РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 януари 2012 година
относно мярка C 36/07 (ex NN 25/07), приведена в действие от Германия в полза на Deutsche Post AG
(нотифицирано под номер C(2012) 184)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/636/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
I.1. Процедури за държавна помощ
I.1.1. Решението за откриване от 1999 г. и отрицателното решение от 2002 г.
(1)
През 1994 г. United Parcel Service (наричано по-нататък „UPS“) подаде жалба относно предоставянето на неправомерна помощ на Deutsche Bundespost Postdienst (наричано по-нататък „Postdienst“).
(2)
След откриването на процедурата на 23 октомври 1999 г. (наричано по-нататък „решението за откриване от 1999 г.“) Германия представи мнение на 16 септември 1999 г. След публикуването на решението за откриване Комисията получи мнения от 14 заинтересовани страни, които са надлежно предадени на германското правителство с писмо от 15 декември 1999 г., с което на Германия беше дадена възможност да представи своите съображения по тези мнения. Германия отговори с писмо от 1 февруари 2000 г., регистрирано като получено на 2 февруари 2000 г.
(3)
Комисията взе окончателно отрицателно решение (3) на 19 юни 2002 г. (наричано по-нататък „решението от 2002 г.“), като констатира, че Postdienst и неговият приемник Deutsche Post AG (наричано по-нататък „DPAG“; Postdienst и DPAG заедно ще бъдат наричани Deutsche Post) са определяли цени за услугите за колетни пратки от врата до врата под присъщите разходи за себестойност и че тази агресивна ценова политика не е част от задължението за универсална услуга на Deutsche Post. Произтичащите от това загуби в размер на 572 млн. EUR в крайна сметка са финансирани, в нарушение на членове 106 и 107 от ДФЕС, с държавните ресурси, които са били предоставени на Deutsche Post под различни форми (например държавни компенсационни плащания от друго дъщерно предприятие, Deutsche Bundespost Telekom (наричано по-нататък „Telekom“), държавни гаранции по заеми и държавни субсидии за финансиране на пенсиите на държавните служители в пощенските служби).
(4)
Вследствие на искането на Комисията Германия възстанови от DPAG несъвместимата държавна помощ в размер на 572 млн. EUR. Deutsche Post оспори решението пред съдилищата на Съюза.
(5)
В решението си от 2008 г. (4) Общият съд (наричан по-нататък „Съдът“) анулира отрицателното решение на Комисията от 2002 г., тъй като Комисията не е направила изчерпателен анализ на всички приходи и разходи, свързани с универсални услуги, за да определи дали Deutsche Post е получило недостатъчна компенсация или свръхкомпенсация.
(6)
Впоследствие Германия изплати възстановената държавна помощ в размер на 572 млн. EUR заедно с натрупаните лихви на Deutsche Post.
(7)
На 2 септември 2010 г. Съдът на Европейските общности отхвърли жалбата на Комисията срещу решението на Общия съд (5).
I.1.2. Други жалби след отрицателното решение от 2002 г.
(8)
На 13 май 2004 г. UPS подаде нова жалба относно неправомерна държавна помощ, предоставена на Deutsche Post след отрицателното решение от 2002 г. UPS твърди, че в решението от 2002 г. не са разгледани всички мерки, изброени в първоначалната жалба от 1994 г., и че Deutsche Post се е ползвало от финансови облаги, които са значително по-големи от несъвместимата помощ в размер на 572 млн. EUR. UPS също така е на мнение, че Deutsche Post е използвало държавни ресурси за разширяване на своята дейност по доставка на колетни пратки (например за придобиване на други дружества) и за продажба на услуги на неоправдано ниски трансферни цени на своите дъщерни предприятия Postbank AG и Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (наричани по-нататък „DPEED“), които развиват дейност съответно в областта на банковите услуги и разпространението на служебни колетни пратки под марката DHL.
(9)
На 9 ноември 2004 г. и на 1 април 2005 г. Комисията изпрати до Германия искания за информация. Германия представи отговори съответно на 2 декември 2004 г. и на 3 юни 2005 г.
(10)
На 16 юли 2004 г. TNT Post AG & Co KG (наричано по-нататък „TNT“) подаде жалба, в която също се твърди, че Deutsche Post е продавало услуги на неоправдано ниски трансферни цени на Postbank AG. Дружеството твърди, че докато Postbank AG е платило единствено променливите разходи за предоставените услуги, Deutsche Post е финансирало общите постоянни разходи на разпространителската мрежа изцяло от приходите от своя монопол в областта на писмовните пратки.
(11)
На 11 ноември 2004 г. и на 25 април 2005 г. Комисията изпрати до Германия искания за информация. Германия представи отговори съответно на 17 декември 2004 г. и на 23 юни 2005 г.
I.1.3. Решение за разширяване на обхвата от 2007 г.
(12)
След новите жалби Комисията с писмо от 12 септември 2007 г. (6) информира Германия за решението си да разшири обхвата на процедурата (наричано по-нататък „решението за разширяване от 2007 г.“), която първоначално е била открита през 1999 г. Целта на решението за разширяване от 2007 г. е да бъде включена новата представена информация и да бъдат подробно разгледани всички потенциални нарушения на конкуренцията, произтичащи от предоставените на Deutsche Post публични мерки (за повече подробности относно държавните компенсационни плащания, държавните гаранции, пенсионните субсидии и изключителната лицензия за предоставяне на пощенски услуги, свързани с писма, вж. раздел I.1.14).
(13)
Комисията счете за необходимо да възстанови в подробности счетоводните отчети на Deutsche Post за периода 1990-2007 г., за да получи яснота относно въздействието на държавната помощ върху приходите и разходите, свързани с различните услуги, предоставяни от Deutsche Post.
I.1.4. Мнение на Германия относно решението за разширяване от 2007 г.
(14)
Германия изпрати мнението си на 14 декември 2007 г. и Deutsche Post оспори решението за разширяване от 2007 г. (вж. също раздел I.3.1).
I.1.5. Мнения на трети страни относно решението за разширяване от 2007 г. и забележки на Германия по мненията на трети страни
(15)
На 16 ноември 2007 г. UPS и TNT представиха своите мнения.
(16)
След искане за удължаване на срока от 20 декември 2007 г. Германия представи своите забележки по мненията на TNT и UPS на 12 март 2008 г.
I.1.6. Избор на външен експерт
(17)
На 23 януари 2008 г. Комисията публикува покана за участие в търг за експертно проучване, за да се подпомогне Комисията при установяването дали Deutsche Post е получило свръхкомпенсация за задълженията си за универсална услуга за периода 1990-2007 г. (7).
(18)
На 18 юни 2008 г. Комисията сключи договор с WIK Consult GmbH, което е специализирано в областта на аналитичното счетоводство в пощенския сектор.
I.1.7. Мнение на Германия относно достатъчната продължителност на обхванатия от разследването период
(19)
С писма от 10 и 18 юни 2008 г. Германия обяви своето несъгласие с предвидената продължителност на обхванатия от разследването период (1990-2007 г.) и заяви, че е достатъчно разследването да се ограничи в периода от 1990 до 1994 г., когато са били предоставени държавните компенсационни плащания, тъй като загубите през този период са били по-големи от държавните компенсационни плащания, поради което Deutsche Post не се е ползвало от свръхкомпенсация. Съгласно Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (наричана по-нататък „Рамката от 2005 г.“) (8), в която периодът за изчисляване на свръхкомпенсация е ограничен до четири години, предоставянето на счетоводна информация за периода след 1994 г. би било непропорционално.
(20)
На 27 юни 2008 г. Германия представи експертно становище относно задължението на Комисията да проучи поотделно държавните компенсационни плащания, държавните гаранции и пенсионната субсидия (9). Освен това Германия изрази мнение, че за оценката на държавната гаранция и на пенсионната субсидия не е необходимо проучване на счетоводните данни.
(21)
Германските органи потвърдиха същата позиция на срещите с отделите на Европейската комисия на 29 май и на 15 юли 2008 г.
I.1.8. Искане за информация от 17 юли 2008 г.
(22)
На 17 юли 2008 г. Комисията изпрати до Германия искане за информация относно всички мерки за държавна помощ, които са предмет на разследването, като приложи въпросник относно приходите и разходите на Deutsche Post в периода между 1990 и 2007 г. Искането за информация беше изготвено съвместно с WIK Consult. На 5 август 2008 г. Германия отправи искане за удължаване на срока без определяне на крайна дата, тъй като най-напред било необходимо да се установи наличието на някои данни.
I.1.9. Последващи действия във връзка с искането за информация от 12 и 22 август 2008 г.
(23)
На 12 август 2008 г. Комисията разясни защо проучването на разходите и приходите на Deutsche Post следва да се отнася за периода 1990-2007 г. и настоя поисканата информация да бъде предоставена.
(24)
В съобщението си от 14 август 2008 г. Германия заяви, че няма основания за разглеждане на приходите и загубите на Deutsche Post за периода след 1994 г. На 22 август 2008 г. Комисията си запази правото да издаде разпореждане за информация в съответствие с член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (10), ако Германия не представи исканата информация.
(25)
В съобщението си от 29 септември 2008 г. Германия представи резултатите от допълнително експертно становище, което е внесено на 2 октомври 2008 г., за да подкрепи позицията си, че счетоводен анализ след 1994 г. не е необходим и че подходящият период на разследване е от 1990 до 1994 г. (11).
(26)
На 28 октомври 2008 г. Германия предостави информация относно държавната гаранция и пенсионната субсидия.
I.1.10. Разпореждане за информация от 30 октомври 2008 г.
(27)
Комисията не прие аргументите на Германия и настоя, че за пълното оценяване на въздействието върху конкуренцията на предоставените мерки за държавна помощ е необходим анализ до 2007 г. След двете напомняния за представяне на информация от 12 и от 22 август 2008 г., на 30 октомври 2008 г. Комисията издаде разпореждане за информация, с което нареди на Германия да предостави цялата необходима счетоводна информация за целия период от 1990 до 2007 г.
(28)
Германия и Deutsche Post оспориха валидността на разпореждането за информация (вж. раздел I.3.2).
(29)
На 27 ноември 2008 г. Германия представи поисканата счетоводна информация за периода 1990-1994 г. На 5 и 16 декември 2008 г. Германия актуализира счетоводната информация, предоставена на 27 ноември 2008 г.
I.1.11. Предоставяне на счетоводна информация за периода от 1990 до 2007 г.
(30)
След проведена на 6 февруари 2009 г. среща между държавния секретар на Германия г-н Pfaffenbach, изпълнителния директор на DPAG г-н Appel и комисаря, който отговаря за политиката на конкуренция, Германия и Deutsche Post се съгласиха да предоставят счетоводна информация за периода след 1994 г.
(31)
На 3 март 2009 г. Германия предостави първия набор счетоводна информация за целия период, обхванат от разследването - от 1990 до 2007 г.
(32)
Срещите между Deutsche Post и отделите на Комисията се състояха на 3 март 2009 г. в Брюксел и на 12 март, 2 април, 28 май, 23 юни и 18 септември 2009 г. в Бон. Германия предостави съответните презентации от Deutsche Post на 26 март, 7 май и 22 юни 2009 г.
(33)
След тези срещи и предаването от страна на Комисията на два списъка с въпроси на Deutsche Post на 4 юни и на 30 юли 2009 г. Германия предостави актуализирана счетоводна информация и допълнителни разяснения на 9 юли, 31 юли, 17 август, 8 септември, 10 септември и 15 октомври 2009 г.
(34)
На 16 и 24 септември 2009 г. службите на Комисията изпратиха допълнителни въпроси, на които Германия предостави отговори на 14 октомври 2009 г.
I.1.12. Предоставяне на проучването на WIK
(35)
В резултат на закъснението при предоставянето на счетоводните данни се е наложило договорът с WIK Consult да бъде удължаван неколкократно. В края на краищата WIK Consult предостави експертното си проучване (наричано по-нататък „проучването на WIK“) на 9 ноември 2009 г.
(36)
На 14 и на 21 януари 2010 г. Германия предостави мнението си по проучването на WIK. На 11 февруари 2010 г. Германия предостави експертно проучване от KPMG (наричано по-нататък „проучването на KPMG“) относно правния характер на прехвърлените плащания (12) (Ablieferungen), които Deutsche Post е трябвало да извърши към националния бюджет до 1995 г., както и експертно проучване на Deloitte (13) (наричано по-нататък „проучването на Deloitte-I“) относно референтната печалба, използвана в проучването на WIK.
(37)
На 23 април 2010 г. Германия предостави ново проучване на Deloitte (наричано по-нататък „проучването Deloitte-II“) относно нивото на разумна печалба, което следва да бъде прието по отношение на универсалните услуги на Deutsche Post.
(38)
На 9 август 2010 г. Германия предостави допълнително мнение по изчисляването на свръхкомпенсацията и прилагането на принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика към оценката на държавните компенсационни плащания.
I.1.13. Мнение след анулирането на отрицателното решение от 2002 г.
(39)
На 5 ноември 2010 г. Германия предостави допълнително експертно становище, в което се разглежда значението на решението по дело C-399/08 Комисията срещу Deutsche Post (вж. раздел I.3.5) за настоящото разследване (14).
I.1.14. Решение за разширяване на обхвата от 2011 г.
(40)
С писмо от 10 май 2011 г. Комисията информира Германия за решението си да разшири обхвата на процедурата съгласно член 108, параграф 2 от ДФЕС, която първоначално е открита през 1999 г. и обхватът ѝ е разширен през 2007 г., с оглед да се извърши задълбочен анализ на пенсионната субсидия, която Deutsche Post получава от 1995 г. насам (наричано по-нататък „решението за разширяване от 2011 г.“).
(41)
След първоначално искане за удължаване на срока от 23 май 2011 г. Германия предостави мнението си на 29 юли 2011 г. заедно с допълнителни експертни проучвания относно необходимостта от изчисляване на свръхкомпенсацията за доказване на предполагаемо кръстосано субсидиране (15), относно съпоставянето на плащаните от Deutsche Post разходи за социално осигуряване със средните разходи за социално осигуряване на пазара (16), както и относно размера на плащаните от Deutsche Post допълнителни разходи за социално осигуряване (17).
(42)
UPS предостави мнението си на 4 октомври 2011 г. Те бяха последвани от мнението, предоставено от „Free and Fair Postal Initiative“ (наричана по-нататък „FFIP“) на 5 октомври 2011 г., и от мнението, предоставено от Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (наричано по-нататък „BIEK“) на 7 октомври 2011 г. На 13 октомври 2011 г. Комисията предаде мненията на заинтересованите страни на Германия.
(43)
На 14 ноември 2011 г. Германия предостави забележките си по мненията на третите страни.
(44)
На 18 ноември 2011 г. Комисията изпрати искане за допълнителна информация, свързана с подробни данни за финансирането на пенсиите за периода след 2007 г. Германия предостави отговори на 2 и 19 януари 2012 г. На 16 декември 2011 г. Комисията предостави на Германия експертно проучване от Charles River Associates относно определянето на референтната печалба (18) (наричано по-нататък „проучването CRA“) за мнение, на което Германия отговори на 16 януари 2012 г.
I.2. Процедури по прилагане на член 102 от ДФЕС
(45)
Въз основа на жалбата на UPS от 1994 г. Комисията установи, че Deutsche Post е нарушило член 102 от ДФЕС чрез агресивно ценообразуване по отношение на пратките от страна на търговци към потребители в периода 1990-1995 г. На Deutsche Post беше наложена глоба в размер на 24 млн. EUR (19).
(46)
На 22 април 2004 г. UPS подаде нова жалба относно злоупотреба на Deutsche Post с господстващо положение по смисъла на член 102 от ДФЕС. UPS твърди, че Deutsche Post е определило прекомерно високи цени на марките за своите регулирани пощенски услуги, свързани с писма.
(47)
В хода на разследването на 5 ноември 2004 г. Комисията получи документи, свързани с решението, от германската Агенция за регулиране на пощенските услуги (наричана по-нататък „регулаторният орган в пощенския сектор“) относно праговете на цените за регулирани пощенски услуги, свързани с писма, на Deutsche Post за периода, започващ от 1 януари 2003 г. (наричано по-нататък „решението за прагове на цените от 2002 г.“). С писмо от 13 юни 2007 г. Германия изрази съгласие, че тези документи също биха могли да се използват в процедурата за държавна помощ.
(48)
На 25 март 2008 г. Комисията реши да закрие антитръстовото разследване поради малката вероятност за установяване на такова нарушение по член 102 от ДФЕС (20).
I.3. Съдебни дела
I.3.1. Дело T-421/07 Deutsche Post AG/Комисията
(49)
Deutsche Post оспори валидността на решението за разширяване от 2007 г., като твърдеше, че отрицателното решение от 2002 г. е породило оправдано очакване Комисията да не възобнови своето разследване.
(50)
На 8 декември 2011 г. Общият съд отхвърли тази жалба като недопустима (21).
I.3.2. Дело Т-570/08 Deutsche Post AG/Комисията и дело Т-571/08 Германия/Комисията
(51)
Германия и Deutsche Post оспориха валидността на разпореждането за информация на Комисията от 30 октомври 2008 г., тъй като считат, че с разпореждането се изисква нецелесъобразна информация и на Deutsche Post се налага непропорционална тежест.
(52)
На 16 юли 2010 г. Общият съд обяви и двете жалби за недопустими, тъй като с издаването на разпореждането за информация не са нарушени процесуални права нито на Deutsche Post, нито на Германия.
I.3.3. Дело C-463/10 P Deutsche Post AG/Комисията и дело C-475/10 P Германия/Комисията
(53)
На 27 септември 2010 г. Deutsche Post и Германия обжалваха решението на Общия съд и заявиха, че разпореждането за информация нарушава техните права. На 13 октомври 2011 г. Съдът на Европейския съюз отмени решението на Общия съд от 16 юли 2010 г. (22). Вследствие на това делото беше върнато на Общия съд и все още е висящо.
I.3.4. Дело T-344/10 UPS/Комисията
(54)
На 20 август 2010 г. UPS подаде в Общия съд жалба, твърдейки, че по отношение на разследването за държавна помощ от 2007 г. е налице неправомерно бездействие от страна на Комисията. Предвид факта, че от решението за разширяване от 2007 г. са изтекли почти три години, UPS счита, че Комисията е имала достатъчна възможност да разследва въпросните мерки и да прецени фактологическите и юридическите обстоятелства, за да вземе окончателно решение и да закрие процедурата по разследване. Делото все още е висящо.
I.3.5. Дело T-388/11 Deutsche Post AG/Комисията
(55)
На 22 юли 2011 г. Deutsche Post оспори валидността на решението за разширяване от 2011 г., тъй като счита, че Комисията е допуснала явна грешка в предварителната оценка на пенсионната субсидия като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС и като нова помощ по смисъла на член 108, параграф 1 от ДФЕС. Делото все още е висящо.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПУБЛИЧНИТЕ МЕРКИ
(56)
От 1989 г. нататък Deutsche Post е получила държавна помощ под формата на няколко различни мерки:
-
пенсионна субсидия въз основа на:
-
Закона за служителите на бившето Deutsche Bundespost (Postpersonalrechtsgesetz от 1994 г.) (23) (наричан по-нататък „PostPersRG от 1994 г.“)
-
Плащания на държавни компенсационни плащания и гаранции въз основа на:
-
Закона за организацията на пощенските услуги (Postverfassungsgesetz от 1989 г.) (24) (наричан по-нататък „PostVerfG от 1989 г.“)
-
Закона за реорганизацията на пощенските услуги (Postumwandlungsgesetz от 1994 г.) (25) (наричан по-нататък „PostUmwG от 1994 г.“)
-
наредба за изключителни права и цени въз основа на:
-
Закона за пощенската система (Gesetz über das Postwesen 1989) (26) (наричан по-нататък „PostG от 1989 г.“)
-
Закона за пощите (Postgesetz от 1997 г.) (наричан по-нататък „PostG от 1997 г.“)
II.1. Пенсионната субсидия в контекста на социалните придобивки и схемите за социалноосигурителните вноски за държавни и частни служители
(57)
От 1995 г. нататък с пенсионната субсидия е финансирана голяма част от пенсиите за пенсионирани държавни служители на Deutsche Post. С оглед при оценката на пенсионната субсидия въздействието ѝ да бъде разбрано в пълнота, в следващия раздел ще бъдат описани по-подробно социалните придобивки и социалноосигурителните вноски на държавните служители в сравнение със схемите за задължително социално осигуряване за служители по договори с частноправен характер (наричани по-нататък „частните служители“).
II.1.1. Социални придобивки за държавните служители
(58)
Държавните служители имат право на пенсия за старост, на здравни и медико-социални грижи. Придобивките за държавните служители на Deutsche Post са същите като тези, предоставяни на всички останали държавни служители:
-
Нивото на пенсията е предварително установено съгласно член 14 от BeamtVG (27) като определен процент от последната заплата на държавния служител. Например държавен служител, който се е пенсионирал през 2010 г. и е изработил необходимия брой години, ще получава пенсия, равняваща се на 71,75 % от неговата последна заплата.
-
Държавните служители имат право на възстановяване на 50-70 % от разходите за здравни и медико-социални грижи, докато останалите разходи трябва да заплатят сами. Точната разбивка на разходите за здравни грижи зависи от различни критерии, като например от броя на децата. Държавният служител може да избере или да участва в допълнително доброволно осигуряване, или да плаща своята част от разходите за здравни грижи с налични средства.
II.1.2. Финансиране на социалните придобивки за държавните служители на Postdienst в периода 1989-1994 г.
(59)
След първата реформа на пощите от 1989 г., съгласно член 54, параграф 2 от PostVerfG от 1989 г., Postdienst, Telekom и Postbank са задължени да финансират изцяло пенсионните плащания и здравните разходи на пенсионираните държавни служители, които са разпределени в съответните категории въз основа на дейностите си в миналото. Независимо от това, че исковете на държавните служители продължават да се предявяват към държавата, по силата на тази разпоредба държавата има право да предяви иск за цялата сума съответно към Postdienst, Telekom и Postbank.
II.1.3. Финансиране на социалните придобивки за държавните служители на DPAG от 1995 г. нататък
(60)
С втората реформа на пощите от 1994 г. държавните служители, които са работили за Postdienst, са прехвърлени към DPAG съгласно член 2, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г. Съгласно член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г.държавните служители запазват своя съществуващ правен статут. Съгласно член 1, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г. DPAG поема всички права и задължения на работодателя от федералното управление и в съответствие с член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г., поема всички парични вземания на държавните служители.
(61)
Съгласно член 15 от PostPersRG от 1994 г. плащането на пенсиите и разходите за здравни грижи на пенсионираните държавни служители се поема от новосъздаден пенсионен фонд за държавните служители на Deutsche Post. На 1 юли 2001 г. пенсионните фондове за Deutsche Post, Deutsche Telekom AG и Postbank AG се сливат в пенсионния фонд за държавните служители на пощенските служби (Postbeamtenversorgungskasse) (наричани заедно по-нататък „пенсионния фонд“ за целия период от 1 януари 1995 г. нататък).
(62)
Съгласно член 16, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г. Deutsche Post е трябвало да плаща на пенсионния фонд годишна вноска от 2,045 млрд. ЕUR за периода 1995-1999, обща сума в размер на 10,225 млрд. ЕUR. От 2000 г. нататък въз основа на член 16, параграф 2 от PostPersRG от 1994 г. Deutsche Post е трябвало да плаща на пенсионния фонд годишна вноска от 33 % от общата сума на заплатите на държавните служители (т.е. от 735 млн. EUR през 2000 г. до 540 млн. EUR през 2010 г.).
(63)
Съгласно член 16, параграф 2 от PostPersRG от 1994 г. пенсионната субсидия покрива оставащия дефицит (т.е. разликата между пенсиите за пенсионираните държавни служители и вноската на Deutsche Post в пенсионния фонд). Пенсионната субсидия се увеличава от 151 млн. EUR през 1995 г. на 3,203 млрд. EUR през 2010 г. и достига общ размер 37,121 млрд. EUR през периода 1995-2010 г.
Фигура 1
Финансиране на пенсионния фонд (в млн. EUR)
II.1.4. Схеми за задължително социално осигуряване за частни служители и допълнително пенсионно осигуряване за частни служители на Deutsche Post
(64)
Частните служители трябва да участват в четири схеми за социално осигуряване: пенсионно осигуряване, осигуряване за безработица, за здравни грижи и осигуровка за медико-социални грижи (28). В сравнение със схемата за държавните служители, схемите за задължително социално осигуряване предлагат различно ниво на покритие по отношение на схемите за пенсионно и здравно осигуряване:
-
Нивото на пенсията се изчислява не като процент от последната месечна заплата, а като процент от усредненото възнаграждение през целия професионален живот.
-
Разходите за здравни и медико-социални грижи се покриват изцяло.
(65)
Налице са също важни различия във финансирането на социалните придобивки в сравнение с тези на държавните служители. Схемите за задължително социално осигуряване за частни служители се финансират със съвместни вноски от служителя и работодателя през целия професионален живот на служителя (наричани по-нататък „вноски за задължително социално осигуряване“). Общата ставка на социалноосигурителната вноска формално се разделя на дял на служителя и дял на работодателя, като всеки от двата дяла включва приблизително половината от цялата вноска. Работодателят обаче има формалното задължение да плати цялата ставка на вноската по схемите за социално осигуряване.
Фигура 2
Ставки на вноските за задължително социално осигуряване като процент от брутното възнаграждение на частните служители (вж. също приложението)
(66)
Фигура 2 показва, че ставките на вноските за задължително социално осигуряване от 1995 г. нататък са били в порядъка от 38 % до 42 % от брутното възнаграждение (= нетното възнаграждение + дела на служителя). Дяловете на работодателя и на служителя от ставката на социалноосигурителната вноска са варирали в порядъка от 19 % до 21 % от брутното възнаграждение (за повече подробности относно динамичния ред вж. приложението).
(67)
Частните служители на Deutsche Post са се ползвали не само от задължителни схеми за социално осигуряване, но и от допълнително пенсионно осигуряване. На частните служители, започнали работа преди 1997 г., е било предложено покритие на допълнително пенсионно осигуряване, което би им позволило да получават пенсии, близки до тези на държавните служители. Допълнителното пенсионно осигуряване е покривало разликата между пенсията на частните служители от задължителното социално осигуряване - която се равнява на определен процент от усредненото възнаграждение през целия професионален живот - и пенсията на държавните служители, която е определен процент от последната заплата. Подробните правила са определени в Хартата на пенсионния институт на германските пощи (Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost - VAP) (29).
(68)
До 1997 г. Deutsche Post е финансирало плащанията за допълнителна пенсия за пенсионираните частни служители с вноска от приблизително [5-10 %] (30) от брутното възнаграждение на действащите частни служители. От 1997 г. нататък Deutsche Post е формирало провизия за неизплатените задължения на VAP (вж. също описанието на тежест № 4 в раздел II.3.1.3).
(69)
От 1997 г. нататък на новоназначените частни служители е предлагано значително намалено допълнително пенсионно осигуряване, за което Deutsche Post плаща вноска в размер между [0 и 5 %] от брутното възнаграждение от 1997 до 2007 г.
II.2. Държавни компенсационни плащания и гаранции в контекста на изключителното право на Deutsche Post и задължението за универсална пощенска услуга
II.2.1. Изключително право до 2007 г.
(70)
Преди 1998 г. член 2 от PostG от 1989 г. предоставя на Deutsche Post изключителното право за изграждане и поддържане на съоръжения за пренос на писмовни пратки. Други пощенски услуги - пренос на колетни пратки, вестници или периодични издания - не са резервирани за Deutsche Post, а са открити за конкуренция. Съгласно член 37 от PostVerfG от 1989 г. печалбите от резервираните услуги за писмовни пратки трябва да се използват за финансиране на загубите от универсалните услуги, които се предлагат на отворените за конкуренция пазари. Съгласно член 4 от Закона за регламентиране на далекосъобщенията и системата на пощите - PTRegG 1994 (31) - федералният министър на пощите и далекосъобщенията отговаря за одобряване на цените за резервираните услуги за писмовни пратки.
(71)
С влизането в сила на PostG от 1997 г. през 1998 г. обхватът на резервираните за Deutsche Post услуги постепенно се стеснява. Съгласно член 51 от PostG от 1997 г. изключителното право през 1997 г. обхваща доставката на писма и адресирани каталози с тегло под 200 g, но таванът за тегло постепенно бива снижаван, като през 2006 г. достига 50 g. Впоследствие действието на изключителното право изтича на 31 декември 2007 г.
II.2.2. Задължение за предоставяне на универсална пощенска услуга до 2007 г.
(72)
Задължението за универсална пощенска услуга на Deutsche Post е установено в два официални акта за възлагане:
-
Наредбата за задължителните пощенски услуги (32) (наричана по-нататък „Наредбата за задължителни услуги“) определя Deutsche Post като доставчика на универсална пощенска услуга за доставка на писма и колети с тегло до 20 kg, като възлага на дружеството предоставянето на тези услуги на цялата територия на Германия по единни тарифи.
-
С PostG от 1997 г. и придружаващите го правила по прилагане от 1999 г. (33) (наричана по-нататък „Наредбата за универсална услуга от 1999 г.“) услугата продължава да е възложена на DPAG.
(73)
В член 11 от PostG от 1997 г. универсалната услуга се определя като основен пакет от пощенски услуги, които се предоставят в национален мащаб на достъпни цени. Тези услуги включват доставката на писма, адресирани колетни пратки с тегло до 20 kg, книги, каталози, вестници и списания (наричани по-нататък „универсалните услуги“).
(74)
Наредбата за универсална услуга от 1999 г. определя минималните изисквания за качество на универсалната услуга:
-
На територията на Германия трябва да са разположени най-малко 12 000 пощенски клона.
-
Средногодишно 80 процента от писмата и колетните пратки трябва да се доставят в определени срокове (един работен ден за писма и два работни дни за колети) и през делничните дни трябва да има най-малко една доставка дневно.
-
Основното изискване за цените на универсалните услуги е достъпност, като същевременно DPAG е трябвало да определя единни цени за услугите за писмовни пратки, извършвани в рамките на изключителното право, чието действие се изчерпва през 2007 г. DPAG обаче е разполагало с известна гъвкавост при определянето на цените за резервираните услуги, тъй като е можело да сключва отделни ценови споразумения с клиенти, които изпращат най-малко 50 пратки на транзакция.
(75)
С член 52 от PostG от 1997 г. възлагането на доставката на универсални услуги на DPAG се запазва до 31 декември 2007 г., т.e. датата, на която изтича изключителното право на дружеството за осъществяване на услуги за писмовни пратки. След изчерпването на изключителното право задължението за универсална услуга не е възложено на пощенски оператор в Германия, което означава, че от всички доставчици на пощенски услуги се очаква да предоставят универсални пощенски услуги („пазарни сили“). Когато се установи или има основания да се счита, че дадена универсална услуга не е предоставяна по целесъобразен или подходящ начин, в PostG от 1997 г. Се предвиждат законови механизми за обезпечаване на предоставянето на такива услуги.
(76)
Както се вижда от проучването WIK (вж. Фигура 3), универсалните услуги формират около 88 % от общите приходи през периода 1990-2007 г. В голямата си част универсалните услуги за писмовни пратки подлежат на ценово регулиране поради господстващото положение на Deutsche Post на тези пазари (вж. раздел II.2.1). Освен услугите с регулирани цени, които формират около 62 % от общите приходи, Deutsche Post е предоставяло универсални услуги за колетни пратки (около 15 % от общите приходи) и допълнително универсални услуги за писмовни пратки с нерегулирани цени (около 11 % от общите приходи) в конкуренция с други оператори.
(77)
Освен това Deutsche Post е предлагало и търговски услуги (например банкиране на дребно на Postbank, услуги по продажба на Telekom, доставка на неадресирани пощенски пратки и др.). Като цяло търговските услуги формират 12 % от приходите на Deutsche Post за периода 1990-2007 г.
II.2.3. Държавни компенсационни плащания
(78)
От създаването му през 1950 г. Deutsche Bundespost представлява специален актив на федералното правителство (наричан по-нататък „Sondervermögen“). Съгласно германското административно право Sondervermögen няма юридическа правосубектност, която е независима от държавата, но разполага със собствен бюджет и не носи отговорност за общите задължения на държавата.
(79)
Първата реформа на пощите от 1989 г. определя Sondervermögen да има три различни подразделения - Postdienst, Postbank и Telekom - които се категоризират като „публични предприятия“, но при все това нямат независима от държавата юридическа правосубектност.
(80)
Съгласно член 37, параграфи 2 и 3 от PostVerfG от 1989 г., въпреки че се очаква всяка услуга на трите подразделения да се самофинансира, кръстосаното финансиране между трите подразделения е било допустимо до размера на загубите в резултат на задълженията за универсална услуга. На тази основа в периода между 1990 и 1993 г. Postdienst е получило трансфери в размер на 2,844 млрд. EUR от Telekom, за да покрива загубите си.
(81)
В хода на втората реформа на пощите, която влиза в сила от 1 януари 1995 г., трите подразделения на Sondervermögen са преобразувани в публични акционерни дружества: Postdienst е преобразувано в DPAG, Postbank в Postbank AG, а Telekom - в Telekom AG. Съгласно член 2, параграф 2 от PostUmwG от 1994 г. Telekom AG поема всички задължения, произтичащи от заеми, които са относими към Sondervermögen като цяло, но си запазва правото да си възстанови средства от DPAG и Postbank AG до размера на задълженията по заеми, които могат да бъдат приписани на техните правни предшественици.
(82)
Съгласно член 7 от PostUmwG от 1994 г. обаче правото на Telekom AG (произтичащо от член 2, параграф 2 от PostUmwG от 1994 г.) да предявява претенции спрямо DPAG до размера на загубите, реализирани от Postdienst, се изчерпва на 31 декември 1994 г. Това довежда до прехвърлянето на активи на стойност 2,822 млрд. EUR от Telekom AG към DPAG. Според Германия това прехвърляне от Telekom AG, както и предходните прехвърляния въз основа на член 37, параграф 3 от PostVerfG от 1989 г., е било крайно необходимо за DPAG, за да изпълни задълженията си за универсална услуга.
(83)
През периода 1990-1995 г. Postdienst е получило общо 5,666 млрд. EUR като компенсация за своето задължение за универсална услуга.
II.2.4. Държавна гаранция по дългови инструменти, емитирани преди 1995 г.
(84)
От 1953 г. нататък в член 22, параграф 4 от PostVwG от 1953 г. (34) се предвижда емитираните от Deutsche Bundespost дългови инструменти, да имат същата правна стойност като дълговите инструменти, емитирани от Федерална република Германия. Когато PostVwG от 1953 г. е отменен от PostVerfG от 1989 г., същата разпоредба е включена в член 40 от PostVerfG от 1989 г.
(85)
След създаването на трите подразделения през 1989 г. самото дружество Postdienst не емитира дългови облигации; Postbank управлява тези сделки за всички подразделения на Deutsche Bundespost. След това дълговите инструменти са разпределени между Postdienst, Telekom и Postbank според финансовите им нужди.
(86)
Съгласно член 2, параграф 4 от PostUmwG от 1994 г. след 1995 г. Германия остава задължена по всички сделки с дългови облигации, сключени преди 1995 г. от Deutsche Bundespost и впоследствие разпределени между Postdienst, Telekom и Postbank. Германия обаче няма задължения по дълговите инструменти, емитирани по-късно от DPAG.
II.3. Приходите от регулирани цени като допълнителна компенсация за разходите за пенсии и разходите за мрежа за универсалната услуга
(87)
С PostG от 1997 г. се създава също Bundesnetzagentur (наричан по-нататък „регулаторният орган в пощенския сектор“) за надзор на резервираните и либерализираните пазари на писмовни пратки. Съгласно член 19 от PostG от 1997 г. регулаторният орган в пощенския сектор разполага с компетенции да регулира ценообразуването на Deutsche Post на пазарите за писмовни пратки, на които дружеството се ползва от господстващо положение. Deutsche Post е заемало господстващо положение не само по отношение на резервираните услуги - съгласно член 51 от PostG от 1997 г. - но също така по отношение на всички останали услуги за писмовни пратки, които вече са били отворени за конкуренция. Регулирането на цените може да бъде или под формата на предварително определен ценови праг, или под формата на последващ ценови контрол.
(88)
Според проведените от регулаторния орган в пощенския сектор пазарни проучвания Deutsche Post е държало среден пазарен дял от 90-97 % на пазарите за писмовни пратки с регулирани цени. В последния си доклад регулаторния орган в пощенския сектор изразява неодобрение от факта, че постепенното отваряне на пазара от 1997 г. нататък не е довело до ефективна конкуренция на пазара за писмовни пратки в Германия (35).
(89)
Услугите за писмовни пратки с регулирани цени формират основната част от общите приходи на Deutsche Post (например около 62 % от общите приходи на Deutsche Post за периода 1990-2007 г. (вж. Фигура 3) и около 56 % за периода 2008-2010 г.).
(90)
Всички останали универсални и търговски услуги, които не подлежат на ценово регулиране съгласно членове 19-27 от PostG от 1997 г. (36), ще бъдат наричани услуги с нерегулирани цени.
(91)
По отношение на услугите за писмовни пратки с регулирани цени в член 20, параграфи 1 и 2 от PostG от 1997 г. се предвижда, че цените трябва да отразяват разходите за ефективно предоставяне на услугата. Когато обаче това е обективно обосновано, регулаторния орган в пощенския сектор следва надлежно да отчита inter alia:
-
разходите за универсално предоставяне на пощенски услуги и
-
разходите за финансиране на пенсионни и здравни плащания за служителите, които са били прехвърлени от Postdienst.
(92)
С член 57 от PostG от 1997 г. и министерски указ от 27 март 2000 г. на федералния министър на икономическите въпроси и технологиите регулираните цени се запазват на нивото им от 1997 г. до 31 декември 2002 г.
II.3.1. Решение за прагове на цените от 2002 г.
(93)
Едва през 2002 г. регулаторния орган в пощенския сектор издава първото си решение относно прага на цените за услугите за писмовни пратки с регулирани цени за периода от 1 януари 2003 г. до 31 декември 2007 г. (наричано по-нататък „решението за прагове на цените от 2002 г.“). Регулирането чрез ценови прагове представлява система за регулиране на цените на пакет услуги, посредством която не се контролира отделната цена за всяка услуга, а съществува таван за претеглената средна стойност на всички цени в пакета. Съгласно член 19 от PostG от 1997 г. регулирането чрез предварително определен ценови праг включва всички пощенски услуги, по отношение на които Deutsche Post се е намирало в господстващо положение.
(94)
За целите на решението за прагове на цените от 2002 г. Deutsche Post за първи път представя на регулаторния орган в пощенския сектор предназначени за регулаторите счетоводни данни за приходите и разходите (по-нататък наричани „счетоводни данни за регулаторите от 2002 г.“), които обхващат периода 1998-2006 г. Счетоводните данни за регулаторите се основават на резултатите до 2001 г. и на прогнози за следващите години.
(95)
През 2002 г. Deutsche Post декларира „финансови тежести“ по отношение на предоставянето на универсалната услуга и във връзка с назначаването на държавни и частни служители, които са били прехвърлени от Postdienst. Според твърдението от Deutsche Post тези тежести представляват разходите, които не биха възникнали без задължението за универсална пощенска услуга и без прехвърлянето на персонал и инфраструктура от Postdienst (за подробен списък вж. таблица 1).
Таблица 1
Тежести, одобрени с решението за определяне на прагове на цените от 2002 г. (в млн. EUR, номинални стойности)
№
Тежести от решението за определяне на прагове на цените от 2002 г.
Среден размер на тежестта (1998-2006 г.) в млн. EUR
%
1
Допълнителни разходи за заплати
[…]
[…]
2
Допълнителни разходи за социално осигуряване
[…]
[…]
3
Инфраструктурна тежест на пощенските клонове
[…]
[…]
4
Допълнително пенсионно осигуряване на служителите (VAP)
[…]
[…]
5
Тежест на транспортната инфраструктура
[…]
[…]
6
Социални и здравни разходи (BAnstPT)
[…]
[…]
7
Преструктуриране на персонала
[…]
[…]
8
Покриване на дефицита по здравното осигуряване на държавните служители
[…]
[…]
Общ среден размер на тежестта
[…]
100 %
(96)
В крайна сметка регулаторният орган в пощенския сектор приема аргумента на Deutsche Post, че дружеството не би понесло тези тежести, ако не е било натоварено със задължението за универсална услуга (за тежести № 3 и № 5 по разходи за универсална услуга) и със задължението за приемане на държавните и частните служители от Postdienst (тежести с номера 1, 2, 4, 6, 7 и 8). Ето защо регулаторният орган в пощенския сектор одобрява увеличени регулирани цени за писмовни пратки с оглед финансирането на декларираните средногодишни тежести в размер на […] млрд. EUR за периода 2002-2006 г. от приходите от услуги за писмовни пратки с регулирани цени. Съгласно решението за прагове на цените от 2002 г. 100 % от тежестите се разпределят към цените, които подлежат на предварително определен ценови праг.
II.3.1.1. Допълнителни възнаграждения (тежест № 1)
(97)
Тежест № 1 показва декларираните допълнителни разходи за възнаграждения на пощенски служители над средната стойност за отрасъла. Deutsche Post използва като „конкурентно“ референтно възнаграждение възнаграждението на новонаетия след 2002 г. персонал, което е определено в колективен трудов договор (Entgelttarifvertrag) с профсъюзите (наричано по-нататък „ETV възнаграждение“). За изчисляването на тежест № 1 обаче този референтен показател се прилага към целия персонал. Той също така се прилага с обратно действие до 1998 г. в предоставените счетоводни данни.
II.3.1.2. Допълнителни социалноосигурителни вноски (тежест № 2)
(98)
Регулаторният орган в пощенския сектор също така приема аргумента на Deutsche Post, че е трябвало да плаща по-високи социалноосигурителни вноски за своите частни и държавни служители, отколкото частните конкуренти обикновено трябва да плащат за своите частни служители.
(99)
Deutsche Post основава изчисленията си на ставката на социалноосигурителната вноска, която определя като „конкурентна“ (наричана по-нататък „нормативно определена ставка на вноската“) едновременно за държавните и за частните служители. Тази нормативно определена ставка се определя като сумата от:
-
дела на работодателя от социалноосигурителни вноски за частен служител (приблизително 19-21 %, което е около половината от общата ставка на социалноосигурителната вноска, както е посочено във Фигура 2),
-
вноската по схема за осигуряване за злополука (в диапазона [0-5 %]; Deutsche Post е добавило тази вноска към нормативно определената ставка на вноската от 2001 г. нататък),
-
вноската по схема за допълнително пенсионно осигуряване (в диапазона [0-5 %]; Deutsche Post е добавило тази вноска към нормативно определената ставка на вноската от 1997 г. нататък, тъй като вноска по схема за допълнително пенсионно осигуряване с такава величина се счита за „конкурентна“. Ставката се основава на допълнителното пенсионно осигуряване, което Deutsche Post е предлагало от 1997 г. нататък на новоназначените частни служители).
(100)
С приходите от услуги с регулирани цени се финансират всички социалноосигурителни вноски, които надхвърлят нормативно определената ставка на вноската (наричани по-нататък „допълнителни вноски“). Като се използват за пример изчисленията на допълнителните социалноосигурителни вноски за държавните служители през 2001 г., в таблица 2 е показано, че действителните социалноосигурителни вноски за държавните служители са с почти двоен размер в сравнение с „конкурентните“ социалноосигурителни вноски, основани на нормативно определената ставка на вноската.
Таблица 2
Изчисляване на допълнителните разходи за социално осигуряване за държавните служители през 2001 г. въз основа на счетоводни данни, предназначени за регулаторите, за 2002 г. (в млн. EUR)
% от действителните възнаграждения
(1)
Ставка на вноската в пенсионен фонд
33 %
(2)
Общ размер на възнагражденията на държавните служители
[…]
(3)
=(1)*(2)
Ставка на вноската в пенсионен фонд
[…]
(4)
Разходи за здравно осигуряване
[…]
(5)
=(3)+(4)
Действителни социалноосигурителни вноски
[…]
[40-45 %]
(6)
Дял на работодателя от социалноосигурителните вноски
20,43 %
(7)
Осигуряване за злополука
[…]
(8)
Допълнително пенсионно осигуряване
[…]
(9)
=(6)+(7)+(8)
Нормативно определена ставка на вноската
[…]
(10)
=(2)*(9)
Референтни разходи на регулаторите за социално осигуряване
[…]
[20-25 %]
(11)
=(5)-(10)
Допълнителни социалноосигурителни вноски
[…]
[15-20 %]
(101)
Действителните социалноосигурителнш вноски включват плащането от Deutsche Post на 33 % от действителните възнаграждения на държавните служители в пенсионния фонд (годишно еднократно плащане в размер на 2,045 млрд. EUR в периода 1995-1999 г.), както и вноски за разходите за здравно осигуряване на държавните служители. Сумата на действителните социалноосигурителнш вноски достига [40-45 %] от действителните възнаграждения на държавните служители през 2001 г.
(102)
Въпреки че ставката на социалноосигурителната вноска се определя като процент от брутното възнаграждение на частните служители (нетно възнаграждение + дела на служителя от социалноосигурителната вноска), за да изчисли референтния показател за регулаторите Deutsche Post умножава нормативно определената ставка на вноската от [20-25 %] по действителното възнаграждение на държавните служители.
II.3.1.3. Допълнително пенсионно осигуряване за частните служители (тежест № 4)
(103)
Предназначението на тежест № 4 е да компенсира формирането на провизия за задълженията отпреди 1997 г. от схемата за допълнително пенсионно осигуряване VAP за частните служители на Deutsche Post.
(104)
Както е обяснено в раздел II.1.4, на частните служители на Deutsche Post, наети преди 1997 г., е било предложено допълнително пенсионно осигуряване, за да им се гарантира пенсия, близка до тази на държавните служители. Postdienst обаче не е формирало съответната провизия за бъдещи пенсионни плащания. Едва след учредяването на DPAG в счетоводния баланс са включени провизии в размер на 8,153 млрд. EUR.
II.3.1.4. Разни допълнителни разходи за социално осигуряване (тежести № 6, 7 и 8)
(105)
Тежест № 6 включва вноската на Deutsche Post във Федералния институт за пощите и далекосъобщенията (Bundesanstalt für Post und Telekommunikation - BanstPT), който осигурява някои социални придобивки (например социални жилища) за държавни и частни служители, които са били прехвърлени от Postdienst. Тежест № 7 включва вноските от Deutsche Post за покриване на дефицита по схемата за здравно осигуряване на държавни служители. Тежест № 8 за преструктуриране на персонала се отнася както за държавни, така и за частни служители.
II.3.1.5. Тежести на универсалната услуга (№ 3 и № 5)
(106)
Тези тежести показват икономиите на разходи, които Deutsche Post би могло да постигне, ако можеше да планира пощенските си клонове и мрежата за колетни пратки въз основа единствено на търговски съображения. Икономиите на разходи се изчисляват въз основа например на хипотетичния брой пощенски клонове, които Deutsche Post би използвало без задължението за универсална услуга.
II.3.2. Решения за прагове на цените от 2007 и 2011 г.
(107)
На 7 ноември 2007 г. регулаторният орган в пощенския сектор одобрява прага на цените за периода от 1 януари 2008 г. до 31 декември 2011 г. (наричано по-нататък „решението за прагове на цените от 2007 г.“). На 14 ноември 2011 г. регулаторният орган в пощенския сектор одобрява прага на цените за периода от 1 януари 2012 г. до 31 декември 2013 г. (наричано по-нататък „решението за прагове на цените от 2011 г.“).
(108)
След решението за прагове на цените от 2007 г. цените за изпращане на над 50 писмовни пратки вече не се контролират предварително, а подлежат на последващ ценови контрол съгласно член 25 от PostG от 1997 г. (37). Цените за всички останали пощенски услуги, по отношение на които Deutsche Post заема господстващо положение, продължават да подлежат на предварителен контрол съгласно член 19 от PostG от 1997 г.
(109)
Навсякъде в настоящото решение с понятието „услуги с регулирани цени“ Комисията ще обозначава онези услуги, по отношение на които Deutsche Post заема господстващо положение и които подлежат на предварителен ценови контрол съгласно член 19 от PostG от 1997 г. или на последващ ценови контрол съгласно член 25 от PostG от 1997 г. Всички останали услуги, по отношение на които Deutsche Post не заема господстващо положение и които не подлежат на ценови контрол, ще бъдат наричани „услуги с нерегулирани цени“.
(110)
Deutsche Post продължава да декларира тежестите за допълнителни възнаграждения и разходите за социално осигуряване от прехвърлянето на персонал от Postdienst (например усреднения размер на тежест № 2 за допълнителни разходи за социално осигуряване на стойност […] млн. EUR от 2008 г. нататък), както и тежестите от задължението за универсална услуга. Както в случая с решението за прагове на цените от 2002 г., регулаторният орган в пощенския сектор одобрява финансирането на тези тежести от приходите от услуги с регулирани цени и определя прагове на цените на съответно завишено ниво. Следователно по отношение на услугите с нерегулирани цени признаването на тези тежести от страна на регулаторният орган в пощенския сектор в решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2009 г. се запазва непроменено.
II.4. Финансови резултати на DPAG
(111)
Финансовите резултати на DPAG за периода 1995-2006 г. са представени на фигура 2 от решението за разширяване от 2007 г. Резултатите от 1995 до 1999 г. са разнородни (през някои години са отчетени загуби, а през други - печалби), докато в периода 2000-2006 г. DPAG постоянно реализира печалба преди данъчно облагане в размер на 1-2 млрд. EUR.
(112)
Между 2007 и 2010 г. DPAG е реализирало следните нетни печалби: 1,8 млрд. EUR (2007 г.); - 2,0 млрд EUR (2008 г.); 0,7 млрд. EUR (2009 г.); 2,6 млрд. EUR (2010 г.).
(113)
Публикуваните счетоводни отчети на DPAG не дават възможност печалбите да бъдат разпределени към различните услуги. Ето защо не е възможно с помощта на публикуваните счетоводни отчети да се установи дали универсалните услуги с регулирани цени като цяло са били на загуба или на печалба.
III. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(114)
Както потвърждава Общият съд в решението си по дело T-421/07 (38), от решението за откриване от 1999 г. нататък всички мерки, предмет на разследването, са били част от процедурата, която е продължена с решението за разширяване от 2007 г.
III.1. Пенсионна субсидия
(115)
В решението за разширяване от 2011 г. се установява, че пенсионната субсидия представлява нова мярка за помощ, тъй като преди пенсионната реформа от 1995 г. Deutsche Post е било задължено да финансира в пълна степен разходите за пенсии от собствени ресурси. Освен това в решението за разширяване от 2011 г. се отхвърля твърдението на Германия, основано на решението по делото Combus (39), че пенсионната субсидия не представлява помощ.
(116)
За целите на оценката за съвместимост на пенсионната субсидия като компенсация за „предшестващи“ разходи за пенсии (например в съответствие с решението на Комисията относно френското дружество La Poste (наричано по-нататък „решението относно La Poste“) (40), в решението за разширяване от 2011 г. е бил отчетен фактът, че декларираните допълнителни разходи за социално осигуряване са били компенсирани не само с пенсионната субсидия, а също и с приходите от услуги с регулирани цени (например тежест № 2 за допълнителни социалноосигурителни вноски).
(117)
Изчисленията в решението за разширяване от 2011 г., които отчитат и двата източника на компенсации, показват, че Deutsche Post е имало ефективната възможност да приложи ставка на вноските за задължително социално осигуряване с 10-14 процентни пункта под общата ставка на вноските за задължително социално осигуряване (делът на работодателя и на служителя), който е трябвало да плащат частните конкуренти.
(118)
Ето защо в решението за разширяване от 2011 г. са изразени съмнения по отношение на съвместимостта на пенсионната субсидия като компенсация за „предшестващи“ разходи за пенсии съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
III.2. Компенсация за предоставяне на универсални услуги
(119)
Германия се позовава на член 106, параграф 2 от ДФЕС в подкрепа на съвместимостта на държавните компенсационни плащания и на държавната гаранция като компенсация за задължението за универсална услуга.
(120)
Въз основа на решението по делото Altmark (41) в решението за разширяване от 2007 г. Комисията застъпва становището, че държавните компенсационни плащания и държавната гаранция представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(121)
В решението за разширяване от 2007 г. Комисията е изразила съмнения относно това дали държавните компенсационни плащания и гаранцията са били необходими за изпълнението на задълженията за универсална услуга и пропорционални за тази цел. По-специално Комисията е счела за необходимо да прегледа разпределението на разходите между универсалните и търговските услуги в съответствие с принципите, заложени в рамката от 2005 г. Комисията е изразила съмнения и относно определянето на разумната печалба, при което е трябвало да се отчете средната рентабилност за сектора и позицията на Deutsche Post по отношение на риска.
IV. ПРОУЧВАНЕ НА WIK
(122)
Проучването на WIK е възложено с цел Комисията да бъде подпомогната при прегледа на счетоводните отчети на Deutsche Post за периода 1990-2007 г. с оглед да се установи дали Deutsche Post е получило свръхкомпенсация за задълженията си за универсална услуга. По-конкретно на WIK Consult GmbH са възложени следните задачи:
-
сравнително проучване на разумната печалба;
-
преглед на вътрешното разпределение на разходите и организацията на цените на прехвърляне; и
-
изчисляване на свръхкомпенсацията за нетните разходи по задължението за универсална услуга.
IV.1. Описание на предназначените за регулаторите счетоводни данни за приходите и разходите за 2009 г.
(123)
След приемането от Комисията на разпореждането за информация на 30 октомври 2008 г., през 2009 г. Германия в крайна сметка предоставя пълен комплект счетоводни данни, предназначени за регулаторите, за периода 1990-2007 г. (наричани по-нататък „счетоводни данни за регулаторите за 2009 г.“).
IV.1.1. Приходи
(124)
Приходите на Deutsche Post могат да се разпределени в три големи категории:
-
Универсални услуги за писмовни пратки с регулирани цени (62 % от общите приходи през периода 1990-2007 г.)
Услугите за писмовни пратки с регулирани цени включват всички универсални услуги, предоставяни на пазари, на които Deutsche Post е заемало господстващо положение, включително онези услуги, по отношение на които Deutsche Post е имало изключителни права. Тези услуги са формирали 62 % от общите приходи на Deutsche Post през периода 1990-2007 г. (42).
-
Универсални услуги с нерегулирани цени (26 % от общите приходи през периода 1990-2007 г.)
Универсалните услуги за колетни пратки винаги са били предоставяни на отворени за конкуренция пазари, на които Deutsche Post е държало среден пазарен дял от 30 %. През периода 1990-2007 г. универсалните услуги за колетни пратки са генерирали 15 % от общите приходи на Deutsche Post.
