РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 юли 2010 година
относно схема за държавна помощ C 38/09 (ex NN 58/09), която Испания планира да отпусне на Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(нотифицирано под номер C(2010) 4925)
(само текстът на испански език е автенчитен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/1/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Протокол № 29 за системата на публичното радиоразпръскване в държавите-членки, приложен към Договора за Европейския съюз и към Договора за функционирането на Европейския съюз (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с горепосочените разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 22 юни 2009 г. Комисията получи оплакване, което привлече вниманието върху плановете на испанското правителство да измени системата на финансиране на националния радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). На 5 август 2009 г. Комисията поиска информация от Испания по отношение на това изменение, по-специално за връзката между новите налози и финансирането на RTVE. На 1 септември 2009 г. влезе в сила новият Закон 8/2009 от 28 август 2009 г. за финансирането на Corporación de Radio y Televisión Española (3), с който се изменя Закон 17/2006 от 5 юни 2006 г. за държавното радио и телевизия (4). На 21 септември, на 22 и 26 октомври 2009 г. Испания предаде на Комисията изискваната информация за схемата.
(2)
С писмо от 2 декември 2009 г. Комисията информира Испания, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), по отношение на мярката. Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (5). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения по отношение на мярката за помощ.
(3)
Испания отговори на решението за откриване на процедура с писмо от 21 декември 2009 г. Комисията получи мненията на заинтересованите страни. Тя ги представи на Испания, която получи възможност за реакция. Мнението на последната беше получено с писмо от 23 март 2010 г.
(4)
Комисията зададе допълнителни въпроси с писма от 19 февруари и 19 май 2010 г., на които испанските власти отговориха с писма от 22 март и 31 май 2010 г.
(5)
На 18 март 2010 г., с писмо за официално уведомление съгласно член 258 от ДФЕС, Комисията откри процедура за нарушения на основание, че данъкът върху електронните комуникации противоречи на член 12 от Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) (6), в който са установени точни правила по отношение на административните такси, които държавите-членки могат да налагат върху предприятията, които предоставят телекомуникационна услуга или мрежа. Разследването на държавната помощ не засяга процедурата за нарушение.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(6)
Настоящата система за финансиране на публичното радио- и телевизионно разпространение в Испания от RTVE, установена със Закон 17/2006, беше одобрена от Комисията с решения от 2005 г. и 2007 г. (7) Закон 17/2006 възлага на RTVE мисия за обществена услуга. В раздел I от този закон (по-специално членове 2 и 3) е определена мисията за обществена услуга на RTVE, като се уточнява, че задачата за предоставяне съответно на телевизионни и радио услуги ще се изпълнява от дружествата RTVE (Radio Televisión Española) и RNE (Radio Nacional de España). В раздел II, глава IV са регламентирани финансовите и икономическите рамкови условия, при които RTVE ще изпълнява своите задачи за обществена услуга. По-специално в член 33 е предвидено, че RTVE ще получава годишни бюджетни плащания като компенсация за изпълнението на своите задачи за обществена услуга. Тази компенсация не надвишава нетните разходи за обществената услуга, предоставена съответно от RTVE и RNE. В раздел II, глава VI е регламентиран външният контрол от страна на Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата.
(7)
Включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE бяха 1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г. През тези последни години RTVE е получавало компенсация за обществена услуга в размер на приблизително 500 милиона EUR годишно (2006 г.: 575 милиона EUR; 2007 г.: 433 милиона EUR; 2008 г.: 500 милиона EUR; 2009 г. обаче с вече намалени приходи от реклама: 726 милиона EUR).
(8)
Закон 8/2009 изменя Закон 17/2006 по отношение на определението на мисията за обществена услуга и възможните търговски дейности на RTVE. В него се добавят допълнителни елементи към мисията за обществена услуга, които са били одобрени от Комисията през 2005 г. По-специално той ограничава придобиването на права за радио- и телевизионно разпространение на спортни мероприятия от общ интерес или от голям интерес за обществото, с изключение на Олимпийски и Параолимпийски игри, до 10 % от общия годишен бюджет за външни доставки, покупки и услуги (член 9, параграф 1, точка i). В него са посочени задължения по отношение на програмите за деца (член 9, параграф 1, буква г) и ограниченията за радио- и телевизионно разпространение на филми, произведени от големите международни производители, за първо излъчване в най-гледаното време, до 52 филма годишно (член 9, параграф 1, буква м).
(9)
Новият закон по-специално предвижда, че използването на рекламиране, телевизионни продажби, спонсорство и услуги „плащане при гледане“ (pay-per-view), като източници на приходи, се прекратяват от края на 2009 г. Тези търговски приходи се заместват със средствата, генерирани от съществуващите и от нови такси върху търговските радио- и телевизионни разпространители и телекомуникационни оператори. Испания очаква, че мярката ще намали натискът от търговските оператори, ще увеличи техните приходи от рекламиране и ще отстрани евентуалния източник на изкривяване на пазара. RTVE ще запази като източник на търговски доходи предоставянето на услуги на трети страни и продажбата на свои собствени продукции (общо около 25 милиона EUR).
(10)
Досега годишните приходи от рекламиране възлизаха на около 600 милиона EUR (2007 г.: 667 милиона EUR; 2008 г.: 565 милиона EUR). С отпадането на този търговски доход нетните разходи, свързани с мисията за обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, на RTVE ще бъдат почти същите като включените в бюджета годишни разходи за дейността на радио- и телевизионния разпространител. Следователно Испания възнамерява да компенсира премахването на тези приходи, като увеличи своя собствен принос от обществени средства до размера на включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE, намалени единствено с незначителната сума на останалите търговски приходи в размер на 25 милиона EUR, посочени в предходния параграф.
(11)
Що се отнася до общия годишен доход на RTVE, в член 3, параграф 2 от новия закон е предвидена, за 2010 г. и 2011 г., максимална сума от 1 200 милиона EUR, за 2012-2014 година максимално увеличение на тази сума от 1 % и за следващите години увеличение, базирано на годишния индекс на потребителските цени. При определяне на тези суми Испания е определила, в сравнение с включените в бюджета годишни разходи на RTVE за предходните години, допълнителни годишни разходи в размер на 104 милиона EUR, за да се запълни с други аудиовизуални продукции ефирното време, което преди това е използвано за рекламиране.
(12)
В съответствие с испанското бюджетно планиране тази обща сума на годишните доходи ще се състои от отчисления от общия държавен бюджет в съответствие със схемата, предвидена в Закон 17/2006, от около 500 милиона EUR, което съответства на сумата, която е предоставяна през предходните години, и от нов доход, генериран от три данъчни мерки, които се въвеждат или изменят с членове 4, 5 и 6 от новия закон:
а)
данък в размер на 3 % от приходите на свободно излъчващите телевизионни разпространители и 1,5 % от приходите на платените телевизионни разпространители. Този принос не трябва да надвишава 15 % (за безплатна телевизия) и 20 % (за платена телевизия) от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над тези проценти отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образувания, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
б)
данък в размер на 0,9 % от брутните приходи от дейността (с изключение на получените на референтния пазар на едро) на операторите на телекомуникационни услуги, регистрирани в регистъра на операторите на испанския телекомуникационен регулатор - Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones - за всяка една от следните услуги: стационарна телефония, мобилна телефония и предоставяне на достъп до интернет. Операторите, които подлежат на облагане с данъка, трябва да функционират в цялата страна или в повече от една автономна общност и трябва да предоставя аудиовизуални услуги или друга услуга, която включва рекламиране. Този принос не трябва да надвишава 25 % от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над този процент отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образуванията, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
в)
дял в размер на 80 % от вече съществуващия налог върху използването на радиочестотния спектър до максимален размер от 330 милиона EUR, както е предвидено в Закон 32/2003 от 3 ноември 2003 г. Остатъкът ще бъде отнесен към общия бюджет. Този процент може да бъде изменен в съответствие със законите за общия държавен бюджет.
(13)
В членове 5 и 6 от Закон 17/2006 изрично се посочва, че данъците върху търговски телевизионни и телекомуникационни оператори се събират „за целта да се допринесе за финансирането на RTVE“. Освен това в преамбюла изрично се установява тази връзка между новите данъци и финансовата компенсация за изтеглянето на RTVE от рекламния пазар.
(14)
Ако приходите от тези три данъчни източника не са достатъчни за покриване на разликата от 700 милиона EUR между традиционната компенсация за обществена услуга (500 милиона EUR) и общите разходи за дейността на RTVE, която до момента е покривана от приходи от търговска дейност, член 2, параграф 2 от Закон 8/2009 предвижда, че липсващите средства ще бъдат дадени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006, който задължава правителството да покрива нетните разходи, свързани със задълженията на RTVE за обществена услуга. Това означава, че финансирането на нетните разходи за обществените услуги, предоставени от RTVE, до максимален размер от 1 200 милиона EUR, ще бъдат осигурени независимо от приходите, генерирани от данъци.
(15)
Испания потвърди, че приносът от данъци върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не е задължително да се използва единствено за финансиране на RTVE. Испания е определила максималните суми, които могат да бъдат предоставени чрез данъците. Всеки принос в излишък ще се внася в общия държавен бюджет и може оттам да се използва за покриване на други разходи. Освен това Испания може да реши каква сума от данъка, в рамките на тези максимални суми, действително възнамерява да отдели за RTVE. В бюджетното планиране за 2010 година например се предвижда по-малко от половината от възможния максимален принос да бъде отреден за RTVE.
(16)
С цел да се избегне свръхкомпенсиране в член 8 от новия закон е предвиден резервен фонд, в който се плаща частта от разпределените от правителството приходи, която надвишава действителните нетни разходи на задължението за обществена услуга. Този резервен фонд е ограничен до 10 % от включените в бюджета годишни разходи на RTVE. Всички приходи, които надвишават тези 10 %, отиват обратно в държавната хазна. Резервът ще се използва за покриване на евентуални загуби, претърпени през предходни години. Ако той не е похарчен в рамките на 4 години, той ще бъде усвоен чрез съответно намаляване на компенсацията за обществена услуга за следващата година.
(17)
Освен това, в съответствие с членове 37 и 39-41 от Закон 17/2006, външният контрол от одитори, Държавната служба за одит, Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата ще гарантират, че RTVE не получава компенсация, надвишаваща действителните нетни разходи плюс резерва в размер на 10 %. Всеки приход от малкото останали търговски дейности ще намали компенсацията за обществена услуга (член 7, параграф 1 от Закон 8/2009).
(18)
Анализираните в настоящото решение въпроси са онези елементи на промените в съществуващата система на финансиране на RTVE, по отношение на които Комисията изрази съмнения в решението за откриване на официалната процедура по разследване.
(19)
Както беше посочено от Комисията, основната характеристика на промените във финансирането на RTVE и почти пълното преустановяване на всички търговски дейности на RTVE е, че част от приходите на RTVE, които до момента са генерирани от тези търговски дейности, ще бъдат променени с приходи, произтичащи от данъци, които изрично са въведени или изменени точно за тази цел. Ясните препратки в Закон 8/2009 посочват, че размерът на данъците е бил определен с цел дадена предварително определена част от него да се предоставя за финансиране на RTVE. Тази връзка между финансирането и постъпленията от новите данъци предполага, че данъците са обвързани с помощта, предоставяна на RTVE, в смисъл че приходите от данъците задължително се разпределят за финансирането на тази помощ за RTVE и се отразява пряко върху размера на помощта.
(20)
Съдът многократно е потвърждавал, че, когато начинът на финансиране представлява неразделна част от мярката, Комисията задължително трябва да вземе предвид също така този метод при нейното разглеждане на мярката за помощ (8). Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира дадена помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, част от която е таксата, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който се финансира една мярка за помощ, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар.
