РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 14 юли 2010 година
за освобождаване на производството и продажбата на едро на електроенергия в италианската макрозона Север и продажбата на дребно на електроенергия на крайните потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение в Италия, от прилагането на Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно координирането на процедурите за възлагане на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги
(нотифицирано под номер C(2010) 4740)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2010/403/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз,
като взе предвид Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (1), и по-специално член 30, параграфи 5 и 6 от нея,
като взе предвид искането, представено от дружеството Compagnia Valdostana delle Acque S.p.A. - Compagnie valdôtaine des eaux S.p.A. (наричано по-долу „CVA“) по електронен път на 15 февруари 2010 г.,
след консултации с Консултативния комитет по обществените поръчки,
като има предвид, че:
I. ФАКТИ
(1)
На 15 февруари 2010 г. CVA подаде по електронен път искане до Комисията в съответствие с член 30, параграф 5 от Директива 2004/17/ЕО. С електронно писмо от 15 април 2010 г. Комисията изиска допълнителна информация от италианските власти и от CVA. Италианските власти предоставиха допълнителна информация с електронни писма от 10 май 2010 г. и 20 май 2010 г., а CVA предостави информация на 7 май 2010 г. след удължаване на първоначалния краен срок за отговор.
(2)
Искането, изпратено от CVA - публично предприятие по смисъла на Директива 2004/17/ЕО, е свързано със следните дейности, описани в искането:
а)
производство и продажба на едро на електроенергия на цялата територия на Италианската република;
б)
като алтернативен вариант - производство и продажба на едро на електроенергия на територията на северната географска зона (наричана по-долу „макрозона Север“ (2)); и
в)
продажба на дребно на електроенергия на крайните потребители на свободния пазар на електроенергия на цялата територия на Италианската република.
II. ПРАВНА РАМКА
(3)
В член 30 от Директива 2004/17/ЕО се предвижда, че поръчките, предназначени да способстват за извършване на една от дейностите, за които се прилага тази директива, не са предмет на директивата, ако упражняваната в държавата-членка дейност е пряко изложена на конкуренция на пазари, до които достъпът не е ограничен. Прякото излагане на конкуренция се оценява въз основа на обективни критерии, като се отчитат характерните особености на съответния сектор. Достъпът се счита за неограничен, ако държавата-членка е въвела и прилага съответното законодателство на Общността относно пълното или частичното отваряне на дадения сектор. Въпросното законодателство е изброено в приложение XI към Директива 2004/17/ЕО, в което по отношение на електроенергийния сектор се съдържа позоваване на Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия (3). Директива 96/92/ЕО бе заменена от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (4).
(4)
Италия е въвела и прилага не само Директива 96/92/ЕО, но също и Директива 2003/54/ЕО, като е възприела правно и функционално разделяне на дейностите във връзка с електропреносните и електроразпределителните мрежи, с изключение на най-малките предприятия, които са освободени от изискването за функционално разделяне. В резултат на това и в съответствие с член 30, параграф 3, първа алинея достъпът до пазара не следва да се смята за ограничен на територията на Италианската република.
(5)
Прякото излагане на конкуренция следва да се оценява въз основа на различни показатели, нито един от които, per se, няма решаващо значение. По отношение на пазарите, обхванати от настоящото решение, пазарният дял на основните участници на даден пазар представлява критерий, който следва да бъде отчетен. Друг критерий е степента на концентрация на тези пазари. Като се имат предвид особеностите на въпросните пазари, следва да се вземат под внимание и други критерии, като например функционирането на балансиращия пазар, ценовата конкуренция и процентът на смяна на доставчиците от страна на клиентите.
(6)
Настоящото решение не засяга прилагането на правилата за защита на конкуренцията.
III. ОЦЕНКА
(7)
Въз основа на прецеденти (5) на Комисията в електроенергийния сектор могат да бъдат разграничени следните основни продуктови пазари: i) производство и доставка на едро; ii) пренос; iii) преразпределяне и iv) доставки на дребно. Следователно искането на CVA следва да бъде анализирано поотделно по отношение на производството и доставката на едро, от една страна, и доставката на дребно, от друга страна.
(8)
Както се посочва в съображение 2 по-горе, представеното от CVA искане се отнася до производството и продажбата на едро на електроенергия на цялата територия на Италианската република или само в макрозона Север.
(9)
Според наличната информация (6) поради претоварване на връзките между различните зони, цените в които са почти напълно съпоставими, националната територия на Италия следва да се разглежда като състояща се от четири регионални географски пазара по отношение на производството и доставките на едро на електроенергия: макрозона Север, макрозона Централен юг (7), макрозона Сицилия (8) и Сардиния. Италианските власти потвърдиха, че делимитирането на макрозона Север остава в сила като основен пазар, като допълниха обаче, че се извършват промени, така че делимитирането между оставащите макроикономически зони не е ясно към момента, докато се изчаква приключването на обстойни проучвания, поради което засега е невъзможно да се оцени категорично състоянието на конкуренцията на тези географски пазари. Въз основа на горепосоченото и като се има също предвид, че случайно всички електроцентрали на CVA се намират в макрозона Север, настоящото решение с цел оценка на условията, предвидени в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, се ограничава до разглеждане на конкурентната ситуация в рамките на територията на макрозона Север по отношение на производството и доставките на едро на електроенергия. Въпреки че макрозона Север сама по себе си представлява важен пазар, тя не може да се разглежда като напълно изолирана от заобикалящите я държави и другите региони.
