РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 юли 2012 година
относно мярка SA.23324 - C 25/07 (ex NN 26/07) - Финландия Finavia, Airpro и Ryanair на летище Тампере-Пиркала
(нотифицирано под номер C(2012) 5036)
(само текстовете на финландски и шведски език са автентични)
(текст от значение за ЕИП)
(2013/664/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно горепосочените разпоредби (1),
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
През февруари 2005 г. Комисията получи оплакване от Blue1 Oy („Blue1“) - финландска авиокомпания, която е част от SAS Group. Наред с други, Blue1 изложи предположения, че Ryanair Ltd („Ryanair“) получава помощ под формата на по-ниски от средните летищни такси на летище Тампере-Пиркала („летище ТМП“ или „летището“).
(2)
С писма от 2 март 2005 г. и 23 май 2006 г. Комисията поиска от финландските власти да предоставят допълнителна информация във връзка с оплакването. Финландските власти отговориха с писма от 27 април 2005 г. и 27 юли 2006 г.
(3)
С писмо от 10 юли 2007 г. Комисията уведоми Финландия за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) (2) („решение за откриване“) относно споразумението между Airpro Oy и Ryanair и въвеждането на нискотарифната стратегия от Finavia и Airpro Oy на летище ТМП. На 28 ноември 2007 г. финландските власти представиха своето мнение относно решението за откриване.
(4)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно въпросната мярка в срок от един месец от датата на публикуване.
(5)
Комисията получи мнения по въпроса от четири заинтересовани страни (Ryanair, SAS Group, Air France и Асоциацията на европейските авиокомпании). С писмо от 13 февруари 2008 г. тези мнения бяха предадени на финландските власти. Финландските власти представиха мнението си на 15 април 2008 г.
(6)
С писмо от 25 юни 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация. Финландските власти отговориха с писмо от 1 юли 2010 г. С писмо от 5 април 2011 г. Комисията поиска допълнителна информация относно финансирането на летището. Финландските власти отговориха с писмо от 5 май 2011 г. Отговорът на финландските власти обаче беше непълен. По тази причина Комисията изпрати напомняне съгласно член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (4). Финландските власти отговориха с писмо от 15 юни 2011 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ И ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
2.1. Контекст на разследването
(7)
Летище ТМП се намира в Пиркала - 13 километра на югозапад от град Тампере в Южна Финландия. Това е третото по големина летище във Финландия (по брой пътници, вж. таблицата в съображение 10). Освен за целите на гражданската авиация летището служи също така за база на финландските военновъздушни сили.
(8)
Летище ТМП има два терминала за редовни пътнически полети:
-
Терминал 1 (също „Т1“) е построен през 1998 г. и понастоящем се използва от Finnair, Flybe, SAS, Blue1 и Air Baltic. През 2003 г. капацитетът на Т1 е бил 550 000 пътника годишно,
-
Терминал 2 (също „Т2“) първоначално е използван като товарен хангар от DHL и (след като е освободен през 2002 г.) е преобразуван в нискотарифен терминал. Т2 понастоящем обслужва единствено Ryanair. Капацитетът на Т2 е 425 000 пътника годишно.
(9)
Летище ТМП, с изключение на Т2, е собственост на Finavia Oyj (5) („Finavia“), което също така го експлоатира. Т2 е отдаден под наем от Finavia на неговото дъщерно дружество Airpro Oy (6) („Airpro“). Airpro експлоатира терминала и предоставя в него услуги по наземно обслужване. Освен това Airpro е сключило споразумение с Ryanair […] (7), считано от 3 април 2003 г.
(10)
Пътническият трафик на летището се е увеличил от 304 025 превозени пътници през 2003 г. на 617 397 пътници през 2010 г. Това се дължи на увеличаването на броя на пътниците на Т2. През 2010 г. делът на пътниците на Ryanair на летище ТМП възлиза на приблизително […]. В следната таблица е обобщено нарастването на броя на пътниците на летище ТМП през периода 2003-2010 г.:
Година
Брой пътници, Т1
Брой пътници, Т2
Общ брой пътници на летище ТМП
2003 г.
[…]
[…]
304 025
2004 г.
[…]
[…]
495 892
2005 г.
[…]
[…]
597 102
2006 г.
[…]
[…]
632 010
2007 г.
[…]
[…]
687 711
2008 г.
[…]
[…]
709 356
2009 г.
[…]
[…]
628 105
2010 г.
[…]
[…]
617 397
2.2. Мерките, които са обект на разследването, и първоначалната оценка на Комисията
(11)
В решението за откриване са повдигнати следните въпроси:
-
първо, дали Finavia е действало като инвеститор в условията на пазарна икономика, когато е решило да преобразува товарния хангар в нискотарифния терминал Т2, в който случай това инвестиционно решение не съдържа държавна помощ в полза на Airpro; и, ако случаят не е такъв, дали въпросната помощ би могла да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар, както и
-
второ, дали оператор в условията на пазарна икономика би сключил споразумение, подобно на споразумението между Airpro и Ryanair; и, ако случаят не е такъв, дали помощта, която се съдържа в споразумението, би могла да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар.
(12)
Що се отнася до първия въпрос, Комисията изрази съмнения по отношение на това дали Finavia е било водено от изгледите за реализиране на дългосрочна доходност, когато е решило да трансформира товарния хангар в нискотарифен терминал. Освен това Комисията се съмнява също така, че направените от Finavia инвестиции за трансформирането на бившия товарен хангар в нискотарифен терминал биха могли да бъдат счетени за селективно предимство в полза на Airpro, което последното не би получило при нормални пазарни условия.
(13)
По отношение на втория въпрос Комисията трябваше да провери дали в конкретния случай поведението на Airpro е било водено от изгледи за реализиране на дългосрочна доходност и дали предполагаемото предимство за Ryanair е било предимство, което последното не би получило при нормални пазарни условия. По-специално Комисията изрази съмнения дали „общата такса“, заплащана от Ryanair, е основана на разходи по предоставянето на услуги на авиокомпанията от страна на Airpro. Освен това финландските власти не предоставиха на Комисията нито условията на споразумението с Ryanair, нито бизнес план с оценка на доходността за Airpro по споразумението. По тази причина в своето решение за откриване Комисията изрази съмнения, че поведението на Airpro е било водено от изгледи за реализиране на дългосрочна доходност. Следователно не може да се изключи, че споразумението е осигурило предимство за Ryanair, което последното не би имало при нормални пазарни условия.
(14)
Комисията изрази съмнения, че в настоящия случай са били изпълнени условията за съвместимост, посочени в Насоките на Общността за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища (8) („Насоки за авиационния сектор от 2005 г.“), и че мерките за държавна помощ биха могли да бъдат счетени за съвместими с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
3. МНЕНИЕ НА ФИНЛАНДСКИТЕ ВЛАСТИ
3.1. Нискотарифната стратегия на Finavia и Airpro на летище ТМП
(15)
В началото на своето изложение финландските власти представиха по-подробна информация за нискотарифната стратегия на Finavia и Airpro на летище ТМП. Финландските власти обясниха, че Т2 е построен през 1979 г., за да се използва временно като летищна сграда. През 1995 г. сградата е преобразувана в товарен хангар, подходящ за товарни операции, и е използван от DHL. През 2002 г. DHL прекратява договора за наем и терминалът е освободен.
(16)
Финландките власти отбелязаха, че, тъй като Finavia не е могло да привлече никакъв друг товарен оператор в Тампере или да отдаде хангара под наем, то е решило да преобразува хангара в нискотарифен терминал, подходящ за основни услуги по наземно обслужване. По това време първоначалните строителни разходи за Т2 вече са били отписани и обновяването на терминала е изисквало само незначителни модернизации (9). В следната таблица са представени подробно инвестиционните разходи за обновяването на Т2 в размер на 760 612 EUR.
Работи за обновяване
Инвестиционни разходи в EUR
Планиране
[…]
Копия, разрешителни, пътувания
[…]
Инженерно-строително проектиране
[…]
Отопление/тръби/климатизация
[…]
Електричество
[…]
Инсталации с ниско напрежение
[…]
Конвейери
[…]
Оборудване за проверки по сигурността
[…]
Обща сума
760 612
(17)
С оглед на горното изчисление финландските власти отбелязаха, че, дори Finavia да е могло да намери друг наемател, който да използва Т2 като товарен хангар, е щяло да бъде нужно да извършат определени строително-инженерни работи в размер на приблизително 100 000 EUR. Освен това конвейерите винаги биха могли да се използват на някое от другите летища на Finavia.
(18)
Освен това финландските власти обясниха, че намерението на Finavia е било новият нискотарифен терминал да бъде на разположение на всички авиокомпании, склонни да приемат по-ниско равнище на обслужване. В следната таблица е направена съпоставка между равнището на обслужване и на съоръженията на Т1 и Т2 на летище ТМП:
Терминал 1 (Т1)
Терминал 2 (Т2)
Оперативен модел
Традиционен модел: операциите по регистрация (check-in), проверките по сигурността, транспортирането, сортирането, натоварването и разтоварването на багажа се извършват от различни професионални групи и дружества.
Нискотарифен модел: едни и същи лица извършват всички задачи на различните професионални групи на Т1, като регистрация (check-in), проверки по сигурността, натоварване и разтоварване на багажа. Функциите се изпълняват в рамките на ограничена зона от терминала, което налага използването на минимален персонал и ускорява пътникопотоците.
Капацитет за наземно обслужване
Три до пет (в зависимост от вида на самолета) едновременни излитания или кацания.
Един заминаващ самолет на час
Съоръжения
Съоръжения, осигуряващи добро обслужване, включително сложна система за транспортиране на багажа, приятни чакални със свързаните услуги, съоръжения, необходими за нуждите на няколко оператора за наземно обслужване и т.н.
Основни съоръжения, които отговарят главно на складови стандарти (напр. бетонни подове), със съвсем малко прозорци.
(19)
Финландските власти отбелязаха, че, тъй като Т2 може да предоставя услуги по наземно обслужване само на един излитащ самолет на час, той е подходящ само за превозвачи от точка до точка, които използват големи въздухоплавателни средства. В същото време, с цел да оптимизира използването на своя персонал, операторът на терминала изисквал от авиокомпаниите да сключат дългосрочни споразумения и също така споразумения за разписанията, например полетите не винаги могат да бъдат обслужвани в поисканите от авиокомпаниите часове, какъвто е случаят с Т1. Според финландските власти оптимизирането на разходите за персонала и предоставяното равнище на обслужване са дали възможност за реализирането на икономии от приблизително […] в сравнение с Т1.
(20)
Финландските власти отбелязаха, че преди започването на обновяването на Т2 и приемането на стратегията за развитието му като нискотарифен терминал въпросът е бил обсъден неколкократно на събрания на съвета на директорите на Finavia. За тази цел е бил изготвен така също бизнес план. В следната таблица е обобщен бизнес плана (сценарий за най-лошия случай) за обновяването на Т2 и изпълнението на нискотарифната стратегия: […]
(21)
Финландските власти отбелязаха, че предварителният бизнес план е бил базиран на благоразумни допускания, водещи до подценяване на приходите и надценяване на разходите, които били очаквани през последните години от разглеждания период. Според другите сценарии нискотарифната стратегия се очаквало да бъде дори по-печеливша. В различните сценарии общите такси, заплащани от авиокомпаниите, които използват Т2, варирали между […] на престой за обслужване. Тъй като решението за нискотарифната стратегия е било взето от съвета на директорите на Finavia въз основа на изчисления и изследвания, не може да бъде вменена отговорност на държавата. Мерките не са резултат от изисквания или заповеди на органите и органите не са участвали в приемането на мерките.
(22)
Финландските власти отбелязаха, че Finavia и Airpro са действали в съответствие със стопанските принципи и са финансирали своите операции от таксите за обслужване и приходите, събирани от клиентите и от другите стопански дейности. По-специално нито Finavia, нито Airpro са получили финансиране от държавния бюджет: те са реализирали печалба и всяка година са разпределяли част от нея за държавата в съответствие с наложените им изисквания за печалбата.
(23)
Финландските власти отбелязаха, че Министерството на транспорта и далекосъобщенията е определило целевите резултати на Finavia. Тези целеви резултати обаче се отнасят до групата като цяло и индивидуалните стопански решения са вземани въз основа на собствената преценка на Finavia. През изминалите няколко години (2003-2005 г.) изискването за реализиране на печалба от страна на Finavia е било за приблизително 4 % от инвестирания капитал. В следната таблица са обобщени резултатите на Finavia:
Основни финансови данни на Finavia в милиона EUR (действителни цифри)
Година
2003 г.
2004 г.
2005 г.
