РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 декември 2011 година
относно Държавна помощ C 25/08 (ex NN 23/08) реформа на финансирането на пенсиите на държавните служители, работещи за France Télécom, приведена в действие от Френската република в полза на France Télécom
(нотифицирано под номер C(2012) 9403)
(само текстът на френски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/540/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него (2),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (3) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С жалба от 4 октомври 2002 г., допълнена на 16 януари 2003 г., на Комисията бяха представени твърдения, съгласно които Френската република е привела в действие в полза на France Télécom помощ, която частично е облекчила финансовите ѝ разходи, и по-специално разходите, свързани с финансирането на пенсиите. С писмо от 17 март 2004 г. Френската република предаде на Комисията информацията, поискана ѝ във връзка с жалбата.
(2)
С писма от 2 април 2004 г. и 24 февруари 2006 г. жалбоподателите предоставиха допълнителна информация във връзка с жалбата.
(3)
С писмо от 20 май 2008 г. Комисията информира Френската република за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), срещу тази помощ.
(4)
Франция представи мнението си на 18 юли 2008 г.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно въпросната помощ.
(6)
На 22 септември 2008 г. Комисията получи мнението на France Télécom и след удължаване на срока също така получи мнението на жалбоподателите и на един далекосъобщителен оператор съответно на 1 и 16 октомври 2008 г. След това Комисията ги предаде на Френската република, като ѝ даде възможност да ги коментира, и получи обратно мнението на Френската република с писмо от 13 февруари 2009 г.
(7)
На 16 февруари 2009 г. France Télécom представи мнението си, като привлече вниманието на Комисията към решение на Съда от 28 ноември 2008 г. (5), което според нея потвърждава доводите ѝ. На 14 май 2009 г. посоченият в съображение 6 далекосъобщителен оператор представи допълнителна информация към мнението по време на самата процедура, като се позова на решение на Комисията от 11 февруари 2009 г. (6), което според него потвърждава мнението му.
(8)
На 17 декември 2009 г., 23 септември 2010 г. и 12 октомври 2010 г. се проведоха срещи между представители на Комисията и на France Télécom по искане на France Télécom. На 18 октомври 2010 г. France Télécom представи допълнително мнение.
(9)
На 18 март 2010 г. по искане на Комисията Френската република предостави уточнения и актуализира някои данни от първоначалното си мнение, като същевременно припомни съдържанието му.
(10)
На 22 септември 2010 г. френските органи предадоха на Комисията ново мнение и поискаха среща, която се проведе на 22 октомври 2010 г. С писмо от 28 октомври 2010 г. Комисията им предаде, посочените по време на срещата фактически уточнения и допълнителните забележки на France Télécom, като прикани Френската република да представи евентуално свое мнение. На 17 ноември 2010 г. Комисията предаде поисканите от френските органи допълнителни уточнения, за да подготвят своето мнение на 10 ноември 2010 г.
(11)
С писмо от 9 декември 2010 г., допълнено на 24 юни 2011 г., Френската република представи допълнително мнение заедно с някои актуализирани данни от първоначалното ѝ мнение. На 28 юни и 4 юли 2011 г. се проведоха срещи с френските органи. На 7 октомври 2011 г. бе представено ново мнение.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
(12)
Мерките, предмет на настоящата процедура, се изразяват във въведени през 1996 г. промени в схемата на разходите на France Télécom, свързани с плащането на пенсиите на нейните служители с държавен статут. Предходната схема е била установена при създаването на France Télécom през 1990 г. като предприятие, различно от държавната администрация. Съгласно фактите, със закона от 1990 г. се възобновява предишната практика по отношение на социалните осигуровки на France Télécom. През 1996 г. е установена нова схема вследствие, от една страна, на създаването на France Télécom като акционерно дружество, търгуването му на борсата и отварянето на значителна част от капитала му, и от друга страна - вследствие на пълното отваряне за конкуренцията на пазарите, на които дружеството е осъществявало дейност във Франция и в останалите държави - членки на Европейския съюз. По същество въведената през 1996 г. схема продължава да е в сила и понастоящем.
2.1. Правна рамка на статута на France Télécom и неговия персонал между 1990 г. и 1996 г.
2.1.1. Статут на France Télécom и положение на персонала му между 1990 г. и 1996 г.
(13)
Съгласно Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. (наричан по-долу „законът от 1990 г.“) (7) дружеството France Télécom е било създадено като обществен оператор със статут на юридическо лице. Преди това то е било главна дирекция към Министерството на пощите и далекосъобщенията. По силата на този закон цялата собственост върху зачисленото на съответните служби на тази дирекция движимо и недвижимо имущество на държавата е законно и безвъзмездно прехвърлена на France Télécom.
(14)
В член 3 от закона от 1990 г. на France Télécom са възложени следните задачи: i) да извършва всякакви обществени далекосъобщителни услуги на национално и международно ниво; ii) да изгражда, развива и експлоатира нужните за предоставянето на тези услуги обществени мрежи, както и да осигурява свързването им с чуждестранни мрежи; iii) да предоставя всякакви други далекосъобщителни услуги, съоръжения и мрежи, както и да изгражда мрежи за кабелно разпространение на радио- и телевизионни услуги.
(15)
Съгласно член 29 от закона от 1990 г. персоналът на France Télécom има особен статут, прилаган съгласно Закона относно правата и задълженията на държавните служители и Закона за разпоредбите относно статута на държавната служба. Законът от 1990 г. е позволявал наемането на служители на договор чрез колективни трудови споразумения в рамката, определена в сключен между държавата и предприятието планов договор. В него е предвиден праг от 3 % за този вид служители.
(16)
Като продължава предходната бюджетна практика, в член 30 от закона от 1990 г. отговорността за финансиране на социалноосигурителните плащания на служителите е поделена между френската държава и France Télécom по следния начин:
„Работещите и пенсионираните служители на Министерството на пощите и далекосъобщенията и служителите на обществените оператори с общ статут на държавни служители, както и ползвателите на техните права, получават обезщетения под формата на здравно осигуряване, отпуск по майчинство и инвалидност от взаимоспомагателната каса на P.T.T. при предвидените условия в том III и том VII, дял I, глава II от Кодекса за социално осигуряване. Обаче частта от социалноосигурителните вноски за техните държавни служители, която се покрива от държавата съгласно член L. 712-9, се поема от обществените оператори.
Уреждането и плащането на отпуснатите пенсии в приложение на Кодекса за гражданските и военните пенсии на държавните служители на La Poste и France Télécom се осъществяват от държавата. Като насрещна престация обществените оператори са задължени да плащат в държавната хазна:
а)
сумата на удръжките от заплатата на служителя със ставка, определена в член L. 61 от Кодекса за гражданските и военните пенсии;
б)
допълнителна вноска, която осигурява пълното покритие на изплатени и предстоящи за плащане пенсии на техните пенсионирани служители.
Разходите, които възникват от прилагането към служителите на La Poste и France Télécom на разпоредбите на член L. 134-1 от Кодекса за социално осигуряване, се поемат изцяло от обществените оператори.
При необходимост с указ на Държавния съвет се определят условията за прилагане на настоящите разпоредби“.
(17)
Между 1991 г. и 1996 г. в съответствие с член 30 от закона от 1990 г. вноската „от работодателя“ (т.е. „допълнителната вноска“, посочена в буква б) от член 30 от закона от 1990 г. в първоначалната му редакция), поемана от France Télécom за наетите държавни служители, е била определена като разликата между общата сума на платените от френската държава пенсии и частта, платена върху заплатите на заетите държавни служители. France Télécom е участвало също в т.нар. „компенсационни“ и „свръхкомпенсационни“ схеми, в които се предвижда прехвърляне, за да се осигури равновесието между пенсионните схеми на държавните служители в други обществени организации. Частта от заплатите от финансирането на пенсионните задължения на държавните служители е била определена съгласно член L 61 от Кодекса за гражданските и военните пенсии чрез удръжка върху заплатата на служителя, определена на 7,85 % от брутното индексно възнаграждение.
(18)
Между 1991 г. и 1996 г. плащанията на France Télécom от 920 млн. EUR нарастват до 1 151 млн. EUR, както следва:
Таблица 1
Пенсионни плащания „от работещия“ и „от работодателя“ на France Télécom в периода 1991-1996 г. (8)
(в млн. EUR)
1991 г.
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
A) Общо изплатени пенсии
939
983
1 070
1 079
1 173
1 214
a 1) социалноосигурителни вноски „от работещия“
195
201
217
213
229
238
a 2) вноска „от работодателя“
743
782
853
866
944
976
Б) Компенсация-свръхкомпенсация
176
188
277
136
201
175
Общо разходи (A + Б)
1 115
1 171
1 348
1 215
1 375
1 389
Обща част на France Télécom (a2 + Б)
920
970
1 131
1 002
1 146
1 151
(19)
France Télécom е осчетоводявало разходите във връзка с пенсиите въз основа на платените социалноосигурителни вноски. Поради сигурното нарастване на тези разходи и предвидимото развитие на пенсиите, изплащани на неговите бивши държавни служители, France Télécom също така е заделило в сметките си годишна провизия, предназначена да разпредели очаквания ефект от бъдещото увеличение на плащанията за период от 30 години. Общата сума на заделената през 1996 г. годишна провизия е възлизала на 23,4 млрд. FRF (3,6 млрд. EUR). Според френските органи, тъй като френската държава е свой собствен осигурител, не е било необходимо да заделя резерви за тези пенсии (9).
2.1.2. Изменения на статута на France Télécom и положението на неговите държавни служители след 1996 г.
(20)
Със Закон № 96-660 от 26 юли 1996 г. (10) (наричан по-долу „законът от 1996 г.“) някои разпоредби на закона от 1990 г. са изменени. С влизането му в сила от 31 декември 1996 г. France Télécom, от една страна, получава статута на национално предприятие, което се подчинява на приложимите към акционерните дружества законови разпоредби, доколкото не противоречат на закона, и от друга страна, основното имущество, права и задължения на юридическото лице по публичното право France Télécom са безвъзмездно прехвърлени на националното предприятие France Télécom.
(21)
Капиталът на предприятието France Télécom SA („France Télécom“) е бил определен с постановление в размер на 25 млрд. FRF (3,8 млрд. EUR) от собствени средства, включени в баланса към 31 декември 1995 г. През октомври 1997 г. акциите на France Télécom са пуснати на първия пазар на Парижката фондова борса, както и на Нюйоркската фондова борса (NYSE). Съгласно годишния доклад за 1998 г. капиталът на France Télécom е бил разпределен между държавата - 63,6 %, частни инвеститори - 31,2 %, персонала на France Télécom - 3,2 % и Deutsche Telekom - 2 %. От 7 септември 2004 г. с прехвърлянето на 10,85 % от капитала френската държава вече не е била мажоритарен акционер. Впоследствие участието ѝ е продължило да намалява, като към 31 декември 2008 г. е било 26,65 % от капитала. При все това, като притежател на 26,65 % от правата на глас и поради липсата на други големи акционери, френската държава назначава председател - главен директор и остава основен акционер във France Télécom и на практика може да определя изхода от гласуването на акционерите по въпросите, които изискват обикновено мнозинство (11).
(22)
Предвидената със закона от 1996 г. промяна на статута на France Télécom също така е съдържала различни разпоредби относно персонала. Съгласно този закон държавните служители на France Télécom са прикрепени към националното предприятие France Télécom и са под негово ръководство. Държавните служители запазват този статут и свързаните с него гаранции. Условията на работа за прикрепените към France Télécom държавни служители са същите като за останалите държавни служители: работното им място е гарантирано и могат да бъдат уволнени само поради много сериозни мотиви в предвидени от закона случаи. По отношение на наемането на нови служители законът от 1996 г. е дал възможност на France Télécom до 1 януари 2002 г. да наема държавни служители, както и договорно наети служители, по схемата на колективни трудови споразумения.
(23)
Към 31 декември 1996 г. персоналът на France Télécom наброява 165 200 души, 94,1 % от които са държавни служители. На практика, без да чака посочения в закона от 1996 г. краен срок 1 януари 2002 г., France Télécom е преустановило наемането на държавни служители от 1997 г. Това води до намаляване на държавните служители с 47 % за десет години - от 133 434 държавни служители през 1997 г. броят им през 2007 г. е бил 69 892. Намаляването на този персонал е значително по-сериозно отколкото това на общия брой служители на France Télécom (- 25 %), които към 31 декември 2007 г. наброяват 124 166 души.
(24)
С член 6 от закона от 1996 г. е изменен и член 30 от закона от 1990 г., като към първоначалния текст са добавени два параграфа - в) и г). Законът задължава France Télécom да плаща вноска в държавната хазна като насрещна престация за уреждането и плащането от държавата на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom:
„в)
(…), погасителна вноска „от работодателя“, дължима считано от 1 януари 1997 г., пропорционална на изплатените суми за заплати, от които се удържа сума за пенсия. Ставката на погасителната вноска се изчислява така, че да се уеднаквят нивата на задължителните социални и данъчни разходи въз основа на заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, за рисковете, които са общи за обикновените и държавните служители. Тази ставка може да се преразглежда при промяна на посочените разходи. Редът и условията за определянето и плащането на държавата на вноската „от работодателя“ се определят с указ на Държавния съвет“;
г)
(…), извънредна вноска с определен размер, която заедно с реда и условията за плащането ѝ се определя в закона за държавния бюджет преди 31 декември 1996 г.“
(25)
Законът от 1996 г. също така е изключил France Télécom от обхвата на компенсационни механизми за общо и специално осигуряване за старост, предвидени в закона от 1990 г., което за France Télécom води до плащането на компенсации и свръхкомпенсации, които са допълнителни към вноската „от работодателя“, както е посочено в таблица 1. Между 1991 г. и 1996 г. тези суми са възлизали на 18 % от пенсиите, платените на държавните служители.
(26)
Въведената със закона от 1996 г. погасителна вноска „от работодателя“ заменя допълнителната вноска, предвидена в буква б) на член 30 от закона от 1990 г. Първата вноска се основава на конкурентна ставка на равно заплащане, базирана на уеднаквяване на нивото на задължителните социални и данъчни вноски при равна нетна заплата. Методът на уеднаквяване се основава на възстановяване на сумата на разходите, които би поел конкурент, наел работници, които подлежат на общото право за социалноосигурителни вноски, включително пенсиите, при нетна заплата, равна на заплатата на държавните служители на France Télécom с идентична структура на наемане.
(27)
Методът изключва плащаните от конкурентите социалноосигурителни вноски за рискове, които не са общи за обикновените и държавните служители, по-специално за безработица и за вземания на служителите в случай на оздравителен план или прекратяване на дейността на предприятието по съдебен ред (наричан по-долу „Assurance Garantie des Salaires“ - осигуровка за гарантиране на заплатите или „AGS“). При гласуването на закона от 1996 г. тази разлика между France Télécom и конкурентите му не остава незабелязана за законодателя, който е констатирал, че: „механизмът на разпоредбите на член 6 дава възможност на France Télécom да бъде облекчено от социалноосигурителни вноски UNEDIC (Агенцията за обезщетенията при безработица), които плащат евентуалните му конкуренти“ (12).
(28)
Вноската „от работодателя“ на France Télécom, преизчислявана всяка година, се изразява в процент от брутните индексни възнаграждения на работещите държавни служители. Тази ставка на вноската „от работодателя“ е била средно […] (13) % между 1997 г. и 2010 г. и според мнението на Френската република това е посочено в таблица 2:
Таблица 2
Погасителна вноска „от работодателя“, плащана от France Télécom през периода 1997-2010 г.
Година
Процент на вноската
млн. EUR
1997
36,20 %
1 088,9
1998
35,40 %
1 069,6
1999
36,70 %
1 108,5
2000
36,40 %
1 085,0
2001
37,00 %
1 088,6
2002
37,70 %
1 100,1
2003
37,60 %
1 085,0
2004
[…] %
1 048,6
2005
[…] %
984,6
2006
[…] %
957,6
2007
[…] %
917,6
2008
[…] %
859,2
2009
[…] %
805,4
2010
[…] %
744,5
(29)
С преустановяването на наемането на държавни служители от 1997 г. се определя таванът за работещите държавни служители във France Télécom. Въпреки нарастващия брой на пенсионираните държавни служители между 1991 г. и 2010 г., таблицата показва, че вноската „от работодателя“ в размер на 744 млн. EUR, платена от France Télécom през 2010 г., е била по-малка от сумата от 407 млн. EUR за разходи за пенсии, които предприятието е плащало на френската държава преди влизането в сила на реформата от 1996 г., и е била равна само на вноската „от работодателя“, която France Télécom е плащало 20 години по-рано през 1991 г. (съответно 1 151 млн. EUR и 743 млн. EUR, вж. таблица 1).
(30)
Следователно въведената със закона от 1996 г. реформа води до намаляване на вноската на France Télécom в абсолютна стойност и тази вноска вече не е обвързана с броя на пенсионираните държавни служители. Прехвърлянето на разходите към държавата, въведено със закона от 1996 г., е осъществено въпреки приетите от Сената прогнози, че ще има значително утежняване на разходите за пенсии от 2005 г. нататък, а именно с 13 млрд. FRF (1,98 млрд. EUR) през 2007 г., 21,5 млрд. FRF (3,3 млрд. EUR) през 2017 г. и 34 млрд. FRF (6,1 млрд. EUR) през 2027 г. (14)
(31)
Ето защо в разискванията по проектозакона в Националното събрание и в Сената се посочва сума от 250 млрд. FRF за прехвърляне към държавния бюджет като разходи за пенсии, които не биха могли да бъдат покрити от 100 млрд. FRF годишни социалноосигурителни вноски и 40 млрд. FRF извънредна вноска, дори и да се добави доходът от прехвърлянето на част от акциите на предприятието. По време на същите разисквания се посочва максимална прогнозна сума в размер на 40 млрд. FRF за извънредна вноска, която да намали нововъзникналия и тежък разход за държавата. Тази сума е била определена заедно със Съвета на банкерите, за да бъде съвместима със съотношението дълг/собствен капитал, равно на 150 %, както и за да съответства на заделените от предприятието провизии за пенсии и на допълнителния разход за държавата за период само от десет години, в резултат на разликата между платените пенсии и получаваната от този момент нататък погасителна вноска (15).
(32)
Целта за компенсиране на държавата се припомня не само в член 30 от закона, приет от законодателя, както и по време на разискванията по проектозакона от 1996 г., но също така в годишния доклад за дейността на France Télécom за 1997 г., в който се посочва „плащането от френската държава на извънредна вноска от 37,5 млрд. FRF, свързана с бъдещите пенсии на бившите държавни служители“ (16). Заделените от France Télécom провизии дават възможност на предприятието да намали нетното финансиране, тъй като в продължение на десет години то се е ограничило да плати само за една година допълнителния разход на държавата във връзка с реформата.
(33)
Поради това изглежда че провизията, предназначена да разпредели ефекта от бъдещите увеличения на произтичащите от закона от 1990 г. вноски, която France Télécom е заделяла всяка година на обща стойност с натрупване от 23,4 млрд. FRF (3,6 млрд. EUR) през 1996 г., е била взета предвид при определянето на размера на извънредната вноска (или „еднократна компенсация“). Частта от тази вноска, която не е съответствала на заделените провизии, е покривала този допълнителен разход в продължение на десет години. Нейният размер е бил определен, като е взета предвид вече заделената от предприятието сума, както несъмнено е видно от разискванията по това време.
(34)
В действителност, поради погасителния характер на въведената със закона от 1996 г. годишна вноска „от работодателя“ оттогава задължението на France Télécom се ограничава до плащането на тази вноска без други ангажименти за покриване на евентуални бъдещи дефицити, произтичащи от пенсионната схема на неговите държавни служители или от други схеми на държавната администрация. Ето защо законът от 1996 г. превръща счетоводната провизия в безпредметна. Провизията е била вписана като чиста печалба в отчета за приходите и разходите на France Télécom към 31 декември 1996 г. в размер на 17,5 млрд. FRF (2,7 млрд. EUR) (17).
(35)
Освен това размерът на предвидената със закона от 1996 г. извънредна вноска като насрещна престация за уреждането и плащането от държавата на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom е бил определен на 37,5 млрд. FRF със закона за държавния бюджет за 1997 г., т.е. на 5,71 млрд. EUR. Вноската е била финансирана чрез увеличение на краткосрочните и дългосрочни задължения на предприятието (18) и изплатена на няколко пъти между януари и октомври 1997 г. Чрез прихода от тази извънредна вноска дефицитът на френските публични администрации е бил намален до 41,8 млрд. EUR през 1997 г. Без нея дефицитът би възлизал на 3,7 % от БВП през същата година.
(36)
Приходът от тази вноска е бил предназначен за държавната институция за управление на въведената със закона за държавния бюджет за 1997 г. извънредна вноска на France Télécom. Тази вноска, заедно с евентуални финансови продукти, които може да генерира, представлява единственият приход на тази институция. Разходите ѝ са под формата на годишно превеждане в държавния бюджет, завеждано като приход от 2006 г., в специално определена пенсионна сметка за плащаните от държавата граждански и военни пенсии. Сумата на плащането е била определена на 1 млрд. FRF (152,4 млн. EUR) за 1997 г., увеличавана след това с 10 % всяка година, освен при наличие на разпоредба, която противоречи на закона за държавния бюджет. Държавната институция престава да съществува след пълното превеждане на приходите ѝ на държавата (19).
(37)
Прилагането на предвидените от закона за държавния бюджет за 1997 г. разпоредби за определяне на годишните плащания е довело до определяне през 1999 г. на периода на съществуване на държавната институция на 17 години, без възнаграждение от паричните му средства (20). Обаче поради по-големите годишни плащания спрямо предвиденото от закона за държавния бюджет за 1997 г. този период е бил съкратен. Както е посочено в таблица 3, натрупаната сума на годишните плащания на институцията през 2010 г. е вече е достигнала 5,47 млрд. EUR. Периодът на съществуване на институцията при пълно прехвърляне на наличните средства е бил предвиден до 31 декември 2011 г. (21) Ето защо законът за държавния бюджет за 2011 г. предвижда плащане на 243 млн. EUR по специално определената пенсионна сметка за тази година, чрез която би трябвало да се изчистят приходите на институцията (22).
(38)
Във всеки случай размерът на извънредната вноска от 37,5 млрд. FRF, предназначена за държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom през 1997 г., съответства на размера на вноската под 40 млрд. FRF, посочена в разискванията по проектозакона от 1996 г. Макар и платена в държавния бюджет през 1997 г. и допринасяйки ежегодно за плащането на гражданските и военните пенсии, сумата на тази вноска е била определена за компенсиране на допълнителния разход на държавата след приемането на закона от 1996 г.
(39)
Частта от заплатите за финансирането на пенсионните задължения на държавните служители, определена съгласно член L 61 от Кодекса за гражданските и военните пенсии след създаването на обществения оператор France Télécom през 1991 г., не е променена със закона от 1996 г. От друга страна, законите от 1990 г. и 1996 г. не са внесли изменения в пенсионната схема на обикновените служители на France Télécom, която е схемата за пенсионно осигуряване по общото право, допълнена със схемата на AGIRC (Association générale des institutions de retraite des cadres - Главно сдружение на пенсионните институции на висшите служители) за висшия персонал и със схемата на ARRCO (Association des régimes de retraites complémentaires - Сдружение за допълнителната пенсионна схема за заетите лица) за обикновения персонал. Съгласно тази схема France Télécom и обикновените му служители поемат задължения, равностойни на тези на конкурентни предприятия що се отнася до плащаните от работодателя погасителни вноски.
(40)
Във връзка с въведената със закона от 1996 г. реформа актюерското дружество, избрано за консултант на френската държава, счита, че уреждането и изплащането от държавата на пенсиите на работещите и пенсионираните държавни служители на France Télécom ще възлизат на 242 млрд. FRF (36,9 млрд. EUR (23)) с известна актуализация към 1 януари 1997 г. (24) Тази цифра е близка до закръглената сума от 250 млрд. FRF, посочена от Сената. Прогнозата, направена въз основа на същите актюерски хипотези за погасителната вноска „от работодателя“, която France Télécom би трябвало да плаща като насрещна престация, е била оценена въз основа на същите актюерски хипотези на 15,2 млрд. EUR, към които трябва да се добави еднократната компенсация или извънредна вноска в размер на 5,7 млрд. EUR, напълно изплатена през октомври 1997 г. Френските органи оценяват стойността на бъдещите вноски „от работещия“ на […] млрд. EUR към момента на влизане в сила на реформата. Стойността на нетния разход, прехвърлен от France Télécom на френската държава, както е изчислена през 1996 г., възлиза на […] млрд. EUR.
(41)
За десетгодишния период, посочен по време на разискванията по проектозакона от 1996 г. (1997-2006 г.), общата сума на социалноосигурителните плащания, оценена от актюерското дружество, избрано за консултант на френската държава, е възлизала на […] млрд. EUR. През този период общият размер на действително изплатените социалноосигурителните плащания е бил почти същият - […] млрд. EUR, или разликата спрямо прогнозите е по-малка от 0,83 % (25). Това потвърждава a posteriori точността на прогнозите, използвани по време на разискванията по закона.
(42)
От тези данни е видно, че сумите и тяхната обосновка, разисквани в Националното събрание и в Сената за определянето на размера на еднократната компенсация или на извънредна вноска на France Télécom, съответстват на ex post проверените приблизителни стойности през десетгодишния период,посочен по време на разискванията по проектозакона. В действителност максималният размер на обявената извънредна вноска - 6 млрд. EUR (40 млрд. FRF) съответства на провизиите на предприятието до 1996 г., за да може да поеме предвижданите тогава бъдещи разходи за пенсии, или 3,6 млрд. EUR (23,4 млрд. FRF), плюс поетата от държавата разлика от 2,4 млрд. EUR между социалноосигурителните вноски „от работодателя“ и вноските „от работещия“, получени между 1997 г. и 2006 г., от една страна, и от друга страна - очакваните социалноосигурителни разходи за плащане през 1996 г. за същия десетгодишен период.
(43)
От друга страна, предадената от Френската република информация, съдържаща се в таблица 3, показва, че за периода от 1997 г. до 2010 г. общите разходи за пенсии на държавните служители на France Télécom, финансирани от френската държава вследствие на реформата от 1996 г., са достигнали […] млрд. EUR. Разходите, които трябва да финансира държавата, се определят като салдото между годишните социалноосигурителни вноски на France Télécom и на работещите в предприятието държавни служители и плащаните пенсии на пенсиониращите се всяка година държавни служители, като се приспаднат годишните плащания на държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom. Между 1997 г. и 2010 г. разходите бележат следното развитие:
Таблица 3
Разходи за сметка на френската държава след реформата от 1996 г. (1997-2010 г.)
(в млн. EUR)
Осигурителни вноски
(„от работодателя“, „от работещия“)
Годишни плащания от държавната институция за управление на извънредната вноска на France Telecom
Изплатени пенсии
Разходи на държавата
1997 г.
[…]
152,4
[…]
[…]
1998 г.
[…]
167,7
[…]
[…]
1999 г.
[…]
184,5
[…]
[…]
2000 г.
[…]
202,9
[…]
[…]
2001 г.
[…]
223,2
[…]
[…]
2002 г.
[…]
245,5
[…]
[…]
2003 г.
[…]
270,0
[…]
[…]
2004 г.
[…]
297,1
[…]
[…]
2005 г.
[…]
326,9
[…]
[…]
2006 г.
[…]
1 359,5
[…]
[…]
2007 г.
[…]
395,4
[…]
[…]
2008 г.
[…]
435,0
[…]
[…]
2009 г.
[…]
578,0
[…]
[…]
2010 г.
[…]
635,8
[…]
[…]
Общо
[…]
5 473,9
[…]
[…]
(44)
Съгласно приложимите разпоредби от закона за държавния бюджет за 1997 г. сумите на годишните плащания на държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom, платени през 1997 г., не са съответствали на сумите на очакваните или действително изплатените пенсии на пенсионираните служители на France Télécom, нито на сумите на разходите, останали за финансиране от държавата, и не са били определени съгласно тези суми. Ако се разгледат действително прехвърлените суми се потвърждава, че такава връзка липсва. Въпреки платената от France Télécom през 1997 г. извънредна вноска, таблица 3 показва, че сумите на изплатените пенсии на пенсионираните държавни служители на France Télécom са превишавали годишните ресурси от 2004 г. нататък, с изключение на 2006 г.
(45)
Ето защо, плащанията на годишните социалноосигурителни вноски на France Télécom и годишните плащания от държавната институция за управление на извънредната вноска, вноска, не са определени отделно и ex ante за обслужваните пенсии на пенсионираните служители на France Télécom в специалната пенсионна сметка. В действителност определянето на извънредната вноска само за финансирането на въпросните пенсии от 1997 г. насам, ако тя е била прилагана вместо системата за превеждане на годишно нарастваща сума с предвидените 10 % в закона за държавния бюджет за 1997 г., би довело до прекратяване на съществуването на държавната институция по-скоро в края на 2008 г., отколкото в края на 2011 г., както е било предвиден, като се отчита посочения в таблица 3 непокрит размер на годишните социалноосигурителни вноски. Така или иначе, и в двата случая размерът на извънредната вноска щеше да бъде усвоен към 31 декември 2011 г.
2.2. Постепенно до пълно отваряне на пазарите на далекосъобщителни услуги
(46)
Реформата на финансирането на пенсиите на държавните служители на France Télécom се провежда, докато тече процес на пълно отваряне за конкуренцията на пазарите на услугите, на които осъществява дейност France Télécom. От 1988 г. секторът на далекосъобщенията постепенно се либерализира съгласно Директива 88/301/ЕИО на Комисията от 16 май 1988 г. относно конкуренцията на пазарите на крайни далекосъобщителни устройства (26) и Директива 90/388/ЕИО на Комисията от 28 юни 1990 г. относно конкуренцията на пазарите на далекосъобщителни услуги (27). Директива 90/388/ЕИО предвижда прилагането на мерки за либерализация преди 31 декември 1990 г. по отношение на предаването на данни и услугите за гласова телефония и за данни за корпоративни мрежи и затворени групи от потребители. Директива 96/19/ЕО на Комисията от 13 март 1996 г. за изменение на Директива 90/388/ЕИО във връзка с осигуряването на пълна конкуренция на пазарите на далекосъобщителни услуги (28) имаше за цел пълната либерализация на сектора на далекосъобщенията от 1 януари 1998 г.
(47)
В действителност Закон № 96-659 от 26 юли 1996 г. относно регулирането на далекосъобщенията е определил условията, чрез които да се проведе пълната либерализация на сектора, като се сложи край на монопола на France Télécom върху стационарните телефонни услуги и преноса на данни и се организират тарифите и взаимосвързаността с конкурентите. Дори и в други сектори, които дори не подлежат на изключителни и следователно конкурентни права от 1987 г., като пазарите на мобилна телефония, France Télécom е заемало определени водещи позиции с пазарен дял, намалял от 53,3 % на 49,8 % между 1997 г. и 2002 г. (29) По този начин със Закон № 96-659 на France Télécom са възложени задачи от общ икономически интерес и е предвидено създаването на фонд за финансиране на съответните задължения, какъвто поддържат конкурентите.
(48)
Съгласно цитираните разпоредби в съображения 46 и 47, от 1988 г. France Télécom се е изправило пред появата на конкуренти - някои от които отчасти са собственост на международни групи - на пазарите на стоки и услуги, на които то е извършвало дейност във Франция, като някои от тях, като мобилните телефонни услуги и международните далекосъобщения, съдържат трансграничен компонент. Тази тенденция се е засилила на либерализираните пазари от 1998 г. От друга страна, France Télécom е установило отношения с чуждестранни оператори като Deutsche Telekom и Sprint през 1996 г. (Global One), като от 1997 г. е умножило партньорствата и участията си - в Италия (Wind), Нидерландия (Casema), или е получило лицензи за мобилни услуги в Дания и Португалия (30).
(49)
Следователно реформата на финансирането на пенсиите на France Télécom е била осъществена заедно с либерализацията на пазара на ниво Европейския съюз. По този начин ефектите от нея са се проявили на един напълно отворен за конкуренцията пазар, на който, от друга страна, France Télécom е създало съюзи и значително е увеличило участията си в други държави членки. Всъщност желанието за насърчаване на разширяването на France Télécom към различни от Франция европейски пазари се появява със закона от 1996 г. и отварянето на предприятието за частен капитал, както е видно от декларациите при разискванията по проекта, в които се говори за „амбиции, които френското правителство имаше по отношение на националния му фаворит France Télécom“ (31).
