РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 23 февруари 2011 година
относно държавна помощ, предоставена от Италия на Portovesme Srl, ILA SpA, Eurallumina SpA и Syndial SpA (мерки за държавна помощ C 38/B/04 (ex NN 58/04) и C 13/06 (ex N 587/05)
(нотифицирано под номер C(2011) 956)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/746/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
1.1. Дело C 38/B/04
(1)
С писмо от 4 декември 2003 г. адвокатска кантора, представляваща жалбоподател, представи на вниманието на Комисията редица статии, публикувани в италианската преса относно намерението на италианското правителство да въведе преференциални тарифи за електроенергия за някои предприятия, разположени в Сардиния.
(2)
Тарифите бяха въведени с член 1 от Указа на председателя на Министерския съвет от 6 февруари 2004 г. (наричан по-долу „Указът от 2004 г.“). Указът доведе до две отделни последици: a) въвеждането на нови преференциални тарифи за електроенергия за предприятията Portovesme Srl, ILA SpA и Eurallumina SpA, и б) удължаването на съществуващата преференциална тарифа, с която се ползва предприятието Alcoa Trasformazioni (производител на първичен алуминий, наричано по-долу „Alcoa“).
(3)
С писма от 22 януари 2004 г. и 19 март 2004 г. Комисията поиска допълнителна информация относно тези мерки. Италианските власти отговориха с писма от 9 февруари 2004 г. и 9 юни 2004 г. Италия изпрати допълнителна информация с писмо от 20 септември 2004 г.
(4)
С писмо от 16 ноември 2004 г. Комисията уведоми Италия, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на мярката за помощ.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(6)
Италия представи мнението си с писма от 4 и 11 февруари 2005 г.
(7)
Комисията също така получи мнения от други заинтересовани страни, включително от три от предприятията, които се възползват от мерките, и от конкурентно на Portovesme предприятие. С писмо от 22 март 2005 г. Комисията препрати тези мнения на Италия, на която беше предоставена възможността да представи коментари. Коментарите на Италия бяха получени с писмо от 20 септември 2005 г.
(8)
На 29 октомври 2008 г. делото C 38/04 беше разделено на част A, отнасяща се до предприятие Alcoa, и част Б, отнасяща се до предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina.
(9)
На 19 ноември 2009 г. Комисията прие окончателно отрицателно решение, съгласно което помощта за предприятието Alcoa трябва да бъде възстановена (3).
1.2. Дело C 13/06
(10)
С член 11, параграф 12 от Наредба-закон № 35 от 14 март 2005 г., преобразувана в Закон № 80/2005 от 14 май 2005 г., в който се определят неотложни мерки в рамките на плана за действие за икономическото, социалното и териториалното развитие (наричан по-долу „Закон № 80/2005“), италианските власти удължиха до 2010 г. преференциалната тарифа за електроенергия, предоставена на предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina, и разшириха обхвата на тарифата, така че от нея да се ползва и Syndial SpA - производител на хлор, също намиращ се в Сардиния.
(11)
С писмо от 22 юли 2005 г. Комисията получи жалба от дружество - конкурент на Syndial, последвана от допълнителни коментари от същото дружество от 7 октомври 2005 г. и 7 декември 2005 г.
(12)
С писмо от 23 ноември 2005 г. Италия подаде уведомление до Комисията относно мярката. С писмо от 28 ноември 2005 г. Италия предостави допълнителна информация.
(13)
С писмо от 22 декември 2005 г. Комисията поиска допълнителна информация, която Италия предостави с писмо от 3 март 2006 г.
(14)
Междувременно с писмо от 20 януари 2006 г. същият конкурент на Portovesme, който беше представил мнение по дело C 38/B/04, изрази недоволство от новата мярка.
(15)
С писмо от 26 април 2006 г. Комисията уведоми Италия, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на промените и удължаването на срока на действие на специалния тарифен режим, въведен със Закон № 80/2005.
(16)
С писмо от 22 август 2006 г. Комисията поиска от Италия допълнително разяснение; Италия отговори с писмо от 28 септември 2006 г.
(17)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(18)
Комисията получи мнения от заинтересовани страни, включително от получателите на мерките, от двамата конкуренти на Portovesme и Syndial и от един производител на възобновяема енергия. С писмо от 5 октомври 2006 г. Комисията препрати тези мнения на Италия, на която беше предоставена възможността да представи коментари. Коментарите на Италия бяха получени с писмо от 1 декември 2006 г.
(19)
Италия предостави допълнителна информация с писма от 16 април 2007 г., 10 май 2007 г., 14 май 2007 г. и 22 юни 2010 г.
1.3. Обхват на настоящото решение
(20)
Настоящото решение обхваща както тарифите, въведени с член 1 от Указа от 2004 г. за получатели, различни от Alcoa („тарифите от 2004 г.“), така и тези, въведени с член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 и впоследствие изложени в решенията, взети от Органа за електроенергия и газ (Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas - наричан по-долу „AEEG“) („тарифите от 2005 г.“).
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. Оспорваните тарифи от 2004 г.
(21)
С член 1 от Указа от 2004 г. се разширява обхватът на „[тарифното] третиране, предвидено в член 2 от Указа на Министерството на промишлеността, търговията и занаятите от 19 декември 1995 г. [наричан по-долу „Указът за Alcoa“], към доставките на енергия, предназначени за производството и преработката на алуминий, олово, сребро и цинк, но само за съществуващите към датата на влизане в сила на настоящия указ структури, които се намират на островните територии, характеризиращи се с липсваща или недостатъчна междусистемна връзка с националните електро- и газоразпределителни мрежи.“
(22)
Това тарифно третиране е трябвало да бъде преходно: очаквало се е да приключи „при завършване или подобряване на връзките с националните електро и газоразпределителни мрежи“ и не по-късно от 30 юни 2007 г.
(23)
На практика Указът от 2004 г. разширява обхвата на преференциалната тарифа, която вече се прилага за производителя на алуминий Alcoa, към три енергоемки дружества в Сардиния: Portovesme, производител на цинк, сребро и олово (5); ILA, производител на продукти от преработен алуминий; и Eurallumina, производител на алуминий (6).
(24)
На регулаторно ниво тарифата е приложена с решения (delibere) на AEEG (Органът за електроенергия и газ).
(25)
Решение № 110/04 на AEEG предвижда преференциалните тарифи да се прилагат само ако процедурата по уведомяване е имала положителен резултат. Въпреки това, следвайки инструкциите от кабинета на министър-председателя, в които се посочва, че за Указа от 2004 г. не е било изпратено официално уведомление в съответствие с правилата за държавна помощ, а само е бил „представен“ на Комисията в рамките на „предварително запитване“ (indagine conoscitiva preliminare), AEEG привежда в действие Указа от 2004 г. с Решение № 148/04 (7).
(26)
Системата позволява на получателите да получават компенсаторни плащания при условията, определени в Указа за Alcoa. За дадено предприятие, обхванато от режима, компенсаторното плащане е равно на разликата между платената цена на дружеството, снабдяващо предприятието с електроенергия, и преференциална цена, определена от държавата, умножена по потреблението на електроенергия на предприятието. Използваният метод за изчисляване на преференциалната цена (или „преференциалната тарифа“) е посочен в Решение CIP № 15/1993. Цената подлежи на механизъм за индексиране на базата на изменението в разходите за производство на електроенергия в Италия („компонент Ct“). През 2004 г. преференциалната цена, прилагана за получателите от Сардиния, варира между 26 EUR и 35 EUR за MWh.
(27)
Административното управление на режима е възложено на Изравнителната каса на електроенергийния отрасъл (Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico) (8). На практика тарифната система работи по следния начин: получателите изпращат на Изравнителната каса ежемесечни подробни данни за количествата електроенергия, които са употребили, и цените, които са платили на доставчиците. След това те получават от Изравнителната каса плащания, изчислени по гореспоменатия начин (9).
(28)
Средствата, необходими за финансиране на компенсаторните плащания, са събирани чрез парафискален налог върху всички италиански потребители на електроенергия чрез компонент А4 от стандартната тарифа за електроенергията (10).
(29)
Тарифният режим е трябвало да приключи на 30 юни 2007 г. Въпреки това прилагането му е преустановено по нареждане на AEEG малко след като Комисията откри официалната процедура по разследване през ноември 2004 г. (11)
(30)
Данните, предоставени от Италия, показват, че предприятията Portovesme и Eurallumina са получили субсидии за електроенергията, изразходвана между април и октомври 2004 г., а предприятието ILA е получило субсидии за електроенергията, изразходвана между април и септември 2004 г. Общият размер на плащанията, извършени от Изравнителната каса към тези три предприятия по режима, е посочен по-долу (в евро).
Portovesme Srl
12 845 892,82
Eurallumina SpA
5 208 152,05
ILA SpA
291 120,27
2.2. Оспорваните тарифи от 2005 г.
(31)
С член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 италианските власти разширяват „тарифното третиране, установено в Указа на Министерството на промишлеността, търговията и занаятите от 19 декември 1995 г. […] към доставчиците на електроенергия за производството и преработката на алуминий, олово, сребро и цинк, както и за цикъла за производство на хлор и сода каустик във връзка с цени, прилагани за подобни доставки на европейските пазари, но само по отношение на предприятията, които вече съществуват към датата на влизане в сила на настоящия указ, разположени в Сардиния и свързани към мрежата за високо напрежение. Това тарифно третиране подлежи на дългосрочни ангажименти, които следва да бъдат договорени между получателите, местните власти на Сардиния и съответните министерства.“
(32)
Така Закон № 80/2005 по същество въвежда отново тарифния режим, приложен през 2004 г., който разширява третирането на Alcoa към други енергоемки получатели в Сардиния. На практика законът се прилага само за предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina, както и за предприятието Syndial, производител на хлор и сода каустик, което преди не се е ползвало от преференциални цени.
(33)
Следва да се отбележи, че от 2005 г. нататък преференциалната цена вече не се определя според историческата тарифа, която първоначално е установена в Указа за Alcoa от 1995 г., а се определя независимо от AEEG, така че да отговаря на средните цени за електроенергия, заплащани от конкурентите на получателите на европейския пазар (12). Цената подлежи на годишна актуализация: съгласно член 11, параграф 13 от закона „тарифните условия, посочени в член 11 (13) и член 12, се прилагат от 1 януари 2005 г. и се актуализират от AEEG, който всяка година следва да увеличава номиналните стойности на тарифите с 4 % или, ако последната стойност е по-висока, с процентното увеличение на средната цена на едро за електроенергия, регистрирана на главните европейски борси за електроенергия, най-вече тези във Франкфурт и Амстердам“. В Решение № 217/05 AEEG предоставя тълкувание на този механизъм за актуализация, което е по-благоприятно за получателите на помощта, тъй като постановява, че годишното увеличение на тарифата не може да надвишава 4 %.
(34)
В същото решение AEEG установява преференциалните цени, приложими за различните промишлени отрасли за 2005 г., както следва:
Промишлени отрасли, отговарящи на условията за преференциални тарифи
Преференциална цена
EUR/MWh
Преработка на алуминий
50
Олово и цинк
23
Производство на алуминий
27
Цикъл за производство на хлор
27
(35)
Както тарифите от 2004 г., така и тарифите от 2005 г. е трябвало да бъдат финансирани от парафискален налог, с който се таксуват всички крайни потребители на електроенергия чрез компонент A4 от стандартната тарифа за електроенергия. Управлението на финансовите потоци на системата отново е поверено на Изравнителната каса.
(36)
Правото за възползване от тарифата зависи от ангажимента на получателите да направят производствени инвестиции в Сардиния на базата на промишлени планове, които следва да бъдат представени на регионалните власти. Например, предприятието Portovesme пое ангажимент да инвестира в самопроизводството на електроенергия или да участва в изграждането на нови електроцентрали.
(37)
Италия изпрати уведомление относно член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 в съответствие с член 108, параграф 3 от ДФЕС. Изплащането на тарифите от 2005 г. подлежи на разрешаването на тарифния режим от Комисията. Тарифите от 2005 г. впоследствие не са били приложени.
2.3. Производства пред националните съдилища
(38)
Solvay Chimica Italia и Solvay Chimica Bussi SpA, които се намират извън Сардиния и чиято дейност е свързана с цикъла за производство на хлор и сода каустик, сезират Регионалния административен съд на Ломбардия (14), като оспорват решенията на AEEG за прилагане на член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 на основанието, че те водят до предоставянето на неправомерни държавни помощи и че нарушават други разпоредби на италианското право (15). На 27 ноември 2006 г. съдът отлага производството в очакване на приключване на разследването относно наличието на държавна помощ, започнато от Комисията по дело C 13/06.
2.4. Комбинация с предишна несъвместима помощ - Deggendorf
(39)
След откриването на производството Италия посочи, че предприятието Eurallumina не е възстановило несъвместимата помощ, която е предмет на дело C 80/01 (помощ за производството на диалуминиев триоксид) (16), но че според дружеството регионалните власти на Сардиния са издали нареждане за възстановяване във връзка с тази мярка на 8 май 2006 г.
3. РЕШЕНИЕ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА, ПРЕДВИДЕНА В ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(40)
Комисията реши да открие официалната процедура по разследване поради следните основания.
3.1. Дело C 38/B/04
(41)
В решението си за откриване на официалната процедура по разследване (17) Комисията разгледа възможността тарифите от 2004 г. за предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina да не представляват държавна помощ въз основа на това, че са подобни на преференциалната тарифа, предоставена на Alcoa през 1996 г., за която Комисията в решението си от 4 декември 1996 г. (наричано по-долу „Решението Alumix“) (18) е установила, че не представлява държавна помощ.
(42)
Комисията отбеляза, че новата тарифа изглежда различна от тарифата Alumix, тъй като последната е била предоставена пряко от ENEL, италианския монополен доставчик на електроенергия, докато новата тарифа включва избирателна намеса на държавата за компенсиране на разликата между пазарната цена, договорена от получателите на помощта с техните доставчици на електроенергия, и преференциалната цена, определена през 1996 г. Комисията заключи, че Указът от 2004 г. не просто разширява към нови получатели обхвата на съществуваща мярка, която не представлява държавна помощ, а по-скоро въвежда нов режим в полза на трите разглеждани предприятия с финансов механизъм, който е много различен от тарифата Alumix.
(43)
В решението за откриване на официалната процедура по разследване тарифите, въведени с Указа от 2004 г., бяха класифицирани като оперативна помощ и бе оценено дали тази помощ би могла да бъде разрешена въз основа на Насоките за национална регионална помощ (наричани по-долу „Насоките за регионална помощ“) (19), предвид факта, че до края на 2006 г. Сардиния е била подпомаган регион по смисъла на член 107, параграф 3, буква а). Комисията изрази съмнения дали помощта би могла да бъде разрешена на това основание, като се има предвид, че такъв вид ad hoc помощ, предоставена на ограничен брой предприятия, изглежда не насърчава регионалното развитие.
(44)
Комисията изрази също така опасения, че мярката е можела да доведе до намаляване на данъчната ставка, приложима към електроенергията. Всяко такова намаляване би трябвало да има за правно основание Директива 2003/96/ЕО на Съвета от 27 октомври 2003 г. относно преструктурирането на правната рамка на Общността за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията (20).
3.2. Дело C 13/06
(45)
В решението си от 27 април 2006 г. за откриване на официалната процедура по разследване Комисията определя тарифния режим от 2005 г. като нова оперативна помощ.
(46)
Комисията разгледа дали преференциалната тарифа би могла да бъде разрешена като регионална оперативна помощ въз основа на Насоките за регионална помощ предвид факта, че до края на 2006 г. Сардиния е трябвало да бъде подпомаган регион по смисъла на член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС.
(47)
Въпреки настояването на италианските власти, че високите цени на електроенергията в Сардиния пречат на развитието на острова, Комисията смята, че Италия не е доказала, че цените в Сардиния са значително по-високи, независимо дали като средна величина, или по-конкретно за енергоемките потребители (21). Комисията изтъкна, че производственият свръхкапацитет, съществуващ при производството на електроенергия в Сардиния, би могъл само да доведе до насърчаване на производителите на електроенергия да продават електроенергия на възможно най-ниска цена до момента на завършването на проектите за междусистемни връзки, даващи им възможност да изнасят електроенергия от Сардиния, което е било планирано за 2010 г.
(48)
Освен това Италия не обяснява защо по-високите цени следва да се считат за неблагоприятен регионален фактор, нито защо въпросната тарифа би допринесла за регионалното развитие. Поради това Комисията изрази съмнения по отношение на необходимостта от помощта.
(49)
Комисията също така изрази съмнения дали такъв вид ad hoc помощ е пропорционална на отрицателните регионални фактори, по-специално като се има предвид използваният метод за изчисляване на преференциалната цена, който няма никаква връзка с прилаганите в останалата част на Италия цени, а се основава на средните цени в Европа за енергоемките потребители.
(50)
Комисията отбеляза, че продължителността на мярката надвишава пет години, какъвто обикновено е максималният период, за който регионалната оперативна помощ би била разрешена, и че помощта не е постепенно намаляваща в реално изражение, тъй като повишаването на тарифата е ограничено до 4 %.
(51)
По отношение на периода, обхванат от Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (22), Комисията установи, че Сардиния ще престане да отговаря на условията за ползване на помощ съгласно член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, и по-конкретно за оперативна помощ. Насоките предвиждат възможност за преходен период от две години за линейното постепенно премахване на съществуващите режими за оперативна помощ, но не изглежда уместно да се позволи да бъде въведена нова оперативна помощ за няколко месеца, която после постепенно да бъде премахната, най-вече предвид изразените съмнения и нарушаващия конкуренцията характер на помощта.
(52)
В заключение Комисията изрази съмнение дали предоставената преференциална тарифа на предприятията Portovesme, ILA, Eurallumina и Syndial би могла да бъде разрешена като регионална помощ или на някакви други основания, които във всеки случай Италия не е посочила.
(53)
По отношение на Eurallumina, Комисията отбеляза, че дружеството все още не е възстановило неправомерната и несъвместима държавна помощ, която е получило (23), както и че съгласно правилото в решението Deggendorf (24), то следователно не би могло да получава помощ при която и да било нова мярка.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
4.1. Дело C 38/B/04
(54)
В отговор на поканата на Комисията за представяне на мнения по решението от 2004 г. за започване на задълбочено разследване бяха получени мнения от първоначалния жалбоподател, няколко от получателите (Portovesme, Eurallumina и Alcoa) и други заинтересовани страни. В настоящия текст са обобщени само мненията, свързани с преференциалната тарифа за предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina. Мненията на Alcoa не са включени, тъй като те са обстойно разгледани в окончателното решение, конкретно свързано с това дружество (25).
4.1.1. Мнение на Portovesme
(55)
Според предприятието Portovesme преференциалната тарифа е целяла да облекчи пазарната неефективност, а именно неспособността на наскоро либерализирания пазар на електроенергия в Сардиния да доставя електроенергия на конкурентни цени, поради значителната пазарна сила на историческите оператори. Portovesme твърди, че ENEL и Endesa (чиито активи за производство на електроенергия в Сардиния впоследствие са продадени на E.ON) са образували дуопол и изкуствено са поддържали цените на електроенергията в Сардиния на нивото на средните италиански цени, докато реално цените в Сардиния трябва да са много по-ниски, особено за големите потребители на електроенергия, като се има предвид свръхкапацитетът за производство на електроенергия, който би трябвало да насърчава производителите да продават на конкурентни цени.
(56)
Portovesme твърди, че съответната преференциална цена отговаря на цената, която дружеството би получило при нормални пазарни условия, т.е. ако пазарът на електроенергия функционира правилно.
(57)
Според Portovesme компенсаторните плащания, получени от Изравнителната каса (в размер на 37 EUR на MWh), привеждат цената, изплатена от Portovesme, на нивото на цените за електроенергия, плащани от неговите конкуренти, и не нарушават конкуренцията, тъй като всички производители на цинк от ЕС са платили еквивалентни цени и мярката просто компенсира неблагоприятната конкурентна позиция на дружеството, дължаща се на структурните проблеми в Сардиния (които включват липсата на природен газ).
(58)
Металите като цинк, алуминий и олово са стоки, за които има една световна цена, установена на Лондонската борса за метали. Разликите в местните разходи за производство не водят до разлики в световните цени. По-специално производството на цинк на предприятието Portovesme е прекалено малко (по-малко от 1 % от световното производство), за да може да повлияе на световната цена.
(59)
Без тарифата предприятието Portovesme ще трябва да затвори завода си, като това затваряне няма да е в полза на другите производители на цинк от ЕС, които няма да са в състояние да увеличат производителността, а недостигът ще трябва да се запълни с внос от трети страни. Portovesme стига до заключението, че преференциалната тарифа не е засегнала конкуренцията или търговията в ЕС.
(60)
Освен това според Portovesme компенсаторните плащания от Изравнителната каса не са включвали държавни ресурси, тъй като Изравнителната каса просто преразпределя частните средства, които са получени от крайните потребители на електроенергия.
(61)
Portovesme посочва, че потреблението на електроенергия от енергоемките промишлени отрасли е от значение за гарантирането на сигурността и непрекъснатостта на доставките в Сардиния и за избягването на недостиг в производството на електроенергия, който би довел до по-високи разходи за електроенергия на крайните потребители.
(62)
В заключение дружеството посочва, че ако е задължено да затвори завода си, последствията за производствената база на Сардиния ще са много сериозни, тъй като 790 преки и 500 косвени работни места ще бъдат загубени.
4.1.2. Мнение на Eurallumina
(63)
Предприятието Eurallumina твърди, че разходите за производство на диалуминиев триоксид в Европа са по-високи, отколкото в други региони на света, главно заради по-високите цени на електроенергията и горивата, както и заради разходите за транспортиране на боксит (26). По-високите разходи не могат да бъдат компенсирани от по-високи цени, тъй като цената на диалуминиевия триоксид е установена на Лондонската борса за метали и отделните производители не могат да оказват въздействие върху нея. Следователно европейското производство на диалуминиев триоксид е в конкурентно неизгодно положение спрямо останалия свят.
(64)
Освен общите проблеми, оказващи влияние върху европейските преработвателни предприятия за диалуминиев триоксид, Eurallumina също така посочва специфичните проблеми в Сардиния, които не позволяват на местните промишлени отрасли да се възползват от предимствата на либерализирането на пазара на електроенергия, най-вече пазарната сила на историческите оператори (вж. мнението на Portovesme в съображение 55 по-горе). Eurallumina също така твърди, че липсата на природен газ е в ущърб на производството на диалуминиев триоксид в Сардиния, тъй като огромните количества пара, необходими за процеса, трябва да се набавят чрез по-скъпия мазут.
(65)
Според Eurallumina след либерализацията пазарната сила на производителите на електроенергия в Сардиния е довела до увеличаване на цените на електроенергията: без тарифата Eurallumina ще трябва да плаща 65,95 EUR за MWh за доставките на електроенергия спрямо 44 EUR за MWh, които е плащала преди либерализацията. Тарифата от 2004 г. снижава цената до 35 EUR за MWh.
(66)
Както Portovesme, Eurallumina твърди, че ако бъде принудена да прекрати своята дейност, другите производители на диалуминиев триоксид в ЕС няма да могат да се намесят, тъй като те вече работят при максимален капацитет, а недостигът ще трябва да се запълни с внос от трети страни. Затварянето ще доведе до загуба на 400 преки и 250 косвени работни места (27). Като се има предвид, че дружеството е единственият доставчик на диалуминиев триоксид за топилната пещ на Alcoa, Eurallumina счита, че затварянето на завода за диалуминиев триоксид може да застраши животоспособността на Alcoa в Сардиния.
