РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 април 2011 година
относно мерките, приведени в действие от Дания C 2/03 за TV2/Danmark
(нотифицирано под номер C(2011) 2612)
(само текстът на датски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/839/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (1), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 5 април 2000 г. Комисията получи жалба от датското търговско телевизионно дружество SBS Broadcasting SA/TVDanmark (наричано по-долу „SBS/TVDanmark“) относно държавното финансиране на датския обществен телевизионен оператор TV2/Danmark (наричан по-долу „TV2“ (3)). На 2 май 2000 г. се състоя среща с жалбоподателя. С писма от 28 февруари 2001 г., 3 май 2001 г. и 11 декември 2001 г. жалбоподателят внесе допълнителна информация.
(2)
С писмо от 5 юни 2002 г. Комисията поиска информация от датските органи, които отговориха с писмо от 10 юли 2002 г. На 25 октомври 2002 г. и на 19 ноември 2002 г. бяха проведени две срещи в датските органи. Допълнителна информация беше получена с писма от 19 ноември 2002 г. и 3 декември 2002 г.
(3)
С писмо от 24 януари 2003 г. (4) Комисията информира Дания, че е решила да започне процедурата, посочена в член 108, параграф 2 од Договора за функционирането на Европейския съюз във връзка с държавното финансиране на датския обществен телевизионен оператор TV2.
(4)
Решението на Комисията за започване на процедура е публикувано в Официален вестник на Европейските общности от 14 март 2003 г. (5). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения относно мерките.
(5)
С писмо от 24 март 2003 г. Комисията получи коментари от датските органи. Комисията получи и менения от няколко заинтересовани страни. TVDanmark предостави мнение с писмо от 14 април 2003 г. Асоциацията на търговските телевизии в Европа (ACT) изпрати мнение в писмо от 14 април 2003 г. Търговските телевизионни станции Antena 3 TV и Gestevisión Telecinco предоставиха мнения на 16 април 2003 г. Търговската станция TV3 предостави мнение в писмо от 14 април 2003 г. Комисията препрати тези мнения на Дания, която отговори с писмо от 12 септември 2003 г.
(6)
Комисията получи допълнителна информация от жалбоподателя с писма от 15 декември 2003 г. и 6 януари 2004 г. На 17 декември 2003 г. беше проведена среща между жалбоподателя и службите на Комисията с цел да бъде изяснена информацията, предоставена в писмо от жалбоподателя от 15 декември 2003 г. Комисията препрати информацията на датското правителство, която отговори с писмо от 15 март 2004 г. На 9 февруари 2004 г. се състоя среща между датските органи и службите на Комисията.
(7)
На 19 май 2004 г. Комисията прие решение относно публичното финансиране, предоставено на TV2 между 1995 г. и 2002 г., под формата на ресурси от лицензионни такси и други мерки (6). Решението постановява, че помощта е несъвместима с общия пазар с изключение на 628,2 милиона DKK (около 84,3 милиона EUR), които трябва да бъдат възстановени заедно с лихва („решението за възстановяване“).
(8)
Впоследствие TV2 и датските органи, както и частните радио- и телевизионни оператори Viasat и SBS/TVDanmark, предявиха съдебни искове в Съда на Европейските общности срещу решението за възстановяване на Комисията.
(9)
Датските органи приведоха в действие решението за възстановяване на Комисията. Всъщност TV2 върна 1 050 милиона DKK (7).
(10)
Възстановяването на тази сума доведе до финансова криза в TV2. Впоследствие през 2004 г. Дания нотифицира за предприета рекапитализация на TV2.
(11)
С решение от 6 октомври 2004 г. (8) Комисията одобри решението на датското правителство за рекапитализация на TV2 чрез увеличение на капитала му с 440 милиона DKK и преобразуване на държавен заем от 394 милиона DKK в капитал („мерки за рекапитализация“). Както SBS, така и Viasat предявяват съдебни искове срещу това решение.
(12)
На 22 октомври 2008 г. (9), като потвърди обхвата на мисията за обществена услуга на TV2, Първоинстанционният съд (понастоящем Общият съд) отмени решението за възстановяване на Комисията („решението на Съда“). Няма депозирана жалба срещу решението.
(13)
Вследствие от решението на Съда Комисията трябва да приеме ново решение, тъй като е трябвало да открие повторно официална процедура по разследване за периода 1995-2002 г.
(14)
Освен това Съдът издаде определение (10) („определението“) по делото за рекапитализация, в което се казва, че липсва основание за постановяване на съдебно решение по същество. В съображение 35 от мотивите Съдът установи съществуването на тясна връзка между решението за възстановяване и решението за рекапитализация. Съдът постанови, че отмяната на решението за възстановяване лишава решението за рекапитализация от съдържание и смисъл. Той посочи, че: „… въпреки че конкретните обстоятелства по настоящото дело дадоха повод на Комисията да приеме две решения, тези две решения представляват две страни на един и същ правен въпрос, свързан с класификацията като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО и съответно с определянето на съвместимостта с общия пазар на преведените в действие мерки от Кралство Дания в полза на TV2 и впоследствие на TV2 A/S“ (11). По тази причина отмяната на решението за възстановяване наложи „ново разглеждане на всички мерки, приведени в действие от Кралство Дания за TV2“. Определението не е обжалвано.
(15)
В съответствие с определението на Съда, в своята оценка в настоящото решение Комисията трябва да вземе под внимание мерките, приведени в действие от датските органи през 2004 г. в резултат от възстановяването, постановено от отмененото решения за възстановяване.
(16)
От съображения 13, 14 и 15 следва, че настоящото решение засяга само мерките, предприети от държавата в полза на TV2 за периода 1995-2000 г., но съгласно определението на Съда в оценката си в настоящото решение Комисията ще трябва също така да вземе предвид и мерките за рекапитализация, предприети през 2004 г. в резултат от възстановяването, постановено с отмененото решение за възстановяване.
(17)
С писмо от 20 март 2009 г. Комисията покани датските органи да предоставят своя анализ на последствията от решението на Съда по случая.
(18)
След като поискаха няколко удължавания на срока, датските органи изпратиха своя коментар на 26 юни 2009 г. Като приложение към писмото си те предоставиха и мнението на TV2.
(19)
Проведени бяха редица срещи с датските органи и/или TV2, inter alia на 25 август 2009 г., 7 февруари 2011 г. и 4 март 2011 г.
(20)
Комисията изпрати допълнителни искания за информация, inter alia на 22 септември 2010 г., 28 октомври 2010 г., 19 ноември 2010 г., 14 януари 2011 г., на които датските органи отговориха на 17 ноември 2010 г., 30 ноември 2010 г., 3 февруари 2011 г., 24 февруари 2011 г. и 7 март 2011 г. През март и април 2011 г. датските органи предоставиха още информация.
(21)
Комисията получи и мнения от трети страни, по-специално от SBS/TVDanmark на 7 февруари 2011 г.
(22)
На 4 август 2008 г. Комисията прие решение да не повдига възражения срещу помощта за оздравяване, предназначена за TV2 под формата на заем от 1 000 милиона DKK (12). Срещу решението е внесена жалба от MTG/Viasat, конкурент на TV2. Общият съд реши да спре производството до решението на Комисията по делото за преструктуриране (13).
(23)
На 4 февруари 2009 г. Дания представи на Комисията в съответствие с член 108, параграф 3 от ДФЕС план за преструктуриране във връзка TV2 Danmark A/S (наричан по-нататък „дело по преструктуриране“). С писмо от 2 юли 2009 г. Комисията информира Дания, че е открила процедура във връзка с делото за помощ за преструктуриране (14).
(24)
Разследването на Комисията по делото за преструктурирането се проведе паралелно с нейната оценка по настоящото дело и решението ѝ по делото за преструктуриране ще бъде прието успоредно и едновременно с настоящото решение.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ
II.1. НАЦИОНАЛЕН КОНТЕКСТ
II.1.1. ДАТСКИЯТ ПАЗАР НА РАДИО- И ТЕЛЕВИЗИОННО РАЗПРОСТРАНЕНИЕ ПРЕЗ ПЕРИОДА 1995-2002 Г.
(25)
През периода 1995-2002 г. в Дания действат двама обществени радио- и телевизионни оператори, а именно Danmarks Radio („DR“) и TV2. DR е почти изцяло финансиран чрез лицензионната такса. TV2 е финансиран частично чрез лицензионната такса, но също така и чрез приходи от реклама.
(26)
TV2 е създаден през 1986 г. (15) като независима автономна институция, финансирана с държавни заеми. Дружеството започва национално радио- и телевизионно разпространение на 1 октомври 1988 г. Излъчва чрез наземния канал TV2, а през 2000 г. започва и излъчване чрез сателитния канал TV2 Zulu. В края на 2002 г. от обществен канал TV2 Zulu става търговски платен телевизионен канал. В допълнение правителството одобрява осем станции като регионални станции на TV2. TV2 трябва да пренася сигнала от регионалните станции на TV2 върху своя национален наземен канал.
(27)
Между 1995 г. и 2002 г. освен обществените оператори на датския национален телевизионен пазар са активни и двама търговски оператори - TVDanmark и TV3/3+. Търговските оператори се конкурират с TV2 на националния телевизионен рекламен пазар. TVDanmark е част от SBS Broadcasting S.A. и излъчва два канала в Дания. От 1997 г. излъчва канал TVDanmark2 чрез мрежа от 10 местни търговски телевизионни станции, а от 2000 г. излъчва и лицензирания в Обединеното кралство сателитен канал, TVDanmark1. През 1992 г. започва излъчването на сателитните канали TV3 и 3+. Те са част от Modern Times Group (MTG).
II.1.2. ЗАКОНОВИ ИЗИСКВАНИЯ ПРЕЗ ПЕРИОДА 1995-2002 Г.
(28)
Законовите разпоредби, управляващи обществената услуга в периода на разследването от 1995 г. до 2002 г., са предвидени в последователни версии на Закона за радио- телевизионна дейност (наричан по-долу „Закон за радиото и телевизията“) (16).
(29)
Мисията на TV2 е да осигурява и разпространява национални и регионални телевизионни програми. Разпространението може да се осъществява чрез радиооборудване, включително сателитни или кабелни системи. Министърът на културата издава правилника относно задълженията на TV2.
(30)
TV2 има задължение, свързано с обществена услуга. Съгласно Закона на радиото и телевизията (1994 г. - версията, валидна през въпросния период) (17), TV2 е независима институция, чийто предмет на дейност е осигуряване и разпространение на национални и регионални телевизионни програми чрез независими програмни дейности. Обхватът на предоставяните програми трябва да е насочен най-вече към качество, многостранност и разнообразие. При планирането на програми за регионалните станции на TV2 трябва да бъде даден приоритет на регионалното значение.
(31)
Както се посочва в Решението на Съда (18), точното определение на мисията за обществена услуга на TV2 е претърпяло промени във времето, но всички определения в различните етапи от разследвания период изискват „качество, многостранност и разнообразие“, които са основните качествени изисквания към възложената на TV2 дейност за обществената услуга.
(32)
По-подробно определение на мисията за обществена услуга може да бъде намерено в устава на TV2. Например в устава са посочени задълженията за излъчване на TV2 що се отнася до изкуството и културата, датското филмово производство, програми за деца, младежи и етнически малцинства. TV2 е длъжен също така да излъчва предупреждения към населението при бедствия и аварии.
(33)
Дейностите на TV2, свързани с предлагането на обществена услуга, се финансират чрез неговия дял от телевизионните лицензионни такси, чрез приходи от реклама и чрез други приходи. Съгласно условията на Закона за радиото и телевизията в сила от 1994 г. (19) цялостната дейност на TV2 се финансира с ресурси, прехвърлени от Фонд TV2 в съответсвие с рамковите бюджети, определени от Министъра на културата, с приходи от продажба на програми и чрез други вноски, субсидии и т.н. Трябва да се отбележи, че за 1995 г. и 1996 г. TV2 е получил своя дял от лицензионните такси и прихода от реклама от специален фонд (Фонд TV2) (20).
(34)
Разпоредбите за излъчване от търговските телевизионни станции извън пределите на една зона са предвидени в глава 5 от Закона за радиото и телевизията. Глава 6 разглежда местните радио- и телевизионни услуги. Основното изискване е получаването на лиценз за излъчване. Програмните изисквания за притежателите на лиценз са предвидени в Изпълнителна заповед № 874 относно европейското съдържание и Изпълнителна заповед № 1349 относно местните радио и телевизия (21). Съгласно тези определения станциите в мрежа, които получават лиценз за местно телевизионно излъчване, трябва да предават местни програми поне един час на ден и да произвеждат значителен дял от своята програма на датски или за датска аудитория. Тъй като TV3, 3 + и първи канал на TVDanmark са излъчвани с британски лиценз, тези правила са приложими само за TVDanmark2.
II.1.3. ТЪРГОВСКИ ДЕЙНОСТИ НА TV2
(35)
Между 1995 г. и 2002 г. TV2 участва в редица търговски дейности, като за тази цел от 1 януари 1997 г. му е предоставено отделно правно основание (22), позволяващо му, освен другото, да използва техническото си оборудване, да учредява нови дружества или да прави капиталови инвестиции в съществуващи дружества. Между 1995 г. и 2002 г. тези дейности включват реклама, продажба на програми, отдаване на антенни мачти, търговия, интернет дейности, препродажба на права за излъчване на спортни събития и др.
(36)
От януари 2001 г. TV2 е длъжен да води отделна счетоводна отчетност за предоставяните от него обществени услуги и за „всички други дейности“, които надхвърлят 5 % от оборота и 3 милиона DKK годишно. Въведено е задължение за осчетоводяване на всички разходи, за ценообразуване на необществените услуги/продукти по пазарна стойност, а прехвърлянето на капитал между предприятията, предоставящи обществена услуга, и останалите следва да се извършва в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и не може да включва ресурси от лицензионни такси (23).
II.2. МЕРКИТЕ
(37)
Между 1995 г. и 2002 г. TV2 получава приходи от лицензионни такси.
(38)
Министърът на културата определя размера на лицензионната такса, дължима от собствениците на радио- и телевизионни приемници за една или повече години наведнъж (24). Телевизионната лицензионна такса се събира от DR, а след това приходите се разпределят между DR и TV2, според решението на Министъра на културата съгласно медийно споразумение с датския парламент.
(39)
Министърът на културата определя правилата за това кога влиза в сила и кога се прекратява задължението за плащане на лицензионни такси, какви са сроковете за плащане и принудително събиране, за таксите за напомняне и др. Върху закъснелите плащания се начислява лихва според закона за лихвите. Събирането на неплатените такси и начисления може да бъде изпълнявано от Hypotekenbank (датска ипотечна банка). Неплатените суми могат например да бъдат удържани от заплатата на съответното лице в съответсвие с правилата за събиране на данъци от физическите лица, съгласно Закона за удържане на данъка при източника.
(40)
До 1997 г. TV2 получава своето финансиране (приходи от реклама и лицензионни такси) чрез Фонд TV2. От 1997 г. TV2 получава своя дял от приходите от лицензионни такси директно от DR.
(41)
През 1995 г. и 1996 г. TV2 получава приходи от реклама от Фонд TV2 (25).
(42)
TV2 получава и 58 милиона DKK от Фонд „Радио“ за нараснала ангажираност в датското филмопроизводство.
(43)
Освен това, когато през 1997 г. Фонд TV2 е закрит, TV2 получава 167 милиона DKK от Фонда за инвестиции в цифровизация на системите си за продукция и 50 милиона DKK за покриване на оперативни разходи.
(44)
TV2 е освободен от плащане на корпоративен данък съгласно Търговския закон. През януари 2001 г. датската държава въвежда механизъм за неутрализиране на ефекта от освобождаването от данъчно облагане на търговските дейности на TV2. TV2 трябва да прехвърли 30 % от годишния излишък от дейностите, които не са свързани с обществената услуга, към дейностите, свързани с предлагането им. Този процент отговаря на стандартния размер на корпоративния данък, който Дания въвежда през 2000 г.
(45)
Държавните заеми финансират първоначалните разходи и оперативния дефицит на TV2 през периода на започване на дейността му. Съгласно първоначалните споразумения за заем TV2 трябва да заплати лихва върху главницата и да погаси изцяло заемите. Въпреки това през целия разследван период TV2 е освободен от плащане на лихви и се ползва от мораториум върху погасяването на заемите. Предимството в резултат от безлихвените и освободени от погасяване първоначален заем и оперативни заеми за разследвания период е 341,8 милиона DKK.
(46)
До края на 1996 г. правителството издава гаранции за заемите от Фонд TV2 с цел финансиране на работата на TV2. При закриването на Фонда размерът на гарантираните заеми е прехвърлен на TV2. Предимството за TV2 в резултат от тази гаранция е 9,8 милиона DKK.
(47)
През разследвания период Дания има достъп до три национални наземни честоти, които са запазени за обществените радио- и телевизионни оператори. Една честота е запазена за TV2, втора за DR и трета за цифрова телевизия.
(48)
TV2 плаща такса за използването на запазената национална честота за излъчване на Националната агенция за информационни технологии и телекомуникации, държавен орган към Министерството на изследванията, технологиите и развитието (26). Размерът на таксата е предвиден в датския финансов закон. През разследвания период TV2 заплаща между 2 и 4 милиона DKK годишно такси за ефирна честота.
(49)
Дания има и честоти само за регионално покритие. През 1997 г. правителството въвежда възможността за свързване на регионалните честоти за постигане на по-голямо покритие (създаване на мрежи). Между 1998 г. и 2001 г. местни търговски телевизионни станции, лицензирани за излъчване в мрежова конфигурация, трябва да заплащат годишна такса на държавата (27). Регионалните услуги на TV2 не са обвързани с плащане на таксата, тъй като тези услуги се излъчват в „блокове“ от националната честота на TV2. Търговската телевизионна станция TVDanmark е единственият оператор, заплатил тази такса за втория си канал. Общият размер на таксите, които операторът заплаща, възлиза на 85,0 милиона DKK.
(50)
Собствениците на колективни антенни инсталации имат задължение да препредават програмите от обществената услуга на TV2 чрез своите инсталации (задължителен пренос).
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ И НА ДАНИЯ
(51)
Първоначално след решението си за откриване на официална процедура по разследване Комисията получи различни мнения от заинтересованите страни. Основните точки са обобщени по-долу.
(52)
TVDanmark счита, че предоставянето от страна на държавата на предавателна честота с национално покритие представлява държавна помощ, тъй като държавата се отказва от приход върху този оскъден актив. В най-добрия случай конкурентите има едва 77 % покритие. TVDanmark твърди, че тъй като таксата за участие в мрежа, наложена само върху TVDanmark2 и не върху местните станции на TV2, въпреки че икономически и търговски операторите са в едно и също положение, тя представлява държавна помощ за местните станции на TV2. Според ACT, Antena 3 TV и Telecinco, принципът на ЕО за неутралитет по отношение на средствата за ретранслиране изисква налагането на такса за всякакъв вид мрежа.
(53)
По отношение на освобождаването от корпоративен данък ACT, Antena 3 TV и Telecinco коментират, че задължението на TV2 да прехвърля 30 % от печалбата от търговски си дейности в обществените си дейности не може да се счита за равностойно на плащането на корпоративен данък на държавата, тъй като нарушава конкуренцията на пазара на радио- и телевизионно разпространение.
(54)
Няколко трети страни поддържат мнението, че определението за мисията за обществената услуга на TV2 не е законосъобразно. Те оспорват изпълнението на условията, свързани с преноса на задачи, и условията за пропорционалност. По-специално, TVDanmark твърди, че при изчисляване на свръхкомпенсацията Комисията трябва да вземе предвид ползата за TV2 от освобождаването му от корпоративен данък, неговите безлихвени и безвъзмездни първоначални заеми, държавната гаранция за оперативни заеми и свободното използване на честота на предаване. TVDanmark твърди, че като цяло пазарните колебания в прихода от телевизионна реклама са ограничени и не оправдават натрупването на капитал от страна на TV2.
(55)
Що се отнася до рекламния пазар, TVDanmark твърди, че ценовите практики на TV2 не са позволили на търговските оператори да възстановят обособените си разходи. TVDanmark е трябвало да остойности своите TRP с около 30-40 % под тези на TV2, за да има място на пазара (TRP и GRP на TV2 са по-ценни, защото покритието им е по-добро) (28). Благодарение на уникалната позиция на TV2 по отношение на покритие и програмен бюджет, даден рекламодател винаги би разпределил част от своя бюджет в TV2, така че с определен бюджет да получи максимално въздействие по отношение на броя контакти, обхванатата целева аудитория и/или честота. TVDanmark представи цифри, илюстриращи, че неговата дейност е понесла загуби между 1997 г. и 2002 г., твърдейки, че нелоялната конкуренция на TV2 е възпрепятствала TVDanmark от генериране на достатъчно приходи. TVDanmark предостави и анализ на ценообразуването за телевизионна реклама на датския пазар, изготвен от Copenhagen Economics. Анализът сравнява средни и пределни цени на пазара и заключава, че е имало конкуренция само за остатъчното търсене и че по тази причина всяко сравнение следва да се базира на пределни цени. Освен това TVDanmark предостави информация, сравняваща рекламните цени на TV2 с тези за други видове медии, както и цени в други страни.
(56)
TV3 твърди, че е трябвало да предостави много високи отстъпки за своите рекламни слотове, за да намери място на пазара, тъй като TV2 е предлагал допълнителни пределни отстъпки върху неусвоения бюджет за телевизионна реклама на рекламодателя, ако този бюджет бъде използван за реклама отново в TV2.
(57)
На второ място, след решението си за откриване на официална процедура по разследване Комисията получи и мнението на датските органи. Основните точки са обобщени по-долу.
(58)
Датските органи са счели, че честотите на излъчване за TV2 не могат да се разглеждат като предимство, тъй като местните телевизионни станции също имат запазени за тях честоти на излъчване. Следователно TV2 не е получил специален режим. TV2 е трябвало, както други станции, да плаща такса за използване на честотата.
(59)
Що се отнася до освобождаването от корпоративен данък датските органи са на мнение, че печалбата от търговски дейности е много ограничена и методът, избран да неутрализира ефекта от освобождаването на TV2 от корпоративен данък върху търговските му дейности означава, че то не е извлякло никаква финансова полза от освобождаването.
(60)
Що се отнася до въпроса за пропорционалността датските органи заявяват, че прехвърлянето на 167 милиона DKK от Фонд TV2 е било предназначено за цифровизация на мрежата за радиоразпръскване. Следователно не може да бъде описано като свободен капитал.
(61)
Датските органи заявиха също така, че излишъкът за периода 1995-2002 г. е довел до приемливо ниво на възвръщаемост по отношение на оборота на TV2. Освен това капиталът е бил необходим като буфер в случай на внезапен спад в прихода от реклами и според закона на TV2 не е било позволено да взема заеми, надхвърлящи 4 % от годишния оборот. В допълнение, според датските органи държавата е действала в съответствие с „принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика“, тъй като собственият капитал на TV2 не е надвишил размера, който един типичен пазарен инвеститор би внесъл. Този капитал не е в противоречие с Договора, при условие че е не е използван за кръстосано субсидиране на търговската дейност на TV2.
(62)
Относно поведението на TV2 на рекламния пазар датските органи посочиха, че TV2 последователно е определял цените си, така че да увеличи максимално приходите. Цените са определяни единствено според предлагането и търсенето. Цените са определяни годишно въз основа на прогнозите на рекламния отдел на TV2 за търговския дял на аудиторията (на възраст 21-50 години), програмната схема, икономическите промени и конкурентното положение на пазара. Нито оперативните разходи на TV2, нито размерът на приходите от лицензионни такси са били фактор в прогнозата. Цените на TV2 са били най-високите на датския пазар, следователно не става въпрос за подбиване на цените, което да доведе до по-голяма нужда от държавно финансиране.
(63)
Датските органи предоставиха доклад за конкуренцията на датския пазар на телевизионната реклама, изготвен от RBB Economics. В доклада е направено заключение, че средните нетни цени на TV2 всъщност са по-високи от цените на неговите конкуренти и че разликите в рекламните ставки на TV2 и TVDanmark се обясняват с разликите в относителната им сила по отношение на програмите и способността за привличане на аудитория.
(64)
На трето място, след решението на Съда Комисията покани датските органи да представят техен анализ на последиците от решението по случая.
(65)
Датските органи изпратиха своя коментар и предоставиха също така и мнението на TV2. Основните точки са обобщени по-долу.
(66)
Относно приходите от реклама за 1995 г. и 1996 г. датските органи и TV2 твърдят, че датската държава не е имала влияние върху техния размер, така че те не трябва да се считат за ресурси на държавата. Датските органи не потвърдиха цифрите, изнесени от Комисията, но обясниха, че при изчисленията на приходите от реклама за 1995 г. и 1996 г. е трябвало да бъде отчетен фактът, че част от средствата от Фонд TV2 са използвани за финансиране на регионалните станции на TV2 и че тази част е можела да бъде финансирана единствено от лицензионните такси. Въпреки това датските органи твърдят, че при всички случаи приходите от реклама трябва да бъдат взети предвид при изчисляването на нетните разходи за възложената мисията за обществена услуга и че представляват приход, генериран от дейности, свързани с предлагането на обществена услуга.
(67)
Датските органи и TV2 се позовават и на решението на Съда като доказателство, че са спазени условията на решението по дело Altmark от 24 юли 2003 г. (29) Те припомнят, че както при дело Bupa (30), обстоятелствата по дело TV2 са налице преди датата на решението по дело Altmark. Те поддържат становището, че когато се прилагат критериите по делото Altmark, характерът и целта на критериите трябва да бъдат спазени, така че да бъдат взети предвид фактите по конкретния случай. Според тях от решението следва, че единственото изискване, което Съдът е наложил на датската държава е, че тя трябва, по същество, да спази условията, постановени в решението по дело Altmark.
(68)
По-конкретно датските органи и TV2 поддържат становището, че процедурата, използвана за определяне на лицензионната такса, е била прозрачна и е отговаряла на изискванията на втория критерий по делото Altmark, поне по същество, и според тях в контекста на решението на Съда това е достатъчно. Те считат, че третият критерий също е спазен доколкото на TV2 е имал правото да задържи приемлива печалба. Що се отнася до четвъртото условие по делото Altmark, те подчертават сериозния контрол, прилаган спрямо TV2, и твърдят, че делото BUPA и решението на Съда подкрепят тяхното твърдение, че в този конкретен случай тестът следва да е по-облекчен или да бъде изпълнен само по същество. Като цитират делото Chronopost (31), те посочват и че на практика не е възможно TV2 да бъде сравнен с едно типично добре управлявано предприятие. В допълнение датските органи потвърдиха своето мнение, че съгласно теста за инвеститор в условията на пазарна икономика компенсацията трябва да бъде одобрена.
(69)
По-нататък датските органи и TV2 твърдят, че държавната помощ трябва да бъде обявена за съвместима. Те обясняват процеса, довел до натрупване на капитал в TV2, и посочват различните причини, поради които този капитал е бил необходим на TV2, за да изпълни задачите си по обществената услуга.
(70)
След решението на Съда някои трети страни също предоставиха мнения. По същество те твърдят, че не трябва да бъде постановено, че са изпълнени условията по делото Altmark, по-специално, защото икономическите доклади, на които се позовава Съдът, са недостатъчни да докажат, че вторият и четвъртият критерии са изпълнени. Те са на мнение и че Комисията трябва да отстоява своето заключение в отмененото решение за възстановяване, т.е. че помощта не е съвместима.
IV. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ
IV.1. ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
(71)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи, че: „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(72)
Комисията трябва да прецени дали описаните по-горе мерки представляват държавна помощ по смисъла член 107, параграф 1 от ДФЕС.
IV.1.1. ДЪРЖАВНИ РЕСУРСИ И ОПРЕДЕЛЯНЕ НА ОТГОВОРНОСТ
(73)
Комисията трябва да прецени дали въпросните мерките, включват държавни ресурси.
(74)
Що се отнася до лицензионната такса Комисията взема под внимание съображенията на Съда в неговото решение (32). По-конкретно сумата е определена от датските органи; задължението за плащане на лицензионната такса не произтича от договорните взаимоотношения между TV2 и лицето, дължащо плащането, но само поради факта, че притежава телевизионен или радиоприемник; където е необходими, лицензионната такса се събира в съответствие с режима за събиране на данъци от физическите лица; и, накрая, датските органи са тези, които определят дела на TV2 от приходите от лицензионни такси. Съдът заключава, че ресурсите от лицензионни такси са на разположение и под контрола на датските органи и следователно представляват държавни ресурси.
(75)
Що се отнася до приходите от реклама за 1995 г. и 1996 г. в своето решение Съдът посочва, че лицензионната такса и приходите от реклама са различни по характер (33).
(76)
В своето решение Съдът постановява, (34) че Комисията не е посочила достатъчно причини защо приходите от реклама през 1995 г. и 1996 г. трябва да бъдат счетени за държавни ресурси.
(77)
В контекста на решението по дело PreussenElektra (35) Комисията следва да докаже, че приходите от реклама за 1995 г. и 1996 г. могат да бъдат класифицирани като държавни ресурси. За целта тя трябва да прецени дали тези приходи са били под контрола на датската държава.
(78)
В тази връзка, за да реши дали приходите от реклама през 1995 г. и 1996 г.представлява държавни ресурси, Комисията взема под внимание следните фактори.
(79)
През 1995 г. и 1996 г. TV2 получава приходите от реклама от Фонд TV2, който от своя страна получава приходите от реклама от TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame е отделно отделна държавна структура, независима от TV2. Дружеството е създадено като посредник за продажбата на реклами по TV2 на търговска основа (36). TV2 Reklame е в договорни взаимоотношения със своите клиенти рекламодатели.
(81)
Няма задължение за прехвърляне на приходи от TV2 Reklame към Фонд TV2. Вместо това прехвърлянето е по решение на датската държава (37). Министърът на културата решава каква част от печалбата на TV2 Reklame следва да бъде прехвърлена във Фонд TV2. Решението е взето за една или повече години наведнъж с одобрението на датския парламент (Комисията по финанси). Министърът на културата е можел да реши непрехвърлената печалба да бъде използвана за погасяване на издадената по-рано държавна гаранция за TV2 Reklame или за културни цели.
(82)
На практика през 1995 г. и 1996 г. пълният размер на печалбата на TV2 Reklame е прехвърлен във Фонд TV2.
(83)
Фондът TV2 е създаден с цел осигуряване на доходи на TV2 от ресурсите на лицензионните такси и от приходи от реклама. Фондът TV2 е създаден с цел осигуряване на доходи на TV2 от ресурсите на лицензионните такси и от приходи от реклама. Управляван е от бордът на директорите на TV2.
(84)
Няма задължение за прехвърляне на средства от Фонд TV2 Reklame към TV2 всяка година. По-скоро прехвърлянето на средства към TV2 е по решение на датската държава. Тъй като по закон Фонд TV2 е длъжен да прехвърля средства към TV2 в съответствие с рамковите бюджети, определяни от Министъра на културата (38).
(85)
На практика през 1995 г. и 1996 г.TV2 не получава целите приходи от реклама от Фонд TV2.
(86)
Освен това в счетоводните отчети на Фонд TV2 не се прави разлика между приходи от реклама и ресурси от лицензионни такси. Приходите, които не са прехвърляни към TV2 се натрупват във Фонд TV2. След закриването на Фонд TV2 приходите са прехвърлени на TV2.
(87)
Според TV2 и датските органи приходите от реклама принадлежат на TV2 и по закон TV2 има право върху тях. Те се позовават на писмо от Министъра на правосъдието от 22 ноември 2003 г., в което се посочва, че ресурсите от Фонд TV2 мога да се използват единствено за покриване на дейностите на TV2. Следователно, според TV2 и датските органи, в крайна сметка е налице правно задължение за прехвърляне на приходите от реклама от Фонд TV2 към TV2. Въпреки това, както е посочено по-горе, по закон няма задължение за прехвърляне на целите приходи от реклама на TV2 и е трябвало Министърът да вземе конкретно решение за това дали да бъдат прехвърлени средства на TV2 и, ако е така, в какъв размер.
(88)
Що се отнася до TV2 трябва да се добави, че операторът не е имал договорни взаимоотношения с рекламодателите, както и влияние върху рекламните дейности (39). Датското правителство потвърждава, че очакваните приходи от реклама за предстоящата година са определени независимо от TV2.
(89)
Въз основа на информацията по-горе Комисията счита, че Министърът е имал контрол върху средствата в TV2 Reklame и Фонд TV2. По-специално, Комисията отбелязва, че: i) датската държава е тази, която е решила дали част от или целите приходи от реклама да бъдат прехвърлени във Фонд TV2 и TV2; ii) през 1995 г. и 1996 г. TV2 не получава целите приходи от реклама, и iii) непрехвърлените приходи от реклама са натрупани във Фонд TV2, където на практика те са смесени с лицензионните такси.
