РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 юли 2010 година
относно схема за държавна помощ C 38/09 (ex NN 58/09), която Испания планира да отпусне на Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(нотифицирано под номер C(2010) 4925)
(само текстът на испански език е автенчитен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/1/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Протокол № 29 за системата на публичното радиоразпръскване в държавите-членки, приложен към Договора за Европейския съюз и към Договора за функционирането на Европейския съюз (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с горепосочените разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 22 юни 2009 г. Комисията получи оплакване, което привлече вниманието върху плановете на испанското правителство да измени системата на финансиране на националния радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). На 5 август 2009 г. Комисията поиска информация от Испания по отношение на това изменение, по-специално за връзката между новите налози и финансирането на RTVE. На 1 септември 2009 г. влезе в сила новият Закон 8/2009 от 28 август 2009 г. за финансирането на Corporación de Radio y Televisión Española (3), с който се изменя Закон 17/2006 от 5 юни 2006 г. за държавното радио и телевизия (4). На 21 септември, на 22 и 26 октомври 2009 г. Испания предаде на Комисията изискваната информация за схемата.
(2)
С писмо от 2 декември 2009 г. Комисията информира Испания, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), по отношение на мярката. Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (5). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения по отношение на мярката за помощ.
(3)
Испания отговори на решението за откриване на процедура с писмо от 21 декември 2009 г. Комисията получи мненията на заинтересованите страни. Тя ги представи на Испания, която получи възможност за реакция. Мнението на последната беше получено с писмо от 23 март 2010 г.
(4)
Комисията зададе допълнителни въпроси с писма от 19 февруари и 19 май 2010 г., на които испанските власти отговориха с писма от 22 март и 31 май 2010 г.
(5)
На 18 март 2010 г., с писмо за официално уведомление съгласно член 258 от ДФЕС, Комисията откри процедура за нарушения на основание, че данъкът върху електронните комуникации противоречи на член 12 от Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) (6), в който са установени точни правила по отношение на административните такси, които държавите-членки могат да налагат върху предприятията, които предоставят телекомуникационна услуга или мрежа. Разследването на държавната помощ не засяга процедурата за нарушение.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(6)
Настоящата система за финансиране на публичното радио- и телевизионно разпространение в Испания от RTVE, установена със Закон 17/2006, беше одобрена от Комисията с решения от 2005 г. и 2007 г. (7) Закон 17/2006 възлага на RTVE мисия за обществена услуга. В раздел I от този закон (по-специално членове 2 и 3) е определена мисията за обществена услуга на RTVE, като се уточнява, че задачата за предоставяне съответно на телевизионни и радио услуги ще се изпълнява от дружествата RTVE (Radio Televisión Española) и RNE (Radio Nacional de España). В раздел II, глава IV са регламентирани финансовите и икономическите рамкови условия, при които RTVE ще изпълнява своите задачи за обществена услуга. По-специално в член 33 е предвидено, че RTVE ще получава годишни бюджетни плащания като компенсация за изпълнението на своите задачи за обществена услуга. Тази компенсация не надвишава нетните разходи за обществената услуга, предоставена съответно от RTVE и RNE. В раздел II, глава VI е регламентиран външният контрол от страна на Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата.
(7)
Включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE бяха 1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г. През тези последни години RTVE е получавало компенсация за обществена услуга в размер на приблизително 500 милиона EUR годишно (2006 г.: 575 милиона EUR; 2007 г.: 433 милиона EUR; 2008 г.: 500 милиона EUR; 2009 г. обаче с вече намалени приходи от реклама: 726 милиона EUR).
(8)
Закон 8/2009 изменя Закон 17/2006 по отношение на определението на мисията за обществена услуга и възможните търговски дейности на RTVE. В него се добавят допълнителни елементи към мисията за обществена услуга, които са били одобрени от Комисията през 2005 г. По-специално той ограничава придобиването на права за радио- и телевизионно разпространение на спортни мероприятия от общ интерес или от голям интерес за обществото, с изключение на Олимпийски и Параолимпийски игри, до 10 % от общия годишен бюджет за външни доставки, покупки и услуги (член 9, параграф 1, точка i). В него са посочени задължения по отношение на програмите за деца (член 9, параграф 1, буква г) и ограниченията за радио- и телевизионно разпространение на филми, произведени от големите международни производители, за първо излъчване в най-гледаното време, до 52 филма годишно (член 9, параграф 1, буква м).
(9)
Новият закон по-специално предвижда, че използването на рекламиране, телевизионни продажби, спонсорство и услуги „плащане при гледане“ (pay-per-view), като източници на приходи, се прекратяват от края на 2009 г. Тези търговски приходи се заместват със средствата, генерирани от съществуващите и от нови такси върху търговските радио- и телевизионни разпространители и телекомуникационни оператори. Испания очаква, че мярката ще намали натискът от търговските оператори, ще увеличи техните приходи от рекламиране и ще отстрани евентуалния източник на изкривяване на пазара. RTVE ще запази като източник на търговски доходи предоставянето на услуги на трети страни и продажбата на свои собствени продукции (общо около 25 милиона EUR).
(10)
Досега годишните приходи от рекламиране възлизаха на около 600 милиона EUR (2007 г.: 667 милиона EUR; 2008 г.: 565 милиона EUR). С отпадането на този търговски доход нетните разходи, свързани с мисията за обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, на RTVE ще бъдат почти същите като включените в бюджета годишни разходи за дейността на радио- и телевизионния разпространител. Следователно Испания възнамерява да компенсира премахването на тези приходи, като увеличи своя собствен принос от обществени средства до размера на включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE, намалени единствено с незначителната сума на останалите търговски приходи в размер на 25 милиона EUR, посочени в предходния параграф.
(11)
Що се отнася до общия годишен доход на RTVE, в член 3, параграф 2 от новия закон е предвидена, за 2010 г. и 2011 г., максимална сума от 1 200 милиона EUR, за 2012-2014 година максимално увеличение на тази сума от 1 % и за следващите години увеличение, базирано на годишния индекс на потребителските цени. При определяне на тези суми Испания е определила, в сравнение с включените в бюджета годишни разходи на RTVE за предходните години, допълнителни годишни разходи в размер на 104 милиона EUR, за да се запълни с други аудиовизуални продукции ефирното време, което преди това е използвано за рекламиране.
(12)
В съответствие с испанското бюджетно планиране тази обща сума на годишните доходи ще се състои от отчисления от общия държавен бюджет в съответствие със схемата, предвидена в Закон 17/2006, от около 500 милиона EUR, което съответства на сумата, която е предоставяна през предходните години, и от нов доход, генериран от три данъчни мерки, които се въвеждат или изменят с членове 4, 5 и 6 от новия закон:
а)
данък в размер на 3 % от приходите на свободно излъчващите телевизионни разпространители и 1,5 % от приходите на платените телевизионни разпространители. Този принос не трябва да надвишава 15 % (за безплатна телевизия) и 20 % (за платена телевизия) от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над тези проценти отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образувания, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
б)
данък в размер на 0,9 % от брутните приходи от дейността (с изключение на получените на референтния пазар на едро) на операторите на телекомуникационни услуги, регистрирани в регистъра на операторите на испанския телекомуникационен регулатор - Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones - за всяка една от следните услуги: стационарна телефония, мобилна телефония и предоставяне на достъп до интернет. Операторите, които подлежат на облагане с данъка, трябва да функционират в цялата страна или в повече от една автономна общност и трябва да предоставя аудиовизуални услуги или друга услуга, която включва рекламиране. Този принос не трябва да надвишава 25 % от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над този процент отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образуванията, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
в)
дял в размер на 80 % от вече съществуващия налог върху използването на радиочестотния спектър до максимален размер от 330 милиона EUR, както е предвидено в Закон 32/2003 от 3 ноември 2003 г. Остатъкът ще бъде отнесен към общия бюджет. Този процент може да бъде изменен в съответствие със законите за общия държавен бюджет.
(13)
В членове 5 и 6 от Закон 17/2006 изрично се посочва, че данъците върху търговски телевизионни и телекомуникационни оператори се събират „за целта да се допринесе за финансирането на RTVE“. Освен това в преамбюла изрично се установява тази връзка между новите данъци и финансовата компенсация за изтеглянето на RTVE от рекламния пазар.
(14)
Ако приходите от тези три данъчни източника не са достатъчни за покриване на разликата от 700 милиона EUR между традиционната компенсация за обществена услуга (500 милиона EUR) и общите разходи за дейността на RTVE, която до момента е покривана от приходи от търговска дейност, член 2, параграф 2 от Закон 8/2009 предвижда, че липсващите средства ще бъдат дадени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006, който задължава правителството да покрива нетните разходи, свързани със задълженията на RTVE за обществена услуга. Това означава, че финансирането на нетните разходи за обществените услуги, предоставени от RTVE, до максимален размер от 1 200 милиона EUR, ще бъдат осигурени независимо от приходите, генерирани от данъци.
(15)
Испания потвърди, че приносът от данъци върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не е задължително да се използва единствено за финансиране на RTVE. Испания е определила максималните суми, които могат да бъдат предоставени чрез данъците. Всеки принос в излишък ще се внася в общия държавен бюджет и може оттам да се използва за покриване на други разходи. Освен това Испания може да реши каква сума от данъка, в рамките на тези максимални суми, действително възнамерява да отдели за RTVE. В бюджетното планиране за 2010 година например се предвижда по-малко от половината от възможния максимален принос да бъде отреден за RTVE.
(16)
С цел да се избегне свръхкомпенсиране в член 8 от новия закон е предвиден резервен фонд, в който се плаща частта от разпределените от правителството приходи, която надвишава действителните нетни разходи на задължението за обществена услуга. Този резервен фонд е ограничен до 10 % от включените в бюджета годишни разходи на RTVE. Всички приходи, които надвишават тези 10 %, отиват обратно в държавната хазна. Резервът ще се използва за покриване на евентуални загуби, претърпени през предходни години. Ако той не е похарчен в рамките на 4 години, той ще бъде усвоен чрез съответно намаляване на компенсацията за обществена услуга за следващата година.
(17)
Освен това, в съответствие с членове 37 и 39-41 от Закон 17/2006, външният контрол от одитори, Държавната служба за одит, Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата ще гарантират, че RTVE не получава компенсация, надвишаваща действителните нетни разходи плюс резерва в размер на 10 %. Всеки приход от малкото останали търговски дейности ще намали компенсацията за обществена услуга (член 7, параграф 1 от Закон 8/2009).
(18)
Анализираните в настоящото решение въпроси са онези елементи на промените в съществуващата система на финансиране на RTVE, по отношение на които Комисията изрази съмнения в решението за откриване на официалната процедура по разследване.
(19)
Както беше посочено от Комисията, основната характеристика на промените във финансирането на RTVE и почти пълното преустановяване на всички търговски дейности на RTVE е, че част от приходите на RTVE, които до момента са генерирани от тези търговски дейности, ще бъдат променени с приходи, произтичащи от данъци, които изрично са въведени или изменени точно за тази цел. Ясните препратки в Закон 8/2009 посочват, че размерът на данъците е бил определен с цел дадена предварително определена част от него да се предоставя за финансиране на RTVE. Тази връзка между финансирането и постъпленията от новите данъци предполага, че данъците са обвързани с помощта, предоставяна на RTVE, в смисъл че приходите от данъците задължително се разпределят за финансирането на тази помощ за RTVE и се отразява пряко върху размера на помощта.
(20)
Съдът многократно е потвърждавал, че, когато начинът на финансиране представлява неразделна част от мярката, Комисията задължително трябва да вземе предвид също така този метод при нейното разглеждане на мярката за помощ (8). Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира дадена помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, част от която е таксата, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който се финансира една мярка за помощ, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар.
(21)
Комисията съответно изрази съмнения по отношение на това дали новите данъци са неразделна част от мярката. Ако е така, тяхната съвместимост с Договора ще трябва да бъде оценена от Комисията и ще окаже въздействие върху общата законност на схемата за помощ. Това опасение изглеждаше основателно, по-специално с оглед на факта, че Комисията има съмнения относно съвместимостта на новите данъци, наложени върху предприятията, които предоставят услуги, свързани със стационарна телефония, мобилна телефония и достъп до интернет, с Директива 2002/20/ЕО (9).
(22)
Друг въпрос, по който Комисията има съмнения, беше дали след реформата на финансовата система Испания е въвела достатъчни предпазни мерки срещу възможно свръхкомпенсиране. Премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения.