Универсалните услуги за писмовни пратки с нерегулирани цени (например каталози, трансгранична поща) са формирали приблизително 11 % от общите приходи на Deutsche Post.
-
Търговски услуги с нерегулирани цени (12 % от общите приходи през периода 1990-2007 г.)
Deutsche Post е използвало своята мрежа от пощенски клонове не само за разпространението на пощенски услуги, а и за продажба на продукти и услуги на Postbank AG и, в по-малка степен, на Deutsche Telekom. Тези търговски услуги по продажби са формирали около 6 % от общите приходи на Deutsche Post.
Търговските услуги за колетни и писмовни пратки (например адресирани пратки в големи количества) формират около 4 % от общите приходи на Deutsche Post.
На последно място, Deutsche Post предоставя редица разнородни услуги, например в качеството си на холдингова компания - за международните дъщерни предприятия, активни в други стопански сегменти (например Danzas, DHL). Тези други търговски услуги са формирали около 2 % от общите приходи на Deutsche Post.
Фигура 3
Средни дялове на приходите за периода 1990-2007 г. (въз основа на номинална стойност)
(125)
Проучването на WIK обхваща само търговски услуги, които са били предоставяни заедно с универсални услуги от юридическото лице DPAG и неговия предшественик Postdienst. Търговските услуги (например експресните операции на DHL в световен мащаб), които се предоставят от различни юридически лица в рамките на Deutsche Post World Net (наричано по-нататък „DPWN“), не са обхванати в разследването.
IV.1.2. Изчисляване на тежестите в счетоводни данни за регулаторите за 2009 г.
(126)
За разлика от счетоводните данни за регулаторите, които Deutsche Post е представило на регулаторния орган в пощенския сектор във връзка с решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г., счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. - които никога не са били предоставени на регулаторния орган в пощенския сектор - съдържат значително увеличение на тежестите, които Deutsche Post разпределя към услугите с регулирани цени.
(127)
Въз основа на данните за регулаторите за 2009 г. Deutsche Post декларира тежести със средна стойност […] млрд. EUR за периода 1990-2006 г., в сравнение с […] млрд. EUR въз основа на счетоводните данни за регулаторите за 2002 г.
Фигура 4
Съпоставка между заявените тежести от универсални услуги въз основа на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. и одобрените тежести въз основа на решението за прагове на цените от 2002 г. (средногодишен размер, номинална стойност в EUR)
[…]
(128)
Докато тежест № 2 (допълнителни разходи за социално осигуряване) и тежест № 4 (допълнително пенсионно осигуряване) не се различават съществено в счетоводните данни за регулаторите за периода 2002-2009 г., тежест № 1 (допълнителни възнаграждения) достига почти […]. За разлика от счетоводните данни за регулаторите за 2002 г., към момента Deutsche Post вече не използва ETV възнаграждението като „конкурентно“ референтно възнаграждение. Вместо това дружеството използва минималното възнаграждение за пощенския сектор въз основа на наредба, издадена от Федералното министерство на труда през 2007 г. (наричано по-нататък „минималното възнаграждение за 2007 г.“). Следва обаче да се отбележи, че в крайна сметка наредбата е обявена за незаконосъобразна от федералния административен съд и никога не придобива правна ефективност.
(129)
Освен това в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. Deutsche Post декларира нова тежест - „пощенска инфраструктура“ - която покрива вътрешно присъщите разходи за шестия ден на доставка (средно […] млн. EUR годишно). Изчислението се основава на хипотетичен сценарий, според който без задължението за универсална услуга Deutsche Post би доставяло пощенските пратки само за пет, вместо за шест дни.
(130)
Инфраструктурната тежест № 3 (мрежата от пощенски клонове) се изчислява по различен начин в сравнение със счетоводните данни за регулаторите за 2002 г. Сега тежестта включва предполагаемите икономии на разходи, които е можело да бъдат постигнати, ако всички пощенски клонове са били управлявани като агенции от 1990 г. нататък. Тежестта е изчислена въз основа на възнаграждението, което Deutsche Post е платило на трети страни за услуги по продажби през 2007 г.
IV.1.3. Маржове на печалбата в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
(131)
Разпределянето на тежестите към универсалните услуги за писмовни пратки с регулирани цени предвижда значително облекчение за услугите с нерегулирани цени от разходи като възнаграждения и разходи за социално осигуряване. Това преразпределяне води до осезаеми положителни маржове на печалбата в размер на [15-25 %] от продажби на търговски услуги и загуби в размер на почти [0-10 %] от продажбите на услуги за писмовни пратки с регулирани цени.
(132)
Въпреки че в годишните си счетоводни отчети Deutsche Post посочва много големи печалби на подразделението за писмовни пратки (вж. също раздел V.3), тези печалби са погълнати и надвишени от тежестите, прехвърлени от услугите с нерегулирани цени към тези с регулирани цени.
Фигура 5
Средна възвращаемост на продажбите въз основа на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
[…]
IV.2. Определяне на референтната печалба
IV.2.1. Верига на стойността на Deutsche Post: нискотехнологични операции и ниско ниво на търговски риск
(133)
За подготовка за определянето на референтната печалба и оценката на разпределението на разходите е належащо да се извърши анализ на веригата на стойността и на свързаните търговски рискове. Търсенето на набор от „сравними“ предприятия и изчисляването на референтен показател за разумната печалба, която е вероятно да генерира Deutsche Post, е възможно единствено ако са известни функционалните и рисковите характеристики.
IV.2.1.1. Веригата на стойността на нискотехнологична стопанска дейност
(134)
Веригата на стойността на Deutsche Post може да се раздели на две основни функции:
-
мрежа за доставки в национален мащаб за разпространение на писмовни и колетни пратки,
-
национална мрежа от пощенски клонове.
(135)
Логистиката на мрежа за колетни и писмовни пратки е нискотехнологична стопанска дейност, която не изисква значителни усилия за научни изследвания и развитие. Поради това всички останали оператори в отрасъла работят по подобен и стандартизиран начин. Следователно тези дейности често се обозначават като „рутинни“ задачи. Големият дял на дейностите, които Deutsche Post възлага на трети страни, също е доказателство за техния рутинен характер. Същото се отнася и за услугите по продажби, които се осъществяват чрез националната мрежа от пощенски клонове, като все по-голяма част от тези услуги също се възлага на външни изпълнители.
(136)
Освен рутинните задачи, основните нематериални активи на Deutsche Post са неговата база от клиенти, марката и стабилните пазарни позиции, по-специално на пазарите за писмовни пратки. В проучването на WIK обаче се изразява мнението, че на практика тези нематериални активи не са резултат от собствените усилия или инвестиции на Deutsche Post, а по-скоро от традиционните изключителни права. На Deutsche Post не се е налагало да инвестира мащабно във функции по предлагане на пазара. Вместо това до 2007 г. то е можело да разчита на гарантираната от закона пазарна позиция. Поради това на Deutsche Post не следва да бъде разрешено възнаграждение за тези нематериални активи.
IV.2.1.2. Нисък риск благодарение на държавните мерки
(137)
Deutsche Post е било изложено на по-нисък риск от своите конкуренти по отношение както на регулираните, така и на нерегулираните услуги, поради няколко причини.
(138)
На първо място, до 2007 г. Deutsche Post е било защитено със законен монопол върху неговите услуги в областта на писмовните пратки. Освен това в обхвата на услугите за писмовни пратки с регулирани цени Deutsche Post се е възползвало от 90-процентен пазарен дял и несъществуваща или слаба конкуренция. Услугите с регулирани цени са формирали почти две трети от приходите на Deutsche Post.
(139)
На второ място, регулаторният орган в пощенския сектор е одобрил прагове на цените на услугите за писмовни пратки с регулирани цени. Определеният праг надвишава разходите за ефективно предприятие, за да позволи inter alia компенсирането на предполагаеми допълнителни разходи, свързани с услугите с нерегулирани цени. Нито един от конкурентите на DPAG не се е ползвал от изключително право или господстващо положение, които биха им позволили кръстосано финансиране на техните разходи за социално осигуряване. Ето защо изключителното право и господстващото положение са довели до значително намаляване на търговските рискове по отношение не само на услугите с регулирани цени, но също и на универсалните и търговските услуги с нерегулирани цени.
(140)
На трето място, други държавни мерки също значително са намалили риска за универсалните и търговските услуги. Държавните компенсационни плащания са погълнали загубите от началото на деветдесетте години, а държавната гаранция е позволила на Deutsche Post да сключва заеми на независим лихвен процент до 1995 г. въпреки затрудненото му финансово положение в началото на 90-те години на миналия век.
(141)
Като цяло Deutsche Post е било изправено пред значително по-малки пазарни и свързани с разходите рискове от своите конкуренти, тъй като не му се е налагало да изгражда база от клиенти и е можело да прехвърля увеличенията на разходите чрез повишени регулирани цени. Въз основа на тази логика в проучването на WIK се заключава, че най-подходящите сравними конкуренти са пощенските предприятия, които изпълняват само рутинни задачи (например не инвестират мащабно в предлагане на пазара и марки) и не са изложени на високи нива на риск (например могат да разчитат на дългосрочни договори).
IV.2.2. Количествено определяне на референтната печалба
(142)
Въз основа на резултатите от анализа на задачите и риска в проучването на WIK се прави анализ въз основа на финансови данни (като се използва например базата данни ORBIS, която обхваща около 10 милиона дружества в целия свят) за търсене на сравними пощенски предприятия. Чрез мерки за контролиран количествен и качествен подбор е определена група от сравними предприятия, които предлагат пощенски услуги на конкурентни пазари.
(143)
В проучването на WIK е подбрана група за сравнение от 26 пощенски предприятия, които предлагат основно услуги за колетни пратки и изпълняват типичните рутинни дейности на пощенските оператори. Всички сравними конкуренти са от стопанския сектор „Пощенски и куриерски дейности“ (код по NACE (43) 641).
(144)
Важно е да се отбележи, че броят на сравнимите конкуренти е ограничен, тъй като досега частните дружества са предлагали услуги за писмовни пратки в по-голям мащаб в редки случаи поради изключителното право на заварените дружества в пощенския сектор, които покриват значителен дял от услугите за писмовни пратки. Освен това в проучването на WIK се изключват като база за сравнение заварените дружества в пощенския сектор от други държави, тъй като те, както Deutsche Post, са били защитени от изключителни права и не извършват дейност предимно на конкурентни пазари.
(145)
За измерване на „разумната“ печалба в проучването на WIK се използва маржът на възвращаемостта на продажбите (ROS), който е счетоводната печалба (получените резултати преди лихви и данъци (EBIT)), разделена на приходите. Освен това в проучването на WIK като референтна печалба, базирана на капитала, се изчислява маржът на възвращаемостта на активите (ROA), т.е. EBIT като процент от общия капитал.
Таблица 3
Референтните показатели ROS и ROA от проучването на WIK
Възвращаемост на продажбите
(ROS)
Възвращаемост на активите
(ROA)
Медиана
3,48 %
7,33 %
Горна граница (75-ти процентил)
6,77 %
13,41 %
(146)
От избраната извадка за периода 1998-2007 г. средната възвращаемост на печалбата (ROS) в конкурентната част на пощенския сектор е 3,48 %. В проучването на WIK обаче се представя не само средната възвращаемост, а и горната граница за разумната печалба, т.e. третия квартил от печалбата на сравнимите конкуренти, която се равнява на 6,77 % възвращаемост на печалбата. С други думи, 75 % от сравнимите конкуренти генерират печалба, която е под 6,77 % ROS (44).
(147)
Що се отнася до възвращаемостта на активите, проучването на WIK показва средна ROA от 7,33 % и горна граница от 13,41 %.
(148)
Тъй като Deutsche Post е изложено на значително по-малък риск от пазарните си аналози, които извършват дейност на висококонкурентни пазари (например пазара на експресни колетни пратки), в проучването на WIK се твърди, че за Deutsche Post средната ROS от 3,48 % е умерена и консервативна референтна печалба. В него не се препоръчва използването на по-висок процент в диапазона до третия квартил на ROS в размер на 6,77 %. Възможно е да е оправдан дори по-нисък референтен показател, тъй като средната ROS от 3,48 % съответства на ROA от 7,33 %, която все още би надхвърляла значително безрисковия лихвен процент.
IV.3. Преглед на разпределението на разходите
(149)
В проучването на WIK разпределението на тежестите в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. е подложено на критика, тъй като маржовете на ROS за търговски услуги от [15-25 %] надвишават значително средните стойности за отрасъла (45). Тъй като частните конкуренти са на печалба въпреки значително по-ниските маржове на печалбата, в проучването на WIK се заключава, че към търговските услуги на Deutsche Post следва да бъде разпределен по-голям дял от разходите и намалява съответно тежестите за услугите с регулирани цени.
(150)
Изводът от проучването на WIK е, че всички търговски услуги, независимо от дела им от разходите, все пак показват печалба предвид средната ROS на конкурентите от 3,48 %. По този начин докладът формулира основата за намаляване на средногодишната тежест на услугите с регулирани цени с […] млн. EUR за целия период 1990-2007 г.
(151)
Тъй като голяма част от търговските услуги по продажби е била предоставена на свързаните предприятия Postbank и Telekom, в проучването на WIK също така се анализира дали платените от тях окончателни цени могат да се разглеждат като сделки между несвързани лица и следователно като подходящ референтен показател за разходите, с които могат да бъдат натоварени търговските услуги по продажби. Въз основа на наличните данни в проучването на WIK се изразява мнението, че договорите между Deutsche Post и тези свързани предприятия отразяват условията, с които биха се съгласили и независими трети страни. Тъй като в началото на 90-те години на миналия век нито Postbank, нито Telekom са разполагали с реални възможности за използване на външни разпространителски мрежи, те са се съгласили да споделят произтичащите разходи. Впоследствие обаче, тъй като Postbank и Telekom имат възможност да намират по-лесно други разпространителски мрежи и разходите за мрежата за универсална услуга намаляват, договорът е променен на основана на приходите комисионна такса, което съответства в по-голяма степен на типичния договор за услуги по продажби. (46)
IV.4. Коригиране на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
(152)
В проучването на WIK се правят няколко корекции в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. въз основа на следния метод:
Таблица 4
Метод на изчисляване на допълнителния годишен резултат въз основа на счетоводните данни за регулаторите за 2009.г и проучването на WIK
Приходи от универсални услуги
-
Разходи за универсални услуги
-
Разумна печалба
+
Държавни компенсационни плащания
Допълнителен резултат
IV.4.1. Коригиране на приходите от универсални услуги
(153)
Deutsche Post продава голяма част от своите недвижими имоти (например недвижими имоти, които са станали излишни поради преструктуриране на пощенските дейности). Тези приходи следва да бъдат разпределени към универсалната услуга, за която активите са използвани първоначално и от която са дадени под наем на търговските услуги.
(154)
Съответните корекции водят до средно годишно увеличение от […] млн. EUR на приходите от универсални услуги за целия период от 1990 до 2007 г.
IV.4.2. Коригиране на разходите за универсални услуги
IV.4.2.1. Разбивка на счетоводните отчети за разходите
(155)
Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. не предлагат коректна разбивка на цените за прехвърляне на вътрешно ниво. Общата печалба от универсалните услуги не е представена, тъй като печалбите, формирани от определени функции (например пощенските клонове), не са разделени между универсалните и търговските услуги (например разходи за индивидуални услуги), а са обединени и отчетени като търговски печалби. Следователно Deutsche Post не е било в състояние да предостави отделни сметки, както се изисква от Директива 2006/111/ЕО на Комисията от 16 ноември 2006 година относно прозрачността на финансовите отношения между държавите членки и публичните предприятия, както и относно финансовата прозрачност в рамките на някои предприятия (47).
(156)
Въпреки че Deutsche Post е предоставило приблизителна разбивка на вътрешните разходи за годините до 1997 г., в проучването на WIK е трябвало да се коригират сметките за годините след 1997 г. Неправилно разпределените разходи ‘е трябвало да бъдат пренесени от сметките за универсалните услуги в сметките за търговските услуги.
(157)
Съответните корекции водят до намаление на годишните разходи за универсални услуги със средно […] млн. EUR за периода 1998-2007 г.
IV.4.2.2. Коригиране на разпределението на тежестите между услугите с регулирани и тези с нерегулирани цени
(158)
Както бе обяснено по-горе, в проучването на WIK не се коригира всяка тежест поотделно. Вместо това преизчисленията в него са основани на окончателните цени на търговските услуги, които се смятат за надеждни референтни средни разходи за отрасъла. Следователно всички допълнителни печалби от търговските услуги (48) се използват за финансиране на първоначално предявените тежести. Средното годишно намаление на тежестите възлиза на […] млн. EUR за целия период от 1990 до 2007 г.
IV.4.2.3. Извънбалансови разходи във връзка с допълнителното пенсионно осигуряване (тежест № 4)
(159)
С тежест № 4 (допълнително пенсионно осигуряване) Deutsche Post добавя разходи, които не са представени в годишните счетоводни отчети. Тъй като референтната ROS се изчислява въз основа на законоустановените счетоводни отчети на сравнимите конкуренти, могат да бъдат включвани само разходи, които също така се разрешават съгласно националните счетоводни стандарти или международните счетоводни стандарти (МСС). Следователно всички допълнителни разходи, които обикновено не се включват в отчетите по МСС, не могат да бъдат приети като елементи от разходите, а трябва да се финансират от (референтния) марж на печалбата.
(160)
Съответните корекции водят до средно годишно намаление от […] млн. EUR на тежест № 4 (допълнително пенсионно осигуряване) за целия период от 1990 до 2007 г.
IV.4.3. Коригиране на капиталовите разходи спрямо разумната печалба
(161)
В счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. Deutsche Post приписва капиталови разходи, които първоначално не са били включени в законоустановените отчети: например […] разходи и […] разходи. В проучването на WIK се изключват както […] разходи, така и […], и се заменят с референтната стойност за разумна печалба.
IV.4.3.1. Период 1996-2007 г.
(162)
Разумната печалба се изчислява въз основа на коригираните приходи от универсални услуги и референтната ROS от 3,48 %, което води до средна годишна разумна печалба в размер на […] млн. EUR. Средните годишни капиталови разходи от […] млн. EUR (разходи за лихви от […] млн. EUR и увеличена нормативно определена амортизация от […] млн. EUR) са изключени от счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
(163)
Важно е да се отбележи, че в сравнение със счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. референтната ROS от 3,48 % дава разумна печалба, която в абсолютно изражение надвишава предявените от Deutsche Post капиталови разходи (например разходи за лихви, изчислени на базата на процент на възвращаемост на капитала (IRR) от около […] върху вложения капитал и увеличена амортизация на базата на пазарната стойност).
IV.4.3.2. Период 1990-1995 г.
(164)
Съгласно член 63, параграф 1 от PostVerfG до 1995 г. Deutsche Post е трябвало да осъществи прехвърлени плащания (49) за федералното правителство, които възлизат на 5,838 млрд. EUR, или на приблизително 8 % от продажбите. В замяна на това обаче член 63, параграф 4 от PostVerfG освобождава Deutsche Post от задължението да изплати дивиденти за сумата над прехвърлените плащания.
(165)
Следователно в проучването на WIK не се изразява съгласие с добавянето на „разумна печалба“ за периода до 1995 г., тъй като прехвърлените плащания вече са покрили изцяло разходите на Deutsche Post за собствен капитал. Поради това средните годишни капиталови разходи на Deutsche Post от […] млн. EUR (разходи за лихви от […] млн. EUR и увеличена нормативно определена амортизация от […] млн. EUR) се изключват от счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. и разходите за универсална услуга съответно се намаляват.
IV.4.4. Заключения
(166)
Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., както и проучването на WIK, показват, че до 1996 г. приходите от универсални услуги са били недостатъчни за покриване на разходите по тях. При все това, въпреки че Deutsche Post остава с натрупан дефицит дори след отчитането в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. на държавните компенсационни плащания, в проучването на WIK се стига до заключението, че компенсационните плащания са били достатъчни, за да позволят на Deutsche Post през 1997 г. да достигне прага на печалба.
(167)
Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. показват твърде незначително подобрение в рентабилността на универсалните услуги до 1999 г. Едва от 2000 г. нататък средните приходи от универсални услуги покриват разходите. Напротив, въпреки факта, че универсалните услуги за колетни пратки показват по-ниска от средната възвращаемост на продажбите в размер на […], проучването на WIK показва значителни печалби за универсалните услуги над средната ROS от 3,48 % от 2000 г. нататък (вж. Фигура 6)
Фигура 6
Сравнение на допълнителния годишен резултат от универсални услуги за периода 1990-2007 г. (в млн. EUR, номинални годишни стойности)
V. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(168)
Заинтересованите страни предоставиха мнения относно решението за откриване от 1999 г., решението за разширяване от 2007 г. и решението за разширяване от 2011 г. Най-важните мнения относно трите решения са обобщени в настоящия раздел.
V.1. Изключително право за използване на пощенски марки, издадени от Федералното министерство на финансите
(169)
TNT поставя въпроса дали Deutsche Post е платило такса за изключителното право да използва пощенски марки, издадени от Федералното министерство на финансите. Съгласно член 43 от PostG от 1997 г. правото за издаване на марки с надписа „Германия“ е запазено за Федералното министерство на финансите. Пощенски оператор, който подава заявление за използване на тези марки, е длъжен да заплати такса и да възстанови непредвидените разходи. Съгласно член 54 от PostG до 31 декември 2007 г. Deutsche Post е притежавало изключителното право за използване на пощенски марки, издадени от Федералното министерство на финансите.
(170)
Ако Deutsche Post в действителност е използвало безплатно марките, издадени от Федералното министерство на финансите, TNT твърди, че това би представлявало неправомерна държавна помощ.
(171)
Комисията отбелязва, че тази мярка не е разгледана в решението за откриване от 1999 г., решението за разширяване от 2007 г. или решението за разширяване от 2011 г. Следователно тя попада извън обхвата на настоящото решение.
V.2. Пенсионна субсидия
(172)
Според UPS на Deutsche Post е било предоставено предимство, тъй като е било частично освободено от задължението за плащане, което е трябвало да изпълнява преди 1995 г. Тъй като обикновените оператори трябва да поемат своите собствени разходи за пенсии, Deutsche Post е било поставено в по-добра позиция спрямо неговите конкуренти. Освен това UPS е съгласно с логиката на Комисията, че помощта не може да се разглежда като съществуваща помощ предвид съществената промяна в позицията на Deutsche Post и въвеждането на ново законодателство за премахване на част от задълженията на Deutsche Post за плащане на разходите за пенсии на своите държавни служители. Според UPS такива основни промени в дадена система не могат да се определят като обикновени изменения с чисто формален или административен характер.
(173)
UPS подкрепя предварителното заключение на Комисията, че пенсионната субсидия не може да се счита за съвместима по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Предвид нивото на поддържаната рентабилност, както и изключителното право на Deutsche Post, е обосновано да се постави под въпрос необходимостта от облекчения за предявените предшестващи разходи. Също така отпуснатата субсидия не е пропорционална на целта от общ интерес, както е представено от Германия, още повече че предшестващите разходи са компенсирани от увеличените цени на писмовните пратки и от пенсионната субсидия. UPS изтъква, че тежестта на доказване на пропорционалността на мярката пада върху Германия. До този момент обаче Германия не е предоставила точни доказателства за пропорционалността на ползите, които Deutsche Post е получило от тази мярка.
(174)
UPS счита, че получената помощ е дала възможност на Deutsche Post да придобие облагодетелствано положение не само в Германия, но също така и на други европейски пазари, където то се конкурира с други пощенски оператори като UPS. Тъй като пенсионните субсидии са дали възможност на Deutsche Post да укрепи позицията си в търговския сектор за сметка на другите оператори, неговите конкуренти са претърпели вреди от нарушаването на конкуренцията.
(175)
UPS изисква от Комисията да оцени допълнително необходимостта от пенсионните субсидии, определени в решението за разширяване от 2011 г. по отношение на периода 2007-2011 г. и тяхната пропорционалност, както и да разгледа дали Deutsche Post все още се ползва от неправомерна държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(176)
Накрая UPS изисква от Комисията да предостави повече информация как е достигнала до заключението, че Deutsche Post се е ползвало от несъвместима помощ. По-специално UPS иска копие от проучването на WIK, за да получи разяснение доколко констатациите от проучването на WIK са били използвани за оценката на пенсионната субсидия в решението за разширяване от 2011 г.
V.3. Компенсация за предоставяне на универсални услуги
(177)
UPS напълно подкрепя разследването на Комисията и напълно приема съдържанието на решението за разширяване от 2007 г. по отношение на оценката на компенсацията за универсалната услуга. Също така UPS е предоставило актуализирано издание (50) на проучването на NERA от октомври 2006 г. (51), на което Комисията се позовава в съображение 58 от решението за разширяване от 2007 г.
(178)
Изследването на NERA от 2006 г. показва, че средната възвращаемост на вложения капитал е над 20 % за подразделението за писмовни пратки на DPWN за периода след 1999 г. (52), а в актуализираното издание се подчертава, че възвращаемостта на вложения капитал от 2000 г. до 2005 г. би могла да се запази дори на ниво над 50 %. От 2003 г. до 2005 г. възвращаемостта на вложения капитал е оценена на над 100 %. UPS заключава, че печалбите от изключително рентабилните регулирани услуги с писмовни пратки биха били повече от достатъчни за покриване на загубите от универсалната услуга.
(179)
Също така UPS твърди, че собствените данни на Deutsche Post за осчетоводяване на разходите не са добра основа за анализ и разбиране на рентабилността и тежестите в запазения сектор. Поради тази причина е необходимо да се направи обстоен анализ на разпределянето на разходите между регулираните, универсалните и търговските услуги. Всички помощи, които Deutsche Post е получило за покриване на своите предшестващи тежести, като например капиталови инжекции, предоставени на Deutsche Post от Германия през 1995 г., както и активи под формата на недвижими имоти и инфраструктура, следва да бъдат включени при определянето на размера на помощта и на свръхкомпенсацията.
(180)
По отношение на договореностите за ценообразуване при вътрешно прехвърляне UPS твърди, че следва да се спазва принципът на сделката между несвързани лица в съответствие с решението по делото Chronopost (53). Поради това Комисията следва да преразгледа условията на договора, уреждащ отношенията между Deutsche Post и DPEED, и по-специално договореностите между страните относно ценообразуването.
V.4. Прекомерно високи цени за писма
(181)
FFPI напълно подкрепя решението за разширяване от 2011 г. FFPI заявява, че законодателните и административните промени, които водят до по-високи разходи за пенсии, представляват обичаен икономически риск, който може да окаже въздействие върху рентабилността на дейностите. Тъй като предприятията, които осъществяват дейност при обичайни пазарни условия, трябва да поемат такива допълнителни разходи със собствени ресурси, Deutsche Post не е следвало да получи пенсионни субсидии от Германия.
(182)
Също така FFPI посочва, че в годишния си доклад от 2000 г. Deutsche Post е подчертало значението на пенсионната реформа, като е твърдяло, че по-ниските вноски в пенсионния фонд за държавните служители са основната причина за увеличаване на печалбата преди лихви, данъци и амортизации (EBITA) с 98,6 % в корпоративното подразделение за пощенски пратки. Поради тази причина пенсионната реформа не би следвало да се счита за маловажна или с предимно административен характер.
(183)
Според проучване, проведено от FFPI от 2001 г. до 2008 г., цените на марките в Германия през 2009 г. за стандартни писма с тегло до 20 g, изпратени чрез пощенската услуга за писма първи клас с марка, са били сред най-високите. За разлика от тях, цената за изпращане на колетна пратка с тегло до 500 g първи клас е била относително ниска, което посочва наличието на кръстосано субсидиране.
(184)
FFPI е убедено, че отпуснатата на Deutsche Post помощ не е била предназначена да стимулира растежа на немския пощенски пазар или на определени пощенски услуги. През разглеждания период Deutsche Post е било рентабилно дружество, което е успяло да укрепи водещата си позиция на немския пазар, да подобри ефективността си и да разшири своята дейност. Следователно пенсионните субсидии не би следвало да се считат за съвместими с вътрешния пазар в съответствие с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
V.5. Маржове на печалбата
(185)
BIEK счита, че другите пощенски оператори са претърпели загуби поради това, че Deutsche Post се е възползвало от своето господстващо положение на определени пазари за писмовни пратки за прилагане на кръстосано финансиране на разходите за услугите за писмовни и колетни пратки, които се предоставят на по-конкурентни пазари. По-специално, тъй като Deutsche Post може да повиши своите цени на пазари, където то е имало изключително право и все още притежава пазарен дял над 90 %, то е в състояние да финансира кръстосано разходите за услуги на по-конкурентни пазари.
(186)
Също така BIEK твърди, че въпреки предполагаемите предшестващи разходи Deutsche Post е значително по-рентабилно от подобни дружества в други европейски държави, за което свидетелства маржът на възвращаемостта на печалбите (ROS) в размер на 10-20 % за неговото вътрешно подразделение за пощенски пратки. Този марж на печалбата може дори да бъде занижен, тъй като вътрешното подразделение за пощенски пратки включва също вътрешните услуги за колетни пратки, които средно имат по-ниски маржове от услугите за писмовни пратки.
(187)
Относно предявената от Deutsche Post тежест от увеличените разходи за заплати BIEK посочва, че Deutsche Post е използвало средни заплати в транспортния сектор като референтна стойност за изчисляване на разликите в разходите за заплати на Deutsche Post и неговите конкуренти. Макар че Комисията прие тези данни в решението за разширяване от 2011 г. като референтни стойности за своите изчисления, BIEK твърди, че разходите за заплати на конкурентите на Deutsche Post превишават с най-малко 15 % тези средни заплати. Следователно предполагаемите прекомерни заплати на Deutsche Post са значително по-ниски отколкото то твърди. BIEK твърди, че оставащата разлика в разходите за заплати не е резултат от предшестващите разходи, а произтича от размера на Deutsche Post и господстващото му положение на пазара.
(188)
На последно място, BIEK счита, че предшестващите разходи на Deutsche Post, включително разходите за пенсии, са повече от компенсирани от увеличените регулирани цени на писмовните пратки. Тази мярка за помощ, която Комисията оценява, е довела до липса на конкуренция по отношение на услугите за писмовни пратки и сериозно е нарушила конкуренцията по отношение на услугите за колетни пратки.
VI. МНЕНИЕ НА ГЕРМАНИЯ
VI.1. Мнение относно пенсионната субсидия
VI.1.1. Отсъствие на финансово предимство от компенсацията за допълнителни разходи за социално осигуряване
(189)
Предвид решението по делото Combus (54) Германия счита, че в хода на приватизацията на доставчици на универсална услуга, които преди това са били държавна собственост, публичната компенсация за разходите за пенсии - които надхвърлят обичайно приеманото от частните конкуренти ниво - не представлява помощ.
(190)
Германия е съгласна с Комисията, че следва да се направи сравнение между разходите за социално осигуряване, заплатени от Deutsche Post, и тези на неговите конкуренти. Такова сравнение обаче следва да е вече направено в съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС, а не да се прави впоследствие на етапа на оценяване на съвместимостта съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
VI.1.2. Отсъствие на финансово предимство в сравнение с положението преди 1995 г.
(191)
Германия счита, че пенсионната субсидия не е освободила Deutsche Post от разходите, които обикновено то би трябвало да заплати със свои собствени ресурси. Следователно Deutsche Post не се е възползвало от предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Според Германия Deutsche Post не е имало законово задължение, нито икономическата мощ да плати пенсиите на държавните служители преди и след 1995 г.
(192)
На първо място, Германия твърди, че съгласно член 46 от PostVerfG от 1989 г. държавните служители, които са прехвърлени в Deutsche Post през 1989 г., са останали на служба към федералното правителство. След втората реформа на пощите през 1995 г. съгласно член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г. и нововъведения член 143б от Конституцията държавните служители на Deutsche Post също са продължили да бъдат на служба към федералното правителство.
(193)
Следователно, тъй като федералното правителство винаги е било единственият длъжник по отношение на пенсионните задължения на държавните служители, Deutsche Post никога не имало законово задължение да използва собствените си ресурси.
(194)
Въпреки че съгласно член 54, параграф 2 от PostVerfG от 1989 г. Deutsche Post е било задължено да финансира разходите за пенсии на държавните служители, Германия твърди, че тази разпоредба е била вътрешна договореност за набиране на средства за държавния бюджет (подобно на задължението за изплащане на прехвърлените плащания съгласно член 63 от PostVerfG от 1989 г.). Тя не налага някаква отговорност на Deutsche Post към държавните служители.
(195)
След втората реформа на пощите през 1995 г., съгласно член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г. и членове 14 и 16 от PostPersRG от 1994 г., федералното правителство отново остава единственият длъжник към държавните служители, които имат право на пенсия. Следователно, подобно на задълженията съгласно член 54, параграф 2 от PostVerfG от 1989 г., задълженията съгласно член 16, параграф 1 от PostPersRG за Deutsche Post да участва в пенсионния фонд просто намаляват тежестта върху държавния бюджет. Те не променят единствената отговорност на федералното правителство във връзка с пенсиите на държавните служители.
(196)
Също така съгласно частното право не би било възможно федералното правителство да прехвърли своето задължение във връзка с пенсионните права на държавните служители на новосъздаденото през 1995 г. DPAG. Съгласно принципа на частното право, ако съществуващи пенсионни задължения бъдат прехвърлени на юридически независимо дъщерно дружество, въпреки това дружеството майка остава отговорно за плащането на паричните вземания на трети страни.
(197)
На второ място, Германия твърди, че Deutsche Post никога не е разполагало с достатъчно собствени ресурси, за да финансира разходите за пенсии. Преди 1995 г. Postdienst винаги е търпяло загуби, които е трябвало да бъдат финансирани чрез прехвърляне на публични средства в размер на 5,6 млрд. EUR. Когато Postdienst става DPAG през 1995 г., натрупаните задължения във връзка с пенсиите на държавните служители са възлизали на […] млрд. EUR. Не би било възможно DPAG да бъде създадено като частноправно дружество с тези задължения, вписани в неговия балансов отчет, тъй като федералното правителство не е предоставило достатъчен капитал, за да направи от DPAG икономически жизнеспособно предприятие.
VI.1.3. Пенсионната субсидия като съществуваща помощ съгласно член 108, параграф 1 от ДФЕС
(198)
Германия счита, че ако пенсионната субсидия трябва да се класифицира като държавна помощ, тя би трябвало да се разглежда като съществуваща помощ съгласно член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999, тъй като държавата е единственият длъжник и страната, длъжна да финансира пенсиите на държавните служители от влизането в сила на съответната разпоредба в германската конституция през 1953 г. Германия твърди, че нито първата реформа на пощите през 1989 г., нито втората реформа на пощите през 1995 г. са променили задължението на държавата за финансиране на пенсиите. Според Германия Deutsche Post не е бил правно задължено, нито е имало икономическата мощ да плати пенсиите на държавните служители преди и след 1995 г.
(199)
Освен това Германия се позовава на становище на Комисията пред Общия съд по дело T-266/02. Според Германия от точка 54 от решението става ясно, че Комисията „е приела в рамките на обжалваното решение, че единствено трансферите, извършени от DВ-Telekom, са му предоставили предимство“ (55).
(200)
От това становище Германия заключава, че Комисията вече е обявила, че пенсионната субсидия не предоставя каквото и да било финансово предимство на Deutsche Post. Следователно тя е взела ефективно „решение да не повдига възражения“ по смисъла на член 4 от Регламент (ЕО) № 659/1999. Също така съгласно член 1, буква б), точка ii) от Регламент (ЕО) № 659/1999 такова положително решение би означавало, че пенсионната субсидия е класифицирана като съществуваща помощ.
VI.1.4. Пенсионната субсидия като съвместима компенсация за предшестващите разходи съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС
(201)
В съответствие с мотивите на Комисията в решението относно La Poste Германия счита, че пенсионната субсидия е съвместима помощ в съответствие с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС по следните причини:
-
Германия посочва, че Deutsche Post редовно е плащало по-високо ниво на разходи за социално осигуряване отколкото вноската на работодателя за пенсионно осигуряване и за осигуряване за здравни и медико-социални грижи.
-
Германия оспорва направеното от Комисията изчисление на сравнителното предимство, тъй като то е основано на предположението, че услугите с регулирани цени покриват заявената тежест № 2 (допълнителни социалноосигурителни вноски). La Poste, подобно на всеки друг заварен пощенски оператор, също е рефинансирало своите разходи за социално осигуряване чрез повишените регулирани цени на писмовните пратки, но Комисията не е взела това под внимание в решението си относно La Poste.
-
Въпреки че Германия принципно е съгласна, че приходите от услуги с регулирани цени следва да покриват заявените тежести, Комисията не е доказала нито че регулаторният орган в пощенския сектор е одобрил искането на Deutsche Post да финансира допълнителните разходи за социално осигуряване чрез регулираните приходи, нито че регулираните приходи действително са били достатъчно високи за финансирането на тези допълнителни разходи за социално осигуряване.
(202)
Освен това Германия посочва, че в решението си за откриване от 2007 г. относно Royal Mail (56) Комисията е подчертала значението на оценяването на разходите за пенсии на бивши публични предприятия посредством последователни критерии в интерес на практиката за вземане на последователни решения. Поради това Комисията следва да се съобрази с решението си относно La Poste и предварителната оценка във връзка с Royal Mail. В последния случай Комисията не е повдигнала възражения срещу компенсацията за пенсионните дефицити, макар че от доклада на Hooper от 2008 г. става ясно, че разходите за пенсии на Royal Mail са били частично покрити чрез увеличените регулирани цени на писмовните пратки.
VI.1.4.1. Референтен показател, основан на конкурентните разходи за социално осигуряване
(203)
Въз основа на експертното проучване на професор Ehlermann от 19 юли 2011 г. (57) Германия твърди, че Комисията е допуснала две грешки при изчисляването на референтния показател за разходите на Deutsche Post за социално осигуряване.
(204)
Делът на служителя следва да не се включва в референтния показател, тъй като работодател от частния сектор няма правна отговорност за плащане на дела на служителя. Единствено поради административни причини работодателят извършва плащането на общата социалноосигурителна вноска, но това не поражда правна отговорност за него. Освен това включването на дела на служителя в референтния показател противоречи на предходната практика за вземане на решения по дело C 265/02 (вж. решението относно La Poste).
(205)
Изчисляването на референтните разходи за социално осигуряване следва да се базира на „конкурентно“ референтно възнаграждение (58), тъй като заплатите на държавните служители са значително по-високи от средните на пазара.
VI.1.4.2. Приходите от услуги с регулирани цени са недостатъчни за покриване на допълнителните разходи за социално осигуряване
(206)
На първо място Германия подчертава, че допускането за пълно покриване на тежест № 2 от приходи от услуги с регулирани цени е напълно хипотетично, тъй като не е възможно да се установи дали в действителност регулираните цени са били повишени, за да се компенсират допълнителните разходи за социално осигуряване. От решението за прагове на цените от 2002 г. не става ясно дали и в каква степен регулаторният орган в пощенския сектор е взел под внимание заявените тежести за допълнителни разходи за социално осигуряване. До 2002 г. цените са поддържани на одобреното ниво за 1997 г. и не е възможно да се установи дали тези цени са включвали компенсация за допълнителните разходи за социално осигуряване, свързани с нерегулираните услуги.
(207)
Според Германия не би било достатъчно само да се покаже, че услугите с нерегулирани цени са се облагодетелствали от по-ниските социалноосигурителни вноски спрямо тези на конкурентите. Трябва също така да се проучи дали услугите с регулирани цени всъщност са били в състояние да финансират чрез своите приходи предявените тежести, произтичащи от допълнителните разходи за социално осигуряване.
(208)
Финансово предимство за Deutsche Post от компенсацията за неговите допълнителни разходи за социално осигуряване би съществувало само ако предоставената компенсация е била по-висока от общите допълнителни разходи на Deutsche Post за социално осигуряване на неговите държавни служители.
(209)
Следователно Германия изразява неодобрение от липсата на цялостно изчисление, с което да се установи дали Deutsche Post е било като цяло свръхкомпенсирано или недостатъчно компенсирано за допълнителните разходи за социално осигуряване на държавните служители. Тя подчертава необходимостта от такова изчисление, за да се установи съществуването на финансово предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
а) Недостатъчна компенсация за допълнителните разходи за социално осигуряване въз основа на експертно проучване
(210)
За да се отстрани този дефект, Германия изпрати експертното проучване на професор Weber (59) с цел определяне на финансовия недостатък на Deutsche Post във връзка с разходите за социално осигуряване, произтичащи от назначаването на държавни служители. Първо, в експертното проучване се определя с колко разходите на Deutsche Post за социално осигуряване на държавните служители надвишават тези на частен конкурент за частни служители (определени в експертното проучване като „допълнителни разходи на DPAG за социално осигуряване“ или „структурен недостатък“). Второ, в експертното проучване се сравняват тези допълнителни разходи за социално осигуряване с компенсацията за тежест № 2.
(211)
Както е показано в таблица 5, в експертното проучване се включва следното в разходите за социално осигуряване, възникнали поради назначаването на държавни служители: вноската на Deutsche Post в пенсионния фонд и други разходи за социално осигуряване, като например вноската на Deutsche Post за здравни разходи, осигуряване за злополука и други осигурителни плащания.
(212)
В експертното проучване се определят разходите за социално осигуряване, произтичащи от назначаването на частни служители, като: делът на работодателя в ставката на вноската за задължително пенсионно осигуряване, за безработица, здравни и медико-социални грижи, умножен по „конкурентните“ възнаграждения (например минималното възнаграждение за 2007 г. за по-голямата част от държавните служители).
(213)
Допълнителните разходи за социално осигуряване са надвишаващият размер на разходите на Deutsche Post за социално осигуряване на държавните служители над определените референтни разходи за социално осигуряване, основани на дела на работодателя в социалноосигурителните вноски за частни служители.
Таблица 5
Изчисляване на нетния резултат съгласно представеното от Германия експертно проучване
-
Вноска в пенсионния фонд
-
Други разходи за социално осигуряване
+
„Конкурентни“ референтни разходи за социално осигуряване (основани на дела на работодателя в ставката на социалноосигурителната вноска и „конкурентните“ възнаграждения (например минималното възнаграждение за 2007 г.))
Допълнителни разходи за социално осигуряване
+
Компенсация от регулирани приходи (тежест № 2 - допълнителни социалноосигурителни вноски)
Нетен резултат (недостатъчна компенсация или свръхкомпенсация)
(214)
За периода 1995-2007 г. изчисленията показват, че тежест № 2 е била недостатъчна, за да покрие допълнителните разходи за социално осигуряване. Всъщност експертът твърди, че Deutsche Post е било недостатъчно компенсирано с […] млрд. EUR. Експертът стига до заключението, че дори ако приходите от услуги с регулирани цени включват тежест № 2, Deutsche Post ще остане недостатъчно компенсирано за разходите му за социално осигуряване.
б) Счетоводните данни за регулаторите от 2009 г. потвърждават, че приходите от услуги с регулирани цени са били недостатъчни, за да покрият допълнителните разходи за социално осигуряване
(215)
Германия твърди, че докато услугите с регулирани цени претърпяват загуби, които са по-високи от допълнителните разходи за социално осигуряване, не може да се установи дали регулираните приходи ефективно са компенсирали допълнителните разходи за социално осигуряване. Във връзка с това Германия изпрати експертно проучване, основано на счетоводните данни за регулаторите от 2009 г. (60), за да докаже, че загубите от услугите с регулирани цени са били систематично по-високи от допълнителните разходи за социално осигуряване.
(216)
Изчисленията са основани на счетоводните данни за регулаторите от 2009 г. и в тях се приема, че услугите с регулирани цени следва да постигнат разумна печалба от възвращаемост на продажбите в размер на 7 % (въз основа на проучването Deloitte-II, което е разгледано по-подробно в раздел VI.3.2). След приспадане на разумната печалба услугите с регулирани цени показват загуба от […] млрд. EUR, която е по-висока от заявените допълнителни разходи за социално осигуряване за периода 1995-2007 г. Приходите от услуги с регулирани цени следователно са били недостатъчни, за да покрият заявените допълнителни разходи за социално осигуряване.
VI.2. Мнение относно компенсацията за универсалната услуга
VI.2.1. Държавни компенсационни плащания
(217)
Германия твърди, че държавните компенсационни плащания не предоставят финансово предимство на Deutsche Post, тъй като държавните компенсационни плащания в размер на 5 666 млрд. EUR са компенсирали само прехвърлените плащания в размер на 5,838 млрд. EUR, които Deutsche Post е трябвало да плати до 1995 г.
(218)
Както е обяснено в решението за разширяване от 2007 г., прехвърлените плащания произхождат от предишната пощенска администрация, която е била задължена да прехвърля около 10 % от годишните си оперативни приходи в държавния бюджет. От 1989 г. до 1995 г. прехвърлените плащания са премахвани поетапно съгласно член 63, параграф 1 от PostVerfG от 1989 г. До 1993 г. Deutsche Post е трябвало да плаща 10 % от оперативните си приходи. От 1993 г. прехвърлените плащания са намалени постепенно, например до 10 % от оперативните приходи минус 153 млн. EUR през 1993 г. За 1994 г. прехвърлените плащания възлизат на до 70 % от прехвърлените плащания за 1993 г. През 1995 г. Deutsche Post е платило 50 % от сумата за 1993 г. От 1990 г. до 1995 г. Deutsche Post е платило общо 5,838 млрд. EUR.
(219)
В член 63, параграф 4 от PostVerfG от 1989 г. Се предвижда, че всички изплатени дивиденти трябва да бъдат приспаднати от прехвърлените плащания. Въз основа на тази разпоредба и освобождаването от всички преки и косвени данъци, в решението за разширяване от 2007 г. Комисията твърди, че прехвърлените плащания трябва да се разглеждат като заместител на освобождаването от косвени и преки данъци, както и като възнаграждение за държавата за капитала, който е предоставила като акционер.
(220)
В отговор на този аргумент Германия е изпратила проучването на KPMG, в което се стига до заключението, че прехвърлените плащания не могат да се разглеждат като заместител на данъци или дивиденти по редица причини.
(221)
Според проучването на KPMG прехвърлените плащания не могат да бъдат класифицирани като корпоративен данък, тъй като са били изчислявани като процент от оперативните приходи от 1931 г. нататък. В резултат на това е трябвало те да бъдат плащани дори през години, когато Deutsche Post е отчело загуба. В противовес на това корпоративният данък се базира на действителната годишна печалба. Класифицирането на прехвърлените плащания като корпоративен данък би било в противоречие с конституционното изискване корпоративният данък да бъде основан на платежоспособността.
(222)
Освен това в проучването се установява, че прехвърлените плащания не могат да бъдат сравнени с данък добавена стойност. Тъй като не е било възможно да се приспадне данък добавена стойност, платен върху постъпления от прехвърлените плащания, изчислението на прехвърлените плащания се различава значително от обичайните задължения на дадено предприятие, свързани с данък добавена стойност.
(223)
Второ, Германия твърди, че прехвърлените плащания не могат да бъдат категоризирани като дивиденти. Разпределението на дивиденти е свързано с печалбата, постигната през предходната финансова година или през по-ранни години. Между 1990 г. и 1995 г. Deutsche Post обаче не е отчело никакви печалби, но въпреки това е изплатило прехвърлените плащания. Поради тази причина прехвърлените плащания не могат да бъдат класифицирани като дивиденти.
(224)
В проучването на KPMG се заключава, че прехвърлените плащания не могат да бъдат класифицирани като данък или дивиденти, но следва да се разглеждат като налог sui generis, който единствено Deutsche Bundespost и неговите правоприемници са били задължени да плащат.
(225)
Въз основа на проучването на KPMG Германия отхвърля допускането на Комисията, че прехвърлените плащания следва да се считат за заместител на плащанията на данъци и дивиденти. Германия счита, че прехвърлените плащания са представлявали тежест за Deutsche Post, която не би могла да бъде обоснована от обективна или икономическа гледна точка. Тъй като държавните компенсационни плащания са освободили Deutsche Post само от прехвърлените плащания, те не са предоставили някакво икономическо предимство и поради това не представляват държавна помощ.
(226)
Като алтернатива Германия предлага два допълнителни довода защо държавните компенсационни плащания не представляват държавна помощ. Първо, те ще изпълняват принципа на инвеститор в условия на пазарна икономика предвид значителната възвращаемост на инвестицията през последните години и високите приходи от котирането на фондовата борда на Deutsche Post. Второ, те не представляват помощ, тъй като счетоводните данни за регулаторите от 2009 г. и проучването на WIK показват, че натрупаните загуби от универсалната услуга през периода 1990-1994 г. са били по-високи от държавните компенсационни плащания. Следователно Deutsche Post не е било компенсирано достатъчно за задължението си във връзка с универсалната услуга.
VI.2.2. Държавна гаранция
(227)
Германия твърди, че удължената държавна гаранция съгласно член 2, параграф 4 от PostUmwG от 1994 г. по дълговите инструменти, емитирани преди 1995 г., не предоставят избирателно предимство на Deutsche Post по няколко причини.
(228)
Първо, всяко частно дружество, което създава дъщерно дружество, ще продължи да носи отговорност за задълженията, поети от това дъщерно дружество. Частното дружество продължава да носи отговорност за неизплатените си задължения дори след продажбата им на трета страна. Също така следва да се отбележи, че първоначалната държавна гаранция по дълговите инструменти се е изисквала единствено защото Postdienst не е имало отделна юридическа правосубектност. В член 40 от PostVerfG от 1989 г. е предвидено, че емитираните от Deutsche Bundespost дългови инструменти имат същата правна стойност като дълговите инструменти, емитирани от Федерална република Германия, и поради това имат само декларативен ефект.
(229)
Второ, DPAG не би могло да извлече полза от поемането на дълговите инструменти на Postdienst, тъй като през 1995 г. DPAG би могло да се рефинансира при по-ниски лихвени проценти. Към 1 януари 1995 г. дълговите инструменти на Postdienst са възлизали на 931 млн. EUR при среден лихвен процент от 7,17 % и 8,8 години до падежа. Тъй като краткосрочният лихвен процент на 1 януари 1995 г. е бил 5,0-5,5 %, DPAG е понесло недостатък по отношение на разходите от 1,7 %, който е довел до по-високи годишни разходи за лихви в размер на 15,3 млн. EUR.
(230)
Трето, сравнявайки средните пазарни лихвени проценти за дългови инструменти, емитирани от частни дружества, с лихвените проценти за дълговите инструменти на Postdienst към датата на първоначалното емитиране на инструментите, Германия счита, че Postdienst е получило кредит при лихвени проценти над средните за пазара. Германия не е извършила обстойно проучване, а само е сравнила лихвените проценти на някои дългови инструменти на Postdienst с общата средна пазарна стойност.
(231)
От друга страна Германия твърди, че държавните гаранции представляват съществуваща помощ по смисъла на член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Тъй като Deutsche Bundespost е било част от публичната администрация до края на 1994 г., дълговите инструменти са били равностойни на държавен дълг от момента на създаването на Deutsche Post през 1950 г. Ако държавните гаранции са осигурили някакви предимства на Deutsche Post по отношение на лихвените проценти, те би трябвало да се класифицират като съществуваща помощ. Германия също така се позовава на решението на Комисията относно EDF (61), в което подобна гаранция е оценена като съществуваща помощ.
VI.2.3. Изключително право
(232)
Германия твърди, че в съответствие с решението по делото Preussen Elektra (62) регулираните приходи от писмовни пратки не представляват държавни ресурси.
(233)
Следователно, след като регулираните приходи от писмовни пратки не представляват държавни ресурси, всички твърдения за прекомерно ценообразуване могат да подлежат единствено на процедурите съгласно член 102 от ДФЕС.
VI.3. Мнение на Германия относно проучването на WIK
VI.3.1. В проучването на WIK се потвърждава необходимостта от държавни компенсационни плащания като компенсация за нетните разходи за задълженията, свързани с универсалната услуга, до 1995 г.
(234)
Независимо от всички методологически възражения Германия счита, че проучването на WIK потвърждава нейното становище, че държавните компенсационни плащания са били необходими като компенсация за загубите на Deutsche Post от универсалните услуги през периода 1990-1995 г.
(235)
Всички допълнителни печалби след 1995 г. не трябва да се вземат под внимание, тъй като държавните компенсационни плащания са били погълнати от нетните разходи за задълженията, свързани с универсалните услуги, които Deutsche Post е направило до 1995 г. Анулирането от Съда на отрицателното решение от 2002 г. също потвърждава, че това, което е погълнато веднъж, не може да бъде погълнато повторно. Предвид факта, че държавните компенсационни плащания са били обосновани със загубите от универсалните услуги до 1995 г., не би било възможно държавните компенсационни плащания да финансират на по-късен етап постигнатата допълнителна печалба.
VI.3.2. Неправилно определяне на референтната печалба
(236)
Въз основа на проучванията на Deloitte основното възражение на Германия е, че референтната рамка в проучването на WIK включва твърде голям брой малки дружества. Извадката от сравними дружества следва да включва много повече големи дружества от сектора на колетните пратки и логистиката, чиито мрежи са сравними по размер и сложност с тази на Deutsche Post (63).
(237)
В проучването на Deloitte-II се изхожда от предположението, че дружествата от сектора на колетните пратки и пощенския сектор, които използват сложни и огромни мрежи за събиране и доставка, логично могат да се сравняват с Deutsche Post. Предвид значението на икономиите от мащаба и обхвата и гъстотата, които преобладават в пощенските мрежи, големите предприятия биха били много по-подходящи за сравнение отколкото малките предприятия. Макар и в по-малка степен, дружества за транспортиране на стоки и логистика също са подходящи за сравнение, тъй като те използват подобни активи.
(238)
Проучването на Deloitte-II обхваща само пощенски оператори с годишни приходи над 100 млн. EUR. В резултат на това извадката за сравнение е съставена от шест сравними дружества, включително големите многонационални оператори за експресни колетни пратки (UPS, FedEx и TNT Express), както и няколко пощенски оператори (главно от САЩ и Обединеното кралство).
(239)
Тази група от сравними дружества има средна възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 % за периода 1998-2007 г. и трети квартил на възвращаемост на продажбите в размер на 12 % като горна граница за разумна печалба. В резултат на една по-голяма извадка за сравнение, която включва 18 дружества от сектора на логистиката и 19 дружества за транспортиране на стоки, се получава средна възвращаемост на продажбите между 4,6 % и 5,7 %, въпреки че в проучването Deloitte-II се изразяват опасения относно тяхната съпоставимост с Deutsche Post.