(21)
Комисията съответно изрази съмнения по отношение на това дали новите данъци са неразделна част от мярката. Ако е така, тяхната съвместимост с Договора ще трябва да бъде оценена от Комисията и ще окаже въздействие върху общата законност на схемата за помощ. Това опасение изглеждаше основателно, по-специално с оглед на факта, че Комисията има съмнения относно съвместимостта на новите данъци, наложени върху предприятията, които предоставят услуги, свързани със стационарна телефония, мобилна телефония и достъп до интернет, с Директива 2002/20/ЕО (9).
(22)
Друг въпрос, по който Комисията има съмнения, беше дали след реформата на финансовата система Испания е въвела достатъчни предпазни мерки срещу възможно свръхкомпенсиране. Премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения.
(23)
Освен това системата на финансиране на RTVE следва да предвижда подходяща процедура за предварителна оценка дали новите услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE съответстват на съществените условия на Амстердамския протокол (10). Предоставената от Испания информация не даде възможност на Комисията да прецени дали Испания вече има такъв механизъм.
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(24)
Получени бяха мненията на 15 заинтересовани страни. Мнения бяха изпратени от търговски радио- и телевизионни разпространители (TF1 и ACT - Асоциация на търговските телевизии в Европа), платени телевизионни оператори (DTS, Canal Satélite), доставчици на телефонни и интернет услуги (redtel, ONO, AETIC), кабелни оператори (Cable Europe) и рекламодатели. Някои от тях пожелаха самоличността им да бъде запазена в тайна.
(25)
В повечето оплаквания се твърдеше, че новите данъци са незаконни и по тяхно мнение ще нарушат конкуренцията между обществените и частните телевизии, между безплатните телевизии и платените телевизии или между операторите, които предлагат единствено телекомуникационни услуги, и други оператори на телекомуникационни услуги, които предлагат също така и аудиовизуални услуги. В тях се изразяваха така също съмнения по отношение на съвместимостта на данъка върху електронните комуникации с член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО (11).
(26)
Радио- и телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги оспориха също така съвместимостта на определението на задачата за обществена услуга на RTVE. То не е достатъчно точно и би било твърде щедро по отношение на придобиването на права за радио- и телевизионно излъчване на специални спортни мероприятия или филми, произведени от големите международни производители. TF1, по-специално, заяви, че не е правено изпитване ex ante за въвеждането на значими нови обществени услуги на RTVE.
(27)
По отношение на възможното обвързване на данъка с помощта, телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги заявиха, че приходите от новите данъци ще окажат пряко въздействие върху помощта. По-специално те са загрижени, че увеличаването на приходите от данъци може да доведе до компенсация за RTVE, която надвишава равнището на нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
(28)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, различни телевизионни и интернет оператори считат, че има риск от свръхкомпенсиране. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR, както е определено в Закон 8/2009, няма да се основава на надлежно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. Текущите годишни разходи, включени в бюджета на RTVE, ще бъдат на произволна база. Няма да се прави разграничение между търговски дейности и дейности за обществена услуга. По-специално при планирането няма да бъдат взети предвид спестяванията на разходи, които могат да бъдат реализирани чрез премахване на рекламирането, тъй като програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители. Следователно производството, като в случая на програми в областта на изкуствата например, би било по-евтино. Други обаче изразиха опасения, че RTVE биха харчили повече за програми с висока стойност.
(29)
Имаше също така опасения за евентуално свръхкомпенсиране поради факта, че загубите на RTVE на дохода от рекламиране биха били напълно покрити от държавни средства. Това компенсиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било справедливо, ако, с премахването на финансирането от два източника, RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход.
(30)
Радио- и телевизионните разпространители поставиха под въпрос също така съществуването на ефективна система на бюджетен контрол, която да гарантира, че с обществени средства се покриват само нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
IV. МНЕНИЕ НА ИСПАНИЯ
(31)
Като предварителна точка, Испания възразява на факта, че в настоящата процедура Комисията оценява въпросите, свързани с пропорционалността и с изпитването ex ante за значими нови услуги. Те ще бъдат част от съществуващата схема на финансиране на RTVE, която е одобрена от Комисията през 2005 г. и 2007 г. Решението за откриване на настоящата процедура обаче се основава на определянето на реформата на системата на финансиране като нова помощ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (12). Елементът на „нова помощ“ ще бъде ограничен до реформата на финансирането чрез въвеждане на нови данъци и няма да промени или засегне останалите елементи на съществуващата схема. Следователно тези останали елементи ще продължат да бъдат съществуваща помощ и не следва да се оценяват от Комисията в рамките на настоящата процедура.
(32)
Що се отнася до въпроса с обвързването на данъка, Испания твърди, че новите данъци няма да представляват неразделна част от помощта и няма да окажат пряко въздействие върху сумата на помощта. Испания подчерта, че според член 2, параграф 2 от Закон 8/2009, четен във връзка с член 33 от Закон 17/2006, единственият фактор за определяне на сумата на общественото финансиране на RTVE са нетните разходи на обществената услуга, без значение колко приходи са генерирани от данъците. В планираните разходи за обществената услуга не са взети предвид приходите, генерирани от данъците, а са основани на разходите за тази услуга през предходни години.
(33)
Испания потвърди, че приносът от данъците върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не просто се насочва към RTVE. Вместо това приходите от данъци ще се превеждат на общия държавен бюджет (държавна хазна), откъдето ще се извършват всички плащания към RTVE. Испания е определила максимални суми на вноските от данъци. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет и следователно може да бъде отреден за други цели. Освен това под тези максимални суми Испания може да реши какъв процент от данъка действително възнамерява да разпредели на RTVE. В бюджетното планиране за 2010 г. се предвижда например на RTVE да бъде разпределен по-малко от половината от възможния максимален принос.
(34)
Испания твърди, че по-високите или по-ниските от очакваните приходи от нови данъци няма да доведат до промени в планираните суми за компенсация за обществени услуги. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни, за да се покрие недостига на финансиране в резултат на премахване на рекламирането, липсващите средства ще бъдат осигурени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия бюджет. Накрая, всеки излишък в дохода, надвишаващ тавана от 1 200 милиона EUR, определен в член 3, параграф 2 от Закон 8/2009, ще се превежда в държавната хазна. Следователно планираното общо финансиране на мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от сумата на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде осигурено от общия държавен бюджет.
(35)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, Испания твърди, че принципа на покриване на нетните разходи ще бъде гарантиран. Според член 33, параграф 1 от Закон 17/2006, изменен от Закон 8/2009, нетните разходи са единственият параметър, който определя действителната сума на помощта. В съответствие с член 2, параграф 2 и член 8, параграф 2 от Закон 8/2009, общият държавен бюджет компенсира всички недостигащи данъчни приходи, а всеки приход в излишък ще се отнася към него, с изключение на евентуалното свръхкомпенсиране от 10 % от годишните бюджетни разходи, предвидени в член 8, параграф 1 и 2.
(36)
По отношение на целесъобразността на годишното бюджетно планиране на 1 200 милиона EUR за следващите години, Испания не счита, че е действала произволно. Тази сума се базира на годишните бюджетни разходи, направени от RTVE при изпълнение на задължението за обществена услуга. Тези задължения не са променяни по начин, че да очакваме по-ниски разходи. Напротив, подалите оплакване са пренебрегнали факта, че RTVE трябва да инвестира 104 милиона EUR в допълнителни продукции, за да запълни ефирното време, освободено поради премахването на рекламите.
(37)
Също така не би било правилно да се приеме, че след премахване на рекламирането RTVE вече няма да има нужда да привлича голям брой зрители и следователно може да намали производствените разходи и да предлага по-малко привлекателни предавания. В съответствие с неговата мисия за обществена услуга RTVE ще бъде задължено да поддържа забележително и значително присъствие и обхват на зрители сред телевизионните канали, за да изпълни ефективно своята мисия.
(38)
Накрая, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006, ефективен бюджетен контрол ex post ще бъде гарантиран чрез вътрешен одит, преглед от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие (KPMG). Освен това съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга от RTVE и неговите годишни отчети. Накрая, RTVE подлежи на проверка от Сметната палата.
(39)
Що се отнася до съществуването на контрол ex ante за въвеждането на значими нови услуги, Испания поясни, че такава процедура е установена в член 41, параграф 3 от Общ закон 7/2010 от 31 март 2010 г. относно аудиовизуалните комуникации (13). Независимият испански надзорен и регулаторен орган за публичното радио- и телевизионно разпространение - the Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с този контрол ex ante, който се състои от обществено обсъждане със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от обсъждането и оценяване на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Освен това Испания отбеляза, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще се счита, че означава ново предложение за услуга, което е ясно разграничено от вече съществуващите услуги и може да бъде класифицирано като референтен продуктов пазар, способно да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
V. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
(40)
В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС, по отношение на помощта, предоставяна от държавите-членки, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(41)
Финансовите ресурси, които са включени в испанската система на финансиране на RTVE, постъпват във и в последствие се отпускат от общия държавен бюджет. Те представляват пряк трансфер на държавни ресурси към определено предприятие, които не са на разположение на неговите конкуренти. По този начин RTVE се радва на селективно предимство.
(42)
Въпреки това в своето мнение, представено преди откриването на процедуратаq Испания твърди, че реформата не е засегнала търговията между държавите-членки, тъй като RTVE не функционира извън Испания. Когато обаче държавната финансова помощ засилва позицията на едно предприятие спрямо други предприятия, които се конкурират в търговията в рамките на Съюза, тази търговия трябва да се разглежда като засегната от въпросната помощ, дори ако самото предприятие бенефициер не се занимава с износ (14). Подобно, когато една държава-членка предоставя помощ на предприятия, които функционират в стопанските отрасли на услугите и разпространението, не е необходимо самите получаващи предприятия да извършват своята дейност извън държавата-членка, за да оказва помощта въздействие върху търговията в Съюза (15).
(43)
В светлината на този принцип в Съобщенията на Комисията относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. и от 2009 г. е обяснено, че „По принцип може да се счита, че държавното финансиране на обществените радио- и телевизионни оператори засяга търговията между държавите-членки… Очевидно е, че такъв е случаят при придобиването и продажбата на програмни права, които често се извършват на международно равнище… Освен това структурата на собственост на търговските радио- и телевизионни оператори може да се разпростира в повече от една държава-членка.“ (16).
(44)
Самото RTVE функционира на международните пазари (продажба на програми и придобиване на права за радио- и телевизионно излъчване). RTVE разменя телевизионни програми и участва в системата Евровизия (17) чрез Европейския съюз за радио- и телевизионно разпространение. Освен това при придобиването и продажбата на права за радио- и телевизионно разпространение RTVE пряко се конкурира с търговските радио- и телевизионни разпространители, които работят на националния и международния пазар на радио- и телевизионно разпространение и които имат международна структура на собствеността. Следователно дори без търговските дейности, които RTVE е извършвало до август 2009 г., конкуренцията на испанския пазар е изложена на риск да бъде нарушена от предоставената на RVTE помощ по начин, който може да засегне търговията между държавите-членки. Комисията вече е посочила това в Решения E 8/2005 и NN 8/07.
(45)
Комисията разгледа също така вероятността мерките за финансиране да бъдат счетени само за компенсиране на задълженията за обществена услуга, което не би дало финансово преимущество на RTVE, по смисъла на решението на Съда по делото Altmark (18). RTVE е предприятие, което е натоварено с предоставянето на услуга от общ икономически интерес (УОИИ) - публична услуга по радио- и телевизионно разпространение. Държавните мерки за компенсиране на нетните допълнителни разходи за УОИИ не представляват държавна помощ, ако са изпълнени всички условия, определени в споменатото решение. Първо, получаващото предприятие трябва действително да изпълнява задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени; второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да са определени предварително по обективен и прозрачен начин; трето, компенсацията не трябва да надвишава необходимото за покриване на всички или на част от разходите, които са направени при изпълнение на задълженията за обществена услуга, като се вземат предвид съответните приходи и разумна печалба за изпълнение на тези задължения; четвърто, когато предприятието, което изпълнява задълженията за обществена услуга, не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, даваща възможност да се избере офертата, чрез която се осигурява предоставянето на тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на компенсацията трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, което едно обикновено предприятие, което е добре управлявано и надлежно снабдено с необходимите средства, за да може да изпълни изискванията за обществена услуга, би направило при изпълнение на тези задължения.