(23)
Освен това системата на финансиране на RTVE следва да предвижда подходяща процедура за предварителна оценка дали новите услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE съответстват на съществените условия на Амстердамския протокол (10). Предоставената от Испания информация не даде възможност на Комисията да прецени дали Испания вече има такъв механизъм.
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(24)
Получени бяха мненията на 15 заинтересовани страни. Мнения бяха изпратени от търговски радио- и телевизионни разпространители (TF1 и ACT - Асоциация на търговските телевизии в Европа), платени телевизионни оператори (DTS, Canal Satélite), доставчици на телефонни и интернет услуги (redtel, ONO, AETIC), кабелни оператори (Cable Europe) и рекламодатели. Някои от тях пожелаха самоличността им да бъде запазена в тайна.
(25)
В повечето оплаквания се твърдеше, че новите данъци са незаконни и по тяхно мнение ще нарушат конкуренцията между обществените и частните телевизии, между безплатните телевизии и платените телевизии или между операторите, които предлагат единствено телекомуникационни услуги, и други оператори на телекомуникационни услуги, които предлагат също така и аудиовизуални услуги. В тях се изразяваха така също съмнения по отношение на съвместимостта на данъка върху електронните комуникации с член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО (11).
(26)
Радио- и телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги оспориха също така съвместимостта на определението на задачата за обществена услуга на RTVE. То не е достатъчно точно и би било твърде щедро по отношение на придобиването на права за радио- и телевизионно излъчване на специални спортни мероприятия или филми, произведени от големите международни производители. TF1, по-специално, заяви, че не е правено изпитване ex ante за въвеждането на значими нови обществени услуги на RTVE.
(27)
По отношение на възможното обвързване на данъка с помощта, телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги заявиха, че приходите от новите данъци ще окажат пряко въздействие върху помощта. По-специално те са загрижени, че увеличаването на приходите от данъци може да доведе до компенсация за RTVE, която надвишава равнището на нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
(28)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, различни телевизионни и интернет оператори считат, че има риск от свръхкомпенсиране. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR, както е определено в Закон 8/2009, няма да се основава на надлежно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. Текущите годишни разходи, включени в бюджета на RTVE, ще бъдат на произволна база. Няма да се прави разграничение между търговски дейности и дейности за обществена услуга. По-специално при планирането няма да бъдат взети предвид спестяванията на разходи, които могат да бъдат реализирани чрез премахване на рекламирането, тъй като програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители. Следователно производството, като в случая на програми в областта на изкуствата например, би било по-евтино. Други обаче изразиха опасения, че RTVE биха харчили повече за програми с висока стойност.
(29)
Имаше също така опасения за евентуално свръхкомпенсиране поради факта, че загубите на RTVE на дохода от рекламиране биха били напълно покрити от държавни средства. Това компенсиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било справедливо, ако, с премахването на финансирането от два източника, RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход.
(30)
Радио- и телевизионните разпространители поставиха под въпрос също така съществуването на ефективна система на бюджетен контрол, която да гарантира, че с обществени средства се покриват само нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
IV. МНЕНИЕ НА ИСПАНИЯ
(31)
Като предварителна точка, Испания възразява на факта, че в настоящата процедура Комисията оценява въпросите, свързани с пропорционалността и с изпитването ex ante за значими нови услуги. Те ще бъдат част от съществуващата схема на финансиране на RTVE, която е одобрена от Комисията през 2005 г. и 2007 г. Решението за откриване на настоящата процедура обаче се основава на определянето на реформата на системата на финансиране като нова помощ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (12). Елементът на „нова помощ“ ще бъде ограничен до реформата на финансирането чрез въвеждане на нови данъци и няма да промени или засегне останалите елементи на съществуващата схема. Следователно тези останали елементи ще продължат да бъдат съществуваща помощ и не следва да се оценяват от Комисията в рамките на настоящата процедура.
(32)
Що се отнася до въпроса с обвързването на данъка, Испания твърди, че новите данъци няма да представляват неразделна част от помощта и няма да окажат пряко въздействие върху сумата на помощта. Испания подчерта, че според член 2, параграф 2 от Закон 8/2009, четен във връзка с член 33 от Закон 17/2006, единственият фактор за определяне на сумата на общественото финансиране на RTVE са нетните разходи на обществената услуга, без значение колко приходи са генерирани от данъците. В планираните разходи за обществената услуга не са взети предвид приходите, генерирани от данъците, а са основани на разходите за тази услуга през предходни години.
(33)
Испания потвърди, че приносът от данъците върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не просто се насочва към RTVE. Вместо това приходите от данъци ще се превеждат на общия държавен бюджет (държавна хазна), откъдето ще се извършват всички плащания към RTVE. Испания е определила максимални суми на вноските от данъци. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет и следователно може да бъде отреден за други цели. Освен това под тези максимални суми Испания може да реши какъв процент от данъка действително възнамерява да разпредели на RTVE. В бюджетното планиране за 2010 г. се предвижда например на RTVE да бъде разпределен по-малко от половината от възможния максимален принос.
(34)
Испания твърди, че по-високите или по-ниските от очакваните приходи от нови данъци няма да доведат до промени в планираните суми за компенсация за обществени услуги. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни, за да се покрие недостига на финансиране в резултат на премахване на рекламирането, липсващите средства ще бъдат осигурени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия бюджет. Накрая, всеки излишък в дохода, надвишаващ тавана от 1 200 милиона EUR, определен в член 3, параграф 2 от Закон 8/2009, ще се превежда в държавната хазна. Следователно планираното общо финансиране на мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от сумата на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде осигурено от общия държавен бюджет.
(35)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, Испания твърди, че принципа на покриване на нетните разходи ще бъде гарантиран. Според член 33, параграф 1 от Закон 17/2006, изменен от Закон 8/2009, нетните разходи са единственият параметър, който определя действителната сума на помощта. В съответствие с член 2, параграф 2 и член 8, параграф 2 от Закон 8/2009, общият държавен бюджет компенсира всички недостигащи данъчни приходи, а всеки приход в излишък ще се отнася към него, с изключение на евентуалното свръхкомпенсиране от 10 % от годишните бюджетни разходи, предвидени в член 8, параграф 1 и 2.
(36)
По отношение на целесъобразността на годишното бюджетно планиране на 1 200 милиона EUR за следващите години, Испания не счита, че е действала произволно. Тази сума се базира на годишните бюджетни разходи, направени от RTVE при изпълнение на задължението за обществена услуга. Тези задължения не са променяни по начин, че да очакваме по-ниски разходи. Напротив, подалите оплакване са пренебрегнали факта, че RTVE трябва да инвестира 104 милиона EUR в допълнителни продукции, за да запълни ефирното време, освободено поради премахването на рекламите.
(37)
Също така не би било правилно да се приеме, че след премахване на рекламирането RTVE вече няма да има нужда да привлича голям брой зрители и следователно може да намали производствените разходи и да предлага по-малко привлекателни предавания. В съответствие с неговата мисия за обществена услуга RTVE ще бъде задължено да поддържа забележително и значително присъствие и обхват на зрители сред телевизионните канали, за да изпълни ефективно своята мисия.
(38)
Накрая, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006, ефективен бюджетен контрол ex post ще бъде гарантиран чрез вътрешен одит, преглед от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие (KPMG). Освен това съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга от RTVE и неговите годишни отчети. Накрая, RTVE подлежи на проверка от Сметната палата.
(39)
Що се отнася до съществуването на контрол ex ante за въвеждането на значими нови услуги, Испания поясни, че такава процедура е установена в член 41, параграф 3 от Общ закон 7/2010 от 31 март 2010 г. относно аудиовизуалните комуникации (13). Независимият испански надзорен и регулаторен орган за публичното радио- и телевизионно разпространение - the Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с този контрол ex ante, който се състои от обществено обсъждане със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от обсъждането и оценяване на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Освен това Испания отбеляза, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще се счита, че означава ново предложение за услуга, което е ясно разграничено от вече съществуващите услуги и може да бъде класифицирано като референтен продуктов пазар, способно да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
V. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
(40)
В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС, по отношение на помощта, предоставяна от държавите-членки, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(41)
Финансовите ресурси, които са включени в испанската система на финансиране на RTVE, постъпват във и в последствие се отпускат от общия държавен бюджет. Те представляват пряк трансфер на държавни ресурси към определено предприятие, които не са на разположение на неговите конкуренти. По този начин RTVE се радва на селективно предимство.
(42)
Въпреки това в своето мнение, представено преди откриването на процедуратаq Испания твърди, че реформата не е засегнала търговията между държавите-членки, тъй като RTVE не функционира извън Испания. Когато обаче държавната финансова помощ засилва позицията на едно предприятие спрямо други предприятия, които се конкурират в търговията в рамките на Съюза, тази търговия трябва да се разглежда като засегната от въпросната помощ, дори ако самото предприятие бенефициер не се занимава с износ (14). Подобно, когато една държава-членка предоставя помощ на предприятия, които функционират в стопанските отрасли на услугите и разпространението, не е необходимо самите получаващи предприятия да извършват своята дейност извън държавата-членка, за да оказва помощта въздействие върху търговията в Съюза (15).
(43)
В светлината на този принцип в Съобщенията на Комисията относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. и от 2009 г. е обяснено, че „По принцип може да се счита, че държавното финансиране на обществените радио- и телевизионни оператори засяга търговията между държавите-членки… Очевидно е, че такъв е случаят при придобиването и продажбата на програмни права, които често се извършват на международно равнище… Освен това структурата на собственост на търговските радио- и телевизионни оператори може да се разпростира в повече от една държава-членка.“ (16).
(44)
Самото RTVE функционира на международните пазари (продажба на програми и придобиване на права за радио- и телевизионно излъчване). RTVE разменя телевизионни програми и участва в системата Евровизия (17) чрез Европейския съюз за радио- и телевизионно разпространение. Освен това при придобиването и продажбата на права за радио- и телевизионно разпространение RTVE пряко се конкурира с търговските радио- и телевизионни разпространители, които работят на националния и международния пазар на радио- и телевизионно разпространение и които имат международна структура на собствеността. Следователно дори без търговските дейности, които RTVE е извършвало до август 2009 г., конкуренцията на испанския пазар е изложена на риск да бъде нарушена от предоставената на RVTE помощ по начин, който може да засегне търговията между държавите-членки. Комисията вече е посочила това в Решения E 8/2005 и NN 8/07.
(45)
Комисията разгледа също така вероятността мерките за финансиране да бъдат счетени само за компенсиране на задълженията за обществена услуга, което не би дало финансово преимущество на RTVE, по смисъла на решението на Съда по делото Altmark (18). RTVE е предприятие, което е натоварено с предоставянето на услуга от общ икономически интерес (УОИИ) - публична услуга по радио- и телевизионно разпространение. Държавните мерки за компенсиране на нетните допълнителни разходи за УОИИ не представляват държавна помощ, ако са изпълнени всички условия, определени в споменатото решение. Първо, получаващото предприятие трябва действително да изпълнява задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени; второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да са определени предварително по обективен и прозрачен начин; трето, компенсацията не трябва да надвишава необходимото за покриване на всички или на част от разходите, които са направени при изпълнение на задълженията за обществена услуга, като се вземат предвид съответните приходи и разумна печалба за изпълнение на тези задължения; четвърто, когато предприятието, което изпълнява задълженията за обществена услуга, не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, даваща възможност да се избере офертата, чрез която се осигурява предоставянето на тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на компенсацията трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, което едно обикновено предприятие, което е добре управлявано и надлежно снабдено с необходимите средства, за да може да изпълни изискванията за обществена услуга, би направило при изпълнение на тези задължения.
(46)
Когато предоставените на предприятия обществени субсидии, които изрично се изискват за изпълнение на задължения за обществена услуга, за да компенсират разходите, направени при изпълнение на тези задължения, не отговарят на всички тези условия, въпросните субсидии попадат в обхвата на член 107, параграф 1 от ДФЕС и трябва да се разглеждат като държавна помощ по смисъла на тази разпоредба (19).
(47)
На общественото образувание RTVE беше възложено предоставянето на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, определено в Закони 17/2006 и 8/2009. То обаче беше определено за радио- и телевизионен разпространител, изпълняващ обществена услуга, чрез закон, а не чрез тръжна процедура. Освен това испанските власти не са определили равнището на необходимата компенсация въз основа на анализ на разходите, които едно обикновено предприятие, добре управлявано и оборудвано, би направило при изпълнение на тези задължения. Равнището се определя обикновено въз основа на текущите нетни разходи, без да се използва за еталон добре управлявано предприятие. Параметрите, въз основа на които ще се изчислява компенсацията, не са определени предварително по обективен и прозрачен начин. Следователно не са изпълнени всички условия, определени от съда, и оценяваните мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС (20).
