РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 април 2012 година
относно държавна помощ SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10), предоставена от Германия в полза на Zweckverband Tierkörperbeseitigung в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург
(нотифицирано под номер C(2012) 2557)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/485/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочения по-горе член (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С жалба, подадена от Saria Bio-Industries AG & Co KG (наричано по-нататък „жалбоподателят“) на 23 февруари 2008 г., Комисията беше уведомена, че Германия предоставя годишни вноски на асоциацията със специална цел за унищожаване на животински трупове „Zweckverband Tierkörperbeseitigung“ (наричана по-нататък „ZT“) в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург.
(2)
С писмо от 20 юли 2010 г. Комисията уведоми Германия за решението си да открие предвидената в член 108, параграф 2 от ДФЕС процедура по отношение на мярката (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“). В решението за откриване на процедура, публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 26 октомври 2010 г., Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката (3).
(3)
Комисията получи мнението на жалбоподателя на 25 ноември 2010 г. В съответствие с одобрените искания за удължаване на срока от 20 август 2010 г. и 18 ноември 2010 г. Германия представя мнението си относно решението за откриване на процедурата и относно мнението на жалбоподателя в няколко части на 3 март 2011 г., 1 април 2011 г., 4 април 2011 г., 16 май 2011 г., 15 юли 2011 г. и 9 ноември 2011 г.
(4)
ZT изпрати писмено мнение до Комисията на 4 април 2011 г. Макар че съгласно член 20, параграф 1 във връзка с член 6 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (4) заинтересованите страни следва да представят мненията си не по-късно от един месец след датата на публикуване в Официален вестник, ZT представи своето мнение четири месеца по-късно. Комисията може да взема предвид мнения, представени от страните със закъснение, само в отделни обосновани случаи (5). Комисията не намери такава обосновка в писмото на ZT, а в останалите обстоятелства по случая също липсва обяснение за това, поради което с писмо от 18 април 2011 г. Комисията уведоми ZT, че ако мнението на ZT бъде взето предвид в официалната процедура по разследване, това би било в противоречие с процесуалните норми и би довело до неоправдано неравно третиране на страните в производството. Въпреки това тя използва цялата съдържаща се в мнението информация за настоящото решение.
(5)
Успоредно с официалната процедура по разследване на Комисията жалбоподателят е участвал в национално съдебно производство в Германия, като е предявил иск срещу ZT пред Административен съд - Трир (Verwaltungsgericht Trier). На 2 декември 2008 г. съдът постановява, че годишните вноски представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Що се отнася до възстановяването на неправомерната помощ, съдът решава, че не се налага ZT да върне сумата, получена между 2005 г. и 2008 г., предвид наличието на специални обстоятелства, поради които възстановяването изглежда несъразмерна санкция.
(6)
Жалбоподателят и ZT обжалваха решението на Административен съд - Трир пред Висш административен съд - Кобленц (Oberverwaltungsgericht Koblenz). На 24 ноември 2009 г. Висш административен съд - Кобленц потвърди решението на Административен съд - Трир.
(7)
Жалбоподателят и ZT обжалваха решението на Висш административен съд - Кобленц пред Федералния административен съд (Bundesverwaltungsgericht) (наричан по-нататък „BverwG“). С решение от 16 декември 2010 г. (6) Федералният административен съд отхвърли жалбата на жалбоподателя, измени решението на Висш административен съд - Кобленц и отхвърли исканията в тяхната цялост, като прие, че жалбата е недопустима по отношение на периода от 2005 г. до 2009 г. и че годишната вноска за 2010 г. не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. Правна уредба
2.1.1. Европейско законодателство
(8)
Регламент (ЕО) № 1069/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 г. за установяване на здравни правила относно странични животински продукти и производни продукти, непредназначени за консумация от човека, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1774/2002 (Регламент за страничните животински продукти) (7) урежда събирането, транспортирането, съхранението, обработката, преработката и употребата или унищожаването на странични животински продукти, така че те да не представляват риск за човешкото здраве и здравето на животните. Сред целите на законодателния акт е да се предотвратява възникването на огнища на трансмисивна спонгиформна енцефалопатия (ТСЕ) и други трнасмисивни болести по животните като класическа чума по свинете (КЧС) и шап.
(9)
Раздел 4 от Регламент (ЕО) № 1069/2009 разграничава три различни категории странични животински продукти според специфичните рискове за здравето на животните и човешкото здраве:
а)
Материалът от категория 1 крие значителни рискове, свързани по-конкретно с ТСЕ и наличието на определени забранени вещества и замърсители на околната среда. Материалът от тази категория включва, наред с други неща, части от тялото на животни, за които съществува съмнение, че са заразени с ТСЕ, или при които е потвърдено наличието на ТСЕ, както и смеси от материал от категория 1 с материал от категория 2 или 3. Тези материали трябва да се унищожават чрез изгаряне или преработка и да не се включват в състава на фуражи за селскостопански животни или на технически продукти.
б)
Материалът от категория 2 също крие значителни рискове, тъй като се състои от мъртви животни и други материали, съдържащи определени забранени вещества или замърсители. Материалът от тази категория трябва да се унищожава чрез изгаряне или преработка и да не се включва в състава на фуражи за селскостопански животни. В някои случаи обаче той може да се използва като тор или за технически цели.
в)
Материалът от категория 3 включва, наред с други неща, части от заклани животни, които макар да са отхвърлени като негодни за консумация от човека не са засегнати от признаци на болести, предаващи се на хората или животните, а също така и материали, произхождащи от животни, които са годни за консумация от човека, но поради икономически съображения се използват за други цели, например като храна за селскостопански животни.
(10)
Регламент (ЕО) № 1069/2009 по същество е еднозначен с предшественика си, Регламент (ЕО) № 1774/2002 на Европейския парламент и на Съвета (8), и включва разпоредби, забраняващи вноса и износа на материал от категории 1 и 2 и изискващи съоръженията за унищожаване да бъдат одобрени от компетентните органи, натоварени с прилагането на разпоредбите на регламента. По-нататък Регламент (ЕО) № 1069/2009 съдържа конкретни разпоредби за контрол на унищожаването на материал от категории 1 и 2. Освен посоченото по-горе обаче регламентът не поставя изисквания относно начина, по който от икономическа гледна точка да се организира унищожаването на материал от категории 1 и 2. Следователно Регламент (ЕО) № 1069/2009 не изисква унищожаването в определен район да се извършва от едно-единствено предприятие, както е в Германия.
2.1.2. Национално законодателство
(11)
Съгласно член 3 от германския закон за транспониране на общностните разпоредби относно преработката и унищожаването на странични животински продукти, непредназначени за консумация от човека (9) (Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten, наричан по-нататък „TierNebG“) областите (Landkreise) и градовете със статут на общини (kreisfreie Städte) са задължени да извършват унищожаването и преработката на материал от категории 1 и 2, наричани „контролирани стоки“. Тази задача могат да осъществяват сами или чрез договори с трети лица.
(12)
Унищожаването на материал от категория 3, наричан „неконтролирани стоки“,може да се извършва от всяко преработвателно предприятие при спазване на разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1069/2009.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseititgung
(13)
ZT е публичноправен субект, основан през 1979 г. съгласно членове 1 и 2 от Закона на провинция Рейнланд-Пфалц за прилагане на Закона за страничните животински продукти („TierNebGAG RP“ - Landesgesetz zur Ausführung des TierNebG на Рейнланд-Пфалц (10)). Междувременно всички административни области и по-големите градове със статут на общини в Рейнланд-Пфалц и Заарланд, както и две области в провинция Хесен - област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург - са членове на ZT (вж. член 1 от устава на ZT).
(14)
Съгласно член 2 от своя устав ZT е упълномощена от членовете си да поеме всички права и задължения на областите и градовете със статут на общини, чиято отговорност е унищожаването по член 3 от TierNebG в съответствие със законите на отделните провинции.
(15)
Според германското право асоциация със специална цел не може да бъде обект на производство по несъстоятелност поради правния си статут на публичноправен субект. Тя обаче може да бъде закрита по решение на своите членове.
2.3. Унищожаване на мъртви животни и отпадъци от кланици
2.3.1. Дейността на ZT
(16)
ZT извършва не само възложената от устава ѝ задача, а именно унищожаване на материал от категории 1 и 2 на територията, на която извършва дейността си (наричан по-нататък „вътрешен материал“), а унищожава също така материал от категории 1 и 2, произхождащ от съседните провинции Баден-Вюртемберг и Хесен (вж. подробното описание в съображение 20 и следващите), както и материал от категория 3 (наричани заедно по-нататък „външен материал“).
(17)
Както показва таблицата по-долу, в миналото ZT е преработвала големи количества външен материал. През последните години средно почти половината от преработваните количества се състои от външен материал.
Таблица 1
Обработвани от ZT количества през 1998-2009 г.
Вътрешен материал
Външен материал
Баден-Вюртемберг
Северен и Централен Хесен
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Неконтролирани стоки от категория 3
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Общо
1998 г.
Тонове
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999 г.
Тонове
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000 г.
Тонове
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001 г.
Тонове
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002 г.
Тонове
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003 г.
Тонове
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004 г.
Тонове
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005 г.
Тонове
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006 г.
Тонове
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007 г.
Тонове
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008 г.
Тонове
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009 г.
Тонове
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Средно
Тонове
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
1998-2009 г.
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Вътрешният материал се състои от мъртви животни и отпадъци от кланици. ZT извършва както събиране, така и преработка (заедно наричани по-нататък „унищожаване“). За да покрие свързаните с дейността разходи, ZT събира такси. За мъртвите животни и отпадъците от кланици се прилагат различни тарифи.
(19)
Тъй като материалът от категория 3 се търгува на свободния пазар, ZT договаря таксите за унищожаване в съответствие с частното право. Докато повечето частни съоръжения за унищожаване унищожават материала от категория 3 отделно с цел постигане на по-високи приходи от продажби чрез преработката му - например в храна за домашни любимци - ZT преработва материала от категория 3 заедно с контролираните стоки, тъй като не разполага с отделно съоръжение. Следователно от преработените контролирани стоки могат да се получат само крайни продукти с ниска стойност, например мазнини и масла, които носят ниски приходи.
(20)
От 2000 г. насам ZT преработва също отпадъци от категории 1 и 2 от Баден-Вюртемберг. За тази цел е сключено специално споразумение между ZT и асоциацията със специална цел Zweckverband Neckar-Franken в съответствие с публичното право. Съгласно споразумението събирането се извършва на местно равнище от Zweckverband Neckar-Franken, след което материалът се доставя до ZT за преработка.
(21)
През 2007 г. ZT участва и в търг за унищожаване на контролирани стоки в областите на Северен и Централен Хесен, който печели. Преди ZT да поеме дейността по унищожаването от 1 април 2009 г. тя се извършва от дружество, което принадлежи към групата на жалбоподателя.
(22)
По този начин ZT цели максимално оползотворяване капацитета на съоръженията си не само чрез преработка на вътрешен материал от категории 1 и 2, но и чрез интензивна дейност извън официалната си задача, като преработва свободно търгуващ се материал от категория 3 и материал от категории 1 и 2 с произход извън територията на дейност на асоциацията. Между 2002 г. и 2008 г. само 54-58 % от обработваните от ZT количества са вътрешен материал от категории 1 и 2. През 2009 г. - отчасти поради включването на материал от Северен и Централен Хесен - този дял намалява значително до едва 39 %, т.е. по-малко от половината от общите количества, преработвани от ZT.
2.3.2. Капацитет на съоръженията на ZT
(23)
ZT разполага с две съоръжения за унищожаване - в Rivenich и Sandersmühle. При нормална експлоатация и двете работят средно пет дни в седмицата на две смени (5-дневна експлоатация на две смени). За толкова време могат да се преработват най-много 2 160 тона седмично. Този нормален работен капацитет в общия случай е бил достатъчен за преработка на възникващите в последните години 88 000 тона материал годишно, т.е. 1 700 тона седмично.
(24)
Подобно на други предприятия за унищожаване ZT разполага със свободен работен капацитет под формата на неизползвани смени в хода на нормалната експлоатация през седмицата и в почивните дни. Този свободен работен капацитет може да се използва за преработка на допълнителни животински трупове в случай на епидемия.
2.3.2.1. Краткосрочен свободен работен капацитет
(25)
Според предоставената от ZT информация съоръженията могат да работят на три смени във всички дни от седмицата (7-дневна експлоатация на 3 смени) за кратък период от 6 до 12 седмици. Това означава, че за кратки периоди разполагаемият седмичен капацитет достига 4 536 тона. Седемдневната експлоатация на три смени обаче не може да се поддържа за по-продължителен период от време поради износване, както и преумора на персонала.
(26)
Следователно в краткосрочен план - за период до 12 седмици, ZT има свободен работен капацитет от 2 376 тона седмично над обичайната стойност, който може да се използва за преработка в случай на епидемия (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
2.3.2.2. Дългосрочен свободен работен капацитет
(27)
В дългосрочен план максималното възможно натоварване на съоръженията с цел преработване на допълнителен материал, възникнал при епидемия, е пет дни в седмицата на три смени (5-дневна експлоатация на 3 смени), тъй като почивните дни биха били необходими за поддръжка в случай на продължително по-интензивно натоварване. В този случай биха могли да се преработват до 3 240 тона седмично.
(28)
Следователно в по-дългосрочен план, т.е. за период, по-дълъг от 12 седмици, ZT разполага със свободен работен капацитет от 1 080 тона седмично над обичайната стойност, позволяващ преработка в случай на епидемия (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
2.4. Годишни вноски и обществена задача
(29)
Правното основание за годишните вноски, които ZT получава от членовете си (области и градове със статут на общини), се съдържа в устава на ZT. Предназначението на годишните вноски е да се компенсират разходите, непокрити от приходите (вж. член 9, параграф 1 от устава).
(30)
Размерът на годишната вноска се определя въз основа на годишния бюджет, който първо се одобрява от общото събрание на членовете. След приемането на бюджета ZT има право да изиска плащане на годишната вноска чрез административен акт.
(31)
През февруари 2010 г. уставът на ZT е изменен с обратно действие от 1 януари 2009 г. До този момент уставът не е съдържал други правила относно използването и изчисляването на годишни вноски освен разпоредбите на член 9, параграф 1, но през февруари 2010 г. са въведени следните нови разпоредби.
(32)
Съгласно член 9, параграф 2 от устава годишната вноска вече трябва да бъде предварително определена. Правилата гласят също, че годишната вноска може да се събира единствено като компенсация за разходи, произтичащи от възложената на ZT задача да унищожава материал от категории 1 и 2 и да поддържа резервен капацитет за справяне с епидемии.
(33)
Съгласно член 10, параграф 2 от устава резервният капацитет за епидемии от 2009 г. насам, е бил по 7 110 тона годишно, които да бъдат преработвани в шестседмичен срок (т.е. шест пъти по 1 185 тона седмично). При определянето на размера на резерва за епидемии е отчетено, че освен собствения капацитет на ZT в случай на епидемия може да се ползва допълнителен, алтернативен капацитет за унищожаване от 5 000 тона годишно. Разходите по резерва за епидемии трябва да се определят предварително в съответния стопански план за дейността, като за разходи за резерва за епидемии се считат само съответният дял от постоянните разходи (амортизация, данъци, застраховка, лихви по заеми), разходите по договори за външна поддръжка, както и делът от разходите за персонал, необходими за поддържане на постоянна работна готовност. Разходите по резерва за епидемии трябва да се записват в специални сметки, отделно от другите разходи на предприятието, като се разпределят според съответния дял от капацитета.
(34)
От основаването си през 1979 г. до 2011 г. ZT е получила годишни вноски в общ размер от 66 493 680 EUR. Стойностите по години от 1998 г. насам са, както следва:
1998 г.
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999 г.
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 г. и 2001 г.
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) годишно
2002-2008 г.
:
2 250 000 EUR годишно
2009 г.
:
1 961 515 EUR
2010 г.
:
2 212 392 EUR
2011 г.
:
1 962 515 EUR
(35)
Годишните вноски от 1998 г. до 2011 г. възлизат на общо 30 932 198 EUR.
(36)
Според представените отчети за приходите и разходите в периода 1998-2009 г. след прибавяне на годишните вноски ZT бележи обща загуба от 4 562 795 EUR. Ако се изключат вноските, чиято обща стойност е 26 757 292 EUR, сумарната загуба за периода от 1998 г. до 2009 г. възлиза на 31 320 678 EUR. Следователно годишните вноски не са били достатъчни, за да компенсират напълно общите загуби.
2.5. Одобрена държавна помощ във връзка с тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици
(37)
Принципът „замърсителят плаща“ съгласно член 191, параграф 2 от ДФЕС важи като цяло за унищожаването на странични животински продукти. Ето защо на първо място фермерите и кланиците носят отговорността да се погрижат за унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици и да понесат съответните разходи (12).
(38)
Поради кризата с ТСЕ обаче възниква необходимост да се осигури съответната обработка на мъртви животни и отпадъци от кланици, състоящи се от материали от категории 1 и 2, и да се подкрепят фермерите посредством държавна помощ. Европейската комисия установява съответния ред с Насоките на Общността за държавна помощ за тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици от 24 декември 2002 г. (13) (наричани по-нататък „Насоките за ТСЕ“). Този ред е включен и направен по-строг в раздел V.Б.4 от Основните насоки на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. (14) (наричани „Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.“).
(39)
Съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. по принцип замърсителят трябва да понася разходите за унищожаване на странични животински продукти (15). При някои строго ограничени обстоятелства обаче се допуска помощ за тестове за ТСЕ и унищожаване на мъртви животни (16). За унищожаване на отпадъци от кланици помощ не може да се отпуска (17). Освен това помощта е съвместима с вътрешния пазар само ако може да се докаже, че тя достига само до фермерите, а не до предприятия производители надолу по веригата (например кланици или съоръжения за унищожаване на животински трупове) (18).
2.5.1. Решение на Комисията от 29 януари 2004 г. по дело за държавна помощ NN 33/03
(40)
През 2004 г. Комисията одобри мерки за държавна помощ с цел противодействие на заплахата от ТСЕ в Рейнланд-Пфалц, за които Германия изпрати уведомление съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, Насоките на Общността за ТСЕ и Насоките на Общността за държавна помощ за земеделския сектор от 12 август 2000 г. (19) Мерките имат за цел да се предотврати разпространението на ТСЕ, наред с другото чрез възстановяване на допълнителните разходи, понесени от фермерите за подходящото унищожаване на рисков материал след въвеждането на забраната за хранене на добитък с месно и костно брашно.
(41)
Наред с други мерки Комисията одобри еднократна помощ в размер 100 % от разходите за унищожаване на определени рискови отпадъци от кланици, натрупани от октомври 2000 г. до септември 2001 г. в резултат на забраната за хранене с животинско брашно на територията на дейност на асоциацията. За получатели на помощта се смятат обаче кланиците, а не ZT.
2.5.2. Решение на Комисията от 6 юли 2004 г. по дело за държавна помощ N 15/04
(42)
Съгласно втората схема за помощ, също одобрена през 2004 г., фермерите в Рейнланд-Пфалц биват компенсирани за разходите за събиране и преработка на мъртви животни, за които са плащали вноски в Касата за болести по животните (Tierseuchenkasse) (20) Прилаганите от ZT такси за събиране и преработка на вътрешни мъртви животни се понасят поравно от провинциите (Рейнланд-Пфалц, Хесен, Заарланд), членовете на асоциацията и касата за болести по животните на съответните провинции. По отношение на разходите за преработка обаче собствениците на селскостопански животни следва сами да покрият 25 %.
(43)
Помощта, заплащана директно на ZT, е одобрена за периода от 1 януари 1999 г. до 31 декември 2013 г. Тя се отпуска при условие да се ползва изключително от фермерите и да няма кумулиране с друга помощ.
(44)
Тъй като помощта компенсира пропорционален дял от предварително определените такси (100 % за събиране и 75 % за преработка), Комисията прави заключението, че тя е в полза изключително на фермерите и не създава икономическо предимство за ZT.
2.5.3. Връзка между одобрените схеми за помощ NN 33/03 и N 15/04 и годишните вноски
(45)
Двете схеми за помощ (наричани по-нататък „земеделските помощи“) се отчитат като приходи в счетоводните книги на ZT. Следователно в посочените в съображение 36 загуби вече е отчетено, че ZT е получавала в приход земеделски помощи.
(46)
Следователно ZT е получавала годишните вноски в допълнение към земеделските помощи, за да финансира непокритите си загуби.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(47)
Жалбоподателят твърди, че от икономическа гледна точка ZT не би могла да оцелее, ако членовете ѝ не покриват годишните загуби, произтичащи от унищожаването на вътрешен и външен материал, като заплащат годишни вноски. ZT, която има монопол върху унищожаването на вътрешен материал и следователно не е изложена на конкуренция, предлага по-ниски от пазарните цени на отворените пазари за външен материал. Ценовата политика на ZT е ориентирана единствено към максимално оползотворяване на съоръженията, които разполагат с голям свободен капацитет.
(48)
Според жалбоподателя от заплащането на годишни вноски произтичат много видове нарушаване на конкуренцията. По-специално той критикува ценообразуването на ZT на свободния материал от категория 3 и на офертата в търга за унищожаване в Северен и Централен Хесен:
а)
ZT предлага да унищожава отпадъци от кланици не по цени, зависещи от преработваното количество, а срещу твърда цена на животно. Това я прави атрактивна за по-малките кланици, при които разделянето на материала от категория 3 от материала от категория 1 и 2 е свързано с по-високи разходи, отколкото при по-големите и добре оборудвани кланици, тъй като те могат да си спестят разделянето и да предават на ZT материал от категория 3 заедно с отпадъци от категории 1 и 2. Така ZT предлага унищожаване на отпадъци от кланици на цени, които не покриват нейните разходи, тъй като не включва в таксите си допълнителните разходи, произтичащи от същевременната преработка на материал от категория 3.
б)
В търга за унищожаване на материал от категория 1 и 2 в Северен и Централен Хесен ZT успява да спечели единствено защото постоянните ѝ разходи за поддържане на резервен капацитет вече са покрити от годишните вноски, което ѝ позволява да предложи по-ниски тарифи.
(49)
Германия от друга страна настоява, че годишните вноски са необходими за покриване разходите на ZT, произтичащи от задължението ѝ да поддържа резервен капацитет за справяне с епидемии. В подкрепа на позицията си Германия представя експертно становище на института Fraunhofer от март 2007 г. (21) (наричано по-нататък „становището на Fraunhofer“), с което показва, че разходите по резерва за епидемии възлизат на около 50 % от общите разходи за капацитет. Освен това се твърди, че годишните вноски са необходими за покриване на разходите за рехабилитация на замърсени индустриални обекти.
(50)
При предварителното разглеждане Комисията първоначално установява, че годишните вноски предоставят на ZT икономическо предимство, тъй като намаляват нейните текущи разходи, както и че останалите критерии за наличие на държавна помощ са изпълнени.
(51)
Комисията изтъкна, че подобна помощ за предприятия в общия случай е забранена. Освен това тя изрази своите съмнения за това до каква степен годишните вноски биха могли да се оправдаят като компенсация за поддържане на резерв за епидемии. Анализът на Комисията беше основан на разглеждане на четирите критерия, изложени в решението по делото Altmark (22):
а)
предприятието бенефициер трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени;
б)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
в)
компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба от изпълнението на тези задължения;
г)
ако предприятието носител на задължения за обществени услуги не е определено чрез процедура по възлагане на обществени поръчки, която създава условия за избор на кандидата, който е в състояние да предостави тези услуги при най-ниската цена за съответната общност, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие при изпълнението на тези задължения.
(52)
По въпроса за наличието на услуга от общ икономически интерес Комисията изрази съмнение дали съществува обществен интерес в осигуряването на резерв за епидемии, тъй като съгласно принципа „замърсителят плаща“ фермерите са задължени да унищожават мъртвите животни и отпадъците от кланици и се ползват с гореспоменатите помощи, одобрени от Комисията. Под въпрос е също дали годишните вноски са необходими, тъй като практиката на други германски провинции показва, че съоръженията на частните оператори разполагат с достатъчен свободен капацитет, за да се справят с епидемии сред животните, без да получават допълнителни компенсационни плащания за поддържането на такъв капацитет.
(53)
Комисията се съмнява също дали уставът на ZT отговаря на изискванията за прозрачен акт за възлагане, тъй като преди 2010 г. поддържането на резерв за епидемии не е било определено като задължение от обществен интерес, което да се изпълнява от ZT, не са определени и необходимите параметри за изчисляване на разходите.
(54)
По отношение на необходимостта от заплащане на компенсация Комисията повдигна въпроса дали годишните вноски всъщност не финансират загубите, произлизащи от непечелившия свободен капацитет. Под въпрос е дали са необходими допълнителни годишни вноски, щом в други германски провинции всички разходи се покриват от таксите, заплащани от замърсителите.
(55)
Тъй като ZT не е избрана чрез публична покана за участие в търг, е под съмнение дали ZT е типично, добре управлявано предприятие.
(56)
Поради това Комисията стига до предварителното заключение, че е необходимо подробно разглеждане, за да се установи дали заплащаните на ZT годишни вноски действително са необходими за поддържане на резерв за епидемии или дали самият пазар не би осигурил достатъчен свободен капацитет в случай на епидемия.
(57)
На последно място се подлага на съмнение доводът на Германия, че годишните вноски биха могли да се оправдаят като компенсация за разходите за рехабилитация на замърсени индустриални обекти. Съгласно точка 132 от Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда от 1 април 2008 г. (23) (наричани по-нататък „Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда“) такава помощ може да се смята за съвместима с вътрешния пазар, само ако получателят не може да бъде подведен под отговорност съгласно националното право, което в настоящия случай очевидно не е така.
4. ПРОИЗВОДСТВА ПРЕД НАЦИОНАЛНИ СЪДИЛИЩА
(58)
В решението си от 16 декември 2010 г. BVerwG определя, че вноските за 2010 г. не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като са изпълнени критериите от решението по делото Altmark. BVerwG не се произнесе относно по-ранните вноски, тъй като приема жалбата за недопустима в частта за вноските, заплащани преди 2010 г.
4.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(59)
BVerwG определя, че унищожаването на странични животински продукти съгласно регламента за страничните животински продукти и съгласно член 3, параграф 1 от TierNebG представлява услуга от общ икономически интерес, която включва поддържането на резервен капацитет за епидемии.
(60)
BVerwG разграничава капацитета, използван при нормална експлоатация, включително свободния работен капацитет, и незаетия капацитет, който в общия случай остава неизползван. Ако годишните вноски покриват разходите за нормалния капацитет, включително за основния работен свободен капацитет, BVerwG би приел, че годишните вноски представляват държавна помощ на основание на принципа „замърсителят плаща“.
(61)
Ако обаче годишните вноски покриват само разходите за свободния капацитет, поддържан единствено за случай на избухване на епидемия, то тогава те не биха представлявали държавна помощ. При това не е от значение, че свободният капацитет може да бъде по-висок, отколкото налагат експлоатационните нужди, тъй като по своето естество той обикновено не се използва. Единствено ако има данни, че свободният капацитет е бил използван и за нормална експлоатация (напр. за унищожаване на материал от категория 3), заключението би било различно. Тъй като обаче това очевидно не е така, годишните вноски компенсират единствено разходите, произлизащи от задължението за предоставяне на обществена услуга под формата на поддържане на резерв за епидемии.
4.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(62)
Що се отнася до изискването за прозрачност, BVerwG обръща внимание, че уставът е бил изменен на 2 февруари 2010 г., непосредствено преди определянето на вноските за 2010 г. BVerwG заключава, че от член 9 от приетия през 2010 г. устав става ясно, че годишните вноски компенсират единствено разходите по поддържането на резервен капацитет в случай на епидемия.
4.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(63)
Измененият член 9 от устава гарантира, че годишните вноски компенсират единствено разходите по поддържането на резерва за епидемии.
(64)
Освен това BVerwG обръща внимание на това, че решението за размера на резерва не е стопанско решение, което трябва да се вземе въз основа на икономическата рентабилност. По своята същност поддържането на резервен капацитет за епидемии е икономически нерентабилно, тъй като разходите за подобен резерв по никакъв начин не са пропорционални на вероятността за възникване на мащабни епидемии.
4.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(65)
Според BVerwG в случая не е възможно да се приложи четвъртият критерий от решението по делото Altmark, тъй като унищожаването на материал от категории 1 и 2 се извършва отделно от унищожаването на материал от категория 3. Няма припокриване между обществените и търговските услуги, предоставяни от ZT, докато в делото Altmark на частна фирма за автобусни превози са били възложени множество задължения във връзка с предоставянето на обществени услуги (напр. по отношение на броя спирки и разписанието), които съществено са променили начина на извършване на основната транспортна услуга. Следователно заплащаните на ZT годишни вноски имат за цел да я компенсират за разходите по предоставяне на обществена услуга, която се предлага извън пазара.
(66)
Освен това BVerwG е на мнение, че публичните органи имат право да осъществяват задачите си от обществен интерес сами, без да бъдат задължавани да прибягват до частни доставчици на услуги. По отношение на определението на съда, свързано с обществените поръчки, BVerwG изтъква, че публичните органи могат свободно да решават дали да извършват услуга със собствени ресурси или да си я набавят на пазара (24).
5. МНЕНИЕ НА ЖАЛБОПОДАТЕЛЯ
5.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(67)
Жалбоподателят твърди, че на основание на принципа „замърсителят плаща“ поддържането на резерв за епидемии не е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(68)
За замърсители лесно могат да бъдат определени фермерите и кланиците -фермерите имат полза от ефективното справяне с епидемии сред животните, тъй като те могат да застрашат стадата и следователно активите им. Бързото и ефективно справяне с епидемии позволява на кланиците да продължат дейността си нормално.
(69)
Принципът „замърсителят плаща“ е приет и в съответното германско законодателство, в което фермерите и кланиците често се споменават като замърсители, които трябва да понасят разходите за унищожаване (25).
5.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(70)
Според жалбоподателя ZT е започнала да твърди, че винаги е била натоварена със задачата да поддържа резервен капацитет, едва след началото на националното разследване и разследването на Комисията. Преди изменението на устава през 2010 г. осигуряването на резервен капацитет не е било изрично възложено на ZT и параметрите за изчисляването на компенсацията не са били предварително определени.
5.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(71)
Жалбоподателят изтъква, че изискването за поддържане на резерв за епидемии не е свързано с нетни разходи за съоръженията за унищожаване на животински трупове.
5.3.1. Резервът за епидемии се осигурява от работния свободен капацитет
(72)
Съоръженията за унищожаване на животински трупове в Германия в общия случай работят на две смени, пет или шест дни в седмицата, с колебания от ± 5 % по отношение на часовете на експлоатация. Сезонните колебания в търсенето се поемат чрез работа на три смени в периоди на повишено търсене и връщане към петдневна експлоатация на две смени при слабо търсене. Експертното становище на Böckenhoff (26) потвърждава, че при използване на третата смяна през седмицата и допълнителните смени в почивните дни може да бъде осигурен достатъчен резерв за епидемии, който да позволи справяне с увеличените количества материал в случай на епидемия.
(73)
Следователно необходимият резерв за епидемии може да се осигури от работния свободен капацитет, който е на разположение при нормалната експлоатация на съоръженията за унищожаване. Жалбоподателят подчертава, че никога не му се е налагало да прави допълнителни инвестиции, за да поддържа достатъчен резерв в случай на епидемии.
(74)
Жалбоподателят изтъква също така, че при планиране на капацитета на едно съоръжение за унищожаване трябва да се вземат предвид капацитетите на съседните провинции. В случай на голямо огнище на болест за справяне с краткосрочното увеличение в търсенето на капацитет могат да се използват капацитетите на останалите провинции. Няма правни разпоредби, забраняващи транспортирането на материали от категории 1 и 2. Напротив, съответното германско законодателство (27) приема прибягването до капацитетите на съседни региони като очевиден начин за справяне с претоварване на преработвателния капацитет в случай на епидемия.
5.3.2. Общите разходи трябва да бъдат финансирани от обичайните приходи от такси
(75)
Според жалбоподателя в обичайния случай всички разходи за капацитет се покриват от приходите, които предприятието, натоварено със задачата да унищожава материал от категории 1 и 2, получава чрез събиране на такси за своята обичайна дейност. Тъй като разходите за работен свободен капацитет са неделима част от разходите на съоръжението, те могат да бъдат включени при изчисляването на таксите. Наред с други неща, жалбоподателят цитира решение на BVerwG (28), от което става ясно, че разходите за обективно оправдания резервен капацитет могат да се включват в изчисляването на таксите.
(76)
В 10 от 16-те провинции с унищожаването на материали от категории 1 и 2 са натоварени само частни предприятия (Берлин, Бранденбург, Бремен, Хамбург, Мекленбург-Предна Померания, Долна Саксония, Северен Рейн-Вестфалия, Саксония-Анхалт, Шлезвиг-Холщайн и Тюрингия). В някои от тези провинции има региони с особено голяма численост на добитъка, например в Долна Саксония, Северен Рейн-Вестфалия и Шлезвиг-Холщайн. В Бавария и Хесен унищожаването на животински трупове частично се осигурява от частни предприятия.
(77)
В провинциите, в които жалбоподателят или свързани с него предприятия са натоварени с унищожаването на странични животински продукти, включително в Мекленбург-Предна Померания, Саксония-Анхалт и Тюрингия, държавният орган и натовареното с тази задача предприятие договарят максималния годишен капацитет, който трябва да поддържа съоръжението за унищожаване. Тези капацитети се смятат за достатъчни за справяне с увеличеното търсене в случай на епидемия. Според информацията, с която разполага жалбоподателят, при някои процедури по възлагане на обществени поръчки в Северен Рейн-Вестфалия равнището на резервния капацитет за епидемии се определя предварително. Цитираният пример е регион Щайнфурт, където като резерв са заложени 5 % от числеността на добитъка през предходната година. Таксите за унищожаване се изчисляват така, че всички постоянни разходи на съоръженията за унищожаване се рефинансират напълно от таксите за унищожаване, събирани от фермерите и кланиците.
