РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 септември 2011 година
относно мярка С 35/10 (ex N 302/10), която Дания възнамерява да приведе в действие под формата на данъци върху хазартните игри, организирани онлайн, предвидени в закона на Дания относно данъците върху хазартните игри
(нотифицирано под номер C(2011) 6499)
(само текстът на датски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/140/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, алинея първа от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 6 юли 2010 г. от съображения за правна сигурност датските органи изпратиха уведомление съгласно член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) за законодателното предложение L 203 относно данъците върху хазартните игри („Закон за данъците върху хазартните игри“ (2)), прието на 25 юни 2010 г. С писма от 11 август 2010 г. и 22 септември 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация. Датските органи предоставиха необходимата информация с писмо от 20 октомври 2010 г.
(2)
Комисията също получи две отделни жалби по отношение на предложения Закон за данъците върху хазартните игри. Първата бе подадена от Датската асоциация на операторите на игрални автомати с развлекателна цел („DAB“) на 23 юли 2010 г. Втората жалба бе подадена от оператор на реално казино - „The Royal Casino“, на 6 август 2010 г. И двете жалби бяха предадени на датските органи на 23 септември 2010 г. за представяне на мнения. Датските органи представиха мненията си с писмо от 20 октомври 2010 г.
(3)
На 10 ноември 2010 г. в Брюксел бе проведена среща с датските органи за обсъждане на уведомлението и двете посочени по-горе жалби. По време на срещата датските органи представиха обяснителна бележка, озаглавена „Дилемата в резултат на висящото дело за държавна помощ“, в която заявяват и намерението си да отложат влизането в сила на закона, който бе предмет на уведомлението, до вземането на решение от страна на Комисията. (3)
(4)
С решение от 14 декември 2010 г. Комисията уведоми Дания за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, относно мярката, предмет на уведомлението. Решението на Комисията за откриване на процедура (наричано по-долу „решение за откриване на процедура“) бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
(5)
С писмо от 14 януари 2011 г. датските органи представиха своите наблюдения по решението за откриване на процедура.
(6)
Общо 17 заинтересовани страни представиха мненията си между 11 февруари и 22 февруари 2011 г. (5) На 16 март 2011 г. тези мнения бяха препратени на Дания, като ѝ бе дадена възможност да отговори. Комисията получи мненията на Дания с писмо от 14 април 2011 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(7)
След началото на производство за установяване на нарушение и изпращането на мотивирано становище на 23 март 2007 г. относно пречките пред свободното движение на услуги за спортни залагания в Дания (6), датското правителство взе решение за реформа на националното законодателство в областта на хазартните игри и услугите за залагания и смяна на съществуващия режим на монопол с регулиран и частично либерализиран такъв. Либерализацията се приема за необходима inter alia с цел съобразяване със законодателството на ЕС и в отговор на заплахата от незаконни услуги за хазартни игри, организирани онлайн от доставчици на хазартни услуги, намиращи се в други юрисдикции.
(8)
Законът относно данъците върху хазартните игри, предмет на уведомлението, е част от пакета закони, приети с цел либерализиране на сектора за хазартни игри. (7) Съгласно условията на член 1 от Закона за хазартните игри цялостната цел на тази законодателна реформа в сферата на услугите за хазартни игри е:
-
поддържане на потреблението на хазартни игри на умерено равнище;
-
закрила на младите и други уязвими лица срещу експлоатация или пристрастяване към хазартни игри;
-
закрила на потребителите на хазартни услуги чрез гарантиране на разумното, надеждно и прозрачно предоставяне на хазартни игри; и
-
опазване на обществения ред и предотвратяване на използването на хазартните игри за престъпни цели.
(9)
Съгласно Закона за хазартните игри „за предоставянето или организирането на хазартни услуги е необходим лиценз, освен ако настоящият закон или друг законодателен акт не предвижда друго“. Освен това предоставянето или организирането на хазартни услуги подлежи на данъчно облагане (член 1 от Закона за данъците върху хазартните игри).
(10)
Член 5 от Закона за хазартните игри дефинира хазартни игри като включващи следните дейности: i) лотария; ii) комбинирани хазартни игри и iii) залагания.
(11)
Комбинираните хазартни игри се отнасят до „дейности, при които участникът има шанс да спечели награда и при които вероятността за печалба зависи от комбинация от умение и шанс“. Следователно комбинираните хазартни игри включват игри, които често се предлагат от казина, например рулетка, покер, Бакара, Блек Джек и игрални автомати, които предлагат парични печалби.
(12)
Член 5 от Закона за хазартните игри определя организираните онлайн хазартни игри като „хазартна дейност, извършена от играч и доставчик на хазартни услуги, чрез използването на комуникация от разстояние“. Същата разпоредба дефинира хазартните игри в реални казина като „хазартна дейност, извършвана от играч и доставчик на хазартни услуги или агент на доставчици при физическия им контакт“. Услугите за залагания са дефинирани като „дейности, при които участник има възможност да спечели награда и при които се прави залагане за резултат от бъдещо събитие или възникването на бъдещо събитие“.
(13)
Съгласно членове 2-17 от Закона за данъците върху хазартните игри, игрите, които подлежат на данъчно облагане са i) лотария, включително и лотария с абонамент и лотария с нестопанска цел; ii) залагания, включително и тотализатор, iii) реални казина, iv) онлайн казина, v) игрални автомати, които предлагат парични печалби в игрални зали или питейни заведения, барове и др. vi) игри без залог.
(14)
В закона за данъците върху хазартните игри са заложени различни данъчни ставки в зависимост от това дали игрите се предоставят от онлайн казина или от реални казина.
(15)
Съгласно член 10 от Закона за данъците върху хазартните игри притежателите на лиценз за предоставяне на хазартни услуги в реални казина подлежат на облагане от 45 % от брутния приход от хазартни игри (залози минус печалби) минус стойността на жетоните и допълнителен налог от 30 % от брутния приход от хазартни игри (минус стойността на жетоните), който надвишава 4 милиона DKK (изчислени на месечна база). (8)
(16)
Съгласно член 11 от Закона за данъците върху хазартните игри притежателите на лиценз за предоставяне на хазартни услуги в онлайн казино подлежат на облагане от 20 % от техния брутен приход от хазартни игри.
(17)
Притежателите на лиценз за игрални автомати, които предлагат парични печалби (автомати с монета) в игрални зали, питейни заведения, барове и др. подлежат на облагане от 41 % от брутния приход от хазартни игри. Допълнителни 30 % се изплащат за игрални автомати в питейни заведения, барове и др. за брутни приходи от хазартни игри, които надвишават 30 000 DKK, и за игрални автомати в игрални зали за брутни приходи от хазартни игри, които надвишават 250 000 DKK. (9)
(18)
По отношение на лицензионните такси Законът за хазартните игри предвижда всяко лице, което кандидатства за лиценз за предлагане на залагания или игри в онлайн казино да плаща такса от 250 000 DKK (350 000 DKK при кандидатстване за лиценз за залагания и игри в онлайн казино едновременно) и годишна лицензионна такса между 50 000 DKK и 1 500 000 DKK в зависимост от приходите от игрални дейности.
(19)
Законът за хазартните игри задължава доставчиците на онлайн хазартни игри или да бъдат установени в Дания, или ако са местни лица в друга държава-членка от ЕС или от ЕИП да посочат одобрен представител (член 27).
3. ПРИЧИНИ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(20)
Комисията откри официална процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на разглежданата мярка с обосновката, че има вероятност тя да включва държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(21)
По-специално Комисията счете, че предвид съдебната практика мярката може да се приеме за селективна. Припомни, че всяка оценка на селективността на данъчната мярка следва да включва проучване на това дали дадена мярка е по-благоприятна за определени предприятия в сравнение с други предприятия, чието правно и фактическо положение е сравнимо с оглед на целта, заложена във въпросната схема. (10)
(22)
Предвид естеството на игрите, предлагани онлайн и в реални заведения, социалния аспект на двата вида хазартни игри и социоикономическия профил на потребителите, Комисията изразява съмнения относно това дали различията между хазартните игри онлайн и в реални казина са достатъчно съществени, за да се смята, че те не са сравними в правно и фактическо отношение за целите на тяхното данъчно облагане съгласно Закона за данъците върху хазартните игри.
(23)
Освен това на този етап от процедурата Комисията изразява становището, че ако мярката бъде приета за селективна prima facie, датските органи не са успели да установят, че мярката може да бъде обоснована от логиката на данъчната система.
(24)
В тази връзка датските органи твърдят, че данъчната ставка за хазартните игри, организирани онлайн, отразява необходимия баланс между постигане на целите на датското законодателството по отношение на закрила на играчи, от една страна, и възможност за отговор на конкуренцията на онлайн оператори, установени в други държави с по-ниски данъчни ставки, от друга страна.
(25)
Освен това по отношение на позоваването на датските органи на цялостните цели, заложени в Закона за хазартните игри (вж. параграф 2) Комисията изразява становището, че тези цели изглежда са от общ характер и не са присъщи за данъчната система. Тъй като в съдебната практика е установено, че единствено присъщите на данъчната система цели са уместни, Комисията счита, че датските органи не са обосновали в достатъчна степен своето твърдение, че селективността на разглежданата мярка е необходима поради логиката на данъчната система.
(26)
Освен това Комисията изразява становището, че законът, предмет на уведомлението, включва данъчно предимство, предоставено чрез използването на държавни ресурси, тъй като отказването от данъчни приходи осигурява на операторите на онлайн хазартни игри предимство под формата на значително по-ниска данъчна ставка. Освен това дотолкова, доколкото мярката осигурява селективно икономическо предимство на онлайн оператори с дейност в Дания, тя може да засегне търговията на вътрешния пазар и да наруши конкуренцията.
(27)
Най-накрая Комисията изразява съмнения от отношение на това дали мярката, предмет на уведомлението, попада в обхвата на която и да е от дерогациите, предвидени в членове 107, параграф 2 и 107, параграф 3 от ДФЕС.
4. МНЕНИЯ НА ДАТСКИТЕ ОРГАНИ
(28)
С писмо от 14 януари 2011 г. датските органи представиха своите мнения по отношение на решението на Комисията за откриване на процедура.
(29)
Като се позовават на списък с фактически и икономически различия между хазартните игри в онлайн и реални казина, посочени в уведомлението, датските органи потвърждават виждането, че хазартните игри онлайн следва да се считат за дейност, различна от хазартните игри в реални казина.
(30)
Според датските органи софтуерът, използван при някои електронни игри, предлагани в реални казина, и не е идентичен с този, използван в онлайн казина. Освен факта, че платформите и доставчиците не са едни и същи, се посочва, че са налице големи различия между тези електронни игри, тъй като физическото присъствие на потребителите на хазартни услуги е необходимо за играта им в реални казина. Физическото присъствие води до различни разходи (например транспорт, входна такса, такса за гардероб, храни и напитки), които не възникват при хазартните игри онлайн.
(31)
За датските органи фактът, че редица държави-членки забраняват хазартните игри, организирани онлайн, макар да разрешават игрите в реални казина, свидетелства за различията при предоставянето на двата вида игрални услуги.
(32)
Освен това датските органи твърдят, че Комисията не е взела предвид заключенията от „Проучване относно хазартните услуги на вътрешния пазар на Европейския съюз“ от 2006 г. (11), според което онлайн и реалните казина следва да се разглеждат като различни пазари.
(33)
Датските органи също подчертават, че оценката на Комисията се съсредоточава единствено върху реалните казина и не взема предвид игралните автомати (т.е. автомати с монети, но не и рулетки, Блек Джек, покер и др.), намиращи се в реални питейни заведения, барове и др. или игрални зали.
(34)
По отношение обосновката на мерките чрез логиката на данъчната система датските органи твърдят, че Комисията може би е изтълкувала погрешно целта на мярката, предмет на уведомлението. Тази мярка няма за цел да запази международната конкурентоспособност на датската игрална индустрия, а по-скоро да гарантира четирите цели, заложени в законодателството (поддържане на хазартните игри на умерено равнище; закрила на младите или на други уязвими лица срещу експлоатация чрез игри или развиване на зависимост към хазартни игри; закрила на играчите чрез гарантиране, че игрите се предлагат по справедлив, отговорен и прозрачен начин; гарантиране на обществения ред и предотвратяване на използването на хазартните игри за престъпни цели).
(35)
По отношение различните данъчни ставки за онлайн и реални хазартни дейности датските органи обясняват, че са изправени пред законодателна и регулаторна дилема. От една страна не могат повече да поддържат настоящото положение на монопол и да отлагат либерализацията на пазара на онлайн хазартни игри. От друга страна налагането на еднаква данъчна ставка за хазартни дейности в онлайн и реални казина би попречило на поставените от правителството в областта цели на политиката.
(36)
По-специално датските органи твърдят, че установяването на еднакво данъчно ниво за всички хазартни дейности би довело до непоследователни решения независимо от избрания данъчен модел. Изборът на модел въз основа на по-ниска универсална данъчна ставка от 20 % би осигурил силен стимул за хазартната дейност в реалните казина, което ще противоречи на общия интерес за защита на потребителите.
(37)
От друга страна модел, основан на по-висока универсална данъчна ставка, подобна на приложената по отношение на хазартните игри в реалните казина, би разубедил онлайн операторите да кандидатстват за лиценз за предоставяне на услуги в Дания, като по този начин целите за либерализация, заложени в закона, ще претърпят неуспех. Това също ще противоречи на общия интерес за закрила на потребителите, тъй като няма да е възможен ефективен контрол върху хазартните игри онлайн.
(38)
В подкрепа на своята позиция датските органи представиха меморандум от Министерство по въпросите на данъчното облагане от 6 март 2010 г. до говорителя за политиката на политическите партии в датския парламент относно данъчното ниво, което следва да се установи. (12) Меморандумът показва, че настоящото диференцирано данъчно облагане следва да се приеме за резултат от балансирането между, от една страна, гарантиране на спазването на закона, като, от друга, се увеличи максимално данъчният приход, а хазартните дейности се поддържат на умерено равнище.
(39)
В тази връзка датските органи считат, че също следва да се вземат предвид международната конкуренция и глобалният характер на пазара на онлайн хазартни игри. В тази връзка датските органи се позовават на „Проучване относно хазартните услуги на вътрешния пазар на Европейския съюз“, съгласно което разходите на доставчиците за осъществяване на стопанска дейност на собствения пазар не следва да надвишават разходите за провеждане на стопанска дейност на чужд пазар, така че за потребители и доставчици да е по-изгодно да провеждат дейност в рамките на собствените си юрисдикции в сравнение с други държави. (13)
(40)
Освен това датските органи твърдят, че принципът, приложен от Съда по случая Salzgitter, съгласно който Комисията не следва да сравнява нивото на данъчно облагане, предмет на уведомление, с нивата, приложими в други държави-членки, с цел определяне дали мярката, която подлежи на уведомлението, представлява държавна помощ (14), не се прилага по отношение на закона, предмет на уведомлението, тъй като диференцираното данъчно облагане между хазартните дейности в реални и онлайн казина се основава изключително на вътрешни данъчни съображения. По-специално датското правителство не е взело предвид данъчните ставки, приложими в други държави-членки, така че да увеличи конкурентоспособността на датския игрален сектор, а просто е имало за цел да постигне целесъобразен баланс между четирите гореспоменати цели на политиката по закона, предмет на уведомлението.
(41)
Освен това датските органи твърдят, че Комисията е изтълкувала неправилно случая Salzgitter, тъй като е разчитала на него не за оценяване на селективния характер на мярката, предмет на уведомление, а за проучване на това дали селективността на мярката, предмет на уведомление, може да бъде разглеждана като обоснована.
(42)
Поради гореспоменатите причини датските органи считат, че данъчната мярка, предмет на уведомление, следва да бъде разглеждана като обоснована от логиката на данъчната система, ако бъде установено, че е селективна.
5. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(43)
Комисията получи мнения на 17 заинтересовани трети страни, включително и жалбоподателите: седем асоциации (15), седем предприятия (16) и три държави-членки. (17)
(44)
По отношение на селективността на мярката някои от заинтересованите страни твърдят, че онлайн и реалните казина не се намират в сравнимо правно и фактическо положение, тъй като тези предприятия не извършват дейност на един и същи пазар и следователно данъчната мярка не се основава на общо приложима данъчна система. По този начин данъчната мярка не следва да бъде разглеждана като селективна.
(45)
В подкрепа на тази позиция заинтересованите трети страни твърдят, че предлаганите от реални и онлайн казина продукти се различават съществено. Дейностите, предлагани от реални казина, имат социален елемент, като за разлика от онлайн хазартните игри, дискусии, външен вид и физическа среда са централна част от хазартната дейност. Освен това хазартните игри в реални казина следва да се приемат за част от цялостния развлекателен опит, допълнен от други дейности като например предлаганите услуги от ресторанти, барове, конвенционални удобства и хотели.
(46)
В допълнение тези заинтересовани страни твърдят, че хазартните дейности в онлайн и реални казина не водят до един и същи риск от пристрастяване. В подкрепа на тази позиция може да се разглежда съдебната практика на Съда на Европейския съюз, който твърди, че „предлагането на игри на късмета по интернет може да се окаже източник на рискове от различено естество и по-висок ред в областта на закрила на потребителите.“ (18) Прави се препратка и към проучване на хазартните игри, публикувано от Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), според което хазартните игри, организирани онлайн, създават реален риск от пристрастяване, в отговор на който обаче е необходим регулиран пазар на хазартни дейности онлайн.
(47)
Освен това някои заинтересовани страни твърдят, че е налице сегментация на пазара на хазартни игри въз основа на различни канали за разпространение, което ще представлява важен елемент за разграничаване на различните въпросни пазари. В тази връзка те се позовават на становището на френския орган за конкуренцията от 20 януари 2011 г., който отбелязва, че хазартните игри онлайн могат да бъдат разграничени от хазартните игри в клубове или заведения. (20)
(48)
Някои от заинтересованите страни посочват и, че операторите на реални казина са изправени пред ограничен конкурентен натиск в определена географска област, където предлагат игрите си. За разлика от тях онлайн операторите се сблъскват с ожесточена конкуренция в лицето на други онлайн оператори. По-специално тъй като игралните продукти в реални казина са свързани с физическо местоположение, потребителите трябва да се придвижат физически до съответното местоположение. Например в Дания има едва шест места, на които могат да функционират реални казина. За разлика от тях онлайн хазартните дейности дават на потребителите достъп до голям брой игрални продукти, предлагани от различни международни оператори. Освен това силната конкуренция на онлайн казина се засилва още повече от наличието на специализирани уебсайтове, които сравняват предложенията на различни доставчици на хазартни игри онлайн, и чрез множеството блогове и форуми, които позволяват на играчите да сравняват продукти, цени и услуги, предлагани от онлайн оператори.
