РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 24 май 2011 година
относно мярка за частична приватизация C 15/10 (ex NN 21/10), приведена в действие от Гърция в полза на казино Mont Parnès
(нотифицирано под номер C(2011) 3505)
(само текстът на гръцки език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/647/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби и като взе предвид техните мнения (1),
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 23 юни 2002 г. предприятието Egnatia AE, което бе придобито след сливане от предприятието Athinaiki Techniki и което е член на консорциума Casino Attikis (CA или „жалбоподателят“), подаде жалба пред Европейската комисия за предполагаемо нарушение на правилата на Европейския съюз за вътрешния пазар, относно предполагаема непрозрачна и дискриминационна тръжна процедура, към която са се придържали гръцките органи при продажбата на 49 % от капитала на Elliniko Kazino Parnithas AE (казино „Mont Parnès“) на участника, спечелил търга, консорциумът Hyatt Regency („HR“ или „предполагаемият получател“) (2).
(2)
С писмо от 3 октомври 2002 г. Генерална дирекция „Вътрешен пазар“ на Европейската комисия (ГД „Вътрешен пазар“) предаде копие от документа на Генерална дирекция „Конкуренция“ (ГД „Конкуренция“) за паралелен анализ на делото съгласно правилата на ЕС за държавна помощ.
(3)
С писмо по електронната поща от 9 декември 2002 г. законният представител на жалбоподателя предостави на съответните отдели на Комисията допълнителни разяснения относно делото.
(4)
С писмо от 24 януари 2003 г. Комисията съобщи на гръцките органи за жалбата във връзка с държавна помощ и призова Гърция да разясни въпросите, повдигнати в нея. Гръцките органи отговориха на 4 март 2003 г.
(5)
На 27 януари 2003 г. служители на Комисията се срещнаха със законния представител на жалбоподателя.
(6)
На 12 февруари 2003 г. и 22 август 2003 г. законният представител на предполагаемия получател предостави на службите на Комисията подкрепящи документи.
(7)
С писма от 31 март 2003 г. и 16 май 2003 г. жалбоподателят предостави на ГД „Конкуренция“ допълнителна информация.
(8)
На 10 април 2003 г. служители на Комисията се срещнаха с представителя на предполагаемия получател.
(9)
В периода между 15 юли 2003 г. и 16 септември 2003 г. Комисията обмени няколкократно информация с жалбоподателя относно отделно направена оценка на въпроси, свързани с държавната помощ, и напомни на жалбоподателя практиката си за вземане на решения, според която прехвърлянето на публична собственост в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка не представлява държавна помощ, когато тази процедура е проведена прозрачно и без дискриминация. Поради това Комисията уведоми жалбоподателя, че няма да се произнесе преди ГД „Вътрешен пазар“ да приключи прегледа на процедурата за възлагане на въпросната обществена поръчка.
(10)
С писма от 22 януари 2004 г. и 4 август 2004 г. ГД „Вътрешен пазар“ приключи разследването, като счете, че процедурата за възлагане на поръчката е редовна. С писмо от 2 юни 2004 г. ГД „Конкуренция“ информира жалбоподателя, че е прекратила разглеждането на жалбата във връзка с държавната помощ в съответствие с член 20, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (3).
(11)
На 18 февруари 2005 г. жалбоподателят подаде пред Първоинстанционния съд (сега Общия съд) жалба за отмяна на решението на Комисията за приключване на делото.
(12)
С определение от 26 септември 2006 г. Първоинстанционният съд отхвърли жалбата като недопустима, тъй като прецени, че писмото не представлява обжалваем акт съгласно член 230 от Договора за създаване на Европейската Общност (Договора за ЕО) (понастоящем член 263 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) (4).
(13)
На 18 декември 2006 г. жалбоподателят подаде жалба пред Съда на Европейския съюз срещу определението на Първоинстанционния съд.
(14)
С решение от 17 юли 2008 г. (5) Съдът на Европейския съюз отмени определението. Съдът установи, че оспореният акт представлява обжалваем акт, което не е в съответствие със задълженията на Комисията съгласно процедурния регламент, и върна делото на Първоинстанционния съд.
(15)
С писмо от 26 септември 2008 г. ГД „Конкуренция“ оттегли писмото за приключване на процедурата от 2 юни 2004 г. и поднови делото.
(16)
С определение от 29 юни 2009 г. Първоинстанционният съд установи, че след оттегляне на писмото вече няма нужда от издаване на решение (6). Това определение на Първоинстанционния съд беше обжалвано от жалбоподателя на 7 септември 2009 г. на основание, че Съдът е следвало да счете изтеглянето на писмото за незаконно и следователно е трябвало да го отмени.
(17)
С писмо по електронната поща от 11 септември 2009 г. жалбоподателят предостави допълнителна информация на Комисията.
(18)
На 14 октомври 2009 г. служители на Комисията се срещнаха с представители на жалбоподателя. След срещата жалбоподателят няколкократно предостави допълнителна информация на Комисията.
(19)
С писмо от 21 октомври 2009 г. Комисията поиска от Гърция допълнителна информация. С писмо от 13 ноември 2009 г. Гърция поиска повече време, за да отговори, което ѝ беше предоставено от Комисията с писмо по електронната поща от 18 ноември 2009 г. На 11 и 14 януари 2010 г. Гърция изпрати отговор до Комисията.
(20)
С решение от 6 май 2010 г. Съдът на Европейския съюз отговори на преюдициално запитване, отправено на основание член 234 от ДЕО (понастоящем член 267 от ДФЕС) от Συμβουλίου της Επικρατείας („Държавен съвет“), по-специално по отношение на прилагането на правилата на ЕС за обществените поръчки за въпросната тръжна процедура. Съдът достигна до заключение, inter alia, че като цяло поръчка като тази, която трябва да бъде възложена след въпросния търг, не попада в приложното поле на директивите за обществените поръчки (7). В допълнение Съдът отбеляза, че това заключение не изключва факта, че при такава поръчка трябва да се вземат под внимание основните правила и общи принципи на Договора, и по-специално тези относно свободата на установяване и свободното движение на капитал.
(21)
С писмо от 6 юли 2010 г. Комисията информира Гърция, че е взела решение за откриване на процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на съответната мярка („решението за откриване на процедурата“).
(22)
Решението на Комисията да се открие процедура беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (8). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката.
(23)
След откриване на процедурата Комисията получи мнения от две заинтересовани страни, а именно от представителите на предполагаемия получател (Athens Resort Casino Holdings (9), от името на HR) (10) и от представителите на жалбоподателя (Club Hotel Casino Loutraki, от името на CA) (11). С писмо от 6 август 2010 г. Гърция представи мненията си. Мненията на двете заинтересовани страни бяха изпратени на Гърция с писмо от 29 октомври 2010 г., а Гърция отговори с писмо от 25 ноември 2010 г.
(24)
На 16 декември 2010 г. (12) Съдът на Европейския съюз постанови, че Общият съд (бивш Първоинстанционен съд) неправилно е определил, че липсва основание за първоначалното обжалване на „административното приключване“ на делото от страна на Комисията.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(25)
През октомври 2001 г. гръцките органи откриха процедура за възлагане на обществена поръчка, за да продадат 49 % от капитала на казино Mont Parnès (13). Имало е двама кандидати, а именно Kazino Attikis (Casino Attikis или CA) и консорциумът Hyatt Regency - Elliniki Technodomiki (консорциумът Hyatt Regency или HR), които са избрани да участват във втория етап на тръжната процедура (14) съгласно условията на съответните национални разпоредби. След процедура, за която се твърди, че е недействителна, поръчката е възложена на HR. В следващите параграфи 26-29 се описват събитията, довели до това решение за възлагане на поръчката, съгласно информацията, с която разполага Комисията.
