatrenie považovalo za štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 Zmluvy o fungovaní EÚ, musí byť považované za selektívne do tej miery, že zvýhodňuje určité podniky alebo výrobu určitého tovaru.
(81)
Ustálený výklad selektívnosti v judikatúre hovorí, že opatrenie je selektívne, ak je „jeho cieľom čiastočne oslobodiť tieto podniky od finančnej záťaže vyplývajúcej z bežného uplatňovania všeobecného systému povinných príspevkov ustanovených zákonom“ (32). Z toho vyplýva, že opatrenie je selektívne, ak predstavuje odklon od uplatňovania všeobecného daňového rámca. Podľa existujúcej judikatúry je potrebné posúdiť, či predmetné opatrenie zvýhodňuje určité podniky oproti iným podnikom, ktoré sa vzhľadom na cieľ sledovaný danou schémou nachádzajú v porovnateľnej skutkovej a právnej situácii (33).
(82)
Podľa judikatúry sa musí opatrenie, ktoré sa považuje za odchýlku od všeobecného daňového systému, preskúmať a určiť, či toto rozlišovanie vyplýva z povahy alebo zo všeobecného usporiadania daňového systému, ktorého súčasť tvorí (34). Inými slovami, otázka znie, či dané opatrenie, ktoré sa prima facie javí ako selektívne, je odôvodnené z hľadiska logiky daňového systému (35).
(83)
V uvedenej veci má byť referenčný systém vymedzený ako systém zdaňovania pre dánske činnosti v oblasti hazardných hier. Zákon o dani z hazardných hier usiluje o reguláciu platieb daní zo všetkých činností v oblasti hazardných hier poskytovaných alebo usporiadaných v Dánsku, či už online alebo prostredníctvom činností vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach. Dané opatrenie (t. j. rozdielne daňové zaobchádzanie v prospech online hazardných hier) sa má preto posudzovať voči tejto referenčnej daňovej sústave.
(84)
Keďže v notifikovanom zákone sa ustanovuje, že držitelia licencií na poskytovanie hier v online kasínach podliehajú spoplatneniu vo výške 20 percent hrubého príjmu z hazardných hier, zatiaľ čo držitelia licencie na poskytovanie hier v kamenných kasínach podliehajú základnej sadzbe 45 percent hrubého príjmu z hazardných hier a ďalšiemu spoplatneniu až 30 percent hrubého príjmu z hazardných hier, vzniká otázka, či prevádzkovatelia hazardných hier online a vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach, ktorí podliehajú rôznym daniam, sa majú považovať za právne a skutkovo porovnateľní.
(85)
V tejto súvislosti dánske orgány dôsledne tvrdili, že hazardné činnosti online a vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach nie sú právne a skutkovo porovnateľné z hľadiska platforiem, nákladov, finančných rozpätí, spoločenského zážitku, dodávateľov alebo produktov.
(86)
Okrem toho rovnako ako ostatné zainteresované strany zdôrazňovali podstatný rozdiel medzi týmito dvomi kategóriami prevádzkovateľov poukázaním na ostrú hospodársku súťaž, ktorej online kasína na rozdiel od prevádzkovateľov fyzicky existujúcich prevádzkarní čelia.
(87)
Napriek radu objektívnych rozdielov medzi prevádzkovateľmi hazardných hier online a vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach (napr. fyzická prítomnosť v porovnaní s online prítomnosťou), sa Komisia domnieva, že uvedené rozdiely medzi online kasínami a kamennými kasínami s hazardnými hrami nie sú dostatočné na vytvorenie významného a rozhodujúceho skutkového a právneho rozdielu medzi týmito dvomi typmi podnikov.
(88)
V tejto súvislosti Komisia konštatuje, že hry, ktoré ponúkajú prevádzkovatelia hazardných hier online a vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach, sú rovnocenné. Hry ponúkané online prevádzkovateľmi rovnako ako prevádzkovateľmi vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach - vrátane hier ako ruleta, bakarat, punto banco, blackjack, poker a hier na hracích automatoch - tvoria súčasť tej istej činnosti hrania hazardných hier bez ohľadu na ich online prostredie alebo prostredie fyzicky existujúcej prevádzkarne. Okrem toho z technického pohľadu sa javia kasínové hry ponúkané online a vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach ako porovnateľné z hľadiska technologických platforiem formátov a parametrov.
(89)
V tejto súvislosti sa Komisia domnieva, že pokiaľ ide o zdaňovanie činností v oblasti hazardných hier, online hazardné hry sa objavujú ako ďalší distribučný kanál podobného typu činností v oblasti hazardných hier. Na podporu tohto stanoviska Komisia berie na vedomie značné úsilie vyvinuté online kasínami na simuláciu zážitku z kamenného kasína takým spôsobom, aby online hráči mali rovnaký pocit, ako keby hrali v prostredí kamenného kasína, a nie vo virtuálnom prostredí.
(90)
Dánske orgány na podporu svojho názoru, že hazardné hry online a vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach nie sú právne a skutkovo porovnateľné činnosti, odkazovali okrem iného na rozhodnutie britského orgánu na ochranu hospodárskej súťaže (Office of Fair Trading), ktorý rozlišuje medzi licencovanými stávkovými kanceláriami na jednej strane a telefonickým alebo internetovým stávkovaním na strane druhej (36). Avšak tento odkaz protirečí stanovisku dánskych orgánov, že online a offline stávkovanie sú totožné služby (37). Rozpor predstavuje aj skutočnosť, že dánske orgány považujú offline a online stávkové služby za podobné činnosti, a preto ich podriaďujú rovnakému daňovému zaobchádzaniu, zatiaľ čo iné typy činností v oblasti hazardných hier online a vo fyzických prevádzkarniach považujú za odlišné činnosti a podriaďujú ich rôznym sadzbám dane.