(50)
Понастоящем France Télécom заявява, че е първият доставчик на достъп до високоскоростен интернет и третият мобилен оператор в Европа, както и че е сред световните лидери на далекосъобщителни услуги за многонационални предприятия. Извън Франция France Télécom извършва значителна дейност чрез дъщерни дружества с водещи позиции в Испания, Обединеното кралство, Полша, Словакия, Белгия и Австрия (32).
3. ПРИЧИНИ, ДОВЕЛИ ДО ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(51)
В решението си за откриване на официалната процедура по разследване Комисията е изложила предварителната си оценка на въведените със закона от 1996 г. мерки, като ги сравни с референтната рамка за задължителните социалноосигурителни и данъчни вноски на France Télécom, определени от закона от 1990 г. Тя счете, че тези мерки изглежда са предоставили чрез държавни ресурси избирателно предимство на France Télécom, което може да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите членки, както и че може да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(52)
Освен това Комисията отбеляза, че доколкото тези мерки представляват държавна помощ, Комисията не е получила уведомление преди привеждането ѝ в действие и поради това съгласно съдебната практика следва да се счита за нова помощ. Така че Френската република не е изпълнила задължението си за подаване на уведомление съгласно Договора и следователно мярката следва да се счита за неправомерна.
(53)
Комисията заключи, че в съответствие с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС тя може да разгледа съвместимостта на помощта с вътрешния пазар. Комисията отбеляза също, че същата разпоредба ѝ е позволила да заключи, че предоставената на La Poste помощ по време на реформата на начина на финансиране на пенсиите на неговите държавни служители е била съвместима с вътрешния пазар (33) и че предвид сходството между двата случая е целесъобразно и в настоящия случай да се направи подобен анализ.
(54)
В предварителното разследване на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар и независимо от сходството с реформата на начина на финансиране на пенсиите на La Poste, Комисията изрази пред Френската република следните съмнения:
а)
първо, като подчертава, че тя не е разполагала с подробна информация, която да доказва, че,ставката на плащаните от France Télécom социалноосигурителни вноски е равна на тази на плащаните от частните предприятия по общото право, които извършват дейност в сектора на далекосъобщенията във Франция, Комисията отбелязва, че прилаганата към France Télécom от 1997 г. ставка на погасителната вноска не позволява да се осигури равно конкурентно ниво с неговите конкуренти. Това се дължи на факта, че прилаганата към France Télécom ставка включва в себе си само общите рискове между обикновените и държавните служители и в този смисъл изключва социалноосигурителни вноски извън общите рискове, като безработица и неизплащане на заплати в случай на оздравителен план или прекратяване на дейността на предприятието по съдебен ред;
б)
второ, Комисията не е разполагала с достатъчна информация относно въздействието върху конкуренцията на облекчаването на разходите за пенсии, за да прецени дали евентуалните положителни въздействия са повече от отрицателните. За тази цел Комисията трябваше да вземе предвид факта, че France Télécom все още не беше възстановило неправомерните и несъвместими помощи в съответствие с решението на Комисията от 2 август 2004 г. във връзка с държавната помощ, приведена в действие от Франция в полза на France Télécom (наричано по-долу „решението относно облагането с професионален данък на France Télécom“) (34), което Франция не беше изпълнила в определения срок, както установи Съдът (35).
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ ЛИЦА
(55)
Мненията, представените от заинтересованите лица, са обобщени в раздели 4.1-4.3.
4.1. France Télécom
(56)
В мнението си, за което счита, че допълва представеното от Френската република мнение, France Télécom смята, че е изправено пред проблем, свързан с хроничен излишък на персонал поради предишния му статут на администрация, както и че няма същите възможности за безпроблемно наемане на служители в сравнение с конкурентите си. Поради това France Télécom трябва да отпусне значителната сума от 180 млн. EUR за обучение, равна на 4,5 % от заплатите, в сравнение с 2,9 % средна стойност за френските предприятия. France Télécom посочва и сума за заплати, по-висока с около […] % без увеличенията и премиите. Освен това, тъй като не може да осъществи социални програми, France Télécom е финансирало мерки при пенсионирането на своите държавни служители, като отпуск в края на професионалното развитие, за сума от над 8 млрд. EUR между 1996 г. и 2006 г.
(57)
Второ, France Télécom счита, че разходите за пенсии между 1990 г. и 1996 г. не са били нормални и са го поставили в неблагоприятно структурно положение спрямо частните му конкуренти в съответствие с решението по дело Combus (36), тъй като референтната рамка за оценяване на нормалния или извънредния характер на въпросните разходи е схемата на общото право, приложима към конкурентите. Изложените в решението по дело Combus принципи също така са потвърдени от Общия съд в решението му по дело Hotel Cipriani (37). France Télécom оспорва, че в сегашния случай положението на един-единствен оператор преди и след въведената със закона от 1996 г. реформа е подходяща рамка за сравнение, за да се оцени дали е налице икономическо предимство съгласно съдебната практика. Във всеки случай, ако референтната рамка бъде приложена към France Télécom преди и след реформата от 1996 г., мярката не би следвало да се определи като избирателна, тъй като се прилага по еднообразен начин в посочената рамка.
(58)
От това би следвало, че разглежданите мерки или не представляват държавни помощи по смисъла на ДФЕС що се отнася до факта, че освобождават France Télécom от неблагоприятно структурно положение, или не могат да бъдат определени като избирателно предимство, което да представлява държавна помощ.
(59)
В допълнение France Télécom счита, че ако се предположи, че е установена, държавната помощ е съвместима с вътрешния пазар съгласно установените от Комисията критерии в решението ѝ относно схемата за пенсии на La Poste (наричано по-долу „решението относно La Poste“) (38). В този смисъл специфичният характер на неговата схема да плаща изчислена само на базата на общите рискове вноска не означава, че France Télécom се е намирало в по-благоприятно положение спрямо конкурентите си от 1996 г. насам: освен структурните недостатъци, свързани със статута на заетите държавни служители, France Télécom е трябвало да понесе значителни разходи във връзка с реформата от 1996 г., чиято съвместимост с вътрешния пазар трябва да се анализира, и чийто размер от 5,7 млрд. EUR превишава твърде много сумата, която France Télécom би трябвало да плати, ако вноската му е включвала и необичайни рискове.
(60)
France Télécom счита, че в решението относно La Poste (39) Комисията е допуснала, че сумата на една-единствена извънредна вноска (2 млрд. EUR) в рамките на реформа, влязла в сила след уведомлението, но преди решението на Комисията, ще компенсира социалноосигурителни вноски за необичайни рискове до изчерпването на сумата на единствената вноска. Според France Télécom, няма как да се оправдае фактът, че Комисията се отклонява от този принцип, тъй като политическите декларации в хода на разискването по проектозакона от 1996 г. не позволяват да се счита, че вноската с определен размер на France Télécom е била определена от законодателя по такъв начин, че статуквото да се запази за десет години.
(61)
Освен това наличните данни за 1996 г. биха били в противоречие с тезата, според която тогава е счетено, че сумата от 5,7 млрд. EUR съответства точно на допълнителния разход за държавата вследствие на прилагането на закона от 1996 г. в продължение на десет години, като с всяка следваща година са компенсирани най-ниските плащани от предприятието годишни разходи, дори като се вземат предвид компенсационните разходи между пенсионните схеми, от които France Télécom е освободено през 1996 г. (40). Целта на сумата на извънредната вноска е била да се обезщети напълно френската държава във връзка с реформата. Следователно тя би трябвало да се вземе предвид при анализирането на неговото конкурентно равностойно положение от влизането в сила през 1997 г.
(62)
Накрая France Télécom счита, че тъй като без реформата от 1996 г. за предприятието биха настъпили значителни неблагоприятни последици по отношение на конкуренцията на пазари, чието либерализиране е било цел на ЕС, както и че оттогава френските органи са направили необходимото за изпълнението на решение относно прилагането на професионален данък към France Télécom (41), мярката не води до отрицателно въздействие върху конкуренцията.
4.2. Жалбоподателите
(63)
Жалбоподателите споделят оценката на Комисията в решението за откриване на официална процедура по разследване що се отнася до наличието на държавна помощ по смисъла на ДФЕС в частта за облекчаването на разходите за пенсии за сметка на France Télécom, въведено със закона от 1996 г. Съгласно мотивите в посоченото решение, в което жалбоподателите изразяват съжаление, че липсва количествено определяне, размерът на помощта е 12,3 млрд. EUR и в никакъв случай не е под 9,9 млрд. EUR (42). Жалбоподателите считат, че последиците от мярката, а именно намаляването на разходите за социално осигуряване, които обичайно са част от бюджета на предприятието, а не тяхна цел, т.е. компенсацията за евентуални неблагоприятни последици, са тези, които определят квалифицирането на мярката като държавна помощ. Впрочем тогава France Télécom не би било в неблагоприятно положение по отношение на наемането на държавни служители, тъй като предприятието плаща социалноосигурителни вноски за безработица и вноски „от работещия“ с 13 % по-ниски от конкурентите си и разполага със стабилен и гъвкав персонал що се отнася до намаляването на общата сума за заплати посредством работа на непълно работно време в периода преди пенсионирането и алтернативни модели на държавната служба.
(64)
Според жалбоподателите така характеризираната държавна помощ би била несъвместима с вътрешния пазар. В действителност предоставеното на France Télécom значително конкурентно предимство е било вредно дотолкова, доколкото намаляването на разходите не е било необходимо, за да не се стигне до застрашаване на финансовата му структура: при намалени с 9,9 млрд. EUR нетни актуализирани задължения за пенсии поне през 1996 г., и тъй като не е трябвало вече да вписва този свой разход в баланса си и да го прилага към него, по-късно France Télécom задлъжнява с много по-големи суми - между 1997 г. и 2007 г. нетните му финансови задължения възлизат средно на 44 млрд. EUR. Впоследствие с помощта, която освобождава France Télécom от разходите за пенсии, наследени от монополното му положение, е финансирано разширяването на предприятието в международен план, като същевременно се засилва позицията му във Франция, където се ползва със значителни монополни предимства, разходите за които са били точно със съшия размер.
(65)
От друга страна, невъзстановените в миналото неправомерни и несъвместими помощи не позволяват разглежданата оперативна помощ да бъде обявена за съвместима предвид общия кумулативен ефект на помощите. Накрая, отсъствието на равностойно конкурентно положение след реформата от 1996 г., тъй като не са плащани социалноосигурителни вноски за рисковете за безработица и неизплащането на заплати в случай на оздравителен план на предприятието, изключва съвместимостта на реформата с правилата на Договора. Следователно е уместно пенсионните задължения на France Télécom да се изчислят от независим експерт, а Франция да се ангажира да осигури финансов неутралитет на схемата, по-специално като предвиди механизми за коригиране на вноската „от работодателя“ и на еднократната компенсация в размер на 5,7 млрд. EUR в случай на вариране на разходите.
4.3. Далекосъобщителният оператор
(66)
Далекосъобщителният оператор споделя и подкрепя предварителния анализ, изложен в решението за откриване на официална процедура по разследване от Комисията, в който като нова и неправомерна държавна помощ са определени въведените със закона от 1996 г. изменения, които целят да заменят годишните погасителни вноски на France Télécom с действително поетите за плащане пенсии за сметка на държавата, като се извадят платените социалноосигурителни вноски от заетите служители със статут на държавен служител. Според оператора същото определение следва да се приложи към социалноосигурителните вноски на обикновените служители за необичайни рискове, които плащат конкурентите на France Télécom, но които последното не плаща поне от 1996 г. нито за държавните, нито за обикновените си служители. От друга страна, противно на случая, предмет на решението относно La Poste (43), изчисляването на плащаната от France Télécom вноска „от работодателя“ не е включвало и не включва тези социалноосигурителни вноски, което означава, че помощта не може да бъде обявена за съвместима.
(67)
Що се отнася до помощта, след като изплатените пенсии повече не се възстановяват на държавата, операторът счита, че анализът на прегледа на конкурентоспособността, изложен от Комисията в решението ѝ относно La Poste, би трябвало да доведе до противното заключение - а именно, че помощта е несъвместима. Този анализ би трябвало да се основава на действителните факти от 1996 г., а не - както в решението относно La Poste - на хипотези за бъдещето.
(68)
Впрочем според оператора на много от пазарите, на които извършва дейност, France Télécom заема положение с пазарна сила, подобно на господстващо положение. Поради това предприятието подлежи на задължения за ex ante регулиране на пазарите на едро на високоскоростни и свръхскоростни широколентови услуги с начало и терминиране на повиквания по стационарни линии. В решението си от 16 юли 2003 г. относно процедура по прилагане на член 82 от Договора за ЕО по дело COMP-38.233 Комисията също така е установила и е наложила санкции за нарушение на член 102 от ДФЕС от France Télécom чрез дъщерното ѝ дружество Wanadoo (44). Тъй като предприятието е в добро финансово състояние, получените помощи са му дали възможност да финансира разширяването на дейността му в международен план, а именно като е придобило Orange, Retevisión и AMENA.
(69)
Накрая операторът иска от Комисията да изчисли точния размер на разглежданата помощ и в съответствие със съдебната практика Deggendorf (45) да откаже да допусне, че разглежданите мерки са съвместими с вътрешния пазар, докато неправомерните помощи от миналото не бъдат възстановени.
5. МНЕНИЕ НА ФРЕНСКАТА РЕПУБЛИКА
(70)
Френската република счита, че въведените през 1996 г. промени в начина на финансиране от френската държава на пенсиите на държавните служители, работещи за France Télécom, не съдържат елемент на държавна помощ. Във всеки случай реформата от 1996 г. би била съвместима с вътрешния пазар, по-специално като се приложат мотивите на Комисията от решението ѝ относно La Poste (46).
5.1. Относно наличието на държавна помощ
(71)
Според Френската република законът от 1990 г. е поставил France Télécom в необичайно положение, дерогация от общото право, като е предвидил предприятията да плащат погасителна вноска „от работодателя“, пропорционална на общите разходи за заплати, която да не зависи от нивото на изплащаните пенсии. Поетите от France Télécom разходи са били необичайни, тъй като финансовият дефицит на подсхемата за засегнатите лица е бил сигурен и непоносим поради неизбежното намаляване на броя на заетите държавни служители, съпътствано от нарастващия брой пенсионери.
(72)
Реформата от 1996 г. е приравнила финансирането на пенсиите към общото право, без да е довела до по-благоприятно конкурентно положение за предприятието, тъй като вноската на France Télécom се изчислява годишно по такъв начин, че нивото на задължителните социални и данъчни разходи да се уеднакви с това на конкурентите от сектора на далекосъобщенията. При все това фактът, че социалноосигурителни вноски за рисковете, които не са общи за обикновените и за държавните служители, не са взети предвид при изчисляването на социалноосигурителната вноска с прилагането на „конкурентна ставка на равно заплащане“, може да се обоснове със статута на държавните служители, който изключва например риска за безработица с изключение на извънредните случаи на уволнение или напускане.
(73)
Френската република счита, че положението на конкурентите на предприятието във Франция трябва да бъде референтната рамка, за да се определи дали поетите от France Télécom разходи са били обичайни или необичайни. Впрочем в конкретния случай, като се имат предвид прекомерно високите, несправедливи и неустойчиви разходи, дерогация от общото право, които законът от 1990 г. налага на France Télécom, предвиденото с реформата от 1996 г. премахване на същите и уеднаквяването им с положението на конкурентите единствено са възстановили обичайните условия на конкуренция. France Télécom въобще не е било компенсирано за понесените неблагоприятни последици по тази схема, докато, както се подчертава в мнението на предприятието, то продължава да се намира в неблагоприятно структурно положение, да понася допълнителни разходи и да страда от липса на гъвкавост поради приложимия статут за държавните служители що се отнася до финансови механизми при пенсиониране или връщане в администрацията, образователни мерки за професионално обучение или по-високи разходи за заплати. Така че настоящият режим, който произтича от реформата, не предоставя никакво предимство на France Télécom и следователно не съдържа елемент на държавна помощ по смисъла на ДФЕС.
(74)
Това тълкуване произтича от изведените от юрисдикциите на ЕС общи принципи, съгласно които, тъй като държавни помощи представлявали само намесите, които облекчават обичайните разходи в бюджета на едно предприятие, даден закон, чрез който може да се избегне утежняването на бюджета на едно предприятие с разход, който при нормални обстоятелства не би съществувал, не представлява държавна помощ (47). Същото се отнася и за мерки, които освобождават държавен конкурент от неблагоприятно структурно положение в сравнение с частните му конкуренти (48). Това тълкуване също така е в съответствие с практиката на Комисията (49).
(75)
Накрая, в по-общ смисъл Френската република не счита за уместно настоящата процедура да включва механизмите за компенсация и свръхкомпенсация, чрез които между 1991 г. и 1996 г. (вж. таблица 1) France Télécom се е освободило от разходи, за да се определи наличието на помощ, или датата, на която предимство, произтичащо от въведената със закона от 1996 г. реформа, което не съдържа никаква разпоредба в този смисъл, е получило материално изражение. Плащането на такива разходи се е дължало на режим извън общото право, при който приложимата към France Télécom пенсионна схема е считана за автономна, което вече не е така от 1997 г.
(76)
С тези резерви Френската република е уточнила оценката на разходите, предоставена от France Télécom и посочена в съображение 61, от които предприятието вече не е освободено от 1997 г. Въз основа на реална възстановка на положението за периода 2008-2010 г. и приложена ретрополация с коефициент на преминаване Френската република счита, че разходите, от които France Télécom би се освободило освободи в това отношение, са със 165 млн. EUR по-малко от изчисленията на предприятието.
5.2. Относно съвместимостта на възможна държавна помощ с вътрешния пазар
(77)
Във всеки случай Френската република счита, че ако свързаната с France Télécom реформа от 1996 г. е представлявала държавна помощ, тя следва да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар в съответствие с анализа на Комисията в решението ѝ относно La Poste (50). Реформата от 1996 г. освобождава France Télécom от структурни разходи, които са засягали конкурентоспособността на предприятието на пазар в процес на либерализация, и от този момент нататък вноските му се изчисляват чрез конкурентна ставка за равно заплащане по отношение на общите рискове.
(78)
Фактът, че плащаната от France Télécom вноска от 1997 г. насам не включва необичайни рискове по отношение на обикновените служители и не е причина за несъвместимост с вътрешния пазар. В този смисъл в таблица 4, изготвена съгласно предоставената от Френската република информация, е илюстрирана разликата между плащаната от France Télécom вноска и това, което същото е щяло да плаща, ако при изчисляването са били включени необичайни рискове, като се приспаднат разходите за самоосигуряване от France Télécom и останалите удръжки, които утежняват бюджета му в сравнение с конкурентите.
Таблица 4
Вноска „от работодателя“ на France Télécom в периода 1997-2010 г., изчислена с приложена конкурентна ставка на равно заплащане (КСРЗ) и изменена конкурентна ставка на равно заплащане (КСРЗ*), за да се включат необичайните рискове
Година
КСРЗ
В млн. EUR
КСРЗ*
В млн. EUR
КСРЗ-КСРЗ*
1997
36,2 %
1 088,9
48,1 %
1 446,9
- 358,0
1998
35,4 %
1 069,6
47,1 %
1 423,1
- 353,5
1999
36,7 %
1 108,5
48,4 %
1 460,3
- 351,8
2000
36,4 %
1 085,0
48,0 %
1 429,3
- 344,3
2001
37,0 %
1 088,6
47,9 %
1 407,9
- 319,3
2002
37,7 %
1 100,1
43,5 %
1 267,9
- 167,8
2003
37,6 %
1 085,0
45,0 %
1 298,5
- 213,5
2004
[…] %
1 048,6
[…] %
[…]
[…]
2005
[…] %
984,6
[…] %
[…]
[…]
2006
[…] %
957,6
[…] %
[…]
[…]
2007
[…] %
917,6
[…] %
[…]
[…]
2008
[…] %
859,2
[…] %
[…]
[…]
2009
[…] %
805,4
[…] %
[…]
[…]
2010
[…] %
744,5
[…] %
[…]
[…]
(79)
Френската република счита, че от 1997 г. насам и до 2043 г. стойността на действително платените и предстоящи за плащане социалноосигурителни вноски от France Télécom с актуализацията ще възлезе на 13,5 млрд. EUR Прилагането на изменена конкурентна ставка на равно заплащане, която при изчисляването отчита необичайните рискове, като се приспаднат плащаните от France Télécom вноски, но не и от конкурентите му, би довело до по-висока годишна вноска за същия период, а именно в размер на 16,7 млрд. EUR. Тъй като не считат за уместно включването на посочените рискове, френските органи са изчислили, че разликата (3,2 млрд. EUR) би била до голяма степен компенсирана с платената от France Télécom през 1997 г. извънредна вноска с определен размер от 5,7 млрд. EUR.
(80)
Според Френската република подобно на решението относно La Poste (51) може да се счита, че тази вноска с определен размер е възможно да се смята за еднократна компенсация за плащането на вноските, свързани с изменена ставка, отчитаща вноските за необичайните рискове. Тогава изглежда размерът на еднократната компенсация превишава към настоящия момент сумата, получена от разликата между определената с реформата от 1996 г. ставка и посочената в таблица 4 изменена ставка, и същата тази сума на еднократната компенсация никога няма да бъде напълно покрита от разликата между двете ставки. При тези обстоятелства изразените от Комисията съмнения в решението ѝ за откриване на официална процедура по разследване що се отнася до липсата на действителна конкурентна равнопоставеност между France Télécom и конкурентите му ще бъдат разсеяни.
(81)
За Френската република реформата на начина на финансиране на пенсиите на държавните служители, работещи за La Poste, въведена през 2006 г., и подкрепена с примера за France Télécom през 1996 г., е идеално сравнима с последната по отношение на основните аспекти. Като се има предвид тази сравнимост, Комисията няма основание да не разглежда прецедента във връзка с La Poste. По-специално Комисията следва да допусне извънредната вноска с определен размер, наложена на France Télécom, да бъде взета предвид в анализа на равностойното конкурентно положение след реформата, като de facto бъде счетена за аванс от плащането на социалноосигурителните вноски за необичайните рискове.
(82)
Обратното - разискванията в Националното събрание и в Сената, в които тогава се посочва период от десет години за финансовото покритие на реформата, биха се базирали на по-точни декларации. Подобна мотивировка не би могла да се открие нито в изложенията на мотивите за проектозаконите, нито във въпросните закони или приетите за тяхното прилагане текстове. Намерението на законодателя през 1996 г. е било да определи разходите за пенсии на France Télécom на ниво, равно с това на конкурентите му, а не да обезсмисля реформата за период от десет години, както е видно от мотивите, които Комисията би могла да приеме, ако се базира на извадени от контекста декларации.
(83)
От парламентарните разисквания несъмнено би могъл да се направи изводът, че вноската ще бъде с определен размер без да зависи от разходите, които държавата в действителност ще трябва да поеме. По същия начин в Решение № 96-385 DC от 30 декември 1996 г. Конституционният съвет е изтъкнал, че вноската с определен размер от 37,5 млрд. FRF се обосновава с поемането на пенсиите на държавните служители от държавата без да представлява насрещна престация за тях, докато, от друга страна, плащанията в държавния бюджет не биха били засегнати от конкретен разход и биха съответствали на общите условия за баланс на същия бюджет съгласно член 18 от наредбата от 2 януари 1959 г. относно закона за държавния бюджет.
(84)
Според Френската република точният размер на извънредната вноска е бил определен със Закона за държавния бюджет за 1997 г., като е взет предвид не десетгодишен период за „възстановяване“ на дължимото на държавата чрез тази вноска, а точно обратното - в зависимост от ефекта върху структурата на баланса на France Télécom по такъв начин, че вноската да остане поносима. Размерът на вноската не е бил определен въз основа на логика за компенсиране на държавата за разходите, а като се отчитат възможностите на предприятието за плащане.
(85)
Начинът, по който тази вноска е била управлявана, без да се търси връзка с действително изплатените пенсионни плащания от 1997 г., потвърждава, че тя е с определен размер. Следователно от предоставените от Френската република данни е видно, че между 1997 г. и 2006 г. изплатените пенсии на държавните служители на France Télécom чрез специално определена за целта сметка възлизат на […] млрд. EUR, докато държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom е превела в същата сметка сумата от 3,4 млрд. EUR. За същия период нефинасираният от платените социалноосигурителни вноски остатък би възлизал на 1,2 млрд. EUR. Освен това през 1997 г. се е считало, че този фонд ще съществува от 17 до 25 години, без това да има връзка с десетгодишния период, на който Комисията основава обосновката, която тя очевидно иска да приеме.
(86)
Френската република счита, че France Télécom би останало извън пазара без реформата, с вноски, достигащи 77 % от брутното индексно възнаграждение през 2010 г. и ресурсно обезпечаване в сметките си на задълженията за пенсии на работещите за него държавни служители. Ето защо реформата е била решаващ етап от адаптирането към либерализацията на пазара в съответствие с цел на ЕС и е била ограничена до необходимия минимум. Без тази реформа France Télécom би останало извън пазара и не би могло да набере необходимите инвестиции, и по-специално за да позволи необвързания достъп до абонатна линия, без да бъде изключен рискът от изпадане в несъстоятелност, така че реформата не следва да оказва отрицателно въздействие върху конкуренцията.
(87)
Освен това според Френската република реформата на начина на финансиране на пенсиите на France Télécom, и по-специално налагането на плащане на извънредна вноска, не е довела до разход за държавата между 1997 г. и 2006 г., а в действителност според оценките на френските органи е генерирало нетен приход от над 9,1 млрд. EUR за френската държава (52). Ако трябва да се изчислява доходът от извънредната вноска, Френската република счита, че трябва да се приеме дисконтов процент от 7 %. Следователно принципът за извънредната вноска е бил възприет през 1996 г. Инвестиционният хоризонт би трябвало да е продължителен, тъй като очакваните разлики между пенсиите за плащане и очакваните социалноосигурителни вноски превишават 500 млн. EUR едва през 2005 г., т.е. 9 години по-късно, а сумата от 1 млрд. EUR - едва 12 години по-късно. Средно за 1996 г. ставката на лихвата на държавните облигации (наричани по-долу „ДО“) за 15 години е била 6,9 %. От своя страна France Télécom е емитирало държавни облигации в периода ноември 1991 г. и ноември 1997 г. при сравнима средна ставка от 7 %.
(88)
Накрая, запорирането на сумите, поискано от Комисията съгласно решението ѝ относно прилагането на професионален данък към France Télécom (53), последвано от плащането на посочените суми, би трябвало да накара Комисията да сметне решението си за изпълнено в съответствие със съобщението ѝ от 2007 г. в тази област (54). Поради това кумулативният ефект на тези помощи не следва да се разглежда.
6. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
6.1. Наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(89)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи, че: „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(90)
Прилагането на кумулативните условия на този член към фактите по случая се разглежда в раздели 6.1.1-6.1.5.
6.1.1. Помощ, предоставена от държавата чрез държавни ресурси
(91)
Законът от 1990 г. и законът от 1996 г. са приети от френската държава. В тях се предвижда мярката, съгласно която France Télécom плаща насрещна пррестация в държавната хазна в замяна на уреждането и плащането от държавата на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom. Тъй като в съответствие със закона от 1996 г. насрещната престация, плащана от France Télécom в държавната хазна, е по-малка спрямо първоначалния вариант на закона от 1990 г., помощта се отпуска на France Télécom чрез държавни ресурси на френската държава.
6.1.2. Поставяне в по-благоприятно положение на някои предприятия
(92)
В закона от 1990 г. е определена схемата, приложима към обществения оператор със статут на юридическо лице France Télécom. Законът от 1996 г. относно националното предприятие France Télécom изменя тази схема с разпоредби, които се прилагат към France Télécom съгласно реда и условията, определени в него само за това предприятие.
(93)
Въведената със закона от 1990 г. схема има за цел да определи конкретна насрещна престация що се отнася до принципите и размерите на платените на френската държава от France Télécom вноски „от работодателя“. Също така платимата от France Télécom насрещна престация, предвидена в първоначалната редакция на закона от 1990 г. и прилагана в периода 1991-1996 г., заедно с различната насрещна престация, въведена със закона от 1996 г. и прилагана от 1997 г., са конкретни мерки, които се отнасят само за France Télécom, и следователно, противно на твърдението на France Télécom, изпълняват условието за избирателност.
6.1.3. Икономическо предимство, което нарушава или заплашва да наруши конкуренцията
(94)
Следва да се определи дали мерките, които определят размера на разглежданата компенсация, поставят France Télécom в по-благоприятно положение. Въпросът дали измененията, въведени в член 30 от закона от 1990 г. със закона от 1996 г., представляват помощ в смисъл че предоставят икономическо предимство на France Télécom, трябва да се разглежда в светлината на естеството и общата структура на въпросната пенсионна система и произтеклите от нея последици за France Télécom, а не през призмата на причините и целите на измененията. Противно на твърдението на Френската република. преследваната с изменението на закона от 1990 г. цел по принцип не е уместна за оценяване на въздействието на мерките.
(95)
Поемането от държавата на задължение за уреждането и плащането на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom произтича от прилагането на Кодекса за гражданските и военните пенсии, който е единствено приложим към въпросните бивши държавни служители. Нито законът от 1990 г., нито този от 1996 г. изменят статута на тези държавни служители, нито пък принципа за поемане от държавата на задължението за изплащането на пенсиите им. Поемането на задължение за плащането на пенсиите изглежда произтича от принципа, според който статутът на държавните служители означава, че те служат на общественото благо при пълна независимост и в общ интерес. Не е такъв случаят обаче когато тези държавни служители работят за предприятие, което предоставя услугите си срещу заплащане с цел да обслужва интереса и да носи печалба на това предприятие в конкуренция с други предприятия, които предоставят същите услуги.
(96)
В този смисъл плащането на насрещна престация на държавата, предвидено със закона от 1990 г. както в първоначалната му редакция, така и с въведените със закона от 1996 г. изменения, представлява изключение от принципа за поемане на тези разходи от френската държава. Изключението се обосновава с естеството и общата структура на системата, приложима към пенсиите на работещите във France Télécom държавни служители. В действителност, в приложение на Кодекса за гражданските и военните пенсии френската държава е длъжна да извършва уреждането и плащането на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom, които са с общ статут на държавни служители на френската държава и не подлежат на общото право за социалноосигурителните плащания.
(97)
Дори при отсъствието на насрещна престация от France Télécom френската държава би била не по-малко задължена да осигурява пожизнено държавните служители с въпросния статут, освен при едностранна промяна на тези ангажименти. Напротив, предоставянето на обучени от държавата държавни служители на France Télécom без никаква насрещна престация по отношение на платените или предстоящи за плащане пенсии би предоставило очевидно предимство на предприятието.
(98)
Тъй като конкурентните на France Télécom предприятия не наемат служители със статут на държавен служител, към които френската държава да има подобни финансови задължения, логиката на въведената със закона системата за финансиране на пенсиите и плащането на насрещни престации от France Télécom не може да се приложи към тях. В потвърждение на факта, че статутът на служителите на конкурентите е различен по отношение на рисковете от неплащане на заплати, обхванати от общото право за социалноосигурителните плащания, френските органи явно считат плащането на социалноосигурителните вноски за покриването на този риск за обосновано в техния случай. Именно на този статут се позовава Френската република, за да счита, че включването на необичайните рискове за държавните и обикновените служители при изчисляването на изплатената насрещна престация на държавата от France Télécom съгласно закона от 1996 г. не може да се обоснове.
(99)
От горепосоченото следва, че по отношение на платените разходи за наемане на обикновени служители тези предприятия нито de jure, нито de facto са в положение, сравнимо с това на France Télécom по отношение на държавните му служители, противно на твърдението в мненията на Френската република и на France Télécom.
(100)
По същия начин, не е необходимо да се прави сравнение между прилаганата към France Télécom схема на насрещна престация и схемата, определена за други държавни институции, които наемат държавни служители, като френския монетен двор (Monnaie de Paris) или Националната служба по горите (Office National des Forêts), и които за някои от дейностите си могат да бъдат квалифицирани като предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, или други държавни организации с промишлен и търговски характер, като EDF (Électricité de France) или GDF (Gaz de France) в миналото. EDF или GDF са имали специфични пенсионни системи, които не са приравнени към тези на държавните служители. От друга страна, схемите на EDF и на GDF са били обезпечени с обща схема оттогава, въпреки че е уместно да се подчертае, че Комисията е заключила, че не е съществувала помощ единствено доколкото обезпечението е било финансово неутрално за държавата (55), какъвто не е случаят с реформата от 1996 г. в настоящия случай.
