РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 24 май 2011 година
относно държавна помощ, предоставена от Гърция за някои гръцки казина C 16/10 (ex NN 22/10, ex CP 318/09)
(нотифицирано под номер C(2011) 3504)
(само текстът на гръцки език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/716/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 8 юли 2009 г. консорциумът DAET Loutraki AE - Club Hotel Loutraki AE (наричан по-долу „жалбоподателят“ или „Loutraki“) (2) подаде жалба до Комисията във връзка с гръцкото законодателство, с което се установява система от налози върху таксите за вход в казината, с мотива, че чрез системата е предоставена държавна помощ на трима оператори, а именно „Mont Parnès“, „Corfu“ и „Regency Casino Thessaloniki“ (3). С електронно съобщение от 7 октомври 2009 г. жалбоподателят посочи, че не възразява да бъде разкрита самоличността му. На 14 октомври 2009 г. се проведе среща между служители на Комисията и представители на жалбоподателя. С писмо от 26 октомври 2009 г. жалбоподателят предостави допълнителни подробности в подкрепа на жалбата си.
(2)
На 21 октомври 2009 г. Комисията препрати жалбата на Гърция и поиска от Гърция да изясни повдигнатите в нея въпроси. С писмо от 17 ноември 2009 г. Гърция поиска повече време за отговор, което ѝ беше предоставено от Комисията с електронно съобщение от 18 ноември 2009 г. Гърция отговори на Комисията на 27 ноември 2009 г.
(3)
На 15 декември 2009 г. Комисията препрати на жалбоподателя отговора на Гърция. Жалбоподателят внесе коментар по отговора на Гърция на 29 декември 2009 г.
(4)
На 25 февруари, 4 и 23 март и на 13 април 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация от Гърция, като Гърция отговори съответно на 10 март и на 1 и 21 април 2010 г.
(5)
С решение от 6 юли 2010 г. („решението за откриване на процедурата“) Комисията информира Гърция, че открива официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския Съюз, във връзка с мярка, която Гърция е привела в действие, а именно облагане на достъпа в някои казина с по-ниска данъчна ставка. Решението за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4) и заинтересованите страни бяха поканени да представят мненията си.
(6)
С писмо от 9 август 2010 г. Гърция поиска удължаване на крайния срок за отговор и Комисията даде разрешение за това с писмо от 18 август 2010 г. На 6 октомври 2010 г. Комисията получи мнението на Гърция относно решението за откриване на процедурата. На 12 октомври 2010 г. гръцките органи представиха допълнителна информация, свързана с оспорваната мярка.
(7)
След началото на разследването Комисията получи коментари от две заинтересовани страни: представителите на казино „Mont Parnès“, един от получателите на средства по мярката, изложиха своето мнение с писмо от 4 август 2010 г., а представителите на частното казино „Loutraki“ - с писма от 8 и 25 октомври 2010 г.
(8)
С писмо от 29 октомври 2010 г. Комисията препрати тези коментари на гръцките органи, за да им даде възможност да отговорят. С писмо от 6 декември 2010 г. гръцките органи представиха своето мнение по коментарите на третите страни, като целта, освен всичко друго, беше да се изяснят някои аспекти по прилагането на въпросната схема и по тълкуването на гръцкото законодателство, свързано с анализа на случая.
II. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА, ПРЕДМЕТ НА ОЦЕНКА
II.1. Мярка
(9)
Мярката, предмет на оценка, съдържа данъчна дискриминация в полза на някои казина, която гръцките органи са привели в действие чрез едновременното прилагане на редица разпоредби (5), частично задължителни, с които:
-
се определя единен налог от 80 % върху цената на входния билет и
-
се определят различни регулирани цени за публичните и частните казина, а именно 6 EUR за публичните казина и 15 EUR за частните,
като по този начин частните казина са поставени в неравностойно конкурентно положение.
(10)
От мярката се възползват публични казина и едно частно казино, „Thessaloniki“, на което по изключение е разрешен същия режим като при публичните казина, както е обяснено по-подробно по-долу.
II.2. Получатели
(11)
Получателите на средства по анализираната мярка са следните гръцки казина: „Mont Parnès“ (6), „Thessaloniki“ (7), „Corfu“ (8) и „Rhodes“ (9).
(12)
Към датата на решението за откриване на процедурата по-ниската регулирана цена за вход от 6 EUR се е прилагала само за три гръцки казина: „Mont Parnès“, 49 % от което са приватизирани, като 51 % от дяловете остават под контрола на държавата; „Thessaloniki“ - частно казино, третирано като държавно; и „Corfu“ - държавно казино. Казината в Родос и Корфу престават да се ползват от мярката съответно през април 1999 г. (10) и август 2010 г. (11), тъй като когато са били изцяло приватизирани и са спрели да прилагат по-ниска цена за вход.
II.3. Съответни разпоредби на гръцкото право
(13)
Преди либерализирането на пазара през 1994 г. в Гърция са работили само три казина, а именно „Mont Parnès“, „Corfu“ и „Rhodes“. По онова време казината са били публични предприятия, управлявани като притежавани от държавата клубове от Гръцката служба по туризма (EOT) (12). Цената за вход в тези казина е установена с решение на главния секретар на EOT, както следва (13):
-
„Mont Parnès“: през 1991 г. EOT установява цена за вход в размер на 2 000 GRD (около 6 EUR) (14);
-
„Corfu“: през 1992 г. EOT установява цена за вход в размер на 1 500 GRD, а през 1997 г. я променя на 2 000 GRD;
-
„Rhodes“: през 1992 г. EOT установява цена за вход в размер на 1 500 GRD.
(14)
Пазарът беше либерализиран през 1994 г. със Закон 2206/1994, като към съществуващите публични казина се присъединиха шест новосъздадени частни казина (15). В закона от 1994 г. беше предвидено предоставянето на общо 14 лиценза на трите съществуващи публични казина „Rhodes“, „Mont Parnès“ и „Corfu“ и на 11 бъдещи частни казина (16). От предвидените 11 нови частни казина обаче само шест получават лиценз и започват дейност, а именно казината в Халкидики, Лутраки, Тесалоники, Рио (Ахея), Ксанти (Тракия) и Сирос (през 1995 г. и 1996 г.); останалите пет лиценза са отменени.
(15)
В член 2, параграф 10 от Закон 2206/1994 се предвижда цената за вход в казината в някои региони да бъде установена с министерско решение; в същото решение следва да се определи процентът от цената, който да представлява приход за гръцката държава. На 16 ноември 1995 г. с решение на министъра на финансите (17) се постановява, че от 15 декември 1995 г. всички оператори на казина, обхванати от Закон 2206/1994, следва да вземат такса за вход (18) в размер на 5 000 GRD (19) (около 15 EUR) (20). Решението изисква от операторите на казина да заплащат на държавата 80 % от номиналната стойност на всеки билет като обществен налог, докато останалите 20 %, включително съответният ДДС, са приход за казиното (21). Решението предвижда казината да могат да предоставят достъп без входна такса (22). Независимо от това дали те в действителност вземат такса от клиентите обаче казината трябва да плащат на държавата 80 % от регулираната цена (23). С решението се изисква казината да заплащат налозите ежемесечно (24). В него също така се предвиждат и конкретни отстъпки за билети, валидни за 15 или 30 дни (25).
(16)
Всички нови частни казина, създадени след 1995 г. съгласно Закон 2206/1994, прилагат министерското решение от 1995 г. и по правило вземат, както е обяснено в предходния параграф, входна такса от 15 EUR, с изключение на „Thessaloniki“, както е обяснено допълнително по-долу.
(17)
До предоставянето на предвидените по Закон 2206/1994 лицензи публичните казина „Mont Parnès“, „Corfu“ и „Rhodes“ обаче са продължили да функционират като клубове на EOT (26) и не са прилагали законодателните актове от 1994 г. и 1995 г.
(18)
От представените от гръцките органи коментари и обяснения относно националните правила Комисията разбира, че на практика системата работи по следния начин.
(19)
Гръцките органи обясняват, че експлоатацията на казината в Гърция като цяло е уредена със Закон 2206/1994. Специалните разпоредби, приложими за публичните казина, съществували преди Закон 2206/1994, се считат за изключения от приложението на общите разпоредби на закона (и от действието на министерското решение от 1995 г.), докато тече приватизацията на тези казина и до издаването на предвидените от закона лицензи.
(20)
Поради това до датата на лицензирането им по Закон 2206/1994 министерското решение от 1995 г. не се счита за приложимо спрямо публичните казина както по отношение на входната такса от 15 EUR, така и по отношение на изискването за изплащане на 80 % от тази цена за държавата. Публичните казина започват да плащат тези 80 % едва след като предвидените по Закон 2206/1994 лицензи са предоставени (вж. параграф 23 и следващите по-долу). Дори тогава обаче, тъй като се счита, че вече съществуващите решения на EOT, с които се определя входна цена от 6 EUR, формират конкретно изключение (вече съществуващ lex specialis), което не е изменено от общите разпоредби на Закон 2206/1994 и на министерското решение от 1995 г., цената за вход в публичните казина остава по изключение 6 EUR и тези казина плащат само 80 % от 6 EUR. Решенията на EOT са счетени за неприложими едва след приватизацията, когато казината вече не са изцяло собственост на държавата. Едва тогава казината започват да прилагат стандартна такса от 15 EUR и са задължени да плащат 80 % от 15 EUR като налог на държавата.
(21)
Въпреки че би следвало правилото да е такова, има изключение при частичната приватизация на казино „Mont Parnès“, потвърдено със Закон 3139/2003 (който предвижда възможност и за приватизацията на „Corfu“ на по-късна дата). В този закон изрично се постановява цената за вход в „Mont Parnès“ да остане 6 EUR.
(22)
През 2000 г. „Elliniki Etaireia Touristikis Anaptyxis“ (гръцкото дружество за развитие на туризма, „ETA“), което е изцяло собственост на гръцката държава, сменя EOT като оператор на казината „Corfu“ и „Mont Parnès“ и от края на 2000 г. до 2003 г., когато управляваните от него казина са лицензирани съгласно Закон 2206/1994, ETA започва, първоначално доброволно, а по-късно в съответствие с член 24 от Закон 2919/2001, постепенно да се адаптира към определените със Закон 2206/1994 задължения на казината, за да подготви двата клуба, които преди това са били публична собственост, за пълно лицензиране и приватизация (27). През този преходен период ETA изплаща на държавата 80 % от цената на входните билети от 6 EUR за „Mont Parnès“ и „Corfu“.
(23)
През 2003 г. държавното казино „Mont Parnès“ е преобразувано в дружество с ограничена отговорност и 49 % от неговия капитал е продаден на частния сектор (28). Предвиденият по Закон 2206/1994 лиценз за казино „Mont Parnès“ е даден в крайна сметка през 2003 г. съгласно Закон 3139/2003 (член 1, параграф 1). Със същия закон се запазва входната цена за „Mont Parnès“ в размер на 6 EUR (член 1, параграф 1, vii).
(24)
В случая с казино „Corfu“ предвиденият по Закон 2206/1994 лиценз първоначално е даден на ETA през 2003 г. съгласно Закон 3139/2003 (член 1, параграф 3), така че ETA да може да го включи в по-късна приватизация. В същата разпоредба се предвижда входната цена за казино „Corfu“ да бъде определена с ново министерско решение, което предполага, че министерското решение от 1995 г. е неприложимо. Според информацията на Комисията не е издавано ново министерско решение и казино „Corfu“ е продължило да взема такса от 6 EUR до приватизация си през август 2010 г., когато е започнало да прилага цената от 15 EUR (29).
(25)
В случая с казино „Rhodes“ предвиденият по Закон 2206/1994 лиценз е издаден през 1996 г. с Министерско решение Τ/633 от 29 май 1996 г. Казиното обаче е продължило да взема намалената входна такса и я променя на 15 EUR едва след своята приватизация през април 1999 г. До приватизацията му казиното работи под управлението на EOT и впоследствие прилага решението на EOT от 1992 г., с което се определя входна цена за казино „Rhodes“ в размер на 1 500 GRD (30).
(26)
Частното казино „Thessaloniki“ е създадено и лицензирано съгласно Закон 2206/1994 през 1995 г. (31). То винаги е таксувало намалената цена от 6 EUR, прилагана от публичните казина („Mont Parnès“ и „Corfu“), въз основа на Законодателен указ 2687/1953 (32), с който се предвижда предприятията, учредени с чуждестранни инвестиции, да се ползват с режим, който е поне толкова благоприятен, колкото прилагания режим спрямо други подобни предприятия в страната (33). Когато въпросът е бил повдигнат в един момент, управителят на казиното (т.е. „Hyatt Regency“) е отправил искане входната цена за казино „Thessaloniki“ да бъде определена на същото ниво като тази в „Mont Parnès“, а именно 6 EUR. След получаване на становище от Държавния правен съвет (Становище 631/1997), искането е било прието. От издаването на лиценза през 1995 г. насам казино „Thessaloniki“ е длъжно да отчислява на държавата 80 % от номиналната стойност на входните билети (34).
III. ОСНОВАНИЕ ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА РАЗСЛЕДВАНЕТО
(27)
Комисията започна официално разследване съгласно член 108, параграф 2 от ДФЕС поради наличието на сериозни съмнения за дискриминационен режим на данъчно облагане на няколко конкретно определени казина в Гърция, ползващи се с по-благоприятни данъчни условия спрямо други казина в страната.
(28)
Комисията счете, че оспорваната мярка се е отклонила от общите законови правила за установяване на нормалното ниво на облагане на таксите за вход в казината, което е подобрило конкурентната позиция на получателите.
(29)
Оспорваната мярка изглежда представлява загуба на публични приходи за гръцката държава и дава предимство на казината с по-ниска такса за вход. На аргумента на гръцките органи, че тези, които се възползват пряко от по-ниската цена за вход, са клиентите, Комисията отговори, че субсидирането на клиенти може да представлява държавна помощ за предприятие, при положение че е обвързано с условие за използването на конкретна стока или услуга, предоставена от това предприятие (35).
(30)
Комисията също така отбеляза, че степента на данъчно облагане не е определена според обстоятелствата, свързани с конкретните казина (36); Комисията временно заключи, че мярката е селективна (37).
(31)
Комисията счете, че е възможно оспорваната мярка да нарушава конкуренцията между казината в Гърция и на пазара за придобиване на предприятия в Европа. Комисията заяви, че напълно зачита правото на държавите-членки да регулират хазартната дейност на територията си, като спазват правото на ЕС, но не се съгласи, че от това следва, че разглежданата мярка не може да нарушава конкуренцията и да влияе на търговията между държавите-членки. Операторите в сектора често са международни хотелиерски групи, чието решение за инвестиране може да бъде повлияно от мярката, и казината могат да бъдат притегателно средство за туристи да посетят Гърция. Ето защо Комисията заключи, че мярката би могла да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите-членки (38).
(32)
Комисията счете временно, че мярката представлява неправомерна помощ, тъй като е приведена в действие от гръцките органи без предварителното съгласие на Комисията и че помощта би могла да бъде възстановена съгласно разпоредбите на член 15 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО („процедурният регламент“) (39).
(33)
Комисията не констатира наличието на основания да счита оспорваната мярка за съвместима с вътрешния пазар; мярката изглежда представлява необоснована оперативна помощ за казината, които са се възползвали от нея (40).
(34)
Комисията отбеляза, че ако се потвърдят нейните съмнения, че в мярката се съдържа несъвместима държавна помощ, съгласно член 14, параграф 1 от процедурния регламент тя ще бъде длъжна да разпореди Гърция да възстанови помощта от получателите, освен ако това не противоречи на общ принцип на правото (41).
IV. МНЕНИЯ, ПОЛУЧЕНИ ОТ ГРЪЦКИТЕ ОРГАНИ И ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(35)
В хода на официалното разследване Комисията получи мнения от Гърция, от представителя на „Elliniko Kazino Parnithas AE“ („Mont Parnès“) и от представителите на частното казино в Loutraki („Loutraki“).
IV.1. Мнения на Гърция и на казино „Mont Parnès“
(36)
Мненията, внесени от представителя на казиното получател „Mont Parnès“, и тези, получени от гръцките органи, са идентични по същество и ще бъдат обобщени заедно в този раздел.
IV.1.1. Наличие на помощ
(37)
Както гръцките органи, така и казино „Mont Parnès“ отричат наличието на каквато и да било държавна помощ. Те твърдят, че държавата не пропуска никакви приходи, а ако пропуска, казината не печелят никакво предимство.
(38)
Гръцките органи твърдят, че диференцирането на цената е въпрос само на ценова регулация, тъй като събираният данък представлява еднакъв дял от съответната цена на издадените билети за вход.
(39)
Според гръцките органи целта при определянето на цена за вход и изискването за плащане към държавата не е да се съберат приходи за държавата, а да се възпрат лицата с ниски доходи да участват в хазартни игри. Фактът, че таксата за вход носи и държавен приход не променя характера ѝ на контролна мярка. Поради това гръцките органи са на мнение, че изискването входният билет да се издава с определена цена за клиентите, посещаващи игралните зони в казината, е административна контролна мярка, с която се налага такса, но която по същността си не е данък и не може да бъде считана за данъчна тежест, както е постановено в решение № 4027/1998 на Държавния съвет, Върховния административен съд в Гърция (42).
(40)
Що се отнася до разликите в цените за отделните казина, Гърция твърди, че икономическите и социалните обстоятелства в отделните казина са различни и не са съпоставими. Гръцките органи поддържат становището, че разликата в таксите е оправдана от съображения за обществения ред. По-специално те твърдят, че обстоятелствата на отделните казина оправдават и са в пълно съответствие с практиката за определяне на различна цена на билетите за казина, разположени в близост до големи градски центрове, и за казина в малките населени места, където живее най-вече селско население, което в по-голямата си част е с по-ниски доходи и степен на образование и което трябва да бъде разубедено да участва в хазартни игри в по-голяма степен, отколкото населението на градските региони.
(41)
Жалбоподателят „Loutraki“ отбелязва, че когато казино „Corfu“ е било приватизирано през 2010 г., цената за вход е била повишена от 6 EUR на 15 EUR, което според „Loutraki“ по-скоро противоречи на аргументите за обществения ред; гръцките органи отговарят, че отдалеченото географско местоположение на остров Корфу означава, че то не в конкуренция с никое от другите гръцки казина, така че конкуренцията не може да бъде нарушена. Освен това гръцките органи твърдят, че е наложително цената за вход да бъде възпираща, за да са защитени жителите на Корфу, тъй като промяната в условията за дейност на казиното след приватизацията неизбежно ще доведе до значително увеличаване на работното му време, общото му ниво на активност и привлекателността му.
(42)
Ако на казината с по-ниски цени е предоставено някакво предимство, в резултат на което те привличат повече клиенти, гръцките органи и „Mont Parnès“ оспорват гледната точка, че непременно трябва да е налице загуба на държавни приходи. Също така не е сигурно, че ако цената за вход беше по-висока, предполагаемите получатели на помощ щяха да генерират повече приходи за държавата, така че предполагаемата загуба на приходи е хипотетична. Гръцките органи и „Mont Parnès“ твърдят, че ползата от по-ниската цена за вход е за клиента и че делът от цената, който казиното запазва, е по-голям в казината с такса за вход от 15 EUR, което е в полза на казината с по-високи цени.
(43)
Гръцките органи и „Mont Parnès“ твърдят, че няма влияние върху конкуренцията или търговията, тъй като всяко казино обслужва местен пазар. Те оспорват възможността за конкуренция с други форми на хазарт, която се посочва като предполагаем вариант в решението за откриване на процедурата, и изтъкват, че понастоящем в Гърция хазартните игри по интернет са незаконни.
(44)
Гръцките органи и „Mont Parnès“ поддържат становището, че дори и да се приеме, че намалената цена за вход от 6 EUR може да е повлияла или все още да влияе на решението на дадено чуждестранно дружество да инвестира в казино в Гърция, чуждестранното дружество винаги може да се възползва от Законодателен указ 2687/1953, както направи „Hyatt Regency Xenodocheiaki kai Touristiki (Thessaloniki) AE“ с казино „Thessaloniki“.
(45)
Жалбоподателят твърди, че получателите имат възможност да предоставят безплатен вход, но въпреки това трябва да заплатят налога от 80 %, което според него показва много ясно, че мярката представлява държавна помощ; гръцките органи отговарят, че тази практиката се прилага по изключение, тъй като казината използват тази възможност, за да предложат безплатен вход най-вече на клиенти, които са VIP или известни личности, и че тази практика противоречи на данъчното право (Закон 2238/1994), защото плащането на 80 % от цената на билета на държавата от собствените ресурси на предприятието не се признава за продуктивен разход и не може да бъде приспаднат от приходите на дружеството, така че дружество, което прилага такава практика, понася съществена данъчна тежест.
