РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 27 юни 2012 година
относно държавна помощ SA.28356 (C 37/09, ex N 226/09) - Habidite Alonsotegi
(нотифицирано под номер C(2012) 4194)
(само текстът на испански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2013/198/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид решението, с което Комисията реши да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора, по отношение на мярка за помощ C 37/09 (ex N 226/09) (2),
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно горепосочените разпоредби и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
С оглед на правната сигурност на 15 април 2009 г. испанските власти уведомиха за два договора, сключени на 15 декември 2006 г. между BIZKAILUR S.A. (наричано по-долу „BIZKAILUR“) и Diputación Foral de Bizkaia (наричано по-долу „Diputación“), от една страна, и частните предприятия Habidite Technologies País Vasco S.A. (наричано по-долу „Habidite“), Grupo Empresarial AFER S.L. (наричано по-долу „AFER group“) и Habidite group, от друга страна.
(2)
На 2 декември 2009 г. Комисията откри официална процедура по разследване съгласно член 108, параграф 2 от Договора по отношение на нотифицираните договори (наричано по-долу „решението за откриване“) (3). Решението за откриване беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 12 март 2010 г. (4)
(3)
Испанските власти не представиха никакви мнения по решението за откриване. С писмо от 9 април 2010 г. Habidite представи своето мнение относно решението за откриване. С писмо от 15 април 2010 г. това мнение беше предоставено на испанските власти, които отговориха с писмо от 12 май 2010 г. Други трети страни не са представили мнения относно решението за откриване.
(4)
Съгласно Регламент (ЕО) № 1049/2001 (5) на 6 септември 2010 г. Habidite поиска достъп до представените от испанските власти документи. На 10 септември 2010 г. Комисията уведоми испанските власти за това. Испанските органи отговориха на 13 септември, че не възразяват на Habidite да бъде предоставен достъп до поисканите документи. Поисканите документи бяха предоставени на Habidite на 7 октомври 2010 г.
(5)
Комисията поиска допълнителна информация от испанските власти с писма от 28 юни 2010 г., на което испанските власти отговориха на 26 юли 2010 г., и от 8 декември 2010 г., на което испанските власти отговориха на 14 януари 2011 г.
(6)
Habidite представи допълнителни коментари и информация на 27 юли 2010 г., на което испанските власти отговориха на 3 ноември 2011 г.; 6 април 2011 г. (вписано като получено на 13 април 2011 г.), на което испанските власти отговориха на 30 май 2011 г. (вписано като получено на 6 юни 2011 г.); и 7 юли 2011 г. На 3 февруари 2011 г. представители на Комисията се срещнаха в Брюксел с представители на Habidite по искане на предприятието.
II. КОНТЕКСТ
(7)
Двата договора, които са предмет на настоящото решение, са сключени на 15 декември 2006 г. между BIZKAILUR и Diputación, от една страна, и Habidite, AFER group и Habidite group, от друга страна.
(8)
BIZKAILUR е дружество, което е изцяло притежавано от Diputación, чиято социална цел е да закупува земя и да я прави пригодна с цел да съдейства на проекти за промишлени сгради и социални жилища в провинция Bizkaia. През месец юни 2010 г. BIZKAILUR се слива с други публични дружества със сходна сфера на дейност, като образува настоящото AZPIEGITURAK S.A.U., също изцяло притежавано от Diputación и извършващо сходна дейност (6).
(9)
Habidite, заедно с други свързани дружества от Habidite group, е част от частната AFER group, чиято централа се намира в Ortuella, Bizkaia (7). Към датата на уведомлението AFER group включваше общо 13 дружества (8), занимаващи се със строителство и в свързани сектори. Мажоритарен собственик на всичките дружества в AFER group по това време беше […] (9), което също така ги контролира. Според Diputación и Habidite нито Habidite, нито AFER group са били предприятия в затруднение по смисъла на точки 9, 10 и 11 от Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (10) (наричани по-долу „Насоки за ОиП“) към момента на сключване на двата нотифицирани договора.
(10)
Нотифицираните договори са сключени в подкрепа на нов инвестиционен проект, който трябва да бъде осъществен от Habidite: а именно създаването на предприятие за производство на строителни модули (наричано по-долу „предприятието на Habidite“) в Alonsotegi - село в административната област Gran Bilbao (comarca). Към датата на сключване на нотифицираните договори Gran Bilbao comarca е считан за район, подпомаган по член 107, параграф 3, буква в) от Договора (11). Предприятието на Habidite е трябвало да създаде 1 100 нови работни места в този подпомаган район.
(11)
Предвидено е било новото предприятие да произвежда „модулите на Habidite“, т.е. предварително изготвени строителни модули, които да се използват за директно сглобяване на жилища/сгради. Модулите на Habidite е трябвало да се произвеждат по технология за сглобяване, подобна на използваната в автомобилостроенето, и след това да се транспортират и направо да се сглобяват на бъдещото им местоположение. Продуктът е считан за новаторски не само поради използваната уникална производствена технология, но също така поради спестеното време и ресурси при сглобяването на крайния продукт (сгради и жилища) и използването на енергоспестяващи материали. Във връзка с този продукт дружеството кандидатства за няколко патента (12).
(12)
Според предоставената от Diputación информация към момента на подписване на двата нотифицирани договора разходите за този инвестиционен проект в Alonsotegi са оценени на 55 млн. EUR, както следва:
Земя
4,8 млн. EUR
Промишлена сграда
22,5 млн. EUR
Приспособяване на земята (urbanización)
4,04 млн. EUR
Инсталации
24,0 млн. EUR
Общо
55,34 млн. EUR
(13)
Годишният обем продукция на планираното предприятие на Habidite е оценен на 3 500 къщи през началните години от дейността на предприятието и 4 500 къщи след достигане на пълния производствен капацитет.
(14)
За изясняването на контекста, в който на 15 декември 2006 г. са сключени нотифицираните договори, е необходимо накратко да се опише правната рамка, според която се предоставя социално настаняване в País Vasco (наричана по-долу „Страната на баските“).
(15)
Преди началото на кризата през 2008 г. в тази автономна общност (comunidad autónoma) средните цени на недвижимите имоти са по-високи, отколкото в останалата част на Испания, като остават по-високи до датата на настоящото решение. Баските органи се стремят да предоставят достъп до жилища за онези категории граждани в по-неравностойно положение, като осигуряват социално настаняване при защитения режим (viviendas protegidas) и полузащитения режим (viviendas tasadas). Характерът на всяка от тези две категории социално настаняване е обяснен по-долу.
(16)
Съгласно Ley 2/2006 del suelo y de urbanismo (13) (наричан по-долу „Регионален закон 2/2006“):
а)
40 % от градската земя за застрояване трябва да бъде отделена за къщи при защитен (viviendas protegídas) и полузащитен режим (viviendas tasadas) - за всеки по 20 % (член 80, параграф 2 от Регионален закон 2/2006);
б)
от извънградската земя, която е предвидена за застрояване, 55 % трябва да бъдат отделени за жилища при защитен режим (viviendas protegídas) и 20 % - за жилища при полузащитен режим (viviendas tasadas) (член 80, параграф 3 от Регионален закон 2/2006).
(17)
Къщите за настаняване при полузащитен режим (viviendas tasadas) се числят към междинна категория между настаняването в рамките на социалната закрила и свободно продаваните на пазара къщи. Цените на къщите при полузащитен режим (viviendas tasadas) са ограничени от Регионален закон 2/2006 до максимум 1,7 пъти максималните цени за равностойни къщи при напълно защитен режим (viviendas protegídas). Максималните цени за последната категория в провинция Bizkaia са определени въз основа на Orden (Заповед) от 1 август 2004 г. на Министерство на жилищната политика и социалните дейности (14), с която се установява първоначална регулирана цена, като след това тази цена се индексира на годишна база въз основа на ĺndice de Precios al Consumo (индекса на потребителските цени) (IPC), определен от Instituto Nacional de Estadística (Испанския национален статистически институт).
(18)
Според Diputacíon през 2006 г., когато са сключени нотифицираните договори, получените в резултат на горното максимални цени за жилищата при защитен режим (viviendas protegídas) са следните:
-
1 351,86 EUR/m2 за общините, посочени в приложение I към Заповедта от 1 август 2004 г.,
-
1 307,94 EUR/m2 за общините, посочени в приложение II към Заповедта от 1 август 2004 г.,
-
1 181,54 EUR/m2 за други общини,
-
472,40 EUR/m2 за пристройките (гараж/помещение за инженерно оборудване и т.н.).
Цените за viviendas tasadas са ограничени до максимум 1,7 пъти горепосочените цени.
(19)
Diputación заявява, че когато BIZKAILUR сключва нотифицираните договори с Habidite, последното е действало в съответствие с Ley 7/1985 de 2 de abril del 1985 reguladora de las Bases del Régimen Local (Закон 7/1985) (15), който предоставя автономност на общините да администрират въпроси от местен интерес, включително осигуряването на социално настаняване (член 25). Въз основа на член 109, параграф 2 от Real Decreto 1372/1986 (Кралски указ 1372/1986) и член 79 от Закон 7/1985 (в консолидираната му версия) общините са прехвърлили на BIZKAILUR, било то безплатно или срещу възнаграждение, необходимите активи за изпълнение на целите на социалното настаняване. По времето, когато са сключени нотифицираните договори (на 15 декември 2006 г.), целите на социалното настаняване са определени в приет от Diputación през 2004 г. план за осигуряване на социално настаняване в Bizkaia през периода 2004-2007 г. - Plan Foral de actuación en materia de vivienda 2004-2007 (наричан по-долу „Plan Foral“). Според Diputación в Plan Foral било предвидено, че през периода 2004-2007 г. BIZKAILUR е трябвало да предостави общо 3 000 жилища при защитен режим.
(20)
Според първия договор - посочен в решението за откриване като „мярка 1“ (наричан по-долу „договорът за земята“) - Diputación и BIZKAILUR поемат задължение за закупуване от последното и адаптиране за промишлено използване на парцел с обща площ 101 430 m2 (81 600 m2 за промишлено предприятие, 5 300 m2 за офиси и 14 300 m2 за промишлени пристройки) в индустриалната зона на Montealegre в Alonsotegi в срок от 24 месеца от датата на подписване на договора (член 1, точка ii), втора част от договора). Предвидено е BIZKAILUR да прехвърли собствеността върху адаптираната земя на Habidite в срок от 12 месеца от датата на подписване на договора (втора част, член 1, точка iii) от договора) „без каквото и да било заплащане, разходи или участие“ на цена, равна на „действителните разходи, направени от BIZKAILUR за закупуването ѝ“ (член 1, точка vi), втора част от договора). Тази цена е трябвало да бъде платена от Habidite в рамките на 7 години от датата на прехвърляне на собствеността на 4 равни вноски (по 25 % всяка), дължими в края на 4-та, 5-та, 6-та и 7-та година (член 1, точка vii), втора част от договора).
(21)
Според втория договор - посочен в решението за откриване като „мярка 2“ (наричан по-долу „договора за жилищата“) - Diputación пряко или чрез BIZKAILUR е трябвало да закупи от Habidite общо 1 500 жилища, от които 750 с площ под 75 m2. Diputación или BIZKAILUR е трябвало да поръчат 1 500 жилища между май 2007 г. и края на юни 2010 г., за да може общият брой от 1 500 жилища да бъде предаден до май 2011 г.
(22)
Договорените жилища е трябвало да бъдат изградени върху земята, предоставена на разпореждане на Habidite от страна на BIZKAILUR, и след това да бъдат продадени при полузащитен режим (като viviendas tasadas) направо от Diputación или BIZKAILUR, или от самото Habidite в съответствие с приложимите разпоредби за максималните цени (вж. съображения (14)-(19)). Към момента на продажба на договорените жилища от Diputación или BIZKAILUR Habidite не би трябвало да е придобило собствеността върху земята, на която е трябвало да бъдат построени жилищата. В такива случаи неговата задача е трябвало да бъде единствено да ги построи.
(23)
В договора е предвидено също така - като изключение - че за част от договорените жилища Habidite или AFER group могат да действат също така като организатори (член А, буква е) от договора за жилищата). В такива изключителни случаи Habidite или AFER са щели първо да получат собствеността върху земята, която е необходима за изграждането на жилищата, а след това да извършат строителните работи и, накрая, сами да продадат къщите при полузащитен режим (като viviendas tasadas). В такива случаи Habidite или AFER биха задържали за себе си само установената цена за жилищата, както е указано по-долу, докато частта от цената, съответстваща на земята, е щяла да бъде прехвърлена на Diputación и/или BIZKAILUR.
(24)
Според член А, буква д) от договора за жилищата цената, която Habidite е трябвало да получи за 1 500 жилища, е следната:
а)
жилища над 75 m2: 83 % от определената от BIZKAILUR цена за жилищната площ плюс 100 % от цената, получена за пристройките (гараж, мокро помещение);
б)
жилища под 75 m2: 83,30 % от получената от BIZKAILUR цена за жилищната площ плюс 100 % от цената, получена за пристройките (гараж, мокро помещение).
(25)
По този начин BIZKAILUR би запазило останалите съответно 17 % или 16,70 % от получената цена за къщите (с изключение на пристройките - гараж, мокро помещение и т.н. - за които цялата продажна цена би била за Habidite).
(26)
В пример, предоставен от Diputación, за една къща от 75 m2, която се продава при полузащитен режим през 2006 г., Habidite би получило: 143 060,58 EUR (83 % от 75 m2 × 1,351 EUR × 1,7) плюс 28 107,6 EUR за пристройките (100 % от 35 m2 × 472,4 EUR) от общата цена 200 459,5 EUR, на която BIZKAILUR би продало жилището при полузащитен режим (като viviendas tasadas).
(27)
Според член А, буква ж) от договора за жилищата по изключение някои от 1 500-те жилища, за които е сключен договор с Habidite, е можело да бъдат продадени от Diputación или BIZKAILUR по пазарни цени, в който случай Habidite би получило същите проценти от продажната цена, каквито са предвидени в член А, буква д) и посочени в съображение (24).
(28)
Diputación и BIZKAILUR не провеждат публична тръжна процедура преди сключването на договора за жилищата с Habidite.
(29)
В края на краищата проектът на Habidite de facto е отказан. Според Diputación основната причина е, че BIZKAILUR би направило разходи, които са по-високи от първоначалните оценки за закупуването и адаптирането за промишлено използване на парцела, върху който е трябвало да се изгради предприятието на Habidite.
(30)
Diputación посочи (16), че от май 2007 г. до април 2008 г. BIZKAILUR е закупило 205 487,73 m2 земя за този проект, за което е заплатило общо 4,7 млн. EUR. Според Diputación е било нужно да бъдат закупени още 95 000 m2, за които били изчислени допълнителни разходи в размер на 2,6 млн. EUR. Що се отнася до разходите за адаптирането на земята за промишлено използване - през март 2009 г. те са оценени на 28,5 млн. EUR.
(31)
Собствеността върху земята, която вече е придобита от BIZKAILUR за целите на посочения проект, не е прехвърлена на Habidite.
III. РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(32)
В решението за откриване от 2 декември 2009 г. (17) Комисията счете, че както договорът за земята, така и договорът за жилищата включват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Така също помощта не изглежда съвместима с Договора по нито едно от съответните правила за държавни помощи.
(33)
По отношение на договора за земята Комисията първоначално заключи, че условията за погасяване на закупуването и адаптирането на земята от получателя на помощта са аналогични на безлихвен заем, чрез което на Habidite се предоставя предимство, което то не би могло да получи на пазара.
(34)
По отношение на договора за жилищата в решението за откриване е отбелязано, че цената, която BIZKAILUR е трябвало да заплати за 1 500 къщи, не е нормална пазарна цена, тъй като получателят на помощта е отбелязал в своя бизнес план, че средната цена за получаване от BIZKAILUR би трябвало да бъде 2 012,19 EUR/m2, докато средната цена, която по оценки е можело да бъде получена на пазара, е 1 762,6 EUR/m2.
(35)
Комисията отбелязва също така различните признаци за наличие на предимство за Habidite като има предвид решението на Съда по делото на P&O Ferries (18): а) договорът за жилищата не е сключен въз основа на публичен търг; б) Diputación Foral de Bizkaia и BIZKAILUR не са заявили, нито са доказали необходимостта от осигуряване на социални жилища; както и в) в договора за жилищата е предвидена възможността някои от закупените от Habidite 1 500 жилища да бъдат продадени на пазара. Комисията отбелязва също така, че закупуването на голяма част от продукцията на новото предприятие през първите години от неговото функциониране е намалило рисковете, които обикновено се свързват с нови инвестиционни проекти. По отношение на критерия за използването на държавни ресурси и приписването им на държавата в решението се посочва, във връзка с потенциалната помощ и по двата договора, че BIZKAILUR е дружество, което е изцяло притежавано и контролирано от публичните органи и изпълнява задачи, възложени му от държавата. Що се отнася до селективността, беше отбелязано, че договорите ясно облагодетелстват единствено Habidite и AFER group. По отношение на нарушаването на конкуренцията и ефекта върху търговията в Съюза е подчертано, че Habidite извършва дейност в строителния сектор, в който конкуренцията е много ожесточена и помощта за едно дружество може да нанесе вреда на дружества от други държави членки.
(36)
В решението за откриване бяха изразени съмнения по отношение на съвместимостта на помощта, която евентуално е включена в нотифицираните договори, с Договора съгласно критериите за съвместимост, определени в Насоките на Комисията за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (19), Регламент № (ЕО) 800/2008 на Комисията от 6 август 2008 година относно деклариране на някои категории помощи за съвместими с общия пазар в приложение на членове 87 и 88 от Договора (20) и Временна рамка на Съюза за мерките за държавна помощ за подпомагане на достъпа до финансиране при настоящата финансова и икономическа криза (21).
IV. ПОЛУЧЕНИ МНЕНИЯ ОТ ИСПАНСКИТЕ ОРГАНИ
(37)
Испанските органи не представиха мнение по решението за откриване (вж. съображение 3 по-горе), но изпратиха допълнителна информация в отговор на исканията на Комисията след решението за откриване, като отговориха също така на някои аргументи, изтъкнати от Habidite. Тези отговори и допълнителна информация са обобщени в съображения (48)-(54).
V. ПОЛУЧЕНИ МНЕНИЯ ОТ ТРЕТИ СТРАНИ
(38)
Както е указано в съображения (3) и (6), Habidite представи мнението си по решението за откриване на 9 април 2010 г. и изпрати допълнителна информация и коментари на 27 юли 2010 г., 6 април 2011 г. и 7 юли 2011 г. С тези документи Habidite предостави важни фактологични елементи, които не бяха известни на Комисията към момента на приемане на решението за откриване, и изтъкна аргументи, оспорващи наличието на помощ в нотифицираните договори. Тези аргументи и допълнителните фактически данни, представени от Habidite, са обобщени в съображения (39)-(47).
(39)
Първо, Habidite заяви, че на датата на сключване на договорите за земята и жилищата (15 декември 2006 г.) е бил сключен и трети договор. С този трети договор (наричан по-долу „договор за помощ за обучение“) Diputación се е задължила да предостави на Habidite помощ за обучението на 1 100 нови заети лица в предприятието на Habidite. По-специално Diputación се е задължила да покрива разходите за обучението на 1 100 служителя, а Habidite, от своя страна, се е ангажирало да поддържа 1 100 нови работни места в продължение на най-малко 5 години. Договорът за помощ за обучение също de facto е прекратен поради неизпълнението на проекта на Habidite (вж. съображения (29)-(31)).
(40)
Второ, Habidite предостави документация, показваща, че с решение на Gobierno Vasco (баското правителство) от 30 декември 2008 г. на проекта на Habidite е била отпусната регионална помощ в общ размер от 6 млн. EUR в изпълнение на схема за групово освободена регионална помощ XR 175/2007 (22).
(41)
Трето, Habidite заяви, че след спирането на проекта на Habidite с писма от 6 февруари 2009 г. и 17 септември 2009 г. е подало административни жалби за неизпълнение от страна на Diputación и BIZKAILUR на поетите задължения по трите договора. Habidite заяви също така, че възнамерява да отнесе своите претенции пред компетентния испански съд.
(42)
Habidite твърди, че договорите за земята и жилищата не изпълняват кумулативните критерии за наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(43)
По отношение на елементите, включени в държавна помощ, различни от елемента на предимство, Habidite представи следните аргументи, важащи и за двата нотифицирани договора:
а)
двата договора не включват превеждането на държавни ресурси, тъй като - поради факта, че предвиждат пазарни сделки между несвързани страни - те не водят до загуба на публични средства (в съответствие с решението на Съда по дело PreussenElektra (23));
б)
не следва да се приема, че договорът за жилищата изпълнява критерия за селективност, просто защото договорът не е сключен въз основа на публичен търг. Съгласно Real Decreto Legislativo No 781/1986 de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (24) и член 31 от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно обществените поръчки (25) такива договори могат да се сключват и направо, т.е. без публичен търг, когато това е обусловено от техническия характер на проекта или за защита на изключителни права;
в)
от гледна точка на продуктовите характеристики и технологията на сглобяване уникалността на предварително изготвените модули на Habidite изключва възможността за нарушаване на конкуренцията или на търговията между държавите членки, които са засегнати. В дела N-09084 Ristretto Group/Williams Scottsman и N-04059 TDR Capital/Agelco испанският орган за защита на конкуренцията определи съответния пазар като „производство, продажба и отдаване под наем на модулни къщи“. Според това определение уникалността на модулите на Habidite предполага, че дружеството няма никакви преки конкуренти, които може да бъдат засегнати от двата договора. Освен това в решението на Комисията по дела M2473 Finnforest/Moelven Industrier (26) е установено, че пазарът на модулни сгради е местен или регионален, тъй като транспортните разходи изключват възможността за конкуриране на по-големи разстояния. При всички случаи цените на Habidite са били много конкурентни предвид технологичните характеристики на продукта.
(44)
Habidite излага също така конкретни подробни аргументи, опровергаващи твърденията, че всеки от двата нотифицирани договора би му осигурил предимство.