(101)
В замяна на това, схемата за насрещна престация в полза на държавата срещу плащането на пенсиите на държавните служители, работещи за La Poste, преди описаните и одобрени изменения от Комисията при определени условия в решението ѝ относно La Poste, е била схема на национално предприятие, сравнимо с държавна организация с промишлен и търговски характер, и съгласно първоначалната редакция на закона от 1990 г. остава подобна на схемата на France Télécom по отношение на годишното възстановяване на разходите на държавата за изплатените пенсии на пенсионираните държавни служители и погасяването на разходите, предвидени в член L-134 от Кодекса за социално осигуряване.
(102)
Дори и да изглежда, че La Poste не е в конкуренция с France Télécom - конкуренция, която предоставените на France Télécom предимства са можели да нарушат или заплашат - вярно е също, че логиката и разпоредбите на пенсионната схема на държавните служители на France Télécom преди реформата от 1996 г. са били същите като тези от сравнимата схема, приложена към La Poste по същото време. От друга страна, Комисията е сметнала в решението си относно La Poste, че реформата на приложимата към La Poste схема е представлявала държавна помощ, противно на твърденията на Френската република във връзка с France Télécom. Като цяло, за да се направи оценка на положението на France Télécom, то трябва да бъде съпоставено с положението на държавно или частно предприятие, което би наело държавни служители, които биха запазили своя статут. Такива предприятия биха се оказали в същото сравнимо положение като France Télécom. Именно в съответствие с тази система за сравнение може да се оцени наличието на държавна помощ в полза на France Télécom.
(103)
Също така не може да се твърди, че една мярка не предоставя предимство на дадено предприятие, в случая France Télécom, само защото представлява компенсация за известно неблагоприятно положение за предприятието в миналото, противно на твърденията на Френската република и France Télécom. Комисията отхвърли наскоро и довода на един заварен далекосъобщителен оператор, конкурент на France Télécom, според който специфични пенсионноосигурителни права, подобни на тези на наследените от миналото на държавната служба и различни от тези по общото право за една част от персонала, могат да бъдат основание за мерки за намаляване на направените от оператора социални разходи, свързани с пенсиите на тази категория персонал (56). В този смисъл, както са подчертали френските органи по време на разискванията по проекта, законът от 1996 г. е наложил нов и голям разход за френската държава за уреждането и плащането на отпуснатите пенсии на държавните служители на France Télécom. Заедно с това законът от 1996 г. е довел и до намаляване на все още плащаната от France Télécom насрещна престация.
(104)
Поради предвидения със закона от 31 декември 1996 г. начин на изчисляване на ставката на вноската „от работодателя“, France Télécom плаща на държавата насрещна престация с по-малък размер, отколкото би плащало при отсъствие на закона. Освен това, поради погасителния характер на въведената с този закон вноска „от работодателя“, France Télécom незабавно е подновило към 31 декември 1996 г. провизията, определена в сметките му, за плащането на бъдещите си задължения. По този начин разходът, от който France Télécom е било освободено, не е бил нито нов, тъй като законът от 1990 г. продължава предходната бюджетна практика, нито непредвидим, тъй като предприятието е заделило провизии за тази цел, нито дерогация от общото право в областта на социалното осигуряване, тъй като то не се прилага към плащаната от France Télécom насрещна престация.
(105)
С влизането в сила на закона от 1996 г. на френската държава е прехвърлено задължението за годишна вноска, изцяло покриваща in fine разходите за финансиране на пенсиите на засегнатия персонал. Отпуснатата съгласно закона от 1996 г. сума на помощта от влизането му в сила може да се изчисли чрез годишната разлика между насрещната престация, която представлява погасителната вноска „от работодателя“, плащана от France Télécom на френската държава, и разходите, които предприятието би платило в приложение на закона от 1990 г., посочени в таблица 1, ако същият не е бил изменен, като се приспадне сумата на платената през 1997 г. вноска с определен размер.
(106)
От предоставените от Френската република оценки, изложени в съображение 40, е видно, че към момента на реформата през 1996 г. и до предвиденото погасяване на финансовите задължения вследствие на поетите от френската държава разходи, френските органи са успели да оценят общата сума на новия нетен разход до 2043 г. - годината на приключване на финансовите задължения на държавата към пенсионираните държавни служители или ползвателите на техните права - на стойност […] млрд. EUR. Размерът на нетния разход през 1996 г. е възлизал на […] млрд. EUR, след като са приспаднати годишните вноски на France Télécom (15,2 млрд. EUR), тези на служителите ([…] млрд. EUR) и извънредната вноска с определен размер от 5,7 млрд. EUR.
(107)
Трябва също така да се отбележи, че изчислените суми по време на реформата през 1996 г. са приблизителна оценка на действителната стойност (57). Предвидените суми за плащане на насрещна престация от France Télécom под формата на годишни вноски, както и платената през 1997 г. еднократна компенсация в размер на 5,7 млрд. EUR, нито са имали за цел, нито са насочени към бюджетен неутралитет за френската държава. Ако беше така и при условие че хипотезите за актюерските изчисления са подходящи, разходите и приходите за целия период биха били равни и следователно France Télécom не би имало икономическо предимство.
(108)
Френските органи са били наясно, че „прехвърлянето на разходите за пенсии на държавните служители на France Télécom към общия бюджет на държавата“ е било „нов и голям разход за държавата“, който извънредната вноска с определен размер или приходите от отстъпването на част от акциите на предприятието, притежавани от държавата, ще покрият само отчасти. Следователно посочените в съображение 31 разисквания сочат, че през 1996 г. френската държава не се е стремила към пълно компенсиране на поетия от нея занапред нов разход, а точно обратното - че се е стремила към поемането му така, че „на първо място [да бъдат] взети предвид голяма част от интересите на предприятието в този случай“.
(109)
Очевидно е, че дори при актюерски хипотези, различни от приетите от френската държава за оценяването на новопоетия от държавата разход, и независимо от платената през 1997 г. извънредна вноска с определен размер, реформата е предоставила значително икономическо предимство под формата на по-малки пенсионноосигурителни вноски „от работодателя“. Следователно, тъй като чрез вноската с определен размер или еднократна компенсация, прехвърлените на френската държава разходи не са могли да бъдат изцяло покрити, а най-много намалени, и предвид разглежданите суми е неуместно да твърди, че приетото тогава актюерско изчисление е било подходящо, нито че произтичащите от него прогнози за целия период до 2043 г. са били точни.
(110)
От друга страна е неуместно да се сравняват финансовите предимства, произтичащи от по-ниските социалноосигурителни вноски на France Télécom, с предполагаемите недостатъци в резултат на наемането на държавни служители, както посочва France Télécom, подкрепено от Френската република. В действителност законът от 1996 г. в никакъв случай не е довел до нарастване на предполагаемите недостатъци, тъй като не в закона е причината за наемането на допълнителни държавни служители. Впрочем чрез облекчаването на France Télécom от част от финансовите му задължения законът от 1996 г. не е имал за цел да компенсира предполагаемия недостатък, свързан със заплатите, или според израза на France Télécom - по-малката гъвкавост при наемането на държавни служители.
(111)
Поради това с цел по-голяма изчерпателност следва да се отговори на доводите за изложените от Френската република и France Télécom предполагаеми недостатъци при наемането на държавни служители.
-
Първо, непосредствено преди пълното отваряне на френския пазар за конкуренцията France Télécom е разполагало с обучен и компетентен персонал, без който, ако би трябвало да бъде заменен изцяло, предприятието не би запазило пазарното си положение - нещо, което France Télécom пропуска да спомене в писменото си изложение.
-
Освен това сумата на заплатите и инвестициите в обучение на персонала - които според France Télécom представляват недостатъци, са обичайни разходи в бюджета на едно предприятие, и не е установено, че те не подобряват ангажираността и производителността на служителите спрямо конкурентите.
-
От друга страна, макар да е вярно, че France Télécom не разполага с възможности за коригиране на сумата на заплатите чрез въвеждане на социален план за намаляване на броя на засегнатите служители, е съмнително, че такъв план, отнасящ се единствено до служителите с държавен статут, поради този техен статут би могъл да бъде правилно изпълнен. В замяна на това преустановяването на наемането на държавни служители през 1997 г. и използването на обикновени служители са предоставили известни възможности за гъвкавост за коригиране на сумата на заплатите.
-
Накрая, макар да е вярно, че предприятието заделя значителни бюджетни средства за насърчаване на ранното пенсиониране на въпросните служители, това не променя факта, че насърчаването и интересът на предприятието да въведе подобен механизъм биха били по-малки без предвиденото със закона от 1996 г. прехвърляне върху френската държава на поетите от France Télécom финансови задължения. Чрез този механизъм се насърчава ранното пенсиониране и съответно по-скорошното поемане на разходите за пенсии на въпросните служители от държавата. Без закона от 1996 г. France Télécom би продължило да поема тези разходи.
(112)
Също така изглежда необосновано, тъй като няма връзка с въпроса за наличието или липсата на произтичащо от въпросните мерки икономическо предимство, разглеждането на изтъкнатите от жалбоподателите конкурентни предимства за France Télécom вследствие на предишния му монопол. Предполагаемите предимства и недостатъци нямат фактическа връзка с въпроса за уеднаквяването на условията на конкуренция на пазарите на далекосъобщителни услуги що се отнася до социалните разходи.
(113)
Само предвидената със закона от 1996 г. извънредна вноска с определен размер веднага води до нарастване на разходите на France Télécom спрямо вече определеното референтно положение. Плащането на вноската с определен размер е намалило сумата на получената и оставаща за получаване от France Télécom помощ до погасяването на поетите от френската държава финансови разходи вместо France Télécom съгласно закона от 1996 г. Без да се засяга точността на тогава приложените от френското правителство актюерски методи, без вноската с определен размер нетната сума на разходите, от които би било облекчено France Télécom през 1996 г., би възлизал на 18,9 млрд. EUR, а не на […] млрд. EUR.
(114)
Законът от 1996 г. е предоставил и продължава да дава възможност на France Télécom да разполага с по-големи финансови ресурси, за да извършва дейността си на съответните пазари. Вследствие на закона от 1996 г. тези ресурси са по-значително по-големи спрямо тези, с които France Télécom е разполагало по време на закона от 1990 г. в първоначалната му редакция. Пазарите на далекосъобщителни услуги, на които France Télécom е извършвало и продължава да извършва дейността си на цялата територия на Франция и в останалите държави членки, постепенно са отваряни за конкуренцията чрез постепенното премахване на изключителни или специални права от 1988 г., а след това и чрез пълното им премахване през 1998 г., освен при конкретни изключения. Отварянето на пазара за конкуренцията във Франция завършва през 2002 г. Премахването на правните пречки е съпътствано от навлизането на други оператори, с които France Télécom се конкурира и тогава, и сега, дори преди законодателните мерки от 1990 г. и 1996 г., предмет на настоящото решение.
(115)
Освободено от задължението за обезпечаване на разходите за бъдещи пенсии на държавните си служители и при по-ниско ниво на годишна социалноосигурителна вноска, France Télécom е постигнало баланс с по-малко задължения и разходи, което е увеличило привлекателността му при набирането на капитал и го е поставило в по-благоприятно положение в сравнение с това преди реформата от 1996 г. Облекчено от свързани с френския исторически пазар разходи, предприятието е могло да се развива по-безпроблемно на новоотворените за конкуренцията пазари в другите държави членки, което в действителност е и направило, както се посочва в съображения 48-50.
(116)
От горепосоченото следва, че намаляването на разходите на France Télécom в резултат на начина на изчисляване на платимата на френската държава компенсация в замяна на поемането на разходите за пенсиите на държавните служители, нарушава или заплашва да наруши конкуренцията между France Télécom и новите оператори във Франция и в другите държави членки, в които France Télécom присъства.
6.1.4. Засягане на търговията между държавите членки
(117)
Пазарите, на които France Télécom извършва дейност във Франция, са постепенно отваряни за конкуренцията от 1988 г. и съответно широко отворени за търговия между държавите членки. С Директива 96/19/ЕО се предвижда пълното либерализиране на сектора на далекосъобщенията от 1 януари 1998 г. Във Франция се установяват оператори с капитал, притежаван отчасти от предприятия от други държави членки. Някои от тези пазари са свързани с международните далекосъобщения между държавите членки. По същия начин чрез дъщерни дружества France Télécom предоставя електронни съобщителни услуги в други държави членки, а именно Испания, Белгия и Обединеното кралство.
(118)
При тези обстоятелства дадена мярка, която облекчава експлоатационните и оперативните разходи на France Télécom и съответно освобождава ресурси, с които предприятието разполага за инвестиции или за подобряване на търговското си предлагане във Франция, или за да се установи в други държави членки, може да засегне търговията между държавите членки.
6.1.5. Заключение относно наличието на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(119)
От горепосоченото следва, че като намалява насрещната престация, каквато представлява платимата на държавата вноска „от работодателя“ в замяна на разходите за пенсии, предвидени в първоначалната редакция на закона от 1990 г., и като я заменя с предвидената в закона от 1996 г. насрещна престация, доколкото последната е с по-малък размер от предходно прилаганата, Френската република е предоставила чрез държавни ресурси помощ на France Télécom, която нарушава или заплашва да наруши търговията между държавите членки по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, и то по време на предвиденото със закона от 1996 г. прехвърляне на разходите.
(120)
Следователно е необходимо да се проучи дали тази помощ може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар.
6.2. Алтернативни правни основания за съвместимост на помощта
(121)
Комисията отбелязва, че Франция не се е позовала на член 106, параграф 2 от ДФЕС като основание за съвместимостта на разглежданите мерки.
(122)
Предвидените в член 107, параграф 2 от ДФЕС дерогации за помощите със социален характер, предоставени на отделни потребители, помощите за отстраняване на щети, причинени от природни бедствия и други извънредни събития, както и помощите, предоставени в отделни региони на Федерална република Германия, очевидно не са приложими в разглеждания случай.
(123)
По отношение на предвидените в член 107, параграф 3 от ДФЕС дерогации Комисията констатира, че разглежданите помощи не са предназначени за насърчаване на икономическото развитие на региони, където жизненото равнище е необичайно ниско или където има високо равнище на непълна заетост, не представляват проект от общоевропейски интерес и нямат за цел преодоляването на сериозни затруднения във френската икономика. Също така те нямат за цел насърчаване на културата и опазването на наследството.
(124)
Следователно изглежда, че само член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС е приложим за оценка на съвместимостта на тази мярка.
6.3. Съвместимост на помощта по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС
(125)
Съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС: „За съвместими с вътрешния пазар могат да се считат: (…) помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес (…)“.
(126)
За бъде счетена дадена помощ за съвместима с вътрешния пазар с мотива, че улеснява развитието на икономически дейности или на някои икономически сектори, тя трябва да подобрява начина, по който се упражнява икономическата дейност. Дадена помощ е съвместима по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) само ако не засяга условията до степен, която противоречи на общия интерес. В оценката си Комисията обръща особено внимание на критериите за необходимост и пропорционалност (58).
(127)
Първо, и предвид изразените от Комисията съмнения в решението ѝ за откриване на процедурата, следва да се отбележи, че Френската република е удържала от France Télécom достатъчно голяма сума, съответстваща на изисканото от Комисията възстановяване на помощите в решението ѝ относно прилагането на професионален данък към France Télécom (59). Комисията, след потвърждение на решението на Първоинстанционния съд, което отхвърля иска за отмяна на това решение от Съда (60), счита, че Френската република е предприела необходимите мерки за изпълнение на задълженията си по това решение. Тъй като правилното възстановяване на изплатените помощи в съответствие с професионалния данък премахва икономическото предимство, което е имало France Télécom, в този смисъл не е уместно да се разглеждат последиците от евентуално натрупване с помощта, предмет на настоящата процедура.
(128)
По отношение на останалото следва да се отбележи още в самото начало, че противно на инвестиционните разходи, социалноосигурителните разходи на едно предприятие представляват текущи оперативни разходи и че дадена помощ, която води до съкращаването им, представлява помощ за функционирането на предприятието, чиято съвместимост с вътрешния пазар съгласно съдебната практика на Съда подлежи на стриктна оценка от Комисията.
6.3.1. Съответствие на мярката за помощ с цел от общ интерес
(129)
В настоящия случай приведената в действие помощ от 1997 г. насам може да се счита като целяща да улесни развитието на икономическата дейност за предоставяне на електронни съобщителни услуги в контекста на пълната либерализация на тези пазари. В действителност законът от 1996 г. е бил приет заедно със Закон № 96-659 от 26 юли 1996 г. относно регламентирането на далекосъобщенията, който въвежда произтичащите за Франция задължения от правото на ЕС, а именно тези от Директива 96/19/ЕО.
(130)
В този смисъл общата цел, която се цели със закона от 1996 г. що се отнася до плащането на насрещна финансова престация на френската държава, е да се сближат равнищата на задължителните социалноосигурителни и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, произтичащи на общото право за социалноосигурителните плащания. Използваното средство, а именно мярка за помощ, насочена пряко и изключително към начина на определяне на вноските „от работодателя“ на France Télécom, изглежда подходящо за постигане на определената цел.
(131)
Дадена мярка за помощ, предназначена да намали текущите социалноосигурителни разходи на France Télécom, поети във време, когато предоставянето на услуги при съществуващ монопол по отношение на голяма част от дейностите му, не е изисквало икономически ефективно поведение, в една различна конкурентна среда може да допринесе за подобряването на начина на предоставяне на предишните монополни услуги, доколкото разпределянето на финансови ресурси от конкуренти предприятия за техните социалноосигурителни разходи не води чрез отклонения до процес на конкуриране на основата на качествата. Разбира се, по-долу са изразени резерви по отношение на адекватността на някои разпоредби на закона за постигането на преследваната от него цел. При все това нито легитимността, нито съответствието му с целта от общ интерес за развитие на пазари на електронни съобщителни услуги с ефективна конкуренция, като допринася по този начин за технологичния напредък и за икономическия подем на тази дейност, не следва да се поставят под съмнение.
6.3.2. Необходимост от мярката за помощ
(132)
Ограничаването на броя на държавните служители, работещи за France Télécom, наложено с предвидената в закона от 1996 г. забрана за наемане след 1 януари 2002 г., неизбежно би довело до значително увеличаване на пенсионноосигурителната тежест за France Télécom пропорционално на заетите в него държавни служители. Лишено от възможността да наема държавни служители от държавните институции, което от друга страна е разбираемо предвид предоставянето на въпросните услуги вече в конкурентна среда, France Télécom би било изправено пред прекомерно големи разходи за пенсии на въпросните служители в сравнение с тези на конкурентите му тогава и сега. Също така следва да се отбележи, че задължението за плащане на насрещна престация на френската държава, предвидено в първоначалните разпоредби на закона от 1990 г., е засягало не само заетите държавни служители на конкурентни пазари през 1990 г. и по-нататък, но и държавните служители от главната дирекция на Министерството на пощите и далекосъобщенията, излизащи в пенсия през 1990 г.
(133)
Така например според Френската република ставката на вноската за France Télécom при запазване на разпоредбите на закона от 1990 г. би била 77 % от брутното индексно възнаграждение на заетите държавни служители през 2010 г. Тази ставка е близка до […] %, което би позволило да се осигури напълно равностойно конкурентно положение по отношение на общите и различните от общите рискове между France Télécom и неговите конкуренти. В абсолютни стойности разликата би била около […] млн. EUR годишен допълнителен разход спрямо ставката на вноската, осигуряваща равнопоставено конкурентно положение. Освен това поради непосочването в закона на вече погасителния характер на вноските „от работодателя“, France Télécom щеше да продължи да бъде изправено пред нуждата от значително по-голямо обезпечаване в сравнение с вече заделените провизии през 1996 г. в размер на 3,6 млрд. EUR.
(134)
В този смисъл съображенията на жалбоподателите, че France Télécom е могло от 1996 г. да поеме финансово задължение, което е много по-голямо от разходите, от които го е освободила френската държава, не са уместни, тъй като нямат връзка с разглеждания въпрос. Въпреки че нарастването на поетите финансови задължения от France Télécom през 1996 г. и разглежданите суми към момента да елиминират изтъкнатия от Френската република риск от изпадане в несъстоятелност на предприятието, ако беше продължило прилагането на предвидената в закона от 1990 г. схема, мярката за помощ изглежда необходима за в бъдеще, за да може France Télécom да се конкурира на въпросните пазари на основата на качествата си, без върху него да пада тежестта на наследени от миналото социалноосигурителни разходи, които не съществуват за неговите конкуренти.
(135)
Съображенията на жалбоподателите и на далекосъобщителния оператор относно уместността на цялостна оценка с оглед да се прецени необходимостта от помощта спрямо другите предимства, произтичащи от монопола на France Télécom в миналото, в случая са неоснователни. Наистина от 1996 г. на много пазари на услуги, на които извършва дейност във Франция, France Télécom продължава да заема водещо положение именно вследствие на мрежови ефекти, присъщи на пазарите на съобщенията. Освен това France Télécom е разширило присъствието си на пазарите в други държави членки, като е заело сериозни позиции, по-конкретно в Полша и Испания. Вярно е също че, както подчертава косвено далекосъобщителният оператор в мнението си, поради господстващото си положение по смисъла на член 102 от ДФЕС или поради значителната си пазарна сила съгласно приложимата правна уредба към електронните съобщения в ЕС (61), France Télécom има особени асиметрични задължения, които конкурентните предприятия с по-малка пазарна сила нямат.
(136)
Впрочем тези задължения, например по отношение на достъпа до неговата мрежа, определянето на тарифите според разходите или въздържането от търговско поведение, допустими за дадено предприятие, което не заема господстващо положение, са предназначени именно за да се гарантира, че положението на France Télécom, наследено от предишния му монопол, не е в ущърб на конкуренцията. Тези ad hoc регулаторни инструменти, разработени и периодично прилагани от националните органи в областта на регулирането и конкуренцията, както и от Комисията (62), са по-целенасочени и ефективни за премахване на посочените от жалбоподателите трайни недостатъци вследствие на предимствата на France Télécom, дължащи се на предишния му монопол.
(137)
Следователно държавната помощ, предмет на настоящата процедура, изглежда необходима за постигането на цел от общ интерес и подобрява условията на конкуренция, свързани с разходите за пенсии, и по този начин предоставянето на електронни съобщителни услуги.
6.3.3. Пропорционалност на мярката за помощ
(138)
Налага се изводът, че въведената със закона от 1990 г. насрещна финансова престация в полза на държавата за уреждането и плащането на пенсиите е конкретно за France Télécom и sui generis. Принципът за пълно възстановяване, предвиден с първоначалния закон от 1990 г., е заменен с различна схема за определяне на размера на насрещната престация, плащана на държавата от 1996 г. Теоретично е имало няколко възможности за определяне на размера на плащаната от France Télécom вноска „от работодателя“,като се стига до пълно поемане на разхода от държавата без възстановяване. От 1997 г. тази насрещна престация се изчислява спрямо определи разходи на конкурентните предприятия в сектора. За да се установи дали помощта е пропорционална за постигане на определената цел, следва да се проучи дали референтната рамка за определянето на размера на насрещната престация, приета със закона от 1996 г., е обективна и обоснована.
(139)
Следва да се отбележи още в самото начало, че в процедури, свързани с намаляването на разходите за пенсии на държавни служители на бивши монополни оператори в сектора на далекосъобщенията, OTE в Република Гърция и BT Plc в Обединеното кралство, Комисията е проверила по-специално дали тези предприятия са били обект на социалноосигурителни разходи, еквивалентни на тези на конкурентите, за да вземе съответното решение за съвместимост или несъвместимост с вътрешния пазар по силата на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС на предоставените на въпросните оператори държавни помощи (63). В разглеждания случай Комисията констатира, че ежегодно плащаните от France Télécom и предвидени със закона от 1996 г. погасителни вноски не дават възможност да се гарантира удържането на социалноосигурителни разходи, еквивалентни на тези на неговите конкуренти. Конкурентната ставка на равно заплащане (наричана по-долу „КСРЗ“) не е постигната.
(140)
Френската република и France Télécom обаче се позовават на извънредната вноска с определен размер от 5,7 млрд. EUR, платена през 1997 г. от France Télécom съгласно закона от 1996 г. Сумата на вноската с определен размер е била изчислена през 1996 г. по такъв начин, че за период от десет години от прилагането на закона от 1996 г. да компенсира допълнителния разход, предвиден тогава за държавата, като, от друга страна, са отчетени счетоводните провизии, които France Télécom е било заделило и които предприятието е успяло да поднови през бюджетната 1996-1997 година. Извънредната вноска с определен размер се разделя на два елемента:
-
от една страна, сумата от 3,6 млрд. EUR заделени провизии от France Télécom до 1996 г. за поемането на разходите за тогава предвидените бъдещи пенсии на държавните служители;
-
от друга страна, сумата от 2,1 млрд. EUR (наричана по-долу „допълнителната сума“), съответстваща както според прогнозите на държавните органи, така и според фактите, на нетните социалноосигурителни разходи за уреждане на пенсиите, които държавата е трябвало да плати в рамките на десет години - между 1997 г. и 2006 г., поради прехвърлянето на разходите за пенсиите на държавните служители от сектора на далекосъобщенията.
(141)
Тъй като чрез вноската с определен размер от 5,7 млрд. EUR никога не се е целяло компенсиране на отсъствието на конкурентна ставка на равно заплащане между France Télécom и неговите конкуренти, не би било обосновано да се търси баланс тази вноска и годишните погасителни вноски, които не са били платени от France Télécom, а биха били необходими за постигането на действителна конкурентна ставка на равно заплащане.
(142)
За сметка на това, при разглеждането на парламентарните разисквания е видно, че допълнителната сума от 2,1 млрд. EUR е била предназначена да покрие прехвърлянето на разходите от 1997 г. до 2006 г. и на практика да отстрани последиците от помощта за десетгодишен период. Така нетното финансиране на France Télécom, съответстващо на тази допълнителна сума, е представлявало финансирането за десетгодишен период на допълнителния разход за реформата за френската държава.
(143)
От друга страна, извънредната вноска включва подновяването на станалите безпредметни счетоводни провизии, заделяни до 1996 г. Подновените от държавата провизии са били създадени от France Télécom, за да може да поеме разходите за бъдещите пенсии и подновяването им премахва последиците от помощта за периода на плащане на пенсиите, които могат да покрият.
(144)
При все това в закона от 1996 г. се посочва една-единствена извънредна вноска, без приложимите разпоредби - както тези на закона за държавния бюджет, така и тези на последващите укази - да разграничават произтичаща от провизиите сума, която би било уместно да се извади от прехвърлените на държавата разходи за този период. В член 6 от закона от 1996 г. ясно се посочва, че извънредната вноска с определен размер е платена под формата на насрещна престация за поемането от държавата на отпуснатите пенсии на държавните служители. Поради това при анализа на реформата извънредната вноска следва да се разглежда в нейната цялост.
(145)
Тъй като чрез плащането на извънредната вноска с определен размер France Télécom е покрило разходите за пенсии на държавните служители в сектора на далекосъобщенията и компенсационните разходи между схемите за близо петнадесет години, последиците от помощта са били неутрализирани. Следователно с плащането на извънредната вноска France Télécom е неутрализирало последиците от помощта през този период. Поради това е оправдано през този период France Télécom да не е длъжно да изпълнява условията за съвместимост на тази помощ и така да не плаща необходимата годишна вноска за осигуряването на конкурентна ставка на равно заплащане, включваща необичайните рискове за обикновените служители.
(146)
Стъпките на тази мотивировка следва да се разгледат подробно.
(147)
Налага се изводът, че годишните погасителни удръжки, плащани от France Télécom след реформата от 1996 г., не дават възможност да се постигне конкурентна ставка на равно заплащане, както се подчертава в решението за откриване на процедурата по разследване. Това произтича от факта, че прилаганата към France Télécom ставка включва само социалноосигурителните вноски за общите рискове за обикновените и за държавните служители и в този смисъл изключва социалноосигурителни вноски за необичайните рискове като безработица или неплащане на заплати в случай на оздравителен план или прекратяване на дейността на предприятието по съдебен път.
(148)
От таблица 4 е видно, че неотчитането на необичайните рискове при изчисляването на платимата от France Télécom вноска води до значителна разлика между насрещната престация, която предприятието плаща на държавата, и това, което би плащала, ако ставката на вноската е била изчислена за осигуряване на напълно равнопоставени условия на конкуренция с базите за изчисление на разходите на конкурентите. Следователно произтичащата от закона мярка за помощ не отговаря на принципа на пропорционалността. За да изпълни този принцип и за да постигне обявената легитимна цел за подобряване на условията на конкуренция чрез уеднаквяване на начините за изчисляване на разходите за сметка на предприятията, извършващи дейност на съответните пазари на далекосъобщителни услуги във Франция, отпуснатата на France Télécom в съответствие закона от 1996 г. помощ би трябвало тогава и сега действително да уеднакви в бъдеще тези разходи, като включи разходите за необичайните рискове за двете категории служители.
(149)
Във връзка с това не може да бъде приет доводът на Франция, че държавните служители не са изложени на някои рискове и съответно е необосновано да се плащат вноски за тези рискове. На първо място, тъкмо в резултат на държавните мерки въпросните рискове не биха се проявили и поради това не е обосновано France Télécom да получава финансово предимство. Например тъкмо поради ангажимента на френската държава спрямо заетите държавни служители във France Télécom и поради факта, че тя е свой собствен осигурител, рискът от неплащане на заплати в случай на оздравителен план на предприятието не съществува. Възможността обаче France Télécom да обяви несъстоятелност, като всеки един конкурент, не може да се изключи. И в двата случая не става въпрос за предимство, предоставено на предприятието, а за предимство, предоставено пряко на неговите служители. Гаранцията за изплащане на заплатите възниква след като предприятието вече престане да съществува. За разлика от France Télécom,едно конкурентно предприятие трябва да плаща социалноосигурителни вноски, за да покрие риска от неплащане на заплати след като вече престане да съществува. Следователно предоставянето на предимство на последното не е обосновано, било то под формата на по-ниска социалноосигурителна вноска, или както е на практика, чрез изключване на този риск от начина на изчисляване на вноските на France Télécom.
(150)
След това, погледнато в по-общ план, самата цел на въведената през 1996 г. реформа, която не изглежда да е била доведена до логичен завършек, е да уеднакви условията на конкуренция по отношение на социалните и данъчните разходи между конкурентите в сектора, и то независимо от статута на служителите им и от наличието на ефективно задължение за France Télécom да членува и да плаща вноски в компетентните организации за управление. Именно тази логика на уеднаквяване на условията на конкуренция би направила възможна съвместимостта на разглежданата мярка с вътрешния пазар. Въпросът дали служителите на France Télécom са изложени или не са на такива рискове е неуместен в тази логика.
(151)
В заключение, едно намаляване на поетите разходи за пенсии с прехвърляне на нетната тежест върху държавата би било в съответствие с принципа на пропорционалността само ако то даваше възможност за уеднаквяване на условията на конкуренция. Впрочем France Télécom не е било поставено в положение на пълна равнопоставеност с предприятията от сектора по отношение на социалните разходи върху заплатите, тъй като някои социални и данъчни разходи не са били включени в базата за изчисляване на годишната вноска.
(152)
Противно на претенциите на Френската република и на France Télécom, също толкова необосновано е да се взима предвид вече изплатената от France Télécom през 1997 г. извънредна вноска с определен размер от 5,7 млрд. EUR, за да се съпостави с недостатъчната ставка на прилаганата към France Télécom погасителна вноска.
(153)
Първо, Комисията желае да припомни, че при всяко положение тя трябва да установи дали условията за прилагане на дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, са изпълнени, без да е обвързана с предходната практика на вземане на решения, дори такава да бъде установена (64).
(154)
Във всеки случай разглежданата тук реформа значително и в много отношения се различава от посочената в решението относно La Poste (65), на което се опитват да се позоват френските органи.
(155)
В действителност, противно на реформата, посочена в решението относно La Poste, на което се позовават Френската република и France Télécom, реформата на начина на финансиране на пенсиите на държавните служители на France Télécom се провежда непосредствено преди отварянето на ниво Европейски съюз на пазари, на които France Télécom е било в състояние да развива дейност.