(48)
Испания не е представила уведомление за новите мерки. Тя счита, че мярката не е съществено изменение на съществуващата схема за помощ, изменена съгласно решение на Комисията по дело E 8/2005 по смисъла на член 108, параграф 3 от ДФЕС, и следователно не представлява нова помощ, за която е необходимо уведомяване.
(49)
В съответствие с член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999, „нова помощ“ означава всяка помощ, която не е съществуваща помощ, включително измененията на съществуващата помощ. Съгласно член 4 от Регламента за прилагането (ЕО) № 794/2004 за промяна на съществуваща помощ не се считат нито изменения на съществуваща помощ от чисто формален или административен характер, които не оказват влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с общия пазар, нито увеличения на първоначалния бюджет на дадена съществуваща схема за помощ до 20 %.
(50)
С цел една промяна на съществуваща схема да представлява „нова помощ“, изменението на системата трябва да е значително, т.е. основните характеристики на системата трябва да са изменени, какъвто би бил случаят например, ако има промени по отношение на поставената цел, основата, върху която се начислява налогът, засегнатите лица и органи или, по-принцип, в източника на нейното финансиране (21). В настоящия случай източниците на финансиране на RTVE са значително променени. Новите източници на финансиране означават също така, че финансирането, свързано с рекламиране (което не е било помощ), сега се предоставя от държавата (и е помощ). Това рязко увеличение на сумата на помощта и преминаването от финансиране от два източника към система на финансиране от един източник е ясен белег, че има нова помощ.
(51)
Освен това, след като член 1, буква в) от Процедурния регламент гласи, че промените в съществуващата помощ следва да се считат за нова помощ, тази разпоредба означава, че „не изменената съществуваща помощ трябва да се разглежда като нова помощ, а само изменението като такова, което следва да бъде класифицирано като нова помощ“, както Първоинстанционният съд подчертава в по делото Gibraltar (22). Той продължава, че „единствено, когато изменението засяга фактическата същност на оригиналната схема, последната е преобразувана в нова схема за помощ. Не може да става дума за такова същественост изменение, когато новият елемент е ясно отделим от първоначалната схема“ (23).
(52)
От тази съдебна практика и законодателство следва, че корекции, които не засягат оценката на съвместимостта на мярката за помощ, не могат да засегнат така също същността на помощта и следователно не променят същността на класификацията на мярката като съществуваща помощ. От друга страна, ако някакво изменение засяга същността на схемата, но не в степен, която да изисква нова оценка на останалите ѝ елементи, това изменение може да бъде оценено самостоятелно, без позоваване на останалите елементи на схемата. В този случай единствено изменението подлежи на задължението за уведомяване и разглеждане от Комисията.
(53)
Трите данъчни мерки, които са въведени или изменени с членове 4, 5 и 6 от Закон 8/2009, са отделими от съществуващата схема за финансиране на RTVE. Въпреки че новите източници на финансиране могат да засегнат законността на схемата като такава, те не засягат оценката на другите елементи на помощта за RTVE или въздействието, което помощта може да окаже върху пазара.
(54)
Новите елементи на помощта, именно новите данъци, могат да създадат нова помощ по това, че те не попадат в никоя от ситуациите, предвидени в член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Всъщност те са създадени със закони, които са приети след влизането в сила на Договора, те не са индивидуална мярка за помощ, предоставена в контекста на разрешена схема за помощ, те не са разрешени въз основа на член 4, параграф 6 от Регламент (ЕО) № 659/1999, те не са предоставени десет години преди първото действие на Комисията и, накрая, те се прилагат за сектори, в които е имало конкуренция, когато те са влезли в сила. Второ, дори ако приемем, като хипотеза, аргумента на Испания, че те трябва да се разглеждат като изменение на съществуващата схема за финансиране, изглежда, че начинът, по който се финансират допълнителните средства за RTVE, представлява съществено изменение на съществуващата схема за финансиране, що се отнася до източника на нейното финансиране. Съществуващата схема не съдържа специфични налози, които да се събират в полза на RTVE, чиято законност може да окаже въздействие върху съвместимостта на цялата помощ.
(55)
Както беше посочено в решението за откриване на процедурата, промените във финансирането на RTVE породиха съмнения от страна на Комисията по отношение на тяхното въздействие върху общата съвместимост на финансирането на RTVE с Договора и изискваха допълнителна оценка от Комисията. Следователно за тези промени трябваше да бъде изпратено официално уведомление до Комисията. Както е посочено по-горе, класифициране като нова помощ се прилага само към изменението като такова. По тази причина процедурата е открита от Комисията единствено с цел оценка на качеството на тези промени и техните последици за съвместимостта на помощта.
(56)
Комисията оценява помощта за обществените радио- и телевизионни разпространители под формата на компенсация за изпълнението на мандата за обществена услуга съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, въз основа на критериите, посочени в Съобщението относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. (Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г.) (24). В съответствие с известието на Комисията за определянето на приложимите правила за оценка на незаконна държавна помощ и с параграф 100 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2009 г., последното се прилага в случай на нова помощ, за която не е подадено уведомление, единствено ако новата помощ е предоставена след неговото публикуване на 27 октомври 2009 г. В настоящия случай обаче новата система за помощ е въведена с влизането в сила на закона на 1 септември 2009 г. Следователно новата схема за финансиране ще се оценява въз основа на Съобщението от 2001 г. и последващата практика на Комисията. (25)
(57)
С цел една мярка да може да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2, е необходимо всички следващи условия да бъдат изпълнени:
а)
въпросната услуга трябва да бъде услуга от общ икономически интерес и ясно определена като такава от държавата-членка (определение);
б)
въпросното предприятие трябва да бъде изрично натоварено от държавата-членка с предоставянето на тази услуга (възлагане);
в)
прилагането на правилата за конкуренцията от Договора (в този случай забраната за държавна помощ) трябва да възпира изпълнението на конкретни задачи, възложени на предприятието, като освобождаването от тези правила не трябва да засяга развитието на търговията до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза (пропорционалност) (26).
(58)
В конкретния случай на публично радио- и телевизионно разпространение горният подход трябва да бъде приспособен в светлината на тълкувателните разпоредби на Амстердамския протокол, който се позовава на „задачата на публичната услуга, както е възложена, дефинирана и организирана от всяка държава-членка“ (определение и възлагане) и предвижда дерогация от правилата на Договора в случая на финансиране на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение „доколкото е предоставено на организации на радио- и телевизионни разпространители за изпълнението на задачата на обществената услуга (…) и (…) не засяга условията на търговия и конкуренция в Общността до степен, която би противоречала на общия интерес, като осъществяването на задачата на тази публична услуга, трябва да се вземе предвид“ (пропорционалност) (27).
(59)
Определението на задачата за обществена услуга в Закон 17/2006 е счетено за съвместимо с член 106, параграф 2 от ДФЕС от Комисията в нейното решение относно финансирането на RVTE по дела E 8/2005 и NN 8/07. Член 9 от Закон 8/2009 засяга това определение, доколкото той добавя допълнителни задължения и ограничения за съдържанието на радио- и телевизионното разпространение на RTVE. Критерият за подходящо определение на мандата за обществена услуга следователно е изпълнен. Освен това изтеглянето на RTVE от пазара на телевизионни реклами може да подпомогне засилването на мисията за обществена услуга, като направи програмите в по-малка степен зависими от търговските съображения и колебанията на търговските доходи.
(60)
По тази причина Комисията не изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на тези аспекти от финансирането на RTVE.
(61)
Основна характеристика на промените във финансирането на RTVE е почти пълното прекъсване на неговите търговски дейности, промяната от система „на финансиране от два източника“, комбиниращо подпомагане с обществени средства и приходи от търговски дейности, към „финансиране от един източник“, при което радио- и телевизионното разпространение се финансира изключително, или почти изключително, с обществени средства, в съответствие с разграничението, направено в параграф 45 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. Държавите-членки са свободни да избират дали и как да комбинират различните източници на финансиране. Въпреки това частта от дохода на RTVE, която до момента произхождаше от търговски дейности, няма да бъде просто заменена с финансиране от общия държавен бюджет на Испания, в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Тази подмяна ще бъде придружена също така с въвеждане или изменение на определени данъци, единствено с цел да се генерират необходимите приходи.
(62)
Установената връзка между финансирането и приходите от нови данъци предполага, че приходите от данъци се явяват като да бъдат разпределени за финансирането на помощта за RTVE и, че оказват пряко въздействие върху размера на помощта. Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, от която е част въпросната такса, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който една мярка за помощ се финансира, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар. По тази причина, както е посочено в съображения 21, 22 и 23 по-горе, трябва да се прецени дали новата система на финансиране действително обвързва помощта с данъците и дали е необходимо поради това Комисията да включи въздействието на новите данъци в анализа на държавната помощ.
(63)
Въпреки това, за да бъде счетен един данък за неразделна част от мярка за помощ, той трябва да бъде обвързан с финансирането на помощта, в смисъл че приходите от данъка задължително се разпределят за финансиране на помощта и оказват пряко въздействие върху размера на помощта (28).
(64)
В настоящия случай тези условия не са изпълнени. Както беше потвърдено от Испания, размерът на помощта за RTVE е определен единствено по отношение на нуждите от финансиране на RTVE и оценените нетни разходи за предоставяне на обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение. Полученото финансиране от RTVE, фактически и по закон, е независимо от генерираните приходи от данъци, тъй като това финансиране ще зависи само от нетните разходи за задължението за обществена услуга. От една страна, приходите, генерирани от данъците, които ще бъдат разпределени за финансиране на RTVE, не могат да надвишават нетните разходи за задължението за обществена услуга (всяко превишение на нетните разходи за обществена услуга ще бъде възстановено на общия държавен бюджет). От друга страна, когато нетните разходи на задължението за обществена услуга надвишават приходите, генерирани от въпросните данъци, разликата ще бъде запълнена с принос от общия държавен бюджет. Приходите от нови данъци, по-високи или по-ниски от очакваното, няма да доведат до промени в планираните суми. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни за покриване на финансовия дефицит, който е резултат от премахването на рекламирането, липсващите средства ще бъдат предоставени от държавния бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет. Следователно планираното общо финансиране за мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от размера на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде гарантиран от общия държавен бюджет.
(65)
Фактът, че връзката между данъците и целта, за която са въведени, е посочена в обяснителния меморандум и в самия закон, не променя това заключение. Формулировката в закона („за целите на подпомагане финансирането на RTVE“) не определя качеството на връзката между данъците и помощта.
(66)
Следователно Комисията стига до заключението, че трите данъчни мерки, описани в съображение 14, не са неразделна част от помощта. Тяхната законност няма отношение към съвместимостта на помощта за RTVE. Нито пък наблюденията на заинтересованите страни относно тяхната законност са от значение за оценката на държавната помощ. Следователно процедурата за нарушение, която понастоящем е открита по отношение на данъка върху електронните комуникации, поради обвинения за нарушение на член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО, не засяга настоящото решение.
(67)
Що се отнася до пропорционалността на компенсацията така, че да не покрива повече от нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга на RTVE, новият закон предвижда, че всички приходи на RTVE, които надвишават нетните разходи за обществена услуга, плюс допълнителен резерв в размер на 10 %, ще се връщат в общия държавен бюджет. Излишък от 10 % може да се държи в резервен фонд, за да покрива възможен недостиг на компенсиране през предходни години или извънредни разходи, за период до 4 години. Този механизъм, предвиден, за да се избегне недължимото свръхкомпенсиране, отговаря на практиката на Комисията. (29)
(68)
С цел да се осигури, че помощта е пропорционална, държавите-членки трябва да въведат също така подходящ механизъм, който да гарантира редовен и ефективен контрол на използването на общественото финансиране за задачата за обществена услуга (30), и гаранция, че годишното държавно финансиране е ограничено да нетните разходи за задължението за обществена услуга (31). Испания запазва системата на външен контрол, въведена със Закон 17/2006, както е описана по-горе и одобрена от Комисията с решение E 8/2005, която позволява нетните разходи за обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение да бъдат определени.
(69)
Като се има предвид обаче, че премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения, за да изключи възможността за свръхкомпенсиране, в решението за откриване на процедурата Комисията покани Испания и други заинтересовани страни да представят своите мнения за финансовия механизъм.
