РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 9 юни 2010 година
относно държавна помощ C 1/09 (ex NN 69/08), предоставена от Унгария на MOL Nyrt.
(нотифицирано под номер C(2010) 3553)
(само текстът на унгарски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/88/ЕС)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид решението на Комисията за откриване на процедурата, определена в член 108, параграф 2 от Договора (1) по отношение на помощ № C 1/09 (ex NN 69/08) (2),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 13 януари 2009 г., след жалба, получена на 14 ноември 2007 г., Комисията откри официална процедура по разследване на мерките, въведени от Унгария, за които се твърди, че представляват държавна помощ в полза на дружество с наименование Hungarian Oil & Gas Plc (Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt.; наричано по-долу „MOL“).
(2)
Унгария изпрати своите писмени коментари относно решението на Комисията за откриване на процедура на 8 април 2009 г.
(3)
Решението за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 28 март 2009 г. (3) Коментари бяха получени от две заинтересовани страни: MOL и Унгарската асоциация по минно дело (Magyar Bányászati Szövetség), и двата на 27 април 2009 г.
(4)
Комисията предаде мненията на Унгария с писмо от 2 юни 2009 г. С писмо от 3 юли 2009 г. Унгария докладва, че няма коментар относно забележките на заинтересованите страни.
(5)
Комисията изиска допълнителна информация от унгарските органи на 21 септември 2009 г. и 12 януари 2010 г. и Унгария отговори с писма от 19 октомври 2009 г. и 9 февруари 2010 г.
II. ПОЛУЧАТЕЛЯТ
(6)
MOL представлява интегрирано дружество за нефт и газ, установено в Будапеща, Унгария. Основните дейности на MOL на унгарския пазар включват: изследване и добив на суров нефт и природен газ; производство на газови продукти; рафиниране, транспортиране, съхранение и дистрибуция на продукти от суров нефт на дребно и на едро; пренос на природен газ и производство и продажба на олефини и полиолефини. В допълнение, MOL Group (към която принадлежи MOL) включва също няколко други унгарски и чуждестранни дъщерни дружества (4).
(7)
В Унгария и Словакия MOL Group е пазарен лидер във всяка от своите основни дейности. През 2008 г. (5) нетните продажби на MOL и MOL Group са били респективно приблизително 6,8 милиарда евро и 13 милиарда евро. През същата година съответните им оперативни печалби са били приблизително 400 милиона евро и 732 милиона евро.
III. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(8)
Общите правила, управляващи минните дейности в Унгария, са определени в Закона за минното дело от 1993 г. (наричан по-долу „Закона за минното дело“) (6), който управлява също минните дейности (проучване, изследване и добив), включващи въглеводороди (т.е. суров петрол и природен газ).
(9)
Законът за минното дело разграничава минни дейности, упражнявани на базата на два различни правни инструмента: i) концесия (7) и ii) разрешение (8).
-
В случаите на концесия министърът, отговорен за минното дело (наричан по-долу „компетентният министър“), сключва договор (9) със спечелилия участник след провеждане на открит търг (10) за експлоатация на „закрит район“.
-
Това е различно от „открити райони“ (11), където органът по минното дело не може да откаже издаване на разрешение, ако кандидатът отговаря на условията, определени в закона (12).
(10)
Съгласно определението в Закона за минното дело (13), закритите райони са запазени за минни дейности на базата на концесия. Следователно, всеки район, който не е закрит район, се счита за открит район. Съгласно обяснението, предоставено от Унгария, първоначалното намерение е било всички находища да бъдат класифицирани като закрити райони, предназначени за концесия. Откритите райони, които се предполага, че са по-бедни на минерални ресурси, са щели да представляват изключение. В такива случаи находищата са се считали за по-малко ценни и не се е очаквало да бъдат получени оферти при провеждане на открит търг.
(11)
Законът за минното дело постановява също, че за добив на минерални ресурси се плаща държавна такса за минна дейност, чийто размер е процент от стойността на добитите минерални ресурси (14). Таксата за минна дейност се различава в зависимост от приложимия режим:
-
В случай на концесия размерът на таксата за минната дейност е определена в концесионния договор (15).
-
При минералните ресурси, добивани на базата на разрешителен режим, таксата се определя от Закона за минното дело (16). До януари 2008 г. таксата за минна дейност, свързана с добиването на въглеводороди на базата на разрешителен режим, е възлизала на 12 % за находища, чиято експлоатация е започнала от 1 януари 1998 г., и J % за находища, чиято експлоатация е започнала преди 1 януари 1998 г. (17) Коефициентът „J“ се е изчислявал съгласно формула, определена въз основа на историческите цени на газа, добитото количество и стойността му; минималната му стойност е определена на 12 %.
(12)
Раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело постановява, че когато миннодобивно дружество, което действа в разрешителен режим, не започне добив в срок от пет години от датата на издаване на разрешение от органа по минно дело, правото за минна дейност се прекратява (18).
(13)
Този раздел предвижда също възможност за удължаване на този срок чрез споразумение между компетентния министър и миннодобивното дружество (19). Разделът предвижда плащане на три различни такси, когато се удължава срокът на правото за минна дейност:
а)
първо, трябва да се плати такса за удължаване на срока за неизползваните находища докато започне действителната им експлоатация; максималният размер на тази такса е 1,2 пъти размера на първоначалната такса за минна дейност, изчислена на базата на хипотетично определеното количество на минералните ресурси, тъй като тази такса трябва да се плати тогава, когато все още няма действителен добив от находището;
б)
второ, ако заявлението за удължаване на срока засяга повече от две находища, равнището на таксата за удължаване (увеличената такса за минна дейност) трябва да се приложи към всички находища на дружеството;
в)
трето, ако удължаването засяга повече от пет находища, може да се изиска допълнително еднократно плащане (20).
(14)
На 19 септември 2005 г. MOL подава заявление за удължаване на правото за минна дейност за дванадесет от своите въглеводородни находища, което е получила преди това на базата на разрешителен режим и по което не е започнала добив в рамките на срока. На 22 декември 2005 г. MOL и министърът сключват споразумение за удължаване въз основа на раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело при следните условия:
а) Такса за удължаване на срока: дванадесетте разрешения за минна дейност, предмет на искането, са удължени за срок от 5 години (т.е. MOL ще разполага с още пет години, за да започне добив от тези находища). Таксата за удължаване е постановена за всяка от петте години на срока на удължаване, като се прилага таксата за минна дейност в размер на 12 %, която е била в сила към момента, и множител („c“) със стойност между 1,020 и 1,050, в резултат на което се получават таксите за удължаване, изброени в таблица 1 (21). Таксата за удължаване е постановена за петте години на срока на удължаване. Там, където експлоатацията на находищата е започнала в действителност, постановената такса е трябвало да се прилага за остатъка от петнадесетгодишния период като такса за минна дейност за находищата, обхванати от удължаването (22).
б) Разширяване на обхвата на увеличената такса върху всички миннодобивни находища: Тъй като удължаването на срока на правото за минна дейност е изискано за повече от две находища, увеличената такса (която е равна на таксата за удължаване, както е показано в таблица 1) е трябвало да се приложи за следващите петнадесет години, т.е. до 2020 г., за всички находища на MOL, предмет на разрешителен режим, чиято експлоатация е започнала след 1 януари 1998 г. По отношение на находищата, чиято експлоатация е започнала преди 1 януари 1998 г., е приложим коефициентът „J“, умножен по „c“ (23).
в) Фиксирана такса за минна дейност: Страните се договориха изрично също, че постановената такса за минна дейност ще остане приложима за целия срок на договора (т.е. до 2020 г.), независимо от измененията в Закона за минното дело (24).
г) Еднократно плащане: Тъй като удължаването на срока на правото за минна дейност е изискано за повече от пет находища, в споразумението е определено еднократно плащане в размер на 20 милиарда HUF (25) (26).
д) Клауза за прекратяване: Споразумението постановява, че не може да бъде изменяно едностранно (а само със съгласието на двете страни). Споразумението може да бъде прекратено от една от страните единствено в случай на промяна в собствеността на MOL (най-малко 25 % от дяловете).
(15)
С решение от 23 декември 2005 г. органът по минно дело удължава срока на правата за минна дейност на MOL за исканите дванадесет находища и постановява, че увеличената такса ще се прилага за всички находища на фирмата.
(16)
Изменението (27) в Закона за минното дело, което влиза в сила от 8 януари 2008 г. (28) (наричано по-нататък „изменението от 2008 г.“), повишава значително таксата за минна дейност за определени категории въглеводороди. Таксата за минна дейност за други видове минерални ресурси не е засегната от това изменение. Раздел 5 от изменящия Закон предвижда диференцирана такса в зависимост от: i) датата, на която е започнала експлоатацията на находището; ii) добиваното количество въглеводороди и iii) цената на суровия нефт към момента.
-
За находища, чиято експлоатация е започнала между 1 януари 1998 г. и 1 януари 2008 г., е постановена такса за минна дейност в размер на 30 %.
-
За находища, чиято експлоатация е започнала след 1 януари 2008 г., се прилагат диференцирани ставки (12 %, 20 % или 30 %) в зависимост от добиваното количество въглеводороди.
-
За мини, чиято експлоатация е започнала преди 1 януари 1998 г., се използва коефициент „J“, като минималната му стойност е 30 %.
Освен това върху всички тези ставки се начислява добавка в зависимост от цената на суровия нефт: + 3 %, ако цената на суровия петрол е над 80 USD/bbl или + 6 %, ако е над 90 USD/bbl (наричана по-долу „Брент клауза“). Има специални ставки, приложими например при трудни условия за добив (12 %) и голямо количество инертен газ (8 %).
(17)
Тези такси за минна дейност са били в сила между 8 януари 2008 г. и 23 януари 2009 г. и са прилагани за всички миннодобивни дружества, експлоатиращи находища в разрешителен режим, включително онези, които са получили разрешение преди януари 2008 г., от влизането в сила на измененията на Закона за минното дело. На 23 януари 2009 г. влиза в сила ново изменение на Закона за минното дело (след решение на Комисията да открие официална процедура по разследване), което намалява таксата за минна дейност за находища, чиято експлоатация е започнала между 1 януари 1998 г. и 1 януари 2008 г., обратно на 12 % (като се запазва „Брент клаузата“) (29). Таксата за минна дейност, приложима за други видове находища, остава същата, каквато е била в Закона за минното дело, приложим през 2008 г.
(18)
Таблица 2 обобщава приложимите такси за минна дейност в разрешителен режим съгласно различните варианти на Закона за минното дело.
Таблица 2
Обобщение на приложимите такси за минна дейност в разрешителен режим съгласно Закона за минното дело
Такса, приложима до 2008 г.
Такса, приложима през 2008 г.
Такса, приложима от 23 януари 2009 г.
Производство, започнало преди 1 януари 1998 г.
J %
(най-малко 12 %)
J %
(най-малко 30 %, + 3 % или 6 % Брент клауза)
J %
(най-малко 30 %, + 3 % или 6 % Брент клауза)
Производство, започнало между 1 януари 1998 г. и 1 януари 2008 г.
12 %
30 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
12 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
Производство започнало след 1 януари 2008 г.
Газови находища с годишно производство по-малко от 300 m m3
Нефтени находища с годишно производство по-малко от 50 kt
НП
12 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
12 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
Газови находища с годишно производство между 300 m m3 и 500m m3
Нефтени находища с годишно производство между 50 kt и 200 kt
20 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
20 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
Газови находища с годишно производство над 500m m3
Нефтени находища с годишно производство над 200 kt
30 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
30 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
Въглеводороди със специални условия на добив
12 %
12 %
Голямо количество инертен газ
8 %
8 %
„J“ се изчислява по формула, която се базира на историческите цени на газа, добитото количество и стойността, вж. съображение 11.
IV. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА
(19)
Разглежданата предполагаема мярка за държавна помощ се състои в споразумение на удължаване на срока от 22 декември 2005 г. между MOL и унгарската държава, което е позволило на дружеството определена степен на освобождаване от увеличената такса за минна дейност за добив на въглеводороди, постановена в последващо изменение на унгарския Закон за минното дело. С оглед на формулировката на споразумението и последващото изменение, Комисията ги разглежда като част от една и съща мярка („мярката“) и в решението за откриване на процедура се оценява техният съвместен ефект.
(20)
В решението си за откриване на процедура Комисията достигна до предварително заключение, че в резултат на споразумението за удължаване на срока MOL е било защитено от бъдещи промени в таксата за минна дейност и, по-специално, от промените, определени в последващото изменение на Закона за минното дело от 2008 г. По този начин дружеството е получило по-благоприятно третиране от своите конкуренти, които упражняват дейност при сегашния разрешителен режим и които, тъй като не са сключили подобно споразумение за удължаване на срока предварително, е трябвало да платят новите увеличени такси за минна дейност. В своята предварителна оценка Комисията е взела предвид, че мярката представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, и не е намерила основание, въз основа на което тя да се счита за съвместима с вътрешния пазар, тъй като изглежда няма дерогация, която е приложима.
(21)
Повече подробности могат да бъдат намерени в решението за откриване на процедура, което се счита за неразделна част от настоящото решение.
V. МНЕНИЕ НА УНГАРИЯ
(22)
Основните аргументи на Унгария по отношение на кумулативните критерии, определящи държавната помощ, включват: i) отсъствие на селективност и ii) отсъствие на преимущество за предполагаемия получател.
(23)
По отношение на селективността унгарските власти твърдят, че мярката не е селективна, основно защото чрез сключването на споразумението за удължаване MOL е станала обект на друг режим, различен от разрешителния режим.
(24)
На първо място, Унгария потвърждава, че съществува разлика между концесионния режим и разрешителния режим, като подчертава, че при концесиите миннодобивните дружества могат да предлагат в своите концесионни оферти по-висока такса от посочената в обявлението за търг, докато при разрешителния режим таксата е постановена от Закона за минното дело. Унгария твърди също, че редом с тези два режима е съществувала необходимост от ново „квази-концесионно“ решение, определящо таксата за минната дейност в отделен договор извън концесионната система. Според Унгария споразумението за удължаване съгласно раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело може да се разглежда като подходящо правно основание за такова „квази-концесионно“ решение, което ефективно изключва правото за минна дейност от разрешителния режим и го поставя на договорна основа.
(25)
Унгария добавя, че споразумението за удължаване произчита пряко от логиката на Закона за минното дело. Според Унгария фиксирането на таксата за минната дейност за периода на споразумението за удължаване е естествен елемент от споразумението, посочен в раздел 26/A, параграф 5 от от Закона за минното дело, и не е съществувала възможност за договоряне на удължаване при други условия. Освен това, всички останали миннодобивни дружества биха могли да очакват същото, така че не е имало преференциално третиране за MOL.
(26)
По-специално, раздел 20, параграф 11 от Закона за минното дело постановява, че таксата за минната дейност представлява таксата, определена в: i) концесионното споразумение, ii) Закона за минното дело или iii) споразумението за удължаване. Следователно унгарските власти твърдят, че Законът за минното дело изрично разрешава таксата в споразумение за удължаване да остане непроменена, дори в случай на промени в законодателството. Според унгарските власти това ясно е посочено в Закона за минното дело, т.е. в раздел 26/A, параграф 5, който постановява, че увеличената такса е максимум 1,2 пъти по-голяма от първоначалната такса за минна дейност (30). Ето защо Унгария твърди, че унгарският закон изключва прилагане на по-висока такса.
(27)
По отношение на предполагаемата липса на преимущество, Унгария обяснява, че минералните ресурси са собственост на държавата и преминават в частна собственост чрез добива, осъществяван от дружества, притежаващи право на минна дейност, придобито срещу заплащане. Унгария цитира решението Ryanair като аналогично решение и твърди, че конкретната дейност на държавата е сравнима с тази на пазарен оператор, дори ако държавата действа в ролята на публичен орган (31).