(78)
Следователно практиката в другите провинции показва, че общите разходи за едно съоръжение за унищожаване - включително тези за резерв за епидемии - могат напълно да се финансират с приходите от такси и че не е необходима допълнителна компенсация с публични средства.
5.3.3. Действителното използване на годишните вноски от страна на ZT
(79)
Жалбоподателят изтъква, че ZT използва годишните вноски, не само за да финансира загуби от нормална експлоатация, но и от поддържане на свръхкапацитет, който след това да се използва за външни цели.
5.3.3.1. Използване на предполагаемия резерв за епидемии за целите на обществената задача, възложена на ZT в Северен и Централен Хесен
(80)
Сравнението между количеството свободен капацитет, което ZT посочва в офертата си в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен през 2009 г., и количеството свободен капацитет, описано в експертното становище на Fraunhofer (29), сочи съществен спад в свободния капацитет на ZT с времето. Докато през 2005 г. свободният капацитет и съответно предполагаемо необходимият резерв за епидемии все още е около 50 % от общия капацитет, според експертното становище на Fraunhofer към 2009 г. той е намалял до едва 35 %, както показва офертата на ZT в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен и Централен Хесен.
(81)
Ако се приеме, че ZT действително е била натоварена със задачата да поддържа резерв за епидемии и че 50 % от средния капацитет на ZT е подходящ резерв за епидемии (както се заключава в експертното становище на Fraunhofer), ZT не би могла да участва в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен, нито да поеме допълнителни задължения за унищожаване на материал в Баден-Вюртемберг.
(82)
Тъй като обаче ZT всъщност печели договора по процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен и поема предоставянето на допълнителни услуги по унищожаване на материал, тя непременно трябва да е използвала за нормална експлоатация част от резерва, за който се твърди, че е необходим в случай на епидемии. Така става очевидно, че с годишните вноски са финансирани разходите за свободен капацитет, който не е необходим като резерв за епидемии.
5.3.3.2. Финансиране на излишен свободен капацитет
(83)
Жалбоподателят съпоставя равнището на наличния свободен капацитет на ZT с разполагаемия свободен капацитет в други провинции и стига до заключението, че свободният капацитет на ZT е четири-пет пъти по-голям от свободния капацитет, с който разполагат другите провинции като резерв за епидемии, като се отчетат разликите в числеността на добитъка. Следователно с годишните вноски е бил финансиран свободният капацитет, който значително надвишава необходимия резерв за епидемии в сравнение с други провинции. Впоследствие излишният свободен капацитет на ZT е бил на разположение за ползване за външни цели, включително за участие в тръжната процедура в Северен и Централен Хесен.
5.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(84)
Жалбоподателят посочва, че ZT не е спечелила договора чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, докато в повечето други провинции се провежда публичен търг с цел избор на най-ефективен доставчик. Освен това не е направен анализ на разходите, в който да се съпоставят разходите на ZT с тези на тези на типично, добре управлявано предприятие.
(85)
Според жалбоподателя не е имало правни пречки за провеждане на публичен търг в Рейнланд-Пфалц.
5.5. Нарушаване на конкуренцията на външните пазари
5.5.1. Оферта на ZT за цени, по-ниски от разходите, в публичния търг в Северен и Централен Хесен
(86)
Жалбоподателят твърди, че нарушаващото въздействие на заплащаните годишни вноски върху конкуренцията може да се покаже нагледно с начина, по който е протекъл публичният търг в Северен Хесен.
(87)
Преди тръжната процедура унищожаването на материали от категории 1 и 2 е било възложено на свързаното с жалбоподателя дружество Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (наричано по-нататък „TBA Schäfer“). То обаче не успява да се наложи в конкуренцията със ZT в търга през 2009 г. Докато офертата на TBA Schäfer е трябвало да се основава на пълните разходи, ZT е можела да предложи такси, по-ниски от разходите, тъй като част от нейните разходи за капацитета вече са финансирани от годишните вноски.
(88)
Друго доказателство, че в търга за Северен Хесен ZT е предложила цени, по-ниски от разходите, е съпоставката с таксите, събирани от ZT на собствената ѝ територия. Там таксата е 328 EUR на тон, докато офертата на ZT в търга за Северен Хесен е за едва 208 EUR на тон. Тъй като няма съществени разлики между разходите за събиране в двата региона, е непонятно как ZT би заложила в офертата си за Северен Хесен такси, по-ниски с около една трета от тези, които събира на собствената си територия, за абсолютно същата услуга.
(89)
Разходната база на TBA Schäfer е обществено достояние от предишни търгове, което улеснява ZT да подаде оферта за 208 EUR на тон, т.е. с едва 4 EUR по-малко от офертата на TBA за 212 EUR на тон, и така да спечели търга.
5.5.2. Събирани от ZT такси за унищожаване на материал от категория 3, по-ниски от разходите
(90)
Жалбоподателят подчертава, че поради недиференцираната ценова политика на ZT в Рейнланд-Пфалц е нарушен стимулът за кланиците да разделят материала от категория 3 от материала от категории 1 и 2. В резултат на това заедно с лошия материал от категории 1 и 2 се унищожават значителни количества материал от категория 3, който иначе би могъл да се преработи в храна за домашни любимци (30).
(91)
Освен това количеството материал от категория 3, изтеглено от пазара поради ценовата политика на ZT, е по-голямо, отколкото предполага Комисията в своята предварителна оценка на пазара. В точка 33 от решението за откриване на процедурата се посочва, че материалите от категория 3 се отделят при 72 % от всички заклани животни в Рейнланд-Пфалц. Тази стойност обаче се основава единствено на броя заклани животни. Ако се отчете, че при клането на телета се получава много по-голямо количество материал от категория 3, отколкото при клането на прасета, резултатът би бил, че се отделят едва 45 % от материала от категория 3. Следователно нарушаването на пазара поради ценовата политика на ZT е много по-голямо, отколкото се е допускало преди.
6. МНЕНИЕ НА ZT
(92)
В съществените точки мнението на ZT съвпада с това на Германия, описано в следващия раздел. Ето защо с цел избягване на излишно повторение мнението на ZT не е изложено отделно.
7. МНЕНИЕ НА ГЕРМАНИЯ
(93)
Германия оспорва, че годишните вноски, събирани съгласно устава на ZT, представляват неправомерна помощ, тъй като са изпълнени критериите от решението по делото Altmark. Освен това Германия твърди, че помощта е съвместима с вътрешния пазар, тъй като годишните вноски не надвишават разходите за поддържане на резерва за епидемии и разходите за рехабилитация на стари индустриални обекти.
7.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(94)
На първо място Германия твърди, че поддържането на резерв за епидемии е услуга от общ икономически интерес. Това свое твърдение тя основава на факта, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 е законоустановено задължение на местните власти.
(95)
Местните власти са натоварили ZT, в качеството ѝ на правоспособен публичноправен субект, с изпълнението на това законоустановено задължение. Общият икономически интерес се състои в това, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 има за цел опазването на човешкото здраве. Това важи преди всичко в случай на епидемия.
(96)
При това трябва да се има предвид, че фактът, че финансиране е било възможно съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г., не може да се привежда в ущърб на ZT, Насоките регламентират само финансирането на разходи за унищожаване на животински трупове (мъртви животни) без да се занимават конкретно с разходите за поддържане на резерв за епидемии. Следователно няма кумулиране на годишните вноски с одобрената помощ за ТСЕ.
(97)
Освен това що се отнася до унищожаването на мъртви животни, за замърсители могат да се посочат фермерите, но що се касае за разходите по резерва за епидемии, е трудно да бъдат определени замърсителите.
7.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(98)
По силата на TierNebGAG RP от 1979 г. ZT е била натоварена със задачата да унищожава странични животински продукти.
(99)
Размерът на необходимия резерв за епидемии и параметрите за изчисляване на нетните разходи са определени в изменения устав на ZT от 1 февруари 2010 г. Те се основават на експертното становище на Fraunhofer.
(100)
Германия подчертава, че още преди изменението на устава през 2010 г. годишните вноски, които ZT събира от членовете си, са определяни обективно и прозрачно. По-специално планът за дейността за всяка година се приема от общото събрание на ZT в рамките на публична процедура, одобрена от надзорния орган, и се публикува в официалните вестници на Рейнланд-Пфалц, Хесен и Заарланд.
7.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(101)
Германия твърди, че поддържаният за справяне с епидемии резерв е необходим за опазване на човешкото здраве в случай на епидемии.
7.3.1. Експертно становище относно размера на резерва за епидемии
(102)
Според Германия размерът на резерва за епидемии, определен в изменения устав от 2 февруари 2010 г., се основава на експертното проучване на Fraunhofer. След откриването на процедурата Германия възлага на Института за структурни изследвания и планиране в районите на интензивно земеделие (Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (ISPA) да изготви допълнително експертно становище (31) (наричано по-нататък „експертното становище на ISPA-RP“).
(103)
В своето експертното становище Fraunhofer прави оценка на очакваните количества материал при различни сценарии, като отчита доколко вероятни са те. Експертното становище на ISPA-RP следва методически подробен подход за моделиране на различните сценарии на епидемии при възникване на огнище на шап или класическа чума по свинете (КЧС).
(104)
И двете експертни становища стигат заключението, че наред с обичайните количества вътрешен и външен материал, чието количество е приблизително 1 700 тона седмично, общият капацитет, с който разполага ZT, е достатъчен за преработка на количества, произтичащи от краткотрайни и продължителни епидемии.
7.3.1.1. Краткотрайни епидемии
(105)
Експертното становище на ISPA показва, че в случай на краткотрайни епидемии, ако се допусне, че те водят до около 200 тона допълнителен материал дневно в продължение на 2-5 дни, този материал може лесно да се преработи заедно с обичайните количества, като се използва разполагаемият седмичен свободен капацитет до 1 523 тона при 5-дневна експлоатация на три смени, без да се прибягва до допълнителните смени в почивните дни.
(106)
Дори ако значителна част от територията на дейност на асоциацията бъде засегната от епидемии, така че в продължение на 8 седмици да възникват допълнителни количества от 1 300-1 800 тона, те могат да се преработват чрез смени в почивните дни, които позволяват ползване на краткосрочния свободен капацитет от 2 819 тона седмично (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
7.3.1.2. Продължителни епидемии
(107)
Този сценарий допуска възникване на огнище на шап на цялата територия на дейност на асоциацията при умъртвяване на 10 % от всички животни, какъвто беше случаят във Великобритания през 2001 г. При този сценарий прогнозното количество материал би било приблизително 1 300 тона седмично за период от 18 седмици. Експертното становище на ISPA-RP показва, че при 5-дневна експлоатация на три смени съоръженията на ZT могат да преработват дори тези количества наред с обичайните количества (вж. таблица 3 в раздел 9.3.1).
7.3.1.3. Заключения от представените проучвания
(108)
Според Германия представените експертни становища показват, че общият разполагаем капацитет при 5-дневна експлоатация на 3 смени е достатъчен, за да се преработват, наред с обичайните количества, допълнителните количества, произтичащи от краткотрайни и дори по-продължителни епидемии. При повечето сценарии дори не би се наложило да се прибегне до допълнителните смени в почивни дни, които могат да бъдат използвани при работа с пълен капацитет в продължение на 6-12 седмици.
(109)
В експертните становища се стига до заключението, че ZT разполага с достатъчен общ капацитет при 5-дневна експлоатация на три смени, за да преработва обичайните количества заедно с материала, очакван при по-продължителни епидемии. Ето защо наличният понастоящем общ капацитет не се смята за прекалено висок, а за подходящ предвид нуждите.
7.3.2. Разходи по резерва за епидемии
(110)
Представените от Германия изчисления на разходите по резерва за епидемии следват подхода в експертното становище на Fraunhofer. Разбивката на разходите за капацитет между нормалната експлоатация и резерва за епидемии е направена въз основа на средното оползотворяване на общия капацитет, разполагаем при 5-дневна експлоатация на 3 смени. Резултатът е, че при нормална експлоатация ZT използва средно около 50 % от общия капацитет, с който разполага при 5-дневна експлоатация на три смени.
(111)
Въз основа на тази степен на оползотворяване между нормалната експлоатация и резерва за епидемии се разпределят по приблизително 50 % от разходите за капацитет - както за събиране, така и за преработка (32). Получените разходи за поддържането на резерва за епидемии са както следва:
Таблица 2
Разходи по резерва за епидемии според Германия за периода 2000-2009 г.
(в евро)
Разходи по резерва за епидемии
2000 г.
2 250 106
2001 г.
2 608 383
2002 г.
3 163 429
2003 г.
3 121 934
2004 г.
3 133 539
2005 г.
2 986 695
2006 г.
2 793 466
2007 г.
2 606 508
2008 г.
2 507 167
2009 г.
1 961 515
Средно
2 784 282
(112)
Следва да се отбележи, че през 2000 г. и 2001 г. за резерва за епидемии са разпределени само около 45 % от разходите за капацитет, а през 2009 г. със спечелването на обществената поръчка в Северен и Централен Хесен резервът за епидемии намалява с приблизително една пета. За 1998 г. и 1999 г. изчисление на разходите по резерва за епидемии липсва.
7.3.3. Финансиране на разходите по резерва за епидемии чрез годишните вноски
(113)
В представените години с изключение на 2009 г. заплащаните от членовете на ZT годишни вноски са били по-ниски от показаните в таблица 2 разходи по резерва за епидемии. През 2009 г. окончателната сума на годишните вноски е равна на разходите по резерва.
(114)
Германия посочва, че разходите по резерва за епидемии не са включени в изчисляването на таксата за ползване, тъй като това не е възможно от правна гледна точка. Макар че местните власти могат да събират такси за ползване на обществени обекти и съоръжения с цел покриване на разходите по член 7 от Закона за местните такси на Рейнланд-Пфалц (Kommunalabgabengesetz, наричан по-нататък „KAG RP“), не може да има очевидно несъответствие между производителността на обекта или съоръжението и таксата. Съгласно член 8 от KAG RP разходите, на които се основават таксите за ползване, трябва да се определят по търговските принципи на счетоводното отчитане на себестойността. Според Германия обаче основата на таксите се формира само от унищожаването на материал от категории 1 и 2, а не от поддържането на капацитет за епидемии. Последното не се предоставя като услуга за отделни данъкоплатци, а като средство за противодействие на бъдещи опасности за обществеността като цяло.
7.3.4. Финансиране в други германски провинции
(115)
По искане на Комисията Германия проведе национално проучване на практиките, прилагани при определянето и финансирането на резерва за епидемии.
(116)
Във всички германски провинции, с изключение на района на действие на ZT, резервът за епидемии се осигурява от работния свободен капацитет, който е на разположение през седмицата и в почивните дни. Въз основа на експертното становище на Böckenhoff относно борбата с епидемии, в общия случай няма допълнителни инвестиции в капацитет. Наличният свободен капацитет под формата на трета смяна през седмицата и смени през почивните дни е достатъчен като резерв за епидемии. Междувременно на базата на експертни становища като това на ISPA за Долна Саксония (33) (наричано по-нататък „експертното становище на ISPA-NS“) или по договаряне със заинтересованите групи се прилагат алтернативни методи на изчисляване. Налага се обаче основното заключение от експертното становище на Böckenhoff, а именно, че не са необходими допълнителни инвестиции в свободен капацитет.
(117)
Разходите по работния свободен капацитет се финансират чрез налози или такси (в зависимост от правната форма на оператора). Съществуват различни системи според начина на разпределяне на разходите за работен свободен капацитет между унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици.
(118)
Що се отнася до помощта, отпускана на фермерите за унищожаване на мъртви животни съгласно Насоките за земеделски помощи, в повечето от останалите провинции тя възлиза на 67 %-75 % от таксите за унищожаване на мъртви животни:
а)
Баден-Вюртемберг и Северен Рейн-Вестфалия: собствениците на животни заплащат 25 % от разходите за преработка, а с публични средства (от области и провинции) се финансират 100 % от разходите за събиране и останалите 75 % от разходите за преработка;
б)
Саксония-Анхалт, Тюрингия и Бранденбург: собствениците на животни заплащат 25 % от разходите за събиране и 33 % от разходите за преработка. Останалите разходи за събиране и за преработка (съответно 75 % и 67 %) се покриват с публични средства;
в)
Бавария, Рейнланд-Пфалц и Заарланд: по една трета от разходите за събиране се заплащат от областните управление, касите за болести при животните и провинцията, 66 % от разходите за преработка се финансират с публични средства, 25 % - от собствениците на животни, а 8 % - от Касата за болести при животните;
г)
В Саксония 25 % от разходите за събиране и за преработка се финансират от собствениците на животни, 8 % - от Касата за болести при животните, а 66 % - с публични средства;
д)
В Долна Саксония 60 % от разходите за събиране и за преработка се финансират от Касата за болести при животните, а 40 % - с публични средства. В последствие Касата за болести при животните събира от собствениците на животни 25 % от разходите за преработка;
е)
В Шлезвиг-Холщайн 100 % от разходите за събиране и за преработка се покриват от Касата за болести при животните;
ж)
В Мекленбург-Предна Померания 100 % от разходите за събиране и за преработка се покриват от собствениците на животни.
(119)
Според Германия този преглед показва, че е относително маловажно дали разходите по резерва за епидемии се включват в изчисляването на налозите и таксите или се финансират чрез годишни вноски, както е в Рейнланд-Пфалц. От значение е кой всъщност заплаща разходите. В крайна сметка голяма част от резерва за епидемии се финансира с публични средства чрез помощи съгласно Насоките за ТСЕ или Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.
7.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(120)
Германия поддържа мнението, че в европейското право няма изискване за отваряне на пазар за унищожаването на материал от категории 1 и 2 чрез процедури за възлагане на обществени поръчки. Това е потвърдено и от Съда на Европейския съюз (34).
7.5. Липса на нарушаване на конкуренцията на външните пазари
(121)
Германия смята, че в случая няма нарушаване на конкуренцията на външните пазари.
7.5.1. Унищожаване на неконтролирани стоки от ZT без кръстосано субсидиране
(122)
Германия твърди, че събираните от ZT годишни вноски не са довели до нарушаване на конкуренцията при материала от категория 3, тъй като няма кръстосано субсидиране:
а)
годишните отчети на ZT показват ясно, че асоциацията е постигала значителни маржове през годините чрез преработката на отделен материал от категория 3, което изключва твърдението за кръстосано субсидиране;
б)
ако материалът от категория 3 се доставя заедно с материала от категория 1 и 2, смесите (по тегло) вече биха били включени в изчислените такси за унищожаване. Това означава, че размерът на таксите в тарифата вече включва количествата смесен материал от тази категория, които са предварително изчислени.
(123)
Германия счита за неоснователно твърдението на жалбоподателя, че поради ценовата политика на ZT се отделят едва 45 % от материала от категория 3. ZT никога не е преработвало такива големи количества материал от категория 3, което се потвърждава от съответните статистически данни. Процентът на отделяне за 2009 г., цитиран от Комисията в решението за откриване на процедурата, а именно 72 %, може да бъде потвърден.
(124)
Следва да се посочи също, че на територията на дейност на асоциацията 85 % от кланетата се извършват в 6 предприятия, в които се прави разделяне в най-общ смисъл. Жалбоподателят осъществява дейност в тези предприятия и получава от тях отделен материал от категория 3. Затова жалбоподателят има достъп до пазарите на материал от категория 3 и притежава много значителен дял от тези пазари.
7.5.2. Търгът в Северен и Централен Хесен
(125)
Фактът, че в Северен и Централен Хесен ZT събира различни такси от тези на територията на дейност на асоциацията, не доказва наличието на нарушаване на конкуренцията. Разликите във финансирането се дължат на различните правни изисквания по отношение на изчисляването. Съгласно раздел 3(1) от TierNebG унищожаването на странични животински продукти от категории 1 и 2 в Германия е отговорност на регионалните и местните власти, които са компетентните органи съгласно правото на съответните провинции. Следователно финансирането може да е регламентирано по различен начин в зависимост от съответните разпоредби на провинциално и местно равнище.
(126)
Ако унищожаването на странични животински продукти не се извършва от самите учреждения, отговарящи за него, а задачата е възложена на трети лица - както в Северен и Централен Хесен, правилата за изчисляване не се уреждат от съответния закон за местните такси, който е в сила, а от Насоките за ценообразуване на база себестойността (Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (наричани по-нататък „LSP“) (35).
(127)
Има големи разлики между KAG RP и LSP, особено по отношение на размера на разходите за лихви, които могат да се включват в таксите, и тези разлики имат значение за ZT, тъй като тя в съществена степен е финансирала инвестициите си чрез кредити и ежегодно заплаща лихви в голям размер по тези кредити.
(128)
Докато съгласно член 8 от KAG RP ZT може да включи тези разходи за лихви в изчисляването на таксите, LSP позволява таксите в Северен и Централен Хесен да включват само изчислените лихви, съотнесени към средния необходим оперативен капитал. Ето защо е невъзможно да се прехвърлят всички разходи по реалните лихвени плащания.
(129)
Според Германия твърдението на жалбоподателя, че TBA Schäfer не е успяла да спечели в тръжната процедура в Северен и Централен Хесен поради кръстосаното субсидиране чрез годишните вноски, също е неоснователно. По-високата цена в офертата на TBA Schäfer се дължи на това, че прогнозираните от TBA Schäfer приходи от производство са твърде ниски, като в същото време то трябва да заплаща по-високи административни разходи и вноски в рамките на своята група. От друга страна ZT е изчислило приходите си от производство правилно и понеже не е част от група, не му се налага да заплаща вътрешногрупови вноски.
7.6. Рехабилитация на замърсени индустриални обекти
(130)
Германия твърди, че част от годишните вноски, събирани от ZT, имат за цел финансирането на разходите за рехабилитация на два замърсени индустриални обекта - в Зоршид и в Шпрендлинген-Гензинген.
(131)
В двата замърсени обекта в следствие на използването на въглеводороди от предишни собственици или оператори се е натрупало замърсяване на почвата и подпочвените води. И двата имота стават собственост на ZT при основаването му през 1979 г.
(132)
Решенията за рехабилитация, приети от областната управа на Кобленц на 21 април 1997 г. и 31 март 1998 г., задължават ZT да отстрани замърсяването. В допълнително решение от 13 юли 2001 г. са поставени още условия относно рехабилитацията на обекта в Шпрендлинген-Гензинген. Разходите за рехабилитация за съответния период от 1998 г. до 2010 г. възлизат на общо 2 413 049,36 EUR за двата обекта.
7.6.1. Обектът в Шпрендлинген-Гензинген
(133)
Германия признава, че съгласно решението за почистване от 31 март 1998 г. ZT е задължена да поеме разходите за рехабилитация на обекта в Шпрендлинген-Гензинген. Тя е на мнение обаче, че от гледна точка на правото в областта на държавните помощи не е справедливо ZT да носи пълната отговорност за разходите за рехабилитация, тъй като неограничената отговорност би довела до неравнопоставеност в сравнение с частните предприятия съгласно по-новата съдебна практика в Германия.
(134)
Според решението на Федералния конституционен съд (Bundesverfassungsgericht) от 16 декември 2000 г. (36) съгласно националното право частно предприятие би носило отговорност само в разумни граници. Според Федералния конституционен съд този праг може да бъде достигнат, ако отговорността надвишава стойността на имуществото. Отговорността над тази граница вече не може да се смята за пропорционална материалноправна и ограничаваща норма за целите на защитата на имуществото, гарантирана от член 14, параграф 2, второ изречение от германския Основен закон (Grundgesetz). Тъй като обаче в качеството си на публичноправно юридическо лице ZT не може да се позовава на правата, дадени на частни лица от германския Основен закон, това ограничение на отговорността не важи за ZT.
(135)
Според Германия обектът в Шпрендлинген-Гензинген има отрицателна пазарна стойност, тъй като балансовата му стойност към 31 декември 2009 г. възлиза на 128 500,00 EUR, а разходите за рехабилитирането му към момента възлизат на общо 1 542 315,85 EUR. Това надхвърля описаната по-горе граница на отговорността.
(136)
Финансирането на разходите за рехабилитация над границата на отговорността чрез годишните вноски следва да се разглежда като съвместима помощ по точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда, тъй като частните лица трябва да понасят разходи за рехабилитация само до пазарната стойност на имуществото.
7.6.2. Обектът в Зоршид
(137)
Въпреки че съгласно решението за почистване от 21 април 1997 г. ZT носи отговорност като замърсител, Германия се съмнява дали в съответствие с германското право ZT действително би била задължена да понесе разходите за рехабилитация във връзка с щетите, нанесени от предишните собственици или оператори. Тъй като обаче това са обстоятелства от преди повече от 30 години, въпросът за отговорността вече не може да се изясни категорично.
(138)
Германия е на мнение, че доколкото годишните вноски се ползват за покриване на разходите за рехабилитацията на обекта в Зоршид, те представляват съвместима помощ по смисъла на Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда, тъй като не е следвало ZT да се задължава да извърши рехабилитацията.
(139)
Освен това Германия твърди, че пазарната стойност на обекта в Зоршид също е отрицателна и че границата за отговорността е надхвърлена и в този случай.
8. ОЦЕНКА НА ОБЩИТЕ КРИТЕРИИ ЗА НАЛИЧИЕТО НА ПОМОЩ ПО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС (БЕЗ ОГЛЕД НА КРИТЕРИИТЕ ОТ РЕШЕНИЕТО ПО ДЕЛОТО ALTMARK)
(140)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
8.1. Годишни вноски, финансирани с държавни средства
(141)
Германия не оспорва, че годишните вноски от членовете на Zweckverband са държавни средства. Членовете на ZT са области и градове със статут на общини в Рейнланд-Пфалц, Заарланд и Хесен. Тъй като ZT е събирало годишни вноски от членовете си по силата на административни актове от 1979 г. насам, мярката включва пряк трансфер на държавни средства. Тъй като става въпрос за административни актове, годишните вноски могат да бъдат приписани на държавата.
8.2. Икономическо предимство за ZT
(142)
На първо място, получателят трябва да бъде предприятие. Смисълът на понятието „предприятие“ включва всеки субект, който извършва стопанска дейност, независимо от правния му статут и начина на финансирането му. Това важи не само за частните, но и за публичните предприятия (37). Всяка дейност, при която се предлагат стоки или услуги на определен пазар, обикновено срещу заплащане, е стопанска дейност (38). Тъй като ZT предлага услуги по унищожаване на определени странични животински продукти срещу възнаграждение, то тя е предприятие.
(143)
По същество годишните вноски дават на ZT икономическо предимство, тъй като намаляват текущите ѝ разходи и не се предоставят в замяна изпълнение на съответстваща им дейност. Германия твърди обаче, че вноските компенсират ZT единствено за разходите, които трябва да понася поради задължението да поддържа резерв за епидемии, и следователно ZT не печели икономическо предимство.
(144)
В решението си по делото Altmark Съдът на ЕС определя, че компенсацията за изпълнението на задължение за предоставяне на обществена услуга не е държавна помощ, т.е. не дава предимство на получателя, при условие че са изпълнени едновременно определени критерии (39).
(145)
Поради същественото значение на решението по делото Altmark за настоящия случай твърдението от страна на Германия, че критериите по делото Altmark са изпълнени, ще бъде разгледано отделно и по-подробно в раздел 9.
8.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(146)
Германия е на мнение, че пазарът за унищожаване на материал от категории 1 и 2 от района на дейност на асоциацията е не е отворен за конкуренция и следователно могат да се изключат както нарушаването на конкуренцията, така и въздействието върху търговията между държавите членки.
(147)
На първо място Комисията отбелязва, че са налице регионални монополи върху унищожаването на материал от категории 1 и 2. Повечето компетентни регионални и местни власти обаче предоставят тези монополи чрез процедури за възлагане на обществени поръчки. Следователно съществува конкуренция на пазара. В настоящия случай това се потвърждава от процедурата за възлагане на обществена поръчка за Северен и Централен Хесен.
(148)
В съответствие с решението си от 23 февруари 2011 г. относно държавна помощ C 58/06 (ex NN 98/05) в полза на предприятията Bahnen der Stadt Monheim (BSM) и Rheinische Bahngesellschaft (RBM) im Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40) Комисията е на мнение, че пазарът за унищожаването на материал от категории 1 и 2 е отворен за конкуренция. Както правото на Съюза, така и националното право оставят на регионалните и местните власти, натоварени с унищожаването на материал от категории 1 и 2, свободата да изберат дали да намерят доставчик от пазара и да му възложат задачата чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, или сами да извършват унищожаването, като намерят „вътрешно решение“ (41). Въпреки твърдението на Германия, че ZT отговаря на критериите за вътрешно възлагане (42), годишните вноски поставят ZT в по-добро финансово положение спрямо останалите потенциални доставчици. Тъй като в процедурите за възлагане на обществени поръчки могат да участват доставчици от всички държави членки, вноските могат да засегнат и търговията между държавите членки.
(149)
Икономическите предимства от годишните вноски могат също да затвърдят позицията на ZT на пазари, на които тя пряко се конкурира с други доставчици (унищожаване на материал от категория 3, процедура по възлагане на обществена поръчка за унищожаването на материал от категории 1 и 2 в Северен и Централен Хесен).
8.4. Предварително заключение относно наличието на помощ
(150)
Годишните вноски отговарят на условията за наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. В следващия раздел е разгледано подробно твърдението на Германия, че четирите условия от решението по делото Altmark са изпълнени.
9. ОЦЕНКА НА КРИТЕРИИТЕ ОТ РЕШЕНИЕТО ПО ДЕЛОТО ALTMARK В КОНТЕКСТА НА ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
9.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(151)
Съгласно първия критерий от решението по делото Altmark предприятието бенефициер трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени.
(152)
На първо място следва да се отбележи, че трябва да се направи разграничение между периода от 1979 г. до 2008 г. и този от 2009 г. до 2011 г.
(153)
Преди изменението на устава от 2 февруари 2010 г. с обратно действие от 1 януари 2009 г. ZT е била натоварена като цяло само с унищожаването на материал от категории 1 и 2. В стария устав не е заложено задължение за поддържане на резерв за епидемии. Следователно не е имало ясно определено задължение за поддържане на резерв за епидемии по смисъла на първия критерий от решението по делото Altmark.
(154)
С изменения устав освен задължението за унищожаване на материал от категории 1 и 2 ZT вече има и изричното задължение за поддържане на резерв за епидемии.
(155)
В следващите параграфи Комисията показва, че нито задължението на ZT за унищожаване на материал от категории 1 и 2, нито задължението за поддържане на резерв за епидемии могат да оправдаят годишните вноски като държавни компенсационни плащания по смисъла на първия критерий от решението по делото Altmark.
9.1.1. Задължение за унищожаване на материал от категории 1 и 2
9.1.1.1. Липса на услуга от общ икономически интерес
(156)
BVerwG определя, че съгласно Регламент (ЕО) № 1069/2009 и член 3, параграф 1 от TierNebG унищожаването на материал от категории 1 и 2 е задължение за предоставяне на обществена услуга и следователно услуга от общ икономически интерес. BVerwG отдава особено значение на обстоятелството, че съгласно германското право унищожаването на материала е обществено задължение, и изхожда от допускането, че ZT изпълнява публични правомощия. BVerwG счита, че задължението за предоставяне на обществена услуга включва и поддържането на резерв за епидемии (43).
(157)
Германия споделя това гледище, като твърди също, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 и поддържането на резерва за епидемии имат за цел опазването на човешкото здраве.
(158)
Понеже унищожаването на материал от категории 1 и 2 е задължение за предоставяне на обществена услуга, BVerwG и Германия смятат годишните вноски за оправдани, тъй като представляват държавна компенсация за разходите, които ZT понася в резултат на това задължение.
(159)
Както се обяснява в точка 13 от Рамката на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (44) (наричана по-нататък „Рамката на ЕС за УОИИ“), съгласно постоянната практика на Съда държавите членки разполагат с голяма свобода на действие по отношение на естеството на услугите, които могат да се класифицират като услуги от общ икономически интерес, освен в секторите, в които има конкретни правила на Съюза в това отношение.
(160)
В решението си Съдът подчертава, че определена дейност е от общ икономически интерес само ако проявява специални характеристики в сравнение с общия икономически интерес от други стопански дейности (45).
(161)
Така в делото GEMO Съдът трябваше да реши въпроса дали фермерите и кланиците следва да понасят пълните разходи за унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици или тези разходи могат да се покриват отчасти от държавата на основанието, че това е услуга от общ икономически интерес. В решението си Съдът определя, че фермерите и кланиците трябва да понасят всички разходи (46).
(162)
Съдът приема, че финансовата тежест, свързана с унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици, е разходно перо, неизбежно свързано със стопанската дейност на фермерите и кланиците. От дейността им произтичат продукти и остатъци, които са непотребни и преди всичко вредни за околната среда, така че унищожаването е задължение на замърсителите.
(163)
Следователно намесата на държавните органи с цел освобождаване на фермерите и кланиците от тази тежест създава икономическо предимство, което може да наруши конкуренцията. Дори ако с поемането на отговорността за разходите за унищожаване държавата преследва цел от здравната си политика, не се променя обстоятелството, че е налице икономическо предимство за фермерите и кланиците, тъй като съгласно установената съдебна практика член 107, параграф 1 от ДФЕС не прави разграничения според причините за държавните мерки и целите им, а ги определя по последиците им (47).
(164)
В точки 27 и 37 от Насоките на Общността за държавна помощ за тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици (2002/C324/02) (до 2006 г.) и раздел V.Б.4 от Основните насоки на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. (2006/C319/01) също се потвърждава, че отговорни за законосъобразното унищожаване са собствениците или производителите на странични животински продукти, поради което именно те трябва да понасят разходите в съответствие с принципа „замърсителят плаща“. Съгласно тези разпоредби изключение от това правило се прави единствено при държавна помощ, която е допустима само в специални случаи (особено при мъртвите животни).
(165)
Приложимостта на принципа „замърсителят плаща“ в общия случай се потвърждава и от правото на Рейнланд-Пфалц. Член 4, параграф 1 от TierNebGAG гласи, че с разходите за унищожаване и свързаните процеси могат да се задължават собствениците.