(70)
Заинтересованите страни изразиха опасения, че ще е вероятно да има свръхкомпенсиране на RTVE. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR годишно няма да се базира на точно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. При него няма да се разграничават търговски дейности и дейности за обществена услуга и няма да бъдат отчетени спестените разходи чрез премахването на рекламирането, защото програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители и могат да бъдат произвеждани по-евтино. Освен това пълното компенсиране на загубата на дохода от рекламиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било честно, ако с премахването на финансирането от два източника RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход. Те изразиха също така загриженост по отношение на бюджетния контрол.
(71)
Испания обаче демонстрира, че бюджетното планиране остава в съответствие с годишните бюджетни разходи на RTVE през предходни години и че няма причина да се приеме, че сега или в близко бъдеще могат да бъдат направени някакви значителни спестявания на разходи единствено чрез премахването на рекламирането. RTVE и занапред ще е необходимо да привлича голям брой зрители и премахването на рекламира ще създаде нужда от допълнителни продукции, които ще трябва да бъдат финансирани. В сравнение с данните от предходни години (1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г.) и като се вземат предвид допълнителните разходи за продукции (104 милиона EUR), необходими, за да се замести рекламното ефирно време, и оставащият търговски доход (оценен на едва 25 милиона EUR), таванът от 1 200 милиона EUR за бюджетното планиране на разходите изглежда предпазлива и разумна сума за годишните бюджетни разходи за компенсирането за обществена услуга. Освен това принципът на компенсиране на действителните нетни разходи на публичния радио- и телевизионен разпространител задължително водят до неговата защита от колебанията на приходите на рекламния пазар.
(72)
По отношение на бюджетния контрол Испания отбеляза съществуващите механизми за контрол, които вече са установени със Закон 17/2006, както е посочено в съображение 38 по-горе. С цел да се гарантира, че държавната помощ не надвишава нетните разходи за мисията за обществена услуга, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006 е гарантиран ефективен бюджетен контрол ex post чрез вътрешен одит, обществена проверка от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие. Освен това, съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон, Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга на RTVE и неговите годишния отчети. Накрая, RTVE е предмет на проверка от Сметната палата. Получените мнения от заинтересованите страни не дават никакво основание да се предположи, че тази система не се прилага надлежно.
(73)
Комисията счита, че няма признаци, че оценената годишна компенсация за задължението за обществена услуга наr RTVE ще надвиши сумата, на която, разумно може да се очаква, че ще възлязат разходите за тази услуга, или че компенсацията евентуално ще надхвърли нетните разходи за обществената услуга.
(74)
Освен това в решението за откриване Комисията запита Испания дали разполага с подходяща процедурна рамка за оценка ex ante дали новите аудиовизуални услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE отговарят на съществените изисквания на Амстердамския протокол (така наречения контрол ex ante) (32). Предоставената от Испания информация до момента не позволи на Комисията да провери дали Испания вече разполага с такъв механизъм. Комисията е съгласна с твърдението на Испания, че по принцип този елемент от финансирането на RTVE е бил предмет на решенията от 2005 г. и от 2007 г., които се отнасят до цялата система на финансиране на RTVE. Комисията освен това е съгласна, че системата не е засегната от въвеждането на новите налози, които предизвикаха настоящата процедура.
(75)
Въпреки това, в съответствие с информацията, предоставена от Испания, такава процедура е установена с член 41, параграф 3 от Закон 7/2010 (33), а независим надзорен и регулаторен орган за публично радио- и телевизионно разпространение - Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с упражняването на този контрол, който се състои от обществено допитване със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от допитването и оценка на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Този закон обаче не съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. Държавите-членки следва да установят съответните критерии (34). Испания обаче посочи, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE най-късно до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа такова определение. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще означава предлагането на нова услуга, която е ясно разграничена от вече съществуващите услуги, която може да бъде класифицирана като съответния продуктов пазар, способна е да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
(76)
Следователно Испания е изпълнила своето задължение да включи контрол ex ante и Комисията отбелязва, че до ноември 2010 г. тя възнамерява също така да въведе обвързващо определение на това какво представлява значима нова услуга. Комисията отбелязва също така, че този механизъм не е бил установен преди 2010 г.
VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(77)
Комисията констатира, че Испания неправомерно е осъществила реформа на финансирането на публичния радио- и телевизионен разпространител RVTE в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Комисията обаче стигна до заключението, че събираните данъци не са обвързани с финансирането на помощта за RTVE и не оказват въздействие върху съвместимостта на помощта с Договора. Освен това Испания разполага с предпазни мерки, чрез които се избягва свръхкомпенсиране на RTVE. Накрая Комисията отбелязва, че Испания е въвела процедура за контрол ex ante на въвеждането на значими нови услуги в рамките на задачата за обществена услуга. Следователно помощта за предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител RTVE остава съвместима с Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Финансирането на предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), изменено от Испания чрез Закон 8/2009 за финансирането на RTVE, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 20 юли 2010 година.
ROZHODNUTIE KOMISIE
z 20. júla 2010
o schéme štátnej pomoci C 38/09 (ex NN 58/09), ktorú Španielsko plánuje poskytnúť spoločnosti Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
[oznámené pod číslom K(2010) 4925]
(Iba španielske znenie je autentické)
(Text s významom pre EHP)
(2011/1/EÚ)
EURÓPSKA KOMISIA,
so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 108 ods. 2 prvý pododsek,
so zreteľom na Dohodu o Európskom hospodárskom priestore, a najmä na jej článok 62 ods. 1 písm. a),
so zreteľom na protokol č. 29 o systéme verejnoprávneho vysielania v členských štátoch, ktorý tvorí prílohu k Zmluve o Európskej únii a k Zmluve o fungovaní Európskej únie (1),
po vyzvaní zainteresovaných strán, aby predložili pripomienky v súlade s uvedenými ustanoveniami (2), a so zreteľom na tieto pripomienky,
keďže:
I. POSTUP
(1)
Dňa 22. júna 2009 bol Komisii doručený podnet upozorňujúci na plány španielskej vlády upraviť systém financovania vnútroštátneho prevádzkovateľa rozhlasového a televízneho vysielania Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Dňa 5. augusta 2009 Komisia požiadala Španielsko o informácie týkajúce sa tejto úpravy, najmä vzťahu medzi novými poplatkami a financovaním RTVE. Dňa 1. septembra 2009 nadobudol platnosť nový zákon 8/2009 z 28. augusta 2009 o financovaní spoločnosti Corporación de Radio y Televisión Española (3), ktorým sa mení a dopĺňa zákon 17/2006 z 5. júna o štátnom rozhlase a televízii (4). Dňa 21. septembra, 22. a 26. októbra 2009 Španielsko predložilo Komisii požadované informácie o schéme.
(2)
Listom z 2. decembra 2009 Komisia informovala Španielsko, že sa rozhodla začať konanie podľa článku 108 ods. 2 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ), pokiaľ ide o uvedené opatrenie. Rozhodnutie Komisie o začatí konania bolo uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie (5). Komisia vyzvala zainteresované strany, aby predložili svoje pripomienky k opatreniu pomoci.
(3)
Španielsko odpovedalo na rozhodnutie o začatí konania prostredníctvom listu z 21. decembra 2009. Komisii boli doručené pripomienky zainteresovaných strán. Komisia ich zaslala Španielsku, ktoré malo možnosť na ne reagovať; jeho pripomienky boli doručené prostredníctvom listu z 23. marca 2010.
(4)
Komisia položila doplňujúce otázky prostredníctvom listov z 19. februára a 19. mája 2010, na ktoré španielske orgány odpovedali prostredníctvom listov z 22. marca a 31. mája 2010.
(5)
Prostredníctvom formálnej výzvy podľa článku 258 ZFEÚ Komisia začala 18. marca 2010 konanie vo veci porušenia predpisov z dôvodu, že daň z elektronickej komunikácie bola v rozpore s článkom 12 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/20/ES zo 7. marca 2002 o povolení na elektronické komunikačné systémy a služby (smernica o povolení) (6), v ktorej sú stanovené presné pravidlá týkajúce sa správnych poplatkov, ktoré môžu členské štáty vyberať od spoločností poskytujúcich telekomunikačné služby alebo sieťové systémy. Prešetrovanie štátnej pomoci nemá vplyv na konanie vo veci porušenia predpisov.
II. PODROBNÝ OPIS OPATRENIA
(6)
Súčasný systém financovania verejnoprávneho vysielania v Španielsku spoločnosťou RTVE, ktorý je stanovený v zákone 17/2006, bol schválený Komisiou v rozhodnutiach v rokoch 2005 a 2007. (7) Zákon 17/2006 poveruje RTVE poslaním verejnej služby. V oddiele I uvedeného zákona (najmä v článkoch 2 a 3) sa vymedzuje verejná služba RTVE a stanovuje, že poslanie verejnej služby bude v prípade televízneho vysielania vykonávať spoločnosť RTVE (Radio Televisión Española) a v prípade rozhlasového vysielania spoločnosť RNE (Radio Nacional de España). V oddiele II kapitole IV sú stanovené finančné a hospodárske rámcové podmienky, za ktorých bude RTVE vykonávať svoje úlohy verejnej služby. Najmä v článku 33 sa stanovuje, že RTVE dostane z rozpočtu každý rok platby ako náhradu za plnenie svojich úloh verejnej služby. Táto náhrada nepresahuje čisté náklady na verejné služby poskytnuté spoločnosťami RTVE a RNE. V oddiele II kapitole VI sa upravuje externá kontrola vykonávaná Parlamentom, audiovizuálnym orgánom a Dvorom audítorov.
(7)
Ročné rozpočtové výdavky na prevádzkovanie RTVE predstavovali 1 177 miliónov EUR v roku 2007, 1 222 miliónov EUR v roku 2008 a 1 146 miliónov EUR v roku 2009. V týchto posledných rokoch RTVE dostávala náhradu za poskytovanie verejných služieb vo výške približne 500 miliónov EUR za rok (2006: 575 miliónov EUR; 2007: 433 miliónov EUR; 2008: 500 miliónov EUR; 2009: 726 miliónov EUR, ale už so zníženými príjmami z reklamy).
(8)
Zákonom 8/2009 sa mení a dopĺňa zákon 17/2006, pokiaľ ide o vymedzenie poslania verejnej služby a možných komerčných činností RTVE. Týmto zákonom sa k poslaniu verejnej služby pridávajú ďalšie prvky, ktoré schválila Komisia v roku 2005. Obmedzuje sa ním najmä nadobúdanie vysielacích práv na športové udalosti všeobecného záujmu alebo veľkého záujmu spoločnosti, s výnimkou olympijských a paraolympijských hier, na 10 % z celkového ročného rozpočtu na externé dodávky, nákupy a služby [článok 9 ods. 1 písm. i)]. V tomto zákone sa stanovujú povinnosti týkajúce sa programov pre deti [článok 9 ods. 1 písm. d)] a obmedzuje sa vysielanie filmov vyrobených významnými medzinárodnými producentmi v prípade premiéry v hlavnom vysielacom čase na 52 filmov za rok [článok 9 ods. 1 písm. m)].
(9)
V novom zákone sa stanovuje najmä to, že do konca roka 2009 sa zastaví využívanie reklamy, telenákupu, sponzorstva a služieb, pri ktorých sa platí priamo za pozerané programy, ako zdrojov príjmu. Tieto komerčné príjmy sa nahradia finančnými prostriedkami získanými z existujúcich alebo nových poplatkov vyberaných od komerčných vysielateľov a poskytovateľov telekomunikačných služieb. Španielsko očakáva, že týmto opatrením sa zmierni tlak zo strany komerčných subjektov, zvýšia ich príjmy z reklamy a vylúči potenciálny zdroj narušenia trhu. RTVE si ako zdroj komerčného príjmu ponechá poskytovanie služieb tretím stranám a predaj svojej vlastnej produkcie (spolu približne 25 miliónov EUR).
(10)
Ročné príjmy z reklamy doteraz predstavovali približne 600 miliónov EUR (2007: 667 miliónov EUR; 2008: 565 miliónov EUR). Po prerušení toku tohto komerčného príjmu budú čisté náklady RTVE na plnenie poslania zabezpečovať verejnoprávne vysielanie takmer rovnaké, ako ročné rozpočtové výdavky na prevádzku verejnoprávneho vysielania. Španielsko chce preto poskytnúť náhradu za zrušenie týchto príjmov prostredníctvom zvýšenia svojho vlastného príspevku z verejných prostriedkov do výšky ročných rozpočtových výdavkov na prevádzku RTVE, ktoré budú znížené iba o menšie zostávajúce komerčné príjmy vo výške 25 miliónov EUR uvedené v predchádzajúcom odseku.
