РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 април 2012 година
относно държавна помощ SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10), предоставена от Германия в полза на Zweckverband Tierkörperbeseitigung в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург
(нотифицирано под номер C(2012) 2557)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/485/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочения по-горе член (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С жалба, подадена от Saria Bio-Industries AG & Co KG (наричано по-нататък „жалбоподателят“) на 23 февруари 2008 г., Комисията беше уведомена, че Германия предоставя годишни вноски на асоциацията със специална цел за унищожаване на животински трупове „Zweckverband Tierkörperbeseitigung“ (наричана по-нататък „ZT“) в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург.
(2)
С писмо от 20 юли 2010 г. Комисията уведоми Германия за решението си да открие предвидената в член 108, параграф 2 от ДФЕС процедура по отношение на мярката (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“). В решението за откриване на процедура, публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 26 октомври 2010 г., Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката (3).
(3)
Комисията получи мнението на жалбоподателя на 25 ноември 2010 г. В съответствие с одобрените искания за удължаване на срока от 20 август 2010 г. и 18 ноември 2010 г. Германия представя мнението си относно решението за откриване на процедурата и относно мнението на жалбоподателя в няколко части на 3 март 2011 г., 1 април 2011 г., 4 април 2011 г., 16 май 2011 г., 15 юли 2011 г. и 9 ноември 2011 г.
(4)
ZT изпрати писмено мнение до Комисията на 4 април 2011 г. Макар че съгласно член 20, параграф 1 във връзка с член 6 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (4) заинтересованите страни следва да представят мненията си не по-късно от един месец след датата на публикуване в Официален вестник, ZT представи своето мнение четири месеца по-късно. Комисията може да взема предвид мнения, представени от страните със закъснение, само в отделни обосновани случаи (5). Комисията не намери такава обосновка в писмото на ZT, а в останалите обстоятелства по случая също липсва обяснение за това, поради което с писмо от 18 април 2011 г. Комисията уведоми ZT, че ако мнението на ZT бъде взето предвид в официалната процедура по разследване, това би било в противоречие с процесуалните норми и би довело до неоправдано неравно третиране на страните в производството. Въпреки това тя използва цялата съдържаща се в мнението информация за настоящото решение.
(5)
Успоредно с официалната процедура по разследване на Комисията жалбоподателят е участвал в национално съдебно производство в Германия, като е предявил иск срещу ZT пред Административен съд - Трир (Verwaltungsgericht Trier). На 2 декември 2008 г. съдът постановява, че годишните вноски представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Що се отнася до възстановяването на неправомерната помощ, съдът решава, че не се налага ZT да върне сумата, получена между 2005 г. и 2008 г., предвид наличието на специални обстоятелства, поради които възстановяването изглежда несъразмерна санкция.
(6)
Жалбоподателят и ZT обжалваха решението на Административен съд - Трир пред Висш административен съд - Кобленц (Oberverwaltungsgericht Koblenz). На 24 ноември 2009 г. Висш административен съд - Кобленц потвърди решението на Административен съд - Трир.
(7)
Жалбоподателят и ZT обжалваха решението на Висш административен съд - Кобленц пред Федералния административен съд (Bundesverwaltungsgericht) (наричан по-нататък „BverwG“). С решение от 16 декември 2010 г. (6) Федералният административен съд отхвърли жалбата на жалбоподателя, измени решението на Висш административен съд - Кобленц и отхвърли исканията в тяхната цялост, като прие, че жалбата е недопустима по отношение на периода от 2005 г. до 2009 г. и че годишната вноска за 2010 г. не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. Правна уредба
2.1.1. Европейско законодателство
(8)
Регламент (ЕО) № 1069/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 г. за установяване на здравни правила относно странични животински продукти и производни продукти, непредназначени за консумация от човека, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1774/2002 (Регламент за страничните животински продукти) (7) урежда събирането, транспортирането, съхранението, обработката, преработката и употребата или унищожаването на странични животински продукти, така че те да не представляват риск за човешкото здраве и здравето на животните. Сред целите на законодателния акт е да се предотвратява възникването на огнища на трансмисивна спонгиформна енцефалопатия (ТСЕ) и други трнасмисивни болести по животните като класическа чума по свинете (КЧС) и шап.
(9)
Раздел 4 от Регламент (ЕО) № 1069/2009 разграничава три различни категории странични животински продукти според специфичните рискове за здравето на животните и човешкото здраве:
а)
Материалът от категория 1 крие значителни рискове, свързани по-конкретно с ТСЕ и наличието на определени забранени вещества и замърсители на околната среда. Материалът от тази категория включва, наред с други неща, части от тялото на животни, за които съществува съмнение, че са заразени с ТСЕ, или при които е потвърдено наличието на ТСЕ, както и смеси от материал от категория 1 с материал от категория 2 или 3. Тези материали трябва да се унищожават чрез изгаряне или преработка и да не се включват в състава на фуражи за селскостопански животни или на технически продукти.
б)
Материалът от категория 2 също крие значителни рискове, тъй като се състои от мъртви животни и други материали, съдържащи определени забранени вещества или замърсители. Материалът от тази категория трябва да се унищожава чрез изгаряне или преработка и да не се включва в състава на фуражи за селскостопански животни. В някои случаи обаче той може да се използва като тор или за технически цели.
в)
Материалът от категория 3 включва, наред с други неща, части от заклани животни, които макар да са отхвърлени като негодни за консумация от човека не са засегнати от признаци на болести, предаващи се на хората или животните, а също така и материали, произхождащи от животни, които са годни за консумация от човека, но поради икономически съображения се използват за други цели, например като храна за селскостопански животни.
(10)
Регламент (ЕО) № 1069/2009 по същество е еднозначен с предшественика си, Регламент (ЕО) № 1774/2002 на Европейския парламент и на Съвета (8), и включва разпоредби, забраняващи вноса и износа на материал от категории 1 и 2 и изискващи съоръженията за унищожаване да бъдат одобрени от компетентните органи, натоварени с прилагането на разпоредбите на регламента. По-нататък Регламент (ЕО) № 1069/2009 съдържа конкретни разпоредби за контрол на унищожаването на материал от категории 1 и 2. Освен посоченото по-горе обаче регламентът не поставя изисквания относно начина, по който от икономическа гледна точка да се организира унищожаването на материал от категории 1 и 2. Следователно Регламент (ЕО) № 1069/2009 не изисква унищожаването в определен район да се извършва от едно-единствено предприятие, както е в Германия.
2.1.2. Национално законодателство
(11)
Съгласно член 3 от германския закон за транспониране на общностните разпоредби относно преработката и унищожаването на странични животински продукти, непредназначени за консумация от човека (9) (Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten, наричан по-нататък „TierNebG“) областите (Landkreise) и градовете със статут на общини (kreisfreie Städte) са задължени да извършват унищожаването и преработката на материал от категории 1 и 2, наричани „контролирани стоки“. Тази задача могат да осъществяват сами или чрез договори с трети лица.
(12)
Унищожаването на материал от категория 3, наричан „неконтролирани стоки“,може да се извършва от всяко преработвателно предприятие при спазване на разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1069/2009.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseititgung
(13)
ZT е публичноправен субект, основан през 1979 г. съгласно членове 1 и 2 от Закона на провинция Рейнланд-Пфалц за прилагане на Закона за страничните животински продукти („TierNebGAG RP“ - Landesgesetz zur Ausführung des TierNebG на Рейнланд-Пфалц (10)). Междувременно всички административни области и по-големите градове със статут на общини в Рейнланд-Пфалц и Заарланд, както и две области в провинция Хесен - област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург - са членове на ZT (вж. член 1 от устава на ZT).
(14)
Съгласно член 2 от своя устав ZT е упълномощена от членовете си да поеме всички права и задължения на областите и градовете със статут на общини, чиято отговорност е унищожаването по член 3 от TierNebG в съответствие със законите на отделните провинции.
(15)
Според германското право асоциация със специална цел не може да бъде обект на производство по несъстоятелност поради правния си статут на публичноправен субект. Тя обаче може да бъде закрита по решение на своите членове.
2.3. Унищожаване на мъртви животни и отпадъци от кланици
2.3.1. Дейността на ZT
(16)
ZT извършва не само възложената от устава ѝ задача, а именно унищожаване на материал от категории 1 и 2 на територията, на която извършва дейността си (наричан по-нататък „вътрешен материал“), а унищожава също така материал от категории 1 и 2, произхождащ от съседните провинции Баден-Вюртемберг и Хесен (вж. подробното описание в съображение 20 и следващите), както и материал от категория 3 (наричани заедно по-нататък „външен материал“).
(17)
Както показва таблицата по-долу, в миналото ZT е преработвала големи количества външен материал. През последните години средно почти половината от преработваните количества се състои от външен материал.
Таблица 1
Обработвани от ZT количества през 1998-2009 г.
Вътрешен материал
Външен материал
Баден-Вюртемберг
Северен и Централен Хесен
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Неконтролирани стоки от категория 3
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Общо
1998 г.
Тонове
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999 г.
Тонове
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000 г.
Тонове
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001 г.
Тонове
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002 г.
Тонове
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003 г.
Тонове
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004 г.
Тонове
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005 г.
Тонове
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006 г.
Тонове
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007 г.
Тонове
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008 г.
Тонове
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009 г.
Тонове
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Средно
Тонове
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
1998-2009 г.
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Вътрешният материал се състои от мъртви животни и отпадъци от кланици. ZT извършва както събиране, така и преработка (заедно наричани по-нататък „унищожаване“). За да покрие свързаните с дейността разходи, ZT събира такси. За мъртвите животни и отпадъците от кланици се прилагат различни тарифи.
(19)
Тъй като материалът от категория 3 се търгува на свободния пазар, ZT договаря таксите за унищожаване в съответствие с частното право. Докато повечето частни съоръжения за унищожаване унищожават материала от категория 3 отделно с цел постигане на по-високи приходи от продажби чрез преработката му - например в храна за домашни любимци - ZT преработва материала от категория 3 заедно с контролираните стоки, тъй като не разполага с отделно съоръжение. Следователно от преработените контролирани стоки могат да се получат само крайни продукти с ниска стойност, например мазнини и масла, които носят ниски приходи.
(20)
От 2000 г. насам ZT преработва също отпадъци от категории 1 и 2 от Баден-Вюртемберг. За тази цел е сключено специално споразумение между ZT и асоциацията със специална цел Zweckverband Neckar-Franken в съответствие с публичното право. Съгласно споразумението събирането се извършва на местно равнище от Zweckverband Neckar-Franken, след което материалът се доставя до ZT за преработка.
(21)
През 2007 г. ZT участва и в търг за унищожаване на контролирани стоки в областите на Северен и Централен Хесен, който печели. Преди ZT да поеме дейността по унищожаването от 1 април 2009 г. тя се извършва от дружество, което принадлежи към групата на жалбоподателя.
(22)
По този начин ZT цели максимално оползотворяване капацитета на съоръженията си не само чрез преработка на вътрешен материал от категории 1 и 2, но и чрез интензивна дейност извън официалната си задача, като преработва свободно търгуващ се материал от категория 3 и материал от категории 1 и 2 с произход извън територията на дейност на асоциацията. Между 2002 г. и 2008 г. само 54-58 % от обработваните от ZT количества са вътрешен материал от категории 1 и 2. През 2009 г. - отчасти поради включването на материал от Северен и Централен Хесен - този дял намалява значително до едва 39 %, т.е. по-малко от половината от общите количества, преработвани от ZT.
2.3.2. Капацитет на съоръженията на ZT
(23)
ZT разполага с две съоръжения за унищожаване - в Rivenich и Sandersmühle. При нормална експлоатация и двете работят средно пет дни в седмицата на две смени (5-дневна експлоатация на две смени). За толкова време могат да се преработват най-много 2 160 тона седмично. Този нормален работен капацитет в общия случай е бил достатъчен за преработка на възникващите в последните години 88 000 тона материал годишно, т.е. 1 700 тона седмично.
(24)
Подобно на други предприятия за унищожаване ZT разполага със свободен работен капацитет под формата на неизползвани смени в хода на нормалната експлоатация през седмицата и в почивните дни. Този свободен работен капацитет може да се използва за преработка на допълнителни животински трупове в случай на епидемия.
2.3.2.1. Краткосрочен свободен работен капацитет
(25)
Според предоставената от ZT информация съоръженията могат да работят на три смени във всички дни от седмицата (7-дневна експлоатация на 3 смени) за кратък период от 6 до 12 седмици. Това означава, че за кратки периоди разполагаемият седмичен капацитет достига 4 536 тона. Седемдневната експлоатация на три смени обаче не може да се поддържа за по-продължителен период от време поради износване, както и преумора на персонала.
(26)
Следователно в краткосрочен план - за период до 12 седмици, ZT има свободен работен капацитет от 2 376 тона седмично над обичайната стойност, който може да се използва за преработка в случай на епидемия (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
2.3.2.2. Дългосрочен свободен работен капацитет
(27)
В дългосрочен план максималното възможно натоварване на съоръженията с цел преработване на допълнителен материал, възникнал при епидемия, е пет дни в седмицата на три смени (5-дневна експлоатация на 3 смени), тъй като почивните дни биха били необходими за поддръжка в случай на продължително по-интензивно натоварване. В този случай биха могли да се преработват до 3 240 тона седмично.
(28)
Следователно в по-дългосрочен план, т.е. за период, по-дълъг от 12 седмици, ZT разполага със свободен работен капацитет от 1 080 тона седмично над обичайната стойност, позволяващ преработка в случай на епидемия (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
2.4. Годишни вноски и обществена задача
(29)
Правното основание за годишните вноски, които ZT получава от членовете си (области и градове със статут на общини), се съдържа в устава на ZT. Предназначението на годишните вноски е да се компенсират разходите, непокрити от приходите (вж. член 9, параграф 1 от устава).
(30)
Размерът на годишната вноска се определя въз основа на годишния бюджет, който първо се одобрява от общото събрание на членовете. След приемането на бюджета ZT има право да изиска плащане на годишната вноска чрез административен акт.
(31)
През февруари 2010 г. уставът на ZT е изменен с обратно действие от 1 януари 2009 г. До този момент уставът не е съдържал други правила относно използването и изчисляването на годишни вноски освен разпоредбите на член 9, параграф 1, но през февруари 2010 г. са въведени следните нови разпоредби.
(32)
Съгласно член 9, параграф 2 от устава годишната вноска вече трябва да бъде предварително определена. Правилата гласят също, че годишната вноска може да се събира единствено като компенсация за разходи, произтичащи от възложената на ZT задача да унищожава материал от категории 1 и 2 и да поддържа резервен капацитет за справяне с епидемии.
(33)
Съгласно член 10, параграф 2 от устава резервният капацитет за епидемии от 2009 г. насам, е бил по 7 110 тона годишно, които да бъдат преработвани в шестседмичен срок (т.е. шест пъти по 1 185 тона седмично). При определянето на размера на резерва за епидемии е отчетено, че освен собствения капацитет на ZT в случай на епидемия може да се ползва допълнителен, алтернативен капацитет за унищожаване от 5 000 тона годишно. Разходите по резерва за епидемии трябва да се определят предварително в съответния стопански план за дейността, като за разходи за резерва за епидемии се считат само съответният дял от постоянните разходи (амортизация, данъци, застраховка, лихви по заеми), разходите по договори за външна поддръжка, както и делът от разходите за персонал, необходими за поддържане на постоянна работна готовност. Разходите по резерва за епидемии трябва да се записват в специални сметки, отделно от другите разходи на предприятието, като се разпределят според съответния дял от капацитета.
(34)
От основаването си през 1979 г. до 2011 г. ZT е получила годишни вноски в общ размер от 66 493 680 EUR. Стойностите по години от 1998 г. насам са, както следва:
1998 г.
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999 г.
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 г. и 2001 г.
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) годишно
2002-2008 г.
:
2 250 000 EUR годишно
2009 г.
:
1 961 515 EUR
2010 г.
:
2 212 392 EUR
2011 г.
:
1 962 515 EUR
(35)
Годишните вноски от 1998 г. до 2011 г. възлизат на общо 30 932 198 EUR.
(36)
Според представените отчети за приходите и разходите в периода 1998-2009 г. след прибавяне на годишните вноски ZT бележи обща загуба от 4 562 795 EUR. Ако се изключат вноските, чиято обща стойност е 26 757 292 EUR, сумарната загуба за периода от 1998 г. до 2009 г. възлиза на 31 320 678 EUR. Следователно годишните вноски не са били достатъчни, за да компенсират напълно общите загуби.
2.5. Одобрена държавна помощ във връзка с тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици
(37)
Принципът „замърсителят плаща“ съгласно член 191, параграф 2 от ДФЕС важи като цяло за унищожаването на странични животински продукти. Ето защо на първо място фермерите и кланиците носят отговорността да се погрижат за унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици и да понесат съответните разходи (12).
(38)
Поради кризата с ТСЕ обаче възниква необходимост да се осигури съответната обработка на мъртви животни и отпадъци от кланици, състоящи се от материали от категории 1 и 2, и да се подкрепят фермерите посредством държавна помощ. Европейската комисия установява съответния ред с Насоките на Общността за държавна помощ за тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици от 24 декември 2002 г. (13) (наричани по-нататък „Насоките за ТСЕ“). Този ред е включен и направен по-строг в раздел V.Б.4 от Основните насоки на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. (14) (наричани „Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.“).
(39)
Съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. по принцип замърсителят трябва да понася разходите за унищожаване на странични животински продукти (15). При някои строго ограничени обстоятелства обаче се допуска помощ за тестове за ТСЕ и унищожаване на мъртви животни (16). За унищожаване на отпадъци от кланици помощ не може да се отпуска (17). Освен това помощта е съвместима с вътрешния пазар само ако може да се докаже, че тя достига само до фермерите, а не до предприятия производители надолу по веригата (например кланици или съоръжения за унищожаване на животински трупове) (18).
2.5.1. Решение на Комисията от 29 януари 2004 г. по дело за държавна помощ NN 33/03
(40)
През 2004 г. Комисията одобри мерки за държавна помощ с цел противодействие на заплахата от ТСЕ в Рейнланд-Пфалц, за които Германия изпрати уведомление съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, Насоките на Общността за ТСЕ и Насоките на Общността за държавна помощ за земеделския сектор от 12 август 2000 г. (19) Мерките имат за цел да се предотврати разпространението на ТСЕ, наред с другото чрез възстановяване на допълнителните разходи, понесени от фермерите за подходящото унищожаване на рисков материал след въвеждането на забраната за хранене на добитък с месно и костно брашно.
(41)
Наред с други мерки Комисията одобри еднократна помощ в размер 100 % от разходите за унищожаване на определени рискови отпадъци от кланици, натрупани от октомври 2000 г. до септември 2001 г. в резултат на забраната за хранене с животинско брашно на територията на дейност на асоциацията. За получатели на помощта се смятат обаче кланиците, а не ZT.
2.5.2. Решение на Комисията от 6 юли 2004 г. по дело за държавна помощ N 15/04
(42)
Съгласно втората схема за помощ, също одобрена през 2004 г., фермерите в Рейнланд-Пфалц биват компенсирани за разходите за събиране и преработка на мъртви животни, за които са плащали вноски в Касата за болести по животните (Tierseuchenkasse) (20) Прилаганите от ZT такси за събиране и преработка на вътрешни мъртви животни се понасят поравно от провинциите (Рейнланд-Пфалц, Хесен, Заарланд), членовете на асоциацията и касата за болести по животните на съответните провинции. По отношение на разходите за преработка обаче собствениците на селскостопански животни следва сами да покрият 25 %.
(43)
Помощта, заплащана директно на ZT, е одобрена за периода от 1 януари 1999 г. до 31 декември 2013 г. Тя се отпуска при условие да се ползва изключително от фермерите и да няма кумулиране с друга помощ.
(44)
Тъй като помощта компенсира пропорционален дял от предварително определените такси (100 % за събиране и 75 % за преработка), Комисията прави заключението, че тя е в полза изключително на фермерите и не създава икономическо предимство за ZT.
2.5.3. Връзка между одобрените схеми за помощ NN 33/03 и N 15/04 и годишните вноски
(45)
Двете схеми за помощ (наричани по-нататък „земеделските помощи“) се отчитат като приходи в счетоводните книги на ZT. Следователно в посочените в съображение 36 загуби вече е отчетено, че ZT е получавала в приход земеделски помощи.
(46)
Следователно ZT е получавала годишните вноски в допълнение към земеделските помощи, за да финансира непокритите си загуби.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(47)
Жалбоподателят твърди, че от икономическа гледна точка ZT не би могла да оцелее, ако членовете ѝ не покриват годишните загуби, произтичащи от унищожаването на вътрешен и външен материал, като заплащат годишни вноски. ZT, която има монопол върху унищожаването на вътрешен материал и следователно не е изложена на конкуренция, предлага по-ниски от пазарните цени на отворените пазари за външен материал. Ценовата политика на ZT е ориентирана единствено към максимално оползотворяване на съоръженията, които разполагат с голям свободен капацитет.
(48)
Според жалбоподателя от заплащането на годишни вноски произтичат много видове нарушаване на конкуренцията. По-специално той критикува ценообразуването на ZT на свободния материал от категория 3 и на офертата в търга за унищожаване в Северен и Централен Хесен:
а)
ZT предлага да унищожава отпадъци от кланици не по цени, зависещи от преработваното количество, а срещу твърда цена на животно. Това я прави атрактивна за по-малките кланици, при които разделянето на материала от категория 3 от материала от категория 1 и 2 е свързано с по-високи разходи, отколкото при по-големите и добре оборудвани кланици, тъй като те могат да си спестят разделянето и да предават на ZT материал от категория 3 заедно с отпадъци от категории 1 и 2. Така ZT предлага унищожаване на отпадъци от кланици на цени, които не покриват нейните разходи, тъй като не включва в таксите си допълнителните разходи, произтичащи от същевременната преработка на материал от категория 3.
б)
В търга за унищожаване на материал от категория 1 и 2 в Северен и Централен Хесен ZT успява да спечели единствено защото постоянните ѝ разходи за поддържане на резервен капацитет вече са покрити от годишните вноски, което ѝ позволява да предложи по-ниски тарифи.
(49)
Германия от друга страна настоява, че годишните вноски са необходими за покриване разходите на ZT, произтичащи от задължението ѝ да поддържа резервен капацитет за справяне с епидемии. В подкрепа на позицията си Германия представя експертно становище на института Fraunhofer от март 2007 г. (21) (наричано по-нататък „становището на Fraunhofer“), с което показва, че разходите по резерва за епидемии възлизат на около 50 % от общите разходи за капацитет. Освен това се твърди, че годишните вноски са необходими за покриване на разходите за рехабилитация на замърсени индустриални обекти.
(50)
При предварителното разглеждане Комисията първоначално установява, че годишните вноски предоставят на ZT икономическо предимство, тъй като намаляват нейните текущи разходи, както и че останалите критерии за наличие на държавна помощ са изпълнени.
(51)
Комисията изтъкна, че подобна помощ за предприятия в общия случай е забранена. Освен това тя изрази своите съмнения за това до каква степен годишните вноски биха могли да се оправдаят като компенсация за поддържане на резерв за епидемии. Анализът на Комисията беше основан на разглеждане на четирите критерия, изложени в решението по делото Altmark (22):
а)
предприятието бенефициер трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени;
б)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
в)
компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба от изпълнението на тези задължения;
г)
ако предприятието носител на задължения за обществени услуги не е определено чрез процедура по възлагане на обществени поръчки, която създава условия за избор на кандидата, който е в състояние да предостави тези услуги при най-ниската цена за съответната общност, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие при изпълнението на тези задължения.
(52)
По въпроса за наличието на услуга от общ икономически интерес Комисията изрази съмнение дали съществува обществен интерес в осигуряването на резерв за епидемии, тъй като съгласно принципа „замърсителят плаща“ фермерите са задължени да унищожават мъртвите животни и отпадъците от кланици и се ползват с гореспоменатите помощи, одобрени от Комисията. Под въпрос е също дали годишните вноски са необходими, тъй като практиката на други германски провинции показва, че съоръженията на частните оператори разполагат с достатъчен свободен капацитет, за да се справят с епидемии сред животните, без да получават допълнителни компенсационни плащания за поддържането на такъв капацитет.
(53)
Комисията се съмнява също дали уставът на ZT отговаря на изискванията за прозрачен акт за възлагане, тъй като преди 2010 г. поддържането на резерв за епидемии не е било определено като задължение от обществен интерес, което да се изпълнява от ZT, не са определени и необходимите параметри за изчисляване на разходите.
(54)
По отношение на необходимостта от заплащане на компенсация Комисията повдигна въпроса дали годишните вноски всъщност не финансират загубите, произлизащи от непечелившия свободен капацитет. Под въпрос е дали са необходими допълнителни годишни вноски, щом в други германски провинции всички разходи се покриват от таксите, заплащани от замърсителите.
(55)
Тъй като ZT не е избрана чрез публична покана за участие в търг, е под съмнение дали ZT е типично, добре управлявано предприятие.
(56)
Поради това Комисията стига до предварителното заключение, че е необходимо подробно разглеждане, за да се установи дали заплащаните на ZT годишни вноски действително са необходими за поддържане на резерв за епидемии или дали самият пазар не би осигурил достатъчен свободен капацитет в случай на епидемия.
(57)
На последно място се подлага на съмнение доводът на Германия, че годишните вноски биха могли да се оправдаят като компенсация за разходите за рехабилитация на замърсени индустриални обекти. Съгласно точка 132 от Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда от 1 април 2008 г. (23) (наричани по-нататък „Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда“) такава помощ може да се смята за съвместима с вътрешния пазар, само ако получателят не може да бъде подведен под отговорност съгласно националното право, което в настоящия случай очевидно не е така.
4. ПРОИЗВОДСТВА ПРЕД НАЦИОНАЛНИ СЪДИЛИЩА
(58)
В решението си от 16 декември 2010 г. BVerwG определя, че вноските за 2010 г. не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като са изпълнени критериите от решението по делото Altmark. BVerwG не се произнесе относно по-ранните вноски, тъй като приема жалбата за недопустима в частта за вноските, заплащани преди 2010 г.
4.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(59)
BVerwG определя, че унищожаването на странични животински продукти съгласно регламента за страничните животински продукти и съгласно член 3, параграф 1 от TierNebG представлява услуга от общ икономически интерес, която включва поддържането на резервен капацитет за епидемии.
(60)
BVerwG разграничава капацитета, използван при нормална експлоатация, включително свободния работен капацитет, и незаетия капацитет, който в общия случай остава неизползван. Ако годишните вноски покриват разходите за нормалния капацитет, включително за основния работен свободен капацитет, BVerwG би приел, че годишните вноски представляват държавна помощ на основание на принципа „замърсителят плаща“.
(61)
Ако обаче годишните вноски покриват само разходите за свободния капацитет, поддържан единствено за случай на избухване на епидемия, то тогава те не биха представлявали държавна помощ. При това не е от значение, че свободният капацитет може да бъде по-висок, отколкото налагат експлоатационните нужди, тъй като по своето естество той обикновено не се използва. Единствено ако има данни, че свободният капацитет е бил използван и за нормална експлоатация (напр. за унищожаване на материал от категория 3), заключението би било различно. Тъй като обаче това очевидно не е така, годишните вноски компенсират единствено разходите, произлизащи от задължението за предоставяне на обществена услуга под формата на поддържане на резерв за епидемии.
4.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(62)
Що се отнася до изискването за прозрачност, BVerwG обръща внимание, че уставът е бил изменен на 2 февруари 2010 г., непосредствено преди определянето на вноските за 2010 г. BVerwG заключава, че от член 9 от приетия през 2010 г. устав става ясно, че годишните вноски компенсират единствено разходите по поддържането на резервен капацитет в случай на епидемия.
4.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(63)
Измененият член 9 от устава гарантира, че годишните вноски компенсират единствено разходите по поддържането на резерва за епидемии.
(64)
Освен това BVerwG обръща внимание на това, че решението за размера на резерва не е стопанско решение, което трябва да се вземе въз основа на икономическата рентабилност. По своята същност поддържането на резервен капацитет за епидемии е икономически нерентабилно, тъй като разходите за подобен резерв по никакъв начин не са пропорционални на вероятността за възникване на мащабни епидемии.
4.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(65)
Според BVerwG в случая не е възможно да се приложи четвъртият критерий от решението по делото Altmark, тъй като унищожаването на материал от категории 1 и 2 се извършва отделно от унищожаването на материал от категория 3. Няма припокриване между обществените и търговските услуги, предоставяни от ZT, докато в делото Altmark на частна фирма за автобусни превози са били възложени множество задължения във връзка с предоставянето на обществени услуги (напр. по отношение на броя спирки и разписанието), които съществено са променили начина на извършване на основната транспортна услуга. Следователно заплащаните на ZT годишни вноски имат за цел да я компенсират за разходите по предоставяне на обществена услуга, която се предлага извън пазара.
(66)
Освен това BVerwG е на мнение, че публичните органи имат право да осъществяват задачите си от обществен интерес сами, без да бъдат задължавани да прибягват до частни доставчици на услуги. По отношение на определението на съда, свързано с обществените поръчки, BVerwG изтъква, че публичните органи могат свободно да решават дали да извършват услуга със собствени ресурси или да си я набавят на пазара (24).
5. МНЕНИЕ НА ЖАЛБОПОДАТЕЛЯ
5.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(67)
Жалбоподателят твърди, че на основание на принципа „замърсителят плаща“ поддържането на резерв за епидемии не е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(68)
За замърсители лесно могат да бъдат определени фермерите и кланиците -фермерите имат полза от ефективното справяне с епидемии сред животните, тъй като те могат да застрашат стадата и следователно активите им. Бързото и ефективно справяне с епидемии позволява на кланиците да продължат дейността си нормално.
(69)
Принципът „замърсителят плаща“ е приет и в съответното германско законодателство, в което фермерите и кланиците често се споменават като замърсители, които трябва да понасят разходите за унищожаване (25).
5.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(70)
Според жалбоподателя ZT е започнала да твърди, че винаги е била натоварена със задачата да поддържа резервен капацитет, едва след началото на националното разследване и разследването на Комисията. Преди изменението на устава през 2010 г. осигуряването на резервен капацитет не е било изрично възложено на ZT и параметрите за изчисляването на компенсацията не са били предварително определени.
5.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(71)
Жалбоподателят изтъква, че изискването за поддържане на резерв за епидемии не е свързано с нетни разходи за съоръженията за унищожаване на животински трупове.
5.3.1. Резервът за епидемии се осигурява от работния свободен капацитет
(72)
Съоръженията за унищожаване на животински трупове в Германия в общия случай работят на две смени, пет или шест дни в седмицата, с колебания от ± 5 % по отношение на часовете на експлоатация. Сезонните колебания в търсенето се поемат чрез работа на три смени в периоди на повишено търсене и връщане към петдневна експлоатация на две смени при слабо търсене. Експертното становище на Böckenhoff (26) потвърждава, че при използване на третата смяна през седмицата и допълнителните смени в почивните дни може да бъде осигурен достатъчен резерв за епидемии, който да позволи справяне с увеличените количества материал в случай на епидемия.
(73)
Следователно необходимият резерв за епидемии може да се осигури от работния свободен капацитет, който е на разположение при нормалната експлоатация на съоръженията за унищожаване. Жалбоподателят подчертава, че никога не му се е налагало да прави допълнителни инвестиции, за да поддържа достатъчен резерв в случай на епидемии.
(74)
Жалбоподателят изтъква също така, че при планиране на капацитета на едно съоръжение за унищожаване трябва да се вземат предвид капацитетите на съседните провинции. В случай на голямо огнище на болест за справяне с краткосрочното увеличение в търсенето на капацитет могат да се използват капацитетите на останалите провинции. Няма правни разпоредби, забраняващи транспортирането на материали от категории 1 и 2. Напротив, съответното германско законодателство (27) приема прибягването до капацитетите на съседни региони като очевиден начин за справяне с претоварване на преработвателния капацитет в случай на епидемия.
5.3.2. Общите разходи трябва да бъдат финансирани от обичайните приходи от такси
(75)
Според жалбоподателя в обичайния случай всички разходи за капацитет се покриват от приходите, които предприятието, натоварено със задачата да унищожава материал от категории 1 и 2, получава чрез събиране на такси за своята обичайна дейност. Тъй като разходите за работен свободен капацитет са неделима част от разходите на съоръжението, те могат да бъдат включени при изчисляването на таксите. Наред с други неща, жалбоподателят цитира решение на BVerwG (28), от което става ясно, че разходите за обективно оправдания резервен капацитет могат да се включват в изчисляването на таксите.
(76)
В 10 от 16-те провинции с унищожаването на материали от категории 1 и 2 са натоварени само частни предприятия (Берлин, Бранденбург, Бремен, Хамбург, Мекленбург-Предна Померания, Долна Саксония, Северен Рейн-Вестфалия, Саксония-Анхалт, Шлезвиг-Холщайн и Тюрингия). В някои от тези провинции има региони с особено голяма численост на добитъка, например в Долна Саксония, Северен Рейн-Вестфалия и Шлезвиг-Холщайн. В Бавария и Хесен унищожаването на животински трупове частично се осигурява от частни предприятия.
(77)
В провинциите, в които жалбоподателят или свързани с него предприятия са натоварени с унищожаването на странични животински продукти, включително в Мекленбург-Предна Померания, Саксония-Анхалт и Тюрингия, държавният орган и натовареното с тази задача предприятие договарят максималния годишен капацитет, който трябва да поддържа съоръжението за унищожаване. Тези капацитети се смятат за достатъчни за справяне с увеличеното търсене в случай на епидемия. Според информацията, с която разполага жалбоподателят, при някои процедури по възлагане на обществени поръчки в Северен Рейн-Вестфалия равнището на резервния капацитет за епидемии се определя предварително. Цитираният пример е регион Щайнфурт, където като резерв са заложени 5 % от числеността на добитъка през предходната година. Таксите за унищожаване се изчисляват така, че всички постоянни разходи на съоръженията за унищожаване се рефинансират напълно от таксите за унищожаване, събирани от фермерите и кланиците.
(78)
Следователно практиката в другите провинции показва, че общите разходи за едно съоръжение за унищожаване - включително тези за резерв за епидемии - могат напълно да се финансират с приходите от такси и че не е необходима допълнителна компенсация с публични средства.
5.3.3. Действителното използване на годишните вноски от страна на ZT
(79)
Жалбоподателят изтъква, че ZT използва годишните вноски, не само за да финансира загуби от нормална експлоатация, но и от поддържане на свръхкапацитет, който след това да се използва за външни цели.
5.3.3.1. Използване на предполагаемия резерв за епидемии за целите на обществената задача, възложена на ZT в Северен и Централен Хесен
(80)
Сравнението между количеството свободен капацитет, което ZT посочва в офертата си в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен през 2009 г., и количеството свободен капацитет, описано в експертното становище на Fraunhofer (29), сочи съществен спад в свободния капацитет на ZT с времето. Докато през 2005 г. свободният капацитет и съответно предполагаемо необходимият резерв за епидемии все още е около 50 % от общия капацитет, според експертното становище на Fraunhofer към 2009 г. той е намалял до едва 35 %, както показва офертата на ZT в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен и Централен Хесен.
(81)
Ако се приеме, че ZT действително е била натоварена със задачата да поддържа резерв за епидемии и че 50 % от средния капацитет на ZT е подходящ резерв за епидемии (както се заключава в експертното становище на Fraunhofer), ZT не би могла да участва в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен, нито да поеме допълнителни задължения за унищожаване на материал в Баден-Вюртемберг.
(82)
Тъй като обаче ZT всъщност печели договора по процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен и поема предоставянето на допълнителни услуги по унищожаване на материал, тя непременно трябва да е използвала за нормална експлоатация част от резерва, за който се твърди, че е необходим в случай на епидемии. Така става очевидно, че с годишните вноски са финансирани разходите за свободен капацитет, който не е необходим като резерв за епидемии.
5.3.3.2. Финансиране на излишен свободен капацитет
(83)
Жалбоподателят съпоставя равнището на наличния свободен капацитет на ZT с разполагаемия свободен капацитет в други провинции и стига до заключението, че свободният капацитет на ZT е четири-пет пъти по-голям от свободния капацитет, с който разполагат другите провинции като резерв за епидемии, като се отчетат разликите в числеността на добитъка. Следователно с годишните вноски е бил финансиран свободният капацитет, който значително надвишава необходимия резерв за епидемии в сравнение с други провинции. Впоследствие излишният свободен капацитет на ZT е бил на разположение за ползване за външни цели, включително за участие в тръжната процедура в Северен и Централен Хесен.
5.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(84)
Жалбоподателят посочва, че ZT не е спечелила договора чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, докато в повечето други провинции се провежда публичен търг с цел избор на най-ефективен доставчик. Освен това не е направен анализ на разходите, в който да се съпоставят разходите на ZT с тези на тези на типично, добре управлявано предприятие.
