РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 29 юни 2011 година
относно държавна помощ C 35/08 (ex NN 11/08), отпусната от Франция на публичноправната организация „Institut Français du Pétrole“
(нотифицирано под номер C(2011) 4483)
(само текстът на френски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/26/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (1), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство (2), и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с горепосочените разпоредби (3),
като има предвид, че:
1 ПРОЦЕДУРА
(1)
В рамките на официалното разглеждане на дело за държавна помощ C 51/05 относно мерките за помощ, приведени в действие от Франция в полза на Institut Français du Pétrole (Френски институт по петрола, наричан по-нататък „ФИП“) (4), с писмо от 18 юли 2006 г., заведено на 19 юли 2006 г., френските власти информираха службите на Комисията за преобразуването на публичноправната организация ФИП на 7 юли 2006 г., по-рано професионално учреждение по смисъла на акта, наречен Закон № 43-612 от 17 ноември 1943 г. за управление на професионалните интереси, в публичноправна организация с промишлен и търговски характер (наричана по-нататък „EPIC“). Това преобразуване е видно от два документа, които френските власти приложиха към своето писмо: i) декрет № 2006-797 от 6 юли 2006 г., с който се определя новият статут на публичноправната организация ФИП и ii) член 95 от програмния Закон № 2005-781 от 13 юли 2005 г. относно програмата за определяне на насочеността на енергийната политика (за чието изпълнение беше приет горепосочения декрет).
(2)
С писма от 3 август 2007 г. и от 7 май 2008 г. Комисията отправи искания за информация до френските власти, на които последните отговориха с писма съответно на 28 септември 2007 г. и 26 юни 2008 г.
(3)
В рамките на предходно дело на 16 юли 2008 г. Комисията прие решение (наричано по-нататък „решение С 51/2005“), свързано с първата мярка за помощ, приведена в действие от Франция в полза на ФИП (5). В това решение Комисията подчерта, че въпросът за съществуването на допълнителна държавна помощ под формата на евентуална неограничена гаранция на държавата, произтичаща от статута EPIC на публичноправната организация ФИП, ще бъде подложен на отделно разследване в рамките на друга процедура.
(4)
Тази втора процедура, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, бе обект на решение на Комисията от 16 юли 2008 г. (6) (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“), прието съгласно член 4, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (7) (наричан по-нататък „процедурния регламент“), по отношение на неограничената гаранция на държавата, чийто потенциален бенефициер е групата ФИП.
(5)
С публикуването на горепосоченото решение за откриване на процедурата в Официален вестник на Европейския съюз на 11 октомври 2008 г. Комисията прикани заинтересованите трети страни да представят мненията си относно въпросната мярка.
(6)
Комисията получи съображенията на Франция с писмо от 14 октомври 2008 г.
(7)
С писмо от 6 ноември 2008 г., заведено в Комисията на същия ден, адвокатите на дружество UOP Limited информираха Комисията за волята на своя клиент да изрази становище си относно въпросната мярка. С оглед на необходимите срокове за превод те поискаха допълнителен срок до 30 ноември 2008 г., за да могат да предадат своите съображения. С писмо от 7 ноември 2008 г. Комисията посочи, че приема това искане и разреши допълнителен срок за отговор на дружество UOP Limited до 30 ноември 2008 г. С писмо от 28 ноември 2008 г., заведено в Комисията на същия ден, адвокатите на дружество UOP Limited представиха становището на своя клиент относно решението за откриване на процедура.
(8)
В същото писмо от 28 ноември 2008 г. адвокатите на дружество UOP Limited поискаха техния клиент да получи разрешение да предостави допълнително становище по време на процедурата. Комисията отговори на това искане с писмо от 17 декември 2008 г., като прие да удължи срока за отговор на дружество UOP Limited до 23 януари 2009 г., като по този начин да позволи представянето на евентуално допълнително становище. Адвокатите на дружество UOP Limited представиха допълнителното становище на своя клиент с писмо от 23 януари 2009 г.
(9)
С писмо от 6 май 2009 г. Комисията предостави на френските власти, тъй като се налагаше поверителна версия на становищата на дружество UOP Limited относно решението за откриванe на процедура. Тя прикани френските власти да ѝ предоставят своето становище най-късно до 8 юни 2009 г. С писмо от 2 юни 2009 г. френските власти поискаха удължаване на този срок до 22 юни 2009 г., тъй като според тях предоставените от третата страна съображения изискват подробен и задълбочен анализ и справка в повече от една министерска служба. Комисията прие удължаването на срока до 22 юни 2009 г. с писмо от 9 юни 2009 г. С писмо от 22 юни 2009 г. френските власти представиха своето мнение относно становищата на UOP Limited.
(10)
С писмо от 29 юли 2009 г. Комисията поиска допълнителна информация от френските власти, като ги прикани да ѝ предоставят отговор до 24 август 2009 г. С писмо от 19 август 2009 г. френските власти поискаха допълнителен срок за отговор до 7 септември 2009 г., който беше разрешен от Комисията с писмо от 20 август 2009 г. С писмо от 8 септември 2009 г. френските власти представиха окончателно поисканите сведения.
(11)
С писмо от 20 ноември 2009 г. Комисията поиска нова допълнителна информация от френските власти, като ги прикани да ѝ отговорят до двадесет дни. С писмо от 14 декември 2009 г. френските власти поискаха удължаване на срока за отговор до 22 януари 2010 г., което беше разрешено от Комисията с писмо от 18 декември 2009 г. С писмо от 13 януари 2010 г. френските власти накрая представиха поисканите сведения.
(12)
Службите на Комисията организираха среща на 20 май 2010 г. в Брюксел, за да обсъдят с френските власти последиците за настоящето дело от приетото от Комисията решение на 26 януари 2010 г. относно държавна помощ № С 56/07 (ex E 15/05), отпусната в полза на La Poste (8) (наричано по-нататък „Решение С 56/2007“). Тъй като La Poste е публичноправно юридическо лице, което тогава е било със статут, приравним на EPIC (9), свързаното с нея дело (наричано по-нататък „делото La Poste“ или „пощенското дело“) е доста сходно с разглежданата мярка, до степен че френските власти приведоха mutatis mutandis същите аргументи в становищата си по двете дела. На 4 юни 2010 г. на Франция беше изпратено писмо със списък с допълнителни въпроси, с което службите на Комисията поискаха от френските власти до отговорят писмено на различните точки, разгледани по време на тази среща. Френските власти предоставиха исканите сведения на 16 юли 2010 г.
(13)
С писмо от 29 септември 2010 г. Комисията поиска от френските власти да ѝ предоставят допълнителна информация, като ги прикани да дадат отговор до двадесет дни. С писмо от 7 октомври 2010 г. френските власти поискаха удължаване на срока за отговор до 26 ноември 2010 г., което беше разрешено от Комисията с писмо от 8 октомври 2010 г. С писмо от 26 ноември 2010 г. френските власти накрая предоставиха исканите сведения.
2 ГРУПА ФИП
(14)
Както Комисията посочи в решението за откриване на процедура и в горепосоченото решение С 51/2005 (10), публичноправната организация ФИП изпълнява три функции:
-
функция научноизследователска и развойна дейност за проучване на петролни и газови залежи, на технологии за рафиниране и преработка на нефта,
-
функция на обучение на инженери и техници и
-
функция за информация и документация за секторите.
Основните насоки на дейността на организацията са определени в договор за целите, сключван с държавата, за периоди от по пет години.
(15)
Освен това публичноправната организация ФИП осъществява пряк и непряк контрол върху търговски дружества, с които е сключила изключителни споразумения за научноизследователска дейност и за издаване на лицензи. Въз основа на съвкупност от елементи, които са подробно припомнени в съображение 137, Комисията стигна до заключение в горепосоченото решение С 51/2005, че съвкупността от акционерните дружества Axens, Beicip-Franlab и Prosernat и тяхното дружество майка, публичноправната организация ФИП, представляват икономическа група (наричана по-нататък „група ФИП“) по смисъла на конкурентното право.
(16)
Axens извършва дейност на пазара за катализатори и технологии за рафиниращата и нефтохимическата промишленост и през 2006 г. до датата на промяна на статута на неговото дружество майка, е реализирало консолидиран оборот в размер на 308,45 млн. EUR. Публичноправната организация ФИП и Axens са сключили две изключителни споразумения за рамков лиценз и лиценз на продукти, както и спогодба за промишлени изследвания (11). В замяна дъщерното дружество заплаща на ФИП от една страна лицензионно възнаграждение по договорите, а от друга, възнаграждение […] (13) за достъпа до научноизследователския капацитет на публичноправната организация ФИП.
(17)
Beicip-Franlab е специализирано в създаването и разпространението на софтуер в областта на проучването на находища, както и извършването на изследвания и консултации. През 2006 г. оборотът му възлиза на 42 млн. EUR. През 2003 г. беше сключена е изключителна спогодба за разработка, търговско разпространение и използване за срок от десет години, в която се посочва, че [ФИП предлага на Beicip-Franlab резултатите от своите изследвания] (**) върху алгоритмите, моделите или методиките [в резултат на изследванията на] (**) публичната организация ФИП в областта на проучването на находища и че Beicip-Franlab може да поиска от ФИП да реализира продукти на тази основа. Beicip-Franlab заплаща всички разходи за разработването на продуктите на публичната организация ФИП. Освен това Beicip-Franlab заплаща различни допълнителни суми […] (*) с цел поемане на поддръжката и правата на ползване. През 2005 г. беше подписано допълнително споразумение, с което се изменят начините на заплащане, като в същото време се запазва принципът Beicip-Franlab да поема напълно разходите за разработки.
(18)
Prosernat предлага изследвания и услуги и също така комплекти оборудване в областта на преработката на газ и извличането на сярата. През 2006 г. оборотът му възлиза на 49,9 млн. EUR. На 18 август 2003 г. между публичноправната организация ФИП и Prosernat бяха подписани споразумение за рамков лиценз и спогодба за научни изследвания за промишлеността за срок от десет години с обратна сила от 1 януари 2002 г., съгласно които Prosernat разполага с изключителна концесия върху лицензите относно патентите на публичноправната организация ФИП и [ФИП му предлага резултатите от своите] (**) изследвания, проведени […] (*) в областта на технологиите на преработка на газ и извличане на сярата. Prosernat заплаща на дружеството майка лицензионно възнаграждение върху годишния оборот като възнаграждение за лицензa за процесите, както и лицензионно възнаграждение, определено поотделно за оборудването. Възнаграждението на публичната организация ФИП за достъпа на Prosernat до резултатите от научноизследователската работа възлиза на […] (*) % от реализирания от Prosernat общ годишен оборот.
(19)
В съответствие с член 6 от горепосоченото решение С 51/2005 през 2009 г. (14) в изключителните споразумения, в които се определя възнаграждението на публичната организация ФИП, плащано от дъщерните дружества Axens и Prosernat беше включена клауза с цел да се гарантира, че на дружеството майка се изплаща минимално пропорционално възнаграждение, което покрива минимум 25 % от разходите за проучване на осъществимостта, предшестващи промишлените изследвания, 50 % от разходите за промишлени изследвания и, според случая, 75 % от разходите за предконкурентна развойна дейност, осъществявана от публичната организация ФИП в областите на дейност на дъщерните дружества, по смисъла на Рамката на Общността относно държавните помощи за научноизследователска и развойна дейност от 17 февруари 1996 г. (15) (наричана по-нататък „рамката ИРД от 1996 г.“) (16).
(20)
В съответствие с решението за откриване на процедурата, в рамките на разследването на въпросната мярка изглежда необходимо да се вземе предвид потенциалното въздействие на държавната гаранция, произтичаща от статута EPIC на публичноправната организация ФИП върху съвкупността от образувания на групата ФИП (тук се включва и публичноправната организация ФИП и нейните три частноправни дъщерни дружества) (17).
3 ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(21)
До 2006 г. ФИП е бил професионална частноправна организация по смисъла на така наречения Закон № 43-612 от 17 ноември 1943 г. за управление на професионалните интереси, поставена под икономическия и финансов контрол на френското правителство.
(22)
В член 95 от рамковия Закон № 2005-781 от 13 юли 2005 г. се определят насоките на енергийната политика и се поставя принципът за преобразуване на ФИП в EPIC. Това преобразуване се осъществи на практика след публикуването на декрет № 2006-797 от 6 юли 2006 г. относно статута на публичноправната организация ФИП в Официален вестник на Френската република.
(23)
В качеството си на EPIC на датата на промяна на статута ѝ публичноправната организация ФИП се преобразува в юридическо лице на публичното право (18).
(24)
Правните последици от класифицирането като EPIC са подробно изяснени в част 2 („Описание на мярката“) от горепосоченото решение С 56/2007, както и в част 3.2.1 („Правни последици от статута EPIC на ФИП“) в решението за откриване на процедурата, към които Комисията препраща mutatis mutandis.
4 ПРИЧИНИ, ДОВЕЛИ ДО ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(25)
В решението за откриване на процедурата Комисията първоначално счете, че мярката повдига съмнения по отношение на факта, че режимът, произтичащ от публичното право, предоставен на EPIC, по отношение на обявяването в несъстоятелност наподобява механизъм на неограничена гаранция на държавата, чрез който се изразходват държавни ресурси:
-
производствата за установяване на неплатежоспособност и обявяване в несъстоятелност са неприложими по отношение на EPIC в качеството им на юридически лица на публичното право по силата на общия принцип на неприкосновеност на имуществото на юридическите лица на публичното право, признат от френската съдебна практика от края на 19-и век, и по-специално от Касационния съд (19). За повече подробности Комисията препраща към съображения 38-40 от част 3.2.1.1 от решението за откриване на процедурата (20);
-
в замяна на това EPIC попадат в обхвата на закона от 16 юли 1980 г. и правилата за неговото прилагане. По силата на тези правила държавата изрично се определя като компетентния орган за погасяване на дълговете на публичноправните организации, като ѝ се отстъпват важни правомощия като служебното нареждане на плащания и предоставянето на достатъчно ресурси, и се издига като принцип отговорността на държавата като крайна мярка по отношение на дълговете на юридическите лица на публичното право. За повече подробности Комисията препраща към съображения 41-45 от част 3.2.1.2 от решението за откриване на процедурата (21);
-
при евентуално прекратяване на дадено EPIC, общо се прилага принципът на прехвърляне на дълговете към държавата или към друга публична организация (22), така че на всеки кредитор на EPIC се гарантира, че никога няма да загуби вземанията си по отношение на публичноправната организация. За повече подробности Комисията препраща към съображения 46-51 от част 3.2.1.3 на решението за откриване на процедурата (23);
-
EPIC биха могли да разполагат с привилегирован достъп до авансовите бюджетни сметки. За повече подробности Комисията препраща към съображение 52 от част 3.2.1.4 от решението за откриване на процедурата (24).
(26)
Освен това, както е посочено в съображения 65-74 от решението за откриване на процедурата, към които Комисията препраща за повече подробности, предложените от френските власти разяснения на законовите и подзаконовите актове не изглеждат достатъчни, за да разсеят a priori тези съмнения.
(27)
След това Комисията посочи, че не може да се изключи варианта, че от това положение произтича избирателно икономическо предимство, главно чрез считаните за по-благоприятни условия на финансиране, дори и при положение, че публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества не са обект на финансов рейтинг от външна агенция за кредитен рейтинг. Групата ФИП също така е могла да бъде облагодетелствана в отношенията си със своите клиенти и доставчици доколкото последните са смятали, че се ползват от държавна гаранция върху вземанията си. Следователно във фазата на предварителното разследване не може да се изключи варианта, че в случай на доставка или покупка на стоки или услуги, включващи вземане, съответните доставчици или клиенти предоставят на публичноправната организация ФИП по-добри условия, от каквито биха предоставили на предприятие, което не се ползва от държавна гаранция.
(28)
Освен това след приключването на предварителното разследване, въз основа на наличната информация Комисията счете, че неограниченият характер на гаранцията, по-специално във връзка с нейната продължителност, размер и обхват, прави изключително трудно изчисляването на размера на пазарната премия, която публичноправната организация ФИП би трябвало да изплати на държавата за предоставената закрила.
(29)
На последно място Комисията посочи, че има съмнения по отношение на съвместимостта на държавната помощ с вътрешния пазар, тъй като prima facie тя не изглежда специално предназначена да улесни развитието на определени дейности или на някои икономически региони.
5 СЪОБРАЖЕНИЯ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ НА ФРЕНСКИТЕ ВЛАСТИ
5.1 ПЪРВОНАЧАЛНИ СЪОБРАЖЕНИЯ НА ФРЕНСКИТЕ ВЛАСТИ
(30)
Вследствие на горепосоченото решение за откриване на процедурата френските власти предоставиха своите съображения и предложения на Комисията с писмо от 14 октомври 2008 г. Това писмо допълни съображенията и предложенията, изложени от френските власти в техните предходни писма (25) и обобщени в решението за откриване на процедурата.
(31)
В своите съображения от 14 октомври 2008 г. френските власти в самото начало припомниха, че производството срещу групата ФИП е започнало успоредно с горепосоченото пощенско дело и също така отбелязаха, че се позовават на същите аргументи mutatis mutandis, които са развили по време на разследването по това дело (26). Въпреки тези сходства френските власти все пак изтъкнаха особеностите на публичноправната организация ФИП: става въпрос за научноизследователска структура, която изпълнява три функции от общ интерес (научноизследователска дейност, обучение и документация), чиито дейности са в по-голямата си част нестопански, което би оправдало публичното финансиране, което ѝ е отпуснато. Освен това те уточниха причините за промяната на статута ѝ в EPIC: хармонизирането на естеството на дейностите и начина на финансиране на ФИП от една страна, и нейния юридически статут от друга страна, оправдава промяната на статута, така че ФИП да се доближи до публичната сфера, като се преустанови статутът на професионална частноправна организация.
(32)
Френските власти оспориха съществуването на държавна помощ, тъй като според тях две от поставените от член 107, параграф 1 от ДФЕС условия не са изпълнени, тъй като от една страна чрез въпросния механизъм не се прехвърлят държавни средства (5.1.1) и от друга страна не се предоставя никакво предимство на публичното образувание ФИП (5.1.2).
5.1.1 ЛИПСА НА ГАРАНЦИЯ, ВМЕНЯЕМА НА ДЪРЖАВАТА И ПРЕДПОЛАГАЩА ПРЕХВЪРЛЯНЕ НА ДЪРЖАВНИ СРЕДСТВА
(33)
Френските власти твърдят, че от една страна публичноправните организации не получават никаква гаранция поради статута си (A), а от друга страна - аргументите на Комисията в решението за откриване на процедурата са погрешни (Б).
A. Липса на неограничена гаранция на държавата
(34)
Както се посочва в съображения 41-45 от горепосоченото решение С 56/2007, към които Комисията препраща mutatis mutandis, френските власти посочват пет правни основания в подкрепа на своите доводи.
(35)
На първо място, в нито един текст или решение не е заложен принципът, според който държавата по правило гарантира безсрочно дълговете на търговските и промишлени организации на публичното право.
(36)
На второ място, липсата на гаранции е установена в съдебната практика на Държавния съвет, по-специално в решението по дело Société de l'hôtel d'Albe (27), както и в двете решения по делото Campoloro (28).
(37)
На трето място, в устройствения закон от 1 август 2001 г. относно закона за бюджета („LOLF“) се предвижда, че само разпоредба от закона за бюджета може да породи гаранция (29), както изрично потвърди и Държавният съвет в своя годишен доклад от 2006 г. (30) Поради това според експерта, назначен от френските власти във връзка с горепосоченото пощенско дело (31), след пълното влизане в сила на LOLF на 1 януари 2005 г. не може законосъобразно да бъде предоставена гаранция по подразбиране. Поетите дългове от 1 януари 2005 г. не се ползват от гаранция по подразбиране. По отношение на поетите дългове преди 1 януари 2005 г. експертът счита, че при липсата на съдебно решение не може да се определи дали изтичането на предоставените по подразбиране гаранции преди 1 януари 2005 г., чието отпускане не е било изрично разрешено в закона за бюджета, би могло или не би могло да бъде отхвърлено с основанието за спазване на конституционно защитените права на кредиторите.
(38)
На четвърто място, Франция счита, че ако EPIC са получавали държавна гаранция, при промяната на статута им би било необходимо да се въведат мерки за запазване на правата на кредиторите. Такъв механизъм обаче никога не е бил създаван (32) и френските власти заключават, че a contrario EPIC не се възползват от никаква държавна гаранция.
(39)
На пето място френските власти цитират статия (33) на г-н Labetoulle, бивш председател на отдела за съдебни спорове към Държавния съвет, според когото „в правото няма автоматично предоставяне, ползване и обхват на тази гаранция [държавна гаранция, която пълноправно би се прилагала по отношение на публичноправните държавни организации]“.
Б. Погрешни аргументи на Комисията (34)
(40)
Френските власти считат, че що се отнася до EPIC, плащането на индивидуалните кредити не би могло да бъде гарантирано (a), както не е гарантирана и издръжката за съществуването на публичната организация или нейните задължения (б).
a) Липса на гаранция относно изплащането на индивидуални кредити
(41)
Както е посочено в съображения 46-49 от горепосоченото решение С 56/2007, към които Комисията препраща mutatis mutandis, френските власти считат, че в закона от 16 юли 1980 г. не се предвижда гаранция: въз основа на работата по изготвянето на закона, на тълкуването на съдебната практика по делото Campoloro от 10 ноември 1999 г. (35) и от 18 ноември 2005 г. (36) и на научни статии (37) Франция посочва, че според нея в закона от 16 юли 1980 г. не се предвижда задължение за държавата да предоставя собствени ресурси: изразът „ги предоставя“, посочен в член 1, дава единствено правомощие на държавата за „заместване“ на изпълнителния орган на лицето, което тя замества, при упражняване на което „принципно заместващото лице разполага със същите компетенции като заместваното лице“. Следователно в рамките на това заместване държавата би могла да упражнява единствено правомощията на този изпълнителен орган, които не включват възможността да се разполага с държавен бюджет, като отпускането на извънредна субсидия е „извън упражняването на правомощието за заместване“.