Приходи
219
234
243
Печалба
17
15
22
Дивиденти, платени на държавата
6
5
10
(24)
Финландските власти отбелязаха, че Finavia не е изготвяло финансови отчети за отделните летища, тъй като всички негови летища са били част от едно и също юридическо лице. От 2000 г. насам обаче Finavia е събирало конкретна информация за отделните летища въз основа на своите собствени вътрешни изчисления (действителни данни). Тази информация е била основана на тенденциите в обема на летищата и свързаните приходи и на разходите за използваните на летищата ресурси, а именно персонал, услуги по договор и амортизиране на дълготрайни активи. Общите резултати на Finavia за летище ТМП (без услугите, предоставяни от Airpro) са обобщени в следната таблица: […]
(25)
Освен търговските операции, финансовите резултати на Finavia на летище ТМП включват също така операции, свързани с отговорностите по изпълнение на публичната политика, като контрол на въздушното движение и използване на пистата на летище ТМП за военни цели. Финландските власти обясниха, че пистата на летище ТМП е трябвало да бъде на разположение за военни цели 24 часа на ден, 365 дни в годината. Пистата действително е използвана за военни цели (най-малко 30 % от действителното годишно движение на въздухоплавателни средства). Разходите за контрол на въздушното движение са били приблизително […]. В горепосочените цифри е включен наемът, плащан от Airpro на Finavia за използването на Т2 и таксите за кацане, както и други летищни такси за предоставяните услуги на авиокомпании, които използват Т2.
(26)
Що се отнася до Airpro, финландските власти обясниха също така, че то е дружество с ограничена отговорност и от правна гледна точка е отделно от Finavia. В следната таблица са обобщени действителните финансови резултати от дейността на Airpro на летище ТМП: […]
(27)
Финансовите резултати на Airpro на летище ТМП включват разходи като наем за Т2 на летище на ТМП, собствените разходи на Airpro за персонал и оборудване, както и разходите за услуги, предоставяни от Finavia. Финансовите отчети включват приходи, като заплащаната от Ryanair обща такса, такси за паркиране и други търговски приходи.
(28)
Затова финландските власти заявиха, че Finavia и Airpro са действали като инвеститори в условията на пазарна икономика, когато са взели решение за изпълнение на нискотарифна стратегия и за преобразуване на товарния хангар в нискотарифен пътнически терминал.
(29)
Финландските власти заявиха, че дори финансирането на обновяването на Т2 да бъде счетено за държавна помощ, тя би била съвместима въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, тъй като отговаря на критериите за съвместимост, определени в Насоките за авиационния сектор от 2005 г.
(30)
Финландските власти заявиха също така, че може да се определи, че мерките изпълняват цели от общ интерес, които, според тях, са свързани не само с характера на летищните операции като такива от общия интерес, но също така с диверсифицирането на връзките в региона по начин, отговарящ на нуждите на жителите и на обществото. Следователно, според финландските власти, промените на Т2 са били пропорционални на тяхната цел и на постигнатия резултат.
(31)
Освен това финландските власти заявиха, че операциите на летищата имат специални характеристики, които трябва да бъдат взети предвид. Например летище ТМП е спомогнало за подобряване на мобилността на по-натоварени летища в съответствие с целта на Съюза. Експлоатацията на летище ТМП е допринесла за балансираното регионално развитие в една слабонаселена държава като Финландия. В тази връзка е било особено важно да бъдат запазени връзките с Европа от по-отдалечените региони на Финландия, тъй като другите видове транспорт не представляват ефективна алтернатива. Направените разходи за построяването на терминала са били пропорционални на целта, а също така са били и необходими. Според бизнес плановете и действителните цифри има достатъчно средносрочни изгледи за използването на въпросната инфраструктура. Т2 е бил предложен на всички авиокомпании по справедлив и недискриминационен начин. До момента обаче нито една авиокомпания освен Ryanair не е проявила интерес към него.
(32)
Според финландските власти въпросната инфраструктура не е засегнала търговията в степен, която да противоречи на интересите на Съюза. Летище ТМП е малко и, следователно, въздействието на мерките на равнището на Съюза е незначително. Освен това ползите от мерките за региона превишават каквото и да било отрицателно въздействие на равнището на Съюза.
3.2. Договорът между Finavia и Airpro за наем на Т2 на летище ТМП
(33)
Финландските власти отбелязаха, че на 23 февруари 2003 г. Finavia е сключило договор за наем с Airpro по отношение на Т2 за периода между 1 април 2003 г. и 31 март 2013 г. (наричан още „договора за наем“). Макар че първоначално Finavia е заплатило разходите за обновяването, Airpro е щяло да възстанови на Finavia тези разходи в рамките на наема. Финландските власти са предоставили така също копие на договора за наем.
(34)
Според договора за наем Airpro заплаща месечен наем в размер на […] плюс […] ДДС за използването на съоръженията. Следователно наемът с ДДС възлиза на […] месечно. В договора е предвидено, че - в допълнение към основния наем, наемът включва също така направените разходи за преобразуването на товарния хангар в нискотарифен пътнически терминал и свързаната лихва.
(35)
Финландските власти отбелязаха, че, към момента на сключване на договора за наем, промените на Т2 все още не са били приключени и разходите по обновяването на терминала са били изчислени приблизително, за да се определи сумата на наема. Разходите са били изчислени приблизително на 700 000 EUR, като се очаквало тези разходи да се отразят върху месечния наем приблизително с […]. В допълнение към приблизително изчислените разходи за обновяване Finavia е определило, че разходите за допълнителни работи и организация след въвеждането в експлоатация на Т2 биха били приблизително […], като тези разходи биха се отразили върху месечния наем с […]. В съответствие с горните изчисления Airpro е възстановило на Finavia направените разходи за промените на Т2 под формата на месечен наем в размер на […].
(36)
Финландските власти заявиха, че заплащаният от Airpro месечен наем не е под пазарната цена. Всъщност заплащаният от Airpro наем е по-висок от наема, заплащан от предишния наемател - DHL. DHL е заплащало месечен наем в размер на […] без ДДС за използването на съоръженията, което приблизително е равно на […] (10). Делът на ДДС възлиза на […], следователно общият месечен наем с ДДС е бил […], което съответства приблизително на […].
(37)
Финландските власти отбелязаха освен това, че без изпълнението на нискотарифната стратегия и преобразуването на товарния хангар в нискотарифен терминал, Т2 е можело да остане незает, което би утежнило финансите на летище ТМП.
3.3. Изпълнение на нискотарифната стратегия от страна на Airpro и споразумението от 3 април 2003 г. между Airpro и Ryanair
(38)
Що се отнася до изпълнението на нискотарифната стратегия от страна на Airpro, финландските власти обясниха, че разговорите с авиокомпаниите са започнали по-рано. С Ryanair например е имало разговори в продължение на няколко години преди да бъде взето решението за изпълнение на нискотарифна стратегия на летище ТМП.
(39)
Според финландските власти изпратеното от Airpro писмо до няколко авиокомпании, с което ги призовава да разгледат възможностите за стартиране на дейност на нискотарифния терминал, е било само част от маркетинговата стратегия за Т2. Т2 на летище ТМП е бил рекламиран активно на търговския панаир Routes (11) в продължение на няколко години, считано от 2002 г. Предполагало се е, че и други авиокомпании, в допълнение към Ryanair, също биха били заинтересовани от стартиране на операции на този терминал.
(40)
Финландските власти предоставиха копие на рекламно писмо. В писмото са посочени приложимите такси на Т2, като такса за наземно обслужване и за използване на терминала, чиито размер зависи от вида на използваното въздухоплавателно средство. В допълнение към приложимите такси на Т2 авиокомпаниите трябва да заплащат нормалните такси за кацане, терминално навигационно обслужване и сигурност.
(41)
Финландските власти предоставиха копие на споразумението с период на валидност […], сключено между Airpro и Ryanair на 3 април 2003 г. („споразумението“). В споразумението са посочени оперативните и финансовите условия, при които Ryanair стартира и извършва търговски полети до и от Т2 на летище ТМП. Споразумението е влязло в сила в деня след подписването му (т.е. 4 април 2003 г.) и ще приключи на […].
(42)
За предоставяните на летище ТМП услуги Ryanair следва да заплаща еднократна такса за престоя на всяко въздухоплавателно средство за обслужване (заминаване и пристигане), т.е. обща такса за всеки самолет B737-800 или друга модификация на самолет B-737 с максимално MTOW (12) от 67 000 kg, считано от 4 април 2003 г. Тази такса включва такса за кацане и излитане, такси за осветление, за шум и нощни такси, такса за терминално навигационно обслужване, такси за подвижна стълба и обслужване на пътниците, включително такси за сигурност и безопасност, както и такса за пътниците.
(43)
Както е обобщено в таблиците по-долу, общата такса зависи от дневната честота на полетите на Ryanair на летището и от годината на споразумението: […].
(44)
Със споразумението Ryanair се задължава да стартира операциите си на летище ТМП с […] броя престои за обслужване ежедневно. Освен това Ryanair се съгласява да отправи […] известие за всяко намаляване на броя на ежедневните престои за обслужване на летището.
(45)
[…]
(46)
Според споразумението Ryanair е очаквало да достигне приблизително […] заминаващи пътници на летище ТМП през първите 12 месеца и приблизително […] заминаващи пътници през следващите 12 месеца.
(47)
Според споразумението Т2 на летище ТМП е с максимален капацитет от един престой за обслужване на час между 7:00 ч. и 24:00 ч. Ryanair и Airpro предварително съгласуват разписанията на полетите.
(48)
Airpro осигурява бюро за обслужване на пътниците на централно местоположение в основния летищен терминал (Т1) и прави резервации за пътниците на Ryanair. Според споразумението Ryanair заплаща на Airpro комисионна в размер на […] за всички полети на Ryanair (без данъци, такси и други начисления), продадени от Airpro и платени с дебитна/кредитна карта.
(49)
В споразумението са предвидени също така договорености по отношение на времето за необходимата поддръжка на пистата на летище ТМП през лятото на 2003 г., когато летището ще бъде изцяло затворено за въздушно движение. През този период движението на летище ТМП ще бъде пренасочено към летище Пори, като Airpro ще осигури автобусен транспорт за пътниците на Ryanair.
(50)
Според финландските власти споразумението между Airpro и Ryanair е сключено при търговски условия и не е налице държавна помощ. И други авиокомпании са имали възможност да се договарят с Airpro при сходни търговски условия на получените от Ryanair. Например в рекламната брошура The Case for Tampere-Pirkkala Airport, изготвена за търговския панаир през 2004 г., е подчертан фактът, че Т2 е на разположение на всички оператори, тъй като към този момент терминалът все още е разполагал със свободен капацитет за още две авиокомпании.
(51)
Финландските власти считат също така, че заплащаните от Ryanair такси на летище ТМП са основани на разходите и генерират икономически ползи за дейността на Airpro и Finavia на летище ТМП. Airpro събира такси от Ryanair за услугите, които предоставя, а също така и за предоставяните от Finavia услуги. След това Airpro изплаща на Finavia събраните такси от операциите на Ryanair на летището в съответствие с Аеронавигационната информационна публикация на Finavia („AIP“) (13). Всички разлики в таксите се дължат на характера и мащаба на съответните услуги.
(52)
Финландските власти отбелязаха, че всички авиокомпании, които използват летище ТМП, заплащат едни и същи такси за услуги с еднакво качество. Например пътническата такса, която се събира за предоставяните на Т2 услуги, зависи от качеството на предоставяните на терминала услуги. Нито Finavia, нито Airpro са изиграли някаква роля в събирането на таксата за обслужване на пътниците, която е отбелязана на самолетните билети на Ryanair и се събира от Ryanair от неговите пътници. Противно на твърденията на Blue1, Ryanair не е освободено от заплащането на пътническата такса. Фактът, че дейността на Airpro на Т2 е печеливша свидетелства за това, че Ryanair е трябвало да плаща такса за предоставяните от Airpro услуги.
(53)
Finavia събира следните такси от Ryanair чрез Airpro на летище ТМП, които общо възлизат на […]:
-
такса за кацане (14): […]
-
такса за аеронавигационно обслужване: […]
(54)
Що се отнася до таксите за аеронавигационно обслужване, финландските власти заявиха, че те зависят от теглото на въздухоплавателното средство, продължителността на полета и същността на използваните услуги. Печалбата на Finavia включва също така годишна пътна такса (15), възлизаща на приблизително […] през 2006 г., и ще се повишава с допълнителната честота на полетите, извършвани от Ryanair.
(55)
Финландските власти обясниха също така, че през 2005 г. оперативната полза от операциите на Ryanair на летище ТМП е на обща стойност […]. Накрая финландските власти заявиха, че според споразумението Ryanair се е задължило също така да повиши движението и да достигне указаните в споразумението цели за брой пътници.
4. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(56)
Комисията получи мнения от четири заинтересовани страни.
4.1. Ryanair
(57)
В началото на предоставеното мнение от Ryanair на 16 ноември 2007 г. авиокомпанията заявява, че според нея откриването на официална процедура по разследване е несправедливо и ненужно. Изразени са също така съжаления, че Комисията не е дала възможност на Ryanair да участва в предварителното разглеждане.
(58)
Относно случая по същество Ryanair е на мнение, че Комисията е трябвало да основе своите заключения на стандартни търговски договорености и да реши, че споразумението отговаря на принципа на оператора в условията на пазарна икономика, и, следователно, не е налице държавна помощ. Тъй като по мнение на Ryanair както Finavia, така и Airpro печелят от използването от него на летище ТМП, и двете дружества действат като оператори в условията на пазарна икономика и финансирането на Т2 не съдържа никаква помощ.