(10)
Вследствие на постоянната практика (9) по отношение на решенията на Комисията съгласно член 30, Комисията счита, че по отношение на производството на електроенергия „показател за интензивността на конкуренцията на националните пазари е делът от общия пазар, който притежават трите най-големи производителя“. Според италианските власти през 2009 г. делът на трите най-големи производители в макрозона Север е 49,7 %. Тази степен на концентрация, обхващаща общия пазарен дял на трите най-големи производители, е по-ниска от равнището (52,2 %), посочено в Решение 2008/585/ЕО по отношение на Австрия, както и по-ниско от равнището (58 % от общото производство), посочено в Решение 2008/741/ЕО по отношение на Полша, и значително по-ниско от съответните равнища в решения 2006/422/ЕО и 2007/706/ЕО съответно за Финландия (73,6 %) и Швеция (86,7 %). Отбелязва се обаче, че равнището е по-високо от съответния процент - 39, посочен в решения 2006/211/ЕО и 2007/141/ЕО по отношение на Обединеното кралство. Това равнище обаче се приема за задоволително ниско и следователно може да бъде взето като показател за излагане до известна степен на пряка конкуренция по отношение на производството и доставките на едро на електроенергия в макрозона Север.
(11)
Освен това през 2008 г. Италия внесе значителни количества електроенергия в размер на над 42 997 GWh. Италия е нетен вносител и внесената електроенергия представлява около 13,43 % от общите нужди (10). Както беше потвърдено от италианските власти (11), вносът повишава конкуренцията, по-конкретно в макрозона Север. Въпреки че този ефект от вноса зависи от техническите ограничения на междусистемния капацитет с други страни, се очаква ситуацията да се подобри допълнително с оглед на новоприетото законодателство (12). Вносът на електроенергия от страни извън Италия оказва обаче известни ограничения върху свързаното с ценообразуването поведение на водещите производители в макрозона Север. Затова тези фактори следва да се разглеждат като показател за известна степен на пряко излагане на конкуренция от други държави-членки на ЕС във връзка с производството и доставките на едро на електроенергия в макрозона Север.
(12)
От Съобщението на Комисията от 11 март 2010 г.„Доклад относно напредъка в създаването на вътрешен пазар за газ и електроенергия“ (13) става ясно, че в 14 държави-членки над 75 % от производствените мощности са контролирани от трите най-големи производители. Според доклада обаче италианският пазар за електроенергия попада в категорията „умерено концентриран“ пазар (14), при който индексът Herfindahl-Hirchman (HHI) има по-ниски стойности спрямо другите категории. Като се има предвид, че конкурентният натиск се чувства дори по-силно в макрозона Север, отколкото в другите зони, степента на концентрация може да се приеме за показател за пряко излагане на конкуренция в производството и доставките на едро на електроенергия в макрозона Север.
(13)
Освен това функционирането на балансиращите механизми следва също да се разглежда като допълнителен показател, въпреки че те представляват малка част от общото количество електроенергия, произведена и/или използвана в дадена държава-членка. Според наличната информация работата на балансиращия механизъм - по-специално пазарното ценообразуване и добре развитият дневен пазар - са такива, че не представляват препятствия за излагането на производството на електроенергия на пряка конкуренция.
(14)
По отношение на доставките на дребно може да бъде направено допълнително разграничаване на съответния продуктов пазар, а именно между: A. доставки на дребно на промишлени клиенти, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, и Б. доставки на дребно на малки промишлени, търговски и битови клиенти, присъединени към мрежа под ниско напрежение. Тези пазари ще бъдат анализирани поотделно.
(15)
Както беше потвърдено от италианските власти, пазарът на доставки на електроенергия на дребно на крайни потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, е с национален мащаб.
(16)
Според наличната информация (15) общите пазарни дялове на трите най-големи дружества за продажба на дребно на крайните потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, възлизат на 43,89 %, което е задоволително ниско равнище (16) и следва да се разглежда като показател за излагане на пряка конкуренция.
(17)
Предвид характеристиките на конкретния продукт (електроенергия) и оскъдността или липсата на подходящи продукти или услуги, които да могат да го заменят, тарифната конкуренция и ценообразуването придобиват по-голямо значение при оценяване на състоянието на конкуренцията на пазарите на електроенергия. Броят на клиентите, които сменят своя доставчик, може да служи за показател за тарифна конкуренция и по този начин непряко е „естествен показател за ефективността на конкуренцията. Ако малко на брой клиенти сменят доставчика си, има вероятност да е налице проблем във функционирането на пазара, въпреки че не трябва да се пренебрегват ползите от възможността да се извърши предоговаряне с досегашния доставчик“ (17).
(18)
Според последната налична информация (18) броят на клиентите, които при възможност сменят своите доставчици, през 2008 г. възлиза на 32,50 % за големите промишлени клиенти и 32,80 % за средните по големина промишлени предприятия в Италия. Въпреки че броят на клиентите, които сменят доставчиците, е по-нисък в сравнение с Австрия например, където 41,5 % (19) от големите и много големите промишлени клиенти сменят доставчиците си, съответният брой в Италия е все пак значителен, като включва почти една трета от големите и средните промишлени клиенти. Освен това пазарът на дребно за крайни потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, не подлежи на ценово регулиране. Ето защо ситуацията в Италия е задоволителна, що се отнася до смяната на доставчици и контрола върху цените за крайния потребител, и следва да се приеме за показател за пряко излагане на конкуренция.