(45)
По отношение на договора за жилищата Habidite заявява по същество, че не е могло да извлече никакво предимство, защото определените продажни цени не са били над, а всъщност под пазарните равнища. По-специално:
а)
цените, които Habidite е щяло да получи съгласно договора за жилищата, по определение са били под пазарните равнища, като се има предвид, че къщите са щели да бъдат продават от BIZKAILUR по регулираните ценови равнища под пазарните, установени от закона за къщите, продавани при полузащитения режим (viviendas tasadas) - вж. съображения (14)-(19);
б)
средната цена, която BIZKAILUR е щяло да получи за изградените от Habidite жилища, т.е. по 2 010,19 EUR/m2, е съпоставима със средните цени, които BIZKAILUR е заплащало по това време по сходни договори за строителството на жилища, които да се продават при защитен и полузащитен режим. Според Habidite например през 2007 г. BIZKAILUR е платило за изграждането на социални жилища в Lemoiz 2 277 EUR/m2, в Ziérbana 1 964 EUR/m2 и в Areatza 2 021 EUR/m2. През 2007 г. средната цена на къщите, продавани като viviendas tasadas в четири общини в Bizkaia е била 1 808,69 EUR/m2 за къщи от 84 m2 (27);
в)
при всички случаи Habidite би получило само съответно 83 % и 83,30 % от тази средна цена от 2 010,19 EUR/m2 (за жилища под 75 m2) на база на договора за жилищата - вж. съображения (24)-(25). В това отношение в решението за откриване погрешно е отбелязано, че 2 010,19 EUR/m2 е била цената, която Habidite е щяло да получи по договора;
г)
средната цена, която BIZKAILUR е щяло да получи за изградените от Habidite жилища, е била доста под ценовите равнища за равностойни жилища, продавани свободно на пазара в провинцията. През 2007 г. средната цена на пазара в провинция Bizkaia е била 2 921,9 EUR /m2 (28).
(46)
По отношение на договора за земята Habidite твърди, че не би извлякло каквото и да било предимство, защото, според него, то е трябвало да заплати на BIZKAILUR не само действителните направени разходи за закупуването и адаптирането на земята, както е предвидено в договора, но също така разходите по финансирането, направени във връзка с тази операция.
(47)
Освен това Habidite оспорва изчислените от Diputación разходи за закупуване и адаптиране на земята. Според договора за земята BIZKAILUR е трябвало да купи само 101 403 m2 за този проект, а не 205 000 m2 както е посочено от Diputación. Освен това погрешни били и разходите за адаптиране на 254 785 m2 земя за промишлено използване, които според Diputación възлизат на 28,5 млн. EUR. Всъщност тези разходи съответстват на разходите, направени от Diputación за друг проект, а именно изграждането на магистрала Kadagua, участък Kastrexana Arbuio-Sodupe. Habidite твърди също така, че закупената за проекта Habidite земя е използвана незаконно за сметище, както е установено също така в решение на националния съд (Решение № 148/2010 на първоинстанционния съд на Barakaldo от 1 септември 2010 г.).
VI. ДОПЪЛНИТЕЛНА ИНФОРМАЦИЯ И ОТГОВОРИ НА МНЕНИЕТО НА HABIDITE, ПОЛУЧЕНИ ОТ ИСПАНСКИТЕ ОРГАНИ
(48)
В отговор на отправените от Комисията въпроси Diputación потвърди, че проектът на Habidite е бил спрян и поетите договорни задължения към Habidite по договорите за земята и за жилищата не са изпълнени.
(49)
Що се отнася до договора за помощ за обучение (вж. съображение (39) по-горе), Diputación обръща внимание на факта, че ангажиментът му за предоставяне на помощта за обучение за 1 100 служителя на предприятието на Habidite - съгласно член 10 от договора - е било обвързано със спазването на съответното законодателство, т.е. включително по подразбиране възможно уведомяване на Комисията или разрешение по силата на приложимите правила за държавна помощ. Diputación потвърждава, че въпросната помощ за обучение не е била изплатена.
(50)
Когато Diputación беше запитано за връзката между нотифицираните договори и регионалната помощ, отпусната през 2008 г. от баското правителство, и дали двата набора от мерки касаят един и същ инвестиционен проект, Diputación не изключи възможността инвестиционният проект да е един и същ, но отбеляза, че това не означава задължително, че допустимите инвестиционни разходи, които са били взети предвид през 2008 г. от регионалното правителство за помощта от 6 млн. EUR, са били същите допустими разходи на проекта във вида му през 2006 г., когато са подписани нотифицираните договори. По този въпрос Diputación се позовава на информацията, предоставена от баското правителство и от Habidite.
(51)
По въпроса за дължимото от Habidite погасяване по договора за земята и по-специално за твърдението на Habidite, че то е считало, че неговите задължения за погасяване са включвали разходите, свързани с финансирането за закупуването и адаптирането на земята, Diputación отбелязва действителната формулировка в договора за земята. Член 1, точка vi от договора за земята гласи следното: „Цената, която следва да бъде платена от [Habidite], е равна на действителните разходи, направени от BIZKAILUR S.A. […] за закупуването на земята, описана в […]“ (подчертаването е добавено).
(52)
Накрая, според информацията, която е на разположение на Diputación, Habidite и AFER group, като такива, не са отговаряли на условията за предприятия в затруднение по смисъла на точки 9, 10 и 11 от Насоките за ОиП към момента на сключването на двата нотифицирани договора.
(53)
Баското правителство на свой ред предостави информация относно регионалната помощ от 6 млн. EUR, предоставена на Habidite на 30 декември 2008 г., включително допустимите разходи, които са били взети предвид при отпускането на тази помощ. Категориите на допустимите разходи са посочени в таблицата по-долу:
Обща инвестиция (млн. EUR)
90,42
Разходи за научноизследователски и развойни дейности
13,71
Допустими разходи, от които:
76,71
ИТ
2,85
Земя
5,5
Сгради
34,76
Техническо оборудване
19,14
Машини
11,94
Други инсталации
0,737
ИТ оборудване
0,965
Допълнителна земя и сгради
3,9
Общи допустими разходи
72,8
Предоставена помощ
6
(54)
Тази помощ не е била изплатена. Според точка 65 от Насоките на Общността за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (29) на 19 февруари 2009 г. испанските органи представиха на Комисията информационния лист за отпуснатата помощ за големи инвестиционни проекти по схемата за разрешена регионална помощ, които не подлежат на нотифициране (30).
VII. ОЦЕНКА
(55)
В настоящото решение не са разгледани а) договорът за помощ за обучение, сключен от Diputación и Habidite на 15 декември 2006 г.; и б) регионалната помощ от 6 млн. EUR, отпусната на Habidite group от баското правителство на 30 декември 2008 г., поради изложените по-долу причини.
(56)
Що се отнася до договора за помощ за обучение, сключен от Diputación и Habidite на същата дата, както и нотифицираните договори (вж. съображения (39) и (49)), Комисията отбелязва, че тази мярка не е била нотифицирана от испанските органи и не е включена в решението за откриване. Според установената практика (31) държавната помощ се счита за отпусната в момента, в който е поет правно обвързващ, безусловен ангажимент за предоставянето ѝ. С член 10 от договора за помощ за обучение (вж. съображение (49)) ангажиментът за предоставянето на помощ за обучение е обвързан със спазването на съответното законодателство, включително правилата на Съюза за държавни помощи. Следва, че ангажиментът за изплащане на помощ за обучение, който е поет с посочения договор, не може да се счита за безусловен към момента на сключването на договора. Освен това испанските органи потвърдиха, че помощта за обучение, предвидена в споменатия договор, не е била изплатена. При всички случаи, тъй като проектът на Habidite в Alonsotegi не е осъществен, тази помощ няма вероятност да бъде предоставена в бъдеще.
(57)
В решението не е разгледана също така регионалната помощ от 6 млн. EUR, отпусната от баското правителство на Habidite на 30 декември 2008 г. (вж. съображения (40) и (50)). Следва да се отбележи обаче, че и двата нотифицирани договора, обхванати от настоящото решение, и регионалната помощ, отпусната през 2008 г., се отнасят за един и същ инвестиционен проект, т.е. създаването на предприятието за модули на Habidite в Alonsotegi. Баското правителство или Diputación не оспориха изрично това твърдение (вж. съображение (50)).
(58)
Според точка 66 от Насоките на Общността за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (32) испанските органи трябва да гарантират съответствието с разпоредбите за кумулиране на помощта, приложими за отпуснатата през 2008 г. регионална помощ.
(59)
В допълнение трябва да се напомни, че,в съответствие с предоставената от Diputación информация (вж. съображение (30)) закупуването на земята, необходима за инвестиционния проект, е започнало през май 2007 г. и до април 2008 г. последователно са били закупени няколко парцела земя за тази цел. Следователно изпълнението на проекта е започнало още през май 2007 г. Според точка 38 от Насоките на Общността за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (33), за да се гарантира стимулиращият ефект от регионалната помощ за инвестицията, помощ може да се отпуска по схеми за помощ само ако получателят на помощта е подал заявление за помощ и компетентните органи впоследствие са потвърдили в писмен вид, преди започването на работата по проекта, че по принцип той отговаря на условията за допустимост, определени в схемата.
(60)
Преди да бъде преценено наличието на помощ и нейното съответствие с Договора, Комисията трябва да определи приложимите правила за държавна помощ rationae temporis.
(61)
Договорите за земята и жилищата са подписани на 15 декември 2006 г., но са нотифицирани на Комисията за преглед едва през април 2009 г. Както вече беше посочено в съображение (56) по-горе, в съответствие с установената практика (34) държавната помощ се счита за отпусната в момента, в който е поет правно обвързващ, безусловен ангажимент за нейното предоставяне. В случая с двата нотифицирани договора този правно обвързващ, безусловен ангажимент е поет на 15 декември 2006 г., когато Diputación и BIZKAILUR са подписали двата нотифицирани договора. Следователно всяка помощ, свързана с двата договора, се счита за незаконосъобразна, тъй като е била отпусната в нарушение на задължението за уведомяване, предвидено в член 108, параграф 3 от Договора.
(62)
Според съдебната практика по делото CELF/SIDE (35) всяко последващо уведомяване или деклариране на съвместимост не отстранява незаконосъобразния характер на помощ, отпусната в нарушение на задължението за уведомяване или изчакване. Както е посочено в Известието на Комисията за определяне на приложимите правила при оценка на незаконосъобразната държавна помощ (36), правилата, които са приложими към незаконосъобразна помощ, са правилата, които са били в сила към момента на отпускането на помощта - в настоящия случай към 15 декември 2006 г. Тези принципи са утвърдени така също в точки 63 и 105 от Насоките на Общността за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (37) Следователно Комисията ще разчита на правилата за държавна помощ, които са били в сила към 15 декември 2006 г., когато са подписани двата нотифицирани договора, за преценката си относно наличието на помощ и съвместимостта.
VII.1. Наличие на помощ
(63)
С цел да установи дали разглежданите мерки включват държавна помощ Комисията следва да прецени дали те изпълняват кумулативните условия по член 107, параграф 1 от Договора. Тази разпоредба гласи, че „[о]свен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“. По-долу последователно са разгледани тези кумулативни критерии за всеки от двата нотифицирани договора.
VII.1.1 Мярка 1: Договор за земята
(64)
Един от критериите за определяне дали дадена мярка включва държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора е използването на държавни ресурси, било то чрез отпускането на държавни ресурси или чрез пропуснати приходи за държавата. Освен това, в съответствие с установената практика (38) ресурсите на публични или частни предприятия, върху които публичните органи могат да упражняват контролиращо влияние, било то пряко или непряко, също отговарят на критериите за ресурси на държавата, тъй като те остават под публичен контрол и, следователно на разположение на компетентните публични органи. По този въпрос Комисията отбелязва следното в съображения (65) и (66).
(65)
Първо, договорът за земята е бил сключен от Diputación и BIZKAILUR заедно. В договора се съдържат няколко ясни указания, че в рамките на въпросния договор BIZKAILUR действа като „представител“ на Diputación. Договорът за земята е бил подписан от името на Diputación и BIZKAILUR от Diputado General (председателя) на Diputación. В точка 2 от преамбюла към договора за земята е посочено, че целите на публичната политика на Diputación, в качеството му на 100 % собственик на BIZKAILUR, включват насърчаването на нови и новаторски инвестиционни проекти, създаването на работни места и улесняването на достъпа до социални жилища за гражданите на провинция Bizkaia. В точка 5 от преамбюла към договора за земята е предвидено, че договорът е сключен с цел осъществяване, било то направо или чрез публични дружества като BIZKAILUR, на целите на икономическата и социалната политика, изложени в точка 2 от преамбюла.
(66)
Второ, ресурсите, които е трябвало да бъдат отделени от BIZKAILUR за изпълнението на неговите задължения за закупуване на земята за изграждане на предприятието на Habidite в Alonsotegi и за адаптирането ѝ за промишлено използване са били под контрола на Diputación. От 1999 г. нататък BIZKAILUR е било 100 % притежавано и контролирано от Diputación (39). Изпълнени са следните „органични“ и „структурни“ показатели, установени в решението по делото Stardust Marine (40), с които се определя дали действията на BIZKAILUR съгласно договора за земята могат да бъдат вменени на държавата:
а)
обхватът на действията на BIZKAILUR в рамките на договора за земята е бил определен от Diputación;
б)
за целите на настоящия договор BIZKAILUR е действало единствено от името на Diputación;
в)
специфичният характер на дейностите на BIZKAILUR, които са били насочени единствено към постигането на целите на публичната политика, показва, че това предприятие не е било обикновен пазарен оператор, който се конкурира при пазарни условия.
(67)
С оглед на посоченото в съображения (65) и (66) критерият за използване на държавни ресурси и вменяване на отговорност на държавата се счита за изпълнен в случая на договора за земята.
(68)
Комисията направи преглед на условията за погасяване на сумата за земята, която е трябвало да бъде предоставена от Diputación и BIZKAILUR за проекта на Habidite в Alonsotegi, както е установено в член 1, точки vi и vii от втора част от договора за земята (вж. също така съображение 20 по-горе), и на тази база отбелязва следното в съображения (69)-(83).
(69)
Съгласно член 1, точка vi от втора част от договора за земята цената, която Habidite е трябвало да плати за земята, закупена и адаптирана за промишлено използване от BIZKAILUR, е била „ефективните разходи, поети от BIZKAILUR […] за закупуването на земята […]“. Habidite твърди (вж. съображение (46)), че според него това би включило също така разходите за финансирането. Въпреки това такова тълкуване не е приемливо. Позоваването на „ефективните разходи, които са направени за закупуването на земята“, е достатъчно ясно не се нуждае от допълнително тълкуване: включва се само цената, която действително е платена от BIZKAILUR за закупуването на земята.
(70)
Следователно трябва да се заключи, че първо, тази формулировка ясно изключва ефективните разходи, направени от BIZKAILUR за адаптирането на земята за промишлено използване.
(71)
Второ, механизмите за погасяване, предвидени в член 1, точка vii от втора част от договора за земята, т.е. четиригодишен „гратисен период“, и последващото разделяне на последователни четири годишни погасителни вноски в размер на 25 % от действително платената от BIZKAILUR цена за закупуването на земята на практика са равностойни на безлихвен заем. Не може да се тълкува, че формулировката на член 1, точка vii от договора за земята включва също така разходите за финансиране на равностоен заем, т.е. лихвата, която Habidite би платило за аналогичен заем от пазарен кредитор. Всъщност е съмнително, че някой частен оператор в ситуация, сходна с тази на BIZKAILUR, би се съгласил да не удържи от Habidite разходите за адаптирането на земята и, още повече, че би приел „гратисен период“ от 4 години за погасяването на цената за закупуване на земята и пълно погасяване в рамките на 7 години от датата на прехвърляне на Habidite на собствеността върху земята без да начисли лихва за това финансиране.
(72)
С оглед на констатациите в съображения (69)-(71) трябва да се заключи, че Habidite би извлякло предимство от договора за земята, което не би получило при нормални пазарни условия. Предимството се състои от следните два компонента:
а)
пропуснатата лихва за заем в размер на общите разходи, направени от BIZKAILUR за закупуването на земята в съответствие с този договор - заем със срок от 7 години, гратисен период от 4 години и 4 равни годишни погасителни вноски (всяка от 25 % от възстановяваната сума); както и
б)
разходите, които BIZKAILUR би направило за адаптирането за промишлено използване на парцела земя с обща площ от най-малко 101 403 m2, който е необходим за проекта, както е посочено в член 1, точка ii) от договора за земята (т.е. най-малко 81 600 m2 за производствените постройки, 5 300 m2 за офисите и пристройките и 14 300 m2 за промишлено използване).
(73)
По отношение на първия компонент, т.е. пропуснатата лихва във връзка с погасяването на цената на закупената земя, Комисията изчислява, че тя би възлязла на нетен еквивалент на помощта (NGE) от 13,21 % от цената, заплатена от BIZKAILUR за закупуването на земята. Този NGE е изчислен съгласно посоченото в съображения (74)-(77).
(74)
Първо, определен беше лихвеният процент, приложим за подобни заеми въз основа на референтния лихвен процент, валиден за Испания през декември 2006 г. - 4,36 %, както е посочено в Съобщението на Комисията относно референтните лихвени проценти (41).
(75)
Второ, въз основа на Известието на Комисията за техническа корекция на метода за определяне на референтния и сконтовия лихвен процент от 1997 г. (42) (наричано по-долу „Известие на Комисията от 1997 г.“, в сила към момента на сключване на договора за земята) не е необходимо да се добавя към този референтен лихвен процент, за да бъде отразен кредитният рисков профил на Habidite. Според Известието на Комисията от 1997 г. се е считало, че референтните лихвени проценти отразяват средното равнище на лихвените проценти, начислявани в различните държави членки по средно- и дългосрочни заеми (пет до десет години), подсигурени с нормално обезпечение. Този общ принцип не е бил изменен изрично с Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (43). В отсъствието на пряка информация за рейтинга на Habidite или AFER group според кредитния риск по това време Комисията счита, че може да се приеме, че към момента Habidite е отговаряло на условията за нормално дружество с нормално обезпечение. Всъщност и Diputación, и Habidite са били на едно мнение, че по това време Habidite и AFER group не са били предприятия в затруднения по смисъла на точки 9, 10 и 11 от Насоките за ОиП (вж. съображение (52) по-горе).
(76)
Трето, брутният еквивалент на помощта, свързана с това споразумение за погасяване, беше коригиран, за да се вземе предвид корпоративният данък, който е трябвало да бъде платен от получателя и по това време в Испания е бил 35 %.
(77)
Полученият въз основа на елементите в съображения (74)-(76) нетен еквивалент на помощта за този субсидиран заем е определен в таблицата по-долу:
Размер на заема
100 %
Срок на заема
7 години
Гратисен период за погасяването
4 години
Референтен лихвен процент
4,36 %
Процент/допълнение
0
Общ приложим лихвен процент
4,36 %
Брутен еквивалент на помощта
20,33 %
Корпоративен данък
35 %
Нетен еквивалент на помощта (след данъка)
13,21 %
(78)
Комисията отбелязва също така, че страните оспорват действителните разходи за придобиването на земята за този проект, които са основата, на която се прилага нетният еквивалент на помощта (НЕП), за да се определи размерът на помощта. Както е посочено в съображение (30) по-горе, Diputación твърди, че до септември 2009 г. BIZKAILUR е платило 4,7 млн. EUR за закупуването на 205 000 m2 земя, като изчислява, че още 2,6 млн. EUR са щели да бъдат необходими за закупуването на останалите 95 000 m2, нужни за този проект. Habidite, от друга страна, твърди, че BIZKAILUR не е трябвало да закупува толкова голяма площ за този проект, тъй като в договора за земята са били предвидени едва 101 403 m2 (вж. съображение (47) по-горе).
(79)
Що се отнася до този спор, първо, Комисията отбелязва, че съгласно конкретната формулировка на член 1, точка ii) от договора за земята площта за проекта е трябвало да бъде общо „най-малко“101 403 m2. Второ, Комисията не може да изрази информирано становище по този въпрос въз основа на информацията, която е предоставена от страните в хода на официалната процедура по разследване. Тъй като обаче помощта съгласно договора за земята не е била изплатена и възстановяване не е необходимо, въпросът с точната цена, която е трябвало да бъде възстановена от Habidite за закупуването на земята, може да остане нерешен. За целите на настоящото решение е достатъчно да се установи елементът на помощ, произтичащ от определените в договора за земята условия на погасяване.
(80)
Следователно този компонент на помощ е определен на 13,21 % от разходите, които е трябвало да бъдат възстановени на BIZKAILUR за закупуването на необходимата за проекта на Habidite земя съгласно условията на член 1, точка ii) от втора част от договора за земята. Така определеният размер съответства на пропуснатата лихва от страна на BIZKAILUR, която би била начислена от пазарен оператор по заем със срок от 7 години, гратисен период от 4 години и 4 равни годишни погасителни вноски (всяка от 25 % от възстановената сума). Основата за изчислението на този компонент на помощ са действителните разходи, които BIZKAILUR е щяло да направи за закупуването на земята, предвидени във втора част, член 1, точка ii) от договора за земята.
(81)
Подобни са разсъжденията и по отношение на другия компонент на помощ в договора за земята, т.е. разходите за адаптиране на земята за промишлено използване - които според договора за земята не е трябвало да се възстановяват на BIZKAILUR (в тази връзка вж. съображения (69) и (70)). В тази връзка страните отново имат разногласия по отношение на сумата. Според Diputación през март 2009 г. тези разходи са били изчислени на 28,5 млн. EUR (вж. съображение (30)). Habidite обаче счита, че това изчисление е преувеличено (вж. съображение (47)), отчасти защото BIZKAILUR е закупило повече земя от необходимата за този проект съгласно договора за земята и отчасти защото то е използвало част от вече закупената за проекта земя за други цели, напр. за сметище.
(82)
Отново, предвид факта, че помощта не е изплащана и не е необходимо да се възстановява, за целите на настоящото решение е достатъчно да се определи този компонент на помощ в договора за земята: той включва общите разходи, които BIZKAILUR е щяло да направи за адаптирането за промишлено използване на парцела за проекта съгласно условията на член 1, точка iii), втора част от договора за земята - разходи, които съгласно член 1, точка vi) от втора част от договора не е трябвало да се възстановяват от Habidite на BIZKAILUR.
(83)
Комисията стига освен това до заключението, че установеното в съображения (68)-(77) предимство, състоящо се от двата компонента, посочени в съображения (80) и (82), трябва да се счита за селективно, доколкото според договора за земята то е щяло да бъде предоставено на един конкретен получател на помощта, а именно Habidite и AFER group, към която то принадлежи.
(84)
Както е посочено в съображение (43), Habidite твърди, че нотифицираните договори не нарушават конкуренцията, защото: а) съответният пазар е ограничен до „производството, продажбата и отдаването под наем на предварително изготвени модули“ и б) уникалните характеристики на предварително изготвените модули на Habidite предполагат, че дружеството няма конкуренти.