(42)
Освен това, както се посочва в съображения 50-53 от горепосоченото решение С 56/2007, към които Комисията препраща mutatis mutandis, френските власти твърдят, че безвиновната отговорност на държавата не може да се търси единствено на основание недостиг на активи. В действителност според френските власти всяка гаранция предполага, че гарантът поема отговорност за действията на обекта на гаранцията. Тъй като отговорността предполага виновно поведение, а в случай на безвиновна отговорност се поемат последиците от собствените действия, не може да става въпрос за гаранция. Според Франция не може да се търси отговорност на държавата единствено на основание, че префектът или надзорният орган не е успял да предприеме мярка, която да даде възможност за изплащане на вземането поради финансовото и имуществено състояние на публичноправната организация. Не би трябвало да става въпрос за правонарушение, тъй като бездействието на префекта или на надзорния орган не може само по себе си да представлява правонарушение. Въпреки това френските власти признават, че при изпълнението на създадената със закона от 16 юли 1980 г. процедура, на представителя на държавата се налага изискването за непрекъснатост на обществената услуга, но считат, че дори и съдията да постанови обезщетяване на кредитора, обезщетението ще доведе същата ситуация за кредитора като ситуацията по общия правен режим, тъй като в последния случай въпросното имущество би било преотстъпено и всички кредитори биха получили полагащата им се сума. С други думи не би имало никакво предимство за кредитора.
б) Липса на гаранция по отношение на издръжката на публичната организация ФИП и на нейните задължения
(43)
Както се посочва в съображения 54-56 от горепосоченото решение С 56/2007, към които Комисията препраща mutatis mutandis, френските власти считат, че неприложимостта на производството по оздравяване и ликвидация по общия правен режим към обществените организации не изключва възможността за обявяване на EPIC в несъстоятелност или за започване на производство по нейната несъстоятелност. Те оспорват анализа на Комисията, основан на известието относно държавните помощи под формата на гаранции (38) (наричано по-нататък „известието относно гаранциите“), и считат, че в конкретния случай Комисията не е доказала съществуването на „по-изгодни условия за кредит“, чрез които се изключва възможността от производство за обявяване в несъстоятелност, и не е установила, че публичната организация ФИП не може да изпадне в несъстоятелност, нито че не е възможно да започне производство за неплатежоспособност, тъй като законът от 1985 г. представлява единствено процедурен закон, а обстоятелството, че EPIC не попадат в приложното му поле, не означава, че срещу тях не може ad hoc да започне производството по оздравяване или обявяване в несъстоятелност.
(44)
Освен това, както се посочва в съображения 57-67 от горепосоченото решение С 56/2007, към които Комисията препраща mutatis mutandis, френските власти твърдят, че прилагането на „процедурата“, установена със закона от 16 юли 1980 г., вместо колективната процедура по общия правен режим не предоставя никакво предимство на кредитора. Те оспорват нуждата от спазване на критериите за публичност (39) и равностойност (40), заложени в съображение 81 от решението на Комисията за откриване на процедурата, с цел да се прецени дали прилагането на специфична процедура при неплатежоспособност предоставя предимство на дружеството, обект на тази процедура, в сравнение с обхванатите от търговското право предприятия (41), но те се придържат към тези два критерия при анализа на установената със закона от 16 юли 1980 г. процедура. Що се отнася до критерия за публичност френските власти считат, че агенциите за кредитен рейтинг правилно посочват процедурата като приложима в случай на неплатежоспособност на EPIC, докато по отношение на критерия за равностойност те разграничават два случая в зависимост от това дали се прилага изискване за непрекъснатост на обществена услуга, като същевременно отбелязват, че поради финансовото положение на публичноправната организация ФИП и на нейните дъщерни дружества няма вероятност за недостиг на активи на групата ФИП, чиито налични средства и инвестиции (150,3 млн. EUR) към края на 2007 г. възлизаха на около пет пъти размера на заемите и финансовите дългове (25,2 млн. EUR):
а)
При липса на изискване за обществена услуга или при недостиг на активи на публичноправната организация прилагането на установената в закона от 1980 г. процедура не би поставило кредиторите в по-благоприятно положение, отколкото ако се приложи процедурата по общия правен режим: те биха получили същата сума като кредиторите на юридическо лице по търговското право, а именно сумата, получена в резултат на продажбата на активите, и не биха имали възможност за обжалване в края на процедурата (42), тъй като според Франция не може да се търси отговорност на държавата единствено на основание недостиг на активи. Различават се само два аспекта:
-
липсата на обслужване на кредиторите като цяло: за разлика от процедурата по частното право, при която вземанията се разглеждат в своята цялост и кредиторите се удовлетворяват по низходящ ред на привилегированост и пропорционално на наличните суми, създадената със закона от 16 юли 1980 г. процедура се различава по това, че само действията на кредитора му позволяват да запази правата си. Логиката на закона от 16 юли 1980 г. е „първи дошъл - първи обслужен“;
-
държавният представител е този, който под контрола на административния съдия (контрол за грубо правонарушение, както е установено от Държавния съвет в горепосоченото решение по делото Campoloro), поема функцията, еквивалентна на функцията на ликвидатор и синдик.
б)
Ако трябва да се осигури непрекъснатост на обществената услуга, френските власти допускат, че при упражняване на своите правомощия съгласно закона от 16 юли 1980 г. представителят на държавата би могъл да реши да не се преотстъпват определени активи, които са необходими за изпълнението на обществената услуга. Ако това непреотстъпване на определено имущество не се компенсира от държавата, то би се изразило в по-малка продажба на активи и следователно в намаляване на сумите, които кредиторите могат да получат обратно. Според френските власти подобна процедура не предоставя на кредиторите на публичната организация ФИП по-големи права в сравнение с правата, които биха имали по търговското право. Въпреки това френските власти допускат, че при този вариант има риск от позоваване на безвиновната отговорност на държавата: тя би се изразила в обезщетяване на кредиторите до размера на понесената от тях вреда (до продажната стойност на активите, които държавата заделя за осигуряване на непрекъснатост на обществената услуга). Кредиторите биха били потенциално поставени в същото положение както ако се приложи общият правен режим. Френските власти заключават, че с установеното от закона от 16 юли 1980 г. производство не се предоставя никакво предимство спрямо производството по общия правен режим и следователно не е правно обосновано да се приложи пряко тази процедура по отношение на публичноправната организация ФИП.
(45)
Както се посочва в съображение 68 от горепосоченото решение С 56/2007, към което Комисията препраща mutatis mutandis, френските власти подчертават, че посочените от Комисията текстове в решението за откриване на процедурата, особено съображение 82 и по-специално инструкцията за кодификация № 02-060-М95 от 18 юли 2002 г. относно финансовото и счетоводно регулиране на националните търговски и промишлени организации на публичното право и ръководството относно финансовата организация за създаването, преобразуването и разпускането на национални публичноправни организации и групи от обществен интерес от 14 ноември 2006 г., не са валидни и не могат да бъдат приложени по отношение на публичната организация ФИП.
(46)
Що се отнася до рекапитализацията на дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП, френските власти на първо място считат, че повдигнатият въпрос в съображение 80 от решението за откриване на процедурата не би следвало да се взема предвид за доказването на евентуална държавна гаранция, а по-скоро за определянето на потенциалните последици от подобна гаранция, която евентуално би поставила публичната организация ФИП и нейните дъщерни дружества в привилегировано положение поради съществуването на по-благоприятни условия за рекапитализация. В съответствие с това те считат, че доводите на Комисията се основават на погрешни идеи:
-
От една страна Комисията допуска грешка в разсъжденията си по отношение на евентуалната подкрепа, която публичната организация ФИП би оказала на своите дъщерни дружества чрез прехвърляне на средства в рамките на групата, тъй като условията, при които дружеството майка, било то и юридическо лице на публичното право, може да подпомага изпаднало в затруднение дъщерно дружество се регламентират от дружественото право (43) и по никакъв начин не са свързани с понятието за дружество по смисъла на конкурентното право.
-
От друга страна френските власти оспорват твърдението, че статутът EPIC на публичноправната организация ФИП и държавната гаранция, която този статут включва, могат при необходимост да ѝ позволят по-лесно да извърши рекапитализация на дъщерните си дружества в сравнение с частноправните дружествата-майки. Според френските власти фактът, че едно дружество понася временно загубите на едно от своите дъщерни дружества, е част от нормалното функциониране на дадена група от дружества, както впрочем е постановил и Съдът на Европейския съюз (44), а намесата на публичен инвеститор, който действа по същите правила, по които действа и частният инвеститор, не съдържа елементи на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС (45). Такъв е именно случаят с публичноправната организация ФИП, която разполага с правната възможност (а не задължение) да рекапитализира дъщерно дружество, изпаднало в затруднение, по същите критерии за оценка като всеки разумен инвеститор. На последно място френските власти оспорват твърдението, че дружествата със статут EPIC разполагат с каквато и да е възможност за „директен достъп“ до „бюджетните сметки“. Те уточняват, че бюджетният механизъм на „сметката за финансова помощ“, регламентиран с член 24 от LOLF, предвижда установяването на ограничени кредитни сметки (чиито таван е фиксиран от закона за бюджета), които позволяват на държавата при желание и възможност (по-специално съгласно правото на Европейския съюз) да отпусне средства на различни организации. Според френските власти EPIC нямат „пряк достъп“ до тези сметки.
5.1.2 ЛИПСА НА КАКВОТО И ДА Е БИЛО ПРЕДИМСТВО ЗА ПУБЛИЧНОПРАВНАТА ОРГАНИЗАЦИЯ ФИП И ЗА НЕЙНИТЕ ДЪЩЕРНИ ДРУЖЕСТВА
(47)
На първо място френските власти считат, че горепосоченото известие относно гаранциите не позволява да се стигне до заключението за наличие на предимство в конкретния случай, че разширяването на евентуалните предимства, от които ФИП би се ползвала поради своя статут на EPIC, така че да обхванат нейните дъщерни дружества - акционерни дружества, към които е приложим общият правен режим - би било в противоречие с установената от Комисията практика при вземане на решения и че в случая не е приведено доказателство за реално икономическо предимство за публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества.
(48)
Френските власти считат, че Комисията прави погрешно тълкуване на точка 1.2 от горепосоченото известие относно гаранциите, в което се „(…) приема за помощ под формата на гаранции по-благоприятните условия на финансиране, получени от предприятия, чиято правна форма изключва процедура на ликвидация или несъстоятелност или предвижда изрична държавна гаранция или покритие на загубите от държавата“:
-
На първо място френските власти оспорват твърдението, че в качеството си на EPIC публичноправната организация ФИП притежава правен статут, изключващ всякаква възможност за процедура на ликвидация или несъстоятелност или други производства при неплатежоспособност; Комисията в никакъв случай не е доказала това, а е само предоставила доказателство, че този статут не позволява прилагането на една конкретна процедура (в настоящия случай това е процедурата, установена със закона от 25 януари 1985 г.);
-
На второ място френските власти отричат автоматичното пораждане на връзка между правната и законоустановена невъзможност ФИП да бъде обект на процедура на ликвидация или несъстоятелност и ползването на по-изгодни условия за финансиране на пазарите; Комисията е тази, която при прилагането на точка 1.2 от горепосоченото известие относно гаранциите трябва да докаже предварително съществуването на по-изгодни условия за кредитиране, за да приеме, че едно предприятие, чийто правен статут изключва възможността за производство по несъстоятелност или неплатежоспособност, се ползва от помощ под формата на гаранция.
(49)
Освен това в решението за откриване на процедурата Комисията не е спазила своята практика при вземане на решения при разследването за потенциални предимства за дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП и за съществуването на неограничена гаранция за EPIC. Комисията е разсъждавала по начин, който е в противоречие с разсъжденията ѝ при създаването на La Banque Postale (46): макар последната подобно на дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП да е била акционерно дружество, изцяло притежавано от организация със статут, приравним на EPIC, Комисията е счела (и то отделно от поетите от Франция ангажименти в този случай), че правният статут на акционерно дружество от общия правен ред сам по себе си позволява да се изключи възможността за наличие на каквато и да е било неограничена гаранция за дъщерното дружество. Според френските власти от същото разсъждение би трябвало да се заключи, че дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП, които също имат статут на акционерни дружества по общия правен ред, не се ползват с неограничена гаранция, евентуално отпусната поради статута EPIC.
(50)
На последно място Комисията не е доказала съществуването на реално икономическо предимство за публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества, като в решението за откриване на процедурата се е позовала на условия за финансиране, „считани“ за по-благоприятни, без да представи надлежно доказателство. Съгласно съдебната практика на Европейския съюз от Комисията в конкретния случай се изисква да докаже, че статутът EPIC на публичноправната организация ФИП ѝ е позволил в действителност да получи по-благоприятни условия за финансиране (47). В допълнение към това френските власти са предоставили редица сведения по време на производството, които демонстрират, че от статута EPIC на публичноправната организация ФИП не е произтичало и че не е било възможно да произтече каквото и да е било финансово предимство за публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества и че по-специално преобразуването на публичноправната организация ФИП се е осъществило при спазване на общия принцип за непрекъснатост на обществената услуга, по-специално по отношение на нейната дейност, организация, счетоводен и финансов режим (ресурси и счетоводни и финансови правила) и фискален режим.
(51)
Френските власти считат, че посочените предходни елементи свидетелстват, че:
-
Финансовото положение на публичноправната организация ФИП е добро, което обезсмисля въпроса за евентуална ликвидация и следователно за намеса на държавата като последна инстанция.
-
Финансовата ситуация на публичноправната организация ФИП и на нейните дъщерни дружества в краткосрочен план е различна за всеки от тези субекти и е резултат от конкретни преговори, проведени intuitu personae с техните банки.
-
Правоотношенията между публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества и техните доставчици и клиенти не биха породили привилегировани условия, произтичащи от очакването на тези доставчици и клиенти за държавна гаранция;
(52)
Френските власти заключават, че:
-
Направеният от Комисията анализ в решението за откриване на процедурата може да се оспори: публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества не се ползват с каквато и да е била държавна гаранция;
-
Комисията не е доказала наличието на предимство за публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества, което произтича от статута EPIC на ФИП;
-
Следователно Комисията не е доказала наличието на държавна помощ в полза на публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества.
5.2 ПРЕДЛОЖЕНИЯ НА ФРЕНСКИТЕ ВЛАСТИ
(53)
Независимо от това, за да разсеят всякакво съмнение от страна на Комисията, френските власти посочиха, че ако Комисията се съгласи да приключи процедурата с решение за липса на помощ съгласно член 7, параграф 2 от процедурния регламент, те имат готовност да осъществят следните мерки:
-
изясняване на декрета за прилагане на закона от 16 юли 1980 г.;
-
включване на бележка, уточняваща липсата на гаранция, в договорите на публичноправната организация ФИП, които включват задължаване;
-
включване на бележка, уточняваща липсата на гаранция, в договорите за финансиране на дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП.
5.2.1 ИЗЯСНЯВАНЕ НА ДЕКРЕТА ЗА ПРИЛАГАНЕ НА ЗАКОНА ОТ 16 ЮЛИ 1980 Г.
(54)
Както се посочва в съображения 94-96 от горепосоченото решение С 56/2007, към които Комисията препраща mutatis mutandis, френските власти предлагат да се изясни тълкуването на закона от 16 юли 1980 г., като се внесе изменение на член 3-1, четвърта алинея от декрета за прилагането (48). Според тях предлаганото изменение има за цел да разсее всякакво съмнение по отношение на израза „ги предоставя“ при уреждането на правомощието за надзор, предоставено на префекта или на надзорния орган, като занапред последните ще бъдат длъжни да намерят необходимите ресурси в рамките на бюджета на органа на местната власт или на организацията (49). Според френските власти това предложение изключва възможността при упражняване на надзорните си правомощия представителят на държавата да може да увеличи ресурсите на съответната местна власт или публичноправна организация чрез държавна субсидия или вливане на държавни ресурси.
5.2.2 ВКЛЮЧВАНЕ НА БЕЛЕЖКА, УТОЧНЯВАЩА ЛИПСАТА НА ГАРАНЦИЯ, В ДОГОВОРИТЕ НА ПУБЛИЧНОПРАВНАТА ОРГАНИЗАЦИЯ ФИП, КОИТО ВКЛЮЧВАТ ЗАДЪЛЖАВАНЕ
(55)
Както се посочва в съображения 97-100 от горепосоченото решение С 56/2007, към които Комисията препраща mutatis mutandis, френските власти оспорват становището на Комисията (50), че може да се търси отговорност от държавата единствено на основание неплатежоспособност на публичноправната организация ФИП. Въпреки това френските власти представят предложение, основано на изключението за поетия риск (срв. решения на Държавния съвет по делата Sille (51) и Meunier (52)), като по аналогия на своето предложение по пощенското дело предлагат официално да потвърдят пред кредиторите на публичноправната организация ФИП, че вземането им не се ползва с държавна гаранция и че в случай на неплатежоспособност държавата не следва да поеме финансовите задължения на предприятието за плащане на вземането. Следователно потенциално заинтересованите лица, изпаднали напълно съзнателно в такова положение, не биха имали право на обезщетение. Ето защо френските власти поемат съвместен ангажимент с публичноправната организация ФИП да включват за всяка операция следната забележка в договора за финансиране (за всеки обхванат от договора инструмент):
„Емитирането на средства/програмата/заемът не се ползват с никаква пряка или косвена гаранция от страна на държавата. В случай на изпадане в неплатежоспособност държавата не може да бъде задължена да замести финансово ФИП за изплащане на дълга“.
(56)
Както се посочва в съображение 101 от горепосоченото решение С 56/2007, към което Комисията препраща mutatis mutandis, френските власти взеха предвид съмненията, изразени от Комисията в съображение 71 от решението за откриване на процедурата, което гласи, че от една страна изключването на приет риск е правило, установено в съдебната практика, което може да претърпи развитие, и че от друга страна подобно правило се основава на инструменти от вторичното законодателство, които могат да не се вземат предвид при възникване на конфликт, и на последно място че предложението на френските власти не покрива всички възможни случаи, тъй като вземанията могат да бъдат не само финансови, но също така от търговско или от друго естество.
(57)
Както се посочва в съображения 102-104 от горепосоченото решение С 56/2007, към които Комисията препраща mutatis mutandis, след като припомниха своето принципно противопоставяне на позицията на Комисията по отношение на търсенето на безвиновна отговорност на държавата единствено на основание недостиг на активи на публичноправната организация ФИП, френските власти предоставиха допълнителни аргументи, за да отговорят на тези съмнения:
а)
Френските власти смятат, че първото възражение на Комисията на практика означава, че дори в националното законодателство на дадена държава-членка да не се предвижда такава разпоредба, рискът от обрат в съдебната практика, т.е. от промяна в националното законодателство, сам по себе си би бил достатъчен за създаване на държавна гаранция. Комисията не трябва да обосновава потенциална мярка за помощ с евентуална промяна в правото, което в настоящия случай е малко вероятно, тъй като изключването на приет риск представлява общ принцип на публичното право, потвърден многократно в съдебната практика, който никога не е бил оспорван и е бил широко обсъждан.
б)
Що се отнася до второто възражение френските власти признават, че законът и регламентът имат превес над договора и че една спорна клауза винаги може да се анулира. Въпреки това те считат, че това възражение не се обосновава с текст от по-висше равнище, че то не е подкрепено с доказателства и следователно няма юридическа сила;
в)
На последно място, що се отнася до третото възражение френските власти считат, че то се основава единствено на предположение за евентуално вярване или очакване от страна на доставчиците за държавна гаранция върху тяхното вземане, което само по себе си не е достатъчно да обоснове наличието на предимство, като вместо това твърдението трябва да се подкрепи с доказателство, че публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества в действителност са се ползвали с подобно икономическо предимство.
(58)
Въпреки това, както се посочва в съображение 106 от горепосоченото решение С 56/2007, към което Комисията препраща mutatis mutandis, френските власти посочват, че са готови да разширят предложението си за вписване на бележка за липса на гаранция към всички договори, които включват задължаване, така че да се предотврати всяка възможност за търсене на безвиновна отговорност от държавата единствено на основание неплатежоспособност на публичноправната организация ФИП.
5.2.3 ВКЛЮЧВАНЕ НА БЕЛЕЖКА, УТОЧНЯВАЩА ЛИПСАТА НА ГАРАНЦИЯ, В ДОГОВОРИТЕ ЗА ФИНАНСИРАНЕ НА ДЪЩЕРНИТЕ ДРУЖЕСТВА AXENS, BEICIP-FRANLAB, PROSERNAT НА ПУБЛИЧНОПРАВНАТА ОРГАНИЗАЦИЯ ФИП
(59)
Освен това с цел допълване на предложения инструмент френските власти отправят допълнително предложение до Комисията, подобно на предложението, отправено при създаването на Banque Postale, което представлява ангажимент, свързан с условията за отпускане на заеми на дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat) на пазара, при извършването на всяка операция в договора за финансиране да се отбелязва писмено (за всеки обхванат от договора инструмент), че „съгласно френското право (по-специално необходимостта от изрично законово разрешение за всяка гаранция) настоящата операция по финансиране няма да се ползва от никаква гаранция, от каквото и да е естество, пряка или непряка, от страна на държавата“.
(60)
Както се посочва в съображения 107-110 от горепосоченото решение С 56/2007, към които Комисията препраща mutatis mutandis, френските власти считат, че двете предложени мерки за изясняване (които са разгледани подробно в съображения 55 и 59) поясняват правата на кредиторите на публичноправната организация ФИП, така че Франция не следва да се счита съгласно изложеното от Комисията в съображение 87 от решението за откриване на процедурата за „отговорна за породените очаквания на кредиторите на публичноправната организация ФИП по отношение на съществуването на гаранция“ или пък че умишлено поддържа „неясно правно положение“, което „предоставя предимство на публичноправната организация ФИП и може да включва изразходването на държавни средства“.
5.3 ДОПЪЛНИТЕЛНИ СЪОБРАЖЕНИЯ НА ФРЕНСКИТЕ ВЛАСТИ
(61)
В писмата си от 16 юли 2010 г. и от 26 ноември 2010 г. френските власти предоставиха допълнителни съображения, които според тях свидетелстват за липсата на държавна помощ за публичноправната организация ФИП.