(240)
Въз основа на данните за двете извадки със сравними дружества в проучването Deloitte-II се препоръчва обхват на възвращаемостта на продажбите от 6,1 % до 11,7 % като референтен показател за разумна печалба.
(241)
По отношение на определянето на подходящия марж на печалбата от извадката за сравнение, в проучването Deloitte-II се отбелязва, че използването на обичайна многогодишна възвращаемост на продажбите като референтен показател за разумната печалба подценява разумната печалба, тъй като i) ще се наблюдава значително и систематично отклонение от година на година и ii) също така може да има значителна разлика между рентабилността на дружествата в същия сектор. При използването на неподходящо ниска референтна разумна печалба съществува опасност от възпрепятстване на ефективните инвестиции.
(242)
Освен това, както бе подчертано от проучването Deloitte-I, при използването на средната печалба на сравнимите дружества като референтен показател от проучването на WIK въобще не се отчита повишението на ефективността, която Deutsche Post е постигнало предимно от 1990 г. нататък. В съответствие с параграфи 14 и 18 от Рамката от 2005 г. разумната печалба следва обаче да въведе „стимулиращи критерии, свързани например с качеството на предоставяната услуга или повишаването на производствената ефективност“.
(243)
Следователно подходящата референтна печалба следва да бъде основана на годишен диапазон. Печалбите в горния край или дори тези, които надвишават диапазона на разумната печалба, могат да отразяват подобрена ефективност поради по-добри оперативни или търговски резултати. Такива печалби следва да бъдат позволени от регулаторните органи, за да се запазят стимулите за ефективността.
(244)
Накрая, Германия посочва, че нивото на разумна печалба следва да бъде в съответствие с предишните решения на Комисията, в които бе одобрена възвращаемост на продажбите между 7 % и 8 % за железопътни и автобусни дружества (64).
VI.3.3. Неправилно разпределение на разходите и определяне и отчитане на разходите
(245)
Германия подчертава, че всяко преразпределение на тежестите от универсалната услуга към търговските услуги е неоправдано от обективна и правна гледна точка. Съгласно член 7 от Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 година относно общите правила за развитието на вътрешния пазар на пощенските услуги в Общността и за подобряването на качеството на услугата (65) всички допълнителни нетни разходи в резултат на задължението, свързано с универсалната услуга, трябва да бъдат финансирани от приходите от монопола в областта на писмовните пратки, а не от търговските услуги.
(246)
На второ място, Германия счита, че в проучването на WIK се подценяват определени разходи на Deutsche Post:
-
Прехвърлените плащания, които Deutsche Post е трябвало да плаща до 1995 г., е следвало да се приспаднат като разходи, а не да бъдат използвани като заместител на капиталовите разходи или разумната печалба. Въз основа на проучването на KPMG, Германия отхвърля твърдението, изложено в проучването на WIK, че прехвърлените плащания следва да се считат за заместител на плащания на данъци и дивиденти. Тя счита, че прехвърлените плащания са представлявали тежест за Deutsche Post, която не би могла да бъде обоснована от обективна или икономическа гледна точка. Следователно прехвърлените плащания е следвало да бъдат приспаднати като разходи за универсалната услуга, в допълнение към разумна печалба, като възнаграждение за вложения капитал.
-
Амортизационните разходи е следвало да се основават на действителните пазарни стойности на дълготрайните активи, използвани в данъчните отчети, а не на по-ниските счетоводни стойности, използвани в годишните счетоводни отчети.
-
Разходите за допълнително пенсионно осигуряване на частните служители е следвало да се вземат изцяло под внимание.
VI.4. Мнение относно становищата на заинтересованите страни
VI.4.1. Пенсионна субсидия
(247)
Германия припомня, че Deutsche Post не имала нито правната отговорност, нито икономическата мощ да поеме пенсионните задължения на държавните служители през 1995 г. Следователно разходите за пенсии представляват държавен дълг в съответствие с решението на Комисията във връзка с Poste Italiane (66). Пенсионните субсидии не са предоставили финансово предимство за Deutsche Post.
(248)
Въпреки че UPS изтъква, че всеки типичен оператор трябва да поеме собствените си разходи за пенсии, Германия твърди, че разходите за пенсии на държавните служители са необичайни разходи, които не могат да се сравняват със социалноосигурителните вноски, плащани от конкурентите на Deutsche Post за техните частни служители. Последните плащат само дела на работодателя от социалноосигурителната вноска без да поемат предшестващите разходи, свързани с пенсионни права.
(249)
Германия изтъква необходимостта от изчисляване на свръхкомпенсацията, тъй като представените от UPS и FFIP мнения са основани на предположението, че Комисията е направила такова изчисление, за да докаже, че Deutsche Post е получило свръхкомпенсация.
VI.4.2. Компенсация за универсалната услуга
(250)
Като се позовава се на проучването на NERA от 2006 г., Германия подчертава, че самата Комисия в дело COMP/37.821 е приела, че възвращаемостта на вложения капитал, изчислена в проучването на NERA от 2006 г. за подразделението за пощенски пратки на DPWN, е била недостатъчна, за да се докаже съществуването на прекомерно високо ценообразуване за целите на член 102 от ДФЕС.
(251)
На по-общо ниво Германия счита, че възвращаемостта на вложения капитал не е подходящата мярка за определяне на прекомерните печалби. Тя обяснява, че при по-ниска капиталоемкост една висока възвращаемост на вложения капитал може да бъде свързана с ниска възвращаемост на продажбите. Тъй като повечето рискове са свързани с приходите и разходите, възвращаемостта на продажбите е подходящата мярка за определяне на прекомерните печалби, особено за дружества с ниска капиталоемкост. Доколкото в проучванията на NERA се използват като алтернатива възвращаемостта на продажбите като референтна печалба, те показват, че Deutsche Post е имало по-висока възвращаемост на продажбите от Royal Mail, но значително по-ниска възвращаемост на продажбите от TNT. Възвращаемостта на продажбите за подразделението за пощенски пратки на DPWN, оценена от проучванията на NERA, следователно остава значително под референтното ниво за прекомерни печалби.
(252)
Поради това Германия счита, че нито проучването на NERA от 2006 г., нито неговото актуализирано издание имат отношение към разследването за държавна помощ и те не предоставят достатъчно доказателства за прекомерни печалби.
(253)
По отношение на твърдението на UPS, че собствените данни на Deutsche Post за осчетоводяване на разходите не са добра основа за анализиране на приходите и тежестите във връзка с универсалната услуга, Германия отговаря, че отчетите за разходите са проверени и одобрени от одитори и от регулаторния орган в пощенския сектор. Тя добавя, че те съответстват на разпоредбите на Директива 97/67/ЕО.
(254)
По отношение на договореностите между Deutsche Post и DPEED за ценообразуване при вътрешно прехвърляне Германия подчертава, че тези договореностите изпълняват изискванията на антитръстовото решение от 2001 г. Deutsche Post е докладвало редовно на Комисията за тяхното изпълнение. Досега Комисията не е направила никакви възражения.
(255)
Накрая, Германия възразява срещу включването на капиталовите инжекции, предоставени на Deutsche Post от Германия през 1995 г. (например активи под формата на недвижимо имущество и инфраструктура) в изчисляването на свръхкомпенсацията. Германия твърди, че вече е предоставила съответната информация заедно с мнението си относно решението за откриване от 1999 г. Тъй като Комисията не е възразила срещу тези мерки в решението относно държавната помощ от 2002 г., нито се е позовала на тях в решението за откриване от 2007 г., капиталовите инжекции не могат да бъдат предмет на настоящото разследване.
VI.4.3. Ниво на възнаграждението
(256)
Германия е съгласна, че средните възнаграждения на пазара следва да се използват като референтен показател за изчисляване на ставките на социалноосигурителните вноски, платени от конкурентите на Deutsche Post. Според Германия такъв един референтен показател обаче е в противоречие с решението за разширяване от 2011 г., тъй като Комисията използва коригираните брутни възнаграждения на държавните служители вместо средните възнаграждения на пазара, за да изчисли размера на платените от конкурентите на Deutsche Post социалноосигурителни вноски. Според експертното проучване на проф. Weber, средните възнаграждения на пазара възлизат само на приблизително […] % от брутното възнаграждение на държавните служители. Поради това не е логично коригираното брутно възнаграждение на държавните служители да се използва като референтен показател за изчисляване на ставките на социалноосигурителните вноски.
(257)
Според Германия предположението на BIEK, че Deutsche Post използва договорени възнаграждения в транспортния сектор като референтен показател за изчисляване на разликите в разходите за заплати на Deutsche Post и на неговите конкуренти, е неоснователно. Експертното проучване на проф. Weber показва, че Deutsche Post изчислява средните възнаграждения на пазара въз основа на действителните възнаграждения, платени от неговите конкуренти.
VII. ОЦЕНКА НА ПЕНСИОННАТА СУБСИДИЯ КАТО ПОМОЩ
VII.1. Съществуване на помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(258)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи че „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“. Когато определя дали дадена мярка представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията трябва да прилага следните критерии: мярката трябва да бъде приписана на държавата и да се използват държавни ресурси, тя трябва да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или сектори, с което се нарушава конкуренцията, и трябва да засяга търговията между държавите членки.
(259)
Тъй като пенсионната субсидия е основана на член 16 от PostPersG от 1994 г. и е финансирана от държавния бюджет, тя може да се припише на държавата, и е предоставена чрез държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Също така, тъй като пенсионната субсидия е отпусната само на пенсионния фонд с цел Deutsche Post да бъде освободено от разходите за пенсии на държавните служители и следователно в крайна сметка подпомага Deutsche Post, тя има избирателен характер.
VII.1.1. Финансово предимство вследствие на пенсионната реформа от 1995 г.
(260)
Въз основа на решението по делото Combus Германия твърди, че пенсионната субсидия не предоставя никакво финансово предимство, тъй като тя е освободила Deutsche Post от допълнителните разходи за социално осигуряване.
(261)
За да се установи дали пенсионната субсидия е предоставила избирателно финансово предимство, трябва да се изследва дали тя е позволила на Deutsche Post да избегне разходи, които обикновено трябва да бъдат поети от едно дружество и по този начин биха попречили на пазарните сили да проявят обичайното си въздействие (67).
(262)
Комисията не може да приема твърдението на Германия, основано на съдебната практика в делото Combus. Трябва да се има предвид, че решението по делото Combus не е потвърдено от Съда. Някои елементи от практиката на Съда противоречат на хипотезата, според която мерките за компенсиране на структурен недостатък не трябва да се определят като помощ. В тази връзка, съгласно постоянната съдебна практика на Съда наличието на помощ трябва да се оценява според резултатите, а не според причините за или целите на държавната намеса (68). Съдът също така се е произнесъл, че понятието за помощ обхваща предоставените от държавните органи предимства, които по различни начини облекчават тежестите, обичайно включени в бюджета на едно предприятие (69). Също така Съдът ясно е показал, че разходите, свързани с възнаграждението на служителите, поради самия си характер натоварват бюджета на предприятията независимо от това дали тези разходи произтичат от законови задължения или от колективни трудови договори (70). В този контекст Съдът отчете факта, че държавните мерки целят да компенсират допълнителни разходи, които не могат да представляват основания за това мерките да не бъдат категоризирани като помощ (71).
(263)
Комисията е на мнение, че разходите, които дружествата понасят от финансовите задължения съгласно трудовото законодателство или колективни договори, като например разходите за пенсии, са част от обичайните разходи на дадено предприятие, които предприятието трябва да покрие със собствени ресурси (72). Тези разходи са присъщи на икономическата дейност на предприятието (73). В тази връзка няма значение дали предприятието покрива разходите за пенсии чрез пряко финансиране на пенсиите на свои бивши служители (какъвто е случаят с държавните служители на Deutsche Post) или чрез плащане на вноски в пенсионния фонд на частните служители, който на свой ред използва събраните вноски, за да изплаща пенсиите на всички частни служители. Ключовият елемент е, че по един или друг начин предприятията поемат пълните разходи за пенсиите.
(264)
Освен това Комисията отбелязва, че от създаването на Deutsche Bundespost през 1950 г. правната форма на Deutsche Bundespost е Sondervermögen. Sondervermögen означава, че макар предприятието да няма независима юридическа правоспособност, то трябва да има свой собствен бюджет и своя собствена счетоводна система (член 3 от PostVwG от 1953 г. и член 48 от HGrG (74)). Съгласно законодателството, приложимо за публични субекти, бюджетът трябва да обхваща разходите за персонал, които включват разходите за пенсии на пенсионираните държавни служители, които преди са били на служба в публичния субект (член 10 от HGrG). Поради това от 1950 г. нататък Deutsche Post финансира тези разходи от своите приходи. В член 15 от PostVwG от 1953 г. изрично се забранява всякакво субсидиране на Deutsche Bundespost от федералния бюджет. Това правило е включено в член 37, параграф 1 от PostVerfG от 1989 г.
(265)
PostVerfG от 1989 г. потвърждава това задължение в своята глава относно разходите за персонал и социално осигуряване. Съгласно член 54, параграф 2 от PostVerfG от 1989 г. Deutsche Post е било длъжно да финансира всички разходи, включително пенсиите на своите държавни служители, със свои собствени ресурси.
(266)
След втората реформа на пощите през 1995 г. Deutsche Post продължава да носи отговорността за финансиране на всички парични вземания на държавните служители в съответствие с член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г., но е частично освободено от плащането на разходите за пенсии на държавните служители. Съгласно член 16, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г.Deutsche Post е изплатило еднократна годишна сума в размер на 2,045 млрд. EUR на пенсионния фонд за периода 1995-1999 г. Съгласно член 16, параграф 2 от PostPersRG от 1994 г., считано от 2000 г. годишните еднократни плащания са заменени с вноска, която се изчислява като 33 % от общите заплати на държавните служители. Също така в член 16, параграф 2 от PostPersRG 1994 се постановява, че останалите разходите за пенсии трябва да бъдат поети от федералния бюджет от 1995 г. нататък. Фигура 1 показва годишните плащания от федералния бюджет за всяка година от 1995 г. нататък, като плащането за тази година е 151 млн. EUR.
(267)
Следователно представените от Германия аргументи с цел да докаже, че DPAG е трябвало да понесе разходи за пенсии, по-високи от тези на неговите частни конкуренти, не са от значение за целта да се установи дали пенсионната субсидия представлява държавна помощ, но ще бъдат оценени в контекста на анализа на съвместимостта на тази мярка.
(268)
Германия твърди, че за да се оцени дали Deutsche Post е получило предимство вследствие на пенсионната субсидия, платената от Deutsche Post вноска в пенсионния фонд следва да се сравни с дела на частните работодатели в пенсионните вноски, без дела на служителите. Аргументите имат отношение към съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, но за целите на пълнотата следва да се отбележи, че, от една страна, работодателят няма задължението да плаща общия размер на вноската в схемата за социално осигуряване в полза на служителя и извън брутната заплата на служителя. От друга страна, и което е по-важно, когато държавите членки освобождават служителите на определено предприятие от тежест, която трябва да се плати, това се превръща в предимство за работодателя, тъй като тази мярка намалява разликата между брутната и нетната заплата. Това позволява на работодателя да назначи или да запази служители, като плаща по-ниска брутна заплата. Следователно, предимствата по отношение на дела на служителя в социалноосигурителните вноски също представляват предимство за работодателя.
(269)
Германия също така твърди, че финансово предимство за Deutsche Post от компенсацията за неговите допълнителни разходи за социално осигуряване би съществувало единствено ако предоставената компенсация е по-висока от общите допълнителни разходи за социално осигуряване, които Deutsche Post е трябвало да направи за своите държавни служители, които работят в сектора на услугите с регулирани цени и услугите с нерегулирани цени. Комисията посочва, че компенсаторният характер на дадена мярка не изключва категоризирането ѝ като държавна помощ, като се позовава на съображение 260.
(270)
Освен това Германия счита, че пенсионните права на държавните служители всъщност винаги са били финансово задължение на федералното правителство. Следователно, тъй като пенсионната реформа от 1995 г. не е променила задължението на федералното правителство към държавните служители, пенсионната субсидия не предоставя финансово предимство на Deutsche Post.
(271)
Не се оспорва фактът, че федералното правителство е било крайният гарант на пенсиите на държавните служители преди и след 1995 г., макар че Комисията подчертава, че в член 3 от PostVwG от 1953 г. и в член 2 от PostVerfG от 1989 г. ясно се посочва, че за задълженията на Sondervermögen е отговорно само Sondervermögen, а не федералната държава. До 1995 г. обаче съгласно приложимото законодателство в пощенския сектор и общото законодателство пенсионните плащания са били включени в бюджета на Deutsche Bundespost, което е било Sondervermögen. Тези плащания е трябвало да бъдат покрити изцяло от приходите на Sondervermögen. За оценката на държавната помощ определящият фактор не е кой е крайният гарант на пенсиите на държавните служители. Ключовият въпрос е кой е имал задължението да финансира пенсиите в обичайния случай съгласно приложимото законодателство. В PostVwG от 1953 г., HGrG и PostVerfG от 1989 г. ясно се определя, че задължението е изцяло на Deutsche Post.
(272)
Освен това финансирането на разходите за пенсии е обичаен оперативен разход за всяко предприятие, публично или частно, със или без независима юридическа правосубектност. Между държавите членки и в самите тях съществува голямо разнообразие от механизми за финансиране на пенсиите. Често се прилагат различни системи, в зависимост от това кога е назначен служителят. Следователно Deutsche Post трябва да поеме разходите за пенсии на служителите, които назначава, включително на своите държавни служители, по същия начин като всяко друго предприятие. Фактът, че методът на финансиране на пенсиите на държавните служители е различен от метода на финансиране на пенсиите на частните служители не засяга задължението на Deutsche Post да включи финансирането на разходите за техните за пенсии в своите обичайни оперативни разходи. Ако аргументът на Германия бъде приет, това би означавало, че държавата може да освободи публично предприятие от важен елемент от разходите, свързан с неговите обичайни дейности.
(273)
Накрая, когато Германия твърди, че Deutsche Post никога не е разполагало с достатъчно собствени ресурси, за да финансира пенсионните задължения на държавните служители, с този аргумент се пренебрегва фактът, че оценката на финансово предимство не зависи от икономическия капацитет на дадено предприятие.
(274)
Тъй като пенсионната реформа частично е освободила Deutsche Post от задължението за финансиране на разходите за пенсии на нейните държавни служители, пенсионната субсидия е предоставила финансово предимство на Deutsche Post.
VII.1.2. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията
(275)
Когато помощ, предоставена от държава членка, засилва позицията на дадено предприятие в сравнение с другите предприятия, конкуриращи се в търговията в рамките на Съюза, трябва да се счита, че последните са засегнати от тази помощ. В съответствие с установената съдебна практика (75), за да бъде счетено, че дадена мярка нарушава конкуренцията и засяга търговията между държавите членки, е достатъчно получателят на помощта да се конкурира с други предприятия на отворени за конкуренция пазари.
(276)
В Германия пазарите за колетни пратки, вестници и периодични издания винаги са били отворени за конкуренция. На тези пазари Postdienst винаги се е конкурирало с други дружества, включително предприятия от други държави членки (UPS, FedEx, TNT Express, GLS или DPD). От 1998 г. до 2007 г. DPAG постепенно губи своето изключително право по отношение на писмовните пратки. С отварянето на пазара за конкуренция в него навлизат нови предприятия. Поради това помощта засяга търговията между държавите членки и може да наруши конкуренцията.
(277)
Във връзка с това Комисията отбелязва също, че през 1997 г. Deutsche Post и неговото холдингово дружество DPWN са започнали да придобиват оператори на колетни пратки на европейския и международния пазар. През 1999 г. DPWN вече е водещо дружество на европейските пазари за експресни и колетни пратки с годишни приходи в размер на около 4,6 млрд. EUR. С придобиването на DHL през 1998 г. DPWN навлезе на азиатския и северноамериканския пазар. Придобиването на други дружества от сектора на логистиката (например Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) превърна DPWN в един от световните водещи доставчици на услуги за въздушни и морски товари и глобална логистика. DPWN действа и на пазари за пощенски пратки извън Германия (например придобиването на Unipost в Испания и Williams Lee в Обединеното кралство). Между 1998 г. и 2007 г. DPWN е придобило дружества на обща стойност от около 21 млрд. EUR (76).
(278)
Поради това Комисията счита, че пенсионната субсидия представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
VII.2. Оценка на съществуващата помощ съгласно член 108, параграф 1 от ДФЕС.
(279)
Германия е на мнение, че ако пенсионната субсидия трябва да се разглежда като държавна помощ, тя би трябвало да се категоризира като съществуваща помощ съгласно член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Германия твърди, че държавата е крайният платец и страната, която е длъжна да финансира пенсиите на държавните служители след влизането в сила на съответните разпоредби в германската конституция през 1953 г. Германия твърди, че създаването на пенсионния фонд не е променило това задължение.
(280)
Съгласно член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999 понятието за съществуваща помощ обхваща всяка помощ, която е съществувала преди влизането в сила на Договора в съответните държави членки, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които са били въведени в действие преди и продължават да се прилагат след влизането в сила на Договора.
(281)
Съгласно приложимото законодателство за пощите и общото законодателство до 1995 г. пенсионните плащания са били включени в бюджета на Sondervermögen Deutsche Bundespost и е трябвало да бъдат покрити в тяхната цялост от приходите на Sondervermögen (вж. подробната оценка на това законодателство по-горе в съображения 262 и 263). Поради тази причина преди втората реформа на пощите през 1995 г. Deutsche Post е било длъжно да финансира пенсиите на своите държавни служители със свои собствени ресурси и не е получило никаква помощ, с която да бъде освободено от разходите за пенсии.
(282)
Създаването на DPAG и пенсионния фонд в пощенския сектор през 1995 г. довежда до пълна промяна във финансирането на пенсиите на държавните служители. След втората реформа на пощите през 1995 г. Deutsche Post поема основното задължение за плащане и финансиране на всички парични вземания на държавните служители в съответствие с член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г., но е частично освободено от плащането на разходите за пенсии на държавните служители. Съгласно член 16, параграфи 1 и 2 от PostPersRG от 1994 г. Deutsche Post вече не задължено да финансира разходите за пенсии над еднократните плащания (през периода 1995-1999 г.) или определените вноски (от 2000 г.). Оставащият дефицит впоследствие е покрит от пенсионната субсидия.
(283)
Следователно пенсионната субсидия представлява помощ, тъй като е въведена през 1995 г.
(284)
Във връзка с позоваването на Германия на изявлението на Комисията по дело T-266/02, Комисията би искала на-напред да посочи, че в параграф 54 от решението на Общия съд е изложена позицията на Германия (а не на Комисията, както твърди Германия). Точка 54 от решението показва, дори и според мнението на Германия, че в отрицателното решение от 2002 г. не е направена оценка на пенсионните субсидии. Точка 61 от решението представя позицията на Комисията:
„На първо място Комисията отговаря, доколкото е приела в рамките на обжалваното решение за единствено релевантни трансферите, извършени от DB-Telekom …“.
(285)
Следователно решението не подкрепя становището на Германия, че декларацията на представителя на Комисията имплицитно е одобрила пенсионната субсидия. Във всеки случай е очевидно, че тази декларация не би могла да има такова действие.
(286)
Освен това в дело T-421/07 (77) Общият съд установи, че решението за откриване от 1999 г. има отношение към пенсионната субсидия, както и че процедурата относно тази мярка не е била закрита с отрицателното решение от 2002 г.
(287)
В заключение, тъй като Комисията не е вземала решение, с което да обявява, че пенсионната субсидия не представлява помощ или е съвместима помощ, Комисията заключава, че пенсионната субсидия представлява нова мярка за помощ.
VII.3. Оценка на съвместимостта с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС
(288)
Дерогациите, предвидени в член 107, параграф 2 от ДФЕС и в член 107, параграф 3, букви а) и б) от ДФЕС, очевидно не се прилагат.
(289)
В решението за разширяване от 2007 г. Комисията е предвидила възможност пенсионната субсидия да бъде поне отчасти съвместима с вътрешния пазар като компенсация за обществена услуга съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС. В отговора си във връзка с решението за разширяване от 2007 г. Германия настоява, че ако е представлявала помощ, пенсионната субсидия е трябвало да бъде оценявана въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, а не въз основа на член 106, параграф 2 от ДФЕС. В решението за разширяване от 2011 г. Комисията допълнително е описала метод за оценяване на съвместимостта на пенсионната субсидия въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, а Германия е предоставила мнение относно този метод.
(290)
Съгласно съдебната практика на Съда (78) държавите членки са тези, които трябва да се позоват на възможни основания за съвместимост и да докажат, че условията за такава съвместимост са изпълнени. От тази съдебна практика a fortiori следва, че в този случай Комисията не е задължена да оценява съвместимостта на пенсионната субсидия съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, при положение че държавата членка и получателят изрично отхвърлят възможността за оценка на съвместимостта на тази основа.
(291)
Поради това Комисията ще оцени дали пенсионната субсидия е съвместима помощ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Според тази разпоредба помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, могат да се приемат за съвместими с вътрешния пазар, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(292)
В съответствие със съдебната практика Комисията може да обяви държавна помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако помощта допринася за постигането на цел от общ интерес (79), ако е необходима за постигането на тази цел (80) и ако не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес (пропорционалност).
VII.3.1. Отварянето на пазара в пощенския сектор като цел от общ интерес
(293)
Пощенските услуги допринасят за социалното, икономическото и териториалното сближаване в Съюза. Постепенното отваряне на пощенските услуги за конкуренция, което започна през 1998 г. на равнището на Съюза, доведе до повишаване на качеството и на ефикасността и до подобряване на обслужването на клиентите (81). Отварянето на пазара даде възможност за създаване на вътрешен пазар на пощенските услуги. По този начин то допринася за целта за изграждане на вътрешния пазар, определена в член 3, параграф 3 от ДЕС.
(294)
След преобразуването си в публичноправно акционерно дружество през 1995 г. Deutsche Post не е назначавало нови държавни служители. Следователно задълженията за социални придобивки за държавните служители са формирани в периода, предхождащ отварянето на пощенския пазар за конкуренция. Те са сравними с невъзвръщаеми разходи. Такива разходи произтичат от ангажименти, поети преди да започне отварянето на пазара, които вече не могат да се изпълняват при същите условия в ситуацията на конкурентен пазар, тъй като завареният оператор вече не може да прехвърля съответните разходи на клиентите. Ако Deutsche Post не е било облекчено поне отчасти от тези „предшестващи“ разходи, то би трябвало да напусне пазара.
(295)
Комисията е признала, че постепенният преход от ситуация на сериозно ограничена конкуренция към ситуация на действителна конкуренция на равнището на Съюза трябва да се осъществява при приемливи икономически условия (82). Поради това в редица решения тя изразява съгласие държавите членки да предоставят държавна помощ за освобождаване на заварените оператори от част от „предшестващите“ пенсионни задължения (83).
VII.3.2. Необходимост от и пропорционалност на пенсионната субсидия
(296)
В практиката си за вземане на решения Комисията е изразила становището, че освобождаването от пенсионното бреме трябва да се ограничи до необходимото за уеднаквяване на ставката на социалноосигурителните вноски, които завареният оператор плаща като разход, със ставката на социалноосигурителните вноски, които плащат неговите конкуренти (84).
(297)
В настоящия случай Комисията признава, че при отсъствие на каквато и да било държавна намеса за облекчаване на Deutsche Post от част от пенсионното задължение по отношение на неговите държавни служители, дружеството не би могло да устои срещи своите конкуренти. Наследените от миналото плащания за социално осигуряване, с каквито не са натоварени неговите конкуренти, биха го изтласкали от конкурентните части на пазара на пощенски услуги.
(298)
В решението относно La Poste Комисията за пръв път оценява необходимостта от и пропорционалността на мярка за помощ, която е предоставила облекчения за разходите за пенсии за държавните служители, назначени преди отварянето на пазара. В това решение Комисията оценява дали пенсионната субсидия изравнява нивата на вноските за задължително социално осигуряване между заварения оператор и останалите предприятия в сектора на писмовните/колетните пратки (85).
(299)
Комисията ще приложи същия подход в настоящото решение. Комисията ще извърши анализа на три етапа:
1)
първо, Комисията установява нивото на социалноосигурителните вноски, основаващи се на заплатите, на други предприятия в сектора на писмовните/колетните пратки.
2)
След това тя трябва да установи нивото на социалноосигурителните вноски, основаващи се на заплатите, които Deutsche Post плаща за своите държавни служители.
3)
Накрая тя трябва да провери дали двете нива са еднакви или не.
VII.3.2.1. Ниво на социалноосигурителните вноски, основаващи се на заплатите, на други предприятия в сектора на писмовните/колетните пратки
(300)
Нивото на социалноосигурителните вноски, основаващи се на заплатите, се определя от два фактора: ставката на вноската и базовото възнаграждение, към което се прилага тази ставка.
а) Изчисляване на референтната ставка
(301)
Частните конкуренти трябва да финансират от своите приходи както дела на работодателя, така и дела на служителя. Както е показано на Фигура 2, общата ставка на вноската от 1995 г. нататък се движи между 38 % и 42 % от брутното възнаграждение на частните служители (= нетното възнаграждение + дела на служителя). Дяловете на работодателя и на служителя от ставката на социалноосигурителната вноска са били в диапазона 19-21 % от брутното възнаграждение (вж. приложението за повече подробности относно динамичния ред).
(302)
За разлика от дела от социалноосигурителната вноска на частните служители, делът на държавните служители включва само 30-50 % от техните разходи за здравно осигуряване, но не включва допълнителни вноски към техните разходи за пенсия, здравни и медико-социални грижи. Следователно вноската на Deutsche Post надхвърля дела на частния работодател и включва всички разходи за пенсии, както и оставащите разходи за здравни и медико-социални грижи.
(303)
Следователно за определянето на равностойна референтна ставка за Deutsche Post трябва да се отчете фактът, че вноската на държавните служители е по-ниска от тази на частните служители.
(304)
Може да се приеме, че вноската на държавните служители в размер на 30-50 % от техните разходи за здравни и медико-социални грижи по своя икономически ефект съответства в голяма степен на вноската на частните служители в задължителните осигурителни схеми за здравни и медико-социални грижи (през 2006 г. например тя е била 8,50 % от брутното възнаграждение на частните служители).
(305)
Тъй като държавните служители не плащат никакви вноски по задължителни схеми за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица, Deutsche Post трябва да се ангажира с равностойна сума, за да може ефективно да плаща социалноосигурителни вноски на ниво, еднакво с вноските за задължително социално осигуряване, които частно предприятие трябва да финансира от своите приходи.
(306)
Следователно референтната ставка на вноските на Deutsche Post за социално осигуряване, основаващи се на заплатите (наричана по-нататък „референтната ставка“) трябва да включва общата ставка на вноската (= дела на работодателя + дела на работника) по схеми за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица и дела на работодателя по осигурителни схеми за здравни и медико-социални грижи, както е показано в таблицата:
Фигура 7
Определяне на референтната ставка на социалноосигурителната вноската на Deutsche Post
(307)
Както е показано на Фигура 8, в периода 2003-2010 г., референтната ставка е била между 30 % и 34,1 % от брутното възнаграждение на частните служители (86).
(308)
Германия възразява, че всеки референтен показател, надвишаващ дела на работодателя от социалноосигурителната вноска, би поставил Deutsche Post в неблагоприятно положение спрямо конкурентите, които са задължени да плащат само дела на работодателя. Както обаче показва следващият опростен пример (въз основа на вноските за 2006 г.), Deutsche Post би спечелило безспорно предимство спрямо частните конкуренти, ако референтната ставка се равнява само на дела на работодателя от социалноосигурителните вноски:
1)
Deutsche Post и частният конкурент плащат еднакво нетно възнаграждение в размер на 79,5 EUR съответно на държавен и на частен служител.
2)
Делът от социалноосигурителната вноска на работодателя, както и на служителя, възлиза за всеки от тях на 20,5 % от брутното възнаграждение на частния служител. Когато към дела на служителя от 20,5 EUR се добави нетното възнаграждение от 79,5 EUR, се получава брутното възнаграждение от 100 EUR. Следователно общият размер на социалноосигурителните вноските се равнява на 41 EUR (= 41 % от брутното възнаграждение на частния служител).
3)
Германия твърди, че в допълнение към вноската на държавния служител за разходи за здравно осигуряване (която се приема за равна на вноската на частния служител от 7,5 EUR по осигурителни схеми за здравни и медико-социални грижи), Deutsche Post следва да плаща само дела на работодателя от социалноосигурителните вноски.
4)
Германия изчислява дела на работодателя на базата на действителното възнаграждение на държавния служител от 87 EUR (сбора на нетното възнаграждение от 79,5 EUR и вноската на държавния служител за разходи за здравно осигуряване от 7,5 EUR). Следователно разходите за социално осигуряване възлизат общо на 17,8 EUR (дела на работодателя в размер на 20,5 % от действителното възнаграждение на държавния служител от 87 EUR) и на вноската на държавния служител за разходи за здравно осигуряване от 7,5 EUR.
5)
Въз основа на изчисленията на Германия разходите за социално осигуряване на държавния служител ще достигат едва 25,3 EUR спрямо 41 EUR за частния служител.
(309)
Въпреки че Deutsche Post и частният конкурент плащат еднакво нетно възнаграждение, ако в референтния показател бъде включен делът на служителя от социалноосигурителните вноски, Deutsche Post ще трябва да плаща разходи за социално осигуряване, които са едва около 62 % от вноските за задължително социално осигуряване за частен служител.
(310)
В допълнение трябва да се отбележи, че делът на работодателя от социалноосигурителната вноска (който от 1995 нататък се е движил между 19 % и 21 %) също е бил значително под ставката на вноската от 33 % от действителното възнаграждение на държавните служители, която Законът за пенсиите от 1995 г. определя като референтен показател за вноската на Deutsche Post в пенсионния фонд. Следователно германският законодател не е предвиждал Deutsche Post да финансира само дела на работодателя, а е изисквал от предприятието да плаща значително по-голяма вноска в разходите за пенсии на държавните служители, а също така да поеме и всички останали разходи за социално осигуряване (например принос към разходите за здравно осигуряване на държавните служители).
(311)
Поради това Комисията отхвърля използването на дела на работодателя от социалноосигурителната вноска като референтна ставка, тъй като държавните служители - за разлика от частните - не са задължени да плащат вноски по схемите за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица. Следователно тези вноски трябва да бъдат включени в референтната ставка, за да се гарантира, че Deutsche Post и частните конкуренти плащат пряко или косвено вноски на еднакви нива.
б) Изчисляване на основното възнаграждение
(312)
Щом нивото на социалноосигурителните вноски, които Deutsche Post трябва да плаща за своите държавни служители, следва да бъде съгласувано с нивото на вноските за задължително социално осигуряване, които трябва да плащат частните конкуренти, е важно Deutsche Post не само да бъде обложено със същата ставка, но и ставката да се прилага към едно и също базово възнаграждение. Както е показано в горния пример, изчисляването на дела на работодателя от 20,5 % на базата на действителното възнаграждение на държавните служители води до вноска от 17,8 EUR, докато частният конкурент трябва да плаща 20,5 EUR (например на база 100 EUR това са 20,5 %).
(313)
Поради това е необходимо да се определи брутно възнаграждение за държавните служители (наричано по-нататък „брутното възнаграждение за държавните служители“), което предвижда базово възнаграждение, равно на брутното възнаграждение за частните служители. Приема се, че вноската за здравно осигуряване на държавните служители се равнява на вноската на частните служители по осигурителните схеми за здравни и медико-социални грижи. Следователно оставащата разлика между брутното възнаграждение и действителното възнаграждение е равна на дела на служителя от вноските по схемите за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица. Следващата формула преобразува действителното възнаграждение в брутно възнаграждение, което е равно на брутното възнаграждение на частните служители:
Таблица 6
Изчисляване на брутното възнаграждение на държавните служители (въз основа на вноските за 2006 г.)
Брутно възнаграждение за държавните служители =
(314)
Ако вземем например вноските за 2006 г., брутното възнаграждение за държавните служители надвишава с 15 % действителното възнаграждение на държавните служители. Следователно този процент дава количествено изражение на грешката, която би била допусната, ако като база за изчисление на социалноосигурителните вноски на Deutsche Post, сравнени с вноските за задължително социално осигуряване на частните конкуренти, се използва действителното вместо брутното възнаграждение. Даденият в съображение 308 пример онагледява тази позиция, тъй като делът на работодателя в размер на 20,5 EUR, който правилно се основава на брутното възнаграждение, надвишава с 15 % дела на работодателя в размер на 17,8 EUR, който би се формирал от неточната база на действителното възнаграждение.
(315)
Поради това Комисията констатира, че референтната ставка на социалноосигурителните вноски на Deutsche Post трябва да се основава на вноската на работодателя и на служителя за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица и вноската на работодателя по осигурителните схеми за здравни и медико-социални грижи. Референтната ставка трябва да се приложи към брутното възнаграждение на държавните служители (както е определено в Таблица 6).
VII.3.2.2. Основани на заплатите социалноосигурителни вноски, плащани от Deutsche Post за неговите държавни служители
(316)
Съгласно член 16, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г. Deutsche Post е трябвало да плаща годишна вноска в размер на 2,045 млрд. ЕUR в пенсионния фонд за периода 1995-1999, с общ размер 10,225 млрд. ЕUR. Съгласно член 16, параграф 2 от PostPersRG от 1994 г. от 2000 г. нататък Deutsche Post плаща ставка от 33 %. Тази ставка се прилага към действителното възнаграждение на държавните служители.
(317)
При оценката на необходимостта от и пропорционалността на помощта обаче трябва да се вземе предвид и фактът, че от икономическа гледна точка Deutsche Post не трябва да поема цялата вноска за пенсионния фонд в размер на 2,045 млрд. EUR, съответстваща на 33 % от действителните възнаграждения. В това отношение Комисията е на мнение, че трябва да се прави разграничение между периода 1995-2002 г. и периода от 2003 г. до днес.
а) Вноска на Deutsche Post за периода 1995-2002 г.
(318)
Германия твърди, че Deutsche Post е плащало социалноосигурителни вноски, надвишаващи вноските за задължително социално осигуряване, които е трябвало да плащат конкурентите, особено предвид годишните еднократни плащания за пенсионния фонд в размер на 2,045 млрд. EUR от 1995 г. до 1999 г. Следователно за периода до 1999 г., но също така през целия обхванат от разследването период, Deutsche Post е плащало най-малко равностойни, ако не и по-високи вноски от частните дружества. Съответно, не е възможно да бъда установено, че пенсионната субсидия е поставила Deutsche Post в по-благоприятно положение спрямо неговите конкуренти. Комисията трябва да отхвърли този аргумент, тъй като той не отчита специфичните регулаторни мерки, които германските власти са определили с оглед покриването на разходите за услугите с нерегулирани цени.
(319)
В настоящото решение Комисията констатира, че Deutsche Post е било в по-благоприятно положение спрямо своите конкуренти на пазарите с нерегулирани цени, тъй като част от действителните разходи за социално осигуряване на държавните служители, работещи за тези услуги, не се покриват от въпросните услуги. Вместо това тази част от действителните разходи за социално осигуряване е била прибавена към услугите с регулирани цени, приходите от които се запазват на достатъчно високо ниво, за да позволят финансирането на разходи в допълнение към разходите, произтичащи от услугите с регулирани цени.
(320)
Отчетите за управлението на Deutsche Post от 1995 г. нататък показват, че предприятието е заделило за услугите с нерегулирани цени само сума за социалноосигурителни вноски, която се основава на нормативно определената ставка на вноската. В допълнение, счетоводните данни за регулаторите за 2002 г. и следващите години потвърждават тази практика. Така че икономическото предимство за услугите с нерегулирани цени е съществувало преди и след 1999 г., тъй като тези услуги безспорно са били освободени от произтичащите разходи.
(321)
Твърдението на Германия, че Deutsche Post е претърпяло вреди от сравнително неблагоприятно положение на пазарите с регулирани цени, тъй като е трябвало да финансира по-високи разходи за социално осигуряване поради годишните еднократни плащания от 1995 г. до 1999 г., не се подкрепя от фактите. Първо, Deutsche Post все още се е ползвало от изключително право за повечето от услугите с регулирани цени. Второ, и което е особено важно, цените за услугите, предмет на изключително право, са определени на достатъчно високо ниво, за да покриват тези разходи за сметка на базата от потребители.
(322)
За периода до 1995 г. регулирането на цените се основава на Наредбата за пощите (Postdienstverordnung) (87) от 24 юни 1991 г., която постановява, че цените за монопола трябва да са балансирани. В административната практика това включва разходите за пенсии. За периода 1995-1997 г. регулирането на цените се основава на Закона за регламентиране на далекосъобщенията и системата на пощите от 14 септември 1994 г. (Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens, BGBl. I, стр. 2325, 2371). Член 4 във връзка с членове 2 и 7 от него разрешават приходите от услуги с регулирани цени да покриват не само разходите, произтичащи от регулираните услуги, включително вноските в пенсионния фонд, но също така да финансират разходите за услугите с нерегулирани цени.
(323)
Както показват годишните счетоводни отчети на Deutsche Post, по времето на пенсионната реформа от 1995 г. регулираните цени са се запазили на същото ниво като цените, приложими когато Deutsche Post все още е трябвало да плаща всички разходи за пенсии. Въпреки че по-късно разходите за пенсии са били ограничени до нивото на еднократната сума (от 1995 г. до 1999 г.) или са били фиксирани на 33 % от общия размер на заплатите на държавните служители (считано от 2000 г. нататък), които са намалявали всяка година, регулираните цени не са били съответно намалени, за да покриват само социалноосигурителните вноски в съответствие със задължителните социалноосигурителни вноски, плащани от конкурентите. Тъй като определените вноски в пенсионния фонд до 1999 г. (2,045 млрд. ЕUR годишно) остават приблизително равни на разходите за пенсии през 1994 г., за Deutsche Post икономическата ситуация по отношение на покриването на разходите за пенсии от услугите с регулирани цени не се променя. Нивото на приходите на Deutsche Post, както и неговата вноска в пенсионния фонд, остават в равновесие.
(324)
В PostG от 1997 г. ясно се постановява, че регулираните цени следва да покриват не само разходите за ефективно предоставяне на услугите, но също така тежестите, например разходите за социално осигуряване на държавните служители. Следователно в The PostG от 1997 г. изрично се признава, че приходите от услуги с регулирани цени трябва да се определят така, че да гарантират покриване на всички еднократни плащания. Тъй като изглежда германският законодател е сметнал, че тогавашното ниво на регулираните цени е отговаряло на изискванията на PostG от 1997 г., той е решил цените да бъдат запазени на нивото от 1997 г. до 1999 г. Впоследствие на 27 март 2000 г. министърът на икономиката и технологиите е взел решение одобрените на 1 септември 1997 г. цени да останат в сила до 31 декември 2002 г.
(325)
Следователно регулираните цени са били запазени на исторически високо ниво и не са били понижени до ниво, при което Deutsche Post би трябвало да понесе вреди от сравнително неблагоприятно положение.
(326)
От 2000 г. Deutsche Post е дори в още по-добро положение спрямо своите конкуренти, тъй като определените вноски в пенсионния фонд са понижени на 33 % от действителното възнаграждение на държавните служители. В абсолютно изражение това ниво води до намаление на разходите от 2,045 млрд. EUR на 735 млн. EUR (дори и по-ниско през следващите години, тъй като броят на държавните служители намалява и тази тенденция се компенсира само частично от повишението на заплатите). Тъй като регулираните цени са се запазили на исторически високо ниво, от 2000 г. нататък Deutsche Post е можело да генерира значителни печалби от услугите с регулирани цени.
(327)
Като прави преглед на рентабилността на Deutsche Post от услуги с регулирани цени за целия период от 1995 г. до 2002 г., проучването на WIK стига до заключението, че Deutsche Post не е претърпяло загуби от услугите с регулирани цени, например в периода до 1999 г., въпреки еднократните плащания за пенсионния фонд. Проучването на WIK даже показва значителна положителна възвращаемост от 2000 г. нататък.
(328)
Поради това Комисията трябва да отхвърли твърдението на Германия, че Deutsche Post е било поставено в по-лоша позиция от конкурентите по отношение на покриването на социалноосигурителните вноски при услугите с регулирани цени и че преди 2002 г. пенсионната субсидия е била необходима и пропорционална.
(329)
Независимо от гореизложеното, Комисията приема, че в този случай съществуват достатъчно данни за определяне на точното ниво на основаните на заплатите социалноосигурителни вноски, които Deutsche Post е платило в периода 1995-2002 г. Комисията е на мнение, че такова количествено определяне не може основателно да се базира на последващи констатации, че известна част от разходите за социално осигуряване от услуги с нерегулирани цени е била прехвърлена, за да се финансира от приходи от услуги с регулирани цени, и че като цяло Deutsche Post не е било ощетено от схемата за пенсионен фонд, тъй като приходите от регулирани услуги фактически са били определени на ниво, достатъчно да покрие вноските на предприятието в пенсионния фонд, в това число и прехвърлените тежести. Също така е невъзможно да се разработи метод, по който държавата членка да изчисли ставката на вноските за този период. Комисията счита, след оценка на правните основания за действащите регулирани цени от 1995 г. до 2002 г., че методът, по който компетентните органи са определили на ex-ante основа състава на регулираните цени, не може да бъде изведен със сигурност от законовите разпоредби. По-конкретно, в този случай не може със сигурност да се докаже, че когато компетентните органи са определили регулираните цени на ниво, което в крайна сметка фактически е покрило прехвърлените разходи, в своето решение те безпогрешно са определили част от регулираната цена, която да покрие размера на заявените тежести от услугите с нерегулирани цени.
(330)
За разлика от решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г., в които тези тежести са изрично признати и одобрени от регулаторния орган в пощенския сектор, това предварително фактическо покриване може да се е дължало на съображения на компетентните органи по определяне на цените, свързани с развитието на други разходни компоненти или с тенденциите при други икономически променливи. Следователно в този случай това предварително фактическо покриване не е достатъчно за точното и несъмнено количествено измерване на това доколко компетентните органи са увеличили регулираните цени, за да ги съобразят със заявените тежести по отношение на услугите с нерегулирани цени.
(331)
Напротив, от решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г. може безспорно да се установи как регулаторният орган в пощенския сектор е формирал състава на регулираните цени за периода от 1 януари 2003 г. Сигурно е, че те недвусмислено са определени на по-високо ниво с оглед да покрият тежестите от услугите с нерегулирани цени с приходите от услугите с регулирани цени.
б) Вноската на Deutsche Post от 2003 г.
(332)
PostG 1997 позволява на Deutsche Post да поиска от регулатора при определянето на допустимото ниво на приходите от изключителното право и регулираните услуги да включи в разходите, които да бъдат възстановени за сметка на потребителите, наред с останалото и „допълнителната социална тежест“, както и разходите за ефективно предоставяне на универсалната услуга. Този метод се прилага от регулаторният орган в пощенския сектор за първи път в решението за прагове на цените от 2002 г. Регулаторният орган в пощенския сектор одобрява тежестта от допълнителните социалноосигурителни вноски също така в решенията за прагове на цените от 2007 и 2011 г. Фактът, че само част от услугите с регулирани цени подлежат на предварителен ценови контрол, не променя оценката на Комисията. Независимо от това Deutsche Post е имало право да възстанови цялата тежест, като се възползва от господстващото си положение. В този смисъл няма значение дали регулаторът е упражнявал предварителен или последващ ценови контрол.
(333)
Регулаторният орган в пощенския сектор последователно одобрява искането на Deutsche Post за рефинансиране на тежест № 2 (действителните разходи за социално осигуряване, надвишаващи нормативно определената ставка на вноската) от приходите от услуги с регулирани цени. С оглед определяне на допълнителните разходи за социално осигуряване (тежест № 2) за 2001 г., действителните социалноосигурителни вноски на Deutsche Post за неговите държавни служители в размер на [40-45 %] от действителните възнаграждения (88) са съпоставени с нормативно определената вноска. Тази референтна вноска се формира от дела на работодателя от вноските за социално осигуряване, осигуряването за злополука и допълнителното пенсионно осигуряване, които заедно достигат общо [20-25 %] от действителното възнаграждение.
(334)
Разликата между двете ставки от [15-20 %] от действителното възнаграждение на държавните служители е включена в тежест № 2 и е покрита с приходите от услуги с регулирани цени (вж. таблица 2).
(335)
Следователно от икономическа гледна точка Deutsche Post не плаща ставка в размер на 33 % от действителното възнаграждение като основани на заплатите социалноосигурителни вноски, а само [20-25 %]. От 2003 г. нататък разликата се поема от базата от потребители, която плаща цени, изчислени така че да покриват разходите за социално осигуряване на Deutsche Post за услугите, за които предприятието има изключително право до 2007 г., както и за универсалните услуги, по отношение на които Deutsche Post заема господстващо положение.
(336)
С цел да се съпостави приложената към действителното възнаграждение ставка с нивото на социалноосигурителните вноски на конкурентите, действителното възнаграждение трябва да бъде преобразувано в брутното възнаграждение на държавните служители.
(337)
Действителното възнаграждение отговаря на [85-90 %] от брутното възнаграждение на държавните служители (89). Въз основа на това [20-25 %] от действителното възнаграждение отговарят на [17,5-22,5 %] от брутното възнаграждение.
(338)
В резултат на ограничаването на 33 % на вноската на Deutsche Post в пенсионния фонд и одобряването на тежест № 2 от регулаторният орган в пощенския сектор, нивото на плащаните от Deutsche Post социалноосигурителни вноски, основани на заплатата, е [17,5-22,5 %] от брутното възнаграждение на държавните служители.
VII.3.2.3. Съпоставка
а) Периодът между 1995 и 2002.г
(339)
През периода между 1995 г. и 2002 г. приходите от цените, прилагани от Deutsche Post в запазения сектор, значително намаляват действителната икономическа тежест от вноската на предприятието за покриване на неговите разходи за социално осигуряване. При все това, при липсата на заделен за тази цел елемент на цените, Комисията може да установи единствено, че нивото на вноската на Deutsche Post остава под референтната ставка. Комисията не може да изчисли точната разлика между тези две нива или да разработи метод, който би позволил на държавата членка да направи това.
б) Периодът от 2003 г. насам
(340)
С оглед да се сравни нормативно определената ставка на вноската с референтната ставка, трябва да се отбележи, че нормативно определената ставка на вноската се основава на действителното възнаграждение на държавните служители, което е твърде ниско базово възнаграждение в сравнение с брутното възнаграждение на частните служители. Ето защо нормативно определената ставка на вноската трябва да се преизчисли като процент от брутното възнаграждение на държавните служители.
(341)
Съпоставката за 2006 г. показва, че услугите с нерегулирани цени са били ефективно натоварени със социалноосигурителни вноски в размер на [17,5-22,5 %] от брутното възнаграждение на държавните служители ([20-25 %] от действителното възнаграждение на държавните служители) в сравнение с референтната ставка от 33,5 %. Следователно по отношение на ставките на социалноосигурителните вноски през 2006 г. Deutsche Post се е ползвало от сравнително предимство в размер на [10-15 %] от брутното възнаграждение на държавните служители.
Таблица 7
Съпоставка на нормативно определената ставка на вноската с референтната ставка на вноската на Deutsche Post за социално осигуряване през 2006.г
Ставка на социалноосигурителната вноска
Нормативно определена ставка на вноската
Референтна ставка на поетата от Deutsche Post социалноосигурителна вноска
като процент от
Брутно възнаграждение на частните служители
Брутно възнаграждение на държавните служители
Брутно възнаграждение на държавните служители
Дял на работодателя
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Здравно осигуряване
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Осигуряване за медико-социални грижи
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Осигуряване за безработица
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Пенсионно осигуряване
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Дял на служителя
20,50 %
Здравно осигуряване
6,65 %
Осигуряване за медико-социални грижи
0,85 %
Осигуряване за безработица
3,25 %
3,25 %
Пенсионно осигуряване
9,75 %
9,75 %
Допълнително пенсионно осигуряване
[0-5 %]
Осигуряване за злополука
[0-5 %]
Ставка на вноската
[17,5-22,5 %]
33,50 %
(342)
Таблица 7 показва, че референтното ниво за Deutsche Post възлиза на 33,5 % от брутното възнаграждение на държавните служители и е с [10-15] процентни пункта по-високо от нивото, което Deutsche Post е плащало в действителност.
(343)
Разликата от [10-15] процентни пункта за 2006 г. надвишава номиналната разлика от [8-13] % между референтната ставка от 33,5 % и нормативно определената ставка на вноската от [20-25] %. Разликата включва горница от [2-3] процентни пункта, която отразява факта, че номиналната нормативно определена ставка на вноската от [20-25] % неправилно се основава на действителното възнаграждение на държавните служители, а не на брутното им възнаграждение, което се равнява на брутното възнаграждение на частните служители.
VII.3.2.4. Предварителни заключения относно необходимостта и пропорционалността
(344)
Пенсионната субсидия, която покрива нуждите от финансиране на пенсионния фонд над вноската от 33 % от действителното възнаграждение на държавните служители на Deutsche Post, не е необходима, нито пропорционална, по следните причини:
1)
Между 1995 г. и 2002 г. Deutsche Post в действителност е платило разходи под референтното ниво, но точната разлика не може да се определи.
2)
От 2003 г. нататък Deutsche Post е платило разходи със среден размер около [17,5-22,5] % от брутното възнаграждение на своите държавни служители в сравнение със средната референтна ставка от 32 % от брутното възнаграждение на държавните служители; оставащите разходи са се поемали от потребителя, тъй като приходите, разрешени съгласно прага на цените, включват тежестта от допълнителните разходи за социално осигуряване, които покриват оставащите [10-15 %] от брутното възнаграждение на държавните служители.
(345)
Разликата в ставката от 2003 г. нататък се дължи на два фактора:
1)
Нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски, плащани от предприятията в сектора на писмовните/колетните пратки, е 41 % от брутното възнаграждение. За да бъде съпоставено с със социалноосигурителната вноска, която Deutsche Post плаща за своите държавни служители, трябва да се направи корекция, която да отчита факта, че държавните служители поемат 30-50 % от своите разходи за здравни и медико-социални грижи. Тази вноска на държавните служители се равнява на дела на служителя от разходите за здравни и медико-социални грижи, който възлиза на 7,5 % от брутното възнаграждение.
2)
Вноската на Deutsche Post се изчислява въз основа на действителното, а не на брутното възнаграждение на държавните служители. Следователно референтната ставка за държавните служители на Deutsche Post е 33,5 % от брутното възнаграждение. Облекчение, което надхвърля това ниво, по правило нито е необходимо, нито е пропорционално.
