РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 23 ноември 2011 година
относно държавна помощ C 28/10, приведена в действие от Португалия за застрахователната схема за краткосрочни експортни кредити
(нотифицирано под номер C(2011) 7756)
(само текстът на португалски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/532/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за създаване на Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1),
като има предвид, че:
(1)
Настоящото решение засяга държавна помощ, приведена в действие от Португалия под формата на застрахователна схема за краткосрочни експортни кредити (наричана по-долу „схемата“).
1. ПРОЦЕДУРНИ АСПЕКТИ
(2)
На 12 януари 2009 г. Португалия изпрати уведомление относно застрахователна схема за краткосрочни експортни кредити съгласно раздел 5.1 от съобщението на комисията относно „Временна общностна рамка за мерките за държавна помощ за подпомагане на достъпа до финансиране при настоящата финансова и икономическа криза“ (2) (наричана по-долу „временната рамка“).
(3)
Въпреки че в първоначално уведомление схемата е представена като застраховане на краткосрочни експортни кредити за държавите от ОИСР, схемата покрива и транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(4)
Тъй като португалските органи потвърдиха, че схемата е приведена в действие през януари 2009 г., с писмо от 19 април 2010 г. Комисията уведоми Португалия, че схемата е била прехвърлена в регистъра на помощите, за които не е изпратено уведомление.
(5)
С писмо от 27 октомври 2010 г. Комисията уведоми Португалия за започването на разследване съгласно член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на схемата.
(6)
С писмо от 29 ноември 2010 г. португалските органи изпратиха своите забележки по отношение на писмото на Комисията от 27 октомври 2010 г. Те приложиха две писма от кредитни застрахователи (CESCE и COSEC) съответно от 22 ноември 2010 г. и 23 ноември 2010 г.
(7)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 9 април 2011 г. (3) Комисията прикани заинтересованите страни да представят мнения по отношение на схемата. Мнения не бяха получени.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ЦЕЛ
(8)
Португалските органи твърдят, че настоящата финансова криза е довела до увеличаване на риска за търговките операции. Това от своя страна е довело до все по-консервативно поведение от страна на кредитните застрахователи, отразено в равнището на застрахователното покритие за рискове, присъщи за търговски операции.
(9)
Целта на схемата е да се преодолее неефективност на пазара, дължаща се на липсата на предлагане на застраховане на кредити, и да се спомогне за възстановяването на доверието в пазара за кредитно застраховане.
(10)
Постигането на тези цели се преследва чрез предоставянето на застрахователно покритие за кредити на износители и на предприятия, които са временно изправени пред липсата на застрахователно покритие за експортни кредити на частния пазар за транзакции с купувачи в държавите от ЕИСР или за вътрешни транзакции.
(11)
Според португалските органи застрахователният сектор се е свил значително от 2008 г. насам, което е довело до липсата на покритие. Към 30 септември 2010 г. общата стойност на застрахования портфейл е намаляла с 32,84 % между 31 декември 2008 г. и 31 декември 2009 г. и с още 22,4 % от 31 декември 2009 г. до 30 септември 2010 г. Общата стойност на застрахования портфейл е намаляла до 15,9 милиарда EUR през 2010 г. от 30,6 милиарда EUR в края на 2008 г. Броят на застрахованите дружества е намалял от 3709 в края на 2008 г. на 2290 през септември 2010 г. Застрахователите представиха и писма, обосноваващи необходимостта от продължаване на схемата до края на 2010 г. въпреки твърденията в писмата, че няма да бъде достигнат максималният размер на покритието, предоставен по схемата. В писмата беше обяснена необходимостта от схемата, като се посочва повишеният риск при застраховането на експортни кредити поради общото икономическо положение в период на възстановяване от кризата, с последващо увеличаване на цените и намаляване на покритието от частни застрахователи в някои сектори.
2.2. ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
(12)
Националното правно основание за схемата е Наредба-закон № 175/2008 от 26 август 2008 г. за създаване на Finova и Наредба-закон № 211/1998 г. от 16 юли 1998 г. за установяване на правила, приложими за организациите за взаимно гарантиране (изменена с Наредба-закон № 19/2001 от 30 януари 2001 г. и Наредба-закон № 309-A/2007 от 7 септември 2007 г.).
2.3. ПРИЛАГАЩ ОРГАН
(13)
Схемата се реализира чрез следните частни кредитни застрахователи, извършващи дейност на португалския пазар: COSEC, CESCE, COFACE и Credito y Caución.
2.4. ПОЛУЧАТЕЛИ
(14)
Според информацията, изпратена на 26 ноември 2010 г. от португалските органи, към октомври 2010 г. е имало 399 получатели по схемата.
(15)
Разпределението на кредитните тавани, предоставени към октомври 2010 г., е представено в следните таблици:
(16)
Използване по застрахователни посредници:
Застрахователно дружество
Получатели
Кредитен таван в евро
Брой
(%)
Стойност
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Общо
399
100
211 630 292
100
(17)
Разбивка според пазарния дял в евро на транзакциите, свързани с вътрешна търговия и с износ, през октомври 2010 г.
Действително използван кредитен таван (4)
Стойност (EUR)
(%)
Транзакции, свързани с вътрешна търговия
137 175 542
73,20
Транзакции, свързани с износ
50 221 841
26,80
Общо
187 397 383
100
(18)
Разбивка според размера на получателя:
Размер на получателя
Получатели
Кредитен таван в евро
Брой
(%)
Стойност (EUR)
(%)
Големи предприятия
126
31,58
101 135 009
47,79
Средни предприятия
158
39,60
71 507 618
33,79
Микро-/малки предприятия
115
28,82
38 987 665
18,42
Общо
399
100
211 630 292
100
2.5. УСЛОВИЯ ЗА ПРИЛАГАНЕ НА СХЕМАТА
(19)
Схемата покрива търговски рискове (като например неплатежоспособност и забавени неизплатени плащания), свързани с транзакции за износ за периоди под две години с държавите от ОИСР, и рискове по отношение на транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(20)
Обществената застраховка действа като инструмент за споделяне на риска (с допълващ характер) с частни застрахователи. Тя се предоставя само в допълнение към покритието, предоставено от частен застраховател.
(21)
Според португалските органи обществената застраховка се предоставя при напълно идентични условия като тези на частната застраховка. Така сумата, която се покрива от обществената застраховка, никога не може да надвишава сумата, покрита от частния застраховател. Приложимата застрахователна премия обаче възлиза на 60 % от премията, прилагана от частния застраховател. Средната ставка, приложима по схемата, е представлявала 0,21 % от оборота, докато пазарната ставка, прилагана от частните застрахователи, е възлизала средно на 0,36 % от оборота през 2009 г. Дори средните пазарни ставки - съответно 0,23 % и 0,24 % през 2007 г. и 2008 г. - са били по-високи от средната приложима ставка по схемата от 2009 г. насам.
(22)
В случай на настъпване на застрахователното събитие всички суми за възстановяване се поделят между държавата и частния застраховател, осигуряващ основното покритие, пропорционално на дела от общото гарантирано покритие, т.е на квотния дял. Процедурата за възстановяване се управлява от частния застраховател.
2.6. ПРОДЪЛЖИТЕЛНОСТ
(23)
Уведомление за схемата е изпратено на 12 януари 2009 г. за срок от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г. Комисията не е уведомена за удължаване.
2.7. БЮДЖЕТ
(24)
Според информацията, предоставена на Комисията от страна на португалските органи, максималната гаранция за един получател е 1,5 милиона евро.
(25)
Според информацията, предоставена на Комисията от португалските органи, общият бюджет на схемата за вътрешни и експортни транзакции, е 2 милиарда EUR (5).
3. РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ОТНОСНО ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(26)
В решението си от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване Комисията представи своята предварителна оценка и изрази съмнения по отношение на съвместимостта на схемата с вътрешния пазар. Съмненията, изразени в решението, засягаха:
-
прилагането на схемата по отношение на застраховането на краткосрочни експортни кредити, когато цените по гаранцията са били под равнището, което обикновено се изисква съгласно Съобщението на Комисията относно застраховането на краткосрочни експортни кредити (6) (наричано по-долу „съобщението“). Комисията изрази съмнения, че възнаграждението е било необходимо и пропорционално за постигане на целта, като се има предвид потенциалното нарушаване на конкуренцията, свързано с него,
-
прилагането на схемата по отношение на вътрешните транзакции. Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на мярката и отново постави под въпрос цената на предоставената гаранция.
4. МНЕНИЕ НА ПОРТУГАЛИЯ
(27)
В мнението си по отношение на откриването на официалната процедура по разследване португалските органи заявяват, че твърдението на Комисията, че предприятията по схемата се възползват от предимство, което иначе не би съществувало, не съответства на целите, представени във временната рамка. За да докажат неефективността на пазара, португалските органи посочват коефициента на загубата, който е достигнал рекордната стойност от 102 % през 2008 г. въпреки факта, че броят на застрахованите предприятия е намалял с 29,41 % в края на 2009 г. в сравнение с края на 2008 г. и с още 12,53 % до края на септември 2010 г. Стойността на застрахования портфейл е намаляла с 32,84 % в края на 2009 г. в сравнение с края на 2008 г. и с още 22,36 % към септември 2010 г. Португалия твърди още, че други държави-членки също са приели такива схеми.
(28)
По отношение на избирателния характер на предимството Португалия твърди, че схемата не е избирателна, а представлява мярка от общ характер, която не води до вътрешносекторна или междусекторна дискриминация. Освен това Португалия критикува липсата на определение на Комисията за това какво представлява обща мярка. Според Португалия липсата на дискриминация се доказва с i) прилагането на схемата и по отношение на предприятия от други държави-членки, които извършват дейност в Португалия; ii) приемането на заявления за схемата от всички четири застрахователи, осъществяващи дейност в Португалия, като всички те са поне частична собственост на чуждестранни образувания; iii) липсата на промяна в необходимостта от финансиране по време на кризата; iv) основният получател по схемата, който през октомври 2010 г. е бил сегментът с операциите, свързани с националния пазар (73,2 %); v) възможността всички предприятия, извършващи дейност в Португалия, да използват схемата, независимо от това дали естеството на дейността им е свързано с търговия със стоки (отраслите „строителство“, „транспорт“ и „други услуги - с изключение на търговия“ са се възползвали от схемата със суми съответно в размер на 2 155 000 EUR, 471 500 EUR и 4 580 000 EUR), въпреки че по своето естество експортните кредити са свързани основно с транзакции със стоки. Освен това според Португалия моделът с допълващ характер не е източник на дискриминация, тъй като не възпрепятства нито едно предприятие да договори такава политика с частен застраховател. Публичните органи разчитат изцяло на оценката на риска на частните застрахователи. Освен това според португалските органи максималният таван, определен за една застраховка, не ограничава достъпа до нея за големи предприятия, които са се възползвали от схемата (до 47,79 % според стойността на операциите в сравнение с 33,79 % за средни предприятия и 18,42 % за малки предприятия, но само до 31,58 % според броя на получателите в сравнение с 39,60 % за средни предприятия и 28,82 % за малки предприятия). Максималният таван е предназначен да гарантира, че използваните държавни ресурси са пропорционални на преследваните цели и че рискът е диверсифициран по подходящ начин, като същевременно се осигурява достъп до схемата за по-голям брой предприятия. Според португалските органи фактът, че максималната сума по схемата не е била използвана, служи за доказателство за липсата на дискриминация за големите предприятия. И накрая, Португалия изразява съмнение по отношение на връзката между съдебната практика, посочена от Комисията в точка 36 от решението за откриване на официалната процедура по разследване, и дискриминацията. Тя изразява съжаление, че Комисията не е определила критерии, на които дадена мярка трябва да отговаря, за да бъде от общ характер.
(29)
Португалия обоснова по-ниските цени по схемата в сравнение с тези при частното застраховане, твърдейки, че може да се наблюдава неблагоприятен избор, т.к. предприятията са решавали да застраховат по-малко рисковите операции по схемата, като са оставили по-рисковите операции за покритие чрез частно застраховане. Във връзка с това според португалските органи обосновката на Комисията не би могла да бъде уместна за сектора на експортните кредити, където рискът не се увеличава с размера на кредита, както се случва при банковите кредити. Според португалските органи ниският риск се доказва с факта, че към октомври 2010 г. обемът на исканията, натрупани по схемата, се е увеличил само с 0,26 % от общата стойност на договорените застраховки. Освен това според португалските органи цените, прилагани за държавната гаранция, съответстват на пазарните цени преди кризата и следователно не създават предимство за техните получатели.
(30)
Освен това според португалските органи схемата не предизвиква нарушаване на конкуренцията между държавите-членки, тъй като: i) тя обхваща и национални операции; ii) разходите за застраховане се различават в държавите-членки, както проличава от различните цени за застраховане; и iii) този вид услуга не се предлага на пазара.
5. МНЕНИЯ НА ДРУГИ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(31)
След публикуването на решението на Комисията за откриване на официалната процедура по разследване в Официален вестник на 9 април 2011 г. Комисията не получи мнения от трети страни.
6. ОЦЕНКА
6.1. КВАЛИФИЦИРАНЕ НА МЯРКАТА КАТО ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(32)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи:
Освен когато е предвидено друго в настоящия договор, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(33)
За да се прилага член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва да е налице мярка за помощ, която може да се припише на държавата и се предоставя чрез държавни ресурси, засяга търговията между държавите-членки и нарушава конкуренцията на вътрешния пазар, като предоставя избирателно предимство на определени предприятия.
Държавни ресурси
(34)
Както се обяснява в решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване, застраховката се предлага пряко от държавата и всички загуби, произтичащи от схемата, засягат националния бюджет. Следователно схемата включва държавни ресурси. Наличието на държавни ресурси не се оспорва от Португалия.