(46)
Гръцките органи и „Mont Parnès“ насочват допълнително вниманието на Комисията към други разлики между казината съгласно различни данъчни и регулаторни мерки. Според тях тези разлики са в полза на жалбоподателя „Loutraki“ и компенсират предимствата, от които се възползват получателите по мярката благодарение на по-ниската цена за вход. По-специално, всяко казино заплаща на държавата процент от годишната си брутна печалба, но съгласно закона „Loutraki“ заплаща по-малък процент от останалите. Комисията подчертава, че ако другите мерки, посочени от гръцките органи и „Mont Parnès“, наистина съществуват, те могат да представляват отделна мярка за помощ за „Loutraki“, при условие че са изпълнени всички условия на приложимото право на ЕС за държавните помощи. Във всеки случай обаче тези мерки са различни от оценяваната мярка и са извън обхвата на настоящото решение.
(47)
Накрая Гърция е посочила, че обмисля възможността за промяна в ценовата си политика за казината, за да няма дискриминация между тях. Тя обаче все още не е информирала Комисията, че се осъществява подобна промяна.
(48)
Гръцките органи и „Mont Parnès“ не са представили никакви коментари във връзка със съвместимостта и законността на помощта.
IV.1.2. Количествено изражение и възстановяване на помощта
(49)
От друга страна, гръцките органи и „Mont Parnès“ твърдят, че дори да бъде констатирано, че оценяваната мярка е неправомерна и несъвместима държавна помощ, възстановяването на тази помощ би било в разрез с два принципа.
-
Възстановяването би било в разрез с принципа за разумните очаквания на гражданите. Въпросът за цената за вход в казината, и по-специално степента, до която цената за вход следва да представлява финансова тежест за казината, беше поставен пред Държавния съвет преди около 15 години (43). Държавният съвет постанови съгласно националното право, че цената за вход няма характера на данък, което непряко доказва, че тя не представлява икономическа тежест за казината. Така казината получатели можеха с основание да действат, като допускат, че не може да става въпрос за държавна помощ, произтичаща от диференцираните цени, които не са счетени за икономическа тежест съгласно националното право.
-
Възстановяването би било в разрез с принципа, че не трябва да се злоупотребява с дадено право. Гръцките органи и „Mont Parnès“ твърдят, че като подава жалба пред Комисията цели петнадесет години след приемането на спорната мярка (през 1995 г.), „Loutraki“ злоупотребява с правото си да се обръща към Комисията, за да защитава интересите и правата си съгласно правилата за държавната помощ от ДФЕС.
(50)
Относно изчисляването на сумата, подлежаща на възстановяване, гръцките органи и „Mont Parnès“ оспорват предложеното от „Loutraki“ изчисление, според което разликата в данъка за клиент, таксуван в казината с висока цена и в казината с по-ниска цена, се умножава по броя на клиентите, посетили казината получатели. Те твърдят, че това изчисление е неправилно и произволно, тъй като не е сигурно дали въпросните казина получатели „Mont Parnès“, „Thessaloniki“ и „Corfu“ (44) биха имали същата клиентела при по-висока цена на билета.
IV.2. Мнения, получени от „Loutraki“
(51)
„Loutraki“ твърди, че мерките, предвидени от националното законодателство, представляват данъчна дискриминация в полза на някои казина, дотолкова доколкото към различни данъчни основи, а именно две различни цени за вход, определени от държавата, се прилага един данък в размер на 80 %, който трябва да се отчисли за държавата върху входа за казината. Цената за вход в казината получатели е значително по-ниска от цената в другите казина (6 EUR вместо 15 EUR), което представлява пропуснати приходи за държавата и предвид нарушената конкуренция, до която води, е равнозначна на държавна помощ.
(52)
По-нататък „Loutraki“ твърди, че мярката не е обективно обоснована, тъй като налагането на по-ниска цена за вход на казината получатели в действителност противоречи на социалната цел и на обосновката и спецификата на определянето на цена за вход в казината, което бе разгледано в Решение № 4027/1998 на Държавния съвет. „Loutraki“ е на мнение, че не може логично да се твърди, че е възможно да се постигнат административен контрол и социална защита чрез различно таксуване на билетите за вход - в казино „Mont Parnès“, само на около 20 км от центъра на Атина, входът струва 6 EUR, а в „Loutraki“, на около 85 км от центъра на Атина, входът струва 15 EUR; в казино „Thessaloniki“, само на 8 км от центъра на Солун, входът струва 6 EUR, а в Халкидики, на около 120 км от центъра на Солун, входът струва 15 EUR.
(53)
„Loutraki“ коментира, че преди Гърция е твърдяла, че намалената цена от 6 EUR за вход е оправдана от специалните обстоятелства за всяко казино получател, свързани главно с географското разположение (което определя дадени икономически, социални, демографски и други конкретни характеристики), но след приватизацията си през август 2010 г. казино „Corfu“ е започнало да прилага цена от 15 EUR без никакво обяснение защо тези специални обстоятелства вече не важат.
(54)
Що се отнася до количественото изражение на сумата, подлежаща на възстановяване, „Loutraki“ отстоява мнението, че въпросната сума е разликата в отчисления данък за всеки клиент, умножена по броя на клиентите, посещаващи в казината получатели.
(55)
Що се отнася до отделните мерки, посочени от Гърция и „Mont Parnès“, които по тяхно мнение са в полза на „Loutraki“, основната мярка от които е, че „Loutraki“ плаща по-малък дял годишна брутна печалба на държавата отколкото други казина, „Loutraki“ е на мнение, че на практика то е платило същата сума като конкурентите си съгласно отделно споразумение с органите.
V. ОЦЕНКА
(56)
Мярката, подложена на оценка, съдържа данъчна дискриминация в полза на определени казина, която гръцките органи са привели в действие чрез едновременно прилагане на редица разпоредби (45), чрез които се определят единен налог от 80 % върху цената за вход в казината и различни регулирани цени за публичните и частните казина, а именно 6 EUR за публичните казина и 15 EUR за частните, като по този начин частните казина се поставят в неблагоприятно конкурентно положение (46).
V.1. Наличие на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(57)
За да установи дали дадена мярка представлява държавна помощ, попадаща в приложното поле на Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), Комисията трябва да прецени дали са изпълнени условията на член 107, параграф 1 от Договора. Член 107, параграф 1 гласи, че: „освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(58)
Съответно Комисията ще прецени дали оспорваната мярка изпълнява всички четири необходими условия, за да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1.
V.1.1. Предоставено предимство
(59)
Дадена мярка представлява държавна помощ, ако предоставя на получателите предимство, освобождаващо ги от такси, които по принцип трябва да бъдат поети от техните собствени бюджети.
(60)
Първоначално гръцките органи заявиха, че мярката е извън обхвата на правилата за държавна помощ, тъй като равнището на вноската, която всички работещи казина в Гърция трябва да плащат на държавата е еднакво - 80 % от стойността на всеки билет за вход, като се има предвид, че елементът на разлика в режимите идва от ценовата политика, предвидена от законодателството от 1994 г. и 1995 г., с което се определя цена за вход от 15 EUR в лицензираните съгласно Закон 2206/1994 казина.
(61)
Гръцките органи твърдят също така, че таксата за вход е само административна контролна мярка и не представлява данък, тъй като съгласно Решение № 4025/1998 на Държавния съвет определянето на цена за вход в казината има социален характер и не е данъчна мярка.
(62)
Преди всичко следва да се отбележи, че определянето на цените със Закон 2206/1994 не може да бъде описано просто като типична ценова политика, тъй като изглежда всички казина са свободни да таксуват клиентите с по-ниска цена за вход или дори да предоставят безплатен вход, въпреки че във всички случаи остават подчинени на задължението да плащат на държавата 80 % от стойността на издадения билет за вход, независимо колко в действителност е платил клиентът.
(63)
Във всеки случай, когато се прилагат правилата на ЕС за държавна помощ, няма значение дали мярката, предмет на оценка, е данък или мярка за ценообразуване, тъй като член 107 се отнася за помощ „под каквато и да било форма“, която предоставя предимство. Фактът, че нейната основна цел не е да генерира данъчен приход, сам по себе си не е достатъчен, за да създаде предпоставка такава мярка да не бъде определена като държавна помощ.
(64)
Дори да се приеме, че определянето на цена за вход в казината може да има социална цел, въпросът дали това представлява предимство, равнозначно на държавна помощ, трябва да бъде оценен от гледна точка на ефекта върху отделните предприятия, за да се определи дали някои предприятия участват с по-малък дял в публичните приходи. Предвид факта, че освобождаването от прилагане на общата цена за вход от 15 EUR е предоставено индивидуално на конкретни казина, и по-специално че налогът от 80 % следва да се плаща на държавата въз основа на по-ниската цена, която тези казина са длъжни да изискват (по принцип, вж. по-горе), налице е предоставено предимство на тези казина.
(65)
Комисията признава правото на държавите-членки да определят дадена мярка като данъчна или друга мярка съгласно националното си законодателство. Оценката на Комисията не е насочена по-никакъв начин към тълкуване на националното законодателство. При все това ефектът от тази мярка е възможността за редовно постоянно плащане на държавата на 80 % от цената на всеки билет за вход, издаден от всяко казино. Освен това Комисията отбелязва, че съгласно националното законодателство (по-специално Закон 2206/1994 и министерското решение от 1995 г.) дължимите суми следва да бъдат внасяни в съответната служба за данък върху приходите (47). Поради това, докато определението на мярката според националното законодателство остава незасегнати, Комисията е на мнение, че мярката има ефект, подобен на този от данъчна мярка. Съответно, единствено за целите на настоящото решение и на оценката съгласно правото на ЕС в областта на публичните помощи Комисията ще нарича мярката „данъчна мярка“, „данък“ или „данъчно облагане“.
(66)
Оценяваната мярка, а именно данъчната дискриминация в резултат на общия ефект от единния данък вход, наложен върху различни регулирани цени за вход, предоставя предимство на публичните казина в Гърция в сравнение с частните казина. Общият ефект от двете предприети от държавата действия е, че докато частните казина трябва да плащат на държавата данък вход от 12 EUR на човек (80 % от 15 EUR), публичните казина плащат само 4,80 EUR (80 % от 6 EUR). (48)
(67)
С тази мярка гръцката държава облекчава публичните казина от тежест, която те би трябвало да поемат, при положение че данъчното облагане е недискриминационно и неутрално по отношение на конкуренцията. По принцип в Гърция е въведено недискриминационно и неутрално по отношение на конкуренцията данъчно облагане със Закон 2206/1994 за създаване, организация, експлоатация и контрол на казината, с който се определя цена за вход от 15 EUR и дължим данък на държавата - 80 % от тази сума. Гръцката държава обаче не прилага тази недискриминационна и неутрална по отношение на конкуренцията система на данъчно облагане спрямо публичните казина (или частното казино „Thessaloniki“, което се третира по същия начин), и вместо това им е позволила да плащат само 4,80 EUR данък вход, като по този начин е облагодетелствала тези предприятия. Въпросните казина е трябвало да понасят по-лека данъчна тежест на посетител от общите си приходи. Общите им приходи включват не само приходи от вход (единствено от цената на билетите за вход), но и от другите им източници на доход като хазартни игри, настаняване, услуги, предоставяни от барове и ресторанти, представления и др.
(68)
Установена съдебна практика е концепцията за помощ да обхваща не само ползите, но и мерките, които в една или друга форма облекчават таксите, обикновено включени в бюджета на предприятието, и които по тази причина не са субсидии в строгия смисъл на думата, но са близки по характер и имат същия ефект (49). Такова предимство може да бъде предоставено чрез различни видове намаляване на данъчната тежест за предприятието, включително намаляване на данъчната основа.
(69)
В този случай казината „Corfu“, „Mont Parnès“ и „Thessaloniki“ (и казино „Rhodes“ до 1999 г.) (50) са получили предимство, подобно на намаляване на данъчната основа, тъй като, както беше обяснено по-горе, за тези казина има специални разпоредби, съгласно които данъкът, който плащат на посетител, е определен на по-ниско равнище от наложеното на другите казина.
(70)
Гръцките органи коментират, че клиентите пряко се облагодетелстват от по-ниската данъчна тежест. При все това, дори при положение че може да се твърди, че клиентите също са облагодетелствани в резултат от намалената данъчна тежест за вход, тъй като плащат по-ниска крайна цена, това не възпрепятства мярката да предоставя предимство на съответните предприятия, в този случай казината получатели, тъй като те плащат по-нисък по размер данък на посетител.
(71)
В свързаните с данъци дела е доказано, че освобождаването от данъци, които номинално се плащат от клиента, но се събират от доставчика, може евентуално да представлява държавна помощ, както могат да представляват такава помощ и други облекчения за клиентите при закупуване на определени стоки и услуги (51).
(72)
В съответствие с досегашната практика (52) Комисията смята, че намаленията на данъците за клиентите могат да представляват държавна помощ за предприятията, когато намалението зависи от използването на определена стока или услуга, предоставена от определено предприятие. Следователно аргументът, че клиентът се облагодетелства пряко, не е пречка да бъде констатирано наличие на държавна помощ.
(73)
Освен това, при положение че казината в Гърция спазват обичайната търговска практика да не таксуват входен билет и същевременно плащат данък вход на държавата (80 % от номиналната стойност на билета), предоставеното предимство на публичните казина от данъчната дискриминация е още по-голямо, тъй като разходът за допускане на клиент е значително по-висок за частните казина, където дължимият данък вход е 12 EUR, отколкото в публичните казина, които трябва да отчислят само 4,80 EUR от общите приходи от своята дейност.
(74)
Гръцките органи твърдят, че практиката да се предоставя безплатен вход в казината получатели в определени дни от седмицата е изключение. Тази практика обаче е специално предвидена в националното законодателство (министерското решение от 1995 г.). Гърция твърди, че практиката е предназначена за VIP лица или знаменитости, но Комисията има доказателства под формата на обществено достъпна информация, като листовки, предлагащи безплатен вход, разпространявани във вестници и в интернет, което показва, че безплатен вход се предоставя на всички клиенти в определени дни от седмицата всяка седмица като обичайна практика (казино „Thessaloniki“ например рекламира на своята интернет страница, че предоставя безплатен вход без прекъсване от неделя до четвъртък) (53). В такъв случай практиката за безплатен вход в казината получатели не изглежда изключение.
(75)
Гърция твърди, че практиката противоречи на националното данъчно право; Комисията посочва, че разрешението да се предоставя безплатен вход е изрично предвидено в националното законодателство относно казината и казината получатели очевидно се възползват от него.
(76)
Гърция твърди, че плащаните на държавата 80 % от цената на билета от собствените ресурси на казиното не се признават като продуктивни разходи и съгласно гръцкото данъчно законодателство не могат да бъдат приспаднати от приходите на дружеството, така че дружество, прилагащо такава практика, поема значителна данъчна тежест. Комисията е на мнение, че това разсъждение в действителност подкрепя твърдението на жалбоподателя, че поради значителната данъчна тежест в резултат от плащането на данък от собствените си приходи едно частно казино на практика не може да си позволи да предостави безплатен вход; това подкрепя аргумента, че е налице предимство за казината с по-ниска цена.
(77)
Гърция също така твърди, че тъй като казината запазват 20 % от неравностойната цена за вход, предимството се предоставя на казината с по-висока такса, което осигурява 3 EUR нетен приход, в сравнение с 1,20 EUR, получени от публичните казина. Този аргумент е подвеждащ, тъй като пренебрегва два факта от съществено значение за правилното разбиране на действителното антиконкурентно въздействие на мярката. От друга страна, фактът, че органите са определили по-ниско ниво на цените на билетите, включително данък вход, за някои казина, прави тези казина по-привлекателни за клиентите и това i) отклонява търсенето от модела, който би преобладавал, ако казината се конкурираха само според собствените си качества въз основа на индивидуалния обхват и качество на предлаганите услуги, и ii) ако се приеме, че всички останали условия са еднакви, това увеличава изкуствено броя на посетителите. От друга страна, както беше обяснено по-рано, приходите от вход са само ограничен дял от общите приходи, които привлеченият от казиното клиент генерира за предприятието, и от които казината трябва да плащат данък вход.
(78)
На последно място фактът, че данъчната дискриминация предоставя предимство, се признава в самите национални разпоредби в тази връзка. Както съобщават гръцките органи, на казино „Thessaloniki“ е позволено да взема по-ниска такса вход и да плаща по-нисък данък въз основа на Законодателния декрет от 1953 г., според който на предприятия, учредени с чуждестранен капитал, следва да бъде позволен най-благоприятният режим, определен за местните предприятия. Въпреки че гръцките органи отстояват мнението, че разглежданата мярка не предоставя предимство, те прилагат този законодателен акт по отношение на казино „Thessaloniki“ въз основа на това, че това е най-благоприятният режим, предоставен на местните предприятия, за разлика от по-тежкия, прилаган за частните казина.
(79)
От друга страна, гръцките органи и казино „Mont Parnès“ насочват вниманието към други различия между казината по отношение на данъчни или регулаторни мерки, които според тях са в полза на жалбоподателя „Loutraki“ и по този начин компенсират евентуалните предимства, от които се възползват получателите в резултат на по-ниската цена за вход (54). Комисията е на мнение, че твърдението, че една мярка (разлика в общото данъчно облагане) трябва да бъде компенсация за друга (разлика в цените за входни билети и съответно налагане на специален данък) не може да бъде приета като аргумент в подкрепа на становището, че оценяваната мярка не представлява помощ. Във всеки случай, както вече беше споменато, тези аспекти са различни от оценяваната мярка и са извън обхвана на настоящото решение (вж. параграф 46).
(80)
Комисията стига до заключението, че оценяваната мярка, а именно данъчната дискриминация в резултат на общия ефект от прилагането на единен данък вход към различни регулирани цени, предоставя предимство за казината с по-ниски цени.
V.1.2. Публични ресурси и участие на държавата
(81)
Посоченото по-горе предимството може да се припише на държавата и се финансира с публични ресурси.
(82)
Както беше обяснено по-горе, данъчната дискриминация е в резултат на поредица от административни актове, укази и нормативни разпоредби, приети от гръцката държава, включително по-специално: Закон 2206/1994; Министерското решение от 1995 г.; Закон 3139 от 30 април 2003 г.; Законодателен декрет 2687/1953; решенията на главния секретар на EOT (който управлява публичните казина), издадени в съответствие със Закон 1624/1951 и Декрет 4109/1960, а именно Решение № 535633 на EOT от 21 ноември 1991 г., с което се определя цена за вход в казино „Mont Parnès“ в размер на 2 000 GRD, и Решение № 508049 на EOT от 24 март 1992 г., с което се определя цена за вход в казината „Corfu“ и „Rhodes“ в размер на 1 500 GRD (в случая на „Corfu“ по-късно цената е променена на 2 000 GRD с Решение № 532691 от 24 ноември 1997 г.); както и на лицензите, предоставени на всяко от казината съгласно националното законодателство, в които се потвърждава съответната цена за вход и задължението за плащане на 80 % от цената, приложима за всяко конкретно казино.
(83)
Освен това данъчната дискриминация се финансира с публични ресурси. Ако държавата пропусне приходи, които би трябвало да събере от дадено предприятие при нормални обстоятелства, съответната мярка се финансира с публични ресурси.
(84)
По отношение на данъците предоставеното предимство на публичните казина в този случай е в резултат на изкуственото намаляване на данъчната основа, върху която се начислява 80 % данък вход, от обща номинална стойност 15 EUR за входен билет до 6 EUR при публичните казина.
(85)
Съдът постанови, че такова дискриминационно намаляване на данъчната основа води до загуба на данъчни приходи за държавата, което е равностойно на използване на публични ресурси в съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС (55). Като цяло в оценявания случай гръцката държава пропуска данъчни приходи от публичните казина в размер на 7,20 EUR на посетител, което представлява разликата между данъка в размер на 12 EUR на посетител, плащан на държавата от частните казина, и данъка в размер на 4,80 EUR на посетител, плащан на държавата от публичните казина. При оценката на предимството, получено от всяко казино получател, обаче могат да бъдат взети предвид някои изменения (обяснени по-подробно в раздел V.4 „Количествено изражение и възстановяване“: по-специално, изглежда, че до 2000 г. „Mont Parnès“ и „Corfu“ не са плащали никакъв данък вход на държавата, така че в този случай предимството възлиза на данъка от 12 EUR на посетител, плащан на държавата от частните казина).
(86)
Гърция твърди, че тъй като казината, прилагащи по-ниска цена, могат да привлекат повече клиенти, не е сигурно, че държавата пропуска приходи. Гърция е на мнение, че поради това мярката не представлява държавна помощ.
(87)
Както вече беше споменато в решението за откриване на процедурата, Комисията не приема този аргумент. В съответствие с досегашната си практика (56) Комисията счита, че фактът, че дадено намаление на данък по отношение на определени данъкоплатци може да доведе до увеличение на цялостното ниво на приходите, събрани чрез този данък, не означава непременно, че мярката не е финансирана от публични ресурси.
(88)
Аргументът на гръцките органи е погрешен по отношение на това, че критерият за сравнение, по който изпитват въздействието от данъчната дискриминация върху публичния бюджет, е повлиян от съдържащото се в мярката предимство. В доводите си гръцките органи вземат предвид динамичния ефект от намаление на цените, който би могъл да увеличи търсенето и в крайна сметка събрания данък, тъй като събраният данък е пропорционален на броя на посетителите. Но това сравнение е неточно, защото причината за нарастване на търсенето е самата неравнопоставеност, създадена от предимството, а именно фактът, че е налице по-ниска цена и от там по-ниска данъчна тежест на посетител.