(166)
По отношение на разглеждания случай от практиката на Съда Регламент (ЕО) № 1069/2009, Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. следват представените по-долу заключения.
(167)
На първо място, за да има услуга от общ икономически интерес, решаващият фактор не е дали държавата членка определя въпросната услуга като обществено задължение. Определянето на услуга като обществено задължение е равнозначно на предоставяне на изключително право. Ако BVerwG беше прав в този си възглед, държава членка би могла да обяви всяка услуга за обществено задължение, с което да я превърне в услуга от общ икономически интерес. Това тълкувание обаче би лишило член 106 от ДФЕС от цялото му действие: неговата цел е именно да се гарантира, че компенсационни плащания могат да се предоставят само ако са обосновани с услуга от общ икономически интерес.
(168)
Комисията е на мнение, че трябва да се направи разграничение между предоставянето на изключително право и класифицирането на една услуга като услуга от общ икономически интерес.
(169)
Предоставянето на изключително право за унищожаването на материал от категории 1 и 2 може да представлява ограничаване на свободното предоставяне на услуги, заложено в член 56 от ДФЕС. Съгласно член 52 във връзка с член 62 от ДФЕС това може да се оправдае само със съображения за опазване на общественото здраве. Когато Германия и Рейнланд-Пфалц определят, че само едно предприятие отговаря за унищожаването на материал от категории 1 и 2 в даден регион, целта им е да гарантират, че предприятието е обект на много интензивен надзор, с което да се осигури опазването на общественото здраве.
(170)
Мярка, целяща опазване на общественото здраве, не представлява обаче непременно услуга от общ обществен интерес, противно на мнението на Германия и BVerwG.
(171)
Следователно Комисията не оспорва, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 означава унищожаване на отпадъци, които поради естеството си представляват особена заплаха за здравето. По тази причина Регламент (ЕО) № 1069/2009 предвижда строга система за контрол на учрежденията, унищожаващи такива отпадъци. Тези разпоредби със сигурност означават допълнителни разходи за предприятията за унищожаване, но тези разходи трябва да се включват в таксите.
(172)
В това отношение унищожаването на материал от категории 1 и 2 не се различава от унищожаването на други отпадъци, които поради естеството си представляват особена заплаха за здравето. Разходите за унищожаване на такива отпадъци в обичайния случай трябва да се покриват от този, който ги е причинил, а не от обществото.
(173)
В настоящия случай услугата се състои в унищожаването на материал от категории 1 и 2. Затова Комисията трябва да проучи дали тази услуга се различава съществено по своето естество от останалите стопански дейности, така че да бъде от общ интерес, а не само от интерес за печелещия от нея стопански субект.
(174)
Според Комисията унищожаването на материал от категории 1 и 2 по принцип не се различава по съдържание от другите стопански дейности. По тази причина то не може да се класифицира като услуга от общ икономически интерес.
(175)
Обратно на мнението на BVerwG строгият контрол, предвиден от Регламент (ЕО) № 1069/2009, не означава, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 трябва да се смята за услуга от общ икономически интерес.
(176)
Освен това въпросният сектор се регламентира от разпоредбите на правото на Съюза. По-специално, тези разпоредби изискват замърсителят да понесе разходите за унищожаването на материал от категории 1 и 2. Следователно няма основания за покриване на част от разходите с публични средства, както определя Съдът в решението си по делото GEMO (48). Поради тези конкретни разпоредби от правото на Съюза вече няма място за национални разпоредби, които противно на правото на Съюза целят да класифицират унищожаването на материал от категории 1 и 2 като услуга от общ икономически интерес. Ето защо класифицирането му като такава се изключва.
(177)
На последно място, по отношение на твърдението на Германия, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 има за цел опазването на човешкото здраве, Комисията се позовава отново на решението по делото GEMO, в което Съдът определя, че член 107, параграф 1 от ДФЕС не разграничава държавните мерки според техните причини или цели, а ги определя в зависимост от последиците им.
(178)
Следователно стопанският субект по принцип трябва да понася разходите, които произтичат от регулаторните разпоредби, уреждащи извършването на неговата дейност, каквито в настоящия случай са строгите правила за унищожаването на материал от категории 1 и 2. Целта да се опазва човешкото здраве е взета предвид за оправдаване предоставянето на изключително право по отношение на свободата да се извършват услуги и на равнището на съвместимостта на помощта за фермерите с вътрешния пазар.
(179)
По тези причини Комисията смята, че Германия не може да определи унищожаването на материал от категории 1 и 2 като услуга от общ икономически интерес.
9.1.1.2. Помощни съображения: компенсационните плащания в никакъв случай не са изискване
(180)
Като помощно съображение Комисията би изтъква, че първият критерий от решението по делото Altmark предполага също да се прецени дали компенсационните плащания са необходими за услуга от общ икономически интерес. Дори ако унищожаването на материал от категории 1 и 2 представляваше услуга от общ икономически интерес, трябва да се провери необходимостта от компенсационни плащания.
(181)
Доводите на Германия и BVerwG пропускат обстоятелството, че в решението си по делото GEMO Съдът определя, че задълженията, които са приели предприятията, натоварени с унищожаването на материал от категории 1 и 2, не оправдават получаването на компенсация от държавата за разходите, произтичащи от тези задължения. Всички разходи за унищожаването на материал от категории 1 и 2 трябва да се понасят от отговорните за възникването им субекти, тъй като това са разходи, присъщи на стопанската дейност на фермерите и кланиците.
(182)
Съдът определя, че държавната компенсация за разходите, произлизащи от това задължение, не е оправдана, тъй като разходите трябва да се понасят от отговорните субекти.
(183)
Обратно на мнението на BVerwG строгият контрол, предвиден в Регламент (ЕО) № 1069/2009, не означава, че разходите за унищожаването на материал от категории 1 и 2 може да се обезпечава с компенсационни плащания от държавата.
(184)
С други думи самото съществуване на задължение за предоставяне на обществена услуга не означава непременно, че е оправдано получаването на компенсация от държавата за разходите, произтичащи от това задължение.
(185)
Според Комисията Германия не може да оправдае годишните вноски като предоставяна от държавата компенсация за разходите на ZT, произлизащи от задължението за унищожаване на материал от категории 1 и 2, тъй като съгласно принципа „замърсителят плаща“ пълният размер на разходите трябва да се покрива от таксите, които ZT събира от отговорните за възникването на материала субекти.
9.1.2. Поддържане на резерв за епидемии
(186)
Що се отнася до въпроса дали резервният капацитет сам по себе си може да се разглежда като услуга от общ икономически интерес, трябва да се отбележи следното. Съгласно германското право предприятие, притежаващо регионален монопол върху унищожаването на материал от категории 1 и 2, трябва да гарантира възможността си да се справя и с увеличени количества материал при възникване на епидемии. Както показва съпоставката на 16-те провинции, представена от германското правителство, навсякъде освен в района на ZT предприятията постигат това като експлоатират съоръженията си на три смени, и евентуално и в почивните дни, а ако е необходимо - и чрез прехвърляне на материал към други провинции. Иначе казано, задължението за поддържане на резерв за епидемии не поражда допълнителни разходи, тъй като резервът за епидемии може да се обезпечи с оперативно разполагаемия свободен капацитет.
(187)
Дори ако възникнат допълнителни разходи, те би следвало да се прехвърлят на фермерите и кланиците. Справянето с увеличените количества материал при епидемии е част от разходите, присъщи на дейността на съоръжение за унищожаване на материал от категории 1 и 2.
(188)
Обстоятелството, че собствениците, т.е. регионалните и местните власти, задължават притежаваните от тях предприятия да поддържат резерв за епидемии по силата на официален акт, е без значение. Поддържането на резерва за епидемии не може да се смята за услуга от общ икономически интерес по две причини:
(189)
Ако свободният капацитет, който е оперативно разполагаем без допълнителни разходи, не е достатъчен, за да се обезпечи предвиденият резерв за епидемии, поради което задължението за поддържане на резерва за епидемии поражда допълнителни инвестиционни разходи, принципът „замърсителят плаща“ изисква тези разходи да се покриват от събираните такси. Тук няма разлика с предишните аргументи относно унищожаването на други отпадъци (вж. съображения 156-185 по-горе за подробности).
(190)
Ако поддържаният свободен капацитет е по-голям, отколкото се изисква за случаи на епидемии, няма обществен интерес в поддържането на този излишен свободен капацитет.
(191)
В тази връзка BVerwG определя, че за класифицирането на поддържането на резервен капацитет е без значение дали ZT поддържа твърде голям капацитет, от който няма нужда, както и че единствено регионалните и местните власти трябва да решават дали да финансират свръхкапацитета или да настояват за намаляването му. Това е въпрос на политическа отговорност на регионалните и местните власти, а не на правото в областта на държавните помощи (49). Този довод е неприемлив, тъй като не може да се очаква напълно излишният капацитет да е в обществен интерес.
(192)
Както е разгледано по-обстойно в раздел 9.3, в случая на ZT предвиденият резерв за епидемии може да се обезпечи с оперативно разполагаемия свободен капацитет и следователно компенсационните плащания по никакъв начин не могат да се оправдаят.
(193)
По тези причини Комисията е на мнение, че и задължението за поддържане на резерв за епидемии не може да се смята за услуга от общ икономически интерес. Като помощно съображение Комисията изтъква, че в никакъв случай то не дава основания за наличието на годишни вноски като компенсация от държавата.
9.1.3. Унищожаване на материал от категория 3
(194)
На ZT не е възложено унищожаването на материал от категория 3, което само по себе си изключва възможността то да се определи като услуга от общ икономически интерес. Във всеки случай това не е възможно и поради причините, изложени в раздел 9.1.1.
9.1.4. Обобщение
(195)
Може да се заключи, че първият критерий от решението по делото Altmark в настоящия случай не е изпълнен.
(196)
Поради това съображенията по-долу относно втория, третия и четвъртия критерии от решението по делото Altmark са представени единствено като помощни съображения.
9.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(197)
Вторият критерий от решението по делото Altmark изисква параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, да са предварително определени по обективен и прозрачен начин. Тоест ако държава членка компенсира предприятие за загуби, без параметрите за това да са определени предварително, това представлява предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(198)
В настоящия случай трябва да се направи разграничение между периода от 1979 г. до 2008 г. и периода от 2009 г. до 2012 г.
9.2.1. Период от 1979 г. до 2008 г.
(199)
Приетият на 28 октомври 1994 г. устав позволява на ZT да покрива всички загуби, понесени през финансовата година, с годишните вноски. Както обаче посочва Германия, годишните вноски са били предназначени да финансират разходите, които ZT понася по поддържането на резерва за епидемии.
(200)
Уставът от 1994 г. обаче не съдържа указания относно размера на резерва за епидемии, който ZT трябва да поддържа, или относно параметрите за изчисляване на разходите по резерва. Понесената загуба не е обективен показател за разходите по резерва за епидемии, тъй като размерът на загубата зависи от редица фактори, които нямат нищо общо с разходите по резерва за епидемии.
(201)
Следователно не е бил налице определен предварително обективен и прозрачен метод, който да е направил възможно изчислението на разходите по резерва за епидемии. Следователно вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2008 г.
9.2.2. Период от 2009 г. до 2012 г.
(202)
Уставът е изменен на 2 февруари 2010 г. с обратно действие от 1 януари 2009 г. В член 10, параграф 2 изрично се определя размерът на резерва за епидемии, който трябва да се поддържа. Според член 9, параграф 2 и член 10, параграф 4 разходите по резерва за епидемии и съответно размерът на годишната вноска трябва да бъдат определени преди началото на финансовата година чрез бюджета.
(203)
С член 10, параграф 5 от новия устав се въвеждат правила за изчисляването на разходите по резерва за епидемии. В съответствие с експертното становище на Fraunhofer за предвидения резерв за епидемии се разпределя пропорционален дял от общите разходи за капацитет. В устава и годишния бюджет са определени параметрите, необходими за изчисляване на разходите. Комисията се увери, че параметрите са обективни и основателни и методът за изчисляване е определен недвусмислено и прозрачно. Ето защо от 2010 г. насам годишните вноски са предварително определени въз основа на обективни и прозрачни параметри.
(204)
Следователно изискванията за прозрачност от втория критерий от решението по делото Altmark са изпълнени за периода 2010-2012 г. Същевременно обаче трябва да се отбележи, че макар Комисията да приема, че изчисленията са направени предварително и прозрачно, тя смята, че използваната за изчисляването формула не е подходяща, за да предотврати свръхкомпенсация по смисъла на третия критерий от решението по делото Altmark.
(205)
От друга страна за 2009 г. правилата за изчисляване на разходите, бюджетът и размерът на годишната вноска са определени със задна дата, а не предварително. Следователно вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за 2009 г.
9.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(206)
Третият критерий от решението по делото Altmark изисква компенсацията да не надвишава необходимото за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществена услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба от изпълнението на тези задължения.
(207)
При изчисляването на разходите по изпълнение на задължението за предоставяне на обществена услуга Комисията прилага метода на нетните избегнати разходи (50). Нетните разходи, които са необходими или би следвало да са необходими за изпълнение на задължението за извършване на обществени услуги, се изчисляват като разликата между нетните разходи на доставчика на услугата, произлизащи от изпълнението на задължението за предоставяне на обществена услуга, и нетните му разходи без това задължение. Особено трябва да се внимава за правилната оценка на разходите или приходите, които доставчикът на услугата не би понесъл или спечелил, ако нямаше задължение за предоставяне на обществена услуга. При изчисляването на нетните разходи трябва да се разгледат предимствата за доставчика на услугата от общ икономически интерес, включително, ако е възможно, и нематериалните предимства (51).
(208)
Съгласно член 10, параграф 2 от устава от 2 февруари 2010 г. размерът на резерва за епидемии, който трябва да се поддържа от 2009 г., е определен на 7 110 тона, които да бъдат преработвани за период от шест седмици. Изразено в количество на седмица това означава, ZT трябва да гарантира, че в случай на епидемия могат да се преработват допълнително по 1 185 тона седмично над обичайните количества в продължение на шест седмици (52).
(209)
Германия изтъква, че годишните вноски компенсират нетните разходи, които ZT понася, като поддържа резерва за епидемии. Въпреки че уставът съдържа изрично задължение за поддържане на резерв за епидемии едва откакто е изменен на 2 февруари 2010 г., ZT е поддържала резерв за епидемии още преди това и е трябвало да понася свързаните с него разходи. По-специално съгласно правилата за таксите в Рейнланд-Пфалц ZT не е можела да включва тези разходи в таксите за унищожаване на материал от категории 1 и 2.
(210)
Като се основава на експертното становище на Fraunhofer, Германия изчислява разходите по резерва за епидемии като приблизително половината от всички разходи на съоръженията за периода 2002-2009 г., тъй като през седмицата (при 5-дневна експлоатация на 3 смени)се оползотворяват по-малко от 50 % от технически възможния им капацитет.
(211)
В следващите параграфи Комисията ще покаже, че противно на изчисленията на Германия ZT не е понесла нетни разходи в резултат на поддържането на резерв за епидемии в предвидения размер. Посочените от Германия разходи се състоят от разходите за оперативно разполагаемия свободен капацитет, които трябва да се покриват от таксите, и разходите за свободен капацитет вследствие на недостатъчното оползотворяване на съоръженията.
9.3.1. Обезпечаване на предвидения резерв за епидемии с неизползвания работен капацитет на ZT
(212)
В експертното становище на Böckenhoff от 1991 г. за първи път се изследва дали е необходимо изграждане на по-голямо съоръжение за унищожаване, за да се осигури достатъчен капацитет в случай на епидемия. Стига се до обратното заключение, тъй като при нормална експлоатация съоръжението за унищожаване работи 5 дни седмично на 2 смени и работният свободен капацитет на третата смяна е сметнат за достатъчен резерв за епидемии.
(213)
С течение на времето много предприятия за унищожаване са преминали към частично използване на третата смяна дори при нормална експлоатация, или работа на една или две смени в събота в особено натоварени периоди. Това означава, че има по-добро оползотворяване на капацитета при нормална експлоатация и в случай на епидемия ще се наложи засилено натоварване на разполагаемия свободен капацитет в почивните дни.
(214)
Подробните изчисления за различни сценарии в по-новата техническа литература (53) обаче потвърждават основната констатация от експертното становище на Böckenhoff, че не са необходими допълнителни инвестиции в свободен капацитет за борба с епидемии, тъй като разполагаемият свободен капацитет под формата на третата смяна през седмицата и смените в почивните дни е достатъчен за унищожаването на допълнителните животински трупове вследствие на епидемия. Тук се отчита по-голямото оползотворяване на капацитета при нормална експлоатация. Разглежданите случаи на епидемии са най-вече ограничени на местна територия, краткотрайни огнища на класическа чума по свинете (КЧС) или шап.
(215)
Предвиденият в устава от 2 февруари 2010 г. резерв за епидемии в размер на 1 185 тона седмично, който ZT трябва да осигури за период от шест седмици в случай на епидемия, е предназначен за ограничени на местна територия огнища на КЧС и шап. Размерът на резерва за епидемии се основава на експертното становище на ISPA-RP, което показва, че допълнителните количества животински трупове, които могат да се очакват в случай на краткотрайни епидемии в района на действие на асоциацията, са в този порядък.
(216)
Както се вижда от таблицата по-долу, и при ZT, както и в останалите провинции, задължението за осигуряване на резерв при епидемии може бъде изпълнено в краткосрочен план от наличния работен свободен капацитет през нощта и през почивните дни. Работният свободен капацитет от 2 376 тона седмично, който осигурява 7-дневната експлоатация на 3 смени в продължение на 6 седмици, е приблизително два пъти по-голям от предвидения резерв за епидемии от 1 185 тона седмично.
(217)
Дори да се приеме, че капацитетът на съоръженията не се оползотворява напълно при 7-дневна експлоатация на 3 смени или не се използва в продължение на 7 дни без прекъсване, все още има достатъчно работен свободен капацитет, за да се осигури необходимият резерв за епидемии. Както показва съпоставката между предвидения резерв за епидемии от 1 185 тона седмично и свободния капацитет на разположение в съоръженията на ZT според експертното становище на ISPA-RP (54), ZT разполага с достатъчен работен свободен капацитет нощем и в почивните дни:
Таблица 3
Разполагаем свободен капацитет на ZT, съпоставен с предвидения резерв за епидемии (въз основа на средното оползотворяване на капацитета от 1998 г. до 2009 г.)
Тип експлоатация
Общ капацитет
Разполагаем свободен капацитет
Резерв за епидемии съгласно устава
Свободен капацитет след изваждане на резерва за епидемии
Поради степента на оползотворяване
Поради експлоатационни фактори
Общо
Общо
Максимален капацитет при 5 дни на 2 смени
2 160
443
443
Максимален капацитет при 5 дни на 3 смени
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
Нормален капацитет при 7 дни на 3 смени
3 864
443
1 704
2 147
962
Максимален капацитет при 7 дни на 3 смени
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Следователно както предприятията в останалите провинции ZT има достатъчен работен свободен капацитет за осигуряване на резерва за епидемии. Следователно на ZT никога не ѝ се е налагало да изгражда допълнителен капацитет, за да осигури резерв за епидемии. Така че ZT не е понесла никакви нетни разходи вследствие на това задължение.
(219)
Германия обаче твърди, че по закон ZT не може да включва в таксите за унищожаване разходите за свободен капацитет, който се използва единствено в случай на епидемии, тъй като този резерв за епидемии би бил в обществена полза.
(220)
Резултатите от експертното становище сред провинциите и представените договори на жалбоподателя показват обаче, че независимо от правната форма на предприятието за унищожаване или прилаганите правила за изчисляване всички разходи за капацитет без изключение се финансират от приходите от оперативна дейност. Това е очевидно и от член 8 от KAG RP, който гласи, че „разходите, на които се основават таксите за ползване и периодичните вноски, трябва да се определят по търговските принципи на счетоводното отчитане на себестойността“. С други думи разходите за работния свободен капацитет трябва да се включват в таксите пропорционално, тъй като съществува причинно-следствена връзка с унищожаването на вътрешен и външен материал при нормална експлоатация.
(221)
Освен това в решението си BVerwG правилно приема, че разходите за работен свободен капацитет трябва да се финансират с приходите от унищожаването на вътрешен и външен материал (55). Следователно ако предвиденият резерв за епидемии може да се обезпечи с работния свободен капацитет, какъвто е случаят със ZT, няма нужда от годишни вноски.
(222)
Накрая, като основание за годишните вноски Германия твърди, че всички разходи за работен свободен капацитет за третата смяна през седмицата са следствие от задължението за поддържане на резерва за епидемии. Без това задължение ZT би могла напълно да оползотворява своя максимален технически капацитет при 5-дневна експлоатация на 3 смени.
(223)
Германия обаче не е представила доказателства, че ако е нямало задължение за поддържане на резерва за епидемии, не би имало работен свободен капацитет през седмицата. По-скоро излиза - например от експертното становище на ISPA-NS - че дори предприятията, които унищожават само материал от категория 3 и съответно нямат никакво задължение да поддържат резерв за епидемии, разполагат със значителен свободен капацитет и финансират всичките си разходи за капацитет чрез таксите си.
9.3.2. Разполагаемият свободен капацитет надвишава предвидения резерв за епидемии
(224)
Както показва таблица 3, ZT има много по-голям свободен капацитет, отколкото е необходим за поддържане на предвидения резерв за епидемии. Краткосрочно разполагаемият свободен капацитет е повече от два пъти по-голям от необходимия за случаи на епидемии. Фигура 2 показва, че в някои години до 25 % от нормалния капацитет остават неизползвани при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Разходите за свободния капацитет, който изобщо не е необходим за предвидения резерв за епидемии, също не могат да се включват в нетните разходи. Следователно представените от Германия изчисления на нетните разходи трябва да се отхвърлят и поради тази причина, тъй като в тя разходите за целия свободен капацитет неправилно се разпределят за резерва за епидемии.
(225)
Експертното становище на ISPA-RP и експертното становище на Fraunhofer показват, че разполагаемият свободен капацитет на ZT е достатъчен дори за справяне с епидемия от шап в цялата провинция в продължение на 3 месеца. Въпреки това от ZT никога не се е изисквало да поддържа резерва за епидемии за период, по-дълъг от 6 седмици. С други думи членовете на асоциацията никога не са задължавали ZT да осигурява по-дългосрочен резерв за епидемии, който да може да се ползва повече от 6 седмици, за да успее ZT сама да се справи с продължителна епидемия в цялата провинция. Затова сравнението с капацитета, необходим за справяне с епидемия от шап в цялата провинция, е неуместно (56).
(226)
Обстоятелството, че капацитетът на съоръженията на ZT е значително по-голям, отколкото е изискването в устава, се потвърждава и от следното: ZT е задължена от устава да преработва вътрешен материал от категории 1 и 2 в количества от порядъка на средно 900 тона седмично (57). Ако се прибави предвиденият резерв за епидемии от 1 185 тона седмично, ZT би се нуждаела от съоръжение с капацитет 2 085 тона седмично при 7-дневна експлоатация на 3 смени, за да изпълни задълженията си съгласно устава.
(227)
Фактически обаче максималният възможен капацитет на съоръженията на ZT е 4 536 тона седмично. Това означава, че ZT експлоатира съоръжения с два пъти по-голям капацитет, отколкото е необходимо за изпълнение на задачите, заложени в устава. Тъй като ZT има много по-голям капацитет, отколкото се изисква за изпълнението на обществените ѝ задачи, тя не може да е понесла нетни разходи поради задължението за поддържане на резерва за епидемии.
9.3.3. Обобщение
(228)
В заключение може да се каже, че Германия не успява да докаже, че ZT е понесла нетни разходи вследствие на задължението за поддържане на резерва за епидемии. Анализът показва, че годишните вноски финансират разходите за свободния капацитет, който оперативно е на разположение при нормална експлоатация (и съответно следва да се финансира с таксите за тези услуги) или е наличен поради недостатъчното натоварване на съоръженията на ZT.
9.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(229)
Четвъртият критерий от решението по делото Altmark гласи, че когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с предоставянето на обществена услуга, в конкретен случай не е избрано вследствие на процедура за възлагане на обществена поръчка, която би позволила да бъде избран участника в търга, който е в състояние да предостави тези услуги на най-ниската цена за общността, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие при изпълнението на съответните задължения, като се отчетат съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на задълженията.
(230)
Четирите критерия от решението по делото Altmark трябва да са изпълнени, за да се направи изключение от принципа, че компенсационните плащания представляват предимство. Ето защо държавата членка трябва да докаже, че тези критерии са изпълнени.
(231)
ZT не е избрана посредством процедура за възлагане на обществена поръчка, в същото време Германия не е представила доказателства, че ZT е типично, добре управлявано предприятие. Следователно Германия не е успяла да докаже, че е изпълнен четвъртият критерий от решението по делото Altmark. Високите такси за унищожаване на животински трупове в Рейнланд-Пфалц и необходимостта от финансиране чрез годишна вноска, каквато не съществува в никоя друга провинция, също свидетелстват за това, че ZT не е типично, добре управлявано предприятие.
(232)
Следователно четвъртият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен.
(233)
BVerwG приема, че четвъртият критерий от решението по делото Altmark не важи за ZT, тъй като годишните вноски не са предназначени да компенсират ZT за допълнителните разходи, произтичащи от поемането на задължение за предоставяне на обществена услуга в контекста на иначе търговска дейност, а да финансират служебното изпълнение на обществена задача извън пазара. Според BVerwG служебното естество на изпълнението на тази задача произтича от политическото решение на членуващите в асоциацията регионални и местни власти да възложат унищожаването на материал от категории 1 и 2 вътрешно. BVerwG основава тълкуванието си на решението на Съда по делото Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Според BVerwG четвъртият критерий от решението по делото Altmark предполага, че задължението за предоставяне на обществена услуга следва да се изпълнява от частно предприятие. Тъй като това не е така в случая на вътрешното възлагане, четвъртият критерий от решението по делото Altmark не важи за предприятия, ангажирани чрез вътрешно възлагане (59).
(235)
Комисията не споделя правното тълкувание на BVerwG. На първо място, никъде в четвъртия критерий от решението по делото Altmark не е указано, че той не важи при вътрешно възлагане. Напротив, като дава две възможности (процедура за възлагане на обществена поръчка или анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие), Съдът показва, че четвъртият критерий от решението по делото Altmark е в сила, дори ако не е проведена процедура за възлагане на обществена поръчка, и по-специално в случай на вътрешно възлагане.
(236)
Решението по делото Stadtreinigung Hamburg засяга само въпроса в кои случаи съществува задължение за възлагане. От него не могат да се направят обаче никакви заключения по отношение на правото в областта на държавните помощи. Тъкмо напротив: втората възможност по четвъртия критерий от решението по делото Altmark касае точно случая, при който няма задължение за провеждане на процедура за възлагане на обществена поръчка.
(237)
Освен това BVerwG изхожда от допускането, че от регионалния монопол на ZT следва, че тя не се конкурира с останалите предприятия и че не може да има нарушаване на конкуренцията. Нарушаването на конкуренцията обаче е отделен елемент от понятието за държавна помощ, различен от елемента на икономическото предимство (контекста, в който бяха разработени четирите критерия от решението по делото Altmark). В настоящия случай е изпълнен елементът за нарушаване на конкуренцията (вж. раздел 8.3). Комисията също така изрично посочва в точка 37 от своето Съобщение за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за предоставянето на услуги от общ икономически интерес (наричано „Съобщението за УОИИ“) (60), че вътрешното възлагане не изключва възможността за нарушаване на конкуренцията.
(238)
Накрая, поставеният от BVerwG акцент върху служебното естество на дейността на ZT повдига въпроса дали BVerwG отхвърля приложимостта на четвъртия критерий от решението по делото Altmark, тъй като приема, че ZT не извършва стопанска дейност. Това също е неправилно: ZT предлага услуга срещу заплащане и следователно извършва стопанска дейност (вж. раздел 8.2). Комисията също изрично потвърждава това в точка 13 от Съобщението за УОИИ.
9.5. Заключение относно наличието на икономически предимства за ZT
(239)
Противно на решението на BVerwG и доводите на Германия критериите от решението по делото Altmark не са изпълнени. На първо място, годишните вноски не могат да се оправдаят по същество като компенсационни плащания от държавата за поетите от ZT задължения, тъй като всички разходи, свързани с тези задължения, трябва да се покриват от приходите от такси. Второ, беше показано, че противно на твърденията на Германия ZT не е направила никакви нетни разходи в резултат на задължението за поддържане на резерв за епидемии. Цитираните от Германия разходи са свързани или с работния свободен капацитет, който трябва да се обезпечи с приходите от такси и с печалбите, или със свободен капацитет над предвидения резерв за епидемии. Трето, до 2010 г. параметрите за изчисляване на годишните вноски не са били определени предварително и с необходимата прозрачност. На последно място, Германия не успя да докаже, че ZT е типично, добре управлявано предприятие.
(240)
Следователно годишните вноски са предоставили на ZT икономическо предимство.
(241)
Ако неправилно изчислените от Германия разходи по резерва за епидемии се разпределят според техния произход между различните предоставяни услуги - унищожаване на вътрешен материал от категории 1 и 2, унищожаване на материал от категории 1 и 2 от Баден-Вюртемберг и Хесен и унищожаване на материал от категория 3 - получените от ZT чрез годишните вноски икономически предимства на различните пазари се виждат по-ясно.
(242)
В следващите раздели 9.5.1-9.5.3 ще бъде демонстрирано, че годишните вноски всъщност компенсират загуби, дължащи се на следните фактори:
а)
преработка на материал от категория 3 с ниска стойност;
б)
недостатъчно оползотворяван капацитет;
в)
такси, по-ниски от разходите за унищожаване, в Северен и Централен Хесен;
г)
такси, по-ниски от разходите, за унищожаването на вътрешен материал.
9.5.1. Загуби от унищожаването на вътрешен и външен материал, когато неправилно изчислените разходи по резерва за епидемии са разпределени по предназначение
(243)
Въз основа на представените отчети за приходите и разходите на ZT за 2002-2009 г. всички предполагаеми разходи по резерва за епидемии са разпределени според своя произход в съответствие с експлоатацията на съоръженията 5 дни в седмицата на 2 смени.
(244)
На първо място трябва да се отбележи, че основна причина за високите разходи за свободен капацитет е недостатъчното оползотворяване на съоръженията на ZT. Затова най-напред трябва да бъдат извадени тези разходи за свободен капацитет вследствие на недостатъчното оползотворяване при нормална експлоатация.
(245)
Както показва статистиката за натоварването в Таблица 3 (колона „свободен капацитет поради степента на оползотворяване“), ZT никога не е използвала напълно разполагаемия си технически капацитет при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Особено от 2002 г. насам степента на оползотворяване силно се е понижила в резултат на резкия спад на вътрешния материал. Критерият, използван за определяне на равнището на недостатъчно оползотворяване, е свободният капацитет при 5-дневна експлоатация на 2 смени. За сравнение при изчисляването на степента на недостатъчно оползотворяване служи най-високото ниво на оползотворяване, постигано при 5-дневна експлоатация на 2 смени, а именно 101 855 тона през 2002 г. Това прави недостатъчно оползотворяване от средно 13 %.
(246)
Както се вижда от съответната колона („свободен капацитет поради степента на оползотворяване“) в таблица 4, средните разходи в следствие на недостатъчното оползотворяване при нормална експлоатация възлизат на 434 304 EUR. ZT трябва да понесе търговската отговорност за тези разходи, тъй като те са следствие от стопанисването на съоръжение, което не се оползотворява напълно при нормална експлоатация.
(247)
Разходите за работен свободен капацитет са разделени пропорционално на използването при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Така те са пропорционално разпределени между вътрешните и външните услуги. Същевременно в таблица 4 по-долу се разграничават разходите за работен свободен капацитет, свързани със събирането, от тези, свързани с преработката.
(248)
Средно за периода от 2002 г. до 2009 г. ZT не успява да си покрие разходите за работен свободен капацитет нито с приходите от вътрешните, нито с приходите от външните си услуги. Колоната „марж на вноските II“ показва средна годишна загуба от 1 198 257 EUR от външни услуги и 1 140 898 EUR от вътрешни услуги.
Таблица 4
Отчет за приходите и разходите
(в EUR)
Мъртви животни
Отпадъци от кланици
Вътрешен материал
Кол. 1 + 2
Материал от категория 3
БВ и Хесен
Недостатъчно оползотворяване
Външен материал
Кол. 4 + 5+6
Общо
Кол. 3 + 7
(1)
Оборот
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Разходи, представени от ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Оборот
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Коригирани разходи
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Сума на покриване I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Свободен капацитет (СК) поради степента на оползотворяване
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Работен СК за събиране
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Работен СК за преработка
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Сума на покриване II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Неразпределени постоянни разходи
[…]
(11)
Сума на покриване III
[…]
(12)
+
Годишни вноски
[…]
(13)
Печалба или загуба
[…]
Редове 1-2: информация, представена от ZT
ZT не записва приходите от унищожаването на материал от категория 3 отделно в разходните си сметки. Вместо това, както при останалите приходи от продукти (напр. за масла и мазнини), тя ги вади от общите разходи, които след това се разпределят между вътрешните отпадъци от кланици, материала от категория 3 и материала от БВ и Хесен. Тъй като обаче по-долу е създадена отделна сметка за материала от категория 3, приходите от унищожаването на материал от категория 3 трябва да се извадят от общите разходи.
Редове 3-5: Изчисляване на сумата на покриване I
За да се получат коригираните разходи, приходите от преработката на материал от категория 3, които са извадени от разходите, са разпределени пропорционално между разходите за вътрешни отпадъци от кланици, материала от категория 3 и материала от БВ и Хесен. Така разликите в общите разходи между ред 2 и ред 4 отговарят на приходите от унищожаване на материал от категория 3 в ред 3.
Поради липса на данни Комисията не успя да провери дали ZT правилно е разпределила общите разходи в редове 2 и 3 между различните услуги. По-специално следва да се отбележи, че на унищожаването на животински трупове съответства прекомерно голям дял от разходите за капацитет. Затова е възможно „Сума на покриване I“ за вътрешни отпадъци от кланици, материал от категория 3 и материал от БВ и Хесен да са с твърде високи стойности.
