РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 26 януари 2011 година
относно схеми за помощ C 50/07 (ex N 894/06), които Франция възнамерява да приведе в действие за развитие на здравноосигурителни договори, основани на солидарност и индивидуална отговорност и на колективни застрахователни договори срещу рисковете смърт, нетрудоспособност и инвалидност
(нотифицирано под номер C(2011) 267)
(само текстът на френски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/319/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочената по-горе разпоредба (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 28 декември 2006 г. Франция уведоми Комисията за схеми за помощ за развитие на здравноосигурителни договори, основани на солидарност и индивидуална отговорност, както е предвидено в проект на закон за изменение на закона на бюджета за 2006 г. Разпоредбите на тези схеми са изброени в член 88 от закон № 2006-1771 от 30 декември 2006 г. за изменение на закона на бюджета за 2006 г. (3). Франция предостави допълнителна информация на Комисията с писма от 26 февруари, 11 май и 18 септември 2007 г.
(2)
С писмо от 13 ноември 2007 г. Комисията уведоми Франция за решението си да открие официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на тази помощ.
(3)
Решението на Комисията да открие официална процедура по разследване беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно разглежданите схеми за помощ.
(4)
С писмо от 21 декември 2007 г. Франция представи мнението си относно решението за откриване на официална процедура по разследване.
(5)
Комисията получи мнения по този въпрос от няколко трети заинтересовани страни. Тя ги предаде на Франция, на която предостави възможност за отговор; коментарите на Франция бяха получени с писмо от 8 май 2008 г.
(6)
С писмо от 31 октомври 2008 г. Франция представи допълнителна информация на Комисията.
(7)
През февруари 2009 г. няколко трети заинтересовани страни представиха допълнителна информация на Комисията.
(8)
На проведената на 2 юни 2009 г. среща между службите на Комисията и френските органи, последните поеха ангажимент да анализират възможността за внасяне на някои изменения в схемите, за които е постъпило уведомление и в най-кратък срок да предоставят анализа си на службите на Комисията.
(9)
С писмо от 22 септември 2009 г. Комисията даде на Франция срок от 20 работни дни, за да представи анализа си.
(10)
С писмо от 3 ноември 2009 г. френските органи поискаха спиране на официалната процедура по разследване до 1 април 2010 г.
(11)
На 17 ноември 2009 г. Комисията се съгласи със спирането на официалната процедура по разследване до 1 април 2010 г. на основание Кодекса на най-добри практики при провеждане на процедури на контрол на държавните помощи (5), за да даде възможност на Франция да преработи законодателния си проект и да проведе необходимите консултации.
(12)
С писмо от 26 април 2010 г. френските органи уведомиха Комисията, че на 17 май 2010 г. ще получи възможен проект за изменена схема.
(13)
С писмо от 27 май 2010 г. френските органи предоставиха информация на Комисията без обаче да предвиждат изменения на схемите, за които е постъпило уведомление.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
(14)
Две отделни данъчни разпоредби са предмет на решението за откриване на официална процедура по разследване:
(15)
Първата мярка, за която е постъпило уведомление, е схема на освобождаване от корпоративен данък, въведена с член 207-2 от Общия данъчен кодекс (code général des impôts) (CGI) и от местен данък (6) (член 1461-1 от CGI) поради дейностите по управление на някои здравноосигурителни договори, наречени „солидарни и отговорни“. От това освобождаване биха се възползвали всички предприятия, които предлагат тези договори: взаимозастрахователни дружества и обединения, които се уреждат от Кодекса за взаимозастраховане (code de la mutualité), взаимоспомагателните дружества, които се уреждат от дял III от книга IX на Кодекса за социално осигуряване (code de la sécurité sociale) или от книга VII от Селскостопанския кодекс (code rural), както и всички застрахователни предприятия, които се уреждат от (Кодекса за застраховането (code des assurances).
(16)
Основната цел на тази мярка е, чрез развитието на този вид договори, да се разшири обхвата на допълнителното здравно осигуряване на френското население. На това основание мярката ще допълва схемата за освобождаване от данък на застрахователните договори, която се прилага за същия вид договори и е разрешена от Комисията с нейни решения от 2 юни 2004 г. (7) и от 29 октомври 2010 г. (8).
(17)
Засегнатите от тази схема за освобождаване здравноосигурителни договори са въведени във Франция през 2001 г. (9). От една страна, това са договорите за колективни дейности при условията на задължително присъединяване, а от друга страна, договорите за индивидуални и колективни дейности при условията на факултативно присъединяване.
(18)
За бъдат избираеми, тези договори трябва да отговарят по-специално на следните условия:
-
никаква медицинска информация за застрахованото лице не трябва да се изисква от страна на застрахователното предприятие за присъединяването към факултативните договори;
-
размерът на вноските или на премиите няма да се определя според здравословното състояние на застрахованото лице;
-
предоставяните покрития задължително трябва да покриват услугите, свързани с превенцията и консултациите с личния лекар, както и с неговите рецепти;
-
предоставяните покрития не трябва да покриват онази част от медицинските разходи, които застрахованото лице може да направи, ако размерът на хонорарите надвишава тарифата за някои дейности или за някои консултации, или поради това, че няма избран личен лекар.
(19)
Освен това, за да се възползват от преференциалната схема, застрахователните предприятия трябва да спазват праговете относно броя на здравноосигурителните договори със солидарен и отговорен характер спрямо всички сключени от тях здравноосигурителни договори. Тези прагове варират в зависимост от естеството на договорите:
-
Договори за индивидуални и колективни дейности при условията на факултативно присъединяване:
Техният дял трябва да обхваща 150 000 лица или минимален дял (определен с декрет) между 80 % и 90 % от всички присъединили се лица и участващи членове в сключените със застрахователното предприятие договори за индивидуални и колективни дейности при условията на факултативно присъединяване (10).
-
Договори за колективни дейности при условията на задължително присъединяване:
Техният дял трябва да обхваща 120 000 лица или минимално дял (определено с декрет) между 90 % и 95 % от всички присъединили се лица и участващи членове в сключените със застрахователното предприятие договори за индивидуални и колективни дейности при условията на задължително присъединяване (11).
(20)
Накрая възползващите се предприятия трябва да отговарят и на поне едно от следните условия:
-
да въведат тарифна ставка или плащане на вноски в зависимост от социалното положение на присъединилите се лица и участващите членове;
-
участващите членове и присъединилите се лица, които ползват помощ за сключването на допълнителното здравно осигуряване (12), са поне между 3 % и 6 % от участниците или присъединилите се лица в сключените със застрахователното предприятие здравноосигурителни договори за индивидуални и колективни дейности при условията на факултативно присъединяване (13);
-
лицата на възраст поне шестдесет и пет години са поне между 15 % и 20 % от участващите членове или присъединилите се лица в сключените със застрахователното предприятие здравноосигурителни договори (14);
-
лицата на възраст под двадесет и пет години са поне между 28 % и 35 % от бенефициерите в сключените със застрахователното предприятие здравноосигурителни договори (15).
(21)
Според френските органи последните критерии налагат тарифна взаимност или взаимност на поколенията и достигането на определено минимално ниво на действителна солидарност. Те целят да насърчат разпространението на солидарните и отговорните договори и осигуряването на цялото население, по-специално, като се приобщи значителен дял млади или възрастни хора, две категории, които срещат най-много затруднения при сключването на (допълнителна) здравна осигуровка, поради ограничените им финансови възможности (младите) или поради потенциалния разход, с който са свързани (възрастните хора).
(22)
Освен това инструментът налага тези критерии да бъдат преценявани на равнище групи, съобразно облагаемите им дейности във Франция. Тази разпоредба има за цел да не се допусне заобикаляне на инструмента или намествания, които в противоречие с целта за взаимност водят до концентрация на този вид риск в няколко структури ad hoc.
(23)
Според френските органи всички тези условия имат за цел да накарат застрахователните предприятия да развият разпространението на тези договори, да участват в прилагането на общото основно и допълнителното здравно осигуряване и да предлагат допълнително здравно осигуряване на цялото население при контролирани тарифни условия. По-специално се имат предвид лицата, чието здравословно състояние или финансови възможности не им позволяват да притежават осигуровка индивидуално.
(24)
Влизането в сила на този данъчен инструмент, първоначално предвиден за 1 януари 2008 г., що се отнася до освобождаването от корпоративен данък и за бюджетната 2010 година, що се отнася до освобождаването от местен данък, е било отложено съответно за 1 януари 2012 г. и бюджетната 2013 година, в очакване на одобрението на съответните схеми от Комисията.
(25)
Втората данъчна разпоредба цели на застрахователните предприятия да се позволи да се възползват от данъчно облекчение от вноските за изравнителни резерви, свързани с някои допълнителни колективни застрахователни договори (член 39 г, буква ЖГ от CGI) (article 39 quinquies GD du CGI) над позволеното от общоприложимата схема (член 39 г, буква ЖБ от CGI) за такива резерви.
(26)
Създаването на технически резерв за изравняване (16) е предвидено от счетоводното и надзорно регулиране на застрахователните предприятия. Член 30 от Директива 91/674/ЕИО на Съвета от 19 декември 1991 година относно годишните счетоводни отчети и консолидираните счетоводни отчети на застрахователните предприятия определя изравнителния резерв по следния начин: „изравнителният резерв включва всички суми, заделени в съответствие с правните или административни изисквания за изравняване на колебанията в квотите на вредите през следващи години или за покриване на особените рискове.“ (17).
(27)
В разглеждания случай изравнителният резерв е предназначен за справяне с колебанията при вредите, свързани с колективните дейности, които покриват рисковете от смърт или телесни повреди (нетрудоспособност и инвалидност). Тези колебания в резултата (от една счетоводна година в друга) са свързани с действителното използване на покритията, предвидени по сключените застрахователни договори, спрямо хипотезите, свързани с изпълнението на задълженията по покритията, които са били взети предвид при изготвянето на тарифите на застрахователните премии. Резервът позволява изравняването на техническите резултати, свързани с разглежданите дейностите, с цел да се покрият значителните колебания при вредите, които може да бъдат установени впоследствие.
(28)
Според френските органи, новият изравнителен резерв, предвиден в член 39 г, буква ЖГ, подкрепя основната цел за развитие и подобряване на предложенията на застрахователните предприятия, на договорените покрития за взаимно подпомагане в рамките на процедура наречена „по определяне“. Засегнати са допълнителните колективни покрития, които следват от браншови или междубраншови колективни договори или споразумения, от споразумения в предприятия или от взетите от работодателя решения, при които застрахователното предприятие е определено от социалните партньори („процедура по определяне“). За определеното предприятие това определяне налага задължение за спазване на условията по споразумението, договорени от социалните партньори (18) (включително условията относно обновяването на тарифите). Определянето се извършва за период от максимум пет години, в края на който трябва да се извърши задължително преразглеждане на определеното предприятие. Договорите с условие за определяне, въведени за браншовите организации по споразумение между социалните партньори, винаги са предмет на постановление за общо прилагане, издавано от министъра, който отговаря за социалното осигуряване. Поради това, те са приложими по право за всички заети лица и бивши заети лица от бранша, както и за ползвателите на техните права (независимо от тяхното здравословно състояние и възраст), а техните работодатели са длъжни да сключат посочените договори и да се обвържат с определеното предприятие (19).
(29)
Според френските органи, определянето позволява от определеното предприятие да се получи по-изгодно съотношение вноска/покритие и всички заети лица от определен икономически сектор да имат достъп до същите покрития, независимо от размера на тяхното предприятие. То налага и периодично преразглеждане на условията за структуриране на взаимността при рисковете и на определянето на съответното застрахователно предприятие.
(30)
В полза на отделния потребител, тази мярка ще позволи също да се подобри контрола на тарифите и качеството на предоставяните обезщетения при настъпването на тежки рискове като инвалидност, нетрудоспособност или смърт, които имат значителни социални и финансови последици (допълнителни разходи, загуба на доходи, изключване и т.н.) за застрахованото лице или неговото семейство.
(31)
По-конкретно, механизмът на създаване на резерв за покритията смърт, инвалидност и нетрудоспособност, договорени в рамките на процедура по определяне, цели да осигури на определените застрахователни предприятия:
-
покриването на отрицателните разлики по този вид договори спрямо предвидения в началото среден размер, които разлики биха могли да следват от случайности при вредите (размери и брой) или от отклонение в риска (изменение на данните, въз основа на които е била изготвена първоначалната тарифа);
-
подобряването на собствения капитал и на маржа на платежоспособност на застрахователните предприятия, които предлагат тези дейности, чрез създаването на специалния резерв.
(32)
На практика се позволява годишната вноска в резерва да се намали от размера на техническата печалба (20) от съответните дейности. Общият размер на резерва не може да надвишава 130 % от общия размер на вноските от всички тези дейности, осъществени през счетоводната година. Резервът се използва за компенсация на отрицателните технически резултати от счетоводната година, като се върви хронологично от най-старите към по-новите годишни вноски.
(33)
Неизползваните в срок от десет години годишни вноски се прехвърлят в освободен от данък специален резерв. Размерът на този специален резерв не може да надвишава 70 % от общия размер на вноските от всички съответни дейности, осъществени през счетоводната година. Надвишаващата този размер сума от вноските се добавя към облагаемата печалба след период от 10 години, следващи осчетоводяването им.
(34)
В общоприложимата схема застрахователните и презастрахователни предприятия (член 39 г, буква ЖБ от CGI) понастоящем могат да създават освободени от данъчно облагане изравнителни резерви във връзка с дейностите по групово застраховане срещу рисковете смърт, нетрудоспособност или инвалидност при следните ограничения:
-
годишната вноска за резерва е ограничена на 75 % от техническа печалба от съответните договори;
-
в зависимост от броя на осигурените лица, общият размер на резерва не може да надвишава съотношение между 23 % и 100 % спрямо размера на получените през счетоводната година вноски по съответните договори.
Всеки резерв се използва за компенсация на отрицателните технически резултати от счетоводната година, като се върви хронологично от най-старите към по-новите годишни вноски. Освен това вноските, които не са били използвани в срок от 10 години, се добавят към облагаемата печалба.
III. ПРИЧИНИ, ДОВЕЛИ ДО ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(35)
В решение си за откриване на официална процедура по разследване от 13 ноември 2007 г. Комисията изрази съмнения във връзка с прилагането на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС по отношение на разглежданите данъчни мерки (21).
(36)
Що се отнася до първата мярка (освобождаване от корпоративен данък и от местен данък, поради дейностите по управление на солидарните и отговорните договори), Комисията счете, че Франция не е доказала цялостното прехвърляне на предимството към потребителите.
(37)
Комисията се усъмни също и в спазването на условието за избягване на дискриминацията по отношение на произхода на продукта, поради наличието на прагове за броя (120 000/150 000 договора) или за дела (80/90 %) на солидарните и отговорните договори от общия брой здравноосигурителни договори на съответните застрахователни предприятия.
(38)
Що се отнася до втората мярка (данъчно облекчение от вноските за изравнителни резерви), Комисията беше на мнение, че нито едно от трите условия за прилагане на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС, не изглежда да е изпълнено.
(39)
Първо, според Комисията социалният характер на мярката не изглеждаше напълно доказан, ако се разглежда етапът на сключване на застрахователния договор, т.е. преди настъпването на съответните тежки събития.
(40)
Второ, цялостното прехвърляне на помощта към потребителя/осигуреното лице изглежда още по хипотетично и несигурно отколкото предходната мярка. Освен това прехвърлянето на предимството изглежда може да облагодетелства и работодатели, доколкото те също участват във финансирането на договора.
(41)
Трето, високата степен на концентрация на пазара на договорите по определяне в ръцете на взаимоспомагателните дружества в настоящия контекст изглежда може да води до дискриминация de facto в полза на тези дружества.
IV. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(42)
След публикуването на решението за откриване бяха получени коментари от страна на Fédération Nationale de la Mutualité Française (FNMF), Fédération française des Sociétés d’Assurance (FFSA), Centre technique des Institutions de prévoyance (CTIP), Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux (UNIOPSS), Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers, Union Fédérale des Consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir), както и от трето неизвестно лице.
(43)
Голяма част от заинтересованите страни оценяват положително въпросните две данъчни мерки и техните коментари в голяма степен съвпадат с доводите, изложени от френските органи. Те подчертават наличието на силна конкуренция на пазара на допълнително здравно осигуряване, както и отличната ликвидност на пазара. Те подчертават също, че засегнатите от двете мерки осигуровки ще компенсират недостатъците на социалното осигуряване. Чрез създаването на данъчни облекчения, които са лесно достъпни за всички страни в допълнителното здравно осигуряване, френските органи създават условия за превръщането на групата от хора, които à priori не представляват интерес като профил на риска или на платежоспособността, в група, притежаваща нова икономическа привлекателност.
(44)
Въпреки това що се отнася до първата мярка (освобождаване на солидарните и отговорните договори) FFSA е обезпокоена от наличието на твърде високи прагове, съставляващи явно предимство за операторите, които вече са силно представени на пазара. Макар FFSA да разбира принципа на въвеждане на праг с цел да се избегнат твърде сложни за управление положения, в замяна на това тя счита, че е необходимо този праг да не съставлява пречка за предоставянето на помощта, поради височината си. Тя счита още, че критериите, свързани със структурата на осигуреното население (процент на лицата под 25 години, пенсионери и т.н.), водят до избор на бенефициерите на помощта, без реална обосновка с оглед на обявената цел. Тези критерии благоприятствали еднородните взаимозастрахователни дружества, където достъпът е подчинен на критерии, свързани със статут или професия, в ущърб на отвореното за всички потребители взаимно застраховане. Тези критерии щели да доведат и до възможно различие в третирането между застрахованите лица.
(45)
Що се отнася до CTIP, той уточнява, че за да са качествени предлаганите от застрахователните предприятия услуги, те изискват значителни инвестиции, които трябва да може да се възвърнат, чрез достатъчно многобройни групи от застраховани лица. Тази цел обяснява въвеждането на праговете.
(46)
CTIP се позовава и на задължението на застрахователните предприятия в Европейския съюз за създаване на марж на платежоспособност. Ако всички технически печалби трябва да се върнат на застрахованите лица, изискването за платежоспособност няма да бъде изпълнено. Поради това e нормално поне част от предимството да служи за пълно или частично покриване на ежегодното увеличаване на изискването за платежоспособност.
(47)
В допълнение CTIP уточнява, че според съдебната практика на Съда на ЕС, браншовите схеми от конвенционално естество, поради естеството и предмета си, не попадат вобхвата на разпоредбите на правото на Европейския съюз в областта на конкуренцията (22). Освен това, тъй като са осигуровки, които компенсират недостатъците на социалното осигуряване и които се основават на колективни договори и споразумения, такива схеми не могат да се засягат от търговски данъци.
(48)
FNMF твърди за съвместимост на първата мярка на основание член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. От една страна, помощта има за цел да улесни развитието на допълнителното здравно осигуряване, което отговаря на признаците за солидарност и отговорност при условия, които не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. Мярката цели да компенсира пропуск на пазара, водещ до създаване на разделение в населението, тъй като пазарът не позволява ефективно да се осигури общото благосъстояние на населението, което не носи печалба. От друга страна помощта е необходима и пропорционална, тъй като въведените преди това инструменти не успяха да постигнат преследваната цел.
(49)
Трето неизвестно лице подчертава, че френската държава не разполага с достатъчно знания и статистически данни относно икономическото и финансовото състояние на предприятията, които действат на пазара на допълнителното здравно осигуряване. Това прави невъзможно извършването на обективен анализ на положението.
(50)
Същото трето неизвестно лице посочва още промяната между 2001 и 2007 г. в достигнатите нива на печалба от предприятията в сектора. Докато в посочения период оборотът на разглежданите предприятия се е увеличил с 50 %, разходите за обезщетения на същите застрахователи са се увеличили едва с 35 %. Следователно брутните оперативни маржове са се увеличили с още 15 % в период от 6 години.
(51)
Що се отнася до втората мярка (изравнителен резерв), FFSA счита, че нищо не обосновава наличието на по-благоприятна данъчна схема за договорите с условие за определяне спрямо груповите договори в предприятия, покриващи същите рискове. Основанието за създаването на резерва и рисковете са същите, с по-голяма взаимност, която при договорите с условие за определяне ограничава приложението им. Освен това, в действителност мярката била запазена за взаимоспомагателните дружества. Въпреки че от правна страна изборът на застрахователното предприятие от социалните партньори е открит, на практика почти всички договори от този вид определят взаимоспомагателното дружество, създадено по инициатива на социалните партньори.
(52)
От своя страна CTIP счита, че е нормално социалните партньори да имат предпочитания към създаването на взаимоспомагателно дружество, чието управление впоследствие могат да осигурят.
(53)
Освен това CTIP напомня задълженията, които трябва да спазват застрахователните предприятия при определяне:
-
прилагане stricto sensu на предвидените в колективното споразумение или договора разпоредби (покрития, тарифи, условия за преостойностяване, запазване на правата в случаи на нестабилност и т.н.);
-
забрана за прекратяване действието на покритията дори при неплащане;
-
задължение за застраховане на всички предприятия, попадащи в приложното поле на споразумението или на договора;
-
необходимост от изравняване на тарифата съобразно продължителността на цикъла в покрития икономически сектор, за да се съобрази увеличението на тарифите при икономическите кризи, които засягат определен браншови сектор.
(54)
Освен това CTIP счита, че за заетите лица допълнителните конвенционални схеми за социална защита съставляват възнаграждения и поради това не могат да бъдат облагани с търговски данъци. Ето защо инструментът за допълнително намаляване на изравнителните резерви не би трябвало да се счита за определен като държавна помощ.
(55)
CTIP, както и FNMF твърдят също, че втората мярка е съвместима на основание член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, като уточняват, че тя има за цел да улесни развитието на пазара на взаимно подпомагане, без да засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(56)
Освен това CTIP се позовава на Решение по дело Albany (23) като уточнява, че конвенционалните схеми за социална защита при условията на задължително присъединяване изпълняват задача от общ икономически интерес. Облагането с търговски данъци на дейностите, свързани с конвенционални схеми за социална защита, въведени от застрахователно предприятие, влиза в противоречие с изпълнението на задачата от общ икономически интерес, която е поверена на застрахователните предприятия.
V. КОМЕНТАРИ НА ФРАНЦИЯ
(57)
Що се отнася до отражението на помощта върху отделните потребители, френските органи твърдят, че това отражение ще се осигури, чрез конкурентния характер на пазара на допълнителното здравно осигуряване и самата структура на мярката.
(58)
Не само че броят на участниците на пазара ще да бъде голям (24), но и дистрибуторските вериги ще бъдат многобройни и разнообразни (общи застрахователни агенти, посредници, заети лица в застрахователните предприятия, директни продажби по интернет и т.н.). Освен това конкурентният характер на този сектор е гарантиран от Органа за контрол на застраховането и взаимозастраховането (Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM).