(346)
За периода 1995-2002 г. не е възможно да се определи точната част от облекчението, надхвърляща размера, който може да се приеме за необходим и пропорционален. От 2003 г. нататък тази част съответства на [10-15 %] от брутното възнаграждение.
VII.3.2.5. Въздействие на конкретната конкурентна и регулаторна среда върху необходимостта и пропорционалността
(347)
Оценката на необходимостта и пропорционалността на пенсионната субсидия трябва обаче да вземе предвид конкретната конкурентна и регулаторна среда.
(348)
Както е обяснено в раздел II.2.1, до 31 декември 2007 г. Deutsche Post се е ползвало от изключителни права по отношение на някои услуги за писмовни пратки. Те са му предоставени до тази дата по силата на член 52 от PostG от 1997 г. със задължението за универсална услуга, предвидено в раздел 2 от Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (90) и в член 11 от PostG от 1997 г. От 1 януари 2008 г. нататък предприятието предоставя универсални услуги на доброволни начала.
(349)
Докато Deutsche Post е разполагало с изключителни права по отношение на някои услуги за писмовни пратки, неговите конкуренти не са можели да предлагат своите услуги на тази част от пощенския пазар. Фактът, че регулаторният орган в пощенския сектор е разрешил на Deutsche Post изцяло да рефинансира частта от разходите за социално осигуряване на държавните служители, произтичащи от предоставянето на запазени услуги, която превишава нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски на неговите конкуренти, чрез увеличени регулирани цени, показва, че е съществувала малка вероятност това да повлияе на търговията в степен, противоречаща на общия интерес.
(350)
Според обосновката за задължението за универсална услуга на конкурентен пазар пощенските оператори не биха предлагали определени услуги в селски и отдалечени райони, или поне не на достъпни цени. Ето защо в член 4 от Директива 97/67/ЕО всяка държава членка се задължава да гарантира, че потребителите ще се ползват от правото на универсална услуга, което включва непрекъснатото осигуряване на пощенски услуги с определено качество във всички части на тяхната територия на цени, достъпни за всички потребители.
(351)
В този смисъл германското национално законодателство вменява конкретно задължение на всеки пощенски оператор с господстващо положение на даден пазар, което попада в обхвата на задължението за универсална услуга. Съгласно член 2 от PDLV (91) такива оператори трябва да предлагат услуги на този пазар при равни условия за всички потребители. Досега само Deutsche Post се е ползвало с такова господстващо положение и е било обект на това задължение.
(352)
След приватизацията Deutsche Post не е получавало държавна помощ като компенсация за предоставянето на универсални услуги. То обаче получава компенсация за разходите, произтичащи от гарантираната универсална услуга, от приходите от услуги с регулирани цени, по отношение на които заема господстващо положение. Комисията смята за целесъобразно да вземе предвид този факт при оценката на необходимостта и пропорционалността на пенсионната субсидия.
(353)
Поради това Комисията заключава, че що се отнася до разходите за социално осигуряване на държавните служители, направени за предоставянето на услуги с регулирани цени, които попадат в обхвата на задължението за универсална услуга и по отношение на които Deutsche Post заема господстващо положение, фактът, че регулаторният орган в пощенския сектор е одобрил пълното финансиране на тези разходи за социално осигуряване чрез увеличени регулирани цени - дори ако тези разходи за социално осигуряване превишават нивото, което обичайно се плаща от конкурентите - не влияе на търговията в степен, противоречаща на общия интерес. Това заключение се основава на конкретната конкурентна и регулаторна среда, в която се предоставят услугите. Следователно неговото приложно поле не може да бъде разширено до други сектори.
VII.3.3. Заключение
(354)
Следователно може да се заключи, че от 2003 г. нататък Deutsche Post е платило за държавните служители, работещи в областта на услугите с нерегулирани цени, ниво на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски, което е с 11-14 процентни пункта под ставките на вноските на неговите конкуренти.
Фигура 8
Сравнително предимство по отношение на ставката на социалноосигурителните вноски спрямо услугите с нерегулирани цени (ставки на вноските като процент от брутното възнаграждение на държавните служители)
[…]
(355)
За постигането на целта за постепенно отваряне на пазара за пощенски услуги ниските социалноосигурителни вноски не са нито необходими, нито пропорционални. На разглежданите пазари Deutsche Post е в жестока конкуренция с останалите предприятия. Ето защо Комисията счита, че по-ниско ниво на вноските влияе на търговията в степен, противоречаща на общия интерес, и не може да се приеме за съвместимо с вътрешния пазар.
(356)
Несъвместимата част от пенсионната субсидия за периода след 1 януари 2003 г. се изчислява като разликата между референтната ставка и нормативно определената ставка на вноските, умножена по общия размер на брутното възнаграждение на държавните служители, работещи в областта на услугите с нерегулирани цени, по следната формула:
Таблица 8
Формула за изчисляване на несъвместимата помощ за периода след 1 януари 2003 г.
Несъвместима помощ =
=
(референтна ставка - нормативно определена ставка на вноската)
×
Общ размер на брутното възнаграждение на държавните служители в областта на услугите с нерегулирани цени
(357)
Въз основа на наличните данни полученото сравнително предимство за периода 2003-2010 г. възлиза на [500-1 000] млн. EUR (вж. приложението). През този период годишният размер на несъвместимата помощ спада от […] млн. EUR през 2003 г. на […] млн. EUR през 2010 г. поради намаляващия брой на държавните служители.
VII.3.4. Отговор на аргументите, представени от Германия
(358)
В решението за разширяване от 2011 г. са изразени съмнения относно необходимостта и пропорционалността на пенсионната субсидия, тъй като социалноосигурителните вноски, плащани за услугите с нерегулирани цени, са с 11-14 % по-ниски от тези на частните конкуренти. В решението за разширяване от 2011 г. полученото предимство се определя в количествено отношение в диапазона 100-200 млн. EUR годишно.
(359)
Германия представя две основни възражения в отговор на решението за разширяване от 2011 г.:
1)
Германия настоява, че референтната ставка може да се основава само на дела на работодателя от социалноосигурителните вноски, тъй като частните предприятия не са законово задължени да плащат вноската на служителите. Нещо повече, референтната ставка трябва да отчита факта, че Deutsche Post винаги е плащало възнаграждения, които са по-високи от „конкурентните“.
2)
Германия твърди, че Комисията не е успяла да докаже, че приходите от универсални услуги с регулирани цени са достатъчни за финансиране на заявените тежести от допълнителни разходи за социално осигуряване.
VII.3.4.1. Комисията с право включва вноската на служителите в референтната ставка и не коригира нивото на възнаграждението спрямо дадено „конкурентно възнаграждение“.
(360)
Германия твърди, че всеки референтен показател, надвишаващ дела на работодателя от социалноосигурителната вноска, би поставил Deutsche Post в неблагоприятно положение спрямо конкурентите, които са задължени да плащат само дела на работодателя.
(361)
По първия аргумент Комисията отбелязва, че държавните служители - за разлика от частните - не са задължени да плащат вноски по схемите за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица. Следователно тези вноски трябва непременно да бъдат включени в референтната ставка, за да се гарантира, че Deutsche Post и частните конкуренти плащат преки и косвени вноски с еднакъв размер.
(362)
Германия освен това твърди, че референтната ставка не се прилага за брутното или действителното възнаграждение на държавните служители, а само за „конкурентното възнаграждение“. В счетоводните данни за регулаторите за 2002, 2007 и 2011 г. Deutsche Post счита, че „конкурентното възнаграждение“ следва да се основава на ETV възнаграждението или на определените в колективните трудови договори възнаграждения в пощенския сектор от 2003 нататък.
(363)
В счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. „конкурентното“ възнаграждение се определя като минималното възнаграждение за 2007 г., което е по-ниско дори от ETV възнаграждението.
(364)
Германия твърди, че е необходимо изчислението да се основава на тези „конкурентни“ възнаграждения с оглед поставяне на разходите за социално осигуряване на Deutsche Post на същото ниво като тези на неговите конкуренти.
(365)
Комисията не може да приеме този аргумент, тъй като помощта трябва да е ограничена до необходимия минимум, за да се гарантира, че постепенният преход от ситуация на сериозно ограничена конкуренция към ситуация на действителна конкуренция на нивото на Съюза се осъществява при приемливи икономически условия.
(366)
Би било непропорционално помощта да се увеличи до такава степен, че от 1995 г. нататък Deutsche Post да трябва да финансира само социалноосигурителни вноски, основани на „конкурентни“ възнаграждения, които не отразяват условията на пазара на труда в предишните години. Разликите в нивата на възнагражденията за персонал, назначен на различни етапи във времето от заварени и нови участници на пазара, са обичайно явление в икономическия живот.
(367)
В решението по делото за държавна помощ France Telecom (92) Комисията също отхвърля представените от Франция аргументи, че нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски следва да отразяват факта, че държавните служители получават по-високи възнаграждения от служителите на конкурентите. В този контекст Комисията е отбелязала, че благодарение на държавните служители в момента на отваряне на пазара завареният оператор е разполагал с добре квалифициран и компетентен персонал, без който не би могъл да запази позицията си на пазара. При всички случаи би било напълно неестествено да се изтъкнат конкретни слабости на заварения пощенски оператор и да се пренебрегнат неговите важни предимства по отношение например на пазарен дял, разпознаваемостта на марката и базата от клиенти.
(368)
И накрая, изчисленията на Deutsche Post не могат убедително да докажат, че без задължението за назначаване на държавни служители предприятието би постигнало изчислените икономии от разходите за възнаграждения. Дори ако приемем, че през 1995 г. държавните служители биха преминали ефективно към статут на частни служители, не е установено нито колко държавни служители са щели да бъдат заменени от частни служители през 1995 г., нито какви са щели да бъдат нивата на възнагражденията. Дори само общият брой на държавните служители на Deutsche Post през 1995 г. (93) прави неправдоподобно предположението, че би било законово и икономически възможно от 1995 г. нататък всички държавни служители да бъдат заменени с частни служители на по-ниски заплати и със същата производителност.
(369)
Поради това Комисията отхвърля възраженията на Германия във връзка с референтната ставка и възнагражденията.
VII.3.4.2. Относно твърдението на Германия, че приходите от услуги с регулирани цени са недостатъчни за финансиране на предявените тежести
(370)
Германия твърди, че Комисията е оценила само нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски за услугите с нерегулирани цени, но не е проверила дали печалбата от универсалните услуги с регулирани цени е достатъчна за финансиране на заявените тежести.
(371)
Германия предлага обосновка в две направления. На първо място тя твърди, че Комисията не е доказала, че националният регулаторен орган в пощенския сектор действително е одобрил заявените от Deutsche Post тежести. На второ място Германия твърди, че дори ако регулаторът е одобрил тези тежести, печалбите от универсалните услуги с регулирани цени не са били достатъчни за финансирането им. Германия е представила две експертни проучвания - от професор Weber и от CTcon - за да покаже, че услугите с регулирани цени са били недостатъчни за покриването на заявените тежести от допълнителни разходи за социално осигуряване и, следователно Deutsche Post е получило недостатъчни компенсации за допълнителните си разходи за социално осигуряване.
а) Решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г. се основават на счетоводните данни за регулаторите, представени от Deutsche Post, и утвърждават всички заявени тежести.
(372)
Налице са документални доказателства, че след решението за прагове на цените от 2002 г. Регулаторният орган в пощенския сектор е одобрил тежестите на Deutsche Post и е определил регулираните цени така, че да ги покриват. Решенията за прагове на цените от 2007 и 2011 г. също потвърждават, че регулаторният орган в пощенския сектор е приел претенциите на Deutsche Post и е одобрил финансирането на заявените допълнителни разходи за социално осигуряване от приходите от услуги с регулирани цени.
б) Проучването на професор Weber не подкрепя твърдението, че приходите от универсални услуги с регулирани цени са недостатъчни за покриване на заявените от Deutsche Post тежести.
(373)
Проучването на професор Weber обхваща периода от 1995 г. до 2010 г. и в него се подчертава, че Deutsche Post се е ползвало не само от пенсионната субсидия, но също и от пълно покритие на тежест № 2 от приходите от услуги с регулирани цени (вж. раздел 0 за подробно описание на проучването).
(374)
За да се оцени експертното проучване, е полезно най-напред да се припомни накратко правилото за определяне на цените съгласно член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г. В него се изисква прагът на цените да отчита надлежно разходите за ефективно предоставяне на услугите, тежестта на разходите за предоставяне на универсална услуга, както и разходите, които произтичат от прехвърлянето на пенсионноосигурителните тежести за служителите, които произтичат от правоприемника за Deutsche Bundespost.
Таблица 9
Правило за определяне на цените съгласно член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г.
Праг на цените за регулирани услуги =
=
Разходи за ефективно предоставяне на регулирани услуги + тежести =
=
Общи разходи за регулирани услуги + тежести от нерегулираните услуги
(375)
Регулаторният орган в пощенския сектор трябва да определи регулираните цени така, че приходите да покриват разходите за „ефективно предоставяне“ на услуги с регулирани цени и одобрените тежести. С други думи, регулираните цени финансират изцяло не само общите разходи за регулираните услуги - независимо дали те са обозначени като „тежести“ или като „разходи за ефективно предоставяне на услугите“ - но също и частта от тежестта от услугите с нерегулирани цени. Ето защо в член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г. се гарантира, че одобрените тежести ще бъдат изцяло покрити от приходите от услуги с регулирани цени. Оттук следва, че противно на твърдението на Германия законът изисква услугите с регулирани цени да не бъдат недостатъчно компенсирани поради прехвърлянето на допълнителните разходи за социално осигуряване на служителите в областта на услугите с нерегулирани цени.
(376)
Като първа стъпка в експертното проучване се определят допълнителните разходи за социално осигуряване на държавните служители като разликата между всички разходи за социално осигуряване, направени от Deutsche Post за неговите държавни служители (вноска в пенсионния фонд, здравни разходи, осигуряване за злополука, разни осигурителни плащания) и вноските на работодателите по схеми за пенсионно осигуряване и осигуряване за здравни и медико-социални грижи, основани на минималното възнаграждение за 2007 г. Като втора стъпка тази разлика се сравнява с тежест № 2.
(377)
Експертното проучване на професор Weber страда от два основни недостатъка. Първо, в него се преувеличава нивото на допълнителните разходи за социално осигуряване. Второ, в него се пропуска фактът, че в резултат на това преувеличение допълнителните разходи за социално осигуряване включват и елементи от разходите, за които Deutsche Post е получило компенсации, които не са разпределени към тежест № 2, а към други разходни пера. Комисията би искала подробно да подчертае следните недостатъци.
(378)
На първо място, в експертното проучване допълнителните разходи за социално осигуряване се изчисляват с помощта на дела на работодателя от социалноосигурителните вноски. Тежест № 2 обаче се изчислява въз основа на нормативно определената ставка на вноската. Тъй като последната надвишава дела на работодателя от социалноосигурителните вноски, допълнителните разходи за социално осигуряване, изчислени в експертното проучване, са по-големи от тежест № 2. Следователно в експертното проучване са включени допълнителни разходи за социално осигуряване, които регулаторният орган в пощенския сектор счита за разходи за „ефективно предоставяне“.
(379)
На второ място, в експертното проучване се отчита фактът, че тежест № 1 (допълнителни възнаграждения) покрива и част от допълнителните разходи за социално осигуряване (например поради разликата между действителното възнаграждение и „конкурентното“ референтно възнаграждение) и следователно тези разходи се финансират чрез тежест № 1. Други разходи за социално осигуряване, отчетени в експертното проучване, се покриват от отделни тежести (например плащанията за BAnstPT се покриват от тежест № 6) и така се компенсират. Въпреки че общата сума на действителните разходи за социално осигуряване на държавните служители е представена, не се посочва фактът, че допълнителни разходи за социално осигуряване се покриват и от други тежести освен от тежест № 2.
(380)
На трето място, не бива да се забравя, че тежест № 2 съдържа допълнителни разходи за социално осигуряване и на държавни, и на частни служители. Социалноосигурителните вноски на частните служители преди 2003 г. са били по-високи от нормативно определената референтна ставка, тъй като в тези разходи са включени също разходи за лихви в размер на […] млн. EUR за допълнителното пенсионно осигуряване на частните служители. От 2003 г. тези разходи за лихви се разпределят към финансовите разходи и разходите за социално осигуряване на частните служители са под нормативно определената референтна ставка.
(381)
Тъй като в експертното проучване е включен пълният размер на тежест № 2 като компенсация за допълнителните разходи за социално осигуряване на държавните служители, облекчението за разходите за социално осигуряване на държавните служители е прекомерно преди 2003 г. и недостатъчно след 2003 г. С оглед изчисляване на съответната компенсация, която тежест № 2 е осигурила за допълнителните разходи за социално осигуряване на държавните служители, тежест № 2 трябва да бъде разделена между държавните и частните служители.
(382)
Оттук следва, че установената в проучването недостатъчна компенсация е подвеждаща, тъй като в проучването се пропуска фактът, че заявените допълнителни разходи за социално осигуряване се покриват не само от тежест № 2 и че регулаторният орган в пощенския сектор разглежда като разходи за „ефективно предоставяне“ завишена част от разходите за социално осигуряване. Съответно коригиране на грешките в експертното проучване, свързани с компенсирането, изравнява тежестите и допълнителните разходи за социално осигуряване съгласно изискванията на член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г.
(383)
Възражението на Германия, че Комисията е допуснала грешка в решението за разширяване от 2011 г., като е изчислила сравнителното предимство само за услугите с нерегулирани цени, следователно трябва да бъде отхвърлено, тъй като съгласно член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г. регулаторният орган в пощенския сектор трябва да определя прага на цените по такъв начин, че приходите от услуги с регулирани цени да покриват разходите за ефективно предоставяне на услуги с регулирани цени и одобрените тежести.
в) Отсъствие на доказателства за недостатъчна компенсация за допълнителните разходи за социално осигуряване според проучването на WIK
(384)
Като се позовава на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., Германия твърди, че Deutsche Post е претърпяло значителни загуби от своите услуги с регулирани цени от 1990 г. нататък, тъй като приходите от услуги с регулирани цени са били погълнати от разходите за услугите с регулирани цени, както и от нетните разходи за изпълнение на задължението за универсална услуга (94). Поради това Германия отхвърля аргумента на Комисията, че печалбата от услуги с регулирани цени би била достатъчна за финансиране на всички допълнителни разходи за социално осигуряване от услугите с нерегулирани цени.
(385)
На първо място, Комисията отбелязва, че от решенията на регулаторния орган в пощенския сектор от 2003 г. нататък е видно, че регулаторът е определил дял от приходите от услуги с регулирани цени като компенсация за тежест № 2. Следователно наличието на принос от приходите от услуги с регулирани цени е установено по безспорен начин от решенията на регулаторния орган в пощенския сектор.
(386)
На второ място, проучването на WIK показва, противно на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., че от 2000 г. услугите с регулирани цени са постигнали значителни положителни маржове на печалбите от продажбите в размер над [6,5--8,5] %.
Фигура 9
Изчисляване на възвращаемостта на продажбите при услугите с регулирани цени въз основа на проучването на WIK Study
[…]
Забележка:
Изчисленията се основават на корекциите на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. в проучването на WIK. Освен това се приема, че услугите с регулирани цени покриват всички загуби от универсалните услуги с нерегулирани цени. Занижената печалба през 2007 г. се дължи най-вече на извънредните амортизационни разходи за портфейла на недвижимите имоти.
(387)
Увеличените печалби от 2000 г. нататък са пряко свързани с намаляването на определените пенсионни вноски съгласно Закона за пенсиите от 1995 г. Докато през 1999 г. Deutsche Post е осъществило годишно еднократно плащане в размер на 2,045 млрд. EUR, съответната сума през 2000 г. е била едва 735 млн. EUR (33 % от действителното възнаграждение на държавните служители). Тъй като през 2000 г. регулаторният орган в пощенския сектор не е коригирал към намаление регулираните цени в съответствие с намалените пенсионни вноски, печалбата на Deutsche Post значително се е увеличила. Дори след решението за прагове на цените от 2002 г. реализираната печалба пак остава на високо ниво, тъй като регулираните цени не са били достатъчно намалени, за да отговорят на разходите за услугите с регулирани цени.
(388)
Що се отнася до критиките на Германия по отношение на проучването на WIK, Комисията смята, че проучването предоставя по-подходящо описание на икономическото положение на Deutsche Post като цяло и на печалбата от услуги с регулирани цени в частност, отколкото счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. Причините са следните:
i) по-подходящо разпределяне на разходите към търговските услуги
(389)
Съгласно решението по делото Chronopost търговските услуги трябва да поемат собствените си преки разходи и да осигуряват достатъчен принос в общите разходи. Подходящото разпределяне на разходите между различните услуги може да се докаже или чрез външни референтни показатели (например пазарни цени), или чрез вътрешни данни за разходите (95).
(390)
Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. се основават на принципа, заложен в член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г., в който се предвижда, че към услугите с нерегулирани цени следва да се разпределят само разходите за ефективно предоставяне на услугата, докато всички тежести (например допълнителните разходи за назначаване на персонала на Postdienst и нетните разходи за задължението за универсална услуга) трябва да се финансират от приходите от услуги с регулирани цени. При все това в прегледа му на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., сравнени с рентабилността на частните конкуренти, в проучването на WIK се установява, че Deutsche Post разпределя твърде голям дял от тежестите към услугите с регулирани цени и твърде малко разходи към търговските услуги.
(391)
Констатациите на проучването на WIK се потвърждават от оценката на твърдяните „конкурентни“ референтни показатели, които Deutsche Post е използвало при изчисляването на отделните тежести. Както беше показано по-горе, нормативно определената ставка на вноската за изчисляване на тежест № 2 (допълнителни разходи за социално осигуряване) е твърде нисък референтен показател в сравнение с вноските за задължително социално осигуряване, които трябва да плащат частните конкуренти. Нещо повече, като се има предвид например инфраструктурната тежест на мрежата от пощенски клонове, това е един напълно хипотетичен референтен показател, тъй като не може да се потвърди, че Deutsche Post не би поддържало собствени пощенски клонове след 1990 г. без универсалното задължение. По същия начин не може да се докаже, че след 1990 г. Deutsche Post би работило изключително с персонал, на който да трябва да плаща възнаграждения на нивото на минималната заплата за 2007 г.
(392)
Поради това Комисията заключава, че проучването на WIK предлага по-подходяща основа за установяване на разходите, които да бъдат разпределени към търговските услуги.
(393)
В допълнение, определянето на разходите следва да се извършва при спазване на общите счетоводни принципи съгласно Директива 97/67/ЕО и Директива 2006/111/ЕО. Нито увеличените амортизационни разходи, нито увеличените разходи за допълнително пенсионно осигуряване са включени в годишните счетоводни отчети на Deutsche Post. Такива разходи обичайно се покриват от нетната печалба на предприятието и това важи за Deutsche Post, както и за неговите конкуренти. Следователно едно коригиране на разходите към увеличение би поставило Deutsche Post в облагодетелствано положение спрямо неговите конкуренти.
ii) Определяне на референтната печалба с оглед позицията на Deutsche Post по отношение на риска
(394)
Реализираните печалби на Deutsche Post от 2000 г. нататък превишават значително средната възвращаемост на продажбите (ROS) от 3,48 % в проучването на WIK, както и долната граница на ROS от 6,1 % в проучването Deloitte-II. Следователно не може да се приеме твърдението на Германия, че Deutsche Post е претърпяло толкова тежки загуби, че не е било в състояние да покрие тежестите с приходите от услугите с регулирани цени.
(395)
Освен това проучването Deloitte-II, което се основава на малка извадка за сравнение основно от многонационални оператори за експресни колетни пратки (като UPS, FedEx, TNT Express), трябва да бъде цялостно преразгледано. Препоръката на проучването Deloitte-II за диапазон на разумната печалба, който започва от възвращаемост на продажбите от 6,1 % и достига средна възвращаемост на продажбите от 7,4 %, пренебрегва факта, че Deutsche Post развива стопанска дейност със значително по-ниска капиталоемкост и по-малко рискове:
1)
Самото Deutsche Post не извършва услуги за международни експресни колетни пратки, които се извършват само от неговите дъщерни предприятия на DHL.
2)
Операциите по писмовни пратки, които формират 75 % от приходите на Deutsche Post, изискват значително по-малко капиталови инвестиции в сравнение с многонационалните оператори за колетни пратки, тъй като основните разходи за доставката на писмовни пратки са възнагражденията на пощенските раздавачи. Операторите на експресни колетни пратки трябва да инвестират много по-големи суми в капиталоемко оборудване (96).
3)
Господстващото положение на Deutsche Post на пазара за писмовни пратки се създава и затвърждава чрез изключителното право, което предоставя на Deutsche Post база от потребители, без да му се налага да осъществява големи инвестиции в предлагане на пазара и в търговски марки. Обратно, многонационалните оператори за колетни пратки е трябвало да изградят своите позиции на всеки национален пазар от нула и са създали някои от най-известните марки (97) на собствен риск и със собствени разходи.
4)
Накрая, Deutsche Post е било защитено от пазарни и свързани с разходите рискове чрез държавни мерки (98). В частност ценовото регулиране е осигурявало покритие за всички тежести от услугите с нерегулирани цени (99).
(396)
Следователно в проучването на WIK правилно се прилага референтна печалба под диапазона на Deloitte-II, за да вземе надлежно предвид по-ниската капиталоемкост и по-малките търговски рискове на Deutsche Post в сравнение с многонационалните оператори за експресни колетни пратки. Не е необходимо обаче нивото на референтната печалба да се определя с точност, тъй като достигнатите средни маржове на възвращаемостта на продажбите от 8,3 % така или иначе са по-високи от изчислената долна граница за възвращаемост на продажбите от 6,1 % в проучването Deloitte-II. Дори ако се използва собственото експертно проучване на Германия, не би могло да се установи недостатъчно компенсиране на Deutsche Post от 2000 г. нататък.
(397)
Във всички случаи критиките на Германия по проучването на WIK трудно могат да бъдат разбрани, тъй като средната възвращаемост на продажбите от 3,48 % не надвишава нивото на печалбата, което регулаторният орган в пощенския сектор и самото Deutsche Post считат за разумно. От една страна, както е обяснено в раздел IV.4.3, в абсолютно изражение референтната възвращаемост на продажбите от 3,48 % дава по-висока печалба от капиталовите разходи (например […] и […]), декларирани от Deutsche Post в счетоводните данни и одобрени от регулатора. От друга страна, средната възвращаемост на продажбите от 7,66 % в проучването на WIK е подобна на възвращаемостта на капитала, която Deutsche Post […].
(398)
Заключенията относно определянето на референтната печалба не са повлияни от цитираните от Германия разумни ставки на печалбата от 7-8 % от продажбите в секторите на железопътния и автобусния транспорт. Тези сектори са по-капиталоемки и следователно изискват по-висока възвращаемост на продажбите за покриване на капиталовите разходи. Обратно, тези цифри потвърждават, че референтната печалба според проучването Deloitte-II съответства в по-голяма степен на средната възвращаемост на продажбите в капиталоемък, отколкото в трудоемък отрасъл.
г) Заключения
(399)
Комисията трябва да отхвърли твърдението на Германия, че приходите от услуги с регулирани цени не са били достатъчни за покриване на тежестите за допълнителни разходи за социално осигуряване. Твърдението на Германия не се подкрепя нито от представеното експертно проучване, нито от счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
(400)
Напротив, с решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г. е ясно документирано, че регулаторният орган в пощенския сектор последователно одобрява компенсирането на заявените тежести от приходите от услуги с регулирани цени.
VII.3.5. Преустановяване на несъвместимата помощ от 1 януари 2003 г.
(401)
Съгласно установената съдебна практика на Съда, Комисията е компетентна да реши дали съответната държава членка трябва да отмени или да измени помощта (100), когато се установи, че тази помощ е несъвместима с вътрешния пазар. Както Съдът многократно е постановявал, целта на това задължение е да бъде възстановена съществувалата преди това ситуация (101). В този контекст Съдът е постановил, че целта е постигната, когато получателят е изплатил сумите, предоставени чрез неправомерна помощ, като по този начин се е отказал от предимството, което е имал спрямо конкурентите си на пазара, и ситуацията отпреди плащането на помощта е възстановена (102).
(402)
В съответствие с тази съдебна практика член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 постановява, че „Когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя …. Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността.“
(403)
Комисията отбелязва още, че решенията за разширяване от 2007 г. и 2011 г. се отнасят за периода 1990-2007 г. Пенсионната субсидия обаче представлява постоянна схема за помощ, която не е преустановена през 2007 г. Следователно компенсацията за тежестите от приходите от услуги с регулирани цени не е прекратена през 2007 г. Всъщност в писмените си изявления от 2 януари 2012 г. Германия предоставя данни за пенсионната субсидия и приходите от услуги с регулирани цени, които включват 2010 г. Ето защо Комисията заключава, че възстановяването на несъвместимата част от пенсионната субсидия не трябва да се ограничи до 2007 г., а трябва да продължи до датата на уведомяването за настоящото решение.
(404)
За изчисляването на елемента на помощта, която вече е предоставена на разположение на Deutsche Post, следва да се отбележи, че в съответствие със съдебна практика на Съда нито една разпоредба от законодателството на Съюза не изисква от Комисията да определя точния размер на помощта, която да бъде възстановена, когато нарежда възстановяване на държавна помощ, несъвместима с вътрешния пазар. Достатъчно е решението на Комисията да включва информация, която дава възможност на получателя сам да определи размера без излишни затруднения (103).
(405)
Несъвместимата помощ трябва да бъде изчислена по формулата в Таблица 8 въз основа на нормативно определената ставка на вноската и референтната ставка, както е определено в приложението и е показано в Таблица 7, и въз основа на брутното възнаграждение на държавните служители, определено в Таблица 6. Върху сумата на неправомерната помощ, предоставяна всяка година, се дължи лихва до датата на нейното възстановяване. Размерът на лихвата се определя съгласно глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. за прилагането от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (104).
(406)
Изчисленията в приложението, с които се оценява неправомерната помощ за периода 2003-2010 г., без лихвите, се основават на предположението, че държавни служители работят в еднакво съотношение за услугите с регулирани цени и за услугите с нерегулирани цени. Наличните данни не дават информация относно точния брой държавни служители, които са работили за услугите с регулирани цени и за тези с нерегулирани цени. Поради това се приема, че частите от приходите от услуги с регулирани цени и от услуги с нерегулирани цени дават най-близкия надежден приблизителен резултат за разпределението на разходите за възнаграждения.
(407)
Следователно с по-подробни данни може да се получи по-точно изчисление и резултатите да се променят. Наскоро Германия е предоставила нова информация относно общия размер на възнаграждението на държавните служители в областта на услугите с нерегулирани цени за периода 1995-2007 г. В информацията се предполага, че общият размер на възнаграждението на държавните служители следва да се изчислява чрез разделяне на базата на разходите за персонал на Deutsche Post в счетоводните отчети. Такъв подход може да доведе до общ размер на възнаграждението на държавните служители, по-нисък от оценката му чрез разделяне на базата на частите от приходите. Германия е предоставила мнения на 2 и 19 януари 2012 г., които показват, че поне по отношение на решението за прагове на цените от 2011 г. относителната част на тежестите в рамките на услугите с регулирани цени, а също и между услугите с регулирани цени и тези с нерегулирани цени, се е изменила. Тази информация изглежда показва, че от 2008 г. нататък част от тежестите са разпределени към услугите с нерегулирани цени. При прилагането на настоящото решение точният размер на неправомерната помощ ще бъде изчислен съвместно с Германия, като се вземат под внимание тези съображения.
(408)
Въпреки всички усилия, положени от Комисията, тя не успя да получи надеждни цифри за размера на неправомерната помощ, предоставена между 1995 г. и 2002 г. Също така не е възможно в настоящото решение да бъдат изчислени достатъчно точни параметри, които да позволят на държавата членка (самостоятелно или съвместно с Комисията) да направи окончателното изчисление през фазата на изпълнение на решението. При тези конкретни обстоятелства зачитането на правото на държавата членка на защита и принципът на правна сигурност представляват пречки за възстановяването съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999, който гласи, че „Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността.“
(409)
Поради това възстановяването следва да започне от 1 януари 2003 г. и да продължи, докато сравнителното предимство за услугите с нерегулирани цени престане да съществува.
(410)
За периода след датата на уведомяването за настоящото решение трябва да се гарантира, че нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски, които Deutsche Post плаща за своите държавни служители, не е по-ниско от плащаното от неговите конкуренти за частните служители. При съпоставката трябва да се вземе под внимание всяка компенсация, която Deutsche Post получава въз основа на ценовото регулиране съгласно член 20 от PostG.
VIII. ОЦЕНКА НА ДЪРЖАВНИТЕ КОМПЕНСАЦИОННИ ПЛАЩАНИЯ КАТО ПОМОЩ
VIII.1. Наличие на помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС
(411)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи че „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“. Когато определя дали дадена мярка представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията трябва да прилага следните критерии: мярката трябва да бъде вменена на държавата и да се използват държавни ресурси, тя трябва да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или сектори, с което се нарушава конкуренцията, и трябва да засяга търговията между държавите членки.
(412)
Държавните компенсационни плащания представляват държавни ресурси, тъй като са се основавали на членове 37 и 40 от PostVerfG от 1989 г. и на член 2 от PostUmwG от 1994 г. и са били финансирани от ресурсите на притежаваното от държавата предприятие Telekom.
VIII.1.1. Финансово предимство, предоставено чрез държавните компенсационни плащания
VIII.1.1.1. Твърдение на Германия, че прехвърлените плащания представляват специално задължение
(413)
Германия твърди, че държавните компенсационни плащания е трябвало да компенсират само прехвърлените плащания, представляващи разходи, които частните конкуренти обикновено не трябва да финансират. Тя разглежда прехвърлените плащания като налог sui generis, който не може да се класифицира като данък или дивидент.
(414)
Deutsche Post е трябвало да извърши прехвърлените плащания, които варират между 6,6 % и 10 % от получените приходи, в периода 1924-1995 г. Според доклада на KPMG в решението си от 22 март 1984 г. Федералният конституционен съд (Bundesverfassungsgericht) не е определил точния правен характер на прехвърлените плащания, а ги е окачествил като приход за държавния бюджет (Erwerbseinkünfte). Освен това прехвърлените плащания са определени като разходи (Kosten der Leistung), които Deutsche Post е трябвало да плати за предоставянето на своите услуги.
(415)
Въпреки че Федералният конституционен съд не е определил с точност до каква степен прехвърлените плащания следва да се разглеждат като заместител на данъци или дивиденти, е ясно, че прехвърлените плащания са генерирали приходи в държавния бюджет.
(416)
На първо място, в миналото държавите членки са използвали приходите от монополите в сектора на пощите и далекосъобщенията като източник на приходи за държавния бюджет. Тъй като Bundespost и неговите предшественици са били освободени от общи данъци до 1995 г. поради техния публичноправен статут, определянето на налог sui generis се е използвало за генериране на приходи от тези сектори в държавния бюджет. Освен това облагането на тези монополи с налози е било икономически обосновано. Потребителите са били готови да приемат увеличения на цените без значително да ограничават потреблението на услугите, така че е било възможно генерирането на значителни приходи за държавния бюджет.
(417)
На второ място, за разлика от частните предприятия Deutsche Post не е било задължено да плаща преки или косвени данъци, нито дивиденти върху предоставения капитал. В резултат на това прехвърлените плащания са били единственото средство за федералното правителство - в качеството му на данъчен орган, както и в качеството му на акционер - да получава приходи от Deutsche Post. В този смисъл няма значение дали прехвърлените плащания отговарят изцяло на определението за даден данъчен режим или режим за плащане на дивиденти. Във всеки случай прехвърлените плащания са вноски, които Deutsche Post е трябвало да извършва от 1924 г. нататък и които са генерирали приходи за държавния бюджет.
(418)
На последно място, налагането на прехвърлените плащания е било в съответствие с публичната цел за генериране на приходи за държавния бюджет - независимо дали под формата на данъци или на дивиденти - от държавен монопол. Следователно прехвърлените плащания представляват обичаен разход, който Deutsche Post е било задължено да финансира от собствените си ресурси.
VIII.1.1.2. Твърдение на Германия, че държавните компенсационни плащания са в съответствие с поведението на частен инвеститор
(419)
Германия твърди, че при предоставянето на държавните компенсационни плащания отчасти е действала като частен инвеститор, тъй като с прехвърлянето на публични средства са финансирани печеливши инвестиции в мрежата на Deutsche Post.
(420)
Тъй като обаче държавните компенсационни плащания са предоставени въз основа на натрупаните загуби - в противовес на инвестиционните планове - е очевидно, че никой частен инвеститор не би възприел такава инвестиционна стратегия.
(421)
Следователно държавните компенсационни плащания са предоставили финансово предимство на Deutsche Post.
VIII.1.1.3. Твърдение на Германия, че държавните компенсационни плащания са представлявали компенсация за нетните разходи по задължението за универсална услуга
(422)
Германия твърди, че държавните компенсационни плащания не представляват помощ, тъй като са компенсирали нетните разходи по задължението за универсална услуга.
(423)
В решението по делото Altmark (105) Съдът постановява, че компенсацията за обществена услуга не представлява държавна помощ за целите на член 107 от ДФЕС, при условие че са спазени четири кумулативни критерия. Първо, предприятието получател трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени. Второ, параметрите, въз основа на които е изчислена компенсацията, трябва да бъдат предварително установени по обективен и прозрачен начин. Трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо да покрие всички или част от разходите, понесени при изпълнение на задължението за обществени услуги, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба. Четвърто, когато изборът на предприятие, на което в конкретен случай да се възложи изпълнението на задълженията за обществена услуга, не е извършен в рамките на процедура за обществена поръчка, която създава условия за избор на кандидата, способен да предостави тези услуги при най-ниски разходи за съответната общност, необходимото ниво на компенсация трябва да бъде определено въз основа на анализ на разходите, които едно средно предприятие, добре ръководено и оборудвано с необходимите средства, би направило.
(424)
Тъй като Deutsche Post не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка и Германия не е доказала, че Deutsche Post е добре ръководено предприятие, четвъртото условие от решението Altmark не е изпълнено.
VIII.1.2. Заключения относно наличието на помощ
(425)
Държавните компенсационни плащания са предоставени с държавни ресурси и са освободили Deutsche Post от разходи, които частните предприятия обичайно трябва да поемат. Германия не успява да докаже, че държавните компенсационни плащания изпълняват критериите на решението Altmark, което би ги поставило извън обхвата на класификацията за помощ.
(426)
Поради причините, изложени в раздел VII.1.2, съществува вероятност държавните компенсационни плащания да нарушат конкуренцията и да засегнат търговията.
(427)
Поради това Комисията счита, че държавните компенсационни плащания представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
VIII.2. Оценка на съществуващата помощ съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(428)
Държавните компенсационни плащания са въведени с член 37, параграфи 2 и 3 от PostVerfG от 1989 г. и следователно представляват нова мярка за помощ.
VIII.3. Оценка на съвместимостта с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС
(429)
Член 106, параграф 2 от ДФЕС гласи, че предприятията, които са натоварени с изпълнението на услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и по-специално на правилата относно конкуренцията. В него обаче се предвижда изключение от правилата, съдържащи се в Договора, при условие че са изпълнени няколко критерия. Първо, трябва да е налице акт на възлагане, чрез който държавата да предоставя отговорността за изпълнението на определена задача на дадено предприятие. Второ, възлагането трябва да засяга услуга от общ икономически интерес. Трето, изключението трябва да е необходимо за изпълнението на възложените задачи и да е пропорционално на тази цел. На последно място, развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
(430)
В съобщенията от 1996 г. и 2001 г. (106), (107) и в Рамката за услугите от общ икономически интерес от 2005 г. Комисията обяснява прилагането на изискванията за необходимост и пропорционалност по отношение на изключението по член 106, параграф 2 от ДФЕС. Раздел 2.4 от Рамката от 2005 г. съдържа последната кодификация на смисъла и обхвата на тези изисквания, които Съдът на ЕО, Общият съд и Комисията последователно са прилагали в миналото.
(431)
Съгласно раздел 2.4 от Рамката от 2005 г. Необходимостта от и пропорционалността на предоставената компенсация трябва е в съответствие със следните принципи:
1)
Размерът на компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване на разходите, понесени при изпълнение на задълженията за обществени услуги, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба за изпълнение на тези задължения.
2)
Размерът на компенсацията включва всички предимства, предоставени от държавата или чрез държавни ресурси, независимо под каква форма, без оглед на класификацията им за целите на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
3)
Размерът на компенсацията трябва действително да се използва за извършването на съответната услуга от общ икономически интерес. Компенсациите за обществени услуги, предназначени за дадена услуга от общ икономически интерес, но в действителност използвани за дейности в други пазарни сектори, са неоправдани и следователно представляват несъвместима държавна помощ.
(432)
В практиката на Комисията по вземане на решения държавните компенсационни плащания за разходи за универсална услуга се разглеждат като съвместима помощ (или не се считат за помощ), доколкото плащанията са по-ниски от действителните нетни разходи за универсалната услуга (108).
VIII.3.1. Възлагане на услуга от общ икономически интерес
(433)
Последващите директиви за пощенските услуги и съдебната практика на Съда (109) винаги са признавали универсалното предоставяне на пощенски услуги като услуга от общ икономически интерес.
(434)
Предоставянето на универсални пощенски услуги е възложено на Deutsche Post до 31 декември 2007 г. с последователно приети закони за пощенските услуги.
VIII.3.2. Необходимост от и пропорционалност на държавните компенсационни плащания
(435)
Германия твърди, че държавните компенсационни плащания са пропорционална компенсационна мярка, тъй като съгласно счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. размерът им е значително по-нисък от действителните нетни разходи за задължението за универсална услуга от 1990 г. до 1995 г. Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. показват, че през 1995 г. въпреки държавните компенсационни плащания Deutsche Post е получило недостатъчна компенсация в размер на […] млрд. EUR (настояща стойност за 1995 г.) за натрупаните нетни разходи за задължението за универсална услуга за периода 1990-1995 г.
(436)
След корекциите на разпределението на разходите и определянето им в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., в проучването на WIK се достига до заключението, че държавните компенсационни плащания са компенсирали натрупаните нетни разходи за задължението за универсална услуга за периода 1990-1995 г.
(437)
Изчисленията на WIK показват, че през 1995 г. компенсацията е превишила натрупаните нетни разходи с [0-20] млн. EUR. Комисията обаче признава, че качеството на данните за осчетоводяване на разходите за тези години е лошо. Нещо повече, WIK признава като капиталов разход само прехвърлените плащания и не допуска каквато и да било допълнителна разумна печалба.
(438)
Поради тези две причини Комисията счита, че проучването на WIK не може да се използва като основа за оборване на твърдението на Германия, че държавните компенсационни плащания представляват съответна компенсация за разходите на Deutsche Post за универсалната услуга.
Таблица 10
Изчисляване на натрупаните нетни разходи за задължението за универсална услуга и държавни компенсационни плащания (настояща стойност за 1995 г.)
счетоводни данни за регулаторите за 2009 г.
Проучване на WIK
Натрупани нетни разходи
- […] млн. EUR
- […] млн. EUR
Държавни компенсационни плащания
+6 707 млн. EUR
+6 707 млн. EUR
Свръх-/недостатъчна компенсация
- […] млн. EUR
+ [0-20] млн. EUR
(439)
Следователно държавните компенсационни плащания представляват съвместима помощ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, тъй като те не превишават нетните разходи, които Deutsche Post е направило за изпълнение на задълженията си за универсална услуга.
IX. ДЪРЖАВНАТА ГАРАНЦИЯ ПО ДЪЛГОВИ ИНСТРУМЕНТИ, ЕМИТИРАНИ ПРЕДИ 1995 Г., ПРЕДСТАВЛЯВА СЪЩЕСТВУВАЩА ПОМОЩ СЪГЛАСНО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 3 ОТ ДФЕС
(440)
Комисията отбелязва, че правилата за държавната гаранция по дългови инструменти са въведени през 1953 г. с член 22, параграф 4 от PostVwG от 1953 г. Когато PostVwG 1953 е отменен с PostVerfG от 1989 г., същата разпоредба е включена в член 40 от PostVerfG от 1989 г. без изменение.
(441)
Тъй като държавната гаранция по дългови инструменти е въведена през 1953 г., и следователно преди влизането в сила на Договора за ЕИО през 1958 г., тя представлява съществуваща помощ съгласно член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(442)
Член 2, параграф 4 от PostUmwG от 1995 г. отменя тази съществуваща помощ. Фактът, че държавата е останала гарант по дългови инструменти, емитирани преди приватизацията на Deutsche Post, не представлява нова помощ, тъй като предимството за Deutsche Post е предоставено към момента на емитиране на дълговите инструменти.
X. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(443)
Комисията счита, че пенсионната субсидия и държавните компенсационни плащания представляват мерки за помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като те са освободили Deutsche Post AG от разходи, които предприятията обичайно трябва да поемат.
(444)
Освен това Комисията счита, че Германия е приложила неправомерно пенсионната субсидия и държавните компенсационни плащания в нарушение на член 108, параграф 2 от ДФЕС. Държавната гаранция по дългови инструменти, емитирани от Deutsche Post преди приватизирането му, представлява съществуваща помощ, която е преустановена през 1995 г.
(445)
Пенсионната субсидия е несъвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, тъй като е предоставила сравнително предимство за услугите с нерегулирани цени, при положение че финансирането на тежести от приходите от услуги с регулирани цени е било одобрено от регулаторния орган в пощенския сектор. Германия е освободила по непропорционален начин Deutsche Post AG от социалноосигурителни вноски, тъй като в рамките на мерките за освобождаване от пенсионно бреме тя не само е отпуснала пенсионната субсидия, но също така е разрешила на Deutsche Post AG да прехвърли на потребителите на услугите с регулирани цени част от разходите за социално осигуряване по услугите с нерегулирани цени, които Deutsche Post AG е следвало да поеме самó, както частните му конкуренти.
(446)
Като резултат, мерките за освобождаване от пенсионно бреме са поставили Deutsche Post AG в по-благоприятно положение спрямо частните конкуренти, тъй като за своите услуги с нерегулирани цени Deutsche Post AG е трябвало да плати тежест по социалноосигурителни вноски, по-ниска от законоустановените разходи, които по необходимост произтичат за частните конкуренти.
(447)
Следователно несъвместимата помощ следва да се изчисли като разликата между референтната ставка, която приравнява социалноосигурителните вноски по услугите с нерегулирани цени на Deutsche Post AG към тези на конкурентите, и нормативно определената ставка на вноската, която Deutsche Post AG в действителност плаща за своите услуги с нерегулирани цени, умножена по общия размер на брутното възнаграждение на държавните служители в услугите с нерегулирани цени. По-конкретно несъвместимата помощ следва да се изчисли по формулата в Таблица 8 въз основа на определенията за нормативно определена ставка на вноската и нормативно определена референтна ставка, посочени в Таблица 7 и в приложението, и брутното възнаграждение на държавните служители, определено в Таблица 6.
(448)
Несъвместимата помощ, която е била предоставена на Deutsche Post от 1 януари 2003 г., следва да бъде възстановена считано от тази дата до момента, в който сравнителното предимство е престанало да съществува. Освен това Германия следва да вземе всички необходими мерки за коригиране на освобождаването от разходи за пенсии, основано на пенсионната субсидия и ценовото регулиране, с оглед премахване на сравнителното предимство.
(449)
Комисията счита, че държавните компенсационни плащания са съвместима мярка за помощ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, тъй като те са компенсирали натрупаните нетни разходи на Deutsche Post във връзка със задължението за универсална услуга,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Пенсионната субсидия за Deutsche Post AG представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС и е отпусната неправомерно от Германия в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
2. Пенсионната субсидия е несъвместима с вътрешния пазар, тъй като Германия е допринесла непропорционално за финансирането на пенсиите на пенсионираните държавни служители на Deutsche Post AG.
Член 2
Държавните компенсационни плащания, които представляват помощ за Deutsche Post AG съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС и са отпуснати неправомерно от Германия в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС, са съвместими с вътрешния пазар.
Член 3
Държавната гаранция представлява съществуваща помощ за Deutsche Post AG съгласно член 107, параграф 1 и член 108, параграф 3 от ДФЕС.
Член 4
1. Германия възстановява от Deutsche Post AG несъвместимата помощ, посочена в член 1, която е предоставена на Deutsche Post AG за периода от 1 януари 2003 г. до момента, в който сравнителното предимство е премахнато.
2. Върху подлежащата на връщане помощ съгласно параграф 1 се дължат лихви от датата, на която тя е била на разположение на получателя, до датата на нейното възстановяване.
3. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 и Регламент (ЕО) № 271/2008 на Комисията (110) за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
4. Считано от датата на уведомяването за настоящото решение Германия прави необходимото Deutsche Post AG да не се ползва повече от сравнително предимство за услугите с нерегулирани цени от гледна точка на финансирането на тежестите с приходи от услугите с регулирани цени, одобрено от регулаторния орган в пощенския сектор.
Член 5
1. Посочената в член 1 помощ, съгласно предвиденото в член 4, се възстановява незабавно и ефективно.
2. Германия прави необходимото за изпълнение на настоящото решение в срок от четири месеца след датата, на която е уведомена за него.
Член 6
1. В срок от два месеца от датата на уведомяването за настоящото решение Германия представя следната информация на Комисията:
а)
общия размер (главница и лихва), който трябва да се възстанови от Deutsche Post AG;
б)
подробно описание на вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение;
в)
документални доказателства, че на Deutsche Post AG е наредено да възстанови несъвместимата помощ.
2. Германия информира редовно Комисията напредъка по предприетите на национално равнище мерки за изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на несъвместимата държавна помощ, посочена в член 1. Тя предоставя незабавно, при поискване от страна на Комисията, информация относно вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя и подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от Deutsche Post AG.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 25 януари 2012 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 25 de janeiro de 2012
relativa à medida C 36/07 (ex NN 25/07) da Alemanha em favor da Deutsche Post AG
[notificada com o número C(2012) 184]
(Apenas faz fé o texto na língua alemã)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2012/636/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (1), nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações em conformidade com os artigos referidos (2) e tendo em conta essas observações,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
I.1. Procedimento relativo ao auxílio
I.1.1. Decisão «início do procedimento» de 1999 e decisão negativa de 2002
(1)
Em 1994, a United Parcel Service (a seguir designada «UPS») apresentou uma queixa alegando que tinham sido concedidos auxílios ilegais à Deutsche Bundespost POSTDIENST (a seguir designada «POSTDIENST»).
(2)
Depois de, em 23 de outubro de 1999, ter sido dado início a um procedimento relativo a um auxílio estatal (a seguir designado decisão «início do procedimento» de 1999), a Alemanha apresentou observações em 16 de setembro de 1999. Na sequência da publicação da decisão «início do procedimento» de 1999, a Comissão recebeu observações de 14 partes interessadas, as quais foram transmitidas por carta de 15 de dezembro de 1999 ao governo federal, a fim de lhe dar a oportunidade de apresentar as suas observações. A Alemanha respondeu por carta de 1 de fevereiro de 2000, que foi registada aquando da sua receção em 2 de fevereiro de 2000.
(3)
A Comissão adotou em 19 de junho de 2002 uma decisão negativa (3) (a seguir designada «decisão negativa de 2002»), na qual constatava que os preços do POSTDIENST e da sua sucessora Deutsche Post AG (a seguir designada «DPAG», sendo o POSTDIENST e a DPAG a seguir designadas em conjunto como «Deutsche Post») para os seus serviços porta a porta de encomendas postais eram inferiores aos custos adicionais específicos do serviço e que uma política de preços agressiva não faria parte da missão de serviço público da Deutsche Post. As perdas daí resultantes no valor de 572 milhões EUR foram financiadas em última instância, e em violação dos artigos 106.o e 107.o do TFUE, por recursos estatais atribuídos de várias formas à Deutsche Post (por exemplo, compensações estatais da empresa-irmã Deutsche Bundespost TELEKOM (a seguir designada «TELEKOM»), garantias de crédito do Estado e ajuda estatal para financiar as pensões dos funcionários públicos dos correios (a seguir designada «subvenção para pensões»).
(4)
A pedido da Comissão, a Alemanha recuperou da DPAG os auxílios estatais não compatíveis com o mercado interno no valor de 572 milhões EUR. A Deutsche Post recorreu da decisão junto dos tribunais da União.
(5)
O Tribunal da União Europeia (a seguir designado «Tribunal»), no seu acórdão de 2008 (4), declarou nula a decisão negativa de 2002, porque a Comissão não tinha procedido a uma análise exaustiva de todas as receitas e despesas induzidas pelo serviço universal para determinar se a Deutsche Post tinha sido sub ou sobrecompensada.
(6)
Em consequência, a Alemanha reembolsou à Deutsche Post o auxílio estatal recuperado de 572 milhões EUR acrescido de juros.
(7)
Em 2 de setembro de 2010, o Tribunal rejeitou o recurso interposto pela Comissão contra o acórdão do Tribunal (5).
I.1.2. Novas queixas após a decisão negativa de 2002
(8)
Em 13 de maio de 2004, a UPS apresentou uma nova queixa, alegando que, após a decisão negativa de 2002, tinham sido concedidos auxílios estatais ilegais à Deutsche Post. No entender da UPS, na decisão negativa de 2002 não tinham sido examinadas todas as medidas referidas na queixa inicial de 1994 e as vantagens financeiras concedidas à Deutsche Post excederiam significativamente o auxílio de 572 milhões EUR não compatível com as regras em matéria de auxílios estatais. A Deutsche Post utilizara recursos estatais para expandir as suas atividades no domínio das encomendas postais (por exemplo, através da aquisição de outras empresas) e para vender às suas filiais Postbank AG e Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (a seguir designadas «DPEED»), ativas, respetivamente, no setor dos serviços bancários e, sob a marca DHL, no setor dos serviços de encomendas postais, serviços a preços de transferência intragrupo considerados excessivamente baixos.
(9)
Em 9 de novembro de 2004 e 1 de abril de 2005, a Comissão enviou à Alemanha pedidos de informações. A Alemanha transmitiu as suas respostas em 2 de dezembro de 2004 e 3 de junho de 2005.
(10)
Em 16 de julho de 2004, a TNT Post AG & Co KG (a seguir designada «TNT») apresentou uma queixa, alegando que a Deutsche Post vendera ao Postbank AG serviços a preços de transferência intragrupo considerados excessivamente baixos. A TNT argumentou que o Postbank AG pagara apenas os custos variáveis dos serviços prestados, enquanto a Deutsche Post financiara na totalidade os custos fixos da rede de distribuição com as receitas do seu monopólio no domínio da distribuição de correio.