(90)
По тези причини Комисията счита, че в този конкретен случай приходите от реклами за 1995 г. и 1996 г., които не са били прехвърлени на TV2 чрез TV2 Reklame и Фонд TV2, представляват държавни ресурси.
(91)
Но дори приходите от реклами да не бяха квалифицирани като държавни ресурси (quod non), това нямаше да бъде от значение за размера на държавната помощ, която би могла да бъде счетена за съвместима. В съответсвие с постоянната практика на Комисията и Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. (40), приходите от дейност по обществената услуга като приходи от реклама трябва да се отчитат при изчисляване на нетните разходи за обществената услуга, което означава, че тези приходи, дори и ако не се считат за държавни ресурси, намаляват нуждата от публично финансиране. Датските органи споделят това мнение (41).
(92)
Специалното прехвърляне на средства към TV2 от Фонд „Радио“ включва приходите от лицензионни такси, които са предоставени на TV2 след решение на държавата. Същото важи и за специалното прехвърляне от Фонд TV2 след неговото закриване, тъй като въпреки факта, че датската държава е упражнявала контрол върху Фонд TV2, както бе споменато по-рано, средствата от Фонд TV2 са предоставени на TV2 с решение на държавата. Щом тези ресурси остават под обществен контрол те трябва да се считат за държавни ресурси. И тъй като приходите от реклама се считат за държавни ресурси, а решението за прехвърлянето им в TV2 при закриването на Фонда е взето от държавата, твърдението на датските органи, че общата сума, прехвърлена на TV2 при закриването на Фонд TV2, е получена изключително от приходи от реклама, не променя това заключение.
(93)
Що се отнася до държавните мерки Комисията счита, че освобождаването от корпоративен данък представлява използване на публични ресурси, тъй като горепосочените данъчни приходи са равностойни на потреблението на държавни ресурси под формата на данъчни разходи (42).
(94)
Предоставените на TV2 безлихвени и безвъзмездни заеми са пряко осигурени от държавата и разпределени от държавния бюджет. Като се отказва от лихвата и погасяването на тези заеми датската държава се отказва от приход и следователно тези средства представляват държавни ресурси. Освен това самата датска държава гарантира оперативните заеми. Ползата от държавна гаранция е, че рискът, свързан с гаранцията, се поема от държавата. Фактът, че държавата поема риска нормално би трябвало да бъде възнаградено с подходяща премия. Когато държавата се отказва от премията, е налице предимство за TV2 и изтичане на ресурси от държавата (43).
(95)
Освен това държавата е запазила национална честота на излъчване за TV2, за което TV2 заплаща такса честота на определен държавен орган. Годишната такса, която TV2 плаща през разследвания период, варира от 2 милиона DKK и 4 милиона DKK.
(96)
Поради липса на база за сравнение за таксата, платена за национална честота, тя може да бъде сравнена само с таксата, платена за разрешение за достигане до по-голям дял от населението чрез мрежова конфигурация. Таксата за честота, платена от TV2 за национално покритие, е значително по-ниска от таксата за мрежа, наложена на TVDanmark, която варира от 5 милиона DKK през 1997 г. до 30 милиона DKK през 2001 г. въпреки че чрез мрежата си от регионални честоти TVDanmark постига само 77 % покритие. Така TV2 успява да достигне до по-голям дял от датското население на по-ниска цена.
(97)
Затова Комисията счита, че таксата за честота не отразява пазарните условия и без да поиска пазарната цена на актива държавата се е отказала от приходи, които би следвало да постъпят в държавния бюджет.
(98)
От друга страна, TV2 не е длъжен да плаща такса мрежа, тъй като не излъчва посредством конфигурация от местни честоти, така че да създаде национална мрежа. Тъй като държавата не е упълномощена няма право да събира тази такса от TV2, тя не се отказва от приходи и следователно в този случай не са намесени държавни ресурси.
(99)
По същия начин, Комисията не може да установи никакъв елемент на държавни ресурси в законовото задължение на собствениците на колективни антенни инсталации да препредават програмите от обществената услуга чрез тези инсталации (задължителен пренос), тъй като държавата нито се отказва от някакъв приход, нито прехвърля активно средства към тези оператори. Това правило за достъп не поставя TV2 в по-благоприятно финансово положение от държавни ресурси (44).
(100)
Всички гореспоменати мерки са свързани с датската държава, тъй като, както е описано по-горе, по един или друг начин те включват решение на датската държава.
IV.1.2. СЕЛЕКТИВНО ПРЕДИМСТВО И НАРУШАВАНЕ НА КОНКУРЕНЦИЯТА
(101)
Комисията счита, че приходите от лицензионни такси, прехвърлянето на средства от Фонд TV2 (включително приходи от реклама за 1995 г. и 1996 г.) и Фонд „Радио“, освобождаването от корпоративен данък, безлихвените и безвъзмездни заеми, заедно с достъпа до национална честота при благоприятни условия са дали на TV2 икономическо и финансово предимство, облекчавайки оперативните разходи, които той иначе би трябвало да поеме със своя бюджет. Освен това конкурентите на TV2 не са получили същите средства.
(102)
Въпреки това държавните мерки, компенсиращи нетните допълнителни разходи от общ икономически интерес (SGEI), не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, когато са изпълнени четирите условия, постановени от Съда на Европейските общности по делото Altmark (45):
-
първо, предприятието получател трябва действително да има задължения за предоставянето на обществена услуга и тези задължения трябва да са ясно дефинирани;
-
второ, параметрите въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
-
трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнението на задълженията, свързани с предоставянето на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на тези задължения;
-
четвърто, когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с обществена услуга, не е избрано с процедура за възлагане на обществена поръчка, необходимото равнище на компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи производствени средства предприятие при изпълнението на тези задължения, като се вземат предвид съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на задълженията.
(103)
Както ще бъде описано по-подробно в раздела от настоящото решение относно съвместимостта на мерките (съображение 160 и следващите от настоящото решение), от решението на Съда следва, че е изпълнено първото условие по делото Altmark.
(104)
Що се отнася до втория критерий по делото Altmark, където параметрите, използвани за изчисляване на компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин, Комисията трябва да прецени законовите и икономическите условия, при които през разследвания период са определяни приходите от лицензионни такси, дължими на TV2. В тази връзка Комисията отбелязва, че процедурата е следната.
(105)
Съгласно точки 29 и 30 от писмото на датските органи от 24 март 2003 г. в действащия през разглеждания период Закон за радиото и телевизията (46) е посочен начинът на финансиране на станция TV2 като цяло (ресурси от лицензионни такси, приходи от реклама и други източници на приходи), а на Министъра на културата е възложена отговорността за определяне на дела от лицензионните такси за на TV2 и DR, а от там и на размера на компенсацията, която да бъде предоставена на TV2. Следва да се отбележи, че за 1995 г. и 1996 г. TV2 получава своя дял от лицензионната такса от Фонд TV2.
(106)
В съответсвие с установената практика, размерът на компенсацията е определен от Министъра на обсъждане с комисията по финанси на датския парламент в рамките на медийно споразумение, сключено с мнозинство от представените в парламента политически партии. Във въпросния момент са налице 3 медийни споразумения: медийното споразумение за периода 1994-1997 г., сключено на 16 септември 1993 г., медийното споразумение за периода 1997-2000 г., сключено на 10 май 1996 г., и медийното споразумение за периода 2001-2004 г., сключено на 28 март 2000 г.
(107)
Така приходите от лицензионни такси са фиксирани за сравнително дълго време. През разследвания период предоставената на TV2 компенсация не е била предмет на последващо разглеждане, дори когато приходите на TV2 намаляват. Например въпреки че през 1999 г. приходите от реклами на TV2 претърпяват значителен спад, компенсацията не е променена така че да отрази този факт.
(108)
Според датските органи компенсацията е определена чрез индексиране на цените и заплатите в бюджета и счетоводните отчети на TV2 и чрез икономически анализи.
(109)
През 1995 г. и 1996 г. са направени задълбочени икономически анализи от KPMG, одиторска фирма. За доклада за 1999 г. KPMG е подпомогната от допълнителна група, състояща се от представители на водещи участници в пазара, включително конкуренти на TV2. Особено внимание е отделено на информацията за потенциалния приход от източници, различни от лицензионната такса като приходите от реклама.
(110)
В точки 164 и 165 от тяхното писмо от 24 март 2003 г. датските органи посочват, че консултантските проучвания на KPMG, предназначени да прогнозират вероятната тенденция в рекламния оборот на датския рекламен пазар и източниците на приходи на TV2, и да определят свързаните с тези прогнози, несигурности са изготвени с цел датското правителство и парламент да получат по-добра основа за определяне и разпределяне на приходите от лицензионни такси при преговорите върху медийната политика.
(111)
Според датските органи документите, използвани за определяне на компенсацията, са били обществено достъпни. Медийните споразумения са публикувани с прессъобщения и в официалните протоколи от работата на парламента (Folketingstidende). Законодателството, прилагано към медийните споразумения, е публикувано в датския държавен вестник (Lovtidende). Финансовите отчети на TV2 също са публикувани, заедно с гореспоменатите икономически анализи.
(112)
В контекста на решението на Съда Комисията трябва да прецени дали, предвид описаната по-горе процедура, може да бъде заключено, че е изпълнен вторият критерий от делото Altmark.
(113)
От една страна Комисията взема под внимание факта, че в своето решение (47), Съдът постановява, че: „… горната процедура за определяне размера на приходите от лицензионни такси, платими на TV2, може да бъде счетена за обективна и прозрачна, като се има предвид по-специално че в нея участва Датският парламент, че е базирана на икономически анализи, изготвени от одиторска фирма със съдействието на допълнителна група експерти, включваща конкуренти на TV2, и че тези анализи са публикувани, както и годишните финансови отчети на TV2. Следователно не може да се изключи, че един сериозен анализ на тази процедура може да доведе до заключението, че още преди условията по дело Altmark да бъдат постановени от Съда на ЕО Кралство Дания е изпълнило второто от тези условия по същество“. Съдът постанови също че: „размерът на прихода от лицензионни такси, дължими на TV2, е изчислен въз основа на конкретното предположение, че TV2 ще продължи да се ползва от тези други държавни мерки“ (48) (т.е. освобождаване от данъчно облагане и др.).
(114)
Комисията счита, че участието на датския парламент в процеса за определяне на лицензионната такса осигурява определена степен на прозрачност и обективност. Още повече че медийните споразумения, определящи размера на ресурсите от лицензионни такси, които трябва да бъдат разпределени на TV2, са сключени предварително за няколко години и след това компенсацията за TV2 никога не е коригирана през разглеждания период.
(115)
Въпреки това икономическите доклади, изготвени от KPMG, дават прогнози само за размера на приходите от реклама на TV2 (т.е. приходната страна). В тях не се споменава нищо са разходната страна при изчисляване на компенсацията и Комисията остава с впечатлението, че медийните споразумения са въз основа единствено на индексиране на разходите на TV2 от предишните години. Всъщност датските органи твърдят, че компенсацията е определена въз основа на индексиране на цените и заплатите в бюджетите и отчетите на TV2 и въз основа на икономическите анализи, които оценяват само приходната страна, а не разглеждат периода, обхвана от медийното споразумение, сключено 16 септември 1993 г.
(116)
В допълнение, няма индикация за параметрите, които да бъдат използвани при изчисляване на компенсацията. Размерът на компенсацията е определен предварително, но вторият критерий по делото Altmark изисква самите параметри, използвани за изчисляване на компенсацията, да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин.
(117)
В контекста на казаното по-горе Комисията счита, че вторият критерий по делото Altmark не е изпълнен. В контекста на казаното по-горе Комисията счита, че вторият критерий по делото Altmark не е изпълнен.
(118)
Съгласно четвъртия критерий по делото Altmark: „доставчикът на обществена услуга трябва да бъде избран според процедура за възлагане на обществена поръчка или необходимото равнище на компенсация [трябва да] бъде определено въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи производствени средства предприятие, така че да може да изпълни тези задължения, като се вземат предвид съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на задълженията“.
(119)
В настоящия случай доставчикът на обществена услуга TV2 не е избран след процедура за възлагане на обществена поръчка. Следователно Комисията трябва да прецени дали равнището на компенсация е определено въз основа на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи производствени средства предприятие при изпълнението на задълженията, свързани с обществена услуга.
(120)
Икономическите и правните условия, в които е определена компенсацията за TV2, са описани по-горе. В контекста на решението на Съда и предвид неговата констатация, че използваната от Кралство Дания процедура за определяне размера на приходите от лицензионни такси, дължими на TV2 между 1995 г. и 2002 г. включва, inter alia, икономически анализи, изготвени със съдействието на конкурентите на TV2, когато прави оценка дали разходите на TV2 са били съпоставени с тези на един типичен добре управляван оператор, Комисията трябва да вземе под особено внимание докладите на KPMG от 1995 г. и 1999 г.
(121)
В докладите на KPMG са разгледани различни сценарии за това как би могъл да се развие рекламният пазар през периодите на съответните лицензионни такси. В докладите не се съдържа информация за TV2 като такъв (например за финансовото му положение или оперативните му разходи); в тях е показано как могат да се развият приходите от реклама и каква част от общият рекламен пазар може да донесе до приходи за TV2. Като предвиждат най-вероятните промени в рекламният оборот на датския рекламен пазар и посочат несигурностите, свързани с тези прогнози, докладите са част от процедурата, използвана от датските органи за определяне на лицензионната такса, която да бъде предоставена на TV2.
(122)
Докладите на KPMG не оценяват разходите на TV2 или разходите на други оператори, ограничавайки се до разглеждане на тенденциите на рекламния пазар и до дела на приходите от реклама на TV2. Трябва да се отбележи и, че в докладите не са включени първите години от разследвания период, обхванат от медийното споразумение от 1993 г.
(123)
В известна степен конкурентите са участвали в изготвянето на тези доклади. В доклада от 1995 г. е посочено, че са участвали „много заинтересовани страни“, но от доклада не става ясно кои са те. В доклада на KPMG от 1999 г. е спомената допълнителна група експерти, в която наистина участват конкуренти на TV2. Въпреки това фактът, че тези икономически доклади до някаква степен са изготвени с помощта на конкуренти на TV2, не доказва само по себе си, че е направен анализ на разходите на конкурентите.
(124)
С други думи докладите не включват анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи производствени средства предприятие при изпълнението на задължения, свързани с обществена услуга, а вместо това разглеждат по-общия въпрос за перспективите на рекламния пазар, както и за размера на бъдещите приходи от реклама на TV2. Трябва да се добави също така, че цените на рекламния пазар се определят от различни фактори като например дялове от аудиторията, а не само въз основа на разходите.
(125)
Датските органи и TV2 изтъкват също така правни и фактически аргументи във връзка с четвъртото условие по делото Altmark.
(126)
Първо, Дания цитира делото Bupa, твърдейки, че четвъртото условие Altmark не се прилага задължително или поне Комисията, в контекста на решението на Съда, трябва само да преценява дали условието е изпълнено по същество. Комисията счита, че ситуацията по делото BUPA е доста специфична, защото за разлика от другите сектори, предлагащи обществена услуга, въпросната схема за предоставяне на здравни услуги не е свързана с разходите, а се базира на рисковите профили на клиентите. Така че в този случай операторът не е имал възможност да подобри ефикасността чрез разходите си. Що се отнася до обществените радио- и телевизионни оператори, обаче, компенсацията може да бъде изчислена въз основа на разходи и приходи.
(127)
Второ, като се позовава на делото Chronopost (49) Дания твърди, че един доставчик на обществена услуга като TV2 не може да бъде сравняван с частен оператор. Все пак Комисията счита, че за разлика от разглеждания в делото Chronopost въпрос за разпределяне на разходите в контекста на оценка за съвместимост, същността на четвъртия критерий по делото Altmark е именно, че при липса на тръжна процедура разходите за предоставяната обществена услуга трябва да се съпоставят с тези на едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи производствени средства предприятие.
(128)
Освен това Дания твърди, че Националната сметна палата (Rigsrevision) е провеждала финансови и управленски одити на счетоводните отчети на TV2 като част от рутинните си оценки на TV2 и че са извършвани рутинни проверки, включително и на ефективността. Въпреки това Комисията не счита, че фактът, че счетоводните отчети на TV2 са внесени за одобрение от Министъра на културата, е достатъчно доказателство, че разходите на TV2 са такива на едно добре управлявано предприятие. Освен това, не е ясно дали, при положение че преди да бъде определена компенсацията не е направен анализ на разходите, последващи проверки могат да са от значение за изпълнението на четвъртия критерий.
(129)
Датските органи посочват специално доклада от 2000 г. на Датската национална сметна палата, в който промяната на продуктивността на TV2 е до известна степен сравнена с тази на DR и определени чуждестранни обществени радио- и телевизионни оператори (British Broadcasting Corporation „BBC“, Sveriges Television „SVT“ и Norsk Riksringkastning „NRK“). В доклада Националната сметна палата установява, че и DR и TV2 са подобрили продуктивността си между 1990 г. и 1999 г. DR намалява повече почасовите си разходи за първо излъчване в сравнение с TV2, но през 1999 г. тези разходи са все още 53 % по-високи от тези на TV2. Общите почасови разходи за излъчване на DR през 1999 г. са приблизително 29 % по-високи от тези на TV2. Националната сметна палата установява също така, че подобрената продуктивност на DR и TV2 са по-голяма или равна на увеличената продуктивност на другите три обществени радио- и телевизионни оператори.
(130)
И все пак този доклад не е достатъчно доказателство за изпълнение на четвъртото условие.
(131)
Всъщност докладът е изготвен след медийните споразумения, които определят размера на компенсацията, и затова в него не е посочено, че компенсацията е била определена въз основа на разходите, които би направило едно типично предприятие при изпълнение на своята мисия за обществена услуга.
(132)
Освен това в доклада е направено сравнение с други обществени радио- и телевизионни оператори и затова не е разгледан въпроса за разходите на един „типичен“ оператор. Например, в доклада не е установено, че разходите на DR, който няма право да генерира приход чрез реклама и чието равнище на компенсация е определено съгласно същото медийно споразумение, както при TV2, са разходи на едно типично предприятие. Ето защо от сравнението с разходите на DR е невъзможно да бъдат направени заключения що се отнася до изпълнението на четвъртия критерий по делото Altmark.
(133)
Що се отнася до сравнението с чуждестранните радио- и телевизионни оператори в доклада е сравнена само промяната в продуктивността на TV2 спрямо един от другите радио- и телевизионни оператори, но не се споменава нищо за нивото на ефективност като такова, а от там и за самите разходи. По-специално, по-слабото увеличение на продуктивността може да се дължи на много фактори, например по-висока ефективност в началото на периода или невъзможност на радио- и телевизионния оператор да увеличи времето за излъчване. Например, в точка 51 от доклада се казва, че: „През въпросния период BBC и SVT отбелязват почти идентично увеличение на разходите, реално с приблизително 50 %, докато разходите на NRK се увеличават реално с приблизително 60 %. Както бе споменато по-горе, разходите на DR се увеличават реално с 23 %, а на TV2 с 63 %. Тъй като, както вече беше казано, времето за излъчване на SVT и BBC не нараства толкова колкото на другите радио- и телевизионни оператори, това увеличение на разходите означава, че SVT и BBC не са подобрили своята продуктивност по същия начин като другите трима радио- и телевизионни оператори“.
(134)
Комисията отбелязва и че в точка 50 от доклада се казва, че: „Тъй като Националната сметна палата не е проверила по-подробно счетоводните отчети на чуждестранните радио- и телевизионни оператори, може би съществуват разлики в дейностите на тези радио- и телевизионни оператори и в методите на изчисление, използвани за отделните счетоводни позиции. Това означава, че използваните разходи и произтичащите от тях разходи за единица продукция не принадлежат задължително към едни и същи дейности и не са задължително изчислени по едни и същи счетоводни принципи. В резултат на това нивата на разходи за единица продукция не могат да бъдат сравнение еднозначно. Тъй като целта на включването на чуждестранни радио- и телевизионни оператори е по-скоро да се сравни „промяната“ в продуктивността, а не нивото на продуктивност като такова, Националната сметна палата счита, че въпреки това данните от чуждестранните радио- и телевизионни оператори, в текущата си форма, могат да послужат като приемлив индикатор за промяна“. В точка 53 от доклада се посочва и че: „Националната сметна палата не е проучила по-подробно причините за горните промени, тъй като, както беше казано по-горе, промяната в посочените разходи за единица продукция зависи от предлаганите от радио- и телевизионните оператори програми, и защото анализът предполага, че при всички случаи качеството остава непроменено. Тъй като това представлява непосредствена трудност що се отнася до правенето на сравнения между въпросните обществени радио- и телевизионни оператори, заключенията от анализа трябва да се тълкуват с известна предпазливост. В тази връзка министерството на културата е заявило, че приема описаните промени в разходите за единица продукция и че сравнението на разходите за единица продукция на DR, TV2 и чуждестранните обществени радио- и телевизионни оператори трябва да се тълкува с известна предпазливост“.
(135)
Поради гореизложените причини Комисията счита, че в доклада не е посочено, че разходите на TV2 са такива, каквито би направило едно типично добре управлявано предприятие при изпълнение на възложените му мисиите за обществена услуга.
(136)
В заключение, с оглед на казаното по-горе, Комисията счита, че четвъртият критерий по Altmark не е изпълнен и тъй като тези критерии са кумулативни, предоставената на TV2 компенсация не удовлетворява условията, постановени от Съда в решението по делото Altmark. При всички случаи, както ще бъде посочено по-долу, Комисията намира, че компенсацията може да се счита за съвместима с вътрешния пазар.
(137)
Комисията също така трябва да прецени дали въпросните мерки биха могли да покрият „критерия за инвестиции в условията на пазарна икономика“ („критерий за MEIP“). Датските органи и TV2 твърдят, че мерките не представляват държавна помощ, тъй като не са изпълнени условията на критерия за MEIP. По-специално, те поддържат становището, че съгласно критерият за MEIP е напълно оправдано излишъкът да остане при TV2 с цел натрупване на капитал.
(138)
В този смисъл на първо място трябва да се отбележи, че въпросът дали мерките са основателни съгласно критерият за MEIP не е равнозначен с въпроса дали те могат да се считат за необходими за изпълнението на дейности по обществената услуга (в.ж оценката за съвместимост по-долу), тъй като фактът, че TV2 е трябвало задължително да разполага с определено ниво резерв и капитал за изпълнение на своите дейности по обществената услуга не означава, че един частен инвеститор би внесъл средства в дружеството и не би се стремил към възвращаемост.
(139)
Комисията, в съответсвие с установената съдебна практика, трябва да определи дали при подобни обстоятелства от един частен инвеститор с мащаб, съпоставим с органите, управляващи публичния сектор, може да се очаква да бъде склонен да направи капиталови инжекции от такъв порядък (50). Въпреки че в сравнение с публичния инвеститор поведението на един частен инвеститор не трябва да бъде поведение на обикновен инвеститор, който инвестира капитал с оглед реализиране на печалба в относително краткосрочен план, а да бъде най-малко поведението на частно холдингово дружество или на група от частни предприятия, осъществяващи структурна политика и водени от перспективата за рентабилност в дългосрочен план.
(140)
Освен това, според утвърдената съдебна практика, критерият за MEIP трябва да се прилага в момента на вземане на решението, а не впоследствие (51).
(141)
В този случай, тъй като Дания е единственият вложител в TV2, тя е първият и последният кредитор, чийто разходи трябва да бъдат възстановени в случай на фалит на дружеството. Така от инвеститорска гледната точка датската държава би могла да се стреми към възвръщаемост на своята инвестиция чрез искане да ѝ бъдат възстановени разходите или под формата на лихва върху заем, или на връщане на дял от капитала.
(142)
Комисията отбелязва, че през въпросния период Дания се е отказала от правото си на лихва върху заемите и разрешава мораториум върху погасяването им. Нещо повече, датската държава не е поискала някакво възнаграждение от натрупания в TV2 капитал. Следователно датската държава не е потърсила съответната възвръщаемост на своята инвестиция, както нормално би направил всеки кредитор или собственик на дружество.
(143)
Освен това датските органи не са предоставили никакви валидни аргументи, обясняващи защо от стратегическа гледна точка би имало смисъл да бъде реинвестиран излишъка в TV2 вместо да бъде поискано възнаграждение под формата на лихва или дивиденти. Нормално един инвеститор би взел такова решение, само ако мисли, че реинвестицията ще увеличи стойността на първоначалната му инвестиция.
(144)
В настоящия случай не е установено наличие на бизнес план или ясна цялостна бизнес стратегия, които да подсказват, че случаят е бил такъв. Както няма и други индикации, че TV2 е планирал да развие своята дейност за произвеждане на такава добавена стойност. По този начин Комисията не се опитва да използва формалистични аргументи, за да опровергае аргумента на датските органи за критерия за MEIP, а единствено да прецени дали инвеститорът в условията на пазарна икономика би решил да остави средствата в TV2 въз основа на информацията, с която разполага в момента на вземане на решението си. И все пак, като взема предвид, че наличната информация към момента, в който средствата са оставени в TV2 (52), и като оставя настрана всякакви съображения относно дейностите по обществената услуга на TV2, които един частен инвеститор би взел предвид, Комисията счита, че не са били налице нито бизнес план, нито инвестиционен проект или някакъв друг елемент, въз основа на който един рационално мислещ частен инвеститор би преценил, че реинвестицията ще увеличи стойността на първоначалната му инвестиция и затова ще реши да остави парите в TV2 вместо да поиска някакъв вид възнаграждение.
(145)
Освен това датските органи използват възвръщаемостта на оборота като критерий за сравнение, за да покажат, че са действали като частен инвеститор при реинвестирането на средства в TV2. Въпреки това в настоящия случай, трябва да бъде подчертано, че датското правителство вече действа като орган, финансиращ TV2, и като такъв му осигурява значителни средства за покриване на оперативните му разходи. Размерът на тези средства има пряк ефект върху резултатите, които TV2 може да генерира. На практика това съотношение може да бъде подкрепено само с увеличаване на размера на държавно финансиране. И все пак, тъй като обикновено излишното финансиране също води до неефективност, а от там и до по-голямо изтичане на държавни ресурси, съвсем не е сигурно, че увеличеното финансиране осигурява съответно подобряване на резултатите.
(146)
Следователно не може да се твърди, че датските органи са действали като инвеститор в условията на пазарна икономика. Въпреки това Комисията намира, че компенсацията може да бъде счетена за съвместима, както ще бъде обяснено подробно по-долу. Както вече беше споменато, въпросът относно критерия за MEIP е различен от въпроса дали датската държава основателно е позволила на TV2 задържи излишъка, така че да натрупа капитала, необходим му за изпълнението на неговите задачи за обществена услуга.
(147)
В заключение Комисията счита, че през разследвания период TV2 се е възползвал от мерките. На телевизионния пазар TV2 се конкурира с други оператори, които не са получили същото предимство. Следователно мерките трябва да се считат за селективни и нарушаващи конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1от ДФЕС.
IV.1.3. ВЪЗДЕЙСТВИЕ ВЪРХУ ТЪРГОВИЯТА
(148)
Държавните мерки са предмет на член 107, параграф 1 от ДФЕС, доколкото засягат търговията между държавите-членки. Това е така винаги, когато съответните дейности са предмет на търговия в рамките на Общността.
(149)
Европейският съд е разработил широко тълкуване на това понятие. В установената съдебна практика, когато помощта засилва позицията на едно предприятие в сравнение с други предприятия, конкуриращи се в търговията в рамките на Общността, тези предприятия трябва да бъдат разглеждани като засегнати от помощта (53). Фактът, че въпросното предприятие не извършва експортна дейност, не изключва възможността да бъде засегната търговията. Когато една държава-членка предоставя помощ на дадено предприятие, неговата дейност на местна територия може да бъде подпомогната или дори повишена благодарение на помощта, което от своя страна намалява възможностите за други предприятия да се установят на пазара. В следствие на това помощта дава възможност на получателя да си запази пазарен дял, който в противен случай би бил зает от конкуренти от други държави-членки (54).
(150)
В параграф 18 от Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми, позовавайки се на съдебната практика на Съда, Комисията заявява, че „По принцип може да се счита, че държавното финансиране на обществените радио- и телевизионни оператори засяга търговията между държавите-членки. Очевидно е, че такъв е случаят при придобиването и продажбата на програмни права, които често се извършват на международно равнище. Също така рекламната дейност в случая на обществените радио- и телевизионни оператори, които имат право да продават рекламно пространство, има трансграничен ефект, особено в хомогенните езикови области, които се разпростират отвъд националните граници. Освен това структурата на собственост на търговските радио- и телевизионни оператори може да се разпростира в повече от една държава-членка.“
(151)
В дадения случай Комисията отбелязва, че TV2 работи на международния пазар и обменя телевизионни програми (55). Той е в пряка конкуренция с търговски радио- и телевизионни оператори, които работят на международния радио- и телевизионен пазар и имат международна структура на собственост. Предоставените на TV2 финансови ресурси му дават конкурентно предимство по отношение на закупуването на телевизионни права и инвестирането в програми, които в последствие биха могли да бъдат продадени. Освен това мерките за помощ поставят TV2 в благоприятна позиция в сравнение с конкурентите му в Европейския съюз, като намалява техните възможности за установяване в Дания.
(152)
Следователно Комисията прави заключение, че мерките, предоставени на TV2, са оказали въздействие върху търговията между държавите-членки по смисъла на члрн 107, праграф 1 от ДФЕС.
IV.1.4. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(153)
Тъй като са изпълнени всички условия на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията прави заключение, че гореописаните мерки в полза на TV2 се определят като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(154)
Тъй като TV2 започва радио- и телевизионно разпространение през 1989 г., всичките мерки за TV2 са били взети след присъединяването на Дания към Европейския съюз. В следствие на това мерките, включително ресурсите за таксата за лиценз, представляват по-скоро нова държавна помощ, отколкото съществуваща помощ по смисъла на член 108, параграф 1 от ДФЕС.
IV.2. СЪВМЕСТИМОСТ НА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ С ВЪТРЕШНИЯ ПАЗАР
(155)
Комисията счита, че член 107, параграф 2 и член 107, параграф 3, букви а), б), в) и г) от ДФЕС очевидно не са приложими и нито датските органи, нито TV2 са изложили някакъв аргумент във тази връзка.
(156)
Следователно Комисията направи оценка дали може да се приложи член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(157)
Член 106, параграф 2 от ДФЕС гласи: „Предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.“
(158)
За да се възползва дадена мярка от тази дерогация, трябва да бъдат изпълнени всички следни условия:
-
въпросната услуга трябва да е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) и да е ясно дефинирана като такава от държавата-членка (дефиниция);
-
държавата-членка трябва изрично да е възложила на въпросното предприятие предоставянето на тази услуга (възлагане);
-
прилагането на правилата за конкуренция от Договора трябва да възпрепятства изпълнението на конкретните задачи, възложени на предприятието, и освобождаването от такива правила не трябва да засяга развитието на търговията до степен, която би противоречала на интересите на Общността (пропорционалност).
(159)
Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. (56) определя принципите и методите, които Комисията възнамерява да прилага, за да гарантира съответствието с условията, изложени по-горе.
IV.2.1. ОПРЕДЕЛЕНИЕ
(160)
Съгласно Закона за радиото и телевизията (1994 г.) (57) TV2 е независима институция, чийто предмет на дейност е да създава и разпространява национални и регионални телевизионни програми чрез независими програмни дейности. Обхватът на предоставените програми по принцип трябва да бъде фокусиран върху качеството, многофункционалността и разнообразието. Във връзка с регионалното съответствие приоритет трябва да бъде даван също така и на планирането на програмите за регионалните станции на TV2. Мисията за обществена услуга е описана по-подробно в Устава на TV2, който гласи, че TV2 трябва да предоставя програми, включващи новинарски емисии, информационни предавания и програми за изкуство и култура, предназначени за цялото население в Дания (58).
(161)
Комисията отбелязва, че в решението си Съдът разглежда обществената услуга, която TV2 е задължен да предоставя по закон (59).
(162)
На първо място Съдът припомня, че държавите-членки разполагат с голяма свобода на преценка, когато определят това, което имат предвид под услуги от общ икономически интерес. По този начин определението на такива услуги от дадена държава-членка може да бъде поставено под въпрос от страна на Комисията само в случай на явна грешка (60).
(163)
Освен това съгласно параграф 33 от Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми, задължение на държавите-членки е да определят мисията за обществена услуга на даден обществен радио- и телевизионен оператор.
(164)
По-конкретно във връзка с УОИИ в сферата на радио- и телевизионното разпространение съдебната практика на Съда признава, че държавите-членки имат законно право да определят дадена УОИИ, за да осигурят радио- и телевизионното разпространение на пълната гама програми (61).
