РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 декември 2011 година
относно държавна помощ C 85/01 за ad hoc мерки, приложени от Португалия в полза на RTP
(нотифицирано под номер C(2011) 9429)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/365/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея (1) от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочената/посочените разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
Чрез три жалби, подадени през 1993 г., 1996 г. и 1997 г. от търговския радио- и телевизионен оператор Sociedade de independente comunicação, S. A. (SIC), Комисията бе уведомена, че Португалия ее приложила редица ad hoc мерки и годишни компенсационни мерки в полза на обществения португалски радио- и телевизионен оператор Radiotelevisão Portuguesa, S. A. (RTP).
(2)
С писмо от 15 ноември 2001 г. Комисията уведоми Португалия, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО, по отношение на няколко ad hoc мерки, предоставени на RTP.
(3)
Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Впоследствие, в член 1 от Решение 2005/406/ЕО на Комисията от 15 октомври 2003 г. относно ad hoc мерки, приложени от Португалия в полза на RTP, бе установено, че някои от тези мерки, а именно държавната помощ от 68 006 млн. PTE, предоставена от Португалия на RTP под формата на споразумение със схемата за социално осигуряване през 1993 г., на вливания на капитал през периода от 1994 г. до 1997 г. и заем през 1998 г., са съвместими с общия пазар по смисъла на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО (4). В допълнение, в член 2 от това решение се посочва, че някои мерки не съдържат държавна помощ, а именно освобождаването от такси за регистрация, плащането за отделянето на телевизионната мрежа, улесненията, предоставени за плащане на годишната такса за използването на телевизионната мрежа, протоколът за насърчаване на киното, емитирането на облигации и плана за преструктуриране за периода от 1996 г. до 2000 г.
(4)
На 26 юни 2008 г. Първоинстанционният съд отмени по Дело T-442/03 (5) част от Решение 2005/406/ЕО поради две причини. Той отмени член 2 от посоченото решение, тъй като констатира, че „освобождаване от такси за регистрация“ не представлява държавна помощ. Съдът установи, че задачата на Комисията е да определи, във връзка с ad hoc предимството, състоящо се от освобождаването от плащане на такси за регистрация и такси, свързани с преобразуването в публично дружество с ограничена отговорност (наричани по-долу „временно освобождаване“), дали е съвместимо с логиката на португалската система трансформирането на публичните предприятия в публични дружества с ограничена отговорност да възникне по законодателен път, или дали прибягването до законодателството е било дерогация, която е имала за цел да предостави предимство на публичните предприятия по отношение на други предприятия.
(5)
Във връзка с трайното предимство, произтичащо от неограничено освобождаване от такси за регистрация и други такси, по отношение на всеки акт за вписване, регистрация или анотация на RTP (наричано по-долу „постоянно освобождаване“), Съдът установи, че макар да не е невероятно освобождаването в действителност да не е било постоянно (вж. параграфи 73 и 79 от решението), това не променя констатацията, че общият характер на това освобождаване не е бил демонстриран от Комисията. Съдът установи още, че макар и да е възможно RTP да е преобразувано от Португалия в публично дружество с ограничена отговорност, тъй като това е било счетено за необходимо за изпълнението на задачата за обществена услуга, това не е било придружено от достатъчно доказателства.
(6)
Съдът отхвърля жалбите по отношение на констатацията в Решение 2005/406/ЕО емитирането на облигации през 1994 г. и улесненията за плащане на лицензионната такса да не се класифицират като държавна помощ.
(7)
По отношение на съвместимостта на мерките за държавна помощ (член 1 от Решение 2005/406/ЕО), Съдът установи, че Комисията не може да се позове на докладите за обществена услуга и съдържаната в тях информация, без провеждане на външен одит за тези доклади, както се изисква от националното законодателство. Поради това Комисията не може да заключи, че мерките за държавна помощ са съвместими с общия пазар по смисъла на член 86, параграф 2 от Договора (сега 106, параграф 2 от ДФЕС и „вътрешния пазар“) (6). Съдът анулира член 1 от Решение 2005/406/ЕО.
(8)
След решението на Съда по Дело T-442/03, Комисията насочи вниманието на заинтересованите страни към факта, че разследването на Комисията в този случай е било подновено, и прикани трети страни да дадат своето мнение (7).
(9)
Комисията получи мнение от жалбоподателя на 10 март 2009 г., което беше препратено на Португалия на 8 април 2009 г. Допълнителни мнения от жалбоподателя бяха получени на 17 юни 2009 г., те бяха препратени на Португалия на 28 юли 2009 година. Португалия отговори на двете групи мнения с писма от 7 и 8 септември 2009 г. Португалия изпрати допълнителна информация на Комисията на 23 февруари 2010 г., 4 март 2010 г. и 15 април 2010 г. Комисията изпрати искане за информация до Португалия на 10 май 2010 г., с което по-специално поиска да бъдат проведени независими външни одити на докладите за обществена услуга за периода от 1992 г. до 1997 г.
(10)
Португалия отговори на молбата на Комисията за допълнителна информация с писмо от 8 юни 2010 г. и представи поисканите доклади за външните одити относно обществената услуга с писмо от 12 август 2010 г. Допълнителна информация от Португалия беше предоставена с писмо от дата 29 септември 2010 г. На 29 март 2011 г. беше проведена среща с Португалия и допълнителна информация бе предоставена от Португалия на Комисията на 17 юни 2011 г., 25 август 2011 г. и 26 октомври 2011 г.
С писмо, заведено на 15 декември 2011 г., Португалия по изключение се съгласи, това решение да се приеме на английски език като автентичен език.
(11)
Решението се занимава само с ad-hoc мерките, включени в решението за откриване на официална процедура по разследване. Някои от мерките, за които беше обявено в Решение 2005/406/ЕО, че не представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, не са били анулирани от Съда по дело T-442/03 и следователно член 2 от Решение 2005/406/ЕО е станал окончателен. Тези мерки се отнасят до плащането за отделянето на телевизионната мрежа, улесненията, предоставени за плащане на годишната такса за използването на телевизионната мрежа, протокола относно кинопродукциите, емитирането на облигации и плана за преструктуриране за периода от 1996 г. до 2000 г. Въпреки това, както се изисква от Съда в дело T-442/03, Комисията ще направи нова оценка по отношение на временното и постоянно освобождаване от разходи за нотариални такси, както и от такси за регистрация и разходи по публикуване.
Настоящото решение е съсредоточено върху финансовата връзка между RTP и Португалия в периода от 1992 г. до 1998 г. по отношение на споразумението със схемата за социално осигуряване през 1993 г., вливанията на капитал през периода от 1994 г. до 1997 г. и кредитът от 1998 г. Настоящото решение не се занимава с въпросите на правната класификация и съвместимостта с Договора за годишните компенсационни плащания, предоставени на RTP, които са били предмет на Решението на Комисията от 22 март 2006 г. по дело № Е 14/05 (8). В допълнение, на 4 юли 2006 г. Комисията прие Решение относно споразумението за преструктуриране на финансирането на RTP, по дело NN 31/06 (9).
(12)
Въпреки това, за да има цялостна „картина“ на финансовите отношения между Португалия и RTP през периода, обхванат от разследването на Комисията по този случай, Комисията трябва да разглежда не само мерките ad hoc, но също и финансовата подкрепа, предоставена на RTP чрез годишни компенсационни плащания. Следователно това решение се отнася до годишните компенсационни плащания до степента, необходима за изясняване на позицията на Комисията относно ad hoc мерките.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА РАЗГЛЕЖДАНИТЕ ВЪПРОСИ
A. МЕРКИ В ПОЛЗА НА RTP
A.1. ОПИСАНИЕ НА ПОЛУЧАТЕЛЯ RTP
(13)
RTP (по онова време Rádio e Televisão Portuguesa, S.A.R.L) е учредено като акционерно дружество с акт от 15 декември 1955 г., след решението на Португалия да създаде телевизионна компания, на която би била възложена концесия за предоставяне на обществена услуга на телевизионно излъчване (10). Концесионния договор за обществена услуга е подписан на 16 януари 1956 г.
(14)
С наредбa - закон № 674-d/75 от 2 декември 1975 г., RTP беше национализирана. Тази наредба преобразува RTP в публично предприятие с наименованието „Radiotelevisão Portuguesa, E.P.“, към което в съответствие с наредбата бяха прехвърлени всички законни права и задължения на неговия предшественик.
(15)
RTP е имала монополно положение върху националния медиен пазар до осемдесетте години на двадесети век. То е обслужвало два телевизионни канали, RTP1 и RTP2. През 90-те години то е изправено пред конкуренцията на търговските радио- и телевизионни разпространители след като през февруари 1992 г. Португалия предостави лицензи на SIC и на търговския телевизионен оператор TVI да излъчват съответно по трети и по четвърти канал (11).
(16)
Със закон № 21/92 от 14 август 1992 г. RTP, ЕР се преобразува в публично акционерно дружество с наименование „Radiotelevisão Portuguesa, S. A.“ и се одобрява неговият нов статут.
(17)
RTP осъществява едновременно дейности за обществена услуга радио- и телевизионно разпространение и търговски дейности. На RTP е законно разрешено да упражнява търговска или промишлена дейност, свързана с дейността на телевизия (12).
(18)
Търговски дейности на RTP са извършвани чрез финансово участие в дружества, които са правно разграничени от RTP и имат своя собствена структура и счетоводна система.
A.2. МЕРКИ (13)
(19)
Годишните компенсационни плащания към RTP представляват основният механизъм за компенсиране на RTP за неговите задължения за обществена услуга. През периода от 1992 г. до 1998 г., RTP е получило годишни компенсационни плащания, възлизащи на 66 495 милиона PTE (около 332 млн. EUR) (14) за покриване на разходите по неговите задължения за обществена услуга. Правното основание за годишните компенсационни плащания е член 5 от Закон № 21/92 (15).
(20)
Таблица 1 дава разбивка на годишните компенсационни плащания, предоставени на RTP през периода от 1992 г. до 1998 г., който е обхванат от настоящото решение.
Таблица 1
Сума на годишните компенсационни плащания, 1992-1998 г.
(PTE и млн. EUR)
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
EUR 26,9 (16)
EUR 35,4
EUR 35,6
EUR 35,9
EUR 72,3
EUR 51,6
EUR 69,8
Източник: Резолюция на Съвета на министрите
(21)
По времето, когато RTP е преобразувано в публично дружество с ограничена отговорност, португалското законодателство относно регистрацията на дружества може да се опише по следния начин. В член 7, параграф 1 от кодекса на португалските дружества (Código das Sociedades Comerciais), във версията му, която е в сила към момента на преобразуването на RTP, се посочва, че уставът (contrato de sociedade) на всяко търговско дружество трябва да бъде оформен официално чрез нотариален акт.
В член 18, параграф 5 от кодекса на дружествата се посочва, че актът, с който се създава публично дружество с ограничена отговорност, след като дружеството е било учредено в надлежната правна форма, трябва да се регистрира в търговския регистър. Регистрацията е задължителна в съответствие с член 15, параграф 1 и параграф 3, буква а) от Закона за търговския регистър (Código do Registo Comercial) и член 166.o от кодекса за дружествата.
В съответствие с член 70, параграф 1, буква а) от Закона за търговския регистър, във версията му, която е в сила по това време, актът, с който се създава публично акционерно дружество, трябва да бъде публикуван в Diário da República (вж. член 70, параграф 2 (17)). Публикуването трябва да се извърши ex officio от служителя за сметка на заинтересованата страна (вж. член 71, параграф 1 от Закона за търговския регистър).
(22)
При преобразуването му в публично дружество с ограничена отговорност през 1992 г. RTP е освободено от плащане на нотариални такси и такси за регистрация, свързани с регистрацията на юридическото преобразуване на RTP от публично дружество в публично акционерно дружество. Стойността на освобождаванията е 33 млн. PTE (приблизително 164 000 EUR). Обикновено съгласно португалското право, всички юридически лица трябва да платят такси, начислявани при създаване на предприятие и при изменение на учредителния акт на дружеството или при други съответни изменения на дружеството.
(23)
Правното основание за освобождаването от такси за регистрация е член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, който предвижда, че:
„с настоящото уставът на RTP SA (…) се одобрява; не е необходимо той да бъде трансформиран в документ, а ще бъде автоматично регистриран, без такси и разходи, във Вестника на Републиката (Diário da República), в който ще бъде публикуван.“
(24)
Член 11, параграф 1 от Закон № 21/92 се получава от прилагането на Закон 84/88 от 20 юли 1988 г. относно трансформирането на публичните предприятия в публични акционерни дружества. В член 1 от Закон № 84/88 се предвижда, че публичните предприятия, дори ако са национализирани, биха могли да бъдат преобразувани с наредба-закон в публични акционерни дружества. Той гласи:
„публичните предприятия […] могат да бъдат преобразувани с наредба-закон в публични акционерни дружества, притежавани изцяло или в по-голямата си част от публични субекти, в съответствие с Конституцията и с този закон.“
(25)
В член 3, параграф 2 от Закон № 84/88 относно трансформирането на публичните предприятия в публични акционерни дружества се предвижда също, че такава наредба-закон трябва да одобри устава на публичното акционерно дружество. В съответствие с член 3, параграф 3 от Закон № 84/88 наредбата-закон представлява достатъчен документ, за да бъдат изпълнени изискванията за регистрация (18).
(26)
Съгласно член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 RTP е освободено от плащане на други регистрационни такси, пряко свързани с промяната на правното естество на дружеството. Член 11, параграф 2 гласи:
„Всички действия по вписване, регистриране, отбелязване пред всички служби по вписвания, администрации или публични органи, по-конкретно националния регистър на юридическите лица, службите по вписване на ипотеки и службата за прехвърляне на собственост на превозните средства, се извършват въз основа на обикновена молба, подписана от двама от членовете на управителния съвет на дружеството и при освобождаване от всички данъци и такси.“
(27)
Португалия твърди, че разпоредбата на член 11, параграф 2 произтича от прилагането на Наредбa-закон № 404/90 (19) и потвърждава приложимостта към RTP на разпоредба относно общото прилагане. Въз основа на член 1 от този закон, на предприятията, които до 31 декември 1993 г., са изпълнили актове на сътрудничество или концентрация, може да бъде предоставено освобождаване от данъка върху прехвърлянето на дълготрайни активи, които са били необходими за концентрацията или сътрудничеството. В член 1 от същия закон се предвижда също така и освобождаване от възнагражденията и други законови такси, които могат да бъдат изискуеми за изпълнението на тези актове.
(28)
Португалия заяви, че в миналото RTP на няколко пъти е платило нотариални такси и такси за регистрация, свързани с определени увеличения на капитала и с други действия след преустройството му в публично акционерно дружество (20).
(29)
В периода от 1983 г. до 1989 г., RTP „натрупа“ дълг към социалноосигурителната схема на PTE в размер на 2 189 млн., произтичащи от невъзможността му да плаща социални осигуровки. В основата на това задължение е спор между RTP и администрацията на службата за социална сигурност относно тълкуването на удръжките за социално осигуряване за извънреден труд и хонорари на творците.
(30)
Администрацията за социално осигуряване излага своето тълкувание в член 2, буква д) на Наредба за изпълнението № 12/83 от 12 февруари 1983 г. За да се избегне съдебна процедура, двете страни постигнаха споразумение, съгласно което администрацията на службата за социално осигуряване се отказва от искането си за лихви за забавено плащане и приема разсрочено плащане на дълга. След уреждането на правния спор наредбата за изпълнението не е анулирана.
(31)
На 6 май 1993 г. съвместен указ на Министерството на финансите и Министерството на социалната сигурност официално разрешава разсрочване на дълга на 120 месечни вноски и отменя глобите и лихвите, дължими за сумата от 1 206 млн. PTE (6 млн. EUR).
(32)
Условията за разрешаване на изключителните договорености за уреждане на задълженията на RTP към схемата за социална сигурност са изложени в посочената по-горе наредба-закон № 411/91. В член 2, алинея 1 от цитираната по-горе наредба-закон се предвижда, че разрешението за това трябва да е задължително, за да се гарантира жизнеспособността на длъжника и договореностите да могат да се прилагат inter alia на основание, че, както е предвидено в член 2, буква г) на наредбата-закон, в предприятието с дългове „е било обект на временно ползване, самоуправление на служителите или държавна намеса.“
(33)
През периода от 1994 г. до 1997 г. Португалия увеличава капитала на RTP всяка година. Поместената по-долу таблица дава преглед на различните увеличения на капитала, които възлизат на 46 800 млн. PTE (233 млн. EUR).
Таблица 2
Увеличение на акционерния капитал на RTP 1994-1997 г.
(в млн. PTE)
Година
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
Увеличение на акционерния капитал
10 000
12 800
10 000
14 000
Дялов капитал към 31 декември
22 708
35 508
45 508
59 508
Източник: баланс на RTP.
(34)
В договорите за обществена услуга, които Португалия е сключила с RTP се предвижда участието на държавата в инвестициите, направени от RTP, за предпочитане под формата на увеличаване на капитала (21).
(35)
През декември 1998 г. бе сключен договор между Фонда за стабилизиране на публичните дългове и RTP за второстепенен заем от Фонда за стабилизиране на публичните дългове (Fundo de regularização da dívida Pública), предоставен на RTP, в който се определят условията за заем в размер на 20 000 млн. PTE (99,8 млн. EUR), за увеличаване на капитала на RTP.
(36)
Фондът за стабилизиране на публичните дългове се управлява от Институт за управление на публичния дълг (Instituto de Gestão de Crédito Público), на който е възложено управлението на дълга на португалската държава и изпълнението на централизирана програма за заеми в съответствие със Закона за обществения дълг (22) и насоките, установени от португалското правителство. Този институт е под ръководството и контрола на Министерството на финансите на Португалия (23).
(37)
От датата, на която сумите са били на разположение на RTP, заемът е предмет на плащания на годишни лихви по 12-месечния Lisbor лихвен процент, изчислен на първата дата на всеки период, плюс 20 базисни пункта (24).
(38)
Съгласно договора кредитът е трябвало да бъде върнат на 31 декември 2003 г., но е могъл да бъде продължен за следващ период от една или две години по взаимно съгласие. RTP не е платило лихва по заема, тъй като в договора се предвижда, че лихвата, платима по първите четири годишни плащания, следва да се капитализира (25).
(39)
Договорът, сключен през декември 1998 г. между Фонда за стабилизиране на публичните дългове и RTP е изготвен в съответствие с насоките, определени в съвместна резолюция на държавните секретари, отговарящи за медиите, за държавната хазна и за финансите, от 17 декември 1998 г.
Б. ФИНАНСОВОТО СЪСТОЯНИЕ НА RTP
(40)
Както е показано в следната таблица, RTP е понесло загуби през периода, който е предмет на разследването на Комисията. През 1996 г. финансово състояние на RTP се е влошило до такава степен, че неговият нетен собствен капитал е бил отрицателен.
Таблица 3
Икономически и финансови данни на RTP за периода от 1993 г. до 1998 г.
(в млн. PTE)
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
Нетна печалба (загуба)
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Нетни активи
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Активи
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Финансови задължения (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Източник: Финансови отчети на RTP.
В. ЗАДЪЛЖЕНИЯТА ЗА ОБЩЕСТВЕНА УСЛУГА НА RTP ОТ 1992 Г. ДО 1998 Г.
(41)
RTP е задължено да предоставя обществената услуга за телевизия. Различни закони определят дефиницията, възлагането и финансирането на тази услуга.
(42)
Закон № 58/90, който регулира дейността телевизионно излъчване, определя условията за частните радио- и телевизионни оператори, както и задължението на държавата да гарантира обществената услуга телевизионното излъчване (27). По отношение на устава на RTP Закон № 21/92 определя основните задължения за обществена услуга и финансирането на тази услуга.
(43)
Два договора за обществени услуги, подписани между португалската държава и RTP през 1993 г. и през 1996 г., описват по-подробно обществената услуга и нейното финансиране, (по-долу или „стар договор за обществена услуга“ или „нов договор за обществена услуга“ или „договори за обществена услуга“, когато са посочени и двата договора) (28).
(44)
Член 4 от Закон № 21/92 предвижда сключването на концесионен договор между Португалия и RTP и определя основните задължения за обществена услуга, които трябва да бъдат извършени по силата на този договор. В член 4, параграф 2 от същия закон се установяват общите принципи, които RTP трябва да спазва при извършване на дейността си като концесионер (29), а в член 4, параграф 3 се описват задълженията на обществената телевизионна услуга (30).
(45)
Договорите за обществена услуга потвърждават задълженията за обществена услуга на RTP. Първо, на RTP са наложени общи задължения и задължения, свързани със съдържанието на програмите (31). RTP трябва да предоставя услугата за обществена телевизия, като част от нея то трябва да излъчва два канала и да предоставя общо покритие за населението на континентална Португалия. Първият канал е от по-общ характер и от него се изисква да представя по-общ вид програми. Вторият канал трябва да бъде насочен повече към специфични групи и да осигурява образователни, културни и научни програми. Един от каналите трябва да обхваща автономните региони на Азорските острови и Мадейра.
(46)
Второ, договорите за обществена услуга предвиждат специфични програмни задължения за RTP (32). Определени са стандарти за качеството на програмите (като плурализъм, безпристрастна информация и др.) и съдържанието на програмите (нови художествени филми, спорт, деца, португалска култура, местни новини, развлечения). RTP трябва да предоставя гледаемо време за определени органи, за подпомагане на киното и други форми аудиовизуални продукции, за насърчаване на производството на образователни или учебни програми, за обмен на програми с автономните региони на Азорските острови и Мадейра и за насърчаване на сътрудничеството с други доставчици на обществената услуга телевизия в Европейския съюз. Освен това то трябва да изпълнява специфични програмни задължения, свързани с международно сътрудничество. Например, трябва да произвежда програми и да ги излъчва за португалските общности, които живеят в чужбина, в португалоезичните страни в Африка и в Макао. Необходимо е да се гарантира функционирането на RTP в Мадейра и на Азорските острови и да се запазят производствените центрове и делегациите в чужбина.
(47)
Трето, договорите за обществена услуга налагат определени специфични задължения на RTP. Например, RTP трябва да поддържа аудиовизуални архиви, да въвежда технологични иновации в своето оборудване и дейности, да подпомага Националния театър „S. Carlos“ и да предоставя други услуги, които ще бъдат посочени на ad hoc основа.
(48)
В член 5 от Закон № 58/90 на RTP се възлага концесия за обществената услуга телевизионно разпространение за период от 15 години, който може да бъде подновен за допълнителен срок от 15 години, с обхват на честотите, съответстващ на първи и втори канал. В член 4 от Закон № 21/92 се посочва, че RTP е концесионер на обществената услуга за телевизионно разпространение. В точка 1, буква а) от договора за обществени услуги се потвърждава, че RTP е доставчик на обществената услуга телевизия (33).
(49)
Договорите за обществена услуга (34) предвиждат създаването на Съвет за обществено мнение (Conselho de opinião), състоящ се от представители на различни части от общественото мнение, който може да се намесва, за да преценява дали RTP спазва своите общи и специфични задължения по отношение на обществената услуга за телевизионно разпространение.
(50)
RTP е задължено да предостави на министъра на финансите публичен бизнес план и бюджет за изпълнението на неговата задача за обществена услуга, (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) за следващата година, придружено от становища, издадени от борда на одиторите на RTP и Съвета за обществено мнение. Освен това то трябва да представи доклад за изпълнението на своите задължения за обществена услуга през предходната година (Relatório sobre o Cumprimento das Obrigacões do Serviço Público, („доклади за обществена услуга“), придружени от становище на борда на одиторите на RTP (35).
(51)
Министърът на финансите и членът на правителството, отговорящ за медиите, следва да проверят спазването на договорите за обществена услуга. Генералният инспектор на финансите е необходимо да провери финансовия план. Освен това годишен одит на докладите за обществена услуга трябва да бъде извършен от външен специализиран одитор (36).
(52)
Новият договор за обществени услуги също така предвижда санкции, които да се наложат от Португалия при нарушение на договора, под формата на глоби, изземване, възстановяване или прекратяване на договора.
(53)
В периода от 1992 г. до 1998 г., в RTP са извършени външни одити относно всички негови годишни отчети от независим одитор.
(54)
RTP също е представило докладите за обществена услуга за всички години, с изключение на доклада за обществена услуга за 1992 г., тъй като задължението за външните одити е посочено за първи път в стария договор за обществена услуга, датиращ от 1993 г. Португалия твърди, че за годините от 1995 г. до 1998 г. законово независим одитор е предоставил благоприятно и автономно становище относно докладите за обществена услуга (37). Португалия твърди също, че всички доклади за обществена услуга през този период са били придружени от становище на борда на одиторите на RTP и от одитор на генералния инспектор на финансите (Inspecção-Geral de Finanças), който е независим от RTP.
Ситуацията по отношение на външните одити на докладите за обществена услуга може да бъде описана, както следва:
(55)
Докладите за обществена услуга от 1993 г. и 1994 г. съдържат декларация за съответствие, съгласно която задълженията за обществена услуга на RTP са изпълнени, но само от страна на управлението на RTP.
(56)
За годините 1995, 1996, 1997 и 1998 г., докладът за обществена услуга съдържа декларации за съответствието от външен одитор, независим от дружеството, Maia, Mesquita & Associados - (Revisor Oficial DAS Contas), според които одитът не е разкрил никакви въпроси, които биха оказали значително влияние върху пресмятането на компенсаторните плащания за RTP, посочени в докладите за тези години.
(57)
През 2010 г. Португалия представи на Комисията по-пълни външни одити на докладите за обществена услуга за периода от 1992 г. до 1997 г. Външните одити на докладите за обществена услуга за този период са били организирани от регулатора за националните медии, Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC). Те са били осъществени за този период от Pedro Roque SROC, външен одитор, който е независим от RTP (38). Португалия също така представи обобщаващ доклад, включващ резултатите от одитите за всички години.
Външен одит на доклада за обществената услуга вече е съществувал за 1998 г. Този външен одит за 1998 г. е проведен от BDO Binder, външен одитор „BDO Binder report“) (39).
(58)
Мандатът на одитите за периода 1992-1997 г. е бил да се оцени за всяка година дали RTP изпълнило мандата си, както е предвидено в договорите за обществена услуга, които са били в сила към момента и дали съществува съответствие между разходите за обществени услуги и компенсационните плащания. Външните одити изброяват задълженията за обществена услуга, произтичащи от договорите за обществена услуга, вземат предвид различните закони, уреждащи задълженията за обществена услуга на RTP (например Закона за телевизията № 58/90 от 7 септември 1990 г.), както и обществения бизнес план и бюджет (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) и докладите за обществена услуга. Външните одити проучват дали задълженията за обществена услуга са спазени. Докладите правят сравнение между компенсационните плащания от страна на Португалия спрямо установените разходи в докладите за обществена услуга.
(59)
За всички години, които се разследват, т.е. 1992-1997 г., одитите стигат до заключението, че по същество RTP е изпълнило основните си задължения за телевизионно разпространение. Одитите също така посочват, че „по отношение на съответствието между предоставените задачи за обществена услуга и компенсацията на „реалните и действителните разходи“, няма съществени нарушения, които да влияят на съответствието със законодателството, което е било в сила към момента.“ За всички години в обобщения доклад се констатира, че компенсационните плащания от Португалия, са били по-малки от посочените суми във всички доклади за обществена услуга. Одитите са публикувани на уебсайта на ERC (40). По същия начин докладът на BDO (BDO Binder report) не сочи никакво свръхкомпенсиране за предоставената обществена услуга.
(60)
Член 5 от Закон № 21/92 предоставя на RTP право да получи обезщетение за своите задължения за обществена услуга. Това право се потвърждава и в договорите за обществена услуга.
(61)
В допълнение към системата от годишни компенсационни плащания (вж. съображение 19 по-горе), договорите за обществена услуга предвиждат финансиране от Португалия за:
а)
плащане на специфични услуги съгласно споразуменията за предоставяне на договорените услуги или тези, които предстои да бъдат договорени между публичната администрация и RTP (41);
б)
държавно участие във всички инвестиции, направени от RTP, особено тези за инфраструктурата, необходима за експлоатацията на центровете за производство и разпространяване в автономните региони на Азорските острови и Мадейра, за аудиовизуални архиви и международни предавания на RTP, както и за други технологични инвестиции, които RTP е длъжно да прави (42).
(62)
За да определи разходите и приходите на задълженията за обществена услуга, които отговарят на условията за компенсационни плащания, RTP прилага аналитична счетоводна система. В договорите за обществена услуга се определят критериите за изчисляване на приемливите разходи за компенсация по отношение на всяко задължение за обществена услуга (43).
(63)
Въз основа на аналитичната счетоводна система, спомената в предходния параграф, RTP разпределя разходите и приходите (например, за персонал и оборудване), за да обхване определен брой дейности (като управление на програмите, преки и косвени програмни разходи, дифузионни и емисионни разходи, разходи за маркетинг и други административни разходи).
(64)
Преките разходи на различните дейности са разделени между различните разходни позиции (например RTP 1, RTP 2, RTPi и RTP África). Непреките разходи са разпределени за пера от разходите въз основа на последователни аналитични критерии (например, броят на часовете на излъчване) (44).
(65)
Аналитичната счетоводна система има следните характеристики:
а)
в рамките на договорите за обществена услуга само нетните оперативни разходи могат да се компенсират в съответствие с метода, описан в договорите за обществена услуга. Финансовите разходи, извънредните разходи и разпоредбите, които не са пряко свързани с дадена дейност, са изключени от обезщетение (45);
б)
с оглед изчисляване на нетните оперативни разходи, които могат да се възстановяват, RTP трябва да приспадне оперативните приходи, произтичащи от всяко задължение за обществена услуга;
в)
старият договор за обществена услуга не е допускал компенсация за обществената услуга от общ характер под формата на задължение за експлоатация на RTP 1 и RTP 2 и за покриване на автономните региони с един от каналите (46);
г)
по силата на новия договор за обществени услуги оперативните разходи на RTP 1 и RTP 2 могат да бъдат компенсирани, но не се допуска допълнителна компенсация в случай, че реалните нетни оперативни разходи на RTP 1 и RTP 2 превишават планираните разходи (47).
(66)
RTP е докладвала относно нетните разходи по предоставяне на обществената услуга в годишните доклади за обществената услуга, в съответствие с метода за изчисление на разходите, описан в съображения 60-65. Поместената по-долу таблица дава преглед на разходите за всяка дейност по обществената услуга, за която RTP има право да получи компенсационни плащания.