(59)
Следователно пазарните механизми трябва да гарантират отражението на предимството върху потребителите под формата на намаляване на финансовото участие на застрахованото лице, без да е необходимо да се въвежда задължителен механизъм за преразпределение на спестения данък. Освен това структурата на мярката гарантира, че предимството благоприятства категориите потребители, които са изключени от допълнително здравно осигуряване, поради тяхната възраст или финансовите им възможности.
(60)
Що се отнася до въпроса за възможна дискриминация в полза на някои предприятия, Франция уточнява, че праговете насърчават застрахователните предприятия в тяхната дейност към взаимното разпределение на „лошия риск“, характеризиран от възрастта или равнището на финансовите възможности на съответните лица.
(61)
Определен дял или недостатъчен брой солидарни и отговорни договори не позволява да се постигне тази цел за взаимност и при липса на такива прагове, предвиденото освобождаване ще има ефект на инертна печалба за съответните предприятия. Самата конкуренция (без установяване на праг) ще има за единствена последица отражение на данъчното предимство върху крайния потребител и възможност за застрахователните предприятия да запазят дела си на пазара, без да осигурят увеличаване на осигурителното равнище. Поради това механизмът на двоен праг (процент или абсолютна стойност) е необходим елемент за увеличаване на осигурителното равнище на категориите от населението, които понастоящем не са осигурени.
(62)
При условията на постоянно поскъпване на допълнителните здравни осигуровки, предлагането на данъчно облекчение, предназначено за тези категории от населението, е същински въпрос на национална солидарност.
(63)
Най-напред френските органи посочват, че данъчният инструмент не трябва да се счита за помощ в нейната цялост. Определянето като държавна помощ трябва да бъде отнесено само към частта от инструмента, която не може да бъде обоснована със специфика на съответната застрахователна дейност предвид правилата за надзор.
(64)
Особеностите на договорите за определяне, основани на строги задължения по отношение на тарифите, избора на рисковете и управлението, правели тези договори особено чувствителни към рисковете от отклонения от равнището на вредите спрямо първоначалните преценки и поради това напълно се обосновава особено внимателната схема на резерви.
(65)
От една страна, покритите рискове от договорите за определяне, сключени в рамките на колективни браншови споразумения засягат население, което е свързано конкретно с един сектор на дейност и следователно особено чувствителен към внезапните промени в циклите, засягащи този сектор. Ето защо дългосрочното предвиждане на тези цикли изисква дългосрочно изравняване на резултатите от определянето.
(66)
От друга страна, договорите за определяне, произтичащи от споразумения в предприятия, засягат неминуемо по-ограничено по брой население и поради това обосновават увеличени равнища на резервите, поради значителните колебания при вредите.
(67)
По този начин данъчното облекчение за вноските в такива резерви при подходящи и ясно изразени условия, което надвишава данъчния инструмент от общоприложимата схема, предвидена в член 39 г, буква ЖБ от CGI, е обосновано от регулаторна и надзорна гледна точка.
(68)
Освен това френските органи отбелязват, че е много трудно точно да се обосноват равнищата на допустимите вноски за тези дейности, поради техническата трудност да се оцени „нормално“ равнището на резерви за толкова специфични рискове. Френските органи обаче уточняват, че таваните за приспадане на вноските от резервите са определени след съгласуване с бранша.
(69)
Що се отнася до съвместимостта на помощта предвид член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС, Франция твърди, че трите условия от тази разпоредба действително са спазени. Що се отнася до социалния характер на помощта, тя уточнява, че колективните договори, сключени в рамките на браншови споразумения, осигуряват високо ниво на взаимност на рисковете, както и по-ниско ниво на премиите спрямо пазара на индивидуалните договори, при това осигурявайки на заетите лица и техните семейства достъп до високи покрития.
(70)
В отговор на довод на Комисията, според който социалният характер не бил напълно доказан, ако се разглежда етапът на сключване на договора, Франция посочва, че предоставянето на помощта преди настъпването на риска е единственият начин да се постигне преследваната социална цел.
(71)
Относно прехвърлянето на помощта на крайния потребител, Франция най-напред въвежда разграничение между колективните браншови споразумения и споразуменията в предприятия. Въпреки че първата група действително може да се характеризира с преобладаване на взаимоспомагателните дружества, този пазар ще бъде предмет на нова динамика и другите участници в областта на застраховането занапред ще се интересуват от този пазар. Във всеки случай конкуренцията между взаимоспомагателните дружества е реална и вече позволява да се гарантира максимално отражение в полза на застрахованото лице. Що се отнася до втората група (споразумения в предприятия), съществува много силна конкуренция между споразуменията и никакво монополно положение в полза на взаимоспомагателните дружества може да се открои.
(72)
Според френските органи, същото схващане може да се приложи, ако намаляването или смекчаването на тарифата се прави в полза на предприятието. Всъщност участието на работодателя във финансиране на покритието, за служителя/осигуреното лице е равносилно на добавка към заплатата и следователно на предимство за последния.
(73)
Относно наличието на дискриминация de facto в полза на взаимоспомагателните дружества, Франция уточнява, че мярката третира равностойно всички оператори, независимо от тяхното положение. На пазара на взаимното подпомагане няма монополно положение в полза на взаимоспомагателните дружества и сега се характеризира със сериозна конкуренция между основните участници.
(74)
Франция напомня също, че изборът на застрахователното предприятие (процедура по определяне) е отговорност на работодателя и на представителите на персонала. Прозрачността и провеждането на търгове в този процес се извършвали в обичайните условия за пазар, отворен за конкуренцията. Провеждането на търг се извършвало, чрез покана за представяне на предложения до няколко застрахователи, въз основа на тръжна спецификация, изготвена от социалните партньори.
(75)
Освен това Франция счита, че оценяваната мярка във всеки случай може да се счита за помощ, която има за цел да улесни развитието на някои икономически дейности, която не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Доказаната социална цел на мярката потвърждава значението, което ще има в бъдеще развитието на пазара на взаимното подпомагане.
(76)
Според френските органи, развитието на договорите за взаимно подпомагане, съдържащи процедура за определяне, има за цел да развие въвеждането на по-благоприятни и осигуряващи по-голяма защита допълнителни схеми за социална защита на заетите лица, благоприятствайки социалния диалог и участието на работниците.
(77)
Накрая Франция добавя, че допълнителните застрахователни обезщетения в областта на взаимно подпомагане в рамките на процедурата по определяне могат да бъдат считани за услуга от общ икономически интерес по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС, по-специално когато присъединяването към схема за обезщетение е задължително и нейното управление се осъществява съвместно.
(78)
Колективният договор, който предвижда покрития и определя застрахователя, може да стане задължителен за всички заети лица, бивши заети лица и ползвателите на права съгласно процедурата за общо прилагане (членове L 911-3 и 911-4 от Кодекса за социално осигуряване) с постановление на компетентния министър. Именно това постановление трябва да се счита за акт, с който държава-членка поверява задълженията по извършване на обществена услуга на дадено предприятие.
(79)
Франция признава, че размерът на компенсацията (спестен данък) за услуга от общ икономически интерес не отговаря на условията, въведени с Рамката на Общността за помощ под формата на компенсации за обществени услуги (25). Тя обаче счита, че тези условия не са приспособени към особеностите на разглежданите дейности. Според Франция, механизмът на данъчното приспадане е по-приспособен и по-гъвкав, отколкото отпускането на безвъзмездна помощ въз основа на точна оценка на допълнителните разходи, свързани с управлението на услугата.
VI. РЕАКЦИЯ НА ФРАНЦИЯ НА КОМЕНТАРИТЕ НА ТРЕТИТЕ СТРАНИ
(80)
Френските органи вземат под внимание коментарите на третите страни и по-специално отговарят на мнението на Fédération Française des Sociétés d’Assurance (FFSA).
(81)
Що се отнася до данъчното освобождаване в полза на солидарните и отговорните договори, френските органи отбелязват, че съдържанието на дейностите на застрахователните предприятия е еднородно, така че делът на солидарните и отговорните договори спрямо другите видове здравноосигурителни договори, към момента е равностоен при трите големи категории застрахователни предприятия, действащи на този пазар (предприятия, обхванати от Кодекса за застраховането, взаимозастрахователни дружества, обхванати от Кодекса за взаимозастраховане и взаимоспомагателните дружества, обхванати от Кодекса за социално осигуряване).
(82)
Що се отнася до новия изравнителен резерв, Франция подчертава, че възможността за сключване на браншови договори за определяне е открита за всички оператори, както френски, така и чуждестранни, действащи на пазара на допълнителното взаимно подпомагане.
(83)
Накрая Франция добавя, че взаимоспомагателните дружества не се ползват с монополно положение и поради това няма дискриминиращо предимство. Обстоятелството, че отварянето на пазара за конкуренцията е бавно и постепенно се дължи на исторически фактор, но не поставя под въпрос съществуващата конкуренция между взаимоспомагателните дружества. Обстоятелството, че взаимоспомагателните дружества са специализирани от по-дълго време в този сектор, не е достатъчно за установяването на каквато и да било дискриминация.
VII. ДОПЪЛНИТЕЛНА ИНФОРМАЦИЯ, ПРЕДСТАВЕНА ОТ ФРАНЦИЯ СЛЕД СПИРАНЕТО НА ПРОЦЕДУРАТА
(84)
В хода на процедурата по разследване, службите на Комисията предложиха на Франция няколко варианта, чрез които схемите за помощ да станат съвместими с вътрешния пазар на основание член 107, параграф 2 от ДФЕС.
(85)
Що се отнася до първата мярка (освобождаване от корпоративен данък и от местен данък поради дейностите по управление на солидарните и отговорните договори), бяха предложени следните варианти:
-
за да се спази вторият критерий (действително прехвърляне на предимството) на Франция беше предложено да се ръководи от одобрената по-рано от Комисията спомагателна система за допълнително здравно осигуряване на френските държавни служители (N 911/06), от система за данъчен кредит в полза на отделните потребители или от каквато и да било система, която позволява да се гарантира реалното отражение на помощта;
-
за да не се допусне каквато и да било дискриминация, на френските органи бе предложено да преразгледат механизма на праговете.
(86)
Въпреки това, с писмо от 27 май 2010 г. Франция посочи, че е решила да запази непроменена схемата за помощ, за която е изпратила уведомление и потвърди анализа си, според който схемите, за които е постъпило уведомление, са съвместими с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(87)
В същото писмо Франция добавя, че договорите за допълнително здравно осигуряване са продукт, свързан с лоялността на застрахованите лица, който по-късно позволява на същите застраховани лица да се предложат по-изгодни продукти, подобно на договорите за застраховка живот. Ето защо, за да направят клиентът лоялен, участниците на пазара са насърчени да прилагат привлекателна тарифна политика. При тези условия данъчното предимство, прието от застрахователно предприятие и отразено от последното във вноските на застрахованите лица ще има за пряка последица приспособяване на тарифите на неговите конкуренти, осигурявайки по този начин отражение в полза на всички застраховани лица.
(88)
Що се отнася до втората мярка (допълнително данъчно облекчение за изравнителните резерви), службите на Комисията предложиха на Франция следните варианти:
-
за да се спази вторият критерий (действително прехвърляне на предимството) на Франция беше предложено да се ръководи от одобрената по-рано от Комисията спомагателна система за допълнително здравно осигуряване на френските държавни служители (N 911/06), от система за данъчен кредит в полза на отделните потребители или от каквато и да било система, която позволява да се гарантира реалното отражение на помощта;
-
за да не се допусне каквато и да било дискриминация, на френските органи бе предложено да предвидят въвеждането на задължителен и прозрачен механизъм за провеждане на търгове за предоставянето на договори за определяне.
(89)
Въпреки това, както при първата мярка, Франция реши да запази непроменена схемата за помощ, за която е изпратила уведомление, за развитието на колективното взаимно подпомагане.
(90)
В писмото си от 27 май 2010 г. Франция потвърди особено обременителния характер на определянето, който обосновава особено внимателна схема на вноски. Ето защо изравнителният резерв можел да се счита за държавна помощ само в твърде ограничена степен и съвместимостта му с вътрешния пазар трябва да бъде разгледана.
VIII. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
VIII.1. Освобождаване от корпоративен данък и от местен данък поради дейностите по управление на солидарните и отговорните договори
(91)
Като се позовава на съдебната практика на Съда на ЕС по дело Albany (26), CTIP твърди, че браншовите схеми от конвенционално естество, поради естеството и предмета си, не попадат в обхвата на разпоредбите на общностното право в областта на конкуренцията.
(92)
Комисията обаче отбелязва, че мярката, която е предмет на посочената по-горе съдебна практика, се отнася основно до задължителна правна принадлежност на индустриални предприятия към секторен пенсионен фонд, ползващ се с изключителни права. В това отношение трябва да се отбележи, че схемата за освобождаване, свързана с първата мярка, предвижда както индивидуални договори, така и колективни договори при условията на факултативно присъединяване. Освен това, предвидените от мярката колективни договори при условията на задължително присъединяване зависят от свободния избор на социалните партньори за сключване на такива колективни договори, а не от правно задължение за сключване на споразумения или за присъединяване към секторен или междусекторен фонд, както е в дело Albany.
(93)
По-нататък решението на Съда потвърждава, че схемите за осигуряване на рискове, допълващи законоустановената система на социално осигуряване, като разглежданата в случая, за която френските органи са изпратили уведомление, са подчинени на правилата за конкуренция и че фондове, състоящи се от такива схеми, напълно отговарят на понятието за предприятие по смисъла на членове 101 и сл. от ДФЕС (27).
(94)
Поради това Комисията счита, че схемата за осигуряване, предвидена от първата мярка, се обхваща от правилата на Договора в областта на конкуренцията и по-специално от правилата в областта на забраната на държавните помощи.
(95)
Социалното осигуряване (схема за задължително здравно осигуряване) възстановява само част от разходите за здравеопазване на социалноосигурените лица. Ето защо допълнителните здравни осигуровки поемат онази част от обезщетението, която не се финансира от схемата за задължително здравно осигуряване.
(96)
Пазарът на допълнителното здравно осигуряване е съставен основно от следните три групи участници:
-
взаимозастрахователните дружества и взаимозастрахователни обединения, които се уреждат от Кодекса за взаимозастраховане;
-
взаимоспомагателните дружества, които се уреждат Кодекса за социално осигуряване;
-
застрахователните дружества, които се уреждат от Кодекса за застраховането.
(97)
Според писмото на френските органи от 21 декември 2007 г., 263 застрахователни предприятия, 66 взаимоспомагателните дружества и 1 201 взаимозастрахователни дружества действали на пазара на допълнителното здравно осигуряване. Френските органи посочват още, че през 2006 г. най-големите 20 участници на пазара представляват едва 35 % от пазара, без никой да надвишава повече от 4 % и освен това, че 65 % от пазара е съставен от участници, които представляват по-малко от 1 % от дяловете на пазара (28).
(98)
Според официалните данни, публикувани през 2009 г., броят на участниците на този пазар обаче не бил повече от 876 оператора в края на 2008 г. и трайно намалявал от 2001 г. насам (48 % намаление през 2008 г. спрямо 2001 г.) (29). Взаимозастрахователните дружества били 748 на брой, застрахователните дружества 92, а що се отнася до броя на взаимоспомагателните дружества, той достигал 36.
(99)
Според изготвен наскоро анализ от Френския орган по конкуренцията (Autorité française de la Concurrence), най-големите пазарни дялове от пазара на индивидуалното допълнително здравно осигуряване се държали от Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN (7,7 % пазарен дял), взаимозастрахователното дружество Groupama (30) (6,7 % пазарен дял), както и застрахователното дружество Swiss Life (4 % пазарен дял) (31).
(100)
Що се отнася до допълнителното колективно осигуряване, най-големите пазарни дялове се падат на застрахователното дружество Axa (17,51 % пазарен дял), групата от взаимоспомагателни дружества Malakoff-Médéric (8,7 % пазарен дял), както и обединението AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (6,9 % пазарен дял) (33).
(101)
Въпреки изпратените в този смисъл искания до френските органи, Комисията не разполага с по-точна информация за структурата на пазара на допълнителното здравно осигуряване, като например за групиранията на взаимозастрахователни дружества, взаимозастрахователните дружества, обединенията на взаимозастрахователни дружества и взаимоспомагателните дружества. Освен това, въпреки направените в този смисъл искания от Комисията, френските органи не успяха да представят конкретни статистически данни за солидарните и отговорните договори (както общо, така и за всяка категория участници на пазара). Поради това статистическите данни, възпроизведени в таблицата, съдържаща се съображения 102 и 103, се отнасят за целия пазар на допълнителното здравно осигуряване, включително договорите, които не отговарят на условията, даващи възможност за възползване от мярката, за която е постъпило уведомление. Освен това, в публикуван през 2008 г. от френската сметна палата (Cour des Comptes) доклад (34) се подчертават значителните статистически несъответствия, що се отнася до допълнителното осигуряване, свързани с броя на застрахованите лица, разпределението им по различни категории застрахователи и различни видове договори (индивидуален договор, факултативен колективен договор и задължителен колективен договор), както и до размера на възстановените разходи според категориите домакинства и доходи. При това, въз основа на направените анализи от националния орган по конкуренцията, този пазар изглежда разпокъсан, дори твърде разпокъсан що се отнася до индивидуалните договори (35), които при това съставляват един от засегнатите от първата мярка подпазари, за която е постъпило уведомление.
(102)
Както показва таблицата в края на настоящото съображение между 2001 и 2007 г. този сектор се развива силно (36). Общият оборот на тези предприятия достига 27,4 милиарда евро през 2007 г., като се увеличава с 55,8 % спрямо 2001 г. или среден годишен процент на растеж от 7,6 %. Оборотът за 2008 г. надхвърлил 29 милиарда евро и достигнал увеличение от 6 % спрямо 2007 г. (37).
Промяна на оборота на допълнителните застрахователни предприятия 2001-2007 г.
(в милиарда евро)
Взаимозастрахователни дружества
Взаимоспомагателни дружества
Застрахователни дружества
Общо
2001 г.
10,6
3,3
3,7
17,6
2007 г.
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007 г.
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Според предоставените от френските органи данни, индивидуалните и колективните договори се разпределят по следния начин (данните са за 2004 г.):
Взаимоспомагателни дружества
Взаимозастрахователни дружества
Застрахователни дружества
Колективни договори
38 %
33 %
29 %
Индивидуални договори
6 %
67 %
27 %
Колективни + индивидуални договори
18 %
54 %
28 %
(104)
Докато взаимозастрахователните дружества и взаимозастрахователните обединения сключват основно индивидуални договори, взаимоспомагателните дружества сключват предимно колективни договори (договори с предприятия или с браншове). Що се отнася до застрахователните дружества тяхната дейност е по-балансирана.
(105)
От друга страна равнището на осигуреност на населението значително е нараснало, като преминава от 84 % през 1996 г. на 92,8 % през 2006 г. Броят на бенефициерите е между 32 милиона и 38 милиона в сектора на взаимозастраховането, 13 милиона в застрахователните дружества и 11 милиона във взаимоспомагателните дружества, към които трябва да се добавят повече от 4 милиона бенефициери на фонд CMU-C (общо здравно осигуряване), който предлага допълнителна безплатна здравна осигуровка на най-бедните. Това означава, че към момента между 7 % и 8 % от французите не притежават допълнителна осигуровка (38).
(106)
По силата на член 107 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(107)
Следователно определянето на дадена мярка като държавна помощ предполага кумулативното изпълнение на следните условия: 1. въпросната мярка дава предимство, 2. чрез държавни ресурси, 3. това предимство е избирателно и 4. разглежданата мярка нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и може да засегне търговията между държавите членки.
(108)
Няма съмнение, че освобождаването или намаляването на корпоративен данък и на местен данък, изразяващо се в премахване или намаляване на данъчно задължение, което съответните предприятия би трябвало да поемат в нормални условия, съставлява предимство в полза на неговия бенефициер (39). Ето защо, в този смисъл това данъчно освобождаване или намаляване съставлява икономическо предимство.
(109)
Предвид твърденията на CTIP за възможна задача за обществена услуга, Комисията отбелязва, че условията, установени по дело Altmark (40) (за да се изключи самото определяне като помощ при някои услуги от общ икономически интерес), в разглеждания случай не са изпълнени (вж. по-специално параграф 144, третото условие Altmark, което по същество се изразява в липсата на свръхкомпенсация). Следователно действително е налице икономическо предимство.
(110)
Тези предимства са предоставени от френската държава, която по този начин се отказва от събирането на данъчни приходи. Следователно тя предоставя това предимство чрез държавни ресурси.
(111)
Мярката има и избирателен характер. Избирателността следва, от една страна, от ограничаването на разглежданата мярката до определен икономически сектор, а именно застрахователния сектор, и от друга страна, от нейното ограничаване вътре в този сектор до определен вид договори (подсектор). В това отношение, най-напред трябва да се констатира, че корпоративният данък е данък, чието приложно поле обхваща всички дружества, независимо от сектора, в който действат. Следователно освобождаването от този данък, което облагодетелства изключително застрахователния сектор, съставлява дерогация от общия режим на корпоративния данък, която така облагодетелства по специфичен начин някои предприятия. Същото се отнася и до освобождаването от местния данък. Освен това, вътре в застрахователния сектор, разглежданото освобождаване благоприятства сключването на някои здравноосигурителни договори, в случая здравноосигурителните договори, основани на солидарност и индивидуална отговорност. Следователно мярката облагодетелства операторите, сключили „солидарни“ договори, в ущърб на операторите, сключили „класически“ договори.
(112)
Накрая, освен обстоятелството, че застрахователният сектор е предмет на търговия в Европейския съюз, трябва да се напомни, че когато държава-членка предоставя помощ на дадено предприятие, дейността на националния ѝ пазар може да се запази или активизира, което като последица ще намали шансовете на предприятия, установени в други държави-членки, да проникнат на пазара на тази държава-членка (41).
(113)
Поради това, в търговията в Европейския съюз, позицията на съответните предприятия ще бъде засилена. Ето защо тази мярка може да доведе до нарушаване на конкуренцията и да засегне търговията в Европейския съюз.
(114)
Следователно трябва да се заключи, че първата мярка действително съставлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Франция не оспорва това определяне.
(115)
Тъй като мярката, за която е постъпило уведомление, съставлява държавна помощ, трябва да се направи анализ на нейната съвместимост с вътрешния пазар. Френските органи считат, че въпросната мярка съставлява съвместима държавна помощ по силата на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(116)
Член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС гласи: „за съвместими с вътрешния пазар се считат: а) помощи със социален характер, предоставени на отделни потребители при условие че тези помощи се предоставят, без да се прави разграничение по отношение на произхода на засегнатите стоки“.
(117)
Въз основа на тази разпоредба една държавна помощ е съвместима, щом са изпълнени следните три условия:
1.