(67)
Eurallumina стига до извода, че тарифата, въведена с Указа от 2004 г., е необходима с оглед развитието на новата инфраструктура, която ще отстрани основните фактори на конкурентното неизгодно положение, оказващо влияние върху промишления отрасъл на Сардиния.
4.1.3. Мнения на други заинтересовани страни
(68)
Един от конкурентите на Portovesme - същото дружество, което първоначално представи случая на вниманието на Комисията - отново писа на Комисията след откриването на официалната процедура по разследване. Това дружество представи анализ на преференциалната тарифа от 2004 г., в който се стига до заключението, че тарифата представлява неправомерна държавна помощ. Оспорваният тарифен режим е съвсем различен от тарифата Alumix, предоставена на Alcoa: не е възможно да се твърди, че той не представлява държавна помощ. Помощта трябва да се разглежда като несъвместима с общия пазар, тъй като не може да се одобри нито като регионална оперативна помощ, нито като помощ за преструктуриране.
(69)
Предприятията Solvay Chimica Italia и Solvay Chimica Bussi, чиято дейност е свързана с промишления отрасъл за производство на хлор и сода каустик, представиха мненията си за тарифите от 2004 г. през юли 2005 г. след изтичането на едномесечния краен срок за представяне на мнения в отговор на решението за откриване на официалната процедура по разследване. Въпреки забавянето, тези дружества помолиха да бъдат разглеждани като заинтересовани страни. В своите мнения те посочват, че тарифите от 2004 г. и 2005 г. представляват неправомерна и несъвместима държавна помощ.
4.1.4. Мнение на Италия
(70)
Италия изрази твърдение, че пазарът за електроенергия в ЕС все още не е напълно конкурентен, както Комисията сама е признала в четвъртия си Годишен доклад за изграждането на вътрешния пазар за газ и електроенергия (28). Предприятията, по-конкретно тези с голямо потребление на електроенергия, не са в състояние свободно да избират доставчиците си на електроенергия при сравними условия в отделните държави-членки. Тези трудности не са свързани с предприемаческата политика на самите предприятия, а са резултат от структурните недостатъци на енергийните пазари. Настоящата ситуация на енергийния пазар на ЕС оказва отрицателно въздействие върху свободната конкуренция на продуктовите пазари на енергоемките потребители.
(71)
В Италия въпреки либерализирането на отрасъла съществуват специфични структурни недостатъци като например липсата на междусистемна връзка между различните части на националните мрежи и концентрирана пазарна структура. При тези обстоятелства либерализацията не е довела до по-добри цени за енергоемките потребители. Проблемите са особено остри в Сардиния, където междусистемната връзка е ограничена.
(72)
Ето защо Италия твърди, че специален тарифен режим, отразяващ профила на търсенето, следва да се счита за оправдан като регулаторна мярка, симулираща механизмите, които би трябвало да са налице при един напълно конкурентен пазар. Мярката е възстановила равенството на условията между енергоемките потребители, които функционират в различните държави-членки, като е премахнала неблагоприятните географски фактори, които засягат предприятията, разположени в Сардиния. В режима са предвидени очакваните последици от процеса на либерализация. Според Италия подобни мерки са приложени в други държави-членки, в които енергоемките потребители са били облагодетелствани в резултат на регламентирани тарифи за електроенергия.
(73)
Според Италия Указът от 2004 г. е целял постигането на две допълнителни цели: да се насърчи заетостта в Сардиния, където е съсредоточен металургичният отрасъл, и да се поддържа достатъчно добро равнище на търсенето на производство на електроенергия в Сардиния, която е страда от свръхкапацитет.
(74)
Италия твърди, че новият тарифен режим е de facto равностоен на тарифата Alumix, за която Комисията е установила, че не представлява държавна помощ. Разликите между стария и новия режим се дължат единствено на новата „тарифна структура“, изисквана след въвеждането на либерализирания енергиен пазар.
(75)
Италия изрази мнение, че тарифният режим не представлява държавна помощ. По отношение на използването на държавни ресурси тарифната система е напълно сравнима със системата, разглеждана в делото Preussen-Elektra, в което Съдът постановява, че не е налице използване на държавни ресурси (29). Изравнителната каса е техническият счетоводен орган на системата и не може свободно да разполага с финансовите средства, които управлява. Фактът, че AEEG и Министерството на финансите са упражнявали известен контрол върху нейните дейности не означава обаче, че държавата е можела свободно да разполага с тези средства. Следователно, според Италия, ресурсите, използвани за финансирането на тарифните механизми, са изцяло частни средства.
(76)
Италия също така заяви, че тарифата не оказва въздействие върху търговията в рамките на Съюза и не би могла да наруши конкуренцията, поради причини, свързани с наличието на световна цена за продуктите, които представляват стоки (вж. мнението на Portovesme, съображение 55). Освен това, както производството на ЕС, така и производството на Италия не е успяло да върви в крак с нарастващото търсене на съответните метали. През 2005 г. националното производство е покривало едва 12 % от търсенето на алуминий в Италия, 55 % от търсенето на цинк в Италия и 80 % от търсенето на олово в Италия. Съществувал е нарастващ дефицит в производството на тези метали в ЕС и в Италия, като търсенето е било задоволявано във все по-голяма степен чрез внос от трети държави. Ако италианският металургичен отрасъл изчезне, нито един нов участник на пазара на ЕС не би могъл да замени загубения капацитет в Италия, тъй като производствените съоръжения на ЕС вече работят с пълен капацитет и нито един новодошъл или вече установил се производител не би имал стимул да увеличи капацитета си, тъй като перспективите за наличието на електроенергия на разумни цени в дългосрочен план са несигурни. Поради това поддържането в Италия на тези производствени възможности не би могло да навреди на конкурентите. Тъй като преференциалната тарифа не е била по-ниска от средните цени на електроенергията, плащани от конкурентите на дружествата, тя не е насърчавала износа от Сардиния към други държави-членки.
(77)
Италия заяви, че дори ако Комисията заключи, че мярката наистина е държавна помощ, тарифата може да се счита за съвместима с вътрешния пазар на основание, че тя е регионална оперативна помощ, която е допустима в Сардиния въз основа на дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС.
(78)
Според Италия недостатъците на електроенергийния пазар на Сардиния (концентрация на пазара, лоша междусистемна връзка, свръхкапацитет в производството на електроенергия) и липсата на достъп до газопреносна инфраструктура представляват неблагоприятен регионален фактор и тарифата е целяла да облекчи последиците от него.
(79)
Цените на електроенергията в Италия са били с 38 % по-високи от средните за ЕС за енергоемки потребители. Това е създало проблем по отношение на конкурентоспособността, който е бил изострен в Сардиния от недостатъците на местния пазар на електроенергия и липсата на достъп до газопреносната мрежа.
(80)
Италия твърди, че мярката е допринесла за регионалното развитие, тъй като металургичният отрасъл значително е допринесъл за икономиката и заетостта в Сардиния: металургичният отрасъл съставлява 12 % от заетата работна ръка и 12,2 % от регионалния БНП в производствения сектор. Тарифата е оказала положително влияние върху заетостта и върху запазването на социалната и икономическата обстановка на острова.
(81)
Според Италия тарифата е пропорционална на неблагоприятните фактори, на които са изложени получателите, тъй като тя само е изравнила цените на електроенергията, заплащани от производители от Сардиния, спрямо средните цени, заплащани от техните конкуренти от ЕС.
(82)
Тарифата също така е с кратковременен и преходен характер, тъй като прилагането ѝ е предвидено да приключи със завършването на инфраструктурните проекти, насочени към подобряване на междусистемната връзка с националните електро- и газоразпределителни мрежи (новия междусистемен електропровод SAPEI и газопровода GALSI) (30).
(83)
Според Италия мярката също е постепенно намаляваща, тъй като преференциалната цена е била индексирана на основата на промените в цените на горивата и само би могла да бъде увеличавана или да остане непроменена.
4.2. Дело C 13/06
4.2.1. Мнение на Portovesme
(84)
Portovesme счете, че тарифите от 2005 г. не нарушават конкуренцията, че те са необходими, за да се гарантира оцеляването на съответните промишлени отрасли и че биха могли да се считат за съвместими като регионална помощ. Доводите на дружеството са подобни на тези, изложени от Италия, на които може да се направи позоваване (вж. съображения 87-104).
4.2.2. Мнение на Eurallumina
(85)
Eurallumina също счете, че тарифите от 2005 г. не нарушават конкуренцията, че те са необходими, за да се гарантира оцеляването на съответните промишлени отрасли и че биха могли да се считат за съвместими като регионална помощ. Доводите на дружеството са подобни на тези, изложени от Италия, на които може да се направи позоваване.
4.2.3. Мнения на други заинтересовани страни
(86)
Двамата конкуренти на предприятията Portovesme и Syndial, които бяха представили мнения по дело C 38/B/04, представиха мнения и по това дело. И двамата заявиха, че оспорваната мярка представлява оперативна помощ, която следва да се счита за несъвместима с вътрешния пазар.
4.2.4. Мнение на Италия
(87)
Италия твърди, че тарифите от 2005 г. са много различни от тарифите, приложени през 2004 г., тъй като сега те отговарят на изискванията на Насоките за регионална помощ.
(88)
Според Италия въз основа на повърхностна оценка тарифите може да се класифицират като оперативна помощ, но реално те са част от поредица от мерки, предвидени в полза на регионалното развитие в Сардиния. По-специално, Италия насочва вниманието към близката връзка между тарифите и ангажимента за извършване на дългосрочни инвестиции, който се изисква да бъде поет от получателите на помощта. Според Италия клаузата за временно преустановяване, съгласно която изпълнението на мярката подлежи на разрешение от Комисията, свидетелства за нейния характер на регионална помощ.
(89)
Меморандумът за разбирателство (protocollo d’intesa), подписан от регионалните власти и получателите на помощта, е съществената част от тази стратегия. Той включва следното:
a)
производствени инвестиции, описани в промишлените планове, представени от получателите;
б)
ускореното упълномощаване на инфраструктура за междусистемна връзка между енергийни системи, която да позволява на получателите да получават енергия на конкурентни цени (газопроводът GALSI и междусистемния електропровод SAPEI);
в)
присъждането на интегрирана концесия за експлоатацията на каменовъглената мина в областта Sulcis и изграждането/експлоатацията на нова електроцентрала, работеща на въглища и предназначена за доставяне на електроенергия на получателите; и
г)
преференциални тарифи.
(90)
Италия твърди, че тарифите следва да се разглеждат като политически инструмент, който има за цел да предпази секторите, застрашени от високи цени на електроенергията, които в противен случай ще трябва да се преместят извън Италия и Европа с оглед на агресивната конкуренция от дружества извън ЕС с по-ниски производствени разходи. Тарифите следва да се прилагат до завършването на планираната инфраструктура и постигането на конкурентен вътрешен пазар на електроенергия. Мярката е в съответствие със същността на регионалните помощи, тъй като насърчава икономическото развитие и заетостта на остров, където енергоемкото производство е в конкурентно неизгодно положение не само заради несъвършеното състояние на либерализацията на пазара на електроенергия, но също и заради изключителните инфраструктурни недостатъци в Сардиния по отношение на междусистемната връзка с националните електро- и газоразпределителни мрежи.
(91)
В подкрепа на този интегриран подход Италия цитира Първия доклад на Групата на високо равнище за конкурентоспособност, енергия и околна среда (31), в който се установява, че процесът на либерализация в енергийния сектор не е довел до задоволителни резултати, че е необходима по-добра междусистемна връзка и че е желателно да се сключат дългосрочни договори с предвидими цени или партньорства между клиентите и доставчиците на електроенергия. Италия твърди, че мерките, планирани за Сардиния, отбелязват напредък в това направление, но че са необходими също така и краткосрочни мерки като тарифите, за да се запази конкурентоспособността на промишления отрасъл на Сардиния и да се гарантира оцеляването му, докато се направят планираните инвестиции и се решат структурните проблеми.
(92)
Италия твърди, че не е възможно да се сравняват цените за електроенергия, платени от получателите на помощта в Сардиния, със средните цени за електроенергия, платени от сходни предприятия от италианския полуостров, тъй като енергоемките предприятия са закупували електроенергия чрез двустранни договори, които не са били обществено достояние. Според Италия Комисията е сбъркала при извършването на сравнение, базирано на цените, регистрирани на енергийните борси, тъй като само минимална част от доставките на електроенергия на тези предприятия са получени от борсите.
(93)
Според Италия цените, договорени с двустранни договори, ще бъдат благоприятни за потребителите, само ако потребителите могат свободно да избират доставчиците и източника на електроенергия, произведена с конкурентни технологии. Това не е възможно в Сардиния, където централите за производство на електроенергия не могат да произвеждат евтина електроенергия заради липсата на достъп до природен газ. Освен това ограничената междусистемна връзка между енергийните системи обезкуражава новите инвестиции в съвременно производство на електроенергия, което прави изнасянето на електроенергия невъзможно. Друг фактор е пазарната концентрация и ролята на историческите оператори.
(94)
При тези обстоятелства, според Италия, е разумно да се прилагат тарифи, които стабилизират цените на електроенергията, докато не се постигне по-ефективна конкуренция на електроенергийния пазар. Италия отново посочи, че преференциалните тарифи симулират механизма на изцяло конкурентен пазар.
(95)
По отношение на производствения свръхкапацитет на електроенергия, който беше причината Комисията да се съмнява, че цените на електроенергията в Сардиния са по-високи от тези на италианския полуостров (тъй като свръхкапацитетът по-скоро следва да насърчава производителите на електроенергия да продават на конкурентни цени на големите консуматори - вж. съображение 47), Италия представи следните доводи. Свръхкапацитетът на мощностите за производство на електроенергия в Сардиния не може да доведе до по-ниски цени за потребителите, тъй като в този специфичен случай свръхкапацитетът е резултат от ограничената междусистемна връзка което налага установяването на много голям резерв от мощности, за да се обезпечи непрекъснатостта на доставките на електроенергия на острова (32). Тъй като този резерв при всички случаи е изплатен чрез налози върху всички крайни потребители на електроенергия, доставчиците на електроенергия нямат интерес да продават произведената с тази резервна мощност електроенергия на по-конкурентни цени.
(96)
Според Италия мярката е пропорционална, тъй като цената, фиксирана от AEEG за 2005 г. (вж. съображение 34 по-горе) отговаря на средната цена, плащана в ЕС от конкурентите на получателите и изчислена обективно от регулатора. Италия също така посочва, че в държавите-членки с регулирани тарифи големите промишлени потребители са плащали цени от порядъка на 25 EUR за MWh за доставките на електроенергия през 2005 г.
(97)
Следователно Италия оспорва данните, представени от жалбоподателите, които според нея са методологично погрешни, тъй като надценяват средните цени на електроенергията, плащани от конкурентите на получателите в ЕС.
(98)
Според Италия срокът на режима от шест години вместо пет години е оправдан от необходимостта да се изчака завършването на енергийната инфраструктура.
(99)
Италия също така твърди, че изискването за постепенно намаляване е спазено: тарифите са постепенно намаляващи, тъй като са адаптирани въз основа на средната стойност на промените на амстердамската и франкфуртската енергийна борса и могат само да се увеличават, но не и да намаляват.
(100)
Тарифите се определят според промените в цените на енергийните борси, тъй като според Италия това е обективен критерий, който достатъчно добре характеризира тенденциите в цените на електроенергията. Въпреки това Италия твърди, че реалните увеличения на цените за енергоемки потребители от ЕС обикновено са много по-ниски от увеличенията, регистрирани на борсите, тъй като тези потребители плащат цени, договорени с двустранни договори или установени от държавата, когато става дума за регулирани тарифи, и за тези цени е по-малко вероятно да се променят.
(101)
Италия стига до заключението, че годишното увеличение от 4 %, приложено за тарифите в Сардиния, отговаря на увеличенията в цените на електроенергията, приложени за преките им конкуренти от ЕС.
(102)
Италия насочва вниманието към съществуването в ЕС на мерки, които имат въздействие, еквивалентно на оспорваните преференциални тарифи, и твърди, че всички те трябва да се оценяват по един и същ начин, независимо от формата им, тъй като общата им цел е да се гарантира оцеляването на енергоемките промишлени отрасли в ЕС и да се предотврати тяхното преместване извън националната територия.
(103)
Въпреки че от 2007 г. насам Сардиния не би могла да се ползва повече от регионална оперативна помощ, Италия твърди, че в Насоките за регионална помощ е предвидена разпоредба за постепенно премахване на режимите, съществуващи по времето, когато регионът е престанал да отговаря на условията за дерогация, предвидени в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. Следователно Комисията все още е била в позиция да разреши мярката съгласно Насоките за регионална помощ от 2007 г. Във всеки случай Италия заявява, че оспорваната мярка не следва да се разглежда като обикновена оперативна помощ.
(104)
Италия отново заяви, че тарифите не засягат търговията между държавите-членки въз основа на вече изложените в съображение 76 доводи по отношение на алуминия, цинка и оловото. Според Италия същата логика важи и за химическия промишлен отрасъл. Италия изтъкна, че през 2003 г. вносът на химически продукти в Италия е надвишавал износа, а производството на ЕС и производството на Италия рязко са спаднали от 2001 г. насам. По-специално по отношение на производството на PVC, което е основното приложение на хлора, Италия подчерта наличието на производствен дефицит в страната: през 2002 г. само 470 000 тона PVC са били произведени в Италия, докато потреблението е било 970 000 тона.
5. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
5.1. Наличие на държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС
(105)
По смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС една мярка представлява държавна помощ, ако отговаря едновременно на всички следни условия: мярката a) предоставя икономическо предимство на получателя; б) се предоставя от държавата или чрез държавни ресурси; в) е избирателна; и г) засяга търговията между държавите-членки и е в състояние да наруши конкуренцията в рамките на ЕС.
5.1.1. Наличие на предимство
(106)
Съгласно тарифните режими от 2004 г. и 2005 г. държавата се намесва, за да субсидира цената на електроенергията, договорена от получателите и техните доставчици. Например, през 2004 г. въз основа на действащите по това време двустранни договори за доставка и при липсата на компенсаторни плащания, предприятието Portovesme би трябвало да плати 63 EUR за MWh (33), а предприятието Eurallumina - 65,95 EUR. Тези данни бяха предоставени от Италия и от самите получатели и поради това не се оспорват.
(107)
През 2005 г. според данните, предоставени от Италия, цената на електроенергията, договорена от Syndial с неговия доставчик надвишава 60 EUR за MWh, докато тарифата би я свалила на 27 EUR за MWh. Логическата обосновка на двете мерки е, че държавата ще възстанови на получателите допълнителните разходи, които са понесли за купуването на електроенергия в Сардиния, в сравнение със средните цени, плащани от техните конкуренти в ЕС.
(108)
Portovesme твърди, че преференциалната цена отговаря на цената, която би преобладавала на един напълно конкурентен пазар и следователно не предоставя предимство. Комисията вече отхвърли този довод в делото Alcoa, което се отнасяше до идентични на практика тарифи. При оценяване наличието на предимство, нито съдилищата на Съюза, нито Комисията някога са взимали предвид условията, които биха преобладавали на един хипотетичен, по-ефективно функциониращ пазар. Референтната рамка винаги са били условията, преобладаващи на съответните реални пазари (34).
(109)
Този довод също така предполага, че при неправилно функциониране на пазара, би било оправдано дадена държава-членка да определя цени, симулиращи условията на ефективна конкуренция (вж. коментара на Италия в съображение 72 по-горе).
(110)
Подобна логика не може да бъде приета, тъй като противоречи на принципа, установен в съдебната практика на ЕС, според който „обстоятелството, че една държава-членка се опитва да доближи чрез едностранни мерки условията на конкуренцията, съществуващи в даден икономически отрасъл, до условията, които преобладават в други държави-членки, не следва да отнема характера на помощи на тези мерки“ (35). Комисията счита, че същият принцип се прилага към случаи, в които дадена държава-членка се опитва да доближи условията на конкуренцията до условията, които биха преобладавали на един напълно конкурентен пазар.
(111)
Освен това, ако се приеме този довод, то отпуснатата от държава-членка субсидия за запълване на разликата между дадена свободно договорена цена от двама пазарни оператори и дадена теоретичната цена, върху която те биха се споразумели при условията на пълна конкуренция, не би представлявала държавна помощ, което би обезсмислило основната цел на контрола на държавната помощ.
(112)
Италия твърди, че тези тарифи са идентични на тарифата Alumix, за която Комисията е установила, че не представлява държавна помощ (вж. съображение 74 по-горе) и по същия начин следва да се счита, че те не представляват държавна помощ.
(113)
Комисията подчертава, че ситуацията, относно която Комисията е взела позиция в делото Alumix е била много различна. В делото Alumix тарифата е била предоставена от ENEL, който тогава е бил публичен доставчик на електроенергия с монополен дял на един все още нелиберализиран енергиен пазар (36). В тази ситуация Комисията е трябвало да провери дали дружеството ENEL е продавало на изкуствено ниска цена или е имало поведение на рационален оператор в условията на пазарна икономика. Поради монопола, който дружеството ENEL е имало над производството и доставката на електроенергия, Комисията не е разполагала с конкурентна пазарна цена, с която да направи сравнение, за да прецени дали е имало наличие на предимство или не. Ето защо тя е разработила метод, чрез който да определи най-ниската теоретична пазарна цена, на която един разумен доставчик би искал да продава на „най-добрия си клиент“.
(114)
Въпреки това, този метод не може да се прилага в случаите, когато цените се договарят от крайните потребители с доставчиците на електроенергия на един либерализиран пазар и се субсидират с ex post компенсаторни плащания. Следователно анализът в решението Alumix и констатациите на Комисията по това дело са очевидно неуместни в настоящия случай. Това беше подкрепено от Решението на Първоинстанционния съд, който потвърди решението за откриване на официална процедура по разследване в делото Alcoa (37) (точка 132 от решението).
(115)
В настоящия случай принципът за оператор в условия на пазарна икономика не е приложим. Случаят би трябвало да бъде оценен с оглед на критерия за оператор в условията на пазарна икономика, ако държавата е продавала електроенергия на съответните дружества пряко или чрез държавно дружество, както е бил случаят с Alumix. Но в настоящия случай електроенергията се доставя от частни дружества. Поради това не е необходимо, за разлика от делото Alumix, да се провери дали поведението на държавата е сравнимо с това на рационален пазарен оператор.
(116)
Трябва да се заключи, че системите за компенсаторни плащания от 2004 г. и 2005 г. облекчават разходите, дължими по договорите за доставка, сключени от получателите, които принципно биха утежнили бюджета на дружествата. Следователно, съгласно утвърдената съдебна практика, оспорваната мярка предоставя икономическо предимство на получателите (38).
5.1.2. Избирателен характер
(117)
Тъй като преференциалните тарифи за електроенергия в Италия се предоставят изключително на предприятия, експлоатиращи съществуващи производствени съоръжения, разположени в Сардиния, и принадлежащи към ограничен списък на промишлени отрасли, определени в законодателни и регулаторни инструменти, които съставляват правната основа на мерките, предоставяното от тях предимство е избирателно.