(91)
Dánske orgány sa tiež opierali o rozhodnutie vo veci Candover-Cinven-Gala (38), podľa ktorého hracie prístroje (jackpotové automaty, automaty na žetóny a peňažnú hotovosť alebo AWP) predstavujú nezávislý trh s výrobkami (39). Aj keď sa rozhodnutie netýkalo uplatňovania pravidiel štátnej pomoci ani otázky selektívnosti, treba poznamenať, že podľa rozhodnutia „hracie automaty (jackpotové automaty, automaty na žetóny a peňažnú hotovosť alebo zábavné výherné automaty - AWP) predstavujú samostatný trh s výrobkami, možno ich však považovať za súčasť balíka hazardných hier na konkrétnom mieste, kde sa nachádzajú, t. j. v kasínach, bingo kluboch, herniach, pohostinstvách, stávkových kanceláriách a pod“ (40).
(92)
Údajné rozdiely v socioekonomických profiloch spotrebiteľov, rizikách závislosti alebo vo vývoji trhu tiež nestačia na preukázanie, že hazardné hry online a vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach predstavujú dva rôzne typy činností, ktoré nie sú právne a skutkovo porovnateľné. Zdá sa, že niektoré štúdie, z ktorých vychádzali rovnako dánske orgány, ako aj sťažovatelia, obsahujú dostatok zistení na podporu protichodných záverov. Preto v súvislosti so štúdiou Komisie o službách v oblasti hazardných hier na vnútornom trhu z roku 2006 (41) dánske orgány tvrdia, že štúdia naznačuje, že online trh a trh vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach sú samostatné trhy (42). Na rozdiel od toho niektoré zainteresované strany uvádzajú tú istú správu (43), aby preukázali, že trh s online hazardnými hrami sa nemá považovať za nový trh, ale skôr za ďalší vývoj toho istého trhu s hazardnými hrami vyznačujúci sa vytvorením nových hybridných herných miest (44).
(93)
Podobne protirečivé vyhlásenia sa nachádzajú v štúdii uskutočnenej dánskym národným centrom sociálneho výskumu (45), ktorú uvádzajú dánske orgány a sťažovatelia. Kým dánske orgány tvrdia, že hráči v kamenných kasínach sa líšia od hráčov v online kasínach z hľadiska veku, pohlavia a úrovne vzdelania, sťažovatelia vychádzajúci z tej istej štúdie dospeli k opačnému záveru a tvrdili, že štúdia preukazuje, že neexistujú žiadne významné rozdiely medzi profilmi spotrebiteľov hrajúcimi v kamenných kasínach alebo online kasínach. Podľa ich názoru štúdia ukazuje, že hráči, ktorí hrajú hazardné hry v kamenných a online kasínach, sú zvyčajne tí istí mladí muži vo veku 18 až 24 rokov (46).
(94)
Na základe uvedeného Komisia dospela k záveru, že online kasína a kamenné kasína sa majú chápať ako skutkovo a právne porovnateľné. Keďže hazardné hry online a vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach predstavujú rovnaké riziko, notifikované opatrenie rieši hazardné hry online a vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach. Uvedené opatrenie zavádza rozdielne daňové zaobchádzanie zvýhodňujúce prevádzkovateľov online hazardných hier na úkor kamenných kasín. Z toho vyplýva, že posudzované opatrenie sa má považovať prima facie za selektívne v zmysle článku 107 Zmluvy o fungovaní EÚ, pretože predstavuje odchýlku od všeobecného daňového systému.
(95)
To, či opatrenie, ktoré sa prima facie javí ako selektívne, možno odôvodniť povahou a všeobecným usporiadaním systému, treba posudzovať na základe existujúcej judikatúry. Pri odôvodnení selektívnosti opatrenia možno vychádzať z hlavných zásad alebo logiky daňového systému.
(96)
V tejto súvislosti dánske orgány tvrdili, že vzhľadom na špecifiká daného odvetvia rozdielne daňové zaobchádzanie v prospech prevádzkovateľov online hazardných hier predstavuje jediný spôsob, ako zabezpečiť účinnosť ich daňového režimu. Určenie vyššej sadzby dane by odrádzalo prevádzkovateľov online hazardných hier od podania žiadosti o dánsku licenciu, pričom zavedenie nižšieho daňového zaťaženia pre všetkých prevádzkovateľov by bolo v rozpore so všeobecným cieľom udržať hazardné hry na rozumnej úrovni.
(97)
Dánske orgány takisto tvrdili, že finančná schopnosť prevádzkovateľov online hazardných hier, ktorá je údajne nižšia než prevádzkovateľov kamenných kasín, odôvodňuje rôzne daňové sadzby medzi týmito dvomi kategóriami prevádzkovateľov.
(98)
Vzhľadom na uvedené argumenty Komisia pripomína, že podľa judikatúry (47) a oznámenia Komisie o uplatňovaní pravidiel štátnej pomoci na opatrenia týkajúce sa priameho zdaňovania podnikov (48), má členský štát zistiť, či posudzované opatrenie je odvodené od základných alebo usmerňujúcich zásad tohto systému. Odôvodnenie vychádzajúce z povahy alebo celkovej štruktúry predmetného daňového systému predstavuje výnimku zo zásady, že štátna pomoc je zakázaná. Preto musí byť predmetom striktného výkladu (49).
(99)
Z toho vyplýva povinnosťou dánskych orgánov preukázať, že predmetné daňové opatrenie je odôvodnené logikou daňového systému. Avšak dánske orgány neuviedli žiadne dostatočné a presvedčivé dôkazy na podporu svojho tvrdenia, že zníženie sadzby dane pre konkrétny segment (online prevádzkovatelia) širšej kategórie (prevádzkovatelia hazardných hier) ako prostriedok na zabezpečenie, že online prevádzkovatelia podajú žiadosť o licenciu, vychádza zo zásad a logiky, na ktorých je postavená ich daňová sústava. Najmä cieľ pritiahnuť zahraničných poskytovateľov služieb v oblasti online hazardných hier v Dánsku a ich podrobenie dánskym predpisom sa má považovať za cieľ verejnej politiky, ktorý nepatrí do logiky daňovej sústavy.
(100)
Podobne v súvislosti s údajné nižšou platobnou schopnosťou prevádzkovateľov online hazardných hier dánske orgány nepreukázali, že existuje rozdiel v ziskovosti medzi činnosťami online kasína a kamenného kasína, ktoré by odôvodňoval rozdielne daňové zaobchádzanie. Dánske orgány takisto nepreukázali, že finančná platobná schopnosť je zásada zakotvená v ich systéme priameho zdaňovania podnikov, ktorou by bolo možné v tomto prípade odôvodniť rozdielne daňové zaobchádzanie s online kasínami a kamennými kasínami.