(85)
Комисията не може да приеме изтъкнатите от Habidite аргументи. Дори ако предварително изготвените модули на Habidite могат да се считат за уникален по своите характеристики продукт, в настоящия случай съответният продуктов пазар трябва да бъде определен в по-широк смисъл, а именно като пазара на строителството и продажбата на жилища като цяло, включващ както жилищата, продавани на свободния пазар, така и жилищата, продавани на регулирания сегмент от пазара (жилищата за социално настаняване).
(86)
Както твърди самото Habidite, цените на къщите, които е трябвало да бъдат продадени на BIZKAILUR, могат да бъдат съпоставени с цените на къщите, продавани на свободния пазар, или с тези, които в крайна сметка се продават при защитен или полузащитен режим. Фактът, че BIZKAILUR е имало договори и със строители, различни от Habidite, за изграждането на други къщи за продажба при полузащитен режим, показва, че другите строители по това време действително са се конкурирали с Habidite за предоставянето на BIZKAILUR на къщи, които да се продават при защитен или полузащитен режим.
(87)
Освен това в представения на баското правителство бизнес план в подкрепа на заявлението си за регионална помощ през 2008 г. (от ноември 2008 г., на стр. 10-12) самото Habidite посочва, че се конкурира със строители на традиционни къщи на няколко регионални пазара в Испания, на които е възнамерявало да продава своите продукти (включително по-специално Страната на баските, Навара, Кантабрия, Ла Риоха, Мадрид и Каталуня, но също така в по-малка степен и други испански comunidades autónomas). По негови преценки в резултат на това общият му пазарен дял на испанския пазар (проекти на свободния пазар плюс такива за социално настаняване) би се повишил от 0,4 % през 2011 г. на 1 % за периода 2012-2016 г. За 2011 г. например Habidite изчислява, че общият брой на къщите, които е трябвало да бъдат продадени на целия испански пазар, би бил приблизително 320 000 къщи, от които - с продукцията си от 1 403 къщи през 2011 г. - то би заело пазарен дял от 0,4 %. Що се отнася до пазара по-специално в Страната на баските, Habidite изчислява пазарен дял от 0,5 % през 2011 г. и до 2,8 % от 2014 г. нататък, като допуска, че общото годишно търсене на жилища в този регион би било 8 000 къщи за периода 2011-2016 г.
(88)
Според установената съдебна практика помощта следва да се счита за нарушаваща конкуренцията, ако укрепва финансовото положение и възможностите на дружеството получател по отношение на тези на конкурентите, които не получават помощ (44). С оглед на този принцип и на горните съображения следва да се заключи, че предоставената на Habidite и AFER group помощ посредством договора за земята би оказала нарушаващо въздействие върху конкуренцията, защото би позволила на Habidite да намали своите инвестиционни разходи, които обикновено са за сметка на самото дружество, и по-този начин да получи конкурентна преднина пред действителните и потенциалните конкуренти.
(89)
По същия начин, както е посочено в съображения (83)-(87), не може да се приеме изтъкнатият от Habidite аргумент, че съответният географски пазар по-специално на сглобяемите къщи е само местен или регионален поради разходите, свързани с транспортирането на предварително изготвените модули. Поради географската близост на Страната на баските до други държави членки и до морето допълнителните транспортни разходи вероятно не биха били решаващи за отстраняване на потенциалните конкуренти на Habidite в тази comunidad autónoma. Обратно, транспортните разходи не биха били пречка Habidite да се конкурира за изграждането на жилища в близки държави членки.
(90)
Според същата съдебна практика като посочената в съображение (88), когато държавната помощ укрепва финансовото положение на дадено дружество в сравнение с други конкуренти в рамките на търговията в Съюза, последната трябва да се счита за нарушена от помощта. Помощта може да бъде такава, че да засегне търговията в рамките на Съюза, дори ако самото предприятие получател не участва в трансгранични дейности (45).
(91)
Въз основа на изложеното в съображения (89) и (90) Комисията стига до заключението, че помощта, свързана с договора за земята, е могла да засегне търговията между държавите членки.
VII.1.2 Мярка 2: Договора за жилищата
(92)
Изложеното в съображения (64)-(67), (83)-(88) и (89)-(90) относно критериите за използване на държавни ресурси и приписването им на държавата, нарушаването на конкуренцията и засягането на търговията в рамките на Съюза в определението на държавна помощ важи също така, mutatis mutandis, за договора за жилищата. Следователно в съображения (93)-(96) ще бъде разгледан само критерият за селективно предимство.
(93)
Както е обяснено в съображение (45), Habidite твърди, че договорът за жилищата не му предоставя каквото и да било предимство, защото по същество цените, които е трябвало да бъдат платени от BIZKAILUR за 1 500 жилища, които са щели да бъдат изградени от Habidite съгласно въпросния договор, в действителност са били под пазарните равнища.
(94)
По-специално Habidite първо твърди, че 1 500 къщи, които е трябвало да бъдат доставени от Habidite по този договор, са щели да бъдат продадени от BIZKAILUR при полузащитен режим (като viviendas tasadas) на максимална цена, ограничена от приложимия регионален закон до 1,7 пъти от цената, установена със Заповедта на баското правителство от 1 август 2004 г. и последователно индексирана въз основа на индекса на потребителските цени (IPC), определен от Испанския национален статистически институт (в това отношение вж. съображения (17) и (18)). Следователно средната цена, която BIZKAILUR е щяло да получи за 1 500 жилища, е била 2 010,19 EUR/m2, което е под средната цена за къщите, продавани свободно на пазара в провинция Bizkaia през 2007 г. - 2 921,9 EUR/m2 Освен това Habidite би получило съответно само 83 % и 83,30 % (в случая на 750 къщи под 75 m2) от 2 010,19 EUR/m2, които е щяло да получи самото BIZKAILUR от продажбата на тези къщи при полузащитен режим.
(95)
Второ, Habidite твърди, че цената, която би получило за 1 500-те къщи от BIZKAILUR съгласно договора за жилищата, е била съпоставима с цените, получавани от други строителни дружества, сключили подобни договори с BIZKAILUR през разглеждания период (примери са посочени в съображение (45)).
(96)
Накрая, Habidite твърди също така, че съгласно Законодателен указ 78/1986 и член 31 от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. за обществените поръчки (46) подобни договори могат да се сключват така също направо, т.е. без публичен търг, когато това е обосновано от техническия характер на проекта или за защита на изключителни права.
(97)
След оценка на предоставените от Habidite информация и аргументи Комисията прави следните забележки в съображения (98)-(107).
(98)
Първо, следва да се отбележи, че информацията относно средните цени, получавани от други строителни дружества, които са сключили сходни договори с BIZKAILUR, се основава единствено на публикувани в пресата данни. Комисията не получи пряка информация по този въпрос от Diputación - например под формата на копия на сходни договори, сключени от BIZKAILUR с други строителни дружества. При всички случаи ценовите изчисления, предоставени както от Habidite, така и от Diputación, се отнасят до 2006 г. и 2007 г., докато според член А, буква в) от договора за жилищата и публично оповестения през 2009 г. бизнес план на Habidite 1 500-те къщи е трябвало да бъдат доставени на BIZKAILUR през периода 2009-2011 г.
(99)
Дори ако се приеме, че цените, които Habidite е цяло да получи от BIZKAILUR за 1 500-те къщи въз основа на разглеждания договор, са съпоставими с получените от други строителни дружества от BIZKAILUR въз основа на сходни договори, и при всички случаи са били под наблюдаваните на свободния пазар цени за такива къщи, този аргумент не е достатъчен, за да може Комисията да заключи, че Habidite не е получило предимство от този договор. Както е отбелязано също така в решението за откриване (47), предимството, извлечено от Habidite от този договор, се състои главно във факта, че договорът е обезпечил продажбата на значителна част от първоначалната му продукция, като по този начин значително са намалени рисковете, присъщо свързани с нов инвестиционен проект, които по определение са дори по-високи при пускането на нов продукт, каквито са модулите на Habidite.
(100)
Всеизвестен е фактът, че конкуренцията на испанския строителен пазар по това време е била много ожесточена и продължава да е такава. Фактът, че BIZKAILUR е сключил договор за 1 500 жилища с Habidite, предоставя на Habidite съвсем не незначително предимство спрямо неговите конкуренти, дори ако се вземе предвид само търсенето на строителство на къщи, които да се продават при защитен и полузащитен режим.
(101)
Фактът, че, както отбелязва Diputación, в съответствие с Plan Foral (вж. съображение (19)) BIZKAILUR е трябвало да осигури общо 3 000 къщи, които да се продават при защитен режим през периода 2004-2007 г., е подходяща илюстрация, че броят на къщите, за които е сключен договор с Habidite, не е незначителен. Вярно е, че Plan Foral обхваща периода 2004-2007 г., докато 1 500-те жилища, за които BIZKAILUR е сключило договор с Habidite, е трябвало да бъдат доставени през периода 2009-2011 г. (според бизнес плана на дружеството във версията му, оповестена през 2009 г.). Все пак това дава представа за общия брой на къщите, които BIZKAILUR е възнамерявало да продаде при защитен режим към момента на сключване на договора за жилищата.
(102)
Този елемент трябва да бъде оценен с оглед на съотношението на къщите, за които е сключен договор от Diputación и BIZKAILUR, към изчислената обща продукция на Habidite за съответния период. Според оповестения през 2009 г. бизнес план Habidite изчислява, че през 2009 г. цялата му продукция от 433 къщи би трябвало да бъде изкупена единствено от BIZKAILUR. През 2010 г. BIZKAILUR е трябвало да закупи 670 къщи, докато общата продукция на Habidite е трябвало да възлезе на 1 113 къщи. През 2011 г. BIZKAILUR е трябвало да закупи 342 къщи, докато общата продукция на Habidite е трябвало да бъде 3 151 къщи. Това показва, че към момента на сключване на договора за жилищата самото Habidite е считало, че Diputación и BIZKAILUR ще изкупуват значителен дял от продукцията през първите 2 години на производство на фабриката на Habdite в Alonsotegi (2009 г. и 2010 г.). Това потвърждава заключението, че договорът за жилищата значително е намалил рисковете, присъщо свързани с нов инвестиционен проект, по-специално с пускането на пазара на нов продукт (модулите на Habidite).
(103)
Друг признак, че посредством този договор Habidite би се освободило от значителна част от риска, свързан с продажбата на неговия продукт на пазара, произтича от собствения бизнес план на Habidite (от ноември 2008 г.), който е бил представен за целите на получаване на регионална помощ през 2008 г. В този бизнес план Habidite изчислява, че общото търсене на къщи, които ще се продават на регулирания пазар в цялата Страна на баските през периода 2011-2016 г., ще бъде приблизително 8 000 къщи годишно. В същия бизнес план се споменава, че Habidite възнамерява приоритетно да продава на регулирания сегмент от пазара (социално настаняване) както в Страната на баските, така и в други региони на Испания. По-специално през 2011 г. Habidite предвижда, че ще продаде 289 къщи на регулирания пазар в Испания от общата продукция в размер на 1 403 къщи през същата година. Това показва, че след края на договора за жилищата (тъй като 1 500-те къщи, поръчани от Diputación и BIZKAILUR, е трябвало да бъдат предадени най-късно до май 2011 г.) делът на къщите, които Habidite се е надявало да продаде на регулирания пазар от своето общо годишно производство, т.е. 289 къщи от обща продукция от 1 403 къщи, е било много по-ниско от същото съотношение през първите три години от функционирането на предприятието на Habidite в Alonsotegi, които са били обхванати от договора за жилищата.
(104)
Друг важен аспект е действителното търсене на социални жилища в провинция Bizkaia, което е било обхванато от BIZKAILUR посредством договора за жилищата. Конкретни доказателства не са предоставени нито от Diputación, нито от Habidite по отношение на действителното търсене на социални жилища, които следва да бъдат покрити от BIZKAILUR посредством договора за жилищата, сключен с Habidite при дадените условия. Както беше споменато в съображение (98), 1 500-те къщи, предвидени в разглеждания договор, е трябвало да бъдат предадени през периода 2009-2011 г. Освен това Diputación не твърди, че договорът е бил сключен с цел предоставянето на услуга от общ икономически интерес като социалното настаняване. Следва да се отбележи също така, че договорът за жилищата не е сключен след провеждането на публичен търг, макар че, според предоставената от самото Habidite информация, ако се разгледат други подобни договори, сключени от BIZKAILUR с други строителни дружества, изглежда, че BIZKAILUR е трябвало да възложи този договор чрез тръжна процедура.
(105)
От тази гледна точка не може да се приеме изтъкнатият от Habidite аргумент (вж. съображение (96)), че специалният технически характер на този проект е позволил прякото сключване на договора без публичен търг. Първо, разпоредбите, на които се позовава Habidite, не се отнасят до ситуации като настоящата, в които специалният характер на проекта се състои във въвеждането на пазара на нов продукт. Предметът на договорите за къщите е бил закупуването на къщи, които след това да бъдат продавани при полузащитен режим на граждани в неравностойно положение. Използваната технология за изграждането на подобни къщи не е от значение и построените жилища с предварително изготвени модули са били в пряка конкуренция с жилищата, изградени посредством традиционни методи. Второ, в доклад от януари 2009 г. (48) Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (Баската сметна палата) изразява съмнения относно законността на договорите за земята и жилищата в контекст, в който обръща внимание на публичните договори, сключени в нарушение на принципите на прозрачност и конкурентни тръжни процедури.
(106)
Според решението по делото P&O Ferries (49) самият факт, че публичен орган закупува стоки при пазарни ценови условия, не е достатъчен, за да може да се направи заключение, че сделката е между несвързани лица, ако държавата не е имала действителна нужда от тези стоки, по-специално когато договорът за тези стоки е сключен без публичен търг. В настоящия случай липсата на информация за реалната нужда на BIZKAILUR да продаде 1 500-те поръчани къщи при полузащитен режим през периода 2009-2011 г., в съчетание с отсъствието на публичен търг, са признаци, че сделката не е била сключена при пазарни условия.
(107)
С оглед на изложеното в съображения (97)-(106) Комисията стига до заключението, че договорът за жилищата не може да се счита за нормална пазарна операция. Обратно, договорът предоставя предимство на Habidite и AFER group, като ги освобождава от риска да продават своята продукция при пазарни условия в пряка конкуренция с други строители. Елементът на помощта тук е определен като печалбата, която е щяла да бъде получена от Habidite от продажбата на 1 500 жилища на Diputación и BIZKAILUR при условията на договора за жилищата, а именно разликата между цената, която е щяла да бъде получена от BIZKAILUR от продажбата на 1 500 къщи при ценовите условия, посочени в член А, буква д) от договора за жилищата, и производствените разходи на Habidite за 1 500 къщи. Предимството е селективно, тъй като според договора за жилищата е предоставено специално на Habidite и AFER group.
VII.1.3 Предварителни заключения
(108)
Въз основа на съображения (64)-(90) и (92)-(106) и без да се засягат каквито и да било допълнителни констатации по отношение на съвместимостта със законодателството на ЕС в областта на обществените поръчки, трябва да се заключи, че както договорът за земята, така и договорът за жилищата включват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(109)
В случая на договора за земята включената държавна помощ има два компонента:
а)
пропуснатата лихва по заем в размер на разходите, направени от BIZKAILUR за закупуването на земята за проекта на Habidite, който е щял да бъде предоставен без лихва за период от 7 години с гратисен период от 4 години. Пропуснатата лихва възлиза на НЕП от 13,41 % от разходите за закупуване на земята, които са заплатени от BIZKAILUR съгласно член 1, точка ii) от втора част от договора за земята;
б)
общите разходи, които BIZKAILUR е щяло да направи за адаптирането за промишлено използване на въпросния парцел земя с обща площ от най-малко 101 430 m2, както е предвидено в член 1, точка iii) от втора част от договора за земята.
(110)
В случая на договора за жилищата елементът на помощта включва печалбата, която би била получена от Habidite от продажбата на 1 500 къщи по споменатия договор, а именно разликата между посочената в член А, буква д) от договора за жилищата цена за 1 500 къщи и производствените разходи, направени от Habidite за производството на 1 500-те къщи.
VII.2. Съвместимост
(111)
В решението за откриване от 2 декември 2009 г. Комисията изразява съмнения, че включената в договорите за земята и жилищата помощ би могла да се сметне за съвместима с Договора при съответните правила, които са били приложими към момента на оценката, като се позовава по-специално на оригиналната Временна рамка (50), Насоките за ОиП от 2004 г., Насоките на Общността за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (51) и Общия регламент за групово освобождаване от 2008 г. (52)
(112)
Както е посочено в съображения (60)-(62) обаче, предоставената чрез договорите за земята и за жилищата помощ е била отпусната незаконосъобразно (т.е. преди да бъде нотифицирана до Комисията) на 15 декември 2006 г. Следователно нейната съвместимост трябва да бъде оценена въз основа на правилата за държавна помощ, които са били в сила към момента на отпускането ѝ.
(113)
От тази времева гледна точка съвместимостта на отпуснатата по договорите за земята и жилищата помощ не може да се разглежда в светлината на специалните правила, които се прилагат във връзка с кризата, тъй като те са приети и влезли в сила на по-късен етап.
(114)
Така също според Diputación към 15 декември 2006 г. Habidite и AFER group не са отговаряли на условията за предприятия в затруднение по смисъла на точки 9, 10 и 11 от Насоките за ОиП от 2004 г. Следователно те не са били допустими за помощ за оздравяване или преструктуриране към момента на сключване на договорите за земята и жилищата.
(115)
Договорите за земята и жилищата са сключени на 15 декември 2006 г. в подкрепа на нов инвестиционен проект в Alonsotegi - село, разположено в Gran Bilbao comarca - което по това време е било подпомаган район съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора (53). Следователно трябва да се провери дали предоставената по договорите за земята и жилищата помощ може да е била съвместима с Договора съгласно правилата за регионална помощ, които са били приложими към 15 декември 2006 г., а именно: Насоките за национална регионална помощ от 1998 г. (54) (наричани по-долу „Насоките от 1998 г.“) и Многосекторната рамка за регионална помощ за големи инвестиционни проекти от 2002 г. (55) (наричана по-долу „Рамката от 2002 г.“), и съгласно член 107, параграф 3, буква в) от Договора.
(116)
Регионалната инвестиционна помощ, за да бъде определена за съвместима с вътрешния пазар, трябва да отговаря на редица стандартни критерии за съвместимост, които, към момента на сключването на договора за земята на 15 декември 2006 г. са били определени в Насоките от 1998 г. По-специално помощта е трябвало да може да допринесе за регионалното развитие и да подпомага първоначален инвестиционен проект, работите по който са започнали едва след като получателят на помощта е представил заявление за помощ (стимулиращ ефект), инвестиционният проект е трябвало да е финансиран от получателя на помощта в размер на най-малко 25 % и инвестиционният проект е трябвало да бъде поддържан в рамките на подпомагания район, в който е разположен, в продължение на най-малко пет години. Освен това допустимите разходи, които следва да бъдат взети предвид за отпускането на помощта, е трябвало да бъдат ограничени до определени допустими разходи и помощта не е трябвало да се съчетава с друга помощ по такъв начин, че да се превиши приложимия таван за регионална помощ.
(117)
Според точка 2 от Насоките от 1998 г., като общо правило, ad hoc регионална помощ, предоставена на отделно предприятие или облагодетелстваща отделен сектор на дейност, не се счита за съвместима с Договора, тъй като по принцип нейното нарушаващо въздействие би превишило нейното положително въздействие върху регионалното развитие. Освен това е била забранена ad hoc помощта за предприятия в затруднение.
(118)
Испанските органи не са нотифицирали предоставената на Habidite помощ по договора за земята като отпусната по разрешена схема за регионална помощ. Тази помощ по-скоро представлява ad hoc мярка, която облагодетелства само Habidite и AFER group и косвено строителния сектор.
(119)
Въпреки това според същата точка 2 от Насоките от 1998 г. такава ad hoc помощ, облагодетелстваща само един сектор и предприятие може по изключение да бъде обявена за съвместима с Договора, ако може да бъде демонстрирано, че тя дава значителен принос за регионалното развитие, който превишава нейното нарушаващо въздействие върху търговията и конкуренцията в рамките на Съюза. Въпреки че испанските органи не са изложили никакви аргументи в това отношение, по своя инициатива и въз основа на информацията, с която разполага, Комисията все пак следва да провери дали са изпълнени условията за тази дерогация в случая на предоставената чрез договора за земята помощ.
(120)
Очевидно е, че договорът за земята е бил предназначен да подпомогне нов инвестиционен проект, т.е. новото предприятие на Habidite в Alonsotegi. Към момента е било преценено, че проектът ще създаде 1 100 преки нови работни места в подпомагания район и много вероятно така също значителен брой непреки работни места в същия район. Този елемент се потвърждава от факта, че съгласно паралелния договор за жилищата, новият инвестиционен проект би допринесъл така също за постигането на целите на регионалната политика, а именно осигуряването на социално настаняване за граждани в неравностойно положение в провинция Bizkaia. Освен това нито Habidite, нито AFER group са отговаряли на условията за предприятия в затруднение по смисъла на точки 9, 10 и 11 от Насоките за ОиП към момента, когато са били подписани договорите за земята и жилищата (вж. съображение (9)). Следователно Комисията стига до заключението, че в случая на договора за земята са изпълнени условията за изключение, предвидени в последния параграф на точка 2 от Насоките от 1998 г.
(121)
Според точка 4.4 от Насоките от 1998 г. понятието регионална помощ обхваща само помощ за първоначална инвестиция, която се определя като инвестиция в дългосрочен капитал, свързан с изграждането на ново предприятие, разширяването на съществуващо предприятие или започването на дейност, включваща основна промяна на производствения процес на съществуващо предприятие. Отпуснатата помощ по договора за земята отговаря на това определение, тъй като помощта е била отпусната в подкрепа на създаването на нов инвестиционен проект в Alonsotegi.
(122)
Според точка 4.5 от Насоките от 1998 г. помощта за първоначална инвестиция следва да бъде предназначена единствено за покриване на допустимите инвестиционни разходи и, следователно, максималният размер на регионалната помощ е определен като процент от допустимите инвестиционни разходи. Според точки 4.5 и 4.6 от Насоките от 1998 г. категорията „допустими разходи“ на даден нов инвестиционен проект включва земя, сгради и съоръжения/машини, както и някои категории нематериални инвестиции (патенти, лицензи, ноу-хау) в размер до 25 % от стандартната база в случай на големи предприятия.
(123)
Следователно първо трябва да бъдат определени допустимите разходи по проекта на Habidite в Alonsotegi към 15 декември 2006 г.