5.1.3. Държавни ресурси и отговорност на държавата
(118)
Съгласно установената съдебна практика дадено предимство представлява държавна помощ съгласно обхвата на член 87, параграф 1 от ДФЕС, само ако е пряко или косвено предоставено чрез държавни ресурси (39) и може да се вмени на държавата (40).
(119)
Както беше обяснено в съображение 28, разглежданите компенсаторни плащания се финансират от парафискален налог, събиран от Изравнителната каса чрез компонент A4 от тарифата за електроенергия. Този налог е задължителен, тъй като е наложен с решения на AEEG, изпълняващи националното законодателство. Изравнителната каса е публичен орган, установен със закон, който изпълнява функциите си съгласно точни инструкции, определени в решенията на AEEG.
(120)
Също съгласно установената съдебна практика приходът от налога, който е задължителен съгласно националното законодателство и се изплаща на създаден със закон орган, представлява държавен ресурс по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора, когато е предназначен за финансирането на мярка, отговаряща на останалите критерии, посочени в същия член (41).
(121)
Италия се позовава на решението на Съда по делото PreussenElektra (42), за да докаже тезата си, че въпросната мярка не е финансирана с държавни ресурси. Италия твърди, че необходимите средства за финансирането на тарифата са били осигурени от частни лица (потребителите на електроенергия) на частни лица (получателите), както и че ролята на държавата е ограничена до приемането на закон, налагащ плащането на изискваните суми, без да се предоставя дискреционна власт за разполагане със средствата, освен ако не е за прилагане на законно предвидения режим. По-конкретно, според Италия и някои от получателите Изравнителната каса не може да упражнява контрол върху средствата и е само счетоводен посредник.
(122)
В делото PreussenElektra Съдът постанови, че задължението, наложено на частните електроразпределителни дружества да закупуват електроенергия, произведена от възобновяеми източници на енергия, на минимални цени, по-високи от реалната икономическа стойност на този вид енергия, не представлява държавна помощ, тъй като мярката не включва пряко или косвено прехвърляне на държавни ресурси.
(123)
Комисията изтъква, че в делото PreussenElektra необходимите ресурси за финансирането на мярката са били пряко предоставени от електроразпределителните дружества на производителите на енергия от възобновяеми източници, без да се преминава през публичен орган. При тази система сумите, които се прехвърлят, никога не биха могли да бъдат на разположение на органите на държавата-членка. В разглеждания случай обаче средствата преминават през публичен орган - Изравнителната каса, преди да бъдат изплатени на крайния получател. Поради това делото PreussenElektra разглежда различни фактически обстоятелства и не е приложимо в настоящия случай.
(124)
Решението по делото Pearle (43) не може да помогне нито на Италия, нито на получателите. В делото Pearle Съдът установи, че при някои определени условия приходът от налог, преминаващ през публичен орган, не представлява държавни ресурси. В това дело мерките са били изцяло финансирани от производителите от определен отрасъл единствено по тяхна собствена инициатива. Средствата са били събирани чрез парафискален налог, който преминава през публичен орган, който в нито един момент не е можел да разполага с тях свободно. Освен това страните, които са плащали налога, са били тези, които са се ползвали от мярката.
(125)
Италия твърди, че Изравнителната каса не разполага с дискреционна власт по отношение на изразходването на средствата, които са определени за финансирането на тарифите и те в нито един момент не попадат в „периметъра на публичните финанси“. Следователно държавата не може свободно да разполага с тези средства и следователно те не представляват държавни ресурси.
(126)
Като предварителна забележка следва да се подчертае, че макар и някои от критериите от делото Pearle да могат субективно да се считат за по-важни от други, нито един от тях не може да се счита за „основен критерий“ по това дело. Изброените в съдебното решение критерии са кумулативни. Това е и тълкуването на Първоинстанционния съд в решението по делото Earl Salvat, където той разглежда оспорвания в това дело парафискален налог спрямо всеки един от критериите по делото Pearle (44).
(127)
Преди да разгледа ролята на Изравнителната каса, Комисията провери дали някои от останалите изброени в делото Pearle критерии са изпълнени. Ясно е, че в настоящия случай, за разлика от делото Pearle, оспорваните тарифи са били установени по инициатива на държавата, а не по инициатива на даден икономически отрасъл. Още повече, в делото Pearle получателите на мярката са били и единствените, които допринасят за финансирането на използваните ресурси, така че намесата на публичния орган не е имала тенденцията да създаде предимство, което би представлявало допълнителна тежест за държавата. В разглеждания случай получателите не носят финансовата тежест от налога, плащането на който се поема единствено от потребителите на електроенергия. Следователно позоваване на решението по делото Pearle е недействително, независимо от евентуалната обосновка на довода, че Изравнителната каса изпълнява функцията единствено на счетоводен посредник.
(128)
По отношение на самата Изравнителната каса Комисията изтъква, че съгласно установената съдебна практика не следва да се прави разграничение между случаите, в които помощта е предоставена пряко от държавата, и тези, в които тя е предоставена посредством публичен или частен орган, предназначен или създаден от държавата (45). Следователно публичният или частният статут на Изравнителната каса не е определящ фактор за целите на прилагането на правилата за държавна помощ. Фактът, че Изравнителната каса е публичен орган не означава автоматично, че член 107 от ДФЕС е приложим (46); по същия начин намесата на публичен орган не изключва сама по себе си прилагането на този член.
(129)
Анализът обаче не може да бъде ограничен до предоставените на Изравнителната каса правомощия в качеството ѝ на публичен орган. Това, което по-скоро трябва да се провери, е по-общият въпрос дали държавата, пряко или посредством друг, определен от нея орган, може да упражнява контрол върху средствата, използвани за финансирането на тарифата. Такава проверка би трябвало да се направи и ако Изравнителната каса беше частен орган.
(130)
Наскоро постановеното решение на Съда по делото Essent (47) предоставя окончателни указания по тази точка. В делото Essent Нидерландия беше въвела със закон тарифна добавка върху цените на електроенергията. Добавката е била плащана от потребителите на електроенергия на операторите на електропреносната мрежа, които на свой ред са изплащали съответните суми на определено дружество - SEP. Последното не е разполагало с никаква дискреционна власт по отношение управлението на средствата и е функционирало под прекия контрол на органите. Съдът стигна до заключението, че приходите от тази добавка са представлявали държавни ресурси, защото добавката върху цената на електроенергията е била наложена с национален закон и следователно е представлявала налог. Дружеството SEP не е имало право да използва приходите от този налог за други цели, освен предвидените от закона, и поради това средствата са били под публичен контрол и националните органи са можели да разполагат с тях. Съдът прецени, че това е достатъчно за определянето на разглежданите средства като държавни ресурси.
(131)
Приликите с разглеждания случай са очевидни. Тарифната добавка върху цената на електроенергията, използвана за финансирането на оспорваните тарифи, в настоящия случай е наложена със закон, какъвто е случаят и в делото Essent. Изравнителната каса изпълнява същата функция като SEP, тъй като централизира и управлява приходите от парафискалния налог и подлежи на същите ограничения, тъй като не може да използва приходите от налога за други цели, освен за предвидените в закона (финансирането на преференциалните тарифи). Държавата е в позиция да контролира и насочва използването на средствата: Изравнителната каса изпълнява счетоводните си функции съгласно точни инструкции на AEEG, който действа в рамките на законовите си регулаторни правомощия и/или в изпълнение на националното законодателство. Поради това управляваните от Изравнителната каса средства са постоянно под публичен контрол.
(132)
Този анализ е в съответствие с решението на Комисията по италианското дело за трудно възстановимите разходи, в което средствата, управлявани от Изравнителната каса в сметка A6, са определени като държавни ресурси (48).
(133)
Определянето на средствата, управлявани от Изравнителната каса, като държавни ресурси, бе потвърдено в решението на Първоинстанционния съд по делото Iride (49).
(134)
Върховният касационен съд на Италия вече е постановил, че юридическата правосубектност на Изравнителната каса не е отделена от италианската държава и че прехвърлените средства на Изравнителната каса следва да се считат за собственост на държавата, дори и да произхождат от частни лица и да са били предназначени за частни предприятия (Решение № 11632/03 от 3 април 2003 г.). В делото Iride жалбоподателите, а именно Iride Spa и Iride Energia Spa, са сезирали Първоинстанционния съд срещу решение на Комисията, в което тя е определила като държавни ресурси средствата, управлявани от Изравнителната каса в сметка А6. Изложените от жалбоподателите доводи са много сходни. Те оспорват по същество решението на Върховния касационен съд, изтъквайки, че Изравнителната каса изпълнява само функцията на счетоводен посредник между гражданите, подлежащи на финансово задължение, и получателите на съответните суми - функция, която не ѝ позволява да използва внесените суми, дори и за кратък период от време. Жалбоподателите също така заявяват, че установената съдебната практика в делото PreussenElektra е приложима.
(135)
След като подчерта, че не е компетентен да разглежда тълкуването на италианското законодателство, направено от Върховния касационен съд, Първоинстанционният съд потвърди, че депозираните по сметка A6 на Изравнителната каса суми трябва да се квалифицират като държавни ресурси, не само защото са собственост на държавата, но също така защото са под постоянен публичен контрол (50).
(136)
Това заключение се отнася до сметка A6 на Изравнителната каса, използвана за финансиране на трудно възстановимите разходи в електроенергийния сектор на Италия. Въпреки това то може да се отнесе съвсем логично и към компонент A4, от който се финансират оспорваните тарифи. Решението на Върховния касационен съд се основава на анализ на юридическата правосубектност на Изравнителната каса и поради това заключението му, потвърждаващо собствеността на държавата, важи за всички средства, внасяни в Изравнителната каса. Същото важи и за заключението на Първоинстанционния съд, според което държавата може да контролира средствата, управлявани от Изравнителната каса. Няма никаква разлика между сметка A6 и компонент A4, освен предназначението на средствата (сметка А6 - за покриване на трудно възстановими разходи, а компонент А4 - за финансиране на преференциални тарифи). Следователно сумите, прехвърляни на получателите от Сардиния от компонент A4, също трябва да бъдат определени като държавни ресурси.
(137)
Освен че се финансират чрез държавни ресурси, отговорността за оспорваните тарифи може да се вмени на държавата, тъй като правното основание на мерките е определено в националното законодателство и в решенията на AEEG, който е публичен орган, взети при изпълнението на неговите публични функции (51).
5.1.4. Въздействие върху търговията и нарушаване на конкуренцията
(138)
Що се отнася до въздействието на мерките върху търговията между държавите-членки и произтичащото от това нарушаване на конкуренцията, безспорно е, че съответните пазари (на олово, цинк, сребро, алуминий и хлор/сода каустик) са напълно отворени за конкуренцията. Това само по себе си е достатъчно, за да се установи, че тарифите оказват въздействие върху търговията в рамките на Съюза.
(139)
При все това Комисията взе предвид изложения от получателите и от Италия довод, според който в металургичния отрасъл (доводът не е изрично представен по отношение на производството на хлор) тарифата не оказва въздействие върху търговията и не нарушава конкуренцията, тъй като няма реални търговски потоци между държавите-членки, развиването на такива потоци е малко вероятно, а предвид на конкретните характеристики на този отрасъл тарифите не вредят на конкурентите на получателите в Съюза.
(140)
В решенията на Комисията и решенията на Съда липсата на реални търговски потоци никога не е била приемана като доказателство за липсата на въздействие на дадена мярка за помощ върху търговията в рамките на Съюза. В действителност Съдът винаги е постановявал, че помощта за дадено предприятие може да е такава, че да засяга търговията между държавите-членки и да нарушава конкуренцията, дори и самото предприятие - получател на помощта да не участва в търговията в рамките на Съюза. Когато дадена държава-членка предоставя помощ на дадено предприятие, националното производство може поради това да се запази на същото ниво или да нарасне, в резултат на което установените в други държави-членки предприятия ще имат по-малко възможности да изнасят продуктите си на пазара на съответната държава-членка (52).
(141)
Освен това ситуацията, характеризираща се с намаляване на производството в ЕС и увеличаване на вноса от държави извън Съюза при ограничени или несъществуващи търговски потоци между държавите-членки, не е рядко срещана: дори е типична за отраслите, изправени пред структурни трудности или подложени на силен конкурентен натиск. Тези промишлени отрасли са особено чувствителни към приеманите от държавите-членки мерки за подобряване на конкурентната позиция на техните национални промишлени отрасли.
(142)
Фактът, че производството на цинк, олово и сребро в Италия е твърде скромно, за да повлияе на референтната цена, не е от значение. Фактът, че съществува референтна цена за тези метали, която не се влияе лесно от производствените условия в една-единствена държава-членка, не изключва съществуването на конкуренция между предприятията, които са се установили в ЕИП и продават продукцията си на световните пазари на метали. Разбираемо е, че помощта, предоставена на получателите от Сардиния, не им дава възможност да намалят световната цена за продуктите си и да изместят пазарните си конкуренти, както и че другите европейски производители могат да продължат дейността си, докато са в състояние да продават на световната цена, като реализират печалба. Въпреки това печалбите, придобити в Италия благодарение на субсидираните тарифи на електроенергията, като цяло засилват конкурентната позиция на дружествата. Например, натрупаните капиталови резерви могат да се използват за поглъщане на конкурентите и за увеличаване на пазарния дял. Този довод е още по-уместен, като се има предвид, че някои от получателите принадлежат към многонационални дружества (53).
(143)
Противно на твърденията на получателите, фактът, че цената, заплащана в Италия в разглежданите сектори, съответства на стандартната цена на електроенергията, заплащана в Европа от конкурентни производители, не може да се счита за доказателство, че интересите на други европейски производители не са застрашени от италианската тарифа. В решението по дело C-372/97 Италия/Комисия бе ясно установено, че едностранните мерки, целящи да доближат условията на конкуренцията, съществуващи в една държава-членка, до преобладаващите в други държави-членки, действително засягат търговията (и следователно не могат да не бъдат определени като помощ). Освен това е възможно някои от действащите споразумения за доставка на електроенергия в други държави-членки да включват държавна помощ и Комисията е започнала задълбочени разследвания на няколко мерки от този вид (54). Макар и този защитен довод да не е изрично представен нито от Италия, нито от Alcoa, Комисията счита за полезно да привлече вниманието към утвърдения принцип, според който наличието на неправомерна помощ в някои държави-членки не може да оправдае приемането на подобни мерки от страна на друга държава-членка.
(144)
Във всеки случай получените жалби от конкурентите на получателите показват, че оспорваните тарифи действително пораждат проблеми относно конкуренцията и засягат търговията в рамките на Съюза.
(145)
Освен това Италия не е уведомила за тарифите от 2004 г. Съгласно установената съдебна практика в случаите, когато за помощта не е изпратено уведомление, Комисията не е длъжна да доказва нагледно действителните последици от мярката върху конкуренцията и търговията между държавите-членки. „Ако в решението си Комисията трябва да докаже нагледно действителните последици от вече предоставена помощ, това би довело до привилегироване на държавите-членки, които предоставят помощ в нарушение на задължението за уведомяване, определено в член 93, параграф 3 от Договора [за ЕО], което ще е в ущърб на онези, които уведомяват за помощта на етапа на планиране“ (55).
(146)
Трябва да се заключи, че оспорваните преференциални тарифи за електроенергия са в състояние да подобрят конкурентните позиции на техните получатели в сравнение с позициите на техните конкуренти в ЕС. Установена съдебна практика е при такива обстоятелства да се счита, че търговията между държавите-членки е засегната и конкуренцията е нарушена (56).
5.1.5. Заключения относно наличието на помощ
(147)
Комисията заключава, че оспорваните тарифи от 2004 г. и 2005 г. представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от ДФЕС и могат да бъдат разрешени, само ако отговарят на условията за някое от изключенията, предвидени в Договора. Това заключение е в съответствие със заключението, достигнато в делото Alcoa, което се отнасяше до идентични на практика тарифи.
5.2. Нова помощ или съществуваща помощ
(148)
Случаите, при които дадена мярка представлява съществуваща помощ, са подробно изброени в член 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (57).
(149)
Безспорно е, че оспорваните мерки не са били въведени в действие преди присъединяването на Италия към Съюза (член 1, буква б), подточка i) от регламента), че те не могат да се считат за разрешени поради липсата на приемане на решение от Комисията в предвидените срокове от процедурата (член 1, буква б), подточка iii), и че не могат да се считат за съществуваща помощ поради изтичането на давностните срокове (член 1, буква б), подточка iv). Те не са станали помощ поради еволюцията на общия пазар и без да са били изменяни от държавата-членка (член 1, буква б), подточка v), първо изречение).
(150)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че оспорваните тарифи представляват нова помощ.
5.3. Правомерност на помощта
(151)
Съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС държавите-членки са длъжни да уведомяват Комисията за плановете за предоставяне или изменение на дадена помощ и не могат да прилагат предложените мерки, докато уведомителната процедура не приключи с постановяването на окончателно решение.
(152)
Тъй като Италия не е подала уведомление относно член 1 от Указа от 2004 г., тарифите от 2004 г. представляват неправомерна помощ.
(153)
Италия обаче действително е подала уведомление относно член 11, параграф 12 от Закон № 80/2005 и се е въздържала от прилагането на тази мярка. Следователно,тя е изпълнила задълженията си съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
6. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(154)
Чрез дерогация от общата забрана за предоставяне на държавна помощ, предвидена в член 107, параграф 1 от ДФЕС, дадена помощ може да бъде обявена за съвместима, ако отговаря на едно от посочените в Договора изключения.
(155)
Тарифите от 2004 г. и 2005 г. представляват оперативна помощ. Твърдението на Италия, че тарифите от 2005 г. не следва да се считат за оперативна помощ, защото са част от стратегия за регионална подкрепа и подлежат на условие за производствени инвестиции, следва да бъдат отхвърлени. Въпреки че меморандумът за разбирателство предвижда, че получателите на помощта трябва да извършат определени инвестиции, компонентът на помощ в преференциалните тарифи от 2005 г. не е част от допустимите разходи и не подлежи на максимален интензитет на помощта. Няма данни, показващи, че мярката отговаря на критериите за инвестиционна помощ или че помощта е пропорционална. Вместо това мярката е ясно обвързана с потреблението на електроенергия и е насочена към ограничаване на разходите за доставка на електроенергия, които са оперативни разходи, направени от съответните дружества. Следователно тя не може да се разглежда като инвестиционна помощ.
(156)
Оперативната помощ по принцип е несъвместима с вътрешния пазар. В решението по дело C-86/89 Италия/Комисия Съдът установи, че „разглежданата помощ, която се предоставя без конкретни условия и единствено според използваните количества, би следвало да се счита за оперативна помощ за въпросните предприятия и като такава засяга условията на търговията в степен, която противоречи на общия интерес“ (58).
(157)
В решението по дело T-459/93 Siemens/Комисия Първоинстанционният съд припомни принципа, според който „оперативната помощ, а именно помощта, предназначена да облекчи едно предприятие от разходите, които обикновено би трябвало да понесе само в процеса на ежедневното му управление или обичайните му дейности, по принцип не попада в обхвата на гореспоменатия член 92, параграф 3, [понастоящем член 107, параграф 3 от ДФЕС] […]. Съгласно съответната съдебна практика въздействието на такава помощ по принцип нарушава конкуренцията в отраслите, в които тя е предоставена, без обаче да може, поради самия си характер, да постигне някоя от целите на гореспоменатите изключения“.
(158)
Съществуват обаче ясно определени случаи, в които може да се предоставя оперативна помощ. По-специално, оперативна помощ може да се предоставя за цели, свързани с околната среда, въз основа на Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда (59). По същия начин в подпомаганите региони оперативната помощ може по изключение да бъде разрешена като регионална помощ. Комисията прецени дали оспорваните тарифи би могло да попаднат в една от тези категории.
(159)
Комисията отбелязва, че тарифите нямат свързани с околната среда цели и поради това не могат да бъдат разрешени като помощ за околната среда.
6.1. Съвместимост с Насоките за регионална помощ от 1998 г.
(160)
По изключение, оперативна помощ може да се предоставя в подпомаганите региони, които отговарят на условията за предоставяне на помощ съгласно дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. Регион Сардиния е отговарял на условията за предоставяне на такава помощ до края на 2006 г. Ето защо Комисията провери дали през този период преференциалните тарифи от 2004 г. и 2005 г. биха могли да бъдат разрешени въз основа на Насоките за регионална помощ от 1998 г.
(161)
Съгласно точка 4.15 от насоките, оперативна помощ може да бъде предоставена по изключение, при условие че: i) е обоснована от гледна точка на приноса ѝ към регионалното развитие и характера ѝ, и че: ii) размерът ѝ е пропорционален на неблагоприятните фактори, които цели да облекчи. Държавата-членка е тази, която трябва да докаже съществуването на неблагоприятни фактори и да измери значимостта им. Съгласно точка 4.17 от същите насоки оперативната помощ трябва да бъде ограничена във времето и постепенно да намалява.
(162)
Съгласно точка 2 от насоките „индивидуално ad hoc плащане, предоставено на едно-единствено предприятие, или помощ, ограничена до една единствена област на дейност, могат да окажат значително въздействие върху конкуренцията на съответния пазар, като същевременно е вероятно техните последици върху регионалното развитие да бъдат прекалено ограничени […]. Следователно въпросните дерогации [от общата забрана за предоставяне на помощ] принципно се предоставят само за многосекторни схеми за помощ, достъпни за всички предприятия от засегнатите сектори в даден регион.“ Тарифа за електроенергия, избирателно предоставена на няколко отделни предприятия от определени сектори явно не съответства на същността на регионалната помощ, която се очаква да бъде многосекторна. Все пак, тъй като не съществува абсолютна забрана за предоставянето на ad hoc регионална помощ, Комисията разгледа дали съществуват някакви извънредни обстоятелства, които биха могли да обосноват предоставянето на тарифата.
(163)
По-специално Комисията разгледа недостатъците на електроенергийния отрасъл в Сардиния въз основа на предоставените от Италия и получателите данни, за да оцени дали те биха могли да представляват неблагоприятен регионален фактор.
6.1.1. Електроенергийният пазар на Сардиния в контекста на италианския пазар
(164)
Като цяло италианският пазар на електроенергия е силно концентриран, с малки изключения в северната част на страната. Операторът с господстващо положение във всички региони на страната е някогашният монополист ENEL, освен в Сардиния, където предприятието има дуопол с E.ON. ENEL има значителна пазарна сила, с която италианският орган по конкуренция е установил, че е злоупотребил в няколко случая. Цените на електроенергията в Италия са като цяло високи, което се дължи на структурата на електропроизводството, базирана до голяма степен на изкопаеми горива (главно газ), липсата на ядрени мощности и претоварването на междусистемните електропроводи към останалата част на Европа.
(165)
В Сардиния, която съставлява 4,1 % от нетната инсталирана мощност в Италия (60), електроенергията се произвежда главно от топлоелектрически централи, захранвани с изкопаеми горива (въглища, мазут и битум от рафинериите). Островът не разполага с газоразпределителна инфраструктура за природен газ.
(166)
Сардиния страда от производствен свръхкапацитет, най-вече в сегмента с високи разходи (работещи на мазут централи), дължащ се на неосъществените планове на правителството да концентрира отрасъла на тежката промишленост в Италия на острова, които са подтикнали ENEL да направи свръхинвестиции в електроцентрали. Освен че тези централи са структурно по-скъпи, те също така бързо остаряват от техническа гледна точка. През разглеждания период износът на електроенергия от Сардиния към италианския полуостров е ограничен поради ниския капацитет на междусистемния електропровод, който често се претоварва (61).