(165)
Когато в Протокола от Амстердам (62) държавите-членки казват, че „… публичното радио- и телевизионно разпространение в държавите-членки е пряко свързано с демократичните, социалните и културните потребности на всяко общество, както и с необходимостта от запазването на плурализма в медиите“ те правят директна препратка към системите за обществената услуга радио- и телевизионно разпространение, които са въвели, и към организациите, на които е възложено разпространение на пълната гама телевизионни програми в полза на цялото население на тези държави.
(166)
В решението си Съдът се произнася, че не може да бъде оспорвано нито правото на държавата-членка да определя услугите за радио- и телевизионно разпространение от общ икономически интерес в широко качествено отношение с цел постигане на радио- и телевизионно разпространение на богата гама програми, нито свободата на държавата-членка да използва приходите от реклами за финансиране на такива услуги от общ икономически интерес (63).
(167)
Предоставената на държавите-членки възможност да определят подробно услугите за радио- и телевизионно разпространение от общ икономически интерес за осигуряване на радио- и телевизионно разпространение на пълната гама програми не може да бъде поставено под съмнение поради факта, че общественият радио- и телевизионен оператор осъществява и търговски дейности, в частност продажба на рекламно пространство. Всъщност въпросът за определянето на мисията за обществена услуга не трябва да бъде бъркан с този за финансовия механизъм, избран да осигури тази услуга. (64).
(168)
Освен това Съдът пояснява, че Комисията не трябва да сравнява програмите на TV2 с тези на търговските станции. Ако чрез сравнителен анализ на програмите определението на мисията за обществена услуга стане зависимо от широката гама от програми, предлагани от търговските оператори, това би лишило държавите-членки от правото им да определят обществената услуга. В крайна сметка определението би зависило от търговските оператори и техните решения дали да разпространяват определени радио- и телевизионни програми или да не го правят.
(169)
Съдът (65) също така потвърждава, че задълженията, възложени на търговските радио- и телевизионни оператори, не могат да се сравняват с възложените на TV2 във връзка с обществена услуга. Целта на тези задължения, свързани с обществена услуга, е да се предоставят на цялото датско население разнообразни програми, които задоволяват изискванията за качество, многофункционалност и разнообразие. Тези задължения, свързани с обществена услуга, определят всички дейности за радио- и телевизионно разпространение на TV2 и са много по-стриктни от минималните задължения, предвидени от закона в Дания за предоставяне на лиценз за радио- и телевизионно разпространение.
(170)
В следствие на това Съдът прави заключение (66), че „… определението, избрано от датските органи, е широкообхватно, тъй като поради предимно качествения си характер, дава свобода на радио- и телевизионните оператори да създават своя собствена гама от програми. То в никакъв случай не би могло да бъде определено като неточно. За разлика от това, мисията на TV2 е изключително ясна и точна: да предлага на цялото население на Дания разнообразна телевизионна програма, която има за цел да осигурява качество, широкообхватност и разнообразие.“
(171)
Предвид гореизложеното и с оглед на особеното естество на сектора на радио- и телевизионно разпространение, Комисията счита, че едно „широкообхватно“ определение, задължаващо даден оператор да осигурява балансирани и разнообразни програми в съответствие с неговата мисия, е основателно по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС с оглед на тълкувателните разпоредби на Протокола. Такова определение би могло да се счита за съвместимо с целта за задоволяване на демократичните, социалните и културните потребности на дадено общество и гарантира плурализъм, включително културно и езиково многообразие.
(172)
Следователно, въз основа на гореизложеното, Комисията счита, че определението на обществената услуга, предоставена от TV2, може да бъде прието.
(173)
Следва да бъде добавено, че през разглеждания период TV2 поддържа интернет страница като част от неговата мисия за обществена услуга. Интернет страницата информира потребителите за обществената услуга телевизионно разпространение на TV2. Комисията може да приеме, че интернет страницата, която се ограничава до информиране на потребителите за обществената услуга телевизионно разпространение на TV2, спада към дейностите на TV2 за предоставяне на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение. Следователно разглеждането на функционирането на тази интернет страница като част от мисията за обществена услуга не може да бъде считано за явна грешка. В допълнение TV2 поддържа търговска интернет страница с игри и др. Тази търговска интернет услуга следва да бъде разглеждана като чисто търговска дейност, тъй като предлага интерактивни продукти срещу индивидуална заявка като игри или „чат стаи“, които не се отличават от подобни търговски продукти. Следователно тези последно изброени дейности са извън обхвата на мисията за обществена услуга на TV2.
IV.2.2. ВЪЗЛАГАНЕ
(174)
За да се възползва от изключението съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, мисията за обществена услуга трябва да бъде възложена на TV2 посредством официален законодателен акт. Комисията отбелязва, че Законът за радиото и телевизията (67) официално възлага на TV2 мисия за обществена услуга телевизионно разпространение. Комисията също така се позовава на решението на Съда, в което се постановява „и) очевидно е, че на TV2 е била възложена такава мисия (за обществена услуга)“ (68).
(175)
Въпреки че от определението в закона не става достатъчно ясно какви други видове услуги са позволени като обществени, официална мисия трябва да бъде давана преди всякакви допълнителни дейности, които TV2 иска да извършва като обществена услуга. Комисията отбелязва, че TV2 не е предложил никакви други услуги извън неговата мисия за обществена услуга радио- и телевизионно разпространение през разглеждания период. Интернет страницата, предлагаща други услуги като игри, е функционирала като търговска дейност, докато страницата, която само е информирала потребителите за обществената услуга телевизионно разпространение на TV2, може да бъде считана за част от неговата мисия за публична услуга радио- и телевизионно разпространение, тъй като не може да бъде отделена от услугата радио- и телевизионно разпространение. Следователно Комисията прави заключение, че в разглеждания период мисията за обществена услуга радио- и телевизионно разпространение е била възложена на TV2 законосъобразно.
(176)
От друга страна, обществената услуга трябва не само да бъде възложена на радио- и телевизионния оператор, но и да бъде реализирана според разпоредбите на закона, по чиято сила е възложена, както е посочено в параграфи 41 и 43 от Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. Тъй като Комисията не е тази, която преценява дали са постигнати определени стандарти за качество, за целта е желателно да има подходящ контролен орган. В задълженията на държавата-членка е да избере механизма, по който да гарантира ефективния контрол, при условие че органът е независим от предприятието, на което е възложена услугата.
(177)
В тази връзка Комисията отбелязва, че през 2000 г. Националната сметна палата е извършила конкретно проучване за предмета и естеството на задълженията за обществена услуга на TV2 и за тяхното осъществяване на практика. При проучването не е установена невъзможност от страна на TV2 да изпълнява задълженията си за обществена услуга. Освен това между 2001 г. и 2002 г. е съществувал Съвет за обществени услуги, който да гарантира, че TV2 изпълнява задълженията си за обществена услуга, въпреки че този орган никога не е публикувал каквито и да било доклади по този въпрос през краткото си съществуване. Комисията не открива и никакви признаци, че TV2 не е успял да изпълни задълженията си, нито че е работил по начин, по който дейностите му да не могат повече да бъдат считани за УОИИ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(178)
По отношение на финансовия контрол на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение Комисията отбелязва, че Националната сметна палата е одитирала счетоводните отчети на TV2 през целия разглеждан период. Одитите са включвали както финансови, така и одити на управлението, въпреки че Националната сметна палата не е имала право да предотвратява свръхкомпенсациите на разходите за обществена услуга на TV2.
(179)
Комисията обаче има право да оценява пропорционалността на държавната помощ. Комисията отбелязва, че Директивата за прозрачност е транспонирана в Дания. Комисията е получила също така данни от датските органи, които ѝ дават възможност да оцени дали държавното финансиране е пропорционално.
IV.2.3. ПРОПОРЦИОНАЛНОСТ
(180)
С оглед решението на Съда и Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. оценката на пропорционалността, която Комисията трябва да направи, е в две посоки.
(181)
На първо място Комисията трябва да изчисли нетните разходи за мисията за обществена услуга, възложена на TV2, и да провери дали тези разходи са свръхкомпенсирани спрямо нуждите на TV2 за изпълнение на дейностите му, свързани с обществената услуга.
(182)
На второ място Комисията трябва да анализира поведението на TV2 на рекламния пазар. В Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. се посочва, че ако държавната помощ покрива спад в приходите, даден обществен радио- и телевизионен оператор може да се изкуши да си понижи цените на рекламите или на други търговски дейности на пазара, така че да намали приходите на конкурентите. Поради това Комисията счита, че когато даден обществен радио- и телевизионен оператор подбие цените на неговите дейности, които не са свързани с обществената услуга, под необходимото ниво за покриването на всички разходи по дейността, взета отделно, които даден ефективен търговски оператор в подобна ситуация би трябвало нормално да покрие, това показва наличие на свръхкомпенсиране на задълженията за обществената услуга.
1. Размер на държавната помощ и оценка на свръхкомпенсациите
(183)
Съгласно Директивата за прозрачност (69) от държавите-членки се изисква да водят отделни счетоводни сметки за обществената услуга и за дейностите, които не са свързани с нея. Разходите и приходите трябва да бъдат разпределени правилно на базата на ясно установени и обективни счетоводни принципи.
(184)
Комисията защитава позицията, че разделянето на счетоводните сметки в сектора на радио- и телевизионното разпространение може да не е еднозначно или дори да е неприложимо към разходите, тъй като различни дейности използват едни и същи ресурси. В този сектор държавите-членки могат да считат цялата дейност по изготвянето на програмата на даден радио- и телевизионен оператор за част от мисията за обществена услуга, докато в същото време позволяват нейната търговска експлоатация (70).
(185)
В настоящото решение Комисията на първо място трябва да установи разходите за УОИИ, направени от TV2.
(186)
Тъй като TV2 осъществява също и търговски дейности, той трябва да води отделни счетоводни сметки за различните си дейности. От 2001 г. TV2 е задължен по закон да води отделни счетоводни сметки за обществените си услуги и за търговските дейности.
(187)
Когато изчислява нетните разходи, Комисията трябва да приспадне от брутните разходи за обществената услуга всички нетни печалби от търговската експлоатация на дейността за обществена услуга. Датските органи са предоставили данни, показващи изпълнението TV2 на търговските дейности и на публичната услуга, в съответствие с метода, посочен в параграф 56 от Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми. Данните показват, че повечето от търговските дейности на TV2 използват едни и същи ресурси като дейностите за обществена услуга. В следствие на това не може да бъде направено никакво смислено разпределение на разходите за тези търговски дейности. В такива случаи Комисията приспада нетните приходи от търговската дейност, за да изчисли нетните разходи за обществена услуга. Търговските интернет дейности са единствените, които могат да се считат за отделими от дейностите за обществена услуга. Загубите, които TV2 генерира от търговските си дейности по интернет, започнали през 1997 г., възлизат на DKK […] (71) милиона.
(188)
След това Комисията приспада приходите, генерирани от дейностите за обществена услуга (приходи от реклама и други търговски дейности) от брутните разходи за обществена услуга, за да се получат нетните разходи за обществена услуга. Държавното финансиране впоследствие е приспаднато от нетните разходи за обществена услуга. Изчислението е показано в таблицата по-долу.
(189)
Трябва да се отбележи, че въпреки многобройните запитвания от страна на Комисията за предоставяне на точната сума на приходите от реклама през 1995 г. и 1996 г., датските органи и TV2 не са могли да дадат ясни и недвусмислени данни.
(190)
В отговора си от 26 юни 2009 г. датските органи казват, че не са могли да потвърдят, че приходите от реклама, които TV2 получава от Фонд TV2, възлизат на 400,1 милиона DKK през 1995 г. и на 337,7 милиона DKK през 1996 г.
(191)
В отговора си TV2 посочва, че през 1995 г. и 1996 г. i) Фонд TV2 е получил приходи от реклама от TV2 Reklame (824 млн. DKK и 904,5 млн. DKK) и лицензионни такси от държавата (330,3 млн. DKK и 356,3 млн. DKK) и ii) Фонд TV2 е превел 730,4 млн. DKK и 694 млн. DKK на TV2 и 269,6 млн. DKK и 275 млн. DKK на регионалните TV2. Целта на сумите, преведени на Фонд TV2, е била да бъдат покрити нуждите от финансиране на TV2 и неговите регионални станции.
(192)
В отговорите си от 26 юни 2009 г., 17 ноември 2010 г. и 30 ноември 2010 г. датските органи потвърждават твърдението на TV2, че в отсъствието на други финансови приходи, регионалните станции на TV2 де факто са били изцяло финансирани от лицензионни такси и че всички средства, превеждани годишно на регионалните станции на TV2, следователно биха могли да произхождат единствено от приходите от лицензионни такси, превеждани на Фонд TV2. Това означава, че приходите от лицензионни такси, превеждани на TV2, могат да бъдат считани за равни на максималната сума от приходи от лицензионни такси, която е била превеждана на Фонд TV2 през всичките въпросни години, като се приспаднат сумите, превеждани на регионалните станции на TV2. Датските органи и TV2 твърдят, че това означава, че големият размер на финансирането, преведено от Фонд TV2 на TV2 през 1995 г. и 1996 г., е бил от нетни приходи от реклама. Според датските органи тези аргументи показват, че TV2 е получил 60,7 млн. DKK от лицензионни такси (нетна стойност след приспадане на преводите на регионалните станции) и 669,7 млн. DKK от приходи от реклама (нетна стойност) през 1995 г., както и 81,3 млн. DKK от лицензионни такси и 612,7 млн. DKK от приходи от реклама през 1996 г.
(193)
Аргументите на TV2 и на датските органи относно сумата на приходите от реклама за периода 1995-1996 г. не удовлетворяват Комисията. По-конкретно Комисията отбелязва, че Фонд TV2 не е водил отделни счетоводни сметки за приходите от реклама и за лицензионните такси и следователно тези приходи са били смесени. Комисията изразява съжаление от факта, че датските органи не са предоставили ясни и недвусмислени данни за сумите на приходите от реклама през 1995 г. и 1996 г. От друга страна, в този конкретен случай тя счита, че не е необходимо да продължава да разследва въпроса, тъй като това не поставя значителен проблем, след като Комисията, както вече бе заявено, счита, че приходите от реклама за периода 1995-1996 г. представляват държавни средства, които във всички случаи трябва да бъдат приспаднати от брутните разходи за обществена услуга. В таблицата по-долу приходите от реклама, преведени от Фонд TV2 за 1995 г. и 1996 г., съответно са показани в една и съща колона с лицензионните такси.
(194)
Трябва също така да бъде отбелязано, че за периода от 1997 г. до 2002 г. Комисията е включила лицензионните такси, които са били преведени на регионалните станции на TV2 чрез TV2. Комисията счита, че, тъй като тези суми са били получени от TV2 и след това предени на регионалните станции, те трябва да бъдат включени в изчисленията както като приходи, така и като разходи, което на практика означава, че не засягат изчисленията на Комисията по-долу.
(195)
Що се отнася до вливането на капитали в TV2 за цифровизация, това е отразено през 1997 г. като приход. Съответните намаления са взети предвид като разходи, когато са били правени инвестиции. Разходите за цифровизация са разходи за обществена услуга. За да не се отчитат едни и същи разходи два пъти, амортизациите, съответстващи на направените инвестициите, са приспаднати от брутните разходи за обществена услуга. Въпреки критиките на TV2 по този въпрос, Комисията е на мнение, съгласно постоянната ѝ практика при изчисляване на държавна компенсация, че приходите от държавата или от обществен фонд трябва да бъдат вземани предвид в годината, в която са били предоставени, а не в годината, през която за били разходвани или използвани.
Таблица 1
Разходи за обществена услуга и компенсационни мерки 1995-2002 г. на базата на счетоводните отчети
(в млн. DKK)
Година
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
Общо
Брутни разходи за обществена услуга
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Инвестиции в цифровизация
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Нетни приходи от реклама, получени директно от TV2
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Други приходи
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Нетни разходи за обществена услуга
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Лицензионни такси и нетни приходи от реклама, получени през 1995-1996 г. от Фонд TV2
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Прехвърляне на средства след закриването на Фонд „Радио“
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Прехвърляне на средства след закриването на Фонд TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Общо i) лицензионните такси и приходите от Фондовете TV2 и „Радио“, посочени по-горе, и ii) нетните разходи за обществена услуга
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Източник: Годишен счетоводен отчет за приходи и разходи на TV2.
(196)
Както може да се види в таблицата по-горе, финансирането надвишава разходите с 628,2 млн. DKK (84,4 млн. евро).
(197)
Комисията отбелязва факта, че TVDanmark счита, че другите мерки, от които се ползва TV2, като освобождаването му от лихви и данъци, както и достъпа до честота на предаване на сигнала на територията на цялата страна при благоприятни условия, следва да бъдат взети под внимание при оценката на свръхкомпенсациите. Тези ползи са обобщени в таблицата по-долу:
Таблица 2
Прогнозни ползи от освобождаването от корпоративен данък и лихви и от честотата за предаване на сигнал
(в млн. DKK)
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
Общо
Освобождаване от корпоративен данък
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Начислени лихви върху заем за създаване на дружеството
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Държавни гаранции по заеми за оперативни разходи
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Такса за честота на предаване на сигнала (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Общо
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Комисията е съгласна, че тези мерки трябва да бъдат взети предвид в настоящото проучване. От друга страна, при определяне на свръхкомпенсациите, не е подходящо те да бъдат включвани в изчисленията в таблица 1. Съгласно позицията на Комисията по RAI (73), тези допълнителни ползи могат да бъдат считани за компенсации за разходи, които в отсъствието на компенсации, би трябвало да бъдат финансирани. Следователно при оценяване на пропорционалността на държавното финансиране на разходи за обществена услуга тези допълнителни предимства не следва да бъдат включвани, тъй като заплащането на въпросните разходи води до съответно увеличаване на първоначалните разходи за обществената услуга, възложена на TV2. По отношение на нетния резултат това няма значение. Трябва обаче да се гарантира, че от тези предимства се ползват само дейностите, свързани с обществената услуга, и не се прилагат към търговските дейности. Този въпрос се разглежда в съображения 234-237 по-долу.
(199)
Датските органи и TV2 излагат различни аргументи за да обосноват свръхфинансирането, изчислено в съображение 196. По-конкретно, с оглед на решението на Съда, Комисията трябва да оцени дали свръхфинансирането всъщност е било необходимо за да може TV2 да изпълни мисията си за обществена услуга.
(200)
Във връзка с това на първо място трябва да се отбележи, че Протоколът от Амстердам (74) поставя акцент върху спецификата на сектора на радио- и телевизионно разпространение в сравнение с други УОИИ, тъй като „… публичното радио- и телевизионно разпространение в държавите-членки е пряко свързано с демократичните, социалните и културните потребности на всяко общество, както и с необходимостта от запазването на плурализма в медиите“. Тези характерни особености следва да бъдат взети предвид в оценката на съвместимостта на Комисията в настоящото решение.
(201)
Освен това в предишни решения Комисията приема, че определена капиталова база е обоснована с цел гарантиране на предоставянето на обществена услуга от даден радио- и телевизионен оператор. По делото на Австрия за радио- и телевизионно разпространение (75) например Комисията се произнася, че „По силата на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО, съгласно тълкуването на Протокола от Амстердам, държавите-членки принципно могат да предоставят толкова публично финансиране, колкото е необходимо за да се гарантира изпълнението на обществената услуга. Това се отнася не само за текущите разходи за изпълнение на УОИИ, но също и за собствения капитал“.
(202)
В решението си Съдът се произнася, че (76) „… Комисията не може да основава решението за възстановяване на всички суми, които според Кралство Дания са представлявали резерви, предназначени за нуждите на обществената услуга, на липсата на подходящ контрол, тъй като, предвид наличната информация в Комисията, е било напълно възможно да бъдат разгледани сериозно всички законови и икономически условия, управлявали натрупването на тези резерви през разглеждания период, а без такъв контрол съответно невъзможно да бъде взето законосъобразно решение дали всъщност тези резерви, като цяло или дори само част от тях, са били необходими, за да бъде предоставена обществената услуга“.
(203)
Съдът добавя (77), че чисто формалните изисквания като задължението резервите да бъдат конкретни и прозрачни, не би могло да обоснове дадено определение за възстановяване и фактът, че TV2 на практика не е трябвало да използва своите резерви, не подкрепя заключението, че тези резерви би следвало да бъдат считани за непропорционални на нуждите от финансиране за предоставяне на обществената услуга. (78).
(204)
Следователно Комисията трябва да оцени всички фактори, взети предвид от датските органи, при определяне на компенсациите, предоставени на TV2 за периода 1995-2002 г., и при вземане на решение за натрупване на резерви. Във връзка с това Комисията се позовава на предишна своя оценка на процедурата, използвана за определяне на лицензионната такса, в съображение 105.
(205)
Относно съображенията, накарали датските органи да натрупат резерви за изпълнението на мисията за обществена услуга TV2, следва да бъдат взети под внимание цитираните от тях фактори по-долу.
(206)
При създаването на TV2 през 1988 г. не е вливан никакъв капитал. Неговите дейности са били финансирани единствено от заем за новосъздадено предприятие, възлизащ на 510,8 млн. DKK, което е дало възможност на TV2 да закупи производственото си оборудване, сградите и др. Следователно TV2 е бил слабо капитализиран, тъй като е бил капитализиран с необичайно високи заеми и необичайно нисък капитал. В резултат на това TV2 бързо се е сблъскал с финансови трудности.
(207)
Националната сметна палата, която е независима институция към Парламента на Дания, има задача да извършва одити както на счетоводните сметки, така и на управлението. През 1995 г. тя е направила заключение, че значителна част от финансовите проблеми на TV2, биха могли да бъдат отдадени на това, че станцията е създадена без вливане на капитал (79). Основната препоръка на Националната сметна палата била, че държавата трябвало да влее капитал от приблизително 530 млн. DKK в TV2 чрез преобразуване на заемите за новосъздадено предприятие. Това би трябвало да даде на TV2 капитал от приблизително 350 милиона DKK и коефициент на платежоспособност около 50 %. Препоръчителният коефициент на платежоспособност от приблизително 50 % е бил равен на този на частните дружества като TV2 Norge (Норвегия) и TV4 (Швеция).
(208)
В резултат на този доклад държавните одитори от Парламента, определени да извършват, наред с останалите им задължения, критичен одит на счетоводните отчети на държавните дружества, са се обърнали към Министерството на финансите за становището му по въпроса дали TV2 би следвало да натрупва капитал. През август 1995 г. в отговор на предложението на Националната сметна палата да бъде влят капитал в TV2, Министерството на финансите е заявило, че „… както при създаване на нови дружества, така и при преобразуване на такива, които са държавна собственост, те трябва да имат нужната капиталова база. В същото време държавата не трябва да влива твърде големи капитали на първо място, защото това би означавало един ненужен разход за държавата и на второ място, защото би дало на дружеството несправедливо конкурентно предимство. Предприятието не трябва да е нито недостатъчно капитализирано, нито свръхкапитализирано“. Въз основа на това Дания е счела, че в TV2 трябва да се натрупа капитал. Решено било обаче, че държавата не следва да влее капитала наведнъж. Вместо това TV2 би трябвало сам да натрупа необходимия капитал чрез текущия излишък.
(209)
Изискването за капиталова база е включено в устава на TV2 през 1997 г. От тогава уставът TV2 ясно определя, че от 2001 г. насам свободният капитал на TV2 трябва да възлиза на поне 200 милиона DKK и че той трябва да бъде използван да компенсира оперативната загуба на радио- и телевизионния оператор (80). Изпълнителната заповед от 18 август 1997 г. предвижда, че за финансиране на всяка вероятна оперативна загуба, свободният капитал, т.е. капиталът минус резервите и други свързани източници, за дейности, осъществявани на територията на цялата страна, следва да възлиза на минимум 200 милиона DKK до края на 2000 г. Трябва да бъде натрупан свободен капитал, възлизащ на общо на 50 милиона DKK до края на 1998 г. и на минимум 100 милиона DKK до края на 1999 г. От 2001 г. свободният капитал по всяко време следва да бъде минимум 200 милиона DKK на база на последните счетоводни отчети. Ако се очаква капиталът да спадне под тези цифри, въпросът следва да бъде отнесен към Министерството на културата. В специални случаи Министърът на културата може да одобри по-ниска стойност на капитала и да приложи специфични условия, след консултация с Националната сметна палата.
(210)
Изпълнителната заповед на Министъра от 1997 г., определяща минималния свободен капитал, е публикувана в Държавния вестник на Дания (Lovtidende). В допълнение от 1998 г. насам натрупването на капитал в съответствие с изискването на устава се отбелязва конкретно в публикуваните годишни счетоводни отчети на TV2.
(211)
Според датските органи невъзможността TV2 да спази минималният изискуем капитал от 200 млн. DKK съгласно Устава му се очаква да доведе до поставянето му под държавно управление.
(212)
Комисията счита, че основната задача е да се определи дали и до каква степен капиталовата база, постигната чрез компенсациите, всъщност е била необходима за изпълнението на мисията за обществена услуга на TV2.
(213)
Като взе предвид горното описание на процедурата и причините, довели до натрупването на резервите на TV2 под формата на капиталова база, и с оглед решението на Съда, Комисията счита, че натрупването на резерв в действителност е било необходимо, за да може TV2 да изпълнява мисията си за обществена услуга.
(214)
От друга страна, Комисията си задава въпроса дали целият размер на резервите е настина обоснован и необходим, т.е. дали цялата сума на капиталовата база, натрупана до края на 2002 г., действително е била необходима за изпълнението на мисията за обществена услуга на TV2.
(215)
От гледна точка на Комисията размерът на капиталовата база, която би могла да се счита за пропорционална и необходима да гарантира предоставянето на обществената услуга, зависи от фактите и от законовата рамка на всеки отделен случай.
(216)
Цифрите относно капиталовата база на TV2, с които Комисията разполага, са показани в таблицата по-долу:
в милиони DKK
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
Целеви капитал (цифровизация)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Свободен капитал
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Общо капитал
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Общо пасиви
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Коефициент на платежоспособност (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
Към 31 декември 2002 г. TV2 е натрупал капитал от 550,5 милиона DKK, включително 72 милиона DKK целеви капитал (цифровизация), което съответства на коефициент на платежоспособност 34 %. Размерът на свободния капитал в края на 2002 г. е бил 478,5 млн. DKK.
(218)
На първо място Комисията отбелязва, че част от капитала не е била свободен капитал. Всъщност съгласно годишните счетоводни отчети на TV2 за 1997 г. (82), медийната комисия е решила, че TV2 трябва да цифровизира своето производствено оборудване преди края на 2000 г. 300 милиона DKK са били използвани целево за цифровизация на TV2 и на регионалните станции. През 1997 г. на TV2 са били преведени 167 млн. DKK за тази цел. Следователно Комисията счита, че сумата е била необходима за нуждите на публичната услуга на TV2. Фактът, че средствата, които не са били инвестирани в цифровизация до 1 януари 2003 г. (остатък от 72 млн. DKK) накрая са били освободени, не променя това заключение, тъй като през разглеждания период тези суми са ясно отразени в счетоводните отчети на TV2 като целеви капитал, който би могъл да се използва само за целите на цифровизацията, и, съгласно постановеното в решението на Съда, фактът, че TV2 на практика не е трябвало да използва резерва, не подкрепя заключението, че този резерв е трябвало да бъде считан за непропорционален на нуждите от финансиране за предоставяне на обществената услуга (83).
(219)
Следва да бъде отбелязано и че към 31 декември 1994 г. (в началото на периода, разглеждан в настоящото решение) капиталът на TV2 е бил отрицателен (минус почти 156 млн. DKK), както и че през 1995 г. и 1996 г. TV2 е имал отрицателен коефициент на платежоспособност и отрицателен капитал, което обяснява защо общият капитал в края на 2002 г. е бил по-малък от получените компенсации. Чак в края на 2000 г. свободният капитал на TV2 е нараснал над необходимия минимален праг от 200 млн. DKK.
(220)
За да покаже, че нивото на капитала в TV2 е било обосновано, датските органи са внесли становище, изготвено от PricewaterhouseCoopers на 18 ноември 2002 г. Това становище гласи, че коефициентът на платежоспособност на TV2 към края на разглеждания период е бил по-нисък в сравнение с този на останалите скандинавски радио- и телевизионни оператори по отношение на размер, дейности, структура и пазари, на които оперират. Например коефициентът на платежоспособност на TV2 е бил по-нисък от този на TV2 Norge (36 %) и значително по-малък от този на TV4 (Швеция), чийто коефициент на платежоспособност е бил 65 %, т.е. почти два пъти по-висок от коефициента на TV2. Съгласно становището коефициентът на платежоспособност на TV2 е бил по-нисък от този на другите радио- и телевизионни оператори и следователно не може да бъде считан за прекомерен. Становището посочва също така, че няма причина да се вярва, че структурата на капитала на тези съпоставими радио- и телевизионни оператори не е била оптимизирана. PricewaterhouseCoopers също така посочват, че коефициент на платежоспособност от по-малко от 30 % във времето би бил необичаен и би направил дружеството уязвимо към колебанията в приходите.
(221)
Сравнението с други оператори следва да бъде тълкувано внимателно, тъй като те не извършват същите дейности за обществена услуга като TV2, не са финансирани по същия начин и нямат същия правен статут. Въпреки това становището дава някои насоки и може да бъде взето предвид заедно с останалите елементи.
(222)
В тази връзка Комисията отбелязва, че датските органи са предоставили информация, която показва, че през последната част от разглеждания период са планирали да преобразуват TV2 в акционерно дружество и да го приватизират. Като част от процеса на преобразуване е бил направен и анализ на това как да бъде преустановено финансирането от лицензионни такси, тъй като датските органи са възнамерявали да премахнат финансирането чрез лицензионни такси след приватизацията на TV2.
(223)
С тази цел през юни 2002 г. датското правителство сключва споразумение с парламентарно мнозинство относно либерализацията на медийната политика на Дания. Съгласно споразумението TV2 е трябвало да бъде преобразуван от гледна точка на приватизацията възможно най-бързо. Направен е бил анализ на финансовата база за преобразуване на TV2 в акционерно дружество. През лятото на 2002 г. Министърът на културата е назначил ръководна група с представители от Министерството на културата, Министерството на финансите и Генералния адвокат (Kammeradvoka) с цел изясняване на икономическата база за приватизиране на TV2 и преобразуването му в акционерно дружество. Ръководната група ангажира в своя помощ одиторска фирма и финансов съветник, за да може например да изчисли нивото на капитала, от който се нуждае TV2. Одиторската фирма прави заключение, че капиталът на TV2 следва да бъде установен на 640 милиона DKK.
(224)
Финансовата комисия към Парламента на Дания е одобрила преобразуването на TV2 в акционерно дружество и установяването на капитала му. Преобразуването на TV2 в акционерно дружество се е извършило със задна дата, считано от 1 януари 2003 г. Непосредствено след промяната на правния статут на TV2 и преобразуването му в дружество са били премахнати голям брой мерки в негова полза като например освободените от лихви и погасяване заеми и освобождаването от данъци. През 2005 г. приватизацията бива отложена, но след 2004 г. TV2 повече не получава лицензионни такси.
(225)
Предвид гореизложеното Комисията счита, че един от факторите, който трябва да вземе предвид при оценката на съвместимостта на резервите, е фактът, че през последната част от разглеждания период датските органи вече са били планирали да променят правния статут на TV2, което създава необходимостта от капиталова база.
(226)
Практиката на Комисията при вземане на решения е по-принцип да се отнася благосклонно към схеми за преобразуване в акционерни дружества на държавни фирми, които се конкурират с търговски предприятия, тъй като това може да намали нарушаването на конкуренцията чрез заместване на неограничените държавни предимства с капитал в ограничен размер и чрез създаване на ясно разграничение между ролята на държавата като публична власт и ролята ѝ на предприемач, търсещ възвращаемост на инвестициите си.
(227)
В допълнение, наред с другите фактори, които трябва да бъдат взети под внимание, Комисията счита, че нивото на резервите на TV2 следва да бъде разглеждано с оглед на колебанията в приходите от рекламния пазар.
(228)
TV2 всъщност е бил уязвим от колебанията в приходите, които са неизбежен аспект на рекламния пазар. Например за една година (1998-1999 г.) TV2 претърпява спад от приблизително на 104 млн. DKK от приходите от реклама. Според датските органи единственият начин за TV2 да може се справи със спадове с такъв размер е наличието на значителен по размер свободен капитал, тъй като приходите от лицензионни такси са били предварително фиксирани за няколко години. Макар че TV2 е зависил по-малко от приходи от реклама отколкото TV2 Norge и TV4, които не получават лицензионни такси, финансирането чрез реклама, въпреки всичко представлява важен източник на средства за дейностите на TV2 през въпросния период.