(49)
Междувременно тези заинтересовани страни посочват, че маржовете на печалбата, свързани с хазартни игри онлайн, са значително по-ниски от свързаните с хазартната дейност в реални казина, предвид ожесточената конкуренция сред онлайн операторите и липсата на такава конкуренция сред реалните казина. Следователно онлайн казината биха имали значително по-ниски маржове по отношение на коефициента на изплащане на печалба, т.е. процента на залозите, които се изплащат обратно на клиентите. Освен това реалните казина могат да предлагат други странични продукти и така да генерират допълнителна печалба като казино хотели, барове или ресторанти, които липсват в онлайн средата. Впоследствие тъй като операторите на реални казина могат да генерират по-висока печалба от хазартни игри в сравнение с онлайн операторите, различните данъчни ставки ще бъдат обосновани от принципа „финансова възможност за плащане“, съгласно който тези, които могат да понесат по-висока данъчна тежест, следва да плащат по-високи данъци.
(50)
Освен гореспоменатите аргументи някои заинтересовани страни също твърдят, че дори и да се установи, че датската мярка е селективна, критерият за селективност ще бъде обоснован от естеството и общата схема на данъчната система. Целта на датската диференцирана данъчна ставка бе да гарантира, че онлайн операторите ще кандидатстват за датски лиценз и следователно ще плащат датски данъци в бъдеще, като междувременно се гарантира, че са постигнати целите за закрила на потребителите, заложени в датското законодателство в областта на хазартните игри.
(51)
В тази връзка някои заинтересовани страни се позовават на известие на Комисията от 1998 г. относно прилагането на правилата за държавна помощ по отношение на мерките за пряко данъчно облагане на дружества (21), съгласно което общата цел на дадена данъчна система е събирането на приходи за държавни разходи. Въз основа на това те изразяват становището, че в противен случай няма да бъде постигната целта за оптимизирането на данъчните приходи от предоставяне на хазартни услуги онлайн на датски местни лица с по-висока данъчна ставка в сравнение със ставката, заложена за хазартни игри онлайн съгласно закона, предмет на уведомлението.
(52)
За разлика от горепосочените аргументи други трети страни - основно оператори на реални казина - представиха мнения срещу позицията на датските органи.
(53)
По същество тези заинтересовани страни твърдят, че датският данъчен режим следва да се разглежда като селективен, тъй като въвежда разлика в данъчното третиране между две групи предприятия, които са в сравнима правна и фактическа ситуация с оглед на целите на мярката. Тези страни твърдят, че онлайн и реалните казина извършват конкурентни дейности на един и същи пазар и следователно се намират в сравними ситуации.
(54)
В подкрепа на тази позиция заинтересованите страни твърдят, че игрите, предоставяни от онлайн и реални казина, са подобни. Правилата за казино игри следва да се приемат за едни и същи, а виртуалното взаимодействие с крупиетата или други играчи онлайн е сравнимо с реалното взаимодействие в реалните казина. Производителите на игрални автомати за реални казина произвеждат едни и същи модели за онлайн употреба и за реална употреба. Следователно от техническа гледна точка казино игрите, предлагани онлайн и в реални казина, са идентични по отношение на технологическите платформи, описания, характеристики, формати и параметри.
(55)
Освен това заинтересованите страни твърдят, че са сравними профилите на потребители на онлайн и реални казина. Следователно потребителският аспект следва да не се използва като уместен аргумент за разграничаване на хазартните игри онлайн от хазартните игри в реални казина.
(56)
Някои заинтересовани страни не смятат, че хазартните игри онлайн следва да се считат за различна дейност от хазартните игри в реални казина, а просто за друг канал, чрез който игрите се предлагат на играчите.
(57)
В допълнение към гореспоменатите аргументи заинтересованите страни изразяват становището, че настоящият игрален пазар следва да бъде считан за единен пазар, който претърпява основна промяна, белязана от съществено преминаване на играчи от реални към онлайн казина. Налице са няколко възможни причини за тази нова тенденция, включително и постоянно нарастващото използване на интернет, ниските оперативни разходи на онлайн казината на всички нива (съоръжения, персонал и фиксирани разходи), факта, че онлайн казината могат да предоставят навсякъде неограничен достъп до хазартни услуги онлайн 24 часа на ден, предвид настоящото развитие на новите технологии.
(58)
Заинтересованите страни предвиждат, че в бъдеще ще се увеличи това прехвърляне на пазарен дял от реални към онлайн казина, предвид бързия напредък на технологиите, търговските инициативи и навлизането на пазара на електронната търговия, които са направили този сектор от игралната индустрия особено динамичен и адаптивен. В тази връзка те се позовават и на становището на генерален адвокат Bot в случая с Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), според когото в резултат на въздействието на новите средства за комуникация игрите на късмета и хазартните игри, които в миналото са били достъпни единствено в специални помещения, могат сега да се играят по всяко време и на всяко място, предвид развитието на новите технологии като телефони, интерактивна телевизия и интернет.
(59)
Има препратка и към „Проучване на Комисията относно услугите за хазартни игри на вътрешния пазар“. (23) Следователно „бъдещето на хазартните игри в казината във все по-голяма степен ще бъде въз основа на сървър, тъй като игралните автомати все повече се развиват в посока игрален софтуер, който може да се свали“ (24). Тази тенденция ще бъде белязана от развитието на нови хибридни игрални салони.
(60)
Въз основа на горния аргумент заинтересованите страни стигнаха до заключението, че мярката е селективна, тъй като онлайн и реалните казина извършват дейности, които са в сравними правна и фактическа ситуация. Такава селективност не би могла да се обоснове и от логиката на данъчната система. Освен това те считат, че налагането на по-висока данъчна ставка няма да обезкуражи онлайн доставчиците да кандидатстват за лиценз в Дания.
(61)
В допълнение позоваването от страна на Дания на националните данъчни системи в други държави-членки с цел обосновка на нуждата от привличане на доставчици на онлайн казина не е съществено, тъй като според установената съдебна практика всяка обосновка следва да се основава единствено на националната данъчна система. (25) Също така аргументът на датските органи, че намаляването на данъчната ставка за определени предприятия е необходимо с цел увеличаване на конкурентоспособността на пазара, винаги е бил отхвърлян от съдилищата.
6. МНЕНИЯ НА ДАНИЯ ОТНОСНО МНЕНИЯТА НА ТРЕТИ СТРАНИ
(62)
Макар да потвърждават вижданията си, че мярката, предмет на уведомление, не е селективна и не представлява държавна помощ, датските органи посочват, че всички встъпили правителства защитават позицията, че от регулаторна гледна точка е необходимо да се направи разлика между онлайн и реални казина.
(63)
Също така посочват, че методиката, използвана за дефиниране на съответния пазар за целите на членове 101 и 102 от ДФЕС, е предназначена за частни предприятия и се основава на оценка на заместимостта на продукта от гледна точка на търсене и предлагане и следователно следва да се прилага за целта на оценка на държавна помощ. Прилагането на тази методика ще премине границите на правилата за държавна помощ, които се прилагат в настоящия случай по отношение на суверените данъчни правомощия на държава-членка.
(64)
От тази гледна точка хазартните игри онлайн следва да се разграничат от хазартните игри в реални казина. В тази връзка те се позовават и на становище на Комисията, прието при процедура за сливане, според което игралните автомати (автомати с джакпот, автомати с жетони и такива с развлекателни игри с парични или други награди) представляват отделен продуктов пазар. (26) Също така споменават и решението, прието от френския орган за конкуренция, според когото покерът в реални казина не е част от същия пазар като онлайн покера, тъй като покерът в реални казина изисква самоконтрол, наблюдение на останалите играчи, често по-високи разходи и ограничение от географска гледна точка. (27) Споменава се и решение за сливане, прието от британския орган за конкуренцията (Office of Fair Trading), който прави разграничение между лицензирани офиси за залагания, от една страна, и телефонни и интернет залагания, от друга. (28)
(65)
По отношение на различията в продуктовите пазари датските органи посочват, че според много встъпили органи в игралните заведения се предлагат допълнителни - и значително по-скъпи - услуги. От социологическа гледна точка датските органи повтарят виждането си, че играчите от разстояние и в реални казина са различни видове потребители, както е посочено и в наскоро издадената от Комисията Зелена книга относно хазарта по интернет на вътрешния пазар от 24 март 2011 г., в която се заявява, че профилът на потребителите на онлайн услуги изглежда е различен от този на клиентите на традиционни казина и пунктове за залагания. (29)
(66)
Датските органи също повтарят, че коефициентът на изплащане на печалба е значително по-висок при онлайн операторите, предвид ниските им оперативни разходи. Също посочват, че различията между онлайн и реалните казина са налице в техническите аспекти на използвания софтуер, различните нормативни актови за издаване на лицензи и господстващото положение на местно ниво за реалните казина.
(67)
Датските органи също оспорват интерпретацията на някои заинтересовани страни на гореспоменатото становище на генерален адвокат Bot по делото на Liga Portuguesa. Те посочват, че това становище, издадено в контекста на свободата на предоставяне на услуги, съответства на идеята, че следва да се приеме, че операторите на хазартни игри от разстояние са в различна правна и фактическа ситуация в сравнение с операторите на реални казина.
(68)
Датските органи обаче признават, че определени типове онлайн хазартни услуги може все пак да представлява друга форма на продажба, като в случая с услугите за залагания.
(69)
Във връзка с тези цели на закона, предмет на уведомлението, датските органи отхвърлят аргумента на някои заинтересовани страни, че законът, предмет на уведомлението, има за цел да привлече чуждестранни доставчици на хазартни услуги. Всъщност поставените от правителството цели са изброени в Закона за хазартните игри. Освен това общата цел на новия закон остава непроменена, тоест генериране на приход от хазартни игри като всяка подобна система за събиране на приходи за финансиране на държавния бюджет.
(70)
Датските органи също са съгласни с виждането, изразено от някои заинтересовани страни, че възможността на данъчно задължено лице да плаща може да се приеме за легитимна обосновка. В настоящия случай финансовият капацитет на операторите на хазартни игри онлайн действително би бил значително по-нисък.
(71)
Най-накрая датските органи посочват, че тяхната данъчна система в областта на хазартните игри от разстояние има за цел да гарантира възможно най-добрия приход. Следователно по-ниската данъчна ставка за хазартни игри онлайн би отразила нуждата от балансиране между четирите цели, заложени в закона, предмет на уведомлението, с нуждата от увеличаване до максимум на данъчните приходи.
7. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
7.1. Наличие на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(72)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, е несъвместима с вътрешния пазар, ако засяга търговията между държавите-членки.
7.1.1. Държавни ресурси
(73)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС мярката трябва да бъде отпусната от държава-членка или чрез държавни ресурси. Загубата на данъчен приход е равна на използването на държавни ресурси под формата на фискални разходи.
(74)
В разглеждания случай наличието на държавни ресурси не е оспорвано от никоя от страните, нито от датските органи, нито от жалбоподателите, нито от трети страни.
(75)
Като позволяват на операторите на хазартни игри онлайн да плащат данъци със сравнително ниска ставка от 20 % от техния брутен приход от хазартни игри (30), датските органи се отказват от приходи, които представляват държавни ресурси. Следователно Комисията изразява виждането, че разглежданата мярка включва загуба на държавни ресурси и по този начин се отпуска чрез държавни ресурси.
7.1.2. Предимство
(76)
Мярката също следва да осигури финансово предимство на получателя. Идеята за предимство обхваща не само ползите, а и намесата, която под различна форма смекчава разходите, които обичайно се покриват от бюджета на дадено предприятие. (31)
(77)
В настоящия случай наличието на държавни ресурси не е оспорвано от никоя от страните, нито от датските органи, нито от жалбоподателите, нито от трети страни.
(78)
Съгласно Закона за данъците върху хазартните игри предприятията, които предлагат онлайн хазартни услуги, подлежат на данъчно облагане върху брутния им приход от хазартни игри със ставка 20 %. Тази ставка е съществено по-ниска в сравнение със ставката, приложима по отношение на операторите на реални казина. Следователно предприятията, които предлагат хазартни игри онлайн, се възползват от предимство под формата на по-ниска данъчна тежест. Това води до заключението, че разглежданата мярка включва предимство за предприятията, които предоставят хазартни услуги онлайн.
7.1.3. Нарушаване на конкуренцията и въздействие върху търговията
(79)
Съгласно условията на член 107, параграф 1 от ДФЕС мярката трябва да засегне търговията в рамките на ЕС и да нарушава или да заплаши да наруши конкуренцията. В настоящия случай доставчиците на хазартни игри онлайн, установили се в Дания, ще бъдат изложени на конкуренция и ще бъдат ангажирани в търговия в рамките на Общността. Следователно Законът за данъците върху хазартните игри, който предвижда благоприятно данъчно облагане за датските предприятия, които предлагат хазартни услуги онлайн, непременно засяга търговията в рамките на Общността и нарушава или заплашва да наруши конкуренцията.
7.1.4. Селективност
(80)
За да бъде разглеждана като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, мярката следва да бъде идентифицирана като селективна дотолкова, доколкото благоприятства за определени предприятия или производството на определени стоки.
(81)
Според установеното в съдебната практика тълкуване на селективност мярката е селективна, ако „цели частичното освобождаване на предприятията от финансови налози, които произтичат от нормалното прилагане на общата система за задължителни вноски, предвидени по закона“. (32) Следователно мярката е селективна, ако представлява отклонение от прилагането на общата рамка за данъчно облагане. Според действащата съдебна практика следва да се оцени дали дадена мярка благоприятства за определени предприятия за сметка на други предприятия, чието правно и фактическо положение е сравнимо с оглед на целта, поставена от въпросната схема. (33)
(82)
Съгласно съдебната практика, ако се установи, че мярката се отклонява от общата данъчна система, следва да се разгледа дали различията произтичат от естеството или от общата схема на данъчната система, от която е част. (34) С други думи въпросът е дали въпросната мярка, която изглежда селективна prima facie, е обоснована с оглед на логиката на данъчната система. (35)
(83)
При настоящия случай референтната система следва да бъде дефинирана като системата за данъчно облагане за датски хазартни дейности. Законът за данъците върху хазартните игри има за цел регулирането на плащането на данъци върху всички хазартни дейности, предлагани или организирани в Дания, независимо дали са онлайн или чрез реални казина. Следователно разглежданата мярка (т.е. диференцирано данъчно облагане в полза на хазартни дейности онлайн) следва да бъде оценена спрямо тази референтна данъчна система.
(84)
Тъй като законът, предмет на уведомлението, предвижда притежателите на лиценз, които предлагат игри в онлайн казина, да подлежат на данък от 20 % от брутния приход от хазартни игри, макар притежателите на лиценз, които предлагат игри в реални казина, да подлежат на основен данък от 45 % от брутния приход от хазартни игри и на допълнителен данък от до 30 % от брутния приход от хазартни игри, възниква въпросът дали операторите на онлайн и реални хазартни услуги, които подлежат на различни данъци, следва да бъдат разглеждани като сравними в правно и фактическо отношение.
(85)
В тази връзка датските органи се придържат към твърдението, че хазартните дейности в онлайн и реални казина не са правно и фактически сравними по отношение на платформи, разходи, финансови маржове, социални възможности, доставчици или продукти.
(86)
Освен това както и другите заинтересовано страни, те подчертават съществената разлика между двете категории оператори по отношение на ожесточената конкуренция пред онлайн казината в сравнение с липсата на конкуренция сред операторите на реални казина.
(87)
Въпреки броя на обективни различия между операторите на онлайн и реални казина (като физическо срещу онлайн присъствия) Комисията счита, че гореспоменатите различия между онлайн и реални казина не са достатъчни за установяване на съществено и решаващо разграничаване в законодателството и фактическото положение между двата вида предприятия.
(88)
В тази връзка Комисията отбелязва, че игрите, предлагани от оператори на реални и онлайн казина, са еквивалентни. Игрите, предлагани както от онлайн, така и от реални оператори - включително и рулетка, Бакара, Пунто Банко, Блек Джек, покер и хазартни игри на игрални автомати - са част то една и съща хазартна дейност независимо от техните онлайн или реални настройки. Освен това от техническа гледна точка казино игрите, предлагани онлайн и в реални казина, изглежда са сравними по отношение на технологични платформи, формат и параметри.
(89)
В тази връзка Комисията счита, че що се отнася до данъчното облагане на хазартните дейности, хазартните игри онлайн се явяват различен канал за разпространение на подобен вид хазартни дейности. В подкрепа на тази позиция Комисията отбелязва съществените усилия, полагани от онлайн казина, за да симулират изживяванията в реално казино, така че онлайн играчите да имат усещането, че играят в реално казино, а не във виртуална среда.
(90)
За да подкрепят тяхното виждане, че хазартните игри онлайн и в реални казина са правно и фактически несравними дейности, датските органи се позовават и на решение на британския орган за конкуренцията (Office of Fair Trading), която прави разграничение между лицензирани пунктове за залагания, от една страна, и залагания по телефона или интернет, от друга. (36) Това позоваване обаче противоречи на позицията на датските органи, че залаганията онлайн и в реални казина са идентични услуги. (37) В тази връзка противоречиво е и твърдението, че датските органи следва да приемат услугите за залагания в реални казина и онлайн за подобни дейности и следователно те да подлежат на едно и също данъчно облагане, като междувременно други видове хазартни игри в онлайн и реални казина са различни дейности и подлежат на различни данъчни ставки.