помощта трябва да има социален характер;
2.
тя трябва да е предоставена на отделни потребители;
3.
тя трябва да е предоставена, без да се прави разграничение по отношение на произхода на стоката.
(118)
Най-напред трябва да се уточни, че член 107, параграф 2 от ДФЕС дерогира принципа за забрана на държавните помощи, посочен в член 107, параграф 1 от ДФЕС и поради това трябва да се тълкува стеснително (42).
(119)
Въпреки това, що се отнася по специално до прилагането на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС, трябва да се отбележи, че практиката на Комисията по вземане на решения не изключва помощта да бъде предоставена на посредник, който се ангажира да я предостави на отделните потребители (43). В такъв случай обаче е необходимо въведеният механизъм да гарантира действителното отражение върху крайния потребител.
(120)
Комисията счита, че социалният характер (първи критерий) на мярката действително е доказан, доколкото тя цели да се даде възможност на лицата, които поради възрастта си, здравето си или финансовите си възможности, изпитват трудности да получат допълнително здравно осигуряване. Всъщност член 207 от CGI предвижда критерии от социално естество, които трябва да се спазват от застрахователните предприятия, за да се възползват от мярката (44). Тези критерии въвеждат минимални дялове за някои уязвими групи от населението, като лицата с ниски доходи или възрастните хора, от общата осигурителна дейност на съответните предприятия. Предоставеният от френските органи предварителен проект на декрет, който уточнява някои особености при промяна в тарифите, в зависимост от социалното положение на застрахованите лица (45), потвърждава социалния характер на мярката в полза на уязвимите групи от населението.
(121)
За сметка на това, разследването на мярката от Комисията не позволи да се приеме, че от помощта действително се възползват отделните потребители (втори критерий).
(122)
Според френските органи, от отпуснатите на предприятията помощи ще се възползват косвено отделните потребители. Силната конкуренция на пазара на допълнителното здравно осигуряване гарантира прехвърлянето на получените от предприятията помощи към потребителите посредством фиксиране на стойността на исканите от потребителите премии.
(123)
В това отношение, трябва да се отбележи, че прилаганото от Франция освобождаване от данък на солидарните здравноосигурителни договори беше прието от Комисията като съвместима помощ на основание член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС (46). Всъщност, в този случай нямаше съмнение, че от освобождаването от данъка на първо място ще се възползват отделните потребители, които действително са задължени за заплащането на данъка. Размерът на данъка беше съставна част от размера на премиите и освобождаването от данък в полза на солидарните договори намаляваше със същия размер сумата на премиите.
(124)
В разглеждания случай, помощта не е предоставена посредством освобождаване от косвен данък пропорционално на размера на премиите, за които са задължени застрахованите лица, а чрез освобождаване от корпоративен данък, който се изчислява въз основа на реализираните от застрахователното предприятие печалби от всички застраховани лица, които са сключили солидарен и отговорен договор.
(125)
Действителното отразяване на освобождаването от корпоративен данък върху крайния потребител е най-малкото несигурно. От една страна Комисията не разполага с доказателства, позволяващи да се установи, че корпоративният данък (и освобождаването от такъв данък) действително се отразяват върху отделните потребители на съответния пазар. Освен това скорошен доклад на френската сметна палата разкрива наличието на твърде значително увеличаване на равнищата на печалба в сектора на здравното осигуряване през последните години (от 12 % през 2003 г. на 23 % през 2007 г.) (47). При условията на значително увеличаване на равнищата на печалба е много трудно да се заключи, че съществува пазарен механизъм, който гарантира действителното отразяване на освобождаването от корпоративен данък върху крайните потребители.
(126)
При това CTIP посочва, че част от печалбите трябва да бъдат предназначени за създаването на резерви, за да се спазят задълженията, свързани с платежоспособността и че поради това било нормално поне част от предимството да служи за пълно или частично покриване на ежегодното увеличаване на изискването за платежоспособност. Този довод показва, че мярката ще позволи по-скоро увеличаване на печалбите на застрахователите, отколкото намаляване на цените за осигуряване на съответните рискове за потребителите.
(127)
Накрая, по никакъв начин оценката на Комисията не може да се оспори от довода на Франция, според който договорите за допълнителното здравно осигуряване са продукт, свързан с лоялността на застрахователните предприятия, които били насърчени да прилагат привлекателна ценова политика. Трябва да се напомни, че всъщност член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС изисква предимството действително да бъде предоставено на отделните потребители. Поради това, наличието на обикновено насърчаване за преотстъпване на част от предимството на крайните потребители не би могло да отговори на изискването за действително преотстъпване.
(128)
Поради това Комисията счита, че мярката не гарантира действителното прехвърляне на предимството на отделните потребители, както се изисква от член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(129)
Разследването на Комисията заключава също, че условието, свързано с отсъствието на разграничение по отношение на произхода на стоката не е изпълнено (трети критерий). За да се гарантира спазването на това условие, е необходимо да се провери дали потребителите се възползват от въпросната помощ независимо от икономическия оператор, предоставящ продукта или услугата, който е в състояние да изпълни посочената от съответната държава-членка социална цел и че не съществува никаква бариера пред влизането на застрахователните предприятия, установени в Европейския съюз (48). Всъщност, освен условията, свързани с вида на избираемите договори, предприятията, желаещи да се възползват от схемата, трябва да спазват прагове за броя (120 000/150 000 договора) или за дела (85 %/93 %) на солидарните и отговорните договори в тяхната дейност, свързана с договори за допълнителното здравно осигуряване.
(130)
Френските органи считат, че тези прагове насърчават мащабното развитие на този вид договори, чрез взаимно разпределяне в тяхната дейност на „лошия риск“ характеризиран от възрастта или равнището на финансовите възможности на застрахованото лице, като освен това тези прагове са необходими, за не се допусне данъчното предимство да засегне твърде малка част от дейността на предприятията, и по този начин целите за солидарност и за взаимност да бъдат постигнати. Преследването на социалната цел на мярката могло да се осигури само чрез механизъм, който налага на застрахователните предприятия да имат в своята дейност, свързана със здравноосигурителни договори, минимален брой или значителен дял солидарни и отговорни договори. Ако няма такъв механизъм за праг, нито една разпоредба не може да гарантира увеличаване на осигурителното равнище на населението, което понастоящем не е осигурено и данъчното освобождаване ще има единствено ефект на инертна печалба за застрахователните предприятия. Процентно изразеният праг позволява на малките предприятия, чиято дейност е почти изключително свързана с такива договори, да се възползват от мярката, без да достигат чисто количествен праг, докато праговете в абсолютна стойност позволяват на предприятия, които предлагат значителен брой договори от този вид (без той да е единствен) да се възползват от мярката.
(131)
Комисията най-напред констатира, че никаква конкретна информация не е могла да бъде предоставена от френските органи относно настоящото разпределение на солидарните и отговорните договори между различните участници на пазара, нито относно броя и дела на тези договори в тяхната дейност. Въпреки това, според анализа на Комисията, следва, че взаимозастрахователните дружества и обединенията на взаимозастрахователни дружества са правно задължени да предлагат само солидарни договори (49). Изглежда, че на практика и взаимоспомагателните дружества имат същото задължение. Следователно взаимозастрахователните дружества и взаимоспомагателните дружества винаги трябва да отговарят на изразения в процент критерий за праг, докато застрахователните дружества, който имат ограничено присъствие на пазара на солидарни договори и искат да работят повече на него, биха могли да срещнат затруднения при изпълнението на критериите за праг (както като дял, така и като абсолютна стойност) и следователно при възползването от данъчното освобождаване. По-специално това би било така при застрахователните дружества със значителна съществуваща дейност, свързана с „класически“ договори за допълнително здравно осигуряване, неотговарящи на условията, които са необходими, за да се считат за солидарни договори.
(132)
При това положение праговете не биха довели до равностойни усилия, независимо от вида на застрахователното предприятие и не биха имали насърчителен ефект за застрахователните предприятия, които вече отговарят на критериите за праг (по-специално взаимозастрахователните дружества, обединенията от взаимозастрахователни дружества и взаимоспомагателните дружества). Следователно, обратно на твърдението на Франция, с въвеждането на праговете не може да се избегне възможният ефект на инертна печалба.
(133)
Според Комисията, като последица тези прагове ще предизвикат единствено разграничение по отношение на произхода на стоката. По този начин прагове изглежда могат да изключат определен брой предприятия от възползване от освобождаването, при положение, че именно те биха предлагали солидарните и отговорните договори, които френските органи искат да подкрепят. Освен това, наличие на праговете би могло да даде предимство на вече представените застрахователни предприятия на пазара и да съставлява бариера пред влизането на съответния пазар на някои участници, които не биха могли или не биха имали увереността, че могат да ги спазят.
(134)
Накрая, възможно е размерът на помощта да варира в различните застрахователни предприятия в зависимост от реализираните печалби от съответните дейности, което няма да отговаря на изискването, според което потребителите трябва да се възползват от въпросната помощ независимо от икономическия оператор, предоставящ продукта или услугата, който е в състояние да изпълни посочената от съответната държава членка социална цел (50).
(135)
Следователно трябва да се заключи, че схемата за помощ, за която е постъпило уведомление от Франция, за развитието на солидарните и отговорните договори, не е съвместима с вътрешния пазар на основания член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(136)
Ако Франция изрично не посочи друга разпоредба относно съвместимостта на държавни помощи, трябва да се констатира, че нито един от предвидените в член 107, параграфи 2 и 3 от ДФЕС критерии за съвместимост не е приложим в разглеждания случай.
(137)
Що се отнася до разпоредбите на член 107, параграф 2 от ДФЕС, които са различни от буква а), трябва да се констатира, че критериите за съвместимост, предвидени в букви б) и в), със сигурност са неприложими в разглеждания случай.
(138)
Съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, за съвместима може да се приеме помощ, която има за цел да улесни развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тази помощ не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(139)
Според FNMF, помощта има за цел да улесни развитието на допълнителното здравно осигуряване, отговарящо на солидарния и отговорен характер, при условия, които не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. Въпреки отправените от нея искания, Комисията не получи от френските органи цифрови данни, позволяващи да се подкрепи приложимостта на критерия за съвместимост, посочен в предходното съображение, нито относно ефекта от съществуващите данъчни мерки за разпространението на солидарните и отговорните договори, нито пък относно връзката между предвиденото допълнително предимство и допълнителните разходи или изисквания, свързани с управлението на този вид договори. Поради това Комисията не можа да се увери в необходимия и пропорционален характер на предвиденото ново освобождаване, за да се постигне посочената цел. Във всички положения трябва да се констатира, че освобождаването от корпоративен данък не е свързано с извършването на инвестиции, нито със създаването на работни места или с конкретни проекти. Следователно то представлява постоянно облекчение на разходите, съставляващо оперативна помощ, която според установената практика не може да бъде призната за съвместима в рамките на член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(140)
Накрая, Франция не посочва никакъв друг критерий за съвместимост, предвиден в член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(141)
Според CTIP, основаните на колективни договори и споразумения мерки, каквато е разглежданата мярка, имат за предмет компенсацията на недостатъците на социалното осигуряване. Комисията обръща внимание, че CTIP не посочва изрично наличието на услуга от общ икономически интерес, а Франция, която би трябвало да докаже съвместимостта на разглежданата помощ с Договора, не се позовава на член 106, параграф 2 от ДФЕС. При тези обстоятелства Комисията не може да оцени съвместимостта на разглежданата помощ в светлината на член 106, параграф 2 от ДФЕС. Освен това Комисията отбелязва следното.
(142)
Член 106, параграф 2 от ДФЕС предвижда, че предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
(143)
От съдебната практика на Съда на ЕС е видно, че с изключение на секторите, в които този въпрос се урежда с разпоредби на Европейския съюз, държавите-членки имат широко поле за собствена преценка относно естеството на услугите, които могат да бъдат определени като услуги от общ икономически интерес. Следователно, дори в разглеждания случай да се приеме, че става въпрос за услуга от общ икономически интерес (което не се твърди от Франция), трябва да се констатира, че за целите на член 106, параграф 2 от ДФЕС, компенсацията, заплатена на предприятията, натоварени със задача за обществена услуга не може да надвишава разходите за предоставяне на обществената услуга, като се отчитат свързаните с нея приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(144)
В тази връзка е достатъчно да се посочи, че разглежданата данъчна мярка не съдържа механизъм, който да не допуска свръхкомпенсация спрямо разходите за изпълнение, направени от съответните оператори. Всъщност трябва да се констатира, че размерът на разглежданата помощ (данъчно освобождаване на съответните дейности) по никакъв начин не е свързан с поеманите допълнителни разходи от застрахователните предприятия. Още по-малко той е свързан с премиите, които се заплащат от застрахованите лица, нито с броя на договорите.
(145)
При това положение Комисията заключава, че във всички случаи, съответната мярка не би могла да бъде призната за съвместима с вътрешния пазар на основание член 106, параграф 2 от ДФЕС.
VIII.2. Данъчно облекчение от вноските за изравнителни резерви, свързани с някои допълнителни колективни застрахователни договори
(146)
Пазарът на „взаимното подпомагане“ обединява дейностите, които имат за предмет превенцията и осигуряването на риска смърт, на рисковете накърняващи физическата цялост на лицето или свързани с майчинството, или на рисковете от нетрудоспособност или инвалидност, или на риска от безработица (51), като допълнение на законоустановената система на социално осигуряване.
(147)
Осигуровките за взаимно подпомагане дават възможност:
-
да се улесни достъпа до медицински грижи, като поемат допълнително възстановяване на разходите за здравеопазване при заболяване, майчинство, злополука и т.н.,
-
да се осигури пълно или частично запазване на размера на възнаграждението в случай на отпуск по болест, инвалидност или нетрудоспособност,
-
да се осигури капитал и издръжка на съпруга и на децата при смърт на застрахованото лице,
-
да се предвиди парична добавка в случай на нужда от чужда помощ.
(148)
Три категории предприятия са представени на този пазар: дружества, които се уреждат от Кодекса за застраховането (застрахователни компании, взаимозастрахователни дружества и дъщерни дружества на банки), взаимозастрахователните дружества, които се уреждат от Кодекса за взаимозастраховане и взаимоспомагателните дружества, които се уреждат от Кодекса за социално осигуряване.
(149)
Застраховка за взаимно подпомагане може да се сключи или колективно, чрез присъединяване, с посредничеството на работодателя, към колективния договор на професионален или междупрофесионален бранш, или индивидуално, чрез адресиране непосредствено към застрахователно или взаимозастрахователно дружество.
(150)
Доста голяма част от заетите лица днес са осигурени с колективен договор за взаимно подпомагане. Присъединяването може да има задължителен или факултативен характер.
(151)
Колективната схема за взаимно подпомагане е част от тристранни отношения:
-
работодателят поема ангажимент към заетите лица и на това основание сключва застрахователния договор (52),
-
срещу заплащането на вноски застрахователното предприятие покрива риска,
-
бенефициерите са заетите лица.
(152)
Според предоставените от френските органи оценки за 2005 г., пазарът на взаимно подпомагане е имал годишен оборот от 20 милиарда евро (колективни и индивидуални застраховки). Застрахователните дружества заемат най-голям дял на този пазар със 71 % от направените вноски, докато взаимоспомагателните дружества и взаимозастрахователните дружества заемат съответно 21 % и 8 % от пазара. Трябва да се уточни обаче, че последните данни се отнасят за всички категории договори в този сектор: индивидуален договор, колективен договор при условията на факултативно присъединяване и колективен договор при условията на задължително присъединяване.
(153)
Освен това френските органи считат, че пазарът на браншово определяне (53) за рисковете смърт, нетрудоспособност и инвалидност е по-голям от 4 милиарда евро и обхваща почти всички дейности по взаимно подпомагане, покривани от взаимоспомагателните дружества (4,2 милиарда евро), както и част от колективните договори на застрахователните предприятия на взаимозастрахователните дружества. Нито една конкретна цифра за дела на последните на пазара за определяне обаче не беше предоставена.
(154)
Въпреки че в своето уведомление Франция беше признала определянето на мярката като държавна помощ, впоследствие тя отбеляза, че поне част от инструмента не трябва да се счита за помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, поради особеностите на договори за определяне (строги задължения по отношение на тарифите, избора на рисковете и управлението), които правели тези договори особено чувствителни към рисковете от отклонения от равнището на вредите спрямо първоначалните преценки и поради това напълно се обосновала особено внимателната схема на резерви и съответно по-голямото данъчно приспадане от вноските в резервите, без това да води до съществуването на предимство.
(155)
Поради това Франция счита, че част от данъчното облекчение за вноските в такива резерви при подходящи и ясно изразени условия, която надвишава данъчния инструмент от общоприложимата схема, съдържаща се в член 39 г, буква ЖБ от CGI, била обоснована от регулаторна и надзорна гледна точка, и не създавала предимство.
(156)
Следователно на първо място трябва да се разгледа дали мярката допуска съществуването на предимство в полза на съответните застрахователни предприятия.
(157)
Член 39, параграф 1, точка 5 от посочения по-горе кодекс предвижда, че могат да се приспадат „резервите, създадени за покриване на ясно определени загуби или разходи и които са вероятни, поради текущи събития, при условие че те действително са осчетоводени през счетоводната година“. В определени случаи кодексът предвижда фиксирано приспадане за някои видове дейности. По-специално това е така в областта на застраховането и презастраховането, където членове 39 г, буква Ж-39 г, буква ЖГ от кодекса предвиждат специфични правила в областта на приспадането на резерви, за да се имат предвид особеностите на застрахователния сектор, чиято основна дейност се състои именно в покриване на рискове. Следователно, за да се определи дали съществува евентуално предимство, трябва да се провери дали обхванатите от мярката дейности действително водят до загуби или допълнителни разходи по смисъла на член 39, параграф 1, точка 5 от посочения по-горе кодекс, при условията предвидени в член 39 г, буква ЖГ.
(158)
Преди всичко трябва да се приеме принципът, според който естеството и степента на рисковете от вреди в сектора на допълнителното застраховане срещу рисковете смърт, нетрудоспособност и инвалидност, могат да се променят според вида на осигуреното население и условията на осигуряването (индивидуални/колективни договори, факултативните/задължителни договори).
(159)
Договорите, произтичащи от споразумения в предприятия, включително договорите за определяне, произтичащи от такива споразумения, се отнасят до ограничена част от населението. Те са свързани с „концентриран“ риск (риск от вреда в съответното предприятие) без обаче да откриват възможност за взаимност в рамките на голяма част от населението. Що се отнася до колективните договори, обхващащи определен сектор (бранш), те се отнасят до голяма част от населението и поради това à priori са свързани с по-голяма взаимност. При последния вид договор обаче има много тясна връзка между вредите и кризисните периоди, които могат да засегнат цял икономически сектор. Според CTIP, кризисните периоди засилвали нестабилността на вредите в бранша.
(160)
Що се отнася до колективните договори за определяне, произтичащи от споразумение в предприятие, Комисията счита, че няма основание да се приеме, че естеството и степента (следователно и колебанията) на риска от вреди са осезаемо различни спрямо положението, при което същият тип договор се сключва без съвместни преговори между синдикат и работодател (и следователно вън от процеса за определяне).
(161)
От друга страна, при липса на конкретна информация за повторяемостта на вредите в сектора, нищо не позволява да се заключи, че колебанията на рисковете, които са присъщи за браншовите договори за определяне (договори, характеризиращи се с по-голяма чувствителност към конюнктурата, но и с по-голяма взаимност), биха били по-големи, отколкото същите рискове, свързани с договорите в предприятия (договори, характеризиращи се с концентриран риск и с малка взаимност).
(162)
Освен това дори в случай че посочените от Франция задължения за определяне, действително биха имали като последица оказването на допълнителен натиск върху събираните премии от застрахователните предприятия, трябва да се констатира, че това е обстоятелство, което може да засегне доходите, а не разходите за вреди. Този вид риск (загуба на доходи) обаче не е предвиден в член 39 параграф 1, точка 5 от CGI и следователно не може да се възползва от вноските за резерви, които могат да се приспадат.
(163)
Следователно няма доказана разлика в риска между договорите с условие за определяне и груповите договори с предприятия, покриващи същите рискове. Поради това предвиденото в член 39 г, буква ЖГ данъчно приспадане има като последица намаляването или премахването на задължение за заплащане на корпоративен данък, който съответните предприятия при нормални условия би трябвало да заплащат. Следователно, в този смисъл, допълнителното приспадане съставлява икономическо предимство.
(164)
Предвид твърденията на Франция и CTIP за възможна задача за обществена услуга, Комисията отбелязва, че условията, установени по дело Altmark (за да се изключи самото определяне като помощ при някои услуги от общ икономически интерес), в разглеждания случай не са изпълнени (вж. по-специално съображение 189 - третото условие от съдебната практика по дело Altmark, което по същество се изразява в липсата на свръхкомпенсация). Следователно действително е налице икономическо предимство.
(165)
Дадените от мярката предимства са предоставени от френската държава, която по този начин отказва да събира данъчни приходи. Следователно тя предоставя това предимство чрез държавни ресурси.
(166)
Поради вече изложени основания във връзка с първата мярка, втората мярка също има избирателен характер. Избирателността следва, от една страна, от ограничаването на разглежданата мярка до един икономически сектор, а именно застрахователния сектор, и от друга страна, от нейното ограничаване вътре в този сектор до определен вид договори (подсектор). От мярката се възползват някои предприятия от застрахователния сектор, които сключват колективни договори, покриващи рисковете смърт и телесни повреди, в рамките на процедурата по определяне от социалните партньори. Следователно мярката не се прилага за договорите, покриващи същите рискове вън от процедурата по определяне. Освен това, трябва да се констатира, че мярката не се прилага за презастрахователни предприятия, които са изложени на същия вид риск.
(167)
Въпреки това трябва да се провери дали тази избирателност не е обоснована от естеството и логиката на референтната данъчна система. Въпреки че по отношение на приспадането на резервите, CGI предвижда фиксирано приспадане на вноските за някои видове резерви, трябва да се констатира, че поради изложените по-горе основания (вж. съображения 156-163), приспадането, което надвишава предвидения в член 39 г, буква ЖБ от CGI размер, не е обосновано от от логиката на системата, която предвижда създаване на резерв до размера на загубите или разходите, които текущите събития правят вероятни.
(168)
Накрая, освен обстоятелството, че застрахователният сектор е предмет на търговия в Европейския съюз, трябва да се напомни, че когато държава членка предоставя помощ на дадено предприятие, дейността на националния ѝ пазар може да се запази или активизира, което като последица ще намали шансовете на предприятия, установени в други държави членки, да проникнат на пазара на тази държава членка. В търговията в Европейския съюз позицията на съответните предприятия ще бъде засилена. Трябва да се добави също, че задължителният характер на договорите за определяне засилва нарушаването на конкуренцията. Ето защо тази мярка може да доведе до нарушаване на конкуренцията и да засегне търговията в Европейския съюз.