(62)
На първо място, като припомнят делото France Télécom (53), френските власти подчертават в писмото си от 16 юли 2010 г., че Съдът на Европейския съюз е потвърдил задължението на Комисията да докаже съществуването на реално предимство с оглед установи съществуването на държавна помощ. Те считат, че в конкретния случай неограничената гаранция, която според Комисията произтича от статута на публичноправната организация ФИП, в действителност не ѝ предоставя никакво икономическо предимство. С писмо от 26 ноември 2010 г. френските власти уточняват, че според тях доказателствената тежест се носи от Комисията. По този въпрос те припомнят установените в съдебната практика на Европейския съюз изисквания в областта на доказването и мотивирането, по-специално от Първоинстанционния съд по горепосоченото дело France Télécom и от Съда на Европейския съюз по дело Krantz (54) и наскоро в Deutsche Post AG (55). Френските власти считат, че представеният от Комисията анализ в конкретния случай се основава „в по-голяма степен на хипотези, отколкото на анализ in concreto“.
(63)
Освен това френските власти считат, че Комисията е на мнение, че публичноправната организация ФИП би могла да се ползва от предимство на три равнища: i) на равнище отношения с банкови и финансови институции, ii) на равнище отношения с доставчиците и iii) на равнище връзки с трети промишлени партньори, които прибягват до изследователски услуги.
(64)
Що се отнася до връзките на публичноправната организация ФИП с финансовите и банковите институции, френските власти считат, че досега публичноправната организация ФИП не се е облагодетелствала от каквото и да е било предимство от своя статут EPIC. Те предоставят на Комисията доводи, свидетелстващи, че: i) в дългосрочен план публичноправната организация ФИП няма никакви задължения за 2005, 2006 и 2007 г. (56), както и за 2008 и 2009 г., ii) в средносрочен план публичноправната организация ФИП със сигурност ежегодно е провеждала преговори за кредитни линии, разкрити в различни банкови институции, но е получавала лихви, сравними с пазарните, и във всеки случай никога не е използвала тези кредитни линии и на последно място iii) в краткосрочен план задлъжняването на публичноправната организация ФИП е било почти нулево или нулево за въпросния период.
(65)
Що се отнася до отношенията с доставчиците френските власти считат, че в качеството ѝ на възлагащ орган, публичноправната организация ФИП е подчинена на условията за публичност и конкуренция от наредба № 2005-649 от 6 юни 2005 г. (57) и че следователно не може да се ползва с каквото и да е предимство. В писмото си от 26 ноември 2010 г. френските власти отново изтъкват този анализ и уточняват, че подлагането на поръчките на публичноправната организация ФИП на тръжна процедура съгласно Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, услуги и доставки (58) според тях представлява достатъчна гаранция за избягване на нарушения на конкуренцията на пазара. Според Франция, поставяйки в състояние на конкуренция своите доставчици съгласно задълженията, произтичащи от правото на Европейския съюз, публичноправната организация ФИП не би могла да бъде обвинена, че извлича неправомерна полза, най-малкото заради липсата на каквото и да е специфично доказателство. Те подчертават, че достъпът до електронните системи за покупко-продажба е бил улеснен именно с цел ефективност на обществената поръчка, като в съображение 13 от Директива 2004/18/ЕО се посочва например, че „Тази техника за покупки дава на възлагащия орган […] особено голям избор от оференти […] и следователно да гарантира оптимално изразходване на обществените средства в резултат на широка конкуренция“. В тази връзка те посочват доклад (59) на Комисията, в който се заключава за положителното въздействие на правната уредба относно обществените поръчки върху понижаването на цените, което се представя като „социална полза“, в резултат на по-справедлива конкуренция между оферентите. Поради това, ако „припише“ тези икономиии на статута EPIC на публичноправната организация ФИП, позицията на Комисията би била в разрез с духа на директивата, съгласно която процедурите за подбор са основната движеща сила за по-добра конкурентоспособност и водят до понижаване на цените на обществените поръчки.
(66)
На последно място, що се отнася до отношенията на публичноправната организация ФИП с нейните клиенти, Франция уточнява, че съответните договорни дейности за научни изследвания обхващат съответните услуги на публичноправната организация ФИП, поискани от клиент, трета страна или дъщерно дружество, по въпроси от сферата на компетентност на публичноправната организация ФИП, като те не водят до стратегически интереси на публичноправната организация ФИП по отношение на правото на собственост върху постигнатите резултати, възможно е да разширяват познанията и компетенциите на публичноправната организация по отношение на изпълнението на програми за научноизследователска и развойна дейност, които тя осъществява, и не попадат в обхвата на изключителната сфера на дейност на дъщерните дружества. Френските власти отбелязват, че за предоставянето на научноизследователските услуги, от които тези клиенти се възползват, се разчита на специфично оборудване и експертен опит.
(67)
В тази връзка Франция заявява, че дори публичноправната организация ФИП да извлича полза от своя статут EPIC при извършването на своите икономически дейности, това предимство не би имало никакво съществено въздействие върху пазара. По-специално то не би могло да наруши конкуренцията, нито да засегне търговията между държавите-членки. По отношение на периода след промяната на статута на публичноправната организация ФИП (която бе извършена през юли 2006 г.) френските власти все пак признават, че публичноправната организация ФИП евентуално е могла да се възползва от облекчение на разходите поради липсата на поети гаранции за добро изпълнение, което обаче все пак представлява незначителна сума въз основа на обичайно изискваните суми от банките и застрахователните дружества за предоставянето на този вид услуга. Френските власти заключават, че подобен факт не би имал характера на предимство, нещо, което поставя под въпрос самото съществуване на държавна помощ по отношение на публичноправната организация ФИП.
6 СЪОБРАЖЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ И МНЕНИЕ НА ФРЕНСКИТЕ ВЛАСТИ
6.1 СЪОБРАЖЕНИЯ НА ДРУЖЕСТВО UOP LIMITED
(68)
В писмото си от 28 ноември 2008 г. дружество UOP Limited обосновава своя правен интерес като трета заинтересована страна по процедурата (60) и след това излага няколко съображения от общ характер и посочва, че според него организацията, която то нарича „ФИП/Axens“, се ползва с държавна гаранция:
-
Групата, съставена от публичноправната организация и нейното дъщерно дружество Axens - „ФИП/Axens“, се възприема безспорно като организация с публичноправен статут на пазара (5.1.1);
-
Отдаването на статут EPIC на „ФИП/Axens“ е позволило и продължава да позволява значително нарушаване на конкуренцията на пазара за технологиите на процеси, в който извършва дейност и дружеството UOP Limited, тъй като този статут създава предимства в отношенията с доставчиците, капиталовложителите и клиентите (5.1.2).
6.1.1 ВЪЗПРИЕМАНЕ НА ГРУПАТА „ФИП/AXENS“ ОТ СТРАНА НА ПАЗАРА
(69)
Според дружеството UOP Limited аргументът на френските власти, съгласно който Axens и останалите дъщерни дружества на ФИП представляват различни икономически организации, е невалиден. Комисията правилно изтъква, че i) публичноправната организация ФИП притежава изцяло Axens; ii) извършването от Axens на ИРД за публичноправната организация ФИП отразява стратегически приоритети на държавата; iii) лица от управата на публичноправната организация ФИП участват в управлението на Axens; iv) Axens има сключен изключителен договор с публичноправната организация ФИП, който е от решаващо значение за икономическата дейност на дъщерното дружество; и v) по-специално е сключено споразумение за правото на първо използване и за осигуряването на персонал.
(70)
Освен изложените в предходното съображение обстоятелства дружеството UOP Limited добавя, че имиджът на ФИП и Axens, който те придават на своите отношения, както и възприемането им от страна на пазара също представляват определящи фактори:
-
ФИП и Axens се представят на пазара като единна икономическа организация „ФИП/Axens“. В интернет сайта на Axens се отбелязва по-специално, че „дружеството от близо петдесет години насам базира своята дейност на успехите на ИРД и промишлени успехи“ (61). Освен това рекламите на технологиите на Axens се позовават на публичноправната организация ФИП. Впрочем, служителите на Axens и на публичноправната организация ФИП понякога са посещавали заедно своите лицензополучатели.
-
В пресата за отрасъла се дава пример за възприемането на „ФИП/Axens“ като единна икономическа организация от страна на пазара. Дружеството UOP Limited по-специално приложи откъси от публикации в пресата, в които се посочват извършваните от „ФИП/Axens“ дейности в областта лицензите на технологични процеси или се посочва предоставянето на такива лицензи от публичноправната организация ФИП чрез посредничеството на нейното дъщерно дружество Axens. Освен това дружеството UOP Limited предостави примери от статии или презентации, в които служители на Axens оставят да се разбере, че публичноправната организация ФИП счита, че Axens извършва „всички съответни дейности на промишления отдел и бившето дружеството Procatalyse.“
6.1.2 ПРЕДИМСТВА, ПРЕДОСТАВЕНИ ОТ СТАТУТА EPIC
(71)
Дружеството UOP Limited посочва, че фактът, че доставчиците и клиентите считат, че Axens разполага с неограничени средства от държавата за финансирането на дейността си, ѝ предоставя значително предимство на пазара. Въпреки че става въпрос само за възприемането от страна на пазара, този елемент ще има по-голяма важност в условията на световната икономическа криза.
(72)
Що се отнася до клиентите, гаранциите, които организацията „ФИП/Axens“ би предоставила, биха имали особено голямо значение на пазара, където клиентите ще вземат под внимание дългосрочните икономически съображения преди да изберат дадена технология. Като дава пример за „ароматни комплексни съединения“, дружеството UOP Limited обяснява по същество, че преди да се приложат подобни технологии клиентите трябва да инвестират значителни средства за проектирането и изграждането на производствени съоръжения, за които са необходими много години работа. Успехът на тези промишлени комплекси обаче би бил свързан с ефективността на използваните технологии, за които клиентите биха изисквали в общия случай да получат гаранция (62) от търговеца на процесите. В случай че не бъде постигнато изискваното ниво на ефективност те няма да се поколебаят да потърсят отговорност от лицензиара и да поискат спазването на строги задължения за компенсации. Поради това платежоспособността на лицензиара в дългосрочен план е важен елемент при избора на купувачите, не само заради спазването на договорните задължения, но и заради възможностите за ИРД, които са гаранции за бъдещи подобрения на ефективността на придобития процес. Поради това организацията „ФИП/Axens“, която пазарът възприема като зависима от държавата, разполага с предимство в сравнение със своите конкуренти, тъй като купувачите нямат конкретно основание за съмнение за нейното оцеляване в дългосрочен план.
(73)
Що се отнася до доставчиците, дружеството UOP Limited счита, че организацията „ФИП/Axens“ може да предлага преференциални условия в сравнение със своите конкуренти; по този въпрос то се позовава на подписаните съвместни договори от ФИП и Axens, посочени в решението за откриване на процедурата.
(74)
Що се отнася до финансовите пазари, дружеството UOP Limited счита, че организацията „ФИП/Axens“ се ползва с преференциални условия и лихвени проценти на капиталовите пазари поради ролята на държавата като гарант от последна инстанция. Освен това в контекста на финансова криза присъствието на държавата и сигурността, която тя представлява за инвеститорите, позволява привличането на частни капитали в условията на недостиг на средства. Конкурентните предприятия нямат достъп до такова финансиране или биха могли да получат такова финансиране единствено при не толкова добри икономически условия. Според дружеството UOP Limited последиците от финансовата и икономическата криза засилват още повече потенциала на мярката за нарушаване на конкуренцията.
(75)
В писмото си от 23 януари 2009 г. дружеството UOP Limited препраща към своите предходни съображения, както и към съображенията, предоставени в рамките на процедурата относно горепосоченото решение C 51/2005. То счита, че тази информация предоставя достатъчно факти, доказващи значението на платежоспособността на договарящите се страни по отношение на съответния пазар на лицензии за процеси. То отново посочва аргумента, според който клиентите на организацията „ФИП/Axens“ биха предположили, че се намират в търговско отношение с държавна организация, за чиято дългосрочна жизнеспособност няма никакъв риск. На последно място дружеството UOP Limited приканва Комисията да анализира споразуменията, сключени между Axens и неговите клиенти, като посочва, че е убедено, че те не съдържат никаква разпоредба, чрез която може да се ограничи отговорността на равнището на Axens.
6.2 МНЕНИЕ НА ФРЕНСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО СЪОБРАЖЕНИЯТА НА ДРУЖЕСТВО UOP LIMITED
(76)
В писмото си от 22 юни 2009 г. френските власти считат, че съображенията на дружество UOP Limited са „основани върху грешни, дори напълно неверни твърдения и в никакъв случай не се базират на факти, които доказват съществуването на държавна помощ за публичноправната организация ФИП или Axens“.
(77)
По същество френските власти приемат за неуместно формулираното твърдение, според което пазарът възприема „ФИП/Axens“ като публичноправна организация, която се възползва от предимства по отношение на клиенти, доставчици и финансови пазари, и отхвърлят твърдението, че организацията „ФИП/Axens“ представлява държавен орган, който е без проблеми за дългосрочната си жизнеспособност.
(78)
Френските власти развиват два аргумента:
-
На първо място организацията „ФИП/Axens“ не е държавен орган, разполагащ с неограничени ресурси; освен това нищо не доказва, че тази организация се възприема като такава на пазара (6.2.1).
-
На второ място на Axens не се предоставя никакво предимство на пазара със статута EPIC на публичноправната организация ФИП (6.2.2).
6.2.1 „ФИП/AXENS“ НЕ Е ДЪРЖАВЕН ОРГАН, РАЗПОЛАГАЩ С НЕОГРАНИЧЕНИ РЕСУРСИ
(79)
За разлика от това, което UOP Limited твърди, според френските власти доставчиците и клиентите на организацията „ФИП/Axens“ не възприемат това предприятие като „държавен орган“, ползващ се с неограничени ресурси.
(80)
На първо място френските власти препращат към правния анализ, който предоставиха на Комисията, както и към своите предходни съображения, които според тях доказват, че със статута EPIC на публичноправната организация ФИП по никакъв начин не се предоставя никаква гаранция от държавата.
(81)
На второ място френските власти отбелязват, че дружеството UOP Limited се позовава на „предполагаемо вярване в неограничена гаранция на държавата в полза на ФИП/Axens“, каквото не съществува в правото и което само по себе си не е достатъчно да се обоснове наличие на държавна помощ.
(82)
На трето място, дори и да се предположи, че публичноправната организация ФИП се ползва с държавна гаранция, което френските власти оспорват, би било погрешно да се счита, че подобна гаранция се отнася и към дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП поради това, че последната и нейните дъщерни дружества образуват икономическа група по смисъла на конкурентното право. Всъщност според Франция, в качеството си на организации на частното право, подчинени на дружественото право, дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП и в частност Axens не са обхванати от такава гаранция, тъй като предложената от дружеството UOP Limited теория за „автоматично разширяване“ на гаранциите в дадена група е в разрез с принципа за автономия на дружествата. Понятието за група, което може да има значение в конкурентното право, не се признава в дружественото право, а отпускането на гаранции в дадена група се подчинява на строги формални и материални изисквания. Именно такъв е случаят с публичноправната организация ФИП, която предоставя разрешение от Управителния съвет по силата на член 7 от нейния устав. Освен това френските власти считат, че Комисията е отчела този въпрос, тъй като е заключила, че „правният статут на Banque Postale (юридическо лице на частното право) сам по себе си е достатъчен, за да се изключи наличието на неограничена гаранция за Banque Postale (63)“.
6.2.2 AXENS НЕ СЕ ПОЛЗВА С НИКАКВО ПРЕДИМСТВО НА ПАЗАРА ПОРАДИ СТАТУТА EPIC НА ПУБЛИЧНОПРАВНАТА ОРГАНИЗАЦИЯ ФИП
(83)
Френските власти считат, че представеният от UOP Limited аргумент, според който пазарът е споделял вярването, че организацията „ФИП/Axens“ е държавна организация с неограничени ресурси и възползваща се от предимства както по отношение на клиентите, така и по отношение на доставчиците и кредиторите, не се базира на „нито едно сериозно основание“ и освен това „неоспоримо се опровергава от фактите“.
(84)
Френските власти предоставиха служебно известие на дирекцията по правни въпроси и споразумения (AJA) на Axens, озаглавена „Принципи на правна сигурност на Axens“ (64), в която се уточняват отношенията, които поддържат ФИП и Axens. Тези отношения се уреждат изрично от общото правило, според което Axens не иска гаранция от дружеството майка по каквато и да е причина. Френските власти уточниха, че по отношение на това правило за липса на гаранция не е възможна никаква дерогация. Освен това този принцип се припомня in extenso в документа със следните думи: „ФИП не обезпечава действията или бездействията на Axens“. Френските власти уточниха, че това правило се прилага по отношение на всеки договор или проект, който Axens може да сключи или да осъществи с клиентите, доставчиците или на финансовите пазари.
6.2.2.1 Относно отношенията на Axens с неговите клиенти
(85)
Според Франция дружеството UOP Limited прави неоснователно заключение за значението на държавната гаранция върху дългосрочното финансово положение на Axens, по-специално по отношение на договорните гаранции и задълженията за поддръжка, предвидени по принцип в лицензионните споразумения (65), и не обосновава причините, поради които е „убедено, че Комисията няма да открие никаква разпоредба за ограничаване отговорността на равнището на Axens“.
(86)
В това отношение френските власти уточниха, че описаната в съображение 84 разпоредба (според която дъщерното дружество не прави никакво искане за гаранция от дружеството майка) се прилага и по отношение на всяка гаранция, за която Axens би водило преговори или би сключило с клиент. Френските власти подкрепиха аргумента си с примера за „ароматните комплексни съединения“, посочен от дружеството UOP Limited в неговите съображения. Френските власти уточниха, че по принцип Axens избира да ограничи своята отговорност до определена част от размера на лицензионното възнаграждение […] (*). Поради това тази политика на ограничение на гаранциите, която представлява един от принципите за правна сигурност на Axens, ясно се различава от практиките на други предприятия, работещи в тази сфера, които според френските власти са склонни да отпускат неограничени гаранции в определени случаи.
(87)
На последно място френските власти припомнят, че задълженията за поддръжка/ремонт, приложими в случай на бедствие, не задействат финансово покритие от публичноправната организация ФИП:
а)
в случай на неизпълнение на задълженията на Axens предложеният от неговите застрахователи размер на средствата чрез различните застрахователни линии на своята световна програма би бил много по-висок от тавана на отговорност, който Axens е договорил със своите лицензополучатели;
б)
капацитетът за незабавно или бързо мобилизиране на средства на Axens, по-специално поради неговата ниска задлъжнялост, също е много важен;
в)
в споразуменията, сключени между публичноправната организация ФИП и Axens изрично се ограничава отговорността на публичноправната организация ФИП в случай на неизпълнение на задълженията на Axens по даден лиценз до непременно ограничен размер, поради обвързаност с получаваното от публичноправната организация ФИП лицензионно възнаграждение;
г)
застрахователят, който е сключил договор за гражданска отговорност с Axens, би отхвърлил изрично всеки иск, насочен срещу публичноправната организация ФИП, независимо от основанието.
(88)
Френските власти заключават, че позицията на дружеството UOP Limited относно съществуването на предполагаемите предимства, които Axens получава на пазара за лицензиране на процеси, е погрешна, по-специално дотолкова доколкото Axens не е преставал да води политика за ограничаване на гаранциите за отговорност, предоставяни на своите клиенти.
(89)
В писмото си от 8 септември 2009 г. френските власти уточниха, че ограничаването на отговорността по отношение на клиентите е предвидена едновременно в споразумението за рамков лиценз (66) и в споразумението за лиценз на продукти (67), сключени между публичноправната организация ФИП и Axens и влезли в сила на 1 януари 2001 г. В тези два договора се предвижда, че ако Axens може да докаже, че неспазването на задълженията е поради предоставените услуги от публичноправната организация ФИП, финансовата отговорност на последната ще се ограничи до процент (68) от реално получените от публичноправната организация ФИП суми за лицензионни възнаграждения pro rata на продажбата, която е довела до подаване на жалба (при лиценз на продукт), и до съоръжението, предмет на подлиценз или до продажбата, осъществена в рамките на подлиценз, довела до подаване на жалба (при рамков лиценз). С други думи отговорността на публичноправната организация ФИП не може да надхвърли 100 % от получените суми. Освен това в рамковия лиценз се предвижда, че Axens адаптира отпуснатите финансови гаранции на получателите на подлицензи в областта на техническата ефективност на процесите. Следователно публичноправната организация ФИП не носи отговорност за техническите гаранции, които Axens отпуска на своите клиенти.
(90)
Освен това е редно да се уточни, че в лицензионните договори между Axens и клиентите му симетрично се предвижда, че финансовата отговорност на Axens обикновено е ограничена до […] (*) % от лицензионните възнаграждения, изплащани за всяко съоръжение, обект на жалба. Ако поради търговски съображения отпусната от Axens гаранция на негов клиент се окаже по-висока от тази, която му е предоставена от публичноправната организация ФИП, отговорността на ФИП е изцяло независима от тази на Axens. Същият принцип се прилага по отношение на всеки лиценз, който публичноправната организация ФИП дава на трети организации, различни от дъщерните ѝ дружества.
(91)
На последно място френските власти добавиха, че водещият принцип за публичноправната организация ФИП е ограничаване на отговорността спрямо клиентите ѝ (дъщерни дружества или организации извън групата), когато предоставя услуги за сметка на последните (проучвания, изследвания по поръчка, изпитвания и т.н.). В такъв случай поетата от публичноправната организация ФИП отговорност се състои в задължение за коригиране на извършената дейност, докато във финансов план принципът е, че отговорността се ограничава до […] (*) % от реално изплатеното възнаграждение с таван, който вероятно може да стигне […] (*) % в зависимост от случая. По този начин, ако клиентът счита, че в осъществената от публичноправната организация ФИП дейност има грешки, последната в никакъв случай няма да бъде задължена повторно да извършва дейността без ограничение.