Редове 6-9: Изчисляване на сумата на покриване II
Първо от разходите по резерва за епидемии се изважда недостатъчното оползотворяване при 5-дневна експлоатация на 2 смени (= свободен капацитет поради степента на оползотворяване). След това останалите разходи по резерва за епидемии се разделят пропорционално на преработените количества и изчислената степен на недостатъчно оползотворяване. Поради липсата на събиране за БВ разходите за събиране и за преработка се разглеждат поотделно. Тъй като през 2009 г. преките разходи за свободен капацитет вече са добавени за работата в Северен и Централен Хесен, не са добавени повече разходи.
9.5.2. Годишните вноски финансират загубите от унищожаването на външен материал
(249)
На външните пазари ZT се конкурира с предприятия, които трябва да финансират общите разходи за съоръженията си изцяло от собствения си оборот. Нито предприятието, конкуриращо се със ZT за материала от категория 3, нито предишният оператор в Северен и Централен Хесен не могат да разчитат на допълнително държавно рефинансиране на работния свободен капацитет или на недостатъчно оползотворяване поради нивото на търсене.
9.5.2.1. Загуби от унищожаването на материал от категория 3
(250)
Както всички други предприятия, унищожаващи материал от категория 3, без да са натоварени с обществена задача, ZT трябва сама да понася всички свързани разходи и рискове.
(251)
ZT унищожава материала от категория 3 заедно с този от категории 1 и 2 и следователно не може да постигне същите приходи от продукти както при разделното унищожаване на материал. Увеличеното търсене на чист материал от категория 3 за преработка доведе до срив на цените, които ZT може да получава от кланиците. Както обяснява жалбоподателят, предприятията за унищожаване дори заплащат премии на кланиците за някои материали от категория 3.
(252)
Тази тенденция се разпознава ясно в развитието на доходността от тон преработен материал от категория 3: ако ZT все още е получавала […] EUR на тон през 2002 г., след постоянен спад в доходността през 2009 г. тя вече е едва […] EUR. Това прави спад от почти 70 % от в приходите на тон за седем години.
Фигура 1
Суми на покриване за материал от категория 3 от 2000 г. до 2009 г. (в евро)
[…]
(253)
Следователно през последните няколко години преработката на материал от категория 3 става все по-непечеливша за ZT. Ако до 2004 г. ZT все още е могла да покрива директните си разходи, в следващите години унищожаването на материал от категория 3 вече не допринася за покриването на разходите за свободен капацитет.
(254)
Предложеното от Германия изчисление, показващо, че приходите, които ZT може да получава от унищожаването на материал от категория 3, са по-големи от преките разходи, е неправилно. Германия базира изчислението си на разходите, от които вече са извадени приходите (вж. ред 2 от таблица 4), вместо да използва реално направените разходи, което би било правилно (вж. коригираните разходи на ред 4 от таблица 4).
(255)
ZT очевидно е готова да понася постоянните загуби поради намалялото унищожаване на материал от категория 3 с цел да поддържа натоварването на съоръженията си.
9.5.2.2. Загуби от недостатъчно оползотворяване
(256)
Друга основна причина за загубите на ZT е, че през повечето години съоръженията не се оползотворяват добре. В някои години недостатъчното оползотворяване при 5-дневна експлоатация на 2 смени достига над 25 % в сравнение с най-добрата степен на оползотворяване през 2001 г. Единствено през 2001 г. и 2002 г. е постигната по-добра степен на оползотворяване благодарение на кризата с ТСЕ, макар че дори тогава не се налага прибягване до работния свободен капацитет чрез работа нощем или в почивни дни.
Фигура 2
Недостатъчно оползотворяване на нормалния капацитет на ZT при 5-дневна експлоатация на 2 смени от 1998 г. до 2009 г.
(257)
Причината за подчертано недостатъчното оползотворяване след 2002 г. е спадът в числеността на селскостопанските животни и съответно в количеството вътрешен материал, което намалява с повече от 35 % между 2002 г. и 2009 г. ZT е направила опит да оползотвори освободилия си капацитет, като поема по-големи количества външен материал. Едва със спечелването на тръжната процедура в Северен и Централен Хесен обаче тя успява да възстанови степента на оползотворяване приблизително до нивото от 2002/2003 г.
9.5.2.3. Загуби от тръжната процедура в Северен и Централен Хесен
(258)
Понеже ZT извършва унищожаване на материал в Северен и Централен Хесен едва от 2009 г. насам, наличните данни за постигнатите резултати от тази дейност са много малко. От представените разходни сметки за 2009 г. изглежда, че нововъзложената дейност е довела до положителен марж на вноските след изваждане на разходите за работен свободен капацитет, възлизащи на приблизително 200 000 EUR.
(259)
Тръжните документи обаче дават основания да се смята, че ZT е подала оферта за цени, по-ниски от реалните ѝ разходи. Както посочва самата Германия, лихвите, които ZT плаща по банковите си кредити, са по-високи от изчислената лихва, определена от ZT според правилата за изчисляване за тръжната процедура. С други думи ZT не очаква да е в състояние да покрива пълните си разходи за лихви по изтеглените кредити или да получава подходяща възвръщаемост от собствения си капитал.
(260)
Лихвите на ZT по кредити възлизат на общо 1,07 млн. евро годишно. Ако се приеме в съответствие с дела от общия капацитет, който съставляват количествата унищожаван материал от Северен и Централен Хесен, че около една четвърт от разходите по заеми трябва да се разпределят на възложената дейност в Северен и Централен Хесен, делът от разходите е 0,26 млн. евро, докато ZT залага в изчислението си на таксите за Северен и Централен Хесен 0,16 млн. евро. Освен непокритите лихви в размер 0,10 млн. евро годишно за чужд капитал, трябва да се отчетат и непокритите лихви за собствен капитал.
(261)
Никой рационално действащ търговец не би подал оферта, която не покрива неговите очаквани капиталови разходи. Затова многократното позоваване от Германия на предполагаемите изисквания за изчисляването на таксите, които не позволяват прехвърлянето на пълните разходи, по никакъв начин не променя това обстоятелство. Никой частен стопански субект не може да бъде принуждаван и не би бил готов да предлага услуги на цени, които не му позволяват да покрива разходите си и да получава разумна печалба.
(262)
Дори ако се изхожда от представените разходни сметки за 2009 г., според които има положителна сума на покриване от около 200 000 EUR, очакваните маржове на вноските за 10-годишния срок на договора не могат да компенсират загубите от недостатъчно оползотворяване, възлизащи на средно около 700 000 EUR годишно от 2002 г. насам. Едно работещо в пазарни условия предприятие не би поддържало недостатъчно оползотворяван капацитет в продължение на толкова дълъг период от време.
(263)
При външния материал освен това се вижда, че благодарение на годишните вноски ZT разполага с капацитет, който може да предлага на пазара на цени, по-ниски от нейните разходи, а от друга страна поддържа недостатъчно оползотворяван капацитет в продължение на години, бъдещите приходи от който няма да компенсират загубите от недостатъчно оползотворяване през предходните години. Оттук става ясно, че ZT е поддържала на пазара капацитет, какъвто едно рационално предприятие за унищожаване не би могло да си позволи.
9.5.3. Годишните вноски финансират загубите от унищожаването на вътрешен материал
(264)
Разходите за работен свободен капацитет, свързани с унищожаването на вътрешен материал, трябва да се покриват от приходите от такси. ZT, както и всички други предприятия, натоварени с унищожаването на контролиран материал, трябва на собствена отговорност и със съответната управленческа политика да осигурят рентабилно изпълнение на тази задача. Допълнителните компенсационни плащания биха я освободили от тази икономическа отговорност.
(265)
Следователно разходите за работен свободен капацитет трябва да се разпределят между унищожаването на мъртви животни и на отпадъци от кланици. В провинциите има различни подходи за разпределяне на разходите за работен свободен капацитет между унищожаването на отпадъци от кланици и на животински трупове. В някои провинции за мъртвите животни се разпределя по-голям дял от разходите за свободен капацитет, отколкото за отпадъците от кланици. Тъй като нито в правилата за таксите, нито в устава се определя скала за разпределение, разходите за свободен капацитет следва да се разпределят пропорционално.
9.5.3.1. Цени за унищожаване на отпадъци от кланици, които са по-ниски от себестойността
(266)
Както посочва самата Германия, ZT се конкурира с останалите предприятия в бранша за унищожаването на отпадъци от кланици. Размерът на таксите за унищожаване на вътрешни отпадъци от кланици се отразява на процента на разделяне на отпадъците в кланиците и съответно на количеството чист материал от категория 3, който могат да получават останалите предприятия за унищожаване.
(267)
Докато приходите средно едва покриват преките разходи, с течение на времето започва да се проявява същата тенденция като при сумите на покриване за материал от категория 3: до 2004 г. приходите са надвишавали преките разходи. С новата тарифа на таксите от 2005 г. обаче, довела до спад в средните приходи на тон от 160 EUR на 116 EUR, т.е. с 27,5 %, в следващите години не могат да бъдат покрити дори преките разходи и съответно не е направен принос за покриването на разходите за работен свободен капацитет. Едва през 2009 г. сумата на покриване I отново придобива положителна стойност (вж. таблица 4).
(268)
Без годишните вноски ZT очевидно не би могла да поддържа такава ценова политика. Точно както при отпадъците от кланици от категория 3, от 2005 г., за да продължи да оползотворява капацитета на съоръженията си, ZT е приела цени, които дори не са покривали преките ѝ разходи,. Като цяло за вътрешните материали има ясно изразен отрицателна сума на покриване II след изваждане на разходите за работен свободен капацитет, възлизащ на общо около 13 % от оборота (вж. таблица 4).
9.5.3.2. Затвърждаване на монополното положение в района на действие на асоциацията благодарение на преките годишни вноски
(269)
Германия е на мнение, че ZT не е получила икономическо предимство от годишните вноски, тъй като е без значение дали държавата отпуска компенсация за поддържане на резерва за епидемии директно на предприятието за унищожаване или го финансира косвено чрез помощ за ТСЕ, отпускана на произвеждащите материала лица. Във втория случай разходите по резерва за епидемии биха били включени в таксите, но същевременно субектите, отговорни за възникването на материала, биха получили облекчения чрез съответно по-висока помощ. И в двата случая голяма част от тежестта всъщност би била понесена от публичните средства, а именно това е основното, което е от значение за анализа в контекста на правото в областта на конкуренцията.
(270)
На първо място следва отново да се отбележи (вж. раздел 2.5.3), че ZT получава годишните вноски в допълнение към помощта за ТСЕ, предоставена на фермерите. Освен това благодарение на помощта за ТСЕ в Рейнланд-Пфалц ZT получава по-високо ниво на подкрепа, отколкото в Северен и Централен Хесен, тъй като цената на тон (212 EUR) - и съответно основата за помощта за ТСЕ - е значително по-ниска, отколкото цената на тон в Рейнланд-Пфалц (390 EUR). Очевидно обаче фермерите на територията на дейност на асоциацията не се възползват от по-ниски такси заради наличието на годишните вноски.
(271)
На второ място, съгласно насоките на Общността за ТСЕ изрично се изискват доказателства, че помощта не облагодетелства предприятия производители надолу по веригата (61). Както обаче показват анализът в раздели 9.5.2 и 9.5.3 ZT в действителност използва годишните вноски, за да финансира загубите вследствие на ценовата си политика, недостатъчно оползотворявания капацитет или други форми на неефективност в дейността си.
(272)
Ето защо Германия очевидно не успява да докаже, че годишните вноски облагодетелстват фермерите като компенсация за разходите за унищожаване на мъртви животни. Напротив, възниква въпросът дали фермерите не биха се възползвали от по-ниски цени, ако годишните вноски не съществуваха, тъй като в такъв случай ZT би се сблъскала с по-голям икономически натиск да приспособи капацитета си и търговските си практики към пазарните условия по-ранен етап.
9.5.4. Обобщение
(273)
Германия не успява да докаже, че заплащаните на ZT годишни вноски са оправдани като отпускана от държавата компенсация за задълженията, произлизащи от устава. Критериите от решението по делото Altmark не са изпълнени.
(274)
Напротив, при подробно разглеждане на приходните и разходните сметки на ZT се вижда, че годишните вноски дават на ZT икономически предимства по отношение на унищожаването на вътрешен и външен материал.
(275)
Следователно годишните вноски представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
10. ОЦЕНКА НА НЕПРАВОМЕРНОСТТА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 3 ОТ ДФЕС
(276)
Комисията не е получила уведомление съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС относно годишните вноски, които ZT е получавала от 1979 г. насам. Следователно годишните вноски представляват неправомерна държавна помощ съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(277)
В този случай не се прилага задължението за уведомяване в съответствие с Решение 2005/842/ЕО на Комисията от 28 ноември 2005 г. относно прилагането на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО за държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (62) (наричано по-нататък „Решението за УОИИ от 2005 г.“) и Решение 2012/21/ЕС на Комисията от 20 декември 2011 г. относно прилагането на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз за държавната помощ под формата на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (63) (наричано по-нататък „Решението за УОИИ от 2011 г.“), понеже, както беше показано в раздел 9, на ZT не е възложена услуга от общ икономически интерес. Унищожаването на материала от категории 1 и 2, осигуряването на резерв за епидемии и унищожаването на материал от категория 3 не са услуги от общ икономически интерес. Освен това вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2010 г., а третият - за целия период от 1979 г. насам. Следователно не са изпълнени условията в членове 4 и 5 от решенията за УОИИ от 2005 г. и 2011 г. и вноските не могат да бъдат освободени от задължението за уведомяване.
11. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА ПО ЧЛЕН 106, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(278)
Съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС разпоредбите на ДФЕС важат за предприятията, които са натоварени с функции да оказват услуги от общ икономически интерес или имат характер на фискален монопол. Член 106, параграф 2 от ДФЕС обаче предвижда изключение от правилата на ДФЕС, ако прилагането на правилата на конкуренцията препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, възложени на тези предприятия. Тази разпоредба за изключение се прилага само ако развитието на търговията не е засегнато до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
(279)
Съгласно точка 69 от Рамката на ЕС за УОИИ Комисията прилага принципите на тази рамка за всяка неправомерна помощ, за която вземе решение след 31 януари 2012 г., дори ако помощта е отпусната преди тази дата. Тъй като годишните вноски представляват неправомерна държавна помощ, се прилага Рамката на ЕС за УОИИ.
(280)
Както е изложено в раздел 8.1, ZT не е натоварена с услуга от общ икономически интерес, тъй като унищожаването на материал от категории 1 и 2, поддържането на резерв за епидемии и унищожаването на материал от категория 3 не представляват услуги от общ икономически интерес. Тази причина сама по себе си прави годишните вноски несъвместими съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и Рамката на ЕС за УОИИ.
(281)
Съгласно втория и третия критерий от решението по делото Altmark помощта по Рамката на ЕС за УОИИ може да се смята за съвместима с член 106, параграф 2 от ДФЕС, само ако има акт за възлагане, определящ методите за изчисляване на компенсацията (раздел 2.3), и ако размерът на помощта не надвишава нетните разходи по задължението за предоставяне на обществена услуга (раздел 2.8).
(282)
Както е показано подробно в раздел 9.2, вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2009 г., а третият - за целия период. Следователно раздел 2.3 от Рамката на ЕС за УОИИ (за периода 1979 г. до 2009 г.) и раздел 2.8 (за целия период) не са изпълнени.
(283)
Това означава, че годишните вноски не могат да бъдат оправдани съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и Рамката на ЕС за УОИИ като помощ за поддържане на резерва за епидемии на територията на дейност на асоциацията.
12. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА КАТО ПОМОЩ ЗА ФИНАНСИРАНЕ НА РАЗХОДИТЕ ЗА УНИЩОЖАВАНЕ НА ЖИВОТИНСКИ ТРУПОВЕ И ОТПАДЪЦИ ОТ КЛАНИЦИ ПО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 3, БУКВА в) ОТ ДФЕС
(284)
Годишните вноски представляват оперативна помощ, каквато по принцип е забранена (64). Следователно тежестта на доказване на съвместимостта на тази помощ е за държавата членка.
(285)
Съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. са забранени помощи за разходите за унищожаване на отпадъци от кланици и са позволени помощи за разходите за унищожаване на мъртви животни, при условие че те облагодетелстват само фермерите. Предприятията надолу по веригата, като кланици и предприятия за унищожаване, не могат да се облагодетелстват с помощ при никакви обстоятелства (65).
(286)
Макар че с цел административно опростяване помощите за разходите за унищожаване на мъртви животни могат да се заплащат директно на предприятията за унищожаване, трябва да се докаже, че цялата помощ е в полза на фермерите (66).
(287)
Както показа анализът в раздел 9 обаче, годишните вноски дават икономически предимства на ZT и не облагодетелстват именно фермерите на територията на дейност на асоциацията, тъй като те дори трябва да заплащат по-високи такси за унищожаването на мъртви животни, отколкото например фермерите в Северен и Централен Хесен. Следователно Германия не успява да докаже, че годишните вноски се прехвърлят на фермерите в пълен размер.
(288)
Освен това в Решение № 15/04 на Комисията от 6 юли 2004 г., с което беше одобрена схемата за помощ, която да компенсира фермерите на територията на дейността на ZT за разходите за унищожаване на мъртви животни за периода от 1998 г. до 2013 г., се посочва, че одобрените земеделски помощи не могат да бъдат кумулирани с друга помощ.
(289)
Раздел VI от Насоките за ТСЕ предвижда изключения за неправомерна помощ, отпусната преди 1 януари 2003 г.:
а)
помощите за разходите за унищожаване на мъртви животни могат да бъдат разрешени до 100 %., дори ако са отпуснати на равнището на производството, преработката и маркетинга,
б)
освен това, в специални случаи по изключение помощта за унищожаването на отпадъци от кланици може да бъде съвместима с вътрешния пазар предвид кратката продължителност и необходимостта да се осигури дългосрочно спазване на принципа „замърсителят плаща“.
(290)
Тези изключения не са приложими. Годишните вноски не се ограничават до разходите за унищожаване на мъртви животни, които така или иначе в по-голямата си част са финансирани по схемите за земеделски помощи, нито пък представляват краткосрочна мярка с ограничена продължителност по отношение на отпадъците от кланици.
(291)
На последно място следва да се подчертае, че самата Германия не е представила доводи в потвърждение на съвместимостта на годишните вноски съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.
(292)
Тъй като годишните вноски облагодетелстват ZT, те не могат да се смятат за помощ, съвместима с вътрешния пазар по смисъла на Насоките на Общността за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
13. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА НА ГОДИШНИТЕ ВНОСКИ КАТО ПОМОЩ ЗА ОПАЗВАНЕ НА ОКОЛНАТА СРЕДА СЪГЛАСНО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 3, БУКВА в) ОТ ДФЕС
(293)
Годишните вноски представляват оперативна помощ, която по принцип е забранена (67). Следователно тежестта на доказване на съвместимостта на тези помощи е върху държавата членка. Германия твърди, че годишните вноски са помощ за опазване на околната среда.
(294)
Съгласно точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда инвестиционни помощи за предприятия, които поправят нанесени върху околната среда щети чрез рехабилитация на замърсени индустриални обекти, ще се смятат за съвместими с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС при условие че водят до подобряване на опазването на околната среда. Трябва обаче да се спазва принципът „замърсителят плаща“, заложен в член 191, параграф 2 от ДФЕС и в Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда. Съгласно точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда замърсителят трябва да финансира рехабилитацията без държавна помощ. Лицето, виновно за замърсяването, се разпознава спрямо това кой носи отговорността съгласно националното право.
(295)
Съответният момент за оценка на положението съгласно националното право относно отговорността зависи от правното положение към датата на издаване на официалното решение.
(296)
Германия не оспорва, че съгласно заповедите за рехабилитация от 21 април 1997 г. за индустриалния обект в Зоршид и от 31 март 1998 г. за обекта в Шпрендлинген-Гензинген пълната отговорност за рехабилитацията на двата обекта съгласно приложимото към момента национално право е вменена на ZT като замърсител. Следователно съгласно германското право ZT като замърсител е задължена да поеме разходите за отстраняване на почвеното замърсяване на двата обекта. Германия твърди, че съгласно решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. (68) финансирането на разходите за рехабилитация над прага на отговорността чрез годишните вноски трябва да се смята за съвместима помощ, тъй като с това решение отговорността на частниците се ограничава до пазарната стойност на земята.
(297)
Доводите на Германия обаче пропускат същността. На първо място, решението на Федералния конституционен съд важи само между страните в производството. Преди всичко обаче промяна в практиката на най-висшия съд не променя правното положение и съответно не е основание за преразглеждане по смисъла на член 51, параграф 1, точка 1 от Административнопроцесуалния закон по отношение на влезли в сила административни актове.
(298)
Съгласно германската съдебна практика решението на Федералния конституционен съд не променя обстоятелството, че към датата на заповедта за рехабилитация всички замърсители отговарят в пълна степен за пълните разходи за рехабилитация. След решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. никой от замърсителите не би могъл да избегне пълната отговорност като замърсител по отношение на по-ранна заповед, която е влязла в сила.
(299)
Следователно ZT е отговорна, дори ако се вземе под внимание решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. по цитираното от Германия дело относно обектите в Шпрендлинген-Гензинген и Зоршид.
(300)
Тъй като ZT не е обжалвала заповедите за рехабилитация, те са влезли в сила и са окончателни. Отричането по същество от страна на Германия на отговорността на ZT за обекта в Зоршид впоследствие е аргумент, който не може да бъде приет. Следвало е ZT да обжалва заповедта за рехабилитация от 21 април 1997 г. и да не допуска влизането ѝ в сила. Не е задача на Комисията да преразглежда влязло в сила решение на национален орган по отношение на националното правно положение във връзка с отговорността в контекста на принципа „замърсителят плаща“.
(301)
Освен това самата Германия признава, че решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. важи единствено за частни лица, а не за публичноправни юридически лица. Това е така, тъй като правното основание за ограничаването на отговорността е имущественото право, на което не могат да се позовават публичноправните юридически лица. Ето защо е неоспоримо, че съгласно националното право ZT носи пълната отговорност за замърсените обекти.
(302)
Съгласно Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда не може да се потвърди потенциалната неравнопоставеност между частноправните юридически лица и публичноправните юридически лица в правната система на държавата членка. По въпроса за отговорността за замърсените обекти Насоките се позовават изключително на националното право.
(303)
Тъй като съгласно германското право ZT е длъжна да поеме всички разходи за рехабилитацията на двата индустриални обекта, годишните вноски не могат да се смятат за съвместими с вътрешния пазар по смисъла на Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
14. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(304)
Годишните вноски, заплащани на ZT от 1979 г. насам, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Германия е предоставила годишните вноски в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(305)
Те не могат да се обявят за съвместими с вътрешния пазар нито по член 106, параграф 2 от ДФЕС, нито по член 107, параграфи 2 и 3 от ДФЕС.
(306)
Съгласно член 1, буква б), подточка iv) от Регламент (ЕО) № 659/1999 във връзка с член 15, параграф 3 от същия регламент помощ, за която давностният срок за възстановяване е изтекъл, се смята за съществуваща помощ. Съгласно член 15 от регламента правомощията на Комисията за възстановяване на помощ имат давностен срок от десет години. Давностният срок за възстановяване започва да тече в деня, в който неправомерната помощ е предоставена на получателя, и спира да тече с предприемането на мярка от страна на Комисията по отношение на неправомерната помощ. Срокът продължава да тече след всяко прекъсване.
(307)
Съдилищата на Съюза са постановили, че давностният срок за възстановяване може да се прекъсва не само с официална процедура, но и че искането за сведения също представлява акт, който може да прекъсне давностния срок (69).
(308)
През януари 2008 г. жалбоподателят оспори заплащаните на ZT годишни вноски и във връзка с това на 26 май 2008 г. към Германия беше отправено искане за информация. Това искане за предоставяне на информация прекъсна давностния срок за възстановяване. Следователно всички годишни вноски, получени от ZT преди 26 май 1998 г., се смятат за съществуваща помощ, а всички годишни вноски, които ZT е получила след 26 май 1998 г., представляват нова помощ.
(309)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Съюза. В настоящия случай възниква въпросът дали решението на BverwG от 16 декември 2010 г. може да е създало у ZT законни очаквания, че разглежданата мярка не представлява държавна помощ.
(310)
В тази връзка Комисията най-напред отбелязва, че решението на BverwG засяга единствено извършените плащания за 2010 г. Следователно ако изобщо са създадени някакви законни очаквания, те могат да бъдат единствено за посочената година (както и следващите години, при условие че уставът е останал непроменен).
(311)
Дори за 2010 г. (и следващите години) обаче решението не е могло да създаде законни очаквания. Според съдебната практика принципът на защита на законни очаквания важи за всеки правен субект, у когото институция на Европейския съюз е породила основателни надежди, като му е предоставила конкретни уверения (70). Такива уверения, независимо под каква форма са предоставени, са конкретните, безусловните и непротиворечивите сведения (71).
(312)
В настоящия случай Комисията не е дала на ZT никакви подобни конкретни уверения, тъкмо напротив - на 20 юли 2010 г. тя е открила официална процедура по разследване.
(313)
BVerwG не е институция на Европейския съюз. Съгласно съдебната практика по отношение на контрола за изпълнение на задълженията на държавите членки съгласно членове 107 и 108 от ДФЕС националните съдилища и Комисията изпълняват допълващи се и самостоятелни роли (72). Докато преценката дали мерките за помощ са съвместими с вътрешния пазар е от изключителната компетентност на Комисията под контрола на Съда на Европейския съюз, то националните съдилища следят за спазването на правата на отделните правни субекти при изпълнение на задължението за предварително уведомяване на Комисията за държавните помощи, предвидено в член 108, параграф 3 от ДФЕС (73).
(314)
В настоящия случай BVerwG се е произнесъл по мярка, за която Комисията вече е открила официална процедура по разследване. Според практиката на Съда това решение трябва да доведе до спиране на плащанията по мярката от страна на държавата членка (74). Освен това BVerwG се е произнесъл (като обосновава решението си, наред с другото, с предполагаемата неприложимост на четвъртия критерий от решението по делото Altmark) без да отнесе делото към Съда на ЕС по процедурата за преюдициално запитване.
(315)
Като отчита тези обстоятелства Комисията смята, че решението на BVerwG не представлява конкретни, безусловни и непротиворечиви сведения.
(316)
По тези съображения възстановяването на годишните вноски не противоречи на общите принципи на правото на Съюза относно законните очаквания,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Годишните вноски, предоставени неправомерно от Германия в полза на Zweckverband Tierkörperbeseititgung в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург (наричана по-нататък „получателят“) от 1 януари 1979 г. в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, представляват държавна помощ, несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
1. Германия изисква незабавното възстановяване от получателя на посочената в член 1 помощ, предоставена от 26 май 1998 г. насам.
2. Върху подлежащите на възстановяване суми се начислява лихва от датата на заплащане на посочените в параграф 1 помощи на получателя до фактическото им възстановяване.
3. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (75).
4. Германия спира всички оставащи плащания на помощи по споменатата в параграф 1 схема, считано от датата на публикуване на настоящото решение.
Член 3
Германия гарантира възстановяването на помощта, спомената в член 2, параграф 1, в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за настоящото решение.
Член 4
1. Германия представя на Комисията в срок от два месеца от датата, на която е уведомена за настоящото решение, следната информация:
а)
общата сума (главница и лихва), която следва да бъде възстановена от получателя;
б)
подробно описание на вече предприетите или планирани мерки за изпълнение на настоящото решение;
в)
документи, от които е видно, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Германия редовно осведомява Комисията за напредъка по прилагането на националните мерки, предприети с цел изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на помощта, спомената в член 2, параграф 1. При поискване от страна на Комисията Германия незабавно предоставя сведения за вече предприетите или планирани мерки за изпълнение на настоящото решение. Освен това тя предоставя подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 25 април 2012 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 25 de abril de 2012
relativa ao auxílio estatal SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10) concedido pela Alemanha à Zweckverband Tierkörperbeseititgung na Renânia-Palatinado, Sarre, Rheingau-Taunus-Kreis e Landkreis Limburg-Weilburg
[notificada com o número C(2012) 2557]
(Apenas faz fé o texto em língua alemã)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2012/485/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente, o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo (1),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações nos termos do referido artigo (2) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Por meio de uma denúncia apresentada por Saria Bio-Industries AG & Co KG («o autor da denúncia») em 23 de fevereiro de 2008, a Comissão foi informada de que a Alemanha realiza contribuições anuais para a Zweckverband Tierkörperbeseititgung (associação com o fim específico da eliminação de carcaças de animais) na Renânia-Palatinado, Sarre, Rheingau-Taunus-Kreis e Landkreis Limburg-Weilburg («a ZT»).
(2)
Por carta de 20 de julho de 2010, a Comissão informou a Alemanha de que havia decidido dar início ao procedimento estabelecido no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE relativo à medida («decisão de início do procedimento»). Na publicação da decisão de início do procedimento no Jornal Oficial da União Europeia, em 26 de outubro de 2010, a Comissão convidou os interessados a apresentarem as suas observações relativas à medida em causa (3).
(3)
A Comissão recebeu as observações do autor da denúncia em 25 de novembro de 2010. Em conformidade com a aprovação dos pedidos de prorrogação de prazo de 20 de agosto de 2010 e 18 de novembro de 2011, a Alemanha apresentou as suas observações relativas à decisão de início do procedimento e às observações do autor da denúncia, em várias partes, em 3 de março de 2011, 1 de abril de 2011, 4 de abril de 2011, 16 de maio de 2011, 15 de julho de 2011 e 18 de novembro de 2011.
(4)
Em 4 de abril de 2011, a ZT enviou observações por escrito à Comissão. Embora, por força do artigo 20.o, n.o 1, conjugado com o artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (4), as partes em causa sejam obrigadas a apresentar as suas observações, o mais tardar um mês após a data de publicação no Jornal Oficial, a ZT só apresentou as suas observações após quatro meses. A Comissão apenas pode ter em conta as observações que são apresentadas tardiamente pelas partes no processo em determinados casos devidamente justificados (5). A Comissão não encontra tal justificação na carta da ZT ou em quaisquer outras circunstâncias. Assim, por carta de 18 de abril de 2011, a Comissão informou a ZT que ter em conta as suas observações no procedimento formal de investigação seria contrário às regras processuais e implicaria um tratamento desigual injustificado das partes no processo. No entanto, a Comissão considerou todas as informações contidas nas observações ao tomar a presente decisão.
(5)
Paralelamente ao procedimento formal de investigação da Comissão, o autor da denúncia tinha instaurado processos judiciais nacionais na Alemanha, e havia intentado uma ação contra a ZT junto do Verwaltungsgericht Trier (Tribunal Administrativo de Trier). Em 2 de dezembro de 2008, o tribunal considerou que as contribuições anuais constituíam auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. No que respeita à restituição dos auxílios ilegais, o tribunal decidiu que a ZT não tinha de restituir o montante recebido entre 2005 e 2008, uma vez que existiam circunstâncias particulares que tornariam a restituição desproporcional.
(6)
O autor da denúncia e a ZT recorreram do acórdão do Verwaltungsgericht Trier junto do Oberverwaltungsgericht Koblenz (Tribunal Superior Administrativo de Koblenz). Em 24 de novembro de 2009, o Oberverwaltungsgericht confirmou a sentença do Verwaltungsgericht Trier.
(7)
O autor da denúncia e a ZT recorreram contra a decisão do Oberverwaltungsgericht junto do Bundesverwaltungsgericht («o BverwG» - Tribunal Administrativo Federal). Num acórdão de 16 de dezembro de 2010 (6), o Bundesverwaltungsgericht rejeitou o recurso do autor da denúncia, alterou a decisão do Oberverwaltungsgericht Koblenz e rejeitou os recursos no seu conjunto, considerando que a denúncia não era admissível no que se referia aos anos de 2005 a 2009 e que a contribuição anual de 2010 não constituía um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DA MEDIDA
2.1. Enquadramento jurídico
2.1.1. Legislação europeia
(8)
O Regulamento (CE) n.o 1069/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro de 2009, que define regras sanitárias relativas a subprodutos animais e produtos derivados não destinados ao consumo humano e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1774/2002 (regulamento relativo aos subprodutos animais) (7), regula a recolha, transporte, armazenagem, tratamento, processamento e utilização ou eliminação de subprodutos animais, a fim de evitar que estes produtos constituam um risco para a saúde humana e animal. A legislação visa, nomeadamente, evitar surtos de encefalite espongiforme transmissível (EET) e outras doenças animais transmissíveis, como a peste suína clássica (PSC) ou a febre aftosa (FA).
(9)
A Secção 4 do Regulamento (CE) n.o 1069/2009 distingue três diferentes categorias de subprodutos animais, de acordo com os riscos específicos para a saúde animal e humana:
a)
As matérias da categoria 1 apresentam riscos substanciais, associados em particular com a EET e a existência de determinadas substâncias proibidas e contaminantes ambientais. As matérias incluídas nesta categoria consistem, nomeadamente, de partes de animais suspeitos de estarem infetados com a EET ou animais nos quais a presença da EET foi confirmada, bem como de misturas de matérias da categoria 1 com matérias da categoria 2 ou com matérias da categoria 3. Tais matérias devem ser eliminadas através de incineração ou processamento e não podem ser incorporadas em alimentos para animais de criação ou em produtos técnicos.
b)
As matérias da categoria 2 também apresentam riscos consideráveis, pois consistem de animais mortos e outras matérias que contêm determinadas substâncias proibidas ou contaminantes. Tais matérias devem ser eliminadas através da incineração ou processamento e não podem ser incorporadas em alimentos para animais de criação. No entanto, em alguns casos podem ser utilizadas como fertilizante ou em produtos técnicos.
c)
As matérias da categoria 3 compreendem, nomeadamente, partes de animais abatidos que, embora rejeitadas como impróprias para consumo humano, não apresentam sinais de doenças transmissíveis aos seres humanos ou animais, bem como por matérias provenientes de animais próprios para consumo humano mas que, por motivos económicos, são utilizadas para outros fins, tais como alimentos para animais de criação.
