РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 3 август 2011 година
относно помощ SA. 26980 (C 34/09 (ex N 588/08), която Португалия планира да предостави на Petrogal
(нотифицирано под номер C(2011) 5546)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/466/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 19 ноември 2009 г. Комисията уведоми Португалия за своето решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора, по отношение на регионална ad hoc помощ в полза на инвестиционен проект на Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. („Petrogal“), свързан с нефтопреработвателните му дейности в Sines и Matosinhos („инвестиционният проект“). С писмо от 9 декември 2009 г. Португалия предостави за публикуване неповерителната версия на решението за откриване на процедурата.
(2)
С писмо от 17 декември 2009 г. Португалия поиска удължаване на срока за представяне на мнение с един месец. Комисията одобри това искане на 22 декември 2009 г. Португалия представи своето мнение с писмо от 21 януари 2010 г.
(3)
Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си.
(4)
Комисията получи мнения от Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), от Confederação da Indústria Portuguesa (4), от Associação para a eficiência energética (5), от конкурент № 2 (6) - предприятие, конкуриращо се с Petrogal (7), от конкурент № 1 (8) (9), от União Geral de trabalhadores (10), от община Sines (11), от Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) и от Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
С писма от 9 март, 10 март, 17 март и 19 март 2010 г. Комисията препрати тези мнения на Португалия, която получи възможност да изрази своята позиция; нейните забележки бяха получени с писмо от 8 април 2010 г.
(6)
С писма от 15 и 28 юли 2010 г. (14) Комисията поиска допълнителна информация, която бе предоставена от Португалия с писма съответно от 16 и 23 август 2010 г.
(7)
С писма от 4 и 5 август 2010 г. Комисията поиска разяснения от конкуренти № 1 и № 2, които бяха предоставени с писма от 10 и 15 септември 2010 г. С писмо от 20 септември 2010 г. тези разяснения бяха представени на Португалия за мнение.
(8)
Комисията поиска допълнителна информация от Португалия с писма от 17 септември и 1 октомври 2010 г. Португалия отговори на 18 и 29 октомври 2010 г.
(9)
С писма от 13 октомври 2010 г. от конкуренти № 1 и № 2 беше поискано да предоставят конкретни подробности във връзка с техните отговори съответно от 10 и 15 септември 2010 г.
(10)
С писма от 21 и 28 октомври 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация от Португалия. Португалия отговори с писмо от 12 ноември.
(11)
С писмо от 10 ноември 2010 г. конкурент № 1 представи разяснения към своето писмо от 15 септември 2010 г. Тези разяснения бяха предоставени на Португалия за мнение на 12 ноември 2010 г. и тя отговори на 19 ноември 2010 г.
(12)
С писмо от 30 ноември 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация от Португалия. Португалия представи своя отговор с писмо от 20 декември 2010 г.
(13)
С писмо от 11 ноември 2010 г. Комисията поиска от Португалия да представи анализ на разходите и ползите от инвестиционния проект. Португалия представи поисканата информация на 1 декември 2010 г.
(14)
С писмо от 6 януари 2011 г. Португалия представи информация относно акционерите на Petrogal.
(15)
На 12 януари 2011 г. бе проведена среща между португалските органи, представители на Petrogal и Комисията. С писмо от 25 януари 2011 г. Португалия представи информация относно някои от въпросите, повдигнати по време на срещата (например пазарна оценка, стимулиращ ефект на помощта).
(16)
С писма от 24 януари, 16 март и 12 април 2011 г. Комисията поиска допълнителна информация относно потенциалния съпоставителен сценарий за инвестиционния проект, на които Португалия отговори с писма съответно от 7 февруари, 4 април и 29 април 2011 г. С електронно писмо от 7 юни 2011 г. Комисията поиска информация, която не бе представена от Португалия в предишни писма. Португалия предостави информация относно някои от тези въпроси с електронно писмо от 9 юни 2011 г. и писма от 11 и 17 юни 2011 г.
(17)
С писмо от 24 юни 2011 г. Комисията поиска от Португалия да представи разяснения за липсващата информация по отношение на пазара на дизелово гориво. Португалия представи тази информация с писма от 30 юни и 14 юли 2011 г. С писмо от 20 юли 2011 г. португалските органи представиха своето съгласие Комисията да приеме това решение на английски език.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ
2.1. Получател
(18)
Получателят на държавната помощ Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (наричан по-долу „Petrogal“) е дъщерно дружество, притежавано изцяло от Galp Energia, SGPS, S.A. („Galp Energia“). Главните акционери в Galp Energia са ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV („Amorim Energia“) (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas („Parpública“) (SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA („CGD“) (18) (1 %) и други (23,31 %). Galp Energia е холдинговата компания на Galp Energia Group („Galp“). Galp Energia извършва дейност на пазара на петролни продукти (който включва дейности по рафиниране и маркетинг, например продажби на едро и дребно) и на пазара на газ.
(19)
Холдинговата компания първоначално беше учредена на 22 април 1999 г. под името GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., главно с цел търговия с нефт и природен газ, като обедини две съществуващи по онова време дружества, притежавани от португалското правителство, които бяха поставени под контрола на Galp Energia, а именно Petrogal, с дейност насочена към петролни продукти, и GDP - Gas de Portugal, SGPS, S.A., с дейност насочена към природен газ (19).
(20)
Дейността на Galp Energia също така обхваща маркетинг на едро и дребно на рафинирани петролни продукти на Иберийския полуостров. Дружеството е лидер на пазара в Португалия (20) и се отчита ръст на присъствието му в Испания.
(21)
Petrogal притежава единствените две рафинерии в Португалия. Рафинериите са разположени в Sines и Matosinhos. Рафинирането обхваща всички дейности по рафиниране, доставки и логистични услуги. Petrogal е най-големият продавач на петролни продукти в Португалия, както и един от най-големите на Иберийския полуостров. На практика дружеството обслужва целия внос на суров нефт и част от вноса на рафинирани продукти в Португалия; освен това то обслужва 80 % от капацитета за съхранение на суров нефт и рафинирани продукти (21) и заема важна позиция в логистичната инфраструктура за нефтопродукти в Португалия.
(22)
Petrogal разполага с обширна продуктова гама, която включва бензин, дизелово гориво, гориво за реактивни двигатели, течно гориво, нафта, ВНГ (втечнен нефтен газ), битум и някои ароматни продукти. В резултат на дейността по рафиниране се извършват доставки на нефтопродукти за отделите на Petrogal, свързани с продажби на дребно, продажби на едро и маркетинг на ВНГ за конкуренти и чуждестранни клиенти, както и за обслужването на техните активи по рафинирането и логистични инструменти. Petrogal съхранява и транспортира своите продукти, като използва или притежавани изцяло от него складове, или свързани с него логистични компании.
(23)
На фигура 1 са представени правата на собственост и контрол по отношение на Petrogal:
(24)
На 29 декември 2005 г. беше подписано споразумение между акционерите Amorim Energia, ENI и Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN), а CGD се присъедини към споразумението на 28 март 2006 г. („споразумението между акционерите“). Споразумението между акционерите влезе в сила на 29 март 2006 г. за срок от осем години. В съответствие с член 20, първи параграф, буква в) от португалския кодекс за ценните книжа, правата на глас, свързани с акциите в Galp Energia, които са притежавани от страните по споразумението между акционерите, реципрочно се прехвърлят на другите страни. В съответствие с това се счита, че Galp Energia се контролира съвместно от акционерите, които са страни по споразумението между акционерите.
(25)
Според Португалия в резултат на споразумението между акционерите те, и по-специално ENI, не могат да контролират и самостоятелно да определят стратегии във връзка със своите собствени дейности по рафиниране и дейностите по рафиниране на Petrogal.
2.2. Инвестиционен проект на Petrogal
(26)
Целта на инвестиционния проект е реорганизация и разширяване на съществуващите нефтопреработвателни съоръжения в Sines и Matosinhos, единствените две съществуващи рафинерии в Португалия. В допълнение към това инвестиционният проект цели подобряване на интеграцията и ефектите на синергия между двете рафинерии. Чрез него се създава възможност за използване на по-тежки фракции на суров нефт.
(27)
Целта на инвестиционния проект е най-вече да се увеличи производството на дизелово гориво за сметка на бензина. Заключението в инвестиционния проект е, че повишеното използване на тежък суров нефт ще намали разходите за суровини и ще позволи гъвкавост по отношение на произхода на преработвания суров нефт.
(28)
Инвестиционният проект за преобразуването на рафинерията в Matosinhos се състои по-точно в построяване на цех за вакуумна дестилация, в който да се получава вакуумен газьол (ВГ), и построяване на нов нисковискозен цех (цех за висбрекинг) за лек термичен крекинг на получения вакуумен остатък.
(29)
Инвестиционният проект за преобразуването на рафинерията в Sines цели построяване на нов цех за хидрокрекинг, по-специално цех за хидрокрекинг на вакуумен газьол, в който да се произвежда дизелово гориво и гориво за реактивни двигатели. Съгласно инвестиционния проект цехът за хидрокрекинг ще използва като изходна суровина вакуумен газьол и газьол, получен чрез висбрекинг, произведени в рафинериите в Matosinhos и Sines, като по този начин напълно се оползотворява капацитетът за преработване на държавното оборудване по рафиниране. Ще се преработват около [] барела на ден и ще се използва около [] хил. тона/годишно остатък от атмосферна дестилация като първична изходна суровина.
(30)
Продуктите, получен чрез хидрокрекинг (ВНГ, тежка нафта (22) и дизелово гориво) са […] хидрогенирани, което им придава по-високо качество. В резултат на инвестиционния проект се очаква увеличаване единствено на производството на дизелово гориво и тежка нафта.
(31)
В съответствие с инвестиционния проект част от тежката нафта, произвеждана в рафинерията в Sines ще бъде транспортирана до Matosinhos като суровина за инсталацията на Petrogal за ароматни продукти (23), което ще представлява следваща стъпка към увеличената интеграция на двете рафинерии. Увеличеното производство на тежка нафта е неизбежна техническа последица от проекта за преобразуване на рафинерията в Sines.
(32)
Работите по инвестиционния проект започнаха през 2008 г. (първата поръчка беше сключена на 14 март 2008 г. в резултат на решението, взето от съвета на директорите на 5 март 2008 г.) и трябваше да приключат до 31 декември 2010 г. Очаква се пълният производствен капацитет да бъде достигнат през 2011 г.
2.3. Единен инвестиционен проект
(33)
Португалия заявява, че въпреки географското разстояние между двете рафинерии (около 450 km с морски транспорт) инвестиционният проект следва да се разглежда като единен инвестиционен проект по смисъла на точка 60 от Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (24) (наричани по-долу „ННРП“). Португалските власти потвърждават, че дружеството Petrogal не е получавало държавна помощ през трите години преди началото на инвестиционния проект, за който е изпратено уведомление.
2.4. Разходи за инвестиционния проект
(34)
Инвестицията в Sines представлява инвестиционни разходи в размер на [] EUR в номинална стойност. Рафинерията в Sines следва да получи помощ в размер на [] EUR (номинална стойност), което ще доведе до интензитет на помощта от 16 %. Що се отнася до рафинерията в Matosinhos, инвестицията е в размер на [] EUR (номинална стойност) и рафинерията ще се възползва от помощ в размер на [] EUR (номинална стойност), което отговаря на интензитет на помощта от 13 %.
(35)
Допустимите разходи за инвестиционния проект са 974 064 894 EUR в сегашна стойност (1 058 934 146 EUR в номинална стойност) и представляват изключително разходи за оборудване (не за земя или сгради). Размерът на помощта за двете рафинерии възлиза на 121 091 314 EUR в сегашна стойност (160 484 007 EUR в номинална стойност), което отговаря на интензитет на помощта от 12,43 %. В таблица 1 е представена разбивка на допустимите разходи по години:
Таблица 1
Допустими разходи (в EUR)
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
Общо
Дълготрайни материални активи
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5. Финансиране на инвестиционния проект
(36)
Petrogal планира да финансира този инвестиционен проект със собствени ресурси в допълнение към държавната помощ, за която дружеството е кандидатствало (160 484 007 EUR в номинална стойност). Не се предвиждат други източници на финансиране с държавна помощ. Инвестиционният проект също така се ползва от заеми от Европейската инвестиционна банка на стойност от общо 500 млн. EUR, одобрени през 2009 г. Собственият принос на получателя към допустимите разходи възлиза на 36 %.
2.6. Таван на регионалната помощ
(37)
В съответствие с картата за регионална помощ на Португалия за периода 2007-2013 г. (26) регионите Alentejo и Norte, в които са разположени рафинериите съответно в Sines и Matosinhos, отговарят на критериите за регионална помощ съгласно дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от Договора, с тавани за регионална инвестиционна помощ за големи предприятия в размер на съответно 40 % и 30 % брутен еквивалент на помощта (БЕП).
2.7. Принос към регионалното развитие
(38)
Очаква се инвестиционният проект да доведе до разкриване на приблизително 150 преки работни места и 450 непреки работни места в двата региона. Освен това в съответствие с информацията, представена от Португалия, по време на строителните работи ще бъдат разкрити приблизително 3 000 временни работни места.
2.8. Форма на помощта
(39)
Държавната помощ ще бъде предоставена като ad hoc помощ, при чието проектиране бяха следвани разпоредбите на схема за помощ с изтекла давност (N 97/1999), основана на Наредба-закон № 409/99 от 15 октомври 1999 г.
(40)
След като Министерският съвет на Португалия прие резолюцията на 6 март 2008 г., на 10 март 2008 г. бяха подписани два договора между португалското правителство, Petrogal и Galp Energia с цел предоставяне на държавна помощ. Двата договора бяха „договор за предоставяне на данъчни облекчения“ и „инвестиционен договор“ („договорите за помощта“).
(41)
В подписаните договори за помощта се предвижда концесия на данъчния кредит, свързан с осъществяването на инвестиционния проект. Помощта представлява данъчен кредит, който ще се приспада от бъдещи плащания на корпоративен подоходен данък. Размерът на данъчния кредит ще бъде изчислен от португалските власти като процент от допустимата инвестиция. Данъчният кредит ще се използва само за данъци, генерирани от инвестиционния проект. В случай че данъчният кредит не бъде изцяло приспаднат, оставащата част от данъчния кредит пак може да бъде приспадната до изтичането на договора (а именно 31 декември 2016 г.).
2.9. Размер на помощта
(42)
Португалия възнамерява да предостави регионална помощ в размер на 160 484 007 EUR в номинална стойност, която ще се предоставя от 2011 г. нататък. В таблица 2 по-долу, предоставена от португалските власти, се дават подробности за графика за предоставяне на помощта:
Таблица 2
Година
Изчислен облагаем приход
Данъци
Използване на данъчния кредит (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Португалия потвърди, че помощта за инвестиционния проект няма да се кумулира с помощ, получена за същите допустими разходи, от други местни, регионални, национални или европейски източници.
(44)
Освен това помощта се предоставя при условието, че Petrogal ще запази инвестициите в подпомаганите райони минимум пет години след осъществяването на инвестиционния проект.
(45)
Португалия потвърди, че Комисията трябва да разреши предоставянето на помощта.
(46)
Petrogal кандидатства за държавна помощ във връзка с инвестиционния проект на 22 януари 2007 г. На 23 януари 2007 г. португалските власти потвърдиха писмено пред Petrogal, че като си запазват правото на обстойна проверка, те считат, че инвестиционният проект отговаря на условията за допустимост, заложени в „данъчната схема“, преди започване на работа по проекта.
(47)
Португалия се ангажира да не превишава максималния размер на помощта и максималния интензитет на помощта, определени в настоящото решение, дори в случай на по-ниски или по-високи допустими разходи.
2.10. Общи разпоредби
(48)
Португалия се ангажира да представи следните документи:
-
в срок от два месеца след предоставяне на помощта: копие от документа, изпратен на Petrogal, с който дружеството се уведомява, че договорите за помощта са влезли в сила;
-
на всеки пет години с начало датата, на която Комисията одобри помощта: междинен доклад (който включва информация за изплатения размер на помощта, за изпълнението на договора за помощта и за всякакви други инвестиционни проекти, стартирани в рамките на същия обект/цех);
-
в срок от шест месеца след предоставянето на последния транш от помощта въз основа на съобщения график за предоставяне на помощта: подробен окончателен доклад.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(49)
В своето решение за откриване на официалната процедура по разследване съгласно член 108, параграф 2 от Договора („решението за откриване на процедурата“) Комисията изрази съмнения относно съвместимостта на помощта с разпоредбите на ННРП. В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на въпросите, посочени в съображения 50-64.
3.1. Съвместимост с общите разпоредби на ННРП
(50)
В точка 34 от ННРП се описват стандартните категории на първоначална инвестиция „в материални и нематериални активи“, свързани със:
-
създаването на нов обект;
-
разширяването на съществуващ обект;
-
диверсификация на производствената гама на обекта с нови, допълнителни продукти;
-
основна промяна на цялостния производствен процес в съществуващ обект.
Заместващите инвестиции, които не отговарят на някое от посочените по-горе условия, са изключени от обхвата на определението на първоначална инвестиция.
(51)
В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата дали инвестиционният проект, чиято цел е модернизиране и по-добро интегриране на двете рафинерии за увеличаване на производството на дизелово гориво (и успоредно с това и на нафта) при същевременно намаляване на производството на бензин, би могъл да се счита за първоначална инвестиция. Комисията заяви, че инвестиционният проект не представлява инвестиция в нов обект, нито диверсификация на производствената гама на съществуващ обект с нови, допълнителни продукти. При все това би могло да се заключи, че проектът включва някои аспекти, свързани с „разширяване“ и „основна промяна на производствения процес“.
(52)
В решението за откриване на процедурата Комисията изтъкна, че тъй като мярката за помощ трябва да се оцени като ad hoc помощ, Португалия трябва да демонстрира, че инвестиционният проект способства за изпълнението на една последователна стратегия за регионално развитие по смисъла на точка 10 от ННРП.
(53)
По-специално Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата дали очакваният принос към регионалното развитие действително ще компенсира ефектите в отрасъла в резултат на помощта (160 млн. EUR помощ, с която се създават само 150 преки работни места).
(54)
В този контекст Комисията изтъкна, че са налице основания за съмнение дали помощта е необходима, тъй като, както е видно от финансовите отчети на Petrogal за 2008 г., инвестиционният проект е част от индустриалната стратегия на дружеството и вероятно ще бъде осъществен и при съпоставителен сценарий без държавна помощ. Комисията посочи, че помощта не изглежда необходима за реализирането на инвестицията (дейностите по която започнаха през 2008 г.) и че Португалия е могла да проучи и други места за инвестицията. Ненужната помощ вероятно няма да допринесе за регионалното развитие и може да доведе до неприемливо нарушаване на конкуренцията.
(55)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали са спазени официалните изисквания за стимулиращ ефект, предвидени в точка 38 от ННРП. В случай на ad hoc помощ компетентният орган следва да издаде писмо за намерение да предостави помощта, което зависи от одобрението на Комисията, преди да започне работата по проекта.
(56)
В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата дали писменото потвърждение от страна на Португалия, че, като си запазва правото на обстойна проверка, тя счита, че инвестиционният проект отговаря на условията за държавна помощ, действително отговаря на изискванията на точка 38 от ННРП.
3.2. Оценка на помощта съгласно разпоредбите за помощ за големи инвестиционни проекти
(57)
Португалия отправи уведомление за инвестиционния проект в двете рафинерии като за единен инвестиционен проект. В съответствие с точка 60 от ННРП дадена първоначална инвестиция се счита за единен инвестиционен проект, когато представлява едно икономически неделимо цяло, като се вземат предвид техническите, функционалните и стратегическите връзки и непосредствената близост.
(58)
В тази връзка Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на разстоянието между двете рафинерии. Освен това класифицирането на инвестиционния проект като единен инвестиционен проект би означавало прилагане на коригиран таван за регионална помощ въз основа на процента на редуциране в съответствие с точка 67 от ННРП.
(59)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения относно оценката на помощта съгласно разпоредбите на тези две точки от ННРП.
(60)
По-специално Комисията не бе в състояние да достигне до заключение кои съответни продукти са обхванати от инвестиционния проект. Не е ясно дали продуктите са единствено дизелово гориво и нафта, както твърди Португалия, или следва да се вземат под внимание и други продукти от нефтопреработвателните дейности. Трябва да се отчете потенциалната взаимозаменяемост на продуктите от рафиниране от гледна точка на доставките, както и фактът, че нафтата може да бъде счетена за междинен продукт по смисъла на точка 69 от ННРП.
(61)
Комисията изрази съмнения относно съответния продуктов пазар и дали следва да се счита, че той е на ниво „след рафиниране“ за дизеловото гориво и нафтата, както твърди Португалия.
(62)
Комисията изрази съмнения дали съответните географски пазари за съответните продукти следва да бъдат определени на национално равнище, на регионално равнище (Иберийски полуостров) или на равнището на Европейското икономическо пространство (ЕИП).
(63)
Освен това Комисията изрази съмнения дали Petrogal и групите Galp Energia и ENI, към които Petrogal принадлежи, са с пазарен дял под 25 % на съответния пазар, както се изисква съгласно точка 68, буква а) от ННРП.
(64)
На последно място, в съответствие с точка 68, буква б) от ННРП Комисията изрази съмнения по отношение на всички съответни продукти за това дали производственият капацитет, създаден с инвестиционния проект, надхвърля 5 % на всеки съответен пазар, измерен на база данни за видимото потребление, и в този случай дали средният годишен ръст на видимото потребление на този продукт през последните пет години е над средния годишен ръст на БВП в Европейското икономическо пространство.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
4.1. Мнение на Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
AIPQR счита, че инвестиционният проект е от огромно значение за стимулиране на португалската икономика и за подсилване на европейската конкурентоспособност в нефтохимическия и нефтопреработвателния сектор. Ако инвестиционният проект не може да се финализира или ако не бъде осигурена необходимата подкрепа за неговото осъществяване, това може да окаже сериозни последици по отношение на автономността и подпомагането на нефтохимическата верига.
(66)
Новият производствен цех за PTA (пречистена терефталова киселина), планиран от Artensa (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., което е дъщерно дружество на La Seda de Barcelona S.A в Испания) в Sines ще увеличи значително нуждите от нафта на La Seda. На свой ред повишеното производство на нафта от цеха за хидрокрекинг на Petrogal е от решаващо значение за осъществяването на инвестицията на La Seda, която се изчислява на около 400 млн. EUR.
(67)
Според AIPQR инвестиционният проект ще намали дефицита на дизелово гориво на европейско равнище.
(68)
AIPQR счита, че приносът на Petrogal е от огромно значение за осъществимостта и насърчаването на развитието на Центъра за конкурентоспособност и технологии в нефтохимическия, нефтопреработвателния и промишления отрасъл като част от португалската стратегия за насърчаване на ключови отрасли за националната и регионалната икономика.
(69)
Според AIPQR дизеловото гориво, получено чрез хидрокрекинг, е с по-високо качество, което гарантира по-ефикасно изгаряне и свеждане до минимум на замърсителите в емисиите на отработени газове. Качеството на дизеловите продукти и също така енергийната ефективност, която следва да бъде достигната с инвестиционния проект, ще позволят да бъде изпълнен плана на Petrogal за енергийна ефективност за периода 2008-2011 г.
(70)
Освен това AIPQR счита, че инвестиционният проект ще допринесе за социалната и икономическата устойчивост на регионите Matosinhos и Sines, както и за националната социална и икономическа устойчивост като цяло.
4.2. Мнение на Associação para a eficiência energética (COGEN)
(71)
Инвестиционният проект е уместен: повишена гъвкавост на доставките и увеличена автономност при дизеловото гориво.
(72)
Според COGEN с инвестиционния проект ще се създадат големи възможности от гледна точка на технологичните иновации и ще бъдат разкрити около 150 преки работни места и около 500 непреки работни места на средно ниво, като всички те ще бъдат постоянни.
(73)
От гледна точка на енергетиката COGEN счита, че проектите за преобразуване на двете рафинерии ще доведат до икономия на енергия в размер на 14 %. Освен това COGEN подчертава, че инвестиционният проект също така ще допринесе за осъществимостта на друг вид инвестиция, която не е обхваната от инвестиционния проект - разкриването на две инсталации за комбинирано производство на топло- и електроенергия с мощност 82 MW, по една в двете рафинерии - което ще доведе до увеличаване с около 12 % на капацитета на тази технология в Португалия.
4.3. Мнение на Confederação da Indústria Portuguesa (CIP)
(74)
CIP счита, че инвестиционният проект цели подобряване на положението в Португалия, което се характеризира със:
i)
несъответствие между потреблението на дизелово гориво за моторни превозни средства и сегашния преработвателен капацитет на Португалия, в резултат на което се получава хронична необходимост от внос на големи количества дизелово гориво и продажба на излишъка от бензин в чужбина;
ii)
очакван излишък на течно гориво в бъдеще, породен от факта, че течното гориво вече не се използва за производство на електроенергия и че се обезкуражава използването на течно гориво в промишлеността като цяло, както е заложено в португалската национална програма за справяне с промяната на климата;
iii)
тенденции на международните пазари, свързани с увеличаване на покупките на по-тежки фракции на суров нефт с по-висока киселинност, което ще увеличи гъвкавостта при избора на суров нефт;
iv)
осъществяване на принос към сигурността на доставките.
(75)
CIP счита, че инвестиционният проект ще доведе до значително увеличаване на енергийната ефективност на двете рафинерии в съответствие с ангажиментите, които Португалия пое пред ЕС във връзка с увеличаване на европейската енергийна ефективност с 10 %.
(76)
CIP счита, че предвиденото разкриване на около 150 работни места за висококвалифицирани специалисти и 450 непреки постоянни работни места ще допринесе в значителна степен за икономическото развитие на Португалия. То ще стимулира местната икономика в засегнатите региони, където БВП на глава от населението е по-нисък от средния БВП за страната, и ще доведе до разкриването на около 5 000 временни работни места по време на строителните работи.
4.4. Мнение на União Geral de Trabalhadores (UGT)
(77)
UGT счита, че инвестиционният проект ще насърчи регионалното развитие и ще окаже положително въздействие върху икономическото развитие и социалното и териториалното сближаване на съответните региони. Засегнатите региони се характеризират с високи нива на безработица, стопанска структура с ниска степен на диверсификация и БВП на глава от населението под средното равнище за страната. Инвестиционният проект ще окаже значително въздействие върху промишлеността в двата региона и в Португалия като цяло, тъй като ще бъдат развити дейности както нагоре, така и надолу по веригата, по-специално в области като машиностроене и гражданско строителство, електропроизводство или дори търговия и кетъринг.
(78)
UGT счита, че инвестиционният проект ще доведе до разкриване на повече и по-добри работни места, и то в момент, когато безработицата се увеличава с бързи темпове поради икономическата и социалната криза. Инвестиционният проект е изготвен така, че да бъдат разкрити 150 преки работни места в двете рафинерии, много от тях за висококвалифицирани специалисти. Очаква се да бъдат разкрити 450 допълнителни непреки работни места, а по време на строителните работи ще бъдат разкрити 5 000 временни работни места. Инвестиционният проект ще допринесе за запазване на някои от сега съществуващите 2 050 работни места, които могат да бъдат застрашени без инвестиционния проект.
(79)
Освен това UGT счита, че инвестиционният проект ще спомогне за изпълнение на строги стандарти за опазване на околната среда и безопасност, тъй като рафинериите ще бъдат оборудвани с технологии, които щадят околната среда в по-голяма степен.
(80)
Според UGT инвестиционният проект е много важен за подобряването на недостатъчния капацитет на Португалия за рафиниране и производство на дизелово гориво. Съществуващият капацитет за рафиниране очевидно е твърде ограничен, за да покрие нуждите на страната, поради което Португалия зависи от внос на дизелово гориво от други държави (което увеличава стратегическите рискове). Понижаването на вноса на дизелово гориво също така би намалило настоящия търговски дефицит, който до голяма степен се дължи на енергийните сметки.
(81)
На последно място, UGT отбелязва, че инвестиционният проект е важен не само от национална гледна точка, но и за ЕС, тъй като той е изготвен така, че да спомогне за развитието на по-екологосъобразна и по-устойчива икономика.
4.5. Мнение на община Matosinhos (CMM)
(82)
CMM счита, че разкриването на работни места оказва значително влияние върху областта. Благодарение на разкриването на работни места за висококвалифицирани специалисти със заплати над средното ниво за региона рафинерията в Matosinhos ще допринесе за увеличаването на покупателната сила в областта и региона. Проектът ще окаже значително въздействие върху регионалната брутна добавена стойност в резултат на функционирането на рафинерията и дейността на стотици търговски и промишлени малки и средни предприятия, по-специално с оглед на факта, че безработицата в региона е около 13 % (над средното равнище за страната). CMM счита, че инвестиционният проект е от решаващо значение за региона от икономическа и социална гледна точка.
4.6. Мнение на община Sines (CMS)
(83)
CMS е убедена във важността на новите производствени цехове на рафинерията в Sines за развитието на местната и регионалната икономика. Проектът ще окаже положително въздействие върху социалното развитие в региона поради разкриването на работни места за висококвалифицирани специалисти и създаването на повече и по-добри малки и средни предприятия.
4.7. Мнение на Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (CGTP)
(84)
CGTP счита, че инвестиционният проект води до изключително положителни ефекти за околната среда и е важен за регионалното развитие на Португалия, тъй като:
i)
ще създаде възможност да се предложи по-голяма диверсификация на продукти с по-високо качество на националния отрасъл за органична химия, както и за износа. Поради това инвестиционният проект ще допринесе положително за повишаването на стойността на профила на специализация в промишлеността;
ii)
ще доведе до разкриването на стотици постоянни работни места и няколко хиляди временни работни места по време на строителните работи, и то основно в региони с някои от най-високите равнища на безработица в Португалия;
iii)
ще допринесе за развитието на местната икономика на равнището на жилищното настаняване, търговията и хотелиерството, наред с други икономически дейности.
4.8. Мнение на Associação Industrial Portuguesa (AIP)
(85)
AIP изтъква, че инвестиционният проект ще окаже решаващ принос за повишаване на благосъстоянието в регионите Norte и Alentejo.
(86)
Регионът Norte, в който се отчита 11,6 % безработица при средно равнище на безработица в страната от 9,8 % (данни от третото тримесечие на 2009 г.), понастоящем е регионът с най-високо равнище на безработица в Португалия и с особено високо равнище на дългосрочна безработица (половината от безработните лица търсят работа в продължение на година или повече). В сегашния контекст на социална криза разкриването на 500 преки работни места и 200 постоянни непреки работни места, както и около 2 000 временни работни места по време на строителните работи, представлява огромен принос за региона.
(87)
Регионът Alentejo е сред регионите с най-висока безработица в Португалия - 10,2 % при средно равнище на безработица в страната от 9,8 % (данни от третото тримесечие на 2009 г.) - и с особено високо равнище на дългосрочна безработица (половината от безработните лица търсят работа в продължение на година или повече). В този контекст разкриването на 100 преки работни места и 250 постоянни непреки работни места, както и около 3 000 временни работни места по време на строителните работи, представлява огромен принос за региона.
4.9. Мнение на конкурент № 1
4.9.1. Мнение относно решението за откриване на процедурата
(88)
Според конкурент № 1 инвестиционният проект може да се счита за просто „разширяване на съществуващ обект“ по смисъла на точка 34 от ННРП. Инвестиционният проект не може да бъде счетен за единен инвестиционен проект, защото дълготрайните активи от инвестицията ще бъдат „икономически делими“ по смисъла на точка 60 от ННРП. Рафинериите в Sines и Matosinhos действително са физически отдалечени една от друга. В инвестиционния проект ясно се определят отделни инвестиции за всяка рафинерия. Рафинериите могат да избират между цехове за вакуумна дестилация и висбрекинг без цех за хидрокрекинг или обратното. Поради това инвестициите за рафинериите не са непременно пряко свързани. Във всеки случай рафинериите биха могли да функционират самостоятелно, без да е необходима никаква интеграция. Освен това рафинерията в Matosinhos би могла да продава своята продукция от вакуумен газьол на международните пазари, а цехът за хидрокрекинг, разположен в Sines, би могъл да се захранва с вносен вакуумен газьол.
(89)
Португалия посочва единствено разкриването на преки и непреки работни места като принос на инвестиционния проект към регионалното развитие. Поради това не може да се демонстрира, че инвестиционният проект допринася за по-последователна стратегия за регионално развитие и че спомага за постигане на целта за икономическо сближаване (28). Трудно е да се приеме, че изразходването на над един милион евро за разкриването на едно пряко работно място може да се счита за изключителен принос към регионалното развитие. В тази връзка съотношението между размера на помощта и преките работни места за инвестиционния проект се сравнява с предишни решения на Комисията (представени в таблица, в която се прави преглед на това съотношение в предишни решения на Комисията). Освен това конкурент № 1 счита, че инвестиционният проект не е свързан с никаква предполагаема пазарна неефективност.
(90)
Що се отнася до официалното изискване за стимулиращ ефект, дружеството Petrogal не е получило писмо за намерение от страна на Португалия преди започване на работа по проекта. Поради това конкурент № 1 заключава, че помощта не е в съответствие с точка 38 от ННРП.
(91)
От гледна точка на икономическата оценка конкурент № 1 счита, че помощта не отговаря на критерия за необходимост и не води до стимулиращ ефект. Инвестиционният проект представлява производствена инвестиция, икономически мотивирана от дисбаланс между търсенето и предлагането и възможността за достъп до по-тежки и по-евтини фракции на суров нефт. Това е инвестиция в отговор на естественото развитие на търсенето на дизелово гориво. Всички други оператори в Европа осъществяват подобни инвестиции в рафинериите без наличие на държавна помощ. Поради това фактите сочат, че инвестиционният проект така или иначе би бил осъществен, което е в разрез с точка 22 от съобщението на Комисията от 24 юни 2009 г. (29) („съобщението за задълбочена оценка“).
(92)
Конкурент № 1 счита, че съответните продукти са:
-
дизелово гориво (което е краен продукт),
-
нафта (което е междинен продукт по смисъла на точка 69 от ННРП), поради което нефтохимическите продукти, получени от нафта, също трябва да се считат за съответни продукти,
-
остатъци от хидрокрекинг (когато цехът за хидрокрекинг не е оборудван със съоръжение за рециклиране).
- Дизелово гориво
(93)
Според конкурент № 1 Petrogal е единственият пазарен оператор, който разполага с капацитет за рафиниране на суров нефт в Португалия. Petrogal извършва доставки на своите конкуренти на този пазар. Petrogal контролира най-големите съоръжения за внос и съхранение на бензин и дизелово гориво. Petrogal разполага с най-голямата мрежа от бензиностанции в Португалия. Petrogal има доминираща позиция или поне притежава значителна пазарна сила на голям брой пазари на петролни продукти в Португалия. Конкурент № 1 счита, че оценката на съответния пазар не трябва да е насочена единствено към нивото „след рафиниране“, а че трябва да се оцени и конкурентното положение на нивото на пазара за търговия на едро и дребно на дизелово гориво.
- Нафта
(94)
По отношение на нафтата конкурент № 1 също така заявява, че съответният продуктов пазар, който следва да бъде оценен, не трябва да е ограничен до продажбите „след рафиниране“, а да обхване и дейностите надолу по веригата.
(95)
Що се отнася до съответния географски пазар, съотношението на общия внос и износ на дизелово гориво спрямо общите продажби на дизелово гориво в Португалия е твърде ниско, за да оправдае избора на регионалния пазар като съответен пазар. Конкурент № 1 счита, че съответният географски пазар е пазарът на Португалия.
(96)
Конкурент № 1 счита, че дейностите на ENI на засегнатите продуктови пазари следва да се вземат под внимание, тъй като ако дадено дружество има решаващо влияние върху политиката по продажбите на друго дружество, трябва да се проучи комбинираният пазарен дял на двете дружества на съответните пазари.
(97)
Конкурент № 1 заключава, че пазарният праг от 25 % за дизелово гориво, определен в точка 68 от ННРП, е превишен в значителна степен. Поради това той счита, че помощта, предоставена за инвестиционния проект, е проектирана да субсидира доминиращия оператор на пазара и да му позволи да запази и увеличи своята пазарна сила. Конкуренцията ще бъде засегната в значителна степен и помощта ще доведе до значително нарушаване на съответните пазари.
(98)
В заключение конкурент № 1 счита, че помощта представлява оперативна помощ, която подсилва пазарната позиция на доминиращ оператор на съответните пазари. Помощта не допринася за получаването на какъвто и да било стимулиращ ефект. Във всеки случай отрицателните ефекти от помощта компенсират всички положителни ефекти, до които води.
4.9.2. Мнения, представени с писма от 15 септември и 10 ноември 2010 г. (в отговор на въпросите на Комисията от 5 август и 13 октомври 2010 г.)
(99)
Подобни инвестиционни проекти са били реализирани в четири рафинерии (La Rabida, Castellón, Cartagena и Bilbao) със същата цел - увеличаване на доходността от активите чрез изграждане на нови преработвателни цехове, които позволяват да се увеличи до максимум добивът на междинни дестилати, да се намали производството на течно гориво и да се преработва по-тежък суров нефт. Конкурент № 1 се позовава и на подобни инвестиционни проекти в Италия (рафинериите в Sannazzaro и Taranto, от ENI), в Германия (Bayernoil), в Литва (Mazeikiu Nafta) и в Беларус (Slavneft).
(100)
Що се отнася до потенциалната референтна норма на възвръщаемост за такива инвестиции в отрасъла, конкурент № 1 заявява, че не му е известно да съществува референтен показател: доходността от даден инвестиционен проект обикновено зависи от капиталовите разходи на всяко дружество и от други аспекти. Конкурент № 1 счита, че за периода, в който е било взето решението за инвестиционния проект, нормата на възвръщаемост в отрасъла на рафинирането следва да бъде поне 10 %.
(101)
Конкурент № 1 се позовава в общ смисъл на съществуването на пречки за вноса във връзка със съответния географски пазар. Той счита, че основният проблем в Португалия е доминиращата позиция на Petrogal на пазара, като дружеството контролира 100 % от капацитета на рафиниране в Португалия, а оттам и най-важните терминали за внос и износ. Освен това той заявява, че Petrogal има доминираща позиция от гледна точка на капацитета за съхранение на продуктите, като съгласно някои независими източници (30) дружеството контролира 90 % от пазара. Това води до дял на Petrogal от продажбите на дребно в размер на около 45 % и дял от продажбите на едро в размер на 80 % на пазара на Португалия.
(102)
Що се отнася до въпроса на Комисията относно наличието на отказ да се даде достъп до складовете на Petrogal, конкурент № 1 не бе в състояние да опише такава ситуация.
(103)
Конкурент № 1 счита, че в Португалия съществуват ограничения на капацитета за съхранение и че разходите за съхранение са по-високи в Португалия в сравнение с други държави, например Испания и Италия, за подобни съоръжения или операции (приблизително 25 % по-високи).
(104)
Конкурент № 1 отчита, че няма съществени разлики между цените на вносното дизелово гориво и цената на дизеловото гориво, закупено от Petrogal, тъй като цените се индексират спрямо международните цени плюс разходи за логистика.
4.10. Мнение на конкурент № 2
4.10.1. Мнение относно решението за откриване на процедурата
(105)
Конкурент № 2 счита, че инвестиционният проект ще увеличи капацитета на Petrogal за производство на дизелово гориво с около 2,5 млн. тона, което ще превърне Португалия от малък вносител в значителен износител на дизелово гориво.
(106)
Конкурент № 2 изразява съмнения по отношение на необходимостта от помощта, тъй като Petrogal е част от голямо дружество и се притежава и контролира от ENI. Petrogal е доходно дружество, което осъществи значителни инвестиции както нагоре по веригата за рафиниране в Бразилия и Ангола, така и надолу по веригата за разширяване на своята разпределителна мрежа в Испания. Дружеството се ползва с привилегирована позиция в Португалия, тъй като е собственик на единствените две рафинерии.