(26)
В съответствие с приложимите национални разпоредби спечелилият кандидат се обявява чрез наддаване (възходяща тръжна цена), a първоначалната цена за продажба е определена на 80 млн. EUR. Тръжната комисия разпечатва пликовете, подадени от кандидатите, в които се съдържат финансовите оферти на всеки един от тях, и ги обявява по ред. Кандидатът, предложил най-ниската оферта, има право да предложи нова оферта в следващия кръг, която ще бъде в запечатан плик. Новата оферта трябва да бъде равна поне на първоначалната по-висока оферта, увеличена с 1 % (15). Това последващо наддаване продължава неопределено време в няколко различни етапа, докато един от участниците се оттегли, като в този случай последният участник се обявява за предложил временно най-високата цена. Протокол, съдържащ наименованието на участника, предложил временно най-високата цена, се предоставя от тръжната комисия на Съвета на директорите на Hellenic Tourism Development Authority (ETA).
(27)
По време на първия етап на 31 май 2002 г. двамата кандидати представиха офертите си по едно и също време в запечатани пликове в централата на ETA. Офертата на CA беше за 91 183 652 EUR, докато офертата на HR беше 80 075 000 EUR. В писмото на последния обаче освен офертата се съдържаше и изявление, оспорващо законността на участието на консорциума CA в тръжната процедура. CA възрази срещу това изявление, като посочи, че изразяването на резерви прави финансовата оферта на HR недопустима. Възражението на CA беше отхвърлено от Комисията по възражения, която реши, че изявлението на HR не оказва влияние върху валидността на офертата на предприятието.
(28)
През втория етап HR подаде своята оферта от 92 105 888 EUR в запечатан плик, в който отново се съдържаше същото писмено изявление. След приключване на втория етап законният представител на CA представи плик, съдържащ финансовата оферта за третия етап, като едновременно с това подаде и отделно изявление до Съвета на директорите на ETA относно нарушаване на условията за провеждане на търга по отношение на изискванията за валидност на тръжната процедура. Тръжната комисия отхвърли тази теза въз основа на това, че е допустимо да бъде изложена само ако е подадена под формата на възражение, което е от компетентността на Комисията по възраженията. В резултат на това законният представител на CA помоли Тръжната комисия за петминутно удължаване на срока, за да обмислят по-нататъшните си действия и след предоставянето му от масата на комисията бяха взети както писменото изявление, така и плика с офертата. След завръщането им в рамките на тези пет минути, те заявиха, че не възнамеряват да внасят възражение и подадоха офертата си. Впоследствие HR подаде възражение и поиска третият етап от търга да се счита за недопустим въз основа на това, че предприятието CA е подало оферта, която е оттеглило и в последствие е подало отново. Възражението на HR беше прието от Комисията по възраженията и офертата на CA (16) беше изключена от процедурата.
(29)
След изключването на офертата на CA в третия етап Тръжната комисия изпрати (17) до Съвета на директорите на ETA копие от протокола от осмата си среща, в който HR се определя за участника в търга, предложил временно най-висока цена (с оферта от 92 105 888 EUR), а CA - за участника в търга, предложил временно втора най-висока цена. Тръжната комисия очевидно не беше отворила офертата на CA за третия етап и не върна запечатания плик на CA, а го предостави на ETA, за да бъде съхраняван в техния сейф (18). Съветът на директорите на ETA свика извънредно общо събрание, в резултат на което на 5 юни 2002 г. управителят на ETA и законният представител на Kantor Capital, икономически съветник, отговарящ за съдебните производства, бяха упълномощени да поискат от HR да подобри офертата си. Съответно HR увеличи предложената сума на 110 млн. EUR. На 12 юни 2002 г. CA предостави на Съвета на директорите на ETA писмо, съдържащо оферта от 162 млн. EUR, която в последствие беше отхвърлена, тъй като беше направена след закриване на тръжната процедура. В заключение офертата на HR беше подобрена допълнително и достигна сумата от 120 млн. EUR (19).
3. РЕШЕНИЕ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(30)
Комисията откри официалната процедура по разследване, тъй като продължаваше да се съмнява, че делът от 49 % от капитала на казино Mont Parnès е бил продаден от гръцката държава на участника с най-висока оферта при процедура за продажба, която отговаря на изискванията за откритост, прозрачност и недискриминация. По-специално, Комисията не беше сигурна дали при продажбата на купувача не е било предоставено незаконно преференциално третиране и дали впоследствие е била платена пазарната цена. Комисията счете, че изключването на CA от търга и на офертата им от 162 млн. EUR, направена след края на тръжната процедура, е възможно да е доказателство за продажба под стойността и следователно за съществуването на помощ под формата на съществуващи държавни средства.
4. МНЕНИЕ НА ГЪРЦИЯ
(31)
С писмо от 6 август 2010 г. Гърция представи становището си. Гърция оспорва съществуването на държавна помощ въз основа на това, че тръжната процедура за продажбата на нейния дял от капитала на казино Mont Parnès е проведена в съответствие с приложимото законодателство и че този дял от 49 % от казиното е продаден на пазарна цена.
(32)
На първо място гръцките органи подчертават, че изборът на участниците в търга и цялата тръжна процедура са напълно законни и проведени в съответствие с правилата относно поканите за участие в търг (20), които се уреждат от действащото законодателство, както и че поканите за участие в търга са били приети и от двамата кандидати без възражения.
(33)
Също така гръцките органи обясняват, че изявлението, направено от HR, което е поставено в плика с финансовата им оферта и на първия, и на втория етап на процедурата за подаване на оферти, не засяга валидността на финансовите оферти на HR, а се отнася само по себе си единствено до участието на CA в тръжната процедура и следователно финансовите оферти на HR съвсем правилно се счетени за законни от Комисията по възраженията.
(34)
Освен това гръцките органи по-подробно твърдят, че офертата, внесена от CA на третия етап на тръжната процедура, за която жалбоподателят твърди, че е в размер на 107 млн. EUR, е изключена, тъй като пликът е бил изнесен извън полезрението на Тръжната комисия. При тези обстоятелства Тръжната комисия не би могла да е сигурна, че офертата не е била променена. При всички случаи повторното представяне на офертата би означавало повторно подаване по време на същия етап, което противоречи на правилата.
(35)
Гръцките органи разясняват, че офертата от 92 105 888 EUR, направена от HR на втория етап, която е по-висока от първоначалната оферта от 91 183 652 EUR, направена от CA на първия етап, е в съответствие с правилата за провеждане на търга, тъй като съгласно правилата относно поканите за участие в търг всяка нова оферта трябва да бъде повишена с 1 %, а не с 10 %, както се предполага в решението на Комисията за откриване на процедурата. Следователно правилата за провеждане на търга са били спазени в това отношение.
(36)
Гръцките органи също твърдят, че последната оферта на CA за 162 млн. EUR - сума, която предприятието CA твърди, че е готово да плати, е невалидна, защото е направена след тръжната процедура и извън нея. Приемането на тази оферта би означавало нарушаване на принципа на законността, като се има предвид, че целта на публичната тръжна процедура не е само да обслужва финансовите интереси на страната, но и да служи и на широкия обществен интерес, т.е. да се осигури възможно най-високата цена при спазване на принципа на законност (т.е. законовите разпоредби, предвидени в правилата за поканите за участие в търг и в тръжните досиета, както и в други приложими законодателни актове).
(37)
Гръцките органи поясняват още, че те не просто са отменили търга и не са започнали нов, защото това би означавало да започнат отначало цялата процедура за четвърти път в рамките на осем години, което би увредило международната репутация на Гърция, без да е сигурно, че подновяването на тръжната процедура би осигурило цена от 162 млн. EUR. Във връзка с това Гърция дори поставя под въпрос надеждността на офертата от 162 млн. EUR, тъй като предприятието CA е било наясно, че приемането ѝ само би предизвикало отмяна на процедурата и започването на нова такава.
(38)
Освен това гръцките органи потвърждават (21), че окончателно платената цена (120 млн. EUR) е приемлива, тъй като е с 25,5 % по-висока от експертната оценката за 95,4 млн. EUR, направена преди тръжната процедура от независим оценител и държана запечатана до приключване на процедурата. Те твърдят, че тази оценка - която дори не е била необходима за тръжната процедура - е поискана, за да се защитят в по-голяма степен интересите на Гърция (22).