(156)
Впрочем е видно, че France Télécom се е възползвало от либерализацията с установяването си на пазарите на други държави членки, при това благодарение не само на промяната на статута му в акционерно дружество, но и отчасти вследствие на премахването от баланса му на задължения за разходи за пенсии и на по-малки евентуални бъдещи разходи в резултат на реформата. Облекчаването на задълженията му по баланса са позволили на France Télécom да увеличи платежоспособността си и възможността си за получаване на заеми. От предоставените в мнението на жалбоподателите данни за задлъжнялост, които не се оспорват от Френската република, е видно, че нетните финансови задължения на France Télécom от 19,2 млрд. EUR през 1997 г. нарастват на 83 млрд. EUR през 2002 г.
(157)
Наистина една активна инвестиционна политика на разширяване към пазарите на други държави членки, станала възможна след либерализацията, може да е в основата на това значително нарастване на финансовата задлъжнялост. Не по-малко вярно е, че събирането на необходимите средства е станало възможно отчасти поради облекчаването на разходите за пенсии с нетна сума в размер на […] млрд. EUR, прехвърлени на френската държава през 1996 г. Поради това мнението на далекосъобщителния оператор, който се стреми да докаже, че помощта би позволила на France Télécom да финансира разширяването си в международен мащаб (мнение, изложено в съображение 68) не са, макар и косвено, лишени от основание.
(158)
В замяна на това, всички пазари на пощенски услуги, на които френското предприятие La Poste може да развива дейност в ЕС, все още не са напълно отворени за конкуренцията и ще бъдат отворени едва през 2012 г., т.е. шест години след реформата на финансирането на пенсиите на La Poste (66). Ограничаващите конкуренцията последици от предоставената на France Télécom помощ на напълно отворени пазари са по-значителни отколкото тези от помощта, отпусната на La Poste. Следователно не се изисква пълно съпоставяне на необходимите условия за съвместимост на помощта, тъй като става въпрос за различни конкурентни положения на пазари, чийто приоритет при тяхното отваряне на ниво Европейски съюз и приносът за конкурентоспособността на икономиката му също са били различни. В резултат на това критерият за общ интерес, заложен в член 107 параграф 3, буква в) от ДФЕС, не трябва непременно да се оценява по един и същ начин в тези два случая.
(159)
Освен това финансовото положение на La Poste и следователно способността му за разширяване на външни пазари и за засилване на присъствието му на френския пазар не са били сравними с тези на France Télécom. Както е подчертано в решението относно La Poste, без реформата от 2006 г. поради преминаването към нови счетоводни стандарти La Poste е трябвало да впише в сметките си провизия за задължение в полза на държавата, водена дотогава извън баланса, възлизащо на сума от 76 млрд. EUR (67). Ето защо, противно на La Poste, France Télécom е вписало счетоводни провизии в сметките си, за да може да изпълни бъдещите си задължения без реформата, което обективно води до различно финансово положение на всяко от двете предприятия.
(160)
Също така отсъствието на реформа по отношение на France Télécom и продължаването на схемата, въведена със закона от 1990 г., биха довели до нарастване на разходите за пенсии, които биха се увеличили значително след периода 2005-2007 г. според тогавашните прогнози, изложени в съображение 30, което се потвърждава впоследствие от данните за резултатите в таблица 3. Така че в момента на реформата продължаването на схемата, установена с приложимия към La Poste закон, неизменно е довело до годишен допълнителен разход за La Poste в приблизителен размер на […] млн. EUR (68).
(161)
Следователно не е установено, че положението на двете предприятия в резултат на приложимия закон преди съответните реформи, и оттам конкурентните последици за тях, са били подобни. Фактите сочат противното. От това следва, че проучване, което води до подобни заключения и в двата случая, не е обосновано.
(162)
От друга страна, в случая на решението относно La Poste е имало достатъчно основания да се счита, че извънредната вноска с определен размер би могла да бъде разпределена в бъдеще като аванс от плащането на вноските, свързани с изменената конкурентна ставка на равно заплащане. В разглеждания случай такива основания няма. В действителност условието, което налага преразпределянето на извънредната вноска на La Poste, е било определено след като Комисията е започнала официалната процедура по разследване, като поставя под въпрос подценяването на погасителната вноска, необходима за постигане на конкурентна ставка на равно заплащане.
(163)
До голяма степен, и въпреки че френските органи не го признават изрично, разпределянето на въпросната извънредна вноска с определен размер в решението относно La Poste е било резултат от преговори между Комисията и държавата членка, целящи да гарантират плащането на погасителна вноска, която да осигури конкурентна ставка на равно заплащане. При тези преговори отправната точка за френските органи, изразена в уведомлението им от 23 юни 2006 г. след първоначалния обмен на информация по случая през декември 2005 г., е била, че предвидената за La Poste извънредна вноска не е била необходима от гледна точка на конкурентното равностойно положение, за разлика от проекта за реформиране на предвидената годишна вноска.
(164)
Следователно решението на Комисията не би потвърдило влязла в сила реформа, както твърди France Télécom. В действителност уведомлението и решението за откриване на процедурата по разследване от 12 октомври 2006 г. са предхождали определянето на сумата на извънредната вноска със Закон № 2006-1771 от 30 декември 2006 г. (закона за приемане на поправки в Закона за държавния бюджет за 2006 г.). Преговорите са засягали различни аспекти на реформата, и по-специално отчитането на предимството, което би могла да представлява реформата, за която е отправено уведомление в миналото, обхвата на изчисляване на предвидената ставка на вноската и вземането под внимание на спецификата на La Banque Postale по отношение на пощенските дейности и засегнатия персонал. Преговорите са продължили и едва в мнението си от 8 юни 2007 г. френските органи са възприели начина за разпределяне на извънредната вноска в рамките на общо споразумение относно реформата, като по този начин се връщат на позицията си, оповестена във връзка с извънредната вноска и начина на бъдещото изчисляване на годишните вноски.
(165)
От друга страна, противно на разпоредбите на Закона за държавния бюджет за 1997 г. относно създаването на държавна институция за управление на вноската на France Télécom, в които са били предвидени строги правила за годишните плащания към държавата, държавната институция за управление на вноската на La Poste не е била обект на конкретни правила (69). Тъй като е ставало въпрос за извънредна вноска за плащане и свободна за разпределяне, Комисията е сметнала, че Френската република може да намали сумата и едновременно с това да увеличи ставката на годишната вноска на La Poste.
(166)
От друга страна се налага изводът, че законът от 1996 г. определя параметрите за изчисляване на годишната вноска, редовно плащана на държавата като насрещна престация за пенсиите на държавните служители, без да се засяга отчитането на необичайните рискове за държавните и обикновените служители. В този смисъл Общият съд и Съдът на ЕО са посочили по отношение на дължимия от France Télécom професионален данък, че облекчаване на тежести не може да бъде компенсирано с различна специфична тежест, и по-специално когато държавата членка, в случая Френската република, не успява да докаже, че предишни тежести са били установени с оглед на предвиждащо се по-ниско ниво на тежести при различен режим на данъчно облагане (70).
(167)
Комисията не може да пренебрегне факта, че целта на вече изплатената през 1997 г.специфична вноска с определен размер, както изрично се посочва в член 6 от закона от 1996 г., е била да компенсира отчасти френската държава за финансовата тежест, поета от нея съгласно закона от 1996 г.
(168)
Освен това от съдържанието на посочения в съображение 27 доклад на Сената е видно, че чрез гласуването на принципа на извънредната вноска законодателят не е искал да вземе предвид и още по-малко да компенсира разликата между годишните социалноосигурителни вноски на France Télécom и относително по-високите вноски на конкурентите. Обратното - законодателят преднамерено е принудил France Télécom да плаща годишни разходи, които не покриват необичайните рискове за двете категории персонал (държавни и обикновени служители), без да търси връзка между този избор и удържането на извънредната вноска, платена през 1997 г.
(169)
Разходът за France Télécom, какъвто е била вноската с определен размер, е плащан като общ приход в бюджета на държавата в държавната институция за нейното управление и усвояване. При тези условия Комисията не може нито изцяло, нито отчасти да преразпредели фиктивно и a posteriori вече усвоената извънредна вноска с определен размер към цел, абсолютно различна от тази, за която е била определена от френските органи и не е предвидена със закона, а именно компенсирането на неотчитането на необичайните рискове за обикновените и държавните служители. Следователно вноската с определен размер не е била въведена с цел пълно уеднаквяване, при различен законов и регулаторен режим, на годишните разходи на France Télécom с тези на неговите конкуренти.
(170)
По същите причини и съгласно правилата за управление и изплащане към бюджета, предвидени в Закона за държавния бюджет за 1997 г. и изпълнявани и понастоящем, твърденията и изчисленията на Френската република, които имат за цел да покажат, че реформата от 1996 г. към днешна дата се е изплатила чрез значителен излишък от приходи за държавата, не следва да бъдат приети.
(171)
В действителност, като се имат предвид редът и условията за управление и използване на извънредната вноска с определен размер на France Télécom чрез компетентната държавна институция, определени в закона за финансите, и данните за действително извършените плащания от 1997 г. насам, представени от Френската република и посочени в съображения 36 и 37 и в таблица 3, следва да се отбележи, че приходите, на които се опитва да се позове Френската република, с инвестиция, която генерира лихви при ставка 7 %, никога не са съществували.
[…]. Освен това твърдението не отразява действителното поведение на френските органи. Предвид определените в законите за държавния бюджет правила за управление от самото ѝ създаване въпросната държавна институция не е имала такива приходи, които от друга страна не са били предвидени и не са генерирали лихви. Обратното - средствата на институцията би трябвало да са напълно усвоени към 31 декември 2011 г. Те биха били усвоени и по-рано, ако са били определени за финансирането на реформата от 1996 г. - това, което впрочем Френската република оспорва - дори и при включването в тях на излишък от приходи като корпоративен данък, както заключават френските органи. Освен това вземането предвид на излишък от приходи като корпоративния данък е неправомерно, тъй като води до объркване на различните роли на държавата. Предложената от френските органи комбинация от тези различни роли не може да бъде следвана и е уместно да се запази разграничението между, от една страна, държавата, която отпуска помощ на France Télécom и поема задължение за плащането на пенсиите на държавните служители с цел да развие процес на конкуренция на основата на качествата, и от друга страна, държавата като акционер на France Télécom, и накрая, държавата като публична власт, упражняваща данъчните си правомощия.
(172)
Освен това следва да се отбележи, че искането на Френската република и на France Télécom да се вземе предвид извънредната вноска при разглеждането на съвместимостта на реформата противоречи на мнението на Френската република, изразено в писмото ѝ от 17 март 2004 г., според което „извънредната вноска с определена размер, предвидена в член 6 от закона от 26 юли 1996 г., не следва да се анализира като компенсация за предполагаемо „предимство“. Анализът на размера на сумата е a fortiori неуместен от гледна точка на правната уредба за държавните помощи“, тъй като тази сума е била „извънредна вноска в полза на единствения му акционер [френската държава], равнозначна на извънреден дивидент, разпределен преди каквото и да било отваряне на капитала за частни инвеститори“.
(173)
В обосновката на довода на Френската република има известна икономическа и финансова логика. Съвсем разумно е за единствен акционер точно преди отварянето на капитала за други инвеститори да вземе в своя полза и доколкото е възможно наличните средства в предприятието преди отварянето на капитала, освен ако това не нарушава привлекателността на инвестицията. Този аспект е бил взет предвид във финансовите параметри, наложени в началния баланс на France Télécom, откъдето косвено произтича сумата на извънредната вноска с определен размер, както е било подчертано пред парламента през 1996 г. Поради това според твърденията на самата Френската република съвсем логично е било от страна на един-единствен благоразумен акционер в лицето на държавата да задържи възможно най-голяма сума като извънреден дивидент, отколкото да остави средствата в предприятието, от които след отварянето на капитала през 1997 г. тя би получила само своя дял, пропорционален на притежавания капитал.
(174)
Валидността на тази обосновка на Френската република, която е поискала анализът на сумата на еднократната компенсация от 5,7 млрд. EUR да не се взима предвид за оценката на реформата във връзка с правилата за държавните помощи, от друга страна се оказва потвърдено от нейното мнение по време на процедурата. В действителност, като заявява, че сумата на еднократната компенсация е била изчислена не в зависимост от прогнозните разходи на държавата за реформата или предимствата, които би получило France Télécom, а в зависимост от способността за плащане на предприятието, Френската република посочва, че налагането на еднократна компенсация по-скоро би се дължало на поведение на благоразумен единствен акционер, отколкото на това на държава регулатор, загрижена за баланса на разходите за пенсии, поети от нея във връзка с реформата.
(175)
Ако трябва да се съобрази с тази обосновка, Комисията не би трябвало, както преди време е поискала Френската република, да вземе предвид извънредната вноска с определен размер при анализирането на съвместимостта на реформата с правилата за държавните помощи. От това следва, че би трябвало да се вземе предвид намаляването на годишните вноски на France Télécom под нивото на конкурентите, както се изисква с реформата от 1997 г.
(176)
По същите причини Комисията не може да се съобрази с мнението на жалбоподателите, които искат въвеждането на механизми за коригиране на извънредната вноска с определен размер, платена през 1997 г., както и на годишната вноска „от работодателя“ на France Télécom, с цел гарантиране на финансов неутралитет на реформата. Това също така би означавало преизчисляване и фиктивно a posteriori преразпределяне отчасти или изцяло на извънредната вноска с определен размер, платена към бюджета на държавата през 1997 г. Също така въпросният механизъм би въвел контрол a posteriori, година след година, чиято цел не би била да се гарантира пропорционалността на предоставената помощ през 1997 г., макар и намалена с извънредната вноска с определен размер, а преустановяване на каквато и да било помощ в хода на реформата.
(177)
В замяна на това трябва да се проучи дали плащането на извънредната вноска може да се вземе предвид в оценката на съвместимостта на мярката за помощ с вътрешния пазар, като се приеме обосновката за това плащане, посочена в закона от 1996 г.
(178)
Съгласно закона от 1996 г. извънредната вноска с определен размер е изплатена през 1997 г. под формата на насрещна престация за поемането на разходите за пенсии от френската държава. При тези обстоятелства последиците от налагането ѝ във финансовия баланс на цялата реформа, въведена със закона от 1996 г., прилагана и досега, трябва да бъдат взети предвид. Следва да се вземе предвид времето, през което разходите за пенсии са били покривани чрез извънредната вноска с определен размер.
(179)
Що се отнася до сравнението на разсрочените във времето финансови потоци за France Télécom, и по-специално плащането на извънредната вноска през 1997 г. и по-малките годишни разходи в резултат на закона от 1996 г. насам, е необходимо сумите да се актуализират. През 1997 г. няколко плащания на извънредната вноска са били разсрочени до октомври 1997 г., въпреки че финансирането ѝ чрез заем на практика е отсрочило за по-късно финансовите разходи за France Télécom. От друга страна, плащанията на погасителната вноска се превеждат от началото на 1997 г. Сконтовият процент по принцип трябва да е в резултат от приложимото в тази област известие на Комисията (71), като този процент примерно през октомври 1997 г. е бил 5,53 %. В този смисъл следва да се проучи дали в случая е подходящо да се използва процент, различен от този в приложимото известие, и по този начин да се определят правила, предадени на държавите членки, които Комисията е предоставила и следва да прилага освен при надлежно обосновано изключение.
(180)
В този смисъл избирането на ставка от 7 %, използвана от актюера на френското правителство за актуализирането на финансовите потоци на реформата от 1996 г. до 2043 г., не би бил оправдан, […], тъй като настоящият анализ се отнася за по-кратък период поради определените времеви параметри. Ставката от 7 % също така превишава средните 4,4 % за годишните сконтови проценти за периода 1997-2010 г., посочени от Френската република в мнението ѝ относно решението за откриване на официална процедура по разследване, и от сконтовия процент от […] %, приет за 1998 г. в реформата на начина на финансиране на пенсиите на La Poste (72).
(181)
Ставките от около 7 % за държавните облигации (ДО) със срок 15 години за 1996 г., посочени от Френската република, също не могат да бъдат приети. Ставката трябва да бъде определена за 1997 г., а не за средното ниво от 1996 г. Освен това 15 години е прекалено дълъг период по отношение на значимостта на потоците на годишните плащания, които извънредната вноска с определен размер теоретично е трябвало да поеме през периода, за които лихвите сами по себе си не биха били достатъчни. Алтернативно би могло да се предвиди да се избере сложна лихва, съставена от различни ставки за оптимизиране на инвестирането на извънредната вноска с определен размер, за да изпълнят времевите параметри на потоците в резултат на реформата от 1996 г. от гледна точка на френската държава. Само близка до 5,50 % ставка не би се различавала значително от референтния лихвен процент на Комисията за октомври 1997 г., като за избирането му не би бил взет предвид фактът, че той се анализира от гледна точка на France Télécom (73).
(182)
Накрая, в това отношение референтната ставка от 7 % за облигационните заеми на France Télécom между 1991 г. и 1997 г., посочена от Френската република, обхваща период от шест години далеч преди фактическото положение. В случая е факт, че France Télécom е финансирало извънредната вноска с определен размер през 1996 г. главно чрез краткосрочни облигации и в по-малка степен чрез държавни облигации. Следователно сконтовият процент, произтичащ от платените от France Télécom лихви върху новопоетия дълг през 1996 г., би бил 4,8 % от баланса на предприятието към 31 декември 1996 г. (74) Такъв процент отговаря на истинността на действителните финансови разходи, направени от France Télécom по това време за финансирането на извънредната вноска. При все това по-подходящо е сконтовият процент да не зависи от направения от предприятието избор по това време, а да се използва обективният референтен процент, приет от Комисията в известието, приложимо към сконтовия процент (75).
(183)
В обобщение, в случая не е уместно да се използва референтен лихвен процент, различен от този, който произтича от приложимото в тази област известие на Комисията, и по този начин да се стига до отклоняване от съобщените на държавите членки правила, предоставени от Комисията.
Таблица 5
Финансови потоци в резултат на реформата от 1996 г. за France Télécom (за периода 1997-2011 г.)
(в млн. EUR)
Година
Платени пенсии
(A)
Компенсация и свръхкомпенсация
(Б)
Годишни вноски
(В)
Предимство за France Télécom
(Г)
(A + Б - В) (76)
Еднократна компенсация към 1 януари
(Д)
Лихва
(Е)
Еднократна компенсация към 31 декември
(Д + Е - Г)
1997 (77)
[…]
[…]
[…]
122,3
5 716,8
184,4
5 777,9
1998
[…]
[…]
[…]
188,2
5 777,9
319,5
5 909,2
1999
[…]
[…]
[…]
189,8
5 909,2
326,8
6 046,2
2000
[…]
[…]
[…]
298,3
6 046,2
334,4
6 082,2
2001
[…]
[…]
[…]
302,9
6 082,2
336,3
6 115,6
2002
[…]
[…]
[…]
305,9
6 115,6
338,2
6 148,0
2003
[…]
[…]
[…]
364,7
6 148,0
340,0
6 123,3
2004
[…]
[…]
[…]
477,4
6 123,3
338,6
5 984,5
2005
[…]
[…]
[…]
619,1
5 984,5
330,9
5 696,3
2006
[…]
[…]
[…]
744,4
5 696,3
315,0
5 266,9
2007
[…]
[…]
[…]
909,9
5 266,9
291,3
4 648,2
2008
[…]
[…]
[…]
1 101,0
4 648,2
257,0
3 804,3
2009
[…]
[…]
[…]
1 255,8
3 804,3
210,4
2 758,9
2010
[…]
[…]
[…]
1 386,6
2 758,9
152,6
1 524,8
2011
(прибл.)
[…]
[…]
[…]
1 497,5
1 524,8
84,3
111,6
(184)
Капитализирано със сконтов процент от 5,53 %, вземането под внимание на еднократната компенсация би трябвало да компенсира до първото тримесечие на 2012 г. (78) намаляването на годишните разходи за France Télécom след въвеждането на реформата от 1996 г.
(185)
Освен това срокът на тази компенсация, която неутрализира последиците от реформата, от друга страна би съвпаднал с няколкото месеца, приети за ефективното изчерпване на ресурсите на държавната институция за управление на извънредната вноска на France Télécom, предвидено за 31 декември 2011 г. Към анализа на актуализацията се прибавя и фактът, че при всички случаи извънредната вноска в действителност щеше да е усвоена. Поради това не биха останали непреведени в бюджета на държавата суми, които да е възможно да бъдат преразпределени по начин, различен от предвидения в приложимия закон за държавния бюджет.
(186)
Следователно е обосновано поради плащането на извънредната вноска през 1997 г. France Télécom да не е длъжно да плаща допълнение към годишната вноска за периода между 1 януари 1997 г. и по-късна дата - 31 декември 2010 г., която трябва да бъде точно определена. В действителност, доколкото данните за 2011 г. в таблица 5 и тези за разходите за компенсация и свръхкомпенсация произтичат от прогнози, следва Френската република да определи точната дата въз основа на окончателните дати на извършените плащания, окончателните суми на платените социалноосигурителните плащания и по-малките вноски и други предимства за France Télécom, произтичащи от закона от 1996 г., като се следват посочените в таблица 5 принципи на изчисляване.
(187)
В замяна на това, след неутрализирането на последиците от извънредната вноска и изчерпването на платените на държавата средства, последиците от предоставената през 1996 г. помощ на France Télécom ще доведат, от друга страна, и до предимство за France Télécom спрямо конкурентите му. Тогава помощта няма да може да бъде обоснована с изискването към France Télécom да плаща погасителна вноска, изчислена въз основа на ставка, действително осигуряваща конкурентно равностойно положение. Следователно, ако разпоредбите на закона от 1990 г., изменен със закона от 1996 г., както и произтичащите приложими подзаконови разпоредби, по отношение на това, че предвиждат ставката на погасителната вноска да се изчислява по такъв начин, че да се уеднаквят нивата на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, като изчисляването се ограничава до общите рискове за обикновените и държавните служители, са останали непроменени, като предоставената на France Télécom помощ до погасяването на финансовите задължения, поети от френската държава вместо France Télécom съгласно закона от 1996 г., не би била в съответствие с принципа на пропорционалност.
(188)
За да удовлетворява предвидения в член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС критерий за съответствие с общия интерес, съвместимостта на помощта следва да отговаря на условията, упоменати в настоящото решение.
7. УСЛОВИЯ ЗА СЪВМЕСТИМОСТ В БЪДЕЩЕТО
(189)
Следователно е необходимо Френската република да измени приложимите законови и подзаконови разпоредби, за да се определи, изчисли и удържи погасителната вноска от France Télécom по начин, чрез който да се уеднаквят нивата на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания. Освен това начините и параметрите на изчисление следва да се определят прозрачно и обективно, както и да могат да бъдат проверявани и обжалвани.
(190)
Френската република също така би трябвало при изчисляването на процента на погасителната вноска действително да уеднакви нивото на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, като вземе предвид също необичайните рискове за наетите от France Télécom обикновени и държавни служители.
(191)
В актуализираните приложения III и V към мнението на Френската република френските органи по-подробно са представили оценки на евентуалната ставка на погасителната вноска, платима от France Télécom от 1997 г. (вж. таблица 4), ако необичайните рискове бъдат включени в начина на изчисляване (наричана по-долу „изменената ставка“). Изменената ставка включва едновременно социалноосигурителните вноски за безработица и гарантиране на вземанията от заплатите, които биха я увеличили, и специфични социалноосигурителни вноски, които конкурентите на France Télécom не плащат, като 1 % солидарност и изплатените суми в брой за отсъствие от работа и разходите за самоосигуряване от страна на France Télécom, които биха го намалили. В резултат на това се получава ставка, която ес около 7 процентни пункта по висока от действително прилаганата понастоящем.
(192)
Такъв процент осигурява действително конкурентно равенство в сравнение със само отчасти равностойното положение, въведено със закона от 1996 г., като едновременно с това са отчетени също специфичните за France Télécom социални разходи. Ето защо Комисията не оспорва принципите, базата и начините, които следва Френската република при изчисляването на изменената ставка на погасителната вноска за уеднаквяване на нивото на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, както са посочени в актуализираното мнение на Френската република и са описани в приложения III и V към посоченото мнение.
(193)
Следователно при годишното определяне на ставката, чрез която се уеднаквяват условията на конкуренция, Френската република следва да се придържа към принципите, базата и начините на изчисляване на погасителната вноска, включени в мнението, посочено в съображение 191. По-конкретно изменената ставка ще включва едновременно социалноосигурителните вноски за безработица и гарантиране на вземанията върху заплатите, които конкурентите на France Télécom не плащат, като 1 % солидарност и изплатени суми в брой за отсъствие от работа и разходите за самоосигуряване от страна на France Télécom.
(194)
Уеднаквяването ще осигури действително конкурентно равенство между France Télécom и неговите конкуренти и ще гарантира пропорционалността и съвместимостта с общия пазар на помощ, приведена в действие през 1996 г.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(195)
Комисията констатира, че Френската република неправомерно е привела в действие държавна помощ, въведена с реформата през 1996 г., на начина на финансиране на пенсиите на държавните служители, работещи за France Télécom, в нарушение, от влизането ѝ в сила, на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(196)
Привеждането в действие на тази помощ от 1997 г. е позволило облекчаване на годишните социални разходи на France Télécom. При все това тази последица е била неутрализирана поне през 2010 г. чрез плащането на предвидената с тази реформа извънредна вноска с определен размер. Неутрализирането доказва, че условията, които биха създали действително равенство между France Télécom и конкурентите му що се отнася до тези разходи, и съгласно които тази помощ би била съвместима с вътрешния пазар, се прилагат след 31 декември 2010 г., като точната дата предстои да бъде определена.
(197)
Следователно, доколкото при изчисляването на дължимата от France Télécom погасителна вноска Френската република взема предвид нивата на задължителните социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания, като се отчитат общите и необичайните рискове за обикновените и държавните служители, въведената със закона от 1996 г. реформа може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Следователно Френската република е длъжна да предприеме мерки, по-специално законови и подзаконови разпоредби, необходими за изпълнение на условието, посочено в настоящото съображение,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, произтичаща от намаляването на насрещната престация, платима на държавата за уреждането и плащането на отпуснатите пенсии, в приложение на Кодекса за гражданските и военните пенсии, на държавните служители на France Télécom съгласно Закон № 96-660 от 26 юли 1996 г. относно националното предприятие France Télécom за изменение на Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. относно организацията на обществената услуга на пощите и далекосъобщенията, е съвместима с вътрешния пазар съгласно изложените в член 2 условия.
Член 2
Погасителната вноска „от работодателя“, дължима от France Télécom съгласно член 30, буква в) от Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. относно организацията на обществената услуга на пощите и далекосъобщенията, е изчислена и удържана по такъв начин, че да се уеднаквят нивата на всички задължителни социални и данъчни разходи върху заплатите между France Télécom и останалите предприятия от сектора на далекосъобщенията, предмет на общото право за социалноосигурителните плащания.
За да изпълни това условие, в срок от седем месеца след уведомяването за настоящото решение Френската република:
а)
изменя член 30 от Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. относно организацията на обществената услуга пощите и далекосъобщенията и нормативните или други текстове за прилагането му по такъв начин, че базата за изчисляването и удържането на погасителната вноска „от работодателя“, дължима от France Télécom, да не се ограничават само до рисковете, които са общи за обикновените и държавните служители, а да включват и необичайните рискове;
б)
удържа от France Télécom, от датата, на която сумите на извънредната вноска, въведена със Закон № 96-660 от 26 юли 1996 г., капитализирани със сконтовия процент, произтичащ от прилагането на известието на Комисията относно метода за определяне на референтните и сконтовите лихвени проценти, приложими в настоящия случай, са равни на сумата на вноските и разходите, които France Télécom би продължило да плаща съгласно член 30 от Закон № 90-568 от 2 юли 1990 г. в първоначалната му редакция, погасителната вноска „от работодателя“, изчислена съгласно реда и условията, посочени в буква а), като се вземат предвид общите и необичайните рискове за обикновените и държавните служители.
Член 3
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение Франция предоставя на Комисията подробно описание на вече предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение. Тя информира Комисията по-специално за:
а)
състоянието на напредъка на посочените в член 2 изменения на законовите и подзаконовите разпоредби;
б)
окончателните суми на компенсациите и вноските за 2011 г. и при необходимост за предвидените за 2012 г., като се отчита евентуалният излишък от капитализираните суми на извънредната вноска;
в)
сумите на погасителната вноска „от работодателя“ съгласно посочените в член 2 ред и условия за бъдещите срокове на падеж, докато се очакват промените в законодателството;
г)
плащанията на вноската „от работодателя“, извършени след като сумите на извънредната вноска, въведена със Закон № 96-660 от 26 юли 1996 г., капитализирани със сконтовия процент в резултат на прилагането на известието на Комисията относно метода за определяне на референтните и сконтови лихвени проценти, приложим в настоящия случай, вече не неутрализират последиците от реформата от 1996 г.
2. Френската република информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение. При поискване от страна на Комисията тя незабавно представя информация за вече предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение.
Член 4
Адресат на настоящото решение е Френската република.
Съставено в Брюксел на 20 декември 2011 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 20 de dezembro de 2011
relativa ao auxílio estatal C 25/08 (ex NN 23/08) reforma do mecanismo de financiamento das pensões de reforma dos funcionários públicos afetados à France Télécom executado pela República Francesa a favor da France Télécom
[notificada com o número C(2012) 9403]
(Apenas faz fé o texto na língua francesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2012/540/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo (1),
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a) (2),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações (3) nos termos daquelas disposições, e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Mediante denúncia apresentada em 4 de outubro de 2002, completada em 16 de janeiro de 2003, a Comissão recebeu alegações segundo as quais a República Francesa tinha executado um auxílio a favor da France Télécom que teria reduzido parcialmente os seus encargos financeiros, nomeadamente os relacionados com o financiamento das pensões. Por carta de 17 de março de 2004, a República Francesa transmitiu à Comissão as informações que esta lhe tinha solicitado relativamente à denúncia.
(2)
Por cartas de 2 de abril de 2004 e de 24 de fevereiro de 2006, os autores da denúncia forneceram informações complementares sobre a denúncia.
(3)
Por carta de 20 de maio de 2008, a Comissão informou a República Francesa da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), relativamente a este auxílio.
(4)
A República Francesa apresentou as suas observações em 18 de julho de 2008.
(5)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (4). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações sobre o auxílio em causa.
(6)
Em 22 de setembro de 2008, a Comissão recebeu observações da France Télécom e, após prorrogação do prazo, recebeu observações dos autores da denúncia e de um operador de telecomunicações em 1 e 16 de outubro de 2008, respetivamente. A Comissão transmitiu seguidamente estas observações à República Francesa, dando-lhe a possibilidade de as comentar, tendo recebido as observações da República Francesa por carta de 13 de fevereiro de 2009.
(7)
Em 16 de fevereiro de 2009, a France Télécom apresentou observações, chamando a atenção da Comissão para um acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 28 de novembro de 2008 (5) que, segundo ela, confirma os seus argumentos. Em 14 de maio de 2009, o operador de telecomunicações referido no ponto 6 apresentou um complemento de informação em relação às suas observações no decurso do procedimento, fazendo referência a uma decisão da Comissão de 11 de fevereiro de 2009 (6), que, segundo ele, vai no sentido das suas observações.
(8)
Realizaram-se reuniões entre os representantes da Comissão e da France Télécom, a pedido desta última, em 17 de dezembro de 2009, em 23 de setembro de 2010 e em 12 de outubro de 2010. A France Télécom transmitiu observações complementares em 18 de outubro de 2010.
(9)
Em 18 de março de 2010, a pedido da Comissão, a República Francesa transmitiu precisões e uma atualização de certos dados incluídos nas suas observações iniciais, acompanhadas de um resumo do conteúdo das mesmas.
(10)
Em 22 de setembro de 2010, as autoridades francesas comunicaram à Comissão novas observações e solicitaram uma reunião, que viria a realizar-se em 22 de outubro de 2010. Por carta de 28 de outubro de 2010, a Comissão forneceu às autoridades francesas esclarecimentos factuais evocados nessa reunião e as observações suplementares da France Télécom, convidando a República Francesa a formular eventuais observações. A Comissão transmitiu em 17 de novembro de 2010 os esclarecimentos adicionais solicitados, em 10 de novembro de 2010, pelas autoridades francesas para preparar as suas observações.