(91)
Датските органи също се позовават на решението по делото Candover-Cinven-Gala (38), което определя, че игралните автомати (автомати с джакпот, автомати с жетони или автомати за развлекателни игри с парични или други награди) представляват независим продуктов пазар. (39) Въпреки това освен факта, че това решение не засяга отпускането на държавна помощ, нито въпроса със селективността, трябва да се отбележи, че въпреки че решението гласи, че „игралните автомати (автомати с джакпот, автомати с жетони и автомати за развлекателни игри с парични или други награди) представляват отделен продуктов пазар“, в него се заявява, и че могат да се приемат за интегрирани в пакета хазартни дейности на съответните заведения, в които са разположени, т.е. казина, бинго зали, игрални зали, барове и пунктове за залагания, и др. (40)
(92)
По същия начин предполагаемите различия в социоикономическите профили на потребителите, рисковете от пристрастяване или пазарната оценка са недостатъчни за доказване, че хазартните игри в онлайн и реални казина представляват два различни вида дейности, които не са правно и фактически сравними. Някои от проучванията, на които се позовават както датските органи, така и жалбоподателите, изглежда съдържат достатъчно констатации в подкрепа на противоречащи си заключения. Така във връзка с Проучване на Комисията от 2006 г. относно хазартните услуги на вътрешния пазар (41) датските органи твърдят, че проучването посочва, че пазарите на онлайн и реални казина са отделни. (42) За разлика от това същият доклад се цитира от някои заинтересовани страни (43) с цел доказване, че пазарът на хазартни услуги онлайн не следва да се приема за нов пазар, а по-скоро за развитие на самия пазар на хазартни услуги, белязан от развитието на нови хибридни игрални салони. (44)
(93)
По същия начин се откриват противоречиви твърдения в проучването, извършено от Датския национален център за социални изследвания (45), което е цитирано от датските органи и жалбоподателите. Макар датските органи да твърдят, че потребителите на хазартни услуги в реални казина се различават от тези в онлайн казина по отношение на възраст, пол и образователно ниво, жалбоподателите, позовавайки се на същото проучване, стигат до обратното заключение, като твърдят, че проучването посочва, че няма съществени разлики между профилите на потребителите, които играят в реални и онлайн казина. Според тях в проучването се посочва, че потребителите на хазартни услуги, които играят в реални и онлайн казина, обикновено биха били едни и същи млади мъже на възраст между 18 и 24. (46)
(94)
Предвид гореспоменатото Комисията стигна до заключението, че онлайн и реалните казина следва да се приемат за правно и фактически сравними. Тъй като хазартните услуги както в онлайн, така и в реалните казина създават едни и същи рискове, мярката, предмет на уведомлението, е насочена към онлайн и реалните хазартни услуги. Разглежданата мярка въвежда диференцирано данъчно облагане в полза на оператори на хазартни игри онлайн и в ущърб на реалните казина. Следователно разглежданата мярка следва да се приеме за селективна prima facie по смисъла на член 107 от ДФЕС, тъй като представлява отклонение от общия данъчен режим.
(95)
Обосновката на селективния характер prima facie на мярката посредством естеството и общата схема на системата следва да се оцени с оглед на действащата съдебна практика. Ръководните принципи или обосновка на данъчната система могат да се използват за обосновка на селективността на мярката.
(96)
В тази връзка датските органи твърдят, че предвид особеностите на въпросния сектор, диференциалното данъчно облагане в полза на оператори на хазартни услуги онлайн представлява единственият начин за гарантиране на ефективността на техния данъчен режим. Установяването на по-висока данъчна ставка би обезкуражило операторите на хазартни игри онлайн да кандидатстват за датски лиценз, докато въвеждането на по-ниска данъчна тежест за всички оператори би противоречало на цялостната цел за поддържане на хазартните игри на разумно ниво.
(97)
Датските органи също така твърдят, че финансовият капацитет на операторите на хазартни игри онлайн, който се предполага, че е по-нисък в сравнение с операторите на реални казина, обосновава различните данъчни ставки между двете категории оператори.
(98)
С оглед на горните аргументи Комисията припомня, че според съдебната практика (47) и Известие на Комисията относно прилагането на правилата за държавни помощи по отношение на мерките за пряко данъчно облагане на дружества (48) държавата-членка трябва да установи дали разглежданата мярка произтича от основните или ръководните принципи на тази система. Обосновката въз основа на естеството или цялостната структура на въпросната данъчна система представлява изключение от принципа за забрана на държавна помощ. Следователно трябва да подлежи на строго тълкуване. (49)
(99)
Това води до заключението, че от датските органи се очаква да докажат, че въпросната данъчна мярка е обоснована от логиката на данъчната система. Датските органи обаче не са представили достатъчно и убедителни доказателства в подкрепа на твърдението, че намаляването на данъчната ставка за определен сегмент (онлайн оператори) от по-обширна категория (оператори на хазартни услуги) като средство, което гарантира, че първите ще кандидатстват за лиценз, произтича от принципите и логиката в основата на данъчната система. По-специално целта за привличане на чуждестранни оператори на хазартни услуги онлайн в Дания и регулирането им от датските правила следва да се приеме като цел на публичната политика, която е извън логиката на данъчната система.
(100)
По същия начин във връзка с предполагаемо по-малкия капацитет за плащане на операторите на хазартни игри онлайн датските органи не са успели да установят, че е налице разлика в рентабилността на онлайн и реалните казина, която би обосновала диференциалното данъчно облагане. Датските органи също не показаха, че финансовият капацитет за плащане е принцип, присъщ за тяхната система за пряко корпоративно данъчно облагане, на която може да се разчита в настоящия случай за обосновка за диференцирано данъчно облагане на онлайн и реални казина.
(101)
От горепосоченото следва, че Комисията не счита, че селективността на закона, предмет на уведомление, е обоснована с оглед на логиката на данъчната система.
7.1.5. Заключение
(102)
С оглед на гореспоменатото Комисията счита, че критериите, заложени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са изпълнени и че мярката за налагане на по-ниска данъчна ставка за хазартни игри онлайн представлява държавна помощ за доставчици на хазартни услуги онлайн, установени в Дания.
7.2. Съвместимост на мярката въз основа на член 107, параграф 3 от ДФЕС
(103)
В член 107, параграфи 2 и 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз са заложени правила, които определят кога определени мерки за помощ са съвместими с вътрешния пазари и какви видове помощ могат да се приемат за съвместими с вътрешния пазар.
(104)
Комисията счита, че разглежданата мярка може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно дерогация, заложена в член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, който позволява помощите „…да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.“
(105)
Комисията отбелязва, че мярката не попада в обхвата на действащите насоки за прилагане на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Следователно това трябва да се оцени пряко с оглед на тази разпоредба в Договора. За да бъде съвместима по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, дадена мярка за помощ трябва да цели постигането на цел от общ интерес в необходима и пропорционална степен. При оценяване на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар Комисията измерва положителното въздействие по отношение на постигането на цел от общ интерес спрямо потенциалните отрицателни странични ефекти като нарушаване на търговията и конкуренцията. Този тест се основава на тристепенно проучване. Първите два етапа се съсредоточават върху положителното въздействие от държавната помощ, а третият етап разглежда отрицателните ефекти и произтичащите от тях положителни и отрицателни ефекти. (50) Тестът е структуриран по следния начин:
(1)
Мярката за помощ има ли добре дефинирана цел от общ интерес?
(2)
Помощта съобразена ли е с постигането на целта от общ интерес, т.е. помощта предложена ли е в отговор на пазарна неефективност или друга цел? И по-специално:
а)
мярката за помощ целесъобразен инструмент ли е, т.е. съществуват ли други по-подходящи инструменти?
б)
налице ли е стимулиращо въздействие, т.е. помощта променя ли поведението на потенциални бенефициери?
в)
мярката за помощ пропорционална ли е, т.е. може ли същата промяна в поведението да се постигне с по-малка помощ?
(3)
Ограничено ли е нарушението на конкуренцията и въздействието върху търговията, така че окончателният баланс да е положителен?
7.2.1. Цел от общ интерес
(106)
Датските органи обясняват, че са взели решение да предприемат реформа на действащото законодателство в областта на хазартните игри и услугите за залагания с цел смяна на сегашния монополен режим с регулиран и частично либерализиран режим. Либерализацията се приема за необходимост inter alia за съобразяване със законодателството на ЕС след започването на производство и издаването на мотивирано становище на 27 март 2007 г. (51) и в отговор на заплахата от незаконни хазартни услуги онлайн, предлагани от доставчици на игрални услуги, установени в други държави.
(107)
До настоящия момент датският сектор за хазартни игри основно е бил под държавен монопол, тъй като е бил издаден един лиценз на държавното предприятие „Danske Spil“ A/S. Въпреки че нормативната уредба забранява на чуждестранни доставчици на хазартни игри онлайн да предлагат услугите си на потребители в Дания, много доставчици на хазартни игри онлайн, установени в други държави-членки и трети държави, предлагат услугите си чрез канали, които не се намират в Дания, като сателитни телевизионни канали от Обединеното кралство. В уведомлението си датските органи заявяват, че на практика не могат да забранят на други доставчици на хазартни игри да предлагат услугите си в Дания поради производство в датски съд, при което се е установило, че настоящият монопол в датския хазартен сектор представлява ограничение на свободното движение на услуги. В резултат на това остава налице незадоволителна ситуация, при която законността на съществуващия монопол е поставена под съмнение не само в административно и съдебно производство, а и чрез пряко предоставяне на хазартни услуги онлайн от нелицензирани оператори, установени в други юрисдикции.
(108)
Съгласно обяснителен меморандум към Закона за хазартните игри процесът на либерализация е обоснован от последните технологически тенденции, което означава, че Дания сега е част от общество на глобални комуникации, където потребителите имат достъп до широк кръг услуги на доставчици от различни юрисдикции. През последните десет години игралната индустрия се е превърнала в основен продукт за продажби в интернет, особено след въвеждането на онлайн покер. Интернет осигурява на датските граждани възможността да сравняват продуктите и продуктовата гама на „Danske Spil“ с различни продукти, предлагани от доставчици на хазартни игри онлайн, установени в Обединеното кралство, Малта, Гибралтар и други държави. През последните години все повече датчани са започнали да ползват хазартни услуги, предлагани от международни доставчици на игри. Както бе обяснено от датските органи, правителството се опасява, че при липсата на ефективно регулиране и контрол предоставянето на игрални услуги може да породи негативни последствия за обществото като престъпност и нарушаване на обществения ред и може да доведе до пристрастяване към хазартните игри на уязвими лица. Междувременно печалбите на „Danske Spil“ бележат постоянен спад. Следователно датските органи трябва да имат възможност да регулират и контролират игралните услуги, предлагани на датски граждани с цел въвеждане на контролирана рамка на игралната индустрия и следователно предотвратяване на отрицателните последствия за обществото.
(109)
В тази връзка Комисията припомня, че секторът на хазартни игри никога не е подлежал на хармонизация в рамките на Европейския съюз. Съгласно член 2 от Директивата за услугите хазартните дейности изрично са изключени от обхвата на директивата. (52) Въпреки липсата на каквото и да е вторично законодателство в областта обаче трансграничните хазартни дейности попадат в обхвата на основните свободи по Договора, а именно свободата на установяване (член 49 от ДФЕС) и свободното предоставяне на услуги (член 56 от ДФЕС).
(110)
По същество член 56 от ДФЕС забранява ограниченията на свободното предоставяне на услуги в рамките на Съюза, дори и ако тези ограничения се прилагат без разлика по отношение на национални доставчици на услуги и на доставчици от други държави-членки, ако има вероятност ограниченията да забранят, възпрепятстват или направят по-малко привлекателни дейностите на доставчиците на услуги, които са се установили в друга държава-членка, където те законно предоставят такива услуги. (53) Според установената съдебна практика законодателството на дадена държава-членка, която забранява на доставчици, установили се в друга държава-членка да предлагат услуги на територията на първата държава-членка по интернет, представлява ограничаване на свободното предоставяне на услуги, заложено в член 56 от ДФЕС (54). Освен това свободното предоставяне на услуги е в полза както на доставчиците, така и на получателите на услугите. (55)
(111)
При настоящия случай въпреки че предоставянето на хазартни услуги не попада по презумпция в обхвата на основните свободи по член 56 от ДФЕС, датското законодателство също засяга свободата на установяване. Член 27 от Закона за хазартните игри задължава доставчиците на хазартни игри онлайн или да бъдат установени в Дания, или, ако са местни лица на друга държава-членка от ЕС или от ЕИП, да посочат одобрен представител. Обосновката за ограниченията е една и съща както за свободата на установяване, така и за свободното предоставяне на услуги.
(112)
Ограниченията на тези основни свободи са приемливи единствено като изключителни мерки, изрично предвидени по член 52 от ДФЕС или обосновани съгласно съдебната практика на Съда от съображения за първостепенен обществен интерес. Член 52, параграф 1 от ДФЕС позволява ограничения, обосновани по съображения за обществен ред („ordre public“), обществена сигурност или обществено здраве.
(113)
По отношение на хазартните дейности определен брой причини от първостепенен обществен интерес са признати в решенията на Съда като целите за закрила на потребителите и защита както срещу измами, така и срещу подтикване към хазартна дейност както и общата нужда от опазване на обществения ред. В този контекст морални, религиозни и културни фактори и неблагоприятни от морална и финансова гледна точка последствия за лицето и обществото, свързани с игралната индустрия и залаганията, могат да служат за обосновка на наличието от страна на националните органи на свобода на преценка, необходима, за да им позволи да определят каква закрила на потребителите и опазване на обществения ред да изискват. Следователно ограниченията трябва във всеки случай да бъдат обосновани от задължителни изисквания от общ интерес, трябва да бъдат целесъобразни за постигането на целта, която преследват, и трябва да не надвишават необходимото за постигането ѝ. Трябва да се прилагат без дискриминация. (56)
(114)
Следва да се отбележи обаче, че загубата на данъчен приход не е едно от съображенията, изброени в член 52 от ДФЕС, нито е прието в съдебната практика (57) и следователно не може да се приеме за съображение от първостепенен обществен интерес, което може да се използва при обосновка на мярката, която по същество противоречи на основната свобода.
(115)
По-специално по отношение на обосновката на ограниченията на предоставянето на трансгранични хазартни услуги Съдът постанови, както следва (58):
„57.
Предвид очертаните обстоятелства (…) следва да се отбележи, че правната уредба на хазартните игри е една от областите, в които между държавите членки съществуват значителни различия от морално, религиозно и културно естество. При липса на хармонизация по въпроса на общностно равнище всяка държава членка трябва да прецени в тези области и в съответствие със собствената си ценностна система изискванията, които включва защитата на съответните интереси.
58.
Само обстоятелството, че дадена държава членка е избрала различна система за защита от приетата в друга държава членка, не би могло да окаже въздействие върху преценката на необходимостта от и пропорционалността на приетите в тази област разпоредби. Последните трябва да се преценяват само с оглед на целите, преследвани от компетентните органи на съответната държава членка, и на равнището на защита, което те възнамеряват да осигурят.
59.
Ето защо държавите членки са свободни да установяват задачите на своята политика в областта на хазартните игри и, когато се налага, да определят с точност търсеното ниво на защита. Въпреки това ограниченията, които налагат, следва да удовлетворяват условията за пропорционалност, очертани в практиката на Съда (Решение по дело Placanica и др., посочено по-горе, точка 48).
(…)
69.
В това отношение следва да се отбележи, че секторът на предлаганите по Интернет хазартни игри не е хармонизиран на общностно равнище. Следователно дадена държава членка може основателно да смята, че само законното предлагане по Интернет в този сектор от оператор (…) на услуги в друга държава членка, в която той е установен и в която по принцип за него вече се прилагат законови условия и се упражнява контрол от страна на компетентните органи на последната държава, не би могло да се приеме за достатъчна гаранция за защита на потребителите в държавата срещу рискове от измама и престъпни прояви предвид затрудненията, пред които при подобни обстоятелства могат да бъдат и зправени органите на държавата членка по установяване, за да оценят професионалните качества и почтеността на операторите.
70.
Освен това поради липсата на пряк контакт между потребителя и оператора достъпните по Интернет хазартни игри са свързани с по-големи по значение и различни по естеството си опасности спрямо традиционните пазари на такива игри, що се отнася до евентуалните измами, извършвани от операторите спрямо потребителите.“
(116)
В наскоро издадено решение Съдът също посочи подробно рисковете от хазартните игри онлайн. (59)
„103.
Необходимо е да се напомни, че характеристиките, присъщи на предлагането на хазартни игри по интернет, могат също да се окажат източник на значително увеличени рискове от различен характер в областта на защитата на потребителите, и конкретно на младите хора и на лицата, които имат особена склонност към игри или могат да развият такава склонност, в сравнение с традиционните пазари на такива игри. Освен липсата на посочената по-горе пряка връзка между потребителя и оператора особено лесният и траен достъп до предлаганите по интернет игри, както и потенциално високият обем и честота на такова предлагане с международен характер в среда, която освен това се характеризира с изолираност на участника в игрите, с анонимност и с липса на социален контрол, представляват също така фактори, които могат да благоприятстват развиването на пристрастяване към игри и изразходването на прекомерни средства във връзка с тях, както и съответно да засилят свързаните с тях отрицателни социални и морални последици, както са изведени те на преден план от постоянната съдебна практика.
104.
От друга страна, следва да се отбележи, че предвид правото на преценка, с което разполагат държавите членки във връзка с определянето на равнището на защита на потребителите и на обществения ред в сектора на хазартните игри, с оглед на критерия за пропорционалност не е задължително приетата от органите на държава членка ограничителна мярка да съответства на концепция, споделяна от всички държави членки по отношение на способите за закрила на въпросния законен интерес (вж. по аналогия Решение от 28 април 2009 г. по дело Комисия/Италия, C-518/06, Сборник, стр. I-3491, точки 83 и 84).
105.
Предвид всичко изложено по-горе следва да се признае, че мярка, с която се налага забрана, насочена към всякакъв вид хазартни игри по интернет, по принцип може да се счита за подходяща за преследване на легитимните цели за предотвратяване на подтикването към изразходване на прекомерни средства във връзка с игрите и за борба срещу пристрастяването към тях, както и за защита на младите хора, дори когато предлагането на такива игри продължава да бъде разрешено по по-традиционни канали.“
(117)
Липсата на хармонизация в сферата на хазартните игри и различните подходи на държавите-членки по отношение на позволените игри и операторите, оторизирани са ги предлагат обрисува картина на силно фрагментиран вътрешен пазар за предоставяне на трансгранични хазартни услуги. Макар някои държави-членки да ограничават или дори да забраняват предлагането на някои игри на късмета, други са избрали по-отворени пазари. Много държави-членки също наскоро са преразгледали законодателството си в сферата на хазартните игри или са в процес на преразглеждане с оглед на ръста на услугите за хазартни игри онлайн.
(118)
Датските органи не са представили подробни данни за размера на незаконните хазартни дейности на датски местни лица, а вместо това посочват, че развитието на нерегламентирания сектор за хазартни игри онлайн е обезпокояващ аспект от гледна точка на обществото.
(119)
Тази тенденция се потвърждава в Зелената книга на Европейската комисия от март 2011 г. (60) В придружаващия Работен документ на Комисията се цитира брутен приход от хазартни игри за хазартните дейности онлайн в Дания от 250 милиона EUR за 2008 г., от които 14 % (т.е. 34 милиона EUR) са свързани с казино игри, а 22 % (т.е. 56 милиона EUR) с покер. (61) По определение както казино игрите онлайн, така и онлайн покерът са забранени дейности.