(39)
Що се отнася до твърденията на жалбоподателя, че първоначалните условия относно поканите за участие в търг са подобрени от последващия Закон № 3139/2003, с който се потвърждава приватизацията, гръцките органи разясняват, че уведомленията за поканите за участие в търг не са изменени нито от Закон 3139/2003, нито по някакъв друг начин. Според Гърция този закон просто регулира различни разрешения, които са свързани с инвестирането и управлението на казиното, и включва мерки за защита на работниците след приватизацията. Този закон не освобождава HR от задължението да инвестира 44 млн. EUR в казино Mont Parnès, а договорната клауза в договора относно връщането на HR на 70 % от цената, в случай че оперативният лиценз се предостави на друго казино преди 2012 г., вече е била изрична разпоредба в поканите за участие в търг.
(40)
Следователно гръцките органи отбелязват, че продажната цена представлява пазарната стойност на дяла от 49 % от капитала на казино Mont Parnès.
(41)
За да подсилят своето твърдение, че не се наблюдават нередности при тръжната процедура, гръцките органи посочват няколко решения на националните съдилища, в които се анализира законността на тръжната процедура съгласно националното законодателство. Към днешна дата националните съдилища не са открили нередности в търга и затова са отхвърлили различните молби, които са внесени от CA по този въпрос (23). Сред съдебните решения на националните съдилища, които потвърждават правилността на тръжната процедура, гръцките органи посочват по-специално следните:
а) Съдебно производство пред граждански съдилища:
(42)
В своето решение 8118/2002 (24) Атинският първоинстанционен съд отхвърли подадена от CA жалба и постанови, че:
-
Тръжната комисия и Комисията по възраженията считат с право, че офертите от HR на първия и втория етап са в съответствие с поканите за участие в търг. Изложението на HR, което е приложено към офертите им, не е засегнало безусловния им характер.
-
CA представя своя оферта в 15.30 ч., т.е. в началото на третия етап, както е определено от Тръжната комисия в края на втория етап. Офертата е взета обратно от представителя на CA по негово собствено желание, въпреки че председателят на Тръжната комисия се е опитал да го разубеди. Ако председателят на Тръжната комисия беше предупредил изрично представителя на CA за връщането на офертата, това би довело до дискриминационно третиране в полза на CA и срещу HR.
-
Втората оферта на CA на третия етап с право е счетена за недопустима от Комисията по възраженията. Всеки участник може да участва в търга само с една оферта на всеки етап. Освен това, ако втората оферта на CA на третия етап е била счетена за приемлива, това би довело до нарушаване на принципите на прозрачност. Представителят на CA е взел обратно първия запечатан плик, напуснал е мястото, където се е провеждал търга, и при завръщането си е представил запечатан плик, за който не може да се потвърди, че е същият като първия (25).
б) Съдебно производство пред административни съдилища
(43)
Според гръцките органи понастоящем пред Държавния съвет (Върховния административен съд) се гледа дело, отнасящо се до друга молба на CA, в която се твърди, че тръжната процедура (26) е незаконосъобразна, а окончателното решение предстои да бъде произнесено. Гръцките органи обаче отбелязват, че съдията докладчик е предложил молбата на CA да се отхвърли като недопустима въз основа на съдебната компетентност и неоснователна по същество (27).
в) Съдебно производство пред наказателни съдилища
(44)
След жалба, заведена през 2002 г. от CA срещу членове на Тръжната комисия, Комисията по възраженията, ETA, консултанта по оценяване (American Appraisal Hellas Ltd) и финансовия съветник (Kantor), относно поведението им по време на тръжната процедура, Съветът на съдиите от Апелативния съд, към който е препратено делото за отсъждане, издаде оправдателно решение (28) и по-конкретно установи, че:
-
И двете решения на Комисията по възражения са законни и няма достатъчно доказателства за неправомерно поведение от страна на членовете ѝ. Членовете на Комисията по възражения, като отхвърлят възражението на CA на първия и втория етап и приемат, от друга страна, това на HR на третия етап, не са нарушили условията на поканите за участие в търг и не са третирали по различен начин двамата участници.
-
Решенията на Тръжната комисия са законни и членовете ѝ не са третирали по различен начин двамата участници. Освен това Тръжната комисия е била длъжна съгласно условията на поканите за участие в търг да се придържа към констатациите на Комисията по възражения.
-
Представителят на ETA не е нарушил съответните национални разпоредби, като е помолилил участника, предложил временно най-висока оферта (HR), да я повиши. Представителят на ETA не е бил упълномощен да преговаря и не е имал правомощия да анулира или да прекрати тръжната процедура.
(45)
Горепосоченото оправдателно решение впоследствие е оспорено пред националните съдилища (29), а съвсем скоро Атинският апелативен съд издаде решение, с което оправдава всички обвинени лица (решение 466/2011). Пълният текст на решението все още не е достъпен.
(46)
В заключение, като се имат предвид всички горепосочени коментари, гръцките органи продължават да твърдят, че мярката, която се оценява, не включва държавна помощ по смисъла на член 107 от ДФЕС.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(47)
С писмо от 4 август 2010 г. представителите на предполагаемия получател (т.е. Athens Resort Casino Holdings от името на HR) се включиха в откритото от Комисията производство като заинтересована страна. Предполагаемият получател представи същите мнения като Гърция, които са обобщени в раздел 4.
(48)
В допълнение предполагаемият получател твърди, че реално платената цена за дела в казиното е 120 млн. EUR, което е с 10 млн. EUR повече от първоначално договорената (30). Следователно тази сума е по-висока дори от професионалната оценка от 95,4 млн. EUR, направена преди започването на тръжната процедура (но която не е оповестена).
(49)
Предполагаемият получател също така твърди, че предприятието ETA не само не е било задължено, но дори е нямало право да покани участника в търга, предложил временно втора най-висока цена, защото това би означавало начало на нови етапи на наддаване, което е в нарушение на условията на поканите за участие в търг. Също така той твърди, че офертата от 162 млн. EUR, представена от CA извън тръжната процедура, не е можело да бъде приета сериозно и е била представена единствено, за да се стигне до отмяна на цялата процедура. Това потвърждава, че той със сигурност би оспорил всяко решение за приемане на тази оферта, като рискува отмяната на цялата процедура. Във връзка с това той посочва мнението на Правния държавен съвет, който потвърждава, че офертата на CA не би могла да бъде взета под внимание или да бъде приета (31).
(50)
Предполагаемият получател също така поставя под въпрос предположението на Комисията, изложено в решението за откриване на процедурата, относно нарушаване на конкуренцията и ефекта върху търговията, че хазартът е световна търговска дейност и дружествата в тази област упражняват икономическа дейност на международен пазар. Предполагаемият получател твърди, че Mont Parnès не развива международна дейност, а действа само на местно ниво и следователно не се конкурира с казината извън граница.
(51)
С писмо от 29 септември 2010 г. Club Hotel Casino Loutraki AE (от името на CA) (32) се включи в откритото от Комисията производство като заинтересована страна. В това писмо предприятието твърди, че по отношение на количественото определяне на предполагаемата помощ трябва също да се вземе под внимание разликата между офертите и въздействието на ратифицирания закон върху задълженията на купувача съгласно условията на публичната тръжна процедура.
6. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
6.1. Наличие на държавна помощ при прехвърляне на дялове чрез търговска продажба
(52)
В член 107, параграф 1 от ДФЕС се посочва, че освен когато е предвидено друго в Договора, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(53)
В съответствие с установената съдебна практика на Съда на Европейския съюз (33) и правилата и практиката на Комисията относно държавната помощ в контекста на приватизационни сделки (34), когато държава-членка придобива или продава дялове от предприятия, предимство не е налице, ако държавата-членка действа като частен инвеститор в условията на пазарна икономика.
(54)
По-специално, когато продажбата на дялове се реализира на фондовата борса, по правило се приема, че тя е осъществена при пазарни условия и не включва каквото и да е предимство. Когато обаче прехвърлянето е осъществено посредством търговска продажба, може да се приеме, че не е налице предимство, ако са изпълнени следните условия: първо, дяловото участие е продадено чрез прозрачен и недискриминационен търг, който е открит за участие на всички кандидати; второ, към продажбата не са наложени условия, които са необичайни при подобни сделки между частноправни субекти и които биха могли да понижат продажната цена; трето, дяловото участие е продадено на кандидата, предложил най-висока цена, и четвърто, на кандидатите в търга трябва да се предостави достатъчно време и информация, за да направят съответна оценка на активите, въз основа на която те изготвят своите оферти.