(101)
Z uvedeného vyplýva, že Komisia sa nedomnieva, že selektívnosť notifikovaného zákona je odôvodnená logikou daňovej sústavy.
7.1.5. Záver
(102)
Vzhľadom na uvedené sa Komisia domnieva, že kritériá stanovené v článku 107 ods. 1 Zmluvy o fungovaní EÚ boli splnené a že toto opatrenie, ktorým sa ukladá nižšia sadzba dane na online hazardné hry, predstavuje štátnu pomoc poskytovateľom služieb online hazardných hier usadeným v Dánsku.
7.2. Zlučiteľnosť opatrenia na základe článku 107 ods. 3 písm. c) Zmluvy o fungovaní EÚ
(103)
V článku 107 ods. 2 a 3 Zmluvy o fungovaní Európskej únie sa stanovujú pravidlá určujúce, kedy sú určité opatrenia pomoci zlučiteľné s vnútorným trhom a aké typy pomoci možno považovať za zlučiteľné s vnútorným trhom.
(104)
Komisia sa domnieva, že dané opatrenie možno vyhlásiť za zlučiteľné s vnútorným trhom na základe výnimky uvedenej v článku 107 ods. 3 písm. c) Zmluvy o fungovaní EÚ, ktoré umožňuje „… pomoc na rozvoj určitých hospodárskych činností alebo určitých hospodárskych oblastí, za predpokladu, že táto podpora nepriaznivo neovplyvní podmienky obchodu tak, že by to bolo v rozpore so spoločným záujmom.“
(105)
Komisia konštatuje, že toto opatrenie nepatrí do rozsahu pôsobnosti existujúcich usmernení pre uplatnenie článku 107 ods. 3 písm. c) Zmluvy o fungovaní EÚ. Preto ho treba posúdiť priamo na základe tohto ustanovenia zmluvy. Aby bolo opatrenie zlučiteľné podľa článku 107 ods. 3 písm. c) Zmluvy o fungovaní EÚ, musí sledovať cieľ spoločného záujmu potrebným a úmerným spôsobom. Pri posudzovaní zlučiteľnosti opatrenia s vnútorným trhom Komisia porovnáva pozitívny vplyv z hľadiska dosiahnutia cieľa spoločného záujmu s možnými negatívnymi vedľajšími účinkami, ako je narušenie obchodu a hospodárskej súťaže. Tento test vychádza z trojstupňového preskúmavania. Prvé dva stupne riešia pozitívne účinky štátnej pomoci a tretí stupeň sa zaoberá negatívnymi účinkami a výslednou bilanciou porovnávania kladných a záporných účinkov (50). Test má túto štruktúru:
1.
Má opatrenie pomoci dobre vymedzený cieľ spoločného záujmu?
2.
Je pomoc vhodná na dosiahnutie cieľa spoločného záujmu, t. j. rieši navrhnutá pomoc zlyhanie trhu alebo iný cieľ? Najmä:
a)
Je opatrenie pomoci vhodným nástrojom, t. j. existujú iné, vhodnejšie nástroje?
b)
Existuje motivačný účinok, t. j. mení pomoc správanie potenciálnych príjemcov?
c)
Je opatrenie pomoci úmerné, t. j. možno dosiahnuť rovnakú zmenu správania aj s menšou pomocou?
3.
Je narušenie hospodárskej súťaže a účinok na obchod obmedzený, takže celková bilancia je kladná?
7.2.1. Cieľ spoločného záujmu
(106)
Dánske orgány vysvetlili, že sa rozhodli pokračovať v reforme existujúcich právnych predpisov o službách hazardných hier a stávkovania, aby nahradili súčasný monopolný režim regulovaným a čiastočne liberalizovaným režimom. Liberalizácia sa považovala za potrebnú, okrem iného na dodržanie právnych predpisov EÚ v nadväznosti na začatie konania vo veci porušenia a vydanie odôvodneného stanoviska 23. marca 2007 (51) a ako reakcia na hrozbu, ktorú predstavujú nezákonné služby v oblasti online hazardných hier, poskytované poskytovateľmi služieb v oblasti hazardných hier nachádzajúcimi sa v iných krajinách.
(107)
Až doteraz bolo dánske odvetvie hazardných hier v podstate štátnym monopolom, keďže jediná licencia bola vydaná štátom kontrolovanej spoločnosti Danske Spil A/S. Napriek regulačnému rámcu zakazujúcemu zahraničným poskytovateľom online hazardných hier uvádzať ich služby na trh pre spotrebiteľov s bydliskom v Dánsku, mnoho poskytovateľov online hazardných hier usadených v iných členských štátoch, ako aj v tretích krajinách, ponúka svoje služby prostredníctvom kanálov, ktoré nie sú umiestnené v Dánsku, ako sú satelitné televízne kanály vysielané z Veľkej Británie. Dánske orgány vo svojej notifikácii uviedli, že v praxi nedokázali vynucovať zákaz voči iným poskytovateľom služby v oblasti hazardných hier uvádzajúcich svoje služby na trh v Dánsku vzhľadom na dánske súdne konanie, v ktorom sa tvrdilo, že súčasný dánsky monopol na hazardné hry predstavuje obmedzenie voľného pohybu služieb. Výsledkom bolo pretrvávanie neuspokojivej situácie, keď bola spochybnená zákonnosť existujúceho monopolu nielen v správnych a súdnych konaniach, ale aj prostredníctvom priamej ponuky online hazardných hier prevádzkovateľmi bez licencie usadenými v iných jurisdikciách.