(167)
Две електроенергийни дружества, ENEL и E.ON, притежават заедно пазарен дял, равен на 95 % от електроенергийните доставки в Сардиния (E.ON притежава около 58 %, а ENEL - около 42 %). Според проучването на електроенергийния отрасъл (62) по отношение на конкуренцията Сардиния може да се определи като дуопол с колективно господстващо положение. Пазарът е силно концентриран, макар и равнището на концентрация да не е най-високото в Италия (63). Като се има предвид, че те контролират на практика всички централи със средно висока или висока производителност, E.ON и ENEL определят цената на практика за повечето части от денонощието. Независимо от това положението в Сардиния изглежда по-малко критично, отколкото в южната част на Италия, където ENEL сам определя цената за цялото денонощие (64).
(168)
Цените на едро на електроенергията в Италия са едни от най-високите в Европа (65), а цените в Сардиния са сред най-високите в Италия. През 2007 г. средната национална цена (PUN) е била 70,99 EUR/MWh, докато средната цена в Сардиния - 75 EUR/MWh, спаднала от 80 EUR/MWh през 2006 г. (66) Тенденцията към повишаване на средните регионални цени в Сардиния продължава през 2008 г. и 2009 г. През първото полугодие на 2009 г. цените в Сардиния постоянно са били над средната стойност за страната (средна цена от 106,60 EUR/MWh при средна цена в страната от 60,50 EUR/MWh).
(169)
Цените, плащани в Сардиния от получателите на тарифите през 2004/2005 г., на базата на двустранни договори, са варирали от 60 EUR до 65 EUR за MWh. Не е възможно тези цени да бъдат сравнени с цените, регистрирани на италианския полуостров, тъй като Комисията не разполага с необходимите данни (които Италия твърди, че не е в състояние да предостави - вж. съображение 92 по-горе). Въпреки това, въз основа на горепосочения анализ на общите ценови тенденции, които могат да бъдат до голяма степен представителни за ценовите тенденции в двустранните договори, изглежда е възможно да се предположи, че през разглеждания период енергоемките предприятия в Сардиния за заплащали по-висока цена от цената на италианския полуостров.
(170)
В заключение електроенергийният пазар в Сардиния се характеризира с редица проблеми, включително високи цени, силна степен на пазарна концентрация, пазарна сила на доминиращите оператори, производствен свръхкапацитет в сегмента с високи разходи, относителна неефективност на електроцентралите, които бързо остаряват, липса на достъп до газоразпределителна инфраструктура за природен газ и недостатъчна междусистемна връзка. Тези проблеми е вероятно да доведат до по-високи цени на електроенергията за крайните потребители, включително и за най-енергоемките.
6.1.2. Наличие на неблагоприятен регионален фактор
(171)
Първият въпрос, който трябва да се разгледа, е дали тези проблеми представляват неблагоприятен регионален фактор, т.е. дали засягат тежко икономическото развитие на Сардиния. В решението си по дело C 34/02 Комисията не приема, че липсата на междусистемни връзки представлява неблагоприятен регионален фактор (67). Макар и да е вярно, че малките и средните предприятия са по-малко засегнати от високите цени на електроенергията в сравнение с големите енергоемки потребители, то благосъстоянието на един единствен отрасъл не може автоматично да се равнява на благосъстоянието на цял един регион. Комисията счита, че Италия не е доказала в достатъчна степен, че състоянието на електроенергийния пазар на Сардиния представлява неблагоприятен регионален фактор.
(172)
Но дори и да се предположи, че е налице неблагоприятен регионален фактор, то определените в Насоките за регионалните помощи критерии трябва да бъдат изпълнени. Поради това Комисията разгледа дали тези критерии са изпълнени.
6.1.3. Принос за регионалното развитие
(173)
Помощта трябва да допринася по устойчив начин за регионалното развитие и да бъде пропорционална на неблагоприятните фактори, които цели да облекчи. Оперативната помощ за даден подпомаган регион не може да бъде разрешена поради трудностите, които изпитва един единствен отрасъл, а трябва да се докаже, че тя допринася дълготрайно за регионалното развитие. В разглеждания случай това не е вероятно. Дори и да се предположи, че поддържането на острова на някои промишлени производствени мощности би допринесло за заетостта и за запазването на промишлената база в Сардиния, този резултат не би бил дълготраен. Ако високите цени на електроенергията са структурен проблем в Сардиния, както твърди Италия, проблемите в енергоемките отрасли ще се появят отново, веднага след като тарифите бъдат премахнати.
(174)
Италианските органи представят тарифите като временна мярка, чието прилагане е предвидено да приключи със завършването през 2010 г. на инфраструктурните проекти, свързани с енергийното производство и междусистемните връзки (газопровода GALSI и подводния електропровод SAPEI), които в момента се изпълняват (68). Доводът на Италия е, че по-добрите междусистемни връзки ще доведат до намаляване на цените, налагани за тези дружества. Комисията счита, че макар новата инфраструктура да може да намали или изравни ценовите различия между Сардиния и полуострова, изглежда малко вероятно подобни проекти да могат да намалят наполовина цените на електроенергията, за да ги сведат до предполагаемото необходимо равнище, което би осигурило печалба на тези промишлени дейности в дългосрочен план.
(175)
Също така Комисията изтъква, че наличието на държавна субсидия, целяща да намали разходите за електроенергия на големите потребители, не насърчава доставчиците на електроенергия да снижат цените, за да не загубят големите си клиенти и не предотвратява влошаването на разходните им структури. Субсидията по-скоро засилва мотивацията на доставчиците на електроенергия да използват пазарната си сила. В резултат на това, макар и да е вярно, предвид съществуващия свръхкапацитет, че енергоемките дружества по принцип биха могли да получат конкурентна цена, ако за това не пречеше пазарната сила на доставчиците на електроенергия, (които според Италия и получателите могат да имат интерес да поддържат цените високи), Комисията счита, че преференциалната тарифа не е подходящият инструмент за ограничаване на тази пазарна сила.
6.1.4. Пропорционалност
(176)
Субсидията, предоставена на получателите на тарифите, не е изчислена по такъв начин, че да компенсира регионалните различия (т.е. разликата между цените на електроенергията на италианския полуостров и цените в Сардиния за същата категория клиенти), а по-скоро цели да изравни цените в Сардиния спрямо цените, плащани от конкурентите на получателите в ЕС. Цените, определени за получателите от Сардиния, са особено ниски и със сигурност са по-ниски от цените на италианския полуостров, които са сред най-високите в ЕС. Следователно тарифите не са пропорционални на неблагоприятния регионален фактор, който се предполага, че целят да облекчат.
(177)
Самият метод, избран за изчисляване на размера на субсидията, предполага, че тази мярка преследва цел на промишлената политика, а не регионална цел. Действително, аспектът на тарифите, свързан с промишлената политика, е изтъкван многократно от Италия в представените от нея мнения.
6.1.5. Постепенно намаляване
(178)
Регионалната оперативна помощ трябва постепенно да намалява (вж. точка 4.17 от Насоките за регионална помощ). Тъй като механизмите за актуализиране на тарифите от 2004 г. и 2005 г. са различни, те са оценени поотделно.
(179)
Тарифите от 2004 г. са индексирани на основата на промените в цените на горивата и само могат само да нарастват или да останат непроменени. Според Италия това гарантира, че помощта постепенно намалява. Комисията счита, че изискването за постепенно намаляване може да се счита за изпълнено, само ако се гарантира постепенното намаляване с течение на времето на компенсаторните плащания, които се равняват на действителния размер на помощта. Не е достатъчно, че тарифата следва да се увеличава с времето, тъй като по-високата тарифа може все пак да представлява по-голям размер на помощта, ако в същото време цените за крайните потребители на съответния пазар са нараснали по-бързо от тарифата. Италианският метод не предоставя никакви гаранции в това отношение (69).
(180)
Що се отнася до тарифите от 2005 г., Комисията оцени механизма за индексиране, въведен с член 11, параграф 13 от Закон № 80/2005, според тълкуванието на AEEG в Решение 217/05 (вж. съображение 33). В съответствие с правилата за прилагане, определени от AEEG, тарифата подлежи на ежегодно увеличение с процент, отразяващ промените в цените на електроенергията в ЕС, но това увеличение не може да надвишава 4 %. Според Италия този механизъм гарантира постепенното намаляване.
(181)
Комисията обаче е на мнение, че фактът, че номиналната тарифа подлежи на доста ограничено годишно увеличение, не означава, че нетният размер на помощта - измерен чрез компенсаторните плащания - ще намалее с течение на времето.
(182)
Ако се приеме, че ценовите тенденции на енергийните борси могат да се считат до голяма степен за показателни за промените в цените по двустранните договори, както предполага Италия, тарифите от 2005 г. ще са постепенно намаляващи само в случай на спад в средните цени на ЕС (тъй като тарифите не могат да бъдат намалявани, а само увеличавани). Във всички други случаи тарифите ще предоставят нарастващо предимство (70). Тъй като поне от 2004 г. до 2007 г. средните за ЕС цени на електроенергията са имали тенденция за рязко покачване (ръст от нас 4 % годишно), елементът на помощ, съдържащ се в тарифите от 2005 г., би нараснал с течение на времето.
(183)
Освен това Италия твърди, че в действителност двустранните договори в по-малка степен подлежат на увеличаване на цените в сравнение с цените на енергийните борси и поради това тарифите от 2005 г. са de facto постепенно намаляващи. Комисията изтъква, че представеният за оценка метод за индексиране се основава на промени в цените на енергийните борси и че Италия не е представила данни за развитието на цените по двустранните договори. Следователно твърдението на Италия не е достатъчно обосновано.
(184)
Всъщност ограничената информация, с която разполага Комисията, показва обратното, т.е. че цените по двустранните договори са се увеличили рязко в Сардиния (вж. например твърдението на предприятието Eurallumina, че в периода 2005-2006 г. то е плащало цена в размер на 80 EUR за MWh на свободния пазар, която е по-висока в сравнение с цената от 65 EUR за MWh през 2004 г.) При тези обстоятелства, ако тарифите са били приложени, компенсаторните плащания биха се увеличили с течение на времето.
(185)
Следователно нито тарифите от 2004 г., нито тарифите от 2005 г. отговарят на изискването за постепенно намаляване.
6.1.6. Заключения относно съвместимостта на мярката като регионална помощ
(186)
Комисията заключава, че оспорваните тарифи не могат да се считат за съвместими като регионална помощ съгласно Насоките за регионална помощ от 1998 г. Тъй като Сардиния е престанала да бъде подпомаган регион по смисъла на член 107, параграф 3, буква а) след декември 2006 г., не е необходимо да се разглежда съвместимостта на помощта с оглед на Насоките за регионална помощ за периода 2007-2013 г.
(187)
Комисията изрази подобно отрицателно становище през 2005 г. по отношение на мярка, предназначена да намали разходите за енергия на предприятието Eurallumina в Сардиния. Комисията счете тогава, че оспорваната мярка, която бе под формата на освобождаване от акциз на тежките масла, не може да бъде разрешена въз основа на Насоките за регионална помощ (71).
6.2. Други съображения относно съвместимостта на помощта
(188)
Италия и засегнатите предприятия твърдят, че тарифните режими имат за цел да компенсират недостатъците на електроенергийните пазари, които все още не предлагат конкурентни цени. Те твърдят, че цените на електроенергията застрашават конкурентоспособността на енергоемките отрасли. Те смятат, че помощта има стимулиращ ефект, тъй като без нея дружествата ще бъдат закрити.
(189)
Комисията не счита за възможно да приеме, че предоставянето на оперативна помощ на няколко промишлени предприятия е подходящ отговор на липсата на конкуренция на местния електроенергиен пазар, което засяга всички потребители на електроенергия.
(190)
Също така е съмнително дали помощта е подходящ и пропорционален начин за предотвратяване на преместването на предприятията извън ЕС. В решенията на Комисията и в съдебната практика на съдилищата на Съюза не съществува прецедентен случай, при който този довод да е бил приет като основание за предоставянето на държавна помощ. Решенията за цялостно или частично преместване на производството са част от бизнес стратегията на едно дружество и Комисията никога не е била на мнение, че те представляват пазарна неефективност. В решенията си по делата Terni (72) и Alcoa (73) Комисията изрази съмнения по отношение на подобни доводи, целящи да свържат мерките за помощ с целта да се възпрепятства преместването на предприятия извън ЕС.
(191)
Също така следва да се отбележи, че често цитираните в хода на процедурата заключения на специализирани инстанции като Групата на високо равнище за конкурентоспособност, енергия и околна среда (74), не предполагат, че конкретни държавни помощи следва да бъдат предоставяни за разрешаване на проблеми с конкурентоспособността, дължащи се на високи цени на електроенергията, а защитават необходимостта от пълно спазване на приложимите правила за държавна помощ (75).
(192)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че оспорваните тарифи от 2004 г. и 2005 г. не отговарят на условията на нито една от дерогациите, предвидени в член 107 от ДФЕС. Дерогациите, предвидени в член 107, параграф 2 от ДФЕС не са приложими, тъй като помощта няма социален характер, не е предназначена да компенсира вреди, причинени от природни бедствия или други извънредни събития, и тя не е била предоставена, за да компенсира икономическите затруднения, причинени от разделението на Германия. Дерогациите, посочени в член 107, параграф 3, букви б) и г) от ДФЕС, също са неприложими, тъй като мярката не е предназначена за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес, преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка или за насърчаването на културата и опазването на културното наследство. По отношение на дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, направеният по-горе анализ в съображения 160-187 показва, че тарифата не може да бъде одобрена като помощ, предназначена за насърчаване на икономическото развитие на регион, в който жизненото равнище е необичайно ниско или където има сериозни проблеми с безработицата. По отношение на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, оперативната помощ по принцип не отговаря на условията за такава дерогация, както е посочено в съображения 155-158, а Комисията не успя да установи някакви конкретни обстоятелства, които биха могли да обосноват предоставянето на такава помощ в настоящия случай.
(193)
Поради това Комисията счита, че както тарифите от 2004 г., така и тарифите от 2005 г. са несъвместими с вътрешния пазар.
(194)
След като Комисията стигна до това заключение, не е необходимо да разглежда възможния кумулативен ефект на новата помощ и старата несъвместима помощ, посочена в съображение 31 с оглед на решението по делото Deggendorf.
7. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(195)
В съответствие с член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 при отрицателно решение относно неправомерна помощ, несъвместима с общия пазар, е уместно да се възвърне ефективната конкуренция, освен ако възстановяването не противоречи на общ принцип от правото на Общността.
(196)
В настоящия случай само тарифите от 2004 г. (дело C 38/A/04) подлежат на възстановяване, тъй като тарифите от 2005 г. (дело C 13/06) не са били приложени.
7.1. Оправдани правни очаквания и други общи принципи на правото на Общността, които могат да попречат на възстановяването
(197)
Съгласно установената съдебна практика, когато дадена помощ е предоставена без изпращането на предварително уведомление съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС, получателят на помощта не може да има оправдани правни очаквания, че нейното предоставяне е правомерно (76). Едно съвестно предприятие следва да бъде в състояние да установи дали процедурата по уведомяване е била спазена и дали помощта е правомерна.
(198)
При все това не следва да се изключи възможността получателят на неправомерно предоставена помощ да се позове на изключителни обстоятелства, които са могли да създадат у него оправдани правни очаквания относно правомерния характер на помощта, и следователно да се противопостави на нейното възстановяване (77).
(199)
Получателите на тарифите от 2004 г. не са представили мнения в тази връзка, нито пък Комисията е установила наличието на изключителни обстоятелства, които са могли да създадат у получателите някакви оправдани правни очаквания. По-специално, не са могли да възникнат никакви очаквания, че тарифите няма да представляват държавна помощ вследствие на решението по делото Alumix от 1996 г. Както е посочено в решението за откриване на официална процедура по разследване от 2004 г. (вж. съображение 37), тарифата, която е служила като основа за оспорваните тарифи от 2004 г., не е първоначалният режим Alumix, който Комисията е установила през 1996 г., че не представлява държавна помощ, а една съвсем нова мярка, която е била значително променена (по-специално по отношение на нейния механизъм на финансиране) (78) и чийто срок на действие е бил удължен във времето от италианските власти. При това положение един благоразумен получател би следвало да провери дали новата мярка е правомерна.
(200)
Освен това Комисията счита, че възстановяването на помощта няма да наруши други общи принципи на правото на Общността.
7.2. Количествено определяне на сумите, които трябва да бъдат възстановени
(201)
Цялата несъвместима помощ, получена от предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina съгласно член 1 от Указа от 2004 г. трябва да бъде възстановена с лихвите в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. за прилагането на Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (79).
(202)
Целта на възстановяването е получателите да възвърнат конкурентната позиция, която са заемали преди предоставянето на несъвместимата помощ, като се премахне предоставеното от нея неправомерно предимство. В разглеждания случай предоставеното предимство се равнява на разликата между преференциалната тарифа и цената на електроенергията, която получателите на помощта щяха да платят на пазара при липсата на оспорваните тарифи.
(203)
Всички засегнати дружества са купували електроенергия въз основа на двустранни договори по времето, когато тарифите са били въведени. Държавата се намесва, за да субсидира договорно определените цени чрез предоставянето на компенсаторни плащания. Следователно сумите, които трябва да бъдат възстановени, се равняват на компенсаторните плащания, получени от получателите през разглеждания период (вж. съображение 30).
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Комисията счита, че както тарифите от 2004 г., така и тарифите от 2005 г. представляват оперативна помощ, която не отговаря на условията за допустимост за нито една от дерогациите от общата забрана за предоставяне на държавна помощ, предвидени в Договора за ЕО, и поради това помощта е несъвместима с вътрешния пазар.
По отношение на тарифите от 2004 г., които са били неправомерно приложени в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС, всички плащания на неизплатената помощ следва да бъдат прекратени, а вече изплатената помощ трябва да бъде възстановена. Сумата, която трябва да бъде възстановена, съответства на сумата от всички компенсаторни плащания, изплатени на предприятията Portovesme, ILA и Eurallumina от Изравнителната каса.
Тарифите от 2005 г., за които Италия своевременно е подала уведомление, както се изисква от член 108, параграф 3 от ДФЕС, не трябва да се прилагат,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Държавната помощ, която Италия планира да предостави на предприятията Portovesme Srl, Eurallumina SpA, ILA SpA и Syndial SpA съгласно член 11, параграф 12 от Наредба-закон № 35 от 14 март 2005 г., преобразувана в Закон № 80/2005 от 14 май 2005 г., е несъвместима с вътрешния пазар.
2. Следователно помощта не може да бъде предоставена.
Член 2
Държавната помощ, неправомерно предоставена от Италия в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС, въз основа на член 1 от Указа на председателя на Министерския съвет от 6 февруари 2004 г., в размер на 12 845 892,82 EUR за Portovesme Srl, 5 208 152,05 EUR за Eurallumina SpA и 291 120,27 EUR за ILA SpA, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 3
1. Италия възстановява от получателите помощта, посочена в член 2.
2. Сумите, които следва да бъдат възстановени, включват начислените лихви от датата, на която се били предоставени на разположение на получателя, до действителното им възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004.
4. Италия отменя предстоящите плащания на помощта, посочена в член 2, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 4
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 2, е незабавно и ефективно.
2. Италия осигурява прилагането на настоящото решение в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за него.
Член 5
1. В срок от два месеца от уведомяването за настоящото решение Италия предоставя на Комисията следната информация:
а)
общата сума (главница и лихви при възстановяване), която получателят трябва да възстанови;
б)
подробно описание на вече предприетите мерки за изпълнение на настоящото решение и на планираните такива;
в)
документи, доказващи, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Италия информира редовно Комисията за хода на националните мерки, предприети за прилагане на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, посочена в член 2. При искане от страна на Комисията, Италия предоставя незабавно информация за вече предприетите мерки за изпълнение на настоящото решение и за планираните такива. Тя предоставя също така подробна информация относно размера на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 23 февруари 2011 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 23 de Fevereiro de 2011
relativa aos auxílios estatais C 38/B/04 (ex NN 58/04) e C 13/06 (ex NN 587/05) executado pela Itália a favor das empresas Portovesme Srl, ILA SpA, Eurallumina SpA e Syndial SpA
[notificada com o número C(2011) 956]
(Apenas faz fé o texto na língua italiana)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2011/746/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as parte interessadas a apresentar as suas observações em conformidade com as disposições acima referidas (1), e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
1.1. Processo C 38/B/04
(1)
Por carta de 4 de Dezembro de 2003, um escritório de advogados que representa um autor de uma denúncia transmitiu à Comissão uma série de artigos publicados na imprensa italiana sobre a intenção do Governo italiano de aplicar tarifas de electricidade preferenciais a favor de certas empresas situadas na Sardenha.
(2)
As referidas tarifas foram introduzidas pelo artigo 1.o do Decreto do Presidente do Conselho de Ministros de 6 de Fevereiro de 2004 (a seguir denominado «decreto de 2004»). Tal decreto teve duas consequências distintas: a) introduziu novas tarifas de electricidade preferenciais a favor das empresas Portovesme Srl, ILA SpA e Eurallumina SpA e b) e prorrogou a tarifa preferencial de que já beneficiava a Alcoa Trasformazioni (produtor de alumínio primário, a seguir denominada «Alcoa»).
(3)
Por cartas de 22 de Janeiro e 19 de Março de 2004, os serviços da Comissão pediram esclarecimentos sobre essas medidas. As autoridades italianas responderam por cartas de 9 de Fevereiro e de 9 de Junho de 2004. Por carta de 20 de Setembro de 2004, as autoridades italianas enviaram informações suplementares.
(4)
Por carta de 16 de Novembro de 2004, a Comissão informou a Itália da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE relativamente à medida em questão.
(5)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações sobre as medidas em causa.
(6)
A Itália enviou observações por cartas de 4 e 11 de Fevereiro de 2005.
(7)
A Comissão recebeu observações de partes interessadas, incluindo três beneficiários das medidas e um concorrente da Portovesme. Por carta de 22 de Março de 2005, a Comissão transmitiu tais observações à Itália, dando-lhe a possibilidade de apresentar os seus comentários. Os comentários da Itália foram comunicados por carta de 20 de Setembro de 2005.
(8)
Em 29 de Outubro de 2008, o processo C 38/04 foi dividido na parte A, que diz respeito à medida relativa à Alcoa, e na parte B, que diz respeito à Portovesme, ILA e Eurallumina.
(9)
Em 19 de Novembro de 2009, a Comissão adoptou uma decisão final negativa, tendo ordenado a recuperação do auxílio junto da empresa Alcoa (3).
1.2. Processo C 13/06
(10)
Nos termos do artigo 11.o, n.o 12, do Decreto-Lei n.o 35, de 14 de Março de 2005, convertido na Lei n.o 80/2005, de 14 de Maio de 2005, «Medidas urgentes no âmbito do plano de acção para o desenvolvimento económico, social e territorial» (a seguir denominada «Lei n.o 80/2005»), as autoridades italianas prorrogaram até 2010 as tarifas eléctricas preferenciais a favor das empresas Portovesme, ILA e Eurallumina e alargaram esta tarifa preferencial à Syndial SpA, uma empresa produtora de cloro igualmente com estabelecimentos na Sardenha.