(19)
По отношение на съответния географски пазар за доставки на дребно, за него обикновено се смята, че е от национален мащаб. В своето заявление CVA използва националния пазар като съответен пазар за доставките на дребно на електроенергия.
(20)
Въз основа на допускането, че географският пазар е от национален мащаб, както и на наличната актуална информация (20), изглежда, че равнището на пазарна концентрация на италианския пазар за доставки на електроенергия на дребно е много високо. Съвкупните пазарни дялове на трите най-големи доставчици на дребно за клиентите, присъединени към мрежа под ниско напрежение, са 79,44 %, като само най-голямото дружество държи 71,11 % от тях. В тази връзка следва да се припомни утвърдената съдебна практика (21), според която „много големите пазарни дялове са сами по себе си, освен при извънредни обстоятелства, доказателство за съществуването на господстващо положение. Такъв е случаят при наличието на пазарен дял от 50 %“.
(21)
Освен това пазарът на дребно в Италия е разделен на три подкатегории, в първите две от които се прилагат регулирани цени:
а)
услуга за защитена тарифа за битовите клиенти и малките предприятия (с по-малко от 50 работници и оборот от най-много 10 млн. евро), присъединени към мрежа под ниско напрежение, които не са подписали договор за покупка на свободния пазар. Извършването на тези услуги е запазено право на дружеството Acquirente Unico SpA (наричано по-нататък „единичният купувач“);
б)
гарантирана услуга за всички клиенти, които не отговарят на условията за услугата за защитена тарифа и нямат договор за покупка на свободния пазар. Тази услуга се осигурява от доставчиците, избрани от единичния купувач чрез тръжна процедура; и
в)
свободен пазар, по-конкретно останалата част от пазара.
(22)
Тези пазари обаче не следва да се разглеждат като независими, важни пазари за целите на настоящото решение, тъй като клиентите може да променят подкатегорията си и понеже цените в трите подкатегории са определени на пазарен принцип (22). Според Годишния доклад за AEEG от 2009 г. делът на т.нар. „затворен пазар“, в който влизат „услугата за защитена тарифа“ и „гарантираната услуга“, е около 36 % от целия пазар на дребно. Освен това според същия доклад услугата за защитена тарифа се характеризира с много силно присъствие (83,4 %) на един конкретен доставчик, който участва активно и на свободния пазар. Според италианските власти потребителите смятат, че разходите за смяна на доставчиците са високи, като не виждат особени ползи от подобна смяна. Този факт, заедно с ниските цени при услугата за защитена тарифа затрудняват новите оператори за привличат достатъчно клиенти в тази подкатегория. Това на практика води до конкурентни предимства за операторите, предлагащи услугата за защитена тарифа, които участват и на свободния пазар, тъй като потребителите, които искат да сменят услугата за защитена тарифа с достъп до свободния пазар и обратно, често го правят, без да сменят доставчика.
(23)
Въз основа обаче на информацията, получена от съответните италиански власти (23), може да се заключи за целите на настоящото решение, че географският пазар за продажба на електроенергия на дребно в Италия не е с национален мащаб, както се смята обикновено и се предполага от заявителя, а е от местен мащаб, като територията му най-често не надхвърля общинско равнище.
(24)
При липсата на информация относно степента на конкуренция за всеки от така определените пазари за доставка на електроенергия на дребно за крайните потребители, присъединени към мрежа под ниско напрежение, и като се имат предвид горепосочените съмнения относно степента на конкуренция, разглеждана на национално равнище, на пазара на дребно за крайните потребители, присъединени към мрежа под ниско напрежение, както е обсъдено в съображения 19-22, не е възможно да се заключи, че са налице условията за предоставяне на освобождаване съгласно член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО по отношение на доставките на дребно на електроенергия за крайните потребители, присъединени към мрежа под ниско напрежение в Италия.
(25)
Следователно Директива 2004/17/ЕО продължава да се прилага, когато възлагащите органи възлагат договори с цел извършване в Италия на доставки на дребно на електроенергия на крайните потребители, присъединени към мрежи под ниско напрежение, или когато организират конкурси за проекти за извършването на тази дейност в Италия.
IV. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(26)
По отношение на производството и продажбата на едро на електроенергия в макрозона Север ситуацията може да бъде обобщена, както следва: общите пазарни дялове на трите най-големи производители са сравнително ниски и същественото количество на внесената електроенергия води до засилване на конкуренцията в тази зона. Както се посочва в съображение 13, функционирането на балансиращия механизъм не представлява препятствие за пряка конкуренция на пазара на производство на електроенергия. Следователно може да се приеме, че всички посочени по-горе фактори са показателни за пряко изложение на конкуренция в макрозона Север.
(27)
Предвид факторите, разгледани в съображения 8-13, условията за пряка конкуренция, изброени в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, следва да се смятат за изпълнени по отношение на производството и доставките на едро на електроенергия в макрозона Север.