(169)
Следователно трябва да се заключи, че втората мярка действително съставлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, доколкото предвижда размер на приспадане, който е по-голям от предвидения в член 39 г, буква ЖБ от CGI.
(170)
Тъй като мярката съставлява държавна помощ, трябва да се извърши анализ на нейната съвместимост с вътрешния пазар. Френските органи считат, че на основание член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС въпросната мярка съставлява съвместима държавна помощ.
(171)
Комисията най-напред счита, че социалният характер (първи критерий) на мярката е установен, доколкото както посочват френските органи, провежданите дейности в рамките на дадено условие за определяне целят да спомогнат за възможно най-голямо осигуряване на заетите лица срещу слабо поеманите рискове от социалното осигуряване (смърт, нетрудоспособност, инвалидност). Социалният характер се проявява в значителната взаимност между поколенията и между категориите заети лица, единността на вноската (без дискриминация, основана на възраст, пол, здравословно състояние), както и във въвеждането на мерки със социален характер (безвъзмездни придобивки при безработица, за децата на издръжка и т.н.). При възможност за избор в чисто индивидуален план трябва да се очаква също, че групите от заети лица с ниски доходи няма да изберат да сключат договори за покритията, свързани с осигуряването на тежки, но извънредни рискове.
(172)
В решението си за откриване Комисията беше приела, че социалният характер на мярката не е бил напълно доказан, ако се разглежда етапът на сключване на застрахователния договор (преди настъпването на съответните тежки събития). Както обаче посочва Франция, трябва да се констатира, че предоставянето на помощта преди настъпването на риска, посредством застраховка, която покрива въпросните рискове, действително е единственото средство за постигане на преследваната социална цел.
(173)
В замяна на това, поради вече изложените по-горе основания при разследването на първата мярка, разследването на мярката от Комисията не позволи да се докаже, че помощта би гарантирала действително отразяване на предимството върху отделните потребители (втори критерий). Допълнителното приспадане на изравнителни резерви има като последица намаляването или премахването на задължение за заплащане на корпоративен данък и следователно има последица, която е равностойна на инструмента за освобождаване, характеризиращ първата мярка.
(174)
Що се отнася до изтъкнатия от Комисията довод в решението за откриване, според който от евентуалното отразяване на предимството, дадено на застрахователните предприятия, би трябвало да се възползват не само застрахованите/заетите лица, но и работодателите (които поемат заплащането на част от премиите), Франция, както и CTIP, считат, че участието на работодателя във финансирането на допълнителни конвенционални схеми за социална защита съставлява възнаграждение за заетите лица и предимство за тях. Комисията обаче счита, че финансирането на схема за осигуряване в полза на заетите лица от работодателя действително съставлява предимство в полза на заетите лица, като е безспорно, че евентуално намаляване на вноските ще представлява намаляване на разходите в полза на работодателя и следователно предимство в негова полза.
(175)
Що се отнася до евентуалното наличие на разграничение по отношение на произхода на стоките (трети критерии), Комисията потвърждава своята оценка, според която високата степен на концентрация в ръцете на взаимоспомагателните дружества, която понастоящем характеризира дейностите, свързани с договорите за определяне, означава дискриминация de facto в полза на тези дружества. Въпреки че Франция не успя да предостави конкретна информация относно разпределението на пазара за определяне между различните участници на пазара, Комисията обръща внимание, че въз онова на информацията, с която разполага, по-голямата част от договорите за определяне в момента се управляват от взаимоспомагателните дружества.
(176)
Макар, както уточняват френските органи, определянето от социалните партньори на застрахователно предприятие да зависи единствено от техния избор, трябва да се констатира, че нито една правна разпоредба не задължава социалните партньори да провеждат търгове за всички участници на пазара при определянето на предприятието. Без мнението ѝ да се оспорва от френските органи, в тази връзка FFSA твърди, че социалните партньори предпочитат създаването на взаимоспомагателно дружество, чието управление впоследствие могат да осигурят.
(177)
Въпреки че от съдебната практика по посоченото по-горе дело Albany следва, че споразуменията, сключени в рамките на колективни преговори между социални партньори и преследващи социални цели, не се обхващат от член 101, параграф 1 от ДФЕС относно забраната на картелите, трябва да се констатира, че както беше посочено по-горе, тази съдебна практика по никакъв начин не предполага, че определена помощ, предоставена на застрахователно предприятие в рамките на процедура за определяне, е съвместима с член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(178)
Ето защо застрахователните предприятия, които са различни от взаимоспомагателните дружества, по-специално застрахователните дружества, които са активни на пазара на колективното взаимно подпомагане в предприятията, могат да бъдат предмет на дискриминация, поради отсъствие на задължение за социалните партньори за провеждането на търгове, които биха имали за цел да се даде възможност на всеки заинтересован участник на пазара да представи оферта за покриване на договорените между социалните партньори обезщетения и да бъде избран от тях, поради по-високото качество на своите услуги и/или поради по-ниската цена. За сравнение трябва да се отбележи, че някои френски инструменти за допълнително здравно осигуряване предвиждат механизъм за избор на застрахователно предприятие (застрахователни предприятия) въз основа на прозрачна тръжна процедура (54).
(179)
Следователно трябва да се заключи, че два от трите критерия за съвместимост не са изпълнени и че схемата за помощ, за която е постъпило уведомление от Франция, в полза на договорите за определяне в областта на взаимното подпомагане не е съвместима с вътрешния пазар на основание член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(180)
Несъмнено предвидените в член 107, параграф 2, букви б) и в) от ДФЕС, критерии за съвместимост са неприложими в разглеждания случай.
(181)
Що се отнася до съвместимостта на мярката на основание член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, Франция уточнява, че доказаната социална цел на мярката потвърждавала значението, което ще има в бъдеще развитието на пазара на взаимното подпомагане. Това развитие съответствало на целта за обществено здраве, за борба срещу несигурността и за икономическо и социално сближаване, за развитие на социалния диалог и за защита на работниците, които са цели от общ интерес за Европейския съюз. Въпреки това Комисията счита, че необходимият и пропорционален характер на мярката не е доказан. Така както вече посочи при разследването за наличието на предимство, Комисията счита, че нищо не обосновава изключването от ползите от мярката на груповите договори в рамките на предприятията, които покриват същите рискове, без да се сключени в рамките на процедурата по определяне. Следователно мярката е непропорционална, доколкото не включва договорите без определяне. Освен това, както Комисията вече го направи за първата мярка, трябва да се констатира, че мярката представлява постоянно облекчение на разходите, съставляващо оперативна помощ, която според установената практика не може да бъде призната за съвместима в рамките на член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(182)
Накрая, Франция не изтъкна нито един друг критерий за съвместимост, предвиден в член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(183)
Според Франция и CTIP, допълнителните застрахователни обезщетения в областта на взаимното подпомагане в рамките на процедурата по определяне, могат да се считат за съставляващи услуга от общ икономически интерес по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС, по-специално, ако присъединяването към схемата за обезщетения е задължително и нейното управление се осъществява съвместно. CTIP се позовава и на съдебната практика на Съда на ЕС по дело Albany (55), като уточнява, че конвенционалните схеми за социална защита при условията на задължително присъединяване изпълняват задача от общ икономически интерес.
(184)
Тази разпоредба предвижда, че предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Освен това, развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Европейския съюз.
(185)
Както вече беше посочено при разследването на първата мярка (56), държавите членки имат широко поле за собствена преценка относно естеството на услугите, които могат да бъдат определени като услуги от общ икономически интерес.
(186)
Комисията обръща внимание, че в посоченото по-горе дело Albany, Съдът заключава, че предоставянето на изключително право за управление в определен сектор на допълнителна пенсионна схема може да се счита за услуга от общ икономически интерес, подчертавайки значимостта на социалната функция, която се отдава на допълнителните пенсии.
(187)
При това положение не е изключено предоставяните обезщетения от застрахователни предприятия в процедурата по определяне от социалните партньори, да бъдат счетени като услуга от общ икономически интерес, доколкото споразумението между социалните партньори в процедурата по определяне е станало задължително за всички предприятия от съответния сектор (или за съответното предприятие) и покрива рискове, които са непокрити или недостатъчно покрити от обществената система за социалното осигуряване. Въпреки това, както вече беше посочено при разследването на първата мярка (57), финансовите мерки за подкрепа на такъв механизъм трябва да се ограничат до необходимото за компенсация на допълнителните разходи на застрахователните предприятия във връзка със задълженията за обществена услуга.
(188)
Рамката на Общността за държавните помощи под формата на компенсация за обществена услуга (58) определя условията, при които Комисията счита такава компенсация за съвместима по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС. По-специално, изплатената компенсация не може да надвишава разходите за предоставяне на обществената услуга, като се отчитат свързаните с нея приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(189)
В това отношение обаче трябва да се констатира, че спестеният данък от допълнителното приспадане на вноските за изравнителни резерви не изпълнява това условие. Всъщност, не е възможно да се установи каквато и да било връзка между размера на спестения данък и разходите за предоставяне на обществената услуга.
(190)
В писмото си от 31 октомври 2008 г. Франция признава, че размерът на компенсацията (спестен данък) за услуга от общ икономически интерес не отговаря на условията, въведени с Рамката на Общността. Тя обаче счита, че тези условия не са приспособени към особеностите на разглежданите дейности. Според Франция, механизмът на данъчното приспадане е по-приспособен и по-гъвкав, отколкото отпускането на безвъзмездна помощ въз основа на точна оценка на допълнителните разходи, свързани с управлението на услугата.
(191)
Въпреки това Комисията счита, че критериите, въведени с Рамката на Общността трябва стриктно да се спазват, тъй като позволяват да се осигури необходимия баланс между, от една страна, доброто функциониране на услугите от общ икономически интерес и от друга страна, недопускането на развитие на търговията в степен, която би била в противоречие с интересите на Европейския съюз.
(192)
Ето защо Комисията счита, че условията по член 106, параграф 2 от ДФЕС, така както са развити в Рамката на Общността, не са изпълнени и поради това мярката не може да бъде призната за съвместима с вътрешния пазар на основание на тази разпоредба.
IX. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(193)
Комисията констатира, че схемите за помощ, за които е постъпило уведомление от Франция, за развитието на солидарните и отговорните договори, както и на колективните договори за взаимно подпомагане, съставляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Освен това Комисията констатира, че въпреки доказаната социална цел на съответните схеми за помощ, условията за тяхното въвеждане не позволяват да бъдат изпълнени всички условия, предвидени в член 107, параграфи 2 и 3, както и в член 106, параграф 2 от ДФЕС. Поради това двете схеми за помощ трябва да се считат за несъвместими с вътрешния пазар,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Схемите за помощ, които Франция възнамерява да приведе в действие, от една страна, за развитие на здравноосигурителни договори, основани на солидарност и индивидуална отговорност и, от друга страна, за развитие на допълнителни колективни застрахователни договори срещу рисковете смърт, нетрудоспособност и инвалидност, на основание член 207, параграф 2, 1461, 1 и член 39 г, буква ЖГ от Общия данъчен кодекс, съставляват държавни помощи, несъвместими с вътрешния пазар.
Поради това не се разрешава привеждането в действие на помощите.
Член 2
Франция уведомява Комисията в срок от два месеца от датата на уведомлението за настоящото решение за мерките, предприети за неговото спазване.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Френската република.
Съставено в Брюксел на 26 януари 2011 година.
ROZHODNUTIE KOMISIE
z 26. januára 2011
o schémach pomoci C 50/07 (ex N 894/06), ktoré Francúzsko zamýšľa poskytnúť v prospech rozvoja zmlúv o zdravotnom poistení založených na zásade solidarity a zodpovednosti a kolektívnych zmlúv o doplnkovom poistení proti rizikám úmrtia, pracovnej neschopnosti a invalidity
[oznámené pod číslom K(2011) 267]
(Iba francúzske znenie je autentické)
(Text s významom pre EHP)
(2011/319/EÚ)
EURÓPSKA KOMISIA,
so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 108 ods. 2 prvý pododsek (1),
po vyzvaní zainteresovaných strán, aby predložili pripomienky v súlade s uvedeným článkom (2) a so zreteľom na tieto pripomienky,
keďže:
I. POSTUP
(1)
Listom z 28. decembra 2006 Francúzsko notifikovalo Komisii schémy pomoci v prospech rozvoja zmlúv o zdravotnom poistení založených na zásade solidarity a zodpovednosti, tak ako boli plánované v návrhu opravného zákona o štátnom rozpočte na rok 2006. Ustanovenia týchto schém boli uvedené v článku 88 návrhu opravného zákona o štátnom rozpočte na rok 2006 č. 2006-1771 z 30. decembra 2006 (3). Francúzsko oznámilo Komisii doplňujúce informácie listami z 26. februára, 11. mája a 18. septembra 2007.
(2)
Listom z 13. novembra 2007 Komisia informovala Francúzsko o svojom rozhodnutí začať konanie vo veci formálneho zisťovania týkajúce sa tejto pomoci podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ.
(3)
Rozhodnutie Komisie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania bolo uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie (4). Komisia vyzvala zainteresované strany, aby predložili pripomienky k uvedeným schémam pomoci.
(4)
Francúzsko doručilo svoje pripomienky k rozhodnutiu o začatí konania vo veci formálneho zisťovania listom z 21. decembra 2007.
(5)
Komisia boli v tejto veci doručené pripomienky od viacerých zainteresovaných strán, ktoré postúpila Francúzsku, pričom mu umožnila vyjadriť sa k nim. Pripomienky Francúzska jej boli doručené listom z 8. mája 2008.
(6)
Francúzsko zaslalo Komisii doplňujúce informácie listom z 31. októbra 2008.
(7)
Niektoré zainteresované strany zaslali Komisii doplňujúce informácie v priebehu februára 2009.
(8)
Po stretnutí útvarov Komisie a francúzskych orgánov 2. júna 2009 sa francúzske orgány zaviazali, že budú analyzovať možnosť vniesť niektoré zmeny a doplnenia do notifikovaných schém a že bezodkladne oboznámia útvary Komisie so svojou analýzou.
(9)
Listom z 22. septembra 2009 Komisia poskytla Francúzsku lehotu 20 pracovných dní na odovzdanie jeho analýzy.
(10)
Listom z 3. novembra 2009 francúzske orgány požiadali o pozastavenie konania vo veci formálneho zisťovania do 1. apríla 2010.
(11)
Dňa 17. novembra 2009 Komisia vyjadrila svoj súhlas s pozastavením konania vo veci formálneho zisťovania do 1. apríla 2010 v súlade s Kódexom najlepšej praxe pre uskutočňovanie konaní vo veci kontroly štátnej pomoci (5), aby umožnila Francúzsku upraviť svoj legislatívny návrh a vykonať potrebné konzultácie.
(12)
Listom z 26. apríla 2010 francúzske orgány informovali Komisiu, že prípadný návrh na zmenenú a doplnenú schému jej bude doručený 17. mája 2010.
(13)
Listom z 27. mája 2010 francúzske orgány postúpili Komisii informácie, avšak bez toho, aby uvažovali o zmenách a doplneniach notifikovaných schém.
II. PODROBNÝ OPIS POMOCI
(14)
Rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania sa týkalo dvoch samostatných daňových opatrení:
(15)
Prvé notifikované opatrenie je schémou oslobodenia od dane z príjmu právnických osôb zavedenou v článku 207-2 všeobecného daňového zákonníka (code général des impôts, ďalej len „CGI“) a od územnej ekonomickej dane (6) (článok 1461-1 CGI), pokiaľ ide o operácie v súvislosti so správou určitých zmlúv o zdravotnom poistení, takzvaných „solidárnych a zodpovedných“. Z tohto oslobodenia by mali prospech všetky inštitúcie, ktoré uzatvárajú takéto zmluvy: vzájomné poisťovne a únie, ktoré sa riadia zákonníkom o vzájomnom poistení, inštitúcie doplnkového sociálneho zabezpečenia, ktoré sa riadia oddielom III hlavy IX zákonníka o sociálnom zabezpečení alebo hlavou VII poľnohospodárskeho zákonníka, ako aj všetky poisťovacie spoločnosti, ktoré sa riadia zákonníkom o poisťovníctve.
(16)
Hlavným cieľom tohto opatrenia je rozšíriť prostredníctvom rozvoja tohto druhu zmlúv doplnkové zdravotné poistenie francúzskeho obyvateľstva. Z tohto dôvodu by opatrenie bolo doplnkové k schéme oslobodenia zmlúv o poistení od dane, ktorá sa vzťahuje na rovnaký druh zmlúv a ktorú Komisia schválila svojimi rozhodnutiami z 2. júna 2004 (7) a 29. októbra 2010 (8).
(17)
Zmluvy o zdravotnom poistení, ktorých sa táto schéma oslobodenia týka, boli vo Francúzsku zavedené v roku 2001 (9). Ide o zmluvy týkajúce sa kolektívnych operácií s povinným pristúpením na jednej strane a o zmluvy týkajúce sa individuálnych a kolektívnych operácií s dobrovoľným pristúpením na strane druhej.
(18)
Na to, aby boli tieto zmluvy oprávnené, musia spĺňať hlavne tieto podmienky:
-
poisťovacia inštitúcia nesmie od poistenca vyžadovať žiadne informácie o jeho zdraví na pristúpenie k dobrovoľným zmluvám,
-
výška príspevkov alebo poistného sa neriadi v závislosti od zdravotného stavu poistenca,
-
poskytnuté záruky musia povinne pokrývať plnenia spojené s prevenciou a konzultáciami s ošetrujúcim lekárom, ako aj s jeho lekárskymi predpismi,
-
poskytnuté záruky nesmú pokrývať účasť na výdavkoch na lekársku starostlivosť, ktoré môže poistenec predložiť z dôvodu prekročenia taríf honorárov za určité úkony alebo konzultácie, alebo preto, že nebol určený ošetrujúci lekár.
(19)
Aby poisťovacie inštitúcie mohli využívať výhodnú schému, budú musieť okrem iného dodržiavať prahové hodnoty týkajúce sa počtu zmlúv o zdravotnom poistení založených na zásade solidarity a zodpovednosti v celom svojom portfóliu zmlúv o zdravotnom poistení. Tieto prahové hodnoty sa líšia v závislosti od povahy zmlúv:
-
zmluvy týkajúce sa individuálnych a kolektívnych operácií s dobrovoľným pristúpením:
Ich podiel musí predstavovať 150 000 osôb alebo minimálny percentuálny podiel (stanovený nariadením) v rozpätí od 80 % do 90 % zo všetkých subskribentov a účastníkov zmlúv týkajúcich sa individuálnych a kolektívnych operácií s dobrovoľným pristúpením podpísaných s inštitúciou (10),
-
zmluvy týkajúce sa kolektívnych operácií s povinným pristúpením:
Ich podiel musí predstavovať 120 000 osôb alebo minimálny percentuálny podiel (stanovený nariadením) v rozpätí od 90 % do 95 % zo všetkých subskribentov a účastníkov zmlúv týkajúcich sa individuálnych a kolektívnych operácií s dobrovoľným pristúpením podpísaných s inštitúciou (11).
(20)
Napokon inštitúcie využívajúce túto výhodu budú musieť tiež splniť aspoň jednu z týchto podmienok:
-
zaviesť úpravu taríf alebo úhrady príspevkov v závislosti od sociálnej situácie subskribentov a účastníkov zmlúv,
-
účastníci zmlúv a subskribenti, ktorí dostanú pomoc pri získaní doplnkového zdravotného poistenia (12), predstavujú aspoň 3 % až 6 % účastníkov alebo subskribentov zmlúv o zdravotnom poistení týkajúcich sa individuálnych a kolektívnych operácií s dobrovoľným pristúpením podpísaných s inštitúciou (13),
-
osoby vo veku aspoň šesťdesiatpäť rokov predstavujú aspoň 15 % až 20 % účastníkov alebo subskribentov zmlúv o zdravotnom poistení podpísaných s inštitúciou (14),
-
osoby mladšie ako dvadsaťpäť rokov predstavujú aspoň 28 % až 35 % osôb požívajúcich výhody zmlúv o zdravotnom poistení podpísaných s inštitúciou (15).
(21)
Podľa francúzskych orgánov tieto posledné kritériá ukladajú tarifné alebo generačné zdieľanie a dosiahnutie minimálnej úrovne skutočnej solidarity. Ich cieľom je podporovať uzatváranie zmlúv založených na zásade solidarity a zodpovednosti a pokrytie všetkého obyvateľstva, a to najmä prijímaním významného percentuálneho podielu mladých alebo starších osôb, čo sú dve kategórie, ktoré narážajú na najväčšie ťažkosti pri získavaní (doplnkového) zdravotného poistenia z dôvodu slabých príjmov (mladí ľudia) alebo potenciálnych nákladov (staršie osoby).
(22)
Opatrenie okrem toho ukladá, aby sa tieto kritériá posudzovali na úrovni skupín vzhľadom na ich činnosti zdaniteľné vo Francúzsku. Tým sa má zabrániť obchádzaniu opatrenia alebo spojeniam vedúcim ku koncentrácii tohto typu rizík v nejakých ad hoc štruktúrach v rozpore s cieľom vzájomného zdieľania.
(23)
Podľa francúzskych orgánov je cieľom všetkých týchto podmienok poskytovať poisťovacím inštitúciám stimuly, aby rozvíjali uzatváranie takýchto zmlúv, podieľali sa na realizácii všeobecného základného a doplnkového nemocenského krytia a ponúkali doplnkové nemocenské krytie všetkým obyvateľom v rámci regulovaných tarifných podmienok. Týka sa to najmä osôb, ktorým zdravotný stav alebo finančné možnosti neumožňujú získať individuálne poistné krytie.
(24)
Nadobudnutie účinnosti tohto daňového opatrenia pôvodne plánované na 1. január 2008, pokiaľ ide o oslobodenie od dane z príjmu právnických osôb, sa odložilo na účtovný rok 2010 a pokiaľ ide o oslobodenie od územnej ekonomickej dane pôvodne plánované na 1. január 2012, sa odložilo na účtovný rok 2013 v očakávaní schválenia dotknutých schém zo strany Komisie.
(25)
Cieľom tohto druhého daňového opatrenia je umožniť poisťovacím inštitúciám využiť daňový odpočet tvorby rezerv na vyrovnávanie mimoriadnych rizík pre určité kolektívne zmluvy (článok 39d GD CGI) nad rámec toho, čo umožňuje všeobecné právo (článok 39d GB) v prípade takýchto rezerv.