(107)
Petrogal е вертикално интегрирано и е най-голямото дружество, което предлага петролни продукти в Португалия, както и третият по големина конкурент на Иберийския полуостров.
(108)
Конкурент № 2 счита, че държавната помощ не отговаря на официалните изисквания за стимулиращ ефект на помощта, определени в точка 38 от ННРП. Инвестиционният проект сам по себе си е доходна сделка и отговаря на стратегическите цели на Petrogal в средносрочен план, така че би бил реализиран при всички положения.
(109)
Според конкурент № 2 инвестиционният проект ще допринесе за задоволяване на увеличаващите се национални нужди от дизелово гориво, ще позволи на Petrogal да се превърне в нетен износител на други пазари (например Франция и Испания) и ще увеличи маржа на Petrogal за рафиниране.
(110)
Конкурент № 2 счита, че необходимостта от помощта следва да се оцени въз основа на разпоредбите на раздел 2.3 от съобщението за задълбочена оценка.
(111)
Конкурент № 2 се позовава на доклада на PFC Energy, посочен в бележка под линия 29, в който се заявява, че през 2006 г. инвестиционният проект на Petrogal вече е бил стартиран. Инвестиционният проект може да бъде осъществен единствено в регионите Matosinhos и Sines (не защото са подпомагани райони, а защото рафинериите са разположени там).
(112)
На последно място, конкурент № 2 заявява, че по принцип не може да има друго място, в което да се инвестира за преобразуването на съществуващите рафинерии.
(113)
Конкурент № 2 представи мнение само по отношение на дизеловото гориво.
- Ниво „след рафиниране“
(114)
Конкурент № 2 обясни, че макар да няма правни пречки за вноса, той подлежи на (дори може да се твърди, че е ограничен от) множество условия, свързани с редица физически фактори (липса на места за съхранение на вноса, тяхното разположение и собственост, ограниченията на вторичната логистична мрежа), и фактори, свързани с пазарната структура (възможност да се определят цените на ниво „след рафиниране“).
- Ниво на едро
(115)
Другите участници на пазара в Португалия внасят 90 % от общия внос на дизелово гориво, при което срещат сериозни трудности, както беше посочено в доклада на португалския орган по защита на конкуренцията, озаглавен „Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal“ (31) („докладът на органа“). Конкурент № 2 счита, че всички тези фактори правят португалския пазар по-затворен от съпоставими пазари в други държави.
(116)
Конкурент № 2 счита, че оценката на съответния пазар не трябва да е ограничена до нивото „след рафиниране“, а трябва да обхване и каналите за дистрибуция и продажби (на едро и дребно). Инвестиционният проект ще увеличи производството с 2,5 млн. тона годишно, което ще превърне Португалия в държава с годишен излишък от 1,6 млн. тона дизелово гориво плюс 0,5 млн. тона биодизел годишно от рафинерията в Sines.
- Продажби на едро и дребно
(117)
В съответствие с доклада на органа това ниво на продажби се счита за второ ниво в структурата за дистрибуция на дизелово гориво. Цената на дизеловото гориво ще зависи от покупната цена на рафинерията или при внос, към която ще бъдат добавени разходите за транспорт и съхранение, както и маржа от продажбата.
(118)
Конкурент № 2 счита, че Petrogal се конкурира и на нивото на дистрибуцията, като разполага с ясно конкурентно предимство: всяка помощ, предоставена за намаляване на разходите на Petrogal при производството на дизелово гориво, би подсилила настоящата доминираща позиция на дружеството на пазара на Португалия (51 % на пазара на едро и 37 % на пазара на дребно).
(119)
Конкурент № 2 счита, че съответният географски пазар следва да бъде не по-голям от пазара на Иберийския полуостров. Съответният географски пазар би могъл да бъде на равнището на ЕИП само ако вносът на дизелово гориво ефективно се конкурира с количеството рафинирано дизелово гориво в Португалия (а именно, ако се приеме, че няма правни или икономически пречки за навлизане).
(120)
Помощта за инвестицията ще засегне конкурентите на Petrogal на пазара на Иберийския полуостров, тъй като в рафинериите, разположени в Испания, са реализирани подобни инвестиции (с много сходни стратегически цели) без наличието на държавна помощ.
(121)
Ако продажбите на едро и дребно бъдат счетени за част от съответния продуктов пазар, пазарният дял на Petrogal на националния и местните пазари далеч надхвърля прага от 25 %, определен в точка 68 от ННРП, и помощта не трябва да се предоставя.
(122)
Конкурент № 2 счита, че от гледна точка на предлагането пазарите за търговия на едро с бензин и дизелово гориво са силно концентрирани (водещите четири участници на пазара притежават общо над 95 % пазарен дял), както бе посочено от португалския орган по защита на конкуренцията в неговия доклад.
(123)
Приблизителният дял на Petrogal на пазара за търговия на едро с дизелово гориво в Португалия от гледна точка на обема е между 35 % и 45 %. Конкурент № 2 счита, че инвестиционният проект ще доведе до допълнителен производствен капацитет от 2,5 млн. тона, и ако този проект се разглежда заедно с другите проекти, предприети от Petrogal, дружеството ще може да задоволява националните нужди на пазара на дизелово гориво в Португалия и също така да изнася близо 2 млн. тона дизелово гориво към съседни държави (Испания и Франция).
4.10.2. Мнение, представено с писмо от 10 септември 2010 г., в отговор на искането за информация от страна на Комисията от 4 август 2010 г.
(124)
Конкурент № 2 посочва, че няма установена референтна норма на възвръщаемост на секторно равнище, тъй като дружествата имат свои целеви проценти и те могат да се различават в зависимост от характеристиките на всеки инвестиционен проект. Конкурент № 2 представя списък с пет рафинерии, които са предприели подобни инвестиционни проекти на обща стойност от над 6 млрд. EUR без наличието на държавна помощ.
(125)
Конкурент № 2 изтъква, че капацитетът за съхранение и пристанищните съоръжения са ограничени. Поради това пратките до Португалия се извършват в по-малки количества, което води до по-големи разходи за дистрибуция, а те на свой ред засягат крайните маржове при продажбите на едро и дребно.
(126)
Що се отнася до съоръженията за съхранение, конкурент № 2 посочва, че инсталациите обикновено се използват от собственика (например Petrogal) за негови цели. Съоръженията за съхранение, принадлежащи на трети страни, предлагат малък обем за складиране поради съществуващи дългосрочни договори, сключени с други оператори.
(127)
Конкурент № 2 счита, че Petrogal разполага с предимство по отношение на своята продажна цена на дизелово гориво спрямо конкурентите си, която се изчислява на около 3-5 USD/тон поради неговата доминираща позиция при съоръженията за съхранение.
5. МНЕНИЕ НА ПОРТУГАЛИЯ
5.1. Мнение относно решението за откриване на процедурата
(128)
Португалия внася поправка, като посочва, че срещата между португалските органи и службите на Комисията е била проведена на 11 март 2009 г. Португалия посочва, че инвестиционният проект не е проект за замяна или усъвършенстване на оборудване; това е проект за преобразуване, който предполага ефективна промяна на процеса на рафиниране с оглед по-добре да се задоволят увеличаващите се нужди от дизелово гориво. Португалия добавя, че ЕИБ ще осигури финансиране и че помощта под формата на данъчен кредит ще бъде предоставяна от 2011 г. нататък. Португалия също така счита, че оценката на инвестиционния проект като ad hoc помощ не трябва да води до затягане на правилата за оценка. В действителност договорът за инвестиционния проект и договорът за помощта, сключени между Португалия и получателя, зависят от положителното решение на Комисията. Тъй като договорите за инвестиционния проект и помощта вече бяха предоставени на Комисията по време на уведомителния етап, Португалия предлага да представи административно писмо - с договорите за инвестиционния проект и помощта, посочени на страница 8 от решението за откриване на процедурата, в приложение към това административно писмо - в което да се посочи влизането в сила на тези договори.
5.1.1. Мнение относно инвестиционния проект
(129)
Португалия счита, че инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция, която попада в следните категории: разширяване на съществуващ обект или основна промяна на производствения процес.
(130)
Според Португалия новият цех за вакуумна дестилация и новият цех за хидрокрекинг ще позволят производството на по-големи количества дизелово гориво и следователно съгласуване на производството на дизелово гориво с нуждите на пазара. Такова съгласуване е невъзможно при сегашната конфигурация на системата за рафиниране, която предлага много ограничена гъвкавост за промяна на производството от бензин на дизелово гориво.
(131)
Новият цех за вакуумна дестилация и за висбрекинг в Matosinhos, новият цех за хидрокрекинг в Sines и първоначалните цехове за рафиниране, които вече съществуват, ще функционират едновременно. Поради това Португалия счита, че инвестиционният проект представлява разширяване на производствената система с основна промяна на производствения процес.
(132)
Португалските органи обясняват, че новата производствена конфигурация ще подсили допълващите се оперативни и функционални връзки между двете рафинерии: от Matosinhos до Sines ще се превозва вакуумен газьол [], а от Sines до Matosinhos ще се превозва тежка нафта []. Инвестиционният проект се извършва в интегрирана система за рафиниране: рафинериите в Sines и Matosinhos са неделими, по-специално с цел оптимизиране на производството на дизелово гориво. Не е спазен единствено географският критерий („непосредствената географска близост“). При все това разделянето на инвестиционния проект на две части би било изкуствено, защото той е технически, функционално и стратегически неделим (32).
5.1.2. Мнение относно характеризирането на пазара и съответните продукти
(133)
Португалия счита, че съответните продукти са дизелово гориво и тежка нафта, като дизеловото гориво е икономическата причина за инвестицията, а тежката нафта е технически неизбежен страничен продукт от производството в Sines.
(134)
Що се отнася до тежката нафта, произвеждана от модернизираните рафинерии, тя ще се използва в рамките на страната в производството на ароматни продукти в рафинерията на Petrogal в Matosinhos и ще замести вноса (92 % от който е с произход извън ЕС). Инвестиционният проект ще увеличи единствено производството на тежка нафта в Sines (с [200-250] хил. тона годишно) (33). Увеличеното производство на тежка нафта в Sines ще замени количествата, които понастоящем се внасят за Matosinhos, и няма да се продава на трети страни.
(135)
Португалия поясни, че от инвестицията за рафинерията в Matosinhos няма предвидена част специално за цеховете за реформинг на тежка нафта в междинен продукт за производството на ароматни продукти (а именно нафтени деривати) и впоследствие преработването на продукта от реформинг в нафтени деривати в цеха на Petrogal за ароматни продукти в Matosinhos (които се продават на пазара по пазарни цени на вторичния нефтохимически отрасъл). Цената за продукта от реформинг, която плаща цехът за ароматни продукти, ще остане непроменена, тъй като тя се индексира на [10-20] % от равностойността на вноса на нафта и [80-90] % от равностойността на износа на бензин.
(136)
Португалия счита, че нейният съответен национален пазар е отворен и конкурентен без пречки за търговията. Цените на дизеловото гориво се основават на цената за суровия нефт и разходите за рафиниране. Рафинериите трябва да се конкурират с вносителите. Португалия счита, че съответният географски пазар е Северозападна Европа.
(137)
В предишни решения на Комисията се посочва, че нафтата е продукт, който се търгува в международен план, и съответният продуктов пазар е поне Западна Европа.
(138)
На нивото на групата (без да се включват стойностите на ENI, тъй като дружеството не извършва дейности по рафиниране или търговия на дребно на Иберийския пазар и индексът на Херфиндал-Хиршман (HHI) показва ниско ниво на концентрация на европейско равнище) пазарният дял е под 25 % на регионално равнище.
5.1.3. Мнение относно проекта в рамките на европейска, национална и регионална стратегия
(139)
Португалия подчертава, че инвестиционният проект е в съответствие със стратегически цели, предприети на национално или европейско равнище. Увеличаването до максимум на производството на дизелово гориво - което се изчислява на [1-3] млн. тона годишно от 2011 г. нататък - ще позволи по-оптимално използване на производствения капацитет на националната система за рафиниране. То ще позволи по-добро съгласуване на търсенето и предлагането, както и преодоляване на сериозния дефицит на дизелово гориво и намаляване на излишъка на произвеждания бензин.
(140)
Според Португалия инвестиционният проект ще намали зависимостта от вноса на руско дизелово гориво - цел, приета от Комисията (в нейния Втори стратегически енергиен преглед: план за действие на ЕС за енергийна сигурност и солидарност от 2008 г. (34) и държавите членки.
(141)
Нуждите от дизелово гориво са се увеличили и ще продължат да се увеличават между 2000 и 2025 г., но с настоящите си конфигурации рафинериите могат да се адаптират само маргинално към развитието на нуждите без осъществяването на сериозни инвестиции за модернизиране. Инвестицията на Petrogal е насочена към увеличеното търсене и намалява зависимостта от вноса и свързаните с него рискове на доставките.
(142)
Инвестиционният проект ще насърчи намаляването на емисиите в атмосферата, а енергийната ефективност на инсталациите ще бъде оптимизирана. Предвидените мерки за рационализиране на енергията позволяват намаляване на сегашното потребление на енергия в рафинериите с [] %.
(143)
Когато производството в модернизираните рафинерии започне, ще се обработва същият обем, но при значително по-висок капацитет за преработка, с по-малко потребление на енергия и с намалени емисии.
(144)
Според Португалия въздействието върху замърсяването на въздуха има съществено значение, тъй като инвестиционният проект ще намали емисиите на рафинериите от стационарни източници и така ще допринесе за постигането на регионалните и националните цели за качество на въздуха.
(145)
На регионално равнище значението на инвестиционния проект се признава, доколкото той също така способства за включването на природен газ в портфейла от горива на рафинериите и замяната на настоящата парогенерираща инсталация с инсталация за комбинирано производство на топло- и електроенергия.
(146)
На национално равнище ползите за околната среда могат да бъдат оценени от гледна точка на приноса за постигане на целите, определени в националната програма за намаляване на емисиите на замърсителите серен диоксид и азотни оксиди (35).
(147)
Инвестиционният проект ще подобри качеството на дизеловото гориво и съответно ще намали емисиите на замърсители от превозните средства. Инвестиционният проект също така ще окаже положително въздействие върху биологичните фактори (флора и фауна) и ландшафта.
5.1.4. Мнение относно приноса към регионалното развитие
(148)
Португалия подчертава важния принос на инвестиционния проект към регионалното развитие предвид неговото разполагане в два региона в неравностойно положение, като и в двата се наблюдава висока безработица. И двата региона представляват допустими региони по член 107, параграф 3, буква а) от Договора, като съгласно картата на регионалната помощ на Португалия се прилага стандартен таван на регионалната помощ за големи предприятия от 40 % (за Sines в региона Alentejo) и 30 % (за Matosinhos в региона Norte). И двата региона попадат в целите за сближаване (определени в регионалната политика на ЕС), с БВП на глава от населението под 75 % от средната европейска стойност.
(149)
Португалия счита, че рафинериите в Sines и Matosinhos представляват основни стълбове на икономиката в тези региони. Португалия очаква, че инвестиционният проект ще доведе до изключително положителни ефекти за заетостта и в по-общ смисъл за икономическата ситуация в регионите Norte и Alentejo.
i) Sines
(150)
Рафинерията в Sines е разположена в Alentejo, регион с БВП с 6 % по-нисък от средния за страната. Регионът се характеризира с намалена гъстота на предприятията и недостиг на модерни услуги за подпомагане на развитието и за иновации. През третото тримесечие на 2009 г. процентът на безработица е бил 10,2 %, което е с 0,4 % над средния за страната, и оттогава насам се е увеличил до 11,6 % в третото тримесечие на 2010 г. (0,7 % над средния за страната).
ii) Matosinhos
(151)
Рафинерията в Matosinhos е разположена в областта Oporto в региона Norte. Регионът Norte понастоящем е най-бедният регион в Португалия съгласно NUTS II (класификация на териториалните единици за статистически цели), с БВП на глава от населението около 20 % по-нисък от средния за страната през 2008 г. Регионът е с процент на икономически растеж под средния за ЕС и за Португалия и се наблюдава ниско равнище на квалифицирани човешки ресурси. Процентът на безработица е нараснал от 11,6 % през третото тримесечие на 2009 г. до 13,2 % през същото тримесечие на 2010 г., което е далеч над средния процент на страната (съответно 9,8 % през 2009 г. и 10,9 % през 2010 г.).
5.1.5. Работни места и обучение
(152)
Според Португалия на оперативен етап инвестиционният проект ще доведе до разкриването на прогнозни 150 нови места, пряко свързани с обслужването на преработващите цехове в двете рафинерии.
(153)
Съотношението между разходите за инвестицията и броя на разкритите преки работни места показва, че отрасълът на рафинирането е много капиталоемък. Освен това в отрасъла се изисква специфично и квалифицирано обучение.
(154)
Инвестиционният проект притежава значителен потенциал за разкриване на непреки работни места, тъй като новите цехове ще увеличат технологичната сложност на рафинериите и ще изискват повече операции по поддръжка. В резултат на политиката на рафинериите за сключване на договори с подизпълнители ще се увеличи търсенето на услуги на специализирани работници. Португалия счита, че „модернизирането на цеховете за рафиниране ще окаже съществено въздействие върху националната промишленост, по-специално върху машиностроителния, енергийния и строителния отрасъл. Изчисленията сочат, че по време на най-натоварения период на строителни работи в строежа на двете рафинерии ще участват около 3 000 работници“ и че „се очаква да бъдат разкрити около 450 непреки постоянни работни места“. Тези работни места ще изискват квалифициран персонал, обикновено със заплата над средната на пазара, и се очаква да окажат социално и икономическо въздействие върху обкръжаващата общност, особено в областта Sines.
(155)
Що се отнася до това дали съотношението от три непреки работни места за всяко пряко работно място, представено в инвестиционния проект - и прилаганата методология - са обосновани, Португалия отговори, че това съотношение следва да се сравни със съотношението в други инвестиционни проекти в същия отрасъл. Като се позовава на други две мерки за държавна помощ, одобрени от Комисията (решения на Комисията относно дела N 898/06 и N 899/06 съответно за нефтохимическите проекти на Repsol Polimeros и Artensa) (36), Португалия счита, че съотношението преки/непреки работни места за инвестиционния проект е по-консервативно и реалистично от съотношението на Repsol Polimeros (15 непреки работни места за всяко пряко работно място), макар че и двата проекта представляват проекти за вторично застрояване. Португалия също така отбеляза, че сумите за инвестиционния проект са близки до тези за проекта на Artensa, който е първичен строителен проект (застрояване на нов терен). Освен това Португалия взема под внимание референтния показател, установен от HSB Solomon Associates LLC относно петролната промишленост: PEI (индекс за ефективност на персонала). Този показател показва броя изработени часове по EDC (еквивалентен капацитет на дестилация), тоест общо казано - броя генерирани работни места за всеки преработен барел суров нефт. В последния наличен доклад (стойности за 2008 г.) получателят представи световен индекс от [50-70], който бе съпоставен със 113,7 като средна стойност в проучването и 206,8 като средна стойност за Южна и Централна Европа. Индексът отразява броя работници, които са заети в самата рафинерия, []; и наличието на група от спомагателни дейности въз основа на външни услуги, които се предоставят постоянно. Португалия счита, че това възползване от външни услуги гарантира създаването на непреки работни места и оправдава очакването за разкриване на повече непреки работни места спрямо преки работни места в сравнение със съотношението в проекта на Artensa. Поради това при сравнението с решенията на Комисията, описани в настоящото съображение, Португалия заключава, че тази стратегия е доведена до крайност в проекта на Repsol Polimeros (минимално използване на вътрешни ресурси и максимално използване на външни ресурси). Случаят с Artensa демонстрира обратното, а именно баланс на използването на вътрешни и външни ресурси. Португалия счита, че предложеното съотношение от 3:1 е в съответствие със съотношението в нефтопреработвателния отрасъл и че то правилно отразява степента на възлагане на част от дейностите на Petrogal на външни изпълнители (например в областта на поддръжката).
(156)
В представено на по-късен етап мнение Португалия аргументира това твърдение, като цитира по-скорошен документ (37), публикуван от Комисията, в който според мнението на Португалия се посочва съотношение между 4:1 и 6:1: „следователно, макар в този отрасъл да са заети пряко само 100 000 души в ЕС, може да се счита, че между 400 000 и 600 000 работни места пряко зависят от промишлеността на рафинирането в ЕС“. В бележка 41 от същия документ се посочват „допълнителни 600 000 работни места в логистиката и маркетинга“, което би позволило дори съотношение от 12:1.
(157)
По време на етапа на официалното разследване в допълнителен документ (анализ на разходите и ползите), предоставен на Комисията, Португалия представя в количествено изражение броя съществуващи работни места, които ще бъдат запазени от инвестиционния проект, тъй като беше ясно, че при съпоставителен сценарий без инвестиции Petrogal ще трябва да предприеме някои мерки за преструктуриране, включително намаляване на работната сила. Ако инвестиционният проект не бъде реализиран, ще се наблюдава „загуба на общо 1 240 работни места - 150 преки работни места + 450 непреки работни места (директен резултат от проекта) в допълнение към прогнозираната загуба на 160 преки работни места + 480 непреки работни места поради мерките за намаляване на разходите, които ще бъдат предприети за справяне с намалените маржове за рафиниране на рафинериите в сегашната им конфигурация“.
(158)
Португалия подчертава, че във връзка с инвестиционния проект ще бъдат наети предимно квалифицирани работници със заплата [] над средната на съответния местен пазар. Социално-икономическото въздействие върху обкръжаващата общност в резултат на това ще допринесе за развитието на други предприятия и дейности. Поради това инвестиционният проект ще бъде от полза за създаването и обновяването на инфраструктури и съоръжения в регионите Oporto и Sines и ще осигури необходимите условия за развитието на тези региони до нов етап от гледна точка на качество на живота и конкурентоспособност.
(159)
В своя отговор Португалия също така подчертава, че „по време на строителния етап проектът ще окаже значително въздействие върху националната промишленост, тъй като ще насърчи създаването и развитието на местни предприятия. Когато бъде реализиран, проектът ще насърчи развитието на нови предприятия, свързани с поддръжка, и така ще продължи да консолидира регионалната динамика“. Поради това „с тази инициатива Petrogal ще спомогне да се балансира конкурентоспособността на по-слабо развитите региони спрямо средното равнище за страната. На последно място, проектът ще окаже положително въздействие върху бизнеса в региона Alentejo и върху неговото присъствие на чуждестранните пазари“.
(160)
Освен това чрез увеличаването на потока от суровини и произведени продукти между двете рафинерии инвестиционният проект следва да доведе до изключително положителен ефект върху пристанищните инфраструктури на Sines и Leixões (38), като значително ще увеличи техните дейности и използване, а оттам и оперативните им резултати.
(161)
Накрая, според Португалия Petrogal предвижда, че периодът на експлоатация на инвестиционния проект ще бъде не по-малко от 30 години, което показва дългосрочния ангажимент към регионалните, националните и европейските цели.
(162)
Инвестиционният проект също така ще допринесе за увеличаване на потенциала на регионалните човешки ресурси. За обучението на персонала, участващ в инвестиционния проект, бил той новоназначен или текущ персонал, ще бъдат създадени структури за професионална квалификация и обучение в сътрудничество с техническия колеж Alentejo Litoral (39) в стопанския център на индустриалната и логистична област на Sines (40) (ZILS).
(163)
По отношение на връзките с проекти за научноизследователска и развойна дейност и сътрудничество с университети Португалия посочва, че двете рафинерии представляват центрове за регионално развитие от гледна точка на научни изследвания и обучение. Според Португалия инвестиционният проект следва да окаже положително въздействие и притежава потенциала да доведе до сключване на нови споразумения между Petrogal и образователни центрове в научната и инженерната област.
(164)
Португалия коментира съотношението между инвестицията и броя разкрити работни места с цел да демонстрира неговата разумност, по-специално с оглед на факта, че нефтопреработвателният сектор е много капиталоемък и изисква висококвалифицирана работна сила и големи инвестиции за обучение на квалифицирани служители. По подобен начин Комисията одобри голям размер на помощта спрямо броя разкрити работни места в нефтохимическите проекти на Repsol Polimeros и Artensa (41).
(165)
След искане на Комисията да представи анализ на разходите и ползите и оценка на проекта, съпоставими с тези за големи проекти, съвместно финансирани от структурните фондове (42), Португалия представи документ, насочен най-вече към количествено изразяване на социалните и икономическите ползи, произтичащи от инвестиционния проект. В документа се посочва икономическото въздействие от положителния принос в резултат на инвестицията, например: платим данък за проекта; пряка заетост (данъци); непряка заетост (данъци); избегнати помощи за безработица; данък върху потреблението (ДДС); избегнати емисии на CO2 в транспортния и промишления отрасъл; избегнати лихви във връзка с лихвите по външния дълг на португалското правителство; товари и демюрейдж (данъци); допълнителни приходи за пристанище Leixões; и подкрепа за развитието на местната общност.
(166)
Местните ползи от инвестиционния проект се състоят от следното: данък върху потреблението (ДДС); допълнителни приходи за пристанище Leixões; и подкрепа за развитието на местната общност (като всички заедно възлизат на 49 млн. EUR в нетна сегашна стойност), докато останалите ползи следва да се считат за национална придобивка (като всички заедно възлизат на 454 млн. EUR в нетна сегашна стойност) от полза за цялата национална икономика и поради това могат да се разпределят само отчасти към засегнатите региони. Ако приемем, че тази национална придобивка е пропорционално разпределена между португалските региони съгласно тяхната относителна икономическа тежест, като регионите Norte и Alentejo представляват 34,8 % от португалския БВП през 2007 г., общите регионални ползи (възлизащи на 195 млн. EUR в нетна сегашна стойност) далеч надхвърлят разходите за предоставената помощ за инвестиционния проект (които възлизат на 121 млн. EUR в нетна сегашна стойност).
5.1.6. Мнение относно необходимостта от помощта
(167)
Португалия подчерта, че помощта ефективно и решително е допринесла за решението на Petrogal да осъществи инвестицията, тъй като е трябвало да се гарантира нейната доходност. Съветът на директорите на Galp одобри инвестиционния проект на 5 март 2008 г., след като получи писмото за допустимост от националните органи, издадено на 23 януари 2007 г. Първият ангажимент за поръчване на оборудване е от 14 март 2008 г., тоест след сключването на договорите за помощта с португалското правителство на 10 март 2008 г.
(168)
Без помощта инвестиционният проект не би бил осъществен, тъй като неговата доходност не би била обоснована.
(169)
През 2001 г. съветът на директорите на Galp отхвърли по-ранен план за усъвършенстване на рафинерията в Matosinhos, тъй като възвръщаемостта на вложения капитал (ROCE) в проекта беше под претеглената средна цена на капитала (weighted average cost of capital - WACC) на Galp Energia за неговите дейности по рафиниране.
(170)
През 2005 г. съветът на директорите на Galp преразгледа стратегическата възможност да се предприеме проект за преобразуване на двете рафинерии. След вътрешно проучване на алтернативните инвестиционни проекти през март 2008 г. на съвета на директорите бе представен проект за преобразуване на рафинериите в Sines и Matosinhos. Вътрешният процент на възвръщаемост, свързан с преразгледаната инвестиция в размер на [] млн. EUR, беше изчислен на [8-10] % без никакъв стимул, което е с [] процентни пункта над WACC на Galp Energia за дейностите по рафиниране (определена на [7-9] %).
(171)
Решението на съвета на директорите на Galp от март 2008 г. беше основано на следния анализ на чувствителността на вътрешната норма на възвръщаемост (internal return rate - IRR) на инвестиционния проект:
Таблица 3
С помощта
Нетна сегашна стойност
[100-150] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[9-11] %
Без помощта
Нетна сегашна стойност
[10-50] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[8-10] %
Източник: GALP
(172)
Съгласно съображенията на изпълнителния комитет на Galp от 10 януари 2008 г. WACC и вътрешният „най-нисък процент на възвръщаемост“ (hurdle rate) (рискова премия, добавена към цената на капитала (43) на дружеството за сферата на доставките, рафинирането и логистиката са били съответно [7-9] % и [10-12] %.
(173)
Португалия посочи, че WACC и вътрешният най-нисък процент на възвръщаемост, определени от Galp Energia, са били в съответствие със стандартната практика в отрасъла на рафинирането и че използването на тези икономически критерии се приема широко от всички големи компании в отрасъла. В подкрепа на тези твърдения Португалия предостави на Комисията таблица, изготвена от Citigroup, Bloomberg и Broker Research през 2010 г., в която се прави сравнение на WACC на големи компании, извършващи дейност в отрасъла.
(174)
Португалия изразява становището, че решението за инвестицията е било и продължава да е в съответствие с практиката и обичайните изисквания за доходност, към която получателят се стреми във всички свои проекти. За оценка на доходността освен WACC като допълнителен критерий се използва и най-ниският процент на възвръщаемост. Прогнозите на бъдещите парични потоци по принцип не са безгрешни. Винаги има известна несигурност (риск), свързана с прогнозите за паричните потоци; за колкото по-далечно бъдеще се отнася, толкова по-голям е шансът прогнозата да е неточна и да съдържа грешки. Най-често използваният начин за справяне с несигурността е да се добави рискова премия към цената на капитала (WACC) и да се използва нейният процент като минимален процент на печалба, която трябва да се получи от инвестицията (най-нисък процент на възвръщаемост). Поради това разликата между стойността на най-ниския процент на възвръщаемост и стойността на WACC е допълнителната очаквана печалба, когато се взема решение дали да се инвестира, защото с нея се приема допълнителният риск, присъщ на прогнозните бъдещи парични потоци. Португалия заяви, че най-ниският процент на възвръщаемост е включен в анализа и решението за инвестиционните проекти на Galp Energia от 2002 г. насам. През тази година е било решено, че най-ниският процент на възвръщаемост, приложим към проектите, ще представлява WACC, увеличена със спред от [1-5] процентни пункта. През 2006 г. Galp Energia взе решение да изчислява най-ниския процент на възвръщаемост по малко по-различен начин, а именно вместо да добавя [1-5] процентни пункта към WACC, дружеството предпочете да увеличи WACC с [10-50] % (WACC2006 + най-нисък процент на възвръщаемост2006 = [1,1-1,5] x WACC2006). Този нов критерий е резултат от вътрешната преценка, че, предвид различните равнища на WACC за всеки стопански отрасъл, използването на процент върху основата изглежда по-подходящо и последователно в сравнение с използването на абсолютна стойност. Като допълнително обяснение Португалия предостави на Комисията различните WACC и най-ниски проценти на възвръщаемост, прилагани от Galp Energia между 2002 и 2006 г. за всеки стопански отрасъл: доставка и рафиниране, маркетинг на петролни продукти, проучване и производство, газ и енергия.
(175)
Португалия заяви, че в съответствие с международно признатите стандарти за проекти от този вид, тъй като разликите в инвестицията все още са значителни на този етап на инженерната разработка (първоначален технически проект), съветът на директорите на Galp е счел, че проект с такова значение и норма на възвръщаемост, толкова близка до WACC, не е жизнеспособен, тъй като в крайна сметка възвръщаемостта лесно би могла да се окаже по-малка от референтната стойност.
(176)
При все това, ако в инвестиционния проект се вземе предвид предоставянето на данъчния стимул, възвръщаемостта от инвестиционния проект би била [9-11] %, което в контекста на стратегическото естество на инвестиционния проект беше счетено за приемлив минимум за стартиране и одобряване на поемането на ангажименти с доставчиците на оборудване.
(177)
Португалия представи списък с алтернативни инвестиционни проекти, които дружеството Petrogal е могло да предприеме към момента, в който беше взето решението за инвестиционния проект. Поради ограничените достъпни финансови ресурси за нови инвестиции е налице конкуренция между няколко бизнес сфери на Galp Energia за тези ограничени ресурси и е въведена строга политика на подбор.
(178)
При все това, ако не беше сключен договорът за помощта с португалската държава и инвестиционният проект бе изоставен, конкурентоспособността на двете рафинерии неминуемо щеше да се влоши. Според Португалия, ако инвестиционният проект не беше предприет, използването на капацитета на рафинериите щеше да намалее до [80-90] % в отговор на пазарната тенденция за намаляване на търсенето на бензин и течно гориво (тъй като в проучванията се предвижда значително понижение на търсенето между 2008 и 2020 г., като то ще намалее между [20-30] % и [40-50] %). Рафинериите щяха да поддържат само много ограничен марж от рафинирането. За преодоляване на тази ситуация щеше да бъде предприета радикална програма за преструктуриране със съкращения на работни места.
(179)
Тъй като Комисията изрази съмнение, че в своето решение съветът на директорите на Galp не е взел предвид промени в икономическата обстановка, тя поиска от Португалия да предостави подробен анализ на съпоставителния сценарий без инвестиционния проект. За тази цел Комисията поиска от Португалия да представи IRR на инвестиционния проект, като се отчете потенциалната доходност на рафинериите, ако инвестиционният проект не беше реализиран и като се вземе предвид понижаването на маржовете от рафинирането.
(180)
Съпоставителният сценарий на Португалия е обобщен в таблица 4:
Таблица 4
Печалба
Нова окончателна стойност на инвестицията
С помощта
Нетна сегашна стойност
[200-250] млн. EUR
[150-200] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Без помощта
Нетна сегашна стойност
[100-150] млн. EUR
[100-150] млн. EUR
Норма на възвръщаемост/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Според Португалия „фактът, че даден проект може да е от голямо, дори стратегическо значение за дадено дружество не означава, че това е единственият или неоспорим проект, ако IRR не се увеличи, така че да отговори на минималните допустими изисквания“ (какъвто е бил случаят през 2001 г.).
5.2. Мнение на Португалия относно мненията на трети страни
(182)
Португалия подчертава високото равнище на участие на различни субекти (общини, съюзи и отраслови и промишлени асоциации) и изброява всички мнения, които подкрепят стойността на инвестиционния проект от гледна точка на регионалното развитие и енергийната ефективност.
5.2.1. Констатации относно мненията на конкуренти № 1 и № 2
(183)
В допълнение към своето писмо от 21 януари 2010 г. Португалия обяснява, че пазарът на суровини за вакуумна дестилация е много нестабилен и не предлага необходимите стабилни доставки на вакуумен газьол за захранване на цех за хидрокрекинг с размерите на цеха в Sines. Що се отнася до производството на остатъци от хидрокрекинг, Португалия потвърждава, че те са на практика незначителни, тъй като цехът за хидрокрекинг ще използва технология за изокрекинг.
(184)
Португалия повтаря, че инвестиционният проект ще стимулира регионалното развитие в необлагодетелствани региони (разкриване и запазване на работни места, обучение на работници, икономии от мащаба, трансфер на технологии, странични ефекти и др.) дори ако бъде осъществен в предварително съществуващи рафинерии и това се потвърждава от всички получени положителни мнения. Освен това в тези мнения се подчертава стратегическото значение и стойността на инвестиционния проект за околната среда за разлика от мненията, според които заетостта е единствената регионална полза.
(185)
По отношение на таблицата, изготвена от конкурент № 1, в която се сравнява съотношението „помощ спрямо разкрити работни места“ в други проекти с регионална ad hoc помощ (вж. съображение 89), Португалия подчерта, че в таблицата не се включват други проекти в рафинирането или в друга капиталоемка промишленост. Поради тази причина инвестиционният проект не трябва да се сравнява с представените в таблицата проекти, а вместо това с помощи за големи инвестиционни проекти в същия икономически отрасъл (вж. решенията на Комисията от 10 юли 2007 г. относно дело за държавна помощ N 898/06 - Repsol Polimeros и от 10 юли 2007 г. относно дело за държавна помощ N 899/06 - Artensa (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, в които съотношението „помощ/разкрити работни места“ би било в съпоставим диапазон в сравнение с проекта на Petrogal).
(186)
По подобен начин се получават еквивалентни стойности, ако се сравнява съотношението „непреки работни места/преки работни места“ със съпоставими проекти (например проектите, посочени в съображение 185).
(187)
Португалия изтъква повторно, че съветът на директорите на Galp е одобрил инвестиционния проект през март 2008 г. след като през януари 2007 г. е получил писмено потвърждение от португалските органи, че инвестиционният проект отговаря на критериите за държавна помощ. Поради това помощта беше предоставена при известни условия (по-специално беше необходимо одобрението на Комисията) преди започване на работа по проекта. Първата стабилна поръчка бе осъществена през март 2008 г., след като Petrogal подписа договорите за помощта.
(188)
Португалия отхвърля мненията на трети страни, че дружеството Petrogal е взело решение за стартиране на инвестиционния проект още през 2006 г.
(189)
Португалия признава, че са били извършени проучвания на осъществимостта преди окончателното решение. Тази информация е абсолютно необходима на съвета на директорите на Galp, за да вземе решение, но тя не означава, че съветът на директорите на Galp вече е бил взел решение.
(190)
Португалия продължава да твърди, че инвестиционният проект не би бил реализиран без помощта.
(191)
Португалия обяснява, че IRR на инвестиционния проект е бил недостатъчен в сравнение с равнището на поетия риск и привлекателността на други проекти ([]), които са от решаващо значение за развитието на Galp Energia. От това следва, че инвестиционният проект не би бил осъществен без помощта.
(192)
От получените мнения на трети страни Португалия заключава, че съответният географски пазар не е пазарът на Португалия, а най-малко пазарът на Иберийския полуостров.
(193)
Португалия уточнява, че пазарните дялове на Petrogal за дизелово гориво (на ниво „след рафиниране“, на едро и на дребно) никога не биха надхвърлили 25 %, ако съответният географски пазар обхваща Иберийския полуостров или по-голям регион.
(194)
Португалия потвърждава повторно, че във всеки случай инвестиционният проект няма да окаже въздействие върху пазарите за търговия на дизелово гориво на едро и дребно, тъй като цената на ниво „след рафиниране“ се определя от пазарните условия: поведението на Petrogal е като на получател на цената. Ако случаят не беше такъв, клиентите на Petrogal лесно биха преминали към внос, тъй като според Португалия няма пречки (технически, тарифни, логистични (44) и др.) за вноса на дизелово гориво от други държави членки. Изискванията за внос в Португалия са в съответствие с изискванията на ЕС.
(195)
Португалия представи агрегирани данни за вноса на дизелово гориво (по море и по суша) в Португалия.
Таблица 5
Внос и износ на дизел
Година
2006
2007
2008
2009
ВНОС
Общо (хил. тонове)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Други
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
ИЗНОС
Общо (хил. тонове)
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Други
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Източник: данни на DGEG (курсив) и Petrogal
(196)
Освен това Португалия разполага с достатъчен капацитет за съхранение: Португалия предостави данни, които показват, че отделните оператори са предпочели различни стратегически варианти (инвестиране в капацитет за съхранение или съоръжения на лизинг), както и че и двете алтернативи са възможни и приемливи. Основните оператори не са увеличили своя капацитет за съхранение въпреки възможностите, които са възникнали на пазара, което е знак, че техните ресурси за съхранение са достатъчни, за да поддържат на маркетинговите им дейности. Португалия посочва, че се наблюдава постоянен растеж на общия внос на дизел, както и леко понижение на износа. Това е резултат от постоянния растеж на пазара и увеличаващия се дефицит на местния производствен капацитет. При все това стойностите за 2009 г. отразяват въздействието на инцидент в рафинерията в Sines, който ограничи функционирането на рафинерията и производството за срок от няколко седмици. Операторите са били принудени да увеличат вноса през тази година, което показва наличието на алтернативни варианти за доставки.
(197)
Вносът на дизелово гориво в Португалия през 2009 г. представлява 27,2 % от общото потребление на дизелово гориво през тази година. През предходните години средният внос на дизелово гориво е представлявал около 14 % от годишното потребление на дизелово гориво в Португалия (около 5,4 млн. тона).
(198)
Поради това Португалия счита, че нейният пазар на дизелово гориво е отворен и конкурентен пазар с улеснена търговия и цени, базирани на цената на суровия нефт и разходите за рафиниране и дефинирани от алтернативите за внос по цени на Platts.