(229)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че Съдът ясно се е произнесъл в своето решение (84), че „… фактът, че TV2 не е трябвало да използва своите резерви през 1999 г. не подкрепя заключението, че тези резерви е трябвало да бъдат считани за непропорционални на нуждите от финансиране за предоставяне на обществена услуга. Същинският смисъл на натрупания резерв за справяне с несигурността е, че той не трябва непременно да бъде използван.“
(230)
Комисията е съгласна с датските органи, че при оценяване на нуждите на TV2 трябва също да вземе предвид и факта, че TV2 бележи значителни колебания в ликвидността както за отделна календарна година, така и за една година спрямо следващата, тъй като големи спортни събития като Олимпийските игри се провеждат през интервал от няколко години и телевизионните програмни права за излъчване обикновено се предлагат в многогодишни договори. Например в годишния отчет за 1995 г. (85) може да се види, че излишъкът за 1995 г. е бил прехвърлен в 1996 г., за да покрие очаквания дефицит за тази година, когато е имало особено високи разходи във връзка с Олимпийските игри и световните първенства по футбол.
(231)
В допълнение трябва също да се добави, че през разглеждания период използването на обикновени заеми за финансиране на TV2 е било спряно. Инвестиционни заеми са били разрешени в размер на до 4 % от приходите на базата на последните счетоводни отчети. На TV2 е било забранено да взема всякакви други видове заеми, гаранции или да поема задължения по финансови лизинги с изключение на общия оперативен кредит. Ограничените възможности за финансиране на TV2 със заем означава, че по принцип неговите потребности от ликвидни средства е трябвало да бъдат покрити от операции за предоставяне на ликвидност.
(232)
В заключение нивото на капитала е показано в публикуваните счетоводни отчети. През въпросния период Националната сметна палата е одитирала счетоводните отчети на TV2. Одитите са включвали както финансови, така и одити на управлението, въпреки че Националната сметна палата не е имала право да предотвратява свръхкомпенсациите на разходите за обществена услуга на TV2. Както Съдът се произнася в своето решение (86), фактът, че този одитиращ орган не е имал право да предотвратява свръхкомпенсациите, не води до заключението, че датските органи не са осъществявали контрол. Точно обратно, датските органи са отбелязали, че Националната сметна палата е направила заключение, че капиталовата база е била твърде голяма, което би могло например да доведе до намаляване на източниците от лицензионни такси, плащани на TV2, в следващото медийно споразумение.
(233)
Предвид гореизложените съображения като цяло, относно първата част на оценката на пропорционалността, Комисията счита, че в конкретния случай, съгласно Протокола от Амстердам и решението на Съда, размерът на натрупания капитал в края на 2002 г. (т.е. 550 милиона DKK) е бил необходим на TV2 за изпълнение на мисията му за обществена услуга. Сумата от 628 млн. DKK, получена за тази цел, следователно е задоволила критериите за пропорционалност и необходимост съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(234)
Въпреки че настоящото решение не прави оценка на вероятната държавна помощ, различна от мерките за рекапитализация, предоставена на TV2 през 2003 г. и 2004 г., Комисията отбелязва също, че датските органи са предоставили информация, документираща факта, че през 2004 г. капиталът на TV2 е възлизал на 640 милиона DKK. Сумата от 96 милиона DKK е била инвестирана в търговски дейности и не може да бъде установено дали това е било финансирано от капитала или от външно финансиране. Приемайки, че е бил използван само капиталът, това би означавало, че 544 милиона DKK от капитала са били на разположение на TV2 да осъществява неговите радио- и телевизионни дейности за обществената услуга.
(235)
Във връзка с твърдението в съображение 198 по-горе следва да се отбележи, че TV2 извършва също и известен брой търговски дейности. Те са относително малко на фона на всички дейности на TV2. Разходите за тези търговски дейности са определени въз основа на метода, описан в Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. (87), според който, противно на общоприетия подход в другите сектори на комуналните услуги, разходи, изцяло свързани с дейности за обществена услуга и в същото време подпомагащи търговски дейности, не трябва да бъдат разделяни пропорционално между двата вида, а могат изцяло да бъдат разпределени към дейностите за обществена услуга. Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. обръща внимание на риска от превръщане на стриктното разбиване на такива разходи между двата вида дейности в условно и лишено от смисъл. Доколкото се отнася до предимството, което TV2 получава от достъпа си до честотата за предаване на сигнала, Комисията отбелязва, че това е неразделна част от мисията за обществена услуга. Комисията счита също така, че съгласно Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми, финансовите разходи (лихвени предимства) могат изцяло да бъдат причислени към дейностите за обществена услуга.
(236)
За да се неутрализира ефектът от освобождаването от данъци, от който се ползват дейностите за обществена услуга, 30 % от печалбата от търговски дейности се прехвърлят към публичната услуга. Това се прави от 2001 г. Следователно Комисията счита, че може да е имало нарушаване на пазара на радио- и телевизионното разпространение поради това, че TV2 не е трябвало да взема предвид ставките на корпоративния данък при определяне на търговските си цени. В бъдеще обаче това предимство няма повече да съществува, като се приеме, че делът на прехвърлените средства съответства на действителната ставка на данъчното облагане благодарение на този „механизъм на неутрализирането“. Що се отнася до миналия период, установяването на свръхкомпенсациите не представлява проблем, тъй като общите приходи от търговски дейности са били използвани за намаляване на нетните разходи за дейностите за обществена услуга.
(237)
TV2 се е ангажирал с търговски интернет дейности, генериращи загуба. Тъй като тези дейности са извън мисията за обществена услуга радио- и телевизионно разпространение, не е възможно никакво държавно финансиране. Освен това, тъй като не са извършвани никакви други услуги на индивидуална основа, няма излишък от търговски дейности, който да покрие загубите от интернет дейностите.
2. Оценка на поведението на TV2 на рекламния пазар
(238)
Параграф 58 от Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми гласи, че „… даден публичен радио- и телевизионен разпространител, доколкото по-ниски приходи са покрити от държавната помощ, може да се изкуши да понижи цените на рекламите или на други дейности, които не са свързани с публична услуга на пазара, така че да намали приходите на конкурентите (…). Когато даден радио- и телевизионен разпространител подбие цените на дейности, които не са свързани с публичната услуга, до ниво, което е под необходимото за покриване на всички разходи по дейността, взета отделно, които даден ефективен търговски оператор в подобна ситуация би трябвало нормално да покрие, такава практика би посочила присъствието на свръхкомпенсиране на задълженията на публичната услуга …)“.
(239)
TVDanmark е предоставил информация, показваща, че не може да покрие всички разходи за телевизионните си дейности, взети отделно, с цените за реклама, които TV2 налага. TVDanmark сравнява разходите си цените за реклама TRP 21-50, които е налагал TV2.
(240)
За да бъде обосновано това сравнение, Комисията трябва на първо място да установи дали може да се счита, че TVDanmark се намира в подобна на TV2 ситуация и дали е ефективен оператор.
(241)
На първо място Комисията трябва да оцени дали TVDanmark е в подобна на TV2 ситуация. Комисията отбелязва следното. През разглеждания период делът на аудиторията на TV2 е била в порядъка на 35 %, а съответната стойност за TVDanmark е била приблизително 15 %. Дяловете им от рекламния пазар също значително са се различавали. Пазарният дял на TV2 е бил в порядъка на 60 %, докато на TVDanmark’s е бил около 8 %. Оборотът на TV2 от реклама е бил приблизително пет пъти по-голям от този на TVDanmark. Освен това TV2 е единствената станция, която достига до 100 % от населението, докато покритието на TVDanmark2 е 77 %, а на TVDanmark1 дори по-малко. Предвид гореизложеното Комисията счита, че TVDanmark не може да бъде сравнявана с TV2 директно.
(242)
На второ място Комисията трябва да установи дали TVDanmark е ефективен пазарен оператор. Даден ефективен оператор може да бъде определен чрез анализ на обичайно използвани финансово-счетоводни коефициенти и чрез сравняване на резултатите на оператора спрямо средните резултати в държавата-членка. Анализът трябва да вземе под внимание различния размер на предприятията и специфичната им структура на разходите. От друга страна, както беше отбелязано по-рано, не би могло да се каже, че операторите на пазара в Дания в позиция на съпоставимост, така че да се даде възможност за пряко сравняване на коефициентите им на ефективност. Следователно Комисията е на мнение, че анализ на такива коефициенти на датския пазар, е неподходящ в настоящия случай.
(243)
Вместо това Комисията е анализирала данните от финансовите резултати на TVDanmark и SBS Broadcasting. В резултат на своя анализ Комисията не може да установи със сигурност дали понесените загуби произтичат от факта, че TVDanmark е имал високи първоначални разходи за стартиране на дружеството, които все още не е могъл да възстанови, или че всъщност не работи добре. Въпреки неколкократните запитвания, Комисията не можа да получи данните за финансовите резултати на третия оператор, TV3, което да позволи сравняване с третия оператор на пазара. В следствие на това Комисията не може да направи заключение със сигурност дали загубите на TVDanmark са в резултат на ценовата политика на TV2 или се дължат на други фактори, над които самият TVDanmark има някакъв контрол.
(244)
Тъй като не може със сигурност да бъде установено дали TVDanmark е ефективен оператор и след като не е възможно директно сравняване на двамата оператори, Комисията е на мнение, че всяка такава оценка е неокончателната в настоящия случай.
(245)
По тази причина Комисията е взела решение да направи по-подробен анализ на ценовите политики на TV2 и на наличните данни, отнасящи се до рекламния пазар, за да направи оценка на това дали TV2 е действал от гледна точка на увеличаване до най-голяма степен на приходите си от реклама през разглеждания период.
(246)
На първо място Комисията е сравнила цените на двамата оператори и е анализирала ценовите политики на TV2. Анализът е бил фокусиран върху периода 1998-2002 г., през който жалбоподателят твърди, че TV2 е започнал да прилага „дъмпингови“ цени на рекламния пазар. На второ място Комисията е анализирала разходите за реклама в Дания в контекста на ЕС и в частност в сравнение с другите скандинавски държави. На трето място е бил направен анализ на цените за контакти с аудиторията във всички скандинавски държави и видове медии.
(247)
Комисията отбелязва, че поведението на TV2 на рекламния пазар е било проучено от компетентните органи в Дания. На 21 декември 2005 г. Датският съвет за защита на конкуренцията се е произнесъл, че TV2 е нарушил член 102 от ДФЕС и съответните национални закони, прилагайки отстъпки за лоялност на рекламния пазар. Това решение е отменено от Трибунала по обжалване на спорове във връзка с конкуренцията на 1 ноември 2006 г., а по-късно потвърдено след обжалване пред Висшия съд на Източна Дания на 22 юни 2009 г. Решението на Висшия съд на Източна Дания е обжалвано пред Върховния съд, който го потвърждава на 18 март 2011 г. след решение на Съвета за защита на конкуренцията от 29 ноември 2000 г., което определя, че отстъпките, направени от TV2 за 2000 г., представляват злоупотреба с господстващо положение. В тази връзка Комисията отбелязва, че проучването на датските институции за защита на конкуренцията разглежда периода 2000-2005 г., с други думи само последните години от периода, разглеждан в настоящото решение. Най-важното е, че дадена отстъпка за лоялност не означава непременно наличие на кръстосано субсидиране по смисъла на Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. („Когато даден радио- и телевизионен разпространител подбие цените на дейности, които не са свързани с публичната услуга, до ниво, което е под необходимото за покриване на всички разходи по дейността, взета отделно, които даден ефективен търговски оператор в подобна ситуация би трябвало нормално да покрие, такава практика би посочила присъствието на свръхкомпенсиране на задълженията на публичната услуга“). Всъщност, както е обяснено по-долу, TV2 налага средно значително по-високи цени от конкурентите си. Освен това отстъпките за лоялност са предпоставка клиентите да отделят по-голяма част от годишните си бюджети за реклама в TV2, отколкото биха отделили при други обстоятелства. Следователно може да се твърди, че TV2 е увеличил приходите си от реклама с помощта на схемата за отстъпки, което би довело всъщност до намаляване на нуждата от финансирането му чрез лицензионни такси. Във всички случаи Комисията не е обвързана с решенията на датските институции за защита на конкуренцията.
(248)
Делът и съставът на аудиторията, съдържанието на програмите, правилата за рекламно време и механизмът на финансиране на станциите са фактори, които засягат естеството на конкуренцията на рекламния пазар. Това води до разлика в цените между отделните радио- и телевизионни оператори. Станциите продават също и богата гама от диференцирани „продукти“, които се предлагат на различни цени (88).
(249)
Цените, които станциите определят, включват значителни отстъпки. Следователно не е удачно да се сравняват обявените цени за телевизионни реклами. По-голямата част от телевизионните реклами (приблизително 90 % от рекламите в цялата страна) се управляват от годишни договори, съгласно които телевизионните канали предоставят годишни отстъпки. В допълнение има много други отстъпки (за нови рекламодатели, по-непривлекателно място в програмата за реклама, допълнителни отстъпки за обем и др.) Споразуменията се договарят от т.нар. медийни агенции, които спомагат и за изпълнението им.
(250)
За да могат да бъдат сравнявани различните станции, трябва да бъде определена средна цена на база на различните предлагани цени. Таблицата по-долу показва средните цени на целевите рейтинг точки за целевата аудитория 21-50 (TRP 21-50). Средните цени са получени като съответният оборот на станциите от национални спотове се раздели на броя на достигнатите национални TRP 21-50 (89):
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
TVDanmark
283 евро
270 евро
252 евро
251 евро
211 евро
TV2
480 евро
409 евро
364 евро
381 евро
325 евро
Разлика
197 евро
139 евро
112 евро
130 евро
114 евро
CPP на TVDanmark CPP като дял от CPP на TV2 (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
Средна CPP на TV2 за TRP 21-50, измерена за покритие (по 0,7)
336 евро
286 евро
255 евро
267 евро
228 евро
CPP на TVDanmark като дял от измерената CPP на TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
От горните цифри може да се види, че цената на TRP 21-50 на TVDanmark е била около 30-40 % по ниска от тази на TV2. Както Комисията се е произнесла в решението си относно държавната помощ за France 2 и France 3, съотношението между средния брой контакти с аудиторията и средната нетна цена на контакт на телевизионния рекламен пазар е положително (91). По този начин всяка разлика в цените между отделните радио- и телевизионни оператори би могла да се обясни с относителната сила на станциите по отношение на способността им да привличат зрители. В такава ситуация е уместно да се установи дали действителната разлика в цената отразява условията на пазара.
(252)
За разлика от ситуацията във Франция в настоящия случай могат да бъдат анализирани само наблюденията върху двама оператори. Обхватът на линейната регресия следователно трябва да бъде изчислен на базата на цените на тези двама оператори и би имал слабо статистическо значение. Следователно не би било възможно да се направи никакво заключение за това дали обхватът на линейната регресия е „удачен“.
(253)
За да се потвърди дали би могло да се каже, че действителната разлика в цените на двамата оператори отразява пазарните условия, е бил приложен коефициент на корекция в опит да се неутрализира по-силната позиция на TV2 на пазара. Коефициентът за претегляне е бил получен от изчисления, направени от медийни агенции, и отразява разликата в покритието на желаната целева група, което може да бъде достигнато чрез закупуване на 100 TRP 21-50 от TVDanmark и от TV2. Средното покритие на TVDanmark е малко под 70 % от това на TV2 (при закупуване на 100 TRP 21-50). Прилагането на този фактор води до уеднаквяване на цените, въпреки че цената на TV2 все още е малко по-висока от тази на TVDanmark. По този начин е по-вероятно разликата в цените да отразява пазарните условия. Този резултат обаче трябва да се разглежда внимателно, тъй като следва да се има предвид, че подобен коефициент на корекция няма как да отчита всички разлики между станциите.
(254)
Комисията отбелязва също, че жалбоподателят твърди, че конкуренцията на телевизионния рекламен пазар всъщност не се определя нито от обявените цени, нито от средните цени на GRP или TRP, представени по-горе. TVDanmark по-скоро твърди, че операторите се конкурират в т.нар. пределни цени. Твърди се, че тези пределни цени, произтичат от по-силната позиция на TV2 на пазара. За да могат рекламодателите да постигнат целите на рекламните си кампании, трябва да закупят определена квота рейтингови точки, единствено от TV2. Тъй като не е имало никаква конкуренция за тези т.нар. подпределни единици, TV2 е имал възможност да генерират по-голяма печалба от тях. В резултат на това операторите са се конкурирали в остатъчните рейтингови точки и следователно в пределните цени. TVDanmark твърди, че тези цени са били дори по-ниски от средните, показни в таблицата по-горе.
(255)
Оставяйки настрана въпросът дали това твърдение е вярно, Комисията счита, че такова поведение би било възможно предвид силната позиция на TV2 на пазара. От друга страна настоящото проучване трябва да установи дали чрез поведението си на рекламния пазар TV2 се е опитал да увеличи приходите си до най-голяма степен. По този въпрос не би могло да се реши, че имало вероятност TV2 да е държал цените си ниски, за да поддържа висок пазарен дял, но това не означава, че не се е опитал да увеличи приходите си до най-голяма степен.
(256)
Гореизложеното показва, че цените на TV2 са били по-високи от тези на TVDanmark през разглеждания период. Ясно е също, че, въпреки увеличенията в обявените цени, действителното ниво на цените е намалявало през този период. TV2 значително е увеличил отстъпките си.
(257)
Не е възможно обаче да се установи от един анализ на цените дали тенденцията в цените в действителност е довела до намаляване на общите приходи от реклама, увеличавайки по този начин необходимостта от държавно финансиране. Във връзка с този въпрос Комисията анализира ценовата политика на TV2 и нейното въздействие върху общото ниво на приходите му от реклама.
(258)
Както показват съображенията по-долу, през разглеждания период TV2 е направил неколкократни увеличения и намаления на цените (чрез предоставяне на по-големи отстъпки). Таблицата по-долу представя преглед на тенденцията в общото ниво на приходите от реклама (млн. DKK) от 1998 г. до 2002 г. - периодът, през който жалбоподателят твърди, че TV2 насилствено е свалял цените на датския пазар:
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
Национални приходи от реклама
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
През 1997 г. TV2 е взел стратегическото решение да не увеличава използването на капацитета, а да увеличи цените си през 1998 г. Друго увеличение на цените е било направено през 1999 г. Датските органи твърдят, че до 1999 г. конкуренцията е станала толкова силна, че TV2 е пострадал в резултат на увеличението на цените и приходите му от реклама са спаднали с около 10 % от предходната година.
(260)
През 2000 г. TV2 е очаквал конкуренцията да се засили и не е повишавал цените си. Действителните цени всъщност са спаднали, поради въведената от TV2 нова схема за отстъпки. В резултат на това TV2 е увеличил използвания си капацитет с 33 % спрямо предходната година. От друга страна мерките за определяне на цените са довели до 8,4 % увеличение на оборота му от реклама в цялата страна. През 2001 г. TV2 отново е увеличил цените. Въпреки увеличението на цените приходите му от реклама и използването на капацитета са спаднали до нивото от 1999 г. През 2002 г. TV2 е намалил цените отново и е отбелязал лек спад в общия оборот. Целият оборот на рекламния пазар обаче се е свил още повече.
(261)
От казаното по-горе може да се направи заключение, че използването на големи отстъпки са довели до намаляване на действителното ниво на цените. TV2 е успял да компенсира спадът в цените чрез увеличаване на използвания си капацитет. Тъй като неговите конкуренти не са имали същия резерв от капацитет, те не са имали такава възможност. За да имат място на пазара, те е трябвало да се съобразяват с водещата позиция на TV2. През годините, когато TV2 е увеличавал цените, общият му оборот от реклама е намалявал. Противно на това, когато TV2 е намалявал цените, той е успявал да увеличи общия си оборот. Следователно Комисията прави заключение, че намаляването на цените от TV2 в действителност е довело до по-високи приходи. Следователно не може да се каже, че с ценовата си политика TV2 не се е стремил към увеличаване на приходите в най-голяма степен.
(262)
Сравняването на цените между датските оператори и анализът на ценовата политика на TV2 по никакъв начин не показва дали всички цени на датския пазар на телевизионната реклама са били твърде ниски. Това, че TV2 е използвал по-силната си позиция, за да намали общото ниво на разходите за телевизионна реклама под това, което би било при нормална конкуренция, може да доведе до намалено ниво на цените.
(263)
Във връзка с този въпрос Комисията е анализирала икономическите данни на рекламния пазар във всички държави от ЕС и ги е сравнила с Дания. Тъй като датската телевизионна реклама е най-близка за сравнение с други скандинавски държави, Комисията е съпоставила също и данните за Дания и другите скандинавски страни (Финландия, Швеция и Норвегия) (92). Основните показатели за разходите за реклама, които са били анализирани, са следните: 1. разходи за телевизионна реклама като процент от общите разходи за реклама; 2. разходи за реклама на глава от населението; 3. разходи за реклама като част от БВП. Таблицата по-долу прави преглед на тези основни показатели:
Основни показатели на разходите за телевизионна реклама в Дания, ЕС и други скандинавски държави
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
Разходи за телевизионна реклама като % от общите разходи за реклама
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
ЕС
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
скандинавски държави
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Разходи за телевизионна реклама на глава от населението (млн. евро)
DK
39
44
48
51
46
47
44
ЕС
37
40
45
49
53
60
58
скандинавски държави
32
36
41
44
45
54
49
Разходи за телевизионна реклама като ‰ от БВП
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
ЕС
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
скандинавски държави
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Източник: Европейска аудиовизуална обсерватория, EuroStat.
(264)
Таблицата по-горе показва, че телевизионната реклама представлява по-малка част от общите разходи за телевизионна реклама в Дания (27 %) от средното за ЕС (37 %). От друга страна данните показват, че в Европа има принципно разделение между северните и южните държави (93). В южните държави-членки разходите за телевизионни реклами са значително по-високи от тези в северните (94). Същият модел може да се види за разходите за телевизионна реклама като част от БВП (95). Разходите за телевизионна реклама на глава от населението също показва забележителна разлика между държавите-членки (96). Гледайки данните за скандинавските държави, моделът на разходите на Дания е в съответствие с този на другите скандинавски страни.
(265)
Предвид гореизложеното Комисията прави заключение, че няма ясно, недвусмислено доказателство, че датският пазар на телевизионни реклами е бил системно и постоянно стесняван в резултат на ценовата политика на TV2.
(266)
Жалбоподателят е представил също и сравнителни данни за цените за контакти с аудиторията (изразени в CPM (97)) от други държави за един вид медия и за всички видове медии в една конкретна страна. Данните, представени от жалбоподателя, посочват разходите за осъществяване на контакт с 1 000 човека на реклама както чрез печатни медии, така и по телевизията в Дания, Норвегия и Швеция (98).
(267)
Данните показват, че телевизионната реклама в Дания е по-евтина от тази в Швеция и Норвегия (99), докато за печатните медии е валидно обратното (100).
(268)
Комисията обаче не може да потвърди надеждността на предоставени данни и няма такава публично достъпна информация. Тъй като информацията е доста ограничена и не взема предвид вероятните културни различия, Комисията не може да направи никакви обосновани заключения относно нивото на цените за контакти с аудиторията за различните медии в скандинавските държави.
(269)
Следователно Комисията прави заключение, че цената на TV2 била най-висока на датския пазар през разглеждания период, тъй като е имал възможност да определя цена на продукта си с 15-40 % по-висока от тази на конкурентите му в зависимост от достигнатите резултати в съответната целева аудитория. В сравнение с Швеция и Норвегия цените в Дания са по-ниски с приблизително 20 %.
(270)
С оглед на горните анализи Комисията прави заключение, че от гледна точка на държавната помощ няма ясно доказателство, че TV2 не се опитал да увеличи приходите си от реклама в най-голяма степен, или че поведението му на рекламния пазар не е довело до увеличаване на необходимостта от държавно финансиране.
V. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Комисията счита, че Дания е превела в действие въпросната помощ неправомерно в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
От друга страна с оглед на решението на Съда и въз основа на съображенията, изложени по-горе, Комисията счита, че помощта е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
С оглед на определението на Съда трябва да се разгледа въпросът дали горната констатация може да доведе до свръхкомпенсация на TV2, след като поисканата през 2004 г. от Дания сума от 628 млн. DKK, която да бъде върната заедно с лихвата от TV2, сега се счита за съвместима с вътрешния пазар и може да бъде платена обратно на TV2 от държавата. Плащането на тази сума вероятно би могло да доведе до свръхкомпенсация от гледна точка на мерките за рекапитализация, които всъщност са били приведени в действие през 2004 г. (дело № 313/2004), поради финансовите нужди на TV2 след връщането на горепосочените средства. Както указват параграфи 34 и 35 от определението на Съда, задължението за възстановяване на средствата всъщност е било необходима предпоставка за мерките за рекапитализация от 2004 г., предвид факта, че датските органи са решили да не позволяват на TV2 да претърпи банкрут. Както Съдът се произнася в параграф 43 от заповедта си: „… въпреки че специфичните обстоятелства на настоящото дело са накарали Комисията да вземе две решения (решението за анулиране на възстановената сума и решението за рекапитализация), очевидно е, че тези решения представляват две страни на един и същ юридически казус, отнасящ се до класифицирането като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, и съответно до определянето на съвместимостта на мерките, приведени в действие от Кралство Дания за TV2 и съответно за TV2 A/S, с общия пазар. Отменянето на Решение 2006/217/ЕО следователно налага Комисията да разгледа отново всички мерки, приложени от Кралство Дания към TV2 и съответно към TV2 A/S“. Поради тясната връзка помежду ум, дължаща се на въпроса относно възстановяването на средства, мерките за рекапитализация от 2004 г. в полза на TV2 трябва да се разглеждат във връзка с държавната помощ, предоставена в периода между 1995 г. и 2002 г., за да се гарантира, че не съществува риск TV2 да получи свръхкомпенсации.
Във връзка с това Комисията отбелязва следното: След решението за възстановяване на средства датските органи действително са възстановили 1 050 млн. DKK (т.е. повече от сумата от 628 млн. DKK заедно с лихвата). Както е отбелязано в съдебната заповед, последвала отменянето от Съда на решението за възстановяване на средства, основанието за възстановяване на 628 млн. DKK заедно с лихвата остава. От друга страна датските органи са внесли декларация, оповестяваща намеренията им да не върнат сумата, възстановена от TV2, или, в случай че са изпълнени определени комулативни условия, да върнат на TV2 сума, равна най-много на разликата между сумата (включително лихвата), която действително е била възстановена от TV2 за периода 1995-2002 г. и сумата за мерките за рекапитализация. Съгласно определението на Съда, предвид горния ангажимент, не съществува риск от това TV2 да бъде свръхкомпенсиран по отношение на държавната помощ за периода 1995-2002 г., разглеждано във връзка с мерките за рекапитализация от 2004 г.,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Мерките, приведени в действие от Дания в полза на TV2/Danmark в периода между 1995 г. и 2002 г. под формата на ресурси от лицензионни такси и другите мерки, разгледани в настоящото решение, са съвместими с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Дания.
Съставено в Брюксел на 20 април 2011 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 20 de Abril de 2011
relativa às medidas adoptadas pela Dinamarca (C 2/03) a favor da TV2/Danmark
[notificada com o número C(2011) 2612]
(Apenas faz fé o texto na língua dinamarquesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2011/839/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (1), nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações, em conformidade com as disposições acima referidas (2), e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Por carta de 5 de Abril de 2000, a Comissão recebeu uma denúncia da empresa comercial de radiodifusão dinamarquesa SBS Broadcasting SA/TVDanmark («SBS/TVDanmark») relativamente ao financiamento estatal do organismo de radiodifusão público dinamarquês TV2/Danmark (a seguir, «TV2» (3)). Em 3 de Maio de 2000 teve lugar uma reunião com o autor da denúncia. Por cartas de 28 de Fevereiro, 3 de Maio e 11 de Dezembro de 2001, o autor da denúncia apresentou informações adicionais.
(2)
Por carta de 5 de Junho de 2002, os serviços da Comissão enviaram um pedido de informações às autoridades dinamarquesas, que responderam por carta de 10 de Julho de 2002. Realizaram-se duas reuniões com as autoridades dinamarquesas em 25 de Outubro e 19 de Novembro de 2002. Por cartas de 19 de Novembro e 3 de Dezembro de 2002, foram recebidas informações adicionais.
(3)
Por carta de 24 de Janeiro de 2003 (4), a Comissão informou a Dinamarca de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia relativamente ao financiamento público do organismo de radiodifusão público dinamarquês TV2.
(4)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia de 14 de Março de 2003 (5). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações relativamente às medidas.
(5)
A Comissão recebeu observações das autoridades dinamarquesas por carta de 24 de Março de 2003. Além disso, a Comissão recebeu observações de várias partes interessadas. A TVDanmark apresentou observações por carta de 14 de Abril de 2003. A «Association of Commercial Television in Europe» (ACT) comunicou as suas observações por carta de 14 de Abril de 2003. Os organismos de radiodifusão comerciais Antena 3 TV e Gestevisión Telecinco apresentaram observações em 16 de Abril de 2003. O organismo comercial de radiodifusão TV 3 apresentou as suas observações por carta de 14 de Abril de 2003. A Comissão transmitiu estas observações à Dinamarca, que respondeu por carta de 12 de Setembro de 2003.
(6)
A Comissão recebeu informações adicionais do autor da denúncia por cartas de 15 de Dezembro de 2003 e 6 de Janeiro de 2004. Realizou-se uma reunião entre o autor da denúncia e os serviços da Comissão em 17 de Dezembro de 2003, a fim de clarificar as informações apresentadas na carta do autor da denúncia de 15 de Dezembro de 2003. A Comissão transmitiu as informações ao Governo dinamarquês, que respondeu por carta de 15 de Março de 2004. Realizou-se uma reunião entre as autoridades dinamarquesas e os serviços da Comissão em 9 de Fevereiro de 2004.
(7)
Em 19 de Maio de 2004, a Comissão adoptou a decisão relativa ao financiamento público concedido entre 1995 e 2002 à TV2 sob a forma de recursos provenientes de taxas de televisão e outras medidas (6). Na sua decisão, a Comissão concluiu que o auxílio era compatível com o mercado interno, à excepção de um montante de 628,2 milhões de DKK (aproximadamente 84,3 milhões de EUR), que tinha de ser recuperado juntamente com os juros (a «decisão de recuperação»).
(8)
A decisão de recuperação adoptada pela Comissão foi posteriormente objecto de um recurso interposto, perante o Tribunal de Justiça, pela TV2, as autoridades dinamarquesas, bem como pelos organismos de radiodifusão privados Viasat e SBS/TV Danmark.
(9)
As autoridades dinamarquesas executaram a decisão de recuperação adoptada pela Comissão. Na prática, a TV2 reembolsou 1 050 milhões de DKK (7).
(10)
Este reembolso provocou uma crise financeira na TV2. Por conseguinte, em 2004, a Dinamarca notificou uma decisão relativa à recapitalização da TV2.
(11)
Por decisão de 6 de Outubro de 2004 (8), a Comissão autorizou a decisão do Governo dinamarquês de proceder à recapitalização da TV2 através de um aumento do seu capital no montante de 440 milhões de DKK e da conversão de um empréstimo estatal de 394 milhões de DKK em capitais próprios (as «medidas de recapitalização»). Essa decisão foi objecto de recursos interpostos pela SBS e pela Viasat.
(12)
Em 22 de Outubro de 2008 (9), embora confirmando o âmbito do mandato de serviço público da TV2, o Tribunal de Primeira Instância (actualmente Tribunal Geral) anulou a decisão de recuperação adoptada pela Comissão (o «acórdão»). Este acórdão não foi contestado.
(13)
Na sequência do acórdão, a Comissão deve adoptar uma nova decisão, uma vez que foi reiniciado o procedimento formal de investigação referente ao período 1995-2002.
(14)
Além disso, no âmbito do processo relativo à recapitalização, o Tribunal Geral proferiu a um despacho (10) (o «despacho»), que declarou ser desnecessária a adopção de uma decisão. No n.o 35 dos fundamentos, o Tribunal concluiu que existe uma relação estreita entre a decisão de recuperação e a decisão de recapitalização. Por conseguinte, o Tribunal Geral estabeleceu que a anulação da decisão de recuperação tornava a decisão de recapitalização destituída de conteúdo e sentido. O Tribunal considerou: «Embora as circunstâncias específicas do presente processo levassem a Comissão a adoptar duas decisões, afigura-se que as decisões em causa constituem dois aspectos da mesma questão jurídica relativa à classificação como auxílio estatal na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE e, em caso afirmativo, à determinação da sua compatibilidade com o mercado comum, das medidas aplicadas pelo Reino da Dinamarca a favor da TV2 e, subsequentemente, da TV2 A/S» (11). A anulação da decisão de recuperação exige, portanto, «um exame totalmente renovado de todas as medidas aplicadas pelo Reino da Dinamarca a favor da TV2». O despacho não foi contestado.
(15)
Em conformidade com o despacho proferido pelo Tribunal, a Comissão deve ter em conta, na sua apreciação da presente decisão, as medidas que foram aplicadas pelas autoridades dinamarquesas em 2004 na sequência do reembolso exigido pela decisão de recuperação anulada.