Таблица 4
Нетни отчетени и подлежащи на възстановяване разходи за обществената услуга
(В млн. PTE)
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
Телетекст
112,9
86,8
Функциониране на RTP в международен план
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP África
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Директно предаване на RTP 1 на Азорските острови и на Мадейра
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Аудиовизуални архиви
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Сътрудничество с португалоезичните страни в Африка
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Диференциал на покритие
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Делегации/кореспонденти
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Фондация за Национален театър „S. Carlos“
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Насърчаване на киното
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Функциониране на автономни регионални центрове
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Телевизионно предаване за конкретни органи
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Спортна телевизия (48)
- 440,0
Нетни оперативни разходи на RTP 1
16 946,1
11 916,6
Нетни оперативни разходи на RTP 2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Общо нетни оперативни разходи
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Източник: Португалските органи и докладите за обществена услуга.
(67)
Поместената по-долу таблица дава преглед на инвестициите на RTP в оборудване за дейностите, свързани с обществената услуга. Тя представя както реалните инвестиции в дейности по обществената услуга, както са посочени в годишните финансови отчети, така и инвестициите, отчетени в докладите за обществена услуга. Реалните инвестиции в дейности, свързани с обществената услуга, са били по-високи от инвестициите, отчетени в докладите за обществената услуга.
Таблица 5
Инвестиции в дейностите по обществената услуга
(В млн. PTE)
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
Общо
Финансови отчети
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Доклади за обществената услуга
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Разлика
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
-73,6
5 315,1
Източник: финансови отчети на RTP и доклади за обществената услуга.
(68)
Целта на ad hoc мерките е била компенсиране на RTP за задълженията за обществена услуга, наложени върху него, и финансиране на неговите инвестиции.
(69)
В Португалия операторът на обществени услуги не е избран в резултат на конкурентна процедура, съгласно която всички заинтересовани предприятия са имали възможност да посочат сумата на компенсацията, която би била необходима за поемане на концесията за обществена услуга телевизионно разпръскване. RTP е назначено от правителството за осигуряване на обществената услуга телевизия.
(70)
От 1992 г. насам, както търговски, така и обществени радио- и телевизионни оператори, са активни на португалския телевизионен пазар. С изключение на RTP, търговските оператори SIC и TVI са лицензирани за излъчване на телевизионни канали. SIC е първият частен оператор, започнал излъчване на 6 октомври 1992 година. Мерките в полза на RTP биха могли да доведат до нарушаване на конкуренцията на пазара на телевизионно разпръскване.
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(71)
След започване от страна на Комисията на процедура за разследване по този случай няколко заинтересовани страни дадоха мнение относно мерките, посочени в съображения 21-39. Следващите съображения дават общ поглед върху съответните мнения, получени от заинтересованите страни, категоризирани по мярка.
(72)
В настоящия раздел са посочени само мнения, отнасящи се до въпросите, които са останали отворени, след решението на Съда по Дело T-442/03, а именно тези, отнасящи се до освобождаването от нотариални такси, такси за регистрация и разходи за публикуване, както и във връзка с другите мерки (споразумението със схема за социално осигуряване през 1993 г., вливания на капитал през периода от 1994 г. до 1997 г. и заем през 1998 г.), както е посочено в член 1 от Решение 2005/406/ЕО. Тези мнения на заинтересовани страни включват становища, представени след първото решение на Комисията за откриване на официална процедура от 15 ноември 2001 г., както и коментари, получени след публикуване на покана за представяне на мнения от 24 декември 2008 г. (49)
(73)
SIC и TVI заявиха, че освобождаването от нотариални такси и такси за регистрация е изключение от правилата, които обикновено се прилагат съгласно португалското законодателство за всяка промяна в уставите на предприятия. SIC е на мнение, че обхватът на освобождаването не се ограничава до преобразуването на RTP през 1992 г. Въз основа на член 11, параграф 2 от закон № 21/92 RTP се ползва от общо освобождаване от плащане на такси и права за всякакъв вид вписвания и регистрация.
(74)
TVI е на мнение, че RTP също е освободено от плащането на разходи, свързани с публикуването на нотариален акт.
(75)
Относно вливанията на капитал през периода от 1994 г. до 1997 г., SIC, ACT (асоциацията на търговските радио- и телевизионни оператори), италианският търговски радио- и телевизионен оператор Mediaset и TVI дадоха мнение, че разумен акционер не би увеличил капитала на дружество с характеристиките на RTP. Въпросните вливания на капитал са направени в предприятие с голям дефицит без последователен план за преструктуриране, който да го направи жизнеспособен.
(76)
Освен това, що се отнася до заема през 1998 г., SIC заяви, че като се има предвид фактът, че RTP е било „технически фалирало“ през 1996 г., никоя финансова институция не би одобрила такъв заем за RTP.
(77)
SIC, по-специално, подчертава липсата на външни одити, които е трябвало да са провеждат редовно. Посочват се и пропуски, установени за 1998 г., както е описано в доклада на BDO Binder за същата година, - единствения наличен външен одит, който Комисията е трябвало да вземе предвид. Изтъкват се и някои критики в доклада на BDO Binder за 1998 г., включително, inter alia, прекалени рекламни ограничения за телевизионното разпространяване на RTP. SIC подчертава, че според договорите за обществена услуга, RTP е задължено да зачита рекламните ограничения и може, напр. да излъчва само определен брой минути реклама на час. Според заключенията на доклада на BDO Binder, това не е било спазено за 1998 г. SIC цитира също констатацията в доклада, че някои активи не са били отчетени, което изглежда се възприема от SIC като доказателство, че съответните инвестиции за тези активи не са извършени.
(78)
След отменянето на член 1 и част на член 2 от Решение 2005/406/ЕО от Съда по дело T-442/03, SIC твърди, че по това решение Комисията трябва също така да вземе под внимание доклада на португалската сметна палата (Tribunal de Contas, наричана по-долу „Сметна палата“) от юни 2002 г. (№ 8/2002), който според SIC е трябвало да изследва управлението на RTP и предоставянето на обществената услуга телевизия от гледна точка на ефективността, ефикасността и икономичността и който разглежда периода 1997-2000 г. Въпреки това, този период беше удължен до 1993 г. Като обобщава констатациите на доклада, SIC подчертава, че е налице липса на стратегия за определяне на програмите на RTP, директивите на вътрешния съвет относно лимитите на разходите не са спазвани, а изготвеният годишен бюджет не е бил изпълнен. SIC също така заяви, че Сметната палата посочва, че Португалия все още не е обявила, че предоставянето на държавна помощ на RTP е свързано с реалното спазване на задължението за обществена услуга.
(79)
SIC посочва общите заключения на португалската Сметна палата относно договорите за обществена услуга, които дават стимули за RTP да пренебрегва ефикасността и ефективността при управлението на RTP, съпътствано от неясна и неопределена задача за обществена услуга.
IV. МНЕНИЕ НА ПОРТУГАЛИЯ
(80)
Относно освобождаването от нотариални такси, такси за регистрация и разходи за публикуване, Португалия твърди, че тъй като преобразуването на публично предприятие в публично акционерно дружество (sociedade anónima) е трябвало да бъде осъществено чрез законодателен акт, не е съществувала друга база за събиране на такси и хонорари, свързани с вписването на тази трансформация чрез нотариален акт, нито за регистрирането и публикуването ѝ.
(81)
Преобразуването на RTP в публично дружество с ограничена отговорност е извършено през 1992 г., за да го приведе в съответствие с частното право, и начинът, по който то работи, е по-близък до този на частните оператори. Счетено е за необходимо да се предоставят на RTP средствата и условията, за да може то да изпълнява по най-добър начин целите, свързани с обществената услуга, на пазар, все по-отворен за конкуренцията. Целта е била операциите и управлението на RTP да разполагат със същата гъвкавост, която имат „нормалните“ дружества, действащи съгласно частното търговско право. Според Португалия формата на публично акционерно дружество е по-малко обременителна от процедурите за държавен контрол, прилагани преди това към RTP като публично предприятие, като по този начин му се предлагат по-добри условия за разработване на телевизионни канали и техните програми.
(82)
Португалия твърди, че трансформирането на RTP през 1992 г. чрез закон, в резултат на което не е бил необходим „нотариален акт“ за формализиране на този акт, съответства на естеството и логиката на португалската правна система. В тази връзка Португалия припомня, че RTP е било създадено като държавно предприятие през 1975 г. посредством законодателство, а именно с Наредбa-закон № 674-D/75. Поради това, както се изисква изрично от Закон 84/88, уреждащ трансформирането на публичните предприятия в акционерни дружества, тези актове трябва също да се осъществяват посредством законодателство.
В съответствие с член 3, параграф 2 от Закон № 84/88, който представлява общ закон относно преобразуването на публичните предприятия (вж. съображение 25 по-горе), законодателният акт, чрез който се трансформират публични предприятия, трябва да одобри устава на акционерното дружество, възникващо в резултат на преобразуването. В допълнение това съответства на принципа на равностойност на актове, според който законодателните актове могат да бъдат изменяни, суспендирани или анулирани само от актове с равностоен ранг в йерархията на нормативните актове. Португалия посочва, че принципът на равностойност на актовете е предвиден в португалската конституция (понастоящем член 112, параграф 5 или член 115, параграф 5 от Конституцията в сила по времето, когато RTP е преобразувано през 1992 г.), която постановява, че „никой закон не може да създава други категории законодателство, или да предоставя на други видове актове правомощия да тълкуват, интегрират, изменят, спират действието или отменят неговите разпоредби с външен ефект“. Прилагането на този принцип към трансформирането на публичните предприятия е подкрепено от автори в областта на правото (50). Португалия също така се позовава на редица решения на Конституционния съд, който отново посочва тълкуванието, че закон може да се интерпретира само от друг закон (51), а не от акт с различно и по-ниско подреждане в йерархията на нормативните актове.
(83)
Португалия твърди, че трансформирането на RTP в публично акционерно дружество със Закон № 21/92 е извършено в съответствие с тази обща схема на португалското законодателство и не е могло правомерно да бъде извършено само в съответствие с частното право под формата на нотариален акт. Португалия цитира също така и няколко примера на други публични предприятия, трансформирани чрез законодателен акт в акционерни дружества (52).
(84)
Португалия се позовава на наредба-закон № 267/76 от 8 април 1976 г., с който се установява за първи път обща схема за публичните предприятия. Тази наредба-закон установява, че публичните предприятия могат да бъдат създавани само чрез наредба-закон, който трябва да одобри техния устав. Това се прилага и за последващи изменения на устава.
(85)
Португалия допълнително се позовава на Закон № 84/88 от 20 юли 1988 г. (вж. съображение 25 от настоящото решение), който гласи, че е необходима наредба-закон, за да се превърне публично предприятия в акционерно дружество, и че той също така следва да одобри устава на публичното предприятие. В следствие на това Португалия заключава, че за трансформирането на RTP през 1992 г., първо, е била необходима наредба-закон и, второ, уставът е могъл да бъде одобрен само от закон, а не с нотариален акт.
(86)
В допълнение, Закон № 58/90 от 7 септември 1990 г. изисква обществената услуга телевизия да се предоставя от оператори, притежавани изключително или в по-голямата си част от публични органи, а уставите на такива оператори трябва да бъдат одобрени с наредба-закон.
(87)
По отношение на „таксите за регистрация“, Португалия отбелязва, че регистрацията на устава, одобрен със Закон № 21/92, е била освободена от такси, но формалностите по регистрацията е трябвало да бъдат осъществени „ex officio“. Формалностите по регистрацията са счетени за необходими, тъй като в Кодекса за търговска регистрация (Código do Registo Comercial) се изисква актовете, свързани с предприятия, да бъдат вписани в регистъра и публикувани. Според Португалия, стойността на таксите за регистрация е 11 000 contos (53), което се равнява на 11 000 000 PTE.
(88)
По отношение на изискването за публикуване, Португалия подчертава, че тъй като на уставът на RTP е бил публикуван в Diário da República като приложение на Закон № 21/92, който го одобрява, това изискване е било изпълнено.
(89)
По отношение на мнението на SIC относно член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, Португалия отговори, че португалският законодател не предвижда определени облекчения на таксите при трансформиране на предприятия или преструктуриране на обществени предприятия. Освобождаването е въз основа на наредба-закон № 404/90. Португалия твърди, че RTP не е освободено от плащането на такси за регистрация въз основа на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, с изключение на трансформирането от 1992 г. Португалия също така се твърди, че класифицирането на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 като постоянно освобождаване от такси се дължи на езиково недоразумение. Вместо да бъде посочено, че наредбата-закон е достатъчна за всички правни цели и всякакви други актове необходими за законовото уреждане на „положението“ (т.е. трансформирането от 1992 г., добавено от автора на настоящото), в член 11, параграф 2 се посочва, че RTP ще бъде освободено от такси и налози, които произтичат от актовете в регистрите на собственост. Това означава, според Португалия, че RTP не е освободено от такси за регистрация извън контекста на трансформирането от 1992 г., с изключение на операциите, засягащи трансформирането от 1992 г. Португалия предостави също така документация за няколко ситуации, при които RTP е платило такси за регистрация.
(90)
Португалия твърди, че контекстът на първоначалното споразумение между администрацията на органът за социално осигуряване и RTP относно разсрочването на дълга и опрощаването на лихви и глоби е бил съдебен спор за конституционосъобразността на наредба за изпълнение № 12/83 относно задължителните удръжки за социално осигуряване върху възнаграждението за извънреден труд. Споразумението потвърждава тълкуването на RTP, че възнаграждението не е било предмет на удръжки за социално осигуряване, което беше подкрепено от данък експерт.
(91)
Второ, Португалия твърди, че формалното разрешение на това споразумение от страна на португалското правителство не предоставя конкретно финансово предимство за RTP в сравнение с други предприятия в сходно положение съгласно наредба-закон № 411/91. Португалия твърди, че дерогацията, предвидена в член 2, параграф 1, буква г), се е прилагала за RTP, тъй като RTP е било предмет на държавна намеса и е претърпяло различни превратности по време на управлението на административната комисия, назначена от правителството през 1977 г. (54) Португалия твърди, че общият характер на дерогацията се подчертава от факта, че споразумение е постигнато и с една от заинтересованите страни въз основа на Наредба-закон № 411/91.
(92)
По отношение на заема Португалия заяви, че техническите условия, свързани с него, предвиждат, че финансовата дейност следва да носи лихва, изчислена в съответствие с пазарните критерии.
(93)
Португалия твърди, че вливанията на капитал през периода от 1994 до 1998 г. представляват инструмент за финансиране на разходите по предоставяне на обществената услуга телевизия, заедно с изплащането на компенсаторни обезщетения.
(94)
Според Португалия, моделът на финансиране, избран за компенсиране на RTP за разходите по обществената услуга, се е оказал неподходящ и е довел до търговски дефицит. Първо, компенсаторните обезщетения винаги са били изчислявани под реалните нужди на финансирането на обществената услуга телевизия. На второ място, Португалия систематично е изплащала компенсациите със закъснение. RTP е трябвало да прибягва до банково финансиране, за да посреща своите оперативни разходи, но не е можело да включва лихвите и амортизационните такси при изчисляването на разходите за обществената услуга. Трето, RTP е трябвало да плаща данък добавена стойност (ДДС) на държавата за обезщетенията, като по този начин нетната сума на компенсаторните обезщетения намалява.
(95)
Португалия твърди, че: i) данъчните облекчения (т.е. освобождаване от такси за нотариален акт, такси за регистрация и разходи за публикуване); ii) улесненията за плащането на данъка за използване на мрежи за радиоразпръскване; iii) разсрочването на дълга към схемата за социално осигуряване; iv) плащането за отделянето на телевизионната мрежа; v) протоколът за насърчаване на киното; и vi) заемът, взет от RTP през 1998 г., не попадат в понятието за държавна помощ. По отношение на съвместимостта на другите мерки Португалия заяви, че те следва да се считат за компенсация за разходите за обществената услуга и следователно не като държавна помощ (55) или, съответно, тяхната съвместимост със законодателството на Съюза следва да бъде оценявано в светлината на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО (сега член 106, параграф 2 от ДФЕС).
(96)
По отношение на изчисляването на свръхкомпенсацията Португалия заяви, че:
а)
включването през 1996 г. на оперативните разходи на RTP 2 като възстановими разходи за обществена услуга се основава на новия договор за обществени услуги, съгласно който компенсацията на оперативни разходи на RTP 2 съгласно договора влиза в сила от 1 януари 1996 г. (56);
б)
заемът от 20 000 милиона PTE следва да не се счита за компенсация, тъй като той е предоставен при пазарни условия,
в)
увеличенията на капитала също са били предназначени за финансиране на инвестиции, а не просто за да се предостави финансова компенсация за възстановимите разходи за обществената услуга. Задължението на държавата в качеството ѝ на акционер да участва във финансирането на инвестициите, които се считат за необходими, се определя в договорите за обществена услуга (57);
г)
компенсационните плащания са били предмет на ДДС, като в резултат на това нетната стойност, получена от RTP е по-ниска;
д)
съгласно новия договор за обществени услуги, разходите за обществената услуга са били възстановени само до равнището на предназначения за тях бюджет.
Като взема предвид горепосоченото, Португалия заключи, че финансовата компенсация за задълженията за обществена услуга на RTP не следва да се счита за прекомерно висока или нецелесъобразна.
(97)
По отношение на липсата на външни одити, Португалия твърди, че Комисията вече е представила становище относно финансовото състояние на RTP, което обхваща и периода от 1992 г. до 1998 г., без да изисква външен одит на обществената услуга в решенията от 2006 г. по дело E 14/05 и NN 31/06 и тези решения не са били оспорени в съда. Португалия твърди, че, по-специално, в решение NN 31/06 Комисията вече е взела предвид доклада на Сметната палата № 8/2002. Тя подчертава освен това, че в решение NN 31/06 Комисията е заключила, че финансовото състояние на RTP от 1992 г. до 1998 г. е резултат от хронично ниско финансиране на неговите дейности, свързани с обществената услуга. В решение NN 31/06 Комисията основава своите констатации на външен доклад, а именно на доклада на Pricewaterhouse Cooper от 2005 г., и на външно одитираните годишни счетоводни отчети на RTP, които Португалия счита, че са единствените приложими отчети.
(98)
Португалия също така отново заявява, че докладите за обществена услуга за периода от 1993 г. до 1998 г. са били предмет на одит от страна на одиторите на RTP (58). Въпреки това, по-късно Португалия представи външни одити на докладите за обществена услуга за периода от 1992 г. до 1998 г., заедно с окончателен, обобщаващ отчет, обхващащ всички тези години. Външните одити бяха организирани от независим медиен орган, Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC, който поиска от външните одитори Pedro Roque (59) да извършат външните одити.
(99)
Португалия отговори по-подробно на някои от твърденията на SIC по конкретни въпроси. По отношение на твърденията на SIC, че според доклада на BDO Binder, становището на Съвета за обществено мнение е липсвало, Португалия подчертава, че това становище не е обхващало доклада за обществената услуга на RTP. Становището на този орган е било осигурено, но в стария договор за обществена услуга, то не се е превърнало в правно задължително изискване. Също така, новият договор за обществена услуга не изисква становището на този орган да бъде дадено в доклада за обществена услуга.
(100)
По отношение твърденията на SIC, че докладът на BDO Binder за 1998 г. включва 53 млн. EUR под формата на материални активи, въпреки че не съществува инвентар на тези активи, Португалия потвърди, че съответните инвестиции са направени за тези активи. Фактът, че първоначално не бе изготвен инвентар на тези активи (макар че, с изключение на 4 милиона, стойността на такива активи може да бъде определена и инвентар може да бъде изготвен със задна дата), това не означава, че инвестиции не са били направени. Външният одитор потвърди салдата, цифрите и транзакциите с трети страни.
(101)
По отношение твърденията на SIC, че според доклада на BDO Binder за 1998 г. лимитът за рекламно време е бил превишен, Португалия изтъкна, че това по никакъв начин няма да доведе до намаление на финансовата компенсация. Причината за това е, че сумите, които са били получени от RTP за надвишеното рекламно време, са доста по-малки от недостатъчното финансиране за тази година. Във всеки случай, Португалия потвърди, че общите приходи от реклама (включително приходи от превишаването на лимита за реклами) са били взети под внимание при изчисляването на финансовите нужди, т. е. компенсацията за изпълнението на задачата за обществена услуга.
(102)
Португалия твърди, че доклад 8/2002 на португалската сметна палата не трябва да се взема под внимание в настоящото решение, тъй като решението на Съда по Дело T-442/2003 откри само обективна слабост на информацията, съдържаща се в докладите за обществена услуга, които не са били съпроводени от външен одит. Португалия подчертава, че доклад 8/2002 на Сметната палата се отнася само до финансовите години от 1997 г. до 2000 г., а не до целия период, обхванат от настоящото разследване. Годините от 1993 г. до 1997 г. са обхванати в доклада само за целите на общо описание на финансовото положение на RTP и необходимостта от преструктуриране, но те не представляват самият предмет на доклада. Целта на доклада е да се оцени управлението на RTP, ролята на държавата като акционер и предоставянето на обществената услуга телевизионно разпръскване.
Португалия твърди, че Сметната палата е надхвърлила задачата си за извършване на одит на публичните финанси и вместо това е започнала анализ на ефикасността и ефективността на публичните разходи. Докладът, по мнението на Португалия, е без значение, с изключение на факта, че представлява независим одит на предприятието, потвърждава отчетите на Португалия и не открива незаконосъобразност. Португалия твърди, че в настоящото решение Комисията следва да вземе под внимание доклад 20/98 на Сметната палата вместо одитен доклад 8/2002, тъй като одитен доклад 20/98 обхваща икономическо и финансово състояние на RTP за периода от 1994 г. до 1996 г. В одитен доклад 20/98 се прави заключението, че критериите, използвани за финансиране на обществените услуги, са по-ясно определени в новия договор за обществени услуги, отколкото в стария договор за обществени услуги, което се оспорва в по-късния доклад 8/2002.
V. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ
(103)
За да установи дали ad hoc мерките, приложени от Португалия за RTP, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, Комисията трябва да оцени дали тези мерки:
а)
са предоставени от държавата членка или чрез държавни ресурси;
б)
са в състояние да нарушат конкуренцията;
в)
поставят в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
г)
засягат търговията между държавите-членки.
(104)
По-долу ще бъдат проучени характерът на държавна помощ на заема от 1998 г., споразумението за разсрочване на дълга и отменянето на лихвените задължения, както и капиталовите инжекции за периода 1994-1997 г. По подобен начин ще бъдат оценени наличието на държавни ресурси при освобождаването от такси за нотариален акт, такси за регистрация и разходи за публикуване.
(105)
Държавни ресурси са налице при освобождаването от такси за нотариален акт, такси за регистрация и разходи за публикуване, тъй като загубата на данъчни приходи е равностойна на използването на държавни ресурси под формата на фискални разходи (60).
(106)
По отношение на разсрочването на дълга вследствие на схема за социално осигуряване и отмяна на лихви за просрочено плащане, Комисията счита, че органът, отговорен за схемата за социално осигуряване, не може да се разглежда като предприятие. Той не извършва стопанска дейност, а е публичен орган със задача за администриране на социалното осигуряване (61). Освен това разрешението за разсрочване на дълговете не е дадено от схемата за социална сигурност, а от съвместен декрет на държавните секретари за финанси и социално осигуряване и на заместник държавния секретар на заместник министъра. С разрешението държавата е пропуснала приходи, тъй като тя би получила 1 206 милиона PTE под формата на лихви за неизплатени задължения. Следователно става ясно, че е имало участие на държавни ресурси и че държавата е отговорна за мярката.
(107)
Увеличенията на капитала на RTP са предоставени от държавата пряко от обществения бюджет. Следователно е ясно, че такова финансиране представлява държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(108)
Комисията не може да приеме твърдението на Португалия, че при заема за RTP не се касае за държавни ресурси. Понятието държавни ресурси също така включва предимства, предоставени от органи, предназначени или създадени от държавата-членка за тази цел (62). Договорът за заем от 1998 г. е сключен между RTP и Фонда за стабилизиране на публичния дълг - фонд, който е управляван от Института за управление на публичния дълг. Правен акт предвижда, че Институтът е под ръководството и контрола на министъра на финансите (63). Затова може да се заключи, че средствата, предоставени от Фонда за стабилизиране на публичния дълг, следва да се разглеждат като държавни ресурси.
(109)
Държавата може да се счита като пряко свързана с тази мярка, тъй като условията на договора се определят в резолюция, съгласувана на 17 декември 1998 г. между секретарите на държавата за медиите и финансите.
(110)
Освобождаване от такси за нотариален акт, както и от такси за регистрация и разходи за публикуване: Що се отнася до освобождаването от такси за нотариален акт, такси за регистрация и разходи за публикуване следва да се оцени дали мярката е представлявала общо освобождаване от такси, от което RTP се е възползвало, или дали мярката е приложена специално спрямо RTP. В следващите съображения Комисията прави разлика между временно освобождаване, предвидено в член 11, параграф 1 от Закон № 21/92 и постоянно освобождаване, предвидено в член 11, параграф 2 от Закон № 21/92.
(111)
Комисията констатира, че освобождаването от необходимостта за нотариален акт, регистрация и разходи за публикуване е предоставило предимство на RTP, като го освобождава от разходи, които иначе предприятието би трябвало да плаща от собствения си бюджет.
(112)
Това предимство е също така избирателно по същество, тъй като както се вижда от член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, то е предоставено само на RTP. Фактът, че този закон може да укрепи, както твърди Португалия, прилагането на по-общ закон, а именно Закон № 84/88, не променя това заключение. Закон № 84/88 се отнася до публичните предприятия и предвижда, че тези предприятия могат да бъдат трансформирани в акционерни дружества чрез наредба-закон. При все това фактът, че този закон се отнася до „публичните предприятия като цяло“, не засяга избирателността по същество, посочена в член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, в полза на конкретното предприятие RTP. Във всеки случай освобождаване само за публичните предприятия ще представлява селективна мярка по същество за тази група предприятия (в сравнение с частните предприятия), от които RTP е част.
(113)
Държавните мерки могат обаче, въпреки че са по същество селективни, да не попадат в понятието за избирателна мярка по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако държавната мярка, вместо чрез дерогация от обичайните прилагане на системата, да стане неотменна част от него (64). Следователно е необходимо да се проучи дали мярката е съвместима с естеството и логиката на португалската правна система за трансформиране на публичното предприятие RTP в публично акционерно дружество чрез законодателство или дали ресурс на законодателството за целите на превръщането на RTP е бил избран с цел да му се предостави предимство спрямо други предприятия. В съответствие с подхода на Съда в неговото решение, Комисията занапред ще прави разлика между освобождаването от нотариални разходи, от една страна, и регистрация и разходи за публикуване, от друга страна (65).
(114)
Освобождаване от нотариален акт и нотариални разходи: Комисията счита, че трансформирането на RTP в публично акционерно дружество и одобрението на устава посредством законодателство вместо чрез нотариален акт отговаря на логиката и характера на португалската правна система. Преобразуването в публично акционерно дружество бе направено с цел да се даде на RTP по-гъвкава форма на дружество и по този начин да го поставят на равна нога с частните оператори. Фактът, че това трансформиране е съставено от закона, а не чрез нотариален акт, не беше опит да се заобиколи изискването за нотариален договор, но е резултат от общия принцип на португалското право, че законодателните актове могат да бъдат променяни само от еквивалентни законодателни актове.
(115)
Съгласно този принцип на „еквивалентност на актовете“ закон може да се анулира, прекрати временно или модифицира чрез правен акт, който е от една и съща йерархична степен като учредителния акт, а не с акт, която е с по-нисък ранг в йерархията на законодателството. Този принцип е бил въведен в португалската конституция през 1982 г., т.е. много преди преобразуването на RTP през 1992 г. Член 115, параграф 5 на португалската конституция във формата, в която е в сила към момента на преобразуването на RTP, предвижда никой закон да не: „създава други форми на законодателство или предоставя на други видове актове правомощия за тълкуване, интегриране, изменение, спиране действието или отменяне на всяка една от неговите разпоредби по начин, по който да предизвика последици по отношение на трети страни“ Тъй като RTP беше национализирана през 1975 г. с акт на законодателството, а именно чрез Наредбa-закон № D 674-d/75, трансформирането му в друга правна форма, отново би могло могат да бъде постигнато само чрез Наредба-закон, или по силата на закон, който е равностоен или дори с по-висок ранг от този на наредбата-закон. Не съществува също така нещо, което да сочи, че първоначалната национализация на RTP е извършена през 1975 г. с цел да се избегне прилагането към дружествата, регулирани от частното право и е довела до ползи за дружеството.
(116)
Не съществуват доказателства, подсказващи, че всички други закони в сила преди преобразуването на RTP (вж. съображения 84-86 от настоящото решение) са били с цел създаване на парично облагодетелстване за публичните предприятия чрез избягване на нотариалните актове (и съответните разходи), които се прилагат спрямо частните трансакции. По-специално Закон № 84/88, който позволи публичните предприятия да бъдат трансформирани в акционерните дружества с Наредба-закон, отразява конституционните и правни принципи, които са били в сила в съответния момент.
(117)
Заключение: Като се вземат под внимание тези въпроси, освобождаването от изискването за извършване на трансформацията на RTP чрез нотариален акт (и по този начин с поемане на съответните разходи), не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(118)
Освобождаване от такси за регистрация и разходи за публикуване: Необходимо е да се оцени дали RTP се е облагодетелствала от полза, като не е плащала всички разходи, свързани с регистрацията на дружеството в търговския регистър и публикуването на нотариалния акт. В съответствие с португалското право, което е в сила в момента, нотариалният акт, с който се формализира създаването на дружество, регулирано от частното право, и неговият устав трябва да бъдат публикувани в Diário da República от секретаря, отговарящ на търговския регистър, за да добият третите страни представа за съдържанието на тези документи. RTP не пое тези разходи за публикация, тъй като задължителното публикуване в Diário da República на Закон № 21/92 гарантира, че на Акта за преобразуване на RTP и на съдържанието на неговите нови членове, регламентиращи сдружаването, е предоставена необходимата гласност.
(119)
Няма признаци, че Португалия е избрала да превърне RTP в публично акционерно дружество чрез Закон № 21/92, за да предостави на RTP предимство под формата на икономии на разходи за регистрация и публикуване. Ясно е че втора публикация на устава на RTP би била напълно обезсмислена, тъй като изискванията за прозрачност и публичност бяха вече изпълнени чрез публикуване на Закон № 21/92 в Diário da República. Докато регистрацията е била направена с оглед на по-късното публикуване и двете мерки са свързани, не е безспорно дали освобождаване от такси за регистрация може да бъде оправдано от същността и логиката на португалската правна система и задължителното преобразуване на RTP посредством законодателство. Португалия не оспорва, че вписването е било също така изискано от кодекса на търговските дружества. Както Португалия заяви: „регистрацията не беше отменена, само не беше нужен нотариален акт, но наредбата-закон представляваше достатъчен документ за целите на регистрацията“. Това следва също от член 3, параграф 3 от Закон № 84/88, (вж. съображение 25 от настоящото решение). Освен това Португалия подчерта, че за да може RTP да се регистрира в бъдеще всички други актове, свързани с компанията, фактът на създаването му (т.е. резултатът от преобразуването през 1992 г. в публично акционерно дружество), е трябвало да бъде регистриран (66). Ако регистрацията е необходимо обаче, Комисията не вижда причина защо RTP не следва да понесе съответните разходи.