(59)
Що се отнася до изграждането на нискотарифния терминал на летище ТМП, Ryanair обясни, че е имало текущи проекти за разграничаване на услугите, предоставяни от летища в Съюза, с цел да се отговори на нуждите на нискотарифните авиокомпании и на техните пътници. Предоставяните от летищата различни равнища на обслужване довели до различни такси, заплащани от авиокомпаниите. Летище TMP било сред първите, които възприели модела на разграничени равнища на обслужване на едно и също летище. Ryanair потвърди, че летищният оператор Finavia е взел решение за разработването на Т2 въз основа на сериозен бизнес план, който бил изпълнен бързо и довел до увеличаване на приходите на Finavia. Следователно Ryanair е на мнение, че в развитието на нискотарифния терминал не са налице каквито и да било елементи на държавна помощ по отношение на дейността на Finavia на летище ТМП.
(60)
Що се отнася до управлението на Т2, Ryanair обясни, че конкуренцията между терминалите на същото летище е довела до по-голяма ефективност и понижаване на разходите. Според Ryanair по-високите стандарти за ефективност на Т2 са подобрили ефективността на Т1 в полза на всички авиокомпании, които използват летището. Доколкото от Ryanair са запознати, Airpro е наело терминала при търговски условия. Finavia извличало допълнителна полза от по-високия ръст на движение на летището и по-високи приходи от такси за кацане и за контрол на въздушното движение. Следователно, според Ryanair, търговските споразумения между Finavia и Airpro, касаещи управлението на Т2, не съдържат държавна помощ.
(61)
По отношение на сключеното споразумение между Ryanair и Airpro, Ryanair първо заяви, че неговият бизнес модел е основан на повишаване на ефективността, от което се ползват и пътниците под формата на по-ниски въздушни такси. Заплащаната на летище ТМП обща такса включвала всички такси, които са приложими за авиокомпании на летището. Различните такси за използването на Т2 били обосновани от равнището на предоставяните услуги. Що се отнася до отстъпката от летищните такси, свързана с увеличението на честотата на полетите, Ryanair заяви, че това е нормална търговска практика, която се прилага във всички отрасли. Повечето от условията на споразумението между Ryanair и Airpro относно Т2 са общоприложими за всички авиокомпании, желаещи да използват Т2. Следователно Ryanair е на мнение, че споразумението му с Airpro не е селективно. Освен това Ryanair заяви, че както Finavia, така и Airpro имат полза от присъствието му на летище ТМП.
4.2. SAS Group
(62)
SAS Group представи своето мнение с писмо от 16 ноември 2007 г. SAS Group отбеляза, че мнението им е съсредоточено върху връзката между Finavia и Airpro, разходите за преобразуването на Т2 и преференциалното третиране на Ryanair на летище ТМП.
(63)
Що се отнася до връзката между Finavia и Airpro, SAS Group заяви, че управляващият директор на летище ТМП е бил член на съвета на директорите на Airpro, когато Finavia е взело решение да отдаде Т2 под наем на Airpro. Освен това близката връзка между Finavia и Airpro е била очевидна в публикацията Tampere-Pirkkala Airport Finland’s Future-Ready Airport (Летище Тампере-Пиркала - Финландското летище, което е готово за бъдещето).
(64)
SAS Group заяви, че Finavia е субсидирало кръстосано Т2 с приходи от Т1. По-специално SAS Group е на мнение, че на Т2 не се плащат пътнически такси. Освен това Airpro администрира автомобилния паркинг, който се намира извън Т2, и задържа за себе си приходите, които са реализирани от него. Таксите за паркиране на автомобилния паркинг до Т2 са два пъти по-високи от тези на Т1.
(65)
Що се отнася до разходите за обслужване на Т2, от SAS Group заявиха, че финландските власти не са им предоставили достъп до тази информация. SAS Group не е получило информация дали Т2 или летище ТМП са били печеливши и дали Airpro плаща за предоставената от Finavia инфраструктура. Например Finavia е придобило оборудване за проверки по сигурността за Т2. SAS Group заяви, че, според финландските власти и Airpro, ценовите равнища на Т2 са свързани с равнището на обслужване. SAS Group твърди, че равнището на обслужване обикновено се основава на концепцията за наземно обслужване, която е договорена между авиокомпанията и дружеството за наземно обслужване, а не на наличното пространство или съоръжения.
(66)
Освен това SAS Group заяви, че организацията на Т2 на летище ТМП облагодетелства един бизнес модел и определено противоречи на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
4.3. Air France
(67)
Air France представи мнението си с писмо от 16 ноември 2007 г. В началото Air France обясни своето търговско положение във Финландия. Във Финландия Air France не извършва полети от и до летище ТМП. То обаче извършва пет ежедневни полета между летище Charles de Gaulle в Париж и летище Helsinki (разположено на приблизително 180 километра от летище ТМП) въз основа на споразумение за споделяне на код с Finnair.
(68)
Air France заяви, че е подкрепило Насоките за авиационния сектор от 2005 г. и направената от Комисията предварителна оценка на финансовите условия на летище ТМП. По-специално Air France е на мнение, че освобождаването от заплащане на пътническа такса предоставя ползи на Ryanair и определено е с дискриминационен характер и, следователно, не следва да се счита за съвместимо с вътрешния пазар.
4.4. Асоциация на европейските авиокомпании
(69)
Асоциацията на европейските авиокомпании („AEA“) представи своето мнение с писмо от 16 ноември 2007 г. Мнението на AEA изцяло съвпада с изразените мнения от страна на SAS Group и Air France.
5. МНЕНИЕ НА ФИНЛАНДСКИТЕ ВЛАСТИ ПО ОТНОШЕНИЕ НА МНЕНИЯТА НА ТРЕТИТЕ СТРАНИ
(70)
Финландските власти получиха мненията на четирите заинтересовани страни.
(71)
Що се отнася до мнението на Ryanair, финландските власти отбелязаха, че авиокомпанията е изразила мнение както по общото развитие на авиационния пазар в Европа, така и по промените на летище ТМП. По отношение на тези аспекти финландските власти се позовават на първите си мнения, представени след откриването на официалната процедура по разследване.
(72)
Финландските власти отбелязаха, че в мнението на SAS Group се повдигат нови въпроси, които трябва да бъдат изяснени. Финландските власти заявиха, както вече е отбелязано, че от правна гледна точка Airpro е отделно дружество и не се ползва от каквото и да било подпомагане от своя собственик - Finavia.
(73)
Финландските власти отбелязаха, че управляващият директор на летище ТМП не е бил член на съвета на директорите на Airpro към момента на подписване на договора за наем. Управляващият директор на летището е бил член на съвета на директорите на Airpro едва през периода май 2003 г. - април 2007 г. Що се отнася до рекламната публикация за летище ТМП и неговата нискотарифна стратегия, финландските власти завиха, че подобни маркетингови дейности не биха могли да предрешат правните и икономическите връзки между съответните дружества. SAS Group, което е използвало Т1 на летище ТМП, не е споменато в публикацията, защото нейната цел е била да рекламира нискотарифната стратегия на летище ТМП.
(74)
Що се отнася до твърденията на SAS Group относно възможното кръстосано субсидиране между Т2 и Т1 на летище ТМП, финландските власти заявиха, че вече са предоставили доказателства, че дейността на Airpro на летище ТМП е била печеливша и че Airpro не е получило никакви субсидии от Finavia.
(75)
Що се отнася до различните мерки относно инфраструктурата, свързани с обновяването на Т2, финландските органи отбелязаха, че заплащаният наем от Airpro на Finavia покрива тези разходи плюс лихва. По отношение на закупуването от Finavia на оборудване за проверки по сигурността на Т2 финландските власти отбелязаха, че въпросните разходи са отразени в заплащания наем. Автомобилният паркинг, разположен до Т2, е част от площите, които са отдадени под наем на Airpro. Airpro има свободата да определя таксите, ако това става по прозрачен начин.
(76)
Що се отнася до твърденията на SAS относно различното ценообразуване на Т2 на летище ТПМ, финландските власти се позоваха на изразеното от тях мнение в рамките на процедурата по откриване.
6. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(77)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи, че „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(78)
Предвидените в член 107, параграф 1 критерии са кумулативни. По смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС една мярка представлява помощ само ако са изпълнени всички долупосочени условия. Финансовото подпомагане трябва:
-
да е предоставено от държава членка или чрез ресурси на държава членка,
-
да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията, както и
-
да засяга търговията между държавите членки.
6.1. Представляват ли държавна помощ предприетите финансови мерки в контекста на прилагането на нискотарифната стратегия на летище ТМП?
(79)
С цел да направи оценка дали финансовите договорености, свързани с нискотарифната стратегия на летище ТМП, съдържат елемент на помощ, по-специално във връзка с преобразуването на свободния товарен хангар в нискотарифен терминал и последващия договор за наем с Airpro, Комисията трябва да прецени дали при подобни обстоятелства един инвеститор в условията на пазарна икономика би сключил същите или сходни търговски споразумения като Finavia (16).
(80)
Според установените принципи в съдебната практика Комисията трябва да съпостави поведението на Finavia с това на инвеститор в условията на пазарна икономика, който може да е воден от изгледи за дългосрочна доходност (17). Освен това, съгласно решението по делото Charleroi (18), при оценяването на въпросните мерки Комисията следва да вземе предвид всички свързани характеристики на мерките и техния контекст. С други думи Комисията трябва да анализира решението на Finavia да обнови товарния хангар на летище ТМП и планираното изпълнение на нискотарифната стратегия на летище ТМП от страна на Airpro въз основа на интегриран подход, при който се вземат предвид всички характеристики на въпросните мерки.
(81)
В решението по делото Stardust Marine Съдът обяви, че, „[…], за да се провери дали държавата е действала като благоразумен инвеститор, работещ в условията на пазарна икономика, или не, е необходимо да се изходи от контекста на периода, през който са взети мерките за финансово подпомагане, с цел да се прецени икономическата рационалност на поведението на държавата и, следователно, да не се правят каквито и да било оценки въз основа на ситуацията на по-късен етап“ (19).
(82)
С оглед на прилагането на теста на инвеститора в условията на пазарна икономика Комисията трябва да изходи от контекста на периода, през който Finavia е взело решението за обновяване на свободния товарен хангар и последващото му отдаване под наем на Airpro - т.е. началото на 2003 г. Комисията трябва да базира своята оценка така също на информацията и допусканията, които са били на разположение на оператора, когато са били взети решенията за финансовите мерки по изпълнение на нискотарифната стратегия.
(83)
Финландските власти считат, че Finavia е действало рационално, като в доказателство на своите твърдения представят копие на предварителния бизнес план на Finavia и действителните резултати на Finavia и Airpro на летище ТМП.
(84)
В този контекст Комисията отбелязва, че товарният хангар на летище ТМП е останал свободен, след като DHL е прекратило своя договор за наем. Finavia е губело месечен наем в размер на приблизително […]. След няколко месеца е станало очевидно, че Finavia няма да може да привлече на летище ТМП друго дружество за превоз на товари по въздуха. Освен това нискотарифните авиокомпании не били склонни да използват Терминал 1 на летището, тъй като разходите за услугите по наземно обслужване били по-високи, отколкото тези авиокомпании били готови да приемат. Прогнозите за 2002 г. за авиационния транспортен сектор обаче показали голям потенциал за растеж на нискотарифните превозвачи като Ryanair - приблизително 30 % годишно.
(85)
Комисията отбелязва също така, че свободният товарен хангар е бил напълно амортизиран и разходите за обновяването с цел преобразуването му в нискотарифен пътнически терминал са възлезли на 760 612 EUR. Дори ако товарният хангар не е бил преобразуван в пътнически терминал, все пак на Finavia е щяло да се наложи да предприеме определени дейности по обновяването му в размер на приблизително 100 000 EUR.
(86)
Освен това Finavia е било задължено да поддържа пистата на летище ТМП на разположение за военни цели 24 часа на ден, 365 дни в годината. Следователно увеличеният ръст на движението на летището определено би могло да доведе до по-добро разпределение на ресурсите и намаляване на възможния свръхкапацитет. Същевременно разнообразяването на авиокомпаниите, които използват летището, би могло така също да понижи бизнес рисковете за летището (като риска от неизползван капацитет, ако някоя от авиокомпаниите прекрати своята дейност) и да повиши ефективността на използването на пистата.
(87)
Тази ситуация е обяснена в бизнес плана на Finavia за изпълнението на нискотарифната стратегия. Както е видно от сценария за най-лошия случай, изложен в бизнес плана на Finavia, се очаквало инвестиционният проект да има положителен принос: според очакванията средният марж на печалбата (20) щял да бъде около […] (вж. таблицата в съображение 20), което, според данните, с които разполага Комисията, в общи линии отговаря на маржовете на печалбата на други летища в Съюза (21). Комисията отбелязва също така, че предварителният бизнес план е основан на благоразумни допускания, довели до подценяване на приходите и надценяване на разходите през последните години от разглеждания период. Освен това в предварителния бизнес план не е взета предвид реализираната от Finavia печалба от такси за кацане, тъй като тяхната стойност е била извадена от очакваните приходи. Наред с това разходите за обновяването и съответното възнаграждение за инвестирания капитал са били отразени изцяло в заплащания наем от Airpro на Finavia, който също е бил изваден от очакваните приходи.