(46)
Когато предоставените на предприятия обществени субсидии, които изрично се изискват за изпълнение на задължения за обществена услуга, за да компенсират разходите, направени при изпълнение на тези задължения, не отговарят на всички тези условия, въпросните субсидии попадат в обхвата на член 107, параграф 1 от ДФЕС и трябва да се разглеждат като държавна помощ по смисъла на тази разпоредба (19).
(47)
На общественото образувание RTVE беше възложено предоставянето на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, определено в Закони 17/2006 и 8/2009. То обаче беше определено за радио- и телевизионен разпространител, изпълняващ обществена услуга, чрез закон, а не чрез тръжна процедура. Освен това испанските власти не са определили равнището на необходимата компенсация въз основа на анализ на разходите, които едно обикновено предприятие, добре управлявано и оборудвано, би направило при изпълнение на тези задължения. Равнището се определя обикновено въз основа на текущите нетни разходи, без да се използва за еталон добре управлявано предприятие. Параметрите, въз основа на които ще се изчислява компенсацията, не са определени предварително по обективен и прозрачен начин. Следователно не са изпълнени всички условия, определени от съда, и оценяваните мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС (20).
(48)
Испания не е представила уведомление за новите мерки. Тя счита, че мярката не е съществено изменение на съществуващата схема за помощ, изменена съгласно решение на Комисията по дело E 8/2005 по смисъла на член 108, параграф 3 от ДФЕС, и следователно не представлява нова помощ, за която е необходимо уведомяване.
(49)
В съответствие с член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999, „нова помощ“ означава всяка помощ, която не е съществуваща помощ, включително измененията на съществуващата помощ. Съгласно член 4 от Регламента за прилагането (ЕО) № 794/2004 за промяна на съществуваща помощ не се считат нито изменения на съществуваща помощ от чисто формален или административен характер, които не оказват влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с общия пазар, нито увеличения на първоначалния бюджет на дадена съществуваща схема за помощ до 20 %.
(50)
С цел една промяна на съществуваща схема да представлява „нова помощ“, изменението на системата трябва да е значително, т.е. основните характеристики на системата трябва да са изменени, какъвто би бил случаят например, ако има промени по отношение на поставената цел, основата, върху която се начислява налогът, засегнатите лица и органи или, по-принцип, в източника на нейното финансиране (21). В настоящия случай източниците на финансиране на RTVE са значително променени. Новите източници на финансиране означават също така, че финансирането, свързано с рекламиране (което не е било помощ), сега се предоставя от държавата (и е помощ). Това рязко увеличение на сумата на помощта и преминаването от финансиране от два източника към система на финансиране от един източник е ясен белег, че има нова помощ.
(51)
Освен това, след като член 1, буква в) от Процедурния регламент гласи, че промените в съществуващата помощ следва да се считат за нова помощ, тази разпоредба означава, че „не изменената съществуваща помощ трябва да се разглежда като нова помощ, а само изменението като такова, което следва да бъде класифицирано като нова помощ“, както Първоинстанционният съд подчертава в по делото Gibraltar (22). Той продължава, че „единствено, когато изменението засяга фактическата същност на оригиналната схема, последната е преобразувана в нова схема за помощ. Не може да става дума за такова същественост изменение, когато новият елемент е ясно отделим от първоначалната схема“ (23).
(52)
От тази съдебна практика и законодателство следва, че корекции, които не засягат оценката на съвместимостта на мярката за помощ, не могат да засегнат така също същността на помощта и следователно не променят същността на класификацията на мярката като съществуваща помощ. От друга страна, ако някакво изменение засяга същността на схемата, но не в степен, която да изисква нова оценка на останалите ѝ елементи, това изменение може да бъде оценено самостоятелно, без позоваване на останалите елементи на схемата. В този случай единствено изменението подлежи на задължението за уведомяване и разглеждане от Комисията.
(53)
Трите данъчни мерки, които са въведени или изменени с членове 4, 5 и 6 от Закон 8/2009, са отделими от съществуващата схема за финансиране на RTVE. Въпреки че новите източници на финансиране могат да засегнат законността на схемата като такава, те не засягат оценката на другите елементи на помощта за RTVE или въздействието, което помощта може да окаже върху пазара.
(54)
Новите елементи на помощта, именно новите данъци, могат да създадат нова помощ по това, че те не попадат в никоя от ситуациите, предвидени в член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Всъщност те са създадени със закони, които са приети след влизането в сила на Договора, те не са индивидуална мярка за помощ, предоставена в контекста на разрешена схема за помощ, те не са разрешени въз основа на член 4, параграф 6 от Регламент (ЕО) № 659/1999, те не са предоставени десет години преди първото действие на Комисията и, накрая, те се прилагат за сектори, в които е имало конкуренция, когато те са влезли в сила. Второ, дори ако приемем, като хипотеза, аргумента на Испания, че те трябва да се разглеждат като изменение на съществуващата схема за финансиране, изглежда, че начинът, по който се финансират допълнителните средства за RTVE, представлява съществено изменение на съществуващата схема за финансиране, що се отнася до източника на нейното финансиране. Съществуващата схема не съдържа специфични налози, които да се събират в полза на RTVE, чиято законност може да окаже въздействие върху съвместимостта на цялата помощ.
(55)
Както беше посочено в решението за откриване на процедурата, промените във финансирането на RTVE породиха съмнения от страна на Комисията по отношение на тяхното въздействие върху общата съвместимост на финансирането на RTVE с Договора и изискваха допълнителна оценка от Комисията. Следователно за тези промени трябваше да бъде изпратено официално уведомление до Комисията. Както е посочено по-горе, класифициране като нова помощ се прилага само към изменението като такова. По тази причина процедурата е открита от Комисията единствено с цел оценка на качеството на тези промени и техните последици за съвместимостта на помощта.
(56)
Комисията оценява помощта за обществените радио- и телевизионни разпространители под формата на компенсация за изпълнението на мандата за обществена услуга съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, въз основа на критериите, посочени в Съобщението относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. (Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г.) (24). В съответствие с известието на Комисията за определянето на приложимите правила за оценка на незаконна държавна помощ и с параграф 100 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2009 г., последното се прилага в случай на нова помощ, за която не е подадено уведомление, единствено ако новата помощ е предоставена след неговото публикуване на 27 октомври 2009 г. В настоящия случай обаче новата система за помощ е въведена с влизането в сила на закона на 1 септември 2009 г. Следователно новата схема за финансиране ще се оценява въз основа на Съобщението от 2001 г. и последващата практика на Комисията. (25)
(57)
С цел една мярка да може да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2, е необходимо всички следващи условия да бъдат изпълнени:
а)
въпросната услуга трябва да бъде услуга от общ икономически интерес и ясно определена като такава от държавата-членка (определение);
б)
въпросното предприятие трябва да бъде изрично натоварено от държавата-членка с предоставянето на тази услуга (възлагане);
в)
прилагането на правилата за конкуренцията от Договора (в този случай забраната за държавна помощ) трябва да възпира изпълнението на конкретни задачи, възложени на предприятието, като освобождаването от тези правила не трябва да засяга развитието на търговията до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза (пропорционалност) (26).
(58)
В конкретния случай на публично радио- и телевизионно разпространение горният подход трябва да бъде приспособен в светлината на тълкувателните разпоредби на Амстердамския протокол, който се позовава на „задачата на публичната услуга, както е възложена, дефинирана и организирана от всяка държава-членка“ (определение и възлагане) и предвижда дерогация от правилата на Договора в случая на финансиране на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение „доколкото е предоставено на организации на радио- и телевизионни разпространители за изпълнението на задачата на обществената услуга (…) и (…) не засяга условията на търговия и конкуренция в Общността до степен, която би противоречала на общия интерес, като осъществяването на задачата на тази публична услуга, трябва да се вземе предвид“ (пропорционалност) (27).
(59)
Определението на задачата за обществена услуга в Закон 17/2006 е счетено за съвместимо с член 106, параграф 2 от ДФЕС от Комисията в нейното решение относно финансирането на RVTE по дела E 8/2005 и NN 8/07. Член 9 от Закон 8/2009 засяга това определение, доколкото той добавя допълнителни задължения и ограничения за съдържанието на радио- и телевизионното разпространение на RTVE. Критерият за подходящо определение на мандата за обществена услуга следователно е изпълнен. Освен това изтеглянето на RTVE от пазара на телевизионни реклами може да подпомогне засилването на мисията за обществена услуга, като направи програмите в по-малка степен зависими от търговските съображения и колебанията на търговските доходи.
(60)
По тази причина Комисията не изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на тези аспекти от финансирането на RTVE.
(61)
Основна характеристика на промените във финансирането на RTVE е почти пълното прекъсване на неговите търговски дейности, промяната от система „на финансиране от два източника“, комбиниращо подпомагане с обществени средства и приходи от търговски дейности, към „финансиране от един източник“, при което радио- и телевизионното разпространение се финансира изключително, или почти изключително, с обществени средства, в съответствие с разграничението, направено в параграф 45 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. Държавите-членки са свободни да избират дали и как да комбинират различните източници на финансиране. Въпреки това частта от дохода на RTVE, която до момента произхождаше от търговски дейности, няма да бъде просто заменена с финансиране от общия държавен бюджет на Испания, в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Тази подмяна ще бъде придружена също така с въвеждане или изменение на определени данъци, единствено с цел да се генерират необходимите приходи.
(62)
Установената връзка между финансирането и приходите от нови данъци предполага, че приходите от данъци се явяват като да бъдат разпределени за финансирането на помощта за RTVE и, че оказват пряко въздействие върху размера на помощта. Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, от която е част въпросната такса, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който една мярка за помощ се финансира, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар. По тази причина, както е посочено в съображения 21, 22 и 23 по-горе, трябва да се прецени дали новата система на финансиране действително обвързва помощта с данъците и дали е необходимо поради това Комисията да включи въздействието на новите данъци в анализа на държавната помощ.
(63)
Въпреки това, за да бъде счетен един данък за неразделна част от мярка за помощ, той трябва да бъде обвързан с финансирането на помощта, в смисъл че приходите от данъка задължително се разпределят за финансиране на помощта и оказват пряко въздействие върху размера на помощта (28).
(64)
В настоящия случай тези условия не са изпълнени. Както беше потвърдено от Испания, размерът на помощта за RTVE е определен единствено по отношение на нуждите от финансиране на RTVE и оценените нетни разходи за предоставяне на обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение. Полученото финансиране от RTVE, фактически и по закон, е независимо от генерираните приходи от данъци, тъй като това финансиране ще зависи само от нетните разходи за задължението за обществена услуга. От една страна, приходите, генерирани от данъците, които ще бъдат разпределени за финансиране на RTVE, не могат да надвишават нетните разходи за задължението за обществена услуга (всяко превишение на нетните разходи за обществена услуга ще бъде възстановено на общия държавен бюджет). От друга страна, когато нетните разходи на задължението за обществена услуга надвишават приходите, генерирани от въпросните данъци, разликата ще бъде запълнена с принос от общия държавен бюджет. Приходите от нови данъци, по-високи или по-ниски от очакваното, няма да доведат до промени в планираните суми. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни за покриване на финансовия дефицит, който е резултат от премахването на рекламирането, липсващите средства ще бъдат предоставени от държавния бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет. Следователно планираното общо финансиране за мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от размера на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде гарантиран от общия държавен бюджет.