(120)
Очаква се тези цифри да нараснат. В Зелената книга се докладва, че хазартните игри онлайн са най-бързо разрастващият се сегмент от пазара за хазартни игри, със 7,5 % годишни приходи от целия пазар за хазартни игри за 2008 г. (ЕС-27) и се очаква да удвои размера си до 2013 г. (62) Второ, делът на националното потребление на хазартни игри, свързано с хазартните дейности онлайн, се оценява на 21,9 % в Дания, т.е. втори по големина дял в рамките на ЕС, където средното ниво е 7,5 %. (63)
(121)
Като се вземе предвид гореспоменатата съдебна практика както и цялостната характеристика на пазара на хазартни услуги в ЕС, Комисията изразява виждането, че аргументите, представени от датските органи за обосновка на приемането на мярката, предмет на уведомлението, са добре подкрепени. По-специално Комисията осъзнава особеностите на разглежданите дейности: хазартните игри, предоставени по интернет, са преобразили сектора, чрез създаването на световен пазар, на който физическите граници са размити. В този контекст, както бе посочено в Зелената книга от 2011 г. (64), Комисията също отбелязва нуждата от контрол на сектора за хазартни игри онлайн с цел предотвратяване на отрицателните последствия, които хазартните игри онлайн оказват върху потребителите. В допълнение към значителния риск от пристрастяване към хазартни игри онлайн, установен от редица социални проучвания (65), специално внимание следва да се обърне на непълнолетни и други уязвими лица, включително и потребители с ниски доходи, потребители на хазартни услуги с предишно пристрастяване към хазарт и млади възрастни, които не осъзнават рисковете, свързани с проблемите на хазартните игри. С цел закрила на тези категории потенциални играчи държавите-членки следва да имат възможност за контрол на сектора на хазартни игри онлайн и чрез налагане на ограничение на възрастта или условия за лицензиране, посредством контрол на системите за обработка на плащанията и ограничаване на ограничаване на маркетинга и популяризирането на хазартните игри онлайн.
(122)
Следователно предприетата в Дания реформа в резултат на приемането на закона, предмет на уведомлението, съответства на целта на Зелената книга на Европейската комисия от 24 март 2011 г. относно хазарта по интернет на вътрешния пазар, която имаше за цел да допринесе за приемането в държавите-членки на нормативна уредба за предоставянето на хазартни игри онлайн с цел по-голяма правна сигурност за всички участници. (66) Зелената книга бе отговор на заключенията на Съвета от декември 2010 г., които приветстваха широка консултация от страна на Европейската комисия относно хазарта по интернет на вътрешния пазар, която би позволила задълбочен дебат по въпросите, повдигнати по-специално във връзка с хазартните услуги онлайн, (67) и резолюцията на Европейския парламент, приета на 10 март 2009 г., с която се призовава Комисията в тясно сътрудничество с националните правителства да проучи икономическите и неикономическите последствия от предоставянето на трансгранични хазартни услуги. (68) Трябва да се подчертае, че законодателната реформа, реализирана чрез закона, предмет на уведомлението, отговаря на целите, защитавани от Комисията, което е довело до откриването на процедура за установяване на нарушение и изпращането на мотивирано становище до датските органи през март 2007 г. (69)
(123)
Поради тези съображения Комисията счита, че Законът за данъците върху хазартните игри, предмет на уведомлението, дотолкова, доколкото той ще либерализира пазара и ще позволи на датски и чуждестранни оператори на хазартни игри онлайн да предоставят услугите си на датски жители, като междувременно гарантира, че те изпълняват необходимите условия за лицензиране от датските органи, служи на добре дефинирана цел от общ интерес.
7.2.2. Помощ, съобразена с желаната цел
(124)
Мярката за помощ се приема за необходима и пропорционална, когато представлява целесъобразен инструмент за постигането на идентифицирана цел от общ интерес, когато има насърчаващо въздействие върху бенефициерите и когато не води до ненужно нарушаване на конкуренцията.
(125)
Датското правителство взе решение за либерализиране на датския пазар за хазартни игри онлайн и за разрешаване на издаването на неограничен брой онлайн лицензи. Издаването на такъв лиценз обаче подлежи изпълнението на редица условия, свързани inter alia с надеждността на ръководството на дружеството, което кандидатства за лиценз. За успеха на либерализацията датското правителство също взе решение за намаляване на данъчното облагане за онлайн оператори, като единство остави непроменени данъчните ставки за оператори на реални казина. В тази връзка жалбоподателите твърдят, че намаляването на данъчната ставка за онлайн оператори не е най-целесъобразното решение. Например блокирането на плащания и комуникация (инструменти за изкуствено отделяне) все пак могат да бъдат използвани за постигането на целите на процеса на либерализация без нуждата от налагане на по-ниски данъчни ставки за онлайн оператори. Според жалбоподателите Дания следователно е могла да избере да укрепи забраната за незаконни хазартни игри онлайн чрез блокиране на „плащания и комуникация“ (филтриране по имена на домейни, блокиране на интернет протокол и блокиране на плащания) или чрез ограничаване на броя лицензи, които да се издадат.
(126)
Във връзка с използването на „системите за блокиране“ в Зелената книга на Комисията се заявява, че ефикасността на системата за блокиране зависи от предварително определен и актуализиран списък за блокиране, както и от ефикасни софтуерни системи. Датските органи обаче посочват, че имат съмнения дали тези системи за блокиране могат да доведат до очакваните резултати, тъй като потребителите на хазартни игри онлайн могат да заобиколят интернет блокирането, като променят използваните „портове“, а забраната на определени плащания може да блокира напълно законни търговски транзакции, различни от плащания, свързани със залози и награди.
(127)
Във връзка с възможността за издаване на ограничен брой онлайн лицензи, въздействието зависи от броя лицензи, който следва да се издаде. Ако броят е ограничен до само няколко лиценза, малкият брой конкуренти ще намали конкуренцията и ще повлияе върху предлагането, което би означавало по-високи разходи за потребители под формата на по-нисък коефициент на изплащане на печалба в сравнение с неограничения брой лицензи. Намаленият брой лицензи също ограничава разнообразието и качеството на избор на потребителите на пазара и позволява на производителите да полагат по-малко усилия при изпълнението на желанията и нуждите на потребителите. (70) Ограничаването на броя лицензи също поставя въпроси по отношение на критериите за определяне на броя лицензи по непроизволен начин, как и коя институция упражнява мониторинг върху изискванията за лицензиране и какво се предприема по отношение на незаконното предоставяне на услуги, т.е. кой какви мерки предприема срещу незаконно предоставените хазартни услуги. (71)
(128)
С оглед на тези съображение Комисията счита, че по-ниската данъчна ставка за хазартните дейности онлайн е целесъобразен инструмент за постигане на целите на либерализацията, заложени в новия Закон за хазартните игри. Мярката помощ ще гарантира, че онлайн операторите, които желаят да предоставят хазартни услуги на датски граждани, ще кандидатстват за лиценз и ще изпълнят приложимите национални разпоредби.
(129)
Комисията счита, че мярката за помощ може да промени поведението на чуждестранните доставчици на хазартни игри онлайн, тъй като по-ниската данъчна ставка представлява стимул за такива оператори да получат лиценз в Дания и следователно да започнат да предлагат законни хазартни услуги онлайн.
(130)
Помощта се приема за пропорционална, единствено ако същата промяна в поведението не може да бъде постигната с по-малка помощ и по-малко нарушаване. Размерът на помощта трябва да бъде ограничен до минимума, необходим за извършването на дейността, която ще получи помощта. В настоящия случай Комисията счита, че датските органи са изготвили мярката, така че да намалят евентуалния размер на включена държавна помощ и да сведат до минимум нарушаването на конкуренцията в резултат на мярката.
(131)
В меморандума, представен от датското Министерство по въпросите на данъчното облагане от 6 март 2010 г. на говорителите за политиката на политическите партии в датския парламент на ниво наложен данък (72), изборът на по-ниска данъчна ставка от 20 % от брутния приход от хазартни игри за хазартната дейност онлайн бе обоснован от следните критерии:
а)
Хазартните игри, предоставени по датски лицензи, следва да се адаптират към настоящото предлагане от доставчици на хазартни игри онлайн в чужбина, т.е. данъчната ставка следва да се измени с цел съобразяване с високите коефициенти на изплащане на печалба, предлагани от чуждестранни доставчици на хазартни игри онлайн, което да ги мотивира да кандидатстват на практика за лиценз.
б)
Общият брой предлагани игри следва да се увеличи, което да доведе като цяло до нарастване на оборота.
в)
Хазартните продукти следва да бъдат толкова атрактивни, че играчите да не искат да изберат уебсайтове на чужди (незаконни) оператори.
г)
Инструментите за блокиране следва да се използват за гарантиране в комбинация с букви а) - в), че ще се сведат до минимум хазартните игри на уебсайта на незаконни оператори.
(132)
В този меморандум датските органи отбелязват, че законодателството на Обединеното кралство, което следва да се разглежда като много близко с датската нормативна уредба в областта на хазартните игри, предвижда данъчна ставка от 15 % за хазартните игри онлайн. Датските органи считат, че данъчната ставка за хазартните игри онлайн може да бъде по-висока отколкото в Обединеното кралство, тъй като за разлика от Обединеното кралство Дания ще въведе и допълнителни мерки за блокиране, за да възпрепятства играчите да използват уебсайтове на чуждестранни оператори, които не са получили датски лиценз.
(133)
По аналогичен начин датските органи цитират примерите с Франция и Италия, които са либерализирали своите пазари и са наложили по-високи данъчни ставки в сравнение с Обединеното кралство. Датските органи отбелязват, че тези пазари са значително по-големи от датския пазар. Размерът на пазара може да окаже осезаемо въздействие върху желанието на операторите да навлязат на даден пазар, дори и ако е налице по-висока данъчна ставка, тъй като разходите, които винаги се свързват с установяването на дейност на нов пазар, са сравнително по-високи за навлизането на по-малки пазари.
(134)
Меморандумът включва симулация на евентуално въздействие върху приходите на данъчните ставки от 15 %, 20 % и 25 %, като също се вземат предвид евентуални промени в хазартните модели на потребителите на хазартни услуги и действията на операторите. Следствие на симулацията се стига до заключението, че при данъчна ставка от 20 % за доставчиците на хазартни игри все още ще е достатъчно изгодно да кандидатстват за датски лиценз, а потребителите на хазартни игри ще имат достъп до привлекателни услуги. Може да се очаква определянето на по-висока данъчна ставка (т.е. 25 %) да увеличи натиска върху коефициента на изплащане на печалба, като в резултат положителното въздействие върху приходите при 25 % процента може да се окаже по-ниско в сравнение с 20 %.
(135)
Следователно датският законодател е стигнал до заключението, че определянето на по-висока данъчна ставка за хазартни игри онлайн би довело до хазартен продукт, който няма да е достатъчно привлекателен за потребителите на хазартни игри, което от своя страна ще доведе до по-нисък оборот, като неутрализира очакването за незабавни по-високи данъчни приходи.
(136)
Заключенията на датския законодател по отношение на целесъобразното ниво на данъчно облагане за хазартни дейности онлайн също се потвърждават в доклад на консултантска фирма в бранша, която установява, че данъчна ставка от 20 % не означава, че държавата ще се откаже от приход, който би получила в противен случай. (73) Съгласно този доклад това е най-високо оценената икономически осъществима възможност - с по-висока оценка би била „оценка без възвращаемост“, т.е. данъчна ставка, която просто е прекалено висока, за да осигури валидна бизнес среда за навлизане на пазара на оператори. Над тази оценка данъчният приход започва да намалява.
(137)
С оглед на гореспоменатото Комисията счита, че данъчната ставка от 20 % от брутния приход от хазартни игри, приложим за онлайн оператори, не е по-ниска от необходимото за осигуряване на постигането на целите по Закона за хазартните игри. Следователно мярката за помощ отговаря на изискването за пропорционалност, заложено в практиката на Съда.
7.2.3. Въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите-членки
(138)
С оглед на въздействието на мярката за помощ върху конкуренцията и търговията трябва да се прави разграничение между евентуално нарушение на търговията между държавите-членки и нарушение на конкуренцията на територията на Дания, и по-специално със съществуващите оператори на реални казина.
(139)
С оглед на търговията между държавите-членки не се очаква отрицателно въздействие. Законът за хазартните игри позволява на датските жители законно да използват хазартни услуги, предлагани на уебсайтове на лицензирани оператори на хазартни игри онлайн. Тези уебсайтове не са ограничени до датските потребители, а до тях имат достъп жители на всички държави-членки на ЕС, като се спазват ограниченията, предвидени в националното законодателство. С определянето на данъчна ставка за оператори на хазартни игри онлайн на 20 % от брутния приход от хазартни игри датската мярка за помощ в голяма степен съответства на ставките на подобни данъци, наложени в други държави-членки, които вече са реформирали своето законодателство в областта на хазартните игри онлайн. Например както Белгия, така и Обединеното кралство налагат данъчна ставка от 15 % от брутния приход от хазартни игри за хазартни услуги онлайн, докато други държави-членки прилагат дори по-ниски ставки (например Естония - 5 % от брутния приход от хазартни игри, Латвия - 10 % от брутния приход, Финалдния - 8,25 % от брутния приход). Единствено Словакия е определила по-висока данъчна ставка - 27 % от брутния приход от хазартни игри.
(140)
С оглед на нарушаването на конкуренцията в рамките на Дания потенциално мярката ще е от ползва за значителен брой различни датски и чуждестранни оператори на хазартни игри онлайн, които до този момент не са имали право да предоставят услугите си на датски жители. Дания е представила списък с доставчиците на хазартни игри онлайн, които вече са проявили желание да кандидатстват за лиценз. Тъй като единствено държавното дружество до този момент е имало право да предоставя хазартни услуги онлайн, либерализацията ще увеличи цялостната конкуренция на пазара.
(141)
Въпреки че мярката представлява държавна помощ и прилагането ѝ може и да има последствия за действащите оператори на реални казина, които плащат данъци до 75 % от брутните приходи от хазартни игри, Комисията счита, че като цяло равносметката от прилагането на мярката е положителен.
(142)
Както бе посочено по-горе, определянето на данъчна ставка за хазартни игри онлайн на същото или подобно ниво на ставката за оператори на реални казина би довело до ситуация, при която секторът и играчите няма да отговорят на възможността за законно предоставяне на хазартни услуги онлайн на датския пазар, като по този начин ще се провалят набелязаните цели от общ интерес, заложени в Закона за хазартните игри.
(143)
Следователно Комисията стигна до заключението, че мярката е съвместима с вътрешния пазар по член 107, параграф 3), буква в) от ДФЕС.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(144)
Комисията счита, че чрез държавни ресурси законът, предмет на уведомлението, осигурява данъчно предимство на операторите на хазартни игри онлайн. Мярката се приема за селективна prima facie, тъй като разграничава оператори на хазартни игри онлайн и оператори на реални казина, които с оглед на заложената в мярката цел са в сравнимо фактическо и правно положение. Датските органи не са успели да докажат, че селективността prima facie на закона, предмет на уведомление, е обоснована от логиката на данъчната система. По този начин законът, предмет на уведомлението, се приема за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(145)
Комисията обаче счита, че помощта изпълнява условията, необходими за приемането ѝ за съвместима с вътрешния пазар по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Мярка C 35/10, която Дания възнамерява да приведе в действие под формата на данъци върху хазартните игри онлайн в датския Закон за данъците върху хазартните игри, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Следователно привеждането в действие на мярката е разрешено.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Дания.
Съставено в Брюксел на 20 септември 2011 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 20 de setembro de 2011
relativa à medida C 35/10 (ex N 302/10) que a Dinamarca tenciona executar sob a forma de taxas de imposição aplicáveis aos jogos de azar em linha no âmbito da Lei relativa à tributação dos jogos de azar da Dinamarca
[notificada com o número C(2011) 6499]
(Apenas faz fé o texto em língua dinamarquesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2012/140/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações nos termos dos referidos artigos (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando que:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Em 6 de julho de 2010, as autoridades dinamarquesas notificaram, nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a proposta legislativa L 203 relativa à tributação dos jogos de azar («Lei relativa à tributação dos jogos de azar» (2)), adotada em 25 de junho de 2010, por razões de segurança jurídica. A Comissão solicitou novas informações, em cartas de 11 de agosto de 2010 e de 22 de setembro de 2010. As autoridades dinamarquesas forneceram as informações solicitadas por carta de 20 de outubro de 2010.
(2)
A Comissão recebeu também duas denúncias distintas respeitantes à Lei relativa à tributação dos jogos de azar. A primeira foi apresentada pela Associação dos operadores de máquinas de jogo da Dinamarca (DAB), em 23 de julho de 2010. A segunda denúncia foi apresentada por um operador de casinos físicos, «the Royal Casino», em 6 de agosto de 2010. As duas denúncias foram transmitidas às autoridades dinamarquesas em 23 de setembro de 2010, para que estas apresentassem as suas observações. As autoridades dinamarquesas apresentaram as suas observações por carta de 20 de outubro de 2010.
(3)
Em 10 de novembro de 2010 realizou-se em Bruxelas uma reunião com as autoridades dinamarquesas para discutir a notificação e as duas denúncias acima referidas. No decurso dessa reunião, as autoridades dinamarquesas apresentaram uma nota intitulada «O dilema criado pelo processo de auxílio estatal pendente», em que anunciavam também a sua intenção de adiar a entrada em vigor da lei notificada até que a Comissão adotasse uma decisão (3).
(4)
Por decisão de 14 de dezembro de 2010, a Comissão informou a Dinamarca de que decidira dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE relativamente à medida notificada. A decisão da Comissão de dar início ao procedimento (a seguir designada «decisão de início do procedimento») foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (4). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar observações.
(5)
As autoridades dinamarquesas apresentaram as suas observações sobre a decisão de início do procedimento por carta de 14 de janeiro de 2011.
(6)
No total, 17 partes interessadas apresentaram observações, entre 11 de fevereiro e 22 de fevereiro de 2011 (5). Estas observações foram transmitidas em 16 de março de 2011 à Dinamarca, tendo-lhe sido dada a oportunidade de se pronunciar. A Comissão recebeu as observações da Dinamarca por carta de 14 de abril de 2011.
2. DESCRIÇÃO DA MEDIDA
(7)
Na sequência do início do processo por infração e do envio de um parecer fundamentado, em 23 de março de 2007, relativo às restrições à livre prestação de serviços de apostas desportivas na Dinamarca (6), o Governo dinamarquês decidira proceder a uma reforma da legislação nacional em vigor aplicável aos serviços de jogos de azar e de apostas e substituir o regime de monopólio existente por um regime regulamentado e em parte liberalizado. A liberalização foi considerada necessária, entre outras razões, para respeitar a legislação da UE e dar resposta aos riscos colocados pelos serviços ilegais de jogo em linha oferecidos por prestadores de serviços de jogos de azar em linha localizados noutras jurisdições.