(124)
Тъй като помощта, свързана с договора за земята, не е отпусната въз основа на предварително подадено заявление за помощ, по това време получателят на помощта не е представил информацията, която е необходима за установяването на допустимите разходи в даден нов инвестиционен проект в случаите на регионална помощ. Информацията, която е била на разположение на Diputación по въпроса с допустимите разходи, е посочена в съображение (12) по-горе, както следва:
Земя
4,8 млн. EUR
Промишлена сграда
22,5 млн. EUR
Адаптиране на земята (urbanización)
4,04 млн. EUR
Инсталации
24,0 млн. EUR
Общо
55,34 млн. EUR
(125)
Посочените категории разходи действително могат да се считат за „допустими разходи“ по смисъла на точка 4.5 от Насоките от 1998 г. Освен това, тъй като помощта, свързана с договора за земята, е била пряко свързана със закупуването и адаптирането за промишлено използване на земята за новия инвестиционен проект, тя удовлетворява също така и това изискване, произтичащо от точка 4.5 от Насоките от 1998 г.
(126)
Според точка 4.10 от Насоките от 1998 г. помощта за първоначални инвестиции следва да бъде обвързана с поддържането на въпросната инвестиция за минимален период от 5 години. Макар че това условие не е изрично наложено на Habidite в контекста на договора за земята, следва да се отбележи, в контекста на паралелния договор за помощ за обучение (описан в съображение (39) по-горе), който също е сключен на 15 декември 2006 г., и по отношение на същия инвестиционен проект, че Habidite се е ангажирало да поддържа 1 100 работни места за период от най-малко 5 години. Следователно Комисията стига до заключението, че точка 4.10 от Насоките от 1998 г. също е удовлетворена.
(127)
При липсата на информация за приблизителните разходи за заплати за 1 100-те служители в предприятието на Habidite в Alonsotegi Комисията не може да направи надеждна оценка на възможната съвместимост на помощта, отпусната по договора за земята, с точки 4.11-4.17 от Насоките от 1998 г. относно създаването на работни места. Тъй като обаче помощта в договора за земята е била свързана със закупуването на земята, което е допустим разход, не е необходима оценка по точки 4.11-4.17 от Насоките от 1998 г.
(128)
Преди подписването на договора за земята инвестиционният проект на Habidite не е получавал никаква друга инвестиционна помощ, която следва да се вземе предвид за целите на оценяването на кумулативното въздействие по точка 4.18 от Насоките от 1998 г.
(129)
Точка 4.2 от Насоките от 1998 г. гласи, че схемите за помощ трябва да изискват подаването на заявление за помощ преди започването на работите по инвестиционния проект. Целта на тази разпоредба е да се гарантира, че регионална помощ се отпуска само ако има потвърдимо стимулиращо въздействие: ако работата по даден проект е започнала преди подаването на заявление за помощ, отпуснатата впоследствие регионална помощ очевидно не би имала стимулиращо въздействие, което ще рече, че проектът вероятно би бил осъществен дори без помощта.
(130)
По тази точка следва да се отбележи, първо, че договорът за земята е бил ad hoc мярка, а не помощ, предоставена по одобрена схема. Въпреки това стимулиращото въздействие е общ критерий за съвместимост по член 107, параграф 3, буква в) от Договора, който във всички случаи трябва да бъде потвърден за договора за земята. Въпреки че Diputación не е изтъкнала стимулиращото въздействие на тази мярка, по своя инициатива Комисията все пак следва да разгледа съответствието с това съществено важно условие за съвместимост.
(131)
Комисията счита, че условието за стимулиращо въздействие е изпълнено в случая с помощта, свързана с договора за земята, поради следните причини. Първо, макар че помощта не е била нотифицирана преди датата на предоставянето ѝ (15 декември 2006 г.), работата по проекта не е започнала преди предоставянето на помощта. Всъщност според предоставената от Diputación информация закупуването на необходимата за проекта земя, което може да се счита за начало на работата по този инвестиционен проект, е започнало едва през май 2007 г., т.е. след подписването на договора за земята на 15 декември 2006 г. Второ, фактът, че проектът на Habidite не е осъществен след прекратяването на договорите за земята и жилищата, може да се счита за потвърждение, че помощта е имала стимулиращо въздействие: без помощта проектът не е реализиран.
(132)
С точка 4.2 от Насоките от 1998 г. се изисква също така получателят на помощта да е осигурил за проекта самостоятелно финансово участие, което не включва помощ, в размер на най-малко 25 % от допустимите разходи. В случая с помощта, включена в договора за земята, това условие очевидно е изпълнено. Обявените от Diputación допустими разходи за този проект възлизат на 55 млн. EUR. Следователно Habidite е трябвало със собствени средства да финансира най-малко 25 % от тази сума, т.е. най-малко 13,75 млн. EUR. Комисията счита, че елементът на помощта в договора за земята, както е посочено в съображение (109) по-горе, не би трябвало да надхвърля 75 % от допустимите разходи - т.е. 41,25 млн. EUR - дори и в случай, в който целият размер на помощта би бил значително завишен, като се приеме, че помощта е включвала 28,2 млн. EUR действителни разходи за адаптирането на земята за промишлено използване плюс 0,98 млн. EUR (т.е. 13,41 % от общия размер от 7,3 млн. EUR на разходите за закупуването на земята според изчисленията на Diputación).
(133)
С оглед на изложеното в съображения (116)-(132) Комисията стига до заключението, че помощта, свързана с договора за земята, отговаря на условията за съвместимост според Насоките от 1998 г.
(134)
Информацията относно допустимите инвестиционни разходи, посочена в съображения (12) и (124), също показва, че инвестиционният проект на Habidite през декември 2006 г. е отговарял на условията за голям инвестиционен проект по смисъла на Многосекторната рамка от 2002 г. - общите допустими разходи за този проект превишават 50 млн. EUR. Следователно съвместимостта на помощта, свързана с договора за земята, трябва да се разгледа също така от гледна точка на съответствието ѝ с условията на Рамката от 2002 г.
(135)
Максималният интензитет на помощта, който е бил приложим за Grand Bilbao comarca през декември 2006 г., изразен като НЕП, е бил 20 %. Въз основа на точка 21 от Рамката за 2002 г. и като се вземат предвид допустимите разходи за проекта на Habidite към 2006 г., както е посочено в съображение (12), максималният интензитет на помощта, който е разрешен за този проект, следва да е бил пропорционално намален по следния начин:
Допустими разходи
Коригиран таван на помощта
До 50 млн. EUR
10 млн. EUR (20 % - регионалния таван от 50 млн. EUR)
Между 50 млн. EUR и 100 млн. EUR
0,5 млн. EUR (10 % - половината от регионалния таван от 5 млн. EUR)
Част, превишаваща 100 млн. EUR
-
Общо
10,5 млн. EUR
(136)
Следва, че помощта, свързана с договора за земята, би била съвместима само до общ размер от 10,5 млн. EUR и несъвместима по отношение на всяка част, превишаваща 10,5 млн. EUR. Всъщност, както е посочено в съображения (78)-(82) и (109), размерът на помощта, свързана с договора за земята, не може да бъде точно определен количествено поради спора относно действителните разходи, които е трябвало да бъдат направени от BIZKAILUR за изпълнение на договорните му задължения по закупуването и адаптирането за промишлено използване на парцела земя за създаването на предприятието на Habidite в Alonsotegi - спор, по който Комисията не може да даде информирано окончателно становище.
(137)
Първият компонент на помощта би представлявал 13,21 % от действителните разходи, направени от BIZKAILUR за закупуването на земята. Diputación твърди, че тези действителни разходи биха възлезли на обща сума от 7,3 млн. EUR, но Habidite счита, че тази оценка е завишена. Отбелязва се също така, че според предоставената от самото Diputación информация (вж. съображение (12)), в определен момент разходите за закупуване на земята са били изчислени на 4,8 млн. EUR. Накрая, изчислените през ноември 2008 г. разходи за закупуване на земята, посочени в бизнес плана на Habidite, който е подаден със заявлението му за регионална помощ през 2008 г., са били 5,5 млн. EUR.
(138)
Що се отнася до втория елемент на помощта, а именно общия размер на действителните разходи, направени от BIZKAILUR за адаптирането за промишлено използване на въпросния парцел земя, Diputación ги оценява на 28,5 млн. EUR през март 2009 г., като заявява също така, че в даден момент тези разходи са били оценени на едва 4,04 млн. EUR (вж. съображение (12)).
(139)
В заключение, въз основа на наличната информация не може да се изключи с абсолютна сигурност, че помощта, свързана с договора за земята, не би надвишила допустимия размер за този проект от 10,5 млн. EUR.
(140)
В точка 24 от Рамката от 2002 г. са определени допълнителни условия за съвместимост на мерките, когато размерът на помощта превишава максималната допустима помощ за инвестиция от 100 млн. EUR в същия подпомаган район. В нашия случай, въз основа на точка 21 от Рамката от 2002 г. максималната разрешена помощ за инвестиция от 100 млн. EUR в Gran Bilbao comarca към декември 2006 г. е била 15 млн. EUR (състояща се от 10 млн. EUR, представляващи 20 % от първите 50 млн. EUR, плюс 5 млн. EUR, представляващи 10 % от следващите 50 млн. EUR).
(141)
Както вече беше обяснено в съображения (78)-(82), въз основа на наличната информация общият размер на помощта, свързана с договора за земята, не може да бъде точно определен количествено. Въпреки това Комисията не може да изключи, че размерът на помощта може да е превишил тавана от 15 млн. EUR. При тези обстоятелства Комисията провери дали в случая на договора за земята са били изпълнени двете допълнителни условия за одобряване на такава помощ.
(142)
Първото условие е получателят на помощта да не е превишил 25 % от продажбите на въпросния продукт преди или след инвестицията. Второто условие е, че създаденият производствен капацитет от инвестиционния проект не трябва да превишава 5 % от съответния пазар. Според точка 24 от Рамката от 2002 г. съответните държави членки носят тежестта за доказване на изпълнението на тези условия. В настоящия случай испанските органи не предоставиха информация, която да даде възможност на Комисията да провери дали всяко от тези две допълнителни условия е било изпълнено.
(143)
Въпреки това, въз основа на прогнози за пазарните проценти, предоставени от Habidite през ноември 2008 г. за целите на получаването на регионална помощ през 2008 г. (вж.съображение (87)), дружеството е определило своя собствен дял от целия испански пазар на строителство на къщи (свободен пазар с включен сегмент на социално настаняване) на [0,1-1,0] % през 2011 г., т.е. след добавянето на новия производствен капацитет посредством разглеждания инвестиционен проект, като очакванията са били за повишение до [0,5-1,5] % от 2012 г. нататък. Ако се разглежда само баският пазар, делът на Habidite през 2011 г. на свободния сегмент от строителния пазар би бил [0,1-1,0] % с очакване за покачване до [2,0-3,0] % от 2014 г. нататък.
(144)
Предвид тези изчисления, които не се поставят под съмнение от никоя друга информация на разположение на Комисията, може да се допусне, че през декември 2006 г. Habidite не би превишило таваните за пазарен дял и капацитет, определени в точка 24 от Рамката за 2002 г. по отношение на инвестицията, подпомогната с договора за земята.
(145)
В заключение условията за съвместимост според Рамката от 2002 г. също биха били удовлетворени за частта от помощта, свързана с договора за земята, която не превишава разрешения размер от максимум 10,5 млн. EUR. Помощта, която превишава този таван, не би била съвместима с Договора, тъй като не би изпълнила условията за съвместимост според Насоките от 1998 г. и Рамката от 2002 г.
(146)
Тъй като помощта не е била изплатена и възстановяване не е необходимо, тези заключения относно съвместимостта на помощта, свързана с договора за земята, са достатъчни за целите на настоящото решение.
(147)
Комисията обръща внимание на компетентните испански органи върху факта, че включената в договора за земята помощ трябва да бъде взета предвид при разглеждането на съответствието с правилата за кумулиране на помощта с оглед на регионалната помощ за 2008 г., предоставена от баското правителство за същия проект. Това е необходимо също така, като се има предвид, че както помощта по договора за земята, така и регионалната помощ за 2008 г. обхващат допустими разходи за закупуването и адаптирането на същия парцел земя. Отбелязва се отново, че работите по този инвестиционен проект са започнали през май 2007 г., а заявлението за регионална помощ за 2008 г. е подадено през 2008 г.
(148)
Както е посочено в съображения (93)-(107), включената в договора за жилищата помощ понижава рисковете за първоначалната инвестиция, като обезпечава продажбата на значителна част от първоначалната продукция на новото предприятие, и също така предоставя предимство на Habidite пред други конкуренти, тъй като Habidite без публичен търг е получило договор за доставка на 1 500 жилища на публичните органи, които да се продават при полузащитен режим. Свързаната с договора за жилищата помощ е определена като печалбата, която Habidite би извлякло от закупуването на 1 500 къщи от Diputación и BIZKAILUR, а именно разликата между цената, на която последното би продало къщите, и собствените разходи на Habidite за производството на тези къщи.
(149)
Според Насоките от 1998 г. регионалната помощ е свързана с допустими разходи. Макар че е вярно, че точка 4.2 от тези Насоки не ограничава формите, в които може да бъде предоставена помощта, от точка 4.5 и от цялото съдържание на Насоките става ясно, че инвестиционната помощ трябва да подпомага допустими инвестиционни разходи. Според точка 4.5 от същите Насоки за целите на предоставянето на регионална помощ могат да се вземат предвид само разходи за закупуване на активи като земя, сгради и съоръжения/машини. Според точка 4.6 чрез регионална помощ могат да се подпомагат също така и други разходи като такива за придобиването на патенти, лицензи и ноу-хау.
(150)
Предвид характера ѝ обаче помощта, отпусната чрез договора за жилищата, не подпомага такива допустими разходи. Предназначението на тази помощ по-скоро е да намали текущите разходи за дейността на получателя на помощта. Според точка 4.15 от Насоките от 1998 г. като общо правило оперативната помощ е забранена и само по изключения се допуска в региони, които са подпомагани по член 107, параграф а) от Договора. Проектът на Habidite обаче е трябвало да бъде осъществен в район, който е подпомагат по член 107, параграф 3, буква в), а не по член 107, параграф 3, буква а) от Договора.
(151)
Следователно Комисията стига до заключението, че включената в договора за жилищата помощ отговаря на изискванията за оперативна помощ, която според точка 4.15 от Насоките от 1998 г. не би била съвместима с Договора.
VIII. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(152)
С оглед на горната оценка в съображения (63)-(151) и без да се засягат каквито и да било допълнителни констатации по отношение на съвместимостта със законодателството на ЕС в областта на обществените поръчки, Комисията стига до заключението, че договорът за земята и договорът за жилищата включват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(153)
В случая на договора за земята помощта се състои от два компонента:
а)
пропусната лихва за заем в общ размер на разходите, направени от BIZKAILUR за закупуването на земята за проекта на Habidite, който е трябвало да бъде предоставен без лихва за период от 7 години с гратисен период от 4 години. Тази пропусната лихва възлиза на НЕП в размер на 13,41 % от разходите за закупуване на земята, направени от BIZKAILUR въз основа член 1, точка ii) от втора част от договора за земята;
б)
общите разходи, които BIZKAILUR е щяло да направи за адаптирането за промишлено ползване на въпросния парцел земя, с площ от най-малко 101 430 m2, както е посочено във член 1, точка iii) от втора част от договора за земята.
(154)
В случая на договора за жилищата елементът на помощта включва печалбата, която са щели да получат Habidite и AFER group от продажбата на 1 500-те къщи, поръчани от Diputación и BIZKAILUR, което означава разликата между цената, на която последното е трябвало да продаде къщите съгласно условията на договора за жилищата, и разходите, направени от Habidite за строителството им.
(155)
Наличната информация не дава възможност за точно количествено определяне на размерите на помощта, включена в договорите за земята и жилищата. За целите на настоящото решение обаче количествено определяне на помощта не е необходимо: помощта не е била изплатена и, следователно, няма нужда да се възстановява.
(156)
Подчертава се също така, че договорите за земята и жилищата са свързани с незаконосъобразна помощ. Свързаната с двата договора помощ е предоставена на 15 декември 2006 г. в нарушение на предвиденото в Договора задължение за предварително уведомяване. С оглед на решението по делото на CELF/SIDE (56) последващото нотифициране на двата договора и констатацията за частична съвместимост на включената в договора за земята помощ до разрешения размер от 10,5 млн. EUR не отстраняват незаконосъобразния характер на помощта. Комисията изисква компетентните испански органи да понесат всички необходими правни последици от незаконосъобразния характер на помощта, включена в договорите за земята и жилищата.
(157)
Предоставената чрез договора за земята помощ е съвместима с Договора съгласно Насоките от 1998 г. и Рамката от 2002 г. до разрешения размер от 10,5 млн. EUR. Частта от предоставената по договора за земята помощ, която може да превишава този разрешен размер, не е съвместима с Договора.
(158)
Предоставената чрез договора за жилищата помощ представлява оперативна помощ, която не е съвместима с Договора в своята цялост според точка 4.15 от Насоките от 1998 г.
(159)
Констатациите в настоящото решение относно наличието на помощ в договора за земята са от значение за регионалната помощ за 2008 г., предоставена от баското правителство за същия инвестиционен проект. Отбелязва се, че работата по този инвестиционен проект е започнала през май 2007 г., което ще рече - преди подаването на заявление за регионална помощ за 2008 г.
(160)
Получателите на помощта, предоставена чрез договорите за земята и жилищата, са Habidite Technologies País Vasco S.A. и AFER group, които са страни по договорите за земята и жилищата и са свързани по силата на член 3, параграф 2 и член 3, параграф 3, точка 3 от приложението към Препоръка на Комисията от 6 май 2003 г. относно определението на микропредприятията, малките и средните предприятия (57),
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Двата договора, нотифицирани от Кралство Испания на 15 април 2009 г. и сключени на 15 декември 2006 г. между Diputación Foral de Bizkaia и BIZKAILUR S.A., от една страна, и Habidite Technologies País Vasco S.A. и AFER group, от друга страна, включват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
Член 2
Включената в нотифицираните договори помощ е незаконосъобразна, тъй като е предоставена преди да бъде изпълнено задължението за уведомяване съгласно член 108, параграф 3 от Договора.
Член 3
Свързаната с договора за земята помощ включва:
а)
пропуснатата лихва от Diputación и BIZKAILUR за безлихвен заем в размер на действителните разходи за закупуването на земята, който е трябвало да бъде погасен след гратисен период от четири години на четири равни годишни вноски от по 25 % всяка. НЕП на подобен безлихвен заем би бил 13,41 % от действителните разходи, направени от BIZKAILUR за закупуването на земята за този проект въз основа на член 1, точка ii) от втора част от договора за земята;
б)
общите действителни разходи, които BIZKAILUR е щяло да направи за адаптирането за промишлено използване на земята, която е трябвало да бъде закупена за този проект, с площ от най-малко 101 430 m2, както е посочено във втора част, член 1, точка iii) от договора за земята.
Член 4
Свързаната с договора за жилищата помощ се състои от печалбата, която биха получили Habidite и AFER group от продажбата на 1 500-те къщи, поръчани от Diputación Foral de Bizkaia и BIZKAILUR S.A. по разглеждания договор. Тази печалба се определя като разликата между получената от Habidite цена от BIZKAILUR въз основа на член А, буква д) от посочения договор и собствените разходи на Habidite за построяването на 1 500-те къщи.
Член 5
Включената в договора за земята помощ е съвместима с Договора съгласно Насоките за национална регионална помощ от 1998 г. и Многосекторната рамка за регионална помощ за големи инвестиционни проекти от 2002 г. до разрешения размер от 10,5 млн. EUR. Помощта, която превишава този таван, е несъвместима с Договора.
Член 6
Включената в договора за жилищата помощ не е съвместима с Договора съгласно точка 4.15 от Насоките за национална регионална помощ от 1998 г., тъй като представлява оперативна помощ.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 27 юни 2012 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 27 de junho de 2012
relativa ao auxílio estatal n.o SA.28356 (C 37/09, ex N 226/09) - Habidite Alonsotegi
[notificada com o número C(2012) 4194]
(Apenas faz fé o texto em língua espanhola)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2013/198/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo (1),
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Tendo em conta a decisão em que a Comissão decidiu dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado, relativamente ao auxílio C 37/09 (ex N 226/09) (2),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações nos termos das disposições referidas e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Em 15 de abril de 2009, as autoridades espanholas notificaram por razões de segurança jurídica dois acordos, celebrados em 15 de dezembro de 2006 entre, por um lado, a Bizkailur S.A. (doravante «a Bizkailur») e a Diputación Foral de Bizkaia (Conselho Provincial da Biscaia, doravante «a Diputación»), e, por outro, as empresas privadas Habidite Technologies País Vasco S.A. (doravante «a Habidite»), o Grupo Empresarial Afer S.L. (doravante «o Grupo Afer») e o Grupo Habidite.
(2)
Em 2 de dezembro de 2009, a Comissão deu início a um procedimento de investigação formal nos termos do artigo 108.o, n.o 2, do Tratado, relativo aos acordos notificados (doravante «decisão de iniciar o procedimento») (3). A decisão de iniciar o procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia de 12 de março de 2010 (4).
(3)
As autoridades espanholas não apresentaram observações sobre a decisão de iniciar o procedimento. A Habidite apresentou as suas observações sobre a decisão de iniciar o procedimento por carta de 9 de abril de 2010. Estas observações foram transmitidas às autoridades espanholas por carta de 15 de abril de 2010, que responderam por carta de 12 de maio de 2010. Nenhum terceiro apresentou observações sobre a decisão de iniciar o procedimento.
(4)
Em 6 de setembro de 2010, a Habidite solicitou o acesso aos documentos do processo transmitidos pelas autoridades espanholas, em conformidade com o Regulamento (CE) 1049/2001 (5). A Comissão consultou as autoridades espanholas sobre este pedido em 10 de setembro de 2010. Em 13 de setembro, as autoridades em causa responderam que não se opunham a conceder à Habidite o acesso aos documentos solicitados, cujo envio foi efetuado em 7 de outubro de 2010.
(5)
A Comissão solicitou informação adicional às autoridades espanholas mediante cartas de 28 de junho de 2010 e 8 de dezembro de 2010, tendo as autoridades espanholas respondido em 26 de julho de 2010 e 14 de janeiro de 2011, respetivamente.