(28)
Унгария отрича, че таксата за минна дейност е вид данък, определяйки я като цената, платена за добива на минерални ресурси, или като дял на държавата. Унгария подчертава, че фактът, че таксата е определена чрез закон, не е решаващо основание, за да се заключи, че това е вид данък.
(29)
Освен това Унгария обяснява също, че трите различни задължения за плащане по споразумението за удължаване (т.е. таксата за удължаване, увеличената такса за минна дейност, обхващаща всички находища, и еднократното плащане), които произтичат от съответните разпоредби на Закона за минното дело, не следва да се разглеждат като компенсация за държавата за отказа ѝ от приход, на който тя има право във всеки случай. Според Унгария, от гледна точка на държавата, тези плащания могат да се считат за допълнителен приход, в замяна на който държавата се отказва от своето право да обяви находищата на търг в рамките на концесионен режим, като се имат предвид свързаните с това рискове и потенциалният приход.
(30)
Унгария подчертава, че след оспорваното изменение на от Закона за минното дело на практика никой друг пазарен участник не е бил длъжен да плати по-висока такса за минна дейност от MOL, тъй като през съответния период не е имало конкуренти, попадащи в категориите за по-високи такси за минна дейност.
Таблица 3
Годишни плащания на MOL за такса за минна дейност (действителни и хипотетични)
(В милиони HUF)
Позиция за плащане
Действителна: съгласно споразумението за удължаване
Хипотетична: съгласно действащия Закона за минното дело
Разлика
Настояща нетна стойност на разликата през 2009 г.
2005
Еднократно плащане (32)
[…] (35)
[…]
20 000,0
28 064,5
2006
Такса за удължаване (33)
[…]
[…]
835,8
1 092,1
Такса за минна дейност (34)
[…]
[…]
5 755,7
7 520,0
Общо
[…]
[…]
6 591,6
8 612,1
2007
Такса за удължаване
[…]
[…]
769,7
926,5
Такса за минна дейност
[…]
[…]
3 428,0
4 126,4
Общо
[…]
[…]
4 197,7
5 052,9
2008
Такса за удължаване
[…]
[…]
345,8
382,9
Такса за минна дейност
[…]
[…]
-28 444,7
-31 498,5
Общо
[…]
[…]
-28 099,0
-31 115,6
2009
Такса за удължаване
[…]
[…]
211,2
211,2
Такса за минна дейност
[…]
[…]
-1 942,1
-1 942,1
О бщо
[…]
[…]
-1 730,9
-1 730,9
ОБЩ СБОР
[…]
[…]
959,5
8 883,0
Стойностите се базират на данни, предоставени от унгарските власти.
(31)
Освен това Унгария твърди, че в резултат на споразумението за удължаване, с течение на годините и като се вземат предвид всички компоненти на споразумението, включително таксата за удължаване и еднократното плащане, MOL в действителност е платила на държавата повече като абсолютна стойност, отколкото щеше да плати без споразумението за удължаване, т.е. съгласно Закона за минното дело. Действителните плащания, направени от MOL, сравнени с хипотетичните, са показани в таблица 3 по-горе. Стойностите са предоставени от унгарските власти.
(32)
Според Унгария минодобивните дружества имат оправдано правно очакване по отношение на предвидимостта на таксата за минната дейност, която следователно трябва да бъде стабилна във времето. Това са идеите, заложени в изменението на Закона за минното дело, тъй като, въпреки че таксата за минната дейност е променена, всъщност не е имало миннодобивно дружество, чиято такса за минна дейност да е променена в резултат на изменението. Според Унгария измененията на Закона за минното дело подсказват, че държавата би могла да промени таксата за минна дейност по отношение на находищата, които вече се експлоатират. Изменението от 2008 г. обаче е резултат от компромис в хода на преговорите, предшестващи приемането на Закона за минното дело. По този начин, имплицитно е прието, че са съществували оправдани правни очаквания. Вследствие на това минодобивните дружества могат оправдано да очакват, че държавата няма да увеличава някоя от тези такси едностранно. Унгария прави заключението, че като следствие от системата на Закона за минното дело и специфичните му разпоредби таксите за минна дейност остават непроменени за целия период на договора.
(33)
Накрая унгарските власти обясняват, че „клаузата за прекратяване“ се базира на причини, свързани с националната сигурност.
VI. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(34)
Комисията получи мнения от следните заинтересовани страни: MOL (получател на предполагаемата мярка за държавна помощ) и Унгарската асоциация по минно дело, на която MOL е член. И двете заинтересовани страни направиха коментари в същите насоки, както Унгария, и техните наблюдения се припокриха до голяма степен с тези на Унгария.
(35)
В противовес на становището на Комисията в решението за откриване на процедура, MOL, предполагаемият получател на въпросната мярка, заявява, че не е получило преференциално третиране на унгарския пазар за добив на въглеводороди. Основният дял от таксите за минна дейност, които MOL е платило на унгарската държава, се формира от находищата, за които се прилага J % (т.е., чиято експлоатация е започнала преди 1 януари 1998 г.), което на практика означава, че MOL плаща 64-75 %, докато неговите конкуренти (които са започнали производство на по-късен етап и експлоатират малки находища) дължат такса в размер само на 12 %.
(36)
Освен това сключването на споразумението за удължаване означава, че MOL е платила повече на държавата (като се вземат предвид всички компоненти на споразумението за удължаване), отколкото щеше да плати без споразумението, единствено на базата на първоначалния Закон за минното дело.
(37)
По отношение на аргумента на Комисията, че споразумението за удължаване не може да се счита за аналогично на концесия, тъй като е подлежало на разрешителен режим, MOL отбелязва, че удължаването на правото за минна дейност не е право, подлежащо на разрешаване на базата на едностранно решение от страна на държавата, а се предоставя само след сключване на споразумение с миннодобивното дружество. Ако целта на законодателството е този въпрос да бъде поставен в компетенциите на държавата, съответната разпоредба е щяла да има друга формулировка. Формулировката в закона подсказва, че законодателното намерение е било споразумението за удължаване да се третира по начин, аналогичен на концесиите.
(38)
В решението за откриване на процедура Комисията твърди, че съществува противоречие между твърдението на унгарските власти, че изменението на закона е било необходимо, за да се съберат повече приходи, и факта, че MOL е била на практика освободена от увеличените такси.
(39)
Според MOL това твърдение не съдържа противоречие. От една страна, дружеството е платило повече на държавата съгласно споразумението за удължаване, отколкото е щяло да плати съгласно закона. MOL плаща също много високи такси за минна дейност за находищата, за които се прилага J. В допълнение, изменението на закона би могло да има ефект върху находищата, чиято експлоатация ще започне в бъдеще.
(40)
Според MOL компонентите на плащането за удължаване не представляват в никакъв случай глоба, както предполага Комисията. Законът за минното дело определя също санкции/глоби, когато минната дейност се извършва в нарушение на закона. Таксите съгласно споразумението за удължаване са получени в резултат на процес на преговори между миннодобивното дружество и държавата. Сключването на договора не е било задължително: миннодобивното дружество е можело да избере да не сключва договор, да загуби правото си за минна дейност и след това да подаде оферта в открита тръжна процедура, при която е можело да получи в крайна сметка правото за минна дейност по-евтино.
(41)
Подвеждащо е да се сравнява MOL, което е сключило такова споразумение за удължаване, с конкурентите, действащи в разрешителен режим. Освен това, MOL подчертава, че е изпълнило всички свои задължения и разпоредбите на законодателството.
(42)
MOL също оспорва становището на Комисията, че мултипликационният коефициент „с“ е твърде нисък (тъй като е по-малък от законово определения таван 1,2-кратно увеличаване). Трябва да се вземе предвид също, че прилагането на увеличената такса за минна дейност засяга почти 150 находища, така че увеличената такса е довела до значително увеличение на приходите на държавата от минен добив.
(43)
Накрая, по отношение на аргумента на Комисията, че MOL е получила преференциално третиране, тъй като не подлежи на Брент клаузата, дружеството отбелязва, че J е също е чувствителен към промените в цените.
(44)
Унгарската асоциация по минно дело (наричана по-нататък „асоциацията по минно дело“) представлява дружества, извършващи минни дейности или дейности, свързани с минния добив. Основната ѝ цел е да подобри цялостната оперативна рамка за извършване на минни дейности в Унгария, да следи законодателните процедури и да действа в интерес на своите членове. Понастоящем тя има 66 членове, сред които и MOL. Председателят на съвета на асоциацията по минно дело е висш ръководител в MOL (36).
(45)
Според асоциацията по минно дело минодобивните дружества имат оправдано правно очакване, че таксата за минната дейност ще остане непроменена за находища, които вече се експлоатират. Ето защо държавата не може едностранно да вдига таксите „с обратно действие“ (т.е. за находища, които вече се експлоатират). Асоциацията по минно дело изрази това становище във връзка с проектозакона, предшестващ изменението на Закона за минното дело, и, според асоциацията по минно дело, този принцип е взет предвид при изменението на Закона за минното дело. Окончателната формулировка не е срещнала противопоставяне, тъй като от гледна точка на ефекта тя не повишава таксата за минна дейност при експлоатация, която вече е започнала.
(46)
По отношение на общата характеристика и икономическите условия на пазара на минни дейности асоциацията по минно дело обяснява, че периодът на изпълнение на миннодобивните проекти е относително дълъг. Могат да изминат 10-15 години между началото на проучванията и действителния добив. През тази фаза миннодобивното дружество има единствено разходи; приход не се реализира, докато не започне добивът. В допълнение, съществува присъщ геологически риск, тъй като не е сигурно, че проучванията ще бъдат успешни. Следователно проектите трябва да се планират изключително внимателно. Доходността от определен проект зависи от многобройни фактори. Предвид многобройните рискове, промишлеността очаква, че поне онези, върху които държава може да въздейства, ще останат стабилни по време на жизнения цикъл на проекта, т.е. законодателната рамка или таксата за минната дейност. Предвид специфичните характеристики на промишлеността, финансовите структури играят важна роля в проектите. Кредиторите непрекъснато следят внимателно проектите и могат дори да оттеглят финансирането си, ако условията значително се променят.
(47)
Следователно, в държавите, в които има голям политически риск, миннодобивното дружество и държавата сключват договор въз основа на частното право. В стабилните райони, като Западна Европа, такива споразумения не са необходими, защото може да се допусне, че правната рамка няма да се променя междувременно от държавата. Както миннодобивното дружество, така и кредиторите очакват стабилност от страна на държавата. Без такава стабилност се увеличава рискът за проекта; държава със стабилна икономическа политика не може да си позволява чести политически промени, защото това ще отблъсне миннодобивните предприятия.
(48)
Асоциацията по минно дело отбелязва също, че принципите на правната сигурност и придобити права са установени в практиката на европейските съдилища и унгарската конституция. Ето защо унгарският законодател няма право да повишава таксите за минна дейност за находища, които вече се експлоатират, тъй като законодателството трябва да е предвидимо. Освен това асоциацията по минно дело счита също, че „стабилността“ на таксата за минната дейност е придобито право.
(49)
Допълнителен аргумент, приведен от асоциацията по минно дело, е забраната за дискриминация. По-специално, не трябва да има дискриминация между пазарните играчи, действащи на концесионна база, и пазарните играчи при разрешителната система. Съответно унгарският законодател няма право да повишава таксите за минна дейност „с обратно действие“ за находища, които вече се експлоатират. Съдът на Европейския съюз е пояснил в многобройни решения, че правната сигурност е фундаментален елемент на европейското право. Законодателството трябва да бъде недвусмислено, точно и предвидимо, особено ако има отрицателен ефект върху физически лица или дружества (вж. цитираната съдебна практика). Асоциацията по минно дело продължава, като твърди, че принципът за правна сигурност и придобити права са установени също и в унгарската конституция и прави заключението, че съгласно европейското право и конституционните принципи законодателството трябва да бъде предвидимо.
(50)
Асоциацията по минно дело добавя накрая, че принципът за закрила на придобитите права произтича от принципа за правната сигурност. Този принцип за закрилата на придобитите права се спазва в националните и международните законодателни процедури, управляващи правото за минна дейност. Други държави-членки на ЕС също имат стабилно законодателство за минното дело, което не се променя често.
VII. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
(51)
За да установи дали дадена мярка представлява държавна помощ, Комисията трябва да оцени дали оспорваната мярка изпълнява условията на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Този член гласи, че: „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с общия пазар“. По-долу Комисията взема предвид тази разпоредба, когато оценява дали оспорваната мярка представлява държавна помощ.
(52)
Като начало трябва да се припомни, че дадена мярка може да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, независимо от нейната правна форма. Дори ако споразумението за удължаване е сключено съгласно съответните разпоредби на Закона за минното дело и дори ако Унгария има право да определя таксата за минната дейност чрез закон, това не означава само по себе си, че тези действия или техният ефект са съвместими с правилата за държавната помощ на ЕС. Фактът, че дадена мярка е съвместима с националното право, няма отношение към нейната съвместимост с правилата за държавната помощ на ДФЕС.
(53)
Освен това, както вече е посочено в решението за откриване на процедура, Комисията не счита, че взет отделно, някой от елементите в този случай, т.е. съответните разпоредби на Закона за минното дело, споразумението за удължаване и изменението на Закона за минното дело, противоречи на правилата за държавна помощ. Вместо това в настоящия случай Комисията разглежда действията на държавата съвкупно като „мярката“ и оценява ефекта от споразумението за удължаване в комбинация с последващите изменения на Закона за минното дело.
(54)
По отношение на аргументите на Унгария, че таксата за минната дейност не представлява данък, а дял на държавата, Комисията отбелязва, че този аргумент няма отношение от гледна точка на оценката на държавната помощ. Правилата за държавната помощ са приложими към всякакви видове разходи, които трябва да се направят от предприятията и от които те са освободени чрез държавна мярка. Във всеки случай трябва да се отбележи, че административното разрешаване на експлоатацията на минерални и въглеводородни ресурси изглежда е характерна роля на публичните органи; плащанията за такова разрешение са сравними с данък или административна такса.
(55)
Накрая, по отношение на клаузата за прекратяване, Комисията счита, че това не е въпрос, свързан с държавна помощ. Фактът, че в споразумението се посочва, че договорът се прекратява, ако трета страна придобие повече от 25 % от MOL, е мярка, която не включва държавни ресурси.
(56)
За да се счита за държавна помощ, дадена мярка трябва да бъде конкретна или селективна в смисъл, че облагодетелства някои предприятия или производството на някои стоки.
(57)
Съгласно практиката на Съда (37) по отношение на оценката на условието за селективност, което е един от елементите, формиращи понятието държавна помощ, член 107, параграф 1 от ДФЕС изисква оценка дали, при конкретна законова схема, дадена държавна мярка е такава, която „поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки“ в сравнение с други предприятия, които са в правно или фактическо положение, което е сравнимо предвид преследваната от въпросната мярка цел.
(58)
Съдът нееднократно постановява, че член 107, параграф 1 от ДФЕС не прави разлика между причините или целите на държавната помощ, а ги дефинира по отношение на техния ефект (38).
(59)
Концепцията за държавна помощ не се отнася обаче за държавни мерки, които правят разлика между предприятия, при които диференциацията произтича от естеството или цялостната структура на системата, от която са част.
(60)
Комисията не е съгласна с аргументацията на унгарските власти и на заинтересованите страни относно отсъствието на селективност.
(61)
За да се определи дали дадена мярка е селективна, трябва да се определи приложимата референтна система (39).