(65)
Фактът, че връзката между данъците и целта, за която са въведени, е посочена в обяснителния меморандум и в самия закон, не променя това заключение. Формулировката в закона („за целите на подпомагане финансирането на RTVE“) не определя качеството на връзката между данъците и помощта.
(66)
Следователно Комисията стига до заключението, че трите данъчни мерки, описани в съображение 14, не са неразделна част от помощта. Тяхната законност няма отношение към съвместимостта на помощта за RTVE. Нито пък наблюденията на заинтересованите страни относно тяхната законност са от значение за оценката на държавната помощ. Следователно процедурата за нарушение, която понастоящем е открита по отношение на данъка върху електронните комуникации, поради обвинения за нарушение на член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО, не засяга настоящото решение.
(67)
Що се отнася до пропорционалността на компенсацията така, че да не покрива повече от нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга на RTVE, новият закон предвижда, че всички приходи на RTVE, които надвишават нетните разходи за обществена услуга, плюс допълнителен резерв в размер на 10 %, ще се връщат в общия държавен бюджет. Излишък от 10 % може да се държи в резервен фонд, за да покрива възможен недостиг на компенсиране през предходни години или извънредни разходи, за период до 4 години. Този механизъм, предвиден, за да се избегне недължимото свръхкомпенсиране, отговаря на практиката на Комисията. (29)
(68)
С цел да се осигури, че помощта е пропорционална, държавите-членки трябва да въведат също така подходящ механизъм, който да гарантира редовен и ефективен контрол на използването на общественото финансиране за задачата за обществена услуга (30), и гаранция, че годишното държавно финансиране е ограничено да нетните разходи за задължението за обществена услуга (31). Испания запазва системата на външен контрол, въведена със Закон 17/2006, както е описана по-горе и одобрена от Комисията с решение E 8/2005, която позволява нетните разходи за обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение да бъдат определени.
(69)
Като се има предвид обаче, че премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения, за да изключи възможността за свръхкомпенсиране, в решението за откриване на процедурата Комисията покани Испания и други заинтересовани страни да представят своите мнения за финансовия механизъм.
(70)
Заинтересованите страни изразиха опасения, че ще е вероятно да има свръхкомпенсиране на RTVE. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR годишно няма да се базира на точно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. При него няма да се разграничават търговски дейности и дейности за обществена услуга и няма да бъдат отчетени спестените разходи чрез премахването на рекламирането, защото програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители и могат да бъдат произвеждани по-евтино. Освен това пълното компенсиране на загубата на дохода от рекламиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било честно, ако с премахването на финансирането от два източника RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход. Те изразиха също така загриженост по отношение на бюджетния контрол.
(71)
Испания обаче демонстрира, че бюджетното планиране остава в съответствие с годишните бюджетни разходи на RTVE през предходни години и че няма причина да се приеме, че сега или в близко бъдеще могат да бъдат направени някакви значителни спестявания на разходи единствено чрез премахването на рекламирането. RTVE и занапред ще е необходимо да привлича голям брой зрители и премахването на рекламира ще създаде нужда от допълнителни продукции, които ще трябва да бъдат финансирани. В сравнение с данните от предходни години (1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г.) и като се вземат предвид допълнителните разходи за продукции (104 милиона EUR), необходими, за да се замести рекламното ефирно време, и оставащият търговски доход (оценен на едва 25 милиона EUR), таванът от 1 200 милиона EUR за бюджетното планиране на разходите изглежда предпазлива и разумна сума за годишните бюджетни разходи за компенсирането за обществена услуга. Освен това принципът на компенсиране на действителните нетни разходи на публичния радио- и телевизионен разпространител задължително водят до неговата защита от колебанията на приходите на рекламния пазар.
(72)
По отношение на бюджетния контрол Испания отбеляза съществуващите механизми за контрол, които вече са установени със Закон 17/2006, както е посочено в съображение 38 по-горе. С цел да се гарантира, че държавната помощ не надвишава нетните разходи за мисията за обществена услуга, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006 е гарантиран ефективен бюджетен контрол ex post чрез вътрешен одит, обществена проверка от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие. Освен това, съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон, Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга на RTVE и неговите годишния отчети. Накрая, RTVE е предмет на проверка от Сметната палата. Получените мнения от заинтересованите страни не дават никакво основание да се предположи, че тази система не се прилага надлежно.
(73)
Комисията счита, че няма признаци, че оценената годишна компенсация за задължението за обществена услуга наr RTVE ще надвиши сумата, на която, разумно може да се очаква, че ще възлязат разходите за тази услуга, или че компенсацията евентуално ще надхвърли нетните разходи за обществената услуга.
(74)
Освен това в решението за откриване Комисията запита Испания дали разполага с подходяща процедурна рамка за оценка ex ante дали новите аудиовизуални услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE отговарят на съществените изисквания на Амстердамския протокол (така наречения контрол ex ante) (32). Предоставената от Испания информация до момента не позволи на Комисията да провери дали Испания вече разполага с такъв механизъм. Комисията е съгласна с твърдението на Испания, че по принцип този елемент от финансирането на RTVE е бил предмет на решенията от 2005 г. и от 2007 г., които се отнасят до цялата система на финансиране на RTVE. Комисията освен това е съгласна, че системата не е засегната от въвеждането на новите налози, които предизвикаха настоящата процедура.
(75)
Въпреки това, в съответствие с информацията, предоставена от Испания, такава процедура е установена с член 41, параграф 3 от Закон 7/2010 (33), а независим надзорен и регулаторен орган за публично радио- и телевизионно разпространение - Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с упражняването на този контрол, който се състои от обществено допитване със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от допитването и оценка на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Този закон обаче не съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. Държавите-членки следва да установят съответните критерии (34). Испания обаче посочи, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE най-късно до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа такова определение. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще означава предлагането на нова услуга, която е ясно разграничена от вече съществуващите услуги, която може да бъде класифицирана като съответния продуктов пазар, способна е да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
(76)
Следователно Испания е изпълнила своето задължение да включи контрол ex ante и Комисията отбелязва, че до ноември 2010 г. тя възнамерява също така да въведе обвързващо определение на това какво представлява значима нова услуга. Комисията отбелязва също така, че този механизъм не е бил установен преди 2010 г.
VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(77)
Комисията констатира, че Испания неправомерно е осъществила реформа на финансирането на публичния радио- и телевизионен разпространител RVTE в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Комисията обаче стигна до заключението, че събираните данъци не са обвързани с финансирането на помощта за RTVE и не оказват въздействие върху съвместимостта на помощта с Договора. Освен това Испания разполага с предпазни мерки, чрез които се избягва свръхкомпенсиране на RTVE. Накрая Комисията отбелязва, че Испания е въвела процедура за контрол ex ante на въвеждането на значими нови услуги в рамките на задачата за обществена услуга. Следователно помощта за предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител RTVE остава съвместима с Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Финансирането на предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), изменено от Испания чрез Закон 8/2009 за финансирането на RTVE, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 20 юли 2010 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 20 de Julho de 2010
relativa ao regime de auxílios C 38/09 (ex NN 58/09) que a Espanha tenciona conceder à Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
[notificada com o número C(2010) 4925]
(Apenas faz fé o texto em língua espanhola)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2011/1/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Tendo em conta o Protocolo n.o 29 relativo ao serviço público de radiodifusão nos Estados-Membros, anexo ao Tratado da União Europeia e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (1),
Após ter convidado os interessados a apresentarem as suas observações, em conformidade com o disposto nas referidas disposições (2), e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Em 22 de Junho de 2009, a Comissão recebeu uma denúncia relativa aos planos do Governo espanhol de alterar o sistema de financiamento do organismo público nacional de rádio e televisão, Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Em 5 de Agosto de 2009, a Comissão solicitou informações a Espanha sobre esta alteração, em especial sobre a relação entre os novos impostos e o financiamento da RTVE. Em 1 de Setembro de 2009, entrou em vigor a nova Lei 8/2009, de 28 de Agosto de 2009, relativa ao financiamento da Corporación de Radio y Televisión Española (3), através da qual é alterada a Lei 17/2006, de 5 de Junho de 2006, relativa ao serviço de rádio e televisão propriedade do Estado (4). Em 21 de Setembro e 22 e 26 de Outubro de 2009 a Espanha apresentou à Comissão as informações solicitadas sobre o regime.
(2)
Por carta de 2 de Dezembro de 2009, a Comissão informou a Espanha da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) no tocante a essa medida. A Decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (5). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre a medida de auxílio em questão.
(3)
A Espanha respondeu à decisão de dar início ao procedimento por carta de 21 de Dezembro de 2009. A Comissão recebeu observações de diversas partes interessadas, tendo-as transmitido à Espanha, dando-lhe a oportunidade de apresentar observações sobre as mesmas. A Comissão recebeu as observações espanholas por carta de 23 de Março de 2010.
(4)
A Comissão solicitou informações adicionais por cartas de 19 de Fevereiro e 19 de Maio de 2010; as autoridades espanholas enviaram as suas respostas por cartas de 22 de Março e 31 de Maio de 2010.
(5)
Em 18 de Março de 2010, a Comissão deu início a um processo de infracção enviando uma carta de notificação para cumprir nos termos do artigo 258.o do TFUE, visto considerar que o imposto sobre as comunicações electrónicas era contrário ao disposto no artigo 12.o da Directiva 2002/20/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de Março de 2002, relativa à autorização de redes e serviços de comunicações electrónicas (Directiva autorização) (6), que estabelece regras precisas relativas às taxas administrativas que os Estados-Membros podem aplicar às empresas que prestam um serviço de telecomunicações ou fornecem uma rede desse tipo. A investigação relativa ao auxílio estatal não prejudica o processo de infracção.
II. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DA MEDIDA
(6)
O sistema actual de financiamento do serviço público espanhol de radiodifusão prestado pela RTVE, estabelecido na Lei 17/2006, foi aprovado pela Comissão através de decisões adoptadas em 2005 e 2007 (7). A Lei 17/2006 confia à RTVE uma missão de serviço público. O título I da Lei (em especial, os artigos 2.o e 3.o) define a missão de serviço público da RTVE e precisa que os serviços de rádio e televisão serão desempenhados, respectivamente, pelas empresas RNE (Radio Nacional de España) e RTVE (Radio Televisión Española). O título II, capítulo IV, regula as condições do quadro financeiro e económico em que a RTVE desempenhará as suas tarefas de serviço público. Em especial, o artigo 33.o dispõe que a RTVE receberá anualmente uma compensação orçamental pelo cumprimento das suas obrigações de serviço público. Esta compensação não pode exceder o custo líquido do serviço público prestado pela RTVE e pela RNE, respectivamente. O título II, capítulo VI, regula o controlo externo, que é exercido pelo Parlamento, pela autoridade audiovisual e pelo Tribunal de Contas.
(7)
As despesas anuais orçamentadas de funcionamento da RTVE foram de 1 177 milhões de EUR em 2007, 1 222 milhões de EUR em 2008 e 1 146 milhões de EUR em 2009. Durante estes últimos exercícios a RTVE recebeu uma compensação anual pelo serviço público de cerca de 500 milhões de EUR: 575 milhões de EUR em 2006, 433 milhões de EUR em 2007 e 500 milhões de EUR em 2008. Em 2009, no entanto, a compensação elevou-se a 726 milhões de EUR, num contexto caracterizado pela redução das receitas da publicidade.