(55)
С други думи, когато приватизацията е реализирана посредством търговска продажба, показателят, с който се прави оценка дали една сделка с държавни активи включва предимство, е дали икономически оператор в условията на пазарна икономика, действащ при сходни обстоятелства, би постъпил по същия начин, т.е. дали би продал дружеството на същата цена. Неикономически съображения, като например причини, свързани с индустриалната политика, съображения, свързани със заетостта, или цели на регионалното развитие, които не биха били приемливи за оператор в условията на пазарна икономика, не могат да се приемат като основания за приемане на по-ниска цена, а напротив, свидетелстват за наличието на предимство. Този принцип многократно е излаган от Комисията и последователно потвърждаван от Съда (35).
(56)
Поради това, ако някое от горепосочените изисквания не е изпълнено, Комисията счита, че публичната продажба трябва да бъде разгледана за възможно наличие на елементи на помощ, поради което за нея трябва да бъде отправено уведомление. Като се изпълняват тези изисквания, е възможно да се гарантира, че държавата получава възможно най-високата цена, т.е. пазарната цена за своите активи, и следователно, че няма наличие на държавна помощ.
6.2. Продажбата на дял от 49 % от капитала на казино Mont Parnès
(57)
При откриване на производството съгласно член 108, параграф 2 от ДФЕС Комисията имаше съмнения дали продажбата на Mont Parnès е извършена чрез открита, прозрачна и недискриминационна тръжна процедура. Съгласно наличната информация на този етап Комисията счете, че са били налице значителни трудности да се определи дали е било незаконно предоставено някакво преференциално третиране и дали е била платена пазарната цена. Комисията беше загрижена, че нередностите в тръжната процедура може да са причина за наличие на държавна помощ.
(58)
След това Комисията извърши оценка на съответните факти в рамките на официално разследване. Тази оценка се основава на съвкупността от наличните доказателства по отношение на тази мярка.
(59)
През различните етапи на процедурата Комисията получи информация за редицата правни действия на национално ниво, които оправдават първоначалната тръжна процедура. Комисията отбелязва, че към днешна дата различните решения на национално ниво не подкрепят наблюденията на жалбоподателя относно нередности и неравно третиране при тръжната процедура (вж. също параграфи 41-46 по-горе). Досега националните съдилища по-скоро потвърждават законността и липсата на дискриминация в тръжната процедура, която се основава на национални правила.
(60)
Въпреки че оценката на Комисията не зависи от констатациите на националните съдилища, тя ги взима под внимание като един от факторите в своя анализ. Комисията обаче отбелязва, че с настоящата оценка по никакъв начин не се цели тълкуване на националното право, което е единствено от компетентността на държавата-членка.
(61)
В този контекст Комисията счита, че законността на тръжната процедура съгласно националното право, както е описано и обосновано чрез обстойно и задълбочено проучване, извършено дотук от различни национални съдилища, представлява важен признак за редовността и недискриминационното естество на тръжната процедура. Това явно потвърждаване на тръжната процедура съгласно националните правила може да бъде взето под внимание от Комисията наред с други фактори при нейната оценка съгласно правилата на ЕС за държавна помощ, че тръжната процедура е открита, безусловна и недискриминационна.
(62)
По отношение на повдигнатия в решението за откриване на процедурата въпрос, че една от офертите изглежда нарушава правилото в поканата за провеждане на търг относно минималното увеличаване в сравнение с предишната оферта, Комисията отбелязва, че този въпрос е решен, тъй като изискваното увеличение е било 1 %, а не 10 %, както е било обяснено на Комисията. Следователно Комисията счита, че правилата на тръжната процедура са били спазени в това отношение.
(63)
По отношение на предполагаемото различно третиране на различните възражения, повдигнати по време на тръжната процедура, Комисията отбелязва, че гръцките органи са предоставили приемливо обяснение за изключването на офертата на CA от тръжната процедура с оглед на приложимите правила, които забраняват второ представяне на оферта в един и същи етап на наддаване.
(64)
По отношение на предполагаемото неравностойно третиране на различните оферти, направени след приключване на тръжната процедура, Комисията счита, че различието в третирането при договаряне на по-висока цена с участника, спечелил търга, докато същевременно не се взема под внимание офертата на жалбоподателя от 162 млн. EUR, може, предвид съществуващите съмнения на законосъобразността на тази оферта, да бъде приета като допустима практика при тръжната процедура. Освен това Комисията не може да определи като надеждна недопустимата оферта от 162 млн. EUR на жалбоподателя, защото е направена едва след приключване на тръжната процедура, което е в нарушение на процедурните правила.
(65)
По отношение на предложението цялата процедура да бъде отменена гръцките органи заявиха, че това би означавало повторно започване на процедурата, като така потенциално се рискува допълнително намаляване на цената, която ще бъде получена.
(66)
Гръцките органи също така твърдят, че спецификациите на договора за обществена поръчка не са изменени със Закон 3139/2003 или по друг начин.
(67)
По отношение на получената цена Комисията отбелязва, че окончателно платената цена за казиното, която е 120 млн. EUR (36), е по-ниска от недопустимата оферта от 162 млн. EUR, която жалбоподателят твърди, че е бил готов да предложи след изключването си от процедурата, но все пак по-висока както от най-високата оферта от 107 млн. EUR, с която жалбоподателят изглежда е участвал в търга, така и дори с по-голяма разлика (25,5 %), от експертната оценка на дела за 95,4 млн. EUR, извършена преди процедурата.
6.3. Заключение
(68)
След откриването на официалната процедура за разследване гръцките органи опровергаха по задоволителен начин предварителните съмнения, изразени от Комисията в решението за откриване на процедурата. По-специално, Комисията не откри доказателство, което да води до заключението, че предполагаемият получател е получил преференциално третиране, което да доведе до предоставяне на някакво предимство. Чрез продажбата на дяловете си в казиното на участника, предложил най-висока цена в рамките на открита, безусловна и недискриминационна тръжна процедура, се предполага, че Гърция е получила възможно най-високата пазарна цена и не се е лишила от държавни ресурси. Следователно Комисията може да приеме, че при подобни обстоятелства оператор в условията на пазарна икономика би продал съответния дял от казиното на подобна цена. В резултат на това Комисията счита, че продажбата от страна на Гърция на притежаваните от нея 49 % от капитала на казино Mont Parnès не включва предимство и следователно не представлява държавна помощ.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(69)
Комисията счита, че продажбата от страна на Гърция на дяла от 49 %, който Гърция притежава в капитала на казино Mont Parnès, не представлява помощ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Продажбата от страна на Гърция на дяла от 49 %, който Гърция притежава в капитала на казино Mont Parnès, не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Република Гърция.
Съставено в Брюксел на 24 май 2011 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 24 de Maio de 2011
relativa à medida de privatização parcial C 15/10 (ex NN 21/10) executada pela Grécia a favor do casino Mont Parnès
[notificada com o número C(2011) 3505]
(O texto na língua grega é o único que faz fé)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2011/647/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações, em conformidade com as disposições acima referidas, e tendo em conta essas mesmas observações (1),
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Por carta de 23 de Junho de 2002, a Egnatia AE, que, na sequência de uma fusão, foi adquirida pela Athinaiki Techniki e é membro do consórcio Casino Attikis («CA» ou «o autor da denúncia»), apresentou uma denúncia à Comissão Europeia sobre uma alegada violação das regras do mercado interno da UE, referente a um processo de concurso alegadamente não transparente e discriminatório lançado pelas autoridades gregas com vista à alienação de 49 % do capital da Elliniko Kazino Parnithas AE («casino Mont Parnès») ao proponente escolhido, o consórcio Hyatt Regency («HR» ou «alegado beneficiário») (2).
(2)
Por carta de 3 de Outubro de 2002, a Direcção-Geral do Mercado Interno da Comissão Europeia («DG Mercado Interno») transmitiu uma cópia do processo à Direcção-Geral da Concorrência («DG Concorrência») para efeitos de realização de uma análise paralela do caso ao abrigo das regras da UE sobre auxílios estatais.