(26)
Vytvorenie technickej rezervy na vyrovnávanie mimoriadnych rizík (16) je ustanovené účtovnými a prudenciálnymi právnymi predpismi poisťovacích inštitúcií. V článku 30 smernice Rady 91/674/EHS z 19. decembra 1991 o ročných účtovných závierkach a konsolidovaných účtovných závierkach poisťovní (17) sa definuje rezerva na vyrovnávanie mimoriadnych rizík takto: „rezerva na vyrovnávanie mimoriadnych rizík zahŕňa všetky sumy odložené v súlade so zákonnými či správnymi predpismi, odložené ako rezervy na krytie kolísania miery poistných udalostí v budúcich rokoch alebo na krytie mimoriadnych rizík.“
(27)
V tomto osobitnom prípade je rezerva na vyrovnávanie mimoriadnych rizík určená na krytie výkyvov škodovosti spojených s kolektívnymi operáciami pokrývajúcimi riziká úmrtia alebo poškodenia zdravia (pracovná neschopnosť alebo invalidita). Tieto kolísania hospodárskeho výsledku (z jedného účtovného roka na druhý) súvisia so skutočným plnením záruk ustanovených v uzatvorených poistných zmluvách v porovnaní s predpokladmi realizácie záväzkov záruk, ktoré sa vzali do úvahy pri vypracovaní taríf poistného. Rezerva umožňuje vyrovnávanie technických výsledkov spojených s príslušnými operáciami s cieľom pokryť výrazné výkyvy škodovosti, ktoré by sa mohli neskôr zistiť.
(28)
Podľa francúzskych orgánov nová rezerva na vyrovnávanie mimoriadnych rizík uvedená v článku 39d GD prispieva k všeobecnému cieľu rozvoja a zlepšovania ponuky zo strany poistných inštitúcií na záruky sociálneho zabezpečenia uzatvorené v rámci takzvaného postupu „určovania“. Týka sa to doplnkových kolektívnych záruk vyplývajúcich z profesijných a medziprofesijných kolektívnych zmlúv alebo dohôd, podnikových dohôd alebo realizovaných rozhodnutí zamestnávateľa, v rámci ktorých sociálni partneri určia poisťovaciu inštitúciu („postup určovania“). Toto určenie znamená pre určenú poisťovaciu inštitúciu povinnosť dodržiavať zmluvné podmienky, ktoré sociálni partneri (18) dohodli (vrátane doložky v oblasti úpravy taríf). Určenie sa vykonáva na obdobie maximálne piatich rokov, na konci ktorého sa musí povinne opätovne preskúmať určená inštitúcia. Zmluvy s ustanovením o určení zavedené na úrovní odvetví dohodou medzi sociálnymi partnermi sú vždy predmetom rozširujúceho nariadenia vydaného ministrom, ktorý je poverený sociálnym zabezpečením. Od tej chvíle sa ipso iure vzťahujú na všetkých zamestnancov a bývalých zamestnancov odvetvia, ako aj na ich oprávnené osoby (bez ohľadu na ich zdravotný stav alebo vek) a ich zamestnávatelia musia povinne na ne pristúpiť a spojiť sa s určenou inštitúciou (19).
(29)
Podľa francúzskych orgánov určenie umožňuje získať od určenej inštitúcie výhodnejší pomer príspevok/záruka a poskytnúť prístup všetkých zamestnancov jedného hospodárskeho sektora k rovnakým zárukám bez ohľadu na veľkosť podniku, do ktorého patria. Zahŕňalo by tiež pravidelné opätovné skúmanie organizačných podmienok vzájomného zdieľania rizík a určenia zvažovanej inštitúcie.
(30)
Toto opatrenie by tiež umožnilo v prospech individuálneho spotrebiteľa zlepšiť regulovanie taríf a kvalitu plnení poskytovaných pri vzniku vážnych rizík ako invalidita, pracovná neschopnosť alebo úmrtie, ktoré majú pre poistenca alebo jeho rodinu významné sociálne a finančné dôsledky (dodatočné výdavky, strata príjmov, vylúčenie atď.).
(31)
Mechanizmus rezervy na záruky v prípade úmrtia, invalidity alebo pracovnej neschopnosti prijatých v rámci postupu určovania má konkrétnejšie určeným poisťovacím inštitúciám umožniť:
-
prevzatie deficitných rozdielov u tohto typu zmlúv v porovnaní s pôvodne stanoveným priemerom, ktoré by mohli vyplývať z výkyvov škodovosti (sumy a počty) alebo z vývoja rizika (zmeny údajov, na základe ktorých sa určili pôvodné tarify),
-
zvýšenie vlastného kapitálu a marže platobnej schopnosti inštitúcií, ktoré ponúkajú tieto operácie, vďaka vytvoreniu špeciálnej rezervy.
(32)
V praxi možno ročnú tvorbu rezervy odpočítať v rozsahu technického zisku (20) príslušných operácií. Celková suma rezervy nemôže prekročiť 130 % celkovej sumy príspevkov týkajúcich sa všetkých týchto operácií uskutočnených v priebehu účtovného roka. Rezerva je určená na kompenzáciu deficitných technických výsledkov účtovného roka v poradí od najstarších ročných prídelov.
(33)
Ročné prídely nevyužité v lehote desiatich rokov sa prevedú do špeciálnej rezervy, ktorá je oslobodená od dane. Suma tejto špeciálnej rezervy nesmie prekročiť 70 % celkovej sumy príspevkov týkajúcich sa všetkých príslušných operácií vykonávaných v priebehu účtovného roka. Prebytok z týchto prídelov je prenesený do zisku zdaniteľného po období desiatich rokov po ich zaúčtovaní.
(34)
V systéme všeobecného práva môžu v súčasnosti poisťovacie alebo zaisťovacie spoločnosti (článok 39d GB) vytvoriť pri oslobodení od dane rezervy na vyrovnávanie mimoriadnych rizík súvisiacich s operáciami skupinového poistenia proti rizikám úmrtia, pracovnej neschopnosti alebo invalidity v tomto rozsahu:
-
ročná tvorba rezervy je ohraničená na 75 % technického zisku z príslušných zmlúv,
-
celková suma rezervy nemôže prekročiť v porovnaní so sumou príspevkov týkajúcich sa príslušných zmlúv získaných počas účtovného roka podiel v rozsahu od 23 % do 100 % v závislosti od počtu poistencov.
Každá rezerva je určená na kompenzáciu deficitných technických výsledkov účtovného roka v poradí od najstarších ročných prídelov. Prídely, ktoré sa nemohli využiť v lehote 10 rokov, sa prenesú do zdaniteľného zisku.
III. DÔVODY, KTORÉ VIEDLI K ZAČATIU KONANIA VO VECI FORMÁLNEHO ZISŤOVANIA
(35)
Vo svojom rozhodnutí o začatí konania vo veci formálneho zisťovania z 13. novembra 2007 Komisia vyjadrila svoje pochybnosti, pokiaľ ide o uplatnenie článku 107 ods. 2 písm. a) ZFEÚ týkajúce sa dvoch predmetných daňových opatrení (21).
(36)
Pokiaľ ide o prvé opatrenie (oslobodenie od dane z príjmu právnických osôb a od územnej ekonomickej dane v súvislosti so správou zmlúv založených na zásade solidarity a zodpovednosti), Komisia sa domnieva, že Francúzsko nepredložilo dôkaz o úplnom prenose výhody na spotrebiteľov.
(37)
Komisia si tiež položila otázku o dodržiavaní podmienky nediskriminácie, pokiaľ ide o pôvod výrobku, z dôvodu existencie prahových hodnôt vzťahujúcich sa na počet (120 000/150 000 zmlúv) alebo na percentuálny podiel (80/90 %) zmlúv založených na zásade solidarity a zodpovednosti v portfóliu zmlúv o zdravotnom poistení predmetných poisťovacích inštitúcií.
(38)
Pokiaľ ide o druhé opatrenie (daňový odpočet tvorby rezerv na vyrovnávanie mimoriadnych rizík), Komisia zastávala názor, že ani jedna z troch podmienok uplatnenia článku 107 ods. 2 písm. a) ZFEÚ sa nezdá byť splnená.
(39)
Po prvé Komisii sa nezdá, že sa plne preukázala sociálna povaha opatrenia, keď sa vezme do úvahy štádium podpísania poistnej zmluvy, teda skôr než dôjde k uvedeným vážnym udalostiam.
(40)
Po druhé prenos celej pomoci na spotrebiteľa/poistenca sa zdal byť ešte hypotetickejší a neistejší ako v prípade predchádzajúceho opatrenia. Okrem toho sa zdalo, že z prenosu výhody by mohli ťažiť aj zamestnávatelia, keďže sa tiež podieľajú na financovaní zmluvy.
(41)
Po tretie vysoká miera koncentrácie trhu so zmluvami o určení v rukách inštitúcií doplnkového sociálneho zabezpečenia by sa v súčasnom kontexte zrejme mohla prejaviť v diskriminácii de facto v prospech týchto inštitúcií.
IV. PRIPOMIENKY ZAINTERESOVANÝCH STRÁN
(42)
Po uverejnení rozhodnutia o začatí konania boli Komisii doručené pripomienky Národnej federácie francúzskeho vzájomného poistenia (Fédération Nationale de la Mutualité Française, FNMF), Francúzskej federácie poisťovacích spoločností (Fédération française des Sociétés d’Assurance, FFSA), Technického centra inštitúcií doplnkového sociálneho zabezpečenia (Centre technique des Institutions de prévoyance, CTIP), Národnej konfederačnej únie súkromných zdravotníckych a sociálnych aktivít a inštitúcií (Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux - UNIOPSS), Národnej federácie ženských výborov pre depistáž rakovinových ochorení (Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers), Federálnej únie spotrebiteľov - Čo si vybrať (Union Fédérale des Consommateurs - Que choisir, UFC - Que choisir), ako aj jednej anonymnej tretej strane.
(43)
Väčšina zainteresovaných strán kladne hodnotí obidve uvedené daňové opatrenia a ich pripomienky sa vo veľkej miere zhodujú s argumentmi, ktoré predložili francúzske orgány. Zdôrazňujú silnú konkurenciu na trhu doplnkového zdravotného poistenia, ako aj výbornú likviditu trhu. Takisto zdôrazňujú, že poistné krytia, ktorých sa týkajú obidve opatrenia, majú prispieť k zmierneniu nedostatkov sociálneho zabezpečenia. Vytváraním daňových stimulov ľahko dostupných všetkým subjektom doplnkového zdravotného poistenia by francúzske orgány vytvorili podmienky na transformáciu segmentu, ktorý sa z hľadiska profilu rizika a platobnej schopnosti na prvý pohľad javí ako segment málo zaujímavých osôb na segment vyznačujúci sa novou hospodárskou príťažlivosťou.
(44)
Pokiaľ ide o prvé opatrenie (oslobodenie zmlúv založených na zásade solidarity a zodpovednosti), FFSA sa napriek tomu obáva príliš vysokých prahových hodnôt, ktoré by poskytovali zjavnú výhodu subjektom už výrazne pôsobiacim na trhu. Aj keď FFSA chápe zásadu prahovej hodnoty, že má predchádzať príliš zložitým situáciám, domnieva sa, že je potrebné, aby táto hodnota svojou výškou nepredstavovala prekážku na poskytnutie pomoci. Takisto sa domnieva, že kritériá spojené so štruktúrou krytého obyvateľstva (percento osôb vo veku do 25 rokov, dôchodcov atď.) vedú k výberu príjemcov pomoci bez reálneho odôvodnenia z hľadiska deklarovaného cieľa. Tieto kritériá by zvýhodnili homogénne vzájomné poisťovne, do ktorých prístup podlieha kritériám štatútu alebo profesie, na úkor vzájomných poisťovacích spoločností otvorených všetkým skupinám obyvateľstva. Tieto kritériá by tiež priniesli potenciálny rozdiel v zaobchádzaní medzi poistencami.
(45)
CTIP spresňuje, že na to, aby boli služby ponúkané poisťovacími spoločnosťami kvalitné, vyžadujú si veľké investície, ktoré sa musia dať amortizovať na dostatočne početných skupinách poistencov. Tento cieľ by bol vysvetlením prahových hodnôt.
(46)
CTIP tiež poukázalo na povinnosť poisťovacích spoločností v rámci Európskej únie vytvárať maržu platobnej schopnosti. Ak by sa všetky technické zisky mali vrátiť poistencom, platobná schopnosť by nebola dosiahnutá. Nemalo by byť teda neprirodzené, aby aspoň časť výhody slúžila na úplné alebo čiastočné krytie každoročného rastu požiadavky na platobnú schopnosť.
(47)
CTIP ďalej spresnilo, že podľa judikatúry Súdneho dvora profesijné systémy zmluvnej povahy nepodliehajú svojou povahou a svojím predmetom ustanoveniam práva Európskej únie o hospodárskej súťaži (22). Takýchto zmlúv sa nemôžu týkať komerčné dane, keďže ide o poistné krytia, ktoré majú prispieť k zmierneniu nedostatkov sociálneho zabezpečenia a ktoré sú založené na kolektívnych zmluvách a dohodách.
(48)
FNMF sa tiež odvolávala na zlučiteľnosť prvého opatrenia s vnútorným trhom na základe článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ. Pomoc by bola na jednej strane určená na podporu rozvoja doplnkového zdravotného poistného krytia dodržiavajúceho solidárne a kolektívne hodnoty za podmienok, ktoré nepriaznivo neovplyvňujú podmienky obchodu tak, že by to bolo v rozpore so spoločným záujmom. Opatrenie by malo za cieľ napraviť zlyhanie trhu, ktoré smeruje k segmentácii obyvateľov, keďže trh neumožňuje účinným spôsobom zabezpečiť celkové dobré životné podmienky nerentabilným skupinám obyvateľstva. Na strane druhej by bola pomoc potrebná a úmerná, keďže predtým zavedené opatrenia neumožnili dosiahnuť sledovaný cieľ.
(49)
Anonymná tretia strana zdôraznila nedostatok poznatkov a štatistických údajov francúzskeho štátu o hospodárskej a finančnej situácii podnikov pôsobiacich na trhu doplnkového zdravotného poistenia. To údajne znemožňuje akúkoľvek objektívnu analýzu situácie.
(50)
Tá istá anonymná tretia strana tiež poukázala na vývoj ziskových marží v rokoch 2001 až 2007, ktoré dosiahli podniky sektora. Zatiaľ čo obrat príslušných podnikov za uvedené obdobie narástol o 50 %, výdavky na plnenie tých istých poisťovateľov vzrástli len o 35 %. Hrubé prevádzkové marže teda ešte narástli za 6 rokov o 15 %.
(51)
Pokiaľ ide o druhé opatrenie (rezerva na vyrovnávanie mimoriadnych rizík), FFSA zastáva názor, že ničím nemožno odôvodniť výhodnejší daňový systém pre zmluvy s ustanovením o určení v porovnaní so skupinovými zmluvami podnikov pokrývajúcimi rovnaké riziká. Logika vytvorenia rezervy, ako aj riziká sú rovnaké pri širšom vzájomnom zdieľaní, ktoré obmedzuje ich intenzitu v prípade zmlúv s ustanovením o určení. Okrem toho by opatrenie bolo fakticky vyhradené inštitúciám doplnkového sociálneho zabezpečenia. Aj keď jej sociálni partneri majú právo slobodne si zvoliť poisťovaciu inštitúciu, takmer všetky zmluvy tohto druhu menujú v praxi inštitúcie doplnkového sociálneho zabezpečenia zriadené z iniciatívy sociálnych partnerov.
(52)
Podľa CTIP je normálne, že sociálni partneri uprednostňujú zriadenie inštitúcie doplnkového sociálneho zabezpečenia, ktorú môžu následne spravovať.
(53)
CTIP okrem toho pripomína požiadavky, ktoré musia poisťovacie inštitúcie v prípade určenia spĺňať:
-
uplatňovanie stricto sensu ustanovení uvedených v kolektívnej dohode alebo zmluve (záruky, tarify, doložky o valorizácii, udržanie nárokov v prípade neistých situácií atď.),
-
zákaz pozastavenia záruk aj v prípade neplatenia,
-
povinnosť poistenia všetkých podnikov, na ktoré sa vzťahuje rozsah pôsobnosti dohody alebo zmluvy,
-
nevyhnutnosť zarovnať tarifu na obdobie cyklu dotknutého hospodárskeho sektora, aby sa zvýšenia taríf prispôsobili hospodárskym krízam zasahujúcim profesijný sektor.
(54)
CTIP sa okrem toho domnieva, že zmluvné systémy doplnkového sociálneho zabezpečenia predstavujú odmeňovanie v prípade zamestnancov, a z toho dôvodu nemôžu podliehať komerčným daniam. Opatrenie doplnkového odpočtu rezerv na vyrovnávanie mimoriadnych rizík preto nemožno označiť za štátnu pomoc.
(55)
CTIP, ako aj FNMF sa odvolali aj na zlučiteľnosť druhého opatrenia s vnútorným trhom na základe článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ, pričom spresnili, že toto opatrenie je určené na podporu rozvoja trhu doplnkového sociálneho zabezpečenia bez toho, aby sa nepriaznivo ovplyvnili podmienky obchodu tak, že by to bolo v rozpore so spoločným záujmom.
(56)
CTIP sa ďalej odvoláva na rozsudok Albany (23), pričom spresňuje, že zmluvné systémy sociálneho zabezpečenia s povinnou účasťou plnia úlohu všeobecného hospodárskeho záujmu. Zdaniť komerčným spôsobom operácie spojené so zmluvnými systémami sociálneho zabezpečenia zavedenými poisťovacou inštitúciou by bolo v rozpore s plnením úlohy všeobecného hospodárskeho záujmu, ktorou sú poverené poisťovacie inštitúcie.
V. PRIPOMIENKY FRANCÚZSKA
(57)
Pokiaľ ide o dosah pomoci na individuálnych spotrebiteľov, francúzske orgány tvrdia, že tento dosah sa zabezpečí konkurenčným charakterom trhu doplnkového zdravotného poistenia a úsporou dosiahnutou samotným opatrením.
(58)
Nielen počet subjektov na trhu by bol vysoký (24), ale aj distribučné okruhy by boli početné a rozmanité (všeobecní poisťovací agenti, brokeri, zamestnanci poisťovacích inštitúcií, priamy predaj cez Internet atď.). Konkurenčný charakter tohto sektora by bol okrem toho zaručený Orgánom pre dohľad nad poisťovňami a vzájomnými poisťovňami (Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles, ACAM).
(59)
Trhové mechanizmy by teda mali zaručiť dosah výhody na spotrebiteľov vo forme zníženia finančnej účasti poistenca bez toho, aby bolo potrebné zaviesť mechanizmus povinného prerozdelenia daňovej úspory. Okrem toho by úspora dosiahnutá opatrením zaručovala, že z výhody by ťažili kategórie spotrebiteľov vylúčené z doplnkového zdravotného poistného krytia z dôvodu ich veku alebo príjmov.
(60)
Pokiaľ ide o otázku prípadnej diskriminácie v prospech niektorých inštitúcií, Francúzsko spresnilo, že prahové hodnoty stimulujú poisťovacie inštitúcie, aby vo svojom portfóliu vzájomne zdieľali „zlé riziko“, charakterizované vekom alebo úrovňou príjmov príslušných osôb.
(61)
Nedostatočný podiel alebo počet zmlúv založených na zásade solidarity a zodpovednosti by neumožňoval dosiahnuť tento cieľ vzájomného zdieľania a v prípade neexistencie takýchto prahových hodnôt by sa plánované oslobodenie prejavilo neočakávaným ziskom pre dotknuté inštitúcie. Samotný vplyv hospodárskej súťaže (bez zavedenia prahovej hodnoty) by mal jedine taký účinok, že by sa daňová výhoda preniesla na konečného spotrebiteľa a poisťovacím inštitúciám by sa umožnilo zachovať si svoje podiely na trhu bez toho, aby sa zabezpečilo zvýšenie miery krytia. Mechanizmus dvojitej prahovej hodnoty (percento alebo absolútna hodnota) by bol teda nevyhnutným prvkom na zvýšenie miery krytia tých kategórií obyvateľstva, ktoré v súčasnosti nie sú kryté.
(62)
V kontexte stáleho zdražovania doplnkového zdravotného poistenia by bol návrh na daňovú stimuláciu určenú týmto kategóriám obyvateľstva skutočnou výzvou na celoštátnu solidaritu.
(63)
Francúzske orgány predovšetkým zdôrazňujú, že daňové opatrenie by sa nemalo pokladať vo svojej celistvosti za pomoc. Len tá časť opatrenia, ktorá by nebola odôvodnená osobitosťou príslušnej činnosti poistenia so zreteľom na prudenciálne normy, by sa mala označovať za štátnu pomoc.
(64)
Osobitosti zmlúv o určení, ktoré spočívajú v prísnych požiadavkách z hľadiska taríf, výberu rizík a riadenia by mimoriadne zvýšili citlivosť týchto zmlúv na riziká výkyvov škodovosti v porovnaní s pôvodnými odhadmi a plne by odôvodňovali mimoriadne opatrný prídelový systém.
(65)
Na jednej strane sa riziká kryté zmluvami o určení uzatvorenými v rámci odvetvových kolektívnych dohôd týkajú skupiny obyvateľov špecificky spojenej s istým sektorom činnosti, a teda osobitne citlivej na cyklové zvraty postihujúce tento sektor. Dlhodobé predvídanie týchto cyklov by si teda vyžadovalo dlhodobé vyrovnávanie výsledkov určenia.
(66)
Na druhej strane by sa zmluvy o určení ako výsledok podnikových dohôd týkali povinne obmedzenej skupiny obyvateľstva, a teda by odôvodňovali zvýšené miery tvorby rezerv z dôvodu výrazných výkyvov škodovosti.
(67)
Daňový odpočet tvorby takýchto rezerv za upravených a posilnených podmienok nad rámec daňového opatrenia, by sa tak odôvodnil podľa všeobecného práva ustanoveného v článku 39d GB Všeobecného daňového zákonníka v rovine právnych a prudenciálnych predpisov.
(68)
Francúzske orgány však uviedli, že je veľmi náročné presne odôvodniť prijateľné sadzby prídelov na tieto operácie z dôvodu technickej náročnosti vyhodnotenia „bežnej“ úrovne tvorby rezerv na takéto špecifické riziká. Francúzske orgány však spresnili, že maximálne výšky odpočítateľnosti tvorby rezerv boli stanovené po dohode s odborníkmi z odvetvia.
(69)
Pokiaľ ide o zlučiteľnosť pomoci podľa článku 107 ods. 2 písm. a) ZFEÚ, Francúzsko tvrdilo, že tri podmienky tohto opatrenia sa dodržali. Pokiaľ ide o sociálnu povahu pomoci, Francúzsko spresnilo, že kolektívne zmluvy vyjednané v rámci odvetvových dohôd zabezpečujú vysoký stupeň vzájomného zdieľania rizík, ako aj nižšiu úroveň poistného ako na trhu individuálnych zmlúv, pričom poskytujú zamestnancom a ich rodinám prístup k výrazným zárukám.