(8)
A Lei relativa à tributação dos jogos de azar notificada faz parte de um pacote legislativo introduzido para liberalizar o setor dos jogos de azar (7). Nos termos do artigo 1.o da Lei relativa aos jogos de azar, o objetivo global desta nova reforma da legislação aplicável ao setor é o seguinte:
-
manter o consumo de jogos de azar a um nível moderado,
-
proteger os jovens e outras pessoas vulneráveis da exploração ou da dependência dos jogos de azar,
-
proteger os jogadores, assegurando que os jogos de azar sejam fornecidos de forma razoável, fiável e transparente, e
-
garantir a ordem pública e evitar que os jogos de azar sejam utilizados para finalidades criminosas.
(9)
Nos termos da Lei relativa aos jogos de azar, «a exploração ou a organização de jogos de azar exigem uma licença, salvo disposição em contrário na presente Lei ou noutra legislação». Além disso, a exploração ou a organização de jogos de azar estão sujeitas ao pagamento de um imposto (artigo 1.o da Lei relativa à tributação dos jogos de azar).
(10)
O artigo 5.o da Lei relativa aos jogos de azar define os jogos de azar como abrangendo as seguintes atividades: i) lotarias, ii) modalidades afins de jogos de azar e iii) apostas.
(11)
As modalidades afins de jogos de azar abrangem as «atividades em que um participante tem a possibilidade de ganhar um prémio e em que a probabilidade de ganhar depende de uma combinação de perícia e de sorte». Os jogos de azar e modalidades afins incluem assim jogos que são oferecidos com frequência nos casinos, tais como roleta, póquer, bacará, «blackjack» e máquinas de jogo que pagam prémios em dinheiro.
(12)
O artigo 5.o da Lei relativa aos jogos de azar define os jogos de azar em linha como «jogos de azar em que participam um jogador e um operador que presta serviços de jogo, utilizando a comunicação à distância». Na mesma disposição, os jogos de azar em casinos físicos são definidos como «jogos de azar em que participam um jogador e um operador que presta serviços de jogo, ou um agente desse operador, presentes fisicamente no local de jogo». Os serviços de apostas são definidos como «atividades em que um participante tem possibilidade de ganhar um prémio e em que é feita uma aposta sobre o resultado de um acontecimento futuro ou sobre a ocorrência de um acontecimento futuro».
(13)
Nos termos dos artigos 2.o a 17.o da Lei relativa à tributação dos jogos de azar, os jogos sujeitos a tributação são os seguintes: i) lotarias, incluindo lotarias por frações e lotarias em benefício de organizações sem fins lucrativos; ii) apostas, incluindo as apostas mútuas locais; iii) casinos físicos; iv) casinos em linha; v) máquinas de jogo que pagam prémios em dinheiro, instaladas em salas de jogos, cafés, bares, etc.; e vi) jogos sem apostas.
(14)
A Lei relativa à tributação dos jogos de azar estabelece taxas de imposição diferentes, conforme os serviços de jogo são prestados em casinos em linha ou em casinos físicos.
(15)
Nos termos do artigo 10.o da Lei relativa à tributação dos jogos de azar, os titulares de licenças de exploração de jogos em casinos físicos estão sujeitos a uma taxa de base de 45 % das suas receitas brutas das atividades de jogo («RBJ» - apostas deduzidos os prémios), menos o valor das fichas das gorjetas, e a uma taxa adicional de 30 % sobre as RBJ (menos o valor das fichas das gorjetas) superiores a 4 milhões de DKK (calculado mensalmente) (8).
(16)
Nos termos do artigo 11.o da Lei relativa à tributação dos jogos de azar, os titulares de uma licença de exploração de jogos num casino em linha estão sujeitos a uma taxa de imposição de 20 % das suas RBJ.
(17)
Os titulares de uma licença de exploração de máquinas de jogo que pagam prémios em dinheiro («slot machines»), instaladas em salas de jogos, cafés, bares, etc., estão sujeitos a uma taxa de imposição de 41 % das suas RBJ. É cobrada uma taxa de imposição adicional de 30 % sobre as RBJ superiores a 30 000 DKK de máquinas de jogo instaladas em cafés, bares, etc., e sobre as RBJ superiores a 250 000 DKK de máquinas de jogo instaladas em salas de jogos (9).
(18)
No que se refere às taxas da licença, a Lei relativa aos jogos de azar prevê que os operadores que requeiram uma licença de exploração de apostas ou de jogos de casino em linha pagarão uma taxa de 250 000 DKK (ou de 350 000 DKK, se requererem simultaneamente uma licença de exploração de apostas e de jogos de casino em linha) e uma taxa de licença anual que variará entre 50 000 DKK e um máximo de 1 500 000 DKK, em função das receitas dos jogos.
(19)
Nos termos da Lei relativa aos jogos de azar, os operadores que prestam serviços de jogo em linha devem estar estabelecidos na Dinamarca ou, caso estejam sedeados noutro Estado-Membro da UE ou do EEE, devem nomear um representante aprovado (artigo 27.o).
3. RAZÕES PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO
(20)
A Comissão deu início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE relativamente à medida em causa devido ao facto de esta ser suscetível de implicar auxílios estatais, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(21)
Nomeadamente, a Comissão entendeu que a medida poderia ser considerada seletiva, à luz da jurisprudência. Recordou que a apreciação da seletividade de uma medida fiscal exige uma análise que permita determinar se uma dada medida favorece certas empresas, em comparação com outras empresas que se encontrem numa situação comparável, em termos de direito e de facto, à luz do objetivo prosseguido pelo regime em questão (10).
(22)
Atendendo à natureza dos jogos disponíveis em linha e em estabelecimentos físicos, à experiência social proporcionada pelos jogos de azar dos dois tipos e aos perfis socioeconómicos dos consumidores, a Comissão tinha dúvidas de que as diferenças entre os jogos de azar em linha e em estabelecimentos físicos fossem suficientemente importantes para que os dois tipos de jogos não pudessem ser comparáveis em termos de direito ou de facto, para efeitos do seu tratamento fiscal nos termos da Lei relativa à tributação dos jogos de azar.
(23)
Por outro lado, nessa fase do procedimento a Comissão entendeu que a medida deveria ser considerada, prima facie, como sendo seletiva e que as autoridades dinamarquesas não tinham conseguido estabelecer que a medida podia ser justificada pela lógica do regime fiscal.
(24)
No que se refere a este ponto, as autoridades dinamarquesas argumentavam que a taxa de imposição sobre os jogos de azar em linha refletia o necessário equilíbrio entre, por um lado, a realização do objetivo de proteção dos jogadores previsto na legislação dinamarquesa relativa aos jogos de azar e, por outro, a capacidade para fazer face à concorrência de outros operadores em linha, estabelecidos noutros países onde as taxas de imposição eram mais baixas.
(25)
Além disso, tendo em conta a referência feita pelas autoridades dinamarquesas aos objetivos gerais prosseguidos pela Lei relativa aos jogos de azar (ver ponto 8), a Comissão considerou que esses objetivos pareciam ser de caráter geral e exteriores ao regime fiscal. Uma vez que decorre de jurisprudência estabelecida que só são pertinentes os objetivos intrínsecos de um regime fiscal, a Comissão considerou que as autoridades dinamarquesas não tinham justificado suficientemente a sua alegação de que a seletividade da medida fiscal em causa era exigida pela lógica do sistema fiscal.
(26)
Por outro lado, a Comissão considerou que a lei notificada implicava uma vantagem fiscal, conferida através da utilização de recursos estatais, uma vez que a perda de receitas fiscais conferia uma vantagem aos operadores de jogos de azar em linha, sob a forma de uma taxa de imposição substancialmente mais baixa. Além disso, uma vez que a medida confere uma vantagem económica seletiva aos operadores de jogos de azar em linha que prestam os seus serviços na Dinamarca, pode afetar as trocas comerciais no mercado interno e falsear a concorrência.
(27)
Finalmente, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de a medida notificada poder ser abrangida por qualquer das derrogações previstas no artigo 107.o, n.os 2 e 3, do TFUE.
4. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES DINAMARQUESAS
(28)
Por carta de 14 de janeiro de 2011, as autoridades dinamarquesas apresentaram as suas observações sobre a decisão da Comissão de dar início ao procedimento.
(29)
As autoridades dinamarquesas, com base numa lista de diferenças económicas e factuais entre os jogos de azar em linha e em estabelecimentos físicos estabelecida na sua notificação, reiteraram a sua opinião de que os jogos de azar em linha deviam ser considerados como uma atividade diferente dos jogos de azar em estabelecimentos físicos.
(30)
Segundo as autoridades dinamarquesas, o software utilizado em alguns jogos eletrónicos disponíveis em casinos físicos e o que é utilizado nos casinos em linha não é idêntico. Além de as plataformas e os fornecedores não serem os mesmos, argumentaram que há diferenças importantes entre esses jogos eletrónicos, uma vez que os jogos de casinos físicos exigem a presença física dos jogadores. Essa presença física implica vários custos (por exemplo, transportes, taxas de entrada, taxas de vestiário, despesas com alimentos ou bebidas) que não são incorridos nos jogos em linha.
(31)
Na opinião das autoridades dinamarquesas, o facto de vários Estados-Membros proibirem os jogos de azar em linha, autorizando os serviços de jogos de azar em casinos físicos, reflete as diferenças existentes na prestação dos dois tipos de serviços.
(32)
Além disso, as autoridades dinamarquesas argumentaram que a Comissão não tinha tido em conta as conclusões do seu estudo de 2006 intitulado «Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union» (11), segundo as quais os casinos em linha e os casinos físicos deviam ser considerados como mercados distintos.
(33)
As autoridades dinamarquesas sublinharam também que a avaliação da Comissão se centrava apenas nos casinos físicos e não tinha em conta as máquinas de jogo (ou seja, «slot machines», mas não roleta, «blackjack», póquer, etc.) instaladas em cafés, bares, etc., ou em salas de jogos.
(34)
No que se refere à justificação das medidas em virtude da lógica do regime fiscal, as autoridades dinamarquesas alegam que a Comissão pode ter interpretado incorretamente o objetivo da medida notificada. A medida em causa não se destina a preservar a competitividade internacional do setor de jogos de azar dinamarquês, mas antes a realizar os quatro objetivos estabelecidos na legislação (manter o consumo de jogos de azar a um nível moderado; proteger os jovens e outras pessoas vulneráveis da exploração ou da dependência dos jogos de azar; proteger os jogadores, assegurando que os jogos de azar sejam fornecidos de forma razoável, fiável e transparente; e garantir a ordem pública e evitar que os jogos de azar sejam utilizados para finalidades criminosas).
(35)
No que se refere às taxas de imposição diferentes aplicáveis aos jogos de azar em linha e em estabelecimentos físicos, as autoridades dinamarquesas explicaram que se confrontavam com um dilema legislativo e regulamentar. Por um lado, não podiam continuar a manter uma situação de monopólio e a adiar a liberalização do mercado do jogo em linha. Por outro lado, a fixação de uma taxa de imposição uniforme para as atividades de jogo em linha e em estabelecimentos físicos comprometeria os objetivos estratégicos prosseguidos pelo Governo neste domínio.
(36)
As autoridades dinamarquesas argumentaram em especial que a fixação de uma taxa de imposição uniforme para todas as atividades de jogo constituiria uma solução pouco coerente, independentemente do modelo fiscal adotado. A opção por um modelo baseado numa taxa de imposição uniforme mais baixa, de 20 %, criaria um forte incentivo à prática do jogo em casinos físicos, o que seria contrário ao interesse geral de proteção dos consumidores.
(37)
Em contrapartida, um modelo baseado numa taxa de imposição uniforme mais elevada, semelhante à que é aplicada aos jogos de azar em estabelecimentos físicos, dissuadiria os operadores em linha de requerer uma licença para prestar serviços a partir da Dinamarca, comprometendo assim os objetivos de liberalização consagrados na lei. Tal iria também contra o interesse geral de proteção dos consumidores, uma vez que não seria possível controlar eficazmente os jogos de azar em linha.
(38)
Em apoio da sua posição, as autoridades dinamarquesas apresentaram em 6 de março de 2010 aos porta-vozes dos grupos parlamentares dos partidos políticos representados no Parlamento dinamarquês um memorando do Ministério dos Assuntos Fiscais relativo ao nível da taxa de imposição a aplicar (12). Demonstra-se no memorando que o atual tratamento fiscal diferenciado deve ser considerado como o resultado de um exercício de equilíbrio destinado, por um lado, a assegurar o respeito da legislação e, por outro lado, a maximizar a receita fiscal e a manter a prática do jogo a um nível moderado.
(39)
Neste contexto, as autoridades dinamarquesas consideraram que deveriam ser tidas também em conta a concorrência internacional e a natureza global do setor do jogo em linha. As autoridades dinamarquesas referiam a este respeito o «Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union», segundo o qual os custos das atividades dos operadores do setor do jogo no território nacional não deveriam ser superiores aos custos das atividades dos operadores do setor do jogo a nível internacional, a fim de ser mais atraente para consumidores e fornecedores que os serviços de jogo em linha sejam prestados a partir das suas próprias jurisdições, e não a partir de outros países (13).
(40)
As autoridades dinamarquesas alegavam também que o princípio definido pelo Tribunal de Justiça no processo Salzgitter, segundo o qual a Comissão não deveria comparar o nível da taxa de imposição notificado com os níveis aplicáveis noutros Estados-Membros, para determinar se a medida notificada constitui um auxílio estatal (14), não é aplicável à Lei notificada, uma vez que o tratamento fiscal diferenciado aplicado às atividades de jogo em estabelecimentos físicos e em linha se baseia exclusivamente em considerações fiscais de ordem interna. O Governo dinamarquês não teve em conta, em especial, as taxas de imposição aplicáveis noutros Estados-Membros, a fim de reforçar a competitividade do setor dinamarquês dos jogos de azar, limitando-se a tentar atingir um equilíbrio adequado com os quatro objetivos estratégicos acima referidos da lei notificada.
(41)
Além disso, as autoridades dinamarquesas alegaram que a Comissão tinha interpretado incorretamente o processo Salzgitter, pois tinha-se baseado nesse processo não para avaliar a natureza seletiva da medida notificada, mas antes para analisar se a seletividade da medida notificada podia ser considerada justificada.
(42)
Pelas razões referidas acima, as autoridades dinamarquesas entendem que a medida fiscal notificada, caso seja considerada seletiva, seria justificada pela lógica do regime fiscal.
5. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(43)
A Comissão recebeu observações de 17 terceiros interessados, incluindo os autores das denúncias: sete associações (15), sete empresas (16) e três Estados-Membros (17).
(44)
No que se refere à seletividade da medida, algumas partes interessadas alegam que os casinos em linha e os casinos físicos se não encontram numa situação comparável em termos de direito ou de facto, porque essas empresas não exercem a sua atividade no mesmo mercado e, por consequência, a medida fiscal não se desvia do regime fiscal geralmente aplicável. Portanto, a medida fiscal não deve ser considerada seletiva.
(45)
Em apoio desta posição, as partes interessadas alegam que os produtos oferecidos pelos casinos físicos e pelos casinos em linha são substancialmente diferentes. As atividades oferecidas pelos casinos físicos constituem uma experiência social em que, ao contrário do que acontece no jogo em linha, os contactos sociais, a presença física e o ambiente físico constituem um elemento central da experiência de jogo. Além disso, o jogo em casinos físicos deve ser considerado como fazendo parte de uma experiência de entretenimento global, completada por outras atividades como as que são oferecidas pelos restaurantes, bares, centros de congressos e serviços de hotelaria.
(46)
Além disso, essas partes interessadas alegam que as atividades de jogo em estabelecimentos físicos e em linha não colocam os mesmos riscos de dependência. Esta posição é apoiada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, que defende que «as características próprias da oferta de jogos de fortuna e azar pela Internet podem, da mesma forma, revelar-se uma fonte de riscos de natureza diferente e com uma importância acrescida em matéria de proteção dos consumidores» (18). É também feita referência ao estudo sobre os jogos de azar publicado pelo Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), segundo o qual os jogos de azar em linha colocam um risco efetivo de dependência que, no entanto, deve ser combatido através de um mercado de jogo em linha regulado.
(47)
Algumas partes interessadas alegaram igualmente que existe uma segmentação do mercado de jogos de azar, baseada nos diferentes canais de distribuição, que constituiria um elemento pertinente para estabelecer a distinção entre os diferentes mercados relevantes. A este respeito, referem um parecer da autoridade da concorrência francesa de 20 de janeiro de 2011 em que se observava que os jogos de azar em linha podem ser diferenciados dos jogos de azar em clubes ou pontos de venda (20).
(48)
Algumas partes interessadas observaram também que os operadores do setor dos jogos de azar que exercem a sua atividade em estabelecimentos físicos estão sujeitos a uma pressão concorrencial limitada na zona geográfica específica onde oferecem os seus jogos. Os operadores em linha, pelo contrário, enfrentam uma concorrência feroz por parte dos outros operadores em linha. Em especial, atendendo a que os jogos de azar em casinos físicos estão ligados a um local físico, os consumidores devem deslocar-se fisicamente até ao local relevante. Por exemplo, na Dinamarca existem apenas seis locais onde os casinos físicos podem exercer as suas atividades. Em contrapartida, as atividades de jogo em linha permitem que os jogadores tenham acesso a grande número de jogos, oferecidos por diferentes operadores internacionais. Essa concorrência intensa entre casinos em linha é ainda exacerbada pela existência de sítios Internet especializados que comparam a oferta dos vários operadores que prestam serviços de jogo em linha e de numerosos blogues e fóruns que permitem que os jogadores comparem os produtos, os preços e os serviços oferecidos pelos diferentes operadores em linha.
(49)
Por outro lado, essas partes interessadas sublinham que as margens de lucro associadas ao jogo em linha são significativamente inferiores às que estão associadas ao jogo em estabelecimentos físicos, atendendo à concorrência feroz existente entre operadores em linha e à inexistência dessa concorrência entre casinos físicos. Assim, as margens de lucro dos casinos em linha são significativamente inferiores em termos de rácios de pagamento, ou seja, a percentagem dos montantes apostados que é reembolsada aos consumidores. Além disso, os casinos físicos podem oferecer produtos paralelos, beneficiando assim das receitas adicionais de, por exemplo, hotéis, bares ou restaurantes dos casinos, que não existem num ambiente em linha. Por consequência, uma vez que os operadores de jogos de azar em estabelecimentos físicos podem obter lucros mais elevados do que os operadores em linha, a diferença entre as taxas de imposição seria justificada pelo princípio da «capacidade financeira de pagamento», segundo o qual quem tem capacidade para suportar encargos fiscais mais elevados deve pagar mais impostos.
(50)
Além dos argumentos referidos acima, algumas partes interessadas alegaram também que mesmo que a medida dinamarquesa fosse considerada seletiva, o critério da seletividade seria justificado pela natureza e a economia geral do regime fiscal. O objetivo da taxa de imposição diferenciada dinamarquesa consistiria em assegurar que os operadores em linha requeressem uma licença dinamarquesa e, portanto, passassem a pagar de futuro impostos na Dinamarca, garantindo simultaneamente a realização dos objetivos de proteção dos consumidores previstos na legislação dinamarquesa relativa aos jogos de azar.