(120)
Заключение: Може да се заключи, че освобождаването на RTP от изискването за нотариален акт (включително нотариални разходи), както и освобождаване от изискването за публикуване и съответните разходи за публикуване в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
Освобождаването от такси за регистрация в съответствие с член 11, параграф 1, от Закон № 21/92, представлява държавна помощ.
Въпреки това, както е посочено по-нататък в съображения 160-161 от настоящото решение, тези изключения биха били, при всички положения, оправдани като законно обезщетение за разходите по предоставянето на услуга от общ икономически интерес съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(121)
Португалия твърди, че член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 не предоставят на практика постоянна дерогация за RTP, но че тя е била предназначена за покриване на същото положение като преди във връзка с временно освобождаване, а именно превръщането на RTP в публично дружество с ограничена отговорност през 1992 г. Португалия твърди също, че нееднократно RTP е платило нотариални такси за регистрация. Обаче формулировката на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, обхваща всяко по-нататъшни актове за вписване, регистрация или анотация, които, в съответствие с този член, могат да бъдат извършвани безплатно за неограничен период от време.
(122)
Такова постоянно освобождаване също предоставя предимство на RTP като го освобождава от разходи, които то иначе би трябвало да поеме от своя собствен бюджет. Аргументът на Португалия, че доколкото ѝ е известно, член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 никога не е бил приложен и RTP е изплатило всички необходими такси е доказателство, което е релевантно при потенциално възстановяване на държавна помощ, но не променя констатацията за формулирането на разпоредбата.
(123)
Това предимство също е избирателно, тъй като Закон № 21/92 се отнася за RTP. Португалия не може да претендира, че Закон № 21/92 е самото прилагане на общо правило от португалското законодателство. По-специално, членове 1 и 2 от наредбa-закон № 404/90 не могат да се използват, за да се докаже липсата на избирателност, тъй като наредбата-закон касае актове на концентрация и, следователно, не включва този случай, който се отнася до трансформирането на дадено публично предприятие в публично акционерно дружество (67).
(124)
В противовес на временното освобождаване от такси за регистрация, една постоянна дерогация не може да е оправдана с доктрината за еквивалентност на актове, с която, поради процеса на законодателно приемане, се отмени изискването за нотариален договор и неговото публикуване, когато RTP беше трансформирано през 1992 г. Спазването на природата и логиката на португалската правна система може да се приеме за временно освобождаване, тъй като в конкретния случай трансформиране на RTP в публично акционерно дружество би могло да бъде постигнато, както бе показано, чрез наредба-закон. Въпреки това, широкото приложно поле на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 не изключва, че освобождаването от нотариални изисквания (и разходи) ще бъде възможно за други ситуации от освен за преобразуването на RTP през 1992 г. в публично акционерно дружество. Достатъчно е да се посочи, че постоянната дерогация в полза на едно дружество (или една група от дружества, като например акционерни дружества) от различни такси за регистрация не може никога да бъде в естеството и логиката на правната система (68).
Заключение: Следва да се направи заключение, че постоянното освобождаване за RTP, произтичащo от член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(125)
Споразумение за социална сигурност (разсрочвания на задълженията и освобождаване от лихви): След разглеждане на мненията на трети страни и на Португалия, Комисията заключава, че първоначално споразумение между органа, отговорен за схемата за социална сигурност и RTP не може да се разглежда като представляващо типично поведение на частен оператор. Спорът дали тълкуването на някои правила за социално осигуряване, както са определени в Наредба за изпълнение № 12/83 е правилен от правна гледна точка. Споразумението потвърди интерпретацията на RTP, която бе подкрепена от анализа на данъчен експерт, който заключи, че Наредбата за изпълнение е противоконституционен. Наредбата за изпълнение обаче не е оттеглена след споразумението. Следователно трябва да бъде направено заключението, че мярката е избирателно прилагана за RTP без да се засяга приложимостта на интерпретацията на схемата за социална сигурност по отношение на други дружества.
(126)
Комисията не може да приеме твърдението на Португалия че разрешението за разсрочване на дълг и за освобождаване от глоби и лихви бе предоставено в рамките на обща система, приложима за всички предприятия, които се намират в подобно положение, въз основа на Наредбата-закон № 411/91 и следователно не е предоставило на RTP специфично предимство.
(127)
Без това да пречи на селективния или общ характер на такава схема, целта на настоящото решение е да се определи дали прилагането на схемата на RTP е избирателно.
(128)
С цел да се докаже, че разсрочването е наложително, за да се осигури жизнеспособност на дружеството, с наредба-закон № 411/91 се изисква провеждане на финансово/икономическо проучване. RTP никога не е извършило такова проучване на своята жизнеспособност в съответствие с член 2, параграф 3 от наредба-закон № 411/91.
(129)
Освен това, условието, посочено в член 2, параграф 1, буква г) на наредба-закон № 411/91 не е била приложима за RTP както узаконяването на дълговете не следва държавна намеса. Комисията не приема твърдението на Португалия, че историята на държавна намеса е засегнала функционирането на предприятието в задължение, и че RTP не е било регулирано от нормативни разпоредби в момента на държавната намеса. Въпреки че RTP е предмет на специален режим на управление през 1977 г. (69), този режим приключи с приемането на устава от 1980 г., докато задълженията по схемата за социално осигуряване са „натрупани“ в периода 1983-1989 г. Комисията счита, че за RTP узаконяване на дълга не може да се счита за част от общ режим, съгласно Закон № 411/91, тъй като RTP не отговаря на критериите, установени в този закон за такова разрешение. Поради това мярката е била прилагана по селективен начин за RTP.
(130)
Чрез предоставяне на разсрочване на дълговете Португалия следва да е действала по същия начин като публичен или частен кредитор, който се стреми да възстанови суми, дължими към него, и за тази цел, сключва споразумения за разсрочване на дълговете, за да се улесни плащането (70). Ставката на наказателната лихва, прилагана от държавата, следва да бъде равна на ставката от частен кредитор, която би се прилагат в подобни обстоятелства. Комисията счита, че частен кредитор, който цели събирането на задължението чрез правни средства, би получил поне законния лихвен процент. Следователно, като не е изискала съвсем плащане на лихви, въпреки наличните механизми за правоприлагане, Португалия не е действало по същия начин, по който даден частен кредитор би действал, за да се постигне максимален лихвен процент. Освен това дългът със схемата за социално осигуряване „е бил натрупан в периода 1983-1989 г., а договореност за разсрочване бе одобрена чак през 1993 г. При същите условия даден частен кредитор не би позволил подобно натрупване на неизплатен дълг в продължение за толкова дълъг период, без да инициира процедури за събиране. Следователно изглежда, че мярката предоставя на RTP специфично предимство.
(131)
Увеличения на капитала: След разглеждане на мненията на трети страни и Португалия, Комисията стига до заключението, че увеличенията на капитала през периода 1994-1997 г. е предоставило финансови предимства за RTP. Както може да се види от таблица 3 в съображение 40, с оглед на лошото финансово състояние на RTP през периода, когато са осъществени увеличенията на капитала, нито един частен инвеститор не би влял капитал в дружеството, тъй като не може да се очаква нормална възвръщаемост от дружеството в разумен срок. В действителност, въпреки капиталовите инжекции финансовото състояние на RTP се е влошило. Нито Португалия, нито третите заинтересовани страни заявяват, че Португалия е действала като частен инвеститор при инжектирането на капитал в дружеството.
(132)
Заем 1998: Комисията не може да приеме твърдението на Португалия, че заемът, предоставен през 1998 г., е в съответствие с пазарните условия. За да може заемът да не представлява държавна помощ, условията, свързани с него (а именно търсената сигурност и лихвеният процент) следва да отразяват присъщия риск при предоставяне на заеми на предприятието (71). Рискът и следователно лихвеният процент, са по-високи, когато едно предприятие е в икономическо и финансово състояние, чиято стабилност е под равнището, при което то би придобило заем от дадена финансова институция.
(133)
Както може да се види от таблица 3 в съображение 40, при сключването на заема, RTP е в сериозни финансови затруднения до такава степен, че неговите задължения надвишават стойността на неговите активи и стойността на нетния капитал е била отрицателна. Технически дружеството е в несъстоятелност.
(134)
На първо място, трябва да се има предвид, че заемът е бил подчинен заем, т.е. не е имало гарантирана с активи сигурност и в случай на обявяване в несъстоятелност, той е категоризиран за възстановяване след заемите от всички кредитори, но преди акционерите. Липсата на подходящи гарантирана с активи сигурност беше ясен сигнал, че заемът не е бил отпуснат при пазарни условия и че става въпрос за държавна помощ. С оглед на техническата несъстоятелност на RTP по времето на предоставяне на кредита, никоя финансова институция не би ѝ дала подчинен заем, тъй като е имало малка вероятност RTP да е в състояние да го върне. В действителност заемът не е предоставен от частна финансова институция, а от Фонда за стабилизиране на публичния дълг.
(135)
Второ, може да се твърди, че лихвеният процент по заема не отразява ясно неговия истински риск. Той не само е под референтната ставка, която Комисията обикновено използва за изчисляване на елемента на държавна помощ при схеми на лихвени субсидии за заеми (72), но също така нормален оператор на пазара би изисквал, в допълнение към „солидни“ гаранции един лихвен процент, който би компенсирал такъв висок риск от неизплащане.
(136)
Като се има предвид, че финансовото състояние на RTP е такова, че то не би било в състояние да получи подчинен заем при нормални условия, заемът ефективно отговаря за изплащането на безвъзмездни средства и представлява предимство за RTP.
(137)
Затова Комисията смята, че разсрочването на дълговете чрез схема за социално осигуряване, капиталовите инжекции в периода 1994-1997 г. и заемът, отпуснат през 1998 г., са предоставили финансово и икономическо предимство в сравнение с конкурентите, които не получават същите средства.
(138)
Тъй като португалският телевизионен пазар е отворен за конкуренцията най-късно от 1992 г., на пазара е имало конкуренти за периода, през който RTP са се възползвали от различните мерки. През февруари 1992 г., лицензи за излъчване са били предоставяни на търговските радио- и телевизионни оператори SIC и TVI и през октомври 1992 г. SIC започна разпространение на радио- и телевизионни програми в Португалия.
(139)
Комисията не приема твърдението на Португалия, че споразумението за дълг чрез схемата за социална сигурност би останало извън понятието за държавна помощ, тъй като дългът сам по себе си е било създаден преди пазарът за разпространение на радио- и телевизионни програми в Португалия да бъде отворен за конкуренцията. Финансовото преимущество бе предоставено на RTP през май 1993 г. след отварянето на пазара за радио- и телевизионно разпространение и поради това беше възможно да предоставя икономическо предимство на RTP.
(140)
Съответно следва да се направи заключение, че мерките, предоставени от Португалия, са били в състояние да дадат икономическо и финансово предимство на RTP в сравнение с конкурентите, които не получават същите финансови средства и по този начин да нарушат конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(141)
Мерките за държавна помощ попадат в обхвата на член 107, параграф 1 от ДФЕС, доколкото те засягат търговията между държавите членки. Такъв е случаят, когато въпросните дейности са предмет на търговия между държавите членки. В този случай бенефициерът RTP сам по себе си е активен на международния пазар. Действително, чрез Европейски съюз за радиоразпръскване това дружество обменя телевизионни програми, и участва в системата на Евровизия (73). Освен това RTP е в пряка конкуренция с търговски радио- и телевизионни оператори, които работят на международния радио- и телевизионен пазар и имат международна структура на собственост (74).
(142)
Следователно може да се заключи, че мерките за помощ, отпуснати на RTP от Португалия засягат търговията между държавите-членки по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(143)
От гореизложеното може да се направи заключението, че като се остави настрана възможното задължение за предоставяне на обществена услуга, наложено на RTP, следните мерки включват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС:
-
разсрочването на дълг чрез схемата за социална сигурност,
-
капиталовите инжекции през периода 1994-1997 г. и
-
заемът, отпуснат през 1998 г.
По този начин временното освобождаване от такси за регистрация в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92 и постоянно освобождаване от такси за регистрация и други такси в съответствие с член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(144)
Въпреки това, както е посочено в съображения 44-48 от настоящото решение, RTP е натоварен със задължение за обществена услуга-разпространение на радио- и телевизионни програми. По делото на Altmark Trans GmbH и Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH и Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht (делото „Altmark“), Съдът постанови, че държавните мерки за компенсиране на разходи за обществената услуга не се квалифицират като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за създаване на ЕО (сега член 107, параграф 1 от ДФЕС, когато са изпълнени всички следни четири условия (75):
a)
предприятието получател трябва да бъде действително натоварено с изпълнение на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени;
б)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да са предварително установени по обективен и прозрачен начин;
в)
компенсацията не може да надвишава необходимото за покриване на всички или някои от възникналите разходи при изпълнение на общественото задължение, вземайки предвид съответните приходи и приемлива печалба от изпълнението на тези задължения;
г)
когато дружеството не е избрано след процедура за възлагане на обществена поръчка, необходимият размер на компенсацията трябва да се определи на базата на анализ на разходите, които едно типично предприятие, добре управлявано и снабдено с достатъчно оборудване, би направило за изпълнението на тези задължения.
(145)
Оставяйки настрана условията, предвидени в първото и третото условие, мерките ad hoc (вж. съображение 143 от настоящото решение) изглежда не изпълняват второто и четвъртото условие на решението по делото Altmark, поради следните причини:
(146)
Ясно е, че финансирането, предоставено по споразумението с органа, отговорен за схемата за социално осигуряване, и заемът през 1998 г., не са били част от системата за компенсация, чиито параметри, които са били установени предварително по обективен и прозрачен начин (второто условие). Напротив, те са въз основа на ad hoc решения, които могат да се припишат на държавата.
(147)
Освен това, както е посочено в съображение 61 от настоящото решение, договорите за обществени услуги, предвидени за конкретна възможност за финансиране за инвестиции в оборудване за обществени услуги чрез средствата на капиталовите инжекции. Те не ограничават инвестиции в обществените услуги или определят ясно условията и ограниченията на участието на държавата; те едва се позовават на възможността държавата да участват в инвестициите на RTP като акционер. Поради това Комисията счита, че капиталовите инжекции също не биха могли да се считат за част от компенсационна система, чиито параметрите са били установени предварително по обективен и прозрачен начин.
(148)
RTP явно не е избрано след процедура за обществена поръчка, гарантиращи възможно най-ниски разходи. Няма данни за това, че размерът на ad hoc плащанията е определен въз основа на анализ на разходите, което би направило едно типично предприятие (четвъртото условие).
(149)
Следователно е ясно, че в този случай не всички условия, посочени в решението по делото Altmark, са изпълнени. Следователно мерките, посочени в съображение 143 от настоящото решение, трябва да се считат за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(150)
Съдът винаги е защитавал становището, че чрез член 106 от ДФЕС може да се предвиди освобождаване от забраната за държавни помощи за предприятия, на които е възложена услуга от общ икономически интерес (УОИИ). По делото Altmark беше косвено потвърдено, че държавна помощ, която компенсира разходи, понесени от едно предприятие за предоставяне на УОИИ, може да се счита за съвместима с вътрешния пазар, ако удовлетворява условията на член 106, параграф 2 от ДФЕС (предишен член 86, параграф 2 от Договора за ЕО и в миналото споменати като „общ пазар“) (76).
(151)
Съдът ясно постанови, че за да се възползва дадена мярка от такова освобождаване, принципите на определяне, възлагане и пропорционалност трябва да бъдат изпълнени. Комисията счита, че когато тези принципи са изпълнени, развитието на търговията не е засегнато до степен, която противоречи на интересите на Съюза.
(152)
Начинът, по който тези принципи се прилагат в сектора на радио- и телевизионно разпространение, е обяснен в Съобщение на Комисията за прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на публичната услуга разпространение на радио- и телевизионни програми („Съобщение относно радио- и телевизионно разпространение“) (77). Според Съобщението относно радио- и телевизионно разпространение, Комисията трябва да оцени дали (78):
a)
дейностите на RTP са задължения за предоставяне на обществена услуга, ясно дефинирана като такава от държавата членка (дефиниция);
б)
на RTP е официално възложено от португалските органи предоставянето на тази услуга (възлагане),
в)
финансирането е пропорционално на нетните разходи по предоставяне на обществената услуга.
(153)
Както е посочено в Протокола за системата на публичното радиоразпръскване в държавите-членки (Амстердамския протокол (79)) и Съобщението относно радио- и телевизионно разпространение (80), държавите-членки трябва да определят задачата за обществената услуга на обществения радио- и телевизионен оператор. В сектора на радио- и телевизионно разпръскване, ролята на Комисията е ограничена до проверка дали определението за понятието обществена услуга съдържа явна грешка. Тези грешки ще представляват злоупотреба с определението на обществената услуга.
(154)
С оглед на особеното естество на сектора на радио- и телевизионно разпространение, Комисията счита, в светлината на тълкувателните разпоредби на този протокол, определение, даващо на даден оператор задачата за предоставяне на балансирана и разнообразна програма, за основателно (81). Такова определение би бил съвместимо с целта за задоволяване на демократичните, социалните и културните потребности на дадено общество.
(155)
Както е посочено в съображения 44-48 от настоящото решение, от RTP се изисква, по силата на Закон № 21/92 и договорите за обществена услуга, осигуряване, като обща публична телевизионна услуга, на излъчването на два канала с цялостно покритие. Докато първият канал предлага повече общи програми, вторият канал трябва да е насочен повече към специфични аудитории. Освен това, както се посочва в съображения 44 и 45 от настоящото решение, Закон № 21/92 и договорите за обществена услуга налагат по-подробни задължения за RTP по отношение на съдържанието на програмите и международното сътрудничество, както и някои други специфични задължения.
(156)
Въпреки че определението за обществената услуга на радио- и телевизионното разпространение RTP е с качествен характер и от твърде широкото естество, Комисията, в светлината на тълкувателните разпоредби на Амстердамския протокол, счита такова едно „общо“ определение за основателно (82). Следователно тя също така разглежда общото определение на задачата за обществена услуга на RTP за предоставяне на два телевизионни канала с национално покритие, един с по-общо, и друг в по-голяма степен насочен към специфична аудитория, за основателно. Такова определение може да се счита за задоволяващо демократичните, социалните и културните нужди на португалското общество.
(157)
Освен това Комисията счита за правомерни задълженията, които определят подробно как RTP следва да изпълнява общата задача за обществена услуга за радио- и телевизионно разпространение. В съответствие с текста на Амстердамския протокол, тези задължения може също да се считат за отговарящи на демократичните, социалните и културните потребности на португалското общество.
(158)
Въпреки че Комисията разглежда мисията за обществена услуга на RTP като основателна, тя трябва обаче, да удостовери дали определението съдържа никакви очевидни грешки.
Комисията ще оцени дали временното и постоянното освобождаване от нотариален такси, такси за регистрация и публикуване може да се счита за компенсация за разходи за обществена услуга и ще анализира допълнително дали задължението на RTP за подкрепа на кина може да се счита за попадащо в рамките на задачата за обществена услуга на RTP.
(159)
Комисията първо ще оцени дали временно освобождаване от изискванията за нотариален акт (и свързани разходи), такси за регистрация и разходи за публикуване при преобразуването през 1992 г. в публично акционерно дружество в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, както и постоянното освобождаване от различни такси в съответствие с член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, може да се смята като компенсация за разходите, произтичащи от предоставянето на обществена услуга.
(160)
Временни освобождавания: Първо, необходимо е да се проучи дали разходите, свързани с трансформирането на RTP в публично дружество с ограничена отговорност през 1992 г. (т.е. разходи, които нормално възникват за нотариален акт, неговото регистриране и публикуването), могат да бъдат законно компенсирани като разходи за обществената услуга. Компенсацията е под формата, както е посочено по-горе, чрез освобождаване в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92.
(161)
По време на своето преобразуване, RTP, провеждаше само дейности по предоставяне на обществената услуга (Вж. съображение 18 от настоящото решение), докато търговските дейности бяха извършени от правно обособени дъщерни дружества. Следователно разходите, свързани с трансформирането на радио- и телевизионния оператор, предоставящ обществена услуга, автоматично представляват разходи за обществената услуга, които държавата законно би могли да компенсира. Не е необходимо да се обсъди дали реорганизацията на RTP е била правно задължителна или необходима (83). При оценката съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и Съобщението за радио- и телевизионна дейност се изисква компенсацията да не надвишава нетните разходи за обществената услуга, но не се изисква оценка за това дали тези разходи, при условие че те са ограничени до предоставянето на обществена услуга, биха могли да бъдат избегнати (84). В съответствие с Амстердамския протокол и Съобщението за радио- и телевизионна дейност, по принцип държавите-членки са свободни да решат за организацията на своя обществен радио- и телевизионен оператор, като това не се отнася единствено до организацията на радио- и телевизионния оператор, в чийто съдържание ще бъдат излъчвано, но и в каква правна форма общественият радио- и телевизионен оператор ще извършва своите операции. Ролята на Комисията е ограничена до проверка на това дали тази свобода на държавата-членка е била използвана по злоупотребяващ начин. В този случай няма признаци, че трансформирането проведено с единствената цел да се даде предимство на RTP. Няма причина за съмнение, че мотивите на Португалия за трансформирането през 1992 г. са били да се даде на RTP повече гъвкавост в неговите действия, вместо да остане държавна организация с тромави процедури за държавен контрол. Поради това трябва да се заключи, че освобождаването от разходите за регистрация (т.е.разходи за нотариален акт, разходи за регистрация, разходи за публикуване) по време на трансформирането на RTP, представлява законна компенсация за предоставянето на радио- и телевизионно разпространение като обществена услуга.
(162)
Постоянно освобождаване: При все това горната обосновка (изложена в съображение 161 от настоящото решение) не може да се приложи спрямо постоянното освобождаване в член 11, параграф 2 от Закон 21/92, което не е ограничено във времето и следователно е възможно да обхване регистрациите и вписванията на RTP извън неговата задача за обществена услуга (например когато самото RTP би поело търговски дейности вместо да го направи чрез своите правно обособени дъщерни предприятия).
С оглед на широкия обхват на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, както по отношение на времето (т.е. то да е неограничено) и по вид (т.е. да не се ограничава прилагането му към дейностите по обществената услуга), не е възможна обосновка на евентуално бъдещ освобождаване от такси за регистрация като разходи за обществена услуга. Поради това следва да се заключи, че освобождаването от такси в съответствие с член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 не е съвместимо с вътрешния пазар.
(163)
Докато Португалия изтъкна, че член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 никога не е бил прилаган и че RTP винаги е заплащал всички необходими такси за регистрация след преобразуването през 1992 г., този довод може да се окаже валиден в случай на възстановяване, но не променя факта, че тази разпоредба като такава предоставя държавна помощ в полза на RTP, което е необосновано съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, или всяка друга разпоредба на същия договор.
(164)
Като отчита съображение 45 на Директивата „Телевизия без граници“, Комисията би могла да приеме, доколкото произтичащите филмови права са показани в обществените телевизионни предавания, че определението за понятието обществена услуга на обществените радио- и телевизионни оператори включва задължението те значително да допринасят за инвестирането в европейската аудиовизуална продукция (85).
(165)
Комисията счита, че задължението, наложено на RTP за насърчаване на киното попада в обхвата на радио- и телевизионно разпространение като обществена услуга, тъй като RTP впоследствие излъчва в обществените телевизионни предавания филмите, за които то е придобило права за разпространение.
(166)
Комисията, следователно, не може да се съгласи с коментарите на заинтересованите страни, че задължението на RTP относно насърчаване на киното и неговото финансиране е дискриминационно. Страните по процедурата посочиха, че частните оператори също са сключили протоколи за насърчаване на кино с португалските власти, които не предвиждат компенсации. Въпреки това, Комисията счита, че е необходимо да се прави разграничение между доброволни споразумения за насърчаване на киното, сключени между държавата и частните оператори, от една страна, и на задълженията за радио- и телевизионно разпространение като обществената услуга, наложени на RTP за излъчване на кино продукции и за тяхното финансиране, от друга страна. Ясно е, че на RTP изрично е поверено извършването на задача за обществена услуга, за подкрепа на определени филмови продукции, които впоследствие се излъчват като телевизионни програми за обществена услуга, като се има предвид, че такава задача за обществена услуга не е поверена на частните оператори. В действителност, RTP се е превърнало в инструмент, използван от държавата, за подпомагане на киното. Всякакви предимства, предоставени от RTP на киното, биха могли да представляват държавна помощ и трябва да бъде оценявани като такива. Настоящото решение не засяга оценката на възможните преимущества, предоставени на филмови продуценти.
(167)
Съответно, следва да се направи заключение, че съфинансирането от RTP на португалски кинематографични произведения, които са показани върху обществени канали, може да бъдат разглеждано като специфично законно задължение, което е от основно значение за изпълнението на задълженията за обществената услуга на RTP за радио- и телевизионно разпространение. Това задължение поради това не представляват явна грешка.
(168)
Комисията обаче счита, че правното задължение, наложено на RTP да предоставя „други услуги, които трябва да бъдат посочени на ad hoc основа“ (86), не е достатъчно точно, за да се даде възможност на Комисията да оцени предварително с достатъчна правна сигурност дали такива услуги може да се разглеждат като обществена услуга. Въпреки че тя заема позицията, че „другите услуги, които трябва да бъдат посочени“ не са ясно определени, тя отбелязва, че не са направени никакви плащания по тази разпоредба през разследвания период (87).
(169)
С оглед на горепосоченото, Комисията стига до заключението, че дейностите на RTP, както са описани в Закон № 21/92 и преформулирани в договорите за обществена услуга, са ясно определени задължения за обществена услуга.
Въпреки че задължението за предоставяне на „други услуги, които трябва да бъдат предоставени на ad hoc основа“ не е достатъчно точно, за да се стигне до заключението, че всички услуги, предоставяни под това заглавие, може да се считат за обществени услуги, не са направени никакви плащания по тази разпоредба в периода от 1992 г. до 1998 г.
Въпреки това, постоянното освобождаване от такси за регистрация и други такси не се ограничава до компенсация на разходи за обществена услуга и затова не може да бъде оправдано по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(170)
На второ място, необходимо е да се оцени дали задълженията за обществена услуга са били възложени на получателя на държавните средства RTP.
(171)
В съответствие със Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, Комисията трябва да провери дали задачата за обществена услуга, е била поверена на RTP посредством официален акт (88).
(172)
Както е посочено в съображение 48 от настоящото решение, е ясно, че задълженията за обществена услуга са поверени на RTP съгласно различни законодателни актове и договори: член 5 от Закон № 58/90, член 4, параграф 1 и член 5 от Закон № 21/92 и точка 1 от старите и новите договори за обществени услуги.
(173)
Комисията не получи никакви коментари от страна на заинтересованите страни или от Португалия, относно това, че обществена услуга не е в достатъчна степен поверена на RTP посредством официален акт. В съответствие със Съобщението за радио- и телевизионна дейност и с оглед на законите и договорите, посочени в съображение 48 от настоящото решение, следва да се направи заключение, че ако несъмнено RTP трябва да се изпълнява задължения за обществена услуга за телевизия, следователно задачата за обществена услуга е била поверена на RTP официално.
(174)
Не е необходимо само обществена услуга да бъде поверена на RTP посредством официален акт; следва да се предприемат стъпки, за да се гарантира, че обществеността услуга се предоставя, както се изисква от законите и договорите за обществена услуга. Както е посочено в съображения 49-59 от настоящото решение, бяха задействани различни механизми за контрол, за да се гарантира, че RTP изпълнява задълженията за обществената услуга, по предвидения начин.
(175)
На първо място, RTP беше приканено да предостави доклади за изпълнението на своите задължения за обществени услуги, както и планове, придружени от становище на борда на неговите вътрешни одитори. RTP изготви доклади за обществени услуги за годините 1993-1998 г., в които беше описано изпълнението на всяко задължение за обществена услуга и се идентифицираха разходите за всяко задължение за обществена услуга чрез аналитична счетоводна система.
(176)
На второ място, министърът на финансите и отговорният член на правителството за средствата за масово осведомяване направи одит на спазването на договора за обществени услуги и Генералният финансов инспектор направи одит на финансовия план.
(177)
На трето място, трябва да се извършва годишен външен одит. Комисията не може да приеме аргумента на Португалия, повторен след Решение на Съда по дело T-442/03, че всъщност докладите за обществена услуга, са били одитирани от външната страна и че, следователно, не са били необходими последващи действия. Ситуацията преди приемането на Решението на Комисията от 15 октомври 2003 г., може да бъдат описана, както следва:
а)
за 1992 г. не е съществувал доклад за обществена услуга, тъй като задължението за предоставяне на доклади за обществена услуга и одита на тези доклади за пръв път е въведено с договора за концесия от 1993 г.;
б)
за годините 1993 и 1994 г. не съществува външен одит, само една декларация от представителите на дружество, а именно на фискалния съвет на RTP (Conselho fiscal da RTP), което е просто вътрешен отдел за компанията;
в)
за годините от 1995 до 1998 г. - декларация от външен одитор, независим от RTP и неговите представители, придружава докладите. Тези декларации потвърждават, че RTP е спазвало своите задължения за обществени услуги. Няма достъп обаче до повече подробни доклади за обществена услуга, които доведоха до тези констатации.
(178)
Въпреки това, с оглед на констатациите на Съда по Дело T-442/03 и по-специално в точки 232-256 от решението, Комисията не може да се позове само на (кратките) одиторски декларации относно докладите за обществена услуга, посочени в съображение 177 на настоящото решение, и приема вместо това предложението на Португалия да извърши външен одит въз основа на съществуващите обществени доклади за всички въпросни години. Т.е. външни одити относно изпълнението от страна на RTP на задълженията за обществени услуги са били извършени за финансовите години от 1992 до 1997 г. През 1992 г., външният одит беше проведен въпреки липсата на доклад за обществена услуга. Все пак, външният одитор е използвало друг документ, за да се определи дали мандата за обществената услуга е изпълнен. За 1998 г., не е проведен външен одит, тъй като винаги е съществувал, неоспорим и от СНХВ, външен одит под формата на доклад на BDO Binder за 1998 г., упоменат по-надолу в съображения 186-188 от настоящото решение.
(179)
Новите одити за периода от 1992 г. до 1997 г. са били организирани от регулатора на националните медии, а именно Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC. Това е независима административна структура, която в съответствие с португалската конституция е отговорна за даването на гаранции, наред с други неща, зачитане на устава и правилата, регулиращи дейността на средствата за масово осведомяване. Тя организира одити, които да бъдат проведени за периода от 1992 до 1997 г., чрез сключването на договори с външен одитор, Pedro Roque, който е независим от RTP.