Избирателно предимство за застрахователи
(35)
Комисията анализира пазарите за застраховане на краткосрочни експортни кредити в решенията си относно застрахователните схеми за краткосрочни експортни кредити (7). Ставките на премиите на пазара за застраховане на краткосрочни експортни кредити обикновено се фиксират в договори за минимален срок от една година. Поради това всяка промяна в цените на предлаганото покритие започва да действа единствено след известен период. Освен това пазарната практика е да се коригира предлагането на кредитно застраховане чрез увеличаване или намаляване на размерите на предлаганите кредити, а не чрез промяна на ставката, прилагана за покритието. Тази практика се наблюдава също и от началото на финансовата криза, както се доказва с писмата за отказ на покритие, изпратени от Португалия, и писмата за отказ, изпратени по други дела за застрахователни схеми за краткосрочни експортни кредити (8). Като цяло писмата за отказ от застрахователите не предлагат на износителите като алтернатива по-висока цена за покритието на някои купувачи. Сведенията показват, че в резултат на финансовата криза частните застрахователи значително са намалили предлаганото покритие, като често изобщо го оттеглят. Други данни, предоставени от пазарни оператори, потвърждават горепосоченото (9). Следователно конкуренцията между застрахователите се основава главно на количествата, а не на цените. Чрез мярката държавата е реагирала на търсенето, за което липсва покритие от съществуващите частни оператори. Въпреки това на конкурентен пазар без държавна намеса нов оператор би реагирал на търсенето чрез предоставяне на допълнително застрахователно покритие. Следователно въздействието на държавната намеса е било да защити пазарните позиции на частните оператори, които вече извършват дейност на португалския пазар.
(36)
Застраховането на краткосрочни експортни кредити е продукт, при който застрахователят поема търговския и политическия риск от неизпълнение от страна на купувача при търговска транзакция. Банките също предлагат поемането на търговските рискове, свързани с търговски транзакции, чрез документарен кредит и факторинг без право на обратен иск. Застраховането на краткосрочни експортни кредити, предлагано от дружествата за застраховане на експортни кредити, и документарните кредити, предлагани от банките, са взаимно заменяеми по отношение на търсенето на пазара за защита срещу търговски риск при търговски транзакции. При липсата на държавна намеса износителите биха прибегнали поне в някаква степен до документарен кредит (акредитив), предлаган от банките. (10) Поради възможната заменяемост между застраховането на краткосрочни експортни кредити, предлагано от застрахователите, и документарния кредит, предлаган от банките, мярката създава предимство в полза на сектора на застраховането на краткосрочни експортни кредити, тъй като допринася за поддържането на пазарния дял на застрахователите на експортни кредити на пазара за защита срещу търговски и политически рискове, свързани с търговски транзакции. Тъй като банките не отговарят на условията за кандидатстване по схемата, при която публичното застраховане се предлага единствено като допълнение към покритието, предлагано от частни застрахователи, предимството е избирателно.
(37)
С оглед на горепосоченото Комисията достига до заключението, че мярката предоставя избирателно предимство на застрахователите.
Избирателно предимство за износители и предприятия, извършващи вътрешна търговия
(38)
Износителите и предприятията, извършващи вътрешна търговия, които участват в схемата, заплащат премия, която е по-ниска от пазарната премия. Това води до укрепване на позицията на предприятията, които се възползват от схемата, в сравнение с тези, които вероятно ще получат своето покритие единствено от частни застрахователи на пазарна цена. Самото укрепване чрез мерки на дадена схема на позицията на някои участници на пазара в сравнение с техните конкуренти в сходно положение се счита за предимство (11). В настоящия случай укрепването на позицията на тези получатели не би било възможно в същата степен без намесата на държавата.
(39)
Освен това, както потвърждава Португалия, покритието не се предлага на пазара, поне не в същата степен, за рисковете, покривани по схемата. Така предприятията, които се възползват от схемата, получават двойно предимство под формата на достъп до застрахователно покритие, което иначе не би се предлагало: те не само се възползват от по-ниска премия в сравнение с пазарната цена, но се възползват и от съществуването на допълнителното покритие.
(40)
Португалската схема de facto e избирателна.
(41)
Първоначален признак, че схемата е избирателна, е, че предприятията, които се възползват от мярката, са почти изключително предприятия, търгуващи със стоки, докато предприятията, които предоставят услуги, се възползват в много по-малка степен от нея. В контекста на официалната процедура по разследване португалските органи посочват, че няма правни ограничения, възпрепятстващи предприятията, които не извършват търговска дейност, да се възползват от схемата, и че отраслите „строителство“, „транспорт“ и „други услуги - с изключение на търговия“ са се възползвали от схемата. Въпреки това Португалия признава също, че поради своето естество застраховането на експортни кредити засяга основно транзакциите със стоки. Само около 2,4 % от застраховките, предоставени по схемата към октомври 2010 г., са били за предприятия, които предоставят транспорт и други услуги. Като се има предвид, че предприятията, които предоставят услуги, са съставлявали само 8 от общо 361 предприятия, възползвали се от схемата, и около 1,25 % от дела на кредитните тавани, е ясно, че въпросната мярка е подпомогнала основно предприятия, които търгуват със стоки.
(42)
Има други елементи, които показват, че схемата de facto e избирателна.
(43)
Първо, въпреки твърдението на португалските органи, че схемата има общ характер, тъй като получателите се определят по обективни критерии, които не водят до дискриминация по отношение на образувания от други държави-членки, условията, определени съгласно схемата, предоставят известна възможност за избор на получатели. Схемата следва модел с допълващ характер, според който само предприятия, които имат кредитен таван при частен застраховател, отговарят на условията на схемата, докато предприятия, на които частни кредитни застрахователи напълно отказват покритие, не отговарят на условието за допълване. Схемата изцяло предоставя възможността на частните предприятия да преценят изпълнението на изискванията за покритие. При липсата на еднакви и обективни критерии за определяне на риска, свързан с транзакциите, които всеки износител или търговец извършва, схемата предоставя на частните оператори известна степен на свобода при оценката на кредитоспособността на предприятията, които отговарят на условията за кандидатстване за покритие. Съдът е преценил, че за да се счита за неизбирателна, дадена мярка следва да се основава на критерий за прилагане, който е обективен, няма географски или отраслов аспект и съответства на целта на мярката (12). В настоящия случай липсата на обективен критерий за решението за предоставяне на частно покритие води до потенциална дискриминация между получателите, които са в съпоставимо фактическо положение (13).
(44)
Второ, дори ако критериите за достъп до схемата се считат за обективни, според Съда единствено съществуването на обективни критерии не пречи мярката да има избирателен характер, когато действието ѝ облагодетелства някои предприятия за сметка на други. Във връзка с това Съдът посочи, че „[ф]актът, че помощта не е насочена към един или повече конкретни получатели, определени предварително, а че тя е предмет на редица обективни критерии, според които може да бъде предоставена, в рамките на предварително определено общо разпределение на бюджета, на неограничен брой получатели, които не са определени индивидуално предварително, не може да бъде достатъчен, за да се постави под въпрос избирателният характер на мярката и съответно определянето ѝ като държавна помощ по смисъла на член 92 от Договора [член 107, параграф 1 от ДФЕС]. Това обстоятелство може най-много да означава, че въпросната мярка не е индивидуална помощ. Това обаче не е пречка тази публична мярка да се счита за схема за помощ, представляваща избирателна и следователно конкретна мярка, ако поради своите критерии на прилагане тя осигурява предимство на определени предприятия или на производството на някои стоки при изключване на други.“ (14) Следователно според Съда случаите на държавна намеса не следва да се оценяват въз основа на причините за тях или на техните цели, а на тяхното въздействие. (15) В настоящия случаи схемата de facto е избирателна.
(45)
Трето, за да има общ характер, мярката трябва не само да се основава на обективни и хоризонтални критерии, но и да не бъде ограничена нито във времето, нито в областта на своето приложение. Схемата, въпреки че Португалия защитава нейния общ характер, е ограничена както във времето, така и в областта на своето приложение, включително поради самото естество на модела с допълващ характер, както е обяснено по-горе в съображение 43.
(46)
И накрая, критериите по схемата не съответстват на целта и логиката на мярката (16). Дори ако схемата се прилагаше по обективен начин от частните застрахователи, само предприятия, чието покритие е намаляло по време на кризата, биха отговаряли на условията по схемата. Предприятията, за които частните застрахователи са отменили кредитните тавани напълно, се изключват от схемата. Следователно въпреки целта на схемата, а именно да бъде преодоляна предполагаема липса на покритие на частния пазар, тя не обхваща предприятията, които са засегнати най-тежко от намаляването на капацитета за частно застраховане на пазара. Във връзка с това формата на мярката не е подходяща за преодоляване на установената неефективност на пазара.
(47)
Въз основа на горепосочените съображения предимствата, предоставяни на износителите и търговските предприятия, които участват в схемата, имат избирателен характер.
Въздействие върху търговията и нарушаване на конкуренцията
(48)
По отношение на въздействието върху търговията схемата покрива транзакции за износ и вътрешни транзакции за търгуеми стоки.
(49)
Като покрива вътрешни операции, схемата евентуално може да засяга търговията между държавите-членки в степен, която може значително да наруши търговските потоци, например като пренасочва търговските дейности от износ към вътрешни транзакции.
(50)
По отношение на нарушаването на конкуренцията, съгласно практиката на Съда дори само фактът, че конкурентната позиция на дадено предприятие укрепва в сравнение с други конкурентни предприятия, като му се предоставя икономическа полза, която иначе не би получило при нормално протичане на неговата дейност, е признак за евентуално нарушаване на конкуренцията (17).
(51)
Тъй като схемата се прилага по отношение на износа, включително за други държави-членки, мярката очевидно засяга търговските потоци между държавите-членки, тъй като улеснява извършването на експортна дейност от страна на получателите.
(52)
Освен това схемата засяга търговията, доколкото обхваща вътрешни транзакции. Установена съдебна практика е, че когато помощ, предоставена от държава-членка, укрепва позицията на предприятие в сравнение с други конкурентни предприятия при търговия в рамките на Съюза, се счита, че търговията е засегната от тази помощ. Във връзка с това фактът, че икономически отрасъл е бил либерализиран на равнището на Съюза, може да послужи да се определи, че помощта има действително или потенциално въздействие върху конкуренцията и засяга търговията между държавите-членки. Освен това не е необходимо самото предприятие на получателя да участва в търговията в рамките на Съюза. Помощ, предоставена от държава-членка на предприятие, може да допринесе за поддържане или увеличаване на дейността на вътрешния пазар, като вследствие на това предприятия, установени в други държави-членки, имат по-малко възможности за навлизане на пазара на въпросната държава-членка. Освен това укрепването на предприятие, което до момента не е участвало в търговия в рамките на Съюза, може да постави това предприятие в позиция, която му позволява да навлезе на пазара на друга държава-членка (18).
(53)
В настоящия случай мярката облагодетелства предприятия, които извършват дейност в различни сектори, които са отворени за търговия на територията на Европейския съюз. Така дори предимствата, предоставени за вътрешните транзакции на предприятията, извършващи дейност само на португалския пазар, засягат търговията между държавите-членки.
(54)
Освен това предназначението на мярката е да подпомага търговската дейност на предприятията, установени в Португалия, а не на предприятията, установени в други държави-членки. Следователно мярката може да наруши конкуренцията на вътрешния пазар.
Заключение
(55)
Следователно настоящият проект представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Помощта може да се счита за съвместима с общия пазар, ако изпълнява условията на някое от изключенията, предвидени в Договора.
6.2. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ЗА ЗАСТРАХОВАТЕЛИ
(56)
В съобщението си Комисията определи условията, при които помощ за застрахователи под формата на подкрепени от държавата схеми за краткосрочни експортни кредити, се счита за съвместима. В условията на финансовата криза временната рамка определя условията за прилагане на съобщението.
(57)
В точка 2.5 от измененото съобщение (19)„продаваеми рискове“ се определят като търговските и политическите рискове във връзка с публични и непублични длъжници, установени в държавите, изброени в приложението (20) към съобщението. Обикновено се забраняват финансови предимства в полза на застрахователи на експортни кредити, които сключват или покриват транзакция, квалифицирана като продаваем риск.
(58)
В точка 3.1 от съобщението се посочва, че факторите, които могат да нарушат конкуренцията между частни или публично подкрепяни застрахователи на експортни кредити, които застраховат продаваеми рискове, са de jure и de facto държавните гаранции за вземане на заеми и за загуби. Тези гаранции позволяват на застрахователите да вземат заеми при ставки, по-ниски от нормалните пазарни ставки, или изобщо им осигуряват възможност да вземат заеми. Освен това те премахват необходимостта застрахователите да се презастраховат на частния пазар.
(59)
Що се отнася до държави, които не са изброени в приложението към съобщението, тези рискове са „непродаваеми“ по смисъла на съобщението и публичната подкрепа за тяхното застраховане не е обхваната от съобщението.