6.2.2.2 Относно отношенията между Axens и неговите доставчици и относно условията за финансиране на финансовите пазари
(92)
Френските власти отвърлят всяка истинност на твърдението на дружеството UOP Limited, според което чрез предполагаемата вяра в наличието на неограничени финансови ресурси в полза на Axens то получава преференциални условия както от страна на неговите доставчици, така и от страна на финансовите пазари. Според Франция дружеството UOP Limited не е предоставило никакво доказателство в подкрепа на това твърдение.
(93)
Френските власти считат, че описаното в съображение 84 правило, съгласно което дъщерното дружество не отправя никакви искания за гаранция от дружеството майка, е достатъчно за опровергаване на формулираното от дружеството UOP Limited предположение.
(94)
Освен това, що се отнася до условията, при които Axens, Beicip-Franlab и Prosernat могат да получат заем на финансовите пазари, френските власти припомнят, че те са готови да се ангажират пред Комисията да се посочва писмено във всеки договор за финансиране и за всяка операция, че „съгласно френското право (по-специално необходимостта от изрично законово разрешение за всяка гаранция) настоящата операция за финансиране не се ползва с никаква пряка или непряка гаранция от каквото и да е естество от страна на държавата“ (69).
7 ОЦЕНКА
7.1 НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
(95)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС предвижда: „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(96)
В конкретния случай за установяването на наличие на държавна помощ е редно най-напред да се провери дали в рамките на мярката, с която Франция предоставя статут EPIC на публичноправната организация ФИП на 7 юли 2006 г., се използват държавни средства (7.1.1) за предоставяне на неограничена държавна гаранция, покриваща икономически дейности (7.1.2). Обхватът на настоящото решение (7.1.3) ще бъде определен от размера на покритието от държавна гаранция и естеството на обезпечените дейности, а след това ще бъде проучено дали чрез въпросната мярка се предоставя избирателно предимство за групата ФИП (7.1.4), което може да засегне търговията между държавите-членки (7.1.5).
7.1.1 ИЗПОЛЗВАНЕ НА ДЪРЖАВНИ СРЕДСТВА ПОД ФОРМАТА НА НЕОГРАНИЧЕНА ГАРАНЦИЯ
(97)
С оглед на нейната особена структура на икономическа група по смисъла на конкурентното право, необходимо е да се проучи потенциалното въздействие на неограничената гаранция на държавата, произтичаща от статута EPIC на публичноправната организация ФИП, върху съвкупността от организации на групата ФИП, т.е. върху самата публичноправна организация и нейните дъщерни дружества в два отделни етапа:
-
Що се отнася до публичноправната организация ФИП, въздействието на неограничената гаранция произтича пряко от статута EPIC: всъщност в качеството си на юридическо лице на публичното право публичноправната организация ФИП не се подчинява на общия правен режим по отношение на оздравяването и съдебната ликвидация на изпаднали в затруднение предприятия. С оглед на тази особеност дружеството майка на групата ФИП би могло да извършва пряко своите икономически дейности при по-благоприятни условия за разлика от други оператори на пазара, които не се ползват от подобна закрила (7.1.1.1).
-
Прякото участие на публичноправната организация и съответно на държавата изглежда невъзможно по отношение на извършваната дейност пряко от частноправните дъщерни дружества на групата ФИП, които сами по себе си са изцяло подчинени на общия правен режим по отношение на обявяването в несъстоятелност. Следователно е подходящо да се проучи дали при евентуален недостиг на активи на дадено дъщерно дружество кредиторите на Axens, Prosernat и Beicip-Franlab биха могли да се възползват от непряка помощ на основание евентуална отговорност на дружеството майка по отношение на неговите дъщерни дружества, която би била равнозначна на гаранционен механизъм (7.1.1.2).
7.1.1.1 Покритие на публичноправната организация ФИП с неограничена държавна гаранция, породена от статута EPIC
(98)
В горепосоченото решение C 56/2007 Комисията заключи (70), че присъщите характеристики на статута на публичноправната организация La Poste (71), и по-специално наличието на гаранция за плащането на индивидуалните вземания и продължаването на съществуването и/или задълженията на La Poste означават, че държавата играе ролята на гарант от последна инстанция по отношение на осъществяваните икономически дейности от публичноправната организация.
(99)
В конкретния случай Комисията счита, че използваните в горепосоченото решение C 56/2007 аргументи в основата си са приложими към статута EPIC на публичноправната организация ФИП и че последната също се намира в особено правно положение както по отношение на плащането на вземанията на кредиторите си, така и по отношение на продължаването на нейното съществуване в случай на неплатежоспособност. По този начин за нуждите на настоящия анализ Комисията ще препраща към изложените аргументи в част 4.1 („Определяне на вида на помощта“) от горепосоченото решение C 56/2007.
A. Гаранция за плащане на индивидуални вземания
(100)
Най-напред е уместно да се провери твърдението на френските власти, че съществуването на гаранция на държавата в полза на EPIC се изключва от законодателството или съдебната практика (а), преди да се докаже, че, ако публичноправната организация ФИП се окаже в ситуация на неплатежоспособност, нейните кредитори биха се ползвали от по-благоприятна процедура в сравнение с кредиторите на предприятията, по отношение на които се прилага общият правен режим.
a) Отхвърляне на съображенията на френските власти
(101)
Противно на това, което твърдят френските власти, Комисията е в състояние да заключи, че френското право допуска съществуването на гаранции по подразбиране и по-специално съществуването на държавна гаранция поради статут на публичноправна организация. Комисията отхвърля съображенията на френските власти на следните основания:
(102)
На първо място Комисията препраща mutatis mutandis към съображения 120-121 от горепосоченото решение C 56/2007, където френските власти заявяват, че в нито един текст или решение не е заложен принципът държавата да гарантира дълговете на EPIC. За разлика от това твърдение Комисията счита, че не съществува текст или решение, в които изрично да се постановява или изключва държавна гаранция в полза на търговските и промишлени организации на публичното право и че тази липса не изключва наличието на гаранцията по подразбиране.
(103)
На второ място Комисията препраща mutatis mutandis към съображения 122-124 от горепосоченото решение C 56/2007, където френските власти считат, че съдебната практика се е произнесла по въпроса за липсата на гаранции, по-специално в решенията по делото Société de l’hôtel d’Albe (72) и по делото Campoloro (73). Що се отнася до първото дело, както това е подчертано от експерта на Комисията в пощенското дело, решението по делото Société de l'hôtel d'Albe не се отнася до точното положение, което е способно да задейства гаранцията (74). Що се отнася до второто дело (75), противно на френските власти Комисията счита, че режимът на отговорност на държавата при следването на процедурата за събиране на дълговете на публичноправните организации има характеристики на гаранционен механизъм.
(104)
На трето място Комисията счита, че представеният от френските власти аргумент по пощенското дело, според което поетите от EPIC дългове от влизането в сила на LOLF на 1 януари 2005 г. насам не могат да се ползват с гаранция по подразбиране, не може да бъде приет:
а)
Комисията подчертава, че промяната на статута на публичноправната организация ФИП е настъпила на 7 юли 2006 г., т.е. след влизането в сила на LOLF. При тези условия не е необходимо да се проучват предоставените от експерта на френските власти аргументи по пощенското дело за евентуалните поети дългове по договори преди 1 януари 2005 г. дори и френските власти да препращат mutatis mutandis към тях в своите бележки. Всъщност поетите преди 1 януари 2005 г. дългове от публичноправната организация ФИП са били извършени от професионална организация по смисъла на въпросния Закон № 43-612 от 17 ноември 1943 г. за управление на професионалните интереси (тоест извършени са от юридическо лице на частното право) и поради това, към момента на тяхното поемане (76) е било невъзможно да бъдат покрити от неограничената държавна гаранция в резултат от предоставения статут EPIC.
б)
Въпреки това Комисията отбелязва, както посочва нейният експерт по пощенското дело и както вече е обяснила в съображение 130 от горепосоченото решение C 56/2007, към което препраща mutatis mutandis, че приложното поле на задължението да се включат в закона за бюджета държавните гаранции, се ограничава до „предоставянето“ на такива гаранции; че поради това предоставянето на гаранция обхваща случаите, в които чрез явно изразена воля държавата решава да предостави гаранция на дадена организация или за дадена дейност; че приложното поле на задължението за вписване на гаранциите в закона за бюджета не обхваща гаранциите, произтичащи от статут или от задължение съгласно съдебната практика, които се считат за подразбиращи се и автоматични; че тази втора категория не е резултат от решение на държавата, а от факта, че държавата се намира във вече съществуваща правна рамка, в която гаранцията е само последица (77).
в)
Комисията стига до същото заключение като заключението в съображение 131 от горепосоченото решение C 56/2007, към което тя препраща mutatis mutandis, че аргументът на френските власти, основан на LOLF, не е убедителен, и че фактът, че в нито един закон за бюджета не е уточнено, че държавата предлага своята гаранция в полза на публичноправната организация ФИП поради статута ѝ, не изключва съществуването на гаранция по подразбиране; че във всеки случай, Комисията не е обвързана от определението на мярката като гаранция във френското право, нито пък с факта, че става въпрос за гаранция, попадаща в приложното поле на LOLF; че единственото уместно определяне на мярката е определяне съгласно правото на Европейския съюз; че в правото на ЕС се признава съществуването на гаранция по подразбиране, когато държава-членка по закон е длъжна да изплати дълг на друго лице в случай на неизпълнение на задълженията на последното (78).
(105)
На четвърто място Комисията отхвърля аргумента на френските власти, че в случай на наличие на държавна гаранция в полза на EPIC ще трябва да се въвеждат мерки за гаранции при всяко създаване на нов EPIC (включително чрез промяна на статута), така че да се защитят правата на кредиторите, възникнали преди това преобразуване и обратното (modus tollens), тъй като подобен механизъм никога не е бил въвеждан (79) и не би имало каквато и да е било гаранция в полза на публичноправната организация ФИП:
а)
Както посочва експертът на Комисията по пощенското дело и както се припомня в съображение 133 от горепосоченото решение C 56/2007, към което Комисията препраща mutatis mutandis, Комисията счита, че подобно твърдение може да е следствие от твърде разширителното тълкуване на конституционната защита на правото на собственост.
б)
Комисията държи да уточни, както вече направи в съображение 134 от горепосоченото решение C 56/2007, към което препраща mutatis mutandis, че и съгласно правото на собственост не се изисква да се предвиди мярка за гарантиране правата на кредиторите при преобразуване на търговска EPIC в дружество, което подлежи на производствата по оздравяване и съдебна ликвидация, и че липсата на такива мерки не означава липса на гаранция по подразбиране.
в)
Комисията добавя, както е обяснено в съображения 135-136 от горепосоченото решение C 56/2007, към които препраща mutatis mutandis, че фактът, че френските власти са решили да предоставят изрична гаранция на La Poste (80), когато през 1990 г. е получила статут, приравним на този на EPIC, не доказва липсата на гаранция по подразбиране в нейна полза.
(106)
На последно място Комисията препраща към частта на настоящото решение относно търсенето на отговорност на държавата и към раздел 4.1.1 A б) 3) от горепосоченото решение C 56/2007 по отношение на цитираната от френските власти (81) статия на г-н Labetoulle, както и към анализа му на съдебната практика по делото Campoloro (82).
(107)
За разлика от твърдението на френските власти, че подобна гаранция според тях се изключва от правните текстове, Комисията отбелязва, че съществуването на гаранции по подразбиране, свързани със статута на публичноправна организация, се потвърждава от обяснителна бележка на Държавния съвет, представена през 1995 г. по делото Crédit Lyonnais, в която наличието на гаранцията по подразбиране се обосновава единствено въз основа на публичноправния характер на организацията (83).
(108)
Както се обяснява в съображения 142-145 от горепосоченото решение C 56/2007, към които препраща mutatis mutandis, Комисията не споделя тълкуването на френските власти, според което това становище не следва да се прилага по отношение на публичноправната организация ФИП. По-специално тя подчертава, че това становище не препраща нито към задачите, нито нито към наличието или отсъствието на експерт счетоводител в публичноправната организация. В допълнение френските власти не обясняват защо според тях това становище е приложимо само по отношение на публичноправните организации с експерт счетоводител. Освен това Комисията отхвърля съображенията на френските власти, според които становището не следва да се прилага, тъй като предхожда LOLF и противоречи на последващата съдебна практика на Държавния съвет, като Комисията е припомнила в съображение 104 както и в горепосоченото решение C 56/2007, че LOLF не възпрепятства съществуването на държавна гаранция по подразбиране в полза на публичноправната организация ФИП.
(109)
На последно място, както се посочва в съображения 146 и 147 от горепосоченото решение C 56/2007, към които Комисията препраща mutatis mutandis, Комисията взема под внимание обяснителната бележка на министъра на икономиката, финансите и промишлеността от 22 юли 2003 г. относно „Рекапитулация на инструментите за гаранция по подразбиране или изрична гаранция, предоставена от държавата“, чрез която се потвърждава съществуването на гаранции по подразбиране, произтичащи от административен или законодателен акт, който „води до и съдържа финансови последици за държавата“. Тази обяснителна бележка показва, че държавната гаранция може да произтича от различни правни актове (84) и припомня, че създаването на публичноправна организация може да доведе до задействане на държавна гаранция по подразбиране в полза на кредиторите на тази организация (85).
б) Кредиторът на публичноправната организация ФИП е сигурен, че вземането му ще бъде изплатено.
(110)
По примера на предоставеното доказателство в раздел 4.1.1 A б) от горепосоченото решение C 56/2007, към което Комисията препраща mutatis mutandis, Комисията възнамерява да докаже, че в случай на преустановяване на плащанията на публичноправната организация ФИП, кредиторите ѝ биха били в по-благоприятно положение в сравнение с кредиторите на предприятие, по отношение на което се прилагат разпоредбите на търговското право.
(111)
На първо място, що се отнася до публичноправните организации, традиционните ограничения при уреждането на дълг на частноправна организация не са приложими. Въз основа на по-подробно описаните доводи в съображения 150-154 от горепосоченото решение C 56/2007, към които препраща mutatis mutandis, Комисията заключава по този първи въпрос, че:
-
за разлика от кредиторите на предприятия, подчинени на търговското право, кредиторите на публичноправната организация ФИП (като се има предвид, че последната не се подчинява на общия правен режим по отношение на оздравяването и съдебната ликвидация на предприятия в затруднение) не рискуват вземането им да бъде загубено изцяло или отчасти при възбуждане на съдебно производство за ликвидация;
-
правосубектността на публичноправната организация ФИП не е пречка за съществуването на държавна гаранция;
-
при липсата на изрично ограничение за отговорността на държавата по отношение на публичноправната организация ФИП, кредиторите на последната могат законно да се позоват на принципа, съгласно който държавата поема дълговете на публичноправната организация ФИП, въпреки че последната е юридическо лице.
(112)
На второ място, в случай на погасяване на дълговете на публичноправните организации, постановено със съдебно решение, процедурата, установена със закона от 16 юли 1980 г. (и различни текстове за прилагането му (86)) е по-благоприятна за кредиторите на публичноправната организация ФИП в сравнение със съдебните процедури по общия правен режим, поради причините, подробно обяснени в съображения 113-117, дотолкова доколкото няма вероятност тя да доведе до загубване на вземането, което имат срещу публичноправната организация ФИП.
(113)
В съответствие с посочения анализ в съображения 157-161 от горепосоченото решение C 56/2007, към които препраща mutatis mutandis, Комисията отбелязва най-напред, че съгласно закона от 1980 г. (87) и мерките за прилагането му (88) държавата се определя като компетентния орган за погасяване на дълговете на публичноправните организации и получава важни правомощия: служебно нареждане за погасяване и за заделяне на достатъчно ресурси.
(114)
По примера на изложените мнения в съображения 162-168 от решение C 56/2007, към които препраща mutatis mutandis, Комисията счита, че специфичната процедура, определена в закона от 16 юли 1980 г. и текстовете за прилагането му, е всъщност процедура за погасяване на дълговете, а не производството по ликвидация и че дългът не престава да съществува след като бъде приложена, докато след приключването на производството по ликвидация по общия правен режим съдебното решение за прекратяване поради недостиг на активите без санкция носи забрана за кредиторите да подновят иска си. Комисията също така отбелязва, че тъй като законът от 16 юли 1980 г. и текстовете за прилагането му предвиждат отлагането на нареждането за погасяване във времето и никъде не предвиждат преустановяване на плащанията, те позволяват на кредиторите да предполагат, че необходимите ресурси за плащане на вземането, което имат срещу публичноправната организация, са налични или че ще бъдат налични винаги. Тези два елемента ги водят до извода, че недостигът на ликвидни средства е или само временен, или се покрива според случая от държавата. В противовес няма производство за ликвидация, което да предвижда възможността да се търси отговорност от трето лице за дълговете на неплатежоспособно лице, освен разбира се, когато става въпрос за гарант.
(115)
В съответствие с анализа, развит в съображения 170-180 от решение C 56/2007, към който препраща mutatis mutandis, Комисията счита, че текстовете на френското право разрешават и дори насърчават държавата да предоставя субсидии на публичноправните организации вместо обичайните банкови кредити при недостиг на ликвидни средства, субсидии, които могат да представляват „допълнителните ресурси“, посочени в закона от 16 юли 1980 г. Тя също така счита, че кредиторите познават тези текстове, така че те с право считат, че надзорният орган ще бъде в състояние да намери необходимите ресурси за уреждане на вземането им. Следователно Комисията счита, че е малко вероятно да се осъществи вариант, при който кредиторът да не получи своето вземане след прилагане на процедурите, установени в закона от 16 юли 1980 г.
(116)
Въпреки това за разлика от своите заключения във връзка с La Poste в горепосоченото решение C 56/2007, Комисията счита, че в настоящия случай собствените ресурси, които могат да бъдат използвани от публичноправната организация ФИП, са сравнително големи, дотолкова доколкото, както френските власти обясниха в съображение 44, наличните средства и инвестиции (150,3 млн. EUR) в края на 2007 г. са възлизали на пет пъти размера на заемите и финансовите дългове (25,2 млн. EUR). По този начин Комисията признава, че при сегашното състояние на финансите на ФИП поне в близко бъдеще изглежда малко вероятно ФИПлипса на собствени ресурси да доведе до невъзможност за публичноправната организация ФИП да се справи със задълженията си и държавната намеса да се окаже необходима.
(117)
Дори подобно положение на недостиг на активи на публичноправната организация ФИП да изглежда малко вероятно понастоящем, това не остава невъзможно в по-дългосрочен план. При подобни условия невъзможността за мобилизиране на ресурсите чрез преотстъпване на имущество води до използването на другите механизми за гаранция (авансови плащания, търсене на отговорност от държавата и др.). Освен това въвеждането на режим за защита на имуществото от законодателния орган би могло да доведе до търсене на безвиновната отговорност на държавата при евентуална неизрядност от страна на публичноправната организация ФИП (89). По тази точка Комисията взема предвид аргумента на френските власти (90), съгласно който, ако държавата определи даден актив, принадлежащ на публичноправна организация ФИП, като „крайно необходим“ за упражняването на функцията ѝ за предоставяне на обществена услуга и следователно се противопостави на неговото преотстъпване, тя няма да бъде длъжна да компенсира чрез гаранционни механизми. Въпреки това Комисията отбелязва, че френските власти са признали (дори и да оспорват, че публичноправната организация ФИП може да извлече полза от това), че изискването за непрекъснатост на обществената услуга се налага на представителя на държавата при изпълнението на установената в закона от 16 юли 1980 г. процедура (91). Комисията също така счита, че подобно решение на публичната власт да не предприема преотстъпване на активи на основание запазване на обществената услуга може да бъде основание за търсене на безвиновна отговорност на държавата поради нарушаване на принципа на равенство пред публичните финансови задължения.
(118)
На трето място, поради вече изложените основания в съображения 185-226 от горепосоченото решение C 56/2007, към които препраща mutatis mutandis, Комисията счита, че в малко вероятния случай, при който установената в закона от 1980 г. процедура няма да позволи изплащане на вземането на кредитора, средствата, които остават на кредитора да търси отговорностт на държавата, имат характеристиките на гаранционен механизъм.
(119)
Въпреки че френските власти считат, че по принцип не може да се търси отговорност на държавата, независимо дали става въпрос за виновна или безвиновна отговорност (92), те признават, че ако съществува изискване за непрекъснатост на обществената услуга и това изискване е задължително за представителя на държавата при изпълнението на определената в закона от 1980 г. процедура, е възможно съдията да се произнесе в полза на обезщетяване на кредитора. Въпреки това в този случай френските власти считат, че кредиторът не би се ползвал от никакво предимство, тъй като неговото обезщетяване би било сравнимо с това, което би получил, ако се приложи общият правен режим. По този въпрос Комисията изтъква някои особености на специалния правен режим, установен със закона от 1980 г.: при действието на общия правен режим на съдебна ликвидация, кредиторите (и по-специално тези, чиито кредит не е обезпечен) в общия случай не успяват да получат вземането си в пълния му размер и най-често дълговете на предприятие в ликвидация не се плащат от трети страни.
(120)
Френските власти също така възразяват срещу възприемането на възможностите за обезщетяване на кредиторите чрез търсенето на отговорност на държавата като форма на гаранция. При все това Комисията счита, че търсенето на (виновна или безвиновна) отговорност на държавата при изпълнението на процедурата по погасяване на дългове на публичноправните субекти, посочена в закона от 16 юли 1980 г., е равностойно на гаранционен механизъм от гледна точка на правото на Европейския съюз, тъй като това гарантира на кредиторите плащането на вземанията им, като задължава държавата да ги изплати при неизпълнение от страна на публичната организация ФИП. Нещо повече, в съдебната практика на Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“) по делото Société de gestion du port de Campoloro et Société fermière de Campoloro c/ France (93) (наричано по-нататък „делото Campoloro“) се признава съществуването на автоматична гаранция.
(121)
На последно място подобно на предоставеното доказателство в съображения 181-184 от горепосоченото решение C 56/2007, към което препраща mutatis mutandis, Комисията счита, че предложението на френските власти, целящо да се поясни декретът за прилагането на закона от 1980 г. не е достатъчно, за да се изключи възможността за предоставяне на ресурси чрез вливане на държавни ресурси.