(28)
Освен това, тъй като условието за неограничен достъп до пазара се счита за изпълнено, Директива 2004/17/ЕО не трябва да се прилага, когато възложителите на обществени поръчки възлагат договори, предназначени да способстват за производството и доставката на едро на електроенергия в макрозона Север, нито при организирането на конкурси за упражняване на такава дейност в тази географска област.
(29)
По отношение на продажбата на дребно на електроенергия на крайни потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, ситуацията в Италия може да бъде обобщена по следния начин: общите пазарни дялове на трите най-големи предприятия за продажба на дребно са ниски, като броят на потребителите, които при възможност сменят доставчиците си, е задоволителен и липсва ценови контрол за електроенергията за крайния потребител. Тези заключения отговарят на становището на съответните италиански власти, според които този пазар е изложен на конкуренция от много години и степента на конкуренция е задоволителна.
(30)
Предвид факторите, разгледани в съображения 15-18, условията за пряка конкуренция, изброени в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, трябва да се считат за изпълнени по отношение на продажбата на дребно на електроенергия на крайни потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, на територията на Италианската република.
(31)
Освен това, тъй като условието за неограничен достъп до пазара се счита за изпълнено, Директива 2004/17/ЕО не трябва да се прилага, когато възложителите на обществени поръчки възлагат поръчки, предназначени да способстват за продажбата на дребно на електроенергия на крайни потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение, в Италия, нито при организирането на конкурси за упражняване на такава дейност в рамките на тази географска област.
(32)
С оглед на разгледаните в съображения 19-25 фактори и отчитайки съмненията относно наличието на достатъчно конкуренция на национално равнище по отношение на доставките на дребно на електроенергия за крайните потребители, присъединени към мрежа под ниско напрежение, както и липсата на подробна информация за всеки от важните местни пазари, както са определени от италианските власти, не е възможно да се заключи, че са налице условията за предоставяне на освобождаване съгласно член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО по отношение на доставките на дребно на електроенергия за крайните потребители, присъединени към мрежа под ниско напрежение в Италия. Следователно Директива 2004/17/ЕО продължава да се прилага, когато възлагащите органи възлагат договори с цел извършване в Италия на доставки на дребно на електроенергия на крайните потребители, присъединени към мрежи под ниско напрежение, или когато организират конкурси за проекти за извършването на тази дейност в Италия. След като статистическите задължения съгласно член 67 ще продължат да са в сила, може да е необходимо да се гарантира, че съответните възлагащи органи вземат подходящи мерки, като разделяне на управлението и/или счетоводството, за да могат да докладват надлежно относно обществените поръчки, проведени с цел възлагане на съответните дейности, които не са получили освобождаване съгласно настоящото решение.
(33)
Припомня се също така, че по отношение на договорите, покриващи няколко дейности, се прилага член 9 от Директива 2004/17/ЕО. При съществуващите обстоятелства това означава, че когато възлагащият орган провежда „смесена“ обществена поръчка - т.е. обществена поръчка, която подпомага извършването както на дейности, освободени от прилагането на Директива 2004/17/ЕО, така и на дейности, които не са освободени - под внимание ще се вземат дейностите, за които договорът е основно предназначен. В случай на такива смесени обществени поръчки, когато целта основно е да се подпомогне доставката на дребно на електроенергия на крайни потребители, присъединени към мрежата под ниско напрежение, се прилагат разпоредбите на Директива 2004/17/ЕО. Ако действително е невъзможно да се определи за коя дейност е предназначен основно договорът, поръчката се възлага в съответствие с правилата, посочени в член 9, параграфи 2 и 3.
(34)
Настоящото решение се основава на правната и фактическата обстановка от февруари до май 2010 г. съгласно информацията, предоставена от Италианската република и от CVA, на съобщенията от 2005 г. и 2010 г. и на техническите приложения към тях, на документа на службите на Комисията от 2007 г., на заключителния доклад и на Годишния доклад за AEEG от 2009 г. То може да бъде преразгледано, ако настъпят съществени промени в правната или фактическата ситуация, вследствие на които вече не са в сила условията за прилагането на член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО по отношение на доставката на едро на електроенергия в макрозона Север и доставката на дребно на крайните потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Директива 2004/17/ЕО не се прилага за поръчки, възложени от възложители на поръчки и предназначени да способстват за реализирането на следните услуги:
а)
производство и продажба на едро на електроенергия в макрозона Север;
б)
продажба на дребно на електроенергия на крайни потребители, присъединени към мрежи под средно, високо и много високо напрежение на цялата територия на Италианската република.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 14 юли 2010 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 14 de Julho de 2010
que isenta a produção e a venda de electricidade por grosso na macrozona Norte de Itália e a venda a retalho de electricidade a clientes finais ligados à rede de média, alta e muito alta tensão em Itália da aplicação da Directiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos sectores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais
[notificada com o número C(2010) 4740]
(Apenas faz fé o texto em língua italiana)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2010/403/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia,
Tendo em conta a Directiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos sectores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais (1), nomeadamente o artigo 30.o, n.os 5 e 6,
Tendo em conta o pedido apresentado pela Compagnia Valdostana delle Acque S.p.A. - Compagnie Valdôtaine des eaux S.p.A. (a seguir, «CVA») por correio electrónico de 15 de Fevereiro de 2010,
Após consulta do Comité Consultivo dos Contratos Públicos,
Considerando o seguinte:
I. FACTOS
(1)
Em 15 de Fevereiro de 2010, a CVA apresentou à Comissão, por correio electrónico, um pedido ao abrigo do artigo 30.o, n.o 5, da Directiva 2004/17/CE. A Comissão solicitou informações complementares às autoridades italianas por correio electrónico de 15 de Abril de 2010 e à CVA por correio electrónico de 15 de Abril de 2010, as quais foram enviadas pelas autoridades italianas por correio electrónico em 10 de Maio e 20 de Maio de 2010 e, após uma prorrogação do prazo inicial, pela CVA em 7 de Maio de 2010.