(180)
Като се отчита времето, изтекло между 1992 г. и провеждането на одитите на докладите за обществената услуга през 2010 г., е трудно да се осигури достъп до всички данни. Това обяснява дължина на разследването и времето, което е било необходимо за нови одити. Въпреки това, в края на краищата одитите са могли да се провеждат, когато вече докладите за обществена услуга (с изключение на година 1992 г.) са съществували и одиторите следователно са имали основа за своя одит. Одитите за периода от 1992 г. до 1997 г. са били представени на Комисията.
(181)
Във външните одити се посочва, че тяхната задача е да се оцени и извърши мониторинг на обществена услуга за радио - и телевизионно разпространение, както е предоставена от RTP, и на плащането, получено от него за тази задача. Те съдържат описание на информацията, взета под внимание. Те се позовават inter alia на Закон № 58/90 (Закон за публичното радио- и телевизионно разпространение, Закон № 21/92 за преобразуването на RTP, договорите за обществени услуги, годишните отчети и техните външни одити, Публичния бизнес план и бюджет (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público), докладите за обществена услуга за съответните години (Relatorio sobre o Cumprimento das Obrigacaoes do Servico Publico, RCOSP). В одитите е споменато, че поради дългия времеви период, който е изтекъл между годините 1992 до 1997 г. и договора за одит през 2010 г., някои документи са били унищожени и определена информация я няма. Поради тази причина одиторският доклад е съсредоточен основно върху наличните доклади, в частност върху докладите за обществена услуга (89) и заверените годишни отчети.
(182)
Въпреки тези ограничения поради давност, одиторите са открили възможност да изпълнят договорните си и да извършат одита и да оценят изпълнението на задължението за обществена услуга на RTP и обезщетението, получено за него. От одитите се вижда изрично, че одиторите са били в състояние да преодолеят трудностите, възникнали поради давност, и са провели одитите. Например, докато одиторите имат резерви, че не е могло да се ползват критериите и методите за счетоводните разходи, това не се е оказало пречка за извършване на одит и за достигане до положителен извод. В обобщаващия доклад се посочва, че: „всички разходи и приходи на RTP се основават на предположението, че неговата дейност се отнася само до предоставянето на публични телевизионни услуги, както и че настоящите одити са били сновани на финансовите отчети, одитирани както от вътрешния одитор на компанията, така и от външните одитори, от които не могат да бъдат изведени никакви подходящи факти, освен тези, описани подробно в годишните отчети.“ (90) Комисията вече установи (вж. съображение 18 от настоящото решение), че RTP е извършвало само дейност за обществени услуги през годината, за която се извършва разследването, докато търговските дейности са били извършени от правно обособените дъщерните предприятия на RTP. Критериите за разпределяне на разноските следователно са от значение само за поставяне разпределението на разходите в рамките на разходите за обществена услуга, понесени от RTP и не трябва да оказват влияние върху сумата на общите разходи за обществената услуга.
По отношение на финансовата информация, Комисията установи, че външните одитори могат законосъобразно да разчитат на годишните финансови отчети, които винаги са придружавани от проверка, удостоверяваща достоверността на сметките на RTP. Според договорите за обществени услуги, целта на външния одит на доклада за обществената услуга беше да се провери, че RTP е изпълнило своето задължение за обществени услуги съгласно възложения му мандат, и че компенсацията за обществена услуга е в съответствие с тези разходи за извършване на такива задължения. Следователно, въпреки че финансовата информация за предоставяне на публични услуги през годините, предмет на разследването, е свързана с предоставянето на обществената услуга от RTP, допълнителна независима проверка бе необходима, за да се определи дали направените разходи са в съответствие с мандата за обществената услуга.
(183)
Външните одитори потвърдиха тази точка. За периода 1992-1997 г. одиторите стигнаха до заключението, че: „По същество RTP е изпълнило своите задължения за радио- и телевизионна дейност по отношение на количеството, както е определено в концесионния договор, като се обърне специално внимание на задължението за съдържанието на радиотелевизионните програми“. Одиторът установи, че „след като анализира наличните документи, а именно докладите на одитора и официалния одиторски комитет, ни не открихме нищо, което би могло да ни навежда на заключението, че представените документи, отнасящи се до кореспонденцията между предоставените задачи за обществени услуги и плащането на техните реални и действителни разходи, съдържат материално съществени нарушения, които засягат тяхното съответствие със законодателството, което е в сила на тази дата.“ (91).
(184)
Редица одитни доклади посочват, че RTP е могло да поиска по-висок размер на компенсация, но е възпрепятствано поради условията на договора за обществени услуги, вследствие на член 15, параграф 4 на стария договор за обществени услуги и в член 19, параграф 3 от 1996 г. новия договор за обществени услуги. Отделните външни одити за 1994 г., 1996 г. и 1997 г. съдържат декларации относно разликата между високата разходи, действително направени от RTP за предоставяне на обществена услуга, и компенсациите, получени от него, които са по-ниски от направените разходи (92). В обобщаващия окончателен доклад за всички години, които са били одитирани, изрично се посочва, че: „за всички години компенсаторното обезщетение, което беше разпределено и платено, е по-ниско от сумите, посочени във всяко RCOPS (Relatório sobre o cumprimento das obrigações de serviço público, the public service reports)“ (93).
(185)
Някои одити (с изключение на тези за периода от 1992 г. и 1993 г.) посочват, че RTP е надвишило правните ограничения за реклами, т.е. разпространява повече реклами, отколкото е било разрешено чрез договорите за обществена услуга. Приходите, които RTP е получило за такава реклама, трябва да бъдат взети под внимание за изчисляване на разходи за обществената услуга, в съответствие със съобщението относно радио- и телевизионното разпространение, като приходи, получени от обществената услуга, включително приходите от реклама, трябва да бъдат включени в изчисляването на нуждата на дружеството от финансиране на обществената услуга.
Фактът, че границите на рекламата са надхвърлени, не повлиява на одиторския анализ за целия период 1992-1997 г. Компенсацията за обществена услуга съответства на задачата за обществена услуга, изпълнявана от RTP, и не е имало свръхкомпенсация. Португалия също така потвърди, че по отношение на годините 1994, 1995 и 1996 г., всички печалби от реклама (включително тези, които са резултат от прекомерното разрешено време за реклама), са взети предвид и са намалили финансовата нужда за обществени услуги съответно (94). По отношение на 1996 г., в член 15 в новия договор за обществени услуги е посочено, че при определянето на компенсацията печалбите, произтичащи от използването на канали, могат да не се вземат предвид, когато се сумират общо разходите за целите на изчисляване на общите разходи за обществената услуга. „Печалбите“ включват приходите от реклама. Португалия изрично потвърди, че печалбата от реклама е била приспадната от размера на исканата компенсация (95).
(186)
По отношение на 1998 г. външното дружество BDO Binder проведе разследване относно връзката между мисията на RTP за обществената услуга и свързаните с това разходи. Докладът на BDO Binder дава няколко насочени към бъдещето препоръки и предлага укрепване на вътрешния контрол на RTP, за да се гарантира спазване на вътрешните правила, но не включва никаква констатация, че RTP е получила твърде много компенсация във връзка с задачите за обществени услуги, извършвани от нея или че цифрите, използвани в доклада за публичната администрация, изготвен от RTP и използван от Комисията в Решението от 15 октомври 2003 г., не могат да са достоверни. Въпреки че докладът на BDO Binder разглежда конкретни цифри, той се позовава на неуспеха в изготвянето на опис за някои активи. Докладът обаче отправя повече критика към липсата на опис на активите, а не заключава (96), че съответните инвестиции не са направени и стойността на инвестициите е отчетена неправилно. Въпреки това, както се подчертава от Португалия, данните за съответните инвестиции не са, във всеки случай, включени в изчислението на компенсацията, която изключва амортизационните разходи за дълготрайни активи, които могат да бъдат изплатени.
(187)
По отношение превишаването на рекламно време докладът на BDO Binder установи, че всички рекламни приходи са били взети предвид при изчисляването на финансовата нужда за обществена услуга. Отново, нито един от тези фактори не накара одитора да дадат отрицателно становище за изпълнението - от RTP на своите задължения за обществени услуги и не указва никакво свръхкомпенсиране.
(188)
Но най-важното за анализа в настоящото решение е заключението в доклада на BDO Binder (което не се оспорва от SIC), че RTP би могло да отправи искане за 25 млрд. PTE за изпълнението на своите задължения за обществена услуга, но вместо това е получило само 14 млрд. PTE. С други думи, докладът на BDO Binder не сочи никаква свръхкомпенсация, а вместо това стига до противоположния извод.
(189)
Както е посочено в решение NN 31/06 относно преструктурирането на RTP, външен одит от Pricewaterhouse Coopers подробно разгледа дали финансовата информация, предоставена от португалските власти, е в съответствие с финансовите отчети на RTP за периода от 1991 г. до 2003 г., и дали сумите, включени в одитните доклади за обществена услуга и в други източници на информация, са счетени за уместни за осигуряване на съответствието на отчетените одити (вж. съображение 38 от решение NN 31/06). В одиторския доклад на PWC се валидират данните без никакви значителни забележки (съображение 52 от решение NN 31/06). Одиторския доклад на PWC изрично потвърди, че сумите, получени от RTP като компенсация за извършване на обществена услуга съответстват на сумите, посочени в решенията на Съвета на министрите (вж. съображение 41 и таблица 39 от решение NN 31/06). Одиторският доклад на PWC отбеляза общия недостиг на финансиране за RTP. В него се посочва, че в допълнение към задачите за обществени услуги, сумите за които са били възстановявани съгласно договорите за обществени поръчки, е имало задачи за обществени услуги, които са били изпълнявани от RTP, но за които възстановяване от държавата не може да се изисква. Комисията заключи в решение NN 31/06, че одиторският доклад на PWC е могъл да се опре с основание на финансовите отчети на RTP и установи, че RTP действително е било хронично недостатъчно финансирано. Следователно, за целите на настоящото решение, одиторският доклад на PWC, може да се използва като друг елемент, в допълнение към външните одити относно докладите за обществена услуга, че данните, използвани от Комисията в Решение 2005/403/ЕО, са били правилни.
(190)
По отношение на аргумента на жалбоподателя, че доклад № 8/2002 на държавния одитор, Tribunal de Contas, следва да бъде взет предвид, Комисията действително е отчела този доклад в настоящото решение. На първо място трябва да се признае, както признава и SIC, че одиторският доклад № 8/2002, обхваща периода 1997-2000 г., и следователно е от значение само за 1997 г. и 1998 г. Докато данните по отношение на предходни години, са били посочени в този доклад, те са имали за цел да използват за описание общото финансово развитие на RTP, но самите те не са предмет на разследването на Сметната палата.
(191)
Най-важното е, че доклад № 8/2002 не посочва никаква нередност при финансирането на RTP или на каквато и да било свръхкомпенсация за периода 1997-2000 г. (или за някоя от другите години). Напротив, доклад № 8/2002 посочва няколко пъти структурните финансови затруднения на RTP. Съответно Комисията не е в състояние - въз основа на доклад № 8/2002, да посочи някои плащания като представляващи свръхкомпенсация и незаконна държавна помощ. Напротив, доклад № 8/2002 потвърждава изрично, че от 1993 г. до края на 1999 г., оцеляването на RTP бе постигнато чрез непрекъсната и нарастваща задлъжнялост на дружеството.
(192)
Както е посочено от жалбоподателя, доклад № 8/2002 критикува управлението на дружеството на няколко пъти и посочва неефективности, които биха могли да бъде избегнати. Целта на доклад № 8/2002 е определена като общ преглед на управлението на RTP и предоставянето на обществените телевизионни предавания; по отношение на ефикасността, ефективността и икономиите. Както беше изтъкнато от жалбоподателя, в доклад № 8/2002 се посочва, че RTP е с негъвкави структури и прекомерен персонал и е предоставяло публични услуги по неефикасен начин. Доклад № 8/2002 също критикува прекалено неясно формулираната и генерична концепция за задача за обществена услуга и договорите за обществени услуги, които водят до управленска неефективност според държавния одитор.
(193)
Въпреки това, концепцията за задача за обществената услуга на RTP беше проучена от Комисията с решение от 15 ноември 2003 година. По дело T-442/03 Съдът поддържа, че широкото определение на задачата на RTP е приемливо (97). Що се отнася до предполагаемите неефективности, Комисията би желала да посочи, че това не е аспект, който трябва да бъде взет под внимание при прилагането на Съобщението относно радио- и телевизионното разпространение.
(194)
Като трети критерий Комисията следва да оцени дали финансирането е пропорционално на нетните разходи за обществената услуга.
(195)
В Съобщението за радио- и телевизионна дейност се описват критериите, въз основа на които Комисията оценява пропорционалността на държавното финансиране. То изисква държавната помощ да не надвишава нетните разходи за мисията за обществена услуга, както и да няма нарушения на пазара, които не са необходими за изпълнението на мисията за обществена услуга (98).
(196)
Първо, за да се определи себестойността на дейностите по предоставяне на обществени услуги правилно, Съобщението за радио- и телевизионна дейност изисква правилно разпределение на разходите и приходите между обществени услуги и търговски дейности.
(197)
Както е посочено в съображения 61-67 от настоящото решение, чрез договорите за обществена услуга се определя методът на разпределение на разходите и приходите, които RTP трябва да прилага. В този случай задачата на Комисията е по принцип улеснена от факта, че RTP е въвела аналитична счетоводна система, която позволява количествено определяне на допустимите разходи, направени от него, за да изпълни всяко от възстановимите задължения за обществени услуги.
(198)
Чрез тази система всяка позиция на допустимите разходи се разпределя за дадена дейност и впоследствие се разделя между различните задачи за обществени услуги на RTP, които подлежат на възстановяване, въз основа на обективни счетоводни принципи.
(199)
Тъй като приходите, произтичащи от всяка възстановяема задача за обществена услуга, се приспадат от оперативните разходи на публичната услуга, системата гарантира, че годишните компенсации са ограничени до нетните разходи за всяко задължение за обществена услуга (вж. съображение 65 от настоящото решение).
(200)
Поради това Комисията стигна до заключението, че параметрите за определяне на разходите са установени по обективен и прозрачен начин.
(201)
Въпреки това правилата за компенсация на разходите биха могли да подценят реалната нетна стойност на обществена услуга за RTP и биха могли да доведат до структурен недостиг на финансиране за реалните нужди от такова.
(202)
Както е посочено в съображение 65, съгласно метод за изчисление на разходите, предвиден в договорите за обществени услуги, някои разходи за обществената услуга са били изключени от плащането посредством годишни компенсации (99). Освен това Португалия уведоми Комисията, че въпреки че RTP е трябвало да плати ДДС върху получените годишни компенсационни плащания, произтичащите разходи не могат да бъдат взети предвид в рамките на счетоводните правила (вж. съображение 94). Накрая, в докладите си за публичната услуга, RTP не включва всички инвестиции, направени в обществени съоръжения, макар че те бяха отчетени във финансовите сметки (вж. съображение 67).
(203)
При все това в съответствие с Амстердамския протокол държавите членки са тези, които предоставят финансиране на обществените радио- и телевизионни оператори. В този случай Португалия е решила да не възстановява някои от разходите, направени от доставчика на услуги при изпълнение на неговите задачи.
(204)
В този случай държавата е предоставила не само годишни компенсационни плащания на RTP, но също и допълнително финансиране под формата на увеличаване на дяловия капитал, заеми и споразумение с орган, отговорен за схемата за социална сигурност. В съответствие с параграф 57 от Съобщението за радио- и телевизионна дейност, Комисията трябва да анализира дали всички мерки са пропорционални на нетните разходи за обществената услуга. Едва след това финансирането на RTP може да се счита за съвместимо с член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(205)
Комисията също така счита, че задълженията за обществена услуга, наложени на RTP, които не отговарят на условията за компенсация по силата на договори за обществена услуга, могат да се считат за легитимни и ясно определени задължения за обществена услуга формално наложени от държавата на доставчика на услуги. Следователно, съгласно правилата за държавните помощи, Португалия може да финансира всички нетни разходи за обществената услуга на RTP.
(206)
Таблица 6 в съображение 207 дава преглед на разходите за обществена услуга на RTP (както на инвестиционните разходи, така и на нетните оперативни разходи), както са изчислени съгласно приложимите счетоводни правила за разходите, и на компенсацията, получена за извършване на инвестиционни и експлоатационни разходи.
(207)
Първо са представени инвестициите в обществени средства (таблица 5) и компенсациите, предвидени за финансиране на инвестициите (таблица 2). На второ място са представени нетните разходи за дейността на RTP (таблица 4) и компенсационните плащания за тези разходи (таблица 1). Накрая, таблицата показва предимствата, придобити от помощ ad hoc, произтичащи от споразумението със схема за социално осигуряване, и заема от 1998 г.
Таблица 6
Обобщение на финансовите нужди и компенсацията за нетните оперативни разходи за обществените услуги съгласно счетоводните правила
(В млн. PTE)
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
Сума
Инвестиционни разходи
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Капиталови инжекции
-0
-0
-10 000,0
-12 800,0
-10 000,0
-14 000,0
-0
-46 800,0
Разлика между инвестиционни разходи и компенсация
2 632,6
2 102,0
-7 236,1
-11 807,3
-8 519,6
-9 962,6
6 054,2
-26 736,8
Оперативни разходи за обществена услуга
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Компенсационни плащания
-6 200,0
-7 100,0
-7 145,0
-7 200,0
-14 500,0
-10 350,0
-14 000,0
-66 495,0
Социална сигурност
-
-1 206,0
-
-
-
-
-
-1 206,0
Заем
-20 000,0
-20 000,0
Разлика между оперативни разходи и компенсация
518,2 (100)
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
-3 898,7
28 755,1
Източник: Финансов доклад и доклад за обществената дейност.
(208)
Както е подчертано в съображения 201 и 202, системата за годишни компенсационни плащания, избрана от Португалия е имала като последица подценяване на действителните разходи за задачите за обществена услуга, извършени от RTP. Системата е довела до натрупването на дълг. На втория етап, с цел да се запази финансовата стабилност на RTP, Португалия използва ad hoc мерки за финансиране на разходите за обществената услуга на RTP.
(209)
Както показва таблица 6 в съображение 207, вливането на капиталова инжекция е било свръхкомпенсация за инвестициите за обществена услуга с 26 736 PTE. 8 милиона EUR, като се има предвид, че оперативните разходи са незадоволително финансирани от компенсационните плащания и другите ad hoc мерки в размер на 28 755,1 млн. PTE. Въпреки че капиталовите инжекции са основно предназначени за финансиране на инвестиции в оборудване, те също са използвани за изплащане на натрупаните задължения.
(210)
Както таблица 6 в съображение 207 също показва, общата компенсация е била с 2 018,3 млн. PTE по-малко от нетните разходи за обществената услуга (28 755,1 PTE минус 26 736,8 млн. PTE). Поради това Комисията заключава, че съгласно правилата на Съюза общото държавно финансиране е пропорционално на нетните оперативни разходи за обществената услуга на RTP за разследвания период. Тази констатация не се променя, ако се приеме, че сумата от 11 000 000 PTE, произтичаща от освобождаването от такси за регистрация, също е държавна помощ (вж. съображения 119 и 120 от настоящото решение), противно на първоначалното предположение на Комисията. Като се вземе предвид тази сума, все още е налице недостиг на финансиране за RTP в размер на 2 007,3 млн. PTE.
(211)
Комисията смята, че средствата, получени от RTP са дори по-малки от общия размер на нетните разходи, направени при изпълнението на задълженията им, наложени му от държавата поради факта, че в таблица 6 в съображение 207 не се отчитат всички разходи за обществената услуга на RTP през периода от 1992 г. до 1998 г.
(212)
В съответствие със Съобщението за радио- и телевизионна дейност Комисията следва да гарантира, че държавното финансиране е пропорционално на нетните разходи по предоставяне на обществената услуга, но също и че няма нарушения на пазара във връзка с търговски дейности, които произтичат от дейностите, свързани с обществени услуги, и правилно разпределение на разходите, за които не е възможно преразпределение на приходите, което не е необходимо за изпълнението на мисията за обществена услуга. Такова нарушаване би било налице, ако RTP бе упражнило натиск върху цените на рекламата на пазара, така че да намали приходите на конкурентите (101). В такъв случай RTP няма да увеличи до максимум своите търговски приходи и би увеличило излишно необходимостта от държавно финансиране. Съгласно Съобщението за радио- и телевизионна дейност, такова поведение, ако е демонстративно, не може да се счита за присъщо на мисията за обществена услуга, възложена на радио- и телевизионния разпространител (102).
(213)
В решението за откриване на процедура за разследване от 15 ноември 2001 г., Комисията посочи, че ако такова поведение беше установено, тя би взела предвид такива нарушения и произтичащата от това необходимост от по-голямо държавно финансиране при оценката на възможните свръхкомпенсиране. На този етап от процедурата Комисията отбеляза, че „въз основа на информацията, с която Комисията разполага, до този момент не може да бъде установено дали RTP е участвало в подобно поведение“ (103).
(214)
След покана за представяне на мнения относно откриването на процедура в настоящия случай, Комисията не получи никакви мнения от конкурентите на RTP, които да посочват или доказват, че RTP е била ангажирана в антиконкурентно поведение в търговските пазари, което би могло да доведе до увеличаване на държавното финансиране, несъвместимо с Договора (104).
(215)
При тези обстоятелства Комисията счита, че няма признаци за подобно поведение. Следователно тя заключава, че RTP не изглежда да е замесено в антиконкурентно поведение на търговските пазари, водещо до повишена необходимост от държавно финансиране и че няма свръхкомпенсация в резултат на такова поведение.
(216)
Съответно Комисията заключава, че споразумението с органа, отговарящ за схемата за социална сигурност, капиталовите инжекции и подчиненият заем, както и временно освобождаване от такси за регистрация, следва да се разглеждат като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Въпреки това, финансирането на RTP чрез ad hoc мерки, е съвместимо с общия пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС. Общото финансиране е пропорционално на нетните разходи на ясно определени възложени задължения за обществена услуга. Следователно държавното финансиране не засяга условията за търговия и конкуренцията в Съюза до степен, която би противоречала на интересите на Съюза съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС (105).
VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(217)
Комисията установи, че Португалия е приложила незаконосъобразно предоставянето на ad hoc помощ в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС (106). Това не важи за временно освобождаване от такси за нотариални актове и такси за публикуване в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92, тъй като тези мерки не се считат за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(218)
Както е посочено в съображение 143, заключението на Комисията е, че споразумението с органа, отговарящ за социално осигуряване през 1993 г., капиталовите инжекции през периода от 1994 до 1997 г. и заемът през 1998 г. представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. По подобен начин освобождаването от такси за регистрация в съответствие с член 11, параграф 1 от Закон № 21/92 и постоянното освобождаване от такси в съответствие с член 11, параграф 2 от Закон № 21/92 представляват държавна помощ. Ad hoc мерките са предоставени от ресурси на държавата и заплашват да нарушат конкуренцията в рамките на вътрешния пазар чрез подпомагане на RTP и оказват влияние върху търговията.
Ad hoc мерките не отговарят на условията, посочени в решението по делото Altmark, тъй като те не могат да се разглеждат като част от система за компенсация, чиито параметри са били установени предварително по обективен и прозрачен начин. Освен това е ясно, че RTP не е било избрано чрез публична тръжна процедура, гарантираща възможно най-ниската цена и няма индикации, че размерът на ad hoc плащанията е определен въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично предприятие.
(219)
Освобождаването, предвидено в член 106, параграф 2 от ДФЕС, се прилага за ad hoc мерки, с изключение на постоянното освобождаване на RTP съгласно член 11, параграф 2 от Закон № 21/92. Според анализа мерките компенсират достатъчно ясно определени задължения за обществена услуга, поверени на RTP от Закон № 21/92, и договорите за обществените услуги. Ad hoc мерките са пропорционални на нетните разходи за обществена услуга на RTP. Ad hoc мерките не нарушават конкуренцията до степен, неблагоприятна за интересите на Съюза, тъй като мерките са съразмерни на нетните разходи за обществена услуга на RTP. RTP също не е действала по антиконкурентен начин в търговската си дейност.
(220)
Комисията счита, че постоянното освобождаване, предвидено в член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, представлява държавна помощ, която не е съвместима с вътрешния пазар, тъй като не се определя като компенсация за извършване на услуга от общ икономически интерес по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС. Поради това Португалия следва да отмени това право. Португалия следва да гарантира също така, че всички помощи, които се изплащат на RTP съгласно това законодателство, следва да бъдат възстановени от него.
(221)
Като има предвид горните заключения, Комисията,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Следните ad hoc мерки, приложени от Португалия в полза на Radiotelevisão Portuguesa, SA, (RTP), представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
а)
разсрочване на дълг на RTP в размер на 1 206 млн. PTE от Португалия под формата на споразумение с органа, отговарящ за социалната сигурност през 1993 г.;
б)
капиталови инжекции в периода 1994-1997 г., възлизащи на 46 800 млн. PTE;
в)
заем от 20 000 млн. PTE, предоставен през 1998 г.;
г)
временно освобождаване от такси за регистрация, предвидени в член 11, параграф 1 на португалския Закон № 21/92 и в размер на 11 000 000 PTE.
2. Мерките за държавни помощи, посочени в параграф 1 от настоящия член, са съвместими с общия пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора, тъй като те не са довели до свръхкомпенсиране на нетните разходи за задачата за обществена услуга, поверена на RTP.
Член 2
Освобождаването от такси за нотариален акт и разходи за публикуване, предвидено в член 11, параграф 1 на португалския Закон № 21/92, не представлява държавна помощ.
Член 3
1. Постоянното освобождаване, предоставено на RTP от плащането на каквито и да било такси по отношение на всеки акт за вписване, регистрация или отбелязване, както е предвидено в член 11, параграф 2 от португалския Закон № 21/92, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
2. Държавната помощ, неправомерно предоставена от Португалия, в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора, въз основа на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92, в полза на RTP, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 4
1. Португалия отменя закона, посочен в член 3, параграф 1 от настоящото решение, и трябва да нареди възстановяването на всяка държавна помощ, получена от RTP съгласно тази разпоредба до отмяната на този закон.
2. Сумите, които следва да се възстановят, включват лихви от датата, на която са били предоставени на разположение на RTP, до датата на действителното им възстановяване.
3. Лихвата ще бъде изчислена с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 и Регламент (ЕО) № 271/2008 за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
Член 5
1. Възстановяването на помощта, която е предоставена по закона, посочен в член 3, е незабавно и ефективно.
2. Португалия гарантира, че настоящото решение ще започне да се прилага в срок от четири месеца от датата на оповестяване на настоящото решение.
Член 6
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение Португалия трябва да предостави на Комисията следната информация:
а)
подробно описание на мерките, предприети за премахване на член 11, параграф 2 от Закон № 21/92;
б)
общия размер (главница и лихви), който следва да бъде възстановен от RTP;
в)
подробно описание на вече предприетите и на планираните мерки за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че на RTP е било разпоредено да върне помощта.
2. Португалия информира Комисията за напредъка по предприетите на национално равнище мерки за изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 3. Тя предоставя незабавно, при поискване от страна на Комисията, информация относно вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя и подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от RTP.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Португалската република.
Съставено в Брюксел на 20 декември 2011 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 20 de dezembro de 2011
relativa ao auxílio estatal C 85/01 - Medidas pontuais aplicadas por Portugal a favor da RTP
[notificada com o número C(2011) 9429]
(Apenas faz fé o texto na língua inglesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2012/365/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo (1),
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações nos termos da disposição supracitada (2) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Através de três denúncias apresentadas em 1993, 1996 e 1997 pelo organismo comercial de radiodifusão Sociedade Independente de Comunicação, S. A. (SIC), a Comissão foi informada de que Portugal tinha aplicado uma série de medidas pontuais e de medidas de compensação anual a favor da empresa pública de televisão portuguesa, Radiotelevisão Portuguesa, S. A. (RTP).
(2)
Por carta de 15 de novembro de 2001, a Comissão informou Portugal de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 88.o, n.o 2, do Tratado CE relativamente a um conjunto de medidas pontuais a favor da RTP.
(3)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (3). Consequentemente, o artigo 1.o da Decisão 2005/406/CE da Comissão, de 15 de outubro de 2003, relativa a medidas pontuais aplicadas por Portugal a favor da RTP (4), concluiu que algumas dessas medidas, nomeadamente o auxílio estatal de 68 006 milhões de PTE concedido por Portugal à RTP sob a forma de um acordo com a Segurança Social em 1993, as injeções de capital realizadas no período de 1994 a 1997 e um empréstimo em 1998, eram compatíveis com o mercado comum, na aceção do artigo 86.o, n.o 2, do Tratado CE. Além disso, no artigo 2.o da referida decisão, a Comissão concluiu que certas medidas não constituíam auxílios estatais, a saber, a isenção de taxas e emolumentos de registo, o pagamento pela transferência de rede de difusão do sinal televisivo, as facilidades concedidas para o pagamento da taxa anual relativa à utilização da rede de difusão televisiva, o protocolo de apoio ao cinema, a emissão de obrigações e o plano de reestruturação para o período compreendido entre 1996 e 2000.
(4)
Em 26 de junho de 2008, o Tribunal de Primeira Instância anulou, no processo T-442/03 (5), parte da decisão da Comissão por duas razões. Anulou o artigo 2.o da referida decisão, pelo facto de esta ter concluído que as «isenções de taxas de registo» não constituíam um auxílio estatal. O Tribunal de Justiça considerou que a tarefa da Comissão consistia em estabelecer se, em relação à vantagem pontual temporária que consiste na isenção do pagamento de taxas e emolumentos relacionadas com a sua transformação em sociedade anónima (a seguir denominada «isenção temporária»), se coadunava com a lógica do sistema jurídico português a transformação das empresas públicas em sociedades anónimas ser feita pela lei, ou se o recurso à lei constituía uma derrogação que se destinava a conferir às empresas públicas uma vantagem relativamente às outras empresas.
(5)
No que se refere à vantagem permanente decorrente de uma isenção ilimitada do pagamento de taxas de registo e de outros encargos relativos a qualquer ato de inscrição, registo ou averbamento concedida à RTP (a seguir denominada «isenção permanente»), o Tribunal concluiu que, embora fosse provável que na realidade a prestação não tivesse um caráter permanente (ver n.os 73 e 79 do acórdão), tal em nada altera a constatação de que não foi feita prova bastante da natureza geral desta isenção por parte da Comissão. O Tribunal concluiu ainda que, embora pudesse ser um facto que a RTP tinha sido transformada por Portugal em sociedade anónima, porque o considerava necessário para o cumprimento da missão de serviço público, tal argumento não foi acompanhado de elementos de prova suficientes.
(6)
O Tribunal de Justiça rejeitou os pedidos relativos à conclusão da Decisão 2005/406/CE da Comissão de não considerar a emissão de obrigações de 1994 e as facilidades de pagamento da taxa como auxílios estatais.