(85)
Според жалбоподателя не е имало правни пречки за провеждане на публичен търг в Рейнланд-Пфалц.
5.5. Нарушаване на конкуренцията на външните пазари
5.5.1. Оферта на ZT за цени, по-ниски от разходите, в публичния търг в Северен и Централен Хесен
(86)
Жалбоподателят твърди, че нарушаващото въздействие на заплащаните годишни вноски върху конкуренцията може да се покаже нагледно с начина, по който е протекъл публичният търг в Северен Хесен.
(87)
Преди тръжната процедура унищожаването на материали от категории 1 и 2 е било възложено на свързаното с жалбоподателя дружество Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (наричано по-нататък „TBA Schäfer“). То обаче не успява да се наложи в конкуренцията със ZT в търга през 2009 г. Докато офертата на TBA Schäfer е трябвало да се основава на пълните разходи, ZT е можела да предложи такси, по-ниски от разходите, тъй като част от нейните разходи за капацитета вече са финансирани от годишните вноски.
(88)
Друго доказателство, че в търга за Северен Хесен ZT е предложила цени, по-ниски от разходите, е съпоставката с таксите, събирани от ZT на собствената ѝ територия. Там таксата е 328 EUR на тон, докато офертата на ZT в търга за Северен Хесен е за едва 208 EUR на тон. Тъй като няма съществени разлики между разходите за събиране в двата региона, е непонятно как ZT би заложила в офертата си за Северен Хесен такси, по-ниски с около една трета от тези, които събира на собствената си територия, за абсолютно същата услуга.
(89)
Разходната база на TBA Schäfer е обществено достояние от предишни търгове, което улеснява ZT да подаде оферта за 208 EUR на тон, т.е. с едва 4 EUR по-малко от офертата на TBA за 212 EUR на тон, и така да спечели търга.
5.5.2. Събирани от ZT такси за унищожаване на материал от категория 3, по-ниски от разходите
(90)
Жалбоподателят подчертава, че поради недиференцираната ценова политика на ZT в Рейнланд-Пфалц е нарушен стимулът за кланиците да разделят материала от категория 3 от материала от категории 1 и 2. В резултат на това заедно с лошия материал от категории 1 и 2 се унищожават значителни количества материал от категория 3, който иначе би могъл да се преработи в храна за домашни любимци (30).
(91)
Освен това количеството материал от категория 3, изтеглено от пазара поради ценовата политика на ZT, е по-голямо, отколкото предполага Комисията в своята предварителна оценка на пазара. В точка 33 от решението за откриване на процедурата се посочва, че материалите от категория 3 се отделят при 72 % от всички заклани животни в Рейнланд-Пфалц. Тази стойност обаче се основава единствено на броя заклани животни. Ако се отчете, че при клането на телета се получава много по-голямо количество материал от категория 3, отколкото при клането на прасета, резултатът би бил, че се отделят едва 45 % от материала от категория 3. Следователно нарушаването на пазара поради ценовата политика на ZT е много по-голямо, отколкото се е допускало преди.
6. МНЕНИЕ НА ZT
(92)
В съществените точки мнението на ZT съвпада с това на Германия, описано в следващия раздел. Ето защо с цел избягване на излишно повторение мнението на ZT не е изложено отделно.
7. МНЕНИЕ НА ГЕРМАНИЯ
(93)
Германия оспорва, че годишните вноски, събирани съгласно устава на ZT, представляват неправомерна помощ, тъй като са изпълнени критериите от решението по делото Altmark. Освен това Германия твърди, че помощта е съвместима с вътрешния пазар, тъй като годишните вноски не надвишават разходите за поддържане на резерва за епидемии и разходите за рехабилитация на стари индустриални обекти.
7.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(94)
На първо място Германия твърди, че поддържането на резерв за епидемии е услуга от общ икономически интерес. Това свое твърдение тя основава на факта, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 е законоустановено задължение на местните власти.
(95)
Местните власти са натоварили ZT, в качеството ѝ на правоспособен публичноправен субект, с изпълнението на това законоустановено задължение. Общият икономически интерес се състои в това, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 има за цел опазването на човешкото здраве. Това важи преди всичко в случай на епидемия.
(96)
При това трябва да се има предвид, че фактът, че финансиране е било възможно съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г., не може да се привежда в ущърб на ZT, Насоките регламентират само финансирането на разходи за унищожаване на животински трупове (мъртви животни) без да се занимават конкретно с разходите за поддържане на резерв за епидемии. Следователно няма кумулиране на годишните вноски с одобрената помощ за ТСЕ.
(97)
Освен това що се отнася до унищожаването на мъртви животни, за замърсители могат да се посочат фермерите, но що се касае за разходите по резерва за епидемии, е трудно да бъдат определени замърсителите.
7.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(98)
По силата на TierNebGAG RP от 1979 г. ZT е била натоварена със задачата да унищожава странични животински продукти.
(99)
Размерът на необходимия резерв за епидемии и параметрите за изчисляване на нетните разходи са определени в изменения устав на ZT от 1 февруари 2010 г. Те се основават на експертното становище на Fraunhofer.
(100)
Германия подчертава, че още преди изменението на устава през 2010 г. годишните вноски, които ZT събира от членовете си, са определяни обективно и прозрачно. По-специално планът за дейността за всяка година се приема от общото събрание на ZT в рамките на публична процедура, одобрена от надзорния орган, и се публикува в официалните вестници на Рейнланд-Пфалц, Хесен и Заарланд.
7.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(101)
Германия твърди, че поддържаният за справяне с епидемии резерв е необходим за опазване на човешкото здраве в случай на епидемии.
7.3.1. Експертно становище относно размера на резерва за епидемии
(102)
Според Германия размерът на резерва за епидемии, определен в изменения устав от 2 февруари 2010 г., се основава на експертното проучване на Fraunhofer. След откриването на процедурата Германия възлага на Института за структурни изследвания и планиране в районите на интензивно земеделие (Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (ISPA) да изготви допълнително експертно становище (31) (наричано по-нататък „експертното становище на ISPA-RP“).
(103)
В своето експертното становище Fraunhofer прави оценка на очакваните количества материал при различни сценарии, като отчита доколко вероятни са те. Експертното становище на ISPA-RP следва методически подробен подход за моделиране на различните сценарии на епидемии при възникване на огнище на шап или класическа чума по свинете (КЧС).
(104)
И двете експертни становища стигат заключението, че наред с обичайните количества вътрешен и външен материал, чието количество е приблизително 1 700 тона седмично, общият капацитет, с който разполага ZT, е достатъчен за преработка на количества, произтичащи от краткотрайни и продължителни епидемии.
7.3.1.1. Краткотрайни епидемии
(105)
Експертното становище на ISPA показва, че в случай на краткотрайни епидемии, ако се допусне, че те водят до около 200 тона допълнителен материал дневно в продължение на 2-5 дни, този материал може лесно да се преработи заедно с обичайните количества, като се използва разполагаемият седмичен свободен капацитет до 1 523 тона при 5-дневна експлоатация на три смени, без да се прибягва до допълнителните смени в почивните дни.
(106)
Дори ако значителна част от територията на дейност на асоциацията бъде засегната от епидемии, така че в продължение на 8 седмици да възникват допълнителни количества от 1 300-1 800 тона, те могат да се преработват чрез смени в почивните дни, които позволяват ползване на краткосрочния свободен капацитет от 2 819 тона седмично (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
7.3.1.2. Продължителни епидемии
(107)
Този сценарий допуска възникване на огнище на шап на цялата територия на дейност на асоциацията при умъртвяване на 10 % от всички животни, какъвто беше случаят във Великобритания през 2001 г. При този сценарий прогнозното количество материал би било приблизително 1 300 тона седмично за период от 18 седмици. Експертното становище на ISPA-RP показва, че при 5-дневна експлоатация на три смени съоръженията на ZT могат да преработват дори тези количества наред с обичайните количества (вж. таблица 3 в раздел 9.3.1).
7.3.1.3. Заключения от представените проучвания
(108)
Според Германия представените експертни становища показват, че общият разполагаем капацитет при 5-дневна експлоатация на 3 смени е достатъчен, за да се преработват, наред с обичайните количества, допълнителните количества, произтичащи от краткотрайни и дори по-продължителни епидемии. При повечето сценарии дори не би се наложило да се прибегне до допълнителните смени в почивни дни, които могат да бъдат използвани при работа с пълен капацитет в продължение на 6-12 седмици.
(109)
В експертните становища се стига до заключението, че ZT разполага с достатъчен общ капацитет при 5-дневна експлоатация на три смени, за да преработва обичайните количества заедно с материала, очакван при по-продължителни епидемии. Ето защо наличният понастоящем общ капацитет не се смята за прекалено висок, а за подходящ предвид нуждите.
7.3.2. Разходи по резерва за епидемии
(110)
Представените от Германия изчисления на разходите по резерва за епидемии следват подхода в експертното становище на Fraunhofer. Разбивката на разходите за капацитет между нормалната експлоатация и резерва за епидемии е направена въз основа на средното оползотворяване на общия капацитет, разполагаем при 5-дневна експлоатация на 3 смени. Резултатът е, че при нормална експлоатация ZT използва средно около 50 % от общия капацитет, с който разполага при 5-дневна експлоатация на три смени.
(111)
Въз основа на тази степен на оползотворяване между нормалната експлоатация и резерва за епидемии се разпределят по приблизително 50 % от разходите за капацитет - както за събиране, така и за преработка (32). Получените разходи за поддържането на резерва за епидемии са както следва:
Таблица 2
Разходи по резерва за епидемии според Германия за периода 2000-2009 г.
(в евро)
Разходи по резерва за епидемии
2000 г.
2 250 106
2001 г.
2 608 383
2002 г.
3 163 429
2003 г.
3 121 934
2004 г.
3 133 539
2005 г.
2 986 695
2006 г.
2 793 466
2007 г.
2 606 508
2008 г.
2 507 167
2009 г.
1 961 515
Средно
2 784 282
(112)
Следва да се отбележи, че през 2000 г. и 2001 г. за резерва за епидемии са разпределени само около 45 % от разходите за капацитет, а през 2009 г. със спечелването на обществената поръчка в Северен и Централен Хесен резервът за епидемии намалява с приблизително една пета. За 1998 г. и 1999 г. изчисление на разходите по резерва за епидемии липсва.
7.3.3. Финансиране на разходите по резерва за епидемии чрез годишните вноски
(113)
В представените години с изключение на 2009 г. заплащаните от членовете на ZT годишни вноски са били по-ниски от показаните в таблица 2 разходи по резерва за епидемии. През 2009 г. окончателната сума на годишните вноски е равна на разходите по резерва.
(114)
Германия посочва, че разходите по резерва за епидемии не са включени в изчисляването на таксата за ползване, тъй като това не е възможно от правна гледна точка. Макар че местните власти могат да събират такси за ползване на обществени обекти и съоръжения с цел покриване на разходите по член 7 от Закона за местните такси на Рейнланд-Пфалц (Kommunalabgabengesetz, наричан по-нататък „KAG RP“), не може да има очевидно несъответствие между производителността на обекта или съоръжението и таксата. Съгласно член 8 от KAG RP разходите, на които се основават таксите за ползване, трябва да се определят по търговските принципи на счетоводното отчитане на себестойността. Според Германия обаче основата на таксите се формира само от унищожаването на материал от категории 1 и 2, а не от поддържането на капацитет за епидемии. Последното не се предоставя като услуга за отделни данъкоплатци, а като средство за противодействие на бъдещи опасности за обществеността като цяло.
7.3.4. Финансиране в други германски провинции
(115)
По искане на Комисията Германия проведе национално проучване на практиките, прилагани при определянето и финансирането на резерва за епидемии.
(116)
Във всички германски провинции, с изключение на района на действие на ZT, резервът за епидемии се осигурява от работния свободен капацитет, който е на разположение през седмицата и в почивните дни. Въз основа на експертното становище на Böckenhoff относно борбата с епидемии, в общия случай няма допълнителни инвестиции в капацитет. Наличният свободен капацитет под формата на трета смяна през седмицата и смени през почивните дни е достатъчен като резерв за епидемии. Междувременно на базата на експертни становища като това на ISPA за Долна Саксония (33) (наричано по-нататък „експертното становище на ISPA-NS“) или по договаряне със заинтересованите групи се прилагат алтернативни методи на изчисляване. Налага се обаче основното заключение от експертното становище на Böckenhoff, а именно, че не са необходими допълнителни инвестиции в свободен капацитет.
(117)
Разходите по работния свободен капацитет се финансират чрез налози или такси (в зависимост от правната форма на оператора). Съществуват различни системи според начина на разпределяне на разходите за работен свободен капацитет между унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици.
(118)
Що се отнася до помощта, отпускана на фермерите за унищожаване на мъртви животни съгласно Насоките за земеделски помощи, в повечето от останалите провинции тя възлиза на 67 %-75 % от таксите за унищожаване на мъртви животни:
а)
Баден-Вюртемберг и Северен Рейн-Вестфалия: собствениците на животни заплащат 25 % от разходите за преработка, а с публични средства (от области и провинции) се финансират 100 % от разходите за събиране и останалите 75 % от разходите за преработка;
б)
Саксония-Анхалт, Тюрингия и Бранденбург: собствениците на животни заплащат 25 % от разходите за събиране и 33 % от разходите за преработка. Останалите разходи за събиране и за преработка (съответно 75 % и 67 %) се покриват с публични средства;
в)
Бавария, Рейнланд-Пфалц и Заарланд: по една трета от разходите за събиране се заплащат от областните управление, касите за болести при животните и провинцията, 66 % от разходите за преработка се финансират с публични средства, 25 % - от собствениците на животни, а 8 % - от Касата за болести при животните;
г)
В Саксония 25 % от разходите за събиране и за преработка се финансират от собствениците на животни, 8 % - от Касата за болести при животните, а 66 % - с публични средства;
д)
В Долна Саксония 60 % от разходите за събиране и за преработка се финансират от Касата за болести при животните, а 40 % - с публични средства. В последствие Касата за болести при животните събира от собствениците на животни 25 % от разходите за преработка;
е)
В Шлезвиг-Холщайн 100 % от разходите за събиране и за преработка се покриват от Касата за болести при животните;
ж)
В Мекленбург-Предна Померания 100 % от разходите за събиране и за преработка се покриват от собствениците на животни.
(119)
Според Германия този преглед показва, че е относително маловажно дали разходите по резерва за епидемии се включват в изчисляването на налозите и таксите или се финансират чрез годишни вноски, както е в Рейнланд-Пфалц. От значение е кой всъщност заплаща разходите. В крайна сметка голяма част от резерва за епидемии се финансира с публични средства чрез помощи съгласно Насоките за ТСЕ или Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.
7.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(120)
Германия поддържа мнението, че в европейското право няма изискване за отваряне на пазар за унищожаването на материал от категории 1 и 2 чрез процедури за възлагане на обществени поръчки. Това е потвърдено и от Съда на Европейския съюз (34).
7.5. Липса на нарушаване на конкуренцията на външните пазари
(121)
Германия смята, че в случая няма нарушаване на конкуренцията на външните пазари.
7.5.1. Унищожаване на неконтролирани стоки от ZT без кръстосано субсидиране
(122)
Германия твърди, че събираните от ZT годишни вноски не са довели до нарушаване на конкуренцията при материала от категория 3, тъй като няма кръстосано субсидиране:
а)
годишните отчети на ZT показват ясно, че асоциацията е постигала значителни маржове през годините чрез преработката на отделен материал от категория 3, което изключва твърдението за кръстосано субсидиране;
б)
ако материалът от категория 3 се доставя заедно с материала от категория 1 и 2, смесите (по тегло) вече биха били включени в изчислените такси за унищожаване. Това означава, че размерът на таксите в тарифата вече включва количествата смесен материал от тази категория, които са предварително изчислени.
(123)
Германия счита за неоснователно твърдението на жалбоподателя, че поради ценовата политика на ZT се отделят едва 45 % от материала от категория 3. ZT никога не е преработвало такива големи количества материал от категория 3, което се потвърждава от съответните статистически данни. Процентът на отделяне за 2009 г., цитиран от Комисията в решението за откриване на процедурата, а именно 72 %, може да бъде потвърден.
(124)
Следва да се посочи също, че на територията на дейност на асоциацията 85 % от кланетата се извършват в 6 предприятия, в които се прави разделяне в най-общ смисъл. Жалбоподателят осъществява дейност в тези предприятия и получава от тях отделен материал от категория 3. Затова жалбоподателят има достъп до пазарите на материал от категория 3 и притежава много значителен дял от тези пазари.
7.5.2. Търгът в Северен и Централен Хесен
(125)
Фактът, че в Северен и Централен Хесен ZT събира различни такси от тези на територията на дейност на асоциацията, не доказва наличието на нарушаване на конкуренцията. Разликите във финансирането се дължат на различните правни изисквания по отношение на изчисляването. Съгласно раздел 3(1) от TierNebG унищожаването на странични животински продукти от категории 1 и 2 в Германия е отговорност на регионалните и местните власти, които са компетентните органи съгласно правото на съответните провинции. Следователно финансирането може да е регламентирано по различен начин в зависимост от съответните разпоредби на провинциално и местно равнище.
(126)
Ако унищожаването на странични животински продукти не се извършва от самите учреждения, отговарящи за него, а задачата е възложена на трети лица - както в Северен и Централен Хесен, правилата за изчисляване не се уреждат от съответния закон за местните такси, който е в сила, а от Насоките за ценообразуване на база себестойността (Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (наричани по-нататък „LSP“) (35).
(127)
Има големи разлики между KAG RP и LSP, особено по отношение на размера на разходите за лихви, които могат да се включват в таксите, и тези разлики имат значение за ZT, тъй като тя в съществена степен е финансирала инвестициите си чрез кредити и ежегодно заплаща лихви в голям размер по тези кредити.
(128)
Докато съгласно член 8 от KAG RP ZT може да включи тези разходи за лихви в изчисляването на таксите, LSP позволява таксите в Северен и Централен Хесен да включват само изчислените лихви, съотнесени към средния необходим оперативен капитал. Ето защо е невъзможно да се прехвърлят всички разходи по реалните лихвени плащания.
(129)
Според Германия твърдението на жалбоподателя, че TBA Schäfer не е успяла да спечели в тръжната процедура в Северен и Централен Хесен поради кръстосаното субсидиране чрез годишните вноски, също е неоснователно. По-високата цена в офертата на TBA Schäfer се дължи на това, че прогнозираните от TBA Schäfer приходи от производство са твърде ниски, като в същото време то трябва да заплаща по-високи административни разходи и вноски в рамките на своята група. От друга страна ZT е изчислило приходите си от производство правилно и понеже не е част от група, не му се налага да заплаща вътрешногрупови вноски.
7.6. Рехабилитация на замърсени индустриални обекти
(130)
Германия твърди, че част от годишните вноски, събирани от ZT, имат за цел финансирането на разходите за рехабилитация на два замърсени индустриални обекта - в Зоршид и в Шпрендлинген-Гензинген.
(131)
В двата замърсени обекта в следствие на използването на въглеводороди от предишни собственици или оператори се е натрупало замърсяване на почвата и подпочвените води. И двата имота стават собственост на ZT при основаването му през 1979 г.
(132)
Решенията за рехабилитация, приети от областната управа на Кобленц на 21 април 1997 г. и 31 март 1998 г., задължават ZT да отстрани замърсяването. В допълнително решение от 13 юли 2001 г. са поставени още условия относно рехабилитацията на обекта в Шпрендлинген-Гензинген. Разходите за рехабилитация за съответния период от 1998 г. до 2010 г. възлизат на общо 2 413 049,36 EUR за двата обекта.
7.6.1. Обектът в Шпрендлинген-Гензинген
(133)
Германия признава, че съгласно решението за почистване от 31 март 1998 г. ZT е задължена да поеме разходите за рехабилитация на обекта в Шпрендлинген-Гензинген. Тя е на мнение обаче, че от гледна точка на правото в областта на държавните помощи не е справедливо ZT да носи пълната отговорност за разходите за рехабилитация, тъй като неограничената отговорност би довела до неравнопоставеност в сравнение с частните предприятия съгласно по-новата съдебна практика в Германия.
(134)
Според решението на Федералния конституционен съд (Bundesverfassungsgericht) от 16 декември 2000 г. (36) съгласно националното право частно предприятие би носило отговорност само в разумни граници. Според Федералния конституционен съд този праг може да бъде достигнат, ако отговорността надвишава стойността на имуществото. Отговорността над тази граница вече не може да се смята за пропорционална материалноправна и ограничаваща норма за целите на защитата на имуществото, гарантирана от член 14, параграф 2, второ изречение от германския Основен закон (Grundgesetz). Тъй като обаче в качеството си на публичноправно юридическо лице ZT не може да се позовава на правата, дадени на частни лица от германския Основен закон, това ограничение на отговорността не важи за ZT.
(135)
Според Германия обектът в Шпрендлинген-Гензинген има отрицателна пазарна стойност, тъй като балансовата му стойност към 31 декември 2009 г. възлиза на 128 500,00 EUR, а разходите за рехабилитирането му към момента възлизат на общо 1 542 315,85 EUR. Това надхвърля описаната по-горе граница на отговорността.
(136)
Финансирането на разходите за рехабилитация над границата на отговорността чрез годишните вноски следва да се разглежда като съвместима помощ по точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда, тъй като частните лица трябва да понасят разходи за рехабилитация само до пазарната стойност на имуществото.
7.6.2. Обектът в Зоршид
(137)
Въпреки че съгласно решението за почистване от 21 април 1997 г. ZT носи отговорност като замърсител, Германия се съмнява дали в съответствие с германското право ZT действително би била задължена да понесе разходите за рехабилитация във връзка с щетите, нанесени от предишните собственици или оператори. Тъй като обаче това са обстоятелства от преди повече от 30 години, въпросът за отговорността вече не може да се изясни категорично.
(138)
Германия е на мнение, че доколкото годишните вноски се ползват за покриване на разходите за рехабилитацията на обекта в Зоршид, те представляват съвместима помощ по смисъла на Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда, тъй като не е следвало ZT да се задължава да извърши рехабилитацията.
(139)
Освен това Германия твърди, че пазарната стойност на обекта в Зоршид също е отрицателна и че границата за отговорността е надхвърлена и в този случай.
8. ОЦЕНКА НА ОБЩИТЕ КРИТЕРИИ ЗА НАЛИЧИЕТО НА ПОМОЩ ПО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС (БЕЗ ОГЛЕД НА КРИТЕРИИТЕ ОТ РЕШЕНИЕТО ПО ДЕЛОТО ALTMARK)
(140)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
8.1. Годишни вноски, финансирани с държавни средства
(141)
Германия не оспорва, че годишните вноски от членовете на Zweckverband са държавни средства. Членовете на ZT са области и градове със статут на общини в Рейнланд-Пфалц, Заарланд и Хесен. Тъй като ZT е събирало годишни вноски от членовете си по силата на административни актове от 1979 г. насам, мярката включва пряк трансфер на държавни средства. Тъй като става въпрос за административни актове, годишните вноски могат да бъдат приписани на държавата.
8.2. Икономическо предимство за ZT
(142)
На първо място, получателят трябва да бъде предприятие. Смисълът на понятието „предприятие“ включва всеки субект, който извършва стопанска дейност, независимо от правния му статут и начина на финансирането му. Това важи не само за частните, но и за публичните предприятия (37). Всяка дейност, при която се предлагат стоки или услуги на определен пазар, обикновено срещу заплащане, е стопанска дейност (38). Тъй като ZT предлага услуги по унищожаване на определени странични животински продукти срещу възнаграждение, то тя е предприятие.
(143)
По същество годишните вноски дават на ZT икономическо предимство, тъй като намаляват текущите ѝ разходи и не се предоставят в замяна изпълнение на съответстваща им дейност. Германия твърди обаче, че вноските компенсират ZT единствено за разходите, които трябва да понася поради задължението да поддържа резерв за епидемии, и следователно ZT не печели икономическо предимство.
(144)
В решението си по делото Altmark Съдът на ЕС определя, че компенсацията за изпълнението на задължение за предоставяне на обществена услуга не е държавна помощ, т.е. не дава предимство на получателя, при условие че са изпълнени едновременно определени критерии (39).
(145)
Поради същественото значение на решението по делото Altmark за настоящия случай твърдението от страна на Германия, че критериите по делото Altmark са изпълнени, ще бъде разгледано отделно и по-подробно в раздел 9.
8.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(146)
Германия е на мнение, че пазарът за унищожаване на материал от категории 1 и 2 от района на дейност на асоциацията е не е отворен за конкуренция и следователно могат да се изключат както нарушаването на конкуренцията, така и въздействието върху търговията между държавите членки.
(147)
На първо място Комисията отбелязва, че са налице регионални монополи върху унищожаването на материал от категории 1 и 2. Повечето компетентни регионални и местни власти обаче предоставят тези монополи чрез процедури за възлагане на обществени поръчки. Следователно съществува конкуренция на пазара. В настоящия случай това се потвърждава от процедурата за възлагане на обществена поръчка за Северен и Централен Хесен.
(148)
В съответствие с решението си от 23 февруари 2011 г. относно държавна помощ C 58/06 (ex NN 98/05) в полза на предприятията Bahnen der Stadt Monheim (BSM) и Rheinische Bahngesellschaft (RBM) im Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40) Комисията е на мнение, че пазарът за унищожаването на материал от категории 1 и 2 е отворен за конкуренция. Както правото на Съюза, така и националното право оставят на регионалните и местните власти, натоварени с унищожаването на материал от категории 1 и 2, свободата да изберат дали да намерят доставчик от пазара и да му възложат задачата чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, или сами да извършват унищожаването, като намерят „вътрешно решение“ (41). Въпреки твърдението на Германия, че ZT отговаря на критериите за вътрешно възлагане (42), годишните вноски поставят ZT в по-добро финансово положение спрямо останалите потенциални доставчици. Тъй като в процедурите за възлагане на обществени поръчки могат да участват доставчици от всички държави членки, вноските могат да засегнат и търговията между държавите членки.
(149)
Икономическите предимства от годишните вноски могат също да затвърдят позицията на ZT на пазари, на които тя пряко се конкурира с други доставчици (унищожаване на материал от категория 3, процедура по възлагане на обществена поръчка за унищожаването на материал от категории 1 и 2 в Северен и Централен Хесен).
8.4. Предварително заключение относно наличието на помощ
(150)
Годишните вноски отговарят на условията за наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. В следващия раздел е разгледано подробно твърдението на Германия, че четирите условия от решението по делото Altmark са изпълнени.
9. ОЦЕНКА НА КРИТЕРИИТЕ ОТ РЕШЕНИЕТО ПО ДЕЛОТО ALTMARK В КОНТЕКСТА НА ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
9.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(151)
Съгласно първия критерий от решението по делото Altmark предприятието бенефициер трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени.
(152)
На първо място следва да се отбележи, че трябва да се направи разграничение между периода от 1979 г. до 2008 г. и този от 2009 г. до 2011 г.
(153)
Преди изменението на устава от 2 февруари 2010 г. с обратно действие от 1 януари 2009 г. ZT е била натоварена като цяло само с унищожаването на материал от категории 1 и 2. В стария устав не е заложено задължение за поддържане на резерв за епидемии. Следователно не е имало ясно определено задължение за поддържане на резерв за епидемии по смисъла на първия критерий от решението по делото Altmark.
(154)
С изменения устав освен задължението за унищожаване на материал от категории 1 и 2 ZT вече има и изричното задължение за поддържане на резерв за епидемии.
(155)
В следващите параграфи Комисията показва, че нито задължението на ZT за унищожаване на материал от категории 1 и 2, нито задължението за поддържане на резерв за епидемии могат да оправдаят годишните вноски като държавни компенсационни плащания по смисъла на първия критерий от решението по делото Altmark.
9.1.1. Задължение за унищожаване на материал от категории 1 и 2
9.1.1.1. Липса на услуга от общ икономически интерес
(156)
BVerwG определя, че съгласно Регламент (ЕО) № 1069/2009 и член 3, параграф 1 от TierNebG унищожаването на материал от категории 1 и 2 е задължение за предоставяне на обществена услуга и следователно услуга от общ икономически интерес. BVerwG отдава особено значение на обстоятелството, че съгласно германското право унищожаването на материала е обществено задължение, и изхожда от допускането, че ZT изпълнява публични правомощия. BVerwG счита, че задължението за предоставяне на обществена услуга включва и поддържането на резерв за епидемии (43).
(157)
Германия споделя това гледище, като твърди също, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 и поддържането на резерва за епидемии имат за цел опазването на човешкото здраве.
(158)
Понеже унищожаването на материал от категории 1 и 2 е задължение за предоставяне на обществена услуга, BVerwG и Германия смятат годишните вноски за оправдани, тъй като представляват държавна компенсация за разходите, които ZT понася в резултат на това задължение.
(159)
Както се обяснява в точка 13 от Рамката на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (44) (наричана по-нататък „Рамката на ЕС за УОИИ“), съгласно постоянната практика на Съда държавите членки разполагат с голяма свобода на действие по отношение на естеството на услугите, които могат да се класифицират като услуги от общ икономически интерес, освен в секторите, в които има конкретни правила на Съюза в това отношение.
(160)
В решението си Съдът подчертава, че определена дейност е от общ икономически интерес само ако проявява специални характеристики в сравнение с общия икономически интерес от други стопански дейности (45).
(161)
Така в делото GEMO Съдът трябваше да реши въпроса дали фермерите и кланиците следва да понасят пълните разходи за унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици или тези разходи могат да се покриват отчасти от държавата на основанието, че това е услуга от общ икономически интерес. В решението си Съдът определя, че фермерите и кланиците трябва да понасят всички разходи (46).
(162)
Съдът приема, че финансовата тежест, свързана с унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици, е разходно перо, неизбежно свързано със стопанската дейност на фермерите и кланиците. От дейността им произтичат продукти и остатъци, които са непотребни и преди всичко вредни за околната среда, така че унищожаването е задължение на замърсителите.
(163)
Следователно намесата на държавните органи с цел освобождаване на фермерите и кланиците от тази тежест създава икономическо предимство, което може да наруши конкуренцията. Дори ако с поемането на отговорността за разходите за унищожаване държавата преследва цел от здравната си политика, не се променя обстоятелството, че е налице икономическо предимство за фермерите и кланиците, тъй като съгласно установената съдебна практика член 107, параграф 1 от ДФЕС не прави разграничения според причините за държавните мерки и целите им, а ги определя по последиците им (47).
(164)
В точки 27 и 37 от Насоките на Общността за държавна помощ за тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици (2002/C324/02) (до 2006 г.) и раздел V.Б.4 от Основните насоки на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. (2006/C319/01) също се потвърждава, че отговорни за законосъобразното унищожаване са собствениците или производителите на странични животински продукти, поради което именно те трябва да понасят разходите в съответствие с принципа „замърсителят плаща“. Съгласно тези разпоредби изключение от това правило се прави единствено при държавна помощ, която е допустима само в специални случаи (особено при мъртвите животни).
(165)
Приложимостта на принципа „замърсителят плаща“ в общия случай се потвърждава и от правото на Рейнланд-Пфалц. Член 4, параграф 1 от TierNebGAG гласи, че с разходите за унищожаване и свързаните процеси могат да се задължават собствениците.
(166)
По отношение на разглеждания случай от практиката на Съда Регламент (ЕО) № 1069/2009, Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. следват представените по-долу заключения.
(167)
На първо място, за да има услуга от общ икономически интерес, решаващият фактор не е дали държавата членка определя въпросната услуга като обществено задължение. Определянето на услуга като обществено задължение е равнозначно на предоставяне на изключително право. Ако BVerwG беше прав в този си възглед, държава членка би могла да обяви всяка услуга за обществено задължение, с което да я превърне в услуга от общ икономически интерес. Това тълкувание обаче би лишило член 106 от ДФЕС от цялото му действие: неговата цел е именно да се гарантира, че компенсационни плащания могат да се предоставят само ако са обосновани с услуга от общ икономически интерес.
(168)
Комисията е на мнение, че трябва да се направи разграничение между предоставянето на изключително право и класифицирането на една услуга като услуга от общ икономически интерес.
(169)
Предоставянето на изключително право за унищожаването на материал от категории 1 и 2 може да представлява ограничаване на свободното предоставяне на услуги, заложено в член 56 от ДФЕС. Съгласно член 52 във връзка с член 62 от ДФЕС това може да се оправдае само със съображения за опазване на общественото здраве. Когато Германия и Рейнланд-Пфалц определят, че само едно предприятие отговаря за унищожаването на материал от категории 1 и 2 в даден регион, целта им е да гарантират, че предприятието е обект на много интензивен надзор, с което да се осигури опазването на общественото здраве.
(170)
Мярка, целяща опазване на общественото здраве, не представлява обаче непременно услуга от общ обществен интерес, противно на мнението на Германия и BVerwG.
(171)
Следователно Комисията не оспорва, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 означава унищожаване на отпадъци, които поради естеството си представляват особена заплаха за здравето. По тази причина Регламент (ЕО) № 1069/2009 предвижда строга система за контрол на учрежденията, унищожаващи такива отпадъци. Тези разпоредби със сигурност означават допълнителни разходи за предприятията за унищожаване, но тези разходи трябва да се включват в таксите.
(172)
В това отношение унищожаването на материал от категории 1 и 2 не се различава от унищожаването на други отпадъци, които поради естеството си представляват особена заплаха за здравето. Разходите за унищожаване на такива отпадъци в обичайния случай трябва да се покриват от този, който ги е причинил, а не от обществото.
(173)
В настоящия случай услугата се състои в унищожаването на материал от категории 1 и 2. Затова Комисията трябва да проучи дали тази услуга се различава съществено по своето естество от останалите стопански дейности, така че да бъде от общ интерес, а не само от интерес за печелещия от нея стопански субект.
(174)
Според Комисията унищожаването на материал от категории 1 и 2 по принцип не се различава по съдържание от другите стопански дейности. По тази причина то не може да се класифицира като услуга от общ икономически интерес.
(175)
Обратно на мнението на BVerwG строгият контрол, предвиден от Регламент (ЕО) № 1069/2009, не означава, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 трябва да се смята за услуга от общ икономически интерес.
(176)
Освен това въпросният сектор се регламентира от разпоредбите на правото на Съюза. По-специално, тези разпоредби изискват замърсителят да понесе разходите за унищожаването на материал от категории 1 и 2. Следователно няма основания за покриване на част от разходите с публични средства, както определя Съдът в решението си по делото GEMO (48). Поради тези конкретни разпоредби от правото на Съюза вече няма място за национални разпоредби, които противно на правото на Съюза целят да класифицират унищожаването на материал от категории 1 и 2 като услуга от общ икономически интерес. Ето защо класифицирането му като такава се изключва.
(177)
На последно място, по отношение на твърдението на Германия, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 има за цел опазването на човешкото здраве, Комисията се позовава отново на решението по делото GEMO, в което Съдът определя, че член 107, параграф 1 от ДФЕС не разграничава държавните мерки според техните причини или цели, а ги определя в зависимост от последиците им.
(178)
Следователно стопанският субект по принцип трябва да понася разходите, които произтичат от регулаторните разпоредби, уреждащи извършването на неговата дейност, каквито в настоящия случай са строгите правила за унищожаването на материал от категории 1 и 2. Целта да се опазва човешкото здраве е взета предвид за оправдаване предоставянето на изключително право по отношение на свободата да се извършват услуги и на равнището на съвместимостта на помощта за фермерите с вътрешния пазар.
(179)
По тези причини Комисията смята, че Германия не може да определи унищожаването на материал от категории 1 и 2 като услуга от общ икономически интерес.
9.1.1.2. Помощни съображения: компенсационните плащания в никакъв случай не са изискване
(180)
Като помощно съображение Комисията би изтъква, че първият критерий от решението по делото Altmark предполага също да се прецени дали компенсационните плащания са необходими за услуга от общ икономически интерес. Дори ако унищожаването на материал от категории 1 и 2 представляваше услуга от общ икономически интерес, трябва да се провери необходимостта от компенсационни плащания.
(181)
Доводите на Германия и BVerwG пропускат обстоятелството, че в решението си по делото GEMO Съдът определя, че задълженията, които са приели предприятията, натоварени с унищожаването на материал от категории 1 и 2, не оправдават получаването на компенсация от държавата за разходите, произтичащи от тези задължения. Всички разходи за унищожаването на материал от категории 1 и 2 трябва да се понасят от отговорните за възникването им субекти, тъй като това са разходи, присъщи на стопанската дейност на фермерите и кланиците.
(182)
Съдът определя, че държавната компенсация за разходите, произлизащи от това задължение, не е оправдана, тъй като разходите трябва да се понасят от отговорните субекти.