(51)
Neste contexto, algumas partes interessadas fizeram referência à Comunicação de 1998 da Comissão sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade direta das empresas (21), segundo a qual a razão de ser do sistema fiscal é cobrar receitas destinadas a financiar as despesas do Estado. Nesta base, consideraram que o objetivo de otimização da receita fiscal obtida através da oferta de jogos de azar em linha aos residentes na Dinamarca não seria atingido se a taxa de imposição aplicada aos jogos de azar em linha, nos termos da lei notificada, fosse mais elevada.
(52)
Ao contrário dos argumentos referidos acima, outras partes interessadas (principalmente operadores de casinos físicos) apresentaram observações contra a posição adotada pelas autoridades dinamarquesas.
(53)
Estas partes interessadas alegavam essencialmente que o regime fiscal dinamarquês deveria ser considerado seletivo, uma vez que introduz uma diferença entre o tratamento fiscal aplicado a dois grupos de empresas que se encontram numa situação comparável, em termos de direito e de facto, à luz dos objetivos da medida. Estas partes alegam que os casinos em linha e os casinos físicos exercem atividades que concorrem entre si no mesmo mercado e que, portanto, se encontram em situações comparáveis.
(54)
Em apoio desta posição, as partes interessadas alegam que os jogos disponibilizados nos casinos em linha e nos casinos físicos são semelhantes. As regras desses jogos são as mesmas e as interações virtuais com os «croupiers» ou com os outros jogadores em linha são comparáveis às interações reais verificadas nos casinos físicos. Os fabricantes de máquinas de jogo de casinos físicos produziriam os mesmos modelos para utilização em linha ou em casinos físicos. Portanto, do ponto de vista técnico, os jogos de casino oferecidos em linha ou fora de linha seriam idênticos, em termos de plataformas tecnológicas, descrições, características, formatos e parâmetros.
(55)
As partes interessadas alegam ainda que os perfis dos consumidores de casinos em linha e de casinos físicos são comparáveis. Por consequência, esse aspeto dos perfis dos consumidores não poderia ser utilizado como um argumento pertinente para estabelecer uma distinção entre os jogos de azar em linha e em estabelecimentos físicos.
(56)
Algumas partes interessadas referiram que os jogos de azar em linha não devem ser considerados como uma atividade diferente dos jogos de azar em estabelecimentos físicos, mas apenas como outro canal através do qual são oferecidos jogos aos jogadores.
(57)
Além dos argumentos referidos acima, as partes interessadas são também de opinião de que o atual mercado do jogo deve ser considerado como um único mercado, que está a sofrer uma mudança importante, caracterizada por uma deslocação substancial dos jogadores dos casinos físicos para os casinos em linha. Várias razões possíveis explicam esta evolução recente, tais como a utilização crescente da Internet, os baixos custos de funcionamento dos casinos em linha, a todos os níveis (instalações, pessoal e custos fixos) e o facto de os casinos em linha proporcionarem um acesso ilimitado ao jogo em linha, vinte e quatro horas por dia e em qualquer local, na sequência do desenvolvimento constante de novas tecnologias.
(58)
As partes interessadas preveem que esta transferência da quota de mercado dos jogos de azar em estabelecimentos físicos para os casinos em linha se intensificará no futuro, na sequência do ritmo acelerado do progresso tecnológico, de iniciativas comerciais e da penetração no mercado que caracteriza o setor do comércio eletrónico, que conferiu grande dinamismo e capacidade de transformação a este setor da indústria do jogo. Neste contexto, referem também as conclusões do advogado-geral Bot no processo Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), segundo as quais o impacto dos novos meios eletrónicos de comunicação é de tal ordem que os jogos de fortuna ou azar e os jogos a dinheiro, que só estavam acessíveis em locais precisos, podem agora ser praticados a qualquer hora e em qualquer lugar, na sequência da evolução de novas tecnologias como os telefones, a televisão interativa e a Internet.
(59)
É também feita referência ao estudo de 2006 da Comissão intitulado «Study on Gambling Services in the Internal Market of the European Union» (23). Segundo esse estudo, o futuro dos jogos de azar de casino basear-se-á cada vez mais em máquinas de jogo acessíveis através de servidores, à medida que as máquinas de jogo evoluem cada vez mais no sentido de software de jogos descarregado da Internet (24). Esta evolução caracterizar-se-á pelo desenvolvimento de novos locais de jogo híbridos.
(60)
Com base no argumento que precede, as partes interessadas concluem que a medida é seletiva, uma vez que os casinos em linha e os casinos físicos exercem atividades que se encontram numa situação comparável, em termos de direito e de facto. Essa seletividade tão-pouco pode ser justificada pela lógica do regime fiscal. Consideram também que a aplicação de uma taxa de imposição mais elevada não dissuadiria os operadores de jogos de azar em linha de requererem uma licença na Dinamarca.
(61)
Por outro lado, a referência das autoridades dinamarquesas aos regimes fiscais nacionais de outros Estados-Membros para justificar a necessidade de atrair os operadores de casinos em linha não é pertinente, pois decorre de jurisprudência estabelecida que qualquer justificação se deve basear exclusivamente no regime nacional (25). Além disso, o argumento das autoridades dinamarquesas de que a redução da taxa de imposição aplicável a certas empresas é necessária para tornar o mercado mais concorrencial tem sido constantemente rejeitado pelos tribunais.
6. COMENTÁRIOS DA DINAMARCA SOBRE AS OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(62)
Ao mesmo tempo que reiteram a sua opinião de que a medida notificada não é seletiva e não constitui um auxílio estatal, as autoridades dinamarquesas observam que todos os Governos intervenientes apoiam a sua posição de que é necessário, numa perspetiva regulamentar, estabelecer uma distinção entre os casinos em linha e os casinos físicos.
(63)
Observam também que a metodologia utilizada para definir o mercado relevante para efeitos dos artigos 101.o e 102.o do TFUE se destina a ser aplicada às empresas privadas e que se baseia numa apreciação da substituibilidade do produto do ponto de vista da oferta e da procura, não devendo, portanto, ser aplicada para efeitos de apreciação de um auxílio estatal. A aplicação dessa metodologia ultrapassaria os limites das regras relativas aos auxílios estatais que, no caso vertente, estão a ser aplicadas aos poderes soberanos de um Estado-Membro em matéria de fiscalidade.
(64)
Na opinião das autoridades dinamarquesas, os jogos de azar em linha devem ser distinguidos dos jogos de azar em casinos físicos. Neste contexto, referem também a posição adotada pela Comissão num processo de concentração, de acordo com a qual as máquinas de jogo (máquinas de «jackpot», máquinas de fichas e máquinas do diversão que pagam prémios em dinheiro ou outros prémios) constituem um mercado de produto distinto (26). Referem também, entre outras, a decisão adotada pela Autoridade da Concorrência francesa segundo a qual o jogo de póquer em casinos físicos não integra o mesmo mercado que o jogo de póquer em linha, uma vez que o jogo de póquer em casinos físicos implica autocontrolo pessoal, observação dos outros jogadores, custos mais elevados e limitações do ponto de vista geográfico (27). Fazem também referência a uma decisão relativa a um processo de concentração adotada pelo British Office of Fair Trading, em que é estabelecida uma distinção entre as agências de apostas titulares de licenças, por um lado, e as apostas telefónicas ou pela Internet, por outro lado (28).
(65)
No que se refere às diferenças entre os mercados do produto, as autoridades dinamarquesas observam que, segundo numerosos intervenientes, nos estabelecimentos de jogo são oferecidos serviços adicionais, significativamente mais dispendiosos. As autoridades dinamarquesas reiteraram a sua opinião de que, do ponto de vista sociológico, os jogadores à distância e em estabelecimentos físicos são consumidores de tipos diferentes, como se observa também no documento recente da Comissão intitulado «Livro Verde sobre o jogo em linha no mercado interno», de 24 de março de 2011, em que se refere que o perfil dos jogadores em linha parece ser diferente do dos clientes dos casinos ou das casas de apostas tradicionais (29).
(66)
As autoridades dinamarquesas reiteram também que o rácio de pagamento é significativamente mais elevado para os operadores em linha, devido aos seus custos de funcionamento mais baixos. Observam ainda que existem disparidades entre os casinos em linha e os casinos físicos no que se refere aos aspetos técnicos do software utilizado, às diferentes regulamentações em matéria de concessão de licenças e à posição dominante, a nível local, dos casinos físicos.
(67)
As autoridades dinamarquesas contestam também a forma como certas partes interessadas interpretam as conclusões do advogado-geral Bot no processo Liga Portuguesa, referidas acima. Observam que essas conclusões, que foram apresentadas no contexto da livre prestação de serviços, estão em consonância com a ideia de que se deve considerar que os operadores de jogos de azar à distância se encontram numa situação de direito e de facto diferente da dos operadores de jogos de azar em casinos físicos.
(68)
Contudo, as autoridades dinamarquesas reconhecem que certos tipos de serviços de jogo em linha podem constituir uma forma de venda diferente, como é o caso dos serviços de apostas.
(69)
No que se refere às finalidades da lei notificada, as autoridades dinamarquesas rejeitam o argumento de certas partes interessadas de que a lei notificada se destina a atrair operadores de jogos de azar estrangeiros. Os objetivos do Governo são os enumerados na Lei relativa aos jogos de azar. Além disso, o objetivo geral da nova lei continua a ser o mesmo, ou seja, gerar receitas através dos jogos de azar, tal como qualquer outro sistema semelhante de cobrança de receitas destinadas a financiar as despesas do Estado.
(70)
As autoridades dinamarquesas concordam também com a opinião expressa por algumas partes interessadas de que a capacidade de pagamento do contribuinte pode ser considerada como uma justificação válida. No caso vertente, a capacidade financeira dos operadores de jogos de azar em linha seria de facto significativamente inferior.
(71)
Finalmente, as autoridades dinamarquesas observam que o regime fiscal aplicável aos jogos de azar foi concebido de modo a obter receitas o mais elevadas possível. Portanto, a taxa de imposição mais baixa aplicável aos jogos de azar em linha refletiria a necessidade de obter um equilíbrio entre os quatro objetivos estipulados na lei notificada e a necessidade de maximizar a receita fiscal.
7. APRECIAÇÃO DA MEDIDA
7.1. Existência de um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE
(72)
Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.
7.1.1. Recursos estatais
(73)
O artigo 107.o, n.o 1, do TFUE requer que a medida seja concedida por um Estado-Membro ou proveniente de recursos estatais. Uma perda de receitas fiscais é equivalente ao consumo de recursos estatais, sob a forma de despesa fiscal.
(74)
No caso em apreço, a presença de recursos estatais não foi contestada por nenhuma das partes: nem pelas autoridades dinamarquesas, nem pelos autores das denúncias nem ainda pelas partes interessadas.
(75)
Ao autorizarem os operadores de jogos de azar em linha a pagarem impostos à taxa relativamente baixa de 20 % das suas RBJ (30), as autoridades dinamarquesas renunciam a receitas que constituem recursos estatais. Por consequência, a Comissão é de opinião que a medida em causa implica uma perda de recursos estatais e, portanto, é concedida através de recursos estatais.
7.1.2. Vantagem
(76)
A medida deve também conferir uma vantagem financeira ao beneficiário. O conceito de vantagem financeira abrange não só os benefícios positivos, como também as intervenções que, sob formas diversas, atenuam os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa (31).
(77)
No caso em apreço, a existência de uma vantagem não foi contestada por nenhuma das partes: nem pelas autoridades dinamarquesas, nem pelos autores das denúncias nem ainda pelas partes interessadas.
(78)
Nos termos da Lei relativa à tributação dos jogos de azar, as empresas de jogos de azar em linha são tributadas a uma taxa de 20 % das suas RBJ. Esta taxa é substancialmente inferior à taxa aplicável aos operadores de jogos de azar em casinos físicos. Por consequência, as empresas de jogos de azar em linha beneficiam de uma vantagem, sob a forma de encargos fiscais mais baixos. Daí resulta que a medida em análise implica uma vantagem para as empresas que prestam serviços de jogo em linha.
7.1.3. Distorção da concorrência e efeitos sobre as trocas comerciais
(79)
Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, a medida deve afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros e falsear ou ameaçar falsear a concorrência. No caso em apreço, os prestadores de serviços de jogo em linha que se estabelecem na Dinamarca estarão expostos à concorrência e participarão no comércio intracomunitário. Por consequência, a Lei relativa à tributação dos jogos de azar, que prevê um tratamento fiscal favorável para as empresas dinamarquesas que prestam serviços de jogo em linha, afeta necessariamente as trocas comerciais entre os Estados-Membros e falseia ou ameaça falsear a concorrência.
7.1.4. Seletividade
(80)
A fim de ser qualificada como um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, a medida deve ser considerada seletiva, na medida em que favorece certas empresas ou certas produções.
(81)
A interpretação de seletividade estabelecida na jurisprudência é a seguinte: uma medida é seletiva «se se destinar a isentar parcialmente as empresas dos encargos pecuniários resultantes da aplicação normal do sistema geral das contribuições obrigatórias impostas pela lei» (32). Daí resulta que a medida é seletiva quando constitui uma derrogação à aplicação do quadro fiscal geral. De acordo com uma jurisprudência constante, o que deve ser apreciado é se uma medida estatal é suscetível de favorecer certas empresas relativamente a outras que, à luz do objetivo prosseguido pelo regime em causa, se encontrem numa situação factual e jurídica comparável (33).
(82)
De acordo com jurisprudência, quando se considera que uma medida introduz uma diferenciação em relação ao regime fiscal geral, essa medida deve ser analisada, para determinar se essa diferenciação resulta da natureza ou da estrutura do regime fiscal em que se insere (34). Ou seja, por outras palavras, a questão consiste em determinar se a medida em causa, que prima facie parece ser seletiva, se justifica pela lógica do regime fiscal (35).
(83)
No caso em apreço, o regime de referência deve ser definido como o regime fiscal aplicável às atividades de jogo dinamarquesas. A Lei relativa à tributação dos jogos de azar destina-se a regular o pagamento de imposições sobre todas as atividades de jogos de azar exploradas ou organizadas na Dinamarca, tanto as atividades em linha como em estabelecimentos físicos. Portanto, é em função deste regime fiscal de referência que a medida em causa (ou seja, o tratamento fiscal diferenciado a favor das atividades de jogo em linha) deve ser apreciada.
(84)
Dado que a lei notificada prevê que os titulares de uma licença de exploração de jogos de azar em casinos em linha estão sujeitos a uma taxa de imposição de 20 % das suas RBJ, ao passo que os titulares de uma licença de exploração de jogos de azar em casinos físicos estão sujeitos a uma taxa de imposição de base de 45 % das suas RBJ e a uma taxa adicional de 30 % das RBJ, coloca-se a questão de saber se os operadores de jogos de azar em linha e em casinos físicos, que estão sujeitos a taxas de imposição diferentes, se encontram numa situação comparável, em termos de direito e de facto.
(85)
No que se refere a este ponto, as autoridades dinamarquesas têm defendido sempre que as atividades de jogo em linha e em casinos físicos não são comparáveis, em termos de direito e de facto, do ponto de vista das plataformas, dos custos, das margens financeiras, da experiência social, dos fornecedores ou dos produtos.
(86)
Além disso, tal como outras partes interessadas, sublinharam as diferenças substanciais existentes entre as duas categorias de operadores, por referência à concorrência feroz com que se confrontam os casinos em linha, em comparação com a ausência de concorrência de que beneficiam os operadores de casinos físicos.
(87)
Apesar das várias diferenças objetivas que existem entre os operadores de jogos em linha e em casinos físicos (tais como a presença física, em comparação com a presença à distância), a Comissão considera que as diferenças referidas acima entre os casinos em linha e os casinos físicos não são suficientes para estabelecer uma distinção substancial e decisiva, em termos de direito e de facto, entre os dois tipos de empresas.
(88)
Neste contexto, a Comissão observa que os jogos explorados pelos operadores de jogos em linha e em casinos físicos são equivalentes. Estes jogos - incluindo roleta, bacará, «punto banco», «blackjack», póquer e jogos em máquinas de jogo - integram a mesma atividade de jogo, independentemente do seu contexto, em linha ou em casino físico. Além disso, os jogos de casino explorados em linha ou em casino físico parecem ser comparáveis do ponto de vista técnico, em termos das plataformas tecnológicas, formatos e parâmetros.
(89)
Neste contexto, a Comissão considera que, no que se refere à tributação das atividades de jogo, os jogos de azar em linha podem ser considerados como um outro canal de distribuição de atividades de jogo de tipo semelhante. Em apoio desta posição, a Comissão chama a atenção para os esforços substanciais desenvolvidos pelos casinos em linha para simular a experiência de jogo em casinos físicos, a fim de que os jogadores em linha tenham a sensação de que estão a jogar num ambiente de casino físico, e não em ambientes virtuais.
(90)
Em apoio da sua posição de que os jogos em linha e em estabelecimentos físicos não são atividades comparáveis, em termos de direito e de facto, as autoridades dinamarquesas referiam, entre outros argumentos, uma decisão do British Office of Fair Trading que estabelece uma distinção entre as agências de apostas titulares de uma licença, por um lado, e as apostas pelo telefone ou pela Internet, por outro lado (36). Porém, esta referência contradiz a posição das autoridades dinamarquesas segundo a qual as apostas em linha e fora de linha são serviços idênticos (37). Neste contexto, é também contraditório que as autoridades dinamarquesas considerem, por um lado, que os serviços de apostas em linha e fora de linha são atividades semelhantes, sujeitando-as ao mesmo tratamento fiscal e, por outro lado, que outros tipos de jogos de azar em linha e em estabelecimentos físicos são atividades distintas, sujeitando-as a taxas de imposição diferentes.
(91)
As autoridades dinamarquesas basearam-se também na decisão Candover-Cinven-Gala (38), em que se defendia que as máquinas de jogo (máquinas de «jackpot», máquinas de fichas e máquinas de diversão que pagam prémios em dinheiro ou outros prémios) constituíam um mercado do produto distinto (39). Porém, independentemente do facto de essa decisão não dizer respeito à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais ou à questão da seletividade, deve observar-se que se refere também na decisão que as máquinas de jogo (máquinas de «jackpot», máquinas de fichas e máquinas de diversão que pagam prémios em dinheiro ou outros prémios), apesar de constituírem um mercado do produto distinto, podem ser consideradas como estando integradas no pacote dos jogos de azar, nos locais onde estão instaladas, ou seja, em casinos, clubes de bingo, salas de jogos, bares, casas de apostas, etc. (40).