(11)
A Comissão recebeu uma denúncia de um concorrente da Syndial por carta de 22 de Julho de 2005, que foi seguida da transmissão, por parte da mesma empresa, de documentação adicional em 7 de Outubro e 7 de Dezembro de 2005.
(12)
A Itália notificou a medida à Comissão por carta de 23 de Novembro de 2005, fornecendo informações adicionais por carta de 28 de Novembro de 2005.
(13)
Por carta de 22 de Dezembro de 2005, a Comissão solicitou informações suplementares que as autoridades italianas transmitiram por carta de 3 de Março de 2006.
(14)
Entretanto, o mesmo concorrente da Portovesme que interveio no processo C 38/B/04 apresentou uma denúncia sobre a nova medida, por carta de 20 de Janeiro de 2006.
(15)
Por carta de 26 de Abril de 2006, a Comissão informou a Itália de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE relativamente às alterações e à prorrogação do regime tarifário especial introduzido pela Lei n.o 80/2005.
(16)
A Comissão solicitou à Itália esclarecimentos adicionais por carta de 22 de Agosto de 2006, a que este país respondeu em 28 de Setembro de 2006.
(17)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (4). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações sobre as medidas em causa.
(18)
A Comissão recebeu observações de partes interessadas, incluindo os beneficiários, dois concorrentes da Portovesme e da Syndial e um produtor de energias renováveis. Por carta de 5 de Outubro de 2006, a Comissão transmitiu tais observações à Itália, dando-lhe a possibilidade de apresentar os seus comentários. Os comentários da Itália foram comunicados por carta de 1 de Dezembro de 2006.
(19)
A Itália forneceu informações adicionais por cartas de 16 de Abril, 10 e 14 de Maio de 2007 e 22 de Junho de 2010.
1.3. Âmbito da presente decisão
(20)
A presente decisão diz respeito tanto às tarifas introduzidas pelo artigo 1.o do decreto de 2004 a favor de outros beneficiários que não a Alcoa (a seguir denominadas «tarifas de 2004») como às introduzidas pelo artigo 11.o, n.o 12, da Lei n.o 80/2005 (a seguir denominadas «tarifas de 2005») e posteriormente especificadas pelas deliberações emanadas pela Autoridade para a energia eléctrica e o gás (AEEG).
2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DA MEDIDA
2.1. As tarifas de 2004 contestadas
(21)
O artigo 1.o do decreto de 2004 alargou o «tratamento [tarifário] previsto no ponto 2 do Decreto do Ministério da Indústria, do Comércio e do Artesanato, de 19 de Dezembro de 2005 (a seguir denominado “decreto Alcoa”), aos fornecimentos de energia eléctrica destinados à produção e transformação de alumínio, chumbo, prata e zinco nas estruturas existentes à data de entrada em vigor do presente decreto, situadas em territórios insulares caracterizados pela ausência ou insuficiência de conexões às redes nacionais da energia eléctrica e do gás».
(22)
Estava previsto que o referido regime tarifário fosse transitório e terminasse «quando fossem criadas ou desenvolvidas conexões às redes nacionais da energia eléctrica e do gás» ou, de qualquer modo, até 30 de Junho de 2007.
(23)
Na prática, o decreto de 2004 alargava as tarifas preferenciais de que tinha já beneficiado o produtor de alumínio Alcoa a três empresas com utilização intensiva de energia, situadas na Sardenha: a Portovesme, empresa produtora de zinco, prata e chumbo (5), a ILA, empresa fabricante de produtos de transformação do alumínio e a Eurallumina, empresa produtora de alumina (6).
(24)
A nível legislativo, as tarifas foram aplicadas por meio de deliberações da Autoridade para a energia eléctrica e o gás (a seguir denominada «AEEG»).
(25)
Inicialmente, a deliberação da AEEG n.o 110/04 subordinava a concessão das tarifas preferenciais ao resultado positivo do procedimento de notificação. Contudo, com base nas instruções emitidas pelas Presidência do Conselho de Ministros, que especificam que o texto do decreto de 2004 não tinha sido formalmente notificado nos termos das regras em matéria de auxílios estatais, mas apenas «apresentado» à Comissão no âmbito de um «inquérito preliminar», a AEEG deu execução ao decreto de 2004 através da deliberação n.o 148/04 (7).
(26)
Tal regime permitia aos beneficiários receber pagamentos compensatórios nas mesmas condições que as estabelecidas no decreto Alcoa. Concretamente, relativamente a um determinada unidade de produção abrangida pelo regime tarifário, o pagamento compensatório era calculado como a diferença entre o preço praticado pelo fornecedor de electricidade à unidade de produção e o preço preferencial fixado pelo Estado, multiplicado pela quantidade de electricidade utilizada na referida unidade. O método utilizado para calcular o preço preferencial (ou «tarifa preferencial») foi estabelecido na Decisão do CIP n.o 15/1993. O preço estava sujeito a um mecanismo de indexação baseado na variação dos custos de produção de energia eléctrica em Itália (a denominada «componente Ct»). Em 2004, o preço preferencial aplicado aos beneficiários da Sardenha variou entre 26 e 35 EUR/MWh.
(27)
A gestão administrativa do regime foi confiada a um fundo de compensação («Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico») (8). Na prática, o sistema tarifário funcionava da seguinte forma: os beneficiários transmitiam à Cassa Conguaglio dados mensais pormenorizados sobre as quantidades de electricidade utilizadas e sobre os preços pagos aos seus fornecedores de energia eléctrica. Seguidamente, recebiam da Cassa Conguaglio pagamentos em numerário calculados como acima indicado (9).
(28)
Os recursos necessários para financiar os pagamentos compensatórios eram assegurados mediante uma imposição parafiscal aplicada a todos os consumidores de electricidade através da componente A4 da tarifa de electricidade (10).
(29)
Ainda que estivesse previsto que o regime chegasse ao seu termo em 30 de Junho de 2007, a sua execução foi interrompida por indicação da AEEG, pouco depois do início da investigação formal por parte da Comissão, em Novembro de 2004 (11).
(30)
De acordo com os dados fornecidos pela Itália, a Portovesme e a Eurallumina receberam subvenções relativas ao consumo de electricidade entre Abril e Outubro de 2004, enquanto a ILA recebeu subvenções relativas ao consumo de electricidade entre Abril e Setembro de 2004. Os pagamentos totais (em euros) efectuados pela Cassa Conguaglio a estas três empresas no âmbito deste regime são a seguir indicados.
Portovesme Srl
12 845 892,82
Eurallumina SpA
5 208 152,05
ILA SpA
291 120,27
2.2. As tarifas de 2005 contestadas
(31)
Nos termos do artigo 11.o, n.o 12, da Lei n.o 80/2005, as autoridades italianas alargaram «o tratamento [tarifário] previsto no Decreto do Ministério da Indústria, do Comércio e do Artesanato, de 19 de Dezembro de 2005, aos fornecimentos de energia eléctrica destinados à produção e transformação de alumínio, chumbo, prata e zinco, assim como ao ciclo cloro-soda, relativamente aos preços aplicados a fornecimentos análogos nos mercados europeus, nas estruturas existentes à data de entrada em vigor do presente decreto, situadas na Sardenha e ligadas à rede de alta tensão. Tal tratamento tarifário será subordinado aos compromissos a longo prazo a estabelecer entre os beneficiários, as autoridades locais da Sardenha e os ministérios competentes.»
(32)
Por conseguinte, a Lei n.o 80/2005 reintroduziu, em substância, o mesmo regime tarifário que o aplicado em 2004, que alargava o tratamento reservado à Alcoa a outros beneficiários com utilização intensiva de energia localizados na Sardenha. Concretamente, a referida lei foi aplicada apenas às empresas Portovesme, ILA, Eurallumina e Syndial (um produtor de cloro-soda que não tinha beneficiado anteriormente de preços preferenciais).
(33)
É de referir que, desde de 2005, o preço preferencial tinha deixado de basear-se nas tarifas históricas fixadas no decreto Alcoa de 1995, devendo ser determinado autonomamente pela AEEG, a fim de corresponder aos preços médios da energia pagos pelos concorrentes dos beneficiários no mercado europeu (12). Este preço estava sujeito a actualizações anuais: nos termos do artigo 11.o, n.o 13, da Lei n.o 80/2005, «as condições tarifárias previstas nos n.os 11 (13) e 12 são aplicáveis a partir de 1 de Janeiro de 2005 e são actualizadas pela Autoridade para a energia eléctrica e o gás, que aumenta anualmente os valores nominais das tarifas de quatro por cento ou, caso este valor fosse mais elevado, de acordo com a percentagem média de aumento dos preços do mercado grossista registados nas bolsas europeias de energia eléctrica, designadamente de Amesterdão e de Francoforte». Na deliberação n.o 217/05, a AEEG interpretou este mecanismo de actualização de forma mais favorável aos beneficiários, ao estabelecer que o aumento das tarifas não podia exceder 4 % ao ano.
(34)
Na mesma deliberação, a AEEG definiu os preços preferenciais aplicáveis aos diversos sectores para o ano 2005, da seguinte forma:
Sectores que beneficiam das tarifas preferenciais
Preço preferencial
EUR/MWh
Transformação do alumínio
50
Chumbo e zinco
23
Produção de alumínio
27
Ciclo do cloro
27
(35)
Tanto as tarifas de 2005 como as de 2004 deviam ser financiadas por meio de uma imposição parafiscal aplicada a todos os consumidores finais de electricidade através da componente A4 da tarifa normal da electricidade. A gestão dos fluxos financeiros do regime foi também neste caso confiada à Cassa Conguaglio.
(36)
O acesso à tarifa preferencial era subordinado ao compromisso, assumido pelos beneficiários, de realizar investimentos produtivos na Sardenha, de acordo com planos industriais a apresentar ao governo regional. Por exemplo, a Portovesme comprometeu-se a realizar investimentos para a autoprodução de electricidade ou a participar na construção de novas centrais eléctricas.
(37)
A Itália notificou o artigo 11.o, n.o 12, da Lei n.o 80/2005, nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE. O pagamento das tarifas de 2005 estava subordinado à autorização do regime por parte da Comissão. Consequentemente, não foi dada execução às referidas tarifas.
2.3. Procedimentos perante os tribunais nacionais
(38)
A Solvay Chimica Italia e a Solvay Chimica Bussi SpA (empresas que exercem actividades no âmbito do ciclo cloro-soda e que não se encontram situadas na Sardenha) apresentaram um recurso (14) ao TAR da Região da Lombardia contra as deliberações emanadas pela AEEG relativamente à execução do artigo 11.o, n.o 12, da Lei n.o 80/2005, alegando que essas medidas comportariam uma concessão ilegal de auxílios estatais e a infracção de outras normas nacionais (15). Em 27 de Novembro de 2006, o TAR da Região da Lombardia suspendeu o procedimento nacional na pendência da conclusão da investigação sobre os auxílios estatais iniciada pela Comissão no processo C 13/06.
2.4. Cumulação com auxílios anteriores incompatíveis - Deggendorf
(39)
Após o início do procedimento, a Itália especificou que a Eurallumina não tinha reembolsado o auxílio incompatível objecto do processo C 80/01 (16) (auxílio à produção de alumina), mas que, segundo esta empresa, em 8 de Maio de 2006, a Região Autónoma da Sardenha tinha emitido uma injunção de recuperação relativamente a esta medida.
3. DECISÃO DE DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO PREVISTO NO ARTIGO 108.o, N.o 2, DO TFUE
(40)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação fundamentou-se nos motivos a seguir expostos:
3.1. Processo C 38/B/04
(41)
Na sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação (17), a Comissão apreciou se seria possível concluir que as tarifas de 2004 a favor da Portovesme, da ILA e da Eurallumina não constituíam auxílios estatais, devido à sua semelhança com a tarifa preferencial histórica concedida à Alcoa em 1996, que a Comissão tinha considerado não constituir um auxílio estatal na sua Decisão de 4 de Dezembro de 1996 (18) (a seguir denominada «Decisão Alumix»).
(42)
A este propósito, a Comissão observou que a nova tarifa parecia ser diferente da tarifa Alumix, na medida em que esta tinha sido concedida directamente pela ENEL, o fornecedor italiano de energia eléctrica em regime de monopólio, ao passo que a nova tarifa implicava uma intervenção selectiva por parte do Estado para compensar a diferença entre o preço de mercado acordado pelos beneficiários com os seus próprios fornecedores de energia e o preço preferencial fixado em 1996. A Comissão chegou à conclusão de que o decreto de 2004 não se limitava a ampliar o âmbito de uma medida existente sem carácter de auxílio estatal a novos beneficiários, mas que introduzia efectivamente um novo regime a favor das três empresas em causa, com um mecanismo financeiro que era muito diferente do da tarifa Alumix.
(43)
A decisão de dar início à investigação classificava as tarifas introduzidas pelo decreto de 2004 como auxílios ao funcionamento e apreciava se tal auxílio podia ser autorizado com base nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (19) (a seguir denominadas «Orientações relativas aos auxílios regionais»), dado que a Sardenha era uma região assistida ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do Tratado CE até ao final de 2006. A Comissão manifestou dúvidas quanto à possibilidade de autorizar o auxílio nesta base, uma vez que este auxílio ad hoc, concedido a um número restrito de empresas, não parecia promover o desenvolvimento regional.
(44)
A Comissão levantou as dúvidas quanto ao facto de a medida ser susceptível de produzir o efeito de reduzir o nível de tributação aplicável à energia eléctrica. Esta redução deveria ter como base jurídica a Directiva 2003/96/CE do Conselho, de 27 de Outubro de 2003, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade (20).
3.2. Processo C 13/06
(45)
Na sua Decisão de 27 de Abril de 2006, relativa ao início da investigação formal, a Comissão definiu o regime tarifário de 2005 como um novo auxílio ao funcionamento.
(46)
A Comissão ponderou se a tarifa preferencial podia ser autorizada a título de auxílio regional ao funcionamento com base nas Orientações relativas aos auxílios regionais, tendo em conta que a Sardenha tinha sido, até ao final de 2006, uma região assistida ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE.
(47)
Não obstante a insistência da Itália quanto ao facto de os preços elevados da electricidade na Sardenha constituírem uma desvantagem para o desenvolvimento da ilha, a Comissão concluiu que a Itália não tinha demonstrado a existência de preços significativamente mais elevados na Sardenha, tanto em média como especificamente para empresas grandes consumidoras de energia (21). A Comissão verificou que a situação de sobrecapacidade de produção de energia eléctrica na Sardenha só podia incentivar os produtores a vender electricidade ao preço mais baixo possível, até ao momento em que a finalização dos projectos de interligação (prevista para 2010) lhes permitisse exportar a energia eléctrica produzida na Sardenha.
(48)
Além disso, a Itália não tinha explicado o motivo por que os preços mais elevados constituíam uma desvantagem regional, nem de que modo a tarifa contribuiria para o desenvolvimento regional. Por conseguinte, a Comissão manifestou dúvidas quanto à necessidade do auxílio.
(49)
A Comissão tinha ainda dúvidas quanto ao facto de o auxílio ad hoc ser proporcional às desvantagens regionais, atendendo, nomeadamente, ao método utilizado para calcular o preço preferencial, sem qualquer relação com os preços praticados no resto da Itália, baseando-se nos preços médios aplicados na Europa aos utilizadores intensivos de energia.
(50)
A Comissão observou que a duração da medida era superior a cinco anos (que é o período máximo normalmente permitido para os auxílios ao funcionamento com finalidade regional) e que o auxílio não era degressivo em termos reais, tendo em conta o limite de 4 % imposto ao aumento da tarifa.
(51)
No que diz respeito ao período abrangido pelas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional 2007-2013 (22), a Comissão observou que a Sardenha deixaria de ser elegível para beneficiar de auxílios com finalidade regional ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do Tratado TFUE, nomeadamente de auxílios ao funcionamento. Considerou que, ainda que as orientações regionais autorizassem um período transitório de dois anos para a eliminação linear dos regimes de auxílios ao funcionamento existentes, não parecia oportuno permitir a introdução de novos auxílios ao funcionamento por apenas alguns meses e prever a sua eliminação progressiva, sobretudo face às dúvidas apresentadas e ao carácter de distorção da concorrência inerente ao auxílio.
(52)
Por último, a Comissão manifestou dúvidas quanto à possibilidade de autorizar a tarifa preferencial a favor das empresas Portovesme, ILA, Eurallumina e Syndial, quer como auxílio com finalidade regional, quer a qualquer outro título, por razões que a Itália, de qualquer modo, não tinha identificado.
(53)
Em conclusão, no que se refere à Eurallumina, a Comissão observou que esta empresa ainda não tinha reembolsado um auxílio estatal ilegal e incompatível (23) e que, por conseguinte, não podia beneficiar de qualquer nova medida de auxílio, nos termos da jurisprudência Deggendorf (24).
4. OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS INTERESSADOS
4.1. Processo C 38/B/04
(54)
O convite da Comissão no sentido de apresentar observações sobre a Decisão de 2004 de dar início a um procedimento formal de investigação aprofundada suscitou reacções por parte do autor da denúncia original, de alguns dos beneficiários (Portovesme, Eurallumina e Alcoa) e de outros terceiros interessados. No caso presente, são resumidas unicamente as observações relacionadas com a tarifa preferencial a favor das empresas Portovesme, ILA e Eurallumina. Em especial, não foram incluídas as observações formuladas pela Alcoa, na medida em que foram discutidas exaustivamente na decisão final relativa especificamente a essa empresa (25).
4.1.1. Observações apresentadas pela Portovesme
(55)
Segundo a Portovesme, a tarifa preferencial destina-se a ultrapassar uma deficiência do mercado, ou seja, a incapacidade do mercado da energia eléctrica recentemente liberalizado na Sardenha de fornecer preços competitivos devido ao forte poder de mercado dos operadores tradicionais. A Portovesme defende que o ENEL e a Endesa (cujas unidades de produção de energia eléctrica na Sardenha foram posteriormente cedidas à E.ON) constituem um duopólio e mantêm os preços da energia eléctrica na Sardenha artificialmente alinhados com os preços médios italianos, quando, de facto, os preços desta ilha deveriam ser muito inferiores, em especial para os grandes consumidores de electricidade, porque, dada a situação de sobrecapacidade de produção de electricidade, os produtores deveriam ter incentivos para vender a energia eléctrica a preços competitivos.
(56)
A Portovesme afirma que o preço preferencial de que beneficia corresponde ao preço que a empresa teria obtido em condições normais de mercado, isto é, se o mercado da energia eléctrica tivesse funcionado correctamente.
(57)
De acordo com a empresa, os pagamentos compensatórios recebidos da Cassa Conguaglio (num montante de 37 EUR/MWh) alinham o preço pago pela Portovesme aos preços pagos pelos seus principais concorrentes e não afectam a concorrência, uma vez que todos os produtores de zinco da UE pagam preços equivalentes e a medida se limita a compensar a desvantagem concorrencial sofrida pela empresa devido a problemas estruturais da Sardenha (nomeadamente a ausência de gás natural).
(58)
Segundo a Portovesme, os metais como o zinco, o alumínio e o chumbo são produtos de base cujo preço de referência mundial é fixado pela bolsa de metais de Londres. As variações nos custos locais de produção não se traduzem em diferenças nos preços a nível mundial. Em especial, a produção de zinco da Portovesme é tão exígua (menos de 1 % da produção mundial) que não é susceptível de ter incidência nos preços mundiais.
(59)
Sem a tarifa preferencial, a Portovesme seria obrigada a encerrar as suas instalações, mas tal encerramento não favoreceria os outros produtores de zinco da União, uma vez que não estariam em condições de aumentar a sua produção e o excesso de procura seria colmatado pelas exportações de países terceiros. A Portovesme conclui que a tarifa preferencial não afecta a concorrência e as trocas comerciais na UE.
(60)
Além disso, segundo esta empresa, os pagamentos compensatórios efectuados pela Cassa Conguaglio não implicam a utilização de recursos estatais, na medida em que a referida Cassa se limita simplesmente a redistribuir fundos privados provenientes dos utilizadores finais.
(61)
A Portovesme observa que o abastecimento de electricidade por parte das indústrias de utilização intensiva de energia é importante para garantir a segurança e a continuidade do fornecimento na Sardenha, assim como para evitar as ineficiências na produção de energia eléctrica que implicariam custos mais elevados para os utilizadores finais.
(62)
Por último, a empresa sublinha que, se fosse obrigada a encerrar as suas instalações, as consequências para o tecido industrial regional seriam extremamente gravosas, dado que se perderiam 790 postos de trabalho directos e 500 indirectos.
4.1.2. Observações apresentadas pela Eurallumina
(63)
A Eurallumina precisa que os custos de produção da alumina na Europa são mais elevados do que nas outras regiões do mundo, sobretudo em razão dos preços mais elevados da electricidade e dos combustíveis, bem como dos custos de transporte da bauxite (26). Estes custos mais elevados não podem traduzir-se em preços mais elevados, na medida em que o preço da alumina é estabelecido na bolsa de metais de Londres e não podem ser determinados pelos produtores a nível individual. Por conseguinte, segundo essa empresa, a produção europeia de alumina padece de uma desvantagem concorrencial em relação ao resto do mundo.
(64)
Para além dos problemas gerais que atingem as refinarias de alumina europeias, a Eurallumina salienta também os problemas específicos da Sardenha que impedem que as indústrias locais beneficiem da liberalização do mercado da energia eléctrica, em especial o poder de mercado dos operadores históricos (ver igualmente as observações da Portovesme no considerando 55). A Eurallumina cita igualmente a inexistência de gás natural como uma desvantagem específica da produção sarda de alumina, na medida em que para obter as grandes quantidades de vapor necessárias para a produção tem de ser utilizado fuelóleo, que é mais caro.
(65)
Segundo a Eurallumina, após a liberalização, o poder de mercado dos produtores de electricidade na Sardenha provocou um aumento dos preços da energia eléctrica: sem a tarifa, a Eurallumina teria pago 65,95 EUR/MWh pelo fornecimento de electricidade, face aos 44 EUR/MWh que pagava normalmente antes da liberalização. A tarifa de 2004 reduziu o preço para 35 EUR/MWh.
(66)
Como a Portovesme, também a Eurallumina afirma que, se fosse obrigada a sair do mercado, não poderia ser substituída por outros produtores europeus de alumina, que já operam no limite máximo da sua capacidade de produção, e o vazio assim criado seria colmatado pelas importações de países terceiros. O encerramento implicaria a perda de 400 postos de trabalho directos e de 250 postos de trabalho indirectos (27). Dado que a Eurallumina é o único fornecedor de alumina do smelter de Alcoa, o encerramento da unidade de produção da alumina poderia prejudicar igualmente a vitalidade económica da Alcoa na Sardenha.
(67)
Por conseguinte, a Eurallumina conclui afirmando que a tarifa introduzida pelo decreto de 2004 é necessária, na pendência do desenvolvimento das novas infra-estruturas que eliminarão os principais factores de desvantagem concorrencial de que sofre a indústria sarda.