(11)
Em 11 de novembro de 2004 e 25 de abril de 2005, a Comissão enviou à Alemanha pedidos de informações. A Alemanha transmitiu as suas respostas em 17 de dezembro de 2004 e 23 de junho de 2005.
I.1.3. Decisão «alargamento» de 2007
(12)
Após novas queixas recebidas, a Comissão, por carta de 12 de setembro de 2007 (6) (a seguir designada «decisão “alargamento” de 2007»), informou a Alemanha sobre o alargamento do procedimento iniciado em 1999. O objetivo da decisão «alargamento» de 2007 era incluir no procedimento todas as novas informações recebidas e examinar em pormenor todas as distorções de concorrência eventualmente causadas pelas medidas de auxílio a favor da Deutsche Post (no ponto I.1.14 são apresentados mais em pormenor as compensações estatais, as garantias estatais, as subvenções para pensões e a licença exclusiva para a prestação de serviços de distribuição de correio).
(13)
De acordo com a Comissão, a contabilidade da Deutsche Post no período de 1990 a 2007 terá de ser exatamente reconstruída para esclarecer os efeitos das medidas estatais sobre as receitas e despesas dos vários serviços prestados pela Deutsche Post.
I.1.4. Observações da Alemanha sobre a decisão «alargamento» de 2007
(14)
A Alemanha apresentou as suas observações em 14 de dezembro de 2007 e a Deutsche Post recorreu da decisão «alargamento» de 2007 (ver também ponto I.3.1).
I.1.5. Observações das partes interessadas sobre a decisão «alargamento» de 2007 e observações da Alemanha em relação às mesmas
(15)
Em 16 de novembro de 2007, a UPS e a TNT apresentaram as suas observações.
(16)
Depois de a Alemanha ter solicitado em 20 de dezembro de 2007 uma prorrogação do prazo, o governo federal apresentou em 12 de março de 2008 as suas observações relativamente às observações da TNT e da UPS.
I.1.6. Seleção de um perito externo
(17)
Em 23 de janeiro de 2008, a Comissão publicou um anúncio de concurso para um parecer, a fim de permitir à Comissão determinar se, no período de 1990-2007, a Deutsche Post teria sido eventualmente sobrecompensada pelas suas obrigações de serviço universal (7).
(18)
Em 18 de junho de 2008, a Comissão assinou um contrato com a WIK Consult GmbH, uma empresa especializada em contabilidade de custos no setor postal.
I.1.7. Observações da Alemanha sobre a duração adequada do período de investigação
(19)
Por cartas de 10 de junho de 2008 e 18 de junho de 2008, a Alemanha opôs-se ao período de investigação (1990-2007) selecionado pela Comissão, argumentando que bastaria limitar a investigação aos anos de 1990 a 1994, período em que haviam sido concedidas as compensações estatais; nesse período, as perdas foram maiores do que as compensações estatais, pelo que a Deutsche Post não recebera qualquer sobrecompensação. De acordo com o enquadramento comunitário dos auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público (8) (a seguir designado «enquadramento comunitário de 2005»), a disponibilização de dados contabilísticos para o período após 1994 é desproporcionada, uma vez que o período para o cálculo das sobrecompensações se limita a quatro anos.
(20)
Em 27 de junho de 2008, a Alemanha apresentou um parecer jurídico sobre a obrigação de a Comissão proceder a uma apreciação individual das compensações estatais, das garantias estatais e da subvenção para pensões (9). A Alemanha alegou ainda que o exame dos dados contabilísticos não era necessário para avaliar as garantias estatais e a subvenção para pensões.
(21)
A Alemanha defendeu a mesma posição face aos serviços da Comissão nas reuniões de 29 de maio de 2008 e 15 de julho de 2008.
I.1.8. Pedido de informações de 17 de julho de 2008
(22)
Em 17 de julho de 2008, a Comissão enviou um pedido de informações à Alemanha no que respeita a todas as medidas estatais a examinar, incluindo um questionário sobre as receitas e despesas da Deutsche Post no período de 1990-2007. O pedido de informações fora elaborado juntamente com a WIK Consult. Em 5 de agosto de 2008, a Alemanha solicitou uma prorrogação do prazo por tempo indeterminado, uma vez que era necessário examinar primeiro a disponibilidade de determinados dados.
I.1.9. Cartas de aviso de 12 e 22 de agosto de 2008
(23)
Em 12 de agosto de 2008, a Comissão explicou a necessidade do exame das receitas e despesas da Deutsche Post para o período de 1990-2007, e insistiu no envio das informações solicitadas.
(24)
Na sua comunicação de 14 de agosto de 2008, a Alemanha voltou a afirmar que não havia qualquer razão para examinar as receitas e perdas da Deutsche Post em relação ao período após 1994. Em 22 de agosto de 2008, a Comissão reservou-se o direito de, no caso de a Alemanha não enviar as informações solicitadas, propor uma injunção para prestação de informações em conformidade com o artigo 10.o, n.o 3, do Regulamento n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (10).
(25)
Na comunicação de 29 de setembro de 2008, a Alemanha apresentou os resultados de um novo parecer jurídico (entregue em 2 de outubro de 2008) em apoio da sua posição, segundo a qual não era necessária uma análise da contabilidade após 1994 e o período de investigação adequado era o de 1990-1994 (11).
(26)
Em 28 de outubro de 2008, a Alemanha enviou informações sobre as garantias estatais e a subvenção para pensões.
I.1.10. Injunção para prestação de informações de 30 de outubro de 2008
(27)
A Comissão não aceitou os argumentos da Alemanha e insistiu na necessidade de uma análise até 2007, a fim de avaliar na íntegra o impacto concorrencial das medidas estatais concedidas. A seguir às duas cartas de aviso de 12 e 22 de agosto de 2008, a Comissão emitiu em 30 de outubro de 2008 uma injunção para prestação de informações, solicitando formalmente à Alemanha a apresentação de todos os dados contabilísticos necessários para o período de 1990-2007.
(28)
A Alemanha e a Deutsche Post contestaram a validade da injunção para prestação de informações (ver ponto I.3.2).
(29)
Em 27 de novembro de 2008, a Alemanha facultou os dados contabilísticos solicitados relativos ao período de 1990-1994. Em 5 e 16 de dezembro de 2008, a Alemanha atualizou os dados contabilísticos enviados em 27 de novembro de 2008.
I.1.11. Apresentação de dados contabilísticos para o período de 1990-2007
(30)
Após uma reunião em 6 de fevereiro de 2009 entre o secretário de Estado alemão, Bernd Pfaffenbach, o presidente do conselho de administração da DPAG, Frank Appel, e o membro da Comissão responsável pela política de concorrência, a Alemanha e a Deutsche Post declaram-se dispostas a fornecer os dados contabilísticos relativos ao período após 1994.
(31)
Em 3 de março de 2009, a Alemanha enviou um primeiro conjunto de dados contabilísticos relativos a todo o período de investigação de 1990-2007.
(32)
Foram realizadas reuniões entre a Deutsche Post e os serviços da Comissão em 3 de março de 2009, em Bruxelas, e em 12 de março de 2009, 2 de abril de 2009, 28 de maio de 2009, 23 de junho de 2009 e 18 de setembro de 2009, em Bona. A Alemanha transmitiu as observações relevantes à Deutsche Post em 26 de março de 2009, 7 de maio de 2009 e 22 de junho de 2009.
(33)
Na sequência dessas reuniões e de uma série de perguntas dirigidas à Deutsche Post pelos serviços da Comissão em 4 de junho de 2009 e 30 de julho de 2009, a Alemanha enviou em 9 de julho de 2009, 31 de julho de 2009, 17 de agosto de 2009, 8 de setembro de 2009, 10 de setembro de 2009 e 15 de outubro de 2009 dados contabilísticos atualizados e outros esclarecimentos.
(34)
Em 16 e 24 de setembro de 2009, os serviços da Comissão dirigiram novas perguntas a que a Alemanha respondeu em 14 de outubro de 2009.
I.1.12. Apresentação do parecer da WIK Consult
(35)
Devido a atrasos na disponibilização dos dados contabilísticos, o contrato com a WIK Consult teve de ser prorrogado por várias vezes. Em 9 de novembro de 2009, a WIK Consult apresentou finalmente o seu parecer (a seguir designado «parecer WIK»).
(36)
Em 14 e 21 de janeiro de 2010, a Alemanha apresentou as suas observações em relação ao parecer WIK. Em 11 de fevereiro de 2010, a Alemanha apresentou um parecer elaborado pela KPMG (a seguir designado «parecer KPMG») sobre a natureza jurídica das Ablieferungen (12) (transferências) que a Deutsche Post tinha de pagar para o orçamento federal até 1995, e um parecer elaborado pela Deloitte (13) (a seguir designado «parecer Deloitte-I») sobre o valor de referência do lucro «razoável» subjacente ao parecer WIK.
(37)
Em 23 de abril de 2010, a Alemanha apresentou um novo parecer da Deloitte (a seguir designado «parecer Deloitte-II») sobre o valor do lucro razoável a utilizar nos serviços universais da Deutsche Post.
(38)
Em 9 de agosto de 2010, a Alemanha apresentou novas observações sobre o cálculo da sobrecompensação e sobre a aplicação do princípio do investidor numa economia de mercado na avaliação das compensações estatais.
I.1.13. Pareceres na sequência da anulação da decisão negativa de 2002
(39)
Em 5 de novembro de 2010, a Alemanha apresentou um segundo parecer jurídico onde se aborda a importância do acórdão no processo C-399/08 Comissão/Deutsche Post (ver ponto I.3.5) para o procedimento de exame dos auxílios estatais em curso (14).
I.1.14. Decisão «alargamento» de 2011
(40)
Por carta de 10 de maio de 2011, a Alemanha comunicou à Comissão a sua decisão de alargar o procedimento iniciado em 1999 e alargado em 2007 de acordo com o artigo 108.o, n.o 2, do TFUE, a fim de examinar em pormenor a subvenção para pensões recebida pela Deutsche Post desde 1995 (a seguir designada «decisão “alargamento” de 2011»).
(41)
Depois de um pedido inicial no sentido de uma prorrogação do prazo apresentado em 23 de maio de 2011, a Alemanha enviou em 29 de julho de 2011 as suas observações bem como um novo parecer sobre a necessidade de um cálculo da sobrecompensação para provar as alegadas subvenções cruzadas (15), sobre a comparação dos custos sociais efetivamente suportados pela Deutsche Post com os custos sociais habituais em condições de concorrência (16), bem como sobre o montante dos custos sociais para além do nível de mercado suportados pela Deutsche Post (17).
(42)
Em 4 de outubro de 2011, a UPS apresentou as suas observações. A Free and Fair Postal Initiative (a seguir designada «FFPI») apresentou as suas observações em 5 de outubro de 2011 e a Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (a seguir designada «BIEK») em 7 de outubro de 2011. A Comissão transmitiu à Alemanha as observações das partes interessadas em 13 de outubro de 2011.
(43)
Em 14 de novembro de 2011, a Alemanha tomou posição em relação às observações das partes interessadas.
(44)
Em 18 de novembro de 2011, a Comissão apresentou um novo pedido de informações sobre pormenores do financiamento dos direitos de pensão após 2007. A Alemanha respondeu por cartas de 2 e 19 de janeiro de 2012. Em 16 de dezembro de 2011, a Comissão enviou à Alemanha um parecer da Charles River Associates sobre o valor de referência do lucro (18) (a seguir designado «parecer CRA»), em relação ao qual a Alemanha tomou uma posição em 16 de janeiro de 2012.
I.2. Procedimento de acordo com o artigo 102.o do TFUE
(45)
Com base na queixa apresentada pela UPS em 1994, a Comissão constatou que a Deutsche Post no período de 1990-1995 violara o artigo 102.o do TFUE com a sua política de preços predatórios para as encomendas postais no segmento de empresas para consumidores. À Deutsche Post foi aplicada uma coima de 24 milhões EUR (19)
(46)
Em 22 de abril de 2004, a UPS apresentou uma nova queixa com base no artigo 102.o do TFUE por abuso de posição dominante por parte da Deutsche Post. Segundo a UPS, a Deutsche Post teria cobrado preços excessivos pelos seus serviços regulados de distribuição de correio.
(47)
Durante as suas investigações, a Comissão recebeu, em 5 de novembro de 2004, os documentos relativos à decisão da autoridade reguladora postal alemã (a seguir designada «autoridade reguladora postal») sobre o preço máximo para os serviços regulados de distribuição de correio da Deutsche Post para o período a partir de 1 de janeiro de 2003 (a seguir designada «decisão “preço máximo” de 2002»). Por carta de 13 de junho de 2007, a Alemanha deu o seu acordo à utilização desses documentos no procedimento de auxílio estatal.
(48)
Em 25 de março de 2008, a Comissão decidiu encerrar o processo antitrust, uma vez que, na sua opinião, eram poucas as probabilidades de se poder demonstrar uma tal infração ao abrigo do artigo 102.o do TFUE (20).
I.3. Processos judiciais
I.3.1. Processo T-421/07 Deutsche Post AG/Comissão
(49)
A Deutsche Post contestou a validade da decisão «alargamento» de 2007, alegando que a decisão negativa de 2002 criara expectativas legítimas de que a Comissão não iria retomar as suas investigações.
(50)
Em 8 de dezembro de 2011, o Tribunal rejeitou essa contestação como inadmissível (21).
I.3.2. Processo T-570/08 Deutsche Post AG/Comissão e processo T-571/08 Alemanha/Comissão
(51)
A Alemanha e a Deutsche Post contestaram a validade da injunção para prestação de informações da Comissão de 30 de outubro de 2008 pelo facto de considerarem irrelevantes as informações solicitadas no âmbito da injunção e de esta implicar encargos desproporcionados para a Deutsche Post.
(52)
Em 16 de julho de 2010, o Tribunal declarou os recursos inadmissíveis, uma vez que nem os direitos processuais da Deutsche Post nem os direitos processuais da Alemanha foram violados pela emissão da injunção para prestação de informações.
I.3.3. Processo C-463/10 P Deutsche Post AG/Comissão e processo C- 475/10 P Alemanha/Comissão
(53)
Em 27 de setembro de 2010, a Deutsche Post e a Alemanha recorreram do acórdão do Tribunal, sustentando mais uma vez a posição de que a injunção para prestação de informações infringira os seus direitos. Em 13 de outubro de 2011, o Tribunal de Justiça anulou o acórdão do Tribunal Geral de 16 de julho de 2010 (22). O processo foi remetido ao Tribunal Geral e ainda está pendente.
I.3.4. Processo T-344/10 UPS/Comissão
(54)
Em 20 de agosto de 2010, a UPS intentou uma ação no Tribunal Geral, alegando que a Comissão cometera uma omissão ilegal no que respeita à investigação do auxílio estatal de 2007. Uma vez que tinham decorrido quase três anos desde a decisão «alargamento» de 2007, a Comissão dispusera de amplas oportunidades para investigar as medidas em causa e para avaliar as circunstâncias de facto e de direito, a fim de adotar uma decisão final e encerrar o procedimento de investigação. O processo ainda está pendente.
I.3.5. Processo T-388/11 Deutsche Post AG/Comissão
(55)
Em 22 de julho de 2011, a Deutsche Post contestou a decisão «alargamento» de 2011, argumentando que a Comissão havia cometido um erro manifesto na sua apreciação preliminar da subvenção para pensões enquanto auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE e enquanto novo auxílio na aceção do artigo 108.o, n.o 1, do TFUE. O processo ainda está pendente.
II. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DAS MEDIDAS ESTATAIS
(56)
A Deutsche Post recebeu desde 1989 apoio estatal sob a forma de várias medidas:
-
Financiamento estatal de direitos de pensão com base no seguinte:
-
Postpersonalrechtsgesetz 1994 (23) (a seguir designada «PostPersRG de 1994»)
-
Compensações e garantias estatais com base no seguinte:
-
Postverfassungsgesetz 1989 (24) (a seguir designada «PostVerfG de 1989»)
-
Postumwandlungsgesetz 1994 (25) (a seguir designada «PostUmwG de 1994»)
-
Licença exclusiva e regulação de preços com base no seguinte:
-
Gesetz über das Postwesen 1989 (26) (a seguir designada «PostG de 1989»)
-
Postgesetz 1997 (a seguir designada «PostG de 1997»).
II.1. Subvenção para pensões no contexto das prestações sociais e dos regimes de contribuição para os funcionários públicos e empregados privados
(57)
Desde 1995 a subvenção para pensões cobre uma parte importante das pensões dos funcionários públicos aposentados da Deutsche Post. Para compreender plenamente os efeitos da subvenção para pensões na avaliação, as secções seguintes descrevem com mais pormenor as prestações sociais e as contribuições para a segurança social dos funcionários públicos em comparação com os regimes legais de segurança social para os trabalhadores com um contrato de trabalho de direito privado (a seguir designados «empregados privados»).
II.1.1. Prestações sociais para funcionários públicos
(58)
Os funcionários públicos têm direito à pensão de velhice, bem como à assistência em caso de doença e dependência. As prestações para os funcionários públicos da Deutsche Post correspondem às prestações concedidas a todos os outros funcionários públicos.
-
De acordo com o artigo 14.o da BeamtVG (27), o nível da pensão é definido previamente numa determinada percentagem dos últimos salários do funcionário público. Assim, os funcionários públicos que se aposentaram em 2010 e que trabalharam o número de anos necessários recebem uma pensão igual a 71,75 % do seu último salário.
-
Os funcionários públicos têm direito a um reembolso de 50 % a 70 % das despesas de saúde e de dependência, tendo de pagar apenas as despesas remanescentes. A repartição exata das despesas de saúde depende de diversos critérios como, por exemplo, o número de filhos. Os funcionários públicos podem subscrever um seguro complementar voluntário ou pagar eles próprios a sua parte das despesas de saúde.
II.1.2. Financiamento das prestações sociais dos funcionários públicos do POSTDIENST no período de 1989 a 1994
(59)
Após a primeira reforma postal de 1989, em conformidade com o artigo 54.o, n.o 2, da PostVerfG de 1989, o POSTDIENST, a TELEKOM e o POSTBANK tiveram de financiar integralmente as pensões e as despesas de saúde dos funcionários públicos aposentados, que foram alocados às respetivas empresas com base nas anteriores atividades de cada um dos funcionários públicos. Segundo essa disposição, o direito dos funcionários públicos continua a existir face ao Estado, o qual, porém, pode exigir a totalidade do montante ao POSTDIENST, à TELEKOM e ao POSTBANK, respetivamente.
II.1.3. Financiamento das prestações sociais para funcionários públicos da DPAG» desde 1995
(60)
No âmbito da segunda reforma postal de 1994, os funcionários públicos que tinham trabalhado para o POSTDIENST foram, de acordo com o artigo 2.o, n.o 1, da PostPersRG de 1994, transferidos para a DPAG. Consequentemente, os funcionários públicos mantiveram, de acordo com o artigo 2.o, n.o 3, da PostPersRG de 1994, o seu estatuto jurídico. Em conformidade com o artigo 1.o, n.o 1, da PostPersRG de 1994, a DPAG assumiu todos os direitos e obrigações do Estado federal e, de acordo com o artigo 2.o, n.o 3, da PostPersRG de 1994, todos os direitos pecuniários dos funcionários públicos.
(61)
De acordo com o artigo 15.o da PostPersRG de 1994, o pagamento das prestações de pensão e de saúde aos funcionários públicos aposentados foi assumido por um fundo de pensões recém-criado para os funcionários públicos da Deutsche Post. Em 1 de julho de 2001, os fundos de pensões para a Deutsche Post, a Deutsche Telekom AG e o Postbank AG foram reunidos na Postbeamtenversorgungskasse (a seguir designados em conjunto para todo o período desde 1 de janeiro de 1995 por «fundo de pensões»).
(62)
De acordo com o artigo 16.o, n.o 1, da PostPersRG de 1994, a Deutsche Post teve de pagar para o fundo de pensões no período de 1995-1999 uma contribuição anual de 2,045 mil milhões EUR, ou seja, um total de 10,225 mil milhões EUR. A partir de 2000 e, com base no artigo 16.o, n.o 2, da PostPersRG de 1994, a Deutsche Post teve de transferir para o fundo de pensões uma contribuição anual de 33 % da soma dos salários dos funcionários públicos (ou seja, contribuições que variaram entre 735 milhões EUR em 2000 e 540 milhões EUR em 2010).
(63)
Em conformidade com o artigo 16.o, n.o 2, da PostPersRG de 1994, a subvenção para pensões cobre o défice remanescente (por exemplo, a diferença entre os pagamentos das pensões aos funcionários públicos aposentados e a contribuição da Deutsche Post para o fundo de pensões). A subvenção para pensões aumentou de 151 milhões EUR em 1995 para 3,203 mil milhões EUR em 2010, totalizando 37,121 mil milhões EUR no período de 1995-2010.
Figura 1
Financiamento do fundo de pensões (em milhões EUR)
II.1.4. Regimes legais de segurança social para empregados privados e seguro de pensão complementar para empregados privados da Deutsche Post
(64)
Os empregados privados têm de inscrever-se no regime de segurança social e de subscrever os seguintes quatro tipos de seguro: Seguro de reforma, de desemprego, de doença e de dependência (28). Os regimes legais de segurança social para empregados privados preveem no domínio do seguro de reforma e de doença uma cobertura diferente da do regime em vigor para os funcionários públicos:
-
O nível da reforma não é calculado como uma percentagem do último salário mensal, mas sim como a média dos salários ao longo da vida.
-
As despesas com o seguro de saúde e de dependência são totalmente cobertas.
(65)
Existem também importantes diferenças a nível do financiamento das prestações sociais em relação às regras aplicáveis aos funcionários públicos: os regimes legais de segurança social para empregados privados são financiados pelas contribuições pagas pelos empregados e empregadores durante a vida ativa do empregado (a seguir designadas «contribuições obrigatórias para a segurança social»). O total da taxa de contribuição é formalmente dividido na parte do trabalhador e na parte do empregador que perfazem, respetivamente, cerca de metade do total da contribuição. No entanto, o empregador tem a obrigação formal de transferir a totalidade da contribuição para os sistemas de segurança social.
Figura 2
Taxas de contribuição para os regimes legais de segurança social em percentagem do salário bruto dos empregados privados (ver também o anexo)
(66)
A figura 2 mostra que as taxas de contribuição para os regimes legais de segurança social oscilaram desde 1995 entre 38 % e 42 % do salário bruto (= salário líquido + parte do trabalhador). As partes do empregador e do trabalhador nas contribuições para a segurança social oscilaram entre 19 % e 21 % do salário bruto (ver em anexo uma série mais pormenorizada).
(67)
Os empregados privados da Deutsche Post beneficiaram não só dos regimes legais de segurança social mas também de um seguro de pensão complementar. Aos empregados privados recrutados antes de 1997 foi oferecido um seguro de pensão complementar que lhes permitiria receber uma pensão de nível semelhante à dos funcionários públicos. Por conseguinte, o seguro de pensão complementar cobria a diferença entre a pensão do regime legal de segurança social dos empregados privados, que corresponde a uma determinada percentagem da média dos salários ao longo da vida, e a pensão dos funcionários públicos, que corresponde a uma determinada percentagem do último salário. As regras pormenorizadas estão estabelecidas nos Estatutos da Versorgungsanstalt der deutschen Bundespost (a seguir designada «VAP») (29).
(68)
Até 1997, a Deutsche Post financiou a pensão complementar para os empregados privados aposentados através de uma contribuição que se elevou a cerca de [5 % a 10 %] (30) do salário bruto dos empregados privados ativos. A partir de 1997, a Deutsche Post constituiu provisões para as obrigações pendentes da VAP (ver também a descrição do encargo n.o 4 no ponto II.3.1.3).
(69)
A partir de 1997, aos novos empregados privados foi proposto um seguro de pensão complementar claramente reduzido, para o qual a Deutsche Post pagou uma contribuição de [0 % e 5 %] do salário bruto no período de 1997-2007.
II.2. Compensações estatais e garantias estatais no contexto da licença exclusiva da Deutsche Post e das obrigações de serviço postal universal da Deutsche Post
II.2.1. Licença exclusiva até 2007
(70)
Antes de 1998, o artigo 2.o da PostG de 1989 reservava para a Deutsche Post o direito exclusivo de estabelecer e manter instalações no domínio da distribuição de correio a título oneroso. Outros serviços postais - como a distribuição de encomendas postais, jornais ou revistas - não eram reservados para a Deutsche Post, estando sujeitos à concorrência. De acordo com o artigo 37.o da PostVerfG de 1989, os lucros obtidos com estes serviços reservados de distribuição de correio deviam ser utilizados para financiar as perdas registadas com os serviços universais oferecidos em mercados abertos à concorrência. De acordo com o artigo 4.o da PTRegG 1994 (31), a aprovação dos preços para os serviços reservados de distribuição de correio era da competência do ministro federal dos Correios e Telecomunicações.
(71)
Com a entrada em vigor da PostG 1997 em 1998, o âmbito dos serviços reservados à Deutsche Post foi sendo progressivamente reduzido. De acordo com o artigo 51.o da PostG 1997, a licença exclusiva da Deutsche Post abrangia em 1997 a distribuição de correio e os catálogos endereçados com peso inferior a 200 gramas, tendo em seguida o limite de peso vindo a ser sucessivamente reduzido e fixado em 50 gramas em 2006. A licença exclusiva terminou em 31 de dezembro de 2007.
II.2.2. Obrigação de serviço postal universal até 2007
(72)
As obrigações de serviço universal foram atribuídas formalmente à Deutsche Post por dois atos:
-
Pelo Postdienst-Pflichtleistungsverordnung (32) (a seguir designado «PPfLV»), a Deutsche Post foi designada como prestadora dos serviços postais universais no que respeita à distribuição de correio e encomendas postais não superiores a 20 kg, sendo a prestação desses serviços efetuada a tarifas uniformes em toda a Alemanha.
-
Pela PostG de 1997 e o regulamento de execução de 1999 (33) que a acompanhou (a seguir designado «regulamento “serviço universal” de 1999»), foi prorrogada a atribuição da prestação dos serviços universais à DPAG.
(73)
No artigo 11.o da PostG de 1997, os serviços universais são definidos como um conjunto básico de serviços postais que devem ser prestados a nível nacional a preços acessíveis. Esses serviços incluem a distribuição de correio, as encomendas endereçadas de peso não superior a 20 kg, bem como livros, catálogos, jornais e revistas (a seguir designados «serviços universais»)
(74)
No regulamento «serviço universal» de 1999, são definidos os requisitos mínimos de qualidade dos serviços universais.
-
Deve haver, pelo menos, 12 000 estações de correios localizadas em toda a Alemanha.
-
Em média anual, 80 % dos envios de correio e encomendas postais devem ser entregues dentro de certos limites de tempo (um dia útil para cartas e dois dias úteis para encomendas postais); além disso, as entregas devem ser efetuadas, pelo menos, uma vez por dia nos dias úteis.
-
Embora o requisito geral em matéria de preços do serviço universal seja a sua acessibilidade, a DPAG foi obrigada a cobrar preços uniformes para os serviços de distribuição de correio efetuados no âmbito de uma licença exclusiva que expirou em 2007. No entanto, a DPAG dispõe de um certo grau de flexibilidade na fixação dos preços no que se refere aos serviços reservados, pois pode celebrar acordos de preços individuais com clientes que enviam, pelo menos, 50 artigos por operação.
(75)
Pelo artigo 52.o da PostG de 1997, a atribuição à DPAG da prestação dos serviços universais foi prolongada até 31 de dezembro de 2007, ou seja, até à data de abolição da sua licença exclusiva para serviços de distribuição de correio. Desde a expiração da licença exclusiva, as obrigações de serviço universal não foram confiadas a nenhum operador postal na Alemanha, o que significa que todos os prestadores de serviços postais podem assegurar a prestação dos serviços postais universais» («forças de mercado»). Se se estabelecer ou houver razões para crer que um serviço universal não foi devida ou adequadamente prestado, a POSTG 1997 prevê instrumentos legais para garantir a prestação desses serviços.
(76)
Como se pode depreender do parecer Wik (ver figura 3), os serviços universais representaram cerca de 88 % do total das receitas no período de 1990 a 2007. A maior parte dos serviços universais de distribuição de correio esteve sujeita a uma regulação dos preços em virtude da posição dominante da Deutsche Post (ver ponto II.2.1). Para além destes serviços regulados, que representam cerca de 62 % das receitas totais, a Deutsche Post prestou, em concorrência com outros operadores, os serviços universais de encomendas postais (cerca de 15 % das receitas totais), bem como outros serviços universais não regulados de distribuição de correio (cerca de 11 % das receitas totais).
(77)
Além disso, a Deutsche Post também ofereceu serviços comerciais (por exemplo, serviços bancários de retalho para o Postbank, serviços de vendas para a Telekom, distribuição de correio não endereçado, etc.) No total, os serviços comerciais representaram 12 % do total das receitas da Deutsche Post no período de 1990-2007.
II.2.3. Compensações estatais
(78)
Desde a sua criação em 1950, a Deutsche Bundespost tem sido um Sondervermögen (ativo especial) do Estado federal. De acordo com o direito administrativo alemão, um Sondervermögen não têm personalidade jurídica independente do Estado, mas dispõe do seu próprio orçamento e não é responsável pelas dívidas gerais do Estado.
(79)
A primeira reforma postal de 1989 previu a divisão do Sondervermögen em três divisões - POSTDIENST, POSTBANK e TELEKOM - que foram qualificadas como «empresas públicas», mas sem personalidade jurídica independente do Estado.
(80)
De acordo com o artigo 37.o, n.os 2 e 3, da PostVerfG de 1989, embora cada serviço das três empresas devesse financiar plenamente os respetivos custos com receitas próprias, era permitido o financiamento cruzado entre as três empresas na medida em que as perdas resultassem das obrigações de serviço universal. Nessa base, entre 1990 e 1993, o POSTDIENST recebeu da TELECOM, no total, 2,844 milhões EUR para cobrir as suas perdas.
(81)
Na sequência da segunda reforma postal, as três divisões do Sondervermögen foram transformadas em 1 de janeiro de 1995 em sociedades anónimas: O POSTDIENST tornou-se na DPAG, o POSTBANK no Postbank AG e a TELEKOM na Telekom AG. De acordo com o artigo 2.o, n.o 2, da PostUmwG de 1994, a Telekom AG assumiu todos os créditos a pagar imputáveis ao Sondervermögen como um todo, mantendo o direito de regresso em relação à DPAG e ao Postbank AG, na medida em que os créditos a pagar fossem imputáveis aos seus predecessores legais.
(82)
No entanto, de acordo com o artigo 7.o da PostUmwG de 1994, em 31 de dezembro de 1994 expiraram os direitos de regresso (decorrentes do artigo 2.o, n.o 2, da PostUmwG de 1994) da Telekom AG em relação à DPAG no montante dos prejuízos acumulados do POSTDIENST. Isso implicou uma transferência de ativos da Telekom AG para a DPAG no valor de 2,822 mil milhões EUR. No entender da Alemanha, esta transferência da Telekom AG - tal como as compensações com base no artigo 37.o, n.o 3, da PostVerfG de 1989 - foi imprescindível para a DPAG cumprir as suas obrigações de serviço universal.
(83)
No período de 1990-1995, o POSTDIENST recebeu no total 5,666 mil milhões EUR a título de compensação pelas suas obrigações de serviço universal.
II.2.4. Garantia estatal para os títulos de dívida emitidos antes de 1995
(84)
Desde 1953, de acordo com o artigo 22.o, n.o 4, da PostVwG de 1953 (34), os títulos de dívida emitidos pela Deutsche Bundespost são equiparados aos títulos de dívida emitidos pelo Estado federal. Quando a PostVwG de 1953 foi revogada pela PostVerfG de 1989, esta disposição foi integrada no artigo 40.o da PostVerfG de 1989.
(85)
Após a criação das três divisões em 1989, o POSTDIENST deixou de emitir autonomamente os títulos de dívida, sendo as transações correspondentes geridas de forma autónoma pelo POSTBANK para todas as empresas da Deutsche Bundespost. Os títulos de dívida foram então atribuídos ao POSTDIENST, à TELEKOM e ao POSTBANK, de acordo com as respetivas necessidades de financiamento.
(86)
Após 1995, de acordo com o artigo 2.o, n.o 4, da PostUmwG de 1994, a Alemanha continuou a ser responsável por todos os títulos de dívida emitidos pela Deutsche Bundespost antes de 1995 e, em seguida, imputados ao POSTDIENST, à TELEKOM e ao POSTBANK. No entanto, a Alemanha não assumiu qualquer responsabilidade pelos títulos de dívida emitidos posteriormente pela DPAG.
II.3. Receitas dos serviços regulados como compensação adicional pelos custos com pensões e custos líquidos dos serviços universais
(87)
Na PostG de 1997, é confiada, além disso, à Bundesnetzagentur (a seguir designada como «autoridade reguladora postal») a fiscalização dos mercados reservados e liberalizados da distribuição de correio. De acordo com o artigo 19.o da PostG de 1997, a autoridade reguladora postal é responsável pela regulação dos preços cobrados pela Deutsche Post nos mercados da distribuição de correio onde esta detém uma posição dominante. A Deutsche Post detinha uma posição dominante não apenas nos serviços reservados (em conformidade com o artigo 51.o da PostG de 1997), mas também em quase todos os outros serviços de distribuição de correio que foram abertos à concorrência. A regulação de preços pode revestir a forma quer de uma limitação dos preços ex ante, quer de um controlo dos preços ex post.
(88)
De acordo com os estudos de mercado efetuados pela autoridade reguladora postal, a Deutsche Post possuía, em média, uma quota-parte de mercado de 90 % a 97 % no que respeita aos serviços regulados de distribuição de correio. No seu último relatório, a autoridade reguladora postal deplora o facto de a progressiva abertura dos mercados a partir de 1997 não ter conseguido criar uma concorrência suficientemente operacional no mercado alemão de distribuição de correio (35).
(89)
A maior parte das receitas totais da Deutsche Post foram realizadas com os serviços regulados de distribuição de correio (por exemplo, cerca de 62 % das receitas totais da Deutsche Post no período de 1990-2007 (ver figura 3) e cerca de 56 % das receitas totais realizadas no período de 2008-2010.
(90)
Todos os outros serviços universais e comerciais não abrangidos pelo âmbito de aplicação dos artigos 19.o a 27.o da PostG 1997 (36) relativa à regulação dos preços serão descritos como «serviços com preços não regulados»).
(91)
No que respeita aos serviços regulados de distribuição de correio, o artigo 20.o, n.os 1 e 2, da PostG de 1997 prevê que os preços se devem orientar pelos custos de uma prestação de serviços eficaz. No entanto, se os factos o justificarem, a autoridade reguladora postal deve ter em devida conta, nomeadamente o seguinte:
-
os custos de uma prestação universal dos serviços postais e
-
os custos com as prestações de reforma e de saúde para os empregados que foram transferidos do POSTDIENST.
(92)
Pelo artigo 57. da PostG de 1997 e por um decreto ministerial de 27 de março de 2000 do ministro federal da Economia e Tecnologia, os preços regulados foram congelados ao nível de 1997 até 31 de dezembro de 2002.
II.3.1. Decisão «preço máximo» de 2002
(93)
A primeira decisão da autoridade reguladora postal em relação ao limite máximo para os serviços de distribuição de correio a título oneroso para o período de 1 de janeiro de 2003 a 31 de dezembro de 2007 (a seguir designada «decisão “preço máximo” de 2002») foi tomada apenas em 2002. A chamada «regulação do preço máximo» é um sistema de regulação dos preços de um pacote de serviços, nos termos do qual, em vez de um controlo dos preços individuais para cada serviço, é fixado um limite máximo para a média ponderada de todos os preços incluídos no pacote. De acordo com o artigo 19.o da PostG de 1997, a regulação do preço máximo ex ante referia-se a todos os serviços postais em que a Deutsche Post detinha uma posição dominante.
(94)
Para efeitos da decisão «preço máximo» de 2002, a Deutsche Post transmitiu à autoridade reguladora postal pela primeira vez uma conta de receitas e despesas regulamentar (a seguir designada «RDR 2002») que cobria o período de 1998- 2006. A RDR baseia-se nos resultados obtidos até 2001 e em estimativas para os anos seguintes.
(95)
Em 2002, a Deutsche Post alegou os assim chamados «encargos» incorridos com as obrigações de serviço universal, bem como com o emprego dos funcionários públicos e empregados privados que foram transferidos do POSTDIENST. Segundo a Deutsche Post, estes encargos são os custos que não teriam surgido sem as obrigações de serviço universal e sem a absorção do pessoal e das infraestruturas do POSTDIENST (ver lista pormenorizada no quadro 1).
Quadro 1
Encargos aprovados no âmbito da decisão «preço máximo» de 2002 (em milhões EUR, valores nominais)
#
Encargos resultantes da decisão «preço máximo» de 2002
Encargo médio (1998-2006) (em milhões EUR)
%
1
Custos salariais inabituais em condições de concorrência
[…]
[…]
2
Custos sociais inabituais em condições de concorrência
[…]
[…]
3
Encargos com infraestruturas de estações de correio
[…]
[…]
4
Seguro de pensão complementar para empregados privados (VAP)
[…]
[…]
5
Encargos com infraestruturas de frete
[…]
[…]
6
Custos sociais e de saúde (BAnstPT)
[…]
[…]
7
Reestruturação dos recursos humanos
[…]
[…]
8
Cobertura do défice do seguro de saúde dos funcionários públicos
[…]
[…]
Total dos encargos médios
[…]
100 %
(96)
A autoridade reguladora postal aceitou por fim a argumentação da Deutsche Post, segundo a qual esta não teria incorrido nesses encargos se não estivesse sujeita às obrigações de serviço universal (encargos n.os 3 e 5, custos do serviço universal) ou à obrigação de absorver os funcionários públicos e empregados privados do POSTDIENST (encargos n.os 1, 2, 4, 6, 7 e 8). A autoridade reguladora postal aprovou, por consequência, preços regulados mais elevados no setor da distribuição de correio para permitir financiar os alegados encargos médios anuais de […] mil milhões EUR para o período de 2002-2006 a partir das receitas obtidas com os serviços regulados de distribuição de correio. De acordo com a decisão «preço máximo» de 2002,100 % dos encargos são imputados aos preços em relação aos quais tinha sido fixado ex ante um limite máximo.
II.3.1.1. Salários de base inabituais em condições de concorrência (encargo n.o 1)
(97)
O encargo n.o 1 corresponde à alegada parte dos salários de base dos trabalhadores dos correios superior à media do setor. A Deutsche Post utilizou como valor de referência para os salários habituais em condições de concorrência os salários acordados com os sindicatos num acordo coletivo de trabalho (Entgelttarifvertrag) (a seguir designado «ETV”») para o pessoal recém-contratado após 2002. Para o cálculo do encargo n.o 1, esse valor de referência é, no entanto, aplicado a todo o pessoal. Além disso, é igualmente aplicado retroativamente até 1998 na contabilidade analítica e de gestão.
II.3.1.2. Custos sociais inabituais em condições de concorrência (encargo n.o 2)
(98)
A autoridade reguladora postal também aceitou a argumentação da Deutsche Post, segundo a qual esta teria tido de pagar no que respeita aos seus empregados privados e funcionários públicos contribuições para a segurança social superiores às que os concorrentes da economia privada teriam normalmente de pagar para os seus empregados privados.
(99)
A Deutsche Post baseia os seus cálculos numa taxa de contribuição para a segurança social que considera «habitual em condições de concorrência» tanto para os funcionários públicos como para os empregados privados (a seguir designada «taxa de contribuição RDR»). Esta taxa de contribuição RDR é definida como a soma do seguinte:
-
a parte do empregador nas contribuições para a segurança social para um empregado privado (cerca de 19 % a 21 %, o que equivale a praticamente a metade do total da taxa de contribuição para a segurança social, como indicado na figura 2),
-
a contribuição para o seguro contra acidentes ([0 % a 5 %]; no caso da Deutsche Post, esta contribuição está incluída desde 2001 na taxa de contribuição RDR), e
-
a contribuição para o seguro de pensão complementar ([0 % a 5 %]; no caso da Deutsche Post, esta contribuição está incluída desde 1997 na taxa de contribuição RDR, uma vez que uma contribuição para o seguro de pensão complementar neste montante é considerada «habitual em condições de concorrência». Esta taxa baseia-se no seguro de pensão complementar, oferecido pela Deutsche Post aos empregados privados recém-contratados desde 1997).
(100)
A partir das receitas reguladas são financiadas todas as contribuições para a segurança social para além da taxa de contribuição RDR (a seguir designadas «contribuições para a segurança social inabituais em condições de concorrência»). A exemplo do cálculo das contribuições para a segurança social inabituais em condições de concorrência no que respeita aos funcionários públicos em 2001, o quadro 2 mostra que as contribuições para a segurança social efetivas para os funcionários públicos são quase o dobro das contribuições para a segurança social baseadas na taxa de contribuição RDR e consideradas habituais em condições de concorrência.
Quadro 2
Cálculo dos custos sociais inabituais em condições de concorrência para os funcionários públicos em 2001 de acordo com a RDR 2002 (em milhões EUR)
% dos salários incorridos
(1)
Taxa de contribuição para o fundo de pensões
33 %
(2)
Soma dos salários dos funcionários públicos
[…]
(3)
=(1)*(2)
Contribuição para o fundo de pensões
[…]
(4)
Custos de saúde
[…]
(5)
=(3)+(4)
Custos sociais incorridos
[…]
[40 % a 45 %]
(6)
Parte do empregador nas contribuições para a segurança social
20,43 %
(7)
Seguro contra acidentes
[…]
(8)
Seguro de pensão complementar
[…]
(9)
=(6)+(7)+(8)
Taxa de contribuição RDR
[…]
(10)
=(2)*(9)
Custos sociais de referência RDR
[…]
[20 % a 25 %]
(11)
=(5)-(10)
Custos sociais inabituais em condições de concorrência
[…]
[15 % a 20 %]
(101)
As contribuições para a segurança social incorridas abrangem a contribuição de 33 % dos salários dos funcionários públicos no ativo paga pela Deutsche Post (ou pagamentos fixos anuais de 2 045 mil milhões EUR no período de 1995-1999) para o fundo de pensões, bem como as contribuições para os custos de saúde dos funcionários públicos. Em 2001, no total, as contribuições para a segurança social incorridas elevaram-se a [40 % a 45 %] dos salários efetivos dos funcionários públicos.
(102)
Embora a taxa de contribuição para a segurança social seja definida em termos de percentagem do salário bruto dos empregados privados (salário líquido + parte do trabalhador na contribuição para a segurança social), a Deutsche Post calcula o valor de referência RDR multiplicando a taxa de contribuição RDR de [20 a 25 %] pelos salários brutos incorridos dos funcionários públicos.
II.3.1.3. Seguro de pensão complementar dos empregados privados (encargo n.o 4)
(103)
O encargo n.o 4 tem em vista criar uma compensação para a formação de provisões para os créditos a pagar anteriores a 1997 resultantes do seguro de pensão complementar (VAP) para os empregados privados da Deutsche Post.
(104)
Tal como explanado no ponto II.1.4, foi oferecido aos empregados privados da Deutsche Post contratados antes de 1997 um seguro de pensão complementar, para lhes garantir um reforma comparável à pensão dos funcionários públicos. O POSTDIENST, porém, não constituiu as provisões correspondentes para os futuros pagamentos das reformas. Só após a criação da DPAG é que foram constituídas provisões no montante de 8,153 milhões EUR.
II.3.1.4. Outros custos sociais inabituais em condições de concorrência (encargos n.os 6, 7 e 8)
(105)
O encargo n.o 6 contém a contribuição da Deutsche Post para a Bundesanstalt für Post und Telekommunikation (Banstpt), que fornece certas prestações sociais (por exemplo, habitações sociais) para os funcionários públicos e empregados privados transferidos do POSTDIENST. O encargo n.o 7 inclui as contribuições da Deutsche Post para cobrir o défice do seguro de saúde dos funcionários públicos. O encargo n.o 8 (reestruturação do pessoal) refere-se tanto aos funcionários públicos como aos empregados privados.
II.3.1.5. Encargos de serviço universal (n.os 3 e 5)
(106)
Estes encargos refletem as poupanças de custos que a Deutsche Post poderia ter obtido se tivesse orientado a sua rede de estações de correio e de encomendas postais por considerações de natureza comercial. As poupanças de custos são, a título de exemplo, calculadas com base no número contrafactual de estações de correio que a Deutsche Post operaria sem as obrigações de serviço universal.
II.3.2. Decisões «preço máximo» de 2007 e 2011
(107)
Em 7 de novembro de 2007, a autoridade reguladora postal aprovou o preço máximo para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2008 e 31 de dezembro de 2011 (a seguir designada «decisão “preço máximo” de 2007»). Em 14 de novembro de 2011, a autoridade reguladora postal aprovou o preço máximo para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2012 e 31 de dezembro de 2013 (a seguir designada «decisão preço máximo de 2011»).
(108)
Desde a decisão «preço máximo» de 2007, os preços para o envio de mais de 50 cartas deixaram de ser controlados ex ante, sendo sujeitos a um controlo de preços ex post em conformidade com o artigo 25.o da PostG de 1997 (37). Os preços para todos os outros serviços postais onde a Deutsche Post detém uma posição dominante continuam a ser aprovados ex ante, em conformidade com o artigo 19.o da PostG de 1997.
(109)
No âmbito da presente decisão, a Comissão qualifica como «serviços com preços regulados» os serviços em relação aos quais a Deutsche Post detém uma posição dominante e que estão sujeitos a um controlo de preços ex ante, em conformidade com o artigo 19.o da PostG de 1997, ou a um controlo de preços ex post, em conformidade com o artigo 25.o da PostG de 1997. Todos os outros serviços em relação aos quais a Deutsche Post não detém uma posição dominante e que não estão sujeitos a qualquer controlo de preços são qualificados como «serviços com preços não regulados».
(110)
A Deutsche Post continuou a alegar os encargos que lhe advieram dos custos salariais e sociais inabituais em condições de concorrência no seguimento da absorção do pessoal do POSTDIENST (por exemplo, em média […] milhões EUR desde 2008 para o encargo n.o 2 - custos sociais inabituais em condições de concorrência), bem como os encargos em virtude das obrigações de serviço universal. Tal como no caso da decisão «preço máximo» de 2002, a autoridade reguladora postal aprovou de novo o financiamento desses encargos a partir das receitas reguladas, fixando o preço máximo a um nível correspondentemente mais elevado. O reconhecimento desses encargos pela autoridade reguladora postal nas decisões «preço máximo» de 2002, 2007 e 2009 mantém-se, portanto, inalterado no que respeita aos serviços com preços não regulados.
II.4. Resultados financeiros da DPAG
(111)
Os resultados financeiros da DPAG nos anos de 1995 a 2006 são apresentados na figura 2 da decisão «alargamento» de 2007. Embora os resultados no período de 1995-1999 não tenham sido uniformes (perdas nalguns anos, lucros noutros), no período de 2000-2006 a DPAG conseguiu realizar constantemente lucros entre 1 e 2 mil milhões EUR antes de impostos.
(112)
No período de 2007-2010, a DPAG obteve os seguintes lucros líquidos: 1,8 mil milhões EUR (2007), -2,0 mil milhões EUR (2008), 0,7 mil milhões EUR (2009) e 2,6 mil milhões EUR (2010).
(113)
Os balanços publicados da DPAG não permitem uma afetação dos lucros pelos diferentes serviços. Por conseguinte, com base nos balanços publicados, não é possível determinar se no conjunto dos serviços universais com preços regulados se registaram défices ou lucros.
III. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO
(114)
Tal como confirmado pelo Tribunal no seu acórdão no processo T-421/07 (38), todas as medidas objeto de investigação desde a decisão «início do procedimento» de 1999 têm sido parte do procedimento que foi prosseguido pela decisão «alargamento» de 2007.
III.1. Subvenção para pensões
(115)
De acordo com a decisão «alargamento» de 2011, a subvenção para pensões constitui uma nova medida de auxílio porque a Deutsche Post antes da reforma das pensões de 1995 tinha de financiar inteiramente os custos com pensões a partir dos recursos próprios. Além disso, na decisão «alargamento» de 2011 foi rejeitada a argumentação da Alemanha com base no acórdão Combus (39), segundo a qual a subvenção para pensões não constituía um auxílio estatal.
(116)
No exame da compatibilidade com o mercado interno da subvenção para pensões enquanto compensação por custos «históricos» das pensões (por exemplo, em conformidade com a decisão da Comissão sobre a La Poste francesa (40) (a seguir designada «decisão La Poste»), a decisão «alargamento» de 2011 teve em conta o facto de os alegados custos sociais inabituais em condições de concorrência terem sido compensados não só pela subvenção para pensões mas também pelas receitas reguladas (por exemplo, encargo n.o 2 - contribuições para a segurança social inabituais em condições de concorrência).
(117)
De acordo com os cálculos apresentados na decisão «alargamento» de 2011 que tiveram em conta ambos os elementos de compensação, a Deutsche Post pôde efetivamente utilizar taxas de contribuição para a segurança social inferiores em 10 a 14 pontos percentuais ao total das taxas dos regimes legais de segurança social (parte do empregador + parte do trabalhador) dos concorrentes privados.
(118)
Na decisão «alargamento» de 2011 foram, por conseguinte, expressas dúvidas quanto à compatibilidade com o mercado interno da subvenção para pensões enquanto compensação pelos custos «históricos» das pensões, em conformidade com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.
III.2. Compensação pela prestação de serviços universais
(119)
A Alemanha baseia-se no artigo 106.o, n.o 2, do TFUE para justificar a compatibilidade das compensações estatais e das garantias estatais enquanto compensação pelas obrigações de serviço universal.
(120)
Com base no acórdão Altmark (41), na decisão «início do procedimento» de 2007, a Comissão considerou que as compensações estatais e as garantias estatais constituíam auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(121)
Na decisão «alargamento» de 2007, a Comissão exprimiu dúvidas quanto ao facto de as compensações estatais terem sido necessárias para o cumprimento das obrigações de serviço universal e adequadas para o efeito. No entender da Comissão, haverá que examinar, nomeadamente, a afetação de custos aos serviços universais e serviços comerciais de acordo com os princípios gerais estabelecidos no enquadramento comunitário de 2005. A Comissão tinha ainda dúvidas quanto à determinação de um lucro razoável, que teria de ter em conta a rendibilidade média da indústria e as posições de risco da Deutsche Post.
IV. PARECER WIK
(122)
O parecer WIK foi encomendado para ajudar a Comissão no exame das contas da Deutsche Post no período de 1990-2007, a fim de determinar se a Deutsche Post não teria sido sobrecompensada pelas suas obrigações de serviço universal. À WIK Consult GmbH foram confiadas em especial as seguintes tarefas:
-
Determinação do valor de referência para o lucro razoável,
-
Exame da alocação dos custos internos e acordos de preços de transferência intragrupo e
-
Cálculo da sobrecompensação para os custos líquidos das obrigações de serviço universal.
IV.1. Descrição da conta de receitas e despesas regulamentar de 2009
(123)
Na sequência da injunção para prestação de informações emitida pela Comissão em 30 de outubro de 2008, a Alemanha apresentou finalmente em 2009 uma série completa de contas de receitas e despesas regulamentares («RDR») para o período de 1990-2007 (a seguir designada «RDR 2009»).
IV.1.1. Receitas
(124)
As receitas da Deutsche Post podem ser dividas em três grandes categorias:
-
Serviços universais regulados de distribuição de correio (62 % das receitas totais no período de 1990-2007)
Os serviços de distribuição de correio com preços regulados abrangem todos os serviços universais prestados em mercados onde a Deutsche Post detinha uma posição de mercado dominante, incluindo os serviços em que beneficiava da concessão da licença exclusiva. No período de 1990-2007, estes serviços geraram 62 % das receitas totais da Deutsche Post (42).
-
Serviços universais não regulados (26 % das receitas totais no período de 1990-2007)
Os serviços universais de encomendas postais são sempre prestados em mercados abertos à concorrência onde a Deutsche Post apenas detém uma quota média de mercado de 30 %. No período de 1990-2007, os serviços universais de encomendas postais geraram 15 % das receitas totais da Deutsche Post.
Os serviços universais de distribuição de correio com preços não regulados (por exemplo, catálogos, correio transfronteiras) geraram cerca de 11 % das receitas totais da Deutsche Post.
-
Serviços comerciais não regulados (12 % das receitas totais no período de 1990-2007)
A Deutsche Post utilizou a sua rede de estações de correio não só para a venda de serviços postais, mas também para a venda de produtos e serviços do Postbank AG e - em menor medida - da Deutsche Telekom. Estes serviços comerciais de vendas geraram cerca de 6 % das receitas totais da Deutsche Post.
Os serviços comerciais de encomendas postais e distribuição de correio (por exemplo, publicidade endereçada) representam cerca de 4 % das receitas totais da Deutsche Post.
Além disso, a Deutsche Post prestou uma série de diferentes serviços, nomeadamente na sua qualidade de holding de filiais internacionais que operam noutras áreas de atividade (por exemplo, Danzas, DHL). Com estes outros serviços comerciais de vendas foram geradas cerca de 2 % das receitas totais da Deutsche Post.
Figura 3
Percentagem média das receitas no período de 1990-2007 (com base em valores nominais)
(125)
O parecer WIK cobre apenas os serviços comerciais prestados pela pessoa coletiva DPAG e a sua antecessora, o POSTDIENST, em conexão com o serviço universal. Os serviços comerciais (por exemplo, o correio expresso da DHL a nível mundial) prestados por outras pessoas coletivas no âmbito da Deutsche Post World Net (a seguir designada «DPWN») não foram objeto do parecer.
IV.1.2. Cálculo dos encargos na RDR 2009
(126)
Contrariamente à RDR que a Deutsche Post apresentou à autoridade reguladora para as decisões «preço máximo» de 2002, 2007 e 2011, a RDR 2009, que nunca foi apresentada à autoridade reguladora postal, contém um montante significativamente maior de encargos alocados pela Deutsche Post aos serviços regulados.
(127)
Com base na RDR 2009, a Deutsche Post alega um encargo médio de […] mil milhões EUR para o período de 1990-2006 em comparação com os […] mil milhões EUR indicados na RDR 2002.