(70)
V odpovedi na argument Komisie, podľa ktorého sociálna povaha opatrenia by nebola plne preukázaná, ak vezmeme do úvahy moment podpísania dohody, Francúzsko zdôrazňuje, že priznanie pomoci pred vznikom rizika je jediným prostriedkom na dosiahnutie sledovaného sociálneho cieľa.
(71)
Pokiaľ ide o prenos pomoci na konečného spotrebiteľa, Francúzsko predovšetkým robí rozdiel medzi odvetvovými kolektívnymi dohodami a podnikovými dohodami. Aj keď sa prvá skupina môže skutočne vyznačovať prevahou inštitúcií doplnkového sociálneho zabezpečenia, tento trh by nadobudol novú dynamickosť a ostatné poisťovacie subjekty by sa oň následne zaujímali. Hospodárska súťaž medzi inštitúciami doplnkového sociálneho zabezpečenia by bola v každom prípade reálna a umožňovala by zaručiť maximálny dosah v prospech poistenca. Pokiaľ ide o druhý súbor (podnikové dohody), jestvuje veľmi silná konkurencia medzi dohodami a nebolo by možné preukázať žiadne monopolné postavenie v prospech inštitúcií sociálneho zabezpečenia.
(72)
Podľa francúzskych orgánov možno uplatniť rovnakú logiku, keď sa znižujú alebo zmierňujú tarify v prospech podniku. Účasť zamestnávateľa na financovaní záruky zodpovedá totiž prídavku ku mzde zamestnanca/poistenca, a teda jeho výhode.
(73)
Pokiaľ ide o existenciu diskriminácie de facto v prospech inštitúcií doplnkového sociálneho zabezpečenia, Francúzsko spresnilo, že opatrenie sa týka rovnakým spôsobom všetkých subjektov bez ohľadu na ich štatút. Trh doplnkového sociálneho zabezpečenia neposkytuje monopolné postavenie inštitúciám doplnkového sociálneho zabezpečenia a vyznačuje sa už teraz výraznou hospodárskou súťažou medzi hlavnými subjektmi.
(74)
Francúzsko tiež pripomenulo, že voľba poisťovacej inštitúcie (postup určovania) je v pôsobnosti zamestnávateľa a zástupcov zamestnancov. Transparentnosť a zabezpečenie hospodárskej súťaže v tomto procese by sa vykonávali za bežných podmienok trhu otvoreného hospodárskej súťaži. Hospodárska súťaž by sa zabezpečila vypísaním verejného obstarávania s možnosťou účasti viacerých poisťovateľov na základe súťažných podkladov vypracovaných sociálnymi partnermi.
(75)
Francúzsko sa na druhej strane domnieva, že posudzované opatrenie by sa mohlo v každom prípade pokladať za pomoc určenú na podporu rozvoja niektorých hospodárskych činností, ktorá nepriaznivo neovplyvňuje podmienky obchodu tak, že by to bolo v rozpore so spoločným záujmom v súlade s článkom 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ. Preukázaný sociálny cieľ opatrenia údajne potvrdzuje význam, ktorý v budúcnosti nadobudne rozvoj trhu doplnkového sociálneho zabezpečenia.
(76)
Podľa francúzskych orgánov rozvoj zmlúv o doplnkovom sociálnom zabezpečení s postupom určovania má za cieľ rozvíjať zavádzanie výhodnejších a spoľahlivejších systémov doplnkového sociálneho zabezpečenia za súčasnej podpory sociálneho dialógu a účasti zamestnancov.
(77)
Francúzsko napokon dodalo, že doplnkové poistné plnenia v oblasti sociálneho zabezpečenia v rámci postupu určovania možno pokladať za službu všeobecného hospodárskeho záujmu v zmysle článku 106 ods. 2 ZFEÚ, hlavne ak účasť v systéme plnení je povinná a ak sa jeho riadenie uskutočňuje paritným spôsobom.
(78)
Kolektívna zmluva ustanovujúca záruky a určujúca poisťovateľa sa môže stať záväznou pre všetkých zamestnancov, bývalých zamestnancov a oprávnené osoby podľa rozširujúceho postupu (články L 911-3 a 911-4 zákonníka o sociálnom zabezpečení) na základe nariadenia príslušného ministra. Práve toto nariadenie by sa malo pokladať za akt, ktorým členský štát ukladá podniku záväzky vo verejnom záujme.
(79)
Francúzsko pripustilo, že suma náhrady (daňová úspora) za službu všeobecného hospodárskeho záujmu nedodržiava podmienky stanovené rámcom Spoločenstva pre štátnu pomoc vo forme náhrady za služby vo verejnom záujme (25). Domnieva sa však, že tieto podmienky nie sú prispôsobené osobitostiam príslušných operácií. Podľa Francúzska je mechanizmus možnosti daňového odpočtu viac prispôsobený a pružnejší ako dotácia na základe presného ocenenia dodatočných nákladov vyplývajúcich z riadenia služby.
VI. ODPOVEDE FRANCÚZSKA NA PRIPOMIENKY TRETÍCH STRÁN
(80)
Francúzske orgány vzali na vedomie pripomienky tretích strán a osobitne odpovedali na pripomienky Francúzskej federácie poisťovacích spoločností (FFSA).
(81)
Pokiaľ ide o oslobodenie od dane v prospech zmlúv založených na zásade solidarity a zodpovednosti, francúzske orgány uviedli, že skladba portfólií poisťovacích inštitúcií je rovnorodá tak, že percentuálny podiel zmlúv založených na zásade solidarity a zodpovednosti vo vzťahu k ostatným druhom zmlúv o zdravotnom poistení je dnes údajne rovnocenný v troch hlavných kategóriách poisťovacích inštitúcií pôsobiacich na tomto trhu (spoločnosti podliehajúce zákonníku o poisťovníctve, vzájomné poisťovne podliehajúce zákonníku o vzájomnom poistení a inštitúcie doplnkového sociálneho zabezpečenia podliehajúce zákonníku o sociálnom zabezpečení).
(82)
Pokiaľ ide o novú rezervu na vyrovnávanie mimoriadnych rizík, Francúzsko zdôraznilo, že možnosť uzatvárať profesijné zmluvy o určení majú všetky subjekty, tak francúzske, ako aj zahraničné, pôsobiace na trhu doplnkového poistenia v oblasti sociálneho zabezpečenia.
(83)
Francúzsko napokon dodalo, že inštitúcie doplnkového sociálneho zabezpečenia nemajú monopolné postavenie, a v dôsledku toho neexistuje diskriminujúca výhoda. Skutočnosť, že otvorenie trhu hospodárskej súťaži je pomalé a postupné, vyplýva z historického faktora, ale nespochybňuje hospodársku súťaž existujúcu medzi inštitúciami doplnkového sociálneho zabezpečenia. Skutočnosť, že inštitúcie doplnkového sociálneho zabezpečenia sú viac špecializované v tomto sektore, nepostačuje na preukázanie akejkoľvek diskriminácie.
VII. DOPLŇUJÚCE INFORMÁCIE PREDLOŽENÉ FRANCÚZSKOM PO POZASTAVENÍ KONANIA
(84)
Počas konania vo veci zisťovania útvary Komisie navrhli Francúzsku niekoľko možností, aby sa schémy pomoci stali zlučiteľnými s vnútorným trhom na základe článku 107 ods. 2 ZFEÚ.
(85)
Pokiaľ ide o prvé opatrenie (oslobodenie od dane z príjmu právnických osôb a od územnej ekonomickej dane súvisiace so správou zmlúv založených na zásade solidarity a zodpovednosti), navrhli sa tieto možnosti:
-
na dodržanie druhého kritéria (skutočný prenos výhody) sa Francúzsku navrhlo, aby sa inšpirovalo takým subvenčným systémom, aký predtým Komisia schválila pre doplnkové zdravotné krytie francúzskych úradníkov (N 911/06), teda systémom daňového dobropisu v prospech individuálnych spotrebiteľov, alebo akýmkoľvek systémom umožňujúcim zaručiť skutočný dosah pomoci,
-
na zabránenie akejkoľvek diskriminácie boli francúzske orgány vyzvané, aby revidovali mechanizmus prahových hodnôt.
(86)
Listom z 27. mája 2010 však Francúzsko uviedlo, že sa rozhodlo zachovať nezmenenú schému pomoci, ktorú notifikovalo, a potvrdilo svoju analýzu, podľa ktorej boli notifikované schémy zlučiteľné s vnútorným trhom v zmysle článku 107 ods. 2 písm. a) ZFEÚ.
(87)
V rovnakom liste Francúzsko dodalo, že zmluvy o doplnkovom zdravotnom poistení predstavujú produkt na posilnenie vernosti poistencov, ktorý umožňuje následne ponúkať tým istým poistencom výnosnejšie produkty podľa vzoru zmlúv o životnom poistení. Na posilnenie vernosti zákazníka subjekty na trhu by teda boli podnecované k uplatňovaniu atraktívnej tarifnej politiky. Za týchto podmienok daňové zvýhodnenie poskytnuté inštitúciou a prenesené na príspevky poistencov by malo priamo za následok, že konkurenti by svoje tarify prispôsobili, čím by sa zabezpečil dosah v prospech všetkých poistencov.
(88)
Pokiaľ ide o druhé opatrenie (doplnkový daňový odpočet v prípade rezerv na vyrovnávanie mimoriadnych rizík), útvary Komisie navrhli Francúzsku tieto možnosti:
-
na dodržanie druhého kritéria (skutočný prenos výhody) sa Francúzsku navrhlo, aby sa inšpirovalo takým subvenčným systémom, aký predtým Komisia schválila pre doplnkové zdravotné krytie francúzskych úradníkov (N 911/06), teda systémom daňového dobropisu v prospech individuálnych spotrebiteľov, alebo akýmkoľvek systémom umožňujúcim zaručiť skutočný dosah pomoci,
-
na zabránenie akejkoľvek diskriminácie boli francúzske orgány vyzvané, aby naplánovali zavedenie povinného a transparentného mechanizmu hospodárskej súťaže na pridelenie zmlúv o určení.
(89)
Tak ako v prípade prvého opatrenia Francúzsko sa predsa len rozhodlo zachovať nezmenenú schému pomoci, ktorú notifikovalo v prospech rozvoja kolektívneho poistenia v oblasti sociálneho zabezpečenia.
(90)
V liste z 27. mája 2010 Francúzsko opätovne potvrdilo osobitne obmedzujúci charakter určenia, ktorý údajne odôvodňuje najmä opatrný subvenčný systém. Preto by sa len vo veľmi obmedzenej miere mohla rezerva na vyrovnávanie mimoriadnych rizík pokladať za štátnu pomoc a jej zlučiteľnosť s vnútorným trhom by sa mala preskúmať.
VIII. POSÚDENIE POMOCI
VIII.1. Oslobodenie od dane z príjmu právnických osôb a od územnej ekonomickej dane v súvislosti so správou zmlúv založených na zásade solidarity a zodpovednosti
(91)
Odkazom na judikatúru Súdneho dvora vo veci Albany (26) CTIP tvrdí, že profesijné zmluvné schémy nepodliehajú svojou povahou a svojím predmetom ustanoveniam práva Spoločenstva o hospodárskej súťaži.
(92)
Komisia však poznamenala, že opatrenie, ktorého sa týka už citovaná judikatúra, sa vzťahuje hlavne na povinnú zákonnú účasť priemyselných podnikov v odvetvovom dôchodkovom fonde s výhodou výlučného práva. V tomto smere treba pripomenúť, že schéma oslobodenia vzťahujúca sa na prvé opatrenie sa týka rovnako individuálnych zmlúv, ako aj kolektívnych zmlúv s dobrovoľným pristúpením. Okrem toho kolektívne zmluvy s povinným pristúpením, ktorých sa opatrenie týka, zapadajú do rámca slobodnej voľby sociálnych partnerov uzatvoriť takéto kolektívne zmluvy a nie do rámca zákonnej povinnosti uzatvoriť takéto dohody alebo vstúpiť do odvetvového alebo medziodvetvového fondu, ako to bolo vo veci Albany.
(93)
Rozsudok Súdneho dvora ďalej potvrdil, že systémy krytia rizík doplňujúce zákonný systém sociálneho zabezpečenia, akým je v danom prípade systém notifikovaný francúzskymi orgánmi, podliehajú pravidlám hospodárskej súťaže a že fondy vytvárajúce takéto systémy riadne vyhovujú pojmu podniku v zmysle článkov 101 a nasl. ZFEÚ (27).
(94)
Komisia sa teda domnieva, že systém krytia, ktorého sa týka prvé opatrenie, sa nevymyká pravidlám zmluvy v oblasti hospodárskej súťaže a hlavne pravidlám v oblasti zákazu štátnej pomoci.
(95)
Sociálne zabezpečenie (systém povinného zdravotného poistenia) prepláca len časť zdravotnej starostlivosti sociálnych poistencov. Doplnkové zdravotné poisťovne teda uhrádzajú časť plnení, ktoré nie sú financované systémom povinného zdravotného poistenia.
(96)
Trh doplnkového zdravotného poistenia zahŕňa hlavne tri skupiny týchto subjektov:
-
vzájomné poisťovne a únie vzájomných poisťovní, ktoré sa riadia zákonníkom o vzájomnom poistení,
-
inštitúcie doplnkového sociálneho zabezpečenia, ktoré sa riadia zákonníkom o sociálnom zabezpečení,
-
poisťovacie spoločnosti, ktoré sa riadia zákonníkom o poisťovniach.
(97)
Podľa listu francúzskych orgánov z 21. decembra 2007 pôsobí na trhu doplnkového zdravotného poistenia 263 poisťovacích spoločností, 66 inštitúcií doplnkového sociálneho zabezpečenia a 1 201 vzájomných poisťovní. Francúzske orgány tiež uviedli, že v roku 2006 predstavovalo 20 najväčších subjektov na trhu len 35 % trhu, pričom ani jeden z nich neprekročil 4 %, a okrem toho 65 % trhu tvorili subjekty s podielmi na trhu vo výške necelého 1 % (28).
(98)
Podľa oficiálnych číselných údajov uverejnených v roku 2009 však počet subjektov na trhu nepredstavoval viac ako 876 subjektov koncom roka 2008 a tento počet stále klesal od roku 2001 (pokles o 48 % v roku 2008 v porovnaní s rokom 2001) (29). Vzájomných poisťovní bolo 748, poisťovacích spoločností 92 a inštitúcie doplnkového sociálneho zabezpečenia dosiahli počet 36.
(99)
Podľa nedávnej analýzy, ktorú vykonal francúzsky orgán na ochranu hospodárskej súťaže (Autorité française de la Concurrence), najväčšie podiely na trhu individuálneho doplnkového zdravotného poistenia majú Všeobecná vzájomná poisťovňa národného školstva (Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN) (7,7 % podielu na trhu), vzájomná poisťovacia spoločnosť Groupama (30) (6,7 % podielu na trhu) a ešte poisťovňa Swiss Life (4 % podielu na trhu) (31).
(100)
Pokiaľ ide o trh kolektívneho doplnkového poistenia, najväčšie podiely na trhu prináležia poisťovni Axa (17,51 % podielu na trhu), skupine inštitúcií doplnkového sociálneho zabezpečenia Malakoff-Médéric (8,7 % podielu na trhu) a ešte zostave AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (6,9 % podielu na trhu) (33).
(101)
Napriek požiadavkám adresovaným v tomto zmysle francúzskym orgánom neboli Komisii doručené presnejšie informácie o štruktúre trhu doplnkového zdravotného poistenia, akými sú informácie o zoskupeniach spoločností pre vzájomné poistenie, vzájomných poisťovniach, úniách vzájomných poisťovní a inštitúciách doplnkového sociálneho zabezpečenia. Francúzske orgány navyše napriek požiadavkám Komisie v tomto zmysle neboli schopné doručiť štatistické údaje týkajúce sa zmlúv založených na zásade solidarity a zodpovednosti (tak na celkovej úrovni, ako aj na úrovni každej kategórie subjektov na trhu). Štatistické údaje zhrnuté v tabuľke uvedenej v odôvodneniach 102 a 103 sa teda vzťahujú na celý trh doplnkového zdravotného poistenia vrátane zmlúv, ktoré nespĺňajú podmienky umožňujúce využívať notifikované opatrenie. Správa uverejnená francúzskym Dvorom audítorov v roku 2008 (34) totiž zdôrazňuje významné nedostatky štatistických údajov, pokiaľ ide o doplnkové poistenie, počet poistencov, ich rozdelenie medzi rôznymi kategóriami poisťovateľov a rôznymi druhmi zmlúv (individuálna zmluva, dobrovoľná kolektívna zmluva a povinná kolektívna zmluva) a tiež pokiaľ ide o sumu preplatených výdavkov podľa kategórií domácností a príjmov. Na základe analýz, ktoré vykonal vnútroštátny orgán na ochranu hospodárskej súťaže, sa tento trh predsa len ukazuje ako roztrieštený, či dokonca veľmi roztrieštený, pokiaľ ide o individuálne zmluvy (35), a predstavuje len jeden z čiastkových trhov, ktorých sa notifikované opatrenie týka.
(102)
V rokoch 2001 až 2007 sa tento sektor výrazne rozvíjal, ako o tom svedčí tabuľka uvedená na konci tohto odôvodnenia (36). Celkový obrat týchto inštitúcií v roku 2007 dosiahol 27,4 miliardy EUR s rastom o 55,8 % v porovnaní s rokom 2001, čo predstavovalo priemernú ročnú mieru rastu o 7,6 %. Obrat za rok 2008 údajne presiahol 29 miliárd EUR a vykázal rast o 6 % v porovnaní s rokom 2007 (37).
Vývoj obratu inštitúcií doplnkového poistenia v rokoch 2001 - 2007
(v miliardách EUR)
Vzájomné poisťovne
Inštitúcie doplnkového sociálneho zabezpečenia
Poisťovacie spoločnosti
Spolu
2001
10,6
3,3
3,7
17,6
2007
16,0
4,7
6,7
27,4
2001 - 2007
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Podľa číselných údajov doručených francúzskymi orgánmi bolo rozdelenie medzi individuálnymi a kolektívnymi zmluvami nasledovné (číselné údaje týkajúce sa roku 2004):
Inštitúcie doplnkového sociálneho zabezpečenia
Vzájomné poisťovne
Poisťovacie spoločnosti
Kolektívne zmluvy
38 %
33 %
29 %
Individuálne zmluvy
6 %
67 %
27 %
Kolektívne + individuálne zmluvy
18 %
54 %
28 %
(104)
Zatiaľ čo vzájomné poisťovne a únie vzájomných poisťovní uzatvárajú hlavne individuálne zmluvy, inštitúcie doplnkového sociálneho zabezpečenia uzatvárajú predovšetkým zmluvy kolektívneho druhu (zmluvy s podnikmi a odvetviami). Pokiaľ ide o poisťovacie spoločnosti, tie majú vyváženejšie portfólio.
(105)
Miera krytia obyvateľstva sa na druhej strane výrazne zvýšila a stúpla z 84 % v roku 1996 na 92,8 % v roku 2006. Počíta sa s príjemcami v rozpätí od 32 do 38 miliónov osôb v oblasti vzájomného poistenia, s 13 miliónmi v poisťovacích spoločnostiach a s 11 miliónmi v inštitúciách doplnkového sociálneho zabezpečenia, ku ktorým treba prirátať viac ako 4 milióny príjemcov z fondu CMU-C (univerzálne nemocenské krytie), ktorý ponúka bezplatné doplnkové zdravotné krytie najchudobnejším vrstvám. To znamená, že v súčasnosti nemá zabezpečené doplnkové krytie 7 % až 8 % Francúzov (38).
(106)
Podľa článku 107 ZFEÚ „pomoc poskytovaná v akejkoľvek forme členským štátom alebo zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná s vnútorným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi.“
(107)
Kvalifikácia opatrenia ako štátnej pomoci teda predpokladá, že budú splnené tieto kumulatívne podmienky: 1. dané opatrenie poskytuje výhodu; 2. zo štátnych prostriedkov; 3. táto výhoda je selektívna a 4. dané opatrenie narúša hospodársku súťaž alebo hrozí jej narušením a môže ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi.
(108)
Niet pochýb, že oslobodenie od dane z príjmu právnických osôb a od územnej ekonomickej dane alebo ich zníženie spočívajúce v zrušení alebo znížení zaťaženia, ktoré by príslušné podniky mali bežne znášať, predstavujú výhodu na strane príjemcu (39). Z tohto dôvodu tieto daňové oslobodenia alebo zníženie predstavujú hospodárske výhody.
(109)
So zreteľom na odkazy CTIP na prípadnú úlohu služby vo verejnom záujme Komisia poznamenáva, že podmienky stanovené vo veci Altmark (40) (na vylúčenie samotnej kvalifikácie pomoci v niektorých prípadoch služieb všeobecného hospodárskeho záujmu) nie sú v tomto osobitnom prípade splnené (pozri najmä bod 144, tretiu podmienku Altmark spočívajúcu v neexistencii nadmernej náhrady). Ide tu teda skutočne o hospodársku výhodu.
(110)
Tieto výhody poskytuje francúzsky štát, ktorý sa týmto zrieka výberu daňových príjmov. Poskytuje teda túto výhodu zo štátnych prostriedkov.
(111)
Opatrenie sa tiež vyznačuje selektívnym charakterom. Selektívnosť vyplýva na jednej strane z obmedzenia uvedeného opatrenia na jeden hospodársky sektor, teda na sektor poisťovníctva, a na strane druhej z jeho obmedzenia v rámci tohto sektora na osobitný typ zmlúv (čiastkový sektor). V tomto smere treba predovšetkým konštatovať, že daň z príjmu právnických osôb predstavuje daň, ktorej rozsah pôsobnosti sa vzťahuje na všetky spoločnosti bez ohľadu na sektor, v ktorom pôsobia. Oslobodenie od tejto dane výlučne v prospech sektora poisťovníctva teda predstavuje výnimku zo všeobecného systému dane z príjmu právnických osôb, ktorá tak špecifickým spôsobom zvýhodňuje niektoré spoločnosti. Rovnako to platí, aj pokiaľ ide o oslobodenie od územnej ekonomickej dane. Uvedené oslobodenie na druhej strane zvýhodňuje tiež v rámci sektora poisťovníctva uzatváranie istých zmlúv o zdravotnom poistení, v tomto osobitnom prípade zmlúv o zdravotnom poistení založených na zásade solidarity a zodpovednosti. Opatrenie teda zvýhodňuje subjekty viazané zmluvami založenými na zásade „solidarity“ na úkor subjektov viazaných „klasickými“ zmluvami.
(112)
Napokon okrem skutočnosti, že sektor poisťovníctva je predmetom obchodu v rámci Európskej únie, treba pripomenúť, že keď členský štát poskytne pomoc podniku, vnútropodniková činnosť sa tým môže udržať alebo zintenzívniť s tým dôsledkom, že možnosti podnikov so sídlom v iných členských štátoch preniknúť na trh tohto štátu sa tým znížia (41).