(108)
Podľa dôvodovej správy k zákonu o hazardných hrách bol liberalizačný proces odôvodnený vzhľadom na najnovší technický vývoj, čo znamená, že Dánsko je teraz súčasťou globálnej komunikačnej spoločnosti, v ktorej majú spotrebitelia prístup k širokej škále služieb od poskytovateľov v rôznych jurisdikciách. Za posledných desať rokov sa hazardné hry stali podstatným produktom v predaji prostredníctvom internetu, a to najmä po zavedení online pokru. Internet poskytol dánskym občanom možnosť porovnať produkty Danske Spil a sortiment produktov s produktmi, ktoré ponúkajú poskytovatelia online hazardných hier usadení v Spojenom kráľovstve, na Malte, v Gibraltári a v ďalších krajinách. V posledných rokoch začal rýchlo narastajúci počet Dánov hrať hazardné hry s medzinárodným poskytovateľmi hazardných hier. Ako dánske orgány vysvetlili, vláda sa obávala, že poskytovanie hazardných hier, ak by nebolo regulované a účinne kontrolované, môže byť spojené s negatívnymi účinkami na spoločnosť v podobe kriminality a zrútenia verejného poriadku, a mohlo by vyvolať závislosť od hazardných hier u zraniteľných osôb. Súčasne zisky Danske Spil neustále klesali. Dánske orgány preto potrebovali dokázať regulovať a kontrolovať hazardné hry ponúkané dánskym občanom, aby nasmerovali hazardné hry do kontrolovaného rámca, a tým zabránili negatívnym dôsledkom pre spoločnosť.
(109)
V tejto súvislosti Komisia pripomína, že odvetvie hazardných hier nikdy nebolo v Európskej únii predmetom harmonizácie. Podľa článku 2 smernice o službách sú dokonca hazardné hry vyslovene vylúčené z rozsahu pôsobnosti smernice (52). Avšak napriek nedostatku akýchkoľvek sekundárnych právnych predpisov v tejto oblasti môžu cezhraničné činnosti hazardných hier patriť do pôsobnosti základných slobôd Zmluvy, a to slobody usadiť sa (článok 49 Zmluvy o fungovaní EÚ) a slobody poskytovať služby (článok 56 Zmluvy o fungovaní EÚ).
(110)
V zásade článok 56 Zmluvy o fungovaní EÚ vyžaduje odstránenie všetkých obmedzení slobody poskytovať služby, dokonca aj keď tieto obmedzenia platia bez rozdielu na vnútroštátnych poskytovateľov, ako aj na poskytovateľov z iných členských štátov, ak obmedzenia môžu zakázať, brániť alebo znevýhodniť činnosti poskytovateľov služieb usadených v inom členskom štáte, kde zákonne poskytujú podobné služby (53). Ustálená judikatúra tiež hovorí, že právne predpisy členského štátu zakazujúce poskytovateľom usadeným v iných členských štátoch ponúkať služby na území tohto prvého členského štátu prostredníctvom internetu predstavujú obmedzenie poskytovania služieb zakotvené v článku 56 Zmluvy o fungovaní EÚ (54). Okrem toho sloboda poskytovať služby je v prospech poskytovateľov služieb, ako aj ich príjemcov (55).
(111)
V uvedenom prípade, i keď poskytovanie služieb v oblasti hazardných hier patrí hlavne do rozsahu pôsobnosti základných slobôd v článku 56 Zmluvy o fungovaní EÚ, dánske právne predpisy majú vplyv aj na slobodu usadiť sa. Podľa článku 27 zákona o hazardných hrách Dánsko vyžaduje od poskytovateľov online hazardných hier, aby boli usadení v Dánsku, alebo ak sú osobami s pobytom v inom členskom štáte EÚ alebo EHP, aby vymenovali schváleného zástupcu. Obmedzenia slobody usadiť sa sú rovnako odôvodňované ako obmedzenia slobody poskytovať služby.
(112)
Obmedzenia týchto základných slobôd sú prijateľné len ako výnimočné opatrenia výslovne uvedené v článku 52 Zmluvy o fungovaní EÚ, alebo ak sú odôvodnené v súlade s judikatúrou Súdneho dvora z dôvodov vyššieho všeobecného záujmu. Článok 52 ods. 1 Zmluvy o fungovaní EÚ pripúšťa obmedzenia z dôvodov verejného poriadku („ordre public“), verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia.
(113)
Pokiaľ ide o činnosti v oblasti hazardných hier, Súdny dvor uznal v svojich rozhodnutiach určitý počet dôvodov vyššieho verejného záujmu, ako sú ciele chrániť spotrebiteľov, predchádzať podvodom a brániť podnecovaniu občanov k neprimeraným výdavkom v hazardných hrách, rovnako ako všeobecná potreba zachovať verejný poriadok. V tomto kontexte by mohli morálne, náboženské a kultúrne faktory, a morálne a finančne škodlivé dôsledky pre jednotlivca a spoločnosť spojené s hazardnými hrami a stávkovaním slúžiť ako odôvodnenie existencie priestoru na voľnú úvahu vnútroštátnych orgánov dostatočného na to, aby im umožnil určiť, čo je vyžadované na ochranu spotrebiteľov a zachovanie verejného poriadku. V súlade s tým musia byť obmedzenia v každom prípade odôvodnené naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu, musia byť vhodné na dosiahnutie sledovaného cieľa a nesmú prekračovať rámec nevyhnutný na jeho dosiahnutie. Rovnako sa musia uplatňovať nediskriminačným spôsobom (56).
(114)
Treba však poznamenať, že strata príjmov z daní nie je jedným z dôvodov uvedených v článku 52 Zmluvy o fungovaní EÚ, ani v uznávanej judikatúre (57), a preto ju nemožno považovať za vyšší dôvod vo všeobecnom záujme, z ktorého by sa mohlo vychádzať na odôvodnenie opatrenia, ktoré je v zásade v rozpore so základnou slobodou.
(115)
Pokiaľ ide o konkrétne odôvodnenie obmedzení poskytovania cezhraničných hazardných hier Súdny dvor rozhodol takto (58):
„57.
V tomto kontexte […], že právna úprava hazardných hier je súčasťou tých oblastí, v ktorých existujú významné rozdiely morálneho, náboženského a kultúrneho charakteru medzi členskými štátmi. Ak v tejto oblasti neexistuje harmonizácia na úrovni Spoločenstva, prináleží každému členskému štátu v týchto oblastiach určiť na základe vlastnej stupnice hodnôt požiadavky, ktoré si vyžaduje ochrana predmetných záujmov.
58.