Figura 4
Comparação dos encargos com serviços universais baseados na RDR 2009 com os encargos aprovados no âmbito da decisão «preço máximo» de 2002 (valor nominal médio anual em milhões EUR)
[…]
(128)
Enquanto no caso do encargo n.o 2 (custos sociais inabituais em condições de concorrência) e do encargo n.o 4 (seguro de pensão complementar) não há qualquer diferença substancial entre as RDR 2002 e 2009, o encargo n.o 1 (salários de base inabituais em condições de concorrência) quase […]. Contrariamente à RDR 2002, a Deutsche Post já não utiliza agora os salários ETV como valor de referência para os salários «habituais em condições de concorrência», mas sim o salário mínimo para o setor postal, baseado num regulamento do ministério federal do Trabalho de 2007 (a seguir designado «salário mínimo de 2007»). No entanto, note-se que este regulamento foi declarado ilegal pelo Tribunal Administrativo Federal, nunca tendo produzido efeitos.
(129)
Além disso, a Deutsche Post apresentou na RDR 2009 um novo encargo, «infraestrutura correio», que abrange os custos incrementais associados ao sexto dia de entrega (em média, […] milhões EUR por ano). O cálculo baseia-se na premissa contrafactual de que, sem as obrigações de serviço universal, a Deutsche Post apenas entregaria correio cinco dias por semana e não seis.
(130)
O encargo n.o 3 - encargo com infraestruturas de estações de correio - é calculado de forma diferente em relação à RDR 2002. O encargo abrange agora as supostas economias de custos que poderiam ter sido obtidas se todas as estações de correio fossem exploradas enquanto agências desde 1990. O encargo n.o 3 é calculado com base na remuneração paga, em 2007, pela Deutsche Post a terceiros por serviços de vendas.
IV.1.3. Margens de lucro na RDR 2009
(131)
A alocação dos encargos aos serviços universais de distribuição de correio com preços regulados alivia significativamente os serviços não regulados de custos como, por exemplo, os custos salariais e sociais. Esta realocação leva a margens de lucro claramente positivas de cerca de [15 % a 25 %] nos serviços comerciais e a perdas de quase [0 % a 10 %] nos serviços de distribuição de correio com preços regulados.
(132)
Embora a Deutsche Post apresente nas suas contas anuais lucros muito elevados na sua divisão «distribuição de correio» (ver também secção V.3), esses lucros são mais que consumidos pelos encargos transferidos dos serviços com preços não regulados para os serviços com preços regulados.
Figura 5
Retornos de vendas médios com base na RDR 2009
[…]
IV.2. Valor de referência para a determinação do lucro razoável
IV.2.1. Cadeia de valor da Deutsche Post: operações de baixa tecnologia e risco comercial reduzido
(133)
Para preparar o valor de referência para a determinação do lucro «razoável» e a avaliação da alocação de custos é necessária uma análise da cadeia de valor e dos riscos comerciais associados. Só se as características funcionais e de risco forem conhecidas é que é possível pesquisar um grupo de empresas «comparáveis» e calcular um valor de referência para o lucro razoável previsto para a Deutsche Post
IV.2.1.1. A cadeia de valor num setor comercial de baixa tecnologia
(134)
A cadeia de valor da Deutsche Post pode ser dividida em duas funções principais:
-
rede de entrega a nível nacional para envios de correio e encomendas postais
-
rede de estações de correio a nível do país.
(135)
A logística de uma rede de distribuição de correio e encomendas postais é um setor comercial de baixa tecnologia que não requer grandes atividades em termos de investigação ou desenvolvimento. Portanto, todos os outros operadores no setor trabalham de uma forma comparável e estandardizada. Tais atividades são descritas frequentemente como «funções de rotina». A natureza de rotina destas atividades reflete-se também no facto de terem sido externalizadas em grande medida pela Deutsche Post. O mesmo se aplica também aos serviços de vendas prestados através da rede de estações de correio a nível nacional, que também têm vindo a ser cada vez mais externalizados.
(136)
Além dessas funções de rotina, os ativos incorpóreos mais importantes da Deutsche Post são a base de clientes, o nome de marca e a forte posição no mercado, sobretudo nos mercados de distribuição de correio. No parecer WIK, no entanto, considera-se que esses ativos incorpóreos não se devem, no essencial, aos esforços ou aos investimentos da Deutsche Post, mas sim, em muito maior medida, à sua anterior licença exclusiva. A Deutsche Post não tinha, assim, de fazer grandes investimentos em matéria de marketing, podendo basear-se até 2007 na sua posição de mercado legalmente garantida. Portanto, à Deutsche Post não devia ser permitida qualquer remuneração por esses ativos incorpóreos.
IV.2.1.2. Risco reduzido devido às medidas estatais
(137)
Por várias razões, a Deutsche Post estava exposta a um menor risco do que os seus concorrentes, tanto nos serviços com preços regulados como nos serviços com preços não regulados.
(138)
Em primeiro lugar, a Deutsche Post esteve protegida até 2007 por um monopólio legal nos serviços de distribuição de correio. Além disso, a Deutsche Post beneficiou em todos os serviços regulados de distribuição de correio de uma quota de mercado de 90 % e de uma concorrência inexistente ou, quando muito, fraca. Os serviços com preços regulados geraram quase dois terços das receitas da Deutsche Post.
(139)
Em segundo lugar, a autoridade reguladora postal aprovou um limite máximo de preço para os serviços regulados de distribuição de correio. Este limite máximo foi fixado acima dos custos de uma empresa eficiente, nomeadamente para compensar os custos alegadamente inabituais em condições de concorrência no setor dos serviços com preços não regulados. Nenhum concorrente da DPAG dispunha de uma licença exclusiva ou de uma posição dominante que lhe permitisse um financiamento cruzado dos custos sociais. Portanto, a licença exclusiva e a posição dominante, não só no setor dos serviços universais regulados como também no setor dos serviços universais não regulados e dos serviços comerciais, levaram a uma redução substancial dos riscos comerciais.
(140)
Em terceiro lugar, outras medidas estatais, tanto no setor dos serviços universais como no dos serviços comerciais, também levaram a uma redução significativa do risco. Assim, as compensações estatais neutralizaram as perdas no início dos anos 90, e as garantias estatais permitiram à Deutsche Post, apesar da sua difícil situação financeira no início dos anos 90, obter capital à mesma taxa de juro do governo federal até 1995.
(141)
Globalmente, a Deutsche Post foi confrontada com riscos de mercado e de custos significativamente inferiores aos dos seus concorrentes, uma vez que não teve de consolidar ela própria a sua base de clientes e pôde repercutir as subidas de custos através de um aumento dos preços regulados. Com base nesses argumentos, o parecer WIK conclui que os concorrentes comparáveis mais adequados seriam as empresas postais que apenas exercem funções de rotina (por exemplo, não investem em grande medida em marketing nem no nome de marca) e não estão expostas a um grande grau de risco (por exemplo, dispõem de contratos de longo prazo).
IV.2.2. Quantificação do valor de referência para um lucro razoável,
(142)
Com base nos resultados da análise funcional e de risco, foram pesquisadas no âmbito do parecer WIK em bases de dados financeiros (por exemplo, na base de dados ORBIS que cobre cerca de 10 milhões de empresas em todo o mundo) empresas postais comparáveis. Controlando as fases da seleção quantitativa e qualitativa, foi possível identificar empresas comparáveis que prestam serviços postais em mercados abertos à concorrência.
(143)
Para o parecer WIK foi selecionado um grupo de 26 empresas comparáveis que prestam serviços principalmente no ramo das encomendas postais e exercem as atividades de rotina típicas dos operadores postais. Todos os concorrentes comparáveis provinham do setor industrial «serviços postais e de correio» (código NACE (43) 641).
(144)
Neste contexto, note-se que o número dos concorrentes comparáveis é limitado, porque, devido à licença exclusiva do operador estabelecido que abrangia uma parte significativa dos serviços de distribuição de correio, as empresas privadas praticamente não prestaram até agora serviços em grande quantidade. Além disso, no parecer WIK os operadores postais estabelecidos de outros países são excluídos como empresas comparáveis, porque - tal como a Deutsche Post - estão protegidos por licenças exclusivas e não exercem a sua atividade primariamente em mercados abertos à concorrência.
(145)
Para determinar o lucro «razoável», o parecer WIK utiliza o retorno das vendas (return-on-sales, a seguir designado «ROS»), o qual corresponde ao lucro contabilístico [lucro antes de juros e impostos (EBIT)] dividido pelas vendas. Além disso, o parecer WIK calcula o retorno do capital próprio (return-on-assets, a seguir designado «ROA») (por exemplo, o EBIT como percentagem do capital total), para dispor de um valor de referência baseado no capital para determinar o lucro razoável.
Quadro 3
Valores de referência ROS e ROA segundo o parecer WIK
Retorno das vendas
(ROS)
Retorno do capital próprio
Mediana
3,48 %
7,33 %
Limite máximo (75.o percentil)
6,77 %
13,41 %
(146)
Da amostra resulta que a mediana ROS na parte competitiva do setor postal foi de 3,48 % no período de 1998-2007. O parecer WIK inclui, porém, não só a mediana dos retornos, mas também um limite máximo para o lucro razoável, nomeadamente o terceiro quartil do lucro dos concorrentes comparáveis, que se situa num ROS de 6,77 %. Expresso de outro modo, isso significa que 75 % dos concorrentes comparáveis obtêm um lucro inferior a um ROS de 6,77 % (44)
(147)
No que respeita ao retorno do capital próprio, o parecer WIK apresenta uma mediana ROA de 7,33 % e um limite máximo de 13,41 %.
(148)
Uma vez que a Deutsche Post está exposta a um risco muito menor do que as empresas comparáveis que operam em mercados altamente competitivos (por exemplo, o mercado de encomendas expresso), o parecer WIK considera que a mediana ROS de 3,48 % representa um valor de referência prudente e conservador para o lucro razoável da Deutsche Post, não sendo de recomendar a utilização de um valor maior na parte até ao terceiro quartil ROS de 6,77 %. É inclusive defensável um valor de referência inferior, uma vez que a mediana ROS de 3,48 % se reflete num ROA de 7,33 %, que ainda seria claramente superior à taxa de juro isenta de risco.
IV.3. Exame da alocação de custos
(149)
No parecer WIK, é criticada a alocação de encargos efetuada na RDR 2009, porque as margens ROS de cerca de [15 % a 25 %] dos serviços comerciais são claramente superiores à média do setor (45). Uma vez que, apesar de margens de lucro significativamente inferiores, os concorrentes privados são rentáveis, o parecer WIK conclui que aos serviços comerciais da Deutsche Post devia ser alocada uma maior percentagem de custos, partindo, portanto, de encargos correspondentemente menores para os serviços regulados.
(150)
O parecer WIK conclui, assim, que, apesar dos custos suportados, todos os serviços comerciais ainda conseguem obter um lucro que corresponde à mediana ROS de 3,48 % dos concorrentes. Por conseguinte, no que respeita ao período de 1990-2007, em relação aos serviços regulados o parecer baseia-se num encargo médio anual inferior em […] milhões EUR.
(151)
Uma vez que uma grande parte dos serviços comerciais de vendas foi prestada para as empresas coligadas Postbank e Telekom, o parecer WIK também examina se os preços finais cobrados por ambas as empresas poderiam ser considerados preços de mercado e, portanto, como um valor de referência adequado para os custos a suportar pelos serviços comerciais de vendas. Com base nos elementos de prova disponíveis, o parecer WIK considera que os acordos entre a Deutsche Post e as duas empresas coligadas refletem as condições que partes terceiras independentes também teriam acordado. Uma vez que, no início dos anos 90, não tinham, em princípio, a possibilidade de utilizar redes externas de vendas, o POSTBANK e a TELEKOM acordaram em dividir os custos incorridos. No entanto, quando o Postbank e a Deutsche Telekom anos mais tarde puderam encontrar mais facilmente outras redes de distribuição, o contrato foi alterado para uma comissão baseada nas receitas, que correspondia mais a um contrato típico para a prestação de serviços de vendas (46).
IV.4. Ajustamento da RDR 2009
(152)
No parecer WIK são feitos vários ajustamentos da RDR 2009 de acordo com o seguinte método:
Quadro 4
Método de cálculo do parecer WIK para os lucros anuais excessivos com base na RDR 2009
Receitas do serviço universal
-
Custos do serviço universal
-
Lucro razoável
+
Compensações estatais
Lucros excessivos
IV.4.1. Ajustamento das receitas do serviço universal
(153)
A Deutsche Post vendeu uma grande parte dos seus imóveis (por exemplo, imóveis que já não eram necessários devido à reestruturação das operações postais). Essas receitas devem ser atribuídas ao serviço universal, porque este era o principal utilizador desses ativos e os alugou aos serviços comerciais.
(154)
Devido a esse ajustamento, as receitas do serviço universal em todo o período de 1990-2007 aumentaram anualmente em média […] milhões EUR.
IV.4.2. Ajustamento dos custos para a prestação do serviço universal
IV.4.2.1. Discriminação das contas de custos
(155)
A RDR 2009 não fornece uma discriminação correta dos preços de transferência intragrupo: No caso do serviço universal, não é indicado o total dos lucros obtidos, uma vez que os lucros provenientes de determinadas funções (por exemplo, estações de correio) não são discriminados por serviços universais e serviços comerciais (por exemplo, os custos de cada serviço), mas sim agregados e imputados como lucros comerciais. A Deutsche Post não podia, por isso, apresentar contas distintas, como é exigido na Diretiva 2006/111/CE da Comissão, de 16 de novembro de 2006, relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados-Membros e as empresas públicas, bem como à transparência financeira relativamente a certas empresas (47).
(156)
Embora a Deutsche Post tenha apresentado para os anos até 1997 uma desagregação aproximada das contas internas de custos, no parecer WIK as contas de custos tiveram de ser corrigidas a partir de 1997; custos erroneamente «estacionados» nos serviços universais foram transferidos para os serviços comerciais.
(157)
Com a correção correspondente, os custos anuais do serviço universal no período de 1998-2007 baixaram em média […] milhões EUR.
IV.4.2.2. Ajustamento da alocação dos encargos aos serviços com preços regulados e preços não regulados
(158)
Tal como explanado supra, o parecer WIK não corrige cada um dos encargos separadamente. Em vez disso, no novo cálculo são utilizados os preços finais dos serviços comerciais, considerados como um valor de referência sólido para os custos médios do setor. Consequentemente, são utilizados todos os lucros excessivos provenientes dos serviços comerciais (48) para o financiamento dos encargos inicialmente alegados. No período de 1990-2007, os encargos baixaram anualmente em média […] milhões EUR.
IV.4.2.3. Custos neutros em termos de resultados para o seguro de pensão complementar (encargo n.o 4)
(159)
Com o encargo n.o 4, o seguro de pensão complementar, a Deutsche Post assumiu custos que não são apresentados nas suas contas anuais. Uma vez que o valor de referência ROS é calculado com base na RDR dos «concorrentes comparáveis», nas contas de custos da Deutsche Post só podem ser considerados os custos permitidos nas normas nacionais de contabilidade ou nas normas internacionais de contabilidade (IAS). Portanto, os custos adicionais, que normalmente não são incluídos nas contas IAS, não podem ser aceites, e têm de ser financiados a partir da margem de lucro fixada (valor de referência).
(160)
Com o ajustamento correspondente, os custos do encargo n.o 4 (seguro de pensão complementar) baixam por ano em média […] milhões EUR no período de 1990-2007.
IV.4.3. Correção dos custos de capital no lucro razoável
(161)
A Deutsche Post imputou custos de capital à RDR 2009 que inicialmente não foram incluídos na RDR, por exemplo, custos para […] e […]. No parecer WIK, são eliminados tanto os custos para […] como para […] e substituídos pelo valor de referência para o lucro razoável.
IV.4.3.1. Período de 1996 a 2007
(162)
O lucro razoável é calculado com base nas receitas corrigidas provenientes dos serviços universais e no valor de referência ROS de 3,48 %, do que resulta um lucro razoável anual de, em média, […] milhões EUR. Os custo médios anuais de capital de […] milhões EUR (custos com juros de […] milhões EUR e amortizações regulamentares acrescidas de […] milhões EUR) são eliminados da RDR 2009.
(163)
Particularmente significativo é o facto de o lucro razoável, que é calculado com base no valor de referência ROS de 3,48 %, ser, em comparação com a RDR 2009, em termos absolutos, superior aos custos de capital alegados pela Deutsche Post (por exemplo, custos com juros, que foram calculados com base num ROS interno de cerca de […] do capital próprio utilizado e em custos de amortização acrescidos baseados no valor de mercado).
IV.4.3.2. Período de 1990 a 1995
(164)
De acordo com o artigo 63.o, n.o 1, da PostVerfG, a Deutsche Post teve de pagar até 1995 as chamadas Ablieferungen (49) ao governo federal, as quais se elevaram a cerca de 5,838 mil milhões EUR, ou seja, 8 % das vendas. Em contrapartida, a Deutsche Post foi libertada, de acordo com o artigo 63.o, n.o 4, da PostVerfG, da obrigação de pagar dividendos para além das Ablieferungen.
(165)
No parecer WIK, renuncia-se expressamente a ter ainda em conta um «lucro razoável» para o período até 1995, porque as Ablieferungen já cobriam inteiramente os custos do capital próprio da Deutsche Post. Por conseguinte, os custos de capital médios anuais da Deutsche Post de […] milhões EUR (custos com juros de […] milhões EUR e amortizações regulamentares acrescidas de […] milhões EUR) são eliminados da RDR 2009, sendo os custos dos serviços universais reduzidos em conformidade.
IV.4.4. Conclusões
(166)
Tanto a RDR 2009 como o parecer WIK mostram que, em 1996, as receitas dos serviços universais não foram suficientes para cobrir os custos do serviço universal. Embora a Deutsche Post de acordo com a RDR 2009, mesmo tendo em conta as compensações estatais, tenha registado um défice acumulado em todo o período até 2007, o parecer WIK chega à conclusão de que as compensações estatais foram de tal modo elevadas que permitiram à Deutsche Post atingir o limiar de rendibilidade em 1997.
(167)
De acordo com a RDR 2009, a rendibilidade dos serviços universais praticamente não aumentou até 1999, e só depois de 2000 é que as receitas provenientes dos serviços universais cobriram em média os custos. Em contrapartida, o parecer WIK mostra, a partir de 2000, lucros significativos nos serviços universais claramente acima da mediana ROS de 3,48 %, embora nos serviços de encomendas postais apenas se tenham obtido retornos das vendas inferiores à média de […] (ver figura 6).
Figura 6
Comparação dos lucros anuais excessivos dos serviços universais no período de 1990-2007 (em milhões EUR, valores nominais)
V. OBSERVAÇÕES DAS PARTES
(168)
As partes apresentaram as suas observações sobre a decisão «início do procedimento» de 1999, a decisão «alargamento» de 2007 e a decisão «alargamento» de 2011. Nesta secção, resumem-se as principais observações sobre as três decisões.
V.1. Licença exclusiva para a utilização dos selos postais emitidos pelo ministério federal das Finanças
(169)
A TNT duvida que a Deutsche Post tenha pago uma taxa pela licença exclusiva para a utilização dos selos postais emitidos pelo Ministério Federal das Finanças. De acordo com o artigo 43.o da PostG de 1997, o ministério federal das Finanças tem o direito exclusivo de emitir selos postais com a marca impressa «Alemanha». Um prestador de serviços postais que solicite a utilização de tais selos postais tem de pagar uma taxa e assumir os custos. De acordo com o artigo 54.o da PostG de 1997, a Deutsche Post AG dispôs até 31 de dezembro de 2007 da licença exclusiva para os selos postais emitidos pelo ministério federal das Finanças.
(170)
Se a Deutsche Post tiver utilizado efetivamente os selos postais emitidos pelo Ministério Federal das Finanças a título gratuito, isso constitui então, no entender da TNT, um auxílio estatal ilegal.
(171)
A Comissão observa que essa medida não foi abordada na decisão «início do procedimento» de 1999, na decisão «alargamento» de 2007 e na decisão «alargamento» de 2011. Não é, portanto, objeto da presente decisão.
V.2. Subvenção para pensões
(172)
No entender da UPS, a Deutsche Post beneficiou de uma vantagem, porque foi dispensada em parte das obrigações de pagamento existentes antes de 1995. Uma vez que os operadores normais têm de suportar os seus custos com pensões, a Deutsche Post encontrava-se em melhor posição do que os seus concorrentes. Além disso, a UPS concorda com a argumentação da Comissão de que o auxílio estatal em causa não pode ser considerado como um auxílio existente, uma vez que a posição da Deutsche Post tinha mudado essencialmente e haviam sido introduzidas novas disposições regulamentares, em virtude das quais a Deutsche Post é dispensada em parte das suas obrigações de assumir os custos com pensões dos seus funcionários públicos. No entender da UPS, tais alterações fundamentais de um sistema não podem ser consideradas como simples alterações de natureza puramente formal ou administrativa.
(173)
A UPS saúda a conclusão preliminar da Comissão de que a subvenção para pensões não pode ser considerada compatível com o mercado interno, em conformidade com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE. Dada a rendibilidade sustentada bem como a licença exclusiva da Deutsche Post, é legítimo questionar a necessidade de um alívio dos alegados custos «históricos». Além disso, a subvenção concedida não é adequadamente proporcional ao objetivo de interesse comum avançado pela Alemanha, em especial porque os custos «históricos» seriam compensados por preços mais elevados de distribuição de correio e pela subvenção para pensões. A UPS aponta que o ónus da prova para a proporcionalidade da medida cabe ao governo federal. A Alemanha não explicou até agora de forma precisa a proporcionalidade das vantagens que a medida traz para a Deutsche Post.
(174)
De acordo com a UPS, graças ao auxílio estatal foi possível à Deutsche Post posicionar-se melhor não só na Alemanha mas também noutros mercados europeus onde está em concorrência com outros prestadores de serviços postais como a UPS. Uma vez que a Deutsche Post conseguiu consolidar a sua posição na área comercial com a ajuda das subvenções para pensões em detrimento de outras partes interessadas, a distorção da concorrência afetou os concorrentes da Deutsche Post.
(175)
A UPS exige que a Comissão examine todas as subvenções para o financiamento de direitos de pensão, que são mencionadas na decisão de 2011 relativa ao alargamento do procedimento formal de investigação para o período de 2007-2011, inclusive no que respeita à sua necessidade e proporcionalidade, investigando, além disso, se a Deutsche Post ainda continua a receber auxílios estatais que seriam ilegais de acordo com o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(176)
Além disso, a UPS insta a Comissão a explicar em detalhe como chegou à conclusão de que os auxílios estatais concedidos à Deutsche Post não eram compatíveis com o mercado interno. Em particular, a UPS pede o envio de um exemplar do parecer WIK para que possa fazer uma ideia sobre até que ponto os resultados deste foram utilizados para a avaliação da subvenção para pensões na decisão «alargamento» de 2011.
V.3. Compensação pela prestação de serviços universais
(177)
A UPS apoia plenamente a investigação da Comissão e subscreve sem restrições a avaliação da compensação pela prestação de serviços universais efetuada na decisão «alargamento» de 2007. Além disso, a UPS enviou uma versão atualizada (50) do relatório de peritos NERA, de outubro de 2006 (51), em que a Comissão se refere ao considerando 58 da decisão «alargamento» de 2007:
(178)
Enquanto no relatório de peritos NERA de 2006 se estimou, para o período após 1999, um retorno de capital médio para a divisão «distribuição de correio» da DPWN superior a 20 % (52), a versão atualizada do estudo parte de um retorno de capital mesmo superior a 50 % no período de 2000-2005. Para o período de 2003 a 2005, o retorno do capital foi estimado em mais de 100 %. A UPS chega à conclusão de que os lucros da divisão regulada da distribuição de correio, extremamente rentável, teriam sido mais que suficientes para cobrir as perdas do serviço universal.
(179)
Além disso, no entender da UPS, a contabilidade de custos da Deutsche Post não é uma boa base para uma análise e avaliação da rendibilidade e encargos do setor reservado. Por isso, há que realizar uma análise exaustiva da alocação de custos aos serviços regulados, serviços universais e serviços comerciais. Todas as vantagens concedidas à Deutsche Post para a cobertura dos seus custos «históricos», como, por exemplo, as injeções de capital da Alemanha para a Deutsche Post em 1995 e a transferência de ativos sob a forma de imóveis e infraestruturas, teriam de ser consideradas na determinação do montante do auxílio estatal e do montante da sobrecompensação.
(180)
No que respeita aos acordos relativos a preços internos de transferência intragrupo com as empresas associadas, a UPS tem, em conformidade com o acórdão Chronopost (53), de continuar a aplicar o princípio de plena concorrência (arm’s length principle). Por conseguinte, a Comissão deve examinar o acordo entre a Deutsche Post e a DPEED especialmente no que respeita aos acordos de preços nele estabelecidos.
V.4. Preços excessivos do correio
(181)
A FFPI apoia inteiramente a decisão «alargamento» de 2011. No entender da FFPI, as alterações legislativas e administrativas que têm como resultado custos com pensões mais elevados constituem um risco comercial normal que pode inclusive afetar a rendibilidade de uma empresa. Uma vez que as empresas que operam sob condições normais de mercado têm de financiar tais custos adicionais a partir dos seus próprios recursos, a Deutsche Post não devia ter recebido quaisquer subvenções para pensões da parte da Alemanha
(182)
Além disso, a FFPI aponta que a Deutsche Post no seu relatório anual de 2000 sublinhava especialmente a importância da reforma das suas pensões de velhice e explicado, nesse contexto, que o aumento de 98,6 % do EBITA (resultados de exploração antes de impostos, juros e amortizações) registado nos envios postais para clientes empresariais se devia sobretudo ao menor volume de contribuições para o fundo de pensões dos funcionários públicos. Consequentemente, a reforma das pensões não deve ser considerada como de somenos importância ou predominantemente de natureza administrativa.
(183)
De acordo com um estudo realizado pela FFPI de 2001 a 2008, o preço dos selos em vigor em 2009 na Alemanha para as cartas normalizadas até 20 gramas era dos mais elevados. Em contrapartida, os selos para o envio de encomendas postais até 500 g situavam-se no segmento inferior, o que sugere a existência de subsidiação cruzada.
(184)
A FFPI está convencida de que o apoio à Deutsche Post não se destinava a estimular o crescimento do mercado postal alemão ou de determinados serviços postais. Durante o período de investigação, a Deutsche Post foi uma empresa rentável que conseguiu reforçar a sua posição de liderança no mercado alemão, aumentar o seu desempenho e expandir as suas atividades. Por conseguinte, as subvenções para pensões não podem ser consideradas compatíveis com o mercado interno, ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE
V.5. Margens de lucro
(185)
No entender da BIEK, a prática da Deutsche Post de utilizar a sua posição dominante em certos mercados de distribuição de correio para o financiamento cruzado dos custos dos serviços de distribuição de correio e de encomendas postais prestados em mercados mais competitivos foi feita em detrimento de outros operadores postais. Uma vez que, nos mercados em que dispunha de uma licença exclusiva e a sua quota de mercado continua a situar-se acima dos 90 %, podia aumentar os seus preços, a Deutsche Post estava em condições de financiar de forma cruzada os custos em mercados mais competitivos.
(186)
Além disso, a BIEK argumenta que, apesar dos alegados custos «históricos», a Deutsche Post obtém lucros consideravelmente superiores aos das empresas comparáveis noutros países europeus, como o mostram, nomeadamente, as margens ROS de 10 % a 20 % a nível dos envios nacionais. Esta margem de lucro até poderia estar distorcida no sentido da baixa, uma vez que os envios nacionais também abrangiam os serviços de encomendas postais onde a margem de lucro é, em média, inferior à dos serviços de distribuição de correio.
(187)
No que respeita aos custos salariais alegadamente mais elevados segundo a Deutsche Post, a BIEK assinala que a Deutsche Post utiliza os salários médios do setor dos transportes como valor de referência para o cálculo dos salários que tem de suportar em comparação com os seus concorrentes. A BIEK alega que, embora a Comissão tenha de facto utilizado esses números na sua decisão «alargamento» de 2011 como valor de referência para seus cálculos, tem dúvidas de que os concorrentes da Deutsche Post paguem salários pelo menos 15 % acima dos salários médios. Os custos salariais alegadamente mais elevados são, portanto, muito inferiores ao afirmado pela Deutsche Post. De acordo com a BIEK, a diferença restante nos custos salariais não deve ser imputada aos custos «históricos», mas sim à dimensão e à posição dominante da Deutsche Post.
(188)
Além disso, no entender da BIEK, os custos «históricos» da Deutsche Post, incluindo os custos com pensões, foram mais que compensados pelos preços regulados mais elevados da distribuição de correio. As medidas de auxílio objeto de avaliação pela Comissão teriam levado até agora a uma situação onde, em princípio, não existe concorrência nos serviços de distribuição de correio e a concorrência está significativamente distorcida nos serviços de encomendas postais.
VI. OBSERVAÇÕES DA ALEMANHA
VI.1. Observações sobre a subvenção para pensões
VI.1.1. Nenhuma vantagem financeira devido a compensação para custos sociais inabituais em condições de concorrência
(189)
Com base no acórdão Combus (54), a Alemanha considera que os pagamentos estatais efetuados no âmbito da privatização dos prestadores de serviço universal anteriormente na posse do Estado enquanto compensação pelos custos com pensões - que excedam o nível normalmente assumido pelos concorrentes privados - não constituem um auxílio.
(190)
A Alemanha concorda com a Comissão em que os custos sociais da Deutsche Post devem ser comparados com os custos sociais dos concorrentes. Esta comparação deve, no entanto, ser feita com base no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE e não apenas mais tarde no decurso do exame da compatibilidade em conformidade com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.
VI.1.2. Nenhuma vantagem financeira em relação à situação antes de 1995
(191)
Segundo a Alemanha, a subvenção para pensões não aliviou a Deutsche Post de custos que normalmente teria de suportar a partir dos seus próprios recursos. A Deutsche Post não beneficiou, portanto, de nenhuma vantagem na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. No entender da Alemanha, a Deutsche Post nunca esteve legalmente obrigada nem economicamente em condições de pagar as pensões dos funcionários públicos antes e depois de 1995.
(192)
Em primeiro lugar, a Alemanha alega que, de acordo com o artigo 46.o da PostVerfG de 1989, os funcionários públicos absorvidos pela Deutsche Post em 1989 continuavam ao serviço do Estado. Mesmo após a segundo reforma postal de 1995, os funcionários públicos da Deutsche Post continuaram, de acordo com o artigo 2.o, n.o 3, da PostPersRG de 1994 e do novo artigo 143.o, alínea b), recém-inserido na Lei Fundamental, ao serviço do Estado.
(193)
Uma vez que o governo federal foi sempre o único devedor dos direitos de pensão dos funcionários públicos, a Deutsche Post nunca teve a obrigação legal de utilizar os seus próprios recursos.
(194)
Mesmo se, de acordo com o artigo 54.o, n.o 2, da PostVerfG de 1989, a Deutsche Post fosse obrigada a financiar os direitos de pensão dos funcionários públicos, a Alemanha mantém que essa disposição em matéria de direitos (assim como a obrigação prevista no artigo 63.o da PostVerfG de 1989 em matéria de pagamento de Ablieferungen) era apenas uma «convenção interna» para obter receitas para o orçamento federal. Não implicava qualquer obrigação da Deutsche Post em relação aos funcionários públicos.
(195)
Mesmo após a segundo reforma postal de1995, o orçamento federal, ao abrigo do artigo 2.o, n.o 3, da PostPersRG de 1994 e dos artigos 14.o e 16.o da PostPersRG de 1994, continua a ser o único devedor em relação às pensões dos funcionários públicos. A obrigação imposta pelo artigo 16.o, n.o 1, da PostPersRG no sentido de a Deutsche Post contribuir para o fundo de pensões dos funcionários públicos da Post, bem como a obrigação ao abrigo do artigo 54.o, n.o 2, da PostVerfG de 1989, só aliviou, portanto, o orçamento federal. Não alterou em nada a obrigação exclusiva do orçamento federal em matéria de pensões.
(196)
Em termos de direito civil, também não seria possível ao governo federal transferir a sua obrigação em matéria de direitos de pensão dos funcionários públicos para a DPAG recém-criada em 1995. No caso de transferência das obrigações em matéria de pensões para uma filial juridicamente independente, a empresa-mãe, de acordo com os princípios do direito civil, continua a ser responsável pelo pagamento desses direitos pecuniários de terceiros.
(197)
Além disso, a Alemanha alega que a Deutsche Post nunca dispôs de fundos próprios suficientes para financiar os encargos com as pensões. Por um lado, antes de 1995 o POSTDIENST registou sempre défices, os quais tiveram de ser compensados por transferências públicas no valor de 5,6 mil milhões EUR. Por outro lado, no momento em que o POSTDIENST foi transformado na DPAG em 1995, os défices acumulados com pensões elevavam-se a cerca de […] mil milhões EUR Com tais dívidas no lado do passivo do balanço, não seria possível criar a DPAG como uma empresa de direito privado, uma vez que o governo federal não disponibilizara a base de capital correspondente para a necessária viabilidade económica da DPAG.
VI.1.3. A subvenção para pensões é um auxílio existente nos termos do artigo 108, n.o 1, do TFUE
(198)
No entender da Alemanha, se for classificada como um auxílio estatal, a subvenção para pensões deve ser considerada, de acordo com o artigo 1.o, alínea b), subalínea i), do Regulamento (CE) n.o 659/1999, como um auxílio existente, pois o Estado é desde 1953, ou seja, desde a entrada em vigor da disposição relevante na Lei Fundamental alemã, o único devedor e o único responsável pelo financiamento dos direitos de pensão dos funcionários públicos. A Alemanha sustenta que nem a primeira reforma postal de 1989 nem a segunda reforma postal de 1995 alteraram esta obrigação do Estado em matéria de financiamento dos direitos de pensão. A Alemanha considera que a Deutsche Post, tanto antes como depois de 1995, não tinha a obrigação legal nem estava economicamente em condições de pagar as pensões dos funcionários públicos.
(199)
Além disso, a Alemanha remete para uma afirmação da Comissão no Tribunal Geral no processo T-266/02. No entender da Alemanha, de acordo com o n.o 54 do acórdão, a Comissão «considerou no âmbito da decisão impugnada que apenas as transferências efetuadas pela DB-Telekom lhe tinham conferido uma vantagem» (55).
(200)
Com base nesta afirmação, a Alemanha conclui que a Comissão também negou a existência de uma vantagem financeira no que se refere à subvenção para pensões. Para a Alemanha, a Comissão decidiu assim, em conformidade com o artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999, «não levantar objeções». Além disso, em conformidade com o artigo 1.o, alínea b), subalínea ii), do Regulamento (CE) n.o 659/1999, uma tal decisão positiva significaria que, no caso da subvenção para pensões, se trataria de um auxílio existente.
VI.1.4. A subvenção para pensões é uma compensação por custos «históricos» compatível com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 3, do TFUE
(201)
À luz da argumentação da Comissão na decisão La Poste, a Alemanha considera que a subvenção para pensões é compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, pelas seguintes razões:
-
A Deutsche Post pagou contribuições para a segurança social sem exceção superiores à contribuição do empregador para o seguro de reforma, de saúde e de dependência.
-
A vantagem comparativa determinada pela Comissão não é correta na medida em que o cálculo se baseia no pressuposto de que os serviços com preços regulados cobrem o alegado encargo n.o 2 (contribuições sociais inabituais em condições de concorrência). A La Poste - como outros operadores postais estabelecidos - também refinanciou os seus custos sociais por meio de preços de distribuição de correio mais elevados, facto que a Comissão, aliás, não teve em conta na sua decisão La Poste.
-
Embora a Alemanha concorde, em princípio, que as receitas dos serviços com preços regulados devem cobrir os alegados encargos, a Comissão não demonstrou que a autoridade reguladora tenha aprovado o pedido da Deutsche Post no sentido de financiar os custos sociais inabituais em condições de concorrência a partir das receitas reguladas, nem que as receitas reguladas tenham sido suficientemente elevadas para financiar esses custos sociais.
(202)
Além disso, a Alemanha recorda que, na sua decisão de início do procedimento relativa ao Royal Mail (56), a Comissão sublinhou que era importante, no interesse de decisões coerentes, avaliar os custos com pensões de ex-empresas estatais de acordo com critérios coerentes. Por conseguinte, a Comissão também deve ter em conta a sua decisão La Poste e a sua avaliação preliminar no caso do Royal Mail. Neste último caso, a Comissão não levantou objeções à compensação dos défices das pensões, apesar de o Relatório Hooper de 2008 mostrar que os custos com pensões do Royal Mail haviam sido cobertos em parte através de preços de distribuição de correio mais elevados.
VI.1.4.1. O valor de referência deve basear-se nos custos sociais habituais em condições de concorrência
(203)
Com base no parecer do Professor Ehlermann de 19 de julho de 2011 (57), a Alemanha alega que a Comissão cometeu dois erros no cálculo do valor de referência para os custos sociais da Deutsche Post.
(204)
No entender da Alemanha, a parte do trabalhador não deve ser incluída no valor de referência, uma vez que, no setor privado, um empregador não é legalmente obrigado a assumir a parte do trabalhador. Um empregador assumiria apenas por razões administrativas o pagamento do total das contribuições para a segurança social, embora tal não seja exigido por lei. A consideração da contribuição do trabalhador no valor de referência seria contrária à anterior prática de tomada de decisão (ver decisão La Poste).
(205)
Como base para o cálculo do valor de referência para os custos sociais devem ser utilizados os salários normais de mercado (58), uma vez que os salários dos funcionários públicos se situariam significativamente acima da média do mercado.
VI.1.4.2. As receitas dos serviços regulados não são suficientes para cobrir os custos sociais inabituais em condições de concorrência
(206)
Em primeiro lugar, a Alemanha sublinha que a premissa segundo a qual a plena cobertura do encargo n.o 2 a partir das receitas com preços regulados é puramente hipotética, uma vez que não é possível determinar se os preços regulados foram efetivamente aumentados para compensar os custos inabituais em condições de concorrência. Por um lado, a decisão «preço máximo» de 2002 não permite deduzir em que medida a autoridade reguladora postal teve em conta os alegados encargos para custos inabituais em condições de concorrência. Por outro lado, até 2002, os preços foram mantidos ao nível aprovado de 1997, não sendo possível determinar se esses preços incluíam uma compensação pelos custos sociais inabituais em condições de concorrência dos serviços não regulados.
(207)
A Alemanha alega que não basta mostrar que o setor com preços não regulados beneficiou de taxas de contribuição para a segurança social inferiores às dos concorrentes. Há que examinar também se os serviços regulados estavam efetivamente em condições de financiar os alegados encargos sociais inabituais em condições de concorrência a partir das suas receitas.
(208)
Só haveria uma vantagem financeira para a Deutsche Post em virtude da compensação pelos seus custos sociais inabituais em condições de concorrência se as prestações de compensação pagas à Deutsche Post fossem superiores ao total dos custos sociais suportados pela Deutsche Post com os seus funcionários públicos.
(209)
A Alemanha deplora a falta de um cálculo abrangente para estabelecer se, no total, há uma sobrecompensação ou uma subcompensação da Deutsche Post pelos seus custos sociais com os seus funcionários públicos. A Alemanha sublinha a necessidade desse cálculo para determinar se existe uma vantagem financeira, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
a) Segundo um parecer de peritos, existe uma subcompensação pelos custos sociais inabituais em condições de concorrência
(210)
Para corrigir esta situação, a Alemanha apresentou o parecer do professor Weber (59), a fim de demonstrar que os custos sociais associados ao emprego de funcionários públicos trouxeram uma desvantagem financeira para a Deutsche Post. Em primeiro lugar, o parecer mostra até que ponto os custos sociais efetivamente suportados pela Deutsche Post com funcionários públicos ultrapassam os custos sociais dos concorrentes privados com empregados (designados, no parecer, como «custos sociais da DPAG acima do nível do mercado» ou «desvantagem estrutural»). No parecer Weber, estes custos superiores ao nível de mercado são comparados com a compensação pelo encargo n.o 2.
(211)
Como se pode ver no quadro 5, o parecer inclui os pagamentos da Deutsche Post para o fundo de pensões dos funcionários públicos e outros custos sociais - por exemplo, contribuições para os custos de saúde e para o seguro contra acidentes e outros seguros - nos custos sociais resultantes do emprego de funcionários públicos.
(212)
Os custos sociais associados ao emprego dos empregados privados são definidos no parecer da seguinte forma: a parte do empregador nas contribuições para a segurança social para os regimes legais de seguro de reforma, de desemprego, de saúde e de dependência multiplicada pelos salários «habituais em condições de concorrência» (por exemplo, salário mínimo de 2007 para a maioria dos funcionários públicos).
(213)
Os custos sociais inabituais em condições de concorrência são os custos sociais com funcionários públicos suportados pela Deutsche Post que excedem os custos sociais de referência definidos com base na parte do trabalhador nas contribuições para a segurança social para empregados.
Quadro 5
Cálculo dos resultados líquidos de acordo com o parecer de peritos alemão
-
Pagamentos para o fundo de pensões
-
outros custos sociais
+
Custos sociais «habituais em condições de concorrência» como valor de referência [com base na parte do empregador na contribuição para a segurança social e nos salários«habituais em condições de concorrência»(por exemplo, salário mínimo de 2007)]
Custos sociais inabituais em condições de concorrência
+
Compensação a partir das receitas reguladas (encargo n.o 2 - encargos sociais inabituais em condições de concorrência)
Resultados líquidos (sub ou sobrecompensação)
(214)
Para o período de 1995-2007, os cálculos mostram que o encargo n.o 2 não é suficiente para cobrir os custos sociais inabituais em condições de concorrência. No parecer afirma-se mesmo que existe uma subcompensação da Deutsche Post no valor de […] mil milhões EUR. O perito conclui que, mesmo no caso de as receitas com preços regulados incluírem o encargo n.o 2, a Deutsche Post não teria recebido uma compensação suficiente pelos seus custos sociais inabituais em condições de concorrência.
b) Segundo a RDR 2009, as receitas do setor com preços regulados não eram suficientes para cobrir os custos sociais inabituais em condições de concorrência
(215)
A Alemanha alega que, enquanto nos serviços com preços regulados se registarem perdas que excedem os custos sociais inabituais em condições de concorrência, não se pode determinar se as receitas reguladas compensam efetivamente esses custos sociais. Por conseguinte, a Alemanha apresentou um parecer de um perito (60) baseado na RDR 2009 para mostrar que as perdas dos serviços com preços regulados foram sempre superiores aos custos sociais inabituais em condições de concorrência.
(216)
Os cálculos apoiam-se na RDR 2009 e assumem (com base no parecer Deloitte-II, que será tratado mais em pormenor no ponto VI.3.2) como lucro razoável um ROS de 7 % para os serviços com preços regulados. Após dedução do lucro razoável, os serviços com preços regulados apresentam uma perda de […] mil milhões EUR, que é, portanto, superior aos alegados custos sociais inabituais em condições de concorrência relativos ao período de 1995-2007. As receitas provenientes dos serviços com preços regulados não são, portanto, suficientes para cobrir os custos sociais inabituais em condições de concorrência em questão.
VI.2. Observações sobre a compensação pela prestação de serviços universais
VI.2.1. Compensações estatais
(217)
A Alemanha argumenta que as compensações estatais não proporcionaram qualquer vantagem financeira à Deutsche Post, uma vez que no caso dos pagamentos no montante de 5 666 mil milhões EUR apenas se trata de uma compensação pelas Ablieferungen de 5,838 mil milhões EUR, que a Deutsche Post tinha de pagar até 1995.
(218)
Tal como explanado na decisão «alargamento» de 2007, essas Ablieferungen tinham a sua origem na antiga administração postal, que devia transferir cerca de 10 % das suas receitas operacionais para o orçamento federal. No período de 1989-1995, essas Ablieferungen foram sendo suprimidas progressivamente de acordo com o artigo 63.o, n.o 1, da PostVerfG. Até 1993, a Deutsche Post teve de transferir 10 % das suas receitas operacionais. A partir de 1993, as Ablieferungen foram reduzidas gradualmente, por exemplo, para 10 % das receitas operacionais menos 153 milhões EUR em 1993. Em 1994, as Ablieferungen ascenderam a 70 % do volume de 1993. Em 1995, a Deutsche Post pagou 50 % do montante das Ablieferungen de 1993. No total, entre 1990 e 1995 a Deutsche Post pagou Ablieferungen no valor de 5,838 mil milhões EUR.
(219)
De acordo com o artigo 63.o, n.o 4, da PostVerfG, os pagamentos de dividendos têm de ser deduzidos das Ablieferungen. Tendo em conta esta disposição e a isenção de impostos diretos e indiretos, a Comissão, na decisão «alargamento» de 2007, constatou que as Ablieferungen deviam ser consideradas como um substituto da isenção de impostos diretos e indiretos, bem como uma remuneração pelo financiamento concedido pelo Estado federal enquanto acionista.
(220)
Em reação a esta constatação, a Alemanha apresentou o parecer KPMG, segundo o qual as Ablieferungen, por várias razões, não podiam ser consideradas como substituto de impostos ou dividendos.
(221)
De acordo com o parecer KPMG, contra uma classificação das Ablieferungen como imposto está o facto de estas serem calculadas desde 1931 com base no montante das receitas operacionais. Por conseguinte, tiveram de ser pagas inclusive nos anos em que a Deutsche Post registou perdas. Em contraste, o nível de imposto sobre as sociedades é calculado com base no lucro líquido anual efetivamente realizado. Uma classificação das Ablieferungen como imposto seria, assim, contrária ao princípio constitucional da tributação de acordo com o desempenho.
(222)
Segundo o parecer, uma comparação das Ablieferungen com o imposto sobre o volume de negócios não leva aos resultados desejados. No caso do imposto sobre o volume de negócios, a obrigação fiscal está associada também à dedução de impostos para serviços relacionados, o que não acontece com as Ablieferungen, de tal modo que o cálculo das Ablieferungen difere consideravelmente do cálculo da dívida efetiva em termos de imposto sobre o volume de negócios de uma empresa.
(223)
Além disso, a Alemanha alega que as Ablieferungen não podiam ser classificadas como dividendos. A distribuição de dividendos refere-se aos resultados do exercício anterior correspondente ou de exercícios anteriores. Embora não tenha realizado quaisquer lucros entre 1990 e 1995, a Deutsche Post não deixou de pagar as Ablieferungen, não podendo estas, portanto, ser classificadas como dividendos.
(224)
No parecer KPMG, concluiu-se que as Ablieferungen não podem ser classificadas como impostos ou dividendos, e que se trata antes de uma imposição «sui generis», a que estão sujeitas unicamente a Deutsche Bundespost e suas empresas sucessoras.
(225)
Referindo-se ao parecer KPMG, a Alemanha rejeita a premissa da Comissão de que as Ablieferungen podem ser utilizadas como substituto para o pagamento do imposto sobre os lucros e o pagamento de dividendos. A Alemanha insiste em que as Ablieferungen constituíam, para a Deutsche Post, um encargo não justificável tanto em termos factuais como económicos. Uma vez que as compensações estatais apenas tinham aliviado a Deutsche Post das Ablieferungen, a mesma não beneficiou, portanto, de nenhuma vantagem económica, pelo que esses pagamentos não constituem um auxílio estatal.
(226)
Em alternativa, a Alemanha apresenta duas outras razões pelas quais as compensações estatais não constituiriam um auxílio estatal. Em primeiro lugar, as compensações estatais, tendo em conta os retornos de investimento (ROI) significativos realizados em anos posteriores e as elevadas receitas obtidas pela Deutsche Post com a sua oferta pública inicial (IPO), estariam em linha com o princípio do investidor numa economia de mercado. Em segundo lugar, as compensações estatais não constituem um auxílio estatal, porque tanto a RDR 2009 como o parecer WIK mostram que as perdas acumuladas do serviço universal no período de 1990 a 1994 foram maiores do que as compensações estatais. A Deutsche Post não recebeu, portanto, uma compensação suficiente pela prestação dos serviços no âmbito das suas obrigações de serviço universal.
VI.2.2. Garantia estatal
(227)
A Alemanha alega que, por várias razões, a continuação da garantia estatal, de acordo com o artigo 2.o, n.o 4, da PostUmwG de 1994, para os títulos de dívida emitidos antes de 1995 não conferia nenhuma vantagem seletiva em favor da Deutsche Post após 1995.
(228)
Qualquer empresa privada continua responsável, inclusive no caso de separação de uma filial, pelas dívidas contraídas por essa filial. Mesmo após a venda dessas dívidas a um terceiro, uma empresa privada continua a ser responsável pelas suas dívidas remanescentes. Note-se ainda que a garantia estatal inicial para os títulos de dívida só foi necessária porque o POSTDIENST não tinha uma personalidade jurídica distinta. O artigo 40.o da PostVerfG de 1989, por força do qual os títulos de dívida emitidos pela Deutsche Bundespost são equiparados aos títulos de dívida emitidos pelo Estado federal, tem um caráter puramente declaratório.
(229)
Em segundo lugar, a DPAG não teria beneficiado de qualquer vantagem com a aquisição dos títulos de dívida pelo POSTDIENST, uma vez que em 1995 a DPAG se poderia ter refinanciado a taxas de juros mais baixas. Os títulos de dívida emitidos pelo POSTDIENST em 1 de janeiro de 1995 elevaram-se a um total de 931 milhões EUR a uma taxa de juros média de 7,17 % com 8,8 anos de maturidade. Uma vez que a taxa de juro de curto prazo em 1 de janeiro de 1995 se situava entre 5 % e 5,5 %, a desvantagem em termos de custos resultante para a DPAG foi de 1,7 %, o que se refletiu em maiores encargos anuais com juros de aproximadamente 15,3 milhões EUR.
(230)
Em terceiro lugar, com base na comparação das taxas de juros médias de mercado para os títulos de dívida emitidos por empresas privadas e as taxas de juros dos títulos de dívida do POSTDIENST no dia em que esses títulos foram inicialmente emitidos, o POSTDIENST, no entender da Alemanha, obteve capital a taxas de juros que, em média, foram superiores à média de mercado. A Alemanha não realizou nenhum estudo abrangente, tendo apenas comparado as taxas de juros para determinados títulos de dívida do POSTDIENST com a média de mercado agregada.
(231)
Em alternativa, a Alemanha alega que as garantias estatais constituiriam um auxílio existente nos termos do artigo 1.o, alínea b), subalínea i), do Regulamento (CE) n.o 659/1999. Uma vez que, até ao final de 1994, a Deutsche Bundespost fazia parte da administração pública, os títulos de dívida desde a sua criação em 1950 eram considerados como dívida do Estado. Se a garantia estatal conferiu à Deutsche Post vantagens em termos de taxas de juros, elas deviam ser consideradas como um auxílio existente. A Alemanha também se refere à decisão da Comissão no caso da EDF (61), em que uma garantia similar foi considerada como auxílio existente.
VI.2.3. Licença exclusiva
(232)
A Alemanha argumenta que, à luz do acórdão PreussenElektra (62), as receitas da divisão regulada da distribuição de correio não constituem auxílios estatais.
(233)
Uma vez que as receitas da divisão regulada da distribuição de correio não constituem recursos estatais, os preços alegadamente excessivos da distribuição de correio só poderiam ser objeto de um processo em conformidade com o artigo 102.o do TFUE.
VI.3. Observações do governo federal em relação ao parecer WIK
VI.3.1. O parecer WIK confirma a necessidade das compensações estatais como compensação pelos custos líquidos das obrigações de serviço universal até 1995
(234)
Não obstante todas as objeções metodológicas, a Alemanha considera que o parecer WIK confirma o ponto de vista da Alemanha de que as compensações estatais eram necessárias para compensar as perdas registadas pela Deutsche Post no período de 1990-1995 em virtude das prestações de serviço universal.
(235)
Não se devia ter em conta quaisquer lucros excessivos após 1995, porque as compensações estatais foram absorvidas pelos custos líquidos suportados pela Deutsche Post até 1995 com as obrigações de serviço universal. A anulação da decisão negativa de 2002 pelo Tribunal também confirmou que algo que foi «absorvido» não pode ser «absorvido» uma segunda vez. Uma vez que as compensações estatais já tinham sido absorvidas pelas perdas acumuladas até 1995, as compensações estatais não podiam ter sido utilizadas mais tarde para financiar os lucros excessivos.
VI.3.2. Determinação incorreta do lucro razoável
(236)
Com base no parecer Deloitte, a principal objeção da Alemanha é que o parecer WIK inclui demasiadas pequenas empresas na avaliação comparativa. Como empresas comparáveis deviam ser utilizadas sobretudo grandes empresas no domínio dos serviços de encomendas postais e da logística, cujas redes são comparáveis em dimensão e complexidade à da Deutsche Post (63).
(237)
No parecer Deloitte-II, parte-se do princípio de que as empresas do setor das encomendas postais e do setor postal, que dispõem de uma rede complexa e grande de recolha e entrega, são empresas de comparação adequadas para a Deutsche Post. Dada a importância das vantagens em matéria de quantidade, dimensão e concentração típicas das redes de serviços postais, as grandes empresas são mais relevantes como empresas de comparação do que as pequenas. As empresas de expedição e de logística também seriam - até certo ponto - adequadas como empresas de comparação, pois utilizam bens de equipamento comparáveis.
(238)
No parecer Deloitte-II, são admitidas apenas empresas postais com um volume de negócios anual superior a 100 milhões EUR como empresas de comparação. Dessa forma, é utilizado apenas um pequeno grupo de seis empresas de comparação, nomeadamente as grandes multinacionais de serviços de encomendas por correio expresso (UPS, FedEx e TNT Express) e outros prestadores de serviços postais (sobretudo dos Estados Unidos e do Reino Unido).
(239)
Para este grupo de comparação, obtém-se, para o período de 1998-2007, uma mediana ROS de 7,4 % e um terceiro quartil ROS de 12 % como limite máximo para o lucro razoável. Um maior grupo de comparação, com 18 empresas de logística e 19 empresas de expedição, apresenta uma mediana ROS entre 4,6 % e 5,7 %, sendo, porém, expressas dúvidas no parecer Deloitte-II quanto à comparabilidade dessas empresas com a Deutsche Post.
(240)
Com base nos dados de ambos os grupos de comparação, o parecer Deloitte-II recomenda uma banda ROS entre 6,1 % e 11,7 % como valor de referência para o lucro razoável.
(241)
No que respeita à determinação da margem de lucro razoável com a ajuda do grupo de comparação, o parecer Deloitte-II observa que, caso o valor de referência para o lucro razoável se baseie num simples ROS multianual, o lucro razoável utilizado será muito baixo, porque, em primeiro lugar, entre dois anos consecutivos se registam variações significativas e sistemáticas e, em segundo lugar, entre empresas do mesmo setor podem existir diferenças significativas em termos de rendibilidade. Utilizando um valor de referência demasiado baixo para o lucro razoável corre-se o risco de não se realizar nenhum investimento eficiente.