(113)
Postavenie dotknutých podnikov v obchode v rámci Európskej únie sa tým posilní. Toto opatrenie teda môže narušiť hospodársku súťaž a ovplyvniť obchod v rámci Európskej únie.
(114)
Treba teda vyvodiť záver, že prvé opatrenie predstavuje skutočne štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Francúzsko toto určenie nespochybňuje.
(115)
Keďže notifikované opatrenie predstavuje štátnu pomoc, treba vykonať analýzu jeho zlučiteľnosti s vnútorným trhom. Francúzske orgány sa domnievajú, že uvedené opatrenie predstavuje štátnu pomoc zlučiteľnú s vnútorným trhom podľa článku 107 ods. 2 písm. a) ZFEÚ.
(116)
Článok 107 ods. 2 písm. a) znie takto: „S vnútorným trhom je zlučiteľná: a) pomoc sociálnej povahy poskytovaná jednotlivým spotrebiteľom za predpokladu, že sa poskytuje bez diskriminácie vo vzťahu k pôvodu výrobkov“.
(117)
Opatrenie štátnej pomoci je zlučiteľné s vnútorným trhom na základe tohto ustanovenia, pokiaľ sú splnené tieto tri podmienky:
1.
pomoc musí mať sociálnu povahu;
2.
musí sa poskytovať jednotlivým spotrebiteľom;
3.
musí sa poskytovať bez diskriminácie vo vzťahu k pôvodu výrobku.
(118)
Treba predovšetkým spresniť, že článok 107 ods. 2 ZFEÚ je výnimkou zo zásady zákazu štátnej pomoci, tak ako je formulovaná v článku 107 ods. 1 ZFEÚ, a musí sa teda vykladať reštriktívnym spôsobom (42).
(119)
Pokiaľ však ide osobitnejšie o uplatňovanie článku 107 ods. 2 písm. a) ZFEÚ, treba zdôrazniť, že rozhodovacia prax Komisie nevylučuje, aby sa pomoc poskytla sprostredkovateľovi, ktorý prevezme na seba jej prenos na jednotlivých spotrebiteľov (43). V takomto prípade je však potrebné, aby zavedený mechanizmus garantoval skutočný prenos na konečného spotrebiteľa.
(120)
Komisia sa domnieva, že sociálna povaha (prvé kritérium) opatrenia je dostatočne zdôvodnená skutočnosťou, že jeho cieľom je umožniť osobám, ktoré sú z dôvodu veku, zdravotného stavu alebo finančnej situácie vystavené ťažkostiam, aby mali prístup k doplnkovému zdravotnému poisteniu. V článku 207 CGI sa totiž ustanovujú kritériá sociálnej povahy, ktoré poisťovacie inštitúcie musia dodržiavať, aby mohli využívať opatrenie (44). Tieto kritériá zavádzajú minimálne percentuálne podiely niektorých oslabených skupín obyvateľstva, ako osôb s nízkym príjmom alebo starších osôb, v portfóliu poistenia dotknutých inštitúcií. Predbežný návrh nariadenia odovzdaný francúzskymi orgánmi, ktorý spresňuje niektoré podmienky úpravy taríf v závislosti od sociálnej situácie poistencov (45), potvrdzuje sociálnu povahu opatrenia v prospech oslabených skupín obyvateľstva.
(121)
Naproti tomu zo skúmania opatrenia Komisiou nevyplynulo, že by jednotliví spotrebitelia mohli mať skutočne úžitok z pomoci (druhé kritérium).
(122)
Podľa francúzskych orgánov budú mať z pomoci priznanej podnikom nepriamo úžitok jednotliví spotrebitelia. Silná konkurencia na trhu doplnkového zdravotného poistenia údajne zaručí prenos pomoci získanej podnikmi na spotrebiteľa prostredníctvom stanovenia sumy poistného, ktorú má spotrebiteľ zaplatiť.
(123)
V tomto smere treba poznamenať, že oslobodenie od dane zo zmlúv o zdravotnom poistení založených na zásade solidarity, ktoré uplatňuje Francúzsko, Komisia pokladá za pomoc zlučiteľnú na základe článku 107 ods. 2 písm. a) ZFEÚ (46). V tomto prípade bolo totiž nepochybné, že oslobodenie od dane prinesie prospech v prvom rade jednotlivým spotrebiteľom, ktorí skutočne znášali toto daňové zaťaženie. Suma dane tvorila zložku sumy poistného a oslobodenie od dane v prospech zmlúv založených na zásade solidarity znižovalo rovnakou mierou sumu poistného.
(124)
V tomto osobitnom prípade sa pomoc neposkytuje prostredníctvom oslobodenia od nepriamej dane úmerne k výške poistného plateného poistencami, ale prostredníctvom oslobodenia od dane z príjmov právnických osôb, ktoré sa vypočítava na základe ziskov dosiahnutých poisťovacou inštitúciou zo všetkých poistencov, ktorí uzatvorili zmluvu založenú na zásade solidarity a zodpovednosti.
(125)
Skutočný dosah oslobodenia od dane z príjmov právnických osôb na konečného spotrebiteľa je prinajmenšom neistý. Na jednej strane Komisia nedisponuje informáciami umožňujúcimi preukázať, že daň z príjmov právnických osôb (a oslobodenie od takej dane) má skutočný dosah na jednotlivých spotrebiteľov na dotknutom trhu. Na druhej strane nedávna správa francúzskeho dvora audítorov odhalila existenciu výrazného zvyšovania ziskových marží v sektore zdravotného poistenia za posledné roky (od 12 % v roku 2003 do 23 % v roku 2007) (47). V tejto spojitosti s výrazným zvyšovaním ziskových marží možno ťažko prijať záver o existencii trhového mechanizmu zaručujúceho skutočný dosah oslobodenia od dane z príjmov právnických osôb na konečných spotrebiteľov.
(126)
CTIP ostatne zdôrazňuje, že časť ziskov má byť vyčlenená na tvorbu rezerv, aby sa dodržiavali záväzky v oblasti platobnej schopnosti, a nebolo by teda abnormálne, aby aspoň časť výhody slúžila na úplné alebo čiastočné pokrytie každoročného zvýšenia požiadavky na platobnú schopnosť. Tento argument by smeroval k preukázaniu toho, že opatrenie skôr prinesie zvýšenie ziskov poisťovacím inštitúciám ako zníženie cien krytia príslušných rizík spotrebiteľom.
(127)
Napokon posúdenie Komisie nie je nijako spochybnené argumentom Francúzska, podľa ktorého zmluvy o doplnkovom zdravotnom poistení predstavujú pre poisťovacie inštitúcie produkt posilnenia vernosti a ktoré ich podnecujú k uplatňovaniu atraktívnej tarifnej politiky. Treba totiž pripomenúť, že v článku 107 ods. 2 písm. a) ZFEÚ sa vyžaduje, aby bola výhoda postúpená ďalej jednotlivým spotrebiteľom. Existencia jednoduchého podnetu k postúpeniu časti výhody ďalej spotrebiteľom však nespĺňa požiadavku faktického postúpenia.
(128)
Komisia sa teda domnieva, že opatrenie nezaručuje skutočný prenos výhody na jednotlivých spotrebiteľov, tak ako sa to požaduje v článku 107 ods. 2 písm. a) ZFEÚ.
(129)
Skúmaním Komisia tiež dospela k záveru, že sa nedodržiava podmienka nediskriminácie, pokiaľ ide o pôvod výrobku (tretie kritérium). Na zistenie dodržiavania tejto podmienky treba preveriť, či spotrebitelia dostávajú uvedenú pomoc bez ohľadu na to, ktorý hospodársky subjekt poskytuje produkt alebo službu umožňujúcu plniť sociálny cieľ, na ktorý sa príslušný členský štát odvoláva, a či neexistuje žiadna bariéra vstupu pre poisťovacie inštitúcie so sídlom v Európskej únii (48). Okrem podmienok týkajúcich sa druhu oprávnených zmlúv však musia podniky uchádzajúce sa o schému dodržiavať prahové hodnoty týkajúce sa počtu (120 000/150 000 zmlúv) alebo percentuálneho podielu (85 %/93 %) zmlúv založených na zásade solidarity a zodpovednosti vo svojom portfóliu zmlúv o doplnkovom zdravotnom poistení.
(130)
Francúzske orgány sa domnievajú, že tieto prahové hodnoty predstavujú podnet na hromadný rozvoj tohto druhu zmlúv so vzájomným zdieľaním „zlého rizika“ vyznačujúceho sa vekom alebo úrovňou príjmov poistenca vo svojom portfóliu a že okrem toho sú potrebné na zabránenie tomu, aby sa daňová výhoda netýkala len príliš malej časti činnosti inštitúcií, a teda na dosiahnutie cieľov solidarity a vzájomného zdieľania. Sledovanie sociálneho cieľa opatrenia by sa dalo zabezpečiť len tak, že sa poisťovacím inštitúciám nariadi, aby mali vo svojom portfóliu zmlúv o zdravotnom poistení minimálny počet alebo významný percentuálny podiel zmlúv založených na zásade solidarity a zodpovednosti. Bez existencie tohto mechanizmu prahovej hodnoty by nijaké ustanovenie neumožnilo zaručiť rast miery krytia skupín obyvateľov, ktoré v súčasnosti nie sú kryté, a daňové oslobodenie by sa jednoducho prejavilo neočakávaným ziskom pre poisťovacie inštitúcie. Prahová hodnota vyjadrená v percentách by umožnila malým inštitúciám, ktorých takmer výlučnou aktivitou by boli tieto zmluvy bez dosiahnutia čisto kvantitatívnej prahovej hodnoty, využívať opatrenie, zatiaľ čo prahové hodnoty vyjadrené v absolútnej hodnote by umožňovali inštitúciám, ktoré ponúkajú významný počet tohto typu zmluvy (ale nie výlučne), využívať opatrenie.
(131)
Komisia predovšetkým konštatovala, že francúzske orgány nedokázali dodať nijakú presnú informáciu týkajúcu sa súčasného rozdelenia zmlúv založených na zásade solidarity a zodpovednosti medzi jednotlivými subjektmi na trhu ani informáciu týkajúcu sa počtu a percentuálneho podielu týchto zmlúv v ich portfóliu. Podľa analýzy Komisie sa však ukazuje, že vzájomné poisťovne a únie vzájomných poisťovní sú zo zákona povinné ponúkať iba zmluvy založené na zásade solidarity (49). V praxi sa tiež ukazuje, že inštitúcie doplnkového sociálneho zabezpečenia podliehajú rovnakej povinnosti. Vzájomné poisťovne a inštitúcie doplnkového sociálneho zabezpečenia by teda mali vždy spĺňať kritérium prahovej hodnoty vyjadrené v percentách, zatiaľ čo poisťovacie spoločnosti pôsobiace obmedzene na trhu zmlúv založených na zásade solidarity a usilujúce sa o toto pôsobenie by mohli mať ťažkosti s plnením kritérií prahových hodnôt (tak z hľadiska percentuálneho podielu, ako aj z absolútneho hľadiska), a teda získať oslobodenie od dane. Hlavne by to bol prípad poisťovacích spoločností, ktoré majú veľké portfólio takzvaných „klasických“ zmlúv o doplnkovom zdravotnom poistení nespĺňajúcich podmienky na to, aby sa pokladali za zmluvy založené na zásade solidarity.
(132)
V tejto súvislosti by teda prahové hodnoty neviedli k rovnocennému úsiliu bez ohľadu na poisťovaciu inštitúciu a nemali by stimulačný účinok pre poisťovacie inštitúcie, ktoré už spĺňajú kritériá prahovej hodnoty (najmä vzájomné poisťovne, únie vzájomných poisťovní a inštitúcie doplnkového sociálneho zabezpečenia). Na rozdiel od toho, čo tvrdí Francúzsko, zavedenie prahových hodnôt teda nemôže svojou povahou zabrániť prípadnému účinku neočakávaného zisku.
(133)
Podľa Komisie povedú tieto prahové hodnoty jednoducho k diskriminácii, pokiaľ ide o pôvod výrobku. Zdá sa, že uvedené prahové hodnoty môžu vylúčiť určitý počet inštitúcií z oslobodenia od dane, aj keby tieto inštitúcie poskytovali zmluvy založené na zásade solidarity a zodpovednosti, ktoré francúzske orgány chcú podporovať. Existencia týchto prahových hodnôt by mohla okrem toho zvýhodniť inštitúcie, ktoré už pôsobia na trhu, a predstavovať prekážku vstupu na zamýšľaný trh pre niektoré subjekty, ktoré by ich nemohli dodržať, alebo by sa obávali, že ich nemôžu dodržať.
(134)
Napokon je pravdepodobné, že suma pomoci by sa menila od jednej poisťovacej inštitúcie k druhej v závislosti od ziskov dosiahnutých z príslušných operácií, čo by nebolo v súlade s požiadavkou, podľa ktorej majú spotrebitelia získať uvedenú pomoc bez ohľadu na to, ktorý hospodársky subjekt poskytuje produkt alebo službu umožňujúcu splniť sociálny cieľ deklarovaný príslušným členským štátom (50).
(135)
Treba teda prijať záver, že schéma pomoci, ktorú Francúzsko notifikovalo v prospech rozvoja zmlúv založených na zásade solidarity a zodpovednosti, nie je zlučiteľná s vnútorným trhom na základe článku 107 ods. 2 písm. a) ZFEÚ.
(136)
Hoci sa Francúzsko výslovne neodvoláva na iné ustanovenie o zlučiteľnosti štátnej pomoci, treba konštatovať, že žiadne z kritérií zlučiteľnosti uvedené v článku 107 ods. 2 a 3 ZFEÚ sa nevzťahuje na tento osobitný prípad.
(137)
Pokiaľ ide o ustanovenia článku 107 ods. 2 ZFEÚ iné ako písmeno a), treba konštatovať, že kritériá zlučiteľnosti uvedené v bodoch b) a c) sa nemôžu vzťahovať na tento osobitný prípad.
(138)
Na základe článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ za zlučiteľnú s vnútorným trhom možno považovať pomoc, ak je určená na uľahčenie rozvoja určitých hospodárskych činností alebo určitých hospodárskych oblastí, za predpokladu, že táto podpora nepriaznivo neovplyvní podmienky obchodu tak, že by to bolo v rozpore so spoločným záujmom.
(139)
Podľa FNMF je pomoc určená na uľahčenie rozvoja doplnkového zdravotného krytia dodržiavajúceho zásadu solidarity a zodpovednosti v podmienkach, ktoré nepriaznivo neovplyvňujú podmienky obchodu tak, že by to bolo v rozpore so spoločným záujmom. Komisia však napriek svojim požiadavkám nezískala od francúzskych orgánov číselné informácie umožňujúce podoprieť uplatniteľnosť kritéria zlučiteľnosti uvedeného v predchádzajúcom odôvodnení ani informácie týkajúce sa vzťahu medzi plánovanou dodatočnou výhodou a dodatočnými nákladmi alebo požiadavkami spojenými s riadením tohto druhu zmlúv. Komisia sa teda nemôže presvedčiť o potrebnom a primeranom charaktere plánovaného nového oslobodenia od dane na dosiahnutie opísaného cieľa. V každom prípade treba konštatovať, že oslobodenie od dane z príjmu právnických osôb nie je spojené s realizáciou investícií ani s tvorbou pracovných miest alebo špecifických projektov. Predstavuje teda stále zmiernenie zaťaženia v zmysle prevádzkovej pomoci, ktorú podľa ustálenej praxe v rámci článku 107 ods. 3 ZFEÚ nemožno vyhlásiť za zlučiteľnú s vnútorným trhom.
(140)
Francúzsko sa napokon neodvolalo na žiadne iné kritérium zlučiteľnosti uvedené v článku 107 ods. 3 ZFEÚ.
(141)
Podľa CTIP opatrenia založené na kolektívnych zmluvách a dohodách, akým je uvedené opatrenie, majú zmierniť nedostatky sociálneho zabezpečenia. Komisia poznamenáva, že CTIP sa výslovne neodvoláva na existenciu služby všeobecného hospodárskeho záujmu a Francúzsko, ktorému by prináležalo preukázať zlučiteľnosť uvedenej pomoci so zmluvou, sa neodvoláva na článok 106 ods. 2 ZFEÚ. Za týchto okolností Komisia nedokáže posúdiť zlučiteľnosť uvedenej pomoci podľa článku 106 ods. 2 ZFEÚ. Komisia ďalej uvádza tieto poznámky.
(142)
V článku 106 ods. 2 ZFEÚ sa ustanovuje, že podniky poverené poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu alebo podniky, ktoré majú povahu fiškálneho monopolu, podliehajú pravidlám zmlúv, najmä pravidlám hospodárskej súťaže, za predpokladu, že uplatňovanie týchto pravidiel neznemožňuje právne alebo v skutočnosti plniť určité úlohy, ktoré im boli zverené. Rozvoj obchodu nesmie byť ovplyvnený v takom rozsahu, aby to bolo v rozpore so záujmami Únie.
(143)
Z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že s výnimkou sektorov, v ktorých je už táto otázka upravená právnymi predpismi Európskej únie, členské štáty majú širokú právomoc na posúdenie povahy služieb, ktoré možno kvalifikovať ako služby všeobecného hospodárskeho záujmu. Aj keď však budeme predpokladať, že v tomto osobitnom prípade ide o službu všeobecného hospodárskeho záujmu (na čo sa Francúzsko neodvolalo), treba konštatovať, že na účely článku 106 ods. 2 ZFEÚ náhrada vyplatená podnikom povereným úlohou služby vo verejnom záujme nesmie prekročiť náklady na poskytovanie služby vo verejnom záujme pri zohľadnení príjmov s tým súvisiacich, ako aj primeraného zisku za plnenie týchto záväzkov.
(144)
V tejto súvislosti stačí zdôrazniť, že uvedené daňové opatrenie neobsahuje mechanizmus umožňujúci vylúčiť nadmernú náhradu v porovnaní s nákladmi, ktoré vynaložili príslušné subjekty na plnenie svojej úlohy. Treba totiž konštatovať, že suma uvedenej pomoci (oslobodenie od dane z príslušných operácií) nijako nesúvisí s dodatočnými nákladmi, ktoré znášajú poisťovacie inštitúcie. Okrem toho nesúvisí ani s poistným, ktoré platia poistenci, ani s počtom zmlúv.
(145)
V tejto súvislosti Komisia usúdila, že v žiadnom prípade nemožno pomoc vyhlásiť za zlučiteľnú s vnútorným trhom na základe článku 106 ods. 2 ZFEÚ.
VIII.2. Daňový odpočet tvorby rezerv na vyrovnávanie mimoriadnych rizík pre určité kolektívne zmluvy o doplnkovom poistení
(146)
Trh „doplnkového sociálneho zabezpečenia“ zahŕňa operácie, ktoré sa týkajú prevencie a krytia rizika úmrtia, rizík týkajúcich sa narušenia fyzickej integrity osoby alebo spojených s materstvom a rizík pracovnej neschopnosti či invalidity alebo rizika nezamestnanosti (51), ako doplnok zákonného systému sociálneho zabezpečenia.
(147)
Poistné krytia v oblasti doplnkového sociálneho zabezpečenia umožňujú:
-
uľahčiť prístup k lekárskej starostlivosti zabezpečením doplnkovej úhrady zdravotných výdavkov v prípade choroby, materstva, úrazu atď.,
-
zabezpečiť úplné alebo čiastočné zachovanie mzdy v prípade prerušenia práce, invalidity alebo pracovnej neschopnosti,
-
zabezpečiť kapitál a dôchodky manželovi/manželke a deťom v prípade úmrtia poistenca,
-
plánovať finančný doplnok v prípade závislosti.
(148)
Na trhu pôsobia tri kategórie podnikov: spoločnosti riadiace sa zákonníkom o poisťovníctve (poisťovacie spoločnosti, spoločnosti pre vzájomné poistenie a dcérske spoločnosti bánk), vzájomné poisťovne riadiace sa zákonníkom o vzájomnom poistení a inštitúcie doplnkového sociálneho zabezpečenia riadiace sa zákonníkom o sociálnom zabezpečení.
(149)
Poistná zmluva o doplnkovom sociálnom zabezpečení sa môže podpísať buď kolektívne pristúpením ku kolektívnej zmluve prostredníctvom zamestnávateľa, profesijného alebo medziprofesijného odvetvia, alebo individuálne obrátením sa priamo na poisťovaciu spoločnosť alebo vzájomnú poisťovňu.
(150)
Dnes je veľká väčšina zamestnancov krytá kolektívnou poistnou zmluvou o doplnkovom sociálnom zabezpečení. Pristúpenie môže mať povinný alebo dobrovoľný charakter.
(151)
Kolektívny systém doplnkového sociálneho zabezpečenia zapadá do rámca trojstranného vzťahu:
-
zamestnávateľ sa zaväzuje voči zamestnancom, a z tohto dôvodu podpíše poistnú zmluvu (52),
-
poisťovacia inštitúcia pokrýva riziko ako protihodnotu za vyberanie príspevkov,
-
zamestnanci sú príjemcami.
(152)
Podľa odhadov poskytnutých francúzskymi orgánmi za rok 2005 trh doplnkového sociálneho zabezpečenia dosiahol ročný obrat 20 miliárd EUR (kolektívne alebo individuálne poistné zmluvy). Poisťovacie spoločnosti mali najväčší podiel na tomto trhu so 71 % vybraných príspevkov, zatiaľ čo inštitúcie doplnkového sociálneho zabezpečenia predstavovali 21 % a vzájomné poisťovne 8 % trhu. Treba však spresniť, že posledné uvedené číselné údaje sa týkajú všetkých kategórií zmlúv v tomto sektore: individuálnych zmlúv, kolektívnych zmlúv s dobrovoľným pristúpením a kolektívnych zmlúv s povinným pristúpením.
(153)
Francúzske orgány sa na druhej strane domnievajú, že trh profesijného určenia (53) pre riziká úmrtia, pracovnej neschopnosti alebo invalidity presahuje 4 miliardy EUR a pokrýva takmer všetky operácie doplnkového sociálneho zabezpečenia, ktoré sú pokryté inštitúciami doplnkového sociálneho zabezpečenia (4,2 mld. EUR), ako aj časťou kolektívnych zmlúv poisťovacích spoločností a vzájomných poisťovní. Neboli však poskytnuté nijaké presné číselné údaje týkajúce sa podielu kolektívnych zmlúv na trhu určenia.
(154)
Aj keď Francúzsko vo svojej notifikácii pripustilo kvalifikovanie opatrenia ako štátnej pomoci, následne upozornilo, že aspoň časť opatrenia by sa nemala pokladať za štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ z dôvodu osobitostí zmlúv o určení (výrazné obmedzenia z hľadiska taríf, výberu rizík a riadenia), ktoré údajne spôsobujú osobitnú citlivosť týchto zmlúv na riziká výkyvov škodovosti v porovnaní s pôvodnými odhadmi, a teda plne odôvodňujú najmä opatrný systém tvorby rezerv, a teda možnosť vyššieho daňového odpočtu tvorby rezerv bez toho, aby to bolo príčinou existencie výhody.