4.1.3. Observações de outros terceiros interessados
(68)
Um concorrente da Portovesme (o mesmo que tinha assinalado o caso à Comissão) interveio também após o início do procedimento formal de investigação. Apresentou uma análise da tarifa em que conclui que a tarifa preferencial de 2004 constitui um auxílio estatal ilegal. Em especial, o autor da denúncia observa que o regime tarifário contestado é fundamentalmente diferente da tarifa histórica Alumix concedida à Alcoa e não pode deixar de ser considerado um auxílio. No que se refere à eventual compatibilidade da medida, o autor da denúncia defende que não pode ser aprovada como um auxílio regional ao funcionamento, nem como um auxílio à reestruturação, devendo por conseguinte ser declarada incompatível.
(69)
A Solvay Chimica Italia e a Solvay Chimica Bussi (que exercem actividades no sector do cloro-soda) apresentaram as suas observações sobre as tarifas de 2004 em Julho de 2005, após o termo do prazo de um mês para a apresentação de observações sobre o início do procedimento formal de investigação. Não obstante o atraso, estas empresas pediram para ser consideradas terceiros interessados. Nas suas observações, as empresas concluíram que tanto as tarifas de 2004 como as de 2005 constituem auxílios estatais ilegais e incompatíveis.
4.1.4. Observações da Itália
(70)
A Itália insiste no facto de que o mercado da energia eléctrica da União não é ainda totalmente concorrencial, como a própria Comissão reconheceu na quarto Relatório anual sobre a realização do mercado interno do gás e da electricidade (28). As empresas, nomeadamente as que têm um elevado consumo de energia eléctrica, não podem escolher livremente os seus próprios fornecedores e adquirir electricidade em condições comparáveis nos vários Estados-Membros. Tais dificuldades não estão ligadas às capacidades comerciais de tais empresas, mas resultam das carências estruturais dos mercados da energia. A actual situação no mercado da energia da União produz efeitos negativos sobre a livre concorrência nos mercados do produto dos utilizadores intensivos de energia.
(71)
Em Itália, apesar da liberalização do sector, o mercado regista deficiências estruturais específicas, como, por exemplo, a insuficiência de interligações entre as diferentes partes das redes nacionais e uma estrutura de mercado concentrada. Nesse contexto, a liberalização não se traduziu em preços mais favoráveis para os utilizadores intensivos de energia. Os problemas são particularmente graves na Sardenha, região em que as interligações são limitadas.
(72)
Por conseguinte, a Itália afirma que um regime tarifário especial, tendo em conta o perfil da procura, devia ser considerado uma medida reguladora que se justifica para simular os mecanismos que deveriam actuar num mercado totalmente concorrencial. Este tipo de intervenção restabeleceria a igualdade de condições entre as empresas com elevado consumo de electricidade que exercem a sua actividade nos vários Estados-Membros, eliminado as desvantagens de carácter geográfico que sofrem as empresas situadas na Sardenha. O regime anteciparia os efeitos esperados do processo de liberalização. Segundo a Itália, nos outros Estados-Membros são aplicadas medidas semelhantes, beneficiando os utilizadores intensivos de energia de tarifas de electricidade reguladas.
(73)
De acordo com as autoridades italianas, o decreto de 2004 prossegue dois objectivos: apoiar o emprego na Sardenha, concentrado na indústria metalúrgica, e manter a um nível suficiente a procura do sector da produção de energia eléctrica na Sardenha, que se caracteriza por um excesso de capacidade.
(74)
A Itália afirma que o novo regime tarifário é equivalente, de facto, à tarifa histórica Alumix, que a Comissão tinha considerado não constituir um auxílio estatal. As diferenças entre o antigo e o novo regime devem-se exclusivamente à nova «estrutura tarifária» exigida pelo lançamento do mercado da energia liberalizado.
(75)
A Itália afirma que o regime tarifário não constitui um auxílio estatal. No que diz respeito à utilização de recursos estatais, a Itália alega que o sistema tarifário é comparável ao sistema em causa no processo Preussen-Elektra (29), relativamente ao qual o Tribunal de Justiça declarou que não envolvia fundos públicos. Enquanto «órgão técnico de contabilidade do sistema», a Cassa Conguaglio não pode dispor livremente dos recursos financeiros que gere. O facto de a AEEG e o Ministério das Finanças poderem exercer um certo controlo sobre as suas actividades não significa que, por esse motivo, o Estado possa utilizar os recursos em causa como lhe aprouver. Consequentemente, segundo a Itália, os recursos utilizados para financiar o mecanismo tarifário são inteiramente privados.
(76)
Além disso, a Itália afirma que a tarifa não tem qualquer incidência sobre as trocas comerciais na União e não pode falsear a concorrência devido à existência de um preço mundial dos produtos em questão, que são produtos de base (ver as observações da Portovesme no considerando 55). Por outro lado, a produção da UE e a produção italiana destes metais não aumentaram ao mesmo ritmo que a procura. Por exemplo, em 2005, a produção nacional cobriu apenas 12 %, 55 % e 80 % da procura italiana de alumínio, zinco e chumbo, respectivamente. Por conseguinte, a União e a Itália apresentam um défice de produção crescente destes metais, enquanto uma parte da procura cada vez mais significativa é satisfeita pelas exportações provenientes de países terceiros. Se a indústria metalúrgica italiana desaparecesse, nenhum novo operador da União poderia substituir a capacidade de produção perdida em Itália, uma vez que as unidades de produção da UE já funcionam em plena capacidade e nenhum produtor novo ou já existente seria incentivado a aumentar as suas capacidades, perante a perspectiva de incerteza quanto à disponibilidade a longo prazo de electricidade a preços razoáveis. Por conseguinte, a manutenção destas capacidades de produção em Itália não pode prejudicar a concorrência. Visto que a tarifa preferencial não é inferior aos preços da energia eléctrica pagos em média pelos concorrentes das empresas beneficiárias, não incentiva as exportações da Sardenha para outros Estados-Membros.
(77)
A Itália afirma que, mesmo que a Comissão chegasse à conclusão de que a medida constitui um auxílio estatal, a tarifa poderia ser considerada compatível com o mercado interno a título de auxílio regional ao funcionamento, para o que a Sardenha é elegível com base nas derrogações previstas no artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE.
(78)
Segundo as autoridades italianas, as deficiências do mercado de electricidade sardo (concentração do mercado, interligações escassas, excesso de capacidade de geração de energia eléctrica), assim como a falta de acesso à infra-estrutura de distribuição de gás constituem uma desvantagem regional que a tarifa visa abolir.
(79)
A Itália observa que os preços da energia eléctrica no território nacional são superiores em 38 % à média europeia para os utilizadores intensivos de energia. Este facto cria um problema de concorrência, agravado na Sardenha pelas lacunas do mercado da energia eléctrica local e pela impossibilidade de aceder à rede de distribuição de gás natural.
(80)
A Itália afirma que a medida é favorável ao desenvolvimento regional, porque a indústria metalúrgica contribui significativamente para a economia e os níveis de emprego da Sardenha (com efeito, o sector metalúrgico representa 12 % dos trabalhadores e 12,2 % do PIB regional na indústria transformadora). A tarifa em causa tem repercussões positivas no emprego e na manutenção do tecido social e económico da ilha.
(81)
As autoridades italianas consideram que a tarifa é proporcional às desvantagens que afectam os beneficiários, dado que alinha simplesmente os preços da energia eléctrica pagos pelos produtores sardos aos pagos em média pelos seus concorrentes a nível da União.
(82)
Além disso, a aplicação da tarifa é de curta duração e transitória, visto que permaneceria em vigor apenas até à finalização dos projectos de infra-estruturas destinadas a melhorar a interligação às redes de electricidades e do gás (o novo cabo de interligação SAPEI e o gasoduto GALSI) (30).
(83)
Segundo a Itália, a medida é igualmente degressiva, na medida em que o preço preferencial é indexado com base na variação dos preços dos combustíveis e só pode aumentar ou manter-se inalterado.
4.2. Processo C 13/06
4.2.1. Observações apresentadas pela Portovesme
(84)
A Portovesme considera que as tarifas de 2005 não falseiam a concorrência, são necessárias para garantir a sobrevivência das indústrias em causa e podem considerar-se compatíveis como auxílios regionais. Os argumentos aduzidos pela empresa são equivalentes aos apresentados pela Itália (ver os considerandos 87 a 104), a que faz referência.
4.2.2. Observações apresentadas pela Eurallumina
(85)
Também a Eurallumina considera que as tarifas de 2005 não falseiam a concorrência, são necessárias para garantir a sobrevivência das indústrias em causa e podem considerar-se compatíveis como auxílios regionais. Os argumentos aduzidos pela empresa são equivalentes aos apresentados pela Itália, a que faz referência
4.2.3. Observações de outros terceiros interessados
(86)
Os concorrentes da Portovesme e da Syndial que tinham apresentado observações no âmbito do processo C 38/B/04 intervieram igualmente no âmbito do presente processo. Ambas as empresas sublinham o facto de a medida em causa constituir um auxílio ao funcionamento que deveria ser considerado incompatível com o mercado interno.
4.2.4. Comentários da Itália
(87)
A Itália defende que as tarifas de 2005 são muito diferentes das aplicadas em 2004, na medida em que agora estão em conformidade com os requisitos previstos nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional.
(88)
De acordo com a Itália, ainda que uma apreciação superficial possa levar a classificar as tarifas como auxílios ao funcionamento, tais tarifas fazem parte, na realidade, de uma série de medidas destinadas a favorecer o desenvolvimento regional na Sardenha. A Itália sublinha, em especial, a estreita ligação entre as tarifas e o compromisso, solicitado aos beneficiários, de efectuarem investimentos a longo prazo. Além disso, a cláusula suspensiva que subordina a aplicação da medida à autorização por parte da Comissão testemunha, segundo a Itália, o seu carácter de auxílio com finalidade regional.
(89)
O Protocolo de entendimento assinado pela Região da Sardenha e pelos beneficiários é o elemento essencial da referida estratégia. Tal protocolo é constituído pelos seguintes elementos:
a)
Os investimentos produtivos descritos nos planos de actividades apresentados pelos beneficiários;
b)
A autorização rápida da realização de infra-estruturas de interligação energética que permitam aos beneficiários ter acesso a fornecimentos de energia a preços competitivos (o gasoduto GALSI e o cabo de interligação SAPEI);
c)
A atribuição de uma concessão integrada para a exploração da mina de carvão do Sulcis e para a realização/gestão de uma nova central a carvão para o fornecimento de electricidade aos beneficiários; e
d)
As tarifas preferenciais.
(90)
A Itália entende que as tarifas devem ser consideradas um instrumento de política económica destinado a salvaguardar sectores ameaçados pelos preços elevados da energia que, de outra forma, se transfeririam para fora da Itália e da Europa devido à concorrência agressiva de empresas de fora da UE que beneficiam de custos de produção inferiores. As tarifas seriam aplicadas até à finalização das infra-estruturas previstas e até à realização de um mercado interno concorrencial da energia. A medida estaria em consonância com o espírito dos auxílios com finalidade regional, dado que promoveria o crescimento económico e o emprego numa ilha onde as produções de utilização intensiva de energia sofrem uma desvantagem concorrencial devido não só ao nível imperfeito de liberalização do mercado da electricidade, mas também às carências excepcionais da Sardenha em termos de infra-estruturas no que se refere à interligação às redes nacionais da energia eléctrica e de gás.
(91)
Em apoio a esta abordagem integrada, a Itália cita o Primeiro Relatório do Grupo de Alto Nível sobre a competitividade, a energia e o ambiente (31), onde se observa que o processo de liberalização do sector da energia não produziu resultados satisfatórios e que é necessário melhorar a interligação e preconiza a celebração de contratos de fornecimento a longo prazo com preços previsíveis ou parcerias entre utilizadores e fornecedores de energia eléctrica. A este respeito, a Itália sublinha que as intervenções programadas pela Sardenha vão precisamente neste sentido, acrescentando que são ao mesmo tempo necessárias medidas de curto prazo, como as tarifas em apreço, para garantir a competitividade da indústria sarda e a sua sobrevivência até à realização dos investimentos programados destinados a solucionar os problemas estruturais.
(92)
A Itália salienta que não é possível comparar os preços da energia eléctrica pagos pelos beneficiários sardos com os preços médios da energia eléctrica pagos por empresas semelhantes na Itália peninsular, visto que as empresas com elevada intensidade energética adquirem a electricidade através de contratos bilaterais que não são de domínio público. Segundo a Itália, a Comissão comete um erro ao fazer uma comparação com base nos preços registados nas bolsas da energia eléctrica, uma vez que apenas uma pequena parte dos fornecimentos de energia eléctrica dessas empresas é adquirida nas referidas bolsas.
(93)
De acordo com as autoridades italianas, os preços negociados através de contratos bilaterais só podem ser favoráveis aos consumidores se estes tiverem a possibilidade de escolher livremente os seus fornecedores e de adquirir energia eléctrica produzida com tecnologias competitivas. Tal não é possível na Sardenha, onde as centrais eléctricas não podem produzir energia a custos reduzidos dado que não têm acesso ao gás natural. Por outro lado, os novos investimentos em centrais de produção modernas são pouco incentivados em razão da limitada interligação eléctrica que torna impossível exportar electricidade. Outro factor a ter em conta é a concentração do mercado e o papel desempenhado pelos operadores históricos.
(94)
Segundo afirmou a Itália, nestas circunstâncias, pode justificar-se a aplicação de tarifas que estabilizem os preços da energia eléctrica até à existência de uma concorrência mais eficaz neste mercado. Mais uma vez, a Itália defende que as tarifas preferenciais incentivam o funcionamento de um mercado plenamente competitivo.
(95)
No que se refere à situação de excesso de capacidade de produção de energia eléctrica, que levou a Comissão a ter dúvidas quanto ao facto de os preços da electricidade serem mais elevados na Sardenha do que na Itália peninsular (na medida em que a capacidade em excesso deveria, pelo contrário, estimular os produtores a venderem a preços competitivos aos grandes utilizadores - ver considerando 47), a Itália afirma o seguinte: o excesso de capacidade de produção da Sardenha não pode implicar uma redução dos preços ao consumo, visto que, neste caso concreto, o excesso de capacidade se deve a uma interligação limitada, que torna necessário constituir uma reserva de capacidade muito significativa (32), a fim de garantir a continuidade dos fornecimentos de electricidade na ilha. Dado que esta reserva é, de qualquer forma, remunerada através de encargos impostos a todos os utilizadores finais, os fornecedores de energia eléctrica não têm interesse em vender a preços mais concorrenciais a electricidade produzida, recorrendo à referida capacidade inutilizada.
(96)
Segundo a Itália, a medida é proporcional, dado que o preço fixado pela AEEG para 2005 (ver considerando 34) corresponde ao preço médio pago na União pelos concorrentes dos beneficiários, calculado pela entidade reguladora de forma objectiva. Além disso, a Itália recorda que, em 2005, noutros Estados-Membros com tarifas regulamentadas os grandes utilizadores industriais pagaram pelos seus fornecimentos de electricidade preços que chegaram a atingir apenas 25 EUR/MWh.
(97)
À luz do acima exposto, a Itália contesta os dados apresentados pelos autores da denúncia, que, segundo a sua opinião, não são correctos do ponto de vista metodológico, dado que estimam em excesso os preços médios da electricidade pagos pelos concorrentes dos beneficiários na União.
(98)
Segundo a Itália, a duração do regime (seis anos em vez de cinco) é justificada pela exigência de aguardar a finalização da infra-estrutura energética.
(99)
Além disso, a Itália afirma que foi respeitado o critério da degressividade, na medida em que as tarifas são actualizadas com base na média ponderada das variações registadas nas bolsas de Amesterdão e Francoforte e só podem aumentar e não diminuir.
(100)
As tarifas são indexadas às variações dos preços nas bolsas da energia eléctrica porque, segundo a Itália, estas representam uma referência objectiva e globalmente representativa das tendências dos preços da energia. Todavia, a Itália salienta que os aumentos efectivos dos preços cobrados aos utilizadores de elevada intensidade energética da União são, em geral, bastante mais baixos do que os aumentos registados nas bolsas da energia eléctrica (dado que tais utilizadores pagam tarifas fixadas mediante contratos bilaterais ou estabelecidas pelo Estado, no caso das tarifas regulamentadas, portanto menos sujeitas a oscilações).
(101)
A Itália conclui, por conseguinte, que o aumento de 4 % numa base anual aplicado às tarifas sardas está em consonância com os aumentos dos preços da energia aplicados aos seus concorrentes directos da União.
(102)
As autoridades italianas salientam a existência, na União, de medidas com efeitos equivalentes aos produzidos pelas tarifas preferenciais contestadas e consideram que todas deveriam ser apreciadas do mesmo modo, independentemente da sua forma, visto que têm todas o objectivo comum de garantir a sobrevivência de indústrias de utilização intensiva de energia na União e impedir que sejam deslocalizadas para fora do território nacional.
(103)
Segundo a Itália, ainda que desde 2007 a Sardenha tenha deixado de ser elegível para beneficiar de auxílios ao funcionamento com finalidade regional, as Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional contemplam a possibilidade de uma saída gradual dos regimes em vigor no momento em que a região deixa de ser abrangida pela derrogação prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE. Por conseguinte, a Comissão poderia ainda autorizar a medida ao abrigo das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 2007. De qualquer forma, a Itália defende que a medida contestada não deve ser considerada como um mero auxílio ao funcionamento.
(104)
A Itália sublinha mais uma vez que as tarifas não afectam as trocas comerciais entre os Estados-Membros, pelos motivos já ilustrados no considerando 76 para o alumínio, o zinco e o chumbo. O mesmo raciocínio é válido para a indústria química. A Itália sublinha que, em 2003, as importações de produtos químicos em Itália excederam as exportações e que a produção da União e a produção italiana estão em fase de declínio desde 2001. No que diz respeito especificamente à produção de PVC, que representa a maior aplicação do cloro, em Itália existiria um défice de produção (em 2002, foram produzidas apenas 470 000 toneladas de PVC, face a um consumo de 970 000 toneladas).
5. APRECIAÇÃO DA MEDIDA
5.1. Existência de auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado CE
(105)
Na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, uma medida constitui um auxílio estatal quando preenche cumulativamente as seguintes condições: a) confere uma vantagem económica ao beneficiário; b) é concedida pelo Estado mediante recursos estatais; c) é selectiva; d) afecta as trocas comerciais entre Estados-Membros e é susceptível de falsear a concorrência na UE.
5.1.1. Existência de uma vantagem
(106)
Com base no regime tarifário de 2004 e de 2005, o Estado interveio para subvencionar o preço da electricidade negociado pelos beneficiários com os seus próprios fornecedores. Por exemplo, em 2004, na ausência dos pagamentos compensatórios, a Portovesme e a Eurallumina teriam pago, respectivamente, 63 EUR/MWh (33) e 65,95 EUR/MWh, com base nos contratos de fornecimento bilaterais em vigor na altura. Estes dados foram fornecidos pela Itália e pelos próprios beneficiários e não são, por conseguinte, objecto de contestação.
(107)
Em 2005, segundo os dados fornecidos pela Itália, o preço da electricidade negociado pela Syndial com o seu fornecedor ultrapassava os 60 EUR/MWh (enquanto a tarifa preferencial teria baixado esse preço para 27 EUR/MWh). A lógica das duas medidas era que o Estado reembolsaria aos beneficiários os custos adicionais incorridos pela aquisição da electricidade na Sardenha em relação aos preços médios pagos pelos seus concorrentes na União.
(108)
A Portovesme alega que o preço preferencial corresponde ao preço que prevaleceria num mercado plenamente competitivo e, por conseguinte, não confere qualquer vantagem. A Comissão já refutou esta argumentação no processo Alcoa, em que se apreciaram tarifas praticamente idênticas. Nem os tribunais da União nem a Comissão tiveram alguma vez em conta, para determinar a eventual existência de uma vantagem, as condições prevalecentes num mercado hipotético mais eficaz. O quadro de referência é sempre constituído pelas condições existentes nos mercados reais em questão (34).
(109)
Além disso, a argumentação acima exposta pressupõe que o funcionamento incorrecto do mercado justificaria a fixação, pelo Estado-Membro, de preços susceptíveis de simular condições de concorrência efectiva (ver o comentário da Itália no considerando 72).
(110)
Tal lógica não é aceitável, visto que é contrária ao princípio, bem estabelecido na jurisprudência da União, segundo o qual «a circunstância de um Estado-Membro procurar aproximar, através de medidas unilaterais, as condições de concorrência de um determinado sector económico das existentes noutros Estados-Membros não retira a estas medidas a natureza de auxílios» (35). A Comissão considera que o princípio acima enunciado também se aplica aos casos em que um Estado-Membro procura aproximar as condições de concorrência das que prevalecem num mercado plenamente concorrencial.
(111)
Por último, caso se seguisse tal proposta, as subvenções concedidas pelos Estados-Membros para compensar a diferença entre um preço livremente negociado no mercado por dois operadores e o preço teórico sobre o qual poderiam ter chegado a acordo em condições de plena concorrência não constituiriam auxílios estatais, o que excluiria o principal objectivo do controlo dos auxílios estatais.
(112)
A Itália alega que estas tarifas são idênticas à tarifa Alumix, que a Comissão não considerou um auxílio (ver considerando 74) e que, por conseguinte, também não devem ser consideradas um auxílio.
(113)
A Comissão recorda que a situação sobre a qual tinha formulado a sua opinião no processo Alumix era muito diferente. No processo Alumix, a tarifa tinha sido concedida pela ENEL, que era então o fornecedor público de electricidade que detinha o monopólio num mercado que ainda não tinha sido liberalizado (36). Neste contexto, a Comissão teve de verificar se a ENEL cobrava um preço artificialmente baixo ou se actuava como um operador de mercado racional. Tendo em conta o monopólio que a ENEL detinha na produção e distribuição de electricidade, a Comissão não dispunha de um preço de mercado como base de referência para apreciar a existência de uma eventual vantagem. Por conseguinte, a Comissão desenvolveu um método capaz de determinar o preço do mercado teórico mais baixo ao qual um fornecedor racional estaria disposto a vender ao seu «melhor cliente».
(114)
Contudo, este método não pode ser aplicado num contexto em que os preços são negociados pelos utilizadores finais com os fornecedores de energia eléctrica num mercado liberalizado e são subvencionados ex post através de pagamentos compensatórios. Por conseguinte, a análise exposta na decisão Alumix e as conclusões da Comissão relativamente a esse processo são manifestamente irrelevantes no presente processo. Este facto decorre do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 25 de Março de 2009 que confirmou a decisão de dar início ao procedimento formal de investigação no caso Alcoa (37) (ver n.o 132 do acórdão).
(115)
Neste caso concreto, o princípio do operador de mercado prudente não é aplicável. Seria necessário apreciar o caso com base nesse princípio se o Estado vendesse electricidade às empresas interessadas, directamente ou através de um organismo para-estatal como no caso Alumix, o que no caso presente não se verifica, dado que são empresas privadas que fornecem a electricidade. Assim, ao contrário do que acontece no processo Alumix, não é necessário examinar se o comportamento do Estado é semelhante ao de um operador de mercado racional.
(116)
Deverá concluir-se, por conseguinte, que os regimes de pagamento compensatório de 2004 e 2005 atenuam os encargos decorrentes dos contratos de fornecimento celebrados pelos beneficiários (encargos que normalmente deveriam estar incluídos na contabilidade das empresas). De acordo com jurisprudência estabelecida (38), as medidas contestadas conferem portanto uma vantagem económica aos beneficiários.