а)
Френските власти предложиха декретът за прилагането на закона от 1980 г. да се измени по следния начин: „Когато поканата за доброволно изпълнение не бъде изпълнена до изтичането на тези срокове, представителят на държавата или надзорния орган вписва разхода в бюджета на неизрядната местна власт или публичноправна организация. При необходимост той заделя нужните ресурси в рамките на бюджета на органа на местната власт или организацията или чрез намаляване на бюджетните кредити, предвидени за други разходи, които все още не са изразходвани, или чрез увеличаване на ресурсите“ (измененията са подчертани).
б)
Въпреки това Комисията изтъква, както направи и в съображение 67 от решението за откриване на процедурата, че нито настоящата формулировка, нито изменената версия на текстовете според предложението на френските власти не изключват възможността за предоставяне на ресурси чрез увеличаване на ресурсите, което предварително е станало възможно със субсидия или вливане на държавни ресурси.
(122)
Поради вече изложените основания в съображения 204-211 от горепосоченото решение C 56/2007, към които препраща mutatis mutandis, Комисията в допълнение счита, че решението на ЕСПЧ по горепосоченото дело Campoloro доказва, че търсенето на отговорност на френската държава в този случай означава гаранция по подразбиране за дълга на публичните органи и не е свързано с условие за вреда.
а)
Комисията отбелязва по-специално, че ЕСПЧ е отхвърлил аргументите на френските власти, които се опитват да се обосноват (94) от една страна с липсата на правопораждащ факт, който да бъде вменен на държавата, и от друга страна с липсата на държавна гаранция по отношение на правосубектните публични органи и че е приел противоположните аргументи на ищците (95).
б)
Комисията отбелязва, че ЕСПЧ в крайна сметка е постановил, че е налице нарушение на член 6, параграф 1 от Европейската конвенция за правата на човека (наричана по-нататък „Конвенцията“, по-специално с мотива, че: „Уместно е тези съдебни решения да бъдат изпълнени, като съдът припомня, че държавна власт не трябва да изтъква липсата на ресурси, за да не погаси задължение, основано на съдебно решение […]“. Нещо повече, ЕСПЧ е постановил, че е налице нарушение на член 1 от протокол № 1 към Конвенцията, тъй като правото на собственост на ищците е нарушено поради специална и прекомерна тежест, свързана с неизплащането на сумите, които е трябвало да получат (96). Като взе предвид горепосоченото, ЕСПЧ вменява на държавата пълния размер на дълга на общините длъжници (97).
в)
Комисията счита, че от тази съдебна практика произтичат три важни елемента:
-
ако се издаде съдебно решение в полза на ищците, чрез което се признава тяхното вземане, отговорността на държавата играе ролята на гаранция (98) по подразбиране, дотолкова доколкото от една страна френската държава е осъдена да плати целия размер на дълга на публичноправното юридическо лице (99) и от друга страна не се прави разграничение между това, което може да се дължи на неплатежоспособност на местната власт длъжник и евентуалното неизпълнение на задължения от страна на държавата (ЕСПЧ въобще не търси правопораждащ факт, който да бъде приписан на държавата, а се придържа само към състоянието на неплатежоспособност на длъжника);
-
тази отговорност обаче обхваща дълговете на публичните власти, които са юридическо лице. Съществуването на юридическо лице и на собствено имущество изрично се изтъква от френското правителство, за да се противопостави на търсенето на отговорност на френската държава, но ЕСПЧ е отхвърлил този аргумент;
-
приложното поле на държавната гаранция се разширява, така че да обхване публичните власти, които я използват. Следователно гаранцията е неразривно свързана с публичноправния статут на длъжника.
г)
Освен това Комисията констатира, че решението, прието от ЕСПЧ по горепосоченото дело Campoloro, не е изолирано и произтича от добре утвърдена тенденция в съдебната практика, по-специално в решенията Artico/Италия (100) и Bourdov/Русия (101).
(123)
Поради вече изложените основания в съображения 212-220 от горепосоченото решение C 56/2007, към които препраща mutatis mutandis, Комисията счита, че формулираните от френските власти съображения не опровергават показаното. Вследствие на горепосоченото, по примера на заключението, което направи по пощенското дело в съображение 222 от горепосоченото решение C 56/2007 и в решението за откриване на процедурата, Комисията заключава въз основа на горепосоченото, че при настоящото положение във френското право даден кредитор на публичноправната организация ФИП, чието задължение не е погасено по процедурите от закона от 16 юли 1980 г., може да получи пълния размер на неизплатеното му вземане, като потърси отговорност на държавата на последна инстанция, за разлика от ситуацията при производство по ликвидация по общия правен режим, където удовлетворяването на кредитора е ограничено от стойността на наличните активи. В резултат от горепосоченото Комисията счита, че отговорността на държавата се разглежда като гаранция, че тя не подлежи на никакво ограничение от който и да е текст във френското право и че тя е неразривно свързана със публичноправния статут на организацията длъжник.
(124)
Освен това поради вече изложените основания в съображения 223-226 от горепосоченото решение C 56/2007, към които препраща mutatis mutandis, Комисията взема предвид френското предложение за включване на клауза във всички договори на публичноправната организация ФИП, които включват задължаване, така че да се ограничи рискът от търсене на безвиновна отговорност на държавата единствено на основание неплатежоспособност на публичноправната организация ФИП. Въпреки това тя счита, че подобна правна рамка би била нестабилна и че биха съществували съмнения по отношение на нейната трайност, дотолкова доколкото изключението за приетия риск е правило, установено от съдебната практика, което може да продължи да се развива. Вследствие, Комисията счита, че подобно предложение е само по себе си недостатъчно, тъй като не обхваща всички възможни случаи: то не позволява да се изключи вариантът от задействане на държавната гаранция за всякакъв вид отговорност (по-специално извъндоговорната и наказателната отговорност). Освен това е невъзможно в даден договор да се включи клауза, според която държавата не носи отговорност за задълженията на публичноправната организация ФИП по отношение на длъжниците, тъй като чрез различни юридически механизми публичноправната организация ФИП може например по-специално да се окаже длъжник по отношение на трети лица, ако придобие друга организация (102), която дължи плащания на трети лица, които не могат да бъдат непосредствено идентифицирани. В крайна сметка, що се отнася до индивидуалните вземания на трети лица, Комисията счита, че общата гаранция може да се „премахне“ само чрез текст с общ обхват, в който се посочва, че държавата не е гарант на публичноправната организация ФИП и който е приложим при всяко положение и за всички трети лица. В допълнение, дори да се приеме, че френските предложения биха блокирали всяка възможност даден кредитор на публичноправната организация ФИП да търси отговорност на държавата, за да получи своето вземане (случай, който според Комисията, не е проверен), тези предложения не позволяват да се установи ясно какво би се станало в случай на неплатежоспособност (103) на публичноправната организация ФИП.
(125)
На четвърто място, дори и да не бъде удовлетворен, кредиторът на дадена публичноправна организация може да приведе възникване на права при легитимна грешка, която е допуснал при възникване на вземането и поради която е предполагал, че то ще му бъде изплатено.
(126)
Освен това поради вече изложените основания в съображения 227, 228 (алинеи 1-3) и 229 от горепосоченото решение C 56/2007, към които препраща mutatis mutandis, Комисията счита, че теорията за привидността (104) позволява да се потвърди, че кредиторите на публичноправната организация ФИП имат основание да считат, въз основа на съвкупност от съвпадащи признаци, че подобна гаранция действително съществува (и това е така, дори и да се предполага, quod non, че статутът EPIC на публичноправната организация ФИП не може по право да ѝпредостави неограничена гаранция от френската държава). Основните признаци по отношение на теорията на привидността от една страна са свързани с това, че различни текстове (законът от 1980 г. и мерките за прилагането му) или официални документи (бюджетни документи) дават право на кредитора да счита, че държавата би поела задълженията на EPIC в случай на недостиг на финансови ресурси или че кредиторът може да търси отговорност от нея, и от друга страна, че липсата на изясняване от страна на френските власти на състоянието на правото в тази област след делото Campoloro и на първите процедури, започнати от Комисията относно статута EPIC, също подхранва доверието на кредиторите по отношение на съществуването на такава гаранция, и на последно място, че липсата на яснота за последиците от преустановяване на плащанията от страна на дадено EPIC също спомага активно в тази посока.
(127)
В конкретния случай, Комисията държи да добави, че преди 7 юли 2006 г. евентуалните кредитори на публичноправната организация ФИП, са се намирали в търговски правоотношения с професионална организация по смисъла на акта с наименование Закон № 43-612 от 17 ноември 1943 г. за управление на професионалните интереси, юридическо лице на частното право, за което не са имали никакво основание да считат, че то може да бъде обхваната от каквато и да е била държавна гаранция. Поради това прилагането на теорията за привидността при необходимост може да бъде единствено уместно по отношение на вземанията, възникнали след промяната на статута на публичноправната организация ФИП.
(128)
По примера на заключенията на своя експерт по пощенското дело Комисията заключава по отношение на възникналите вземания след 7 юли 2006 г., че дори при изложената от френските власти хипотеза, в която кредиторът погрешно е счел, че държавата е задължена да гарантира дълговете на публичноправните организации и в частност на публичноправната организация ФИП, неговата грешка би била легитимна от гледна точка на горепосочените аргументи и би могло да има възникване на права от това. Ако при извънредни обстоятелства кредиторът не може да получи вземането си, той все пак разполага с гаранцията, че то по никакъв начин не може да бъде загубено.
Б. Гаранция за продължаване на съществуването на публичноправната организация ФИП и/или на нейните задължения
(129)
Поради вече изложените основания в съображения 230-250 от горепосоченото решение C 56/2007, към които препраща mutatis mutandis, Комисията счита, че дори кредиторът на EPIC да не успее да получи вземането си в разумен срок и след използването на описаните процедури в предходния раздел, той все пак остава сигурен, че вземането няма да бъде загубено, за разлика от положението, в което се намира кредитор на организация на частното право в производство по ликвидация, за когото въобще не е сигурно изплащането на вземането му.
(130)
Комисията подчертава, че не съществува прекратяване/закриване на публичноправна организация по желание на публичната власт, при което се преустановяват правата и задълженията ѝ: всъщност при закриване с решение на публична власт, макар и това да не е предвидено никъде, практиката и някои основни принципи на административното право по-скоро доказват, че правата и задълженията на публичноправни организации, които се закриват, се поемат от друг субект, а ако няма такъв - от държавата. С други думи задълженията на публичноправните организации се прехвърлят на друго юридическо лице, което не може да не ги приеме, така че всеки кредитор е сигурен, че правото, произтичащо от неговото вземане, може да бъде предявено срещу друга организация и че вземането му няма да бъде загубено.
(131)
Комисията препраща за подробности към представения анализ в съображения 233-250 от горепосоченото решение C 56/2007, който се основава върху проучването на експерта по пощенското дело по отношение на вътрешните промени, засягащи публичноправните организации, и в който се разграничават три причини за закриване на публичноправните организации (105): изтичане на срока на публичноправната организация, преустановяване на нуждата от функцията ѝ и най-често срещания случай - прехвърлянето на функцията ѝ, което задължително означава прехвърляне на правата и задълженията.
а)
Въз основа на тази експертна оценка е възможно да се счете на първо място, че ако не съществува общ правен режим, чрез който да се организира закриването на публичноправните организации, практиката показва, че правният текст винаги урежда правата и задълженията на закритата организация да бъдат прехвърлени или на държавата, или на субекта, който поема нейната функция (106).
б)
На второ място, като цяло става въпрос за прехвърляне на „правата и задълженията“ (като терминът „задължения“ със сигурност включва дълговете), понякога прехвърляне на „имущество“ (107) (формулировка, която също включва дълговете). Единственият намерен пример за пълно закриване на публичноправна организация съдържа при всички положения прехвърляне на самите „дългове“ на други публичноправни организации (108).
в)
На трето място, дори когато се преустановява нуждата от функцията, на практика правата и задълженията на публичноправната организация се поемат от друга организация.
г)
На четвърто и последно място, описаната в проучването практика съответства на инструкцията за кодификация № 02-060-M95 от 18 юли 2002 г. и Ръководството за финансовата организация на учредяването, преобразуването и закриването на горепосочените национални публичноправни организации (109), а именно че правата и задълженията на прекратена EPIC преминават или към държавата, или към юридическото лице, което ще поеме функцията на организацията.
(132)
В крайна сметка, в съответствие с мнението на своя експерт Комисията заключава, че задълженията на публичноправните организации на практика винаги се прехвърлят на друго юридическо лице на публичното право при закриване на публичноправната организация, която е изпълнявала функцията. По този начин кредиторите на публичноправните организации, каквато е публичноправната организация ФИП, са сигурни, че неизплатените им вземания няма да престанат да съществуват.
B. Заключение относно съществуването на държавна гаранция по отношение на публичноправната организация ФИП
(133)
Въз основа на представените елементи за доказване на съществуването на гаранция за плащане на индивидуалните вземания и за запазването на съществуването на задълженията на публичноправната организация ФИП Комисията заключава, че от промяната на статута на публичноправната организация ФИП, настъпила на 7 юли 2006 г.:
-
кредиторите на публичноправната организация ФИП не са изправени пред обичайните ограничения в частното право и в публичното право, които могат да възникнат при цялостното уреждане на вземането;
-
кредиторите на публичноправната организация ФИП могат да използват за събиране на вземанията си специфични процедури, които разрешават на държавата да принуди организацията-длъжник да изплати дълга;
-
френското право никъде не дава основание на кредиторите на публичноправната организация ФИП да предполагат, че тя може да се изправи пред окончателна ситуация на недостиг на финансови средства;
-
при недостиг на финансови средства бюджетните документи дават основание да се предполага, че държавата може да отпусне извънредна субсидия на организациите от публичния сектор, каквато е и публичноправната организация ФИП;
-
ако горепосочените процедури не позволяват на кредитора да бъде удовлетворен, той може да потърси отговорност от държавата за цялостно изплащане на вземането му;
-
ако предвидените по-горе мерки трябва да бъдат отложени във времето, кредиторът е сигурен, че вземането му няма да бъде загубено, дори и публичноправната организация ФИП да претърпи радикална промяна.
(134)
Тези особености са неразривно свързани със статута на публичноправна организация на ФИП и означават, че държавата играе роля на гарант от последна инстанция. Следователно с основание може да се заключи, че поради статута си EPIC ФИП се ползва с неограничена държавна гаранция от френската държава.
(135)
Неограничената държавна гаранция по отношение на публичноправната организация ФИП води до прехвърляне на държавни ресурси по смисъла на точка 2.1 от горепосоченото известие относно гаранциите. Всъщност публичноправната организация ФИП не плаща никаква премия за тази гаранция. По този начин едновременно е налице полза за предприятието и изтичане на ресурси от държавата, тъй като държавата се отказва от премията, с каквато обикновено са придружени гаранциите. Освен това гаранцията поражда риск от потенциално бъдещо заделяне на ресурси от държавата, която може да се окаже длъжна да погаси дълговете на публичноправната организация ФИП (110).
(136)
На последно място, неограничената държавна гаранция по отношение на ФИП може да бъде вменена на държавата, тъй като произтича от комбинирането на публичноправния статут на ФИП, на принципи на националното право и на два законодателни акта, а именно закона от 25 януари 1985 г., превърнал се в търговски кодекс, и закона от 16 юли 1980 г., както и мерките за прилагането му.
7.1.1.2 Липса на покритие на частноправните дъщерни дружества от групата ФИП от неограничената гаранция
(137)
Както Комисията посочи в своето решение по горепосочения случай C 51/2005 (111), в решението за откриване на процедурата относно настоящия случай и в част 2 („Групата ФИП“), от гледна точка на конкурентното право публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества Axens, Beicip-Franlab и Prosernat образуват икономическа група: всъщност публичноправната организация ФИП притежава пряко 100 % от капитала на Axens и 100 % от капитала на Beicip-Franlab и непряко 100 % от капитала на Prosernat, осъществява контрол върху своите дъщерни дружества чрез наличието на свои кадри в органите, които вземат решенията на дъщерните дружества; произнася се по-специално по отношение на стратегическото насочване и фундаменталните решения за бъдещето на дъщерните дружества и е обвързана чрез изключителни споразумения за трансфер на крайно необходими технологии за осъществяването на икономическата дейност на дъщерните дружества (споразумения, които пораждат реципрочни права на първи отказ (112)), както и чрез договори за предоставяне на помещения и персонал, така че икономическата интеграция между публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества Axens, Beicip-Franlab и Prosernat е достатъчно силна, за да се достигне до подобно заключение. Освен това трябва да се проучи точният обхват на държавната гаранция, за да се провери дали в случай на неизпълнение на задължения на частноправно дъщерно дружество на публичноправната организация ФИП могат да се използват държавни ресурси за обезщетяване на неговите кредитори (с други думи дали икономическите дейности на дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП са или не са покрити от неограничена държавна гаранция).
(138)
В своите становища дружеството UOP Limited не се произнася по този въпрос. Аргументацията му се основава на начина, по който участниците на пазара възприемат субекта „ФИП/Axens“, който според него предоставя предимство на групата ФИП както по отношение на доставчиците, така и по отношение на клиентите и капиталовложителите. Тази гледна точка е разгледана в част 7.1.4 от настоящото решение, посветена на проучването на предимствата, които групата ФИП получава от мярката.
(139)
На свой ред, както се посочва в съображение 47, френските власти оспорват наличието на държавна гаранция в полза на дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП, по-специално поради статута им на акционерни дружества по общия правен режим.
(140)
По примера, с който се доказва наличието на неограничена гаранция в полза на публичноправната организация ФИП, представено в част 7.1.1.1, Комисията последователно ще проучи дали кредиторите на частноправните дъщерни дружества на публичноправната организация ФИП се ползват с гаранция по отношение на изплащането на техните индивидуални вземания (A) или гаранция за запазване на задълженията на тези дъщерни дружества (Б) в случай на недостиг на активи.
A. Кредиторите на дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП нямат никаква гаранция по отношение на изплащането на своите индивидуални вземания
(141)
Дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП имат статут на акционерни дружества. Като юридически лица на частното право (за разлика от контролиращия ги акционер, който е публичноправна организация), те попадат изцяло в приложното поле на съдебните производства за оздравяване и ликвидация по общия правен режим (113) във Франция.
(142)
Преди да се проучи дали може да се търси отговорност на контролиращия акционер - публичноправната организация ФИП - по отношение на дъщерните дружества (б), уместно е да се изложи производството за съдебна ликвидация по общия правен режим, приложим към тези частноправни дъщерни дружества в случай на прекратяване на плащанията (а).
a) Производството за съдебна ликвидация по общия правен режим
(143)
Ако се предположи, че едно акционерно дружество от дъщерните дружества от групата ФИП се окаже в ситуация на прекратяване на плащанията (с други думи ако вече не е в състояние да удовлетвори задълженията си с наличните активи) и оздравяването изглежда очевидно невъзможно (114), процедурата по общото право (115) би довела до съдебна ликвидация на дружеството. При необходимост длъжникът ще отправи искане за започване на процедура (116) най-късно до четиридесет и пет дни след прекратяването на плащанията (освен ако последният е отправил искане за постигане на споразумение). Подобно производство за съдебна ликвидация е предназначено да сложи край на дейността на предприятието или за реализиране на собствеността му чрез глобална или частична цесия на правата и имуществото му (117). В решението, чрез което се открива производството за съдебна ликвидация (118), съдът ще посочи съдия по ликвидацията и ще назначи ликвидатор, синдик или друго лице, избрано поради компетенциите му тази област. В рамките на един месец след назначаването си, ликвидаторът ще изготви доклад относно положението на предприятието и след това ще се заеме с операциите по ликвидация и с проверката (119) на дълга (120). Средствата, получени от ликвидацията, ще бъдат разпределени между кредиторите в зависимост от тяхната категория (привилегировани и обезпечени с недвижимости кредитори, кредитори, ползващи се със специални обезпечения върху движимо имущество, необезпечени, т.е. непривилегировани кредитори, пропорционално на техните вземания).
(144)
Когато не съществуват повече пасиви и ликвидаторът разполага с необходимите суми за удовлетворяване на кредиторите или когато продължаването на производството за съдебна ликвидация е невъзможно поради недостиг на активи, съдът се произнася за закриване на производството по съдебната ликвидация (121). След закриване на производството по отношение на длъжника се прилага принципът за неподновяване на производството. С други думи, съдебното решение за закриване на производството за съдебна ликвидация поради недостиг на активи не дава възможност на кредиторите да започнат производство срещу длъжника освен ако (122) вземането произтича от наказателна присъда или от правата, свързани с личността на кредитора.
б) Липса на гаранционен механизъм в полза на частноправните дъщерни дружества на публичноправната организация ФИП
(145)
Както посочи експертът на Комисията по пощенското дело, при някои търговски дружества, по-специално при акционерните дружества и дружествата с ограничена отговорност, съдружниците обикновено нямат задължение да изплащат задълженията на организацията, в която участват, извън първоначалното си участие. Като акционерни дружества дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП попадат точно в тази категория. По този начин в групата ФИП, както във всяка друга група на дружества, в случай на неизпълнение на задълженията на дъщерно дружество, учредено под формата на дружество, при което отговорността е ограничена (в настоящия случай - акционерно дружество), при липса на обезпечения, поръчителства, гаранции, писма за намерение или гаранционни писма (123), които изрично биха я ангажирали, отговорността на дружеството майка е ограничена до размера на участието (както е за всеки друг обикновен акционер).
(146)
С оглед принадлежността на публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества към една и съща икономическа група по смисъла на конкурентното право е уместно да се провери дали съгласно френското дружествено право може автоматично да се търси отговорност от публичноправната организация ФИП в случай на неизпълнение на задълженията на тези частноправни дъщерни дружества, въз основа на отношенията на икономическа зависимост, в които дъщерните дружества са поставени спрямо тяхното дружество майка, и следователно дали могат да се използват държавни средства, тъй като държавата осигурява основното финансиране на ФИП и е отпуснала на публичноправната организация неограничена гаранция по подразбиране.