Samotná okolnosť, že členský štát si zvolil iný systém ochrany ako ten, ktorý prijal iný členský štát, nemôže mať vplyv na posúdenie nevyhnutnosti a proporcionality vnútroštátnych ustanovení prijatých v predmetnej oblasti. Tie sa musia posúdiť iba vzhľadom na ciele sledované príslušnými orgánmi dotknutého členského štátu a na úroveň ochrany, ktorú zamýšľajú zabezpečiť.
59.
V tejto súvislosti môžu členské štáty určiť ciele svojej politiky v oblasti hazardných hier a prípadne presne definovať úroveň požadovanej ochrany. Obmedzenia, ktoré ukladajú, však musia spĺňať podmienky, ktoré vyplývajú z judikatúry Súdneho dvora, pokiaľ ide o ich primeranosť (rozsudok Placanica a. i., už citovaný, bod 48).
[…]
69.
V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že sektor hazardných hier ponúkaných cez Internet nie je predmetom harmonizácie na úrovni Spoločenstva. Členský štát sa teda môže nazdávať, že samotnú skutočnosť, že prevádzkovateľ […] legálne ponúka služby v predmetnom sektore cez Internet v inom členskom štáte, kde má svoje sídlo a kde už v zásade podlieha zákonným podmienkam a kontrolám zo strany príslušných orgánov tohto iného členského štátu, nemožno považovať za dostatočnú záruku ochrany spotrebiteľov tohto členského štátu voči nebezpečenstvu podvodu a trestnej činnosti vzhľadom na ťažkosti, na ktoré môžu v tomto kontexte naraziť orgány členského štátu, v ktorom sa nachádza sídlo uvedeného prevádzkovateľa, pri hodnotení profesionálnej čestnosti a odbornosti jednotlivých prevádzkovateľov.
70.
Okrem toho z dôvodu neexistencie priameho kontaktu medzi spotrebiteľom a prevádzkovateľom predstavujú hazardné hry, ktoré sú prístupné cez Internet, nebezpečenstvá rôznej povahy a zvýšeného významu, pokiaľ ide o prípadné podvody, ktorých by sa prevádzkovatelia mohli dopostiť voči spotrebiteľom, na rozdiel od tradičných trhov týchto hier.“
(116)
V nedávnom rozsudku súd tiež podrobne poukázal na riziká online hazardných hier (59):
„103.
Je potrebné viesť, že samotné vlastnosti ponuky hazardných hier prostredníctvom internetu sa v porovnaní s bežným trhom s takýmito hrami môžu rovnako javiť ako zdroj rôznych väčších rizík v oblasti ochrany spotrebiteľov a predovšetkým mládeže a osôb s osobitnou náklonnosťou k hre alebo schopných vypestovať si takúto náklonnosť. Okrem spomínanej neexistencie priameho kontaktu medzi spotrebiteľom a poskytovateľom osobitná jednoduchosť a nepretržitosť prístupu k hrám ponúkaným na internete, ako aj objem a možná vysoká frekvencia takejto ponuky medzinárodnej povahy, a to v prostredí, pre ktoré je charakteristická izolácia hráča, anonymita a neexistencia spoločenskej kontroly predstavujú toľko faktorov, ktoré by mohli dopomôcť k rozvoju závislosti od hry a k neprimeraným výdavkom s tým súvisiacim, a následne aj k zvýšeniu takých súvisiacich negatívnych sociálnych a morálnych dôsledkov, na ktoré sa poukázalo v ustálenej judikatúre.
104.
Navyše je potrebné poukázať na to, že vzhľadom na voľnú úvahu, ktorou disponujú členské štáty, aby rozhodli o úrovni ochrany spotrebiteľov a verejného poriadku v oblasti hazardných hier, sa nevyžaduje, aby vzhľadom na kritérium proporcionality obmedzujúce opatrenia stanovené orgánmi členského štátu zodpovedalo koncepcii prijatej všetkými členskými štátmi, čo sa týka spôsobov ochrany dotknutého legitímneho záujmu (pozri analogický rozsudok z 28. apríla 2009, Komisia/Taliansko, C-518/06, Zb. s. I-3491, body 83 a 84).
105.
Vzhľadom na predchádzajúce je potrebné pripustiť, že opatrenie zákazu akejkoľvek ponuky hazardných hier prostredníctvom internetu môže byť v zásade uznané za vhodné na účely sledovania legitímnych cieľov spočívajúcich v prevencii podnecovania na neprimerané výdavky súvisiace s hrou a v boji proti závislosti od hry, ako aj v ochrane mládeže, a to napriek tomu, že ponuka takýchto hier prostredníctvom tradičných kanálov je naďalej povolená.“
(117)
Nedostatok harmonizácie v oblasti hazardných hier a rozdielne prístupy členských štátov, pokiaľ ide o rozsah povolených hazardných hier a prevádzkovateľov oprávnených ponúkať ich, vytvára obraz veľmi roztriešteného vnútorného trhu pre poskytovanie cezhraničných služieb v oblasti hazardných hier. Kým niektoré členské štáty obmedzujú alebo dokonca zakazujú ponúkať určité hazardné hry, iné sa rozhodli pre otvorenejšie trhy. Mnoho členských štátov nedávno preskúmalo svoje právne predpisy o hazardných hrách alebo je v procese preskúmania vzhľadom na rozvoj služieb v oblasti online hazardných hier.
(118)
Dánske orgány neposkytli podrobné údaje o rozsahu nezákonného hrania hazardných hier osobami s pobytom v Dánsku, ale namiesto toho zdôraznili, že vývoj neregulovaného odvetvia online hazardných hier bol znepokojivým aspektom zo spoločenského hľadiska.
(119)
Tento trend sa potvrdzuje aj v zelenej knihe Európskej komisie z marca 2011 (60). Sprievodný pracovný dokument útvarov Komisie uvádza celkové hrubé príjmy z online hazardných hier v Dánsku v sume 250 mil. EUR v roku 2008, z toho 14 percent (t. j. 34 mil. EUR) pripadalo na kasínové hry a 22 percent (t. j. 56 mil. EUR) na poker (61). Z povahy veci vyplýva, že online kasínové hry, ako aj online poker sú zakázané činnosti.