(60)
В точка 4.2 от съобщението се предвижда, че „продаваемите рискове“ не могат да бъдат покривани чрез застраховане на експортни кредити с помощ от държавите-членки. В точка 4.4 от съобщението обаче се посочва, че при определени условия тези рискове могат временно да бъдат покривани от публични или публично подкрепяни застрахователи на експортни кредити. По-специално тя гласи, че рисковете, поети по отношение на длъжници, установени в държавите, изброени в приложението към съобщението, се считат за временно непродаваеми само ако може да бъде доказано, че на частния застрахователен пазар липсва покритие за рисковете, които по принцип се считат за продаваеми. Държавите-членки, които искат да задействат тази клауза за дерогация, трябва да представят пазарен доклад и да осигурят доказателства от двама големи международно признати застрахователи на експортни кредити, както и от национален кредитен застраховател, за липсата на покритие за рисковете на частния застрахователен пазар. Освен това публично подкрепяните застрахователи на експортни кредити трябва, доколкото е възможно, да съгласуват ставките на своите премии за такива „непродаваеми рискове“ със ставките, прилагани другаде от частните застрахователи на експортни кредити за въпросния вид риск, и да осигурят описание на условията, които публичният застраховател на експортни кредити възнамерява да прилага по отношение на такива рискове.
(61)
За да се ускори процедурата във временната рамка беше опростено, до 31 декември 2010 г., доказателството, което държавите-членки трябва да представят, за да докажат липсата на покритие. За тази цел държавите-членки трябваше да представят доказателства, осигурени от един голям международно признат частен застраховател на експортни кредити и от един национален кредитен застраховател, или от поне от четири утвърдени износители на местния пазар. Временната рамка беше удължена до 31 декември 2011 г. (21)
Липса на покритие
(62)
Португалия представи няколко писма от износители, които показват, че им е отказано покритие за редица транзакции. Въпреки това Комисията не намери достатъчно доказателства за липсата на покритие в писмата, предоставени от португалските органи. Посочените в писмата причини за отказ са или поверителни, или се посочва ясно, че отказът се дължи на недостатъчната ликвидност и финансовото състояние на клиента, което е нормална бизнес практика при добре функциониращ застрахователен пазар. Португалия представи данни в отговора си във връзка с решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване, които показват намаляване на броя на дружествата, които сключват застраховки (към края на 2009 г. има намаление от 29,41 % в сравнение с предходната година и още 12,53 % до септември 2010 г.), както и намаление на стойността на застрахования портфейл (намаление от 32,84 % към края на 2009 г. в сравнение с предходната година и още 22,36 % до септември 2010 г.). Въпреки това от двете писма от частни застрахователи, предоставени от Португалия, в които се отбелязва липсата на покритие на частния пазар, в едно от тях (от CESCE от 22 ноември 2010 г.) се посочва, че нуждите от финансиране на предприятията също са намалели поради намаляването на търсенето на пазарите. Поради това предполагаемото намаление на застрахованите обеми не е достатъчно доказателство за липсата на покритие на пазара.
(63)
Освен това, ако на частния пазар действително има липса на покритие и впоследствие такова започне да се предлага, когато държавата предостави частично покритие, това може да бъде признак, че застрахователите са получили държавна помощ. Тъй като пазарът се приспособява основно според количеството, а не според цените, както се обяснява в съображение 35, наличието на кредитиране, получено чрез държавната помощ, позволява на операторите, които вече присъстват на пазара, да поддържат своята позиция.
Съгласуване на ставките на премиите със ставките, прилагани от частните кредитни застрахователи
(64)
Ставките, прилагани съгласно схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частен застраховател, за осигуряване на покритие за един и същ клиент. Освен това, обратно на твърденията на Португалия, рискът, който се прехвърля на държавата във връзка със схемата, може да се счита за по-висок от риска, който се покрива самостоятелно от частния застраховател. Следва да се припомни, че рискът от неизпълнение се увеличава с увеличаването на застрахованата сума. Така с по-голяма стойност на застрахователното покритие износителят ще приеме да сключи повече търговски транзакции с даден купувач. Общата стойност на транзакциите може да надвиши капацитета на купувача за изплащане.
(65)
Португалските органи считат, че рискът от допълнителни транзакции е по-нисък, като приемат, че износител, който е получил ограничено покритие, първо ще застрахова най-рисковите купувачи; а с увеличаване на покритието износителят постепенно ще застрахова купувачите, които са по-малко рискови. При този аргумент обаче се пропуска фактът, че кредитните тавани се предоставят за отделните купувачи и следователно износителят няма избор да използва целия предоставен таван изключително за купувачите с най-ниска кредитоспособност.
(66)
Освен това твърдението на португалските органи, че допълнителните застраховани транзакции са с по-нисък риск в сравнение с транзакциите, застраховани от частния застраховател, води до заключението, че частните застрахователи приемат по-висок риск за определено равнище на премията, като същевременно отказват да покриват транзакции с по-нисък риск за същото равнище на премията. Ако този аргумент беше верен, един рационален частен застраховател би застраховал повече транзакции, което ще увеличи неговия приход от премии от тях при същевременно намаляване на риска. С други думи според аргумента на португалските органи частните застрахователи биха действали нерационално, като биха се съгласили да застраховат по-рискова част от портфейла вместо по-малко рисковата част. Поради това аргументът не може да бъде приет.
(67)
В резултат на увеличения риск, покрит чрез мярката, държавата поема риска от по-голяма очаквана крайна загуба в сравнение с частния застраховател, когато предоставя и определя цената на първоначалното покритие самостоятелно. Поради това при схема с допълващ характер, при което решението за разширяване на покритието се взема едва след като е определена премията за първоначалния таван за застраховането на кредити, цената на допълнителната част трябва да отразява по-високия риск от евентуално прекомерно покритие. Аргументът на португалските органи, според които предприятията биха направили неблагоприятен избор, който би гарантирал, че по-рисковите операции ще бъдат покрити от частни застрахователи, не е подкрепен от конкретни данни, нито от познатата пазарна практика. Най-разпространената форма на частно застраховане на краткосрочни кредити (полиза за целия оборот) изисква целият портфейл на кредитираните продажби да се покрива от полицата. Така застрахованото дружество няма възможност да застрахова своите рискове избирателно. Комисията счита, че цената на допълнителната застраховка следва да бъде съобразена с по-високото равнище на поетия риск. Затова цената е следвало да бъде по-висока от цената, прилагана от страна на частните застрахователи за основното покритие.
(68)
В настоящия случай ставките, прилагани по схемата, са по-ниски от текущите ставки на пазара за застраховане на експортни кредити, което се потвърждава от Португалия в отговора ѝ по повод на решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване. Тази цена е по-ниска и от пазарните ставки през 2007 и 2008 г. Поради тази причина аргументът, представен от португалските органи, според който определените цени съответстват на пазарните ставки преди кризата, също не се потвърждава. Освен това цената следва да бъде съобразена и с равнището на поетия риск. Следователно цената всъщност следва да бъде по-висока от пазарната цена.
(69)
С оглед на горепосоченото схемата, прилагана по отношение на застрахователи, е несъвместима със съобщението и временната рамка.
6.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ЗА ИЗНОСИТЕЛИ И ПРЕДПРИЯТИЯ, ИЗВЪРШВАЩИ ВЪТРЕШНА ТЪРГОВИЯ
6.3.1. Съвместимост на мярката, предназначена за застраховане на краткосрочни експортни кредити
(70)
Член 107, параграф 3, буква в), приложима при нормални пазарни условия, и член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС, приложима в периоди на сериозни затруднения в икономиката, позволяват помощта да се разглежда като съвместима с вътрешния пазар при определени условия.
(71)
Комисията припомня, че според съдебната практика член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС трябва да се прилага строго и да служи за преодоляване на затруднения в цялата икономика на държава-членка (22).
(72)
В съответствие с принципите, определени във временната рамка (параграф 5.1), удължена до 31 декември 2012 г., за да се счита за съвместима, мярката за помощ трябва да отговаря на следните критерии:
а.
Уместност
Помощта трябва да бъде насочена по подходящ начин, за да може ефективно да постига целта за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката. Това няма да е така, ако мярката не е подходяща за преодоляване на затрудненията.
б.
Необходимост
Мярката за помощ трябва по своя размер и форма да бъде необходима за постигане на целта. Следователно тя трябва да бъде в минималния размер, необходим за постигане на целта, и да бъде в най-подходящата форма за преодоляване на затрудненията. С други думи, ако помощ в по-малък размер или мярка във форма, пораждаща по-слабо нарушение, са достатъчни за преодоляване на сериозни затруднения в цялата икономика, въпросната мярка не би била необходима. Този анализ се потвърждава от утвърдената практика на Съда (23).
в.
Пропорционалност
Положителното въздействие на мярката трябва да бъде балансирано правилно по отношение на нарушаването на конкуренцията, така че нарушенията да бъдат ограничени до необходимия минимум за постигане на целите на мерките. С член 107, параграф 1 от ДФЕС се забраняват всички избирателни публични мерки, които могат да нарушат търговията между държавите-членки. При всяка дерогация съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС, с която се разрешава държавна помощ, трябва да се гарантира, че помощта е ограничена до необходимото за постигане на нейната определена цел.
Уместност
(73)
Както е обяснено в съображение 46, моделът на схемата изключва предприятия, които са засегнати най-сериозно от кризата, и поради това тя не е подходяща за преодоляване на предполагаема неефективност на пазара поради липса на частно покритие.
Необходимост и пропорционалност: съгласуване на ставките на премиите със ставките, прилагани от частните кредитни застрахователи
(74)
Както се посочва по-горе в съображение 62, въпреки че информацията, предоставена от Португалия, показва затруднения на частния пазар за застраховане на кредити, тя не доказва липса на покритие. Следователно не може да бъде установена необходимост от държавна намеса.
(75)
Както се обяснява в съображения 21 и 64, ставките, прилагани по схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частни застрахователи, за осигуряване на покритие за един и същ клиент.
(76)
Както се обяснява по-горе в съображения 65-67, при схема с допълващ характер, когато решението за разширяване на покритието се взема едва след като е определена премията за първоначалния таван на застраховка на кредит, цената на допълнителната част трябва да отразява по-висок риск от евентуалното прекомерно покритие.
(77)
Целта да се осигури предполагаемото липсващо застрахователно покритие може да бъде постигната и чрез схема, чиито цени са определени така, че да отразяват основния риск, поет от държавата. Следователно цените по схемата, основаващи се на премия, която е по-ниска от премията, която би била прилагана на пазара за подобни рискове, не са пропорционални на целта на схемата.
(78)
С оглед на горепосоченото частта от схемата, отнасяща се за застраховането на експортни кредити, не може да се счита за съвместима помощ за износители съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС и временната рамка.
(79)
Що се отнася до член 107, параграф 3, буква в), всички аргументи във връзка с уместността, необходимостта и пропорционалността, имат еднакво отношение към анализа за съвместимост съгласно член 107, параграф 3, буква б). Следователно помощта за застрахователи на експортни кредити по схемата засяга условията на търговия в степен, която противоречи на общия интерес.
6.3.2. Съвместимост на схемата по отношение на застраховането на транзакции, свързани с вътрешна търговия
(80)
По отношение на прилагането на схемата за вътрешни транзакции, застраховането на вътрешна търговия под пазарната цена може да отклони търговските транзакции от износ в полза на вътрешни транзакции и да окаже сериозно въздействие върху вноса. Поради това при нормални пазарни условия подкрепата от държавата в полза на вътрешнотърговски операции е строго забранена. С букви в) и б) от член 107, параграф 3 от ДФЕС обаче се позволява помощта да се счита за съвместима с вътрешния пазар при определени условия. Във връзка с това в съобщението и във временната рамка се определят критерии за съвместимостта на мерките за помощ за застраховане на краткосрочни експортни кредити. Тези текстове обаче не включват транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(81)
Въпреки това Португалия изпрати уведомление за схемата в контекста на настоящата финансова криза съгласно временната рамка. Поради това трябва да се установи дали, с оглед на всеобхватните последствия от настоящата икономическа криза, схемата може да се счита за пряко съвместима съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС. Ако това не е така, трябва да се анализира дали мярката може да се счита за съвместима съгласно член 107, параграф 3, буква в).
(82)
По отношение на съвместимостта съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС посочената разпоредба позволява на Комисията да обяви помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако целта ѝ е „преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка“.
(83)
Комисията отбелязва отново, че член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС трябва да се прилага строго и да служи за преодоляване на затруднения, които засягат цялата икономика на държава-членка (24). Тя припомня също, както е посочено в съображение 73 по-горе, че мярката трябва да отговаря на принципите за уместност, необходимост и пропорционалност.
(84)
Мярката беше приведена в действие в условията на настоящата финансова криза и е ограничена по време.
(85)
Комисията получи писма от износители и частни застрахователи, в които се посочва намаление на застрахователното покритие за вътрешни транзакции. Португалските органи твърдят, че коефициентът на загубата се е увеличил на 102 %. От тази забележка обаче не може да се направи заключение, тъй като увеличението следва постоянна тенденция от 2004 г., както е посочено в коментарите, предоставени от португалските органи. Постоянното увеличаване на коефициента на загубата още преди настъпването на финансовата криза е възможно да не бъде признак за неефективност на пазара при финансирането на вътрешната търговия, а по-скоро за структурен проблем. Поради това Комисията не намери доказателства, че схемата е подходяща за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката, и счита, че схемата не може да бъде обявена за съвместима с временната рамка или член 107, параграф 3, буква б).
(86)
По отношение на съвместимостта на мярката съгласно съобщението и член 107, параграф 3, буква в), целта на схемата е да се преодолее липсата на покритие на застрахователния пазар. Поради своя допълващ характер обаче схемата, която позволява известна степен на свобода на частните застрахователи при избора на получател, съществува вероятност тя да остави без покритие предприятия, които са в съпоставимо фактическо положение с предприятията, ползващи покритие, но засегнати от кризата в по-голяма степен. За тези изключени предприятия застрахователното покритие би било оттеглено напълно, а не само частично отменено. Освен това мярката не само осигурява допълнително покритие на получателите, но и предоставя предимство по отношение на цената, като се има предвид, че ставките на премиите са под пазарните ставки. Както вече беше отбелязано, ставките, прилагани по схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частен застраховател за осигуряване на покритие за един и същ клиент, а фактът, че таванът на покритието е увеличен двойно в сравнение с първоначалния таван, предполага по-голям риск, който не е отразен в премията. Равнището на цените по схемата не е обосновано от гледна точка на необходимостта да се преодолее липсата на застрахователно покритие. Схемата не е пропорционална за постигането на нейната определена цел предвид потенциалното нарушаване на конкуренцията.