(147)
В края на настоящото задълбочено изследване Комисията е в състояние да заключи, че съгласно френското гражданско и търговско право в случай на неизпълнение на задълженията на едно от дъщерните дружества, по принцип не може да се търси отговорност на неговия контролиращ акционер, освен ако се докаже наличието на виновно поведение на контролиращия акционер при управлението на неговото дъщерно дружество (i). Предприетите неотдавна, но впоследствие изоставени проекти за реформа на Гражданския кодекс, които целяха да разширят именно принципа за отговорност за вреди, причинени от друго лице, в случай на зависимост между дружество майка и дъщерни дружества от една група, потвърждават a contrario, че подобен принцип за настоящия момент не съществува във френското право (ii).
i) Липса на обща отговорност на акционера във връзка с неговото дъщерно дружество
(148)
Съгласно доктрината (124) една организация в група не би могла сама по себе си да бъде източник на каскадна отговорност. Френското право се придържа към принципа на лична отговорност, заложен в член 1382 от Гражданския кодекс (125). Поради това единствено правонарушение в резултат на виновно поведение на дружеството майка би довело до осигуряване на достъп до неговата собственост.
(149)
В самото начало, доколкото в конкретния случай дружеството майка от групата ФИП е юридическо лице на публичното право (публичноправната организация ФИП), този въпрос води до допълнително затруднение: уместно е всъщност да се запитаме предварително кой съд от френската съдебна система (административен или с обща компетентност) би бил компетентен при необходимост да потърси евентуална отговорност на юридическо лице на публичното право, упражняващо контрол върху юридическо лице на частното право, по отношение на което е започнало производство за съдебна ликвидация.
(150)
Комисията отбелязва, че по отношение на делата за търсене на отговорност поради недостиг на активи (126) Арбитражният съд дълго време е считал, че съдът с обща компетентност е компетентен, когато публичноправното юридическо лице е ръководител по право (127), а административният съд, когато публичноправното юридическо лице е фактически ръководител (128). Въпреки това в настоящия случай изглежда, че разпределението на подсъдността между административния съд и съда с обща компетентност се основава занапред върху естеството на предоставяните услуги: публична административна служба или дейност с промишлен и търговски характер.
а)
Когато става въпрос за публична административна служба, предходната съдебна практика, основаваща се върху фактическото и управлението по право, изглежда, че е изоставена от френския Съд по въпросите на подсъдостта (Tribunal des conflits) (129) след решението му Département de la Dordogne (130): Съдът се е произнесъл в полза на компетентността на административния съд, тъй като става въпрос за публична административна служба, независимо дали публичноправното юридическо лице да е фактически или по право ръководител на частноправно юридическо лице, което изпълнява функция за предоставяне на обществена услуга. След като припомни, в съответствие със съдебното решение по делото Blanco (131), че „отговорността, която може да се търси от държавата и другите юридически лица на публичното право поради вреди, причинени от техните публични административни служби, се подчинява на определения в публичното право ред“ (подчертаването е добавено) и че няма друга възможност, освен ако законът изрично не я предвижда, Съд по въпросите на подсъдостта (Tribunal des conflits) отсъди, че от закона от 25 януари 1985 г. за оздравяване и съдебна ликвидация на предприятията (понастоящем кодифициран в членове L. 624-3 и следващи от Търговския кодекс) не произтича, че „законодателят е предвидил чрез дерогация от принципите, уреждащи отговорността на публичноправните юридически лица, подвеждането под гражданска отговорност на държавата или на други юридически лица на публичното право на основание упражняване на правомощия на публична административна служба, да попада в сферата на компетентност на съдилищата с обща компетентност“. (подчертаването е добавено).
б)
Обратно, когато става въпрос за дейност с промишлен или търговски характер съдилищата с обща компетентност са ясно оправомощени да подвеждат под гражданска отговорност юридическо лице на публичното право, което упражнява контрол върху частноправно юридическо лице, намиращо се в процедура по ликвидация. В решението по дело Société d'Économie Mixte Olympique d'Alès en Cévennes (132) Съдът по въпросите на подсъдостта (Tribunal des conflits) по-специално счете, че „ако търсенето на гражданска отговорност от държавата или други юридически лица на публичното право на основание упражняване на правомощия на административна служба попада в компетенцията на административните съдилища, то търсенето на отговорност попада в компетенцията на съдилищата с обща компетентност, когато се търси отговорност на държавата или на юридическо лице на публичното право на основание извършването на дейност с промишлен и търговски характер, без да е необходимо да се разграничи дали съответната публична власт е действала в качеството си на фактически ръководител или ръководител по право“ (подчертаването е добавено). За да достигне до това заключение по въпросното дело, Съдът по въпросите на подсъдостта (Tribunal des conflits)е отхвърлил твърдението, че извършваните от едно акционерно дружество с управителен и надзорен съвет дейности (la SEM Olympique d'Alès en Cévennes) имат характер на публична административна служба, въз основа на две съображения: от една страна предметът на дейност (133) и начинът на финансирането му (134) от друга страна.
(151)
Що се отнася по-специално до акционерните дружества Axens, Beicip-Franlab и Prosernat, частноправни дъщерни дружества, върху които публичноправната организация ФИП упражнява контрол, от наличната по преписката информация, по-специално тази, която се припомня в съображение 159, е видно, че техният предмет на дейност има не административна, а икономическа насоченост (135). Освен това основните средства на тези предприятия са с произход от оперативни приходи, които техните икономически дейности генерират, а не от публично финансиране. Накрая, уместно е да се отбележи, че дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП са учредени като търговски дружества по инициатива на юридическо лице на частното право (136) (а не от публичноправно юридическо лице, тъй като трансформацията на публичноправната организация ФИП в EPIC настъпи едва на 7 юли 2006 г.). Освен това промишленият и търговски характер на дейностите на Axens, Beicip-Franlab и Prosernat изглежда неоспорим и в случай на съдебна ликвидация съдилищата с обща компетентност без никакво съмнение са компетентни да разгледат евентуален иск за подвеждане под отговорност на публичноправната организация ФИП.
(152)
При тези условия е уместно да се проверят условията за подвеждане под отговорност на контролиращия акционер в съответствие със съдебната практика на Касационния съд. Впрочем, за да се разшири производството за съдебна ликвидация, открито срещу определено юридическо лице (дъщерното дружество) към друго юридическо лице (дружеството майка), условията, които трябва да са изпълнени, са много строги. В случай на неизрядно дъщерно дружество пострадалите от неговите действия лица са задължени да докажат виновното поведение на дружеството майка, за да получат обезщетение, по-специално отричането от дружеството майка на качеството юридическо лице на нейното дъщерно дружество (α) и виновното управление на контролираното дружество (β).
α) Отричане на правосубектността на юридическо лице на дъщерното дружество от дружеството майка
(153)
Съдебната практика на Касационния съд затвърди възможността да се разшири отговорността на дружеството майка към действията на неговите дъщерни дружества в два изключителни случая (137): от една страна, когато имуществото на дъщерните дружества се смесва с това на дружеството майка (т.нар. хипотеза на „смесване на имущество“) и от друга страна, когато дъщерните дружества са фиктивни юридически лица (т.нар. хипотеза на „фиктивност на юридическото лице“).
(154)
Що се отнася до „смесване на имуществата“ (138), с това понятие се обозначава обикновено положението, при което счетоводствата на двете различни юридически лица са такива, че не може да се определи към кое от се отнася тях даден актив или пасив. Въпреки това за доказването на съществуването на подобно смесване на имуществата наличието на връзки, били те и тесни, между дружествата от групата, не е достатъчно. По същия начин едни и същи съдружници или управители, дори и едно и също седалище (139) на юридическите лица, не позволява само по себе си да се установи смесване на имущества. Официализирането на взаимоотношенията във групата чрез сключени от дружеството майка и неговите дъщерни дружества спогодби най-често е достатъчно, за да се отстрани всяка възможност за смесване на имуществата (140).
(155)
По две скорошни дела - Metaleurop (141) и AOL Liberté (142) Касационният съд изглежда е засилили своя контрол по отношение на условията за разширяване на производството спрямо дружеството майка на една група. Интеграцията на дружествата в групата, дори и в голяма степен, не води задължително до обединяване на имуществата. В съответствие с доктрината (143)„нито спогодбите за административно обслужване и обмяна на средства между две юридически лица, нито размяната на персонал, нито авансовите плащания на дружеството майка, нито ръководната роля на дружеството майка в управлението на дъщерното дружество имат характера на обща „неуреденост“ на счетоводството, което да оправдае смесване на имуществата“. Следователно изглежда изключително трудно да се търси отговорност от дружеството майка по отношение на действията на едно от неговите дъщерни дружества на основание смесване на техните имущества (144), тъй като изискуемото от Касационния съд равнище за доказване на отговорността е изключително високо.
(156)
В конкретния случай се налага изводът, че Комисията е установила вече, че „[…] тъй като публичноправната организация ФИП и съответните дъщерни дружества са отделни юридически лица, тяхното счетоводство е отделно“ (145). Освен това подписаните спогодби между публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества, по-специално изключителните споразумения за трансфер на технологии или предоставянето на персонал, (146) нямат характера на обща „неуреденост“ на счетоводството, чрез който би се оправдало обединяване на имуществата по смисъла на съдебната практика на Касационния съд, тъй като всяка предоставена услуга се осчетоводява изрично в съответните баланси на всяко юридическо лице от групата ФИП, както се установява в част 7.1.4 и 7.3.
(157)
Що се отнася до „фиктивността на юридическото лице“, необходимо е да се установи липсата на елементи от дружествения договор на дъщерното дружество (affectio societatis), за да се докаже, че то не осъществява реална дейност. Касационният съд (147) счита, че е налице фиктивно дружество, когато юридическото лице, срещу което е открито производство, съществува единствено привидно, без да развива различна дейност (148) от този, който контролира предприятието - физическо или юридическо лице.
(158)
Въз основа на налична публична информация (149) Комисията отбелязва също така, че публичноправната организация ФИП и Axens, Beicip-Franlab и Prosernat нямат един и същ адрес, нито едни и същи места на дейност:
а)
Публичноправната организация ФИП е регистрирана в Търговския регистър (наричан по-нататък „ТР“) в Нантер под номер B 775 729 155, а нейното седалище е разположено в Рьой-Малмезон (150). Публичноправната организация ФИП разполага с две учреждения, разположени във Франция, съответно в Solaize (151) и Pau (152).
б)
Axens е регистрирано в ТР в Нантер под номер B 599 815 073, а неговото седалище също е разположено в Рьой-Малмезон, но на различен адрес (153) от този на дружеството майка. Местата му на дейност са също така разположени на различни места от тези на дружеството майка, най-често извън Франция: в Съединените щати в Хюстън (Тексас), в Принстън (Ню Джърси), в Савана (Джорджия) и в Калвърт сити (Кентъки); в Канада в Броквил (Онтарио); в Китай, Пекин; в Япония, Токио, в Индия в Ню Делхи, в Бахрейн и в Русия в Москва;
в)
Beicip-Franlab е регистрирано в ТР в Нантер под номер B 679 804 047 и неговото седалище също е разположено в Рьой-Малмезон, но на различен адрес (154) от този на неговото дружество майка и на Axens. То притежава дъщерни дружества и офиси в много страни по света, по-специално в Бахрейн, Абу Даби, в Либия в Триполи, в Малайзия в Куала Лумпур, в Съединените щати в Хюстън, Тексас, в Мексико във Вилаермоса, в Бразилия в Рио де Жанейро и в Русия в Москва.
г)
Prosernat регистрирано в ТР в Нантер под номер B 315 251 330 и неговото седалище е разположено в Puteaux (155). Дружеството посочва (156), че присъства в двадесет страни по света, по-специално в Южна Америка (Аржентина, Бразилия, Венецуела), в Европа (Великобритания, Италия, Норвегия), в Северна Африка (Алжир, Египет), в страните от Персийския залив (Саудитска Арабия, Обединените арабски емирства, Кувейт, Оман, Катар), в Иран, в Русия, в Общността на независимите държави, както и в Югоизточна Азия.
(159)
Освен това, в конкретния случай, икономическите дейности, упражнявани от всяко от дъщерните дружества, са реални, така че те не могат да бъдат квалифицирани разумно като фиктивни, и при все това, че Касационният съд проявява голяма взискателност при определянето на дадено юридическо лице като „фиктивно“ (157).
а)
Дружеството Axens, учредено през 2001 г., действително извършва икономическа дейност на пазара на катализатори и технологии за рафиниращата и нефтохимическата промишленост, за която работят повече от 600 души и благодарение на която то реализира годишно 300 млн. EUR оборот.
б)
Дружеството Beicip-Franlab, учредено през 1967 г., извършва реална дейност в създаването и разпространението на софтуер в областта на проучването на находища, както и провеждането на проучвания и консултации. За извършването на тази дейност работят повече от 100 служители и годишно се реализира оборот от повече от 40 млн. EUR.
в)
Дружеството Prosernat, придобито през 2001 г., развива дейност в сферата на проучванията и услугите, както и в оборудването, предназначено за преработка на газ и извличане на сярата. За осъществяването на тази дейност в предприятието работят 70 души и оборотът, който се реализира, е около 50 млн. EUR.
(160)
От горепосоченото следва, че извън случая на вина при управлението, който ще бъде разгледан в съображения 161-164, изключително ограничените случаи на фиктивност на правосубектността на юридическо лице на дъщерното дружество или на смесването на имуществата на дъщерното дружество и дружеството майка, предвидени от съдебната практика за търсене на отговорност от дружеството майка във връзка с нейните дъщерни дружества, в конкретния случай ясно не са изпълнени. Следователно Комисията счита, че няма достатъчно условия за автоматично подвеждане под отговорност на публичноправната организация ФИП в случай на ликвидация на нейните дъщерни дружества Axens, Beicip-Franlab и Prosernat.
β) Отговорност за виновно управление на дъщерното дружество от дружеството майка
(161)
Отговорност от дружеството майка традиционно може да се търси за виновно упражняване на контрола върху дъщерното дружество (158). Когато първото е направило грешки по отношение на контрола, който то трябва да упражнява върху управлението на неговите дъщерни дружества „по-специално относно групи от дружества, съдебната практика разрешава търсенето на отговорност от дружеството майка“ (159). Доктрината възприема, че за виновно управление на дружеството майка, което е действало като фактически или по право ръководител на дъщерното дружество в затруднение, може да се търси отговорност (160) в случай на ликвидация. Всъщност може да се търси отговорност от дружеството майка в качеството му на съдружник на дъщерното дружество (161), ако може да му бъде вменена вина относно произхода на затрудненията, в които е изпаднало контролираното дружество (162).
(162)
Следователно в общия правен режим се предвижда отговорност на ръководителите към тяхното дружество, съдружници или кредитори (163). При наличието на група от дружества кредиторите на едно от дъщерните дружества, което е преустановило плащанията си, ще се опитат да докажат, че дружеството майка е притежавало качеството на ръководител - фактически или по право (164) - на дъщерното дружество. Следователно виновната отговорност на едно дружество майка по отношение на неговото дъщерно дружество е по-специално установена от правото за колективните процедури (165) и по-точно в рамките на предявяването на иск за търсене на отговорност за недостиг на активи (166), при условие че това дружество е действало като ръководител (167) на своето дъщерно дружество. Въпреки това, за да се търси виновна отговорност от дружеството майка, следва да се приведе доказателство за съществуването на вина и най-вече на причинна връзка между вината и понесената вреда вследствие на поведението на дъщерното дружество (168).
(163)
Във всички случаи от горепосоченото следва, че подобни търсения на отговорност не представляват в никакъв случай гаранционни искове, тъй като се основават винаги върху виновната отговорност на дружеството майка. Също така от подобни искове не би могло да се установи общ принцип на отговорност на дружеството майка във връзка с неговите дъщерни дружества, който би отрекъл принципа за ограничаване на отговорността на акционера до първоначалното му участие в акционерните дружества, извън хипотезите, при които тези акционерни дружества биха били фиктивни юридически лица или биха имали смесване на имущесвото с дружеството майка, хипотези, които могат да бъдат отхвърлени в конкретния случай.
(164)
В крайна сметка от съдебната практика на Касационния съд следва, че прибягването до принципа на виновна отговорност на дружеството майка при управлението на дъщерното дружество не наподобява в никакъв случай механизъм, който е равнозначен на гаранционен режим.
ii) Последните проекти за реформа на отговорността за вреди, причинени от другиго
(165)
При настоящото състояние на правото изглежда, в съответствие с заключенията на един неотдавнашен парламентарен информационен доклад (169), че „решенията, изведени от съдебната практика, подчертават препятствието, което юридическата правосубектност представлява в рамките на налагането на отговорността“ (170). (подчертаването е добавено).
(166)
На този етап това препятствие изглежда толкова непреодолимо, че неотдавна във Франция се породи дебат за реформа на Гражданския кодекс, която би разширила отговорността за вреди, причинени от другиго, към положения на икономическа зависимост (171) (по-специално за правоотношенията, в които се намират дъщерните дружества от една група спрямо тяхното дружество майка). Някои сдружения на потребителите (172), споменати в горепосочения парламентарен доклад, изглежда по-специално са обезпокоени, че чрез техниката на „учредяване на дъщерни дружества“ позволява, в случай на последващ спор, на някои субекти да използват правната разделеност на дружествата от групата, когато се търси отговорността на едно дъщерно дружество, когато при представянето на търговски оферти се изтъква имиджът на група от напълно интегрирани дружества, които предлагат съвкупност от услуги.
(167)
В член 1355 от предварителния проект Catala (173) неотдавна беше предложено да се създаде ново основание за търсене на отговорност за вреди, причинени от другиго, което би поставило под въпрос принципа за юридическа автономност на дъщерните дружества:
„Член 1355
Пълна е отговорността за вреди, причинени от тези, на които се определя начина на живот или чиято дейност се организира, ръководи или контролира в собствен интерес […]“
(168)
Предоставените от съставителите на този предварителен проект съображения изясняват предложените в текста нововъведения относно извъндоговорната отговорност за вреди, причинени от другиго. С приемането на текста би се добавило като допълнително основание „фактът, че е налице ръководене и организиране на дейността на другиго в собствен интерес на този, който упражнява този контрол“ (174), което би изменило коренно настоящото състояние на правото с оглед на това, че отговорността занапред би била строга: отговорността не би била „подчинена на доказването на вина на ръководителя, а на факт, въз основа на който би било възможно да се търси личната отговорност на прекия правонарушител, при условие, че той не е действал под чужд контрол“ (175).
(169)
В алинея 2 от член 1360 от предварителния проект този принцип се намалява в случая на отговорност на дружеството майка в една група от дружества по отношение на нейните дъщерни дружества:
„Член 1360
[…] По същия начин отговорност се носи от този, който упражнява контрол върху икономическата или стопанската дейност на професионална организация, намираща се в положение на зависимост, въпреки че действа за своя собствена сметка, когато увреденото лице докаже, че вредоносното събитие е във връзка с упражнявания контрол. Това по-специално е приложимо за дружествата майки за нанесените от техните дъщерни дружества вреди или за възложителите на концесии, за нанесените от техните концесионери вреди. (подчертаването е добавено)“.
(170)
От горепосоченото следва, че a contrario, при настоящото състояние на френското право подвеждането под отговорност на дружеството майка във връзка с неговото дъщерно дружество предполага ясно, както по-горе се посочва, да се докаже вината на първото за положението на второто.
(171)
Що се отнася до предвидимото развитие на френското законодателство, Комисията отчита факта, че започната по този въпрос реформа изглежда е изоставена. Всъщност в рамките на горепосочения парламентарен доклад работната група на законодателната комисия се обяви срещу „утвърждаването на съществуването на безвиновна отговорност в следствие на състояние на икономическа зависимост“ (Препоръка № 19). Реформа в този смисъл впрочем не изглежда вече да е на дневен ред: по-специално тя не е включена в проектозакон № 657 за реформа на гражданската отговорност (176), представен по време на редовната сесия 2009-2010 г. (заведен в деловодството на Сената на 9 юли 2010 г.).
(172)
В заключение, в противовес на отговорността на държавата при неизпълнение от страна на нейните публичноправни организации, която има характеристиките на гаранционен механизъм (по-специално) във връзка с нейния автоматичен характер, в настоящото състояние на френското право не съществува автоматично и по подразбиране търсене на отговорност от дружествата майки за действията на техните частноправни дъщерни дружества, намиращи се в режим на съдебна ликвидация.
Б. Кредиторите на дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП не разполагат с каквато и да е гаранция по отношение на запазването на съществуването на тези дъщерни дружества и/или запазването на задължения им
(173)
Въз основа на горепосоченото Комисията е в състояние да заключи, че, ако в качеството им на акционерни дружества дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП бъдат заличени след приключването на процедурата по ликвидация, техните права и задължения биха се заличили заедно с тях. При такива обстоятелства техният контролиращ акционер - публичноправната организация ФИП - би разполагал със сигурност с възможността да влее предварително капитали (177), за да се избегне тяхното заличаване и ликвидация. Подобно вливане на средства би подлежало на използване зазапазването на вземанията на трети лица по отношение на дъщерните дружества.
(174)
Въпреки това тогава би ставало въпрос за стратегически избор на публичноправната организация, а не за законово задължение, което автоматично би ѝ било наложено. Освен това за подобен избор би се приложило правото, регулиращо държавните помощи: в хипотезата, при която тази намеса с финансови средства не се оправдава от поведението на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, тя би останала подчинена на предварителния контрол (и съгласие) на Европейската комисия след уведомление от френските власти.
(175)
По този начин Комисията е в състояние да заключи, че при процедура по ликвидация кредиторите на дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП не разполагат с каквато и да е сигурност по отношение на изплащането на техните вземания.
В. Заключение за липсата на държавна гаранция, покриваща частноправните дъщерни дружества на публичноправната организация ФИП
(176)
Въз основа на горепосоченото Комисията е в състояние да заключи, че за разлика от кредиторите на публичноправната организация ФИП, кредиторите на частноправните дъщерни дружества от групата ФИП не разполагат с гаранция нито за изплащането на техните индивидуални вземания, нито за запазване на съществуването на тези акционерни дружества в случай на ликвидация. От това следва, че тези частноправни дъщерни дружества не се покриват от неограничена гаранция, от която публичноправната организация ФИП се ползва във връзка със статута си. Комисията основава своя анализ на факта, че кредиторите на частноправните дъщерни дружества на публичноправната организация ФИП:
-
продължават да подлежат на производствата за оздравяване и ликвидация на предприятията по общия правен режим;
-
при настоящото състояние на френското право не могат автоматично да подведат под отговорност контролиращия акционер на дъщерните дружества - публичноправната организация ФИП (и оттам, френската държава) във връзка с действията на тези дъщерни дружества; всъщност те трябва да докажат предварително, че поведението на публичноправната организация е виновно, което изключва, че подобно търсене на отговорност е автоматично и поради това може да се приравни към гаранционен механизъм.