(155)
Francúzsko sa teda domnieva, že časť daňového odpočtu za prispôsobených a posilnených podmienok nad rámec daňového opatrenia všeobecného práva podľa článku 39d GB CGI je odôvodnená v rovine právnych a prudenciálnych predpisov a nepredstavuje výhodu.
(156)
Treba teda predovšetkým preskúmať, či je opatrenie príčinou existencie výhody na strane dotknutých poisťovacích inštitúcií.
(157)
V článku 39 ods. 1 bode 5 už uvedeného zákonníka sa ustanovuje, že odpočítateľné sú „rezervy vytvorené s cieľom čeliť jasne definovaným stratám alebo nákladom, ktoré sú pravdepodobné z dôvodu udalostí, pod podmienkou, že boli skutočne zistené v účtovných záznamoch účtovného roka“. Zákonník ustanovuje v niektorých prípadoch možnosť paušálneho odpočtu pri niektorých druhoch operácií. Konkrétne ide o prípad poistenia a zaistenia, kde sa v článkoch 39d G až 39d GD zákonníka ustanovujú špecifické pravidlá v oblasti možnosti odpočtu rezerv, aby sa zohľadnili osobitosti poisťovacieho sektora, ktorého hlavná činnosť spočíva práve v krytí rizík. Na určenie prípadnej existencie výhody teda treba preveriť, či operácie kryté opatrením spôsobujú skutočne dodatočné straty alebo náklady v zmysle článku 39 ods. 1, 5o už citovaného zákonníka v miere ustanovenej v článku 39d GD.
(158)
Predbežne treba súhlasiť so zásadou, podľa ktorej povaha a intenzita rizík škodovosti v sektore doplnkového poistenia proti rizikám úmrtia, pracovnej neschopnosti alebo invalidity sa môžu meniť v závislosti od druhov krytých obyvateľov a od podmienok krytia (individuálne/kolektívne zmluvy, dobrovoľné/povinné zmluvy).
(159)
Zmluvy vyplývajúce z podnikových dohôd vrátane zmlúv o určení vyplývajúcich z takýchto dohôd sa týkajú obmedzenej skupiny obyvateľstva. Obsahujú „maximálne“ riziko (riziko poistnej udalosti v dotknutom podniku) bez toho, aby bolo možné ponúknuť možnosť vzájomného zdieľania v rámci širokej skupiny obyvateľstva. Pokiaľ ide o kolektívne zmluvy zamerané na určitý sektor (odvetvie), týkajú sa širšej skupiny obyvateľov a prinášajú a priori väčšie vzájomné zdieľanie. Pokiaľ ide o druhý spomínaný druh zmluvy, existuje silná korelácia medzi škodovosťou a krízovými obdobiami, ktoré môžu ovplyvniť celý hospodársky sektor. Podľa CTIP krízové obdobia údajne zvyšujú nestálosť poistných udalostí na úrovní odvetvia.
(160)
Pokiaľ ide o kolektívne zmluvy o určení vyplývajúce z podnikovej dohody, Komisia sa domnieva, že nie je dôvod myslieť si, že povaha a intenzita (a v dôsledku toho výkyvy) rizika škodovosti sú výrazne odlišné od situácie, keď tento istý druh zmluvy je uzatvorený mimo vyjednávania na paritnej úrovni medzi odbormi a vedením podniku (a teda mimo procesu určovania).
(161)
Okrem toho bez presných informácií o frekvencii poistných udalostí v tomto sektore nič nevedie k záveru, že by boli výkyvy rizík vlastné odvetvovým zmluvám o určení (vyznačujúcim sa väčšou citlivosťou na konjunktúru, ale aj väčšou mierou vzájomného zdieľania) vyššie ako rovnaké riziká týkajúce sa podnikových zmlúv (vyznačujúcim sa maximálnym rizikom a menšou mierou vzájomného zdieľania).
(162)
Okrem toho aj v prípade, kedy by prekážky určenia spomenuté Francúzskom skutočne spôsobili dodatočný tlak na úrovni poistného vybraného poisťovacími inštitúciami, treba konštatovať, že ide o okolnosť, ktorá môže ovplyvniť príjmy a nie náklady na poistné udalosti. Na tento druh rizika (strata príjmu) sa teda nevzťahuje článok 39 ods. 1 bod 5 CGI a nemôže sa preto využiť možnosť odpočtu tvorby rezerv.
(163)
Neexistuje teda preukázaný rozdiel rizika medzi zmluvami s ustanovením o určení a skupinovými zmluvami v rámci podnikov pokrývajúcimi rovnaké riziká. V dôsledku toho možnosť dodatočného daňového odpočtu ustanovená v článku 39d GD spôsobuje zníženie alebo zrušenie zaťaženia daňou z príjmu právnických osôb, ktoré by príslušné podniky mali bežne znášať. Z tohto dôvodu predstavuje dodatočný odpočet hospodársku výhodu.
(164)
Z hľadiska odkazov na prípadnú úlohu služby vo verejnom záujme, ktoré Francúzsko a CTIP uviedli, Komisia poznamenáva, že podmienky identifikované vo veci Altmark (na vylúčenie samotného označenia pomoci v niektorých prípadoch služieb všeobecného hospodárskeho záujmu) nie sú v tomto osobitnom prípade splnené (pozri najmä odôvodnenie 189 - tretia podmienka judikatúry Altmark spočívajúca vlastne v neexistencii nadmernej kompenzácie). Ide teda skutočne o hospodárske zvýhodnenie.
(165)
Výhody priznané opatrením poskytuje francúzsky štát, ktorý sa týmto zrieka výberu daňových príjmov. Poskytuje teda túto výhodu zo štátnych prostriedkov.
(166)
Z dôvodov, ktoré už boli uvedené v súvislosti s prvým opatrením, aj druhé opatrenie sa vyznačuje selektívnym charakterom. Selektívnosť vyplýva na jednej strane z obmedzenia uvedeného opatrenia na jeden hospodársky sektor, teda na sektor poisťovníctva, a na strane druhej z jeho obmedzenia v rámci tohto sektora na osobitný typ zmlúv (čiastkový sektor). Opatrenie prinesie prospech niektorým podnikom poisťovacieho sektora, ktoré uzatvárajú kolektívne zmluvy pokrývajúce riziká úmrtia a poškodenia zdravia v rámci postupu určovania uplatňovaného sociálnymi partnermi. Opatrenie sa teda nevzťahuje na zmluvy pokrývajúce rovnaké riziká mimo postupu určovania. Treba okrem toho konštatovať, že opatrenie sa nevzťahuje na zaisťovacie spoločnosti vystavené rovnakému druhu rizika.
(167)
Potrebné je však preveriť, či táto selektívnosť nie je odôvodnená povahou a logikou referenčného daňového systému. Aj keď CGI ustanovuje v oblasti odpočtu prídelov možnosť paušálneho odpočtu prídelov pri niektorých druhoch rezerv, treba konštatovať, že z už uvedených dôvodov (pozri odôvodnenia 156 až 163) možnosť odpočtu presahujúceho sumu uvedenú v článku 39d GB nemožno odôvodniť logikou systému, ktorá ustanovuje tvorbu rezervy vo výške strát alebo nákladov, ktoré sú pravdepodobné na základe prebiehajúcich udalostí.
(168)
Napokon okrem skutočnosti, že sektor poisťovníctva je predmetom obchodu v rámci Európskej únie, treba pripomenúť, že keď členský štát prizná pomoc podniku, vnútroštátna činnosť sa môže v dôsledku toho udržať alebo zvýšiť s tým dôsledkom, že možnosti podnikov so sídlom v iných členských štátoch preniknúť na trh tohto členského štátu sú týmto znížené. Postavenie dotknutých podnikov z hľadiska obchodu v Európskej únii bude posilnené. Treba tiež dodať, že povinný charakter zmlúv o určení zvyšuje narušenie hospodárskej súťaže. Toto opatrenie teda môže spôsobiť narušenie hospodárskej súťaže a ovplyvniť obchod v rámci Európskej únie.
(169)
Treba teda vyvodiť záver, že druhé opatrenie predstavuje skutočne pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ tým, že stanovuje vyšší stupeň odpočítateľnosti než je stanovený v článku 39d GB CGI.
(170)
Keďže opatrenie predstavuje štátnu pomoc, treba vykonať analýzu jeho zlučiteľnosti s vnútorným trhom. Francúzske orgány sa domnievajú, že uvedené opatrenie predstavuje štátnu pomoc zlučiteľnú na základe článku 107 ods. 2 písm. a) ZFEÚ.
(171)
Komisia sa predovšetkým domnieva, že sociálna povaha (prvé kritérium) opatrenia je preukázaná, keďže, ako tvrdia francúzske orgány, operácie riadené v rámci ustanovenia o určení sa zameriavajú na podporu čo možno najširšieho krytia zamestnancov proti rizikám, ktoré len slabo uhrádzajú inštitúcie sociálneho zabezpečenia (úmrtie, pracovná neschopnosť, invalidita). Sociálna povaha sa prejavuje v širokom rozdelení rizík medzi rôzne generácie a kategórie zamestnancov, v jednotnosti príspevkov (bez diskriminácie podľa veku, pohlavia, zdravotného stavu), ako aj v realizácii opatrení sociálnej povahy (bezplatné nároky v prípade nezamestnanosti, nezaopatrených detí atď.). V prípade dobrovoľného a čisto individuálneho rámca treba tiež očakávať, že sa skupiny obyvateľov so slabým príjmom nerozhodnú pre záruky pokrývajúce závažné, ale výnimočné riziká.
(172)
Vo svojom rozhodnutí o začatí konania sa Komisia domnievala, že sociálna povaha opatrenia nebola plne preukázaná, keď vezmeme do úvahy štádium podpisovania poistnej zmluvy (predtým, než nastanú uvedené vážne udalosti). Treba však konštatovať, ako zdôrazňuje Francúzsko, že priznanie pomoci pred realizáciou rizika prostredníctvom poistenia pokrývajúceho uvedené riziká je naozaj jediný prostriedok na dosiahnutie sledovaného sociálneho cieľa.
(173)
Naproti tomu preskúmanie opatrenia Komisiou nepreukázalo, že by pomoc z dôvodov, ktoré sa už vysvetlili v rámci preskúmania prvého opatrenia, zaručovala skutočný prenos výhody na individuálnych spotrebiteľov (druhé kritérium). Doplňujúca možnosť odpočtu rezerv na vyrovnávanie mimoriadnych rizík má za následok zníženie alebo zrušenie daňového zaťaženia právnických osôb a má teda rovnaký účinok ako schéma oslobodenia prvého opatrenia.
(174)
Pokiaľ ide o argument uvedený Komisiou v jej rozhodnutí o začatí konania, podľa ktorého by mal dosah výhody poskytnutej poisťovacím inštitúciám priniesť prospech nielen poistencom/zamestnancom, ale aj zamestnávateľom (ktorí prispievajú k plateniu časti poistného), Francúzsko, ako aj CTIP sa domnievajú, že účasť zamestnávateľa na financovaní konvenčných systémov doplnkového sociálneho zabezpečenia predstavuje pre zamestnancov odmenu a tým aj výhodu. Komisia však zastáva názor, že pokiaľ financovanie systému krytia zo strany zamestnávateľa v prospech zamestnancov predstavuje skutočne výhodu na strane zamestnancov, je nesporné, že prípadné zníženie príspevkov bude predstavovať tiež zníženie nákladov na strane zamestnávateľa, a teda výhodu na jeho strane.
(175)
Pokiaľ ide o prípadnú existenciu diskriminácie podľa pôvodu výrobkov (tretie kritérium), Komisia potvrdzuje svoje posúdenie, podľa ktorého vysoký stupeň koncentrácie v rukách inštitúcií doplnkového sociálneho zabezpečenia, ktorým sa v súčasnosti vyznačujú činnosti týkajúce sa zmlúv o určení, vedie k diskriminácii de facto v prospech týchto inštitúcií. Aj keď Francúzsko nedokázalo poskytnúť presné informácie týkajúce sa rozdelenia trhu určenia medzi jednotlivými subjektmi trhu, Komisia pripomína, že na základe informácií, ktorými disponuje, veľkú väčšinu zmlúv o určení riadia v súčasnosti inštitúcie doplnkového sociálneho zabezpečenia.
(176)
Aj keď, ako to spresňujú francúzske orgány, voľba určenej poisťovacej inštitúcie závisí len od sociálnych partnerov, treba konštatovať, že žiadne zákonné ustanovenie nezaväzuje sociálnych partnerov, aby vypísali na určenie inštitúcie verejnú súťaž pre všetky subjekty na trhu. FFSA tvrdí, pričom francúzske orgány jej v tejto veci neprotirečia, že sociálni partneri si prednostne volia zriadenie inštitúcie doplnkového sociálneho zabezpečenia, ktorú potom môžu riadiť.
(177)
Aj keď z už citovanej judikatúry Albany vyplýva, že dohody uzatvorené v rámci kolektívneho vyjednávania medzi sociálnymi partnermi a sledujúce sociálne ciele nie sú zahrnuté do článku 101 ods. 1 ZFEÚ o zákaze dohôd, treba konštatovať, že táto judikatúra nijako nepredpokladá, tak ako sa už predtým uviedlo, že by bola pomoc poskytnutá poisťovacej inštitúcií v rámci postupu určovania zlučiteľná s článkom 107 ods. 2 písm. a) ZFEÚ.
(178)
Poisťovacie inštitúcie iné ako inštitúcie doplnkového sociálneho zabezpečenia, osobitne poisťovacie spoločnosti pôsobiace na trhu kolektívneho doplnkového sociálneho zabezpečenia na úrovni podnikov, môžu byť teda diskriminované z dôvodu neexistencie povinnosti sociálnych partnerov vypísať verejnú súťaž, ktorej cieľom by bolo umožniť každému zainteresovanému subjektu, aby predložil ponuku na poskytnutie plnení dohodnutých medzi sociálnymi partnermi a bol vybraný z dôvodu vyššej kvality svojich služieb a/alebo nižšej ceny týchto služieb. Na porovnanie treba poznamenať, že niektoré francúzske opatrenia doplnkového zdravotného poistenia ustanovujú mechanizmus výberu poisťovacej(-ích) inštitúcie(-ií) na základe transparentnej výzvy na predloženie ponúk (54).
(179)
Treba teda vysloviť záver, že nie sú splnené dve z troch kritérií zlučiteľnosti a že schéma pomoci notifikovaná Francúzskom v prospech zmlúv o určení v oblasti doplnkového sociálneho zabezpečenia nie je zlučiteľná s vnútorným trhom na základe článku 107 ods. 2 písm. a) ZFEÚ.
(180)
Kritériá zlučiteľnosti uvedené v článku 107 ods. 2 písm. b) a c) ZFEÚ sa zjavne nevzťahujú na tento osobitný prípad.
(181)
Pokiaľ ide o zlučiteľnosť opatrenia na základe článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ, Francúzsko spresnilo, že preukázaný sociálny cieľ opatrenia dokazuje význam, ktorý bude mať v budúcnosti rozvoj trhu doplnkového sociálneho zabezpečenia. Tento rozvoj patrí do cieľa verejného zdravia, boja proti neistote, hospodárskej a sociálnej súdržnosti, rozvoja sociálneho dialógu a ochrany pracujúcich, čo sú ciele všeobecného záujmu Európskej únie. Komisia sa však domnieva, že sa nepreukázal potrebný a úmerný charakter opatrenia. Komisia zastáva názor, ktorý vysvetlila už vo svojom skúmaní existencie výhody, že nič neodôvodňuje vylúčenie výhody opatrenia pri skupinových zmluvách na úrovni podnikov pokrývajúcich rovnaké riziká, ale neuzavretých v rámci určenia. Opatrenie je teda neúmerne rozdielne, keďže nezahŕňa zmluvy mimo určenia. Na druhej strane treba konštatovať, ako to už Komisia urobila v prípade prvého opatrenia, že opatrenie predstavuje stále zmiernenie zaťaženia v zmysle prevádzkovej pomoci, ktorú podľa ustálenej praxe v rámci článku 107 ods. 3 ZFEÚ nemožno vyhlásiť za zlučiteľnú s vnútorným trhom.
(182)
Francúzsko sa napokon neodvolalo na žiadne iné kritérium zlučiteľnosti uvedené v článku 107 ods. 3 ZFEÚ.
(183)
Podľa Francúzska a CTIP doplnkové poistné plnenia v oblasti sociálneho zabezpečenia v rámci postupu určovania možno pokladať za službu všeobecného hospodárskeho záujmu v zmysle článku 106 ods. 2 ZFEÚ, hlavne ak účasť v systéme plnení je povinná, a keď sa jeho riadenie vykonáva v paritnom rámci. CTIP sa tiež odvolalo na judikatúru Súdneho dvora vo veci Albany (55), pričom spresnilo, že konvenčné systémy sociálneho zabezpečenia s povinnou účasťou plnia úlohu všeobecného hospodárskeho záujmu.
(184)
V tomto ustanovení sa stanovuje, že podniky poverené riadením služieb všeobecného hospodárskeho záujmu alebo podniky, ktoré majú povahu fiškálneho monopolu, podliehajú pravidlám zmluvy, najmä pravidlám hospodárskej súťaže, za predpokladu, že uplatňovanie týchto pravidiel neznemožňuje právne alebo v skutočnosti plniť úlohy, ktoré im boli zverené. Okrem toho rozvoj obchodu nesmie byť ovplyvnený v takom rozsahu, aby to bolo v rozpore so záujmami Európskej únie.
(185)
Tak ako sa už zdôraznilo v rámci skúmania prvého opatrenia (56), členské štáty majú širokú právomoc na posúdenie povahy služieb, ktoré možno kvalifikovať ako služby všeobecného hospodárskeho záujmu.
(186)
Komisia tiež pripomína, že v už citovanej veci Albany Súdny dvor dospel k záveru, že priznanie výhradného práva riadiť v danom sektore doplnkový dôchodkový systém sa môže pokladať za službu všeobecného hospodárskeho záujmu, pričom zdôraznil význam sociálnej funkcie prisúdenej doplnkovým dôchodkom.
(187)
V tejto súvislosti sa nevylučuje, že plnenia, ktoré poskytujú poisťovacie inštitúcie v rámci určenia sociálnymi partnermi, sa môžu pokladať za službu všeobecného hospodárskeho záujmu, pokiaľ dohoda medzi sociálnymi partnermi v rámci určenia je záväzná pre všetky podniky príslušného sektora (alebo pre príslušný podnik) a pokrýva riziká, ktoré verejný systém sociálneho zabezpečenia nepokrýva alebo pokrýva nedostatočne. Ako sa však už uviedlo v rámci skúmania prvého opatrenia (57), finančné opatrenia na podporu takéhoto mechanizmu musia byť ohraničené na sumu, ktorá je potrebné, aby sa poisťovacím inštitúciám nahradili dodatočné náklady z dôvodu záväzkov služby vo verejnom záujme.
(188)
Rámec Spoločenstva pre štátnu pomoc vo forme náhrady za služby vo verejnom záujme (58) definuje podmienky, za ktorých Komisia pokladá takúto náhradu za zlučiteľnú s článkom 106 ods. 2 ZFEÚ. Osobitne vyplatená náhrada nemôže prekročiť náklady na poskytovanie služby vo verejnom záujme pri zohľadnení súvisiacich príjmov a primeraného zisku pri plnení týchto záväzkov.
(189)
Z tohto hľadiska však treba konštatovať, že daňová úspora vyplývajúca z možnosti doplnkového odpočtu tvorby rezerv na vyrovnanie mimoriadnych nákladov nespĺňa túto podmienku. Nie je možné totiž určiť žiadne spojenie medzi sumou daňovej úspory a nákladmi spojenými s plnením služby vo verejnom záujme.
(190)
Francúzsko pripustilo vo svojom liste z 31. októbra 2008, že suma náhrady (daňová úspora) za službu všeobecného hospodárskeho záujmu nedodržiava podmienky stanovené rámcom Spoločenstva. Domnieva sa však, že tieto podmienky nie sú prispôsobené osobitostiam uvedených operácií. Podľa Francúzska je mechanizmus možnosti daňového odpočtu viac prispôsobený a pružnejší ako dotácia na základe presného ocenenia dodatočných nákladov vyplývajúcich z riadenia služby.
(191)
Komisia napriek tomu zastáva názor, že kritériá stanovené rámcom Spoločenstva sa musia prísne dodržiavať, pretože umožňujú zabezpečiť potrebnú rovnováhu medzi riadnym fungovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu na jednej strane a neovplyvňovaním rozvoja obchodu v takom rozsahu, aby to bolo v rozpore so záujmami Európskej únie na strane druhej.
(192)
Komisia teda zastáva názor, že podmienky článku 106 ods. 2 ZFEÚ, tak ako sú rozpracované v rámci Spoločenstva, nie sú dodržané a opatrenie preto nie je možné na základe tohto ustanovenia vyhlásiť za zlučiteľné s vnútorným trhom.
IX. ZÁVER
(193)
Komisia konštatuje, že schémy pomoci notifikované Francúzskom v prospech rozvoja zmlúv založených na zásade solidarity a zodpovednosti, ako aj kolektívnych zmlúv doplnkového sociálneho zabezpečenia predstavujú štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Okrem toho konštatuje, že napriek preukázanému sociálnemu cieľu príslušných schém pomoci pravidlá ich uplatňovania bránia splneniu všetkých podmienok ustanovených v článku 107 ods. 2 a 3, rovnako ako v článku 106 ods. 2 ZFEÚ. Obidve schémy pomoci treba teda pokladať za nezlučiteľné s vnútorným trhom,
PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE:
Článok 1
Schémy pomoci, ktoré Francúzsko zamýšľa zaviesť v prospech rozvoja zmlúv o zdravotnom poistení založených na zásade solidarity a zodpovednosti na jednej strane a rozvoja kolektívnych zmlúv o doplnkovom poistení proti rizikám úmrtia, pracovnej neschopnosti a invalidity na strane druhej podľa článku 207 ods. 2, článku 1461 ods. 1 a článku 39d GD Všeobecného daňového zákonníka, predstavujú štátnu pomoc nezlučiteľnú s vnútorným trhom.
Tieto schémy pomoci sa z tohto dôvodu nemôžu uskutočniť.
Článok 2
Francúzsko bude informovať Komisiu v lehote dvoch mesiacov od notifikácie tohto rozhodnutia o opatreniach prijatých na jeho vykonanie.
Článok 3
Toto rozhodnutie je určené Francúzskej republike.
V Bruseli 26. januára 2011