5.1.2. Natureza selectiva
(117)
Dado que as tarifas preferenciais de electricidade em Itália são concedidas exclusivamente às empresas com unidades de produção, situadas na Sardenha e inseridas num grupo restrito de sectores identificados por actos legislativos e regulamentares que constituem a base jurídica de tais medidas, a vantagem que conferem é selectiva.
5.1.3. Recursos públicos e imputabilidade ao Estado
(118)
Segundo jurisprudência estabelecida, uma vantagem só pode ser definida como um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE, se for concedida directa ou indirectamente mediante recursos estatais (39) e for imputável ao Estado (40).
(119)
Conforme descrito no considerando 28, os pagamentos compensatórios contestados são financiados mediante uma imposição parafiscal, cobrada pela Cassa Conguaglio através da componente A4 da tarifa da electricidade. Tal imposição é obrigatória na medida em que consta de decisões da AEEG que dão execução a uma lei nacional. A Cassa Conguaglio é uma entidade pública instituída por lei que exerce as suas funções com base em instruções precisas contidas nas decisões da AEEG.
(120)
Ainda segundo jurisprudência estabelecida, os montantes decorrentes de uma imposição obrigatória por força da legislação nacional, pagos por uma entidade pública instituída por lei, constituem um recurso estatal, na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE, quando se destinam ao financiamento de uma medida que preenche os outros critérios do referido artigo (41).
(121)
A Itália invoca o acórdão do Tribunal de Justiça no processo PreussenElektra (42) para apoiar a tese segundo a qual a medida em questão não é financiada mediante recursos estatais. As autoridades italianas afirmam que os fundos necessários para o financiamento da tarifa são transferidos de particulares (os consumidores de energia eléctrica) para particulares (os beneficiários) e que a intervenção do Estado se limita à adopção de uma lei que prevê o pagamento dos montantes necessários, sem que lhe tenha sido conferido qualquer poder discricionário para dispor dos fundos, a não ser para aplicar o regime previsto pela lei. A Itália e alguns dos beneficiários alegam, nomeadamente, que a Cassa Conguaglio não tem qualquer controlo sobre os fundos e que exerce apenas a função de mero intermediário contabilístico.
(122)
No processo PreussenElektra, o Tribunal de Justiça considerou que uma obrigação imposta a distribuidores privados de energia eléctrica, de adquirir a electricidade produzida a partir de fontes de energia renováveis a preços mínimos superiores ao valor económico real deste tipo de electricidade, não constitui um auxílio estatal, uma vez que a medida não comporta uma transferência directa ou indirecta de recursos estatais.
(123)
A Comissão observa que, no processo PreussenElektra, os recursos necessários para o financiamento da medida eram directamente fornecidos pelos distribuidores aos produtores de energias renováveis sem transitarem por uma entidade pública. Em conformidade com este sistema, os montantes a transferir nunca se encontravam efectivamente à disposição das autoridades do Estado-Membro.Em contrapartida, no caso vertente, os montantes transitam pela Cassa Conguaglio, que é uma entidade pública, antes de serem pagos ao beneficiário final. Por conseguinte, a jurisprudência PreussenElektra coloca-se num quadro factual diferente e não é pertinente para efeitos do caso em apreço.
(124)
A jurisprudência Pearle (43) não pode servir de base às posições da Itália ou dos beneficiários. No acórdão Pearle, o Tribunal de Justiça concluiu que, em certas condições específicas, os montantes decorrentes de uma imposição que transita por uma entidade pública não constituem recursos estatais. Neste processo, as medidas eram totalmente financiadas por um sector económico por sua própria iniciativa. Os fundos eram cobrados mediante uma imposição parafiscal que transitava por uma entidade pública que não podia, em momento algum, dispor deles. Além disso, as partes que pagavam a imposição eram as que beneficiavam da medida.
(125)
A Itália sustenta que a Cassa Conguaglio não dispõe de qualquer poder discricionário no que se refere à afectação dos fundos, que se destinam ao financiamento das tarifas e não podem em momento algum entrar «na esfera das finanças públicas». Consequentemente, o Estado não pode dispor livremente destes fundos que, por conseguinte, não constituem recursos estatais.
(126)
Há que assinalar, a título preliminar, que, embora alguns critérios Pearle se possam considerar, objectivamente, mais relevantes do que outros, não se pode considerar que algum deles seja um «critério essencial». As condições enumeradas no acórdão são cumulativas. Também é essa a interpretação dada pelo Tribunal de Primeira Instância no acórdão Earl Salvat (44) quando analisou a imposição fiscal contestada no âmbito daquele processo em relação a cada um dos critérios Pearle.
(127)
Antes de examinar o papel desempenhado pela Cassa Conguaglio, a Comissão verificou se os outros critérios enumerados no processo Pearle se encontravam satisfeitos. É evidente que, contrariamente ao que se verificou no processo Pearle, as tarifas contestadas foram instituídas por iniciativa do Estado e não por iniciativa de um sector económico. Por último, no processo Pearle, os beneficiários da medida eram também os únicos que contribuíam para o seu financiamento, destinando-se a intervenção da entidade pública a não criar uma vantagem susceptível de constituir um ónus suplementar para o Estado. No caso vertente, os beneficiários não suportam o ónus financeiro da imposição, que recai unicamente sobre os consumidores de electricidade. Por conseguinte, a jurisprudência Pearle não pode ser legitimamente invocada, independentemente do eventual fundamento da argumentação apresentada quanto ao papel de mero intermediário contabilístico desempenhado pela Cassa Conguaglio.
(128)
No que diz respeito à Cassa Conguaglio, a Comissão observa que, segundo a jurisprudência estabelecida, «não há razão para estabelecer uma distinção entre os casos em que o auxílio estatal é concedido directamente pelo Estado e aqueles em que é concedido através de uma instituição pública ou privada, designada ou instituída por esse Estado» (45). Consequentemente, o estatuto público ou privado da Cassa Conguaglio não é determinante para efeitos da aplicação das regras em matéria de auxílios estatais. O facto de a Cassa Conguaglio ser uma entidade pública não implica automaticamente a aplicação do artigo 107.o do TFUE (46); de igual modo, a intervenção de uma entidade privada não exclui, em si, a aplicação do referido artigo.
(129)
Todavia, a análise não pode limitar-se aos poderes conferidos à Cassa Conguaglio pelo seu estatuto de entidade pública. Importa determinar, de um modo mais geral, se o Estado, quer directamente, quer através de qualquer outro órgão mediador de outra entidade que designou, pode ou não exercer um controlo sobre os fundos utilizados para financiar a tarifa. Impunha-se a mesma verificação se a Cassa Conguaglio fosse uma entidade privada.
(130)
No acórdão proferido recentemente no processo Essent (47), o Tribunal de Justiça pronunciou-se definitivamente a este respeito. Nesse processo, os Países Baixos tinham introduzido, mediante legislação, um suplemento tarifário sobre as tarifas de electricidade. O referido suplemento era pago pelos consumidores de electricidade aos operadores de rede que, por sua vez, pagavam os montantes correspondentes à empresa designada, a SEP, que não dispunha de uma margem discricionária na gestão dos fundos e estava sujeita ao estrito controlo das autoridades. O Tribunal de Justiça concluiu que os montantes provenientes do suplemento constituíam recursos estatais, na medida em que o suplemento sobre o preço da electricidade era imposto pela legislação nacional, constituindo, por conseguinte, um ónus; a SEP não estava autorizada a utilizar os montantes provenientes desse suplemento para outros fins que não os estabelecidos na lei e, por conseguinte, os recursos permaneciam sob controlo público e as autoridades nacionais podiam dispor desses montantes. O Tribunal de Justiça considerou que estes elementos eram suficientes para declarar que os fundos em causa, pela sua natureza, constituíam recursos públicos.
(131)
As semelhanças com o caso vertente são evidentes. O suplemento tarifário utilizado para financiar as tarifas contestadas foi imposto por lei, tal como no processo Essent. A Cassa Conguaglio desempenha um papel idêntico ao da SEP, uma vez que centraliza e gere os montantes provenientes da imposição parafiscal, e está sujeita às mesmas restrições, já que não pode utilizar os fundos cobrados para outros fins que não os previstos na lei (o financiamento dos regimes tarifários preferenciais). O Estado está em condições de controlar e de orientar a utilização dos recursos: a Cassa Conguaglio exerce as suas funções contabilísticas sob as instruções precisas da AEEG, que actua no âmbito das suas competências estatutárias e/ou em execução do direito nacional. Por conseguinte, os recursos geridos pela Cassa Conguaglio permanecem constantemente sob controlo público.
(132)
Esta análise insere-se numa lógica idêntica à que a Comissão desenvolveu na decisão relativa ao processo italiano dos «custos ociosos no sector da electricidade» (48), em que classificou como recursos públicos os fundos geridos pela Cassa Conguaglio na conta A6.
(133)
O facto de os fundos geridos pela Cassa Conguaglio constituírem recursos públicos foi confirmado por jurisprudência recente do Tribunal de Primeira Instância no processo Iride (49).
(134)
No seu acórdão n.o 11632/03, de 3 de Abril de 2003, o Supremo Tribunal já tinha concluído que a Cassa Conguaglio não tinha personalidade jurídica distinta da do Estado italiano e que este devia ser considerado o proprietário dos montantes transferidos para a Cassa Conguaglio, mesmo que estes montantes proviessem de particulares e se destinassem a empresas privadas. No processo Iride, os requerentes, ou seja, a Iride Spa e a Iride Energia Spa, interpuseram recurso perante o Tribunal de Primeira Instância contra uma decisão da Comissão que qualificava como recursos públicos os fundos geridos pela Cassa Conguaglio na conta A6. Os argumentos apresentados pelas requerentes eram muito semelhantes. As duas empresas contestaram, no essencial, o acórdão do Supremo Tribunal, argumentando que a Cassa Conguaglio desempenhava apenas a função de mero intermediário contabilístico entre os particulares sujeitos à obrigação financeira e os destinatários das quantias cobradas, que não lhe permitia, mesmo por um curto período, utilizar os montantes depositados. As requerentes solicitaram também a aplicabilidade da jurisprudência PreussenElektra.
(135)
Após ter sublinhado que não era competente para pôr em causa a interpretação do direito italiano pelo Supremo Tribunal, o Tribunal de Primeira Instância confirmou que os montantes depositados na conta A6 da Cassa Conguaglio deviam ser considerados recursos de Estado, não só por serem propriedade do Estado, mas também por permanecerem sempre sob controlo público (50).
(136)
Esta conclusão refere-se à conta A6 da Cassa Conguaglio que financia os custos ociosos do sector da electricidade. Contudo, essa conclusão pode logicamente ser alargada à componente A4, que financia a tarifa controvertida. O acórdão do Supremo Tribunal baseava-se numa análise da personalidade jurídica da Cassa Conguaglio e a conclusão de que os montantes em causa eram propriedade do Estado aplica-se, portanto, a todas as quantias depositadas na Cassa. O mesmo se pode dizer da conclusão do Tribunal de Primeira Instância de que o Estado pode controlar os recursos geridos pela Cassa Conguaglio. Não existe qualquer diferença entre a conta A6 e a componente A4, com excepção do destino dos recursos (pagamento dos custos ociosos na conta A6 e das tarifas preferenciais na componente A4). Consequentemente, os montantes transferidos para os beneficiários da componente A4 também devem ser considerados recursos públicos.
(137)
Para além do facto de serem financiadas mediante recursos públicos, as tarifas contestadas também são imputáveis ao Estado (51), uma vez que a base jurídica da medida consiste em disposições legislativas nacionais e em decretos e decisões da AEEG, que é uma entidade pública, no exercício das suas funções de poder público.
5.1.4. Efeito sobre as trocas comerciais e distorção da concorrência
(138)
No tocante ao efeito das medidas sobre as trocas comerciais na União e subsequente distorção da concorrência, é incontestável que os mercados relevantes (chumbo, zinco, prata, alumínio e cloro/soda) estão totalmente abertos à concorrência. Esta consideração seria já por si suficiente para concluir que as tarifas têm uma incidência sobre as trocas comerciais na União.
(139)
Não obstante, a Comissão atendeu à argumentação dos beneficiários e da Itália, segundo a qual as tarifas no sector dos metais (a argumentação não foi explicitamente utilizada para o sector do cloro) não afectam as trocas comerciais e não falseiam a concorrência, uma vez que não existem fluxos comerciais efectivos entre os Estados-Membros; é pouco provável que tais fluxos comerciais se desenvolvam e, atendendo às características do sector em questão, as tarifas não prejudicam os concorrentes dos beneficiários na União.
(140)
Há que lembrar que, segundo a prática decisória da Comissão e a jurisprudência do Tribunal, a inexistência de fluxos comerciais efectivos nunca foi aceite como prova de que uma medida de auxílio não afectava as trocas comerciais na União. Com efeito, o Tribunal afirmou repetidamente que um auxílio a uma empresa pode ser susceptível de afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros e de falsear a concorrência, mesmo que essa empresa não participe nas trocas comerciais a nível da União. Na verdade, quando um Estado-Membro concede um auxílio a uma empresa, a produção interna pode ser mantida ou aumentada, daí resultando uma diminuição da possibilidade de as empresas estabelecidas noutros Estados-Membros exportarem os seus produtos para o mercado desse Estado-Membro (52).
(141)
Além disso, um contexto caracterizado por uma diminuição da produção a nível da União e pelo aumento das importações de países terceiros, com fluxos comerciais reduzidos ou mesmo inexistentes entre Estados-Membros, não é invulgar e é mesmo típico dos sectores que enfrentam problemas estruturais e/ou estão sujeitos a uma forte pressão concorrencial. Estes sectores são particularmente sensíveis às medidas adoptadas pelos Estados-Membros para melhorar a competitividade das suas indústrias nacionais.
(142)
O facto de a baixa produção de zinco, chumbo e prata em Itália não ser suficiente para influenciar os preços de referência é irrelevante. A existência de um preço de referência para esses metais, que não é facilmente influenciado pelas condições de produção de um único Estado-Membro, não exclui a existência de concorrência entre as empresas implantadas no EEE e que escoam a sua produção para o mercado mundial dos metais. É possível que o auxílio a favor dos beneficiários sardos não lhes permita diminuir o preço mundial dos seus produtos e afastar concorrentes do mercado e que os outros produtores da União possam prosseguir as suas actividades desde que consigam vender ao preço mundial com alguma margem de lucro. Todavia, os lucros gerados em Itália graças à tarifa de electricidade preferencial reforçam, de um modo geral, a posição concorrencial das empresas. Assim, estas podem, por exemplo, utilizar as reservas de capital acumulado para adquirir concorrentes e aumentar a sua quota de mercado. Este raciocínio é ainda mais pertinente se se tiver em conta que alguns dos beneficiários fazem parte de empresas multinacionais (53).
(143)
Contrariamente ao que defendem os beneficiários, o facto de o preço pago em Itália nos sectores de referência ser idêntico ao preço médio da energia eléctrica pago na União pelos produtores concorrentes não pode ser considerado como prova de que a tarifa italiana não ameaça os interesses dos outros produtores da União. A jurisprudência no processo C 372/97, Italia/Comissão, estabelece claramente que as medidas unilaterais destinadas a aproximar as condições de concorrência que se verificam num Estado-Membro das que prevalecem noutros Estados-Membros têm um impacto nas trocas comerciais (pelo que não podem escapar à definição de auxílios estatais). Além disso, certos acordos de fornecimento de energia em vigor noutros Estados-Membros podem comportar auxílios estatais e a Comissão realizou investigações aprofundadas sobre diversas medidas deste tipo (54). Embora este argumento de defesa não tenha sido explicitamente invocado nem pela Itália nem pela Alcoa, a Comissão considera útil lembrar o princípio, bem estabelecido na jurisprudência, de que a existência de auxílios estatais em alguns Estados-Membros não justifica a adopção de medidas idênticas por outro Estado-Membro.
(144)
De qualquer forma, as denúncias recebidas dos concorrentes dos beneficiários indicam que as tarifas contestadas colocam efectivamente problemas de concorrência e afectam as trocas comerciais na União.
(145)
Além disso, a Itália não notificou as tarifas de 2004. Segundo jurisprudência constante (55), no caso de um auxílio que não foi notificado, a Comissão não é obrigada a demonstrar as consequências efectivas da medida sobre a concorrência ou sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros: com efeito, se a Comissão tivesse de provar, na sua decisão, as consequências práticas dos auxílios já concedidos, isso levaria a favorecer os Estados-Membros que pagam auxílios sem observarem o dever de notificação nos termos do artigo 93.o, n.o 3, do Tratado [CE], em detrimento daqueles que notificam os auxílios na fase de projecto.
(146)
Por conseguinte, deve concluir-se que as tarifas preferenciais de electricidade em questão visam melhorar a posição concorrencial dos beneficiários em relação às empresas concorrentes na União. Segundo jurisprudência consolidada (56), em circunstâncias semelhantes, deve considerar-se que o auxílio teve incidência nas trocas comerciais intracomunitárias e falseou a concorrência.
5.1.5. Conclusões relativas à existência de auxílio
(147)
Face ao exposto, a Comissão chegou à conclusão de que as tarifas contestadas de 2004 e 2005 constituem um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do TFUE e só podem ser autorizadas caso beneficiem de uma das derrogações previstas no Tratado. Esta conclusão está em conformidade com a que chegou a Comissão no caso Alcoa, que dizia respeito a tarifas praticamente idênticas.
5.2. Classificação como novo auxílio ou como auxílio existente
(148)
As situações em que uma medida constitui um auxílio existente são enumeradas de forma exaustiva no artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (57).
(149)
É incontestável que as medidas em causa não foram postas em prática antes da adesão da Itália à União [subalínea i) do artigo acima referido], que não se pode considerar que tenham sido autorizadas devido à não adopção, pela Comissão, de uma decisão nos prazos previstos no procedimento [subalínea iii)], nem que possam ser consideradas auxílios existentes devido ao termo dos prazos de prescrição [subalínea iv)]. Tais medidas não se transformaram subsequentemente em auxílios devido à evolução do mercado comum e sem terem sido alteradas pelo Estado-Membro [alínea b), subalínea v), primeira frase].
(150)
Face ao exposto, a Comissão considera que as tarifas em causa constituem um novo auxílio.
5.3. Legalidade do auxílio
(151)
Nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE, os Estados-Membros devem informar a Comissão dos projectos relativos à instituição ou alteração de quaisquer auxílios e não podem pôr em execução as medidas projectadas antes de tal procedimento haver sido objecto de uma decisão final.
(152)
Visto que a Itália não notificou o artigo 1.o do decreto de 2004, as tarifas de 2004 constituem um auxílio ilegal.
(153)
Em contrapartida, a Itália notificou o artigo 11.o, n.o 12, da Lei n.o 80/2005 e não pôs em execução a medida. Consequentemente, deu cumprimento às obrigações decorrentes do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE.
6. COMPATIBILIDADE DO AUXÍLIO
(154)
Em derrogação à proibição geral de concessão de auxílios estatais prevista no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, um auxílio pode ser declarado compatível se for abrangido por uma das derrogações previstas no mesmo Tratado.
(155)
As tarifas de 2004 e 2005 constituem auxílios ao funcionamento. A afirmação da Itália de que as tarifas de 2005 não deveriam ser consideradas auxílios ao funcionamento, na medida em que fazem parte de uma estratégia de apoio regional e são subordinadas à realização de investimentos produtivos, não pode ser aceite. Muito embora o Protocolo de entendimento preveja que os beneficiários efectuem determinados investimentos, o elemento de auxílio contido nas tarifas preferenciais de 2005 não é calculado proporcionalmente às despesas elegíveis e não está sujeito a uma intensidade máxima de auxílio. Não existem elementos que levem a pensar que a medida satisfaria os critérios estabelecidos para os auxílios aos investimentos ou que o auxílio seria proporcional. Pelo contrário, a medida está claramente ligada ao consumo de electricidade e destina-se a diminuir os custos relacionados com o fornecimento de electricidade, que constituem custos de funcionamento suportados pelas empresas em causa. Por conseguinte, tal medida não pode ser considerada um auxílio ao investimento.
(156)
Os auxílios ao funcionamento são, em princípio, incompatíveis com o mercado interno. No Processo 86/89 Itália/Comissão, o Tribunal de Justiça estabeleceu que «a ajuda em questão, atribuída sem condições específicas e unicamente em função das quantidades utilizadas, devia ser considerada uma ajuda de funcionamento para as empresas em causa e, enquanto tal, altera as condições das trocas comerciais de maneira a contrariar o interesse comum» (58).
(157)
Também no processo Siemens/Comissão, o Tribunal de Primeira Instância confirmou o princípio de que «os auxílios ao funcionamento, ou seja, os auxílios que visam libertar uma empresa dos custos que ela mesma deveria normalmente suportar no âmbito da sua gestão corrente ou das suas actividades normais não são abrangidos, em princípio, pelo âmbito de aplicação do artigo 92.o, n.o 3, do Tratado CE [actualmente, artigo 107.o, n.o 3, do TFUE] […]; com efeito, segundo a jurisprudência, estes auxílios, em princípio, falseiam as condições de concorrência nos sectores em que são concedidos, sem, apesar disso, serem capazes, pela sua própria natureza, de atingir um dos objectivos fixados pelas disposições derrogatórias já referidas».
(158)
No entanto, existem situações claramente definidas em que é possível conceder auxílios ao funcionamento. Em especial, podem ser concedidos auxílios ao funcionamento com finalidades ambientais em conformidade com o Enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente (59). De igual modo, nas regiões assistidas, podem ser autorizados auxílios ao funcionamento enquanto auxílios com finalidade regional. A Comissão apreciou se as tarifas objecto de contestação podem integrar a uma das referidas categorias.
(159)
A Comissão observa que as tarifas não podem ser autorizadas como auxílios a favor do ambiente, dado que não têm uma finalidade ambiental.
6.1. Compatibilidade com as Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998
(160)
A título excepcional, podem ser concedidos auxílios ao funcionamento nas regiões assistidas elegíveis para auxílios nos termos da derrogação prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE. A Região da Sardenha foi considerada elegível até ao final de 2006. Por conseguinte, a Comissão apreciou se, durante este período, as tarifas de 2004 e 2005 podiam ser autorizadas ao abrigo das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 2008.
(161)
Em conformidade com o ponto 4.15 das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional, podem ser concedidos auxílios ao funcionamento, a título excepcional, caso: i) se justifiquem em função do seu contributo para o desenvolvimento regional e da sua natureza; ii) o seu nível seja proporcional às deficiências que pretende corrigir. Compete ao Estado-Membro demonstrar a existência de deficiências e avaliar a sua dimensão. Nos termos do ponto 4.17 das mesmas Orientações, os auxílios ao funcionamento devem ser limitados no tempo e degressivos.
(162)
Nos termos do ponto 2 das referidas Orientações, «um auxílio individual ad hoc concedido a uma única empresa ou auxílios limitados a um único sector de actividade podem ter um impacto importante sobre a concorrência no mercado em causa, enquanto os seus efeitos para o desenvolvimento regional tendem a ser demasiado limitados. […] Por conseguinte, aquelas derrogações [à proibição geral de conceder o auxílio] apenas serão concedidas, em princípio, aos regimes de auxílios plurissectoriais e abertos, numa dada região, ao conjunto das empresas dos sectores em causa.» Uma tarifa de electricidade concedida de maneira selectiva a empresas individuais de alguns sectores não corresponde, manifestamente, ao espírito dos auxílios com finalidade regional, que devem ser plurissectoriais. Todavia, dado que os auxílios com finalidade regional ad hoc não são objecto de uma proibição absoluta, a Comissão apreciou se existem circunstâncias excepcionais susceptíveis de justificar a concessão da tarifa.