(16)
Resulta dos considerandos 13, 14 e 15 que a presente decisão inclui apenas os auxílios estatais a favor da TV2 concedidos no período 1995-2002 mas, em conformidade com o despacho do Tribunal, a Comissão terá em conta, na sua apreciação no âmbito da presente decisão, as medidas de recapitalização adoptadas em 2004, na sequência do reembolso exigido pela decisão de recuperação anulada.
(17)
Por carta de 20 de Março de 2009, a Comissão solicitou às autoridades dinamarquesas que facultassem a sua análise sobre as implicações do acórdão para o processo.
(18)
Após ter solicitado diversas prorrogações de prazo, as autoridades dinamarquesas transmitiram as suas observações em 26 de Junho de 2009. Em anexo à sua carta, as autoridades dinamarquesas apresentaram também observações da TV2.
(19)
A Comissão organizou várias reuniões com as autoridades dinamarquesas e/ou a TV2, nomeadamente em 25 de Agosto de 2009, 7 de Fevereiro e 4 de Março de 2011.
(20)
A Comissão enviou também pedidos de informações adicionais, nomeadamente em 22 de Setembro, 28 de Outubro e 19 de Novembro de 2010, e em 14 de Janeiro de 2011, tendo as autoridades dinamarquesas respondido em 17 e 30 de Novembro de 2010, 3 e 24 de Fevereiro e 7 de Março de 2011. As autoridades dinamarquesas apresentaram também diversos elementos em Março e Abril de 2011.
(21)
A Comissão recebeu igualmente observações de terceiros, em especial da SBS/TV Danmark, em 7 de Fevereiro de 2011.
(22)
Em 4 de Agosto de 2008, a Comissão adoptou uma decisão de não levantar objecções relativamente ao auxílio de emergência a conceder à TV2 sob a forma de uma linha de crédito no montante de 1 000 milhões de DKK (12). Esta decisão foi objecto de um recurso interposto pelo concorrente da TV2 MTG/Viasat. O Tribunal Geral decidiu suspender a instância até à adopção da decisão da Comissão no processo de reestruturação (13).
(23)
Em 4 de Fevereiro de 2009, a Dinamarca notificou à Comissão, nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE, um plano de reestruturação relativamente à TV2 Danmark A/S (a seguir, o «processo de reestruturação»). Por carta de 2 de Julho de 2009, a Comissão informou a Dinamarca de que tinha dado início a um procedimento relativo ao regime de auxílio à reestruturação (14).
(24)
A investigação da Comissão no processo de reestruturação decorreu paralelamente à apreciação do caso em apreço, pelo que a sua decisão no processo de reestruturação será adoptada em paralelo e em simultâneo com a presente decisão.
II. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DO AUXÍLIO
II.1. ANTECEDENTES A NÍVEL NACIONAL
II.1.1 O MERCADO DINAMARQUÊS DE RADIODIFUSÃO NO PERÍODO 1995-2002
(25)
No período 1995-2002, operavam na Dinamarca dois organismos públicos de radiodifusão, designadamente a Danmarks Radio («DR») e a TV2. A DR era quase integralmente financiada através de uma taxa de licença. A TV2 era parcialmente financiada através de taxas de televisão, mas também através das receitas provenientes da publicidade.
(26)
A TV2 foi criada em 1986 (15), como uma instituição autónoma independente financiada por empréstimos públicos. A empresa iniciou as suas emissões a nível nacional em 1 de Outubro de 1988. Emitia o canal terrestre TV2 e em 2000 começou também a emitir o canal TV2 Zulu por satélite. No final de 2002, a TV2 Zulu, um canal de serviço público, passou a canal comercial de televisão mediante pagamento. Além disso, o Governo aprovou oito canais, enquanto canais regionais da TV2. A TV2 devia emitir programas dos canais regionais da TV2 no seu canal terrestre a nível nacional.
(27)
No período de 1995-2002, para além dos organismos públicos de radiodifusão, dois organismos de radiodifusão comercial, a TVDanmark e a TV3/3+, operavam a nível nacional no mercado dinamarquês da radiodifusão televisiva. Os organismos de radiodifusão comerciais estavam em concorrência com a TV2 no mercado publicitário televisivo de cobertura nacional. A TVDanmark faz parte da SBS Broadcasting S.A. e emitia dois canais na Dinamarca. A partir de 1997, emitia o canal TVDanmark2 através de uma rede de 10 emissoras de televisão comerciais locais e, a partir de 2000, passou a emitir um canal por satélite com uma autorização britânica, a TVDanmark1. Os canais por satélite TV3 e 3 + iniciaram as suas emissões em 1992. Estes canais fazem parte do Modern Times Group (MTG).
II.1.2 REQUISITOS LEGAIS NO PERÍODO 1995-2002
(28)
As disposições legislativas que regem a atribuição de serviço público durante o período de referência, entre 1995 e 2002, constam das sucessivas versões da lei relativa à rádio e televisão (a seguir, «Lei relativa à radiodifusão») (16).
(29)
A missão da TV2 consiste em produzir e emitir programas de televisão de cobertura nacional e regional. A distribuição pode efectuar-se através de equipamento de rádio, incluindo satélite ou sistemas por cabo. Compete ao Ministro da Cultura elaborar as regras relativas às obrigações de serviço público da TV2.
(30)
A TV2 tem obrigações de serviço público. Em conformidade com a Lei relativa à radiodifusão (de 1994, versão em vigor no período em apreço) (17), a TV2 é uma instituição independente cujo objecto consiste em fornecer e distribuir programas de televisão de cobertura nacional e regional através de actividades independentes em matéria de programação. A programação deve principalmente respeitar os princípios de qualidade, universalidade e diversidade. No planeamento dos programas destinados aos canais regionais da TV2, deve ser dada prioridade à componente regional.
(31)
Tal como referido no acórdão do Tribunal (18), a definição exacta da missão de serviço público da TV2 evoluiu ao longo do tempo mas, de qualquer modo, todas as definições durante os diferentes períodos examinados incluem as mesmas exigências de «qualidade, universalidade e diversidade», essenciais, em termos qualitativos, para o serviço público de radiodifusão confiado à TV2.
(32)
Nos estatutos da TV2 figura uma definição adicional da missão de serviço público, que estabelece, por exemplo, as obrigações de radiodifusão no que diz respeito às artes e à cultura, à produção de filmes dinamarqueses, à programação para crianças, jovens e minorias étnicas. A TV2 é igualmente obrigada a divulgar alertas à população.
(33)
Os serviços públicos da TV2 são financiados através da sua parte nas taxas de televisão, das receitas provenientes da publicidade e de outras receitas. A versão da Lei relativa à radiodifusão em vigor em 1994 (19) estabelece que as actividades da TV2 são financiadas através de recursos transferidos a partir do fundo da TV2 em conformidade com o quadro orçamental estabelecido pelo Ministro da Cultura, de receitas provenientes da venda de programas e de outras contribuições, subsídios, etc. Convém salientar que, em 1995 e 1996, a TV2 recebia a sua parte das receitas das taxas de televisão e as receitas de publicidade a partir de um fundo especial (o fundo TV2) (20).
(34)
O capítulo 5 da Lei relativa à radiodifusão obriga as estações de televisão comercial a transmitir para um território que ultrapasse uma única zona local. O capítulo 6 é aplicável aos serviços locais de rádio e televisão. Estas disposições referem-se principalmente à obtenção da autorização de radiodifusão. Os requisitos em termos de programação a que estão sujeitos os titulares de autorizações são estabelecidos nos Decretos n.o 874, relativo aos programas europeus, e n.o 1349, relativo às actividades de rádio e televisão locais (21). De acordo com estes diplomas, as estações de uma rede que tenham obtido uma autorização de televisão local devem emitir programas locais durante pelo menos uma hora por dia e produzir uma parte significativa da sua programação em dinamarquês ou para uma audiência dinamarquesa. Uma vez que a TV3, a 3 + e o Canal 1 da TVDanmark emitem mediante autorização britânica, estas regras são apenas aplicáveis à TVDanmark2.
II.1.3 ACTIVIDADES COMERCIAIS DA TV2
(35)
Durante o período 1995-2002, a TV2, depois de dispor de uma base jurídica distinta para este efeito a partir de 1 de Janeiro de 1997 (22), realizou uma série de actividades comerciais, nomeadamente a exploração do seu equipamento técnico, a criação de novas empresas ou investimentos de capital em empresas existentes. Durante o referido período, estas actividades incluíram publicidade, venda de programas, aluguer de antenas, produtos publicitários, actividades na Internet, revenda de direitos desportivos, etc.
(36)
A partir de Janeiro de 2001, a TV2 passou a ter a obrigação de manter uma contabilidade separada entre as suas actividades de serviço público e «quaisquer outras actividades» se estas últimas ultrapassarem 5 % do volume de negócios e três milhões de DKK por ano. Neste contexto, teve de ser efectuada uma contabilização dos custos totais, os preços dos produtos e serviços não públicos passaram a basear-se nas condições de mercado e as transferências de capital entre o serviço público e outras empresas passaram a ser efectuadas em conformidade com o princípio de um investidor numa economia de mercado e não podiam implicar recursos provenientes das taxas de televisão (23).
II.2. AS MEDIDAS
(37)
Entre 1995 e 2002, a TV2 recebeu receitas provenientes das taxas de televisão.
(38)
O Ministro da Cultura determina, por um ou vários anos, o montante da taxa de televisão a pagar pelos proprietários de receptores de rádio e aparelhos de televisão (24). A taxa é cobrada pela DR e as receitas são posteriormente distribuídas entre a DR e a TV2, com base numa decisão do Ministro da Cultura nos termos de um acordo sobre os meios de comunicação social celebrado com o Parlamento dinamarquês.
(39)
O Ministro da Cultura estabelece as regras relativas ao início e termo da obrigação de pagamento de taxas de televisão, às datas de pagamento e cobrança coerciva, às penalizações por atrasos, etc. Em casos de atraso de pagamento, acrescerão juros em conformidade com a lei relativa aos juros. As taxas e os encargos devidos podem ser cobrados pelo Hypotekenbank (banco de crédito hipotecário da Dinamarca). Os montantes não pagos podem, por exemplo, ser retidos directamente do salário da pessoa em causa, de acordo com as regras relativas à cobrança de impostos pessoais, tal como estabelecido na Lei relativa à retenção na fonte.
(40)
Até 1997, a TV2 recebia as suas receitas (receitas de publicidade e das taxas de televisão) através do fundo da TV2. A partir de 1997, a TV2 recebeu a sua parte das receitas relativas às taxas de televisão directamente da DR.
(41)
Em 1995 e 1996, a TV2 recebeu receitas de publicidade do fundo da TV2 (25).
(42)
Além disso, a TV2 recebeu 58 milhões de DKK do fundo da rádio devido ao reforço da sua participação na produção de filmes dinamarqueses.
(43)
Acresce que em 1997, quando o fundo da TV2 foi liquidado, a TV2 recebeu deste fundo 167 milhões de DKK para investimentos na digitalização dos seus sistemas de produção e 50 milhões de DKK para cobrir os custos de funcionamento.
(44)
A TV2 beneficiou, além disso, de uma isenção do pagamento do imposto sobre as sociedades ao abrigo da lei das sociedades. O benefício para a TV2 decorrente desta isenção, durante o período objecto da investigação, eleva-se a 159,4 milhões de DKK. Em Janeiro de 2001, o Estado dinamarquês introduziu um mecanismo destinado a neutralizar o efeito da isenção do imposto nas actividades comerciais da TV2. A TV2 teve de transferir 30 % do excedente anual do seu serviço não público para as suas actividades de serviço público. Essa taxa corresponde à taxa normalizada do imposto sobre as sociedades que a Dinamarca criou em 2000.
(45)
Os empréstimos públicos financiaram os custos de instalação e o défice de funcionamento da TV2 durante o período inicial de funcionamento. Segundo os contratos de empréstimo iniciais, a TV2 devia pagar juros sobre o capital e reembolsar a totalidade do capital dos empréstimos. Contudo, durante todo o período de referência, a TV2 esteve isenta do pagamento de juros e beneficiou de uma moratória relativamente ao reembolso dos empréstimos. O benefício resultante da isenção de juros e do reembolso do capital dos empréstimos à instalação e exploração durante o período de referência eleva-se a 341,8 milhões de DKK.
(46)
Até final de 1996, o Governo prestou garantias para empréstimos assumidos pelo fundo da TV2 a fim de financiar o funcionamento desta estação. O montante dos empréstimos garantidos foi transferido para a TV2 quando o fundo foi liquidado. O benefício para a TV2 resultante desta garantia eleva-se a 9,8 milhões de DKK.
(47)
Durante o período de referência, a Dinamarca tinha acesso a três frequências de transmissão terrestre com cobertura nacional, que estavam reservadas para os organismos públicos de radiodifusão. Uma frequência estava reservada para a TV2, uma segunda frequência para a DR e uma terceira frequência para a televisão digital.
(48)
A TV2 pagou direitos pela utilização da frequência de emissão de cobertura nacional reservada à National IT e à Telecom Agency, uma agência estatal dependente do Ministério da Investigação, Tecnologia e Desenvolvimento (26). O montante destes direitos está estabelecido na Lei das Finanças dinamarquesa. Durante o período objecto da investigação, a TV2 pagou entre dois milhões e quatro milhões de DKK anuais de taxas relativas à utilização de frequências.
(49)
A Dinamarca também tem acesso a frequências com cobertura exclusivamente regional. Em 1997, o Governo introduziu a possibilidade de juntar as frequências regionais, a fim de obter uma maior cobertura (rede). No período 1998-2001, as estações de televisão comercial locais que obtiveram uma licença para emitir em rede tiveram de pagar uma taxa anual ao Estado (27). Os serviços regionais da TV2 não eram obrigados a pagar essas taxas, uma vez que as suas emissões utilizavam a frequência de cobertura nacional da TV2. A estação de televisão comercial TVDanmark era o único operador que pagava estas taxas pelo seu segundo canal. O montante total pago elevou-se a 85 milhões de DKK.
(50)
Os proprietários de antenas colectivas são obrigados a difundir os programas de serviço público da TV2 através das respectivas instalações.
III. OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS INTERESSADOS E DA DINAMARCA
(51)
Em primeiro lugar, na sequência da sua decisão de início do procedimento formal de investigação, a Comissão recebeu observações de terceiros interessados. Os principais elementos das referidas observações apresentam-se a seguir, resumidamente.
(52)
A TVDanmark considerou que a disponibilização pelo Estado de uma frequência de transmissão a nível nacional constituía um auxílio estatal, uma vez que o Estado renuncia a todas as receitas deste activo raro. Os concorrentes tinham apenas uma penetração máxima de 77 %. A TVDanmark observou que o facto de as taxas de rede serem apenas cobradas à TVDanmark2 e não às estações locais da TV2, apesar de estarem económica e comercialmente na mesma situação, constitui um auxílio estatal concedido às referidas estações locais da TV2. De acordo com a ACT, a Antena 3 TV e a Telecinco, o princípio de neutralidade do direito comunitário relativamente aos meios de transmissão exige que as taxas sejam impostas a qualquer tipo de rede.
(53)
A ACT, a Antena 3 TV e a Telecinco referiram, em relação à isenção do imposto sobre as sociedades, que a obrigação da TV2 de transferir 30 % dos lucros relativos às actividades comerciais para as suas actividades públicas não pode ser considerada equivalente ao pagamento de um imposto sobre as sociedades ao Estado, uma vez que falseia a concorrência do mercado televisivo.
(54)
Diversos terceiros interessados consideraram que a definição de serviço público da TV2 não pode ser tida como legítima. Também foi contestado o facto de as condições de atribuição do mandato e de proporcionalidade se encontrarem cumpridas. Em especial, a TVDanmark referiu que, no seu cálculo da sobrecompensação, a Comissão devia ter em conta os benefícios da TV2 decorrentes da isenção do imposto sobre as sociedades, da isenção dos juros e do reembolso do capital dos empréstimos à instalação, da garantia estatal para os empréstimos ao funcionamento e da utilização gratuita de frequências de transmissão. A TVDanmark alegou que, em geral, as flutuações das receitas publicitárias da televisão são limitadas e não justificam a constituição de um capital próprio da TV2.
(55)
A TVDanmark alegou, relativamente ao mercado publicitário, que a política de preços da TV2 não permite que os operadores comerciais recuperem os seus custos próprios. A TVDanmark deve fixar o preço dos seus TRP a um nível cerca de 30-40 % inferior ao da TV2, a fim de garantir a aceitação no mercado (os TRP ou GRP da TV2 são mais valiosos, visto que a sua cobertura é melhor) (28). Devido à posição única da TV2 em termos de cobertura e orçamento de programação, um anunciante colocará sempre uma certa parte do seu orçamento na TV2 a fim de obter um impacto máximo em termos de número de contactos, nível de cobertura e/ou uma frequência no âmbito de um determinado orçamento. A TVDanmark apresentou dados que ilustram que as suas operações registaram prejuízos a partir de 1997-2002, alegando que a concorrência desleal da TV2 impede a TVDanmark de gerar receitas suficientes. A TVDanmark apresentou também uma análise dos preços no mercado dinamarquês da publicidade televisiva, elaborada pela Copenhagen Economics. Esta análise comparava os preços médios e marginais do mercado e concluía que apenas existe concorrência a nível da procura residual, pelo que a comparação devia basear-se nos preços marginais. Para além disso, a TVDanmark apresentou dados que comparavam os preços da publicidade da TV2 com os preços de outros tipos de meios de comunicação e de outros países.
(56)
A TV3 alegou que tinha de conceder descontos muito elevados para o seu espaço publicitário a fim de garantir aceitação no mercado, pelo facto de a TV2 oferecer um desconto marginal suplementar para a parte restante do orçamento publicitário televisivo dos anunciantes se estes o colocassem igualmente junto da TV2.
(57)
Em segundo lugar, na sequência da sua decisão de início do procedimento formal de investigação, a Comissão também recebeu observações das autoridades dinamarquesas. Os principais elementos das referidas observações apresentam-se a seguir, resumidamente.
(58)
As autoridades dinamarquesas consideraram que as frequências de transmissão para a TV2 não podiam ser consideradas uma vantagem, uma vez que as estações de televisão locais também beneficiavam das frequências de transmissão que lhes eram reservadas. Por conseguinte, a TV2 não recebeu qualquer tratamento especial. Tal como as outras estações, a TV2 tem pago taxas pela utilização da frequência.
(59)
Relativamente à isenção do imposto sobre as sociedades, as autoridades dinamarquesas observaram que os lucros decorrentes das actividades comerciais foram bastante reduzidos e que o método escolhido para neutralizar o efeito da isenção do imposto sobre as sociedades de que a TV2 beneficia sobre as actividades comerciais impedia que estas actividades obtivessem quaisquer benefícios financeiros da isenção.
(60)
No que diz respeito à proporcionalidade, as autoridades dinamarquesas observaram que a transferência de 167 milhões de DKK do fundo da TV2 foi afectada à digitalização da rede da radiodifusão, pelo que este montante não pode ser considerado como capital próprio disponível.
(61)
As autoridades dinamarquesas revelaram ainda que o excedente referente ao período 1995-2002 reflectia apenas uma taxa de rendibilidade razoável em relação ao volume de negócios da TV2. Além disso, o capital era necessário como amortecedor em caso de uma súbita queda das receitas de publicidade e a TV2 não estava legalmente autorizada a contrair empréstimos superiores a 4 % do seu volume de negócios anual. Por outro lado, segundo as autoridades dinamarquesas, o Estado agiu de acordo com o «princípio do investidor normal numa economia de mercado», uma vez que o capital próprio da TV2 não ultrapassou o que um investidor normal de mercado teria injectado. Esse capital não é contrário ao Tratado, na medida em que não é utilizado para conceder subvenções cruzadas às actividades comerciais da TV2.
(62)
Relativamente ao comportamento da TV2 no mercado da publicidade, as autoridades dinamarquesas alegaram que a TV2 tem vindo sempre a fixar os seus preços de forma a maximizar as receitas. Os preços são determinados apenas com base na oferta e na procura e são fixados anualmente com base nas estimativas do departamento de publicidade da TV2 relativas ao índice de audiência comercial (21-50 anos), à programação, à evolução económica e à situação da concorrência no mercado. Os custos de funcionamento da TV2 e o montante das receitas provenientes das taxas de televisão não constituíam factores da estimativa. Os preços da TV2 eram os mais elevados do mercado, pelo que é impossível afirmar que a TV2 diminuiu os preços artificialmente, dando origem a uma maior necessidade de financiamento estatal.
(63)
As autoridades dinamarquesas apresentaram um relatório elaborado pela RBB Economics relativo à concorrência no mercado dinamarquês da publicidade televisiva. O relatório concluiu que os preços líquidos médios cobrados pela TV2 eram efectivamente superiores aos preços cobrados pelos seus concorrentes e que as diferenças nas taxas de publicidade cobradas pela TV2 e pela TVDanmark se explicavam pelas diferenças na sua posição relativa em termos de programação e de capacidade de atrair espectadores.
(64)
Em terceiro lugar, na sequência do acórdão, a Comissão solicitou às autoridades dinamarquesas que facultassem a sua análise das implicações do acórdão para o processo.
(65)
As autoridades dinamarquesas transmitiram as suas observações e apresentaram também as observações da TV2. Os principais elementos das referidas observações apresentam-se a seguir, resumidamente.
(66)
No que diz respeito às receitas publicitárias de 1995 e 1996, as autoridades dinamarquesas e a TV2 sustentam que o Estado dinamarquês não controlava esses montantes e, por conseguinte, tais receitas não deviam ser consideradas recursos estatais. As autoridades dinamarquesas não confirmaram os montantes apresentados pela Comissão, mas explicaram que o cálculo das receitas de publicidade em 1995 e 1996 devia ter em conta o facto de que parte do capital proveniente do fundo TV2 era utilizado para financiar a TV2 regional, e que essa parte podia apenas ser financiada pelas licenças. Não obstante, as autoridades dinamarquesas concordaram que, de qualquer modo, as receitas publicitárias deviam ser tidas em conta para efeitos do cálculo dos custos líquidos da missão de serviço público e que constituíam receitas geradas por actividades de serviço público.
(67)
Além disso, as autoridades dinamarquesas e a TV2 invocaram o acórdão do Tribunal para afirmar que as condições estabelecidas no acórdão Altmark, de 24 de Julho de 2003 (29), estavam preenchidas. Neste contexto, recordaram que, tal como o processo BUPA (30), o processo TV2 refere-se a circunstâncias já existentes antes da data do acórdão Altmark. Consideraram que as condições Altmark devem ser aplicadas de acordo com o espírito e a finalidade das mesmas, de modo a ter em conta o quadro factual específico do processo em causa. Afirmaram ainda que, em sua opinião, decorre do acórdão que o Tribunal apenas exige ao Estado dinamarquês que respeite, «no essencial», as condições Altmark.
(68)
Mais precisamente, as autoridades dinamarquesas e a TV2 consideram que o procedimento aplicado para estabelecer o preço da taxa de televisão foi transparente e cumpriu os requisitos estabelecidos na segunda condição Altmark, pelo menos no essencial, o que, em sua opinião, é suficiente com base no acórdão do Tribunal. Consideram que a terceira condição também foi cumprida, na medida em que a TV2 estava autorizada a obter um lucro razoável. No que respeita à quarta condição Altmark, sublinharam os controlos estritos aplicados à TV2, e basearam-se na jurisprudência BUPA e no acórdão do Tribunal para afirmar que esta condição devia, em certa medida, ser menos rigorosa neste caso específico, ou devia ser apenas cumprida no essencial. Citando o processo Chronopost (31), salientaram ainda que, na prática, não é possível comparar a TV2 a uma empresa média bem gerida. As autoridades dinamarquesas sustentaram ainda que, em sua opinião, a compensação devia ser aceite de acordo com o critério do investidor numa economia de mercado.
(69)
Além disso, as autoridades dinamarquesas e a TV2 consideram que os auxílios estatais deviam ser declarados compatíveis. Explicaram o processo que levou à constituição do capital próprio da TV2 e sublinharam as várias razões por que este capital era necessário para que a TV2 cumprisse a sua missão de serviço público.
(70)
Alguns terceiros apresentaram também observações na sequência do acórdão do Tribunal. Explicaram, no essencial, que as condições Altmark não se deviam considerar preenchidas, em especial porque os relatórios de cariz económico referidos pelo Tribunal não eram suficientes para demonstrar o cumprimento das segunda e quarta condições. Salientaram também que a Comissão devia manter a conclusão a que chegara na decisão de recuperação anulada, ou seja, que os auxílios não eram compatíveis.
IV. APRECIAÇÃO DAS MEDIDAS
IV.1. AUXÍLIOS ESTATAIS NA ACEPÇÃO DO ARTIGO 107, N.O 1, DO TFUE
(71)
O artigo 107, n.o 1, do TFUE estabelece: «Salvo disposição em contrário prevista nos Tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(72)
A Comissão deve apreciar se as medidas supramencionadas constituem auxílios estatais na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
IV.1.1. RECURSOS ESTATAIS E IMPUTABILIDADE AO ESTADO
(73)
A Comissão deve apreciar se as medidas em causa envolvem recursos estatais.
(74)
No que respeita às taxas de televisão, a Comissão regista as conclusões do Tribunal de Justiça no seu acórdão (32). Em especial, que o montante é fixado pelas autoridades dinamarquesas, que a obrigação de pagar as taxas não decorre de um vínculo contratual entre a TV2 e o respectivo devedor mas da simples detenção de um posto de televisão ou de rádio, que a sua cobrança é efectuada, sendo caso disso, de acordo com as regras que regem a cobrança dos impostos e que, por último, são as autoridades dinamarquesas que determinam a parte da taxa a transferir para a TV2. O Tribunal concluiu que os recursos provenientes das taxas de televisão estão à disposição e sob controlo das autoridades dinamarquesas, pelo que constituem recursos estatais.
(75)
No que respeita às receitas publicitárias referentes a 1995 e 1996, o Tribunal de Justiça salientou no seu acórdão que as receitas provenientes das licenças de televisão e da publicidade são de natureza diferente (33).
(76)
A este respeito, o Tribunal de Justiça considerou no seu acórdão (34) que a Comissão não fundamentou devidamente a razão por que as receitas publicitárias referentes a 1995 e 1996 deviam ser consideradas recursos estatais.
(77)
À luz do acórdão PreussenElektra (35), a Comissão deve demonstrar se as receitas publicitárias referentes a 1995 e 1996 podem ser consideradas recursos estatais. Para o efeito, tem de apreciar se as receitas em causa se encontravam sob controlo do Estado dinamarquês.
(78)
Neste contexto, a Comissão regista os seguintes elementos que são pertinentes para determinar se as receitas publicitárias referentes a 1995 e 1996 configuram recursos estatais.
(79)
Em 1995 e 1996, a TV2 recebeu as receitas publicitárias do fundo TV2, que, por sua vez, as recebeu da TV2 Reklame A/S.
(80)
A TV2 Reklame era uma sociedade estatal distinta independente da TV2. A empresa foi criada para actuar enquanto agente de vendas de publicidade na TV2 numa base comercial (36). A TV2 Reklame mantinha uma relação contratual com os anunciantes seus clientes.
(81)
Não havia qualquer obrigação de transferir as receitas da TV2 Reklame para o fundo da TV2. Era ao Estado dinamarquês que cabia decidir de tal transferência (37). O Ministro da Cultura decidia sobre a parte dos lucros da TV2 Reklame que devia ser transferida para o fundo da TV2. Essa decisão era tomada por um ou vários anos, com a aprovação do Parlamento dinamarquês (Comissão de Finanças). O Ministro da Cultura podia decidir que a parte dos lucros não transferida fosse utilizada para o reembolso de garantias estatais anteriormente emitidas a favor da TV2 Reklame ou para fins culturais.
(82)
Na prática, em 1995 e 1996, o montante total dos lucros da TV2 Reklame foi transferido para o fundo da TV2.
(83)
O fundo da TV2 foi criado com o objectivo de disponibilizar receitas à TV2 provenientes das licenças de televisão e da publicidade. O fundo da TV2 pertencia ao grupo TV2 e era administrado pelo Conselho de Administração da TV2.
(84)
Não havia qualquer obrigação de transferir anualmente os montantes do fundo da TV2 para a TV2. A decisão sobre as transferências para a TV2 cabia ao Estado dinamarquês. Com efeito, o fundo da TV2 tinha a obrigação legal de transferir recursos para a TV2 em conformidade com o quadro orçamental previsto pelo Ministro da Cultura (38).
(85)
Na prática, em 1995 e 1996, a TV2 não recebeu todas as receitas publicitárias do fundo da TV2.
(86)
Além disso, no âmbito do fundo da TV2 não era mantida uma contabilidade separada entre as receitas publicitárias e as provenientes das taxas de televisão. As receitas que não eram transferidas para a TV2 eram acumuladas no fundo da TV2. Foram posteriormente transferidas para a TV2 quando o fundo da TV2 foi liquidado.
(87)
Segundo a TV2 e as autoridades dinamarquesas, as receitas publicitárias pertenciam à TV2, que a elas tinha legitimamente direito. Recordaram a carta do Ministro da Justiça, de 22 de Novembro de 2003, na qual se referia que os recursos do fundo da TV2 só podiam ser utilizados para cobrir actividades da TV2. Segundo a TV2 e as autoridades dinamarquesas, havia portanto uma obrigação legal de transferir, em última análise, as receitas publicitárias do fundo da TV2 para a TV2. Contudo, como ficou anteriormente demonstrado, não havia qualquer obrigação legal de transferir a totalidade das receitas publicitárias para a TV2, cabendo na prática ao Ministro decidir se deviam ser transferidos fundos para a TV2 e qual o seu montante.
(88)
No que respeita à TV2, importa acrescentar que esta não tinha qualquer relação contratual com os anunciantes, nem tinha qualquer influência nas actividades de publicidade (39). O Governo dinamarquês confirmou que as estimativas relativas às receitas publicitárias para o ano seguinte eram determinadas independentemente da TV2.
(89)
Com base no que precede, a Comissão considera que o Ministro controlava os recursos da TV2 Reklame e do fundo da TV2. Em especial, i) o Estado dinamarquês decidia se o fundo da TV2 devia transferir para a TV2 uma parte ou a totalidade das receitas publicitárias; ii) em 1995 e 1996, a TV2 não recebeu a totalidade das receitas publicitárias; iii) as receitas publicitárias que não eram transferidas eram acumuladas no fundo da TV2, onde, na prática, vinham juntar-se às receitas das taxas de televisão.
(90)
Por estas razões, a Comissão considera que, no caso em apreço, as receitas publicitárias referentes a 1995 e 1996, transferidas para a TV2 através da TV2 Reklame e do fundo da TV2, constituem recursos estatais.
(91)
De qualquer modo, o montante do auxílio estatal susceptível de ser declarado compatível não seria diferente se as receitas publicitárias não fossem consideradas recursos estatais (o que não é o caso). Com efeito, em conformidade com a prática decisória constante da Comissão e com a Comunicação relativa à radiodifusão de 2001 (40), as receitas decorrentes do serviço público, como as receitas publicitárias, devem ser tidas em conta no cálculo dos custos líquidos de serviço público, ou seja, mesmo que não sejam consideradas recursos estatais, tais receitas diminuem a necessidade de financiamento público. As autoridades dinamarquesas partilham este ponto de vista (41).
(92)
Convém acrescentar que a transferência ad hoc de recursos para a TV2 a partir do fundo da rádio diz respeito às receitas provenientes das taxas de televisão que foram disponibilizadas à TV2 após uma decisão estatal. O mesmo acontece com a transferência ad hoc de recursos a partir do fundo TV2 quando este foi liquidado, uma vez que, além do facto de o Estado dinamarquês exercer controlo sobre o fundo da TV2, como acima mencionado, os recursos do fundo TV2 só foram disponibilizados à TV2 na sequência de uma decisão do Estado. Por conseguinte, uma vez que os recursos permaneceram sob controlo público, devem ser considerados recursos estatais. Como as receitas publicitárias são consideradas recursos estatais e como, de qualquer modo, a transferência para a TV2 aquando da liquidação foi decidida pelo Estado, o argumento das autoridades dinamarquesas segundo o qual o montante fixo transferido para a TV2 relacionado aquando da liquidação do fundo da TV2 provém exclusivamente das receitas publicitárias não altera em nada a conclusão da Comissão.
(93)
No que diz respeito às outras medidas estatais, a Comissão considera que a isenção do imposto sobre as sociedades implica a utilização de recursos públicos, já que a renúncia às receitas fiscais é equivalente à utilização de recursos estatais na forma de despesas fiscais (42).