(120)
Očakáva sa nárast týchto údajov. V zelenej knihe sa uvádza, že ponuka prostredníctvom internetu je najrýchlejšie rastúcim segmentom trhu s hazardnými hrami, ktorý v roku 2008 (EÚ 27) predstavoval 7,5 % ročných príjmov celého trhu s hazardnými hrami, a očakáva sa, že jeho veľkosť sa do roku 2013 zdvojnásobí (62). Po druhé podiel vnútroštátnej spotreby hazardných hier pripadajúci na online hazardné hry je v Dánsku odhadovaný na 21,9 %, čo je druhá najvyššia miera v rámci EÚ, kde je priemer 7,5 % (63).
(121)
So zreteľom na uvedenú judikatúru, ako aj celkovú charakteristiku trhu s hazardnými hrami v EÚ sa Komisia domnieva, že tvrdenia predložené dánskymi orgánmi na odôvodnenie prijatia notifikovaného opatrenia sú opodstatnené. Komisia si je najmä vedomá špecifík uvedených činností: online hazardné hry sa zmenili na odvetvie vytvárajúce globálny trh, kde sa stierajú fyzické hranice. V tejto súvislosti, ako je uvedené v zelenej knihe z roku 2011 (64), Komisia tiež konštatuje potrebu kontrolovať odvetvie online hazardných hier, aby sa predišlo škodlivým negatívnym dôsledkom, ktoré môžu mať online hazardné hry na spotrebiteľov. Popri významnom riziku závislosti od online hazardných hier, ktorú preukázali rôzne sociálne štúdie (65), sa má venovať osobitná pozornosť maloletým a iným zraniteľným osobám, vrátane hráčov s nízkymi príjmami, hazardným hráčom s predchádzajúcou hráčskou závislosťou a mladým dospelým, ktorí si neuvedomujú riziká spojené s problémami z hrania hazardných hier. V záujme ochrany týchto kategórií potenciálnych hráčov majú členské štáty dokázať kontrolovať odvetvie online hazardných hier okrem iného určením vekovej hranice alebo licenčných podmienok, kontrolovaním systémov platobného styku a obmedzovaním uvádzania online hazardných hier na trh alebo ich reklamy.
(122)
Reforma uskutočnená v Dánsku, ktorej výsledkom je prijatie notifikovaného zákona, je preto v súlade s cieľom zelenej knihy Európskej komisie z 24. marca 2011 o „online hazardných hrách na vnútornom trhu“, ktorá mala prispieť v členských štátoch k vzniku právneho rámca pre online hazardné hry, ktorý zabezpečí väčšiu právnu istotu pre všetky zainteresované strany (66). Zelená kniha je odpoveďou na závery Rady z decembra 2010, ktoré uvítali rozsiahle konzultácie Európskej komisie o online hazardných hrách na vnútornom trhu a ktoré umožnia hlbokú diskusiu o otázkach vyvolaných najmä službami v oblasti online hazardných hier (67), ako aj na uznesenie Európskeho parlamentu z 10. marca 2009, ktoré vyzýva Komisiu, aby v úzkej spolupráci s národnými vládami skúmala hospodárske a nehospodárske dôsledky cezhraničných služieb v oblasti hazardných hier (68). Je potrebné zdôrazniť, že legislatívna reforma realizovaná prostredníctvom notifikovaného zákona je v súlade s cieľmi presadzovanými Komisiou, ktoré viedli k začatiu konania vo veci porušenia a zaslaniu odôvodneného stanoviska dánskym orgánom v marci 2007 (69).
(123)
Z týchto dôvodov sa Komisia domnieva, že vzhľadom na to, že notifikovaný zákon o hazardných hrách bude liberalizovať trh a umožní dánskym a zahraničným prevádzkovateľom online hazardných hier poskytovať svoje služby osobám s pobytom v Dánsku a zároveň zabezpečí splnenie potrebných podmienok na získanie licencie od dánskych orgánov, slúži dobre vymedzenému cieľu spoločného záujmu.
7.2.2. Pomoc vhodná na dosiahnutie požadovaného cieľa
(124)
Opatrenie pomoci sa považuje za potrebné a úmerné, keď predstavuje primeraný nástroj na dosiahnutie určeného cieľa spoločného záujmu, keď má motivačný účinok na príjemcov a keď nezavádza zbytočné narušenie hospodárskej súťaže.
(125)
Dánska vláda sa rozhodla liberalizovať dánsky trh s online hazardnými hrami a umožniť vydanie neobmedzeného počtu online licencií. Avšak vydanie takejto licencie podlieha viacerým podmienkam týkajúcich sa okrem iného dôveryhodnosti manažérov spoločnosti žiadajúcej o licenciu. Pre úspech liberalizácie sa dánska vláda tiež rozhodla znížiť zdanenie online prevádzkovateľov, pričom zachovala len sadzby dane platné pre prevádzkovateľov hazardných hier vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach. V tejto súvislosti sťažovatelia tvrdili, že zníženie sadzby dane pre online prevádzkovateľov nie je najvhodnejšie riešenie. Napríklad na dosiahnutie cieľov procesu liberalizácie bez nutnosti zaviesť nižšie sadzby dane pre online prevádzkovateľov by bolo napríklad možné použiť blokovanie platby a komunikácie (účelovo viazané nástroje). Podľa sťažovateľov by si Dánsko preto mohlo zvoliť vynucovanie zákazu nezákonných online hazardných hier využitím blokovania „platby a komunikácie“ (filtrovanie prostredníctvom systému názvov internetových domén, blokovanie internetového protokolu a blokovanie platby) alebo obmedzením počtu licencií, ktoré sa majú vydať.
(126)
V súvislosti s používaním „blokovacích systémov“ zelená kniha Komisie uvádza, že účinnosť blokovacích systémov závisí od vopred stanoveného a aktualizovaného zoznamu položiek na zablokovanie, ako aj od účinných softvérových systémov. Avšak, ako dánske orgány zdôraznili, je sporné, či tieto blokujúce systémy môže priniesť očakávané výsledky, pretože online hráči by mohli obísť blokovanie internetu zmenou používaných „portov“ a zákaz niektorých platieb by mohol zablokovať iné úplne zákonné obchodné operácie, ktoré sa nevzťahujú na stávky a ceny.