(163)
A Comissão examinou mais concretamente as deficiências do sector da energia eléctrica da Sardenha, tal como decorre da documentação apresentada pela Itália e pelos beneficiários, para apreciar se tal situação pode constituir uma desvantagem a nível regional.
6.1.1. O mercado sardo da electricidade no contexto italiano
(164)
De um modo geral, o mercado italiano da electricidade é altamente concentrado, embora o seja menos no Norte do país. O operador dominante em todas as regiões do país é a ENEL, ex-detentora do monopólio, excepto na Sardenha, onde detém um duopólio com a E.ON. A ENEL detém um poder de mercado considerável e em diversas circunstâncias a autoridade da concorrência e do mercado verificou alguns abusos de posição dominante. Os preços da electricidade em Itália são geralmente elevados, devido a uma combinação de produção que assenta, em grande parte, nos combustíveis fósseis (principalmente no gás), à ausência de capacidade nuclear e ao congestionamento das interligações com o resto da Europa.
(165)
Na Sardenha, região que representa 4,1 % da potência instalada em Itália (60), a electricidade é produzida principalmente em centrais termoeléctricas alimentadas por combustíveis fósseis (carvão, fuelóleo, alcatrão de refinaria). A ilha não dispõe de infra-estruturas de distribuição de gás natural.
(166)
A Sardenha sofre de um excesso de capacidade de produção, sobretudo no segmento de custo elevado (centrais alimentadas a fuelóleo), imputável ao plano do Governo, não concretizado, de concentrar na ilha a indústria pesada italiana, que levou a ENEL a investir em centrais eléctricas. Além de serem estruturalmente mais onerosas, estas centrais também se tornam mais rapidamente obsoletas. Durante o período em apreço, as exportações de electricidade da ilha para a península foram limitadas pela modesta capacidade da interligação (61), sujeita a congestionamento.
(167)
Duas companhias de electricidades, a ENEL e a E.ON, detêm conjuntamente uma quota de mercado equivalente a 95 % dos fornecimentos de electricidade na Sardenha (cerca de 58 % para a E.ON e 42 % para a ENEL). De acordo com o inquérito sobre o estado da concorrência no sector da electricidade (62), a Sardenha pode ser considerada, do ponto de vista da concorrência, um duopólio com dominância colectiva. A concentração do mercado é elevada, embora não seja a mais elevada de Itália (63). Dado que controlam quase todas as centrais com rendimento médio elevado (mid-merit) ou de pico, a E.ON e a ENEL determinam o preço de praticamente todas as faixas horárias. No entanto, a situação afigura-se menos crítica na Sardenha do que no Sul da Itália (64), onde a ENEL determina o preço de todas as faixas horárias.
(168)
Os preços grossistas da electricidade em Itália contam-se entre os mais elevados da Europa (65) e os preços na Sardenha entre os mais elevados de Itália. Em 2007, o preço médio nacional (PUN) era de 70,99 EUR/MWh, enquanto o preço médio da Sardenha era de 75 EUR/MWh, ou seja, inferior aos 80 EUR/MWh do ano anterior (66). A tendência para o aumento do preço médio regional sardo verificou-se em 2008 e 2009. No primeiro semestre de 2009, os preços na Sardenha registaram constantemente valores acima da média nacional (com um preço médio de 106,60 EUR/MWh face ao PUN de 60,50 EUR/MWh).
(169)
Os preços pagos na Sardenha pelos beneficiários das tarifas em 2004/2005 (com base nos contratos bilaterais) oscilavam entre 60 e 65 EUR/MWh. Não é possível comparar estes preços com os em vigor na Itália peninsular, dado que a Comissão não dispõe dos dados pertinentes (que a Itália afirmou não poder fornecer - cfr. considerando 92). Todavia, com base na análise das tendências gerais dos preços, que podem ser globalmente representativas das dos preços dos contratos bilaterais, afigura-se possível considerar a hipótese de que, no período em apreço, as empresas com utilização intensiva de electricidade da Sardenha pagassem um preço mais elevado em relação às empresas da Itália peninsular.
(170)
Em conclusão, o mercado da electricidade na Sardenha apresenta uma série de problemas, nomeadamente, preços elevados, forte concentração do mercado, operadores dominantes com grande poder de mercado, capacidade de produção excedentária no segmento de custo elevado, relativa ineficiência das centrais eléctricas que estão a tornar-se obsoletas, falta de acesso a infra-estruturas de gás natural e insuficiência de interligações. Estes problemas poderiam traduzir-se em preços mais elevados da electricidade para os consumidores finais, incluindo as empresas com utilização intensiva de electricidade.
6.1.2. Existência de uma desvantagem regional
(171)
Convém, antes de mais, determinar se estes problemas constituem uma desvantagem regional, isto é, se afectam gravemente o desenvolvimento económico da Sardenha. No processo C 34/02 (67), a Comissão não aceitou a hipótese de a falta de interligações com as fontes energéticas constituir uma desvantagem. Embora seja verdade que as PME são menos afectadas pelos preços elevados da electricidade do que as grandes indústrias de elevada intensidade energética, os interesses de um único sector não podem ser automaticamente equiparados aos interesses de uma região. A Comissão considera que a Itália não forneceu provas suficientes de que a situação do mercado da electricidade sardo constituía uma desvantagem regional.
(172)
No entanto, mesmo que se verifique uma desvantagem regional, devem ainda ser cumpridos os critérios enunciados nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional. Consequentemente, a Comissão apreciou se tais critérios estariam satisfeitos.
6.1.3. Contribuição para o desenvolvimento regional
(173)
O auxílio deve contribuir de forma duradoura para o desenvolvimento regional e ser proporcional às desvantagens que procura atenuar. Os auxílios ao funcionamento destinados a uma região assistida não podem ser autorizados em função das dificuldades enfrentadas por um sector. É necessário demonstrar que esse apoio contribui de forma duradoura para o desenvolvimento regional. No caso em apreço, tal facto é improvável. Mesmo admitindo que a manutenção na ilha de algumas unidades industriais contribua para o emprego e a preservação de uma base industrial na Sardenha, esses efeitos não seriam duradouros. Se os custos elevados da electricidade constituem um problema estrutural da Sardenha, come alega a Itália, as dificuldades com que se deparam as indústrias com elevada intensidade energética voltariam a surgir assim que o regime tarifário cessasse.
(174)
As autoridades italianas apresentam as tarifas como uma medida temporária que deve ser abolida com a conclusão, em 2010, dos projectos de infra-estruturas relativos à produção de energia e às interligações (o gasoduto GALSI e o cabo submarino SAPEI) actualmente em curso (68). A tese da Itália é a de que uma melhor interligação reduzirá os preços para estas empresas. A Comissão considera que, ainda que as novas infra-estruturas possam reduzir ou anular as disparidades tarifárias entre a Sardenha e a península, é muito improvável que tais projectos possam reduzir em metade os preços da energia eléctrica, de modo a colocá-los nos níveis considerados necessários para tornar tais actividades industriais rentáveis a longo prazo.
(175)
A Comissão observa, ainda, que a existência de uma contribuição do Estado destinada a reduzir os custos da energia eléctrica dos grandes consumidores não incentiva os fornecedores de electricidade a baixar os preços para evitar a perda dos seus maiores clientes e não impede a deterioração das estruturas dos custos. Em vez disso, a subvenção cria um incentivo para os fornecedores de electricidade utilizarem o seu poder de mercado. Por conseguinte, mesmo que fosse verdade que, dada a situação de excesso de capacidade existente, as empresas com utilização intensiva de energia conseguiriam normalmente obter um preço competitivo, se não fosse o poder de mercado dos fornecedores de energia eléctrica (que, segundo a Itália e os beneficiários, têm interesse em manter preços elevados), a Comissão considera que a tarifa preferencial não seria o instrumento adequado para reduzir esse poder de mercado.
6.1.4. Proporcionalidade
(176)
A subvenção concedida aos beneficiários do regime tarifário não é calculada de forma a compensar a disparidade regional (isto é, o diferencial entre os preços da energia eléctrica na Itália peninsular e os praticados na Sardenha para a mesma categoria de consumidores), sendo, pelo contrário, destinada a alinhar os preços sardos aos pagos pelos concorrentes dos beneficiários na União. Os preços fixados para os beneficiários são especialmente baixos e certamente inferiores aos preços praticados na Itália peninsular, que são dos mais elevados da União. Por conseguinte, as tarifas não são proporcionais às desvantagens regionais que, alegadamente, procuram corrigir.
(177)
O próprio método adoptado para calcular o montante da subvenção indica que a medida prossegue um objectivo de política industrial e não uma finalidade regional. Com efeito, a dimensão de política industrial das tarifas foi várias vezes sublinhada pela Itália nas suas observações.
6.1.5. Degressividade
(178)
O auxílio regional ao funcionamento deve ser degressivo (ver ponto 4.17 das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional). Dado que o mecanismo utilizado de actualização das tarifas é diferente para 2004 e para 2005, foi realizada uma apreciação separada.
(179)
As tarifas de 2004 são indexadas aos preços dos combustíveis e só podem aumentar ou manter-se inalteradas. Segundo a Itália, esta condição assegura a degressividade do auxílio. A Comissão considera que o requisito da degressividade pode só considerar-se preenchido quando é garantido que os pagamentos compensatórios - que correspondem ao montante efectivo do auxílio - decrescerão ao longo do tempo. Não é suficiente que a tarifa aumente ao longo do tempo, na medida em que uma tarifa mais elevada pode de qualquer forma corresponder a um montante ainda mais elevado de auxílios se, entretanto os preços para os consumidores finais no mercado de referência aumentarem a um ritmo mais elevado do que a tarifa considerada. O método italiano não fornece qualquer garantia a este respeito (69).
(180)
No que se refere às tarifas de 2005, a Comissão apreciou o mecanismo de indexação introduzido pelo artigo n.o 11.o, n.o 13, da Lei n.o 80/2005, com a interpretação que lhe foi dada pela AEEG na decisão n.o 217/05 [ver considerando 33]. Segundo as normas de execução fixadas pela AEEG, a tarifa é aumentada anualmente numa percentagem que reflecte as tendências dos preços da energia eléctrica na União, mas o aumento não pode exceder os 4 %. Segundo a Itália, este mecanismo assegura a degressividade do auxílio.
(181)
Todavia, a Comissão considera que o facto de a tarifa nominal estar sujeita a um aumento anual bastante limitado não implica uma diminuição ao longo do tempo do montante líquido do auxílio, tal como avaliado pelos pagamentos compensatórios.
(182)
Visto que as tendências dos preços nas bolsas da electricidade se podem considerar amplamente representativas das variações dos preços dos contratos bilaterais - como alegou a Itália - as tarifas de 2005 só seriam degressivas no caso de uma queda dos preços médios na União (dado que as tarifas não podem diminuir, mas apenas aumentar). Em todos o outros casos, as tarifas implicariam uma vantagem crescente (70). Visto que desde 2004 até, pelo menos, 2007, os preços médios da electricidade na União registaram uma forte tendência para o aumento (crescendo mais de 4 % por ano) o elemento de auxílio contido nas tarifas de 2005 aumentaria ao longo do tempo.
(183)
Além disso, a Itália defende que, na realidade, os contratos bilaterais estão menos expostos a aumentos de preço do que os preços determinados nas bolsas da electricidade e que, por conseguinte, as tarifas de 2005 são de facto degressivas. A Comissão observa que o método de indexação que lhe foi fornecido para a apreciação se baseia nas variações dos preços nas bolsas da electricidade e que a Itália não apresentou dados relativos à evolução dos preços dos contratos bilaterais. Por conseguinte, a afirmação da Itália não é acompanhada por elementos de prova suficientes.
(184)
Por outro lado, as informações limitadas de que dispõe a Comissão sugerem o contrário, isto é, que os preços dos contratos bilaterais aumentaram consideravelmente na Sardenha (ver, por exemplo, as declarações da Eurallumina, segundo as quais no período 2005/2006 pagou um preço que ascendeu a 80 EUR/MWh no mercado livre, face aos 65 EUR/MWh de 2004). Nestas circunstâncias, se as tarifas tivessem sido aplicadas, os pagamentos compensatórios teriam aumentado ao longo do tempo.
(185)
Consequentemente, nem as tarifas de 2004 nem as de 2005 satisfazem o critério da degressividade.
6.1.6. Conclusões sobre a compatibilidade da medida enquanto auxílio com finalidade regional
(186)
À luz do exposto, a Comissão considera que as tarifas em causa não devem ser consideradas compatíveis a título de auxílios com finalidade regional, ao abrigo das Orientações de 1998. Como a Sardenha já não é uma região assistida na acepção do artigo 107.o, n.o 3, alínea a), desde Dezembro de 2006, não é necessário examinar a compatibilidade do auxílio à luz das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional 2007-2013.
(187)
A Comissão adoptou a mesma posição negativa em 2005, relativamente a outra medida destinada a reduzir os custos da energia da Eurallumina na Sardenha. Nessa ocasião, a Comissão considerou que a medida em causa, uma isenção do imposto especial sobre o consumo dos óleos minerais (71), não podia ser autorizada com base nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional.
6.2. Outras considerações inerentes à compatibilidade
(188)
A Itália e as empresas em causa sustentaram que as tarifas se destinavam a colmatar deficiências no mercado da electricidade que fazem com que os preços não sejam ainda concorrenciais. Na sua opinião, os preços elevados da energia eléctrica representam uma ameaça para a competitividade das indústrias com utilização intensiva de electricidade. O auxílio teria um efeito de incentivo, dado que, caso contrário, ou seja, na ausência do auxílio, as empresas seriam obrigadas a encerrar as suas actividades.
(189)
A Comissão não considera que seja possível aceitar a tese de que um auxílio ao funcionamento reservado a algumas empresas industriais constitui uma resposta adequada à falta de concorrência no mercado local da energia eléctrica, que afecta todos os consumidores de electricidade.
(190)
É igualmente discutível que o auxílio fosse adequado e proporcional em relação ao objectivo de impedir a deslocalização de unidades industriais para fora da União. Não existem precedentes na prática decisória da Comissão, nem na jurisprudência dos tribunais da União, em que este argumento tenha sido aceite como justificação para a concessão de um auxílio estatal. As decisões relativas à deslocalização, total ou parcial, da produção fazem parte da estratégia empresarial das empresas e a Comissão nunca defendeu que este facto possa constituir uma deficiência de mercado. Já no passado, nos processos Terni (72) e Alcoa (73), a Comissão manifestou dúvidas relativamente a argumentos idênticos que relacionavam determinadas medidas de auxílio com o objectivo de impedir a deslocalização de empresas para fora da União.
(191)
Importa, ainda, observar que as conclusões já citadas de instâncias especializadas como o Grupo de Alto Nível sobre a Competitividade, a Energia e o Ambiente (74) não propõem a concessão de auxílios estatais específicos para resolver problemas de competitividade decorrentes dos preços elevados da energia eléctrica, mas defendem a necessidade de cumprir integralmente as regras em matéria de auxílios estatais (75).
(192)
À luz do acima exposto, a Comissão considera que as tarifas contestadas de 2004 e 2005 não podem beneficiar de qualquer das derrogações previstas no artigo 107.o do TFUE. As derrogações previstas no artigo 107.o, n.o 2, do TFUE não são aplicáveis, visto que o auxílio não tem natureza social, não se destina a remediar danos causados por calamidades naturais ou outros acontecimentos extraordinários e não foi concedido para compensar as desvantagens económicas causadas pela divisão da Alemanha. As derrogações previstas no artigo 107.o, n.o 3, alíneas b) e d), do TFUE também não são aplicáveis, já que a medida não se destina a fomentar a realização de um projecto importante de interesse comum europeu, a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro ou a promover a cultura e a conservação do património. No que diz respeito à derrogação prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE a análise acima exposta nos considerandos 160 a 187 demonstra que a tarifa não pode ser autorizada a título de auxílio destinado a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego. Relativamente ao artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, como indicado nos considerandos 155 e 158, os auxílios ao funcionamento não podem beneficiar, em princípio, dessa derrogação e a Comissão não vê qualquer circunstância especial que possa satisfazer a concessão de um auxílio desse tipo no caso em apreço.
(193)
Por conseguinte, a Comissão considera que tanto a tarifa de 2004 como a de 2005 são incompatíveis com o mercado interno.
(194)
Tendo em conta estas conclusões, a Comissão não deve examinar os eventuais efeitos cumulativos do novo auxílio com os anteriores auxílios incompatíveis referidos no ponto (31) à luz da jurisprudência estabelecida no processo Deggendorf.
7. RECUPERAÇÃO
(195)
Nos termos do artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999, em caso de decisões negativas relativas a auxílios ilegais incompatíveis com o mercado interno, há que restabelecer uma concorrência efectiva, salvo se a recuperação for contrária a um princípio geral de direito comunitário.
(196)
No caso em apreço, apenas as tarifas relativas a 2004 (processo C 38/B/04) estão sujeitas a recuperação, uma vez que as tarifas de 2005 (processo C 13/06) não foram postas em execução.
7.1. Confiança legítima e outros princípios gerais do direito da União susceptíveis de impedir a recuperação
(197)
Segundo jurisprudência consolidada, quando um auxílio é concedido sem notificação prévia à Comissão, em conformidade com o artigo 108.o, n.o 3, do TFUE, o beneficiário do auxílio não pode ter, nesse momento, uma confiança legítima quanto à regularidade da sua concessão (76). Uma empresa diligente está geralmente em condições de determinar se o procedimento de notificação foi respeitado e se o auxílio é legal.
(198)
Todavia, não deve excluir-se a possibilidade de um beneficiário de um auxílio ilegal invocar circunstâncias excepcionais, sobre as quais havia fundado expectativas legítimas quanto à regularidade do auxílio, e de se opor, por conseguinte, ao reembolso do mesmo (77).
(199)
Os beneficiários das tarifas de 2004 não apresentaram argumentos a este respeito, nem a Comissão identificou qualquer circunstância excepcional susceptível de induzir os beneficiários a criar uma confiança legítima. Em especial, a existência da Decisão Alumix de 1996 não podia criar qualquer expectativa de que as tarifas não fossem consideradas auxílios estatais. Como indicado na decisão de início do procedimento de 2004 (ver considerando 37) a tarifa que serviu de modelo para as tarifas de 2004 em causa não era o acordo original Alumix que a Comissão tinha, em 1996, esclarecido que não constituía um auxílio estatal, mas uma medida totalmente nova, que tinha sido substancialmente alterada (em especial no que se refere ao seu mecanismo de financiamento (78) e prorrogada pelas autoridades italianas. Nessa situação, um beneficiário diligente deveria certificar-se de que o auxílio era legítimo.
(200)
Além disso, a Comissão considera que a recuperação não é contrária a um princípio geral de direito da União.
7.2. Quantificação dos montantes a recuperar
(201)
Todos os montantes do auxílio incompatível recebidos pelas empresas Portovesme, ILA e Eurallumina desde a entrada em vigor do artigo 1.o do decreto de 2004 devem ser recuperados, acrescidos de juros, em conformidade com o capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão, de 21 de Abril de 2004, relativo à aplicação do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (79).
(202)
A recuperação propõe-se restabelecer a situação de concorrência dos beneficiários que prevalecia antes da concessão do auxílio incompatível, suprimindo a vantagem indevida que este conferiu. Neste caso concreto, tal vantagem corresponde à diferença entre a tarifa preferencial e o preço da energia eléctrica que teriam pago os beneficiários no mercado, na ausência das tarifas em apreço.
(203)
No momento em que foram introduzidas as tarifas, todas as empresas em causa adquiriam electricidade com base em contratos bilaterais. O Estado interveio com pagamentos compensatórios para subvencionar o preço fixado contratualmente. Consequentemente, os montantes a recuperar correspondem aos pagamentos compensatórios recebidos pelos beneficiários no período indicado (ver considerando 30).
8. CONCLUSÃO
A Comissão considera que tanto as tarifas de 2004, como as de 2005 constituem um auxílio ao funcionamento que não pode beneficiar de qualquer das derrogações à proibição geral de concessão de auxílios estatais prevista no Tratado CE, sendo, por conseguinte, incompatíveis com o mercado comum.
No que diz respeito às tarifas de 2004, que foram postas em execução ilegalmente em violação do disposto no artigo 108.o, n.o 3, do TFUE, todos os pagamentos futuros devem ser anulados e o auxílio já desembolsado deve ser recuperado. O montante a recuperar corresponde à soma de todas as indemnizações compensatórias pagas pela Cassa Conguaglio às empresas Portovesme, ILA e Eurallumina.
As tarifas de 2005, devidamente notificadas pela Itália nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE, não serão postas em execução,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. O auxílio estatal que a Itália prevê conceder com base no artigo 11.o, n.o 12, do Decreto-Lei n.o 35, de 14 de Março de 2005, convertido em Lei n.o 80/2005, de 14 de Maio de 2005, a favor das empresas Portovesme Srl, Eurallumina SpA, ILA SpA e Syndial SpA, é incompatível com o mercado interno.
2. Por este motivo, o auxílio não pode ser concedido.
Artigo 2.o
O auxílio estatal concedido ilegalmente pela Itália em violação do disposto no artigo 108.o, n.o 3, do TFUE, ao abrigo do artigo 1.o do Decreto do Presidente do Conselho de Ministros, de 6 de Fevereiro de 2004, nos montantes de 12 845 892,82 EUR a favor da Portovesme Srl, de 5 208 152,05 EUR a favor da Eurallumina SpA e de 291 120,27 EUR a favor da ILA SpA, é incompatível com o mercado comum
Artigo 3.o
1. A Itália procederá à recuperação do auxílio referido no artigo 2.o pago aos beneficiários.
2. Os montantes a recuperar vencerão juros a partir da data em que o auxílio foi colocado à disposição do beneficiário até à data da sua recuperação efectiva.
3. Os juros são calculados numa base composta, em conformidade com o disposto no capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004.
4. A Itália cancelará todos os pagamentos futuros do auxílio referido no artigo 2.o a partir da data da adopção da presente decisão.
Artigo 4.o
1. A recuperação do auxílio referida no artigo 2.o será imediata e efectiva.
2. A Itália assegurará a aplicação da presente decisão no prazo de quatro meses a contar da data da sua notificação.
Artigo 5.o
1. No prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, a Itália fornecerá as seguintes informações à Comissão:
a)
O montante total (capital e juros de recuperação) a recuperar junto do beneficiário;
b)
Uma descrição pormenorizada das medidas já adoptadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão;
c)
Os documentos comprovativos do envio ao beneficiário do pedido de reembolso do auxílio.
2. A Itália manterá a Comissão informada sobre a evolução das medidas nacionais adoptadas para dar execução à presente decisão até que o auxílio referido no artigo 2.o tenha sido integralmente recuperado. A pedido da Comissão, a Itália transmitir-lhe-á de imediato informações sobre as medidas já adoptadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão. A Itália fornecerá também informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros já recuperados junto dos beneficiários.
Artigo 6.o
A República Italiana é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 23 de Fevereiro de 2011.