(11)
Por carta de 9 de dezembro de 2010, completada em 24 de junho de 2011, a República Francesa apresentou observações adicionais, acompanhadas por uma atualização de certos dados contidos nas suas observações iniciais. Realizaram-se reuniões com as autoridades francesas em 28 de junho e 4 de julho de 2011. Novas observações foram apresentadas em 7 de outubro de 2011.
2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DO AUXÍLIO
(12)
As medidas objeto do presente procedimento consistem nas alterações introduzidas em 1996 no regime dos encargos suportados pela empresa France Télécom relativamente ao pagamento das pensões do seu pessoal que tem o estatuto de funcionário. O regime anterior tinha sido estabelecido aquando da criação em 1990 da France Télécom enquanto empresa distinta da administração do Estado. Na prática, a Lei de 1990 retomava a situação anterior no que se refere aos encargos sociais da France Télécom. Em 1996, foi instituído um novo regime por ocasião, por um lado, da constituição da France Télécom como sociedade anónima, da cotação na bolsa e da abertura de uma parte crescente do seu capital e, por outro, da abertura total à concorrência dos mercados em que operava, em França e nos outros Estados-Membros da União Europeia. O regime introduzido em 1996 continua atualmente em vigor no essencial.
2.1. O quadro jurídico do estatuto da France Télécom e das diferentes categorias do seu pessoal entre 1990 e 1996
2.1.1. Estatuto da France Télécom e situação das diferentes categorias de pessoal entre 1990 e 1996
(13)
Nos termos da Lei n.o 90-568, de 2 de julho de 1990 (a seguir denominada «Lei de 1990») (7), a France Télécom foi constituída enquanto operador de direito público dotado de personalidade jurídica. Anteriormente, constituía uma direção-geral do Ministério dos Correios e das Telecomunicações. Através desta mesma lei, a plena propriedade dos bens móveis e imóveis do Estado afetados aos serviços integrados nesta direção-geral foi transferida de forma automática e a título gratuito para a France Télécom.
(14)
O artigo 3.o da Lei de 1990 atribui à France Télécom, designadamente, a missão: i) de assegurar todos os serviços públicos de telecomunicações nas relações internas e internacionais; ii) de estabelecer, desenvolver e explorar as redes públicas necessárias à prestação desses serviços e de assegurar a sua ligação às redes estrangeiras; iii) de fornecer todos os outros serviços, instalações e redes de telecomunicações, bem como de criar redes de distribuição por cabo de serviços de radiodifusão sonora ou televisiva.
(15)
Nos termos do artigo 29.o da Lei de 1990, as diferentes categorias de pessoal da France Télécom são abrangidas por estatutos especiais, em aplicação da Lei relativa aos direitos e obrigações dos funcionários e da Lei que adota disposições estatutárias relativas à função pública do Estado. A Lei de 1990 autorizava o recurso a agentes contratuais sob o regime de convenções coletivas no quadro definido por um contrato de plano concluído entre o Estado e a empresa. Este previa um limite máximo de 3 % dos efetivos para este tipo de recrutamento.
(16)
Prosseguindo a prática orçamental anterior, a Lei de 1990 estabelecia, no seu artigo 30.o, a atribuição das responsabilidades relativas ao financiamento das prestações sociais do pessoal entre o Estado francês e a France Télécom:
«O pessoal no ativo e reformado do Ministério responsável pelos correios e telecomunicações e o pessoal dos operadores públicos abrangidos pelo estatuto geral dos funcionários do Estado, bem como os seus sucessores, beneficiam das prestações de seguro de doença, maternidade e invalidez, através da mútua geral dos P.T.T. nas condições previstas no livro III e no capítulo II do título I do livro VII do Código da Segurança Social. No entanto, a parte da quotização que incumbe ao Estado por força do artigo L. 712-9 é suportada pelos operadores públicos no que se refere aos seus funcionários.
A liquidação e o pagamento das pensões concedidas, em conformidade com o Código das pensões de reforma civis e militares, aos funcionários de La Poste e da France Télécom são assegurados pelo Estado. Em contrapartida, os operadores públicos são obrigados a pagar ao Tesouro público:
a)
O montante da dedução efetuada sobre o salário do agente, cuja taxa é fixada pelo artigo L. 61 do Código das pensões de reforma civis e militares;
b)
Uma contribuição complementar que permita assumir integralmente as despesas com as pensões concedidas e a conceder aos seus agentes reformados.
Os encargos resultantes da aplicação aos agentes da La Poste e da France Télécom das disposições do artigo L. 134-1 do Código da Segurança Social incumbem, na sua totalidade, aos operadores públicos.
Um decreto do Conselho de Estado determinará, se necessário, as condições de aplicação das presentes disposições.».
(17)
Entre 1991 e 1996, em aplicação do artigo 30.o da Lei de 1990, a contribuição «patronal» (isto é, a «contribuição complementar» referida no artigo 30.o, alínea b), da Lei de 1990, na sua redação inicial) que incumbia à France Télécom a título dos seus funcionários era fixada como a diferença entre o montante total das pensões pagas pelo Estado francês e a parte paga pelos funcionários em atividade através da sua remuneração. A France Télécom participava igualmente nos regimes ditos de «compensação» e de «sobrecompensação», que previam transferências destinadas a assegurar o equilíbrio entre os regimes de reforma dos funcionários de outras entidades públicas. A parte salarial do financiamento das obrigações de pensão dos funcionários era fixada em conformidade com o artigo L. 61 do Código das pensões de reforma civis e militares através de uma dedução efetuada na remuneração do agente, fixada em 7,85 % do ordenado indexado bruto.
(18)
Os pagamentos da France Télécom passaram de 920 milhões para 1 151 milhões de EUR entre 1991 e 1996 e foram os seguintes:
Quadro 1
Pagamentos de reforma «assalariados» e «entidade patronal» da France Télécom 1991-1996 (8)
Milhões de EUR
1991
1992
1993
1994
1995
1996
A/Total pensões pagas
939
983
1 070
1 079
1 173
1 214
a 1/ quotizações salariais
195
201
217
213
229
238
a 2/ contribuição patronal
743
782
853
866
944
976
B/Compensação-Sobrecompensação
176
188
277
136
201
175
Total encargos (A + B)
1 115
1 171
1 348
1 215
1 375
1 389
Parte total France Télécom (a2 + B)
920
970
1 131
1 002
1 146
1 151
(19)
A France Télécom contabilizava as despesas relacionadas com as pensões de reforma com base nas contribuições pagas. Devido ao caráter certo do aumento destas despesas, tendo em conta a evolução previsível das pensões de reforma a pagar aos seus antigos funcionários, a France Télécom inscrevia igualmente nas suas contas uma provisão anual destinada a repartir o efeito estimado dos futuros aumentos dos pagamentos durante um período de 30 anos. O montante total da provisão constituída desta forma até 1996 era de 23,4 mil milhões de FRF (3,6 mil milhões de EUR). Segundo as autoridades francesas, uma vez que o Estado francês era o seu próprio segurador, este não procedeu, no que lhe diz respeito, à constituição de reservas para essas pensões (9).
2.1.2. Alterações introduzidas no estatuto da France Télécom e situação do seu pessoal com estatuto de funcionário a partir de 1996
(20)
A Lei n.o 96-660, de 26 de julho de 1996 (10) (a seguir designada «Lei de 1996»), veio alterar certas disposições da Lei de 1990. Com efeitos a partir de 31 de dezembro de 1996, conferiu, por um lado, à France Télécom o título de empresa nacional sujeita às disposições legislativas aplicáveis às sociedades anónimas, na medida em que estas não fossem contrárias à lei e, por outro, transferiu a título gratuito o essencial dos bens, direitos e obrigações da pessoa coletiva de direito público France Télécom para a empresa nacional France Télécom.
(21)
O capital da empresa France Télécom SA («France Télécom») foi estabelecido, por decreto, em 25 mil milhões de FRF (3,8 mil milhões de EUR) a partir dos fundos próprios que constavam do balanço em 31 de dezembro de 1995. As ações da France Télécom foram admitidas, em outubro de 1997, no primeiro mercado da Bolsa de Paris, bem como na New York Stock Exchange (NYSE). Segundo o relatório anual relativo a 1998, o capital da France Télécom estava repartido entre o Estado, com 63,6 %, investidores privados, com 31,2 %, o pessoal da France Télécom, com 3,2 %, e a Deutsche Telecom, com 2 %. A partir de 7 de setembro de 2004, com a cessão de 10,85 % do capital, a participação do Estado francês deixou de ser maioritária. Posteriormente, esta participação continuou a diminuir, atingindo 26,65 % do capital em 31 de dezembro de 2008. Contudo, com 26,65 % dos direitos de voto e na ausência de outros blocos de acionistas significativos, o Estado francês nomeia o Presidente-Diretor-Geral, continua a ser o principal acionista da France Télécom e pode determinar na prática o resultado da votação dos acionistas sobre as questões que requerem maioria simples (11).
(22)
A alteração dos estatutos da France Télécom prevista pela Lei de 1996 incluía também diversas disposições relativas ao seu pessoal. Segundo esta lei, o corpo de funcionários da France Télécom é afetado à empresa nacional France Télécom e fica sujeito à sua gestão. O pessoal com estatuto de funcionário conservava este estatuto e as garantias associadas. As condições de emprego dos funcionários afetados à France Télécom são idênticas às dos funcionários do Estado: beneficiam da garantia de emprego e só podem ser despedidos por motivo grave, nos casos definidos por lei. No que diz respeito ao recrutamento de novos efetivos, a Lei de 1996 permitia à France Télécom proceder até 1 de janeiro de 2002 ao recrutamento de funcionários, autorizando-a simultaneamente a empregar agentes contratuais sob o regime das convenções coletivas.
(23)
Em 31 de dezembro de 1996, a France Télécom contava com um efetivo de 165 200 pessoas, das quais 94,1 % eram funcionários. Na prática, sem aguardar a data-limite de 1 de janeiro de 2002, fixada pela Lei de 1996, a France Télécom pôs termo ao recrutamento de funcionários a partir de 1997. Por conseguinte, o número de funcionários diminuiu 47 % em dez anos, passando de 133 434 em 1997 para 69 892 em 2007. Esta redução é nitidamente superior à registada nos efetivos totais da France Télécom (-25 %), que eram de 124 166 trabalhadores em 31 de dezembro de 2007.
(24)
O artigo 6.o da Lei de 1996 alterou também o artigo 30.o da Lei de 1990, acrescentando duas alíneas c) e d) ao texto inicial. A lei impõe à France Télécom o pagamento ao Tesouro público, em contrapartida da liquidação e pagamento pelo Estado das pensões concedidas ao pessoal com estatuto de funcionário da France Télécom:
«c)
[…], uma contribuição patronal de caráter liberatório, devida a partir de 1 de janeiro de 1997, em proporção dos montantes pagos a título de remuneração sujeitos a retenção para efeitos de pensão. A taxa da contribuição liberatória é calculada de forma a nivelar os encargos sociais e fiscais obrigatórios, que recaem sobre os salários entre a France Télécom e as outras empresas do setor das telecomunicações, abrangidas pelo regime comum das prestações sociais, no que diz respeito aos riscos comuns tanto para os trabalhadores assalariados abrangidos pelo regime comum, como para os funcionários públicos. Esta taxa pode ser objeto de revisão em caso de alteração dos referidos encargos. As modalidades de determinação e pagamento ao Estado da contribuição patronal são fixadas por decreto do Conselho de Estado;
d)
[…], uma contribuição fixa extraordinária, cujo montante e modalidades de pagamento serão fixados na Lei das finanças antes de 31 de dezembro de 1996.».
(25)
A Lei de 1996 excluiu igualmente a France Télécom do âmbito de aplicação do mecanismo das compensações «velhice» geral e específico previsto pela Lei de 1990 e que resultava, para a France Télécom, no pagamento de compensações e sobrecompensações adicionais à contribuição patronal, indicadas no Quadro 1. Entre 1991 e 1996, os montantes pagos a este título representaram 18 % das pensões pagas ao pessoal com estatuto de funcionário.
(26)
A contribuição patronal de caráter liberatório, instituída pela Lei de 1996, vem substituir a contribuição complementar prevista no artigo 30.o, alínea b), da Lei de 1990. Essa contribuição assenta numa taxa de equidade concorrencial baseada num nivelamento das quotizações sociais e fiscais obrigatórias para um mesmo salário líquido. O método de nivelamento baseia-se numa reconstituição do que seria o montante dos custos de um concorrente que empregasse assalariados sujeitos ao regime comum das quotizações para a segurança social, incluindo as pensões, assegurando-lhes um salário líquido igual ao dos funcionários da France Télécom com uma estrutura de emprego idêntica.
(27)
O método exclui as quotizações pagas pelos concorrentes para segurar os riscos não comuns aos assalariados e aos funcionários, nomeadamente o desemprego e as dívidas aos assalariados em caso de recuperação judicial ou liquidação da empresa (a seguir «Seguro Garantia dos Salários» ou «AGS»). Aquando da votação da Lei de 1996, esta diferença entre a France Télécom e os seus concorrentes não passou despercebida ao legislador, que constatou que: «a aplicação conjunta das disposições do artigo 6.o permite à France Télécom ser liberta das contribuições UNEDIC que os seus concorrentes potenciais devem pagar» (12).
(28)
A contribuição patronal da France Télécom, recalculada anualmente, é expressa em percentagem dos ordenados indexados brutos dos funcionários em serviço. A taxa desta contribuição patronal foi, em média, de […] (13) % entre 1997 e 2010 e corresponde aos valores indicados no Quadro 2, segundo as observações da República Francesa:
Quadro 2
Contribuição patronal de caráter liberatório paga pela France Télécom entre 1997-2010
Ano
Taxa contribuição
Milhões de EUR
1997
36,20 %
1 088,9
1998
35,40 %
1 069,6
1999
36,70 %
1 108,5
2000
36,40 %
1 085,0
2001
37,00 %
1 088,6
2002
37,70 %
1 100,1
2003
37,60 %
1 085,0
2004
[…] %
1 048,6
2005
[…] %
984,6
2006
[…] %
957,6
2007
[…] %
917,6
2008
[…] %
859,2
2009
[…] %
805,4
2010
[…] %
744,5
(29)
A cessação do recrutamento de funcionários a partir de 1997 pôs termo ao aumento do número dos funcionários no ativo da France Télécom. Apesar da partida para a reforma de uma parte crescente dos funcionários entre 1991 e 2010, o quadro revela que a contribuição patronal de 744 milhões de EUR paga pela France Télécom em 2010 era inferior, em 407 milhões de EUR, aos encargos com as pensões que a empresa pagava ao Estado francês antes da entrada em vigor da reforma em 1996 e equivalia unicamente à contribuição patronal que a France Télécom pagava 20 anos antes em 1991 (1 151 milhões de EUR e 743 milhões de EUR, respetivamente, ver Quadro 1).
(30)
A reforma introduzida pela Lei de 1996 teve por efeito fazer diminuir em valor absoluto o montante da contribuição da France Télécom que deixou de depender do número de funcionários que se reformavam. A transferência de encargos para o Estado, introduzida pela Lei de 1996, interveio num momento em que as previsões retomadas pelo Senado apontavam no sentido de um aumento significativo dos encargos com as pensões a partir de 2005, devendo passar para 13 mil milhões de FRF (1,98 mil milhões de EUR) em 2007, 21,5 mil milhões de FRF (3,3 mil milhões de EUR) em 2017 e 34 mil milhões de FRF (6,1 mil milhões de EUR) em 2027 (14).
(31)
Assim, os debates sobre o projeto de lei na Assembleia Nacional e no Senado fazem referência a um montante de 250 mil milhões de FRF de transferência de encargos com as pensões para o orçamento de Estado, que um montante que 100 mil milhões de FRF de quotizações anuais e 40 mil milhões de FRF de contribuição excecional não cobririam, mesmo se se acrescentasse o produto da cessão de uma parte das ações da empresa. Os mesmos debates indicam um montante estimado máximo de 40 mil milhões de FRF de contribuição excecional para diminuir a importância do novo e pesado encargo para o Estado. Este montante foi fixado seguindo o conselho de banqueiros para que fosse compatível com um rácio de endividamento em relação aos fundos próprios de 150 % e correspondesse às provisões para pensões constituídas pela empresa e ao custo adicional para o Estado, em dez anos e dez anos apenas, resultante da diferença entre as pensões pagas e a contribuição liberatória cobrada a partir desse montante (15).
(32)
O objetivo de compensação do Estado é recordado, não só no texto do artigo 30.o da lei aprovada pelo legislador e aquando dos debates sobre o projeto de Lei de 1996, mas também no relatório anual da France Télécom relativo a 1997, que refere o «pagamento ao Estado francês de uma contribuição excecional de 37,5 mil milhões de francos relacionada com as pensões futuras dos antigos funcionários» (16). As provisões constituídas pela France Télécom permitiram-lhe diminuir a contribuição financeira líquida a seu cargo, uma vez que se limitou a pagar, apenas num ano, o sobrecusto da reforma para o Estado durante dez anos.
(33)
Assim, afigura-se que a provisão destinada a repartir o efeito dos aumentos futuros das contribuições que resultam da Lei de 1990, que a France Télécom tinha constituído anualmente num montante cumulado de 23,4 mil milhões de FRF (3,6 mil milhões de EUR) em 1996, foi tida em consideração na fixação do montante da contribuição excecional (ou «devolução»). A parte desta contribuição que não correspondia às provisões constituídas cobria este custo adicional durante um período de dez anos. O montante desta contribuição foi estabelecido tendo em conta o montante das provisões já constituídas pela empresa como ressalta claramente dos debates da altura.
(34)
Com efeito, devido à natureza liberatória da contribuição patronal anual estabelecida pela Lei de 1996, a obrigação da France Télécom limita-se desde essa altura ao pagamento desta contribuição, sem qualquer outro compromisso de cobertura dos eventuais défices futuros do regime de pensões dos seus agentes funcionários ou de outros regimes da função pública. Com a Lei de 1996, a provisão contabilística deixava, por conseguinte, de ter objeto. A provisão foi inscrita como lucro na conta de resultados da France Télécom em 31 de dezembro de 1996, com um valor de 17,5 mil milhões de FRF (2,7 mil milhões de EUR) no resultado líquido (17).
(35)
Além disso, o montante da contribuição fixa excecional prevista pela Lei de 1996 como contrapartida da liquidação e do pagamento pelo Estado das pensões concedidas ao pessoal com estatuto de funcionário da France Télécom foi fixado em 37,5 mil milhões de FRF pela Lei das finanças de 1997, ou seja, em 5,71 mil milhões de EUR. Este montante foi financiado por um aumento das dívidas a curto e longo prazo da empresa (18) e pago em diversas parcelas entre janeiro e outubro de 1997. A receita desta contribuição excecional permitiu reduzir o défice das administrações públicas francesas para 41,8 mil milhões de EUR em 1997. Sem ela, o défice teria representado 3,7 % do PIB nesse ano.
(36)
A receita desta contribuição foi afetada ao Estabelecimento público de gestão da contribuição excecional da France Télécom instituído pela Lei das finanças de 1997. A contribuição excecional constitui, com os eventuais produtos financeiros que gera, a única receita do estabelecimento. As suas despesas assumem a forma de um pagamento anual ao orçamento de Estado, que é inscrito como receita desde 2006 na conta de afetação especial «pensões» para as pensões civis e militares do Estado. Este pagamento foi fixado em mil milhões de FRF (152,4 milhões de EUR) para 1997, majorado em seguida de 10 % por ano, salvo disposição específica em contrário da Lei das finanças. O Estabelecimento público deixará de existir após o pagamento integral das suas receitas ao Estado (19).
(37)
Da aplicação das disposições previstas na Lei das finanças de 1997 que fixam os pagamentos anuais resultava que a duração do estabelecimento público foi estimada em 17 anos em 1999, sem remuneração da sua tesouraria (20). Contudo, devido a pagamentos anuais mais importantes do que previsto na Lei das finanças de 1997, este período foi encurtado. Como indicado no Quadro 3, o montante cumulado dos pagamentos anuais do Estabelecimento atingia já 5,47 mil milhões de EUR em 2010. A extinção do Estabelecimento devido ao pagamento integral dos recursos disponíveis estava prevista para 31 de dezembro de 2011 (21). Assim, a Lei das finanças de 2011 prevê um pagamento de 243 milhões de EUR na conta de afetação especial «pensões» nesse ano, que deverá liquidar as receitas do estabelecimento (22).
(38)
De qualquer modo, o montante da contribuição excecional de 37,5 mil milhões de FRF afetada ao Estabelecimento público de gestão da contribuição excecional da France Télécom em 1997 corresponde ao montante da contribuição, inferior a 40 mil milhões de FRF, evocado aquando do debate do projeto da Lei de 1996. Embora paga ao orçamento de Estado em 1997 e alimentando-o anualmente para o pagamento das pensões civis e militares, o montante dessa contribuição foi fixado a fim de compensar o custo adicional resultante para o Estado da aplicação da Lei de 1996.
(39)
A parte salarial do financiamento das obrigações com as pensões dos funcionários fixada em conformidades com o artigo L 61 do Código das pensões de reforma civis e militares desde a constituição do operador público France Télécom em 1991 não foi alterada pela Lei de 1996. Além disso, as Leis de 1990 e 1996 não alteraram o regime de pensões de reforma dos assalariados de direito privado da France Télécom, que corresponde ao regime comum da segurança social no que se refere ao seguro de reforma, completado pelo regime AGIRC para os quadros e pelo regime ARRCO para os não quadros. Ao abrigo deste regime, a France Télécom e os seus assalariados de direito privado assumem obrigações equivalentes às das empresas concorrentes no que se refere nomeadamente ao pagamento de quotizações liberatórias pela entidade patronal.
(40)
Por ocasião da reforma introduzida pela Lei de 1996, o gabinete de atuários, escolhido como consultor do Estado francês, considerou que a liquidação e o pagamento pelo Estado das pensões concedidas ao pessoal com estatuto de funcionário no ativo e reformado da France Télécom elevar-se-iam a 242 mil milhões de FRF (36,9 mil milhões de EUR (23)) em valor atualizado provável em 1 de janeiro de 1997 (24). Este valor é próximo do montante arredondado de 250 mil milhões de FRF evocado no Senado. A contribuição patronal liberatória, que a France Télécom pagaria em contrapartida, foi estimada com base nos mesmos pressupostos atuariais, em 15,2 mil milhões de EUR, aos quais é necessário acrescentar a «devolução» ou contribuição excecional de 5,7 mil milhões de EUR paga na totalidade em outubro de 1997. As autoridades francesas estimam em […] mil milhões de EUR, no momento da entrada em vigor da reforma, o valor das contribuições salariais futuras. O valor do encargo líquido transferido pela France Télécom para o Estado francês, tal como estimado em 1996, ascendia assim a […] mil milhões de EUR.
(41)
Para o período de dez anos (1997 a 2006) evocado nos debates sobre o projeto da Lei de 1996, o montante cumulado das prestações a pagar estimadas pelo gabinete de atuários escolhido como consultor do Estado francês era de […] mil milhões de EUR. Durante o mesmo período, o montante total das prestações efetivamente pagas foi quase idêntico, […] mil milhões de EUR, o que representa uma diferença em relação à previsão inferior a 0,83 % (25). Isto vem confirmar ex post a exatidão das previsões que estiveram na base dos debates sobre a lei.
(42)
A partir destes dados, é possível verificar que os montantes e a sua justificação debatidos na Assembleia Nacional e no Senado para a fixação do montante da «devolução» ou contribuição excecional da France Télécom correspondem às ordens de grandeza verificadas ex post durante o período de dez anos mencionado nos debates sobre o projeto de lei. Com efeito, o montante máximo da contribuição excecional anunciado, seis mil milhões de EUR (40 mil milhões de FRF), corresponde às provisões constituídas pela empresa até 1996 para fazer face aos encargos com as reformas futuras previstas na altura, ou seja, 3,6 mil milhões de EUR (23,4 mil milhões de FRF), a que acresce a diferença de 2,4 mil milhões de EUR, a cargo do Estado, entre as quotizações patronais e salariais recebidas entre 1997 e 2006, por um lado e, por outro, as prestações a pagar estimadas em 1996 para o mesmo período de dez anos.
(43)
Por outro lado, as informações apresentadas pela República Francesa e indicadas no Quadro 3 mostram que, para o período de 1997 a 2010, os encargos cumulados com as pensões do pessoal com estatuto de funcionário da France Télécom a financiar pelo Estado francês devido à reforma de 1996 atingiram […] mil milhões de EUR. Os encargos a financiar pelo Estado são definidos como o saldo entre as quotizações anuais da France Télécom e do seu pessoal com estatuto de funcionário em atividade e as prestações de pensões pagas ao pessoal com estatuto de funcionário reformado, ano após ano, após dedução dos pagamentos anuais do Estabelecimento público de gestão da contribuição excecional da France Télécom. Entre 1997 e 2010, os encargos evoluíram da seguinte forma:
Quadro 3
Encargos que resultam para o Estado francês da reforma de 1996 (1997-2010)
(em milhões de EUR)
Quotizações
(patronais salariais)
Pagamentos anuais pelo Estabelecimento público de gestão da contribuição excecional da France Télécom
Prestações pagas
Encargos para o Estado
1997
[…]
152,4
[…]
[…]
1998
[…]
167,7
[…]
[…]
1999
[…]
184,5
[…]
[…]
2000
[…]
202,9
[…]
[…]
2001
[…]
223,2
[…]
[…]
2002
[…]
245,5
[…]
[…]
2003
[…]
270,0
[…]
[…]
2004
[…]
297,1
[…]
[…]
2005
[…]
326,9
[…]
[…]
2006
[…]
1 359,5
[…]
[…]
2007
[…]
395,4
[…]
[…]
2008
[…]
435,0
[…]
[…]
2009
[…]
578,0
[…]
[…]
2010
[…]
635,8
[…]
[…]
Total
[…]
5 473,9
[…]
[…]
(44)
Em virtude das disposições aplicáveis da Lei das finanças de 1997, os montantes dos pagamentos anuais do Estabelecimento público de gestão da contribuição excecional da France Télécom pagos em 1997 não correspondiam aos montantes das prestações estimadas ou efetivamente pagas ao pessoal reformado da France Télécom, nem aos montantes dos encargos ainda por financiar pelo Estado, e não foram fixados em função dos referidos montantes. O exame dos montantes efetivamente pagos vem corroborar este facto. Não obstante a contribuição excecional paga pela France Télécom em 1997, o Quadro 3 revela que os montantes das prestações pagas ao pessoal com estatuto de funcionário reformado da France Télécom excederam os recursos anuais a partir de 2004, à exceção do ano de 2006.
(45)
Assim, os pagamentos das quotizações anuais da France Télécom e os pagamentos anuais do Estabelecimento que gere a contribuição excecional não são afetados de forma distinta e ex ante às prestações pagas ao pessoal reformado da France Télécom no âmbito da conta de afetação especial «pensões». Com efeito, se a contribuição excecional tivesse sido unicamente afetada ao financiamento das prestações em causa desde 1997, em alternativa ao sistema de pagamento do montante majorado anualmente de 10 % previsto na Lei das finanças de 1997, o Estabelecimento público teria sido extinto no final de 2008 e não no final de 2011 como previsto, tendo em conta o montante não coberto pelas quotizações anuais, que figuram no Quadro 3. De qualquer modo, em ambos os casos, o montante da contribuição excecional teria sido esgotado em 31 de dezembro de 2011.
2.2. Abertura progressiva e posteriormente total dos mercados de telecomunicações
(46)
A reforma do financiamento das pensões do pessoal com estatuto de funcionário da France Télécom interveio tendo como pano de fundo a abertura plena à concorrência dos mercados de serviços em que a France Télécom operava. A partir de 1988, o setor das telecomunicações foi progressivamente liberalizado pela Diretiva 88/301/CEE da Comissão, de 16 de maio de 1988, relativa à concorrência nos mercados de terminais de telecomunicações (26), e pela Diretiva 90/388/CEE da Comissão, de 28 de junho de 1990, relativa à concorrência nos mercados de serviços de telecomunicações (27). A Diretiva 90/388/CEE previa medidas de liberalização a aplicar antes de 31 de dezembro de 1990 no que respeita à comunicação de dados e aos serviços de telefonia vocal e dados para as redes de empresa e grupos fechados de utilizadores. A Diretiva 96/19/CE da Comissão, de 13 de março de 1996, que altera a Diretiva 90/388/CEE no que diz respeito à introdução da plena concorrência nos mercados das telecomunicações (28) visava a liberalização total do setor das telecomunicações em 1 de janeiro de 1998.
(47)
Com efeito, a Lei n.o 96-659, de 26 de julho de 1996, relativa à regulamentação das telecomunicações fixou as condições que permitem dar pleno efeito à liberalização do setor, pondo termo ao monopólio da France Télécom no que se refere à telefonia fixa e à transmissão de dados e estabelecer as tarifas e interconexões com os concorrentes. Mesmo noutros setores, não sujeitos a direitos exclusivos e abertos à concorrência desde 1987, como os mercados da telefonia móvel, a France Télécom exercia uma liderança evidente com uma quota de mercado que passou de 53,3 % para 49,8 % entre 1997 e 2002 (29). A Lei n.o 96-659 conferiu também à France Télécom missões de interesse económico geral e previu a criação de um fundo de financiamento das obrigações delas decorrentes, financiado pelos concorrentes.
(48)
Em aplicação das disposições mencionadas nos pontos 46 e 47, desde 1988, a France Télécom viu-se confrontada com a entrada de concorrentes - alguns parcialmente propriedade de grupos internacionais - nos mercados de bens e serviços em que operava em França, alguns dos quais, como a telefonia móvel ou as comunicações internacionais, com uma componente transfronteiriça. Este movimento amplificou-se nos mercados liberalizados a partir de 1998. Por outro lado, a France Télécom estabeleceu alianças com operadores estrangeiros, como a Deutsche Telekom e a Sprint em 1996 (Global One) - ao mesmo tempo que multiplicou desde 1997 as parcerias e as tomadas de participação -, em Itália (Wind), nos Países Baixos (Casema) ou recorrendo a licenças móveis na Dinamarca e em Portugal (30).
(49)
A reforma do financiamento das pensões de reforma da France Télécom interveio, portanto, ao mesmo tempo que a liberalização do mercado a nível da União Europeia. Produziu os seus efeitos, por conseguinte, num mercado plenamente aberto à concorrência, no qual, por outro lado, a France Télécom estabeleceu alianças e adquiriu participações significativas noutros Estados-Membros. Com efeito, o desejo de favorecer a expansão da France Télécom nos mercados europeus, para além da França, surge como pano de fundo da Lei de 1996 e da abertura da empresa ao capital privado, tal como se depreende das declarações efetuadas aquando da discussão do projeto, que revelam «as ambições que animavam o Governo francês para o seu campeão nacional, a France Télécom» (31).
(50)
Atualmente, a France Télécom declara ser o primeiro fornecedor de acesso à Internet de elevado débito e o terceiro operador móvel na Europa, encontrando-se entre os líderes mundiais dos serviços de telecomunicações prestados a empresas multinacionais. Fora de França, a France Télécom desenvolve uma atividade significativa através de filiais, com posições de primeiro plano em Espanha, no Reino Unido, na Polónia, na Eslováquia, na Bélgica e na Áustria (32).
3. RAZÕES QUE CONDUZIRAM AO INÍCIO DO PROCEDIMENTO
(51)
Na sua decisão de início do procedimento de investigação, a Comissão expôs a sua apreciação preliminar das medidas introduzidas pela Lei de 1996, estabelecendo uma comparação com o quadro de referência das quotizações sociais e fiscais obrigatórias da France Télécom fixado pela Lei de 1990. Considerou que estas medidas pareciam conceder, através de recursos estatais, uma vantagem seletiva à France Télécom suscetível de falsear a concorrência e de afetar o comércio entre Estados-Membros e suscetível de constituir um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(52)
A Comissão notava ainda que, no caso de constituírem um auxílio estatal, estas medidas não foram notificadas à Comissão antes de ser executadas, embora devessem ser consideradas um novo auxílio segundo a jurisprudência. A República Francesa não teria assim cumprido a sua obrigação de notificação nos termos do Tratado, devendo a medida ser considerada ilegal.
(53)
A Comissão concluiu que podia examinar a compatibilidade do auxílio com o mercado interno com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE. A Comissão observava também que a mesma disposição lhe tinha permitido concluir que o auxílio concedido à La Poste aquando da reforma das modalidades de financiamento das pensões de reforma dos seus funcionários era compatível com o mercado interno (33) e que, atendendo às similitudes entre estes dois casos, se afigurava adequado no presente caso proceder a uma análise semelhante.