(62)
В разглеждания случай Комисията счита, че приложимата референтна система за оценката е разрешителният режим. MOL не е била длъжна да участва в търг за правото да получи концесия в закрит район. Вместо това то е получило правото за минна дейност за своите находища при разрешителен режим и се конкурира с пазарните участници при този режим. Споразумението за удължаване представлява част от разрешителния режим. Самият факт, че MOL не е могло да започне добив в рамките на постановения срок и е трябвало да изиска споразумение за удължаване не може да доведе до промяна в референтната система. Приемането на такъв аргумент би довело до положение, при което дадено дружество получава индивидуално третиране, както е случаят при концесионния режим, но без публичен търг.
(63)
Всъщност решението на унгарските власти при определянето дали находището е предмет на концесия или разрешителен режим е по преценка. По този начин, ако унгарските власти искат да предоставят права за минна дейност на договорна основа, те могат да изберат прозрачна концесионна процедура, която включва провеждане на открит търг. Комисията не може да приеме, че непрозрачната, т.н. „квази-концесия“, която понастоящем се отнася само за едно дружество (MOL), може да се счита за отделна референтна система.
(64)
Освен това Унгария е разполагала с голям избор за удължаване на разрешението, както и за последващо изменение на съответните разпоредби на Закона за минното дело (въпреки че са ѝ били известни преимуществата, които това ще има за MOL, тъй като това дружество е единственият пазарен играч за въглеводороди, сключило споразумение за удължаване). Унгария е била свободна да определи таксата за минната дейност по всяко време, т.е. тя е можела да реши да не изменя закона изобщо. От гледна точка на нейния ефект, поредицата от действия недвусмислено е облагодетелствала едно конкретно предприятие.
(65)
С оглед на горното Комисията прави заключението, че референтната система е разрешителният режим.
(66)
Съгласно рамката на разрешителния режим споразумението за удължаване има ясно селективно действие. Наистина, както самите унгарски власти потвърждават, когато договарят условията на това споразумение, страните разполагат с определена възможност за маневриране и определяне на различни компоненти на плащанията и, което по-важно, могат дори да решат изобщо да не сключват споразумение. По този начин унгарските власти са имали право на преценка дали да сключат такова споразумение с MOL (или с друг пазарен участник) (40).
(67)
Такова третиране не може да се обясни чрез логиката или естеството на системата. От една страна се налагат такси за минна дейност, за да се гарантира приход за държавата от добитата стойност. От друга страна, компонентите на плащанията съгласно споразумението за удължаване се плащат в замяна на удължаването като допълнителна такса. В настоящия случай обаче сключването на споразумението за удължаване и последващото увеличаване на таксите за MOL е довело до парадоксално положение, при което MOL, след като не е успяло за започне своевременно производство, се възползва от по-ниски такси за минна дейност до 2020 г. на практика за всички свои находища в разрешителен режим, докато неговите конкуренти, които подлежат в същата степен на разрешителния режим и които са започнали производство своевременно и следователно не са сключили споразумение за удължаване, трябва да плащат по-високи установени от закона такси.
(68)
Това е единственото споразумение за удължаване, сключено във връзка с въглеводороди. MOL отбелязва, че съществуват и други действащи споразумения за удължаване за твърди минерални ресурси. Комисията отбелязва обаче, че това засяга други видове минерални ресурси, които са предмет на такса за минна дейност съгласно Закона за минната дейност, различна от такста за въглеводородите. Трябва да се отбележи също, че при твърдите минерални ресурси няма промяна в таксата за минна дейност, въведена чрез изменението на Закона за минното дело, (т.е. пазарните играчи, сключили такова споразумение, не са засегнати от същата „поредица от мерки“ и следователно не са получили преимущество).
(69)
Въз основа на горното, въпреки аргументите, изложени от Унгария, Комисията счита, че поредицата от действия, т.е. формулировката на раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело, споразумението за удължаване, сключено въз основа на същия, и последващото изменение на Закона за минното дело, са били селективни в полза на MOL.
(70)
Комбинираният ефект от поредицата от действия е такъв, че от притежателите на разрешителни за минна дейност, предоставени съгласно раздел 5 от Закона за минното дело, единствено MOL получава специален режим, който го защитава срещу увеличение на таксата за минна дейност, дължима при нормални обстоятелства за добив на въглеводороди.
(71)
В заключение, поради наличието на широко право на преценка при сключването на споразумение за удължаване и предвид факта, че на практика освобождаването е насочено към едно отделно дружество, критерият за селективност е спазен.
(72)
Противно на аргументите на унгарските власти, Комисията е на мнение, че държавата не упражнява икономическа дейност като издава разрешения за минни дейности. По-скоро, предоставянето на административни концесии или разрешения за минна дейност е свързано с упражняването на правомощия, които са характерни за публичните органи, тъй като тази дейност поначало не може да се упражнява от частен участник (41). В Унгария - както в други държави-членки на ЕС - никой частен участник не е първоначалният собственик на минералните ресурси. Правните системи на държавите-членки възлагат контрол като цяло върху минералните ресурси на публичните органи (42). Следователно, решението да се позволи на дадено дружество да експлоатира минералните ресурси под формата, избрана от държавата-членка, и срещу заплащане на определени такси, е, по своето естество и правила, въпрос, решаван от публичните власти, и може да се категоризира като упражняване на правомощията на публичните власти. Интервенцията на Унгария, която цели да подчини минната дейност на административен надзор, служи на общия интерес, а не на търговските интереси. Това поведение следва да се счита за форма на държавна намеса от страна на публичен орган, която не е сходна с поведението на частен инвеститор в условията на пазарна икономика (43).
(73)
Дори ако в настоящия случай разрешаването на минна дейност се счита за икономическа дейност, чрез която държавата преследва търговски цели (каквато то не е), Комисията отбелязва, че не съществува ясна и пряка връзка в парично отношение между равнището на таксите за минна дейност, определени от Унгария за MOL, и стойността на разрешението за минна дейност. Обосновката на Унгария, а именно, че е действала като пазарен оператор, когато е сключила споразумението за удължаване, не се потвърждава. По-специално, няма признаци, че провеждането на тръжна процедура за концесията на 12 находища (която е нямало да бъде удължена) е нямало да доведе до по-висока оферта от конкурент. Унгария не е успяла да покаже също, че при сключването на споразумението за удължаване е взела предвид всички съответни фактори и рискове от търговска гледна точка, т.е. всички компоненти на плащанията съгласно споразумението за удължаване, възможните по-високи такси, определени от Закона за минното дело до 2020 г., продължителността на споразумението и възможните конкуренти.
(74)
Друг аргумент на Унгария е, че след оспорваното изменение на Закона за минното дело, никой друг пазарен участник не е бил в действителност длъжен да плати по-висока такса за минна дейност от MOL, тъй като не е имало конкуренти, попадащи в категориите за по-висока такси за минна дейност през съответния период.
Таблица 4
Обобщение на приложимите такси за минна дейност преди и след измененията на Закона за минното дело
Такса, приложима до 2008 г.
Такса, приложима през 2008 г.
Такса, приложима от 23 януари 2009 г.
Такса за находищата по договора на MOL
Приложима до 2020 г.
Производство, започнало преди 1 януари 1998 г.
J % (46)
(най-малко 12 %)
J %
(най-малко 30 %, + 3 % или 6 % Брент клауза)
J %
(най-малко 30 %, + 3 % или 6 % Брент клауза)
J % × c (47)
(най-малко 12 %)
Производство, започнало между 1 януари 1998 г. и 1 януари 2008 г.
12 %
30 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
12 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
12 % × c
(~ 12.24 % (45)
Производство започнало след 1 януари 2008 г. (44)
Газови находища с годишно производство по-малко от 300 млн. m3
Нефтени находища с годишно производство по-малко от 50 kt
NA
12 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
12 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
12 % × c
(~ 12.24 % (45)
Газови находища с годишно производство между 300 млн. m3 и 500m m3
Нефтени находища с годишно производство между 50 kt и 200 kt
20 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
20 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
Газови находища с годишно производство над 500 млн. m3
Нефтени находища с годишно производство над 200 kt
30 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
30 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
Въглеводороди със специални условия на добив
12 %
12 %
Голямо количество инертен газ
8 %
8 %
(75)
Този аргумент следва да бъде отхвърлен.
(76)
Таблица 4 по-горе обобщава степента, в която споразумението за удължаване и последващото изменение на Закона за минното дело са довели до по-ниски такси за MOL от постановените от Закона за минното дело.
(77)
Първо, данните, предоставени от унгарските власти, показват, че всъщност е имало пазарни играчи, експлоатиращи находища по силата на разрешителния режим, които са подлежали на по-висока такса за минна дейност от тази, платена от MOL, между 8 януари 2008 г. и 23 януари 2009 г. в резултат на първото изменение на Закона за минното дело и също от 23 януари 2009 г., до днешна дата в резултат на второто изменение на Закона за минното дело. Данните, предоставени от унгарските власти, показват, че през 2008 г. е имало находища, експлоатирани при разрешителен режим от дружества, различни от MOL, които са платили повече от 12 % (между 14,24 % и 18 %) в резултат на прилагането на Брент клаузата (48).
(78)
Второ, въпреки че унгарските власти твърдят, че има само конкуренти, които експлоатират или се очаква да започнат да експлоатират по-малки находища (т.е. произвеждат по-малко от 500 m3 или 200 kt), Комисията отбелязва, че дори ако такива по-малки полета попадат в категорията за 12 %, те ще трябва да платят въпреки това надбавката по клаузата Брент, когато това е приложимо. Това може да доведе до такса за минна дейност с размер до 18 %. Комисията припомня отново, че ефектът от мерките е, че MOL не подлежи на Брент клаузата, определена в Закона за минното дело за всички останали оператори.
(79)
Трето, що се отнася до настоящата обща пазарна среда в Унгария, там съществуват няколко минодобивни дружества, извършващи дейности по добив на въглеводороди. В допълнение има няколко дружества, извършващи проучвания, които могат да започнат експлоатация на находища и да станат конкуренти на MOL. Всички нови оператори по разрешителния режим ще подлежат на законна такса за минна дейност и ще бъдат конкуренти на MOL, единственото дружество, чиито находища са освободени от таксата, приложима съгласно общия разрешителен режим и които подлежат на по-ниски такси.
(80)
Четвърто, Комисията отбелязва, че в действителност MOL подлежи на такса в размер приблизително на 12,24 % не само за удължаването, предоставено за 12 находища, но за всички негови находища, чиято експлоатация е започнала след 1 януари 1998 г. при разрешителен режим към момента на споразумението от 2005 г., и такса в размер на J % за всички находища, чиято експлоатация е започнала преди 1 януари 1998 г. Освен това таксата на MOL се определя от споразумението за удължаване на 12,24 % до 2020 г. По този начин MOL има преимущество за повечето от своите находища, експлоатирани при разрешителен режим, за значителен период от време.
(81)
Пето, ако, хипотетично, асоциацията по минно дело не се беше съгласила с удължаването за 12-те находища, всички останали находища на MOL в разрешителен режим също биха подлежали на значително по-висока такса за минна дейност, което би могло да означава по-високи приходи за държавата (49). Освен това, както е споменато в съображение 73, държавата е можела да проведе тръжна процедура за концесия на 12 находища, за които не е дадено удължаване, чрез която да получи потенциално по-висока оферта от конкурент.
(82)
Относно аргумента на Унгария, че MOL е платило по-висока такса за минна дейност, а именно 12,24 %, през 2006 г. и 2007 г., Комисията отбелязва, че това няма отношение.
(83)
Преди всичко, това се дължи на факта, че MOL е трябвало да плати постановеното увеличение на таксата за минна дейност (от 12 % на 12,24 %), както всяко друго дружество, което желае да удължи своето разрешение за минна дейност, би трябвало да направи. В това отношение MOL е получило стандартно третиране и не е било поставено в неблагоприятно положение. По-благоприятното положение на MOL също не се е било проявило все още: това се е случило в крайна сметка към момента на първото изменение на Закона за минното дело, т.е. считано от 8 януари 2008 г.
(84)
Освен това, през 2008 г. MOL е платило 28,4 милиарда HUF, а през 2009 г. 1,9 милиарда HUF по-малко такси за минна дейност за находищата, експлоатирани от него, отколкото е щяло да плати, ако е подлежало на действащия тогава Закон за минното дело.
(85)
По отношение на останалите компоненти на плащанията съгласно раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело (т.е. таксата за удължаване и еднократното плащане), те са платени в замяна на удължаване, а не за правото на по-ниски такси от онези, приложими за неговите конкуренти. Тези компоненти на плащанията не могат да се считат също за „авансово плащане“ на такси за минна дейност, дължими за по-късни периоди. Формулировката на раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело е ясна в това отношение. По-специално, тя гласи, че „дружеството плаща такса, ако му бъде предоставено удължаване“. Останалите два елемента са свързани с броя на находищата, за които е предоставено удължаване. По този начин раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело установява ясна връзка между удължаването и задължението за плащане.
(86)
Съгласно съдебната практика помощ, предоставена на дружество, не може да се компенсира чрез такса, наложена на същото дружество, която представлява специална отделна такса без връзка с мярката, представляваща помощ (50). Във въпросния случай, както е описано в съображение 85, останалите компоненти на плащанията съгласно раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело представляват такса за удължаване, която може да се счита за специална отделна такса без връзка с последващото изменение на определените от закона такси при разрешителния режим.
(87)
Накрая Комисията отбелязва, че сключването на споразумението за удължаване и последващото увеличение на таксите за MOL са довели до парадоксално положение, при което MOL, след като не е успяло за започне своевременно производство, ще плаща по-ниски такси за минна дейност до 2020 г. за почти всички свои находища в разрешителен режим, докато неговите конкуренти, които не са сключили споразумение за удължаване, тъй като са започнали производство своевременно и подлежат в същата степен на разрешителния режим, трябва да плащат по-високи определени от закона такси.
(88)
Въз основа на горното Комисията прави заключението, че мярката дава на MOL преимущество. Тя защитава MOL от плащане на разходи, които дружеството би платило в противен случай. Комбинираният ефект от споразумението за удължаване и последвалото изменение на Закона за минното дело води до предоставяне на преимущество на това дружество.
(89)
Мярката включва пропуснати приходи, които държавата е можела да получи и които следователно са предоставени от държавните ресурси.
(90)
MOL е интегрирано дружество за нефт и газ и отговаря на критериите за предприятие. То се конкурира с други предприятия, които не са облагодетелствани от същото преимущество. Следователно мярката нарушава конкуренцията. Освен това MOL действа в сектор, в който съществува търговия между държавите-членки; критерият за засягане на търговията в рамките на Съюза също е изпълнен.
(91)
Въз основа на горните аргументи Комисията счита, че мярката отговаря на критериите, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС. При тези обстоятелства мярката следва да се счита за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
VIII. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА С ВЪТРЕШНИЯ ПАЗАР
(92)
Член 107, параграф 2 и член 107, параграф 3 от ДФЕС предвиждат освобождаване от общото правило, че държавната помощ е несъвместима с вътрешния пазар, както е посочено в член 107, параграф 1.
(93)
По-долу Комисията оценява съвместимостта на мярката с тези изключения. Следва да се отбележи, че Унгария не излага никакви аргументи по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар.
(94)
Освен това следва да се отбележи също, че мярката води до намаляване на разходите, които MOL би платило при нормални обстоятелства и следователно трябва да се счита за оперативна помощ.
(95)
Освобождаването, предвидено в член 107, параграф 2 от ДФЕС, не се отнася за настоящия случай, тъй като тази мярка няма социален характер, не е предоставена на отделни потребители, не е предназначена за отстраняване на щети, причинени от природни бедствия или други извънредни събития и не е предоставена на икономиката в отделни региони на Федерална република Германия, които са засегнати от разделението на Германия.