(183)
Обратно на мнението на BVerwG строгият контрол, предвиден в Регламент (ЕО) № 1069/2009, не означава, че разходите за унищожаването на материал от категории 1 и 2 може да се обезпечава с компенсационни плащания от държавата.
(184)
С други думи самото съществуване на задължение за предоставяне на обществена услуга не означава непременно, че е оправдано получаването на компенсация от държавата за разходите, произтичащи от това задължение.
(185)
Според Комисията Германия не може да оправдае годишните вноски като предоставяна от държавата компенсация за разходите на ZT, произлизащи от задължението за унищожаване на материал от категории 1 и 2, тъй като съгласно принципа „замърсителят плаща“ пълният размер на разходите трябва да се покрива от таксите, които ZT събира от отговорните за възникването на материала субекти.
9.1.2. Поддържане на резерв за епидемии
(186)
Що се отнася до въпроса дали резервният капацитет сам по себе си може да се разглежда като услуга от общ икономически интерес, трябва да се отбележи следното. Съгласно германското право предприятие, притежаващо регионален монопол върху унищожаването на материал от категории 1 и 2, трябва да гарантира възможността си да се справя и с увеличени количества материал при възникване на епидемии. Както показва съпоставката на 16-те провинции, представена от германското правителство, навсякъде освен в района на ZT предприятията постигат това като експлоатират съоръженията си на три смени, и евентуално и в почивните дни, а ако е необходимо - и чрез прехвърляне на материал към други провинции. Иначе казано, задължението за поддържане на резерв за епидемии не поражда допълнителни разходи, тъй като резервът за епидемии може да се обезпечи с оперативно разполагаемия свободен капацитет.
(187)
Дори ако възникнат допълнителни разходи, те би следвало да се прехвърлят на фермерите и кланиците. Справянето с увеличените количества материал при епидемии е част от разходите, присъщи на дейността на съоръжение за унищожаване на материал от категории 1 и 2.
(188)
Обстоятелството, че собствениците, т.е. регионалните и местните власти, задължават притежаваните от тях предприятия да поддържат резерв за епидемии по силата на официален акт, е без значение. Поддържането на резерва за епидемии не може да се смята за услуга от общ икономически интерес по две причини:
(189)
Ако свободният капацитет, който е оперативно разполагаем без допълнителни разходи, не е достатъчен, за да се обезпечи предвиденият резерв за епидемии, поради което задължението за поддържане на резерва за епидемии поражда допълнителни инвестиционни разходи, принципът „замърсителят плаща“ изисква тези разходи да се покриват от събираните такси. Тук няма разлика с предишните аргументи относно унищожаването на други отпадъци (вж. съображения 156-185 по-горе за подробности).
(190)
Ако поддържаният свободен капацитет е по-голям, отколкото се изисква за случаи на епидемии, няма обществен интерес в поддържането на този излишен свободен капацитет.
(191)
В тази връзка BVerwG определя, че за класифицирането на поддържането на резервен капацитет е без значение дали ZT поддържа твърде голям капацитет, от който няма нужда, както и че единствено регионалните и местните власти трябва да решават дали да финансират свръхкапацитета или да настояват за намаляването му. Това е въпрос на политическа отговорност на регионалните и местните власти, а не на правото в областта на държавните помощи (49). Този довод е неприемлив, тъй като не може да се очаква напълно излишният капацитет да е в обществен интерес.
(192)
Както е разгледано по-обстойно в раздел 9.3, в случая на ZT предвиденият резерв за епидемии може да се обезпечи с оперативно разполагаемия свободен капацитет и следователно компенсационните плащания по никакъв начин не могат да се оправдаят.
(193)
По тези причини Комисията е на мнение, че и задължението за поддържане на резерв за епидемии не може да се смята за услуга от общ икономически интерес. Като помощно съображение Комисията изтъква, че в никакъв случай то не дава основания за наличието на годишни вноски като компенсация от държавата.
9.1.3. Унищожаване на материал от категория 3
(194)
На ZT не е възложено унищожаването на материал от категория 3, което само по себе си изключва възможността то да се определи като услуга от общ икономически интерес. Във всеки случай това не е възможно и поради причините, изложени в раздел 9.1.1.
9.1.4. Обобщение
(195)
Може да се заключи, че първият критерий от решението по делото Altmark в настоящия случай не е изпълнен.
(196)
Поради това съображенията по-долу относно втория, третия и четвъртия критерии от решението по делото Altmark са представени единствено като помощни съображения.
9.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(197)
Вторият критерий от решението по делото Altmark изисква параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, да са предварително определени по обективен и прозрачен начин. Тоест ако държава членка компенсира предприятие за загуби, без параметрите за това да са определени предварително, това представлява предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(198)
В настоящия случай трябва да се направи разграничение между периода от 1979 г. до 2008 г. и периода от 2009 г. до 2012 г.
9.2.1. Период от 1979 г. до 2008 г.
(199)
Приетият на 28 октомври 1994 г. устав позволява на ZT да покрива всички загуби, понесени през финансовата година, с годишните вноски. Както обаче посочва Германия, годишните вноски са били предназначени да финансират разходите, които ZT понася по поддържането на резерва за епидемии.
(200)
Уставът от 1994 г. обаче не съдържа указания относно размера на резерва за епидемии, който ZT трябва да поддържа, или относно параметрите за изчисляване на разходите по резерва. Понесената загуба не е обективен показател за разходите по резерва за епидемии, тъй като размерът на загубата зависи от редица фактори, които нямат нищо общо с разходите по резерва за епидемии.
(201)
Следователно не е бил налице определен предварително обективен и прозрачен метод, който да е направил възможно изчислението на разходите по резерва за епидемии. Следователно вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2008 г.
9.2.2. Период от 2009 г. до 2012 г.
(202)
Уставът е изменен на 2 февруари 2010 г. с обратно действие от 1 януари 2009 г. В член 10, параграф 2 изрично се определя размерът на резерва за епидемии, който трябва да се поддържа. Според член 9, параграф 2 и член 10, параграф 4 разходите по резерва за епидемии и съответно размерът на годишната вноска трябва да бъдат определени преди началото на финансовата година чрез бюджета.
(203)
С член 10, параграф 5 от новия устав се въвеждат правила за изчисляването на разходите по резерва за епидемии. В съответствие с експертното становище на Fraunhofer за предвидения резерв за епидемии се разпределя пропорционален дял от общите разходи за капацитет. В устава и годишния бюджет са определени параметрите, необходими за изчисляване на разходите. Комисията се увери, че параметрите са обективни и основателни и методът за изчисляване е определен недвусмислено и прозрачно. Ето защо от 2010 г. насам годишните вноски са предварително определени въз основа на обективни и прозрачни параметри.
(204)
Следователно изискванията за прозрачност от втория критерий от решението по делото Altmark са изпълнени за периода 2010-2012 г. Същевременно обаче трябва да се отбележи, че макар Комисията да приема, че изчисленията са направени предварително и прозрачно, тя смята, че използваната за изчисляването формула не е подходяща, за да предотврати свръхкомпенсация по смисъла на третия критерий от решението по делото Altmark.
(205)
От друга страна за 2009 г. правилата за изчисляване на разходите, бюджетът и размерът на годишната вноска са определени със задна дата, а не предварително. Следователно вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за 2009 г.
9.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(206)
Третият критерий от решението по делото Altmark изисква компенсацията да не надвишава необходимото за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществена услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба от изпълнението на тези задължения.
(207)
При изчисляването на разходите по изпълнение на задължението за предоставяне на обществена услуга Комисията прилага метода на нетните избегнати разходи (50). Нетните разходи, които са необходими или би следвало да са необходими за изпълнение на задължението за извършване на обществени услуги, се изчисляват като разликата между нетните разходи на доставчика на услугата, произлизащи от изпълнението на задължението за предоставяне на обществена услуга, и нетните му разходи без това задължение. Особено трябва да се внимава за правилната оценка на разходите или приходите, които доставчикът на услугата не би понесъл или спечелил, ако нямаше задължение за предоставяне на обществена услуга. При изчисляването на нетните разходи трябва да се разгледат предимствата за доставчика на услугата от общ икономически интерес, включително, ако е възможно, и нематериалните предимства (51).
(208)
Съгласно член 10, параграф 2 от устава от 2 февруари 2010 г. размерът на резерва за епидемии, който трябва да се поддържа от 2009 г., е определен на 7 110 тона, които да бъдат преработвани за период от шест седмици. Изразено в количество на седмица това означава, ZT трябва да гарантира, че в случай на епидемия могат да се преработват допълнително по 1 185 тона седмично над обичайните количества в продължение на шест седмици (52).
(209)
Германия изтъква, че годишните вноски компенсират нетните разходи, които ZT понася, като поддържа резерва за епидемии. Въпреки че уставът съдържа изрично задължение за поддържане на резерв за епидемии едва откакто е изменен на 2 февруари 2010 г., ZT е поддържала резерв за епидемии още преди това и е трябвало да понася свързаните с него разходи. По-специално съгласно правилата за таксите в Рейнланд-Пфалц ZT не е можела да включва тези разходи в таксите за унищожаване на материал от категории 1 и 2.
(210)
Като се основава на експертното становище на Fraunhofer, Германия изчислява разходите по резерва за епидемии като приблизително половината от всички разходи на съоръженията за периода 2002-2009 г., тъй като през седмицата (при 5-дневна експлоатация на 3 смени)се оползотворяват по-малко от 50 % от технически възможния им капацитет.
(211)
В следващите параграфи Комисията ще покаже, че противно на изчисленията на Германия ZT не е понесла нетни разходи в резултат на поддържането на резерв за епидемии в предвидения размер. Посочените от Германия разходи се състоят от разходите за оперативно разполагаемия свободен капацитет, които трябва да се покриват от таксите, и разходите за свободен капацитет вследствие на недостатъчното оползотворяване на съоръженията.
9.3.1. Обезпечаване на предвидения резерв за епидемии с неизползвания работен капацитет на ZT
(212)
В експертното становище на Böckenhoff от 1991 г. за първи път се изследва дали е необходимо изграждане на по-голямо съоръжение за унищожаване, за да се осигури достатъчен капацитет в случай на епидемия. Стига се до обратното заключение, тъй като при нормална експлоатация съоръжението за унищожаване работи 5 дни седмично на 2 смени и работният свободен капацитет на третата смяна е сметнат за достатъчен резерв за епидемии.
(213)
С течение на времето много предприятия за унищожаване са преминали към частично използване на третата смяна дори при нормална експлоатация, или работа на една или две смени в събота в особено натоварени периоди. Това означава, че има по-добро оползотворяване на капацитета при нормална експлоатация и в случай на епидемия ще се наложи засилено натоварване на разполагаемия свободен капацитет в почивните дни.
(214)
Подробните изчисления за различни сценарии в по-новата техническа литература (53) обаче потвърждават основната констатация от експертното становище на Böckenhoff, че не са необходими допълнителни инвестиции в свободен капацитет за борба с епидемии, тъй като разполагаемият свободен капацитет под формата на третата смяна през седмицата и смените в почивните дни е достатъчен за унищожаването на допълнителните животински трупове вследствие на епидемия. Тук се отчита по-голямото оползотворяване на капацитета при нормална експлоатация. Разглежданите случаи на епидемии са най-вече ограничени на местна територия, краткотрайни огнища на класическа чума по свинете (КЧС) или шап.
(215)
Предвиденият в устава от 2 февруари 2010 г. резерв за епидемии в размер на 1 185 тона седмично, който ZT трябва да осигури за период от шест седмици в случай на епидемия, е предназначен за ограничени на местна територия огнища на КЧС и шап. Размерът на резерва за епидемии се основава на експертното становище на ISPA-RP, което показва, че допълнителните количества животински трупове, които могат да се очакват в случай на краткотрайни епидемии в района на действие на асоциацията, са в този порядък.
(216)
Както се вижда от таблицата по-долу, и при ZT, както и в останалите провинции, задължението за осигуряване на резерв при епидемии може бъде изпълнено в краткосрочен план от наличния работен свободен капацитет през нощта и през почивните дни. Работният свободен капацитет от 2 376 тона седмично, който осигурява 7-дневната експлоатация на 3 смени в продължение на 6 седмици, е приблизително два пъти по-голям от предвидения резерв за епидемии от 1 185 тона седмично.
(217)
Дори да се приеме, че капацитетът на съоръженията не се оползотворява напълно при 7-дневна експлоатация на 3 смени или не се използва в продължение на 7 дни без прекъсване, все още има достатъчно работен свободен капацитет, за да се осигури необходимият резерв за епидемии. Както показва съпоставката между предвидения резерв за епидемии от 1 185 тона седмично и свободния капацитет на разположение в съоръженията на ZT според експертното становище на ISPA-RP (54), ZT разполага с достатъчен работен свободен капацитет нощем и в почивните дни:
Таблица 3
Разполагаем свободен капацитет на ZT, съпоставен с предвидения резерв за епидемии (въз основа на средното оползотворяване на капацитета от 1998 г. до 2009 г.)
Тип експлоатация
Общ капацитет
Разполагаем свободен капацитет
Резерв за епидемии съгласно устава
Свободен капацитет след изваждане на резерва за епидемии
Поради степента на оползотворяване
Поради експлоатационни фактори
Общо
Общо
Максимален капацитет при 5 дни на 2 смени
2 160
443
443
Максимален капацитет при 5 дни на 3 смени
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
Нормален капацитет при 7 дни на 3 смени
3 864
443
1 704
2 147
962
Максимален капацитет при 7 дни на 3 смени
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Следователно както предприятията в останалите провинции ZT има достатъчен работен свободен капацитет за осигуряване на резерва за епидемии. Следователно на ZT никога не ѝ се е налагало да изгражда допълнителен капацитет, за да осигури резерв за епидемии. Така че ZT не е понесла никакви нетни разходи вследствие на това задължение.
(219)
Германия обаче твърди, че по закон ZT не може да включва в таксите за унищожаване разходите за свободен капацитет, който се използва единствено в случай на епидемии, тъй като този резерв за епидемии би бил в обществена полза.
(220)
Резултатите от експертното становище сред провинциите и представените договори на жалбоподателя показват обаче, че независимо от правната форма на предприятието за унищожаване или прилаганите правила за изчисляване всички разходи за капацитет без изключение се финансират от приходите от оперативна дейност. Това е очевидно и от член 8 от KAG RP, който гласи, че „разходите, на които се основават таксите за ползване и периодичните вноски, трябва да се определят по търговските принципи на счетоводното отчитане на себестойността“. С други думи разходите за работния свободен капацитет трябва да се включват в таксите пропорционално, тъй като съществува причинно-следствена връзка с унищожаването на вътрешен и външен материал при нормална експлоатация.
(221)
Освен това в решението си BVerwG правилно приема, че разходите за работен свободен капацитет трябва да се финансират с приходите от унищожаването на вътрешен и външен материал (55). Следователно ако предвиденият резерв за епидемии може да се обезпечи с работния свободен капацитет, какъвто е случаят със ZT, няма нужда от годишни вноски.
(222)
Накрая, като основание за годишните вноски Германия твърди, че всички разходи за работен свободен капацитет за третата смяна през седмицата са следствие от задължението за поддържане на резерва за епидемии. Без това задължение ZT би могла напълно да оползотворява своя максимален технически капацитет при 5-дневна експлоатация на 3 смени.
(223)
Германия обаче не е представила доказателства, че ако е нямало задължение за поддържане на резерва за епидемии, не би имало работен свободен капацитет през седмицата. По-скоро излиза - например от експертното становище на ISPA-NS - че дори предприятията, които унищожават само материал от категория 3 и съответно нямат никакво задължение да поддържат резерв за епидемии, разполагат със значителен свободен капацитет и финансират всичките си разходи за капацитет чрез таксите си.
9.3.2. Разполагаемият свободен капацитет надвишава предвидения резерв за епидемии
(224)
Както показва таблица 3, ZT има много по-голям свободен капацитет, отколкото е необходим за поддържане на предвидения резерв за епидемии. Краткосрочно разполагаемият свободен капацитет е повече от два пъти по-голям от необходимия за случаи на епидемии. Фигура 2 показва, че в някои години до 25 % от нормалния капацитет остават неизползвани при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Разходите за свободния капацитет, който изобщо не е необходим за предвидения резерв за епидемии, също не могат да се включват в нетните разходи. Следователно представените от Германия изчисления на нетните разходи трябва да се отхвърлят и поради тази причина, тъй като в тя разходите за целия свободен капацитет неправилно се разпределят за резерва за епидемии.
(225)
Експертното становище на ISPA-RP и експертното становище на Fraunhofer показват, че разполагаемият свободен капацитет на ZT е достатъчен дори за справяне с епидемия от шап в цялата провинция в продължение на 3 месеца. Въпреки това от ZT никога не се е изисквало да поддържа резерва за епидемии за период, по-дълъг от 6 седмици. С други думи членовете на асоциацията никога не са задължавали ZT да осигурява по-дългосрочен резерв за епидемии, който да може да се ползва повече от 6 седмици, за да успее ZT сама да се справи с продължителна епидемия в цялата провинция. Затова сравнението с капацитета, необходим за справяне с епидемия от шап в цялата провинция, е неуместно (56).
(226)
Обстоятелството, че капацитетът на съоръженията на ZT е значително по-голям, отколкото е изискването в устава, се потвърждава и от следното: ZT е задължена от устава да преработва вътрешен материал от категории 1 и 2 в количества от порядъка на средно 900 тона седмично (57). Ако се прибави предвиденият резерв за епидемии от 1 185 тона седмично, ZT би се нуждаела от съоръжение с капацитет 2 085 тона седмично при 7-дневна експлоатация на 3 смени, за да изпълни задълженията си съгласно устава.
(227)
Фактически обаче максималният възможен капацитет на съоръженията на ZT е 4 536 тона седмично. Това означава, че ZT експлоатира съоръжения с два пъти по-голям капацитет, отколкото е необходимо за изпълнение на задачите, заложени в устава. Тъй като ZT има много по-голям капацитет, отколкото се изисква за изпълнението на обществените ѝ задачи, тя не може да е понесла нетни разходи поради задължението за поддържане на резерва за епидемии.
9.3.3. Обобщение
(228)
В заключение може да се каже, че Германия не успява да докаже, че ZT е понесла нетни разходи вследствие на задължението за поддържане на резерва за епидемии. Анализът показва, че годишните вноски финансират разходите за свободния капацитет, който оперативно е на разположение при нормална експлоатация (и съответно следва да се финансира с таксите за тези услуги) или е наличен поради недостатъчното натоварване на съоръженията на ZT.
9.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(229)
Четвъртият критерий от решението по делото Altmark гласи, че когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с предоставянето на обществена услуга, в конкретен случай не е избрано вследствие на процедура за възлагане на обществена поръчка, която би позволила да бъде избран участника в търга, който е в състояние да предостави тези услуги на най-ниската цена за общността, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие при изпълнението на съответните задължения, като се отчетат съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на задълженията.
(230)
Четирите критерия от решението по делото Altmark трябва да са изпълнени, за да се направи изключение от принципа, че компенсационните плащания представляват предимство. Ето защо държавата членка трябва да докаже, че тези критерии са изпълнени.
(231)
ZT не е избрана посредством процедура за възлагане на обществена поръчка, в същото време Германия не е представила доказателства, че ZT е типично, добре управлявано предприятие. Следователно Германия не е успяла да докаже, че е изпълнен четвъртият критерий от решението по делото Altmark. Високите такси за унищожаване на животински трупове в Рейнланд-Пфалц и необходимостта от финансиране чрез годишна вноска, каквато не съществува в никоя друга провинция, също свидетелстват за това, че ZT не е типично, добре управлявано предприятие.
(232)
Следователно четвъртият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен.
(233)
BVerwG приема, че четвъртият критерий от решението по делото Altmark не важи за ZT, тъй като годишните вноски не са предназначени да компенсират ZT за допълнителните разходи, произтичащи от поемането на задължение за предоставяне на обществена услуга в контекста на иначе търговска дейност, а да финансират служебното изпълнение на обществена задача извън пазара. Според BVerwG служебното естество на изпълнението на тази задача произтича от политическото решение на членуващите в асоциацията регионални и местни власти да възложат унищожаването на материал от категории 1 и 2 вътрешно. BVerwG основава тълкуванието си на решението на Съда по делото Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Според BVerwG четвъртият критерий от решението по делото Altmark предполага, че задължението за предоставяне на обществена услуга следва да се изпълнява от частно предприятие. Тъй като това не е така в случая на вътрешното възлагане, четвъртият критерий от решението по делото Altmark не важи за предприятия, ангажирани чрез вътрешно възлагане (59).
(235)
Комисията не споделя правното тълкувание на BVerwG. На първо място, никъде в четвъртия критерий от решението по делото Altmark не е указано, че той не важи при вътрешно възлагане. Напротив, като дава две възможности (процедура за възлагане на обществена поръчка или анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие), Съдът показва, че четвъртият критерий от решението по делото Altmark е в сила, дори ако не е проведена процедура за възлагане на обществена поръчка, и по-специално в случай на вътрешно възлагане.
(236)
Решението по делото Stadtreinigung Hamburg засяга само въпроса в кои случаи съществува задължение за възлагане. От него не могат да се направят обаче никакви заключения по отношение на правото в областта на държавните помощи. Тъкмо напротив: втората възможност по четвъртия критерий от решението по делото Altmark касае точно случая, при който няма задължение за провеждане на процедура за възлагане на обществена поръчка.
(237)
Освен това BVerwG изхожда от допускането, че от регионалния монопол на ZT следва, че тя не се конкурира с останалите предприятия и че не може да има нарушаване на конкуренцията. Нарушаването на конкуренцията обаче е отделен елемент от понятието за държавна помощ, различен от елемента на икономическото предимство (контекста, в който бяха разработени четирите критерия от решението по делото Altmark). В настоящия случай е изпълнен елементът за нарушаване на конкуренцията (вж. раздел 8.3). Комисията също така изрично посочва в точка 37 от своето Съобщение за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за предоставянето на услуги от общ икономически интерес (наричано „Съобщението за УОИИ“) (60), че вътрешното възлагане не изключва възможността за нарушаване на конкуренцията.
(238)
Накрая, поставеният от BVerwG акцент върху служебното естество на дейността на ZT повдига въпроса дали BVerwG отхвърля приложимостта на четвъртия критерий от решението по делото Altmark, тъй като приема, че ZT не извършва стопанска дейност. Това също е неправилно: ZT предлага услуга срещу заплащане и следователно извършва стопанска дейност (вж. раздел 8.2). Комисията също изрично потвърждава това в точка 13 от Съобщението за УОИИ.
9.5. Заключение относно наличието на икономически предимства за ZT
(239)
Противно на решението на BVerwG и доводите на Германия критериите от решението по делото Altmark не са изпълнени. На първо място, годишните вноски не могат да се оправдаят по същество като компенсационни плащания от държавата за поетите от ZT задължения, тъй като всички разходи, свързани с тези задължения, трябва да се покриват от приходите от такси. Второ, беше показано, че противно на твърденията на Германия ZT не е направила никакви нетни разходи в резултат на задължението за поддържане на резерв за епидемии. Цитираните от Германия разходи са свързани или с работния свободен капацитет, който трябва да се обезпечи с приходите от такси и с печалбите, или със свободен капацитет над предвидения резерв за епидемии. Трето, до 2010 г. параметрите за изчисляване на годишните вноски не са били определени предварително и с необходимата прозрачност. На последно място, Германия не успя да докаже, че ZT е типично, добре управлявано предприятие.
(240)
Следователно годишните вноски са предоставили на ZT икономическо предимство.
(241)
Ако неправилно изчислените от Германия разходи по резерва за епидемии се разпределят според техния произход между различните предоставяни услуги - унищожаване на вътрешен материал от категории 1 и 2, унищожаване на материал от категории 1 и 2 от Баден-Вюртемберг и Хесен и унищожаване на материал от категория 3 - получените от ZT чрез годишните вноски икономически предимства на различните пазари се виждат по-ясно.
(242)
В следващите раздели 9.5.1-9.5.3 ще бъде демонстрирано, че годишните вноски всъщност компенсират загуби, дължащи се на следните фактори:
а)
преработка на материал от категория 3 с ниска стойност;
б)
недостатъчно оползотворяван капацитет;
в)
такси, по-ниски от разходите за унищожаване, в Северен и Централен Хесен;
г)
такси, по-ниски от разходите, за унищожаването на вътрешен материал.
9.5.1. Загуби от унищожаването на вътрешен и външен материал, когато неправилно изчислените разходи по резерва за епидемии са разпределени по предназначение
(243)
Въз основа на представените отчети за приходите и разходите на ZT за 2002-2009 г. всички предполагаеми разходи по резерва за епидемии са разпределени според своя произход в съответствие с експлоатацията на съоръженията 5 дни в седмицата на 2 смени.
(244)
На първо място трябва да се отбележи, че основна причина за високите разходи за свободен капацитет е недостатъчното оползотворяване на съоръженията на ZT. Затова най-напред трябва да бъдат извадени тези разходи за свободен капацитет вследствие на недостатъчното оползотворяване при нормална експлоатация.
(245)
Както показва статистиката за натоварването в Таблица 3 (колона „свободен капацитет поради степента на оползотворяване“), ZT никога не е използвала напълно разполагаемия си технически капацитет при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Особено от 2002 г. насам степента на оползотворяване силно се е понижила в резултат на резкия спад на вътрешния материал. Критерият, използван за определяне на равнището на недостатъчно оползотворяване, е свободният капацитет при 5-дневна експлоатация на 2 смени. За сравнение при изчисляването на степента на недостатъчно оползотворяване служи най-високото ниво на оползотворяване, постигано при 5-дневна експлоатация на 2 смени, а именно 101 855 тона през 2002 г. Това прави недостатъчно оползотворяване от средно 13 %.
(246)
Както се вижда от съответната колона („свободен капацитет поради степента на оползотворяване“) в таблица 4, средните разходи в следствие на недостатъчното оползотворяване при нормална експлоатация възлизат на 434 304 EUR. ZT трябва да понесе търговската отговорност за тези разходи, тъй като те са следствие от стопанисването на съоръжение, което не се оползотворява напълно при нормална експлоатация.
(247)
Разходите за работен свободен капацитет са разделени пропорционално на използването при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Така те са пропорционално разпределени между вътрешните и външните услуги. Същевременно в таблица 4 по-долу се разграничават разходите за работен свободен капацитет, свързани със събирането, от тези, свързани с преработката.
(248)
Средно за периода от 2002 г. до 2009 г. ZT не успява да си покрие разходите за работен свободен капацитет нито с приходите от вътрешните, нито с приходите от външните си услуги. Колоната „марж на вноските II“ показва средна годишна загуба от 1 198 257 EUR от външни услуги и 1 140 898 EUR от вътрешни услуги.
Таблица 4
Отчет за приходите и разходите
(в EUR)
Мъртви животни
Отпадъци от кланици
Вътрешен материал
Кол. 1 + 2
Материал от категория 3
БВ и Хесен
Недостатъчно оползотворяване
Външен материал
Кол. 4 + 5+6
Общо
Кол. 3 + 7
(1)
Оборот
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Разходи, представени от ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Оборот
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Коригирани разходи
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Сума на покриване I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Свободен капацитет (СК) поради степента на оползотворяване
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Работен СК за събиране
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Работен СК за преработка
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Сума на покриване II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Неразпределени постоянни разходи
[…]
(11)
Сума на покриване III
[…]
(12)
+
Годишни вноски
[…]
(13)
Печалба или загуба
[…]
Редове 1-2: информация, представена от ZT
ZT не записва приходите от унищожаването на материал от категория 3 отделно в разходните си сметки. Вместо това, както при останалите приходи от продукти (напр. за масла и мазнини), тя ги вади от общите разходи, които след това се разпределят между вътрешните отпадъци от кланици, материала от категория 3 и материала от БВ и Хесен. Тъй като обаче по-долу е създадена отделна сметка за материала от категория 3, приходите от унищожаването на материал от категория 3 трябва да се извадят от общите разходи.
Редове 3-5: Изчисляване на сумата на покриване I
За да се получат коригираните разходи, приходите от преработката на материал от категория 3, които са извадени от разходите, са разпределени пропорционално между разходите за вътрешни отпадъци от кланици, материала от категория 3 и материала от БВ и Хесен. Така разликите в общите разходи между ред 2 и ред 4 отговарят на приходите от унищожаване на материал от категория 3 в ред 3.
Поради липса на данни Комисията не успя да провери дали ZT правилно е разпределила общите разходи в редове 2 и 3 между различните услуги. По-специално следва да се отбележи, че на унищожаването на животински трупове съответства прекомерно голям дял от разходите за капацитет. Затова е възможно „Сума на покриване I“ за вътрешни отпадъци от кланици, материал от категория 3 и материал от БВ и Хесен да са с твърде високи стойности.
Редове 6-9: Изчисляване на сумата на покриване II
Първо от разходите по резерва за епидемии се изважда недостатъчното оползотворяване при 5-дневна експлоатация на 2 смени (= свободен капацитет поради степента на оползотворяване). След това останалите разходи по резерва за епидемии се разделят пропорционално на преработените количества и изчислената степен на недостатъчно оползотворяване. Поради липсата на събиране за БВ разходите за събиране и за преработка се разглеждат поотделно. Тъй като през 2009 г. преките разходи за свободен капацитет вече са добавени за работата в Северен и Централен Хесен, не са добавени повече разходи.
9.5.2. Годишните вноски финансират загубите от унищожаването на външен материал
(249)
На външните пазари ZT се конкурира с предприятия, които трябва да финансират общите разходи за съоръженията си изцяло от собствения си оборот. Нито предприятието, конкуриращо се със ZT за материала от категория 3, нито предишният оператор в Северен и Централен Хесен не могат да разчитат на допълнително държавно рефинансиране на работния свободен капацитет или на недостатъчно оползотворяване поради нивото на търсене.
9.5.2.1. Загуби от унищожаването на материал от категория 3
(250)
Както всички други предприятия, унищожаващи материал от категория 3, без да са натоварени с обществена задача, ZT трябва сама да понася всички свързани разходи и рискове.
(251)
ZT унищожава материала от категория 3 заедно с този от категории 1 и 2 и следователно не може да постигне същите приходи от продукти както при разделното унищожаване на материал. Увеличеното търсене на чист материал от категория 3 за преработка доведе до срив на цените, които ZT може да получава от кланиците. Както обяснява жалбоподателят, предприятията за унищожаване дори заплащат премии на кланиците за някои материали от категория 3.
(252)
Тази тенденция се разпознава ясно в развитието на доходността от тон преработен материал от категория 3: ако ZT все още е получавала […] EUR на тон през 2002 г., след постоянен спад в доходността през 2009 г. тя вече е едва […] EUR. Това прави спад от почти 70 % от в приходите на тон за седем години.
Фигура 1
Суми на покриване за материал от категория 3 от 2000 г. до 2009 г. (в евро)
[…]
(253)
Следователно през последните няколко години преработката на материал от категория 3 става все по-непечеливша за ZT. Ако до 2004 г. ZT все още е могла да покрива директните си разходи, в следващите години унищожаването на материал от категория 3 вече не допринася за покриването на разходите за свободен капацитет.
(254)
Предложеното от Германия изчисление, показващо, че приходите, които ZT може да получава от унищожаването на материал от категория 3, са по-големи от преките разходи, е неправилно. Германия базира изчислението си на разходите, от които вече са извадени приходите (вж. ред 2 от таблица 4), вместо да използва реално направените разходи, което би било правилно (вж. коригираните разходи на ред 4 от таблица 4).
(255)
ZT очевидно е готова да понася постоянните загуби поради намалялото унищожаване на материал от категория 3 с цел да поддържа натоварването на съоръженията си.
9.5.2.2. Загуби от недостатъчно оползотворяване
(256)
Друга основна причина за загубите на ZT е, че през повечето години съоръженията не се оползотворяват добре. В някои години недостатъчното оползотворяване при 5-дневна експлоатация на 2 смени достига над 25 % в сравнение с най-добрата степен на оползотворяване през 2001 г. Единствено през 2001 г. и 2002 г. е постигната по-добра степен на оползотворяване благодарение на кризата с ТСЕ, макар че дори тогава не се налага прибягване до работния свободен капацитет чрез работа нощем или в почивни дни.
Фигура 2
Недостатъчно оползотворяване на нормалния капацитет на ZT при 5-дневна експлоатация на 2 смени от 1998 г. до 2009 г.
(257)
Причината за подчертано недостатъчното оползотворяване след 2002 г. е спадът в числеността на селскостопанските животни и съответно в количеството вътрешен материал, което намалява с повече от 35 % между 2002 г. и 2009 г. ZT е направила опит да оползотвори освободилия си капацитет, като поема по-големи количества външен материал. Едва със спечелването на тръжната процедура в Северен и Централен Хесен обаче тя успява да възстанови степента на оползотворяване приблизително до нивото от 2002/2003 г.
9.5.2.3. Загуби от тръжната процедура в Северен и Централен Хесен
(258)
Понеже ZT извършва унищожаване на материал в Северен и Централен Хесен едва от 2009 г. насам, наличните данни за постигнатите резултати от тази дейност са много малко. От представените разходни сметки за 2009 г. изглежда, че нововъзложената дейност е довела до положителен марж на вноските след изваждане на разходите за работен свободен капацитет, възлизащи на приблизително 200 000 EUR.
(259)
Тръжните документи обаче дават основания да се смята, че ZT е подала оферта за цени, по-ниски от реалните ѝ разходи. Както посочва самата Германия, лихвите, които ZT плаща по банковите си кредити, са по-високи от изчислената лихва, определена от ZT според правилата за изчисляване за тръжната процедура. С други думи ZT не очаква да е в състояние да покрива пълните си разходи за лихви по изтеглените кредити или да получава подходяща възвръщаемост от собствения си капитал.
(260)
Лихвите на ZT по кредити възлизат на общо 1,07 млн. евро годишно. Ако се приеме в съответствие с дела от общия капацитет, който съставляват количествата унищожаван материал от Северен и Централен Хесен, че около една четвърт от разходите по заеми трябва да се разпределят на възложената дейност в Северен и Централен Хесен, делът от разходите е 0,26 млн. евро, докато ZT залага в изчислението си на таксите за Северен и Централен Хесен 0,16 млн. евро. Освен непокритите лихви в размер 0,10 млн. евро годишно за чужд капитал, трябва да се отчетат и непокритите лихви за собствен капитал.
(261)
Никой рационално действащ търговец не би подал оферта, която не покрива неговите очаквани капиталови разходи. Затова многократното позоваване от Германия на предполагаемите изисквания за изчисляването на таксите, които не позволяват прехвърлянето на пълните разходи, по никакъв начин не променя това обстоятелство. Никой частен стопански субект не може да бъде принуждаван и не би бил готов да предлага услуги на цени, които не му позволяват да покрива разходите си и да получава разумна печалба.
(262)
Дори ако се изхожда от представените разходни сметки за 2009 г., според които има положителна сума на покриване от около 200 000 EUR, очакваните маржове на вноските за 10-годишния срок на договора не могат да компенсират загубите от недостатъчно оползотворяване, възлизащи на средно около 700 000 EUR годишно от 2002 г. насам. Едно работещо в пазарни условия предприятие не би поддържало недостатъчно оползотворяван капацитет в продължение на толкова дълъг период от време.
(263)
При външния материал освен това се вижда, че благодарение на годишните вноски ZT разполага с капацитет, който може да предлага на пазара на цени, по-ниски от нейните разходи, а от друга страна поддържа недостатъчно оползотворяван капацитет в продължение на години, бъдещите приходи от който няма да компенсират загубите от недостатъчно оползотворяване през предходните години. Оттук става ясно, че ZT е поддържала на пазара капацитет, какъвто едно рационално предприятие за унищожаване не би могло да си позволи.
9.5.3. Годишните вноски финансират загубите от унищожаването на вътрешен материал
(264)
Разходите за работен свободен капацитет, свързани с унищожаването на вътрешен материал, трябва да се покриват от приходите от такси. ZT, както и всички други предприятия, натоварени с унищожаването на контролиран материал, трябва на собствена отговорност и със съответната управленческа политика да осигурят рентабилно изпълнение на тази задача. Допълнителните компенсационни плащания биха я освободили от тази икономическа отговорност.
(265)
Следователно разходите за работен свободен капацитет трябва да се разпределят между унищожаването на мъртви животни и на отпадъци от кланици. В провинциите има различни подходи за разпределяне на разходите за работен свободен капацитет между унищожаването на отпадъци от кланици и на животински трупове. В някои провинции за мъртвите животни се разпределя по-голям дял от разходите за свободен капацитет, отколкото за отпадъците от кланици. Тъй като нито в правилата за таксите, нито в устава се определя скала за разпределение, разходите за свободен капацитет следва да се разпределят пропорционално.