(10)
O Regulamento (CE) n.o 1069/2009 é, no essencial, equivalente ao seu antecessor, o Regulamento (CE) n.o 1774/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho (8), e inclui disposições que proíbem a importação e a exportação de matérias das categorias 1 e 2 e que exigem que as instalações de eliminação sejam aprovadas pelas autoridades competentes responsáveis pela aplicação das disposições do regulamento. Assim, o Regulamento (CE) n.o 1069/2009 estabelece disposições específicas que controlam a eliminação de matérias das categorias 1 e 2. Além do referido, no entanto, o Regulamento não prevê requisitos no que respeita à forma como a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 deve ser organizada em termos económicos. Assim, o Regulamento (CE) n.o 1069/2009 não exige que a eliminação numa área específica seja realizada por uma única empresa, como é o caso na Alemanha.
2.1.2. Legislação nacional
(11)
De acordo com o artigo 3.o da legislação alemã que aplica as disposições comunitárias relativas ao processamento e eliminação de subprodutos animais não destinados ao consumo humano (9) («a TierNebG»), os distritos rurais (Landkreise) e os distritos urbanos (kreisfreie Städte) são obrigados a eliminar e a processar matérias da categoria 1 e da categoria 2 - designadas por «produtos controlados». Podem fazê-lo por conta própria ou contratar terceiros para fazê-lo.
(12)
A eliminação de matérias da categoria 3 - conhecida como «produtos não controlados» - pode ser efetuada por qualquer empresa de processamento, desde que as disposições do Regulamento (CE) n.o 1069/2009 sejam cumpridas.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseititgung
(13)
A ZT é uma entidade de direito público fundada em 1979 ao abrigo dos artigos 1.o e 2.o do Rhineland-Palatinate Landesgesetz zur Ausführung des TierNebG (10) («a TierNebGAG RP» - uma lei do Estado da Renânia-Palatinado, que implementa a Lei de Subprodutos Animais). Desde então, todos os distritos rurais, os maiores distritos urbanos da Renânia-Palatinado e do Sarre e dois distritos rurais de Hesse - o Rheingau-Taunus-Kreis e o Landkreis Limburg-Weilburg - tornaram-se membros da ZT [ver artigo 1.o dos Verbandsordnung (estatutos) da ZT].
(14)
De acordo com o artigo 2.o dos seus Verbandsordnung, a ZT está autorizada pelos seus membros a assumir todos os direitos e obrigações que incumbem aos distritos rurais e aos distritos urbanos na sua qualidade de organismos responsáveis pela eliminação nos termos do artigo 3.o da TierNebG, em conjugação com as leis de cada um dos Estados alemães.
(15)
Devido ao seu estatuto jurídico de entidade de direito público, uma associação com fins específicos não pode, no âmbito do direito alemão, ser objeto de um processo de insolvência. Os seus membros podem, no entanto, decidir dissolvê-la.
2.3. Eliminação de animais mortos e resíduos de matadouros
2.3.1. Atividades da ZT
(16)
A ZT não só realiza a incumbência que lhe é atribuída nos termos dos seus estatutos, ou seja, eliminar matérias das categorias 1 e 2 da área que abrange («matérias internas»), como também elimina matérias das categorias 1 e 2 dos Estados alemães vizinhos de Baden-Württemberg e Hesse (ver a descrição pormenorizada no artigo 20.o e seguintes), além das matérias não controladas da categoria 3 (conjuntamente referidas como «matérias externas»).
(17)
Como se pode observar na tabela abaixo, a ZT processou grandes quantidades de matérias externas no passado. Em média, quase metade da quantidade processada nos últimos anos consistiu de matérias externas.
Tabela 1
Quantidades processadas pela ZT no período 1998-2009
Matérias internas
Matérias externas
Baden-Württemb erg
Hesse do Norte e Central
Produtos controlados das categorias 1 e 2
Produtos não controlados da categoria 3
Produtos controlados das categorias 1 e 2
Produtos controlados das categorias 1 e 2
Total
1998
Toneladas
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
Toneladas
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
Toneladas
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
Toneladas
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
Toneladas
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
Toneladas
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
Toneladas
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
Toneladas
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
Toneladas
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
Toneladas
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
Toneladas
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
Toneladas
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Média
Toneladas
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
1998-2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
As matérias internas são compostas de animais mortos e resíduos de matadouros. A ZT realiza a recolha e o processamento (doravante referidas conjuntamente como «eliminação»). A fim de cobrir os custos envolvidos, a ZT cobra tarifas. Aos animais mortos e aos resíduos de matadouros são aplicadas diferentes escalas de tarifas.
(19)
Como as matérias da categoria 3 são comercializadas no mercado livre, a ZT acorda as tarifas pela eliminação no âmbito do direito privado. Embora a maioria das instalações de eliminação privadas eliminem a matéria da categoria 3 separadamente a fim de obterem uma maior receita de vendas ao processá-la - transformando-a, por exemplo, em alimentos para animais - a ZT processa as matérias da categoria 3 em conjunto com os produtos controlados, pois não dispõe de instalações separadas. Consequentemente, apenas produtos finais de menor valor, como sejam óleos e gorduras, podem ser obtidos a partir de produtos controlados processados.
(20)
Desde 2000, a ZT tem vindo também a processar resíduos de matadouros das categorias 1 e 2 originários de Baden-Württemberg. Para esse efeito, foi celebrado um acordo com fins específicos no âmbito do direito público entre a ZT e a Zweckverband Neckar-Franken. Nos termos do acordo, a recolha era realizada localmente pela Zweckverband Neckar-Franken e as matérias eram posteriormente entregues à ZT para processamento.
(21)
Em 2007, a ZT apresentou também uma proposta de eliminação dos produtos controlados nos distritos rurais do Hesse do Norte e Central no âmbito de um convite à apresentação de propostas, tendo-lhe sido adjudicado o contrato. Antes de a ZT assumir a responsabilidade pela eliminação, em 1 de abril de 2009, a eliminação era realizada por uma das empresas do grupo do autor da denúncia.
(22)
Assim, a ZT procurou maximizar a utilização da sua capacidade instalada não só através do processamento de matérias externas, mas também através de um forte envolvimento, além da sua responsabilidade formal, no processamento de matérias da categoria 3, que são livremente negociáveis, e de matérias das categorias 1 e 2 oriundas de fora da área abrangida pela associação. Entre 2002 e 2008, apenas 54 % a 58 % das quantidades processadas pela ZT foram matérias internas. Em 2009 - em parte devido à inclusão de matérias provenientes das regiões do Hesse do Norte e Central - essa proporção reduziu-se significativamente, para apenas 39 %, representando menos de metade da quantidade total processada pela ZT.
2.3.2. Capacidade instalada da ZT
(23)
A ZT tem duas instalações de eliminação, em Rivenich e Sandersmühle. Em situação de funcionamento normal, ambas as instalações operam uma média de dois turnos durante cinco dias úteis (dois turnos e cinco dias). Atualmente, é possível processar um máximo de 2 160 toneladas por semana. Esta capacidade normal de operação era, em média, suficiente para processar as 88 000 toneladas geradas anualmente nos últimos anos, o que equivale a 1 700 toneladas por semana.
(24)
À semelhança de outras empresas de eliminação, a ZT tem capacidade operacional disponível na forma de turnos não utilizados, que ocorrem no decurso da operação normal durante a semana e aos fins de semana. Esta capacidade operacional disponível pode ser utilizada para processar as carcaças adicionais em caso de epidemia.
2.3.2.1. Capacidade operacional disponível a curto prazo
(25)
De acordo com a informação fornecida pela ZT, as instalações podem funcionar em três turnos, durante os sete dias da semana (operação em três turnos e sete dias) durante um curto período de seis a doze semanas. Isto significa a existência, em períodos curtos, de uma capacidade semanal disponível máxima de 4 536 toneladas. A operação contínua em três turnos e sete dias não pode, no entanto, ser mantida devido a desgaste dos equipamentos e fadiga do pessoal.
(26)
Assim, no curto prazo - no decorrer de um período máximo de 12 semanas - a ZT dispõe de capacidade operacional extra, além do valor normal, de 2 376 toneladas por semana disponíveis para processamento em caso de epidemia (ver também Tabela 3 na secção 9.3.1).
2.3.2.2. Capacidade operacional disponível a longo prazo
(27)
No longo prazo, as instalações podem, no entanto, ser utilizadas durante um máximo de três turnos e cinco dias por semana (operação de três turnos e cinco dias) para processar matérias adicionais resultantes de uma epidemia, uma vez que os fins de semana são necessários para trabalhos de manutenção em caso de maior utilização durante um período relativamente longo. Neste caso, poderiam ser processadas por semana um máximo de 3 240 toneladas.
(28)
Assim, a longo prazo - durante um período de mais de 12 semanas - a ZT dispõe de capacidade operacional disponível de 1 080 toneladas por semana, além do valor normal, destinada ao processamento em caso de epidemia (ver também ver também Tabela 3 na secção 9.3.1).
2.4. Contribuição anual e serviço público
(29)
As contribuições anuais que a ZT recebe dos seus membros (distritos rurais e urbanos) têm como base jurídica os Verbandsordnung da ZT. A finalidade da contribuição anual é compensar os custos que não são cobertos pelas receitas (ver artigo 9.o, n.o 1, dos Verbandsordnung).
(30)
O montante da contribuição anual é fixado com base nos estatutos do orçamento anual, que tem de ser previamente aprovado pela assembleia geral dos membros. Após a aprovação dos estatutos do orçamento, a ZT passa a ter direito a reclamar o pagamento da contribuição anual por meio de um ato administrativo.
(31)
Em fevereiro de 2010, os Verbandsordnung da ZT foram alterados com efeitos retroativos a 1 de janeiro de 2009. Até então, os Verbandsordnung não incluíam regras de utilização e de cálculo das contribuições anuais para além do disposto no artigo 9.o, n.o 1, mas em fevereiro de 2010 foram introduzidas as novas disposições que se seguem.
(32)
Nos termos do artigo 9.o, n.o 2, dos Verbandsordnung, a contribuição anual tem agora de ser fixada antecipadamente. As regras também estabelecem que a contribuição anual só pode ser liquidada a título de compensação pelos custos que decorrem da obrigação, da qual a ZT foi incumbida, de eliminar matérias das categorias 1 e 2 e para manter a capacidade de reserva para lidar com epidemias.
(33)
Nos termos do artigo 10.o, n.o 2, dos Verbandsordnung, a capacidade de reserva para epidemias que teve de ser disponibilizada em cada um dos anos de 2009 e 2010 foi fixada em 7 110 toneladas, as quais teriam de ser processadas num período de seis semanas (equivalente a seis vezes 1 185 toneladas por semana). Na fixação da dimensão da reserva epidémica foi tido em conta o facto de que, além da própria capacidade da ZT, estavam disponíveis 5 000 toneladas adicionais de capacidade de eliminação alternativa por ano em caso de epidemia. Os custos da reserva epidémica têm de ser previstos antecipadamente no plano de negócios relevante, e os únicos custos que podem ser tidos em consideração são a proporção adequada dos custos fixos (depreciação, impostos, seguros, juros sobre empréstimos), o custo dos contratos externos de manutenção e a proporção dos custos de pessoal necessários para manter uma capacidade operacional permanente. Os custos da reserva epidémica devem ser registados em contas específicas, separadamente dos outros custos da empresa e são afetados de acordo com a proporção relevante da capacidade.
(34)
Desde a sua fundação, em 1979, até 2011, a ZT recebeu contribuições anuais que totalizam 66 493 680 EUR.
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 e 2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) por ano
2002-2008
:
2 250 000 EUR por ano
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
As contribuições anuais entre 1998 e 2011 ascendem a um total de 30 932 198 EUR.
(36)
De acordo com as contas de lucros e perdas apresentadas, a ZT incorreu numa perda total de 4 562 795 EUR no período 1998-2009, após inclusão das contribuições anuais. Excluindo as contribuições, que totalizaram 26 757 292 EUR, a perda total no período 1998-2009 foi de 31 320 678 EUR. As contribuições anuais não foram, portanto, suficientes para compensar na totalidade as perdas totais.
2.5. Auxílios estatais aprovados associados a testes de EET, animais mortos e resíduos de matadouros
(37)
O princípio do poluidor-pagador, nos termos do artigo 191.o, n.o 2, do TFUE, aplica-se, em geral, à eliminação de subprodutos animais. Assim, é principalmente responsabilidade dos produtores garantir a eliminação de animais mortos e resíduos de matadouros e suportar os custos envolvidos (12).
(38)
No entanto, devido à crise da EET, houve a necessidade de garantir o processamento adequado dos animais mortos e dos resíduos de matadouros que consistiam de matérias das categorias 1 e 2 e prestar apoio aos agricultores através de auxílios estatais. A Comissão Europeia criou as disposições pertinentes nas orientações comunitárias para os auxílios estatais relativos aos testes EET, aos animais mortos e aos resíduos de matadouros, de 24 de dezembro de 2002 (13) («as orientações EET»). Estas disposições foram incorporadas e fixadas em pormenor na secção V.B.4 das orientações comunitárias para os auxílios estatais no setor agrícola e florestal no período 2007-2013 (14) («orientações para os auxílios estatais no setor agrícola 2007-2013».
(39)
Segundo as orientações EET e as orientações para os auxílios estatais no setor agrícola 2007-2013, o poluidor deve, em princípio, suportar o custo da eliminação dos subprodutos animais (15). No entanto, em determinadas circunstâncias muito limitadas, é permitido auxílio para os testes EET e a eliminação dos animais mortos (16). Não pode ser concedido qualquer auxílio para a eliminação dos resíduos de matadouros (17). Além disso, o auxílio só é compatível com o mercado interno apenas se puder demonstrar-se que se destina unicamente aos agricultores e não a empresas de produção a jusante (tais como matadouros ou instalações de eliminação de resíduos animais) (18).
2.5.1. Decisão da Comissão, de 29 de janeiro de 2004, no processo de auxílio NN 33/03
(40)
Em 2004, a Comissão aprovou um regime de auxílios estatais para combater a ameaça da EET na Renânia-Palatinado, que foi notificada pela Alemanha nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, das orientações EET, e das orientações comunitárias para os auxílios estatais no setor agrícola, de 12 de agosto de 2000 (19). O objetivo do regime era evitar a propagação da EET, nomeadamente através do reembolso aos agricultores dos custos adicionais que tivessem suportado na eliminação apropriada das matérias de risco após a introdução da proibição de alimentar o gado com farinha de carne e ossos.
(41)
Juntamente com outras medidas, a Comissão aprovou um auxílio ad hoc de 100 % para os custos de eliminação de determinados resíduos de matadouros de risco que haviam ocorrido entre outubro de 2000 e setembro de 2001 em resultado da proibição da alimentação com farinha de carne e ossos. No entanto, considerou-se que os beneficiários do auxílio foram os matadouros e não a ZT.
2.5.2. Decisão da Comissão, de 6 de julho de 2004, no processo de auxílio N 15/04
(42)
Nos termos do segundo regime de auxílios, também autorizado em 2004, os agricultores da Renânia-Palatinado deveriam receber uma compensação pelos custos de recolha e processamento de animais mortos relativamente aos quais haviam realizado contribuições para o Tierseuchenkasse (20) (fundo de doenças animais). As tarifas cobradas pela ZT pela recolha e processamento de animais mortos domésticos são suportadas em partes iguais pelos Estados alemães (Renânia-Palatinado, Hesse, Sarre), os membros da associação e o Tierseuchenkasse dos respetivos Estados. No entanto, no caso dos custos de processamento, os proprietários dos animais de criação têm de efetuar uma contribuição de 25 %.
(43)
Os auxílios, pagos diretamente à ZT, foram aprovados para o período compreendido entre 1 de janeiro de 1999 e 31 de dezembro de 2013, na condição de se destinarem exclusivamente aos agricultores e de não serem acumulados com outros auxílios.
(44)
Dado que os auxílios compensam uma parte das tarifas fixadas previamente (100 % no caso da recolha e 75 % no caso do processamento), a Comissão concluiu que se destinaram exclusivamente aos agricultores e que não geraram qualquer vantagem económica para a ZT.
2.5.3. Relação entre os regimes de auxílio aprovados NN 33/03 e N 15/04 e as contribuições anuais
(45)
Ambos os regimes de auxílio (doravante, «auxílios agrícolas») são inscritos como receita nos registos contabilísticos da ZT. Consequentemente, as perdas apresentadas no número 36 já têm em conta o facto de que a ZT recebeu receitas a título de auxílio agrícola.
(46)
Dito de outro modo, a ZT recebeu as contribuições anuais, bem como os auxílios agrícolas, para financiar as suas perdas não cobertas.
3. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO
(47)
O autor da denúncia alega que a ZT não poderia sobreviver economicamente se os seus membros não cobrissem as perdas anuais decorrentes da eliminação de matérias internas e externas, pagando-lhe contribuições anuais. Detentora de um monopólio na eliminação de matérias internas e, portanto, não enfrentando qualquer concorrência, a ZT oferece preços abaixo do mercado nos mercados livres no que se refere às matérias externas. A política de preços da ZT é orientada exclusivamente para a maximização da utilização das suas fábricas, que dispõem de um elevado nível de capacidade de reserva.
(48)
O autor da denúncia aponta para muitos tipos de falseamento da concorrência que decorrem dos pagamentos de contribuições anuais. Em particular, criticou a política de preços da ZT no que se refere às matérias livres da categoria 3 e ao concurso para o contrato de eliminação no Hesse do Norte e Central:
a)
A ZT ofereceu-se para eliminar resíduos de matadouros a preços que não dependiam da quantidade processada, mas a um valor fixo por animal. Isto torna mais apelativa para os matadouros de menor dimensão, nos quais a separação de produtos controlados e não controlados envolve custos mais elevados do que nos matadouros maiores e melhor equipados, a dispensa da separação e a entrega de matérias da categoria 3 à ZT em conjunto com resíduos de matadouros das categorias 1 e 2. A ZT oferece, assim, a eliminação de resíduos de matadouros a preços que não cobrem os seus custos, pois não incluiu nos seus preços os custos adicionais decorrentes do processamento simultâneo de matérias da categoria 3.
b)
No concurso para a eliminação de produtos controlados no Hesse do Norte e Central, o contrato só foi adjudicado à ZT porque os seus custos fixos para manter a capacidade de reserva já estavam cobertos pela contribuição anual. Consequentemente, a ZT pôde oferecer tarifas mais reduzidas.
(49)
A Alemanha alega, por outro lado, que a contribuição anual era necessária para cobrir os custos da ZT decorrentes da sua obrigação de disponibilizar capacidade de reserva para lidar com epidemias. Com o intuito de sustentar a alegação, a Alemanha apresentou um estudo efetuado por peritos do Instituto Fraunhofer, de março de 2007 (21) («o estudo Fraunhofer») para mostrar que o custo da reserva epidémica correspondia a 50 % dos custos totais de capacidade. Além disso, argumentou que a contribuição anual também era necessária para cobrir os custos de descontaminação de instalações contaminadas.
(50)
Na sua análise provisória, a Comissão concluiu inicialmente que as contribuições anuais fornecem uma vantagem económica à ZT, pois reduzem as suas tarifas correntes, e que foram satisfeitos os outros critérios para a existência de auxílio.
(51)
A Comissão salientou que tais auxílios são geralmente proibidos. Expressou também dúvidas sobre se a contribuição anual poderia justificar-se como compensação pela manutenção de uma reserva epidémica. A Comissão baseou a sua conclusão na análise dos quatro critérios estabelecidos no acórdão Altmark (22):
a)
A empresa beneficiária deve ter efetivamente obrigações de serviço público a serem compensadas, e essas obrigações devem estar claramente definidas;
b)
Os parâmetros com base nos quais a compensação é calculada devem ser fixados de forma objetiva e transparente, e antecipadamente;
c)
A compensação não deve exceder o necessário para cobrir, total ou parcialmente, os custos de cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas obtidas e um lucro apropriado decorrente do cumprimento das referidas obrigações;
d)
Caso a empresa que deva ser compensada pelo cumprimento de obrigações de serviço público não seja selecionada num concurso público que permita selecionar o candidato capaz de fornecer esses serviços ao menor custo para a coletividade, o nível da compensação necessário deve ser determinado com base numa análise dos custos nos quais uma empresa representativa e apropriadamente gerida teria suportado para cumprir as referidas obrigações.
(52)
Relativamente à questão da existência de um serviço de interesse económico geral, a Comissão manifestou dúvidas quanto à existência de um interesse público na disponibilização de uma reserva epidémica, uma vez que, de acordo com o princípio do poluidor-pagador, os agricultores têm a obrigação de eliminar os animais mortos e os resíduos de matadouros e são apoiados pelo auxílio acima mencionado, aprovado pela Comissão nos termos das orientações EET. Também é questionável se a contribuição anual é necessária, pois a prática de outros Estados alemães mostra que as instalações dos operadores privados dispõem de capacidade de reserva suficiente para lidar com epidemias animais sem receberem compensação adicional por disponibilizar tal capacidade.
(53)
A Comissão também tem dúvidas sobre se os Verbandsordnung que regulam a ZT satisfazem os requisitos de um ato transparente, uma vez que, antes de 2010, a disponibilização de uma reserva epidémica não foi definida como uma obrigação de interesse público a ser prestada pela ZT e porque não foram fixados os parâmetros necessários para calcular o custo.
(54)
Quanto à necessidade de um pagamento de compensação, a Comissão levantou dúvidas sobre se, efetivamente, as contribuições anuais não financiariam as perdas decorrentes de capacidade de reserva não lucrativa. É questionável se uma contribuição anual adicional é necessária, pois em outros Estados alemães todos os custos são cobertos pelas tarifas pagas pelos poluidores.
(55)
Visto que a ZT não foi selecionada através de um concurso público, é duvidoso que a ZT seja um empreendimento medianamente eficiente.
(56)
Consequentemente, a Comissão chegou à conclusão provisória de que seria necessária uma análise pormenorizada para verificar se a contribuição anual à ZT é efetivamente necessária para assegurar a existência de uma reserva epidémica ou se o próprio mercado não disponibilizaria a capacidade de reserva suficiente para a eventualidade de uma epidemia.
(57)
Finalmente, surgiram dúvidas relativamente ao argumento, apresentado pela Alemanha, de que as contribuições anuais poderiam justificar-se como compensação pelos custos de descontaminação de instalações contaminadas. Nos termos do artigo 132.o do Enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente, de 1 de abril de 2008 (23) («o Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente»), tal auxílio só pode ser considerado compatível com o mercado interno se o beneficiário não puder ser responsabilizado nos termos da legislação nacional, o que, aparentemente, não é o caso em apreço.
4. PROCESSO CONTENCIOSO NACIONAL
(58)
No seu acórdão de 16 de dezembro de 2010, o tribunal administrativo alemão de mais alta instância, o BVerwG, considerou que as contribuições de 2010 não constituíam auxílios estatais nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, uma vez que os critérios Altmark foram satisfeitos. O BVerwG não se pronunciou relativamente a contribuições anteriores, pois considerou que o recurso não era admissível relativamente às contribuições pagas antes de 2010.
4.1. Primeiro critério Altmark
(59)
O BVerwG considerou que a eliminação de subprodutos animais nos termos do Regulamento relativo a subprodutos animais e do artigo 3.o, n.o 1, do TierNebG constitui um serviço de interesse económico geral e inclui a disponibilização de capacidade de reserva para a eventualidade de epidemia.
(60)
O BVerwG distinguiu entre capacidade que é utilizada para operações normais, e que inclui a capacidade operacional livre, e capacidade de reserva, que normalmente não é utilizada. Se as contribuições anuais cobrissem os custos da capacidade normal, incluindo uma reserva epidémica básica, o BVerwG consideraria que as contribuições anuais seriam auxílios estatais, em decorrência do princípio do poluidor-pagador.
(61)
No entanto, se as contribuições anuais cobrissem apenas os custos da capacidade de reserva que é mantida apenas para a eventualidade de eclosão de um surto epidémico, não constituiriam auxílios estatais. É irrelevante que a capacidade de reserva seja maior do que o ditado por requisitos operacionais pois, pela sua própria natureza, não é normalmente utilizada. A conclusão apenas seria diferente se houvesse indícios de que a capacidade de reserva também havia sido utilizada para operações normais (por exemplo, para a eliminação de matérias da categoria 3). No entanto, como não parecia ser esse o caso, as contribuições anuais compensavam apenas os custos decorrentes da obrigação de serviço público relativamente à disponibilização de uma reserva epidémica.
4.2. Segundo critério Altmark
(62)
Quanto ao requisito da transparência, o BVerwG observou que os Verbandsordnung tinham sido alterados em 2 de fevereiro de 2010, imediatamente antes da determinação das contribuições de 2010. O BVerwG considerou que o artigo 9.o dos Verbandsordnung de 2010 indicava claramente que as contribuições anuais apenas compensavam o custo de disponibilizar capacidade de reserva para a eventualidade de epidemia.
4.3. Terceiro critério Altmark
(63)
A modificação do artigo 9.o dos Verbandsordnung veio garantir que as contribuições anuais apenas compensavam o custo de disponibilização da reserva epidémica.
(64)
Além disso, o BVerwG observou que a decisão relativa à dimensão da reserva não era uma decisão empresarial que tivesse de ser tomada com base na respetiva rentabilidade económica. Pela sua própria natureza, a decisão de manter capacidade de reserva para a eventualidade de eclosão de uma epidemia não é rentável, pois o custo dessa reserva é desproporcional relativamente à probabilidade de ocorrência de surtos de doenças animais em grande escala.
4.4. Quarto critério Altmark
(65)
O BVerwG declarou que não foi possível aplicar o quarto critério Altmark neste caso, pois a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 é realizada separadamente da eliminação de matérias da categoria 3. Não existe sobreposição entre os serviços público e comercial prestados pela ZT, embora, no caso Altmark, uma empresa privada de autocarros estivesse sujeita a um elevado número de obrigações de serviço público (por exemplo, relativamente ao número de paragens e ao horários), o que alterou substancialmente a forma de prestação do serviço de transporte subjacente. As contribuições anuais para a ZT serviram, pois, para compensá-la pelo custo da prestação de um serviço público fora do âmbito de qualquer mercado.
(66)
O BVerwG também considerou que um organismo público está autorizado a desempenhar as suas atividades de interesse público por si só, sem ser obrigado a recorrer a prestadores de serviços privados. Quanto à jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa aos contratos públicos, o BVerwG considerou que um organismo público era livre para optar por prestar um serviço com recursos próprios ou de o contratar no mercado (24).
5. OBSERVAÇÕES DO AUTOR DA DENÚNCIA
5.1. Primeiro critério Altmark
(67)
O autor da denúncia alega que a disponibilização de uma reserva epidémica não é um serviço de interesse económico geral (SIEG), na aceção do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, devido ao princípio do poluidor-pagador.
(68)
Os agricultores e os matadouros podem ser facilmente identificados como poluidores. Os agricultores beneficiam de uma atuação eficaz perante as epidemias animais, pois estas podem constituir uma ameaça para os seus rebanhos e, consequentemente, para os seus ativos. Além disso, uma atuação rápida e eficaz perante as epidemias permite que os matadouros continuem a realizar normalmente os seus negócios.
(69)
O princípio do poluidor-pagador é também reconhecido na legislação alemã pertinente, nos termos da qual os agricultores e os matadouros são regularmente referidos como poluidores que devem arcar com os custos de eliminação (25).
5.2. Segundo critério Altmark
(70)
O autor da denúncia alega que a ZT só passou a afirmar que sempre tinha tido a incumbência de disponibilizar capacidade de reserva após o início das investigações nacionais e da Comissão. Até os Verbandsordnung serem alterados, em 2010, não tinha sido realizado qualquer ato explícito relativamente à disponibilização de capacidade de reserva pela ZT, e os parâmetros para o cálculo da remuneração também não tinham sido fixados antecipadamente.
5.3. Terceiro critério Altmark
(71)
O autor da denúncia alega que o requisito de manutenção de uma reserva epidémica não implica quaisquer custos líquidos para instalações de eliminação de resíduos animais.
5.3.1. Reserva epidémica coberta por capacidade de reserva operacional
(72)
Na Alemanha, as instalações de eliminação de resíduos de animais operam geralmente em dois turnos de cinco ou seis dias da semana, com flutuações de +/- 5 % em termos de horas de operação. As flutuações sazonais na procura são satisfeitas por três turnos que operam em períodos de procura elevada e por um regresso às operações de dois turnos e cinco dias quando a procura é reduzida. O estudo Böckenhoff (26) confirmou que o terceiro turno durante a semana e turnos adicionais aos fins de semana disponibilizam uma reserva epidémica suficiente para satisfazer o aumento da quantidade de matéria em caso de epidemia.
(73)
Assim, a reserva epidémica necessária pode ser satisfeita pela capacidade de reserva operacional disponível no decurso da operação normal das instalações de eliminação. O autor da denúncia salienta que nunca teve de realizar investimentos adicionais a fim de disponibilizar um nível suficiente de reserva epidémica.
(74)
O autor da denúncia também defende que as capacidades dos Länder vizinhos devem ser levadas em conta no planeamento da capacidade de uma instalação de eliminação. No caso de um surto maciço de doença, as capacidades de outros Länder podem ser utilizadas para lidar com um aumento de curto prazo na procura de capacidade. Não existem disposições legais que proíbam o transporte de matérias das categorias 1 e 2. Pelo contrário, a legislação alemã pertinente (27) considera o recurso às capacidades das regiões vizinhas uma forma direta de lidar com constrangimentos na capacidade de processamento em caso de epidemia.
5.3.2. Custos totais financiados com as receitas de tarifas normais
(75)
Segundo o autor da denúncia, todos os custos de capacidade seriam normalmente financiados com as receitas que a empresa incumbida da eliminação de matérias das categorias 1 e 2 obtém pelas suas operações normais. Visto que são uma parte integrante dos custos fixos da unidade, os custos da capacidade de reserva operacional podem ser incluídos no cálculo da tarifa cobrada aos utilizadores. O autor da denúncia citou, nomeadamente, um acórdão do BVerwG (28) que indicou claramente que o custo das reservas de capacidade objetivamente justificadas pode ser incluído no cálculo das tarifas.
(76)
Em 10 dos 16 Länder, apenas as empresas privadas são incumbidas da eliminação de matérias das categorias 1 e 2 (Berlim, Brandeburgo, Bremen, Hamburgo, Mecklenburgo-Vorpommern, Baixa Saxónia, Renânia do Norte-Vestfália, Saxónia-Anhalt, Schleswig-Holstein e Turíngia). Em alguns destes Länder, existem regiões com quantidades especialmente elevadas de animais, tais como a Baixa Saxónia, a Renânia do Norte-Vestefália e o Schleswig-Holstein. Na Baviera e no Hesse, a eliminação de resíduos animais é parcialmente efetuada por empresas privadas.
(77)
Nos Länder em que o autor da denúncia ou empresas coligadas são incumbidas da eliminação de subprodutos animais, isto é, no Mecklemburgo-Pomerânia Ocidental, Saxónia-Anhalt e Turíngia, a autoridade pública e a empresa incumbida estabelecem um acordo quanto à capacidade máxima anual que a instalação de eliminação deverá disponibilizar. Essas capacidades são consideradas suficientes para lidar com o aumento da procura em caso de epidemia. O autor da denúncia tem conhecimento de que em alguns concursos públicos no Renânia do Norte-Vestefália o nível de capacidade de reserva já está fixado. O exemplo citado é o Kreis-Steinfurt, onde a reserva é fixada como 5 % da contagem de cabeças de gado do ano anterior. As tarifas de eliminação são calculadas de forma a que a totalidade dos custos fixos das instalações de eliminação sejam totalmente refinanciados pelas tarifas de eliminação cobradas aos agricultores e aos matadouros.
(78)
Consequentemente, a prática de outros Länder mostra que os custos totais de uma instalação de eliminação - incluindo todos os custos decorrentes de uma reserva epidémica - podem ser integralmente financiados com receitas provenientes das tarifas e que não era necessária compensação adicional por parte do erário público.
5.3.3. Utilização efetiva das contribuições anuais pela ZT
(79)
O autor da denúncia argumenta que a ZT utiliza as contribuições anuais para financiar as perdas não só decorrentes das operações normais, mas também aquelas decorrentes da manutenção de excesso de capacidade que mais tarde seria utilizado para fins externos.
5.3.3.1. Utilização da alegada reserva epidémica para os efeitos de serviço público de que foi incumbida no Hesse do Norte e Central
(80)
Uma comparação entre a quantidade de capacidade de reserva que a ZT indicou na sua proposta que apresentou no âmbito do concurso público no Hesse do Norte, realizado em 2009, e o valor de capacidade de reserva descrito no estudo Fraunhofer (29) indica uma diminuição substancial da capacidade de reserva da ZT ao longo do tempo. Embora a capacidade de reserva, e, portanto, a reserva epidémica supostamente necessária, ainda fosse cerca de 50 % da capacidade total em 2005, de acordo com o estudo Fraunhofer, em 2009 tinha-se reduzido a apenas 35 %, como mostra a proposta da ZT no concurso público do Hesse do Norte.
(81)
Assumindo que a ZT foi, de facto, incumbida de manter uma reserva epidémica e que 50 % da capacidade média da ZT constituía uma reserva adequada (tal como se concluiu no estudo Fraunhofer), a ZT não teria sido capaz de participar no concurso público no Hesse do Norte nem de assumir mais obrigações em Baden-Württemberg.
(82)
No entanto, como o contrato no âmbito do concurso público no Hesse do Norte foi efetivamente adjudicado à ZT e esta assumiu a prestação de serviços de eliminação adicionais, deve necessariamente ter utilizado parte da reserva epidémica supostamente necessária para as operações normais. É, assim, evidente que as contribuições anuais financiaram os custos de excesso de capacidade que não foi necessária como reserva epidémica.