(199)
Що се отнася до тежката нафта, Португалия счита, че пазарът представлява поне пазара на ЕИП, тъй като нафтата е продукт, който се търгува в международен план.
6. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
6.1. Наличие на държавна помощ
(200)
В съответствие с член 107, параграф 1 от Договора, освен когато е предвидено друго в Договора, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(201)
Помощта на Португалия за Petrogal ще бъде под формата на данъчен кредит. Следователно може да се счита, че помощта е предоставена от държава членка и чрез ресурси на държава членка по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(202)
Помощта се предоставя само на едно дружество, Petrogal, и поради това е избирателна.
(203)
Помощта се предоставя за инвестиция, която ще доведе до увеличено производство на дизелово гориво и тежка нафта. Тъй като тези продукти се търгуват между държавите-членки, има вероятност мярката да засегне търговията между държавите-членки. Помощта, предоставена на Petrogal, ще облекчи дружеството от разходи, които то по принцип би трябвало да поеме. В съответствие с това Petrogal ще се възползва от икономическо предимство в сравнение със своите конкуренти. Следователно чрез облагодетелстването на Petrogal и неговото производство по този начин помощта нарушава или заплашва да наруши конкуренцията.
(204)
В съответствие с това Комисията счита, че помощта представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(205)
След като бе установено, че помощта представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, трябва да се прецени дали мярката може да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар.
6.2. Законност на мярката за помощ
(206)
Португалия спази задължението за уведомление, произтичащо от член 108, параграф 3 от Договора, като уведоми за помощта, преди да я приведе в действие.
6.3. Правно основание за оценката
(207)
Тъй като целта на помощта е стимулиране на регионалното развитие, основата за оценяване на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар са ННРП, и по-специално разпоредбите на раздел 4.3 от ННРП, свързани с големи инвестиционни проекти, и критериите за задълбочена оценка на регионална помощ за големи инвестиционни проекти, определени в съобщението за задълбочена оценка, освен ако официалното разследване доведе до заключението, че праговете, определени в точка 68, буква а) („тест за пазарния дял“) и буква б) („тестове за увеличението на капацитета и пазарните показатели“) от ННРП не са надхвърлени.
(208)
Комисията трябва да извърши своята оценка в три стъпки:
-
на първо място, тя трябва да оцени съвместимостта на мярката с общите разпоредби на ННРП;
-
на второ място, тя трябва да провери дали тестът за пазарния дял и тестовете за увеличението на капацитета и пазарните показатели съгласно точка 68, букви а) и б) („тестовете съгласно точка 68, букви а) и б)“) със сигурност не са спазени;
-
на трето място, в зависимост от резултата от оценката във втората стъпка, тя може да предприеме задълбочена оценка.
6.4. Съвместимост с общите разпоредби на ННРП - проверка на съмненията, изразени в решението за откриване на процедурата
(209)
Комисията провери дали предоставената помощ е в съответствие с общите разпоредби на ННРП. Тази оценка доведе до следните констатации:
(210)
В решението за откриване на помощта Комисията изрази съмнения дали инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция или може да бъде разглеждан като заместваща инвестиция.
(211)
Комисията взе под внимание мнението на Португалия, представено в съображения 130 и 131, че инвестициите водят до разширяване на съществуващ обект и основна промяна на цялостния производствен процес в съществуващ обект и че поради това инвестицията може да се счита за първоначална инвестиция съгласно определението в точка 34 от ННРП.
(212)
В действителност новият цех за вакуумна дестилация и цехът за висбрекинг в Matosinhos, както и новият цех за хидрокрекинг в Sines ще функционират едновременно с първоначалните цехове за рафиниране, които вече съществуват; поради това инвестиционният проект не представлява заместване, а разширяване на производствената система. Освен това инвестиционният проект ще доведе до преобразуване на рафинериите, при което те ще бъдат оборудвани с нови технологични инфраструктури за преобразуване на по-тежки фракции на суров нефт в бензин и дизелово гориво.
(213)
Конкурент № 1 не възразява срещу разглеждането на инвестицията като първоначална инвестиция, но счита, че инвестицията представлява просто разширяване на съществуващ обект.
(214)
В съответствие с това Комисията счита, че инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция по смисъла на точка 34 от ННРП и следователно съмненията дали инвестиционният проект представлява първоначална инвестиция са разсеяни.
(215)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнение дали са спазени официалните изисквания за стимулиращ ефект, приложими по отношение на ad hoc помощ, съгласно определението в точка 38 от ННРП. По-специално Комисията изрази съмнения дали писменото потвърждение на Португалия, че, като си запазва правото на обстойна проверка, тя счита, че инвестиционният проект отговаря на условията за допустимост, определени в схемата (45), би могло да замени изискваното писмо за намерение.
(216)
Точка 38 от ННРП гласи следното: „Важно е да се гарантира, че регионалната помощ реално стимулира направата на инвестиции, които без нея не биха се реализирали в подпомаганите региони. Следователно подпомагане по схеми за помощ се допуска само при условие че бенефициерът е подал молба за отпускане на помощ и след това органът, отговарящ за администрирането на помощта, е потвърдил писмено, че запазвайки си правото на обстойна проверка, по принцип счита проекта за отговарящ на изискванията по схемата преди започване на работа по проекта (…). Що се отнася до ad hoc помощи, преди започване на работа по проекта компетентният орган издава писмо, с което обявява намерението си да предостави помощта, при условие че мярката бъде одобрена от Комисията. Ако работата започне, преди да са изпълнени условията, установени в настоящия параграф, проектът става изцяло неприемлив за подпомагане.“
(217)
Терминът „започване на работи“ е определен в бележка под линия 40 от ННРП като започване на строителните работи или поемане на първия твърд ангажимент за поръчване на оборудване.
(218)
Комисията взе под внимание следната фактологична информация, представена от Португалия:
-
Petrogal кандидатства за помощта на 22 януари 2007 г.;
-
на 23 януари 2007 г. Португалия потвърди, че по принцип проектът за помощ отговаря на условията;
-
помощта бе одобрена от Министерския съвет на Португалия на 6 март 2008 г., но предоставянето на помощта подлежи на одобрението на Комисията и Petrogal няма да се възползва от помощта преди 2011 г. (след като инвестицията бъде реализирана);
-
на 8 март 2008 г. съветът на директорите на Petrogal разреши поемането на ангажимент за поръчване на оборудване;
-
първата стабилна поръчка бе осъществена на 14 март 2008 г. Строителните работи по инвестицията започнаха по същество през ноември 2008 г. в Sines и през януари 2009 г. в Matosinhos.
(219)
Комисията счита, че договорите за помощта, подписани на 10 март 2008 г. между Португалия и Petrogal, и публикуването на резолюциите на Министерския съвет, приети на 6 март 2008 г. в португалския официален вестник (46), са поне еквивалентни на писмо за намерение и следва да се считат за по-строго доказателство за официален стимулиращ ефект от писмото за намерение, което се изисква съгласно точка 38 от ННРП. Тези договори за помощ бяха подписани преди започването на работите по инвестиционния проект.
(220)
Поради това Комисията счита, че съмненията относно официалния стимулиращ ефект са разсеяни.
(221)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения относно приноса на инвестицията към регионалното развитие. В този контекст Комисията също така изрази съмнения относно необходимостта от помощта и подчерта, че „ненужната помощ вероятно няма да допринесе за регионалното развитие и може да доведе до неприемливо нарушаване на конкуренцията“ (47).
(222)
Конкуренти № 1 и № 2 изтъкнаха, че дружеството Petrogal би осъществило инвестиционния проект и без помощта. Според тях то представлява производствена инвестиция, икономически мотивирана от дисбаланса между търсенето и предлагането на дизелово гориво и възможността за достъп до по-тежки и по-евтини фракции на суров нефт. Всички оператори в Европа извършват подобни инвестиции в своите рафинерии без държавна помощ.
(223)
Поради това трябва да се оцени дали помощта е необходима, за да се създаде реален стимулиращ ефект за реализирането на инвестиция, която в противен случай не би била осъществена в тези два подпомагани региона, или инвестицията би била осъществена при всички положения. В тази връзка Комисията трябва да установи дали помощта е променила поведението на Petrogal, така че то да предприеме допълнителни инвестиции в засегнатите региони.
(224)
Изглежда стратегическото решение за инвестиране е било взето пред 2006 г. Това е отразено в документ, публикуван от Galp Energia през октомври 2006 г. (48) Както се посочва в годишния доклад на Galp Energia за 2006 г., съветът на директорите е взел изпълнителното решение относно инвестиционния проект на 23 януари 2007 г. (49) и на 5 март 2008 г. (тоест след като е получил писмото за допустимост от националните органи от 23 януари 2007 г.). Съветът на директорите взе оперативно решение да поръча първото оборудване, свързано с инвестиционния проект, на 14 март 2008 г.
(225)
Португалия заяви, че Petrogal не е предприело инвестицията до 2008 г. поради нейната недостатъчна финансова жизнеспособност и че в крайна сметка съветът на директорите на Galp е взел решение да поръча оборудване и да предприеме строителните работи едва след като португалското правителство е приело съответната резолюция на Министерския съвет.
(226)
Португалия твърди, че наличието на държавна помощ е било решаващо за решението на Petrogal да инвестира. Без помощта инвестиционният проект е щял да бъде изоставен. Дружеството Petrogal е щяло да осъществи алтернативен план за преструктуриране, така че да приспособи своите дейности по рафиниране към промените на пазара и условията за доставки на суров нефт. Освен това наличните финансови средства са щели да бъдат използвани за инвестиране в алтернативни проекти извън сферата на дейностите по рафиниране.
(227)
Португалия представи документи, принадлежащи на Petrogal, които съдържат анализ на очаквания IRR на инвестиционния проект, цената на капитала (WACC), както и списък с евентуални алтернативни инвестиции, които дружеството Galp Energia е могло да предприеме с наличния капитал.
(228)
Комисията счита, че документите, представени на съвета на директорите на Galp на 23 януари 2007 г. и 5 март 2008 г., са били решаващи за оценката на необходимостта от помощта, тъй като решението на съвета е било основано на тези документи.
(229)
Според Португалия изчисленията, предоставени на съвета на директорите на Galp през 2008 г., показват IRR на инвестиционния проект от [8-10] % без държавна помощ. Този IRR далеч надхвърля WACC на Petrogal от [7-9] %.
(230)
Португалия обаче обясни, че решенията на съвета на директорите на Galp са били базирани на подхода за най-нисък процент на възвръщаемост, който е бил въведен още през 2002 г. Най-ниският процент на възвръщаемост или минималният приемлив процент на възвръщаемост (minimum acceptable rate of return - MARR) е минималният процент на възвръщаемост от даден проект, който вземащите решения са съгласни да приемат преди започване на проекта, като се отчита рискът и пропуснатите ползи от изоставянето на други проекти. Други използвани изрази за „най-нисък процент на възвръщаемост“ са „коефициент на възвръщаемост“ или „референтен процент“.
(231)
Считано от 2006 г. вътрешният най-нисък процент на възвръщаемост за дейностите по рафиниране беше определен на [110-150] % от WACC, а именно [10-12] %. По принцип не се взема решение за инвестиране, ако изчисленият IRR не надхвърля този праг. В този случай помощта увеличава IRR с [1-3] процентни пункта - от [8-10] % на [9-11] %, както е показано в таблица 3 в съображение 171, съдържаща изчисленията, предоставени на съвета на директорите през 2008 г. Макар че коригираният с помощта IRR остава значително под вътрешния най-нисък процент на възвръщаемост, допълнителният предпазен марж, създаден с помощта, беше счетен за достатъчен от съвета на директорите на Galp за окончателното одобрение на инвестиционния проект.
(232)
Най-ниският процент на възвръщаемост е инструмент, който се използва от дружествата в ситуации, когато трябва да се вземе решение със значителна степен на риск, и поради това може да варира в зависимост от риска, свързан със съответните проекти. Най-ниският процент на възвръщаемост може също така да се влияе от валутата, в която се изчислява: в области с високи равнища на инфлация най-ниският процент на възвръщаемост е по-висок в сравнение с области с ценова стабилност.
(233)
Досега в решенията за държавна помощ в областта на регионалната помощ не бе използвана концепцията за „най-нисък процент на възвръщаемост“ с цел вземане на решение по въпросите, свързани с необходимостта от помощта и стимулиращия ѝ ефект. Концепцията за „най-нисък процент на възвръщаемост“ не се споменава и в съобщението за задълбочена оценка. При все това концепцията за „най-нисък процент на възвръщаемост“ вече бе използвана в ограничен брой решения за държавна помощ (например в решението на Комисията от 23 февруари 2011 г. относно дело за държавна помощ N 204/2010 - Швеция - Помощ за научноизследователска и развойна дейност, предоставена на Volvo Aero за Trent XWB ICC, все още непубликувано в ОВ), предимно в решения за проекти с високи равнища на риск, приети съгласно рамката на Общността за държавна помощ за научни изследвания, развитие и иновации (50).
(234)
Португалия подчертава, че инвестиционният проект се характеризира с множество рискове, които оправдават използването на подхода с най-ниския процент на възвръщаемост. Инвестиционният проект представлява най-голямата производствена инвестиция, осъществявана в Португалия. Реализирането на инвестиционния проект ще отнеме няколко години. Изчисленията на разходите за инвестиционния проект са изключително трудни: всъщност Португалия представи стойности, които показват, че първоначалните изчисления на разходите на практика са били значително надвишени. Тъй като инвестиционният проект е ориентиран в дългосрочен план, прогнозите за маржовете на рафинериите в дългосрочен план са изключително трудни, особено в ситуации, в които в дългосрочен план традиционните коли с вътрешно горене могат да бъдат заместени с електрически и други автомобили.
(235)
В емпирично проучване (51) от 2006 г. за анализ на над 100 самостоятелно докладвани най-ниски проценти на възвръщаемост (основно за дружества в Северна Америка) се отчита среден най-нисък процент на възвръщаемост от 14,1 % и разлика в абсолютно изражение между WACC и най-ниския процент на възвръщаемост от 5 процентни пункта, а именно около 155 % от WACC. Предвид тази информация най-ниският процент на възвръщаемост, прилаган от Petrogal и Galp Energia за нефтопреработвателния отрасъл, prima facie не изглежда прекомерен.
(236)
С оглед на тези елементи, и по-специално с оглед на специфичните характеристики на отрасъла и делото (а именно значението на присъщите рискове предвид размера на инвестиционния проект и неговия дългосрочен експлоатационен период), Комисията счита, че най-ниският процент на възвръщаемост може да се вземе предвид при решението дали помощта е била необходима като стимул за реализиране на инвестиционния проект или не.
(237)
Конкуренти № 1 и № 2 потвърдиха, че не съществува референтен показател в отрасъла на дейностите по рафиниране. При все това конкурент № 1 посочи, че би счел референтен показател (а именно норма на възвръщаемост) в размер на 10 % за достатъчен за осъществяването на инвестиционния проект. Комисията отбелязва, че този референтен показател от 10 % е много сходен с IRR в размер на [9-11] % след предоставянето на помощта, която IRR е изпратена през 2008 г. на съвета на директорите на Galp. Поради това Комисията счита, че помощта не надхвърля сумата, която би била счетена за необходима от конкурент за постигане на приемлива IRR.
(238)
Следователно изглежда, че мярката за помощ приближава изчислената IRR до най-ниския процент на възвръщаемост на Petrogal и посочения от конкурент № 1 референтен показател. След добавяне на помощта IRR не превишава нито най-ниския процент на възвръщаемост на Petrogal, нито референтния процент на конкурента, което предполага, че помощта не е прекомерна. Фактът, че инвестиционното решение е било взето през 2008 г. в ситуация, в която коригираната с помощта IRR все още е продължавала да бъде далеч под декларирания най-нисък процент на възвръщаемост сам по себе си не е достатъчен, за да доведе до съмнения относно значението на най-ниския процент на възвръщаемост. От по-ранните изявления на съвета на директорите на Galp е очевидно, че съветът е бил наясно със стратегическото значение на инвестиционния проект за обръщане на тенденцията за намаляване на маржовете от рафиниране. Въпреки че най-ниският процент на възвръщаемост не е бил напълно достигнат, този стратегически елемент изглежда е бил достатъчен, за да обоснове известно отклонение от най-ниския процент на възвръщаемост.
(239)
В резултат на това Комисията счита, че помощта е била необходима като стимул за инвестиране и че не е превишила необходимия размер за тази цел. В тази връзка не е съвсем правилно да се твърди, че всички оператори в Европа са осъществили подобни инвестиции в своите рафинерии без държавна помощ. Комисията е анализирала и други мерки за помощ за подобни инвестиции. Такъв бе случаят например в решение на Комисията N 283/2004 (52) относно цех за хидрокрекинг на дестилат.
(240)
Като се позова на точка 10 от ННРП в решението за откриване на процедурата, Комисията изрази съмнения относно приноса на помощта и инвестиционния проект към регионалното развитие предвид ограничения брой (150) разкрити работни места в сравнение с размера на помощта (160 млн. EUR), както и дали очакваният принос към регионалното развитие наистина компенсира ефектите в отрасъла в резултат на помощта.
(241)
Комисията отбелязва, че, както бе подчертано и от конкурент № 1, размерът на помощта спрямо броя разкрити работни места наистина значително надхвърля нивото на помощ спрямо броя разкрити работни места в предишни скорошни дела за ad hoc помощ (вж. съображение 89). В няколко отрицателни решения за държавна помощ (53) бе заключено, че регионалният принос е недостатъчен въз основа на броя разкрити работни места.
(242)
Португалия приема твърдението, че размерът на помощта спрямо броя разкрити преки работни места е много голям; това обаче се обяснява с капиталоемкия характер на инвестиционния проект, който е присъщ за инвестициите в този отрасъл: в миналото Комисията е одобрявала заявления за схеми за помощ в този отрасъл, подлежащи на индивидуално уведомление, с още по-голям размер на помощта спрямо броя разкрити работни места (54). Португалия счита, че трябва да се вземат под внимание други фактори вместо размера на помощта спрямо броя разкрити преки работни места, например значението на разкриването на непреки работни места, разкриването на временни работи места и други свързани аспекти.
(243)
В предишни решения Комисията винаги е вземала под внимание разкриването на преки работни места. Освен това в редица решения беше взето предвид разкриването на непреки работни места (55).
(244)
Първоначално Португалия заяви, че всяко разкрито (или загубено) пряко работно място ще доведе до три непреки работни места. Съотношението 3:1 беше обосновано с позоваване на други дела в същия отрасъл в Португалия (56), за които Комисията е приела подобни или по-високи съотношения в миналото. Потенциалът за разкриване на непреки работни места произтича от дейности по поддръжка, което е пазарната ниша, която вероятно ще извлече най-голяма полза от проекта. Такъв ще бъде ефектът от увеличената технологична сложност на рафинериите, която ще доведе до сключване на договори с подизпълнители за услуги, които изискват все по-висококвалифицирани служители и техници.
(245)
Португалия подкрепи своя аргумент, като се позова на скорошен работен документ на Комисията относно нефтохимическия отрасъл (57), в който се посочва, че макар в тази промишленост да са заети пряко само 100 000 души в ЕС, може да се счита, че 400 000-600 000 работни места зависят пряко от промишлеността на рафинирането в ЕС. В бележка под линия 41 от същия документ се посочват допълнителни 600 000 работни места в логистиката и маркетинга. Въз основа на тези аргументи би могло да се обоснове по-високо съотношение от 3:1, по-специално 4:1-6:1, а ако се вземе под внимание и разкриването на работни места в логистиката и маркетинга, дори 12:1.
(246)
Португалия също така посочи, че в съпоставителен сценарий „без помощ и без проект“ Petrogal би преструктурирало своите рафинерии и би намалило своята работна сила със 160 преки работни места. Поради това в своята оценка на приноса на помощта към регионалното развитие Комисията следва да вземе под внимание 310 разкрити или запазени преки работни места (58) и приблизително 930 (59)-3 720 непреки работни места, които евентуално произтичат от инвестиционния проект, което би смекчило огромния размер на помощта спрямо броя разкрити преки работни места.
(247)
В допълнение към това Португалия подчерта, че инвестиционният проект представлява най-голямата единична инвестиция, осъществявана някога в Португалия, и ще доведе до разкриването на 3 000 временни работни места в засегнатите региони по време на строителните работи.
(248)
Освен това в предишни съобщения (60), с които беше одобрена регионална ad hoc помощ, Комисията се позова на важността на следните фактори:
-
увеличаване на доходите на служителите (създаване на по-добре платени преки и непреки работни места),
-
социалното благосъстояние в региона (чрез подобрена околна среда и условия на живот, спонсориране на местни мероприятия),
-
подобряване на потенциала на човешките ресурси (чрез обучение, образование, докторски програми),
-
принос към научноизследователската и развойната дейност, трансфера на технологии и ноу-хау (като резултат от инвестицията за усъвършенстване),
-
повече дейности за подизпълнители в засегнатите райони,
-
подобрено използване на съществуващите пристанищни съоръжения.
Тези фактори определено са положителни елементи, които могат да се вземат под внимание в оценката на приноса на помощта и инвестиционния проект към регионалното развитие в Португалия.
(249)
Следователно мненията на Португалия и няколко заинтересовани страни се позовават на други примери за важен принос към регионалното развитие от гледна точка на социално и екологично въздействие, повишено обучение и протоколи с висши учебни заведения.
(250)
Португалия също така се позова на развитието на веригата на доставки и въздействието от изграждането на новите цехове върху националната промишленост, като ще бъде оказано въздействие върху гражданското инженерство, строителството и машиностроенето. Това определено е положително въздействие, но то е или само временно, или е от общо естество (вж. съображение 154).
(251)
Комисията взема под внимание дългосрочните положителни странични ефекти от инвестиционния проект в засегнатите региони, както са представени от Португалия. По-специално, очакваният дълъг експлоатационен период на рафинериите (които се очаква да функционират поне 30 години), положителното въздействие върху отраслите с подизпълнители, значителният обем на обучението и броят на сключените протоколи с училища и университети показват значението на рафинериите в засегнатите региони. Макар че голяма част от тези положителни странични ефекти вече съществуват като последица от дългосрочното съществуване на рафинериите, може да се приеме, че инвестициите определено засилват значението на присъствието на Petrogal в районите на Sines и Oporto.
(252)
Освен това Португалия представи анализ на разходите и ползите от проекта за помощта. Целта на анализа на разходите и ползите е инвеститорът да надхвърли анализа на жизнеспособността на проекта и да вземе под внимание всички (дисконтирани) социални разходи и ползи, произтичащи от проекта. В този контекст в анализа на разходите и ползите се изразяват количествено очакваните ползи, включително размерът на данъците от пряка и непряка заетост, приносът за избягване на безработица (чрез запазване на съществуващи работни места), размерът на данъците върху потреблението, допълнителните приходи за пристанището в Leixões, прякото подпомагане на местните общности и др.
(253)
В анализа на разходите и ползите се заключава, че помощта е от голяма полза за Португалия. Разбира се, географският обхват на анализа на разходите и ползите надхвърля регионите Norte и Alentejo, пряко засегнати от инвестиционния проект. При все това, ако националните ползи се разпределят пропорционално към засегнатите региони в съответствие с тяхната относителна икономическа тежест, регионите Norte и Alentejo ще се възползват от 34,8 % от тези национални ползи.
(254)
Освен това Португалия подчерта, че помощта и произтичащата инвестиция оказват положителни ефекти и в други области на политиката, а не само в областта на регионалното развитие. Португалия подчерта стратегическото значение на инвестиционния проект на национално равнище и от гледна точка на значението му за сигурността на европейските енергийни доставки. Тези положителни ефекти включват намалена зависимост от внос, отговор на увеличаващите се нужди от дизел, подобряване на енергийната ефективност на двете рафинерии и положително въздействие върху околната среда. Тези аргументи не могат да бъдат взети предвид за оценката на приноса на помощта към регионалното развитие.
(255)
Въпреки очевидно непропорционалния prima facie размер на помощта спрямо броя на разкритите работни места, положителните непреки ефекти (непреки работни места, странични ефекти, разкриване на добре платени работни места, подобряване на качеството на човешките ресурси, подобряване на социалното благосъстояние) показват регионален принос за Alentejo и Norte, който не може да се счита за пренебрежим. Поради това Комисията счита, че първоначалните ѝ съмнения относно приноса на помощта към регионалното развитие са разсеяни.
(256)
В допълнение към това следващите раздели относно прилагането на точка 68, букви а) и б) показват, че отрицателните ефекти от помощта в отрасъла са ограничени, тъй като засегнатите от инвестиционния проект пазари се представят задоволително, тоест на тези пазари не се наблюдава абсолютен или относителен спад. Освен това Petrogal не разполага с голям пазарен дял на съответния пазар „след рафиниране“, с който да може да злоупотребява чрез антиконкурентно поведение. Заместването на вноса на тежка нафта за отрасъла за ароматни продукти оказва ограничено въздействие върху доставчиците от ЕИП. Поради това Комисията счита, че първоначалните ѝ съмнения, че отрицателните ефекти от помощта в отрасъла не се компенсират от очаквания принос към регионалното развитие, са разсеяни.
(257)
В съответствие с точка 9 от ННРП Petrogal не е дружество в затруднено положение по смисъла на съобщението на Комисията относно Насоки на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (61).
(258)
В съответствие с точка 39 от ННРП собственото участие на Petrogal към допустимите разходи е над 25 % (вж. съображение 36 по-горе).
(259)
В съответствие с точка 50 от ННРП допустимите разходи за инвестиционния проект се изчисляват въз основа на допустимите инвестиционни разходи (вж. съображение 35 по-горе).
(260)
В съответствие с точки 71-75 от ННРП правилата за кумулиране на помощта са спазени (вж. съображение 43 по-горе).
(261)
В съответствие с точка 40 от ННРП помощта се предоставя при условието, че Petrogal ще запази инвестиционния проект в съответните региони минимум пет години след осъществяването му.
(262)
Поради това Комисията счита, че помощта е в съответствие с общите разпоредби на ННРП.
6.5. Съвместимост с критериите за големи инвестиционни проекти - проверка на съмненията, изразени в решението за откриване на процедурата
(263)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали инвестиционният проект може да се счита за единен инвестиционен проект по смисъла на точка 60 от ННРП, въпреки че рафинериите не са разположени в непосредствена географска близост.
(264)
Макар че двете рафинерии не се намират в непосредствена близост, Португалия счита, че са налице силни икономически, функционални и стратегически връзки между тях. Без инвестицията в цеха за вакуумна дестилация в Matosinhos, свързаната с това инвестиция в цеха за хидрокрекинг в Sines не би била възможна поради риска от чест недостиг на пазара за вакуумен газьол (суровина за цеха за хидрокрекинг). Поради това Португалия счита, че силните функционални връзки правят двете рафинерии икономически неделимо цяло.
(265)
Конкурент № 1 възразява срещу този подход, тъй като счита, че дълготрайните активи на инвестиционния проект могат да се разделят от икономическа гледна точка.
(266)
В едно от мненията на трети страни, получени в отговор на решението за откриване на процедурата, се посочва, че увеличението на производството на тежка нафта е ключово за реализирането на инвестиция от групата La Seda в Sines. Комисията проучи дали инвестицията от La Seda би могла да се счита за единен инвестиционен проект заедно с инвестицията в Matosinhos. Португалия потвърди, че допълнителното количество на произведената тежка нафта ще се използва изключително от Petrogal за вътрешни цели и че тежката нафта няма да се продава на трети страни. Поради това Комисията заключава, че инвестиционният проект не представлява единен инвестиционен проект с инвестиционния проект на La Seda.
(267)
Точка 60 от ННРП се отнася до инвестиционни проекти, които са изкуствено разделени на подпроекти с цел заобикаляне на механизма за коригиране, предвиден да намали максималния интензитет на помощта, който може да се прилага по отношение на инвестиционни проекти над 50 млн. EUR. В този конкретен случай Комисията констатира, че прилаганият интензитет на помощта (12,43 % НСС) е под максималния интензитет на помощта, който следва да се прилага, ако инвестиционният проект бъде счетен за единен инвестиционен проект (14,28 % НСС), и поради това е по-нисък от максималния интензитет на помощта, от който двата проекта биха могли да се възползват поотделно. Поради това максималният интензитет на помощта е бил спазен дори в случай на единен инвестиционен проект и Комисията заключава, че не е необходимо да се проучва дали двата проекта в Sines и Matosinhos представляват единен инвестиционен проект въпреки своята географска отдалеченост, тъй като въпросът не е от значение за оценката на съвместимостта на помощта съгласно ННРП.
(268)
Изчисляването на интензитета на помощта съгласно точка 67 от ННРП зависи от това дали инвестиционният проект се счита за единен инвестиционен проект или за два отделни инвестиционни проекта. Във втория случай, ако инвестициите в двете области бъдат взети поотделно, при изчисляването на интензитета на помощта ще бъдат взети предвид два различни стандартни тавана на интензитет на регионалната помощ, приложими за Sines (40 %) и за Matosinhos (30 %).
(269)
Както бе съобщено от Португалия, общите планирани допустими разходи за инвестиционния проект възлизат на 1 058 934 146 EUR ([] EUR за инвестицията в Sines и [] EUR за Matosinhos) в номинална стойност.
(270)
Нетната сегашна стойност на инвестицията в Sines възлиза на [] EUR за планирана помощ в размер на [] EUR в нетна сегашна стойност, което отговаря на интензитет на помощта за тази рафинерия от 13,12 % брутен еквивалент на помощта (БЕП), което е под коригирания максимален интензитет на помощта от 15,94 %.
(271)
Нетната сегашна стойност на инвестицията в Matosinhos възлиза на [] EUR за планирана помощ в размер на [] EUR в нетна сегашна стойност, което отговаря на интензитет на помощта за тази рафинерия от 10,66 % брутен еквивалент на помощта (БЕП), което е под коригирания максимален интензитет на помощта от 14,68 %.
(272)
В решението за откриване на процедурата Комисията провери различния интензитет на помощта в двата региона - 40 % в Sines и 30 % в Matosinhos - и преизчисли максималния интензитет на помощта чрез претегляне на интензитетите на помощта, като пропорционално се взема предвид инвестицията (в нетна сегашна стойност) в съответния регион спрямо цялата инвестиция. Резултатът е интензитет на помощта от 37,18 %, което отговаря на коригиран максимален интензитет на помощта от 14,21 %.
(273)
Дори ако инвестиционният проект беше счетен за единен инвестиционен проект, нетната сегашна стойност на общите инвестиционни разходи би била в размер на 974 064 894 EUR. Общата планирана помощ би била в размер на 121 091 314 EUR в нетна сегашна стойност, което отговаря на интензитет на помощта от 12,43 % БЕП, а това е под изчисления преди това коригиран максимален интензитет на помощта от 14,21 %.
(274)
Поради това, тъй като интензитетът на помощта в БЕП би довел до резултат под коригирания максимален интензитет на помощ с оглед на разпоредбите за коригиране, Комисията счита, че предложеният интензитет на помощта за инвестиционния проект е в съответствие с точка 67 от ННРП.
(275)
Португалия увери, че максималният размер на помощта и максималният интензитет на помощта, определени в настоящото решение, няма да бъдат превишени дори в случай на по-ниски или увеличени допустими разходи.
(276)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения относно някои въпроси, свързани с оценката на помощта в съответствие с правилата, определени в точка 68, букви а) и б) от ННРП. Тези въпроси са както следва:
-
дали продуктите, засегнати от инвестиционния проект, са единствено дизелово гориво и тежка нафта, както твърди Португалия, или се включват и други продукти, свързани с рафиниране, предвид потенциалната взаимозаменяемост на нефтопреработвателните продукти от гледна точка на предлагането и факта, че тежката нафта може да се счита за междинен продукти по смисъла на точка 69 от ННРП;
-
дали съответният продуктов пазар е на ниво „след рафиниране“ за дизелово гориво и за тежка нафта, както твърди Португалия;
-
дали съответният географски пазар за съответните продукти трябва да се определи на национално равнище, регионално равнище (Иберийски полуостров) или на равнище ЕИП;
-
дали получателят Petrogal и групите Galp Energia и ENI, към които принадлежи Petrogal, са с пазарен дял над 25 % на който и да е от съответните пазари (точка 68, буква а) от ННРП);
-
по отношение на всички съответни продукти: дали производственият капацитет, създаден с инвестиционния проект, е над 5 % на който и да е съответен пазар, измерено на база данни за видимото потребление, и ако това е така, дали средният годишен ръст на видимото потребление на съответния продукт за последните пет години е под средния годишен ръст на БВП в ЕИП.
(277)
В съображения 278-311 Комисията прави повторна оценка дали са превишени праговете на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) с оглед да прецени дали е необходима задълбочена оценка на инвестиционния проект. Първо, проучват се съответните и считаните за съответни продукти във връзка с инвестиционния проект. Второ, идентифицират се произтичащите от това съответни продуктови пазари. Трето прави се анализ дали оценката следва да бъде на пазара на ниво „след рафиниране“, на пазара на едро или на пазара на дребно. В съображения 312-344 се установяват продуктовият пазар и съответният географски пазар, след което съответният продуктов пазар се оценява по отношение на съответния пазарен дял на Petrogal. На последно място, анализът се насочва към въпроса дали увеличението на производствения капацитет надхвърля 5 % от съответното видимо потребление в ЕИП на пазар, на който ръстът на видимото потребление на съответния продукт в ЕИП е незадоволителен.
(278)
Точка 69 от ННРП гласи следното: „съответният продукт по принцип е продуктът, предмет на инвестиционния проект. Ако съответният проект засяга междинен продукт или ако значителна част от производството не се реализира на пазара, съответен продукт може да бъде продуктът надолу по веригата…“. В бележка под линия 64 към тази точка се уточнява, че „когато инвестиционният проект е свързан с производството на няколко различни продукта, необходимо е да се разгледа всеки един от тези продукти.“
(279)
В решението за откриване на процедурата Комисията идентифицира дизеловото гориво и тежката нафта като продуктите, които са пряко засегнати от инвестиционния проект. Тъй като явно цялото произведено количество тежка нафта се използва за производството на нафтени деривати от Petrogal, нафтените деривати също се считат за съответен продукт. Комисията също така прие твърдението на Portugal, че другите хоризонтално свързани продукти, произвеждани в рафинериите (бензин, ВНГ, течно гориво, гориво за реактивни двигатели и битум) не са засегнати от инвестиционния проект.
(280)
Комисията отчита обяснението на Португалия, че функционирането на рафинериите следва принципа за производство на множество продукти, при което вложената суровина - суров нефт - се преобразува в множество междинни продукти (например тежка нафта, вакуумен газьол) и крайни продукти (например бензин, дизел). Много от междинните продукти незабавно се използват в рамките на различни стъпки от процеса на рафиниране като суровини („суровинни продукти“), докато други се продават на пазара или се използват като суровина за първичната нефтохимическа промишленост, например тежката нафта се използва за производството на ароматни продукти. Техническата производствена функция зависи по-специално от използвания вид суров нефт (не всички видове суров нефт могат да се преработват от дадена инсталация) и от конкретната техническа конфигурация на рафинерията. Рафинерия, която се стреми към увеличаване на печалбите до максимум, се опитва да оптимизира своите печалби от цялата гама продукти, така наречения „марж от рафиниране“, като коригира производството на различните продукти и като се вземат предвид техническите ограничения, произтичащи от производствената функция (и използвания вид суров нефт) и цените на суровините и произведените продукти. При все това възможностите за коригиране на конфигурацията на съществуваща рафинерия без допълнителни инвестиции са изключително ограничени.
(281)
Отрасълът на рафинирането бе изправен пред структурни промени през последното десетилетие. По-леките видове суров нефт стават все по-редки и се заменят все повече с по-тежки видове суров нефт. Същевременно пазарните нужди от дизелово гориво (все по-широко използван заместител на бензина като гориво) бързо нараснаха. Обратно, нуждите от течно гориво, което се използва за производство на електроенергия и в морския транспорт, намаляват и се очаква допълнително да се понижат (поради заместването му в тези случаи с технологии, които щадят околната среда в по-голяма степен). ЕС е нетен вносител на дизелово гориво и износител на бензин (най-вече към пазара на САЩ, който се очаква да се свие).
(282)
Както бе обяснено от Португалия и потвърдено от конкуренти № 1 и № 2, икономическата причина за инвестиционния проект, от една страна, е да се позволи на рафинериите да обработват по-тежки видове суров нефт, а от друга страна, да се промени тяхната конфигурация по начин, който позволява на рафинериите да произвеждат повече дизелово гориво и по-малко течно гориво.
(283)
Както бе описано в раздел 2.2, дизеловото гориво и тежката нафта са пряко засегнатите от инвестиционния проект продукти. Всъщност чрез инвестиционния проект ще се увеличи производството на дизелово гориво (за сметка на течното гориво) и производството на тежка нафта, което според Португалия е неизбежен страничен ефект, дължащ се на технически причини. Комисията отбелязва твърдението на Португалия, че другите хоризонтално свързани продукти, произвеждани от рафинериите (бензин, ВНГ, течно гориво, гориво за реактивни двигатели и битум), не са засегнати от инвестиционния проект.
(284)
При все това в официалното разследване Комисията установи, че инвестицията в Matosinhos за новите цехове за вакуумна дестилация и висбрекинг също така ще доведе до производството на вакуумен газьол. Увеличеното производство на дизелово гориво ще се осъществява в Sines, където новият цех за хидрокрекинг ще използва като суровина вакуумния газьол, произведен в рафинериите в Matosinhos и Sines. Като последствие от това вакуумният газьол също трябва да се счита за пряко засегнат от инвестицията продукт, тъй като инвестиционният проект ще доведе до значително увеличение на неговото производство в рафинерията в Matosinhos.
(285)
Португалия заяви, че вакуумният газьол ще бъде използван единствено като суровина за цеха за хидрокрекинг в Sines. Поради това той трябва да бъде счетен за междинен продукт за увеличеното производство на дизелово гориво и да не се оценява отделно. Португалия също така заяви, че необходимите стабилни и сигурни доставки на суровини за цех за хидрокрекинг с размерите на този в Sines не биха могли да се гарантират чрез закупуване на необходимите количества на пазара. Това се дължи на изключително ограничения размер и значителната нестабилност на отворения пазар за суровини за вакуумна дестилация, който е спот пазар. Като последствие от това с доставките на вакуумен газьол от Matosinhos до Sines не се изключват потенциални доставки от трети страни.
(286)
Комисията приема, че вакуумният газьол се счита за междинен продукт и че значителна част от произведения вакуумен газьол не се продава на пазара (като същевременно не се изключват доставки от трети страни). В този случай, както е определено в точка 69 от ННРП, може да се заключи, че по отношение на новия цех за вакуумна дестилация и новия цех за висбрекинг в Matosinhos съответният продукт е продуктът надолу по веригата, а именно дизеловото гориво.
(287)
Комисията също така отбелязва, че конкурент № 1 счита, че остатъците от хидрокрекинг могат да се считат за засегнат от инвестиционния проект продукт (вж. съображение 92). Тъй като Португалия обясни, че поради използването на технология за изокрекинг производството на такива остатъци е на практика пренебрежимо малко (вж. съображение 183), Комисията не счита остатъците от хидрокрекинг за съответен продукт.
(288)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнение дали дизеловото гориво и нафтата са единствените съответни продукти, като изтъкна факта, че нафтата може да се счита за междинен продукт по смисъла на точка 69 от ННРП, както и че нафтените деривати биха могли да се считат за съответни продукти, за които може би трябва да се проведат тестовете съгласно точка 68, букви а) и б).
(289)
Португалия представи следните обяснения:
-
Терминът нафта обхваща както тежката, така и леката нафта; тежката и леката нафта не са взаимозаменяеми, нито в производството им, нито в тяхното използване.