(87)
Поради това Комисията заключава, че държавната помощ, предоставена за застраховане на вътрешнотърговскте транзакции, не изпълнява условията на букви б) или в) от член 107, параграф 3 от ДФЕС и е несъвместима с вътрешния пазар.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(88)
С оглед на горепосоченото Комисията заключава, че схемата предоставя държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, която не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар.
8. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(89)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета (25), когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателите. Възстановява се само помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар.
(90)
Целта на възстановяването е връщане към положението, съществувало преди предоставянето на помощта. Тя се постига, след като несъвместимата помощ бъде изплатена от получателите, които по този начин се отказват от предимството, което са имали спрямо своите конкуренти. Сумата, която подлежи на възстановяване, следва да бъде такава, че да се премахне икономическото предимство, предоставено на получателите.
(91)
За да се определи точната количествена стойност на помощта, тъй като не е налична подходяща пазарна цена за възнаграждението за покритието от държавата, е необходимо да се определи подходящ показател. Както се посочва в първото тире на точка 4.2 от известието на Комисията относно гаранциите (26)„еквивалентът на помощта в брой“ за гаранция по заем през дадена година може да се изчисли по същия начин като еквивалента за помощта за заем при облекчени условия. Следователно размерът на помощта може да се изчисли като разлика между теоретичната пазарна ставка и получената благодарение на държавната гаранция ставка, след като се приспаднат всички изплатени премии.
(92)
По отношение на помощта за застрахователи предимството се изразява под формата на запазване на пазарния дял на застрахователите. При липса на помощ покритието би могло да се осигури от друг участник на пазара. По-специално, както е обяснено в съображение 35, конкуренцията на пазара се основава главно на количествата, а не на цените. Освен това пазарната практика е да се определи средна цена за целия портфейл, който след това следва да се застрахова при същия застраховател (27) с цел да се избегне подбиране на определени клиенти (cherry picking) от страна на застрахованото предприятие. Подбирането на определени клиенти може да възникне, ако застрахованото предприятие заплати средна цена само за клиенти с висок риск и не застрахова клиентите с по-нисък риск или застрахова клиенти с по-нисък риск при друг застраховател. Следователно, ако друг участник на пазара беше предоставил покритие на износителите за целия изискан кредитен таван дори на по-висока цена, износителите вероятно щяха да пренасочат съвкупността от своите застрахователи полици към алтернативния доставчик на покритие. Предимството в парично отношение е маржът на печалбата, реализирана по застрахования обем от всеки частен застраховател, като се приспаднат разходите, свързани с този обем. Тези елементи, преобразувани в печалбите, реализирани от частните застрахователи, участващи в схемата през периода, в който държавата е предоставяла допълнителното покритие, биха били отчетени от друг участник на пазара при липса на схема. Следователно помощта в полза на застрахователите се определя количествено като печалбите, реализирани от застрахователите, участващи в схемата през периода на нейното действие, в резултат на тяхното покритие на индивидуални износители и вътрешнотърговски предприятия, включени в схемата. Предимството за клиентите, които са се включили в схемата, следва да се изчисли на равнището на всеки индивидуален застраховател, участващ в схемата, и в случай че печалбата надвишава стойността de minimis, тя следва да бъде възстановена.
(93)
По отношение на износителите получателите следва да са заплатили възнаграждение за покритието от държавата при пазарни условия. Следователно стойността на помощта следва да се изчисли като разлика между действителната пазарна ставка, коригирана според промяната в равнището на риска. Комисията разработи метод за изчисляване на сумата за възстановяване (обяснен в приложението към настоящото решение), основаващ се на разумни допускания и на обичайната пазарна практика. При този метод теоретичната пазарна цена за покритието, предоставено от държавата, се равнява на 110 % от цената (под формата на ставка на премията), определена от частния застраховател за всеки индивидуален износител. Тъй като цената, която се заплаща по схемата, е 60 % от премиите, прилагани от частния застраховател, сумата, която следва да се възстанови при всяка транзакция, се равнява на сумата, прилагана от държавата съгласно схемата, умножена по 5/6.
(94)
Сумата, посочена в съображение 93, представлява сумата, която трябва да се възстанови, плюс лихвата по възстановяването, която се натрупва реално върху тази сума от датата, на която помощта е предоставена на получателите (дата на индивидуалните гаранции) до нейното действително възстановяване. Лихвата по възстановяването се изчислява с натрупване съгласно глава V на Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (28), изменен с Регламент (ЕО) № 271/2008 (29).
(95)
Настоящото решение се прилага незабавно, по-специално по отношение на възстановяването на всички индивидуални помощи, предоставени по схемата, с изключение на помощите, които отговарят на условията, посочени в регламентите, приети в съответствие с членове 1 и 2 от Регламент (ЕО) № 994/98 на Съвета (30), или чрез друга одобрена схема за помощ, до максималния интензитет на помощта или границите de minimis, приложими за този вид помощ.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, която се съдържа в застрахователната схема за краткосрочни експортни кредити в изпълнение на Наредба-закон № 175/2008 от 26 август 2008 г. за създаване на Finova и Наредба-закон № 211/1998 г. за установяване на правилата, приложими за организациите за взаимно гарантиране, от 16 юли 1998 г. (изменени с Наредба-закон № 19/2001 от 30 януари 2001 г. и Наредба-закон № 309-A/2007 от 7 септември 2007 г.), предоставена неправомерно от Португалия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Индивидуалната помощ, предоставена по схемата, посочена в член 1, която към момента на предоставянето отговаря на условията, посочени в регламент, приет в съответствие с член 1 от Регламент (ЕО) № 994/98, или в друга одобрена схема за помощ, е съвместима с вътрешния пазар, до максималния интензитет на помощта или границите de minimis, приложими за този вид помощ.
Член 3
1. Португалия възстановява от получателите несъвместимата помощ, посочена в член 1.
2. Върху сумите, които следва да бъдат възстановени, се начисляват лихви от датата на тяхното предоставяне на получателя до тяхното действително възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V на Регламент (ЕО) № 794/2004, изменен с Регламент (ЕО) № 271/2008.
4. Португалия преустановява незабавно схемата, посочена в член 1, и анулира всички неизвършени плащания на помощ по схемата, посочена в член 1, от датата на уведомлението за настоящото решение.
Член 4
1. Възстановяването на помощта, предоставена по схемата, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
2. Португалия гарантира, че настоящото решение се прилага в срок от четири месеца от датата на уведомлението за настоящото решение.
Член 5
1. В срок от два месеца след уведомлението за настоящото решение Португалия изпраща на Комисията следната информация:
а)
списък на получателите, които са получили помощ по схемата, посочена в член 1, и общата стойност на помощта, получена от всеки от тях;
б)
общата сума (главница и лихва по възстановяването), подлежаща на възстановяване от всеки получател;
в)
подробно описание на вече предприетите и планираните мерките за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че на получателите е наредено да възстановят помощта.
2. Португалия информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. При поискване от страна на Комисията Португалия предоставя незабавно информация за вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателите.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Република Португалия.
Съставено в Брюксел на 23 ноември 2011 година.
ROZHODNUTIE KOMISIE
z 23. novembra 2011
o štátnej pomoci C 28/10, ktorú Portugalsko poskytlo formou schémy poistenia krátkodobých vývozných úverov
[oznámené pod číslom C(2011) 7756]
(Iba portugalské znenie je autentické)
(Text s významom pre EHP)
(2014/532/EÚ)
EURÓPSKA KOMISIA,
so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ), a najmä na jej článok 108 ods. 2 prvý pododsek,
so zreteľom na Dohodu o Európskom hospodárskom priestore, a najmä na jej článok 62 ods. 1 písm. a),
po vyzvaní zainteresovaných strán, aby predložili svoje pripomienky v súlade s uvedenými ustanoveniami (1),
keďže:
(1)
Rozhodnutie sa týka štátnej pomoci, ktorú Portugalsko poskytlo vo forme schémy poistenia krátkodobých vývozných úverov (ďalej len „schéma“).
1. PROCESNÉ ASPEKTY
(2)
Portugalsko 12. januára 2009 notifikovalo schému poistenia krátkodobých vývozných úverov podľa bodu 5.1 oznámenia Komisie „Dočasný rámec Spoločenstva pre opatrenia štátnej pomoci na podporu prístupu k financovaniu v období súčasnej finančnej a hospodárskej krízy“ (2) (ďalej len „dočasný rámec“).
(3)
Hoci bola táto schéma pôvodne notifikovaná ako poistenie krátkodobých vývozných úverov pre krajiny OECD, zahŕňa aj transakcie domáceho obchodu.
(4)
Keďže portugalské orgány potvrdili, že schéma sa začala implementovať od januára 2009, Komisia informovala Portugalsko listom z 19. apríla 2010, že sa presunula do registra nenotifikovanej pomoci.
(5)
Listom z 27. októbra 2010 Komisia informovala Portugalsko o začatí konania podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ v súvislosti s touto schémou.
(6)
Listom z 29. novembra 2010 poslali portugalské orgány svoje pripomienky k listu Komisie z 27. októbra 2010. K listu priložili dva listy od poisťovateľov úverov (CESCE a COSEC) z 22. novembra 2010, resp. 23. novembra 2010
(7)
Rozhodnutie Komisie o začatí konania bolo uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie9. apríla 2011 (3). Komisia vyzvala zainteresované strany, aby predložili k schéme svoje pripomienky. Neboli predložené žiadne pripomienky.
2. OPIS OPATRENIA
2.1. CIEĽ
(8)
Portugalské orgány tvrdili, že súčasná finančná kríza má za následok vyššie riziko pre obchodné operácie. To viedlo ku konzervatívnejšiemu prístupu na strane poisťovateľov úverov, čo sa odrazilo na úrovni poistného krytia rizík spojených s obchodnými operáciami.
(9)
Cieľom schémy je vyriešiť zlyhanie trhu spôsobeného nedostupnosťou poistenia úverov a pomôcť obnoviť dôveru na trhu s poistením úverov.
(10)
Tieto ciele sa plnia poskytovaním poistného krytia úverov pre vývozcov a spoločnosti, ktoré dočasne čelia nedostupnosti poistného krytia vývozných úverov na súkromnom trhu transakcií s kupujúcimi v krajinách OECD alebo domácich transakcií.
(11)
Podľa portugalských orgánov sa sektor poisťovníctva od roku 2008 výrazne zredukoval, čo malo za následok nedostupnosť poistného krytia. Celkový objem poistného portfólia tak od 31. decembra 2008 do 31. decembra 2009 poklesol o 32,84 % a od 31. decembra 2009 do 30. septembra 2010 o ďalších 22,4 %. Celkový objem poistného portfólia poklesol z 30,6 mld. EUR na konci roka 2008 na 15,9 mld. EUR v roku 2010. Počet poistených spoločnosti poklesol z 3 709 na konci roka 2008 na 2 290 v septembri 2010. Na odôvodnenie potreby pokračovania schémy do konca roku 2010 boli predložené aj listy od poisťovateľov, aj keď sa v nich tvrdilo, že maximálna výška krytia poskytnutého na základe schémy sa nedosiahne. V týchto listoch sa potreba schémy odôvodňuje zvýšeným rizikom poistenia vývozných úverov v dôsledku celkovej hospodárskej situácie v časoch zotavovania sa z krízy a následným zvýšením cien a znížením krytia od súkromných poisťovateľov v určitých sektoroch.
2.2. PRÁVNY ZÁKLAD
(12)
Vnútroštátny právny základ schémy tvoria vládne nariadenie č. 175/2008 (zriadenie podporného fondu na financovanie inovácií Finova) z 26. augusta 2008 a vládne nariadenie č. 211/1998 z 16. júla 1998, ktorým sa stanovujú pravidlá použiteľné na vzájomné záručné spoločnosti (v znení vládnych nariadení č. 19/2001 z 30. januára 2001 a č. 309-A/2007 zo 7. septembra 2007).
2.3. VYKONÁVACÍ ORGÁN
(13)
Schéma sa vykonáva prostredníctvom nasledujúcich súkromných poisťovateľov úverov pôsobiacich na portugalskom trhu: COSEC, CESCE, Coface a Credito y Caución.
2.4. PRÍJEMCOVIA
(14)
Podľa informácií, ktoré portugalské orgány poskytli 26. novembra 2010, bolo v októbri 2010 v schéme prihlásených 399 príjemcov.
(15)
Rozdelenie úverových limitov poskytnutých v októbri 2010 je uvedené v tabuľkách ďalej v texte.