5.3.3.2. Financiamento de capacidade de reserva desnecessária
(83)
O autor da denúncia comparou o nível da reserva epidémica da ZT com a capacidade de reserva disponível em outros Länder e chegou à conclusão de que a reserva epidémica da ZT era quatro a cinco vezes superior à capacidade de reserva disponível como reserva epidémica noutros Länder, tendo em conta as diferenças na quantidade de gado. As contribuições anuais financiavam, assim, excesso de capacidade substancialmente superior à reserva epidémica necessária, em comparação com a prática de outros Länder. Tal excesso de capacidade ficou, então, disponível para ser utilizado posteriormente para fins comerciais - como participar no concurso no Hesse do Norte e Central.
5.4. Quarto critério Altmark
(84)
O autor da denúncia salienta que o contrato não foi adjudicado à ZT através de um procedimento de concurso público, enquanto que na maioria dos outros Länder é utilizado um concurso público para selecionar o fornecedor mais eficiente. Além disso, não foi realizada qualquer análise de custos que comparasse os custos da ZT com os custos de uma empresa média bem gerida.
(85)
No entender do autor da denúncia, não existiam obstáculos legais que impedissem a realização de um concurso público na Renânia-Palatinado.
5.5. Falseamento da concorrência em mercados externos
5.5.1. Proposta da ZT a preços inferiores ao custo no concurso público no Hesse do Norte e Central
(86)
O autor da denúncia alega que o efeito de distorção dos pagamentos das contribuições anuais pode ser ilustrado pela forma como o concurso público se processou no Hesse do Norte.
(87)
Anteriormente à realização do concurso a Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH («TBA Schäfer»), uma filial do autor da denúncia estava incumbida de eliminação de matérias das categorias 1 e 2. No entanto, a TBA Schäfer foi incapaz de competir com a ZT no procedimento do concurso de 2009. Enquanto que a proposta da TBA Schäfer teve que basear-se nos custos totais, a ZT pôde oferecer tarifas abaixo do custo porque parte dos seus custos fixos já havia sido financiada pelas contribuições anuais.
(88)
Outra evidência de que a ZT apresentou uma proposta abaixo do custo no concurso para o Hesse do Norte decorre de uma comparação com as tarifas que a ZT aplica no seu próprio território. Ali, a taxa é de 328 EUR por tonelada, enquanto que a proposta da ZT no concurso para Hesse do Norte foi de apenas 208 EUR por tonelada. Como não existem diferenças significativas nos custos de recolha entre as duas regiões, não é compreensível que a ZT tenha podido apresentar uma proposta que cobra, no Hesse do Norte, cerca de um terço menos do que no seu próprio território, quando o serviço é exatamente o mesmo.
(89)
Como a base de custos da TBA Schäfer era de conhecimento público a partir de propostas anteriores, a ZT não teve dificuldade em apresentar uma proposta de 208 EUR por tonelada, apenas 4 EUR abaixo da proposta da TBA, de 212 EUR por tonelada, vencendo, assim, o concurso.
5.5.2. Tarifas abaixo do custo cobradas pela ZT pela eliminação de matérias da categoria 3
(90)
O autor da denúncia salienta que o incentivo para que os matadouros separem matérias da categoria 3 de matérias das categorias 1 e 2 está distorcido na Renânia-Palatinado, devido à política de preços fixos da ZT. Consequentemente, uma quantidade substancial de matérias da categoria 3 que poderia, de outro modo, ser ainda transformada em alimentos para animais é eliminada juntamente com matéria inferior das categorias 1 e 2 (30).
(91)
Além disso, a quantidade de matérias da categoria 3 retirada do mercado devido à política de preços da ZT foi superior à prevista pela Comissão na sua apreciação preliminar de mercado. O artigo 33.o da decisão de abertura do processo declarou que as matérias da categoria 3 eram separadas em 72 % de todos os abates efetuados na Renânia-Palatinado. No entanto, este valor baseia-se apenas no número de abates. Se fosse levado em conta o facto de que o abate de uma vaca produz uma quantidade de matéria de categoria 3 muito superior à do abate de um porco, o resultado seria que apenas 45 % de matérias da categoria 3 seriam separados. Consequentemente, a distorção do mercado devido à política de preços da ZT seria muito maior do que inicialmente se supunha.
6. OBSERVAÇÕES DA ZT
(92)
As observações da ZT coincidem nos pontos relevantes com as observações efetuadas pela Alemanha, descritas na secção seguinte. A fim de evitar uma repetição desnecessária, as observações da ZT não são, portanto, apresentadas separadamente.
7. OBSERVAÇÕES DA ALEMANHA
(93)
A Alemanha contesta que a contribuição anual imposta nos termos dos Verbandsordnung da ZT constitua um auxílio ilegal, pois os critérios Altmark são satisfeitos. Subsidiariamente, a Alemanha argumenta que o auxílio é compatível com o mercado interno porque a contribuição anual não excede o custo de manutenção da reserva epidémica e os custos de descontaminação de anteriores instalações.
7.1. Primeiro critério Altmark
(94)
Em primeiro lugar, a Alemanha alega que a disponibilização de uma reserva epidémica é um serviço de interesse económico geral, argumentando que a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 é obrigação legal das autoridades locais.
(95)
As autoridades locais haviam incumbido a ZT do cumprimento deste dever legal, na qualidade de entidade de direito público com capacidade jurídica. O interesse económico geral consiste no facto de que a eliminação adequada de matérias das categorias 1 e 2 serve para proteger a saúde humana. Tal aplica-se, acima de tudo, em caso de epidemia.
(96)
Há que ter em consideração que o facto de o financiamento também ser possível de acordo com as orientações EET e as orientações para os auxílios estatais no setor agrícola para 2007-2013 não poderá ser usado como argumento contra a ZT. As orientações apenas regulamentam o financiamento dos custos de eliminação de carcaças de animais (animais mortos), mas não especificamente os custos de manutenção de uma reserva epidémica. A contribuição anual não é, pois, acumulada com o auxílio aprovado relativo a EET.
(97)
Além disso, no que respeita à eliminação dos animais mortos os agricultores podem ser identificados como os poluidores, enquanto que, no caso dos custos da reserva epidémica os poluidores não podem ser facilmente identificados.
7.2. Segundo critério Altmark
(98)
A ZT tinha sido incumbida da eliminação de subprodutos animais pela RP TierNebGAG desde 1979.
(99)
A dimensão da reserva epidémica necessária e os parâmetros para o cálculo dos custos líquidos foram estabelecidos na alteração dos Verbandsordnung da ZT efetuada em 2010.
(100)
A Alemanha salienta que, mesmo antes de os Verbandsordnung serem alterados, em 2010, as contribuições anuais cobradas pela ZT aos seus membros eram determinadas de forma objetiva e transparente. Em particular, o plano de negócios para cada ano foi adotado pela Assembleia-Geral da ZT num procedimento público, aprovado pela autoridade de supervisão, e publicado nos diários oficiais da Renânia-Palatinado, Hesse e Sarre.
7.3. Terceiro critério Altmark
(101)
Na opinião da Alemanha, a reserva mantida para lidar com as epidemias é necessária para proteger a saúde humana, em caso de ocorrência de epidemia.
7.3.1. Estudo sobre o nível da reserva epidémica
(102)
De acordo com a Alemanha, a dimensão da reserva epidémica prevista nos Verbandsordnung alterados em 2 de fevereiro de 2010 baseou-se no estudo Fraunhofer. Após o início do procedimento, a Alemanha encomendou a realização de um estudo mais aprofundado (31), realizado pelo Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten («o estudo ISPA-RP»).
(103)
O estudo Fraunhofer estimou a quantidade de matérias previstas em vários cenários, tendo em conta a sua probabilidade. O estudo do ISPA-RP segue uma abordagem metódica pormenorizada na modelização dos vários cenários da epidemia no caso de um surto de febre aftosa (FA) ou de peste suína clássica (PSC).
(104)
Ambos os estudos chegaram à conclusão de que a capacidade total disponível da ZT era suficiente para processar as quantidades surgidas no curto prazo, bem como epidemias mais duradouras, para além das quantidades normais de matérias internas e externas, o que equivale a cerca de 1 700 toneladas por semana.
7.3.1.1. Epidemias de curto prazo
(105)
O estudo ISPA mostra que, no caso de epidemias de curto prazo, e assumindo que envolvem matéria adicional até cerca de 200 toneladas por dia no prazo de dois a cinco dias, as matérias adicionais podem ser facilmente processadas em conjunto com a quantidade normal utilizando a capacidade de reserva semanal disponível de até 1 523 toneladas numa operação de três turnos e cinco dias, sem necessidade de se recorrer aos turnos adicionais ao fim de semana.
(106)
Inclusivamente no caso de epidemias que afetam áreas bastante significativas do território coberto pela associação, as quantidades adicionais entre 1 300 e 1 800 toneladas surgidas num período de oito semanas poderiam ser processadas com recurso a turnos aos fins de semana, de modo a disponibilizar capacidade de reserva de curto prazo de até 2 819 toneladas por semana (ver Tabela 3 na secção 9.3.1).
7.3.1.2. Epidemias de longo prazo
(107)
Este cenário assume um surto de febre aftosa em todo o território coberto pela associação, com uma taxa de abate de 10 %, como ocorreu na Grã-Bretanha em 2001. Nesse caso, a produção estimada seria aproximadamente de 1 300 toneladas por semana durante um período de 18 semanas. O estudo ISPA-RP mostrou que, com uma de operação de três turnos e cinco dias, as unidades da ZT poderiam, inclusivamente, processar essas quantidades bem como a quantidade normal (ver Tabela 3 na secção 9.3.1).
7.3.1.3. Conclusões decorrentes dos estudos apresentados
(108)
Os estudos apresentados mostram que a capacidade total disponível numa operação de três turnos e cinco dias é suficiente para processar as quantidades adicionais resultantes de epidemias de curto prazo e até mesmo de epidemias mais duradouras, bem como as quantidades normais. Na maioria dos cenários não existiria sequer qualquer necessidade de recorrer aos turnos adicionais disponíveis aos fins de semana numa operação em plena capacidade durante 6 a 12 semanas.
(109)
Os estudos concluem que, com uma operação de três turnos e cinco dias, a ZT dispõe de capacidade total suficiente para processar as quantidades normais e as matérias que se espera sejam geradas por epidemias de longa duração. Em vez de excessiva, a capacidade total atualmente disponível é, pois, considerada adequada para as necessidades.
7.3.2. Custo da reserva epidémica
(110)
Os cálculos apresentados pela Alemanha para o custo da reserva epidémica seguem a abordagem do estudo Fraunhofer. A repartição dos custos de capacidade entre as operações normais e a reserva epidémica foi determinada com base na utilização média da capacidade total disponível numa operação de três turnos e cinco dias. Em média, verificou-se que a ZT utiliza cerca de 50 % da capacidade total disponível numa operação de três turnos e cinco dias.
(111)
Com base neste nível de utilização, aproximadamente 50 % dos custos de capacidade foram afetados a cada uma das duas, operação normal e reserva epidémica, tanto em termos de recolha como de processamento (32). O custo resultante da reserva epidémica é o seguinte:
Tabela 2
Custos da reserva epidémica de acordo com Alemanha no período 2000-2009
(em EUR)
Custos da reserva epidémica
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Média
2 784 282
(112)
Note-se que apenas cerca de 45 % dos custos de capacidade foram afetados à reserva epidémica em 2000 e 2001, e que em 2009 a inclusão do contrato do Hesse do Norte e Central reduziu a reserva epidémica em cerca de um quinto. Não há cálculos disponíveis do custo da reserva epidémica para 1998 e 1999.
7.3.3. Financiamento do custo da reserva epidémica através de contribuições anuais
(113)
À exceção de 2009, nos anos apresentados, as contribuições anuais pagas à ZT pelos seus membros foram inferiores aos custos da reserva epidémica apresentados na Tabela 2. Em 2009, a contribuição anual final correspondeu aos custos da reserva.
(114)
A Alemanha afirma que o custo de disponibilizar a reserva epidémica não foi incluído no cálculo da taxa de utilização, porque tal não era legalmente possível. Embora as autoridades locais possam cobrar taxas de utilização por contrapartida da utilização de instalações e unidades públicas, a fim de cobrir os custos ao abrigo do artigo 7.o do Kommunalabgabengesetz Rhineland-Palatinate (KAG RP: Lei de Cobrança de Tarifas das Autoridades Locais da Renânia-Palatinado), não pode haver uma disparidade óbvia entre a produção da instalação ou unidade e o valor cobrado. De acordo com artigo 8.o do RP KAG os custos nos quais as tarifas de utilização se baseiam devem ser determinados segundo os princípios empresariais da contabilidade de custos. Segundo a Alemanha, no entanto, só a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 constitui a base para as tarifas, e não a disponibilização de capacidade durante epidemias. Esta última não é disponibilizada como um serviço prestado a cada um dos contribuintes, mas sim para combater riscos futuros para o público em geral.
7.3.4. Financiamento noutros Estados alemães
(115)
A pedido da Comissão, a Alemanha realizou uma investigação de âmbito nacional às práticas seguidas na determinação e financiamento da reserva epidémica.
(116)
Em todos os Estados alemães - com exceção da área abrangida pela ZT - a reserva epidémica é coberta pela capacidade de reserva operacional disponível durante a semana e aos fins de semana. Com base no estudo Böckenhoff relativo ao combate a epidemias, não há normalmente qualquer investimento adicional da capacidade. A capacidade de reserva proporcionada por um terceiro turno durante a semana e os turnos de fim de semana é suficiente para a reserva epidémica. Desde então, estão a ser aplicados métodos de cálculo alternativos na sequência de estudos especializados, como o estudo do ISPA para a Baixa Saxónia (33) («estudo do ISPA-NS»), ou por acordo com os grupos de interesse envolvidos. No entanto, a conclusão fundamental do estudo Böckenhoff ainda está de pé, ou seja, o investimento extra na capacidade de reserva é desnecessário.
(117)
O custo da capacidade de reserva operacional é financiado através de taxas ou tarifas (dependendo da forma jurídica do operador). Existem diferentes modalidades, de acordo com a forma segundo a qual o custo da capacidade de reserva operacional é repartido entre a eliminação de animais mortos e de resíduos de matadouros.
(118)
No respeitante às ajudas aos agricultores para a eliminação de animais mortos nos termos das orientações para os auxílios estatais no setor agrícola para 2007-2013, o apoio concedido pelo Estado na maioria dos outros Länder corresponde a entre 67 % e 75 % dos custos para a eliminação de animais mortos:
a)
Baden-Württemberg e Renânia do Norte-Vestefália: os proprietários dos animais pagam 25 % dos custos de processamento, enquanto que o erário público (distritos rurais e Länder) financia 100 % das despesas de recolha e os restantes 75 % dos custos de processamento.
b)
Saxónia-Anhalt, Turíngia e Brandeburgo: os proprietários dos animais pagam 25 % das despesas de recolha e 33 % dos custos de processamento. A parte restante dos custos de processamento e recolha (75 % ou 67 %) é suportada pelo erário público.
c)
Baviera, Renânia-Palatinado e Sarre: um terço das despesas de recolha é pago pelo Estado, o Tierseuchenkasse e o Länder, enquanto que 66 % dos custos de processamento são financiados pelo erário público, 25 % pelos proprietários dos animais e 8 % pelo Tierseuchenkasse.
d)
Na Saxónia, 25 % dos custos de recolha e processamento são financiados pelos proprietários dos animais, 8 % pelo Tierseuchenkasse e 66 % pelo erário público.
e)
Na Baixa Saxónia, 60 % dos custos de recolha e processamento são financiados pelo Tierseuchenkasse e 40 % pelo erário público. O Tierseuchenkasse cobra posteriormente 25 % dos custos de processamento aos proprietários dos animais.
f)
Em Schleswig-Holstein, 100 % dos custos de recolha e processamento são suportados pelo Tierseuchenkasse.
g)
Em Mecklenburg-Vorpommern, 100 % dos custos de recolha e processamento são suportados pelos proprietários dos animais.
(119)
Na opinião da Alemanha, esta visão geral mostra que é relativamente irrelevante o custo da reserva epidémica estar ou não incluído no cálculo de taxas e tarifas, ou se estas são ou não financiadas através de uma contribuição anual, como ocorre na Renânia-Palatinado. O cerne da questão é saber quem realmente suporta os custos. Em última análise, uma significativa proporção da capacidade de reserva é também financiada publicamente através de auxílios no âmbito das orientações EET ou orientações para os auxílios estatais no setor agrícola para 2007-2013.
7.4. Quarto critério Altmark
(120)
A Alemanha considera que não há, na legislação europeia, um requisito de abertura de um mercado para a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 por meio de concursos públicos. O Tribunal de Justiça Europeu confirmou-o (34).
7.5. Inexistência de distorção da concorrência em mercados externos
(121)
A Alemanha defende que neste caso não há distorção da concorrência nos mercados externos.
7.5.1. Eliminação de produtos não controlados pela ZT sem subvenções cruzadas
(122)
A Alemanha alega que, no caso de matérias da categoria 3, não houve distorção da concorrência em resultado da contribuição anual recebida pela ZT, já que não há subvenções cruzadas.
a)
As contas anuais demonstram claramente que a ZT tem vindo a obter nos últimos anos margens de contribuição consideráveis ao processar separadamente as matérias da categoria 3, o que exclui as subvenções cruzadas.
b)
Se as matérias da categoria 3 são entregues juntamente com as matérias controladas, as misturas (em termos de peso) já foram incluídas no cálculo das tarifas relativas à eliminação de matéria-prima das categorias 1 e 2. Isto significa que o nível de tarifas no cronograma das tarifas já inclui as quantidades de matéria misturada desta categoria que são calculadas antecipadamente.
(123)
Não existe fundamento para a alegação do autor da denúncia de que, devido à política de preços da ZT, apenas 45 % de matérias da categoria 3 são separados. Tais quantidades elevadas de matérias da categoria 3 nunca foram processadas pela ZT, como confirma a observação das estatísticas relevantes. A taxa de separação de 72 % para 2009 citada pela Comissão na decisão de início do procedimento pode ser confirmada.
(124)
Deve também salientar-se que, na área coberta pela associação, 85 % dos abates são realizados em seis instalações nas quais é levada a cabo a separação, no seu sentido mais lato. O autor da denúncia está ativo nessas instalações e obtém a partir delas matérias da categoria 3 separadas. O autor da denúncia tem, pois, acesso a mercados da categoria 3 e também tem uma participação muito considerável nesses mercados.
7.5.2. Concurso público no Hesse do Norte e Central
(125)
O facto de a ZT aplicar no Hesse do Norte e Central tarifas diferentes daquelas que aplica na área coberta pela associação não prova a existência de qualquer distorção da concorrência. As diferenças de financiamento devem-se às diferentes exigências legais no que se refere ao seu cálculo. Nos termos do artigo 3.o, n.o 1, do TierNebG, a eliminação de subprodutos animais das categorias 1 e 2 na Alemanha é da responsabilidade das autoridades regionais e locais competentes segundo a lei estadual. Consequentemente, o financiamento pode ser regulado de forma diferente ao abrigo das disposições relevantes a nível dos Länder e local.
(126)
Se a eliminação de subprodutos animais não é realizada pelos responsáveis pela eliminação e se a incumbência é confiada a terceiros - tanto no Hesse do Norte como no Hesse Central - as regras de cálculo não são reguladas pela Lei de Cobrança de Tarifas das Autoridades Locais em questão, mas pelas Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten [LSP - orientações para a determinação dos preços de custo] (35).
(127)
Existem importantes diferenças entre a KAG RP e a LSP, especialmente no que se refere ao montante dos encargos com juros que pode ser incluído nas taxas/tarifas, e essas diferenças são significativas para a ZT, uma vez que financiou os seus investimentos em grande medida através de empréstimos e paga uma quantidade substancial de juros pelos mesmos todos os anos.
(128)
Embora a ZT pudesse incluir estes encargos de juros no cálculo das tarifas ao abrigo do artigo 8.o da KAG RP, a LSP só permitiu que as tarifas no Hesse do Norte e Central se baseassem em juros calculados em relação ao capital operacional médio necessário. Foi, assim, impossível refletir o custo total dos encargos efetivos com juros.
(129)
A alegação efetuada pelo autor da denúncia de que a TBA Schäfer não conseguiu vencer o processo de seleção no Hesse do Norte e Central devido à concessão de subvenções cruzadas através da contribuição anual também carece de fundamento. A oferta mais elevada efetuada pela TBA Schäfer deveu-se ao facto de a estimativa de receita da produção da TBA Schäfer ter sido demasiado reduzida e também ao facto de ter tido de pagar elevados custos administrativos e contribuições de grupo. Por outro lado, a ZT havia estimado corretamente a receita da produção e, uma vez que não integrava um grupo, não tinha de efetuar quaisquer contribuições de grupo.
7.6. Descontaminação de instalações contaminadas
(130)
A Alemanha alega que parte da contribuição anual cobrada pela ZT se destina a financiar os custos de descontaminação de duas instalações contaminadas: Sohrschied e Sprendlingen-Gensingen.
(131)
Devido à utilização de hidrocarbonetos por antigos proprietários ou operadores, a contaminação do solo e das águas subterrâneas havia-se intensificado nas referidas instalações contaminadas. Ambas passaram a ser propriedade da ZT aquando da sua fundação, em 1979.
(132)
Nos termos das decisões das autoridades do distrito de Koblenz, de 21 de abril de 1997 e 31 de março de 1998, relativas a descontaminação, a ZT foi obrigada a descontaminar as instalações. Numa decisão complementar, de 13 de julho de 2001, foram impostas outras condições no que diz respeito à descontaminação da instalação Sprendlingen-Gensingen. Os custos de descontaminação para o período relevante 1998-2010 ascenderam a um total de 2 413 049,36 EUR para as duas instalações.
7.6.1. Instalação Sprendling-Gensingen
(133)
A Alemanha reconhece que a ZT é responsável pelos custos de descontaminação na instalação Sprendlingen-Gensingen decorrentes da decisão de descontaminar, de 31 de março de 1998. No entanto, considera que, do ponto de vista da legislação em matéria de auxílios estatais, é injusto que a ZT seja totalmente responsável pelos custos de descontaminação, uma vez que a responsabilidade ilimitada implicaria um tratamento desigual relativamente às empresas privadas nos termos de jurisprudência alemã mais recente.
(134)
Na sequência da decisão do Bundesverfassungsgericht [Tribunal Constitucional Federal], de 16 de dezembro de 2000 (36), uma empresa privada é responsável, nos termos da legislação nacional, apenas nos limites do razoável. De acordo com o Bundesverfassungsgericht, esse limite pode ser alcançado se a responsabilidade exceder o valor da propriedade. Além desse limite, a responsabilidade deixa de poder ser considerada uma norma substantiva e limitativa proporcional para efeitos da proteção da propriedade garantida no artigo 14.o, n.o 2, segundo período, da Grundgesetz [Constituição da Alemanha]. No entanto, visto que a ZT, na qualidade de pessoa jurídica de direito público, não pode invocar os direitos concedidos a particulares ao abrigo da Constituição da Alemanha, esta limitação de responsabilidade não se aplica à ZT.
(135)
Segundo a Alemanha, a instalação Sprendlingen-Gensingen tem um valor de mercado negativo, pois o valor contabilístico estimado constante do balanço patrimonial em 31 de dezembro de 2009 era de 128 500,00 EUR, enquanto que os custos de descontaminação aumentaram, desde então, para um total de 1 542 315,85 EUR.
(136)
O financiamento dos custos de descontaminação além do limite de responsabilidade através da contribuição anual deve ser considerado um auxílio compatível nos termos do artigo 132.o do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente, uma vez que as entidades privadas só teriam de suportar custos de descontaminação até ao valor de mercado da propriedade.
7.6.2. Instalação Sohrschied
(137)
Embora a ZT tenha sido responsabilizada como poluidora nos termos da decisão de descontaminar de 21 de abril de 1997, a Alemanha tem dúvidas de que a ZT fosse efetivamente obrigada pelo direito alemão a suportar os custos de descontaminação pelo dano causado pelo anterior proprietário ou operador. Contudo, uma vez que os factos remontam a mais de 30 anos, a questão da responsabilidade já não pode ser determinada claramente.
(138)
A Alemanha considera que a contribuição anual, na medida em que contribui para os custos de descontaminação da instalação Sohrschied, representa um auxílio compatível com o Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente, visto que a ZT não deveria ter tido a obrigação de realizar a descontaminação.
(139)
A Alemanha argumenta ainda que o valor de mercado da instalação Sohrschied também é negativo e que o limite de responsabilidade foi também superado neste caso.
8. AVALIAÇÃO DA EXISTÊNCIA DE UM AUXÍLIO NOS TERMOS DO ARTIGO 107.o, N.o 1, DO TFUE (SEM REFERÊNCIA AOS CRITÉRIOS ALTMARK)
(140)
Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, qualquer auxílio concedido por um Estado-Membro ou através de recursos estatais que, independentemente da forma que assuma, falseie ou ameace falsear a concorrência ao favorecer determinadas empresas ou a produção de determinados bens, é incompatível com o mercado interno, na medida em que afeta ou ameaça afetar o comércio entre os Estados-Membros.
8.1. Contribuição anual financiada por recursos estatais
(141)
A Alemanha não contesta que as contribuições anuais dos membros do Zweckverband são recursos estatais. Os membros da ZT são distritos rurais e urbanos da Renânia-Palatinado, Sarre e Hesse. Como a ZT tem vindo a cobrar uma contribuição anual aos seus membros por meio de um ato administrativo, a medida envolve uma transferência direta de recursos estatais. E, visto que há atos administrativos envolvidos, as contribuições anuais podem ser atribuídas ao Estado.
8.2. Vantagem económica para a ZT
(142)
Em primeiro lugar, o beneficiário tem de ser uma empresa. A noção de empresa compreende qualquer entidade que exerça uma atividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e da forma segundo a qual é financiada. Esta regra aplica-se não só às empresas privada, mas também às empresas públicas (37). Qualquer atividade que envolve a oferta de bens ou serviços num mercado específico é uma atividade económica (38). Visto que oferece serviços de eliminação de determinados subprodutos animais recebendo uma contrapartida por esses serviços, a ZT é uma empresa.
(143)
No essencial, as contribuições anuais proporcionam à ZT uma vantagem económica, uma vez que reduzem a sua despesa corrente e não são correspondidas por qualquer contraprestação. Contudo, a Alemanha defende que as contribuições só compensaram a ZT pelos custos que teve de suportar decorrentes da obrigação de manter uma reserva epidémica e que não obteve, pois, qualquer vantagem económica.
(144)
No seu acórdão no processo Altmark, o Tribunal Europeu de Justiça declarou que, desde que determinados critérios sejam cumpridos cumulativamente, uma compensação pelo desempenho de uma obrigação de serviço público não constitui um auxílio estatal, ou seja, não concede ao beneficiário uma vantagem (39).
(145)
Devido à importância do acórdão Altmark para o presente caso, a alegação, apresentada pela Alemanha, de que os critérios Altmark são cumpridos, será examinada em detalhe separadamente, na secção 9.
8.3. Distorção da concorrência e influência sobre as trocas comerciais entre os Estados-Membros
(146)
A Alemanha considera que o mercado de eliminação de matérias das categorias 1 e 2 na área abrangida pela associação não está aberto à concorrência e que, portanto, não se pode afirmar a existência de distorção da concorrência e de efeitos sobre o comércio entre os Estados-Membros.
(147)
Em primeiro lugar, a Comissão observa que existem monopólios regionais no que se refere à eliminação de matérias das categorias 1 e 2. No entanto, a maioria das autoridades competentes regionais e locais concede estes monopólios através de procedimentos de adjudicação. Existe, pois, concorrência no mercado. No presente caso, o facto é confirmado pelo procedimento de adjudicação de Hesse do Norte e Central.
(148)
De acordo com a sua decisão C58/06 (ex NN 98/05), de 23 de fevereiro de 2011, relativa aos auxílios estatais da Alemanha à Bahnen der Stadt Monheim (BSM) e à Bahngesellschaft Rheinische (RBM) im Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40), a Comissão considera, pois, que o mercado para a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 está aberto à concorrência. A legislação comunitária e a legislação nacional concedem discricionariedade às autoridades regionais e locais responsáveis pela eliminação de matérias das categorias 1 e 2 para procurarem um fornecedor no mercado e confiar-lhe a incumbência através de um concurso público ou realizarem a eliminação por si próprias recorrendo a uma solução interna (41). Apesar da alegação, apresentada pela Alemanha, de que a ZT atua em conformidade com os critérios de uma solução interna (42), as contribuições anuais reforçam a posição financeira da ZT relativamente a outros potenciais fornecedores. Uma vez que podem participar nos processos de contratação fornecedores de todos os Estados-Membros, a contribuição é também suscetível de afetar o comércio entre os Estados-Membros.
(149)
As vantagens económicas decorrentes das contribuições anuais são também suscetíveis de reforçar a posição da ZT nos mercados onde atua em concorrência direta com outros fornecedores (eliminação de matérias da categoria 3, concurso para a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 no Hesse do Norte e Central).
8.4. Conclusão provisória relativa à existência de auxílio
(150)
As contribuições anuais satisfazem as condições para a existência de um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. A secção seguinte analisa em detalhe a alegação, apresentada pela Alemanha, de que estão satisfeitas as quatro condições do acórdão Altmark.
9. AVALIAÇÃO DOS CRITÉRIOS ALTMARK NO CONTEXTO DO ARTIGO 107.o, N.o 1, DO TFUE
9.1. Primeiro critério Altmark
(151)
O primeiro critério de Altmark estipula que a empresa beneficiária deve ter desempenhado efetivamente obrigações de serviço público pelas quais deva ser compensada, e as obrigações devem estar claramente definidas.
(152)
Em primeiro lugar, deve observar-se que há que distinguir o período 1979-2008 e o período de 2009-2011.
(153)
Antes de os Verbandsordnung serem alterados, em 2 de fevereiro de 2010, com efeitos retroativos a partir de 1 de janeiro de 2009, a ZT tinha apenas a incumbência geral de eliminar as matérias das categorias 1 e 2. Os Verbandsordnung anteriores à alteração não especificavam qualquer obrigação de manter uma reserva epidémica. Deste modo, não existia uma obrigação claramente definida de disponibilização de uma reserva epidémica na aceção do primeiro critério Altmark.
(154)
Com a alteração dos Verbandsordnung, além da obrigação de eliminar as matérias das categorias 1 e 2, a ZT passou a ter também uma obrigação explícita de disponibilizar uma reserva epidémica.
(155)
A Comissão demonstra a seguir que nem a obrigação da ZT de eliminar matérias das categorias 1 e 2 nem a sua obrigação de manter uma reserva epidémica podem justificar as contribuições anuais na qualidade de pagamento de compensações estatais na aceção do primeiro critério Altmark.
9.1.1. Obrigação de eliminar matérias das categorias 1 e 2
9.1.1.1. Inexistência de um serviço de interesse económico geral
(156)
O BVerwG considerou que, nos termos do Regulamento (CE) n.o 1069/2009, e do artigo 3.o, n.o 1, da TierNebG, a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 é uma obrigação de serviço público e, portanto, um serviço de interesse económico geral. O BVerwG atribuiu particular importância ao facto de que, nos termos da legislação alemã, a eliminação de matérias é uma obrigação de serviço público, e partiu do pressuposto de que, nessa medida, a ZT exerce poderes públicos. O BVerwG considerou que a obrigação de serviço público também incluía a disponibilização de uma reserva epidémica (43).
(157)
A Alemanha partilha desta visão e argumenta também que a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 e a disponibilização da reserva epidémica servem para proteger a saúde humana.
(158)
Como a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 é uma obrigação de serviço público, o BVerwG e a Alemanha consideraram as contribuições anuais justificadas, pois representariam indemnização estatal pelos custos nos quais a ZT incorreu em decorrência da obrigação.
(159)
Como foi explicado no número 13 das orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais concedidos a título de compensação pela prestação de serviços públicos (44) («Enquadramento SIEG»), o Tribunal de Justiça tem afirmado repetidamente que os Estados-Membros dispõem de uma ampla margem de apreciação quanto à natureza dos serviços que podem ser classificados como serviços de interesse económico geral, exceto em setores nos quais existem regras específicas da União que regulam estas matérias.
(160)
O Tribunal de Justiça salientou que uma atividade só é de interesse económico geral se apresenta características especiais em comparação com o interesse económico geral de outras atividades económicas (45).
(161)
No processo GEMO, o Tribunal de Justiça teve, pois, de decidir se os agricultores e os matadouros devem suportar a totalidade dos custos de eliminação de animais mortos e resíduos de matadouros ou se o Estado poderia suportar os custos com base na alegação de que se tratava de um serviço de interesse económico geral. No seu acórdão, o Tribunal considerou que os agricultores e os matadouros devem suportar a totalidade dos custos (46).
(162)
O Tribunal de Justiça considerou que o ónus financeiro decorrente da eliminação de animais mortos e resíduos de matadouros é um componente de custos inevitavelmente ligado à atividade económica dos agricultores e dos matadouros. As suas atividades geram produtos e resíduos aos quais não é possível dar utilização e que, sobretudo, são prejudiciais para o ambiente, sendo a eliminação responsabilidade dos poluidores.
(163)
A intervenção dos organismos estatais com o objetivo de dispensar os agricultores e os matadouros deste ónus cria uma vantagem económica que é suscetível de falsear a concorrência. Ainda que o Estado procurasse realizar um objetivo em matéria de política de saúde, assumindo a responsabilidade pelos custos da eliminação, continuaria a existir uma vantagem económica para os agricultores e os matadouros, pois a jurisprudência determina que o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE não faz distinções de acordo com as razões e os objetivos das medidas de intervenção estatal, definindo-os antes pelos seus efeitos (47).
(164)
As orientações comunitárias sobre auxílios estatais relativos aos testes EET, aos animais mortos e aos resíduos de matadouros (2002/C324/02) (até 2006), números 27 e 37, e as orientações comunitárias para os auxílios estatais no setor agrícola e florestal 2007-2013 (2006/C319/01), secção VB4, também confirmam que os proprietários ou os produtores de subprodutos animais são os responsáveis pela correta eliminação dos mesmos e têm, pois, de suportar os respetivos custos, de acordo com o princípio do poluidor-pagador. Nos termos destas orientações, o auxílio estatal é uma exceção só admissível em situações especiais (especialmente no caso dos animais mortos).