-
Тежката нафта е продукт, който се използва като суровина в процесите по рафиниране и в производството на широка гама химически продукти, не само в производството на ароматни продукти.
-
Инвестиционният проект води до допълнително производство на тежка нафта в Sines: производството на тежка нафта в рафинерията в Sines е увеличено с [200-250] хил. тона годишно.
-
По-голямата част от тежката нафта, произведена в рафинерията в Sines, се превозва до рафинерията на Petrogal в Matosinhos, където се преработва заедно с внесената тежка нафта от други държави и произведената тежка нафта в самата рафинерия в Matosinhos (средно [650-700] хил. тона през периода 2007-2009 г.) в продукт от реформинг (62). Общият обем тежка нафта, който се подлага на реформинг в рафинерията в Matosinhos, е [1 000-1 050] тона (средно през периода 2007-2009 г.).
-
От целия допълнително произведен обем от [200-250] хил. тона тежка нафта в Sines, [100-150] хил. тона се превозват до Matosinhos (остатъкът се използва като суровина за хидрокрекинг в Sines) и заменят [100-150] хил. тона вносна тежка нафта; обемът на вноса в размер на [250-300] хил. тона преди инвестицията се понижава на [100-150] хил. тона, тоест с [50-60] %.
-
92 % от внесената тежка нафта през 2009 г. е с произход извън ЕИП, 8 % -от ЕИП (63).
-
Собственият производствен капацитет за тежка нафта в рафинерията в Matosinhos (средно производство за периода 2007-2009 г.: [650-700] хил. тона) не се променя от инвестиционния проект.
-
Продуктът от реформинг е междинен продукт, който се използва за производство на ароматни продукти.
-
Производственият капацитет за продукт от реформинг не се променя от инвестицията.
-
Произведеният от реформинг продукт в Matosinhos се използва като суровина за цеха на Petrogal за ароматни продукти в Matosinhos.
-
В цеха за ароматни продукти се произвежда широка гама първични ароматни продукти или нафтени деривати, по-специално бензен, толуен, ортоксилен, параксилен и разтвори.
-
Производственият капацитет на цеха за ароматни продукти (средно количество на продажбите през периода 2007-2009 г.: [400-450] хил. тона) не се променя от инвестиционния проект и не се планира разширяване.
-
Цехът за ароматни продукти е самостоятелно стопанско звено; вътрешната цена за тежката нафта е вносната цена на тежката нафта и това положение ще се запази след осъществяване на инвестицията. Продажната цена на продукта от реформинг, заплащана от цеха за ароматни продукти, се изчислява и ще продължи да се изчислява след осъществяване на инвестицията на [10-20] % от равностойността на вноса на нафтата (CIF NEW) и [80-90] % от равностойността на износа на бензина (RBOB USA), както и транспортните разходи от Sines до Porto.
-
Разходите за суровини (тежка нафта) представляват около [90-100] % от общите производствени разходи за производството на ароматни продукти. Допълнителното производство на тежка нафта в Sines представлява около 14 % от общото количество тежка нафта, което се подлага на реформинг.
-
Първичните ароматни продукти се продават на пазара на нефтохимическата промишленост по пазарни цени; със своя пазарен дял под [0-5] % Petrogal е получател на цената на пазара за ароматни продукти на ЕИП. Общият оборот на цеха на Petrogal за ароматни продукти беше около [] млн. EUR през 2009 г. След реализирането на инвестицията [] % от оборота (около [] млн. EUR въз основа на оборота за 2009 г.) ще бъдат резултат от допълнителното производство на тежка нафта в Sines.
(290)
Комисията отбелязва, че конкурент № 1 счита, че тежката нафта е междинен продукт и че оценката трябва да включва нафтените деривати като съответни продукти.
(291)
С оглед да се вземе решение дали трябва да се извършат тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) за нафтените деривати, е необходимо да се даде тълкувание на текста в точка 69 от ННРП. В точка 69 се посочва, че съответният продукт може да бъде продуктът надолу по веригата, когато продуктът от инвестицията е междинен продукт и значителна част от произведените продукти не се продава на пазара. Този текст е насочен към ситуации, в които нарушаващият ефект от помощта върху конкурентите не се усеща или се усеща само отчасти на пазара на междинния продукт и вместо това се прехвърля на пазара на крайния продукт. Въз основа на информацията, представена от Португалия относно определението на съответните продукти, Комисията счита, че помощта не засяга нито производствения обем, нито производствените разходи, нито пък поведението при ценообразуването на цеха за ароматни продукти на Petrogal. Освен това количеството на допълнително произведената тежка нафта в Sines е маловажно в сравнение с общото количество тежка нафта, използвана за реформинг. Поради това Комисията счита, че пазарите на ароматни продукти не са засегнати или са засегнати само непряко и в малка степен (чрез непряко намаляване на вносната цена на нафтата, вж. следващия раздел) от помощта за инвестиционния проект.
(292)
Поради това Комисията счита, че не е необходимо да се извършват тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) за пазарите на ароматни продукти.
(293)
Същевременно Комисията счита, че помощта може да засегне пазара на нафта, доколкото инвестиционният проект позволява замяна на вноса и принуждава доставчиците да намерят други купувачи на пазара на тежка нафта. Поради това Комисията извърши тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) по отношение на тежката нафта като съответен продукт.
(294)
В точка 69 от ННРП се посочва, че съответният продуктов пазар включва съответния продукт и неговите заместители, считани за такива от потребителя (от гледна точка на характеристиките, цените и предвидената употреба на продукта) или от производителя (посредством гъвкавост на производствените инсталации).
(295)
В решението за откриване на процедурата Комисията не бе в състояние да достигне до заключение относно съответния пазар за съответния продукт или продукти поради трудности при категоричното идентифициране на списъка със съответните продукти.
(296)
В решението за откриване на процедурата Комисията заключи, че няма заместители на дизеловото гориво от гледна точка на потребителите. При все това имаше съмнения относно заменяемостта при производството на дизелово гориво от гледна точка на предлагането, тъй като гъвкавостта на производствените инсталации би могла да доведе до производството на други видове продукти (най-вече бензин) чрез промяна на конфигурациите на рафинериите.
(297)
За да разсее тези съмнения, Португалия заяви, че в решението на Комисията за сливане (64), цитирано от Комисията, се разглежда различен контекст, в който дисбалансът между търсенето и предлагането на пазарите на бензин и дизелово гориво е много по-маловажно от сега, и поради това нивото на гъвкавост при превключването между производството на тези два продукта е било достатъчно високо. При все това според Португалия с важното увеличение на нуждите от дизелово гориво от 2000 г. насам тези равнища на избор вече не са достъпни и понастоящем няма допълнителен капацитет, който да отговори на търсенето.
(298)
Макар че това обяснение не изключва изцяло възможността съоръженията за производство на дизелово гориво да се използват за производството на бензин, изглежда нереалистично да се приеме, че дадено предприятие може да изразходва над 1 млрд. EUR, за да увеличи своя капацитет за производство на бензин, при условие че в Европа съществува излишък на производството на този продукт. Различни проучвания (65) сочат спад на нуждите от бензин и остатъчно течно гориво и увеличение на нуждите от дизелово гориво на европейския пазар за моторни горива. Този преход в моделите на търсене означава, че рафинериите произвеждат прекомерни количества от продукти, чието търсене и стойност намаляват, и недостатъчни количества от продукти с нарастващо търсене и стойност (66). Прогнозите за потреблението на бензин в Европа показват значителен спад в периода 2010-2030 г. в резултат на преминаването от коли с бензиново гориво към коли с дизелово гориво и въвеждането на алтернативни източници на енергия. Наличните проучвания също така сочат, че нуждите от бензин ще намалеят поради използването на коли с по-висока енергийна ефективност в САЩ (основен пазар за износ на европейския излишък) и очакваната бъдеща роля на електрическите автомобили.
(299)
Поради това Комисията счита, че в този конкретен случай за този вид инвестиция и в контекста на средносрочната тенденция на продуктовия пазар за съответен продукт следва да се счита дизеловото гориво, включително от гледна точка на предлагането.
(300)
В съответствие с разглеждането на съответните продукти вторият съответен продуктов пазар, който трябва да се проучи, е пазарът на тежка нафта. В рафинерията в Sines производството на тежка нафта е страничен продукт от производството на дизел, а дизеловото гориво е основната причина за инвестицията. Тежката нафта се използва при производството на много широка гама химически продукти, не само при производството на ароматни продукти. В общата си употреба тя не може да се замени с никакви заместители. Поради това Комисията счита, че пазарът на тежка нафта е съответен пазар от гледна точка на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б).
(301)
Поради това Комисията счита, че съответните продуктови пазари от гледна точка на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) са продуктовите пазари за дизелово гориво и тежка нафта. За информация ще бъдат представени и данни за нафтените деривати.
(302)
В решението за откриване на процедурата Комисията не бе в състояние да достигне до заключение по въпроса дали тези пазари следва да се оценят на ниво „след рафиниране“, търговия на едро или търговия на дребно.
(303)
Конкуренти № 1 и № 2 считат, че съответният продуктов пазар следва да бъде разширен до продажбите на дизелово гориво на едро и дребно (вж. съображения 93 и 116). Португалия счита, че при делата за държавна помощ подходящото равнище на оценка е нивото „след рафиниране“. В разпоредбите на ННРП не се уточнява на кое ниво следва да се извършат тестовете съгласно точка 68, букви а) и б), и по-специално теста съгласно точка 68, буква а) от ННРП.
(304)
В зависимост от проблема, който трябва да се анализира, и съответната хипотеза за вреда в политиката за защита на конкуренцията се оценява конкурентната ситуация на пазарите на различни равнища - производство, дистрибуция (на едро) и търговия на дребно. Пазарните участници, например в автомобилния сектор, са потребителите и продавачите на отделни коли на равнището на търговията на дребно, дилърите и дистрибуторите на коли на равнището на търговията на едро и дистрибуторите и производителите на производствено равнище. За продуктите, засегнати от настоящото решение, пазарните участници са например собствениците на автомобили и бензиностанциите на пазара на дребно, бензиностанциите и дистрибуторите на пазара на едро и рафинериите и дистрибуторите на пазара „след рафиниране“.
(305)
В настоящото решение производственото равнище отговаря на нивото „след рафиниране“. Португалия потвърди, че пазарът „след рафиниране“ е еквивалентен на общия пазар на дизелово гориво. Според Португалия понятието „продажби „след рафиниране“ включва всички реализирани продажби на големи партиди при договорени в момента условия (директно от рафинерията) на нефтени компании (включително собствените дружества на Galp Energia), търговци, прекупвачи или големи промишлени потребители, включително внос на дизелово гориво (67). Продажбите „след рафиниране“ в Португалия представляват всички продажби „след рафиниране“ на Petrogal минус износа плюс вноса в Португалия. Поради това предлагането на пазара „след рафиниране“ в Португалия включва Petrogal и рафинерии извън Португалия, които изнасят своите продукти към Португалия, а търсенето на пазара на дизелово гориво обхваща например различни вериги на дистрибутори на петрол като Petrogal, Repsol, CEPSA и BP, които купуват или получават доставки от Petrogal или пък внасят дизелово гориво от места извън Португалия.
(306)
Основната цел на контролирането на инвестиционната помощ не е да се предпазят потребителите (или търговците) от нежелателни последици от антиконкурентно поведение, например намаляване на потребителските такси чрез монополно ценообразуване от картели или пазарни участници, които злоупотребяват със своето господстващо положение на пазара. Всъщност инвестиционната помощ позволява увеличаване на продукцията на пазара и така води до намаляване на цените, което prima facie е от полза за потребителите, поне в краткосрочен и средносрочен план.
(307)
Преследваната цел на контролирането на инвестиционната помощ е по-скоро защита на други производители и икономиките на други държави членки от прекомерни нарушаващи ефекти на помощта върху конкуренцията и търговията (по-специално ефекти, които надхвърлят нивото на нарушаване, считано за съвместимо с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3 от Договора). Тази конкуренция между производителите се наблюдава на производственото равнище, а в този случай конкуренцията между рафинериите е на нивото на продажбите „след рафиниране“.
(308)
Макар че целта на стандартните тавани за регионална помощ, определени в картите за регионална помощ, и на коригирането на интензитета на помощта за големи инвестиционни проекти съгласно точка 60 от ННРП е да се наложи стандарт и (за големи проекти) постепенно повишаващо се ниво на защита срещу нарушаване на конкуренцията и ефекти върху търговията, тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) са проектирани така, че да филтрират за последваща задълбочена оценка ситуации, в които конкуренцията между производителите може да е засегната особено тежко. С теста съгласно точка 68, буква б) се проучва до каква степен инвестиционната помощ включва голямо увеличение на капацитета, което позволява на получателя на помощта да предлага големи количества от даден продукт на пазар, намиращ се в абсолютен или относителен спад, при по-благоприятни условия от условията на конкуренти, които не получават помощ. С теста съгласно точка 68, буква а) се проучва до каква степен инвестиционната помощ ще запази, подсили или създаде силна позиция на пазара за получателя на помощта, с която би могло да се злоупотреби от доминиращ пазарен участник, например чрез изтласкване на конкуренти от пазара. И в двата случая конкурентите могат да загубят пазарни дялове на пазара на производствено равнище, доходността им да се понижи или да бъдат изтласкани от пазара, а потенциалните конкуренти могат да бъдат възпрепятствани от навлизане на пазара.
(309)
Поради това Комисията счита, че тестовете трябва да се извършат на производствено равнище. Всъщност пазарната ситуация на производствено равнище е от решаващо значение, тъй като в решенията за държавна помощ за производствени съоръжения се оценяват ефектите от помощта върху конкуренцията между производителите и върху търговията между държавите членки. Освен това може да се предположи, че когато пазарният дял на получателя нагоре по веригата („след рафиниране“) е висок, това само по себе си създава достатъчно голяма вероятност от значително нарушаване на конкуренцията, независимо от пазарния дял надолу по веригата. Поради това макар че продажбите на дизелово гориво на нивото за търговия на едро и дребно бяха включени в определенията на съответните продуктови пазари в предишни дела на Комисията за сливане (68), няма нужда те да се вземат под внимание за целите на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б).
(310)
Тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) са прости филтри, чиято цел е да се идентифицират по механичен начин рискови ситуации за конкуренцията и търговията. Подробният анализ на тези рискове обаче е цел на последващата задълбочена оценка. Макар че обикновено задълбочената оценка е насочена към ситуацията на пазара на производствено равнище, може да е необходимо да се анализира въздействието от помощта на пазарите надолу по веригата, например в случай на изтласкване на конкуренти от пазара.
(311)
Поради това, като се взема под внимание практиката на Комисията при вземане на решения относно дела за държавна помощ в други икономически отрасли, и по-специално автомобилния отрасъл (69), както и фактът, че инвестиционният проект включва разходи единствено за нефтопреработвателните дейности на Petrogal, за целите на прилагане на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) нивото „след рафиниране“ е единственото релевантно ниво за настоящото решение.
(312)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали за съответен географски пазар на дизелово гориво следва да се счита пазарът на ЕИП, регионалният пазар (Иберийски полуостров) или националният пазар.
(313)
Португалия счита, че съответният пазар на дизелово гориво следва да бъде по-широкообхватен от националния пазар, за предпочитане пазара на Западна Европа или пазара на ЕИП. Конкуренти № 1 и № 2 не правят разлика между отделните равнища на пазара, които трябва да се оценят. Те твърдят, че съответният географски пазар следва да бъде пазарът на Португалия или в краен случай пазарът на Иберийския полуостров.
(314)
През 1997 г. Комисията прие известие относно определянето на съответния пазар по смисъла на общностното право на конкуренция („известието“) (70). В известието се посочва, че съответният географски пазар обхваща територия, в която съответните предприятия участват в доставката и търсенето на продукти или услуги, където условията на конкуренция са достатъчно хомогенни и която може да се разграничи от съседните пространства поради това, че условията на конкуренция се различават значително в това пространство.
(315)
Идеята на известието е да служи като инструмент за оценка на антитръстовата политика и политиката за контрол на сливанията. Известието се основава на правомощията за разследване, достъпни съгласно тези политики, и не се прилага пряко по отношение на държавната помощ. В известието изрично се признава, че „основното внимание при оценката на делата, свързани с държавна помощ, се отделя по-скоро на получателя на помощта и съответната индустрия/сектор, отколкото на идентифицирането на ограниченията на конкуренцията, с които се сблъсква получателят на помощ“. Независимо от това в известието се посочва, че елементите на подхода, разработен в него, „могат да се използват като основа за оценката на делата за държавна помощ“.
(316)
Към сегашния момент Комисията все още не е публикувала известие относно принципите и подхода за определяне на съответния продуктов и географски пазар при дела за държавна помощ. Самите ННРП не съдържат указания как да бъде определен съответният географски пазар. При все това в точка 70 от ННРП се включва текст, в който изглежда се отдава известно предпочитание за оценка на равнище ЕИП: „За целите на букви а) (…) продажбите (…) се определят за подходящо ниво (…), обикновено за цялото ЕИП или, ако такава информация липсва или не е релевантна, на базата на друга общоприета пазарна сегментация, за която има леснодостъпни статистически данни“.
(317)
Подходящото определение на географски пазар трябва да се разгледа в контекста на теорията за вредата, която стои в основата му. При все това изглежда разумно да се приеме, че целта на теста съгласно точка 68, буква а) от ННРП във връзка с пазарни дялове, надхвърлящи 25 %, е да се защитят конкурентите в ЕИП от изключване от пазара, на който извършват дейност, или от възпрепятстване да навлязат на този пазар, (изместени) от антиконкурентното поведение на получател на помощ с пазарна сила.
(318)
За целите на настоящото решение не е от значение да се определи точният географски обхват на пазара на производствено равнище, тъй като пазарният дял на Petrogal надхвърля прага от 25 % само на националния пазар. Достатъчно е да се провери дали националният пазар представлява съответния географски пазар. Бяха проучени аргументите, представени от конкурентите, по които Португалия изрази становище, по-специално относно пречките за вноса и ограничения капацитет за съхранение. Беше заключено, че определение на географския пазар, което се отклонява от обичайния подход за определяне на пазар за целите на тестовете съгласно точка 68, букви а) и б) като пазара на ЕИП и което определя националния пазар като съответния географски пазар, може да бъде основателно само ако има ясни признаци, че пазарът е затворен в по-голямата си част. Поради това е необходимо да се оцени дали има пречки за търговията, които биха попречили на предприятията, конкуриращи се с Petrogal на пазара на едро, да внасят дизелово гориво от рафинерии извън Португалия, ако цените на пазара „след рафиниране“ в Португалия надхвърлят цените на по-големия пазар.
(319)
В този контекст бе отбелязано следното:
-
Дизеловото гориво, продавано на пазара на Португалия, е със същите технически характеристики като дизеловото гориво, продавано в съседните държави.
-
Няма вносни мита за търговия в рамките на ЕИП.
-
Няма регулаторни или административни ограничения върху вноса в Португалия.
-
Статистическите данни, предоставени от Португалия (вж. съображение 195), показват наличието на търговски потоци както внос в Португалия, така и износ от Португалия към съседни държави. Износът е намалял поради увеличените нужди от дизелово гориво в Португалия.
-
Вносът се осъществява чрез морски и сухопътен транспорт; обемът на вноса през последните години в голяма степен бе реакция на външни събития и се увеличи значително за този период. Увеличението на вноса показва, че другите оператори разполагат с алтернативни варианти за доставки и имат възможност да заменят преките доставки от рафинериите на Petrogal с внос. От информацията, представена от Португалия (вж. съображение 195), става ясно, че това е особено валидно за 2009 г., когато производството беше спряно за няколко седмици след инцидент в рафинерията в Sines.
-
Португалия отхвърля твърденията, че Petrogal контролира над 90 % от съществуващия капацитет за съхранение и пояснява, че капацитетът за съхранение на трети страни представлява капацитет за доставки на 2,9 млн. тона годишно, което представлява над 50 % от националния пазар. Нито един конкурент не е изразил интерес да закупи допълнителен капацитет за съхранение, когато такъв е бил предложен за продажба.
-
Комисията прикани конкурентите да дадат конкретни примери, с които да потвърдят съществуването на тези пречки за търговията или описания на ситуации, в които са били изправени пред трудности при вноса на дизелово гориво, но те не представиха такава информация.
(320)
В отсъствието на конкретни примери и въз основа на информацията, предоставена от Португалия относно капацитета за съхранение и вноса, се заключава, че няма доказателства за съществуването de facto на ограничения по отношение на наличността на капацитет за съхранение и други пречки за вноса на дизелово гориво.
(321)
Що се отнася до цените на дизеловото гориво на Petrogal, закупено от трети страни, те изглеждат сходни с разходите за внос на дизелово гориво в Португалия. Както бе предложено от Португалия при уведомлението и както бе посочено в част 3.4.3 от решението за откриване на процедурата, цените на ниво „след рафиниране“ се определят по международните ценови котировки за продуктите, за продуктите от рафиниране в Португалия - по цените на Platts (Rotterdam) за региона на Северозападна Европа плюс спредове (транспорт, товари, застраховки, загуби и други). Това предполага по-голям пазар от националния (португалски) пазар. Конкурентите не представиха никакви аргументи относно цените „след рафиниране“, прилагани от Petrogal, а ограничиха своите коментари до пазарната сила и позицията на Petrogal. Конкурент № 1 отбеляза, че съотношението на общия внос и износ на дизелово гориво е твърде ниско, за да се оправдае проучването на регионален пазар, но не посочи недостиг на дизелово гориво или ситуация, в която контролирането на капацитета за съхранение би изправило конкурентите пред трудности.
(322)
Конкурент № 2 отбеляза (вж. съображение 109), че инвестиционният проект би превърнал Petrogal в нетен износител на други пазари и би подсилил неговата пазарна позиция на Иберийския полуостров.
(323)
Поради това не може да се заключи, че съответният географски пазар на дизелово гориво е националният пазар, тъй като изглежда няма ограничения за вноса на дизелово гориво в Португалия, нито за износа към съседни държави. Следователно съответният географски пазар е поне регионалният пазар, а именно пазарът на Иберийския полуостров.
(324)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали за съответен географски пазар на тежка нафта следва да се счита пазарът на ЕИП, регионалният пазар (Иберийски полуостров) или националният пазар.
(325)
Португалия счете, че съответният географски пазар на тежка нафта и нафтени деривати е поне пазарът на ЕИП, ако не и световният пазар. Конкурентните не възразиха срещу това определение на съответен географски пазар.
(326)
Мнението на Португалия не бе отхвърлено от заинтересованите страни и с оглед на факта, че тежката нафта е стока, която се пренася лесно на големи разстояния при ниски транспортни разходи, съответният географски пазар е поне пазарът на ЕИП (71).
(327)
Точка 68, буква а) от ННРП гласи, че Комисията предприема задълбочена оценка, ако „делът на бенефициера в продажбите на съответния продукт (съответните продукти) на съответния пазар (съответните пазари) преди инвестицията е над 25 % или ще бъде над 25 % след инвестицията“.
(328)
В решението за откриване на процедурата Комисията не бе в състояние да потвърди дали прагът, определен в точка 68, буква а) от ННРП, е бил превишен поради съмнения за подходящото определение на съответния продуктов и географски пазар и съответното ниво на оценка („след рафиниране“, търговия на едро, търговия на дребно). Освен това нямаше налични данни на равнище група (включително пазарни дялове на ENI). Липсваха данни и за нафтените деривати.
(329)
Данните, предоставени от Португалия, показват, че пазарният дял на Petrogal „след рафиниране“ би бил под 25 % на регионалния пазар (Иберийски полуостров), както вече бе посочено в решението за откриване на процедурата и потвърдено от Португалия по време на официалното разследване. Тази информация се отнася единствено до производствения капацитет на Petrogal с оглед на факта, че Португалия обяви, че ENI не присъства на ниво „след рафиниране“ на Иберийския полуостров. Делът на Petrogal на пазара на дизелово гориво „след рафиниране“ на равнище група (включително пазарните дялове на ENI) за Западна Европа и ЕИП също е под 25 %, както е видно от данните, предоставени от Португалия (вж. таблици 6 и 7 по-долу).
Таблица 6
Комбинирани пазарни дялове на Petrogal и ENI на пазара в Западна Европа (в млн. тонове годишно)
Съответен продукт
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на Западна Европа
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на Западна Европа
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Дизелово гориво
[ ]
243,6
[5-10] %
[ ]
252
[5-10] %
Таблица 7
Комбинирани пазарни дялове на Petrogal и ENI на пазара на ЕИП (в млн. тонове годишно)
Съответен продукт
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Дизелово гориво
[ ]
323,5
[5-10] %
[ ]
334,6
[5-10] %
(330)
Въз основа на стойностите в таблици 6 и 7 по-горе се заключава, че Petrogal не осъществява над 25 % от продажбите на съответния продукт на съответния пазар на регионално равнище (Иберийски полуостров), както и на равнище Западна Европа и ЕИП, включително дяловете на пазара „след рафиниране“ на нивото на група ENI. Поради това прагът, определен в точка 68, буква a) от ННРП, не е превишен по отношение на дизеловото гориво.
(331)
Тъй като комбинираният пазарен дял на ENI и Petrogal не превишава 25 %, не е нужно да се проучва дали пазарният дял на Petrogal се контролира от ENI до степен, която изисква да се вземе под внимание техният комбиниран пазарен дял.
(332)
В съответствие с информацията, предоставена от Португалия, повечето рафинерии, които произвеждат тежка нафта, я преработват вътрешно за собствено потребление. Данните относно пазарните дялове, предоставени от Португалия за целите на теста съгласно точка 68, буква а), са свързани с продажбите в ЕИП, а именно на търговския пазар, както се изисква от теста.
(333)
За да се провери дали инвестиционният проект е съвместим с точка 68, буква а) от ННРП, трябва да се анализира пазарният дял на Petrogal преди и след осъществяването на инвестиционния проект и да се провери дали той надхвърля 25 %.
Таблица 8
Пазарни дялове на Petrogal на пазара на ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal
Продажби на Petrogal
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal
Тежка нафта
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Нафтени деривати:
[ ]
16 045
[0-5] %
[ ]
15 640
[0-5] %
-
Бензен
[ ]
10 093
[0-5] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ортоксилен
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[5-10] %
-
Параксилен
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Толуен
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Разтвори
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[5-10] %
Таблица 9
Пазарни дялове на ENI на пазара на ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
2007 г.
2012 г.
Продажби на ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на ENI
Продажби на ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на ENI
Тежка нафта
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Нафтени деривати:
n.a.
16 045
n.a.
15 640
-
Бензен
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Ортоксилен
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Параксилен
[ ]
2 169
[0-5] %
[ ]
2 169
[0-5] %
-
Толуен
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Разтвори
n.a.
599
n.a.
599
Таблица 10
Комбинирани пазарни дялове на Petrogal и ENI на пазара на ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
2007 г.
2012 г.
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Продажби на Petrogal и ENI
Пазар на ЕИП
Пазарни дялове на Petrogal и ENI
Тежка нафта
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Нафтени деривати:
n.a.
16 045
n.a.
15 640
-
Бензен
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[5-10] %
-
Ортоксилен
[ ]
681
[10-20] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Параксилен
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Толуен
[ ]
2 503
[10-20] %
[ ]
2 173
[10-20] %
-
Разтвори
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[0-5] %
(334)
Въз основа на стойностите в таблици 8-10 се заключава, че Petrogal, самостоятелно и в комбинация с ENI, разполага с пазарни дялове под 25 % за съответния продукт на съответния продуктов пазар на тежка нафта на равнище ЕИП. Пазарният дял на Petrogal не надхвърля 25 % и на пазарите на деривати.
(335)
Освен това общото вътрешно производство на тежка нафта, което се използва от Petrogal за собствено потребление и което не се отразява в горепосочените данни за пазарния дял в таблица 8, е по-малко от [ 5] % от размера на пазара на дребно в ЕИП. Допълнителното производство в рафинерията в Sines възлиза на около [ 5] %.
(336)
Въз основа на тези съображения се заключава, че прагът, определен в точка 68, буква a) от ННРП, не е превишен по отношение на тежката нафта.
(337)
Точка 68, буква б) от ННРП гласи, че Комисията извършва задълбочена оценка, ако „създаденият с проекта производствен капацитет е над 5 % от пазара на съответния продукт, измерен на база данни за видимото потребление, освен ако средният годишен ръст на видимото потребление през последните пет години е по-голям от средния годишен ръст на БВП в Европейското икономическо пространство“.
(338)
В точка 70 от ННРП се пояснява, че „…за целите на точка 68, букви а) и б) продажбите и видимото потребление се определят за подходящо ниво от класификацията Prodcom, обикновено за цялото ЕИП или, ако такава информация липсва или не е релевантна, на базата на друга общоприета пазарна сегментация, за която има леснодостъпни статистически данни“.
(339)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения по отношение на всички съответни продукти относно това дали производственият капацитет, създаден с инвестиционния проект, надхвърля 5 % на всеки пазар, измерен на база данни за видимото потребление, и ако това е така, дали средният годишен ръст на видимото потребление на продукта за последните пет години (преди започване на работа по проекта) е под средния годишен ръст на БВП в ЕИП.
(340)
Средният годишен растеж (compound annual growth rate - CAGR) на видимото потребление на дизелово гориво в ЕИП за периода 2001-2006 г. е около 2,12 % в количествено изражение или 15,38 % в стойностно изражение. Съответстващият CAGR на БВП в ЕИП за периода 2001-2006 г. достигна 2,06 % в реално изражение (да се отнесе към количествено изражение) и 4,12 % в номинално изражение (да се отнесе към стойностно изражение).
(341)
От това следва, че пазарът на дизелово гориво не може да се счита за незадоволително представящ се пазар, ако се вземе предвид CAGR, както в количествено, така и в стойностно изражение, и се сравни съответно с ръста на БВП в номинално и реално изражение. Поради това не е нужно да се проверява дали капацитетът, създаден с инвестиционния проект, надхвърля 5 % на съответния пазар.
(342)
За да се проучи дали инвестиционният проект отговаря на точка 68, буква б) от ННРП Комисията трябва да провери дали капацитетът, създаден с инвестиционния проект, е по-малък от 5 % от размера на пазара, измерен на база данни за видимото потребление на съответния продукт, освен ако средният годишен ръст на видимото му потребление през последните пет години е над средния годишен ръст на БВП в ЕИП.
(343)
Португалия предостави следните данни, представени в таблици 11-13 по-долу. Стойностите в колоната за пазара на ЕИП са идентични със стойностите за пазара на ЕИП (продажби) в таблиците за пазарния дял. Тъй като размерът на пазара за търговия на дребно (продажби) е по-малък от обема на видимото потребление, включително собственото потребление, в данните за увеличението на производствения капацитет се надценява важността на увеличението. Следователно може да се твърди, че това представлява най-неблагоприятният сценарий.
Таблица 11
Съотношение на увеличения производствен капацитет на рафинерията в Sines спрямо съответните продуктови пазари в ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
Производствен капацитет през 2007 г.
Производствен капацитет през 2012 г.
Увеличение на производствения капацитет
Пазар на ЕИП през 2007 г.
Дял на увеличението на капацитета на пазара на ЕИП
CAGR на видимото потребление
Тежка нафта
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Нафтени деривати:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Бензен
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ортоксилен
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Параксилен
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Толуен
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Разтвори
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Таблица 12
Съотношение на увеличения производствен капацитет на рафинерията в Matosinhos спрямо съответните продуктови пазари в ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
Производствен капацитет през 2007 г.
Производствен капацитет през 2012 г.
Увеличение на производствения капацитет
Пазар на ЕИП през 2007 г.
Дял на увеличението на капацитета на пазара на ЕИП
CAGR на видимото потребление
Тежка нафта
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Нафтени деривати:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Бензен
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ортоксилен
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Параксилен
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Толуен
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Разтвори
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Таблица 13
Съотношение на комбинираното увеличение на производствения капацитет (в рафинериите в Sines и Matosinhos) спрямо съответните продуктови пазари в ЕИП (в хил. тонове)
Съответни продукти
Производствен капацитет през 2007 г.
Производствен капацитет през 2012 г.
Увеличение на производствения капацитет
Пазар на ЕИП през 2007 г.
Дял на увеличението на капацитета на пазара на ЕИП
CAGR на видимото потребление
Тежка нафта
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Нафтени деривати:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Бензен
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Ортоксилен
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Параксилен
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Толуен
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Разтвори
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
(344)
Във всички случаи увеличението на производствения капацитет за продуктите, изброени в таблици 11-13, е под 5 % на съответните продуктови пазари на равнище ЕИП. Следователно се счита, че инвестиционният проект не води до превишаване на прага, определен в първата част на точка 68, буква б) от ННРП.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(345)
Въз основа на данните, представени в съображения 278-344, инвестиционният проект не води до превишаване на праговете, определени в точка 68, букви а) и б) от ННРП, по отношение на съответните продукти. Поради това не е нужно да се извършва задълбочена оценка на помощта след откриването на процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора.
(346)
В заключение, предложената регионална инвестиционна помощ в полза на Petrogal отговаря на всички условия, заложени в ННРП, за да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 107, параграф 3, буква а) от Договора. Поради това не е нужно да се оценява дали помощта би могла да бъде одобрена въз основа на други дерогации, съдържащи се в Договора.
(347)
Португалия по изключение се съгласи настоящото решение да бъде прието на английски език като единствения език, чийто текст е автентичен,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Държавната помощ, която Португалия планира да предостави на Petrogal в размер на 160 484 007 EUR в номинална стойност (121 091 314 EUR в намалени цени), която представлява максимален интензитет на помощта от 12,43 % в намалени цени, е съвместима с вътрешния пазар в съответствие с член 107, параграф 3, буква а) от Договора.
2. Следователно привеждането в действие на държавната помощ, посочена в член 1, параграф 1, е разрешено. В случай на отклонение от планираните допустими разходи и от нотифицирания график за предоставяне на държавната помощ Португалия няма да превиши максималния размер на помощта от 121 091 314 EUR в намалени цени и максималния интензитет на помощта от 12,43 % в намалени цени.
Член 2
1. Португалия представя междинни доклади на Комисията на всеки пет години, считано от датата на настоящото решение. В междинните доклади се съдържа актуализирана информация относно размера на предоставената държавна помощ, изпълнението на договорите за помощта и всякакви други инвестиционни проекти, стартирани в рафинериите в Sines или Matosinhos.
2. Освен това в шестмесечен срок след предоставянето на последния транш от държавната помощ въз основа на нотифицирания график за предоставяне на помощта Португалия представя подробен окончателен доклад с включена информация относно платения размер на държавната помощ, изпълнението на договорите за помощта и всякакви други инвестиционни проекти, стартирани в рафинериите в Sines или Matosinhos.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Португалската република.
Съставено в Брюксел на 3 август 2011 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 3 de agosto de 2011
relativa ao auxílio SA. 26980 [C 34/09 (ex N 588/08)] que Portugal tenciona conceder à Petrogal
[notificada com o número C(2011) 5546]
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2012/466/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações nos termos dos referidos artigos (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando que:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Por carta de 19 de novembro de 2009, a Comissão notificou a Portugal a sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado relativamente ao auxílio ad hoc com finalidade regional a favor de um projeto de investimento da empresa Petróleos de Portugal, Petrogal S.A. (a seguir designada «Petrogal») respeitante às suas atividades de refinação em Sines e Matosinhos (o «projeto de investimento»). Por carta de 9 de dezembro de 2009, Portugal apresentou a versão não confidencial da decisão de início do procedimento, para publicação.
(2)
Por carta de 17 de dezembro de 2009, Portugal solicitou uma prorrogação de um mês do prazo de apresentação das suas observações. Em 22 de dezembro de 2009, a Comissão acedeu a esse pedido. Por carta de 21 de janeiro de 2010, Portugal apresentou as suas observações,
(3)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações.
(4)
A Comissão recebeu observações da Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), da Confederação da Indústria Portuguesa (4), da Associação Portuguesa para a Eficiência Energética (5), do Concorrente n.o 2 (6), uma empresa concorrente da Petrogal (7), do Concorrente n.o 1 (8) (9), da União Geral de Trabalhadores (10), do Município de Sines (11), da Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) e da Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
Por cartas de 9, 10, 17 e 19 de março de 2010, a Comissão transmitiu estas observações a Portugal, tendo-lhe sido dada a oportunidade de se pronunciar; as observações de Portugal foram recebidas por carta de 8 de abril de 2010.
(6)
Por cartas de 15 e 28 de julho de 2010 (14), a Comissão solicitou informações complementares, que foram prestadas por Portugal por cartas de 16 e 23 de agosto de 2010, respetivamente.
(7)
Por cartas de 4 e 5 de agosto de 2010, a Comissão solicitou esclarecimentos aos Concorrentes n.o 1 e n.o 2, que foram prestados por cartas de 10 e 15 de setembro de 2010. Por carta de 20 de setembro de 2010, esses esclarecimentos foram transmitidos a Portugal, para que apresentasse observações.
(8)
Por cartas de 17 de setembro e 1 de outubro de 2010, a Comissão solicitou novas informações a Portugal. Portugal respondeu em 18 e 29 de outubro de 2010.
(9)
Por cartas de 13 de outubro de 2010, os Concorrentes n.o 1 e n.o 2 foram convidados a apresentar informações específicas relacionadas com as suas respostas de 10 e 15 de setembro de 2010, respetivamente.
(10)
Por cartas de 21 e 28 de outubro de 2010, a Comissão solicitou a Portugal informações complementares. Portugal respondeu por cartas de 12 de novembro.
(11)
Por carta de 10 de novembro de 2010, o Concorrente n.o 1 apresentou esclarecimentos sobre a sua carta de 15 de setembro de 2010. Em 12 de novembro de 2010, esses esclarecimentos foram transmitidos a Portugal, para que apresentasse observações; Portugal respondeu em 19 de novembro de 2010.
(12)
Por carta de 30 de novembro de 2010, a Comissão solicitou a Portugal informações complementares. Portugal apresentou a sua resposta por carta de 20 de dezembro de 2010.
(13)
Por carta de 11 de novembro de 2010, a Comissão solicitou a Portugal que apresentasse uma análise custos-benefícios do projeto de investimento. Em 1 de dezembro de 2010, Portugal apresentou as informações solicitadas.
(14)
Por carta de 6 de janeiro de 2011, Portugal apresentou informações sobre os acionistas da Petrogal.
(15)
Em 12 de janeiro de 2011, realizou-se uma reunião entre as autoridades portuguesas, representantes da Petrogal e a Comissão. Por carta de 25 de janeiro de 2011, Portugal apresentou informações sobre algumas das questões colocadas no decurso dessa reunião (por exemplo, avaliação do mercado, efeito de incentivo do auxílio).
(16)
Por cartas de 24 de janeiro, 16 de março e 12 de abril de 2011, a Comissão solicitou informações complementares sobre o possível cenário alternativo ao projeto de investimento, a que Portugal respondeu por cartas de 7 de fevereiro, 4 de abril e 29 de abril de 2011, respetivamente. Por mensagem de correio eletrónico de 7 de junho de 2011, a Comissão solicitou informações que não tinham sido apresentadas por Portugal em cartas anteriores. Por mensagem de correio eletrónico de 9 de junho de 2011 e cartas de 11 e 17 de junho de 2011, Portugal apresentou informações sobre algumas dessas questões.
(17)
Por carta de 24 de junho de 2011, a Comissão convidou Portugal a esclarecer informações em falta sobre o mercado do gasóleo. Por cartas de 30 de junho e 14 de julho de 2011, Portugal apresentou essas informações. Por carta de 20 de julho de 2011, as autoridades portuguesas deram o seu acordo a que a Comissão adotasse a presente decisão em língua inglesa.