(2)
O pedido apresentado pela CVA, empresa pública na acepção da Directiva 2004/17/CE, refere-se às seguintes actividades, como descritas no pedido:
a)
produção e venda de electricidade por grosso em todo o território da República Italiana;
b)
em alternativa, produção e venda de electricidade por grosso no território da zona geográfica Norte (a seguir, «macrozona Norte» (2)); e
c)
venda a retalho de electricidade aos clientes finais do mercado livre da electricidade de todo o território da República Italiana.
II. ENQUADRAMENTO JURÍDICO
(3)
O artigo 30.o da Directiva 2004/17/CE estipula que os contratos destinados a permitir a prestação de uma das actividades a que se aplica a directiva não estão abrangidos pela mesma se, no Estado-Membro em que a actividade se realiza, esta última estiver directamente exposta à concorrência em mercados de acesso não limitado. A exposição directa à concorrência deve ser avaliada com base em critérios objectivos, tomando em consideração as características específicas do sector em causa. O acesso a um mercado será considerado não limitado se o Estado-Membro tiver transposto e aplicado a legislação comunitária pertinente, abrindo à concorrência um determinado sector ou parte deste. Esta legislação consta do anexo XI da Directiva 2004/17/CE, que remete, em relação ao sector da electricidade, para a Directiva 96/92/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Dezembro de 1996, que estabelece regras comuns para o mercado interno da electricidade (3). A Directiva 96/92/CE foi substituída pela Directiva 2003/54/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Junho de 2003, que estabelece regras comuns para o mercado interno da electricidade e que revoga a Directiva 96/92/CE (4).
(4)
A Itália transpôs e aplicou não só a Directiva 96/92/CE como também a Directiva 2003/54/CE, optando pela separação jurídica e funcional das redes de transporte e distribuição, excepto para as empresas mais pequenas, isentas da obrigação de separação funcional. Por conseguinte, nos termos do artigo 30.o, n.o 3, primeiro parágrafo, o acesso ao mercado deve ser considerado não limitado em todo o território da República Italiana.
(5)
A exposição directa à concorrência deve ser avaliada com base em vários indicadores, não sendo nenhum deles decisivo por si só. No caso dos mercados a que se refere a presente decisão, a quota dos principais agentes num dado mercado constitui um critério a ter em conta. Um outro critério é o grau de concentração nesses mercados. Dadas as características dos mercados em causa, devem ser também tomados em consideração outros critérios, como o funcionamento do mercado de compensação, a concorrência a nível dos preços e a proporção de clientes que mudam de fornecedor.
(6)
A presente decisão não prejudica a aplicação das regras de concorrência.
III. AVALIAÇÃO
(7)
Com base nos precedentes da Comissão (5), é possível distinguir os seguintes mercados de produtos pertinentes no sector da electricidade: i) produção e comercialização por grosso; ii) transporte; iii) distribuição; e iv) comercialização a retalho. Por conseguinte, o pedido da CVA deve ser analisado separadamente em relação à produção e à comercialização por grosso, por um lado, e à comercialização a retalho, por outro.
(8)
Como referido no ponto 2 supra, o pedido apresentado pela CVA refere-se à produção e à venda de electricidade por grosso em todo o território da República Italiana ou, alternativamente, na macrozona Norte.
(9)
De acordo com as informações disponíveis (6), devido à congestão das ligações entre diferentes zonas cujos preços estão quase perfeitamente correlacionados, o território nacional de Itália deve, no que toca à produção e comercialização de electricidade por grosso, ser considerado como constituído por quatro mercados geográficos regionais: macrozona Norte, macrozona Centro Sul (7), macrozona da Sicília (8) e Sardenha. As autoridades italianas confirmaram que a delimitação da macrozona Norte continua a ser válida enquanto mercado relevante; no entanto, referiram que, devido a alterações em curso, a delimitação entre as restantes macrozonas não é ainda clara, aguardando-se estudos exaustivos, pelo que não é possível avaliar de forma definitiva a situação de concorrência nestes mercados geográficos. Do que precede, e tendo em conta o facto de todas as centrais eléctricas da CVA se situarem na macrozona Norte, a presente decisão irá, para efeitos de avaliação das condições estabelecidas no artigo 30.o, n.o 1 da Directiva 2004/17/CE, limitar-se a uma análise da actual situação de concorrência no território da macrozona Norte em termos de produção e comercialização de electricidade por grosso. Embora a macrozona Norte constitua um mercado pertinente por si só, não pode ser considerada como totalmente isolada dos países vizinhos e das outras regiões.