(88)
С цел да направи оценка на нискотарифната стратегия на Finavia и Airpro въз основа на интегриран подход експертът на Комисията консолидира приходите и разходите според предварителния бизнес план (основен сценарий). По-специално като приходи са взети предвид плащанията между дружествата (като наема, заплащан от Airpro на Finavia за използването на Т2, таксите за кацане и терминално навигационно обслужване). В следната таблица са обобщени изчисленията на приходите и разходите, свързани с изпълнението на нискотарифната стратегия на летище ТМП, както е описано по-горе, и техният принос към печалбата преди олихвяване и данъци („EBIT“) на консолидирано равнище (т.е. за Finavia и Airpro) през следващите десет години: […] (22)
(89)
Комисията отбелязва, че, въз основа на предварителния бизнес план и на положителната NPV (23), решението на Finavia за прилагане на нискотарифната стратегия на летище ТМП отговаря на поведението на инвеститор в условията на пазарна икономика. Положителната NPV на нискотарифната стратегия е увеличила стойността на собствения капитал на Finavia. Комисията отбелязва освен това, че допусканията в предварителния бизнес план и очакваните резултати от нискотарифната стратегия допълнително са подкрепени от действителните положителни резултати от дейността на Airpro на летище ТМП (вж. по-специално таблицата в съображение 26). Освен това комбинираните действителни резултати на летище ТМП (като се вземат предвид финансовите резултати от дейността на Airpro и Finavia на летище ТМП, вж. таблиците в съображения 24 и 26) показват, че дейността на цялото летище е станала печеливша, благодарение на експлоатацията на нискотарифния терминал.
(90)
С оглед на горното Комисията може да заключи, че решението на Finavia за изпълнение на нискотарифна стратегия на летище ТМП и свързаните с тази стратегия финансови мерки отговарят на теста на инвеститора в условията на пазарна икономика и, следователно, при тях не е налице каквото и да било икономическо предимство, което не е съвместимо с нормалните пазарни условия.
(91)
Тъй като един от кумулативните критерии на член 107, параграф 1 от ДФЕС не е изпълнен, Комисията счита, че решението на Finavia да изпълни нискотарифната стратегия на летище ТМП и свързаните с нея финансови мерки не съдържат каквато и да било държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(92)
Що се отнася до възможното кръстосано субсидиране на Airpro от страна на Finavia (като загуба на приходи от наем или компенсиране на загуби от дейността), Комисията отбелязва, че предвид факта, че всички финансови мерки, свързани с нискотарифната стратегия на летище ТМП са основани на предварителен бизнес план в съответствие с принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика, че Airpro заплаща пазарен наем за използването на Т2, че всички разходи за дейността на Airpro на летище ТМП се покриват от таксите, които заплащат авиокомпаниите, използващи Т2 (т.е. Ryanair) и че дейността на Finavia на летище ТМП е печеливша само поради експлоатацията на Т2, може да се изключи кръстосано субсидиране на Airpro от страна на Finavia.
6.2. Представлява ли държавна помощ споразумението между Airpro и Ryanair?
(93)
Що се отнася до споразумението между Airpro и Ryanair, финландските власти завиха, че Airpro е действало като оператор в условията на пазарна икономика в подобна ситуация. Ако случаят е такъв, Ryanair не е било облагодетелствано от споразумението и не е налице каквато и да било държавна помощ.
(94)
Когато прави преценка дали споразумението е сключено при нормални пазарни условия, Комисията трябва да провери дали в сходни обстоятелства едно летище, функциониращо при нормални условия на пазарна икономика и водено от изгледи за дългосрочна доходност, би сключило същите или сходни търговски споразумения като Airpro (24). Освен това Комисията трябва да анализира очакваното въздействие на споразумението върху дейността на Airpro и Finavia на летище ТМП въз основа на интегриран подход, като вземе предвид всички характеристики на въпросната мярка (25).
(95)
С цел прилагане на теста на частния инвеститор Комисията трябва да изходи от контекста на периода, през който е подписано споразумението. Комисията трябва също така да базира своята оценка на информацията и допусканията, които са били на разположение на оператора при подписването на споразумението. Airpro е подписало споразумението с Ryanair на 3 април 2003 г. със срок на валидност […].
(96)
Според споразумението Ryanair се е задължило да стартира своята дейност на летище ТМП с […] престоя за обслужване дневно. На тази база Ryanair е очаквало да обслужва приблизително […] заминаващи пътници от летище ТМП през първите 12 месеца и приблизително […] заминаващи пътници през следващите 12 месеца. В споразумението е предвидена тарифа с таксите на престой за обслужване, в зависимост от дневната честота на полетите (вж. по-специално таблиците в съображение 43). Средната цена за един престой за обслужване (на база на три полета дневно) е […]. В следната таблица са съпоставени таксите, заплащани от авиокомпаниите, които използват Т1 на летище ТМП, и средната цена, заплащана от Ryanair:
Предоставяна услуга
Летищни такси, приложими на Терминал 1 (Т1), в EUR
Летищни такси, заплащани от Ryanair (средна такса) на Терминал 2 (Т2)
Такса за кацане
442
442
Такси за терминално навигационно обслужване
92
92
Такса за сигурност
410
410
Терминално (пътническо) обслужване и наземно обслужване
[…]
[…]
Обща цена на престой за обслужване
[…]
[…]
(97)
Комисията отбелязва, че Ryanair заплаща същите такси за кацане, терминално навигационно обслужване и сигурност, както и авиокомпаниите, използващи Т1 на летище ТМП. Според предоставената от финландските власти информация Ryanair не е освободено от пътническа такса. Единствената разлика в цената, която Ryanair заплаща, е свързана с плащаните такси за терминално (пътническо) обслужване и наземно обслужване. Качеството на предоставяните услуги на Ryanair и неговите пътници на Т2 обаче е по-ниско от качеството на услугите, предоставяни на Т1, като реализираното намаление на основните разходи, по-специално разходите за персонал, представлява приблизително […] от общите разходи на Airpro (включително заплащаните на Finavia наем, такси за кацане и за терминално навигационно обслужване). За разлика от Т1, на Т2 се поддържа нисък брой на персонала, като едни и същи служители извършват различни операции, свързани с регистрацията (check-in), проверки по сигурността и наземното обслужване. Според предоставената от летището информация на експерта на Комисията разходите за персонал на Т2 са с около […] по-ниски, отколкото на Т1. Освен това Комисията отбелязва, че заплащаните от Ryanair летищни такси за терминално (пътническо) обслужване и наземно обслужване са едва с около […] по-ниски от таксите, заплащани на Т1. Отклонението между икономиите на разходи (около […]) и разликата в таксите, заплащани от авиокомпаниите, използващи двата терминала (около […]) отразява допълнителния марж на печалбата, реализиран от Airpro (около […], вж. също така таблицата в съображение 20). Следователно Комисията счита, че разликата между заплащаните от Ryanair такси на Т2 и тези, заплащани на Т1, е основателна.
(98)
Въз основа на горното Airpro е могло да прогнозира приходите, които предстои да бъдат реализирани по споразумението с Ryanair. Airpro е допуснало, че през година 1 Ryanair ще извършва по […] престоя за обслужване дневно с коефициент на натоварване […]; считано от година 2 се очаквало, че Ryanair ще извършва по […] престоя за обслужване дневно за останалия срок на валидност на споразумението при същия коефициент на натоварване като през година 1. В резултатът са взети предвид приходите на Airpro от аеронавигационно обслужване и други приходи (включително приходите от автомобилния паркинг и т.н.). Разходите на Airpro за срока на валидност на споразумението са изчислени приблизително въз основа на прогнозните разходи за изпълнението на нискотарифната стратегия на летище на ТМП. Например разходите за персонала се очаквало да бъдат […] на престой за обслужване (и […], изчислени на база на престоите за обслужване на въздухоплавателни средства на ден).
(99)
В следната таблица са обобщени изчисленията на приходите и разходите, свързани със споразумението, и положителния принос на споразумението върху стойността на собствения капитал на Airpro през срока на неговата валидност. Тези изчисления са базирани на представения от финландските власти бизнес план и на посочените по-горе допускания. […] (26)
(100)
Комисията отбелязва че през срока му на валидност се очаквало споразумението с Ryanair да генерира положителен принос за стойността на собствения капитал на Airpro, благодарение на NPV в размер на 0,5 млн. EUR. Освен това се очаквало цялостната дейност на Airpro и Finavia на летище ТМП да бъде положителна през срока на валидност на споразумението.
(101)
Комисията отбелязва също така, че приходите от споразумението покриват всички разходи на Airpro на летище ТМП и всички разходи на Finavia, свързани със споразумението. В настоящия случай подходът за изчисление на пълната стойност включва цената на капитала (т.е. разходите за амортизиране на летищната инфраструктура) и разходите за дейността (като разходи за персонал, енергия, материали и т.н.). Той включва също така разходите за мерки за сигурност и безопасност, които могат да представляват мерки, попадащи в рамките на отговорностите за изпълнение на публичната политика, която не би била счетена за икономическа дейност по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Следователно изчислената NPV е подценена и положителният принос на споразумението може в действителност да е дори по-голям.
(102)
Комисията отбелязва, че, въз основа на предварителния бизнес план, решението на Airpro - като дъщерно дружество на Finavia - да сключи въпросното споразумение с Ryanair отговаря на поведението на инвеститор в условията на пазарна икономика. Комисията отбелязва също така, че допусканията в предварителния бизнес план и очакваните резултати от споразумението са подкрепени също така от действителните положителни резултати от дейността на Airpro на летище ТМП (вж. по-специално таблицата в съображение 26). Освен това комбинираните действителни финансови резултати на летище ТМП (като се вземат предвид финансовите резултати от дейността на Airpro и на Finavia на летище ТМП, вж. по-специално таблиците в съображения 24 и 26) показват, че са станали печеливши както операциите на нискотарифния терминал, така също и тези на летището като цяло.
(103)
Въз основа на горното Комисията стига до заключението, че решението на Airpro да сключи въпросното споразумение с Ryanair отговаря на теста на инвеститора в условията на пазарна икономика и, следователно, при него не са налице каквито и да било икономически предимства, които да не са съвместими с нормалните пазарни условия.
(104)
Тъй като кумулативните критерии на член 107, параграф 1 от ДФЕС не са изпълнени, Комисията счита, че в споразумението от 3 април 2003 г. между Airpro и Ryanair не е налице каквато и да било държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Предприетите мерки от Finavia Oyj и Airpro Oy, състоящи се от финансовите мерки, свързани с изпълнението на нискотарифната стратегия на летище Тампере-Пиркала, по-специално разходите за обновяване на Терминал 2, и договорът за наем на Терминал 2, сключен между Finavia Oyj и Airpro Oy на 23 февруари 2003 г., не представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Сключеното споразумение между Airpro Oy и Ryanair Ltd на 3 април 2003 г. не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Република Финландия.
Съставено в Брюксел на 25 юли 2012 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 25 de julho de 2012
relativa à medida SA.23324 - C 25/07 (ex NN 26/07) - Finlândia Finavia, Airpro e Ryanair no aeroporto de Tampere-Pirkkala
[notificada com o número C(2012) 5036]
(Apenas fazem fé os textos nas línguas finlandesa e sueca)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2013/664/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado os interessados a apresentarem as suas observações em conformidade com as disposições supracitadas (1),
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Em fevereiro de 2005, a Comissão recebeu uma denúncia da Blue1 Oy («Blue1»), uma companhia aérea finlandesa que faz parte do Grupo SAS. A Blue1 alegou, designadamente, que a Ryanair Ltd («Ryanair») estava a ser objeto de auxílio graças a taxas aeroportuárias inferiores à média no aeroporto de Tampere-Pirkkala («aeroporto de TMP» ou «aeroporto»).
(2)
Por cartas de 2 de março de 2005 e 23 de maio de 2006, a Comissão solicitou à Finlândia que facultasse informações adicionais no que respeita à denúncia. A Finlândia respondeu por cartas de 27 de abril de 2005 e 27 de julho de 2006.
(3)
Por carta de 10 de julho de 2007, a Comissão informou a Finlândia da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) (2) («decisão de início») relativamente ao acordo entre a Airpro Oy e a Ryanair e à estratégia adotada pelo Finavia e a Airpro Oy em relação às empresas de baixo custo no aeroporto de TMP. Em 28 de novembro de 2007, a Finlândia transmitiu as suas observações sobre a abertura do procedimento.
(4)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (3). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre a medida em causa no prazo de um mês a contar da data de publicação.