2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DO AUXÍLIO ESTATAL
2.1. O beneficiário
(18)
O beneficiário do auxílio estatal, a empresa Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (a seguir designada «Petrogal»), é uma filial a 100 % da Galp Energia, SGPS, S.A. («Galp Energia»). Os principais acionistas da Galp Energia são a ENI SpA (15) (33,34 %), a Amorim Energia BV («Amorim Energia») (16) (33,34 %), a Parpública Participações Públicas («Parpública») (SGPS) (17) (7 %), a Fidelity International Limited (2,01 %), a Caixa Geral de Depósitos SA («CGD») (18) (1 %) e outros (23,31 %). A Galp Energia é a sociedade gestora de participações sociais do Grupo Galp Energia («Galp»), grupo com presença no mercado dos produtos petrolíferos (incluindo atividades de refinação e comercialização, como as vendas não retalhistas e retalhistas) e no mercado do gás.
(19)
A sociedade gestora de participações sociais foi constituída em 22 de abril de 1999 com a denominação Galp - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., com o objetivo principal de operar no comércio do petróleo e do gás natural, agrupando duas sociedades preexistentes e pertencentes ao Estado português, que foram colocadas sob o controlo da Galp Energia, a saber, a Petrogal, centrada nos produtos petrolíferos, e a GDP - Gás de Portugal, SGPS, S.A., cuja atividade está direcionada para o gás natural (19).
(20)
As atividades da Galp Energia incluem ainda o comércio retalhista e grossista de produtos petrolíferos refinados na Península Ibérica. É a líder de mercado em Portugal (20), e tem uma presença crescente em Espanha.
(21)
A Petrogal é proprietária das duas únicas refinarias existentes em Portugal, situadas em Sines e em Matosinhos. O setor da refinação compreende todas as atividades de refinação, aprovisionamento e logística. A Petrogal é a maior empresa de comercialização de produtos petrolíferos em Portugal e uma das maiores da Península Ibérica. De facto, gere todas as importações de crude e uma parte das importações de produtos refinados para Portugal; gere também 80 % da capacidade de armazenamento de petróleo bruto e de produtos petrolíferos refinados (21) e tem uma posição importante nas infraestruturas logísticas de produtos petrolíferos em Portugal.
(22)
A Petrogal tem uma vasta gama de produtos que inclui gasolinas, gasóleos, combustíveis para aviação («jet fuels»), fuelóleos, nafta, GPL, betume e diversos produtos aromáticos. A atividade de refinação é responsável pelo fornecimento de produtos petrolíferos às suas divisões de comercialização a retalho, por grosso e GPL e aos concorrentes e clientes estrangeiros, bem como pela gestão dos ativos de refinação e de logística. O aprovisionamento e o transporte dos produtos são realizados quer mediante a utilização de infraestruturas próprias de armazenamento, quer mediante o recurso a empresas de logística associadas.
(23)
A figura 1 apresenta a estrutura acionista e de controlo da Petrogal:
(24)
O Acordo de Acionistas foi celebrado em 29 de dezembro de 2005 entre a Amorim Energia, a ENI e a Rede Elétrica Nacional de Portugal (REN), tendo a CGD aderido ao mesmo em 28 de março de 2006 (o «Acordo de Acionistas»). O acordo entrou em vigor em 29 de março de 2006 e vigora por um período de oito anos. Nos termos do artigo 20.o, n.o 1, alínea c), do Código de Valores Mobiliários português, os direitos de voto inerentes às ações da Galp Energia detidas por cada parte no acordo são imputáveis reciprocamente às demais partes. Por conseguinte, considera-se que a Galp Energia é controlada conjuntamente pelos acionistas subscritores do Acordo de Acionistas.
(25)
Segundo as autoridades portuguesas, decorre do acordo que os acionistas e, em especial, o Grupo ENI não podem controlar e definir unilateralmente estratégias entre as suas atividades de refinação e as atividades de refinação da Petrogal.
2.2. Projeto de investimento da Petrogal
(26)
O projeto de investimento destina-se à reconfiguração e ampliação das duas unidades de refinação em Sines e Matosinhos, as duas únicas refinarias que existem em Portugal. Além disso, visa o reforço da integração e dos efeitos de sinergia destas duas refinarias e proporciona a possibilidade de utilizar crudes mais pesados.
(27)
O projeto de investimento visa sobretudo o aumento da produção de gasóleo, em detrimento da produção de gasolina. O aumento da utilização de crude pesado reduzirá o custo das matérias-primas e introduzirá flexibilidade a nível do crude a tratar.
(28)
O projeto de investimento para a conversão da refinaria de Matosinhos consiste, mais concretamente, na construção de uma nova unidade de destilação de vácuo para obtenção de gasóleo de vácuo (VGO) e de uma outra de viscorredução («visbreaker») destinada ao craqueamento térmico suave do resíduo de vácuo resultante.
(29)
O projeto de investimento para a conversão da refinaria de Sines compreende a construção de uma nova unidade de hidrocraqueamento («hydrocracker») de gasóleo pesado para a produção de gasóleo e combustível para aviação. A unidade de hidrocraqueamento utilizará como matéria-prima («feedstock») o gasóleo de vácuo e o gasóleo pesado de viscorredução produzido nas refinarias de Matosinhos e de Sines, dando assim utilização plena à capacidade de processamento do aparelho refinador nacional. Terá uma capacidade de tratamento de cerca de […] barris por dia, à qual corresponde a utilização de cerca de […] kt/a de resíduo atmosférico como matéria-prima («feedstock») primária.
(30)
Os produtos obtidos por hidrocraqueamento (GPL, nafta pesada (22) e gasóleo) são […] hidrogenados, o que lhes confere uma superior qualidade. O projeto apenas fará aumentar a produção de gasóleo e nafta pesada.
(31)
Segundo o projeto de investimento, uma parte da nafta pesada produzida na refinaria de Sines será enviada para Matosinhos como matéria-prima para a fábrica de aromáticos da Petrogal (23), aprofundando a integração das duas unidades. O aumento da produção de nafta pesada é uma consequência técnica inevitável do projeto de conversão em Sines.
(32)
As obras relativas ao projeto de investimento tiveram início em 2008 (a primeira encomenda foi efetuada em 14 de março de 2008, na sequência da decisão tomada pelo Conselho de Administração em 5 de março de 2008) e deviam prolongar-se até 31 de dezembro de 2010. A capacidade de produção plena deve ser atingida em 2011.
2.3. Projeto de investimento único
(33)
Portugal sugere que, não obstante a distância geográfica que separa as duas refinarias (cerca de 450 km, que serão realizados por transporte marítimo), o projeto de investimento deve ser considerado um projeto de investimento único na aceção do ponto 60 das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007-2013 (24) (a seguir designadas «OAR»). As autoridades portuguesas confirmam que a Petrogal não recebeu auxílios estatais nos três anos anteriores ao início do projeto de investimento objeto de notificação.
2.4. Custos do projeto de investimento
(34)
O investimento em Sines representa custos de investimento no montante de […] EUR (valor nominal). A refinaria de Sines deverá receber um auxílio no montante de […] EUR (valor nominal), o que corresponde a uma intensidade de auxílio de 16 %. No que se refere à refinaria de Matosinhos, o volume de investimento é de […] EUR (valor nominal) e a refinaria deverá beneficiar de um auxílio no montante de […] EUR (valor nominal), o que corresponde a uma intensidade de auxílio de 13 %.
(35)
As despesas elegíveis do projeto de investimento cifram-se em 974 064 894 EUR em valor atual (1 058 934 146 EUR, em valor nominal), consistindo exclusivamente em equipamentos (sem terrenos ou edifícios). O montante do auxílio às duas refinarias ascende a 121 091 314 EUR, em valor atual (160 484 007 EUR, em valor nominal), correspondendo a uma intensidade de auxílio de 12,43 %. No quadro 1 é apresentada uma repartição das despesas elegíveis, por ano:
Quadro 1
Custos elegíveis (em EUR)
2007
2008
2009
2010
Total
Imobilizado corpóreo
[…] (25)
[…]
[…]
[…]
1 058 934 146
2.5. Financiamento do projeto de investimento
(36)
A Petrogal prevê financiar este projeto de investimento com recursos próprios, além dos auxílios a que se candidatou (160 484 007 EUR, em valor nominal). Não estão previstas outras fontes de financiamento público. O projeto de investimento beneficia também de empréstimos do Banco Europeu de Investimento no montante total de 500 milhões de EUR, aprovados em 2009. A contribuição própria do beneficiário para as despesas elegíveis equivale a 36 %.
2.6. Limite máximo dos auxílios com finalidade regional
(37)
Segundo o mapa português dos auxílios com finalidade regional para 2007-2013 (26), as regiões do Alentejo e de Norte, onde se situam respetivamente as refinarias de Sines e de Matosinhos, são elegíveis para auxílios regionais, ao abrigo da derrogação prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do Tratado, com um limite para os auxílios ao investimento com finalidade regional a favor de grandes empresas de 40 % e 30 %, respetivamente, em termos de equivalente-subvenção bruto (ESB).
2.7. Contribuição para o desenvolvimento regional
(38)
O projeto de investimento deverá contribuir para a criação de aproximadamente 150 postos de trabalho diretos e 450 postos de trabalho indiretos, nas duas regiões. Além disso, segundo a informação apresentada por Portugal, serão criados aproximadamente 3 000 postos de trabalho temporários durante o período de construção.
2.8. Forma do auxílio
(39)
O auxílio estatal será concedido sob a forma de um auxílio ad hoc, concebido em aplicação das disposições de um regime de auxílios caducado (N 97/99) com base no Decreto-Lei n.o 409/99, de 15 de outubro de 1999.
(40)
Na sequência da Resolução do Conselho de Ministros português de 6 de março de 2008, foram assinados dois contratos em 10 de março de 2008 entre o Estado português, por um lado, e a Petrogal e a Galp Energia SGPS, por outro, para efeitos da concessão dos auxílios. Os dois contratos intitulam-se «Contrato de concessão de benefícios fiscais» e «Contrato de investimento» («contratos de concessão de auxílio»).
(41)
Os contratos de concessão de auxílio assinados previam a concessão do crédito de imposto associado à execução do projeto de investimento. O auxílio consistiria num crédito de imposto a deduzir de futuros pagamentos do imposto sobre o rendimento das sociedades. O montante do crédito de imposto seria calculado pelas autoridades portuguesas sob a forma de uma percentagem do investimento elegível. O crédito de imposto seria utilizado unicamente para os impostos gerados pelo projeto de investimento. Quando esse crédito não pudesse ser deduzido integralmente, o montante pendente poderia ainda ser deduzido até ao termo da vigência do contrato, ou seja, 31 de dezembro de 2016.
2.9. Montante do auxílio
(42)
Portugal tenciona conceder um auxílio com finalidade regional no montante de 160 484 007 EUR, em valor nominal, que será desembolsado a partir de 2011. No quadro 2 abaixo, fornecido pelas autoridades portuguesas, é apresentado em pormenor o calendário de concessão do auxílio:
Quadro 2
Ano
Rendimento tributável previsto
Impostos
Utilização do crédito de imposto (27)
2008
2009
2010
2011
[…]
[…]
2012
[…]
[…]
[…]
2013
[…]
[…]
[…]
2014
[…]
[…]
[…]
2015
[…]
[…]
[…]
2016
[…]
[…]
160 484 007
(43)
As autoridades portuguesas confirmaram que o auxílio ao projeto de investimento não pode ser cumulado com auxílios recebidos de outras fontes locais, regionais, nacionais ou da UE para cobrir os mesmos custos elegíveis.
(44)
Além disso, o auxílio é concedido na condição de a Petrogal manter os investimentos nas regiões assistidas por um período mínimo de cinco anos após a conclusão do projeto de investimento.
(45)
Portugal confirmou que a concessão do auxílio estava sujeita à aprovação da Comissão.
(46)
A Petrogal apresentou o pedido de auxílio estatal ao projeto de investimento em 22 de janeiro de 2007. Em 23 de janeiro de 2007, as autoridades portuguesas confirmaram, por escrito, à Petrogal que, sob reserva de uma verificação detalhada, o projeto de investimento preenchia as condições de elegibilidade estabelecidas no «regime fiscal» antes do início dos trabalhos do projeto.
(47)
Portugal comprometeu-se a não ultrapassar o montante máximo de auxílio e a intensidade máxima de auxílio estabelecidos na presente decisão, mesmo em caso de redução ou aumento das despesas elegíveis.
2.10. Disposições gerais
(48)
Portugal comprometeu-se a fornecer os seguintes elementos:
-
no prazo de dois meses a contar da data de concessão do auxílio, uma cópia do documento enviado à Petrogal notificando a entrada em vigor dos contratos de concessão de auxílio,
-
com uma periodicidade quinquenal, com início na data de aprovação do auxílio pela Comissão, um relatório intercalar (que inclua informações sobre os montantes do auxílio pagos, a execução do contrato de concessão de auxílio e quaisquer outros projetos de investimento iniciados no mesmo estabelecimento/unidade de produção),
-
no prazo de seis meses a contar da data de pagamento da última fração do auxílio, com base no calendário de concessão notificado, um relatório final pormenorizado.
3. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO
(49)
Na sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, nos termos do artigo 108.o, n.o 2, do Tratado («decisão de início do procedimento»), a Comissão manifestou dúvidas relativamente à compatibilidade do auxílio com as disposições das OAR. A este respeito, na decisão de início do procedimento a Comissão manifestava dúvidas em relação às questões referidas nos considerandos 50 a 64.
3.1. Compatibilidade com as disposições gerais das OAR
(50)
O ponto 34 das OAR descreve as categorias normais de um investimento inicial, que é definido como «um investimento em ativos corpóreos e incorpóreos» para:
-
a criação de um novo estabelecimento,
-
a extensão de um estabelecimento existente,
-
a diversificação da produção de um estabelecimento para novos produtos adicionais,
-
a alteração fundamental do processo global de produção de um estabelecimento existente.
O investimento de substituição, que não satisfaz nenhuma destas condições, está explicitamente excluído do âmbito de definição do investimento inicial.
(51)
Neste contexto, a Comissão manifestou dúvidas na sua decisão de início do procedimento de que o projeto de investimento, que visa a modernização e a melhoria da integração das duas refinarias, aumentando a produção de gasóleo (e, por inerência, de nafta) e reduzindo simultaneamente a produção de fuelóleo, pudesse ser considerado como um investimento inicial. A Comissão considerou que o projeto de investimento não constituía um investimento num novo estabelecimento, nem uma diversificação da produção de um estabelecimento existente para novos produtos adicionais. Poderia, porém, incluir alguns aspetos de «extensão» e de «alteração fundamental do processo de produção».
(52)
A Comissão observou na decisão de início do procedimento que, dado que a medida tinha de ser avaliada como um auxílio ad hoc, cabia às autoridades portuguesas demonstrar que o projeto contribuía para uma estratégia de desenvolvimento regional coerente, na aceção do ponto 10 das OAR.
(53)
Em especial, na decisão de início do procedimento a Comissão manifestou dúvidas de que a contribuição esperada para o desenvolvimento regional compensasse efetivamente os efeitos setoriais resultantes do auxílio (auxílio no montante de 160 milhões de EUR que criava apenas 150 postos de trabalho diretos).
(54)
Neste contexto, a Comissão observou que havia motivos para duvidar da necessidade do auxílio, dado que, com base na informação constante das contas financeiras da Petrogal relativas a 2008, o projeto de investimento fazia parte da estratégia industrial da empresa, sendo provável que tivesse sido executado num cenário alternativo sem o auxílio. A Comissão referiu ser pouco provável que o auxílio fosse necessário para a execução do investimento (cujos trabalhos tinham tido início em 2008) e que a Petrogal tivesse contemplado a possibilidade de realizar o investimento noutros locais. É improvável que auxílios desnecessários contribuam para o desenvolvimento regional, sendo antes suscetíveis de dar origem a distorções da concorrência inaceitáveis.
(55)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão levantou dúvidas quanto ao preenchimento dos requisitos formais em matéria de efeito de incentivo estabelecidos no ponto 38 das OAR. No caso de auxílios ad hoc, a autoridade competente devia ter emitido, antes do início dos trabalhos do projeto, uma carta em que expressasse a intenção de conceder o auxílio, que ficaria subordinada à aprovação da medida pela Comissão.
(56)
Neste contexto, na sua decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de a confirmação por escrito das autoridades portuguesas de que, sob reserva de uma verificação detalhada, o projeto de investimento era elegível para um auxílio estatal cumprir efetivamente os requisitos do ponto 38 das OAR.
3.2. Apreciação do auxílio nos termos das disposições relativas aos auxílios para grandes projetos de investimento
(57)
Portugal notificou o projeto de investimento nas duas refinarias como um projeto de investimento único («PIU»). Nos termos do ponto 60 das OAR, considera-se que um investimento inicial é um PIU quando é economicamente indivisível, tendo em consideração os aspetos técnicos, funcionais e estratégicos e a proximidade geográfica.
(58)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto a este ponto, atendendo à distância entre as duas refinarias. Além disso, o facto de o projeto de investimento ser considerado como um PIU implicaria a aplicação de um limite regional ajustado, com base numa percentagem de redução progressiva nos termos do ponto 67 das OAR.
(59)
Na decisão de início do procedimento a Comissão levantou dúvidas quanto à apreciação do auxílio nos termos das disposições destes dois pontos das OAR.
(60)
Mais especificamente, a Comissão não pôde determinar quais eram os produtos relevantes em causa no projeto de investimento. Continuava a não ser claro se esses produtos eram exclusivamente o gasóleo e a nafta, como o defendia Portugal, ou se deviam ser tidos também em conta outros produtos da atividade de refinação. A capacidade de substituição potencial de produtos de refinação no lado da oferta e o facto de a nafta poder ser considerada um produto intermédio na aceção do ponto 69 das OAR deviam também ser tomados em consideração.
(61)
A Comissão manifestou dúvidas no que respeita ao mercado do produto relevante e quanto ao facto de dever ser considerado como correspondendo ao nível das vendas à saída da refinaria para o gasóleo e a nafta, como o defendia Portugal.
(62)
A Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de os mercados geográficos relevantes para os produtos em causa deverem ser definidos ao nível nacional, regional (Península Ibérica) ou do Espaço Económico Europeu («EEE»).
(63)
Além disso, a Comissão manifestou dúvidas de que a Petrogal e os grupos Galp Energia e ENI, a que a Petrogal pertence, detivessem uma quota de mercado inferior a 25 % no mercado relevante nos termos do ponto 68, alínea a), das OAR.
(64)
Finalmente, em conformidade com o ponto 68, alínea b), das OAR, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de, em relação a todos os produtos em causa, a capacidade de produção criada pelo projeto de investimento ser superior a 5 % da dimensão de cada mercado relevante, calculada utilizando os dados relativos ao consumo aparente e, nesse caso, quanto ao facto de a taxa de crescimento média anual do consumo aparente durante os últimos cinco anos ser superior à taxa de crescimento média anual do PIB do Espaço Económico Europeu.
4. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
4.1. Observações da Associação das Indústrias de Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
A AIPQR considera que o projeto de investimento é essencial para estimular a economia portuguesa e para reforçar a competitividade europeia no setor da petroquímica e da refinação. Caso o projeto de financiamento não pudesse ser concretizado ou se não tivesse os apoios necessários à sua concretização, tal poderia trazer sérias consequências ao nível da autonomia energética e de apoio à cadeia petroquímica.
(66)
A nova unidade de produção de ATP (Ácido Tereftálico Purificado) que a Artensa (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., uma filial espanhola da La Seda de Barcelona S.A.) tenciona instalar em Sines aumentará substancialmente as necessidades de nafta da La Seda. Por consequência, o aumento da produção de nafta da unidade de hidrocraqueamento da Petrogal reveste-se de importância crucial para a realização do investimento da La Seda, estimado em cerca de 400 milhões de EUR.
(67)
Segundo a AIPQR, o projeto de investimento reduzirá o défice de gasóleo a nível europeu.
(68)
A AIPQR considera que a contribuição da Petrogal é essencial para viabilizar e promover o desenvolvimento do Polo de Competitividade e Tecnologia das Indústrias de Refinação, Petroquímica e Química, no âmbito da estratégia portuguesa de dinamização de indústrias chave da economia nacional e regional.
(69)
Segundo a AIPQR, o gasóleo obtido por hidrocraqueamento é de qualidade superior, garantindo uma combustão mais eficiente e a minimização de poluentes nas emissões gasosas. A qualidade dos produtos de gasóleo, bem como a eficiência energética que deve ser obtida através do projeto de investimento permitirão que a Petrogal cumpra o seu plano de eficiência energética para 2008-2011.
(70)
Por outro lado, a AIPQR considera que o projeto de investimento contribuirá para a sustentabilidade económica e social das regiões de Matosinhos e de Sines, bem como para a sustentabilidade económica e social nacional em geral.
4.2. Observações da Associação Portuguesa para a Eficiência Energética (COGEN)
(71)
O projeto de investimento é relevante: maior flexibilidade da oferta e reforço da autonomia em termos de gasóleo.
(72)
Segundo a COGEN, o projeto de investimento proporcionará oportunidades importantes em termos de inovação tecnológica e criará cerca de 150 postos de trabalho diretos e cerca de 500 postos de trabalho indiretos de nível médio, todos eles permanentes.
(73)
Do ponto de vista energético, a COGEN considera que os projetos de conversão das duas refinarias vão permitir obter poupanças de energia de 14 %. A COGEN sublinha também que o projeto de investimento viabilizará um outro tipo de investimento que não é abrangido pelo projeto de investimento - a instalação de duas unidades de cogeração de 82 MW, uma em cada refinaria - que estará na origem de um aumento de cerca de 12 % da capacidade desta tecnologia em Portugal.
4.3. Observações da Confederação da Indústria Portuguesa («CIP»)
(74)
A CIP considera que o projeto de investimento dá resposta à situação existente em Portugal, que se caracteriza por:
i)
uma discrepância entre o consumo de gasóleo para veículos e a capacidade de processamento atual de Portugal, que se traduz numa necessidade crónica de grandes importações de gasóleo e de venda dos excedentes de gasolina no estrangeiro;
ii)
excedentes futuros de fuelóleo causados pelo facto de o fuelóleo não ser já utilizado na produção de eletricidade e pelos desincentivos à sua utilização na indústria em geral estabelecidos no Programa Nacional para as Alterações Climáticas de Portugal;
iii)
tendências de mercado internacionais relacionadas com o aumento das aquisições de frações de crude mais pesadas e mais ácidas, que proporcionam mais flexibilidade em termos de escolha das ramas;
iv)
a contribuição para a segurança do aprovisionamento.
(75)
A CIP considera que o projeto de investimento aumentará significativamente a eficiência energética das duas refinarias, em conformidade com os compromissos assumidos por Portugal para com a UE no que se refere ao aumento de 10 % da eficiência energética europeia.
(76)
A CIP considera que a criação prevista de cerca de 150 novos postos de trabalho altamente qualificados e de 450 postos de trabalho indiretos permanentes contribuirá significativamente para o desenvolvimento económico de Portugal. Reforçará a economia local nas regiões em causa, cujo PIB per capita é inferior à média nacional, e estará na origem da criação de cerca de 5 000 postos de trabalho temporários, durante o período de construção.
4.4. Observações da União Geral de Trabalhadores («UGT»)
(77)
A UGT considera que o projeto de investimento promoverá o desenvolvimento regional e terá um impacto positivo no desenvolvimento económico e na coesão social e territorial das regiões em causa. Essas regiões caracterizam-se por níveis de desemprego elevados, por uma estrutura empresarial pouco diversificada e por um PIB per capita inferior à média nacional. O projeto de investimento terá um impacto significativo no tecido industrial das duas regiões e de Portugal em geral, destacando-se o desenvolvimento de atividades a montante e a jusante, nomeadamente em áreas como a engenharia civil e mecânica, a eletricidade ou ainda o comércio e a restauração.
(78)
A UGT considera que o projeto de investimento criará mais e melhores postos de trabalho, nomeadamente num momento marcado por um forte crescimento do desemprego, devido à crise económica e social. O projeto de investimento criará diretamente 150 postos de trabalho, nas duas refinarias, muitos dos quais altamente qualificados. Deverão ser criados indiretamente 450 postos de trabalho adicionais e serão também criados 5 000 postos de trabalho temporários, durante o período de construção. O projeto de investimento permitirá que sejam em parte mantidos os atuais 2 050 postos de trabalho que poderiam estar em risco na ausência do investimento.
(79)
Além disso, a UGT considera que o projeto de investimento contribuirá para o cumprimento de normas ambientais e de segurança rigorosas, pois as refinarias serão equipadas com tecnologia mais ecológica.
(80)
Segundo a UGT, o projeto de investimento é muito importante, pois aumentará a capacidade insuficiente de produção e refinação de gasóleo de Portugal. A capacidade de refinação existente é claramente insuficiente para satisfazer a procura interna, o que torna Portugal mais dependente das importações de gasóleo a partir de outros países (aumentando assim os riscos estratégicos). O decréscimo das importações de gasóleo contribuirá também para reduzir o atual défice da balança de transações correntes, que se deve, em grande medida, às contas energéticas.
(81)
Finalmente, a UGT observa que o projeto de investimento é importante não só em termos nacionais, como também para a UE, uma vez que se destina a contribuir para o desenvolvimento de uma economia mais ecológica e mais sustentável.
4.5. Observações da Câmara Municipal de Matosinhos (CMM)
(82)
A CMM considera que a criação de emprego terá um impacto muito significativo na região. Graças à criação de emprego qualificado com salários acima da média regional, a refinaria de Matosinhos contribuirá para o aumento do poder de compra local e regional e prosseguirá o impacto significativo no valor acrescentado bruto regional, derivado da sua atividade e da de centenas de PME comerciais e industriais, sobretudo pelo facto de a região registar uma taxa de desemprego na ordem dos 13 %, ou seja, acima da média nacional. A CMM considera que este projeto é crucial para a região, em termos económicos e sociais.
4.6. Observações da Câmara Municipal de Sines (CMS)
(83)
A CMS está convicta da importância das novas unidades de produção da refinaria de Sines para o desenvolvimento da economia local e regional e, consequentemente, para o desenvolvimento social desta região, devido à criação de postos de trabalho qualificados e de mais e melhores pequenas e médias empresas.
4.7. Observações da Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses («CGTP»)
(84)
A CGTP considera que o projeto de investimento gera impactos ambientais muito positivos, sendo também de fundamental importância para o desenvolvimento regional de Portugal, pelo facto de:
i)
possibilitar a oferta de uma maior diversificação de produtos de maior qualidade à indústria química orgânica nacional, bem como para a exportação, contribuindo de forma positiva para a valorização do perfil de especialização da indústria transformadora;
ii)
gerar centenas de postos de trabalho permanentes e alguns milhares de postos de trabalho indiretos, na fase da construção, nomeadamente em regiões que se caracterizam por taxas de desemprego que se incluem entre as mais elevadas de Portugal;
iii)
dinamizar a economia local ao nível do imobiliário, do comércio e da hotelaria, entre outras atividades económicas.
4.8. Observações da Associação Industrial Portuguesa («AIP»)
(85)
A AIP refere que o projeto de investimento contribuirá decisivamente para o aumento da riqueza das regiões do Norte e do Alentejo.
(86)
A região Norte, com uma taxa de desemprego de 11,6 % contra 9,8 % de média nacional (dados do 3.o trimestre de 2009), é atualmente a região do País que regista o nível mais elevado de desemprego, principalmente desemprego de longa duração (metade da população desempregada está à procura de emprego há um ano ou mais). No atual contexto de crise social, a criação de 500 postos de trabalho diretos e de 200 postos de trabalho indiretos permanentes e ainda de cerca de 2 000 postos de trabalho temporários durante a fase de construção representa um contributo extremamente importante para a região.
(87)
A região do Alentejo é atualmente uma das regiões do País com mais elevado nível de desemprego - 10,2 % contra 9,8 % de média nacional (dados do 3.o trimestre de 2009), principalmente desemprego de longa duração (metade da população desempregada está à procura de emprego há um ano ou mais). Neste contexto, a criação de 100 postos de trabalho diretos e de 250 postos de trabalho indiretos permanentes e ainda de cerca de 3 000 postos de trabalho durante a fase de construção representa um contributo extremamente importante para a região.
4.9. Observações do Concorrente n.o 1
4.9.1. Observações relativas à decisão de início do procedimento
(88)
Segundo o Concorrente n.o 1, o projeto de investimento pode ser considerado uma mera «extensão de um estabelecimento existente», na aceção do ponto 34 das OAR. O projeto de investimento não pode ser considerado como um PIU, porque os ativos fixos do investimento seriam «economicamente divisíveis», na aceção do ponto 60 das OAR. Com efeito, as refinarias de Sines e de Matosinhos são geograficamente distantes entre si. O projeto de investimento define claramente um investimento distinto para cada uma das refinarias. As refinarias podem optar por possuir unidades sob vácuo e unidades de viscorredução, não possuindo unidades de hidrocraqueamento, ou vice-versa. Os investimentos nas refinarias não estão, portanto, necessariamente inter-relacionados de forma direta. De qualquer modo, as refinarias podem funcionar separadamente, sem necessidade de integração. Além disso, a refinaria de Matosinhos poderia vender no mercado internacional o gasóleo de vácuo produzido e a unidade de hidrocraqueamento localizada em Sines poderia ser alimentada com gasóleo de vácuo importado.
(89)
Portugal referiu apenas a criação de postos de trabalho diretos e indiretos enquanto contribuição do projeto de investimento para o desenvolvimento regional. Portanto, é impossível demonstrar que o projeto de investimento contribui para uma estratégia coerente de desenvolvimento regional e para o cumprimento do objetivo da coesão económica (28). É difícil aceitar que uma despesa de mais de um milhão de EUR por cada posto de trabalho direto criado possa ser considerada uma contribuição excecional para o desenvolvimento regional. Neste contexto, o rácio montante do auxílio/postos de trabalho diretos do projeto de investimento é comparado com decisões anteriores da Comissão (enumeradas num quadro em que é analisado este rácio em decisões anteriores da Comissão). Além disso, o Concorrente n.o 1 considera que o projeto de investimento não está relacionado com uma alegada deficiência de mercado.
(90)
No que se refere ao requisito formal relacionado com o efeito de incentivo, a Petrogal não recebeu uma carta de intenções das autoridades portuguesas antes do início dos trabalhos. Portanto, o Concorrente n.o 1 conclui que o auxílio não está em conformidade com o ponto 38 das OAR.
(91)
Do ponto de vista da apreciação económica, o Concorrente n.o 1 considera que o auxílio não satisfaz os critérios de necessidade e não produz qualquer efeito de incentivo. O projeto de investimento é um investimento produtivo motivado economicamente pelo desequilíbrio entre a oferta e a procura e pela oportunidade de aceder a crude mais pesado e mais barato. É um investimento que dá resposta à evolução natural da procura de gasóleo. Todos os outros operadores europeus estão a efetuar investimentos semelhantes em refinarias sem auxílios estatais. Por consequência, os factos indicam que o projeto de investimento teria sido executado de qualquer modo, o que não está em consonância com o disposto no ponto 22 da Comunicação da Comissão de 24 de junho de 2009 (29) (a seguir designada «Comunicação relativa à apreciação aprofundada»).
(92)
O Concorrente n.o 1 considera que os produtos em causa são os seguintes:
-
gasóleo (que é um produto final),
-
nafta (que é um produto intermédio, na aceção do ponto 69 das OAR); portanto, os produtos petroquímicos derivados da nafta devem ser também considerados produtos em causa,
-
resíduos do hidrocraqueamento (no caso do hidrocraqueador não estar munido de equipamentos de reciclagem).
- Gasóleo
(93)
Segundo o Concorrente n.o 1, a Petrogal é o único operador de mercado com capacidade de refinação de crude existente em Portugal. A Petrogal fornece os seus concorrentes nesse mercado. A Petrogal controla as maiores infraestruturas de importação e armazenamento de gasolina e gasóleo. A Petrogal possui a maior rede de estações de serviço de Portugal. A Petrogal detém em Portugal uma posição dominante ou, pelo menos, um poder de mercado significativo relativamente a grande número de produtos petrolíferos. O Concorrente n.o 1 considera que a apreciação do mercado relevante não deve apenas incidir nas vendas à saída da refinaria, devendo ser também apreciada a situação competitiva a nível do mercado retalhista e do mercado não retalhista de gasóleo.
- Nafta
(94)
No que se refere à nafta, o Concorrente n.o 1 considera também que a apreciação do mercado do produto relevante se não deve limitar às vendas à saída da refinaria, mas deve ter também em conta as atividades a jusante.
(95)
No que se refere ao mercado geográfico relevante, o rácio das importações e exportações totais de gasóleo em relação às vendas totais de gasóleo em Portugal é demasiado baixo para justificar que o mercado regional seja escolhido como o mercado relevante. O Concorrente n.o 1 considera que o mercado geográfico relevante é o mercado português.
(96)
O Concorrente n.o 1 considera que devem ser tidas em conta as atividades da ENI nos mercados do produto relevantes, pois quando uma empresa pode exercer uma influência decisiva na política de vendas de outra empresa é necessário ter em conta a quota de mercado combinada dessas duas empresas nos mercados relevantes.
(97)
O Concorrente n.o 1 conclui que, no caso do gasóleo, o limiar de 25 % da quota de mercado estabelecido no ponto 68 das OAR é significativamente ultrapassado. Portanto, o auxílio concedido a favor do projeto de investimento destina-se a subvencionar o operador de mercado dominante, permitindo-lhe manter e aumentar o seu poder de mercado. A concorrência será gravemente afetada e o auxílio causará uma distorção significativa da concorrência nos mercados relevantes.
(98)
Em suma, o Concorrente n.o 1 considera que o auxílio constitui um auxílio ao funcionamento que reforça a posição de mercado de um operador dominante nos mercados relevantes. O auxílio não contribui para produzir qualquer efeito de incentivo. De qualquer modo, os efeitos negativos do auxílio ultrapassam os eventuais efeitos positivos dele decorrentes.
4.9.2. Observações apresentadas por cartas de 15 de setembro e de 10 de novembro de 2010 (em resposta às questões colocadas pela Comissão nas cartas de 5 de agosto e 13 de outubro de 2010)
(99)
Foram executados projetos de investimento semelhantes em quatro refinarias (La Rabida, Castellón, Cartagena e Bilbau), com o mesmo objetivo, ou seja, aumentar a rendibilidade dos ativos através da instalação de novas unidades de conversão que maximizariam a produção de destilados médios, reduziriam a produção de fuelóleo e processariam crudes mais pesados. O Concorrente n.o 1 refere também projetos de investimento semelhantes executados em Itália (refinarias de Sannazzaro e Tarento, pela ENI), na Alemanha (Bayernoil), na Lituânia (Mazeikiu Nafta) e na Bielorrússia (Slavneft).
(100)
No que se refere à existência de uma taxa de rendibilidade de referência para esse tipo de investimentos no setor, o Concorrente n.o 1 afirma que não tem dela conhecimento: a rendibilidade do projeto de investimento depende normalmente do custo do capital para cada uma das empresas, bem como de outros aspetos. O Concorrente n.o 1 considera que, no período para o qual foi decidido o projeto de investimento, um indicador da taxa de rendibilidade no setor da refinação deve corresponder, no mínimo, a 10 %.
(101)
O Concorrente n.o 1 refere, em termos gerais, a existência de barreiras à imporjação a nível do mercado geográfico relevante. Considera que em Portugal o maior problema é a posição de mercado dominante da Petrogal, que controla 100 % da capacidade de refinação do país e, por consequência, os terminais de importação e exportação mais importantes. Alega também que a Petrogal tem uma posição dominante em termos de capacidade de armazenamento do produto, estimada por algumas fontes independentes (30) em 90 % do mercado, que permite que a empresa detenha uma quota de cerca de 45 % do mercado das vendas a retalho e uma quota de 80 % do mercado das vendas não retalhistas, no mercado português.
(102)
No que respeita à questão colocada pela Comissão relativamente à ocorrência de situações de recusa do acesso à capacidade de armazenamento da Petrogal, o Concorrente n.o 1 não referiu concretamente nenhuma situação desse tipo.
(103)
O Concorrente n.o 1 considera que existem em Portugal limitações da capacidade de armazenamento e que os custos de armazenamento são superiores aos de outros países, como a Espanha e a Itália, para instalações ou operações semelhantes (cerca de 25 % mais elevados).
(104)
O Concorrente n.o 1 considera que não existem diferenças significativas entre os preços do gasóleo importado e o preço do gasóleo adquirido à Petrogal, pois os preços estão indexados aos preços internacionais, acrescidos dos custos de logística.
4.10. Observações do Concorrente n.o 2
4.10.1. Observações sobre a decisão de início do procedimento
(105)
O Concorrente n.o 2 considera que o projeto de investimento aumentará a capacidade de produção de gasóleo da Petrogal em cerca de 2,5 milhões de toneladas, transformando Portugal, que é atualmente um pequeno importador de gasóleo, num grande exportador desse produto.
(106)
O Concorrente n.o 2 manifesta dúvidas quanto à necessidade do auxílio, dado que a Petrogal pertence a um grande grupo empresarial, detido e controlado pela ENI. A Petrogal é uma empresa rentável, que tem efetuado investimentos substanciais, tanto a montante, a nível da refinação, no Brasil e em Angola, como a jusante, para expandir a sua rede de distribuição em Espanha. Usufrui de uma posição privilegiada em Portugal, onde é proprietária das duas únicas refinarias existentes no país.
(107)
A Petrogal está integrada verticalmente, sendo a maior empresa de comercialização de produtos petrolíferos em Portugal e o terceiro maior concorrente na Península Ibérica.
(108)
O Concorrente n.o 2 considera que o auxílio estatal não satisfaz os requisitos formais em matéria de efeito de incentivo do auxílio previstos no ponto 38 das OAR. O projeto de investimento é em si mesmo uma operação lucrativa, que satisfaz os objetivos estratégicos de longo prazo da Petrogal e que será, assim, executado de qualquer modo.
(109)
Segundo o Concorrente n.o 2, o projeto de investimento contribuirá para satisfazer a procura interna crescente de gasóleo, permitirá que a Petrogal passe a ser um exportador líquido para outros mercados (França e Espanha, por exemplo), e aumentará a margem de refinação da Petrogal.
(110)
O Concorrente n.o 2 considera que a necessidade do auxílio deve ser apreciada com base nas disposições da secção 2.3 da Comunicação relativa à apreciação aprofundada.
(111)
O Concorrente n.o 2 faz referência ao relatório da PFC Energy mencionado na nota 28, em que se refere que o projeto de investimento da Petrogal era já uma realidade em 2006. O projeto de investimento só podia ser executado nas regiões de Matosinhos e de Sines (não porque são regiões assistidas, mas sim porque as refinarias estão situadas nesses locais).
(112)
Finalmente, o Concorrente n.o 2 considera que, por definição, não podia haver outra localização para investir na reconfiguração das refinarias existentes.
(113)
O Concorrente n.o 2 apresentou apenas observações relativas ao gasóleo.
- À saída da refinaria
(114)
O Concorrente n.o 2 explica que, apesar de não existirem barreiras de natureza jurídica às importações, estas são muito condicionadas (ou mesmo limitadas) por uma série de fatores físicos (falta de instalações de armazenamento das importações, localização ou propriedade dessas infraestruturas, limitações da rede logística secundária) e de fatores relacionados com a estrutura do mercado (possibilidade de fixação dos preços à saída da refinaria).
- A nível do mercado não retalhista
(115)
Os outros intervenientes no mercado português importam 90 % do volume total de gasóleo importado, confrontando-se com dificuldades substanciais, como se refere no relatório da Autoridade da Concorrência portuguesa intitulado «Relatório final sobre os setores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal» (31) (a seguir designado «relatório da Autoridade»). O Concorrente n.o 2 considera que todos estes fatores tornam o mercado português mais fechado do que os mercados comparáveis de outros países.
(116)
O Concorrente n.o 2 considera que a apreciação do mercado relevante não se deve limitar ao nível das vendas à saída de refinaria, devendo abranger igualmente os canais de distribuição e de venda (nível retalhista e não retalhista). O projeto de investimento aumentará a produção em 2,5 milhões de toneladas por ano, transformando Portugal num país com um excedente anual de 1,6 milhões de toneladas de gasóleo, a que se acrescentam 0,5 milhões de toneladas anuais de biogasóleo da refinaria de Sines.