(94)
Os empréstimos isentos de juros e de reembolso do capital concedidos à TV2 são directamente atribuídos pelo Estado com base numa dotação do orçamento público. Ao renunciar aos juros e ao reembolso destes empréstimos, o Estado dinamarquês renuncia a receitas, pelo que estes fundos constituem recursos estatais. Além disso, é o Estado dinamarquês que garante os empréstimos ao funcionamento. A vantagem proporcionada por uma garantia estatal reside no facto de o risco associado à garantia ser assumido pelo Estado. Esta assunção do risco por parte do Estado deveria normalmente ser remunerada através de um prémio adequado. Quando o Estado renuncia a este prémio, existe simultaneamente um benefício para a TV2 e uma utilização de recursos do Estado (43).
(95)
Além disso, o Estado reservou uma frequência de transmissão de cobertura nacional para a TV2, relativamente à qual paga uma taxa de utilização de frequência a um organismo público. A taxa anual que a TV2 pagou oscilou entre dois milhões e quatro milhões de DKK durante o período em apreço.
(96)
Na ausência de uma base de comparação da taxa paga pela utilização da frequência nacional, essa taxa só pode ser comparada com a taxa paga pela autorização de atingir uma parte mais vasta da população através da criação de uma rede. A taxa de utilização de frequência paga pela TV2 para a cobertura a nível nacional é significativamente inferior à taxa de rede que foi imposta à TVDanmark, que variou entre cinco milhões de DKK em 1997 e 30 milhões de DKK em 2001, apesar de a rede das frequências regionais da TVDanmark apenas atingir uma cobertura de 77 %. Deste modo, a TV2 conseguiu atingir uma parte mais vasta da população dinamarquesa a um preço inferior.
(97)
Por conseguinte, a Comissão considera que a taxa de utilização de frequência não reflecte as condições de mercado. Ao não exigir uma taxa de mercado por este activo, o Estado renunciou a receitas que deveriam ter sido cobradas a favor do orçamento do Estado.
(98)
Ao invés, como a TV2 não emite em redes locais para constituir uma rede nacional, não é responsável pelo pagamento da taxa de rede. Como o Estado não podia legalmente cobrar esta taxa à TV2, não renunciou a receitas a favor do orçamento estatal e, por conseguinte, não estão neste caso envolvidos quaisquer recursos estatais.
(99)
De igual modo, a Comissão não identifica quaisquer recursos estatais na disposição legal que obriga os proprietários de instalações de antenas colectivas a difundirem os programas do serviço público, uma vez que o Estado não está a renunciar a quaisquer receitas nem a transferir activamente fundos para esses operadores. Assim, esta regra de acesso, não confere à TV2 uma vantagem financeira proveniente de recursos estatais (44).
(100)
Todas as medidas supramencionadas são imputáveis ao Estado dinamarquês, uma vez que, tal como anteriormente exposto, implicaram de algum modo uma decisão por parte do Estado dinamarquês.
IV.1.2. VANTAGEM SELECTIVA E DISTORÇÃO DA CONCORRÊNCIA
(101)
A Comissão considera que as receitas provenientes das licenças de televisão, das transferências do fundo da TV2 (incluindo as receitas publicitárias referentes a 1995 e 1996) e do fundo da rádio, a isenção do imposto sobre as sociedades, os empréstimos isentos de juros e de reembolso do capital e a garantia estatal para os empréstimos ao funcionamento, bem como o acesso a uma frequência de cobertura nacional atribuída em condições vantajosas, conferem uma vantagem económica e financeira à TV2 que a liberta dos custos de funcionamento que teria normalmente de suportar através do seu orçamento. Além disso, os concorrentes da TV2 não receberam os mesmos fundos.
(102)
Contudo, as medidas estatais que compensam os custos líquidos adicionais de um serviço de interesse económico geral (SIEG) não são consideradas auxílios estatais, na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, se estiverem preenchidas as quatro condições estabelecidas pelo Tribunal de Justiça no acórdão Altmarkt (45):
-
em primeiro lugar, a empresa beneficiária deve efectivamente ser encarregada do cumprimento de obrigações de serviço público e essas obrigações devem ser claramente definidas,
-
em segundo lugar, os parâmetros com base nos quais é calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objectiva e transparente,
-
em terceiro lugar, a compensação não pode ultrapassar o necessário para cobrir total ou parcialmente os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as respectivas receitas, assim como um lucro razoável pela execução dessas obrigações,
-
em quarto lugar, quando a escolha da empresa encarregada do cumprimento das obrigações de serviço público não for efectuada através de um processo de concurso público, o nível da compensação necessária deve ser determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada em meios de produção para poder satisfazer as exigências de serviço público requeridas, teria suportado para cumprir estas obrigações, tendo em conta as respectivas receitas assim como um lucro razoável pela execução destas obrigações.
(103)
Como será desenvolvido em pormenor na parte da presente decisão referente à compatibilidade das medidas (ver considerandos 160 e seguintes da presente decisão), decorre do acórdão do Tribunal de Justiça que está cumprida a primeira condição Altmark.
(104)
No que respeita à segunda condição Altmark, segundo a qual os parâmetros com base nos quais é calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objectiva e transparente, a Comissão deve apreciar as condições económicas e jurídicas, em que foi determinado o montante das receitas das taxas de televisão a pagar à TV2 durante o período objecto da investigação. A este respeito, a Comissão salienta que o procedimento foi o seguinte:
(105)
De acordo com os pontos 29 e 30 da carta das autoridades dinamarquesas de 24 de Março de 2003, a Lei relativa à radiodifusão em vigor durante o período em análise (46) previa as modalidades de financiamento da TV2 no seu conjunto (licenças de televisão, receitas publicitárias e outras fontes de receitas) e estabelecia que o Ministro da Cultura devia determinar a parte das receitas das taxas de televisão a distribuir entre a TV2 e a DR e, por conseguinte, o montante da compensação a conceder à TV2. Convém salientar que, em relação aos anos de 1995 e 1996, a TV2 recebeu a sua parte das receitas provenientes das taxas de televisão a partir do fundo TV2.
(106)
De acordo com a prática estabelecida, o valor da compensação foi determinado pelo Ministro em concertação com a Comissão de Finanças do Parlamento dinamarquês, no âmbito de um acordo sobre os meios de comunicação celebrado com a maioria dos partidos políticos com assento no Parlamento dinamarquês. Relativamente ao período em causa, existiam três acordos sobre os meios de comunicação: o acordo relativo aos meios de comunicação social para o período 1994-1997, concluído em 16 de Setembro de 1993, o acordo relativo aos meios de comunicação social para o período 1997-2000, concluído em 10 de Maio de 1996 e o acordo relativo aos meios de comunicação social para o período 2001-2004, concluído em 28 de Março de 2000.
(107)
Assim, as receitas provenientes das taxas de televisão foram estabelecidas para um período bastante longo. Durante o período em apreço, a compensação concedida à TV2 não foi objecto de qualquer revisão posterior, mesmo quando se registaram quedas nas receitas da TV2. A título de exemplo, embora as receitas publicitárias da TV2 registassem uma queda significativa em 1999, a compensação não foi ajustada de forma a ter em conta esse facto.
(108)
Segundo as autoridades dinamarquesas, a compensação foi determinada com base na indexação dos preços e salários da contabilidade orçamental da TV2, bem como em análises económicas.
(109)
Em 1995 e 1999, foram realizadas análises económicas aprofundadas pelo gabinete de auditoria KPMG, assistido, em relação ao relatório de 1999, por um grupo de acompanhamento constituído por representantes dos principais operadores do mercado, incluindo concorrentes da TV2. Foi prestada especial atenção às informações relativas a potenciais receitas provenientes de outras fontes de rendimento que não as taxas de televisão como, por exemplo, as receitas publicitárias.
(110)
Nos pontos 164 e 165 da sua carta de 24 de Março de 2003, as autoridades dinamarquesas invocaram que os estudos de consultoria da KPMG, que deviam prever a evolução mais provável do volume de negócios da publicidade no mercado da publicidade dinamarquês e as fontes de receitas da TV2, bem como identificar os riscos associados a essas estimativas, foram elaborados com vista a proporcionar ao Governo e ao Parlamento dinamarquês uma base mais fiável para adoptarem as suas decisões de definição e distribuição das receitas provenientes das taxas de televisão durante as negociações sobre a política de comunicação social.
(111)
Segundo as autoridades dinamarquesas, os documentos utilizados para determinar a compensação foram divulgados ao público. Os acordos sobre os meios de comunicação social foram publicados em comunicados de imprensa e no Diário Oficial das Sessões do Parlamento (Folketingstidende). A legislação de execução dos acordos relativos aos meios de comunicação social foi publicada no Jornal Oficial dinamarquês (Lovtidende). As contas da TV2 também foram publicadas, juntamente com as análises económicas supramencionadas.
(112)
À luz do acórdão do Tribunal, a Comissão deve apreciar se o procedimento anteriormente descrito permite concluir que a segunda condição Altmark foi cumprida.
(113)
Por outro lado, a Comissão regista que, no seu acórdão (47), o Tribunal de Justiça referiu que «[…] não se pode excluir que as modalidades de fixação do montante da taxa atribuído à TV2, acima referidas, pudessem constituir modalidades objectivas e transparentes, uma vez que implicavam, nomeadamente, a intervenção do parlamento dinamarquês, assentavam em análises económicas efectuadas por um gabinete de auditoria assistido por um grupo de acompanhamento composto por peritos e em que participavam concorrentes da TV2, e que essas análises eram, tal como as contas anuais da TV2, publicadas. Consequentemente, não se pode excluir que uma análise séria dessas modalidades tivesse eventualmente levado à conclusão de que o Reino da Dinamarca tinha, antes mesmo de o Tribunal de Justiça enunciar os requisitos Altmark, garantido, no essencial, a observância do segundo desses requisitos». Além disso, como indicado pelo Tribunal, «o montante da taxa atribuído à TV2 era calculado partindo do pressuposto de que essas outras medidas estatais em benefício desse organismos de radiodifusão se mantinham (48)» (nomeadamente a isenção fiscal, etc.).
(114)
A Comissão considera que a intervenção do Parlamento dinamarquês no processo de definição da taxa de televisão, assegurou um certo nível de transparência e objectividade. Além disso, os acordos relativos aos meios de comunicação social, que fixaram o montante receitas provenientes das taxas de televisão a afectar à TV2, foram concluídos com vários anos de antecedência e, posteriormente, durante o período objecto da investigação, a compensação da TV2 nunca foi ajustada.
(115)
Contudo, os relatórios económicos elaborados pela KPMG só previam o montante das receitas publicitárias a atribuir TV2 (ou seja, a parte das receitas). Os relatórios são omissos no que respeita aos aspectos do custos no cálculo da compensação e, segundo a Comissão, os acordos relativos aos meios de comunicação social basearam-se apenas na indexação dos custos suportados pela TV2 nos anos anteriores. Com efeito, as autoridades dinamarquesas referiram que a compensação foi determinada com base na indexação dos preços e salários do orçamento e contas da TV2, bem como nas análises económicas que só avaliaram os aspectos das receitas e não contemplaram o período abrangido pelo acordo relativo aos meios de comunicação social concluído em 16 de Setembro de 1993.
(116)
Além disso, não foram indicados os parâmetros com base nos quais a compensação devia ser calculada. O montante da compensação foi determinado previamente, mas a segunda condição Altmark prevê que os parâmetros com base nos quais a compensação é calculada devem ser estabelecidos previamente de forma objectiva e transparente.
(117)
Com base no que precede, a Comissão considera que a segunda condição Altmark não foi preenchida. De qualquer modo, as condições Altmark são cumulativas e, de acordo com a apreciação da Comissão, a quarta condição não se encontra preenchida (ver abaixo).
(118)
De acordo com o quarto critério Altmark, «o fornecedor de serviço público deve ser escolhido através de um processo de concurso público ou, então, o nível da compensação necessária [deve ser] determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada em meios de produção para poder satisfazer as exigências de serviço público requeridas, teria suportado para cumprir estas obrigações, tendo em conta as respectivas receitas assim como um lucro razoável relativo à execução destas obrigações».
(119)
No caso em apreço, o fornecedor de serviço público, a TV2, não foi escolhido através de um concurso público. Na ausência de concurso, a Comissão deve portanto verificar se o nível de compensação foi determinado com base nos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada em meios de produção teria suportado para cumprir estas obrigações.
(120)
As condições económicas e jurídicas em que a compensação concedida à TV2 foi estabelecida foram anteriormente descritas. À luz do acórdão do Tribunal e tendo em conta o facto de este ter concluído que o procedimento seguido pelo Reino da Dinamarca para determinar o montante das receitas provenientes de taxas de televisão a pagar à TV2 entre 1995 e 2002 incluía, nomeadamente, análises económicas elaboradas com recurso a concorrentes da TV2, a Comissão deve, em especial, ter em conta os relatórios da KPMG referentes a 1995 e 1999 para avaliar se os custos da TV2 foram comparados com os custos suportados por um operador médio bem gerido.
(121)
Os relatórios da KPMG consideram diversos cenários sobre a evolução do mercado da publicidade nos períodos relativos às taxas de televisão correspondentes. Os relatórios não incluem quaisquer informações sobre a TV2 enquanto tal (por exemplo, sobre a sua situação financeira ou custos de funcionamento), mas ilustram de que forma as receitas publicitárias poderiam evoluir e a parte do volume de negócios do mercado publicitário em geral que seria susceptível de gerar receitas para a TV2. Pelo facto de apresentarem uma estimativa da evolução mais provável do volume de negócios do mercado publicitário dinamarquês e de identificarem os riscos associados a essas estimativas, estes relatórios fizeram parte do método seguido pelas autoridades dinamarquesas para determinar as taxas de televisão a conceder à TV2.
(122)
Os relatórios da KPMG não avaliam os custos da TV2 ou os custos de outros operadores, limitando-se a considerar a evolução do mercado da publicidade e a parte da TV2 das receitas publicitárias. Importa ainda salientar que estes relatórios não se referem aos primeiros anos do período em análise, que foram abrangidos pelo acordo relativo aos meios de comunicação social de 1993.
(123)
Em certa medida, os concorrentes participaram na elaboração dos relatórios. O relatório de 1995 refere que «várias partes interessadas» participaram, mas não as identifica claramente. O relatório da KPMG de 1999 menciona um grupo de acompanhamento composto por peritos do qual faziam parte concorrentes da TV2. Contudo, o facto de os relatórios económicos terem sido elaborados, em certa medida, com a ajuda de concorrentes da TV2 não demonstra por si só que tenha sido realizada uma análise dos custos dos concorrentes.
(124)
Por outras palavras, estes relatórios não incluem uma análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada em meios de produção teria suportado para cumprir as obrigações de serviço público, mas abordavam a questão mais geral das perspectivas futuras do mercado da publicidade das receitas publicitárias futuras da TV2. Cabe ainda acrescentar que os preços no mercado da publicidade são determinados com base em diferentes elementos, nomeadamente as quotas de audiência, e não apenas com base nos custos.
(125)
As autoridades dinamarquesas e a TV2 também invocaram argumentos de facto e de direito em relação à quarta condição Altmark.
(126)
Em primeiro lugar, a Dinamarca refere-se ao processo BUPA, alegando que a quarta condição Altmark não se aplica necessariamente ou, pelo menos, que a Comissão, à luz do acórdão do Tribunal de Justiça, deve apenas apreciar se a referida condição se encontra preenchida no essencial. A Comissão considera que, no processo BUPA, a situação era muito específica, visto que o regime em causa, relativo à prestação de serviços de saúde, não estava relacionado com custos, ou seja, ao contrário de outros sectores de serviços públicos, o sistema baseava-se no perfil de risco dos clientes. Nesse caso, não era possível o operador melhorar a sua eficácia com base nos custos. Contudo, em relação aos organismos de radiodifusão de serviço público, é possível calcular a compensação com base nos custos e nas receitas.
(127)
Em segundo lugar, referindo-se ao processo Chronopost (49), a Dinamarca alega que um prestador de serviço público como a TV2 não pode ser comparado a um operador privado. Contudo, a Comissão considera que, contrariamente à questão da afectação dos custos no contexto de uma apreciação da compatibilidade, que estava em causa no processo Chronopost, o essencial, na quarta condição Altmark, é precisamente que, na ausência de concurso, os custos do serviço público fornecido devem ser comparados com os custos suportados por uma empresa média bem gerida e adequadamente equipada com meios de produção.
(128)
Além disso, a Dinamarca argumenta que, no âmbito do acompanhamento constante da TV2, o Tribunal de Contas (Rigsrevision) efectuou auditorias administrativas e financeiras das contas da TV2, e que eram efectuados controlos regulares que também incidiam sobre questões de eficiência. Contudo, a Comissão considera que o facto de as contas da TV2 serem submetidas à aprovação do Ministro da Cultura, não é suficiente para demonstrar que os custos da TV2 são equivalente aos de uma empresa média gerida. Além disso, não é seguro que os controlos ex post sejam pertinentes para verificar o cumprimento da quarta condição se não foi efectuada uma análise dos custos antes da fixação da compensação.
(129)
As autoridades dinamarquesas invocaram, em especial, o relatório do Tribunal de Contas dinamarquês de 2000 no qual a evolução da produtividade da TV2 era, em certa medida, comparada com a da DR e a de organismos de radiodifusão de serviço público estrangeiros (British Broadcasting Corporation (BBC), Sveriges Television (SVT) e Norsk Riksringkastning (NRK). Neste relatório, o Tribunal de Contas concluiu que tanto a DR como a TV2 aumentaram a sua produtividade entre 1990 e 1999. A DR diminuiu, mais do que a TV2, os seus custos horários associados à primeira difusão, mas em 1999 tais custos eram ainda superiores ao da TV2 em 53 %. Em 1999, os custos horários de emissão da DR eram superiores aos da TV2 em cerca do 29 %. O Tribunal de Contas considerou igualmente que a evolução da sua produtividade da DR e da TV2 era mais favorável ou semelhante à evolução da produtividade dos outros três organismos de serviço público.
(130)
Contudo, este relatório não é suficiente para demonstrar que a quarta condição foi preenchida.
(131)
Com efeito, e relatório é posterior aos acordos relativos aos meios de comunicação social que fixam o montante da compensação e, por conseguinte, não demonstra que a compensação tenha sido determinada com base nos custos que uma empresa média teria incorrido para cumprir a sua missão de serviço público.
(132)
Além disso, o relatório estabelece uma comparação com outros organismos de radiodifusão de serviço público e, por conseguinte, não se refere aos custos de um organismo de radiodifusão «médio». Por exemplo, não demonstra que os custos da DR, que não é autorizada a gerar receitas através de publicidade e cujo nível de compensação é determinado nos termos do mesmo acordo relativo aos meios de comunicação que a TV2, sejam equivalentes aos de uma empresa média. Para efeitos da quarta condição Altmark, não é portanto possível retirar conclusões através da comparação com os custos da DR.
(133)
Além disso, no que respeita à comparação com organismos de radiodifusão de serviço público estrangeiros, o relatório apenas compara a evolução da produtividade da TV2 com a de outros organismos de radiodifusão públicos, mas não se pronuncia sobre o nível de eficiência enquanto tal, por conseguinte, sobre os próprios custos. Em especial, um aumento inferior da produtividade pode dever-se a muitas razões, incluindo o facto de a eficiência ser superior no início do período, ou o facto de o organismo de radiodifusão não ter possibilidade de aumentar o seu tempo de emissão. Por exemplo, no ponto 51 do relatório, afirma-se que «Durante o período em questão, a BBC e a SVT registaram uma evolução de custos praticamente idêntica, ou seja, um aumento de cerca de 50 %, em termos reais, enquanto os custos da NRK aumentaram cerca de 60 %, em termos reais. Tal como anteriormente mencionado, os custos da DR aumentaram 23 %, em termos reais, e os da TV 263 %. Tal como já referido, visto que o tempo de emissão da SVT e da BBC não aumentou tanto como o dos outros organismos de radiodifusão, este aumento dos custos indicava que a SVT e a BBC não melhoraram a sua produtividade na mesma medida que os outros três organismos de radiodifusão de serviço público».
(134)
A Comissão salienta ainda que no ponto 50 do relatório é referido o seguinte: «Como o Tribunal de Contas não examinou as contas dos organismos de radiodifusão de serviço público estrangeiros em pormenor, poderá haver diferenças entre as actividades destes organismos de radiodifusão e entre os métodos de cálculo utilizados para elementos contabilísticos individuais. Tal significa que os custos utilizados, e os custos unitários deles derivados, não se referem forçosamente a actividades idênticas e que não foram necessariamente calculados segundo princípios contabilísticos idênticos. Consequentemente, os níveis de custos unitários não se prestam a uma comparação directa. Uma vez que, ao incluir os organismos de radiodifusão estrangeiros se pretende comparar a “evolução” da produtividade e não o nível de produtividade enquanto tal, o Tribunal de Contas considerou que os dados relativos aos organismos de radiodifusão televisiva estrangeiros podem, no entanto, na sua forma actual, constituir um indicador razoável dessa evolução». No ponto 53 do relatório, é também referido: «O Tribunal de Contas não examinou em pormenor as causas das evoluções supramencionadas uma vez que, tal como já referido, a evolução dos custos unitários depende do conteúdo da programação oferecido pelos organismos de radiodifusão e porque a análise pressupõe, pelo menos, que a qualidade tenha permanecido inalterada. Dado que esta situação coloca uma dificuldade imediata para estabelecer comparações entre os organismos de radiodifusão de serviço público em causa, as conclusões da análise devem ser interpretadas com uma certa prudência. A este respeito, o Ministro da Cultura afirmou que concorda com a evolução dos custos unitários indicada e que a comparação dos custos unitários da DR, da TV 2 e dos organismos de radiodifusão de serviço público estrangeiros deve ser interpretada com alguma prudência».
(135)
Pelas razões anteriormente expostas, a Comissão considera que o relatório não demonstra que os custos suportados pela TV2 eram equivalentes aos que teria suportado uma empresa média bem gerida para realizar a sua missão de serviço público.
(136)
Em suma, com base no que precede, a Comissão considera que a quarta condição Altmark não foi preenchida e, como tais condições são cumulativas, a compensação concedida à TV2 não preenche as condições estabelecidas pelo Tribunal de Justiça no acórdão Altmark. De qualquer modo, como será demonstrado a seguir, segundo a Comissão, pode considerar-se que a compensação é compatível com o mercado interno.
(137)
A Comissão deve igualmente apreciar se as medidas em causa podiam preencher o «critério do investidor privado numa economia de mercado». As autoridades dinamarquesas e a TV2 argumentaram que as medidas não podem ser consideradas auxílios estatais, uma vez que estão preenchidas as condições do princípio do investidor privado numa economia de mercado. Em especial, consideram que de acordo com este princípio se justificava perfeitamente deixar o excedente na TV2 de modo a permitir a constituição de capital.
(138)
A este respeito, importa salientar, em primeiro lugar, que a questão de saber se as medidas se justificavam de acordo com o princípio do investidor privado numa economia de mercado é diferente da questão de saber se as medidas se podiam considerar necessárias para o cumprimento das obrigações de serviço públicos (ver a apreciação da compatibilidade, a seguir), ou seja, o facto de a TV2 dever necessariamente dispor de um determinado nível de reservas e de capital para cumprir as suas obrigações de serviço público não implica que um investidor privado tivesse investido na empresa sem exigir uma rendibilidade do seu capital.
(139)
A Comissão, em linha com a jurisprudência estabelecida, deve determinar se, em circunstâncias semelhantes, um investidor privado de uma dimensão comparável à dos organismos que gerem o sector público estaria disposto a proceder a injecções de capital da mesma importância (50). Embora o comportamento de um investidor privado que está a ser comparado com o comportamento do investidor público não deva forçosamente ser o de um investidor normal que investe os seus capitais para realizar lucros num prazo relativamente curto, deve, pelo menos, ser o de uma holding privada ou de um grupo privado de empresas que prossiga uma política estrutural orientada por perspectivas de rentabilidade a mais longo prazo.
(140)
Além disso, de acordo com jurisprudência estabelecida, o princípio do investidor privado numa economia de mercado deve ser aplicado momento em que é tomada a decisão e não posteriormente (51).
(141)
No caso em apreço, uma vez que a Dinamarca é o único accionista da TV2, o Estado dinamarquês é simultaneamente o primeiro e o último credor a ser reembolsado em caso de falência da empresa. Assim, do ponto de vista de um investidor, o Estado dinamarquês poderia ter procurado obter um rendimento para o seu investimento, exigindo ser remunerado sob a forma de juros relativamente a um empréstimo ou sob a forma de rendimento do capital investido.
(142)
A este respeito, a Comissão salienta que, no período em causa, a Dinamarca renunciou ao seu direito ao pagamento de juros e autorizou uma moratória relativamente ao reembolso. Por outro lado, o Estado dinamarquês não exigiu qualquer remuneração sobre o capital que foi constituído na TV2. Por conseguinte, o Estado dinamarquês não exigiu um rendimento normal do seu investimento como um credor ou um proprietário de uma empresa normalmente faria.
(143)
Além disso, as autoridades dinamarquesas não apresentaram elementos válidos que justificassem por que faria sentido, em termos estratégicos, reinvestir o excedente na TV2, em vez de exigir uma remuneração através de juros ou dividendos. Normalmente, um investidor só tomaria essa decisão se pensasse que o reinvestimento poderia aumentar o valor do seu investimento inicial.
(144)
No caso presente, não ficou demonstrado que existisse um plano de actividades ou uma estratégia empresarial clara que indicasse que era esse o caso. Além disso, também nada indica que a TV2 tencionava desenvolver as suas actividades para gerar esse valor acrescentado. Com isto, a Comissão não procura invocar argumentos excessivamente formais para rejeitar a argumentação das autoridades dinamarquesas sobre o princípio do investidor privado numa economia de mercado, mas pretende apenas determinar se um investidor privado numa economia de mercado teria decidido deixar os fundos na TV2 com base nas informações de que dispunha na altura em que tomou essa decisão. Contudo, tendo em conta as informações disponíveis no momento em que os fundos foram deixados na TV2 (52), e independentemente de quaisquer considerações sobre as obrigações de serviço público da TV2, que não teriam de ser tomadas em conta por um investidor privado, a Comissão considera que não existia um plano de actividades, nem um projecto de investimento nem ainda qualquer outro elemento com base no qual um investidor privado racional tivesse considerado que o reinvestimento aumentaria o valor do seu investimento inicial e, consequentemente, tivesse decidido deixar o capital na TV2, em vez de exigir um rendimento do seu investimento.
(145)
Além disso, as autoridades dinamarquesas utilizaram a rendibilidade do volume de negócios como referência para demonstrar que agiram como um investidor privado ao reinvestirem o capital na TV2. Contudo, no caso presente, importa sublinhar que o Governo dinamarquês já funciona como financiador da TV2, na medida em que lhe concede fundos significativos para cobrir uma parte dos custos de funcionamento. O montante destes fundos influencia directamente os resultados que a TV2 tem capacidade de obter. Na prática, tais resultados podem ter melhorado apenas pelo aumento do montante do financiamento do Estado. No entanto, uma vez que o financiamento excessivo provoca também normalmente ineficiências, contribuindo para uma maior utilização de recursos estatais, não é de forma alguma certo que o aumento do financiamento permitisse uma melhoria equivalente dos resultados.
(146)
Assim, o comportamento das autoridades dinamarquesas não pode ser considerado o de um investidor numa economia de mercado. De qualquer modo, como se demonstrará a seguir, a Comissão considera que a compensação pode ser considerada compatível. Tal como já referido, a questão do princípio do investidor privado numa economia de mercado é diferente da questão de saber se se justifica que o Estado dinamarquês tivesse deixado o excedente na TV2 de modo a constituir o capital necessário para o cumprimento das suas obrigações de serviço público.
(147)
Concluindo, a Comissão considera que, durante o período objecto da investigação, a TV2 foi favorecida pelas medidas. No mercado da radiodifusão televisiva, a TV2 concorre com outros organismos de radiodifusão que não beneficiaram das mesmas vantagens. Por conseguinte, as medidas devem ser consideradas selectivas e susceptíveis de falsear a concorrência, na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
IV.1.3. EFEITO SOBRE AS TROCAS COMERCIAIS
(148)
As medidas estatais são abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE na medida em que afectam o comércio entre os Estados-Membros. Tal acontece quando as actividades em causa são objecto de comércio intracomunitário.
(149)
O Tribunal de Justiça desenvolveu uma ampla interpretação deste conceito. É jurisprudência estabelecida que, sempre que um auxílio reforça a posição de uma empresa em comparação com outras empresas concorrentes no comércio intracomunitário, deve considerar-se que estas últimas são afectadas pelo auxílio (53). O facto de a empresa em questão não realizar exportações não exclui que o comércio possa ter sido afectado. Quando um Estado-Membro concede um auxílio a uma empresa, as actividades internas podem ser mantidas ou mesmo incrementadas devido ao auxílio, que por sua vez diminui a possibilidade de outras empresas se estabelecerem no mercado. Por conseguinte, o auxílio permite que o beneficiário mantenha uma quota de mercado que de outra forma poderia ter sido conquistada por concorrentes de outros Estados-Membros (54).
(150)
No ponto 18 da Comunicação relativa à radiodifusão, a Comissão, referindo-se à jurisprudência do Tribunal de Justiça, afirmou que «pode considerar-se que o financiamento de organismos de radiodifusão de serviço público afecta geralmente o comércio entre Estados-Membros. É o que acontece claramente em relação à aquisição e à venda de direitos de programas, que frequentemente se realiza a nível internacional. Também a publicidade, relativamente a organismos de radiodifusão públicos a que se permite vender espaço publicitário, tem um efeito transfronteiras, especialmente no que diz respeito às áreas linguísticas homogéneas através das fronteiras nacionais. Por outro lado, a estrutura de propriedade dos organismos de radiodifusão comerciais pode alargar-se a mais de um Estado-Membro».
(151)
Neste caso, a Comissão salienta que a TV2 participa no mercado internacional e troca programas de televisão (55). A TV2 está em concorrência directa com organismos de radiodifusão comerciais que desenvolvem actividades no mercado internacional de radiodifusão e que têm uma estrutura de propriedade internacional. Os meios financeiros colocados à disposição da TV2 proporcionaram-lhe uma vantagem concorrencial na aquisição de direitos audiovisuais e no investimento em programas que posteriormente podiam ser vendidos. Além disso, os auxílios colocaram a TV2 numa situação favorável em comparação com os seus concorrentes na União Europeia diminuindo as possibilidades de estes últimos se estabelecerem na Dinamarca.
(152)
Por conseguinte, a Comissão conclui que as medidas concedidas à TV2 afectaram o comércio entre os Estados-Membros na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
IV.1.4. CONCLUSÃO
(153)
Uma vez que todas as condições do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE se encontram preenchidas, a Comissão conclui que as medidas supramencionadas concedidas à TV2 devem ser consideradas auxílios estatais na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(154)
Tendo em conta que a TV2 começou as suas emissões em 1989, todas as medidas a favor da TV2, foram adoptadas após a adesão da Dinamarca à União Europeia. Por esta razão, todas as medidas, incluindo a taxa de televisão, constituem novos auxílios estatais (e não auxílios existentes na acepção do artigo 108.o, n.o 1, do TFUE).
IV.2. COMPATIBILIDADE DOS AUXÍLIOS COM O MERCADO INTERNO
(155)
A Comissão considera que o artigo 107.o, n.o 2, e o artigo 107.o, n.o 3, alíneas a), b), c) e d), do TFUE não são claramente aplicáveis e nem as autoridades dinamarquesas nem a TV2 apresentaram argumentos a este respeito.
(156)
Por conseguinte, a Comissão irá apreciar se o artigo 106.o, n.o 2, do TFUE pode ser aplicável.
(157)
Nos termos do artigo 106.o, n.o 2, TFUE, «as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham a natureza de monopólio fiscal ficam submetidas ao disposto nos Tratados, designadamente às regras de concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada. O desenvolvimento das trocas comerciais não deve ser afectado de maneira que contrarie os interesses da União».
(158)
Para que uma medida beneficie desta derrogação, é necessário que estejam preenchidas todas as seguintes condições:
-
o serviço em questão deve ser um serviço de interesse económico geral («SIEG») e claramente definido enquanto tal pelo Estado-Membro («definição»),
-
à empresa em questão deve ser expressamente confiado pelo Estado-Membro o fornecimento desse serviço («atribuições»),
-
a aplicação das regras de concorrência do Tratado deve impedir o desempenho de funções específicas atribuídas à empresa e a isenção de tais regras não deve afectar o desenvolvimento do comércio numa medida contrária aos interesses da União («proporcionalidade»).
(159)
A Comunicação relativa à radiodifusão de 2001 (56) estabelece os princípios e os métodos que a Comissão tenciona aplicar a fim de garantir o cumprimento das condições supramencionadas.