(54)
No seu exame preliminar da compatibilidade do auxílio com o mercado interno, e não obstante a similitude com a reforma do modo de financiamento das pensões da La Poste, a Comissão comunicou à República Francesa as dúvidas seguintes:
a)
Em primeiro lugar, embora sublinhando que não dispunha de informações pormenorizadas que demonstrassem que as taxas de quotização pagas pela France Télécom eram iguais às pagas por empresas privadas de direito comum que operam no setor das telecomunicações em França, a Comissão salientava que a taxa de contribuição liberatória aplicada à France Télécom desde 1997 não permitia assegurar uma situação de igualdade («level playing field») com os seus concorrentes. Tal resulta do facto de a taxa aplicada à France Télécom incorporar apenas as quotizações correspondentes aos riscos comuns entre trabalhadores de direito comum e funcionários do Estado e de, a este título, excluir as quotizações correspondentes aos riscos não comuns, como o desemprego ou o não pagamento dos salários em caso de recuperação ou liquidação da empresa;
b)
Em segundo lugar, a Comissão não dispunha de informações suficientes sobre os efeitos, na concorrência, da redução dos encargos com pensões de reforma, a fim de avaliar se os efeitos eventualmente positivos ultrapassavam os negativos. Ora, para o fazer, a Comissão deveria ter em conta o facto de a France Télécom não ter ainda reembolsado na íntegra certos auxílios ilegais e incompatíveis em aplicação da Decisão da Comissão de 2 de agosto de 2004 relativa ao auxílio estatal concedido pela França a favor da France Télécom (a seguir denominada «decisão relativa à aplicação da taxa profissional à France Télécom») (34), decisão que a França não cumprira no prazo fixado, tal como verificado pelo Tribunal de Justiça (35).
4. OBSERVAÇÕES DOS INTERESSADOS
(55)
As observações apresentadas pelas partes interessadas são resumidas nas secções 4.1 a 4.3.
4.1. France Télécom
(56)
Nas suas observações, que considera complementares em relação aos comentários enviados pela República Francesa, a France Télécom refere que se encontra confrontada com uma problemática crónica de excedente de efetivos decorrente do seu anterior estatuto de administração e que não dispõe, relativamente a estas pessoas, das mesmas possibilidades de fluidez do emprego que os seus concorrentes. Assim, a France Télécom deve envidar um esforço de formação muito significativo de 180 milhões de EUR, equivalente a 4,5 % da massa salarial contra 2,9 % para a média das empresas francesas. A France Télécom alega também um peso dos salários superior em cerca de […] % sem majorações nem bonificações. Além disso, não podendo aplicar planos sociais, a France Télécom financiou o custo de mecanismos de acompanhamento de partidas de funcionários, como a licença de fim de carreira, num montante superior a oito mil milhões de EUR entre 1996 e 2006.
(57)
Em segundo lugar, a France Télécom considera que os encargos com pensões suportados entre 1990 e 1996 eram anormais e a colocavam numa situação de desvantagem estrutural relativamente aos seus concorrentes privados, na aceção do acórdão Combus (36), sendo o quadro de referência para apreciar o caráter normal ou anormal dos referidos encargos o regime de direito comum aplicável aos concorrentes. Os princípios estabelecidos no acórdão Combus teriam sido confirmados, entretanto pelo Tribunal de Primeira Instância no seu acórdão Hotel Cipriani (37). A France Télécom contesta que a situação de um único operador, no caso em apreço ela própria, antes e depois da reforma introduzida pela Lei de 1996, constitua um quadro de referência adequado para determinar a existência de uma vantagem económica na aceção que lhe é dada pela jurisprudência. Em qualquer caso, se o quadro de referência se devesse limitar à France Télécom antes e depois da reforma de 1996, a medida não poderia ser qualificada como seletiva, uma vez que seria aplicada de forma homogénea no âmbito do referido quadro.
(58)
Daí resulta que as medidas em causa ou não constituem auxílios estatais na aceção do Tratado na medida em que libertam a France Télécom de uma desvantagem estrutural anormal, ou não podem ser qualificadas de vantagem seletiva que implicaria a existência de um auxílio estatal.
(59)
A título subsidiário, a France Télécom considera que o auxílio estatal, admitindo que venha a ser confirmado, seria compatível com o mercado interno em conformidade com os critérios estabelecidos pela Comissão na sua decisão sobre o regime de pensões da La Poste (a seguir denominada «decisão La Poste») (38). Neste contexto, o caráter específico do seu regime devido ao facto de pagar uma contribuição calculada com base apenas nos riscos comuns não implica que a France Télécom tenha sido colocada numa situação favorável em relação aos seus concorrentes desde 1996: para além das desvantagens estruturais ligadas ao estatuto dos funcionários que emprega, a France Télécom teve de pagar encargos consideráveis relacionados com a reforma de 1996, cuja compatibilidade com o mercado interno deve ser analisada e cujo montante de 5,7 mil milhões de EUR ultrapassa largamente o montante que a France Télécom deveria ter pago se a sua contribuição tivesse sido sujeita aos riscos não comuns.
(60)
A France Télécom considera que, na decisão La Poste (39), a Comissão admitiu que o montante de uma contribuição única excecional (dois mil milhões de EUR), no âmbito de uma reforma entrada em vigor após a notificação mas antes da decisão da Comissão, compensava as contribuições correspondentes aos riscos não comuns, até se esgotar o montante da contribuição única. Nada justificaria, segundo a France Télécom, que a Comissão se afastasse deste princípio, uma vez que as declarações políticas na altura do debate sobre o projeto da Lei de 1996 não permitem considerar que o montante da contribuição fixa da France Télécom teria sido fixado pelo legislador de forma a manter o statu quo por um período de dez anos.
(61)
Além disso, os dados disponíveis em 1996 contradiriam a tese segundo a qual o montante de 5,7 mil milhões de EUR teria sido estimado na época por forma a corresponder exatamente ao custo adicional para o Estado da aplicação da Lei de 1996 durante dez anos, compensando, ano após ano, os encargos anuais inferiores pagos pela empresa, mesmo tendo em conta os encargos de compensação entre regimes de reforma de que a France Télécom foi libertada em 1996 (40). O montante da contribuição excecional visava indemnizar globalmente o Estado francês em virtude da reforma. Deveria, pois, necessariamente ser tido em conta para analisar a equidade concorrencial desta reforma desde a sua entrada em vigor em 1997.
(62)
Por último, a France Télécom considera que, dado que sem a reforma de 1996 teria sofrido uma desvantagem concorrencial significativa em mercados cuja liberalização constituía um objetivo da União e que as autoridades francesas cumpriram já integralmente a decisão relativa à aplicação da taxa profissional à France Télécom (41), a medida não tem efeitos negativos sobre a concorrência.
4.2. Os autores da denúncia
(63)
Os autores da denúncia partilham a apreciação da Comissão na decisão de início do procedimento quanto à existência de um auxílio estatal, na aceção do Tratado, na redução dos encargos com as pensões a pagar pela France Télécom introduzida pela Lei de 1996. De acordo com o raciocínio seguido na referida decisão, relativamente ao qual os autores da denúncia lamentam a falta de quantificação, o montante do auxílio seria de 12,3 mil milhões de EUR e, em caso algum, inferior a 9,9 mil milhões de EUR (42). Os autores da denúncia consideram que são os efeitos da medida, ou seja, a redução de encargos sociais que normalmente oneram o orçamento de uma empresa, e não o seu objeto, a saber, a compensação de uma alegada desvantagem, que determina a sua qualificação como auxílio estatal. Não existiria, de resto, uma desvantagem inerente ao emprego de funcionários pela France Télécom, uma vez que a empresa paga quotizações para o subsídio de desemprego e encargos salariais 13 % inferiores aos concorrentes e uma vez que dispõe de pessoal estável e flexível no que se refere à redução da massa salarial através de pré-reformas e de «pontes» para a função pública.
(64)
Segundo os autores da denúncia, o auxílio estatal assim caracterizado seria incompatível com o mercado interno. Com efeito, a vantagem concorrencial considerável concedida à France Télécom era tanto mais prejudicial quanto a redução dos encargos não era necessária para evitar comprometer a sua estrutura financeira: com a retirada de um valor atual líquido da dívida de pensões de, pelo menos, 9,9 mil milhões de EUR em 1996 e deixando de ter este encargo a inscrever no seu balanço ou em anexo ao mesmo, a France Télécom viria posteriormente a endividar-se relativamente a montantes muito superiores, atingindo uma dívida financeira líquida de 44 mil milhões de EUR em média entre 1997 e 2007. Além disso, o auxílio que dispensa a France Télécom de encargos com pensões herdados do monopólio permitiu financiar a expansão internacional da empresa, reforçando simultaneamente a sua posição em França, onde dispunha de vantagens consideráveis de monopólio de que os encargos constituíam apenas a justa contrapartida.
(65)
Além disso, os auxílios ilegais e incompatíveis não reembolsados no passado não permitiam que o auxílio ao funcionamento em causa fosse considerado compatível, tendo em conta os respetivos efeitos cumulados. Por último, a falta de equidade concorrencial da reforma de 1996, devido ao não pagamento das quotizações correspondentes aos riscos de desemprego e de não pagamento dos salários em caso de processo de recuperação da empresa, exclui a compatibilidade da reforma com as regras do Tratado. Ora, a dívida relativa às pensões da France Télécom deve ser calculada por um perito independente, devendo a França comprometer-se a garantir a neutralidade financeira do regime, nomeadamente prevendo mecanismos de ajustamento da contribuição patronal e da «devolução» de 5,7 mil milhões de EUR em caso de variação dos encargos.
4.3. O operador de telecomunicações
(66)
O operador de telecomunicações partilha e apoia a análise preliminar exposta na decisão de início do procedimento da Comissão, qualificando de auxílio estatal novo e ilegal as alterações introduzidas pela Lei de 1996 destinadas a substituir os pagamentos das pensões efetivamente tomadas a cargo pelo Estado pelas contribuições liberatórias anuais da France Télécom, deduzidas as quotizações pagas pelos trabalhadores ativos com o estatuto de funcionário. A mesma qualificação aplicar-se-ia também, segundo este operador, às quotizações sociais que correspondem aos riscos não comuns aos trabalhadores de direito privado que os concorrentes da France Télécom pagam mas que esta não paga pelo menos desde 1996 pelo seu pessoal com estatuto de funcionário e pelo seu pessoal de direito comum. Além disso, contrariamente ao caso que foi objeto da decisão La Poste (43), o cálculo da contribuição patronal da France Télécom não integrou e continua a não integrar as referidas quotizações, o que impede que o auxílio seja declarado compatível.
(67)
No que diz respeito ao auxílio resultante da supressão do reembolso ao Estado das pensões pagas, o operador considera que a análise do balanço concorrencial feito pela Comissão na sua decisão La Poste deveria levá-la, a contrario, a concluir pela incompatibilidade do auxílio. Esta análise deveria basear-se nos factos ocorridos desde 1996 e não, como na decisão La Poste, de modo hipotético para o futuro.
(68)
Ora, segundo este operador, em muitos dos mercados em que opera, a France Telecom detém uma posição de poder de mercado equiparável a uma posição dominante. Consequentemente, está sujeita a obrigações de regulação ex ante nos mercados grossistas de alto e muito alto débito e de origem e terminação de chamadas nas linhas fixas. Na sua decisão de 16 de julho de 2003, relativa a um processo de aplicação do artigo 82.o do Tratado CE no processo COMP-38.233, a Comissão verificou e sancionou uma infração ao artigo 102.o do TFUE por parte da France Télécom através da sua filial Wanadoo (44). Uma vez que a empresa desfrutava de boa saúde financeira, os auxílios recebidos permitiram-lhe financiar a sua expansão internacional, nomeadamente através da aquisição das empresas Orange, Retevisión e AMENA.
(69)
Por último, o operador solicita à Comissão que quantifique com precisão os montantes do auxílio em causa e, em aplicação da jurisprudência Deggendorf (45), recuse admitir a compatibilidade das medidas em questão com o mercado interno enquanto os auxílios ilegais do passado não forem reembolsados.
5. COMENTÁRIOS DA REPÚBLICA FRANCESA
(70)
A República Francesa considera que as alterações introduzidas em 1996 no modo de financiamento das reformas dos funcionários do Estado francês afetados à France Télécom não incluem qualquer elemento de auxílio estatal. Em qualquer caso, a reforma de 1996 seria compatível com o mercado interno, em especial, se for transposto para o caso em espécie o raciocínio seguido pela Comissão na sua decisão La Poste (46).
5.1. Sobre a existência de um auxílio estatal
(71)
Segundo a República Francesa, a Lei de 1990 colocava a France Télécom numa situação anormal e derrogatória em relação ao direito comum que prevê que as empresas paguem uma contribuição patronal liberatória, proporcional à massa salarial e não relacionada com o nível de pensões pagas. O encargo assumido pela France Télécom seria assim anormal, uma vez que o défice financeiro do sub-regime em relação à população abrangida era certo e com vocação para se tornar insustentável atendendo à inevitável redução do número de funcionários ativos e ao aumento concomitante do número de reformados.
(72)
A reforma de 1996 teria alinhado o financiamento das pensões pelo direito comum, sem ter por efeito colocar a empresa numa situação concorrencial mais favorável, uma vez que a contribuição da France Télécom é calculada anualmente por forma a nivelar os encargos sociais e fiscais obrigatórios pelos dos concorrentes do setor das telecomunicações. Todavia, a não tomada em consideração das quotizações correspondentes aos riscos não comuns entre assalariados de direito privado e funcionários no cálculo da quotização em aplicação da «taxa de equidade concorrencial» seria justificada pelo estatuto destes últimos, que exclui, por exemplo, o risco de desemprego, salvo casos excecionais de despedimento ou destituição.
(73)
A República Francesa considera que a situação dos concorrentes da empresa em França deve constituir o quadro de referência para a determinação do caráter normal ou anormal dos encargos suportados pela France Télécom. Ora, no caso em apreço, tendo em conta o caráter exorbitante, derrogatório do direito comum, não equitativo e não viável a prazo do encargo imposto à France Télécom pela Lei de 1990, a sua supressão e o alinhamento pela situação dos concorrentes previstos na reforma de 1996 limitaram-se a restabelecer as condições normais de concorrência. A France Télécom não só não foi compensada pelas desvantagens sofridas ao abrigo deste regime, como, tal como sublinhado nas suas observações, suporta ainda desvantagens estruturais, custos adicionais e elementos de rigidez decorrentes do estatuto aplicável aos funcionários que emprega no que se refere aos mecanismos financeiros de acompanhamento das partidas ou dos regressos à administração, aos esforços em matéria de formação profissional ou ao custo salarial superior. Por conseguinte, o regime atual que decorre da reforma não confere qualquer vantagem à France Télécom e não contém, por conseguinte, qualquer elemento de auxílio estatal na aceção do Tratado.
(74)
Esta interpretação decorre dos princípios gerais formulados pelos tribunais da União, segundo os quais, na medida em que só constituem auxílios estatais as intervenções que aliviam os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa, uma lei que permite evitar que o orçamento de uma empresa seja onerado por uma despesa que, numa situação normal, não teria existido, não constitui um auxílio estatal (47). Tal seria igualmente o caso de medidas que libertam um concorrente público de uma desvantagem estrutural relativamente aos seus concorrentes privados (48). Esta interpretação estaria também em conformidade com a prática da Comissão (49).
(75)
Por último, de uma forma mais geral, a República Francesa não considera pertinente incluir no presente procedimento os mecanismos de compensação e de sobrecompensação no âmbito dos quais a France Télécom pagou encargos entre 1991 e 1996 (cf. Quadro 1) para determinar a existência de um auxílio ou a data em que se concretizou uma vantagem decorrente da reforma introduzida pela Lei de 1996, que não contém qualquer disposição para o efeito. O pagamento de tais encargos resultava também de um regime derrogatório do direito comum em que o regime de pensões aplicável à France Télécom era considerado um regime autónomo, o que deixou de acontecer a partir de 1997.
(76)
Com esta reserva, a República Francesa aperfeiçoou a estimativa dos encargos fornecida pela France Télécom e mencionada no ponto 61 que a empresa deixou de pagar a partir de 1997. Com base numa reconstituição real para o período de 2008 a 2010 atualizada retrospetivamente, mediante a aplicação de um fator de correção, a República Francesa considera que os encargos que a France Télécom teria pago a este título são inferiores em 165 milhões de EUR aos calculados pela empresa.
5.2. Sobre a compatibilidade com o mercado interno de um eventual auxílio estatal
(77)
De qualquer modo, a República Francesa considera que, se a reforma de 1996 relativa à France Télécom constituísse um auxílio estatal, este deveria ser declarado compatível com o mercado interno, em conformidade com a análise efetuada pela Comissão na sua decisão La Poste (50). A reforma de 1996 libertou a France Télécom de um encargo estrutural que afetava a sua competitividade num mercado em fase de liberalização e as suas contribuições passaram a ser calculadas com base numa taxa de igualdade concorrencial no que se refere aos riscos comuns.
(78)
O facto de a contribuição paga pela France Télécom desde 1997 não integrar os riscos não comuns aos assalariados de direito privado não obsta a que seja compatível com o mercado interno. Neste contexto, o Quadro 4, extraído das informações fornecidas pela República Francesa, ilustra a diferença entre a contribuição paga pela France Télécom e a que teria pago se os riscos não comuns tivessem sido integrados no cálculo, após dedução das prestações cobertas pelo seguro próprio da France Télécom e de outras taxas que oneram esta empresa relativamente aos concorrentes.
Quadro 4
Contribuição patronal da France Télécom no período 1997-2010 calculada com base na taxa de equidade concorrencial aplicada (TEC) e uma taxa de equidade concorrencial alterada (TEC*) para integrar os riscos não comuns
Ano
TEC
Milhões de EUR
TEC*
Milhões de EUR
TEC-TEC*
1997
36,2 %
1 088,9
48,1 %
1 446,9
- 358,0
1998
35,4 %
1 069,6
47,1 %
1 423,1
- 353,5
1999
36,7 %
1 108,5
48,4 %
1 460,3
- 351,8
2000
36,4 %
1 085,0
48,0 %
1 429,3
- 344,3
2001
37,0 %
1 088,6
47,9 %
1 407,9
- 319,3
2002
37,7 %
1 100,1
43,5 %
1 267,9
- 167,8
2003
37,6 %
1 085,0
45,0 %
1 298,5
- 213,5
2004
[…] %
1 048,6
[…] %
[…]
[…]
2005
[…] %
984,6
[…] %
[…]
[…]
2006
[…] %
957,6
[…] %
[…]
[…]
2007
[…] %
917,6
[…] %
[…]
[…]
2008
[…] %
859,2
[…] %
[…]
[…]
2009
[…] %
805,4
[…] %
[…]
[…]
2010
[…] %
744,5
[…] %
[…]
[…]
(79)
A República Francesa considera que, desde 1997 até 2043, o valor atualizado das quotizações efetivamente pagas e a pagar pela France Télécom seria de 13,5 mil milhões de EUR. Uma taxa de igualdade concorrencial alterada, mediante a tomada em consideração no cálculo dos riscos não comuns, após dedução de contribuições que oneram a France Télécom e não os seus concorrentes, conduziria a uma contribuição anual mais elevada durante o mesmo período, ou seja, 16,7 mil milhões de EUR. Apesar de considerarem a inclusão desses riscos como não pertinente, as autoridades francesas calcularam que a diferença (3,2 mil milhões de EUR) seria largamente compensada pela contribuição fixa excecional de 5,7 mil milhões de EUR paga pela France Télécom em 1997.
(80)
A República Francesa estima que se pode considerar, como na decisão La Poste (51), que esta contribuição fixa pode ser equiparada a uma «devolução» suscetível de compensar o pagamento de contribuições ligadas a uma taxa alterada que integrasse as quotizações relativas aos riscos não comuns. Neste caso, verifica-se que o montante desta «devolução» excede atualmente o montante resultante da diferença entre a taxa fixada pela reforma de 1996 e a taxa alterada que consta do Quadro 4 e que este montante da «devolução» nunca será totalmente esgotado pela diferença das taxas. Nestas condições, seriam eliminadas as dúvidas expressas pela Comissão na sua decisão de início do procedimento quanto à ausência de uma verdadeira equidade concorrencial entre a France Télécom e os seus concorrentes seriam eliminadas.
(81)
Para a República Francesa, a reforma do modo de financiamento das pensões dos funcionários afetados à La Poste, adotada em 2006 e inspirada pela da France Télécom em 1996, seria perfeitamente comparável a esta última nos seus aspetos essenciais. Atendendo a este paralelismo, nada pode justificar que a Comissão se afaste do precedente constituído pela La Poste. Em especial, a Comissão deveria admitir que a contribuição fixa excecional imposta à France Télécom fosse tida em consideração na análise da equidade concorrencial da reforma, considerando-a de facto como um adiantamento sobre o pagamento das quotizações relacionadas com os riscos não comuns.
(82)
A contrario, os debates realizados na Assembleia Nacional e no Senado que evocavam na altura um período de dez anos de cobertura financeira da reforma corresponderiam a declarações pontuais. Tal raciocínio não figuraria nem nas exposições de motivos dos projetos de lei nem nas leis em questão nem nos respetivos diplomas de aplicação. A intenção do legislador em 1996 teria sido fixar os encargos com as pensões da France Télécom a um nível equivalente ao dos concorrentes e não de privar de efeito a reforma por um período de dez anos, tal como pretende o raciocínio que a Comissão poderia adotar se se baseasse em declarações proferidas fora de contexto.
(83)
Os trabalhos parlamentares indicariam sem qualquer ambiguidade que o montante da contribuição teria sido fixado de modo global, sem qualquer relação com o encargo que o Estado deveria efetivamente assumir. Do mesmo modo, na sua Decisão n.o 96-385 DC, de 30 de dezembro de 1996, o Conselho Constitucional observou que a contribuição fixa de 37,5 mil milhões de FRF era justificada pela tomada a cargo pelo Estado das pensões dos funcionários, sem constituir uma contrapartida, ao passo que, por outro lado, os pagamentos ao orçamento de Estado não seriam afetados a uma despesa específica e contribuiriam para as condições gerais de equilíbrio deste orçamento nos termos do artigo 18.o da Portaria orgânica de 2 de janeiro de 1959 relativa às leis de finanças.
(84)
Para a República Francesa, o montante exato da contribuição excecional foi fixado pela Lei das finanças de 1997 tendo em conta não um período de dez anos, durante o qual esta contribuição viria «reembolsar» o Estado, mas, pelo contrário, em função do efeito sobre a estrutura do balanço da France Télécom, que devia permanecer sustentável. A calibragem do seu montante teria sido feita não numa lógica de compensação de encargos para o Estado, mas tendo em conta a capacidade contributiva da empresa.
(85)
A forma como esta contribuição foi gerida sem ligação com as prestações de reforma realmente pagas desde 1997 viria confirmar o seu caráter fixo. Assim, infere-se dos dados fornecidos pela República Francesa que, entre 1997 e 2006, as pensões pagas aos funcionários da France Télécom através da conta de afetação especial «pensões» se elevaram a […] mil milhões de EUR, não obstante o facto de o estabelecimento público responsável pela gestão da contribuição excecional da France Télécom ter transferido um montante de 3,4 mil milhões de EUR para a referida conta. Durante o mesmo período, o saldo não financiado pelas quotizações pagas elevar-se-ia a 1,2 mil milhões de EUR. Além disso, em 1997, estimava-se que este fundo teria uma duração de vida de 17 a 25 anos, sem relação com o período de dez anos no qual a Comissão baseia o raciocínio que parece querer adotar.
(86)
A República Francesa considera que, sem a reforma, a France Télécom teria sido expulsa do mercado, com taxas de contribuição que atingiriam 77 % do ordenado indexado bruto em 2010 e a constituição de provisões nas suas contas das dotações para as reformas dos funcionários que lhe estão afetados. A reforma foi, portanto, uma etapa decisiva na adaptação à liberalização do mercado, o que é conforme com um objetivo da União, adaptada a este objetivo e limitada ao mínimo necessário. Sem esta reforma, a France Télécom ter-se-ia retirado do mercado e não teria podido proceder aos investimentos necessários, nomeadamente para permitir o acesso desagregado ao lacete local, sem que o risco de falência pudesse ser excluído, não tendo, por conseguinte, a reforma produzido quaisquer efeitos negativos sobre a concorrência.
(87)
Além disso, segundo a República Francesa, a reforma do modo de financiamento das pensões da France Télécom e, em particular, a imposição do pagamento de uma contribuição excecional não teriam implicado um custo para o Estado entre 1997 e 2006, mas teriam gerado, na prática, uma receita líquida de mais de 9,1 mil milhões de EUR para o Estado francês, segundo as estimativas das autoridades francesas (52). Se se devesse efetuar um cálculo do rendimento da contribuição excecional, a República Francesa considera que deveria ser retida uma taxa de atualização de 7 %. Assim, o princípio de uma contribuição excecional estava adquirido desde 1996. O horizonte de investimento deveria ser longo, porque os desvios esperados entre prestações a pagar e quotizações esperadas só ultrapassaram 500 milhões de EUR em 2005, ou seja, nove anos depois, e só excederam os mil milhões de EUR 12 anos depois. Em média para 1996, a taxa das obrigações equiparadas do Tesouro (a seguir «OAT») a 15 anos elevava-se a 6,9 %. A France Télécom procedeu, por seu lado, a emissões obrigacionistas entre novembro de 1991 e novembro de 1997 à taxa média comparável de 7 %.
(88)
Por último, o bloqueio dos montantes reclamados pela Comissão em aplicação da sua decisão relativa à aplicação da taxa profissional à France Télécom (53) seguido pelo respetivo pagamento, deveriam levar a Comissão a considerar que a sua decisão foi executada, em conformidade com a comunicação de 2007 na matéria (54). Por conseguinte, o efeito cumulado destes auxílios não deveria ser examinado.
6. APRECIAÇÃO DO AUXÍLIO
6.1. Existência de auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE
(89)
O artigo 107.o, n.o 1, do TFUE estabelece que: «Salvo disposição em contrário dos Tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(90)
A aplicação das condições cumulativas deste artigo aos factos do caso em apreço é analisada nas secções 6.1.1. a 6.1.5.
6.1.1. Auxílio concedido pelo Estado proveniente de recursos estatais
(91)
A Lei de 1990 e a Lei de 1996 emanam do Estado francês. Preveem a medida segundo a qual a France Télécom paga ao Tesouro público uma contrapartida pela liquidação e pagamento das pensões concedidas aos funcionários da France Télécom asseguradas pelo Estado. A partir do momento em que, em conformidade com a Lei de 1996, a contrapartida paga pela France Télécom ao Tesouro público é menor que na versão inicial da Lei de 1990, o auxílio é concedido à France Télécom através de recursos do Estado francês.
6.1.2. Favorecendo certas empresas
(92)
A Lei de 1990 definia o regime aplicável ao operador público dotado de personalidade jurídica France Télécom. A Lei de 1996 relativa à empresa nacional France Télécom altera o referido regime, mediante disposições que se aplicam à France Télécom segundo modalidades por ela definidas unicamente para esta empresa.
(93)
O regime instituído pela Lei de 1990 tem por objetivo determinar uma contrapartida específica quanto aos princípios e aos montantes das contribuições patronais para as pensões pagas pela France Télécom ao Estado francês. Tanto a contrapartida a pagar pela France Télécom prevista pela Lei de 1990, na sua redação inicial, que foi aplicada entre 1991 e 1996, como a contrapartida diferente instituída pela Lei de 1996, que é aplicada desde 1997, constituem medidas específicas que dizem unicamente respeito à France Télécom e que preenchem, por esse facto, a condição de seletividade, contrariamente ao que a France Télécom defende.
6.1.3. Vantagem económica que falseia ou ameaça falsear a concorrência
(94)
É conveniente determinar se as medidas que fixam o montante da compensação em causa favorecem a France Télécom. A questão de saber se as alterações introduzidas no artigo 30.o da Lei de 1990 pela Lei de 1996 constituem um auxílio, por atribuírem uma vantagem económica à France Télécom, deve ser apreciada à luz da natureza e da economia do sistema de pensões em causa e dos efeitos daí decorrentes para a France Telecom, e não em função das causas ou dos objetivos das alterações. O objetivo prosseguido pela alteração da Lei de 1990 não é, assim, em princípio, relevante para apreciar os respetivos efeitos, contrariamente ao que sustenta a República Francesa.
(95)
A tomada a cargo pelo Estado da liquidação e pagamento das pensões concedidas aos funcionários da France Télécom resulta da aplicação do Código das pensões de reforma civis e militares, que só é aplicável aos antigos funcionários em causa. Nem a Lei de 1990 nem a de 1996 alteraram o estatuto destes funcionários ou o princípio da tomada a cargo pelo Estado do pagamento da sua pensão. Esta tomada a cargo parece decorrer do princípio segundo o qual os funcionários estatutários servem o bem público com independência e no interesse geral. Tal não é o caso quando esses funcionários trabalham numa empresa que presta os seus serviços a título oneroso com o objetivo de servir o interesse dessa empresa e em seu benefício, em concorrência com outras empresas que prestam esses mesmos serviços.
(96)
Nesta ótica, o pagamento de uma contrapartida ao Estado, previsto pela Lei de 1990, tanto na sua redação inicial como após as alterações introduzidas pela Lei de 1996, constitui uma exceção ao princípio da tomada a cargo pelo Estado francês. Esta exceção justifica-se pela natureza e economia do sistema aplicável às pensões dos funcionários empregados pela France Télécom. Com efeito, o Estado francês é obrigado a efetuar a liquidação e o pagamento das pensões concedidas, em conformidade com o Código das pensões de reforma civis e militares, aos funcionários da France Télécom abrangidos pelo estatuto geral dos funcionários do Estado francês e não pelo direito comum das prestações de segurança social.
(97)
Mesmo na ausência de uma contrapartida paga pela France Télécom, o Estado francês continuaria a estar obrigado a honrar os seus compromissos vitalícios relativamente ao pessoal com estatuto de funcionário, salvo se alterasse unilateralmente esses compromissos. A contrario, a colocação à disposição da France Télécom de funcionários formados pelo Estado sem qualquer contrapartida quanto às pensões pagas ou a pagar conferiria uma vantagem clara a esta empresa.
(98)
Uma vez que as empresas concorrentes da France Télécom não empregam pessoal com o estatuto de funcionário, relativamente ao qual o Estado francês tenha uma obrigação financeira semelhante, a lógica do sistema de financiamento das pensões e do pagamento de contrapartidas pela France Télécom instituído pela lei não pode ser transposta para a sua situação. Esta situação é ilustrada pelo facto de, uma vez que o estatuto do pessoal utilizado pelos concorrentes é diferente quanto aos riscos de não pagamento dos salários abrangidos pelo direito comum das prestações de segurança social, as autoridades francesas parecerem considerar que o pagamento de quotizações sociais para cobertura deste risco se justifica no seu caso. Ora, é precisamente com base neste estatuto que a República Francesa considera que não se justifica a inclusão dos riscos não comuns aos funcionários e ao pessoal de direito privado no cálculo da contrapartida paga pela France Télécom ao Estado nos termos da Lei de 1996.
(99)
Daí resulta, portanto, que, no que diz respeito aos encargos pagos devido ao emprego do seu pessoal de direito privado, estas empresas não se encontram nem de jure nem de facto numa situação comparável à da France Télécom no que se refere aos efetivos com estatuto de funcionário, contrariamente ao que a República Francesa e a France Télécom argumentam nas suas observações.
(100)
Do mesmo modo, não é necessário comparar o regime de contrapartidas aplicado à France Télécom com o regime definido para outras entidades públicas que empregam funcionários estatutários, como a Monnaie de Paris ou o Serviço nacional das florestas, e que podem ser consideradas empresas no que se refere a algumas das suas atividades na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, ou para outros estabelecimentos públicos de caráter industrial e comercial, tais como a EDF e a GDF no passado. A EDF ou a GDF tinham sistemas de pensões de reforma específicos, não alinhados pelos da função pública. Os regimes da EDF e da GDF foram, por outro lado, entretanto integrados no regime geral, embora convenha sublinhar que a Comissão concluiu pela ausência de um auxílio somente na medida em que a integração fosse financeiramente neutra para o Estado (55), o que não é o caso da reforma de 1996 em apreço.