- Vendas não retalhistas e retalhistas
(117)
Segundo o relatório da Autoridade, este nível de vendas é considerado como um segundo nível da estrutura de distribuição de gasóleo. O preço do gasóleo dependerá do preço de compra na refinaria ou na importação, a que acrescem os custos de transporte e armazenamento e a margem de lucro das vendas.
(118)
O Concorrente n.o 2 considera que a Petrogal concorre também a nível da distribuição, com uma vantagem concorrencial clara: qualquer auxílio concedido para reduzir os custos de produção de gasóleo da Petrogal reforçará a atual posição dominante da empresa no mercado português (51 % no mercado não retalhista e 37 % no mercado retalhista).
(119)
O Concorrente n.o 2 considera que o mercado geográfico relevante corresponderá, quanto muito, ao mercado ibérico. O mercado geográfico relevante só se poderia situar a nível do EEE se as importações de gasóleo concorressem efetivamente com o gasóleo refinado em Portugal (ou seja, assumindo que não existem barreiras de natureza jurídica ou económica à entrada).
(120)
O auxílio ao investimento afetará os concorrentes da Petrogal no mercado ibérico, visto que as refinarias localizadas em Espanha efetuaram investimentos idênticos (com objetivos estratégicos muito semelhantes) sem auxílios.
(121)
Se as vendas não retalhistas e retalhistas forem consideradas parte do mercado do produto relevante, a quota de mercado da Petrogal no mercado nacional e local é muito superior ao limiar de 25 % estabelecido no ponto 68 das OAR, e o auxílio não deverá ser concedido.
(122)
O Concorrente n.o 2 considera que, do lado da oferta, os mercados não retalhistas de gasolina e gasóleo estão muito concentrados (os quatro principais intervenientes no mercado detêm uma quota de mercado de mais de 95 %), como o informa a Autoridade da Concorrência portuguesa no seu relatório.
(123)
A Petrogal detém uma quota no mercado não retalhista de gasóleo de Portugal estimada em 35 % a 45 %, em termos de volume. O Concorrente n.o 2 considera que o projeto de investimento estará na origem de uma capacidade de produção suplementar de 2,5 milhões de toneladas e, considerando este projeto juntamente com outros que a Petrogal iniciou já, a Petrogal não só ficará em posição de satisfazer a procura interna no mercado de gasóleo português, como também de exportar perto de dois milhões de toneladas de gasóleo para países vizinhos (Espanha e França).
4.10.2. Observações apresentadas por carta de 10 de setembro de 2010, em resposta ao pedido de informações da Comissão de 4 de agosto de 2010
(124)
O Concorrente n.o 2 refere que não foi estabelecida uma taxa de rendibilidade de referência a nível setorial, uma vez que as empresas têm as suas próprias taxas de rendibilidade e que estas variam em função das características dos diferentes projetos de investimento. O Concorrente n.o 2 apresenta uma lista de cinco refinarias que efetuaram projetos de investimento semelhantes, no montante total de mais de seis mil milhões de EUR, sem auxílios estatais.
(125)
O Concorrente n.o 2 observa que a capacidade de armazenamento e as instalações portuárias são limitadas. Portanto, as remessas enviadas para Portugal são de pequenas quantidades, o que implica custos de distribuição mais elevados, que afetam as margens de venda finais, a retalho e por grosso.
(126)
No que se refere às instalações de armazenamento, o Concorrente n.o 2 informa que as instalações normalmente são utilizadas pelo proprietário (por exemplo, a Petrogal), para satisfazer as suas necessidades próprias. No que se refere a instalações de armazenamento pertencentes a terceiros, a capacidade de armazenamento disponível é muito limitada, devido ao facto de existirem contratos de longo prazo celebrados com outros operadores.
(127)
O Concorrente n.o 2 considera que a Petrogal beneficia, em comparação com os seus concorrentes, de uma vantagem no seu preço de venda do gasóleo estimada em cerca de 3 a 5 USD/tonelada, devido à sua posição dominante no que respeita às instalações de armazenamento.
5. OBSERVAÇÕES DE PORTUGAL
5.1. Observações sobre a decisão de início do procedimento
(128)
Portugal retifica que a reunião entre as autoridades portuguesas e os serviços da Comissão teve lugar em 11 de março de 2009. Portugal especifica que o projeto de investimento não é um projeto de substituição ou de modernização; é um projeto de conversão, que implica alterações efetivas do processo de refinação, com vista a satisfazer melhor a procura crescente de gasóleo. Portugal acrescenta que o BEI disponibilizará financiamentos e que o auxílio, sob a forma de um crédito de imposto, será concedido a partir de 2011. Portugal considera também que a apreciação do projeto de investimento como auxílio ad hoc não deve implicar regras de apreciação mais rigorosas. Com efeito, o contrato relativo ao projeto de investimento e o contrato de concessão de auxílio celebrados entre as autoridades portuguesas e o beneficiário dependem da decisão favorável da Comissão. Uma vez que os contratos relativos ao projeto de investimento e aos auxílios foram já apresentados à Comissão na fase da notificação, Portugal sugere que seja apresentada uma carta administrativa (anexando a essa carta administrativa os contratos relativos ao projeto de investimento e aos auxílios referidos na página 8 da decisão de início do procedimento) informando que esses contratos entraram em vigor.
5.1.1. Observações relativas ao projeto de investimento
(129)
Portugal considera que o projeto de investimento constitui um investimento inicial, inserido numa das seguintes categorias: extensão de um estabelecimento existente ou alteração fundamental do processo de produção.
(130)
Segundo Portugal, a nova unidade de destilação sob vácuo e o novo hidrocraqueador permitirão produzir maiores quantidades de gasóleo e, portanto, adaptar a produção de gasóleo às necessidades de mercado. Essa adaptação não é possível com a configuração atual do sistema de refinação, que proporciona muito pouca flexibilidade para converter a produção de gasolina em gasóleo.
(131)
A nova unidade de destilação sob vácuo e de viscorredução de Matosinhos, o novo hidrocraqueador de Sines e as unidades de refinação inicialmente existentes funcionarão simultaneamente. Por consequência, Portugal considera que o projeto de investimento é uma extensão do sistema de produção, com uma alteração fundamental do processo produtivo.
(132)
As autoridades portuguesas explicam que a nova configuração do processo de produção reforçará a complementaridade operacional e funcional entre as duas refinarias: o gasóleo de vácuo […] será transportado de Matosinhos para Sines e a nafta pesada […] será transportada de Sines para Matosinhos. O projeto de investimento está a ser executado no contexto de um sistema de refinação integrado: as refinarias de Sines e de Matosinhos são inseparáveis, nomeadamente para otimizar a produção de gasóleo. Só não é respeitado o critério geográfico («proximidade geográfica»). Porém, a divisão do projeto de investimento em duas partes seria artificial, uma vez que o projeto é indivisível do ponto de vista técnico, funcional e estratégico (32).
5.1.2. Observações relativas à caracterização do mercado e dos produtos relevantes
(133)
Portugal considera que os produtos relevantes são o gasóleo e a nafta pesada, sendo o primeiro a motivação económica do investimento e o segundo um subproduto tecnicamente inevitável da produção de Sines.
(134)
A nafta pesada produzida pelas refinarias reconfiguradas será utilizada internamente, na produção de aromáticos da Petrogal em Matosinhos, substituindo as importações (92 % das quais com origem fora da UE). O projeto de investimento aumentará apenas a produção de nafta pesada em Sines (em [200-250] kt anuais) (33). O aumento da produção de nafta pesada em Sines permitirá substituir as quantidades importadas atualmente por Matosinhos e o produto não será vendido a terceiros.
(135)
Portugal clarificou que os investimentos na refinaria de Matosinhos não se relacionavam com as unidades específicas de transformação de nafta pesada em reformado, um produto intermédio da produção de aromáticos (nomeadamente derivados da nafta) e, subsequentemente, de transformação do reformado na fábrica de aromáticos da Petrogal em Matosinhos, para obtenção de derivados da nafta (que são vendidos no mercado, a preços de mercado, à indústria petroquímica de segunda geração). O preço do reformado cobrado à fábrica de aromáticos manter-se-á inalterado, pois está indexado a [10-20] % à paridade de importação de nafta e a [80-90] % à paridade de exportação de gasolina.
(136)
Portugal considera que o seu mercado nacional relevante é aberto e competitivo, não existindo entraves ao comércio. Os preços do gasóleo baseiam-se nos preços do petróleo bruto e nos custos de refinação. As empresas de refinação têm de concorrer com as importações. Portugal considera que o mercado geográfico relevante é o noroeste da Europa.
(137)
Em decisões anteriores da Comissão refere-se que a nafta é um produto comercializado a nível internacional e que o mercado do produto relevante é pelo menos a Europa Ocidental.
(138)
A nível do grupo (não incluindo os valores referentes à ENI, uma vez que esta empresa não exerce atividades de refinação ou venda a retalho no mercado ibérico e que o Índice de Herfindahl-Hirschman (HHI) indica um baixo nível de concentração a nível europeu), a quota de mercado é inferior a 25 %, a nível regional.
5.1.3. Observações relativas ao projeto no âmbito de uma estratégia europeia, nacional e regional
(139)
Portugal sublinha que o projeto de investimento está em consonância com os objetivos estratégicos, considerados a nível nacional ou europeu. A maximização da produção de gasóleo (estimada em [1-3] milhões de toneladas/ano a partir de 2011) permitirá utilizar melhor a capacidade de processamento do sistema de refinação nacional. Permitirá uma melhor adequação entre a oferta e a procura, a compensação do défice grave de produção de gasóleo e a redução do excesso de produção de gasolina.
(140)
Segundo Portugal, o projeto de investimento reduzirá a dependência em relação às importações de gasóleo russo, que é um objetivo adotado pela Comissão (na sua Segunda Análise Estratégica da Política Energética - Um plano de ação da UE sobre segurança energética e solidariedade de 2008 (34)) e pelos Estados-Membros.
(141)
A procura de gasóleo aumentou entre 2000 e 2025 e continuará a aumentar, mas as refinarias, na sua configuração atual, só marginalmente se podem adaptar à evolução da procura sem grandes investimentos em reconfigurações. O investimento da Petrogal prevê o aumento da procura e reduz a dependência das importações e os riscos associados em termos de aprovisionamento.
(142)
O projeto de investimento promoverá a redução das emissões atmosféricas e a eficiência energética das instalações será otimizada. As medidas de racionalização energética previstas permitirão reduzir em […]% o consumo atual de energia das refinarias.
(143)
Quando for iniciada a produção nas refinarias reconfiguradas, será processada a mesma carga, mas com uma capacidade de conversão consideravelmente mais elevada, consumos de energia mais baixos e uma redução das emissões.
(144)
Segundo Portugal, o impacto na poluição atmosférica reveste-se de importância significativa, pois o projeto de investimento reduzirá as emissões de fontes fixas, contribuindo assim para a realização dos objetivos nacionais e regionais em termos de qualidade do ar.
(145)
A nível regional, a importância do projeto de investimento é reconhecida, na medida em que inclui a introdução do gás natural na gama de combustíveis das refinarias e a substituição da atual central de produção de vapor por uma unidade de cogeração.
(146)
A nível nacional, os benefícios ambientais podem ser apreciados em termos de contribuição para a realização dos objetivos do Programa Nacional para a Redução das Emissões dos poluentes dióxido de enxofre e óxidos de azoto (35).
(147)
O projeto de investimento melhorará a qualidade do gasóleo e, por consequência, reduzirá as emissões de poluentes ou com origem nos veículos. O projeto de investimento terá também um impacto positivo nos fatores biológicos (flora e fauna) e na paisagem.
5.1.4. Observações relativas à contribuição para o desenvolvimento regional
(148)
Portugal sublinha a contribuição importante do projeto de investimento para o desenvolvimento regional, atendendo à sua localização em duas regiões desfavorecidas, que são ambas afetadas por um elevado desemprego. As duas regiões são elegíveis ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do Tratado, com um limite máximo normal para os auxílios regionais às grandes empresas de 40 % (para Sines, na região do Alentejo) e de 30 % (para Matosinhos, na região Norte), segundo o mapa dos auxílios com finalidade regional de Portugal. As duas regiões são abrangidas pelo objetivo de convergência (tal como se define na política regional da UE), com um PIB per capita inferior a 75 % da média europeia.
(149)
Portugal considera que as refinarias de Sines e Matosinhos constituem pilares fundamentais das economias regionais. Portugal prevê que o projeto de investimento produza efeitos extremamente positivos a nível do emprego e, de um modo mais geral, do tecido económico das regiões Norte e do Alentejo.
i) Sines
(150)
A refinaria de Sines situa-se no Alentejo, uma região com um PIB inferior em 6 % à média nacional. A região caracteriza-se por uma fraca densidade empresarial e pela escassez de serviços avançados de apoio ao desenvolvimento e à inovação. No terceiro trimestre de 2009, a taxa de desemprego era de 10,2 %, ou seja, 0,4 % acima da média nacional, tendo aumentado entretanto para 11,6 %, no terceiro trimestre de 2010 (0,7 % acima da média nacional).
ii) Matosinhos
(151)
A refinaria de Matosinhos situa-se na zona do Porto, na região Norte. A região Norte é atualmente a região NUTS II (Nomenclatura das Unidades Territoriais Estatísticas) mais desfavorecida de Portugal, com um PIB per capita inferior em cerca de 20 % à média nacional, em 2008. A região caracteriza-se por uma taxa de crescimento económico inferior à média da UE e portuguesa e por baixos níveis de recursos humanos qualificados. A taxa de desemprego aumentou de 11,6 %, no terceiro trimestre de 2009, para 13,2 %, no trimestre hómologo de 2010, sendo assim significativamente superior à média nacional (que era respetivamente de 9,8 %, em 2009, e de 10,9 %, em 2010).
5.1.5. Emprego e formação
(152)
Segundo Portugal, estima-se que na fase operacional o projeto de investimento criará 150 novos postos de trabalho diretamente relacionados com o funcionamento das unidades de processamento das duas refinarias.
(153)
O rácio entre a despesa de investimento e o número de postos de trabalho diretos criados indica que o setor da refinação tem uma elevada intensidade em termos de capital. Além disso, o setor exige também formação específica e qualificada.
(154)
O projeto de investimento tem um potencial significativo de criação de postos de trabalho indiretos, pois as novas unidades aumentarão a complexidade tecnológica das refinarias e exigirão mais intervenções de manutenção. Em consequência da política de subcontratação das refinarias, a procura de serviços prestados por trabalhadores especializados aumentará. Portugal considera que a reconfiguração das unidades de refinação terá um impacto significativo no tecido industrial nacional, nomeadamente nos setores da engenharia mecânica, da eletricidade e da construção. Estima-se que na fase mais intensiva, participarão na construção das duas refinarias cerca de 3 000 trabalhadores e que deverão ser criados cerca de 450 postos de trabalho indiretos permanentes. Estes postos de trabalho exigirão pessoal qualificado, renumerado normalmente acima da média do mercado, o que deverá ter um impacto económico e social significativo na região envolvente, nomeadamente na zona de Sines.
(155)
No que se refere ao facto de se justificar ou não o rácio de três postos de trabalho indiretos para cada posto de trabalho direto, apresentado para o projeto de investimento, e a respetiva metodologia, Portugal replicou que este rácio deve ser comparado com o de outros projetos de investimento no mesmo setor. Fazendo referência a duas outras medidas de auxílio estatal aprovadas pela Comissão (Decisões da Comissão N 898/06 e N 899/06, relativas aos projetos petroquímicos Repsol Polímeros e Artensa) (36), Portugal considera que o rácio postos de trabalho diretos/indiretos apresentado para o projeto de investimento é mais prudente e realista do que o do projeto Repsol Polímeros (15 postos de trabalho indiretos por cada direto), apesar de ambos os projetos serem de expansão (brownfield). Portugal observava também que os valores do projeto de investimento são próximos dos do projeto Artensa, que é um projeto de raiz (greenfield). Portugal tem também em conta o valor de referência estabelecido pela HSB Solomon Associates LLC para a indústria petrolífera: o IEP (índice de eficiência do pessoal). Este indicador representa o número de horas de trabalho por CDE (Capacidade de Destilação Equivalente) isto é, em termos gerais, o número de postos de trabalho criados por barril de crude processado. No relatório disponível mais recente (valores de 2008), o beneficiário apresentava um índice global de [50-70], em comparação com a média do estudo de 113,7 e com a média da Europa Central e do Sul de 206,8. Este valor reflete o número de trabalhadores envolvidos a nível interno na refinaria […] e a existência de um conjunto de atividades de apoio dependentes de serviços prestados externamente de forma contínua. Portugal considera que este recurso a serviços externos assegura a criação de postos de trabalho indiretos e justifica a previsão de um rácio de postos de trabalho indiretos/diretos mais elevado do que no caso da Artensa. Por consequência, Portugal conclui que, em comparação com as decisões da Comissão referidas no presente considerando, se constata que esta estratégia é levada ao extremo no projeto da Repsol Polímeros (utilização mínima de recursos internos e utilização máxima de recursos externos), verificando-se o oposto no caso da Artensa, ou seja, um equilíbrio na utilização de recursos internos e externos. Portugal considera que o rácio proposto de 3:1 está em consonância com o rácio da indústria de refinação, refletindo corretamente o grau de externalização das atividades da Petrogal (como na área da manutenção).
(156)
Numa apresentação posterior, Portugal reforça esta afirmação, citando um documento mais recente (37) publicado pela Comissão que, na opinião de Portugal, indicaria um rácio situado entre 4:1 e 6:1: «por conseguinte, embora o setor só empregue diretamente 100 000 pessoas a nível da UE, pode considerar-se que 400 000 a 600 000 postos de trabalho dependem diretamente do setor da refinação da UE». No mesmo documento, na nota 41, é feita referência a «mais 600 000 postos de trabalho nos domínios da logística e da comercialização», sendo inclusivamente possível um rácio de 12:1.
(157)
Durante a fase de investigação formal, num outro documento apresentado à Comissão (uma análise custos-benefícios), Portugal quantifica o número de postos de trabalho preservados pelo projeto de investimento, pois era claro que num cenário alternativo de ausência de investimento a Petrogal introduziria algumas medidas de reestruturação, entre elas uma redução da mão-de-obra. Se o projeto de investimento não fosse executado, verificar-se-ia uma perda total de 1 240 postos de trabalho - 150 postos de trabalho diretos + 450 postos de trabalho indiretos (resultado direto do projeto), além da perda estimada de 160 postos de trabalho diretos + 480 postos de trabalho indiretos, devido às medidas de redução dos custos que seriam aplicadas para fazer face às reduzidas margens de refinação das refinarias, na sua configuração atual.
(158)
Portugal sublinha que o projeto de investimento utilizará principalmente trabalhadores qualificados, que auferirão […] do salário médio praticado no mercado local relevante. O impacto socioeconómico daí resultante para as comunidades circundantes contribuirá para o desenvolvimento de outras empresas e atividades. Portanto, o projeto de investimento contribuirá para a criação e a renovação das infraestruturas e equipamentos das regiões do Porto e de Sines, proporcionando as condições necessárias para que essas regiões avancem para um novo patamar, em termos de qualidade de vida e competitividade.
(159)
Na sua resposta, Portugal sublinha também que, durante a fase da construção, o projeto irá ter um impacto significativo sobre o tecido industrial nacional, promovendo a criação e o desenvolvimento de empresas locais. Uma vez plenamente operacional, o projeto promoverá o desenvolvimento de novas empresas relacionadas com a manutenção prosseguindo, por conseguinte, a consolidação da dinâmica regional. Assim, a Petrogal irá contribuir para colmatar a lacuna da competitividade de regiões menos desenvolvidas em relação à média nacional. Por último, o projeto terá um impacto positivo sobre as empresas da região do Alentejo e sobre a sua exposição ao mercado mundial.
(160)
Além disso, na medida em que aumentará os fluxos de matérias-primas e produtos acabados entre as duas refinarias, o projeto de investimento deverá produzir efeitos muito positivos para as infraestruturas portuárias de Sines e Leixões (38), intensificando significativamente a sua atividade e utilização e, portanto, melhorando também os seus resultados operacionais.
(161)
Finalmente, Portugal considera que a Petrogal prevê que o projeto de investimento terá um período de exploração de pelo menos 30 anos, o que comprova a existência de um compromisso de longo prazo relativamente a objetivos regionais, nacionais e europeus.
(162)
O projeto de investimento contribuirá também para reforçar o potencial do capital humano a nível regional. A fim de prestar formação ao pessoal que participa no projeto de investimento (tanto o pessoal recém-recrutado como o pessoal atual), serão criadas estruturas de qualificação e formação profissional, em cooperação com a Escola Tecnológica do Litoral Alentejano (39), no parque empresarial da Zona Industrial e Logística de Sines (ZILS) (40).
(163)
Em termos de ligação com os projetos de I&D e de cooperação com as universidades, Portugal refere que as duas refinarias são centros de desenvolvimento regional em termos de investigação e de formação. Segundo Portugal, estima-se que o projeto de investimento terá um efeito positivo e potencialidades para gerar novos acordos entre a Petrogal e centros de ensino no domínio científico e de engenharia.
(164)
Portugal apresenta observações sobre o rácio investimento/número de postos de trabalho criados, para demonstrar que essa percentagem é totalmente razoável, tendo em conta, nomeadamente, que o setor da refinação tem uma elevada intensidade em termos de capital e exigia mão-de-obra altamente qualificada e elevados níveis de investimento na formação de pessoal especializado. A Comissão aprovou rácios igualmente elevados de auxílio por postos de trabalho criados, no âmbito dos projetos petroquímicos Repsol Polímeros e Artensa (41).
(165)
Na sequência de um pedido da Comissão de apresentação de uma análise custos-benefícios e de uma avaliação do projeto comparáveis às exigidas para os grandes projetos financiados pelos fundos estruturais (42), Portugal apresentou um documento que se destinava principalmente a quantificar os benefícios económicos e sociais decorrentes do projeto de investimento. O documento sublinha o impacto económico das contribuições positivas resultantes do investimento, tais como: receitas fiscais geradas pelo projeto; emprego direto (impostos); emprego indireto (impostos); subsídios de desemprego evitados; impostos sobre o consumo (IVA); redução das emissões de CO2 dos setores dos transportes e da indústria; redução dos juros da dívida externa portuguesa; carga e sobrestadia (impostos); receitas adicionais para o porto de Leixões; e apoio ao desenvolvimento das comunidades locais.
(166)
Os benefícios locais do projeto de investimento são os seguintes: impostos sobre o consumo (IVA); receitas adicionais para o porto de Leixões; e apoio ao desenvolvimento das comunidades locais (representando na sua totalidade 49 milhões de EUR, em valor atual líquido), ao passo que os restantes benefícios devem ser considerados como benefícios nacionais (representando na sua totalidade 454 milhões de EUR, em valor atual líquido), que se fazem sentir em toda a economia nacional e que, portanto, só parcialmente podem ser afetados às regiões em causa. Pressupondo que esses benefícios nacionais se distribuem proporcionalmente pelas regiões portuguesas, em função do respetivo peso económico, dado que as regiões Norte e do Alentejo representavam em 2007 34,8 % do PIB nacional português, o benefício regional total (que representa 195 milhões de EUR, em valor atual líquido) é muito superior aos custos do auxílio concedido ao projeto de investimento (que representa 121 milhões de EUR, em valor atual líquido).
5.1.6. Observações sobre a necessidade do auxílio
(167)
Portugal sublinhou que o auxílio contribuiu eficaz e decisivamente para a decisão de investimento da Petrogal, pois era necessário para assegurar a sua rendibilidade. Em 5 de março de 2008, o Conselho de Administração da Galp aprovou o projeto de investimento, após ter recebido uma carta de elegibilidade das autoridades nacionais, emitida em 23 de janeiro de 2007. O primeiro compromisso firme de encomenda de equipamentos data de 14 de março de 2008, ou seja, após a assinatura dos contratos de concessão de auxílio com o Governo português, em 10 de março de 2008.
(168)
Na ausência do auxílio, o projeto de investimento não teria sido executado, pois a sua rendibilidade não o justificaria.
(169)
Em 2001, o Conselho de Administração da Galp votou contra um primeiro plano de modernização da refinaria de Matosinhos, pois a taxa de rendibilidade do capital investido (RCI) era inferior ao custo médio ponderado do capital (CMPC) da Galp Energia afeto às atividades de refinação.
(170)
Em 2005, o Conselho de Administração da Galp reconsiderou a oportunidade estratégica de iniciar um projeto de conversão das duas refinarias. Após terem sido estudados a nível interno projetos de investimento alternativos, em março de 2008 foi apresentado à aprovação do Conselho de Administração o projeto de conversão de Sines e Matosinhos. A taxa interna de rendibilidade associada ao investimento revisto de […] milhões de EUR foi calculada em [8-10] %, sem incentivos, ou seja, […] pontos percentuais acima do CMPC da Galp Energia para as atividades de refinação (estabelecido em [7-9] %).
(171)
A decisão de março de 2008 do Conselho de Administração da Galp baseou-se na seguinte análise da sensibilidade da taxa interna de rendibilidade (TIR) do projeto de investimento:
Quadro 3
Com o auxílio
Valor atual líquido
[100-150] milhões de EUR
Taxa de rendibilidade/TIR
[9-11] %
Sem o auxílio
Valor atual líquido
[1-50] milhões de EUR
Taxa de rendibilidade/TIR
[8-10] %
Fonte: GALP
(172)
De acordo com as deliberações de 10 de janeiro de 2008 da Comissão Executiva da Galp Energia, o CMPC e a taxa mínima interna (hurdle rate) (majoração do custo do capital com um prémio de risco (43)) da empresa para a área de aprovisionamento, refinação e logística foram fixados em [7-9] % e [10-12] %, respetivamente.
(173)
Portugal informou que tanto o CMPC, como a taxa mínima interna fixados pela Galp Energia estavam em consonância com as práticas usuais no setor da refinação e que a aplicação destes critérios económicos é comummente aceite por todas as grandes empresas do setor. Em apoio destas afirmações, Portugal disponibilizou à Comissão uma tabela elaborada em 2010 pelo Citigroup, a Bloomberg e a Broker Research comparando os CMPC das principais empresas que operam no setor.
(174)
Portugal reafirma que a decisão de investimento foi e mantém-se coerente com a prática e com as condições normais em termos de rentabilidade exigidas pelo beneficiário em todos os seus projetos. A taxa mínima é utilizada como critério adicional de avaliação da rendibilidade, para além do indicador CMPC. As previsões dos fluxos de caixa futuros não são geralmente infalíveis. Subsiste sempre alguma incerteza (risco) associada à previsão dos fluxos de caixa; quando maior for a distanciação no tempo, maior é a probabilidade de que a estimativa seja aproximativa e contenha erros. O processo mais habitual de lidar com esta incerteza consiste em acrescentar um prémio de risco ao custo do capital (CMPC), utilizando essa taxa como taxa mínima de rendibilidade exigida para o investimento (hurdle rate). A diferença entre o valor desta taxa mínima e o valor do CMPC é, portanto, o lucro suplementar previsto quando é tomada a decisão de investir, a fim de cobrir o risco adicional associado à previsão dos fluxos de caixa futuros. Portugal alegou que a introdução da taxa mínima na análise e na decisão dos projetos de investimento da Galp Energia é praticada desde 2002. Nesse ano foi estabelecido que a taxa mínima aplicável aos projetos seria igual ao CMPC acrescido de um diferencial de [1-5] pontos percentuais (pp). Em 2006, a Galp Energia decidiu que a taxa mínima seria calculada de uma forma ligeiramente diferente, a saber, em vez de acrescentar [1-5] pp ao CMPC, optou por aumentar o CMPC em [10-50] % (CMPC2006 + taxa mínima2006 = [1,1-1,5] x CMPC2006). Este novo critério resultou de um exercício de ponderação a nível interno no quadro do qual, atendendo aos diferentes níveis do CMPC dos diferentes setores de atividade da empresa, a utilização de uma percentagem acrescentada ao valor de base se afigurou mais adequada e coerente do que a utilização de um valor absoluto. A título de explicação suplementar, Portugal comunicou à Comissão os diferentes CMPC e taxas mínimas aplicados pela Galp Energia entre 2002 e 2006 em cada um dos setores de atividade da empresa: aprovisionamento e refinação, comercialização de produtos petrolíferos, exploração e produção, gás e eletricidade.
(175)
Portugal alegou que, de acordo com as normas reconhecidas a nível internacional aplicáveis a projetos deste tipo, e uma vez que na fase de desenvolvimento de engenharia (engenharia de projeto de pré-detalhamento) o grau de variação do investimento é ainda significativo, o Conselho de Administração da Galp considerou que um projeto tão importante, com uma taxa de rendibilidade tão próxima do CMPC, não era viável, pois essa taxa de rendibilidade poderia facilmente descer para níveis inferiores ao valor de referência.
(176)
Porém, tendo em consideração a concessão do incentivo fiscal ao projeto de investimento, a rendibilidade do projeto de investimento seria de [9-11] % valor que, atendendo ao caráter estratégico do projeto de investimento, foi considerado um mínimo aceitável para o arranque e a aprovação da execução dos compromissos com os fornecedores de equipamentos.
(177)
Portugal apresentou uma lista de projetos de investimento alternativos que a Petrogal poderia ter iniciado na altura em que foi tomada a decisão sobre o projeto de investimento. Devido à limitação dos recursos financeiros disponíveis para novos investimentos, vários domínios de atividade da Galp Energia estão em concorrência entre si relativamente a esses recursos limitados e é aplicada uma política de seleção rigorosa.
(178)
Contudo, se o contrato de concessão de auxílio com o Estado português não tivesse sido celebrado e se o projeto de investimento não tivesse sido executado, a competitividade das duas refinarias ter-se-ia deteriorado inevitavelmente. Segundo Portugal, se o projeto de investimento não tivesse sido executado, a utilização da capacidade instalada das refinarias ter-se-ia reduzido em [80-90] %, em resposta à tendência descendente da procura de gasolina e fuelóleo (pois os estudos preveem uma redução significativa da procura, entre [20-30] % e [40-50] %). As refinarias teriam mantido apenas uma margem de refinação muito limitada. Para compensar esta situação, teria sido executado um programa de restruturação drástico, envolvendo a eliminação de postos de trabalho.
(179)
Dado que a Comissão duvidava de que o Conselho de Administração da Galp tivesse tido em conta na sua decisão as alterações do contexto empresarial, Portugal foi convidado a apresentar uma análise detalhada do cenário alternativo, na ausência do projeto de investimento. Para tal, Portugal foi instado a apresentar a TIR do projeto de investimento, tendo em consideração a rendibilidade potencial das refinarias se o projeto de investimento não fosse executado e a redução das margens de refinação.
(180)
O cenário alternativo de Portugal é sintetizado no quadro 4:
Quadro 4
Análise da rendibilidade
Novo valor final do investimento
Com o auxílio
VAL
[200-250] milhões de EUR
[150-200] milhões de EUR
Taxa de rendibilidade/TIR
[10-12] %
[10-12] %
Sem o auxílio
VAL
[100-150] milhões de EUR
[100-150] milhões de EUR
Taxa de rendibilidade/TIR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Segundo Portugal, o facto de um projeto poder ser muito relevante, ou mesmo estratégico, para uma empresa não significa que é o único projeto ou um projeto incontornável, se a TIR não for suficientemente elevada para satisfazer os requisitos mínimos admissíveis (como foi o caso em 2001).
5.2. Observações apresentadas por Portugal sobre os comentários de terceiros
(182)
Portugal sublinha o elevado grau de participação de várias entidades (autarquias, sindicatos e associações setoriais e industriais) e enumera todas as observações que apoiam o valor do projeto de investimento em termos de desenvolvimento regional e eficiência energética.
5.2.1. Observações sobre os comentários dos Concorrentes n.o 1 e n.o 2
(183)
Em complemento da sua apresentação de 21 de janeiro de 2010, Portugal explica que o mercado de gasóleo de vácuo é muito volátil, não proporcionando a necessária estabilidade de abastecimento de gasóleo de vácuo em quantidade suficiente para alimentar um hidrocraqueador com as dimensões do de Sines. No que se refere à produção de resíduos do hidrocraqueamento, Portugal confirma que é quase insignificante, uma vez que o hidrocraqueador utilizará uma tecnologia de isocraqueamento.
(184)
Portugal salienta novamente que o projeto de investimento estimulará o desenvolvimento regional de regiões desfavorecidas (criação e manutenção de postos de trabalho, formação de trabalhadores, obtenção de economias de escala, transferências de tecnologia, efeitos secundários, etc.), apesar de se localizar em refinarias já existentes; esta afirmação é confirmada por todas as observações positivas recebidas. As autoridades portuguesas sublinham também a importância estratégica e o valor ambiental do projeto de investimento, rebatendo as observações segundo as quais o emprego é o único benefício do ponto de vista do desenvolvimento regional.
(185)
No que se refere ao quadro apresentado pelo terceiro Concorrente n.o 1, comparando o rácio «auxílio por posto de trabalho criado» com o de outros projetos de auxílio ad hoc com finalidade regional (ver considerando 89), Portugal observou que esse quadro não inclui outros projetos no setor da refinação ou em qualquer outro setor com elevada intensidade em termos de capital. Por essa razão, o projeto de investimento não pode ser comparado com os apresentados no quadro, mas sim com os auxílios a grandes projetos de investimento no mesmo setor económico (ver decisões da Comissão de 10 de julho de 2007, relativa ao auxilio estatal N 898/06 - Repsol Polímeros, e de 10 de julho de 2007, relativa ao auxílio estatal N 899/06 - Artensa (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, em que o rácio «auxílio/postos de trabalho criados» se situa a um nível comparável ao do projeto da Petrogal).
(186)
Do mesmo modo, se o rácio «postos de trabalho indiretos/postos de trabalho diretos» for comparado com o de projetos comparáveis (tais como os que são referidos no considerando 185, obtêm-se valores equivalentes.
(187)
Portugal reitera que o Conselho de Administração da Galp validou o projeto de investimento (em março de 2008) depois de ter recebido (em janeiro de 2007) uma confirmação por escrito das autoridades portuguesas de que o projeto de investimento era elegível para auxílio. Por consequência, o auxílio foi concedido condicionalmente (nomeadamente, sob reserva de aprovação da Comissão) antes do início dos trabalhos. A primeira encomenda firme foi efetuada em março de 2008, depois de a Petrogal ter assinado os contratos de concessão de auxílio.
(188)
Portugal refuta as observações de terceiros segundo as quais a Petrogal teria decidido lançar o projeto de investimento já em 2006.
(189)
Portugal reconhece que foram efetuados estudos de viabilidade antes de ser tomada uma decisão definitiva. Embora essas informações fossem absolutamente necessárias para que o Conselho de Administração da Galp pudesse tomar uma decisão, tal não significa que o Conselho de Administração da Galp tivesse já tomado essa decisão.
(190)
Portugal reafirma que o projeto de investimento não teria sido executado sem o auxílio.
(191)
Portugal explica que a TIR do projeto de investimento era insuficiente, em comparação com o nível de risco assumido e o caráter atraente de outros projetos ([…]) que são igualmente cruciais para o desenvolvimento da Galp Energia. Por consequência, o projeto de investimento não teria avançado sem o auxílio.
(192)
Portugal conclui das observações recebidas dos terceiros que o mercado geográfico relevante não é o mercado português mas, pelo menos, o mercado ibérico.
(193)
Portugal especifica que as quotas de mercado da Petrogal no setor do gasóleo (a nível das vendas à saída da refinaria, não retalhistas e retalhistas) não serão nunca superiores a 25 %, se o mercado geográfico relevante for a Península Ibérica ou um mercado mais alargado.
(194)
Portugal reafirma que, de qualquer modo, o projeto de investimento não terá impacto nos mercados não retalhista e retalhista do gasóleo, uma vez que o preço de venda à saída da refinaria é fixado em condições de mercado: a Petrogal está sujeita aos preços de mercado. Caso contrário, os clientes da Petrogal poderiam facilmente optar pelas importações pois, segundo Portugal, não existem obstáculos (técnicos, pautais, logísticos (44), etc.) às importações de gasóleo a partir de outros Estados-Membros. As condições de importação para Portugal estão em conformidade com as condições estipuladas pela UE.
(195)
Portugal apresentou dados agregados relativos às importações (marítimas e terrestres) de gasóleo para Portugal.
Quadro 5
Importações e exportações de gasóleo
Ano
2006
2007
2008
2009
IMPORTAÇÕES
Total (kt)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[…]
[…]
[…]
[…]
Outros
[…]
[…]
[…]
[…]
EXPORTAÇÕES
Total (kt)
314
192
164
95
Petrogal
[…]
[…]
[…]
[…]
Outros
[…]
[…]
[…]
[…]
Fonte: DGEG e dados da Petrogal
(196)
Além disso, Portugal dispõe de capacidade de armazenamento suficiente: as autoridades portuguesas apresentaram dados que demonstram que os diferentes operadores adotaram diferentes opções estratégicas (investimento em capacidade de armazenamento ou locação de instalações) e que as duas alternativas são possíveis e viáveis. Os principais operadores não aumentaram a sua capacidade de armazenamento, apesar das oportunidades que surgiram no mercado, o que indicia que dispõem de recursos suficientes em termos de armazenamento para apoiar as suas atividades de comercialização. Portugal refere que se registou um crescimento contínuo das importações totais de gasóleo, bem como um ligeiro decréscimo das exportações. Esta evolução é consequência do crescimento contínuo do mercado e do défice crescente da capacidade local de produção. Porém, os valores de 2009 refletem o impacto de um acidente ocorrido na refinaria de Sines que afetou durante várias semanas o funcionamento da refinaria e a produção. Nesse ano, os operadores tiveram de aumentar as suas importações, o que demonstra que existem opções de oferta alternativas.
(197)
As importações de gasóleo de Portugal em 2009 representaram 27,2 % do consumo total de gasóleo desse ano. Nos anos anteriores, as importações médias de gasóleo, em comparação com o consumo anual de gasóleo em Portugal (cerca de 5,4 Mt), foram de cerca de 14 %.
(198)
Por conseguinte, Portugal considera que o mercado português do gasóleo é um mercado aberto e concorrencial, em que o comércio está facilitado e em que os preços se baseiam no preço do crude e nos custos de refinação e são definidos em função da alternativa de importação a preços Platts.
(199)
No que se refere à nafta pesada, Portugal considera que o mercado corresponde, pelo menos, ao mercado do EEE, pois a nafta é um produto comercializado a nível internacional.
6. APRECIAÇÃO DA MEDIDA DE AUXÍLIO
6.1. Existência de auxílio estatal
(200)
Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, salvo disposição em contrário dos Tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.
(201)
O auxílio concedido por Portugal à Petrogal assumirá a forma de um crédito de imposto. Pode considerar-se assim que o auxílio é concedido pelo Estado-Membro e é proveniente de recursos estatais, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
(202)
O auxílio é concedido a uma única empresa, a Petrogal, sendo portanto seletivo.
(203)
O auxílio é concedido para um investimento de que resulta um aumento da produção de gasóleo e de nafta pesada. Uma vez que estes produtos são objeto de trocas comerciais entre os Estados-Membros, a medida é suscetível de afetar o comércio entre os Estados-Membros. O auxílio concedido à Petrogal libertará a empresa de custos que normalmente teria de suportar e, por conseguinte, a Petrogal beneficiará de uma vantagem económica face aos seus concorrentes. Ao favorecer deste modo a Petrogal e a sua produção, o auxílio falseia ou ameaça falsear a concorrência.
(204)
Por conseguinte, a Comissão considera que o auxílio constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
(205)
Após ter sido estabelecido que o auxílio constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, é necessário analisar se a medida pode ser considerada compatível com o mercado interno.