(5)
A Comissão recebeu observações sobre este assunto de quatro partes interessadas (Ryanair, Grupo SAS, Air France e a Associação das Companhias Aéreas Europeias). Transmitiu essas observações à Finlândia por carta de 13 de fevereiro de 2008. A Finlândia transmitiu as suas observações em 15 de abril de 2008.
(6)
Por carta de 25 de junho de 2010, a Comissão solicitou novas informações. As autoridades finlandesas responderam por carta de 1 de julho de 2010. Por carta de 5 de abril de 2011, a Comissão solicitou informações complementares sobre o financiamento do aeroporto. As autoridades finlandesas responderam por carta de 5 de maio de 2011. No entanto, a resposta da Finlândia estava incompleta, pelo que a Comissão enviou uma carta de insistência em conformidade com o artigo 10.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (4). As autoridades finlandesas responderam por carta de 15 de junho de 2011.
2. DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS E MOTIVOS QUE CONDUZIRAM AO INÍCIO DO PROCEDIMENTO
2.1. Contexto da investigação
(7)
O aeroporto de TMP situa-se em Pirkkala, 13 quilómetros a sudoeste da cidade de Tampere, no sul da Finlândia. É o terceiro maior aeroporto da Finlândia (em número de passageiros, ver o quadro no considerando 10). Para além da aviação civil, o aeroporto funciona ainda como base da Força Aérea finlandesa.
(8)
O aeroporto de TMP tem dois terminais para serviços regulares de passageiros:
-
o Terminal 1 («T1») foi construído em 1998 e é atualmente utilizado pela Finnair, Flybe, SAS, Blue1 e a Air Baltic. Em 2003, o T1 tinha uma capacidade anual de 550 000 passageiros.
-
O Terminal 2 (T2) foi inicialmente utilizado como hangar de carga pela DHL e (após ficar desocupado em 2002) foi transformado em terminal de baixo custo. Atualmente, o T2 é utilizado exclusivamente pela Ryanair. A capacidade deste terminal é de 425 000 passageiros por ano.
(9)
Com exceção do T2, o aeroporto de TMP é detido e explorado pela Finavia Oyj (5) («Finavia»). A Finavia deu o T2 de arrendamento à sua filial Airpro Oy (6) («Airpro»). A Airpro explora o terminal, no qual presta serviços de assistência em escala. Além disso, a Airpro celebrou um contrato com a Ryanair […] (7), em vigor desde 3 de abril de 2003.
(10)
O tráfego de passageiros no aeroporto aumento de 304 025 em 2003 para 617 397 em 2010, em virtude do aumento do número de passageiros no T2. Em 2010, a quota de passageiros da Ryanair no aeroporto de TMP ascendeu a cerca de […]. O quadro seguinte resume a evolução do número de passageiros no aeroporto de TMP entre 2003 e 2010:
Ano
Número de passageiros, T1
Número de passageiros, T2
Número total de passageiros no aeroporto de TMP
2003
[…]
[…]
304 025
2004
[…]
[…]
495 892
2005
[…]
[…]
597 102
2006
[…]
[…]
632 010
2007
[…]
[…]
687 711
2008
[…]
[…]
709 356
2009
[…]
[…]
628 105
2010
[…]
[…]
617 397
2.2. Medidas objeto de inquérito e primeira avaliação pela Comissão
(11)
A decisão de início levantou as seguintes questões:
-
em primeiro lugar, averiguar se a Finavia atuou como um investidor privado numa economia de mercado quando decidiu converter um hangar de carga no T2, um terminal de baixo custo e, em caso afirmativo, se uma tal decisão de investimento não incluiu qualquer elemento de auxílio estatal a favor da Airpro, ou, em caso negativo, se esse auxílio podia ser declarado compatível com o mercado interno; e
-
em segundo lugar, se um operador privado numa economia de mercado teria decidido celebrar um acordo semelhante ao da Airpro com a Ryanair e, em caso negativo, se o auxílio constante do acordo podia ser declarado compatível com o mercado interno.
(12)
No que diz respeito à primeira questão, a Comissão manifestou dúvidas de que a Finavia se tivesse orientado por perspetivas de rentabilidade a longo prazo quando decidiu transformar o hangar de carga num terminal de baixo custo. Além disso, a Comissão interrogou-se se os investimentos da Finavia para transformar este antigo hangar de carga num terminal de baixo custo poderiam também constituir uma vantagem económica seletiva a favor da Airpro que não seria obtida em condições normais de mercado.
(13)
Relativamente à segunda questão, a Comissão teve de examinar se, neste caso específico, o comportamento da Airpro tinha sido motivado por perspetivas de rentabilidade a longo prazo e se a vantagem de que a Ryanair alegadamente beneficiara não teria podido ser obtida em condições normais de mercado. A Comissão manifestou sobretudo dúvidas quanto ao facto de a «taxa global» paga pela Ryanair se basear nos custos dos serviços prestados pela Airpro a esta companhia aérea. Por outro lado, a Finlândia não forneceu à Comissão as condições do acordo com a Ryanair nem o plano de atividades onde se avaliava a rentabilidade do acordo para a Airpro. Por conseguinte, na sua decisão de início, a Comissão manifestou dúvidas sobre se o comportamento da Airpro fora orientado por perspetivas de rentabilidade a longo prazo. Desta forma, não pôde excluir-se que a celebração do acordo tenha fornecido à Ryanair uma vantagem de que esta empresa não beneficiaria em condições normais de mercado.
(14)
A Comissão levantou dúvidas sobre se as condições de compatibilidade estabelecidas na Comunicação da Comissão sobre o financiamento dos aeroportos e os auxílios estatais ao arranque das companhias aéreas que operam a partir de aeroportos regionais (8) («orientações de 2005 para a aviação civil») tinham sido respeitadas no caso em apreço e se a medida de auxílio estatal podia ser declarada compatível com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.
3. OBSERVAÇÕES DA FINLÂNDIA
3.1. Estratégia adotada pela Finavia e a Airpro no aeroporto de TMP em relação às empresas de baixo custo
(15)
A Finlândia iniciou as suas observações facultando informação de caráter geral sobre a estratégia adotada pela Finavia e a Airpro no aeroporto de TMP em relação às empresas de baixo custo. A Finlândia explicou que o T2 foi construído em 1979 para efeitos de utilização temporária como edifício de aeroporto. Em 1995, foi transformado em hangar de carga adequado a operações de transporte de mercadorias, sendo utilizado pela DHL. Em 2002, o acordo de locação da DHL chegou a termo e o terminal ficou desocupado.
(16)
A Finlândia afirmou que, uma vez que a Finavia não conseguira atrair outro transportador de carga para Tampere nem arrendar o hangar, decidira converter o hangar num terminal de baixo custo, com capacidade para serviços elementares de assistência em escala. Nessa altura, os custos iniciais de construção do T2 tinham já sido amortizados e a reconversão do terminal exigiu apenas pequenas obras de renovação (9). O quadro seguinte especifica os custos de investimento da reconversão do T2, que ascenderam a 760 612 euros.
Obras de reconversão
Custos de investimento em euros
Planificação
[…]
Documentação, autorizações, deslocações
[…]
Engenharia civil
[…]
Aquecimento/ canalização/ ar condicionado
[…]
Eletricidade
[…]
Instalações de baixa tensão
[…]
Tapetes rolantes
[…]
Equipamento de rastreio de segurança
[…]
Montante total
760 612
(17)
À luz dos cálculos anteriores, a Finlândia assinalou que mesmo que a Finavia tivesse conseguido encontrar outro locatário que utilizasse o T2 como hangar de carga, teria sido necessário efetuar determinadas obras de engenharia civil cujo valor rondaria os 100 000 euros. Além disso, os tapetes rolantes poderiam ser utilizados em qualquer outro aeroporto da Finavia.
(18)
A Finlândia acrescentou que a Finavia tencionava franquear o novo terminal de baixo custo a todas as companhias aéreas que estivessem dispostas a aceitar a menor qualidade dos serviços. O quadro seguinte faz uma comparação do nível dos serviços e das instalações nos terminais T1 e T2 do aeroporto de TMP:
Terminal 1 (T1)
Terminal 2 (T2)
Modelo de exploração:
Modelo tradicional: Operações de check-in, controlos de segurança, transporte, triagem, carregamento e descarregamento de bagagens efetuadas por diferentes categorias profissionais e empresas.
Modelo de baixo custo: as mesmas pessoas desempenham todas as tarefas das diferentes categorias profissionais no T1, tais como operações de check-in, controlos de segurança, carregamento e descarregamento de bagagem. As funções são executadas numa zona restrita do terminal, que requer apenas um número mínimo de pessoal e permite acelerar os fluxos de passageiros.
Capacidade dos serviços de assistência em escala
Três a cinco (em função do tipo de aeronave) descolagens e aterragens simultâneas.
Partida de um avião por hora.
Instalações
Instalações que oferecem um bom nível de serviços e incluem um sistema sofisticado de transporte de bagagem, salas de espera confortáveis com serviços conexos, instalações para responder às necessidades dos diversos prestadores de serviços de assistência em escala, etc.
Instalações elementares que correspondem essencialmente a padrões de armazém (por exemplo, chão de cimento), com apenas algumas janelas.
(19)
Segundo a Finlândia, como o T2 só tinha capacidade para prestar serviços de assistência em escala para a partida de um avião por hora, este terminal só era adequado a transportadoras aéreas de ponto a ponto que utilizassem aeronaves de grande porte. Além disso, a fim de otimizar a utilização dos recursos humanos, o operador do terminal exigia que as companhias aéreas celebrassem acordos de longa duração, bem como acordos de horários, ao abrigo dos quais, por exemplo, os voos nem sempre se poderiam realizar nas faixas horárias solicitadas pelas companhias aéreas, ao contrário do que se verificava no T1. A Finlândia afirmou que a otimização das despesas com os recursos humanos e os níveis de serviços prestados permitiu poupanças de custos de aproximadamente […] em comparação com o T1.
(20)
A Finlândia afirmou que antes do início das obras de reconversão do T2 e da adoção de uma estratégia de baixo custo nesse terminal, a questão fora debatida diversas vezes nas reuniões do conselho de administração da Finavia. Para o efeito, foi elaborado um plano de atividades. O quadro seguinte faz um resumo do plano de atividades (cenário mais desfavorável) relativo à reconversão do T2 e à aplicação da estratégia de baixo custo: […]
(21)
A Finlândia assinalou que o plano de atividades ex ante se baseou em pressupostos prudentes, que levou a que se subestimassem as receitas e se sobrestimassem os custos previstos nos últimos anos do período considerado. Outros cenários permitiam prever que a estratégia de baixo custo seria ainda mais rentável. Nos vários cenários, a taxa global paga pelas companhias aéreas que utilizavam o T2 variava entre […] por escala de aeronave. Visto que a decisão sobre a estratégia de baixo custo foi tomada pelo conselho de administração da Finavia com base em cálculos e estudos, esta não era imputável ao Estado. As medidas não foram tomadas na sequência de requisitos ou ordens das autoridades, nem estas últimas estiveram envolvidas na adoção das medidas.
(22)
A Finlândia assinalou que a Finavia e a Airpro funcionavam de acordo com princípios comerciais e financiavam as suas operações a partir de taxas de serviço e receitas cobradas aos clientes e de outras operações comerciais. Era de notar que nem a Finavia nem a Airpro tinham recebido financiamento proveniente do orçamento de Estado: realizavam a sua atividade de forma rentável e distribuíam anualmente parte dos seus lucros ao Estado, em conformidade com as obrigações que lhes incumbiam em matéria de lucros.
(23)
A Finlândia afirmou que os objetivos de desempenho da Finavia foram decididos pelo Ministério dos Transportes e das Comunicações. Estes objetivos de desempenho dizem respeito, no entanto, ao grupo no seu conjunto, tendo cada decisão comercial sido adotada pela Finavia por sua própria iniciativa. Nos últimos anos (2003 a 2005), os requisitos em matéria de lucros da Finavia foram de, aproximadamente, 4 % do capital investido. O quadro seguinte apresenta um resumo do desempenho da Finavia:
Principais dados financeiros da Finavia, em milhões de euros (valores reais)
Ano
2003
2004
2005
Receitas
219
234
243
Lucros
17
15
22
Dividendos pagos ao Estado
6
5
10
(24)
A Finlândia comentou que a Finavia não elaborava demonstrações financeiras por aeroporto, porque todos os seus aeroportos faziam parte da mesma entidade jurídica. Todavia, desde 2000 a Finavia procedeu à recolha de informações relativas a cada aeroporto com base nos seus próprios cálculos internos (dados reais). Estas informações basearam-se nas tendências dos aeroportos em matéria de volume e nas receitas conexas, bem como nos custos dos recursos utilizados nos aeroportos, designadamente, pessoal, serviços contratados e a desvalorização dos ativos imobilizados. Os resultados globais da Finavia no aeroporto de TMP (excluindo serviços prestados pela Airpro) são apresentados resumidamente no quadro seguinte: […]
(25)
Para além das operações comerciais, os resultados financeiros da Finavia no aeroporto de TMP abrangeram igualmente operações que se inserem no âmbito da missão de serviço público, como o controlo do tráfego aéreo e a utilização da pista do aeroporto de TMP para fins militares. A Finlândia esclareceu que a pista do aeroporto de TMP tinha de estar disponível 24 horas por dia e 365 dias por ano para fins militares. A pista era efetivamente utilizada para fins militares (pelo menos 30 % do movimento anual efetivo de aeronaves). Os custos do controlo do tráfego aéreo ascenderam aproximadamente a […]. Os valores acima tiveram em conta a renda paga pela Airpro à Finavia pela utilização do T2 e as taxas de aterragem, bem como outras taxas aeroportuárias pelos serviços prestados às companhias aéreas que utilizam o T2.