IV.2.1. DEFINIÇÃO
(160)
De acordo com a Lei relativa à radiodifusão (1994) (57), a TV2 é uma instituição independente cujo objecto consiste em produzir e difundir programas de televisão de cobertura nacional e regional através de actividades independentes em matéria de programação. A programação deve basear-se principalmente nos princípios da qualidade, universalidade e diversidade. No planeamento dos programas destinados aos canais regionais da TV2, deve ser dada prioridade à componente regional. Nos estatutos da TV2, é especificada mais pormenorizadamente a missão de serviço público, que estabelece a sua obrigação de fornecer programas que incluam a cobertura de notícias, informações, entretenimento, arte e cultura, a toda a população dinamarquesa (58).
(161)
A Comissão regista que, no seu acórdão (59), o Tribunal de Justiça se pronunciou sobre o serviço público que a TV2 é legalmente obrigada a fornecer.
(162)
Em primeiro lugar, o Tribunal recordou que os Estados-Membros dispõem de um amplo poder de apreciação quanto à definição do que consideram ser serviços de interesse económico geral e, por conseguinte, a definição desses serviços por um Estado-Membro só pode ser posta em causa pela Comissão em caso de erro manifesto (60).
(163)
Além disso, tal como referido no ponto 33 da Comunicação relativa à radiodifusão, incumbe aos Estados-Membros definir a missão de serviço público de um organismo público de radiodifusão.
(164)
No que se refere mais concretamente aos SIEG no domínio da radiodifusão, a jurisprudência do Tribunal reconheceu que os Estados-Membros podiam legitimamente definir um SIEG que abrangesse a difusão de uma programação generalista (61).
(165)
Por outro lado, quando no Protocolo de Amesterdão (62) os Estados-Membros afirmaram que «a radiodifusão de serviço público nos Estados-Membros se encontra directamente associada às necessidades de natureza democrática, social e cultural de cada sociedade, bem como à necessidade de preservar o pluralismo nos meios de comunicação social», referiam-se directamente aos sistemas de radiodifusão de serviço público que tinham criado e aos organismos encarregues da radiodifusão de programas televisivos generalistas para toda a população desses Estados.
(166)
No seu acórdão, o Tribunal de Justiça esclareceu que a competência dos Estados-Membros para definir o SIEG da radiodifusão em termos amplos e qualitativos, de modo a abranger a difusão de um vasto leque de programas, não pode ser contestada, como não pode ser contestada a possibilidade de esses Estados-Membros recorrerem, para o financiamento desse SIEG, ao financiamento publicitário (63).
(167)
A possibilidade de um Estado-Membro definir o SIEG da radiodifusão em termos amplos, incluindo a difusão de uma programação generalista, não pode ser posta em causa pelo facto de o organismo de radiodifusão de serviço público exercer, por outro lado, actividades comerciais, designadamente a venda de espaços publicitários. Com efeito, a questão da definição de atribuições de serviço público não deve ser confundida com a questão do mecanismo de financiamento escolhido para fornecer tais serviços (64).
(168)
Além disso, o Tribunal de Justiça esclareceu que a Comissão não tem de proceder a um estudo comparativo da programação da TV2 com a dos canais comerciais. Fazer assim depender, através de uma análise comparativa das programações, a definição do SIEG da radiodifusão do perímetro da programação dos organismos de radiodifusão comerciais teria por efeito privar os Estados-Membros da sua competência para definir o serviço público. Com efeito, a definição do SIEG depende, em última instância, dos operadores comerciais e das suas decisões de emitirem ou não determinados programas.
(169)
O Tribunal de Justiça (65) também confirmou que as obrigações impostas aos organismos de radiodifusão comerciais não são comparáveis às obrigações de serviço público impostas à TV2. Estas destinam-se a proporcionar a toda a população dinamarquesa uma programação variada e que satisfaça as exigências de qualidade, de universalidade e de diversidade. Condicionam a actividade televisiva da TV2 no seu todo, de forma mais vinculativa do que as obrigações mínimas previstas pela lei dinamarquesa para a concessão de uma autorização de radiodifusão.
(170)
Por conseguinte, o Tribunal concluiu (66) que «a definição adoptada pelas autoridades dinamarquesas é ampla, uma vez que, sendo de natureza essencialmente qualitativa, deixa o organismo de radiodifusão livre para estabelecer a sua grelha de programas. Mas não é por isso que cometeu a imprecisão que lhe imputam os recorrentes. Pelo contrário, o mandato da TV2 é perfeitamente claro e preciso: propor a toda a população dinamarquesa uma programação televisiva variada, que procura ser de qualidade, universal e diversificada».
(171)
Com base no que precede e tendo em conta a natureza específica do sector de radiodifusão, a Comissão considera que uma definição «ampla» que confia a um determinado organismo de radiodifusão a tarefa de fornecer uma programação equilibrada e variada de acordo com a sua missão, tendo em conta as disposições interpretativas do protocolo, é legitima nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE. Tal definição estaria em consonância com o objectivo de satisfazer as necessidades democráticas, sociais e culturais de uma determinada sociedade e de garantir o pluralismo, incluindo a diversidade cultural e linguística.
(172)
Por conseguinte, com base no que precede, a Comissão considera que a definição de serviço público apresentada pela TV2 pode ser aceite.
(173)
Importa acrescentar que, durante o período em apreço, a TV2 explorou um sítio Internet no âmbito da sua missão de serviço público. O sítio Internet informa os utilizadores relativamente aos programas televisivos de serviço público da TV2. A Comissão pode aceitar que o sítio internet da TV2, que se limita a informar o utilizador sobre os programas de televisão de serviço público da TV2, seja abrangido pelo âmbito da missão de radiodifusão de serviço público da TV2. Por conseguinte, o facto de a exploração deste sítio ser considerada parte da missão de serviço público não constitui um erro manifesto. Além disso, a TV2 explorou um sítio Internet comercial com jogos, etc. Este serviço internet comercial da TV2 deve ser considerado uma actividade puramente comercial, uma vez que oferece produtos interactivos mediante pedidos individuais, como jogos ou «salas de conversa», que não são diferentes de produtos comerciais semelhantes. Por conseguinte, estas actividades não são abrangidas pelo âmbito de serviço público da TV2.
IV.2.2. ATRIBUIÇÕES
(174)
A fim de beneficiar da isenção, ao abrigo do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, a missão de serviço público devia ter sido confiada à TV2 através de um acto oficial. A Comissão regista que a Lei relativa à radiodifusão (67) confia formalmente à TV2 uma missão de radiodifusão de serviço público. A Comissão regista ainda o acórdão em que o Tribunal de Justiça declarou: «É evidente que a TV2 está investida dessa função [a função de serviço público]» (68).
(175)
Contudo, uma vez que a definição da lei não estabelece de forma suficientemente clara quais os outros tipos de serviços que são autorizados enquanto serviço público, é necessário que seja previamente conferido um mandato formal ao organismo de radiodifusão público para qualquer actividade adicional que a TV2 pretender lançar enquanto serviço público. A Comissão observa que, no período objecto da investigação, a TV2 não forneceu quaisquer outros serviços para além da sua missão de radiodifusão de serviço público. Com efeito, o sítio Internet que oferece outros serviços, tais como jogos, na exploração como actividade comercial, enquanto o sítio Internet que informava simplesmente o utilizador sobre os programas de televisão de serviço público da TV2 pode ser considerado parte da sua missão de radiodifusão de serviço público, uma vez que não pode ser separado do serviço de radiodifusão. Por conseguinte, a Comissão conclui que, a função de radiodifusão de serviço público foi correctamente atribuída à TV2 durante o período em apreço.
(176)
Contudo, tal como referido nos pontos 41 a 43 da Comunicação relativa à radiodifusão, não só o serviço público deve ser formalmente atribuído ao organismo de radiodifusão, como é igualmente necessário que o serviço público seja realmente fornecido tal como previsto no acto oficial de atribuição. Uma vez que não incumbe à Comissão apreciar o cumprimento de quaisquer normas de qualidade, é desejável que exista uma autoridade de supervisão apropriada, sendo da competência do Estado-Membro escolher o mecanismo para garantir um controlo efectivo, desde que a autoridade seja independente da empresa a quem foi confiado o serviço.
(177)
Neste contexto, a Comissão observa que, em 2000, foi realizada pelo serviço nacional de auditoria uma investigação específica quanto à substância e à natureza das obrigações de serviço público da TV2, bem como à forma como foram cumpridas na prática. Esta investigação não detectou qualquer incumprimento, por parte da TV2, das suas obrigações de serviço público. Além disso, entre 2001 e 2002, existiu um Conselho de serviço público que tinha por objectivo garantir o cumprimento das obrigações de serviço público por parte da TV2, apesar de esse organismo nunca ter publicado quaisquer relatórios relativos a esta matéria durante a sua breve existência. A Comissão não dispõe também de quaisquer indicações de que a TV2 não tenha cumprido as suas obrigações ou que o seu desempenho não tenha sido tal que as suas actividades devessem deixar de ser consideradas um SIEG ao abrigo do artigo 106.o, n.o 2, TFUE.
(178)
No que diz respeito ao controlo financeiro do serviço público de radiodifusão, a Comissão salienta que o serviço nacional de auditoria procedeu a auditorias das contas da TV2 durante a totalidade do período objecto da investigação. Estas auditorias incluíram auditorias financeiras e de gestão, apesar de o Tribunal de Contas não dispor de quaisquer poderes para impedir uma sobrecompensação dos custos de serviço público da TV2.
(179)
Contudo a Comissão tem competências para apreciar a proporcionalidade do auxílio estatal. A Comissão salienta que a Directiva Transparência foi transposta na Dinamarca. A Comissão recebeu também dados das autoridades dinamarquesas que lhe permitem determinar se o financiamento estatal é proporcionado.
IV.2.3. PROPORCIONALIDADE
(180)
À luz do acórdão do Tribunal e da Comunicação relativa à radiodifusão de 2001, a avaliação da proporcionalidade que a Comissão deve realizar engloba dois aspectos.
(181)
Em primeiro lugar, a Comissão deve calcular os custos líquidos da missão de serviço público confiada à TV2 e verificar se estes custos foram ou não sobrecompensados face às suas necessidades para cumprir as funções de serviço público.
(182)
Em segundo lugar, a Comissão deve analisar o comportamento da TV2 no mercado publicitário. Com efeito, de acordo com a Comunicação relativa à radiodifusão de 2001, na medida em que uma quebra das suas receitas seria coberta por auxílios estatais, um organismo de radiodifusão de serviço público podia ser um incentivo para reduzir os preços de publicidade ou de outras actividades de serviço não público no mercado, de forma a diminuir as receitas dos concorrentes. Por conseguinte, a Comissão considera que, sempre que um organismo de radiodifusão de serviço público reduz os preços das actividades de serviço não público abaixo do necessário para recuperar os custos autónomos que um operador comercial eficiente numa situação semelhante teria normalmente de recuperar, tal prática indicaria a presença de uma sobrecompensação das obrigações de serviço público.
1. Montante de auxílio estatal e avaliação da sobrecompensação
(183)
Em conformidade com o disposto na Directiva relativa à transparência (69), os Estados-Membros são obrigados a manter contas distintas para as actividades de serviço público e as actividades não pertencentes ao serviço público. Os custos e receitas devem ser correctamente afectados com base em princípios contabilísticos claramente estabelecidos e objectivos.
(184)
A Comissão considerou que, no sector da radiodifusão, a separação das contas pode não ser fácil ou mesmo exequível do ponto de vista dos custos, uma vez que actividades diferentes partilham os mesmos «factores de produção». Neste sector, os Estados-Membros podem considerar que toda a programação dos organismos de radiodifusão abrangida pelas atribuições de serviço público, permitindo simultaneamente a sua exploração comercial (70).
(185)
Na presente decisão, a Comissão deve determinar, em primeiro lugar, os custos do SIEG fornecido pela TV2.
(186)
Como a TV2 desenvolve também actividades comerciais, deve manter contas separadas para as suas diferentes actividades. Desde 2001, a TV2 é obrigada por lei a manter contas separadas do seu serviço público e das suas actividades comerciais.
(187)
Ao calcular os custos líquidos, a Comissão tem de deduzir dos custos brutos do serviço público todos os benefícios líquidos decorrentes da exploração comercial da actividade de serviço público. As autoridades dinamarquesas forneceram dados em conformidade com o método apresentado no ponto 56 da Comunicação relativa à radiodifusão, a fim de demonstrar os resultados das actividades de serviço público e das actividades comerciais da TV2. Os dados revelam que a maior parte das actividades comerciais da TV2 partilharam os mesmos factores de produção que as actividades de serviço público. Consequentemente, não foi possível afectar de forma correcta quaisquer custos a estas actividades comerciais. Nestes casos, a Comissão deduz as receitas líquidas da exploração comercial a fim de calcular os custos líquidos do serviço público. As actividades comerciais de Internet constituem as únicas actividades que podem ser consideradas separáveis das actividades de serviço público. Os prejuízos que a TV2 sofreu nas actividades comerciais via Internet desde o seu início, em 1997, elevam-se a […] (71) milhões de DKK.
(188)
Desde modo, a Comissão deduziu as receitas geradas pelas actividades de serviço público (receitas de publicidade e outras receitas comerciais) dos custos brutos do serviço público, a fim de obter os custos líquidos do serviço público. O financiamento público em numerário foi assim deduzido dos custos líquidos do serviço público. Este cálculo é apresentado no quadro apresentado abaixo.
(189)
Convém salientar que apesar de vários pedidos da Comissão no sentido de ser fornecido o montante exacto das receitas publicitárias de 1995 e 1996, as autoridades dinamarquesas e a TV2 não forneceram dados claros e inequívocos a esse respeito.
(190)
Na sua resposta de 26 de Junho de 2009, as autoridades dinamarquesas referiram que não podiam confirmar que as receitas publicitárias que a TV2 recebeu do fundo TV2 ascenderam a 400,1 milhões de DKK em 1995 e a 337,7 milhões de DKK em 1996.
(191)
Na sua resposta, a TV2 indicou que, em 1995 e 1996, i) o fundo da TV2 recebeu receitas de publicidade da TV2 Reklame (824 e 904,5 milhões de DKK) e licenças de televisão do Estado (330,3 e 356,3 milhões de DKK), e que ii) o fundo TV2 transferiu 730,4 e 694 milhões de DKK para a TV2, e 269,6 e 275 milhões de DKK para a TV2 regiões. Os montantes transferidos para o fundo TV2 destinaram-se a cobrir necessidades de financiamento da TV2 e das suas estações regionais.
(192)
Para além disso, nas suas respostas de 26 de Junho de 2009, 17 de Novembro de 2010 e 30 de Novembro de 2010, as autoridades dinamarquesas confirmaram a argumentação da TV2 de que, sem outras receitas comerciais, as estações regionais da TV2 eram de facto totalmente financiados através de licenças de televisão, pelo que as quantias transferidas anualmente para as estações regionais da TV2 apenas podiam resultar dos recursos provenientes das taxas de televisão transferidos para o fundo TV2. Esse argumento implica que os recursos provenientes das taxas de televisão transferidos para a TV2 podem ser considerados equivalentes ao montante máximo das taxas de televisão que, em todos os anos em causa, era transferido para o fundo da TV2, após dedução de eventuais montantes transferidos para as estações regionais da TV2. As autoridades dinamarquesas e a TV2 afirmam que tal significa que a maior parte dos fundos transferidos do fundo da TV2 para a TV2 em 1995 e 1996 consistiam em receitas líquidas de publicidade. Segundo as autoridades dinamarquesas, esta argumentação implicaria que em 1995, a TV2 recebeu 60,7 milhões de DKK correspondentes a taxas de televisão (valor líquido após dedução das transferências para as regiões) e 669,7 milhões de DKK correspondentes a receitas publicitárias (valor líquido), e em 1996, 81,3 milhões de DKK correspondentes a taxas de televisão e 612,7 milhões de DKK correspondentes a receitas publicitárias.
(193)
A Comissão não está convencida da justeza da argumentação da TV2 e das autoridades dinamarquesas sobre o montante das receitas publicitárias relativas ao período 1995-1996. Em especial, a Comissão salienta que no fundo da TV2 não se mantinham contas separadas para as receitas publicitárias e as taxas de televisão e, por conseguinte, essas receitas não se distinguiam. A Comissão lamenta que as autoridades dinamarquesas não tenham apresentado dados claros e inequívocos relativos aos montantes das receitas publicitárias de 1995 e 1996. Contudo, a Comissão considera que, neste caso específico, não é necessário examinar a questão em maior profundidade, uma vez que não suscita qualquer problema importante. Conforme anteriormente referido, a Comissão considera que as receitas provenientes da publicidade no período 1995-1996 constituem recursos estatais que, de qualquer modo, devem ser deduzidas dos custos brutos das actividades de serviço público. Por conseguinte, no quadro abaixo, as receitas provenientes da publicidade transferidas pelo fundo TV2 em 1995 e 1996 são indicadas na mesma linha que as taxas de televisão.
(194)
Há ainda que salientar que, no período compreendido entre 1997 e 2002, a Comissão incluiu as taxas de televisão que foram transferidas para a TV2 regiões através da TV2. A Comissão considera que, uma vez que estas quantias foram recebidas pela TV2 e posteriormente transferidas para as regiões, devem ser simultaneamente incluídas nos cálculos como receitas e despesas, o que na prática implica que não influenciam o cálculo da Comissão apresentado a seguir.
(195)
A injecção de capital concedida à TV2 para efeitos de digitalização, é apresentada em 1997 como receitas. As reduções correspondentes foram tomadas em consideração como custos aquando da realização dos investimentos. Com efeito, os custos relativos à digitalização são custos de serviço público. Para evitar incluir os mesmos custos duas vezes, a amortização correspondente aos investimentos foi deduzida dos custos brutos das actividades de serviço público. Apesar das críticas da TV2 sobre esta matéria, a Comissão considera que, em conformidade com sua prática constante no que respeita ao cálculo da compensação estatal, as receitas provenientes do Estado ou de um fundo público devem ser tidas em conta no ano em que foram concedidas e não no ano em que foram gastas ou utilizadas.
Quadro 1
Custos do serviço público e medidas de compensação 1995-2002 de acordo com as contas
(em milhões de DKK)
Ano
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
Custos brutos do serviço público
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investimento em digitalização
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Receitas líquidas de publicidade directamente recebidas pela TV2
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Outras receitas
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Custos líquidos do serviço público
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Taxa de televisão e receitas líquidas de publicidade recebidas em 1995-1996 do fundo da TV2
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Transferência aquando da liquidação do Fundo da rádio
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Transferência aquando da liquidação do Fundo da TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Total i) das licenças de televisão e receitas supramencionadas dos fundos da TV2 e da rádio, e ii) custos líquidos do serviço público
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Fonte: Demonstração de resultados anuais da TV2
(196)
Tal como se pode deduzir do quadro acima, o financiamento ultrapassa os custos em 628,2 milhões de DKK (84,4 milhões de EUR).
(197)
A Comissão regista o facto de a TVDanmark considerar que, na avaliação da sobrecompensação, também devem ser tidas em conta as outras medidas que beneficiaram a TV2, como a isenção do pagamento de juros e de impostos, bem como o acesso a uma frequência de cobertura nacional em condições vantajosas. Estas vantagens são resumidas no quadro seguinte:
Quadro 2
Vantagens estimadas resultantes da isenção de impostos, do não pagamento de juros e da frequência de emissão
(em milhões de DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
Isenção de imposto sobre as sociedades
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Juros do empréstimo à constituição da empresa
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Garantia estatal para os empréstimos ao funcionamento
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Taxas da frequência de emissão (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Total
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
A Comissão concorda com o facto de estas medidas deverem ser tomadas em consideração na presente investigação. Contudo, para efeitos do cálculo da sobrecompensação, não se afigura adequado incluí-las no cálculo do quadro 1. Em consonância com a posição da Comissão no processo RAI (73), estas vantagens adicionais podem ser consideradas como custos compensatórios que de outro modo deveriam ser financiados. Assim, para apreciar a proporcionalidade do financiamento estatal dos custos do serviço público, estas vantagens adicionais não devem ser incluídas, uma vez que se esses custos tivessem sido suportados, teriam aumentado proporcionalmente os custos iniciais do serviço público conferido à TV2. Em termos de resultado líquido, não se verificaria qualquer diferença. Todavia, deve garantir-se que essas vantagens apenas beneficiaram a missão de serviço público e não as actividades comerciais. Esta questão é abordada nos considerandos 235 a 237.
(199)
As autoridades dinamarquesas e a TV2 apresentaram diversos argumentos para justificar o financiamento excessivo, calculado no considerando 196. Em especial, à luz do acórdão do Tribunal, a Comissão deve apreciar se o financiamento excessivo era efectivamente necessário para que a TV2 pudesse cumprir a sua missão de serviço público.
(200)
A este respeito, importa assinalar, em primeiro lugar, que o Protocolo de Amesterdão (74) sublinhou as características específicas do sector da radiodifusão comparativamente a outros SIEG, uma vez que «o serviço público de radiodifusão nos Estados-Membros se encontra directamente associado às necessidades de natureza democrática, social e cultural de cada sociedade, bem como à necessidade de preservar o pluralismo nos meios de comunicação social». Na sua apreciação da compatibilidade no âmbito da presente decisão, a Comissão deve tomar em consideração estas características específicas.
(201)
Além disso, em decisões anteriores, a Comissão aceitou que uma certa base de capital próprio se justificava para garantir a prestação de serviço público pelos organismos de radiodifusão. Por exemplo, no processo da radiodifusão austríaca (75), a Comissão afirmou: «Nos termos do artigo 86.o, n.o 2, do Tratado CE, tal como interpretado pelo Protocolo de Amesterdão, os Estados-Membros podem, em princípio, conceder aos organismos de radiodifusão de serviço público o financiamento público necessário para assegurar a execução desse serviço público. Trata-se não apenas dos custos de funcionamento da execução do SIEG, mas também de capital social».
(202)
Como o Tribunal de Justiça declarou no acórdão (76), «a Comissão não se pode basear numa alegada insuficiência de controlo, para ordenar a recuperação de todas as quantias reclamadas, pelo Reino da Dinamarca, por constituírem uma reserva necessária ao serviço público, uma vez que uma análise séria de todas as condições jurídicas e económicas que presidiram à constituição dessa reserva durante o período de inquérito era perfeitamente possível, tendo em conta os elementos informativos de que a Comissão dispunha, e que, no caso de essa análise não ser levada a cabo, não era possível tomar validamente posição sobre a questão de saber se essa reserva era, no todo ou mesmo apenas em parte, efectivamente necessária ao serviço público».
(203)
O Tribunal de Justiça acrescentou (77) que exigências puramente formais, como a obrigação de as reservas serem específicas e transparentes, não são susceptíveis de justificar uma ordem de recuperação, e o facto de a TV2 não ter tido de recorrer às suas reservas não leva à conclusão de que estas deviam ser consideradas desproporcionadas em relação às suas necessidades de financiamento para o fornecimento do serviço público (78).
(204)
Por conseguinte, a Comissão deve apreciar todos os factores utilizados pelas autoridades dinamarquesas quando fixaram a compensação concedida à TV2 no período 1995-2002 e quando decidiram constituir reservas. A este respeito, a Comissão remete para a sua apreciação do procedimento de fixação da taxa de televisão, no considerando 105.
(205)
No que respeita aos elementos que levaram as autoridades dinamarquesas a constituir uma reserva para o cumprimento das obrigações de serviço público da TV2, devem ser tidos em conta os seguintes elementos apresentados pelas autoridades dinamarquesas.
(206)
Aquando da constituição da TV2 em 1988, não foi injectado capital. As operações da TV2 foram financiadas apenas através da concessão de um empréstimo para a constituição da empresa no montante de 510,8 milhões de DKK, que permitiu a aquisição do equipamento de produção da TV2, edifícios, etc. Por conseguinte, a TV2 foi pouco capitalizada, através de empréstimos anormalmente avultados e de capitais próprios anormalmente baixos. Em consequência, a TV2 deparou-se rapidamente com dificuldades financeiras.
(207)
O Tribunal de Contas (Rigsrevisionen), é uma instituição autónoma sob a tutela do Parlamento dinamarquês encarregada da auditoria das contas e da auditoria de gestão. Em 1995, concluiu que uma parte substancial dos problemas financeiros da TV2 podia atribuir-se ao facto de a estação ter sido constituída sem uma injecção de capital (79). O Tribunal de Contas recomendou, em especial, que o Estado devia injectar aproximadamente 530 milhões de DKK de fundos próprios na TV2 através da conversão dos empréstimos à constituição da empresa. Tal conferiria à TV2 capitais próprios no valor de cerca de 350 milhões de DKK e um rácio de solvabilidade de cerca de 50 %. O rácio de solvabilidade recomendado de cerca de 50 % era equivalente ao de empresas privadas como a TV2 Norge (Noruega) e a TV4 (Suécia).
(208)
Na sequência deste relatório, os auditores públicos - deputados do Parlamento dinamarquês incumbidos de proceder a uma importante auditoria nomeadamente das contas das empresas públicas - solicitaram ao Ministério das Finanças uma parecer sobre a necessidade de reforço do capital próprio da TV2. O Ministério das Finanças, na sua declaração de Agosto de 1995, elaborada em resposta à proposta do Tribunal de Contas de que a TV2 devia dispor de capital próprio, afirmou: «Não só na constituição de novas empresas como também na conversão de empresas públicas existentes, há que assegurar que a empresa disponha da base de capital necessária. Mas, ao mesmo tempo, o Estado não deve proceder a uma injecção de capital demasiado elevada, porque tal representaria uma despesa desnecessária para o Estado e poderia também conferir à empresa uma vantagem concorrencial desleal. Assim, há que assegurar que a empresa não seja subcapitalizada nem sobrecapitalizada». Nesta base, o Estado dinamarquês considerou que era necessário reforçar o capital da TV2. Contudo, ficou decidido que o Estado não deveria injectar todo o capital de uma só vez. Seria preferível a própria TV2 reforçar o capital necessário através dos excedentes correntes.
(209)
A obrigação de manter uma base de capital foi incluída nos estatutos da TV2 em 1997. A partir desta data, os estatutos da TV2 determinavam claramente que, a partir de 2001, o capital próprio disponível da TV2 se deveria elevar a pelo menos 200 milhões de DKK e que este montante seria utilizado para compensar as perdas de exploração do organismo de radiodifusão (80). O decreto de 18 de Agosto de 1997 determinou que, para o financiamento de possíveis perdas de exploração, o capital próprio disponível, ou seja, o capital próprio menos as reservas e outros recursos imobilizados devia ascender a pelo menos 200 milhões de DKK no final de 2000. Os capitais próprios disponíveis seriam reforçados, a fim de atingirem pelo menos 50 milhões de DKK no final de 1998 e 100 milhões de DKK, no mínimo, no final de 1999. A partir de 2001, o capital próprio disponível devia situar-se sempre em pelo menos 200 milhões de DKK, de acordo com as contas mais recentes. Se as previsões indicassem que o capital próprio poderia baixar a um nível inferior aos montantes referidos, a questão seria apresentada ao Ministro da Cultura. Em casos excepcionais e após ter consultado o Tribunal de Contas (Rigsrevisionen), o Ministro da Cultura podia aceitar um nível de capital próprio inferior, eventualmente sujeito a condições específicas.
(210)
O decreto de 1997 do Ministro da Cultura relativo ao nível mínimo de capital próprio disponível foi publicado no Jornal Oficial dinamarquês (Lovtidende). Além disso, a partir de 1998, a constituição de capital, em conformidade com os requisitos dos Estatutos, passou a ser expressamente referida nas contas anuais publicadas da TV2.
(211)
Segundo as autoridades dinamarquesas, a não observância da obrigação, decorrente dos estatutos, de constituir capitais próprios no montante mínimo de 200 milhões DKK, levaria provavelmente a colocar a TV2 sob a tutela do Estado.
(212)
A Comissão considera que é primordial determinar se, e em que medida, a base de capital próprio obtida através da compensação era efectivamente necessária para a execução da missão de serviço público da TV2.
(213)
Tendo em conta os elementos supramencionados que explicaram o procedimento e as razões que levaram à constituição das reservas da TV2 sob a forma de uma base de capital, e à luz do acórdão do Tribunal, a Comissão considera que a constituição de uma reserva era efectivamente necessária para o cumprimento das obrigações de serviço público da TV2.
(214)
Contudo, a Comissão tem dúvidas quanto ao facto de o montante total das reservas ser efectivamente justificado e necessário, ou seja, quanto ao facto de o montante total da base de capital próprio constituída no final de 2002 ser efectivamente necessário para a execução das obrigações de serviço público da TV2.
(215)
A Comissão considera que o nível da base de capitais próprios susceptível de ser considerado proporcionado e necessário para garantir a prestação do serviço público depende dos factos e do enquadramento jurídico de cada caso específico.
(216)
Relativamente à base de capitais próprios da TV2, os dados de que a Comissão dispõe são apresentadas no quadro seguinte:
(em milhões de DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Capital imobilizado (digitalização)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Capital disponível
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Total do capital próprio
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Total do passivo
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Rácio de solvabilidade (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
Em 31 de Dezembro de 2002, a TV2 tinha constituído capitais próprios num montante de 550,5 milhões de DKK, incluindo 72 milhões de DKK de capital próprio imobilizado (digitalização), o que corresponde a um rácio de solvabilidade de 34 %. No final de 2002, o montante de capital próprio disponível elevava-se a 478,5 milhões de DKK.
(218)
A Comissão observa, em primeiro lugar, que parte do capital não correspondia a capital disponível. Com efeito, de acordo com as contas anuais da TV2 de 1997 (82), o Comité dos Meios de Comunicação Social, «Medieforliget», decidiu que a TV2 devia digitalizar o seu equipamento de produção antes do final de 2000. Foram reservados 300 milhões de DKK para a digitalização da TV2 e das estações regionais. Em 1997, foram transferidos 167 milhões de DKK para a TV2 para este efeito. Por conseguinte, a Comissão considera que este montante era necessário para cobrir as obrigações de serviço público da TV2. O facto de o capital que não foi investido na digitalização (ou seja, os restantes 72 milhões de DKK) ter sido libertado, em última análise, em 1 de Janeiro de 2003, não põe em causa esta conclusão, uma vez que durante o período objecto da investigação, essas quantias figuravam claramente nas contas da TV2, como capital imobilizado que só podia ser utilizado para efeitos de digitalização e, tal como referido pelo Tribunal no seu acórdão, o facto de a TV2 não ter tido de recorrer às suas reservas não leva à conclusão de que estas deviam ser consideradas desproporcionadas em relação às suas necessidades de serviço público (83).
(219)
Importa também salientar que o capital próprio da TV2 apresentava um saldo negativo de praticamente 156 milhões de DKK em 31 de Dezembro de 1994 (ou seja, no início do período abrangido pela presente decisão) e que, em 1995 e 1996, a TV2 apresentava um rácio de solvabilidade negativo e um montante de capitais próprios negativo, o que explicava por que o total do capital próprio no final de 2002 era inferior à compensação recebida. Foi só no final de 2000 que o montante de capitais próprios disponíveis da TV2 atingiu um nível superior ao mínimo obrigatório de 200 milhões de DKK.
(220)
A fim de demonstrar que o nível de capitais próprios da TV2 se justificava, as autoridades dinamarquesas apresentaram um parecer elaborado pela PricewaterhouseCoopers, em 18 de Novembro de 2002. Neste parecer, é referido que o rácio de solvência da TV2, no final do período objecto da investigação, era inferior ao dos organismos de radiodifusão escandinavos comparáveis à TV2 em termos de dimensão, actividades, estrutura e mercados em que desenvolviam as suas actividades. A título de exemplo, o rácio de solvência da TV2 era inferior ao da TV2 Norge (36 %) e consideravelmente inferior ao da TV4 (Suécia), que se elevava a 65 %, ou seja, sensivelmente o dobro do da TV2. Segundo o parecer, o rácio de solvabilidade da TV2 era inferior ao dos seus homólogos, pelo que não pode considerar-se excessivo. O parecer refere também que nada permitia supor que a estrutura do capital dos organismos de radiodifusão comparáveis não fosse optimizada. A PricewaterhouseCoopers referiu ainda que um rácio de solvabilidade inferior a 30 % seria ineficaz ao longo do tempo e tornaria a empresa vulnerável às flutuações das receitas.
(221)
Esta comparação com outros operadores deve ser utilizada com uma certa prudência, já que estes operadores não realizam as mesmas funções de serviço público que a TV2, não são financiados nos mesmos moldes e não têm o mesmo estatuto jurídico. No entanto, este parecer constitui uma indicação e pode ser tido em conta juntamente com outros elementos.
(222)
A Comissão salienta a este respeito que as autoridades dinamarquesas apresentaram informações que comprovam que durante a última parte do período abrangido pela presente investigação tinham a intenção de alterar o estatuto jurídico da TV2, converter a TV2 numa sociedade anónima de direito privado e proceder à sua privatização. No âmbito do processo de conversão da TV2, também foi analisada a forma de suprimir gradualmente o financiamento proveniente das taxas de televisão, uma vez que as autoridades dinamarquesas pretendiam a sua supressão após a privatização da TV2.