6.2. Legalidade da medida
(206)
Ao notificarem a medida antes da sua execução, as autoridades portuguesas respeitaram a obrigação de notificação prevista no artigo 108.o, n.o 3, do Tratado.
6.3. Base jurídica da apreciação
(207)
Dado que o objetivo do auxílio é a promoção do desenvolvimento regional, a base de apreciação da compatibilidade do auxílio com o mercado interno são as OAR e, nomeadamente, as disposições da secção 4.3 das OAR, relativa aos grandes projetos de investimento, bem como os critérios para a apreciação aprofundada dos auxílios com finalidade regional a favor de grandes projetos de investimento estabelecidos na Comunicação relativa à apreciação aprofundada, a menos que a investigação formal permita concluir que os limites estabelecidos no ponto 68, alínea a) («quota de mercado») e no ponto 68, alínea b) («aumento da capacidade num mercado com um fraco desempenho») das OAR não são ultrapassados.
(208)
A Comissão deve efetuar a sua apreciação em três fases:
-
em primeiro lugar, deve apreciar a compatibilidade com as disposições gerais das OAR,
-
em segundo lugar, deve verificar se o critério da quota de mercado e os critérios do aumento da capacidade e do desempenho do mercado previstos no ponto 68, alíneas a) e b) («critérios do ponto 68, alíneas a) e b)») não se encontram, efetivamente, satisfeitos,
-
em terceiro lugar, em função dos resultados da segunda fase da apreciação, poderá avançar para uma apreciação aprofundada.
6.4. Compatibilidade com as disposições gerais das OAR - verificação das dúvidas manifestadas na decisão de início do procedimento
(209)
A Comissão verificou se o auxílio concedido estava em conformidade com as disposições gerais das OAR. Na sequência desta apreciação foram formuladas as seguintes observações:
(210)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de o projeto de investimento constituir um investimento inicial ou poder ser considerado um investimento de substituição.
(211)
A Comissão teve em conta as observações de Portugal, apresentadas nos considerandos 130 e 131, no sentido de que os investimentos produziriam uma extensão de um estabelecimento existente e uma alteração fundamental do processo gobal de produção de um estabelecimento existente e que, portanto, o investimento podia ser considerado um investimento inicial, tal como definido no ponto 34 das OAR.
(212)
Efetivamente, a nova unidade de destilação de vácuo e a unidade de viscorredução de Matosinhos e o novo hidrocraqueador de Sines funcionarão em simultâneo com as unidades de refinação existentes inicialmente; por conseguinte, o projeto de investimento não constitui uma substituição, mas sim uma extensão do sistema de produção. Além disso, o projeto de investimento transformará as refinarias, dotando-as de novas infraestruturas tecnológicas de conversão de frações mais pesadas de crude em gasolina e gasóleo.
(213)
O Concorrente n.o 1 não contesta o caráter de investimento inicial do investimento, mas considera que o investimento constitui uma mera extensão de um estabelecimento existente.
(214)
Por conseguinte, a Comissão conclui que o projeto de investimento constitui um investimento inicial na aceção do ponto 34 das OAR, sendo assim eliminadas as dúvidas relativas ao caráter de investimento inicial do projeto de investimento.
(215)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão levantou dúvidas quanto ao preenchimento dos requisitos formais em matéria de efeito de incentivo aplicáveis aos auxílios ad hoc, tal como são estabelecidos no ponto 38 das OAR. Nomeadamente, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de a confirmação por escrito das autoridades portuguesas de que, sem prejuízo de uma verificação pormenorizada, o projeto preenchia as condições de elegibilidade estabelecidas no regime (45), poder substituir a carta de intenções exigida.
(216)
O ponto 38 das OAR tem a seguinte redação: «É fundamental garantir que os auxílios regionais produzem um verdadeiro efeito de incentivo à realização de investimentos que de outra forma não seriam realizados nas regiões assistidas. Por conseguinte, apenas podem ser concedidos auxílios ao abrigo de regimes de auxílios se o beneficiário tiver apresentado um pedido e a autoridade responsável pela administração do regime tiver subsequentemente confirmado por escrito que, sem prejuízo de uma verificação pormenorizada, o projecto preenche, em princípio, as condições de elegibilidade estabelecidas no regime antes do início dos trabalhos do projecto. […] No caso de auxílios ad hoc, a autoridade competente deve emitir, antes do início dos trabalhos do projecto uma carta em que expressa a intenção de conceder o auxílio, que fica subordinada à aprovação da medida por parte da Comissão. Se os trabalhos tiverem início antes de se encontrarem preenchidas as condições previstas no presente ponto, o projecto não será elegível, na sua totalidade, para beneficiar de auxílio».
(217)
O «início dos trabalhos» é definido na nota 40 das OAR como significando tanto o início dos trabalhos de construção como o primeiro compromisso firme de encomenda de equipamentos.
(218)
A Comissão teve em conta as seguintes informações factuais transmitidas por Portugal:
-
a Petrogal apresentou o pedido de auxílio em 22 de janeiro de 2007,
-
Portugal confirmou a elegibilidade, em princípio, do projeto de auxílio em 23 de janeiro de 2007,
-
o auxílio foi aprovado pelo Conselho de Ministros português em 6 de março de 2008, mas a concessão do auxílio estava sujeita à aprovação da Comissão e a Petrogal não beneficiaria do auxílio antes de 2011 (depois de o investimento ter sido completado),
-
o Conselho de Administração da Petrogal autorizou a realização de encomendas de equipamento em 8 de março de 2008,
-
o primeiro compromisso firme de encomenda foi assumido em 14 de março de 2008. Os trabalhos de construção relacionados com o investimento foram iniciados efetivamente em novembro de 2008, em Sines, e em janeiro de 2009, em Matosinhos.
(219)
A Comissão considera que os contratos de concessão de auxílio, assinados em 10 de março de 2008 entre Portugal e a Petrogal, e a publicação das resoluções do Conselho de Ministros, adotadas em 6 de março de 2008, no Diário da República português (46) são pelo menos equivalentes a uma carta de intenções e devem ser considerados como uma prova mais rigorosa do cumprimento dos requisitos formais em matéria de efeito de incentivo do que a carta de intenções exigida nos termos do ponto 38 das OAR. Estes contratos de concessão de auxílio foram assinados antes do início dos trabalhos de construção relacionados com o projeto de investimento.
(220)
Por conseguinte, a Comissão considera eliminadas as dúvidas no que se refere aos requisitos formais em matéria de efeito de incentivo.
(221)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto à contribuição do investimento para o desenvolvimento regional. Neste contexto, a Comissão levantou também dúvidas quanto à necessidade do auxílio e sublinhou ser pouco provável que um auxílio desnecessário contribua para o desenvolvimento regional, sendo suscetível de provocar distorções inaceitáveis da concorrência (47).
(222)
Os Concorrentes n.o 1 e n.o 2 afirmaram que a Petrogal teria avançado com o projeto de investimento mesmo sem o auxílio. Na sua opinião, trata-se de um investimento produtivo, de caráter económico, motivado pelo desequilíbrio entre a oferta e a procura de gasóleo e pela oportunidade de acesso a crude mais pesado e de preço inferior. Todos os operadores da Europa estão a efetuar investimentos semelhantes nas suas refinarias, sem auxílios estatais.
(223)
Por conseguinte, deve ser apreciado se o auxílio é necessário para produzir um verdadeiro efeito de incentivo à realização de um investimento nestas duas regiões assistidas que de outra forma não teria tido lugar, ou se o projeto de investimento teria sido executado de qualquer modo. A este respeito, a Comissão deve estabelecer se o auxílio alterou o comportamento da Petrogal, levando a empresa a efetuar investimentos adicionais nas regiões em causa.
(224)
A decisão estratégica de investir parece ter sido tomada em 2006, como se indica num documento publicado pela Galp Energia em outubro de 2006 (48). Como se refere no relatório anual de 2006 da Galp Energia, o Conselho de Administração tomou a decisão executiva relativa ao projeto de investimento em 23 de janeiro de 2007 (49) e em 5 de março de 2008 (ou seja, depois de ter recebido a carta de elegibilidade das autoridades nacionais de 23 de janeiro de 2007). O Conselho de Administração tomou a decisão operacional de encomendar os primeiros equipamentos relacionados com o projeto de investimento em 14 de março de 2008.
(225)
Portugal afirmou que a Petrogal não tinha iniciado o investimento antes de 2008 devido à sua insuficiente viabilidade financeira e que o Conselho de Administração da Galp só decidira avançar com as encomendas de equipamento e com a construção depois de o Governo português ter aprovado a resolução relevante do Conselho de Ministros.
(226)
Portugal alega que a disponibilidade de auxílio estatal foi decisiva para a decisão de investir tomada pela Petrogal. Sem o auxílio, o projeto de investimento teria sido abandonado. A Petrogal teria executado um plano de reestruturação alternativo, a fim de adaptar as suas atividades de refinação à evolução das condições de mercado e da oferta de crude. Por outro lado, os recursos financeiros disponíveis teriam sido utilizados para investir em projetos alternativos, não relacionados com a atividade de refinação.
(227)
Portugal apresentou documentos da Petrogal que contêm uma análise das previsões da TIR e de custo de capital (CMPC) do projeto de investimento, bem como uma lista de possíveis investimentos alternativos que a Galp Energia poderia ter executado com o capital disponível.
(228)
A Comissão considera que os documentos apresentados ao Conselho de Administração da Galp em 23 de janeiro de 2007 e em 5 de março de 2008 foram decisivos para a apreciação da necessidade do auxílio, visto que a decisão do Conselho de Administração se baseou nesses documentos.
(229)
Segundo Portugal, os cálculos apresentados ao Conselho de Administração da Galp em 2008 apontavam para uma TIR do projeto de investimento, de [8-10] %, na ausência do auxílio. Esta TIR é bastante superior ao CMPC da Petrogal, de [7-9] %.
(230)
Portugal explicou, porém, que as decisões do Conselho de Administração da Galp se baseavam numa abordagem de taxa mínima introduzida já em 2002. A taxa mínima, ou seja, a taxa de rendibilidade mínima aceitável (TRMA), é a taxa de rendibilidade mínima de um projeto que uma empresa está disposta a aceitar antes de iniciar o projeto, atendendo aos riscos inerentes e ao custo de oportunidade de renunciar a outros projetos. Outras expressões utilizadas para designar a taxa mínima são: taxa de charneira (cut-off rate) ou taxa de referência (benchmark rate).
(231)
A partir de 2006 e em relação às atividades de refinação, a taxa mínima interna foi fixada em [110-150] % do CMPC, ou seja, [10-12] %. Normalmente, não seria tomada uma decisão de investimento se a TIR calculada não fosse superior a esse limiar. No caso em apreço, o auxílio aumenta a TIR em [1-3] pontos percentuais, de [8-10] % para [9-11] %, tal como se indica no quadro 3 do considerando 171, relativo aos cálculos apresentados ao Conselho de Administração em 2008. Embora a TIR ajustada através do auxílio continue a estar significativamente abaixo da taxa mínima interna, a margem de segurança adicional proporcionada pelo auxílio foi considerada suficiente pelo Conselho de Administração da Galp para conceder a aprovação final ao projeto de investimento.
(232)
A taxa mínima é um instrumento utilizado pelas empresas em situações em que é necessário tomar decisões que implicam elevados níveis de risco, podendo portanto variar em função do risco associado aos projetos. A taxa mínima pode ser também influenciada pela moeda em que é calculada: em zonas monetárias com elevados níveis de inflação, a taxa mínima é mais elevada do que em zonas caracterizadas pela estabilidade dos preços.
(233)
Até à data, as decisões relativas a auxílios estatais com finalidade regional não utilizaram o conceito de taxa mínima para determinar a necessidade e o efeito de incentivo do auxílio. O conceito de taxa mínima não é também mencionado na Comunicação relativa à apreciação aprofundada. Porém, este conceito foi já utilizado num pequeno número de decisões relativas a auxílios estatais (tais como a Decisão da Comissão de 23 de fevereiro de 2011 relativa ao auxílio estatal N 204/2010 - Suécia - auxílio à I&D a favor da Volvo Aero, para o motor Trent XWB ICC, ainda não publicada no JO), aprovados geralmente ao abrigo do Enquadramento comunitário dos auxílios estatais à investigação e desenvolvimento e à inovação (50), para projetos que envolvem elevados níveis de risco.
(234)
Portugal sublinha que o projeto de investimento se caracteriza por riscos múltiplos que justificam a utilização da abordagem da taxa mínima. O projeto de investimento é o maior investimento produtivo jamais efetuado em Portugal. A execução do projeto de investimento levará vários anos, sendo extremamente difícil efetuar estimativas dos seus custos: com efeito, Portugal apresentou dados que demonstram que as estimativas de custos iniciais foram largamente ultrapassadas na prática. Dado que o projeto de investimento tem uma orientação de longo prazo, é extremamente difícil efetuar previsões a longo prazo das margens de refinação, nomeadamente em situações em que, a longo prazo, os automóveis acionados por motores de combustão tradicionais poderão ser substituídos por veículos elétricos ou de outro tipo.
(235)
De acordo com um estudo empírico (51) de 2006 em que são analisadas mais de 100 taxas mínimas comunicadas por empresas (principalmente norte-americanas), a taxa mínima média é de 14,1 % e a diferença absoluta entre o CMPC e a taxa mínima é de 5 pontos percentuais, ou seja, cerca de 155 % do CMPC. Tendo em conta estas informações, a taxa mínima aplicada pela Petrogal e pela Galp Energia no setor da refinação não parece, prima facie, ser excessiva.
(236)
Face a estes elementos e, nomeadamente, às caraterísticas específicas do setor e do caso em apreço (nomeadamente a importância dos riscos envolvidos, devido à dimensão do projeto de investimento e ao seu período de exploração a longo prazo), a Comissão considera que a taxa mínima pode ser tida em conta para decidir se o auxílio era ou não necessário, enquanto incentivo à execução do projeto de investimento.
(237)
Os Concorrentes n.o 1 e n.o 2 confirmaram que não existem taxas de referência setoriais para as atividades de refinação. Porém, o Concorrente n.o 1 referiu que considerava que uma taxa de referência (nomeadamente uma taxa de rendibilidade) de 10 % seria suficiente para executar o projeto de investimento. A Comissão observa que esta taxa de referência de 10 % é muito semelhante à TIR pós-auxílio de [9-11] % apresentada em 2008 ao Conselho de Administração da Galp. A Comissão considera, portanto, que o auxílio não excede o montante que seria considerado necessário por um concorrente para atingir uma TIR aceitável.
(238)
Assim, a medida de auxílio elevaria a TIR calculada para valores mais próximos da taxa mínima da Petrogal e da taxa de referência indicada pelo Concorrente n.o 1. Após o auxílio, a TIR não é superior à taxa mínima da Petrogal ou à taxa de referência indicada pelo concorrente, o que sugere que o auxílio não foi excessivo. O facto de a decisão de investimento ter sido tomada em 2008, numa situação em que a TIR ajustada através do auxílio continuava a ser consideravelmente inferior à taxa mínima declarada, não é só por si suficiente para pôr em dúvida a importância da taxa mínima. As declarações anteriores do Conselho de Administração da Galp demonstram claramente que estava ciente da importância estratégica do projeto de investimento para travar o decréscimo das margens de refinação. Apesar de a taxa mínima não ter sido totalmente alcançada, este elemento estratégico parece ter sido suficiente para justificar um pequeno desvio limitado.
(239)
Por consequência, a Comissão considera que o auxílio era necessário enquanto incentivo ao investimento, não excedendo o montante necessário para este efeito. No que se refere a este ponto, não é totalmente correto afirmar que todos os operadores da Europa efetuaram investimentos semelhantes nas suas refinarias sem auxílios estatais. Por exemplo, a Comissão analisou outras medidas de auxílio a favor de investimentos semelhantes. Foi o caso, nomeadamente, da Decisão da Comissão N283/2004 (52), relativa a uma unidade de hidrocraqueamento de destilados.
(240)
Na decisão de início do procedimento, referindo-se ao ponto 10 das OAR, a Comissão manifestava dúvidas relativamente à contribuição do auxílio e do projeto de investimento para o desenvolvimento regional, salientando o número limitado de postos de trabalho criados (150), em comparação com o montante do auxílio (160 milhões de EUR), e duvidando de que a contribuição prevista para o desenvolvimento regional compensasse efetivamente os efeitos setoriais resultantes do auxílio.
(241)
A Comissão observa que, tal como foi também sublinhado pelo Concorrente n.o 1, o montante do auxílio por posto de trabalho criado ultrapassa efetivamente de modo significativo o nível de auxílio por posto de trabalho em casos anteriores recentes de auxílios ad hoc (ver considerando 89). Várias decisões negativas (53) concluíam que, com base no número de postos de trabalho criados, a contribuição para o desenvolvimento regional era insuficiente.
(242)
Portugal aceita que o montante do auxílio por posto de trabalho direto criado é muito elevado; porém, este facto explica-se pela elevada intensidade em matéria de capital do projeto de investimento, que é característico dos investimentos no setor: foram aprovados anteriormente pela Comissão regimes de auxílio neste setor sujeitos a notificação individual, em que o montante de auxílio por posto de trabalho criado era ainda mais elevado (54). Portugal considera que deveriam ser tidos em conta outros fatores além do montante do auxílio por posto de trabalho criado, tais como a importância da criação de postos de trabalho indiretos e de postos de trabalho temporários, bem como outros aspetos conexos.
(243)
Em decisões anteriores, a Comissão teve sempre em conta a criação de postos de trabalho diretos. Além disso, a criação de postos de trabalho indiretos foi tida em consideração em várias decisões (55).
(244)
Portugal alegou inicialmente que cada posto de trabalho direto criado (ou perdido) resultaria também em três postos de trabalho indiretos. Este rácio 3:1 era justificado por referência a outros casos portugueses no mesmo setor (56) em que, anteriormente, a Comissão tinha aceite rácios semelhantes ou mais elevados. O potencial de criação de postos de trabalho indiretos decorre das atividades de manutenção, que constituem provavelmente o nicho de mercado que mais beneficia com o projeto. Este resultado decorreria da maior complexidade tecnológica das refinarias, que exigiria a subcontratação de serviços prestados por trabalhadores e técnicos cada vez mais especializados.
(245)
Portugal reforçou o seu argumento referindo-se a um recente documento de trabalho da Comissão relativo ao setor petroquímico (57) em que se afirma que se pode considerar que, apesar de o setor apenas empregar diretamente 100 000 pessoas na UE, entre 400 000 e 600 000 postos de trabalho dependem diretamente da indústria da refinação da UE. No mesmo documento, na nota 41, é feita referência a mais 600 000 postos de trabalho nos setores da logística e da comercialização. Com base nestas afirmações, justificar-se-ia um rácio mais elevado do que 3:1, nomeadamente de 4:1 a 6:1, ou mesmo de 12:1, tendo em conta a criação de postos de trabalho nos setores da logística e da comercialização.
(246)
Portugal referiu também que, no cenário alternativo «sem auxílio e sem projeto», a Petrogal teria reestruturado as suas refinarias e reduzido a sua mão-de-obra, com uma perda de 160 postos de trabalho diretos. Por conseguinte, a Comissão deveria ter em conta, na sua apreciação da contribuição do auxílio para o desenvolvimento regional, os 310 postos de trabalho diretos criados ou mantidos (58), bem como os cerca de 930 (59) a 3 720 postos de trabalho indiretos que resultariam eventualmente do projeto de investimento, o que reduziria o montante excessivo do auxílio por posto de trabalho direto.
(247)
Portugal sublinhou também que o projeto de investimento constitui o maior projeto de investimento individual jamais executado em Portugal, que criará 3 000 postos de trabalho temporários na regiões em causa, na fase da construção.
(248)
Além disso, em decisões anteriores (60) de aprovação de auxílios ad hoc com finalidade regional, a Comissão referiu a importância dos seguintes fatores:
-
aumento dos rendimentos dos trabalhadores (criação de postos de trabalho diretos e indiretos melhor remunerados),
-
bem-estar social na região (através da melhoria das condições de vida e ambientais e do patrocínio de eventos locais),
-
melhoria do potencial de capital humano (através da formação, da educação e de programas de doutoramento),
-
contribuição para a transferência de I&D, tecnologias e conhecimento (na sequência do investimento na modernização),
-
aumento da atividade dos subcontratantes nas regiões em causa,
-
melhor utilização das instalações portuárias existentes.
Estes fatores constituem certamente elementos positivos, que poderão ser tidos em conta na apreciação da contribuição do auxílio e do projeto de investimento para o desenvolvimento regional de Portugal.
(249)
As observações de Portugal e de várias partes interessadas referem outras contribuições importantes para o desenvolvimento regional, em termos de impacto social e ambiental, reforço da formação e protocolos com instituições de ensino superior.
(250)
Portugal referiu também o desenvolvimento da cadeia de aprovisionamento e o impacto da construção das novas unidades no tecido industrial nacional, nas obras de engenharia civil e de construção e na montagem no domínio da engenharia mecânica. Trata-se certamente de um impacto positivo, embora de caráter temporário ou geral (ver considerando 154).
(251)
A Comissão tem em conta os efeitos secundários positivos de caráter não temporário do projeto de investimento nas regiões em causa, tal como são apresentados por Portugal. Nomeadamente, a longa vida útil prevista das refinarias (que deverão manter-se operacionais durante pelo menos 30 anos), o impacto positivo no setor da subcontratação, a importância da formação e o número de protocolos com escolas e universidades põem em evidência a relevância das refinarias nas regiões em causa. Apesar de grande parte destes efeitos secundários positivos se fazerem já sentir, em consequência de as refinarias existirem desde há longa data, sem dúvida que os investimentos reforçam a importância da presença da Petrogal, tanto em Sines, como na zona do Porto.
(252)
Portugal apresentou também uma análise custos-benefícios do projeto de auxílio. Uma análise custos-benefícios procura ir mais longe do que uma análise da viabilidade do projeto efetuada pelo investidor, tomando em consideração todos os custos e benefícios sociais (atualizados) decorrentes do projeto. Neste contexto, uma análise custos-benefícios quantifica os benefícios esperados, incluindo o montante de impostos decorrente dos postos de trabalho diretos e indiretos, a poupança de subsídios de desemprego (através da preservação dos postos de trabalho), o volume dos impostos sobre o consumo, as receitas adicionais para o porto de Leixões, o apoio direto às comunidades locais, etc.
(253)
A análise custos-benefícios conclui que o auxílio é extremamente benéfico para Portugal. Como é evidente, o âmbito geográfico da análise custos-benefícios ultrapassa as regiões Norte e do Alentejo, afetadas diretamente pelo projeto de investimento. Contudo, se os benefícios a nível nacional forem proporcionalmente transferidos para as regiões em causa de acordo com o seu peso económico respetivo, as regiões Norte e do Alentejo captarão 34,8 % desses benefícios a nível nacional.
(254)
Portugal salientou também que o auxílio e o investimento dele resultante tinham efeitos vantajosos noutros domínios para além do desenvolvimento regional. Portugal insistiu na importância estratégica do projeto de investimento, a nível nacional e em termos de importância para a segurança do abastecimento energético europeu. Estes efeitos benéficos incluem a redução da dependência em relação às importações, uma resposta à procura crescente de gasóleo, a melhoria da eficiência energética das duas refinarias e o impacto ambiental positivo. Porém, estes argumentos não podem ser tidos em conta na apreciação da contribuição para o desenvolvimento regional.
(255)
Apesar de o montante do auxílio em relação aos postos de trabalho diretos criados ser, prima facie, aparentemente desproporcionado, os efeitos positivos indiretos (postos de trabalho indiretos, efeitos secundários, criação de postos de trabalho bem remunerados, promoção do capital humano e aumento do bem-estar social) representam uma contribuição regional para o Alentejo e o Norte que não pode ser considerada insignificante. Por conseguinte, a Comissão considera eliminada a sua dúvida inicial quanto à contribuição do auxílio para o desenvolvimento regional.
(256)
Além do mais, as secções seguintes relativas à aplicação do ponto 68, alíneas a) e b), demonstram que os efeitos setoriais negativos do auxílio são limitados, visto que os mercados afetados pelo projeto de investimento não se caracterizam por um fraco desempenho, ou seja, não se encontram em declínio absoluto ou relativo. Por outro lado, a Petrogal não detém uma quota de mercado elevada no mercado relevante das vendas à saída da refinaria suscetível de permitir um abuso de posição dominante, através de um comportamento anticoncorrencial. A substituição das importações de nafta pesada para a indústria de aromáticos tem efeitos limitados para os fornecedores do EEE. Por conseguinte, a Comissão considera eliminada a sua dúvida inicial de que os efeitos setoriais negativos do auxílio não fossem compensados pela contribuição prevista para o desenvolvimento regional.
(257)
Em conformidade com o ponto 9 das OAR, a Petrogal não é uma empresa em dificuldade, na aceção das Orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação a empresas em dificuldade (61).
(258)
Em conformidade com o ponto 39 das OAR, a contribuição própria da Petrogal é superior a 25 % dos custos elegíveis (ver considerando 36 acima).
(259)
Em conformidade com o ponto 50 das OAR, as despesas elegíveis do projeto de investimento são calculadas com base nos custos de investimento elegíveis (ver considerando 35 acima).
(260)
Em conformidade com os pontos 71-75 das OAR, as regras em matéria de cumulação de auxílios são respeitadas (ver considerando 43 acima).
(261)
Em conformidade com o ponto 40 das OAR, o auxílio é concedido na condição de a Petrogal manter o projeto de investimento nas regiões em causa por um período mínimo de cinco anos após a sua finalização.
(262)
A Comissão considera, portanto, que o auxílio cumpre as disposições gerais das OAR.
6.5. Compatibilidade com os critérios aplicáveis aos grandes projetos de investimento - verificação das dúvidas expressas na decisão de início do procedimento
(263)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de o projeto de investimento poder ser considerado um PIU na aceção do ponto 60 das OAR, apesar de as refinarias não estarem na proximidade geográfica imediata uma da outra.
(264)
Embora não exista proximidade geográfica entre as duas refinarias, Portugal considera que existem fortes ligações económicas, funcionais e estratégicas entre ambas. Na ausência do investimento na unidade de destilação de vácuo de Matosinhos, o investimento conexo no hidrocraqueador de Sines não seria possível, devido ao risco de escassez frequente no mercado do gasóleo de vácuo (a matéria-prima do hidrocraqueador). Portugal considera, portanto, que essas ligações funcionais fortes levam a que as refinarias sejam economicamente indivisíveis.
(265)
O Concorrente n.o 1 contesta esta abordagem, pois considera que os ativos fixos do projeto de investimento são economicamente divisíveis.
(266)
Numa das observações de terceiros recebida em resposta à decisão de início do procedimento referia-se que o aumento da produção de nafta pesada era indispensável para a realização do investimento do grupo La Seda em Sines. A Comissão verificou se o investimento da La Seda constituiria um PIU, juntamente com o investimento em Matosinhos. Portugal confirmou que o aumento da produção de nafta pesada seria utilizado pela Petrogal exclusivamente a nível interno e que a nafta pesada não seria vendida a terceiros. Por consequência, a Comissão conclui que o projeto de investimento não constitui um PIU com o projeto de investimento da La Seda.
(267)
O ponto 60 das OAR diz respeito a projetos de investimento fracionados artificialmente em diversos subprojetos, a fim de contornar a aplicação do mecanismo de redução que diminui a intensidade máxima de auxílio aplicável a projetos de investimento de valor superior a 50 milhões de EUR. Neste caso específico, a Comissão verificou que a intensidade de auxílio aplicada (VAL de 12,43 %) se situaria abaixo da intensidade máxima de auxílio que deveria ser aplicada se o projeto de investimento fosse considerado um PIU (VAL de 14,28 %) e, portanto, abaixo da intensidade máxima de auxílio de que os dois projetos poderiam ter beneficiado separadamente. Por consequência, a intensidade máxima de auxílio, inclusive no caso de se tratar de um PIU, foi respeitada e a Comissão conclui que não é necessário decidir se os dois projetos, de Sines e de Matosinhos, constituem ou não um PIU, apesar da distância geográfica existente entre ambos, uma vez que essa questão não prejudica a apreciação da compatibilidade do auxílio nos termos das OAR.
(268)
O cálculo da intensidade de auxílio nos termos do ponto 67 das OAR depende do facto de o projeto de investimento ser considerado um PIU ou, pelo contrário, dois projetos de investimento distintos. Neste último caso, se os investimentos nos dois locais fossem considerados separadamente, o cálculo da intensidade de auxílio teria em conta os dois limites máximos normais diferentes de intensidade de auxílios com finalidade regional aplicáveis a Sines (40 %) e a Matosinhos (30 %).
(269)
Conforme a notificação das autoridades portuguesas, os custos totais elegíveis previstos para o projeto de investimento cifram-se em 1 058 934 146 EUR ([…] EUR para o investimento em Sines e […] EUR para Matosinhos), em valor nominal.
(270)
O valor atual líquido do investimento em Sines ascende a […] EUR para um montante de auxílio previsto de […] EUR em valor atual líquido, o que corresponde a uma intensidade de auxílio para esta refinaria de 13,12 %, em termos de equivalente-subvenção bruto (ESB), o que está abaixo da intensidade máxima de auxílio ajustada de 15,94 %.
(271)
O valor atual líquido do investimento em Matosinhos ascende a […] EUR para um montante de auxílio previsto de […] EUR em valor atual líquido, o que corresponde a uma intensidade de auxílio para esta refinaria de 10,66 %, em termos de equivalente-subvenção bruto (ESB), o que está abaixo da intensidade máxima de auxílio ajustada de 14,68 %.
(272)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão verificou a intensidade de auxílio nas duas regiões, que é diferente, sendo de 40 % em Sines e de 30 % em Matosinhos, e recalculou a intensidade máxima de auxílio através da ponderação das duas intensidades de auxílio, tomando em consideração em termos proporcionais, o investimento (em valor atual líquido) na região correspondente, em relação ao investimento total. O resultado seria uma intensidade de auxílio de 37,18 %, que corresponde a uma intensidade máxima de auxílio ajustada de 14,21 %.
(273)
Mesmo que o projeto de investimento fosse considerado um PIU, o valor atual líquido dos custos totais do investimento ascenderia a 974 064 894 EUR. O auxílio total previsto cifrar-se-ia em 121 091 314 EUR em valor atual líquido, o que corresponde a uma intensidade de auxílio de 12,43 % ESB, o que está abaixo da intensidade máxima de auxílio ajustada de 14,21 %.
(274)
Por consequência, dado que em ambos os casos a intensidade de auxílio em ESB se situaria abaixo da intensidade máxima de auxílio ajustada tendo em conta os mecanismos de redução progressiva, a Comissão considera que a intensidade de auxílio proposta para o projeto é compatível com o ponto 67 das OAR.
(275)
Portugal comprometeu-se a não ultrapassar o montante máximo de auxílio e a intensidade máxima de auxílio aprovados na presente decisão, mesmo em caso de redução ou aumento das despesas elegíveis.
(276)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão colocou dúvidas relativamente a certas questões relacionadas com a apreciação do auxílio ao abrigo das regras estabelecidas no ponto 68, alíneas a) e b), das OAR. Estas questões eram as seguintes:
-
se os produtos relevantes em causa no projeto de investimento eram exclusivamente gasóleo e nafta pesada, como o defendia Portugal, ou também outros produtos da atividade de refinação, dada a substituibilidade potencial dos produtos de refinação no lado da oferta e o facto de a nafta pesada poder ser considerada um produto intermédio na aceção do ponto 69 das OAR;
-
se o mercado do produto relevante para o gasóleo e para a nafta devia ser considerado como correspondendo ao nível das vendas à saída da refinaria, como o defendia Portugal;
-
se o mercado geográfico relevante para os produtos em causa devia ser definido ao nível nacional, regional (Península Ibérica) ou do EEE;
-
se o beneficiário, a Petrogal, e os grupos Galp Energia e ENI, a que a Petrogal pertence, tinham uma quota de mercado superior a 25 % em qualquer dos mercados relevantes (ponto 68, alínea a), das OAR);
-
para todos os produtos relevantes em causa, se a capacidade de produção criada pelo projeto era superior a 5 % de qualquer mercado relevante, calculada utilizando os dados relativos ao consumo aparente e, se assim fosse, se a taxa de crescimento média anual do consumo aparente do produto em causa durante os últimos cinco anos era inferior à taxa de crescimento média anual do PIB do EEE.
(277)
Nos considerandos 278 a 311, a Comissão reavalia se os limiares estabelecidos nos critérios previstos no ponto 68, alíneas a) e b), são ultrapassados, a fim de decidir se é necessária uma apreciação aprofundada do projeto de investimento. Em primeiro lugar, são examinados os produtos em causa ou considerados como estando em causa no projeto de investimento. Em segundo lugar, são identificados os consequentes mercados do produto relevantes. Em terceiro lugar, analisa-se se a apreciação deve ser efetuada a nível das vendas à saída da refinaria, do mercado retalhista ou do mercado não retalhista. Nos considerandos 312 a 344, é determinado o mercado do produto e o mercado geográfico relevante, após o que é efetuada uma apreciação do mercado do produto em causa, em termos da quota de mercado da Petrogal no mercado relevante. Finalmente, a análise centra-se em determinar se o aumento da capacidade de produção do produto é superior a 5 % do consumo aparente no EEE, num mercado com um fraco desempenho em termos do crescimento do consumo aparente dos produtos em causa no EEE.
(278)
O ponto 69 das OAR tem a seguinte redação: «O produto em causa é normalmente o produto objeto do projeto de investimento. Nos casos em que o projeto diga respeito a produtos intermédios e em que uma parte significativa da produção não seja vendida no mercado, pode considerar-se que o produto em causa é o produto a jusante…». A nota 64 deste ponto especifica que «quando um projeto de investimento diz respeito à produção de vários produtos diferentes, cada produto deve ser tomado em consideração».
(279)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão identificava o gasóleo e a nafta pesada como sendo produtos diretamente em causa no projeto de investimento. Uma vez que, aparentemente, toda a produção de nafta pesada era utilizada pela Petrogal na produção de derivados da nafta, os derivados da nafta foram também considerados um produto em causa. A Comissão aceitou também a afirmação de Portugal de que os outros produtos com uma relação horizontal produzidos pelas refinarias (gasolina, GPL, fuelóleo, combustíveis para aviação e betume) não eram afetados pelo projeto de investimento.
(280)
A Comissão regista a explicação de Portugal de que o processo de produção das refinarias permite obter múltiplos produtos em que a matéria-prima, o crude, é transformada numa grande variedade de produtos intermédios (por exemplo, nafta pesada, gasóleo de vácuo) e finais (por exemplo, gasolina, gasóleo). Muitos dos produtos intermédios são reutilizados imediatamente como matérias-primas em diferentes etapas do processo de refinação, ao passo que outros são vendidos no mercado ou utilizados como matérias-primas na indústria petroquímica de primeira geração, por exemplo, a nafta pesada para a produção de aromáticos. A função de produção técnica depende, nomeadamente, do tipo de crude utilizado (nem todos os tipos de crude podem ser processados em determinadas instalações) e da configuração técnica exata da refinaria. Uma refinaria que aplique uma política de maximização dos lucros procura otimizar os seus lucros em toda a sua gama de produtos, a chamada «margem de refinação», adaptando a produção dos diferentes produtos de modo a ter em conta as restrições técnicas decorrentes da função de produção (e do tipo de crude utilizado) e os preços dos fatores de produção e dos produtos. Porém, as possibilidades de adaptação da configuração de uma refinaria existente sem investimentos adicionais são extremamente limitadas.
(281)
O setor da refinação tem-se confrontado com alterações estruturais ao longo da última década. Os tipos mais leves de crude são cada vez mais raros, sendo substituídos por tipos de crude mais pesados. Por outro lado, a procura de mercado de gasóleo (um substituto cada vez mais comum da gasolina, como combustível) tem vindo a crescer rapidamente. Pelo contrário, a procura de fuelóleo, utilizado na produção de eletricidade e nos transportes marítimos, está a diminuir e essa tendência deverá manter-se (devido à sua substituição nessas utilizações por tecnologias mais ecológicas). A UE é um importador líquido de gasóleo e um exportador de gasolina (principalmente para o mercado dos EUA onde, segundo as previsões, a procura tenderá a reduzir-se).
(282)
Tal como o explicou Portugal e como o confirmaram os Concorrentes n.o 1 e n.o 2, a motivação económica do projeto de investimento consiste, por um lado, em permitir que as refinarias processem tipos de crude mais pesados e, por outro lado, em alterar a sua configuração, de modo a permitir que produzam mais gasóleo e menos fuelóleo.
(283)
Tal como se descreve na secção 2.2, o gasóleo e a nafta pesada são os produtos diretamente em causa no projeto de investimento. Com efeito, o projeto de investimento aumentará a produção de gasóleo (em detrimento do fuelóleo), bem como a produção de nafta pesada, o que, segundo Portugal, constitui um efeito secundário tecnicamente inevitável. A Comissão toma nota da afirmação de Portugal de que os outros produtos com uma relação horizontal produzidos pelas refinarias (gasolina, GPL, fuelóleo, combustíveis para a aviação e betume) não são afetados pelo projeto de investimento.
(284)
Porém, no âmbito da sua investigação formal, a Comissão verificou que o investimento na nova unidade de destilação de vácuo e na nova unidade de viscorredução de Matosinhos permitirá também a produção de gasóleo de vácuo. O aumento da produção de gasóleo terá lugar em Sines, onde o novo hidrocraqueador utilizará como matéria-prima o gasóleo de vácuo produzido nas refinarias de Matosinhos e de Sines. Por consequência, o gasóleo de vácuo deve também ser considerado um produto diretamente em causa no investimento, uma vez que o projeto de investimento permitirá um aumento significativo da produção desse produto na refinaria de Matosinhos.
(285)
Portugal alegou que o gasóleo de vácuo seria utilizado exclusivamente como matéria-prima para o hidrocraqueador de Sines. Por consequência, deveria ser considerado como um produto intermédio destinado a aumentar a produção de gasóleo, não devendo ser apreciado separadamente. Portugal afirmou também que não era possível garantir o necessário abastecimento estável e seguro de matéria-prima para um hidrocraqueador com as dimensões do de Sines através da aquisição das quantidades necessárias no mercado, devido às dimensões muito limitadas e à elevada volatilidade do mercado de gasóleo de vácuo como matéria-prima, que é um mercado de pronto pagamento. Por consequência, o fornecimento de gasóleo de vácuo de Matosinhos a Sines não exclui o potencial fornecimento por parte de terceiros.
(286)
A Comissão aceita que o gasóleo de vácuo seja considerado um produto intermédio e que uma parte significativa da produção de gasóleo de vácuo não é vendida no mercado (e também que não é excluído o potencial fornecimento por parte de terceiros). Neste caso, e como se estipula no ponto 69 das OAR, pode concluir-se que, no que se refere à nova unidade de destilação de vácuo e à nova unidade de viscorredução de Matosinhos, o produto em causa é o produto a jusante, ou seja, o gasóleo.
(287)
A Comissão regista também que o Concorrente n.o 1 considera que os resíduos do hidrocraqueamento podem ser considerados um produto em causa no projeto de investimento (ver considerando 92). Dado que Portugal explicou que, devido à utilização da tecnologia de isocraqueamento, a produção de resíduos é quase insignificante (ver considerando 183), a Comissão não tem em conta os resíduos do hidrocraqueamento como um produto em causa.
(288)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de o gasóleo e a nafta serem os únicos produtos em causa, observando que a nafta pode ser considerada um produto intermédio na aceção do ponto 69 das OAR e que os derivados da nafta podem ser considerados produtos em causa, relativamente aos quais poderá ser necessário aplicar os critérios previstos no ponto 68, alíneas a) e b), das OAR.
(289)
Portugal apresentou as seguintes explicações:
-
O termo nafta abrange tanto a nafta pesada, como a nafta leve; a nafta pesada e a nafta leve não são substituíveis, nem a nível da produção nem a nível da utilização.