9.5.3.1. Цени за унищожаване на отпадъци от кланици, които са по-ниски от себестойността
(266)
Както посочва самата Германия, ZT се конкурира с останалите предприятия в бранша за унищожаването на отпадъци от кланици. Размерът на таксите за унищожаване на вътрешни отпадъци от кланици се отразява на процента на разделяне на отпадъците в кланиците и съответно на количеството чист материал от категория 3, който могат да получават останалите предприятия за унищожаване.
(267)
Докато приходите средно едва покриват преките разходи, с течение на времето започва да се проявява същата тенденция като при сумите на покриване за материал от категория 3: до 2004 г. приходите са надвишавали преките разходи. С новата тарифа на таксите от 2005 г. обаче, довела до спад в средните приходи на тон от 160 EUR на 116 EUR, т.е. с 27,5 %, в следващите години не могат да бъдат покрити дори преките разходи и съответно не е направен принос за покриването на разходите за работен свободен капацитет. Едва през 2009 г. сумата на покриване I отново придобива положителна стойност (вж. таблица 4).
(268)
Без годишните вноски ZT очевидно не би могла да поддържа такава ценова политика. Точно както при отпадъците от кланици от категория 3, от 2005 г., за да продължи да оползотворява капацитета на съоръженията си, ZT е приела цени, които дори не са покривали преките ѝ разходи,. Като цяло за вътрешните материали има ясно изразен отрицателна сума на покриване II след изваждане на разходите за работен свободен капацитет, възлизащ на общо около 13 % от оборота (вж. таблица 4).
9.5.3.2. Затвърждаване на монополното положение в района на действие на асоциацията благодарение на преките годишни вноски
(269)
Германия е на мнение, че ZT не е получила икономическо предимство от годишните вноски, тъй като е без значение дали държавата отпуска компенсация за поддържане на резерва за епидемии директно на предприятието за унищожаване или го финансира косвено чрез помощ за ТСЕ, отпускана на произвеждащите материала лица. Във втория случай разходите по резерва за епидемии биха били включени в таксите, но същевременно субектите, отговорни за възникването на материала, биха получили облекчения чрез съответно по-висока помощ. И в двата случая голяма част от тежестта всъщност би била понесена от публичните средства, а именно това е основното, което е от значение за анализа в контекста на правото в областта на конкуренцията.
(270)
На първо място следва отново да се отбележи (вж. раздел 2.5.3), че ZT получава годишните вноски в допълнение към помощта за ТСЕ, предоставена на фермерите. Освен това благодарение на помощта за ТСЕ в Рейнланд-Пфалц ZT получава по-високо ниво на подкрепа, отколкото в Северен и Централен Хесен, тъй като цената на тон (212 EUR) - и съответно основата за помощта за ТСЕ - е значително по-ниска, отколкото цената на тон в Рейнланд-Пфалц (390 EUR). Очевидно обаче фермерите на територията на дейност на асоциацията не се възползват от по-ниски такси заради наличието на годишните вноски.
(271)
На второ място, съгласно насоките на Общността за ТСЕ изрично се изискват доказателства, че помощта не облагодетелства предприятия производители надолу по веригата (61). Както обаче показват анализът в раздели 9.5.2 и 9.5.3 ZT в действителност използва годишните вноски, за да финансира загубите вследствие на ценовата си политика, недостатъчно оползотворявания капацитет или други форми на неефективност в дейността си.
(272)
Ето защо Германия очевидно не успява да докаже, че годишните вноски облагодетелстват фермерите като компенсация за разходите за унищожаване на мъртви животни. Напротив, възниква въпросът дали фермерите не биха се възползвали от по-ниски цени, ако годишните вноски не съществуваха, тъй като в такъв случай ZT би се сблъскала с по-голям икономически натиск да приспособи капацитета си и търговските си практики към пазарните условия по-ранен етап.
9.5.4. Обобщение
(273)
Германия не успява да докаже, че заплащаните на ZT годишни вноски са оправдани като отпускана от държавата компенсация за задълженията, произлизащи от устава. Критериите от решението по делото Altmark не са изпълнени.
(274)
Напротив, при подробно разглеждане на приходните и разходните сметки на ZT се вижда, че годишните вноски дават на ZT икономически предимства по отношение на унищожаването на вътрешен и външен материал.
(275)
Следователно годишните вноски представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
10. ОЦЕНКА НА НЕПРАВОМЕРНОСТТА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 3 ОТ ДФЕС
(276)
Комисията не е получила уведомление съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС относно годишните вноски, които ZT е получавала от 1979 г. насам. Следователно годишните вноски представляват неправомерна държавна помощ съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(277)
В този случай не се прилага задължението за уведомяване в съответствие с Решение 2005/842/ЕО на Комисията от 28 ноември 2005 г. относно прилагането на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО за държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (62) (наричано по-нататък „Решението за УОИИ от 2005 г.“) и Решение 2012/21/ЕС на Комисията от 20 декември 2011 г. относно прилагането на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз за държавната помощ под формата на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (63) (наричано по-нататък „Решението за УОИИ от 2011 г.“), понеже, както беше показано в раздел 9, на ZT не е възложена услуга от общ икономически интерес. Унищожаването на материала от категории 1 и 2, осигуряването на резерв за епидемии и унищожаването на материал от категория 3 не са услуги от общ икономически интерес. Освен това вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2010 г., а третият - за целия период от 1979 г. насам. Следователно не са изпълнени условията в членове 4 и 5 от решенията за УОИИ от 2005 г. и 2011 г. и вноските не могат да бъдат освободени от задължението за уведомяване.
11. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА ПО ЧЛЕН 106, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(278)
Съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС разпоредбите на ДФЕС важат за предприятията, които са натоварени с функции да оказват услуги от общ икономически интерес или имат характер на фискален монопол. Член 106, параграф 2 от ДФЕС обаче предвижда изключение от правилата на ДФЕС, ако прилагането на правилата на конкуренцията препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, възложени на тези предприятия. Тази разпоредба за изключение се прилага само ако развитието на търговията не е засегнато до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
(279)
Съгласно точка 69 от Рамката на ЕС за УОИИ Комисията прилага принципите на тази рамка за всяка неправомерна помощ, за която вземе решение след 31 януари 2012 г., дори ако помощта е отпусната преди тази дата. Тъй като годишните вноски представляват неправомерна държавна помощ, се прилага Рамката на ЕС за УОИИ.
(280)
Както е изложено в раздел 8.1, ZT не е натоварена с услуга от общ икономически интерес, тъй като унищожаването на материал от категории 1 и 2, поддържането на резерв за епидемии и унищожаването на материал от категория 3 не представляват услуги от общ икономически интерес. Тази причина сама по себе си прави годишните вноски несъвместими съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и Рамката на ЕС за УОИИ.
(281)
Съгласно втория и третия критерий от решението по делото Altmark помощта по Рамката на ЕС за УОИИ може да се смята за съвместима с член 106, параграф 2 от ДФЕС, само ако има акт за възлагане, определящ методите за изчисляване на компенсацията (раздел 2.3), и ако размерът на помощта не надвишава нетните разходи по задължението за предоставяне на обществена услуга (раздел 2.8).
(282)
Както е показано подробно в раздел 9.2, вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2009 г., а третият - за целия период. Следователно раздел 2.3 от Рамката на ЕС за УОИИ (за периода 1979 г. до 2009 г.) и раздел 2.8 (за целия период) не са изпълнени.
(283)
Това означава, че годишните вноски не могат да бъдат оправдани съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и Рамката на ЕС за УОИИ като помощ за поддържане на резерва за епидемии на територията на дейност на асоциацията.
12. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА КАТО ПОМОЩ ЗА ФИНАНСИРАНЕ НА РАЗХОДИТЕ ЗА УНИЩОЖАВАНЕ НА ЖИВОТИНСКИ ТРУПОВЕ И ОТПАДЪЦИ ОТ КЛАНИЦИ ПО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 3, БУКВА в) ОТ ДФЕС
(284)
Годишните вноски представляват оперативна помощ, каквато по принцип е забранена (64). Следователно тежестта на доказване на съвместимостта на тази помощ е за държавата членка.
(285)
Съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. са забранени помощи за разходите за унищожаване на отпадъци от кланици и са позволени помощи за разходите за унищожаване на мъртви животни, при условие че те облагодетелстват само фермерите. Предприятията надолу по веригата, като кланици и предприятия за унищожаване, не могат да се облагодетелстват с помощ при никакви обстоятелства (65).
(286)
Макар че с цел административно опростяване помощите за разходите за унищожаване на мъртви животни могат да се заплащат директно на предприятията за унищожаване, трябва да се докаже, че цялата помощ е в полза на фермерите (66).
(287)
Както показа анализът в раздел 9 обаче, годишните вноски дават икономически предимства на ZT и не облагодетелстват именно фермерите на територията на дейност на асоциацията, тъй като те дори трябва да заплащат по-високи такси за унищожаването на мъртви животни, отколкото например фермерите в Северен и Централен Хесен. Следователно Германия не успява да докаже, че годишните вноски се прехвърлят на фермерите в пълен размер.
(288)
Освен това в Решение № 15/04 на Комисията от 6 юли 2004 г., с което беше одобрена схемата за помощ, която да компенсира фермерите на територията на дейността на ZT за разходите за унищожаване на мъртви животни за периода от 1998 г. до 2013 г., се посочва, че одобрените земеделски помощи не могат да бъдат кумулирани с друга помощ.
(289)
Раздел VI от Насоките за ТСЕ предвижда изключения за неправомерна помощ, отпусната преди 1 януари 2003 г.:
а)
помощите за разходите за унищожаване на мъртви животни могат да бъдат разрешени до 100 %., дори ако са отпуснати на равнището на производството, преработката и маркетинга,
б)
освен това, в специални случаи по изключение помощта за унищожаването на отпадъци от кланици може да бъде съвместима с вътрешния пазар предвид кратката продължителност и необходимостта да се осигури дългосрочно спазване на принципа „замърсителят плаща“.
(290)
Тези изключения не са приложими. Годишните вноски не се ограничават до разходите за унищожаване на мъртви животни, които така или иначе в по-голямата си част са финансирани по схемите за земеделски помощи, нито пък представляват краткосрочна мярка с ограничена продължителност по отношение на отпадъците от кланици.
(291)
На последно място следва да се подчертае, че самата Германия не е представила доводи в потвърждение на съвместимостта на годишните вноски съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.
(292)
Тъй като годишните вноски облагодетелстват ZT, те не могат да се смятат за помощ, съвместима с вътрешния пазар по смисъла на Насоките на Общността за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
13. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА НА ГОДИШНИТЕ ВНОСКИ КАТО ПОМОЩ ЗА ОПАЗВАНЕ НА ОКОЛНАТА СРЕДА СЪГЛАСНО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 3, БУКВА в) ОТ ДФЕС
(293)
Годишните вноски представляват оперативна помощ, която по принцип е забранена (67). Следователно тежестта на доказване на съвместимостта на тези помощи е върху държавата членка. Германия твърди, че годишните вноски са помощ за опазване на околната среда.
(294)
Съгласно точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда инвестиционни помощи за предприятия, които поправят нанесени върху околната среда щети чрез рехабилитация на замърсени индустриални обекти, ще се смятат за съвместими с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС при условие че водят до подобряване на опазването на околната среда. Трябва обаче да се спазва принципът „замърсителят плаща“, заложен в член 191, параграф 2 от ДФЕС и в Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда. Съгласно точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда замърсителят трябва да финансира рехабилитацията без държавна помощ. Лицето, виновно за замърсяването, се разпознава спрямо това кой носи отговорността съгласно националното право.
(295)
Съответният момент за оценка на положението съгласно националното право относно отговорността зависи от правното положение към датата на издаване на официалното решение.
(296)
Германия не оспорва, че съгласно заповедите за рехабилитация от 21 април 1997 г. за индустриалния обект в Зоршид и от 31 март 1998 г. за обекта в Шпрендлинген-Гензинген пълната отговорност за рехабилитацията на двата обекта съгласно приложимото към момента национално право е вменена на ZT като замърсител. Следователно съгласно германското право ZT като замърсител е задължена да поеме разходите за отстраняване на почвеното замърсяване на двата обекта. Германия твърди, че съгласно решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. (68) финансирането на разходите за рехабилитация над прага на отговорността чрез годишните вноски трябва да се смята за съвместима помощ, тъй като с това решение отговорността на частниците се ограничава до пазарната стойност на земята.
(297)
Доводите на Германия обаче пропускат същността. На първо място, решението на Федералния конституционен съд важи само между страните в производството. Преди всичко обаче промяна в практиката на най-висшия съд не променя правното положение и съответно не е основание за преразглеждане по смисъла на член 51, параграф 1, точка 1 от Административнопроцесуалния закон по отношение на влезли в сила административни актове.
(298)
Съгласно германската съдебна практика решението на Федералния конституционен съд не променя обстоятелството, че към датата на заповедта за рехабилитация всички замърсители отговарят в пълна степен за пълните разходи за рехабилитация. След решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. никой от замърсителите не би могъл да избегне пълната отговорност като замърсител по отношение на по-ранна заповед, която е влязла в сила.
(299)
Следователно ZT е отговорна, дори ако се вземе под внимание решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. по цитираното от Германия дело относно обектите в Шпрендлинген-Гензинген и Зоршид.
(300)
Тъй като ZT не е обжалвала заповедите за рехабилитация, те са влезли в сила и са окончателни. Отричането по същество от страна на Германия на отговорността на ZT за обекта в Зоршид впоследствие е аргумент, който не може да бъде приет. Следвало е ZT да обжалва заповедта за рехабилитация от 21 април 1997 г. и да не допуска влизането ѝ в сила. Не е задача на Комисията да преразглежда влязло в сила решение на национален орган по отношение на националното правно положение във връзка с отговорността в контекста на принципа „замърсителят плаща“.
(301)
Освен това самата Германия признава, че решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. важи единствено за частни лица, а не за публичноправни юридически лица. Това е така, тъй като правното основание за ограничаването на отговорността е имущественото право, на което не могат да се позовават публичноправните юридически лица. Ето защо е неоспоримо, че съгласно националното право ZT носи пълната отговорност за замърсените обекти.
(302)
Съгласно Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда не може да се потвърди потенциалната неравнопоставеност между частноправните юридически лица и публичноправните юридически лица в правната система на държавата членка. По въпроса за отговорността за замърсените обекти Насоките се позовават изключително на националното право.
(303)
Тъй като съгласно германското право ZT е длъжна да поеме всички разходи за рехабилитацията на двата индустриални обекта, годишните вноски не могат да се смятат за съвместими с вътрешния пазар по смисъла на Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
14. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(304)
Годишните вноски, заплащани на ZT от 1979 г. насам, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Германия е предоставила годишните вноски в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(305)
Те не могат да се обявят за съвместими с вътрешния пазар нито по член 106, параграф 2 от ДФЕС, нито по член 107, параграфи 2 и 3 от ДФЕС.
(306)
Съгласно член 1, буква б), подточка iv) от Регламент (ЕО) № 659/1999 във връзка с член 15, параграф 3 от същия регламент помощ, за която давностният срок за възстановяване е изтекъл, се смята за съществуваща помощ. Съгласно член 15 от регламента правомощията на Комисията за възстановяване на помощ имат давностен срок от десет години. Давностният срок за възстановяване започва да тече в деня, в който неправомерната помощ е предоставена на получателя, и спира да тече с предприемането на мярка от страна на Комисията по отношение на неправомерната помощ. Срокът продължава да тече след всяко прекъсване.
(307)
Съдилищата на Съюза са постановили, че давностният срок за възстановяване може да се прекъсва не само с официална процедура, но и че искането за сведения също представлява акт, който може да прекъсне давностния срок (69).
(308)
През януари 2008 г. жалбоподателят оспори заплащаните на ZT годишни вноски и във връзка с това на 26 май 2008 г. към Германия беше отправено искане за информация. Това искане за предоставяне на информация прекъсна давностния срок за възстановяване. Следователно всички годишни вноски, получени от ZT преди 26 май 1998 г., се смятат за съществуваща помощ, а всички годишни вноски, които ZT е получила след 26 май 1998 г., представляват нова помощ.
(309)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Съюза. В настоящия случай възниква въпросът дали решението на BverwG от 16 декември 2010 г. може да е създало у ZT законни очаквания, че разглежданата мярка не представлява държавна помощ.
(310)
В тази връзка Комисията най-напред отбелязва, че решението на BverwG засяга единствено извършените плащания за 2010 г. Следователно ако изобщо са създадени някакви законни очаквания, те могат да бъдат единствено за посочената година (както и следващите години, при условие че уставът е останал непроменен).
(311)
Дори за 2010 г. (и следващите години) обаче решението не е могло да създаде законни очаквания. Според съдебната практика принципът на защита на законни очаквания важи за всеки правен субект, у когото институция на Европейския съюз е породила основателни надежди, като му е предоставила конкретни уверения (70). Такива уверения, независимо под каква форма са предоставени, са конкретните, безусловните и непротиворечивите сведения (71).
(312)
В настоящия случай Комисията не е дала на ZT никакви подобни конкретни уверения, тъкмо напротив - на 20 юли 2010 г. тя е открила официална процедура по разследване.
(313)
BVerwG не е институция на Европейския съюз. Съгласно съдебната практика по отношение на контрола за изпълнение на задълженията на държавите членки съгласно членове 107 и 108 от ДФЕС националните съдилища и Комисията изпълняват допълващи се и самостоятелни роли (72). Докато преценката дали мерките за помощ са съвместими с вътрешния пазар е от изключителната компетентност на Комисията под контрола на Съда на Европейския съюз, то националните съдилища следят за спазването на правата на отделните правни субекти при изпълнение на задължението за предварително уведомяване на Комисията за държавните помощи, предвидено в член 108, параграф 3 от ДФЕС (73).
(314)
В настоящия случай BVerwG се е произнесъл по мярка, за която Комисията вече е открила официална процедура по разследване. Според практиката на Съда това решение трябва да доведе до спиране на плащанията по мярката от страна на държавата членка (74). Освен това BVerwG се е произнесъл (като обосновава решението си, наред с другото, с предполагаемата неприложимост на четвъртия критерий от решението по делото Altmark) без да отнесе делото към Съда на ЕС по процедурата за преюдициално запитване.
(315)
Като отчита тези обстоятелства Комисията смята, че решението на BVerwG не представлява конкретни, безусловни и непротиворечиви сведения.
(316)
По тези съображения възстановяването на годишните вноски не противоречи на общите принципи на правото на Съюза относно законните очаквания,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Годишните вноски, предоставени неправомерно от Германия в полза на Zweckverband Tierkörperbeseititgung в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург (наричана по-нататък „получателят“) от 1 януари 1979 г. в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, представляват държавна помощ, несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
1. Германия изисква незабавното възстановяване от получателя на посочената в член 1 помощ, предоставена от 26 май 1998 г. насам.
2. Върху подлежащите на възстановяване суми се начислява лихва от датата на заплащане на посочените в параграф 1 помощи на получателя до фактическото им възстановяване.
3. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (75).
4. Германия спира всички оставащи плащания на помощи по споменатата в параграф 1 схема, считано от датата на публикуване на настоящото решение.
Член 3
Германия гарантира възстановяването на помощта, спомената в член 2, параграф 1, в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за настоящото решение.
Член 4
1. Германия представя на Комисията в срок от два месеца от датата, на която е уведомена за настоящото решение, следната информация:
а)
общата сума (главница и лихва), която следва да бъде възстановена от получателя;
б)
подробно описание на вече предприетите или планирани мерки за изпълнение на настоящото решение;
в)
документи, от които е видно, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Германия редовно осведомява Комисията за напредъка по прилагането на националните мерки, предприети с цел изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на помощта, спомената в член 2, параграф 1. При поискване от страна на Комисията Германия незабавно предоставя сведения за вече предприетите или планирани мерки за изпълнение на настоящото решение. Освен това тя предоставя подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 25 април 2012 година.
ROZHODNUTIE KOMISIE
z 25. apríla 2012
o štátnej pomoci SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10), ktorú Nemecko poskytlo v prospech Zweckverband Tierkörperbeseitigung v Porýní-Falcku, Sársku, v oblasti Rheingau-Taunus a v okrese Limburg-Weilburg
[oznámené pod číslom C(2012) 2557]
(Iba nemecké znenie je autentické)
(Text s významom pre EHP)
(2012/485/EÚ)
EURÓPSKA KOMISIA,
so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 108 ods. 2 prvý pododsek (1),
po vyzvaní zainteresovaných strán, aby predložili pripomienky v súlade s uvedenými článkami (2), a so zreteľom na tieto pripomienky,
keďže:
1. POSTUP
(1)
Komisia bola sťažnosťou, ktorú 23. februára 2008 podala spoločnosť Saria Bio-Industries AG & Co KG (ďalej len „sťažovateľ“), informovaná o poplatkoch, ktoré Nemecko hradí účelovému združeniu na odstraňovanie odpadu živočíšneho pôvodu „Zweckverband Tierkörperbeseitigung“ (ďalej len „ZT“) v Porýní-Falcku, Sársku, v oblasti Rheingau-Taunus a v okrese Limburg-Weilburg.
(2)
Komisia listom z 20. júla 2010 oznámila Nemecku svoje rozhodnutie o začatí konania na základe článku 108 ods. 2 ZFEÚ (ďalej len „rozhodnutie o začatí konania“). Spolu so zverejnením rozhodnutia o začatí konania 26. októbra 2010 v Úradnom vestníku Európskej únie Komisia vyzvala zainteresované strany na predloženie pripomienok (3).
(3)
Pripomienky sťažovateľa boli Komisii doručené 25. novembra 2010. Nemecko v súlade so schválenými žiadosťami o predĺženie lehoty z 20. augusta 2010 a 18. novembra 2010 predložilo svoje pripomienky k rozhodnutiu o začatí konania, ako aj k pripomienkam sťažovateľa vo viacerých častiach 3. marca 2011, 1. apríla 2011, 4. apríla 2011, 16. mája 2011, 15. júla 2011 a 9. novembra 2011.
(4)
ZT poslalo Komisii písomné pripomienky 4. apríla 2011. Napriek tomu, že zainteresované strany sa podľa článku 20 ods. 1 v spojení s článkom 6 nariadenia Rady (ES) č. 659/1999 z 22. marca 1999, ustanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 93 Zmluvy o ES (4), vyzývajú, aby svoje pripomienky v zásade predložili najneskôr mesiac po dátume uverejnenia v Úradnom vestníku Európskej únie, ZT odovzdalo svoje pripomienky až po štyroch mesiacoch. Komisia môže zohľadniť pripomienky účastníkov konania, ktoré boli doručené oneskorene, len v odôvodených jednotlivých prípadoch (5). V liste ZT Komisia nenašla náležité odôvodnenie a náležité opodstatnenie nevyplynulo ani z iných okolností. Komisia preto listom z 18. apríla 2011 ZT oznámila, že zohľadnenie jeho pripomienok v konaní vo veci formálneho zisťovania by predstavovalo porušenie rokovacieho poriadku a viedlo by k neodôvodniteľnému nerovnakému zaobchádzaniu s účastníkmi konania. Komisia napriek tomu vychádzala pri tomto rozhodnutí zo všetkých informácií, ktoré pripomienky obsahovali.
(5)
Súbežne s konaním Komisie vo veci formálneho zisťovania viedol sťažovateľ vnútroštátne súdne konanie v Nemecku a podal žalobu proti ZT na Správnom súde v Trevíri (Verwaltungsgericht Trier). Správny súd v Trevíri 2. decembra 2008 rozhodol, že dávky predstavujú štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Vzhľadom na vrátenie neoprávnenej pomoci správny súd rozhodol, že ZT nemusí z dôvodu výnimočných okolností, na základe ktorých sa vrátenie javilo ako neprimerané, vrátiť sumu, ktorú dostalo v období 2005 až 2008.
(6)
Sťažovateľ, ako aj ZT podali na Najvyššom správnom súde v Koblenzi (Oberverwaltungsgericht Koblenz) odvolanie proti rozsudku Správneho súdu v Trevíri. Najvyšší správny súd rozsudkom z 24. novembra 2009 potvrdil rozsudok Správneho súdu v Trevíri.
(7)
Sťažovateľ a ZT sa potom proti rozsudku Najvyššieho správneho súdu v Koblenzi odvolali na spolkovom správnom súde (Bundesverwaltungsgericht, ďalej len „BverwG“). Rozsudkom zo 16. decembra 2010 (6) BVerwG zamietol odvolanie sťažovateľa, pozmenil rozsudok Najvyššieho správneho súdu v Koblenzi a žaloby v plnom rozsahu zamietol, pretože žaloba týkajúca sa obdobia 2005 až 2009 bola podľa názoru BVerwG neprípustná a dávky za rok 2010 nepredstavovali pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ.
2. PODROBNÝ OPIS OPATRENIA
2.1. Právny rámec
2.1.1. Právne predpisy Únie
(8)
Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1069/2009 z 21. októbra 2009, ktorým sa ustanovujú zdravotné predpisy týkajúce sa vedľajších živočíšnych produktov a odvodených produktov neurčených na ľudskú spotrebu a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1774/2002 (7), upravuje zber, prepravu, skladovanie, manipuláciu, spracovanie a používanie alebo odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov, ktorých cieľom je zabrániť, aby tieto výrobky predstavovali riziko pre zdravie ľudí alebo zdravie zvierat. Týmito predpismi sa má okrem iného zabrániť prepuknutiu prenosnej spongiformnej encefalopatie (ďalej len „PSE“) a iných prenosných ochorení zvierat, napríklad klasického moru ošípaných alebo slintačky a krívačky.
(9)
V oddiele 4 nariadenia (ES) č. 1069/2009 sa rozlišujú tri kategórie vedľajších živočíšnych produktov so zreteľom na špecifické riziká, ktoré predstavujú pre verejné zdravie a zdravie zvierat:
a)
Materiál kategórie 1 predstavuje značné riziká, ktoré sú spojené najmä s PSE a obsahom určitých zakázaných látok a látok znečisťujúcich životné prostredie. Materiál kategórie 1 tvoria okrem iného časti tiel zvierat podozrivých z nákazy PSE alebo zvierat, u ktorých bola potvrdená prítomnosť PSE, ako aj zmesi materiálu kategórie 1 s materiálom kategórie 2 alebo s materiálom kategórie 3. Tieto materiály sa musia zneškodniť spálením alebo spracovaním a nesmú byť obsiahnuté v krmive pre hospodárske zvieratá ani v technických výrobkoch.
b)
Materiál kategórie 2 predstavuje tiež značné riziká, pretože pozostáva z mŕtvych zvierat a iných materiálov, ktoré obsahujú určité zakázané látky alebo kontaminanty. Materiál kategórie 2 sa musí zneškodňovať spálením alebo spracovaním a nesmie byť obsiahnutý v krmive pre hospodárske zvieratá. V mnohých prípadoch sa však môže použiť ako hnojivo alebo na technické účely.
c)
Materiál kategórie 3 zahŕňa - okrem iného - časti jatočných tiel, ktoré sú síce odmietnuté ako nevhodné na ľudskú spotrebu, ale nie sú postihnuté nijakými príznakmi chorôb prenosných na ľudí alebo zvieratá, ako aj materiály zo zvierat, ktoré sú vhodné na ľudskú spotrebu, ale z ekonomických dôvodov sa používajú na iné účely, napríklad ako krmivo pre hospodárske zvieratá.
(10)
Nariadenie (ES) č. 1069/2009, ktoré v podstate zodpovedá predchádzajúcemu nariadeniu Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1774/2002 (8), stanovuje v prípade materiálu kategórie 1 a 2 okrem iného zákaz jeho dovozu a vývozu a povinnosť, aby zariadenia na odstraňovanie tohto materiálu podliehali predchádzajúcemu povoleniu príslušným orgánom, ktorý musí uplatňovať predpisy stanovené v uvedenom nariadení. Nariadenie (ES) č. 1069/2009 stanovuje aj osobitné kontrolné predpisy na odstraňovanie materiálu kategórie 1 a 2. Z nariadenia však nemožno vyvodiť nijaké požiadavky na hospodársky výnosné organizovanie odstraňovania materiálu kategórií 1 a 2. Nariadenie (ES) č. 1069/2009 teda nestanovuje, že odstraňovanie na určitom území môže vykonávať len jeden podnik, ako je to v prípade Nemecka.
2.1.2. Vnútroštátne právne predpisy
(11)
Podľa § 3 zákona o vykonávaní právnych predpisov Spoločenstva o spracovaní a odstraňovaní určitých vedľajších živočíšnych produktov neurčených na ľudskú spotrebu (9) (Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten, ďalej len „TierNebG“) sú v Nemecku povinné vykonávať odstraňovanie a spracovanie materiálov kategórie 1 a 2 - tzv. regulovaného tovaru (Pflichtware) okresy (Landkreise) a mestské regióny (kreisfreie Städte). Túto úlohu môžu vykonávať samy alebo ňou poveriť tretie subjekty.
(12)
Odstraňovanie materiálu kategórie 3 - tzv. neregulovaného tovaru (freie Ware) - môže vykonávať každý spracovateľský podnik, pokiaľ sa dodržia ustanovenia nariadenia (ES) č. 1069/2009.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
Zweckverband Tierkörperbeseitigung (ZT) je verejnoprávne združenie, ktoré bolo založené v roku 1979 na základe § 1 a § 2 zákona spolkovej krajiny Porýnie-Falcko na vykonávanie TierNebG (10) (ďalej len „TierNebGAG RP“). Medzitým sa stali členmi ZT všetky okresy a väčšie mestské regióny v Porýní-Falcku a Sársku, ako aj dva hesenské okresy - oblasť Rheingau-Taunus a okres Limburg-Weilburg (pozri § 1 správneho poriadku ZT).
(14)
ZT je podľa § 2 správneho poriadku splnomocnené svojimi členmi na prevzatie všetkých práv a povinností, ktoré majú okresy a mestské regióny v oblasti odstraňovania živočíšnych vedľajších produktov podľa § 3 TierNebG v spojení s príslušnými zákonmi spolkových krajín.
(15)
Podľa nemeckého práva nemôže byť účelové združenie na základe svojho právneho štatútu verejnoprávneho subjektu predmetom konkurzného konania. Členovia sa však môžu uzniesť na jeho rozpustení.
2.3. Odstraňovanie uhynutého dobytka a odpadu z bitúnkov
2.3.1. Činnosti ZT
(16)
ZT plní nielen úlohu, ktorú mu udeľujú stanovy v oblasti odstraňovania materiálu kategórií 1 a 2 pochádzajúceho z územia združenia (ďalej len „interný materiál“), ale odstraňuje aj materiál kategórií 1 a 2 zo susedných spolkových krajín Bádensko-Württembersko a Hesensko (pozri podrobný opis v odôvodnení 20 a nasl.) a materiál kategórie 3 (ďalej uvádzaný pod spoločným názvom „externý materiál“).
(17)
Ako vyplýva z tabuľky uvedenej ďalej, ZT v minulosti spracúvalo veľké množstvá externého materiálu. Externý materiál predstavuje v priemere takmer polovicu z celkového množstva materiálu spracovaného v posledných rokoch.
Tabuľka 1
Množstvá materiálu spracovaného združením ZT v rokoch 1998 - 2009
Interný materiál
Externý materiál
Bádensko-Württembersko
severné a stredné Hesensko
Regulovaný tovar kategórií 1 a 2
Neregulovaný tovar kategorie 3
Regulovaný tovar kategórií 1 a 2
Regulovaný tovar kategórií 1 a 2
Súčet
1998
v tonách
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
v tonách
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
v tonách
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
v tonách
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
v tonách
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
v tonách
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
v tonách
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
v tonách
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
v tonách
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
v tonách
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
v tonách
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
v tonách
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Priemer
v tonách
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
od 1998 do 2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Interný materiál tvorí uhynutý dobytok a odpad z bitúnkov. ZT vykonáva v tomto prípade zber aj spracovanie (ďalej v texte sa zber a spracovanie uvádzajú pod spoločným názvom „odstraňovanie“). ZT vyberá na pokrytie vzniknutých nákladov poplatky. Pre uhynutý dobytok a odpad z bitúnkov sa stanovili sadzby poplatkov v rôznej výške.
(19)
Keďže s materiálom kategórie 3 sa voľne obchoduje na trhu, ZT uzatvára dohody o poplatkoch za jeho odstraňovanie podľa súkromného práva. Kým väčšina súkromných podnikov na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov likviduje materiál kategórie 3 oddelene, aby jeho spracovaním - napríklad na krmivo pre spoločenské zvieratá - dosiahli vyšší výnos z predaja, ZT spracúva materiál kategórie 3 spolu s regulovaným tovarom, pretože nemá osobitné zariadenie na jeho spracovanie. Zo spracovania regulovaného tovaru sa preto dajú získať len menej kvalitné finálne produkty, ako sú olej a tuky s nižšími výnosmi.
(20)
Od roku 2000 spracúva ZT aj materiál kategórií 1 a 2 z Bádenska-Württemberska. V tejto súvislosti sa uzatvorila verejnoprávna účelová dohoda medzi ZT a Zweckverband Neckar-Franken. Podľa tejto dohody Zweckverband Neckar-Franken vykonáva miestny zber a materiál potom dodáva na spracovanie ZT.
(21)
V rámci postupu zadávania verejnej zákazky v roku 2007 získalo ZT verejnú zákazku na odstraňovanie regulovaného tovaru v okresoch severného a stredného Hesenska. Predtým, ako ZT prevzalo 1. apríla 2009 činnosti v oblasti odstraňovania, vykonávala toto odstraňovanie jedna zo spoločností v skupine sťažovateľa.
(22)
ZT teda dosiahlo vyžitie svojich zariadení nielen spracovaním interného materiálu kategórií 1 a 2, ale vo veľkej miere sa angažovalo aj nad rámec svojej pôsobnosti, ktorú vymedzujú stanovy, pri spracovaní materiálu kategórie 3, ktorý je voľne obchodovateľný, a materiálu kategórií 1 a 2 pochádzajúceho z oblastí, ktoré nie sú súčasťou združenia. V období 2002 až 2008 predstavoval interný materiál kategórií 1 a 2 len 54 % až 58 % celkového množstva materiálu spracovaného združením ZT. V roku 2009 tento podiel významne klesol - aj vďaka príjmu materiálu zo severného a stredného Hesenska - na 39 % a už netvoril ani polovicu materiálu spracovaného združením ZT.
2.3.2. Kapacita zariadení ZT
(23)
ZT má dve zariadenia na odstraňovanie odpadu v mestách Rivenich a Sandersmühle. Normálna prevádzka predstavuje chod obidvoch zariadení v priemere päť dní v týždni v dvojzmennej prevádzke (päťdňová dvojzmenná prevádzka). V rámci tohto času možno spracovať maximálne 2 160 ton týždenne. Táto kapacita, ktorá je k dispozícii v normálnej prevádzke, bola v priemere dostatočná na spracovanie materiálu vzniknutého v posledných rokoch v objeme 88 000 ton ročne, čo predstavuje 1 700 ton týždenne.
(24)
Podobne ako iné zariadenia na odstraňovanie má ZT voľné prevádzkové kapacity, ktoré vznikajú v dôsledku nevyužitých zmien v priebehu týždňa a počas víkendu. Tieto voľné prevádzkové kapacity sa môžu využiť v prípade vzniku epidémie na spracovanie ďalších tiel uhynutých zvierat.
2.3.2.1. Krátkodobé voľné prevádzkové kapacity
(25)
Podľa informácií ZT sa zariadenia môžu počas krátkeho časového obdobia 6 až 12 týždňov prevádzkovať v troch zmenách počas všetkých siedmich dní v týždni (sedemdňová trojzmenná prevádzka). Krátkodobo je teda k dispozícii týždenná kapacita v objeme až 4 536 ton. Nepretržitá sedemdňová prevádzka s tromi zmenami sa však nedá udržiavať počas dlhšieho časového obdobia z dôvodu opotrebovania zariadenia a únavy pracovníkov.
(26)
ZT má preto krátkodobú voľnú kapacitu - počas obdobia až 12 týždňov - 2 376 ton týždenne, ktoré sa môžu v prípade vzniku epidémie spracovať navyše popri štandardnom objeme (pozri aj tabuľku 3 v oddiele 9.3.1).
2.3.2.2. Dlhodobé voľné prevádzkové kapacity
(27)
Dlhodobo by sa mohli zariadenia využívať maximálne päť dní v týždni v troch zmenách (päťdňová trojzmenná prevádzka) na spracovanie dodatočného materiálu v prípade vzniku epidémie, pretože víkend by bol pri dlhodobom väčšom využití potrebný na údržbárske práce. Týždenne sa teda dá spracovať až 3 240 ton.
(28)
ZT má preto dlhodobú voľnú prevádzkovú kapacitu - počas obdobia dlhšieho ako 12 týždňov - v objeme 1 080 ton týždenne, ktoré sa môžu v prípade vzniku epidémie spracovať navyše popri štandardnom objeme (pozri aj tabuľku 3 v oddiele 9.3.1).