(26)
No que diz respeito à Airpro, a Finlândia elucidou ainda que se tratava de uma sociedade de responsabilidade limitada juridicamente distinta da Finavia. O quadro seguinte apresenta resumidamente os resultados financeiros efetivos das operações da Airpro no aeroporto de TMP: […]
(27)
Os resultados financeiros da Airpro no aeroporto de TMP incluíam os custos da renda do T2 no aeroporto de TMP, os custos da Airpro em pessoal e equipamento e ainda os custos dos serviços prestados pela Finavia. As demonstrações financeiras incluíam receitas, tais como a taxa global paga pela Ryanair, as taxas de estacionamento e outras receitas comerciais.
(28)
Por conseguinte, a Finlândia argumentou que a Finavia e a Airpro agiram como investidores numa economia de mercado quando decidiram aplicar a estratégia de baixo custo e transformar o hangar de carga num terminal de transporte de passageiros de baixo custo.
(29)
A Finlândia alegou que mesmo que o financiamento da reconversão do T2 pudesse ser considerado um auxílio estatal, seria compatível nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, por respeitar os critérios de compatibilidade fixados nas orientações de 2005 para a aviação civil.
(30)
A Finlândia alegou igualmente que se podia considerar que as medidas respeitavam objetivos de interesse geral que, em seu entender, estavam não só relacionados com o caráter de interesse geral das operações aeroportuárias como também com a diversificação das ligações de tráfego na região, de uma forma que ia ao encontro das necessidades dos residentes e da sociedade. Para a Finlândia, por conseguinte, as alterações ao T2 foram proporcionais ao seu objetivo e aos resultados alcançados.
(31)
Além disso, a Finlândia afirmou que as operações aeroportuárias tinham características especiais que deviam ser tidas em conta. Por exemplo, o aeroporto de TMP contribuiu para melhorar a mobilidade nos aeroportos mais congestionados, em conformidade com o objetivo da União. A exploração do aeroporto contribuiu para um desenvolvimento regional equilibrado num país de fraca densidade populacional como a Finlândia. Neste contexto, revelou-se particularmente importante garantir as ligações de transporte das regiões mais remotas do país com a Europa, uma vez que os outros meios de transporte não constituíam uma alternativa viável. Os custos incorridos com a construção do terminal foram não só proporcionais ao objetivo como também necessários. Com base nos planos de atividades e nos valores reais, a infraestrutura em causa tinha suficientes perspetivas de utilização a médio prazo. O T2 foi aberto de forma justa e não discriminatória a todas as companhias aéreas. Todavia, até ao momento, a Ryanair foi a única companhia aérea que se mostrou interessada.
(32)
Segundo a Finlândia, a infraestrutura em questão não afetou as trocas comerciais numa medida contrária ao interesse da União Europeia. Atendendo à pequena dimensão do aeroporto de TMP, o impacto das medidas a nível da União não foi significativo. Além disso, as vantagens das medidas para a região compensaram qualquer impacto negativo a nível da União.
3.2. Acordo de arrendamento do T2 no aeroporto de TMP entre a Finavia e a Airpro
(33)
A Finlândia informou que em 23 de fevereiro de 2003 a Finavia celebrou com a Airpro um acordo de arrendamento relativo ao T2 para o período entre 1 de abril de 2003 e 31 de março de 2013 (a seguir designado «acordo de arrendamento»). Apesar dos custos da reconversão terem sido inicialmente suportados pela Finavia, a Airpro reembolsaria a Finavia por estes custos no pagamento da renda. A Finlândia facultou igualmente uma cópia do acordo de arrendamento.
(34)
Ao abrigo deste acordo de arrendamento, a Airpro paga uma renda mensal no montante de […] mais […] de IVA pela utilização das instalações. Assim, a renda incluindo IVA ascende a […] por mês. O acordo prevê igualmente que, para além do montante de base, a renda inclua ainda os custos decorrentes da transformação do hangar de carga em terminal de transporte de passageiros de baixo custo, bem como os juros conexos.
(35)
A Finlândia referiu que aquando da celebração do acordo de arrendamento, o T2 estava ainda a ser transformado, pelo que foi necessário estimar os custos de reconversão do terminal para determinar o montante da renda. Os custos foram estimados em 700 000 euros, prevendo-se que a sua repercussão na renda mensal fosse de aproximadamente […]. Para além dos custos de reconversão estimados, a Finavia calculou ainda que os custos de obras e remodelações suplementares após o início da exploração do T2 seriam de aproximadamente […], e que a respetiva repercussão na renda mensal seria de […]. De acordo com os cálculos anteriores, a Airpro compensou a Finavia pelos custos suportados com as obras de renovação do T2 através de uma renda mensal no montante de […].
(36)
A Finlândia alegou que a renda mensal paga pela Airpro não era inferior ao preço de mercado. A renda paga pela Airpro era efetivamente superior à renda paga pelo locatário anterior, a DHL. A DHL pagara uma renda mensal no montante de […] excluindo IVA pela utilização das instalações, que correspondera aproximadamente a […] (10). A percentagem de IVA era de […], pelo que a renda mensal total incluindo IVA era de […], correspondendo a aproximadamente […].
(37)
A Finlândia sublinhou ainda que sem a aplicação da estratégia de baixo custo e a transformação do hangar de carga num terminal de baixo custo, o T2 teria permanecido desocupado, sobrecarregando as finanças do aeroporto de TMP.
3.3. Aplicação da estratégia de baixo custo pela Airpro e acordo de 3 de abril de 2003 entre a Airpro e a Ryanair
(38)
No que respeita à aplicação da estratégia de baixo custo pela Airpro, a Finlândia explicou que as negociações com as companhias aéreas se tinham iniciado anteriormente. Por exemplo, as negociações com a Ryanair estiveram em curso durante alguns anos antes da tomada de decisão de adotar uma estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP.
(39)
De acordo com a Finlândia, a carta que a Airpro enviou a diversas companhias aéreas convidando-as a considerar a possibilidade de operar no terminal de baixo custo foi apenas uma parte da estratégia de comercialização do T2. Desde 2002, o T2 do aeroporto de TMP foi ativamente comercializado durante vários anos na feira de rotas (11). Partiu-se do princípio de que outras companhias aéreas, para além da Ryanair, estariam igualmente interessadas em estabelecer as suas operações neste terminal.
(40)
A Finlândia facultou uma cópia da carta de comercialização, que indicava as taxas aplicáveis no T2, tais como as taxas dos serviços de assistência em escala e de utilização do terminal, cujo montante dependeria do tipo de aeronave utilizado. Para além das taxas aplicáveis no T2, as companhias aéreas devem ainda pagar as taxas habituais de aterragem e de navegação de terminal, bem como as taxas de segurança.
(41)
A Finlândia facultou uma cópia do acordo com um período de validade de […] celebrado entre a Airpro e a Ryanair em 3 de abril de 2003 («acordo»). O acordo define as condições operacionais e financeiras em que a Ryanair estabelece e explora voos comerciais de e para o T2 no aeroporto de TMP. O acordo entrou em vigor no dia seguinte ao da sua assinatura (ou seja, 4 de abril de 2003) e expira em […].
(42)
Pelos serviços prestados no aeroporto de TMP, a Ryanair deve pagar uma taxa única por cada escala de aeronave (partida e chegada), ou seja, uma taxa global por cada aeronave B737-800 ou outra variante da aeronave B-737, com um peso máximo de descolagem (MTOW) (12) de 67 000 kg a partir de 4 de abril de 2003. Incluem-se nesta taxa as taxas de aterragem e descolagem, as taxas de balizagem luminosa, as taxas sobre o ruído e navegação noturna, a taxa de terminal por serviços de navegação aérea de terminal e o custo das operações na pista e da assistência aos passageiros, incluindo encargos de segurança, e a taxa de passageiros.
(43)
Tal como se resume nos quadros seguintes, a taxa global depende das frequências diárias da Ryanair no aeroporto e do ano de vigência do acordo. […]
(44)
No acordo, a Ryanair comprometeu-se a iniciar as operações no aeroporto de TMP com […] escalas diárias. Além disso, comprometeu-se a comunicar […] qualquer redução do número de escalas diárias no aeroporto.
(45)
[…]
(46)
Ao abrigo do acordo, a Ryanair devia gerar aproximadamente […] passageiros à saída no aeroporto de TMP nos primeiros 12 meses e cerca de […] passageiros à saída nos 12 meses seguintes.
(47)
Nos termos do acordo, o T2 no aeroporto de TMP tem uma capacidade máxima de uma escala por hora entre as 7h00 e as 24h00 horas. A Ryanair e a Airpro acordariam previamente nos horários dos voos.
(48)
A Airpro exploraria um balcão de serviços para passageiros numa zona privilegiada do principal terminal do aeroporto (T1) e asseguraria serviços de reserva para os passageiros da Ryanair. Nos termos do acordo, a Ryanair pagaria à Airpro uma comissão à taxa de […] por todos os voos Ryanair (excluindo impostos, taxas e outros encargos) vendidos pela Airpro e pagos por cartão de débito/crédito.
(49)
O acordo previa ainda modalidades para o período de manutenção da pista do aeroporto de TMP, no verão de 2003, altura em que o aeroporto estaria encerrado ao tráfego. Nesse período, o tráfego do aeroporto de TMP seria desviado para o aeroporto de Pori e a Airpro asseguraria o transporte de autocarro para os passageiros da Ryanair.
(50)
Segundo a Finlândia, o acordo entre a Airpro e a Ryanair obedeceu a condições comerciais e não envolveu auxílios estatais. Outras companhias aéreas tiveram igualmente a possibilidade de estabelecer com a Airpro um acordo nas mesmas condições comerciais que as facultadas à Ryanair. Por exemplo, a brochura publicitária The Case for Tampere-Pirkkala Airport, elaborada para a feira comercial de 2004, destacava o facto de o T2 estar aberto a todos os operadores, uma vez que, na altura, o terminal ainda tinha capacidade para mais duas companhias aéreas.
(51)
A Finlândia considerou ainda que as taxas pagas pela Ryanair no aeroporto de TMP se baseavam nos custos e geraram ganhos económicos para as operações da Airpro e da Finavia no aeroporto de TMP. A Airpro cobrou à Ryanair taxas por serviços que prestou e ainda por serviços prestados pela Finavia. Posteriormente, a Airpro pagou à Finavia as taxas relativas às operações da Ryanair no aeroporto, em conformidade com a publicação de informação aeronáutica («PIA») (13) da Finavia. As eventuais diferenças nas taxas deviam-se à natureza e à escala dos serviços em causa.
(52)
A Finlândia assinalou que todas as companhias aéreas que utilizavam o aeroporto de TMP pagavam as mesmas taxas por serviços de igual qualidade. Por exemplo, a taxa de passageiros pelos serviços prestados no T2 era cobrada em função da qualidade dos serviços prestados no terminal. A Finavia e a Airpro não desempenharam qualquer papel na cobrança da taxa de serviço aos passageiros indicada nos bilhetes da Ryanair, que foi cobrada pela Ryanair aos seus passageiros. Ao contrário do que a Blue1 alegou, a Ryanair não estava isenta do pagamento da taxa de passageiros. O facto de as operações da Airpro no T2 serem rentáveis era prova de que a Ryanair tivera de pagar uma taxa pelos serviços prestados pela Airpro.
(53)
A Finavia cobrou as seguintes taxas à Ryanair através da Airpro no aeroporto de TMP, num montante total de […]:
-
taxa de aterragem (14): […]
-
taxa de serviços de navegação aérea: […]
(54)
No que diz respeito às taxas de navegação aérea, a Finlândia afirmou que dependiam do peso da aeronave, da duração do voo e do conteúdo dos serviços utilizados. Nos lucros da Finavia estava também incluída uma taxa de rota anual (15) que ascendeu aproximadamente a […] em 2006 e que aumentaria com as frequências de voo suplementares operadas pela Ryanair.
(55)
A Finlândia esclareceu ainda que, em 2005, os ganhos de exploração decorrentes das operações da Ryanair no aeroporto de TMP totalizaram […]. Por último, a Finlândia argumentou que, ao abrigo do acordo, a Ryanair se comprometera a intensificar o tráfego e a atingir as metas em termos de passageiros nele definidas.
4. OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS
(56)
A Comissão recebeu observações de quatro partes interessadas.