(165)
O facto de o princípio do poluidor-pagador se aplicar de forma geral é também confirmado pela legislação da Renânia-Palatinado, no âmbito da qual o artigo 4.o, n.o 1, da TierNebGAG estipula que os custos de eliminação e dos processos relacionados podem ser impostos aos proprietários.
(166)
No caso em questão, decorrem as seguintes conclusões da jurisprudência do Tribunal, do Regulamento (CE) n.o 1069/2009, das orientações comunitárias EET e das orientações para os auxílios estatais no setor agrícola 2007-2013:
(167)
Em primeiro lugar, para que haja um serviço de interesse económico geral não é determinante que o Estado-Membro defina o serviço em questão como uma obrigação coletiva. A definição de um serviço como uma obrigação coletiva é equivalente à concessão de um direito exclusivo. Se a opinião do BverwG estivesse correta, um Estado-Membro poderia declarar qualquer serviço como uma obrigação coletiva, atribuindo-lhe, assim, o estatuto de serviço de interesse económico geral. Contudo, tal interpretação retiraria toda a efetividade ao artigo 106.o do TFUE: o seu propósito é precisamente garantir que os pagamentos de compensação só podem ser concedidos em casos nos quais um serviço de interesse económico geral o justifica.
(168)
A Comissão considera que deve ser efetuada uma distinção entre a concessão de um direito exclusivo e a classificação de um serviço como um serviço de interesse económico geral.
(169)
A concessão de um direito exclusivo relativamente à eliminação de matérias das categorias 1 e 2 pode constituir uma restrição da liberdade de prestação de serviços nos termos do artigo 56.o do TFUE. Nos termos do artigo 52.o, conjugado com o artigo 62.o do TFUE, tal pode justificar-se por razões de proteção da saúde pública. Ao estabelecerem que uma única empresa é responsável pela eliminação de matérias das categorias 1 e 2 numa determinada região, a Alemanha e a Renânia-Palatinado procuram garantir uma fiscalização muito intensa da empresa, de modo a garantir a proteção da saúde pública.
(170)
No entanto, uma medida destinada a proteger a saúde pública não constitui automaticamente um serviço de interesse público geral - ao contrário da posição assumida pela Alemanha e pelo BVerwG.
(171)
A Comissão não contesta, pois, que a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 envolve a eliminação de resíduos que, pela sua natureza, constituem uma ameaça específica em matéria de saúde. É por essa razão que o Regulamento (CE) n.o 1069/2009 prevê um rigoroso sistema de controlos para os estabelecimentos que eliminam tais resíduos. Estas disposições implicam certamente custos adicionais para as empresas de eliminação, mas esses custos devem ser incluídos nas taxas e nas tarifas.
(172)
A este respeito, a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 não difere da eliminação de outros resíduos que, pela sua natureza, constitui uma ameaça específica em matéria de saúde. O custo da eliminação desses resíduos tem, normalmente, de ser suportado por aqueles que os causaram, e não pelo público.
(173)
No presente caso, o serviço compreende a eliminação de matérias das categorias 1 e 2. A Comissão deve, portanto, examinar se este serviço é particularmente diferente, no essencial, de outras atividades económicas de modo a ser de interesse geral, e não apenas do interesse dos operadores económicos que daí retiram lucros.
(174)
Na opinião da Comissão, a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 não é fundamentalmente diferente, em termos de conteúdo, de outras atividades económicas. Por esta razão, não pode ser classificada como um serviço de interesse económico geral.
(175)
Contrariamente à visão do BVerwG, o controlo estrito previsto no Regulamento (CE) n.o 1069/2009 não significa que a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 tenha de ser considerada como um serviço de interesse económico geral.
(176)
Além disso, o setor em questão é regulado por disposições do direito da União. Em particular, essas disposições exigem que o poluidor suporte o custo de eliminação de matérias das categorias 1 e 2. Daqui conclui-se que não há justificação para que o erário público assuma parte do custo, ao contrário do que o Tribunal de Justiça considerou no processo GEMO (48). Devido a estas disposições específicas do direito da União, deixa de haver margem para que as disposições nacionais que pretendem classificar a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 como um serviço de interesse económico geral divirjam do direito da União. A classificação da eliminação como um serviço de interesse económico geral é, pois, excluída.
(177)
Por último, no respeitante à alegação da Alemanha de que a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 serve para proteger a saúde humana, a Comissão remete para o acórdão GEMO, no qual o Tribunal de Justiça considerou que o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE não faz distinção entre as medidas de intervenção do Estado por referência às suas causas ou objetivos, mas define-os em relação aos seus efeitos.
(178)
Daqui decorre que, em princípio, um operador económico deve suportar os custos decorrentes de disposições regulamentares que regulam o desempenho da sua atividade, tais como, no presente caso, as regras estritas relativas à eliminação de matérias das categorias 1 e 2. O objetivo de proteger a saúde humana é levado em conta mediante a concessão de um direito exclusivo relativamente à livre prestação de serviços, bem como ao nível da compatibilidade do auxílio aos agricultores com o mercado interno.
(179)
Por estas razões, a Comissão considera que a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 não pode ser classificada pela Alemanha como um serviço de interesse económico geral.
9.1.1.2. Subsidiariamente: em qualquer caso, os pagamentos de compensação não constituem um requisito
(180)
Subsidiariamente, a Comissão recorda que o primeiro critério Altmark implica também avaliar se as indemnizações compensatórias são necessárias para um serviço de interesse económico geral. Assim, ainda que a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 constituísse um serviço de interesse económico geral, a necessidade do pagamento de compensação tem de ser examinada.
(181)
Os argumentos da Alemanha e do BVerwG ignoram o facto de que, no acórdão GEMO, o Tribunal de Justiça decidiu que as obrigações que as empresas incumbidas da eliminação de matérias das categorias 1 e 2 aceitaram não justificam uma compensação estatal pelos custos incorridos por essas obrigações. Todos os custos da eliminação de matérias das categorias 1 e 2 devem ser suportados pelos responsáveis pela sua produção, pois trata-se de um custo inerente às atividades económicas dos agricultores e dos matadouros.
(182)
O Tribunal de Justiça decidiu que a compensação estatal pelas despesas decorrentes da presente obrigação não se justifica, pois os custos têm de ser suportados pelos responsáveis pelos mesmos.
(183)
Contrariamente à visão do BVerwG, o controlo estrito previsto no Regulamento (CE) n.o 1069/2009 não implica que o custo da eliminação de matérias das categorias 1 e 2 seja suportado por compensações estatais.
(184)
Por outras palavras, a mera existência de uma obrigação de serviço público não implica necessariamente que se justifique a compensação estatal pelos custos decorrentes dessa obrigação.
(185)
Na perspetiva da Comissão, a Alemanha não pode justificar as contribuições anuais como compensação estatal pelo custo em que a ZT incorre em decorrência da obrigação de eliminar matérias das categorias 1 e 2 pois, de acordo com o princípio do poluidor-pagador, o custo deve ser coberto na totalidade pelas tarifas que a ZT cobra aos responsáveis pela produção dessas matérias.
9.1.2. Manutenção de uma reserva epidémica
(186)
Quanto à questão de saber se a capacidade de reserva, considerada isoladamente, pode ser classificada como um serviço de interesse económico geral, há que referir o seguinte. No direito alemão, uma empresa que detém um monopólio regional para a eliminação de matérias das categorias 1 e 2 deve estar em condições de lidar com um aumento da quantidade de matéria no caso de um surto de doença. Como mostra a comparação dos 16 Länder apresentada pelo governo alemão, em todas as áreas exceto na área de atuação da ZT as empresas que operam as suas unidades em três turnos conseguem realizar esse objetivo operando também ao fim de semana e, se necessário, através da transferência de matéria para outros Länder. Por outras palavras, a obrigação de manter uma reserva epidémica não gera quaisquer custos adicionais, pois a reserva epidémica pode ser assegurada pela capacidade de reserva operacional disponível.
(187)
Ainda que surgissem custos adicionais, esses custos teriam que ser transferidos para os agricultores e os matadouros. Lidar com um aumento do processamento de matéria durante uma epidemia é parte do custo inerente ao funcionamento de uma instalação de eliminação de matérias das categorias 1 e 2.
(188)
O facto de os proprietários, ou seja, as autoridades regionais e locais, obrigarem as suas empresas a manter uma reserva epidémica por meio de um ato oficial é irrelevante. A manutenção da reserva epidémica não pode ser considerada um serviço de interesse económico geral por duas razões.
(189)
Se a capacidade de reserva que está operacionalmente disponível - sem custo adicional - não for suficiente para garantir a reserva epidémica requerida, de tal forma que a obrigação de manter a reserva epidémica dá origem a custos adicionais de investimento, o princípio do poluidor-pagador requer que esses custos sejam cobertos pelas tarifas cobradas. Não há aqui diferenças no que se refere aos argumentos anteriores relativos à eliminação de outros resíduos (ver números 156 a 185, acima).
(190)
Se a capacidade de reserva mantida for maior do que o realmente necessário em caso de uma epidemia, não há interesse público em manter esse excesso de capacidade de reserva.
(191)
Neste contexto, o BVerwG considerou que para efeitos de classificação da oferta de capacidade de reserva era irrelevante se a ZT mantinha ou não excesso desnecessário de capacidade. Cabia exclusivamente às autoridades regionais e locais decidir financiar o excesso de capacidade ou insistir na sua redução. Tratava-se de uma questão de responsabilidade política das autoridades regionais e locais, e não uma questão de legislação em matéria de auxílio (49). Este argumento não pode ser acolhido, pois é improvável que a capacidade desnecessária sirva o interesse público.
(192)
Como se analisa de modo mais completo na secção 9.3, a reserva epidémica requerida no caso da ZT pode ser garantida pela capacidade ociosa operacionalmente disponível e os pagamentos de compensação não se justificam de nenhum modo.
(193)
Por estas razões, a Comissão considera que a obrigação de manter uma reserva epidémica não pode ser considerada um serviço de interesse económico geral. Subsidiariamente, a Comissão considera que essa obrigação não constitui qualquer justificação para as contribuições anuais a título de compensação estatal.
9.1.3. Eliminação de matérias da categoria 3
(194)
Como a ZT não é incumbida da eliminação de matérias da categoria 3, não pode ser classificada como um serviço de interesse económico geral só por essa razão. Em qualquer caso, não pode ser classificada como tal pelas razões expostas no ponto 9.1.1.
9.1.4. Resumo
(195)
O primeiro critério Altmark não é, pois, satisfeito no presente caso.
(196)
As considerações seguintes, relativas aos segundo a quarto critérios Altmark são, pois, efetuadas apenas a título subsidiário.
9.2. Segundo critério Altmark
(197)
O segundo critério Altmark requer que os parâmetros com base nos quais a compensação é calculada sejam fixados antecipadamente de forma objetiva e transparente. Assim, se um Estado-Membro compensa uma empresa por perdas sem que os parâmetros tenham sido fixados antecipadamente, o facto constitui uma vantagem na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(198)
No presente caso, há que distinguir o período 1979-2008 e o período de 2009-2012.
9.2.1. Período 1979-2008
(199)
Os Verbandsordnung adotados em 28 de outubro de 1994 permitiram à ZT cobrir através da contribuição anual todas as perdas sofridas no decorrer do exercício. No entanto, como a Alemanha declarou, as contribuições anuais destinaram-se a financiar os custos incorridos pela ZT em decorrência da manutenção da reserva epidémica.
(200)
Nos Verbandsordnung de 1994, no entanto, não há indicações quanto à dimensão da reserva epidémica que a ZT deve manter, nem quanto aos parâmetros para o cálculo dos custos da reserva. A perda sofrida não é um indicador objetivo do custo da reserva epidémica, pois o valor da perda depende de um elevado número de fatores que não estão minimamente relacionados com o custo da reserva epidémica.
(201)
Assim, não foi estabelecido previamente qualquer método objetivo e transparente que pudesse ter possibilitado o cálculo do custo da reserva epidémica. O segundo critério Altmark não é, pois, satisfeito no que se refere ao período 1979-2008.
9.2.2. Período 2009-2012
(202)
Antes de os Verbandsordnung serem alterados, em 2 de fevereiro de 2010, com efeitos retroativos a partir de 1 de janeiro de 2009, a ZT tinha apenas a incumbência geral de eliminar de matérias das categorias 1 e 2. Nos termos do artigo 9.o, n.o 2, e do artigo 10.o, n.o 4, os custos da reserva epidémica e, portanto, a dimensão da contribuição anual, têm de ser definidos antes do início do exercício através dos estatutos do orçamento.
(203)
No artigo 10.o, n.o 5, do novo Verbandsordnung foram introduzidas novas regras para calcular o custo da reserva epidémica. De acordo com o estudo Fraunhofer, uma parte dos custos totais de capacidade destina-se à reserva epidémica requerida. Os Verbandsordnung e os estatutos do orçamento anual estabelecem os parâmetros necessários para calcular os custos. A Comissão confirmou que os parâmetros são objetivos e razoáveis e que o método de cálculo é definido de forma inequívoca e transparente. Para os anos a partir de 2010, as contribuições anuais são, pois, determinadas previamente, com base em parâmetros objetivos e transparentes.
(204)
A exigência de transparência do segundo critério Altmark é, pois, satisfeita no que se refere aos anos entre 2010 a 2012. Simultaneamente, no entanto, há que salientar que, embora admita que os cálculos são efetuados previamente e de uma forma transparente, a Comissão considera que a fórmula de cálculo utilizada não evita a compensação excessiva nos termos do terceiro critério Altmark.
(205)
Para o ano de 2009, por outro lado, as regras para o cálculo do custo, o estatuto do orçamento e o valor da contribuição anual foram estabelecidas retroativamente e não previamente. O segundo critério Altmark não é, pois, satisfeito relativamente ao ano de 2009.
9.3. Terceiro critério Altmark
(206)
O terceiro critério Altmark requer que a compensação não exceda o necessário para cobrir, total ou parcialmente, os custos de cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta a receita obtida e um lucro apropriado associado ao cumprimento das referidas obrigações.
(207)
Ao calcular o custo de cumprimento da obrigação de serviço público, a Comissão aplica a metodologia dos custos líquidos evitados (50). Os custos líquidos suficientes ou que deveriam ser suficientes para cumprir a obrigação de prestação de serviços públicos são calculados como a diferença entre os custos líquidos do prestador de serviços decorrentes do cumprimento da obrigação de serviço público e os custos líquidos do prestador de serviços sem cumprimento da obrigação. Deve ter-se especial cuidado para assegurar que os custos ou as receitas que o prestador de serviços não suportaria ou não obteria se não houvesse obrigação de serviço público são corretamente avaliados. No cálculo dos custos líquidos, deve examinar-se a vantagem obtida pelo prestador do serviço de interesse económico geral, se possível incluindo vantagens imateriais (51).
(208)
Nos termos do artigo 10.o, n.o 2, dos Verbandsordnung de 2 de fevereiro de 2010, a dimensão da reserva epidémica a ser mantida a partir de 2009 é fixada em 7 110 toneladas, que devem ser processadas num período de seis semanas. Por conseguinte, a ZT tem de tomar medidas para garantir que, em caso de epidemia, possam ser processadas 1 185 toneladas por semana além das quantidades normais, num período de seis semanas (52).
(209)
A Alemanha argumenta que as contribuições anuais compensam os custos líquidos em que a ZT incorre por manter a reserva epidémica. Embora os Verbandsordnung só tenham passado a prever uma obrigação explícita de manutenção de uma reserva epidémica com a alteração de 2 de fevereiro de 2010, a ZT manteve uma reserva epidémica antes dessa data e teve de suportar os custos inerentes. Em particular, segundo as regras relativas às tarifas na Renânia-Palatinado, a ZT não pôde incluir esses custos nas tarifas relativas à eliminação de matérias das categorias 1 e 2.
(210)
Baseando-se no estudo Fraunhofer, a Alemanha calcula que os custos da reserva epidémica sejam cerca de metade da totalidade dos custos das instalações, uma vez que a taxa de utilização da capacidade tecnicamente possível das instalações durante a semana - ou seja, em três turnos e cinco dias - é inferior a 50 %.
(211)
A Comissão irá mostrar nos números seguintes que, ao contrário dos cálculos da Alemanha, a ZT não incorreu em quaisquer custos líquidos como resultado da manutenção de uma reserva epidémica com a dimensão requerida. Os custos referidos pela Alemanha compreendem o custo da capacidade de reserva operacionalmente disponível, que têm de ser cobertos por tarifas, e o custo da capacidade de reserva resultante da subutilização das instalações.
9.3.1. Cobertura da reserva epidémica requerida pela capacidade operacional não utilizada da ZT
(212)
O relatório Böckenhoff, de 1991, foi o primeiro a examinar se seria necessário construir uma instalação de eliminação de maior dimensão para garantir uma capacidade suficiente em caso de epidemia. A conclusão foi negativa, uma vez que em, funcionamento normal, a unidade eliminação opera durante dois turnos e cinco dias e a capacidade de reserva operacional do terceiro turno foi considerada como uma reserva epidémica adequada.
(213)
Muitas empresas de eliminação têm passado a utilizar parcialmente o terceiro turno, inclusivamente na operação normal, ou a realizar um ou dois turnos aos sábados, em momentos em que ocorrem picos na quantidade a eliminar. Isto significa que existe uma melhor utilização da capacidade em funcionamento normal e que, em caso de epidemia, haverá que utilizar mais intensamente a capacidade de reserva ao fim de semana.
(214)
No entanto, os cálculos pormenorizados realizados em vários cenários na literatura técnica mais recente (53) confirmaram os resultados fundamentais do relatório Böckenhoff: não é necessário qualquer investimento adicional em capacidade de reserva para combater as epidemias, e, pelo contrário, a capacidade de reserva proporcionada pelo terceiro turno durante a semana e os turnos ao fim de semana são suficientes para eliminar as carcaças de animais adicionais resultantes de uma epidemia. Estes cálculos têm em conta a maior utilização da capacidade em funcionamento normal. Os eventos epidémicos considerados são sobretudo surtos de peste suína clássica (PSC) ou febre aftosa (FA) de âmbito local e de curto prazo.
(215)
A reserva epidémica prevista nos Verbandsordnung de 2 de fevereiro de 2010, de 1 185 toneladas por semana, que a ZT tem que disponibilizar no decorrer de um período de seis semanas em caso de epidemia, está orientada para surtos de PSC e da febre aftosa de âmbito local. A dimensão da reserva epidémica baseia-se no estudo ISPA-RP, que mostra que as quantidades adicionais esperadas de carcaças de animais em caso de epidemias de curto prazo na área coberta pela associação são dessa ordem de grandeza.
(216)
A reserva epidémica requerida de 1 185 toneladas por semana junta-se a uma capacidade de reserva de 2 819 toneladas por semana, disponível durante o período exigido de seis semanas. A capacidade de reserva efetivamente disponível é consideravelmente superior ao dobro do requerido. Como mostra a tabela abaixo, a ZT pode garantir a reserva epidémica requerida com a capacidade de reserva operacional disponível no curto prazo, à noite e aos fins de semana - como ocorre noutros Länder. A capacidade de reserva operacional de 2 376 toneladas por semana disponíveis numa operação de três turnos e sete dias num período de seis semanas é aproximadamente o dobro da reserva epidémica requerida de 1 185 toneladas por semana.
(217)
Inclusivamente admitindo que a capacidade da instalação não é totalmente utilizada numa operação de três turnos e sete dias ou não é utilizada continuamente durante sete dias, existe suficiente capacidade operacional disponível para assegurar a reserva epidémica requerida. Tal como na comparação da reserva epidémica requerida de 1 185 toneladas por semana com a capacidade de reserva disponível na unidade da ZT de acordo com o estudo ISPA-RP (54), a ZT dispõe de capacidade de reserva operacional disponível à noite e ao fim de semana:
Tabela 3
Capacidade de reserva da ZT em comparação com a reserva epidémica requerida (com base na utilização média da capacidade no período 1998-2009)
Tipo de operação
Capacidade total
Capacidade de reserva disponível
Reserva epidérmica nos termos dos Verbandsordnung
Capacidade de reserva após subtração da reserva epidérmica
Devido ao nível de utilização
Devido a fatores operacionais
Total
Total
capacidade máxima com dois turnos e cinco dias
2 160
443
443
capacidade máxima com três turnos e cinco dias
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
capacidade normal com três turnos e sete dias
3 864
443
1 704
2 147
962
capacidade máxima com três turnos e sete dias
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
O anterior confirma, pois, que a ZT - tal como as empresas de outros Länder - dispõe de capacidade de reserva operacional suficiente para garantir a reserva epidémica. Consequentemente, a ZT nunca teve de construir capacidade adicional para disponibilizar uma reserva epidémica. A ZT não incorreu, pois, em quaisquer custos líquidos decorrentes da obrigação.
(219)
Contudo, a Alemanha continua a argumentar que, nos termos da lei, a ZT não está autorizada a incluir nas tarifas de eliminação os custos de capacidade de reserva que é utilizada só em caso de epidemia, uma vez que a reserva epidémica seria de utilidade pública.
(220)
Os resultados da análise da situação nos Länder e dos contratos do autor da denúncia que foram apresentados mostram, porém, que independentemente da forma jurídica da empresa de eliminação ou da regra de cálculo a ser aplicada, todos os custos de capacidade são financiados sem exceção pelas receitas de exploração. Tal é também evidente no artigo 8.o da KAG RP, que prevê que «os custos subjacentes às tarifas de utilização e às contribuições recorrentes são determinados de acordo com os princípios empresariais da contabilidade de custos». Por outras palavras, o custo da capacidade de reserva operacional tem de ser incluído proporcionalmente nas tarifas, pois em funcionamento normal existe uma relação causal face à eliminação de matérias internas e externas.
(221)
O BVerwG também concluiu corretamente no seu acórdão que o custo da capacidade de reserva operacional deve ser financiado pelas receitas da eliminação de matérias internas e externas (55). Consequentemente, se - como é caso da ZT - a reserva epidémica requerida pode ser disponibilizada com base na capacidade de reserva operacional, não havendo necessidade de uma contribuição anual.
(222)
Finalmente, para justificar a contribuição anual, a Alemanha argumenta que todos os custos operacionais da capacidade de reserva no terceiro turno, durante a semana, decorrem da obrigação de manter a reserva epidémica. Se não existisse tal a obrigação, a ZT poderia utilizar plenamente a sua capacidade técnica máxima de três turnos e cinco dias.
(223)
Contudo, a Alemanha não apresentou qualquer evidência que demonstrasse que deixaria de haver qualquer capacidade operacional livre durante a semana se não existisse obrigação de manter a reserva epidémica. Pelo contrário, aparentemente - veja-se, por exemplo, o estudo ISPA-NS - inclusivamente empresas que só eliminam matérias da categoria 3 e não têm, portanto, qualquer obrigação de manter uma reserva epidémica, dispõem de capacidade de reserva considerável e financiam a totalidade dos seus custos de capacidade através das suas tarifas.
9.3.2. A capacidade de reserva excede a reserva epidémica requerida
(224)
Como mostra a Tabela 3, a ZT dispõe de muito mais capacidade de reserva do que a necessária para disponibilizar a reserva epidémica requerida. A capacidade de reserva disponível no curto prazo é mais do dobro da que seria necessária em caso de surto de doença. A Figura 2 mostra que, em alguns anos, até 25 % da capacidade normal não era utilizada numa operação de dois turnos e cinco dias. O custo da capacidade de reserva que não é necessária para a reserva epidémica requerida não pode ser incluído nos custos líquidos. Os cálculos dos custos líquidos apresentados pela Alemanha têm, pois, de ser rejeitados, uma vez que atribuem incorretamente o custo da totalidade da capacidade de reserva à reserva epidémica.
(225)
Os estudos ISPA-RP e Fraunhofer mostram que a capacidade de reserva disponível da ZT foi inclusivamente suficiente para lidar com um surto de febre aftosa no Land durante um período de três meses. No entanto, nunca foi requerido à ZT que mantivesse a reserva epidémica por um período superior a seis semanas. Por outras palavras, os membros da associação nunca obrigaram a ZT a manter uma reserva epidémica de longo prazo disponível para além de seis semanas que garantisse que a ZT fosse capaz, por si só, de lidar com um surto prolongado de doença no Land. A comparação com a capacidade necessária para lidar com um surto de febre aftosa no Land é irrelevante (56).
(226)
O facto de a capacidade instalada da ZT ser substancialmente superior ao requerido pelos Verbandsordnung é corroborado pelo seguinte: a ZT é obrigada pelos Verbandsordnung a processar matérias internas da categoria 1 e 2 com um valor médio de aproximadamente 900 toneladas por semana (57). Se a reserva epidémica requerida de 1 185 toneladas por semana fosse adicionada ao cálculo, a ZT necessitaria de uma unidade com capacidade de 2 085 toneladas por semana com uma operação de três turnos e sete dias a fim de cumprir as suas obrigações nos termos dos Verbandsordnung.
(227)
Na realidade, no entanto, as instalações da ZT têm uma capacidade máxima de 4 536 toneladas por semana. A ZT opera, pois, uma unidade com o dobro da capacidade necessária para cumprir as obrigações previstas nos Verbandsordnung. Como a ZT dispõe de uma capacidade muito maior do que a necessária para cumprir as suas obrigações de serviço público, é impossível que tenha incorrido em quaisquer custos líquidos decorrentes da obrigação de manter a reserva epidémica.
9.3.3. Resumo
(228)
Em conclusão, deve considerar-se que a Alemanha não conseguiu mostrar que a ZT incorreu em custos líquidos decorrentes da obrigação de manter a reserva epidémica. A análise mostrou que as contribuições anuais financiaram o custo da capacidade de reserva que está operacionalmente disponível em situação de funcionamento normal (pelo que deve ser financiado pelas taxas e tarifas relativas a esses serviços) ou que está disponível devido à utilização insuficiente da capacidade nas instalações da ZT.
9.4. Quarto critério Altmark
(229)
O quarto critério Altmark prevê que se uma empresa que está a cumprir obrigações de serviço público não for escolhida num concurso público que permita selecionar o candidato capaz de fornecer esses serviços ao menor custo para a coletividade, o nível de compensação necessário deve ser fixado com base numa análise dos custos que uma empresa representativa bem gerida teria suportado ao cumprir estas obrigações, tendo em conta as respetivas receitas e um lucro razoável como contrapartida do cumprimento das obrigações.
(230)
Os quatro critérios Altmark são uma exceção ao princípio de que os pagamentos de compensação constituem uma vantagem. Cabe, pois, ao Estado-Membro provar a respetiva satisfação.
(231)
A ZT não foi selecionada através de um concurso e a Alemanha não apresentou qualquer prova de que a ZT é uma empresa representativa bem gerida. Assim, a Alemanha não conseguiu demonstrar a satisfação do quarto critério Altmark. Os preços elevados da eliminação de carcaças de animais na Renânia-Palatinado e a necessidade de financiamento através de uma contribuição anual que não existe em qualquer outro Land são uma evidência prima facie de que a ZT não é uma empresa representativa bem gerida.
(232)
O quarto critério Altmark não é, pois, satisfeito.
(233)
O BVerwG declarou que o quarto critério Altmark não se aplica à ZT, pois a contribuição anual não se destinaria a compensar os seus custos adicionais decorrentes do cumprimento de uma obrigação de serviço público no contexto de uma atividade que de outro modo seria comercial, mas para financiar o desempenho oficial de uma missão de serviço público fora do mercado. O caráter oficial do desempenho desta missão derivaria, na opinião do BVerwG, da decisão política dos membros da associação, as autoridades regionais e locais, de atribuir internamente a eliminação de matérias das categorias 1 e 2. O BVerwG baseou a sua interpretação no acórdão do Tribunal de Justiça relativo ao Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Na opinião do BVerwG, o quarto critério Altmark pressupõe que a obrigação de serviço público deve ser realizada por uma empresa privada. Uma vez que não é este o caso se a atribuição for interna, o quarto critério Altmark não é aplicável às empresas incumbidas pela atribuição interna (59).
(235)
A Comissão não concorda com a posição assumida pelo BVerwG. Em primeiro lugar, não há nenhuma indicação no quarto critério Altmark, tal como foi formulado pelo Tribunal de Justiça, de que o critério não seja aplicável em caso de atribuição interna. Pelo contrário: ao prever duas alternativas (um concurso público ou uma análise dos custos que uma empresa representativa bem gerida suportaria), o Tribunal de Justiça mostrou que o quarto critério Altmark é aplicável mesmo que não tenha sido realizado um concurso público e, portanto, especialmente no caso de atribuição interna.
(236)
A decisão relativa ao Stadtreinigung Hamburg respeita apenas à existência ou não de uma obrigação de realização de concurso público. Não é possível retirar qualquer conclusão no que se refere à legislação relativa aos auxílios. Pelo contrário: a segunda alternativa do quarto critério Altmark refere-se precisamente ao caso em que não há obrigação de realizar um concurso público.
(237)
O BVerwG transmite, assim, a impressão de que o monopólio regional da ZT significava que a ZT não atuava em concorrência com outras empresas e que poderia não existir distorção da concorrência. A distorção da concorrência, porém, é um elemento constitutivo distinto do conceito de auxílio, que é distinto do elemento de vantagem económica (o contexto no qual os quatro critérios Altmark foram elaborados). O elemento constitutivo da distorção da concorrência é satisfeito no presente caso (ver secção 8.3). A Comissão também confirmou expressamente no artigo 37.o da sua comunicação sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios da União Europeia a uma compensação pelo desempenho de serviços de interesse económico geral (a comunicação SIEG) (60) que uma atribuição interna não exclui a distorção da concorrência.
(238)
Finalmente, a ênfase colocada pelo BVerwG no caráter oficial da atividade da ZT levanta a questão de saber se o BVerwG rejeitou implicitamente a aplicabilidade do quarto critério Altmark por assumir que a ZT não estava a realizar uma atividade económica. Também isto é incorreto: a ZT oferece um serviço em contrapartida de um pagamento, realizando, pois, uma atividade económica (ver secção 8.2). A Comissão confirmou igualmente este ponto no n.o 13 da comunicação SIEG.
9.5. Conclusão quanto à existência de vantagens económicas para a ZT
(239)
Ao contrário da decisão do BVerwG e do argumento da Alemanha, os critérios do acórdão Altmark não são satisfeitos. Em primeiro lugar, as contribuições anuais não podem, no essencial, ser justificadas como pagamentos de compensação estatais pelas obrigações assumidas pela ZT, uma vez que todos os custos associados a essas obrigações têm de ser cobertos pelas receitas tarifárias. Além disso, foi demonstrado que, contrariamente ao que a Alemanha alega, a ZT não incorre em quaisquer custos líquidos em resultado da obrigação de manter uma reserva epidémica. Os custos referidos pela Alemanha dizem respeito à capacidade de reserva operacional, tendo neste caso de ser cobertos por receitas tarifárias e por lucros, ou à capacidade disponível em excesso da reserva epidémica requerida. Além disso, até 2010 os parâmetros de cálculo das contribuições anuais não foram estabelecidos com a antecedência e a transparência necessárias. Finalmente, a Alemanha não conseguiu mostrar que a ZT é uma empresa representativa bem gerida.
(240)
As contribuições anuais proporcionam, pois, uma vantagem económica à ZT.
(241)
Se o custo da reserva epidémica, incorretamente calculado pela Alemanha, fosse afetado corretamente por finalidade aos vários serviços prestados - eliminação de matérias internas da categoria 1 e 2, eliminação de matérias das categorias 1 e 2 de Baden-Württemberg e Hesse, e eliminação de matérias da categoria 3 - as vantagens económicas que a ZT obtém com as contribuições anuais nos diferentes mercados seria mais claramente visível.
(242)
As secções 9.5.1 a 9.5.3 mostram que as contribuições anuais compensaram efetivamente perdas devidas aos seguintes fatores:
a)
Processamento de má qualidade de matérias da categoria 3;
b)
Subutilização da capacidade;
c)
Tarifas inferiores ao custo no que se refere à eliminação de resíduos do Hesse do Norte e Central;
d)
Tarifas inferiores ao custo no que se refere à eliminação de matérias internas.
9.5.1. Perdas decorrentes da eliminação de matérias internas e externas no caso de custos de reserva epidérmica incorretamente calculados serem afetados por finalidade
(243)
Com base no lucro da ZT e nas contas de resultados que foram apresentadas relativamente aos anos 2002-2009, todos os alegados custos da reserva epidémica foram afetados por finalidade, com base num funcionamento de instalação de dois turnos e cinco dias.
(244)
Em primeiro lugar, deve-se notar que a principal razão para os elevados custos de capacidade de reserva é a subutilização da unidade da ZT. Há, pois, que começar por excluir tais custos de capacidade de reserva devido à subutilização em funcionamento normal.
(245)
Como mostram as estatísticas de utilização da Tabela 3 (coluna «capacidade de reserva devido à taxa de utilização»), a ZT nunca utilizou totalmente a sua capacidade técnica disponível numa operação com dois turnos e cinco dias. Especialmente a partir de 2002, a taxa de utilização reduziu-se drasticamente em resultado da redução acentuada das matérias internas. O valor de referência utilizado para calcular o nível de subutilização é a capacidade de reserva numa operação de dois turnos e cinco dias. O valor de referência utilizado para calcular a subutilização foi o nível máximo de utilização alcançado numa operação de dois turnos e cinco dias, que ascendeu a 101 855 toneladas em 2002. Em média, tal representa uma subutilização de 13 %.
(246)
Como pode observar-se na coluna correspondente («capacidade de reserva devido à taxa de utilização») na Tabela 4, o custo médio de subutilização em funcionamento normal é de 434 304 EUR. A ZT tem de suportar a responsabilidade comercial por este custo, pois o mesmo resulta do funcionamento de uma instalação que não é totalmente utilizada em funcionamento normal.
(247)
Os custos operacionais da capacidade de reserva são repartidos na proporção da sua utilização numa operação de dois turnos e cinco dias. Assim, os custos operacionais da capacidade de reserva são divididos proporcionalmente entre os serviços internos e os externos. Simultaneamente, faz-se uma distinção na Tabela 4, abaixo, entre os custos da capacidade da reserva operacional no que se refere a recolha e processamento.