2.4. Dávky a verejná zákazka
(29)
Platenie dávok, ktoré ZT dostáva od svojich členov (okresov a mestských regiónov) má svoj právny základ v správnom poriadku ZT. Účelom platenia dávok je vykompenzovať náklady, ktoré nie sú pokryté príjmami (pozri § 9 ods. 1 správneho poriadku).
(30)
Presná výška dávok sa stanovuje na základe ročného rozpočtu, ktorý sa musí vopred schváliť na členskej schôdzi. Po schválení rozpočtu je ZT oprávnené vymáhať dávky prostredníctvom správneho konania.
(31)
Vo februári 2010 bol správny poriadok ZT zmenený a doplnený so spätnou platnosťou od 1 januára 2009. Až do toho času neobsahoval správny poriadok nijaké pravidlá v súvislosti s použitím a výpočtom dávok, ktoré by presahovali rámec ustanovení § 9 ods. 1 Vo februári 2010 sa do správneho poriadku zahrnuli ustanovenia uvedené nižšie.
(32)
Podľa § 9 ods. 2 správneho poriadku sa dávky musia v súčasnosti stanoviť vopred na základe stanov. Ďalej sa stanovuje, že dávky sa môžu vyberať len ako kompenzácia za náklady vznikajúce na základe delegovaných povinností týkajúcich sa odstraňovania materiálu kategórií 1 a 2 a udržiavania rezervnej kapacity pre prípad vzniku epidémie.
(33)
Na základe § 10 ods. 2 správneho poriadku je rezervná kapacita, ktorá sa musí udržiavať pre prípad vzniku epidémie, od roku 2009 stanovená na 7 110 ton, ktoré sa musia spracovať počas šiestich týždňov (alebo po prepočítaní šesťkrát 1 185 ton týždenne). Pri stanovení veľkosti rezervy pre prípad vzniku epidémie sa prihliadalo na to, že okrem kapacít ZT sú k dispozícii ešte alternatívne kapacity na odstraňovanie v objeme 5 000 ton ročne, ktoré by sa mohli využiť pri vzniku epidémie. Náklady na rezervu pre prípad vzniku epidémie sa musia stanoviť vopred v príslušnom hospodárskom pláne. Predmetom nákladov na rezervu pre prípad vzniku epidémie pritom môže byť len primeraná časť fixných nákladov (odpisy, dane, poistenia, úroky z cudzieho kapitálu), náklady vyplývajúce z externých zmlúv o údržbe, ako aj primeraná časť nákladov na zamestnancov, ktoré sú potrebné na udržiavanie stálej pracovnej pohotovosti. Náklady na rezervnú kapacitu pre prípad vzniku epidémie sa vykazujú oddelene od ostatných nákladov podniku na samostatných účtoch. Rozdelenie nákladov sa uskutočňuje úmerne s príslušnými podielmi na kapacite.
(34)
ZT dostalo v období od svojho založenia v roku 1979 do roku 2011 dávky vo výške 66 493 680 EUR. Dávky od roku 1998 predstavujú tieto sumy:
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 do 2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) ročne
2002 do 2008
:
2 250 000 EUR ročne
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
Dávky v období 1998 až 2011 predstavujú celkovo 30 932 198 EUR.
(36)
Podľa predloženého výkazu ziskov a strát ZT v období 1998 až 2009 po započítaní dávok zaznamenalo kumulovanú stratu vo výške 4 562 795 EUR. Bez započítania dávok vo výške 26 757 292 EUR predstavuje kumulovaná strata v období 1998 až 2009 sumu vo výške 31 320 678 EUR. Dávky preto nepostačovali na úplnú kompenzáciu kumulovaných strát.
2.5. Štátna pomoc poskytnutá v súvislosti s testami na prenosné spongiformné encefalopatie (PSE), uhynutým dobytkom a odpadom z bitúnkov
(37)
Na odstraňovanie vedľajších živočíšnych produktov sa vzťahuje vo všeobecnosti zásada podľa článku 191 ods. 2 ZFEÚ, že náhradu škody hradí znečisťovateľ. Je preto v prvom rade zodpovednosťou poľnohospodárov a bitúnkov riadne odstrániť uhynutý dobytok a odpad z bitúnkov a uhradiť náklady na tieto činnosti (12).
(38)
V dôsledku krízy spôsobenej PSE však bolo potrebné zabezpečiť riadnu manipuláciu s uhynutým dobytkom a odpadom z bitúnkov, ktoré predstavovali materiál kategórií 1 a 2, a podporiť poľnohospodárov štátnou pomocou. Komisia stanovila príslušné pravidlá v usmernení Spoločenstva z 24. decembra 2002 o štátnej pomoci v súvislosti s testami na PSE, uhynutým dobytkom a odpadom z bitúnkov (ďalej len „usmernenie Spoločenstva o PSE“) (13). Tie boli doplnené a sprísnené v ods. V.B.4 usmernení Spoločenstva o štátnej pomoci v sektore poľnohospodárstva a lesného hospodárstva na roky 2007 - 2013 (ďalej len „usmernenia o poľnohospodárskej pomoci 2007 - 2013“) (14).
(39)
Usmernenia Spoločenstva o PSE a usmernenia o poľnohospodárskej pomoci 2007 - 2013 v zásade požadujú, že náklady na odstraňovanie vedľajších živočíšnych produktov musí hradiť znečisťovateľ (15), ale za určitých, úzko vymedzených podmienok dovoľujú poskytnutie pomoci na testy na PSE a na odstránenie uhynutého dobytka (16). Na odstraňovanie odpadu z bitúnkov sa zásadne nesmie poskytnúť žiadna pomoc (17). Okrem toho je štátna pomoc zlučiteľná s vnútorným trhom iba vtedy, keď sa preukázateľne poskytuje len poľnohospodárom, a nie následným výrobným podnikom (ako sú bitúnky alebo kafilérie) (18).
2.5.1. Rozhodnutie Komisie z 29. januára 2004 vo veci štátnej pomoci NN 33/03
(40)
Komisia v roku 2004 schválila opatrenia pomoci na odvrátenie nebezpečenstva PSE v Porýní-Falcku, ktoré Nemecko notifikovalo podľa článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ, usmernení Spoločenstva o PSE a usmernení Spoločenstva z 12. augusta 2000 o štátnej pomoci v sektore poľnohospodárstva (19). Týmito opatreniami pomoci sa malo zabrániť šíreniu BSE (bovinnej spongiformnej encefalopatie) okrem iného tým, že poľnohospodárom sa uhradili dodatočné náklady na odstránenie rizikového materiálu, ktoré im vznikli zavedením zákazu kŕmenia hovädzieho dobytka mäsokostnou múčkou.
(41)
Popri iných opatreniach Komisia schválila jednorazovú pomoc na úhradu nákladov na odstraňovanie špecifických rizikových odpadov z bitúnkov vo výške 100 %, ktoré vznikli na území združenia od októbra 2000 do septembra 2001 v dôsledku zákazu kŕmenia živočíšnou múčkou. Pritom sa však za príjemcu pomoci nepovažovalo ZT, ale bitúnky.
2.5.2. Rozhodnutie Komisie zo 6. júla 2004 vo veci pomoci N 15/04
(42)
Prostredníctvom druhej pomoci, ktorá bola poskytnutá takisto v roku 2004, mali poľnohospodári v Porýní-Falcku dostať kompenzáciu za náklady na zber a spracovanie uhynutého dobytka, na ktoré poľnohospodári odvádzali príspevky do poisťovne pre prípad ochorenia zvierat (Tierseuchenkasse) (20). Poplatky, ktoré účtuje ZT za zber a spracovanie uhynutého dobytka v oblasti spravovanej združením, preberajú rovnakým dielom spolkové krajiny (Porýnie-Falcko, Hesensko, Sársko), členovia združenia a poisťovňa pre prípad ochorenia zvierat v príslušnej spolkovej krajine. V prípade nákladov na spracovanie však musia majitelia úžitkových zvierat prispievať sumou vo výške 25 %.
(43)
Pomoc, ktorá sa vypláca priamo ZT, udelila Komisia na obdobie od 1. januára 1999 do 31. decembra 2013. Táto pomoc podlieha podmienkam, že sa poskytuje výlučne v prospech poľnohospodárov a nekumuluje sa s inou pomocou.
(44)
Keďže pomoc kompenzuje pomernú časť vopred stanovených poplatkov (100 % za zber a 75 % za spracovanie), Komisia dospela k záveru, že táto pomoc sa poskytuje výlučne v prospech poľnohospodárov a ZT nevzniká nijaká hospodárska výhoda.
2.5.3. Vzťah medzi poskytnutou pomocou NN 33/03 a N 15/04 a platbami dávok
(45)
Obidve schválené pomoci (ďalej len „poľnohospodárska pomoc“) sú zapísané do účtovných kníh ZT ako príjmy. Straty uvedené v odôvodnení 36 pred ročnými príspevkami už teda zohľadňujú, že ZT dostala poľnohospodársku pomoc ako príjmy.
(46)
ZT teda dostáva dávky dodatočne k poľnohospodárskej pomoci AGRAR na financovanie zostávajúcich strát.
3. DÔVODY NA ZAČATIE KONANIA
(47)
Podľa názoru sťažovateľa by ZT nemohlo z hospodárskeho hľadiska prežiť, keby jeho členovia prostredníctvom dávok neuhrádzali ročné straty vznikajúce pri odstraňovaní interného a externého materiálu. ZT, ktoré má v oblasti odstraňovania interného materiálu monopolné postavenie, a preto nie je vystavené konkurencii, ponúka na otvorených trhoch spracovanie externého materiálu za ceny, ktoré sú nižšie ako trhové ceny. Cenová politika ZT sa zameriava len na maximálne využitie zariadení, ktoré majú vysoké voľné kapacity.
(48)
Sťažovateľ vníma mnohé narušenia hospodárskej súťaže, ktoré vznikajú na základe platenia dávok. Osobitne kritizuje tvorbu cien ZT v prípade materiálu kategórie 3 a pri predložení ponuky na výzvu na predkladanie ponúk na uzatvorenie zmluvy o odstraňovaní živočíšnych vedľajších produktov v severnom a strednom Hesensku.
a)
ZT ponúka odstraňovanie odpadu z bitúnkov za poplatky, ktoré nezávisia od spracovaného množstva, ale za pevnú cenu za jedno zviera. Pre menšie bitúnky, ktorým oddeľovanie materiálu kategórie 3 od materiálu kategórií 1 a 2 spôsobuje vyššie náklady, než majú väčšie a lepšie vybavené bitúnky, je preto výhodnejšie nedeliť materiál a odovzdávať ZT materiál kategórie 3 spolu s odpadom kategórie 1 a 2 pochádzajúcim z bitúnkov. ZT teda neponúka odstraňovanie odpadu z bitúnkov za ceny pokrývajúce náklady, pretože do svojich poplatkov nezapočítava dodatočné náklady, ktoré vznikajú pri súčasnom spracovaní materiálu kategórie 3.
b)
V rámci postupu zadávania verejnej zákazky na odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 v severnom a strednom Hesensku mohlo ZT uspieť len preto, lebo jeho fixné náklady na udržiavanie kapacity už boli pokryté dávkami, a preto mohlo ponúknuť nižšie sadzby poplatkov.
(49)
Nemecko naproti tomu zastáva názor, že dávky sú potrebné na pokrytie nákladov, ktoré ZT vznikajú na základe povinnosti udržiavať rezervné kapacity pre prípad vzniku epidémie. Nemecko predložilo na podporu svojho tvrdenia znalecký posudok od Fraunhofer Institut (21) z marca 2007 (ďalej len „posudok Fraunhofer“), ktorý mal preukázať, že náklady na rezervu pre prípad vzniku epidémie predstavujú približne 50 % celkových kapacitných nákladov. Okrem toho sú dávky údajne potrebné na pokrytie nákladov na sanáciu bývalých podnikov a zariadení.
(50)
Komisia vo svojom predbežnom preskúmaní najskôr konštatovala, že dávky v prospech ZT v zásade poskytujú hospodársku výhodu, keďže znižujú bežné výdavky ZT, a že boli splnené aj iné kritériá na existenciu pomoci.
(51)
Komisia poukázala na to, že takáto prevádzková pomoc je väčšinou zakázaná. Vyjadrila tiež pochybnosti v súvislosti s tým, do akej miery možno dávky odôvodniť ako kompenzáciu za udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie. Komisia pritom vychádzala zo štyroch kritérií rozsudku vo veci Altmark (22):
a)
Podnik, ktorý prijíma kompenzáciu, musí byť skutočne poverený plnením povinností služby vo verejnom záujme a tieto povinnosti musia byť jasne definované.
b)
Parametre, na základe ktorých sa kompenzácia vypočíta, musia byť vopred objektívne a transparentne stanovené.
c)
Kompenzácia nemôže prekročiť sumu, ktorá je potrebná na pokrytie všetkých nákladov alebo ich časti, vzniknutých pri plnení úloh služby vo verejnom záujme, pri zohľadnení dosiahnutých príjmov a primeraného zisku.
d)
Ak sa výber podniku povereného plnením povinností služieb vo verejnom záujme neuskutočňuje v rámci postupu zadávania verejnej zákazky, ktorý by umožnil výber uchádzača schopného poskytovať tieto služby verejnosti za najnižšiu cenu, výška nevyhnutnej kompenzácie sa určí na základe analýzy nákladov, ktoré by pri plnení týchto povinností vznikli strednému, dobre riadenému podniku.
(52)
V otázke existencie služby všeobecného hospodárskeho záujmu vyjadrila Komisia pochybnosti, či udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie predstavuje verejný záujem, pretože vo všeobecnosti podľa zásady „znečisťovateľ platí“ sú povinní odstrániť uhynutý dobytok a odpad z bitúnkov poľnohospodári a sú náležite podporovaní už uvedenou pomocou, ktorú schválila Komisia. Okrem toho je otázne, či sú dávky potrebné. Skúsenosti iných nemeckých spolkových krajín totiž ukazujú, že zariadenia súkromných prevádzkovateľov poskytujú pre prípad vzniku epidémie dostatočnú rezervnú kapacitu bez toho, aby dostávali dodatočnú kompenzáciu za jej udržiavanie.
(53)
Komisia okrem toho vyjadrila pochybnosti, či správny poriadok ZT spĺňa požiadavky na transparentný poverovací akt, pretože pred rokom 2010 nebolo náležite definované poskytovanie rezervy pre prípad vzniku epidémie ani plnenie záväzkov služieb vo verejnom záujme a neboli uvedené ani parametre potrebné na výpočet nákladov.
(54)
Čo sa týka potreby kompenzačných platieb, Komisia položila otázku, či dávky v skutočnosti nefinancujú straty vznikajúce z nerentabilných voľných kapacít. Je otázne, či sú dodatočné dávky potrebné, keď v ostatných spolkových krajinách hradia všetky náklady prostredníctvom poplatkov znečisťovatelia.
(55)
Keďže ZT nebolo vybrané v rámci postupu zadávania verejne zákazky, je diskutabilné, či predstavuje stredný, dobre riadený podnik.
(56)
Komisia preto dospela k predbežnému záveru, že je potrebné podrobne preskúmať, či sú dávky v prospech ZT skutočne potrebné na udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie alebo či by dostatočné voľné kapacity zariadení v prípade vzniku epidémie neposkytol samotný trh.
(57)
Napokon bolo spochybnené tvrdenie Nemecka, že platby dávok možno zdôvodniť ako kompenzáciu za náklady na sanáciu bývalých podnikov a zariadení. Podľa bodu 132 usmernení Spoločenstva o štátnej pomoci na ochranu životného prostredia z 1. apríla 2008 (ďalej len „usmernenia o pomoci na ochranu životného prostredia“) (23) sa takáto pomoc môže vo všeobecnosti považovať za zlučiteľnú s vnútorným trhom len vtedy, keď príjemca podľa vnútroštátnych právnych predpisov nemôže byť zodpovedný, čo v tomto prípade podľa všetkého neplatí.
4. KONANIA PRED VNÚTROŠTÁTNYMI SÚDMI
(58)
BVerwG vo svojom rozsudku zo 16. decembra 2010 konštatoval, že dávky za rok 2010 nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, pretože sú splnené kritériá Altmark. BVerwG sa nevyjadril k predchádzajúcim platbám dávok, pretože pokiaľ ide o dávky uhrádzané pred rokom 2010, považoval žalobu za neprípustnú.
4.1. Kritérium Altmark č. 1
(59)
Podľa názoru BVerwG odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov predstavuje podľa nariadenia o vedľajších živočíšnych produktoch a § 3 ods. 1 TierNebG službu všeobecného hospodárskeho záujmu a zahŕňa aj udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie.
(60)
BVerwG rozlišuje medzi kapacitami, ktoré sa využívajú pri normálnej prevádzke vrátane voľnej prevádzkovej kapacity, a kapacitou, ktorá sa zvyčajne nevyužíva. Ak by dávky pokrývali náklady na normálnu kapacitu vrátane voľnej prevádzkovej kapacity, BVerwG by dospel k názoru, že vzhľadom na zásadu „znečisťovateľ platí“ dávky predstavujú štátnu pomoc.
(61)
Ale ak by dávky pokrývali len náklady na voľné kapacity, ktoré sa udržiavajú výhradne pre prípad vzniku epidémie, potom by nepredstavovali štátnu pomoc. Pritom nie je dôležité, že voľná kapacita môže byť väčšia ako kapacita potrebná z prevádzkového hľadiska, pretože jej podstata spočíva v tom, že sa bežne nevyužíva. Iný záver by bolo potrebné vyvodiť len v tom prípade, ak by existovali náznaky toho, že voľná kapacita sa využíva aj v normálnej prevádzke (napríklad na odstraňovanie materiálu kategórie 3). Keďže to zjavne neplatí, v prípade dávok ide len o kompenzáciu nákladov, ktoré vznikajú pri plnení povinnosti služby vo verejnom záujme týkajúcej sa udržiavania rezervy pre prípad vzniku epidémie.
4.2. Kritérium Altmark č. 2
(62)
Čo sa týka kritéria transparentnosti, BVerwG konštatuje, že správny poriadok bol zmenený 2. februára 2010, tesne pred vynesením rozhodnutia o dávkach na rok 2010. BVerwG dospel k názoru, že na základe § 9 správneho poriadku z roku 2010 je jasné, že dávky slúžia výlučne na kompenzáciu nákladov na udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie.
4.3. Kritérium Altmark č. 3
(63)
Zmenený § 9 správneho poriadku zabezpečuje, aby dávky slúžili len na kompenzáciu nákladov na udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie.
(64)
Okrem toho pri rozhodnutí o veľkosti rezervnej kapacity nejde o hospodárske rozhodnutie, ktoré sa musí prijímať na základe svojej ekonomickej rentability. Udržiavane rezervy pre prípad vzniku epidémie je samozrejme neekonomické, pretože náklady na túto voľnú kapacitu nie sú úmerné pravdepodobnosti výskytu nákazy veľkého rozsahu.
4.4. Kritérium Altmark č. 4
(65)
Podľa názoru BVerwG sa štvrté kritérium Altmark na tento prípad nemôže uplatniť, pretože odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 sa vykonáva oddelene od odstraňovania materiálu kategórie 3. Služby vo verejnom záujme a komerčné služby, ktoré poskytuje ZT, sa neprekrývajú, kým v prípade spoločnosti Altmark, súkromného podniku autobusovej dopravy, sa uložil veľký počet požiadaviek služieb vo verejnom záujme (napríklad vzhľadom na počet zastávok a cestovné poriadky), ktoré značne zmenili spôsob poskytovania základných dopravných služieb. Platby dávok v prospech ZT preto slúžili na kompenzáciu nákladov na služby vo verejnom záujme, ktoré sa poskytujú mimo trhu.
(66)
BVerwG okrem toho zastáva názor, že verejnoprávny orgán môže svoje úlohy všeobecného záujmu plniť sám, bez toho, aby bol nútený obrátiť sa na súkromných poskytovateľov služieb. S odvolaním sa na judikatúru Súdneho dvora v oblasti práva verejného obstarávania BVerwG konštatuje, že verejnoprávny orgán sa môže slobodne rozhodnúť, či plnenie nejakej úlohy zabezpečí vlastnými prostriedkami, alebo ho obstará na trhu (24).
5. PRIPOMIENKY SŤAŽOVATEĽA
5.1. Kritérium Altmark č. 1
(67)
Sťažovateľ tvrdí, že udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie nie je v dôsledku zásady „znečisťovateľ platí“ službou vo všeobecnom hospodárskom záujme v zmysle článku 106 ods. 2 ZFEÚ.
(68)
Za znečisťovateľov možno bez problémov označiť poľnohospodárov a bitúnky. Poľnohospodári profitujú z účinného boja proti epidémiám zvierat, pretože epidémie môžu predstavovať nebezpečenstvo pre ich stáda a tým pre ich majetok. Bitúnkom umožňuje rýchle a účinné zvládnutie epidémií zvierat pokračovať v prevádzke v normálnom rozsahu.
(69)
Zásadu „znečisťovateľ platí“ uznávajú aj príslušné nemecké právne predpisy, v ktorých sa poľnohospodári a bitúnky opakovane uvádzajú ako znečisťovatelia, ktorí musia hradiť náklady na odstraňovanie (25).
5.2. Kritérium Altmark č. 2
(70)
Sťažovateľ poukazuje na to, že ZT tvrdilo až potom, keď sa začalo vnútroštátne vyšetrovane a vyšetrovanie Komisie, že bolo vždy poverené úlohou udržiavať rezervu pre prípad vzniku epidémie. Pred zmenou správneho poriadku v roku 2010 neexistovalo výslovné poverenie ZT na udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie, ani neboli vopred stanovené parametre na výpočet kompenzácie.
5.3. Kritérium Altmark č. 3
(71)
Sťažovateľ tvrdí, že zariadeniam na odstraňovanie odpadu živočíšneho pôvodu nevznikajú na základe úlohy udržiavať rezervu pre prípad vzniku epidémie nijaké čisté náklady.
5.3.1. Rezerva pre prípad epidémie je pokrytá voľnými prevádzkovými kapacitami
(72)
Zariadenia na odstraňovanie odpadu živočíšneho pôvodu sa v Nemecku prevádzkujú spravidla 5 alebo 6 dní v týždni v dvojzmennej prevádzke, pričom počet prevádzkových hodín kolíše v rozsahu +/- 5 %. V závislosti od sezónnych výkyvov sa v prípade väčšieho dopytu prechádza na trojzmennú prevádzku a naopak, pri menšom dopyte sa znovu prechádza na päťdňovú dvojzmennú prevádzku. Znalecký posudok pána Böckenhoffa (26) potvrdzuje, že treťou zmenou počas týždňa a ďalšími zmenami cez víkend možno zabezpečiť dostatočnú rezervnú kapacitu na zvládnutie väčšieho množstva materiálu v prípade vzniku epidémie.
(73)
Požadovaná rezervná kapacita pre prípad vzniku epidémie by sa preto dala pokryť voľnými prevádzkovými kapacitami, ktoré sú k dispozícii v normálnej prevádzke zariadení na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov. Sťažovateľ zdôrazňuje, že preto nebol nikdy nútený dodatočne investovať s cieľom zabezpečiť dostatočnú rezervnú kapacitu pre prípad vzniku epidémie.
(74)
Sťažovateľ ďalej uvádza, že pri plánovaní kapacít zariadenia na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov treba zohľadniť kapacity susedných spolkových krajín. V prípade masívneho vypuknutia ochorenia sa môžu na zvládnutie krátkodobého nárastu požiadaviek na kapacitu využiť kapacity ostatných spolkových krajín. Neexistujú nijaké zákonné ustanovenia, ktoré by zakazovali prepravu materiálov kategórie 1 a 2. Práve naopak, príslušné nemecké právne predpisy (27) považujú využitie kapacít susedných oblastí za jednoducho dostupnú možnosť riešenia nedostatku spracovateľských kapacít v prípade vzniku epidémie.
5.3.2. Celkové náklady sa majú financovať z príjmov z riadnych poplatkov
(75)
Podľa informácií sťažovateľa sa náklady na celkové kapacity financujú spravidla z príjmov z poplatkov, ktoré podniku poverenému odstraňovaním materiálu kategórií 1 a 2 plynú z jeho bežnej prevádzky. Keďže náklady na voľné prevádzkové kapacity sú pevnou súčasťou nákladov na prevádzku zariadenia, môžu sa zahrnúť do kalkulácie poplatkov. Sťažovateľ pritom okrem iného poukazuje na rozsudok BVerwG (28), v ktorom sa jasne uvádza, že náklady na vecne oprávnené kapacitné rezervy sa môžu zakalkulovať do poplatkov.
(76)
V 10 zo 16 spolkových krajín sú odstraňovaním materiálu kategórií 1 a 2 poverené výlučne podniky v súkromnom vlastníctve (Berlín, Brandenbursko, Brémy, Hamburg, Meklenbursko-Predné Pomoransko, Dolné Sasko, Severné Porýnie-Vestfálsko, Sasko-Anhaltsko, Šlezvicko-Holštajnsko a Durínsko). V niektorých týchto spolkových krajinách sa nachádzajú regióny s mimoriadne veľkým stavom dobytka, napríklad v Dolnom Sasku, Severnom Porýní-Vestfálsku a Šlezvicku-Holštajnsku). V Bavorsku a Hesensku zabezpečujú odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov čiastočne podniky v súkromnom vlastníctve.
(77)
V spolkových krajinách, v ktorých je odstraňovaním živočíšnych vedľajších produktov poverený sťažovateľ alebo združené podniky, teda v Meklenbursku-Prednom Pomoransku, Sasku-Anhaltsku a Durínsku, stanovili verejnoprávne orgány a poverené podniky spoločne maximálnu ročnú kapacitu, ktorú musí udržiavať zariadenie na odstraňovanie odpadu živočíšneho pôvodu. Tieto kapacity sa považujú za dostatočné na zvládnutie vyššieho dopytu v prípade epidémie. Podľa vedomostí sťažovateľa bola v rámci niektorých postupov zadávania verejnej zákazky v Severnom Porýní-Vestfálsku stanovená veľkosť rezervnej kapacity pre prípad vzniku epidémie. Ako príklad uvádza postup zadávania verejnej zákazky v okrese Steinfurt, kde bola stanovená veľkosť rezervnej kapacity pre prípad vzniku epidémie na 5 % stavu dobytka v predchádzajúcom roku. Poplatky za odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov sa počítajú tak, že celkové fixné náklady zariadení na odstraňovanie sa kompletne refinancujú z poplatkov za odstraňovanie, ktoré sa účtujú poľnohospodárom a bitúnkom.
(78)
Skúsenosti ostatných spolkových krajín teda ukazujú, že celkové náklady zariadenia na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov - vrátane nákladov na rezervnú kapacitu pre prípad vzniku epidémie - sa financujú kompletne z príjmov z poplatkov, takže nie je potrebná dodatočná kompenzácia prostredníctvom verejných zdrojov.
5.3.3. Skutočné využitie dávok v prospech ZT
(79)
Sťažovateľ tvrdí, že ZT využíva dávky nielen na financovanie strát z normálnej prevádzky, ale aj na financovanie strát z udržiavania nadmernej kapacity, ktorá by sa mala neskôr využívať na externé účely.
5.3.3.1. Využívanie údajnej rezervy pre prípad vzniku epidémie na plnenie verejnej zákazky pre severné a stredné Hesensko
(80)
Porovnanie voľných kapacít uvedených v posudku Fraunhofer (29) a voľných kapacít, ktoré uvádza ZT vo svojej ponuke v rámci postupu zadávania verejnej zákazky pre severné a stredné Hesensko v roku 2009, ukazuje, že v priebehu času došlo k výraznému úbytku voľnej kapacity ZT. Ak voľná kapacita a tým údajne potrebná rezerva pre prípad vzniku epidémie podľa znaleckého posudku Fraunhofer predstavovala v roku 2005 ešte približne 50 % celkovej kapacity, do roku 2009 klesla, ako sa dá zistiť na základe ponuky ZT pre severné a stredné Hesensko, len na 35 %.
(81)
Za predpokladu, že ZT bolo skutočne poverené úlohou udržiavať rezervu pre prípad vzniku epidémie a že 50 % priemernej kapacity ZT predstavovala primeraná rezerva pre prípad vzniku epidémie (ako sa konštatuje v znaleckom posudku Fraunhofer), ZT by nebolo spôsobilé zúčastniť sa na postupe zadávania verejnej zákazky pre severné Hesensko ani prevziať ďalšie záväzky v súvislosti s odstraňovaním živočíšnych vedľajších produktov v Bádensku-Württembersku.
(82)
Keďže ZT však skutočne získalo zákazku v rámci postupu zadávania verejnej zákazky pre severné Hesensko a prevzalo ďalšie služby v súvislosti s odstraňovaním živočíšnych vedľajších produktov, nutne využilo na normálnu prevádzku časť kapacity údajne potrebnej pre prípad vzniku epidémie. Je teda zrejmé, že dávky financovali náklady na voľné kapacity, ktoré neboli potrebné ako rezerva pre prípad vzniku epidémie.
5.3.3.2. Financovanie nepotrebných voľných kapacít
(83)
Sťažovateľ porovnal existujúce voľné kapacity ZT s voľnými kapacitami, ktoré sú k dispozícii v iných spolkových krajinách, a dospel k záveru, že - pri zohľadnení rozdielnych stavov dobytka - voľné kapacity ZT sú štyrikrát až päťkrát väčšie než voľné kapacity, ktoré sú k dispozícii ako rezerva pre prípad vzniku epidémie v iných spolkových krajinách. Z dávok sa preto financovali voľné kapacity, ktoré v porovnaní s praxou iných spolkových krajín výrazne prevyšovali potrebnú rezervu pre prípad vzniku epidémie. Tieto prebytočné voľné kapacity ZT sa potom neskôr využili na externé účely - ako napríklad účasť na postupe zadávania verejnej zákazky pre severné a stredné Hesensko.
5.4. Kritérium Altmark č. 4
(84)
Sťažovateľ uvádza, že udelenie zákazky ZT sa neuskutočnilo v rámci postupu zadávania verejnej zákazky, kým vo väčšine ostatných spolkových krajín sa najvýkonnejší poskytovateľ určuje v rámci tohto postupu. Okrem toho nebola vykonaná analýza nákladov, v rámci ktorej by sa porovnali náklady ZT s nákladmi stredného, dobre riadeného podniku.
(85)
Podľa názoru sťažovateľa nebránili uskutočneniu postupu zadávania verejne zákazky v Porýní-Falcku žiadne zákonné prekážky.
5.5. Narušenie hospodárskej súťaže na trhoch mimo ZT
5.5.1. Ponuka ZT na postupe zadávania verejnej zákazky pre severné a stredné Hesensko, ktorá nepokrývala náklady
(86)
Podľa sťažovateľa sa rušivé účinky dávok na hospodársku súťaž dajú ukázať na priebehu postupu zadávania verejnej zákazky pre severné Hesensko.
(87)
Pred postupom zadávania verejnej zákazky bol odstraňovaním materiálu kategórií 1 a 2 poverený podnik Tierbeseitigungnsanlage Schäfer GmbH (ďalej len „TBA Schäfer“), ktorý je jedným zo združených podnikov sťažovateľa. Podnik TBA Schäfer sa však v postupe zadávania zákazky v roku 2009 nemohol oproti ZT presadiť. Kým TBA Schäfer musel odovzdať ponuku na základe kompletných nákladov, ZT mohlo ponúknuť poplatky, ktoré boli nižšie ako náklady, pretože časť jeho kapacitných nákladov už bola financovaná dávkami.
(88)
Ďalší dôkaz, že ZT odovzdalo v postupe zadávania zákazky pre severné Hesensko ponuku, ktorá nepokrýva náklady, poskytuje porovnanie poplatkov, ktoré vyberá ZT v oblasti svojho združenia. Poplatky, ktoré ZT vyberá v oblasti svojho združenia, predstavujú 328 EUR za tonu, kým vo svojej ponuke v rámci postupu zadávania zákazky pre severné Hesensko stanovilo poplatok len 208 EUR za tonu. Keďže medzi týmto dvomi oblasťami neexistujú významné rozdiely v nákladoch na zber, javí sa ako nepochopiteľné, ako môže ZT za úplne rovnakú službu pre severné Hesensko ponúkať poplatky, ktoré sú približne o tretinu nižšie ako poplatky, ktoré vyberá v oblasti svojho združenia.
(89)
Keďže základ nákladov TBA Schäfer bol známy z predchádzajúcich postupov verejného obstarávania, pre ZT bolo jednoduché predložiť ponuku 208 EUR za tonu, ktorá je len o 4 EUR nižšia ako ponuka TBA Schäfer vo výške 212 EUR za tonu, a rozhodnúť tak o výsledku postupu verejného obstarávania vo svoj prospech.
5.5.2. Poplatky ZT za odstraňovanie materiálu kategórie 3, ktoré nepokrývajú náklady
(90)
Sťažovateľ zdôrazňuje, že v dôsledku politiky paušálnych cien ZT v Porýní-Falcku strácajú bitúnky motiváciu na oddeľovanie materiálu kategórie 3 od materiálu kategórií 1 a 2. V dôsledku toho sa veľké množstvo materiálu kategórie 3, ktorý by sa inak mohol ďalej spracovať na krmivo pre spoločenské zvieratá, odstraňuje spolu s nekvalitným materiálom kategórií 1 a 2 (30).
(91)
Okrem toho množstvo materiálu kategórie 3, ktorý bol v dôsledku cenovej politiky ZT stiahnutý z trhu, je väčšie, ako predpokladala Komisia vo svojom predbežnom posúdení trhu. V odôvodnení 33 rozhodnutia o začatí konania sa uvádza, že 72 % všetkých bitúnkov v Porýní-Falcku vykonáva oddeľovanie materiálov kategórie 3. Tento údaj sa však zakladá výlučne na počte bitúnkov. Ak by sa zohľadnil fakt, že pri zabíjaní hovädzieho dobytka vzniká podstatne väčšie množstvo materiálu kategórie 3 ako pri zabíjaní ošípaných, ukázalo by sa, že sa oddeľuje len 45 % materiálu kategórie 3. Narušenie trhu spôsobené cenovou politikou ZT je preto výrazne väčšie, ako sa doteraz predpokladalo.
6. PRIPOMIENKY ZT
(92)
Pripomienky ZT sa v dôležitých bodoch zhodujú s pripomienkami Nemecka, ktoré sú uvedené v nasledujúcom oddiele. Pripomienky ZT sa preto neuvádzajú samostatne, aby sa predišlo zbytočnému opakovaniu.
7. PRIPOMIENKY NEMECKA
(93)
Nemecko popiera, že poplatky vyberané podľa správneho poriadku ZT predstavujú neoprávnenú pomoc, pretože sú splnené kritériá rozsudku vo veci Altmark. Navyše tvrdí, že táto pomoc je zlučiteľná s vnútorným trhom, pretože dávky neprevyšujú náklady na udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie a náklady na sanáciu bývalých podnikov a zariadení.
7.1. Kritérium Altmark č. 1
(94)
Nemecko v prvom rade uvádza, že udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie je službou všeobecného hospodárskeho záujmu. Vychádza pritom z toho, že v prípade odstraňovania materiálu kategórií 1 a 2 ide o zákonnú povinnosť miestnych orgánov.
(95)
Verejné orgány poverili plnením tejto zákonnej povinnosti ZT ako právne spôsobilý subjekt spravovaný verejným právom. Všeobecný hospodársky záujem spočíva v tom, že odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 slúži na ochranu ľudského zdravia. Vzťahuje sa to predovšetkým na prípad vzniku epidémie.
(96)
Pritom treba mať na pamäti, že nemožno nič namietať proti tomu, že ZT mohlo využívať aj financovanie podľa usmernení Spoločenstva o PSE a usmernení o poľnohospodárskej pomoci 2007 - 2013. Tieto usmernenia totiž upravujú len financovanie nákladov na odstraňovanie tiel skutočne uhynutých zvierat (uhynutého dobytka), ale nie nákladov na udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie. Dávky sa preto nekumulujú so schválenou pomocou na testy PSE.
(97)
V prípade odstraňovania uhynutého dobytka okrem toho možno ako znečisťovateľov identifikovať poľnohospodárov, kým v prípade nákladov na rezervu pre prípad vzniku epidémie nie je určenie znečisťovateľov jednoduché.
7.2. Kritérium Altmark č. 2
(98)
ZT je od roku 1979 poverené odstraňovaním vedľajších živočíšnych produktov na základe TierNebGAG RP.
(99)
Veľkosť požadovanej rezervy pre prípad vzniku epidémie a parametre na výpočet čistých nákladov sa stanovili v správnom poriadku, ktorý bol zmenený a doplnený 1. februára 2010. Ako základ slúžil znalecký posudok Fraunhofer.