(101)
Pelo contrário, o regime de contrapartida a favor do Estado para o pagamento das pensões dos funcionários afetados à La Poste, antes das alterações descritas e aprovadas condicionalmente pela Comissão, na sua decisão La Poste, era também o de uma empresa nacional equiparável a um estabelecimento público de caráter industrial e comercial, semelhante, por força da Lei de 1990, na sua redação inicial, ao da France Télécom, na medida em que previa o reembolso anual ao Estado das pensões pagas aos funcionários na reforma e o pagamento dos encargos previstos no artigo L-134 do Código da Segurança Social.
(102)
Mesmo se se afigura que a La Poste não se encontra em concorrência com a France Télécom, concorrência que as vantagens concedidas a esta última seriam suscetíveis de falsear ou ameaçar falsear, não é menos verdade que a lógica e as disposições do regime de reforma dos funcionários da France Télécom antes da reforma de 1996 eram as mesmas que as do regime comparável aplicado à La Poste na mesma época. A Comissão considerou, de resto, na sua decisão La Poste que a reforma do regime aplicável a esta empresa constituía um auxílio estatal, contrariamente ao que a República Francesa defende em relação à France Télécom. De uma forma mais geral, para apreciar a situação da France Télécom, a situação de referência é a de uma empresa, pública ou privada, que emprega pessoal que mantém o seu estatuto de funcionário. Empresas deste tipo encontrar-se-iam na mesma situação de referência que a France Télécom. É pois em função deste sistema de referência que pode ser apreciada a existência de um auxílio estatal a favor da France Télécom.
(103)
Do mesmo modo, não pode alegar-se que uma medida não confere uma vantagem a uma empresa, a France Télécom no caso em apreço, pelo simples facto de tal medida vir compensar uma certa desvantagem que tal empresa teria sofrido no passado, contrariamente ao que alegam a República Francesa e a France Télécom. A Comissão rejeitou ainda recentemente o argumento de um operador histórico de telecomunicações concorrente da France Télécom, segundo o qual direitos sociais específicos de pensão equiparáveis aos da função pública herdados do passado e diferentes dos de direito comum para uma parte do pessoal justificam medidas de redução dos encargos sociais ligados às pensões desta categoria do pessoal suportados pelo operador (56). Neste contexto, como sublinhado pelas autoridades francesas aquando da discussão do projeto, a Lei de 1996 impôs um novo e pesado encargo ao Estado francês decorrente da liquidação e pagamento das pensões concedidas aos funcionários da France Télécom. Concomitantemente, a Lei de 1996 teve portanto por efeito reduzir a contrapartida que a France Télécom sempre tinha pago.
(104)
Devido às modalidades de cálculo da taxa da contribuição patronal prevista por lei, desde 31 de dezembro de 1996, a France Télécom paga ao Estado uma contrapartida inferior à que teria pago se a lei não tivesse sido adotada. Além disso, dado o caráter liberatório da contribuição patronal instituída por essa lei, a France Télécom retomou imediatamente em 31 de dezembro de 1996 a provisão afetada nestas contas ao pagamento das suas obrigações futuras. Assim, o encargo de que a France Télécom foi libertada não era nem novo, uma vez que a Lei de 1990 retomava a prática orçamental anterior, nem imprevisível, dado que a empresa constituía provisões para esse efeito, nem derrogatório do direito comum da segurança social uma vez que este não se aplica à contrapartida paga pela France Télécom.
(105)
A partir da sua entrada em vigor, a Lei de 1996 transferiu para o Estado francês a obrigação de contribuição anual que cobre integralmente in fine o encargo de financiamento das pensões do pessoal envolvido. O montante de auxílio concedido desta forma pela Lei de 1996 pode ser calculado, desde a sua entrada em vigor, como constituindo a diferença anual entre a contrapartida representada pela contribuição patronal liberatória paga pela France Télécom ao Estado francês e os encargos que teria pago em conformidade com a Lei de 1990, indicados no Quadro 1, se esta se tivesse mantido inalterada, após dedução do montante da quotização fixa paga em 1997.
(106)
Resulta das estimativas fornecidas pela República Francesa e expostas no ponto 40 que, no momento da reforma em 1996 e até à extinção prevista das obrigações financeiras resultantes do encargo assumido pelo Estado francês, as autoridades francesas podiam estimar o montante total líquido deste novo encargo até 2043, data em que as obrigações financeiras do Estado relativamente aos funcionários reformados ou aos seus sucessores seriam extintas, em […] mil milhões de EUR. O valor atualizado do encargo líquido era de […] mil milhões de EUR em 1996, após dedução das quotizações anuais da France Télécom (15,2 mil milhões de EUR), dos trabalhadores ([…] mil milhões de EUR) e da contribuição fixa excecional de 5,7 mil milhões de EUR.
(107)
Note-se, além disso, que os montantes estimados na época da reforma em 1996 constituem uma aproximação do montante real (57). Os montantes da contrapartida previstos a cargo da France Télécom sob forma de contribuições anuais, tal como a «devolução» de 5,7 mil milhões de EUR paga em 1997, não tinham nem por objeto nem por efeito tentar assegurar a neutralidade orçamental para o Estado francês. Se tal fosse o caso, sob reserva do caráter adequado dos pressupostos de cálculo atuarial, ter-se-ia verificado uma equivalência entre custos e receitas para o conjunto do período de programação, não existindo, portanto, qualquer vantagem económica para a France Télécom.
(108)
As autoridades francesas estavam conscientes de que a «transferência dos encargos de pensões dos agentes funcionários da France Télécom para o orçamento geral do Estado» era «um encargo novo e pesado para o Estado» que a contribuição fixa excecional ou o produto da cessão de uma parte das ações da empresa detidas pelo Estado só parcialmente cobriria. Assim, os debates mencionados no ponto 31 revelam que o Estado francês não procurou em 1996 compensar integralmente o novo encargo que assumia para o futuro, mas, pelo contrário, assumir um encargo novo e que «fossem em primeiro lugar tidos em conta neste processo os interesses da empresa».
(109)
É evidente que, mesmo com pressupostos atuariais diferentes dos adotados pelo Estado francês para estimar o novo encargo que ia assumir e não obstante a contribuição fixa excecional paga em 1997, a reforma conferiu uma vantagem económica considerável sob forma de menores contribuições patronais para as pensões. Ora, dado que a contribuição fixa ou «devolução» não permitia cobrir integralmente os encargos transferidos para o Estado francês, reduzindo-os quanto muito, e atendendo às ordens de grandeza em causa, não é necessário confirmar a adequação do cálculo atuarial que foi feito na época, nem a exatidão das estimativas dele resultantes para a totalidade do período até 2043.
(110)
Por outro lado, não é necessário comparar as vantagens financeiras resultantes da redução das quotizações da France Télécom com as alegadas desvantagens que decorrem do emprego de pessoal com o estatuto de funcionário, como defendido pela France Télécom, apoiada pela República Francesa. Com efeito, a Lei de 1996 não veio, em qualquer caso, aumentar estas supostas desvantagens, uma vez que não implicou a contratação de funcionários suplementares. De qualquer modo, ao libertar a France Télécom de uma parte das suas obrigações financeiras, o objetivo da Lei de 1996 não era compensar uma pretensa desvantagem ligada aos salários ou, utilizando os termos da France Télécom, a menor fluidez de emprego do pessoal com estatuto de funcionário.
(111)
É, por conseguinte, com uma preocupação de ser exaustivo que é conveniente responder aos argumentos sobre as alegadas desvantagens do emprego de funcionários, invocadas pela República Francesa e pela France Télécom.
-
Em primeiro lugar, a France Télécom dispunha, em vésperas da abertura total do mercado francês à concorrência, de um efetivo habilitado e competente sem o qual, se tivesse de ser substituído na íntegra, não teria podido manter a sua posição no mercado, o que a France Télécom não refere nas suas observações.
-
Além disso, o montante dos salários e o investimento em formação do pessoal que a France Télécom qualifica de desvantagens constituem encargos normais do orçamento de uma empresa, não tendo sido demonstrado que não melhoram o empenho e a produtividade do pessoal em relação aos concorrentes.
-
Por outro lado, se é verdade que a France Télécom não dispõe de possibilidades de ajustamento da sua massa salarial através da execução de um plano social de redução de efetivos para o pessoal em causa, é duvidoso de que um tal plano destinado unicamente aos funcionários em virtude do seu estatuto pudesse ser validamente aplicado, quando a cessação do recrutamento de funcionários em 1997 e o recurso a pessoal de direito privado lhe deram possibilidades efetivas de flexibilidade de ajustamento da sua massa salarial.
-
Por último, se é verdade que a empresa consagra um orçamento substancial a incitar à reforma antecipada do pessoal em causa, não é menos verdade que o incentivo e o interesse para a empresa em criar tal dispositivo seriam menores sem a transferência para o Estado francês de obrigações financeiras assumidas pela France Télécom, prevista pela Lei de 1996. O dispositivo permite assim incentivar a partida antecipada e, por conseguinte, para as categorias de pessoal em causa, a tomada a cargo mais cedo pelo Estado. Sem a Lei de 1996, a France Télécom teria continuado a assegurar essa tomada a cargo.
(112)
Igualmente infundado, na ausência de ligação com a questão da existência ou não de uma vantagem económica resultante das medidas em causa, é o argumento da tomada em consideração das vantagens competitivas obtidas pela France Télécom através do seu antigo monopólio, invocadas pelos autores da denúncia. As alegadas vantagens e desvantagens não têm, com efeito, qualquer relação com a questão da equidade das condições de concorrência nos mercados de telecomunicações no que se refere aos encargos sociais.
(113)
Foi apenas a contribuição fixa excecional prevista na Lei de 1996 que veio agravar de forma imediata os encargos da France Télécom em relação à situação de referência já identificada. O pagamento da contribuição fixa reduziu o montante do auxílio de que a France Télécom beneficiou e beneficiará até à extinção do encargo financeiro assumido pelo Estado francês em substituição da France Télécom em aplicação da Lei de 1996. Sem prejuízo do rigor dos métodos atuariais utilizados pelo Governo francês na época, sem esta contribuição fixa, o montante dos encargos de que a France Télécom teria sido libertada seria de 18,9 mil milhões de EUR e não de […] mil milhões de EUR, em valor líquido de 1996.
(114)
A Lei de 1996 permitiu e permite à France Télécom dispor de recursos financeiros acrescidos para operar nos mercados em que exerce atividades. Estes recursos eram assim, devido à Lei de 1996, mais importantes do que os que a France Télécom dispunha sob a vigência da Lei de 1990, na sua redação inicial. Ora, os mercados de serviços de telecomunicações em que operava e opera a France Télécom no conjunto do território em França e noutros Estados-Membros foram gradualmente abertos à concorrência através do desaparecimento gradual dos direitos exclusivos ou especiais a partir de 1988, e depois, salvo derrogações específicas, totalmente abertos a partir de 1998. A abertura total à concorrência concretizou-se em França em 2002. O desaparecimento das barreiras jurídicas foi acompanhado pela entrada no mercado de outros operadores com os quais a France Télécom se encontrou e encontra em concorrência, ainda antes das medidas legislativas de 1990 e 1996 que são objeto da presente decisão.
(115)
Libertada da obrigação de constituir provisões para os encargos com pensões futuras para o seu pessoal com estatuto de funcionário e sujeita a um nível de quotização anual inferior, a France Télécom pôde dispor de um balanço mais favorável em termos de autorizações e encargos, tornando-se mais atrativa para angariar capitais, o que a colocou numa situação mais favorável em relação ao período anterior à reforma de 1996. Libertada de um encargo incorrido no seu mercado histórico francês, a France Télécom pôde assim mais facilmente desenvolver-se em mercados de outros Estados-Membros recentemente abertos à concorrência, o que efetivamente viria a fazer, conforme indicado nos pontos 48 a 50.
(116)
Desta situação resulta que a redução de encargos da France Télécom decorrentes das modalidades de cálculo da compensação a pagar ao Estado francês pela tomada a cargo das pensões do pessoal com estatuto de funcionário falseia ou ameaça falsear a concorrência entre a France Télécom e estes novos operadores em França e nos outros Estados-Membros em que a France Telecom está presente.
6.1.4. Afetação das trocas comerciais entre Estados-Membros
(117)
Os mercados em que a France Télécom opera em França foram gradualmente abertos à concorrência desde 1988 e são mercados em grande medida abertos ao comércio entre Estados-Membros. A Diretiva 96/19/CE visava a liberalização total do setor das telecomunicações a partir de 1 de janeiro de 1998. Operadores cujo capital é parcialmente detido por empresas de outros Estados-Membros que não a França vieram implantar-se neste mercado. Alguns destes mercados referem-se às comunicações internacionais entre Estados-Membros. Do mesmo modo, através de filiais, a France Télécom presta serviços de comunicações eletrónicas noutros Estados-Membros, designadamente Espanha, Bélgica ou Reino Unido.
(118)
Nestas condições, uma medida que diminui os encargos gerais de exploração e de funcionamento da France Télécom e liberta recursos de que esta empresa se pode servir para investir ou para melhorar as suas ofertas comerciais em França ou para se instalar noutros Estados-Membros é suscetível de afetar o comércio entre Estados-Membros.
6.1.5. Conclusão sobre a existência de um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE
(119)
Resulta do que precede que, ao diminuir a contrapartida que constitui a contribuição patronal a pagar ao Estado pelos encargos com as pensões de reforma previstas pela Lei de 1990, na sua redação inicial, ao substituí-la pela contrapartida prevista pela Lei de 1996, na medida em que esta última contrapartida é inferior à aplicada anteriormente, a República Francesa concedeu, através dos seus recursos, um auxílio à France Télécom que falseia ou ameaça falsear a concorrência e afeta o comércio entre Estados-Membros, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, e isto no momento da transferência dos encargos estabelecida pela Lei de 1996.
(120)
É necessário examinar, por conseguinte, se o auxílio pode ser declarado compatível com o mercado interno.
6.2. Bases jurídicas alternativas de compatibilidade do auxílio
(121)
A Comissão nota que a França não invocou o artigo 106.o, n.o 2, do TFUE como fundamento da compatibilidade das medidas em questão.
(122)
As derrogações previstas no artigo 107.o, n.o 2, do Tratado, relativas aos auxílios de natureza social atribuídos a consumidores individuais, aos auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários e aos auxílios atribuídos à economia de certas regiões da República Federal da Alemanha, não têm manifestamente qualquer pertinência no caso em apreço.
(123)
No que diz respeito às derrogações previstas no artigo 107.o, n.o 3, do TFUE, a Comissão verifica que os auxílios em causa não se destinam a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista uma grave situação de subemprego, não se destinam a fomentar um projeto de importante interesse europeu comum, nem a sanar uma perturbação grave da economia francesa. É óbvio que o auxílio não se destina também a promover a cultura ou a conservação do património.
(124)
Afigura-se, por conseguinte, que só o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE tem vocação para se aplicar no quadro da avaliação da compatibilidade desta medida.
6.3. Compatibilidade do auxílio nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE
(125)
Nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE: «Podem ser considerados compatíveis com o mercado interno: […] os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum […]».
(126)
Para que um auxílio seja considerado compatível com o mercado interno pelo facto de facilitar o desenvolvimento de determinadas atividades económicas ou setores económicos, deve melhorar a forma como essa atividade económica é exercida. Um auxílio só é compatível, ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), se não alterar as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse comum. Na sua avaliação, a Comissão atribui particular importância aos critérios da necessidade e da proporcionalidade (58).
(127)
A título preliminar, e atendendo às dúvidas suscitadas pela Comissão na sua decisão de início do procedimento, convém notar que a República Francesa recuperou junto da France Télécom um montante adequado, correspondente à recuperação dos auxílios exigida pela Comissão na sua decisão relativa à aplicação da taxa profissional à France Télécom (59). A Comissão considera, após confirmação do acórdão do Tribunal de Primeira Instância, que rejeitou o recurso de anulação desta decisão pelo Tribunal de Justiça (60), que a República Francesa tomou as medidas necessárias para executar as obrigações decorrentes desta decisão. Uma vez que a recuperação correta dos auxílios pagos em aplicação da taxa profissional elimina a vantagem económica de que a France Télécom teria beneficiado a esse título, não é necessário examinar os efeitos de uma eventual cumulação com o auxílio objeto do presente procedimento.
(128)
Quanto ao resto, é conveniente referir desde já que, contrariamente aos encargos com investimentos, os encargos sociais de uma empresa são custos de funcionamento recorrentes e que um auxílio que diminui estes custos constitui um auxílio ao funcionamento da empresa, cuja compatibilidade com o mercado interno deve ser, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, apreciada pela Comissão de forma muito restritiva.
6.3.1. Conformidade da medida de auxílio com um objetivo de interesse comum
(129)
No caso em apreço, pode considerar-se que o auxílio concedido desde 1997 se destinava a facilitar o desenvolvimento da atividade económica de prestação de serviços de comunicações eletrónicas, no contexto da liberalização total desses mercados. Com efeito, a Lei de 1996 foi adotada paralelamente à Lei n.o 96-659, de 26 de julho de 1996, relativa à regulamentação das telecomunicações, que transpunha as obrigações decorrentes para a França do direito da União, em especial da Diretiva 96/19/CE.
(130)
Neste contexto, o objetivo geral da Lei de 1996 no que se refere ao pagamento de uma contrapartida financeira ao Estado francês é de nivelar os encargos sociais e fiscais obrigatórios que recaem sobre os salários entre a France Télécom e as outras empresas do setor das telecomunicações abrangidas pelo regime geral das prestações sociais. O meio utilizado, a saber, uma medida de auxílio dirigida direta e exclusivamente ao modo como a contribuição patronal da France Télécom é estabelecida, afigura-se adequado para alcançar o objetivo fixado.
(131)
Uma medida de auxílio que visa diminuir os encargos sociais correntes da France Télécom assumidos numa altura em que a prestação de um serviço em regime de monopólio, no que se refere a uma parte preponderante das suas atividades, não exigia um comportamento economicamente eficiente pode contribuir, num contexto concorrencial diferente, para melhorar a forma como os serviços anteriormente sob monopólio são prestados, desde que a atribuição de recursos financeiros das empresas concorrentes aos seus encargos sociais respetivos não distorça um processo de concorrência por mérito. Se é verdade que foram emitidas certas reservas a seguir descritas sobre a adequação de determinadas disposições da lei para atingir o seu objetivo, não podem ser postas em dúvida nem a sua legitimidade nem a sua conformidade com o objetivo de interesse comum de desenvolvimento de mercados de serviços de comunicações eletrónicas em que a concorrência é efetiva, contribuindo assim para o progresso tecnológico e o desenvolvimento económico desta atividade.
6.3.2. Necessidade da medida de auxílio
(132)
A limitação dos efetivos de funcionários afetados à France Télécom induzida pela proibição de recrutamento após 1 de janeiro de 2002, prevista pela Lei de 1996, teria tido como consequência inevitável um aumento considerável dos encargos com as pensões para a France Télécom proporcionalmente ao pessoal com estatuto de funcionário em atividade. Assim privada da possibilidade de recrutar funcionários do Estado, o que é compreensível, aliás, atendendo ao caráter agora concorrencial da prestação dos serviços em causa, a France Télécom teria tido de suportar encargos excessivos com o pagamento de pensões para o efetivo em causa relativamente aos que os seus concorrentes deviam e devem fazer face. Note-se igualmente que os compromissos a pagar ao Estado francês, a título de contrapartida, previstos pelas disposições iniciais da Lei de 1990 diziam respeito não só à categoria de funcionários ativos em mercados concorrenciais em 1990 e posteriormente, mas também aos funcionários da Direção-Geral do Ministério dos Correios e Telecomunicações que se encontravam na reforma em 1990.
(133)
A título ilustrativo, segundo a República Francesa, a taxa de contribuição que teria resultado para a France Télécom se as disposições da Lei de 1990 tivessem sido mantidas inalteradas teria sido de 77 % dos ordenados indexados brutos do pessoal com estatuto de funcionário no ativo em 2010. Esta taxa deve ser comparada com uma taxa de […] %, que permitiria assegurar uma equidade concorrencial total no que se refere aos riscos comuns e não comuns entre a France Télécom e os seus concorrentes. Em valores absolutos, a diferença representaria cerca de […] milhões de EUR de custo adicional anual relativamente à taxa de contribuição que garante a igualdade concorrencial. Além disso, uma vez que a lei não previa o caráter liberatório das contribuições patronais, a France Télécom teria continuado a fazer face a necessidades de provisionamento significativamente maiores em relação às provisões de 3,6 mil milhões de EUR já constituídas em 1996.
(134)
A este respeito, as considerações dos autores da denúncia sobre o facto de a France Télécom ter podido assumir desde 1996 uma dívida financeira muito superior aos encargos de que o Estado francês a libertou não são relevantes, pois não estão relacionadas com a questão em apreço. Mesmo se o aumento da dívida financeira assumida pela France Télécom desde 1996 e os montantes em causa neste momento parecem afastar o risco de falência da empresa invocado pela República Francesa, se o regime previsto pela Lei de 1990 tivesse sido mantido, a medida de auxílio afigura-se necessária no futuro para permitir que a France Télécom possa exercer nos mercados em causa uma concorrência baseada no mérito, sem ser prejudicada pelo peso de encargos sociais herdados do passado que os seus concorrentes não têm de suportar.
(135)
As considerações dos autores da denúncia e do operador de telecomunicações sobre a pertinência de um balanço global com vista a apreciar a necessidade do auxílio à luz dos outros benefícios retirados pela France Télécom do seu monopólio passado não têm fundamento. É verdade que, desde 1996, a posição da France Télécom em muitos dos mercados de serviços em que opera em França continua a ser preponderante, nomeadamente devido aos efeitos de rede inerentes aos mercados de comunicações. Do mesmo modo, a France Télécom alargou a sua presença aos mercados de outros Estados-Membros onde conquistou posições significativas, nomeadamente na Polónia e em Espanha. Mas, não é menos verdade que, como sublinhado indiretamente pelo operador de telecomunicações nas suas observações, devido à sua posição dominante na aceção do artigo 102.o do TFUE ou ao seu poder de mercado significativo na aceção da regulamentação aplicável às comunicações eletrónicas na União (61), a France Télécom está sujeita a obrigações assimétricas especiais às quais não estão sujeitas as empresas concorrentes com menor poder de mercado.
(136)
Ora, estas obrigações, por exemplo em matéria de acesso à sua rede, de orientação das tarifas pelos custos ou de abstenção de comportamentos comerciais que uma empresa não dominante se poderia permitir, têm precisamente por objetivo garantir que a posição da France Télécom herdada do anterior monopólio não seja mais prejudicial para a concorrência. Estes instrumentos regulamentares ad hoc, concebidos e aplicados regularmente pelas autoridades reguladoras nacionais e da concorrência e pela Comissão (62), são mais específicos e eficazes para corrigir os efeitos persistentes das vantagens retiradas pela France Télécom do seu antigo monopólio, invocadas pelos autores da denúncia.
(137)
O auxílio estatal objeto do presente processo afigura-se portanto, em termos de princípio, necessário para atingir um objetivo de interesse comum, melhorando as condições de concorrência relativas aos encargos com as pensões de reforma e, consequentemente, à prestação de serviços de comunicações eletrónicas.
6.3.3. Proporcionalidade da medida de auxílio
(138)
É forçoso constatar que a contrapartida financeira a favor do Estado instituída pela Lei de 1990 relativamente à liquidação e pagamento das pensões é específica à France Télécom e apresenta um caráter sui generis. O princípio do reembolso total previsto pela Lei de 1990 inicial foi substituído por um regime diferente de determinação do montante da contribuição patronal a pagar ao Estado a partir de 1996. Eram teoricamente possíveis diversas opções de determinação do montante da contribuição patronal a pagar pela France Télécom, indo mesmo até à tomada a cargo integral pelo Estado sem qualquer reembolso. Esta contrapartida é calculada desde 1997 por referência a certos encargos suportados pelas empresas concorrentes no setor. Para determinar se o auxílio é proporcionado para atingir o objetivo fixado, é portanto conveniente verificar o caráter objetivo e justificado da referência para a fixação do montante da contrapartida consagrado na Lei de 1996.
(139)
Importa salientar desde já que, nos processos relativas à diminuição dos encargos com pensões do pessoal com o estatuto de funcionário de antigos operadores monopolistas no setor das telecomunicações, a OTE na República Helénica e a BT plc no Reino Unido, a Comissão verificou nomeadamente se essas empresas estavam sujeitas a encargos sociais equivalentes aos dos concorrentes para decidir, respetivamente, da compatibilidade ou incompatibilidade com o mercado interno, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, dos auxílios estatais concedidos aos operadores em questão (63). Ora, a Comissão verifica que, no caso em apreço, as contribuições liberatórias pagas anualmente pela France Télécom e previstas na Lei de 1996 não permitem assegurar a imposição de encargos sociais equivalentes às dos seus concorrentes. A taxa de equidade concorrencial («TEC») não for atingida.
(140)
No entanto, a República Francesa e a France Télécom invocam a contribuição fixa excecional de 5,7 mil milhões de EUR paga em 1997 pela France Télécom em conformidade com a Lei de 1996. O montante dessa contribuição fixa foi estabelecido em 1996 por forma a compensar, durante o período de dez anos de aplicação da Lei de 1996, o custo adicional então previsto para o Estado, tendo em conta, de resto, as provisões contabilísticas que a France Télécom já tinha constituído e que a empresa poderia retomar no exercício de 1996-1997. A contribuição fixa excecional subdivide-se em dois elementos:
-
por um lado, um montante de 3,6 mil milhões de EUR correspondente às provisões constituídas pela France Télécom até 1996 para fazer face aos encargos com as futuras pensões dos funcionários então previstas;
-
por outro lado, um montante de 2,1 mil milhões de EUR (a seguir denominado o «montante complementar»), correspondente, tanto nas previsões oficiais como nos factos, aos encargos sociais líquidos de liquidação das pensões que o Estado deveria pagar num período de 10 anos, entre 1997 e 2006, devido à transferência dos encargos com as pensões dos funcionários das telecomunicações.
(141)
Uma vez que o montante fixo de 5,7 mil milhões de EUR nunca teria por objetivo compensar a ausência de uma taxa de equidade concorrencial entre a France Télécom e os seus concorrentes, não seria adequado tentar comparar este montante e as contribuições anuais liberatórias que não foram pagas pela France Télécom, embora tivessem sido necessárias para alcançar uma taxa de equidade concorrencial real.
(142)
Em contrapartida, ressalta da análise dos debates parlamentares que o montante complementar de 2,1 mil milhões de EUR se destinava a cobrir esta transferência de encargos de 1997 a 2006 e, na prática, a eliminar os efeitos do auxílio durante um período de dez anos. Assim, o esforço financeiro líquido da France Télécom correspondente a esse montante complementar consistiu em financiar, durante um período de dez anos, o custo adicional da reforma para o Estado francês.
(143)
Além disso, a contribuição excecional integra a retoma das provisões contabilísticas constituídas até 1996 e que se tornaram sem objeto. As provisões retomadas pelo Estado foram constituídas pela France Télécom para fazer face aos encargos com as pensões futuras e essa retoma elimina os efeitos do auxílio relativamente ao período de pagamento das pensões que são suscetíveis de abranger.
(144)
Todavia, a Lei de 1996 refere-se a uma contribuição excecional única, sem que as disposições aplicáveis, nem as da Lei das finanças nem as dos decretos posteriores, identifiquem um montante decorrente das provisões, que seria necessário deduzir do encargo transferido para o Estado durante esse período. O artigo 6.o da Lei de 1996 especifica que a contribuição fixa excecional é paga a título de contrapartida da assunção pelo Estado das pensões concedidas ao pessoal com estatuto de funcionário do Estado. O montante dessa contribuição excecional deve, portanto, ser tido em conta na sua globalidade na análise da reforma.
(145)
Uma vez que a France Télécom, através do pagamento desta contribuição fixa excecional, cobriu os encargos com as pensões de reforma dos funcionários das telecomunicações e os encargos de compensação entre regimes durante um período de cerca de quinze anos, os efeitos do auxílio foram neutralizados. A France Télécom, através do pagamento desta contribuição excecional, neutralizou os efeitos do auxílio durante esse período. Por consequência, justifica-se que, durante esse período, a France Télécom não seja obrigada a preencher as condições de compatibilidade deste auxílio e que, por conseguinte, não pague a contribuição anual necessária para assegurar uma taxa de equidade concorrencial que inclua os riscos não comuns com os assalariados de direito privado.
(146)
É conveniente retomar pormenorizadamente as etapas deste raciocínio.
(147)
É forçoso constatar que as contribuições anuais liberatórias pagas pela France Télécom desde a reforma de 1996 não permitem atingir uma taxa de equidade concorrencial, como sublinhado na decisão de início do procedimento. Tal resulta do facto de a taxa aplicada à France Télécom incorporar apenas as quotizações correspondentes aos riscos comuns entre trabalhadores de direito privado e funcionários do Estado e de, a este título, excluir as quotizações correspondentes aos riscos não comuns, como o desemprego ou o não pagamento dos salários em caso de recuperação ou liquidação da empresa.
(148)
Resulta assim do Quadro 4 que a não tomada em consideração dos riscos não comuns no cálculo da contribuição a pagar pela France Télécom se traduz num diferencial considerável entre a contrapartida paga pela France Télécom ao Estado e a que pagaria se a taxa de contribuição fosse calculada para assegurar uma equidade concorrencial total com as bases de cálculo dos encargos dos concorrentes. Por conseguinte, a medida de auxílio resultante da lei não respeita o princípio da proporcionalidade. Para que satisfizesse este princípio e a fim de atingir o objetivo legítimo declarado de melhorar as condições de concorrência, alinhando os métodos de cálculo relativos aos encargos suportados pelas empresas ativas nos mercados de telecomunicações em causa em França, o auxílio concedido à France Télécom em aplicação da Lei de 1996 deveria ter alinhado e passar a alinhar efetivamente no futuro os referidos encargos, incluindo os relativos aos riscos não comuns das duas categorias de pessoal.
(149)
Neste contexto, não pode ser aceite o argumento avançado pela França segundo o qual os funcionários do Estado não se encontram expostos a certos riscos, não se justificando, por conseguinte, quotizar para estes riscos. Em primeiro lugar, é devido a medidas estatais que estes riscos não surgem, não se justificando que a France Télécom obtivesse uma vantagem pecuniária. Por exemplo, é devido ao compromisso assumido pelo Estado francês relativamente aos funcionários ativos na France Télécom e ao facto de o Estado francês ser o seu próprio segurador que o risco de não pagamento dos salários em caso de processo de recuperação judicial da empresa não se apresenta. Mas, não pode ser excluída a possibilidade de a France Télécom apresentar um pedido de declaração de falência, tal como um concorrente. Nos dois casos, não se trata de uma vantagem conferida à empresa, mas diretamente aos seus assalariados. A garantia de pagamento dos salários só intervém depois de a empresa ter deixado de existir. Ora, uma empresa concorrente deverá quotizar para garantir o risco dos salários não pagos após o seu desaparecimento, contrariamente ao que acontece com a France Télécom. Não se justifica portanto conferir uma vantagem a esta empresa, sob a forma de diminuição de quotização ou, na prática, da exclusão deste risco do método de cálculo das contribuições da France Télécom.
(150)
Em seguida, e mais fundamentalmente, o próprio objetivo da reforma adotado em 1996, cuja lógica parece não ter sido seguida até ao fim, é alinhar as condições de concorrência no que se refere aos encargos fiscais e sociais entre todos os concorrentes do setor, independentemente do estatuto do seu pessoal e da existência de uma obrigação efetiva por parte da France Télécom de aderir e de quotizar para os organismos de gestão competentes. É precisamente esta lógica de alinhamento das condições de concorrência que poderia tornar compatível a medida em apreço com o mercado interno. O facto de o pessoal da France Télécom se encontrar ou não exposto a tais riscos não é relevante se seguirmos esta lógica.
(151)
Em conclusão, uma redução da tomada a cargo das pensões com uma transferência dos encargos líquidos para o Estado só respeitaria o princípio da proporcionalidade se permitisse um nivelamento das condições de concorrência. Ora, a France Télécom não foi colocada numa situação de equivalência completa com as empresas do setor no que respeita aos encargos sociais que recaem sobre os salários, uma vez que certos encargos sociais e fiscais não foram integrados na base de cálculo da contribuição anual.