(16)
Využitie podľa sprostredkujúcich poisťovateľov:
Poisťovňa
Príjemcovia
Úverový limit v EUR
Počet
(%)
Hodnota
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
Coface
28
7,02
6 929 700
3,27
Spolu
399
100
211 630 292
100
(17)
Rozdelenie podľa trhových podielov domácich a vývozných transakcií v EUR v októbri 2010:
Skutočne využitý úverový limit (4)
Hodnota (v EUR)
(%)
Transakcie domáceho obchodu
137 175 542
73,20
Vývozné transakcie
50 221 841
26,80
Spolu
187 397 383
100
(18)
Rozdelenie podľa veľkosti príjemcu:
Veľkosť príjemcu
Príjemcovia
Úverový limit v EUR
Počet
(%)
Hodnota (v EUR)
(%)
Veľké podniky
126
31,58
101 135 009
47,79
Stredné podniky
158
39,60
71 507 618
33,79
Mikropodniky a malé podniky
115
28,82
38 987 665
18,42
Spolu
399
100
211 630 292
100
2.5. PODMIENKY UPLATŇOVANIA SCHÉMY
(19)
Schéma sa vzťahuje na obchodné riziká (ako je platobná neschopnosť a pretrvávajúce neplatenie) spojené s vývoznými transakciami na obdobie kratšie ako dva roky s krajinami OECD a riziká spojené s transakciami domáceho obchodu.
(20)
Verejné poistenie pôsobí ako nástroj rozdelenia rizika so súkromnými poisťovateľmi („top-up“). Poskytuje sa len ako doplnok k poistnému krytiu, ktoré poskytuje súkromný poisťovateľ.
(21)
Verejné poistenie sa podľa portugalských orgánov poskytuje za rovnakých podmienok ako súkromné poistenie. Preto suma, na ktorú sa vzťahuje verejné poistenie, nesmie nikdy presiahnuť sumu krytú súkromným poisťovateľom. Uplatniteľné poistné sa však rovná 60 % poistného, ktoré účtuje súkromný poisťovateľ. Priemerná sadzba uplatniteľná v rámci schémy predstavovala 0,21 % obratu, zatiaľ čo trhová sadzba účtovaná súkromnými poisťovateľmi predstavovala v roku 2009 v priemere 0,36 % obratu. Priemerné trhové sadzby (0,23 % v roku 2007 a 0,24 % v roku 2008) boli dokonca vyššie než priemerná sadzba uplatniteľná v rámci schémy od roku 2009.
(22)
V prípade výskytu poistnej udalosti sa akékoľvek prípadné vrátené sumy rozdelia medzi štát a súkromného poisťovateľa poskytujúceho základné krytie úmerne podielu celkového garantovaného krytia, t. j. podiel kvóty. Postup vymáhania riadi súkromný poisťovateľ.
2.6. TRVANIE
(23)
Schéma bola notifikovaná 12. januára 2009 na obdobie od 1. januára 2009 do 31. decembra 2010. Komisii nebolo oznámené žiadne predĺženie.
2.7. ROZPOČET
(24)
Podľa informácií, ktoré Komisii poskytli portugalské orgány, je maximálna záruka na jedného príjemcu 1,5 mil. EUR.
(25)
Podľa informácií, ktoré Komisii poskytli portugalské orgány, je celkový rozpočet schémy na domáce i vývozné transakcie 2 mld. EUR (5).
3. ROZHODNUTIE KOMISIE O ZAČATÍ KONANIA VO VECI FORMÁLNEHO ZISŤOVANIA
(26)
Komisia vo svojom rozhodnutí z 27. októbra 2010 o začatí konania vo veci formálneho zisťovania uviedla predbežné posúdenie a vyjadrila pochybnosti o zlučiteľnosti schémy s vnútorným trhom. Pochybnosti vyjadrené v uvedenom rozhodnutí sa týkali:
-
uplatňovania schémy na poistenie krátkodobých vývozných úverov, v rámci ktorej bolo oceňovanie záruky nižšie než úroveň, ktorá sa obvykle vyžaduje podľa oznámenia Komisie o poisťovaní krátkodobých vývozných úverov (6) (ďalej len „oznámenie“). Komisia vyjadrila pochybnosti, či táto protihodnota bola potrebná a úmerná na dosiahnutie cieľa, berúc do úvahy potenciálne narušenie hospodárskej súťaže, ktoré so sebou prináša,
-
uplatňovania schémy na domáce transakcie. Komisia vyjadrila pochybnosti týkajúce sa zlučiteľnosti opatrenia a opäť spochybnila stanovenú cenu za poskytnutú záruku.
4. PRIPOMIENKY PORTUGALSKA
(27)
Portugalské orgány vo svojich pripomienkach k začatiu konania vo veci formálneho zisťovania uvádzajú, že tvrdenie Komisie, že spoločnosti zapojené do schémy majú výhodu, ktorú by inak nemali, nie je v súlade s cieľmi vyjadrenými v dočasnom rámci. Na účely preukázania zlyhania trhu portugalské orgány odkazujú na ukazovateľ škodovosti, ktorý v roku 2008 dosiahol 102 % napriek skutočnosti, že počet podnikov krytých poistením poklesol na konci roka 2009 (v porovnaní s koncom roka 2008) o 29,41 % a do konca septembra 2010 o ďalších 12,53 %. Hodnota poistného portfólia poklesla na konci roka 2009 (v porovnaní s koncom roka 2008) o 32,84 % a na konci septembra 2010 o ďalších 22,36 %. Portugalsko taktiež tvrdí, že aj ostatné členské štáty prijali takéto schémy.
(28)
Pokiaľ ide o selektívnu povahu výhody, Portugalsko tvrdí, že schéma nie je selektívna, ale že naopak predstavuje opatrenie všeobecného charakteru, s ktorým nie je spojená žiadna diskriminácia v rámci odvetvia, ani medzi odvetviami. Portugalsko takisto namieta, že Komisia nevymedzila, čo pod pojmom všeobecné opatrenie chápe. Podľa Portugalska je neexistencia diskriminácie preukázaná: i) uplatňovaním schémy aj na spoločnosti z iných členských štátov, ktoré pôsobia v Portugalsku; ii) prijímaním žiadostí v rámci schémy od všetkých štyroch poisťovateľov pôsobiacich v Portugalsku, pričom všetky sú aspoň čiastočne vlastnené zahraničnými subjektmi; iii) neexistenciou zmeny finančných potrieb počas krízy; iv) skutočnosťou, že hlavným príjemcom schémy v októbri 2010 bol segment činností na vnútroštátnom trhu (73,2 %); v) možnosťou všetkých podnikov v Portugalsku využívať schému nezávisle od toho, či povaha ich činností je spojená s obchodom s tovarom (poistenia zo schémy využili sektory „stavebníctva“, „dopravy“ a „ostatných služieb - s výnimkou obchodu“ na krytie súm 2 155 000 EUR, 471 500 EUR, resp. 4 580 000 EUR), hoci vývozné úvery svojou povahou súvisia najmä s transakciami s tovarom. Navyše podľa Portugalska by doplnkový model („top-up“)nebol zdrojom diskriminácie, pretože nebráni žiadnemu podniku, aby si dohodol takúto poistnú zmluvu so súkromným poisťovateľom. Verejné orgány sa v plnom rozsahu spoliehajú na hodnotenie rizík vypracovaných súkromnými poisťovateľmi. Podľa portugalských orgánov aj maximálny limit stanovený pre poistenie nebráni tomu, aby ho využili veľké podniky, ktoré schému využívajú (až do 47,79 % vzhľadom na hodnotu operácií v porovnaní s 33,79 % u stredných podnikov a 18,42 % u malých podnikov, avšak len 31,58 %, pokiaľ ide o počet príjemcov, na rozdiel od 39,60 % v prípade stredných podnikov a 28,82 % v prípade malých podnikov). Maximálny limit je určený na zabezpečenie, aby použité štátne zdroje boli úmerné sledovanému cieľu a aby bolo riziko dostatočne diverzifikované, ale aby sa zároveň zabezpečil prístup k schéme pre väčší počet podnikov. Skutočnosť, že sa maximálna suma schémy nevyužila, svedčí podľa portugalských orgánov ako dôkaz o neexistencii diskriminácie pre veľké podniky. Portugalsko napokon spochybnilo súvislosť s judikatúrou, ktorú Komisia uviedla v bode 36 rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania, ako aj diskrimináciu. Vyjadrilo poľutovanie, že Komisia nestanovila kritéria, aké musí opatrenie spĺňať, aby malo všeobecný charakter.
(29)
Portugalsko odôvodnilo nižšie ceny stanovené v rámci schémy v porovnaní so súkromným poistením tvrdením, že možno pozorovať protichodný výber, pretože podniky sa rozhodli zabezpečovať v rámci schémy menej rizikové operácie, ponechávajúc rizikovejšie operácie na krytie zo súkromného poistenia. V tejto súvislosti by odôvodnenie Komisie nebolo podľa portugalských orgánov v sektore vývozných úverov relevantné, keďže sa riziko s výškou úveru nezvyšuje, ako je to v prípade bankových úverov. Na nízke riziko poukazuje podľa portugalských orgánov aj skutočnosť, že v októbri 2010 sa objem nahromadených poistných nárokov v rámci schémy zvýšil len o 0,26 % z celkového objemu dohodnutého poistného. Navyše tvorba cien uplatňovaná na štátne záruky podľa portugalských orgánov zodpovedá trhovej tvorbe cien pred krízou, a preto nepredstavuje pre príjemcov výhodu.
(30)
Podľa portugalských orgánov okrem toho nemá schéma za následok narušenie hospodárskej súťaže medzi členskými štátmi, pretože: i) zahŕňa aj vnútroštátne operácie; ii) náklady na poistenie sa v členských štátoch líšia, ako vidno z rozličných cien poistenia a iii) tento typ služieb nie je na trhu k dispozícii.
5. PRIPOMIENKY OSTATNÝCH ZAINTERESOVANÝCH STRÁN
(31)
Po uverejnení oznámenia Komisie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania 9. apríla 2011 v Úradnom vestníku Európskej únie Komisia nedostala žiadne pripomienky tretích strán.
6. POSÚDENIE
6.1. KVALIFIKÁCIA OPATRENIA AKO ŠTÁTNEJ POMOCI
(32)
V článku 107 ods. 1 ZFEÚ sa uvádza:
„Ak nie je zmluvami ustanovené inak, pomoc poskytovaná v akejkoľvek forme členským štátom alebo zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná s vnútorným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi.“
(33)
Na to, aby platil článok 107 ods. 1 ZFEÚ, je potrebné, aby opatrenie pomoci bolo možné pripísať štátu a aby pomoc bola poskytovaná zo štátnych zdrojov, mala vplyv na obchod medzi členskými štátmi a narúšala hospodársku súťaž na vnútornom trhu tým, že predstavovala selektívnu výhodu pre určité podniky.
Štátne zdroje
(34)
Ako Komisia vysvetlila vo svojom rozhodnutí z 27. októbra 2010 o začatí konania vo veci formálneho zisťovania, poistenie poskytuje priamo štát a akékoľvek prípadné straty vyplývajúce zo schémy majú vplyv na vnútroštátny rozpočet. Schéma preto zahŕňa štátne zdroje. Portugalsko využitie štátnych zdrojov nespochybnilo.
Selektívna výhoda pre poisťovateľov
(35)
Komisia analyzovala trhy s poistením vývozných úverov vo svojich rozhodnutiach o schémach poistenia krátkodobých vývozných úverov (7). Sadzby poistného na trhu s poistením krátkodobých vývozných úverov sa obvykle stanovujú v zmluvách na obdobie aspoň jedného roka. Preto akákoľvek zmena v stanovovaní cien za ponúkané poistné krytie sa prejaví len s oneskorením. Praxou na trhu je okrem toho prispôsobiť ponuku poistenia úverov zvýšením alebo znížením výšky ponúkaných úverov a nie zmenou sadzby stanovenej za poistné krytie. Túto prax možno vidieť aj od začiatku finančnej krízy, o čom svedčia aj listy zamietajúce poistné krytie, ktoré poslalo Portugalsko a zamietavé listy poslané v ďalších prípadoch schém poistenia krátkodobých vývozných úverov (8). Tieto zamietavé listy od poisťovateľov neponúkajú vývozcom ako alternatívu vyššiu cenu za poistné krytie určitých kupujúcich. Dôkazy ukazujú, že následkom finančnej krízy súkromní poisťovatelia významne obmedzili ponúkané poistné krytie, alebo ho často zrušili úplne. Ďalšie údaje, ktoré poskytli trhové subjekty, túto skutočnosť potvrdzujú (9). Hospodárska súťaž medzi poisťovateľmi sa preto zakladá najmä na množstvách, a nie na cene. Prostredníctvom tohto opatrenia štát reagoval na dopyt po poistnom krytí, ktoré neposkytovali existujúci súkromní prevádzkovatelia. Avšak na konkurenčnom trhu bez zásahu štátu by na dopyt po poskytovaní dodatočného poistného krytia určite reagoval nejaký nový subjekt. Výsledkom zásahu zo strany štátu bola v dôsledku toho ochrana postavenia na trhu tých súkromných subjektov, ktoré už na portugalskom trhu pôsobili.
(36)
Poistenie krátkodobých vývozných úverov je produkt, v rámci ktorého poisťovateľ preberá komerčné a politické riziko neplnenia zo strany kupujúceho pri obchodnej transakcii. Banky ponúkajú prevzatie komerčných rizík vyplývajúcich z obchodných transakcií prostredníctvom dokumentárnych akreditívov a bezregresného faktoringu. Poistenie krátkodobých vývozných úverov ponúkané poisťovňami a dokumentárne akreditívy ponúkané bankami sú zameniteľné na strane dopytu, pokiaľ ide o ochranu pred komerčným rizikom pri obchodných transakciách. V prípade neexistencie zásahu zo strany štátu vývozcovia mohli využiť aspoň do určitej miery dokumentárne akreditívy ponúkané bankami (10). V dôsledku možnosti nahradiť poistenie krátkodobých vývozných úverov ponúkané poisťovateľmi dokumentárnymi akreditívmi ponúkanými bankami predstavuje toto opatrenie výhodu v prospech sektora poistenia krátkodobých vývozných úverov na trhu pre ochranu pred komerčnými a politickými rizikami vyplývajúcimi z obchodných transakcií. Keďže banky nie sú oprávnené požiadať o využitie schémy, v rámci ktorej sa verejné poistenie ponúka len ako doplnok k poistnému krytiu zo strany súkromných poisťovateľov, táto výhoda je selektívna.