(96)
Други случаи на освобождаване са определени в член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(97)
Член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС гласи, че „помощите за насърчаване на икономическото развитие на региони, където жизненото равнище е необичайно ниско или където има високо равнище на непълна заетост“ могат да се обявят за съвместими с вътрешния пазар. Цялата територия на Унгария се е считала за такъв регион към момента на присъединяването и повечето от нейните региони все още имат право на такава помощ (51).
(98)
Съвместимостта на държавната помощ за подпомаганите региони се урежда от Насоките на Комисията за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (52) (наричани по-нататък „Насоките за регионалната помощ“). Съгласно Насоките за регионалната помощ държавната помощ може по принцип да бъде разрешена единствено за инвестиционни разходи (53). Както вече е споменато по-горе, въпросната помощ не може да се счита за инвестиционна помощ. Що се отнася до оперативната помощ, мярката не улеснява развитието на дейности или икономически региони и не е ограничена по време, не е дегресивна или пропорционална на това, което е необходимо, за да се поправят определени икономически затруднения (54).
(99)
С оглед на горното Комисията прави заключението, че помощта не подлежи на дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС.
(100)
Член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС гласи, че „помощите за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес или за преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка“ могат да се обявят за съвместими с вътрешния пазар.
(101)
Комисията отбелязва, че въпросната помощ не е предназначена за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес, нито че е открила данни, че е предназначена за преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на Унгария.
(102)
С оглед на горното Комисията прави заключението, че помощта не отговаря на критериите за дерогация, определени в член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС.
(103)
член 107, параграф 3, буква г) от ДФЕС гласи, че помощите за насърчаване на културата и опазване на наследството могат да се обявят за съвместими с ДФЕС, доколкото тези помощи не засягат условията на търговия и конкуренция в рамките на Съюза в степен, противоречаща на общия интерес. Това очевидно не се отнася до настоящия случай.
(104)
Член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС предвижда разрешаване на държавни помощи, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. Комисията е изготвила редица насоки и съобщения, които обясняват как тя ще прилага дерогацията, съдържаща се в член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(105)
Независимо от това Комисията счита, че поради естеството и характеристиката на помощта изключенията съгласно тези насоки и съобщения не са приложими към настоящия случай. Освен това Унгария не твърди, че помощта би могла да бъде съвместима съгласно тези правила.
(106)
Ето защо оценяваната помощ представлява несъвместима държавна помощ.
IX. ОПРАВДАНИ ПРАВНИ ОЧАКВАНИЯ, ПРИДОБИТИ ПРАВА И ДИСКРИМИНАЦИЯ
(107)
Въпреки че Комисията не оспорва аргумента, че предвидимостта като цяло е стимул за инвестициите, трябва да се отбележи, че предвид задължителния характер на надзора върху държавната помощ от страна на Комисията съгласно член 108 от ДФЕС, предприятия, които са получили такава помощ, по принцип нямат право на оправдано правно очакване, че помощта е законна, освен ако не е била предоставена в съответствие с процедурата за държавна помощ (55). В това отношение никой получател не може да се позове на добросъвестност, за да защити придобити права и да избегне възстановяване (56).
(108)
Вярно е, че Съдът нееднократно постановява, че правото на позоваване на принципа на защита на оправданите правни очаквания се предоставя на всяко лице в положение, при което орган на Европейския съюз е породил у него/нея основание за обосновани очаквания. Въпреки това никой не може да се позове на нарушение на този принцип, когато липсват конкретни уверения, предоставени му от администрацията (57). В настоящия случай MOL не е получило уверение от орган на ЕС, което може да обоснове оправданите правни очаквания.
(109)
Вярно е също, че получател на неправомерно предоставена помощ има право да се позове на извънредни обстоятелства въз основа на които оправдано е допуснало, че помощта е законна, като отказва по този начин да върне помощта. В настоящия случай обаче не са налични извънредни обстоятелства. Обратното, изменението от 2008 г. на Закона за минното дело показва, че минодобивните дружества не могат по принцип да разчитат на отсъствието на каквито и да е промени в закона.
(110)
Комисията отбелязва, че таксата за минна дейност за находища, които вече се експлоатират, е била изменена неотдавна два пъти, а именно от 8 януари 2008 г. и от 23 януари 2009 г. Първо, трябва да се подчертае, че изменението от 2008 г. на Закона за минното дело е предназначено за съществуващите разрешения за минна дейност. Това става ясно от факта, че фомулировката на Закона за минното дело от 2008 г. засяга също условията на разрешенията, предоставени преди 2008 г. Таксите за тези разрешения са променени с влизането в сила на новия Закон за минното дело. Това доказва, че притежателите на разрешения нямат оправдани правни очаквания или придобито право, въз основа на което нивото на таксите да остане непроменено през целия срок на тяхното разрешение.
(111)
Обратно на заявеното от Унгария и останалите заинтересовани страни, съдебната практика на ЕС потвърждава, че физическите лица не могат да разчитат на отсъствието на промени в закона (58). По същия начин промените в закона също не се възпират от принципа за правната сигурност.
(112)
По отношение на аргумента за дискриминация, той също трябва да бъде отхвърлен. Повишаването на таксата не е дискриминационно действие, ако се прилага за всички, особено след като няма диференциация в режима, т.е. няма разграничение между предприятията, действащи в разрешителен режим.
X. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(113)
Съгласно ДФЕС и практиката на Съда на Европейските общности, когато за дадена помощ се установи, че не е съвместима с вътрешния пазар, Комисията е компетентна да реши, че съответната държава трябва да я забрани или измени (59). Съдът последователно постановява, че задължението на дадена държава да забрани помощ, която се счита от Комисията за съвместима с вътрешния пазар, е предназначено да възстанови съществуващото преди това положение (60). В този контекст Съдът е установил,че тази цел се постига, когато получателят изплати сумите, предоставени му като незаконна помощ, като по този начин се отказва от преимущество, което е имал пред своите конкуренти на пазара, и положението преди плащането на помощта се възстанови (61).
(114)
Съгласно тази практика член 14 от Регламент (ЕО) № 659/99 (62) определя, че „когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя“.
(115)
По този начин, предвид факта, че въпросната мярка следва да се счита за неправомерна и несъвместима помощ, тя трябва да се възстанови, за да се върне положението, което е съществувало на пазара, преди да бъде отпусната. Следователно сумата, която подлежи на възстановяване, трябва да се изчисли от датата, от която преимуществото е започнало да се натрупва за получателя, т.е. когато помощта е била отпусната на получателя, и върху тази сума следва да се начисли лихва за възстановяване до момента на действителното възстановяване.
(116)
В настоящия случай мярката следва да се счита за поредица от действия на държавата. Чрез споразумението за удължаване MOL е била защитена от бъдещи увеличения на установената по закон такса за минна дейност. Преимуществото за MOL се е осъществило, когато първото изменение на Закона за минното дело е влязло в сила, което е било на 8 януари 2008 г. Това е датата, от която MOL е било de facto освободено от тежестта на по-високите такси и следователно е било облагодетелствано в сравнение със своите конкуренти.
(117)
Както е обяснено в съображения 61-65, приложимата референтна система е тази на другите пазарни участници, действащи при разрешителния режим. Следователно преимуществото се състои в разликата между действителната такса за минна дейност, която MOL е платило след изменението на Закона за минното дело за своите находища, действащи в разрешителен режим, и таксите, постановени в Закона за минното дело.
(118)
Както вече е описано в съображение 85 по-горе, Комисията счита, че останалите компоненти на плащането в споразумението (таксата за удължаване и еднократното плащане) са платени в замяна на удължаване, а не за правото на по-ниски такси от онези, приложими за неговите конкуренти. Това означава, че те няма да се вземат предвид при изчисляването на преимуществото.
Таблица 5
Сума на действителното и хипотетичното задължение на MOL за плащане на такса за минна дейност за съответния период
Такса за минна дейност
Действителна (63)
(съгласно споразумението за удължаване) милиони HUF
Хипотетична
(съгласно действащият Закон за минното дело) милиони HUF
Разлика милиони HUF
2008 г.
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
2009 г.
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
(119)
Разликата, както е показано в таблица 5, следователно е 28,4 милиарда HUF през 2008 г. и 1,9 милиарда HUF през 2009 г., т.е. общо 30,3 милиарда HUF. Това е сумата, която Унгария ще трябва да получи обратно от MOL, заедно с лихвен процент за възстановяване. Възстановяването ще се отнася също за сумите за 2010 г., за които все още няма налични данни.
(120)
Разликата в размер на пропуснатата такса за минна дейност между 2008 г. и 2009 г. се дължи на факта, че второто изменение на Закона за минното дело, което е влязло в сила на на 23 януари 2009 г. (след решението на Комисията за откриване на официална процедура по разследване), правното положение преди изменението от 2008 г. е възстановено, най-малкото частично, за определени находища, т.е. за находища, чиято експлоатация е започнала между 1998 г. и 2008 г.
XI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(121)
Въз основа на горното Комисията прави заключението, че мярката, която облагодетелства MOL, т.е. комбинацията от споразумението за удължаване и изменението от 2008 г. на Закона за минното дело, представлява държавна помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(122)
Предвид факта, че мярката следва да се счита за незаконосъобразна и несъвместима помощ, помощта трябва да се възстанови от MOL, за да се възстанови положението, което е съществувало на пазара преди тя да бъде предоставена.
(123)
Сумата, която трябва да се възстанови, е 28 444,7 милиона HUF за 2008 г. и 1 942,1 милиона HUF за 2009 г. Сумата, която трябва да се възстанови за 2010 г. по отношение на направените вече плащания на такса за минна дейност, трябва да бъде изчислена от Унгария по същия начин, както за 2008 г. и 2009 г., до момента на отмяната на мярката,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Комбинацията от фиксирана такса за минна дейност, дефинирана в споразумението за удължаване, сключено между унгарската държава и MOL Nyrt. на 22 декември 2005 г., и последващите изменения на Закон XLVIII от 1993 г. за минната дейност, представлява държавна помощ за MOL Nyrt. по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
2. Държавната помощ, посочена в член 1, параграф 1, предоставена по незаконосъобразен начин от Унгария на MOL Nyrt. в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС, е несъвместима с вътрешния пазар.
3. Унгария прекратява предоставянето на държавната помощ, посочена в параграф 1, в срок от два месеца след датата на нотифициране на настоящото решение.
Член 2
1. Унгария възстановява от получателя помощта, посочена в член 1.
2. Общият размер на държавната помощ възлиза на 28 444,7 милиона HUF за 2008 г. и 1 942,1 милиона HUF за 2009 г. По отношение на 2010 г. сумата на помощта следва да се изчисли от Унгария до момента на отмяната на мярката.
3. Върху сумите, които подлежат на възстановяване, се начислява лихва от датата, на която са предоставени на получателя, до датата, на която са възстановени в действителност.
4. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с разпоредбите на глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004, последно изменен от Регламент (ЕО) № 271/2008.
Член 3
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
2. Унгария прави необходимото за изпълнението на настоящото решение в срок от четири месеца след датата на уведомяването за него.
Член 4
1. В срок от два месеца от датата на уведомяването за настоящото решение Унгария предоставя на Комисията следната информация:
а)
общата сума (главница и лихва за възстановяване), която следва да се възстанови от получателя, включително изчислената сума на помощта за 2010 г.;
б)
подробно описание на вече взетите или планираните мерки в съответствие с настоящото решение;
в)
документи, показващи, че на получателя е било наредено да възстанови помощта.
2. Унгария осведомява Комисията за напредъка по предприетите национални мерки за изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. Тя предава незабавно информация, при обикновено искане от Комисията, относно вече взетите и планираните мерки в съответствие с настоящото решение. Тя предоставя също и подробна информация относно размера на помощта и на лихвата по възстановяване, които вече са възстановени от получателя.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Република Унгария.
Съставено в Брюксел на 9 юни 2010 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 9 de Junho de 2010
relativa ao auxílio estatal C 1/09 (ex NN 69/08) concedido pela Hungria a favor da MOL Nyrt.
[notificada com o número C(2010) 3553]
(Apenas faz fé o texto em língua húngara)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2011/88/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Tendo em conta a decisão da Comissão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado (1) no que se refere ao auxílio n.o C 1/09 (ex NN 69/08) (2),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações em conformidade com as disposições acima referidas, e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Em 13 de Janeiro de 2009, na sequência de uma denúncia recebida em 14 de Novembro de 2007, a Comissão deu início a um procedimento formal de investigação sobre as medidas adoptadas pela Hungria que, alegadamente, constituíam um auxílio estatal a favor de uma empresa denominada Hungarian Oil & Gas Plc (Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt., a seguir denominada «MOL»).
(2)
A Hungria apresentou as suas observações quanto à decisão da Comissão de dar início ao procedimento em 8 de Abril de 2009.
(3)
A decisão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia em 28 de Março de 2009 (3). Em 27 de Abril de 2009, foram recebidas observações de duas partes interessadas: a MOL e a Associação da Indústria Extractiva da Hungria (Magyar Bányászati Szövetség).
(4)
A Comissão transmitiu as observações à Hungria, por carta de 2 de Junho de 2009. Por carta de 3 de Julho do mesmo ano, a Hungria declarou não ter comentários a comunicar em relação às observações das partes interessadas.
(5)
A Comissão solicitou informações suplementares às autoridades húngaras, em 21 de Setembro de 2009 e em 12 de Janeiro de 2010, tendo a Hungria respondido por cartas de 19 de Outubro de 2009 e de 9 de Fevereiro de 2010.
II. O BENEFICIÁRIO
(6)
A MOL é uma empresa integrada de petróleo e gás natural, com sede em Budapeste, na Hungria. As principais actividades da MOL no mercado húngaro incluem: a prospecção e extracção de petróleo bruto e gás natural, o fabrico de produtos à base de gás, a refinação, transporte, armazenamento e distribuição de produtos petrolíferos a nível retalhista e grossista, o transporte de gás natural e a produção e venda de olefinas e poliolefinas. Além disso, o Grupo MOL (ao qual a MOL pertence) integra ainda várias outras filiais húngaras e estrangeiras (4).
(7)
O Grupo MOL é líder de mercado na Hungria e na Eslováquia em cada uma das suas principais actividades. Em 2008, o valor das vendas líquidas da MOL e do Grupo MOL rondou os 6,8 mil milhões e os 13 mil milhões de EUR, respectivamente (5). No mesmo ano, os respectivos lucros de exploração elevaram-se a cerca de 400 milhões e 732 milhões de EUR.
III. DESCRIÇÃO DA MEDIDA
(8)
As disposições gerais que regem as actividades extractivas na Hungria estão previstas na Lei relativa à indústria extractiva de 1993 (6) (a seguir denominada «Lei relativa à indústria extractiva»), a qual regula ainda as actividades extractivas (prospecção, exploração e extracção) relativas aos hidrocarbonetos (ou seja, petróleo bruto e gás natural).
(9)
A Lei relativa à indústria extractiva estabelece uma distinção entre as actividades extractivas desenvolvidas com base em dois instrumentos jurídicos diferentes: i) a concessão (7) e a ii) autorização (8).
-
no caso de uma concessão, o ministro responsável pela indústria extractiva (a seguir denominado «ministro competente») celebra um contrato (9) com o proponente que ganhe um concurso público (10) para a exploração de uma «área de reserva»,
-
nas «áreas em campo livre» a situação é diferente (11), uma vez que a Autoridade das Minas não pode recusar a autorização do direito de exploração, no caso de o requerente preencher as condições previstas na lei (12).