(100)
Nemecko zdôrazňuje, že aj pred zmenou a doplnením správneho poriadku v roku 2010 boli ročné poplatky, ktoré vyberalo ZT od svojich členov, stanovené objektívne a transparentne. V prvom rade bol hospodársky plán na príslušný rok prijatý valným zhromaždením ZT v rámci verejného postupu, schválený orgánom dohľadu a uverejnený v spolkových vestníkoch Porýnia-Falcka a Hesenska a v úradnom vestníku Sárska.
7.3. Kritérium Altmark č. 3
(101)
Podľa názoru Nemecka je udržiavaná rezerva potrebná na zaručenie ochrany ľudského zdravia v prípade vzniku epidémie.
7.3.1. Znalecký posudok týkajúci sa veľkosti rezervy pre prípad vzniku epidémie
(102)
Veľkosť rezervy pre prípad vzniku epidémie uvedená v správnom poriadku, ktorý bol zmenený a doplnený 2. februára, bola podľa Nemecka stanovená na základe posudku Fraunhofer. Po začatí konania si Nemecko vyžiadalo ďalší znalecký posudok (31) od Ústavu pre štruktúrny výskum a plánovanie v oblastiach intenzívneho poľnohospodárstva (ďalej len „posudok ISPA-RP“).
(103)
Posudok Fraunhofer odhadol predpokladané množstvo vzniknutého materiálu pri rôznych scenároch a pri zohľadnení pravdepodobností ich výskytu. Posudok ISPA-RP postupuje podľa podrobného metodického postupu na modelovanie rôznych epidemických scenárov v prípade vypuknutia slintačky a krívačky (FMD) alebo klasického moru ošípaných (CSF).
(104)
Obidve štúdie dospeli k záveru, že celková dostupná kapacita ZT postačuje okrem bežných množstiev interného a externého materiálu v týždennom objeme v priemere 1 700 ton aj na spracovanie materiálu z krátkodobých, ako aj dlhšie trvajúcich epidémií.
7.3.1.1. Krátkodobé epidémie
(105)
Z posudku ISPA-RP vyplýva, že v prípade krátkodobých epidémií, pri ktorých sa predpokladá, že počas 2 až 5 dní vznikne dodatočný materiál v objeme do 200 ton denne, je možné dodatočne vznikajúce materiály spracovať bez problémov spolu s normálnym množstvom využitím dostupných týždenných voľných kapacít v objeme do 1 523 ton pri trojzmennej prevádzke počas 5 dní bez toho, aby sa muselo pristúpiť k ďalším pracovným zmenám cez víkend.
(106)
Ukazuje sa, že aj v prípade epidémií postihujúcich väčšie časti oblasti združenia by bolo možné spracovať dodatočné týždenné množstvá v objeme od 1 300 ton do 1 800 ton vznikajúce počas 8 týždňov, ak by sa využili aj víkendové zmeny a boli by tak k dispozícii krátkodobé voľné kapacity v objeme do 2 819 ton týždenne (pozri aj tabuľku 3 v oddiele 9.3.1).
7.3.1.2. Dlhodobé epidémie
(107)
V tomto prípade sa vychádzalo zo scenára, ktorý predpokladal vypuknutie slintačky a krívačky (FMD) na celom území združenia s mierou brakovania vo výške 10 %, podobne ako v roku 2001 v Spojenom kráľovstve. Počítalo sa pritom s náporom priemerne 1 300 ton týždenne počas obdobia 18 týždňov. Znalecký posudok ISPA-RP ukazuje, že zariadenia ZT by v päťdňovej trojzmennej prevádzke dokázali počas dlhšieho časového obdobia okrem normálnych množstiev spracovať aj tieto množstvá (pozri aj tabuľku 3 v oddiele 9.3.1).
7.3.1.3. Závery z predložených štúdií
(108)
Podľa názoru Nemecka predložené štúdie ukazujú, že celkové dostupné kapacity pri päťdňovej trojzmennej prevádzke postačujú na to, aby okrem normálnych množstiev spracovali aj dodatočné množstvá vznikajúce pri krátkodobých, ako aj pri dlhšie trvajúcich epidémiách. Vo väčšine scenárov by sa pritom nemuseli využiť ani dodatočné zmeny, ktoré sú ešte k dispozícii počas víkendov pri prevádzke s využitím plnej kapacity počas 6 až 12 týždňov.
(109)
Štúdie dospeli k záveru, že ZT má v päťdňovej trojzmennej prevádzke k dispozícii dostatočné kapacity na spracovanie normálnych množstiev materiálu aj množstiev materiálu, ktoré sa predpokladajú v prípade dlhšie trvajúcich epidémií. Celkovú kapacitu, ktorá je v súčasnosti k dispozícii, preto nemožno hodnotiť ako predimenzovanú, ale ako zodpovedajúcu potrebám.
7.3.2. Náklady na rezervu pre prípad vzniku epidémie
(110)
Výpočty nákladov na rezervu pre prípad vzniku epidémie, ktoré predložilo Nemecko, vychádzajú z prístupu znaleckého posudku Fraunhofer. Rozdelenie kapacitných nákladov medzi normálnu prevádzku a rezervu pre prípad vzniku epidémie vychádza z priemerného využitia celkovej kapacity, ktorá je k dispozícii pri päťdňovej trojzmennej prevádzke. V priemere sa ukazuje, že ZT využíva v normálnej prevádzke približne 50 % svojej celkovej kapacity, ktorá je k dispozícii pri päťdňovej trojzmennej prevádzke.
(111)
Na základe tejto miery využitia sa normálnej prevádzke aj rezerve pre prípad vzniku epidémie prideľuje približne 50 % kapacitných nákladov na zber a spracovanie (32). Výsledné náklady na udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie sú:
Tabuľka 2
Náklady na rezervu pre prípad vzniku epidémie v období 2000 až 2009 na základe údajov, ktoré poskytlo Nemecko
(v EUR)
Náklady na rezervu pre prípad vzniku epidémie
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Priemer
2 784 282
(112)
Pritom treba poznamenať, že v rokoch 2000 a 2001 sa na rezervu pre prípad vzniku epidémie pridelilo len približne 45 % kapacitných nákladov a v roku 2009 sa rezerva pre prípad vzniku epidémie v dôsledku prijatia zákazky zo severného a stredného Hesenska zmenšila približne o pätinu. Na roky 1998 a 1999 nie je výpočet nákladov na rezervu pre prípad epidémie k dispozícii.
7.3.3. Financovanie nákladov na rezervu pre prípad vzniku epidémie prostredníctvom dávok
(113)
Dávky, ktoré zaplatili členovia združenia ZT v uvedených rokoch okrem roku 2009, boli nižšie ako náklady na rezervu pre prípad vzniku epidémie uvedené v tabuľke 2. V roku 2009 boli dávky rovnaké ako tieto náklady.
(114)
Nemecko uvádza, že náklady na udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie neboli započítané do používateľských poplatkov, pretože to právne predpisy neumožňovali. Verejné orgány síce môžu podľa § 7 zákona spolkovej krajiny Porýnia-Falcka o miestnych poplatkoch (KAG RP) vyberať užívateľské poplatky na pokrytie nákladov ako protihodnotu za využívanie verejných inštitúcií alebo zariadení, nesmie však pritom dochádzať k zjavnému nepomeru medzi výkonom inštitúcie alebo zariadenia a týmto poplatkom. Podľa § 8 KAG RP sa náklady, z ktorých vychádzajú používateľské poplatky, musia určiť podľa podnikových zásad kalkulácie nákladov. Podľa Nemecka však môže byť dôvodom na vyberanie poplatkov len odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2, nie však udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie. Udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie sa totiž neposkytuje vo forme protihodnoty jednotlivým daňovým poplatníkom, ale na ochranu verejnosti pred budúcimi nebezpečenstvami.
7.3.4. Financovanie v iných spolkových krajinách
(115)
Nemecko na požiadavku Komisie uskutočnilo celoštátny prieskum týkajúci sa postupov na určenie a financovanie rezervy pre prípad vzniku epidémie.
(116)
Vo všetkých spolkových krajinách - okrem oblasti združenia ZT - sa rezerva pre prípad vzniku epidémie pokrýva z voľných prevádzkových kapacít, ktoré sú k dispozícii počas týždňa a cez víkend. Podľa znaleckého posudku pána Böckenhoffa sa na zvládnutie epidémií obvykle nepoužívajú dodatočné investície do kapacít. Ako rezerva pre prípad epidémie postačujú existujúce voľné kapacity vo forme tretej zmeny počas týždňa a pracovných zmien cez víkend. Medzitým sa použijú alternatívne metódy výpočtu podľa znaleckých posudkov, ako napríklad znaleckého posudku ISPA pre Dolné Sasko (ďalej len „posudok ISPA-NS“) (33), alebo na základe dohody s príslušnými záujmovými skupinami. Stále však platí základný záver znaleckého posudku pána Böckenhoffa, že dodatočné investície do voľných kapacít nie sú potrebné.
(117)
Náklady na voľné prevádzkové kapacity sa financujú poplatkami alebo finančnou úhradou (podľa právnej formy prevádzkovateľa). Pritom existujú rôzne pravidlá, podľa akého kľúča sa náklady na voľné prevádzkové kapacity rozdeľujú medzi odstraňovanie uhynutého dobytka a odstraňovanie odpadu z bitúnkov.
(118)
Čo sa týka pomoci poľnohospodárom pri odstraňovaní uhynutého dobytka podľa usmernení Spoločenstva o PSE a usmernení o poľnohospodárskej pomoci 2007 - 2013, štátna podpora vo väčšine spolkových štátov predstavuje 67 % až 75 % výšky poplatkov za odstraňovanie uhynutého dobytka:
a)
Bádensko-Württembersko a Severné Porýnie-Vestfálsko: Majitelia zvierat platia 25 % nákladov na spracovanie. 100 % nákladov na zber a zostávajúcich 75 % nákladov na spracovanie financujú orgány verejnej a štátnej správy (okresy a spolkové krajiny).
b)
Sasko-Anhaltsko, Durínsko a Brandenbursko: Majitelia zvierat platia 25 % nákladov na zber a 33 % nákladov na spracovanie. Zostávajúcu časť nákladov na zber (75 %) a spracovanie (67 %) preberajú orgány verejnej a štátnej správy.
c)
Bavorsko, Porýnie-Falcko a Sársko: Po jednej tretine nákladov na zber platia okresy, poisťovňa pre prípad ochorenia zvierat a spolková krajina. 66 % nákladov na spracovanie financujú orgány verejnej a štátnej správy, 25 % majitelia zvierat a 8 % poisťovňa pre prípad ochorenia zvierat (Tierseuchenkasse).
d)
V Sasku 25 % nákladov na zber a spracovanie financujú majitelia zvierat, 8 % Tierseuchenkasse a 66 % orgány verejnej a štátnej správy.
e)
V Dolnom Sasku 60 % nákladov na zber a spracovanie financuje Tierseuchenkasse a 40 % orgány verejnej a štátnej správy. Tierseuchenkasse účtuje 25 % nákladov na spracovanie majiteľom zvierat.
f)
V Šlezvicku-Holštajnsku hradí 100 % nákladov na zber a spracovanie Tierseuchenkasse.
g)
V Meklenbursku-Prednom Pomoransku hradia 100 % nákladov na zber a spracovanie majitelia zvierat.
(119)
Podľa názoru Nemecka tento prehľad ukazuje, že nie je dôležité, či sa náklady na rezervu pre prípad vzniku epidémie započítavajú do poplatkov, alebo sa financujú prostredníctvom dávok, ako napríklad v Porýní-Falcku. Rozhodujúce je, kto tieto náklady skutočne hradí. V konečnom dôsledku sa ukazuje, že veľkú časť nákladov rezervy pre prípad vzniku epidémie financujú orgány verejnej a štátnej správy prostredníctvom pomoci podľa usmernení Spoločenstva o PSE a usmernení o poľnohospodárskej pomoci 2007 - 2013.
7.4. Kritérium Altmark č. 4
(120)
Nemecko zastáva názor, že v rámci práva Únie neexistuje nijaká požiadavka na otvorenie trhu v oblasti odstraňovania materiálu kategórie 1 a 2 prostredníctvom výberových konaní. Potvrdil to aj Súdny dvor (34).
7.5. Na trhoch mimo ZT nedochádza k narušeniu hospodárskej súťaže
(121)
Nemecko zastáva názor, že v predmetnom prípade nedochádza ani k narušeniu hospodárskej súťaže na trhoch.
7.5.1. Odstraňovanie neregulovaného tovaru združením ZT bez krížových dotácií
(122)
Nemecko sa domnieva, že dávky, ktoré vyberá ZT v prípade materiálu kategórie 3, nespôsobujú narušenia hospodárskej súťaže, pretože nedochádza ku krížovým dotáciám:
a)
Z ročnej účtovnej závierky ZT jasne vidieť, že ZT spracovaním oddeleného materiálu kategórie 3 už roky dosahuje značné príspevky na úhradu, čo vylučuje krížové dotácie.
b)
Keď sa materiál kategórie 3 dodával spoločne s materiálom kategórií 1 a 2, tieto zmesi (podľa hmotnosti) boli už vopred započítané do poplatkov. To znamená, že výška poplatkov v sadzobníku poplatkov už zahŕňa vopred započítané množstvá zmiešaného materiálu tejto kategórie.
(123)
Tvrdenie sťažovateľa, že v dôsledku cenovej politiky ZT sa oddeľuje len 45 % materiálu tejto kategórie, je preto neopodstatnené. Pohľad do príslušných štatistík potvrdzuje, že ZT nikdy nespracovalo také veľké množstvá materiálu kategórie 3. Mieru separácie v roku 2009 vo výške 72 %, ktorú uviedla Komisia v rozhodnutí o začatí konania, je možné potvrdiť.
(124)
Okrem toho je potrebné poukázať aj na to, že v oblasti združenia sa 85 % zabíjaní vykonáva v 6 podnikoch, ktoré uskutočňujú oddeľovanie v maximálnom rozsahu. Sťažovateľ je v týchto podnikoch činný a získava z nich separovaný materiál kategórie 3. Sťažovateľ má preto prístup k trhom s materiálom kategórie 3 a má aj veľmi veľký podiel na týchto trhoch.
7.5.2. Výzva na predkladanie ponúk v severnom a strednom Hesensku
(125)
Zo skutočnosti, že ZT požaduje v severnom a strednom Hesensku iné poplatky ako v oblasti združenia, nemožno odvodiť narušenie hospodárskej súťaže. Rozdiely vo financovaní možno vysvetliť odlišnými legislatívnymi požiadavkami na kalkulácie. Podľa § 3 ods. 1 TierNebGV v Nemecku sú za odstraňovanie vedľajších živočíšnych produktov kategórií 1 a 2 v zásade zodpovedné príslušné verejné orgány podľa práva spolkovej krajiny. V príslušných predpisoch na spolkovej a miestnej úrovni môže byť preto financovanie upravené odlišne.
(126)
Ak úlohu odstraňovania živočíšnych vedľajších produktov nevykonáva zodpovedný orgán sám, ale túto úlohu prenesie na tretí subjekt - podobne ako v prípade severného a stredného Hesenska - potom sa pravidlá výpočtu neriadia podľa platného zákona o miestnych poplatkoch, ale podľa usmernení na stanovenie cien na základe vlastných nákladov (Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten - LSP) (35).
(127)
Najmä pokiaľ ide o výšku úrokových nákladov, ktoré sa môžu zakalkulovať do poplatkov, existujú medzi KAG RP a LSP veľké rozdiely, ktoré sú dôležité pre ZT, pretože svoje investície financovalo vo veľkej miere úvermi a každý rok za ne platí značnú sumu úrokov.
(128)
Podľa § 8 KAG RP môže ZT tieto skutočne vzniknuté úrokové náklady zahrnúť do kalkulácie poplatkov, ale LSP umožňujú stanoviť poplatky v severnom a strednom Hesensku len na základe rozpočtových úrokov vzhľadom na priemernú hodnotu operatívneho kapitálu, a preto nebolo možné znovu zaúčtovať celé platby úrokov.
(129)
Neopodstatnené je aj tvrdenie sťažovateľa, že podnik TBA Schäfer neuspel v postupe zadávania verejnej zákazky v severnom a strednom Hesensku v dôsledku krížových dotácií prostredníctvom dávok. Vyššiu ponuku podniku TBA Schäfer možno vysvetliť tým, že TBA Schäfer stanovil veľmi nízke výrobné výnosy a navyše musí platiť vyššie náklady na administratívu a dávky skupiny. Naproti tomu ZT stanovilo správnu výšku výrobných výnosov a keďže nie je súčasťou skupiny, nemusí odvádzať dávky skupiny.
7.6. Sanácia bývalých podnikov
(130)
Nemecko uvádza, že časť dávok, ktoré ZT vyberá, slúži na financovanie nákladov na sanáciu dvoch bývalých podnikov, Sprendlingen-Gensingen a Sohrschied.
(131)
V obidvoch bývalých podnikoch došlo v dôsledku používania uhľovodíkov predchádzajúcimi majiteľmi, resp. prevádzkovateľmi ku kontaminácii pôdy a podzemných vôd. Pri založení ZT v roku 1979 prešli obidva pozemky do jeho vlastníctva.
(132)
Rozhodnutiami oblastnej vlády (Bezirksregierung) v Koblenzi z 21. apríla 1997 a z 31. marca 1998 o sanácii sa združeniu ZT uložila povinnosť odstrániť kontamináciu. Ďalšie úlohy týkajúce sa povinnosti sanácie v mieste podniku Sprendlingen-Gensingen boli uložené dodatočným rozhodnutím z 13. júla 2001. Náklady na sanáciu obidvoch bývalých podnikov v relevantnom období 1998 až 2010 predstavovali celkovo 2 413 049 EUR.
7.6.1. Bývalý podnik Sprendling-Gensingen
(133)
Nemecko uznáva, že podľa rozhodnutia o sanácii z 31. marca 1998 je ZT zodpovedné za náklady na sanáciu v mieste bývalého podniku Sprendlingen-Gensingen. Z hľadiska právnych predpisov o štátnej pomoci však nie je odôvodnené, aby ZT zodpovedalo za náklady na sanáciu v plnej výške, pretože neobmedzená zodpovednosť by podľa novšej nemeckej judikatúry viedla k nerovnakému zaobchádzaniu v porovnaní so súkromným podnikom.
(134)
Po rozhodnutí Spolkového ústavného súdu zo 16. februára 2000 (36) by bol súkromný podnik podľa vnútroštátneho práva zodpovedný len do určitej primeranej hranice. Podľa Spolkového ústavného súdu by sa táto hranica mohla dosiahnuť vtedy, keby táto zodpovednosť presiahla hodnotu pozemku. Nad touto hranicou by už nebolo možné zodpovednosť považovať za proporcionálne vecné a obmedzujúce opatrenie na účely ochrany vlastníctva zaručenej v druhej vete článku 14 ods. 2 nemeckej ústavy. Toto obmedzenie zodpovednosti sa však na ZT nevzťahuje, pretože ako verejnoprávna právnická osoba sa nemôže odvolávať na práva, ktoré podľa nemeckej ústavy prislúchajú súkromným osobám.
(135)
Podľa Nemecka má bývalý podnik Sprendlingen-Gensingen zápornú aktuálnu trhovú hodnotu, pretože podľa súvahy z 31. decembra 2009 odhadovaná účtovná hodnota predstavovala 128 500 EUR, ale náklady na sanáciu, ktoré medzitým vystúpili celkovo na 1 542 316 EUR, túto hodnotu prevyšujú. Uvedená hranica zodpovednosti je teda prekročená.
(136)
Financovane nákladov na sanáciu prevyšujúcich hranicu zodpovednosti dávkami by sa malo považovať za zlučiteľnú pomoc v zmysle bodu 132 usmernení o environmentálnej pomoci, pretože súkromné osoby by boli povinné hradiť náklady na sanáciu len do výšky aktuálnej trhovej hodnoty pozemku.
7.6.2. Bývalý podnik Sohrschied
(137)
Aj keď podľa rozhodnutia o sanácii z 21. apríla 1997 je ako znečisťovateľ zodpovedné ZT, Nemecko má pochybnosti, či ZT bolo podľa nemeckého práva skutočne povinné prevziať náklady na sanáciu za škody, ktoré spôsobil bývalý majiteľ, resp. prevádzkovateľ. Keďže však ide o skutočnosti spred viac ako 30 rokov, otázku zodpovednosti už nemožno jednoznačne vyjasniť.
(138)
Nemecko sa domnieva, že dávky, pokiaľ prispievajú k nákladom na sanáciu v mieste bývalého podniku Sohrschied, predstavujú podľa usmernení o environmentálnej pomoci zlučiteľnú pomoc, pretože ZT nebolo povinné vykonať sanáciu.
(139)
Nemecko ďalej uvádza, že bývalý podnik Sohrschied má tiež zápornú aktuálnu trhovú hodnotu, a preto bola uvedená hranica zodpovednosti aj v tomto prípade prekročená.
8. POSÚDENIE VŠEOBECNÝCH PREDPOKLADOV NA EXISTENCIU POMOCI PODĽA ČLÁNKU 107 ODS. 1 ZFEÚ (S VÝNIMKOU KRITÉRIÍ ALTMARK)
(140)
Podľa článku 107 ods. 1 ZFEÚ pomoc poskytovaná v akejkoľvek forme členským štátom alebo zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná s vnútorným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi, alebo hrozí jeho ovplyvnením.
8.1. Dávky financované zo štátnych prostriedkov
(141)
Nemecko nepopiera, že v prípade dávok členov ZT ide o štátne prostriedky. Členmi ZT sú okresy a mestské regióny v spolkových krajinách Porýnie-Falcko, Sársko a Hesensko. Keďže ZT od roku 1979 vyberá od svojich členov dávky na základe správneho aktu, toto opatrenie zahŕňa bezprostredný prevod štátnych prostriedkov. Ide o správny akt, platby dávok teda možno prisúdiť štátu.
8.2. Hospodárska výhoda pre ZT
(142)
Príjemcom musí byť v prvom rade nejaký podnik. Pojem podnik zahŕňa každú hospodársku jednotku vykonávajúcu hospodársku činnosť, nezávisle od jej právnej formy a spôsobu jej financovania. Týka sa to nielen súkromných, ale aj verejných podnikov (37). Hospodárskou činnosťou je každá činnosť, ktorá spočíva v ponúkaní tovaru alebo služieb na určitom trhu, spravidla za finančnú úhradu (38). ZT predstavuje podnik, pretože ponúka za finančnú úhradu služby v oblasti odstraňovania určitých živočíšnych vedľajších produktov.
(143)
Platby dávok poskytujú ZT principiálne hospodársku výhodu, pretože znižujú bežné výdavky a neposkytuje sa za ne nijaká primeraná protislužba. Nemecko však uvádza, že platby dávok kompenzovali len náklady, ktoré ZT vznikli na základe povinnosti udržiavať rezervu pre prípad vzniku epidémie, a preto ZT nezískalo nijakú hospodársku výhodu.
(144)
Súdny dvor v rozsudku vo veci Altmark konštatoval, že kompenzácia za vykonávanie služieb vo verejnom záujme nepredstavuje štátnu pomoc, t. j. nezabezpečuje príjemcovi nijakú výhodu, pokiaľ sú kumulatívne splnené určité kritériá (39).
(145)
Na základe významu rozsudku vo veci Altmark pre predmetný prípad sa tvrdenie Nemecka, že sú splnené kritériá Altmark, posúdi samostatne a podrobne v oddiele 9.
8.3. Narušenie hospodárskej súťaže a ovplyvnenie obchodu medzi členskými štátmi
(146)
Nemecko zastáva názor, že trh v oblasti odstraňovania materiálu kategórií 1 a 2 pochádzajúci z oblasti združenia nie je otvorený hospodárskej súťaži, a preto je narušenie hospodárskej súťaže aj ovplyvnenie obchodu medzi členskými štátmi vylúčené.
(147)
Komisia v prvom rade konštatuje, že na odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 existujú regionálne monopoly. Väčšina príslušných regionálnych verejných orgánov však tieto monopoly udeľuje formou postupov zadávania verejnej zákazky. Hospodárska súťaž teda na trhu existuje. V predmetnom prípade to potvrdzuje postup zadávania verejnej zákazky pre severné a stredné Hesensko.
(148)
V súlade s rozhodnutím z 23. februára 2011 o štátnej pomoci Nemecka C58/06 (ex NN 98/05) pre podniky Bahnen der Stadt Monheim (BSM) a Rheinische Bahngesellschaft (RBM) v rámci dopravného zväzu Rhein-Ruhr (40) sa preto Komisia domnieva, že trh v oblasti odstraňovania materiálu kategórií 1 a 2 je otvorený hospodárskej súťaži. Právo Únie aj vnútroštátne právo ponechávajú regionálnym verejným orgánom povereným odstraňovaním materiálu kategórií 1 a 2 možnosť nájsť poskytovateľa na trhu prostredníctvom postupu zadávania verejnej zákazky a poveriť ho touto úlohou alebo zabezpečiť odstraňovanie vo vlastnej réžii v rámci interného riešenia (in house) (41). Nezávisle od tvrdenia Nemecka, že ZT spĺňa kritériá na interné udelenie zákazky (42), platby ročných príspevkov posilňujú finančnú pozíciu ZT voči ostatným potenciálnym poskytovateľom. Keďže na postupe zadávania verejnej zákazky sa môžu zúčastniť poskytovatelia zo všetkých členských štátov, dávky môžu ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi.
(149)
Hospodárske výhody vyplývajúce z dávok môžu tiež posilniť pozíciu ZT na trhoch, na ktorých priamo konkuruje ostatným poskytovateľom (odstraňovanie materiálu kategórie 3, postup zadávania zákazky na odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 v severnom a strednom Hesensku).
8.4. Predbežné závery o existencii pomoci
(150)
Platby dávok spĺňajú podmienky na existenciu pomoci v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ. V nasledujúcom odseku sa podrobne skúma tvrdenie Nemecka o splnení štyroch podmienok rozsudku vo veci Altmark.
9. POSÚDENIE KRITÉRIÍ ALTMARK V KONTEXTE ČLÁNKU 107 ODS. 1 ZFEÚ
9.1. Kritérium Altmark č. 1
(151)
Prvé kritérium Altmark hovorí, že podnik, ktorý prijíma kompenzáciu, musí byť skutočne poverený plnením záväzkov služby vo verejnom záujme a tieto povinnosti musia byť jasne definované.
(152)
Najprv je potrebné vysvetliť, že pri posúdení je potrebné rozlišovať medzi obdobím 1979 až 2008 a obdobím 2009 až 2011.
(153)
Pred zmenou a doplnením správneho poriadku 2. februára 2010 so spätnou platnosťou od 1. januára 2009 bolo ZT poverené odstraňovaním materiálu kategórií 1 a 2 len všeobecne. Pôvodný správny poriadok nestanovoval nijakú povinnosť na udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie. Neexistovala teda nijaká jasne definovaná povinnosť na udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie.
(154)
Po zmene a doplnení správneho poriadku má teraz ZT okrem povinnosti týkajúcej sa odstraňovania materiálu kategórií 1 a 2 aj výslovnú povinnosť udržiavať rezervu pre prípad vzniku epidémie.
(155)
Komisia v ďalšom texte poukáže, že platenie ročných príspevkov na základe povinnosti ZT v súvislosti s odstraňovaním materiálu kategórií 1 a 2 ani na základe povinnosti ZT udržiavať rezervu pre prípad vzniku epidémie v zmysle prvého kritéria Altmark nemožno odôvodniť ako štátnu kompenzáciu.
9.1.1. Povinnosť týkajúca sa odstraňovania materiálu kategórií 1 a 2
9.1.1.1. Nejde o službu vo všeobecnom hospodárskom záujme
(156)
BVerwG zastáva názor, že na základe nariadenia (ES) č. 1069/2009 a § 3 ods. 1 TierNebG predstavuje odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 povinnosť služby vo verejnom záujme a teda službu vo všeobecnom hospodárskom záujme. BVerwG pritom pripisuje osobitný význam skutočnosti, že podľa nemeckého práva ide pri odstraňovaní materiálu o povinnú verejnú úlohu, a vychádza z toho, že ZT koná v rámci verejnej moci. BVerwG sa domnieva, že povinnosť služby vo verejnom záujme zahŕňa aj udržiavanie rezervnej kapacity pre prípad vzniku epidémie (43).
(157)
Nemecko sa vyslovilo v rovnakom zmysle a okrem toho tvrdí, že odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 a udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie slúžia na ochranu ľudského zdravia.
(158)
Keďže v prípade odstraňovania materiálu kategórií 1 a 2 ide o povinnosť služby vo verejnom záujme, podľa názoru BVerwG a Nemecka sú platby dávok ako štátnej kompenzácie za náklady, ktoré vznikajú ZT pri plnení týchto povinností, oprávnené.
(159)
Ako je vysvetlené aj v bode 13 rámca Európskej únie pre štátnu pomoc vo forme náhrady za služby vo verejnom záujme (ďalej len „rámec Únie o SVHZ“) (44), podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora majú členské štáty veľký priestor na voľnú úvahu pri otázke, ktoré druhy služieb sa môžu považovať za služby všeobecného hospodárskeho záujmu, pokiaľ nejde o odvetvia, pre ktoré existujú osobitné predpisy Únie.
(160)
Súdny dvor vo svojej judikatúre zdôraznil, že všeobecný hospodársky záujem existuje len vtedy, keď sa osobitne odlišuje od záujmov iných hospodárskych činností (45).
(161)
Okrem toho sa Súdny dvor vo veci GEMO zaoberal otázkou, či poľnohospodári a bitúnky majú uhrádzať úplné náklady na odstraňovanie uhynutého dobytka a odpadu z bitúnkov alebo či štát môže prevziať časť nákladov s odôvodnením, že ide o službu vo všeobecnom hospodárskom záujme. Súdny dvor vo svojom rozsudku objasnil, že úplné náklady majú hradiť poľnohospodári a bitúnky (46).
(162)
Súdny dvor konštatoval, že finančné bremeno, ktoré vzniká odstraňovaním uhynutého dobytka a odpadu z bitúnkov, je nutne spojené s hospodárskou činnosťou poľnohospodárov a bitúnkov. Pri činnostiach, ktoré vykonávajú tieto podniky, vznikajú nepoužiteľné, a najmä pre životné prostredie škodlivé produkty a zvyšky, za odstraňovanie ktorých je zodpovedný znečisťovateľ.
(163)
Zásahom štátnych orgánov s cieľom zbaviť poľnohospodárov a bitúnky tohto bremena preto vzniká hospodárska výhoda, ktorá môže narúšať hospodársku súťaž. Aj keď štát prevzatím nákladov na odstraňovanie sleduje cieľ v oblasti politiky verejného zdravia, nemení to nič na existencii hospodárskej výhody pre poľnohospodárov a bitúnky, pretože podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora článok 107 ods. 1 ZFEÚ nerozlišuje na základe dôvodov alebo cieľov štátnych intervenčných opatrení, ale podľa ich účinkov (47).
(164)
Usmernenia Spoločenstva o štátnej pomoci týkajúcej sa testov na PSE, uhynutého dobytka a odpadu z bitúnkov (2002/C324/02) (do roku 2006), odôvodnenia 27 a 37 a usmernenia Spoločenstva o štátnej pomoci v sektore poľnohospodárstva a lesného hospodárstva na roky 2007 - 2013 (2006/C319/01), oddiel V.B.4, taktiež potvrdzujú, že príslušní majitelia alebo výrobcovia vedľajších živočíšnych produktov sú podľa zásady „znečisťovateľ platí“ zodpovední za riadne odstraňovanie a financovanie nákladov, ktoré sú s tým spojené. Podľa týchto usmernení predstavuje štátna pomoc výnimku, ktorá je prípustná len v mimoriadnych situáciách (najmä v prípade uhynutých zvierat).
(165)
Všeobecnú platnosť zásady „znečisťovateľ platí“ potvrdzuje aj právo spolkovej krajiny Porýnie-Falcko. V tejto súvislosti § 4 ods. 1 TierNebGAG stanovuje, že náklady na odstraňovanie a na súvisiace postupy sa môžu uložiť vlastníkom.
(166)
Pre predmetný prípad vyplývajú z judikatúry Súdneho dvora, nariadenia (ES) č. 1069/2009, usmernení o PSE a usmernení o poľnohospodárskej pomoci 2007 - 2013 tieto závery:
(167)
Po prvé pre existenciu služby všeobecného hospodárskeho záujmu nie je rozhodujúce, či členský štát definuje príslušnú službu ako verejný záväzok. Definícia služby ako verejného záväzku zodpovedá udeleniu výlučného práva. Ak by bol právny názor BVerwG správny, členský štát by mohol akúkoľvek službu vyhlásiť za verejný záväzok a tak z nej urobiť službu všeobecného hospodárskeho záujmu. Takýto výklad by však článok 106 ZFEÚ zbavil akéhokoľvek effet utile, pretože zmyslom a účelom je práve to, aby sa kompenzácie mohli poskytovať len tam, kde to oprávňuje služba všeobecného hospodárskeho záujmu.
(168)
Komisia sa domnieva, že sa musí rozlišovať medzi udelením výlučného práva a klasifikovaním nejakej služby ako služby všeobecného hospodárskeho záujmu.
(169)
Udelenie výlučného práva na odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 môže predstavovať obmedzenie slobody poskytovať služby podľa článku 56 ZFEÚ. Podľa článku 52 v spojení s článkom 62 ZFEÚ možno takéto obmedzenie odôvodniť ochranou verejného zdravia. Keď Nemecko a Porýnie-Falcko stanovujú, že v určitom regióne je za odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 zodpovedný vždy len jeden podnik, chcú tým zabezpečiť, aby tento podnik podliehal obzvlášť intenzívnemu monitorovaniu a zabezpečiť tak ochranu verejného zdravia.
(170)
Opatrenie, ktoré slúži na ochranu verejného zdravia, však nepredstavuje automaticky - na rozdiel od názoru Nemecka a BVerwG - službu všeobecného verejného záujmu.
(171)
Komisia teda nespochybňuje, že v prípade odstraňovania materiálu kategórií 1 a 2 ide o odstraňovanie odpadov, ktoré vzhľadom na ich vlastnosti predstavujú osobitné nebezpečenstvo pre zdravie. Nariadenie (ES) č. 1069/2009 preto predpisuje prísny systém kontroly zariadení, ktoré tieto odpady odstraňujú. Samozrejme na základe týchto ustanovení vznikajú podnikom na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov aj dodatočné náklady, ktoré sa však musia zarátať do poplatkov.
(172)
Odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 sa z tohto hľadiska neodlišuje od odstraňovania iných odpadov, ktoré vzhľadom na svoje vlastnosti predstavujú osobitné nebezpečenstvo pre zdravie. Náklady na odstraňovanie takýchto odpadov musia obvykle financovať znečisťovatelia, a nie verejnosť.
(173)
V tomto prípade je predmetom služby odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2. Komisia preto musí v predmetnom prípade preskúmať, či sa táto služba podstatne odlišuje od iných hospodárskych činností a je preto vo všeobecnom záujme, a nielen v záujme hospodárskych subjektov, ktoré z nej profitujú.
(174)
Podľa názoru Komisie sa odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 z hľadiska obsahu podstatne nelíši od iných hospodárskych činností. Z tohto dôvodu ju nemožno klasifikovať ako službu všeobecného hospodárskeho záujmu.
(175)
Prísna kontrola, ktorú predpisuje nariadenie (ES) č. 1069/2009, teda na rozdiel od názoru BVerwG neznamená, že odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 sa musí považovať za službu všeobecného hospodárskeho záujmu.
(176)
Tento sektor je navyše regulovaný právnymi predpismi Únie. Tie predovšetkým stanovujú, že náklady na odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 majú hradiť znečisťovatelia. Z toho vyplýva, že na prevzatie časti nákladov verejnosťou v podstate neexistuje nijaký priestor, ako konštatoval Súdny dvor v rozsudku vo veci GEMO (48). Z dôvodu týchto osobitných právnych predpisov Únie už neexistuje nijaký priestor pre vnútroštátne predpisy, ktoré by na rozdiel od práva Únie chceli klasifikovať odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 ako službu verejného hospodárskeho záujmu. Klasifikácia predmetnej služby ako služby všeobecného hospodárskeho záujmu je preto vylúčená.
(177)
A napokon, čo sa týka tvrdenia Nemecka, že odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 slúži na ochranu ľudského zdravia, je potrebné ešte raz poukázať na rozsudok vo veci GEMO, v ktorom Súdny dvor konštatuje, že článok 107 ods. 1 ZFEÚ nestanovuje zisťovanie dôvodov alebo cieľov štátnych intervenčných opatrení, ale definuje ich podľa účinkov.