(89)
Във всеки случай гръцките органи не представиха никакви доказателства, че чрез схемата за различни цени общите данъчни приходи от данък вход за казината се увеличават в максимална степен. Ако Комисията трябваше да приеме доводите, че намаляването на цената за вход на 6 EUR води до увеличаване на събирания данък, данъчните приходи щяха да са увеличени в максимална степен, ако всички билети за вход във всички казина, публични и частни, струват 6 EUR, което противоречи на гръцкото становище, че до това положение се достига в резултат на данъчната дискриминация, възникнала от различните цени.
(90)
Следователно оспорваното предимство е финансирано с публични ресурси.
V.1.3. Селективност
(91)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, за да представлява дадена мярка държавна помощ, тя трябва да бъде конкретна или селективна, тоест да поставя в по-благоприятно положение „определени предприятия или производството на някои стоки“.
(92)
Съгласно съдебната практика на Съда (57), „що се отнася до оценката на условието за селективност, което е съставна част от концепцията за държавна помощ, от установената съдебна практика става ясно, че член 87, параграф 1 от ДЕО [настоящ член 107, параграф 1 от ДФЕС] изисква оценка на всяка помощ под каквато и да било форма съгласно конкретна законова схема, която „поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки“ в сравнение с други предприятия, които са в правно и фактическо положение, съвместимо по смисъла на преследваната цел от въпросната система“ (58). Според постоянната съдебна практика на Съда в член 107, параграф 1 от ДФЕС не се прави разлика между причините или целите на държавната помощ, а те се определят въз основа на резултатите си (59). Съгласно опита на Комисията и съдебната практика на ЕС в данъчните спорове съответното селективното предимство може да възниква в резултат на изключение от данъчните разпоредби от законодателен, регулаторен или административен характер или от дискреционна практика на данъчните органи. От друга страна, селективният характер на дадена мярка може да бъде обоснован от „характера или общата схема на системата“ (60) и в такъв случай може да бъде счетено, че мярката не представлява държавна помощ.
(93)
На първо място Комисията констатира, че в случая, който се оценява, общата данъчна система е системата, която по принцип се прилага по отношение на всички казина, и е предвидена в Закон 2206/1994 и в решението на Министерския съвет за нейното прилагане от 1995 г. (факт, потвърден от гръцките органи; вж. параграф 19).
(94)
На второ място Комисията констатира, че въпросната мярка е в нарушение на общата данъчна система. Както е потвърдено от гръцките органи, специалните разпоредби, които се прилагат по отношение на публичните казина (и за частното казино „Thessaloniki“), се считат за изключения от общите разпоредби на Закон 2206/1994 и решението на Министерския съвет за неговото прилагане от 1995 г. (вж. по-горе параграф 19 и следващите).
(95)
Комисията посочва, че изискването да се плаща 80 % от цената за вход не се е прилагало по отношение на казината „Mont Parnès“ и „Corfu“ до 2003 г. Както бе отбелязано по-горе, изискването е започнало да се прилага по отношение на казината „Thessaloniki“ и „Rhodes“ след лицензирането им съгласно Закон 2206/1994, както следва - „Thessaloniki“ през 1995 г. и „Rhodes“ през 1996 г. Цената за вход от 6 EUR се запазва до настоящия момент за „Mont Parnès“ и „Thessaloniki“ и е останала 6 EUR до приватизацията на „Corfu“ през август 2010 г. и на „Rhodes“ през 1999 г. Изискването за плащане на 80 % и цената от 15 EUR за вход са станали обаче задължителни по закон за другите казина през 1995 г. и се изпълняват от този момент насам.
(96)
Поради това Комисията счита, че мярката е селективна.
(97)
На трето място Комисията констатира, че селективният характер на дадена мярка може да бъде обоснован от „характера или общата схема на системата“, тоест от степента, до която изключенията от данъчната система или разграниченията в рамките на системата възникват пряко от основните или от ръководните принципи на системата в съответната държавата-членка (това е третата стъпка от анализа на селективността). В съответствие с установената съдебна практика на Съда (61) Комисията счита, че мерки, създаващи разграничаване между предприятията, не представляват държавна помощ, когато това разграничаване произтича от характера и общата схема на системата на облагане, към която принадлежат. Тази обосновка въз основа на характера или цялостната структура на данъчната система отразява съответствието на конкретна данъчна мярка на присъщата логика на данъчната система като цяло. От друга страна, при практиката на Комисията и съдебната практика на Съда се използва тясно ограничен подход при такъв тип обосновка. Основанието, на което се позовават, трябва да е присъщо на данъчната система.
(98)
Гръцките органи заявяват, че индивидуалните особености на всяко едно казино са различни и че цените за вход са определени във връзка с тях, като целта е да се определи цена, която да възпира лица с ниски доходи да участват в хазартни игри.
(99)
Комисията не може да приеме тези аргументи. Доводът, че размерът на цената е определен и обоснован въз основа на особеностите на всяко едно казино, като целта е да се възпрат лица с ниски доходи да участват в хазартни игри, е несъвместим с факта, че и двете казина „Mont Parnès“ и „Thessaloniki“, които прилагат цена от 6 EUR, са в близост до големи населени места. Този довод е несъвместим и с разпоредбата, която изрично позволява допускането на клиенти без заплащане, при условие че 80 % от цената така или иначе се плаща на държавата.
(100)
Комисията констатира също така, че не е ясно защо тази по-ниска цена е необходима специално в случая с тези казина, а не се налага по отношение на останалите. Гръцките органи не обясняват икономическите изчисления за определяне на по-ниската цена за вход от 6 EUR вместо друга междинна сума или, ако се приеме, че все пак има специфични особености - които според Гърция се състоят главно в географското местоположение на конкретното казино - защо всички казина получатели са задължени да прилагат еднаква цена за вход (като общо правило, вж. по-горе) вместо цена, определена според тяхната индивидуална ситуация. Например, ако се твърди, че по-ниската цена за вход е обоснована от фактори, характерни за географското местоположение на всяко едно казино, тази причина по никакъв начин не може да се отнесе към казино „Thessaloniki“, което се ползва от този режим не във връзка с географското си местоположение, а във връзка с национална разпоредба, която позволява на предприятия, създадени с чуждестранен капитал, възможно най-благоприятния режим, прилаган спрямо местните предприятия. Следователно при определяне на цената за вход в казино „Thessaloniki“ неговото географско местоположение изглежда не е взето под внимание в нито един момент. Като друг пример казино „Corfu“ е започнало да прилага цена от 15 EUR за вход след приватизацията си през август 2010 г. Гръцките органи не обясниха по задоволителен начин защо специалните условия, посочени по-горе, вече не се прилагат и съответно защо по-ниската цена на билетите за вход вече не е била необходима.
(101)
Комисията заключава, че селективният характер на мярката, предмет на оценка, не се обосновава от характера или от общата схема на системата. Комисията счита, че оспорваната мярка включва елемент на дискриминация под формата на намаляване на данъчната основа, което води до създаване на данъчно предимство в полза на отделни избрани казина, и че тази дискриминация не се обосновава от логиката на съответната обща данъчна система в Гърция.
(102)
Комисията прави заключение, че е изпълнен критерият за селективност за целите на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
V.1.4. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията
(103)
Дадена мярка представлява държавна помощ, ако засяга конкуренцията и търговията между държавите-членки. Независимо от правния статут на получателя или от начините на финансиране този критерий предполага, че получателят на средства по мярката извършва стопанска дейност.
(104)
Съгласно съдебната практика на Съда „за целта на категоризирането на дадена национална мярка като забранена държавна помощ, не е необходимо да се установи, че помощта има реално въздействие върху търговията между държавите-членки и че конкуренцията е действително нарушена, а само да се провери дали е възможно помощта да засегне тази търговия и да наруши конкуренцията. По-конкретно, когато помощ, предоставена от дадена държава-членка, укрепва позицията на едно предприятие в сравнение с другите предприятия, конкуриращи се в търговията в рамките на Общността, то тази търговия трябва да бъде считана за засегната от помощта. … Освен това не е необходимо самото предприятие получател да извършва търговска дейност в рамките на Общността. Помощ, предоставена от държава-членка на дадено предприятие, може да помогне за поддържане или разрастване на дейността в рамките на държавата и в резултат на това предприятия, създадени в друга държава-членка, имат по-малък шанс да навлязат на пазара на въпросната държава-членка“ (62). Освен това съгласно установената съдебна практика (63), за да се счита, че дадена мярка нарушава конкуренцията и засяга търговията между държавите-членки, е достатъчно получателят на помощта да се конкурира с други предприятия на пазари, отворени за конкуренция в рамките на вътрешния пазар (64). Комисията счита, че условията, определени в съдебната практика, са налице в конкретния случай поради следните причини.
(105)
Оспорваната мярка облекчава данъците, които получателят трябва да плаща в сравнение с другите казина в Гърция, като по този начин засилва относителната им финансова позиция и увеличава печалбата от инвестициите им в сравнение с положението, което би възникнало, ако се основават само на собствените си качества.
(106)
Както вече бе споменато, съгласно установената съдебна практика критерият, че помощта трябва да може да засяга търговията, е изпълнен, ако предприятието получател извършва стопанска дейност, която включва търговия между държавите-членки. За да се направи заключението, че е засегната търговията в рамките на Общността, е достатъчно помощта да укрепва позицията на предприятието в сравнение с тази на други дружества, конкуриращи се в търговията в рамките на Общността. Помощта може да е относително малка по размер, предприятието получател може да е средно по мащаб или неговият дял от пазара на Общността да е много малък, а би могло и получателят да не извършва износ или да изнася почти цялата си продукция извън пазара на Европейския съюз - нито едно от тези неща по никакъв начин не променя този извод (65).
(107)
Гърция твърди, че местоположението на казината и разстоянията между тях означава, че всяко обслужва определен местен пазар и следователно мярката не може да наруши конкуренцията или да засегне търговията между държавите-членки. Съгласно съдебната практика обаче не съществува праг, който да определя действителното или потенциалното въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите-членки и поради това критерият за приложимостта на член 107, параграф 1 не зависи от местния или регионалния характер на предоставените услуги, нито от обхвата на сферата на въпросната дейност (66).
(108)
Гърция твърди също така, че пазарът на хазартни игри не е хармонизиран между държавите-членки, които следователно са свободни да го регулират на национално ниво. Гърция цитира съдебната практика на Съда, която позволява ограничаване на единния пазар за хазартни услуги с цел защита на потребителите от измама и престъпления (67).
(109)
Комисията напълно уважава правото на държавите-членки да определят целите на своите политики в сферата на хазарта, при условие че всички ограничения на свободата за предоставяне на услуги са уместни за постигане на набелязаните цели, не надхвърлят границата на необходимото за постигането им и се прилагат по недискриминационен начин. При все това Комисията не е съгласна с извода, че въпросната мярка не може да наруши конкуренцията и че не засяга търговията между държавите-членки.
(110)
Операторите в тази икономическа сфера на дейност често са международни групи хотели (68), конкуриращи се помежду си, чиито решения да инвестират в казина или в други хотелски съоръжения могат да бъдат засегнати от мярката, тъй като тя оказва влияние върху относителната рентабилност на групите и техните инвестиции. Казината често се отбелязват в туристическите дестинации, което показва, че наличието на казино може да привлече туристите да посетят Гърция. Министерството, което отговаря за казината в Гърция, е Министерството на туризма. Комисията отбелязва също така, че има и известно трансгранично движение на клиенти. Казината работят и в трансгранични условия - например казина, които предоставят подобни услуги на круизни кораби, свързващи Гърция с Италия и с други дестинации. В по-общ план лицата, които желаят да участват в хазартни игри, биха могли да избират дали да правят това в казино или по интернет. Хазартът по интернет е международен бизнес и участниците в Гърция могат да получат достъп до такъв вид услуги, предоставяни от оператори в други държави-членки. Всъщност хазартът по интернет е предмет на решението, на което се позовава Гърция (вж. параграф 108). Гръцките органи оспорват възможността за конкуренция с други форми на хазарт, цитирани в решението за откриване на процедурата, като посочват, че хазартът по интернет е незаконен в Гърция. При все това въпреки настоящата законодателна уредба в Гърция гръцките органи сами признават че хазартът по интернет е придобил „неконтролируеми размери“ (69). Трябва да се направи позоваване и на решението на Съда по дело Комисия/Гърция C-65/05, в което Съдът постанови, че Закон 3037/2002, предвиждащ забрана на хазарта по интернет в Гърция, поставя необосновано ограничение пред свободното създаване на дружества и пред свободното предоставяне на услуги (70).
(111)
Освен това общата икономическа криза засяга навиците на потребителите и средствата, с които разполагат за развлечения, като например ползването на услугите на казината. В този конкретен смисъл разграничаването в цените за вход има дори още по-силно неблагоприятно въздействие върху избора на потребителите и така дори е по-вероятно да се наруши конкуренцията на пазара на казината.
(112)
Органите и „Mont Parnès“ твърдят, че дори да се приеме, че намалената цена за вход от 6 EUR може да е повлияла или все още да повлияе на решението на дадено чуждестранно дружество дали да инвестира в казино в Гърция, чуждестранното дружество винаги би могло да се възползва от Законодателен указ 2687/1953; Комисията отбелязва, че прилагането на указа не се извършва автоматично и всъщност би позволило по-благоприятен режим за казината получатели (т.е. по-ниската цена за вход от 6 EUR) да бъде предоставен и на други предприятия. Така тази мярка може да задълбочи дори в по-голяма степен данъчната дискриминация, която се оценява тук Освен това Комисията отбелязва, че макар други казина да са могли да се позоват на Законодателен указ 2687/1953, ако са внесли капитал от чужбина и са подали заявление в указания срок, неговото прилагане е предмет на специфични произволни правила, което го превръща в селективна мярка. Единственият друг пример за потенциалното прилагане на закона, представен на вниманието на Комисията, се отнася за казиното на о. Сирос, което е подало заявление, но е получило отказ, тъй като заявлението е подадено след внасяне на чуждия капитал, а не преди това.
(113)
Освен това при приватизацията на казино „Mont Parnès“ договорът за продажба предвижда конкретно възможността за лиценз за второ казино в същия регион. Несъмнено вероятността за инвестиции в подобна дейност би зависила от условията за конкуренция със съществуващия оператор. Тъй като не може да се изключи възможността, че казината могат да се конкурират със сходни предприятия в други държави-членки, условието в член 107, параграф 1 от ДФЕС трябва да бъде счетено за изпълнено.
(114)
Комисията прави заключение, че оспорваната мярка може да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите-членки, като потенциално подобрява оперативните условия на получателите, участващи пряко в стопанска дейност и задължени да плащат този данък вход за казината в Гърция.
V.1.5. Заключение
(115)
Комисията заключава, че критериите за наличието на помощ по смисъла на член 107 от ДФЕС са изпълнени и че мярката представлява държавна помощ в полза на казината с по-ниска цена за вход. Това са казината „Mont Parnès“, „Corfu“, „Thessaloniki“ и „Rhodes“. Комисията разбира, че казино „Rhodes“ вече не е получател, тъй като е прекратило налагането на по-ниска цена за вход, след като е приватизирано през април 1999 г. Комисията счита, че нито гръцките органи, нито „Mont Parnès“ са представили някакви доказателства, които да са достатъчни за промяна на това заключение.
V.2. Съвместимост на държавната помощ
(116)
Както е заявено в решението за откриване на процедурата, Комисията счита, че мярката не отговаря на нито едно от изключенията, описани в член 106 или в член 107 от ДФЕС.
(117)
До момента Гърция твърди, че не става въпрос за държавна помощ и не е предложила никакъв аргумент, с който да покаже защо определена помощ може да е съвместима.
(118)
Както беше обяснено по-горе, Комисията признава правото на държавите-членки да регламентират хазарта на своята територия при спазване на законодателството на ЕС и приема, че такова регламентиране, целящо да контролира и да ограничава хазарта, е законосъобразна цел на обществения ред. От друга страна, дори ако все пак това е била целта на помощта, Комисията не счита, че тя попада в приложното поле на член 106, параграф 2 от ДФЕС. Така или иначе, както беше отбелязано по-горе, аргументът, че мярката има за цел да ограничи хазарта, не може да се съвмести с факта, че казината, прилагащи 6 EUR за вход, са разположени най-близо до основни населени места в Гърция. Това не може да се съвмести и с изричната разпоредба, която позволява на казината да допускат клиенти без заплащане, предвид факта, че 80 % от цената така или иначе се внася в държавата.
(119)
Изключенията, предвидени в член 107, параграф 2 от ДФЕС, които се отнасят за помощи със социален характер, предоставени на отделни потребители, помощи за отстраняване на щети, причинени от природни бедствия или извънредни събития, и помощи, предоставяни на отделни региони на Федерална република Германия, не са приложими в този случай.
(120)
Изключението, предвидено в член 107, параграф 3, буква а), което допуска отпускането на помощи за насърчаване на икономическото развитие на региони, където жизненото равнище е необичайно ниско или където има високо равнище на безработица, също е неприложимо, тъй като мярката, предмет на оценка, не съдържа условие получателите да извършват някаква дейност в региони със специални условия (71).
(121)
По същия начин оспорваната мярка не може да бъде считана за насърчаваща изпълнението на проект от общоевропейски интерес или че е насочена към преодоляване на сериозни затруднения в гръцката икономика, както е предвидено в член 107, параграф 3, буква б). Освен това мярката няма за цел да насърчава културата и опазването на наследството, както е предвидено в член 107, параграф 3, буква г).
(122)
Оспорваната мярка на последно място трябва да се разгледа по смисъла на член 107, параграф 3, буква в), с който се урежда разрешаването на помощи, имащи за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговията до степен, която противоречи на общия интерес. Трябва обаче да се отбележи, че оспорваната мярка не попада в никой от случаите, за които Комисията приема, че се отнася тази буква, или в насоките или рамките, определящи условията, при които даден вид помощи могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар.
(123)
Оспорваната мярка представлява оперативна помощ, която изкуствено засилва конкурентната позиция на определени предприятия в сравнение с други подобни предприятия и която не зависи от извършването от страна на получателите на някакво конкретно действие, насочено към постигането на цели на политика от общ интерес.
(124)
По-конкретно, предимството, предоставено от оспорваната мярка, не е свързано с инвестиции, със създаване на работни места или с конкретни проекти. Мярката само облекчава въпросните предприятията от таксите, които по принцип се плащат от подобни предприятия, и поради това трябва да бъде считана за оперативна помощ. Като общо правило, оперативната помощ не отговаря на критериите на член 107, параграф 3, буква в), тъй като нарушава конкуренцията в секторите, в които се отпуска, и същевременно поради своята същност не може да постигне нито една от целите, предвидени в тази разпоредба (72). Въпреки че по изключение такава помощ може да бъде предоставена в региони, които са допустими съгласно изключението в член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, и въпреки че определени региони в Гърция са допустими по този член, Комисията има сериозни съмнения дали критериите, които биха позволили подобна оперативна помощ да бъде считана за съвместима, са изпълнени в този случай. В стандартната практика на Комисията такава помощ не може да бъде считана за съвместима с вътрешния пазар, тъй като тя не улеснява развитието на никакви дейности или икономически региони, не е ограничена във времето, не е планирано постепенно намаляване и не е пропорционална на това, което е необходимо, за да се разреши конкретен икономически проблем на въпросните региони.
(125)
Трябва да се направи заключение, че мярката, предмет на оценка, е несъвместима с вътрешния пазар.
V.3. Законосъобразност на помощта
(126)
Както е заявено в решението за откриване на процедурата, първите закони, пораждащи данъчната дискриминация между казината, са от 1994 г. и 1995 г. и съобразно с това Комисията разгледа въпроса дали мярката в нейната цялост представлява „съществуваща помощ“ по смисъла на член 108, параграф 1 от ДФЕС.