(3)
Por mensagem de correio electrónico de 9 de Dezembro de 2002, o representante legal do autor da denúncia forneceu aos serviços competentes da Comissão explicações adicionais sobre o caso.
(4)
Por carta de 24 de Janeiro de 2003, a Comissão comunicou às autoridades gregas da denúncia sobre o auxílio estatal e convidou a Grécia a prestar esclarecimentos sobre as questões suscitadas. As autoridades gregas responderam em 4 de Março de 2003.
(5)
Em 27 de Janeiro de 2003, realizou-se uma reunião entre funcionários da Comissão e o representante legal do autor da denúncia.
(6)
Em 12 de Fevereiro de 2003 e 22 de Agosto de 2003, o representante legal do alegado beneficiário apresentou documentos comprovativos aos serviços da Comissão.
(7)
Por cartas de 31 de Março de 2003 e de 16 de Maio de 2003, o autor da denúncia forneceu informações suplementares à DG Concorrência.
(8)
Em 10 de Abril de 2003, realizou-se uma reunião entre funcionários da Comissão e o representante do alegado beneficiário.
(9)
Entre 15 de Julho de 2003 e 16 de Setembro de 2003, houve várias trocas de correspondência entre a Comissão e o autor da denúncia sobre a apreciação distinta das questões relativas ao auxílio estatal, tendo a Comissão chamado a atenção deste último para a sua prática decisória, segundo a qual a alienação de um bem público no âmbito de um processo de concurso não constitui um auxílio estatal quando esse processo se desenrola de maneira transparente e não discriminatória. Consequentemente, a Comissão informou o autor da denúncia de que não tomaria uma posição até que a DG Mercado Interno tivesse concluído a sua análise do processo de adjudicação do contrato público.
(10)
Por cartas de 22 de Janeiro de 2004 e de 4 de Agosto de 2004, a DG Mercado Interno encerrou a investigação, tendo concluído pela inexistência de vícios no processo de adjudicação do contrato. Por carta de 2 de Junho de 2004, a DG Concorrência informou o autor da denúncia de que tinha encerrado o processo de denúncia relativo ao auxílio estatal, em conformidade com o artigo 20.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (3).
(11)
Em 18 de Fevereiro de 2005, o autor da denúncia interpôs um recurso perante o Tribunal de Primeira Instância (o actual Tribunal Geral), pedindo a anulação da decisão da Comissão de encerrar o processo.
(12)
Por despacho de 26 de Setembro de 2006, o Tribunal de Primeira Instância declarou o recurso inadmissível, considerando que a carta não constituía um acto impugnável ao abrigo do artigo 230.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia (Tratado CE) [o actual artigo 263.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE)] (4).
(13)
Em 18 de Dezembro de 2006, o autor da denúncia recorreu do despacho do Tribunal de Primeira Instância para o Tribunal de Justiça.
(14)
Por acórdão de 17 de Julho de 2008 (5), o Tribunal de Justiça anulou o despacho, tendo considerado que o acto recorrido constituía um acto impugnável não conforme com as obrigações da Comissão ao abrigo do Regulamento Processual e remeteu o processo ao Tribunal de Primeira Instância.
(15)
Por carta de 26 de Setembro de 2008, a DG Concorrência retirou a carta de arquivamento de 2 de Junho de 2004 e reabriu o processo.
(16)
Por despacho de 29 de Junho de 2009, o Tribunal de Primeira Instância considerou que, uma vez que a carta tinha sido retirada, não havia necessidade de conhecer do mérito da causa (6). O autor da denúncia recorreu deste despacho do Tribunal de Primeira Instância em 7 de Setembro de 2009, alegando que o Tribunal deveria ter considerado ilegal a retirada da carta e deveria tê-la anulado.
(17)
Por mensagem de correio electrónico de 11 de Setembro de 2009, o autor da denúncia forneceu informações adicionais à Comissão.
(18)
Em 14 de Outubro de 2009, realizou-se uma reunião entre funcionários da Comissão e representantes do autor da denúncia. Após esta reunião, o autor da denúncia forneceu mais informações à Comissão na correspondência trocada entre ambos.
(19)
Por carta de 21 de Outubro de 2009, a Comissão solicitou informações adicionais à Grécia. Por carta de 13 de Novembro de 2009, a Grécia pediu a prorrogação do prazo para responder, pedido que foi aceite pela Comissão por mensagem de correio electrónico de 18 de Novembro de 2009. Em 11 e 14 de Janeiro de 2010, a Grécia respondeu à Comissão.
(20)
No acórdão de 6 de Maio de 2010, o Tribunal de Justiça respondeu a um pedido de decisão prejudicial apresentado ao abrigo do artigo 234.o do Tratado CE (o actual artigo 267.o TFUE) pelo Simvoulio tis Epikreatias («Conselho de Estado»), nomeadamente no que diz respeito à aplicação das regras da UE em matéria de contratos públicos ao processo de concurso em questão. O Tribunal de Justiça concluiu, entre outros aspectos, que, globalmente, um contrato como o adjudicado na sequência do concurso em causa «não se enquadrava, no seu todo, no âmbito de aplicação das directivas relativas a contratos públicos» (7). O Tribunal de Justiça referiu ainda que esta conclusão não excluía o facto de um tal contrato dever observar as normas fundamentais e os princípios gerais do Tratado, nomeadamente em matéria de liberdade de estabelecimento e de livre circulação de capitais.
(21)
Por carta de 6 de Julho de 2010, a Comissão informou a Grécia de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE relativamente à medida (a «decisão de início do procedimento»).
(22)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (8). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações sobre a medida.
(23)
Na sequência do início do procedimento, a Comissão recebeu observações de duas partes interessadas, a saber, os representantes do alegado beneficiário (Athens Resort Casino Holdings (9), em nome do HR) (10) e os representantes do autor da denúncia (Club Hotel Casino Loutraki, em nome do CA) (11). Por carta de 6 de Agosto de 2010, a Grécia apresentou as suas observações. As observações de ambas as partes interessadas foram transmitidas por carta de 29 de Outubro de 2010 à Grécia, que respondeu por carta de 25 de Novembro de 2010.
(24)
No seu acórdão de 16 de Dezembro de 2010 (12), o Tribunal de Justiça entendeu que o Tribunal Geral (o anterior Tribunal de Primeira Instância) tinha cometido um erro ao decidir não julgar o mérito do recurso inicial da decisão da Comissão de «encerramento administrativo» do processo.
2. DESCRIÇÃO DA MEDIDA
(25)
Em Outubro de 2001, as autoridades gregas lançaram um processo de concurso para a adjudicação de um contrato público com vista à alienação de 49 % do capital do casino Mont Parnès (13). Foram apresentadas duas propostas pela Kazino Attikis (Casino Attikis ou CA) e pelo consórcio denominado Hyatt Regency - Elliniki Technodomiki (o consórcio Hyatt Regency ou HR), tendo sido ambos seleccionados para participar na segunda fase do concurso (14), nos termos das disposições nacionais aplicáveis. No seguimento de um processo alegadamente inválido, o contrato foi adjudicado ao HR. Os pontos 26 a 29 descrevem o processo que levou a esta adjudicação, de acordo com as informações de que a Comissão dispõe.
(26)
Segundo as disposições nacionais aplicáveis, o proponente escolhido seria seleccionado mediante concurso (sendo o critério de adjudicação o preço mais alto), tendo o preço de venda inicial sido fixado em 80 milhões de EUR. O comité do concurso abriria os envelopes selados com a proposta de cada proponente e anunciaria o valor de cada uma. O proponente com a proposta mais baixa teria a oportunidade de apresentar nova proposta, em envelope selado, na fase seguinte. Esta nova proposta teria de ser, pelo menos, igual à proposta inicial mais elevada, acrescida de 1 % (15). Seriam apresentadas sucessivamente novas propostas em fases distintas, até que um dos proponentes desistisse, caso em que o último proponente seria considerado o proponente com a proposta mais elevada. A acta com a identificação do proponente com a proposta mais elevada seria submetida pelo comité do concurso ao Conselho de Administração da Autoridade Helénica para o Desenvolvimento do Turismo (ETA).