(178)
Z toho vyplýva, že hospodársky subjekt musí v zásade uhrádzať náklady, ktoré vyplývajú z regulačných predpisov upravujúcich vykonávanie jeho činnosti, napríklad v predmetnom prípade prísne predpisy na odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2. Pri odôvodňovaní udelenia výlučného práva vzhľadom na slobodu poskytovať služby a zlučiteľnosť pomoci pre poľnohospodárov s vnútorným trhom sa berie do úvahy cieľ ochrany ľudského zdravia.
(179)
Z týchto dôvodov sa Komisia domnieva, že Nemecko nemôže odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 klasifikovať ako službu všeobecného hospodárskeho záujmu.
9.1.1.2. Subsidiárne: kompenzácie nie sú v nijakom prípade potrebné
(180)
Subsidiárne Komisia poukazuje na to, že v prvom kritériu Altmark je obsiahnuté aj hodnotenie, či je kompenzácia za službu všeobecného hospodárskeho záujmu potrebná. Potrebu kompenzácie je potrebné preskúmať aj v prípade, ak by odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 predstavovalo službu všeobecného hospodárskeho záujmu.
(181)
Nemecko a BVerwG vo svojej argumentácii prehliadajú, že Súdny dvor v rozsudku vo veci GEMO objasnil, že povinnosti, ktoré prevzali podniky poverené odstraňovaním materiálu kategórií 1 a 2, nie sú dôvodom na poskytovanie štátnych kompenzácií za náklady vznikajúce z týchto záväzkov. Všetky náklady na odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 musia uhrádzať znečisťovatelia, pretože pri tom ide o náklady, ktoré sú nutne spojené s hospodárskou činnosťou poľnohospodárov a bitúnkov.
(182)
Súdny dvor rozhodol, že štátna kompenzácia za náklady, ktoré vznikajú pri plnení tejto povinnosti, nie je oprávnená, pretože tieto náklady je povinný uhrádzať znečisťovateľ.
(183)
Z prísnej kontroly, ktorú predpisuje nariadenie (ES) č. 1069/2009, sa preto nemôže na rozdiel od názoru BVerwG odvodzovať, že náklady na odstraňovanie materiálov kategórií 1 a 2 sa môžu uhrádzať štátnou kompenzáciou.
(184)
Znamená to, že zo samotnej existencie povinnosti poskytovania služieb vo verejnom záujme nemožno odvodzovať, že štátna kompenzácia za náklady vznikajúce pri plnení tejto povinnosti je oprávnená.
(185)
Podľa názoru Komisie nemôže Nemecko odôvodňovať platby dávok ako štátnu kompenzáciu za náklady, ktoré ZT vznikajú pri plnení povinnosti odstraňovania materiálu kategórií 1 a 2, pretože podľa zásady „znečisťovateľ platí“ sa musia celé náklady uhrádzať z poplatkov, ktoré ZT vyberá od znečisťovateľov.
9.1.2. Udržiavanie rezervnej kapacity pre prípad vzniku epidémie
(186)
Pokiaľ ide o otázku, či rezervnú kapacitu, ak sa posudzuje oddelene, možno klasifikovať ako službu vo všeobecnom hospodárskom záujme, je potrebné uviesť nasledovné. Podľa nemeckého práva musí podnik, ktorý má regionálny monopol na odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2, zabezpečiť zvládnutie aj väčších množstiev materiálu v prípade vzniku epidémie. Ako ukazuje porovnanie 16 spolkových krajín, ktoré predložilo Nemecko, vo všetkých oblastiach mimo pôsobnosti ZT sa to zabezpečuje tak, že podniky využívajú svoje zariadenia v trojzmennej prevádzke, ktorá môže bežať aj cez víkend, a že v prípade potreby materiál odovzdávajú na spracovanie do iných spolkových krajín. Znamená to, že v dôsledku povinnosti udržiavať rezervu pre prípad vzniku epidémie nevznikajú dodatočné náklady, pretože túto rezervu možno pokryť z dostupných voľných prevádzkových kapacít.
(187)
Aj v prípade, ak by tým mali vzniknúť dodatočné náklady, museli by sa presunúť na poľnohospodárov a bitúnky. Zvládnutie zvýšeného množstva materiálu počas epidémie predstavuje súčasť nákladov, ktoré vznikajú pri bežnej prevádzke zariadenia na odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2.
(188)
Nič na tom nemení ani skutočnosť, že majitelia, t. j. regionálne verejné orgány, uložili podnikom, ktoré im patria, právnym aktom povinnosť udržiavať rezervu pre prípad vzniku epidémie. Udržiavanie rezervnej kapacity pre prípad vzniku epidémie sa totiž nemôže klasifikovať ako služba všeobecného hospodárskeho záujmu z dvoch dôvodov.
(189)
V prípade, že voľné prevádzkové kapacity, ktoré sú dostupné bez dodatočných nákladov, nepostačujú na pokrytie predpísanej rezervy pre prípad vzniku epidémie, a preto vznikajú dodatočné investičné náklady z povinnosti udržiavať rezervnú kapacitu, tieto náklady sa musia podľa zásady „znečisťovateľ platí“ vo všeobecnosti uhrádzať z poplatkov. Pritom neexistuje nijaký rozdiel oproti argumentom týkajúcim sa odstraňovania iných odpadov (podrobné vysvetlenie pozri v odôvodneniach 156 až 185).
(190)
V prípade, že by sa udržiavali väčšie voľné kapacity, ako sú v skutočnosti potrebné pre prípad vzniku epidémie, nie je o udržiavanie takejto prebytočnej voľnej kapacity verejný záujem.
(191)
V tejto súvislosti sa BVerwG domnieva, že z hľadiska klasifikácie udržiavania rezervnej kapacity nie je dôležité, či ZT udržiava nadmerne veľké kapacity, ktoré v skutočnosti nie sú potrebné. Rozhodnutie, či budú financovať nadmerné kapacity, alebo budú trvať na ich znížení, je len vecou regionálnych verejných orgánov. To predstavuje otázku politickej zodpovednosti regionálnych verejných orgánov, a nie právnych predpisov o štátnej pomoci (49). S týmto argumentom nemožno súhlasiť, pretože kapacita, ktoré nie je vôbec potrebná, nemôže slúžiť verejným záujmom.
(192)
Ako je ešte podrobnejšie vysvetlené v oddiele 9.3, v prípade ZT možno predpísanú rezervu pre prípad vzniku epidémie pokryť z dostupných voľných prevádzkových kapacít, a kompenzácia preto nemôže byť v nijakom prípade oprávnená.
(193)
Z týchto dôvodov sa Komisia domnieva, že ani povinnosť udržiavania rezervy pre prípad vzniku epidémie nemožno klasifikovať ako službu všeobecného hospodárskeho záujmu. Subsidiárne sa Komisia domnieva, že dávky nemožno v nijakom prípade odôvodniť ako štátnu kompenzáciu.
9.1.3. Odstraňovanie materiálu kategórie 3
(194)
Keďže ZT nie je poverené odstraňovaním materiálu kategórie 3, túto službu nemožno klasifikovať ako službu všeobecného hospodárskeho záujmu. Okrem toho je takáto klasifikácia vylúčená aj z dôvodov uvedených v oddiele 9.1.1.
9.1.4. Zhrnutie
(195)
Prvé kritérium Altmark teda v predmetnom prípade nie je splnené.
(196)
Nasledujúce vysvetlenia k druhému až štvrtému kritériu Altmark sú preto uvedené len subsidiárne.
9.2. Kritérium Altmark č. 2
(197)
Druhé kritérium Altmark požaduje, že parametre, na základe ktorých sa náhrada vypočítava, sa vopred určia objektívnym a transparentným spôsobom. Ak preto členský štát kompenzuje straty nejakého podniku bez toho, aby boli vopred stanovené parametre, táto kompenzácia predstavuje výhodu v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ.
(198)
V predmetnom prípade je nevyhnutné rozlišovať medzi obdobím 1979 až 2008 a obdobím od 2009 až 2012.
9.2.1. Obdobie 1979 až 2008
(199)
Správny poriadok, ktorý bol prijatý 28. októbra 1994, umožnil ZT uhrádzať všetky straty, ktoré vznikli v priebehu fiškálneho roka, prostredníctvom dávok. Ako však Nemecko uvádza, platby dávok mali financovať náklady, ktoré ZT vznikli udržiavaním rezervy pre prípad vzniku epidémie.
(200)
Správny poriadok z roku 1994 však neobsahuje nijaké údaje o veľkosti rezervy pre prípad vzniku epidémie, ktorú malo ZT udržiavať, ani parametre potrebné na výpočet nákladov na túto rezervnú kapacitu. Vzniknutá strata nie je objektívnym meradlom nákladov na rezervu pre prípad vzniku epidémie, pretože výška straty závisí od mnohých ovplyvňujúcich faktorov, ktoré nesúvisia s nákladmi na túto rezervnú kapacitu.
(201)
Vopred nebola teda stanovená objektívna a transparentná metóda, ktorá by umožnila výpočet nákladov na rezervu pre prípad vzniku epidémie. Druhé kritérium Altmark preto nie je v období 1979 až 2008 splnené.
9.2.2. Obdobie 2009 až 2012
(202)
Správny poriadok bol zmenený a doplnený 2. februára 2010 so spätnou platnosťou od 1. januára 2009. V § 10 ods. 2 je výslovne stanovená veľkosť rezervnej kapacity, ktorá sa má udržiavať pre prípad vzniku epidémie. Podľa § 9 ods. 2 a § 10 ods. 4 sa majú náklady na rezervu pre prípad vzniku epidémie, a teda výška dávok, stanoviť pred začiatkom fiškálneho roka prostredníctvom rozpočtu.
(203)
V novom správnom poriadku sa prostredníctvom § 10 ods. 5 zaviedli pravidlá na kalkuláciu nákladov na rezervu pre prípad vzniku epidémie. V súlade so znaleckým posudkom Fraunhofer sa predpísanej rezerve pre prípad epidémie priradila proporcionálna časť celkových kapacitných nákladov. Správny poriadok a ročné rozpočty stanovujú parametre potrebné na kalkuláciu nákladov. Komisia preverila, že v prípade týchto parametrov ide o objektívne a primerané údaje a spôsob výpočtu je stanovený jednoznačne a transparentne. Dávky na obdobie od roku 2010 boli preto stanovené vopred na základe objektívnych a transparentných parametrov.
(204)
Požiadavky druhého kritéria Altmark týkajúce sa transparentnosti sú preto v období 2010 až 2012 splnené. Zároveň je však potrebné poukázať, že aj keď Komisia uznáva, že výpočty sa vykonávajú vopred a transparentným spôsobom, nepovažuje vzorec použitý na výpočet za vhodný na to, aby zabránil nadmernej kompenzácii v zmysle tretieho kritéria Altmark.
(205)
Naproti tomu, pokiaľ ide o rok 2009, pravidlá na kalkuláciu nákladov, rozpočet a výška dávok neboli stanovené vopred, ale so spätnou platnosťou. V roku 2009 preto nebolo druhé kritérium Altmark v nijakom prípade splnené.
9.3. Kritérium Altmark č. 3
(206)
Tretie kritérium Altmark predpisuje, že kompenzácia nemôže prekročiť sumu, ktorá je potrebná na pokrytie nákladov alebo ich časti vzniknutých pri plnení záväzkov služieb vo verejnom záujme, pri zohľadnení dosiahnutých príjmov a primeraného zisku z plnenia týchto záväzkov.
(207)
Pri výpočte nákladov na plnenie služby vo verejnom záujme Komisia uplatňuje metódu výpočtu čistých nákladov, ktorým sa možno vyhnúť (tzv. metódu net-avoided-cost) (50). Čisté náklady, ktoré sú potrebné alebo by mohli byť potrebné na plnenie povinností poskytovania služieb vo verejnom záujme, sa pritom počítajú ako rozdiel medzi čistými nákladmi poskytovateľa služieb vznikajúcimi z plnenia povinnosti poskytovania služieb vo verejnom záujme a čistými nákladmi tohto istého poskytovateľa služieb bez tejto povinnosti. Osobitnú pozornosť treba venovať správnemu vyhodnoteniu nákladov alebo príjmov, ktoré by poskytovateľ služieb nemusel uhrádzať alebo nemohol dosiahnuť v prípade, ak by neexistovala povinnosť poskytovať služby vo verejnom záujme. Pri výpočte čistých nákladov by sa mali preskúmať výhody v prospech poskytovateľa služby všeobecného hospodárskeho záujmu, ak je to možné, vrátane nehmotných výhod (51).
(208)
V súvislosti s veľkosťou rezervy pre prípad vzniku epidémie § 10 ods. 2 správneho poriadku z 2. februára 2010 stanovuje, že rezerva, ktorá sa má udržiavať od roku 2009, predstavuje 7 110 ton, ktoré sa musia spracovať počas šiestich týždňov. Po prepočítaní na tony za týždeň musí teda ZT prijať opatrenia, aby sa v prípade epidémie okrem normálnych množstiev mohlo počas šiestich týždňov spracovať ďalších 1 185 ton týždenne (52).
(209)
Nemecko tvrdí, že platby dávok kompenzovali čisté náklady, ktoré ZT vznikli pri udržiavaní rezervy pre prípad vzniku epidémie. Správny poriadok obsahuje výslovnú povinnosť udržiavať rezervu pre prípad vzniku epidémie až od zmeny a doplnenia 2. februára 2010, ZT však muselo udržiavať náležitú rezervnú kapacitu a uhrádzať náklady, ktoré pritom vznikali, aj predtým. Osobitne v Porýní-Falcku nemohlo ZT podľa pravidiel vyberania poplatkov zahrnúť tieto náklady do poplatkov za odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2.
(210)
Nemecko na základe znaleckého posudku Fraunhofer kalkuluje čisté náklady na rezervu pre prípad vzniku epidémie ako približne polovicu celkových investičných nákladov v období 2002 až 2009, pretože technicky možná kapacita zariadení sa počas týždňa - to znamená pri päťdňovej trojzmennej prevádzke - využíva na menej ako 50 %.
(211)
Komisia ďalej poukáže na to, že na rozdiel od kalkulácií Nemecka nevznikajú ZT na základe udržiavania predpísanej veľkosti rezervy pre prípad vzniku epidémie nijaké čisté náklady. Náklady, ktoré uviedlo Nemecko, zahŕňajú na jednej strane náklady na dostupné voľné prevádzkové kapacity, ktoré sa musia uhrádzať poplatkami, a na druhej strane náklady na voľné kapacity, ktoré vznikajú na základe nedostatočného využívania zariadení.
9.3.1. Pokrytie predpísanej rezervy pre prípad vzniku epidémie dostupnými voľnými prevádzkovými kapacitami ZT
(212)
Otázkou, či je potrebné budovať väčšie zariadenie na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov, než je potrebné na normálnu prevádzku, aby v prípade epidémie boli k dispozícii dostatočné kapacity, sa prvýkrát zaoberal znalecký posudok pána Böckenhoffa z roku 1991. Znalecký posudok dospel k opačnému názoru, pretože zariadenie na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov sa bežne prevádzkuje len v päťdňovej dvojzmennej prevádzke a voľné prevádzkové kapacity tretej zmeny boli odhadnuté ako dostatočná rezerva pre prípad vzniku epidémie.
(213)
Časom prešlo veľa podnikov na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov k čiastočnému využívaniu tretej zmeny aj počas normálnej prevádzky a v prípade prevádzkových špičiek využívajú aj jednu alebo dve sobotňajšie zmeny. Znamená to, že sa lepšie využívajú kapacity v normálnej prevádzke a v prípade epidémie sa musia vo vyššej miere využiť voľné kapacity, ktoré sú k dispozícii cez víkend.
(214)
Podrobné výpočty pre rôzne scenáre uvedené v novšej odbornej literatúre (53) však potvrdzujú základný výsledok znaleckého posudku pána Böckenhoffa, že na zvládnutie epidémie nie sú potrebné nijaké dodatočné investície do voľných kapacít a na odstránenie ďalších tiel uhynutých zvierat v prípade epidémie postačujú voľné kapacity vo forme tretej zmeny počas týždňa a víkendových zmien. Berie sa pritom do úvahy väčšie využitie kapacity v normálnej prevádzke. Epidémie, ktoré sa pritom skúmali, predstavovali väčšinou krátkodobé vypuknutia klasického moru ošípaných (CSF) alebo slintačky a krívačky (FMD) v lokálnom rozsahu.
(215)
Aj rezerva pre prípad vzniku epidémie stanovená v správnom poriadku z 2. februára 2010 predstavujúca 1 185 ton týždenne, ktorú má poskytnúť ZT v prípade epidémie počas šiestich týždňov, je dimenzovaná na vypuknutie CSF a FMD v lokálnom rozsahu. Veľkosť rezervy pre prípad vzniku epidémie sa zakladá na znaleckom posudku ISPA-RP, ktorý ukazuje, že v oblasti združenia sa pri krátkodobých epidémiách musí počítať s dodatočnými množstvami tiel uhynutých zvierať v tejto rádovej hodnote.
(216)
Ako vyplýva z nasledujúcej tabuľky, predpísanú rezervu pre prípad vzniku epidémie možno pokryť aj v prípade ZT - podobne ako v prípade ostatných spolkových krajín - voľnými prevádzkovými kapacitami, ktoré sú krátkodobo dostupné v noci a cez víkend. Voľné prevádzkové kapacity v objeme 2 376 ton týždenne, ktoré sú k dispozícii v trojzmennej sedemdňovej prevádzke počas 6 týždňov, predstavujú približne dvojnásobok rezervy predpísanej pre prípad vzniku epidémie v objeme 1 185 ton týždenne.
(217)
Aj v prípade, keď sa vychádza z toho, že pri trojzmennej sedemdňovej prevádzke nebudú zariadenia maximálne využité alebo nebudú prevádzkované nepretržite počas 7 dní, sú ešte stále k dispozícii dostatočné voľné prevádzkové kapacity na pokrytie predpísanej rezervy pre prípad vzniku epidémie. Ako vyplýva z porovnania predpísanej rezervy pre prípad vzniku epidémie v objeme 1 185 ton týždenne s voľnými kapacitami, ktoré sú podľa znaleckého posudku ISPA-RP k dispozícii v zariadeniach ZT (54), v noci a cez víkendy má ZT dostatočné voľné prevádzkové kapacity.
Tabuľka 3
Dostupné voľné kapacity ZT v porovnaní s predpísanou rezervou pre prípad vzniku epidémie (zakladajú sa na priemernom využití v období 1998 až 2009)
Druh prevádzky
Celková kapacita
Dostupné voľné kapacity
Rezerva pre prípad epidéme podľa správneho poriadku
Voľné kapacity po odpočítaní rezervy pre prípad epidémie
nevyužité
prevádzkové
celkové
celkové
2-zmenná 5-dňová maximálna kapacita
2 160
443
443
3-zmenná 5-dňová maximálna kapacita
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
3-zmenná 7-dňová normálna kapacita
3 864
443
1 704
2 147
962
3-zmenná 7-dňová maximálna kapacita
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Potvrdzuje sa teda, že ZT - podobne ako podniky v ostatných spolkových krajinách - má dostatočné voľné prevádzkové kapacity na pokrytie rezervy pre prípad vzniku epidémie. ZT preto nemuselo zriadiť dodatočné kapacity na udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie. Na základe tejto povinnosti nevznikajú teda ZT čisté náklady.
(219)
Nemecko však ďalej uvádza, že ZT podľa právnych predpisov nemôže náklady na voľné kapacity, ktoré sa využívajú len v prípade epidémie, zakalkulovať do poplatkov za odstraňovanie, pretože táto rezerva by bola v prospech verejnosti.
(220)
Výsledky prieskumu v spolkových krajinách a predložené zmluvy sťažovateľa však ukazujú, že nezávisle od právnej formy podniku na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov a používaných kalkulačných pravidiel sa všetky kapacitné náklady bez výnimky financujú prevádzkovými príjmami. Jednoznačne sa to prejavuje v § 8 KAG RP, podľa ktorého sa „náklady, z ktorých vychádzajú užívateľské poplatky a opakovane poskytované príspevky, určujú podľa podnikových zásad kalkulácie nákladov“. Znamená to, že náklady na voľné prevádzkové kapacity sa musia proporcionálne zakalkulovať do poplatkov, pretože príčinne súvisia s odstraňovaním interného a externého materiálu v normálnej prevádzke.
(221)
BVerwG tiež vo svojom rozsudku v zásade správne konštatuje, že náklady na voľné prevádzkové kapacity sa musia financovať príjmami z odstraňovania interného a externého materiálu (55). Ak preto možno pokryť predpísanú rezervu pre prípad vzniku epidémie voľnými prevádzkovými kapacitami (ako v prípade ZT), dávky nie sú potrebné.
(222)
Nemecko napokon ešte uvádza na zdôvodnenie platby dávok, že všetky náklady na voľné prevádzkové kapacity v rámci tretej zmeny v priebehu týždňa vznikajú v dôsledku povinnosti udržiavať rezervu pre prípad epidémie. Bez tejto povinnosti by ZT svoju maximálnu technickú kapacitu v päťdňovej trojzmennej prevádzke mohlo využívať na 100 %.
(223)
Nemecko však nepredložilo nijaký dôkaz, že bez povinnosti udržiavať rezervu pre prípad vzniku epidémie by už počas týždňa neexistovali voľné kapacity. Skôr sa ukazuje - napríklad na základe znaleckého posudku ISPA-NS, že aj podniky, ktoré odstraňujú len materiál kategórie 3, a preto vôbec nepodliehajú povinnosti udržiavať rezervu pre prípad vzniku epidémie, majú značné voľné kapacity a financujú celé kapacitné náklady svojimi poplatkami.
9.3.2. Dostupné voľné kapacity prevyšujú predpísanú rezervu pre prípad vzniku epidémie
(224)
Ako vyplýva aj z tabuľky 3, ZT má podstatne väčšie voľné kapacity, než by boli potrebné na udržiavanie predpísanej rezervy pre prípad vzniku epidémie. Dostupné voľné kapacity sú krátkodobo viac ako dvojnásobne väčšie, než by boli potrebné v prípade vzniku epidémie. Na obrázku 2 ďalej v texte vidno, že v niektorých rokoch zostalo nevyužitých až 25 % normálnej kapacity v päťdňovej dvojzmennej prevádzke. Náklady na voľné kapacity, ktoré nie sú vôbec potrebné na predpísanú rezervu pre prípad epidémie, tiež nemožno zakalkulovať do čistých nákladov. Kalkulácie čistých nákladov, ktoré predložilo Nemecko, sa musia aj z tohto dôvodu odmietnuť, pretože mylne pripisujú rezerve pre prípad epidémie náklady na celé voľné kapacity.
(225)
Znalecké posudky ISPA-RP a Fraunhofer ukazujú, že dostupné voľné kapacity ZT by postačovali dokonca počas 3 mesiacov na zvládnutie epidémie slintačky a krívačky (FMD) na celom spolkovom území. ZT však nebolo nikdy poverené udržiavaním rezervy pre prípad epidémie na obdobie dlhšie ako 6 týždňov. Znamená to, že členovia združenia nikdy nepoverili ZT zabezpečením dlhodobej rezervy pre prípad epidémie počas obdobia dlhšieho ako 6 týždňov, aby dokázalo samo zvládnuť dlhodobejšiu epidémiu na celom spolkovom území. Porovnanie s kapacitou potrebnou na zvládnutie vypuknutia slintačky a krívačky (FMD) na celom území spolkového štátu je preto irelevantné (56).
(226)
Skutočnosť, že ZT disponuje kapacitami, ktoré výrazne prevyšujú požiadavky správneho poriadku, možno preukázať aj na základe týchto úvah: ZT je podľa správneho poriadku povinné spracovať interný materiál kategórií 1 a 2, čo v priemere predstavuje približne 900 ton týždenne (57). Keď sa k tomu pripočíta predpísaná rezerva pre prípad vzniku epidémie predstavujúca 1 185 ton týždenne, ZT by na splnenie svojich povinností podľa správneho poriadku potrebovalo zariadenie s kapacitou 2 085 ton týždenne v trojzmennej sedemdňovej prevádzke.
(227)
Zariadenia ZT však majú v skutočnosti maximálnu kapacitu 4 536 ton týždenne. ZT teda prevádzkuje zariadenia, ktoré majú dvojnásobné kapacity, než sú potrebné na úlohy stanovené v správnom poriadku. Na základe povinnosti udržiavať rezervu pre prípad epidémie nemôžu ZT vznikať nijaké čisté náklady, pretože má jednoznačne väčšie kapacity, ako potrebuje na plnenie verejných zákaziek.
9.3.3. Zhrnutie
(228)
Na záver možno preto konštatovať, že Nemecko nebolo schopné dokázať, že ZT pri plnení povinnosti udržiavať rezervu pre prípad vzniku epidémie vznikli čisté náklady. Preskúmanie ukázalo, že platby dávok financujú náklady na voľné kapacity, ktoré sú dostupné v normálnej prevádzke (a preto sa majú financovať z poplatkov za tieto služby), alebo že tieto kapacity sú dostupné preto, lebo prevádzkové zariadenia ZT sa dostatočne nevyužívajú.
9.4. Kritérium Altmark č. 4
(229)
Štvrté kritérium Altmark hovorí, že ak sa výber podniku povereného plnením služieb vo verejnom záujme neuskutoční prostredníctvom postupu zadávania verejnej zákazky, ktorý umožňuje výber poskytovateľa schopného poskytovať tieto služby verejnosti za najnižšie náklady, výška nevyhnutnej kompenzácie sa musí určiť na základe analýzy nákladov, ktoré by pri výkone týchto povinností vznikli strednému, dobre riadenému podniku, pričom treba vziať do úvahy súvisiace dosiahnuté príjmy a primeraný zisk z plnenia týchto povinností.
(230)
Tieto štyri kritériá Altmark predstavujú predpoklady pre výnimku zo zásady, že kompenzácie predstavujú výhodu. Dôkazné bremeno v súvislosti s ich splnením preto spočíva na členskom štáte.
(231)
ZT nebolo vybrané na základe postupu zadávania verejnej zákazky a Nemecko ani nepredložilo dôkaz o tom, že ZT je stredný, dobre riadený podnik. Nemecko teda nepreukázalo, že je splnené štvrté kritérium Altmark. Vysoké poplatky za odstraňovanie tiel uhynutých zvierat v Porýní-Falcku a nevyhnutnosť financovania prostredníctvom dávok, ktoré neexistujú v nijakej inej spolkovej krajine, poukazujú tiež na to, že ZT nie je stredný, dobre riadený podnik.
(232)
Štvrté kritérium Altmark preto nie je splnené.
(233)
BVerwG zastáva názor, že 4. kritérium Altmark sa nevzťahuje na ZT, pretože dávky neslúžia na kompenzáciu zvýšených nákladov vyplývajúcich z prevzatia služby vo verejnom záujme v rámci inak komerčnej činnosti, ale na financovanie plnenia úlohy v oblasti verejného záujmu mimo trhu, v rámci verejnej zákazky, ktorú udelil verejný orgán. Verejnoprávny charakter plnenia tejto úlohy vyplýva podľa BVerwG z politického rozhodnutia regionálnych verejných orgánov, ktoré sú členmi Zweckverband, udeliť verejnú zákazku na odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 internému poskytovateľovi (in house). BVerwG založil svoj výklad na rozsudku Súdneho dvora vo veci Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Podľa názoru BVerwG štvrté kritérium Altmark predpokladá, že službu vo verejnom záujme vykonáva súkromný podnik. Keďže v prípade udelenia verejnej zákazky internému poskytovateľovi to tak nie je, štvrté kritérium Altmark sa nevzťahuje na podniky, ktoré boli poverené prostredníctvom udelenia verejnej zákazky internému poskytovateľovi (59).
(235)
Komisia sa nestotožňuje s právnym názorom BVerwG. Po prvé vo štvrtom kritériu Altmark nič nenaznačuje, že sa nemôže uplatňovať v prípade udelenia verejnej zákazky internému poskytovateľovi. Práve naopak, prostredníctvom dvoch alternatív (postup zadávania zákazky alebo analýza výdavkov, ktoré by mal stredný, dobre riadený podnik) Súdny dvor dokazuje, že štvrté kritérium Altmark možno uplatniť aj vtedy, keď neprebehol postup zadávania zákazky, osobitne v prípade udelenia verejnej zákazky internému poskytovateľovi.
(236)
Rozsudok vo veci Stadtreinigung Hamburg sa navyše týka len otázky, kedy existuje povinnosť udelenia verejnej zákazky a kedy nie. Z toho sa však nedá vyvodiť nijaký záver týkajúci sa právnych predpisov o štátnej pomoci. Práve naopak, druhá alternatíva štvrtého kritéria Altmark sa týka práve prípadu, v ktorom neexistuje povinnosť uskutočniť postup zadávania verejnej zákazky.
(237)
BVerwG vychádza ďalej z toho, že regionálny monopol pre ZT znamená, že nekonkuruje na trhu iným podnikom, a preto nemôže dochádzať k narušeniu hospodárskej súťaže. Narušenie hospodárskej súťaže je však samostatným znakom skutkovej podstaty pojmu pomoci, ktorý sa odlišuje od znaku skutkovej podstaty hospodárskej výhody, v kontexte ktorého boli vypracované štyri kritériá Altmark. Znak skutkovej podstaty narušenia hospodárskej súťaže je v predmetnom prípade splnený (pozri oddiel 8.3). Komisia aj v bode 37 svojho oznámenia o uplatňovaní pravidiel štátnej pomoci Európskej únie na náhrady za služby všeobecného hospodárskeho záujmu (ďalej len „oznámenie o SVHZ“) (60) poukazuje výslovne na to, že udelenie verejnej zákazky internému poskytovateľovi (in house) nevylučuje narušenie hospodárskej súťaže.
(238)
A napokon dôraz, ktorý kladie BVerwG na verejnoprávny charakter činnosti ZT, vyvoláva otázku, či BVerwG neodmieta možnosť uplatnenia štvrtého kritéria Altmark preto, lebo vychádza z toho, že ZT nevykonáva hospodársku činnosť. Ani to nie je správne: ZT ponúka službu za finančnú úhradu, a preto vykonáva hospodársku činnosť (pozri oddiel 8.2). Komisia to výslovne potvrdila aj v bode 13 oznámenia o SVHZ.
9.5. Záver v súvislosti s existenciou hospodárskych výhod pre ZT
(239)
V rozpore s rozsudkom BVerwG a tvrdením Nemecka nie sú kritériá rozsudku vo veci Altmark splnené. Po prvé dávky nemožno vo všeobecnosti odôvodniť ako štátnu kompenzáciu za plnenie povinností, ktoré prevzalo ZT, pretože všetky náklady, ktoré sú spojené s týmito povinnosťami, sa musia uhrádzať z príjmov z poplatkov. Po druhé sa ukazuje, že v rozpore s tvrdením Nemecka nevznikli ZT na základe povinnosti udržiavania rezervy pre prípad vzniku epidémie nijaké čisté náklady. Náklady, ktoré uviedlo Nemecko, sa vzťahujú buď na voľné prevádzkové kapacity, ktoré sa musia uhrádzať z príjmov z poplatkov a výnosov, alebo voľné kapacity, ktoré prevyšujú predpísanú rezervu pre prípad vzniku epidémie. Po tretie parametre na výpočet dávok do roku 2010 neboli stanovené vopred s potrebnou transparentnosťou. Po štvrté Nemecko nebolo schopné preukázať, že v prípade ZT ide o stredný, dobre riadený podnik.
(240)
Platby dávok preto poskytli ZT hospodárske výhody.
(241)
Ak by sa náklady na rezervu pre prípad vzniku epidémie, ktoré Nemecko vypočítalo nesprávne, pridelili podľa ich pôvodu rôznym poskytovaným službám, ako sú odstraňovanie interného materiálu kategórií 1 a 2, odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 z Bádenska-Württemberska a Hesenska a odstraňovanie materiálu kategórie 3, dalo by sa konkrétne ukázať, aké hospodárske výhody priniesli platby dávok v prospech ZT na rôznych trhoch.
(242)
Z nasledujúcich oddielov 9.5.1 až 9.5.3 bude zrejmé, že platby dávok v skutočnosti kompenzujú straty, ktoré sa dajú pripísať týmto faktorom:
a)
nekvalitné spracovanie materiálu kategórie 3;
b)
nevyužité kapacity;
c)
poplatky za odstraňovanie v severnom a stredom Hesensku, ktoré nepokrývajú náklady;
d)
poplatky za odstraňovanie interného materiálu, ktoré nepokrývajú náklady.
9.5.1. Straty z odstraňovania interného a externého materiálu pri rozdelení nesprávne vypočítaných nákladov na rezervu pre prípad vzniku epidémie podľa ich pôvodu
(243)
Na základe predloženého výkazu o hospodárení ZT za obdobie 2002 až 2009 boli všetky údajné náklady na rezervu pre prípad vzniku epidémie rozdelené na základe využitia zariadení v päťdňovej dvojzmenej prevádzke.
(244)
Pritom treba predovšetkým poznamenať, že hlavným dôvodom vysokých nákladov na voľné kapacity je nedostatočné využite zariadení ZT. Najskôr sa teda musia vylúčiť tieto voľné kapacity, ktoré vznikajú nedostatočným využitím v normálnej prevádzke.
(245)
Ako vyplýva zo štatistík využitia aj v tabuľke 3 (pozri stĺpec „nevyužité voľné kapacity“), ZT nikdy nevyčerpalo svoje technické kapacity, ktoré má k dispozícii v päťdňovej dvojzmennej prevádzke. Využitie kapacít veľmi pokleslo najmä od roku 2002 v dôsledku veľkého úbytku interného materiálu. Ďalej sa ako miera nedostatočného využívania používajú voľné kapacity v päťdňovej dvojzmennej prevádzke. Pri výpočte nedostatočného využívania sa ako referenčná úroveň použila najvyššia úroveň využitia v päťdňovej dvojzmennej prevádzke, ktorá sa dosiahla v roku 2002 a ktorá predstavovala 101 855 ton. Z toho vyplýva priemerné nedostatočné využitie vo výške 13 percent.
(246)
Ako vidno zo stĺpca „nevyužité voľné kapacity (VK)“ v tabuľke 4, priemerné náklady vznikajúce z nevyužívania kapacít v normálnej prevádzke predstavujú 434 304 EUR. ZT musí za tieto náklady prevziať hospodársku zodpovednosť, pretože vznikajú na základe toho, že prevádzkuje zariadenie, ktoré nie je v normálnej prevádzke plne využité.
(247)
Voľné prevádzkové kapacity sú rozdelené úmerne podľa ich využitia v päťdňovej dvojzmennej prevádzke. Voľné prevádzkové kapacity sú preto rozdelené proporcionálne medzi interné a externé služby. V tabuľke 4 sa pritom rozlišuje medzi nákladmi na voľné prevádzkové kapacity zberu a spracovania.
(248)
ZT v období 2002 až 2009 nebolo v priemere schopné pokryť z obratov náklady na voľnú prevádzkovú kapacitu interných ani externých služieb. V prípade externých služieb vykazuje príslušný „príspevok na úhradu II“ priemernú ročnú stratu vo výške 1 198 257 EUR a pri interných službách priemernú ročnú stratu vo výške 1 140 898 EUR.
Tabuľka 4
Výkaz o hospodárení
(v EUR)
Uhynuté zvieratá
Odpad z bitúnkov
Interný materiál
Stĺpce 1 + 2
Materiál kateg. 3
BW a Hesensko
Nedostatoč. využitie
Externý materiál
Stĺpce 4 + 5 + 6
Spolu
Stĺpce 3 + 7
(1)
Obrat
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Náklady podľa ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Obrat
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Upravené náklady
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Príspevok na úhradu I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Nevyužité voľné kapacity (VK)
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Prevádzkové VK: zber
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Prevádzkové VK: spracovanie
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Príspevok na úhradu II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Nerozdelené fixné náklady
[…]
(11)
Príspevok na úhradu III
[…]
(12)
+
Dávky
[…]
(13)
Hospodársky výsledok
[…]
Riadky 1 až 2: Údaje ZT
ZT neuvádza vo svojich výpočtoch nákladov samostatne výnosy z odstraňovania materiálu kategórie 3, ale odpočítava ich, podobne ako výnosy ostatných produktov (napríklad z tukov a olejov), od celkových nákladov, ktoré sa potom rozdeľujú medzi interný odpad z bitúnkov, materiál kategórie 3 a materiál z Bádenska-Württemberska a Hesenska. Keďže ďalej sa pre materiál kategórie 3 vytvára samostatný účet, výnosy z odstraňovania materiálu tejto kategórie sa musia vyňať z celkových nákladov.