(127)
Данъчната дискриминация е била въведена незаконно - тоест от гледна точка на законодателството на ЕС относно публичните помощи - когато през 1995 г. гръцките органи решиха да освободят определени казина от общото правило, произтичащо от Закон 2206/1994 и от Министерското решение от 1995 г. По-конкретно, гръцките органи разрешиха на публичните казина „Mont Parnès“, „Corfu“ и „Rhodes“ да продължат да налагат по-ниска цена за вход от 6 EUR вместо стандартната цена от 15 EUR и през 1995 г. също така специално предоставиха такъв по-благоприятен режим на казино „Thessaloniki“ съгласно Законодателния указ за чуждестранния капитал от 1953 г. Стандартната сума от 15 EUR беше наложена и действително е била спазвана от останалите пет частни казина, създадени и лицензирани съгласно Закон 2206/1994 от 1995 г. Освен това съгласно Закон 3139/2003 по-ниската цена за вход от 6 EUR специално се запази за казината „Mont Parnès“ и „Corfu“, което доведе до незаконно удължаване и утвърждаване на данъчната дискриминация. Казино „Thessaloniki“ се облагодетелства в резултат на дискриминацията, тъй като се ползва със същия режим като „Mont Parnès“ и „Corfu“, което е потвърдено с Указ 290/1995 на президента, издаден съгласно закона от 1953 г., както беше обяснено по-горе. Разпоредбите, които се прилагат за „Thessaloniki“, са тясно свързани с тези, прилагани за „Mont Parnès“ и „Corfu“. Гръцките органи съобщиха, че въпросът с цената за вход е бил повдигнат след 1995 г. и че управителят на казино „Thessaloniki“ е отправил молба цената в „Thessaloniki“ да бъде определена в същия размер като тази в „Mont Parnès“, а именно 6 EUR; след получаване на мнение от Държавния правен съвет (становище 631/1997) молбата му е била приета (73). Следователно може да се допусне, че ако режимът за „Mont Parnès“ и „Corfu“ беше променен през 2003 г., така че да бъдат задължени да прилагат цена от 15 EUR, тогава режимът за казино „Thessaloniki“ също щеше да бъде променен. Това обаче не се е случило и данъчната дискриминация е била запазена съгласно националните разпоредби.
(128)
Комисията никога не е била уведомявана и не е одобрявала никоя от гореописаните мерки, облагодетелствали конкретните казина, и със сигурност това не е извършено съгласно правилата на ЕС за публичните помощи.
(129)
Член 15 от Процедурния регламент (74) гласи, че правомощията на Комисията за възстановяване на помощ подлежат на давностен срок от 10 години. Давностният срок започва да тече в деня, в който неправомерната помощ бъде предоставена на получателя, било то като индивидуална помощ или като помощ по схема за помощи. Всяко действие, предприето от Комисията или от дадена държава-членка, която действа по искане на Комисията, по отношение на неправомерната помощ, прекъсва давностния срок. След всяко прекъсване срокът започва отново да тече. Давностният срок спира да тече, ако решението на Комисията е предмет на производство, висящо пред Съда на Европейския съюз. Всяка помощ, чийто давностен срок е изтекъл, се счита за „съществуваща помощ“. От друга страна, съгласно член 1, буква в) от същия регламент всички изменения на „съществуваща помощ“ представляват „нова помощ“.
(130)
Комисията констатира, че съгласно съдебната практика на съдилищата на ЕС „давностният срок, предвиден в член 15 от регламента за установяване на подробни правила за държавната помощ … по никакъв начин не изразява общ принцип, при който новата помощ се превръща в съществуваща помощ, а само изключва възможността за възстановяване на помощ, установена повече от 10 години преди Комисията да се намеси за първи път“ (75).
(131)
В настоящия случай нито Комисията е предприемала действие, нито Гърция е действала по искане на Комисията до 2009 г. Комисията предприема действие на 21 октомври 2009 г., когато препраща жалбата на Гърция и отправя искане към нея да поясни повдигнатите въпроси.
(132)
Следователно всяка помощ съгласно тази мярка, предоставена на 21 октомври 1999 г. или след тази дата (което е десет години преди датата, на която Комисията препраща жалбата на гръцката държава и отправя запитване за информация), е нова и неправомерна помощ, влязла в сила без предварително уведомление или решение на Комисията при спазване на член 15 от процедурния регламент относно възстановяването на помощта, както е обяснено подробно по-долу.
V.4. Количествено изражение и възстановяване на помощта
(133)
Оспорваната мярка е била въведена без предварително уведомяване на Комисията съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС. Следователно мярката представлява неправомерна помощ.
(134)
Член 14 от Процедурния регламент гласи, че когато се установи, че неправомерно предоставена държавна помощ е несъвместима с вътрешния пазар, помощта трябва да бъде възстановена от получателя, освен ако това не противоречи на общ принцип на правото. Възстановяването на помощта има за цел да възстанови конкурентното положение, съществувало преди предоставянето на помощта, доколкото това е възможно. Нито един от аргументите на гръцките органи или на „Mont Parnès“ не оправдават неспазването на този основен принцип.
(135)
Член 14, параграф 1 от процедурния регламент гласи, че „Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността“. В съдебната практика на Съда и практиката на Комисията във връзка с вземането на решения е установено по-специално, че дадено определение за възстановяване на помощ би нарушило общия принцип на правото на ЕС, ако с действията си Комисията е създала оправдани правни очаквания от страна на получателя, че помощта е предоставена съгласно правото на ЕС (76).
(136)
В определението на Първоинстанционния съд по дело Forum 187 asbl/Комисия е постановено, че „право да разчита на принципа за защита на оправданите правни очаквания има всяко лице в ситуация, в която органите на Общността са го накарали да има основателни очаквания. При все това дадено лице не може да пледира за нарушаване на принципа, освен ако не са му били дадени конкретни уверения от страна на администрацията … По същия начин, ако даден разумен и съзнателен оператор е могъл да предвиди приемането на мярка на Общността, която вероятно би засегнала интересите му, той не би могъл да пледира за този принцип, ако мярката е приета“ (77).
(137)
Гръцките органи и „Mont Parnès“ твърдят, че всяко възстановяване на помощта в случая би било в противовес с принципа за оправданото доверие на гражданите в контекста на решение, прието от гръцкия Държавен съвет съгласно националното законодателство. Комисията констатира, че това е стъпка, предприета от националните органи, а не от органите на ЕС в рамките на съдебната практика, цитирана по-горе. Освен това решението на Държавния съвет се е основавало единствено на националното законодателство и в него не се разглеждат никакви въпроси за държавна помощ, нито класифицирането на мерки като публични помощи. Поради това Комисията не може да освободи страните от възстановяване на помощта въз основа на тези аргументи.
(138)
Гърция и „Mont Parnès“ твърдят, че „Loutraki“ се е забавило преди да подаде жалба до Комисията и по този начин е нарушило принципа, че не трябва да се злоупотребява с дадено право. Комисията заявява, че закъснението от страна на жалбоподателя по никакъв начин не може да попречи на възстановяването на неправомерната помощ, като се има предвид десетгодишният давностен срок, предвиден в член 15 от Процедурния регламент.
(139)
Съобразно с това Комисията не може да приеме аргументите, изложени от гръцките органи и „Mont Parnès“, за освобождаване от възстановяване на помощта по изключение.
(140)
Както е обяснено в настоящото решение, националните мерки от 1994 г. и 1995 г. налагат както изискването да се плаща на държавата 80 % от стойността на входните такси, така и стандартна цена от 15 EUR за входен билет за всички казина. От друга страна, нито изискването за плащане на 80 %, нито стандартната цена от 15 EUR са се прилагали за казината получатели, въпреки че и двете изисквания се прилагат за останалите казина от 1995 г. насам и се осъществяват на практика оттогава (всички частни казина получават лиценз през 1995 г. или през 1996 г. и започват да прилагат мярката по това време с изключение единствено на „Thessaloniki“). Тъй като данъчната дискриминация, породена от разликата в цените на входните билети и свързаните с нея плащания на 80 % на държавата, е започнала всъщност през 1995 г., може да се счита, че периодът, през който помощта е била предоставяна, е започнал през 1995 г.
(141)
Съгласно заключението, до което се стига в раздел V.3 „Законосъобразност на държавната помощ“, Комисията счита, че поради давностния срок от 10 години, предвиден в член 15 от Процедурния регламент, се изключва възстановяване на каквато и да е помощ, предоставена преди 21 октомври 1999 г.
(142)
Определянето на сумата за възстановяване трябва да се основава на факта, че, както е обяснено в настоящото решение (вж. също параграф 85), гръцката държава се е отказвала от приходи от данъци от публичните казина в размер на 7,20 EUR на входен билет, което представлява разликата между данъка от 12 EUR на входен билет, плащан на държавата от частните казина, и данъка от 4,80 EUR на входен билет, плащан на държавата от публичните казина.
(143)
При определянето на сумата, която да бъде възстановена от всяко казино, трябва обаче да се вземат под внимание определени аспекти, свързани със ситуацията на всяко отделно казино, както е обяснено по-долу:
-
Както бе обяснено в настоящото решение, изискването 80 % от цената за входен билет да се плащат на държавата, наложено с министерско решение от 1995 г., се е прилагало както за казино „Corfu“, така и за „Mont Parnès“ от датата, на която са били лицензирани съгласно Закон 2206/1994, т.е през 2003 г. съгласно Закон 3139/2003. От друга страна, от края на 2000 г. до лицензирането му през 2003 г. предприятието ETA е започнало доброволно да внася в държавата 80 % от цената на входните билети (като тази цена е 6 EUR) (78). От тази информация, предоставена от гръцките органи и предмет на по-нататъшни констатации, които гръцките органи биха могли да направят (потвърждаващи или противоречащи на горното), може да се направи заключение, че до 2000 г. не е плащан никакъв данък вход, дори на по-ниската стойност (80 % от 6 EUR). Следователно през първия период (от 21 октомври 1999 г. до края на 2000 г.) сумата, която трябва да бъде възстановена, трябва да се определи въз основа на сумата от 12 EUR, която е пълният размер на данъка, плащан от частните казина по времето, когато публичните казина изобщо не са плащали никакъв данък, умножена по броя на издадените билети през този период.
-
Казино „Thessaloniki“ е било лицензирано съгласно Закон 2206/1994 през 1995 г. (79) Изискването за плащане на държавата на 80 % от цената на билетите за вход се прилага за казино „Thessaloniki“ от лицензирането му през 1995 г. „Thessaloniki“ прилага по-ниската цена от 6 EUR за вход, каквато е в казината „Mont Parnès“ и „Corfu“. Сумата, която трябва да се възстанови от „Thessaloniki“, следва да бъде изчислена, като се умножи броят на издадените билети от 21 октомври 1999 г. насам по 7,20 EUR.
-
Казино „Rhodes“ е било лицензирано съгласно Закон 2206/1994 през 1996 г. От този момент то е започнало да продава входните билети на цена от 6 EUR, но я променя на 15 EUR след приватизацията си през април 1999 г. От коментарите, направени по време на официалното разследване, Комисията разбира, че казино „Rhodes“ е престанало да бъде получател по тази мярка след приватизирането си през април 1999 г., така че възстановяването на помощ от това казино не може да бъде осъществено поради давностния срок, предвиден в член 15 от Процедурния регламент.
(144)
Комисията не разполага с достатъчно данни, за да може да определи с точност сумите, които следва да бъдат възстановени от всяко казино получател. Нито една разпоредба от законодателството на ЕС обаче не изисква от Комисията да определя точния размер на помощта, която да бъде възстановена, когато нарежда възстановяване на държавна помощ, несъвместима с вътрешния пазар. Достатъчно е решението на Комисията да включва информация, която дава възможност на държавата-членка и на предприятието получател да определят размера сами без излишни затруднения. По тази причина Комисията има законно право да се ограничи до това да изтъкне, че е налице задължение за връщане на въпросната помощ и да остави на националните органи да изчислят точните суми, които да бъдат изплатени въз основа на насоките, дадени от Комисията в нейното решение.
(145)
Въз основа на информацията, представена от държавата-членка, Комисията предоставя необходимите насоки за възстановяване на помощта, както е посочено по-долу.
(146)
В таблицата по-долу се представя общ преглед на броя на билетите, издадени от всяко казино през всяка година (както е отбелязано в таблицата, представената информация е непълна), и предварително изчисление на сумите, които следва да бъдат възстановени от всяко казино, като това е предмет на допълнителни доказателства, които Гърция може да предостави, след като направи своите изчисления относно възстановяването.
Предполагаем брой билети, издадени от всяко казино
ГОДИНА
КАЗИНО
„Mont Parnès“
„Corfu“
„Thessaloniki“
„Rhodes“
1999 г.
(22.10.1999 г. - 31.12.1999 г.)
Липсва информация
[…] (80)
[…]
[…] (81)
2000 г.
Липсва информация
[…]
[…]
[…]
2001 г.
Липсва информация
[…]
[…]
[…]
2002 г.
Липсва информация
[…]
[…]
[…]
2003 г.
Липсва информация до 1 май 2003 г.
На 1 май 2003 г.:
[…]
[…]
[…]
[…]
2004 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
2005 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
2006 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
2007 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
2008 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
2009 г. (до 22.10.2009 г.):
[…]
[…]
[…]
[…]
Общо до 22.10.2009 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
Билети, издадени след 22.10.2009 г.
Липсва информация
Липсва информация
Липсва информация
Липсва информация
Предварителна прогноза за сумата, която трябва бъде възстановена, по казина
(в млн. EUR, закръглено)
„Mont Parnès“
„Corfu“
„Thessaloniki“
„Rhodes“
Алгоритъм и изчисление
За 22.10.1999 г. -2000 г. (82):
брой билети
(х1) × 12 = A1
За 22.10.1999 г. -2000 г.:
брой билети
([…] билети) × 12 = A2 ([…] EUR)
За 22.10.1999 г. -22.10.2009 г.:
брой билети
([…] билети) × 7,20 = AB3 ([…] EUR)
Неприложимо
За 2000 г. - 22.10.2009 г.:
брой билети
(y1) × 7,20 = B1
За 2000 г. -22.10.2009 г.:
брой билети
([…] билети) × 7,20 = B2 ([…] EUR)
За 22.10.2009 г. -настоящия момент:
брой билети
(z1) × 7,20 = C1
За 22.10.2009 г. -настоящия момент:
брой билети
(z2) × 7,20 = C2
За 22.10.2009 г. -30.8.2010 г. (83):
брой билети
(z3) × 7,20 = C3
Обща сума за възстановяване
A1 + B1 + C1
Следва да се изчисли
A2 + B2 + C2
Следва да се изчисли
AB3 + C3
Следва да се изчисли
Неприложимо
Обща сума за възстановяване
Следва да се изчисли
(147)
В допълнение Комисията констатира, че член 108, параграф 3 от ДФЕС има суспензивно действие. Комисията не е получила никаква информация, с която да се потвърди, че оспорваната мярка е спряна до решението за откриване на процедурата. Следователно вероятно мярката се прилага от гръцките органи и към настоящия момент (84). Гърция следва да възстанови от получателите всяка помощ, предоставена до приемането на настоящото решение. Комисията отбелязва, че казино „Corfu“ е спряло да прилага цена от 6 EUR за вход и я увеличава на 15 EUR след приватизацията си през август 2010 г. Следователно при изчисляване на сумата, която следва да бъде възстановена, трябва да бъде взет под внимание само периодът до август 2010 г.
(148)
Предвид всички изложени по-горе аргументи Комисията следва да нареди на Гърция да възстанови несъвместимата държавна помощ, предоставена неправомерно на получателите. Комисията отбелязва, че Гърция трябва да прекрати всички останали данъчни облекчения, предоставени съгласно оценяваната мярка, считано от датата на приемане на настоящото решение.
(149)
Що се отнася до бъдещето, Гърция отбеляза, че проучва евентуално изменение в ценовата политика на казината, което ще има за цел да премахне дискриминацията между тях. Според Гърция оценяваната мярка ще бъде премахната с новия закон. При все това Гърция нито е уведомила Комисията за постигането на какъвто и да е напредък в тази насока, нито за осъществяването на някаква действителна промяна. Комисията счита, че приемането на такъв нов закон е изключително важно за разрешаването на проблемите с дискриминацията между казината в Гърция и насърчава Гърция незабавно да предприеме необходимите стъпки.
VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(150)
В контекста на съображенията, изложени по-горе, както и на съответната съдебна практика и характерните особености на случая, Комисията счита, че оспорваната мярка, представляваща данъчна дискриминация в полза на определени казина, която гръцките органи са привели в действие чрез едновременното прилагане на няколко разпоредби, с които:
-
се определя еднакъв налог от 80 % върху цената на входните билети, и
-
се определят различни регулирани цени за публичните и за частните казината, а именно 6 EUR за публичните казината и 15 EUR за частните,
представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Комисията счита също така, че оспорваната мярка се прилага в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС и следователно представлява неправомерна помощ.
(151)
Комисията отбелязва, че съгласно член 14 от процедурния регламент всяка неправомерна помощ може да бъде възстановена от получателя и ще нареди на Гърция да възстанови неправомерната помощ, получена от всяко едно от казината получатели. Комисията отбелязва, че давностният срок от десет години, предвиден в член 15 от процедурния регламент, не позволява възстановяване на помощ, предоставена преди 21 октомври 1999 г. Гърция следва да прекрати всички останали данъчни облекчения, предоставени съгласно мярката, която е предмет на настоящото решение, считано от датата на приемане на настоящото решение,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, представляваща данъчна дискриминация в полза на определени казина, която Гърция е привела в действие чрез едновременното прилагане на няколко частично задължителни разпоредби, с които:
-
се определя еднакъв налог от 80 % върху цената на входните билети,
-
се определят различни регулирани цени за публичните и за частните казина съответно от 6 EUR и от 15 EUR,
е била приведена неправомерно в действие в разрез с член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз и е несъвместима с вътрешния пазар, тъй като е предоставила на казината получатели „Regency Casino Mont Parnès“, „Regency Casino Thessaloniki“ и „Corfu“ (като се приема, че казино „Rhodes“ е престанало да бъде получател през април 1999 г.) неправомерно конкурентно предимство.
Член 2
1. Гърция възстановява от казината получатели несъвместимата помощ, посочена в член 1, която е била предоставяна от 21 октомври 1999 г. насам.
2. Сумите, които следва да бъдат възстановени, включват лихви от датата, на която са били предоставени на получателя, до действителното им възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с индексация съгласно глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (85).
4. Гърция прекратява цялата останала данъчна дискриминация, породена от помощта, посочена в член 1, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 3
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 1, е незабавно и ефективно.
2. Гърция гарантира прилагането на настоящото решение в срок от четири месеца от датата на уведомяване за него.
Член 4
1. В срок от два месеца от уведомяването за настоящото решение Гърция предоставя следната информация на Комисията:
а)
списък с получателите, които са получили помощ по схемата, описана в член 1, и общия размер на получената от всеки един от тях помощ по силата на оспорваната мярка, изчислен съгласно насоките, съдържащи се в настоящото решение;
б)
общата сума (главница и лихви), която следва да бъде възстановена от всеки получател;
в)
подробно описание на вече предприетите и на планираните мерки за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Гърция информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. При поискване от страна на Комисията Гърция предоставя незабавно информация за вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Гърция предоставя и подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Република Гърция.
Съставено в Брюксел на 24 май 2011 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 24 de Maio de 2011
relativa ao auxílio estatal concedido pela Grécia a certos casinos gregos [Medida de auxílio estatal C 16/10 (ex NN 22/10, ex CP 318/09)]
[notificada com o número C(2011) 3504]
(Apenas faz fé o texto em língua grega)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2011/716/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado os interessados a apresentarem as suas observações, nos termos das disposições referidas (1), e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Em 8 de Julho de 2009 o consórcio DAET Loutraki AE - Club Hotel Loutraki AE (2) («autor da denúncia» ou «Loutraki») apresentou uma denúncia à Comissão Europeia (a «Comissão») relativa à legislação grega sobre o sistema de preços de entrada nos casinos (3). O autor da denúncia indicou, numa mensagem de correio electrónico de 7 de Outubro de 2009, que não se opunha à divulgação da sua identidade. Em 14 de Outubro de 2009, realizou-se uma reunião entre funcionários da Comissão e representantes do autor da denúncia. Por carta de 26 de Outubro de 2009, o autor da denúncia apresentou mais pormenores para sustentar a sua denúncia.
(2)
Em 21 de Outubro de 2009, a Comissão transmitiu a denúncia à Grécia, solicitando a clarificação das questões apresentadas. Por carta de 17 de Novembro de 2009, a Grécia solicitou prolongamento do prazo de resposta, o qual foi concedido pela Comissão através de mensagem de correio electrónico de 18 de Novembro de 2009. A Grécia respondeu à Comissão em 27 de Novembro de 2009.
(3)
Em 15 de Dezembro de 2009, a Comissão transmitiu a resposta da Grécia ao autor da denúncia. Este apresentou observações relativas à resposta da Grécia em 29 de Dezembro de 2009.
(4)
Em 25 de Fevereiro,4 e 23 de Março e 13 de Abril de 2010, a Comissão solicitou informações adicionais à Grécia, cuja resposta foi apresentada a 10 de Março e a 1 e 21 de Abril de 2010.
(5)
Por decisão de 6 de Julho de 2010 («decisão de início do procedimento»), a Comissão informou a Grécia que iria dar início ao procedimento de investigação formal previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia relativamente a uma medida que a Grécia implementou, nomeadamente, a cobrança de uma taxa de entrada mais baixa em certos casinos. A decisão de início do procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia e foi solicitado às partes interessadas que apresentassem as suas observações (4).
(6)
Por carta de 9 de Agosto de 2010, a Grécia solicitou o prolongamento do prazo de resposta, o qual foi concedido pela Comissão através de carta de 18 de Agosto de 2010. A Comissão recebeu as observações da Grécia relativamente à decisão de início do procedimento em 6 de Outubro de 2010. As autoridades gregas apresentaram informações adicionais relativamente à medida objecto de apreciação em 12 de Outubro de 2010.