(7)
Quanto à compatibilidade das medidas de auxílio estatal (artigo 1.o da anterior Decisão 2005/406/CE), o Tribunal considerou que a Comissão não se podia basear nos relatórios sobre o serviço público e nos dados neles contidos, sem que tais relatórios fossem objeto de uma auditoria externa, tal como previsto na legislação nacional. Por conseguinte, a Comissão não estava em condições de concluir que as medidas de auxílio estatal eram compatíveis com o mercado comum na aceção do artigo 86.o, n.o 2 do Tratado (atualmente artigo 106.o, n.o 2 do TFUE e «mercado interno») (6). O Tribunal anulou o artigo 1.o da Decisão 2005/406/CE.
(8)
Na sequência do acórdão do Tribunal proferido no processo T-442/03, a Comissão chamou a atenção das partes interessadas para o facto de ter sido reiniciada a investigação no âmbito deste processo e convidou os terceiros a apresentarem observações (7).
(9)
A Comissão recebeu observações do autor da denúncia em 10 de março de 2009, e enviou-as a Portugal em 8 de abril de 2009. Em 17 de junho de 2009, a Comissão recebeu observações adicionais do autor da denúncia, que foram enviadas a Portugal em 28 de julho de 2009. Portugal respondeu a ambos os conjuntos de observações por cartas de 7 e 8 de setembro de 2009, tendo enviado informações complementares à Comissão em 23 de fevereiro, 4 de março e 15 de abril de 2010. A Comissão enviou um pedido de informações a Portugal em 10 de maio de 2010, solicitando, em especial, que fossem realizadas as auditorias externas independentes dos relatórios sobre o serviço público do período 1992-1997.
(10)
Portugal respondeu ao pedido de informações da Comissão por carta de 8 de junho de 2010 e apresentou os solicitados relatórios de auditoria externa relativos aos relatórios sobre o serviço público por carta de 12 de agosto de 2010. Portugal apresentou informações suplementares por carta de 29 de setembro de 2010. Em 29 de março de 2011 realizou-se uma reunião com Portugal, que forneceu informações complementares em 17 de junho, 25 de agosto e 26 de outubro de 2011.
Por carta registada de 15 de dezembro de 2011, Portugal aceitou a título excecional que a presente decisão fosse adotada em inglês como língua que faz fé.
(11)
A presente decisão abordará apenas as medidas pontuais abrangidas pela decisão de início do procedimento formal de investigação. Algumas das medidas que foram declaradas não constituírem um auxílio estatal na aceção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE na Decisão 2005/406/CE não foram anuladas pelo Tribunal no processo T-442/03 e o artigo 2.o da Decisão 2005/406/CE tornou-se, consequentemente, definitivo. Tais medidas dizem respeito ao pagamento pela transferência da rede de difusão do sinal televisivo, a facilidades concedidas para o pagamento da taxa anual relativa à utilização da rede, ao protocolo de apoio ao cinema, à emissão de obrigações e ao plano de reestruturação para o período de 1996 a 2000. No entanto, tal como estabelecido pelo Tribunal no processo T-442/03, a Comissão procederá a uma nova avaliação no que respeita à isenção temporária e permanente de taxas e emolumentos notariais e de registo, bem como dos custos de publicação.
A presente decisão incide na relação financeira entre a RTP e Portugal, no período de 1992 a 1998, no que diz respeito ao acordo com a segurança social celebrado em 1993, às injeções de capital ocorridas no período entre 1994 e 1997 e ao empréstimo de 1998. A presente decisão não aborda a questão da classificação jurídica e da compatibilidade com o Tratado das indemnizações compensatórias anuais concedidas à RTP, que foi objeto da decisão da Comissão de 22 de março de 2006, no processo n.o E 14/2005 (8). Deve ainda salientar-se que, em 4 de julho de 2006, a Comissão adotou uma decisão relativa ao acordo de reestruturação financeira da RTP no processo NN 31/2006 (9).
(12)
Contudo, a fim de dispor de uma panorâmica completa das relações financeiras entre Portugal e a RTP durante o período abrangido pela presente investigação da Comissão no presente processo, esta deve ter em conta não só as medidas pontuais, mas também o apoio financeiro concedido à RTP através das indemnizações compensatórias anuais. Por conseguinte, a presente decisão só fará referência às indemnizações compensatórias anuais na medida do necessário para esclarecer a posição da Comissão sobre as medidas pontuais.
II. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DAS MEDIDAS EM QUESTÃO
A. MEDIDAS A FAVOR DA RTP
A.1. DESCRIÇÃO DO BENEFICIÁRIO RTP
(13)
A RTP (na altura Rádio e Televisão Portuguesa, S.A.R.L.) foi criada como empresa pública através de escritura de 15 de dezembro de 1955, na sequência da decisão de Portugal de criar uma empresa de televisão à qual seria atribuída uma concessão para a prestação do serviço público de televisão (10). O contrato de concessão do serviço público foi assinado em 16 de janeiro de 1956.
(14)
Através do Decreto-Lei n.o 674-D/75, de 2 de dezembro de 1975, a RTP foi nacionalizada. O referido Decreto-Lei converteu a RTP numa empresa pública com a designação «Radiotelevisão portuguesa, E.P.», para a qual foram transferidos, através deste instrumento jurídico, todos os direitos e obrigações de natureza jurídica da sua antecessora.
(15)
Até aos anos 80 a RTP tinha uma posição de monopólio nacional no mercado televisivo. A empresa tinha em funcionamento dois canais de televisão, a RTP 1 e a RTP 2. Na década de 90, começou a enfrentar a concorrência das televisões comerciais SIC e TVI, a quem o Estado concedeu, em fevereiro de 1992, licenças de exploração para lançarem um terceiro e quarto canais, respetivamente (11).
(16)
A Lei n.o 21/92, de 14 de agosto de 1992, converteu a RTP, EP, numa sociedade anónima com a denominação «Radiotelevisão Portuguesa, S. A.» e aprovou os seus novos estatutos.
(17)
A RTP desenvolve simultaneamente atividades comerciais e atividades de serviço público. A RTP pode prosseguir legalmente quaisquer outras atividades comerciais ou industriais relacionadas com a atividade de televisão (12).
(18)
As atividades comerciais da RTP têm sido desenvolvidas através de participação financeira noutras empresas, juridicamente distintas da RTP e que possuem uma estrutura e um sistema de contabilidade próprios.
A.2. MEDIDAS (13)
(19)
As indemnizações compensatórias anuais constituem o principal mecanismo para compensar a RTP das suas obrigações de serviço público. No período compreendido entre 1992 e 1998, a RTP recebeu indemnizações compensatórias anuais num montante total de 66 495 milhões de PTE (cerca de 332 milhões de EUR) (14) para cobrir os custos decorrentes das suas obrigações de serviço público. O fundamento jurídico das indemnizações compensatórias anuais encontra-se no artigo 5.o da Lei n.o 21/92 (15).
(20)
O quadro 1 apresenta uma distribuição das indemnizações compensatórias anuais concedidas à RTP no período de 1992 a 1998, abrangido pela presente decisão.
Quadro 1
Montante das indemnizações compensatórias anuais - 1992-1998
(em milhões de PTE e EUR)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
EUR 26,9 (16)
EUR 35,4
EUR 35,6
EUR 35,9
EUR 72,3
EUR 51,6
EUR 69,8
Fonte: Resolução do Conselho de Ministros.
(21)
Aquando da transformação da RTP em sociedade anónima, a legislação portuguesa vigente sobre o registo de empresas pode ser descrita do seguinte modo. O Artigo 7.o, n.o 1, do Código das Sociedades Comerciais português, na versão em vigor na data da transformação da RTP, especificava que o contrato de sociedade devia ser formalizado mediante uma escritura pública.
O artigo 18.o, n.o 5, do Código das Sociedades Comerciais estabelece que o contrato de sociedade, depois de celebrado na forma legal, deve ser inscrito no registo comercial. Isto é, o registo é obrigatório nos termos do artigo 15.o, n.o 1, e do artigo 3.o, alínea a), do Código do Registo Comercial, e do artigo 166.o do Código das Sociedades Comerciais.
Em conformidade com o artigo 70.o, n.o 1, alínea a), do Código do Registo Comercial, na sua versão em vigor no momento relevante, o ato de criação de uma sociedade anónima tem de ser publicada no Diário da República (ver artigo 70, n.o 2 (17)). A publicação deve ser efetuada oficiosamente pela conservatória a expensas do interessado (ver artigo 71.o, n.o 1, do Código do Registo Comercial).
(22)
Aquando da sua transformação em sociedade anónima em 1992, a RTP beneficiou da isenção do pagamento de taxas e emolumentos relativos ao registo da transformação jurídica da RTP de empresa pública em sociedade anónima. O valor das isenções ascendeu a 33 milhões de PTE (cerca de 164 000 EUR). Normalmente, de acordo com o direito português, todas as pessoas coletivas devem pagar taxas e emolumentos pela constituição de uma sociedade, pela alteração dos seus estatutos ou por qualquer outra alteração relevante.
(23)
O fundamento jurídico da isenção das taxas e emolumentos de registo é o artigo 11.o, n.o 1, da Lei n.o 21/92, que estabelece o seguinte:
«São aprovados os estatutos da RTP, S. A […], os quais não carecem de redução a escritura pública, devendo os respetivos registos ser feitos oficiosamente, sem taxas ou emolumentos, com base no Diário da República em que sejam publicados».
(24)
O artigo 11.o, n.o 1, da Lei n.o 21/92 decorre da aplicação da Lei n.o 84/88, de 20 de julho de 1988, relativa à transformação das empresas públicas em sociedades anónimas. O artigo 1.o da referida lei estabelece que as empresas públicas, ainda que nacionalizadas, podem, mediante decreto-lei, ser transformadas em sociedades anónimas. Estabelece o seguinte:
«As empresas públicas […] podem, mediante decreto-lei, ser transformadas em sociedades anónimas de capitais públicos ou de maioria de capitais públicos, nos termos da Constituição e da presente lei.»
(25)
O artigo 3.o, n.o 2.o, da Lei n.o 84/88, relativa à transformação das empresas públicas em sociedades anónimas, estabelece igualmente que o decreto-lei que operar a transformação deve aprovar o estatuto da sociedade anónima. Nos termos do artigo 3.o, n.o 3, da Lei n.o 84/88, o referido decreto-lei constitui título bastante para todos os necessários atos de registo (18).
(26)
Por força do artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92, a RTP foi isenta do pagamento de quaisquer outras taxas e emolumentos de registo diretamente ligadas à alteração da situação jurídica da empresa. O artigo 11.o, n.o 2, tem a seguinte redação:
«Todos os atos de inscrição, registo ou averbamento, perante quaisquer conservatórias, repartições ou organismos públicos, designadamente junto do Registo Nacional de Pessoas Coletivas, conservatórias do registo predial e da propriedade automóvel, serão feitos com base em simples requerimento assinado por dois membros do conselho de administração da sociedade e isentos de quaisquer taxas ou emolumentos».
(27)
Segundo as autoridades portuguesas, o disposto no artigo 11.o, n.o 2, decorre da aplicação do Decreto-Lei n.o 404/90 (19) e confirma a aplicabilidade à RTP de uma disposição de âmbito geral. Com base no artigo 1.o desse diploma, as empresas que, até 31 de dezembro de 1993, procedessem a atos de cooperação ou de concentração podiam beneficiar de uma isenção da sisa relativa à transmissão dos imóveis necessários à concentração ou à cooperação. O artigo 1.o do referido diploma, estabelece igualmente uma isenção dos emolumentos e de outros encargos legais que se mostrem devidos pela prática daqueles atos.
(28)
Portugal declarou que, em várias ocasiões no passado, a RTP pagou taxas e emolumentos notariais e de registo relacionados com alguns aumentos de capital e outras operações, após a sua transformação em sociedade anónima (20).
(29)
A RTP tinha uma dívida à segurança social no valor de 2 189 milhões de PTE, relativa ao período 1983-1989, decorrente do não pagamento das suas contribuições a esta instituição. A dívida tem origem num diferendo de interpretação entre a RTP e a Segurança Social no que respeita às contribuições para a segurança social relativamente às horas extraordinárias dos seus empregados e às remunerações dos artistas.
(30)
A interpretação da segurança social baseava-se no artigo 2.o, alínea e), do Decreto Regulamentar n.o 12/83, de 12 de fevereiro de 1983. A fim de evitar processos judiciais, as duas partes concluíram um acordo, nos termos do qual a segurança social renunciava ao pagamento dos juros de mora e aceitava o pagamento reescalonado da dívida. Após o acordo sobre o diferendo jurídico, o decreto regulamentar nunca foi revogado.
(31)
Em 6 de maio de 1993, um despacho conjunto do ministro das Finanças e do ministro da Segurança Social autorizou formalmente o reescalonamento da dívida em 120 prestações mensais e extinguiu coimas e juros num montante de 1 206 milhões de PTE (6 milhões de EUR).
(32)
As normas que autorizam o pagamento em condições de exceção de dívidas à segurança social constam do Decreto-Lei n.o 411/91. De acordo com o seu artigo 2.o, n.o 1, a regularização da dívida às instituições de previdência ou de segurança social pode ser autorizada se tal se revelar indispensável para assegurar a viabilidade da empresa devedora e as referidas condições de exceção podem ser aplicadas com base, nomeadamente, no facto de, tal como o prevê o artigo 2.o, n.o 1, alínea d), a empresa endividada «ter sido objeto de ocupação, autogestão ou intervenção estatal».
(33)
Entre 1994 e 1997, Portugal aumentou anualmente o capital da RTP. O quadro seguinte apresenta uma panorâmica dos vários aumentos de capital, que ascendem a 46 800 milhões de PTE (233 milhões de EUR).
Quadro 2
Aumentos do capital social da RTP no período entre 1994 e 1997
(milhões de PTE)
Ano
1994
1995
1996
1997
Aumento do capital social
10 000
12 800
10 000
14 000
Capital social em 31 de dezembro
22 708
35 508
45 508
59 508
Fonte: Balanços da RTP.
(34)
Os contratos de serviço público celebrados entre Portugal e a RTP preveem a participação do Estado nos investimentos realizados pela RTP, de preferência sob a forma de aumentos de capital (21).
(35)
Em dezembro de 1998, foi celebrado um contrato entre o Fundo de Regularização da Dívida Pública e a RTP relativo a um empréstimo subordinado. O contrato estabelecia as condições de um empréstimo no valor de 20 000 milhões de PTE (99,8 milhões de EUR), destinado a aumentar o capital da empresa.
(36)
O Fundo de Regularização da Dívida Pública é gerido pelo Instituto de Gestão do Crédito Público, que é responsável pela gestão da dívida do Estado português e pela execução do programa central de empréstimos, de acordo com a lei que regula o regime da dívida pública do Estado (22) e as orientações fixadas pelo Governo português. O Instituto de Gestão de Crédito Público está sujeito à tutela e superintendência do ministro das Finanças (23).
(37)
A partir da data em que o montante foi colocado à disposição da RTP, o empréstimo ficou sujeito ao pagamento de juros anuais à taxa Lisbor a 12 meses, calculada na primeira data de cada período, majorada de 20 pontos de base (24).
(38)
Segundo o contrato, o empréstimo devia ser reembolsado até 31 de dezembro de 2003, podendo ser prorrogado de comum acordo por um ou dois anos. A RTP não pagou juros sobre o empréstimo, uma vez que o contrato determinava que os juros devidos e relativos às quatro primeiras prestações anuais deviam ser capitalizados (25).
(39)
O contrato celebrado em dezembro de 1998 entre o Fundo de Estabilização da Dívida Pública e a RTP foi elaborado de acordo com as orientações fixadas num despacho conjunto dos secretários de Estado da Comunicação Social, do Tesouro e das Finanças, de 17 de dezembro de 1998.
B. SITUAÇÃO FINANCEIRA DA RTP
(40)
Tal como se pode observar no quadro seguinte, a RTP registou perdas no período objeto de investigação da Comissão. Em 1996, a sua situação financeira deteriorou-se a ponto de os capitais próprios líquidos se tornarem negativos.
Quadro 3
Dados económicos e financeiros da RTP para o período 1993-1998
(milhões de PTE)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Lucros (prejuízos) líquidos
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Situação líquida
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Ativos
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Dívidas financeiras (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Fonte: Contas financeiras da RTP.
C. OBRIGAÇÕES DE SERVIÇO PÚBLICO DA RTP ENTRE 1992 E 1998
(41)
A RTP deve assegurar a prestação do serviço público de televisão. A definição, atribuição e financiamento desse serviço é regulado por vários diplomas legais.
(42)
A Lei n.o 58/90, que regula o exercício da atividade da televisão, estabeleceu as normas aplicáveis aos operadores privados, criando simultaneamente a obrigação do Estado de garantir um serviço público de televisão (27). No que respeita aos estatutos da RTP, a Lei n.o 21/92 determina as principais obrigações do serviço público e o seu financiamento.
(43)
Os serviços públicos e respetivo financiamento são descritos mais em pormenor em dois contratos de serviço público celebrados entre a RTP e o Estado português (a seguir denominados «antigo contrato de serviço público» e «novo contrato de serviço público» ou «contratos de serviço público», quando é feita referência a ambos os contratos) (28).
(44)
O artigo 4.o da Lei n.o 21/92 estabelece que deve ser concluído um contrato de concessão entre o Estado e a RTP e determina as principais obrigações de serviço público a cumprir no quadro desse contrato. O artigo 4.o, n.o 2 desse diploma estabelece os princípios gerais a observar pela RTP no exercício da sua atividade de concessionária (29). O artigo 4.o, n.o 3, por seu turno, estabelece as obrigações de serviço público de televisão (30).
(45)
Os contratos de serviço público confirmam as obrigações de serviço público da RTP. Em primeiro lugar, a RTP está sujeita a obrigações gerais e a obrigações relacionadas com os conteúdos dos programas (31). A RTP deve prestar um serviço público de televisão, no âmbito do qual deve difundir dois canais e fornecer à população de Portugal continental uma cobertura geral. O primeiro canal possui um caráter mais geral e deve proporcionar uma programação mais generalista. O segundo deve dirigir-se sobretudo a audiências específicas e apresentar programas de caráter cultural, educativo e científico. Um dos canais deve cobrir as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
(46)
Em segundo lugar, os contratos de serviço público impõem obrigações específicas de programação à RTP (32). São estabelecidas normas sobre a qualidade dos programas (tais como pluralismo, imparcialidade da informação, etc.) e o conteúdo dos programas (primeiras obras de ficção, desporto, programas infantis, produção e cultura portuguesas, notícias nacionais e programas de divertimento). A RTP deve ceder tempo de antena a entidades determinadas, apoiar o cinema e as demais formas de produção e expressão audiovisuais, promover a produção de programas educativos ou formativos, assegurar o intercâmbio de programas com as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira e promover a cooperação com outros organismos que, no espaço da União Europeia, prestem serviço público de televisão. Por outro lado, a RTP deve cumprir obrigações específicas de programação relativas à cooperação internacional. Por exemplo, a RTP tem de produzir e emitir programas para as comunidades portuguesas no estrangeiro e para os países africanos de língua oficial portuguesa e Macau. A RTP tem de assegurar o funcionamento da RTP Madeira e da RTP Açores, assim como manter os seus centros de produção e delegações no estrangeiro.
(47)
Em terceiro lugar, os contratos de serviço público impõem obrigações específicas à RTP. Por exemplo, a RTP deve manter arquivos audiovisuais, introduzir inovações tecnológicas nos seus equipamentos e atividades, apoiar o Teatro Nacional de São Carlos e prestar outros serviços a precisar pontualmente.
(48)
O artigo 5.o da Lei n.o 58/90 atribuiu à RTP a concessão do serviço público de televisão por um período de 15 anos, renovável por um novo período de 15 anos, que cobre as frequências correspondentes ao primeiro e segundo canais. O artigo 4.o da Lei n.o 21/92 sublinha que a RTP é a concessionária do serviço público de televisão. A cláusula 1.a, alínea a), dos contratos de serviço público confirma que a RTP é a prestadora do serviço público de televisão (33).
(49)
Os contratos de serviço público (34) preveem um Conselho de Opinião, composto por representantes dos vários setores da opinião pública, que pode intervir para verificar se a RTP cumpre as suas obrigações gerais e específicas de serviço público de televisão.
(50)
A RTP deve apresentar anualmente ao ministro das Finanças um Plano de Atividades e Orçamento do Serviço Público para o ano seguinte, acompanhado de pareceres emitidos pelo Gabinete de Auditoria e pelo Conselho de Opinião da empresa. Além disso, deve apresentar um relatório sobre o cumprimento das obrigações de serviço público do ano anterior (a seguir denominados «relatório sobre o serviço público»), acompanhado de um parecer do Gabinete de Auditoria (35).
(51)
O ministro das Finanças e o membro do governo responsável pela área da comunicação social devem verificar o cumprimento dos contratos de serviço público. A Inspeção-Geral de Finanças deve controlar o plano financeiro. Por outro lado, deve ser efetuada anualmente uma auditoria externa por uma empresa especializada (36).
(52)
O novo contrato de serviço público prevê igualmente sanções a aplicar pelo Estado no caso de incumprimento do contrato que poderão consistir em multas, apreensões, resgates e a rescisão do próprio contrato de concessão.
(53)
No período entre 1992 e 1998, foram realizadas auditorias externas das contas anuais da RTP por um auditor independente.
(54)
A RTP apresentou igualmente relatórios sobre o serviço público relativos a todos os anos, com exceção do relatório relativo a 1992, uma vez que a obrigação de realização de auditorias externas foi pela primeira vez estabelecida no antigo contrato de serviço público de 1993. Portugal alega que, no que respeita os anos de 1995 a 1998, um auditor juridicamente independente emitiu um parecer favorável e autónomo relativo aos relatórios sobre o serviço público (37). Portugal argumenta igualmente que todos os relatórios sobre o serviço público realizados durante esse período foram acompanhados por um parecer do Gabinete de Auditoria da RTP e por uma auditoria da Inspeção-Geral de Finanças, sendo esta inspeção independente da RTP.
A situação no que se refere às auditorias externas dos relatórios sobre o serviço público podem ser descritas da seguinte forma:
(55)
Os relatórios sobre o serviço público de 1993 e 1994 incluíam uma declaração segundo a qual as obrigações de serviço público tinham sido cumpridas, mas que apenas emanam dos órgãos de gestão da RTP.
(56)
Relativamente a 1995, 1996, 1997 e 1998, os relatórios sobre o serviço público incluíam uma declaração de conformidade de um auditor externo independente da empresa, a Maia, Mesquita & Associados (Revisor Oficial das Contas), segundo a qual a auditoria não tinha revelado quaisquer situações suscetíveis de afetar significativamente o cálculo dos pagamentos de compensação à RTP referidos nos relatórios em questão.
(57)
Em 2010, Portugal apresentou à Comissão auditorias externas mais abrangentes dos relatórios sobre o serviço público relativos ao período de 1992 a 1997. As auditorias externas dos relatórios sobre o serviço público relativos a esse período foram organizadas pela Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC). Foram elaborados em relação a esse período por Pedro Roque SROC, uma sociedade de auditoria externa, que é independente da RTP (38). Portugal apresentou igualmente um relatório de síntese que resume os resultados das auditorias relativas a todos os anos.
Uma auditoria externa sobre o relatório de serviço público já existia para o ano de 1998. Tal auditoria externa relativa a 1998 foi realizada pela BDO Binder, uma sociedade de auditoria externa («relatório BDO Binder») (39).
(58)
O mandato para as auditorias de 1992 a 1997 consistia, em relação a cada ano em questão, em avaliar se a RTP tinha cumprido o seu mandato tal como previsto nos contratos de serviço público em vigor na altura e se existia uma correspondência entre os custos do serviço público e as indemnizações compensatórias. As auditorias externas enumeravam as obrigações de serviço público decorrentes dos contratos de prestação de serviços públicos, tinham em conta os diferentes diplomas que regem as obrigações de serviço público da RTP (por exemplo, a Lei n.o 58/90, de 7 de setembro, que regula o exercício da atividade da televisão), bem como o Plano de Atividades e Orçamento do Serviço Público e os relatórios sobre o serviço público. As auditorias externas analisavam se as obrigações de serviço público eram respeitadas. Os relatórios realizaram uma comparação entre as indemnizações compensatórias de Portugal e os custos estabelecidos nos relatórios sobre o serviço público.
(59)
Relativamente a todos os anos sob investigação, isto é, de 1992 a 1997, as auditorias chegaram à conclusão de que, no essencial, a RTP cumpriu as suas principais obrigações de serviço de televisão. As auditorias estabelecem igualmente que relativamente «à correspondência das missões de serviço público prestadas e o pagamento do seu custo efetivo e real» não existem «distorções materialmente relevantes que afetem a sua conformidade com a legislação em vigor naquela data». Relativamente a todos os anos, o relatório de síntese conclui que as indemnizações compensatórias de Portugal eram inferiores aos montantes indicados em cada relatório de serviço público. As auditorias estão publicadas no sítio web da ERC (40). Da mesma forma, o relatório BDO Binder não aponta para a existência de qualquer sobrecompensação pelo serviço público prestado.
(60)
O artigo 5.o da Lei n.o 21/92 confere à RTP o direito de receber uma indemnização compensatória pela prestação de serviço público. Este direito é confirmado nos contratos de serviço público.
(61)
Para além do sistema de indemnizações compensatórias anuais (ver considerando 19), os contratos de serviço público preveem igualmente que Portugal financie:
a)
o pagamento de serviços específicos previstos em acordos de prestação de serviços assinados ou a assinar pela administração pública e pela RTP (41)
b)
a participação do Estado em todos os investimentos a realizar pela RTP, especialmente os relativos às infraestruturas necessárias ao funcionamento dos centros de produção e emissão das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, aos arquivos audiovisuais, às emissões internacionais da RTP e outros que, por condicionalismos tecnológicos, a RTP seja obrigada a fazer (42).
(62)
A determinação dos custos e das receitas relativos às obrigações de serviço público elegíveis para efeitos de indemnização compensatória à RTP é feita com base num sistema de contabilidade analítica. Os contratos de serviço público precisam os critérios para o cálculo dos custos elegíveis que podem ser considerados relativamente a cada obrigação de serviço público (43).
(63)
No quadro do sistema de contabilidade analítica, mencionado no considerando anterior, a RTP imputa os custos e as receitas (por exemplo, custos de pessoal e de equipamento) para cobrir um número determinado de atividades (tais como a gestão da programação, os custos diretos e indiretos de programação, os custos de difusão, os custos de emissão, custos comerciais e custos gerais).
(64)
Os custos diretos das várias atividades dividem-se entre os diferentes centros de custos (por exemplo, RTP 1, RTP 2, RTPi e RTP África). Os custos indiretos são atribuídos aos centros de custos com base em critérios analíticos coerentes (por exemplo, o número de horas de emissão) (44).
(65)
O sistema de contabilidade analítica possui as seguintes características:
a)
no âmbito dos contratos de serviço público, apenas os custos de exploração líquidos podem ser compensados de acordo com o método descrito nos referidos contratos. Os encargos financeiros, as despesas extraordinárias e as provisões não diretamente relacionados com uma atividade estão excluídos da compensação (45).
b)
a fim de calcular os custos líquidos de exploração reembolsáveis, a RTP deve deduzir as receitas de exploração resultantes de cada obrigação de serviço público;
c)
no âmbito do antigo contrato de serviço público não era possível qualquer compensação pela obrigação geral de serviço público de explorar a RTP 1 e a RTP 2 e de cobrir as Regiões Autónomas através de um dos canais (46);
d)
no âmbito do novo contrato de serviço público, os custos de exploração da RTP 1 e da RTP 2 podem ser objeto de indemnizações compensatórias, não sendo no entanto possível qualquer compensação suplementar no caso de os custos de exploração líquidos efetivos da RTP 1 e RTP 2 se revelarem superiores aos previstos (47).
(66)
A RTP apresentou o custo líquido de prestação do serviço público nos relatórios anuais relativos ao serviço público, de acordo com o método de cálculo descritos nos considerandos 60 a 65. O quadro seguinte apresenta uma panorâmica dos custos por cada atividade de serviço público pela qual a RTP pode receber uma indemnização compensatória.
Quadro 4
Custos líquidos comunicados e reembolsáveis pela prestação do serviço público
(milhões de PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Teletexto
112,9
86,8
Exploração da RTP Internacional
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP África
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Emissão direta da RTP 1 para a Madeira e os Açores
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Arquivos audiovisuais
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Cooperação com os países africanos de língua oficial portuguesa
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Diferencial de cobertura
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Delegações/correspondentes
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Fundação do Teatro Nacional de São Carlos
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Apoio ao cinema
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Exploração dos centros autónomos regionais
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Emissão para entidades específicas
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Sport TV (48)
- 440,0
Custos líquidos da exploração da RTP 1
16 946,1
11 916,6
Custos líquidos da exploração da RTP 2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Custos líquidos totais de exploração
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Fonte: Informação das autoridades portuguesas e relatórios sobre o serviço público.
(67)
O quadro seguinte apresenta uma panorâmica dos investimentos da RTP em equipamentos para as suas atividades de serviço público. Apresenta simultaneamente os investimentos efetivos em atividades de serviço público, tal como figuram nas contas financeiras anuais, e os investimentos comunicados nos relatórios sobre o serviço público. Os investimentos efetivos em atividades de serviço público foram superiores aos investimentos que figuram nos contratos de serviço público.
Quadro 5
Investimentos em atividades de serviço público
(milhões de PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Total
Contas financeiras
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Relatórios sobre serviço público
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Diferença
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
-73,6
5 315,1
Fonte: Contas financeiras da RTP e relatórios sobre o serviço público.
(68)
O objetivo das medidas pontuais consistia em compensar a RTP pelas obrigações de serviço público impostas à empresa e financiar os seus investimentos.
(69)
Em Portugal, o operador de serviço público não foi escolhido na sequência de um processo concorrencial em que todas as empresas interessadas tivessem tido a oportunidade de apresentar o montante da indemnização compensatória de que teriam carecido para explorarem uma concessão de serviço público de televisão. A RTP foi designada pelo Governo para prestar o serviço público de televisão.
(70)
Desde 1992, estão presentes no mercado português de televisão operadores públicos e privados. Para além da RTP, os operadores privados SIC e TVI têm licenças de exploração de canais de televisão. A SIC foi o primeiro operador privado a iniciar as suas atividades de radiodifusão em 6 de outubro de 1992. As medidas a favor da RTP poderão ter o efeito de falsear a concorrência no mercado português da televisão.
III. OBSERVAÇÕES DOS INTERESSADOS DIRETOS
(71)
Na sequência do início da investigação da Comissão no presente processo, vários interessados apresentaram as suas observações sobre as medidas referidas nos considerandos 21 a 39. Os considerandos seguintes fornecem uma panorâmica das observações pertinentes recebidas dos terceiros interessados, em relação a cada medida.