(242)
Como já foi sublinhado no parecer Deloitte-I, ao utilizar a mediana das empresas de comparação como valor de referência para o lucro razoável, o parecer WIK ignora inteiramente os ganhos de eficiência alcançados na maior parte dos casos pela Deutsche Post a partir de 1990. De acordo com os pontos 14 e 18 do enquadramento comunitário de 2005, o lucro razoável devia também ter em conta «critérios de incentivo, nomeadamente em função da qualidade do serviço prestado e dos ganhos de produtividade».
(243)
Da mesma forma, o valor de referência para o lucro razoável devia basear-se numa banda anual. Os lucros que se situam na parte superior da banda ou que inclusive saem fora da mesma podem indicar que a empresa média superou o valor de referência devido a um melhor desempenho operacional ou comercial. Tais lucros deviam ser admitidos pelas autoridades reguladoras para continuar a fornecer incentivos para uma maior eficiência.
(244)
Além disso, a Alemanha assinala que o nível do lucro razoável deve estar em conformidade com decisões anteriores, que aprovaram um ROS entre 7 % e 8 % (64) para companhias ferroviárias e empresas de autocarros
VI.3.3. Alocação e avaliação de custos inadequadas
(245)
A Alemanha reitera que qualquer realocação dos encargos de serviço universal aos serviços comerciais não é sustentável tanto em termos factuais como legais. De acordo com o artigo 7.o da Diretiva 97/67/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de dezembro de 1998, relativa às regras comuns para o desenvolvimento do mercado interno dos serviços postais comunitários e a melhoria da qualidade de serviço (65), quaisquer custos líquidos adicionais causados pelas obrigações de serviço universal devem ser financiados pelas receitas do monopólio de distribuição de correio e não a partir das receitas dos serviços comerciais.
(246)
Além disso, a Alemanha considera que o parecer WIK subestima determinados custos da Deutsche Post:
-
As Ablieferungen que a Deutsche Post teve de pagar até 1995 deviam ter sido deduzidas como custos e não utilizadas como substituto dos custos de capital ou do lucro razoável. Com base no parecer KPMG, a Alemanha rejeita a constatação incluída no parecer WIK de que as Ablieferungen podiam ser utilizadas como substituto dos pagamentos de imposto sobre os lucros e pagamentos de dividendos. A Alemanha insiste em que as Ablieferungen constituíam, para a Deutsche Post, um encargo não justificável tanto em termos factuais como económicos. Para além da abordagem de um lucro razoável como remuneração pelo capital empregue, as Ablieferungen deviam ter sido consideradas, portanto, como custos do serviço universal.
-
Os custos de amortização deviam ter sido baseados nos valores realistas de mercado dos ativos fixos indicados no balanço fiscal oficial e não nos valores contabilísticos mais baixos das contas anuais.
-
Os custos do pagamento das pensões complementares dos empregados privados deviam ter sido plenamente contemplados.
VI.4. Observações em relação às observações de terceiros
VI.4.1. Subvenção para pensões
(247)
A Alemanha recorda que a Deutsche Post não era legalmente obrigada nem estava em condições de assumir as obrigações em matéria de pensões em 1995. Por conseguinte, os custos com pensões representavam dívidas do Estado na aceção da decisão da Comissão relativa à Poste Italiane (66). As subvenções para pensões não concederam nenhuma vantagem financeira à Deutsche Post.
(248)
Enquanto a UPS sublinha que um operador normal tem de suportar os próprios custos com pensões, a Alemanha alega que os custos com pensões dos funcionários públicos são custos inabituais em condições de concorrência, que não podem ser comparados com as contribuições para a segurança social pagas pelos concorrentes da Deutsche Post para os seus empregados. Os últimos só pagam a parte do empregador para o sistema de segurança social e não têm de suportar custos «históricos» em virtude de direitos de pensão existentes.
(249)
A Alemanha sublinha a necessidade de um cálculo da sobrecompensação, uma vez que as observações da UPS e da FFPI partiram do pressuposto de que a Comissão efetuou um tal cálculo para provar que a Deutsche Post teria sido sobrecompensada.
VI.4.2. Compensação pela prestação de serviços universais
(250)
Referindo-se ao relatório de peritos NERA 2006, a Alemanha destaca que a própria Comissão, no contexto do processo de auxílio estatal COMP/37.821, partiu do princípio de que os retornos de capital estimados no relatório de peritos NERA para a divisão «distribuição de correio» não eram suficientes para provar a existência de preços excessivos no setor da distribuição de correio para efeitos do artigo 102.o do TFUE.
(251)
Em geral, a Alemanha considera que o retorno de capital não é adequado para a determinação dos lucros excessivos. A menor intensidade de capital poderia ser acompanhada de um elevado retorno de capital com um pequena retorno das vendas. Uma vez que a maior parte dos riscos provém das receitas e dos custos, especialmente para empresas com baixa intensidade de capital, a medida adequada para a determinação dos lucros excessivos será o retorno das vendas. Se, à semelhança do relatório de peritos NERA, for utilizado em alternativa o retorno das vendas como medida do lucro, então a Deutsche Post teve um retorno das vendas superior ao do Royal Mail, mas muito abaixo do retorno das vendas da TNT. Os retornos das vendas da divisão «distribuição de correio» da DPWN estimados no relatório de peritos NERA estariam, assim, muito abaixo do valor de referência para lucros excessivos.
(252)
A Alemanha considera, assim, que tanto o relatório de peritos NERA de 2006 como a sua versão atualizada não são relevantes para a investigação do auxílio estatal, não fornecendo qualquer prova suficiente da existência de lucros excessivos.
(253)
No que respeita à afirmação da UPS de que a conta de custos da Deutsche Post não é uma boa base para a análise das receitas e encargos do serviço universal, a Alemanha replica que a conta de custos foi examinada e aprovada por revisores de contas e pela autoridade reguladora postal. Além disso, está em conformidade com as disposições da Diretiva 97/67/CE.
(254)
No tocante aos acordos de preços de transferência intragrupo entre a Deutsche Post e a DPEED, a Alemanha salienta que esses acordos cumprem os requisitos da decisão antitrust de 2001. A Deutsche Post apresentou regularmente relatórios à Comissão sobre o seu cumprimento. Não houve até ao momento quaisquer objeções por parte da Comissão.
(255)
A Alemanha também se opõe à inclusão da transferência de ativos para a Deutsche Post efetuada pela Alemanha em 1995 (por exemplo, ativos sob a forma de imóveis e infraestruturas) no cálculo da sobrecompensação. A Alemanha já havia apresentado as informações pertinentes sobre o assunto aquando das suas observações sobre a decisão «início do procedimento» de 1999. Uma vez que a Comissão não levantou objeções contra a medida na decisão negativa de 2002, nem a referiu na sua decisão «início do procedimento» de 2007, as transferências de ativos não podem ser objeto da investigação em curso.
VI.4.3. Nível salarial
(256)
A Alemanha concorda que os salários normais de mercado sejam utilizados como valor de referência para o cálculo das contribuições para a segurança social pagas pelos concorrentes da Deutsche Post. Um tal valor de referência está, porém, em contradição com a decisão «alargamento» de 2011, uma vez que a Comissão utiliza os salários brutos corrigidos dos funcionários públicos, e não os salários normais de mercado, para calcular as contribuições para a segurança social pagas pelos concorrentes da Deutsche Post. De acordo com o parecer do professor Weber, o salário normal de mercado corresponde a cerca de […] % do salário bruto dos funcionários públicos. Não é, portanto, adequado utilizar os salários brutos corrigidos dos funcionários públicos como valor de referência para o cálculo das taxas de contribuição para a segurança social.
(257)
De acordo com a Alemanha, a premissa da BIEK, segunda a qual a Deutsche Post tinha utilizado os salários do setor de transportes como valor de referência para o cálculo dos salários por ela suportados em comparação com os seus concorrentes, não é defensável. O parecer do professor Weber mostra que a Deutsche Post calculou os salários normais de mercado com base nos salários efetivamente pagos pelos seus concorrentes.
VII. APRECIAÇÃO DO AUXÍLIO «SUBVENÇÃO PARA PENSÕES»
VII.1. Existência de auxílio nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE
(258)
De acordo com o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, «são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afetem as trocas comerciais entre Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.» Para determinar se uma medida constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, a Comissão deve examinar o cumprimento dos seguintes critérios: a medida é atribuível ao Estado sendo utilizados recursos estatais, concede a determinadas empresas ou setores uma vantagem que falseia a concorrência e afeta as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(259)
A subvenção para pensões baseia-se no artigo 16.o da PostPersG de 1994 e é financiada pelo orçamento do Estado, pelo que é imputável ao Estado e concedida a partir de recursos estatais, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Uma vez que foi concedida ao fundo de pensões unicamente para aliviar a Deutsche Post dos custos com as pensões dos funcionários públicos, beneficiando, portanto, em última instância, a Deutsche Post, a subvenção para pensões é seletiva.
VII.1.1. Vantagem financeira devido à reforma das pensões de 1995
(260)
Com base no acórdão Combus, a Alemanha considera que a subvenção para pensões não proporciona qualquer vantagem financeira, uma vez que a subvenção não aliviou a Deutsche Post dos custos sociais inabituais em condições de concorrência.
(261)
Para determinar se a subvenção para pensões proporcionou uma vantagem financeira seletiva, é necessário examinar se a mesma aliviou a Deutsche Post de custos que uma empresa normalmente teria de suportar, impedindo assim que as forças do mercado produzissem as suas consequências normais (67)
(262)
A Comissão não pode aceitar o argumento da Alemanha com base no acórdão Combus: assinala que o acórdão Combus não foi confirmado pelo Tribunal de Justiça. Vários acórdãos do Tribunal contradizem a teoria segundo a qual as medidas que compensam uma desvantagem estrutural não podem ser consideradas um auxílio. De acordo com a jurisprudência constante do Tribunal a este respeito, a existência de um auxílio deveria ser apreciada tendo em conta os efeitos e não as causas ou os objetivos das intervenções estatais (68). De acordo com a jurisprudência constante do Tribunal, o conceito de auxílio compreende também as intervenções das autoridades públicas que, sob formas diversas, atenuam os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa (69). O Tribunal de Justiça indicou igualmente que os custos relativos à remuneração dos trabalhadores oneram, pela sua própria natureza, o orçamento das empresas, independentemente de saber se estes custos decorrem ou não de obrigações legais ou de acordos coletivos (70). Neste contexto, o Tribunal de Justiça declarou que o facto de as medidas estatais deverem compensar os custos adicionais não é suficiente para excluir à partida a presença de um auxílio (71)
(263)
A Comissão considera que os custos suportados por uma empresa devido a obrigações de pagamento ao abrigo da legislação laboral ou de acordos coletivos com os sindicatos, por exemplo, os custos com pensões, fazem parte dos custos normais de uma empresa que devem ser cobertos por recursos próprios (72). Estes custos devem ser considerados como parte da atividade económica da empresa (73). A este respeito não importa se a empresa suporta os custos com pensões através de um financiamento direto das pensões dos seus ex-funcionários (como acontece com os funcionários públicos da Deutsche Post) ou através do pagamento de uma contribuição para o seguro de reforma dos empregados privados, o qual, por sua vez, utiliza as contribuições pagas para financiar as pensões de todos os empregados privados. O elemento decisivo é se as empresas suportam, de uma forma ou de outra, o total dos custos com pensões.
(264)
Além disso, a Comissão observa que a Deutsche Bundespost, desde sua criação em 1950, possui a forma jurídica de um Sondervermögen. Embora um Sondervermögen não tenha personalidade jurídica distinta, dispõe do seu próprio orçamento e contabilidade [artigo 3.o da PostVwG de 1953 e artigo 48.o da HGrG (74)]. De acordo com as regras administrativas aplicáveis às entidades estatais, o seu orçamento deve conter os custos com pessoal, que incluem também os custos com pensões dos ex-funcionários públicos aposentados das entidades estatais (artigo 10.o da HGrG). Por conseguinte, a Deutsche Post financiou desde 1950 esses custos a partir das suas receitas. O artigo 15.o da PostVwG de 1953 proíbe expressamente quaisquer subvenções do orçamento federal à Deutsche Bundespost. Esta disposição foi incluída no artigo 37.o, n.o 1, da PostVerfG de 1989.
(265)
A PostVerfG de 1989 confirmou esta obrigação no seu capítulo relativo ao pessoal e benefícios sociais. De acordo com o artigo 54.o, n.o 2, da PostVerfG 1989, a Deutsche Post era obrigada a financiar todos os custos, incluindo as pensões dos seus funcionários públicos, a partir dos próprios recursos.
(266)
Após a segunda reforma postal de 1995, por força do artigo 2.o, n.o 3, da PostPersRG de 1994, a Deutsche Post continuou a ser responsável pelo pagamento dos direitos pecuniários dos funcionários públicos, tendo sido, porém, aliviada em parte do pagamento dos custos com pensões dos funcionários públicos. De acordo com o artigo 16.o, n.o 1, da PostPersRG de 1994, a Deutsche Post pagou nos anos de 1995 a 1999 um montante fixo anual de 2,045 mil milhões EUR para o fundo de pensões. Em conformidade com o artigo 16.o, n.o 2, da PostPersRG de 1994, os montantes fixos anuais foram substituídos em 2000 por uma contribuição equivalente a 33 % da massa salarial dos funcionários públicos. O artigo 16.o, n.o 2, da Post PersRG 1994 estipula ainda que os custos remanescentes com pensões são assumidos pelo orçamento federal a partir de 1995. A figura 1 mostra os pagamentos anuais do orçamento federal para cada ano desde 1995, começando com 151 milhões EUR em 1995.
(267)
Do acima exposto resulta que os argumentos apresentados pela Alemanha como prova de que a DPAG teve de suportar custos com pensões superiores aos dos seus concorrentes privados são irrelevantes no que respeita à questão de saber se a subvenção para pensões satisfaz o elemento de auxílio, sendo, no entanto, tidos em consideração no âmbito da análise da compatibilidade.
(268)
Assim, a Alemanha alegou que, ao examinar se a Deutsche Post beneficiou de uma vantagem com a subvenção para pensões, se deve comparar a contribuição paga pela Deutsche Post para o fundo de pensões com a parte de um empregador privado nas contribuições para o seguro de reforma, com exclusão da parte do trabalhador. Embora este argumento se refira à compatibilidade da medida com o mercado interno, por uma questão de exaustividade, convém notar, por um lado, que o empregador é obrigado a pagar a parte do trabalhador na contribuição total para a segurança social desse trabalhador, com base no salário bruto do mesmo. Por outro lado, e fundamentalmente mais importante, quando um Estado-Membro alivia os trabalhadores de uma determinada empresa particular de um encargo que de outra forma teriam de suportar, isso traduz-se numa vantagem para o empregador em causa, uma vez que, com tal medida, é reduzida a diferença entre o salário bruto e líquido. Assim, é possível para o empregador recrutar ou manter trabalhadores inclusive com salários brutos mais baixos. As vantagens em termos da parte do trabalhador nas contribuições para a segurança social constituem, assim, simultaneamente, também uma vantagem para o empregador.
(269)
A Alemanha argumentou ainda que a compensação pelos respetivos custos sociais inabituais em condições de concorrência só representaria uma vantagem financeira para a Deutsche Post se as compensações pagas a esta fossem superiores ao total dos custos sociais inabituais em condições de concorrência que a Deutsche Post tinha de suportar pelos seus funcionários públicos nos setores com preços regulados e sem preços regulados. A Comissão recorda que o facto de se tratar de uma medida de compensação não exclui à partida que a mesma constitua um auxílio estatal, e remete para o considerando 260.
(270)
Além disso, a Alemanha mantém a opinião de que o financiamento dos direitos de pensão dos funcionários públicos esteve sempre no fundo a cargo do orçamento federal. Uma vez que a reforma das pensões de 1995 não alterou em nada a responsabilidade do orçamento federal em relação aos funcionários públicos, a subvenção para pensões não traz qualquer vantagem financeira à Deutsche Post.
(271)
Não se contesta que, antes e depois de 1995, a garantia pelo financiamento dos direitos de pensão dos funcionários públicos coube em última instância ao orçamento federal, embora, como a Comissão bem observa, de acordo com o artigo 3.o da PostVwG de 1953 e o artigo 2.o da PostVerfG de 1989, só o Sondervermögen e não o orçamento federal seja claramente responsável pelas dívidas do Sondervermögen. No entanto, até 1995, de acordo com a legislação postal e as disposições gerais em vigor, os pagamentos de pensões foram incluídos no orçamento do Sondervermögen da Deutsche Bundespost. Esses pagamentos tinham de ser cobertos na íntegra pelas receitas obtidas a partir do Sondervermögen. Para a apreciação dos auxílios estatais não é decisivo quem, em última instância, é responsável pelo financiamento dos direitos de pensão dos funcionários públicos. Essencial é quem, de acordo com a legislação em vigor, tem normalmente a obrigação de os financiar. De acordo com a PostVwG de 1953, a HGrG e PostVerfG de 1989, essa obrigação cabe claramente e na íntegra à Deutsche Post.
(272)
Além disso, os custos com pensões representam para qualquer empresa, pública ou privada, com ou sem personalidade jurídica, custos operacionais. Tanto entre Estados-Membros como no interior dos Estados-Membros desenvolveu-se uma grande variedade de mecanismos de financiamento de pensões. Muitas vezes são utilizados sistemas diferentes, dependendo da altura de admissão das pessoas. Consequentemente, a Deutsche Post, como qualquer outra empresa, tem de suportar os custos com pensões do pessoal empregado, incluindo os seus funcionários públicos. O facto de a forma de financiamento das pensões dos funcionários públicos ser diferente da forma de financiamento das reformas dos empregados privados não afeta a obrigação de a Deutsche Post incluir o financiamento dos seus custos com pensões nos seus custos operacionais normais. Aceitar o argumento da Alemanha equivaleria a dizer que o Estado pode aliviar as empresas públicas de um fator de custos importante que está ligado ao seu normal funcionamento.
(273)
Por fim, quando a Alemanha argumenta que a Deutsche Post nunca dispôs de fundos próprios suficientes para o financiamento dos direitos de pensão dos seus funcionários públicos, está-se a escamotear o facto de a avaliação da existência de uma vantagem financeira ser independente do desempenho económico de uma empresa.
(274)
Uma vez que a reforma das pensões de 1995 aliviou em parte a Deutsche Post da obrigação de financiamento dos direitos de pensão dos seus funcionários públicos, a subvenção para pensões proporcionou à Deutsche Post uma vantagem financeira.
VII.1.2. Falseamento da concorrência e afetação das trocas comerciais
(275)
Um auxílio concedido por um Estado-Membro afeta as trocas comerciais na União se reforçar a posição de uma empresa face às empresas concorrentes no que respeita ao comércio no interior da União. De acordo com a jurisprudência constante (75), uma medida falseia a concorrência e afeta as trocas comerciais entre os Estados-Membros se o beneficiário do auxílio competir com outras empresas em mercados abertos à concorrência.
(276)
Na Alemanha, os mercados de encomendas postais, publicações periódicas e jornais estiveram sempre abertos à concorrência. Nestes mercados, o POSTDIENST esteve sempre em concorrência com outras empresas, inclusive de outros Estados-Membros (como, por exemplo, UPS, FedEx, TNT Express, GLS ou DPD). De 1998 a 2007, a DPAG foi perdendo gradualmente a sua licença exclusiva em matéria de distribuição de correio. Com a abertura do mercado à concorrência, entraram novas empresas no mercado. O auxílio estatal afeta, portanto, as trocas comerciais entre os Estados-Membros e é suscetível de falsear a concorrência.
(277)
Além disso, a Comissão observa a este respeito que a Deutsche Post e a sua holding DPWN começaram em 1997 a adquirir serviços de encomendas postais em mercados europeus e internacionais: em 1999, a DPWN já era líder de mercado nos mercados europeus de serviços de encomendas postais e de correio expresso com receitas anuais de cerca de 4,6 mil milhões EUR. Com a aquisição da DHL em 1998, a DPWN alargou o seu campo de atividade à Ásia e à América do Norte. Através de novas aquisições de empresas de logística (por exemplo, Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International), a DPWN tornou-se num dos maiores prestadores de serviços de frete aéreo e marítimo bem como de serviços de logística globais. Além disso, a DPWN está entretanto representada em mercados postais fora da Alemanha (por exemplo, aquisição de Unipost em Espanha e de Williams Lee no Reino Unido). Entre 1998 e 2007, a DPWN adquiriu empresas no valor total de cerca de 21 mil milhões EUR (76).
(278)
Portanto, a Comissão concluiu que a subvenção para pensões é um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
VII.2. Apreciação dos auxílios existentes nos termos do artigo 108.o, n.o 1, do TFUE
(279)
No entender da Alemanha, se a subvenção para pensões constituir um auxílio estatal deve, quando muito, ser considerada então como um auxílio existente nos termos do artigo 1.o, alínea b), subalínea i), do Regulamento (CE) n.o 659/1999. A Alemanha argumenta que o Estado é, desde a entrada em vigor da disposição relevante na Lei Fundamental alemã em 1953, o último devedor e a parte responsável pelo financiamento dos direitos de pensão dos funcionários públicos. A Alemanha mantém que a criação do fundo de pensões não mudou em nada esta obrigação.
(280)
De acordo com o artigo 1.o, alínea b), subalínea i), do Regulamento (CE) n.o 659/1999, o conceito de auxílio existente abrange qualquer auxílio que já existisse antes da entrada em vigor do Tratado no respetivo Estado-Membro, isto é, os regimes de auxílio e os auxílios individuais em execução antes da data de entrada em vigor do Tratado e que continuem a ser aplicáveis depois dessa data.
(281)
Até 1995, em conformidade com a legislação postal e as leis gerais, os pagamentos de pensões estavam contidos no orçamento do Sondervermögen da Deutsche Bundespost e tinham de ser cobertos na íntegra pelas receitas realizadas com o Sondervermögen (ver uma avaliação detalhada destas disposições nos considerandos 262 e 263). Antes da segunda reforma postal em 1995, a Deutsche Post era, portanto, obrigada a financiar os custos com pensões para os seus funcionários públicos a partir dos recursos próprios e não recebeu quaisquer auxílios destinados a aliviá-la dos custos com pensões.
(282)
A criação da DPAG e o estabelecimento do fundo de pensões em 1995 levaram a uma regulamentação completamente nova do financiamento das pensões para funcionários públicos. Após esta segunda reforma postal em 1995, por força do artigo 2.o, n.o 3, da PostPersRG de 1994, a Deutsche Post assumiu, em princípio, a responsabilidade pelo pagamento dos direitos pecuniários dos funcionários públicos, tendo sido, porém, aliviada em parte do pagamento dos custos com pensões destes funcionários. De acordo com o artigo 16.o, n.os 1 e 2, da PostPersRG de 1994, a Deutsche Post já não era obrigada a financiar os custos com pensões para além dos pagamentos fixos (período de 1995-1999) ou das contribuições definidas (a partir de 2000). O défice remanescente tem sido coberto desde então pela subvenção para pensões.
(283)
Por conseguinte, a subvenção para pensões constitui um novo auxílio porque foi introduzida em 1995.
(284)
No que respeita à referência da Alemanha à declaração da Comissão no processo T-266/02, a Comissão observa, em primeiro lugar, que o Tribunal, no n.o 54 do acórdão, apresenta o ponto de vista da Alemanha (e não a posição da Comissão, como indicado pela Alemanha). O n.o 54 do acórdão mostra que, na decisão negativa de 2002, inclusive na opinião da Alemanha, não foi avaliada a subvenção para pensões. O n.o 61 do acórdão reflete a posição da Comissão:
«Em primeiro lugar, a Comissão responde que, no âmbito da decisão impugnada, apenas eram relevantes as transferências efetuadas pela DB-Telekom.»
(285)
O acórdão não apoia, portanto, o ponto de vista da Alemanha de que a declaração do agente da Comissão tinha aprovado implicitamente a subvenção para pensões. Em qualquer caso, é óbvio que uma tal declaração não podia ter esse efeito.
(286)
Além disso, o Tribunal, no processo T-421/07 (77), declarou que a decisão «início do procedimento» de 1999 também tinha por objeto a subvenção para pensões e que o procedimento relativo a essa medida não tinha terminado com a decisão negativa de 2002.
(287)
Uma vez que em momento algum a Comissão adotou uma decisão nos termos da qual a subvenção para pensões não constituía um auxílio ou era um auxílio compatível com o mercado interno, a Comissão conclui que a subvenção para pensões constitui uma nova medida de auxílio.
VII.3. Apreciação da compatibilidade com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE
(288)
As exceções previstas no artigo 107.o, n.o 2, do TFUE e no artigo 107.o, n.o 3, alíneas a) e b), do TFUE são claramente não aplicáveis.
(289)
Na decisão «alargamento» de 2007, a Comissão considerou a possibilidade de a subvenção para pensões a título de compensação pela prestação de serviços públicos poder pelo menos parcialmente ser compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE. Na sua resposta à decisão «alargamento» de 2007, a Alemanha sublinhou que, no caso de constituir um auxílio, a subvenção para pensões devia ser avaliada com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE e não com base no artigo 106.o, n.o 2, do TFUE. Na decisão «alargamento» de 2011, a Comissão descreveu ainda uma metodologia para avaliar a compatibilidade da subvenção para pensões com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, tendo a Alemanha apresentado observações a esse respeito.
(290)
De acordo com a jurisprudência do Tribunal (78), compete ao Estado-Membro apresentar as possíveis razões da compatibilidade com o mercado interno e demonstrar que estão reunidas as condições para uma tal compatibilidade. Desse acórdão resulta, a fortiori, que a Comissão, no caso em apreço, não é obrigada a avaliar a compatibilidade da subvenção para pensões com o mercado interno com base no artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, se o Estado-Membro e o beneficiário da subvenção rejeitarem expressamente uma possível avaliação da compatibilidade nessa base.
(291)
Por conseguinte, a Comissão irá avaliar se a subvenção para pensões constitui um auxílio compatível com o mercado interno, ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE. Em conformidade com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou regiões económicas podem ser considerados compatíveis com o mercado interno, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum.
(292)
De acordo com a jurisprudência, a Comissão pode declarar um auxílio estatal compatível com o mercado interno se esse auxílio contribui para a realização de um objetivo de interesse comum (79), é necessário para a consecução desse objetivo (80), e não altera desfavoravelmente as condições comerciais de forma contrária ao interesse comum (proporcionalidade).
VII.3.1. Abertura do mercado no setor postal como objetivo de interesse comum
(293)
Os serviços postais contribuem para a coesão social, económica e territorial na União. A abertura dos serviços postais à concorrência, iniciada a nível da UE em 1998, conduziu a um aumento da qualidade, a uma maior eficiência e a uma melhor orientação em função do utilizador (81). A abertura do mercado possibilitou o estabelecimento de um mercado interno para os serviços postais. Contribui, portanto, para o objetivo do estabelecimento do mercado interno definido no artigo 3.o, n.o 3, do TFUE.
(294)
Desde a sua transformação em 1995 numa sociedade anónima, a Deutsche Post não admitiu mais funcionários públicos. As obrigações em matéria de prestações sociais para funcionários públicos têm a sua origem, portanto, no período anterior à abertura do mercado postal à concorrência. São comparáveis aos chamados «custos ociosos», que têm a sua origem nas obrigações assumidas antes da abertura do mercado e que já não podem ser satisfeitas nas mesmas condições num ambiente de mercado competitivo, porque o operador estabelecido já não pode repercutir os custos correspondentes nos utilizadores. Se não tivesse sido pelo menos parcialmente aliviada desses custos «históricos», a Deutsche Post teria tido de sair do mercado.
(295)
A Comissão reconheceu que a transição gradual de uma situação de concorrência amplamente restrita para uma verdadeira concorrência a nível da UE deve decorrer em condições económicas aceitáveis (82). Por isso, numa série de decisões, aceitou que os Estados-Membros concedessem auxílios estatais para liberar o operador estabelecido de uma parte dos seus custos «históricos» no domínio das obrigações em matéria de pensões (83).
VII.3.2. Necessidade e proporcionalidade da subvenção para pensões
(296)
A Comissão defendeu, na sua prática em matéria de tomada de decisão, que o alívio no domínio dos custos com pensões deve ser limitado ao necessário para igualar a taxa de contribuição para a segurança social suportada pelo operador estabelecido como custos à taxa de contribuição para a segurança social paga pelos seus concorrentes (84).
(297)
No caso em apreço, a Comissão reconhece que a Deutsche Post, sem uma intervenção estatal para a libertar de uma parte das suas obrigações em matéria de pensões para com os seus funcionários públicos, não estaria em condições de se afirmar face aos seus concorrentes. Em virtude dos encargos sociais «históricos» que os seus concorrentes não têm de suportar, seria forçada a abandonar as partes sujeitas à concorrência do mercado para serviços postais.
(298)
Na decisão La Poste, a Comissão avaliou pela primeira vez a necessidade e a proporcionalidade de uma medida de auxílio que concedeu um alívio dos custos com pensões para funcionários recrutados antes da abertura do mercado. Nessa decisão, a Comissão examinou se a subvenção para pensões igualava o nível das contribuições obrigatórias para a segurança social do operador histórico ao das outras empresas do setor da distribuição de correio e das encomendas postais (85)
(299)
Na presente decisão, a Comissão aplicará a mesma abordagem. A avaliação da Comissão será feita em três etapas:
1)
Primeiramente, a Comissão determina o nível das contribuições para a segurança social das outras empresas no setor da distribuição de correio e encomendas postais.
2)
Em seguida, tem de estabelecer o nível das contribuições para a segurança social dos seus funcionários públicos suportado pela Deutsche Post.
3)
Por último, tem de verificar se o montante das duas contribuições é igual.
VII.3.2.1. Nível das contribuições para a segurança social das empresas do setor da distribuição de correio e das encomendas postais
(300)
O nível das contribuições para a segurança social é determinado por dois fatores: a taxa de contribuição e a base salarial que lhe é aplicada.
a) Cálculo da taxa de referência
(301)
Os concorrentes privados têm de financiar tanto a parte do empregador como a do trabalhador a partir das suas receitas. Como se pode ver na figura 2, o total da taxa de contribuição em 1995 situou-se entre 38 % e 42 % do salário bruto de alguns empregados privados (salário bruto = salário líquido + parte do trabalhador). As partes do empregador e do trabalhador na taxa de contribuição para a segurança social situaram-se entre 19 % e 21 % do salário bruto (ver o anexo para séries temporais mais detalhadas).
(302)
Ao contrário da parte dos empregados privados nas contribuições para a segurança social, a parte dos funcionários públicos abrange apenas 30 % a 50 % dos seus custos de saúde, sem quaisquer outras contribuições para os respetivos custos de pensão, saúde e dependência. A contribuição da Deutsche Post vai, portanto, além da parte dos empregadores privados e cobre todos os custos com pensões bem como os restantes custos de saúde e de dependência.
(303)
Na determinação de uma taxa de referência correspondente para a Deutsche Post é necessário, portanto, ter em conta que a contribuição dos funcionários públicos é inferior à dos empregados privados.
(304)
Pode-se assumir que a contribuição dos funcionários públicos de 30 % a 50 % para os seus custos de saúde e de dependência corresponde em larga medida, no seu impacto económico, à contribuição dos empregados privados para o seu regime legal de saúde e de dependência (que em 2006, por exemplo, se elevou a 8,50 % do salário bruto dos empregados privados).
(305)
Uma vez que os funcionários públicos não pagam quaisquer contribuições para os regimes legais de reforma e de desemprego, a Deutsche Post tem de assumir um montante correspondente, a fim de suportar efetivamente um nível de contribuições para a segurança social equivalente ao das contribuições para os regimes legais de segurança social que uma empresa privada tem de financiar a partir das suas receitas.
(306)
A taxa de referência para as contribuições para a segurança social da Deutsche Post (a seguir designada «taxa de referência») deve, portanto, como indicado no quadro, incluir o total das taxas de contribuição (= parte do empregador + parte do trabalhador) para o seguro de reforma e de desemprego, bem como a parte do empregador para o seguro de saúde e de dependência.
Figura 7
Determinação da taxa de referência para as contribuições para a segurança social da Deutsche Post
(307)
Como se pode ver na figura 8, a taxa de referência para o período de 2003-2010 situou-se entre 30 % e 34,1 % do salário bruto dos empregados privados (86).
(308)
A Alemanha objeta que uma taxa de referência acima da parte do empregador na taxa de contribuição para a segurança social colocaria a Deutsche Post em desvantagem relativamente aos concorrentes que apenas têm de pagar a parte do empregador. Como mostra o exemplo simplificado a seguir apresentado (com base nas taxas de contribuição de 2006), a Deutsche Post teria claramente uma vantagem em relação aos concorrentes privados se a taxa de referência correspondesse apenas à parte do empregador nas contribuições para a segurança social:
1)
A Deutsche Post e um concorrente privado pagam a um funcionário público ou a um empregado privado o mesmo salário líquido de 79,5 EUR.
2)
A parte do empregador e do trabalhador na taxa de contribuição para a segurança social eleva-se, respetivamente, a 20,5 % do salário bruto do empregado privado. Adicionando o salário líquido de 79,5 EUR e a parte do empregador de 20,5 EUR, chega-se a um salário bruto de 100 EUR. O total das contribuições para a segurança social eleva-se, assim, a 41 EUR (= 41 % do salário bruto dos trabalhadores privados).
3)
A Alemanha considera que a Deutsche Post devia assumir apenas a parte do empregador nas contribuições para a segurança social que acresce à contribuição dos funcionários públicos para os custos de saúde (que se assume ser igual à contribuição de 7,5 EUR dos empregados privados para o seguro de saúde e de dependência).
4)
A Alemanha calcula a parte do empregador com base no salário efetivo do funcionário público de 87 EUR (soma do salário líquido de 79,5 EUR e da contribuição do funcionário público para os custos de saúde de 7,5 EUR). Os custos sociais são, portanto, a soma de 17,8 EUR (parte do empregador de 20,5 % do salário efetivo do funcionário público de 87 EUR) e da contribuição de 7,5 EUR do funcionário público para os custos de saúde.
5)
Com base nos cálculos da Alemanha, os custos sociais do funcionário público elevar-se-iam apenas a 25,3 EUR face aos 41 EUR no caso de empregado privado.
(309)
Embora a Deutsche Post e o concorrente privado paguem o mesmo salário líquido, a Deutsche Post teria de suportar custos sociais que representam apenas cerca de 62 % das contribuições obrigatórias para a segurança social de um empregado privado, se a parte do empregado nas contribuições para a segurança social for incluída no valor de referência.
(310)
Note-se ainda que a parte do empregador na taxa de contribuição para a segurança social (desde 1995 entre 19 % e 21 %) se situou nitidamente abaixo da taxa de contribuição de 33 % dos salários dos funcionários públicos, que, na Lei das pensões de 1995, foi definida como valor de referência para a contribuição da Deutsche Post para o fundo de pensões. A intenção do legislador alemão não era, portanto, que a Deutsche Post apenas financiasse a parte do empregador, tendo imposto à Deutsche Post uma contribuição significativamente maior para os custos com pensões dos funcionários públicos bem como a assunção de todos os custos sociais remanescentes (por exemplo, contribuição para os custos de saúde dos funcionários públicos).
(311)
Por conseguinte, a Comissão rejeita a utilização da parte do empregador na taxa de contribuição para a segurança social como taxa de referência, uma vez que os funcionários públicos - ao contrário dos empregados privados - não são obrigados a contribuir para o seguro de pensão e de desemprego. Em qualquer caso, essas contribuições têm, assim, de ser incluídas na taxa de referência para garantir que tanto a Deutsche Post como os concorrentes privados suportam, direta ou indiretamente, o mesmo nível de contribuições.
b) Cálculo da base salarial
(312)
Uma vez que o nível das contribuições para a segurança social que a Deutsche Post tem de suportar com os seus funcionários públicos deve ser alinhado pelo nível das contribuições obrigatórias para a segurança social que os concorrentes privados têm de suportar, é importante que a Deutsche Post não só seja sujeita a uma taxa equivalente mas também que essa taxa seja aplicada a uma base salarial equivalente. Como se pode ver no exemplo acima, o cálculo da parte do empregador de 20,5 % com base nos salários efetivos dos funcionários públicos leva a uma contribuição de 17,8 EUR, enquanto o concorrente privado tem de suportar 20,5 EUR (20,5 % com base no salário bruto de 100 EUR).
(313)
É necessário, portanto, determinar um salário bruto dos funcionários públicos (a seguir designado «salário bruto dos funcionários públicos»), que propicie uma base salarial correspondente ao salário bruto dos empregados privados. Assume-se que a contribuição dos funcionários públicos para os custos de saúde corresponde à contribuição dos empregados privados para o seguro de saúde e de dependência. A diferença remanescente entre o salário bruto e o salário efetivo é, assim, igual à parte do trabalhador nas contribuições para o seguro de reforma e de desemprego. Com a fórmula a seguir, o salário efetivo é convertido num salário bruto correspondente ao salário bruto dos empregados privados.
Quadro 6
Cálculo do salário bruto dos funcionários públicos (com base nas taxas de contribuição de 2006)
Salário bruto dos funcionários públicos =
(314)
Se se considerarem as taxas de contribuição para a segurança social em 2006, o salário bruto dos funcionários públicos é superior em 15 % ao seu salário efetivo. Esta percentagem quantifica, portanto, o erro que surgiria se, para o cálculo das contribuições para a segurança social da Deutsche Post em comparação com as contribuições obrigatórias para a segurança social dos concorrentes privados, fosse utilizado como base o salário efetivo em vez do salário bruto. O exemplo apresentado no considerando 308 ilustra esse facto, uma vez que a parte do empregador de 20,5 EUR, que corretamente se baseia no salário bruto, é superior em 15 % à parte do empregador de 17,8 EUR, resultante da utilização incorreta do salário efetivo como base.
(315)
A Comissão considera, portanto, que a taxa de referência para as contribuições para a segurança social da Deutsche Post se deve basear na parte do empregador e do trabalhador para o seguro de reforma e de desemprego e na parte do trabalhador para o seguro de saúde e de dependência. A taxa de referência deve ser aplicada ao salário bruto dos funcionários públicos (como definido no quadro 6).
VII.3.2.2. Contribuições para a segurança social dos seus funcionários públicos suportadas pela Deutsche Post
(316)
De acordo com o artigo 16.o, n.o 1, da PostPersRG de 1994, a Deutsche Post teve de pagar uma contribuição anual de 2,045 mil milhões EUR para o fundo de pensões no período de 1995-1999, ou seja, um total de 10,225 mil milhões EUR. De acordo com o artigo 16.o, n.o 2, da PostPersRG de 1994, a Deutsche Post paga desde 2000 uma taxa de 33 %. Esta taxa é aplicada ao salário efetivo dos funcionários públicos.
(317)
O exame da necessidade e proporcionalidade do auxílio também deve levar em conta o facto de a Deutsche Post, de um ponto de vista económico, não ter de suportar a totalidade da contribuição para o fundo de pensões de 2,045 mil milhões EUR, correspondente aos 33 % dos salários incorridos. Neste contexto, a Comissão considera que é necessário distinguir entre o período de 1995 a 2002 e o de 2003 até hoje.
a) Contribuição da Deutsche Post no período de 1995-2002
(318)
A Alemanha alega que a Deutsche Post pagou, tendo em conta, nomeadamente, os pagamentos fixos anuais para o fundo de pensões no período de 1995 a 1999, um total de 2,045 mil milhões EUR em contribuições para a segurança social, o que ultrapassa as contribuições obrigatórias para a segurança social que os concorrentes privados tiveram de pagar. Por conseguinte, a Deutsche Post no período até 1999, mas também durante todo o período de investigação, pagou pelo menos contribuições tão altas como as das empresas privadas, senão mesmo maiores. Não seria possível, portanto, estabelecer que, graças à subvenção para pensões, a Deutsche Post estivesse numa posição mais favorável do que a dos seus concorrentes. A Comissão deve, assim, rejeitar esta argumentação, pois não tem em conta as disposições regulamentares específicas das autoridades alemãs no que respeita à cobertura dos custos dos serviços com preços não regulados.
(319)
Na presente decisão, a Comissão observa que a Deutsche Post, nos mercados dos serviços com preços não regulados, tem estado numa posição mais favorável que os seus concorrentes, porque uma parte dos custos sociais incorridos com os funcionários públicos que trabalham nesses serviços não é suportada por esses mesmos serviços. Em vez disso, esta parte dos custos sociais incorridos foi imputada aos serviços com preços regulados, cujas receitas foram mantidas a um nível suficientemente elevado para permitir o financiamento dos custos adicionais para além dos custos incorridos com os serviços com preços regulados.
(320)
A contabilidade interna da Deutsche Post desde 1995 mostra, assim, que aos serviços com preços não regulados a Deutsche Post alocou apenas contribuições para a segurança social num montante baseado na taxa de contribuição RDR. A RDR 2002 e as RDR seguintes confirmam essa prática. Houve, portanto, uma vantagem económica para os serviços com preços não regulados tanto antes como depois de 1999, uma vez que estes serviços estiveram claramente isentos de custos incorridos.
(321)
O argumento avançado pela Alemanha de que a Deutsche Post sofreu uma desvantagem comparativa nos mercados com preços regulados, porque, devido aos pagamentos fixos efetuados no período de 1995 a 1999, teve de financiar custos sociais mais elevados, não corresponde à realidade. Em primeiro lugar, a Deutsche Post continuou a dispor de uma licença exclusiva para a maioria dos seus serviços regulados. Em segundo lugar, e mais importante ainda, os preços dos serviços sujeitos à licença exclusiva foram fixados a um nível suficientemente elevado para repercutir esses custos nos consumidores cativos.
(322)
Para o período até 1995, o regime de preços baseou-se no regulamento relativo ao serviço postal (Postdienstverordnung) (87) de 24 de junho de 1991, segundo o qual os preços de monopólio deviam ser equilibrados. Na prática administrativa, isso excluía os custos com pensões. No período de 1995-1997, o regime de preços baseou-se na Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens de 14 de setembro de 1994 (BGBl. I p. 2325, 2371). De acordo com o artigo 4.o e em conjugação com os artigos 2.o e 7.o da referida lei, as receitas provenientes do setor com preços regulados deviam cobrir não só os custos incorridos com serviços com preços não regulados, incluindo as contribuições para o fundo de pensões, como também financiar os custos dos serviços não regulados.
(323)
Como se pode ver nas contas da Deutsche Post, na reforma das pensões de 1995, os preços regulados permaneceram ao nível anteriormente aplicável quando a Deutsche Post ainda tinha de arcar com o total dos custos com pensões. Enquanto os custos com pensões foram mais tarde (para o período de 1995-1999) limitados ao montante da quantia fixa ou (desde 2000) fixados em 33 % do volume dos salários dos funcionários públicos (que foi decrescendo de ano para ano), os preços regulados não foram reduzidos em conformidade para cobrir apenas mais contribuições para a segurança social correspondentes às contribuições obrigatórias para a segurança social pagas pelos concorrentes. Uma vez que as contribuições fixadas para o fundo de pensões até 1999 (2,045 mil milhões EUR por ano) permaneceram praticamente ao nível dos custos com pensões em 1994, a situação económica da Deutsche Post não mudou em termos de cobertura dos custos com pensões dos serviços com preços regulados. Tanto o montante das receitas da Deutsche Post como a sua contribuição para o fundo de pensões mantiveram-se em equilíbrio.
(324)
Segundo a PostG de 1997, é claro que os preços regulados não só devem cobrir os custos da prestação de serviços «eficiente», mas também os encargos, por exemplo, com os custos sociais dos funcionários públicos. Na PostG de 1997 reconhece-se, portanto, expressamente que as receitas do setor dos preços regulados devem ser fixadas de forma a assegurar a cobertura de todos os pagamentos fixos. Uma vez que, no seu entender, parecia que o montante dos preços regulados de então satisfazia os requisitos da PostG de 1997, o legislador alemão decidiu que os preços até 1999 se deviam manter ao nível de 1997. O então ministro da Economia e Tecnologia decidiu a seguir, em 27 de março de 2000, que os preços aprovados em 1 de setembro de 1997 deviam permanecer em vigor até 31 de dezembro de 2002
(325)
Os preços regulados foram, portanto, mantidos ao nível historicamente elevado, não tendo sido reduzidos para um nível que levaria a Deutsche Post a sofrer uma desvantagem comparativa.
(326)
Desde 2000, a Deutsche Post tem-se encontrado numa posição ainda mais favorável em relação aos seus concorrentes, uma vez que as contribuições definidas para o fundo de pensões foram reduzidas para 33 % dos salários efetivos dos funcionários públicos. Este montante corresponde, em termos absolutos, a uma redução dos custos de 2,045 mil milhões EUR para 735 milhões EUR (e a um montante ainda menor nos anos seguintes, pois o número de funcionários públicos diminuiu e esta evolução só parcialmente foi compensada pela subida dos salários). Uma vez que os preços regulados foram mantidos ao nível historicamente elevado, a Deutsche Post conseguiu, desde 2000, obter lucros substanciais nos serviços com preços regulados.
(327)
Ao analisar a rendibilidade da Deutsche Post no setor dos serviços com preços regulados em todo o período de 1995-2002, o relatório WIK concluiu que a Deutsche Post, por exemplo, até 1999, apesar dos pagamentos fixos para o fundo de pensões, não tinha sofrido quaisquer perdas com os serviços com preços regulados. A partir de 2000, o relatório WIK assinala mesmo resultados claramente positivos.
(328)
A Comissão tem, portanto, de rejeitar o argumento da Alemanha, segundo o qual a Deutsche Post estava em desvantagem no que respeita à cobertura das contribuições para a segurança social nos serviços com preços regulados em relação aos seus concorrentes e a subvenção para pensões antes de 2002 era necessária e proporcional.
(329)
Não obstante o acima exposto, a Comissão tem de admitir que, no caso em apreço, não dispões de elementos de prova suficientes para determinar o montante exato das contribuições para a segurança social pago pela Deutsche Post no período de 1995-2002. Mais considera que uma tal quantificação não se pode basear adequadamente na constatação posterior de que uma determinada proporção dos custos sociais dos serviços com preços não regulados foi desviada a fim de ser financiada pelas receitas provenientes do setor com preços regulados, e de que a Deutsche Post, no âmbito da regulamentação sobre o fundo de pensões, não teria tido no todo qualquer desvantagem, já que as receitas do setor com preços regulados tinham de facto sido fixadas a um nível suficientemente elevado para cobrir as suas contribuições para o fundo de pensões, incluindo os encargos desviados. Do mesmo modo, também não é possível estabelecer um método segundo o qual o Estado-Membro poderia calcular o montante das contribuições para esse período. Após uma análise da base jurídica para os preços regulados aplicáveis no período de 1995-2002, a Comissão considera que das disposições legais não se pode inferir de forma inequívoca de que modo é que as autoridades competentes decidiram a priori a composição dos preços regulados. Em particular, no presente caso, não se pode provar com certeza que, no momento da fixação dos preços regulados num nível que, em última análise, cobria de facto os custos desviados, as autoridades competentes tenham imputado claramente, nas suas decisões, uma determinada parte dos preços regulados à cobertura do montante dos alegados encargos dos serviços com preços não regulados.
(330)
Ao contrário das decisões «preço máximo» de 2002, 2007 e 2011, onde esses encargos foram expressamente confirmados e aprovados pela autoridade reguladora postal, esta cobertura de facto anterior poderia dever-se a considerações das autoridades competentes em matéria de fixação dos preços que têm a ver com a evolução de outras variáveis empresariais. Esta cobertura de facto anterior não é, por isso, suficiente para determinar com precisão e certeza até que ponto as autoridades competentes subiram os preços regulados para ter em conta os alegados encargos com os serviços com preços não regulados.
(331)
Em contrapartida, para o período a partir de 1 de janeiro de 2003, as decisões «preço máximo» de 2002, 2007 e 2011 permitem depreender claramente como é que a autoridade reguladora postal calculou a composição dos preços regulados. Os preços regulados foram claramente definidos a um nível mais elevado para cobrir os encargos dos serviços com preços não regulados a partir do setor com preços regulados.
b) Contribuição da Deutsche Post desde 2003
(332)
De acordo com a PostG de 1997, a Deutsche Post pode solicitar à autoridade reguladora que, ao definir o nível permitido de receitas provenientes da licença exclusiva e dos serviços regulados, inclua nos custos a repercutir nos consumidores, nomeadamente, os «encargos sociais inabituais em condições de concorrência» bem como os custos da prestação eficiente do serviço universal. Esse método foi aplicado pela autoridade reguladora postal pela primeira vez na decisão «preço máximo» de 2002. A autoridade reguladora postal aprovou os encargos resultantes da contribuição para a segurança social também nas decisões «preço máximo» de 2007 e 2011. O facto de apenas uma parte dos serviços com preços regulados estar sujeita ao controlo ex ante não altera em nada a avaliação da Comissão. A Deutsche Post estava, tal como antes, autorizada a repercutir o total do encargo graças à sua posição dominante. A esse respeito, não faz qualquer diferença se a autoridade reguladora postal exerce o seu controlo ex ante ou ex post.
(333)
A autoridade reguladora postal aprovou sempre a reivindicação da Deutsche Post de que o encargo n.o 2 (custos sociais incorridos para além da taxa de contribuição RDR) devia ser refinanciado pelas receitas do setor com preços regulados. Assim, ao determinar os custos sociais inabituais em condições de concorrência (encargo n.o 2) para 2001, as contribuições para a segurança social incorridas pela Deutsche Post com os seus funcionários públicos de [40 % a 45 %] dos salários incorridos (88) foram comparadas com o valor de referência RDR. Este valor de referência consiste na parte do empregador nas contribuições para a segurança social, no seguro contra acidentes e no seguro de pensão complementar que em conjunto perfazem [20 % a 25 %] dos salários incorridos.
(334)
Esta diferença entre as duas taxas de [15 % a 20 %] do salário efetivo dos funcionários públicos foi incluída no encargo n.o 2 e coberta pelas receitas provenientes do setor com preços regulados (ver quadro 2).
(335)
De um ponto de vista económico, a Deutsche Post não tem, portanto, de suportar uma taxa de 33 % dos salários incorridos, mas apenas uma taxa de contribuição de [20 % a 25 %].Desde 2003, a parte remanescente é suportada pelos consumidores cativos que têm de pagar tarifas calculadas para cobrir os custos sociais da Deutsche Post com serviços em relação aos quais a Deutsche Post detinha uma licença exclusiva até 2007, ou seja, para os serviços universais em relação aos quais a Deutsche Post goza de uma posição dominante.
(336)
Para comparar a taxa de contribuição aplicada aos salários incorridos com o nível das contribuições para a segurança social de um concorrente, é necessário converter o salário efetivo no salário bruto dos funcionários públicos.
(337)
O salário efetivo corresponde a [85 % e 90 %] do salário bruto dos funcionários públicos (89). Nessa base, [20 % a 25 %] dos salários incorridos correspondem a [17,5 % a 22,5 %] do salário bruto.
(338)
Em resultado da limitação a 33 % da contribuição da Deutsche Post para o fundo de pensões e da aprovação do encargo n.o 2 pela autoridade reguladora postal, a Deutsche Post paga assim contribuições para a segurança social de [17,5 % a 22,5 %] do salário bruto dos funcionários públicos.
VII.3.2.3. Comparação
a) O período de 1995-2002.
(339)
No período de 1995-2002, as receitas das tarifas aplicadas no setor reservado da Deutsche Post reduziram consideravelmente os encargos económicos reais da sua contribuição para a cobertura dos seus custos sociais. No entanto, na ausência de um elemento especificamente afetado das tarifas, a Comissão apenas pode estabelecer que o nível da contribuição da Deutsche Post se manteve abaixo da taxa de referência. A Comissão não está em condições de calcular a diferença exata entre ambos os níveis, nem de elaborar um método que permita ao Estado-Membro fazê-lo.
b) O período desde 2003
(340)
No que respeita à comparação da taxa de contribuição RDR com a taxa de referência, convém notar que a taxa de contribuição RDR se baseia nos salários efetivos dos funcionários públicos, que, em comparação com o salário bruto dos empregados privados, constituem uma base salarial demasiado reduzida. A taxa de contribuição RDR deve, portanto, ser recalculada como percentagem dos salários brutos dos funcionários públicos.
(341)
Da comparação relativamente a 2006 resulta que os serviços com preços não regulados suportaram efetivamente contribuições para a segurança social de [17,5 % a 22,5 %] dos salários brutos dos funcionários públicos (respetivamente [20 % a 25 %] dos salários efetivos dos funcionário públicos) comparativamente à taxa de referência de 33,5 %. Em termos de taxas de contribuição para a segurança social, a Deutsche Post beneficiou assim em 2006 de uma vantagem comparativa de [10 % a 15 %] dos salários brutos dos funcionários públicos.
Quadro 7
Comparação da taxa de contribuição RDR com a taxa de referência aplicável à contribuição para a segurança social da Deutsche Post em 2006
Taxa de contribuição para o regime legal da segurança social
Taxa de contribuição RDR
Taxa de referência para os encargos da Deutsche Post com a contribuição para a segurança social
em percentagem de
Salário bruto dos empregados privados
Salário bruto dos funcionários públicos
Salário bruto dos funcionários públicos
Parte do empregador
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Seguro de doença
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Seguro de dependência
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Seguro de desemprego
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Seguro de reforma
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Parte do empregado
20,50 %
Seguro de doença
6,65 %
Seguro de dependência
0,85 %
Seguro de desemprego
3,25 %
3,25 %
Seguro de reforma
9,75 %
9,75 %
Seguro de pensão complementar
[0 % a 5 %]
Seguro contra acidentes
[0 % a 5 %]
Taxa de contribuição
[17,5 % a 22,5 %]
33,50 %
(342)
De acordo com o quadro 7, a taxa de referência para a Deutsche Post é de 33,5 % do salário bruto dos funcionários públicos, situando-se [10 a 15] pontos percentuais acima do nível efetivamente suportado pela Deutsche Post.
(343)
A diferença de [10 a 15] pontos percentuais relativamente a 2006 é superior à diferença nominal de [8 a 13] % entre a taxa de referência de 33,5 % e a taxa de contribuição RDR [20 a 25] %. A diferença inclui um pagamento adicional de [2 a 3] pontos percentuais que tem em conta o facto de a taxa de contribuição nominal RDR [20 a 25] % se basear indevidamente no salário efetivo dos funcionários públicos e não no salário bruto dos funcionários públicos que corresponde ao salário bruto dos empregados privados.