(7)
Na sequência do início da investigação, a Comissão recebeu observações de duas partes interessadas: os representantes do casino de Mont Parnès, um dos beneficiários da medida, por carta de 4 de Agosto de 2010, e os representantes do casino privado Loutraki, através de cartas de 8 e 25 de Outubro.
(8)
Por carta de 29 de Outubro de 2010, a Comissão enviou essas observações às autoridades gregas, para que tivessem a oportunidade de responder. Por carta de 6 de Dezembro de 2010, as autoridades gregas pronunciaram-se sobre as observações das partes interessadas, procurando, nomeadamente, esclarecer determinados aspectos da aplicação do regime em causa e a interpretação da legislação grega pertinente à análise do processo.
II. A MEDIDA OBJECTO DE APRECIAÇÃO
II.1 A medida
(9)
A medida objecto de apreciação consiste numa discriminação fiscal a favor de certos casinos implementada pelas autoridades gregas através da aplicação de um número de disposições, parcialmente obrigatórias, as quais:
-
estabelecem uma taxa uniforme de 80 % sobre o preço dos bilhetes de entrada e
-
estabelecem preços regulamentados diferentes para casinos públicos e privados, nomeadamente 6 EUR para casinos públicos e 15 EUR para casinos privados,
colocando por conseguinte os casinos privados em desvantagem concorrencial (5).
(10)
A medida beneficia os casinos públicos e um casino privado, o Thessaloniki, ao qual, a título excepcional, foi concedido o mesmo tratamento que aos casinos públicos, como explicado infra.
II.2 Os beneficiários
(11)
Os casinos gregos beneficiários da medida objecto de apreciação são os seguintes: Mont Parnès (6), Thessaloniki (7), Corfu (8) e Rhodes (9).
(12)
À data da decisão de início do procedimento, o preço de entrada regulamentado mais baixo, de 6 EUR, apenas era aplicado a três casinos gregos: o Mont Parnès, 49 % o qual tinha sido privatizado, permanecendo 51 % propriedade do Estado; o Thessaloniki, que era privado, mas tratado como casino público; e o Corfu, que era um casino público. Os casinos em Rhodes e Corfu deixaram de beneficiar da medida em Abril de 1999 (10) e em Agosto de 2010 (11) respectivamente, porque quando foram totalmente privatizados deixaram de cobrar o preço de entrada mais baixo.
II.3 As disposições relevantes da legislação grega
(13)
Antes da liberalização do mercado em 1994, apenas três casinos estavam em funcionamento, a saber, os de Mont Parnès, Corfu, e Rhodes. Nessa altura os casinos eram empresas públicas geridas pela Organização Nacional do Turismo Grego (EOT) como clubes detidos pelo Estado (12). O preço de entrada nesses casinos era fixado por decisão do Secretário-Geral da EOT da seguinte forma (13):
-
Mont Parnès: em 1991 a EOT fixou o preço de entrada em 2 000 GRD (cerca de 6 EUR) (14);
-
Corfu: em 1992 a EOT fixou o preço de entrada em 1 500 GRD e em 1997 ajustou o mesmo para 2 000 GRD;
-
Rhodes: em 1992 a EOT fixou o preço de entrada em 1 500 GRD.
(14)
O mercado foi liberalizado em 1994, ao abrigo da Lei 2206/1994, altura em que seis novos casinos privados se vieram juntar aos casinos públicos existentes (15). A Lei de 1994 previa a concessão de um total de 14 licenças, para os três casinos públicos existentes de Rhodes, Mont Parnès e Corfu e para 11 casinos privados a serem estabelecidos (16). Todavia, dos 11 novos casinos privados previstos, apenas seis foram licenciados e começaram a funcionar, nomeadamente os casinos em Chalkidiki, Loutraki, Salónica, Rio (Achaia), Xanthi (Trácia) e Syros (em 1995 e 1996), tendo as restantes cinco licenças sido canceladas.
(15)
O n.o 10 do artigo 2.o da Lei 2206/1994 dispunha que o preço de entrada dos casinos em certas áreas seria determinado por decisão ministerial, devendo esta estabelecer também a percentagem do preço que constituiria receita a reverter a favor do Estado grego. Em 16 de Novembro de 1995, uma decisão do Ministro das Finanças (17) definiu que a partir de 15 de Dezembro de 1995 todos os casinos abrangidos pela Lei 2206/1994 deviam cobrar um preço de entrada (18) no valor de 5 000 GRD (19) (cerca de 15 EUR) (20). A decisão obriga os operadores de casino a pagar 80 % do valor nominal de cada bilhete como taxa a favor do Estado, enquanto os restantes 20 %, incluindo o IVA aplicável, constituiriam receita do casino (21). A decisão estabelece que os casinos podem conceder a entrada gratuitamente (22). Não obstante o valor que efectivamente cobrem aos clientes, os casinos devem pagar ao Estado 80 % do valor regulamentado (23). A decisão estabelece uma periodicidade mensal para o pagamento das taxas (24). Prevê igualmente descontos específicos sobre os bilhetes com validade de 15 ou 30 dias (25)
(16)
Todos os novos casinos privados, constituídos a partir de 1995 ao abrigo da Lei 2206/1994, aplicaram a decisão ministerial de 1995 e cobraram os 15 EUR de preço de entrada - como regra geral, tal como explicado no ponto anterior - com excepção do Thessaloniki, como explicado adiante.
(17)
Contudo, os casinos públicos de Mont Parnès, Corfu e Rhodes continuaram a funcionar como clubes da EOT (26) e não aplicaram a legislação de 1994 e de 1995 até à concessão das licenças previstas na Lei 2206/1994.
(18)
Com base nas observações e explicações sobre as normas nacionais apresentadas pelas autoridades gregas, a Comissão considera que, na prática, o sistema funcionava da forma a seguir descrita.
(19)
As autoridades gregas explicaram que o funcionamento dos casinos na Grécia se rege, em geral, pela Lei 2206/1994. As disposições especiais aplicáveis aos casinos públicos que existiam antes da publicação da Lei 2206/1994 são consideradas excepções à aplicação das disposições gerais da Lei (e à decisão ministerial de execução de 1995) até à privatização destes casinos e emissão das licenças previstas na lei.
(20)
Por conseguinte, a decisão ministerial de 1995 não foi considerada aplicável aos casinos públicos até à data em que lhes foi concedida licença ao abrigo da Lei 2206/1994, quer no que respeita ao preço de entrada fixado em 15 EUR, quer no que respeita à obrigação de reverter 80 % desse preço a favor do Estado. Os casinos públicos só começaram a pagar esses 80 % quando as licenças previstas na Lei 2206/1994 foram concedidas (ver ponto 23 e seg. infra). Mesmo então, todavia, como as decisões anteriores da EOT que fixavam o preço de entrada em 6 EUR eram consideradas uma excepção específica (uma lex specialis anterior), que não foram alteradas pelas normas gerais da Lei 2206/1994 e pela decisão ministerial de 1995, o preço de entrada nos casinos públicos permaneceu excepcionalmente nos 6 EUR e estes casinos pagavam apenas 80 % desse valor. As decisões da EOT só foram consideradas inaplicáveis após a privatização, quando os casinos deixaram de ser totalmente propriedade do Estado. Apenas nessa altura os casinos começaram a cobrar o preço de entrada fixado em 15 EUR e ficaram obrigados a pagar 80 % desse valor, a título de taxa a favor do Estado.
(21)
Apesar de parecer que esta deveria ter sido a regra, houve uma excepção na privatização parcial do casino Mont Parnès, confirmada pela Lei 3139/2003 (a qual também previa a privatização do Corfu em data posterior): essa lei declarava expressamente que o preço de entrada no Mont Parnès continuaria a ser de 6 EUR.
(22)
Em 2000, a EOT foi substituída na qualidade de operadora dos casinos Corfu e Mont Parnès pela Elliniki Etaireia Touristikis Anaptyxis (Empresa de desenvolvimento do turismo helénico, «ETA»), detida na totalidade pelo Estado grego e, desde o final de 2000 até 2003, quando foi concedida licença aos seus casinos ao abrigo da Lei 2206/1994, a ETA começou, primeiro voluntariamente e depois nos termos do artigo 24.o da Lei 2919/2001, a adaptar-se gradualmente aos requisitos definidos para os casinos pela Lei 2206/1994, de forma a preparar dois clubes anteriormente detidos pelo Estado para a concessão da licença e privatização (27). Durante este período de transição a ETA transferiu para o Estado 80 % dos 6 EUR relativos ao preço dos bilhetes de entrada no Mont Parnès e Corfu.
(23)
Em 2003, o casino público de Mont Parnès foi convertido em sociedade anónima, tendo 49 % do seu valor sido vendido ao sector privado (28). A licença do casino Mont Parnès, ao abrigo da Lei 2206/1994, foi finalmente concedida em 2003 ao abrigo da Lei 3139/2003 (Artigo 1.o, n.o 1), a qual manteve o preço de entrada no Mont Parnès em 6 EUR (Artigo 1.o, n.o 1, vii).
(24)
No caso do casino Corfu, a licença prevista na Lei 2206/1994 foi de início concedida à ETA em 2003, ao abrigo da Lei 3139/2003 (Artigo 1.o, n.o 3), para que a ETA o incluísse numa privatização posterior. A mesma disposição declarava que o preço de entrada no casino Corfu seria definido através de nova decisão ministerial, ficando implícito que a decisão ministerial de 1995 não seria aplicável. De acordo com a informação ao dispor da Comissão, não foi adoptada qualquer decisão ministerial e o casino Corfu continuou a cobrar 6 EUR até à sua privatização em Agosto de 2010, altura em que começou a aplicar o preço de 15 EUR (29).
(25)
No caso do casino Rhodes, a licença prevista na Lei 2206/1994 foi emitida em 1996 pela Decisão Ministerial Τ/633 de 29 de Maio de 1996. Todavia, o casino continuou a cobrar o preço reduzido de entrada e só o alterou para 15 EUR após a sua privatização em Abril de 1999: até à sua privatização funcionou sob o controlo da EOT e, por conseguinte, aplicou a decisão da EOT de 1992, que fixava o preço de entrada do casino Rhodes em 1 500 GRD (30).
(26)
O casino privado Thessaloniki foi estabelecido e licenciado em 1995 ao abrigo da Lei 2206/1994 (31). Cobrou sempre o preço reduzido de entrada de 6 EUR aplicado pelos casinos públicos (Mont Parnès e Corfu) com base no Decreto Legislativo 2687/1953 (32), que prevê que as empresas constituídas com investimento estrangeiro possam beneficiar de tratamento, pelo menos, tão favorável como o aplicável a outras empresas semelhantes no país (33). Quando a determinada altura a questão foi suscitada, a entidade gestora do casino (ou seja, o Hyatt Regency) solicitou que o preço de entrada no Thessaloniki fosse fixado ao mesmo nível que o do Mont Parnès, ou seja, 6 EUR. Após obtenção de parecer do Conselho Jurídico do Estado (parecer 631/1997), este pedido foi aceite. Desde que a sua licença foi emitida em 1995, o casino Thessaloniki está obrigado ao requisito de reverter 80 % do valor nominal dos bilhetes de entrada a favor do Estado (34).
III. FUNDAMENTOS PARA INICIAR A INVESTIGAÇÃO
(27)
A Comissão deu início a uma investigação formal ao abrigo do artigo 108.o, n.o 2, do TFEU por ter sérias dúvidas quanto à possibilidade de existência de tratamento fiscal discriminatório de vários casinos especificamente identificados na Grécia, que beneficiaram de regimes fiscais mais favoráveis que outros casinos no país.
(28)
A Comissão considerou que a medida contestada teve origem nas normas jurídicas gerais que estabelecem o nível normal das taxas de entrada em casinos e, dessa maneira, melhorou a posição concorrencial dos beneficiários.
(29)
A medida contestada pareceu constituir uma perda de receita pública a favor do Estado grego e conferiu uma vantagem aos casinos com preços mais baixos. Ao argumento apresentado pelo Governo grego de que o beneficiário directo do preço de entrada mais baixo seria o cliente, a Comissão respondeu que um subsídio aos consumidores poderia constituir um auxílio estatal a uma empresa se o mesmo estivesse condicionado à utilização de um bem ou serviço em especial que fosse disponibilizado por aquela empresa (35).
(30)
A Comissão observou ainda que o nível de tributação não parecia ser fixado em função das circunstâncias individuais do casino (36), tendo concluído preliminarmente que a medida era selectiva. (37)
(31)
A Comissão considerou que a medida contestada era susceptível de distorcer a concorrência entre casinos na Grécia e no mercado de aquisição de empresas na Europa. A Comissão declarou o seu total respeito pelo direito dos Estados-Membros procederem à regulamentação da actividade de jogo a dinheiro no seu território, nos termos do direito comunitário, mas discorda que daí resulte que a medida em apreço não poderia distorcer a concorrência e não ter efeitos sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros. É frequente os operadores da indústria serem grupos hoteleiros internacionais, cuja decisão de investir pode ser afectada pela medida, e os casinos podem constituir uma atracção para o turismo na Grécia. Por conseguinte, a Comissão concluiu que a medida era capaz de distorcer a concorrência e afectar as trocas comerciais entre Estados-Membros (38).
(32)
Preliminarmente, a Comissão considerou que a medida constituía um auxílio ilegal, dado ter sido implementada pelas autoridades gregas sem a aprovação prévia da Comissão e que o auxílio poderia ter de ser recuperado, nos termos do artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (o «Regulamento processual») (39).
(33)
A Comissão não identificou fundamentos para considerar a medida contestada compatível com o mercado interno, constituindo aparentemente um auxílio ao funcionamento injustificado aos casinos beneficiários (40).
(34)
A Comissão constatou que, a confirmarem-se as suas dúvidas de que a medida incluía um auxílio estatal incompatível, seria obrigada a, nos termos do artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento processual, ordenar que a Grécia recuperasse o auxílio junto dos beneficiários, salvo se tal fosse contrário a um princípio geral de direito (41).
IV. OBSERVAÇÕES RECEBIDOS DAS AUTORIDADES GREGAS E DAS PARTES INTERESSADAS
(35)
No decurso da investigação formal, a Comissão recebeu observações da Grécia, do representante da Elliniko Kazino Parnithas AE («Mont Parnès») e dos representantes do casino privado em Loutraki («Loutraki»).
IV.1. Observações da Grécia e do Mont Parnès
(36)
As observações apresentadas pelo representante do casino beneficiário, Mont Parnès, e as recebidas das autoridades gregas são essencialmente idênticas e serão resumidas em conjunto na presente secção.
IV.1.1 Existência de auxílio
(37)
Tanto as autoridades gregas como o Mont Parnès negam a existência de auxílio estatal. Argumentam que o Estado não renuncia a qualquer receita ou, caso o faça, os casinos não obtêm qualquer vantagem.
(38)
As autoridades gregas alegam que a diferenciação de preços é apenas uma questão de regulamentação de preço, uma vez que o imposto colectado é uma proporção uniforme do respectivo preço dos bilhetes de entrada emitidos.
(39)
De acordo com as autoridades gregas, o objectivo pretendido com o estabelecimento de um preço de entrada e a imposição de um pagamento ao Estado não é o de obter receita a favor do Estado, mas de desencorajar os particulares de baixo rendimento de jogar a dinheiro. O facto de a cobrança de entrada também produzir receita pública não altera a sua natureza de medida de controlo. Nessa medida, as autoridades gregas entendem que o requisito de emissão do bilhete de entrada por um preço específico para os clientes que entram nas áreas de jogo dos casinos é uma medida de controlo administrativo, que impõe um ónus mas não tem natureza de imposto e não pode ser considerado um encargo fiscal, tal como foi decidido no acórdão No 4027/1998 do Conselho de Estado, o supremo tribunal administrativo grego (42).
(40)
Relativamente às diferenças entre os preços dos diferentes casinos, a Grécia alega que as circunstâncias económicas e sociais dos vários casinos são diferentes e não podem ser comparadas. As autoridades gregas defendem que a distinção entre os valores cobrados se justifica com fundamento em políticas públicas: alegam, em especial, que as circunstâncias dos diferentes casinos justificam e são consistentes com a prática de estabelecer preços de bilhete diferentes para casinos localizados perto de grandes centros urbanos e para casinos na província, habitada sobretudo por populações rurais que - na sua maioria - possuem níveis de rendimento e educação mais baixos e têm maior necessidade de serem dissuadidos de jogar jogos de azar que os habitantes de áreas urbanas.
(41)
O autor da denúncia, o casino Loutraki, observou que, quando o casino Corfu foi privatizado em 2010, o preço da entrada subiu de 6 EUR para 15 EUR, o que no seu entendimento contraria os argumentos da política pública. As autoridades gregas respondem que a localização geográfica remota da ilha de Corfu significa que não está em concorrência com qualquer outro dos casinos gregos, pelo que a concorrência não pode ser distorcida. As autoridades gregas alegam ainda que é imperativo que o preço de entrada seja dissuasor, de forma a proteger os habitantes de Corfu, pois a alteração nas condições de funcionamento do casino, na sequência da privatização, conduzirá inevitavelmente a um aumento dramático das horas de funcionamento, do seu nível geral de actividade e da sua atractividade.
(42)
A existir alguma vantagem conferida aos casinos de preço mais baixo, por atraírem mais clientes, as autoridades gregas e o Mont Parnès contestam a opinião de que haverá necessariamente uma perda de receita pública. Entendem também que não é garantido que, com um preço de entrada mais elevado, os alegados beneficiários gerariam mais receita a favor do Estado, pelo que a alegada perda de receita é hipotética. As autoridades gregas e o Mont Parnès alegam que quem beneficia do preço de entrada mais baixo é o cliente e que a parte arrecadada pelo casino perfaz um montante superior nos casinos que cobram 15 EUR de entrada, o que constitui um benefício para os casinos com preço mais elevado.
(43)
As autoridades gregas e o Mont Parnès sustentam não existir qualquer efeito sobre a concorrência ou sobre as trocas comerciais, uma vez que cada casino serve um mercado local. Contestam a possibilidade de concorrência com outras formas de jogos a dinheiro, que é alegada na decisão de início do procedimento, e salientam que o jogo na internet é actualmente ilegal na Grécia.
(44)
As autoridades gregas e o Mont Parnès argumentam que mesmo que fosse aceitável que o valor reduzido de entrada de 6 EUR tivesse tido ou possa ainda ter influência na decisão de uma empresa estrangeira investir num casino na Grécia, a empresa estrangeira poderia sempre invocar o Decreto Legislativo 2687/1953, como o fez o consórcio Hyatt Regency Xenodocheiaki kai Touristiki (Thessaloniki) AE no caso do casino de Thessaloniki.
(45)
O autor da denúncia alega que os beneficiários podem conceder a entrada gratuitamente, devendo mesmo assim pagar a taxa de 80 %, o que na sua opinião ilustra claramente que a medida constitui um auxílio estatal. As autoridades gregas respondem que esta prática é excepcional, pois os casinos utilizam-na para oferecer entradas grátis a clientes VIP ou celebridades e que a prática é contrária à legislação fiscal (Lei 2238/1994), porque o pagamento de 80 % do valor do bilhete ao Estado através dos recursos próprios da empresa não é reconhecido como despesas produtivas e não pode ser deduzido às suas receitas, pelo que uma empresa abrangida por esta prática incorre num encargo fiscal substancial.
(46)
As autoridades e o Mont Parnès chamam ainda a atenção da Comissão para outras diferenças ao nível de várias medidas fiscais e regulamentares. Afirmam que as diferenças favorecem o autor da denúncia, o casino Loutraki, e compensam as vantagens de que os beneficiários gozam por disporem de um preço de entrada mais baixo. Nomeadamente, cada casino paga uma proporção de rendimento bruto ao Estado, mas de acordo com a Lei, o Loutraki paga uma proporção mais baixa que os outros. A Comissão salienta, em primeiro lugar, que a existirem as outras medidas referidas pelas autoridades gregas e pelo Mont Parnès, poderão constituir uma medida de auxílio distinta em benefício do casino Loutraki, desde que estejam preenchidas todas as condições previstas na legislação da UE aplicável em matéria de auxílios estatais. De qualquer forma, contudo, são distintas da medida objecto de apreciação e não integram o âmbito da presente Decisão.
(47)
Por fim, a Grécia indicou que está a considerar a possibilidade de alterar a sua política de preços para casinos, de forma a eliminar a discriminação entre os mesmos. Todavia, ainda não informou a Comissão se tal alteração está a ser implementada.
(48)
As autoridades gregas e o Mont Parnès não apresentaram observações relativas à compatibilidade e legalidade de qualquer auxílio.
IV.1.2. Quantificação e recuperação do auxílio
(49)
Em alternativa, as autoridades gregas e o Mont Parnès argumentam que, mesmo que se considerasse que a medida objecto de apreciação constitui um auxílio estatal ilegal e incompatível, a sua recuperação seria contrária a dois princípios.