(11)
Ako celkový ročný príjem RTVE sa v článku 3 ods. 2 nového zákona stanovuje na roky 2010 a 2011 príjem v maximálnej výške 1 200 miliónov EUR, na roky 2012 - 2014 sa stanovuje maximálne zvýšenie tejto sumy o 1 % a na nasledujúce roky zvýšenie na základe ročného indexu spotrebiteľských cien. Pri stanovení týchto súm Španielsko odhadlo, v porovnaní s ročnými rozpočtovými výdavkami RTVE v predchádzajúcich rokoch, ďalšie ročné výdavky vo výške 104 miliónov EUR na zaplnenie vysielacieho času, ktorý bol predtým vyhradený pre reklamu, inou audiovizuálnou produkciou.
(12)
Na základe plánovania rozpočtu Španielska bude táto celková suma ročného príjmu zložená z prostriedkov zo všeobecného štátneho rozpočtu, podľa schémy stanovenej v zákone 17/2006, vo výške približne 500 miliónov EUR, ktorá je v súlade so sumou poskytnutou v predchádzajúcich rokoch, a prostredníctvom nových príjmov vytvorených z troch fiškálnych opatrení zavedených alebo upravených článkami 4, 5 a 6 nového zákona:
a)
z dane vo výške 3 % z príjmu prevádzkovateľov voľného TV vysielania a z dane vo výške 1,5 % z príjmu prevádzkovateľov plateného TV vysielania. Tieto príspevky nesmú presiahnuť 15 % (v prípade voľne prístupného TV vysielania) a 20 % (v prípade plateného TV vysielania) z celkovej ročnej podpory pre RTVE. Akýkoľvek prebytočný daňový príjem presahujúci uvedené percentá pôjde do všeobecného štátneho rozpočtu. Táto daň sa vzťahuje iba na subjekty so sídlom v Španielsku. Tejto dani nepodliehajú služby poskytované z iného členského štátu;
b)
z dane vo výške 0,9 % z hrubých prevádzkových príjmov (okrem príjmov získaných na veľkoobchodnom referenčnom trhu) prevádzkovateľov telekomunikačných služieb registrovaných v registri hospodárskych subjektov španielskeho telekomunikačného regulačného orgánu, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, v ktorejkoľvek z týchto služieb: poskytovanie pevných telefónnych liniek, mobilných telefónnych liniek a prístupu k internetu. Hospodárske subjekty podliehajúce tejto dani musia pôsobiť celoštátne alebo vo viac ako jednom autonómnom spoločenstve a musia poskytovať audiovizuálne služby alebo inú službu, ktorá zahŕňa reklamu. Tento príspevok nesmie presiahnuť 25 % z celkovej ročnej podpory pre RTVE. Akýkoľvek prebytočný daňový príjem presahujúci uvedené percento pôjde do všeobecného štátneho rozpočtu. Táto daň sa vzťahuje iba na subjekty so sídlom v Španielsku. Tejto dani nepodliehajú služby poskytované z iného členského štátu.
c)
z podielu vo výške 80 % z už existujúceho poplatku za využívanie rádiového frekvenčného spektra do maximálnej sumy 330 miliónov EUR, ako je stanovené v zákone 32/2003 z 3. novembra 2003. Zostávajúca suma sa prevedie do všeobecného rozpočtu. Tento podiel sa môže upraviť v súlade so zákonmi vzťahujúcimi sa na všeobecný štátny rozpočet.
(13)
V článkoch 5 a 6 zákona 17/2006 sa výslovne uvádza, že dane uložené prevádzkovateľom komerčnej TV a telekomunikačných služieb sa vyberajú „na účel prispenia k financovaniu RTVE“. Okrem toho sa v preambule výslovne stanovuje toto spojenie medzi novými daňami a finančnou náhradou za stiahnutie RTVE z reklamného trhu.
(14)
Ak by príjem z týchto troch daňových zdrojov nebol dostatočný na pokrytie rozdielu vo výške 700 miliónov EUR medzi tradičnou náhradou za služby vo verejnom záujme (500 miliónov EUR) a celkovými nákladmi na prevádzku RTVE, ktoré sa doteraz pokrývali z komerčných príjmov, v článku 2 ods. 2 zákona 8/2009 sa stanovuje, že chýbajúce finančné prostriedky sa poskytnú zo všeobecného štátneho rozpočtu v súlade s článkom 33 zákona 17/2006, v ktorom sa stanovuje povinnosť vlády pokryť čisté náklady na plnenie záväzkov RTVE spojených s verejnou službou. To znamená, že financovanie čistých nákladov na verejné služby poskytované RTVE bude do maximálnej výšky 1 200 miliónov EUR zabezpečené nezávisle od príjmu vytvoreného z daní.
(15)
Španielsko potvrdilo, že príspevok z daní uložených prevádzkovateľom TV vysielania a poskytovateľom telekomunikačných služieb by sa nemal nevyhnutne použiť iba na financovanie RTVE. Španielsko stanovilo maximálne sumy, ktoré sa môžu získať z daní. Akýkoľvek prebytočný príjem sa odvedie do všeobecného štátneho rozpočtu, a preto sa môže použiť na pokrytie ďalších výdavkov. Okrem toho sa Španielsko môže rozhodnúť, akú sumu z dane v skutočnosti chce poskytnúť RTVE, pričom táto suma nesmie presiahnuť výšku týchto maximálnych súm. Napríklad v pláne rozpočtu na rok 2010 sa stanovuje, že RTVE sa poskytne menej ako polovica možného maximálneho príspevku.
(16)
Aby sa zabránilo nadmernej náhrade, v článku 8 nového zákona sa stanovuje rezervný fond, do ktorého sa platí časť príjmov poskytnutých vládou, ktorý presahuje skutočné čisté náklady na plnenie záväzku verejnej služby. Táto rezerva je obmedzená na 10 % ročných rozpočtových výdavkov RTVE. Akékoľvek príjmy presahujúce týchto 10 % sa vrátia späť do štátnej pokladnice. Táto rezerva sa použije na pokrytie možných strát vzniknutých v predchádzajúcich rokoch. Ak sa táto rezerva neminie do 4 rokov, získa sa späť prostredníctvom zníženia náhrady za služby vo verejnom záujme pre nasledujúci rok.
(17)
Okrem toho v súlade s článkami 37 a 39 až 41 zákona 17/2006 externá kontrola vykonávaná audítormi, štátnym audítorským úradom, Parlamentom, audiovizuálnym orgánom a Dvorom audítorov zabezpečí, aby RTVE nedostala žiadnu náhradu, ktorá presahuje súčet skutočných čistých nákladov a 10 % rezervy. Náhrada za služby vo verejnom záujme sa zníži o akýkoľvek príjem získaný z niekoľkých zostávajúcich komerčných činností (článok 7 ods. 1 zákona 8/2009).
(18)
Medzi otázky, ktoré sa analyzujú v tomto rozhodnutí, patria prvky zmien existujúceho systému financovania RTVE, v prípade ktorých Komisia vyjadrila pochybnosti v rozhodnutí o začatí konania vo veci formálneho zisťovania.
(19)
Ako Komisia uviedla, hlavným znakom zmien vo financovaní RTVE a takmer úplného prerušenia komerčných činností RTVE je to, že časť príjmov RTVE, ktoré sa doteraz získavali z týchto komerčných činností, sa nahradí príjmami z daní osobitne zavedených alebo upravených na tento konkrétny účel. V jasných odkazoch v zákone 8/2009 sa uvádza, že výška daní sa stanovila s cieľom prispieť k financovaniu RTVE určitou vopred stanoveným podielom. Toto spojenie medzi financovaním a príjmami z nových daní svedčí o tom, že medzi daňami a pomocou poskytnutou RTVE existuje záväzný vzťah v tom zmysle, že príjem z daní sa nutne poskytuje na financovanie tejto pomoci spoločnosti RTVE a má priamy vplyv na výšku pomoci.
(20)
Súdny dvor opakovane rozhodol, že v prípade, že spôsob financovania tvorí neoddeliteľnú súčasť opatrenia, musí Komisia vo svojom posúdení opatrenia pomoci nevyhnutne zohľadniť aj uvedený spôsob (8). V prípade, že sa ukáže, že poplatok osobitne určený na financovanie je v rozpore s inými ustanoveniami zmluvy, Komisia nemôže vyhlásiť schému pomoci, ktorej súčasťou je poplatok, za zlučiteľnú s vnútorným trhom. V dôsledku toho môže spôsob, ktorým sa financuje opatrenie pomoci, spôsobiť nezlučiteľnosť celej schémy pomoci s vnútorným trhom.
(21)
Komisia preto vyjadrila pochybnosti v tom zmysle, či nové dane tvoria neoddeliteľnú súčasť opatrenia. Ak áno, ich zlučiteľnosť so zmluvou by musela posúdiť Komisia a mala by vplyv na všeobecnú oprávnenosť schémy pomoci. Táto obava sa ukázala ako oprávnená, najmä vzhľadom na skutočnosť, že Komisia má pochybnosti o zlučiteľnosti nových daní uložených subjektom poskytujúcim pevné telefónne linky, mobilné telefónne linky a prístup na Internet so smernicou 2002/20/ES (9).
(22)
Ďalšou záležitosťou, v prípade ktorej mala Komisia pochybnosti, bolo to, či po reforme systému financovania Španielsko zaviedlo dostatočné opatrenia proti možnej nadmernej náhrade. Zrušenie reklamy môže mať vplyv na náklady prevádzkovateľa vysielania tým, že jeho programy sa stanú menej závislými od komerčných náhrad.
(23)
Systém financovania RTVE by mal okrem toho zabezpečiť primeraný postup na prechádzajúce posúdenie toho, či nové služby poskytovateľa verejnoprávneho vysielania RTVE sú v súlade s vecnými podmienkami Amsterdamského protokolu (10). Informácie, ktoré predložilo Španielsko, neumožnili Komisii preskúmať, či Španielsko už má takýto mechanizmus.
III. PRIPOMIENKY ZAINTERESOVANÝCH STRÁN
(24)
Pripomienky boli doručené od 15 zainteresovaných strán. Pochádzali od komerčných vysielateľov (TF1 a ACT - Združenie komerčných televízií v Európe), prevádzkovateľov plateného TV vysielania (DTS, Canal Satélite), poskytovateľov telefónnych a internetových služieb (redtel, ONO, AETIC), poskytovateľov káblových služieb (Cable Europe) a inzerentov. Niektorí z nich požiadali o utajenie svojej totožnosti.
(25)
Väčšina navrhovateľov namietala proti zákonnosti nových daní, ktoré by podľa ich názoru narušili hospodársku súťaž medzi verejnými a súkromnými televíziami, medzi voľným a plateným televíznym vysielaním alebo medzi hospodárskymi subjektmi, ktoré poskytujú iba telekomunikačné služby, a ďalšími poskytovateľmi telekomunikačných služieb, ktorí poskytujú aj audiovizuálne služby. Uviedli aj pochybnosti o zlučiteľnosti dane z elektronických komunikácií s článkom 12 smernice o povolení 2002/20/ES (11).
(26)
Vysielatelia a poskytovatelia internetových služieb spochybnili aj zlučiteľnosť vymedzenia poslania verejnej služby RTVE. Nebolo by dosť presné a bolo by príliš veľkorysé zohľadňovať nadobudnutie vysielacích práv na špeciálne športové udalosti alebo filmy vyrobené významnými medzinárodnými producentmi. Najmä spoločnosť TF1 tvrdila, že v prípade zavedenia významných nových verejných služieb RTVE sa nezaviedol žiadny test ex ante.
(27)
Pokiaľ ide o možný záväzný vzťah medzi daňou a pomocou, prevádzkovatelia TV vysielania a poskytovatelia internetovej služby tvrdili, že príjem z nových daní by mal priamy vplyv na pomoc. Vyjadrili najmä obavy v tom zmysle, že zvýšenie daňových príjmov by mohlo viesť k tomu, že by sa RTVE poskytla náhrada nad úroveň čistých nákladov na poskytovanie verejnej služby.
(28)
Pokiaľ ide o proporcionalitu pomoci, rôzni poskytovatelia TV vysielania a internetu poukázali na riziko nadmernej náhrady. Plánovaný rozpočet pre RTVE vo výške 1 200 miliónov EUR stanovený zákonom 8/2009 by nebol založený na riadnom výpočte čistých nákladov na verejnú službu. Súčasné ročné rozpočtové náklady RTVE by predstavovali svojvoľný základ. Nerobil by sa rozdiel medzi činnosťami komerčných a verejnoprávnych služieb. Plán by nezohľadňoval úspory nákladov, ktoré by sa dosiahli zrušením reklamy, keďže programy by už viac nemuseli priťahovať veľký počet divákov. Produkcia, napríklad v prípade umeleckých programov, by tak bola menej nákladná. Ďalšie subjekty však vyjadrili strach z toho, že RTVE by vynaložila viac na programy vysokej hodnoty.