(8)
A Lei 8/2009 altera a Lei 17/2006 no que se refere à definição da missão de serviço público e às possíveis actividades comerciais da RTVE, acrescentando elementos adicionais à missão de serviço público aprovada pela Comissão em 2005. Em especial, limita o montante gasto com a aquisição de direitos de emissão dos eventos desportivos de interesse geral ou de grande interesse para a sociedade, com exclusão dos jogos Olímpicos e Paraolímpicos, a 10 % do orçamento anual total de fornecimentos, compras e serviços de terceiros [artigo 9.o, n.o 1, alínea i)]. Estabelece obrigações em relação à programação infantil [artigo 9.o, n.o 1, alínea d)] e limita a 52 filmes por ano a emissão de filmes realizados pelas grandes produtoras cinematográficas internacionais em horário de grande audiência [artigo 9.o, n.o 1, alínea m)].
(9)
Em especial, a nova lei estabelece que, até ao final de 2009, a publicidade, a televenda, os patrocínios ou os serviços de acesso pago deixarão de ser utilizados como fonte de receitas. Estas receitas comerciais serão substituídas por fundos gerados pelas imposições existentes ou novas aplicadas aos organismos comerciais de radiodifusão e aos operadores de telecomunicações. A Espanha espera que a medida reduza a pressão exercida sobre os operadores comerciais, aumente as suas receitas da publicidade e elimine uma fonte potencial de distorção do mercado. A RTVE manterá como fontes de receitas comerciais a prestação de serviços a terceiros e a venda das suas produções próprias (no total, cerca de 25 milhões de EUR).
(10)
Até agora, as receitas anuais provenientes da publicidade rondavam os 600 milhões de EUR (667 milhões de EUR em 2007 e 565 milhões de EUR em 2008). Com o desaparecimento destas receitas comerciais, os custos líquidos da missão de serviço público de radiodifusão da RTVE serão praticamente idênticos às despesas anuais de funcionamento orçamentadas do organismo de radiodifusão. Por conseguinte, a Espanha tenciona compensar a supressão dessas receitas aumentando a sua própria contribuição a partir de fundos públicos até igualar as despesas anuais de funcionamento orçamentadas da RTVE, deduzindo unicamente as restantes receitas comerciais de pequeno montante mencionadas no ponto anterior (25 milhões de EUR).
(11)
O artigo 3.o, n.o 2, da nova Lei prevê, como receitas totais anuais da RTVE para 2010 e 2011, um valor máximo de 1 200 milhões de EUR, estabelecendo um aumento máximo de 1 % desse montante para o período 2012-2014 e, para os anos posteriores, um aumento baseado na evolução anual do índice de preços ao consumo. Ao definir estes montantes, a Espanha calculou, em comparação com as despesas anuais orçamentadas da RTVE nos anos anteriores, despesas anuais adicionais de 104 milhões de EUR para preencher, com outras produções audiovisuais, o tempo de emissão reservado anteriormente à publicidade.
(12)
Segundo a programação orçamental da Espanha, este montante global de receitas anuais será composto por dotações do Orçamento Geral do Estado, em conformidade com o regime previsto na Lei 17/2006, num montante de cerca de 500 milhões de EUR, o que está em consonância com o montante concedido em anos anteriores, e por novas receitas geradas pelas três medidas fiscais introduzidas ou alteradas pelos artigos 4.o, 5.o e 6.o da nova Lei:
a)
Um imposto de 3 % das receitas dos operadores de televisão de acesso gratuito e de 1,5 % das receitas dos operadores de televisão de acesso pago. Estas contribuições não poderão exceder 15 % (no que respeita à televisão de acesso gratuito) e 20 % (em relação à televisão de acesso pago) do apoio total anual concedido à RTVE. Quaisquer receitas fiscais que excedam estas percentagens reverterão para o Orçamento Geral do Estado. Este imposto aplica-se unicamente a entidades estabelecidas em Espanha. Os serviços importados de um outro Estado-Membro não estão sujeitos a este imposto.
b)
Um imposto do 0,9 % das receitas brutas de exploração (excluídas as obtidas no mercado grossista de referência) dos operadores de serviços de telecomunicações inscritos no registo da autoridade reguladora de telecomunicações de Espanha, a Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, num dos serviços seguintes: telefonia fixa, telefonia móvel e acesso à internet. Os operadores sujeitos ao pagamento do imposto devem desenvolver actividades a nível nacional ou em mais do que uma Comunidade Autónoma e devem prestar serviços audiovisuais ou qualquer outro serviço que inclua publicidade. Esta contribuição não poderá exceder 25 % do apoio total concedido anualmente à RTVE. Quaisquer receitas fiscais que excedam esta percentagem reverterão para o Orçamento Geral do Estado. Este imposto aplica-se unicamente a entidades estabelecidas em Espanha. Os serviços importados de um outro Estado-Membro não estão sujeitos a este imposto.
c)
Uma percentagem do 80 %, com um montante máximo de 330 milhões de EUR, das receitas do imposto já existente sobre o espectro de radiofrequências, em conformidade com o estabelecido na Lei 32/2003, de 3 de Novembro de 2003. A parte restante reverterá para o Orçamento Geral do Estado. Esta percentagem pode ser alterada em conformidade com as leis do Orçamento Geral do Estado.
(13)
Os artigos 5.o e 6.o da Lei 17/2006 estabelecem expressamente que os impostos aplicados à televisão comercial e aos operadores de telecomunicações são cobrados «com o objectivo de contribuir para o financiamento da RTVE». Além disso, o preâmbulo estabelece expressamente este nexo entre os novos impostos e a compensação financeira necessária para que a RTVE possa retirar-se do mercado da publicidade.
(14)
Se as receitas destas três fontes de imposição não forem suficientes para cobrir a diferença de 700 milhões de EUR entre a compensação tradicional pelo serviço público (500 milhões de EUR) e os custos globais de funcionamento da RTVE, que até agora tem sido coberta pelas receitas comerciais, o artigo 2.o, n.o 2, da Lei 8/2009 prevê que os fundos em falta provirão do Orçamento Geral do Estado, em aplicação do artigo 33.o da Lei 17/2006, que obriga o Governo a cobrir os custos líquidos das obrigações de serviço público da RTVE. Por conseguinte, o financiamento dos custos líquidos dos serviços públicos prestados pela RTVE será garantido até um montante máximo de 1 200 milhões de EUR, independentemente das receitas geradas pelos impostos.
(15)
A Espanha confirmou que a contribuição proveniente dos impostos aplicados aos organismos de radiodifusão televisiva e aos operadores de telecomunicações não deve ser necessariamente utilizada apenas para financiar a RTVE. A Espanha estabeleceu os montantes máximos que podem provir dos impostos. Quaisquer receitas excedentárias reverterão para o Orçamento Geral do Estado, podendo ser utilizadas para cobrir outras despesas. Além disso, até esses montantes máximos, as autoridades espanholas podem decidir qual o montante proveniente dos impostos que, na prática, será destinado à RTVE. Segundo a programação orçamental para 2010, por exemplo, menos de metade da contribuição máxima possível será afectada à RTVE.
(16)
Para evitar a sobrecompensação, a nova lei prevê, no seu artigo 8.o, um fundo de reserva para o qual reverterá a parte das receitas afectadas pelo Governo que excede os custos líquidos efectivos da obrigação de serviço público. Esta reserva limita-se a 10 % das despesas anuais orçamentadas da RTVE. As receitas que ultrapassem esse limite de 10 % serão devolvidas ao Tesouro. A reserva será utilizada para cobrir possíveis perdas de exercícios anteriores. Se não tiver sido gasta ao fim de quatro anos, será recuperada, através de uma redução equivalente da compensação pela obrigação de serviço público do ano seguinte.
(17)
Além disso, em conformidade com os artigos 37.o e 39.o a 41.o da Lei 17/2006, o controlo externo realizado pelos auditores, pela Intervención General de la Administración del Estado, pelo Parlamento, pela autoridade audiovisual e pelo Tribunal de Contas garantirá que a RTVE não receba uma compensação que exceda os custos líquidos efectivos acrescidos da reserva de 10 %. As receitas das poucas actividades comerciais restantes serão abatidas à compensação de serviço público (artigo 7.o, n.o 1, da Lei 8/2009).
(18)
Na presente decisão são analisados os aspectos das alterações introduzidas no actual sistema de financiamento da RTVE relativamente aos quais a Comissão manifestou dúvidas na sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação.
(19)
Como a Comissão afirmou, a principal característica das alterações introduzidas no financiamento da RTVE e o abandono quase total das suas actividades comerciais implicam que a parte das receitas da RTVE geradas até agora por tais actividades comerciais será substituída pelas receitas provenientes dos impostos introduzidos ou alterados especificamente para o efeito. Depreende-se das referências inequívocas constantes da Lei 8/2009 que o montante dos impostos foi estabelecido com o objectivo de cobrir uma percentagem predeterminada do financiamento da RTVE. Este nexo entre o financiamento e as receitas obtidas com os novos impostos sugere que existe uma relação de afectação obrigatória entre os impostos e o auxílio concedido à RTVE, ou seja, que as receitas dos impostos se destinam obrigatoriamente a financiar o auxílio à RTVE e têm um impacto directo sobre o montante desse auxílio.
(20)
Decorre de jurisprudência estabelecida do Tribunal que, quando o método de financiamento faz parte integrante de uma medida de auxílio, a Comissão deve necessariamente ter em conta tal método ao analisar a medida (8). Se um imposto destinado especificamente a financiar um auxílio se revelar contrário a outras disposições do Tratado, a Comissão não pode declarar o regime de auxílio de que faz parte esse imposto compatível com o mercado interno. Consequentemente, o método utilizado para financiar um auxílio pode tornar todo o regime de auxílios incompatível com o mercado interno.
(21)
Por conseguinte, a Comissão expressou dúvidas sobre o facto de os novos impostos fazerem ou não parte integrante da medida. Em caso afirmativo, a sua compatibilidade com o Tratado teria que ser apreciada pela Comissão e as conclusões a que se chegasse afectariam a legalidade geral do regime de auxílios. Esta preocupação parecia justificada, sobretudo tendo em conta que a Comissão tinha dúvidas quanto à compatibilidade, com a Directiva 2002/20/CE (9), dos novos impostos aplicados às empresas que prestam serviços de telefonia fixa, telefonia móvel e acesso à internet.
(22)
Outra questão que suscitava dúvidas à Comissão consistia no facto de saber se, após a reforma do sistema de financiamento, a Espanha tinha estabelecido salvaguardas suficientes para evitar uma possível sobrecompensação. A supressão da publicidade pode influenciar os custos do organismo de radiodifusão, tornando a sua programação menos dependente de considerações comerciais.
(23)
Além disso, o sistema de financiamento da RTVE devia prever um procedimento adequado para determinar antecipadamente se os novos serviços do organismo público de radiodifusão RTVE cumprem as condições materiais do Protocolo de Amesterdão (10). As informações apresentadas pela Espanha não permitiram à Comissão examinar se a Espanha dispunha já de tal mecanismo.
III. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(24)
Foram recebidas observações de quinze partes interessadas: organismos comerciais de radiodifusão (TF1 e Association of Commercial Television in Europe [ACT]), operadores de televisão de acesso pago (DTS e Canal Satélite), prestadores de serviços de internet e telefonia (redtel, ONO e AETIC), operadores de televisão por cabo (Cable Europe) e anunciantes. Algumas delas solicitaram que a sua identidade não fosse revelada.
(25)
A maioria das partes interessadas denunciava a ilegalidade dos novos impostos que, na sua opinião, iriam falsear a concorrência entre a televisão pública e privada, entre a televisão de acesso gratuito e a televisão de acesso pago ou entre os operadores que fornecem exclusivamente serviços de telecomunicações e outros operadores de serviços de telecomunicações que também oferecem serviços audiovisuais. Também apresentavam dúvidas no que respeita à compatibilidade do imposto sobre as comunicações electrónicas com o artigo 12.o da Directiva 2002/20/CE (Directiva autorização) (11).