4.1. Ryanair
(57)
A Ryanair iniciou as suas observações, datadas de 16 de novembro de 2007, declarando que, no seu entender, a decisão de dar início a um procedimento formal de investigação era injusta e desnecessária. Lamentou também que a Comissão não tivesse concedido à Ryanair a possibilidade de participar no exame preliminar.
(58)
Pronunciando-se quanto à questão de fundo, a Ryanair considerou que a Comissão se deveria ter baseado nos acordos comerciais normais e ter decidido, nessa base, que o acordo em causa cumpria o princípio do operador numa economia de mercado, não implicando, assim, qualquer auxílio estatal. Como, no entender da Ryanair, tanto a Finavia como a Airpro beneficiaram da sua presença no aeroporto de TMP, ambas agiram enquanto operadores numa economia de mercado e o financiamento do T2 não conteve qualquer auxílio.
(59)
No que diz respeito ao desenvolvimento do terminal de baixo custo do aeroporto de TMP, a Ryanair explicou que houve projetos em curso para diferenciar os serviços prestados pelos aeroportos na União, a fim de satisfazer as necessidades das companhias aéreas de baixo custo e dos seus passageiros. O nível de serviços diferenciado prestado pelos aeroportos deu azo ao pagamento de taxas diferenciadas pelas companhias aéreas. O aeroporto de TMP foi dos primeiros a adotar o modelo de níveis de serviços diferenciados no mesmo aeroporto. A Ryanair confirmou que o operador do aeroporto, a Finavia, decidira desenvolver o T2 com base num plano de atividades sólido que foi rapidamente aplicado e resultou num aumento das receitas para a Finavia. Por conseguinte, a Ryanair considerou que o desenvolvimento do terminal de baixo custo não conteve qualquer elemento de auxílio estatal em benefício das atividades da Finavia no aeroporto de TMP.
(60)
No que diz respeito à gestão do T2, a Ryanair explicou que a concorrência entre terminais no mesmo aeroporto gerou uma maior eficiência e uma redução dos custos. No entender da Ryanair, os padrões mais elevados de eficiência no T2 melhoraram a eficiência do T1 em benefício de todas as companhias aéreas que utilizam o aeroporto. Tanto quanto lhe era dado saber, a Airpro arrendava o terminal em condições comerciais. A Finavia beneficiou ainda da intensificação do tráfego no aeroporto e do aumento das receitas provenientes das taxas de aterragem e de controlo do tráfego aéreo. Por conseguinte, a Ryanair considerava que não houvera qualquer auxílio estatal nos acordos comerciais entre a Finavia e a Airpro relativos à gestão do T2.
(61)
No que diz respeito ao acordo celebrado entre a Ryanair e a Airpro, a Ryanair começou por afirmar que o seu modelo empresarial se baseava no aumento da eficiência e que se repercutia nos passageiros sob a forma de taxas aéreas mais reduzidas. A taxa global paga no aeroporto de TMP incluía todas as taxas aplicáveis às companhias aéreas no aeroporto. As taxas diferenciadas cobradas pela utilização do T2 justificavam-se pelo nível dos serviços prestados. Quanto ao desconto nas taxas aeroportuárias relacionado com o aumento das frequências, a Ryanair argumentou tratar-se de um comportamento comercial normal aplicado em todos os setores. Na sua maioria, as condições do acordo entre a Ryanair e a Airpro no T2 eram aplicáveis na generalidade a todas as companhias aéreas dispostas a voar a partir do T2. Por conseguinte, a Ryanair considerou que o seu acordo com a Airpro não era seletivo. Mais argumentou que tanto a Finavia como a Airpro tiraram partido da sua presença no aeroporto de TMP.
4.2. Grupo SAS
(62)
O Grupo SAS apresentou as suas observações por carta datada de 16 de novembro de 2007. O Grupo SAS salientou o facto de as suas observações incidirem na relação entre a Finavia e a Airpro, nos custos da conversão do T2 e no tratamento preferencial da Ryanair no aeroporto de TMP.
(63)
No que diz respeito à relação entre a Finavia e a Airpro, o Grupo SAS afirmou que o diretor executivo do aeroporto de TMP era membro do conselho de administração da Airpro quando a Finavia tomou a decisão de arrendar o T2 à Airpro. Além disso, era evidente a estreita relação entre a Finavia e a Airpro na publicação Tampere-Pirkkala Airport Finland’s Future-Ready Airport.
(64)
O Grupo SAS argumentou que a Finavia estava a conceder subvenções cruzadas ao T2 com as receitas do T1. O Grupo SAS alegou em especial que não foram pagas quaisquer taxas de passageiros no T2. Além disso, a Airpro administrava o parque de estacionamento no exterior do T2 e arrecadou as respetivas receitas. As tarifas de estacionamento de automóveis no parque situado no exterior do T2 eram quase o dobro das tarifas cobradas no T1.
(65)
Relativamente aos custos dos serviços do T2, o Grupo SAS argumentou que a Finlândia não lhe facultara o acesso a esta informação. O Grupo SAS desconhecia se o T2 ou o aeroporto de TMP eram rentáveis e se a Airpro pagara pela infraestrutura facultada pela Finavia. Por exemplo, a Finavia adquirira equipamento de rastreio de segurança para o T2. O Grupo SAS afirmou que, segundo a Finlândia e a Airpro, o nível de preços no T2 estava relacionado com o nível dos serviços. O Grupo SAS argumentou que o nível dos serviços se baseava normalmente na modalidade dos serviços de assistência em escala acordada entre uma companhia aérea e a empresa responsável pela prestação dos referidos serviços de assistência em escala e não no espaço ou nas instalações disponíveis.
(66)
O Grupo SAS adiantou ainda que as disposições relativas ao T2 no aeroporto de TMP favoreciam um determinado modelo empresarial e contrariavam claramente o disposto no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
4.3. Air France
(67)
A Air France apresentou observações por carta de 16 de novembro de 2007. Em primeiro lugar, a Air France esclareceu a sua situação comercial na Finlândia. Na Finlândia, a Air France não explorava serviços de e para o aeroporto de TMP. Tinha, no entanto, cinco frequências diárias entre o aeroporto de Charles de Gaulle em Paris e o aeroporto de Helsínquia (localizado a cerca de 180 km do aeroporto de TMP) através de um acordo de partilha de códigos com a Finnair.
(68)
A Air France adiantou que subscrevera as orientações de 2005 para a aviação civil, bem como a avaliação preliminar do acordo financeiro no aeroporto de TMP efetuada pela Comissão. A Air France sublinhou que, em seu entender, a isenção do pagamento da taxa de passageiros concedia vantagens à Ryanair e era claramente discriminatória, pelo que não poderia ser considerada compatível com o mercado interno.
4.4. Associação das Companhias Aéreas Europeias
(69)
Por carta de 16 de novembro de 2007, a Associação das Companhias Aéreas Europeias («AEA») apresentou as suas observações, que estavam em total consonância com as observações do Grupo SAS e da Air France.
5. POSIÇÃO DA FINLÂNDIA SOBRE AS OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS
(70)
A Finlândia recebeu as observações das quatro partes interessadas.
(71)
Relativamente às observações da Ryanair, a Finlândia assinalou que a companhia aérea comentara tanto a evolução geral do mercado da aviação na Europa como os desenvolvimentos no aeroporto de TMP. Neste contexto, a Finlândia remeteu para as observações que apresentou anteriormente na sequência do início do procedimento formal de inquérito.
(72)
A Finlândia referiu que as observações do Grupo SAS levantavam novas questões que deviam ser esclarecidas. A Finlândia reiterou que a Airpro era uma empresa juridicamente distinta e que não beneficiara de qualquer apoio da sua proprietária, a Finavia.
(73)
A Finlândia salientou que o diretor executivo do aeroporto de TMP não era membro do conselho de administração da Airpro na altura em que o contrato de arrendamento foi celebrado. O diretor executivo do aeroporto de TMP integrou o conselho de administração da Airpro apenas de maio de 2003 a abril de 2007. Quanto à brochura publicitária sobre o aeroporto de TMP e a sua estratégia de baixo custo, a Finlândia alegou que tais operações de marketing não poderiam prejudicar as relações jurídicas e económicas entre as empresas em causa. O Grupo SAS, que explorou serviços a partir do T1 no aeroporto de TMP, não foi mencionado na brochura porque esta se destinava a promover a estratégia de baixo custo do aeroporto de TMP.
(74)
Quanto às alegações do Grupo SAS sobre a eventual existência de subvenções cruzadas entre o T2 e o T1 no aeroporto de TMP, a Finlândia alegou que já apresentara elementos de prova de que as operações da Airpro no aeroporto de TMP eram rentáveis e que esta empresa não recebera quaisquer subvenções da Finavia.
(75)
No que diz respeito aos diferentes ajustamentos infraestruturais relativos à reconversão do T2, a Finlândia comentou que a renda paga pela Airpro à Finavia cobria estes custos e os respetivos juros. Relativamente à aquisição pela Finavia de equipamento de rastreio de segurança para o T2, a Finlândia afirmou que estes custos se refletiram no montante da renda. O parque de estacionamento no exterior do T2 fazia parte da zona cedida em arrendamento à Airpro, podendo esta fixar as respetivas tarifas, desde que o fizesse de forma transparente.
(76)
Por último, no que respeita às alegações da SAS sobre as estratégias de preços diferenciados no T2 do aeroporto de TMP, a Finlândia remeteu para as suas observações sobre o início do procedimento.
6. EXISTÊNCIA DE AUXÍLIOS
(77)
O artigo 107.o, n.o 1, do TFUE prevê que «são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afetem as trocas comerciais entre Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(78)
Os critérios definidos no artigo 107.o, n.o 1, são cumulativos. Uma medida constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE quando preenche cumulativamente as seguintes condições. Nomeadamente, as medidas de apoio financeiro devem:
-
ser concedidas pelo Estado ou através de recursos estatais;
-
favorecer certas empresas ou a produção de certos bens;
-
falsear ou ameaçar falsear a concorrência, e
-
afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
6.1. Os acordos financeiros no contexto da aplicação da estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP constituem um auxílio estatal?
(79)
Para avaliar se existe uma componente de auxílio nos acordos financeiros relativos à estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP, sobretudo no que diz respeito à conversão de um hangar de carga desocupado num terminal de baixo custo e ao subsequente contrato de arrendamento com a Airpro, a Comissão deve examinar se, em circunstâncias semelhantes, um investidor privado numa economia de mercado teria celebrado acordos comerciais idênticos ou semelhantes aos da Finavia (16).
(80)
De acordo com os princípios estabelecidos na jurisprudência, a Comissão deve comparar o comportamento da Finavia com o de um investidor numa economia de mercado que se oriente por perspetivas de rentabilidade a longo prazo (17). Além disso, segundo o acórdão Charleroi (18), a Comissão tem a obrigação de ter em conta, na avaliação das medidas controvertidas, todos os elementos pertinentes e o seu contexto. Por outras palavras, a Comissão deve analisar a decisão da Finavia de remodelar o hangar de carga no aeroporto de TMP e os planos de aplicação da estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP pela Airpro com base numa abordagem integrada que tenha em conta todos os elementos das medidas em questão.
(81)
O Tribunal deliberou no acórdão Stardust Marine que, «[…] para averiguar se o Estado adotou ou não o comportamento de um investidor prudente numa economia de mercado, há que tomar como referência o contexto da época em que as medidas de apoio financeiro foram tomadas a fim de avaliar a racionalidade económica do comportamento do Estado e, portanto, não basear a apreciação numa situação posterior» (19).
(82)
Para poder aplicar o critério do investidor privado, a Comissão tem de se colocar no contexto do período em que a Finavia tomou a decisão de remodelar o hangar de carga desocupado e subsequentemente de o ceder em arrendamento à Airpro, ou seja, no início de 2003. A Comissão também deve basear a sua apreciação nas informações e premissas de que o operador dispunha quando foram tomadas as decisões relativas aos acordos financeiros para a aplicação da estratégia de baixo custo.
(83)
A Finlândia alega que a Finavia atuou de forma racional e fundamenta a sua argumentação numa cópia do plano de atividades ex-ante da Finavia e nos resultados efetivos da Finavia e da Airpro no aeroporto de TMP.
(84)
Neste contexto, a Comissão assinala que o hangar de carga no aeroporto de TMP ficou desocupado após o termo do contrato de arrendamento da DHL. A Finavia perdeu assim uma renda mensal de aproximadamente […]. Após alguns meses, tornou-se evidente que a Finavia não conseguiria atrair outra companhia de serviços aéreos de carga para o aeroporto de TMP. Além disso as companhias aéreas de baixo custo não estavam preparadas para utilizar o Terminal 1 do aeroporto, porque os custos dos serviços de assistência em escala eram superiores ao que estas companhias estavam dispostas a pagar. No entanto, as estimativas para o setor do transporte aéreo em 2002 apontavam para um elevado potencial de crescimento das companhias de baixo custo como a Ryanair, de cerca de 30 % por ano.