(72)
Apenas serão reproduzidas na presente secção as observações respeitantes às questões em aberto na sequência do acórdão do Tribunal proferido no processo T-442/03, nomeadamente as relativas à isenção das taxas e emolumentos notariais, de registo e das despesas de publicação, bem como as relativas a outras medidas (o acordo com a segurança social celebrado em 1993, as injeções de capital realizadas no período de 1994 a 1997 e um empréstimo de 1998), mencionadas no artigo 1.o da Decisão 2005/406/CE da Comissão. Estas observações dos terceiros interessados incluem contribuições apresentadas após a primeira decisão de início de procedimento da Comissão, de 15 de novembro de 2001, assim como as observações recebidas após a publicação do convite à apresentação de observações de 24 de dezembro de 2008 (49).
(73)
A SIC e a TVI argumentaram que a isenção do pagamento de taxas e emolumentos notariais e de registo constitui uma exceção às regras normalmente aplicáveis por força do direito português a qualquer alteração dos estatutos de uma sociedade. A SIC observou que o âmbito da isenção não se limita à transformação da RTP em 1992. Com base no artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92, a RTP beneficia de uma isenção geral de taxas e emolumentos sobre qualquer tipo de inscrição e registo.
(74)
A TVI referiu que a RTP beneficiou igualmente da isenção do pagamento dos custos associados à publicação da escritura.
(75)
No que diz respeito às injeções de capital no período de 1994 a 1997, a SIC, a ACT - Associação Europeia dos Operadores Privados de Televisão, a televisão comercial italiana Mediaset e a TVI referiram que nenhum acionista razoável teria aumentado o capital de uma sociedade com as características da RTP. Essas injeções de capital foram feitas numa empresa caracterizada por um grave défice, sem um plano de reestruturação coerente que previsse o restabelecimento da sua viabilidade.
(76)
Além disso, no que diz respeito ao empréstimo de 1998, SIC afirma que, dada a sua situação de falência técnica em 1996, nenhuma instituição financeira teria aprovado tal empréstimo à RTP.
(77)
A SIC salienta em especial a inexistência de auditorias externas, que deveriam ter sido efetuadas regularmente. Refere igualmente as incorreções detetadas relativamente a 1998, referidas no relatório BDO Binder desse ano, o único relatório de auditoria externa existente, que a Comissão devia ter tomado em consideração. Salienta ainda diversas críticas apresentadas no relatório BDO Binder de 1998, nomeadamente um excesso face aos limites de publicidade nas emissões de televisão da RTP. A SIC sublinha que, de acordo com os contratos de prestação de serviços públicos, a RTP está obrigada a respeitar limites de publicidade e só pode, por exemplo, incluir um determinado número de minutos de publicidade por hora. Segundo as conclusões do relatório BDO Binder, tais limites não foram respeitados no ano de 1998. A SIC cita igualmente as conclusões desse relatório, segundo as quais certos ativos não foram contabilizados, o que a SIC parece considerar como prova de que os respetivos investimentos não foram realizados.
(78)
Na sequência da anulação do artigo 1.o e de parte do artigo 2.o da Decisão 2005/406/CE pelo Tribunal no processo T-442/03, a SIC alega que a Comissão deve, na presente decisão, tomar igualmente em consideração o relatório do Tribunal de Contas português de junho de 2002 (n.o 8/2002), que, segundo a SIC, tinha por objetivo analisar a gestão da RTP e a sua prestação de serviços públicos de televisão em termos de eficácia, eficiência e economia durante o período compreendido entre 1997 e 2000. Contudo, esse período foi alargado, passando abranger 1993. Resumindo as conclusões do relatório, a SIC salienta que se verificava uma ausência de estratégia na definição da programação da RTP e que as diretrizes internas do Conselho de Administração relativas aos limites de custos não eram respeitadas e os orçamentos elaborados não eram cumpridos. A SIC afirma ainda que o Tribunal de Contas salientou igualmente que Portugal não tinha ainda especificado que os auxílios estatais concedidos se relacionam com o cumprimento efetivo, por parte da RTP, das suas obrigações de serviço público.
(79)
A SIC assinala as conclusões gerais do Tribunal de Contas no que se refere aos contratos de serviço público, que proporcionaram à RTP um incentivo para negligenciar a eficiência e a eficácia a nível da gestão, o que vem confirmar a existência de uma atribuição de serviço público vaga e não específica.
IV. OBSERVAÇÕES DE PORTUGAL
(80)
Em relação à isenção das taxas e emolumentos notariais e de registo e dos custos de publicação, Portugal refere que, na medida em que a transformação da empresa pública em sociedade anónima tinha de ser realizada mediante um ato legislativo, não existia qualquer fundamento para a cobrança de taxas e emolumentos relacionados com a formalização por ato notarial dessa transformação, nem do seu registo e publicação.
(81)
A transformação de RTP em sociedade anónima foi efetuada em 1992, por forma a sujeitá-la ao direito privado e a aproximar o seu funcionamento do dos operadores privados. Considerou-se necessário dotar a RTP dos meios e das condições que lhe permitissem cumprir da melhor forma os seus objetivos de serviço público num mercado cada vez mais aberto à concorrência. O objetivo consistia em assegurar um funcionamento e gestão da RTP com a mesma flexibilidade de que dispõem as empresas «normais», que operam no âmbito do direito comercial privado. Segundo a Portugal, o formato de sociedade anónima era menos pesado do que os procedimentos de controlo do Estado anteriormente aplicados na RTP na qualidade de empresa pública, oferecendo assim melhores condições para desenvolver canais de televisão e respetiva programação.
(82)
Portugal alega que a transformação da RTP por via legislativa em 1992, que teve como consequência o facto de não ser necessário um «ato notarial» para a sua formalização, estava em consonância com a natureza e a lógica do sistema jurídico português. A este respeito, Portugal recorda que a RTP tinha sido estabelecida como empresa pública em 1975, por ato legislativo, nomeadamente o Decreto-Lei n.o 674-D/75. Por conseguinte, tal como previsto especificamente na Lei n.o 84/88, relativa à transformação das empresas públicas em sociedades anónimas, tais atos devem ser realizados igualmente por diploma legislativo.
Nos termos do artigo 3.o, n.o 2.o, da Lei n.o 84/88, que é uma lei de âmbito geral relativa à transformação das empresas públicas (ver considerando 25), o decreto-lei que operar a transformação deve aprovar o estatuto da sociedade anónima. Além disso, esta disposição está em conformidade com o princípio da equivalência dos atos, de acordo com o qual os atos legislativos só podem ser alterados, suspensos ou revogados mediante atos de categoria equivalente na hierarquia dos atos jurídicos. Portugal salienta que o princípio da equivalência dos atos está igualmente consagrado na Constituição Portuguesa (atualmente o artigo 112.o, n.o 5, ou o artigo 115.o, n.o 5, da redação da Constituição em vigor na altura em que a RTP foi transformada, em 1992), que estabelece o seguinte: «Nenhuma lei pode criar outras categorias de atos legislativos ou conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos». A aplicação deste princípio à transformação de empresas públicas é defendida pela doutrina (50). Portugal faz ainda referência a alguns acórdãos do Tribunal Constitucional que reiteram o entendimento segundo o qual a interpretação de uma lei só por outra lei pode ser feita (51) e não por um ato adotado a um nível diferente e inferior da hierarquia dos atos legislativos.
(83)
Portugal alega que a transformação da RTP numa sociedade anónima através da Lei n.o 21/92 foi efetuada em conformidade com esse regime geral e não podia ter sido realizada legalmente por via de uma operação de direito privado sob a forma de uma escritura pública. Portugal cita igualmente diversos exemplos de outras transformações de empresas públicas em sociedades anónimas por atos legislativos (52).
(84)
Portugal faz referência ao Decreto-Lei n.o 267/76, de 8 de abril de 1976, que estabeleceu, pela primeira vez, um regime geral aplicável às empresas públicas. Esse decreto-lei estabelecia que as empresas públicas só podiam ser criadas e os seus estatutos aprovados através de decreto-lei. Este princípio aplicava-se igualmente às subsequentes alterações dos estatutos.
(85)
Portugal faz ainda referência à Lei n.o 84/88, de 20 de julho de 1988 (ver considerando 25 da presente decisão), que estipulava que era necessário um decreto-lei para transformar uma empresa pública numa sociedade anónima, devendo os estatutos da empresa pública ser aprovados também através de decreto-lei. Portugal conclui, por conseguinte, que era necessário para a transformação da RTP em 1992, em primeiro lugar, um decreto-lei e, em segundo lugar, os estatutos só podiam ser aprovados por via legislativa e não através de escritura pública.
(86)
Além disso, a Lei n.o 58/90, de 7 de setembro de 1990, estipulava que o serviço público de televisão deve ser prestado por operadores de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, cujo estatuto deve ser aprovado por decreto-lei.
(87)
No que diz respeito, mais especificamente aos «encargos de registo», Portugal afirma que, Embora os estatutos aprovados pela Lei 21/92 estivessem isentos de encargos de registo, deviam ser registados oficiosamente. As formalidades de registo eram consideradas necessárias, uma vez que o Código do Registo Comercial exige que os atos relativos às empresas devem ser registados e publicados. Segundo Portugal, o valor dos encargos de registo ascende a 11 000 contos (53), ou seja, 11 000 000 PTE.
(88)
No que diz respeito à exigência de publicação, Portugal sublinha que, uma vez que os estatutos da RTP foram publicadas no Diário da República, como anexo à Lei n.o 21/92, que os aprovou, esse requisito foi cumprido.
(89)
No que diz respeito às observações da SIC sobre o artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92, as autoridades portuguesas referiram que o legislador português não concedeu às empresas públicas benefícios fiscais específicos no caso da conversão de sociedades ou de operações de restruturação. A isenção baseou-se no Decreto-Lei n.o 404/90. Portugal afirma que a RTP não foi isenta do pagamento de taxas e emolumentos de registo com base no artigo 11.o.n.o 2, da Lei n.o 21/92, fora do âmbito das operações de transformação. Portugal alega ainda que a classificação do artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92 como uma isenção permanente de taxas e emolumentos se deve a um mal-entendido linguístico. Em vez de formular que o decreto-lei era título bastante para todos os efeitos legais e quaisquer atos necessários à regularização da «situação» (ou seja, a transformação de 1992, destaque acrescentado pelo autor), o artigo 11.o, n.o 2, estabelece que a RTP estaria isenta de quaisquer taxas e emolumentos na efetivação dos atos perante as conservatórias do registo predial. Ou seja, de acordo com as autoridades portuguesas, a RTP não estava isenta das taxas e emolumentos de registo fora do contexto das operações de transformação de 1992. As autoridades portuguesas forneceram igualmente documentação relativa a diversas situações em que a RTP pagou taxas e emolumentos de registo.
(90)
As autoridades portuguesas afirmam que os antecedentes do acordo inicial entre a administração da Segurança Social e a RTP sobre o reescalonamento da dívida e a renúncia a juros e coimas têm origem num conflito jurídico sobre a constitucionalidade do Decreto Regulamentar n.o 12/83, que regula a base de incidência das contribuições para a Segurança Social em relação à remuneração pela prestação de trabalho extraordinário. O acordo de regularização da dívida reconheceu a interpretação da RTP de que a remuneração não estava sujeita a contribuições para a Segurança Social, que foi confirmada por um especialista em fiscalidade.
(91)
Em segundo lugar, as autoridades portuguesas afirmam que a autorização formal deste acordo pelo Governo não conferiu uma vantagem financeira específica à RTP em relação a outras empresas em circunstâncias semelhantes, ao abrigo do Decreto-Lei n.o 411/91. Portugal afirmou que a derrogação do artigo 2.o, n.o 1, alínea d), se aplica à RTP, uma vez que a empresa foi objeto de intervenção estatal e passou por diferentes vicissitudes no quadro da gestão por uma Comissão Administrativa nomeada pelo Governo em 1977 (54). Segundo as autoridades portuguesas, o caráter geral da derrogação é sublinhado pelo facto de, com base na mesma lei, ter sido estabelecido um acordo com uma das partes interessadas.
(92)
Quanto ao empréstimo, as autoridades portuguesas referiram que as condições técnicas que lhe estavam associadas estabeleciam que a operação financeira estava sujeita a juros calculados segundo os critérios de mercado.
(93)
Portugal argumentou que as injeções de capital no período 1994-1998 constituíram um instrumento para financiar os custos relativos à prestação do serviço público de televisão, juntamente com o pagamento das indemnizações compensatórias.
(94)
De acordo com as autoridades portuguesas, o modelo de financiamento escolhido para compensar a RTP pelos custos de serviço público revelou-se inadequado e deu origem a défices comerciais. Em primeiro lugar, as indemnizações compensatórias foram sempre calculadas abaixo das necessidades reais de financiamento do serviço público de televisão. Em segundo lugar, essas indemnizações foram pagas sistematicamente com atraso pelo Estado português. Por isso a RTP era obrigada a recorrer ao financiamento bancário para fazer face às suas despesas de funcionamento e não podia incluir os encargos com juros e de amortização no cálculo dos custos relativos ao serviço público. Em terceiro lugar, a RTP tinha de pagar imposto sobre o valor acrescentado (IVA) ao Estado sobre as indemnizações compensatórias, o que diminuía o seu montante líquido.
(95)
Portugal afirma que: (i) a isenção de taxas e emolumentos (por exemplo, isenção das taxas e emolumentos notariais e de registo e dos custos de publicação), (ii) as facilidades de pagamento da taxa relativa à utilização da rede de teledifusão, (iii) o reescalonamento da dívida à Segurança Social, (iv) o pagamento da transferência da rede de teledifusão, (v) o protocolo de apoio ao cinema, e (vi) o empréstimo obtido pela RTP em 1998 não são abrangidos pela noção de auxílio estatal. No que diz respeito à compatibilidade das outras medidas, as autoridades portuguesas defendem que devem ser consideradas como compensação pelos custos de serviço público e, por conseguinte, não devem ser consideradas um auxílio estatal (55) ou, em alternativa, a sua compatibilidade com a legislação da União deve ser apreciada à luz do artigo 86.o, n.o 2, do Tratado CE (atualmente artigo 106.o, n.o 3 do TFUE).
(96)
No que se refere ao cálculo do excesso de compensação, as autoridades portuguesas declararam o seguinte:
a)
a inclusão, em 1996, dos custos de exploração da RTP 2 como custos de serviço público reembolsáveis baseia-se no novo contrato de serviço público, segundo o qual a indemnização compensatória relativa aos custos de exploração da RTP 2, nos termos do contrato, produzia efeitos a partir de 1 de janeiro de 1996 (56);
b)
o empréstimo de 20 000 milhões de PTE não deve ser considerado como uma indemnização compensatória, uma vez que foi concedido em condições de mercado;
c)
os aumentos de capital destinaram-se igualmente a financiar investimentos e não apenas a fornecer compensações financeiras para custos reembolsáveis de serviço público. A obrigação do Estado, enquanto acionista, de participar no financiamento de investimentos considerados necessários consta dos contratos de serviço público (57);
d)
as indemnizações compensatórias estavam sujeitas ao pagamento de IVA, pelo que o valor líquido recebido pela RTP foi inferior;
e)
nos termos do novo contrato de serviço público, os custos de serviço público só eram reembolsáveis até à dotação orçamental prevista.
Tendo em conta o exposto, as autoridades portuguesas concluem que a compensação financeira a favor da RTP pela sua obrigação de serviço público não deve ser considerada excessiva ou inadequada.
(97)
No que se refere à inexistência de auditorias externas, Portugal argumenta que a Comissão tinha já tomado uma posição relativamente à situação financeira da RTP, que abrangia igualmente o período 1992-1998, sem exigir uma auditoria externa do serviço público nas suas decisões de 2006 nos processos E 14/05 e NN 31/06, acrescentando que nenhuma destas decisões tinha sido objeto de recurso perante o Tribunal. Portugal alega, em especial, que a Comissão tinha já tomado em consideração o relatório n.o 8/2002 do Tribunal de Contas na Decisão NN 31/06. Salienta ainda que a Comissão concluiu na Decisão NN 31/06 que a situação financeira da RTP no período compreendido entre 1992 e 1998 se devia a um subfinanciamento crónico das suas atividades de serviço público. Na Decisão NN 31/06, a Comissão baseou as suas conclusões num relatório externo, ou seja, o relatório da PriceWaterhouse Cooper de 2005 e nas contas anuais da RTP, que foram objeto de uma auditoria externa e que Portugal considera os únicos relevantes.
(98)
Portugal alega também que os relatórios sobre o serviço público do período compreendido entre 1993 e 1998 foram objeto de auditoria por parte dos revisores oficiais de contas da RTP (58). No entanto, Portugal apresentou posteriormente auditorias externas dos relatórios sobre o serviço público para o período de 1992 a 1998, juntamente com um relatório final de síntese relativo a todos os anos. As auditorias externas foram organizadas pela Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC, que é uma entidade independente e que solicitou à empresa de auditoria externa Pedro Roque (59) que elaborasse os relatórios.
(99)
Portugal responde igualmente de forma mais aprofundada a algumas das alegações da SIC relativas a pontos específicos. No que se refere à alegação da SIC segundo a qual, de acordo com o relatório BDO Binder, faltava o parecer do Conselho de Opinião, Portugal salienta que a exigência de tal parecer não abrangia o relatório das atividades de serviço público da RTP. Embora o parecer deste órgão fosse recomendado no antigo contrato de serviço público, tal não constituía uma exigência juridicamente vinculativa. Por outro lado, o novo contrato de serviço público também não previa que este órgão emitisse um parecer sobre o relatório de serviço público.
(100)
No que se refere às alegações da SIC de que o relatório BDO Binder relativo a 1998 incluía cerca de 53 milhões de EUR de imobilizações corpóreas, para as quais não existia qualquer inventário, Portugal confirmou que os respetivos investimentos foram realizados. O facto de não ter sido realizado um inventário destes ativos (embora, com exceção de um montante de 4 milhões de EUR, os valores tenham podido ser identificados e tenha sido possível elaborar retroativamente um inventário físico) não significa que não tenha sido realizado qualquer investimento. A empresa de auditoria confirmou os valores dos saldos e transações com entidades terceiras.
(101)
No que se refere à alegação da SIC de que, segundo o relatório BDO Binder relativo a 1998, o tempo consagrado à publicidade tinha sido excedido, Portugal salientou que tal não implicaria, de forma alguma, uma redução da compensação financeira. Tal deve-se ao facto de os montantes que a RTP recebeu decorrentes de publicidade em excesso serem muito inferiores ao subfinanciamento desse ano. De qualquer modo, Portugal confirmou que todas as receitas de publicidade (incluindo as receitas decorrentes da publicidade em excesso) foram tomadas em consideração ao calcular as necessidades de financiamento, isto é, a compensação pelo cumprimento da obrigação de serviço público.
(102)
Portugal alega que o relatório n.o 8/2002 do Tribunal de Contas português não deve ser tomado em consideração na presente decisão, visto que o acórdão do Tribunal proferido no processo T-442/2003 apenas identificou como insuficiência objetiva da informação contida nos relatórios de serviço público, a falta de auditoria externa aos relatórios de serviço público. As autoridades portuguesas salientam que o relatório n.o 8/2002 do Tribunal de Contas diz apenas respeito ao período compreendido entre 1997 e 2000 e não a todo o período objeto da presente investigação. Os anos de 1993 a 1997 são apenas abrangidos pelo relatório para efeitos de uma descrição de caráter geral da situação financeira da RTP e das necessidades de reestruturação, mas não constituem o objeto do relatório. O relatório tem por objetivo analisar a gestão da RTP, o papel do Estado enquanto acionista e a prestação do serviço público de radiodifusão.
As autoridades portuguesas alegam que o Tribunal de Contas exorbitou o seu mandato de auditoria das finanças públicas e se lançou numa análise da eficiência e da relação custo/eficácia das despesas públicas. O relatório que, na opinião de Portugal, não tem relevância, exceto que se trata de uma auditoria independente sobre a empresa, confirmou as contas de Portugal e não identificou qualquer ilegalidade. Portugal defende que a Comissão devia tomar em consideração na presente decisão o relatório n.o 20/98 do Tribunal de Contas em vez do relatório de auditoria n.o 8/2002, dado que o primeiro analisa a situação económica e financeira da RTP entre 1994 e 1996. O relatório de auditoria n.o 20/98 concluiu que os critérios utilizados para o financiamento do serviço público estão definidos de forma mais clara no novo contrato de serviço público do que no antigo, o que é contestado pelo relatório n.o 8/2002, posterior.
V. APRECIAÇÃO DAS MEDIDAS
(103)
Para determinar se as medidas pontuais executadas por Portugal a favor da RTP constituem um auxílio nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, a Comissão tem de apreciar se essas medidas:
a)
são concedidas pelo Estado ou através de recursos estatais;
b)
são suscetíveis de falsear a concorrência;
c)
favorecem certas empresas ou a produção de certos bens;
d)
afetam as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(104)
Nos considerandos seguintes, serão examinados o caráter de auxílio estatal do empréstimo de 1998, o acordo sobre o reescalonamento da dívida e a renúncia a juros, bem como as injeções de capital do período 1994-1997. Do mesmo modo, a presença de recursos estatais na isenção de taxas e emolumentos notariais e de registo e dos custos de publicação serão apreciados.
(105)
Estão envolvidos recursos estatais na isenção de encargos notariais, taxas e emolumentos de registo e custos de publicação, dado que uma perda de receitas fiscais é equivalente ao consumo de recursos estatais na forma de despesas fiscais (60).
(106)
No que diz respeito ao reescalonamento das dívidas à segurança social, bem como à renúncia aos juros relativos aos pagamentos em atraso, a Comissão considera que o organismo responsável pelo regime de segurança social não pode ser considerado uma empresa. Não exerce uma atividade económica, sendo antes um organismo público com a função de gerir o sistema da Segurança Social (61). Por outro lado, a autorização para o reescalonamento da dívida não foi dada pela própria segurança social, mas sim com base num despacho conjunto dos secretários de Estado das Finanças e da Segurança Social e do secretário de Estado adjunto do ministro-adjunto. Com esta autorização, o Estado renunciou efetivamente à obtenção de receitas, dado que normalmente teria recebido 1 206 milhões de escudos de juros relativos à dívida pendente. Por conseguinte, é evidente que se encontram envolvidos recursos estatais e que a medida é imputável ao Estado.
(107)
Os aumentos de capital concedidos à RTP foram injetados diretamente pelo Estado a partir do orçamento público. Por conseguinte, é evidente que estes fundos constituem recursos estatais, nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(108)
A Comissão não pode concordar com as autoridades portuguesas quanto ao facto de não estarem envolvidos recursos estatais no empréstimo à RTP. O conceito de recursos estatais inclui igualmente vantagens concedidas por organismos designados ou criados por um Estado-Membro para esse efeito (62). O contrato de empréstimo foi concluído em 1998 entre a RTP e o Fundo de Regularização da Dívida Pública, um fundo gerido pelo Instituto de Gestão do Crédito Público. Um diploma legal determina que o Instituto está sujeito à tutela e superintendência do ministro das Finanças (63). Por conseguinte, pode concluir-se que os fundos concedidos pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública devem ser considerados recursos estatais.
(109)
A medida pode ser considerada diretamente imputável ao Estado, dado que as condições do contrato foram estabelecidas por um despacho conjunto, de 17 de dezembro de 1998, dos secretários de Estado da Comunicação Social, do Tesouro e das Finanças.
(110)
Isenção de encargos notariais, bem como de taxas e emolumentos de registo e custos de publicação: No que diz respeito à isenção de encargos notariais, taxas e emolumentos de registo e custos de publicação, deve apreciar-se se a medida conferiu uma isenção fiscal geral de que beneficiou a RTP ou se era aplicada especificamente à RTP. Nos considerandos que se seguem, a Comissão estabelecerá uma distinção entre a isenção temporária prevista no artigo 11.o, n.o 1, da Lei n.o 21/92 e a isenção permanente prevista artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92.
(111)
A Comissão considera que a isenção da obrigatoriedade de realização de escritura pública, do registo e das despesas de publicação confere uma vantagem à RTP, libertando-a de encargos que normalmente teria de suportar através do seu orçamento.
(112)
Esta vantagem é também materialmente seletiva visto que é concedida, como o demonstra o artigo 11.o, n.o 1, da Lei n.o 21/92, apenas à RTP. O facto de esta lei poder reafirmar, como alegam as autoridades portuguesas, a aplicação de legislação de caráter mais geral, nomeadamente a Lei n.o 84/88, em nada altera esta conclusão. A Lei n.o 84/88 diz respeito às empresas públicas e estabelece que estas podem ser convertidas em sociedades anónimas por via de decreto-lei. Contudo, o facto de esta lei fazer referência a «empresas públicas em geral» não afeta a seletividade material incluída no artigo 11.o, n.o 1 da Lei n.o 21/92 a favor da empresa específica RTP. De qualquer forma, uma isenção que apenas contemple empresas públicas implicaria também uma seletividade material para esse grupo de empresas de que a RTP faz parte (em comparação com as empresas privadas).
(113)
No entanto, as medidas estatais podem, apesar de materialmente seletivas, não ser abrangidas pelo conceito de medida seletiva na aceção do artigo 107.o do TFUE, se tal medida estatal não derroga a aplicação normal do sistema, mas, pelo contrário, nele se insere (64). Deve assim examinar-se se a medida era compatível com a natureza e a lógica do sistema jurídico português de transformar a empresa pública RTP numa sociedade anónima por via legislativa ou se este procedimento foi escolhido a fim de proporcionar uma vantagem à RTP em relação a outras empresas. Em conformidade com a abordagem do Tribunal no seu acórdão, a Comissão irá, em seguida, estabelecer uma distinção entre a isenção da escritura pública, por um lado, e a isenção dos emolumentos de registo e das despesas de publicação, por outro (65).
(114)
Isenção da escritura pública e dos emolumentos notariais: A Comissão considera que a transformação da RTP numa sociedade anónima e a aprovação dos seus estatutos por via legislativa e não através de escritura pública está em conformidade com a lógica e natureza do sistema jurídico português. A transformação em sociedade anónima foi realizada por forma a conferir à RTP uma estrutura empresarial mais flexível colocando-a, assim, em pé de igualdade com os operadores privados. O facto de esta transformação ter sido realizada por via legislativa, e não por escritura pública, não constituiu numa tentativa de contornar o requisito da escritura pública, mas resultou do princípio geral do direito português de que os atos legislativos só podem ser alterados por meio de atos legislativos equivalentes.
(115)
Em virtude deste princípio da «equivalência dos atos», uma lei só pode ser revogada, suspensa ou alterada por outra lei, ou seja, por um ato jurídico que se situe no mesmo nível hierárquico que o ato constitutivo e não por um ato jurídico de nível hierárquico inferior. Este princípio foi introduzido na Constituição portuguesa em 1982, ou seja, antes da transformação da RTP em 1992. O artigo 115.o, n.o 5, da Constituição portuguesa, na sua versão em vigor na altura da transformação da RTP, estabelecia que «nenhuma lei pode criar outras categorias de atos legislativos ou conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos». Visto que a RTP foi nacionalizada em 1975 por um ato legislativo, nomeadamente o Decreto-Lei n.o D 674-D/75, a sua transformação numa outra forma jurídica, ou seja a de uma sociedade anónima, só podia, em conformidade com o princípio da equivalência dos atos, ser efetuada por via de decreto-lei. Nada indica, tão pouco, que a nacionalização original da RTP em 1975 tenha sido efetuada com o objetivo de contornar as exigências do direito aplicável às empresas privadas e proporcionar uma vantagem à empresa.
(116)
Não existem indícios de que todos os outros atos legislativos em vigor antes da transformação da RTP (ver considerandos 84 a 86 da presente decisão) tivessem por objetivo criar uma vantagem pecuniária para as empresas públicas, ao evitar as escrituras públicas (e respetivos custos) no âmbito de transações privadas. A Lei n.o 84/88, em especial, que autorizava a transformação das empresas públicas em sociedades anónimas por decreto-lei, refletia os princípios constitucionais e legais em vigor na altura.
(117)
Conclusão: Tendo em conta o que precede, a isenção da exigência de escritura pública para a transformação da RTP em sociedade anónima (e, por conseguinte, dos respetivos custos) não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(118)
Isenção dos emolumentos de registo e das despesas de publicação: Há ainda que determinar se a RTP beneficiou de uma vantagem pelo facto de não pagar custos relacionados com a inscrição da empresa no registo comercial e com a publicação da escritura pública. Nos termos da legislação portuguesa em vigor na altura, uma escritura pública que formaliza a criação de uma empresa regida pelo direito privado e os respetivos estatutos devem ser publicados pelo conservador do registo comercial no Diário da República para que os terceiros tomem conhecimento do conteúdo de tais documentos. A RTP não deve suportar estes custos de publicação dado que a publicação obrigatória no Diário da República da Lei n.o 21/92 assegurou que o ato de transformação de RTP e o conteúdo dos seus novos estatutos tivessem a necessária publicidade.
(119)
Não existem indícios de que Portugal tenha optado por transformar a RTP numa sociedade anónima através da Lei n.o 21/92 para conceder a essa empresa uma vantagem em termos de poupança dos custos de registo e publicação. O que se passou foi que uma segunda publicação dos estatutos da RTP seria redundante, visto que as exigências em matéria de transparência e publicidade tinham já sido cumpridas, mediante a publicação da Lei n.o 21/92 no Diário da República. Tendo em conta que o registo é feito com vista a uma posterior publicação e as duas medidas estão ligadas, é questionável se a isenção dos emolumentos de registo pode também ser justificada pela natureza e lógica do sistema jurídico português e pela obrigatoriedade de a transformação obrigatória da RTP ser realizada por via legislativa. Portugal não contesta que o registo era de qualquer forma exigido pelo Código das Sociedades Comerciais. Tal como Portugal declarou: «não se verificou qualquer dispensa do registo - a escritura não era necessária e o decreto-lei constituía um documento suficiente para efeitos de registo». Tal facto decorre igualmente do disposto no artigo 3.o, n.o 3, da Lei n.o 84/88 (ver considerando 25 da presente decisão). Além disso, Portugal salientou que, para que a RTP pudesse registar no futuro todos os outros atos relativos à empresa, a sua criação (isto é, o resultado da transformação de 1992 em sociedade anónima) tinha de ser registada (66). No entanto, se o registo é necessário, a Comissão não vê motivo para que a RTP não deva suportar os encargos correspondentes.
(120)
Conclusão: Deve concluir-se que a isenção a favor da RTP da exigência de uma escritura pública (incluindo as despesas notariais), bem como a isenção do requisito de publicação e as respetivas despesas de publicação em conformidade com o artigo 11.o, n.o 1, da Lei n.o 21/92 não constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
A isenção dos emolumentos de registo prevista no artigo 11.o, n.o 1, da Lei n.o 21/92 não constitui um auxílio estatal.