(10)
Tal como se depreende de uma prática contínua (9) observada nas decisões da Comissão a título do artigo 30.o, a Comissão considerou que, no que se refere à produção de electricidade, «um dos indicadores do grau de concorrência nos mercados nacionais é a parte total do mercado dos três maiores produtores». Segundo as autoridades italianas, a quota de mercado dos três maiores produtores da macrozona Norte em 2009 foi de 49,7 %. Este grau de concentração, que abrange a quota de mercado total dos três maiores produtores, é inferior à percentagem (52,2 %) a que a Decisão 2008/585/CE faz referência para a Áustria, inferior à percentagem (58 % da produção bruta) referida na Decisão 2008/741/CE para a Polónia e muito inferior aos graus correspondentes referidos nas Decisões 2006/422/CE e 2007/706/CE, respeitantes à Finlândia (73,6 %) e à Suécia (86,7 %), respectivamente. Importa, no entanto, salientar que este grau é superior à percentagem correspondente (39 %) a que as Decisões 2006/211/CE e 2007/141/CE fazem referência para o Reino Unido. Contudo, trata-se de um valor considerado satisfatoriamente baixo, pelo que pode ser visto como um indício de um certo grau de exposição directa à concorrência no que se refere à produção e à comercialização de electricidade por grosso na macrozona Norte.
(11)
Por outro lado, a Itália importa grandes volumes de electricidade, superiores a 42 997 GWh em 2008. A Itália é um importador líquido e a electricidade importada representa cerca de 13,43 % das suas necessidades totais (10). Como confirmado pelas autoridades italianas (11), as importações têm um efeito positivo para a concorrência, nomeadamente na macrozona Norte. Embora este efeito seja condicionado pela limitação técnica da interligação com outros países, espera-se uma melhoria da situação, tendo em conta a nova legislação em vigor (12). Por conseguinte, as importações de electricidade do estrangeiro exercem um certo grau de condicionalismo no comportamento dos preços dos principais produtores da macrozona Norte. Assim, estes factores devem ser considerados um indicador de um certo de grau de exposição directa à concorrência de outros Estados-Membros da UE no que respeita à produção e à comercialização de electricidade por grosso nesta macrozona.
(12)
A Comunicação da Comissão de 11 de Março de 2010«Relatório sobre os progressos realizados na criação do mercado interno do gás e da electricidade» (13) revelou que os três maiores produtores ainda controlam mais de 75 % da capacidade de produção em 14 Estados-Membros. Contudo, o relatório classifica o mercado da electricidade italiano como «moderadamente concentrado» (14), enquanto o índice Herfindahl-Hirschman (HHI) apresenta valores inferiores quando comparado com as restantes categorias. Uma vez que a pressão da concorrência se faz sentir mais na macrozona Norte do que nas outras zonas, o grau de concentração pode ser considerado como um indicador de exposição directa à concorrência no sector da produção e da comercialização de electricidade por grosso na macrozona Norte.
(13)
Além disso, embora os mecanismos de compensação representem uma pequena parte do volume total de electricidade produzida e/ou consumida num Estado-Membro, o seu funcionamento deve igualmente ser considerado um indicador suplementar. De acordo com as informações disponíveis, o funcionamento do mecanismo de compensação - nomeadamente a tarifação em função do mercado e um mercado intradiário bem desenvolvido - é tal que não impede que a produção de electricidade seja directamente exposta à concorrência.
(14)
No que se refere à comercialização a retalho, o mercado de produtos pertinente permite ainda distinguir entre: a) comercialização a retalho a clientes industriais ligados à rede de média, alta e muito alta tensão; e b) comercialização a retalho a pequenos clientes industriais, comerciais e domésticos ligados à rede de baixa tensão. Estes mercados serão analisados separadamente.
(15)
Como confirmado pelas autoridades italianas, o mercado de comercialização de electricidade a retalho a clientes finais ligados à rede de média, alta e muito alta tensão é de âmbito nacional.
(16)
De acordo com as informações disponíveis (15), as quotas de mercado dos três maiores produtores de electricidade para clientes finais ligados à rede de média, alta e muito alta tensão totalizam 43,89 %, valor satisfatoriamente baixo (16) que deve ser considerado como um indicador de exposição directa à concorrência.
(17)
Tendo em conta as características do produto em questão (electricidade) e a escassez ou indisponibilidade de produtos ou serviços que o possam substituir de forma adequada, a concorrência dos preços e a formação dos preços revestem-se de uma maior importância quando se trata de avaliar a competitividade dos mercados da electricidade. O número de clientes que muda de fornecedor pode servir de indicador da competitividade nos preços, constituindo assim, indirectamente, um «indicador natural da eficácia da concorrência. Se forem poucos os consumidores a mudar, há provavelmente um problema com o funcionamento do mercado, ainda que não se devam ignorar os benefícios decorrentes da possibilidade de renegociar com o fornecedor histórico» (17).
(18)
Segundo as informações mais recentes (18), as taxas de mudança de fornecedor por ponto elegível em 2008 eram de 32,50 % para os grandes consumidores industriais e de 32,80 % para as médias indústrias italianas. Embora inferior à taxa de mudança de fornecedor verificada, por exemplo, na Áustria, cuja percentagem era de 41,5 % (19) para grandes e muito grandes clientes industriais, a taxa de mudança em Itália ainda é considerável, abrangendo cerca de um terço dos grandes e médios clientes industriais. Além disso, o mercado de retalho para clientes finais ligados à rede de média, alta e muito alta tensão não está sujeito à regulação de preços. Por conseguinte, a situação em Itália é satisfatória no que se refere à taxa de mudança de fornecedor e ao controlo dos preços para utilizadores finais, devendo ser considerada como um indicador de exposição directa à concorrência.