-
Seria contrária ao princípio das expectativas razoáveis do cidadão. A questão do preço de entrada nos casinos e, mais especificamente, em que medida constituiria o preço de entrada um encargo financeiro para os casinos, foi apresentada ao Conselho de Estado há cerca de 15 anos (43). O Conselho de Estado decidiu, o abrigo da legislação nacional, que o preço de entrada não teria a natureza de imposto, o que de forma indirecta demonstrou não se tratar de um encargo económico para os casinos. Os casinos beneficiários poderiam, razoavelmente, presumir que não seria suscitada a questão de um auxílio estatal devido à diferenciação dos preços, que não eram considerados um encargo económico ao abrigo da legislação nacional.
-
Seria contrária ao princípio de que um direito não deve ser exercido de forma abusiva. As autoridades gregas e o Mont Parnès argumentam que, uma vez que o casino Loutraki só apresentou a denúncia quinze anos após a medida objecto de apreciação ter sido adoptada (1995), seria um abuso de direito recorrer à Comissão para a defesa dos seus interesses e direitos ao abrigo das regras relativas aos auxílios estatais constantes do TFUE.
(50)
Quanto à forma de cálculo do montante a ser recuperado, as autoridades gregas e o Mont Parnès contestam o cálculo proposto pelo casino Loutraki, que sugere que a diferença no imposto por cliente, cobrada pelos casinos de preços elevados e preços reduzidos, seja multiplicada pelo número de clientes que entram nos casinos beneficiários. Segundo afirmam, essa forma de cálculo é imperfeita e arbitrária, dado não ser garantido que com um bilhete de entrada mais elevado os casinos beneficiários de Mont Parnès, de Salónica e de Corfu (44) tivessem a mesma clientela.
IV.2. Observações recebidas do casino Loutraki
(51)
O casino Loutraki alega que as medidas previstas na legislação nacional configuram uma discriminação fiscal a favor de certos casinos, na medida em que a taxa uniforme de 80 %, que deve ser remetida ao Estado sobre a entrada nos casinos, se aplica a diferentes bases tributárias, nomeadamente, aos dois preços de entrada diferentes fixados pelo Estado. O preço de entrada dos casinos beneficiários é significativamente inferior ao preço nos outros casinos (6 EUR em vez de 15 EUR), o que representa uma perda de receita a favor do Estado e, dada a distorção da concorrência que causa, constitui auxílio estatal.
(52)
O casino Loutraki argumenta ainda que a medida não tem justificação objectiva, já que a imposição de um preço inferior de entrada aos casinos beneficiários é, na verdade, contrária ao objectivo social e à justificação e características do estabelecimento de um preço de entrada nos casinos, que foi discutida no acórdão No 4027/1998 do Conselho de Estado. O casino Loutraki defende que não é razoável argumentar que o controlo administrativo e a protecção social podem ser alcançados através da cobrança de preços de bilhetes de entrada diferentes - no casino Mont Parnès, apenas a cerca de 20 km do centro da cidade de Atenas, a entrada custa 6 EUR, ao passo que no Loutraki, a cerca de 85 km do centro da cidade de Atenas, a entrada custa 15 EUR; já no caso do casino Thessaloniki, apenas a cerca de 8 km do centro da cidade de Salónica, a entrada custa 6 EUR, enquanto no Chalkidiki, a cerca de 120 km do centro da cidade de Salónica, custa 15 EUR.
(53)
O casino Loutraki observa que a Grécia já havia argumentado que o preço de entrada reduzido de 6 EUR se justificava pelas circunstâncias especiais de cada casino beneficiário, relacionadas principalmente com a localização geográfica (que determinava certas características económicas, sociais, demográficas e outras); no entanto, depois da privatização do casino Corfu em Agosto de 2010 começou a cobrar 15 EUR sem qualquer explicação sobre a razão da inaplicabilidade das tais circunstâncias especiais.
(54)
Quanto à quantificação do montante a ser recuperado, o casino Loutraki defende que a soma envolvida é a diferença entre o imposto cobrado por cliente multiplicado pelo número de clientes que entram nos casinos beneficiários.
(55)
No que respeita às medidas distintas que foram referidas pela Grécia e pelo Mont Parnès, que na sua opinião favorecem o Loutraki (sendo a principal que o Loutraki alegadamente paga uma proporção inferior do seu rendimento bruto anual ao Estado), o casino Loutraki contra-argumenta que, na prática, tem pago o mesmo montante que os seus concorrentes, ao abrigo de um acordo separado com as autoridades.
V. APRECIAÇÃO
(56)
A medida que será objecto de apreciação consiste na discriminação fiscal a favor de certos casinos aplicada pelas autoridades gregas através de certo um número de disposições (45) que definem uma taxa uniforme de 80 % sobre o preço de entrada nos casinos e fixando preços regulamentados diferentes para casinos públicos e privados, a saber, de 6 EUR para os casinos públicos e de 15 EUR para os casinos privados, colocando os casinos privados em situação de desvantagem concorrencial (46).
V.1. Existência de auxílio estatal à luz do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE
(57)
De forma a determinar se uma medida constitui um auxílio estatal, como previsto no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), a Comissão tem de analisar se a mesma preenche as condições previstas no artigo 107.o, n.o 2, do mesmo. O artigo 107.o, n.o 1, prevê que «Salvo disposição em contrário dos tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem distorcer a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.»
(58)
Por conseguinte, a Comissão analisará se a medida contestada preenche as quatro condições exigidas para se considerada um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1.
V.1.1. Vantagem conferida
(59)
Para que constitua um auxílio estatal, a medida deve conferir aos beneficiários uma vantagem que os exonera dos encargos que normalmente suportariam através dos seus orçamentos.
(60)
As autoridades gregas argumentaram inicialmente que a medida não é abrangida pelas regras relativas aos auxílios estatais porque o nível da contribuição que todos os casinos em funcionamento na Grécia devem pagar ao Estado é uniforme, ou seja, 80 % do valor de cada bilhete de entrada, decorrendo o elemento de diferença de tratamento da política de preços definida em 1994 e em 1995 pela legislação, que fixou em 15 EUR o preço de entrada de nos casinos licenciados ao abrigo da Lei 2206/1994.
(61)
As autoridades gregas também defendem que a cobrança da entrada é apenas uma medida de controlo administrativo e não tem a natureza de imposto, pois de acordo com o acórdão n.o 4025/1998 do Conselho de Estado a fixação de um preço de entrada nos casinos tem carácter social e não é uma medida fiscal.
(62)
Deve ser salientado, em primeiro lugar, que a fixação de preços pela Lei 2206/1994 não parece ser uma política de fixação de preços típica, dado que todos os casinos parecem ter a liberdade para cobrar aos consumidores preços de entrada inferiores ou para conceder a entrada gratuitamente, apesar de em todos os casos permanecerem sujeitos à obrigação de pagar ao Estado 80 % do valor do bilhete de entrada emitido, independentemente do que foi efectivamente cobrado ao consumidor.
(63)
Em todo o caso, o facto de a medida em apreciação ser um imposto ou uma medida de fixação de preços é irrelevante para efeitos da aplicação da legislação da UE relativa aos auxílios estatais, dado que o artigo 107.o se aplica aos auxílios que conferem uma vantagem «independentemente da forma que assumam». Assumindo que o seu objectivo primário não é a geração de receita fiscal, isso não é, por si só, suficiente para que tal medida não seja considerada um auxílio estatal.
(64)
Mesmo que se aceite que a fixação de um preço de entrada nos casinos possa ter um objectivo social, é necessário avaliar, em termos de efeitos em empresas individuais, se constitui uma vantagem que corresponde a um auxílio estatal, de forma a determinar se algumas empresas contribuem menos para a receita pública. Dado que a excepção da aplicação do preço geral de entrada de 15 EUR foi concedida individualmente a casinos específicos e, nomeadamente, que a taxa de 80 % seja paga ao Estado com base no preço inferior praticado por esses casinos (em princípio, ver supra) existe uma vantagem conferida a esses casinos.
(65)
A Comissão reconhece o direito de os Estados-Membros definirem uma medida como medida fiscal, ou sob outra forma, ao abrigo do direito nacional. A avaliação da Comissão não pretende, de forma alguma, fazer uma interpretação contra legem do direito nacional. Contudo, esta medida tem o efeito de possibilitar um pagamento contínuo e regular ao Estado de 80 % do preço de cada bilhete de entrada emitido por cada casino. Adicionalmente, a Comissão salienta que, de acordo com o direito nacional (em especial, a Lei 2206/1994 e a decisão ministerial de 1995) os montantes devidos devem ser depositados na respectiva repartição de finanças (47). Embora a classificação da medida ao abrigo do direito nacional permaneça inalterada, a Comissão verifica que a medida tem efeitos similares aos de uma medida fiscal. Por conseguinte, apenas para efeitos da presente decisão e da apreciação ao abrigo da legislação da UE em matéria de auxílios estatais, a Comissão referir-se-á à medida como «medida fiscal», «imposto» ou «tributação».
(66)
A medida objecto de apreciação, a saber, a discriminação fiscal produzida pelo efeito conjunto de um imposto uniforme sobre a entrada aplicada a diferentes preços de entrada regulamentados, coloca os casinos públicos em vantagem em relação aos casinos privados. O efeito conjunto das duas medidas estatais é o de os casinos privados deverem pagar ao Estado um imposto de entrada de 12 EUR (80 % × 15) e os casinos públicos deverem pagar apenas 4,80 EUR (80 % × 6) (48).
(67)
Através desta medida o Estado Grego exonera os casinos públicos de um encargo que teriam de suportar caso a tributação fosse não discriminatória e neutra a nível concorrencial. O princípio da tributação não discriminatória e neutra a nível concorrencial foi estabelecida na Grécia pela Lei 2204/1996 sobre o estabelecimento, organização, funcionamento e supervisão dos casinos, que fixou o preço de entrada em 15 EUR e o imposto devido ao Estado em 80 % desse montante. Contudo, o Estado Grego não aplicou este sistema fiscal não discriminatório e neutro a nível concorrencial aos casinos públicos (ou ao casino privado Thessaloniki que beneficia do mesmo tratamento) tendo, ao invés, permitido que estes paguem apenas 4,80 EUR de imposto de entrada, favorecendo assim estas empresas. Estes casinos têm suportado um encargo fiscal mais leve por pessoa, relativamente ao total das suas receitas. O total das receitas inclui não só as entradas (resultantes apenas do preço dos bilhetes de entrada) mas também das suas outras fontes de rendimento, tal como o jogo a dinheiro, serviços de alojamento e bar e restaurante, espectáculos, etc.
(68)
É jurisprudência assente que o conceito de auxílio abrange não só benefícios positivos, mas também medidas que, sob várias formas, mitigam os encargos que normalmente estão incluídos no orçamento de uma empresa e que, por conseguinte, não constituindo subsídios em sentido estrito, possuem características similares e têm o mesmo efeito (49). Essa vantagem pode ser conferida através de várias formas de redução da carga fiscal da empresa, incluindo a redução da base tributária.
(69)
Neste caso, os casinos Corfu, Mont Parnès e Thessaloniki (e até 1999 também o Casino Rhodes) (50) receberam uma vantagem similar a uma redução da base tributária, dado que, conforme explicado anteriormente, beneficiam de disposições específicas, ao abrigo das quais o imposto que pagam por cada particular que entra está definido a um nível inferior ao que incide sobre os outros casinos.
(70)
As autoridades gregas fizeram notar que o beneficiário directo da carga fiscal mais baixa é o cliente. Contudo, mesmo que pudesse ser argumentado que também os clientes beneficiam em resultado da redução da carga fiscal por entrada, uma vez que pagam um preço total mais baixo, isso não impede que a medida confira uma vantagem às empresas em questão, neste caso aos casinos beneficiários, dado que pagam um valor inferior em encargos fiscais por cliente recebido.
(71)
Tem sido demonstrado em processos fiscais que as isenções dos impostos pagos nominalmente pelo consumidor mas cobrados pelo fornecedor podem, potencialmente, constituir um auxílio estatal, como outros incentivos aos consumidores para a compra de determinados bens e serviços (51).
(72)
Na linha da prática anterior, a Comissão entende que as reduções de impostos sobre os consumidores podem constituir auxílios estatais a favor de empresas quando a redução é condicionada à utilização de um determinado bem ou serviço disponibilizado por determinada empresa, pelo que o argumento de que o beneficiário directo é o cliente não obsta a que a medida seja considerada um auxílio estatal (52)
(73)
Para além disso, dada a habitual prática comercial seguida pelos casinos na Grécia de prescindir do preço do bilhete de entrada pagando o imposto de entrada ao Estado (80 % do valor nominal do bilhete), é ainda maior a vantagem conferida aos casinos públicos por via da discriminação fiscal, uma vez que o custo de entrada de um cliente é substancialmente mais elevado para os casinos privados, onde o imposto de entrada devido é de 12 EUR, do que para os públicos, que têm de financiar apenas 4,80 EUR da receita total da sua actividade.
(74)
As autoridades gregas sustentam que a prática de conceder entrada livre aos casinos beneficiários em certos dias da semana é excepcional. Contudo, está especificamente prevista na legislação nacional (decisão ministerial de 1995). A Grécia tem afirmado que a prática se encontra reservada a VIP ou celebridades, mas a Comissão tem provas, provenientes de informações disponíveis publicamente, tais como panfletos que oferecem entrada livre e são distribuídos em jornais ou colocados na internet, demonstrando que esse tipo de entrada gratuita é concedido a todo e qualquer cliente em determinados dias da semana, todas as semanas, como prática habitual (por exemplo, o casino Thessaloniki publicita na sua página da internet que concede de forma contínua a entrada livre de domingo a quinta-feira) (53). Entre os casinos beneficiários, a prática da entrada gratuita não parece portanto revestir um carácter excepcional.
(75)
A Grécia tem argumentado que a prática é contrária ao direito fiscal nacional. A Comissão salienta que a autorização para a concessão da entrada gratuita está expressamente prevista na legislação nacional relativa a casinos e que os casinos beneficiários recorrem a ela.
(76)
A Grécia alega que 80 % do preço do bilhete pago ao Estado proveniente dos recursos do próprio casino não é reconhecido como despesa produtiva e, ao abrigo do direito fiscal grego, não pode ser deduzido das receitas da empresa, pelo que uma empresa abrangida por esta prática fica exposta a uma carga fiscal substancial. A Comissão observa que esta linha de raciocínio favorece efectivamente a tese sustentada pelo autor da denúncia, segundo a qual, devido à carga fiscal significativa resultante do pagamento do imposto através dos seus próprios recursos, um casino privado não pode suportar conceder entrada gratuita, reforçando o argumento de que é conferida uma vantagem aos casinos que praticam preços reduzidos.
(77)
A Grécia também defende que, em virtude de os casinos reterem 20 % de um preço de entrada desigual, a vantagem é conferida aos casinos que cobram um preço mais elevado, o que garante uma receita líquida de 3 EUR, em comparação com os 1,20 EUR obtidos pelos casinos públicos. Este argumento induz em erro, já que ignora dois factos vitais para um entendimento adequado dos verdadeiros efeitos anticoncorrenciais da medida. Por um lado, o facto de as autoridades terem estabelecido o preço dos bilhetes, incluindo o imposto de entrada, a um nível inferior para determinados casinos, torna esses casinos mais atractivos para os clientes, o que i) desvia a procura do preço normal que prevaleceria se os casinos entrassem em concorrência pelos seus próprios méritos, com base no âmbito e qualidade individual dos serviços oferecidos e ii) sendo todas as outras coisas iguais, isso aumenta artificialmente o seu número de entradas. Por outro lado, como explicado anteriormente, a receita das entradas é apenas uma parte limitada das receitas totais que um cliente atraído por um casino gera à empresa e através das quais os casinos têm de pagar o imposto de entrada.
(78)
Finalmente, o facto de a discriminação fiscal conferir uma vantagem é reconhecido pelas próprias disposições nacionais aplicáveis. Tal como referido pelas autoridades gregas, é permitido ao casino Thessaloniki cobrar o preço de entrada mais baixo e pagar o imposto inferior, com base no Decreto Legislativo de 1953, ao abrigo do qual empresas constituídas com capital estrangeiro podem beneficiar do tratamento mais favorável concedido às empresas nacionais. Apesar de as autoridades gregas defenderem que o regime em apreço não é vantajoso, ainda assim aplicam esta legislação ao casino Thessaloniki com o fundamento de que representa o tratamento mais favorável concedido às empresas nacionais, por oposição ao mais oneroso aplicado a outros casinos privados.
(79)
Em alternativa, as autoridades gregas e o Mont Parnès salientam outras diferenças entre casinos em ternos de medidas fiscais ou regulamentares, que dizem favorecer o autor da denúncia, o casino Loutraki, e, por conseguinte, compensam quaisquer vantagens de que gozem os beneficiários em resultado do preço de entrada mais baixo (54); a Comissão observa que a tese de que uma medida (a diferença na tributação geral) deve ser compensada por outra (a diferença no preço dos bilhetes de entrada e o imposto específico sobre os mesmos) não pode ser aceite como argumento a favor da alegação de que a medida objecto de apreciação não constitui um auxílio. Em todo o caso, como já mencionado, estes aspectos são distintos da medida objecto de apreciação e não integra o âmbito da presente decisão (ver ponto 46).
(80)
A Comissão conclui que a medida objecto de apreciação, a saber, a discriminação fiscal gerada pelo efeito conjunto de um imposto uniforme sobre a entrada aplicado a diferentes preços regulamentados, confere uma vantagem aos casinos que praticam um preço inferior.
V.1.2. Recursos estatais e imputabilidade ao Estado
(81)
A vantagem acima referida é imputável ao Estado e é financiada por recursos estatais.
(82)
Como explicado anteriormente, a discriminação fiscal é o resultado de uma série de actos, decretos e regulamentos administrativos adoptados pelo Estado grego, a saber, a Lei 2206/1994, a decisão ministerial de 1995; Lei 3139 de 30 de Abril de 2003; Decreto Legislativo 2687/1953; as decisões do Secretário-Geral do EOT (na gestão dos casinos públicos) emitida de acordo com a Lei 1624/1951 e Decreto 4109/1960, designadamente a decisão EOT 535633 de 21 de Novembro de 1991, que estabeleceu o preço de entrada para o casino Mont Parnès em 2 000 GRD e a decisão EOT 508049 de 24 de Março de 1992 que estabeleceu o preço de entrada nos casinos de Corfu e Rhodes em 1 500 GRD (que no caso do Corfu foi depois ajustado para 2 000 GRD pela decisão EOT 532691 de 24 de Novembro de 1997) e as licenças concedidas ao abrigo do direito nacional, confirmando os respectivos preços dos bilhetes de entrada e a obrigação de pagamento de 80 % do preço aplicável a cada casino.
(83)
Além disso, a discriminação fiscal é financiada através de recursos estatais. Se o Estado renuncia a receitas que teria de cobrar a uma empresa em circunstâncias normais, a medida é financiada através de recursos estatais.
(84)
Em termos fiscais, a vantagem conferida aos casinos públicos resulta, neste caso, da redução artificial da base tributária sobre a qual incidem os 80 % do imposto de entrada de um valor nominal geral de 15 EUR para 6 EUR nos casinos públicos.
(85)
O Tribunal de Justiça considerou que uma redução discriminatória na base tributária desta natureza resulta numa perda de receita para o Estado, que é equivalente ao consumo de recursos estatais para efeitos do artigo 107.o, n.o 1 do TFUE (55). Em termos gerais, no processo objecto de apreciação o Estado grego prescinde de receita fiscal dos casinos públicos no montante de 7,20 EUR por entrada, ou seja, a diferença entre o imposto de 12 EUR por entrada remetido ao Estado pelos casinos privados e o imposto de 4,80 EUR por entrada remetido pelos casinos públicos. Contudo, ao avaliar a vantagem recebida por cada casino beneficiário, devem ser tidos em conta determinados ajustamentos (explicados adiante na Secção V.4, «Quantificação e recuperação». Em especial, parece que até 2000 o Mont Parnès e o Corfu não pagaram qualquer imposto de entrada ao Estado pelo que, nesse caso, a vantagem é igual ao imposto de 12 EUR por entrada remetido ao Estado pelos casinos privados).
(86)
A Grécia defende que, uma vez que os casinos que cobram um valor inferior podem por essa razão atrair mais clientes, não é certo que o Estado prescinda de receita. A Grécia sustenta que, consequentemente, a medida não constitui um auxílio estatal.
(87)
Tal como já mencionado na decisão de início do procedimento, a Comissão não aceita este argumento. Em linha com práticas anteriores, a Comissão considera que o facto de uma redução fiscal, relativamente a determinados contribuintes, poder gerar um aumento do nível geral de receitas cobradas através desse imposto, não significa necessariamente que a medida não é financiada através de recursos estatais (56).
(88)
O argumento das autoridades gregas é erróneo quando afirma que a referência a que recorre para testar os efeitos da discriminação fiscal no orçamento estatal é influenciada pela vantagem inserida na medida. No seu raciocínio, as autoridades gregas consideraram o efeito dinâmico de uma redução no preço, que pode aumentar a procura e, eventualmente, o imposto cobrado, uma vez que o imposto cobrado é proporcional ao número de entradas. Mas esta comparação não é isenta de defeitos, pois é a própria desigualdade criada pela vantagem, nomeadamente o facto de haver um preço inferior e, por consequência, uma carga fiscal por entrada mais baixa, que provoca o aumento da procura.