(248)
Em média, no período 2002-2009, a ZT não conseguiu cobrir os custos operacionais da capacidade de reserva com as suas receitas operacionais, tanto no que se refere aos seus serviços internos como aos seus serviços externos. A coluna «margem de contribuição II» mostra uma perda média anual de 1 198 257 EUR nos serviços externos e uma perda média anual de 1 140 898 EUR nos serviços internos.
Tabela 4
Demonstração dos resultados
(em EUR)
Animais mortos
Resíduos dos matadouros
Matérias internas
Col. 1 + 2
Matérias da categoria 3
BW and Hessen
Subutilização
Matérias externas
Col. 4 + 5 + 6
Total
Col 3 + 7
(1)
Volume de negócios
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Custos apresentados pela ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Volume de negócios
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Custos corrigidos
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Contribuição de cobertura I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Capacidade de reserva (CR) devida à taxa de utilização
[…]
[…]
[…]
(7)
-
CR operacional de recolha
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
CR operacional de processamento
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Contribuição de cobertura II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Custos fixos não afetados
[…]
(11)
Contribuição de cobertura III
[…]
(12)
+
Contribuição anual
[…]
(13)
Lucro ou perda
[…]
Linhas 1 e 2: informações fornecidas pela ZT
A ZT não regista separadamente as receitas da eliminação de matérias da categoria 3 nas suas contas de custos, mas sim como receitas obtidas com outros produtos (por exemplo, gorduras e óleos), deduzindo-as então aos custos totais, que são afetados entre aos resíduos internos de matadouros, às matérias da categoria 3 e às matérias de BW e Hesse. Contudo, visto que é criada a seguir uma conta separada para as matérias da categoria 3, as receitas da eliminação de matérias da categoria 3 devem ser deduzidas aos custos totais.
Linhas 3 a 5: Cálculo da margem de contribuição I
Para obtenção do custo corrigido, as receitas do processamento de matérias da categoria 3 que são deduzidas aos custos são afetadas proporcionalmente entre o custo dos resíduos internos de matadouros, das matérias da categoria 3 e das matéria de BW e Hesse. A diferença de custos totais entre a linha (2) e linha (4) corresponde, pois, às receitas da eliminação de matérias da categoria 3 na linha (3).
Como não havia dados disponíveis, a Comissão não pôde verificar se a ZT afeta corretamente os custos totais das linhas (2) e (3) entre os vários serviços. Em particular, deve notar-se que a eliminação de carcaças de animais representa uma proporção excessivamente grande dos custos de capacidade. A contribuição de cobertura I relativamente aos resíduos internos de matadouros, matérias da categoria 3 e matéria de BW e Hesse poderia, pois, estar fixada num valor demasiado elevado.
Linhas 6 a 9: Cálculo da margem de contribuição II
Calcula-se primeiramente, com base no custo da reserva epidémica, a subutilização numa operação de dois turnos e cinco dias (= capacidade de reserva devida à taxa de utilização). Os restantes custos da reserva epidémica são então afetados proporcionalmente às quantidades envolvidas e à subutilização calculada. Visto que não existe recolha no caso de BW, os custos de recolha e processamento são tratados separadamente. Visto que os custos diretos de capacidade de reserva já foram adicionados em 2009 por conta da atividade no Hesse do Norte e Central, não são adicionados custos adicionais.
9.5.2. Perdas financeiras associadas às contribuições anuais decorrentes da eliminação de matérias externas
(249)
Nos mercados externos, a ZT enfrenta concorrentes que têm de financiar os custos totais das suas instalações com base nas suas próprias receitas operacionais. Nem uma empresa concorrente da ZT em matérias da categoria 3 nem o operador anterior no Hesse do Norte e Central podem contar com refinanciamento estatal adicional da sua capacidade de reserva devido a fatores operacionais ou a subutilização decorrente do nível da procura.
9.5.2.1. Perdas na eliminação de matérias da categoria 3
(250)
Como todas as outras empresas que eliminam matérias da categoria 3 sem terem sido incumbidas de uma missão de serviço público, a ZT deve suportar por si própria todos os custos e riscos associados.
(251)
Juntamente com matérias das categorias 1 e 2, a ZT elimina matérias da categoria 3, não podendo, pois, obter as mesmas receitas de exploração que no caso da eliminação de um único tipo de matéria. O aumento da procura de matérias da categoria 3 para processamento exclusivo causou uma forte redução nos preços que a ZT pode obter junto dos matadouros. Como explicou o autor da denúncia, as empresas de eliminação pagam inclusivamente prémios aos matadouros por algumas matérias da categoria 3.
(252)
A tendência é muito evidente no rendimento por tonelada das matérias da categoria 3 processadas: enquanto que em 2002 a ZT ainda obteve […] EUR por tonelada, após uma redução regular o rendimento em 2009 foi de apenas […] EUR. Trata-se de uma redução no rendimento por tonelada de quase 70 % em sete anos.
Figura 1
Margens de contribuição das matérias da categoria 3, 2000-2009 (em EUR)
[…]
(253)
Nos últimos anos, o processamento de matérias da categoria 3 tornou-se, pois, cada vez menos rentável para a ZT. Considerando que, até 2004, a ZT ainda conseguia cobrir os seus custos diretos, a eliminação de matérias da categoria 3 nos anos subsequentes deixou de contribuir positivamente para a cobertura dos custos de capacidade de reserva.
(254)
O cálculo apresentado pela Alemanha, mostrando que o rendimento que a ZT pode obter com a eliminação de matérias de categoria 3 é maior do que os custos diretos, está incorreto. A Alemanha baseia o seu cálculo em custos aos quais as receitas já haviam sido deduzidas (ver linha 2 da Tabela 4) em vez de utilizar os custos reais incorridos, a qual seria a opção correta (ver custos corrigidos na linha 4 da Tabela 4).
(255)
A ZT está, aparentemente, em condições de tolerar as perdas constantes decorrentes da eliminação de reduzida qualidade de matérias da categoria 3 a fim de sustentar a utilização das suas instalações.
9.5.2.2. Perdas decorrentes da subutilização
(256)
Outra razão importante para as perdas da ZT foi a má utilização da instalação na maior parte dos anos. Nalguns anos, a subutilização no financiamento de cinco dias, dois turnos subiu para mais de 25 % em comparação com a melhor taxa de utilização em 2001. Apenas em 2001 e 2002 foi alcançada uma melhor taxa de utilização, graças à crise da EET embora, inclusivamente nesses anos, a ZT não tenha tido de recorrer à capacidade de reserva operacional à noite ou aos fins de semana.
Figura 2
Subutilização da capacidade normal da ZT numa operação de dois turnos e cinco dias no período 1998-2009
(257)
A razão para a marcada subutilização após 2002 foi o declínio nas existências de animais e, consequentemente, a quantidade de matérias internas, que se reduziram mais de 35 por cento entre 2002 e 2009. A ZT procurou utilizar a capacidade que foi libertada aceitando maiores quantidades de matéria externa. No entanto, só depois de vencer o concurso no Hesse do Norte e Central a ZT conseguiu fazer regressar a taxa de utilização para valores aproximados aos de 2002/2003.
9.5.2.3. Perdas decorrentes do concurso nas regiões Hesse do Norte e Central
(258)
Visto que a ZT só tem realizado eliminação no Hesse do Norte e Central desde 2009, há muito poucos dados relativos aos resultados obtidos com essa atividade. As contas de custos de 2009 que foram apresentadas parecem mostrar que a nova incumbência resultou numa margem de contribuição positiva após a dedução dos custos operacionais da capacidade de reserva de cerca de 200 000 EUR.
(259)
No entanto, os documentos do concurso sugerem que a ZT apresentou uma proposta que estava abaixo dos seus custos reais. Como a própria Alemanha declarou, os juros que a ZT paga pelos seus empréstimos bancários são superiores aos juros calculados que a ZT estabeleceu de acordo com regras de cálculo para o concurso. Por outras palavras, a ZT não espera conseguir cobrir a totalidade dos seus encargos com juros pelos empréstimos que contraiu ou obter um retorno razoável sobre o capital próprio.
(260)
O total de juros relativos a empréstimos da ZT ascende a 1,07 milhões de EUR por ano. Assumindo, de acordo com a proporção da capacidade total contabilizada relativamente à quantidade de eliminação gerada no Hesse do Norte e Central, que cerca de um quarto do custo dos empréstimos contraídos pode ser atribuído à incumbência relativa ao Hesse do Norte e Central, a proporção dos custos é de 0,26 milhões de EUR, em comparação com os 0,16 milhões de EUR que a ZT determinou no seu cálculo das tarifas do Hesse do Norte e Central. Além dos 0,10 milhões de EUR em juros relativos a empréstimos que não são cobertos anualmente, há também os juros relativos a capital que não são cobertos.
(261)
Uma empresa que atuasse racionalmente não teria apresentado uma proposta que não cobre os custos de capital esperados. A recorrente referência da Alemanha aos alegados requisitos relativos a regras de cálculo das tarifas, que não permitem que o custo total seja transferido, em nada altera este facto. Nenhum operador empresarial privado pode ser forçado ou estaria em condições de oferecer serviços a preços que não permitem cobrir os seus custos e obter um lucro razoável.
(262)
Mesmo tomando por base as contas de custos apresentadas relativamente a 2009, que apresentam uma margem de contribuição positiva de cerca de 200 000 EUR, as margens de contribuição esperadas durante a vida útil de dez anos do contrato não conseguem compensar as perdas devido à subutilização, as quais ascenderam em média a cerca de 700 000 EUR por ano nos anos a partir de 2002. Uma empresa que operasse em condições de mercado não teria, pois, mantido a capacidade subutilizada durante um período tão longo.
(263)
No caso das matérias externas é evidente que, graças às contribuições anuais, a ZT comercializou capacidade a preço inferior ao custo e manteve capacidade subutilizada durante vários anos sem ser capaz de compensar, por meio de ganhos futuros, as perdas devidas à subutilização dos anos anteriores. Fica claro, pois, que a ZT tem mantido no mercado capacidade que uma empresa de eliminação racional não teria podido suportar.
9.5.3. Perdas financeiras associadas às contribuições anuais decorrentes da eliminação de matérias internas
(264)
Os custos da capacidade de reserva operacional decorrentes da eliminação de matérias internas têm de ser cobertos pelas tarifas. A ZT, como todas as outras empresas incumbidas da eliminação de matérias controladas, tem de garantir sob sua inteira responsabilidade a execução da referida incumbência de forma económica, gerindo os seus negócios adequadamente. Um pagamento de compensação adicional libertá-la-ia de tal responsabilidade económica.
(265)
Os custos da capacidade de reserva decorrentes de fatores operacionais devem, pois, ser afetados entre a eliminação de animais mortos e de resíduos de matadouros. Nos Länder são seguidas diferentes abordagens para afetar o custo de capacidade de reserva operacional entre a eliminação dos resíduos de matadouros e das carcaças de animais. Em alguns Länder é atribuída aos animais mortos uma maior proporção de custos de capacidade de reserva do que aos resíduos de matadouros. Uma vez que nem as regras relativas às tarifas nem os Verbandsordnung estabelecem uma tabela de afetação, os custos de capacidade de reserva serão afetados proporcionalmente.
9.5.3.1. Preços inferiores ao custo na eliminação dos resíduos de matadouros
(266)
Como a própria Alemanha declarou, a ZT atua em concorrência com outras empresas no mercado de eliminação de resíduos de matadouros. O valor das tarifas relativas à eliminação de resíduos de matadouros internos afeta a quota de separação dos matadouros e, consequentemente, a quantidade de matérias exclusivamente da categoria 3 disponível para outras empresas de eliminação.
(267)
Embora, em média, as receitas mal cubram o custo direto, uma análise ao longo do tempo revela o mesmo tipo de tendência que se verifica no caso das margens de contribuição das matérias da categoria 3: até 2004, as receitas excediam os custos diretos. Contudo, com a nova escala de tarifas a partir de 2005, que levou a uma redução nas receitas médias por tonelada, de 160 EUR para 116 EUR - ou seja, uma queda de 27,5 por cento - nem sequer os custos diretos puderam ser cobertos nos anos seguintes e, portanto, não foi possível obter uma contribuição que atendesse aos custos operacionais da capacidade de reserva. Só em 2009 houve um retorno a uma margem de contribuição positiva I (ver Tabela 4).
(268)
É evidente que, sem a contribuição anual, a ZT não poderia ter mantido tal política de preços. Tal como no caso dos resíduos de matadouros da categoria 3, a partir de 2005 a ZT aceitou preços que nem sequer cobrem os seus custos diretos, a fim de continuar a utilizar a capacidade de produção. Genericamente, no caso das matérias internas há uma margem de contribuição II claramente negativa - após a dedução dos custos da capacidade de reserva operacional - totalizando cerca de 13 por cento do volume de negócios (ver Tabela 4).
9.5.3.2. Posição de monopólio na área coberta pela associação consolidada por contribuições anuais diretas
(269)
A Alemanha considera que a ZT não obteve vantagem económica com as contribuições anuais, uma vez que é irrelevante se o Estado concede compensação pela manutenção da reserva epidémica diretamente à empresa de eliminação ou a financia indiretamente através do auxílio EET aos responsáveis pela produção das matérias. Neste último caso, o custo da reserva epidémica seria incluído nas tarifas mas, simultaneamente, os responsáveis pela produção das matérias teriam o seu custo reduzido através de auxílios correspondentemente maiores. Em ambos os casos, o erário público estaria, de facto, a suportar uma grande parte do custo, sendo essa a questão com a qual a análise à luz do direito da concorrência principalmente se prende.
(270)
Em primeiro lugar, deve observar-se mais uma vez (ver secção 2.5.3) que a ZT recebe a contribuição anual para além do auxílio EET destinado aos agricultores. Além disso, a ZT recebe um auxílio EET maior na Renânia-Palatinado que no Hesse do Norte e Central, pois o preço por tonelada (212 EUR) - e, portanto, a base para o auxílio EET - é consideravelmente inferior ao preço por tonelada na Renânia-Palatinado (390 EUR). Não é claramente o caso que os agricultores na área coberta pela associação beneficiem de tarifas mais baixas graças às contribuições anuais.
(271)
Em segundo lugar, as orientações EET exigem explicitamente provas de que o auxílio não beneficia empresas de produção mais a jusante (61). Contudo, como as secções 9.5.2 e 9.5.3 mostram, a ZT utiliza, na realidade, a contribuição anual para financiar as perdas decorrentes da sua política de preços, capacidade subutilizada ou outras ineficiências nas suas operações comerciais.
(272)
Claramente, pois, a Alemanha é incapaz de demonstrar que a contribuição anual beneficia os agricultores como compensação pelos custos da eliminação dos animais mortos. Pelo contrário, não é claro que os agricultores não beneficiariam de preços menores se a contribuição anual não existisse, pois a ZT teria, nesse caso, estado sujeita desde mais cedo a uma maior pressão económica para ajustar a sua capacidade e as suas práticas empresariais às condições do mercado.
9.5.4. Resumo
(273)
A Alemanha não conseguiu demonstrar que as contribuições anuais para a ZT se justificam como compensação estatal das obrigações decorrentes dos Verbandsordnung. Os critérios Altmark não são satisfeitos.
(274)
A análise pormenorizada das demonstrações de resultados da ZT mostra, pelo contrário, que as contribuições anuais concedem à ZT vantagens económicas no que se refere à eliminação de matérias internas e externas.
(275)
As contribuições constituem, pois, um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
10. AVALIAÇÃO DE ILEGALIDADE NOS TERMOS DO ARTIGO 108.o, N.o 3, DO TFUE
(276)
As contribuições anuais que a ZT recebeu desde 1979 não foram notificadas à Comissão nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE. As contribuições anuais constituem, pois, um auxílio estatal ilegal nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE.
(277)
Não pode existir isenção da obrigação de notificação nos termos da Decisão 2005/842/CE da Comissão, de 28 de novembro de 2005, relativa à aplicação do artigo 86.o, n.o 2, do Tratado CE, aos auxílios estatais na forma de compensação por serviço público concedida a determinadas empresas incumbidas da exploração de serviços de interesse económico geral «(Decisão SIEG 2005») (62) e da Decisão 2012/21/EU da Comissão, de 20 de dezembro de 2011, relativa à aplicação do artigo 106.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia aos auxílios estatais na forma de compensação por serviço público concedida a determinadas empresas incumbidas da exploração de serviços de interesse económico geral (63)«(Decisão SIEG 2011»), pois, como se mostra na secção 9, a ZT não está incumbida de um serviço de interesse económico geral, uma vez que a eliminação de matérias das categorias 1 e 2, a disponibilização de uma reserva epidémica e a eliminação de matérias da categoria 3 não são serviços de interesse económico geral. Além disso, o segundo critério Altmark não é satisfeito no período 1979-2010 e o terceiro critério Altmark não foi satisfeito durante todo o período iniciado em 1979. Consequentemente, os artigos 4.o e 5.o das Decisões SIEG 2005 e 2011 relativas à isenção não são cumpridos.
11. AVALIAÇÃO DA COMPATIBILIDADE NOS TERMOS DO ARTIGO 106.o, N.o 2, DO TFUE
(278)
Nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, as disposições do TFUE aplicam-se a empresas incumbidas de serviços de interesse económico geral ou com caráter de monopólio fiscal. No entanto, o artigo 106.o, n.o 2, do TFUE prevê uma exceção às regras do TFUE se a aplicação das regras de concorrência constituir um obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, das incumbências específicas que lhes forem atribuídas. Esta disposição de isenção só pode ser aplicada se o desenvolvimento do comércio não for afetado numa medida contrária aos interesses da União Europeia.
(279)
Nos termos do n.o 69 do Enquadramento SIEG, a Comissão aplica os princípios das orientações da União a todos os auxílios ilegais sobre os quais decide após 31 de janeiro de 2012, mesmo que o auxílio tenha sido concedido anteriormente a essa data. Dado que as contribuições anuais constituem um auxílio estatal ilegal, o Enquadramento SIEG deve ser aplicado.
(280)
Conforme estabelecido em 8.1, a ZT não é incumbida de um serviço de interesse económico geral, pois a eliminação de matérias das categorias 1 e 2, a manutenção de uma reserva epidémica e a eliminação de matérias da categoria 3 não constituem serviços de interesse económico geral. Por esta razão, as contribuições anuais não são compatíveis com os termos do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE e do Enquadramento SIEG.
(281)
De acordo com os segundo e terceiro critérios Altmark, os auxílios realizados nos termos do Enquadramento SIEG podem ser considerados compatíveis com o artigo 106.o, n.o 2, do TFUE se houver um ato oficial que estabelece os métodos de cálculo da compensação (secção 2.3) e se a dimensão do auxílio não ultrapassar os custos líquidos da obrigação de serviço público (secção 2.8).
(282)
Como demonstrado em detalhe na secção 9.2, o segundo critério Altmark não foi satisfeito no período 1979-2009 e o terceiro critério Altmark não foi satisfeito durante todo o período. Consequentemente, secção a 2.3 do Enquadramento SIEG (no que se refere ao período 1979-2009) e secção 2.8 (no que se refere a todo o período) não são satisfeitas.
(283)
A contribuição anual não pode, pois, ser justificada nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE e do Enquadramento SIEG como auxílio à manutenção da reserva epidémica na área abrangida pela associação.
12. AVALIAÇÃO DA COMPATIBILIDADE COMO AUXÍLIO PARA FINANCIAR OS CUSTOS DA ELIMINAÇÃO DE CARCAÇAS DE ANIMAIS E DE RESÍDUOS DE MATADOUROS NOS TERMOS DO ARTIGO 107.o, N.o 3, ALÍNEA c), DO TFUE
(284)
As contribuições anuais constituem auxílios ao funcionamento, os quais são geralmente proibidos (64). O ónus da prova da compatibilidade de tais auxílios cabe, pois, ao Estado-Membro.
(285)
As orientações EET e as orientações para os auxílios estatais no setor agrícola 2007-2013 proíbem todos os auxílios pelos custos de eliminação dos resíduos de matadouros e permitem auxílios pelos custos de eliminação de animais mortos desde que beneficiam apenas os agricultores. As empresas mais a jusante - tais como os matadouros ou as empresas de eliminação - não podem beneficiar de auxílios em nenhumas circunstâncias (65).
(286)
Para efeitos de simplificação administrativa, os auxílios agrícolas pelos custos de eliminação de animais mortos podem ser pagos diretamente às empresas de eliminação, mas deve demonstrar-se que a totalidade dos auxílios é destinada aos agricultores (66).
(287)
Como se demonstra na secção, as contribuições anuais concedem à ZT uma vantagem económica e de nenhum modo beneficiam os agricultores na área abrangida pela associação, pois estes ainda têm de pagar preços mais elevados pela eliminação de animais mortos do que no Hesse do Norte e Central, por exemplo. A Alemanha também não conseguiu demonstrar que as contribuições anuais são transferidas para os agricultores na íntegra.
(288)
Além disso, a Decisão da Comissão N 15/04, de 6 de julho de 2004, que aprova o regime de auxílios para compensar os agricultores na área abrangida pela ZT pelos custos da eliminação dos animais mortos para o período 1998-2013, estipulava que os auxílios agrícolas autorizados não podem ser acumulados com outros auxílios.
(289)
Relativamente aos auxílios ilegais concedidos antes de 1 de janeiro de 2003, a secção VI das orientações EET prevê exceções:
a)
Podem ser autorizados auxílios pelos custos da eliminação de animais mortos, ainda que concedidos a nível da produção, transformação e comercialização, até 100 %.
b)
Além disso, em casos excecionais os auxílios à eliminação de resíduos de matadouros podem ser compatíveis com o mercado interno, atendendo à sua curta duração e à necessidade de assegurar que o princípio do poluidor-pagador é observado no longo prazo.
(290)
Essas exceções também não se aplicam. As contribuições anuais não se limitam aos custos da eliminação de animais mortos, que eram, de todo o modo, financiados na sua maior parte ao abrigo do regime de auxílio agrícolas, e também não são uma medida de curto prazo de duração limitada no que diz respeito aos resíduos de matadouros.
(291)
Por fim, deve-se salientar também que a própria Alemanha não apresentou quaisquer argumentos para suportar a compatibilidade das contribuições anuais nos termos das orientações EET e das orientações para os auxílios estatais no setor agrícola para o período 2007-2013.
(292)
Como beneficiam a ZT, as contribuições anuais não podem ser consideradas auxílios compatíveis com o mercado interno, na aceção das orientações EET e das orientações para os auxílios estatais no setor agrícola para 2007-2013 ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.
13. AVALIAÇÃO DA COMPATIBILIDADE DA CONTRIBUIÇÃO ANUAL COMO AUXÍLIO A FAVOR DO AMBIENTE NOS TERMOS DO ARTIGO 107.o, N.o 3, ALÍNEA c), DO TFUE
(293)
As contribuições anuais constituem auxílios ao funcionamento, os quais são geralmente proibidos (67). O ónus da prova da compatibilidade de tais auxílios cabe, pois, ao Estado-Membro. A Alemanha alegou que as contribuições anuais são auxílios a favor do ambiente.
(294)
Nos termos do artigo 132.o do enquadramento dos auxílios a favor do ambiente, os auxílios ao investimento para empresas que reparam danos ambientais recuperando instalações contaminadas são considerados compatíveis com o mercado interno, na aceção do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, desde que conduzam a uma melhoria da proteção do ambiente. No entanto, tem de ser observado o princípio do poluidor-pagador, previsto no artigo 191.o, n.o 2, TFUE e no enquadramento dos auxílios a favor do ambiente. Nos termos do n.o 132 do enquadramento dos auxílios a favor do ambiente o poluidor tem de financiar a reparação sem auxílio estatal. O poluidor é determinado pela responsabilidade atribuída nos termos da legislação nacional.
(295)
O momento relevante para avaliar a situação nos termos da legislação nacional em matéria de responsabilidade depende da situação jurídica no momento em que a decisão oficial foi publicada.
(296)
A Alemanha não contesta que nos termos das ordens de descontaminação, de 21 de abril de 1997, relativas à instalação Sohrschied, e de 31 de março de 1998, relativas à instalação Sprendlingen-Gensingen, a ZT foi integralmente obrigada, enquanto poluidora, a descontaminar ambas as instalações nos termos da lei nacional aplicável no momento. A ZT é, pois, enquanto poluidora, responsabilizada pelo direito alemão pelo custo de descontaminação do solo em ambas as instalações. A Alemanha argumenta que, nos termos do acórdão do Bundesverfassungsgericht, proferido em 16 de fevereiro de 2000 (68), o financiamento dos custos de descontaminação além do limite de responsabilidade por meio das contribuições anuais deve ser considerado auxílio compatível, uma vez que a responsabilidade das pessoas privadas foi limitada por tal acórdão aos valores de mercado do terreno.
(297)
No entanto, o argumento da Alemanha não é pertinente. Em primeiro lugar, a decisão do Bundesverfassungsgericht aplica-se apenas «inter partes», por outras palavras, entre as partes do processo. Sobretudo, no entanto, uma alteração na jurisprudência de tribunal de mais elevada instância não altera a situação jurídica e não é, pois, um fundamento de reexame na aceção do artigo 51.o, n.o 1 (1), da Lei de Processo Administrativo relativa a atos administrativos que se tornaram obrigatórios.
(298)
De acordo com a jurisprudência alemã, a decisão do Bundesverfassungsgericht não altera o facto de que no momento da ordem de descontaminação todos os poluidores eram responsáveis na íntegra pelos custos de descontaminação. Após a decisão do Bundesverfassungsgericht, de 16 de fevereiro de 2000, nenhum dos poluidores poderia ter evitado a responsabilidade integral enquanto poluidor em relação a uma ordem anterior que se havia tornado obrigatória.
(299)
A ZT é responsável, pois, inclusivamente tendo em conta a decisão do Bundesverfassungsgericht, de 16 de fevereiro de 2000, no caso das instalações Sprendlingen-Gensingen e Sohrschied, que foi referido pela Alemanha.
(300)
Visto que a ZT não interpôs recurso contra as ordens de descontaminação, estas adquiriram efeito obrigatório e são definitivas. Não é possível agora, após os factos, aceitar o argumento da Alemanha que pretende negar, no essencial, a responsabilidade da ZT pela instalação Sohrschied. A ZT deveria ter interposto recurso contra a ordem de descontaminação de 21 de abril de 1997 e não ter permitido que se tivesse tornado obrigatória. Não faz parte das missões da Comissão rever uma decisão que produz efeitos vinculativos tomada por uma autoridade nacional no que respeita à situação nacional em termos de responsabilidade à luz do princípio do poluidor-pagador.
(301)
Além disso, a própria Alemanha reconhece que a decisão do Bundesverfassungsgericht aplica-se apenas a particulares, e não a pessoas coletivas de direito público. Tal ocorre porque a base jurídica para limitar a responsabilidade é o direito da propriedade, que as pessoas coletivas de direito público não podem invocar. Não é possível, pois, contestar que, nos termos da legislação nacional, a ZT é totalmente responsável pelas instalações contaminadas.
(302)
O potencial tratamento desigual entre pessoas coletivas de direito privado e pessoas coletivas de direito público no sistema legal do Estado-Membro não pode ser invocado ao abrigo do enquadramento dos auxílios a favor do ambiente. No que se refere à questão da responsabilidade pelas instalações contaminadas, o enquadramento estipula que só a lei nacional é aplicável.
(303)
Visto que a ZT é, nos termos da legislação alemã, responsável pela totalidade dos custos de descontaminação em ambas as instalações, a contribuição anual não pode ser considerada compatível com o mercado interno na aceção das orientações relativas aos auxílios estatais a favor do ambiente nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.
14. CONCLUSÕES
(304)
As contribuições anuais concedidas à ZT desde 1979 constituem auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. A Alemanha concedeu as contribuições anuais em violação do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE.
(305)
As contribuições anuais não podem ser declaradas compatíveis com o mercado interno nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, nem nos termos do artigo 107.o, n.os 2 e 3, do TFUE.
(306)
Nos termos do artigo 1.o, alínea b), subalínea iv), em conjugação com o artigo 15.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 659/1999, os auxílios para os quais o prazo de recuperação já se esgotou são considerados auxílios existentes. Nos termos do artigo 15.o, a competência da Comissão para recuperar o auxílio aplica-se durante um prazo de dez anos. O prazo de recuperação começa a contar no dia em que o auxílio ilegal é concedido ao destinatário e é suspenso por cada uma das medidas que a Comissão tomar em relação ao auxílio ilegal. A contagem do prazo reinicia-se após cada interrupção.
(307)
Os Tribunais da União têm considerado não apenas que o prazo para a recuperação pode ser interrompido por um procedimento formal, mas também que um pedido de informação também constitui um ato suscetível de interromper o prazo (69).
(308)
O autor da denúncia contestou a contribuição anual para a ZT em janeiro de 2008 e em 26 de maio de 2008 foi enviado à Alemanha um pedido de informação. Esse pedido de informações interrompeu a contagem do prazo de recuperação. Consequentemente, todas as contribuições anuais que a ZT recebeu até 26 de maio de 1998 são considerados auxílios existentes. Por outro lado, todas as contribuições anuais que a ZT recebeu após 26 de maio de 1998 constituem novos auxílios.
(309)
Nos termos do artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999, a Comissão não exige a recuperação dos auxílios se tal for contrário a um princípio geral do direito da União. No presente caso, coloca-se a questão de saber se o acórdão do BverwG, de 16 de dezembro de 2010, criou no beneficiário expectativas legítimas de que a medida em exame não constitui auxílio estatal.
(310)
A este respeito, a Comissão observa, em primeiro lugar, que o acórdão só respeita a pagamentos efetuados relativos ao ano de 2010 Quando muito, o acórdão poderia ter criado expectativas legítimas relativamente a esse ano (e relativamente aos anos seguintes, desde que o mecanismo se mantivesse inalterado).
(311)
Contudo, inclusivamente no que se refere ao ano de 2010 (e anos seguintes), não existe possibilidade de o acórdão criar expectativas legítimas. De acordo com a jurisprudência, o princípio da proteção das expectativas legítimas aplica-se a qualquer indivíduo numa situação em que uma instituição da União Europeia, ao prestar a essa pessoa garantias precisas, a levou a assumir expectativas devidamente fundadas (70). Tais garantias, independentemente da forma em que sejam prestadas, constituem informações precisas, incondicionais e consistentes (71).
(312)
No presente caso, a Comissão não prestou à ZT quaisquer dessas garantias precisas. Pelo contrário, iniciou o procedimento formal de investigação em 20 de julho de 2010.
(313)
O BverwG não é uma instituição da União Europeia. De acordo com a jurisprudência, em matéria de supervisão do cumprimento pelos Estados-Membros o cumprimento das suas obrigações nos termos dos artigos 107.o CE e 108.o CE, os tribunais nacionais e a Comissão desempenham papéis complementares e distintos (72). Embora a avaliação da compatibilidade das medidas de auxílio com o mercado interno seja competência exclusiva da Comissão, sujeita a controlo pelos Tribunais da União, cabe aos tribunais nacionais garantir que os direitos dos indivíduos estão salvaguardados caso a obrigação de notificação prévia dos auxílios estatais à Comissão, nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado, seja infringida (73).
(314)
No presente caso, o BverwG pronunciou-se sobre uma medida relativamente à qual a Comissão já havia aberto o procedimento formal de investigação. De acordo com a jurisprudência do Tribunal, essa decisão deve levar o Estado-Membro a suspender o pagamento ao abrigo da medida (74). Além disso, o BverwG proferiu o seu acórdão (justificando-o, nomeadamente, com base na alegada não aplicabilidade do quarto critério Altmark) sem encaminhar o caso ao Tribunal de Justiça, apesar de a Comissão já ter aberto um procedimento de investigação formal.
(315)
Nestas circunstâncias, a Comissão considera que o acórdão do BverwG também não pode constituir uma informação precisa, incondicional e consistente.
(316)
A recuperação não é, pois, contrária ao princípio geral do direito da União da proteção das expectativas legítimas,
ADOTOU A SEGUINTE DECISÃO:
Artigo 1.o
As contribuições anuais concedidas pela Alemanha à Zweckverband Tierkörperbeseititgung na Renânia-Palatinado, Sarre, Rheingau-Taunus-Kreis e Landkreis Limburg-Weilburg (doravante «o beneficiário») desde 1 de janeiro de 1979 em violação do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia constituem um auxílio estatal e são incompatíveis com o mercado interno.
Artigo 2.o
1. A Alemanha deve reclamar imediatamente junto do beneficiário os auxílios referidos no artigo 1.o que tenham sido pagos desde 26 de maio de 1998.
2. Os montantes a recuperar incluem juros a partir da data em que os pagamentos dos auxílios referidos no artigo 1.o foram colocados à disposição do beneficiário e até a sua recuperação.
3. Os juros são calculados numa base composta, em conformidade com o capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão (75).
4. A Alemanha deve suspender todos os pagamentos pendentes a título de auxílio ao abrigo do regime referido no n.o 1, com efeitos a partir da data de adoção da presente decisão.
Artigo 3.o
A Alemanha deve assegurar que o auxílio previsto no artigo 2.o, n.o 1, é devolvido num prazo de quatro meses a contar da data da notificação da presente decisão.
Artigo 4.o
1. A Alemanha deve facultar à Comissão a seguinte informação no prazo de dois meses após a notificação da presente decisão:
a)
O montante total (capital e juros) a ser recuperado junto do beneficiário;
b)
Uma descrição pormenorizada das medidas já tomadas ou previstas, a fim de dar cumprimento à presente decisão;
c)
Documentos que comprovem que o beneficiário foi instruído no sentido de reembolsar o auxílio.
2. A Alemanha mantém a Comissão informada sobre o andamento das medidas nacionais adotadas para aplicar a presente decisão até estar concluída a recuperação do auxílio referido no artigo 2.o, n.o 1. A simples pedido da Comissão, a Alemanha facultará de imediato informações sobre as medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão. Fornecerá também informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros já recuperados junto do beneficiário.
Artigo 5.o
A República Federal de Alemanha é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 25 de abril de 2012.