(37)
Na základe uvedeného Komisia dospela k záveru, že opatrenie predstavuje selektívnu výhodu pre poisťovateľov.
Selektívna výhoda pre vývozcov a domáce obchodné spoločnosti
(38)
Vývozcovia a obchodné spoločnosti, ktoré sa prihlásili do schémy, platia poistné, ktoré je nižšie ako poistné na trhu. To vedie k upevňovaniu postavenia na trhu tých spoločností, ktoré schému využívajú, v porovnaní s tými, ktoré by potenciálne získali poistné krytie len od súkromných poisťovateľov za trhovú cenu. Samotné upevňovanie postavenia niektorých účastníkov na trhu pomocou opatrení v rámci nejakej schémy v porovnaní s ich konkurentmi nachádzajúcimi sa v podobnej situácii sa považuje za výhodu (11). V tomto prípade by upevňovanie postavenia týchto príjemcov na trhu nebolo bez zásahu štátu v rovnakom rozsahu možné.
(39)
Navyše ako potvrdilo Portugalsko, na trhu nie je dostupné krytie (aspoň nie do rovnakej miery) tých rizík, ktoré sú kryté na základe schémy. Preto spoločnosti, ktoré schému využívajú, majú dvojitú výhodu v podobe prístupu k poistnému krytiu, ktoré by im inak nebolo k dispozícii: a to nielen, že majú výhodu v podobe nižšieho poistného ako je trhová cena, ale majú aj výhodu v podobe existencie dodatočného krytia.
(40)
Portugalská schéma je de facto selektívna.
(41)
Prvý náznak selektívneho charakteru schémy vyplýva z toho, že spoločnosti, ktoré využívajú opatrenie sú takmer výlučne spoločnosti, ktoré obchodujú s tovarom, zatiaľ čo spoločnosti, ktoré poskytujú služby, využívajú túto schému omnoho menej. V súvislosti s konaním vo veci formálneho zisťovania portugalské orgány uvádzajú, že neexistujú žiadne právne prekážky, ktoré by bránili spoločnostiam, ktoré sa nepodieľajú na obchodných činnostiach, aby schému využívali a že schému využívajú aj sektory „stavebníctva“, „dopravy“ a „ostatných služieb - s výnimkou obchodu“. Portugalsko však tiež pripúšťa, že poistenie vývozných úverov sa v dôsledku svojej povahy týka najmä transakcií s tovarom. Spoločnosti, ktoré zabezpečujú dopravu alebo poskytujú iné služby, sa v októbri podieľali na poistení poskytnutom na základe schémy len vo výške 2,4 %. Vzhľadom na to, že na podniky, ktoré poskytujú služby, pripadalo iba 8 z celkového počtu 361 podnikov využívajúcich schému a okolo 1,25 % úverových limitov, je jasné, že dané opatrenie v podstate pomohlo spoločnostiam, ktoré obchodujú s tovarom.
(42)
Existujú aj ďalšie prvky, z ktorých vyplýva, že schéma je de facto selektívna.
(43)
Po prvé podmienky schémy ponechávajú pri výbere príjemcov určitú mieru voľného uváženia napriek tvrdeniu portugalských orgánov, že schéma má všeobecný charakter, pretože príjemcovia sú vymedzení pomocou objektívnych kritérií, ktoré nezahŕňajú diskrimináciu subjektov z iných členských štátov. Schéma sa riadi modelom „top-up“, podľa ktorého majú nárok na využitie schémy len tie spoločnosti, ktoré majú úverový limit u súkromného poisťovateľa, zatiaľ čo spoločnosti, ktorým súkromní poisťovatelia odmietnu poskytnúť poistné krytie úveru úplne, nemajú nárok na „top-up“ (doplnkové) poistenie. Schéma ponecháva úplne na súkromných spoločnostiach, aby posúdili oprávnenosť podniku pre poistné krytie. Z dôvodu neexistencie jednotných objektívnych kritérií pre určenie rizika spojeného s transakciami, ktoré každý vývozca alebo obchodník uskutočňuje, sa v rámci schémy ponecháva súkromným subjektom priestor na posúdenie úverovej schopnosti spoločností, ktoré sú oprávnené požiadať o poistné krytie. Súdny dvor sa domnieva, že na to, aby sa toto opatrenie považovalo za neselektívne, malo by byť založené na kritériu uplatniteľnosti, ktoré je objektívne, nemalo by mať žiadne geografické ani sektorové konotácie a malo by byť v súlade s cieľom opatrenia (12). V tomto prípade neexistencia objektívnych kritérií potrebných na rozhodovanie o poskytnutí súkromného poistného krytia vedie k potenciálnej diskriminácii medzi príjemcami, ktorí sú v porovnateľnej skutkovej situácii (13).
(44)
Po druhé, aj keby sa kritéria pre prístup do schémy považovali za objektívne, Súdny dvor rozhodol, že samotná existencia objektívnych kritérií nevylučuje selektívnu povahu opatrenia, keď toto opatrenie zvýhodňuje určité podniky na úkor iných. Súdny dvor preto konštatoval, že „skutočnosť, že pomoc nie je zameraná na jedného alebo viacerých konkrétnych príjemcov vymedzených vopred, ale podlieha súboru objektívnych kritérií, na základe ktorých sa môže poskytnúť v rámci vopred určených pridelených rozpočtových prostriedkov neobmedzenému počtu príjemcov, ktorí nie sú vopred individuálne určení, nemôže stačiť na spochybnenie selektívnej povahy opatrenia, a preto je klasifikovaná ako štátna pomoc v zmysle článku 92 Zmluvy o ES [článku 107 ods. 1 ZFEÚ].Tieto okolnosti nanajvýš znamenajú, že dané opatrenie nie je individuálnou pomocou.Nevylučuje to však, aby sa toto verejné opatrenie nepovažovalo za systém pomoci predstavujúci selektívne, a teda konkrétne opatrenie, keď v dôsledku kritérií upravujúcich jeho uplatňovanie, predstavuje výhodu pre určité podniky alebo výrobu určitých tovarov na úkor iných“ (14). Preto by sa podľa Súdneho dvora zásah štátu nemal posudzovať na základe príčin alebo cieľov, ale na základe ich účinkov (15). V tomto prípade je schéma de facto selektívna.
(45)
Po tretie na to, aby opatrenie malo všeobecnú povahu, nestačí, aby bolo založené len na objektívnych a horizontálnych kritériách, ale nesmie byť obmedzené ani v čase, ani v oblasti uplatňovania. Toto opatrenie je napriek tvrdeniam Portugalska o jeho všeobecnej povahe obmedzené aj v čase, aj v oblasti uplatňovania vrátane jeho povahy tzv. modelu „top-up“, ako je vysvetlené v odôvodnení 43.
(46)
Napokon kritéria schémy nie sú v súlade s cieľom a logikou opatrenia (16). Dokonca aj v prípade, ak by súkromní poisťovatelia uplatňovali schému objektívnym spôsobom, nárok na poistné krytie v rámci schémy by mali len spoločnosti, ktorých poistné krytie počas krízy pokleslo. Spoločnosti, ktorým súkromní poisťovatelia úplne zrušili úverové limity, sú zo schémy vylúčené. Preto sa schéma napriek cieľu, ktorým je náprava údajnej nedostupnosti poistného krytia na súkromnom trhu, nevzťahuje sa na spoločnosti, ktoré sú najviac postihnuté obmedzením možnosti súkromné poistenia na trhu. Z toho dôvodu nie je štruktúra opatrenia vhodná na nápravu zisteného zlyhania trhu.
(47)
Na základe uvedených úvah možno tvrdiť, že výhody vyplývajúce pre vývozcov a obchodujúce spoločnosti podieľajúce sa na schéme, majú selektívnu povahu.
Vplyv na obchod a narušenie hospodárskej súťaže
(48)
Pokiaľ ide o vplyv na obchod, schéma sa uplatňuje na vývozné transakcie a domáce transakcie s obchodovateľným tovarom.
(49)
Poskytovaním poistného krytia na domáce transakcie môže schéma potenciálne ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi, keďže môže výrazne narušiť obchodné toky, napríklad presmerovaním hospodárskych činností od vývozu smerom k domácim transakciám.
(50)
Pokiaľ ide o narušenie hospodárskej súťaže, podľa judikatúry Súdneho dvora samotná skutočnosť, že konkurenčné postavenie podniku je posilnené v porovnaní s ostatnými konkurenčnými podnikmi tým, že má hospodársku výhodu, ktorú by inak v rámci bežného obchodovania nemal, poukazuje na možné narušenie hospodárskej súťaže (17).
(51)
Keďže sa schéma uplatňuje na vývoz, vrátane do ostatných členských štátov, opatrenie má jasný vplyv na obchodné toky medzi členskými štátmi, keďže príjemcom uľahčuje vykonávanie vývoznej činnosti.
(52)
Schéma má vplyv aj na obchod, pretože sa vzťahuje aj na domáce transakcie. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že v prípade, keď pomoc poskytnutá členskému štátu zosilňuje postavenie niektorého podniku v porovnaní s ďalšími konkurenčnými podnikmi pri obchodovaní vo vnútri Únie, musí sa táto druhá skupina podnikov považovať za ovplyvnenú touto pomocou. V tejto súvislosti skutočnosť, že sa hospodársky sektor na úrovni Únie liberalizoval, môže slúžiť na rozhodnutie, či pomoc má skutočný alebo potenciálny vplyv na hospodársku súťaž a na obchod medzi členskými štátmi. Okrem toho nie je nevyhnutné, aby sa samotná spoločnosť prijímajúca pomoc podieľala na obchode v rámci Únie. Pomoc, ktorú členský štát poskytne spoločnosti, môže prispieť k udržaniu alebo zintenzívneniu činnosti na domácom trhu, čo bude mať za následok, že spoločnosti so sídlom v iných členských štátoch budú mať menej príležitostí preniknúť na trh daného členského štátu. Okrem toho posilnenie podniku, ktorý sa dovtedy nepodieľal na obchode vo vnútri Únie, môže mať za následok, že sa tento podnik dostane do situácie, ktorá mu umožní, aby prenikol na trh iného členského štátu (18).
(53)
V tomto prípade opatrenie slúži spoločnostiam v rozličných sektoroch, ktoré sú otvorené obchodovaniu v rámci Európskej únie. Preto dokonca výhody vyplývajúce pre domáce transakcie spoločností pôsobiacich len na portugalskom trhu majú vplyv na obchod medzi členskými štátmi.
(54)
Navyše účelom opatrenia je podporiť komerčné obchodné činnosti spoločností so sídlom v Portugalsku, a nie podnikov so sídlom v iných členských štátoch. Toto opatrenie preto môže narušiť hospodársku súťaž na vnútornom trhu.
Záver
(55)
V dôsledku toho tento projekt predstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Táto pomoc sa môže považovať za zlučiteľnú s vnútorným trhom, ak spĺňa jednu z výnimiek uvedených v zmluve.
6.2. ZLUČITEĽNOSŤ POMOCI PRE POISŤOVATEĽOV
(56)
Komisia vo svojom oznámení stanovila podmienky, za ktorých sa pomoc poisťovateľom poskytnutá formou štátnej schémy poistenia krátkodobých vývozných úverov považuje za zlučiteľnú. V súvislosti s finančnou krízou sú v dočasnom rámci stanovené podmienky pre uplatňovanie oznámenia.
(57)
V bode 2.5 oznámenia v znení zmien a doplnení (19) sa vymedzujú „obchodovateľné riziká“, ako komerčné a politické riziká verejných a neverejných dlžníkov so sídlom v krajinách uvedených v prílohe (20) k oznámeniu. Finančné výhody v prospech poisťovateľov vývozných úverov, ktorí uzatvoria alebo kryjú transakciu kvalifikovanú ako obchodovateľné riziko, sú obvykle zakázané.
(58)
V bode 3.1 oznámenia sa uvádza, že faktory, ktoré môžu narušiť hospodársku súťaž medzi súkromnými a štátnymi alebo štátom podporovanými poisťovateľmi vývozných úverov, ktorí kryjú obchodovateľné riziká, sú štátne záruky de jure a de facto na úvery a straty. Takéto záruky umožňujú poisťovateľom získať úver s úrokovou sadzbou nižšou, než sú úrokové sadzby bežné na trhu alebo sa im umožní vypožičať si peniaze vôbec. Okrem toho štátne záruky zbavujú poisťovateľov potreby, aby sa zaistili na súkromnom trhu.
(59)
Pokiaľ ide o krajiny, ktoré nie sú uvedené v prílohe k oznámeniu, tieto riziká „nie sú obchodovateľné“ v zmysle oznámenia, teda štátna podpora na ich krytie nie je zahrnutá v tomto oznámení.