(10)
Nos termos do estabelecido na Lei relativa à indústria extractiva (13), as áreas de reserva são dedicadas às actividades extractivas, com base numa concessão. Por conseguinte, qualquer área que não seja uma área de reserva é considerada uma área em campo livre. De acordo com a explicação fornecida pela Hungria, a intenção inicial seria a de classificar todos esses terrenos como áreas de reserva abertas para concessão. As áreas em campo livre, consideradas menos ricas em minerais, seriam a excepção. Nesses casos, como os terrenos eram considerados menos valiosos, não se esperavam ofertas num concurso público.
(11)
A Lei relativa à indústria extractiva estabelece ainda que a extracção de recursos minerais está sujeita ao pagamento, ao Estado, de uma taxa aplicável às actividades extractivas correspondente a uma percentagem do valor dos recursos minerais extraídos (14). Esta taxa de exploração difere consoante o regime aplicável:
-
no caso das concessões, o montante da taxa de exploração é estabelecido no acordo de concessão (15).
-
em relação aos recursos minerais extraídos mediante autorização, a taxa é regulada pela Lei relativa à indústria extractiva (16). Até Janeiro de 2008, a taxa aplicável às actividades de extracção de hidrocarbonetos, mediante autorização, era de 12 % para os campos cuja exploração teve início após 1 de Janeiro de 1998, e de J % para os campos cuja exploração teve início antes desta data (17). O factor «J» devia ser calculado de acordo com uma fórmula baseada nos preços tradicionais do gás natural, bem como na quantidade e no valor dos recursos extraídos, sendo o seu valor mínimo fixado em 12 %.
(12)
Em conformidade com a Secção 26-A, n.o 5, da Lei relativa à indústria extractiva, se uma empresa abrangida pelo regime de autorização não iniciar as actividades de extracção no prazo de cinco anos a contar da data de concessão da autorização pela Autoridade das Minas, o direito de exploração é revogado (18).
(13)
A referida Secção prevê ainda a possibilidade de prorrogação deste prazo, mediante acordo entre o ministro competente e a empresa de exploração mineira (19). A disposição prevê o pagamento de três taxas diferentes, no caso de concessão da prorrogação do direito de exploração:
a)
Em primeiro lugar, deve ser paga uma taxa adicional pelos campos inactivos enquanto as operações de exploração não são efectivamente iniciadas. Esta taxa corresponde no máximo a 1,2 vezes a taxa inicialmente aplicável às actividades de extracção, calculada com base na quantidade previsível de recursos minerais extraídos, dado que este encargo deve ser pago numa altura em que ainda não foram desenvolvidas actividades de produção no campo;
b)
Em segundo lugar, se o pedido de prorrogação disser respeito a mais de dois campos, o nível da taxa de prorrogação (a taxa acrescida) deve ser aplicado a todos os campos explorados pela empresa;
c)
Em terceiro lugar, se a prorrogação disser respeito a mais de cinco campos, poderá ser cobrado um encargo único adicional (20).
(14)
Em 19 de Setembro de 2005, a MOL solicitou a prorrogação do direito de exploração mineira para doze dos seus campos de hidrocarbonetos, anteriormente obtido mediante autorização, e nas quais não havia ainda iniciado a exploração no prazo previsto para o efeito. Em 22 de Dezembro de 2005, a MOL e o ministro competente celebraram um acordo de prorrogação com base no disposto na Secção 26-A, n.o 5 da Lei relativa à indústria extractiva, nos seguintes termos:
a) Taxa de prorrogação: As doze autorizações de exploração objecto do pedido foram prorrogadas por cinco anos (ou seja, a MOL teria cinco anos suplementares para iniciar as actividades de extracção nesses campos). A taxa de prorrogação foi calculada para cada um dos cinco anos do período de prorrogação com base na taxa de exploração de 12 %, em vigor na altura, e num coeficiente multiplicador («c»), que oscilava entre 1,020 e 1,050; as taxas de prorrogação a seguir enumeradas no quadro 1 (21) resultaram deste cálculo. A taxa de prorrogação foi determinada para os cinco anos do período de prorrogação. Se os campos começassem a ser explorados, a taxa determinada deveria ser aplicada ao restante período de quinze anos, correspondendo à taxa de exploração prevista para os campos abrangidos pela prorrogação (22);
b) Extensão da taxa acrescida a todos os campos: Uma vez que a prorrogação do direito de exploração foi solicitada para mais de dois campos, a taxa acrescida (que corresponde à taxa de prorrogação, como mostra o quadro 1) devia ser aplicada nos quinze anos seguintes, ou seja, até 2020, a todos os campos da MOL explorados mediante autorização que haviam iniciado as actividades após 1 de Janeiro de 1998. No que diz respeito aos campos cujas actividades tiveram início antes de 1 de Janeiro de 1998, aplica-se o factor «J» multiplicado por «c» (23).
c) Taxa de exploração fixa: As partes também acordaram expressamente que a taxa de exploração determinada continuaria a ser aplicável durante todo o período de vigência do contrato (ou seja, até 2020), independentemente de quaisquer alterações à Lei relativa à indústria extractiva (24).
d) Pagamento único: Uma vez que a prorrogação do direito de exploração foi solicitada para mais de cinco campos, foi igualmente estabelecido no acordo (25) um pagamento único de 20 mil milhões de forints húngaros (26).
e) Cláusula de rescisão: O acordo estipulava que não poderia ser unilateralmente alterado (mas apenas com o acordo de ambas as partes). Só poderia ser rescindido por uma das partes no caso de mudança de propriedade na MOL (pelo menos 25 % das participações sociais).
(15)
Por decisão de 23 de Dezembro de 2005, a Autoridade das Minas prorrogou os direitos de exploração da MOL para os doze campos objecto do pedido e determinou a aplicação da taxa acrescida a todos os campos da empresa.
(16)
Uma alteração (27) à Lei relativa à indústria extractiva, que produziu efeitos em 8 de Janeiro de 2008 (28) (seguidamente denominada «alteração de 2008»), aumentou consideravelmente a taxa de exploração relativa a certas categorias de hidrocarbonetos. A taxa de exploração relativa a outros tipos de minerais não foi abrangida por esta alteração. A Secção 5 da Lei de alteração estabeleceu uma taxa de exploração diferenciada, em função de: i) a data de início das actividades de extracção no campo; ii) a quantidade de hidrocarbonetos extraídos, e iii) o preço do petróleo bruto na altura.
-
foi estipulada uma taxa de exploração de 30 % para os campos cujas actividades de extracção tiveram início entre 1 de Janeiro de 1998 e 1 de Janeiro de 2008,
-
em relação aos campos cujas actividades foram iniciadas após 1 de Janeiro de 2008, são aplicáveis taxas diferenciadas (12 %, 20 % ou 30 %) em função da quantidade de hidrocarbonetos extraída,
-
em relação às minas cuja produção teve início antes de 1 de Janeiro de 1998, utiliza-se o factor «J», sendo o valor mínimo da taxa fixado em 30 %.
Além disso, todas estas taxas estão sujeitas a uma sobretaxa que depende do preço do petróleo bruto: +3 % se o preço do petróleo bruto for superior a 80 USD/barril, ou + 6 % se for superior a 90 USD/barril (a seguir denominada «cláusula Brent»). Estão previstas taxas especiais aplicáveis, por exemplo, em condições de extracção difíceis (12 %) e de elevada concentração de gases inertes (8 %).
(17)
Estas taxas de exploração vigoraram entre 8 de Janeiro de 2008 e 23 de Janeiro de 2009 e foram aplicadas a todas as empresas de exploração mineira com actividades em locais de exploração ao abrigo de autorizações, incluindo as que obtiveram autorizações antes de Janeiro de 2008, altura da entrada em vigor das alterações à Lei relativa à indústria extractiva. Em 23 de Janeiro de 2009, entrou em vigor uma nova alteração à Lei relativa à indústria extractiva (após a decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação), reduzindo a taxa de exploração relativa aos campos cujas actividades de produção tiveram início entre 1 de Janeiro de 1998 e 1 de Janeiro de 2008 para os anteriores 12 % (embora mantendo a «Cláusula Brent») (29). A taxa de exploração aplicável a outros tipos de campos manteve-se conforme a prevista na Lei relativa à indústria extractiva em vigor em 2008.
(18)
O quadro 2 apresenta sucintamente as taxas de exploração aplicáveis ao abrigo do regime de autorização, consoante as diferentes versões da Lei relativa à indústria extractiva.
Quadro 2
Resumo das taxas de exploração aplicáveis no âmbito regime de autorização previsto na Lei relativa à indústria extractiva
Taxa aplicável até 2008
Taxa aplicável em 2008
Taxa aplicável a partir de 23 de Janeiro de 2009
Início da produção antes de 1 de Janeiro de 1998
J %
(mínimo: 12 %)
J %
(mínimo de 30 %, +3 % ou 6 % cláusula Brent)
J %
(mínimo de 30 %, +3 % ou 6 % cláusula Brent)
Início da produção entre 1 de Janeiro de 1998 e 1 de Janeiro de 2008
12 %
30 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
12 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
Início da produção após 1 de Janeiro de 2008
Campos de gás natural com uma produção anual inferior a 300m m3
Campos de petróleo com uma produção anual inferior 50 kt
NA
12 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
12 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
Campos de gás natural com uma produção anual entre 300-500m m3
Campos de petróleo com uma produção anual entre 50-200 kt
20 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
20 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
Campos de gás natural com uma produção anual superior a 500m m3
Campos de petróleo com uma produção anual superior a 200 kt
30 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
30 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
Hidrocarbonetos com condições especiais de exploração mineira
12 %
12 %
Elevada concentração de gases inertes
8 %
8 %
O factor «J» deve ser calculado de acordo com uma fórmula baseada nos preços tradicionais do gás natural, nas quantidades extraídas e no valor; ver considerando 11.
IV. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO
(19)
A alegada medida de auxílio estatal em apreço consiste no acordo de prorrogação celebrado em 22 de Dezembro de 2005 entre a MOL e o Estado húngaro, que concedeu a esta empresa uma isenção parcial da taxa acrescida aplicável às actividades extractivas no domínio dos hidrocarbonetos, decorrente de uma alteração posterior da Lei húngara relativa à indústria extractiva. A Comissão entendeu que, devido à forma como foram concebidos, o acordo e a alteração integram a mesma medida («a medida»), tendo, na decisão de início do procedimento, sido considerado o seu impacto conjunto.
(20)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão concluiu, a título preliminar, que, na sequência do acordo de prorrogação, a MOL ficou protegida de futuras alterações da taxa de exploração e, em especial, das previstas na subsequente alteração, de 2008, da Lei relativa à indústria extractiva. Assim, a empresa foi favorecida em relação aos seus concorrentes que exercem a actividade ao abrigo do regime de autorização vigente e que, pelo facto de não terem celebrado previamente um acordo de prorrogação idêntico, tiveram de pagar as novas taxas de exploração acrescidas. Na sua apreciação preliminar, a Comissão considerou que a medida constituía um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE e que não existiam motivos para considerar que a medida fosse compatível com o mercado interno, visto não ser aplicável nenhuma das derrogações previstas.
(21)
Da decisão de início do procedimento, que deve ser considerada parte integrante da presente decisão, constam outros aspectos a ter em conta.
V. OBSERVAÇÕES DA HUNGRIA
(22)
Os principais argumentos da Hungria no que diz respeito aos critérios cumulativos que definem um auxílio estatal consistem: i) na ausência de selectividade e ii) na ausência de qualquer vantagem para o alegado beneficiário.
(23)
No que se refere à selectividade, as autoridades húngaras argumentam basicamente que a medida não é selectiva, já que, ao celebrar o acordo de prorrogação, a MOL ficou sujeita a um regime diferente do regime de autorização.
(24)
Em primeiro lugar, a Hungria confirma que há uma diferença entre os regimes de concessão e de autorização, realçando que no caso da concessão a empresa de exploração mineira pode, na sua proposta, oferecer uma taxa superior à estabelecida no aviso do concurso público, enquanto no regime de autorização a taxa é estabelecida pela Lei relativa à indústria extractiva. A Hungria argumenta ainda que, a par destes dois regimes, houve a necessidade de criar uma solução de «quase-concessão», que estabelece a taxa de exploração num contrato individual celebrado fora do sistema de concessão. Na perspectiva da Hungria, o acordo de prorrogação previsto na Secção 26-A, n.o 5, da Lei relativa à indústria extractiva, pode ser considerado uma base jurídica adequada para essa solução de «quase concessão», que, na prática, retira o direito de exploração do âmbito do regime de autorização e o integra numa base contratual.
(25)
A Hungria acrescenta que o acordo de prorrogação decorre directamente da lógica da Lei relativa à indústria extractiva. De acordo com o Estado húngaro, a fixação da taxa de exploração para todo o período de vigência do acordo de prorrogação constitui um elemento natural do acordo previsto na Secção 26-A, n.o 5, da Lei relativa à indústria extractiva e a prorrogação não poderia ter sido acordada noutros termos. Além disso, todas as outras empresas de exploração mineira poderiam ter expectativas idênticas, pelo que a MOL não beneficou de tratamento preferencial.
(26)
Em especial, a Secção 20, n.o 11, da Lei relativa à indústria extractiva determina que a taxa de exploração é a taxa prevista: i) no acordo de concessão; ii) na Lei relativa à indústria extractiva, ou iii) no acordo de prorrogação. Por conseguinte, as autoridades húngaras argumentam que a Lei relativa à indústria extractiva permite expressamente que a taxa fixada ao abrigo de um acordo de prorrogação se mantenha inalterada, mesmo no caso de alterações à legislação. No entender das autoridades húngaras, este princípio está claramente estabelecido na Lei relativa à indústria extractiva, ou seja, na Secção 26-A, n.o 5, de acordo com a qual a taxa acrescida corresponde, no máximo, a 1,2 vezes da taxa de exploração inicial (30). Assim, defende a Hungria, a Lei húngara impede a aplicação de qualquer taxa superior.
(27)
No que diz respeito à inexistência de uma vantagem, a Hungria esclarece que os recursos minerais são propriedade do Estado e tornam-se propriedade privada através das actividades extractivas desenvolvidas por empresas titulares de direitos de exploração adquiridos mediante pagamento. A Hungria cita o caso Ryanair como caso análogo e sustenta que esta actividade específica do Estado é análoga à de um operador económico no mercado, mesmo quando o Estado actua investido de poderes de autoridade (31).
(28)
A Hungria nega que a taxa de exploração seja uma espécie de imposto, definindo-a como a contrapartida paga pela extracção dos minerais, ou a quota do Estado. A Hungria salienta que o facto de a taxa ser fixada por lei não constitui um motivo decisivo para se concluir tratar-se de uma espécie de imposto.
(29)
Além disso, a Hungria afirma também que as três diferentes obrigações de pagamento nos termos do acordo de prorrogação (ou seja, a taxa de prorrogação, a taxa de exploração acrescida e o pagamento único) decorrentes das disposições pertinentes da Lei relativa à indústria extractiva não devem ser consideradas uma compensação pela renúncia do Estado a receitas a que tem direito em qualquer caso. Segundo a Hungria, do ponto de vista do Estado, estes pagamentos podem ser vistos como receitas adicionais, em troca das quais o Estado renuncia ao seu direito de submeter os campos a concurso público ao abrigo do regime de concessão, tendo em consideração os riscos associados e as receitas potenciais.
(30)
A Hungria salienta que, na sequência da contestada alteração da Lei relativa à indústria extractiva, nenhum outro participante no mercado foi realmente obrigado a pagar uma taxa de exploração superior à taxa paga pela MOL, uma vez que, no período em causa, não existiam concorrentes abrangidos pelas categorias em que são aplicadas taxas de exploração mais elevadas.