(26)
Os organismos de radiodifusão e os prestadores de serviços de acesso à internet questionaram igualmente a compatibilidade da definição da missão de serviço público da RTVE. Na sua opinião, padeceria de falta de precisão e seria demasiado generosa em relação à aquisição dos direitos de emissão de eventos desportivos especiais ou filmes realizados por grandes produtoras internacionais. Em especial, a TF1 alegou que não tinha sido estabelecido qualquer controlo ex ante no que se refere à introdução de novos serviços públicos significativos por parte da RTVE.
(27)
No que respeita à possível relação de afectação obrigatória entre o imposto e o auxílio, os organismos de radiodifusão e os prestadores de serviços de internet alegaram que as receitas dos novos impostos teriam um impacto directo sobre o auxílio. Manifestaram especial preocupação pelo facto de o aumento das receitas fiscais poder levar ao pagamento, à RTVE, de uma compensação superior aos custos líquidos da prestação do serviço público.
(28)
No que respeita à proporcionalidade do auxílio, vários operadores de televisão e da internet consideraram que existia um risco de sobrecompensação. O orçamento de 1 200 milhões de EUR previsto para RTVE, em conformidade com a Lei 8/2009, não estaria baseado num cálculo adequado dos custos líquidos do serviço público. As despesas anuais correntes orçamentadas da RTVE constituiriam uma base arbitrária, que não distinguiria entre as actividades comerciais e as actividades de serviço público. Em especial, o planeamento não teria em conta a redução de custos resultante da supressão da publicidade, visto que deixaria de ser necessário que os programas atraíssem grandes audiências. Deste modo, a produção dos programas culturais, por exemplo, seria menos onerosa. Em contrapartida, outros operadores temiam que a RTVE passasse a gastar mais em programas de alto preço.
(29)
Consideraram também que poderia existir uma sobrecompensação pelo facto de a perda de receitas publicitárias da RTVE passar a ser integralmente coberta por recursos do Estado. Esta compensação seria calculada utilizando como base os exercícios precedentes, numa altura em que a crise económica provocou uma diminuição das receitas comerciais em 2010 e, por conseguinte, uma diminuição das receitas globais da RTVE. Não seria justo que, com a abolição do financiamento duplo, a RTVE obtivesse receitas garantidas, independentes das receitas comerciais variáveis.
(30)
Os organismos de radiodifusão questionaram ainda a existência de um sistema eficaz de controlo orçamental que garanta que os fundos públicos apenas cubram os custos líquidos da prestação do serviço público.
IV. OBSERVAÇÕES DA ESPANHA
(31)
Como observação preliminar, a Espanha contesta o facto de a Comissão apreciar, no âmbito do presente procedimento, as questões da proporcionalidade e da existência de um controlo ex ante para os novos serviços significativos. Estes aspectos faziam parte do actual regime de financiamento da RTVE, tal como foi aprovado pela Comissão em 2005 e 2007. Não obstante, a decisão de dar início ao presente procedimento baseia-se na classificação da reforma do sistema de financiamento como um novo auxílio, na acepção do artigo 1.o, alínea c), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (12). O elemento de «novo auxílio» estaria limitado à reforma do financiamento mediante a introdução de novos impostos e não alteraria nem afectaria os demais elementos do regime em vigor. Por conseguinte, esses outros elementos continuariam a constituir um auxílio existente e não deveriam ser objecto, no presente procedimento, de apreciação por parte da Comissão.
(32)
No que respeita à questão da afectação do imposto, a Espanha alega que os novos impostos não seriam parte integrante do auxílio nem teriam um impacto directo sobre o seu montante. A Espanha sublinhou que, nos termos do artigo 2.o, n.o 2, da Lei 8/2009, em articulação com o artigo 33.o da Lei 17/2006, o único factor para definir o montante do financiamento público concedido à RTVE consiste nos custos líquidos do serviço público, independentemente das receitas obtidas com os impostos. As previsões dos custos do serviço público não têm em conta as receitas geradas pelos impostos, baseando-se antes nos custos desse serviço nos exercícios anteriores.
(33)
A Espanha confirmou que a contribuição proveniente dos impostos aplicados aos organismos de radiodifusão televisiva e aos operadores de telecomunicações não é simplesmente canalizada para a RTVE. Pelo contrário, as receitas provenientes dos impostos serão transferidas para o Orçamento Geral do Estado (Tesouro Público), a partir do qual serão efectuados todos os pagamentos à RTVE. A Espanha fixou limites máximos para a contribuição proveniente dos impostos. Quaisquer receitas excedentárias reverterão para o Orçamento Geral do Estado, podendo assim ser canalizadas para outros fins. Além disso, abaixo desses limites máximos, a Espanha poderá estabelecer a percentagem do imposto que, realmente, decide afectar à RTVE. Por exemplo, a programação orçamental para 2010 prevê que seja afectada à RTVE menos de metade da contribuição máxima possível.
(34)
Segundo as autoridades espanholas, o facto de as receitas obtidas com os novos impostos serem superiores ou inferiores ao previsto não provocará alterações nos montantes previstos para a compensação relativa ao serviço público. Se as receitas das novas fontes de imposição forem insuficientes para cobrir o défice de financiamento provocado pela supressão da publicidade, os recursos necessários seriam obtidos a partir do Orçamento Geral do Estado, em conformidade com o artigo 33.o da Lei 17/2006. Quaisquer receitas excedentárias reverterão para o Orçamento Geral do Estado. Por último, quaisquer receitas excedentárias superiores ao limite máximo de 1 200 milhões de EUR estabelecido no artigo 3.o, n.o 2, da Lei 8/2009 seriam transferidas para o Tesouro Público. Assim, o financiamento global previsto para a missão de serviço público da RTVE não dependeria dos montantes das receitas fiscais específicas, mas seria de qualquer forma assegurado pelo Orçamento Geral do Estado.
(35)
No que respeita à proporcionalidade do auxílio, a Espanha alegou que o princípio de cobertura do custo líquido seria aplicado. Em conformidade com o artigo 33.o, n.o 1, da Lei 17/2006, alterada pela Lei 8/2009, os custos líquidos são o único parâmetro que determina o montante efectivo do auxílio. Nos termos do artigo 2.o, n.o 2, e do artigo 8.o, n.o 2, da Lei 8/2009, o Orçamento Geral do Estado proporcionará os fundos necessários se as receitas obtidas com os impostos forem insuficientes ou, caso contrário, receberá quaisquer receitas excedentárias, excepto no que se refere à eventual sobrecompensação de 10 % dos custos anuais orçamentados, contemplada no artigo 8.o, n.os 1 e 2.
(36)
A Espanha considera não ter agido de forma arbitrária no que respeita à adequação da programação orçamental anual de 1 200 milhões de EUR para os próximos exercícios. Este montante baseia-se nos custos anuais orçamentados, incorridos pela RTVE para cumprir a sua obrigação de serviço público. Estas obrigações não sofreram uma tal alteração que seja de esperar uma redução das despesas. Pelo contrário, os autores da denúncia negligenciaram o facto de que, segundo os cálculos, a RTVE tem de investir 104 milhões de EUR em produções adicionais para preencher o tempo de emissão libertado pela supressão dos anúncios.
(37)
Não seria também correcto considerar que, após a supressão da publicidade, a RTVE deixaria de ter de captar grandes audiências, podendo portanto reduzir as despesas de produção e oferecer programas menos interessantes. Nos termos da sua missão de serviço público, a RTVE estaria obrigada a manter uma presença e uma audiência destacadas e consideráveis entre os canais de televisão, a fim de cumprir eficazmente a sua missão.
(38)
Por último, em conformidade com o artigo 37.o da Lei 17/2006, o controlo orçamental ex post eficaz da RTVE seria assegurado pela auditoria interna, pelo exame da Intervención General de la Administración del Estado e pela auditoria externa a realizar por uma empresa privada especializada (KPMG). Além disso, nos termos dos artigos 39.o e 40.o dessa Lei, o Parlamento e a autoridade audiovisual garantem o controlo do cumprimento da missão de serviço público da RTVE e supervisionam a sua contabilidade anual. Por último, a RTVE está sujeita ao controlo do Tribunal de Contas.
(39)
No que respeita à existência de um controlo ex ante relativo à introdução de novos serviços significativos, a Espanha indicou que tal procedimento está estabelecido no artigo 41.o, n.o 3, da Lei Geral 7/2010 de 31 de Março de 2010, relativa à Comunicação Audiovisual (13). O Consejo Estatal de Medios Audiovisuales, o organismo espanhol independente de supervisão e regulação da radiodifusão pública, foi incumbido de proceder a este controlo ex ante, que consiste numa consulta pública das partes interessadas, na publicação dos respectivos resultados e na avaliação do efeito global de cada novo serviço sobre o mercado. Além disso, as autoridades espanholas assinalaram a sua intenção de concluir com a RTVE, até 1 de Novembro de 2010, um contrato-programa no qual será estabelecida a definição de serviço novo significativo. Segundo o projecto do contrato-programa, entende-se por serviço novo significativo uma oferta nova e claramente diferenciada dos serviços já existentes, que podem ser classificados como mercado de produtos de referência, susceptível de ter um efeito sobre o mercado, em especial em termos de impacto na procura.
V. APRECIAÇÃO DA MEDIDA DE AUXÍLIO
(40)
Em conformidade com o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, relativo aos auxílios concedidos pelos Estados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.
(41)
Os recursos financeiros incluídos no sistema espanhol de financiamento da RTVE são encaminhados para o Orçamento Geral do Estado, de onde posteriormente são libertados. Constituem uma transferência directa de recursos públicos a favor de uma empresa específica, a que os seus concorrentes não têm acesso. Por conseguinte, a RTVE beneficia de uma vantagem selectiva.
(42)
Não obstante, nas observações apresentadas antes do início do procedimento, a Espanha afirmou que a reforma não afectava o comércio entre os Estados-Membros, visto que a RTVE não desenvolvia actividades fora do território espanhol. No entanto, quando um auxílio concedido pelo Estado reforça a posição de uma empresa relativamente a outras empresas concorrentes nas trocas comerciais dentro da União, estas trocas comerciais devem ser consideradas como estando influenciadas pelo auxílio, mesmo que a própria empresa beneficiária não participe nas exportações (14). De igual modo, quando um Estado-Membro concede auxílios a empresas que operam no sector dos serviços e da distribuição, não é necessário que as empresas beneficiárias exerçam, elas próprias, as suas actividades fora do referido Estado-Membro para que os auxílios influenciem as trocas dentro da União (15).
(43)
Tendo em conta este princípio, as Comunicações da Comissão relativas à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais ao serviço público de radiodifusão de 2001 e 2009 referem que: «Pode também considerar-se que o financiamento pelo Estado de organismos de radiodifusão de serviço público afecta geralmente o comércio entre Estados-Membros. […] É o que acontece claramente em relação à aquisição e à venda de direitos de programas, que frequentemente se realiza a nível internacional. […] Por outro lado, a estrutura de propriedade dos organismos de radiodifusão comerciais pode alargar-se a mais de um Estado-Membro» (16).
(44)
A própria RTVE desenvolve actividades nos mercados internacionais (venda de programas e aquisição de direitos de difusão de programas). Através da União Europeia de Radiotelevisão, procede ao intercâmbio de programas de televisão e participa no sistema Eurovisão (17). Além disso, no âmbito da aquisição e venda de direitos de difusão de programas, a RTVE está directamente em concorrência com organismos de radiodifusão comerciais que desenvolvem actividades no mercado nacional e internacional de radiodifusão e que possuem uma estrutura de propriedade internacional. Desta forma, mesmo sem as actividades comerciais que a RTVE desenvolveu até Agosto de 2009, o auxílio concedido a esta empresa é susceptível de falsear a concorrência no mercado espanhol, afectando o comércio entre Estados-Membros. A Comissão estabeleceu já este princípio nas Decisões E 8/2005 e NN 8/2007.