(60)
V bode 4.2 oznámenia sa uvádza, že na „obchodovateľné riziká“ sa nemôže poskytnúť poistné krytie vývozných úverov s podporou členských štátov. V bode 4.4 oznámenia sa však stanovuje, že za určitých podmienok môžu byť tieto riziká dočasne poistené na účet štátneho alebo štátom podporovaného poisťovateľa vývozných úverov. Konkrétne sa v ňom uvádza, že riziká, ktoré vzniknú v súvislosti s dlžníkmi so sídlom v krajinách uvedených v prílohe k oznámeniu, sa považujú za dočasne neobchodovateľné len vtedy, keď sa môže preukázať, že súkromné poistné krytie týchto rizík vo všeobecnosti považovaných za obchodovateľné nie je k dispozícii. Členské štáty, ktoré chcú uplatniť túto tzv. únikovú doložku, musia poskytnúť správu o trhu a predložiť dôkazy od dvoch veľkých známych medzinárodných poisťovateľov vývozných úverov, ako aj od jedného vnútroštátneho poisťovateľa úverov, pričom správa i dôkazy preukazujú nedostupnosť poistného krytia pre tieto riziká na trhu súkromného poistenia. Navyše štátom podporovaní poisťovatelia vývozných úverov musia, pokiaľ je to možné, zjednotiť svoje sadzby poistného pre tieto neobchodovateľné riziká so sadzbami, ktoré si za porovnateľné druhy rizika účtujú súkromní poisťovatelia vývozných úverov a uviesť popis podmienok, ktoré štátny alebo štátom podporovaný poisťovateľ vývozných úverov zamýšľa použiť s ohľadom na krytie takýchto rizík.
(61)
Na urýchlenie postupu sa do 31. decembra 2010 v dočasnom rámci zjednodušili dôkazy, ktoré členské štáty musia predložiť na preukázanie nedostupnosti krytia. Na tento účel musia členské štáty predložiť dôkazy poskytnuté veľkým známym medzinárodným súkromným poisťovateľom vývozných úverov a vnútroštátnym poisťovateľom úverov alebo aspoň od štyroch renomovaných vývozcov na domácom trhu. Dočasný rámec sa predĺžil do 31. decembra 2011 (21).
Nedostupnosť krytia
(62)
Portugalsko predložilo niekoľko listov od vývozcov, ktoré ukazujú, že im bolo pri niekoľkých transakciách zamietnuté poistné krytie. Komisia napriek tomu nepovažuje listy poskytnuté portugalskými orgánmi za uspokojivý dôkaz nedostupnosti krytia. Dôvody uvedené v týchto zamietavých listoch sú buď dôverné alebo sa v nich výslovne uvádza, že sa poistné krytie zamieta z dôvodu nedostatočnej likvidity a zlej finančnej situácie zákazníka, čo je bežná obchodná prax na riadne fungujúcom poistnom trhu. Vo svoje odpovedi na rozhodnutie Komisie z 27. októbra 2010 o začatí konania vo veci formálneho zisťovania Portugalsko poskytlo údaje o poklese počtu podnikov, ktoré sa poistili (na konci roka sa znamenal pokles o 29,41 % v porovnaní s predchádzajúcim rokom a do septembra 2010 ďalší pokles o 12,53 %), ako aj pokles hodnoty poistného portfólia (na konci roka 2009 sa zaznamenal pokles o 32,84 % v porovnaní s predchádzajúcim rokom a do septembra 2010 ďalší pokles o 22,36 %). V jednom z dvoch listov od súkromných poisťovateľov, ktoré poskytlo Portugalsko a ktoré poukazujú na nedostupnosť krytia na súkromnom trhu, sa však uvádza, že finančné potreby podnikov taktiež poklesli v dôsledku poklesu na odbytových trhoch. Preto údajné zníženie objemov poistenia nie je dostatočným dôkazom nedostupnosti poistného krytia na trhu.
(63)
Navyše, ak poistné krytie naozaj nie je dostupné na súkromnom trhu, ale potom je dostupné, keď štát poskytne čiastočné krytie, mohlo by to byť signálom, že poisťovatelia dostali štátnu pomoc. Keďže sa tento trh delí podľa množstva a nie podľa cien, ako je vysvetlené v odôvodnení 35, dostupnosť poistenia úverov vyplývajúca zo štátnej pomoci umožňuje subjektom, ktoré sú už na trhu, aby si udržali svoje postavenie.
Zosúladenie sadzieb poistného so sadzbami účtovanými súkromnými poisťovateľmi úverov
(64)
Sadzby účtované v rámci schémy predstavujú 60 % sadzieb, ktoré tomu istému klientovi účtuje za krytie súkromný poisťovateľ. Okrem toho na rozdiel od tvrdení Portugalska sa riziko prevedené na štát na základe schémy môže považovať za vyššie než riziko kryté samostatne súkromným poisťovateľom. Treba pripomenúť, že riziko neplnenia sa zvyšuje, keď sa zvyšuje poistná suma. Preto popri vyššej sume poistného krytia by vývozca akceptoval uskutočnenie viacerých komerčných transakcií s daným kupujúcim. Celkový objem transakcií by mohol prekročiť schopnosť kupujúceho splácať.
(65)
Portugalské orgány sa domnievajú, že riziko ďalších transakcií je nižšie, berúc do úvahy skutočnosť, že vývozca, ktorý získal limitované krytie, by najprv poistil najrizikovejších kupujúcich; s rastúcim poistným krytím by vývozca postupne poisťoval kupujúcich, ktorí sú menej rizikoví. Tento argument však prehliada skutočnosť, že úverové limity sú garantované pre kupujúceho, a vývozca nemá možnosť sa rozhodnúť, že celý poskytnutý limit použije výlučne na najmenej úveruschopných kupujúcich.
(66)
Navyše tvrdenie portugalských orgánov, že ďalšie poistené transakcie sú menej rizikové ako transakcie poistené súkromným poisťovateľom by viedlo k záveru, že súkromní poisťovatelia akceptujú za danú úroveň poistného vyššie riziko, zatiaľ čo odmietajú poskytnúť za poistné rovnakej úrovne poistné krytie na transakcie s nižším rizikom. Ak by bol tento argument správny, rozumný súkromný poisťovateľ by poistil viac transakcií, čím by si zvýšil príjem z poistného a súčasne znížil riziko. Inými slovami, argument portugalských orgánov by poukazoval na neracionálne správanie súkromných poisťovateľov, ktorí by súhlasili s poistením rizikovejšej časti portfólia namiesto jeho menej rizikovej časti. Preto sa tento argument nemôže prijať.
(67)
V dôsledku vyššieho rizika krytého týmto opatrením sa štát vystavuje vyššej očakávanej konečnej škode než súkromný poisťovateľ, keď poskytuje počiatočné krytia a stanovuje jeho cenu samostatne. Preto v prípade tzv. „top-up“ (doplnkovej) schémy, kde sa rozhodnutie o rozšírení krytia prijíma až po stanovení poistného za počiatočný limit poistenia úveru, cena doplnkového krytia musí odrážať vyššie riziko možného rozsiahlejšieho krytia. Argument portugalských orgánov, podľa ktorého by sa podniky rozhodovali opačne, čo by zabezpečilo, že rizikovejšie operácie by boli kryté zo súkromného poistenia, nie je podporený žiadnymi konkrétnymi údajmi, ani známou praxou na trhu. Najbežnejšia forma súkromného poistenia krátkodobých úverov (poistná zmluva na celý obrat) si vyžaduje, aby bolo na základe poistnej zmluvy kryté celé portfólio predajov na úver. To bráni spoločnostiam, aby si poisťovali svoje riziká selektívne. Komisia sa domnieva, že cena doplnkového poistenia by mala zohľadňovať vyššiu úroveň prevzatého rizika. Stanovená cena by preto mala byť vyššia než cena, ktorú za základné krytie účtujú súkromní poisťovatelia.
(68)
V tomto prípade sú sadzby stanovené na základe schémy nižšie než súčasné sadzby na trhu s poistením vývozných úverov, čo potvrdilo Portugalsko vo svojej odpovedi na rozhodnutie Komisie z 27. októbra 2010 o začatí konania vo veci formálneho zisťovania. Táto cena je nižšia aj ako trhové sadzby v rokoch 2007 a 2008. Z toho dôvodu sa nepotvrdil ani argument vznesený portugalskými orgánmi, podľa ktorého stanovovanie cien zodpovedá trhovým sadzbám pred krízou. Navyše cena by mala zohľadňovať úroveň prevzatého rizika. Preto by ceny mali byť stanovené vyššie, než je trhová cena.
(69)
V zmysle uvedeného možno konštatovať, že schéma uplatňovaná na poisťovateľov nie je zlučiteľná s oznámením, ani s dočasným rámcom.
6.3. ZLUČITEĽNOSŤ POMOCI PRE VÝVOZCOV A DOMÁCE OBCHODNÉ SPOLOČNOSTI
6.3.1. Zlučiteľnosť opatrenia zameraného na poistenie krátkodobých vývozných úverov
(70)
Článok 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ platný za normálnych trhových okolností a článok 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ platný v obdobiach vážneho narušenia hospodárstva umožňujú, aby sa pomoc za určitých podmienok považovala za zlučiteľnú s vnútorným trhom.
(71)
Komisia pripomína, že podľa judikatúry sa článok 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ musí uplatňovať reštriktívne a musí riešiť narušenie fungovania hospodárstva v celom členskom štáte (22).
(72)
V súlade so zásadami uvedenými v dočasnom rámci (bod 5.1), ktorý bol predĺžený do 31. decembra 2012, musia opatrenia pomoci, aby sa mohli považovať za zlučiteľné s vnútorným trhom, spĺňať tieto kritéria:
a)
Primeranosť
Pomoc musí byť dobre cielená, aby bola schopná účinne dosiahnuť cieľ nápravy vážneho narušenia fungovania hospodárstva. Pomoc by nebola primeraná, ak by opatrenie nebolo vhodné na nápravu narušenia.
b)
Nevyhnutnosť
Opatrenie pomoci musí byť svojou výškou a formou potrebné na dosiahnutie cieľa. Teda musí to byť minimálna suma potrebná na dosiahnutie cieľa a musí mať formu najvhodnejšiu na nápravu narušenia. Inými slovami, ak by na nápravu vážneho narušenia fungovania celého hospodárstva stačila nižšia suma alebo opatrenie vo forme menej narúšajúcej vnútorný trh, dané opatrenie by nebolo potrebné. Túto analýzu potvrdzuje ustálená judikatúra Súdneho dvora (23).
c)
Proporcionalita
Pozitívne účinky opatrení musia náležite vyvážiť narušenia hospodárskej súťaže, aby sa tieto narušenia obmedzili na minimum nevyhnutné na dosiahnutie cieľov opatrení. V článku 107 ods. 1 ZFEÚ sa zakazujú všetky selektívne opatrenia financované zo štátnych prostriedkov, ktoré môžu narušiť obchod medzi členskými štátmi. Každá prípadná výnimka z článku 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ, ktorá oprávňuje štátnu pomoc, musí zabezpečiť, že takáto pomoc bude obmedzená len do rozsahu, ktorý je potrebný na dosiahnutie stanoveného cieľa.
Primeranosť
(73)
Ako je vysvetlené v odôvodnení 46, štruktúra schémy vylučuje spoločnosti, ktoré sú najviac postihnuté krízou, a preto nie je vhodná na riešenie údajného zlyhania trhu, pokiaľ ide o nedostupnosť súkromného poistného krytia.
Nevyhnutnosť a proporcionalita: zosúladenie sadzieb poistného so sadzbami účtovanými súkromnými poisťovateľmi úverov
(74)
Ako je uvedené v odôvodnení 62, hoci informácie poskytnuté Portugalskom naznačujú napätie na súkromnom trhu úverového poistenia, nepreukázali nedostupnosť krytia. Potrebu zásahu štátu preto nemožno preukázať.
(75)
Ako je vysvetlené v odôvodneniach 21 a 64, sadzby účtované v rámci schémy predstavujú 60 % sadzieb účtovaných súkromnými poisťovateľmi za poistné krytie toho istého klienta.
(76)
Ako je vysvetlené v odôvodneniach 65 a 67, v prípade doplnkovej schémy, kde sa rozhodnutie o rozšírení krytia prijíma až po stanovení poistného za počiatočný limit poistenia úveru, cena doplnkového krytia musí odrážať vyššie riziko možného rozsiahlejšieho krytia.
(77)
Cieľ poskytnúť údajne nedostupné poistné krytie sa mohol dosiahnuť aj pomocou schémy, ktorej cena by sa stanovovala tak, aby odrážala súvisiace riziko prevzaté štátom. Preto stanovovanie cien schémy založenej na poistnom nižšom ako je poistné, ktoré by sa určilo na trhu za podobné riziká, nie je primerané cieľu schémy.
(78)
Vzhľadom na uvedené sa časť schémy poistenia vývozných úverov nemôže považovať za zlučiteľnú s článkom 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ a s dočasným rámcom.
(79)
Pokiaľ ide o článok 107 ods. 3 písm. c), všetky argumenty v súvislosti s primeranosťou, nevyhnutnosťou a proporcionalitou sú rovnako relevantné pri analýze zlučiteľnosti podľa článku 107 ods. 3 písm. b). Preto pomoc poisťovateľom vývozných úverov poskytovaná v rámci schémy ovplyvňuje podmienky obchodu v rozsahu, ktorý by bol v rozpore so spoločným záujmom.
6.3.2. Zlučiteľnosť schémy v súvislosti s operáciami na poistenie domáceho obchodu
(80)
Pokiaľ ide o uplatňovanie schémy na domáce transakcie, poistenie domáceho obchodu pod trhovú cenu by mohlo presmerovať obchodné transakcie od vývozu v prospech domácich transakcií a mať významný vplyv na dovoz. Preto za normálnych trhových podmienok je štátna podpora v prospech činností domáceho obchodu striktne zakázaná. Podľa článku 107 ods. 3 písm. b) a c) ZFEÚ sa však pomoc môže považovať za určitých podmienok za zlučiteľnú s vnútorným trhom. V tejto súvislosti sú v oznámení a dočasnom rámci stanovené kritériá pre zlučiteľnosť opatrení pomoci v prospech poistenia krátkodobých vývozných úverov. Ich znenia však nezahŕňajú transakcie domáceho obchodu.