(152)
Do mesmo modo, não se justifica, contrariamente às pretensões da República Francesa e da France Télécom, tomar em consideração o montante da contribuição fixa excecional de 5,7 mil milhões de EUR já pago pela France Télécom em 1997 para a comparar com a insuficiência da taxa de contribuição liberatória aplicada à France Télécom.
(153)
A título preliminar, a Comissão recorda que deve verificar, relativamente a cada situação, se as condições de aplicação da derrogação prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE estão reunidas, sem estar vinculada por uma prática decisória anterior, mesmo bem estabelecida (64).
(154)
Em qualquer caso, a reforma agora examinada é claramente diferente, em vários aspetos, da reforma objeto da decisão La Poste (65), que as autoridades francesas tentam invocar.
(155)
Com efeito, contrariamente à reforma objeto da decisão La Poste invocada pela República Francesa e pela France Télécom, a reforma do modo de financiamento das pensões do pessoal com estatuto de funcionário da France Télécom interveio no início da abertura a nível da União dos mercados em que a France Télécom podia operar.
(156)
Afigura-se aliás que a France Télécom beneficiou dessa liberalização, implantando-se nos mercados de outros Estados-Membros, graças não só à mudança de estatuto para sociedade anónima, mas também, em parte, à supressão de compromissos com os encargos de pensões do seu balanço e à redução dos encargos potenciais futuros decorrentes da reforma. Esta redução dos compromissos no seu balanço permitiu à France Télécom aumentar a sua solvência e a sua capacidade de obter empréstimos. Decorre dos valores da dívida apresentados pelos autores da denúncia nas suas observações, e não contestados pela República Francesa quanto aos montantes, que a dívida financeira líquida da France Télécom passou de 19,2 mil milhões de EUR em 1997 para 83 mil milhões de EUR em 2002.
(157)
É verdade que uma política voluntarista de investimento de expansão nos mercados de outros Estados-Membros, tornada possível pela liberalização, pode estar na origem deste aumento muito substancial da dívida financeira. Não é menos verdade que a mobilização dos fundos necessários foi tornada possível, em parte, devido à redução dos encargos com as reformas num montante líquido de […] mil milhões de EUR, transferidos para o Estado francês em 1996. Consequentemente, as observações do operador de telecomunicações tendentes a demonstrar que o auxílio teria permitido à France Télécom financiar a sua expansão internacional (observações referidas no ponto 68) não são, ainda que indiretamente, desprovidas de fundamento.
(158)
Em contrapartida, o conjunto dos mercados postais em que La Poste francesa pode operar na União ainda não está totalmente aberto à concorrência e só o deverá estar em 2012, ou seja, seis anos após a reforma do financiamento das pensões da La Poste (66). O efeito restritivo da concorrência do auxílio concedido à France Télécom em mercados totalmente abertos é portanto mais importante que o do auxílio à La Poste. Não se justifica portanto estabelecer um paralelismo completo das condições necessárias para que o auxílio seja compatível, uma vez que se trata de situações concorrenciais distintas em mercados em que a prioridade na abertura ao nível da União e a contribuição para a competitividade da sua economia eram também diferentes. Daí resulta que o critério do interesse comum enunciado no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE não deve necessariamente ser apreciado de forma idêntica nos dois casos.
(159)
Além disso, a situação financeira de La Poste e, por conseguinte, a sua capacidade de expansão em mercados externos ou de reforço no mercado francês não eram comparáveis com as da France Télécom. Como sublinhado na decisão La Poste, sem a reforma de 2006, devido à passagem a novas normas contabilísticas, a La Poste era obrigada a inscrever nas suas contas uma provisão, a favor do Estado, relativamente ao compromisso até então extrapatrimonial no montante de 76 mil milhões de EUR (67). Ora, contrariamente à La Poste, a France Télécom inscrevia provisões contabilísticas nos seus livros para fazer face aos seus compromissos futuros sem a reforma, o que tornava objetivamente diferentes as situações financeiras de cada uma das empresas.
(160)
Do mesmo modo, sem a reforma da France Télécom e a continuação do regime instituído pela Lei de 1990 teria ocorrido um aumento dos encargos com pensões que se tornaria significativo a partir de 2005-2007 segundo as previsões da época descritas no ponto 30, o que é corroborado pelos resultados ex post constantes do Quadro 3. Ora, no momento da reforma, a prossecução do regime instituído pela lei aplicável à La Poste traduzia-se imediatamente num custo adicional anual de cerca de […] milhões de EUR para a La Poste (68).
(161)
Não foi portanto demonstrado que a situação das duas empresas sob o efeito da lei aplicável antes das respetivas reformas, e, por conseguinte, o seu impacto concorrencial, era semelhante. Os factos demonstram o contrário. Assim, não se justifica proceder a um exame que conduza a conclusões similares nos dois casos.
(162)
Além disso, existiam no caso da decisão La Poste razões suficientes para considerar que a contribuição fixa excecional podia ser reatribuída no futuro como um adiantamento sobre o pagamento das contribuições ligadas à taxa de equidade concorrencial alterada. Estas razões não existem no presente caso. Com efeito, a condição que impõe a reatribuição da contribuição excecional da La Poste foi fixada depois de a Comissão ter dado início ao procedimento formal de investigação em que punha em causa a subestimação da contribuição liberatória necessária para atingir uma taxa de equidade concorrencial.
(163)
Em grande medida, e embora as autoridades francesas não o tenham reconhecido expressamente, a atribuição da contribuição fixa excecional em causa na decisão La Poste constituía o resultado de uma negociação entre a Comissão e o Estado-Membro destinada a assegurar o pagamento de uma contribuição liberatória que assegurasse uma taxa de equidade concorrencial. Nesta negociação, o ponto de partida das autoridades francesas expresso na sua notificação de 23 de junho de 2006, após os primeiros contactos sobre o processo em dezembro de 2005, era o de que a contribuição excecional prevista para a La Poste não era necessária do ponto de vista da equidade concorrencial, contrariamente ao projeto de reforma previsto da contribuição anual.
(164)
A decisão da Comissão não veio assim aprovar uma reforma já entrada em vigor, como a France Télécom parece defender. Com efeito, a notificação e a decisão de início do procedimento, de 12 de outubro de 2006, antecederam a fixação do montante da contribuição excecional pela Lei n.o 2006-1771, de 30 de dezembro de 2006 (Lei das finanças retificativa para 2006). As referidas negociações incidiam sobre vários aspetos da reforma, nomeadamente a tomada em consideração da vantagem que poderia representar a reforma notificada no passado, o perímetro de cálculo da taxa de contribuição prevista e as modalidades de tomada em consideração da especificidade da banca postal em relação às atividades postais e tipos de pessoal afetados. Estas negociações prosseguiram e foi só nas suas observações de 8 de junho de 2007 que as autoridades francesas aceitaram as modalidades de atribuição da contribuição excecional no âmbito de um acordo global sobre a reforma, alterando assim a posição que havia sido notificada a respeito da contribuição excecional e do modo de cálculo das contribuições anuais futuras.
(165)
Por outro lado, contrariamente às disposições da Lei das Finanças de 1997, que cria o Estabelecimento público que gere a contribuição da France Télécom, que previam regras rígidas quanto aos reembolsos anuais ao Estado, o Estabelecimento público que gere a contribuição da La Poste não estava sujeito a regras específicas (69). Uma vez que se tratava de uma contribuição excecional a pagar e livre de afetação, a Comissão pôde considerar que a República Francesa teria podido diminuir o montante e concomitantemente aumentar a taxa de contribuição anual da La Poste.
(166)
É forçoso constatar que os termos da Lei de 1996 definem os parâmetros de cálculo da contribuição anual paga regularmente ao Estado como contrapartida das pensões do pessoal com estatuto de funcionário, sem que seja levantada a questão da tomada em consideração dos riscos não comuns entre os funcionários e o pessoal de direito privado. Neste contexto, o Tribunal de Primeira Instância e o Tribunal de Justiça precisaram, relativamente à taxa profissional devida pela France Télécom, que uma redução dos encargos não pode ser compensada por um encargo específico diferente, nomeadamente quando o Estado-Membro, a República Francesa neste caso, não demonstrou que os encargos anteriores foram instituídos em previsão de uma redução dos encargos futuros sob um regime de tributação diferente (70).
(167)
A Comissão não pode ignorar que a finalidade da contribuição fixa específica já paga em 1997 era, tal como previsto expressamente pelo artigo 6.o da Lei de 1996, compensar parcialmente o Estado francês pelo encargo financeiro que passava a assumir com a Lei de 1996.
(168)
Além disso, decorre do teor do relatório do Senado, referido no ponto 27, que, ao votar o princípio da contribuição excecional, o legislador não procurou tomar em consideração, e ainda menos compensar, a diferença entre as quotizações anuais da France Télécom e as dos concorrentes, relativamente mais elevadas. Pelo contrário, o legislador obrigou deliberadamente a France Télécom a pagar encargos anuais que não cobriam os riscos não comuns às duas categorias de pessoal (funcionários e não funcionários), sem estabelecer qualquer ligação entre esta escolha e a imposição da contribuição excecional paga em 1997.
(169)
O encargo que representava para a France Télécom a contribuição fixa foi transferido como receita geral para o orçamento de Estado, inscrito no Estabelecimento público responsável pela sua gestão e esgotado. Nestas condições, a Comissão não pode, pois, no todo ou em parte, reatribuir ficticiamente e a posteriori a contribuição fixa excecional já esgotada a um objetivo totalmente alheio ao que lhe foi atribuído pelas autoridades francesas e não previsto pela lei, a saber, a compensação pela não tomada em consideração dos riscos não comuns aos assalariados de direito privado e aos funcionários do Estado. Esta contribuição fixa não foi assim instituída em previsão de uma harmonização completa, num regime legislativo e regulamentar diferente, dos encargos anuais da France Télécom e dos seus concorrentes.
(170)
Pelas mesmas razões, devido às regras de gestão e de transferência para o orçamento previstas na Lei das Finanças desde 1997, e aplicadas até agora, não podem ser aceites as alegações e os cálculos da República Francesa para demonstrar que a reforma de 1996 teve até agora como resultado um excedente de receitas considerável para o Estado.
(171)
Com efeito, tendo em conta as modalidades de gestão e utilização da contribuição fixa excecional da France Télécom pelo Estabelecimento público competente, tal como fixadas na Lei das finanças, e os valores dos reembolsos efetivos efetuados desde 1997 transmitidos pela República Francesa e descritos nos pontos 36 e 37 e no Quadro 3, verifica-se nunca terem existido as receitas que a República Francesa procura invocar com um investimento que produz juros à taxa de 7 %.
[…]. Além disso, a alegação não reflete o comportamento real das autoridades francesas. Tendo em conta as regras de gestão previstas nas leis das finanças adotadas desde a sua criação, o referido Estabelecimento público não gerou tais receitas, que, de resto, não estavam previstas e não produziram juros. Pelo contrário, os recursos do Estabelecimento deveriam ser integralmente esgotados até 31 de dezembro de 2011. Estes recursos teriam sido esgotados mais cedo se tivessem sido afetados ao financiamento da reforma de 1996 - o que aliás a República Francesa contesta - mesmo integrando o acréscimo de receitas a título do imposto sobre as sociedades, como afirmado pelas autoridades francesas. Entretanto, a tomada em consideração de um acréscimo de receitas a título do imposto sobre as sociedades é ilegítima porque conduz a uma confusão entre os diferentes papéis do Estado. A amálgama proposta pelas autoridades francesas entre estes diferentes papéis não pode ser aceite, sendo conveniente manter uma distinção entre, por um lado, o Estado que concede um auxílio à France Télécom ao assumir o pagamento das pensões dos funcionários, a fim de desenvolver um processo de concorrência baseado no mérito, por outro lado, o Estado acionista da France Télécom e, por último, o Estado poder público que exerce as suas competências fiscais.
(172)
Além disso, importa notar que o pedido da República Francesa e da France Télécom no sentido de a contribuição excecional ser tomada em consideração para examinar a compatibilidade da reforma está em contradição com as observações que a República Francesa formulara na sua carta de 17 de março de 2004, segundo as quais «a contribuição fixa excecional prevista no artigo 6.o da Lei de 26 de julho de 1996 não pode, portanto, ser analisada como a compensação de uma alegada «vantagem». A análise do seu montante não apresenta a fortiori relevância para efeitos da regulamentação em matéria de auxílios estatais» uma vez que este montante era «uma contribuição excecional em benefício do seu acionista único [o Estado francês], equiparável a um dividendo excecional distribuído antes da abertura do capital a investidores privados».
(173)
O raciocínio subjacente ao argumento avançado na altura pela República Francesa apresenta uma certa lógica económica e financeira. Faz sentido, para um acionista único, no início da abertura do capital a outros investidores, obter em seu benefício exclusivo e tanto quanto possível os fundos disponíveis na empresa antes da abertura do capital, desde que tal não comprometa a atratividade do investimento. Este último aspeto foi tido em conta nos parâmetros financeiros impostos no balanço de abertura da France Télécom, de que resulta indiretamente o montante da contribuição fixa excecional, tal como evocado perante o Parlamento em 1996. Assim, era perfeitamente coerente por parte de um Estado acionista único prudente obter o maior montante possível de dividendo excecional, segundo os próprios termos da República Francesa, em vez de deixar os fundos na empresa, uma vez que, após a abertura do capital em 1997, só poderia obter a sua proporção na parte do capital mantida.
(174)
A validade deste raciocínio avançado na altura pela República Francesa, que solicitava que a análise do montante da «devolução» de 5,7 mil milhões de EUR não fosse tido em conta na apreciação da reforma à luz das regras em matéria de auxílios estatais, foi, além disso, corroborada pelas suas observações durante o procedimento. Com efeito, ao declarar que o montante da «devolução» teria sido calibrado em função não do custo da reforma estimado para o Estado ou das vantagens que reverteriam para a France Télécom mas da capacidade contributiva da empresa, a República Francesa indica que a imposição de uma «devolução» resultaria mais de um comportamento de acionista único prudente do que de um Estado regulador que pretendia assegurar o equilíbrio dos encargos com pensões que passava a assumir na sequência da reforma.
(175)
Se se seguisse tal raciocínio, a Comissão não deveria, como solicitado a seu tempo pela República Francesa, tomar em consideração a contribuição fixa excecional na análise da compatibilidade da reforma com as regras em matéria de auxílios estatais. Daí decorre que só deve ser tida em consideração a redução das contribuições anuais da France Télécom abaixo do nível dos concorrentes preconizada pela reforma desde 1997.
(176)
Pelas mesmas razões, a Comissão não pode aceitar as observações dos autores da denúncia no sentido da instauração de mecanismos de ajustamento da contribuição fixa excecional paga em 1997 e da contribuição patronal anual da France Télécom para garantir a neutralidade financeira da reforma. Tal implicaria proceder a um novo cálculo e a uma reafetação fictícia retrospetiva, no todo ou em parte, da contribuição fixa excecional paga ao orçamento do Estado em 1997. Do mesmo modo, o referido mecanismo equivaleria a instaurar um controlo ex post, ano após ano, cujo objetivo não consistiria em assegurar a proporcionalidade do auxílio concedido, embora reduzido pela contribuição fixa excecional, em 1997, mas sim eliminar qualquer auxílio na reforma.
(177)
Em contrapartida, deveria analisar-se se o pagamento da contribuição excecional pode ser tido em conta na apreciação da compatibilidade da medida de auxílio com o mercado interno, mantendo a justificação desse pagamento tal como estabelecida na Lei de 1996.
(178)
Nos termos da Lei de 1996, a contribuição fixa excecional de 1997 foi paga como contrapartida pela assunção das pensões pelo Estado francês. Nestas condições, devem ser tomados em consideração os efeitos da sua tributação sobre o balanço financeiro global da reforma introduzida pela Lei de 1996, tal como aplicada até agora. É necessário tomar em consideração o período de tempo durante o qual o encargo das pensões de reforma foi coberto pela contribuição fixa excecional.
(179)
No que se refere à comparação dos fluxos financeiros para a France Télécom escalonados no tempo, a saber, o pagamento da contribuição excecional em 1997 e os menores encargos anuais resultantes da Lei de 1996 desde então, é necessário proceder à atualização dos montantes. Durante o ano de 1997, diversos pagamentos da contribuição excecional foram escalonados até outubro de 1997, mesmo se o seu financiamento através de empréstimos adiou, na prática, para mais tarde o encargo financeiro para a France Télécom. Por outro lado, pagamentos da contribuição liberatória intervieram desde o início de 1997. A taxa de atualização deve, em princípio, ser a que resulta da Comunicação da Comissão aplicável nesta matéria (71), taxa que, a título ilustrativo, era de 5,53 % em outubro de 1997. É conveniente examinar se é adequado no caso em apreço utilizar uma taxa diferente da prevista na Comunicação, afastando-se assim das regras, comunicadas aos Estados-Membros que a Comissão adotou e deve aplicar salvo exceção devidamente justificada.
(180)
A este respeito, a escolha da taxa de 7 %, utilizada pelo atuário do Governo francês para atualizar os fluxos financeiros da reforma de 1996 até 2043, não seria justificada, […], devido ao facto de a presente análise incidir sobre um período mais curto devido ao calendário estabelecido. A taxa de 7 % é igualmente muito superior à média de 4,4 % das taxas anuais de atualização para o período 1997-2010 utilizadas pela República Francesa nas suas observações sobre a decisão de início do procedimento ou à taxa de atualização de […] % utilizada para 1998 na reforma do modo de financiamento das pensões da La Poste (72).
(181)
As taxas de cerca de 7 % para as OAT a 15 anos para 1996 avançadas pela República Francesa não podem também ser aceites. A taxa deve ser estabelecida para 1997 e não para a média de 1996. Além disso, um período de 15 anos é demasiadamente longo, dada a importância dos fluxos de pagamentos anuais a que a contribuição fixa excecional deveria, teoricamente, fazer face durante o período, relativamente aos quais os juros só por si não teriam sido suficientes. Alternativamente, poderia considerar-se a escolha de uma taxa composta construída a partir de diferentes taxas de otimização do investimento da contribuição fixa excecional para fazer face ao calendário de fluxos gerados pela reforma de 1996 do ponto de vista do Estado francês. Tal taxa, que se situaria em cerca de 5,50 % não divergiria significativamente da taxa de referência da Comissão para Outubro de 1997, mas a escolha não teria em conta o facto de a análise dever ser feita do ponto de vista da France Télécom (73).
(182)
Por último, a este respeito, a referência de 7 % para os empréstimos obrigacionistas da France Télécom entre 1991 e 1997 avançada pela República Francesa abrange um período de seis anos, muito anterior aos factos. No caso em apreço, o facto é que a France Télécom financiou a contribuição fixa excecional em 1996 mediante emissões principalmente a curto prazo e, em muito menor grau, mediante emissões obrigacionistas. Ora, uma taxa de atualização resultante das taxas de juro pagas pela France Télécom sobre as novas dívidas contraídas em 1996 ascenderia a 4,8 % com base no seu balanço em 31 de dezembro de 1996 (74). Tal taxa corresponde à materialidade dos custos financeiros reais incorridos pela France Télécom na época para financiar a contribuição excecional. Contudo, afigura-se adequado não fazer depender a taxa de atualização da opção feita pela empresa na altura, mas utilizar a referência objetiva escolhida pela Comissão na comunicação aplicável em matéria de taxa de atualização (75).
(183)
Em suma, não é adequado no caso em apreço utilizar uma taxa de referência diferente da resultante da Comunicação da Comissão aplicável nesta matéria e não aplicar, assim, as regras adotadas pela Comissão e comunicadas aos Estados-Membros.
Quadro 5
Fluxos financeiros resultantes da reforma de 1996 para a France Télécom (1997-2011)
(em milhões de EUR)
Ano
Pensões pagas
(A)
Compensação e sobrecompensação
(B)
Contribuições anuais
(C)
Vantagem FT
(D)
(A+B-C) (76)
Devolução 1 jan
(E)
Juros
(F)
Devolução 31 de dezembro
(E+F-D)
1997 (77)
[…]
[…]
[…]
122,3
5 716,8
184,4
5 777,9
1998
[…]
[…]
[…]
188,2
5 777,9
319,5
5 909,2
1999
[…]
[…]
[…]
189,8
5 909,2
326,8
6 046,2
2000
[…]
[…]
[…]
298,3
6 046,2
334,4
6 082,2
2001
[…]
[…]
[…]
302,9
6 082,2
336,3
6 115,6
2002
[…]
[…]
[…]
305,9
6 115,6
338,2
6 148,0
2003
[…]
[…]
[…]
364,7
6 148,0
340,0
6 123,3
2004
[…]
[…]
[…]
477,4
6 123,3
338,6
5 984,5
2005
[…]
[…]
[…]
619,1
5 984,5
330,9
5 696,3
2006
[…]
[…]
[…]
744,4
5 696,3
315,0
5 266,9
2007
[…]
[…]
[…]
909,9
5 266,9
291,3
4 648,2
2008
[…]
[…]
[…]
1 101,0
4 648,2
257,0
3 804,3
2009
[…]
[…]
[…]
1 255,8
3 804,3
210,4
2 758,9
2010
[…]
[…]
[…]
1 386,6
2 758,9
152,6
1 524,8
2011
(est).
[…]
[…]
[…]
1 497,5
1 524,8
84,3
111,6
(184)
Capitalizada à taxa de atualização de 5,53 %, a tomada em consideração da «devolução» deveria compensar, até ao primeiro trimestre de 2012 (78), a redução dos encargos anuais de que beneficiou a France Télécom devido à aplicação da reforma de 1996.
(185)
Além disso, o termo desta compensação, que neutraliza os efeitos da reforma, coincidiria, com uma diferença de alguns meses, com o esgotamento efetivo dos recursos do Estabelecimento público responsável pela gestão da contribuição excecional da France Télécom, previsto para 31 de dezembro de 2011. À análise da atualização, vem juntar-se assim o facto de, em qualquer caso, a contribuição excecional ter sido efetivamente esgotada. Consequentemente, não subsistiriam montantes não transferidos para o orçamento do Estado que seria possível reafetar de forma diferente da prevista na Lei das Finanças aplicável.
(186)
Justifica-se, portanto, que, devido ao pagamento desta contribuição excecional em 1997, a France Télécom não seja obrigada a pagar um suplemento da contribuição anual relativamente ao período compreendido entre 1 de janeiro de 1997 e uma data posterior a 31 de dezembro de 2010, ainda a determinar com precisão. Com efeito, na medida em que, no Quadro 5, os dados relativos a 2011 e os relativos aos encargos de compensação e sobrecompensação resultam de estimativas, é conveniente que a data exata seja aprovada pela República Francesa com base nas datas definitivas dos pagamentos efetuados, dos montantes definitivos das prestações pagas e das quotizações reduzidas e outras vantagens para a France Télécom resultantes da Lei de 1996, seguindo os princípios de cálculo indicados no Quadro 5.
(187)
Em contrapartida, após a neutralização dos efeitos da contribuição excecional e o esgotamento das verbas pagas ao Estado, o auxílio concedido em 1996 à France Telecom produzirá plenamente os seus efeitos, conferindo além disso uma vantagem à France Télécom em relação aos seus concorrentes. O auxílio só poderá então ser justificado pela sujeição da France Télécom ao pagamento de uma contribuição liberatória calculada com base numa taxa que assegure uma equidade concorrencial real. Assim, se não forem alteradas as disposições da Lei de 1990, com a redação que lhe foi dada pela Lei de 1996, nem as disposições regulamentares derivadas aplicáveis, na medida em que preveem que a taxa da contribuição liberatória é calculada de forma a nivelar os encargos sociais e fiscais obrigatórios que recaem sobre os salários entre a France Télécom e as outras empresas do setor das telecomunicações abrangidas pelo regime geral das prestações sociais, limitando o cálculo aos riscos comuns aos assalariados de direito privado e aos funcionários do Estado, o auxílio concedido à France Télécom até à extinção das obrigações financeiras assumidas pelo Estado francês em substituição da France Télécom ao abrigo da Lei de 1996 não respeitaria o princípio da proporcionalidade.
(188)
Para cumprir o critério de conformidade com o interesse comum previsto no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, é necessário, para que o auxílio seja compatível, que sejam respeitadas as condições impostas pela presente decisão.
7. CONDIÇÕES DE COMPATIBILIDADE PARA O FUTURO
(189)
Por conseguinte, é necessário que a República Francesa altere as disposições legislativas e regulamentares aplicáveis para determinar, calcular e cobrar a contribuição liberatória a pagar pela France Télécom, por forma a nivelar os encargos sociais e fiscais obrigatórios que recaem sobre os salários entre a France Télécom e as outras empresas do setor das telecomunicações abrangidas pelo regime geral das prestações sociais. Além disso, as modalidades e os parâmetros de cálculo devem ser fixados de forma transparente e objetiva e ser suscetíveis de controlo e de recurso.
(190)
A República Francesa deveria também, ao calcular a taxa da contribuição liberatória, nivelar efetivamente os encargos sociais e fiscais obrigatórios que recaem sobre os salários, entre a France Télécom e as outras empresas do setor das telecomunicações abrangidas pelo regime geral das prestações sociais, tendo também em consideração os riscos não comuns aos assalariados de direito privado e aos funcionários públicos empregados pela France Télécom.
(191)
Nas observações da República Francesa, mais amplamente pormenorizadas nos seus anexos III e V atualizados, as autoridades francesas forneceram estimativas do que seria a taxa da contribuição liberatória a pagar pela France Télécom desde 1997 (ver Quadro 4) se os riscos não comuns tivessem sido integrados nas modalidades de cálculo (a seguir a «taxa modificada»). A taxa modificada integra simultaneamente as quotizações para o subsídio de desemprego e de seguro de garantia das dívidas salariais, que vêm aumentá-la, e certas quotizações específicas que os concorrentes da France Télécom não pagam, como 1 % de solidariedade e as prestações pecuniárias a título de faltas ao trabalho cobertas pelo seguro próprio da France Télécom, que vêm reduzi-la. Daqui resulta uma taxa superior, em cerca de sete pontos percentuais, à taxa efetivamente aplicada neste momento.
(192)
Essa taxa garante uma igualdade concorrencial efetiva por oposição à equidade apenas parcial introduzida pela Lei de 1996, tendo simultaneamente em conta os encargos sociais específicos da France Télécom. A Comissão não contesta portanto os princípios, a base e os modos de cálculo seguidos pela República Francesa para estabelecer uma taxa de contribuição liberatória alterada para nivelar os encargos sociais e fiscais obrigatórios, que recaem sobre os salários entre a France Télécom e as outras empresas do setor das telecomunicações abrangidas pelo regime geral das prestações sociais, como indicado nas observações atualizadas da República Francesa e descritos pormenorizadamente nos anexos III e V dessas observações.
(193)
Por conseguinte, a determinação anual da taxa que assegura o alinhamento das condições de concorrência pela República Francesa deve seguir os princípios, a base e os modos de cálculo da contribuição liberatória que constam das observações referidas no ponto 191. Em especial, a taxa modificada integrará simultaneamente as quotizações para o subsídio de desemprego e de seguro de garantia das dívidas salariais e certas quotizações ou encargos específicos que os concorrentes da France Télécom não pagam, como 1 % de solidariedade e prestações pecuniárias a título de faltas ao trabalho cobertas pelo seguro próprio da France Télécom.
(194)
Este alinhamento de facto assegurará uma igualdade concorrencial efetiva entre a France Télécom e os seus concorrentes e garantirá a proporcionalidade e a compatibilidade com o mercado interno de um auxílio concedido em 1996.
8. CONCLUSÕES
(195)
A Comissão verifica que a República Francesa executou ilegalmente um auxílio estatal, instituído pela reforma em 1996 do modo de financiamento das pensões de reforma dos funcionários do Estado afetados à France Telecom, em violação, desde a sua entrada em vigor, do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE.
(196)
A execução do referido auxílio desde 1997 permitiu reduzir os encargos sociais anuais incorridos pela France Télécom. Contudo, este efeito foi neutralizado, pelo menos até 2010, através do pagamento da contribuição fixa excecional prevista por esta reforma. Esta neutralização justifica que as condições que colocariam a France Télécom e os seus concorrentes em verdadeiro pé-de-igualdade relativamente a esses encargos e que tornariam este auxílio compatível com o mercado interno sejam aplicadas a partir de uma data posterior a 31 de dezembro de 2010 ainda por determinar.
(197)
Por conseguinte, na medida e desde que a República Francesa tome em consideração, no cálculo da contribuição liberatória devida pela France Télécom, os níveis dos encargos sociais e fiscais obrigatórios que recaem sobre os salários entre a France Télécom e as outras empresas do setor das telecomunicações abrangidas pelo regime geral das prestações sociais, tendo em conta os riscos comuns e não comuns aos assalariados de direito privado e aos funcionários do Estado, a reforma introduzida pela Lei de 1996 pode ser declarada compatível com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE. A República Francesa deve portanto tomar as medidas, nomeadamente de caráter legislativo e regulamentar, necessárias para dar cumprimento à condição mencionada no presente ponto,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio estatal resultante da redução da contrapartida a pagar ao Estado pela liquidação e pagamento das pensões concedidas, em conformidade com o Código das pensões de reforma civis e militares, aos funcionários da France Télécom em aplicação da Lei n.o 96-660, de 26 de julho de 1996, relativa à empresa nacional France Télécom, que altera a Lei n.o 90-568, de 2 de julho de 1990, relativa à organização do serviço público dos correios e telecomunicações, é compatível com o mercado interno, nas condições previstas no artigo 2.o.
Artigo 2.o
A contribuição patronal de caráter liberatório, devida pela France Télécom por força do artigo 30.o, alínea c), da Lei n.o 90-568, de 2 de julho de 1990, relativa à organização do serviço público dos correios e telecomunicações, é calculada e cobrada por forma a nivelar o conjunto dos encargos sociais e fiscais obrigatórios que recaem sobre os salários entre a France Télécom e as outras empresas do setor das telecomunicações abrangidas pelo regime geral das prestações sociais.
Para preencher esta condição, o mais tardar no prazo de sete meses a contar da notificação da presente decisão, a República Francesa deve:
a)
Alterar o artigo 30.o da Lei n.o 90-568, de 2 de julho de 1990, relativa à organização do serviço público dos correios e telecomunicações e os diplomas de execução de caráter regulamentar ou outro por forma a que a base de cálculo e o pagamento da contribuição patronal de caráter liberatório, devida pela France Télécom, não sejam limitados unicamente aos riscos comuns aos assalariados de direito privado e aos funcionários do Estado, mas incluam também os riscos não comuns;
b)
Impor à France Télécom, a partir do dia em que os montantes da contribuição excecional instituída pela Lei n.o 96-660, de 26 de julho de 1996, capitalizados à taxa de atualização resultante da aplicação da Comunicação da Comissão relativa ao método de fixação das taxas de referência e de atualização aplicável correspondam ao montante das contribuições e encargos que a France Télécom teria continuado a pagar por força do artigo 30.o da Lei n.o 90- 568, de 2 de julho de 1990, na sua redação inicial, uma contribuição patronal de caráter liberatório, calculada de acordo com as modalidades especificadas na alínea a), tomando em consideração os riscos comuns e não comuns aos assalariados de direito privado e aos funcionários do Estado.
Artigo 3.o
1. A República Francesa deve comunicar à Comissão, no prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, uma descrição pormenorizada das medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão. Deve, nomeadamente, informar a Comissão:
a)
Do estado de adiantamento das alterações das disposições legislativas e regulamentares referidas no artigo 2.o;
b)
Dos montantes definitivos das compensações e das contribuições para 2011 e previstos, se for caso disso, para 2012, à luz, nomeadamente, do saldo eventual dos montantes capitalizados da contribuição excecional;
c)
Dos montantes da contribuição patronal de caráter liberatório, calculados de acordo com as modalidades previstas no artigo 2.o para as datas de vencimento futuras, na pendência da alteração da legislação;
d)
Dos pagamentos da contribuição patronal ocorridos depois de os montantes da contribuição excecional instituída pela Lei n.o 96-660, de 26 de julho de 1996, capitalizados à taxa de atualização resultante da aplicação da Comunicação da Comissão relativa ao método de fixação das taxas de referência e de atualização aplicável terem deixado de neutralizar os efeitos da reforma de 1996.
2. A República Francesa deve manter a Comissão informada da evolução das medidas nacionais adotadas para executar a presente decisão. Deve apresentar imediatamente, a pedido da Comissão, as informações relativas às medidas já adotadas e previstas para lhe dar cumprimento.
Artigo 4.o
A República Francesa é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 20 de dezembro de 2011.