Contudo, tal como abaixo referido nos considerandos 160 e 161 da presente decisão, estas isenções seriam, em qualquer caso, justificadas como uma compensação legítima dos custos da prestação de um serviço de interesse económico geral ao abrigo do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE.
(121)
As autoridades portuguesas alegam que, na realidade, o artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92 não confere uma isenção permanente à RTP, tratando-se apenas de um meio de contemplar uma situação idêntica à anterior no que se refere à isenção temporária, ou seja, a transformação da RTP numa sociedade anónima em 1992. Portugal afirma igualmente que, em diversas ocasiões, a RTP pagou emolumentos de registo notarial. No entanto, a redação do artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92 abrange todos os atos de inscrição, registo ou averbamento que, de acordo com o artigo, podem ser realizados com isenção de quaisquer taxas ou emolumentos sem qualquer limite de tempo.
(122)
Tal isenção - permanente - confere igualmente uma vantagem à RTP, visto que a liberta de encargos que de outra forma teria de suportar a partir do seu próprio orçamento. O argumento apresentado pelas autoridades portuguesas de que, tanto quanto é do seu conhecimento, o artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92 nunca foi aplicado e a RTP pagou todas as taxas e emolumentos necessários, constitui um elemento de prova relevante numa potencial recuperação de auxílio estatal, mas não altera a conclusão relativa à redação da disposição.
(123)
Esta vantagem é também seletiva, visto que a Lei n.o 21/92 tem por objeto a RTP. Portugal não pode também alegar que a Lei n.o 21/92 é uma mera aplicação de uma regra geral do direito português. Em especial, os artigos 1.o e 2.o do Decreto-Lei n.o 404/90 não podem ser invocados para provar a ausência de seletividade, visto que este decreto-lei diz respeito a atos de concentração e não parece abranger o presente caso, em que está em causa a transformação de uma empresa pública numa sociedade anónima (67).
(124)
Contrariamente à isenção temporária das taxas e emolumentos relativos ao registo, uma isenção permanente não pode também justificar-se à luz do princípio da equivalência dos atos, uma vez que, devido ao processo legislativo de adoção, foi suprimida a necessidade de escritura pública e respetiva publicação quando a RTP foi transformada em 1992. No que diz respeito à isenção temporária, pôde ser aceite a conformidade com a natureza e lógica do sistema jurídico português visto que, no caso concreto da RTP, a transformação numa sociedade anónima só podia ser realizada, como demonstrado, por via de decreto-lei. Contudo, o amplo âmbito de aplicação do artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92 não exclui que as isenções de formalidades (e despesas) notariais pudessem ser possíveis noutras situações para além da transformação da RTP numa sociedade anónima em 1992. Basta afirmar que uma isenção permanente a favor de uma empresa (ou grupo de empresas, como as sociedades anónimas) de diversos emolumentos de registo nunca se pode enquadrar na natureza e lógica de um sistema jurídico (68).
Conclusão: Deve concluir-se que a isenção permanente a favor da RTP, decorrente do artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92, constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(125)
Acordo com a Segurança Social (reescalonamento da dívida e renúncia a juros): Após ter apreciado as observações de terceiros e das autoridades portuguesas, a Comissão conclui que o acordo inicial entre o organismo responsável pelo regime de segurança social e a RTP não pode ser considerado um comportamento típico de um operador privado. O litígio dizia respeito à questão de saber se a interpretação de determinadas normas de Segurança Social, tal como estabelecidas no Decreto Regulamentar n.o 12/83, era juridicamente correta. Esse acordo confirmou a interpretação da RTP na matéria, apoiada pelo parecer de um especialista em fiscalidade, que chegou à conclusão de que o Decreto Regulamentar era inconstitucional. No entanto, o Decreto Regulamentar não foi revogado na sequência do acordo. Por conseguinte, tem de concluir-se que a medida foi aplicada seletivamente à RTP, sem alterar a aplicação da interpretação das referidas normas do regime de segurança social a outras empresas.
(126)
A Comissão não pode concordar com o parecer das autoridades portuguesas, segundo o qual a autorização do reescalonamento da dívida e da renúncia às coimas e aos juros foi concedida no quadro de um sistema geral aplicável a todas as empresas em situação análoga, com base no Decreto-Lei n.o 411/91, e que por isso não conferiu uma vantagem específica à RTP.
(127)
O objeto da presente decisão consiste em determinar se a aplicação deste regime à RTP foi seletiva, independentemente de o seu caráter ser seletivo ou geral.
(128)
A fim de comprovar que o reescalonamento é indispensável para assegurar a viabilidade da empresa, o Decreto-Lei n.o 411/91 exige a elaboração de um estudo económico-financeiro. A RTP nunca elaborou tal estudo de viabilidade, nos termos do artigo 2.o, n.o 3, do Decreto-Lei n.o 411/91.
(129)
Além disso, a condição prevista no artigo 2.o, n.o 1, alínea d), do Decreto-Lei n.o 411/91 não era aplicável à RTP, dado que a regularização da dívida não ocorreu na sequência de uma intervenção estatal. A Comissão não concorda com as autoridades portuguesas quando estas alegam que o historial da intervenção estatal afetou o funcionamento da empresa devedora e que a RTP era regida por disposições legais aquando da intervenção estatal. Embora a RTP estivesse sujeita a um regime de gestão específico em 1977 (69), este regime chegou ao seu termo com a adoção dos estatutos da RTP de 1980, enquanto a dívida para com a Segurança Social foi acumulada no período 1983-1989. A Comissão considera que a autorização da regularização da dívida concedida à RTP não pode ser considerada no quadro de um regime geral, ao abrigo do Decreto-Lei n.o 411/91, dado que a RTP não satisfazia os critérios estabelecidos nesse diploma de autorização de regularização das dívidas. Por conseguinte, a medida foi aplicada à RTP de forma seletiva.
(130)
Ao permitir o reescalonamento da dívida, Portugal deveria ter agido como um credor público ou privado que procura recuperar montantes que lhe são devidos e que conclui, para esse efeito, acordos de reescalonamento para facilitar o seu pagamento (70). A taxa de juros de mora aplicada pelo Estado devia ser igual à taxa que um credor privado aplicaria em circunstâncias idênticas. A Comissão considera que um credor privado que intentasse uma ação judicial para recuperar a dívida obteria pelo menos a taxa de juro legal. Consequentemente, as autoridades portuguesas, ao não exigir o pagamento de juros, apesar da existência de mecanismos de execução, não agiram como o teria feito um credor privado para maximizar a taxa de juro. Além disso, a dívida à Segurança Social acumulou-se no período de 1983 a 1989 e o acordo para o seu reescalonamento teve lugar apenas em 1993. Em tais condições, um credor privado não teria permitido uma acumulação semelhante de dívidas em atraso durante um tão longo período sem dar início a um processo de recuperação. Por conseguinte, afigura-se que tal medida conferiu uma vantagem específica à RTP.
(131)
Aumentos de capital: Após ter apreciado as observações de terceiros e das autoridades portuguesas, a Comissão conclui que os aumentos de capital concedidos no período de 1994 a 1997 proporcionaram uma vantagem financeira à RTP. Tal como pode ser observado no quadro 3 do considerando 40, tendo em conta a débil situação financeira da RTP aquando da realização dos aumentos de capital, nenhum investidor privado teria injetado capitais na empresa, dado que não se podia esperar qualquer rendibilidade normal da RTP num prazo razoável. Com efeito, apesar das injeções de capital, a situação financeira da RTP confirmou a deterioração. Nem as autoridades portuguesas, nem terceiros, alegaram que Portugal agiu como um investidor privado aquando da injeção de capital na empresa.
(132)
Empréstimo de 1998: a Comissão não concorda com a opinião expressa pelas autoridades portuguesas de que o empréstimo concedido em 1998 correspondeu às condições de mercado. Para que um empréstimo não constitua um auxílio estatal, as condições a ele associadas (nomeadamente, a garantia a ele associada e a taxa de juro) devem refletir o risco intrínseco de uma operação de empréstimo a uma empresa (71). O risco e, consequentemente, a taxa de juro são superiores quando uma empresa se encontra numa situação económica e financeira correspondente a um grau de solidez inferior ao que uma instituição financeira exigiria para lhe conceder um empréstimo.
(133)
Tal como pode ser observado no quadro 3 do considerando 40, na altura em que o empréstimo foi concedido, a RTP enfrentava graves dificuldades financeiras, na medida em que as dívidas excediam o valor dos ativos da empresa e a situação líquida era negativa. Deste modo, a empresa estava tecnicamente falida.
(134)
Em primeiro lugar, deve referir-se que o empréstimo consistiu num empréstimo subordinado, ou seja, desprovido de qualquer garantia real e que, em caso de falência da empresa, se situaria atrás de todos os credores, mas à frente dos acionistas, em termos de ordenamento para efeitos de reembolso. A ausência de uma garantia real adequada constitui uma indicação clara de que este empréstimo não foi concedido em condições de mercado e que esteve envolvido um auxílio estatal. Tendo em conta a situação de falência técnica da RTP aquando da concessão do empréstimo, nenhuma instituição financeira teria concedido um empréstimo subordinado à empresa, dado serem muito reduzidas as perspetivas de reembolso do empréstimo por parte da RTP. Com efeito, o empréstimo não foi concedido por uma instituição financeira privada, mas sim pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública.
(135)
Em segundo lugar, pode alegar-se que a taxa de juro aplicada ao empréstimo não reflete claramente o seu risco intrínseco. Não só se encontra abaixo da taxa de referência que a Comissão normalmente utiliza para calcular o elemento de auxílio contido em regimes de bonificação de juros (72), mas um operador normal de mercado exigiria igualmente, para além de garantias sólidas, uma taxa de juro que compensasse esse elevado risco de não reembolso.
(136)
Dado que a situação financeira da RTP era de tal ordem que não podia obter um empréstimo subordinado em condições normais, o empréstimo equivale efetivamente ao pagamento de uma subvenção e constitui uma vantagem para a RTP.
(137)
Tendo em conta o que antecede, a Comissão considera que o reescalonamento da dívida à Segurança Social, as injeções de capital no período de 1994 a 1997 e o empréstimo concedido em 1998 proporcionaram uma vantagem económica e financeira em comparação com os concorrentes que não receberam os mesmos fundos.
(138)
Visto que o mercado televisivo português foi aberto à concorrência, pelo menos a partir de 1992, existiam concorrentes no mercado no período em que a RTP foi objeto das diferentes medidas. Em fevereiro de 1992, foram concedidas licenças de radiodifusão às empresas privadas de televisão SIC e TVI e, em outubro de 1992, a SIC começou a emitir em Portugal.
(139)
A Comissão não concorda com a posição das autoridades portuguesas segundo a qual o acordo relativo à dívida à Segurança Social não estaria abrangido pelo conceito de auxílio estatal, dado a própria dívida ter sido criada antes da abertura à concorrência do mercado português de radiodifusão. A vantagem financeira foi concedida à RTP em maio de 1993, na sequência da abertura à concorrência do mercado de radiodifusão, sendo, por conseguinte, suscetível de ter proporcionado uma vantagem económica à RTP.
(140)
Assim, a Comissão conclui que as medidas concedidas por Portugal eram suscetíveis de proporcionar uma vantagem económica e financeira à RTP em comparação com os concorrentes que não receberam os mesmos fundos e, deste modo, falsear a concorrência nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(141)
As medidas de auxílio estatal são abrangidas pelo disposto no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros. É o que acontece sempre que as atividades em causa forem objeto de comércio entre os Estados-Membros. No quadro do presente processo, a RTP, a empresa beneficiária, desenvolve atividades no mercado internacional. Com efeito, através da União Europeia de Radiodifusão, troca programas de televisão e participa no sistema da Eurovisão (73). Além disso, a RTP é concorrente direta de operadores privados de radiodifusão, ativos no mercado internacional e que possuem uma estrutura de propriedade internacional (74).
(142)
Por conseguinte, pode concluir-se que as medidas de auxílio concedidas à RTP por Portugal afetaram as trocas comerciais entre Estados-Membros na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(143)
Tendo em conta o exposto e excluindo as eventuais obrigações de serviço público impostas à RTP, as seguintes medidas incluem auxílios estatais, nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE:
-
o reescalonamento da dívida para com a Segurança Social,
-
as injeções anuais de capital no período entre 1994 e 1997, e
-
o empréstimo concedido em 1998.
Da mesma forma, a isenção temporária do pagamento de taxas e emolumentos de acordo com o artigo 11.o, n.o 1, da Lei n.o 21/92 e a isenção permanente do pagamento de taxas e emolumentos de registo e outros encargos de acordo com o artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92 constituem auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(144)
No entanto, tal como referido nos considerandos 44 a 48 da presente decisão, a RTP está mandatada com uma obrigação de serviço público de radiodifusão. O Tribunal de Justiça Europeu, no quadro do processo Altmark Trans GmbH e Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH e Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht («processo Altmark»), declarou que as medidas estatais que compensam o custo do serviço público não são abrangidas pelo conceito de auxílio estatal, de acordo com o artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE (atualmente artigo 107.o, n.o 1, do TFUE), caso estejam cumulativamente satisfeitas as seguintes quatro condições (75):
a)
a empresa beneficiária deve efetivamente ser incumbida do cumprimento de obrigações de serviço público e essas obrigações devem estar claramente definidas;
b)
os parâmetros com base nos quais será calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objetiva e transparente;
c)
a compensação não pode ultrapassar o necessário para cobrir total ou parcialmente os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas obtidas, assim como um lucro razoável pela execução destas obrigações;
d)
quando a escolha da empresa não seja efetuada através de um processo de concurso público, o nível da compensação necessária deve ser determinado com base na análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada teria suportado para cumprir estas obrigações.
(145)
Deixando de parte a primeira e terceira condições, as medidas pontuais (ver considerando 143 da presente decisão) não parecem preencher a segunda e quarta condições do acórdão Altmark pelas razões a seguir referidas.
(146)
É evidente que o financiamento concedido por meio do acordo com o organismo responsável pelo sistema de Segurança Social e o empréstimo de 1998 não faziam parte de um mecanismo de compensação com parâmetros estabelecidos previamente de forma objetiva e transparente (segunda condição). Pelo contrário, basearam-se em decisões pontuais imputáveis ao Estado.
(147)
Além disso, tal como afirmado no considerando 61 da presente decisão, os contratos de serviço público preveem uma possibilidade específica de financiamento de investimentos em equipamento para as atividades de serviço público, com base em injeções de capital. Não limitam os investimentos aos serviços públicos, nem definem claramente as condições e os limites da participação estatal, prevendo apenas a eventualidade de o Estado participar nos investimentos da RTP na qualidade de acionista. Por conseguinte, a Comissão também considera que as injeções de capital não podem ser apreciadas no âmbito de um sistema de compensações com parâmetros estabelecidos previamente de forma objetiva e transparente.
(148)
É evidente que a RTP não foi selecionada por meio de um concurso público que garantisse o mínimo custo possível. Não há indicações de que o montante dos pagamentos pontuais fosse determinado com base numa análise dos custos suportados por uma empresa média (quarta condição).
(149)
Assim, é evidente que, no presente caso, não estão preenchidas todas as condições do acórdão Altmark. Por conseguinte, as medidas mencionadas no considerando 143 da presente decisão devem ser consideradas auxílios estatais nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(150)
O Tribunal de Justiça tem considerado sistematicamente que o artigo 106.o do TFUE pode permitir isenções à proibição de auxílios estatais a empresas encarregadas da prestação de serviços de interesse económico geral (SIEG). O acórdão Altmark confirmou implicitamente que os auxílios estatais que compensam os custos suportados por uma empresa para prestar SIEG podem ser considerados compatíveis com o mercado interno, caso respeitem as condições previstas no artigo 106.o, n.o 2, do TFUE (ex artigo 86.o, n.o 2, do Tratado CE e anteriormente denominado «mercado comum») (76).
(151)
O Tribunal de Justiça esclareceu que, para uma medida possa beneficiar dessa isenção, é necessário que estejam preenchidos cumulativamente os princípios da definição, atribuição e proporcionalidade. A Comissão considera que, respeitados estes princípios, o desenvolvimento das trocas comerciais não é afetado numa medida contrária aos interesses da União.
(152)
A comunicação da Comissão relativa à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais ao serviço público de radiodifusão explica como estes princípios se aplicam ao setor da radiodifusão («Comunicação relativa à radiodifusão») (77). De acordo com a Comunicação relativa à radiodifusão, a Comissão tem de apreciar se (78):
a)
as atividades da RTP correspondem a obrigações de serviço público claramente definidas enquanto tal pelo Estado-Membro (definição);
b)
foi oficialmente confiada pelas autoridades portuguesas à RTP a prestação desse serviço (atribuição);
c)
o financiamento é proporcional ao custo líquido da prestação de serviço público.
(153)
Tal como afirmado no Protocolo relativo ao serviço público de radiodifusão nos Estados-Membros (Protocolo de Amesterdão (79)) e na Comunicação relativa à radiodifusão (80), compete aos Estados-Membros definir as atribuições de serviço público da empresa de radiodifusão de serviço público. No setor da radiodifusão, o papel da Comissão limita-se à verificação da existência de qualquer eventual erro manifesto na definição de serviço público. Tal erro constituiria um abuso em matéria de definição de serviço público.
(154)
Dada a natureza específica do setor da radiodifusão, a Comissão considera legítima uma definição que confira a um determinado organismo de radiodifusão a função de fornecer uma programação equilibrada e variada, em conformidade com as disposições interpretativas desse Protocolo (81). Tal definição será coerente com o objetivo de atender às necessidades democráticas, sociais e culturais de uma sociedade específica.
(155)
Tal como referido nos considerandos 44 a 48 da presente decisão, por força da Lei n.o 21/92 e dos contratos de serviço público, a RTP está obrigada, a título de serviço público geral de televisão, a garantir a difusão de dois canais com cobertura geral. Enquanto o primeiro canal tem de oferecer uma programação mais generalista, o segundo canal tem de visar audiências mais específicas. Por outro lado, tal como descrito nos considerandos 44 e 45 da presente decisão, a Lei n.o 21/92 e os contratos de serviço público estabelecem de modo mais pormenorizado obrigações para a RTP relativas ao conteúdo dos programas, à cooperação internacional e a algumas outras obrigações específicas.
(156)
Embora a definição do serviço público de radiodifusão da RTP seja de natureza qualitativa e bastante lata, a Comissão considera legítima tal definição «lata», em conformidade com as disposições interpretativas do Protocolo de Amesterdão (82). Por conseguinte, a Comissão considera legítima a definição geral do serviço público da RTP, que impõe a difusão de dois canais de televisão de cobertura nacional, um de caráter mais genérico e o outro mais centrado em audiências específicas. Pode considerar-se que tal definição satisfaz as necessidades democráticas, sociais e culturais da sociedade portuguesa.
(157)
A Comissão considera igualmente legítimas as obrigações que determinam pormenorizadamente o modo como a RTP deve assegurar a obrigação geral de serviço público de radiodifusão. Também se pode considerar que estas obrigações, de acordo com a redação do Protocolo de Amesterdão, satisfazem as necessidades democráticas, sociais e culturais da sociedade portuguesa.
(158)
Embora a Comissão considere legítima a missão de serviço público da RTP, deve no entanto verificar se esta definição contém ou não quaisquer erros manifestos.
A Comissão apreciará se as isenções temporária e permanente das taxas e emolumentos notariais e de registo e das despesas de publicação podem ser consideradas uma compensação dos custos relativos ao serviço público e também apreciará se a obrigação da RTP de apoiar o setor cinematográfico se inscreve no âmbito da sua missão de serviço público.
(159)
A Comissão irá apreciar, em primeiro lugar, se a isenção temporária de atos notariais (e respetivos custos), as taxas e emolumentos de registo e as despesas de publicação durante a transformação de 1992 numa sociedade anónima, nos termos do artigo 11.o, n.o 1 da Lei n.o 21/92, bem como a isenção permanente de diversas taxas e emolumentos, nos termos do artigo 11.o, n.o 2 da Lei n.o 21/92 podem ser consideradas uma compensação dos custos resultantes da prestação do serviço público.
(160)
Isenções temporárias: É necessário determinar, em primeiro lugar, se os custos incorridos na transformação da RTP numa sociedade anónima em 1992 (isto é, os custos normalmente suportados com uma escritura pública, bem como o respetivo registo e publicação) podem ser legitimamente compensados como custos inerentes à prestação de um serviço público. A compensação assume a forma, como acima exposto, de uma isenção em conformidade com o disposto no artigo 11.o, n.o 1, da Lei n.o 21/92.
(161)
Na data da sua transformação, a RTP desenvolvia apenas atividades de serviço público (ver considerando 18 da presente decisão), sendo as atividades comerciais desenvolvidas por filiais juridicamente distintas. Consequentemente, os custos relativos à transformação da empresa pública de televisão constituíram automaticamente custos de serviço público que o Estado podia legitimamente compensar. Não é relevante determinar se a reorganização da empresa era juridicamente obrigatória ou necessária (83). Na apreciação nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE e da Comunicação relativa à radiodifusão é necessário verificar se a compensação não excede os custos líquidos do serviço público, mas não é necessário verificar se os custos, desde que se limitem à prestação do serviço público, podiam ter sido evitados (84). Em conformidade com o Protocolo de Amesterdão e a Comunicação relativa à radiodifusão, os Estados-Membros podem, em princípio, decidir quanto à forma como organizam o seu organismo de radiodifusão de serviço público, o que se aplica não só ao conteúdo que será difundido, mas também à forma jurídica sob a qual o organismo de radiodifusão de serviço público desenvolve as suas atividades. Neste contexto, o papel da Comissão limita-se a controlar se os Estados-Membros utilizaram esta liberdade de forma abusiva. No caso em apreço, não existem indícios de que a transformação tivesse sido efetuada com o objetivo único de conferir uma vantagem à RTP. Não há motivos para pôr em causa a argumentação de Portugal, segundo a qual a transformação de 1992 foi realizada com o objetivo de conferir à RTP uma maior flexibilidade no desempenho das suas atividades, deixando de ser um organismo estatal com pesados procedimentos de controlo. Por conseguinte, deve concluir-se que a isenção das taxas e emolumentos de registo (isto é, taxas e emolumentos notariais e de registo e despesas de publicação) no momento da transformação da RTP constitui uma compensação legítima da prestação do serviço público de radiodifusão.
(162)
Isenção permanente: No entanto, este raciocínio (exposto no considerando 161 da presente decisão) não pode aplicar-se à isenção permanente prevista no artigo 11.o, n.o 2 da Lei n.o 21/92, que não está limitada no tempo, sendo assim suscetível de ser aplicada igualmente a registos e inscrições relativos a atividades fora da esfera da missão de serviço público da RTP (por exemplo, quando a RTP exerce atividades comerciais, por conta própria, e não através de filiais juridicamente distintas).
Tendo em conta o amplo âmbito de aplicação do artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92, tanto em termos de tempo (ilimitado) como em termos de natureza (não limitado a atividades de serviço público), não é possível justificar uma potencial isenção futura de taxas e emolumentos de registo como um custo de serviço público. Por conseguinte, deve concluir-se que a isenção de encargos nos termos do artigo 11.o, n.o 2, da Lei 21/92 não é compatível com o mercado interno.
(163)
Embora Portugal tivesse argumentado que o artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92 nunca foi aplicado e que a RTP sempre pagou as taxas e emolumentos de registo necessários após a transformação de 1992, tal argumento poderá afigurar-se válido em caso de recuperação, mas em nada altera o facto de a disposição, enquanto tal, conferir um auxílio estatal à RTP, que não se justifica ao abrigo do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE ou de qualquer outra disposição do Tratado.
(164)
Tendo em conta o considerando 45 da Diretiva Televisão sem Fronteiras, a Comissão poderia aceitar que a definição de serviço público das empresas de radiodifusão de serviço público inclua a obrigação de contribuir de forma substancial para o investimento na produção audiovisual europeia, na medida em que os direitos cinematográficos daí resultantes possibilitem a sua emissão na televisão de serviço público (85).
(165)
A Comissão considera que a obrigação imposta à RTP de apoio ao cinema é abrangida pelo âmbito do serviço público de radiodifusão, dado que a RTP procede subsequentemente à difusão na televisão de serviço público dos filmes relativamente aos quais adquiriu os direitos de distribuição.
(166)
Por conseguinte, a Comissão não pode concordar com as observações apresentadas pelos terceiros interessados de que a obrigação da RTP relativa ao cinema e o respetivo financiamento sejam discriminatórios. Os terceiros alegaram que as empresas privadas de radiodifusão concluíram igualmente protocolos de apoio ao cinema com as autoridades portuguesas, relativamente aos quais não se prevê qualquer indemnização compensatória. Todavia, a Comissão considera que tem de ser efetuada uma distinção entre os acordos voluntários concluídos entre o Estado e as empresas privadas de radiodifusão relativamente ao apoio ao cinema, por um lado, e as obrigações de serviço público de radiodifusão impostas à RTP para emitir produções cinematográficas e para as financiar, por outro. É evidente que foi expressamente confiada à RTP uma função de serviço público de apoio a certas produções cinematográficas, que são subsequentemente emitidas como programas de televisão do serviço público, enquanto às empresas privadas de radiodifusão não foi confiada tal função de serviço público. Na verdade, a RTP tornou-se um instrumento utilizado pelo Estado para apoiar o cinema. As eventuais vantagens concedidas pela RTP a favor do setor do cinema poderão constituir auxílios estatais e deverão ser apreciadas como tal. A presente decisão não prejudica a eventual apreciação de possíveis vantagens concedidas a produtores cinematográficos.
(167)
Tendo em conta o que precede, deve concluir-se que o cofinanciamento pela RTP de produções cinematográficas portuguesas que são emitidas nos canais de serviço público pode ser considerado como uma obrigação específica legítima, necessária para a satisfação da obrigação geral de serviço público de radiodifusão da RTP. Por conseguinte, esta obrigação não constitui um erro manifesto.
(168)
No entanto, a Comissão considera que a obrigação legal imposta à RTP de «prestar outros serviços a especificar numa base ad hoc» (86) não é suficientemente precisa para permitir à Comissão apreciar antecipadamente e com um grau suficiente de segurança jurídica se tais serviços podem ser considerados um serviço público. Embora a Comissão considere que os «outros serviços a especificar» não estão claramente definidos, observa que não foram efetuados quaisquer pagamentos ao abrigo desta disposição durante o período em causa (87).
(169)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que as atividades da RTP, tal como descritas na Lei n.o 21/92 e novamente definidas nos contratos de serviço público, constituem obrigações de serviço público claramente definidas.
Embora a obrigação de prestar «outros serviços a especificar numa base ad hoc» não seja suficientemente precisa para se poder concluir antecipadamente que todos os serviços prestados neste âmbito podem ser considerados serviços públicos, não foram realizados quaisquer pagamentos ao abrigo desta disposição no período entre 1992 e 1998.
Contudo, a isenção permanente do pagamento de taxas e emolumentos de registo e outros encargos não se limita à compensação de custos do serviço público, não podendo, por conseguinte, ser justificada ao abrigo do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE.
(170)
Em segundo lugar, é necessário apreciar se as obrigações de serviço público foram confiadas ao beneficiário do financiamento estatal, a saber, a RTP.
(171)
De acordo com a Comunicação relativa à radiodifusão, a Comissão tem de verificar se as atribuições de serviço público foram confiadas à RTP através de um ato oficial (88).
(172)
Tal como referido no considerando 48 da presente decisão, as obrigações de serviço público foram claramente confiadas à RTP com base em várias leis e contratos: artigo 5.o da Lei n.o 58/90, artigo 4.o, n.o 1, e artigo 5.o da Lei n.o 21/92 e cláusula 1 do antigo e do novo contratos de serviço público.
(173)
A Comissão não recebeu quaisquer observações de terceiros interessados ou de Portugal alegando que o serviço público não foi confiado à RTP através de um ato oficial. De acordo com a Comunicação relativa à radiodifusão e tendo em conta as leis e contratos mencionados no considerando 48 da presente decisão, deve concluir-se que não há qualquer dúvida de que a RTP deve respeitar obrigações de serviço público de televisão e que o serviço público foi atribuído oficialmente à RTP.
(174)
Não só é necessário que o serviço público seja confiado à RTP através de um ato oficial, como também têm de ser tomadas medidas para assegurar que o serviço público é prestado de acordo com o disposto na legislação e nos contratos de serviço público. Como observado nos considerandos 49 a 59 da presente decisão, foram estabelecidos diferentes mecanismos de controlo para garantir que a RTP desempenha a obrigação de serviço público nas condições previstas.
(175)
Em primeiro lugar, a RTP tinha de apresentar relatórios relativos às obrigações de serviço público e planos acompanhados de pareceres emitidos pelo Gabinete de Auditoria. A RTP apresentou relatórios sobre o serviço público relativos aos anos de 1993 a 1998, que descreviam o cumprimento de cada obrigação de serviço público e identificavam os custos de cada obrigação de serviço público através de um sistema de contabilidade analítica.
(176)
Em segundo lugar, o ministro das Finanças e o membro do Governo responsável pela comunicação social verificavam o cumprimento do contrato de serviço público e a Inspeção-Geral das Finanças procedia à auditoria do plano financeiro.
(177)
Em terceiro lugar, devia ser realizada anualmente uma auditoria externa. A Comissão não pode concordar com a argumentação de Portugal, repetida após o acórdão do Tribunal proferido no processo T-442/03, segundo a qual os relatórios de serviço público tinham sido objeto de uma auditoria externa, não sendo, por conseguinte, necessária qualquer medida adicional. A situação antes da adoção da Decisão de 15 de outubro de 2003 pode ser descrita do seguinte modo:
a)
No que se refere a 1992, não existe qualquer relatório de serviço público, uma vez que a obrigação de elaborar estes relatórios e submetê-los a auditorias externas foi pela primeira vez estabelecida no contrato de concessão de 1993.
b)
Relativamente a 1993 e 1994, não existe qualquer relatório de auditoria externa, apenas uma declaração dos representantes da empresa, nomeadamente do Conselho Fiscal da RTP, que é um órgão interno.
c)
Relativamente aos anos de 1995 a 1998, os relatórios eram acompanhados de uma declaração de um auditor externo independente da RTP e dos seus representantes. Estas declarações confirmam que a RTP respeitou as suas obrigações de serviço público. Não estavam disponíveis quaisquer outros relatórios de serviço público mais pormenorizados que conduzam a estas conclusões.