(6)
A Habidite apresentou observações adicionais e mais informação em 27 de julho de 2010, tendo as autoridades espanholas respondido em 3 de novembro de 2011; 6 de abril de 2011 (com registo de 13 de abril de 2011), tendo as autoridades espanholas respondido em 30 de maio de 2011 (com registo de 6 de junho de 2011); e 7 de julho de 2011. Os serviços da Comissão reuniram-se em 3 de fevereiro de 2011 em Bruxelas com representantes da Habidite, a pedido desta última.
II. ANTECEDENTES
(7)
Os dois acordos que são objeto da presente decisão foram celebrados em 15 de dezembro de 2006 entre, por um lado, a Bizkailur e a Diputación, e por outro, a Habidite, o Grupo Afer e o Grupo Habidite.
(8)
A Bizkailur é uma empresa propriedade da Diputación a 100 %, cujo objetivo social consistia na aquisição e adaptação de solos com vista à promoção de projetos industriais e de habitação social na província da Biscaia. Em junho de 2010, a Bizkailur foi fusionada, juntamente com outras empresas públicas com um âmbito de atividade similar, na atual Azpiegiturak S.A.U., detida a 100 % pela Diputación, que se dedica a atividades semelhantes (6).
(9)
A Habidite, juntamente com outras empresas ligadas ao Grupo Habidite, faz parte do grupo privado Afer, com sede em Ortuella, Biscaia (7). À data da notificação, o Grupo Afer compreendia um total de treze empresas do setor da construção e setores adjacentes (8). Naquele momento, todas as empresas do Grupo Afer eram detidas maioritariamente por […] (9). Segundo a Diputación e a Habidite, quando se celebraram os dois acordos notificados nem a Habidite nem o Grupo Afer eram empresas em dificuldade na aceção dos pontos 9, 10 e 11 das Orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação a empresas em dificuldade (10) (doravante «as Orientações E&R»).
(10)
Os acordos notificados foram celebrados para apoiar um novo projeto de investimento destinado a desenvolver a Habidite: a criação de uma fábrica de módulos de construção (doravante, «a fábrica Habidite») em Alonsotegi, localidade situada na comarca (zona) da Grande Bilbau que, quando se concluíram os acordos notificados, era uma região assistida nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado (11). A fábrica Habidite devia criar 1 100 novos postos de trabalho nesta região assistida.
(11)
A nova fábrica iria produzir «módulos Habidite», ou seja, módulos de construção prefabricados a utilizar na montagem direta de casas e edifícios. Os módulos Habidite seriam fabricados com uma linha de montagem cuja tecnologia se assemelhava à utilizada na indústria automóvel e, posteriormente, transportados e montados diretamente no local. O produto era considerado inovador, não só devido à singular tecnologia de produção, mas também pela poupança de tempo e recursos na montagem do produto final (edifícios e casas) e pela utilização de materiais que permitiam poupar energia. A empresa tinha apresentado vários pedidos de patentes relativos a este produto (12).
(12)
Segundo a informação facultada pela Diputación, aquando da assinatura dos dois acordos notificados os custos deste projeto de investimento em Alonsotegi tinham sido estimados em 55 milhões de euros, repartidos do seguinte modo:
Solos
4,8 milhões de euros
Construção industrial
22,5 milhões de euros
Urbanização
4,04 milhões de euros
Instalações
24,0 milhões de euros
Total
55,34 milhões de euros
(13)
Estimava-se que a produção anual da futura fábrica Habidite seria de 3 500 casas durante os seus primeiros anos de funcionamento e de 4 500 habitações quando se atingisse a plena capacidade de produção.
(14)
Para compreender o contexto em que se celebraram os acordos notificados em 15 de dezembro de 2006, é necessário descrever sucintamente o quadro jurídico aplicável à concessão de habitação social no País Basco.
(15)
Os preços médios do mercado imobiliário nesta comunidade autónoma eram mais elevados do que no resto da Espanha antes do início da crise em 2008 e assim se mantiveram até à data da presente decisão. As autoridades do País Basco pretendem garantir o acesso à habitação aos cidadãos mais desfavorecidos, atribuindo habitação social em regime protegido (viviendas protegidas) e regime semiprotegido (viviendas tasadas). Nos considerandos 16 a 19 são explicadas as características de ambas as categorias de habitação social.
(16)
Nos termos da Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo (13) (Lei do Solo e do Urbanismo, doravante «Lei Autonómica 2/2006»):
a)
40 % das superfícies urbanas edificáveis serão destinados a viviendas protegidas a viviendas tasadas, à razão de 20 % para cada uma (artigo 80.o, n.o 2, da Lei Autonómica 2/2006);
b)
em cada setor de solo urbanizável destinado preferencialmente a habitação, 55 % são reservados a viviendas protegidas e 20 % a viviendas tasadas (artigo 80.o, n.o 3, da Lei Autonómica 2/2006).
(17)
As habitações ao abrigo do regime semiprotegido (viviendas tasadas) enquadram-se numa categoria intermédia entre a habitação social e a habitação de venda livre no mercado. Os preços das viviendas tasadas estão limitados pela Lei Autonómica 2/2006 a, no máximo, 1,7 vezes os preços máximos das viviendas protegidas. Na província da Biscaia, a fixação dos referidos preços máximos é feita nos termos de uma orden (diploma) de 1.8.2004 do Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales (Departamento de Habitação e Assuntos Sociais) (14), que estabelecia um preço regulado inicial, cuja atualização posterior seria feita anualmente em função do Índice de Preços no Consumidor (IPC) determinado pelo Instituto Nacional de Estatística espanhol.
(18)
Segundo a Diputación, em 2006, aquando da celebração dos acordos notificados, os preços máximos aplicáveis às viviendas protegidas eram os seguintes:
-
1 351,86 euros/m2 nos municípios indicados no anexo I da Orden de 1.8.2004;
-
1 307,94 euros/m2 nos municípios indicados no anexo II da Orden de 1.8.2004;
-
1 181,54 euros/m2 nos demais municípios;
-
472,40 euros/m2 para os anexos (garagem/arrecadação, etc.).
Os preços das viviendas tasadas estavam limitados a um montante máximo de 1,7 vezes os preços acima indicados.
(19)
A Diputación informou que, ao celebrar com a Habidite os acordos notificados, a Bizkailur fê-lo nos termos da Ley 7/1985, de 2 de abril de 1985, reguladora de las Bases del Regímen Local (Lei 7/1985) (15) que confere aos municípios poderes para gerir os assuntos de interesse local, nomeadamente a atribuição de habitação social (artigo 25.o). Com base no artigo 109.o, n.o 2, do Real Decreto 1372/1986 e no artigo 79.o da Lei 7/1985 (versão consolidada), os municípios transferiam para a Bizkailur, quer a título oneroso quer gratuito, os ativos necessários para dar cumprimento aos objetivos em matéria de habitação social. Aquando da celebração dos acordos notificados (15 de dezembro de 2006), esses objetivos estavam definidos num plano adotado pela Diputación em 2004 para a construção de habitação social na Biscaia no período 2004-2007: o Plan Foral de actuación en materia de vivienda 2004-2007 (doravante, «o Plano Foral»). Segundo a Diputación, o Plano Foral previa que a Bizkailur realizasse no período 2004-2007 um total de 3 000 habitações em regime protegido.
(20)
Nos termos do primeiro Acordo, denominado «Medida 1» na decisão de dar início ao procedimento, doravante «o Acordo sobre Solos», a Diputación e a Bizkailur comprometiam-se a que esta última comprasse e adaptasse para uso industrial uma superfície de 101 430 m2 (81 600 m2 para as instalações fabris, 5 300 m2 para escritórios e 14 300 m2 para outros usos industriais) na zona industrial de Montealegre, município de Alonsotegi, no prazo máximo de 24 meses a partir da data da assinatura do acordo (Segunda Parte, artigo 1.o, alínea ii, do Acordo). A Bizkailur transmitiria à Habidite a propriedade do solo adaptado no prazo de 12 meses a partir da data da assinatura do Acordo (Segunda Parte, artigo 1.o, alínea iii, do Acordo), «livre de quaisquer encargos, despesas ou contribuições», por um preço equivalente «ao custo efetivo assumido pela Bizkailur na sua aquisição» (Segunda Parte, artigo 1.o, alínea vi, do Acordo). Este montante seria pago pela Habidite em quatro prestações de 25 % cada uma, no fim dos quarto, quinto, sexto e sétimo anos a contar da escritura da transmissão.
(21)
Nos termos do segundo Acordo, denominado «Medida 2» na decisão de dar início ao procedimento, doravante «Acordo sobre Habitações», a Diputación compraria à Habidite, ou diretamente ou através da Bizkailur, um total de 1 500 habitações, das quais 750 com uma superfície inferior a 75 m2. A Diputación ou a Bizkailur efetuariam um pedido de 1 500 habitações entre maio de 2007 e finais de junho de 2010, para poder entregar um total de 1 500 habitações em maio de 2011.
(22)
As habitações contratadas seriam construídas em solos colocados à disposição da Habidite pela Bizkailur para serem vendidas posteriormente como habitações em regime semiprotegido, quer diretamente pela Diputación quer pela Bizkailur, ou pela própria Habidite, no respeito das disposições relativas aos preços máximos aplicáveis (ver considerandos 14 a 19). Caso as habitações contratadas fossem vendidas pela Diputación ou pela Bizkailur, a Habidite não adquiriria a propriedade dos solos em que tinham sido construídas. Nesse caso, a tarefa da Habidite limitar-se-ia exclusivamente à construção.
(23)
O Acordo também permitia, que, a título excecional, para algumas das habitações contempladas no Acordo, a Habidite ou o Grupo Afer atuassem também como promotores (artigo A, alínea f), do Acordo sobre Habitações). Nesses casos excecionais, a propriedade dos solos necessários à construção das habitações seria previamente atribuída à Habidite ou ao Grupo Afer, que executariam em seguida as obras de construção e, por último, se encarregariam da sua venda enquanto habitações em regime semiprotegido. Nesse caso, a Habidite ou o Grupo Afer só reteriam o preço estipulado para as habitações, tal como indicado no considerando 24, ao passo que a parte do preço correspondente ao solo seria transferida para a Diputación e/ou a Bizkailur.
(24)
Nos termos do artigo A, alínea e), do Acordo sobre Habitações, o preço obtido pela Habidite a título das 1 500 habitações era o seguinte:
a)
habitações com mais de 75 m2 de superfície útil: 83 % do preço aplicado pela Bizkailur, mais 100 % do preço obtido pelos anexos (garagens, arrecadações);
b)
habitações com menos de 75 m2 de superfície útil: 83,30 % do preço aplicado pela Bizkailur, mais 100 % do preço obtido pelos anexos (garagens, arrecadações).
(25)
Por conseguinte, a Bizkailur teria conservado os 17 % ou 16,70 % restantes, respetivamente, do preço obtido pelas habitações (com exceção dos anexos, garagens, arrecadações, etc., cujo preço de venda total seria para a Habidite).
(26)
Numa hipótese apresentada pela Diputación, para uma casa de 75 m2 vendida como habitação semiprotegida em 2006, a Habidite obteria: 143 060,58 euros (83 % de 75 m2 × 1 351 euros × 1,7), mais 28 107,6 euros pelos anexos (100 % de 35 m2 × 472,4 euros), do preço total de 200 459,5 euros ao qual a Bizkailur teria vendido a habitação semi-protegida.
(27)
Segundo o artigo A, alínea g), do Acordo sobre Habitações, a Diputación ou a Bizkailur poderiam, a título excecional, vender a preço de mercado uma parte das 1 500 habitações contratadas com a Habidite que, neste caso, obteria as mesmas percentagens do preço de venda estipuladas no artigo A, alínea e), já mencionadas no considerando 24.
(28)
A Diputación e a Bizkailur não efetuaram um concurso público antes de celebrar o Acordo sobre Habitações com a Habidite.
(29)
O projeto Habidite acabou por ser abandonado de facto. Segundo a Diputación, isto deveu-se sobretudo ao facto de a Bizkailur ter incorrido em custos superiores aos previstos inicialmente para a aquisição e a adaptação para uso industrial dos solos em que se teria instalado a fábrica Habidite.
(30)
A Diputación informou (16) que, entre maio de 2007 e abril de 2008, a Bizkailur tinha comprado 205 487,73 m2 de solos para este projeto por um total de 4,7 milhões de euros. Segundo a Diputación, era necessário adquirir mais 95 000 m2 cujo custo adicional era estimado em 2,6 milhões de euros aproximadamente. Em março de 2009, os custos de adaptação dos solos para uso industrial, eram estimados em 28,5 milhões de euros.
(31)
A propriedade dos solos já adquiridos pela Bizkailur para este projeto não foi transferida para a Habidite.
III. A DECISÃO DE DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO DE INVESTIGAÇÃO FORMAL
(32)
Na Decisão de dar início ao procedimento de investigação formal, de 2 de dezembro de 2009 (17), a Comissão considerava que o Acordo sobre Solos e o Acordo sobre Habitações pareciam constituir auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Além disso, tais auxílios não pareciam ser compatíveis com o Tratado à luz de nenhuma das disposições pertinentes relativas aos auxílios estatais.
(33)
Relativamente ao Acordo sobre Solos, a Comissão concluiu preliminarmente que as condições fixadas para o reembolso pelo beneficiário das despesas de aquisição e adaptação dos solos se assimilavam a um empréstimo sem juros, o que conferia à Habidite uma vantagem que não teria podido obter no mercado.
(34)
Relativamente ao Acordo sobre Habitações, a decisão de iniciar o procedimento assinalava que o preço que a Bizkailur pagaria pelas 1 500 habitações não parecia coadunar-se com o mercado, dado que o beneficiário tinha calculado no seu próprio plano de negócios que o preço médio obtido através da Bizkailur seria 2 012,19 euros/m2, enquanto o preço médio estimado que se obteria no mercado seria 1 762,6 euros/m2.
(35)
A Comissão assinalou também uma série de indícios da existência de uma vantagem em favor da Habidite à luz do acórdão do Tribunal no processo P&O Ferries (18): a) o Acordo sobre Habitações não tinha sido celebrado mediante concurso público; b) a Diputación Foral de Bizkaia e a Bizkailur não tinham alegado nem demonstrado a necessidade de proporcionar habitação social; e c) o Acordo sobre Habitações contemplava a possibilidade de uma parte das 1 500 habitações adquiridas à Habidite ser vendida no mercado. Além disso, a Comissão sublinhou que a compra de uma parte considerável da produção da nova fábrica durante os seus primeiros anos de funcionamento reduzia os riscos que um novo projeto de investimento costuma acarretar. No que respeita ao critério da utilização de recursos estatais e da imputabilidade ao Estado, a decisão assinalava, no atinente ao eventual auxílio incluído em ambos os acordos, que a Bizkailur era uma empresa detida e controlada a 100 % por autoridades públicas e desempenhava tarefas encomendadas pelo Estado. No tocante à questão da seletividade, observou-se que os acordos beneficiavam clara e exclusivamente a Habidite e o Grupo Afer. No que se refere à distorção da concorrência e às consequências no plano das trocas comerciais, foi sublinhado que a Habidite operava no setor da construção, no qual a concorrência é muito viva, pelo que o auxílio a uma empresa pode prejudicar empresas de outros Estados-Membros.
(36)
Na decisão de iniciar o procedimento foram levantadas dúvidas quanto à compatibilidade do eventual auxílio incluído nos acordos notificados com o Tratado, nos termos dos critérios de compatibilidade estabelecidos nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007-2013 (19), no Regulamento (CE) n.o 800/2008 da Comissão, de 6 de agosto de 2008, que declara certas categorias de auxílios compatíveis com o mercado comum, em aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado (20), e no Quadro comunitário temporário relativo às medidas de auxílio estatal destinadas a apoiar o acesso ao financiamento durante a atual crise financeira e económica (21).
IV. OBSERVAÇÕES RECEBIDAS DAS AUTORIDADES ESPANHOLAS
(37)
As autoridades espanholas não apresentaram observações sobre a decisão de dar início ao procedimento (ver considerando 3), mas facultaram informação adicional em resposta aos pedidos da Comissão posteriores à referida decisão de iniciar o procedimento, tendo também respondido a algumas das alegações da Habidite. Estas respostas, bem como a informação adicional, são apresentadas sucintamente nos considerandos 48 a 54.
V. OBSERVAÇÕES RECEBIDAS DE TERCEIROS
(38)
Tal como indicado nos considerandos 3 e 6, em 9 de abril de 2010, a Habidite comentou a decisão de iniciar o procedimento e enviou informação adicional e observações em 27 de julho de 2010 e em 6 de abril e 7 de julho de 2011. Nesta correspondência, a Habidite apresentou, por um lado, elementos factuais que a Comissão desconhecia ao tomar a decisão de iniciar o procedimento e, por outro, argumentos tendo em vista contestar a existência de auxílios nos acordos notificados. Estes argumentos e os elementos factuais adicionais apresentados pela Habidite são apresentados sucintamente nos considerandos 39 a 47.
(39)
Em primeiro lugar, a Habidite informou que tinha sido celebrado um terceiro acordo na mesma data que os acordos sobre solos e habitações (15 de dezembro de 2006). Com este terceiro acordo (doravante «Acordo sobre Auxílios de Formação»), a Diputación comprometia-se a conceder à Habidite auxílios de formação para os1 100 novos empregados da fábrica Habidite. Em especial, a Diputación responsabilizava-se pelos custos de formação dos 1 100 trabalhadores, enquanto a Habidite, por seu turno, se comprometia a manter os 1 100 novos empregos durante pelo menos cinco anos. O Acordo sobre Auxílios de Formação também foi suspenso de facto devido ao fracasso do projeto Habidite (ver considerandos 29 a 31).
(40)
Em segundo lugar, a Habidite facultou documentação segundo a qual tinha sido concedido ao projeto Habidite, por decisão do Governo Basco de 30 de dezembro de 2008, um auxílio regional num montante total de 6 milhões de euros, em aplicação do regime de auxílio regional XR 175/2007, beneficiário de uma isenção por categorias (22).
(41)
Em terceiro lugar, a Habidite informou que, após a suspensão do projeto Habidite, foi interposto, mediante cartas de 6 de fevereiro e 17 de setembro de 2009, um procedimento contencioso administrativo em razão do incumprimento, por parte da Diputación e da Bizkailur, das obrigações assumidas nos termos dos três acordos. A Habidite informou ainda que tencionava prosseguir a sua reclamação perante os tribunais espanhóis competentes.
(42)
A Habidite sustenta que os acordos sobre solos e habitações não cumprem os critérios cumulativos para se considerar que implicam a existência de auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
(43)
No que respeita aos elementos do conceito de auxílio estatal que não o da vantagem, a Habidite apresentou os seguintes argumentos, que são comuns a ambos os acordos notificados:
a)
Nenhum dos dois acordos supõe uma transferência de recursos do Estado, já que, como se referem a transações realizadas em condições de mercado, não acarretam uma perda de recursos públicos (segundo o acórdão do Tribunal de Justiça no processo PreussenElektra (23)).
b)
O facto de o Acordo sobre Habitações não ter sido adjudicado no seguimento de um concurso público não significa que o critério da seletividade esteja cumprido. Nos termos do Real Decreto Legislativo n.o 781/1986, de 18 de abril de 1986, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (24) e do artigo 31.o da Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços (25), tais acordos podem também ser celebrados diretamente, ou seja, sem concurso público, se as características técnicas do projeto ou a proteção de direitos de exclusividade o justificarem.
c)
O caráter único dos módulos prefabricados de Habidite, em termos das características do produto e da tecnologia de montagem, exclui a possibilidade de distorcer a concorrência ou de afetar o comércio entre os Estados-Membros. Nos processos N-09084 Ristretto Group/Williams Scottsman e N-04059 TDR Capital/Agelco, a autoridade espanhola da concorrência definiu os mercados de referência como os da «fabricação, venda e aluguer de construções modulares». Segundo esta definição, o caráter único dos módulos da Habidite leva a que esta não tenha concorrentes diretos que possam ver-se prejudicados pelos dois acordos. Por outro lado, a decisão da Comissão no processo M2473 Finnforest/Moelven Industrier (26), estabeleceu que o mercado das construções modulares é local ou regional, uma vez que os custos de transporte inviabilizam a concorrência a grandes distâncias. Em qualquer caso, os preços da Habidite eram muito competitivos, dadas as características tecnológicas do produto.
(44)
A Habidite apresentou também argumentos detalhados específicos para contestar que algum dos dois acordos notificados lhe tivesse conferido vantagens.
(45)
Relativamente ao Acordo sobre Habitações, a Habidite sustenta, no essencial, que não poderia ter obtido nenhuma vantagem já que os preços de venda estipulados não eram superiores aos níveis do mercado, mas, na realidade, inferiores. Mais especificamente:
a)
Os preços que a Habidite obteria pelas habitações nos termos do acordo eram, por definição, inferiores aos níveis do mercado, tendo em conta que a Bizkailur venderia as habitações aos níveis dos preços regulados, inferiores aos do mercado, fixados na lei para as habitações em regime semiprotegido - ver considerandos 14 a 19.
b)
O preço médio de 2 010,19 euros/m2 que a Bizkailur obteria pelas habitações construídas pela Habidite era comparável aos preços médios que a Bizkailur pagava naquele momento em virtude de acordos similares relativos à construção de habitações protegidas e semiprotegidas. Por exemplo, a Habidite alega que, em 2007, a Bizkailur pagou pela construção de habitações sociais em Lemoiz 2 277 euros/m2, em Ziérbana 1 964 euros/m2 e em Areatza 2 021 euros/m2. Em 2007, o preço médio das habitações de 84 m2 vendidas como habitações em regime semiprotegido em quatro municípios da Biscaia foi 1 808,69 euros/m2 (27).
c)
Em qualquer caso, nos termos do Acordo sobre Habitações (ver considerandos 24 e 25), a Habidite teria obtido 83 % e 83,30 % (para habitações com superfícies superiores ou inferiores a 75 m2, respetivamente) do preço médio de 2 010,19 euros/m2. A este respeito, convém assinalar que a decisão de iniciar o procedimento indicava erroneamente que 2 010,19 euros/m2 era o preço que a própria Habidite obteria ao abrigo deste acordo.
d)
O preço médio que a Bizkailur obteria pelas habitações construídas pela Habidite era muito inferior aos níveis de preços das habitações similares vendidas livremente no mercado da província. Em 2007, o preço médio de mercado na província da Biscaia era 2 921,9 euros/m2 (28).
(46)
No que respeita ao Acordo sobre Solos, a Habidite alega que não tinha obtido nenhuma vantagem, já que, no seu entender, teria tido que devolver à Bizkailur não só os custos reais da aquisição e adaptação dos solos, tal como estipulado no acordo, como também os custos de financiamento relacionados com esta operação.