(45)
A Comissão considerou ainda a possibilidade de as medidas de financiamento poderem ser consideradas uma mera compensação pelas obrigações de serviço público que não conferisse uma vantagem financeira à RTVE, na acepção do acórdão do Tribunal de Justiça no processo Altmark (18). A RTVE é uma empresa a quem foi confiada a prestação de um serviço de interesse económico geral (SIEG), ou seja, o serviço público de radiodifusão. As medidas estatais que compensam os custos líquidos adicionais de um SIEG não são classificadas como auxílios estatais se estiverem preenchidas todas as condições estabelecidas nesse acórdão. Em primeiro lugar, a empresa beneficiária deve ser efectivamente incumbida do cumprimento de obrigações de serviço público e essas obrigações devem estar claramente definidas; em segundo lugar, os parâmetros com base nos quais será calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objectiva e transparente; em terceiro lugar, a compensação não pode ultrapassar o que é necessário para cobrir total ou parcialmente os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas obtidas, assim como um lucro razoável relativo à execução destas obrigações; em quarto lugar, quando a escolha da empresa a encarregar do cumprimento de obrigações de serviço público, num caso concreto, não for efectuada através de um processo de concurso público que permita seleccionar o candidato capaz de fornecer esses serviços ao menor custo para a colectividade, o nível da compensação necessária deve ser determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada para cumprir as obrigações de serviço público, teria suportado para cumprir estas obrigações.
(46)
Se as subvenções públicas concedidas a empresas expressamente encarregadas de obrigações de serviço público para compensar os custos ocasionados pelo cumprimento dessas obrigações não preenchem todas estas condições, são abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE devendo ser consideradas um auxílio estatal na acepção da mesma disposição (19).
(47)
A RTVE foi encarregada da prestação do serviço público de radiodifusão tal como definido nas Leis 17/2006 e 8/2009. Contudo, foi designada como operador desse serviço público por lei, e não através de um concurso público. Além disso, as autoridades espanholas também não determinaram o montante da compensação necessária com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada, teria suportado para cumprir estas obrigações. A compensação é determinada anualmente, com base nos custos líquidos correntes, sem utilizar como referência uma empresa bem gerida. Os parâmetros com base nos quais seria calculada a compensação não seriam estabelecidos previamente de forma objectiva e transparente. Por conseguinte, não se encontram preenchidas todas as condições estabelecidas pelo Tribunal e as medidas em análise são consideradas auxílios estatais na acepção artigo 107.o, n.o 1, do TFUE (20).
(48)
A Espanha não notificou a nova medida de auxílio. Afirma que não constitui uma alteração significativa do regime de auxílios existente, alterado em conformidade com a decisão da Comissão no processo E8/2005, na acepção do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE e que, por isso, não constitui um novo auxílio que exija notificação.
(49)
Nos termos do artigo 1.o, alínea c), do Regulamento (CE) n.o 659/1999, entende-se por «novo auxílio» quaisquer auxílios que não sejam considerados auxílios existentes, incluindo as alterações a um auxílio existente. Nos termos do artigo 4.o do Regulamento de aplicação (CE) n.o 794/2004, não se consideram alterações de auxílios existentes as modificações que sejam de natureza puramente formal ou administrativa e que não afectem a apreciação da compatibilidade da medida de auxílio com o mercado interno, nem os aumentos até 20 % do orçamento inicial de um regime de auxílios existente.
(50)
Para que uma alteração de um regime existente possa ser classificada como «novo auxílio», a alteração do sistema deve ser substancial, ou seja, têm de ser alteradas as suas características básicas, o que aconteceria se, por exemplo, fossem introduzidas alterações no objectivo perseguido, na base utilizada para estabelecer o imposto, nas pessoas ou organismos afectados ou, em geral, na sua fonte de financiamento (21). No caso em apreço, as fontes de financiamento da RTVE foram significativamente alteradas. As novas fontes de financiamento também implicam que o financiamento ligado à publicidade (que não constituía um auxílio) seja agora concedido pelo Estado (constituindo um auxílio). Este forte aumento no montante de auxílio e a passagem de um sistema duplo para um sistema único de financiamento indiciam claramente a existência de um novo auxílio.
(51)
Por outro lado, embora seja certo que o artigo 1.o, alínea c), do Regulamento processual estabelece que as alterações de auxílios existentes devem ser consideradas um novo auxílio, essa disposição significa que não é «qualquer auxílio existente alterado que deve ser considerado novo auxílio, mas unicamente a alteração enquanto tal que é susceptível de ser qualificada de novo auxílio», como sublinhou o Tribunal de Primeira Instância no processo Gibraltar (22). O Tribunal indicou a seguir que «é unicamente na hipótese de a alteração afectar o regime inicial na sua essência que esse regime se transforma num novo regime de auxílios. Ora, não é possível tal alteração substancial quando o elemento novo é claramente destacável do regime inicial» (23).
(52)
Resulta desta jurisprudência e legislação que as alterações que não afectam a apreciação da compatibilidade da medida de auxílio também não afectam a essência do auxílio e, por isso, não alteram a classificação da medida como auxílio existente. Por outro lado, se uma alteração afecta a essência de um regime, mas não ao ponto de exigir uma nova apreciação dos seus restantes elementos, a alteração pode ser objecto de uma apreciação independente, sem referência aos restantes elementos do regime. Neste caso, a obrigação de notificação e de revisão por parte da Comissão aplica-se unicamente à alteração.
(53)
As três medidas fiscais que foram introduzidas ou alteradas através dos artigos 4.o, 5.o e 6.o da Lei 8/2009 são dissociáveis do actual regime de financiamento da RTVE. Ainda que as novas fontes de financiamento possam afectar a legalidade do regime enquanto tal, não afectam a apreciação dos restantes elementos do auxílio concedido à RTVE nem o efeito que o auxílio possa ter sobre o mercado.
(54)
Os novos elementos do auxílio, ou seja, os novos impostos, podem criar novos auxílios, uma vez que não correspondem a nenhuma das situações contempladas no artigo 1.o, alínea b), do Regulamento n.o 659/1999. Com efeito, foram criados por leis aprovadas após a entrada em vigor do Tratado, não constituem um auxílio individual concedido no contexto de um regime de auxílios autorizado, não foram autorizados nos termos do artigo 4.o, n.o 6, do Regulamento n.o 659/1999 nem foram concedidos dez anos antes do primeiro acto praticado pela Comissão e, finalmente, são aplicáveis a sectores abertos à concorrência no momento da sua entrada em vigor. Em segundo lugar, mesmo que se admita como hipótese o argumento das autoridades espanholas segundo o qual os novos elementos do auxílio devem ser considerados uma alteração do regime de financiamento existente, afigura-se que a forma de financiamento dos recursos adicionais da RTVE constituiria uma alteração substancial do regime de financiamento existente no que se refere à fonte de tal financiamento. O regime existente não incluía os impostos específicos que devem ser cobrados em benefício da RTVE, cuja legalidade é susceptível de afectar a compatibilidade de todo o auxílio.
(55)
Como se indicava na decisão de início do procedimento, as alterações no financiamento da RTVE suscitaram dúvidas à Comissão quanto ao seu efeito na compatibilidade global do financiamento da RTVE com o Tratado e tornaram necessária uma apreciação adicional por parte da Comissão. Por conseguinte, estas alterações deviam ter sido formalmente notificadas à Comissão. Como já referido, a classificação como novo auxílio aplica-se exclusivamente à alteração enquanto tal. Desta forma, a Comissão deu início ao procedimento unicamente com o objectivo de apreciar a qualidade de tais alterações e as suas consequências em relação à compatibilidade do auxílio.
(56)
A Comissão aprecia os auxílios aos organismos públicos de radiodifusão sob a forma de compensação pelo cumprimento de uma missão de serviço público em conformidade com o artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, baseando-se nos critérios estabelecidos na Comunicação da Comissão relativa à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais ao serviço público de radiodifusão de 2001 (Comunicação relativa à radiodifusão de 2001) (24). Em conformidade com a Comunicação da Comissão relativa à determinação das regras aplicáveis à apreciação dos auxílios estatais concedidos ilegalmente e com o ponto 100 da Comunicação relativa à radiodifusão de 2009, no caso de novos auxílios não notificados, a nova Comunicação apenas se aplica se o auxílio em causa tiver sido concedido após a sua publicação, em 27 de Outubro de 2009. Contudo, no presente caso, o novo regime de auxílios foi introduzido com a entrada em vigor da Lei, em 1 de Setembro de 2009. Por conseguinte, o novo regime de financiamento será apreciado com base na Comunicação de 2001 e na prática decisória posterior da Comissão (25).
(57)
Para que a uma medida beneficie da derrogação prevista no artigo 106.o, n.o 2, do TFUE é necessário que se encontrem preenchidas, cumulativamente, as condições seguintes:
a)
O serviço em questão deve ser um serviço de interesse económico geral e ser claramente definido enquanto tal pelo Estado-Membro (definição);
b)
À empresa em questão deve ser expressamente confiado pelo Estado-Membro o fornecimento desse serviço (atribuições);
c)
A aplicação das regras da concorrência do Tratado (neste caso, a proibição relativa aos auxílios estatais) deve impedir o desempenho de determinadas funções atribuídas à empresa e a excepção dessas funções não deve afectar o desenvolvimento do comércio em medida contrária aos interesses da União (proporcionalidade) (26).
(58)
No caso concreto da radiodifusão pública, esta abordagem deve ser adaptada à luz das disposições interpretativas do Protocolo de Amesterdão, que faz referência à «missão de serviço público, tal como tenha sido confiada, definida e organizada por cada um dos Estados-Membros» (definição e atribuições) e estabelece uma derrogação às regras do Tratado no que se refere ao financiamento dos serviços públicos de radiodifusão «na medida em que esse financiamento seja concedido aos organismos de radiodifusão para efeitos do cumprimento da missão de serviço público, […] e […] não afecte as condições das trocas comerciais, nem a concorrência na União de forma que contrarie o interesse comum, devendo ser tida em conta a realização da missão desse serviço público» (proporcionalidade) (27).
(59)
Na sua Decisão sobre o financiamento da RTVE nos processos E8/2005 e NN 8/2007, a Comissão considerou a definição da missão de serviço público prevista na Lei 17/2006 compatível com o artigo 106.o, n.o 2, do TFUE. O artigo 9.o da Lei 8/2009 tem implicações para esta definição ao acrescentar obrigações e restrições adicionais ao conteúdo da radiodifusão da RTVE. Por conseguinte, continua a estar preenchido o critério relativo à definição adequada da missão de serviço público. Além disso, o facto de retirar a RTVE do mercado da publicidade televisiva pode contribuir para o reforço da missão de serviço público, tornando a programação menos dependente de considerações comerciais e das flutuações das receitas comerciais.
(60)
Pelas razões atrás expostas, na Decisão de início do procedimento a Comissão não expressou dúvidas sobre estes aspectos do financiamento da RTVE.
(61)
Uma característica essencial das alterações no financiamento da RTVE consiste no abandono quase completo das suas actividades comerciais, na passagem de um sistema de «financiamento duplo» através de fundos públicos e de receitas de actividades comerciais, para um sistema de «financiamento único», em que as actividades de radiodifusão são exclusiva ou quase exclusivamente financiadas através de fundos públicos, em conformidade com a distinção estabelecida no ponto 45 da Comunicação relativa à radiodifusão de 2001. Os Estados-Membros podem escolher se combinam diferentes fontes de financiamento e as respectivas modalidades. Não obstante, a parte das receitas da RTVE que até agora provinha de actividades comerciais não será simplesmente substituída por fundos provenientes do Orçamento Geral do Estado, em conformidade com o artigo 33.o da Lei 17/2006. Esta substituição será também acompanhada da introdução ou alteração de determinados impostos, com o objectivo específico de gerar as receitas necessárias.