(223)
Para o efeito, em Junho de 2002, o Governo dinamarquês celebrou um acordo com a maioria parlamentar sobre a liberalização completa da política de comunicação social dinamarquesa. Nos termos deste acordo, a TV2 seria convertida com vista à sua privatização logo que possível. Foi realizada uma análise das bases financeiras da conversão da TV2 em sociedade anónima de direito privado. No Verão de 2002, o Ministro da Cultura nomeou um comité director com representantes do Ministério da Cultura, do Ministério das Finanças e o Procurador-Geral («Kammeradvokaten») a fim de clarificar a base económica da privatização da TV2 e da sua conversão em sociedade comercial. Para apoiar o seu trabalho, o comité director contratou uma empresa de auditoria e um consultor financeiro, nomeadamente para calcular o nível de capitais próprios de que a TV2 necessitava. A empresa de auditoria concluiu que o capital próprio da TV2 devia ser fixado em 640 milhões de DKK.
(224)
A constituição da TV2 como sociedade anónima e a fixação do seu capital próprio foi aprovada pela Comissão de Finanças do Parlamento (Folketing). A conversão da TV2 em sociedade anónima de direito privado teve lugar com efeitos retroactivos a partir de 1 de Janeiro de 2003. Na sequência da alteração do estatuto jurídico da TV2 e da sua conversão, foram suprimidas várias medidas a favor da TV2, tais como os empréstimos isentos de pagamento de juros e de reembolso do capital e a isenção fiscal. Em 2005, a privatização foi adiada, mas a TV2 deixou de receber receitas provenientes de taxas de televisão depois de 2004.
(225)
Com base nos elementos supramencionados, a Comissão considera que, na sua apreciação da compatibilidade das reservas, deve ter em conta, entre outros elementos, o facto de, durante o período abrangido pela presente investigação, as autoridades dinamarquesas já tencionarem alterar o estatuto jurídico da TV2, com as necessidades de capital próprio que tal implica.
(226)
Em conformidade com a sua prática decisória, a Comissão adopta, em princípio, uma posição favorável em relação à conversão em sociedades anónimas de entidades públicas que concorrem com empresas comerciais, já que são susceptíveis de reduzir as distorções da concorrência pelo facto de substituírem as vantagens ilimitadas concedidas pelo Estado por montantes limitados de capitais próprios e de marcarem uma distinção clara entre o papel do Estado enquanto autoridade pública e o seu papel enquanto empresário que exige um retorno do seu investimento.
(227)
Além disso, entre os outros elementos que devem ser tidos em conta, a Comissão considera que o nível das reservas da TV2 deve ser considerado à luz das flutuações das receitas do mercado da publicidade.
(228)
Com efeito, a TV2 era vulnerável às flutuações das receitas, um aspecto inevitável do mercado da publicidade. A título de exemplo, no período de um ano (1998-1999), a TV2 registou uma quebra das suas receitas de publicidade de cerca de 104 milhões de DKK. Segundo as autoridades dinamarquesas, a TV2 só pode ter capacidade de fazer face a quebras dessa importância se dispuser de um montante muito considerável de capitais próprios disponíveis, uma vez que as receitas provenientes das taxas de televisão foram estabelecidas previamente para vários anos. Apesar de a TV2 estar menos dependente das receitas publicitárias do que a TV2 Norge e a TV4, que não beneficiam de receitas provenientes de taxas de televisão, o financiamento através de receitas publicitárias constituía no entanto, no período em causa, uma importante fonte de financiamento das operações da TV2.
(229)
A este respeito, a Comissão regista que o Tribunal de Justiça, no seu acórdão (84), clarificou: «O facto de a TV2 não ter tido de recorrer às suas reservas em 1999 não leva à conclusão de que estas deviam ser consideradas desproporcionadas em relação às suas necessidades de serviço público. Com efeito, faz parte da própria natureza de uma reserva constituída para fazer face a riscos não ter de ser forçosamente utilizada».
(230)
A Comissão concorda com as autoridades dinamarquesas quanto ao facto de a apreciação das necessidades da TV2 dever, além disso, tomar em consideração o facto de a TV2 estar sujeita a flutuações de liquidez significativas tanto ao longo de um mesmo ano como entre os diferentes anos, já que os grandes eventos desportivos, como os Jogos Olímpicos, só têm lugar a intervalos de vários anos, e os direitos de difusão são geralmente objecto de contratos plurianuais. Por exemplo, no relatório anual de 1995 (85), verifica-se que o excedente de 1995 foi transitado para 1996 para cobrir o défice previsto para esse ano, em que se registaram despesas especialmente elevadas relativas aos Jogos Olímpicos e o Campeonato Europeu de Futebol.
(231)
Além disso, importa salientar que durante o período objecto da investigação, a TV2 não tinha acesso a financiamento de financiamento através de empréstimos normais. Os empréstimos ao investimento eram autorizados até um montante correspondente a 4 % das receitas, de acordo com as últimas contas de resultados. Para além dos créditos gerais ao funcionamento, a TV2 não tinha cesso a nenhuma outra forma de empréstimo, garantia ou locação financeira. Em consequência da capacidade limitada de financiamento da TV2 através de empréstimos, as necessidades de liquidez da empresa tinham de ser em princípio cobertas pela liquidez de funcionamento.
(232)
Por último, o nível de capital próprio é apresentado nas contas publicadas. Durante o período em causa, o Auditor General procedeu a uma auditoria das contas da TV2. Estas auditorias incluíram auditorias financeiras e auditorias de gestão, apesar de o Auditor Geral não dispor de poderes para impedir uma sobrecompensação dos custos do serviço público da TV2. Tal como referido pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão (86), a circunstância de o próprio órgão de auditoria não ter o poder de impedir uma sobrecompensação não permite concluir que não havia controlo por parte das autoridades dinamarquesas. Pelo contrário, as autoridades dinamarquesas referiram que, se o Tribunal de Contas tivesse concluído que a base de capital era excessiva, tal poderia ter conduzido a uma diminuição dos recursos provenientes das taxas de televisão a pagar à TV2 no âmbito do acordo seguinte relativo aos meios de comunicação social.
(233)
Com base no conjunto dos elementos atrás expostos, a Comissão considera que, em relação à primeira parte da apreciação da proporcionalidade, neste caso específico e à luz do Protocolo de Amesterdão e do acórdão do Tribunal de Justiça, o montante de capital próprio constituído no final de 2002 (ou seja, 550 milhões de DKK) foi necessário para o cumprimento das obrigações de serviço público da TV2. O montante de 628 milhões de DKK recebidos para esse efeito satisfaz, por conseguinte, as condições de proporcionalidade e necessidade nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE.
(234)
Embora a presente decisão não examine a eventual concessão de auxílios estatais à TV2 em 2003 e 2004, para além das medidas de recapitalização, a Comissão observa ainda que as autoridades dinamarquesas apresentaram informações que demonstram o facto de, em 2004, os capitais próprios da TV2 se elevarem a 640 milhões de DKK. Foi investido um montante de 96 milhões de DKK em actividades comerciais, não sendo possível determinar se essas actividades foram financiadas através de capital próprio ou de um investimento externo. Presumindo que foi apenas utilizado capital próprio, tal implicaria que a TV2 dispunha de um montante de 544 milhões de DKK em capitais próprios para realizar as suas actividades de radiodifusão de serviço público.
(235)
Relativamente ao considerando 198, convém salientar que a TV2 também executa várias actividades comerciais. Face ao total das suas actividades, estas são de importância marginal: Os custos relativos a estas actividades comerciais foram afectados com base no método apresentado na Comunicação relativa à radiodifusão de 2001 (87), que refere que, contrariamente à abordagem utilizada noutros sectores de serviços públicos, os custos que são afectados na totalidade às actividades de serviço público, embora beneficiando também as actividades comerciais, não necessitam de ser divididos entre ambas e podem ser totalmente afectados ao serviço público. A Comunicação relativa à radiodifusão de 2001 considerou que uma distribuição total destes custos entre as duas actividades corria o risco de ser arbitrária e sem sentido. Quanto à vantagem que a TV2 retira do acesso à frequência de emissão, a Comissão salienta que tal vantagem é indissociável do serviço público. A Comissão considera também que, em conformidade com a Comunicação relativa à radiodifusão, os custos de financiamento (vantagens em termos de juros) podem ser totalmente afectados às actividades de serviço público.
(236)
Para neutralizar o efeito da isenção fiscal de que beneficiam as actividades de serviço público, 30 % dos lucros das actividades comerciais são transferidos para o serviço público. Tal só aconteceu desde 2001. Assim, a Comissão reconhece que pode ter existido uma distorção no mercado da radiodifusão, na medida em que a TV2 não teve de tomar em consideração a taxa do imposto sobre as sociedades na fixação dos seus preços comerciais. Contudo, esta vantagem deve deixar de existir no futuro, dado que a parte da transferência corresponde à taxa do imposto efectiva, devido a este mecanismo de «neutralização». Quanto ao passado, esta situação não suscita quaisquer problemas no estabelecimento do montante da sobrecompensação, uma vez que o total das receitas das actividades comerciais foi utilizado para reduzir os custos líquidos do serviço público.
(237)
A TV2 desenvolveu actividades comerciais na Internet com prejuízo. Uma vez que estas actividades não são abrangidas pelo âmbito da missão de serviço público de radiodifusão, não é possível qualquer financiamento estatal. Além disso, uma vez que não existem quaisquer outras actividades desenvolvidas numa base «autónoma», não se verificam excedentes a nível das actividades comerciais que permitam cobrir os prejuízos na Internet.
2. Apreciação do comportamento da TV2 no mercado de radiodifusão
(238)
No ponto 58 da Comunicação relativa à radiodifusão refere-se que «os organismos de radiodifusão de serviço público, na medida em que receitas mais baixas são cobertas por auxílios estatais, podem ter um incentivo para reduzir os preços de publicidade ou de outras actividades de serviço não público no mercado, de forma a diminuir as receitas dos concorrentes […]. Quando um organismo de radiodifusão de serviço público reduz os preços das actividades de serviço não público abaixo do necessário para recuperar os custos autónomos que um operador comercial eficiente teria normalmente de suportar numa situação semelhante, tal prática indicaria a presença de sobrecompensação das obrigações de serviço público […]».
(239)
A TVDanmark forneceu informações que mostram que não poderia cobrir os custos autónomos das suas actividades televisivas através dos preços que a TV2 cobra em matéria de publicidade. A TVDanmark compara os seus custos com os preços de publicidade TRP 21-50 que a TV2 tem cobrado.
(240)
Para que esta comparação seja válida, a Comissão deve, numa primeira fase, determinar se a TVDanmark pode ou não ser considerada como uma empresa numa situação semelhante à da TV2 e se é um operador eficiente.
(241)
Em primeiro lugar, a Comissão deve verificar se a TVDanmark se encontra numa situação semelhante à da TV2. A Comissão observa o seguinte: no período objecto da investigação, a taxa de audiência da TV2 situava-se aproximadamente em 35 %, enquanto a da TVDanmark era de cerca de 15 %. As quotas do mercado da publicidade divergem também de forma significativa. A quota de mercado da TV2 situava-se em aproximadamente 60 %, enquanto a da TVDanmark era de cerca de 8 %. O volume de negócios da publicidade da TV2 era aproximadamente cinco vezes superior ao da TVDanmark. Além disso, a TV2 é a única estação a atingir 100 % da população, enquanto a TVDanmark2 tem uma cobertura de 77 % e a da TVDanmark1 é ainda inferior. Com base nos elementos supramencionados, a TVDanmark não pode ser directamente comparada à TV2.
(242)
Em segundo lugar, a Comissão deve estabelecer se a TVDanmark é ou não um operador de mercado eficiente. Para tal deve ser realizada uma análise dos rácios de contabilidade geralmente utilizados e uma comparação dos resultados do operador com os resultados médios registados no Estado-Membro. A análise deve tomar em consideração a diferente dimensão das empresas e a sua estrutura específica a nível dos custos. Contudo, tal como foi já referido, não se pode afirmar que os operadores no mercado dinamarquês se encontram numa situação semelhante que permita uma comparação directa com os rácios de desempenho. Por conseguinte, a Comissão considera que, no caso em apreço, não se afigura apropriada uma análise desses rácios no mercado dinamarquês.
(243)
Em vez disso, a Comissão analisou os dados relativos ao desempenho financeiro da TVDanmark e da SBS Broadcasting. Em resultado da sua análise, a Comissão não pode estabelecer com segurança se os prejuízos incorridos resultam dos elevados custos iniciais da TVDanmark necessários para o arranque das actividades que não foram ainda recuperados ou se a TVDanmark não é na realidade um operador eficiente. Apesar dos vários pedidos, a Comissão não conseguiu obter dados relativos ao desempenho financeiro do terceiro operador, a TV3, que teriam permitido uma comparação com o terceiro operador no mercado. Consequentemente, a Comissão não pode concluir com segurança se os prejuízos da TVDanmark resultam do comportamento da TV2 em matéria de fixação de preços ou se são causados por outros factores influenciados pela própria TVDanmark.
(244)
Deste modo, como não se pode estabelecer com segurança se a TVDanmark é um operador eficiente e uma vez que não é possível uma comparação directa dos dois operadores, a Comissão considera que tal apreciação não é concludente no presente caso.
(245)
Por conseguinte, a Comissão decidiu proceder a uma análise mais pormenorizada das políticas de fixação de preços da TV2 e dos dados disponíveis relativos ao mercado da publicidade, a fim de determinar se a TV2 agiu de forma a maximizar as suas receitas de publicidade durante o período objecto da investigação.
(246)
Em primeiro lugar, a Comissão comparou os preços dos dois operadores e analisou as políticas de fixação de preços da TV2, centrando-se no período de 1998-2002 em que, segundo o autor da denúncia, a TV2 começou a reduzir os preços no mercado da publicidade. Em segundo lugar, analisou as despesas de publicidade dinamarquesas em relação com a UE e, em especial, com os outros países escandinavos. Em terceiro lugar, procedeu a uma análise dos preços de contacto em todos os países escandinavos e em relação a todos os tipos de meios de comunicação social.
(247)
A Comissão observa que o comportamento da TV2 no mercado da publicidade está a ser investigado pelas autoridades de concorrência dinamarquesas. Em 21 de Dezembro de 2005, a autoridade de concorrência dinamarquesa adoptou uma decisão segundo a qual a TV2 tinha violado o artigo 102.o do TFUE, e as disposições legislativas nacionais correspondentes, ao impor descontos de fidelidade no mercado da publicidade. Esta decisão foi anulada pelo Tribunal de Primeira Instância da Concorrência, em 1 de Novembro de 2006, mas posteriormente confirmada no processo de recurso para o Tribunal de Recurso da Dinamarca Oriental, em 22 de Junho de 2009. A sentença deste último foi objecto de recurso perante o Supremo Tribunal, que confirmou a decisão do Tribunal de Recurso em 18 de Março de 2011. Este processo veio na sequência de uma decisão de 29 de Novembro de 2000, em que a autoridade de concorrência dinamarquesa concluiu que os descontos da TV2 em relação a 2000 constituíam um abuso de posição dominante. A este respeito, a Comissão observa que a investigação das autoridades de concorrência dinamarquesas se refere ao período 2000-2005, abrangendo, por conseguinte, apenas os últimos anos do período objecto da presente decisão. Em especial, um desconto de fidelidade não implica necessariamente a existência de subsídios cruzados na acepção da Comunicação relativa à radiodifusão de 2001 (ou seja: «Quando um organismo de radiodifusão de serviço público reduz os preços das actividades de serviço não público abaixo do necessário para recuperar os custos autónomos que um operador comercial eficiente teria normalmente de suportar numa situação semelhante, tal prática indicaria a presença de sobrecompensação das obrigações de serviço público»). Com efeito, tal como explicado a seguir, em média, os preços de publicidade da TV2 situavam-se significativamente acima dos preços dos seus concorrentes. Além disso, os descontos de fidelidade implicavam que os clientes colocassem, junto da TV2, uma parte substancialmente mais elevada dos seus orçamentos anuais de publicidade do que provavelmente teriam feito noutras circunstâncias. Assim, esta alegação implica que a TV2 aumentou as suas receitas publicitárias através de um regime de descontos, que teria efectivamente contribuído para reduzir a necessidade de financiamento a partir das taxas de televisão. De qualquer modo, a Comissão não está vinculada às decisões das autoridades de concorrência dinamarquesas.
(248)
As quotas de audiência e a composição, o conteúdo da programação, as regras relativas às horas de emissão de publicidade e o mecanismo de financiamento dos canais constituem factores que afectam a natureza da concorrência no mercado da publicidade. Por conseguinte, os preços variam também entre os diferentes organismos de radiodifusão. Os canais vendem também uma gama de «produtos» diferenciada que atingem preços diferentes (88).
(249)
Os preços cobrados pelos canais incluem descontos significativos. Por conseguinte, não é relevante comparar os preços das tabelas de publicidade televisiva. A publicidade televisiva é predominantemente (aproximadamente 90 % de toda a publicidade a nível nacional) regida por acordos anuais com base nos quais os canais de televisão concedem reduções anuais. Além disso, são concedidos outros descontos (para novos anunciantes, faixas horárias de publicidade menos atractivas, reduções adicionais em termos de volume, etc.). As denominadas «agências de publicidade» negoceiam e concluem estes acordos.
(250)
A fim de comparar as diferentes estações, deve estabelecer-se uma média dos diferentes preços cobrados. O quadro que se segue apresenta os preços médios do grupo-alvo TRP 21-50. Estes preços foram calculados dividindo o volume de negócios dos spots publicitários nacionais das estações relevantes pelo número de TRP 21-50 nacionais realizados (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark
283 EUR
270 EUR
252 EUR
251 EUR
211 EUR
TV2
480 EUR
409 EUR
364 EUR
381 EUR
325 EUR
Diferença
197 EUR
139 EUR
112 EUR
130 EUR
114 EUR
CPP da TVDanmark em percentagem do CPP da TV2 (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
CPP médio da TV2 para TRP 21-50 ponderado pela cobertura (0,7)
336 EUR
286 EUR
255 EUR
267 EUR
228 EUR
CPP da TVDanmark em percentagem do CPP ponderado da TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
De acordo com os dados supramencionados, o preço de TRP 21-50 da TVDanmark é aproximadamente inferior, em 30-40 %, ao da TV2. Tal como a Comissão estabeleceu na sua decisão relativa aos auxílios estatais a favor da France 2 e da France 3, existe uma relação positiva entre o número médio de contactos e o preço líquido médio por contacto no mercado publicitário televisivo (91). Por conseguinte, uma diferença de preços entre organismos de radiodifusão poderia explicar-se através da sua capacidade relativa para atrair espectadores. Neste tipo de situações, é relevante estabelecer se a diferença de preços existente reflecte ou não as condições do mercado.
(252)
Ao contrário da situação em França, no presente caso só podem ser analisadas as observações relativas a dois operadores. Consequentemente, a inclinação da linha da regressão linear será calculada com base nos preços destes dois operadores e terá uma importância reduzida do ponto de vista estatístico. Por conseguinte, não será possível chegar a quaisquer conclusões sobre o facto de a inclinação da linha ser ou não «adequada».
(253)
Assim, a fim de verificar se se pode afirmar que as diferenças de preços efectivas entre os dois operadores reflectem as condições de mercado, foi aplicado um coeficiente de correcção para tentar neutralizar a posição superior da TV2 no mercado. Este factor de ponderação resultou dos cálculos das agências de comunicação social e reflecte a diferença de cobertura que se pode conseguir no grupo-alvo adquirindo 100 TRP 21-50 da TVDanmark e da TV2. A TVDanmark tem, em média, uma cobertura ligeiramente inferior a 70 % da cobertura da TV2 (ao adquirir 100 TRP 21-50). Ao aplicar este factor, os preços são mais convergentes, embora de qualquer forma o preço da TV2 continue a ser ligeiramente superior ao da TVDanmark. Por conseguinte, afigura-se que a diferença de preços reflecte as condições de mercado. No entanto, esta conclusão deve ser tratada com prudência, uma vez que um coeficiente de correcção de tipo não pode ter em conta todas as diferenças entre as estações.
(254)
A Comissão observa também que o autor da denúncia alega que a concorrência no mercado publicitário televisivo não se verifica, na realidade a nível dos preços de tabela nem dos preços médios GRP e TRP como acima referido. Por outro lado, a TVDanmark alega que os operadores estão em concorrência a nível dos denominados preços marginais. Estes preços marginais teriam resultado da posição mais forte da TV2 no mercado. Para que os anunciantes atinjam os seus objectivos de campanha, têm de adquirir uma certa fracção de «rating points» exclusivamente à TV2. Uma vez que nestas unidades, denominadas inframarginais, não se verifica qualquer concorrência, a TV2 conseguia obter lucros suplementares. Desta forma, os operadores estão em concorrência nos restantes «rating points» e, por conseguinte, nos preços marginais. A TVDanmark alega que estes preços foram ainda mais baixos do que os preços médios que constam do quadro anterior.
(255)
Deixando de lado a questão de saber até que ponto esta afirmação é correcta, a Comissão considera que seria possível um comportamento deste tipo devido à posição forte da TV2 no mercado. Contudo, a presente investigação deve determinar se o comportamento da TV2 no mercado publicitário foi ou não susceptível de maximizar as suas receitas. Neste contexto, não pode excluir-se que a TV2 tenha mantido os seus preços baixos a fim de conservar uma quota de mercado elevada, o que não significa que a empresa não tentou maximizar as receitas.
(256)
Do que precede, pode estabelecer-se que os preços da TV2 foram superiores aos da TVDanmark durante o período objecto da investigação. É igualmente óbvio que, apesar dos aumentos dos preços de tabela, o nível dos preços efectivos diminuiu durante este período. A TV2 aumentou significativamente o nível dos descontos que concedeu.
(257)
Contudo, com base numa análise dos preços, não se pode determinar se a evolução dos preços contribuiu ou não, efectivamente, para diminuir as receitas totais provenientes da publicidade, aumentando dessa forma a necessidade de financiamento estatal. Para abordar esta questão, a Comissão analisou o comportamento da TV2 a nível da fixação dos preços e as consequências deste comportamento sobre o nível global das suas receitas publicitárias.
(258)
Tal como se explica no considerando seguinte, durante o período objecto da investigação, a TV2 aplicou uma série de aumentos e de reduções dos preços (através de descontos mais elevados). O quadro que se segue apresenta uma panorâmica da evolução do nível global das receitas de publicidade da TV2 durante o período 1998-2002, durante o qual o autor da denúncia alega que a TV2 provocou uma diminuição do preços no mercado dinamarquês (em milhões de DKK):
1998
1999
2000
2001
2002
Receitas da publicidade a nível nacional
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
Em 1997, a TV2 tomou a decisão estratégica de não aumentar a taxa de utilização da capacidade, mas de aumentar os seus preços em 1998. Verificou-se um outro aumento de preços em 1999. As autoridades dinamarquesas alegam que em 1999 a concorrência se tinha tornado tão intensa que a TV2 registou dificuldades em resultado dos aumentos dos preços, tendo as suas receitas publicitárias diminuído cerca de 10 % em relação ao ano anterior.
(260)
Em 2000, a TV2 previa que a concorrência se intensificasse significativamente e não aumentou os seus preços. Com efeito, os preços reais diminuíram, devido ao novo sistema de descontos introduzido pela TV2. Como consequência, a TV2 aumentou a sua taxa de utilização da capacidade em 33 % em relação ao ano anterior. No entanto, as medidas em termos de preços conduziram a um aumento de 8,4 % do volume de negócios proveniente da publicidade. Em 2001, a TV2 aumentou uma vez mais os seus preços. Apesar do aumento dos preços, as receitas provenientes da publicidade e a utilização de capacidades diminuíram para o nível de 1999. Em 2002, a TV2 aplicou uma outra redução de preços e registou uma ligeira diminuição no volume de negócios total. Todavia, o volume de negócios relativamente ao mercado global da publicidade diminuiu ainda mais.
(261)
Tendo em conta o que precede, pode concluir-se que a aplicação alargada de descontos deu origem a uma diminuição do nível efectivo dos preços. A TV2 conseguiu compensar essa diminuição de preços aumentando a taxa de capacidade. Uma vez que os seus concorrentes não dispunham da mesma reserva de capacidade, não tiveram essa opção. A fim de sobreviver no mercado, tiveram de seguir o comportamento da TV2. Durante anos, quando a TV2 aumentava os seus preços, o seu volume de negócios total proveniente da publicidade diminuía. Em contrapartida, quando a TV2 reduzia os seus preços, conseguia aumentar o seu volume de negócios total. Por conseguinte, a Comissão conclui que as reduções de preços aplicadas pela TV2 deram na realidade origem a receitas globais mais elevadas. Como consequência, não se pode afirmar que o comportamento da TV2 em matéria de fixação dos preços indicaria que a empresa não tentou maximizar as suas receitas.
(262)
Uma comparação dos preços entre os operadores dinamarqueses e uma análise do comportamento da TV2 em matéria de preços não fornece indicações quanto a saber se os preços globais no mercado da publicidade televisiva dinamarquês eram demasiado baixos. Este nível reduzido de preços podia resultar do facto de a TV2 ter utilizado a sua posição de líder para diminuir o nível global das despesas de publicidade televisiva abaixo do nível que se registaria em condições normais de concorrência.
(263)
Para abordar esta questão, a Comissão analisou os dados económicos relativos ao mercado publicitário em todos os países da UE, comparando-os com os da Dinamarca. Uma vez que a publicidade televisiva dinamarquesa pode ser mais facilmente comparável à de outros países nórdicos, a Comissão comparou igualmente os dados da Dinamarca e de outros países nórdicos (Finlândia, Suécia e Noruega) (92). Os principais elementos das despesas de publicidade televisiva analisados foram os seguintes: 1) despesas de publicidade televisiva, percentagem das despesas de publicidade totais; 2) despesas de publicidade televisiva per capita; 3) despesas de publicidade televisiva em percentagem do PIB. O quadro 5 apresenta uma panorâmica destes elementos essenciais:
Principais elementos relativos às despesas de publicidade televisiva na Dinamarca, na UE e nos outros países nórdicos
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Despesas de publicidade televisiva em percentagem das despesas de publicidade totais
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
UE
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Países nórdicos
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Custos publicitários televisivos per capita (em EUR)
DK
39
44
48
51
46
47
44
UE
37
40
45
49
53
60
58
Países nórdicos
32
36
41
44
45
54
49
Custos publicitários televisivos em permilagem do PIB (em permilagem)
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
UE
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Países nórdicos
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Fonte: Observatório Europeu do Audiovisual, Eurostat.
(264)
Pode deduzir-se do quadro anterior, que a percentagem da publicidade televisiva relativamente às despesas de publicidade totais foi inferior na Dinamarca (27 %) em comparação com a média da UE (37 %). Contudo, os dados revelam também que existe uma linha de demarcação geral entre o Norte e o Sul da Europa (93). Nos Estados-Membros do Sul, as despesas de publicidade televisiva são consideravelmente mais elevadas do que nos Estados-Membros do Norte (94). Pode verificar-se a mesma tendência no que se refere às despesas de publicidade televisiva em percentagem do PIB (95). Do mesmo modo, as despesas de publicidade televisiva per capita revelam uma grande diferença entre os Estados-Membros (96). No contexto dos países nórdicos, o padrão de despesas dinamarquês está em conformidade com o dos outros países.
(265)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que não existem elementos de prova claros e inequívocos de que o mercado de publicidade televisiva da Dinamarca tenha sistemática e constantemente registadouma diminuição dos preços devido à política de preços da TV2.
(266)
O autor da denúncia apresentou igualmente dados comparativos relativos aos preços de contacto (expressos em CPM (97) num mesmo tipo de meio de comunicação em diferentes países e em todos os tipos de meios de comunicação de um determinado país. Os dados apresentados pelo autor da denúncia comparam os custos necessários para atingir 1 000 pessoas com um anúncio na imprensa ou na televisão na Dinamarca, na Noruega e Suécia (98).
(267)
Os dados revelam que a publicidade televisiva é menos dispendiosa na Dinamarca do que na Suécia e na Noruega (99), enquanto em relação aos meios de comunicação impressos acontece exactamente o contrário (100).
(268)
Contudo, a Comissão não pode verificar a fiabilidade dos dados fornecidos e esses dados não são divulgados ao público. Por conseguinte, considerando que a informação é bastante limitada e não tem em conta eventuais diferenças culturais, a Comissão não pode extrair quaisquer conclusões válidas sobre o nível dos preços de contacto para os diferentes meios de comunicação social nos países escandinavos.
(269)
Assim, a Comissão conclui que a TV2 tinha tido os preços mais elevados no mercado dinamarquês durante o período objecto da investigação, dado que podia fixar o preço dos seus produtos 15 a 40 % acima do dos seus concorrentes, consoante a dimensão do grupo-alvo relevante. Em comparação com a Suécia e com a Noruega, os preços são aproximadamente 20 % mais baixos na Dinamarca.
(270)
Tendo em conta estas análises, a Comissão conclui que, de um ponto de vista dos auxílios estatais, não existem actualmente quaisquer elementos de prova claros que demonstrem que a TV2 não tentou maximizar as suas receitas publicitárias e que este comportamento no mercado da publicidade conduziu a uma maior necessidade de financiamento estatal.
V. CONCLUSÃO
A Comissão conclui que a Dinamarca concedeu um auxílio de forma ilegal, em infracção ao artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Contudo, à luz do acórdão do Tribunal de Justiça, e tendo em conta o que precede, a Comissão considera que o auxílio é compatível com o mercado interno com base no artigo 106.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
À luz do acórdão do Tribunal de Justiça, há que examinar se a conclusão anterior pode ter por consequência uma sobrecompensação da TV2, pelo facto de o montante de 628 milhões de DKK, reclamado em 2004 pelo Estado dinamarquês à TV2, acrescido de juros, ser agora considerado compatível e poder ser reembolsado pelo Estado à TV2. Poderá presumir-se que esse reembolso dê lugar a uma sobrecompensação, atendendo às medidas de recapitalização que na prática foram adoptadas em 2004 (processo N 313/2004) devido às necessidades financeiras da TV2 após a recuperação. Tal como decorre dos pontos 34 e 35 do despacho do Tribunal, dado que as autoridades dinamarquesas decidiram não permitir que a TV2 entrasse em processo de falência, a obrigação de recuperação constituía efectivamente a premissa necessária das medidas de recapitalização de 2004. Tal como referido pelo Tribunal de Justiça no n.o 43 do seu despacho: «Embora as circunstâncias específicas do presente processo levassem a Comissão a adoptar duas decisões [a decisão de anulação da recuperação e a decisão de recapitalização], afigura-se que tais decisões constituem dois aspectos da mesma questão jurídica relativa à classificação como auxílio estatal na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE e, em caso afirmativo, à determinação da sua compatibilidade com o mercado comum, das medidas aplicadas pelo Reino da Dinamarca a favor da TV2 e, subsequentemente, da TV2 A/S. A anulação da decisão 2006/217 exige, portanto, um exame totalmente renovado pela Comissão de todas as medidas aplicadas pelo Reino da Dinamarca a favor da TV2 e, subsequentemente, da TV2 A/S». Devido à ligação estreita decorrente da questão da recuperação, as medidas de recapitalização de 2004 a favor da TV2 devem ser consideradas em articulação com o auxílio estatal concedido entre 1995 e 2002 de modo a assegurar que não existe um risco de sobrecompensação da TV2.
A este respeito, a Comissão salienta o seguinte. Na sequência da decisão de recuperação, as autoridades dinamarquesas recuperaram, na prática, 1 050 milhões de DKK (ou seja, mais do que os 628 milhões de DKK acrescidos de juros). Tal como referido no despacho do Tribunal, na sequência da anulação pelo Tribunal da decisão de recuperação, o motivo que levou à recuperação do montante de 628 milhões de DKK, acrescido de juros, deixou de existir. Contudo, as autoridades dinamarquesas apresentaram uma declaração em que se comprometiam a não restituir o montante recuperado à TV2 ou, caso se verificassem determinadas condições cumulativas, a restituir à TV2 um montante correspondente, no máximo, à diferença entre o montante (incluindo juros) efectivamente recuperado da TV2 em relação ao período de 1995-2002 e o montante das medidas de recapitalização. Com base no referido compromisso e em conformidade com o despacho do Tribunal não existe, por conseguinte, um risco de sobrecompensação da TV2 em relação ao auxílio estatal referente ao período 1995-2002, considerado em articulação com as medidas de recapitalização de 2004,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio estatal concedido entre 1995 e 2002 pela Dinamarca à TV2/Danmark, sob a forma de recursos provenientes das taxas de televisão e de outras medidas descritas na presente decisãok, é compatível com o mercado interno na acepção do artigo 106.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Artigo 2.o
O Reino da Dinamarca é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 20 de Abril de 2011.