Quadro
Pagamentos anuais da taxa de exploração efectuados pela MOL (reais e hipotéticos)
(em milhões de forints húngaros)
Tipo de pagamento
Efectivo: ao abrigo do acordo de prorrogação
Hipotético: ao abrigo da Lei relativa à indústria extractiva em vigor
Diferença
Valor actual líquido da diferença em 2009
2005
Pagamento único (32)
[…] (35)
[…]
20 000,0
28 064,5
2006
Taxa de prorrogação (33)
[…]
[…]
835,8
1 092,1
Taxa de exploração (34)
[…]
[…]
5 755,7
7 520,0
Total
[…]
[…]
6 591,6
8 612,1
2007
Taxa de prorrogação
[…]
[…]
769,7
926,5
Taxa de exploração
[…]
[…]
3 428,0
4 126,4
Total
[…]
[…]
4 197,7
5 052,9
2008
Taxa de prorrogação
[…]
[…]
345,8
382,9
Taxa de exploração
[…]
[…]
-28 444,7
-31 498,5
Total
[…]
[…]
-28 099,0
-31 115,6
2009
Taxa de prorrogação
[…]
[…]
211,2
211,2
Taxa de exploração
[…]
[…]
-1 942,1
-1 942,1
Total
[…]
[…]
-1 730,9
-1 730,9
TOTAL GERAL
[…]
[…]
959,5
8 883,0
Os valores baseiam-se em elementos fornecidos pelas autoridades húngaras.
(31)
Além disso, a Hungria argumenta que, na sequência do acordo de prorrogação, ao longo dos anos e tendo em conta todas as componentes do acordo, incluindo a taxa de prorrogação e o pagamento único, na realidade a MOL, pagou mais ao Estado, em termos absolutos, do que teria pago caso o acordo de prorrogação não tivesse sido celebrado, ou seja, ao abrigo da Lei relativa à indústria extractiva. Os pagamentos efectivamente efectuados pela MOL em comparação com os pagamentos hipotéticos são apresentados no quadro 3 supra. Os valores foram fornecidos pelas autoridades húngaras.
(32)
No entender da Hungria, as empresas de exploração mineira têm expectativas legítimas no que diz respeito à previsibilidade da taxa de exploração, pelo que esta deve permanecer invariável ao longo do tempo. Foi este o princípio subjacente à alteração da Lei relativa à indústria extractiva, uma vez que, apesar de a taxa de exploração ter sido alterada, na realidade não houve registo de qualquer empresa de exploração mineira cuja taxa de exploração tivesse mudado na sequência da alteração. Segundo a Hungria, as alterações introduzidas na Lei relativa à indústria extractiva poderiam sugerir que o Estado podia alterar a taxa relativa aos campos que já se encontravam em actividade. Porém, a alteração de 2008 resultou de um compromisso obtido durante as negociações que antecederam a aprovação da Lei relativa à indústria extractiva. Deste modo, estava implicitamente aceite que existiam expectativas legítimas. Por conseguinte, uma empresa de exploração mineira pode legitimamente esperar que o Estado não aumente unilateralmente nenhuma destas taxas. A Hungria conclui que o sistema da Lei relativa à indústria extractiva e as suas disposições específicas implicam que as taxas de exploração permaneçam inalteradas durante toda a vigência do contrato.
(33)
Por último, as autoridades húngaras esclarecem que a «cláusula de rescisão» assenta em razões de segurança nacional.
VI. OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS INTERESSADOS
(34)
A Comissão recebeu observações das seguintes partes interessadas: a MOL, a beneficiária da alegada medida de auxílio, e a Associação da Indústria Extractiva da Hungria, da qual a MOL é membro. Ambas as partes interessadas apresentaram observações no mesmo sentido das comunicadas pela Hungria, pelo que as suas observações se sobrepõem, em certa medida às das autoridades húngaras.
(35)
A MOL, alegada beneficiária da medida em questão, defende que, contrariamente à argumentação da Comissão apresentada na decisão de início do procedimento, não beneficiou de qualquer tratamento preferencial no mercado húngaro de extracção de hidrocarbonetos. A maior parte das taxas de exploração pagas pela MOL ao Estado húngaro resulta da exploração de campos sujeitos à taxa J % (ou seja, cujas actividades tiveram início antes de 1 de Janeiro de 1998), o que na prática significa que a MOL paga entre 64 % e 75 %, enquanto os seus concorrentes (que começaram a produção numa fase posterior e exploram pequenos campos) estão apenas sujeitos à taxa de 12 %.
(36)
Além disso, a conclusão do acordo de prorrogação implicou que a MOL tivesse pago mais ao Estado (tendo em conta todas as componentes desse acordo) do que teria pago, se o acordo não tivesse sido celebrado, apenas com base na Lei relativa à indústria extractiva.
(37)
Quanto à alegação da Comissão, de que o acordo de prorrogação não pode ser considerado análogo a uma concessão, pelo facto de estar sujeito ao regime de autorização, a MOL faz notar que a prorrogação do direito de exploração mineira não é um direito sujeito a autorização com base numa decisão unilateral do Estado, mas que carece de um acordo prévio com a empresa de exploração mineira. Se a legislação tivesse como objectivo deixar esta matéria à discrição do Estado, a disposição pertinente teria sido regidida de forma diferente. A redacção da Lei relativa à indústria extractiva mostra que o legislador pretendeu tratar o acordo de prorrogação de forma análoga às concessões.
(38)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão alega que existe uma contradição entre a argumentação das autoridades húngaras, no sentido de que a alteração da Lei relativa à indústria extractiva era necessária para obter mais receitas, e o facto de a MOL, na prática, beneficiar de isenção do pagamento das taxas acrescidas.
(39)
Na perspectiva da MOL, esta afirmação não é contraditória. Por um lado, a empresa pagou mais ao Estado, no âmbito do acordo de prorrogação, do que teria pago ao abrigo da Lei relativa à indústria extractiva. Por outro, a MOL paga taxas de exploração muito elevadas relativamente aos campos em que é aplicável o factor J. Além disso, a alteração da Lei relativa à indústria extractiva poderia produzir efeitos nos campos em que venham a ser iniciadas actividades no futuro.
(40)
A MOL sustenta que as componentes do pagamento da prorrogação não constituem, de forma alguma, uma coima, como a Comissão sugere. A Lei relativa à indústria extractiva também prevê sanções/coimas para os casos em que a actividade mineira é desenvolvida em violação da Lei relativa à indústria extractiva. As taxas previstas pelo acordo de prorrogação decorrem de um processo de negociação entre a empresa de exploração mineira e o Estado. A celebração do contrato não era obrigatória: a empresa de exploração mineira também podia ter optado por não o celebrar, perder o direito de exploração e, posteriormente, apresentar uma proposta no âmbito de um processo de concurso público, através do qual poderia, eventualmente, obter o direito de exploração a um custo inferior.
(41)
É enganador comparar a MOL, que celebrou o referido acordo de prorrogação, com outros concorrentes que exercem a sua actividade ao abrigo do regime de autorização. Além disso, a MOL salienta que cumpriu todas as suas obrigações, bem como todas as disposições legislativas.
(42)
A MOL contesta também a opinião da Comissão de que o coeficiente multiplicador «c» é demasiado baixo (dado ser inferior ao limite de 1,2 vezes previsto na lei). Refere que importa igualmente considerar que a taxa de exploração acrescida se aplicava a cerca de 150 campos, pelo que contribuiu para um aumento substancial das receitas do Estado provenientes das actividades extractivas.
(43)
Por último, no que diz respeito ao argumento da Comissão, de que a MOL beneficiou de tratamento preferencial pelo facto de não ter sido sujeita à Cláusula Brent, a empresa sublinha que o factor J também depende das oscilações dos preços.
(44)
A Associação da Indústria Extractiva da Hungria (a seguir designada «Associação da Indústria Extractiva») representa as empresas dedicadas às actividades extractivas ou afins. O seu principal objectivo consiste em melhorar o quadro operacional global do exercício das actividades extractivas na Hungria, acompanhar os procedimentos legislativos e defender os interesses dos seus membros. Tem actualmente 66 membros, incluindo a MOL. O Presidente do Conselho de Administração da Associação da Indústria Extractiva é um quadro superior da MOL (36).
(45)
No entender da Associação da Indústria Extractiva, as empresas de exploração mineira têm expectativas legítimas quanto ao facto de a taxa de exploração permanecer inalterada para os campos já em actividade. Assim, o Estado não pode unilateralmente aumentar as taxas com «efeitos retroactivos» (ou seja, em relação aos campos já em actividade). A Associação da Indústria Extractiva manifestou esta opinião no contexto do projecto-lei que precedeu a alteração da Lei relativa à indústria extractiva e, segundo a associação, este princípio foi tido em conta aquando dessa alteração. O texto final não era contraditório, dado que, de facto, não implica um aumento da taxa de exploração no caso das actividades já iniciadas.
(46)
No que diz respeito às características gerais e às condições económicas do mercado da exploração mineira, a Associação da Indústria Extractiva refere que o tempo de duração dos projectos de mineração é relativamente longo. Entre o início da exploração e a extracção efectiva pode decorrer um período de 10 a 15 anos. Durante esta fase, a empresa de exploração mineira contabiliza unicamente custos, só começando a obter receitas após iniciada a actividade de extracção. Além disso, persiste um risco geológico inerente, uma vez que há sempre uma incerteza quanto ao sucesso da exploração. Assim, os projectos devem ser planeados com o maior cuidado. A rendibilidade de um projecto depende de diversos factores. Atendendo aos múltiplos riscos, a indústria espera que pelo menos os factores susceptíveis de ser influenciados pelo Estado permaneçam estáveis durante o período de vida do projecto, nomeadamente o quadro legislativo ou a taxa de exploração. Tendo em conta as características específicas do sector, as estruturas de financiamento têm um importante papel nos projectos. Os credores analisam constantemente os projectos, podendo mesmo retirar o financiamento se as condições forem substancialmente alteradas.
(47)
Assim, nos países em que existe um risco político elevado, a empresa de exploração mineira e o Estado celebram um contrato regulado pelo direito privado. Nas regiões estáveis, como a Europa Ocidental, esses acordos não são necessários, já que se parte do princípio de que o Estado não altera ocasionalmente o quadro jurídico. Tanto a empresa de exploração mineira como os credores têm expectativas de estabilidade no que diz respeito à participação do Estado. Sem esta estabilidade o risco do projecto aumentaria. Não convém que um país com uma política económica estável altere frequentemente as suas políticas, já que isso iria afastar as empresas de exploração mineira.
(48)
A Associação da Indústria Extractiva assinala ainda que os princípios da segurança jurídica e de protecção dos direitos adquiridos estão consagrados na jurisprudência dos tribunais europeus e na Constituição húngara. Assim, o legislador húngaro não pode aumentar as taxas de exploração para os campos já em actividade, visto que a legislação deve ser previsível. Além disso, a Associação da Indústria Extractiva considera também que a «estabilidade» da taxa de exploração é um direito adquirido.
(49)
Outro argumento apresentado pela Associação da Indústria Extractiva é a proibição da discriminação. Em especial, não deve haver discriminação entre intervenientes no mercado que operam em regime de concessão e os que são abrangidos pelo sistema de autorização. Assim, o legislador húngaro não tem o direito de aumentar as taxas de exploração com «efeitos retroactivos», para os campos já em actividade. O Tribunal de Justiça Europeu tem afirmado em vários acórdãos que a segurança jurídica é um elemento fundamental do direito da UE. A legislação deve ser inequívoca, precisa e previsível, sobretudo quando produz efeitos negativos em indivíduos ou empresas (ver a jurisprudência citada). A Associação da Indústria Extractiva prossegue a sua argumentação, alegando que os princípios da segurança jurídica e dos direitos adquiridos estão igualmente consagrados na Constituição húngara, concluindo que, nos termos do direito da UE e dos princípios constitucionais, a legislação deve ser previsível.
(50)
A Associação da Indústria Extractiva acrescenta, por último, que o princípio da protecção dos direitos adquiridos decorre do princípio da segurança jurídica. Este princípio da protecção dos direitos adquiridos tem sido observado no âmbito dos procedimentos legislativos nacionais e internacionais que regem os direitos de exploração mineira. Outros Estados-Membros da UE têm igualmente uma legislação estável em matéria de exploração mineira, que não é alterada frequentemente.
VII. EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO NA ACEPÇÃO DO ARTIGO 107.o, N.o 1, DO TFUE
(51)
A fim de verificar se uma medida constitui um auxílio estatal, a Comissão tem de apreciar se a medida controvertida preenche as condições previstas no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Nos termos desta disposição: «Salvo disposição em contrário dos Tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções». Em seguida, à luz desta disposição, a Comissão aprecia se a medida controvertida constitui um auxílio estatal.
(52)
Em primeiro lugar, importa recordar que uma medida pode constituir um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, independentemente da forma jurídica que assuma. Mesmo que o acordo de prorrogação tenha sido celebrado em conformidade com as disposições pertinentes da Lei relativa à indústria extractiva, e mesmo que caiba à Hungria fixar a taxa de exploração por via legislativa, tal não significa, por si, que estas acções, ou os seus efeitos, sejam compatíveis com as regras da UE em matéria de auxílios estatais. O facto de uma medida ser compatível com o direito nacional não implica a sua compatibilidade com as regras do TFUE relativas aos auxílios estatais.
(53)
Além disso, como já foi afirmado na decisão de início do procedimento, a Comissão não considera que qualquer um dos elementos do processo, isoladamente, ou seja, as disposições pertinentes da Lei relativa à indústria extractiva, o acordo de prorrogação e a alteração da Lei relativa à indústria extractiva, seja contrário às regras relativas aos auxílios estatais. Ao invés, no presente caso, a Comissão considera toda a sequência das acções do Estado como «a medida» e avalia o efeito do acordo de prorrogação conjuntamente com as alterações introduzidas posteriormente na Lei relativa à indústria extractiva.
(54)
No que se refere às alegações da Hungria, de que a taxa de exploração não é um imposto, mas a participação do Estado, a Comissão observa que este argumento é irrelevante, do ponto de vista da apreciação do auxílio estatal. As regras relativas aos auxílios estatais são aplicáveis a todos os tipos de custos que devem ser suportados pelas empresas e dos quais estão isentas através de um auxílio estatal. Em todo o caso, importa observar que a autorização administrativa de exploração dos recursos minerais e hidrocarbonetos se afigura como uma competência típica de uma autoridade pública. Os pagamentos devidos por tais autorizações são similares a um imposto ou a uma taxa administrativa.
(55)
Por último, no que respeita à cláusula de rescisão a Comissão considera que não se trata de um auxílio estatal. O facto de o acordo estabelecer que o contrato termina se um terceiro adquirir mais de 25 % da MOL é uma medida que não envolve recursos estatais.
(56)
Para ser considerada um auxílio estatal, uma medida deve ser específica ou selectiva, na medida em que favorece apenas certas empresas ou certas produções.
(57)
Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (37), no que respeita à apreciação da condição de selectividade, constitutiva do conceito de auxílio de Estado, o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE impõe que se determine se, no quadro de um dado regime jurídico, uma medida estatal é susceptível de «favorecer certas empresas ou certas produções», relativamente a outras que, à luz do objectivo prosseguido pelo referido regime, se encontrem numa situação factual e jurídica comparável.
(58)
O Tribunal decidiu já também em numerosas ocasiões que o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE não distingue as intervenções em causa de acordo com as suas causas ou os objectivos, mas define-as em função dos seus efeitos (38).
(59)
O conceito de auxílio estatal não se aplica, no entanto, a medidas de apoio estatal que estabelecem uma diferenciação entre empresas sempre que essa diferenciação resulta da natureza ou da economia global do sistema de que fazem parte.