(127)
Vzhľadom na možnosť vydávať obmedzený počet online licencií, účinky závisia od počtu licencií, ktoré sa majú vydať. Ak je počet obmedzený len na niekoľko licencií, malý počet účastníkov hospodárskej súťaže ju obmedzí a ovplyvní ponuku, čo by znamenalo vyššie náklady pre spotrebiteľov v podobe nižšieho výplatného pomeru, než je v prípade neobmedzeného počtu licencií. Menší počet licencií tiež obmedzuje rozmanitosť a kvalitu výberu dostupného spotrebiteľom na trhu a nemotivuje výrobcov aktívnejšie reagovať na želania a potreby spotrebiteľov (70). Obmedzenie počtu licencií tiež vyvoláva otázky týkajúce sa kritérií na určenie počtu licencií nesvojvoľným spôsobom, spôsobu a inštitúcií, ktoré monitorujú licenčné požiadavky a riešenia nezákonného poskytovania, t. j. kto prijíma aké opatrenia proti nezákonne poskytovaným službám v oblasti hazardných hier (71).
(128)
Vzhľadom na tieto úvahy sa Komisia domnieva, že nižšia sadzba dane platná pre činnosti v oblasti online hazardných hier je primeraným nástrojom na dosiahnutie cieľov liberalizácie nového zákona o hazardných hrách. Opatrenie pomoci zabezpečí, že online prevádzkovatelia, ktorí chcú poskytovať služby v oblasti hazardných hier osobám s pobytom v Dánsku, budú žiadať o licenciu a dodržia platné vnútroštátne predpisy.
(129)
Komisia sa domnieva, že opatrenie pomoci je schopné zmeniť správanie zahraničných poskytovateľov služieb v oblasti online hazardných hier, pretože nižšia sadzba dane predstavuje stimul pre takýchto prevádzkovateľov získať v Dánsku licenciu, a tak prvýkrát poskytovať služby v oblasti online hazardných hier zákonným spôsobom.
(130)
Podpora je považovaná za úmernú, iba ak by rovnakú zmenu v správaní nebolo možné dosiahnuť použitím menšej pomoci a menšieho narušenia. Suma pomoci musí byť obmedzená na minimum potrebné na uskutočnenie podporovanej činnosti. V uvedenom prípade sa Komisia domnieva, že dánske orgány navrhli opatrenia tak, aby znížili možnú sumu štátnej pomoci a minimalizovali narušenie hospodárskej súťaže vyplývajúce z opatrenia.
(131)
V memorande zo 6. marca 2010 predloženom politickému hovorcovi politických strán dánskeho parlamentu dánskym ministerstvom pre daňové otázky o úrovni určenej dane (72) bola voľba nižšej sadzby dane vo výške 20 % hrubého príjmu z hazardných hier pre online hazardné hry odôvodnená týmito kritériami:
a)
Hazardné hry poskytované na základe dánskej licencie sa majú prispôsobiť súčasnej ponuke poskytovateľov online hazardných hier v zahraničí, t. j. sadzbu dane je potrebné upraviť tak, aby zodpovedala vysokým výplatným pomerom ponúkaným zahraničnými poskytovateľmi online hazardných hier, čím by ich navádzala na to, aby skutočne požiadali o licenciu.
b)
Celkový počet ponúkaných hier sa má zvýšiť, čo povedie celkovo k zvýšeniu obratu.
c)
Produkty v oblasti hazardných hier majú byť tak príťažlivé, že hráči nebudú chcieť hrať na stránkach zahraničných (nezákonných) prevádzkovateľov.
d)
Majú sa používať blokujúce nástroje v kombinácii s písmenami a) až c) na zabezpečenie, že hranie hazardných hier na stránkach nezákonných prevádzkovateľov sa zníži na minimum.
(132)
V tomto memorande dánske orgány poznamenávajú, že právne predpisy v Spojenom kráľovstve, ktoré sa majú považovať za veľmi blízke dánskym predpisom v oblasti hazardných hier, určujú 15-percentnú sadzbu dane pre online hazardné hry. Dánske orgány sa domnievali, že sadzba dane pre online hazardné hry by mohla byť určená na vyššej úrovni než v Spojenom kráľovstve, keďže Dánsko na rozdiel od Spojeného kráľovstva tiež zavedie doplňujúce blokujúce opatrenia, aby hráčom sťažilo hranie hazardných hier na stránkach zahraničných prevádzkovateľov, ktorí nezískali dánsku licenciu.
(133)
Dánske orgány podobne uvádzajú príklady Francúzska a Talianska, ktoré liberalizovali svoje trhy a uložili vyššie sadzby než Spojené kráľovstvo. Dánske orgány uvádzajú, že tieto trhy sú významne väčšie než dánsky trh. Veľkosť trhu môže mať hmatateľný vplyv na ochotu prevádzkovateľov vstúpiť na trh, dokonca aj keď je vyššia sadzba dane, pretože náklady, ktoré sú vždy spojené so zriadením prevádzky na novom trhu, majú sklon byť relatívne vyššie pri vstupe na menšie trhy.
(134)
Memorandum obsahuje simuláciu možného účinku sadzby dane 15, 20 a 25 % na príjem aj s prihliadnutím na možné zmeny v hráčskom vzore hazardného hráča a krokov prevádzkovateľa. Simulácia dospela k záveru, že 20-percentná sadzba dane bude pravdepodobne stále postačovať na dostatočnú príťažlivosť pre poskytovateľov hazardných hier požiadať o dánsku licenciu a ponuku príťažlivých služieb hráčom. Možno očakávať, že určenie vyššej sadzby dane (t. j. 25 %) zvýši tlak na výplatné pomery s tým výsledkom, že pozitívny účinok 25-percentnej sadzby na príjem by sa napokon ukázal nižší než pri 20-percentnej sadzbe.
(135)
Dánsky zákonodarca preto usúdil, že určenie vyššej sadzby dane pre online hazardné hry by s najväčšou pravdepodobnosťou prinieslo produkt v oblasti hazardných hier, ktorý by nebol dostatočne príťažlivý pre hráčov, čo by zasa viedlo k nižšiemu obratu a vyrovnalo by okamžité vyhliadky na vyššie daňové príjmy.