(81)
Portugalsko napriek tomu notifikovalo schému podľa dočasného rámca v súvislosti so súčasnou finančnou krízou. Preto sa musí zistiť, či vzhľadom na ďalekosiahle následky súčasnej hospodárskej krízy by sa schéma mohla považovať za zlučiteľnú priamo podľa článku 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ. Ak nie, potom sa musí analyzovať, či opatrenie možno považovať za zlučiteľné podľa článku 107 ods. 3 písm. c).
(82)
Pokiaľ ide o zlučiteľnosť podľa článku 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ, toto ustanovenie umožňuje Komisii, aby vyhlásila pomoc za zlučiteľnú s vnútorným trhom, ak je určená „na nápravu vážnej poruchy fungovania v hospodárstve členského štátu“.
(83)
Komisia pripomína, že podľa judikatúry sa článok 107 ods. 3 písm. b) ZFEÚ musí uplatňovať reštriktívne a musí riešiť narušenie fungovania hospodárstva v celom členskom štáte (24). Taktiež pripomína, že ako je uvedené v odôvodnení 73, opatrenie musí spĺňať zásady primeranosti, nevyhnutnosti a proporcionality.
(84)
Opatrenie sa zaviedlo v súvislosti so súčasnou finančnou krízou a je časovo obmedzené.
(85)
Komisia dostala listy od vývozcov a súkromných poisťovateľov, ktorí naznačujú pokles poistného krytia pre domáce transakcie. Portugalské orgány tvrdia, že sa ukazovateľ škodovosti zvýšil na 102 %. Táto informácia však nie je konečná, pretože tento nárast má od roku 2004 pretrvávajúci trend, ako je uvedené v pripomienkach poskytnutých portugalskými orgánmi. Nepretržitý nárast ukazovateľa škodovosti dokonca ešte pred vypuknutím finančnej krízy môže poukazovať nie na zlyhanie trhu s financovaním domáceho obchodu, ale na štrukturálny problém na trhu. Komisia preto nenašla dôkaz, že je schéma primeraná na riešenie vážneho narušenia hospodárstva a domnieva sa, že schému nemožno považovať za zlučiteľnú podľa dočasného rámca alebo článku 107 ods. 3 písm. b).
(86)
Pokiaľ ide o zlučiteľnosť opatrenia podľa oznámenia a článku 107 ods. 3 písm. c), cieľom schémy je vyriešiť problém s nedostupnosťou poistného krytia na poistnom trhu. Keďže však ide o schému doplnkového poistenia „top-up“, ktorá ponecháva súkromným poisťovateľom určitú mieru voľnosti pri výbere príjemcu, schéma potenciálne vylučuje poistné krytie pre spoločnosti, ktoré sú de facto v porovnateľnej situácii ako spoločnosti, ktoré sú síce kryté, ale boli vo väčšej miere postihnuté krízou. Poistné krytie týchto vylúčených spoločností by bolo zrušené úplne na rozdiel od čiastočného zrušenia. Navyše opatrenie poskytuje príjemcom nielen doplnkové krytie, ale poskytuje im aj výhodu v podobe ceny, pretože poistné je nižšie než trhové sadzby. Ako už bolo uvedené, sadzby účtované na základe schémy predstavujú 60 % sadzieb, ktoré tomu istému klientovi účtuje za krytie súkromný poisťovateľ, zatiaľ čo skutočnosť, že úroveň krytia je rozšírená na dvojnásobok pôvodného limitu, znamená vyššie riziko, ktoré nie je zohľadnené v poistnom. Výška ceny v rámci schémy nie je opodstatnená vzhľadom na potrebu vyriešiť problém s nedostupnosťou poistného krytia. Vzhľadom na potenciálne narušenie hospodárskej súťaže schéma nie je primeraná na dosiahnutie stanoveného cieľa.
(87)
Komisia preto dospela k záveru, že štátna pomoc poskytnutá na činnosti poisťovania domáceho obchodu nespĺňa podmienky podľa článku 107 ods. 3 písm. b) alebo c) ZFEÚ a je nezlučiteľná s vnútorným trhom.
7. ZÁVER
(88)
V zmysle uvedeného Komisia dospela k záveru, že schéma poskytuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, ktorá nemôže byť vyhlásená za pomoc zlučiteľnú s vnútorným trhom.
8. VRÁTENIE POMOCI
(89)
Podľa článku 14 ods. 1 nariadenia Rady (ES) č. 659/1999 (25) Komisia rozhodne tam, kde sa prijímajú záporné rozhodnutia v prípadoch neoprávnenej pomoci, že príslušný členský štát podnikne všetky potrebné opatrenia na to, aby pomoc od jej príjemcu získal späť. Vrátiť sa musí len pomoc, ktorá je nezlučiteľná s vnútorným trhom.
(90)
Účelom vrátenia pomoci je obnovenie situácie, ktorá existovala pred poskytnutím pomoci. Dosiahne sa to vtedy, keď príjemcovia vrátia nezlučiteľnú pomoc, čím prídu o výhody, ktoré mali v porovnaní so svojimi konkurentmi. Suma, ktorá sa má vrátiť, má byť taká, aby sa odstránili hospodárske výhody, ktoré príjemcovia mali.
(91)
Na presné vyčíslenie sumy pomoci sa musí zaviesť správna referenčná hodnota, keďže pre ohodnotenie štátneho krytia nie je k dispozícii príslušná trhová cena. Ako je uvedené v prvej zarážke bodu 4.2 oznámenia Komisie o zárukách (26)„hotovostný grantový ekvivalent“ záruky za úver v danom roku sa môže vypočítať takým istým spôsobom ako grantový ekvivalent zvýhodnenej pôžičky. Preto sa suma pomoci môže vypočítať ako rozdiel medzi teoretickou trhovou sadzbou a sadzbou získanou vďaka štátnej záruke po odpočítaní akéhokoľvek prípadného zaplateného poistného.
(92)
Pokiaľ ide o pomoc poisťovateľom, výhoda má formu zachovania podielu poisťovateľov na trhu. V prípade neexistencie pomoci by krytie mohol poskytnúť iný účastník trhu. Konkrétne, ako už bolo vysvetlené v odôvodnení 35, hospodárska súťaž na trhu je založená najmä na množstvách a nie na cenách. Praxou na trhu okrem toho je stanovovanie priemernej ceny pre celé portfólio, ktoré potom poistí ten istý poisťovateľ (27), aby sa predišlo selektívnemu poisteniu („zberaniu čerešničiek na torte“) zo strany poistenej spoločnosti. K selektívnemu poisteniu by mohlo dôjsť, ak by poistená spoločnosť zaplatila priemernú cenu len za klientov s vysokým rizikom a nepoistila nízko-rizikových klientov alebo by poistila nízko-rizikových klientov u iného poisťovateľa. Preto, ak by iný účastník trhu poskytol vývozcom krytie pre všetky požadované úverové limity dokonca za vyššiu cenu, vývozca by pravdepodobne previedol všetky poistné zmluvy k alternatívnemu poskytovateľovi krytia. Finančná výhoda spočíva v ziskovom rozpätí realizovanom jednotlivým súkromným poisťovateľom pri poistení objemu po odrátaní nákladov spojených s týmto objemom. Tieto prvky, pretransformované do ziskov realizovaných súkromnými poisťovateľmi zúčastňujúcimi sa na schéme počas obdobia, počas ktorého štát poskytoval doplnkové krytie, by si v prípade neexistencie schémy pripísal iný účastník trhu. Pomoc v prospech poisťovateľov je preto vyčíslená ako zisky realizované poisťovateľmi zúčastňujúcimi sa na schéme počas obdobia existencie schémy v dôsledku poistenia jednotlivých vývozcov a domácich obchodných spoločností, ktoré sa do schémy zapojili. Výhoda klientov, ktorí sa do schémy zapojili, by sa mala vypočítať na úrovni jednotlivého poisťovateľa zúčastňujúceho sa na schéme a v prípade zisku presahujúceho sumu pomoci de minimis by sa mala vrátiť.
(93)
Pokiaľ ide o vývozcov, príjemcovia by mali platiť odmenu za štátne krytie za trhových podmienok. Výška pomoci by sa preto mala vypočítať ako rozdiel medzi skutočnou trhovou sadzbou prispôsobenou zmene úrovne rizika. Komisia vypracovala spôsob výpočtu sumy, ktorá sa má vrátiť (ktorý je vysvetlený v prílohe k tomuto rozhodnutiu), a to na základe primeraných predpokladov a bežnej praxe na trhu. Podľa tejto metódy sa teoretická trhová cena za krytie poskytnuté štátom rovná 110 % ceny (vyjadrenej sadzbou poistného) účtovanej súkromným poisťovateľom v prípade každého jednotlivého vývozcu. Keďže cena účtovaná v rámci schémy je 60 % poistného účtovaného súkromným poisťovateľom, zodpovedá suma, ktorá sa má vrátiť za každú transakciu, sume, ktorú účtoval štát v rámci schémy vynásobenej 5/6.
(94)
Suma uvedená v odôvodnení 93 predstavuje sumu, ktorá sa má vrátiť, plus úroky skutočne vzniknuté z tejto sumy odo dňa, keď bola pomoc príjemcom poskytnutá (dňa poskytnutia jednotlivých záruk) do jej skutočného vrátenia. Úroky zo sumy, ktorá sa má vrátiť, sa vypočítajú ako zložený úrok v súlade s kapitolou V nariadenia Komisie (ES) č. 794/2004 (28), zmenené a doplnené nariadením (ES) č. 271/2008 (29).
(95)
Toto rozhodnutie sa vykoná okamžite, najmä v súvislosti s každou pomocou poskytnutou na základe schémy s výnimkou pomoci, ktorá spĺňa podmienky uvedené v článku 1 a článku 2 nariadenia Rady (ES) 994/98 (30) alebo v akejkoľvek inej schválenej schéme pomoci do maximálnej intenzity pomoci alebo do limitu pomoci de minimis platného pre tento typ pomoci,
PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE:
Článok 1
Štátna pomoc v rámci schémy poistenia krátkodobých vývozných úverov uplatňovaná na základe vládneho nariadenia č. 175/2008 (zriadenie podporného fondu na financovanie inovácií Finova) z 26. augusta 2008 a vládneho nariadenia č. 211/1998 zo 16. júla 1998 stanovujúceho pravidlá použiteľné na vzájomné záručné spoločnosti (v znení vládnych nariadení č. 19/2001 z 30. januára 2001 a č. 309-A/2007 zo 7. septembra 2007), ktorú Portugalsko neoprávnene poskytlo v rozpore s článkom 108 ods. 3 Zmluvy o fungovaní Európskej únie, je nezlučiteľná s vnútorným trhom.
Článok 2
Jednotlivá pomoc poskytnutá na základe schémy uvedenej v článku 1, ktorá v čase, keď bola pomoc poskytnutá, spĺňa podmienky stanovené v právnom predpise prijatom v súlade s článkom 1 nariadenia (ES) 994/98 alebo v akejkoľvek inej schválenej schéme pomoci, je zlučiteľná s vnútorným trhom do maximálnej intenzity pomoci alebo do limitu pomoci de minimis platného pre tento typ pomoci.
Článok 3
1. Portugalsko získa od príjemcov späť nezlučiteľnú pomoc uvedenú v článku 1.
2. Sumy, ktoré sa majú vrátiť, musia byť úročené od dátumu, kedy boli príjemcom poskytnuté, do dátumu ich skutočného vrátenia.
3. Úrok sa vypočíta ako zložený úrok v súlade s kapitolou V nariadenia (ES) č. 794/2004 zmeneného a doplneného nariadením (ES) č. 271/2008.
4. Portugalsko okamžite zruší schému uvedenú v článku 1 a zruší všetky nevyplatené platby pomoci poskytnuté na základe schémy uvedenej v článku 1 s účinnosťou od dátumu oznámenia tohto rozhodnutia.
Článok 4
1. Vrátenie pomoci poskytnutej na základe schémy uvedenej v článku 1 sa uskutoční okamžite a účinne.
2. Portugalsko zabezpečí, aby sa toto rozhodnutie vykonalo do štyroch mesiacov od dátumu oznámenia tohto rozhodnutia.
Článok 5
1. Portugalsko do dvoch mesiacov od oznámenia tohto rozhodnutia predloží Komisii tieto informácie:
a)
zoznam príjemcov, ktorým bola pomoc poskytnutá na základe schémy uvedenej v článku 1, a celkovú výšku pomoci, ktorá bola poskytnutá jednotlivým príjemcom;
b)
celkovú výšku pomoci (istinu a úroky), ktorú jednotliví príjemcovia musia vrátiť;
c)
podrobný opis už prijatých a plánovaných opatrení na dosiahnutie súladu s týmto rozhodnutím;
d)
dokumenty, ktoré dokazujú, že príjemcom bolo nariadené pomoc vrátiť.
2. Portugalsko bude informovať Komisiu o pokroku dosiahnutom v súvislosti s vnútroštátnymi opatreniami, ktoré sa prijali na vykonanie tohto rozhodnutia, až do úplného vrátenia pomoci uvedenej v článku 1. Na požiadanie Komisie bezodkladne poskytne informácie o opatreniach, ktoré sa už prijali a ktoré sa plánujú prijať na dosiahnutie súladu s týmto rozhodnutím. Takisto poskytne podrobné informácie o sumách pomoci a úrokoch, ktoré príjemcovia už vrátili.
Článok 6
Toto rozhodnutie je určené Portugalskej republike.
V Bruseli 23. novembra 2011