(19)
Em termos de mercado geográfico pertinente para a comercialização a retalho, este tem sido tradicionalmente de âmbito nacional. No seu pedido, a CVA indica o mercado nacional como o mercado pertinente para a comercialização de electricidade a retalho.
(20)
Partindo do pressuposto de que o mercado geográfico é de âmbito nacional e com base nas informações actualmente disponíveis (20), o grau de concentração no mercado italiano de comercialização de electricidade a retalho é muito elevado. As quotas de mercado dos três principais retalhistas para clientes ligados à rede de baixa tensão totalizam 79,44 %, sendo que a principal empresa detém uma quota de 71,11 %. É de recordar que, de acordo com jurisprudência constante neste contexto (21), «quotas de mercado extremamente importantes constituem por si só, e salvo circunstâncias excepcionais, a prova da existência de uma posição dominante. Esse é o caso de uma quota de mercado de 50 %».
(21)
Por outro lado, o mercado retalhista italiano está dividido em três subcategorias, das quais as primeiras duas estão sujeitas à regulação de preços:
a)
um serviço de protecção reforçada para clientes domésticos e pequenas empresas (com menos de 50 trabalhadores e um volume de negócios não superior a 10 milhões de EUR) ligados à rede de baixa tensão e que não tenham assinado um contrato de aquisição no mercado livre. A exploração deste serviço está reservada à empresa Acquirente Unico SpA (a seguir, o «comprador único»);
b)
um serviço sujeito a salvaguardas para todos os clientes não elegíveis para o serviço de protecção reforçada e que não tenham um contrato de aquisição no mercado livre. Este serviço é prestado por fornecedores seleccionados pelo comprador único através de um concurso; e
c)
o mercado livre, nomeadamente o restante mercado a retalho.
(22)
Contudo, estes mercados não devem ser considerados independentes nem pertinentes para efeitos da presente decisão, uma vez que os clientes podem mudar de uma subcategoria para a outra e que os preços em todas as subcategorias se baseiam no mercado (22). No entanto, de acordo com o relatório anual de 2009 da AEEG, o chamado «mercado cativo», que inclui o «serviço de protecção reforçada» e o «serviço sujeito a salvaguardas», representa cerca de 36 % de todo o mercado retalhista. Por outro lado, o mesmo relatório refere que o serviço de protecção reforçada é caracterizado pela presença muito forte (84,3 %) de um fornecedor específico, também activo no mercado livre. Segundo as autoridades italianas, os clientes consideram que os custos associados à mudança de fornecedor são elevados e que as vantagens dessa mudança não são significativas. Este facto, juntamente com os baixos preços praticados ao abrigo do serviço de protecção reforçada, torna muito difícil aos novos operadores a obtenção de uma carteira de clientes suficiente nesta subcategoria. Na prática, isso constitui uma vantagem competitiva para os operadores abrangidos pelo serviço de protecção reforçada que também se encontram presentes no mercado livre, uma vez que os clientes que pretendam mudar do serviço de protecção reforçada para o mercado livre, ou vice-versa, o fazem frequentemente sem mudar de fornecedor.
(23)
Todavia, com base nas informações fornecidas pelas autoridades italianas competentes (23), é possível concluir, para os efeitos da presente decisão, que o mercado geográfico para a venda de electricidade a retalho em Itália não é de âmbito nacional, como habitualmente considerado e como assumido pelo autor do pedido, mas sim de âmbito local, com um território que, na maioria dos casos, não ultrapassa a esfera municipal.
(24)
Na falta de informações sobre o grau de concorrência em cada um dos mercados locais assim definidos para a comercialização de electricidade a retalho a utilizadores finais ligados à rede de baixa tensão e tendo em conta as dúvidas acima manifestadas quanto ao grau de concorrência no mercado retalhista para clientes ligados à rede de baixa tensão, considerado no seu todo a nível nacional, conforme referido nos pontos 19 a 22, não é possível concluir que estão preenchidas as condições para a concessão de uma isenção nos termos do artigo 30.o, n.o 1 da Directiva 2004/17/CE para a comercialização de electricidade a retalho a clientes finais ligados à rede de baixa tensão em Itália.
(25)
Por conseguinte, a Directiva 2004/17/CE deve continuar a aplicar-se quando as entidades adjudicantes celebrem contratos, a executar em Itália, destinados a assegurar a comercialização de electricidade a retalho a clientes finais ligados à rede de baixa tensão e quando forem organizados concursos de projectos para a realização de tais actividades no país.
IV. CONCLUSÕES
(26)
No que se refere à produção e à venda de electricidade por grosso na macrozona Norte, a situação pode ser resumida da seguinte forma: o total das quotas de mercado dos três principais produtores é moderadamente reduzido e o importante volume de electricidade importada exerce um efeito favorável à concorrência nessa zona. Como referido no ponto 13, o funcionamento do mecanismo de compensação não constitui um obstáculo à exposição directa à concorrência no mercado de produção de electricidade. Por conseguinte, todos os factores anteriormente descritos podem ser considerados como indicadores de exposição directa à concorrência na macrozona Norte.