(178)
No entanto, tendo em conta as conclusões do Tribunal no processo T-442/03 e, em especial, as dos pontos 232 a 256 do acórdão, a Comissão não podia basear-se exclusivamente nas declarações (sucintas) do auditor sobre os relatórios de atividade de serviço público referidas no considerando 177 da presente decisão e aceitar, em vez disso, a proposta das autoridades portuguesas de realizar uma auditoria externa com base nos relatórios de serviço público existentes, relativamente a todos os anos em questão. Por conseguinte, foram realizadas auditorias externas sobre o cumprimento das obrigações de serviço público por parte da RTP em relação aos anos de 1992 a 1997. Relativamente ao ano de 1992, foi realizada uma auditoria externa, não obstante a ausência de um relatório de serviço público. No entanto, o auditor externo baseou-se noutro documento para avaliar se o mandato de serviço público tinha sido cumprido. Relativamente ao ano de 1998, não foi realizada uma auditoria externa, uma vez que sempre existiu, facto não contestado pela SIC, uma auditoria externa, isto é, o relatório BDO Binder de 1998, mencionado nos considerandos 186 a 188 da presente decisão.
(179)
As novas auditorias relativas aos anos de 1992 a 1997 foram organizadas pela ERC - Entidade Reguladora para a Comunicação Social. A ERC é um órgão administrativo independente que, em conformidade com a Constituição portuguesa, é responsável por assegurar, nomeadamente, o respeito dos estatutos e das regras aplicáveis aos meios de comunicação social. Esta entidade organizou auditorias relativamente aos anos de 1992 a 1997, recorrendo a uma empresa de auditoria externa, Pedro Roque, que não tinha quaisquer ligações à RTP.
(180)
Dado o período de tempo decorrido entre 1992 e as auditorias dos relatórios de serviço público realizadas em 2010, foi difícil ter acesso a todos os dados. Tal facto explica a morosidade da investigação e o tempo necessário para realizar novas auditorias. Contudo, em última análise, as auditorias puderam ser realizadas, visto que os relatórios de serviço público já existiam (exceto no que se refere a 1992) e os auditores dispunham assim de uma base para realizar as suas auditorias. Estas auditorias, respeitantes ao período de 1992 a 1997, foram apresentadas à Comissão.
(181)
As auditorias externas indicam que o seu objetivo consiste em apreciar e fiscalizar as missões de serviço público de televisão prestadas pela RTP e o respetivo pagamento recebido. Contêm uma descrição das informações tidas em conta. Baseiam-se, nomeadamente, na Lei n.o 58/90 (Lei da Televisão), na Lei n.o 21/92 relativa à transformação da RTP, nos contratos de concessão do serviço público, nos relatórios e contas consolidadas, nos pareceres dos auditores externos e independentes relativo às contas consolidadas, no planos de atividades e orçamento do serviço público e nos relatórios sobre o cumprimento das obrigações do serviço público - RCOSP. As auditorias referem que dado o longo espaço de tempo decorrido entre os anos 1992 e 1997 e o contrato de auditoria de 2010, alguns documentos foram destruídos e determinadas informações não se encontravam disponíveis. Por esse motivo, a auditoria centrou-se principalmente nos relatórios disponíveis, em especial nos relatórios sobre o cumprimento das obrigações do serviço público (89) e nos relatórios e nas contas anuais certificadas.
(182)
Apesar destas limitações resultantes do período de tempo decorrido, os auditores consideraram que lhes foi possível respeitar o seu contrato, efetuar as auditorias e realizar uma avaliação do cumprimento da obrigação de serviço público da RTP e da compensação recebida. As auditorias referem expressamente que os auditores puderam ultrapassar os problemas decorrentes do lapso de tempo passado e conseguiram levar a bom termo a sua missão. Por exemplo, embora os auditores emitam uma reserva pelo facto de não ter sido possível consultar os critérios da contabilidade dos custos e os métodos de afetação dos custos, tal não constituiu um impedimento para a realização da auditoria e para chegar a uma conclusão favorável. O relatório de síntese estabelece o seguinte: «todos os custos e proveitos da RTP assentam na premissa de que a sua atividade respeita, exclusivamente, a prestação de serviço público de televisão e se, por outro lado, a presente auditoria se baseou em Demonstrações Financeiras auditadas quer pelo Fiscal Único da Empresa, quer por auditores externos, não tendo transparecido dos respetivos relatórios factos que mereçam particular atenção para além dos descritos pormenorizadamente nos relatórios de cada ano (90).» A Comissão já estabeleceu (ver considerando 18 da presente decisão) que a RTP só exerceu atividades de serviço público durante os anos sob investigação, dado que as atividades comerciais foram realizadas por filiais da RTP juridicamente distintas. Consequentemente, os critérios de imputação de custos só são relevantes para efeitos de imputação dos custosno âmbito do serviço público suportados pela RTP e não devem ter qualquer efeito sobre o montante total dos custos do serviço público.
No que diz respeito à informação financeira, a Comissão considerou que os auditores externos podiam legitimamente basear-se nas contas financeiras anuais, que foram sempre acompanhados de uma auditoria que certifica a exatidão das contas anuais da RTP. De acordo com os contratos de serviço público, o objetivo da auditoria externa sobre o relatório de serviço público consistia em verificar se a RTP tinha cumprido as suas obrigações de serviço público em conformidade com o mandato e se a compensação de serviço público estava em consonância com os custos inerentes a tais obrigações. Por conseguinte, embora os dados financeiros relativos à prestação de serviço público dissessem respeito à prestação do serviço público por parte da RTP durante os anos analisados, foi necessária uma nova verificação independente para determinar se os custos incorridos estavam em conformidade com o mandato de serviço público.
(183)
Os auditores externos confirmam este ponto. Relativamente aos anos de 1992 a 1997, os auditores chegaram à seguinte conclusão: «a RTP cumpriu, no essencial […] com as obrigações de emissão reguladas nos CCPST, na vertente quantitativa, com especial enfoque às obrigações no cumprimento de «Tempos e Conteúdos de Emissão». O auditor conclui: «No que respeita aos montantes apurados em sede de auditoria nada chegou ao nosso conhecimento que nos leve a concluir que os documentos apresentados relativos à correspondência das missões de serviço público prestadas e o pagamento do seu custo efetivo e real não estejam isentos de distorções materialmente relevantes que afetem a sua conformidade com a legislação em vigor naquela data […]» (91).
(184)
Alguns relatórios de auditoria indicam que a RTP poderia ter solicitado um montante mais elevado a título de compensação, mas foi impedida de o fazer devido às condições estabelecidas nos contratos de serviço público, isto é, no artigo 15.o, n.o 4, do antigo contrato de serviço público, e no artigo 19.o, n.o 3, do novo contrato de serviço público de 1996. As auditorias externas relativas aos anos 1994, 1996 e 1997 incluem declarações relativas à diferença entre os elevados custos efetivamente incorridos pela RTP para a prestação do serviço público e a compensação recebida, que foi inferior aos custos incorridos (92). O relatório final de síntese, que resume todos os anos objeto da auditoria, afirma expressamente que: «a Indemnização Compensatória atribuída e paga é inferior aos montantes indicados nos respetivos RCOSP» (Relatórios sobre o cumprimento das obrigações de serviço público) (93).
(185)
Alguns relatórios de auditoria (com exceção dos relativos aos anos 1992 e 1993) concluem que a RTP excedeu os limites previstos na legislação em relação à inclusão de publicidade, ou seja, transmitiu mais publicidade do que era permitido de acordo com os contratos de serviço público. As receitas que a RTP recebeu pela referida publicidade devem igualmente ser tomadas em consideração no cálculo dos custos de serviço público, em conformidade com a Comunicação relativa à radiodifusão, dado que as receitas geradas pelo serviço público, incluindo receitas de publicidade, devem ser integradas no cálculo das necessidades de financiamento do serviço público da empresa.
O facto de os limites de publicidade terem sido excedidos não afetou a análise do auditor relativa ao período de 1992 a 1997. A compensação do serviço público correspondia às tarefas de serviço público realizadas pela RTP e não houve sobrecompensação. Portugal confirmou igualmente que nos anos 1994, 1995 e 1996, todos os lucros com publicidade (incluindo os resultantes de um excesso face ao tempo de publicidade permitido) foram tomados em consideração e reduziram em conformidade as necessidades de financiamento do serviço público (94). No que se refere a 1996, o artigo 15.o do novo contrato de serviço público estabelecia que, para a determinação da compensação, os lucros de correntes da exploração dos canais não podem ser tidos em conta quando se agregam os custos para efeitos do cálculo do custo total do serviço público. Os «lucros» incluem as receitas de publicidade. Portugal confirmou explicitamente que os lucros da publicidade foram deduzidos do montante da compensação exigida (95).
(186)
No que se refere a 1998, a auditora externa BDO Binder tinha realizado uma investigação acerca da relação entre a missão de serviço público da RTP e os custos a ela referentes. O relatório BDO Binder apresenta diversas recomendações numa perspetiva de futuro e sugere o reforço dos controlos internos da RTP para garantir o cumprimento da regulamentação interna, mas não concluiu que a RTP tenha recebido uma compensação excessiva em relação às tarefas de serviço público que realizou, nem que os montantes utilizados na elaboração do relatório de serviço público pela RTP e pela Comissão na redação da Decisão de 15 de outubro de 2003 não fossem dignos de confiança. A única altura em que o relatório BDO Binder refere valores concretos, faz referência à ausência de um inventário relativamente a determinados ativos. No entanto, o relatório BDO Binder parece criticar mais a ausência de um inventário de ativos (96), do que concluir que os respetivos investimentos não foram efetuados e que os valores dos investimentos foram erroneamente reportados. No entanto, tal como sublinhado por Portugal, os valores respeitantes aos respetivos investimentos não foram, de qualquer forma, incluídos no cálculo da compensação, que excluía a possibilidade de os custos de amortização dos ativos fixos poderem ser reembolsados.
(187)
No que se refere ao facto de o tempo de publicidade ter sido excedido, o relatório BDO Binder concluiu que todas as receitas com publicidade foram tomadas em consideração no cálculo das necessidades de financiamento do serviço público. Mais uma vez, nenhum destes fatores levou o auditor a emitir um parecer negativo relativamente ao cumprimento, pela RTP, das suas obrigações de serviço público, nem indiciam a existência de uma sobrecompensação.
(188)
Mas, mais relevante para a análise contida na presente decisão, é o facto de o relatório BDO Binder concluir (facto que a SIC não contesta) que a RTP poderia ter exigido um montante de 25 mil milhões de PTE pelo cumprimento das suas obrigações de serviço público e apenas recebeu 14 mil milhões de PTE. Por outras palavras, o relatório BDO Binder não aponta para a existência de qualquer sobrecompensação, muito pelo contrário.
(189)
Como a Comissão afirmou na sua Decisão NN 31/06 relativa à reestruturação da RTP, uma auditoria externa efetuada pela PriceWaterhouse Coopers tinha analisado se as informações financeiras transmitidas pelas autoridades portuguesas estavam em conformidade com as contas da empresa relativas aos anos de 1991 a 2003, com os montantes constantes dos relatórios de serviço público e com outras fontes de informação consideradas relevantes para garantir a conformidade das auditorias (ver considerando 38 da Decisão NN 31/06). O relatório de auditoria da PWC validou os dados sem observações significativas (ver considerando 52 da Decisão NN 31/06). O relatório de auditoria da PWC confirmou expressamente que os montantes recebidos pela RTP como compensação de serviço público correspondem aos montantes indicados nas Resoluções do Conselho de Ministros (considerando 41 e quadro 39 da Decisão NN 31/06), tendo o relatório sublinhado o subfinanciamento global da RTP. O relatório referiu ainda que, para além das tarefas de serviço público reembolsáveis ao abrigo dos contratos de serviço público, havia outras tarefas de serviço público efetuadas pela RTP, muito embora não dessem lugar a qualquer reembolso por parte do Estado. A Comissão concluiu na Decisão NN 31/06 que o relatório de auditoria da PWC podia, assim, basear-se legitimamente nas contas financeiras da RTP, tendo determinado que a empresa tinha estado, com efeito, numa situação de subfinanciamento crónico. Consequentemente, para efeitos da presente decisão, o relatório de auditoria da PWC pode ser utilizado como um elemento adicional, para além das auditorias externas sobre os relatórios de serviço público, para confirmar que os dados utilizados pela Comissão na Decisão 2005/403/CE eram corretos.
(190)
No que se refere ao argumento do autor da denúncia segundo o qual o relatório n.o 8/2002 do organismo de auditoria estatal, o Tribunal de Contas, devia ser tomado em consideração, a Comissão incluiu, com efeito, esse relatório na sua apreciação na presente decisão. Em primeiro lugar, deve salientar-se que, tal como a SIC também admitiu, o relatório de auditoria n.o 8/2002 abrange o período compreendido entre 1997 e 2000, sendo apenas relevante no que se refere aos anos 1997 e 1998. Embora tenham sido mencionados valores relativos a anos anteriores nesse relatório, foi apenas para descrever a evolução geral do financiamento da RTP, apesar de tais valores não serem objeto da investigação do Tribunal de Contas.
(191)
Mas o mais importante é que o relatório n.o 8/2002 não aponta para qualquer irregularidade no financiamento da RTP ou para qualquer sobrecompensação durante os anos 1997-2000 (nem relativamente a qualquer outro ano). Pelo contrário, o relatório n.o 8/2002 salienta, em diversas ocasiões, as dificuldades financeiras estruturais da RTP. Consequentemente, a Comissão não pode, com base no relatório n.o 8/2002, identificar determinados pagamentos como constituindo uma sobrecompensação e um auxílio estatal ilegal. Pelo contrário, o relatório n.o 8/2002 confirma expressamente que, a partir de 1993 e até finais de 1999, a RTP só conseguiu sobreviver mediante o recurso a um endividamento contínuo e crescente.
(192)
Tal como mencionado pelo autor da denúncia, o relatório n.o 8/2002 critica, em diversas ocasiões, a gestão da empresa e identifica ineficiências que podiam ter sido evitadas. O objetivo do relatório n.o 8/2002 foi definido como uma análise geral da gestão da RTP e da prestação de serviços públicos de televisão, em termos da sua eficiência, eficácia e economia. Tal como apontado pelo autor da denúncia, o relatório n.o 8/2002 sugeriu que a RTP dispunha de estruturas rígidas e de efetivos em excesso e fornecia um serviço público de forma não eficiente. O relatório n.o 8/2002 critica igualmente a definição excessivamente vaga e genérica da missão de serviço público e dos contratos de serviço público, que facilitam, segundo o auditor, uma gestão ineficaz.
(193)
No entanto, a definição da missão de serviço público da RTP foi investigada pela Comissão na sua Decisão de 15 de novembro de 2003. No processo T-442/03, o Tribunal sustentou que a definição lata do mandato da RTP era aceitável (97). No que se refere às alegadas ineficiências, a Comissão gostaria de chamar a atenção para o facto de se tratar de um aspeto que não tem de ser considerado para efeitos da aplicação da Comunicação relativa à radiodifusão.
(194)
O terceiro critério que a Comissão tem de apreciar consiste em determinar se o financiamento é proporcionado face ao custo líquido do serviço público.
(195)
A Comunicação relativa à radiodifusão descreve os critérios com base nos quais tenciona apreciar a proporcionalidade do financiamento estatal. A Comunicação estabelece que os auxílios estatais não devem ultrapassar os custos líquidos das funções de serviço público e que não devem verificar-se distorções no mercado que não sejam necessárias para o preenchimento das funções de serviço público (98).
(196)
Em primeiro lugar, para se determinar corretamente o custo das atividades de serviço público, a Comunicação relativa à radiodifusão requer uma imputação adequada dos custos e das receitas entre o serviço público e as atividades comerciais.
(197)
Tal como descrito nos considerandos 61 a 67 da presente decisão, os contratos de serviço público definem o método de afetação dos custos e das receitas que a RTP deve aplicar. No presente caso, a Comissão tem, em princípio, a sua tarefa facilitada, devido ao facto de a RTP ter aplicado um sistema de contabilidade analítica, que permite a quantificação dos custos elegíveis incorridos pela empresa para a realização de cada uma das suas funções reembolsáveis de serviço público.
(198)
Com base neste sistema, cada rubrica das despesas elegíveis é afetada a uma atividade e, subsequentemente, repartida pelas diferentes funções de serviço público reembolsáveis da RTP, com base em princípios contabilísticos objetivos.
(199)
Dado que as receitas decorrentes de cada uma das funções de serviço público reembolsáveis são deduzidas dos custos de exploração, o sistema garante que as indemnizações compensatórias anuais são limitadas ao custo líquido de cada uma das obrigações de serviço público (ver considerando 65 da presente decisão).
(200)
Por conseguinte, a Comissão concluiu que os parâmetros destinados a determinar o custo são estabelecidos de modo objetivo e transparente.
(201)
No entanto, as regras de compensação de custos podem subestimar o custo líquido efetivo do serviço público da RTP e podem conduzir a um subfinanciamento estrutural das necessidades efetivas de financiamento.
(202)
Tal como referido no considerando 65, de acordo com o método de cálculo de custos definido nos contratos de serviço público, certos custos do serviço público foram excluídos das compensações anuais pagas (99). Além disso, as autoridades portuguesas informaram a Comissão de que, embora a RTP tivesse de pagar IVA sobre as indemnizações compensatórias anuais recebidas, não puderam ser tidos em conta os respetivos custos, de acordo com as regras contabilísticas (considerando 94). Por último, nos seus relatórios sobre o serviço público, a RTP não incluiu todos os investimentos feitos em equipamento para atividades de serviço público, embora fossem contabilizados nas suas contas financeiras (ver considerando 67).
(203)
Contudo, de acordo com o disposto no Protocolo de Amesterdão, compete aos Estados-Membros organizarem o regime de financiamento das empresas de radiodifusão do serviço público. No presente caso, as autoridades portuguesas decidiram não reembolsar uma parte dos custos incorridos pelo prestador desse serviço para cumprir as suas atribuições.
(204)
No caso em apreço, o Estado não só concedeu indemnizações compensatórias anuais à RTP, mas também financiamento adicional sob a forma de aumentos de capital, de empréstimos e de um acordo com o organismo responsável pelo sistema de Segurança Social. Todavia, em conformidade com o ponto 57 da Comunicação relativa à radiodifusão, a Comissão tem de analisar se todas as medidas são proporcionadas face aos custos líquidos do serviço público. Só então o financiamento da RTP pode ser considerado compatível com o artigo 106.o, n.o 2, do TFUE.
(205)
A Comissão considera igualmente que as obrigações de serviço público impostas à RTP, não elegíveis para compensação ao abrigo dos contratos de serviço público, podem ser consideradas obrigações de serviço público legítimas e claramente definidas e impostas formalmente pelo Estado ao prestador do serviço público. Por conseguinte, de acordo com as regras em matéria de auxílios estatais, Portugal pode financiar a totalidade dos custos líquidos do serviço público da RTP.
(206)
O quadro 6 do considerando 207 apresenta uma panorâmica dos custos de serviço público da RTP (custos de investimento e custos líquidos de exploração), tal como calculados segundo as regras aplicáveis de contabilidade analítica, e das compensações recebidas a título de custos de investimento e de exploração.
(207)
Em primeiro lugar, apresentam-se os investimentos em equipamento para as atividades de serviço público (quadro 5) e a compensação prevista para financiar os investimentos (quadro 2). Em segundo lugar, apresentam-se os custos líquidos de exploração da RTP (quadro 4) e as indemnizações compensatórias para esses custos (quadro 1). Em último lugar, o quadro apresenta a vantagem proporcionada pelos auxílios pontuais decorrentes do acordo concluído com a segurança social e do empréstimo de 1998.
Quadro 6
Síntese das necessidades de financiamento e de compensação do custo líquido de exploração do serviço público, de acordo com as regras contabilísticas
(milhões de PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Total
Custos de investimento
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Injeções de capital
-0
-0
-10 000,0
-12 800,0
-10 000,0
-14 000,0
-0
-46 800,0
Diferença entre os custos de investimento e a compensação
2 632,6
2 102,0
-7 236,1
-11 807,3
-8 519,6
-9 962,6
6 054,2
-26 736,8
Custos de exploração do serviço público
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Indemnizações compensatórias
-6 200,0
-7 100,0
-7 145,0
-7 200,0
-14 500,0
-10 350,0
-14 000,0
-66 495,0
Segurança Social
-
-1 206,0
-
-
-
-
-
-1 206,0
Empréstimo
-20 000,0
-20 000,0
Diferença entre os custos de exploração e a compensação
518,2 (100)
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
-3 898,7
28 755,1
Fonte: Relatório financeiro e relatórios sobre o serviço público.
(208)
Tal como salientado nos considerandos 201 e 202, o sistema de indemnizações compensatórias anuais escolhido pelas autoridades portuguesas implicou que os custos efetivos das funções de serviço público asseguradas pela RTP fossem subestimados, tendo conduzido à acumulação de dívidas. Numa segunda fase, com o objetivo de manter o equilíbrio financeiro da RTP, as autoridades portuguesas utilizaram medidas pontuais para financiar os custos da prestação do serviço público da RTP.
(209)
Tal como pode ser observado no quadro 6 do considerando 207, a injeção de capital compensou excessivamente os investimentos de serviço público em 26 736,8 milhões de PTE, enquanto os custos de exploração foram subfinanciados pelas indemnizações compensatórias e pelas outras medidas pontuais em cerca de 28 755,1 milhões de PTE. Embora as injeções de capital se destinassem fundamentalmente a financiar os investimentos em equipamento, foram igualmente utilizadas para reembolsar dívidas acumuladas.
(210)
Como pode ser observado no quadro 6 do considerando 207, a compensação total foi inferior, em 2 018,3 milhões de PTE aos custos líquidos da prestação do serviço público (28 755,1 menos 26 736,8 milhões de PTE). Por conseguinte, a Comissão concluiu que, de acordo com as regras da União, o financiamento total do Estado é proporcionado face aos custos líquidos do serviço público de exploração da RTP durante o período em investigação. Esta conclusão não será diferente se se considerar que os 11 000 000 de PTE resultantes da isenção das taxas e emolumentos de registo constituem igualmente auxílios estatais (ver considerandos 119 e 120 da presente decisão), contrariamente à hipótese inicial da Comissão. Se este montante for tomado em consideração, continuará a registar-se um subfinanciamento da empresa de 2 007,3 milhões de PTE.
(211)
A Comissão considera que os fundos recebidos pela RTP foram provavelmente ainda inferiores aos custos líquidos totais incorridos para a realização das atribuições de serviço público conferidas à RTP pelo Estado, tendo em conta que o quadro 6 do considerando 207 não inclui a totalidade dos custos de serviço público da RTP no período compreendido entre 1992 e 1998.
(212)
De acordo com a Comunicação relativa à radiodifusão, a Comissão deve assegurar não só que o financiamento do Estado é proporcionado face aos custos líquidos da prestação de serviço público, mas igualmente que não ocorrem distorções do mercado no que diz respeito às atividades comerciais decorrentes das atividades de serviço público, relativamente às quais não é possível uma afetação correta de custos às respetivas receitas e que não são necessárias para efeitos de realização da missão de serviço público. Verificar-se-ia tal distorção no caso de a RTP provocar uma diminuição dos preços da publicidade no mercado, de forma a diminuir as receitas dos concorrentes (101). Nesse caso a RTP não maximizaria as suas receitas comerciais e aumentaria desnecessariamente as necessidades de financiamento estatal. De acordo com a Comunicação relativa à radiodifusão, tal comportamento, se provado, não poderia ser considerado intrínseco às funções de serviço público atribuídas ao organismo de radiodifusão (102).
(213)
Na Decisão de início do procedimento de investigação de 15 de novembro de 2001, a Comissão afirmou que, se tal comportamento fosse provado, tomaria em conta essas distorções e a consequente necessidade de financiamento estatal mais elevado ao apreciar uma eventual sobrecompensação. Nessa fase do processo a Comissão observou que «com base nas informações em poder da Comissão neste momento, não é possível determinar se a RTP incorreu em tal comportamento» (103).
(214)
Na sequência do convite para apresentação de observações aquando do início do procedimento, a Comissão não recebeu quaisquer observações de concorrentes da RTP que indicassem ou demonstrassem que a RTP tinha um comportamento anticoncorrencial em mercados comerciais, suscetível de conduzir a um aumento do financiamento estatal incompatível com o Tratado (104).
(215)
Neste contexto, a Comissão considera que não existe qualquer elemento que indicie esse comportamento. Por conseguinte, a Comissão conclui que não se afigura que a RTP tenha enveredado por comportamentos anticoncorrenciais em mercados comerciais, conducentes a uma maior necessidade de financiamento estatal, e que tenha ocorrido uma sobrecompensação em resultado desse comportamento.
(216)
Tendo em conta o que antecede, a Comissão conclui que o acordo com o organismo responsável pela Segurança Social, as injeções de capital e o empréstimo subordinado, bem como a isenção temporária das taxas e emolumentos de registo, têm de ser considerados auxílios estatais, nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Contudo, o financiamento da RTP com base em auxílios pontuais é compatível com o mercado interno, de acordo com o artigo 106.o, n.o 2, do TFUE. O financiamento total é proporcionado face aos custos líquidos correspondentes a obrigações de serviço público claramente definidas e atribuídas. Por conseguinte, o financiamento estatal não afetou as condições das trocas comerciais nem a concorrência na União de maneira que contrarie os interesses da União, na aceção do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE (105).
VI. CONCLUSÃO
(217)
A Comissão considera que Portugal concedeu ilegalmente os auxílios pontuais em infração ao artigo 108.o, n.o 3, do TFUE (106). Tal não se aplica à isenção temporária das taxas e emolumentos notariais e das despesas de publicação prevista no artigo 11.o, n.o 1, da Lei portuguesa n.o 21/92, dado que se considera que essas medidas não constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(218)
Tal como referido no considerando 143, a Comissão conclui que o acordo celebrado com o organismo responsável pela Segurança Social em 1993, as injeções de capital realizadas no período entre 1994 e 1997 e o empréstimo de 1998 constituem auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Da mesma forma, a isenção das taxas e emolumentos de registo ao abrigo do artigo 11.o, n.o 1, da Lei n.o 21/92 e a isenção permanente das taxas e emolumentos ao abrigo do artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92 constituem auxílios estatais. As medidas pontuais são concedidas com base em recursos estatais, ameaçam falsear a concorrência no mercado interno por favorecerem a RTP e afetam as trocas comerciais.
As medidas pontuais não preenchem as condições estabelecidas no acórdão Altmark, uma vez que não podem ser consideradas como fazendo parte de um sistema de compensação cujos parâmetros foram estabelecidos previamente de forma objetiva e transparente. Além disso, é evidente que a RTP não foi selecionada por meio de um concurso público que garantisse o mínimo custo possível e não há indicações de que o montante dos pagamentos pontuais foi determinado com base numa análise dos custos que teriam sido suportados por uma empresa média.
(219)
A isenção prevista no artigo 106.o, n.o 2, do TFUE é aplicável às medidas pontuais, com exceção da isenção permanente a favor da RTP, nos termos do artigo 11.o, n.o 2 da Lei n.o 21/92. Tal como analisado acima, as medidas compensaram obrigações de serviço público claramente definidas e devidamente confiadas à RTP pela Lei n.o 21/92 e pelos contratos de serviço público. As medidas pontuais são proporcionadas face aos custos de exploração líquidos associados à prestação do serviço público pela RTP. As medidas pontuais não falseiam a concorrência numa medida contrária ao interesse da União, dado que são proporcionadas face ao custo líquido do serviço público prestado pela RTP. A RTP também não se comportou de forma anticoncorrencial nas suas atividades comerciais.
(220)
A Comissão considera que a isenção permanente prevista no artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92 constitui um auxílio estatal não compatível com o mercado interno, porque não pode ser classificada como uma compensação da gestão de serviços de interesse económico geral, na aceção do artigo 106.o, n.o 2, do TFEU. Por conseguinte, Portugal deve revogar a referida lei. Portugal deve igualmente assegurar que eventuais auxílios pagos à RTP ao abrigo da referida lei sejam recuperados.
(221)
Tendo em conta o atrás exposto, a Comissão,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. As seguintes medidas pontuais, concedidas por Portugal a favor da Radiotelevisão Portuguesa, SA (RTP), constituem auxílios estatais, nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado:
a)
O reescalonamento da dívida num montante de 1 206 milhões de PTE, efetuado por Portugal a favor da RTP sob a forma de um acordo com o organismo responsável pela Segurança Social concluído em 1993;
b)
As injeções de capital realizadas entre 1994 e 1997, num montante de 46 800 milhões de PTE;
c)
Um empréstimo de 20 000 milhões de PTE, concedido em 1998;
d)
Uma isenção temporária das taxas e emolumentos de registo decorrente do artigo 11.o, n.o 1 da Lei portuguesa n.o 21/92, num montante de 11 000 000 de PTE.
2. As medidas de auxílio estatal referidas no n.o 1 são compatíveis com o mercado interno, na aceção do artigo 106.o, n.o 2 do Tratado, visto que não levaram a uma sobrecompensação dos custos líquidos da missão de serviço público confiada à RTP.
Artigo 2.o
A isenção das taxas e emolumentos notariais e das despesas de publicação prevista no artigo 11.o, n.o 1, da Lei portuguesa n.o 21/92 não constitui um auxílio estatal.
Artigo 3.o
1. A isenção ilimitada, a favor da RTP, do pagamento de taxas ou emolumentos relativos a todos os atos de inscrição, registo ou averbamento, prevista no artigo 11.o, n.o 2, da Lei portuguesa n.o 21/92, constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
2. Os auxílios estatais concedidos ilegalmente por Portugal à RTP, em violação do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE, com base no artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92, são incompatíveis com o mercado interno.
Artigo 4.o
1. Portugal deve revogar a lei referida no artigo 3.o, n.o 1, da presente decisão e deve ordenar a recuperação de eventuais auxílios estatais recebidos pela RTP ao abrigo desta disposição até à revogação da lei.
2. Os montantes a recuperar vencerão juros a partir da data em que foram colocados à disposição da RTP e até à data da sua recuperação efetiva.
3. Os juros serão calculados numa base composta, nos termos do capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 e do Regulamento (CE) n.o 271/2008 que altera o Regulamento (CE) n.o 794/2004.
Artigo 5.o
1. A recuperação dos auxílios concedidos no âmbito da lei referida no artigo 3.o deve ser imediata e efetiva.
2. Portugal assegurará a aplicação da presente decisão no prazo de quatro meses a contar da data da sua notificação.
Artigo 6.o
1. No prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, Portugal deve fornecer à Comissão as seguintes informações:
a)
Descrição pormenorizada das medidas adotadas para revogar o artigo 11.o, n.o 2, da Lei n.o 21/92;
b)
Montante total (capital e juros) a recuperar junto da RTP;
c)
Descrição pormenorizada das medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão;
d)
Documentos que demonstrem que a RTP foi intimada a reembolsar o auxílio.
2. Portugal manterá a Comissão informada sobre a evolução das medidas nacionais adotadas para aplicar a presente decisão até estar concluída a recuperação do auxílio referido no artigo 3.o. A pedido da Comissão, Portugal deve transmitir-lhe de imediato informações sobre as medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão. Deve também fornecer informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros a título da recuperação já reembolsados pela RTP.
Artigo 7.o
A República Portuguesa é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 20 de dezembro de 2011.