(29)
Na možnosť nadmernej náhrady sa upozornilo aj v súvislosti s tým, že straty príjmov RTVE z reklamy by sa v plnej miere pokryli zo štátnych finančných prostriedkov. Táto náhrada by sa vypočítala na základe predchádzajúcich rokov, pričom hospodárska kríza by viedla k nižším komerčným príjmom v roku 2010, a tým k nižším celkovým príjmom RTVE. Nebolo by spravodlivé, ak by RTVE mala so zrušením duálneho financovania získať zaručený príjem, nezávisle od rôznych komerčných príjmov.
(30)
Vysielatelia spochybnili aj existenciu účinného systému rozpočtovej kontroly na zabezpečenie, aby sa z verejných finančných prostriedkov pokryli iba čisté náklady na poskytovanie verejných služieb.
IV. PRIPOMIENKY ŠPANIELSKA
(31)
Španielsko protestuje predovšetkým proti tomu, že v tomto konaní Komisia posudzuje otázky proporcionality a testu ex ante v prípade významných nových služieb. Tie sú totiž súčasťou existujúcej schémy financovania RTVE, ktorá bola schválená Komisiou v rokoch 2005 a 2007. Rozhodnutie o začatí tohto konania je však založené na vymedzení reformy systému financovania ako novej pomoci v zmysle článku 1 písm. c) nariadenia Rady (ES) 659/1999 z 22. marca 1999 ustanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 93 Zmluvy o ES (12). Prvok „novej pomoci“ by sa obmedzil na reformu financovania prostredníctvom zavedenia nových daní a neviedol by k úprave ostatných prvkov existujúcej schémy ani by nemal na ne vplyv. Tieto ďalšie prvky by preto aj naďalej boli existujúcou pomocou a Komisia by ich nemala posudzovať v tomto konaní.
(32)
Pokiaľ ide o otázku rozdelenia príjmov získaných výberom daní, Španielsko tvrdí, že nové dane by netvorili neoddeliteľnú súčasť pomoci a nemali by priamy vplyv na výšku pomoci. Španielsko zdôraznilo, že podľa článku 2 ods. 2 zákona 8/2009, v spojení s článkom 33 zákona 17/2006, sú jediným faktorom na stanovenie výšky verejného financovania RTVE čisté náklady na verejnú službu, bez ohľadu na výšku príjmu vytvoreného z daní. V plánovaných nákladoch na verejnú službu nie je zohľadnený príjem vytvorený z daní, ale tieto náklady sú založené na nákladoch na túto službu v predchádzajúcich rokoch.
(33)
Španielsko potvrdilo, že príspevok z daní uložených prevádzkovateľom TV vysielania a poskytovateľom telekomunikačných služieb nie je určený iba pre RTVE. Namiesto toho príjmy z daní sa prevedú do všeobecného štátneho rozpočtu (štátnej pokladnice), z ktorého sa budú vyplácať všetky platby určené spoločnosti RTVE. Španielsko stanovilo maximálne výšky príspevku z daní. Akýkoľvek prebytočný príjem sa prevedie do všeobecného štátneho rozpočtu a môže sa tak vyčleniť na iné účely. Okrem toho môže Španielsko pod týmito maximálnymi výškami rozhodnúť o tom, aký podiel dane v skutočnosti chce poskytnúť RTVE. Napríklad v pláne rozpočtu na rok 2010 sa stanovuje, že RTVE sa poskytne menej ako polovica možného maximálneho príspevku.
(34)
Španielsko trvá na tom, že príjmy z nových daní, ktoré budú vyššie alebo nižšie ako očakávané príjmy, by neviedli k zmenám v plánovaných sumách pre náhradu za verejnú službu. Ak by príjem z nových daňových zdrojov nebol dostatočný na pokrytie financovania rozdielu, ktorý vznikne v dôsledku zrušenia reklamy, chýbajúce finančné prostriedky by sa získali zo všeobecného štátneho rozpočtu, v súlade s článkom 33 zákona 17/2006. Akýkoľvek prebytočný príjem sa odvedie do všeobecného štátneho rozpočtu. Nakoniec, akýkoľvek prebytok príjmu presahujúci limit 1 200 miliónov EUR stanovený v článku 3 ods. 2 zákona 8/2009 by sa previedol do štátnej pokladnice. Preto plánované celkové financovanie verejnoprávneho poslania RTVE by nezáviselo od výšky osobitných daňových príjmov, ale bolo by v každom prípade zaistené zo všeobecného štátneho rozpočtu.
(35)
Pokiaľ ide o proporcionalitu pomoci, Španielsko tvrdilo, že zásada pokrytia čistých nákladov bude zabezpečená. Podľa článku 33 ods. 1 zákona 17/2006, ktorý bol zmenený a doplnený zákonom 8/2009, sú jediným parametrom na stanovenie konečnej sumy pomoci čisté náklady. Podľa článku 2 ods. 2 a článku 8 ods. 2 zákona 8/2009 sa akékoľvek nedostatočné daňové príjmy kompenzujú zo všeobecného štátneho rozpočtu a akýkoľvek prebytočný príjem sa odvádza do tohto rozpočtu, s výnimkou možnej nadmernej náhrady vo výške 10 % z ročných rozpočtových nákladov stanovenej v článku 8 ods. 1 a 2.
(36)
Pokiaľ ide o primeranosť plánovania ročného rozpočtu vo výške 1 200 miliónov EUR pre nadchádzajúce roky, Španielsko sa nedomnieva, že konalo svojvoľne. Táto výška je založená na ročných rozpočtových nákladoch, ktoré vynaložila RTVE pri plnení svojho záväzku verejnej služby. Tieto záväzky sa nezmenili tak, že by sme mohli očakávať nižšie výdavky; naopak, navrhovatelia prehliadajú skutočnosť, že RTVE musí investovať 104 miliónov EUR do ďalších produkcií, aby vyplnila vysielací čas, ktorý sa uvoľnil po zrušení reklám.
(37)
Okrem toho by nebolo správne predpokladať, že po zrušení vysielania reklamy by už RTVE viac nemusela priťahovať veľký počet divákov, a preto by mohla obmedziť náklady na výrobu a ponúkať menej atraktívne vysielanie. Na základe svojho poslania verejnej služby by RTVE mala povinnosť udržať si medzi TV kanálmi aj naďalej významné postavenie a značný počet divákov tak, aby toto poslanie mohla účinne plniť.
(38)
Nakoniec, podľa článku 37 zákona 17/2006 by účinná ex post kontrola rozpočtu bola zabezpečená vnútorným auditom, preskúmaním zo strany štátneho audítorského úradu a externým auditom vykonaným súkromnou audítorskou firmou (KPMG). Okrem toho podľa článkov 39 a 40 tohto zákona platí, že na plnenie poslania verejnej služby zo strany RTVE a na jej účtovné závierky dozerá Parlament a audiovizuálny orgán. Nakoniec RTVE podlieha preskúmaniu Dvorom audítorov.
(39)
Pokiaľ ide o existenciu ex ante kontroly zavedenia významných nových služieb, Španielsko upozornilo, že takýto postup je stanovený v článku 41 ods. 3 všeobecného zákona 7/2010 z 31. marca 2010 o audiovizuálnej komunikácii (13). Touto ex ante kontrolou bol poverený nezávislý španielsky dozorný a regulačný orgán pre verejnoprávne vysielanie, Consejo Estatal de Medios Audiovisuales, pričom táto kontrola pozostáva z verejnej konzultácie so zainteresovanými stranami, uverejnenia výsledkov konzultácie a hodnotenia celkového vplyvu každej novej služby na trh. Španielsko okrem toho uviedlo, že do 1. novembra 2010 chce s RTVE podpísať programovú zmluvu (contrato-programa), v ktorej bude vymedzené, čo predstavuje významnú novú službu. Podľa návrhu tejto programovej zmluvy sa za významnú novú službu bude považovať nová ponuka služby, ktorá sa jasne odlišuje od už zavedených služieb (tie možno označiť za referenčný trh s výrobkami) a ktorá by mohla mať vplyv na trh, najmä v zmysle vplyvu na dopyt.
V. POSÚDENIE OPATRENIA POMOCI
(40)
Podľa článku 107 ods. 1 ZFEÚ pomoc poskytovaná v akejkoľvek forme členským štátom alebo zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná s vnútorným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi.
(41)
Finančné zdroje zahrnuté do španielskeho systému financovania RTVE plynú do všeobecného štátneho rozpočtu a sú z neho následne uvoľňované. Predstavujú priamy prevod štátnych zdrojov do konkrétneho podniku, ktoré nie sú k dispozícii jeho konkurentom. RTVE preto využíva selektívnu výhodu.
(42)
Vo svojich pripomienkach predložených pred začatím konania však Španielsko tvrdilo, že reforma nemá vplyv na obchod medzi členskými štátmi, pretože RTVE nepôsobí mimo Španielska. Ak však štátna finančná pomoc posilňuje postavenie podniku v porovnaní s inými podnikmi, ktoré si konkurujú v obchode v rámci Únie, tento obchod sa musí považovať za obchod ovplyvnený uvedenou pomocou, a to aj vtedy ak sa samotný podnik prijímajúci pomoc nezúčastňuje na vývoze (14). Zároveň platí, že keď členský štát poskytne pomoc podnikom, ktoré aktívne pôsobia na trhoch služieb a distribúcie, nie je nutné, aby na to, aby pomoc mala vplyv na obchod v Únii, samotné podniky prijímajúce pomoc vykonávali svoju podnikateľskú činnosť mimo členského štátu (15).
(43)
Z hľadiska tejto zásady sa v oznámeniach Komisie o uplatňovaní pravidiel štátnej pomoci pre verejnoprávne vysielanie z rokov 2001 a 2009 uvádza: „Financovanie verejnoprávnych vysielateľov štátom možno vo všeobecnosti považovať aj za také, ktoré ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi. […] Pokiaľ ide o nadobúdanie a predaj programových práv, je toto jasný prípad, ktorý sa často vyskytuje na medzinárodnej úrovni. […] Okrem toho vlastnícka štruktúra komerčných vysielateľov môže zasahovať do viac ako jedného členského štátu“ (16).
(44)
RTVE sama o sebe pôsobí na medzinárodných trhoch (predaj programov a nadobúdanie vysielacích práv). Prostredníctvom Európskej únie pre rozhlasové a televízne vysielanie si vymieňa televízne programy a zúčastňuje sa na systéme Eurovízie (17). Okrem toho v oblasti nadobúdania a predaja vysielacích práv je RTVE priamym konkurentom komerčných vysielateľov, ktorí pôsobia na vnútroštátnom a medzinárodnom trhu vysielania, a má medzinárodnú vlastnícku štruktúru. Preto aj bez komerčných činností, ktoré RTVE vykonávala do augusta 2009, existuje riziko, že hospodárska súťaž na španielskom trhu bude narušená pomocou poskytnutou RVTE spôsobom, ktorý môže ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi. Komisia už uviedla túto skutočnosť v rozhodnutiach E 8/2005 a NN 8/07.
(45)
Komisia posúdila aj možnosť, či by sa opatrenia týkajúce sa financovania mohli považovať iba za náhradu za záväzky verejnej služby, ktoré by nepredstavovali finančnú výhodu pre RTVE, v zmysle rozhodnutia Súdneho dvora vo veci Altmark (18). RTVE je subjekt poverený poskytovaním služby všeobecného hospodárskeho záujmu (SGEI - service of general economic interest), verejnoprávnym vysielaním. Opatrenia štátu na náhradu čistých ďalších nákladov na SGEI nie sú štátnou pomocou, ak sú splnené všetky podmienky stanovené v uvedenom rozsudku. Po prvé, podnik prijímajúci pomoc musí efektívne plniť záväzky verejnej služby a tieto záväzky musia byť jasne vymedzené; po druhé, parametre, na základe ktorých bude vypočítaná náhrada, musia byť vopred objektívne a transparentne vymedzené; po tretie, náhrada nesmie prevyšovať sumu, ktorá je nevyhnutná na úhradu všetkých alebo časti výdavkov, ktoré vznikli pri plnení záväzkov verejnej služby, pri zohľadnení súvisiacich príjmov a primeraného zisku pri plnení týchto záväzkov; po štvrté, ak sa výber podniku, ktorý bude plniť záväzky služby vo verejnom záujme, neuskutočňuje prostredníctvom verejného obstarávania, ktoré umožňuje vybrať ponuku, ktorá je schopná poskytovať takéto služby za najnižšiu cenu, výška náhrady sa musí stanoviť na základe analýzy nákladov, ktoré by typický podnik, dobre riadený a primerane vybavený nevyhnutnými prostriedkami, aby mohol plniť požiadavky služby vo verejnom záujme, vynaložil na splnenie týchto záväzkov.