(60)
A Comissão rejeita os argumentos das autoridades húngaras e das partes interessadas sobre a ausência de selectividade.
(61)
A fim de determinar se uma medida é selectiva, deve ser definido o quadro de referência aplicável (39).
(62)
No caso em apreço, a Comissão considera que o quadro de referência aplicável para a apreciação é o regime de autorização. A MOL não teve de participar num concurso público para obter uma concessão numa área de reserva. Pelo contrário, obteve o direito de exploração mineira para os seus campos ao abrigo do regime de autorização e concorre com os intervenientes no mercado abrangidos por este regime. O acordo de prorrogação integra o regime de autorização. O mero facto de a MOL não ter conseguido iniciar a actividade de extracção no prazo estipulado e necessitar de solicitar a celebração de um acordo de prorrogação, não pode resultar numa alteração do quadro de referência. A aceitação de tal argumento levaria a uma situação em que é dado um tratamento individual a uma empresa, como acontece no regime de concessão, mas sem ser realizado um concurso público.
(63)
Na verdade, cabe às autoridades húngaras a decisão de determinar se o campo é explorado sob o regime de autorização ou de concessão. Assim, se as autoridades húngaras pretendem atribuir direitos de exploração numa base contratual, podem optar por um processo de concessão transparente, o que implica um processo de concurso público. A Comissão não pode aceitar que um processo opaco, como a chamada «quase-concessão», que actualmente se aplica apenas a uma empresa (MOL), possa ser considerado um quadro de referência diferente.
(64)
Além disso, a Hungria dispunha de uma ampla margem de apreciação para prorrogar a autorização, bem como para, posteriormente, alterar as disposições pertinentes da Lei relativa à indústria extractiva (apesar de saber que tal traria vantagens considerávais para a MOL, dado que esta empresa era a única interveniente no mercado de hidrocarbonetos que tinha celebrado um acordo de prorrogação). A Hungria podia determinar a taxa de exploração a qualquer momento, ou seja, podia até ter decidido não alterar a Lei relativa à indústria extractiva. Do ponto de vista dos seus efeitos, a sequência dos actos favoreceu inequivocamente uma determinada empresa.
(65)
Atendendo ao que precede, a Comissão conclui que o quadro de referência é o regime de autorização.
(66)
No quadro do regime de autorização, o acordo de prorrogação é claramente selectivo. Na verdade, como as próprias autoridades húngaras confirmam, as partes, ao negociaram as condições do acordo, dispunham de uma certa margem de manobra para estipular as diferentes componentes do pagamento e, mais relevante ainda, podiam até decidir não celebrar o acordo. Por conseguinte, as autoridades húngaras dispunham de uma margem discriccionária para celebrar tal acordo com a MOL (ou com qualquer outro interveniente no mercado) (40).
(67)
Tal tratamento não pode ser explicado pela lógica e a economia do sistema. Por um lado, as taxas de exploração são aplicadas com vista a assegurar receitas para o Estado em função do valor dos recursos extraídos. Por outro lado, as componentes do pagamento nos termos do acordo de prorrogação constituem um encargo suplementar, devido como contrapartida da prorrogação. Todavia, no presente caso, a celebração do acordo de prorrogação e o consequente aumento das taxas cobradas à MOL conduziram a uma situação paradoxal em que a MOL, pelo facto de não ter iniciado a produção no prazo previsto, beneficiará até 2020 de taxas de exploração mais baixas para quase todos os seus campos, ao abrigo do regime de autorização, enquanto os seus concorrentes, igualmente abrangidos por este regime e que iniciaram as actividades de produção no prazo fixado, pelo que não celebraram qualquer acordo de prorrogação, têm de pagar taxas mais elevadas impostas por lei.
(68)
Este foi o único acordo de prorrogação celebrado para os hidrocarbonetos. A MOL salienta que estão em vigor outros acordos de prorrogação relativos aos minerais sólidos. A Comissão, porém, faz notar que essa situação diz respeito a outros tipos de minerais, que estão sujeitos a uma taxa de exploração diferente prevista na Lei relativa à indústria extractiva, e não aos hidrocarbonetos. Importa ainda salientar que a alteração à Lei relativa à indústria extractiva não introduziu qualquer alteração na taxa de exploração dos minerais sólidos (ou seja, os intervenientes no mercado que celebraram esse acordo não foram afectados pela mesma «sequência de medidas» e, por conseguinte, não obtiveram qualquer vantagem).
(69)
Com base no que precede, e apesar dos argumentos apresentados pela Hungria, a Comissão considera que a sequência dos actos, ou seja, a redacção da Secção 26-A, n.o 5, da Lei relativa à indústria extractiva, o acordo de prorrogação celebrado nessa base e a subsequente alteração da Lei relativa à indústria extractiva, foi selectiva a favor da MOL.
(70)
Dos efeitos combinados da sequência de medidas resulta que, dos titulares de autorizações de exploração concedidas ao abrigo da Secção 5 da Lei relativa à indústria extractiva, apenas a MOL beneficiou de um regime especial que a protegeu dos aumentos das taxas de exploração geralmente cobradas pela extracção de hidrocarbonetos.
(71)
Em conclusão, devido à ampla margem discriccionária, no que se refere à celebração de um acordo de prorrogação e atendendo ao facto de a isenção favorecer, efectivamente, uma empresa individual, a medida preenche o critério da selectividade.
(72)
Contrariamente aos argumentos das autoridades húngaras, a Comissão defende que o Estado não exerce uma actividade económica pelo facto de autorizar actividades extractivas. Mais, a outorga de concessões administrativas ou de autorizações de exploração faz parte do exercício de poderes geralmente detidos por uma autoridade pública, porque esta actividade não pode, à partida, ser exercida por um agente privado (41). Na Hungria, como em outros Estados-Membros da UE, nenhum agente privado é o proprietário inicial dos recursos minerais. Os sistemas jurídicos dos Estados-Membros geralmente atribuem o controlo dos recursos naturais às autoridades públicas (42). Assim, a decisão de autorizar uma empresa a explorar recursos minerais, da forma que o Estado-Membro escolhe e contra o pagamento de determinadas taxas é, pela sua natureza e regime, um assunto da competência das autoridades públicas, podendo ser qualificado como exercício de poderes de autoridade pública. A intervenção da Hungria ao submeter a actividade mineira a supervisão administrativa serve o interesse geral e não interesses comerciais. Este comportamento deve, por conseguinte, ser considerado uma forma de intervenção estatal por uma autoridade pública não conforme com o comportamento de um investidor privado numa economia de mercado (43).
(73)
Mesmo que, neste caso, a autorização de exploração fosse considerada uma actividade económica desenvolvida pelo Estado com fins comerciais (o que não é o caso), a Comissão salienta que não existe uma relação clara e directa em termos monetários entre o nível das taxas de exploração fixadas pela Hungria para a MOL e o valor da autorização de exploração mineira. O argumento da Hungria, nomeadamente de que agiu como um operador no mercado ao celebrar o acordo de prorrogação, é desprovido de fundamento. Em especial, nada indica que se a concessão relativa aos doze campos tivesse sido atribuída por concurso (pelo que não teria sido prorrogada) não teria resultado numa oferta superior de um concorrente. A Hungria não conseguiu igualmente demonstrar que, ao celebrar o acordo de prorrogação, teve em conta todos os factores e riscos pertinentes do ponto de vista comercial, ou seja, todas as componentes do pagamento previstas no acordo, os possíveis aumentos das taxas previstos na Lei relativa à indústria extractiva até 2020, a duração do acordo e os possíveis concorrentes.
(74)
A Hungria argumenta ainda que, após a controversa alteração da Lei relativa à indústria extractiva, nenhum outro participante no mercado teve de pagar uma taxa superior à da MOL, porque, na realidade, no período em causa, não surgiram outros concorrentes abrangidos pela categorias com taxas de exploração mais elevadas.
Quadro 4
Resumo das taxas de exploração aplicáveis antes e depois das alterações da Lei relativa à indústria extractiva
Taxa aplicável até 2008
Taxa aplicável em 2008
Taxa aplicável a partir de 23 de Janeiro de 2009
Taxa aplicável aos campos abrangidos pelo contrato da MOL
Aplicável até 2020
Início da produção antes de 1 de Janeiro de 1998
J % (46)
(pelo menos 12 %)
J %
(pelo menos 30 %, +3 % ou 6 % cláusula Brent)
J %
(pelo menos 30 %, +3 % ou 6 % cláusula Brent)
J % x c (47)
(pelo menos 12 %)
Início da produção entre 1 de Janeiro de 1998 e 1 de Janeiro de 2008
12 %
30 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
12 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
12 % x c
(~ 12,24 % (45))
Início da produção após 1 de Janeiro de 2008 (44)
Campos de gás natural com uma produção anual inferior a 300m m3
Campos de petróleo com uma produção anual inferior a 50 kt
NA
12 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
12 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
12 % x c
(~ 12,24 % (45))
Campos de gás natural com produção anual entre 300-500m m3
Campos de petróleo com uma produção anual entre 50-200 kt
20 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
20 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
Campos de gás natural com uma produção anual superior a 500m m3
Campos de petróleo com uma produção anual superior a 200 kt
30 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
30 %
(+ 3 % ou 6 % cláusula Brent)
Hidrocarbonetos com condições especiais de exploração
12 %
12 %
Elevada concentração de gases inertes
8 %
8 %
(75)
Este argumento não pode ser aceite.
(76)
O quadro 4 supra resume em que medida o acordo de prorrogação e a subsequente alteração da Lei relativa à indústria extractiva contribuíram para que as taxas aplicáveis à MOL fossem inferiores às determinadas pela Lei relativa à indústria extractiva.
(77)
Em primeiro lugar, os elementos apresentados pelas autoridades húngaras mostram que, de facto, alguns intervenientes no mercado a explorar campos ao abrigo do regime de autorização tinham estado sujeitos ao pagamento de taxas de exploração superiores às pagas pela MOL, entre 8 de Janeiro de 2008 e 23 de Janeiro de 2009, devido à primeira alteração da Lei relativa à indústria extractiva, e também desde 23 de Janeiro de 2009 até este momento, devido à segunda alteração da mesma Lei. As declarações das autoridades húngaras mostram que, em 2008, alguns campos explorados por outras empresas que não a MOL, ao abrigo do regime de autorização, pagaram mais do que 12 % (entre 14,24 % e 18 %) devido à aplicação da cláusula Brent (48).
(78)
Em segundo lugar, apesar de as autoridades húngaras alegarem que alguns concorrentes exploram ou se prevê que venham a explorar apenas campos mais pequenos (produzindo menos do que 500m3 ou 200kt), a Comissão observa que, mesmo que estes campos mais pequenos fossem abrangidos pela categoria dos 12 %, teriam, de qualquer modo, que pagar a margem da cláusula Brent, sempre que aplicável, o que poderia levar a uma taxa de exploração até aos 18 %. A Comissão recorda uma vez mais que, em resultado das medidas, a MOL não é sujeita à cláusula Brent prevista na Lei relativa à indústria extractiva para todos os outros operadores.
(79)
Em terceiro lugar, no que diz respeito ao actual ambiente geral do mercado na Hungria, existem várias empresas de exploração mineira implicadas em actividades de extracção de hidrocarbonetos. Além disso, existem várias empresas de exploração que podem iniciar actividades nos campos e tornarem-se concorrentes da MOL. Quaisquer novos operadores ao abrigo do regime de autorização estarão sujeitos à taxa de exploração prevista na lei e enfrentarão a concorrência da MOL, a única empresa cujos campos estão isentos da taxa aplicável ao abrigo do regime geral de autorização e se encontram sujeitos a níveis de taxas inferiores.
(80)
Em quarto lugar, a Comissão salienta que é um facto a MOL ter estado sujeita a uma taxa de cerca de 12,24 %, aplicável não apenas aos doze campos relativamente aos quais foi concedida a prorrogação, mas também a todos os seus campos cujas actividades tiveram início após 1 de Janeiro de 1998 e que eram explorados mediante o regime de autorização à data do acordo de 2005, e a uma taxa de J % aplicável a todos os campos cuja exploração teve início antes de 1 de Janeiro de 1998. Além disso, a taxa a pagar pela MOL está fixada pelo acordo de prorrogação em 12,24 % até 2020. Por conseguinte, existe uma vantagem para a MOL, relativamente à maioria dos seus campos sob o regime de autorização, durante um período considerável.
(81)
Em quinto lugar, se por hipótese a Autoridade das Minas não tivesse concordado com a prorrogação para os doze campos, todos os outros campos da MOL abrangidos pelo regime de autorização ficariam também sujeitos a uma taxa de exploração consideravelmente mais elevada, o que se poderia traduzir num aumento das receitas para o Estado (49). Além disso, como referido no considerando 73, o Estado poderia ter lançado um concurso público para a concessão dos doze campos que não beneficiassem da prorrogação e poderia eventualmente obter dessa forma um proposta mais elevada de um concorrente.
(82)
No que diz respeito ao argumento da Hungria de que a MOL pagou uma taxa de exploração mais elevada, nomeadamente de 12,24 %, em 2006 e 2007, a Comissão observa que se trata de uma questão irrelevante.
(83)
Em primeiro lugar, tal deveu-se ao facto de a MOL ter de pagar o aumento determinado da taxa de exploração (de 12 % para 12,24 %), tal como teria feito qualquer outra empresa que pretendesse a prorrogação da sua autorização de exploração. A este respeito, a MOL recebeu o mesmo tratamento e não foi colocada em desvantagem. Além disso, a vantagem da MOL não se tinha ainda concretizado: tal acabou por acontecer aquando da primeira alteração da Lei relativa à indústria extractiva, ou seja, a partir de 8 de Janeiro de 2008.
(84)
Além disso, em 2008, a MOL pagou, em taxas de exploração dos seus campos em produção, menos 28,4 mil milhões de forints húngaros e, em 2009, menos 1,9 mil milhões de forints húngaros, do que teria de pagar se estivesse sujeita à Lei relativa à indústria extractiva em vigor na altura.
(85)
No que diz respeito às outras componentes do pagamento previstas na Secção 26-A, n.o 5, da Lei relativa à indústria extractiva (a taxa de prorrogação e o pagamento único), estas foram pagas como contrapartida da prorrogação e não como contrapartida do direito de beneficiar de taxas inferiores às taxas aplicáveis aos seus concorrentes. Estas componentes do pagamento também não podem ser consideradas como «pagamento por conta» de taxas de exploração futuras. O texto da Secção 26-A, n.o 5, da Lei relativa à indústria extractiva é claro a este respeito. Refere, nomeadamente, que «a empresa pagará uma taxa se for concedida uma prorrogação». Os outros dois elementos estão relacionados com o número de campos relativamente aos quais foi concedida prorrogação. Assim, a Secção 26-A, n.o 5, da Lei relativa à indústria extractiva estabelece claramente uma ligação entre a prorrogação e a obrigação de pagamento.
(86)
Segundo a jurisprudência, o auxílio concedido a uma empresa não pode ser compensado pela imposição à mesma empresa de uma taxa, a qual representa um encargo especial e distinto, sem ligação com a medida que constitui o auxílio (50). No caso em apreço, tal como descrito no considerando 85, as outras componentes do pagamento previstas na Secção 26-A, n.o 5, da Lei relativa à indústria extractiva representam uma taxa devida pela prorrogação, o que pode ser considerado um encargo específico e distinto sem ligação com a posterior alteração das taxas previstas na lei ao abrigo do regime de autorização.