(62)
O nexo estabelecido entre o financiamento e as receitas provenientes dos novos impostos sugere que receitas obtidas com tais impostos são afectadas ao financiamento do auxílio concedido a RTVE, o que terá um impacto directo no seu montante. Nos casos em que um imposto especificamente destinado a financiar auxílios se revela contrário a outras disposições do Tratado, a Comissão não pode declarar o regime de auxílios de que o imposto faz parte compatível com o mercado interno. Assim, o método segundo o qual um auxílio é financiado pode tornar todo o regime de auxílios incompatível com o mercado interno. Desta forma, tal como indicado nos pontos 21, 22 e 23, deve apreciar-se se no novo sistema de financiamento existe, de facto, uma relação de afectação obrigatória entre o auxílio e os impostos e se, por conseguinte, a Comissão deveria incluir os efeitos dos novos impostos na análise do auxílio estatal.
(63)
Não obstante, para que se possa considerar que uma imposição faz parte integrante de uma medida de auxílio, deve existir uma relação de afectação obrigatória entre a imposição e o auxílio, no sentido de o produto da imposição ser necessariamente destinado ao financiamento do auxílio e influenciar directamente a importância deste último (28).
(64)
Estas condições não se encontram preenchidas no caso em apreço. Como foi confirmado pela Espanha, o montante do auxílio concedido à RTVE é fixado tendo em conta unicamente as necessidades de financiamento da RTVE e os custos líquidos estimados da prestação do serviço público de radiodifusão. O financiamento recebido pela RTVE é, de facto e de direito, independente das receitas geradas pelos impostos, pois depende unicamente dos custos líquidos da obrigação do serviço público. Por um lado, as receitas obtidas com os impostos que se destinarão ao financiamento da RTVE não podem exceder os custos líquidos da obrigação de serviço público (qualquer receita que exceda esses custos será devolvida ao Orçamento Geral do Estado). Por outro lado, quando os custos líquidos da obrigação de serviço público forem superiores às receitas geradas pelos impostos em causa, a diferença será financiada por contribuições do Orçamento Geral do Estado. A obtenção de receitas superiores ou inferiores dos impostos não provocará alterações nos montantes previstos. Se as receitas geradas pelas novas fontes de imposição forem insuficientes para cobrir o défice de financiamento gerado pela supressão da publicidade, os fundos necessários seriam fornecidos pelo Orçamento Geral do Estado, em conformidade com o artigo 33.o da Lei 17/2006. Quaisquer receitas excedentárias reverterão para o Orçamento Geral do Estado. Portanto, o financiamento global previsto da missão de serviço público da RTVE não dependerá do valor das receitas da imposição específica, mas será, de qualquer forma, assegurado pelo Orçamento Geral do Estado.
(65)
O facto de o nexo entre os impostos e a finalidade para que foram introduzidos ter sido mencionado na exposição de motivos e na própria Lei não altera esta conclusão. A redacção da Lei («com o objectivo de contribuir para o financiamento da RTVE») não define a qualidade do nexo existente entre os impostos e o auxílio.
(66)
Desta forma, a Comissão conclui que as três medidas fiscais descritas no ponto 14 não fazem parte integrante do auxílio. A sua legalidade é irrelevante para efeitos de apreciação da compatibilidade do auxílio destinado à RTVE. As observações sobre a sua legalidade formuladas pelas partes interessadas não são também relevantes para a apreciação do auxílio estatal. Assim, o processo de infracção actualmente em curso em relação ao imposto sobre as comunicações electrónicas, por suposta violação do artigo 12.o da Directiva 2002/20/CE (Directiva autorização), não afecta a presente decisão.
(67)
No que diz respeito à proporcionalidade da compensação, de forma a não cobrir mais do que os custos líquidos do cumprimento das obrigações de serviço público da RTVE, a nova Lei prevê que quaisquer receitas da RTVE que ultrapassem os custos líquidos do serviço público, acrescidos de uma reserva adicional de 10 %, serão devolvidas ao Orçamento Geral do Estado. Durante um período máximo de quatro anos, poderá ser mantido um excedente de 10 % num fundo de reserva, para cobrir uma eventual subcompensação em exercícios anteriores ou custos excepcionais. Este mecanismo destinado a evitar sobrecompensações indevidas está em consonância com a prática decisória da Comissão (29).
(68)
A fim de garantir a proporcionalidade do auxílio, os Estados-Membros devem além disso estabelecer um mecanismo adequado que permita realizar um controlo regular e efectivo da utilização dos fundos públicos na missão de serviço público (30) e que garanta que o financiamento anual concedido pelo Estado não ultrapassa o custo líquido da obrigação de serviço público (31). A Espanha mantém em vigor o sistema de controlo externo introduzido pela Lei 17/2006, tal como descrito anteriormente e aprovado pela Comissão no âmbito da Decisão E8/2005, que permite determinar os custos líquidos da radiodifusão de serviço público.
(69)
Não obstante, dado que a supressão da publicidade pode ter um impacto nos custos do organismo de radiodifusão ao tornar a sua programação menos dependente de considerações comerciais, na Decisão de início do procedimento, a fim de eliminar qualquer possibilidade de sobrecompensação, a Comissão convidou a Espanha e as outras partes interessadas a formularem observações sobre o mecanismo de financiamento.
(70)
As partes interessadas expressaram preocupações pelo facto de considerarem provável o pagamento de uma sobrecompensação à RTVE. A programação orçamental para a RTVE, de 1 200 milhões de EUR por ano, não estaria baseada num cálculo adequado dos custos líquidos do serviço público. Não estabeleceria uma distinção entre actividades comerciais e actividades de serviço público nem teria em conta a diminuição dos custos resultante da supressão da publicidade, dado que os programas já não têm de captar grandes audiências e podem ser produzidos de forma menos onerosa. Além disso, a compensação total pela perda das receitas publicitárias seria calculada utilizando como base os exercícios precedentes, enquanto a crise económica provocou uma diminuição das receitas comerciais em 2010 e, por conseguinte, uma diminuição das receitas globais da RTVE. Não seria justo que, com a abolição do financiamento duplo, a RTVE obtivesse receitas garantidas, independentes das receitas comerciais variáveis. Expressaram ainda preocupações no que se refere ao controlo orçamental.
(71)
Não obstante, Espanha demonstrou que a programação orçamental continua em consonância com os custos anuais orçamentados nos exercícios anteriores e que nada permite supor que a mera abolição da publicidade possa proporcionar uma redução considerável dos custos, actualmente ou num futuro próximo. Continuará a ser exigido que a RTVE capte grandes audiências, e a eliminação dos anúncios provocará a necessidade de produções adicionais que deverão ser financiadas. Em comparação com os dados dos exercícios precedentes (1 177 milhões de EUR em 2007, 1 222 milhões de EUR em 2008 e 1 146 milhões de EUR em 2009) e tendo em conta tanto o custo adicional (104 milhões de EUR) das produções necessárias para preencher o tempo de emissão reservado anteriormente à publicidade, como as receitas comerciais restantes (estimadas em apenas cerca de 25 milhões de EUR), afigura-se que o limite de 1 200 milhões de EUR estabelecido na programação orçamental dos custos constitui um montante prudente e razoável para os custos anuais orçamentados relativos à compensação do serviço público. Além disso, o princípio da compensação dos custos líquidos efectivos de um organismo público de radiodifusão inclui necessariamente a sua protecção face às variações das receitas no mercado publicitário.
(72)
No que respeita ao controlo orçamental, a Espanha assinalou os mecanismos de controlo existentes, já estabelecidos na Lei 17/2006, descritos anteriormente no ponto 38. Para que o auxílio estatal não ultrapasse os custos líquidos da missão de serviço público, é assegurado um controlo orçamental ex post eficaz, em conformidade com o artigo 37.o da Lei 17/2006, através de uma auditoria interna, de uma análise pública a cargo da Intervención General de la Administración del Estado e de uma auditoria externa realizada por uma empresa privada de auditoria. Além disso, nos termos dos artigos 39.o e 40.o da Lei 17/2006, o Parlamento e a autoridade audiovisual garantem o controlo do cumprimento da missão de serviço público atribuída à RTVE e da sua contabilidade anual. Por último, a RTVE está sujeita ao controlo do Tribunal de Contas. As observações recebidas das partes interessadas não permitem supor que o referido sistema não esteja a ser aplicado adequadamente.
(73)
A Comissão considera que não existem indícios de que a compensação anual estimada relativa à obrigação de serviço público da RTVE ultrapasse os custos que, de forma razoável, se podem prever para tal serviço ou que essa compensação venha a ultrapassar os custos líquidos do serviço público.
(74)
Por outro lado, na decisão de início do procedimento, a Comissão perguntou às autoridades espanholas se dispunham de um quadro processual adequado para determinar ex ante se os novos serviços audiovisuais do organismo público de radiodifusão RTVE cumprem as condições materiais do Protocolo de Amesterdão (o denominado controlo ex ante) (32). As informações apresentadas até à data pelas autoridades espanholas não permitiram à Comissão analisar se a Espanha dispõe já de tal mecanismo. A Comissão concorda com a afirmação das autoridades espanholas segundo a qual, em princípio, este aspecto do financiamento da RTVE tinha sido objecto das decisões de 2005 e 2007, que diziam respeito à totalidade do sistema de financiamento da RTVE. Além disso, a Comissão está de acordo com o facto de o sistema não ter sido afectado pela introdução dos novos impostos que levaram ao início do presente procedimento.
(75)
Não obstante, nos termos das informações apresentadas pela Espanha, o artigo 41.o, n.o 3, da Lei 7/2010 (33) estabeleceu esse quadro processual e confiou ao Consejo Estatal de Medios Audiovisuales, o organismo espanhol independente de supervisão e regulação da radiodifusão pública, a execução deste controlo, que consiste numa consulta pública das partes interessadas, na publicação dos respectivos resultados e na avaliação do efeito global de cada novo serviço sobre o mercado. No entanto, a Lei não inclui uma definição do que constitui um serviço novo significativo. Os Estados-Membros devem estabelecer os critérios pertinentes (34). Contudo, a Espanha indicou que, até 1 de Novembro de 2010, tenciona concluir um contrato-programa com a RTVE, que incluirá tal definição. Segundo o projecto do contrato-programa, entende-se por serviço novo significativo uma oferta nova e claramente diferenciada dos serviços já existentes, que podem ser classificados como mercado de produtos de referência, susceptível de ter um efeito sobre o mercado, em especial em termos de impacto na procura.
(76)
Por conseguinte, a Espanha deu cumprimento à sua obrigação de introduzir um controlo ex ante, e a Comissão regista que a Espanha tenciona também introduzir uma definição vinculativa de novo serviço significativo até 1 de Novembro de 2010. A Comissão assinala igualmente que este mecanismo não tinha sido estabelecido antes de 2010.
VI. CONCLUSÃO
(77)
A Comissão conclui que a Espanha aplicou ilegalmente a reforma do financiamento do organismo público de radiodifusão RVTE, em violação do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. No entanto, a Comissão conclui que não existe uma relação de afectação obrigatória entre os impostos cobrados e o financiamento do auxílio a favor da RTVE e que esses impostos não afectam a compatibilidade do auxílio com o Tratado. Além disso, a Espanha instituiu salvaguardas destinadas a evitar uma sobrecompensação da RTVE. Por último, a Comissão assinala que a Espanha criou um procedimento de controlo ex ante no que se refere à introdução de novos serviços significativos no quadro da missão de serviço público. Por conseguinte, o auxílio a favor do organismo público de radiodifusão RTVE continua a ser compatível com o Tratado,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O financiamento do organismo de radiodifusão de serviço público Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE), alterado pela Espanha através da Lei 8/2009 relativa ao financiamento da RTVE, é compatível com o mercado interno na acepção do artigo 106.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Artigo 2.o
O Reino de Espanha é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 20 de Julho de 2010.