(46)
V prípade, že verejné dotácie poskytnuté podnikom, ktoré sú jednoznačne potrebné na splnenie záväzkov verejnej služby s cieľom kompenzovať náklady vynaložené pri plnení týchto záväzkov, nie sú v súlade so všetkými týmito podmienkami, takéto dotácie spadajú do pôsobnosti článku 107 ods. 1 ZFEÚ a musia sa považovať za štátnu pomoc v zmysle uvedeného ustanovenia (19).
(47)
Verejný subjekt RTVE bol poverený poskytovaním služby verejnoprávneho vysielania, ktoré je vymedzené v zákonoch 17/2006 a 8/2009. Za poskytovateľa verejnoprávneho vysielania bol však vymenovaný zo zákona a nie prostredníctvom ponukového konania. Okrem toho španielske orgány nestanovili výšku potrebnej náhrady na základe analýzy nákladov, ktoré by typický podnik, dobre riadený a primerane vybavený, vynaložil pri plnení týchto záväzkov. Výška sa stanovuje každý rok na základe súčasných čistých nákladov, bez použitia referenčnej hodnoty, ktorú predstavuje dobre riadený podnik. Parametre, na základe ktorých by sa vypočítala náhrada, neboli stanovené vopred objektívnym a transparentným spôsobom. Preto nie sú splnené všetky podmienky stanovené Súdnym dvorom a posudzované opatrenia predstavujú štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ (20).
(48)
Španielsko neoznámilo nové opatrenie pomoci. Tvrdí, že opatrenie by nepredstavovalo podstatnú úpravu existujúcej schémy pomoci, ktorá bola zmenená a doplnená podľa rozhodnutia Komisie vo veci E 8/2005 v zmysle článku 108 ods. 3 ZFEÚ, a preto by nepredstavovalo novú pomoc, ktorá sa musí oznamovať.
(49)
Podľa článku 1 písm. c) nariadenia (ES) č. 659/1999 sa za „novú pomoc“ považuje každá pomoc, ktorá nie je existujúcou pomocou, vrátane úprav existujúcej pomoci. Podľa článku 4 vykonávacieho nariadenia č. 794/2004 úpravy existujúcej pomoci výhradne formálnej alebo správnej povahy, ktoré nemôžu mať vplyv na hodnotenie zlučiteľnosti opatrenia pomoci s vnútorným trhom, ani zvýšenie pôvodného rozpočtu existujúcej schémy pomoci do výšky 20 % sa nepovažujú za úpravu existujúcej pomoci.
(50)
Aby sa úprava existujúcej schémy mohla považovať za „novú pomoc“, úprava systému musí byť podstatná, t. j. základné vlastnosti systému sa musia upraviť tak, ako by to bolo v prípade, ak by napríklad došlo k zmenám sledovaného cieľa, základu, na ktorom sa vyberajú poplatky, dotknutých osôb a orgánov alebo všeobecne zdroja jeho finančných prostriedkov (21). V tomto prípade sa podstatne zmenili zdroje finančných prostriedkov RTVE. Nové zdroje financovania znamenajú aj to, že financovanie spojené s reklamou (ktoré nebolo pomocou) teraz zabezpečuje štát (a je pomocou). Toto prudké zvýšenie sumy pomoci a prechod od duálneho financovania k systému financovania z jedného zdroja jasne poukazujú na to, že ide o novú pomoc.
(51)
Okrem toho ak sa v článku 1 písm. c) procesného nariadenia uvádza, že úpravy existujúcej pomoci sa majú považovať za novú pomoc, toto ustanovenie znamená, že „za novú pomoc sa nepovažuje neupravená existujúca pomoc, ale za takúto pomoc sa musí považovať iba zmena ako taká, ktorá by sa pravdepodobne označila za novú pomoc“, ako zdôraznil Súd prvého stupňa vo veci Gibraltár (22). Ďalej uvádza, že „preto sa pôvodná schéma transformuje na novú schému pomoci iba vtedy, keď zmena vplýva na samotnú podstatu pôvodnej schémy. K takejto podstatnej zmene bezpochyby dochádza vtedy, keď je nový prvok jednoznačne oddeliteľný od pôvodnej schémy“ (23).
(52)
Z tejto judikatúry a právnych predpisov vyplýva, že úpravy, ktoré nemajú vplyv na hodnotenie zlučiteľnosti opatrenia pomoci, nemôžu ovplyvniť ani podstatu pomoci, a preto nemenia označenie opatrenia za existujúcu pomoc. Na druhej strane, ak úprava ovplyvňuje podstatu schémy, ale nie do takej miery, ktorá vyžaduje nové posúdenie jej ďalších prvkov, táto úprava sa môže posúdiť samostatne, bez zohľadnenia ostatných prvkov schémy. V tomto prípade je to iba úprava, ktorá podlieha oznamovacej povinnosti a preskúmaniu Komisiou.
(53)
Tri fiškálne opatrenia zavedené alebo zmenené a doplnené článkami 4, 5 a 6 zákona 8/2009 sú oddeliteľné od existujúcej schémy financovania RTVE. Hoci nové zdroje financovania môžu ovplyvniť oprávnenosť schémy ako takej, neovplyvňujú hodnotenie ostatných prvkov pomoci RTVE ani účinok, ktorý môže mať pomoc na trh.
(54)
Nové prvky pomoci, konkrétne nové dane, môžu vytvoriť novú pomoc tým, že nespadajú do žiadneho z prípadov predpokladaných v článku 1 písm. b) nariadenia (ES) č. 659/1999. Sú v skutočnosti ustanovené zákonmi schválenými po nadobudnutí platnosti zmluvy, nie sú opatrením individuálnej pomoci poskytnutej v rámci povolenej schémy pomoci, neboli povolené na základe článku 4 ods. 6 nariadenia (ES) č. 659/1999, neboli poskytnuté desať rokov pred prvým opatrením Komisie a vzťahujú sa na sektory, ktoré boli otvorené pre hospodársku súťaž v čase, keď nadobudli platnosť. Po druhé, aj keď hypoteticky uznáme tvrdenie Španielska, že sa musia považovať za úpravu existujúcej schémy financovania, zdá sa, že spôsob ďalšieho financovania RTVE predstavuje podstatnú úpravu existujúcej schémy financovania, pokiaľ ide o zdroj jej finančných prostriedkov. Existujúca schéma neobsahovala osobitné poplatky vyberané v prospech RTVE, ktorých oprávnenosť môže mať vplyv na zlučiteľnosť celej pomoci.
(55)
Ako bolo uvedené v rozhodnutí o začatí konania, zmeny vo financovaní RTVE vyvolali na strane Komisie pochybnosti o ich vplyve na celkovú zlučiteľnosť financovania RTVE so zmluvou a vyžiadali si ďalšie posúdenie Komisiou. Preto bolo potrebné, aby sa tieto zmeny formálne oznámili Komisii. Ako už bolo uvedené, označenie za novú pomoc sa týka iba zmeny ako takej. Preto Komisia začala konanie iba preto, aby posúdila kvalitu týchto zmien a ich dôsledky na zlučiteľnosť pomoci.
(56)
Komisia posudzuje pomoc pre verejnoprávnych vysielateľov vo forme náhrady za plnenie mandátu verejnej služby podľa článku 106 ods. 2 ZFEÚ na základe kritérií stanovených v oznámení z roku 2001 o uplatňovaní pravidiel štátnej pomoci pre verejnoprávne vysielanie (oznámenie o vysielaní z roku 2001) (24). V súlade s oznámením Komisie o stanovení uplatňovaných pravidiel na posudzovanie nezákonnej štátnej pomoci a s bodom 100 oznámenia o vysielaní z roku 2009, oznámenie o vysielaní z roku 2009 sa uplatňuje v prípade neoznámenej novej pomoci iba vtedy, ak nová pomoc bola poskytnutá po jej uverejnení 27. októbra 2009. V tomto prípade bol však nový systém pomoci zavedený s nadobudnutím platnosti zákona 1. septembra 2009. Nová schéma financovania sa teda bude posudzovať na základe oznámenia z roku 2001 a následnej praxe Komisie (25).
(57)
Aby sa v rámci opatrenia mohla využiť výnimka stanovená v článku 106 ods. 2, je nevyhnutné, aby boli splnené všetky tieto podmienky:
a)
daná služba musí byť službou všeobecného hospodárskeho záujmu a ako taká musí byť jasne vymedzená členským štátom (vymedzenie);
b)
daný podnik musí byť jednoznačne poverený členským štátom, aby poskytoval danú službu (poverenie);
c)
uplatňovanie pravidiel hospodárskej súťaže stanovených v zmluve (v tomto prípade zákaz štátnej pomoci) musí zabrániť plneniu určitých úloh, ktorými bol podnik poverený, a výnimka z týchto pravidiel nesmie mať vplyv na rozvoj obchodu do takej miery, ktorá by bola v rozpore so záujmami Únie (proporcionalita) (26).
(58)
V osobitnom prípade verejnoprávneho vysielania sa uvedený prístup musí prispôsobiť na základe výkladových ustanovení Amsterdamského protokolu, ktorý odkazuje na „verejnoprávnu objednávku, ako je zverená, vymedzená a organizovaná jednotlivými členskými štátmi“ (vymedzenie a poverenie) a ustanovuje výnimku z pravidiel zmluvy v prípade financovania verejnoprávneho vysielania „pokiaľ sa takéto financovanie poskytuje vysielacím organizáciám verejnoprávnej objednávky […] a […] neovplyvňuje podmienky obchodovania a hospodársku súťaž v Únii v takom rozsahu, ktorý by bol v protiklade so spoločným záujmom, pričom sa zohľadní realizácia objednávky uvedenej verejnoprávnej služby“ (proporcionalita) (27).
(59)
Komisia vo svojom rozhodnutí o financovaní RTVE vo veciach E 8/2005 a NN 8/07považovala vymedzenie verejnoprávneho poslania zákonom 17/2006 za zlučiteľné s článkom 106 ods. 2 ZFEÚ. Článok 9 zákona 8/2009 má vplyv na toto vymedzenie, pretože pridáva ďalšie povinnosti a obmedzenia obsahu vysielania RTVE. Kritérium primeraného vymedzenia mandátu verejnej služby je preto stále splnené. Okrem toho stiahnutie RTVE z trhu s televíznou reklamou môže prispieť k posilneniu verejnoprávneho poslania tým, že sa programovanie stane menej závislým od poplatkov za reklamu a výkyvov príjmov z reklamy.
(60)
Z tohto dôvodu Komisia nevyjadrila v rozhodnutí o začatí konania pochybnosti o týchto aspektoch financovania RTVE.
(61)
Hlavným znakom zmien vo financovaní RTVE je takmer úplné zrušenie jej komerčných činností, prechod od systému „duálneho financovania“, v ktorom sa spája podpora z verejných finančných prostriedkov a s príjmami z komerčných činností, k systému „financovania z jedného zdroja“, v prípade ktorého je vysielanie financované výlučne alebo takmer výlučne z verejných finančných prostriedkov, v súlade s rozlíšením opísaným v bode 45 oznámenia o vysielaní z roku 2001. Členské štáty si môžu voľne vybrať, či spoja rôzne zdroje financovania a akým spôsobom. Časť príjmu RTVE, ktorá doteraz pochádzala z komerčných činností, však nebude jednoducho nahradená financovaním zo všeobecného štátneho rozpočtu Španielska, v súlade s článkom 33 zákona 17/2006. Toto nahradenie bude sprevádzané aj zavedením alebo úpravou určitých daní na jediný účel vytvorenia nevyhnutných príjmov.
(62)
Spojenie vytvorené medzi financovaním a príjmom z nových daní naznačuje, že príjem z daní je zrejme určený na financovanie pomoci pre RTVE a že má priamy vplyv na výšku pomoci. V prípade, že sa ukáže, že poplatok osobitne určený na financovanie pomoci je v rozpore s ďalšími ustanoveniami zmluvy, Komisia nemôže vyhlásiť schému pomoci, ktorej súčasťou je tento poplatok, za zlučiteľnú s vnútorným trhom. V dôsledku toho spôsob, ktorým sa opatrenie pomoci financuje, môže viesť k tomu, že celá schéma pomoci sa stane nezlučiteľnou s vnútorným trhom. Vzhľadom na uvedené v odôvodneniach 21, 22 a 23 je preto potrebné posúdiť, či nový systém financovania v skutočnosti vytvára vzťah medzi pomocou a daňami a či by Komisia mala preto zahrnúť vplyvy nových daní do analýzy štátnej pomoci.