Riadky 3 až 5: Výpočet dávok na úhradu I
S cieľom získať upravené náklady sa výnosy zo spracovania materiálu kategórie 3, ktoré boli odpočítané od nákladov, proporcionálne priradili k nákladom na interný odpad z bitúnkov, materiál kategórie 3 a materiál z Bádenska-Württemberska a Hesenska. Rozdiel medzi celkovými nákladmi uvedenými v riadku 2 a v riadku 4 preto zodpovedá výnosom z odstraňovania materiálu kategórie 3 v riadku 3.
V dôsledku chýbajúcich údajov Komisia nemohla preveriť, či ZT celkové náklady uvedené v riadkoch 2 a 3 správne rozdelila medzi rôzne služby. Osobitne je potrebné poukázať na to, že podiel odstraňovania tiel uhynutých zvierat na kapacitných nákladoch je neúmerne veľký. Z tohto dôvodu by mohol byť príspevok na úhradu I za interný odpad z bitúnkov, materiál kategórie 3 a materiál z Bádenska-Württemberska a Hesenska stanovený neprimerane vysoko.
Riadky 6 až 9: Výpočet príspevku na úhradu II
Najprv sa od nákladov na rezervu pre prípad vzniku epidémie odpočíta nedostatočné využívanie v päťdňovej dvojzmennej prevádzke (= voľná prevádzková kapacita). Potom sa ostatné náklady na rezervu pre prípad vzniku epidémie rozdelia proporcionálne podľa vzniknutých množstiev a vypočítaného nedostatočného využívania. Keďže pre Bádensko-Württembersko sa nerobí zber, náklady na zber a spracovanie sa posudzujú oddelene. Keďže v prípade zákazky v severnom a strednom Hesensku boli roku 2009 už priamo pripočítané náklady na voľnú kapacitu, žiadne ďalšie náklady sa nepripočítavali.
9.5.2. Z dávok sa financujú straty, ktoré vznikajú pri odstraňovaní externého materiálu
(249)
ZT má na externých trhoch konkurentov, ktorí musia financovať celkové náklady na svoje zariadenia kompletne z vlastných obratov. Podnik, ktorý konkuruje ZT v oblasti spracovania materiálu kategórie 3, ani bývalý prevádzkovateľ v severnom a strednom Hesensku sa nemôžu spoliehať na dodatočné štátne refinancovanie voľných prevádzkových kapacít alebo nedostatočného využívania v dôsledku nízkej úrovne dopytu.
9.5.2.1. Straty vznikajúce pri odstraňovaní materiálu kategórie 3
(250)
ZT, podobne ako všetky ostatné podniky, ktorým nebola udelená verejná zákazka na odstraňovanie materiálu kategórie 3, musí uhrádzať všetky náklady a súvisiace riziká.
(251)
ZT odstraňuje materiál kategórie 3 spolu s materiálmi kategórií 1 a 2, a preto nemôže dosahovať rovnaké výnosy z jednotlivých produktov, ako keď sa odstraňovanie materiálu kategórie 3 vykonáva oddelene od materiálu kategórií 1 a 2. Zvýšený dopyt po čistom materiáli kategórie 3 však spôsobil prudký pokles cien, ktoré môže ZT získať od bitúnkov. Ako uviedol sťažovateľ, podniky na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov dokonca platia bitúnkom za niektoré materiály kategórie 3 finančnú úhradu.
(252)
Tento trend sa výrazne prejavuje vo vývoji výnosov za tonu spracovaného materiálu kategórie 3: kým v roku 2002 mohlo ZT za tonu materiálu dosiahnuť výnos vo výške […] EUR, po nepretržitom poklese predstavoval v roku 2009 už len […] EUR. Zodpovedá to poklesu výnosu na jednu tonu takmer o 70 % za sedem rokov.
Obrázok 1
Vývoj príspevkov na úhradu za materiál kategórie 3 v období 2000 až 2009 (v EUR)
[…]
(253)
Pre ZT je preto spracovane materiálu kategórie 3 v posledných rokoch stále menej rentabilné. Do roku 2004 bolo ZT ešte stále schopné uhrádzať svoje priame náklady, ale v ďalších rokoch neposkytovalo odstraňovanie materiálu kategórie 3 už nijaký pozitívny príspevok na úhradu nákladov na voľné kapacity.
(254)
Výpočet predložený Nemeckom, podľa ktorého môže ZT v súvislosti s odstraňovaním materiálu kategórie 3 dosahovať výnosy, ktoré sú vyššie ako priame náklady, je chybný. Nemecko nevychádza vo svojich výpočtoch zo správneho postupu, pri ktorom sa používajú skutočne vzniknuté náklady (pozri upravené náklady z riadku 4 v tabuľke 4), ale z nákladov, ktoré sú už znížené o výnosy (pozri riadok 2 v tabuľke 4).
(255)
ZT zjavne počíta s dlhodobými stratami, ktoré vznikajú pri nekvalitnom odstraňovaní materiálu kategórie 3, aby udržalo vyťaženie svojich zariadení.
9.5.2.2. Straty z nedostatočného využívania
(256)
Ďalším významným dôvodom strát ZT je, že zariadenia sa po väčšinu rokov využívali nedostatočne. V niektorých rokoch vzrástlo nedostatočné využívanie v päťdňovej dvojzmennej prevádzke na viac ako 25 % v porovnaní s najlepším využitím v roku 2001. Len v rokoch 2001 a 2002 bolo možné v dôsledku krízy PSE dosiahnuť lepšie využitie, ale ani v týchto rokoch sa nemuseli využiť voľné prevádzkové kapacity v noci a cez víkendy.
Obrázok 2
Nedostatočné využívanie normálnych kapacít ZT v päťdňovej dvojzmenej prevádzke od roku 1998 do roku 2009
(257)
Dôvodom výrazného nedostatočného využívanie po roku 2002 bolo zníženie stavov zvierat, a tým množstva interného materiálu, ktoré v období 2002 až 2009 pokleslo o viac ako 35 %. ZT sa pokúšalo uvoľnené kapacity využiť zvýšeným príjmom externého materiálu. Úroveň využitia z rokov 2002/2003 však bolo možné dosiahnuť až po úspešnej účasti v postupe zadávania verejnej zákazky v severnom a strednom Hesensku.
9.5.2.3. Straty z postupu zadávania zákazky v severnom a strednom Hesensku
(258)
Keďže ZT vykonáva odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov v severnom a strednom Hesensku až od roku 2009, o výsledkoch tejto činnosti je k dispozícii len málo údajov. Z predloženej kalkulácie nákladov za rok 2009 by vyplývalo, že nová zákazka má po odpočítaní nákladov na voľnú prevádzkovú kapacitu pozitívny príspevok na úhradu, ktorý dosahuje približne 200 000 EUR.
(259)
Na základe dokumentácie z postupu zadávania zákazky však možno usúdiť, že ZT predložilo ponuku, ktorá bola nižšia ako jeho skutočné náklady. Ako uviedlo aj samotné Nemecko, úroky, ktoré platí ZT za svoje bankové úvery, sú vyššie ako rozpočtové úroky, ktoré stanovilo ZT podľa kalkulačných pravidiel pri postupe zadávania zákazky. Znamená to, že ZT neočakáva, že by mohlo dosiahnuť úhradu celých úrokových nákladov za prevzatý cudzí kapitál či primeranú rentabilitu vlastného kapitálu.
(260)
Celkové úroky ZT z cudzieho kapitálu predstavujú ročne 1,07 milióna EUR. Keď vychádzame z toho, že podľa podielu odstraňovaného množstva živočíšnych vedľajších produktov zo severného a stredného Hesenska na celkovej kapacite možno približne štvrtinu nákladov na cudzí kapitál pripísať zákazke zo severného a stredného Hesenska, podielové náklady predstavujú 0,26 milióna EUR v porovnaní so sumou 0,16 milióna EUR, ktorú ZT stanovilo vo svojej kalkulácii poplatkov pre severné a stredné Hesensko. K ročným nepokrytým úrokom z cudzieho kapitálu vo výške 0,10 milióna EUR pristupujú ešte nepokryté úroky z vlastného kapitálu.
(261)
Hospodársky konajúci podnikateľ by preto nepredložil ponuku, ktorá už vopred nepokrýva očakávané kapitálové náklady. Nič na tom nemení ani opakovaný odkaz Nemecka na údajné požiadavky v súvislosti s kalkuláciou poplatkov, ktoré už neumožňovali zaúčtovať plné náklady. Nijaký súkromný podnikateľ nemôže byť donútený alebo pripravený ponúkať služby za ceny, ktoré by mu neumožnili pokryť náklady a dosahovať primeraný zisk.
(262)
Aj keby sme vychádzali z kalkulácie nákladov predloženej za rok 2009, podľa ktorej vzniká pozitívny príspevok na úhradu vo výške približne 200 000 EUR, očakávané príspevky na úhradu počas 10-ročného trvania zákazky nemôžu vykompenzovať straty vzniknuté z nedostatočného využívania kapacít, ktoré v období od roku 2002 predstavovali v ročnom priemere približne 700 000 EUR. Hospodársky konajúci podnikateľ by neudržiaval nedostatočne využívané kapacity počas takého dlhého obdobia.
(263)
V prípade externých materiálov sa teda ukazuje, že ZT vďaka dávkam na jednej strane ponúka na trhu kapacity za ceny, ktoré sú nižšie ako jeho náklady, a na druhej strane roky udržiava nevyužité kapacity, ktorých budúce výnosy nemôžu vyrovnať straty z nedostatočného využívania v predchádzajúcich rokoch. Ukazuje sa teda, že ZT udržiavalo na trhu kapacity, ktoré by si hospodársky konajúci podnik na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov nemohol dovoliť.
9.5.3. Dávky financujú straty, ktoré vznikajú pri odstraňovaní interného materiálu
(264)
Voľné prevádzkové kapacity, ktoré vznikajú pri odstraňovaní interného materiálu, sa musia pokryť príjmami z poplatkov. ZT pritom musí, podobne ako všetky ostatné podniky, ktoré sú poverené odstraňovaním kontrolovaného materiálu, na vlastnú zodpovednosť zabezpečiť, aby túto úlohu plnilo hospodársky na základe náležitého vedenia podniku. Dodatočná kompenzácia by ZT oslobodila od tejto hospodárskej zodpovednosti.
(265)
Voľné prevádzkové kapacity sa preto musia rozdeliť medzi odstraňovanie uhynutého dobytka a odpad z bitúnkov. V spolkových krajinách sa voľné prevádzkové kapacity rozdeľujú rôznymi spôsobmi medzi odstraňovanie odpadu z bitúnkov a odstraňovanie tiel uhynutých zvierat. V mnohých spolkových krajinách sa v prípade uhynutých zvierat prideľujú na náklady na voľné kapacity väčšie podiely ako v prípade odpadu z bitúnkov. Náklady na voľné kapacity sa rozdeľujú proporcionálne, pretože pravidlá o poplatkoch ani správny poriadok nestanovujú príslušný návod na rozdelenie.
9.5.3.1. Ceny za odstraňovanie odpadu z bitúnkov nepokrývajúce náklady
(266)
Ako uviedlo samotné Nemecko, ZT pri odstraňovaní odpadu z bitúnkov konkuruje ostatným podnikom na odstraňovanie odpadu z bitúnkov. Výška poplatkov za odstraňovanie interného odpadu z bitúnkov ovplyvňuje mieru separácie bitúnkov, a teda množstvo separovaného materiálu kategórie 3, ktorý ostatným podnikom na odstraňovanie odpadu stojí k dispozícii.
(267)
Kým výnosy v priemere sotva pokrývajú priame náklady, časom sa ukazuje podobný obraz ako pri príspevkoch na úhradu v prípade materiálu kategórie 3. Až do roku 2004 boli výnosy vyššie ako priame náklady. Novou sadzbou poplatkov od roku 2005, ktorá viedla k poklesu priemerných výnosov za jednu tonu zo 160 EUR na 116 EUR (teda o 27,5 %) sa však v nasledujúcich rokoch už nedali pokryť ani priame náklady, a preto sa nedal dosiahnuť ani príspevok na pokrytie nákladov na voľné prevádzkové kapacity. Pozitívny príspevok na úhradu sa objavil znovu až v roku 2009 (pozri tabuľku 4).
(268)
Bez dávok by ZT túto cenovú politiku zjavne nemohlo udržiavať. ZT akceptovalo od roku 2005 ceny, ktoré nepokrývali ani jeho priame náklady, aby mohlo naďalej využívať kapacitu svojich zariadení, presne ako v prípade odpadu z bitúnkov kategórie 3. Celkovo vychádza pre externý materiál jednoznačne negatívny príspevok na úhradu II - po odpočítaní nákladov na voľné prevádzkové kapacity - vo výške asi 13 % obratu (pozri tabuľku 4).
9.5.3.2. Upevnenie monopolného postavenia v oblasti združenia prostredníctvom priamych dávok
(269)
Nemecko sa domnieva, že ZT nevznikla na základe platieb dávok nijaká hospodárska výhoda, pretože nie je dôležité, či štát náhradu za udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie poskytuje priamo podniku na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov, alebo nepriamo financuje znečisťovateľov prostredníctvom pomoci v prípade PSE. V druhom prípade by síce boli náklady na rezervu pre prípad vzniku epidémie zahrnuté do poplatkov, ale zároveň by boli znečisťovatelia odbremenení prostredníctvom náležitej vyššej pomoci. V obidvoch prípadoch nesú účinne veľkú časť bremena orgány verejnej a štátnej správy, na čo sa napokon zameriava preskúmanie z hľadiska právnych predpisov o hospodárskej súťaži.
(270)
Po prvé je potrebné znovu poukázať na to (pozri oddiel 2.5.3), že ZT dostáva dávky dodatočne k pomoci PSE pre poľnohospodárov. Okrem toho v Porýní-Falcku dostáva ZT z pomoci PSE už vyššiu podporu v porovnaní so severným a stredným Hesenskom, pretože tam je cena za tonu - a teda základ pre pomoc v prípade PSE - vo výške 212 EUR výrazne nižšia ako cena za tonu v Porýní-Falcku vo výške 390 EUR. Je zrejmé, že poľnohospodári v oblasti združenia nemajú platením dávok prospech z nižších poplatkov.
(271)
Po druhé usmernenia o PSE výslovne požadujú dôkaz, že pomoc nie je v prospech následným výrobným podnikom (61). Ako ukazuje predchádzajúce preskúmanie v oddieloch 9.5.2 a 9.5.3, ZT v skutočnosti využíva dávky na financovanie strát vznikajúcich z jeho cenovej politiky, nevyužitých kapacít a ostatných nehospodárností v riadení podniku.
(272)
Nemecko teda zjavne nedokáže preukázať, že vyplácanie dávok je v prospech poľnohospodárov ako kompenzácia za náklady na odstraňovanie uhynutých zvierat. Práve naopak, vzniká otázka, či by bez platieb dávok poľnohospodári nemali prospech z nižších poplatkov, pretože potom by sa na ZT už skôr vyvíjal väčší hospodársky tlak, aby svoje kapacity a riadenie svojho podniku prispôsobilo situácii na trhu.
9.5.4. Zhrnutie
(273)
Nemecko nedokáže preukázať, že dávky vyplácané v prospech ZT sú oprávnené ako štátne kompenzácie za povinnosti vyplývajúce zo správneho poriadku. Kritériá rozsudku vo veci Altmark nie sú splnené.
(274)
Podrobné preskúmanie kalkulácie výnosov a nákladov ZT okrem toho ukazuje, že platby dávok poskytujú ZT hospodársku výhodu v súvislosti s odstraňovaním interného a externého materiálu.
(275)
Platby dávok preto predstavujú štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ.
10. POSÚDENIE NEOPRÁVNENOSTI POMOCI PODĽA ČLÁNKU 108 ODS. 3 ZFEÚ
(276)
Dávky, ktoré dostáva ZT od roku 1979, neboli oznámené Komisii podľa článku 108 ods. 3 ZFEÚ. Dávky preto predstavujú podľa článku 108 ods. 3 ZFEÚ neoprávnenú štátnu pomoc.
(277)
Výnimky z oznamovacej povinnosti stanovené v rozhodnutí Komisie 2005/842/ES z 28. novembra 2005 o uplatňovaní článku 86 ods. 2 Zmluvy o ES na štátnu pomoc vo forme náhrady za služby vo verejnom záujme udeľovanej niektorým podnikom povereným poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu (62) (ďalej len „rozhodnutie o SVHZ 2005“) alebo v rozhodnutí Komisie z 20. decembra 2011 o uplatňovaní článku 106 ods. 2 Zmluvy o fungovaní Európskej únie na štátnu pomoc vo forme náhrady za službu vo verejnom záujme udeľovanej niektorým podnikom povereným poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu (63) (ďalej len „rozhodnutie o SVHZ 2011“) sa v tomto prípade neuplatňujú, pretože, ako je uvedené v oddiele 9, ZT nie je poverené poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu. Odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2, udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie a odstraňovanie materiálu kategórie 3 totiž nepredstavujú služby všeobecného hospodárskeho záujmu. Okrem toho v období 1979 až 2010 nie je splnené druhé kritérium Altmark a v celom období od roku 1979 nie je splnené tretie kritérium Altmark. V prípade dávok teda nie sú splnené nevyhnutné predpoklady článkov 4 a 5 rozhodnutia o SVHZ 2005, ako aj článkov 4 a 5 rozhodnutia o SVHZ 2012 o poskytnutí výnimky z oznamovacej povinnosti.
11. POSÚDENIE ZLUČITEĽNOSTI PODĽA ČLÁNKU 106 ODS. 2 ZFEÚ
(278)
Podniky poverené poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu alebo podniky, ktoré majú charakter fiškálneho monopolu, podliehajú podľa článku 106 ods. 2 ZFEÚ pravidlám ZFEÚ. Článok 106 ods. 2 ZFEÚ však stanovuje výnimku z pravidiel ZFEÚ pre prípad, že uplatňovanie pravidiel hospodárskej súťaže právne alebo v skutočnosti znemožňuje plniť zverené úlohy. Toto ustanovenie o výnimke sa uplatňuje len v prípade, keď rozvoj obchodu nie je ovplyvnený do takej miery, aby to bolo v rozpore so záujmami Únie.
(279)
Podľa bodu 69 rámca Únie o SVHZ Komisia uplatní zásady stanovené v tomto rámci na každú neoprávnenú pomoc, o ktorej rozhodne po 31. januári 2012, a to aj vtedy, ak bola pomoc poskytnutá pred týmto dňom. Keďže v prípade platieb dávok ide o neoprávnenú štátnu pomoc, musí sa uplatniť rámec Únie o SVHZ.
(280)
Ako je uvedené v oddiele 8.1, ZT nie je poverené poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu, pretože odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2, udržiavanie rezervy pre prípad epidémie a odstraňovanie materiálu kategórie 3 nepredstavujú služby všeobecného hospodárskeho záujmu. Už len z tohto dôvodu je vylúčená zlučiteľnosť platieb dávok na základe článku 106 ods. 2 ZFEÚ a rámca Únie o SVHZ.
(281)
V súlade s druhým a tretím kritériom Altmark sa pomoc podľa rámca Únie o SVHZ môže považovať za zlučiteľnú s článkom 106 ods. 2 ZFEÚ len vtedy, keď existuje poverovací akt, v ktorom sú stanovené metódy na výpočet kompenzácie (oddiel 2.3) a výška pomoci nepresahuje čisté náklady na plnenie záväzkov služby vo verejnom záujme (oddiel 2.8).
(282)
Ako je vysvetlené v oddiele 9.2, v období 1979 až 2010 nie je splnené druhé kritérium Altmark a tretie kritérium Altmark nie je splnené v celom období. Nie sú preto splnené ani oddiely 2.3 (pre obdobie 1979 až 2009) a 2.8 (pre celé obdobie) rámca Únie o SVHZ.
(283)
Dávky sa preto nemôžu odôvodniť ako pomoc na udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie v oblasti združenia podľa článku 106 ods. 2 ZFEÚ a rámca Únie o SVHZ.
12. POSÚDENE ZLUČITEĽNOSTI DÁVOK AKO POMOCI NA FINANCOVANIE NÁKLADOV NA ODSTRAŇOVANIE UHYNUTÝCH ZVIERAT A ODPADU Z BITÚNKOV PODĽA ČLÁNKU 107 ODS. 3 PÍSM. c) ZFEÚ
(284)
Dávky predstavujú prevádzkovú pomoc, ktorá je spravidla zakázaná (64). Dôkazné bremeno na preukázanie zlučiteľnosti tejto pomoci preto spočíva na členskom štáte.
(285)
Usmernenia o PSE a usmernenia o poľnohospodárskej pomoci 2007 - 2013 vo všeobecnosti zakazujú pomoc v súvislosti s nákladmi na odstraňovanie odpadu z bitúnkov a povoľujú pomoc týkajúcu sa nákladov na odstraňovanie uhynutých zvierat len za predpokladu, že z nej majú prospech výlučne poľnohospodári. Nadväzujúce podniky - ako sú bitúnky alebo podniky na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov - nesmú mať v nijakom prípade prospech z pomoci (65).
(286)
Pomoc týkajúca sa nákladov na odstraňovanie uhynutých zvierat sa síce z dôvodu administratívneho zjednodušenia vypláca priamo podnikom na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov, ale musí sa preukázať, že príjemcami celej pomoci sú poľnohospodári (66).
(287)
Ako už ukázalo preskúmanie v oddiele 9, platby dávok poskytujú ZT hospodárske výhody a neprinášajú žiadne výhody práve poľnohospodárom v oblasti združenia ZT, ktorí musia dokonca platiť vyššie poplatky za odstraňovanie uhynutého dobytka, ako napríklad v severnom a strednom Hesensku. Nemecko teda nedokáže preukázať, že platby dávok sa v plnom rozsahu dostávajú k poľnohospodárom.
(288)
Rozhodnutie Komisie N 15/04 zo 6. júla 2004, ktorým bola schválená schéma pomoci na odškodnenie poľnohospodárov v oblasti združenia ZT za náklady na odstraňovanie uhynutého dobytka v období 1998 až 2013, okrem toho stanovuje, že nesmie dôjsť ku kumulácii schválenej schémy pomoci s inou pomocou.
(289)
Pre pomoc, ktorá sa neoprávnene poskytovala pred 1. januárom 2003, stanovuje oddiel VI usmernení o PSE odlišné pravidlo:
a)
Pomoc v súvislosti s nákladmi na odstraňovanie uhynutého dobytka sa môže udeliť až do výšky 100 %, aj keď bola poskytnutá na úrovni výroby, spracovania a predaja.
b)
Navyše vo výnimočných prípadoch je s vnútorným trhom zlučiteľná aj pomoc na odstraňovanie odpadu z bitúnkov, pri zohľadnení krátkeho trvania a potreby zabezpečiť dlhodobé dodržiavanie zásady „znečisťovateľ platí“.
(290)
Tieto ustanovenia o výnimke sa nemôžu uplatniť. Platby dávok sa neobmedzujú na náklady na odstraňovanie uhynutých zvierat, ktoré sa aj tak už z väčšej časti financovali prostredníctvom schémy poľnohospodárskej pomoci, a v prípade platieb dávok nejde ani o krátkodobé a časovo obmedzené opatrenie týkajúce sa odpadu z bitúnkov.
(291)
Na záver je potrebné ešte zdôrazniť, že samotné Nemecko nepredložilo nijaké dôvody na zlučiteľnosť dávok podľa usmernení Spoločenstva o PSE a usmernení o poľnohospodárskej pomoci 2007 - 2013.
(292)
Pretože platby dávok zvýhodňujú ZT, nemožno ich považovať za pomoc zlučiteľnú s vnútorným trhom v zmysle usmernení o PSE a usmernení o poľnohospodárskej pomoci 2007 - 2013 podľa článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ.
13. POSÚDENIE ZLUČITEĽNOSTI DÁVOK AKO ENVIRONMENTÁLNEJ POMOCI PODĽA ČLÁNKU 107 ODS. 3 PÍSM. c) ZFEÚ
(293)
Dávky predstavujú prevádzkovú pomoc, ktorá je spravidla zakázaná (67). Dôkazné bremeno týkajúce sa zlučiteľnosti tejto pomoci preto spočíva na členskom štáte. Nemecko uviedlo, že v prípade dávok ide o environmentálnu pomoc.
(294)
Podľa bodu 132 usmernení o environmentálnej pomoci sa investičná pomoc podnikom, ktoré rekultiváciou kontaminovaných lokalít odstraňujú environmentálne škody, považuje za zlučiteľnú s vnútorným trhom v zmysle článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ, keď sa tým zlepšuje ochrana životného prostredia. Pritom je však potrebné dodržiavať zásadu „znečisťovateľ platí“, ktorá je zakotvená aj v článku 191 ods. 2 ZFEÚ a v usmerneniach o environmentálnej pomoci. Podľa bodu 132 usmernení o environmentálnej pomoci musí znečisťovateľ uhrádzať sanáciu environmentálnych škôd bez štátnej pomoci. Ten, koho možno považovať za znečisťovateľa, sa určí podľa toho, kto nesie zodpovednosť podľa vnútroštátneho práva.
(295)
Príslušný čas na posúdenie vnútroštátnej situácie z hľadiska právnej zodpovednosti sa určuje podľa práva uplatňovaného v čase vydania úradného rozhodnutia.
(296)
Ani Nemecko nepopiera, že ZT bolo na základe rozhodnutí o sanácii z 21. apríla 1997 a z 31. marca 1998 podľa vnútroštátnych právnych predpisov o sanácii uplatňovaných v tom čase zaviazané v plnom rozsahu ako znečisťovateľ vykonať sanáciu miest bývalých podnikov Sohrschied a Sprendlingen-Gensingen. Podľa nemeckého práva je teda ZT zodpovedné ako znečisťovateľ za náklady na rekultiváciu kontaminovanej pôdy v mieste obidvoch bývalých podnikov. Nemecko tvrdí, že na základe rozhodnutia Spolkového ústavného súdu zo 16. februára 2000 (68) sa financovanie nákladov na sanáciu, ktoré sú vyššie ako hranica ručenia, prostredníctvom dávok musí považovať za zlučiteľnú pomoc, pretože zodpovednosť súkromných osôb bola týmto rozhodnutím obmedzená na aktuálnu trhovú hodnotu pozemku.
(297)
Táto argumentácia Nemecka však nie je na mieste. Po prvé, rozhodnutie Spolkového ústavného súdu sa uplatňuje len inter partes, teda medzi účastníkmi konania. Predovšetkým však zmena judikatúry najvyššieho súdu nemení právny stav, a preto nie je ani dôvodom na revíziu v zmysle článku 51 ods. 1 č. 1 zákona o správnom konaní vzhľadom na správne akty, ktoré sú už platné.
(298)
Podľa nemeckej rozhodovacej praxe rozhodnutie Spolkového ústavného súdu nemení nič na tom, že v čase rozhodnutia o sanácii boli všetci znečisťovatelia zodpovední za náklady na sanáciu v plnej výške. Po rozhodnutí Spolkového ústavného súdu zo 16. februára 2000 sa preto žiadny zo znečisťovateľov nemohol zbaviť svojej plnej zodpovednosti ako znečisťovateľ vzhľadom na predtým vynesené rozhodnutie, ktoré nadobudlo platnosť.
(299)
ZT je preto zodpovedné aj pri zohľadnení rozhodnutia Spolkového ústavného súdu zo 16. februára 2000 vo veci bývalých podnikov Sprendlingen-Gensingen a Sohrschied, ktoré uviedlo Nemecko.
(300)
Keďže ZT sa proti rozhodnutiam o sanácii neodvolalo, tieto rozhodnutia nadobudli platnosť a sú neodvolateľné. Ak by Nemecko teraz dodatočne spochybňovalo zodpovednosť ZT v prípade bývalého podniku Sohrschied, túto argumentáciu nemožno akceptovať. ZT sa malo odvolať proti rozhodnutiu o sanácii z 21. apríla 1997 a zabrániť tak, aby nadobudlo platnosť. Tiež nie je úlohou Komisie, aby znovu preskúmala platné rozhodnutie vnútroštátneho orgánu vzhľadom na vnútroštátnu situáciu z hľadiska právnej zodpovednosti podľa zásady „znečisťovateľ platí“.
(301)
Okrem toho samotné Nemecko pripúšťa, že rozhodnutie Spolkového ústavného súdu zo 16. februára 2000 sa vzťahuje len na súkromné osoby a nie na verejnoprávne právnické osoby. Vyplýva to z toho, že právnym základom na obmedzenie zodpovednosti je vlastnícke právo. Na toto právo sa však verejnoprávne právnické osoby nemôžu odvolávať. Je teda nepopierateľné, že podľa vnútroštátneho práva je ZT v plnej výške zodpovedné za bývalé podniky a zariadenia.
(302)
V rámci usmernení o environmentálnej pomoci sa nemôže uplatňovať potenciálne rozdielne zaobchádzanie so súkromnoprávnymi právnickými osobami a verejnoprávnymi právnickými osobami v právnom systéme členského štátu. Tieto usmernenia nadväzujú v otázke zodpovednosti za bývalé podniky a zariadenia výlučne na vnútroštátne právo.
(303)
Keďže ZT je podľa nemeckého práva zodpovedné za náklady na sanáciu v miestach obidvoch bývalých podnikov v plnej výške, nemôžu sa dávky v zmysle usmernenia o environmentálnej pomoci podľa článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ považovať za pomoc zlučiteľnú s vnútorným trhom.
14. ZÁVERY
(304)
Dávky, ktoré sa poskytovali v prospech ZT od roku 1979, predstavujú štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Nemecko poskytovalo platby dávok v rozpore s článkom 108 ods. 3 ZFEÚ.
(305)
Nemožno ich vyhlásiť za zlučiteľné s vnútorným trhom na základe článku 106 ods. 2 ZFEÚ ani na základe článku 107 ods. 2 a 3 ZFEÚ.
(306)
Podľa článku 1 písm. b) bodu iv) nariadenia (ES) č. 659/1999 v spojení s článkom 15 ods. 3 uvedeného nariadenia sa pomoc, v prípade ktorej uplynulo vymedzené obdobie na vymáhanie pomoci, považuje za existujúcu pomoc. Podľa článku 15 uvedeného nariadenia platia právomoci Komisie na vymáhanie pomoci počas desiatich rokov. Vymedzené obdobie na vymáhanie pomoci začína dňom, keď sa príjemcovi udelila neoprávnená pomoc, a preruší sa pri akomkoľvek akte, ktorý Komisia vykoná v súvislosti s neoprávnenou pomocou. Po každom prerušení sa začne čas počítať od začiatku.
(307)
Súdy Únie rozhodli, že vymedzené obdobie na vymáhanie pomoci sa môže prerušiť nielen na základe formálneho postupu, ale aj v prípade žiadosti o informácie (69).
(308)
Sťažovateľ napadol platby dávok poskytované v prospech ZT v januári 2008. Dňa 26. mája 2008 bola Nemecku predložená žiadosť o poskytnutie informácií. Táto žiadosť o poskytnutie informácií prerušila vymedzené obdobie na vymáhanie pomoci. Všetky platby dávok, ktoré ZT dostalo pred 26. májom 1998, sa preto posudzujú ako existujúca pomoc. Naproti tomu všetky platby dávok, ktoré ZT dostalo po 26. máji 1998, predstavujú novú pomoc.
(309)
Podľa článku 14 ods. 1 nariadenia (ES) č. 659/1999, Komisia nemá vyžadovať vymáhanie pomoci, ak by to bolo v rozpore so všeobecnou zásadou práva Únie. V predmetnom prípade vzniká otázka, či rozsudok BVerwG zo 16. decembra 2010 mohol vzbudiť dôvodné očakávania ZT, že platby dávok nepredstavujú štátnu pomoc.
(310)
Komisia v prvom rade konštatuje, že rozsudok BVerwG sa vzťahuje len na platby dávok v roku 2010. Dôvodné očakávania by sa moli vzťahovať nanajvýš na platby dávok v roku 2010 (a nasledujúce roky, ak by sa správny poriadok nemenil).
(311)
Na základe rozsudku BVerwG však nemohli vzniknúť dôvodné očakávania ZT ani v súvislosti s rokom 2010 (a prípadne nasledujúcimi rokmi). Podľa ustálenej judikatúry právo odvolávať sa na zásadu ochrany legitímnej dôvery má každý jednotlivec, ak sa nachádza v situácii, z ktorej vyplýva, že nejaká inštitúcia Európskej únie v ňom vzbudila dôvodné očakávania tým, že mu poskytla konkrétne záruky (70). Bez ohľadu na formu oznámenia sú takýmito uisteniami informácie, ktoré sú presné, zhodujúce a neviažuce sa na splnenie žiadnej podmienky (71).
(312)
V predmetnom prípade však Komisia takéto uistenie ZT neposkytla, ale práve naopak, 20. júla 2010 vydala rozhodnutie o začatí konania.
(313)
BVerwG nie je inštitúciou Európskej Únie. Podľa ustálenej judikatúry plnia vnútroštátne súdy a Komisia v rámci kontroly dodržiavania povinností členských štátov vyplývajúcich z článkov 107 a 108 ZFEÚ vzájomne sa dopĺňajúce a rozdielne úlohy (72). Posudzovanie zlučiteľnosti opatrení pomoci s vnútorným trhom patrí do výlučnej právomoci Komisie a podlieha pritom kontrole Súdneho dvora, kým vnútroštátne súdy zabezpečujú ochranu práv jednotlivca v prípade porušenia povinnosti podľa článku 108 ods. 3 ZFEÚ vopred oznamovať štátnu pomoc Komisii (73).
(314)
V predmetnom prípade vyhlásil BVerwG rozsudok o opatrení, v prípade ktorého už Komisia začala konanie vo veci formálneho zisťovania. Podľa ustálenej judikatúry musí rozhodnutie o začatí konania podnietiť členský štát k zastaveniu platieb (74). BVerwG navyše vyniesol rozsudok, ktorý odôvodnil okrem iného údajnou nemožnosťou uplatniť 4. kritérium Altmark, bez toho, aby predložil návrh na začatie prejudiciálneho konania Súdnemu dvoru Európskej únie.
(315)
Vzhľadom na tieto okolnosti sa Komisia domnieva, že rozsudok BVerwG nepredstavuje presné a zhodujúce informácie, ktoré sa neviažu na splnenie nijakej podmienky.
(316)
Vymáhanie dávok preto nie je v rozpore so všeobecnými zásadami práva Únie v súvislosti s ochranou legitímnej dôvery,
PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE:
Článok 1
Platby dávok, ktoré Nemecko v rozpore s článkom 108 ods. 3 ZFEÚ poskytovalo od 1. januára 1979 neoprávnene v prospech Zweckverband Tierkörperbeseitigung (ďalej len „príjemca“) v Porýní-Falcku, Sársku, v oblasti Rheingau-Taunus a v okrese Limburg-Weilburg, predstavujú štátnu pomoc a nie sú zlučiteľné s vnútorným trhom.
Článok 2
1. Nemecko je povinné bezodkladne vymôcť od príjemcu pomoc uvedenú v článku 1, ktorá bola vyplácaná od 26. mája 1998.
2. Suma, ktorá sa má vrátiť, zahŕňa úroky plynúce od času, keď sa pomoc uvedená v odseku 1 poskytla príjemcovi, do dátumu jej skutočného vrátenia.
3. Úroky sa vypočítajú ako zložené úroky podľa kapitoly V nariadenia Komisie (ES) č. 794/2004 (75).
4. Nemecko zastaví ku dňu oznámenia tohto rozhodnutia všetky zostávajúce platby v rámci pomoci uvedenej v odseku 1.
Článok 3
Nemecko zabezpečí, aby sa pomoc uvedená v článku 2 ods. 1 vrátila do štyroch mesiacov od oznámenia tohto rozhodnutia.
Článok 4
1. Nemecko predloží Komisii v priebehu dvoch mesiacov po oznámení tohto rozhodnutia tieto informácie:
a)
informácie o celkovej sume (istinu a úroky), ktorej vrátenie sa od príjemcu požaduje;
b)
podrobný opis opatrení, ktoré boli prijaté alebo sa plánujú prijať na vykonanie tohto rozhodnutia;
c)
podklady, z ktorých vyplýva, že príjemcovi bol vydaný príkaz na vrátenie.
2. Nemecko bude informovať Komisiu o priebehu opatrení na vykonanie tohto rozhodnutia až do splatenia pomoci uvedenej v článku 2 ods. 1 Na požiadanie Komisie Nemecko bezodkladne poskytne informácie o opatreniach, ktoré sa prijali alebo ktoré sa plánujú prijať na vykonanie tohto rozhodnutia. Nemecko okrem toho oznámi podrobné informácie o sumách pomoci a úrokoch, ktoré už príjemca vrátil.
Článok 5
Toto rozhodnutie je určené Spolkovej republike Nemecko.
V Bruseli 25. apríla 2012