(47)
Acresce que a Habidite contesta os custos estimados pela Diputación relativos à aquisição e adaptação dos solos. Segundo o Acordo sobre Solos, a Bizkailur só tinha de adquirir 101 403 m2 para este projeto, e não os 205 000 m2 referidos pela Diputación. Além disso, os custos da adaptação de 254 785 m2 de solos para uso industrial, que segundo a Diputación ascendem a 28,5 milhões de euros, são erróneos. Estes custos pareciam antes corresponder aos custos suportados pela Diputación no âmbito de outro projeto, a saber, a construção do troço Kastrexana-Arbuio-Sodupe da auto-estrada de Kadagua. A Habidite sustenta, além disso, que os solos adquiridos para o projeto Habidite foram também utilizados ilegalmente como vazadouro de resíduos, tal como estabelecido pelo Juzgado de Primera Instancia (tribunal de primeira instância) de Barakaldo no seu acórdão n.o 148/2010, de 1 de setembro de 2010.
VI. INFORMAÇÃO ADICIONAL E RESPOSTAS DAS AUTORIDADES ESPANHOLAS ÀS OBSERVAÇÕES DA HABIDITE
(48)
Em resposta às perguntas da Comissão, a Diputación confirmou que o projeto Habidite tinha sido suspenso e que não tinham sido executadas as obrigações contratuais assumidas com a Habidite nos acordos sobre solos e habitações.
(49)
Com respeito ao Acordo sobre auxílios de formação (ver considerando 39), a Diputación destaca que o seu compromisso de subvencionar a formação dos 1 100 trabalhadores da fábrica Habidite estava condicionado, nos termos do artigo 10.o do acordo, ao cumprimento das disposições pertinentes, o que, por conseguinte, incluía implicitamente uma eventual notificação da Comissão ou a autorização em conformidade com as disposições aplicáveis em matéria de auxílios estatais. A Diputación confirmou que os referidos auxílios de formação não foram pagos.
(50)
Quando se questionou a Diputación sobre a relação entre os acordos notificados e os auxílios regionais concedidos em 2008 pelo Governo Basco e se procurou saber se ambos os conjuntos de medidas se referiam ao mesmo projeto de investimento, a Diputación não excluiu que o projeto de investimento pudesse ser o mesmo, mas sublinhou que isso não significava necessariamente que os custos de investimento elegíveis tidos em conta pelo Governo Basco em 2008 para o auxílio de 6 milhões de euros fossem os mesmos custos subvencionáveis do projeto tal como se apresentava em 2006, quando se assinaram os acordos notificados. A este respeito, a Diputación remete para a informação fornecida pelo Governo Basco e pela Habidite.
(51)
No que se refere ao reembolso devido pela Habidite nos termos do Acordo sobre Solos e, em especial, à alegação da Habidite de que entendia que as suas obrigações de reembolso incluíam os custos de financiamento relacionados com a aquisição e adaptação de solos, a Diputación remete para a redação do Acordo sobre Solos cujo artigo 1.o, alínea vi, reza o seguinte: «o preço a pagar por [Habidite] será equivalente ao custo efetivo assumido pela Bizkailur S.A. […] na aquisição dos solos definidos em […]».
(52)
Por último, segundo a informação de que a Diputación dispõe, quando se celebraram os dois acordos notificados nem a Habidite nem o Grupo Afer eram considerados empresas em dificuldade na aceção dos pontos 9, 10 e 11 das Orientações E&R.
(53)
Por seu turno, o Governo Basco facultou informação sobre o auxílio regional de 6 milhões de euros concedido à Habidite em 30 de dezembro de 2008, incluindo as despesas elegíveis tidas em conta para a concessão deste auxílio. As categorias de despesas elegíveis são apresentadas no quadro seguinte:
Investimento total (milhões de euros)
90,42
Despesas de I + D
13,71
Despesas elegíveis, das quais:
76,71
TI
2,85
Solos
5,5
Construções
34,76
Equipamento técnico
19,14
Máquinas
11,94
Outras instalações
0,737
Equipamento de TI
0,965
Solos e construções excedentários
3,9
Despesas elegíveis totais
72,8
Auxílio concedido
6
(54)
Este auxílio não foi desembolsado. Em conformidade com o ponto 65 das Orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais com finalidade regional 2007-2013 (29), as autoridades espanholas apresentaram à Comissão, em 19 de fevereiro de 2009, a ficha informativa relativa aos auxílios concedidos a grandes projetos de investimento não notificáveis ao abrigo de um regime de auxílio regional autorizado (30).
VII. APRECIAÇÃO
(55)
A presente decisão não contempla: a) o Acordo sobre Auxílios de Formação celebrado pela Diputación e pela Habidite em 15 de dezembro de 2006, e b) o auxílio regional de 6 ilhões de euros concedido ao grupo Habidite pelo Governo Basco em 30 de dezembro de 2008, pelas razões expostas nos considerandos (56) a (59).
(56)
Relativamente ao Acordo sobre Auxílios de Formação celebrado pela Diputación e pela Habidite na mesma data que os acordos notificados (ver considerandos 39 e 49), a Comissão assinala que esta medida não foi notificada pelas autoridades espanholas, não estando incluída na decisão de iniciar o procedimento. É prática corrente considerar que o auxílio estatal é concedido no momento em que existe um compromisso juridicamente vinculativo e incondicional relativo ao seu desembolso (31). O artigo 10.o do acordo sobre auxílios de formação (ver considerando 49) condiciona o compromisso de conceder o auxílio de formação ao cumprimento das disposições pertinentes, incluindo as disposições da União relativas aos auxílios estatais. Daí se deduz que o compromisso de conceder o auxílio de formação estabelecido nesse acordo não pode ser considerado incondicional no momento da sua celebração. Além disso, as autoridades espanholas confirmaram que o referido auxílio de formação não foi desembolsado. De todas as formas, dado que o projeto Habidite de Alonsotegi não foi executado, é improvável que este auxílio seja desembolsado no futuro.
(57)
A presente decisão também não contempla o auxílio regional de 6 milhões de euros concedido pelo Governo Basco à Habidite em 30 de dezembro de 2008 (ver os considerandos 40 e 50). No entanto, convém assinalar que tanto os dois acordos notificados analisados na presente decisão como o auxílio regional concedido em 2008 se referem ao mesmo projeto de investimento, a saber, a criação de uma fábrica de módulos de Habidite em Alonsotegi. Esta afirmação não foi posta em causa especificamente nem pelo Governo Basco nem pela Diputación (ver, a este respeito, o considerando 50).
(58)
Nos termos do ponto 66 das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007-2013 (32), as autoridades espanholas têm de velar pelo cumprimento das regras em matéria de cumulação de auxílios aplicáveis ao auxílio regional concedido em 2008.
(59)
Além disso, convém recordar que, de acordo com a informação facultada pela Diputación (ver considerando 30), a compra dos solos necessários para este projeto de investimento começou em maio de 2007, tendo sido efetuadas sucessivas aquisições de parcelas para esse efeito até abril de 2008. Por conseguinte, o projeto começou a ser executado já em maio de 2007. Nos termos do ponto 38 das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007-2013 (33), para garantir que o auxílio regional produz efeitos de incentivo ao investimento, só podem ser concedidos auxílios ao abrigo de regimes de auxílio se o beneficiário tiver apresentado um pedido de auxílio e as autoridades competentes tiverem confirmado por escrito, antes do início dos trabalhos, que o projeto cumpre em princípio as condições de elegibilidade estabelecidas no regime.
(60)
Antes de apreciar a existência de auxílio e a sua compatibilidade com o Tratado, a Comissão tem de determinar as disposições de auxílios estatais aplicáveis ratione temporis.
(61)
Os acordos sobre solos e habitações foram assinados em 15 de dezembro de 2006, mas não foram notificados à Comissão para exame até abril de 2009. Tal como indicado no considerando 56, é prática corrente (34) considerar-se que o auxílio estatal é concedido no momento em que existe um compromisso juridicamente vinculativo e incondicional para o seu desembolso. No caso dos dois acordos notificados, esse compromisso juridicamente vinculativo e incondicional foi adotado em 15 de dezembro de 2006, quando a Diputación e a Bizkailur os assinaram. Por conseguinte, qualquer auxílio incluído nos dois acordos é ilegal uma vez que foi concedido em infração das obrigações de notificação estabelecidas no artigo 108.o, n.o 3, do Tratado.
(62)
Segundo a jurisprudência CELF/SIDE (35), qualquer notificação ou declaração posterior de compatibilidade não é óbice à natureza ilegal dos auxílios concedidos em infração das obrigações de notificação ou de suspensão. Tal como indicado na Comunicação da Comissão relativa à determinação das regras aplicáveis à apreciação dos auxílios estatais concedidos ilegalmente (36), as disposições aplicáveis aos auxílios concedidos ilegalmente são as que estavam em vigor aquando da concessão, ou seja, no caso vertente em 15 de dezembro de 2006. Estes princípios são também corroborados pelos pontos 63 e 105 das Orientações relativas aos auxílios de Estado com finalidade regional para o período 2007-2013 (37). Por conseguinte, no momento de apreciar a existência de auxílio e sua compatibilidade, a Comissão deve basear-se nas disposições em matéria de auxílios estatais vigentes em 15 de dezembro de 2006, data da assinatura dos dois acordos notificados.
VII.1 Existência de auxílio
(63)
Para determinar se as medidas em questão implicam um auxílio estatal, a Comissão tem de apreciar se estão preenchidas as condições cumulativas estabelecidas no artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Esta disposição estabelece que «Salvo disposição em contrário dos Tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções». Estes critérios cumulativos são examinados nos considerandos 64 a 107 para cada um dos dois acordos notificados.
VII.1.1 Medida 1: Acordo sobre Solos
(64)
Um dos critérios para determinar se uma medida constitui um auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, é a utilização de recursos estatais, quer se trate do respetivo desembolso quer de receitas não recebidas pelo Estado. Além disso, segundo uma jurisprudência constante, os recursos de empresas públicas ou privadas sobre as quais as autoridades públicas possam exercer controlo, direta ou indiretamente, são também considerados recursos estatais, na medida em que os referidos recursos permanecem sujeitos ao controlo público e, logo, à disposição das autoridades nacionais competentes (38). As observações da Comissão a este respeito são apresentadas nos considerandos 65 e 66.
(65)
Em primeiro lugar, o Acordo sobre Solos foi celebrado conjuntamente pela Diputación e pela Bizkailur. O acordo comporta vários indícios claros de que, no seu âmbito, a Bizkailur atuava como «braço» da Diputación. O Acordo sobre Solos foi assinado, em nome da Diputación e da Bizkailur, pelo Diputado General (presidente) da Diputación. O ponto 2 do preâmbulo desse acordo estabelece que a Diputación, enquanto detentora de 100 % da Bizkailur, tem entre os seus objetivos de política pública o objetivo de promover projetos de investimento novos e inovadores, criar postos de trabalho e facilitar o acesso à habitação social aos cidadãos da província da Biscaia. O ponto 5 do preâmbulo estabelece que o acordo é celebrado com o fito de prosseguir, quer diretamente quer através de empresas públicas como a Bizkailur, os objetivos de política económica e social contemplados no ponto 2 do preâmbulo.
(66)
Em segundo lugar, os recursos que a Bizkailur ia utilizar para cumprir as suas obrigações de adquirir e adaptar para uso industrial os solos destinados à implantação da fábrica Habidite em Alonsotegi estavam sujeitos ao controlo da Diputación. De 1999 em diante, a Bizkailur era detida a 100 % pela Diputación, que a controlava (39). Estão presentes os seguintes indícios «orgânicos» e «estruturais» estabelecidos na jurisprudência Stardust Marine que servem para determinar se as atividades da Bizkailur no âmbito do Acordo sobre Solos eram imputáveis ao Estado (40):
a)
a Diputación definia o alcance das atividades da Bizkailur no quadro do Acordo sobre Solos;
b)
para efeitos do acordo, a Bizkailur atuava expressamente em nome da Diputación;
c)
a natureza específica das atividades da Bizkailur, que visavam exclusivamente objetivos de política pública, demonstra que esta empresa não era um operador de mercado normal que competisse em condições de mercado.
(67)
À luz dos indícios expostos nos considerandos 65 e 66, conclui-se que, no caso do Acordo sobre Solos, está cumprido o critério da utilização de recursos estatais e da imputabilidade ao Estado.
(68)
A Comissão examinou as modalidades e as condições para o reembolso dos solos que a Diputación e a Bizkailur deviam atribuir ao projeto Habidite em Alonsotegi, em conformidade com a Segunda Parte, artigo 1.o, alíneas vi e vii, do Acordo sobre Solos (ver também o considerando 20) e apresenta as suas observações a este respeito nos considerandos 69 a 83.
(69)
Em virtude da Segunda Parte, artigo 1.o, alínea vi, do Acordo sobre Solos, o preço que a Habidite devia pagar pela aquisição e adaptação de solos para uso industrial pela Bizkailur era o «custo efetivo assumido pela Bizkailur […] na aquisição dos solos […]». A Habidite alegou (ver considerando 46) que, em seu entender, os custos de financiamento também estavam incluídos. No entanto, não é possível aceitar esta interpretação. A referência ao «custo efetivo assumido na aquisição dos solos» é suficientemente clara para não exigir uma interpretação adicional: só inclui o preço que a Bizkailur pagou efetivamente pela aquisição dos solos.
(70)
Por conseguinte, há que concluir que, em primeiro lugar, esta redação exclui claramente os custos efetivos assumidos pela Bizkailur na adaptação dos solos para uso industrial.
(71)
Em segundo lugar, as modalidades de reembolso estipuladas na Segunda Parte, artigo 1.o, alínea vi, do Acordo sobre Solos - a saber, um «período de carência» de quatro anos e o posterior reembolso fracionado em quatro prestações anuais à razão de 25 % do preço pago efetivamente pela Bizkailur pela compra dos solos - equivalem, na prática, a um empréstimo sem juros. A redação do artigo 1.o, alínea vii, do Acordo sobre Solos não pode ser interpretada por forma a incluir também as despesas de financiamento de um empréstimo equivalente, ou seja, os juros que um credor do mercado teria cobrado à Habidite por um empréstimo similar. Efetivamente, é duvidoso que um operador privado numa situação similar à da Bizkailur tivesse aceitado não cobrar à Habidite os custos de adaptação do solo e que, por outro lado, tivesse anuído a um prazo de carência de quatro anos para o reembolso do preço devido pela compra dos solos, e a um reembolso total no prazo de sete anos a partir da data de cessão da propriedade dos terrenos à Habidite, sem cobrar quaisquer juros por este financiamento.
(72)
Atendendo às conclusões dos considerandos 69 a 71, deve concluir-se que, graças ao Acordo sobre Solos, a Habidite obteve uma vantagem que não teria podido obter em condições normais de mercado. Essa vantagem consiste nas duas componentes seguintes:
a)
os juros não cobrados sobre um empréstimo equivalente ao total dos custos assumidos pela Bizkailur na aquisição dos solos nos termos do referido acordo, isto é, um empréstimo com uma duração de sete anos, um período de carência de quatro anos e quatro prestações iguais de reembolso anual (correspondendo cada uma a 25 % do montante reembolsado); e
b)
os custos assumidos pela Bizkailur relativos à adaptação para uso industrial da parcela de solo com uma superfície total mínima de 101 403 m2 necessária para este projeto, nos termos do artigo 1.o, alínea ii, do Acordo sobre Solos (a saber, um mínimo de 81 600 m2 para a fábrica, 5 300 m2 para escritórios e anexos, e 14 300 m2 para uso industrial).
(73)
No tocante à primeira componente, ou seja, os juros não cobrados relativos ao reembolso do preço da compra dos solos, a Comissão calcula que corresponde a um equivalente-subvenção líquido (ESL) de 13,21 % do preço que a Bizkailur pagou pela aquisição dos solos. Este ESL foi calculado tal como se indica nos considerandos 74 a 77.
(74)
Numa primeira fase, a taxa de juro aplicável a um empréstimo similar foi determinada com base na taxa de referência de 4,36 % aplicável em Espanha em dezembro de 2006, de acordo com a Comunicação da Comissão relativa às taxas de referência (41).
(75)
Numa segunda fase, com base na Comunicação da Comissão relativa ao método de fixação das taxas de referência e de atualização de 1997 (42) (doravante «Comunicação da Comissão de 1997»), em vigor aquando da conclusão do Acordo sobre Solos, não é necessário acrescentar um complemento a esta taxa de referência para refletir o perfil de risco do crédito da Habidite. Em virtude da Comunicação da Comissão de 1997, considerava-se que as taxas de referência refletiam o nível médio das taxas de juro aplicadas nos diferentes Estados-Membros aos empréstimos a médio e longo prazo (de cinco a dez anos) apoiados nas garantias habituais. O Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão não modificou especificamente este princípio geral (43). Na ausência de informação direta sobre a notação do risco do crédito naquele momento tanto para a Habidite como para o Grupo Afer, a Comissão considera que se pode assumir que, nesse momento, a Habidite era uma empresa normal com uma colateralização normal. Efetivamente, tanto a Diputación como a Habidite alegaram que a Habidite e o Grupo Afer não eram, nessa ocasião, empresas em dificuldade na aceção dos pontos 9, 10 e 11 das Orientações E&R (ver considerando 52).
(76)
Numa terceira fase, ajustou-se o equivalente-subvenção bruto do auxílio incluído no acordo de reembolso para ter em conta o imposto sobre as sociedades que o beneficiário deveria ter pago, que, nessa altura, era em Espanha de 35 %.
(77)
Com base nos elementos indicados nos considerandos 74 a 76, o ESL deste empréstimo bonificado é o seguinte:
Montante do empréstimo
100 %
Duração do empréstimo
7 anos
Período de carência do reembolso
4 anos
Taxa de referência
4,36 %
Margem/complemento
Taxa total de juros aplicável
4,36 %
Equivalente-subvenção bruto do auxílio
20,33 %
Imposto sobre as sociedades
35 %
Equivalente-subvenção líquido (depois de deduzidos os impostos)
13,21 %
(78)
Além disso, a Comissão nota que o custo efetivo da aquisição dos solos para este projeto, que constitui a base de aplicação do ESL para efeitos da determinação do custo do auxílio, é objeto de controvérsia entre as partes. Tal como indicado no considerando 30, a Diputación alega que até setembro de 2009, a Bizkailur tinha pago 4,7 milhões de euros pela compra de 205 000 m2 de solo e estimava que seriam necessários mais 2,6 milhões de euros para adquirir os restantes 95 000 m2 necessários para este projeto. Por outro lado, a Habidite afirma que a Bizkailur não tinha de comprar uma superfície tão vasta para este projeto, já que o Acordo sobre Solos estipulava um total de apenas 101 403 m2 (ver considerando 47).
(79)
No que respeita a esta controvérsia, a Comissão nota em primeiro lugar que, de acordo com a redação do artigo 1.o, alínea ii, do Acordo sobre Solos, a superfície destinada ao projeto devia ser de, no «mínimo», 101 403 m2 no total. Em segundo lugar, a Comissão não pode formar uma opinião avisada sobre este tema com base na informação facultada pelas partes no decurso do procedimento de investigação formal. No entanto, uma vez que o auxílio incluído no Acordo sobre Solos não foi desembolsado, não há necessidade de ordenar a recuperação do mesmo e a questão do preço exato que a Habidite deveria ter reembolsado pela aquisição dos solos pode ficar em aberto. Para efeitos da presente decisão, é suficiente definir o elemento de auxílio derivado das condições de reembolso estabelecidas no Acordo sobre Solos.
(80)
Esta componente de auxílio define-se, pois, como 13,21 % dos custos que devem ser reembolsados à Bizkailur pela compra dos solos necessários para o projeto Habidite, de acordo com a Segunda Parte, artigo 1.o, alínea ii, do Acordo sobre Solos. O montante assim determinado corresponde aos juros não cobrados pela Bizkailur, que teriam sido aplicados por um operador de mercado no caso de um empréstimo com uma duração de sete anos, um período de carência de quatro anos e quatro prestações de reembolso anual iguais (de 25 % do montante reembolsado cada uma). A base de cálculo desta componente do auxílio é o custo efetivo que a Bizkailur deveria ter assumido para a aquisição dos solos previsto na Segunda Parte, artigo 1.o, alínea ii, do Acordo sobre Solos.
(81)
Há que tecer considerações semelhantes relativamente à segunda componente do auxílio do Acordo sobre Solos, ou seja os custos de adaptação dos solos para uso industrial, que, segundo o referido acordo, não deviam ser reembolsados à Bizkailur (ver, a este respeito, os considerandos 69 e 70). Também neste caso as partes discordam quanto aos montantes. Segundo a Diputación, em março de 2009 estes custos eram estimados em 28,5 milhões de euros (ver considerando 30). A Habidite considera, não obstante, que esta estimativa está inflacionada (ver considerando 47), por um lado porque a Bizkailur comprou mais superfície do que seria necessário nos termos do Acordo sobre Solos para este projeto e, por outro, porque utilizou parte dos solos já adquiridos para o projeto para outros fins, por exemplo, para vazadouro de resíduos.
(82)
Uma vez mais, tendo em conta que o auxílio não foi desembolsado, não sendo necessário recuperá-lo, é suficiente, para efeitos da presente decisão, definir o elemento de auxílio derivado das condições de reembolso estabelecidas no Acordo sobre Solos: consiste nos custos totais que a Bizkailur teria assumido para adaptar a parcela do projeto para uso industrial, nos termos na Segunda Parte, artigo 1.o, alínea iii, do Acordo sobre Solos, custos que, de acordo com a redação da Segunda Parte, artigo 1.o.iii, do referido acordo, a Habidite não tem de reembolsar à Bizkailur.
(83)
A Comissão também conclui que a vantagem descrita nos considerandos 68 a 77, que consiste nas duas componentes descritas nos considerandos 80 e 82, deve ser considerada seletiva, na medida em que foi concedida, nos termos do Acordo sobre Solos, a um determinado beneficiário, a saber, a Habidite e o grupo a que pertence, o Grupo Afer.
(84)
Tal como indicado no considerando 42, a Habidite alega que os acordos notificados não distorcem a concorrência, porque: a) o mercado de referência limita-se à «fabricação, venda e aluguer de construções modulares», e b) as características únicas dos módulos prefabricados da Habidite fazem com que a empresa não tenha concorrentes.