(87)
Finalmente, a Comissão salienta que a celebração do acordo de prorrogação e o posterior aumento das taxas para a Mol, conduziu a uma situação paradoxal em que a MOL, pelo facto de não ter iniciado a produção no prazo previsto, beneficiará até 2020 de taxas de exploração mais baixas para quase todos os seus campos ao abrigo do regime de autorização, enquanto os seus concorrentes, que não celebraram um acordo de prorrogação porque iniciaram a produção no prazo previsto e estão igualmente abrangidos pelo regime de autorização, têm de pagar taxas mais elevadas previstas na lei.
(88)
Com base no que precede, a Comissão conclui que a medida conferiu uma vantagem à MOL. Evita que a MOL suporte custos que, de outra forma, teria de suportar. O efeito combinado do acordo de prorrogação e da posterior alteração da Lei relativa à indústria extractiva resulta numa vantagem para a empresa.
(89)
A medida implica a perda de receitas a que o Estado teria direito, sendo, por conseguinte, concedida através de recursos estatais.
(90)
A MOL é uma sociedade integrada de petróleo e gás natural e é considerada uma empresa. Concorre com outras empresas que não beneficiam da mesma vantagem. Por conseguinte, a medida distorce a concorrência. Além disso, a MOL exerce actividades num sector em que existe comércio entre Estados-Membros, pelo que o critério da afectação do comércio no interior da União se encontra também preenchido.
(91)
Com base nos argumentos acima expostos, a Comissão considera que a medida preenche os critérios previstos no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Nestas circunstâncias, a medida em apreço deve ser considerada um auxílio estatal, na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
VIII. COMPATIBILIDADE DO AUXÍLIO COM O MERCADO INTERNO
(92)
O artigo 107.o, n.os 2 e 3, do TFUE prevê derrogações à regra geral da incompatibilidade dos auxílios com o mercado interno, enunciada no artigo 107.o, n.o 1.
(93)
Em seguida, a Comissão aprecia a compatibilidade da medida à luz das referidas derrogações. Importa salientar que a Hungria não apresentou quaisquer argumentos no que diz respeito à compatibilidade com o mercado interno.
(94)
Além disso, há ainda a assinalar que a medida resulta numa redução de custos que deveriam ser normalmente suportados pela MOL, pelo que deve ser considerada um auxílio ao funcionamento.
(95)
As derrogações previstas no artigo 107.o, n.o 2, do TFUE não se aplicam no caso em apreço, porque esta medida não é de natureza social, não é atribuída a consumidores individuais, nem se destina a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extradordinários ou a favorecer a economia de certas regiões da República Federal da Alemanha afectadas pela divisão desta.
(96)
São estabelecidas outras derrogações no artigo 107.o, n.o 3, do TFUE.
(97)
O artigo 107.o, n.o 3, alinea a), estabelece que «os auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego» podem ser considerados compatíveis com o mercado interno. Todo o território da Hungria foi considerado como uma região deste tipo na data de adesão, e a maioria das regiões pode ainda beneficiar de tais auxílios (51).
(98)
A compatibilidade dos auxílios estatais para as regiões assistidas é regulada pelas Orientações da Comissão relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007-2013 (52) (a seguir designadadas «Orientações relativas aos auxílios regionais»). Nos termos das citadas Orientações, em princípio, os auxílios estatais só podem ser autorizados para custos de investimento (53). Como já anteriormente referido, o auxílio em causa não pode ser considerado um auxílio ao investimento. No que se refere aos auxílios ao funcionamento, a medida em causa não facilita o desenvolvimento de qualquer actividade ou região económica e não é limitado no tempo, degressivo ou proporcional na medida necessária para resolver as desvantagens económicas específicas (54).
(99)
Atendendo ao que precede, a Comissão conclui que o auxílio não pode beneficiar da derrogação prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE.
(100)
O artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE estabelece que «os auxílios destinados a fomentar a realização de um projecto importante de interesse europeu comum, ou a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro» podem ser declarados compatíveis com o mercado interno.
(101)
A Comissão observa que o auxílio em questão não se destina a fomentar a realização de um projecto importante de interesse europeu comum, nem encontrou a Comissão qualquer prova de que se destine a remediar uma perturbação grave na economia húngara.
(102)
Em vista do que precede, a Comissão conclui que o auxílio não pode beneficiar da derrogação prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE.
(103)
O artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do TFUE estabelece que os auxílios destinados a promover a cultura e a conservação do património podem ser considerados compatíveis com o TFUE, quando não alterem as condições das trocas comerciais e da concorrência na União num sentido contrário ao interesse comum. Como é evidente, este critério não se aplica ao presente caso.
(104)
O artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE prevê a autorização de auxílios estatais destinados a facilitar o desenvolvimento económico de certas actividades ou regiões económicas quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum. A Comissão adoptou diversas orientações e comunicações que explicam como aplicará a derrogação prevista no artigo 107.o, n.o 3, do TFUE.
(105)
Contudo, a Comissão considera que, em virtude da natureza e características do auxílio, as derrogações previstas nas referidas orientações e comunicações não se aplicam no caso em apreço. Além disso, a Hungria não defendeu a compatibilidade do auxílio em aplicação destas regras.
(106)
Por conseguinte, a medida em apreço constitui um auxílio estatal incompatível.
IX. EXPECTATIVAS LEGÍTIMAS, DIREITOS ADQUIRIDOS E DISCRIMINAÇÃO
(107)
Apesar de a Comissão não contestar o argumento de que a previsibilidade geralmente representa um incentivo para os investimentos, convém notar que, tendo em conta o carácter imperativo do contolo dos auxílios estatais pela Comissão nos termos artigo 108.o do TFUE, as empresas que beneficiam de um auxílio não poderão, em princípio, ter uma confiança legítima na regularidade do auxílio, a menos que este tenha sido concedido no respeito do procedimento relativo aos auxílios estatais (55). A este respeito, nenhum beneficiário pode alegar a boa-fé para defender direitos adquiridos e evitar o reembolso do auxílio em causa (56).
(108)
É verdade que o Tribunal tem decidido reiteradamente que o direito de fazer valer o princípio da protecção da confiança legítimas se estende a todo o particular em cuja esfera jurídica uma instituição da União Europeia fez nascer esperanças fundadas. Além disso, não se pode invocar uma violação deste princípio na falta de garantias precisas que lhe tenham sido fornecidas pela Administração (57). No caso em apreço, nenhuma instituição da UE deu qualquer garantia à MOL que pudesse justificar uma confiança legítima.
(109)
É igualmente verdade que não deve excluir-se a possibilidade de um beneficiário de um auxílio ilegal invocar circunstâncias excepcionais, sobre as quais havia fundado expectativas legítimas quanto à regularidade do auxílio, e de se opor, por conseguinte, ao reembolso do mesmo. Contudo, não se verificam quaisquer circunstâncias excepcionais no caso em apreço. Pelo contrário, a alteração de 2008 da Lei relativa à indústria extractiva mostra que as empresas de exploração mineira não podem, em princípio, ter a garantia de que não se venham a verificar eventuais alterações na lei.
(110)
A Comissão salienta que a taxa de exploração para os campos já em actividade foi recentemente alterada por duas vezes, nomeadamente a partir de 8 de Janeiro de 2008 e a partir de 23 de Janeiro de 2009. Em primeiro lugar, convém salientar que a alteração de 2008 se destinava a ser aplicada às autorizações de exploração existentes. Isto é claramente evidenciado pelo facto de a redacção da Lei relativa à indústria extractiva de 2008 se referir igualmente às condições das autorizações concedidas antes de 2008. Em relação a estas autorizações, as taxas foram actualizadas a partir da entrada em vigor da nova Lei relativa à indústria extractiva. Isto prova que os titulares de autorizações não tinham uma confiança legítima ou um direito adquirido de que o nível das taxas cobradas permaneceria inalterado durante todo período de vigência das suas autorizações.
(111)
Contrariamente ao que é defendido pela Hungria e pelas outras partes interessadas, a jurisprudência da UE confirma que não se pode depositar a confiança na ausência total de alteração legislativa (58). De igual modo, também o princípio da segurança jurídica não impede que se verifiquem alterações legislativas.
(112)
O argumento da discriminação também não deve ser aceite. O aumento de taxas não é discriminatório se for aplicado a todos os interveninetes no sector, em especial porque não existe diferenciação no âmbito do regime, ou seja, não é estabelecida uma distinção entre as empresas que operam mediante autorização.
X. RECUPERAÇÃO
(113)
De acordo com o TFUE e a jurisprudência consolidada do Tribunal de Justiça, a Comissão tem competências, quando verifica a incompatibilidade de um auxílio com o mercado interno, para decidir que o Estado-Membro em causa o deve suprimir ou alterar (59). O Tribunal de Justiça tem também decidido de forma reiterada que a obrigação que incumbe ao Estado de suprimir um auxílio considerado pela Comissão como incompatível com o mercado interno visa restabelecer a situação anterior (60). O Tribunal de Justiça estabeleceu a este propósito que tal objectivo é alcançado quando o beneficiário tiver reembolsado os montantes concedidos a título de auxílios ilegais, perdendo portanto a vantagem de que tinha beneficiado no mercado relativamente aos seus concorrentes, e a situação anterior à concessão do auxílio for restabelecida (61).
(114)
Na sequência desta jurisprudência, o artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/99 do Conselho (62) prevê que «nas decisões negativas relativas a auxílios ilegais, a Comissão decidirá que o Estado-Membro em causa deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio do beneficiário».
(115)
Assim, dado que a medida em causa deve ser considerada um auxílio ilegal e incompatível, este deve ser recuperado, a fim de restabelecer a situação que existia no mercado anteriormente à sua concessão. O montante a recuperar deve, portanto, ser calculado a partir da data em que a vantagem reverteu a favor do beneficiário, ou seja, quando o auxílio foi colocado à sua disposição, acrescida de juros até à sua recuperação efectiva.
(116)
Neste caso, a medida deve ser considerada como uma sequência de actos por parte do Estado. Com o acordo de prorrogação, a MOL ficou protegida de futuros aumentos da taxa de exploração prevista na lei. O benefício para a MOL concretizou-se quando a primeira alteração à Lei relativa à indústria extractiva entrou em vigor, o que aconteceu em 8 de Janeiro de 2008. Esta é a data a partir da qual a MOL foi de facto eximida do encargo decorrente de taxas mais elevadas e, por consequência, favorecida face aos seus concorrentes.
(117)
Conforme exposto nos considerandos 61 a 65, o quadro de referência aplicável é o dos outros intervenientes no mercado que operam ao abrigo do regime de autorização. Por conseguinte, a vantagem consiste na diferença entre a taxa de exploração efectiva que a MOL pagou após a alteração da Lei relativa à indústria extractiva, relativa aos seus campos em actividade abrangidos pelo regime de autorização e as taxas previstas na Lei relativa à indústria extractiva.
(118)
Como já descrito no considerando 85 supra, a Comissão considera que as outras componentes do pagamento estabelecidas no acordo (a taxa de prorrogação e o pagamento único) foram pagas como contrapartida da prorrogação e não do direito de beneficiar de taxas inferiores às taxas aplicáveis aos seus concorrentes. Tal significa que não devem ser tidas em conta no cálculo da vantagem.
Quadro 5
Montante das taxas de exploração efectivas e hipotéticas devidas pela MOL no período relevante
Pagamentos relativos a taxas de exploração
Efectivos1 (63)
(conforme o acordo de prorrogação) milhões de forints húngaros
Hipotéticos
(conforme a Lei em vigor) milhões de forints húngaros
Diferença em milhões de forints húngaros
2008
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
2009
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
(119)
A diferença, como mostra o quadro 5, é portanto de 28,4 mil milhões de forints húngaros em 2008 e de 1,9 mil de milhões de forints húngaros em 2009, ou seja, 30,3 mil milhões de forints húngaros no total. Trata-se do montante que a Hungria terá de recuperar junto da MOL, acrescido de juros a título de recuperação. A recuperação deve aplicar-se também aos montantes de 2010, em relação aos quais não existem ainda valores disponíveis.
(120)
A diferença, em termos de grandeza, das taxas de exploração não recebidas entre 2008 e 2009 deve-se ao facto de, com a segunda alteração da Lei, que entrou em vigor em 23 de Janeiro de 2009 (após a decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação), ter sido reposta, pelo menos parcialmente, a situação jurídica anterior à alteração de 2008 em relação a determinados campos, ou seja, aos campos cujas actividades tiveram início entre 1998 e 2008.
XI. CONCLUSÃO
(121)
Com base no que precede, a Comissão conclui que a medida a favor da MOL, ou seja, a conjugação do acordo de prorrogação e da alteração introduzida em 2008 na Lei relativa à indústria extractiva, constitui um auxílio estatal incompatível com o mercado interno, na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(122)
Dado que a medida deve ser considerada um auxílio ilegal e incompatível, o auxílio tem de ser recuperado junto da MOL, a fim de ser restabelecida a situação que existia no mercado anteriormente à sua concessão.
(123)
O montante a recuperar é de 28 444,70 milhões de forints húngaros relativos a 2008 e de 1 942,10 milhões de forints húngaros relativos a 2009. No que diz respeito a 2010 e relativamente aos pagamentos já efectuados relativos às taxas de exploração, o montante a recuperar deve ser calculado pela Hungria, da mesma forma que em relação a 2008 e 2009, até à supressão da medida,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. A conjugação da taxa de exploração fixa, determinada no acordo de prorrogação celebrado entre o Estado húngaro e a MOL Nyrt., em 22 de Dezembro de 2005, e as posteriores alterações da Lei XLVIII de 1993 relativa à indústria extractiva, constitui um auxílio estatal a favor da MOL Nyrt., na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
2. O auxílio estatal referido no artigo 1.o, n.o 1, concedido ilegalmente pela Hungria à MOL Nyrt., em violação do disposto no artigo 108.o, n.o 3, do TFUE, é incompatível com o mercado interno.
3. A Hungria abster-se-á de conceder o auxílio estatal referido no n.o 1, no prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão.
Artigo 2.o
1. A Hungria procederá à recuperação do auxílio referido no artigo 1.o junto do beneficiário.
2. O auxílio estatal eleva-se a 28 444,70 milhões de forints húngaros, em relação a 2008, e a 1 942,10 milhões de forints húngaros relativamente a 2009. No que diz respeito a 2010, o montante do auxílio será calculado pela Hungria até à supressão da medida.
3. Os montantes a recuperar vencerão juros a partir da data em que o auxílio foi colocado à disposição do beneficiário até à data da sua recuperação efectiva.
4. Os juros serão calculados numa base composta, em conformidade com o disposto no capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004, alterado pelo Regulamento (CE) n.o 271/2008.
Artigo 3.o
1. A recuperação do auxílio referido no artigo 1.o será imediata e efectiva.
2. A Hungria assegurará a aplicação da presente decisão no prazo de quatro meses a contar da data da sua notificação.
Artigo 4.o
1. No prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, a Hungria fornecerá as seguintes informações à Comissão:
a)
O montante total (capital e juros a título de recuperação) a recuperar junto do beneficiário, incluindo o cálculo do montante do auxílio relativamente a 2010;
b)
Uma descrição pormenorizada das medidas já adoptadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão;
c)
Documentos que demonstrem que o beneficiário foi ordenado a reembolsar o auxílio.
2. A Hungria manterá a Comissão informada sobre a evolução das medidas nacionais adoptadas para aplicar a presente decisão até estar concluída a recuperação do auxílio referido no artigo 1.o. A pedido da Comissão, a Hungria transmitir-lhe-á de imediato informações sobre as medidas já adoptadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão. A Hungria fornecerá ainda informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros a título de recuperação já reembolsados pelo beneficiário.
Artigo 5.o
A República da Hungria é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 9 de Junho de 2010.