(27)
Durante a primeira fase, os dois proponentes apresentaram as suas propostas ao mesmo tempo, em envelopes selados, em 31 de Maio de 2002, na sede da ETA. A proposta do CA ascendia a 91 183 652 EUR, enquanto a proposta do HR era de 80 075 000 EUR. No entanto, o envelope deste último continha, para além da proposta, uma declaração em que era contestada a legalidade da participação do consórcio CA no processo de concurso. O CA reclamou desta declaração, alegando que, uma vez que continha reservas, a proposta do HR era inadmissível. A comissão de reclamações indeferiu a reclamação do CA, por entender que a declaração do HR não afectava a validade da sua proposta.
(28)
Na segunda fase, o HR apresentou, em envelope selado, uma proposta no valor de 92 105 888 EUR, acompanhada novamente pela mesma declaração escrita. Concluída a segunda fase, o representante legal do CA apresentou um envelope com a proposta para a terceira fase, tendo apresentado em separado uma declaração destinada ao Conselho de Administração da ETA sobre a violação das regras do concurso relativamente aos requisitos de validade da proposta. O comité do concurso rejeitou esta declaração, alegando que apenas seria admissível se fosse apresentada sob a forma de reclamação, sendo então da competência da comissão de reclamações. O representante legal do CA pediu então ao comité uma prorrogação de cinco minutos para decidir o que fazer a seguir. A prorrogação foi concedida e o representante do CA retirou da mesa do comité a declaração escrita e o envelope com a proposta. Quando voltou, cinco minutos mais tarde, anunciou que não pretendia apresentar uma reclamação e apresentou a proposta do CA. Subsequentemente, o HR apresentou uma reclamação e pediu que a terceira fase fosse considerada inadmissível com fundamento no facto de o CA ter apresentado uma proposta que tinha retirado e voltado a apresentar. A comissão de reclamações deferiu a reclamação do HR e a proposta do CA (16) foi excluída do concurso.
(29)
Depois de excluir a proposta apresentada pelo CA na terceira fase, o comité do concurso enviou (17) ao Conselho de Administração da ETA uma cópia da acta da sua oitava reunião, na qual tinha designado o HR como o proponente com a proposta mais elevada (no valor de 92 105 888 EUR) e a CA como proponente com a segunda proposta mais elevada. Aparentemente, o comité do concurso não abriu o envelope com a proposta apresentada pelo CA na terceira fase e não lhe devolveu o envelope selado, tendo antes entregue o mesmo à ETA para que esta o guardasse no seu cofre (18). O Conselho de Administração da ETA convocou uma assembleia geral extraordinária. Posteriormente, em 5 de Junho de 2002, o Director-Geral da ETA e o representante legal da Kantor Capital, a empresa de consultoria económica responsável pelo procedimento, foram autorizados a convidar o HR a melhorar a sua proposta. O HR aumentou então a sua proposta para 110 milhões de EUR. Em 12 de Junho de 2002, a CA apresentou ao Conselho de Administração da ETA uma carta com uma proposta no valor de 162 milhões de EUR, que foi posteriormente rejeitada por ter sido apresentada após o encerramento do processo de concurso. Por fim, o HR melhorou ainda mais a sua proposta, que atingiu o valor de 120 milhões de EUR (19).
3. DECISÃO DE DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO
(30)
A Comissão deu início ao procedimento formal de investigação porque não conseguiu dissipar as suas dúvidas sobre se a participação de 49 % no capital do casino Mont Parnès tinha sido ou não vendida pelo Estado grego ao proponente com a proposta mais elevada no âmbito de um processo de concurso público que cumpria os requisitos de abertura, transparência e não discriminação. Em especial, a Comissão não tinha a certeza se, durante o processo de concurso, tinha sido ilicitamente concedido um tratamento preferencial ao comprador e, consequentemente, se tinha sido pago o preço de mercado. A Comissão considerou que a exclusão do CA do concurso, assim como da proposta de 162 milhões de EUR apresentada por este consórcio após o encerramento do processo de concurso, poderia indiciar uma venda abaixo do valor de mercado e, como tal, a existência de um auxílio sob a forma de renúncia a recursos estatais.
4. OBSERVAÇÕES DA GRÉCIA
(31)
Por carta de 6 de Agosto de 2010, a Grécia apresentou as suas observações. A Grécia contesta a existência de um auxílio estatal, alegando que o processo de concurso para alienação da sua participação no capital do casino Mont Parnès foi conduzido em conformidade com a legislação aplicável e que a participação de 49 % no casino foi vendida pelo preço de mercado.
(32)
Antes de mais, as autoridades gregas sublinham que a selecção dos participantes no concurso e todo o processo de concurso foram totalmente lícitos e conduzidos em conformidade com as regras aplicáveis aos anúncios de concurso (20), que são regulados pela legislação em vigor, e que os mesmos tinham sido aceites por ambos os proponentes sem qualquer reserva.
(33)
As autoridades gregas explicaram ainda que a declaração contida no envelope da proposta do HR, tanto na primeira como na segunda fase do processo de concurso, não afectava a validade das suas propostas, respeitando apenas à participação per se do CA no concurso e, como tal, as propostas do HR foram correctamente consideradas admissíveis pela comissão de reclamações.
(34)
As autoridades gregas alegam igualmente, de forma mais exaustiva, que a proposta apresentada pelo CA na terceira fase do processo de concurso (que o autor da denúncia alega ter sido de 107 milhões de EUR) foi excluída porque o envelope tinha estado fora do campo de visão do comité do concurso durante alguns minutos. Nestas circunstâncias, o comité não podia ter a certeza de que a proposta não tinha sido alterada. Em qualquer caso, a reapresentação da proposta equivaleria à apresentação de uma segunda proposta na mesma fase, o que era ilegal.
(35)
As autoridades gregas explicam que a proposta apresentada pelo HR na segunda fase no valor de 92 105 888 EUR, superior à proposta inicial apresentada pelo CA na primeira fase no valor de 91 183 652 EUR, estava em conformidade com as regras do concurso, dado que, de acordo com as condições estabelecidas nos anúncios de concurso, cada nova proposta tinha de ser acrescida de 1 % e não de 10 % como tinha sido assumido na decisão da Comissão de início do procedimento. Por conseguinte, foram respeitadas as regras do concurso nesta matéria.
(36)
As autoridades gregas alegam igualmente que a última proposta do CA no valor de 162 milhões de EUR - o montante que o CA afirma ter estado disposto a pagar - é inválida, porque foi apresentada depois e fora do âmbito do processo de concurso. Se o comité do concurso tivesse admitido esta proposta, teria violado o princípio da legalidade, uma vez que o objectivo de um concurso público é servir não apenas o interesse financeiro do Estado, mas também o interesse público em geral, ou seja, obter o preço mais alto possível, respeitando simultaneamente o princípio da legalidade (ou seja, as regras estabelecidas nos anúncios de concurso, os processos do concurso e a legislação aplicável).
(37)
As autoridades gregas esclarecem que optaram por não anular o concurso porque tal implicaria o lançamento de um novo concurso pela quarta vez em oito anos, o que teria prejudicado a reputação internacional da Grécia, sem que houvesse a garantia de se obter um preço de 162 milhões de EUR no novo concurso. Neste aspecto, a Grécia questiona até a credibilidade da proposta de 162 milhões de EUR, dado que o CA sabia que a sua admissão levaria à anulação do concurso e ao lançamento de um novo.
(38)
Além disso, as autoridades gregas confirmam (21) que o preço que acabou por ser pago (120 milhões de EUR) era razoável, na medida em que era 25,5 % mais elevado do que o valor de 95,4 milhões de EUR estabelecido pela avaliação técnica efectuada pelo avaliador independente antes do lançamento do concurso e que tinha sido mantida selada até ao final do concurso. Afirmam que esta avaliação - embora não fosse necessária para efeitos do processo de concurso - tinha sido solicitada para reforçar a protecção dos interesses da Grécia (22).