(89)
Em todo o caso, as autoridades gregas não demonstraram que a receita fiscal total proveniente dos bilhetes de entrada nos casinos é maximizada pelo padrão de preços desiguais. Se a Comissão seguisse a linha de raciocínio de que uma redução do preço da entrada para 6 EUR produziria um aumento no imposto cobrado, a receita fiscal seria maximizada se todos os bilhetes de entrada fossem fixados em 6 EUR em todos os casinos, tanto públicos como privados, o que contraria a tese grega de que isso acontece em resultado da discriminação fiscal derivada de preços desiguais.
(90)
Por conseguinte, a vantagem contestada é financiada através de recursos estatais.
V.1.3 Selectividade
(91)
Nos termos artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, para que uma medida constitua auxílio estatal a medida deve ser específica ou selectiva, no sentido de favorecer «certas empresas ou certas produções».
(92)
Nos termos da jurisprudência assente do Tribunal de Justiça (57), «No que respeita à apreciação da condição de selectividade, constitutiva do conceito de auxílio de Estado, é jurisprudência assente que o artigo 87.o, n.o 1, CE [actual artigo 107.o, n.o 1, do TFUE] impõe que se determine se, no quadro de um dado regime jurídico, uma medida estatal é susceptível de favorecer “certas empresas ou certas produções” relativamente a outras que, à luz do objectivo prosseguido pelo referido regime, se encontrem numa situação factual e jurídica comparável» (58). O Tribunal também decidiu em numerosas ocasiões que o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE não faz distinção entre as causas ou os objectivos dos auxílios estatais, mas define os mesmos em função dos seus efeitos (59). De acordo com a prática da Comissão e da jurisprudência da UE em matéria de processos fiscais, a vantagem selectiva envolvida pode resultar de uma excepção às disposições fiscais de natureza legislativa, regulamentar ou administrativa ou de uma prática discricionária da parte das autoridades fiscais. Contudo, a natureza selectiva de uma medida pode ser justificada pela «natureza ou pela economia geral do sistema», caso em que se pode considerar que a medida não um constitui auxílio estatal (60).
(93)
Primeiro, a Comissão constata que, no processo objecto de apreciação o sistema fiscal geral, em princípio, é aplicável a todos os casinos e que constam da Lei 2206/1994 e da decisão ministerial de 1995 que a implementou (confirmado pelas autoridades gregas, ver ponto 19).
(94)
Segundo, a Comissão constata que a medida objecto de apreciação constitui um desvio do sistema fiscal geral. Como confirmado pelas autoridades gregas, as disposições especiais aplicáveis aos casinos públicos (e ao casino privado Thessaloniki) são consideradas excepções às disposições gerais da Lei 2206/1994 e à implementação da decisão ministerial de 1995 (ver ponto 19 supra) que as aplica.
(95)
A Comissão salienta que o requisito de remeter 80 % do preço da entrada não era aplicável aos casinos Mont Parnès e Corfu até 2003. Tal como apontado anteriormente, o requisito começou a aplicar-se aos casinos Thessaloniki e Rhodes quando foram licenciados ao abrigo da Lei 2206/1994: o Thessaloniki em 1995 e o Rhodes em 1996. No entanto, tanto o requisito de remeter 80 % como o preço de entrada de 15 EUR eram vinculativos nos outros casinos desde 1995 e têm sido aplicados dessa forma.
(96)
Nesse sentido, a Comissão considera que a medida é selectiva.
(97)
Terceiro, a Comissão constata que o carácter selectivo de uma medida pode ser justificado pela «natureza ou economia geral do regime», ou seja, pela medida em que as excepções ao sistema fiscal ou diferenciações dentro do sistema derivem directamente dos princípios básicos ou orientadores do sistema no Estado-Membro em questão (sendo este o terceiro passo da análise da selectividade). A Comissão, em conformidade com a jurisprudência assente do Tribunal, considera que as medidas que introduzam uma diferenciação entre empresas não constituem um auxílio estatal quando essa diferenciação resulta da natureza e regime geral do sistema de encargos ao qual pertencem (61). Esta justificação, com base na natureza ou estrutura geral do sistema fiscal, reflecte a consistência de uma medida fiscal específica com a lógica interna do sistema fiscal em geral. Todavia, a prática da Comissão e a jurisprudência do Tribunal têm adoptado uma abordagem muito restritiva para uma justificação deste género. Os fundamentos em que se baseia devem ser inerentes ao sistema fiscal.
(98)
As autoridades gregas declararam que as circunstâncias individuais de cada casino são diferentes e que os preços de entrada são estabelecidos à luz dessas circunstâncias, tendo em consideração que o objectivo é estabelecer um preço que desencoraje as pessoas de baixo rendimento de jogar a dinheiro.
(99)
A Comissão não pode aceitar estes argumentos. O argumento de que o nível do preço é calculado e justificado à luz das circunstâncias individuais de cada casino, tendo em consideração que o objectivo é desencorajar pessoas de baixo rendimento de jogar a dinheiro, não é conciliável com o facto de os casinos Mont Parnès e Thessaloniki, que aplicam um preço de 6 EUR, se encontrarem ambos perto de grandes centros populacionais. Nem é conciliável com a disposição que prevê expressamente a entrada livre de clientes, desde que ainda assim 80 % do preço seja remetido ao Estado.
(100)
Igualmente, a Comissão constata que não é clara a razão pela qual o preço mais baixo é considerado necessário para esses casinos especificamente e não o é para os outros. As autoridades gregas não explicaram a forma de cálculo económico para o estabelecimento de um preço de entrada mais baixo de 6 EUR ao invés de a qualquer outro nível intermédio ou, presumindo que existem, de facto, circunstâncias especiais - as quais, de acordo com a Grécia, consistem sobretudo na localização geográfica do casino em especial - nos termos das quais todos os casinos beneficiários são obrigados a cobrar o mesmo preço de entrada (como regra geral, ver supra) em vez de um preço que corresponde à sua situação individual. Por exemplo, se é argumentado que o preço de entrada mais baixo se justifica em virtude de factores específicos relativos à situação geográfica de cada um dos casinos, esse raciocínio não será aplicável, em todo o caso, ao Thessaloniki, o qual parece beneficiar deste tratamento não em razão da sua situação geográfica, mas em razão de uma disposição nacional que permite que as empresas constituídas com capital estrangeiro obtenham um tratamento mais favorável, correspondente ao aplicável às empresas nacionais. Logo, a situação geográfica do casino Thessaloniki não parece ter sido tida em consideração aquando da fixação do preço de entrada. Como exemplo adicional, o casino Corfu começou a cobrar 15 EUR de entrada após a sua privatização em Agosto de 2010. As autoridades gregas não explicaram de forma satisfatória por que as circunstâncias especiais referidas supra não são aqui aplicáveis e por que razão o bilhete de entrada mais baixo deixou, consequentemente, de ser necessário.
(101)
A Comissão conclui que o carácter selectivo da medida objecto de apreciação não tem justificação em razão da natureza ou do regime geral do sistema. A Comissão considera que a medida contestada inclui um elemento de discriminação sob a forma de uma redução na base tributária, resultando numa vantagem fiscal que beneficia individualmente certos casinos e que esta discriminação não se justifica pela lógica do sistema tributário geral na Grécia.
(102)
A Comissão conclui que o critério de selectividade para efeitos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE está preenchido.
V.1.4. Distorção da concorrência e efeito sobre as trocas comerciais
(103)
Para constituir um auxílio estatal, a medida deve afectar a concorrência e o comércio entre Estados-Membros. Independentemente do estatuto legal ou das fontes de financiamento, este critério pressupõe que o beneficiário da medida prossiga uma actividade económica.
(104)
De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, «Para efeitos da qualificação de uma medida como auxílio de Estado proibido, não é necessário demonstrar uma incidência real do auxílio sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros e uma distorção efectiva da concorrência, mas apenas examinar se o auxílio é susceptível de afectar essas trocas e de falsear a concorrência. Em especial, quando um auxílio concedido por um Estado-Membro reforça a posição de uma empresa relativamente às demais empresas concorrentes nas trocas comerciais intracomunitárias, deve entender-se que tais trocas comerciais são influenciadas pelo auxílio. […] não é necessário que a própria empresa beneficiária participe nas trocas comerciais intracomunitárias. De facto, quando um Estado-Membro concede um auxílio a uma empresa, a produção interna pode ser mantida ou aumentada, daí resultando que as hipóteses de as empresas estabelecidas noutros Estados-Membros penetrarem no mercado deste Estado-Membro são diminuídas» (62). Além disso, segundo jurisprudência assente (63), para que medida distorça a concorrência e afecte as trocas comerciais entre Estados-Membros basta que o destinatário do auxílio concorra com outras empresas em mercados abertos à concorrência no mercado interno (64). A Comissão considera que as condições constantes da jurisprudência estão preenchidas no processo em apreciação, pelas razões apresentadas seguidamente.
(105)
A medida contestada reduz os impostos que os beneficiários devem pagar, em comparação com os outros casinos na Grécia, reforçando assim a sua posição financeira relativa e aumentando a rentabilidade dos seus investimentos, face ao que sucederia com base somente nos seus méritos.
(106)
Tal como mencionado anteriormente, é jurisprudência assente que o critério de que o auxílio deve ser susceptível de afectar as trocas comerciais é preenchido se o destinatário prosseguir uma actividade económica que envolva trocas comerciais entre Estados-Membros. Por forma a chegar á conclusão de que as trocas comerciais intra-europeias são afectadas, basta que o auxílio fortaleça a posição da empresa comparativamente à posição de outras empresas que concorram nas trocas comerciais intra-europeias. O auxílio pode ser relativamente reduzido em valor, o destinatário pode ter uma dimensão modesta ou a sua quota no mercado europeu ser muito pequena e pode acontecer que o destinatário não faça exportações ou que exporte praticamente toda a sua produção para fora do mercado europeu: nenhuma destas circunstâncias contribui para alterar a conclusão (65).
(107)
A Grécia alegou que a localização dos casinos e as distâncias entre eles significam que cada um deles serve um mercado local e, por conseguinte, a medida não pode distorcer a concorrência ou afectar as trocas comerciais entre Estados-Membros. Contudo, de acordo com a jurisprudência, não há um limiar que determine o efeito efectivo ou potencial sobre a concorrência e as trocas comerciais entre Estados-Membros e, consequentemente, este critério para a aplicabilidade do artigo 107.o, n.o 1, não depende do carácter local ou regional dos serviços fornecidos ou da dimensão da área de actividade respectiva (66).
(108)
A Grécia também argumentou que o mercado do jogo a dinheiro não está harmonizado entre os Estados-Membros, os quais, por conseguinte, têm a liberdade de o regular a nível nacional. A Grécia cita a jurisprudência do Tribunal de Justiça que permite a restrição do mercado único para serviços de jogo a dinheiro, de forma a proteger os consumidores da fraude e da criminalidade (67).
(109)
A Comissão respeita totalmente o direito de os Estados-Membros determinarem os objectivos da sua política na área do jogo a dinheiro, desde que todas as restrições à liberdade de prestação de serviços sejam adequadas para alcançar os objectivos propostos e não excedam o necessário para os atingir, sendo aplicadas de uma forma não discriminatória. Todavia, a Comissão discorda que daí possa resultar que a medida em apreciação não pode distorcer a concorrência e não tem qualquer efeito nas trocas comerciais entre Estados-Membros.
(110)
Os operadores do sector são com frequência grupos hoteleiros internacionais (68), em concorrência mútua, cuja decisão de investir em casinos ou em outras instalações hoteleiras pode ser afectada pela medida, dado que a mesma tem impacto na rentabilidade comparada dos grupos e dos seus investimentos. Normalmente, os casinos estão localizados em destinos turísticos, o que indicaria que a presença de um casino pode funcionar como atracção para os turistas que visitam a Grécia. O Ministério responsável pelos casinos na Grécia é o Ministério do Turismo. A Comissão verifica igualmente que existe alguma mobilidade transfronteiriça entre os clientes e os serviços de casino funcionam num ambiente transfronteiriço - por exemplo, os casinos disponibilizam esses serviços em navios cruzeiro que fazem a ligação entre a Grécia e a Itália e outros destinos. De uma forma mais geral, os particulares que desejem jogar a dinheiro devem poder escolher entre jogar num casino ou jogar em linha. O jogo a dinheiro em linha é uma actividade internacional e na Grécia os jogadores podem aceder a serviços deste género disponibilizados por operadores noutros Estados-Membros. Com efeito, o jogo a dinheiro em linha foi objecto de um pedido de decisão prejudicial apresentado pela Grécia (ver ponto 108). As autoridades gregas discutiam a possibilidade de concorrência com outras formas de jogo a dinheiro citadas na decisão de dar início ao procedimento, salientando que o jogo a dinheiro na Internet é actualmente ilegal na Grécia. Todavia, apesar da actual situação jurídica na Grécia, as autoridades gregas reconheceram que o jogo a dinheiro na Internet assumiu «proporções incontroláveis» (69). Também deve ser feita referência ao acórdão do Tribunal de Justiça no Processo C-65/05 Comissão contra Grécia, no qual o Tribunal considerou que a Lei 3037/2002, que pretendia banir o jogo a dinheiro na Internet na Grécia, constituía uma restrição injustificada à liberdade de estabelecimento e à liberdade de prestação de serviços (70).
(111)
Além disso, a crise económica global afecta os hábitos dos consumidores e o rendimento disponível para lazer, tal como a utilização de serviços de casino. Neste contexto particular, a diferenciação nos preços de entrada tem ainda um maior impacto de distorção das escolhas feitas pelos consumidores e é, por conseguinte, ainda mais susceptível de distorcer a concorrência no mercado dos casinos.
(112)
As autoridades gregas e o casino de Mont Parnès argumentaram que mesmo que fosse aceitável que o valor reduzido de entrada de 6 EUR tivesse tido, ou possa ainda ter, influência na decisão de uma empresa estrangeira de investir ou não num casino na Grécia, a empresa estrangeira poderia sempre invocar o Decreto Legislativo 2687/1953. A Comissão constata que a aplicação do Decreto não é automática e que, na verdade, permitiria que o tratamento mais favorável oferecido aos casinos beneficiários (ou seja, o preço mais baixo de entrada de 6 EUR) fosse também concedido às outras empresas. Por conseguinte, esta medida é susceptível de alargar ainda mais a o âmbito da discriminação fiscal em apreciação. Além disso, a Comissão constata que, apesar de haver a possibilidade de outros casinos invocarem o Decreto Legislativo 2687/1953, se os mesmos integrarem capital estrangeiro e tiverem submetido o pedido de forma atempada, a sua aplicação ficaria condicionada a regras arbitrárias específicas que fazem dela uma medida selectiva. O único outro exemplo de aplicação potencial da lei de que a Comissão tem conhecimento diz respeito ao casino em Syros, que apresentou um pedido, mas que foi recusado por ter sido submetido após a importação do capital estrangeiro e não antes.
(113)
Além disso, quando o casino de Mont Parnès foi privatizado, o contrato de venda previa especificamente a possibilidade de uma licença para um segundo casino na mesma região. Resulta claramente que a susceptibilidade de um investimento em tal operação ficaria dependente das condições de concorrência com o operador existente. Dado que não é possível excluir que os casinos possam concorrer com empresas similares noutros Estados-Membros, será de considerar que este requisito do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE está preenchido.
(114)
A Comissão conclui que a medida contestada pode distorcer a concorrência e afectar as trocas comerciais entre Estados-Membros ao melhorar potencialmente as condições de exploração dos beneficiários, que prosseguem directamente actividades económicas e são responsáveis pelo pagamento deste imposto sobre as entradas nos casinos na Grécia.
V.1.5. Conclusão
(115)
A Comissão conclui que os critérios para a existência de um auxílio na acepção do artigo 107.o do TFUE estão preenchidos e que a medida constitui um auxílio estatal a favor dos casinos que aplicam um preço de entrada mais baixo. Estes casinos são os de Mont Parnès, Corfu, Thessaloniki e Rhodes. A Comissão está ciente de que o casino de Rhodes deixou de ser beneficiário da medida, dado que deixou de cobrar o preço mais baixo de entrada aquando da sua privatização em Abril de 1999. A Comissão considera que nem as autoridades gregas nem o casino de Mont Parnès apresentaram argumentos suficientes para alterar esta conclusão.
V.2. Compatibilidade do auxílio
(116)
Tal como foi afirmado na decisão de início do procedimento, a Comissão entende que a medida não se enquadra em nenhuma das excepções previstas nos artigos 106.o ou 107.o do TFUE.
(117)
Até ao momento, a Grécia tem defendido a não existência de auxílio estatal e não apresentou qualquer argumento que demonstre a razão pela qual qualquer auxílio seria compatível.
(118)
Como explicado anteriormente, a Comissão reconhece o direito que assiste aos Estados-Membros de regulamentarem o jogo a dinheiro no seu território, sem prejuízo do disposto no direito da UE, e aceita que uma regulamentação deste tipo, destinada a controlar e a desencorajar o jogo a dinheiro, constitui um objectivo legítimo de política pública. Contudo, ainda que fosse esse o propósito do auxílio, a Comissão não crê que tal facto possa levar à integração da medida no âmbito do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE. Mas, em todo o caso, e como salientado supra, o argumento de que a medida tem o objectivo de desencorajar o jogo a dinheiro não pode ser conciliado com o facto de haver casinos próximos dos maiores centros populacionais da Grécia que cobram 6 EUR de entrada. Nem é conciliável com a disposição que permite expressamente a entrada livre de clientes, desde que, 80 % do preço seja entregue ao Estado.
(119)
As isenções previstas no artigo 107.o, n.o 2 do TFUE para os auxílios de natureza social atribuídos a consumidores individuais, auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou acontecimentos extraordinários e auxílios atribuídos a certas regiões da República Federal da Alemanha, não são aplicáveis a este processo.
(120)
A isenção prevista no artigo 107.o, n.o 3, que autoriza o auxílio destinado a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego, também não é aplicável, uma vez que a medida objecto de apreciação não está condicionada ao facto de os seus destinatários desenvolverem qualquer tipo de actividade em regiões que estão em circunstâncias especiais (71).
(121)
Da mesma forma, não podemos considerar que a medida contestada fomenta a realização de um projecto de interesse europeu comum ou contribui para sanar uma perturbação grave da economia da Grécia, como disposto no artigo 107.o, n.o 3, alínea b). Nem tem por objecto a promoção da cultura e a conservação do património, como prevê o artigo 107.o, n.o 3, alínea d).
(122)
Finalmente, a medida contestada deve ser analisada à luz do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), que prevê a autorização de auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira contrária ao interesse comum. Todavia, deve ser salientado que a medida contestada não é abrangida por nenhum dos casos previstos pela alínea e aceites pela Comissão, nem por nenhuma das orientações ou enquadramentos que definem as circunstâncias em que determinados tipos de auxílio podem ser considerados compatíveis com o mercado interno.
(123)
A medida contestada constitui um auxílio ao funcionamento, que reforça artificialmente a posição concorrencial de certas empresas em relação a outras empresas similares e não está subordinada a qualquer acção específica por parte dos beneficiários para atingir objectivos de política de interesse comum.
(124)
Mais concretamente, a vantagem conferida pela medida contestada não está relacionada com o investimento, a criação de emprego ou projectos específicos. Pelo contrário, limita-se a isentar as empresas em questão dos encargos normalmente suportados por empresas similares, devendo, por conseguinte, ser considerada um auxílio ao funcionamento. Regra geral, os auxílios ao funcionamento não preenchem os requisitos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), dado que distorcem a concorrência nos sectores em que são concedidos e, em simultâneo, são incapazes, pela sua natureza, de alcançar qualquer um dos objectivos previstos nessa disposição (72). Apesar de um tal auxílio poder ser concedido a título excepcional em regiões elegíveis ao abrigo da isenção estabelecida no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE e não obstante o facto de certas regiões na Grécia serem elegíveis, a Comissão tem sérias dúvidas de que os requisitos, que permitem que esse auxílio ao funcionamento seja considerado compatível, estejam preenchidos no presente processo. De acordo com prática comum da Comissão, os auxílios deste tipo não podem ser considerados compatíveis com o mercado interno porque não facilitam o desenvolvimento de quaisquer actividades ou áreas económicas, não estão limitados no tempo, não está prevista uma redução gradual e não são proporcionados face ao que seria necessário para sanar uma desvantagem económica específica das áreas envolvidas.
(125)
Deve-se concluir que a medida objecto de apreciação é incompatível com o mercado interno.
V.3. Legalidade do auxílio
(126)
Tal como referido na decisão de início do procedimento, os primeiros actos que originaram a discriminação fiscal entre casinos datam de 1994 e 1995 e, por conseguinte, a Comissão considerou a possibilidade de a totalidade da medida constituir um «auxílio existente» na acepção do artigo 108.o do TFUE.