VII.3.2.4. Conclusão preliminar sobre a necessidade e proporcionalidade
(344)
A subvenção para pensões, que permite cobrir as necessidades de financiamento do fundo de pensões para além da contribuição para a segurança social de 33 % dos salários efetivos dos funcionários públicos da Deutsche Post, não é necessária nem proporcional pelos seguintes motivos:
1)
Entre 1995 e 2002, a Deutsche Post suportou efetivamente custos inferiores ao valor de referência, embora a diferença exata não possa ser determinada.
2)
Desde 2003, a Deutsche Post suportou, em média, custos de cerca de [17,5 a 22,5] % do salário bruto dos seus funcionários públicos, enquanto o valor médio de referência se situa em 32 % do salário bruto dos funcionários públicos, os restantes custos foram suportados pelos utilizadores, uma vez que, de acordo com a regulação dos preços máximos, as receitas autorizadas contêm o encargo com custos sociais inabituais em condições de concorrência que cobrem os restantes [10 a 15] % do salário bruto dos funcionários públicos.
(345)
Para as taxas diferentes desde 2003 há duas explicações:
1)
As contribuições obrigatórias para a segurança social que as empresas pagam no setor da distribuição de correio e das encomendas postais situam-se em 41 % dos salários brutos. Para uma comparação com as contribuições sociais da Deutsche Post para os seus funcionários públicos é necessária uma correção, a fim de ter em conta o facto de os funcionários públicos suportarem 30 % a 50 % dos seus custos de saúde e de dependência. Esta parte a suportar pelos funcionários públicos deve ser equiparada à parte do trabalhador no seguro de saúde e de dependência no valor de 7,5 % dos salários brutos.
2)
A contribuição da Deutsche Post é calculada com base no salário efetivo e não no salário bruto dos funcionários públicos. O valor de referência para os funcionários públicos da Deutsche Post é, portanto, 33,5 % do salário bruto. O alívio para além desse nível não é, em princípio, necessário nem proporcional.
(346)
Para o período de 1995-2002, não é possível determinar com exatidão a parte do alívio para além do nível que pode ser aceite como necessário e proporcional. Desde 2003, esta parte corresponde a [10 a 15] % do salário bruto.
VII.3.2.5. Impacto do ambiente especialmente competitivo e regulatório sobre os critérios da necessidade e proporcionalidade
(347)
Ao avaliar a necessidade e a proporcionalidade da subvenção para pensões há, porém, que ter em conta o facto de se tratar de um ambiente especialmente competitivo e regulatório.
(348)
Conforme explicado no ponto II.2.1, a Deutsche Post dispôs, até 31 de dezembro de 2007, de uma licença exclusiva para certos serviços de distribuição de correio. Pelo artigo 52.o da PostG de 1997, foram-lhe confiadas até essa data as obrigações de serviço universal previstas no capítulo 2 da Diretiva 97/67/CE do Paralamento Europeu e do Conselho (90) e no artigo 11.o da PostG de 1997. Desde 1 de janeiro de 2008, a Deutsche Post continuou a assegurar o serviço universal numa base voluntária.
(349)
Enquanto a Deutsche Post dispôs da licença exclusiva para determinados serviços de distribuição de correio, os seus concorrentes não puderam propor os seus serviços nesta parte do mercado postal. O facto de a autoridade reguladora postal ter permitido à Deutsche Post, graças a tarifas mais elevadas nos serviços com preços regulados, refinanciar, plenamente e para além das contribuições sociais dos seus concorrentes, aquela parte dos custos sociais dos funcionários públicos postais que resultava dos serviços sujeitos à licença exclusiva não deveria ter afetado as trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum.
(350)
As obrigações de serviço universal justificam-se pelo facto de um operador postal no caso de um mercado competitivo não oferecer ou oferecer apenas a preços não acessíveis determinados serviços em zonas rurais ou remotas. Por conseguinte, por força do artigo 4.o da Diretiva 97/67/CE, cada Estado-Membro deve assegurar que os utilizadores usufruam do direito a um serviço universal que envolva uma oferta permanente de serviços postais com uma qualidade especificada, prestados em todos os pontos do território, a preços acessíveis para todos os utilizadores.
(351)
A legislação alemã nesta matéria impõe uma obrigação especial a todos os operadores postais que gozam de uma posição dominante num mercado onde vigoram as obrigações de serviço universal. De acordo como artigo 2.o da PDLV (91), tais prestadores de serviços postais têm de disponibilizar os serviços neste mercado a todos os utilizadores nas mesmas condições. Até agora, só a Deutsche Post tem desfrutado de uma tal posição dominante e estado sujeita a essa obrigação.
(352)
Desde a sua privatização, a Deutsche Post não recebeu quaisquer auxílios estatais como compensação pelas prestações de serviço universal. No entanto, graças às receitas provenientes dos serviços com preços regulados onde detém uma posição dominante, recebe uma compensação pelos custos incorridos com as obrigações de serviço universal. Na avaliação da proporcionalidade e necessidade da subvenção para pensões, a Comissão considera que se deve ter em conta esse facto.
(353)
A Comissão conclui assim que, no caso dos custos sociais dos funcionários públicos postais associados à prestação de serviços com preços regulados (que estão sujeitos às obrigações de serviço universal e em relação aos quais a Deutsche Post desfruta de uma posição dominante), o facto de a autoridade reguladora postal ter aprovado o pleno financiamento desses custos sociais associados à prestação de serviços com preços regulados - mesmo se esses custos sociais forem superiores ao nível normalmente suportado pelos seus concorrentes - através de preços mais elevados não afeta as trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum. Esta conclusão justifica-se pelo ambiente especialmente competitivo e regulatório em que esses serviços são prestados. Por conseguinte, não pode ser alargada a outros setores.
VII.3.3. Conclusão
(354)
Pode-se concluir que, a partir de 2003, no que respeita aos seus funcionários públicos que trabalham nos setores de serviços com preços não regulados, a Deutsche Post tem pago contribuições sociais 11 a 14 pontos percentuais abaixo das taxas de contribuição dos seus concorrentes.
Figura 8
Vantagem comparativa no que respeita à taxa de contribuição para a segurança social em relação a serviços com preços não regulados (taxas de contribuição em percentagem dos salários brutos dos funcionários públicos)
[…]
(355)
O baixo nível das contribuições sociais não é necessário nem proporcional para atingir o objetivo de uma abertura gradual do mercado dos serviços postais. Nos mercados em causa, a Deutsche Post está em concorrência acirrada com outros operadores. A Comissão considera que o nível inferior das contribuições sociais afeta as trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum; não pode, portanto, ser declarado compatível com o mercado interno.
(356)
A parte da subvenção para pensões incompatível com o mercado interno para o período após 1 de janeiro de 2003 é calculada de acordo com a seguinte fórmula: a diferença entre a taxa de referência e a taxa de contribuição RDR multiplicada pela soma dos salários brutos dos funcionários públicos que trabalham em serviços com preços não regulados.
Quadro 8
Fórmula para o cálculo dos auxílios estatais incompatíveis com o mercado interno para o período após 1 de janeiro de 2003
Auxílio estatal não compatível com o mercado interno
=
(Taxa de referência - taxa de contribuição RDR
×
Soma dos salários brutos dos funcionários públicos que trabalham nos serviços com preços não regulados
(357)
Com base nos dados disponíveis, obtém-se para o período de 2003-2010 uma vantagem comparativa acumulada de [500 a 1 000] milhões EUR (ver anexo). Durante este período, o montante anual do auxílio não compatível com o mercado interno diminuiu de […] milhões EUR (2003) para […] milhões EUR (2010), devido à redução do número de funcionários públicos.
VII.3.4. Contra-argumentação relativamente às observações da Alemanha
(358)
A decisão «alargamento» de 2011 exprimiu dúvidas quanto à necessidade e proporcionalidade da subvenção para pensões, uma vez que para os serviços com preços não regulados foram pagas taxas de contribuição para a segurança social 11 a 14 % inferiores às dos concorrentes privados. Na decisão «alargamento» de 2011 a vantagem anual daí resultante foi cifrada em 100 a 200 milhões EUR.
(359)
Nas suas observações sobre a decisão «alargamento» de 2011, a Alemanha levantou duas objeções principais:
1)
A Alemanha insiste em que a taxa de referência só pode ser baseada na parte do empregador nas contribuições para a segurança social, uma vez que as empresas privadas não são por lei obrigadas a pagar a parte do trabalhador. Além disso, no que respeita ao valor de referência há que ter em conta o facto de o nível dos salários da Deutsche Post continuar a ser superior aos níveis «concorrenciais».
2)
A Alemanha afirma que a Comissão não provou que as receitas provenientes do serviço universal com preços regulados universais eram suficientes para financiar os alegados encargos de custos sociais inabituais em condições de concorrência.
VII.3.4.1. A Comissão tem razão em incluir as contribuições dos trabalhadores na taxa de referência e em renunciar à correção do nível de salário para um «salário habitual em condições de concorrência»
(360)
A Alemanha argumenta que um valor de referência fixado acima da parte do empregador na taxa de contribuição para a segurança social iria colocar a Deutsche Post em desvantagem relativamente aos concorrentes que apenas têm de pagar a parte do empregador.
(361)
Em relação a este primeiro argumento, a Comissão observa que os funcionários públicos - ao contrário dos empregados privados - não são obrigados a pagar contribuições para o seguro de reforma e de desemprego. Por conseguinte, essas contribuições têm necessariamente de ser incluídas na taxa de referência para garantir que a Deutsche Post e os concorrentes privados suportam, direta ou indiretamente, o mesmo nível de contribuições.
(362)
A Alemanha sustenta ainda que a taxa de referência não é aplicada nem ao salário bruto dos funcionários públicos nem aos salários efetivos dos funcionários públicos, mas apenas aos salários «habituais em condições de concorrência». Segundo a Deutsche Post, nas RDR 2002, 2007 e 2011, o «salário habitual em condições de concorrência» deveria orientar-se pelos salários ETV ou pelos contratos coletivos de trabalho no setor postal de 2003.
(363)
Na RDR 2009, o «salário habitual em condições de concorrência» é definido como o salário mínimo de 2007, que é ainda inferior ao salário ETV.
(364)
De acordo com a Alemanha, o cálculo tem de ser baseado nesses salários «habituais em condições de concorrência», a fim de colocar os custos sociais da Deutsche Post ao mesmo nível do dos seus concorrentes.
(365)
A Comissão não pode aceitar esta argumentação, uma vez que o auxílio se deve limitar ao mínimo necessário para assegurar que a transição gradual de uma situação de concorrência largamente restrita para uma concorrência verdadeira a nível da União ocorre em condições económicas aceitáveis.
(366)
Seria desproporcionado, portanto, aumentar o auxílio de forma a que a Deutsche Post, a partir de 1995, tivesse de financiar apenas os encargos sociais com base em salários «habituais em condições de concorrência» que não têm em conta as condições de mercado em anos anteriores. No mundo económico, é normal haver diferenças salariais em relação a empregados contratados em diferentes alturas por empresas estabelecidas ou por novos operadores no mercado.
(367)
No processo France Telecom (92), Comissão também rejeitou o argumento apresentado pela França de que, nas taxas de contribuição para a segurança social, se devia ter em conta o facto de os funcionários receberem salários mais elevados do que o pessoal contratado por concorrentes. Neste contexto, a Comissão salientou que, graças aos funcionários públicos, o operador estabelecido no momento da abertura do mercado dispunha de pessoal qualificado, sem o qual não teria sido capaz de manter a sua posição no mercado. Em qualquer caso, é totalmente artificial destacar as desvantagens específicas da empresa postal estabelecida e ignorar as vantagens consideráveis, por exemplo, em termos de quota de mercado, reconhecimento da marca e base de clientes.
(368)
Além disso, os cálculos da Deutsche Post não permitem estabelecer de forma credível que a Deutsche Post, sem a obrigação de empregar funcionários públicos, teria alcançado as poupanças calculadas a nível dos custos salariais. Mesmo assumindo que em 1995 os funcionários públicos tivessem efetivamente passado para um estatuto de empregados privados, não é possível estabelecer quantos funcionários públicos é que teriam sido substituídos por empregados privados em 1995 nem a que nível salarial. Só por si o grande número de funcionários públicos (93) empregues pela Deutsche Post em 1995 torna pouco plausível a assunção de que a partir de 1995 teria sido possível legal e economicamente substituir todos os funcionários públicos por empregados privados com produtividade igual e salários inferiores.
(369)
A Comissão rejeita, assim, as duas objeções da Alemanha no que respeita à taxa de referência e aos salários.
VII.3.4.2. Argumentação da Alemanha de que as receitas provenientes dos serviços com preços regulados não eram suficientes para financiar os alegados encargos
(370)
A Alemanha alega que a Comissão só avaliou o nível das contribuições sociais para os serviços com preços não regulados, não tendo examinado se os lucros dos serviços universais regulados eram suficientes para financiar os alegados encargos.
(371)
A Alemanha apresenta duas linhas de argumentação. Em primeiro lugar, a Comissão não terá provado que a autoridade reguladora alemã aprovou efetivamente os encargos alegados pela Deutsche Post. Em segundo lugar, no caso de a autoridade reguladora ter aprovado esses encargos, os lucros provenientes dos serviços universais com preços regulados não teriam sido suficientemente elevados para financiar esses encargos. A Alemanha apresentou dois estudos de especialistas, um parecer do professor Weber e outro de CTcon, para mostrar que as receitas provenientes dos serviços com preços regulados não foram suficientes para cobrir os alegados encargos com custos sociais inabituais em condições de concorrência, pelo que a Deutsche Post teria sido subcompensada no que respeita a esses custos sociais.
a) As decisões «preço máximo» de 2002, 2007 e 2011 baseiam-se nas RDR apresentadas pela Deutsche Post e aprovam todos os alegados encargos.
(372)
Desde a decisão «preço máximo» de 2002, está claramente documentado que a autoridade reguladora postal aprovou os encargos da Deutsche Post, tendo fixado em conformidade as tarifas reguladas a fim de cobrir esses encargos. As decisões «preço máximo» de 2007 e 2011 confirmam, além disso, que a autoridade reguladora postal aceitou o pedido da Deutsche Post e aprovou o facto de os alegados custos sociais inabituais em condições de concorrência serem financiados a partir das receitas dos serviços com preços regulados.
b) O parecer do professor Weber não suporta a alegação de que as receitas dos serviços universais com preços regulados não eram suficientes para cobrir os encargos alegados pela Deutsche Post.
(373)
O parecer do professor Weber refere-se ao período de 1995-2010 e sustenta que a Deutsche Post não só beneficiou da subvenção para pensões, como também da cobertura total do encargo n.o 2 a partir das receitas provenientes dos serviços com preços regulados [para uma descrição detalhada do parecer, ver secção VI.1.4.2 a)].
(374)
No âmbito da avaliação do parecer, convém, antes de mais, recordar a regra de fixação de preços prevista no artigo 20.o, n.o 2, da PostG de 1997. De acordo com a mesma, o preço máximo deve ter adequadamente em conta os custos de uma prestação eficiente de serviços bem como os encargos derivados de uma prestação universal de serviços postais e os custos da assunção dos encargos com o seguro de pensão e de saúde para os empregados absorvidos em resultado da sucessão jurídica da Deutsche Post.
Quadro 9
Fixação de preços de acordo com o artigo 20.o, n.o 2, da PostG de 1997
Preço máximo para os serviços regulados =
=
Custos de uma prestação eficiente de serviços regulados + encargos
=
Total dos custos dos serviços regulados + encargos dos serviços não regulados
(375)
A autoridade reguladora postal deve fixar as tarifas reguladas de modo a que as receitas cubram os custos da «prestação eficiente» dos serviços com preços regulados e os encargos aprovados. Dito de outra forma, isso significa que as tarifas reguladas cobrem integralmente não só os custos totais dos serviços com preços regulados, independentemente de estes serem imputados como «encargos» ou «custos da prestação eficiente de serviços», mas também a parte dos encargos resultantes dos serviços com preços não regulados. O artigo 20.o, n.o 2, da PostG de 1997 garante que os encargos aprovados são totalmente cobertos pelas receitas provenientes dos serviços com preços regulados. Ao contrário da argumentação da Alemanha, a lei exclui, portanto, que os serviços com preços regulados sofram de uma subcompensação devido à assunção de custos sociais inabituais em condições de concorrência com empregados nos serviços com preços não regulados.
(376)
Em primeiro lugar, no parecer, os custos sociais inabituais em condições de concorrência dos funcionários públicos são definidos como a diferença entre todos os custos sociais da Deutsche Post com os seus funcionários públicos (pagamentos para o fundo de pensões bem como custos de saúde, seguro contra acidentes e outras prestações de seguro) e as contribuições do empregador para o seguro de saúde, de pensão e de dependência com base no salário mínimo de 2007. Num segundo passo, esta diferença é comparada com o encargo n.o 2.
(377)
O parecer do professor Weber é vulnerável em dois aspetos: Em primeiro lugar, os custos inabituais em condições de concorrência são definidos a um nível excessivamente elevado. Em segundo lugar, não se tem em conta o facto de os custos inabituais em condições de concorrência conterem também custos em relação aos quais a Deutsche Post recebeu uma compensação, e que não são imputados ao encargo n.o 2, mas sim a outras posições. Em pormenor, deve-se chamar a atenção para os seguintes pontos fracos:
(378)
Em primeiro lugar, no parecer os custos sociais inabituais em condições de concorrência são determinados com base na parte do empregador nas contribuições para a segurança social, embora o encargo n.o 2 seja calculado com base na taxa de contribuição RDR. Uma vez que a taxa de contribuição RDR é mais elevada que a parte do empregador nas contribuições para a segurança social, os custos sociais inabituais em condições de concorrência calculados no parecer são superiores ao encargo n.o 2. O parecer considera, portanto, como custos sociais inabituais em condições de concorrência os custos que a autoridade reguladora postal considera como custos da «prestação eficiente».
(379)
Em segundo lugar, o parecer ignora o fato de o encargo n.o 1 (custos salariais habituais em condições de concorrência) também conter uma parte dos custos sociais inabituais em condições de concorrência (por exemplo, devido às diferenças entre os salários incorridos e o valor de referência para o nível salarial «habitual em condições de concorrência») e de estes serem, portanto, financiados a partir do encargo n.o 1. Outros custos sociais que foram tidos em conta no parecer são cobertos por outros encargos (por exemplo, os pagamentos à BAnstPT imputados ao encargo n.o 6), sendo, portanto, compensados. Se, por um lado, é apresentada a soma de todos os custos sociais incorridos com os funcionários públicos, foi omitido, por outro, o facto de custos inabituais em condições de concorrência serem também cobertos por outros encargos como o encargo n.o 2.
(380)
Em terceiro lugar, convém notar que no encargo n.o 2 são incluídos os custos sociais inabituais em condições de concorrência tanto com funcionários públicos como com empregados privados. As contribuições para a segurança social dos empregados privados foram, antes de 2003, superiores à taxa de referência RDR, uma vez que nesses custos estavam contidos também juros no valor de aproximadamente […] milhões EUR para o seguro de pensão complementar dos empregados privados. Desde 2003, esses custos com juros passam a ser imputados aos custos financeiros, situando-se desde então os custos sociais incorridos com empregados privados abaixo da taxa de referência RDR.
(381)
Uma vez que, no parecer, o total do encargo n.o 2 é utilizado como compensação pelos custos sociais inabituais em condições de concorrência, no período anterior a 2003 registou-se um alívio excessivo e, a partir de 2003, um alívio insuficiente para os custos sociais dos funcionários públicos. Para poder determinar a compensação adequada dada pelo encargo n.o 2 aos custos sociais inabituais em condições de concorrência dos funcionários públicos, há que considerar separadamente no encargo n.o 2 os funcionários públicos e os empregados privados.
(382)
A subcompensação identificada no parecer é, portanto, errónea, uma vez que não teve em conta o facto de os alegados custos sociais inabituais em condições de concorrência não serem cobertos pelo encargo n.o 2, e de a autoridade reguladora postal considerar uma parte maior dos custos sociais como custos da «prestação eficiente». Uma correção adequada dos erros no parecer no que respeita à compensação permite igualizar exatamente os encargos e os custos sociais inabituais em condições de concorrência, como exigido no artigo 20.o, n.o 2, da PostG de 1997.
(383)
A objeção da Alemanha, segundo a qual a Comissão na sua decisão «alargamento» de 2011 cometera o erro de determinar apenas a vantagem comparativa para o setor com preços não regulados, tem de ser rejeitada, pois, de acordo com o artigo 20.o, n.o 2, da PostG de 1997, a autoridade reguladora postal tem de fixar o preço máximo de forma a que as receitas provenientes dos serviços com preços regulados cubram os custos da prestação eficiente de serviços regulados e os encargos aprovados.
c) Não há qualquer prova de subcompensação dos custos inabituais em condições de concorrência com base no parecer WIK
(384)
Referindo-se à RDR 2009, a Alemanha sustenta que a Deutsche Post tem registado desde 1990 défices significativos pelos seus serviços com preços regulados, uma vez que as receitas provenientes do setor regulado foram consumidas pelos custos dos serviços com preços regulados bem como pelos custos líquidos do cumprimento das suas obrigações de serviço universal (94). Também por esta razão, a Alemanha rejeita a argumentação da Comissão de que os lucros dos serviços com preços regulados teriam sido suficientes para financiar os custos sociais inabituais em condições de concorrência dos serviços com preços não regulados.
(385)
A Comissão considera a este respeito, em primeiro lugar, que as decisões da autoridade reguladora postal mostram claramente desde 2003 que esta imputou uma parte das receitas provenientes dos serviços com preços regulados como compensação pelo encargo n.o 2. A existência desta contribuição a partir das receitas dos serviços com preços regulados deve-se, portanto, claramente às decisões da autoridade reguladora postal.
(386)
Em segundo lugar, contrariamente à RDR 2009, o parecer WIK mostra que os serviços com preços regulados realizaram desde 2000 significativas margens de lucro positivas superiores a [6,5-8,5] % das vendas.
Figura 9
Cálculo da ROS para os serviços com preços regulados com base no parecer WIK
[…]
Nota:
Os cálculos baseiam-se nos ajustamentos efetuados à RDR 2009 no parecer WIK. Além disso, presume-se que os serviços com preços regulados cobrem todas as perdas dos serviços universais com preços não regulados. O menor lucro em 2007 deve-se sobretudo a um nível invulgarmente elevado de amortizações para a carteira de imóveis.
(387)
Os maiores lucros registados desde 2000 estão diretamente relacionados com a redução das contribuições para o seguro de pensão de acordo com a Lei das pensões de 1995: enquanto a Deutsche Post, em 1999, efetuou um pagamento fixo anual de 2,045 milhões EUR, em 2000 a contribuição equivalente foi de apenas cerca de 735 milhões EUR (33 % dos salários incorridos com funcionários públicos). Uma vez que a autoridade reguladora postal não corrigiu em baixa em 2000 as tarifas reguladas, em sintonia com as menores contribuições para as pensões, os lucros da Deutsche Post aumentaram significativamente. O lucro realizado manteve-se a um nível elevado mesmo depois da decisão «preço máximo» de 2002, uma vez que as tarifas reguladas não foram suficientemente reduzidas para corresponderem aos custos dos serviços com preços regulados.
(388)
No que respeita às críticas da Alemanha em relação ao parecer WIK, a Comissão considera que o parecer dá uma visão mais apropriada da situação económica da Deutsche Post, em geral, e dos lucros dos serviços com preços regulados, em especial, do que a RDR 2009. Isso pode ser justificado do seguinte modo:
i) Alocação mais adequada dos custos aos serviços comerciais
(389)
Em conformidade com o acórdão Chronopost, os serviços comerciais têm de suportar os seus próprios custos diretos e prestar uma contribuição adequada para os custos indiretos. A alocação adequada dos custos entre os diferentes serviços pode ser demonstrada quer por valores de referência externos (por exemplo, preços de mercado) quer por dados de custos internos (95).
(390)
A RDR 2009 baseia-se no princípio referido no artigo 20.o, n.o 2, da PostG de 1997, segundo o qual aos serviços com preços não regulados devem ser alocados apenas os custos de uma prestação eficiente de serviços, enquanto todos os encargos (por exemplo, custos adicionais com a assunção dos encargos com o seguro de pensão e de saúde para os empregados do POSTDIENST e os custos líquidos das obrigações de serviço universal) têm de ser financiados a partir das receitas dos serviços com preços regulados. O parecer WIK, no entanto, após uma análise comparativa da RDR 2009 com a rendibilidade dos concorrentes privados, estabelece que a Deutsche Post imputa aos serviços com preços regulados uma parte demasiado grande dos encargos, não imputando custos suficientes aos serviços comerciais.
(391)
Um exame do alegado valor de referência «habitual em condições de concorrência» utilizado pela Deutsche Post para calcular os vários encargos confirma os resultados do parecer WIK: como indicado anteriormente, a taxa de contribuição RDR para calcular o encargo n.o 2 (custos sociais inabituais em condições de concorrência) é um valor de referência demasiado baixo em comparação com as contribuições obrigatórias para a segurança social que os concorrentes privados têm de pagar. Além disso, trata-se, por exemplo, no caso do encargo com infraestruturas de estações de correio, de um valor de referência puramente hipotético, uma vez que, sem as obrigações de serviço universal, a Deutsche Post não teria operado desde 1990 quaisquer estações de correio próprias. Do mesmo modo, não se pode provar que, a partir de 1990, a Deutsche Post pudesse realizar as suas atividades com trabalhadores aos quais tivesse de pagar apenas salários ao nível do salário mínimo de 2007.
(392)
A Comissão conclui, portanto, que o parecer WIK constitui uma base mais adequada para a determinação dos custos atribuíveis aos serviços comerciais.
(393)
A avaliação dos custos tem, além disso, de estar em linha com os princípios gerais de contabilidade previstos nas diretivas 97/67/CE e 2006/111/CE. Nas contas anuais da Deutsche Post não são incluídos os custos acrescidos com amortizações nem os custos adicionais com pensões. Tais custos - e isso aplica-se tanto à Deutsche Post como aos seus concorrentes - são normalmente financiados a partir dos lucros contabilísticos de uma empresa. Uma reavaliação em alta iria, portanto, favorecer a Deutsche Post em relação aos seus concorrentes.
ii) Valor de referência para a determinação do lucro razoável tendo em conta a posição de risco da Deutsche Post
(394)
Os lucros obtidos pela Deutsche Post desde 2000 foram claramente superiores à mediana ROS de 3,48 % no parecer WIK e inferiores à ROS de 6,1 % no parecer Deloitte-II. O argumento da Alemanha, segundo o qual a Deutsche Post teria sofrido perdas tão grandes que não poderia ter suportado os encargos com as receitas provenientes dos serviços com preços regulados, não pode, portanto, ser aceite.
(395)
Além disso, o parecer Deloitte-II, que se baseia num pequeno grupo de comparação constituído sobretudo por multinacionais de serviços de encomendas postais expresso (nomeadamente UPS, FedEx, TNT Express), deve ser considerado de uma forma crítica. A recomendação expressa no parecer Deloitte-II no sentido de utilizar uma margem de lucro razoável entre uma ROS inferior de 6,1 % e uma mediana ROS de 7,4 % não tem em conta o facto de a atividade da Deutsche Post ser não só menos capital-intensiva mas também de baixo risco:
1)
Os serviços expresso internacionais de encomendas postais não são prestados pela Deutsche Post propriamente dita, mas apenas pelas suas filiais DHL.
2)
Em comparação com os serviços de encomendas postais das multinacionais, os serviços de distribuição de correio com os quais a Deutsche Post obtém 75 % das suas receitas necessitam de muito menos capital, uma vez que os salários dos carteiros representam a maior rubrica de custos. Os serviços expresso de encomendas postais têm de investir muito mais em equipamento capital-intensivo (96).
3)
A posição dominante da Deutsche Post no mercado de distribuição de correio nasceu e foi consolidada em resultado da licença exclusiva, que conferiu uma base de clientes segura à Deutsche Post, a qual não tem de efetuar grandes investimentos em marketing ou nome de marca. Em contrapartida, os serviços de encomendas postais multinacionais tiveram de consolidar a sua posição em cada mercado nacional a partir do zero, tendo criado por sua própria conta e risco algumas das marcas mais conhecidas (97).
4)
Os riscos de mercado e de custos da Deutsche Post foram garantidos por medidas estatais (98). A regulação de preços contribuiu, em especial, para cobrir todos os encargos dos serviços com preços não regulados (99).
(396)
O parecer WIK utiliza, assim, corretamente um valor de referência para o lucro inferior à margem do Deloitte-II, a fim de ter em devida conta a menor intensidade de capital e o menor risco das atividades da Deutsche Post em comparação com os serviços de correio expresso das multinacionais. No entanto, não é necessário determinar o nível exato do lucro de referência, uma vez que as margens ROS médias de 8,3 % realizadas já se situam acima da ROS inferior de 6,1 % estimada no parecer Deloitte-II. Mesmo com base no parecer de peritos apresentado pela própria Alemanha não foi possível estabelecer que a Deutsche Post tenha recebido desde 2000 uma compensação demasiado baixa.
(397)
Em qualquer caso, a crítica da Alemanha ao parecer WIK é difícil de compreender porque a mediana ROS de 3,48 % não se situa acima do nível de lucro classificado como apropriado pela autoridade reguladora postal e a Deutsche Post. Por um lado, do valor de referência ROS de 3,48 % resulta, em termos absolutos, um lucro superior aos custos de capital alegados pela Deutsche Post na sua RDR e aprovados pela autoridade reguladora (por exemplo, custos de […] e […]) (ver ponto IV.4.3). Por outro lado, a mediana ROA de 7,66 % referida no parecer WIK é semelhante ao retorno de capital que a Deutsche Post […].
(398)
A referência da Alemanha a margens de lucro razoáveis nos serviços de caminhos-de-ferro e de autocarros (retornos das vendas de 7 % a 8 %) não afeta de modo algum as conclusões sobre a avaliação comparativa (benchmarking) para determinar o lucro razoável. Estes setores são mais capital-intensivos e requerem, portanto, retornos das vendas mais elevados para cobrir os custos de capital. Pelo contrário, esses números mostram que o valor de referência para o lucro razoável indicado no parecer Deloitte-II corresponde mais a uma ROS média de um setor capital-intensivo do que de um setor trabalho-intensivo.
c) Conclusões
(399)
A Comissão tem de rejeitar o argumento da Alemanha, segundo o qual as receitas provenientes dos serviços com preços não regulados não eram suficientes para cobrir os alegados encargos com custos sociais inabituais em condições de concorrência. A alegação da Alemanha não é suportada nem pelo parecer de peritos apresentado nem pela RDR 2009.
(400)
Pelo contrário, as decisões «preço máximo» de 2002, 2007 e 2011 documentam claramente que a autoridade reguladora postal aprovou sempre a compensação dos alegados encargos a partir das receitas provenientes dos serviços com preços regulados.
VII.3.5. Supressão dos auxílios estatais não compatíveis com o mercado interno a partir de 1 de janeiro de 2003
(401)
De acordo com a jurisprudência constante do Tribunal, ao verificar a incompatibilidade de um auxílio estatal com o mercado interno, a Comissão é competente para decidir se o Estado interessado deve suprimi-lo ou modificá-lo (100). De acordo com essa jurisprudência, uma tal obrigação tem em vista restabelecer a situação anterior (101). Nesse contexto, o Tribunal observou que esse objetivo é alcançado quando o beneficiário restitui o auxílio estatal ilegalmente concedido e perde a vantagem de que tinha beneficiado no mercado relativamente aos seus concorrentes, e a situação anterior à concessão do auxílio é reposta (102).
(402)
Na aceção desta jurisprudência, o artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 estabelece o seguinte: «Nas decisões negativas relativas a auxílios ilegais, a Comissão decidirá que o Estado-Membro em causa deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio do beneficiário […]. A Comissão não deve exigir a recuperação do auxílio se tal for contrário a um princípio geral de direito comunitário.»
(403)
A Comissão observa ainda que a decisão «alargamento» de 2007 e a decisão «alargamento» de 2011 se referem ao período de 1990-2007. A subvenção para pensões constitui, no entanto, um esquema contínuo para além de 2007. Do mesmo modo, a compensação pelos encargos a partir das receitas provenientes dos serviços com preços regulados também não foi suprimida em 2007. De facto, a comunicação da Alemanha de 2 de janeiro de 2012 continha dados sobre a subvenção para pensões e sobre as receitas provenientes dos preços, incluindo 2010. A Comissão conclui, portanto, que a recuperação da parte da subvenção para pensões não compatível com o mercado interno não devia terminar em 2007, mas sim continuar até à data de notificação da presente decisão.
(404)
No que respeita ao cálculo do elemento de auxílio que já está à disposição da Deutsche Post, convém sublinhar que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, nenhuma disposição do direito da União exige à Comissão que, ao ordenar a recuperação de um auxílio declarado incompatível com o mercado interno, defina o montante exato do auxílio a recuperar. Basta que a decisão da Comissão contenha indicações que permitam ao seu destinatário determinar por si próprio, sem dificuldades excessivas, esse montante (103).
(405)
Os auxílios não compatíveis com o mercado interno devem ser calculados de acordo com a fórmula indicada no quadro 8 com base na taxa de contribuição RDR e no valor de referência (ver definição no anexo e no quadro 7), bem como com base no salário bruto dos funcionários públicos (ver definição no quadro 6). Sobre os auxílios ilegais concedidos em cada um dos anos devem ser cobrados juros até ao reembolso. Os juros devem ser calculados em conformidade com o capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004, de 21 de abril de 2004, relativo à aplicação do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (104).
(406)
Os cálculos apresentados no anexo, com os quais se determinaram os auxílios ilegais para os anos de 2003 a 2010 (sem juros), baseiam-se no pressuposto de que os funcionários públicos estavam empregados na mesma proporção no setor dos serviços com preços regulados e preços não regulados. Os dados disponíveis não dizem nada sobre o número exato de funcionários públicos que trabalham no setor dos serviços com preços regulados e preços não regulados. Parte-se, portanto, do princípio de que as partes das receitas provenientes de serviços com preços regulados e preços não regulados constituem uma primeira aproximação fiável para a repartição dos custos salariais.
(407)
Dados mais exatos podem, assim, levar a cálculos mais precisos e alterar os resultados. A Alemanha apresentou recentemente novos dados sobre a soma dos salários dos funcionários públicos nos serviços com preços não regulados entre 1995 e 2007. Estes dados sugerem que a soma dos salários dos funcionários públicos deve ser estimada por meio de uma repartição com base nos custos com pessoal da Deutsche Post indicados na RDR. Comparativamente à repartição baseada nas partes das receitas, uma tal abordagem poderia resultar numa menor soma dos salários dos funcionários públicos. Em 2 e 19 de janeiro de 2012, a Alemanha transmitiu observações que sugerem uma alteração da repartição relativa dos encargos no interior dos serviços com preços regulados e entre serviços com preços regulados e preços não regulados, pelo menos no que se refere à decisão preço máximo de 2011. De acordo com esses dados, desde 2008 uma parte dos encargos foi imputada aos serviços com preços não regulados. Na execução da presente decisão, o montante exato dos auxílios ilegais será calculado juntamente com a Alemanha, tendo em conta estas considerações.
(408)
Apesar de todos os esforços, a Comissão não conseguiu determinar quaisquer números fiáveis para os auxílios ilegais concedidos entre 1995 e 2002. Também não parece possível fornecer na presente decisão parâmetros de cálculo de tal modo precisos que permitisse ao Estado-Membro proceder aos cálculos finais durante a execução da decisão (individualmente ou em cooperação com a Comissão). Nessas circunstâncias especiais, os direitos de defesa do Estado-Membro bem como o princípio da segurança jurídica opõem-se, de acordo com o artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999, à recuperação, porque, ao abrigo dessa disposição, «a Comissão não deve exigir a recuperação do auxílio se tal for contrário a um princípio geral de direito comunitário».
(409)
Por conseguinte, a recuperação deve começar em 1 de janeiro de 2003 e terminar no momento em que já não existir a vantagem comparativa para os serviços com preços não regulados.
(410)
Relativamente ao período a partir do dia de notificação da presente decisão, há que garantir que o nível das contribuições para a segurança social relacionadas com os salários, que a Deutsche Post paga para os seus funcionários públicos, não é inferior ao nível das contribuições pagas pelos seus concorrentes para os empregados privados. Na comparação, deve-se ter em conta qualquer compensação que a Deutsche Post obtenha com base na regulação de preços ao abrigo do artigo 20.o da PostG.
VIII. APRECIAÇÃO DAS COMPENSAÇÕES ESTATAIS
VIII.1. Existência de auxílio nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE
(411)
De acordo com o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, «são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afetem as trocas comerciais entre Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.» Para determinar se uma medida constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, a Comissão deve examinar o cumprimento dos seguintes critérios: a medida é atribuível ao Estado sendo utilizados recursos estatais, concede a determinadas empresas ou setores uma vantagem que falseia a concorrência e afeta as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(412)
No caso das compensações estatais, trata-se de recursos estatais, pois são concedidos de acordo com o artigo 37.o e 40.o da PostVerfG de 1989 e do artigo 2.o da PostUmwG de 1994 e foram financiados a partir de recursos da empresa pública TELEKOM.
VIII.1.1. Vantagem financeira resultante das compensações estatais
VIII.1.1.1. Argumentação da Alemanha de que as Ablieferungen devem ser consideradas como um encargo especial
(413)
A Alemanha argumenta que as compensações estatais representavam apenas uma compensação pelas Ablieferungen, que eram custos que os concorrentes privados normalmente não teriam tido de suportar. No entender da Alemanha, as Ablieferungen são uma imposição «sui generis» que não pode ser classificada como imposto nem como dividendo.
(414)
A Deutsche Post tinha de pagar Ablieferungen entre 6,6 % e 10 % das vendas de 1924 a 1995. De acordo com o parecer KPMG, o Tribunal Constitucional Federal, no seu acórdão de 22 de março de 1984, não decidiu de forma definitiva a natureza jurídica das Ablieferungen, caracterizando-as como «rendimentos federais do trabalho»(Erwerbseinkünften des Bundes). As Ablieferungen também foram classificadas como «custos da prestação» («Kosten der Leistung») que a Deutsche Post tinha de pagar pela prestação dos seus serviços.
(415)
Embora o Tribunal Constitucional Federal não tenha definido exatamente em que medida as Ablieferungen devem ser consideradas como um substituto para um imposto ou um dividendo, é claro que as Ablieferungen geraram receitas para o orçamento federal.
(416)
Em primeiro lugar, muitos Estados-Membros utilizaram no passado as receitas do monopólio dos Correios e Telecomunicações como fonte de receitas para o orçamento do Estado. Uma vez que a BUNDESPOST e as suas antecessoras até 1995 não estavam sujeitas enquanto empresas públicas à obrigação fiscal geral, foi aplicada uma imposição «sui generis» para que estes setores também gerassem receitas para o orçamento federal. Além disso, em termos económicos, fazia sentido aplicar imposições a esses monopólios. Os utilizadores estavam dispostos a aceitar tarifas mais elevadas sem ter de restringir fortemente a sua utilização dos serviços, pelo que podiam ser geradas receitas elevadas para o orçamento federal.
(417)
Em segundo lugar, a Deutsche Post, ao contrário das empresas privadas, não estava direta ou indiretamente sujeita a impostos nem tinha de pagar dividendos pelo capital próprio disponibilizado. As Ablieferungen eram, portanto, a única forma de o governo federal - no seu papel de autoridade fiscal ou no seu papel de acionista - obter receitas da Deutsche Post. Se as Ablieferungen correspondiam exatamente às definições de determinados sistemas de impostos ou de dividendos não é relevante neste contexto. Em qualquer caso, as Ablieferungen eram pagamentos que a Deutsche Post tinha de efetuar desde 1924 e que geravam receitas para o orçamento federal.
(418)
Para concluir, pode-se afirmar que a obrigação de pagar Ablieferungen estava em sintonia com a finalidade pública de obter receitas de um monopólio estatal para o orçamento federal, seja na forma de impostos ou de dividendos. Por conseguinte, as Ablieferungen representam custos normais que a Deutsche Post tinha de financiar a partir dos seus recursos próprios.
VIII.1.1.2. Alegação da Alemanha de que as compensações estatais eram compatíveis com o comportamento de um investidor privado
(419)
A Alemanha alega que, ao conceder as compensações estatais, atuou em parte como um investidor privado, uma vez que os pagamentos foram utilizados para financiar investimentos rentáveis na rede da Deutsche Post.
(420)
No entanto, uma vez que as compensações estatais foram concedidas com base nas perdas acumuladas e não nos planos de investimento, é evidente que uma tal estratégia de investimento não teria sido adotada por nenhum investidor privado.
(421)
Consequentemente, as compensações estatais propiciaram à Deutsche Post uma vantagem financeira.
VIII.1.1.3. Alegação da Alemanha de que se trata de uma compensação pelos custos líquidos das obrigações de serviço universal
(422)
A Alemanha alega que as compensações estatais não constituíam um auxílio estatal pois compensavam os custos líquidos das obrigações de serviço universal.
(423)
No acórdão Altmark (105), o Tribunal de Justiça estipulou que as compensações que representam a contrapartida de obrigações de serviço público não constituem auxílios estatais na aceção do artigo 107.o do TFUE se estiverem reunidas as seguintes quatro condições: Em primeiro lugar, a empresa beneficiária deve efetivamente ser encarregada do cumprimento de obrigações de serviço público e essas obrigações devem ser claramente definidas. Em segundo lugar, os parâmetros com base nos quais é calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objetiva e transparente. Em terceiro lugar, a compensação não pode ultrapassar o necessário para cobrir total ou parcialmente os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as respetivas receitas assim como um lucro razoável pela execução dessas obrigações. Em quarto lugar, quando a escolha da empresa a encarregar do cumprimento de obrigações de serviço público, num caso concreto, não seja efetuada no âmbito de um processo de concurso público que permita selecionar o candidato capaz de fornecer esses serviços ao menor custo para a coletividade, o nível da compensação necessário deve ser determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada com os meios de transporte necessários, teria suportado.
(424)
Uma vez que a Deutsche Post não foi selecionada no âmbito de um processo de concurso público e a Alemanha não demonstrou que a Deutsche Post era uma empresa bem gerida, não se encontra reunida a quarta condição do acórdão Altmark.
VIII.1.2. Conclusões relativas à existência de auxílio
(425)
As compensações estatais foram concedidas através de recursos estatais e aliviaram a Deutsche Post de custos que as empresas privadas têm geralmente de suportar. A Alemanha não conseguiu provar que as compensações estatais cumprem os critérios Altmark e, portanto, não deviam ser classificadas como auxílios estatais.
(426)
Pelas razões apresentadas em VII.1.2, as compensações estatais são suscetíveis de falsear a concorrência e afetar as trocas comerciais.
(427)
Por conseguinte, a Comissão conclui que as compensações estatais constituem um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
VIII.2. Apreciação de auxílios existentes nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE
(428)
As compensações estatais foram introduzidas pelo artigo 37.o, n.os 2 e 3, da PostVerfG de 1989, constituindo, portanto, uma nova medida de auxílio.
VIII.3. Apreciação da compatibilidade com o mercado interno nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE
(429)
As empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham a natureza de monopólio fiscal ficam submetidas, em conformidade com o artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, ao disposto neste Tratado, designadamente às regras de concorrência. No entanto, o Tratado prevê uma exceção para as disposições contratuais em caso de cumprimento de uma série de condições: Em primeiro lugar, deve existir um ato oficial através do qual o Estado atribui a uma empresa a responsabilidade pela execução de uma determinada tarefa. Em segundo lugar, a tarefa deve referir-se a um serviço de interesse económico geral. Em terceiro lugar, a exceção deve ser necessária e proporcional à execução das tarefas confiadas. Por fim, o desenvolvimento das trocas comerciais não deve ser afetado de maneira que contrarie os interesses da União.
(430)
Nas Comunicações de 1996 e 2001 (106), (107), bem como no Enquadramento comunitário de 2005, a Comissão explica como se deve aplicar o critério da necessidade e o critério da proporcionalidade no que respeita à exceção de acordo com o artigo 106.o, n.o 2, do TFUE. No ponto 2.4 do Enquadramento comunitário de 2005, foram codificadas pela última vez as disposições sobre o significado e o alcance destes critérios, que, no passado, foram aplicados de forma coerente pelo Tribunal de Justiça, o Tribunal Geral e a Comissão.
(431)
De acordo com o ponto 2.4 do Enquadramento comunitário de 2005, há que ter em conta os seguintes princípios no que respeita à necessidade e proporcionalidade da compensação concedida:
1)
O montante da compensação não pode ultrapassar o necessário para cobrir os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas obtidas, assim como um lucro razoável pela execução dessas obrigações.
2)
O montante da compensação inclui todas as vantagens concedidas pelo Estado ou obtidas através de recursos estatais, independentemente da forma que assumam - e independentemente da sua classificação para efeitos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
3)
A compensação deve ser efetivamente utilizada para a gestão do serviço de interesse económico geral em causa. As compensações concedidas para a gestão de um serviço de interesse económico geral, mas na prática utilizadas para atividades noutros mercados, são injustificadas, constituindo, por conseguinte, auxílios estatais incompatíveis com o mercado interno.
(432)
A Comissão, na sua prática de tomada de decisão, considerou as compensações estatais para custos do serviço universal como auxílios estatais compatíveis com o mercado interno (ou seja, não como auxílios estatais), na medida em que as compensações estatais fossem inferiores aos custos líquidos incorridos com o serviço universal (108).
VIII.3.1. Gestão de um serviço de interesse económico geral
(433)
Nas diretivas postais sucessivas, como também na jurisprudência do Tribunal de Justiça (109), a prestação universal de serviços postais foi sempre reconhecida como um serviço de interesse económico geral.
(434)
As sucessivas leis postais confiaram à Deutsche Post a prestação de serviços postais universais até 31 de dezembro de 2007.
VIII.3.2. Necessidade e proporcionalidade das compensações estatais
(435)
A Alemanha mantém que as compensações estatais constituem uma compensação razoável, porque, de acordo com a RDR 2009, entre 1990 e 1995 as mesmas se situaram significativamente abaixo dos custos líquidos incorridos com as obrigações de serviço universal. A RDR 2009 assinala que, em 1995, apesar das compensações estatais, a Deutsche Post foi objeto de uma subcompensação no valor de […] mil milhões EUR (valor atualizado de 1995) dos custos líquidos das obrigações de serviço universal acumulados relativos ao período de 1990-1995.
(436)
Após os ajustamentos da alocação dos custos e da avaliação dos custos na RDR 2009, o parecer WIK conclui que as compensações estatais igualaram os custos líquidos das obrigações de serviço universal acumulados relativos ao período de 1990-1995.
(437)
Os cálculos do parecer WIK mostram que a compensação excedeu os custos líquidos acumulados de 1995 em [0-20] milhões EUR. A Comissão reconhece, porém, a baixa qualidade dos dados contabilísticos para esses anos. Além disso, o parecer WIK apenas reconheceu as Ablieferungen como custos de capital, sem ter em conta qualquer outro lucro razoável.
(438)
Por ambas as razões, a Comissão observa que o parecer WIK não pode servir de base para a refutar a argumentação da Alemanha de que as compensações estatais constituem uma compensação adequada pelos custos do serviço universal da Deutsche Post.
Quadro 10
Cálculo dos custos líquidos acumulados das obrigações de serviço universal e das compensações estatais (valor atualizado de 1995)
RDR 2009
Parecer WIK
Custos líquidos acumulados
- […] mil milhões EUR
- […] mil milhões EUR
Compensações estatais
+ 6,707 mil milhões EUR
+ 6,707 mil milhões EUR
Sobre ou subcompensação
- […] mil milhões EUR
+ [0 a 20] milhões EUR
(439)
As compensações estatais são, portanto, auxílios compatíveis com o mercado interno por força do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, uma vez que não excedem os custos líquidos incorridos pela Deutsche Post com as obrigações de serviço universal.
IX. A GARANTIA ESTATAL PARA OS TÍTULOS DE DÍVIDA EMITIDOS ANTES DE 1995 CONSTITUI UM AUXÍLIO EXISTENTE AO ABRIGO DO ARTIGO 108.O, N.O 3, DO TFUE
(440)
A Comissão observa que as disposições sobre a garantia estatal para os títulos de dívida emitidos em 1953 foram introduzidas pelo artigo 22.o, n.o 4, da PostVwG de 1953. Quando a PostVwG de 1953 foi revogada pela PostVerfG de 1989, esta disposição foi integrada de forma inalterada no artigo 40.o da PostVerfG de 1989.
(441)
Uma vez que foi introduzida em 1953 e, portanto, antes da entrada em vigor do Tratado CEE de 1958, a garantia para os títulos de dívida constitui um auxílio existente de acordo com o artigo 1.o, alínea b), subalínea i), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho.
(442)
O artigo 2.o, n.o 4, da PostUmwG de 1995 pôs termo ao auxílio existente. O facto de o Estado federal continuar a ser o garante para os títulos de dívida emitidos antes da privatização da Deutsche Post não constitui um novo auxílio, porque a vantagem foi concedida à Deutsche Post no momento em que as obrigações de dívida foram emitidas.
X. CONCLUSÕES
(443)
A Comissão observa que a subvenção para pensões e as compensações estatais constituem medidas de auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, pois aliviaram a Deutsche Post de custos que as empresas têm normalmente de suportar.
(444)
A Comissão observa ainda que a Alemanha implementou a subvenção para pensões e as compensações estatais em violação do artigo 108.o, n.o 2, do TFUE. A garantia estatal para os títulos de dívida emitidos pela Deutsche Post antes da sua privatização constitui um auxílio existente, o qual foi abolido em 1995.
(445)
De acordo com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, a subvenção para pensões não é compatível com o mercado interno, na medida em que concedeu uma vantagem comparativa aos serviços com preços não regulados, tendo em conta o financiamento dos encargos a partir das receitas dos serviços com preços regulados aprovado pela autoridade reguladora postal. A Alemanha aliviou a Deutsche Post de uma forma inadequada, pois, no âmbito das medidas de alívio das pensões, não só foi concedida a subvenção para pensões, mas, para além disso, a Deutsche Post AG foi autorizada a repercutir nos utilizadores dos serviços com preços regulados uma parte dos custos sociais dos serviços com preços não regulados, que, à semelhança dos concorrentes privados, ela própria teria de suportar.
(446)
Como resultado, as medidas de alívio das pensões colocaram a Deutsche Post AG em vantagem em relação aos concorrentes privados, uma vez que os encargos das contribuições sociais, que a Deutsche Post tinha de suportar pelos seus serviços com preços não regulados, são inferiores aos custos legais que os concorrentes privados têm obrigatoriamente de suportar.
(447)
Assim, o auxílio não compatível com o mercado interno deve ser definido como a diferença entre a taxa de referência - que igualiza as contribuições sociais da Deutsche Post AG para os serviços com preços não regulados às dos concorrentes - e a taxa de contribuição RDR - que a Deutsche Post AG tinha de suportar efetivamente para os serviços com preços não regulados -, multiplicada pelos salários brutos dos funcionários públicos que trabalham nos serviços com preços não regulados. Em especial, o auxílio não compatível com o mercado interno deve ser calculado com base nas definições da taxa de contribuição RDR e do valor de referência RDR constantes do quadro 7 e do anexo, bem como no salário bruto dos funcionários públicos indicado no quadro 6 de acordo com a fórmula apresentada do quadro 8.
(448)
O auxílio disponibilizado à Deutsche Post desde 1 de janeiro de 2003 e que não é compatível com o mercado interno deve ser recuperado a partir dessa data e até ao momento em que deixe de existir a vantagem comparativa. Além disso, a Alemanha deve tomar todas as medidas necessárias para alterar o alívio dos custos com pensões baseado na subvenção para pensões e na regulação tarifária de modo a abolir a vantagem comparativa.
(449)
A Comissão observa que as compensações estatais constituem um auxílio compatível com o mercado interno ao abrigo do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, pois compensam os custos líquidos acumulados da Deutsche Post com as obrigações de serviço universal,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. A subvenção para pensões atribuída à Deutsche Post constitui um auxílio ao abrigo do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE e foi concedida pela Alemanha em violação do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE.
2. A subvenção para pensões não é compatível com o mercado interno, na medida em que a Alemanha contribuiu de forma não adequada para o financiamento das pensões dos funcionários públicos aposentados da Deutsche Post AG.
Artigo 2.o
As compensações estatais, que constituem um auxílio para a Deutsche Post ao abrigo do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE e foram concedidas pela Alemanha em violação do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE, são compatíveis com o mercado interno.
Artigo 3.o
A garantia estatal constitui um auxílio existente para a Deutsche Post AG, ao abrigo do artigo 107.o, n.o 1, e do artigo 3.o do TFUE.
Artigo 4.o
1. A Alemanha deve recuperar da Deutsche Post AG o auxílio não compatível com o mercado interno referido no artigo 1.o, concedido ou a conceder à Deutsche Post AG desde 1 de janeiro de 2003 até ao momento em que a vantagem comparativa seja completamente abolida.
2. O montante a recuperar de acordo com o n.o 1 inclui os juros calculados desde o momento em que o auxílio foi disponibilizado ao beneficiário até ao seu reembolso efetivo.
3. Os juros são calculados numa base composta, em conformidade com o disposto no capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 e no Regulamento (CE) n.o 271/2008 da Comissão (110) que altera o Regulamento (CE) n.o 794/2004.
4. A contar da data de notificação da presente decisão, a Alemanha deve garantir que a Deutsche Post AG deixa de beneficiar de uma vantagem comparativa para os serviços com preços não regulados em virtude do financiamento dos encargos a partir das receitas provenientes dos serviços com preços regulados aprovado pela autoridade reguladora postal.
Artigo 5.o
1. O auxílio referido no n.o 1 deve ser recuperado de forma imediata e efetiva, tal como previsto no artigo 4.o
2. A Alemanha deve garantir a execução da presente decisão no prazo de quatro meses a partir da data da sua notificação.
Artigo 6.o
1. No prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, a Alemanha deve comunicar as seguintes informações:
a)
O montante total (principal e juros) a recuperar da Deutsche Post AG;
b)
Uma descrição circunstanciada das medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão;
c)
Documentos demonstrando que à Deutsche Post AG foi ordenado o reembolso do auxílio não compatível com o mercado interno.
2. A Alemanha deve manter a Comissão regularmente informada acerca da evolução das medidas nacionais tomadas para aplicar a presente decisão até que seja recuperado todo o auxílio não compatível com o mercado interno referido no artigo 1.o-O Estado-Membro deve transmitir imediatamente, mediante simples pedido da Comissão, qualquer informação sobre as medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão. Deve apresentar ainda informações pormenorizadas sobre os montantes de auxílio e juros já reembolsados pela Deutsche Post AG.
Artigo 7.o
A República Federal da Alemanha é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 25 de janeiro de 2012.