(136)
Závery, ku ktorým dospel dánsky zákonodarca v otázke primeranej úrovne zdanenia činností v oblasti online hazardných hier, potvrdzuje aj správa konzultačnej spoločnosti odvetvia, ktorá zistila, že daňová sadzba 20 % by neznamenala, že štát sa vzdáva príjmov, ktoré by inak získal (73). Podľa tejto správy ide o najvyššiu sadzbu, ktorá je ešte hospodársky únosná - vyššia sadzba by bola „sadzbou bez návratnosti“, t. j. sadzba dane, ktorá je jednoducho privysoká na to, aby predstavovala pre prevádzkovateľov odôvodnenú podnikateľskú činnosť, kvôli ktorej by vstúpili na trh. Nad touto sadzbou by začali daňové príjmy klesať.
(137)
Vzhľadom na uvedené sa Komisia domnieva, že daňová sadzba 20 % hrubého príjmu z hazardných hier pre online prevádzkovateľov nie je nižšia, než je potrebné na zabezpečenie dosiahnutia cieľov zákona o hazardných hrách. Preto opatrenie pomoci spĺňa požiadavku proporcionality ustálenú v judikatúre Súdneho dvora.
7.2.3. Vplyv na hospodársku súťaž a obchod medzi členskými štátmi
(138)
So zreteľom na vplyv opatrenia pomoci na hospodársku súťaž a obchod je potrebné rozlišovať medzi možným narušením obchodu medzi členskými štátmi a narušením hospodárskej súťaže v Dánsku, a to najmä u súčasných prevádzkovateľov hazardných hier vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach.
(139)
V súvislosti s obchodom medzi členskými štátmi sa neočakáva žiadny negatívny vplyv. Zákon o hazardných hrách umožňuje osobám s pobytom v Dánsku hrať zákonným spôsobom hazardné hry na webových stránkach prevádzkovateľov online hazardných hier, ktorí majú licenciu. Tieto webové stránky nie sú obmedzené len na používateľov, ktorí sú osobami s pobytom v Dánsku, ale prístup podliehajúci obmedzeniam uloženým ich vnútroštátnymi právnymi predpismi majú obyvatelia všetkých členských štátov EÚ. Pri určení sadzby dane pre prevádzkovateľov online hazardných hier na úrovni 20 % hrubého príjmu z hazardných hier je dánske opatrenie pomoci v súlade so sadzbami podobných daní uplatňovanými inými členskými štátmi, ktoré už zreformovali svoje právne predpisy upravujúce online hazardné hry. Napríklad, Belgicko i Spojené kráľovstvo uplatňujú sadzbu dane 15 % hrubého príjmu z hazardných hier na online hazardné hry, zatiaľ čo iné členské štáty uplatňujú dokonca nižšie sadzby (napríklad v Estónsku 5 % hrubého príjmu z hazardných hier, v Lotyšsku 10 % hrubého príjmu z hazardných hier, Fínsku 8,25 % hrubého príjmu z hazardných hier). Iba Slovensko s 27 % hrubého príjmu z hazardných hier určilo vyššiu sadzbu svojej dane.
(140)
V súvislosti s narušením hospodárskej súťaže v Dánsku opatrenie bude potenciálne prínosom pre značný počet rôznych dánskych a zahraničných prevádzkovateľov online hazardných hier, ktorí mali až doteraz zákaz poskytovať svoje služby osobám s pobytom v Dánsku. Dánsko predložilo zoznam poskytovateľov online hazardných hier, ktorí už prejavili ochotu požiadať o licenciu. Keďže doteraz mala len spoločnosť kontrolovaná štátom povolenie poskytovať služby v oblasti online hazardných hier, liberalizácia zvýši celkovú hospodársku súťaž na trhu.
(141)
Aj keď toto opatrenie predstavuje štátnu pomoc a jeho vykonávanie nemusí byť bez dôsledkov pre súčasných prevádzkovateľov poskytujúcich hazardné hry vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach, ktorí sú zdaňovaní sadzbou dane vo výške až do 75 % hrubého príjmu z hazardných hier, sa Komisia domnieva, že celková bilancia uplatňovania opatrenia je pozitívna.
(142)
Ako sa už uviedlo, stanovenie sadzby dane pre online hazardné hry na rovnakej alebo podobnej úrovni, ako je sadzba pre prevádzkovateľov hazardných hier vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach, by viedla k situácii, kedy by odvetvie ani hráči nereagovali na možnosť zákonného poskytovania služieb v oblasti online hazardných hier na dánskom trhu, a tak by zmarilo vymedzené ciele spoločného záujmu, ktoré sleduje zákon o hazardných hrách.
(143)
V súlade s tým Komisia dospela k záveru, že opatrenie je zlučiteľné s vnútorným trhom v zmysle článku 107 ods. 3 písm. c) Zmluvy o fungovaní EÚ.
8. ZÁVER
(144)
Komisia sa domnieva, že notifikovaný zákon poskytuje daňovú výhodu prevádzkovateľom online hazardných hier poskytovanú zo štátnych prostriedkov. Toto opatrenie sa považuje prima facie za selektívne, pretože rozlišuje medzi prevádzkovateľmi online hazardných hier a prevádzkovateľmi kamenných kasín, ktorí podľa cieľa tohto opatrenia sú v porovnateľnom skutkovom a právnom stave. Dánske orgány nedokázali preukázať, že prima facie selektívnosť notifikovaného zákona je odôvodnená logikou daňovej sústavy. Preto sa notifikovaný zákon považuje za štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 Zmluvy o fungovaní EÚ.
(145)
Komisia sa však domnieva, že pomoc spĺňa podmienky na to, aby bola považovaná za zlučiteľnú s vnútorným trhom v zmysle článku 107 ods. 3 písm. c) Zmluvy o fungovaní EÚ,
PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE:
Článok 1
Opatrenie C 35/10, ktoré Dánsko plánuje zaviesť v podobe daní z online hazardných hier v dánskom zákone o dani z hazardných hier, je zlučiteľné s vnútorným trhom v zmysle článku 107 ods. 3 písm. c) Zmluvy o fungovaní Európskej únie.
Zavedenie tohto opatrenia sa preto schvaľuje.
Článok 2
Toto rozhodnutie je určené Dánskemu kráľovstvu.
V Bruseli 20. septembra 2011