(85)
A Comissão não pode aceitar os argumentos esgrimidos pela Habidite. Mesmo supondo que se pudesse considerar que os módulos prefabricados pela Habidite são um produto singular atendendo às suas características, no caso vertente, o mercado do produto de referência deve ser definido em sentido amplo como o mercado da construção e venda de habitação em geral - incluindo tanto as habitações vendidas no mercado livre como as vendidas no segmento do mercado regulado (habitação social).
(86)
Como afirma a própria Habidite, os preços das habitações a vender à Bizkailur podem ser comparados com os das habitações vendidas no mercado livre, ou com preços das habitações vendidas finalmente em regime protegido ou semiprotegido. O facto de a Bizkailur ter contratado também com fabricantes distintos da Habidite outras habitações para as vender em regime semiprotegido demonstra que, naquele momento, havia outros construtores que concorriam de facto com a Habidite com vista ao fornecimento de habitações à Bizkailur para venda em regime protegido ou semiprotegido.
(87)
Ademais, no plano de negócios apresentado ao Governo Basco em apoio do seu pedido de auxílio regional para 2008 (datado de novembro de 2008, pp. 10-12), a própria Habidite indica que tinha concorrido com construtores de habitações tradicionais em vários mercados regionais de Espanha nos quais pretendia vender os seus produtos (nomeadamente País Basco, Navarra, Cantábria, La Rioja, Madrid e Catalunha, mas também, em menor medida, noutras comunidades autónomas espanholas). Estimava que a sua quota de mercado total no mercado espanhol (mercado livre, mais projetos de habitação social) aumentaria de 0,4 % em 2011 para 1 % no período 2012-2016. Por exemplo, para o ano 2011, a Habidite calculava que o número total de habitações vendidas em todo o mercado espanhol teria sido aproximadamente 320 000, das quais 1 403 habitações corresponderiam à Habidite, o que equivale a uma quota de mercado de 0,4 %. No atinente ao mercado do País Basco em particular, a Habidite calculava uma quota de mercado de 0,5 % em 2011 e de 2,8 % no máximo, a partir de 2014, supondo que a procura total de habitação nesta região fosse de 8 000 habitações por ano para o período 2011-2016.
(88)
Segundo uma jurisprudência constante, deve considerar-se que o auxílio distorce a oncorrência se reforçar a posição financeira e as possibilidades da empresa beneficiária relativamente aos concorrentes que não recebem auxílio (44). À luz deste princípio e das considerações anteriores, deve concluir-se que os auxílios concedidos à Habidite e ao Grupo Afer mediante o Acordo sobre Solos teriam efeitos de distorção da concorrência, pois teriam permitido à Habidite reduzir os custos de investimento normalmente assumidos pela própria empresa e, assim, obter uma vantagem concorrencial face aos concorrentes reais e potenciais.
(89)
Tal como indicado nos considerandos 84 a 87, não é possível aceitar o argumento da Habidite de que o mercado geográfico de referência é meramente local ou regional, em especial no que se refere às habitações prefabricadas, devido aos custos associados ao transporte dos elementos prefabricados. Dada a proximidade geográfica entre o País Basco e outros Estados-Membros, bem como a sua proximidade do mar, é provável que os custos adicionais de transporte já não fossem decisivos para eliminar os possíveis concorrentes da Habidite nesta comunidade autónoma. Em contrapartida, é possível que os custos de transporte não constituíssem um obstáculo para a Habidite concorrer com vista à construção de habitações em Estados-Membros próximos.
(90)
Segundo a mesma jurisprudência já citada no considerando 88, quando o auxílio estatal reforça a posição de uma empresa relativamente a outros concorrentes no comércio no interior da UE, há que considerar que estes últimos sofrem prejuízos devidos ao auxílio. O auxílio pode ser de natureza a afetar o comércio na União, mesmo que a própria empresa beneficiária não realize atividades transfronteiriças (45).
(91)
Com base nos considerandos 89 e 90, a Comissão é levada a concluir que é provável que o auxílio implícito no Acordo sobre Solos afetasse o comércio entre os Estados-Membros.
VII.1.2 Medida 2: Acordo sobre Habitações
(92)
As considerações tecidas nos considerandos 64 a 67, 84 a 88 e 89 a 90 sobre os critérios de utilização dos recursos estatais e imputabilidade do Estado, a distorção da concorrência e a incidência no comércio no interior da União na definição de auxílio estatal também são aplicáveis, mutatis mutandis, ao Acordo sobre Habitações. Em consequência, os considerandos 93 a 96 limitam-se a analisar o critério da vantagem seletiva.
(93)
Tal como referido no considerando 45, a Habidite alega que o Acordo sobre Habitações não lhe conferiu nenhuma vantagem, já que, essencialmente, os preços que a Bizkailur teria de pagar pelas 1 500 habitações a construir pela Habidite em virtude deste Acordo se situavam realmente abaixo dos níveis do mercado.
(94)
Em especial, a Habidite começa por alegar que as 1 500 habitações que deviam ser entregues pela empresa em virtude deste Acordo teriam sido vendidas pela Bizkailur como habitações em regime semiprotegido a um preço máximo limitado pela legislação regional em vigor a 1,7 do preço estabelecido pela Orden do Governo Basco de 1.8.2004, sucessivamente indexado com base no Índice de Preços no Consumidor (IPC) estabelecido pelo Instituto Nacional de Estatística (ver, a este respeito, os considerandos 17 e 18). Por conseguinte, o preço médio que a Bizkailur obteria pelas 1 500 habitações era de 2 010,19 euros/m2, abaixo do preço médio de 2 921,9 euros/m2 das habitações vendidas em regime livre na província da Biscaia em 2007. Além disso, a Habidite só teria obtido 83 %, e 83,30 % no caso das 750 habitações com menos de 75 m2, dos 2 10,19 euros/m2 obtidos pela própria Bizkailur pela venda das habitações em regime semiprotegido.
(95)
Em segundo lugar, a Habidite alega que o preço que a Bizkailur teria obtido pelas 1 500 habitações, nos termos do Acordo sobre Habitações, era comparável aos preços obtidos por outras empresas de construção que tinham celebrado acordos similares com a Bizkailur nesse período (ver exemplos no considerando 45).
(96)
Por último, a Habidite alegou também que, nos termos do Decreto Lei 78/1986 e do artigo 31.o da Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços, estes acordos podem também ser celebrados diretamente, ou seja, sem concurso público, se a natureza técnica do projeto ou a proteção dos direitos de exclusividade assim o justificar (46).
(97)
Apreciada a informação e os argumentos esgrimidos pela Habidite, as observações da Comissão a este respeito são apresentadas nos considerandos 98 a 107.
(98)
Em primeiro lugar, convém assinalar que a informação referente aos preços médios obtidos por outras empresas de construção que tinham celebrado acordos similares com a Bizkailur se baseia exclusivamente em dados publicados na imprensa. A Comissão não recebeu informação direta a este respeito por parte da Diputación, por exemplo, cópias de acordos similares celebrados pela Bizkailur com outras empresas de construção. Em qualquer caso, as estimativas de preços facultadas tanto pela Habidite como pela Diputación referem-se a 2006 e 2007, enquanto, nos termos do artigo A, alínea c), do Acordo sobre Habitações e do plano de negócios da Habidite (publicado em 2009), as 1 500 habitações teriam sido entregues à Bizkailur no período 2009-2011.
(99)
Mesmo admitindo que os preços que a Habidite obteria da Bizkailur pelas 1 500 habitações em virtude deste acordo fossem comparáveis com os obtidos por outras empresas de construção com base em acordos similares com a Bizkailur e, em qualquer caso, inferiores aos preços observáveis no mercado livre para estas habitações, este argumento não é suficiente para que a Comissão possa concluir que a Habidite não obteve uma vantagem com este acordo. Como também foi assinalado na decisão de iniciar o procedimento (47), a vantagem obtida pela Habidite graças a este acordo consiste essencialmente no facto de este garantir a venda de uma parte importante da sua produção inicial, reduzindo consideravelmente os riscos associados a um novo projeto de investimento, que, por definição, são inclusive mais elevados aquando do lançamento de um novo produto, como é o caso dos «módulos Habidite».
(100)
Como é sabido, a concorrência no mercado espanhol da construção era nesse momento muito intensa, e continua a sê-lo. Nesta perspetiva, o facto de a Bizkailur contratar 1 500 habitações à Habidite deve conferir a esta última uma vantagem nada desdenhável perante os seus concorrentes, mesmo tendo exclusivamente em conta a procura de construção de habitações destinadas à venda em regime protegido ou semiprotegido.
(101)
Uma vez que, de acordo com as informações da Diputación Foral, o Plano Foral (ver considerando 19), previa que a Bizkailur pusesse um total de 3 000 habitações à venda em regime de proteção oficial durante o período 2004-2007, é um bom indício de que o número de habitações contratadas à Habidite não era de modo nenhum insignificante. É certo que o Plano Foral abarca o período 2004-2007, enquanto se previa que as 1 500 habitações contratadas pela Bizkailur à Habidite fossem entregues no período 2009-2011 (segundo o plano de negócios da empresa na versão tornada pública em 2009). Trata-se, não obstante, de uma indicação do número total de habitações que a Bizkailur tinha a intenção de vender em regime protegido no momento em que se celebrou o Acordo sobre Habitações.
(102)
Este elemento deve ser apreciado à luz da proporção de habitações contratadas pela Diputación e pela Bizkailur da produção total estimada da Habidite no período de referência. Segundo o plano de negócios dado a conhecer em 2009, a Habidite estimava que, em 2009, a sua produção total de 433 habitações seria adquirida exclusivamente pela Bizkailur. Em 2010, a produção total de Habidite teria sido de 1 113 habitações, das quais a Bizkailur teria comprado 670. Em 2011, a produção total da Habidite teria sido de 3 151 habitações, das quais a Bizkailur teria comprado 342. Trata-se de um indício de que, aquando da celebração do Acordo sobre Habitações, a própria Habidite estimava que a Diputación e a Bizkailur teriam comprado uma parte importante da sua produção nos dois primeiros anos produtivos da fábrica Habidite de Alonsotegi (2009 e 2010). Tal corrobora a conclusão de que, efetivamente, o Acordo sobre Habitações reduziu consideravelmente os riscos intrínsecos associados a um novo projeto de investimento e, especialmente, ao lançamento de um produto novo no mercado (os «módulos Habidite»).
(103)
Outro indício de que, graças a este acordo, a Habidite teria visto reduzida uma parte considerável do risco que implicava a venda do seu produto no mercado reside no próprio plano de negócios da empresa (de novembro de 2008), apresentado com vista à obtenção dos auxílios regionais de 2008. Neste plano de negócios, a Habidite calculou que a procura total de habitações para venda no mercado regulado em todo o País Basco no período 2011-2016 era de aproximadamente 8 000 habitações por ano. O citado plano indica que a Habidite tencionava vender prioritariamente no segmento regulado do mercado (habitação social), tanto no País Basco como noutras comunidades autónomas de Espanha. Previa-se nomeadamente que, em 2011, a Habidite vendesse ao todo 289 habitações no mercado regulado espanhol, de uma produção total de 1 403 no mesmo ano. Assim se demonstra que, depois da conclusão do Acordo sobre Habitações (visto as 1 500 habitações encomendadas pela Diputación e pela Bizkailur terem de ser entregues o mais tardar em maio de 2011), o número de habitações que a Habidite esperava vender no mercado regulado, ou seja, 289 habitações de uma produção total de 1 403, era muito inferior ao rácio dos primeiros três anos de funcionamento da fábrica Habidite de Alonsotegi, cobertos pelo Acordo sobre Habitações.
(104)
Outro aspeto importante é a procura real de habitações sociais na província da Biscaia que a Bizkailur satisfaria através do Acordo sobre Habitações. Nem a Diputación nem a Habidite forneceram provas específicas relativas à procura real de habitação social que ia ser satisfeita pela Bizkailur através do Acordo sobre Habitações celebrado com a Habidite nas condições estabelecidas. Como já se mencionou no considerando 98, estimou-se que as 1 500 habitações estipuladas neste acordo iriam ser entregues no período 2009-2011. Além disso, a Diputación não contestou que o acordo tivesse sido celebrado tendo em vista a prestação de um serviço de interesse económico geral como a habitação social. Assinale-se também que o Acordo sobre Habitações não foi celebrado no seguimento de um concurso público, quando, segundo a informação comunicada pela própria Habidite, ao referir-se a acordos similares celebrados pela Bizkailur com outras empresas de construção, parece que, em condições normais, a Bizkailur devia ter levado a concurso um acordo com estas características.
(105)
Nesta perspetiva, não é possível aceitar o argumento da Habidite (ver considerando 96) segundo o qual a natureza técnica específica deste projeto permitia a contratação direta, sem concurso público. Em primeiro lugar, as disposições invocadas pela Habidite não se referem a situações como a que nos ocupa, em que a natureza especial do projeto consistia em introduzir um novo produto no mercado. O objeto do Acordo sobre Habitações consistia na aquisição das mesmas para posterior venda como habitações semiprotegidas destinadas a cidadãos desfavorecidos. A tecnologia utilizada para a sua construção é irrelevante, pois as habitações construídas com módulos prefabricados encontravam-se em concorrência direta com as construídas com métodos tradicionais. Em segundo lugar, num relatório de janeiro de 2009 (48), o Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (Tribunal de Contas Basco) exprimiu dúvidas sobre a legalidade dos Acordos sobre Solos e Habitações, tendo chamado a atenção para os contratos públicos celebrados em violação dos princípios de transparência e dos convites a concorrer.
(106)
Segundo a jurisprudência P&O Ferries (49), o mero facto de uma autoridade pública adquirir bens nas condições habituais de mercado não basta para que esta operação constitua uma transação em condições de mercado, se se concluir que o Estado não tinha uma necessidade real de tais bens, especialmente se tiverem sido contratados sem concurso público. No caso vertente, a falta de informação sobre a necessidade real de a Bizkailur vender as 1 500 habitações contratadas em regime semiprotegido no período 2009-2011, juntamente com a ausência de um concurso público, constituem indícios de que a operação não foi efetuada em condições de mercado.
(107)
Tendo em conta as observações formuladas nos considerandos 97 a 106, a Comissão é levada a concluir que o Acordo sobre Habitações não pode ser considerado uma operação normal de mercado. Pelo contrário, é óbvio que o acordo confere à Habidite e ao Grupo Afer uma vantagem, ao reduzir o risco de ter de vender a sua produção em condições de mercado, em concorrência direta com outros construtores. O elemento de auxílio é aqui definido como o benefício que a Habidite teria obtido através da venda das 1 500 habitações à Diputación e à Bizkailur em virtude das condições do Acordo sobre Habitações, ou seja, a diferença entre o preço que a Bizkailur obteria da venda das 1 500 habitações nas condições de preços estipuladas no artigo A, alínea e), do Acordo sobre Habitações e os custos de construção das 1 500 habitações. A vantagem é seletiva por ser conferida especificamente à Habidite e ao Grupo Afer nos termos do Acordo sobre Habitações.
VII.1.3. Conclusões preliminares
(108)
Tendo em conta as observações formuladas nos considerandos 64 a 90 e 92 a 106, e sem prejuízo de qualquer conclusão adicional a propósito da compatibilidade com a legislação em matéria de contratação pública da União, deve concluir-se que os Acordos sobre Solos e Habitações constituem auxílios estatais nos termos do 107.o, n.o 1, do Tratado.
(109)
No caso do Acordo sobre Solos, o auxílio estatal em questão tem duas componentes:
a)
Os juros não cobrados sobre um empréstimo equivalente ao total dos custos assumidos pela Bizkailur na aquisição dos solos para o projeto Habidite, que teria sido concedido sem juros por um período de sete anos, com um período de carência de quatro anos. Tais juros não cobrados apresentam um ESL de 13,41 % dos custos de aquisição de solos suportados pela Bizkailur nos termos da Segunda Parte, artigo 1.o, alínea ii, do Acordo sobre Solos.
b)
Os custos totais assumidos pela Bizkailur a título da adaptação para uso industrial da parcela mencionada, de uma superfície total de, pelo menos, 101 430 m2, segundo o estipulado na Segunda Parte, artigo 1.o, alínea iii, do Acordo sobre Solos.
(110)
No caso do Acordo sobre Habitações, o elemento de auxílio está constituído pelo benefício que a Habidite teria obtido com a venda das 1 500 habitações nos termos do referido acordo, ou seja, a diferença entre o preço estipulado no seu artigo A, alínea e), para as 1 500 habitações e os custos de fabricação das 1 500 habitações assumidos pela Habidite.
VII.2 Compatibilidade
(111)
Na Decisão de dar início ao procedimento, de 2 de dezembro de 2009, a Comissão pôs em dúvida que o auxílio incluído nos Acordos sobre Solos e Habitações pudesse ter sido considerado compatível com o Tratado em virtude das disposições pertinentes aplicáveis aquando da apreciação, a saber, o Quadro Temporário (50), as Orientações E&R de 2004 (51), as Orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais com finalidade regional 2007-2013 e Regulamento geral de isenção por categoria de 2008 (52).
(112)
Não obstante, tal como indicado nos considerandos 60 a 62, o auxílio concedido através dos Acordos sobre Solos e Habitações foi outorgado de forma ilegal em 15 de dezembro de 2006 (ou seja, antes de ser notificado à Comissão), pelo que a sua compatibilidade tem de ser avaliada à luz das disposições em matéria de auxílios estatais em vigor aquando da sua concessão.
(113)
Tendo em conta esta perspetiva temporal, a compatibilidade do auxílio concedido nos termos dos Acordos sobre Solos e Habitações não pode ser apreciada com base nas disposições especiais vigentes relacionadas com a crise, que foram adotadas e entraram em vigor posteriormente.
(114)
Por outro lado, segundo a Diputación, em 15 de dezembro de 2006, a Habidite e o Grupo Afer não preenchiam os requisitos para serem consideradas empresas em dificuldade nos termos dos n.os 9, 10 e 11 das Orientações E&R de 2004. Consequentemente, não eram elegíveis para os auxílios de emergência ou reestruturação aquando da celebração dos Acordos sobre Solos e Habitações.
(115)
Os Acordos sobre Solos e Habitações foram celebrados em 15 de dezembro de 2006 com o fito de apoiar um projeto de investimento em Alonsotegi, localidade situada na comarca da Grande Bilbau que, naquele momento, era uma zona assistida ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado (53). Logo, deve examinar-se se o auxílio concedido nos termos dos acordos sobre solos e habitações pode ter sido compatível com o Tratado em virtude das disposições aplicáveis aos auxílios regionais em 15 de dezembro de 2006, a saber: as Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998 (54) (doravante «as OAR de 1998») e o Enquadramento multissetorial dos auxílios com finalidade regional para grandes projetos de investimento de 2002 (55) (doravante «Enquadramento multissetorial de 2002»), no contexto do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado.
(116)
Para serem considerados compatíveis com o mercado interno, os auxílios regionais ao investimento devem respeitar uma série de critérios de compatibilidade normalizados que, aquando da conclusão do Acordo sobre Solos, em 15 de dezembro de 2006, estavam estabelecidos nas OAR de 1998. Os auxílios deviam, em especial, ser capazes de contribuir para o desenvolvimento regional e de apoiar um projeto de investimento inicial cuja execução só tivesse começado depois de o beneficiário do auxílio ter apresentado o respetivo pedido (efeito incentivador), o projeto de investimento devia ter sido financiado pelo menos até 25 % pelo beneficiário, que se devia manter na região assistida em que se encontrava durante cinco anos, no mínimo. Além disso, as despesas elegíveis a tomar em consideração para a concessão do auxílio deviam limitar-se a determinados custos elegíveis e o auxílio não devia ser cumulado com outros auxílios de forma a exceder o limite máximo de auxílio regional aplicável.
(117)
Nos termos do ponto 2 das OAR de 1998, o auxílio regional ad hoc concedido a uma única empresa ou que beneficie um único setor de atividade não será, regra geral, considerado compatível com o Tratado, já que, em princípio, os seus efeitos de distorção irão exceder os efeitos positivos no desenvolvimento regional. Ademais, os auxílios ad hoc a empresas em dificuldade estavam proibidos.
(118)
O auxílio concedido à Habidite nos termos do Acordo sobre Solos não foi notificado pelas autoridades espanholas no âmbito de um regime de auxílios regionais autorizado. Pelo contrário, este auxílio preenche bem melhor os requisitos para ser considerado uma medida ad hoc que só beneficia a Habidite e o Grupo Afer e, implicitamente, o setor da construção.
(119)
No entanto, ao abrigo do mesmo ponto 2 das OAR de 1998, este auxílio ad hoc que beneficia um setor único e uma só empresa pode, a título excecional, ser declarado compatível com o Tratado, se for possível demonstrar que presta uma contribuição significativa para o desenvolvimento regional, superior aos seus efeitos de distorção do comércio no interior da União e da concorrência. Ainda que as autoridades espanholas não tenham apresentado argumentos a este respeito, a Comissão analisará, por iniciativa própria e com base nos dados de que dispõe, se no caso do auxílio concedido através do Acordo sobre Solos, estão reunidas as condições para se aplicar esta exceção.
(120)
O Acordo sobre Solos destinava-se claramente a apoiar um novo projeto de investimento, ou seja, a nova fábrica Habidite de Alonsotegi. Nessa ocasião, calculou-se que o projeto criaria 1 100 novos postos de trabalho diretos numa região assistida e, muito provavelmente, um número significativo de empregos indiretos. Convém também acrescentar que, nos termos do Acordo paralelo sobre Habitações, o novo projeto de investimento teria contribuído também para a realização dos objetivos de política regional, a saber, a construção de habitações sociais para os cidadãos menos favorecidos da província da Biscaia. Acresce que nem a Habidite nem o Grupo Afer reuniam as condições para ser consideradas empresas em dificuldade na aceção dos pontos 9, 10 e 11 das Orientações E&R aquando da assinatura dos acordos sobre solos e habitações (ver considerando 19). Consequentemente, a Comissão é levada a concluir que, no caso do Acordo sobre Solos, estão reunidas as condições para a aplicação da exceção prevista no último parágrafo do ponto 2 das OAR de 1998.
(121)
Ao abrigo do ponto 4.4. das OAR de 1998, o conceito de auxílio regional só abarca os auxílios ao investimento inicial, definido como um investimento em capital fixo para a criação de um novo estabelecimento, a extensão de um estabelecimento existente ou o arranque de uma atividade que implique uma alteração fundamental do produto ou do processo de produção de um estabelecimento existente. O auxílio concedido nos termos do Acordo sobre Solos corresponde a esta definição, uma vez que foi concedido para apoiar o estabelecimento de um novo projeto de investimento em Alonsotegi.