(27)
Perante os factores analisados nos pontos 9 a 22, a condição de exposição directa à concorrência, constante do artigo 30.o, n.o 1 da Directiva 2004/17/CE, deve ser considerada como cumprida no que respeita à produção e à comercialização de electricidade por grosso na macrozona Norte.
(28)
Além disso, uma vez que a condição de acesso ilimitado ao mercado é considerada preenchida, a Directiva 2004/17/CE não deve ser aplicada quando as entidades adjudicantes celebrem contratos destinados a permitir a produção e a comercialização de electricidade por grosso na macrozona Norte, nem quando são organizados concursos de projectos para a realização de tais actividades nessa área geográfica.
(29)
Relativamente à venda de electricidade a retalho a clientes finais ligados à rede de média, alta e muito alta tensão em Itália, a situação pode ser resumida da seguinte forma: o total das quotas de mercado das três principais empresas retalhistas é reduzido, a taxa de mudança de fornecedor por ponto de retirada é satisfatório e não existe controlo de preços para os utilizadores finais. Estas conclusões estão em conformidade com a opinião das autoridades italianas competentes de que este mercado está exposto à concorrência há muitos anos e de que o grau de concorrência daí resultante é satisfatório.
(30)
Perante os factores examinados nos pontos 15 a 18, a condição de exposição directa à concorrência, constante do artigo 30.o, n.o 1 da Directiva 2004/17/CE, deve ser considerada como cumprida no que respeita à comercialização de electricidade a retalho a clientes finais ligados à rede de média, alta e muito alta tensão em todo o território da República Italiana.
(31)
Além disso, uma vez que a condição de acesso ilimitado ao mercado é considerada preenchida, a Directiva 2004/17/CE não deve ser aplicada quando as entidades adjudicantes celebrem contratos destinados a permitir a comercialização de electricidade a retalho a clientes finais ligados à rede de média, alta e muito alta tensão em Itália, nem quando são organizados concursos de projectos para a realização de tais actividades nessa área geográfica.
(32)
Perante os factores analisados nos pontos 19 a 25 e tendo em conta as dúvidas quanto à existência de um grau de concorrência suficiente a nível nacional no que respeita ao comercialização a retalho a clientes finais ligados à rede de baixa tensão e, por outro lado, face à falta de informações pormenorizadas sobre cada um dos mercados locais pertinentes como definidos pelas autoridades italianas, não é possível concluir que estão preenchidas as condições para a concessão de uma isenção nos termos do artigo 30.o, n.o 1 da Directiva 2004/17/CE para o comercialização de electricidade a retalho a clientes finais ligados à rede de baixa tensão em Itália. Por conseguinte, a Directiva 2004/17/CE deve continuar a aplicar-se quando as entidades adjudicantes celebrem contratos, a executar em Itália, destinados a assegurar a comercialização de electricidade a retalho a clientes finais ligados à rede de baixa tensão e quando forem organizados concursos de projectos para a realização de tais actividades no país. Uma vez que as obrigações estatísticas previstas no artigo 67.o continuarão a aplicar-se, pode ser necessário garantir que as entidades adjudicantes competentes tomam medidas adequadas, tais como a separação ao nível da gestão e/ou da contabilidade, no sentido de prestar informações correctas sobre os processos de adjudicação para a realização das actividades que não tenham sido consideradas isentas ao abrigo da presente decisão.
(33)
Do mesmo modo, importa relembrar que os contratos que abrangem várias actividades são regidos pelo disposto no artigo 9.o da Directiva 2004/17/CE. No presente contexto, isso significa que quando uma entidade adjudicante intervém num processo de adjudicação «misto», ou seja, um processo utilizado para apoiar a realização de ambas as actividades isentas da aplicação da Directiva 2004/17/CE e de actividades não isentas, o contrato deve obedecer às normas aplicáveis às actividades a que se destina principalmente. No caso de um processo de adjudicação misto cujo principal objectivo seja apoiar a comercialização de electricidade a retalho a clientes finais ligados à rede de baixa tensão, aplica-se o disposto na Directiva 2004/17/CE. Se for objectivamente impossível estabelecer a que actividade se destina principalmente o contrato, a adjudicação processar-se-á em conformidade com o artigo 9.o, n.os 2 e 3.
(34)
A presente decisão baseia-se na situação de direito e de facto existente entre Fevereiro e Maio de 2010, segundo as informações fornecidas pela República Italiana e pela CVA, nas comunicações de 2005 e 2010 e respectivos anexos técnicos, no documento de trabalho dos serviços da Comissão de 2007, no relatório final e no relatório anual de 2009 da AEEG. A decisão poderá ser revista se alterações na situação de direito e de facto fizerem com que as condições de aplicabilidade do artigo 30.o, n.o 1 da Directiva 2004/17/CE no que respeita à comercialização de electricidade por grosso na macrozona Norte e à comercialização de electricidade a retalho a clientes finais ligados à rede de média, alta e muito alta tensão deixem de estar preenchidas,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
A Directiva 2004/17/CE não é aplicável aos contratos adjudicados pelas entidades adjudicantes e destinados à realização das seguintes actividades:
a)
produção e comercialização de electricidade por grosso na macrozona Norte;
b)
comercialização de electricidade a retalho a clientes finais ligados à rede de média, alta e muito alta tensão em todo o território da República Italiana.
Artigo 2.o
A República Italiana é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 14 de Julho de 2010.