(63)
Aby sa však daň považovala za daň tvoriacu neoddeliteľnú súčasť opatrenia pomoci, musí mať vzťah s financovaním pomoci v tom zmysle, že príjem z dane sa nutne poskytne na financovanie pomoci a má priamy vplyv na výšku pomoci (28).
(64)
Tieto podmienky nie sú v tomto prípade splnené. Ako potvrdilo Španielsko, výška pomoci pre RTVE je stanovená iba s ohľadom na potreby financovania RTVE a odhadované čisté náklady na poskytovanie služby verejnoprávneho vysielania. Finančné prostriedky, ktoré dostáva RTVE, sú skutočne aj právne nezávislé od príjmu vytvoreného z daní, pretože tieto finančné prostriedky budú závisieť iba od čistých nákladov na plnenie záväzkov verejnej služby. Na jednej strane príjem vytvorený z daní, ktorý bude poskytnutý na financovanie RTVE, nemôže presiahnuť čisté náklady na plnenie záväzku verejnej služby (akýkoľvek prebytok presahujúci čisté náklady na verejnú službu bude vrátený späť do všeobecného štátneho rozpočtu). Na druhej strane, keď čisté náklady na plnenie záväzku verejnej služby presiahnu príjem vytvorený z uvedených daní, rozdiel bude pokrytý z príspevkov zo všeobecného štátneho rozpočtu. Ak budú príjmy z nových daní vyššie alebo nižšie ako očakávané príjmy, nebude to viesť ku zmenám plánovaných súm. Ak by príjem z nových daňových zdrojov bol nedostatočný na pokrytie rozdielu vo financovaní, ktorý vznikne v dôsledku zrušenia reklamy, chýbajúce finančné prostriedky by sa poskytli zo všeobecného štátneho rozpočtu, v súlade s článkom 33 zákona 17/2006. Akýkoľvek prebytočný príjem sa prevedie do všeobecného štátneho rozpočtu. Preto plánované celkové financovanie verejnoprávneho poslania RTVE nebude závisieť od výšky osobitných daňových príjmov, ale bude v každom prípade zabezpečené zo všeobecného štátneho rozpočtu.
(65)
Skutočnosť, že spojenie medzi daňami a účelom, na ktorý sa zavádzajú, je uvedené v dôvodovej správe a v samotnom zákone nemení tento záver. Znenie v zákone („na účel prispenia k financovaniu RTVE“) nevymedzuje povahu vzťahu medzi daňami a pomocou.
(66)
Komisia preto konštatuje, že tri daňové opatrenia opísané v odôvodnení 14 nie sú neoddeliteľnou súčasťou pomoci. Otázka ich zákonnosti je z hľadiska posúdenia zlučiteľnosti pomoci pre RTVE irelevantná. Pre posúdenie štátnej pomoci nie sú relevantné ani výhrady, ktoré k ich zákonnosti uviedli zainteresované strany. Preto v súčasnosti prebiehajúce konanie vo veci porušenia predpisov v súvislosti s daňou z elektronických komunikácií pre údajné porušenie článku 12 smernice o povolení 2002/20/ES nemá vplyv na toto rozhodnutie.
(67)
Pokiaľ ide o proporcionalitu náhrady v tom zmysle, aby už nepokrývala viac ako čisté náklady na plnenie záväzkov RTVE spojených s verejnou službou, nový zákon stanovuje, aby sa akýkoľvek príjem RTVE presahujúci čisté náklady na verejnú službu plus ďalšia 10 % rezerva vrátili späť do všeobecného štátneho rozpočtu. Prebytok vo výške 10 % sa môže ponechať v rezervnom fonde najviac 4 roky na pokrytie možnej nedostatočnej náhrady v predchádzajúcich rokoch alebo mimoriadnych výdavkov. Tento mechanizmus, ktorý má zabrániť neprimeranej nadmernej náhrade, je v súlade s rozhodovacou praxou Komisie (29).
(68)
Aby sa zabezpečila proporcionalita pomoci, členské štáty musia zaviesť aj primeraný mechanizmus na zabezpečenie pravidelnej a účinnej kontroly využívania verejných finančných prostriedkov na plnenie poslania verejnej služby (30) a na zaručenie, aby ročné financovanie štátu bolo obmedzené na čisté náklady na plnenie záväzku verejnej služby (31). Španielsko si ponecháva opísaný systém externej kontroly zavedený zákonom 17/2006 a schválený Komisiou v rozhodnutí E 8/2005, ktorý umožňuje stanoviť čisté náklady na verejnoprávne vysielanie.
(69)
Vzhľadom na to, že zrušenie reklamy môže mať vplyv na náklady vysielateľa v tom zmysle, že jeho programovanie bude menej závislé od príjmov z reklamy s cieľom vylúčiť možnosť nadmernej náhrady, Komisia vo svojom rozhodnutí o začatí konania vyzvala Španielsko a ďalšie zainteresované strany, aby predložili pripomienky k mechanizmu financovania.
(70)
Zainteresované strany vyjadrili obavy z možnej nadmernej náhrady pre RTVE. Plánovanie rozpočtu pre RTVE vo výške 1 200 miliónov EUR na rok by nebolo založené na riadnom výpočte čistých nákladov na verejnú službu. V tomto plánovaní by sa nerozlišovalo medzi komerčnými a verejnoprávnymi činnosťami a nezohľadňovali by sa úspory nákladov prostredníctvom zrušenia reklamy, pretože programy už nemusia lákať veľký počet divákov a môžu sa vyrábať lacnejšie. Okrem toho úplná náhrada za stratu príjmu z reklamy by sa vypočítala na základe predchádzajúcich rokov, pričom hospodárska kríza by viedla k nižším komerčným príjmom v roku 2010 a v dôsledku toho k nižším celkovým príjmom RTVE. Nebolo by spravodlivé, ak by RTVE mala so zrušením duálneho financovania dostávať zaručený príjem, nezávisle od premenlivého komerčného príjmu. Vyjadrili aj obavu týkajúcu sa kontroly rozpočtu.
(71)
Španielsko však preukázalo, že plánovanie rozpočtu zostáva v súlade s ročnými rozpočtovými nákladmi RTVE v predchádzajúcich rokoch a že nie je žiadny dôvod predpokladať, že by sa teraz alebo v blízkej budúcnosti mohli dosiahnuť značné úspory nákladov iba prostredníctvom zrušenia reklamy. Od RTVE sa bude naďalej vyžadovať, aby prilákala veľký počet divákov a zrušenie reklamy vyvolá potrebu ďalšej produkcie, ktorá sa bude musieť financovať. V porovnaní s údajmi z predchádzajúcich rokov (1 177 miliónov EUR v roku 2007, 1 222 miliónov EUR v roku 2008 a 1 146 miliónov EUR v roku 2009) a vzhľadom na ďalšie náklady na produkciu (104 miliónov EUR), ktoré sú potrebné na nahradenie času na vysielanie reklamy pre zostávajúci komerčný príjem (odhadom iba 25 miliónov EUR), zdá sa, že limit vo výške 1 200 miliónov EUR na plánovanie rozpočtových nákladov predstavuje opatrnú a primeranú sumu pre ročné rozpočtové náklady na náhradu za poskytovanie verejných služieb. Okrem toho zásada náhrady konečných čistých nákladov verejnoprávneho vysielateľa nevyhnutne znamená jeho ochranu pred výkyvmi v príjmoch na trhu s reklamou.
(72)
Pokiaľ ide o kontrolu rozpočtu, Španielsko upozornilo na existujúce mechanizmy kontroly zavedené už zákonom 17/2006, ktoré sú opísané v odôvodnení 38. Aby sa zabezpečilo, že štátna pomoc nepresiahne čisté náklady na poslanie verejnej služby, účinná ex post kontrola rozpočtu je zabezpečená podľa článku 37 zákona 17/2006 vnútorným auditom, verejným preskúmaním štátnym audítorským úradom a externým auditom, ktorý vykonáva súkromná audítorská firma. Okrem toho podľa článkov 39 a 40 tohto zákona dozor nad tým, ako si RTVE plní poslanie verejnej služby, a nad jej účtovnou závierkou vykonáva Parlament a audiovizuálny orgán. Nakoniec, RTVE podlieha preskúmaniu Dvorom audítorov. Pripomienky, ktoré doručili zainteresované strany, neposkytujú žiadny dôvod predpokladať, že tento systém sa neuplatňuje správne.
(73)
Komisia je toho názoru, že neexistuje žiadny náznak, že odhadovaná ročná náhrada pre RTVE za plnenie záväzku verejnej služby bude presahovať sumu, v prípade ktorej možno odôvodnene očakávať, že bude predstavovať čisté náklady na túto službu alebo že by náhrada prípadne presiahla čisté náklady na verejnú službu.
(74)
Okrem toho sa Komisia vo svojom rozhodnutí o začatí konania spýtala Španielska, či má primeraný procesný rámec na hodnotene ex ante, či nové audiovizuálne služby verejnoprávneho vysielateľa RTVE sú v súlade s vecnými podmienkami Amsterdamského protokolu (takzvaná kontrola ex ante) (32). Informácie, ktoré doteraz predložilo Španielsko neumožnili Komisii preskúmať, či už Španielsko má takýto mechanizmus. Komisia súhlasí s tvrdením Španielska, že tento prvok financovania RTVE v zásade podlieha rozhodnutiam z roku 2005 a 2007, ktoré sa týkali celého systému financovania RTVE. Komisia okrem toho súhlasí s tým, že tento systém nebol ovplyvnený zavedením nových poplatkov, ktoré iniciovali toto konanie.
(75)
Podľa informácií, ktoré predložilo Španielsko, je však takýto postup stanovený v článku 41 ods. 3 zákona 7/2010 (33) a v uvedenom článku sa nezávislý španielsky dozorný a regulačný orgán pre verejnoprávne vysielanie, Consejo Estatal de Medios Audiovisuales, poveruje vykonávaním tejto kontroly, ktorá pozostáva z verejnej konzultácie so zainteresovanými stranami, uverejnenia výsledkov konzultácie a hodnotenia celkového vplyvu každej novej služby na trh. Tento zákon však neobsahuje vymedzenie, čo je významná nová služba. Členské štáty by mali stanoviť príslušné kritériá (34). Španielsko však uviedlo, že najneskôr do 1. novembra 2010 chce s RTVE podpísať programovú zmluvu (contrato-programa), ktorá bude obsahovať takéto vymedzenie. Podľa návrhu tejto programovej zmluvy sa za významnú novú službu bude považovať nová ponuka služby, ktorá sa jasne odlišuje od už zavedených služieb, ktorú možno označiť za referenčný trh s výrobkami, so schopnosťou mať vplyv na trh, najmä v zmysle vplyvu na dopyt.
(76)
Španielsko preto splnilo svoj záväzok zaviesť kontrolu ex ante a Komisia berie na vedomie, že do novembra 2010 chce zaviesť záväzné vymedzenie pojmu významná nová služba. Komisia berie na vedomie aj to, že tento mechanizmus nebol zavedený pred rokom 2010.
VI. ZÁVER
(77)
Komisia konštatuje, že Španielsko neoprávnene vykonalo reformu financovania verejnoprávneho vysielateľa RVTE v rozpore s článkom 108 ods. 3 Zmluvy o fungovaní Európskej únie. Komisia však dospela k záveru, že vyberané dane nemajú záväzný vzťah s financovaním pomoci pre RTVE a nemajú vplyv na zlučiteľnosť pomoci so zmluvou. Okrem toho Španielsko má zavedené opatrenia, ktoré majú zabrániť nadmernej náhrade pre RTVE. Nakoniec, Komisia berie na vedomie, že Španielsko zaviedlo postup na ex ante kontrolu zavedenia významných nových služieb v rámci poslania verejnej služby. Preto pomoc pre prevádzkovateľa verejnoprávneho vysielania RTVE je naďalej zlučiteľná so zmluvou.
PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE:
Článok 1
Financovanie prevádzkovateľa verejnoprávneho vysielania Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), ktoré Španielsko zmenilo zákonom 8/2009 o financovaní RTVE, je zlučiteľné s vnútorným trhom v zmysle článku 106 ods. 2 Zmluvy o fungovaní Európskej únie.
Článok 2
Toto rozhodnutie je určené Španielskemu kráľovstvu.
V Bruseli 20. júla 2010