(85)
A Comissão observa ainda que o hangar de carga desocupado estava totalmente amortizado e que os custos de reconversão para efeitos da transformação do hangar num terminal de transporte de passageiros de baixo custo ascendiam a 760 612 euros. Mesmo que o hangar não tivesse sido transformado num terminal de passageiros, a Finavia teria sido obrigada a realizar determinadas obras de reconversão num montante de cerca de 100 000 euros.
(86)
Além disso, a Finavia foi obrigada a manter a pista do aeroporto de TMP disponível 24 horas por dia e 365 dias por ano para fins militares. Por conseguinte, um aumento do tráfego no aeroporto poderia resultar numa melhor repartição dos recursos e na redução do excesso de capacidades. Em simultâneo, a diversificação das companhias aéreas que utilizavam o aeroporto poderia diminuir os riscos comerciais do aeroporto (por exemplo, o risco de não utilização das capacidades se uma das companhias aéreas cessasse as suas atividades) e tornar mais eficiente a utilização da pista.
(87)
Esta situação é exposta no plano de atividades da Finavia relativo à aplicação da estratégia de baixo custo. Conforme demonstrado no cenário mais desfavorável constante do plano de atividades da Finavia, esperava-se que o projeto de investimento tivesse uma contribuição positiva: previa-se que a margem de lucro média (20) rondasse […] (ver o quadro no considerando 20), o que, de acordo com os dados a que a Comissão teve acesso, está, em termos gerais, em consonância com as margens de lucro de outros aeroportos na União (21). A Comissão observa ainda que o plano de atividades ex ante se baseou em pressupostos prudentes, o que levou a que se subestimassem as receitas e se sobrestimassem os custos nos últimos anos do período considerado. Além disso, o plano de atividades ex ante não teve em conta os lucros da Finavia provenientes das taxas de aterragem, porque estes custos foram deduzidos das receitas previstas. Por outro lado, os custos de reconversão e uma remuneração adequada do capital investido estavam plenamente refletidos na renda paga pela Airpro à Finavia, que também foi deduzida das receitas previstas.
(88)
A fim de avaliar a estratégia de baixo custo da Finavia e da Airpro com base numa abordagem integrada, o perito da Comissão consolidou as receitas e os custos do plano de atividades ex ante (cenário de base). Em especial, foram tidos em conta como receitas os pagamentos entre empresas (tais como a renda paga pela Airpro à Finavia pela utilização do T2, as taxas de aterragem e as taxas de terminal por serviços de navegação aérea). O quadro seguinte resume os cálculos das receitas e dos custos relativos à aplicação da estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP descrita a seguir e o respetivo contributo para resultados antes de juros e impostos («EBIT») a um nível consolidado (ou seja, para a Finavia e a Airpro) nos próximos dez anos: […] (22)
(89)
A Comissão observa que, com base no plano de atividades ex ante e no VAL (23) positivo, a decisão da Finavia de aplicar a estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP estava em consonância com o comportamento de um investidor numa economia de mercado. O VAL positivo da estratégia de baixo custo aumentou o valor do capital próprio da Finavia. A Comissão observa ainda que os pressupostos do plano de atividades ex ante e os resultados previstos da estratégia de baixo custo foram ainda sustentados pelos resultados positivos da atividade da Airpro no aeroporto de TMP (ver em especial o quadro no considerando 26). Além do mais, os resultados financeiros combinados do aeroporto de TMP (tendo em conta os resultados financeiros da atividade da Airpro e da Finavia no aeroporto de TMP, ver os quadros nos considerandos 24 e 26) mostram que, devido à exploração do terminal de baixo custo, toda a atividade do aeroporto foi lucrativa.
(90)
Atendendo ao acima exposto, a Comissão conclui que a decisão da Finavia de aplicar uma estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP e os acordos financeiros subjacentes estão em consonância com o critério do investidor numa economia de mercado e, por conseguinte, isentos de quaisquer vantagens económicas que não seriam obtidas em condições normais de mercado.
(91)
Como pelo menos um dos critérios cumulativos previstos no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE não se encontra preenchido, a Comissão considera que a decisão da Finavia de aplicar uma estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP e os acordos financeiros subjacentes não contêm qualquer auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(92)
Quanto à eventual concessão de subvenções cruzadas pela Finavia à Airpro (sob a forma de receitas de arrendamento não cobradas ou indemnizações por perdas de exploração), a Comissão assinala que uma vez que todos os acordos financeiros relativos à estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP se baseiam num plano de atividades ex ante em conformidade com o princípio do investidor numa economia de mercado, que a Airpro paga uma renda ao preço de mercado pela utilização do T2 e que os custos integrais da atividade da Airpro no aeroporto de TMP são cobertos pelas taxas pagas pelas companhias aéreas que utilizam o T2 (por exemplo, a Ryanair) e, por último, que a atividade da Finavia no aeroporto de TMP só é lucrativa devido à exploração do T2, não se coloca a possibilidade de concessão de subvenções cruzadas pela Finavia à Airpro.
6.2. O acordo entre a Airpro e a Ryanair constitui um auxílio estatal?
(93)
No que diz respeito ao acordo entre a Airpro e a Ryanair, a Finlândia argumentou que a Airpro atuou como um investidor privado numa economia de mercado atuaria em situação semelhante. Sendo assim, a Ryanair não foi favorecida pelo acordo e não existe auxílio estatal.
(94)
Ao avaliar se o acordo foi celebrado em condições de mercado normais, a Comissão deve examinar se, em circunstâncias semelhantes, um aeroporto que fosse explorado em condições de economia de mercado normais e se orientasse por perspetivas de rentabilidade a longo prazo teria celebrado acordos comerciais idênticos ou semelhantes aos da Airpro (24). Além disso, a Comissão tem também de analisar o impacto previsto do acordo na atividade da Airpro e da Finavia no aeroporto de TMP com base numa abordagem integrada que tenha em conta todos os elementos da medida em questão (25).
(95)
Para poder aplicar o critério do investidor privado, a Comissão tem de se colocar no contexto do período em que o acordo foi assinado. A Comissão deve também basear a sua apreciação nas informações e premissas de que o operador dispunha nessa altura. A Airpro celebrou o acordo com a Ryanair em 3 de abril de 2003 por um período de vigência de […].
(96)
Nos termos do acordo, a Ryanair comprometeu-se a iniciar as operações no aeroporto de TMP com […] escalas diárias. Ao abrigo do acordo, a Ryanair devia gerar aproximadamente […] passageiros à saída no aeroporto de TMP nos primeiros 12 meses e cerca de […] passageiros à saída nos 12 meses seguintes. O acordo prevê uma tabela de taxas por escala em função do número de frequências diárias (ver em especial os quadros no considerando 43). O preço médio de uma escala (com base em três voos diários) é de […]. O quadro seguinte compara as taxas pagas pelas companhias aéreas que utilizam o T1 no aeroporto de TMP e o preço médio pago pela Ryanair:
Serviço prestado
Taxas aeroportuárias aplicáveis no Terminal 1 (T1), em euros
Taxas aeroportuárias pagas pela Ryanair (taxa média) no Terminal 2 (T2)
Taxa de aterragem
442
442
Taxas de terminal por serviços de navegação aérea
92
92
Taxa de segurança
410
410
Serviços prestados aos passageiros no terminal e serviços de assistência em escala
[…]
[…]
Preço total por escala
[…]
[…]
(97)
A Comissão observa que a Ryanair paga as mesmas taxas de aterragem, de terminal por serviços de navegação aérea e de segurança que as companhias aéreas que utilizam o T1 no aeroporto de TMP. De acordo com a informação prestada pela Finlândia, a Ryanair não está isenta do pagamento da taxa de passageiros. A única diferença no preço pago pela Ryanair diz respeito às taxas pagas pelos serviços prestados aos passageiros no terminal e os serviços de assistência em escala. No entanto, a qualidade dos serviços prestados à Ryanair e aos seus passageiros no T2 é inferior à qualidade dos serviços prestados no T1, e a redução alcançada em custos subjacentes, sobretudo em custos de recursos humanos, representa aproximadamente […] dos custos totais da Airpro (incluindo a renda, as taxas de aterragem e de terminal por serviços de navegação aérea pagas à Finavia). Ao contrário do T1, os números de trabalhadores no T2 são mantidos a um nível reduzido e estes devem realizar uma série de operações relacionadas com o check-in, os controlos de segurança e os serviços de assistência em escala. De acordo com a informação prestada pelo aeroporto ao perito da Comissão, os custos dos recursos humanos no T2 são de aproximadamente […], inferiores aos do T1. Além disso, a Comissão observa que as taxas aeroportuárias pagas pela Ryanair pelos serviços prestados aos passageiros no terminal e os serviços de assistência em escala são apenas cerca de […] inferiores às taxas pagas no T1. A divergência entre as poupanças de custos (cerca de […]) e a diferença no montante das taxas pagas pelas companhias aéreas que utilizam os dois terminais (aproximadamente […]) reflete a margem de lucro adicional gerada pela Airpro (cerca de […], ver também o quadro no considerando 20). Por conseguinte, a Comissão considera que se justifica a diferença entre as taxas pagas pela Ryanair no T2 e as pagas no T1.
(98)
Nesta base, a Airpro pôde prever as receitas geradas pelo acordo com a Ryanair. A Airpro calculou que no ano 1 a Ryanair faria […] escalas diárias com um índice de ocupação de […]; a partir do ano 2, previa-se que a Ryanair realizasse […] escalas diárias até ao termo da validade do contrato, com o mesmo índice de ocupação do ano 1. Os resultados têm em conta as receitas aeronáuticas e extra-aeronáuticas da Airpro (incluindo as receitas dos parques de estacionamento, etc.). Os custos da Airpro ao longo do período de vigência do acordo foram calculados através dos custos projetados relativos à aplicação da estratégia de baixo custo no aeroporto de TMP. Por exemplo, de acordo com as estimativas, os custos dos recursos humanos deveriam ascender a […] por escala (e […] se calculados com base nas escalas de aeronaves diárias).
(99)
O quadro seguinte resume os cálculos das receitas e dos custos relativos ao acordo e o contributo positivo do acordo para o valor do capital próprio da Airpro durante o seu período de vigência. Estes cálculos baseiam-se no plano de atividades fornecido pela Finlândia e nos pressupostos anteriormente descritos. […] (26)
(100)
A Comissão assinala que se esperava que durante o seu período de vigência o acordo com a Ryanair gerasse uma contribuição positiva para o valor do capital próprio da Airpro, com um VLA no montante de 0,5 milhões de euros. Além disso, previa-se que a atividade global da Airpro e da Finavia no aeroporto de TMP seria positiva durante o período de vigência do acordo.
(101)
A Comissão nota ainda que as receitas decorrentes do acordo cobrem todos os custos da Airpro no aeroporto de TMP e todos os custos da Finavia relacionados com o acordo. No caso em apreço, a abordagem dos custos completos inclui os custos do capital (ou seja, os custos de amortização das infraestruturas aeroportuárias) e os custos de funcionamento (designadamente, custos de recursos humanos, energia, materiais, etc.). Abrange ainda os custos das medidas de segurança, que se podem inserir no âmbito da missão de serviço público e que não constituem uma atividade económica na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Por conseguinte, o VLA calculado foi subestimado e a contribuição positiva do acordo poderá, de facto, ser ainda maior.
(102)
A Comissão verifica que, com base no plano de atividades ex ante, a decisão da Airpro, enquanto filial da Finavia, de celebrar o acordo em questão com a Ryanair estava em consonância com o comportamento de um investidor numa economia de mercado. A Comissão observa ainda que os pressupostos do plano de atividades ex ante e os resultados previstos do acordo foram ainda sustentados pelos resultados positivos da atividade da Airpro no aeroporto de TMP (ver em especial o quadro no considerando 26). Além do mais, os resultados financeiros combinados do aeroporto de TMP (tendo em conta os resultados financeiros da atividade da Airpro e da Finavia no aeroporto de TMP, ver os quadros nos considerandos 24 e 26) mostram que não só as atividades de exploração do terminal de baixo custo como também de todo o aeroporto foram lucrativas.
(103)
À luz do que precede, a Comissão conclui que a decisão da Airpro de celebrar o acordo em questão com a Ryanair está em consonância com o critério do investidor numa economia de mercado e, por conseguinte, isenta de quaisquer vantagens económicas que não seriam obtidas em condições normais de mercado.
(104)
Como os critérios cumulativos previstos no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE não se encontram preenchidos, a Comissão considera que o acordo de 3 de abril de 2003 entre a Airpro e a Ryanair não contém qualquer auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
As medidas adotadas pela Finavia Oyj e a Airpro Oy que consistem nos acordos financeiros relativos à aplicação da estratégia de baixo custo no aeroporto de Tampere-Pirkkala, em particular os custos de reconversão do Terminal 2 e o acordo de arrendamento do Terminal 2 celebrado entre a Finavia Oyj e a Airpro Oy em 23 de fevereiro de 2003, não constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Artigo 2.o
O acordo celebrado entre a Airpro Oy e a Ryanair Ltd em 3 de abril de 2003 não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Artigo 3.o
A República da Finlândia é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 25 de julho de 2012.