(177)
Комисията подчертава, че е приела подобни решения за други случаи, за които тя е счела, че едно акционерно дружество, притежавано на 100 % от публичноправна организация или от самата държава, не се покрива от неограничена държавна гаранция, от която неговият акционер се ползва. Що се отнася до акционерните дружества, които държавата притежава пряко, Комисията е счела още през 2003 г. по делото EDF (178), че преобразуването на EPIC в акционерно дружество по общия правен режим и следователно прилагането към него на общия правен режим за несъстоятелността има за последица премахването на гаранцията, от която предприятието се е ползвало до този момент. Неотдавна тази теза се потвърди, когато самата La Poste бе преобразувана в акционерно дружество (179), притежавано на 100 % от държавата. Що се отнася до акционерните дружества, притежавани на 100 % от публичноправни организации, Комисията призна в горепосоченото решение относно учредяването на La Banque Postale, че юридическият статут на такова дъщерно акционерно дружество, притежавано изцяло от публичноправна организация (в случая от La Poste, която по това време е имала публичноправен статут, приравним на EPIC) би позволил сам по себе си да се изключи наличието на неограничена гаранция на ниво La Banque Postale (180).
7.1.2 СТОПАНСКА СЪЩНОСТ НА ДЕЙНОСТИТЕ, ИЗВЪРШВАНИ ОТ ПУБЛИЧНОПРАВНАТА ОРГАНИЗАЦИЯ ФИП, ПОКРИТИ С НЕОГРАНИЧЕНА ГАРАНЦИЯ
(178)
Както Комисията посочи в предходните си решения относно публичноправната организация ФИП (181), по силата на разпоредбите на устава си публичноправната организация ФИП изпълнява три функции:
-
функция за научноизследователска и развойна дейност в областите на проучвания на нефтени и газови залежи, технологии на рафиниране и преработка на нефта;
-
функция за обучение на инженери и техници;
-
функция за информация и документация за секторите.
(179)
Френските власти, както е посочено в съображение 31, считат, че публичноправната организация ФИП е научноизследователска организация, която изпълнява тройна функция от общ интерес (научноизследователска дейност, обучение и документация).
(180)
Комисията счита също, че спрямо функциите, които са ѝ поверени, публичноправната организация ФИП може да се определи като „научноизследователска организация“ по смисъла на точка 2.2 от Рамката на Общността за държавна помощ за научни изследвания, развитие и иновации (182) (наричано по-нататък „рамката за НИРИ“): нейната основна цел е да осъществява фундаментални научни изследвания (183), индустриални научни изследвания (184) или експериментално развитие (185) и да разпространява резултатите от тях посредством обучение, публикуване или трансфер на технологии.
(181)
В съответствие със съдебната практика на Съда (186) публичното финансиране на осъществяваните от научноизследователска организация дейности (включително и тяхното покритие от неограничена държавна гаранция) може (187) да има за последица отпускането на държавна гаранция, доколкото въпросната организация упражнява икономическа дейност, т.е. дейност, която се състои в предлагането на стоки или услуги на даден пазар (188) независимо от нейния правен статут или начин на финансиране.
(182)
По-специално, що се отнася до стопанската (или нестопанската) същност на осъществяваните от научноизследователските организации дейности, Комисията уточни по време на практиката си по взимане на решения (189) това, което тя счита за уместно за едната или другата категория.
(183)
Що се отнася до основните дейности на научноизследователските организации Комисията счита, че те представляват по принцип дейности с нестопански характер, по-специално:
-
обучение за по-големи и по-квалифицирани човешки ресурси;
-
провеждане на независими ИРД за повече знания и по-добро разбиране, включително съвместни ИРД;
-
разпространение на научноизследователските резултати.
(184)
Освен това Комисията счита, че дейностите по трансфер на технологии (отдаване на лицензи, създаване на производни продукти и други форми за управление на знанията, създадени от научноизследователската организация), са нестопански, ако тези дейности са от „вътрешен характер“ (190) и всички приходи от тези дейности се реинвестират в основните дейности на научноизследователската организация.
(185)
За сметка на това Комисията счита, че извършваните научни изследвания по договор с индустриални предприятия, наемът на научноизследователска инфраструктура и консултантската дейност (191) попадат в сферата на стопанската дейност.
(186)
В конкретния случай неограничената държавна гаранция, предоставена на публичноправната организация ФИП поради нейния статут EPIC, покрива едновременно нестопански дейности (което само по себе си не представлява проблем по отношение на правото в областта държавната помощ) и нейните стопански дейности, които са два вида.
(187)
Що се отнася до първия вид стопански дейности, въпреки че считат, както е посочено в съображение 31, че дейностите, които публичноправната организация ФИП извършва, са в по-голямата си част нестопански, френските власти признаха в писмата си от 13 януари и 16 юли 2010 г., че извън изключителното поле на дейност на нейните дъщерни дружества, публичноправната организация ФИП осъществява предоставяне на услуги, които се състоят основно в отдаване под наем на оборудване и помещения, предоставяне на персонал, предоставяне на юридически услуги в полза на дъщерните дружества, както и извършване на научни изследвания въз основа на договори за сметка на трети лица или за сметка на нейните дъщерни дружества. Както се посочва в съображение 185, подобни дейности имат стопански характер по смисъла, който Комисията обичайно влага в това.
(188)
Що се отнася до втория вид стопански дейности - дейностите по трансфер на технологии, даването на лицензи, създаването на производни продукти или други форми за управление на знанията, създадени от научноизследователската организация, представляват по принцип, както е припомнено в съображение 184, нестопански дейности, ако те се осъществяват в самата организацията и ако приходите, които те генерират, се инвестират изцяло в научни изследвания в публичния сектор. В конкретния случай въпреки това, както Комисията заключи в горепосоченото решение C 51/2005, много от специфичните връзки, които публичноправната организация ФИП и някои от нейните частноправни дъщерни дружества поддържат, са такива, че „[…] някои дейности на публичноправната организация ФИП произхождат от областта на нестопанската му дейност, доколкото те дават възможност за ползване с търговска цел от неговите дъщерни дружества“ (192). Всъщност Комисията заключи, че съответните дъщерни дружества не могат да се разглеждат като оператори, които са независими от своето дружество майка, дотолкова доколкото дейността им се интегрира в стратегията за развитие на публичноправната организация ФИП, доколкото последната упражнява контрол, който е не само юридически, но и de facto, доколкото сключените изключителни споразумения свидетелстват за голяма икономическа интеграция и доколкото публичноправната организация ФИП и засегнатите дъщерни дружества имат общ имидж пред операторите от съответните сектори. Дейностите по трансфер на технологии, по-специално тези, резултат от промишлени изследвания, (193) между публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества Axens, Beicip-Franlab и Prosernat трябва следователно да бъдат определени като стопански дейности по смисъла на конкурентното право.
7.1.3 ОБХВАТ НА НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ
(189)
От част 7.1.1 следва, че единствено осъществяваните пряко от публичноправната организация ФИП дейности се покриват от държавна гаранция, за разлика от извършваните от нейните частноправни дъщерни дружества дейности, които не попадат в обхвата на гаранцията.
(190)
Освен това измежду извършаваните пряко от публичноправната организация ФИП дейности, единствено покритието от държавна гаранция на тези, които са от стопанско естество, евентуално представлява държавна помощ, ако останалите условия, предвидени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, също са изпълнени.
(191)
На последно място, от част 7.1.2 следва, че тези стопански дейности се ограничават от една страна до научноизследователската дейност, осъществявана по договор от публичноправната организация ФИП, и от друга страна до дейностите по трансфер на технологии в изключителните области на дейност на дъщерните дружества Axens, Prosernat и Beicip-Franlab, както и до дейностите по отдаване под наем на инфраструктура, предоставяне на персонал и юридически услуги.
7.1.4 НАЛИЧИЕ НА ИЗБИРАТЕЛНО ПРЕДИМСТВО ЗА ГРУПАТА ФИП
(192)
За да анализира евентуалните предимства, които групата ФИП би могла да получи от неограничената държавна гаранция, предоставена на нейното дружество майка - публичноправната организация ФИП във връзка с нейния статут EPIC, Комисията ще използва двустепенна методология при своя анализ: първоначално тя ще проучи евентуалните предимства, възникнали на равнище дружество майка (7.1.4.1), преди да анализира тези, които потенциално се прехвърлят на нейните дъщерни дружества (7.1.4.2).
7.1.4.1 Възникнали предимства на равнището на публичноправната организация ФИП
(193)
В горепосоченото решение за откриване на процедурата, съгласно точка 2.1.3 от горепосоченото известие относно гаранциите, Комисията посочи, че счита, че публичноправната организация ФИП би могла да извлече предимство от своя статут EPIC главно чрез по-благоприятните условия за финансиране (194) на капиталовите пазари, предимство, което е резултат от неприложимостта на производството за оздравяване и съдебна ликвидация съгласно общото право спрямо юридически лица на публичното право. Освен това в случай на неизпълнение от страна на публичноправната организация, Комисията отбеляза, че държавната гаранция се отнася за всички дългове на публичноправната организация ФИП, които, както се посочва в съображение 71 от решението за откриване, „могат да бъдат не само финансови, но също така търговски и даже от друго естество“, по-специално вземанията на доставчиците (чиито фактури евентуалноне са били платени) или на клиентите (за които услугите евентуално не са били извършени).
(194)
След приключване на задълбоченото проучване на въпросната мярка, Комисията счита също така, че е уместно да се анализира съществуването на евентуално предимство за публичноправната организация ФИП на ниво отношенията ѝ с банковите и финансовите институции (A), доставчиците (Б) и клиентите ѝ (В).
A. Липса на предимство на ниво отношения с банковите и финансовите институции
(195)
В горепосоченото решение за откриване на процедурата, въпреки че Комисията признава, че публичноправната организация ФИП не е обект на финансов рейтинг от външна агенция за финансов рейтинг (195), тя отчита, че отпуснатото на публичноправната организация ФИП финансиране задължително е обект на оценка от страна на кредиторите за риска от неизпълнение (196). Считайки, че публичноправната организация ФИП „прибягва до кредитния пазар, за да финансира своите задължения“, тя посочва, че не може да изключи на етапа на предварителното проучване, че публичноправната организация ФИП може да се ползва от икономическо предимство, свързано с вземането предвид при оценката на финансовите пазари на ролята, която държавата изпълнява като кредитор от последна инстанция по отношение на дълговете на публичноправната организация ФИП.
(196)
След края на задълбоченото проучване Комисията отчита предадените от Франция елементи, посочени в съображение 64 отг, които са обобщени в таблица 1, поместена в настоящото съображение (в която съкращението „K EUR“ означава „хил. EUR“).
Таблица 1
Задължения на публичноправната организация ФИП за периода 2005-2010 г.
Образувание:
IFP
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010
в K EUR
в K EUR
в K EUR
в K EUR
в K EUR
в K EUR
Заеми и задължения към кредитни институцииt (197)
Срок на падеж до една година (1)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Срок на падеж след повече от една година
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197) г.
(1) от които текущи банкови заеми и кредитни банкови салда
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Лихвени проценти на заемите и натрупани дългове към кредитни институции:
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
Лихвен процент + марж
Лихвен процент + марж
Лихвен процент + марж
Лихвен процент + марж
Лихвен процент + марж
Лихвен процент + марж
Заеми в средносрочен и дългосрочен план
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Банкови заеми и кредитни линии Краткосрочен план
[Банка№ 1] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Банка № 2] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Банка № 3] (198)
EONIA + […] (197)
[Банка № 4] (198)
EONIA + […] (197)
(197)
От тези данни следва, че, що се отнася до падежите след повече от една година, публичноправната организация ФИП не е прибягвала до заем от кредитни институции от промяната на статута си насам, т.е. за периода 2006-2009 г., за който има данни. За същия период след промяната на статута, публичноправната организация ФИП е прибягнала само един път до заем, през 2009 г., чийто падеж е до една година и с незначителен размер от […] (*) ЕUR. Освен това се налага изводът, че прилаганият от [Банка № 3] лихвен процент (**) (EONIA + […] (*) %) е с […] (*) процентни пункта по-висок (при равни други условия), отколкото договорения лихвен процент от публичноправната организация ФИП през 2005 г. с [Банка № 1] (**) (EONIA + […] (*) %), когато ФИП е била все още юридическо лице на частното право и следователно все още не е била покрита от държавна гаранция, от която се възползва понастоящем поради статута си на публичноправна организация.
(198)
Що се отнася по-специално до 2010 година френските власти уточниха, че публичноправната организация ФИП е получила четири предложения за кредитни линии от […] (*) EUR, чиито годишни лихвени проценти варират между EONIA + […] (*) към [Банка № 4] (**) (и такса ангажимент от […] (*) %, т.е. […] (*) EUR) и EONIA + […] (*) % към [Банка № 3] (**) (и такса ангажимент от […] (*) %, т.е.[…] (*) EUR) или към [Банка № 1] (**) (и такса ангажимент от […] (*) %, т.е. […] (*) EUR). Публичноправната организация ФИП също така получава друго „спот“ предложение от [Банка № 3] (**) (в зависимост от избрания срок на теглене), за лихвен процент, равен на EURIBOR + […] (*) %. Комисията отчита факта, че тези лихвени проценти са еквивалентни на тези, които публичноправната организация ФИП е договаряла преди промяната на статута си през 2006 г., когато все още е била юридическо лице на частното право, което не е било покрито от държавна гаранция.
(199)
С оглед на гореизложеното Комисията признава, че за периода между промяната на статута ѝ и 2010 г. публичноправната организация ФИП не е извлякла реално икономическо предимство от своя статут EPIC при отношенията си с банковите и финансовите институции. С други думи изглежда, че потенциалното предимство, което предприятието е можело да извлече от неограничената гаранция под формата на по-благоприятен лихвен процент по заем, отколкото при пазарни условия, не е могло да се реализира през същия този период.
(200)
Подобно заключение важи единствено за минали периоди, тъй като Комисията не може да предполага бъдещото поведение на пазарните оператори, нито развитието на тяхното възприемане на влиянието на държавната гаранция върху риска от неизпълнение от страна на публичноправната организация ФИП. Също така в рамките на годишните доклади, които френските власти ще бъдат приканени да представят на Комисията за в бъдеще, ще бъде уместно френските власти да предоставят информация за нивата и условията на задлъжнялост на публичноправната организация ФИП, и да докажат, че тези заеми са съобразени с пазарните условия, или да добавят брутния еквивалент на съответната помощ при оценката на максималните размери на последиците от гаранцията в съответствие с методология, аналогична на тази, описана в Таблица 6, поместена в съображение 300.
(201)
На последно място Комисията отчита предложението на френските власти, с което се цели включването за всяка операция в договора за финансиране (за всеки инструмент обхванат от договор), на следната писмена бележка:
„Емисията/програмата/заемът не се ползват от никаква, пряка или косвена, гаранция, от страна на държавата. При изпадане в неплатежоспособност държавата не може да бъде задължена да замести финансово ФИП за изплащане на дълга.“
(202)
В този контекст, това задължение, комбинирано с останалите задължения на Франция, дори ако то само по себе си не позволява да се реши въпросът за наличието на гаранция, ще позволи, при необходимост, да се приложи изключението за поетия риск и значително да се ограничат евентуалните негативни последици от гаранцията.
Б. Предимство на ниво отношения с доставчиците
(203)
По отношение на доставчиците, противно на това, което френските власти посочват (вж. съображение 65), не е достатъчно публичноправната организация ФИП да е обвързана чрез правото на Европейския съюз или националното право със задължение за провеждане на търг, за да се избегне всяко предимство, произтичащо от нейния статут EPIC: в рамките на организираните обществени поръчки всеки кандидат-доставчик може да предвиди невъзможността за несъстоятелност на публичноправната организация ФИП, когато той отговаря на покана за подаване на оферти. Уместно е също така по отношение на обществените поръчки да се разграничи понижаването на цените, свързано с повишаването на ефикасността, което е възможно поради конкуренцията между оферентите в рамките на покана за подаване на оферти - това представлява, както Комисията посочи в цитирания от френските власти доклад, истинска „социална полза“ - а понижаването на цените, което произтича от по-благоприятната оценка от ФИПдоговарящите се на риска от неизпълнение на едно юридическо лице, за което те знаят, че е защитено от риск от съдебна ликвидация поради статута си на публичноправна организация. Тези два фактора, макар че и двата целят понижаването на цените на обществените поръчки, са различни по своята същност, така че няма възможност Комисията да отдаде последиците от втория фактор на тези от първия.
(204)
За да се оцени понижаването на цените, произтичащо от по-благоприятната оценка на риска от неизпълнение, Комисията възнамерява да се позове на цената на покритието на съответния риск. Всъщност при липсата на държавна гаранция един доставчик на публичноправната организация ФИП, който желае да се ползва от подобна гаранция (т.е. да се защити изцяло срещу риска от неизпълнение на своя възложител), би могъл да прибегне до услугите на една специализирана кредитна или застрахователна организация. По-специално подобно поемане на риска от неизпълнение се предлага обичайно от специализираните във факторинга (199) дружества.
(205)
Комисията отбелязва, че заплащането на подобна услуга за факторинг се състои от два елемента:
а)
Такса за финансиране (или дължими лихви), изчислена prorata temporis за покриването на предвиденото финансиране на договорения за доставчика аванс и която е по-специално функция от лихвения процент в сила към момента на цесията на вземанията.
б)
Самата такса за факторинг, варираща (200) между 0,7 % и 2,5 % от поверения оборот със среден лихвен процент от 1,5 %, изчислена върху размера на прехвърлените вземания за изплащане на услугите по управление на счетоводството, за погасяване и гаранция за добро изпълнение.
(206)
В писмото си от 26 ноември 2010 г. френските власти посочиха, че според тях съображенията на Комисията относно ролята на факторинга се основават на една непълна оценка на основанията, поради които едно предприятие може да прибегне до този вид услуга. Френските власти със сигурност признават, че дружествата за факторинг могат да осигурят три услуги: авансови парични плащания, за погасяване и за обезпечаване на вземанията, но уточняват, че те могат да предложат тези услуги в пакет или разделно. Въз основа на едно изследване, осъществено през 2009 г. от Banque de France (201), те добавят, че измежду тези различни услуги, делегираното управление (т.е. операция по финансиране без погасяване на вземанията) би станало преобладаващо при факторинговото предложение, така че прибягването до факторинг би се ограничило все по-често до обикновена финансова операция за доставчика. Комисията отчита тази бележка.
(207)
Освен това френските власти съобщиха размера на осъществените от публичноправната организация ФИП плащания за факторинг (202) от 2004 г. насам (изплащане на средствата, необходими за двата вида дейност: стопански и нестопански):
Таблица 2
Прибягване до факторинг за доставчиците на публичноправната организация ФИП за периода 2004-2010 г.
Година
Брой на съответните доставчици
Плащания за факторинг
(в EUR)
Брой на съответните фактури
2004
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2005
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2006
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2010 (203)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
За целия период
(2004-2010 г.)
[…] (*)
[…] (*)
(208)
Френските власти установяват, че от промяната на статута ѝ през 2006 г., осъществяваните от публичноправната организация ФИП плащания за факторинг са се увеличили. Оттук те заключават, че това развитие би оборило обосновката на Комисията относно възприемането на риска от неизпълнение на EPIC от трети лица. Те считат, че ако публичноправната организация ФИП се беше ползвала след 2006 г. от гаранция от държавата за своя риск от неизпълнение, прибягването до услугите за факторинг щеше да се извършва по-рядко след тази дата и дори щеше изцяло да изчезне.
(209)
Доколкото, както самите френските власти посочват в съображение 206, прибягването до факторинг е все повече свързано с нуждата от средства в аванс (нарастване на услугата за делегирано управление) и все по-малко свързано с поемането на риска от неплащане (намаляване на услугата по погасяване, финансиране и гарантиране) и доколкото, в счетоводството на публичноправната организация ФИП не е възможно да се разграничи прибягването на неговите доставчици до факторинг по видове услуги, Комисията счита, в противовес на това, че установеното от публичноправната организация ФИП развитие не дава основание да се обезсили нейната обосновка и още по-малко да се докаже, че доставчиците на публичноправната организация ФИП са установили повишаване на риска от неизпълнение на последната след промяната на статута ѝ.
(210)
Комисията признава, че не е в състояние да предостави точна стойност на размера на премията, която е необходима за обезпечаването на доставчиците за риска от неизпълнение на публичноправната организация ФИП, ако тя не се ползва вече от държавна гаранция. Въпреки това Комисията отбелязва, че доколкото таксата за факторинг, посочена в съображение 205.б.), в действителност покрива три различни услуги (погасяване, финансиране и гаранция срещу риск от неплащане), посоченият максимален размер от 2,5 % от обезпечения оборот представлява във всички случаи увеличение на премията, което би било необходимо, за да се обезпечи единствено риска от неизпълнение.
(211)
Във всички случаи френските власти си запазват възможността да представят по-точна методология за оценка на предоставеното от гаранцията на публичноправната организация предимство в отношенията ѝ с доставчиците. Базирана на една икономическа експертиза, обсъждана от всички страни в рамките на разследването, тази методология може при необходимост да бъде обект на положително решение на Комисията и да се използва от Франция за изпълнение на задълженията за предоставяне на информация, определени в разпоредбите на настоящото решение.
(212)
Що се отнася до въпросните суми френските власти посочиха в писмото си от 26 ноември 2010 г., че цената за придобиване на тези стоки и услуги участва пряко в оценъчната ставка за персонала, участващ в съответните дейности по придобиване на тези стоки и услуги (204). Освен това, що се отнася до дейностите по осчетоводяване на командированите служители и тези на щат, те не водят до никакъв специфичен разход, тъй като съвкупността от понесените разходи е вече интегрирана в структурните разходи на организацията.