(39)
No que respeita à alegação do autor da denúncia de que as condições iniciais constantes dos anúncios de concurso tinham sido tornadas posteriormente mais favoráveis pela Lei n.o 3139/2003 que confirmava a privatização, as autoridades gregas explicam que os referidos anúncios não tinham sido alterados nem pela Lei n.o 3139/2003 nem por qualquer outro acto. Segundo a Grécia, a referida lei limita-se a regular as diversas autorizações associadas ao investimento e à exploração do casino, prevendo medidas destinadas a proteger os trabalhadores após a privatização. Aquela lei não exonerava o HR da obrigação de investir 44 milhões de EUR no casino Mont Parnès e a cláusula contratual sobre a devolução de 70 % do preço ao HR no caso de ser concedida uma licença de exploração a outro casino antes de 2012 constava já expressamente dos anúncios de concurso.
(40)
Por conseguinte, as autoridades gregas observam que o preço de venda corresponde ao valor de mercado da participação de 49 % no capital do casino Mont Parnès.
(41)
A fim de reforçarem a sua alegação de que não tinham ocorrido quaisquer irregularidades no processo de concurso, as autoridades gregas remetem para diversas decisões dos órgãos jurisdicionais nacionais, que analisaram a legalidade do processo de concurso à luz do direito nacional. Até à data, os órgãos jurisdicionais nacionais não identificaram quaisquer irregularidades no concurso e, como tal, julgaram improcedentes todos os requerimentos apresentados pelo CA sobre o assunto (23). Entre as conclusões dos órgãos jurisdicionais nacionais que confirmam a regularidade do concurso, as autoridades gregas chamam a atenção, em especial, para as seguintes:
a) Acção cível:
(42)
Na sua sentença 8118/2002 (24), o Tribunal de Primeira Instância de Atenas julgou improcedente o requerimento do CA, tendo entendido que:
-
o comité do concurso e a comissão de reclamações tinham considerado justificadamente que as propostas apresentadas pelo HR na primeira e segunda fases estavam em conformidade com os convites à apresentação de propostas. A declaração do HR anexa às suas propostas não tinha afectado o carácter incondicional das mesmas,
-
o CA tinha apresentado uma proposta às 15h30, ou seja, no início da terceira fase, tal como estabelecido pelo comité do concurso no final da segunda fase. A proposta tinha sido retirada pelo representante do CA, por sua própria vontade e iniciativa, não obstante o presidente do comité do concurso o ter tentado dissuadir. Se o presidente do comité do concurso tivesse alertado expressamente o representante do CA para as consequências de retirar a proposta, tal constituiria um tratamento discriminatório a favor do CA e em prejuízo do HR,
-
a segunda proposta apresentada pelo CA na terceira fase tinha sido justificadamente considerada inadmissível pela comissão de reclamações. Os proponentes só podiam apresentar uma proposta em cada fase. Acresce que, se a segunda proposta apresentada pelo CA na terceira fase tivesse sido considerada admissível, tal constituiria uma violação do princípio da transparência. O representante do CA tinha retirado o primeiro envelope selado do CA, deixado a sala onde o acto do concurso estava a decorrer e regressado depois com um envelope selado, sendo impossível confirmar se se tratava do mesmo envelope (25).
b) Acção administrativa
(43)
Segundo as autoridades gregas, está pendente perante o Conselho de Estado (Supremo Tribunal Administrativo) uma acção instaurada pelo CA com fundamento na ilegalidade do processo de concurso (26). A sentença final ainda não foi proferida; no entanto, as autoridades gregas referem que o juiz-relator propôs que o pedido do CA fosse considerado inadmissível com fundamento em incompetência do tribunal e improcedente quanto ao mérito (27).
c) Acção penal
(44)
No seguimento de uma acção instaurada em 2002 pelo CA contra membros do comité do concurso, a comissão de reclamações, a ETA, a empresa de consultoria que realizara a avaliação (American Appraisal Hellas Ltd) e a empresa de consultoria financeira (Kantor), relativa ao seu comportamento durante o processo de concurso, o Conselho de Juízes-Desembargadores, ao qual o processo foi reenviado, proferiu um despacho absolutório (28) e concluiu, mais concretamente, que:
-
nem a primeira nem a segunda decisão da comissão de reclamações eram ilegais e não existiam indícios de qualquer falta profissional por parte dos seus membros. Os membros da comissão de reclamações, ao indeferirem a reclamação do CA na primeira e segunda fases e deferirem a reclamação do HR na terceira fase, não violaram as condições dos anúncios de concurso e não trataram os dois proponentes de forma diferente,
-
as decisões do comité do concurso não eram ilegais e os seus membros não trataram os dois proponentes de forma diferente; acresce que, de acordo com as condições dos anúncios de concurso, o comité do concurso estava vinculado pelas decisões da comissão de reclamações,
-
o representante da ETA não violou as disposições nacionais aplicáveis quando convidou o proponente com a proposta mais elevada (HR) a aumentar o valor da sua proposta; o representante da ETA não estava autorizado a encetar negociações, nem tinha competência para cancelar ou anular o processo de concurso.
(45)
O despacho absolutório supramencionado foi impugnado perante os órgãos jurisdicionais nacionais (29) e, muito recentemente, o Tribunal de Recurso de Atenas proferiu um acórdão que absolvia todos os arguidos (acórdão 466/2011). O texto integral deste acórdão ainda não está disponível.
(46)
Em conclusão, com base no que precede, as autoridades gregas defendem que a medida objecto de apreciação não envolve um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o do TFUE.
5. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(47)
Por carta de 4 de Agosto de 2010, os representantes do alegado beneficiário (ou seja, a Athens Resort Casino Holdings em nome do HR) intervieram no procedimento da Comissão na qualidade de parte interessada. O alegado beneficiário apresentou as mesmas observações que a Grécia, que se encontram sintetizadas na secção 4.
(48)
Além disso, o alegado beneficiário afirma que o preço efectivamente pago pela participação no capital do casino foi de 120 milhões de EUR, ou seja, mais 10 milhões de EUR do que se pensava anteriormente (30). Assim, está ainda mais acima do valor de 95,4 milhões de EUR estabelecido pela avaliação profissional efectuada (mas não divulgada) antes do lançamento do processo de concurso.
(49)
O alegado beneficiário sustenta ainda que a ETA não só não estava obrigada, como não estava autorizada a contactar o proponente com a segunda proposta mais elevada, pois tal teria implicado o início de uma nova fase de apresentação de propostas, em violação das condições previstas nos anúncios de concurso. Alega igualmente que a proposta de 162 milhões de EUR apresentada pelo CA fora do processo de concurso nunca teria sido levada a sério e a sua apresentação tinha como único objectivo forçar a anulação do concurso. Confirma que teria certamente reclamado da decisão de admitir esta proposta, arriscando assim a anulação de todo o concurso. Neste aspecto, chama a atenção para o parecer do Conselho Jurídico de Estado, que confirmou que a proposta do CA não poderia ser considerada nem admitida (31).
(50)
O alegado beneficiário questiona também a suposição constante da decisão da Comissão de início do procedimento, em matéria de falseamento da concorrência e do efeito sobre as trocas comerciais, de que os jogos de fortuna e azar são um negócio à escala mundial e que as empresas que actuam neste sector exercem uma actividade económica num mercado internacional. O alegado beneficiário defende que o Mont Parnès não é um casino internacional, funcionando apenas a nível local, pelo que não está em concorrência com casinos no estrangeiro.
(51)
Por carta de 29 de Setembro de 2010, a Club Hotel Casino Loutraki AE (em nome do CA) (32) interveio no procedimento da Comissão na qualidade de parte interessada. Nessa carta, alega que, na quantificação do alegado auxílio, deve ser tomada em consideração a diferença entre as propostas e o impacto da lei de ratificação sobre as obrigações do comprador ao abrigo das condições do processo de concurso público.
6. APRECIAÇÃO DA MEDIDA
6.1. A existência de um auxílio estatal na alienação das acções através da venda em condições comerciais
(52)
O artigo 107.o, n.o 1, do TFUE dispõe que, salvo disposição em contrário dos Tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.