(122)
Ao abrigo do ponto 4.5 das OAR de 1998, os auxílios ao investimento inicial devem ser destinados a cobrir exclusivamente as despesas elegíveis e, consequentemente, o custo máximo do auxílio regional é definido como uma percentagem das despesas de investimento elegíveis. Ao abrigo dos pontos 4.5 e 4.6 das OAR de 1998, a categoria «despesas elegíveis» no âmbito de um novo projeto de investimento compreende terrenos, edifícios e equipamentos, podendo igualmente incluir certas categorias de investimentos incorpóreos (patentes, licenças e conhecimentos técnicos), na condição de não excederem 25 % da base-tipo para as grandes empresas.
(123)
Por conseguinte, há que determinar em primeiro lugar as despesas elegíveis do projeto Habidite em Alonsotegi, a 15 de dezembro de 2006.
(124)
Dado que o auxílio incluído no Acordo sobre Solos não foi concedido com base num pedido de auxílio anterior, o beneficiário não facultou nessa ocasião a informação pertinente para a identificação das despesas elegíveis num novo projeto de investimento em processos de auxílios regionais. A informação de que a Diputación dispunha a propósito das despesas elegíveis foi indicada no considerando 12 como segue:
Solos
4,8 milhões de euros
Construção industrial
22,5 milhões de euros
Urbanização
4,00 milhões de euros
Instalações
24,0 milhões de euros
Total
55,34 milhões de euros
(125)
As categorias de despesas aqui indicadas podem ser consideradas «despesas elegíveis» ao abrigo do ponto 4.5. das OAR de 1998. Ademais, como o auxílio proporcionado pelo Acordo sobre Solos está diretamente relacionado com a aquisição e adaptação para uso industrial dos terrenos destinados ao novo projeto de investimento, preenche também este requisito decorrente do disposto no ponto 4.5 das OAR de 1998.
(126)
Nos termos do ponto 4.10 das OAR de 1998, os auxílios ao investimento inicial devem estar subordinados à manutenção do investimento em causa por um período mínimo de cinco anos. Ainda que esta condição não tenha sido imposta especificamente à Habidite no contexto do Acordo sobre Solos, convém porém assinalar que, no contexto do acordo paralelo sobre auxílios de formação (ver considerando 39), também celebrado em 15 de dezembro de 2006 relativamente ao mesmo projeto de investimento, a Habidite se tinha comprometido a manter 1 100 postos de trabalho durante um período de cinco anos, no mínimo. A Comissão é levada a concluir, por conseguinte, que também está cumprido o disposto no ponto 4.10 das OAR de 1998.
(127)
Não dispondo de informação sobre os custos salariais estimados dos 1 100 empregados da fábrica Habidite de Alonsotegi, a Comissão não pode proceder a uma avaliação séria da possível compatibilidade dos auxílios concedidos nos termos do Acordo sobre Solos com os pontos 4.11 a 4.17 das OAR de 1998 em matéria de criação de emprego. Não obstante, como o auxílio incluído no Acordo sobre Solos estava vinculado à compra dos terrenos, que é uma despesa elegível, não é necessário proceder a uma apreciação na aceção dos pontos 4.11 a 4.17 das OAR 1998.
(128)
Antes da assinatura do Acordo sobre Solos, o projeto de investimento da Habidite não tinha recebido nenhum outro auxílio de investimento que fosse necessário ter em conta para avaliar os efeitos cumulativos nos termos do ponto 4.18 das OAR de 1998.
(129)
O ponto 4.2 das OAR de 1998 estabelece que os regimes de auxílios devem prever que o pedido do auxílio seja apresentado antes do início da execução dos projetos. Esta disposição visa garantir que o auxílio regional só é concedido se tiver um efeito incentivador verificável: caso a execução de num projeto determinado tivesse tido início antes do pedido de auxílio, o auxílio regional concedido posteriormente não teria evidentemente efeitos incentivadores, o que significa que o projeto teria provavelmente sido executado mesmo sem auxílio.
(130)
A este respeito, convém assinalar, em primeiro lugar, que o Acordo sobre Solos era uma medida ad hoc e não um auxílio concedido no âmbito de um regime autorizado. Não obstante, o efeito incentivador é um critério geral de compatibilidade nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado, cujo cumprimento tem de ser verificar em qualquer caso. Apesar de a Diputación não ter alegado a existência de efeitos incentivadores em relação a esta medida, a Comissão deve, não obstante, examinar por iniciativa própria o cumprimento desta condição essencial de compatibilidade.
(131)
A Comissão é levada a considerar que a condição do efeito incentivador está preenchida no caso do auxílio incluído no Acordo sobre Solos pelas razões seguintes. Em primeiro lugar, ainda que o auxílio não tenha sido notificado antes da data em que foi concedido (15 de dezembro de 2006), as obras relacionadas com o projeto não tinham começado antes da sua concessão. Segundo a informação facultada pela Diputación, a compra dos terrenos necessários ao projeto, que pode ser considerada o início da execução deste projeto de investimento, só começou em maio de 2007, ou seja, depois da assinatura do Acordo sobre Solos, que teve lugar em 15 de dezembro de 2006. Em segundo lugar, o acto de o projeto Habidite não ter sido executado depois da suspensão dos acordos sobre solos e habitações pode ser entendido como uma demonstração de que o auxílio tinha efeitos incentivadores: na falta de auxílio, o projeto não foi executado.
(132)
O ponto 4.2 das OAR de 1998 exigia também que o próprio beneficiário do auxílio trouxesse ao projeto uma contribuição financeira isenta de auxílios de, pelo menos, 25 % das despesas elegíveis. É evidente que esta condição também se verifica no caso do auxílio incluído no Acordo sobre Solos. As despesas elegíveis declaradas pela Diputación para este projeto ascendiam a 55 milhões de euros, pelo que a Habidite deveria ter financiado através de recursos próprios 25 % desta quantia, pelo menos, o que corresponde a, no mínimo, 13,75 milhões de euros. A Comissão é levada a considerar que o elemento de auxílio do Acordo sobre Solos, tal como descrito no considerando 109, não poderia ir além de 75 % das despesas elegíveis, ou seja, 41,25 milhões de euros, nem sequer na hipótese de um aumento considerável do custo total do auxílio ao admitir-se que este consistia em 28,2 milhões de euros de custos efetivos de adaptação dos terrenos para uso industrial, mais 0,98 milhões de euros (ou seja, 13,41 % de um total de 7,3 milhões de euros de despesas com a aquisição dos terrenos, segundo os cálculos da Diputación).
(133)
Tendo em conta as observações formuladas nos considerandos 116 a 132, a Comissão é levada a concluir que o auxílio incluído no Acordo sobre Solos preenchia as condições de compatibilidade das OAR de 1998.
(134)
A informação sobre os custos de investimento elegíveis referida nos considerandos 12 e 124 mostra também que o projeto de investimento da Habidite reunia em dezembro de 2006 as condições para ser considerado um grande projeto de investimento nos termos do Enquadramento Multissetorial de 2002, já que os custos elegíveis totais para este projeto ultrapassavam os 50 milhões de euros. Assim, a compatibilidade do auxílio incluído no Acordo sobre Solos deve também ser examinada na perspetiva da sua conformidade com as condições do Enquadramento Multissetorial de 2002.
(135)
A intensidade máxima de auxílio aplicável na comarca da Grande Bilbau em dezembro de 2006, expressa em ESL, era de 20 %. Nos termos do disposto no ponto 21 do Enquadramento Multissetorial de 2002, e tendo em conta as referidas despesas elegíveis para o projeto Habidite a partir de 2006, tal como indicado no considerando 12, a intensidade máxima de auxílio admissível para este projeto deveria ter sido reduzida da seguinte forma:
Despesas elegíveis
Limite máximo de auxílio ajustado
Até 50 milhões de euros
10 milhões de euros (20 % - limite máximo regional - de 50 milhões de euros)
Entre 50 e 100 milhões de euros
0,5 milhões de euros (10 % - metade do limite máximo regional - de 5 milhões de euros)
Parte que excede 100 milhões de euros
-
Total
10,5 milhões de euros
(136)
Daí se deduz que o auxílio incluído no Acordo sobre Solos só teria sido compatível até ao montante total de 10,5 milhões de euros, e incompatível relativamente ao eventual excedente. Tal como indicado nos considerandos 78 a 82 e 109, o montante do auxílio incluído no Acordo sobre Solos não pode ser quantificado com exatidão dada a controvérsia sobre os custos efetivos que a Bizkailur deveria ter suportado pela execução das suas obrigações contratuais de aquisição e adaptação para uso industrial dos terrenos destinados ao estabelecimento da fábrica da Habidite em Alonsotegi, litígio sobre o qual a Comissão não está em medida de adotar uma posição final informada.
(137)
A primeira componente do auxílio teria representado 13,21 % dos custos efetivos assumidos pela Bizkailur devido à compra dos terrenos. A Diputación alega que estes custos efetivos teriam ascendido a um total de 7,3 milhões de euros, mas a Habidite considera que esta estimativa é excessiva. Também se observa que, segundo a informação transmitida pela própria Diputación (ver considerando 12), os custos da compra dos terrenos foram estimados, num dado momento, em 4,8 milhões de euros. Por último, os custos estimados em novembro de 2008 relativos à compra dos terrenos, tal como se indica no plano de negócios da Habidite apresentado no seu pedido de auxílio regional de 2008, ascenderam a 5,5 milhões de euros.
(138)
Quanto ao segundo elemento do auxílio, ou seja, a totalidade dos custos efetivos assumidos pela Bizkailur, relativos à adaptação para uso industrial dos terrenos em causa, em março de 2009 a Diputación calculou um custo de 28,5 milhões de euros, ainda que tenha também informado que, a dada altura, se estimou que estes custos corresponderiam apenas a 4,04 milhões de euros (ver considerando 12).
(139)
À guisa de conclusão, a informação disponível não permite excluir com total certeza que o auxílio incluído no Acordo sobre Solos não teria excedido o montante de 10,5 milhões de euros permitido para este projeto.
(140)
O ponto 24 do Enquadramento Multissetorial de 2002 estabelece condições adicionais de compatibilidade para as medidas relativamente às quais o montante do auxílio proposto ultrapasse o auxílio máximo permitido para um investimento de 100 milhões de euros na mesma região assistida. No caso vertente, com base no ponto 21 do Enquadramento Multissetorial de 2002, em dezembro de 2006 o auxílio máximo admissível para um investimento de 100 milhões de euros na comarca da Grande Bilbau era 15 milhões de euros (composto de 10 milhões de euros, que representam 20 % dos primeiros 50 milhões de euros, mais 5 milhões de euros, ou seja, 10 % dos 50 milhões de euros seguintes).
(141)
Como já se explicou nos considerandos 78 a 82, a informação disponível não permite quantificar com precisão o custo total do auxílio incluído no Acordo sobre Solos. No entanto, a Comissão não pode excluir que o custo do auxílio pudesse ter excedido o limite máximo de 15 milhões de euros. Nestas circunstâncias, a Comissão verificou se, no caso do Acordo sobre Solos, estavam preenchidas duas condições adicionais para a aprovação do referido auxílio.
(142)
A primeira condição é que o beneficiário do auxílio não deveria ter excedido 25 % das vendas do produto em causa antes ou depois do investimento. A segunda é que a capacidade de produção criada pelo projeto de investimento não deveria exceder 5 % do mercado em questão. Nos termos do ponto 24 do Enquadramento Multissetorial de 2002, compete aos Estados-Membros provar que estas condições estão preenchidas. No caso vertente, as autoridades espanholas não facultaram informação que permita à Comissão verificar se alguma destas duas condições adicionais se encontrava preenchida.
(143)
No entanto, com base nas estimativas dos preços de mercado comunicadas pela Habidite em novembro de 2008 com vista à obtenção do auxílio regional de 2008 (ver considerando 87), a empresa calculou que sua quota no mercado geral espanhol da construção de habitações (incluindo o mercado livre e o segmento da habitação social) foi de [0,1-1,0] % em 2011, ou seja, adicionando a nova capacidade de produção gerada por este projeto de investimento, que iria aumentar [0,5-1,5] % a partir de 2012. Considerando apenas o mercado basco, a quota da Habidite em 2011 no segmento do mercado livre no setor da construção teria sido [0,1-1,0], com tendência para aumentar até [2,0-3,0] % a partir de 2014.
(144)
À luz destas estimativas, que não foram contestadas por nenhuma outra informação em poder da Comissão, pode supor-se que a Habidite não teria excedido os limites da quota de mercado e da capacidade fixados no ponto 24 do Enquadramento Multissetorial de 2002 em dezembro de 2006 com respeito ao investimento subvencionado pelo Acordo sobre Solos.
(145)
Em conclusão, a parte do auxílio incluído no Acordo sobre Solos que não excede o ontante máximo autorizado de 10,5 milhões de euros também teria preenchido as condições de compatibilidade do Enquadramento Multissetorial de 2002. O montante do auxílio que pudesse exceder este limite máximo não teria sido compatível com o Tratado, ao não preencher as condições de compatibilidade das OAR de 1998 nem o Enquadramento Multissetorial de 2002.
(146)
Dado que o auxílio não foi desembolsado, não sendo necessário recuperá-lo, estas conclusões sobre a compatibilidade do auxílio incluído no Acordo sobre Solos são suficientes para efeitos da presente decisão.
(147)
A Comissão chama a atenção das autoridades espanholas competentes para o facto de que o auxílio incluído no Acordo sobre Solos deve ser tido em conta para examinar o cumprimento das disposições de cumulação relativas aos auxílios regionais de 2008 concedidas pelo Governo Basco ao mesmo projeto. Isto é tanto mais necessário se consideramos que tanto o auxílio incluído no Acordo sobre Solos como o auxílio regional de 2008 cobria as despesas elegíveis relacionadas com a aquisição e adaptação dos mesmos terrenos. Mais uma vez se sublinha que as obras deste projeto de investimento começaram em maio de 2007, ao passo que o pedido de auxílio regional de 2008 foi apresentado em 2008.
(148)
Tal como indicado nos considerandos 93 a 107, o auxílio incluído no Acordo sobre Habitações reduz os riscos intrínsecos a um investimento inicial ao garantir a venda de uma parte importante da produção inicial da nova fábrica, conferindo também uma vantagem à Habidite face a outros concorrentes pelo facto de se garantir sem concurso público um contrato relativo à entrega às autoridades públicas de 1 500 habitações destinadas à venda em regime semiprotegido. O auxílio incluído no Acordo sobre Habitações foi definido como o benefício que a Habidite teria obtido através da compra das 1 500 habitações pela Diputación e pela Bizkailur, a saber, a diferença entre o preço a que esta última teria vendido as habitações e os custos próprios assumidos pela Habidite para a fabricação das mesmas.
(149)
De acordo com as OAR de 1998, os auxílios regionais estão vinculados aos custos elegíveis. Conquanto o ponto 4.2 das OAR de 1998 não limite as formas de concessão do auxílio, o ponto 4.5 e todo o teor das OAR deixam claro que os auxílios ao investimento devem ser destinados aos custos de investimento elegíveis. Em conformidade com o ponto 4.5 das OAR de 1998, só os custos de aquisição de ativos tais como terrenos, edifícios e instalações/máquinas poderão ser tidos em conta para efeitos da concessão de auxílios regionais. Nos termos do ponto 4.6 das OAR de 1998, os auxílios regionais também podem subvencionar outros custos, por exemplo, aquisição de patentes, licenças e conhecimentos técnicos.
(150)
Não obstante, tendo em conta a sua natureza, o auxílio concedido através do Acordo sobre Habitações não se destina às referidas despesas elegíveis, mas sim a reduzir as despesas de funcionamento atuais do beneficiário. Nos termos do ponto 4.15 das OAR de 1998, os auxílios ao funcionamento são, em princípio, proibidos, podendo ser concedidos, a título excecional nas regiões assistidas nos termos do artigo 107.o, alínea a), do Tratado. No entanto, o projeto Habidite ia ser levado a cabo numa região assistida nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado, e não nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea a).
(151)
Por conseguinte, a Comissão é levada a concluir que o auxílio incluído no Acordo sobre Habitações constituía um auxílio ao funcionamento que, nos termos do ponto 4.15 das OAR de 1998, não teria sido compatível com o Tratado.
VIII. CONCLUSÃO
(152)
Tendo em conta as observações formuladas nos considerandos 63 a 151, e sem prejuízo de qualquer conclusão adicional a propósito da compatibilidade com a legislação em matéria de contratação pública da União, a Comissão é levada a concluir que os acordos sobre solos e habitações constituem auxílios estatais nos termos do 107.o, n.o 1, do Tratado.
(153)
No caso do Acordo sobre Solos, o auxílio consiste em duas componentes:
a)
Os juros não cobrados sobre um empréstimo equivalente ao total dos custos assumidos pela Bizkailur relativos à aquisição dos solos para o projeto Habidite, que teria sido concedido sem juros por um período de sete anos, com um período de carência de quatro anos. Estes juros não cobrados correspondem a um ESL de 13,41 % dos custos de aquisição dos terrenos assumidos pela Bizkailur com base na Segunda Parte, artigo 1.o, alínea ii, do Acordo sobre Solos.
b)
Os custos totais assumidos pela Bizkailur relativos à adaptação para uso industrial da parcela de solo com uma superfície total mínima de 101 403 m2, nos termos da Segunda Parte, artigo 1.o. alínea iii, do Acordo sobre Solos.
(154)
No caso do Acordo sobre Habitações, o elemento de auxílio consiste no benefício que a Habidite e o Grupo Afer teriam obtido através da venda das 1 500 habitações encomendadas pela Diputación e pela Bizkailur, ou seja, a diferença entre o preço a que esta última teria vendido as habitações com base no disposto no Acordo sobre Habitações e os custos de construção suportados pela Habidite.
(155)
A informação disponível não permite quantificar com exatidão os montantes do auxílio incluídos nos acordos sobre solos e habitações. No entanto, a quantificação do auxílio não é necessária para efeitos da presente decisão, já que o auxílio não foi desembolsado, não sendo, pois, necessário recuperá-lo.
(156)
A Comissão sublinha que os acordos sobre solos e habitações incluem auxílios ilegais. O auxílio incluído em ambos os acordos foi concedido em 15 de dezembro de 2006, em infração das obrigações de notificação prévia estabelecidas no Tratado. À luz da jurisprudência CELF/SIDE (56), a notificação posterior dos dois acordos e a conclusão de compatibilidade parcial do auxílio incluído no Acordo sobre Solos até ao montante autorizado de 10,5 milhões de euros não eliminam o caráter ilegal do auxílio. A Comissão exige às autoridades espanholas que tirem todas as consequências jurídicas necessárias do caráter ilegal do auxílio incluído nos acordos sobre solos e habitações.
(157)
O auxílio concedido através do Acordo sobre Solos é compatível com o Tratado nos termos das OAR de 1998 e do Enquadramento Multissetorial de 2002 até ao montante autorizado de 10,5 milhões de euros. A parte do auxílio concedido ao abrigo do Acordo sobre Solos que pudesse exceder este montante autorizado é incompatível com o Tratado.
(158)
O auxílio concedido através do Acordo sobre Habitações constitui um auxílio ao funcionamento, que é incompatível com o Tratado na sua totalidade nos termos do ponto 4.15 das OAR de 1998.
(159)
As conclusões da presente decisão sobre a existência de auxílio no Acordo sobre Solos são relevantes para os auxílios com finalidade regional concedidos em 2008 ao mesmo projeto de investimento pelo Governo Basco. A Comissão constata que as obras relativas a este projeto de investimento começaram em maio de 2007, ou seja, antes do pedido de auxílio regional de 2008.
(160)
Os beneficiários do auxílio concedido através dos acordos sobre solos e habitações são a Habidite Technologies País Basco S.A. e o Grupo Afer, ambos partes contratantes dos acordos sobre solos e habitações, que estão abrangidos pelo disposto no artigo 3.o, n.os 2 e 3, do anexo da Recomendação da Comissão, de 6 de maio de 2003, relativa à definição de micro, pequenas e médias empresas (57).
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
Os dois acordos notificados pelo Reino de Espanha em 15 de abril de 2009, celebrados em 15 de dezembro de 2006 entre a Diputación Foral de Bizkaia e a Bizkailur S.A., por um lado, e a Habidite Technologies País Vasco S.A. e o Grupo Afer, por outro lado, incluem auxílios estatais nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
Artigo 2.o
O auxílio incluído nos acordos notificados é ilegal, uma vez que foi concedido em infração das obrigações de notificação prévia previstas no artigo 108.o, n.o 3, do Tratado.
Artigo 3.o
O auxílio incluído no Acordo sobre Solos consiste em:
a)
Juros não cobrados pela Diputación e pela Bizkailur sobre um empréstimo equivalente ao total dos custos da aquisição do solo, que será reembolsado após um período de carência de quatro anos em quatro prestações iguais de 25 % cada uma, sem juros. O ESL de um empréstimo sem juros como este teria sido de 13,41 % dos custos efetivos assumidos pela Bizkailur com vista à aquisição do solo destinado a este projeto em virtude da Segunda Parte, artigo 1.o, alínea ii, do Acordo sobre Solos.
b)
Custos totais efetivos suportados pela Bizkailur a título da adaptação para uso industrial dos terrenos a adquirir para este projeto, com uma superfície total mínima de 101 430 m2, em virtude da Segunda Parte, artigo 1.o, alínea iii) do Acordo sobre Solos.
Artigo 4.o
O auxílio incluído no Acordo sobre Habitações consiste no benefício que a Habidite e o Grupo Afer teriam obtido com a venda das 1 500 habitações encomendadas pela Diputación Foral de Bizkaia e pela Bizkailur S.A. em aplicação do referido acordo. Este benefício consiste na diferença entre o preço obtido pela Habidite da Bizkailur, nos termos do artigo A, alínea e), deste acordo, e os custos próprios da Habidite relativos à construção das 1 500 habitações.
Artigo 5.o
O auxílio incluído no Acordo sobre Solos é compatível com o Tratado, em virtude das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998 e do Enquadramento multissetorial dos auxílios com finalidade regional para grandes projetos de investimento de 2002 até um montante permitido de 10,5 milhões de euros. O auxílio que exceda este limite máximo é incompatível com o Tratado.
Artigo 6.o
O auxílio incluído no Acordo sobre Habitações é incompatível com o Tratado, nos termos do ponto 4.15 das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998, por constituir um auxílio ao funcionamento.
Artigo 7.o
O Reino de Espanha é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 27 de junho de 2012.