(92)
As diferenças alegadas, em termos de perfis socioeconómicos dos consumidores, riscos de dependência ou evolução do mercado, são também insuficientes para demonstrar que os jogos de azar em linha e em estabelecimentos físicos constituem dois tipos de atividades diferentes, que não são comparáveis em termos de direito ou de facto. Alguns dos estudos em que se baseiam tanto as autoridades dinamarquesas, como os autores das denúncias, parecem conter conclusões suficientes para apoiar teses opostas. Assim, no que se refere ao estudo de 2006 da Comissão Study of Gambling Services in the Internal Market (41), as autoridades dinamarquesas alegam que o estudo tende a demonstrar que os mercados em linha e em estabelecimentos físicos são distintos (42). Em contrapartida, o mesmo relatório é citado por algumas partes interessadas (43) para demonstrar que o mercado do jogo em linha não deve ser considerado como um novo mercado, mas antes como uma evolução do mesmo mercado do jogo, caracterizada pelo desenvolvimento de novos locais de jogos híbridos (44).
(93)
Um outro estudo da autoria do Centro Nacional de Investigação Social dinamarquês (45), que é citado pelas autoridades dinamarquesas e pelos autores das denúncias, está também na origem de afirmações contraditórias. Ao passo que as autoridades dinamarquesas alegam que os jogadores dos casinos físicos diferem dos dos casinos em linha em termos de idade, sexo e nível de instrução, os autores das denúncias, baseando-se no mesmo estudo, chegam à conclusão oposta, afirmando que o estudo demonstra que não há grandes diferenças entre os perfis dos consumidores que jogam em casinos físicos e em casinos em linha. Na sua opinião, o estudo demonstra que os jogadores que jogam tanto em casinos físicos, como em casinos em linha são tipicamente homens jovens, do grupo etário dos 18 aos 24 anos (46).
(94)
Com base no que precede, a Comissão conclui que os casinos em linha e os casinos físicos devem ser considerados comparáveis, em termos de direito e de facto. Dado que os jogos de azar em linha e em estabelecimentos físicos colocam os mesmos riscos, a medida notificada abrange igualmente os jogos de azar em linha e em estabelecimentos físicos. A medida em causa introduz um tratamento fiscal diferenciado, favorecendo os operadores de jogos de azar em linha, em detrimento dos de casinos físicos. Por consequência, a medida em apreço deve ser considerada, prima facie, como sendo seletiva, na aceção do artigo 107.o do TFUE, na medida em que constitui uma derrogação ao regime fiscal geral.
(95)
Deve ser avaliado à luz da jurisprudência existente se uma medida que, prima facie, parece ser seletiva pode ser justificada pela natureza ou economia geral do regime. A seletividade da medida pode justificar-se com base nos princípios orientadores ou na fundamentação económica do regime fiscal.
(96)
No que se refere a este ponto, as autoridades dinamarquesas alegaram que, devido às características específicas do setor em causa, o tratamento fiscal diferenciado a favor dos operadores de jogos de azar em linha constitui a única forma de garantir a eficácia do regime fiscal aplicável a esses operadores. A fixação de uma taxa de imposição mais elevada dissuadiria os operadores de jogos de azar em linha de requererem uma licença dinamarquesa, ao passo que a introdução de uma taxa de imposição mais baixa aplicável a todos os operadores seria contrária ao objetivo geral de manter os jogos de azar a um nível razoável.
(97)
As autoridades dinamarquesas afirmaram também que a capacidade financeira dos operadores de jogos em linha, que seria alegadamente mais baixa do que a dos operadores de casinos físicos, justificava as taxas de imposição diferentes aplicadas às duas categorias de operadores.
(98)
À luz dos argumentos acima referidos, a Comissão recorda que, de acordo com a jurisprudência (47) e com a Comunicação da Comissão sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade direta das empresas (48), um Estado-Membro deve estabelecer se a medida em consideração emana diretamente dos princípios fundadores ou orientadores do sistema fiscal. Uma justificação baseada na natureza ou na economia geral do sistema fiscal em causa constitui uma exceção ao princípio da proibição dos auxílios estatais e deve, consequentemente, ser entendida de maneira estrita (49).
(99)
Assim, compete às autoridades dinamarquesas provar que a medida fiscal em causa é justificada pela lógica do regime fiscal. Porém, as autoridades dinamarquesas não aduziram provas suficientes e convincentes em apoio da sua afirmação de que a redução da taxa de imposição aplicável a um segmento específico (operadores em linha) de uma categoria mais lata (operadores de jogos de azar), enquanto meio de assegurar que os primeiros requeiram uma licença, emana dos princípios e da lógica que estão na base do seu regime fiscal. Nomeadamente, o objetivo de atrair para a Dinamarca prestadores estrangeiros de serviços de jogos de azar e de os sujeitar às regras dinamarquesas deve ser considerado como um objetivo de política pública que não integra o âmbito da lógica do regime fiscal.
(100)
Da mesma forma, no que se refere à capacidade financeira alegadamente mais baixa dos operadores de jogos em linha, as autoridades dinamarquesas não provaram a existência de uma diferença de rentabilidade entre as atividades dos casinos em linha e dos casinos físicos que pudesse justificar o tratamento fiscal diferenciado. As autoridades dinamarquesas tão-pouco demonstraram que a capacidade financeira de pagamento seja um princípio consagrado no seu regime de fiscalidade direta das empresas que, no caso em apreço, possa servir de justificação ao tratamento fiscal diferenciado dos casinos em linha e dos casinos físicos.
(101)
Decorre do que precede que a Comissão não considera que a seletividade da lei notificada se justifique à luz da lógica do regime fiscal.
7.1.5. Conclusão
(102)
Tendo em conta o que precede, a Comissão considera que os critérios estabelecidos no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE se encontram preenchidos e que a medida de aplicação de uma taxa de imposição mais baixa aos jogos de azar em linha constitui um auxílio estatal aos prestadores de serviços de jogos de azar em linha estabelecidos na Dinamarca.
7.2. Compatibilidade da medida com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE
(103)
O artigo 107.o, n.os 2 e 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia estabelece regras que estipulam em que situações determinadas medidas são compatíveis com o mercado interno e quais os tipos de auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado interno.
(104)
A Comissão considera que a medida em questão pode ser declarada compatível com o mercado interno, ao abrigo da derrogação prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, que autoriza «… os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum».
(105)
A Comissão observa que a medida não é abrangida pelo âmbito de aplicação das orientações existentes relativas à aplicação do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE. Portanto, deve ser apreciada diretamente à luz dessa disposição do Tratado. Para ser compatível com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, um auxílio deve prosseguir um objetivo de interesse comum e ser necessário e proporcionado. Para apreciar se um auxílio pode ser considerado compatível com o mercado comum, a Comissão compara os efeitos positivos dessa medida (atingir um objetivo de interesse comum) com os seus potenciais efeitos negativos (distorção da concorrência e das trocas comerciais). Esta análise baseia-se num exame em três etapas. Nas duas primeiras etapas são analisados os efeitos positivos do auxílio estatal e na terceira etapa são abordados os efeitos negativos e o equilíbrio entre os efeitos positivos e negativos (50). A análise é estruturada da seguinte forma:
1)
O auxílio tem um objetivo de interesse comum claramente definido?
2)
O auxílio destina-se verdadeiramente a realizar o objetivo de interesse comum, ou seja, o auxílio proposto permite solucionar a deficiência do mercado, ou a realizar outro objetivo? Nomeadamente:
a)
Um auxílio estatal constitui um instrumento adequado, ou existem outros instrumentos mais adequados?
b)
O auxílio tem um efeito de incentivo, isto é, o auxílio altera o comportamento dos beneficiários potenciais?
c)
O auxílio é proporcionado, isto é, a mesma mudança de comportamento poderia ser obtida com menos auxílios?
3)
As distorções da concorrência e os efeitos sobre o comércio são limitados, de forma a que o saldo global seja positivo?
7.2.1. Objetivo de interesse comum
(106)
As autoridades dinamarquesas explicaram que tinham decidido proceder a uma reforma da legislação em vigor em matéria de jogos de azar e serviços de apostas, para substituir o regime de monopólio existente por um regime regulamentado e em parte liberalizado. A liberalização tinha sido considerada necessária para, entre outras finalidades, cumprir a legislação da UE, após o início de um processo por infração e a emissão de um parecer fundamentado, em 23 de março de 2007 (51), e para dar resposta à ameaça colocada pelos serviços ilegais de jogo em linha oferecidos por prestadores de serviços de jogos de azar estabelecidos noutros países.
(107)
Até agora, o setor dinamarquês dos jogos de azar tem sido essencialmente um monopólio estatal, pois só tinha sido atribuída uma única licença, a uma empresa controlada pelo Estado, a Danske Spil A/S. Apesar de este quadro regulamentar proibir os operadores de serviços de jogos de azar em linha de comercializarem os seus serviços a consumidores residentes na Dinamarca, muitos operadores estabelecidos noutros Estados-Membros, mas também em países terceiros, ofereciam os seus serviços através de canais não localizados na Dinamarca, tais como canais de televisão por satélite transmitidos a partir do Reino Unido. As autoridades dinamarquesas declararam na sua notificação que não podiam na prática impor o cumprimento dessa proibição de comercialização junto de outros operadores de jogos de azar que comercializavam os seus serviços na Dinamarca porque, de acordo com a argumentação apresentada no âmbito dos processos instaurados nos tribunais dinamarqueses, o atual monopólio dinamarquês dos jogos de azar em linha constituía uma restrição à livre circulação dos serviços. Por consequência, mantinha-se uma situação insatisfatória, em que a legalidade do monopólio existente era contestada não só no âmbito de processos administrativos e judiciais, mas também através do fornecimento direto de serviços de jogos de azar em linha por parte de operadores não titulares de licenças, estabelecidos noutras jurisdições.
(108)
De acordo com a exposição de motivos que acompanhava a Lei relativa aos jogos de azar, o processo de liberalização justificava-se em consequência da recente evolução da tecnologia, pois a Dinamarca está agora inserida numa sociedade global da comunicação em que os consumidores têm acesso a grande variedade de serviços, oferecidos por operadores de diferentes jurisdições. Os jogos de azar desenvolveram-se muito nestes últimos dez anos, constituindo atualmente um importante produto à venda na Internet, nomeadamente após a introdução do póquer em linha. A Internet proporciona aos cidadãos dinamarqueses a oportunidade de comparar os produtos da Danske Spil com a gama de produtos oferecidos pelos operadores de jogos de azar em linha estabelecidos no Reino Unido, em Malta, em Gibraltar e noutros países. O número de clientes dinamarqueses de jogos em linha explorados por operadores internacionais tem crescido rapidamente nestes últimos anos. Como o explicam as autoridades dinamarquesas, o Governo receia que a oferta não regulamentada e não controlada de jogos de azar pudesse estar associada a efeitos negativos para a sociedade, sob a forma de criminalidade e perturbações da ordem pública, bem como da criação de dependência, para indivíduos vulneráveis. Por outro lado, os lucros da Danske Spil têm vindo a diminuir continuamente. Por conseguinte, as autoridades dinamarquesas deviam poder regulamentar e controlar os jogos de azar oferecidos aos cidadãos dinamarqueses, impondo-lhes um quadro controlado e evitando assim as consequências negativas para a sociedade.
(109)
Neste contexto, a Comissão recorda que o setor dos jogos de azar nunca foi sujeito a harmonização na União Europeia. Nos termos do artigo 2.o da Diretiva dos Serviços, os jogos de azar são mesmo expressamente excluídos do seu âmbito de aplicação (52). Contudo, apesar da inexistência de legislação secundária neste domínio, as atividades transfronteiriças de jogos de azar são suscetíveis de ser abrangidas pelo âmbito das liberdades fundamentais do Tratado, nomeadamente da liberdade de estabelecimento (artigo 49.o do TFUE) e da livre prestação de serviços (artigo 56.o do TFUE).
(110)
Em princípio, o artigo 56.o do TFUE exige a supressão de qualquer restrição à livre prestação de serviços, ainda que indistintamente aplicada a prestadores nacionais e de outros Estados-Membros, quando seja suscetível de impedir, entravar ou tornar menos atrativas as atividades do prestador estabelecido noutro Estado-Membro, onde presta legalmente serviços análogos (53). É também jurisprudência constante que a legislação de um Estado-Membro que proíbe um prestador estabelecido num Estado-Membro de oferecer serviços através da Internet a destinatários estabelecidos noutro Estado-Membro constitui uma restrição à livre prestação de serviços consagrada no artigo 56.o do TFUE (54). Além disso, a livre prestação de serviços beneficia tanto os prestadores, como os destinatários dos serviços (55).
(111)
No caso em apreço, embora a prestação de serviços de jogos de azar seja, em primeira instância, abrangida pelo âmbito das liberdades fundamentais do artigo 56.o do TFUE, a legislação dinamarquesa afeta também a liberdade de estabelecimento. Nos termos do artigo 27.o da Lei relativa aos jogos de azar, a Dinamarca exige que os prestadores de serviços de jogos de azar em linha estejam estabelecidos na Dinamarca ou, se são residentes de outro Estado-Membro da UE ou do EEE, que nomeiem um representante aprovado. As justificações apresentadas para as restrições da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços são as mesmas.
(112)
As restrições a estas liberdades fundamentais só são aceitáveis enquanto medidas excecionais, previstas expressamente no artigo 52.o do TFUE ou justificadas, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, por razões imperativas de interesse geral. O artigo 52.o, n.o 1, do TFUE autoriza as restrições justificadas por razões de ordem pública, segurança pública ou saúde pública.
(113)
No que se refere às atividades de jogos de azar, foi admitido pela jurisprudência um certo número de razões imperativas de interesse geral, tais como a proteção dos consumidores e a prevenção da fraude e da incitação dos cidadãos a uma despesa excessiva ligada ao jogo, bem como a prevenção das perturbações da ordem social em geral. Neste contexto, as particularidades de ordem moral, religiosa ou cultural, bem como as consequências moral e financeiramente prejudiciais para o indivíduo e para a sociedade que envolvem os jogos e as apostas, podem ser suscetíveis de justificar a existência na esfera jurídica das autoridades nacionais de um poder de apreciação bastante para determinar as exigências que a proteção do consumidor e da ordem social implica. Por conseguinte, essas restrições devem ser justificadas por razões imperativas de interesse geral, ser adequadas para garantir a realização do objetivo que prosseguem e não ultrapassar o que é necessário para atingir esse objetivo. Em todo o caso, devem ser aplicadas de maneira não discriminatória (56).
(114)
Observe-se, contudo, que a perda de receitas fiscais não se inclui nas razões enumeradas no artigo 52.o do TFUE ou aceites pela jurisprudência (57) e, portanto, não pode ser considerada uma razão imperativa de interesse geral suscetível de justificar uma medida que, em princípio, é contrária a uma liberdade fundamental.
(115)
No que se refere especificamente à justificação das restrições à prestação de serviços transfronteiriços de jogo a dinheiro, o Tribunal de Justiça declarou o seguinte (58):
«57.
Neste contexto, importa observar, […], que a legislação dos jogos de fortuna ou azar é um dos domínios em que há divergências consideráveis de ordem moral, religiosa e cultural entre os Estados-Membros. Na falta de harmonização comunitária na matéria, compete a cada Estado-Membro apreciar, nesses domínios, segundo a sua própria escala de valores, o que é exigido para assegurar a proteção dos interesses em questão.
58.
A mera circunstância de um Estado-Membro ter escolhido um sistema de proteção diferente do adotado por outro Estado-Membro não pode ter incidência na apreciação da necessidade e da proporcionalidade das disposições tomadas nessa matéria. Estas devem ser apreciadas apenas à luz dos objetivos prosseguidos pelas autoridades competentes do Estado-Membro interessado e do nível de proteção que as mesmas pretendem garantir.
59.
Os Estados-Membros têm, por consequência, a faculdade de fixar os objetivos da sua política em matéria de jogos de fortuna ou azar e, eventualmente, de definir com precisão o nível de proteção pretendido. No entanto, as restrições que impõem devem preencher as condições que resultam da jurisprudência do Tribunal de Justiça a respeito da sua proporcionalidade (acórdão Placanica e outros, n.o 48).
[…]
69.
Importa referir, a este respeito, que o setor dos jogos de fortuna ou azar oferecidos na Internet não é objeto de harmonização comunitária. Por conseguinte, um Estado-Membro pode entender que o simples facto de um operador […] oferecer legalmente serviços nesse setor, na Internet, noutro Estado-Membro, onde tem a sede e já está, em princípio, sujeito aos requisitos legais e ao controlo por parte das autoridades competentes desse Estado-Membro, não pode ser considerado como uma garantia suficiente de proteção dos consumidores nacionais contra os riscos de fraude e de criminalidade, à luz das prováveis dificuldades encontradas, nesse contexto, pelas autoridades do Estado-Membro de estabelecimento, em avaliar as qualidades e a integridade profissionais dos operadores.
70.
Além disso, devido à falta de contacto direto entre o consumidor e o operador, os jogos de fortuna ou azar acessíveis na Internet comportam riscos de natureza diferente e de uma importância acrescida em relação aos mercados tradicionais desses jogos, no que se refere a eventuais fraudes cometidas pelos operadores contra os consumidores.»
(116)
Num acórdão recente, o Tribunal referiu em pormenor os riscos dos jogos de azar em linha (59):
«103.
Refira-se que as características próprias da oferta de jogos de fortuna e azar pela Internet podem, da mesma forma, revelar-se uma fonte de riscos de natureza diferente e com uma importância acrescida em matéria de proteção dos consumidores, e em particular dos jovens e das pessoas com particular propensão para o jogo ou suscetíveis de a desenvolver, face aos mercados tradicionais desses jogos. Além da falta de contacto direto entre o consumidor e o operador, acima referida, a particular facilidade e a permanência do acesso aos jogos propostos na Internet, bem como o volume e a frequência potencialmente elevados dessa oferta de caráter internacional, num ambiente que é além disso caracterizado por um isolamento do jogador, um anonimato e uma ausência de controlo social, constituem igualmente fatores suscetíveis de favorecer um desenvolvimento da dependência do jogo e das despesas excessivas a ele ligadas e, portanto, de aumentar as consequências sociais e morais negativas a ela associadas, tal como têm sido manifestadas por jurisprudência constante.
104.
Por outro lado, há que observar que, tendo em conta o poder de apreciação de que dispõem os Estados-Membros na determinação do nível de proteção dos consumidores e da ordem social que tencionam garantir no setor dos jogos de fortuna e azar, não se exige que, para efeitos do critério da proporcionalidade, a medida restritiva aprovada pelas autoridades de um Estado-Membro corresponda a uma conceção partilhada por todos os Estados-Membros quanto às modalidades de proteção do interesse legítimo em causa (ver, por analogia, acórdão de 28 de abril de 2009, Comissão/Itália, C-518/06, Coletânea 2009, p. I-3491, n.os 83 e 84).