(53)
De acordo com a jurisprudência assente do Tribunal de Justiça da UE (33) e com as regras e práticas da Comissão em matéria de auxílios estatais no contexto de privatizações (34), quando um Estado-Membro compra ou vende acções de empresas, não existe qualquer vantagem se o comportamento do Estado-Membro corresponder ao de um investidor privado numa economia de mercado.
(54)
Em especial, quando a venda de acções tem lugar na bolsa de valores, presume-se geralmente que é realizada em condições de mercado e que não envolve qualquer vantagem. No entanto, quando a alienação é realizada através da venda em condições comerciais, pode presumir-se que não existe qualquer vantagem se estiverem reunidas as seguintes condições: em primeiro lugar, a participação é alienada através de um concurso público transparente e não discriminatório; em segundo lugar, não são estabelecidas condições pouco usuais em transacções semelhantes entre operadores privados, susceptíveis de reduzir potencialmente o preço de venda; em terceiro lugar, a participação é vendida ao proponente que apresente a proposta mais elevada; e, em quarto lugar, os proponentes devem dispor de tempo e informações suficientes para realizar uma avaliação adequada dos activos subjacentes à sua proposta.
(55)
Por outras palavras, quanto a privatização é realizada por venda em condições comerciais, o critério para determinar se uma transacção respeitante a bens do Estado envolve uma vantagem é o comportamento de um operador numa economia de mercado numa situação semelhante, ou seja, é necessário determinar se este teria vendido a empresa pelo mesmo preço. Não podem ser invocados factores não económicos, como motivos de política industrial, questões de emprego ou objectivos de desenvolvimento regional, que não teriam sido tomados em consideração por um operador numa economia de mercado, para justificar a aceitação de um preço mais baixo; pelo contrário, tal apontaria para a existência de uma vantagem. Este princípio tem sido repetidamente explicado pela Comissão e consistentemente confirmado pelo Tribunal de Justiça (35).
(56)
Por conseguinte, se alguma das condições acima referidas não estiver preenchida, a Comissão considera que a venda pública deve ser objecto de análise para identificar possíveis implicações em termos de auxílios e, como tal, tem de ser notificada. Se estas condições forem respeitadas, o Estado obterá certamente o preço mais elevado, ou seja, o preço de mercado pelos seus bens e, como tal, não existirá qualquer vantagem.
6.2. A venda da participação de 49 % no capital do casino Mont Parnès
(57)
Quando deu início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE, a Comissão tinha dúvidas sobre se a venda do casino Mont Parnès tinha sido conduzida no âmbito de um processo de concurso público transparente e não discriminatório. De acordo com as informações disponíveis naquela fase, a Comissão considerou que existiam sérias dificuldades para determinar se tinha sido ilegalmente concedido um tratamento preferencial e se tinha sido ou não pago o preço de mercado. A Comissão receava que as irregularidades presentes no processo de concurso tivessem resultado na concessão de um auxílio estatal.
(58)
A Comissão apreciou então a matéria de facto relevante no contexto de uma investigação formal. Esta apreciação tem por base os elementos de prova disponíveis em relação à medida.
(59)
Durante as várias fases do procedimento, a Comissão recebeu informações sobre as inúmeras acções judiciais instauradas a nível nacional que confirmam a regularidade do processo de concurso inicial. A Comissão nota que, até à data, as diversas decisões judiciais a nível nacional parece não apoiarem as alegações do autor da denúncia sobre irregularidades e violação do princípio da igualdade de tratamento no processo de concurso (ver também pontos 41 a 46). Pelo contrário, até à data, os órgãos jurisdicionais nacionais parece confirmarem a legalidade e a natureza não discriminatória do processo de concurso à luz das disposições nacionais.
(60)
Embora a apreciação da Comissão não esteja dependente das decisões dos órgãos jurisdicionais nacionais, pode tomá-las em consideração na sua análise. A Comissão observa, contudo, que a presente apreciação não pretende, de modo algum, interpretar o direito nacional, que é da exclusiva competência do Estado-Membro.
(61)
Neste contexto, a Comissão considera que a legalidade do processo de concurso ao abrigo do direito nacional, descrita e justificada pelo extenso e aprofundado exame realizado, até agora, pelos diversos órgãos jurisdicionais nacionais, constitui um indício significativo da regularidade e do carácter não discriminatório do processo de concurso. Esta aparente validação do concurso ao abrigo das disposições nacionais pode ser tomada em consideração pela Comissão, entre outros factores, na sua apreciação do carácter público, incondicional e não discriminatório do concurso ao abrigo das regras da UE relativas aos auxílios estatais.
(62)
No que respeita à questão suscitada na decisão de início do procedimento quanto à possibilidade de uma das propostas ter infringido a regra constante do convite à apresentação de propostas relativa ao aumento mínimo face à proposta anterior, a Comissão observa que esta questão foi esclarecida, pois exigia-se um aumento de 1 % e não de 10 %, como tinha sido dado a entender à Comissão. Por conseguinte, a Comissão considera que, neste aspecto, as regras do processo de concurso foram cumpridas.
(63)
Relativamente à alegada diferença de tratamento entre as várias reclamações apresentadas durante o processo de concurso, a Comissão observa ainda que as autoridades gregas ofereceram uma explicação aceitável para a exclusão da proposta do CA à luz das regras aplicáveis, que proíbem a apresentação de uma segunda proposta na mesma fase.
(64)
Quanto à alegada violação do princípio da igualdade de tratamento em relação às várias propostas apresentadas após o encerramento do processo de concurso, a Comissão considera que a diferença de tratamento entre a negociação de uma subida do preço com o proponente escolhido e a rejeição da proposta de 162 milhões de EUR apresentada pelo autor da denúncia pode, dadas as dúvidas existentes quanto à legalidade desta última, ser encarada como uma prática admissível num processo de concurso. Além disso, a Comissão não pode atribuir credibilidade à proposta inadmissível do autor da denúncia no valor de 162 milhões de EUR porque apenas foi apresentada depois de encerrado o processo de concurso em violação das suas regras processuais.
(65)
Relativamente à sugestão de que o concurso poderia ter sido anulado, as autoridades gregas explicaram que tal implicaria o lançamento de um novo concurso, arriscando potencialmente uma nova redução do preço de venda.
(66)
As autoridades gregas afirmaram ainda que as condições do contrato público não foram alteradas pela Lei n.o 3139/2003 ou por qualquer outro acto.
(67)
Em relação ao preço obtido, a Comissão salienta que o preço que acabou por ser pago pelo casino foi 120 milhões de EUR (36), que, embora mais baixo do que a proposta inadmissível de 162 milhões de EUR que o autor da denúncia alega ter estado disposto a apresentar após a sua exclusão do concurso, é superior à proposta mais elevada de 107 milhões de EUR aparentemente apresentada pelo autor da denúncia e, por uma margem ainda maior (25,5 %), à avaliação técnica da participação de 95,4 milhões de EUR efectuada antes do lançamento do concurso.
6.3. Conclusão
(68)
Na sequência do início da investigação formal, as autoridades gregas deram uma resposta satisfatória às dúvidas preliminares manifestadas pela Comissão na decisão de início do procedimento. Em especial, a Comissão não encontrou indícios que permitam concluir que foi concedido um tratamento preferencial ao alegado beneficiário que se traduzisse numa vantagem. Presume-se que, ao vender a sua participação no casino ao proponente com a proposta mais elevada no âmbito de um concurso público, incondicional e não discriminatório, a Grécia obteve o preço mais alto no mercado e não renunciou a recursos estatais. Por conseguinte, a Comissão pode aceitar que, em circunstâncias semelhantes, um operador numa economia de mercado teria vendido a participação em causa no casino por um preço semelhante. Consequentemente, a Comissão considera que a venda pelo Estado grego da sua participação de 49 % no capital do casino Mont Parnès não envolve qualquer vantagem e, como tal, não constitui um auxílio estatal.
7. CONCLUSÃO
(69)
A Comissão conclui que a venda pelo Estado grego da sua participação de 49 % no capital do casino Mont Parnès não constitui um auxílio estatal,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
A venda pelo Estado grego da sua participação de 49 % no capital do casino Mont Parnès não constitui um auxílio na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Artigo 2.o
O destinatário da presente decisão é a República Helénica.
Feito em Bruxelas, em 24 de Maio de 2011.