(127)
A discriminação fiscal foi introduzida ilegalmente - ou seja, para efeitos da legislação comunitária em matéria de auxílios estatais - em 1995, quando as autoridades gregas optaram por conceder a determinados casinos uma isenção à regra geral da Lei 2006/1994 e da Decisão ministerial de 1995. Em especial, as autoridades gregas permitiram que os casinos públicos de Mont Parnès, Corfu e Rhodes continuassem a aplicar o preço de entrada mais baixo de 6 EUR, ao invés do preço normal de 15 EUR e, em 1995, também concederam especificamente ao casino de Thessaloniki este tratamento mais vantajoso, ao abrigo do Decreto Legislativo de 1953 relativo ao capital estrangeiro. O nível normal de 15 EUR tinha sido imposto e era cumprido pelos outros cinco casinos que tinham sido estabelecidos e licenciados ao abrigo da Lei 2206/1994 desde 1995. Além disso, nos termos da Lei 3139/2003, o preço de entrada mais baixo de 6 EUR foi especificamente mantido para os casinos de Mont Parnès e Corfu, com o efeito de prolongar e confirmar ilegalmente a discriminação fiscal. O casino de Thessaloniki beneficia dessa discriminação porque lhe foi conferido o mesmo tratamento que aos casinos de Mont Parnès e Corfu, confirmado pelo Decreto Presidencial 290/1995, emitido abrigo da Lei de 1953, tal como explicado anteriormente. As disposições aplicáveis ao casino de Thessaloniki têm uma ligação muito próxima às aplicáveis aos de Mont Parnès e Corfu. As autoridades gregas referiram que a questão do preço de entrada surgiu depois de 1995 e o gerente do casino de Thessaloniki apresentou uma solicitação para que o seu preço de entrada fosse fixado ao mesmo nível que o do casino de Mont Parnès, designadamente 6 EUR. Após obtenção de parecer do Conselho Jurídico do Estado (parecer 631/1997), a solicitação foi aceite (73). Por conseguinte, pode-se assumir que, se o tratamento dos casinos de Mont Parnès e Corfu tivesse sido alterado em 2003, para que passassem a cobrar um preço de 15 EUR, o tratamento conferido ao casino de Thessaloniki também devia ter sido alterado. Mas isso não aconteceu e, ao abrigo das disposições nacionais, a discriminação fiscal manteve-se.
(128)
Nenhuma das medidas que beneficiavam determinados casinos, descritas anteriormente, foi sequer notificada à Comissão ou aprovada por esta ao abrigo de quaisquer regras da UE em matéria de auxílios estatais.
(129)
O artigo 15.o do Regulamento processual (74) estabelece que os poderes da Comissão para recuperar auxílios ficam sujeitos a um prazo de prescrição de dez anos. O prazo de prescrição começa a contar na data em que o auxílio ilegal tenha sido concedido ao beneficiário, quer como auxílio individual, quer ao abrigo de um regime de auxílios. O prazo de prescrição é interrompido por quaisquer medidas relativas a um auxílio ilegal tomadas pela Comissão, ou por um Estado-Membro a pedido desta. Cada interrupção determina o início de uma nova contagem do prazo. O prazo de prescrição será suspenso enquanto a decisão da Comissão for objecto de um processo no Tribunal de Justiça. Qualquer auxílio cujo prazo de prescrição tenha caducado será considerado um «auxílio existente». Contudo, ao abrigo do artigo 1.o, alínea c) do mesmo Regulamento, quaisquer alterações a «auxílios existentes» constituem «novos auxílios».
(130)
A Comissão constata que, de acordo com a jurisprudência dos tribunais da UE «o prazo de prescrição previsto no artigo 15.o do regulamento sobre o procedimento de auxílios estatais […] longe de ser a expressão de um princípio geral que transforma um novo auxílio num auxílio existente, exclui unicamente o reembolso dos auxílios instituídos mais de dez anos antes da primeira intervenção da Comissão» (75).
(131)
No processo objecto de apreciação, a Comissão não tomou qualquer acção, nem a Grécia actuou a pedido da Comissão até 2009. A Comissão actuou em 21 de Outubro de 2009, quando transmitiu a denúncia à Grécia e lhe solicitou que clarificasse as questões apresentadas.
(132)
Consequentemente, qualquer auxílio concedido ao abrigo desta medida em, ou após, 21 de Outubro de 1999 (dez anos antes da data em que a Comissão enviou a denúncia ao Estado Grego e solicitou informação) é considerado auxílio novo e ilegal, que entrou em vigor sem notificação ou decisão prévia da Comissão, ficando sujeito à aplicação do artigo 15.o do Regulamento processual no que respeita à recuperação, conforme explanado em maior detalhe infra.
V.4. Quantificação e recuperação
(133)
A medida contestada foi implementada sem ter sido previamente notificada à Comissão, nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE. Por conseguinte, a medida constitui um auxílio ilegal.
(134)
O artigo 14.o do Regulamento processual estabelece que quando o auxílio estatal ilegal concedido for considerado incompatível com o mercado interno, o auxílio deve ser recuperado junto do beneficiário, salvo quando tal for contrário a um princípio geral de direito. Pretende-se que a recuperação do auxílio restabeleça, na medida do possível, a situação concorrencial existente antes da concessão do auxílio. Nenhum dos argumentos apresentados pelas autoridades gregas ou pelo casino de Mont Parnès justificam um desvio geral a este princípio básico.
(135)
O artigo 14.o, n.o 1 do Regulamento processual estabelece que «A Comissão não deve exigir a recuperação do auxílio se tal for contrário a um princípio geral de direito comunitário». A jurisprudência do Tribunal de Justiça e a prática decisória da Comissão estabeleceram, nomeadamente, que uma ordem para recuperar o auxílio violaria um princípio geral de direito comunitário se, através das suas acções, a Comissão tivesse criado uma expectativa legítima no destinatário de que o auxílio fora concedido em conformidade com o direito comunitário (76).
(136)
No acórdão proferido no processo Fórum 187, o Tribunal declarou que «o Tribunal tem decidido reiteradamente que o direito de fazer valer o princípio da protecção da confiança legítima se estende a todo o particular em cuja esfera jurídica uma instituição comunitária fez nascer esperanças fundadas. Além disso, não se pode invocar uma violação deste princípio na falta de garantias precisas que lhe tenham sido fornecidas pela Administração […]. Do mesmo modo, quando um operador económico prudente e avisado estiver em condições de prever a adopção de uma medida comunitária susceptível de afectar os seus interesses, não pode, quando essa medida for tomada, invocar esse princípio» (77).
(137)
As autoridades gregas e o casino de Mont Parnès defenderam que toda a recuperação do auxílio no processo seria contrária ao princípio da protecção da confiança legítima do cidadão à luz de uma decisão proferida pelo Conselho de Estado grego, ao abrigo do direito nacional. A Comissão constata que se trata de um acto adoptado por uma autoridade nacional e não por uma autoridade da UE, na acepção da jurisprudência citada supra. Além disso, o acórdão do Conselho de Estado baseou-se apenas no direito nacional e não abordou qualquer questão relativa ao auxílio estatal ou à classificação de qualquer medida como auxílio estatal. Por conseguinte, a Comissão não pode dispensar a recuperação com base nesses argumentos.
(138)
A Grécia e o casino de Mont Parnès alegaram que o casino Loutraki protelou a apresentação da denúncia perante a Comissão, tendo infringido o princípio da proibição do abuso de direito. A Comissão constata que o protelamento do autor da denúncia não pode, em caso algum, impedir a recuperação do auxílio ilegal, tendo em consideração o prazo de prescrição de dez anos previsto no artigo 15.o do Regulamento processual.
(139)
Por conseguinte, a Comissão não pode aceitar os argumentos apresentados pelas autoridades gregas e pelo casino de Mont Parnès para uma renúncia excepcional à recuperação.
(140)
Como explicado na presente decisão, ambas as medidas nacionais de 1994 e de 1995 impunham tanto a obrigação de transferir para o Estado 80 % do valor das entradas, bem como o de cobrar o preço normal de 15 EUR para os bilhetes de entrada de todos os casinos. Todavia, nem a obrigação de transferir 80 % nem a fixação do preço normal em 15 EUR eram aplicáveis ao casinos beneficiários, apesar de ambos os requisitos serem aplicáveis aos outros casinos a partir de 1995 e vigorarem desde essa data (todos os casinos privados foram licenciados em 1995 ou 1996 e começaram a implementar a medida nessa altura, com excepção do de Thessaloniki). Dado que a discriminação fiscal resultante da diferenciação dos preços dos bilhetes de entrada e das respectivas transferências de 80 % para o Estado tiveram, de facto, início em 1995, podemos considerar que o período no qual se iniciou a concessão do auxílio ocorreu em 1995.
(141)
Em consonância com a conclusão a que chegou na secção V.3, «Legalidade do auxílio», a Comissão considera que o prazo de prescrição de dez anos, estabelecido no artigo 15.o do Regulamento processual, impede a recuperação de qualquer auxílio concedido antes de 21 de Outubro de 1999.
(142)
A forma de cálculo do montante a ser recuperado deve basear-se no facto de, tal como explanado na presente decisão (ver também o ponto 85), o Estado grego ter prescindido de receita fiscal dos casinos públicos no montante de 7,20 EUR por entrada, que é a diferença entre o imposto de 12 EUR por entrada remetido ao Estado pelos casinos privados e o imposto de 4,80 EUR por entrada remetido ao Estado pelos casinos públicos.
(143)
Contudo, no cálculo do montante a recuperar de cada casino devem ser tidos em consideração determinados aspectos relacionados com a situação particular de cada casino, conforme explicado seguidamente.
-
Como referido na presente decisão, a obrigação de remeter 80 % do preço dos bilhetes de entrada, imposta pela Decisão ministerial de 1995, aplicava-se aos casinos de Mont Parnès e Corfu a partir do dia em que foram licenciados, em conformidade com a Lei 2206/1994, ou seja, em 2003, ao abrigo da Lei 3139/2003. Todavia, a partir do final de 2000 e até serem licenciados em 2003, a empresa ETA começou, voluntariamente, a entregar ao Estado 80 % do preço dos bilhetes de entrada (sendo o preço 6 EUR) (78). Desta informação, disponibilizada pelas autoridades gregas e sem prejuízo de outras observações que as autoridades gregas queiram apresentar (confirmando ou contestando o mesmo), pode presumir-se que até 2000 não foi pago qualquer imposto sobre as entradas, nem mesmo pelo valor reduzido (80 % de 6 EUR). Por conseguinte, durante o primeiro período (de Outubro de 1999 até ao final de 2000), o montante a recuperar deve ser calculado usando o valor de 12 EUR, que é o valor total do imposto pago pelos casinos privados na altura em que os casinos públicos não pagavam qualquer imposto, e multiplicando-o pelo número de bilhetes emitidos durante esse período.
-
O casino de Thessaloniki foi licenciado em 1995 ao abrigo da Lei 2206/1994 (79). A obrigação de remeter ao Estado 80 % do preço dos bilhetes de entrada foi aplicada ao casino Thessaloniki a partir do seu licenciamento em 1995. Este casino tem cobrado o preço reduzido de entrada de 6 EUR que é igualmente aplicado pelos de Mont Parnès e Corfu. O montante a recuperar junto do casino de Thessaloniki deverá, por conseguinte, ser calculado multiplicando o número de bilhetes emitidos desde 21 de Outubro de 1999 por 7,20 EUR.
-
O casino de Rhodes foi licenciado ao abrigo da Lei 2206/1994 em 1996. Na altura começou a aplicar o preço de entrada de 6 EUR, mas alterou o valor para 15 EUR quando foi privatizado em Abril de 1999. Das observações apresentadas durante a investigação formal, a Comissão conclui que o casino de Rhodes deixou de ser beneficiário aquando da sua privatização em Abril de 1999, pelo que a recuperação relativa a este casino é impedida pela prescrição estabelecida no artigo 15.o do Regulamento processual.
(144)
A Comissão não está na posse de dados suficientes para chegar a uma estimativa precisa dos montantes a recuperar junto de cada casino beneficiário. Contudo, nenhuma disposição do Direito comunitário obriga a Comissão a fixar o montante exacto do auxílio a ser recuperado quando ordena a recuperação de um auxílio considerado incompatível com o mercado interno. É suficiente que a decisão da Comissão inclua informação que permita ao Estado-Membro e à empresa destinatária, sem grande dificuldade, calcularem por si mesmos o montante em questão. Por isso, a Comissão pode, legitimamente, limitar-se a declarar que existe uma obrigação de reembolsar o auxílio em causa e deixar que as autoridades nacionais façam o cálculo do montante exacto a ser reembolsado, com base nas orientações fornecidas pela Comissão.
(145)
Com base nas informações apresentadas pelo Estado-Membro, a Comissão disponibiliza infra as orientações necessárias para a recuperação.
(146)
O quadro seguinte apresenta uma visão global do número de bilhetes emitidos anualmente por cada casino (tal como indicado no quadro, a informação apresentada não está completa) e uma estimativa preliminar dos montantes a recuperar junto de cada casino, sem prejuízo de outras observações que a Grécia pretenda apresentar após ter feito os seus cálculos relativos à recuperação.
Número estimado de bilhetes emitidos por cada casino
ANO
CASINO
Mont Parnès
Corfu
Thessaloniki
Rhodes
1999
(22.10.1999 - 31.12. 1999)
Informação em falta
[…] (80)
[…]
[…] (81)
2000
Informação em falta
[…]
[…]
[…]
2001
Informação em falta
[…]
[…]
[…]
2002
Informação em falta
[…]
[…]
[…]
2003
Informação em falta até 1 de Maio de 2003
Em Maio de 2003:
[…]
[…]
[…]
[…]
2004
[…]
[…]
[…]
[…]
2005
[…]
[…]
[…]
[…]
2006
[…]
[…]
[…]
[…]
2007
[…]
[…]
[…]
[…]
2008
[…]
[…]
[…]
[…]
2009 (até 22.10)
[…]
[…]
[…]
[…]
Total até 22.10.2009
[…]
[…]
[…]
[…]
Bilhetes emitidos após 22.10.2009
Informação em falta
Informação em falta
Informação em falta
Informação em falta
Estimativa preliminar do montante a recuperar por casino
(em milhões arredondados)
Mont Parnès
Corfu
Thessaloniki
Rhodes
Algoritmo e cálculo
De 22.10.1999 a 2000 (82):
Número de bilhetes
(x1) × 12 = A1
De 22.10.1999 a 2000:
Número de bilhetes
([…]bilhetes) × 12 = A2 ([…]EUR)
De 22.10.1999 a 2000:
Número de bilhetes
([…]bilhetes) × 7,20 = AB3 ([…]EUR)
N/A
De 2000 a 22.10.2009:
Número de bilhetes
(y1) × 7,20 = B1
De 2000 a 22.10.2009:
Número de bilhetes
([…]bilhetes) × 7,20 = B2 ([…]EUR)
De 22.10.1999 até à presente data:
Número de bilhetes
(z1) × 7,20 = C1
De 22.10.2009 até à presente data:
Número de bilhetes
(z2) × 7,20 = C2
De 22.10.2009 a 30.08.2010 (83):
Número de bilhetes
(z1) × 7,20 = C3
Montante total a recuperar
A1 + B1 + C1
A ser calculado
A2 + B2 + C2
A ser calculado
AB3 + C3
A ser calculado
N/A
Montante total a recuperar
A ser calculado
(147)
A Comissão observa ainda que o artigo 108.o, n.o 3 do TFUE tem efeitos suspensivos. A Comissão não recebeu qualquer informação no sentido de a medida contestada ter sido suspensa desde a decisão de início do procedimento. Portanto, é de presumir que a medida tem sido implementada continuadamente pelas autoridades gregas até à presente data (84). Qualquer auxílio concedido até à adopção da presente decisão deve ser recuperado junto do beneficiário pela Grécia. A Comissão constata que o casino de Corfu deixou de cobrar os 6 EUR do preço de entrada e alterou o valor para 15 EUR quando este foi privatizado em Agosto de 2010. Por conseguinte, no cálculo do montante a recuperar só deve ser considerado o período até Agosto de 2010.
(148)
À luz de todos os argumentos precedentes, a Comissão deve ordenar a recuperação pela Grécia do auxílio estatal incompatível, ilegalmente concedido aos beneficiários. A Comissão salienta que a Grécia deve anular todas as vantagens fiscais remanescentes, previstas ao abrigo da medida objecto de apreciação, com efeitos a partir da data da adopção da presente decisão.
(149)
No que diz respeito ao futuro, a Grécia indicou que está a analisar uma eventual alteração da política de fixação de preços dos casinos, que procurará eliminar a discriminação entre casinos. De acordo com a Grécia, esta nova legislação porá fim à medida objecto de apreciação. Contudo, a Grécia ainda não informou a Comissão de eventuais progressos neste sentido ou de alterações efectivamente introduzidas. A Comissão considera que a adopção de nova legislação desta natureza é fundamental para a resolução dos problemas de discriminação entre casinos na Grécia e incentiva a Grécia a tomar os passos necessários sem demora.
VI. CONCLUSÃO
(150)
À luz dos considerandos precedentes, da jurisprudência relevante e das características específicas do processo, a Comissão considera que a medida contestada, que consiste na discriminação a favor de certos casinos, implementada pelas autoridades gregas através da aplicação simultânea de várias disposições, que:
-
estabelecem uma taxa uniforme de 80 % sobre o preço dos bilhetes de entrada, e
-
estabelecem preços regulamentados diferentes para casinos públicos e privados, nomeadamente 6 EUR para casinos públicos e 15 EUR para casinos privados,
constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. A Comissão considera igualmente que a medida contestada foi implementada em violação do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE constituindo, por conseguinte, um auxílio ilegal.
(151)
A Comissão observa que, ao abrigo do artigo 14.o do Regulamento processual, qualquer auxílio ilegal deve ser recuperado junto do destinatário e ordena a recuperação pela Grécia do auxílio ilegal recebido por cada um dos casinos beneficiários. A Comissão salienta que o prazo de prescrição de dez anos, previsto no artigo 15.o do Regulamento processual, impede a recuperação de qualquer auxílio concedido antes de 21 de Outubro de 1999. A Grécia deve anular as vantagens fiscais remanescentes, conferidas ao abrigo da medida que é objecto da presente decisão, com efeito a partir da data da mesma.
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio estatal, que consiste num tratamento fiscal discriminatório a favor de certos casinos e que a Grécia implementou através da aplicação simultânea de várias disposições, em parte imperativas, nos termos das quais:
-
é estabelecida uma taxa uniforme de 80 % sobre o preço dos bilhetes de entrada; e
-
são estabelecidos preços regulamentados diferentes para casinos públicos e privados, respectivamente de 6 EUR e de 15 EUR,
foi executado ilegalmente, em violação do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e é incompatível com o mercado interno, uma vez que colocou os casinos beneficiários, o Regency Casino Mont Parnès, o Regency Casino Thessaloniki e o casino de Corfu (dado que o casino de Rhodes deixou de ser beneficiário em Abril de 1999) numa posição de vantagem concorrencial indevida.
Artigo 2.o
1. A Grécia procederá à recuperação junto dos casinos beneficiários do auxílio incompatível referido no artigo 1.o que lhes foi concedido desde 21 de Outubro de 1999.
2. Os montantes a recuperar vencem juros a partir da data em que foram colocadas à disposição do beneficiário e até à data da sua recuperação efectiva.
3. Os juros serão calculados numa base composta, conforme disposto no capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão (85).
4. A Grécia anulará as discriminações fiscais remanescentes, resultantes do auxílio referido no artigo 1.o, com efeitos a partir da data de adopção da presente decisão.
Artigo 3.o
1. A recuperação do auxílio referido no artigo 1.o é imediata e efectiva.
2. A Grécia assegura que a presente decisão é implementada no prazo de quatro meses após a data da notificação da mesma.
Artigo 4.o
1. No prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, a Grécia submete à Comissão as seguintes informações:
a)
A lista dos beneficiários que receberam auxílio ao abrigo do regime referido no artigo 1.o e o montante total do auxílio recebido por cada um deles ao abrigo da medida contestada, calculado em conformidade com as orientações contidas na presente decisão.
b)
O montante total (capital e juros de recuperação) a recuperar junto de cada beneficiário;
c)
Uma descrição detalhada das medidas já tomadas e projectadas para dar cumprimento à presente decisão;
d)
Documentos comprovativos de que o beneficiário foi ordenado a proceder à devolução do auxílio.
2. A Grécia manterá a Comissão informada do progresso das medidas nacionais tomadas para implementar a presente Decisão até à finalização da recuperação do auxílio referido no artigo 1.o. A pedido da Comissão, a Grécia apresentará de imediato informações relativas às medidas já tomadas e projectadas para dar cumprimento à presente decisão. A Grécia disponibilizará igualmente informações detalhadas sobre os montantes do auxílio e dos juros já recuperados junto do beneficiário.
Artigo 5.o
A destinatária da presente decisão é a República Helénica.
Feito em Bruxelas, em 24 de Maio de 2011.