105.
Em face do exposto, há que admitir que uma medida de proibição de qualquer oferta de jogos de fortuna e azar pela Internet pode, em princípio, ser considerada adequada para a prossecução dos objetivos legítimos de prevenção da incitação a despesas excessivas ligadas ao jogo e de luta contra a dependência do jogo e ainda de proteção dos jovens, mesmo que a oferta desses jogos continue a ser autorizada em canais mais tradicionais.»
(117)
A falta de harmonização comunitária em matéria de jogos de azar e as abordagens diferentes adotadas pelos Estados-Membros no que se refere à gama de jogos permitidos e aos operadores autorizados a oferecê-los revelam uma imagem de um mercado interno muito fragmentado em matéria de prestação de serviços transfronteiriços de jogos de azar. Se, por um lado, alguns Estados-Membros restringem ou inclusivamente proíbem a oferta de certos jogos de azar, outros optaram por mercados mais abertos. Muitos Estados-Membros reviram também recentemente ou estão a rever a sua legislação no domínio dos jogos de azar, face ao crescimento dos serviços de jogo em linha.
(118)
As autoridades dinamarquesas não forneceram valores detalhados no que se refere à dimensão da prática de jogo ilegal por residentes na Dinamarca, porém observaram que o desenvolvimento do setor dos jogos de azar em linha era preocupante, quando considerado na perspetiva da sociedade.
(119)
Esta tendência é confirmada pelo Livro Verde da Comissão Europeia de março de 2011 (60). No documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha o Livro Verde refere-se que as receitas brutas totais do jogo em linha na Dinamarca ascenderam em 2008 a 250 milhões de EUR, dos quais 14 % (ou seja, 34 milhões de EUR) diziam respeito a jogos de casino e 22 % (ou seja, 56 milhões de EUR) ao póquer (61). Por definição, tanto os jogos de casino, como o póquer em linha são atividades proibidas.
(120)
Estes valores tendem a aumentar. O Livro Verde refere que os jogos de azar em linha constituem o segmento do mercado do jogo que cresce mais rapidamente, tendo sido responsável em 2008 por 7,5 % das receitas anuais do mercado dos serviços de jogo (UE-27), e que se previa que a sua dimensão duplicasse até 2013 (62). Em segundo lugar, a percentagem do consumo nacional de jogos de azar que pode ser atribuída ao jogo em linha é estimada em 21,9 % para a Dinamarca, ou seja, é a segunda mais alta da UE, onde essa percentagem é em média de 7,5 % (63).
(121)
Tendo em conta a jurisprudência acima referida, bem como as características do mercado dos jogos de azar na UE, a Comissão é de opinião que os argumentos apresentados pelas autoridades dinamarquesas para justificar a adoção da medida notificada são fundamentados. Nomeadamente, a Comissão está ciente das características específicas das atividades em causa; os serviços de jogos de azar em linha prestados através da Internet transformaram o setor, criando um mercado global onde as fronteiras físicas se esbatem. Neste contexto, e como se refere no Livro Verde de 2011 (64), a Comissão sublinha também a necessidade de controlar o setor do jogo em linha, a fim de evitar as consequências negativas que o jogo em linha pode ter para os consumidores. Além do risco significativo de dependência do jogo em linha, comprovado por vários estudos sociais (65), deve ser dada especial atenção aos menores e a outras pessoas vulneráveis, incluindo os jogadores com baixos rendimentos, os jogadores com uma dependência do jogo anterior e os adultos jovens, que desconhecem os riscos associados aos problemas de jogo. A fim de proteger estas categorias de jogadores potenciais, os Estados-Membros devem poder controlar o setor dos jogos de azar em linha, por exemplo, impondo limites de idade ou condições de licenciamento, controlando os sistemas de processamento de pagamentos e limitando a comercialização ou a promoção do jogo em linha.
(122)
A reforma empreendida na Dinamarca, que esteve na origem da adoção da lei notificada, é pois conforme com o objetivo do Livro Verde da Comissão Europeia, de 24 de março de 2011, sobre o jogo em linha no mercado interno, que consistia em contribuir para o desenvolvimento, nos Estados-Membros, de um quadro jurídico para o jogo em linha que proporcionasse uma maior segurança jurídica para todas as partes interessadas (66). O Livro Verde dava resposta às conclusões do Conselho de dezembro de 2010, que se congratulava com a realização pela Comissão Europeia de uma vasta consulta sobre os jogos de azar e apostas em linha no mercado interno, que permitiria levar a cabo um debate aprofundado sobre as questões levantadas, especialmente pelos serviços de jogos em linha (67), bem como à resolução do Parlamento Europeu adotada em 10 de março de 2009, que instava a Comissão a estudar, em estreita cooperação com os governos nacionais, os efeitos económicos e não económicos dos serviços transfronteiriços de jogo a dinheiro (68). Sublinhe-se que a reforma legislativa aplicada através da lei notificada está em consonância com os objetivos defendidos pela Comissão, que a levaram a dar início a um processo por infração e a enviar um parecer fundamentado às autoridades dinamarquesas, em março de 2007 (69).
(123)
Por estas razões, a Comissão considera que a Lei relativa à tributação dos jogos de azar notificada, na medida em que liberalizará o mercado e permitirá que os operadores dinamarqueses e estrangeiros do setor dos jogos de azar em linha prestem os seus serviços aos residentes na Dinamarca, assegurando simultaneamente que preenchem as condições necessárias para serem licenciados pelas autoridades dinamarquesas, se destina a atingir um objetivo de interesse comum claramente definido.
7.2.2. Auxílio bem adaptado ao objetivo visado
(124)
Uma medida de auxílio é considerada necessária e proporcionada quando constitui um instrumento adequado para realizar o objetivo de interesse comum identificado, quando tem um efeito de incentivo para os beneficiários e quando não introduz distorções da concorrência desnecessárias.
(125)
O Governo dinamarquês decidiu liberalizar o mercado dinamarquês dos jogos de azar em linha e autorizar a atribuição de um número ilimitado de licenças de jogo em linha. Porém, a atribuição dessas licenças está sujeita a várias condições, relacionadas, entre outros aspetos, com a integridade profissional dos gestores da empresa que requer a licença. Para que a liberalização pudesse ser bem sucedida, o Governo dinamarquês decidiu também reduzir a tributação dos operadores em linha, mantendo apenas inalteradas as taxas de imposição aplicáveis aos operadores de estabelecimentos físicos. Neste contexto, os autores das denúncias argumentaram que a diminuição da taxa de imposição aplicável aos operadores em linha não constituía a solução mais adequada. Poderiam, por exemplo, ter sido utilizados instrumentos como o bloqueio de pagamentos e comunicações (instrumentos de proteção) para realizar os objetivos do processo de liberalização, sem necessidade de introduzir taxas de imposição mais baixas para os operadores em linha. Segundo os autores das denúncias, a Dinamarca poderia, assim, ter optado por impor o cumprimento da proibição do jogo em linha ilegal recorrendo ao bloqueio dos pagamentos e das comunicações (filtragem do sistema de nomes de domínio, bloqueio do Protocolo Internet e bloqueio dos pagamentos), ou limitando o número de licenças a atribuir.
(126)
No que se refere à utilização de «sistemas de bloqueio», no Livro Verde da Comissão refere-se que a eficiência dos sistemas de bloqueio depende de uma lista previamente definida e atualizada dos elementos a bloquear, assim como de sistemas de software eficientes. Porém, como o sublinharam as autoridades dinamarquesas, é duvidoso que esses sistemas de bloqueio produzam os resultados esperados, pois os jogadores em linha podem contornar o bloqueio do acesso à Internet passando a utilizar outras portas e a proibição de certos pagamentos poderia bloquear outras transações comerciais perfeitamente legítimas, para além dos pagamentos relacionados com apostas e prémios.
(127)
No que se refere à possibilidade de atribuição de um número limitado de licenças de jogo em linha, os efeitos dependerão do número de licenças a atribuir. Se esse número for reduzido, o pequeno número de concorrentes reduzirá a concorrência e influenciará a oferta, o que se traduzirá em custos mais elevados para os consumidores, sob a forma de rácios de pagamento mais baixos, em comparação com os que resultariam da atribuição de um número ilimitado de licenças. Um número reduzido de licenças limitaria também a variedade e a qualidade da escolha disponível para os consumidores no mercado e incentivaria os produtores a serem menos diligentes na resposta a dar às necessidades e desejos do consumidor (70). A limitação do número de licenças coloca também questões no que se refere aos critérios de determinação não arbitrária do número de licenças a atribuir, à forma de controlar o cumprimento dos requisitos de licenciamento e à escolha das instituições responsáveis por essa monitorização, bem como ao tratamento dos casos de ilegalidades, ou seja, às medidas a tomar em caso de prestação de serviços de jogo ilegais e a quem competirá tomar essas medidas (71).
(128)
Tendo em conta todas estas considerações, a Comissão considera que a aplicação de uma taxa de imposição mais baixa às atividades de jogo em linha constitui um instrumento adequado para realizar os objetivos de liberalização da nova Lei relativa aos jogos de azar. A medida de auxílio assegurará que os operadores em linha que desejem prestar serviços de jogos de azar aos residentes na Dinamarca requeiram uma licença e cumpram a regulamentação nacional aplicável.
(129)
A Comissão considera que a medida de auxílio permitirá alterar o comportamento dos operadores estrangeiros que prestam serviços de jogos de azar em linha, uma vez que a taxa de imposição mais baixa constitui um incentivo a que esses operadores obtenham uma licença na Dinamarca, prestando assim pela primeira vez serviços de jogo em linha legais.
(130)
O auxílio é considerado proporcionado quando a mesma alteração do comportamento não poderia ter sido obtida com menos auxílios e com uma distorção mais limitada da concorrência. O montante do auxílio deve limitar-se ao mínimo necessário para a realização da atividade que é objeto do auxílio. No caso em apreço, a Comissão considera que as autoridades dinamarquesas conceberam a medida de forma a reduzir o eventual montante de auxílio estatal em causa e a minimizar as distorções da concorrência resultantes da medida.
(131)
No memorando sobre o nível de tributação a fixar, apresentado em 6 de março de 2010 pelo Ministro dinamarquês dos Assuntos Fiscais aos porta-vozes dos grupos parlamentares dos partidos políticos representados no Parlamento dinamarquês (72), a opção de aplicação da taxa de imposição mais baixa de 20 % das RBJ aos jogos de azar em linha foi justificada com base nos seguintes critérios:
a)
Os serviços de jogos de azar prestados ao abrigo de licenças dinamarquesas deviam ser adaptados à oferta atual dos prestadores estrangeiros de serviços de jogo em linha, ou seja, a taxa de imposição devia ser ajustada aos elevados rácios de pagamento oferecidos pelos prestadores estrangeiros de serviços de jogo em linha, induzindo-os a requerer uma licença;
b)
O número total de jogos oferecidos devia aumentar, o que levaria a um aumento global do volume de negócios;
c)
Os produtos de jogo deviam ser suficientemente atraentes para dissuadir os jogadores de jogar nos sítios dos operadores estrangeiros (ilegais);
d)
Deviam ser utilizados instrumentos de bloqueio, a fim de assegurar, em combinação com as medidas a) a c), que as atividades de jogos de azar nos sítios dos operadores ilegais fosse reduzida ao mínimo.
(132)
Neste memorando, as autoridades dinamarquesas observam que a legislação do Reino Unido, que se aproxima muito da regulamentação dinamarquesa, prevê a aplicação de uma taxa de imposição de 15 % ao jogo em linha. As autoridades dinamarquesas consideravam que a taxa de imposição aplicável ao jogo em linha poderia ser fixada a um nível mais elevado do que no Reino Unido, uma vez que a Dinamarca, ao contrário do Reino Unido, introduziria também medidas de bloqueio complementares destinadas a dificultar o acesso dos jogadores aos sítios de jogo em linha de operadores estrangeiros que não tivessem obtido uma licença dinamarquesa.
(133)
As autoridades dinamarquesas citam também os exemplos da França e da Itália, que liberalizaram os seus mercados e aplicaram taxas de imposição mais elevadas do que as do Reino Unido. As autoridades dinamarquesas observam que esses mercados são significativamente maiores do que o mercado dinamarquês. A dimensão do mercado pode ter um impacto sensível no interesse dos operadores em penetrarem num mercado, inclusive quando a taxa de imposição é mais elevada, pois os custos associados à organização de operações num novo mercado tendem a ser comparativamente mais altos no caso da entrada em mercados mais pequenos.
(134)
O memorando inclui uma simulação dos possíveis efeitos, em termos de receitas, de taxas de imposição de 15 %, 20 % e 25 %, tendo também em conta as possíveis alterações dos padrões de jogo dos jogadores e do comportamento dos operadores. O exercício de simulação conclui que uma taxa de imposição de 20 % deverá permitir que os prestadores de serviços de jogo considerem vantajoso requerer uma licença dinamarquesa e que sejam oferecidos serviços atraentes aos jogadores. A fixação de uma taxa mais elevada (por exemplo, 25 %) aumentaria a pressão sobre os rácios de pagamento, com o resultado de que os efeitos positivos, em termos de receitas, da taxa de 25 % poderiam ser inferiores aos de uma taxa de 20 %.
(135)
O legislador dinamarquês concluiu assim que a fixação de uma taxa de imposição mais elevada para os jogos de azar em linha teria provavelmente como resultado que os jogos não fossem suficientemente atraentes para os consumidores, o que levaria por seu turno a uma redução do volume de negócios que impediria a perspetiva imediata de aumento das receitas fiscais.
(136)
As conclusões extraídas pelo legislador dinamarquês relativamente ao nível de tributação mais adequado das atividades de jogos de azar em linha foram também confirmadas por um relatório de uma empresa de consultoria do setor, que concluiu que uma taxa de imposição de 20 % não implicaria que o Estado renunciasse a receitas que de outra forma teria recebido (73). Segundo esse relatório, tratava-se da taxa mais elevada economicamente viável; uma taxa mais elevada seria uma «taxa não rentável», ou seja, uma taxa de imposição demasiado elevada para que os operadores tivessem razões comerciais válidas para penetrar no mercado. A aplicação de uma taxa de imposição superior resultaria num decréscimo da receita fiscal.
(137)
À luz do que precede, a Comissão considera que a taxa de imposição de 20 % das RBJ aplicável aos operadores em linha não é inferior ao necessário para assegurar a realização dos objetivos da Lei relativa aos jogos de azar. Por conseguinte, a medida de auxílio satisfaz os requisitos de proporcionalidade estabelecidos na jurisprudência do Tribunal de Justiça.
7.2.3. Impacto na concorrência e nas trocas comerciais entre os Estados-Membros
(138)
No que se refere ao impacto da medida de auxílio na concorrência e nas trocas comerciais, deve ser estabelecida uma distinção entre as possíveis distorções das trocas comerciais entre os Estados-Membros e as distorções da concorrência na Dinamarca, especialmente no que respeita aos operadores de jogo em estabelecimentos físicos existentes.
(139)
No que se refere às trocas comerciais entre os Estados-Membros, não são de esperar impactos negativos. A Lei relativa aos jogos de azar permite que os residentes na Dinamarca joguem legalmente nos sítios Internet dos operadores de jogo em linha titulares de licenças. O acesso a esses sítios Internet não se restringe aos utilizadores que residem na Dinamarca, estando disponível para os residentes de todos os Estados-Membros da UE, sob reserva das restrições impostas pela respetiva legislação nacional. Ao fixar a taxa de imposição aplicável aos operadores de jogos de azar em linha em 20 % das suas RBJ, a medida de auxílio dinamarquesa está, de um modo geral, em consonância com as taxas de imposição equivalentes aplicadas noutros Estados-Membros que reformaram já a sua legislação no domínio dos jogos de azar. Por exemplo, tanto a Bélgica, como o Reino Unido aplicam ao jogo em linha uma taxa de imposição de 15 % das RBJ, ao passo que outros Estados-Membros aplicam taxas ainda mais baixas (por exemplo, 5 % das RBJ na Estónia, 10 % na Letónia, 8,25 % na Finlândia). Só a Eslováquia aplica uma taxa de imposição mais elevada, de 27 % das RBJ.
(140)
No que se refere às distorções da concorrência na Dinamarca, a medida beneficiará potencialmente um número considerável de diferentes operadores de jogos de azar em linha, dinamarqueses e estrangeiros, que até agora estavam proibidos de prestar os seus serviços a residentes na Dinamarca. A Dinamarca apresentou uma lista de operadores de jogos de azar em linha que tinham já anunciado a sua intenção de requerer uma licença. Dado que até aqui só a empresa controlada pelo Estado estava autorizada a prestar serviços de jogos de azar em linha, a liberalização reforçará a concorrência global no mercado.
(141)
Apesar de a medida constituir um auxílio estatal e da aplicação da mesma poder ter repercussões para os operadores de jogo em estabelecimentos físicos, que são tributados a uma taxa que pôde atingir 75 % das suas RBJ, a Comissão considera que o balanço global da aplicação da medida é positivo.
(142)
Tal como já demonstrado, a fixação da taxa de imposição aplicável aos jogos de azar em linha ao mesmo nível ou a um nível semelhante ao da taxa aplicável aos operadores de jogo em estabelecimentos físicos estaria na origem de uma situação em que o setor e os jogadores não reagiriam à possibilidade de prestação de serviços de jogo legais no mercado dinamarquês, frustrando assim os objetivos de interesse comum identificados e prosseguidos pela Lei relativa aos jogos de azar.
(143).
Por conseguinte, a Comissão conclui que a medida é compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.
8. CONCLUSÃO
(144)
A Comissão considera que a lei notificada confere uma vantagem fiscal aos operadores de jogos de azar em linha que é concedida através de recursos estatais. A medida é considerada prima facie como sendo seletiva, uma vez que estabelece uma diferenciação entre os operadores de jogos de azar em linha e em casinos físicos que, à luz do objetivo prosseguido pela medida, se encontram em situação comparável, em termos de direito e de facto. As autoridades dinamarquesas não demonstraram que a seletividade prima facie da lei notificada seja justificada pela lógica do regime fiscal. Portanto, a lei notificada é considerada como um auxílio estatal, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(145)
Contudo, a Comissão considera que o auxílio preenche as condições necessárias para ser considerado compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
A medida C 35/10 que a Dinamarca tenciona executar, sob a forma de taxas de imposição aplicáveis aos jogos de azar em linha no âmbito da Lei relativa à tributação dos jogos de azar na Dinamarca, é compatível com o mercado interno, na aceção do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Consequentemente, a execução desta medida é autorizada.
Artigo 2.o
O Reino da Dinamarca é a destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 20 de setembro de 2011.