-
A nafta pesada é um produto utilizado como matéria-prima nos processos de refinação e na produção de uma gama muito alargada de produtos químicos, e não só na produção de aromáticos.
-
O projeto de investimento permite uma produção adicional de nafta pesada em Sines: a produção de nafta pesada da refinaria de Sines aumentará em [200-250] kt por ano.
-
A maior parte da nafta pesada produzida na refinaria de Sines é transportada para a refinaria de Matosinhos da Petrogal, onde é processada juntamente com a nafta pesada importada de outros países e a nafta pesada produzida em Matosinhos ([650-700] kt em média, em 2007-2009), para produzir reformado (62). O volume total de nafta pesada utilizada na refinaria de Matosinhos para produzir reformado é de [1 000-1 050] toneladas (em média, em 2007-2009).
-
[100-150] kt da produção suplementar total de [200-250] kt de nafta pesada de Sines são transportadas para Matosinhos (o restante é utilizado como matéria-prima no processo de hidrocraqueamento de Sines), para substituir [100-150] kt de nafta pesada importada; o volume de nafta pesada importada antes do investimento ([250-300] kt) é reduzido para [100-150] kt, ou seja [50-60] %.
-
92 % das importações de nafta pesada em 2009 tiveram origem fora do EEE e 8 % eram provenientes do EEE (63).
-
A capacidade de produção própria de nafta pesada da refinaria de Matosinhos (produção média em 2007-2009: [650-700] kt) não é alterada pelo projeto de investimento.
-
O reformado é um produto intermédio da produção de aromáticos.
-
A capacidade de produção de reformado não é alterada pelo investimento.
-
O reformado produzido em Matosinhos é utilizado como matéria-prima pela fábrica de aromáticos de Matosinhos da Petrogal.
-
A fábrica de aromáticos produz uma ampla gama de aromáticos primários ou derivados da nafta, nomeadamente benzeno, tolueno, ortoxileno, paraxileno e solventes.
-
A capacidade de produção da fábrica de aromáticos (média de vendas em 2007-2009: [400-450] kt) não é alterada pelo projeto de investimento e não está prevista qualquer extensão.
-
A fábrica de aromáticos é uma unidade empresarial independente; o preço interno da nafta pesada é, e continuará a ser depois do investimento, o preço de importação da nafta pesada. O preço de venda do reformado à fábrica de aromáticos é, e continuará a ser assim calculado depois do investimento, equivalente a [10-20] % da paridade de importação da nafta (CIF NEW) e a [80-90] % da paridade de exportação da gasolina (RBOB USA) e os custos de transporte entre Sines e o Porto.
-
Os custos da matéria-prima (nafta pesada) representavam cerca de [90-100]% dos custos totais de produção de aromáticos. A produção suplementar de nafta pesada em Sines representa cerca de 14 % do volume total de nafta pesada processada para produzir reformado.
-
Os aromáticos primários são vendidos no mercado da indústria petroquímica, a preços de mercado; a Petrogal, com uma quota de mercado de [0-5] %, está sujeita aos preços do mercado de aromáticos do EEE. O volume de negócios total da fábrica de aromáticos da Petrogal ascendeu a cerca de […] milhões de EUR em 2009. Após a realização do investimento, […] % desse volume de negócios (cerca de […] milhões de EUR, com base no volume de negócios de 2009) derivará da produção suplementar de nafta pesada em Sines.
(290)
A Comissão regista que o Concorrente n.o 1 considera que a nafta pesada é um produto intermédio e que a apreciação deve incluir os derivados da nafta como produtos em causa.
(291)
Para decidir se é necessário determinar se os critérios previstos no ponto 68, alíneas a) e b) devem ser respeitados relativamente aos derivados da nafta, é necessário interpretar a formulação do ponto 69 das OAR. O ponto 69 estipula que, nos casos em que o projeto diga respeito a produtos intermédios e em que uma parte significativa da produção não seja vendida no mercado, pode considerar-se que o produto em causa é o produto a jusante. Esta formulação visa as situações em que o efeito de distorção do auxílio para os concorrentes é inexistente ou apenas parcial no mercado do produto intermédio, sendo transferido para o mercado do produto final. Com base nas informações prestadas por Portugal no que se refere à definição dos produtos em causa, a Comissão considera que o auxílio não afeta nem os volumes de produção, nem os custos de produção nem ainda a política de fixação de preços da fábrica de aromáticos da Petrogal. Além disso, a quantidade suplementar de nafta pesada produzida em Sines tem apenas uma importância mínima, em comparação com a quantidade total de nafta pesada utilizada para produzir reformado. A Comissão considera, portanto, que os mercados de aromáticos não são afetados, ou são apenas afetados indiretamente e de modo muito pouco significativo (através de uma redução indireta do preço de importação da nafta, ver secção seguinte) pelo auxílio ao projeto de investimento.
(292)
A Comissão considera, portanto, que não é adequado determinar se os critérios previstos no ponto 68, alíneas a) e b), se encontram prrenchidos relativamente aos mercados dos produtos aromáticos.
(293)
Por outro lado, a Comissão considera que o auxílio pode afetar o mercado da nafta, na medida em que o projeto de investimento permite substituir as importações e obriga os fornecedores a procurar novos mercados para escoar a nafta pesada. A Comissão verificou, portanto, se os critérios previstos no ponto 68, alíneas a) e b), se encontram preenchidos relativamente à nafta pesada, enquanto produto em causa.
(294)
O ponto 69 das OAR especifica que o mercado do produto relevante inclui o produto em causa e os seus substitutos, considerados como tal pelo consumidor (devido às características dos produtos, respetivos preços e utilização prevista) ou pelo produtor (através da flexibilidade das instalações de produção).
(295)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão não pôde chegar a uma conclusão sobre o mercado relevante do ou dos produtos em causa devido à dificuldade de identificação definitiva da lista de produtos em causa.
(296)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão concluiu que não existiam substitutos para o gasóleo no lado do consumidor. Contudo, subsistiam dúvidas quanto à substituibilidade da produção de gasóleo no lado da oferta, pois a flexibilidade das instalações de produção permitiria produzir outros tipos de produtos (principalmente gasolina) mediante a alteração das configurações das refinarias.
(297)
Para dissipar estas dúvidas, Portugal alegou que a decisão da Comissão relativa a uma operação de concentração (64), citada pela Comissão, se referia a um contexto diferente, em que o desequilíbrio entre a oferta e a procura nos mercados da gasolina e do gasóleo era muito menos importante do que é hoje e em que, devido a esse facto, existia ainda uma certa flexibilidade para alternar entre a produção destes dois produtos. Contudo, segundo Portugal, a partir de 2000, devido ao aumento importante da procura de gasóleo, essa possibilidade de alternância cessou e atualmente não existe capacidade adicional para satisfazer a procura.
(298)
Se bem que esta explicação não exclua completamente a possibilidade de as instalações de produção de gasóleo poderem ser utilizadas na produção de gasolina, parece ser pouco realista pressupor que uma empresa possa despender mais de mil milhões de EUR para aumentar a sua capacidade de produção de gasolina, quando existe na Europa excesso de produção desse produto. Vários estudos (65) apontam para uma redução da procura de gasolina e de fuelóleo residual, e para um aumento da procura de gasóleo no mercado europeu de combustíveis. Esta alteração dos padrões da procura levou a que as refinarias produzam volumes excessivos de produtos cuja procura está a descer e volumes insuficientes de produtos com uma procura e um valor crescentes (66). De acordo com as previsões, o consumo de gasolina na Europa deverá diminuir significativamente no período de 2010 a 2030, em consequência da preferência pelos veículos a gasóleo, em detrimento dos veículos a gasolina, bem como da introdução de fontes de energia alternativas. Os estudos disponíveis indicam também que a procura de gasolina diminuirá em consequência da utilização de veículos mais eficientes do ponto de vista energético nos EUA (o principal mercado de exportação para os excedentes europeus) e da previsível importância futura dos veículos elétricos.
(299)
Por consequência, a Comissão considera que, neste caso específico, para este tipo de investimento e à luz da tendência a médio prazo do mercado do produto, o gasóleo deve ser considerado como o produto em causa, inclusivamente no lado da oferta.
(300)
No âmbito da análise dos produtos em causa, o segundo mercado do produto relevante a abordar é o mercado da nafta pesada. Na refinaria de Sines, a produção de nafta pesada é um subproduto da produção de gasóleo, que constitui a motivação do investimento. A nafta pesada é utilizada na produção de uma grande variedade de produtos químicos, e não só na produção de aromáticos. Nas suas utilizações gerais, a nafta pesada não pode ser substituída por outros produtos. A Comissão considera, portanto, que o mercado da nafta pesada é o mercado do produto relevante para efeitos dos critérios previstos no ponto 68, alíneas a) e b).
(301)
Por consequência, a Comissão considera que os mercados dos produtos relevantes para efeitos dos critérios previstos no ponto 68, alíneas a) e b), são os mercados do gasóleo e da nafta pesada. A título informativo, serão também apresentados dados relativos aos derivados da nafta.
(302)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão não pôde chegar a uma conclusão sobre a questão de determinar se estes mercados devem ser apreciados a nível das vendas à saída da refinaria, não retalhistas ou retalhistas.
(303)
Os Concorrentes n.o 1 e n.o 2 consideram que o mercado do produto relevante deve abranger as vendas retalhistas e não retalhistas de gasóleo (ver considerandos 93 e 116). Portugal considera que, nos processos de auxílios estatais, o nível de apreciação correto é o das vendas à saída da refinaria. As disposições da OAR não especificam a que nível se deve determinar se os critérios previstos no ponto 68, alíneas a) e b) e, em especial, o critério previsto no ponto 68, alínea a), das OAR se encontram preenchidos.
(304)
Em função da questão a analisar e da teoria subjacente de distorção da concorrência, a política da concorrência aprecia a situação concorrencial dos mercados a diferentes níveis: produção, distribuição (não retalhista) e venda a retalho. Os intervenientes no mercado são, por exemplo para o setor automóvel, os consumidores e os vendedores individuais, a nível retalhista, os vendedores e os distribuidores, a nível não retalhista, e os distribuidores e os fabricantes, a nível da produção. No caso dos produtos em causa na presente decisão, os intervenientes no mercado são, por exemplo, os proprietários de automóveis e as estações de serviço, a nível do mercado retalhista, as estações de serviço e os distribuidores, a nível do mercado não retalhista, e os distribuidores, a nível do mercado das vendas à saída da refinaria.
(305)
O nível da produção corresponde, na presente decisão, ao nível das vendas à saída da refinaria. Portugal confirmou que o mercado das vendas à saída da refinaria é equivalente ao mercado total do gasóleo. Segundo Portugal, o conceito de «vendas à saída da refinaria» inclui todas as vendas de grandes lotes, numa base de pronto pagamento (diretamente à saída da refinaria), a empresas petrolíferas (incluindo as empresas da própria Galp Energia), comerciantes, revendedores ou grandes consumidores industriais, incluindo as importações de gasóleo (67). As vendas à saída da refinaria em Portugal correspondem a todas as vendas à saída da refinaria da Petrogal, menos as exportações e mais as importações para Portugal. Em Portugal, o lado da oferta do mercado das vendas à saída da refinaria inclui a Petrogal e as refinarias não portuguesas que exportam os seus produtos para Portugal e, por exemplo, no que se refere ao lado da procura do mercado do gasóleo, as diferentes cadeias de estações de serviço, tais como a Petrogal, a Repsol, a CEPSA e a BP, que compram à Petrogal ou são fornecidas pela Petrogal, ou que importam gasóleo do exterior de Portugal.
(306)
O principal objetivo do controlo dos auxílios ao investimento não consiste em proteger os consumidores (ou os comerciantes) das consequências indesejáveis de comportamentos anticoncorrenciais, tais como a redução dos rendimentos do consumidor, através de uma prática monopolista de fixação de preços por cartéis ou do abuso de posição dominante por parte de intervenientes no mercado. Com efeito, os auxílios ao investimento permitem aumentar a produção no mercado, o que contribui por sua vez para uma redução dos preços que, prima facie, beneficia o consumidor, pelo menos a curto e médio prazo.
(307)
O objetivo do controlo dos auxílios ao investimento consiste, sim, em proteger os outros produtores e as economias dos outros Estados-Membros dos efeitos excessivos de distorção da concorrência e das trocas comerciais decorrentes do auxílio (ou seja, que ultrapassam o grau de distorção considerado compatível com o mercado interno, na aceção do artigo 107.o, n.o 3, do Tratado). Esta concorrência entre produtores verifica-se a nível da produção e, no caso em apreço, a concorrência entre refinarias verifica-se a nível das vendas à saída da refinaria.
(308)
Embora os limites máximos normais em matéria de auxílios regionais estabelecidos nos mapas de auxílios regionais e a redução das intensidades de auxílio para os grandes projetos de investimento na aceção do ponto 60 das OAR se destinem a impor um nível normalizado e (no caso dos grandes projetos) progressivo de proteção contra tais distorções da concorrência e o impacto sobre as trocas comerciais, os critérios previstos no ponto 68, alíneas a) e b), foram concebidos para identificar as situações em que a concorrência entre produtores possa ser especialmente afetada, que serão objeto de uma apreciação aprofundada. O critério previsto no ponto 68, alínea b), permite analisar em que medida o auxílio ao investimento implica um aumento importante da capacidade de produção que permite que o beneficiário do auxílio escoe maiores quantidades num mercado em declínio absoluto ou relativo, em condições mais favoráveis do que aquelas com que se confrontam os seus concorrentes que não beneficiaram de um auxílio. O critério previsto no ponto 60, alínea a), permite analisar em que medida o investimento contribuirá para que o beneficiário do auxílio mantenha, reforce ou conquiste uma forte posição de mercado, suscetível de permitir um comportamento abusivo por parte de um interveniente no mercado com uma posição dominante, por exemplo, mediante o encerramento do mercado. Nas duas situações, os concorrentes podem perder quotas de mercado a nível da produção, sofrer uma redução da sua rendibilidade ou ser excluídos do mercado, ao passo que concorrentes potenciais podem ser impedidos de entrar no mercado.
(309)
A Comissão considera, portanto, que esses critérios devem ser aplicados a nível da produção. Com efeito, a situação de mercado a nível da produção é decisiva, pois as decisões relativas a auxílios estatais que dizem respeito a auxílios a instalações de produção apreciam os efeitos do auxílio em termos de distorção da concorrência entre produtores em relação às trocas comerciais entre os Estados-Membros. Além disso, pode pressupor-se que quando a quota de mercado do beneficiário a montante (à saída da refinaria) é elevada, este facto cria por si só uma probabilidade suficientemente elevada de que se verifique uma distorção significativa da concorrência, independentemente da quota de mercado a jusante. Por consequência, as vendas de gasóleo a nível retalhista e não retalhista, mesmo que tenham sido incluídas nas definições de mercados dos produtos relevantes em decisões anteriores da Comissão relativas a operações de concentração (68), não devem obrigatoriamente ser tidas em conta para efeitos dos critérios previstos no ponto 68, alíneas a) e b).
(310)
Os critérios previstos no ponto 68, alíneas a) e b), constituem simples filtros, destinados a identificar mecanicamente situações de risco para a concorrência e as trocas comerciais. Porém, a apreciação detalhada desses riscos constitui o objetivo da apreciação aprofundada subsequente. Se bem que essa apreciação aprofundada aborde normalmente a situação de mercado a nível da produção, pode ser necessário, por exemplo, em caso de encerramento do mercado, analisar o impacto do auxílio nos mercados a jusante.
(311)
Pelos motivos acima referidos e, tendo em conta a prática decisória da Comissão em processos relativos a auxílios estatais noutros setores económicos, nomeadamente no setor automóvel (69), bem como o facto de o projeto de investimento dizer exclusivamente respeito às despesas da atividade de refinação da Petrogal, para efeitos de aplicação dos critérios previstos no ponto 68, alíneas a) e b), o nível das vendas à saída da refinaria é o único nível relevante no âmbito da presente decisão.
(312)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de o mercado geográfico relevante do gasóleo dever ser definido ao nível do EEE, regional (Península Ibérica) ou nacional.
(313)
Portugal considera que o mercado geográfico relevante do gasóleo é mais vasto do que o mercado nacional, sendo de preferência o mercado da Europa Ocidental ou o mercado do EEE. Os Concorrentes n.o 1 e n.o 2 não estabelecem diferenciações quanto ao nível do mercado a apreciar. Alegam que o mercado geográfico relevante deve ser o mercado português ou, quanto muito, o mercado ibérico.
(314)
A Comissão adotou em 1997 a sua Comunicação relativa à definição de mercado relevante para efeitos do direito comunitário da concorrência (a seguir designada a «Comunicação») (70). A Comunicação estipula que o mercado geográfico relevante compreende a área em que as empresas em causa fornecem produtos ou serviços, em que as condições da concorrência são suficientemente homogéneas e que podem distinguir-se de áreas geográficas vizinhas devido ao facto, em especial, de as condições da concorrência serem consideravelmente diferentes nessas áreas.
(315)
A Comunicação foi concebida como um instrumento de apreciação das políticas antitrust e de controlo das concentrações. Baseia-se nos poderes de investigação disponíveis ao abrigo dessas políticas e não é diretamente aplicável aos auxílios estatais. A Comunicação reconhece explicitamente que «no âmbito dos processos relativos a auxílios estatais, a análise centra-se no beneficiário do auxílio e no setor/indústria em causa mais do que na identificação dos condicionalismos concorrenciais defrontados pelo beneficiário do auxílio». Contudo, afirma-se também na Comunicação que «a apreciação do auxílio poderá basear-se na abordagem delineada na presente comunicação».
(316)
A Comissão não publicou ainda nenhuma comunicação sobre os princípios e a abordagem para a definição do mercado do produto e do mercado geográfico relevantes nos processos de auxílios estatais. As próprias OAR não preoporcionam orientações em matéria de definição do mercado geográfico relevante. Contudo, o ponto 70 das OAR inclui uma formulação que parece dar preferência à apreciação a nível do EEE: «Para efeitos da aplicação das alíneas a) […], o consumo aparente será definido […] normalmente no EEE ou, caso a informação não esteja disponível ou não seja relevante, com base noutra segmentação do mercado geralmente aceite para os produtos em questão, relativamente à qual se disponha de estatísticas».
(317)
A definição adequada do mercado geográfico deve ser considerada à luz da teoria subjacente de distorção da concorrência. Contudo, parece seguro presumir que o critério previsto no ponto 68, alínea a), das OAR relativo a quotas de mercado superiores a 25 % se destina a proteger os concorrentes do EEE de serem excluídos do mercado em que operam ou impedidos de ter acesso a esse mercado (evicção), em consequência do comportamento anticoncorrencial do beneficiário de um auxílio com poder de mercado.
(318)
Para efeitos da presente decisão, não é relevante definir a delimitação geográfica exata do mercado a nível da produção, dado que a quota de mercado da Petrogal ultrapassa o limiar de 25 % apenas no mercado nacional. Basta verificar se o mercado nacional é o único mercado geográfico relevante. Os argumentos aduzidos pelos concorrentes relativamente aos quais Portugal apresentou observações, nomeadamente no que se refere às barreiras à importação e à capacidade de armazenamento limitada, foram tidos em consideração. Concluiu-se que uma definição do mercado geográfico que se desvie da abordagem por defeito que define os mercados, para efeitos de aplicação dos critérios do ponto 68, alíneas a) e b), como o mercado do EEE, estabelecendo que o mercado nacional é o mercado geográfico relevante, só se justifica se existirem indícios claros de que o mercado está em larga medida encerrado. Por consequência, é necessário apreciar se existem entraves ao comércio que impeçam as empresas concorrentes da Petrogal no mercado não retalhista de importarem gasóleo de refinarias não portuguesas, se os preços praticados no mercado português de vendas à saída da refinaria forem superiores aos que são praticados no mercado em geral.
(319)
Neste contexto, constatou-se o seguinte:
-
O gasóleo vendido no mercado português tem as mesmas características técnicas que o gasóleo vendido em mercados vizinhos.
-
Não são cobrados direitos de importação no comércio intra-EEE.
-
Não são impostas restrições regulamentares ou administrativas que limitem as importações para Portugal.
-
Os dados estatísticos disponibilizados por Portugal (ver considerando 195) demonstram a existência de fluxos comerciais entre Portugal e os países vizinhos, tanto de importação como de exportação. As exportações reduziram-se devido ao aumento das necessidades de gasóleo em Portugal.
-
As importações são efetuadas por transporte marítimo e rodoviário; os volumes importados ao longo destes últimos anos foram muito influenciados por acontecimentos externos, tendo aumentado significativamente nesse período. O crescimento das importações demonstra que outros operadores dispõem de opções de abastecimento alternativas e que têm possibilidade de substituir por importações os fornecimentos diretos das refinarias da Petrogal. As informações fornecidas por Portugal (ver considerando 195) demonstram que esta possibilidade foi especialmente evidente em 2009, quando a produção foi interrompida durante várias semanas devido a um acidente na refinaria de Sines.
-
Portugal refuta as afirmações de que a Petrogal controla mais de 90 % da capacidade de armazenamento existente e esclarece que a capacidade de armazenamento de terceiros representa uma capacidade de fornecimento de 2,9 Mt por ano, ou seja, mais de 50 % do mercado nacional. Nenhum terceiro concorrente esteve interessado em adquirir capacidade de armazenamento suplementar, quando esta foi posta à venda.
-
Os concorrentes foram convidados pela Comissão a citar exemplos concretos que confirmassem a existência desses entraves ao comércio ou a descrever situações em que tivessem tido dificuldade em importar gasóleo, mas não apresentaram essas informações.
(320)
Na ausência de exemplos concretos e com base nas informações sobre a capacidade de armazenamento e as importações prestadas por Portugal, conclui-se que não estão disponíveis elementos de prova de que existam, efetivamente, restrições relacionadas com a capacidade de armazenamento disponível e outras barreiras à importação de gasóleo.
(321)
No que se refere aos preços do gasóleo adquirido por terceiros à Petrogal à saída da refinaria, parecem ser semelhantes aos custos de importação de gasóleo para Portugal. Tal como sugeriu Portugal na notificação e como se afirmava na parte 3.4.3 da decisão de início do procedimento, os preços à saída da refinaria são estabelecidos com base nos índices de preços internacionais dos produtos e, no caso dos produtos de refinação de Portugal, nos preços da Platts (Roterdão) para a região do Noroeste da Europa, acrescidos dos diferenciais pertinentes (transporte, frete, seguros, quebras, etc.), o que indica que se trata de um mercado mais vasto do que o mercado nacional (português). Os terceiros concorrentes não apresentaram argumentos relativos aos preços à saída da refinaria praticados pela Petrogal, referindo-se apenas nas suas observações ao poder e à posição de mercado da Petrogal. O Concorrente n.o 1 observou que o rácio entre as importações e as exportações totais de gasóleo era demasiado baixo para justificar um mercado regional, mas não se referiu a uma escassez de gasóleo ou a qualquer situação em que o controlo da capacidade de armazenamento tivesse criado dificuldades aos concorrentes.
(322)
Pelo contrário, o Concorrente n.o 2 observou (ver considerando 109) que o projeto de investimento transformaria a Petrogal num exportador líquido para outros mercados e reforçaria a sua posição de mercado na Península Ibérica.
(323)
Por conseguinte, não se pode concluir que o mercado geográfico relevante do gasóleo seja nacional, pois não parecem existir limitações às importações de gasóleo para Portugal nem às exportações para os países vizinhos. Portanto, o mercado geográfico relevante é pelo menos o mercado regional, nomeadamente da Península Ibérica.
(324)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de o mercado geográfico relevante da nafta pesada dever ser definido como todo o EEE ou apenas a nível regional (Península Ibérica) ou nacional.
(325)
Portugal considerou que o mercado geográfico relevante da nafta pesada e dos derivados da nafta era pelo menos o EEE, ou mesmo o mercado mundial. Os concorrentes não contestaram esta definição do mercado geográfico relevante.
(326)
As observações de Portugal não foram refutadas pelas partes interessadas e, atendendo a que a nafta pesada é um produto facilmente transportável a longas distâncias, com baixos custos de transporte, o mercado geográfico relevante é pelo menos o EEE (71).
(327)
O ponto 68, alínea a), das OAR estipula que a Comissão proceda a uma apreciação aprofundada nos casos em que «o beneficiário do auxílio é responsável por mais de 25 % das vendas do(s) produto(s) em questão no(s) mercado(s) em causa antes do investimento ou será responsável por mais de 25 % após o investimento».
(328)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão não pôde confirmar se o limiar estabelecido no ponto 68, alínea a), das OAR seria ultrapassado, devido a dúvidas quanto à definição adequada do mercado do produto e geográfico relevante e ao nível relevante de apreciação (vendas à saída da refinaria, retalhista, não retalhista). Além disso, não estavam disponíveis dados a nível do grupo (incluindo as quotas de mercado da ENI). Também não estavam disponíveis dados relativos aos derivados da nafta.
(329)
Os dados fornecidos por Portugal demonstram que a quota de mercado da Petrogal nas vendas de gasóleo à saída da refinaria seria inferior a 25 % no mercado regional (Península Ibérica), como se afirmava já na decisão de início do procedimento e como o confirmou Portugal durante a fase de investigação formal. Esta informação refere-se apenas à capacidade de produção da Petrogal, atendendo a que Portugal declarou que a ENI não está presente a nível das vendas à saída da refinaria na Península Ibérica. No que se refere ao mercado da Europa Ocidental e do EEE, a quota de mercado da Petrogal nas vendas de gasóleo à saída da refinaria, a nível do grupo (incluindo as quotas de mercado da ENI), é inferior a 25 %, como o revelam os dados fornecidos por Portugal (ver quadros 6 e 7).
Quadro 6
Quotas de mercado combinadas da Petrogal e da ENI no mercado da Europa Ocidental (em Mt/ano)
Produto em causa
2007
2012
Vendas da Petrogal e da ENI
Mercado da Europa Ocidental
Quotas de mercado da Petrogal e da ENI
Vendas da Petrogal e da ENI
Mercado da Europa Ocidental
Quotas de mercado da Petrogal e da ENI
Gasóleo
[…]
243,6
[5-10] %
[…]
252
[5-10] %
Quadro 7
Quotas de mercado combinadas da Petrogal e da ENI no mercado do EEE (em Mt/ano)
Produto em causa
2007
2012
Vendas da Petrogal e da ENI
Mercado do EEE
Quotas de mercado da Petrogal e da ENI
Vendas da Petrogal e da ENI
Mercado do EEE
Quotas de mercado da Petrogal e da ENI
Gasóleo
[…]
323,5
[5-10] %
[…]
334,6
[5-10] %
(330)
Com base nos valores indicados nos quadros 6 e 7, conclui-se que a Petrogal não é responsável por mais de 25 % das vendas do produto em causa no mercado relevante a nível regional (Península Ibérica), nem a nível da Europa Ocidental e do EEE, incluindo as quotas de mercado nas vendas à saída da refinaria, a nível do grupo da ENI. Por consequência, no que se refere ao gasóleo, o limiar estabelecido no ponto 68, alínea a), das OAR não é ultrapassado.
(331)
Dado que a quota de mercado combinada da ENI e da Petrogal não ultrapassa 25 %, não é necessário considerar se a quota de mercado da Petrogal é controlada pela ENI numa medida que exija que seja tida em conta a quota de mercado combinada das duas empresas.
(332)
De acordo com as informações fornecidas por Portugal, a maior parte das refinarias que produzem nafta pesada processam-na a nível interno, em produção cativa. Os dados relativos às quotas de mercado fornecidos por Portugal para efeitos do critério previsto no ponto 68, alínea a), das OAR referem-se, tal como o exige esse critério, às vendas no EEE, nomeadamente no mercado comercial.
(333)
A fim de verificar se o projeto de investimento é compatível com o ponto 68, alínea a), das OAR, deve ser analisada a quota de mercado da Petrogal antes e depois do projeto de investimento, verificando se ultrapassa 25 %.
Quadro 8
Quotas de mercado da Petrogal no mercado do EEE (em kt)
Produtos em causa
2007
2012
Vendas da Petrogal
Mercado do EEE
Quotas de mercado da Petrogal
Vendas da Petrogal
Mercado do EEE
Quotas de mercado da Petrogal
Nafta pesada
[…]
49 172
[0-5] %
[…]
49 769
[0-5] %
Derivados da nafta:
[…]
16 045
[0-5] %
[…]
15 640
[0-5] %
-
Benzeno
[…]
10 093
[0-5] %
[…]
10 093
[0-5] %
-
Ortoxileno
[…]
681
[5-10] %
[…]
606
[5-10] %
-
Paraxileno
[…]
2 169
[5-10] %
[…]
2 169
[5-10] %
-
Tolueno
[…]
2 503
[5-10] %
[…]
2 173
[5-10] %
-
Solventes
[…]
599
[5-10] %
[…]
599
[5-10] %
Quadro 9
Quotas de mercado da ENI no mercado do EEE (em kt)
Produtos em causa
2007
2012
Vendas da ENI
Mercado do EEE
Quotas de mercado da ENI
Vendas da ENI
Mercado do EEE
Quotas de mercado da ENI
Nafta pesada
[…]
49 172
[0-5] %
[…]
49 769
[0-5] %
Derivados da nafta:
n.d.
16 045
n.d.
15 640
-
Benzeno
[…]
10 093
[5-10] %
[…]
10 093
[0-5] %
-
Ortoxileno
[…]
681
[5-10] %
[…]
606
[10-20] %
-
Paraxileno
[…]
2 169
[0-5] %
[…]
2 169
[0-5] %
-
Tolueno
[…]
2 503
[5-10] %
[…]
2 173
[5-10] %
-
Solventes
n.d.
599
n.d.
599
Quadro 10
Quotas de mercado combinadas da Petrogal e da ENI no mercado do EEE (em kt)
Produtos em causa
2007
2012
Vendas da Petrogal e da ENI
Mercado do EEE
Quotas de mercado da Petrogal e da ENI
Vendas da Petrogal e da ENI
Mercado do EEE
Quotas de mercado da Petrogal e da ENI
Nafta pesada
[…]
49 172
[0-5] %
[…]
49 769
[0-5] %
Derivados da nafta:
n.d.
16 045
n.d.
15 640
-
Benzeno
[…]
10 093
[5-10] %
[…]
10 093
[5-10] %
-
Ortoxileno
[…]
681
[10-20] %
[…]
606
[10-20] %
-
Paraxileno
[…]
2 169
[5-10] %
[…]
2 169
[5-10] %
-
Tolueno
[…]
2 503
[10-20] %
[…]
2 173
[10-20] %
-
Solventes
[…]
599
[5-10] %
[…]
599
[0-5] %
(334)
Com base nos valores indicados nos quadros 8 a 10, conclui-se que a Petrogal, por si só, e em combinação com a ENI, tem quotas de mercado inferiores a 25 % para o produto em causa, no mercado de produto relevante da nafta pesada, a nível do EEE. A quota de mercado da Petrogal não ultrapassa também 25 % nos mercados de derivados da nafta.
(335)
Além disso, a produção interna total de nafta pesada utilizada pela Petrogal em produção cativa, que não está refletida nos dados relativos às quotas de mercado apresentados, no quadro 8, representa [ 5] % da dimensão do mercado retalhista do EEE. A produção adicional da refinaria de Sines representa aproximadamente [ 5] %.
(336)
Com base nestas considerações, conclui-se que, no que se refere à nafta pesada, o limiar estabelecido no critério previsto no ponto 68, alínea a), das OAR não é ultrapassado.
(337)
O ponto 68, alínea b), das OAR prevê que a Comissão proceda a uma apreciação aprofundada nos casos em que «a capacidade de produção criada pelo projeto é superior a 5 % da dimensão do mercado, calculada utilizando os dados relativos ao consumo aparente do produto em causa, exceto se a taxa de crescimento média anual do consumo aparente durante os últimos cinco anos for superior à taxa de crescimento média anual do PIB do Espaço Económico Europeu».
(338)
O ponto 70 das OAR especifica que «…para efeitos da aplicação das alíneas a) e b), o consumo aparente será definido ao nível adequado da nomenclatura Prodcom, normalmente no EEE ou, caso a informação não esteja disponível ou não seja relevante, com base noutra segmentação do mercado geralmente aceite para os produtos em questão, relativamente à qual se disponha de estatísticas».
(339)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestou dúvidas, em relação a todos os produtos em causa, quanto ao facto de, caso a capacidade de produção criada pelo projeto fosse superior a 5 % da dimensão de cada mercado, calculada utilizando os dados relativos ao consumo aparente, a taxa de crescimento média anual do consumo aparente do produto durante os últimos cinco anos (antes do início das obras) ser inferior à taxa de crescimento média anual do PIB do Espaço Económico Europeu.
(340)
A taxa de crescimento anual composta (TCAC) do consumo aparente de gasóleo no EEE relativa ao período compreendido entre 2001 e 2006 é de aproximadamente 2,12 % em termos de volume ou 15,38 % em termos de valor. A TCAC equivalente do PIB do EEE no período compreendido entre 2001 e 2006 atingiu 2,06 % em termos reais (a comparar com o crescimento em termos de volume) e 4,12 % em termos nominais (a comparar com o crescimento em termos de valor).
(341)
Face a estes dados, não se pode considerar que o mercado do gasóleo tenha um fraco desempenho, se a Comissão considerar a TCAC, tanto em termos de volume como de valor, em comparação, respetivamente, com a taxa de crescimento do PIB em termos nominais e reais. Por conseguinte, não é necessário verificar se a capacidade gerada pelo projeto é superior a 5 % do mercado em questão.
(342)
Para analisar se o projeto de investimento satisfaz a condição prevista no ponto 68, alínea b), das OAR, a Comissão deve verificar se a capacidade de produção criada pelo projeto de investimento é inferior a 5 % da dimensão do mercado, calculada utilizando os dados relativos ao consumo aparente do produto em causa, exceto se a taxa de crescimento média anual do consumo aparente durante os últimos cinco anos for superior à taxa de crescimento média anual do PIB do EEE.
(343)
Portugal forneceu os seguintes dados, apresentados nos quadros 11 a 13. Os valores da coluna relativa ao mercado do EEE são idênticos aos dos quadros relativos às quotas de mercado indicadas para o mercado do EEE (vendas). Dado que a dimensão do mercado retalhista (vendas) é inferior à dimensão do consumo aparente, incluindo a produção cativa, os dados relativos ao aumento da capacidade de produção sobrestimam a importância desse aumento. Portanto, pode dizer-se que representam o cenário menos favorável.
Quadro 11
Rácio do aumento da capacidade de produção na refinaria de Sines em comparação com os mercados dos produtos em causa no EEE (em kt)
Produtos em causa
Capacidade de produção em 2007
Capacidade de produção em 2012
Aumento da capacidade de produção
Mercado do EEE em 2007
Percentagem de aumento da capacidade em comparação com o mercado do EEE
TCAC do consumo aparente
Nafta pesada
[…]
[…]
[…]
49 172
[0-5] %
-
Derivados da nafta:
[…]
[…]
[…]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzeno
[…]
[…]
[…]
10 093
[0-5] %
-
-
Ortoxileno
[…]
[…]
[…]
681
[0-5] %
-
-
Paraxileno
[…]
[…]
[…]
2 169
[0-5] %
-
-
Tolueno
[…]
[…]
[…]
2 503
[0-5] %
-
-
Solventes
[…]
[…]
[…]
599
[0-5] %
-
Quadro 12
Rácio do aumento da capacidade de produção em Matosinhos em comparação com os mercados dos produtos em causa no EEE (em kt)
Produtos em causa
Capacidade de produção em 2007
Capacidade de produção em 2012
Aumento da capacidade de produção
Mercado do EEE em 2007
Percentagem de aumento da capacidade em comparação com o mercado do EEE
TCAC do consumo aparente
Nafta pesada
[…]
[…]
[…]
49 172
[0-5]%
-
Derivados da nafta:
[…]
[…]
[…]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzeno
[…]
[…]
[…]
10 093
[0-5] %
-
-
Ortoxileno
[…]
[…]
[…]
681
[0-5] %
-
-
Paraxileno
[…]
[…]
[…]
2 169
[0-5] %
-
-
Tolueno
[…]
[…]
[…]
2 503
[0-5] %
-
-
Solventes
[…]
[…]
[…]
599
[0-5] %
-
Quadro 13
Rácio do aumento da capacidade de produção combinada (nas refinarias de Sines e de Matosinhos) em comparação com os mercados dos produtos em causa no EEE (em kt)
Produtos em causa
Capacidade de produção em 2007
Capacidade de produção em 2012
Aumento da capacidade de produção
Mercado do EEE em 2007
Percentagem de aumento da capacidade em comparação com o mercado do EEE
TCAC do consumo aparente
Nafta pesada
[…]
[…]
[…]
49 172
[0-5] %
-
Derivados da nafta:
[…]
[…]
[…]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzeno
[…]
[…]
[…]
10 093
[0-5] %
-
-
Ortoxileno
[…]
[…]
[…]
681
[0-5] %
-
-
Paraxileno
[…]
[…]
[…]
2 169
[0-5] %
-
-
Tolueno
[…]
[…]
[…]
2 503
[0-5] %
-
-
Solventes
[…]
[…]
[…]
599
[0-5] %
-
(344)
Em todos os casos, o aumento da capacidade de produção dos produtos enumerados nos quadros 11 a 13 é inferior a 5 % da dimensão dos mercados de produtos relevantes a nível do EEE. Por conseguinte, considera-se que o projeto de investimento não ultrapassa o limiar estabelecido na primeira parte do ponto 68, alínea b), das OAR.
7. CONCLUSÃO
(345)
Com base nos dados apresentados nos considerandos 278 a 344, o projeto de investimento não ultrapassa os limiares estabelecidos no ponto 68, alíneas a) e b), das OAR, em relação a todos os produtos em causa. Assim, não é necessário proceder a uma apreciação aprofundada do auxílio, na sequência do início do procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado.
(346)
Em conclusão, o projeto de auxilio regional ao investimento a favor da Petrogal cumpre todas as condições estabelecidas nas OAR para ser considerado compatível com o mercado interno, com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do Tratado. Não é por conseguinte necessário apreciar se o auxílio poderia ser aprovado com base noutras derrogações previstas no Tratado.
(347)
Portugal aceitou, a título excecional, que a presente decisão seja adotada em língua inglesa, como única língua que faz fé.
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. O auxílio estatal que Portugal tenciona conceder à Petrogal, no montante de 160 484 007 EUR, em valor nominal (121 091 314 EUR, a preços atualizados), correspondendo a uma intensidade máxima de auxílio de 12,43 %, a preços atualizados, é compatível com o mercado interno, em conformidade com o artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do Tratado.
2. A execução do auxílio estatal referido no artigo 1.o, n. 1, é por conseguinte autorizada. Em caso de desvios em relação às despesas elegíveis previstas e ao calendário notificado de concessão do auxílio estatal, Portugal não deve ultrapassar o montante máximo de auxílio de 121 091 314 EUR, a preços atualizados, ou a intensidade máxima de auxílio de 12,43 %, a preços atualizados.
Artigo 2.o
1. Portugal deve apresentar relatórios intercalares à Comissão com uma periodicidade quinquenal, a contar da data da presente decisão. Os relatórios intercalares devem fornecer informações atualizadas sobre os montantes de auxílio estatal pagos, a execução dos contratos de concessão de auxílio e quaisquer outros projetos de investimento iniciados nas refinarias de Sines ou Matosinhos.
2. Além disso, Portugal deve apresentar, no prazo de seis meses a contar da data de concessão da última fração do auxílio estatal, com base no calendário de concessão notificado, um relatório final pormenorizado, que inclua informações sobre os montantes de auxílio estatal pagos, a execução dos contratos de concessão de auxílio e quaisquer outros projetos de investimento iniciados nas refinarias de Sines ou Matosinhos.
Artigo 3.o
A República Portuguesa é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 3 de agosto de 2011.