(213)
На последно място, що се отнася до стоките и услугите, придобити единствено с цел осъществяване на стопански дейности, годишният среден размер на тези доставки представлява според френските власти само малка част (205) от средния годишен оборот, който публичноправната организация ФИП реализира. За научните изследвания по договор, въз основа на събраната от публичноправната организация ФИП информация посредством системата ѝ за аналитично счетоводство, средният годишен размер на доставките, които публичноправната организация ФИП е получила, за предоставянето на своите услуги в периода 2006-2009 година, възлиза на […] (*) EUR годишно.
(214)
Комисията счита, че за упражняване на своята стопанска дейност публичноправната организация ФИП се е ползвала от реално икономическо предимство, състоящо се в понижаване на практикуваните от неговите доставчици цени и произтичащо от една по-благоприятна оценка от последните на риска от неизпълнение на предприятието. Без да е в състояние да определи ясно точния размер на това предимство, Комисията счита, че при всички положение то не може да надвиши сума от порядъка на […] (*) EUR годишно (206), средно за разглеждания период (2006-2009 г.).
(215)
На последно място Комисията отбелязва, че подобно предимство в отношенията, които публичноправната организация поддържа със своите доставчици, е избирателно доколкото нейните конкуренти, които продължават да подлежат на съдебните производства по оздравяване и ликвидация по общия правен режим, не се ползват от подобна гаранция, отпусната от държавата и неразделно свързана със статута на публичноправната организация ФИП.
B. Предимство на ниво отношения с клиентите
(216)
Що се отнася до научноизследователските услуги, които публичноправната организация ФИП предоставя, Комисията отчита съображенията на дружеството UOP Limited, когато то посочва, че в областта на лицензиране на технологии, област, която по своето естество е рискова, приобретателите са особено чувствителни по отношение на гаранциите, които техните доставчици са в състояние да им предоставят относно обезпечаване както на договорната, така и на извъндоговорната отговорност.
(217)
Въпреки това що се отнася до извъндоговорната отговорност френските власти уточниха в писмото си от 13 януари 2010 г., че юридическите лица на частното право и публичноправните организации подлежат без разлика във Франция на общия правен режим (член 1382 от Гражданския кодекс, който по-специално се отнася до режима на виновната отговорност (207)). Те добавиха, че дейностите на публичноправната организация ФИП притежават особени характеристики по отношение на това, че те включват използването на лабораторни инструменти и на запалими, взривни и отровни продукти, които са потенциални източници на голям „промишлен“ риск (208) по смисъла, който застрахователите обичайно влагат в този термин. Вследствие на това, публичноправната организация ФИП е сключила различни застрахователни договори за обезпечаване не само на класическите рискове (гражданска отговорност), но също така и на специфични рискове като рисковете, свързани с йонизиращи източници, или също така рискове, свързани с повреждане на машините в близост до петролни кладенци. Що се отнася до покритието на нейната гражданската отговорност, застрахователният договор на публичноправната организация ФИП покрива четири риска: отговорност за разработване на нефтени находища, отговорност след доставка, професионална отговорност и екологичните щети.
(218)
От горепосоченото следва, че публичноправната организация ФИП по никакъв начин не се е освободила от своята извъндоговорна отговорност по отношение на държавата, приемайки риска от задействане на гаранцията, от която тя се ползва поради статута си EPIC в случай на възникване на произшествие, дори напротив, тя е сключила необходимите застрахователни договори за покритие на този риск при пазарни условия.
(219)
Що се отнася до договорната отговорност, от предоставената от френските власти информация в отговор на съображенията на дружеството UOP Limited, по-специално на включените в съображение 91, следва, че в областта на предоставянето на услуги отговорността на публичноправната организация ФИП спрямо клиентите ѝ (независимо дали става въпрос за нейните собствени дъщерни дружества или трети лица) „се ограничава до […] (*) % от реално полученото възнаграждение с таван, който евентуално може да стигне […] (*) % според случая“, по такъв начин, че ако клиентът счита, че в осъществената от публичноправната организация ФИП дейност има грешки, последната в никакъв случай няма да бъде задължена повторно да извършва дейността без ограничение. Освен това Комисията отчита забележката на френските власти, които установяват, че във връзка с принципа на ненатрупване на отговорностите, една страна по договор не може да се позове на извъндоговорна отговорност, за да търси обезщетение за нанесените вреди по силата на договорното правоотношение (209).
(220)
Остава обаче фактът, че, като се има предвид предоставената от държавата на публичноправната организация ФИП гаранция, нейните клиенти са сигурни, че тя никога няма да изпадне в положение на съдебна ликвидация и следователно винаги ще бъде в състояние да изпълнява своите договорни задължения или ако евентуално тя не направи това, клиентите ѝ ще бъдат сигурни, че ще получат обезщетение за това неизпълнение.
(221)
Следвайки обосновката, която изложи в съображение 204 и следващи, касаещи отношенията с доставчиците, Комисията счита, че при липсата на държавна гаранция един клиент, който би имал желание да се ползва от същото ниво на защита, би бил принуден да договори с финансов посредник (например банкова институция или застрахователна компания) гаранция за добро изпълнение (на английски език „performance bond“), за да бъде сигурен за развитието на договора, с който е обвързан с публичноправната организация ФИП. Целта на подобна закрила би била да се гарантира на този клиент парична компенсация при нанесени вреди във връзка с неизпълнение (изцяло или частично) на договора.
(222)
По тази точка Комисията отчита, че Франция признава, с някои резерви, и по начина, по който това е посочено в съображение 66, че „единствената предполагаема последица за публичноправната организация ФИП, която би могла да се установи, се състои в облекчение на разходите поради липсата на поети гаранции за добро изпълнение“. Френските власти следователно заключават, без допълнителни уточнения, че въз основа на „обичайно изискваните суми от банките и застрахователните дружества за предоставянето на този вид услуга, изглежда че резултатът от подобно облекчение представлява незначителна сума“.
(223)
Комисията преди всичко счита, че при определянето на стойността на гаранцията за добро изпълнение участват редица фактори, по-специално видът на договора и покритата стойност, използваният персонал, финансовото положение, рискът от неизпълнение и история на исковете срещу предприятието, чиято услуга е покрита, както и други чисто финансови елементи като възнагражденията или комисионните на посредниците. Въз основа на публично достъпната информация (210) Комисията счита, че прилаганият процент варира обикновено между 1 % и 5 % от покрития от гаранцията оборот.
(224)
Таксуването на покриването от специализираните посредници се основава на статистически методи, евентуално съобразени с вида риск, така че не е възможно да се установи a priori фиксиран процент за гаранцията за добро изпълнение. Крайната цена на гаранцията зависи in fine от предвидимия размер на евентуалните загуби и вероятността те да се настъпят. Следователно, докато гаранция за „отлично качество“ може да се предлага в някои сектори (например в секторите на общественото благоустройство и строителство или международната търговия), не изглежда възможно да се покрива нещо повече от „най-доброто усилие“, когато става въпрос за научноизследователски услуги, извършвани въз основа на договори, тъй като по своята същност ИРД е рискова област, в която приобретателят на дейности за научни изследвания няма никаква сигурност по отношение на факта дали те ще доведат или не до реални резултати. По този въпрос Комисията отбелязва, че гарантираната чрез договори стойност за клиентите на публичноправната организация ФИП, включително и нейните дъщерни дружества, се ограничава до цената на предоставяните научни изследвания.
(225)
Комисията признава, че не е в състояние да предостави точна оценка на размера на премията, която би била необходима за гарантирането на клиентите (включително и дъщерните дружества) на „най-добро усилие“ на публичноправната организация ФИП при предоставянето на научноизследователски услуги. Запитани по този въпрос френските власти посочиха в писмото си от 26 ноември 2010 г., че те също така не разполагат с данни по отношение на изискваните от пазара нива на премиите за покриване на специфичните рискове в областта на ИРД. Въпреки това Комисията счита, че премията, която ще се изисква от пазара за покриване на подобен риск (ограничен до „най-добри усилия“ в научноизследователска дейност и следователно по-малък от риска, който съпровожда „отличното качество“ при един договор) би трябвало логично да бъде по-нисък от максималните стойности, посочени в съображение 223. Също така Комисията счита, че максималният процент от 5 % от получения оборот от покритата с гаранция услуга представлява във всички случаи увеличаване на премията, която е необходима за покриването на подобен риск.
(226)
Що се отнася до размера на стопанските дейности, които могат да бъдат покрити от подобна гаранция, Комисията припомня, че тези дейности са два вида: от една страна, дейности по отдаване под наем на инфраструктурни обекти, предоставяне на изследователски персонал и юридически услуги, както и научноизследователски дейности по договори, осъществявани от публичноправната организация ФИП (както за сметка на трети лица, така и за сметка на нейните дъщерни дружества), и от друга страна, дейности по трансфер на технологии от публичноправната организация ФИП към нейните дъщерни дружества в изключителните сфери на дейност на Axens и Prosernat. Всъщност за извършваните от публичноправната организация ФИП дейности в изключителната сфера на дейност на нейното дъщерно дружество Beicip-Franlab (211) Комисията вече установи, че те се финансират изцяло от получените приходи от пазара на консултантски услуги по експлоатацията на нефтени находища и от договори за разработване на софтуер за нефтодобивната промишленост. В посоченото по-горе решение C 51/2005 Комисията установи липсата на вътрешногрупови прехвърляния на публично финансиране от публичноправната организация ФИП към нейното дъщерно дружество Beicip-Franlab, като търговските отношения между двете юридически лица се осъществяват при нормални пазарни условия. Тъй като възнагражденията, заплащани от Beicip-Franlab на публичноправната организация ФИП, покриват „в голяма степен“ (212) стойността на дейностите, извършвани от последната в изключителната област на нейното дъщерно дружество, Комисията е в състояние да заключи, че практикуваното таксуване е такова, че Beicip-Franlab би поело, каквото и да се случи, евентуалното допълнително въздействие на държавната гаранция върху разходите по изследователска дейност, поети от публичноправната организация ФИП. При тези условия покритието с държавна гаранция на търговските отношения между дъщерното дружество и нейното дружество майка по своята същност не може да предостави конкурентно предимство на дейностите, извършвани от публичноправната организация ФИП в изключителната област на научни изследвания на нейното дъщерно дружество Beicip-Franlab. Следователно тяхното евентуално покритие с държавна гаранция не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(227)
Що се отнася до дейностите от първия вид, извършвани от публичноправната организация ФИП както за сметка на трети лица, така и за сметка на нейните дъщерни дружества, френските власти посочиха в писмото си от 26 ноември 2010 г. размера на стопанските дейности, осъществени от публичноправната организация ФИП в периода 2006-2009 г. От тази информация следва, че годишният среден размер на научноизследователските услуги е от порядъка на […] (*) EUR, от които […] (*) EUR за сметка на трети лица и […] (*) EUR за сметка на дъщерните дружества.
(228)
Френските власти освен това предоставиха данни относно предоставените административни услуги от публичноправната организация ФИП на нейните дъщерни дружества през същия период. От тази информация следва, че от 2006 г. насам годишният среден размер, фактуриран от публичноправната организация ФИП на нейните дъщерни дружества, е от порядъка на […] (*) EUR за командированите служители и […] (*) EUR за разходите по разполагане (213).
(229)
Що се отнася до дейностите от втория вид, а именно дейностите по трансфер на технологии от публичноправната организация ФИП към нейните дъщерни дружества в изключителните сфери на дейност на Axens и на Prosernat, уместно е най-напред да се посочи, че в решение C 51/2005 вече се съдържаха сумите на дейностите за 2006 г:
а)
В изключителната област на Axens публичноправната организация ФИП реализира […] (*) EUR за проучвания за техническа осъществимост преди промишлените изследвания и […] (*) EUR за промишлени изследвания или общо стопанска дейност на стойност […] (*) EUR.
б)
В изключителната област на Prosernat публичноправната организация ФИП реализира […] (*) EUR за проучвания на техническата осъществимост и […] (*) EUR за промишлени изследвания или общо стопанска дейност на стойност […] (*) EUR.
в)
Следователно публичноправната организация ФИП реализира общо 56,4 млн. EUR от научноизследователски услуги в изключителните области на нейните дъщерни дружества (от които 7,4 млн. EUR за проучвания за техническа осъществимост и 49,0 млн. EUR за промишлени изследвания), докато размерът на собствените средства е само […] (*) EUR, така че Комисията прецени, че тези научноизследователски дейности са били субсидирани с публични средства със сумата от 11,3 млн. EUR (т.е. интензитет на помощта (214) от 20 %).
(230)
Що се отнася до следващите години, съгласно член 5, параграф 1 от горепосоченото решение C 51/2005 до датата на изтичане на изключителните споразумения Франция е задължена да „представи на Комисията подробен годишен доклад за проектите, водени от ФИП в изключителните области на Axens и Prosernat“. Информацията, която тези годишни доклади съдържат, позволява да се изчисли точно годишния размер на научноизследователските услуги, осъществени от публичноправната организация ФИП за сметка и в изключителната област на нейните дъщерни дружества.
(231)
Понастоящем Франция е предоставила на Комисията годишните доклади за 2007, 2008 и 2009 година. Като се имат предвид необходимите за обработка на счетоводните данни срокове, докладът за 2010 г. ще бъде предоставен в течение на 2011 г.
(232)
В изключителната област на дейност на Axens тези стопански дейности са обобщени за периода 2007-2009 г. в Таблица 3, която е поместена в настоящето съображение (в хил. EUR).
Таблица 3
Дейности на публичноправната организация ФИП в изключителните области на Axens за периода 2007-2009 г.
(в хил. EUR)
Общо
Общо разходи
Общо собствени средства
Публични средства (+) или печалба (-)
2007 г.
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008 г.
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009 г.
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(233)
Следователно научноизследователските услуги, извършвани от публичноправната организация ФИП в изключителната област на Axens, са генерирали стопанска дейност на стойност […] (*) EUR през 2007 г., […] (*) EUR през 2008 г. и […] (*) EUR през 2009 г., която е сравнима с тази, която Комисията установи в Решение C 51/2005 за 2006 г. ([…] (*) EUR).
(234)
В изключителните области на Prosernat тези стопански дейности са обобщени за периода 2007-2009 г. в Таблица 4, която е поместена в настоящото съображение (в хил. EUR).
Таблица 4
Дейности на публичноправната организация ФИП в изключителните области на Prosernat за периода 2007-2009 г.
(в хил. EUR)
Общо
Общо разходи
Общо собствени средства
Публични средства (+) или печалба (-)
2007 г.
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008 г.
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009 г.
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(235)
Изследователските услуги, предоставени от публичноправната организация ФИП в изключителната област на Prosernat, следователно са генерирали стопанска дейност на стойност […] (*) EUR през 2007 г., […] (*) EUR през 2008 г. и […] (*) EUR през 2009 г., сравнима с тази, която Комисията установи в Решение C 51/2005 за 2006 година ([…] (*) EUR).
(236)
Въз основа на гореизложеното Комисията счита, че за упражняването на своите стопански дейности публичноправната организация ФИП се е ползвала от действително икономическо предимство, състоящо се в липсата на изплащане на премия, съответстваща на гаранция за добро изпълнение, най-малкото за най-доброто усилие, което тя е могла да предложи на своите клиенти по отношение на научноизследователските дейности, включително и на нейните дъщерни дружества Axens и Prosernat в тяхните изключителни области. Като отчита спецификата на покрития риск и без да е по-специално в състояние да определи количествено стойност точния размер на това предимство, Комисията счита при всички положения, че той не може да надвиши, услуга по услуга, година по година, сумите, поместени в Таблица 5, която се съдържа в настоящото съображение (в която символът „EUR“ означава „EUR“, а символът „M EUR“ - „млн. EUR“):
Таблица 5
Максимални стойности на икономическото предимство, от което публичноправната организация ФИП се ползва в отношенията си със своите клиенти във връзка с неограничената гаранция за периода 2006- 2009 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
Научноизследователски услуги (извън изключителните области на дъщерните дружества)
Оборот
(в M EUR)
Максимум (215)
(зпремия за покриването)
Оборот
(в M EUR)
Максимум
(премия за покриването)
Оборот
(в M EUR)
Максимум
(премия за покриването)
Оборот
(в M EUR)
Максимум
(премия за покриването)
За сметка на дъщерните дружества
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
За сметка на трети лица
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Административни услуги
Фактуриране за командирования персонал
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Фактуриране на разходите по разполагане
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Услуги в изключителната област на Axens
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
Услуги в изключителната област на Prosernat
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Общо за дъщерните дружества
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
Общо за трети лица
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
(237)
При всички положения френските власти си запазват възможността да обявят по-точна методология за оценка на предоставеното от гаранцията на публичноправната организация предимство в отношенията ѝ с нейните клиенти. Основана на икономическа експертиза, разисквана от всички страни в рамките на разследването, тази методология ще може при необходимост да бъде обект на положително решение на Комисията и да бъде използвана от Франция за изпълнението на нейните задължения за информация, посочени в разпоредбите на настоящето решение.
(238)
На последно място Комисията отбелязва, че подобно предимство в отношенията, които публичноправната организация поддържа със своите клиенти, е избирателно, доколкото нейните конкуренти, които продължават да подлежат на съдебните производства по оздравяване и ликвидация по общия правен режим, не се ползват от подобна гаранция, отпусната от държавата и неразривно свързана със статута на публичноправна организация на публичноправната организация ФИП.
7.1.4.2 Предимства, прехвърлени на частноправните дъщерни дружества от групата ФИП
(239)
Що се отнася до дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП, в решението за откриване Комисията посочи, че не може да изключи в рамките на предварителното разследване, че „всяко предимство, което би могло да произтече от качеството EPIC на публичноправната организация ФИП, по-специално като по-благоприятните условия за заем, би могло също така да се приложи и към трите дъщерни дружества“ (216).
(240)
В края на настоящето задълбочено проучване, поради причините, изброени в част 7.1.1.2, като се отчита липсата във френското право на обща отговорност на акционера във връзка с неговите дъщерни дружества в групите от дружества, няма причина да се счита, че публичноправната организация ФИП и следователно френската държава могат да бъдат отговорни за изплащането на вземанията на трети лица по отношение на стопанските дейности на Axens и Prosernat, в частност при хипотезата, при която тези последните биха били предмет на съдебна ликвидация.
(241)
Въпреки това е уместно да се отбележи, че въпреки че в горепосоченото решение N 531/2005 е счела, както е припомнено в съображение 177, че в качеството си на акционерно дружество La Banque Postale продължава да подлежи на общия правен режим в областта на оздравяването и съдебната ликвидация и следователно не се ползва, за своя собствена сметка, от неограничена държавна гаранция, Комисията също така е разглеждала въпроса за евентуално прехвърляне към дъщерното дружество на последиците от държавна гаранция, отпусната на нейния единствен акционер (217).
(242)
По-конкретно Комисията е счела (218), че организацията на функциониране на групата води до извода за взаимно проникване между акционера (La Poste) и дъщерното дружество (La Banque Postale), което се дължи на комбинирания ефект на: i) използването от дъщерното дружество на материални и човешки ресурси, осигурени от нейното дружество майка, и ii) възнаграждение за тези ресурси въз основа на разходите, извършени от дружеството майка, така че в случай на икономическо предимство, при което се понижават цените на La Poste, изплатеното възнаграждение от La Banque Postale на нейното дружество майка ще намалее съответно, водейки до прехвърляне (най-малкото частично) на това икономическо предимство към дъщерното дружество.
(243)
По същия начин в горепосоченото решение C 51/2005 Комисията е счела, че съществува известна порьозност, по-специално в избора на таксуване, практикуван от публичноправната организация ФИП за услугите, предоставяни на Axens и Prosernat в тяхната изключителна област, така че междугруповите търговски отношения не биха се подчинявали на пазарната логика, а откриват обратно възможността за кръстосано субсидиране на стопанските дейности на дъщерните дружества с публичните средства, предоставени на дружеството майка. Както е посочено в съображение 226, Комисията освен това заключи, че отношенията между публичноправната организация ФИП и нейното дъщерно дружество Beicip-Prosernat (219) се осъществяват при нормални пазарни условия.
(244)
В горепосоченото дело относно La Banque Postale, Комисията е счела за необходимо френските власти да поемат ангажименти, чрез които се позволява установяването на механизъм, който да неутрализира на ниво дъщерното дружество евентуално съществуващите предимства за дружеството майка. Що се отнася до условията за финансиране това задължение представлява „за всяка операция да се отбележи писмено в договора за финансиране (за всеки, обхванат от договора инструмент), че съгласно френското право (по-специално необходимостта от изрично законово разрешение за всяка гаранция), настоящата операция по финансиране няма да се ползва от никаква гаранция, от каквото и да е естество, пряка или непряка, от страна на държавата. Проспектът за емитиране на всяка операция ще трябва да направи обществено достояние тази договорна разпоредба.“ (220)
(245)
В конкретния случай френските власти са поели задължението по отношение на условията за заем на дъщерните дружества на публичноправната организация ФИП (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat) да отбелязват писмено в договора за финансиране (за всеки, обхванат от договора инструмент) при всяка операция, че „съгласно френското право (по-специално нуждата от изрично законово разрешение за всяка гаранция), настоящата операция по финансиране няма да се ползва от никаква гаранция от каквото и да е естество, пряка или непряка, от страна на държавата“
(246)
Що се отнася до използването на човешки и материални ресурси от дъщерните дружества, предоставени от дружеството майка, както Комисията посочи това в горепосоченото решение C 51/2005 „ако има субсидиране на стопанските дейности, то произтича от равнището на възнагражденията, заплащани от съответните дъщерни дружества на дружеството майка и се отразява в счетоводството на ФИП“. (221) Впрочем при проучването на счетоводството на публичноправната организация ФИП единствените ценови елементи, които не бяха взети предвид от Комисията, за 2006 г. в горепосоченото решение C 51/2005, и за следващите години в годишните доклади, предоставени от френските власти, са тези, които се отнасят до покритието, като неограничена гаранция, на предоставените от публичноправната организация ФИП услуги на нейните дъщерни дружества. Премията, съответстваща на гаранцията за добро изпълнение или поне на най-доброто усилие, не е платена на държавата и не е могла също така да бъде калкулирана в предоставените на дъщерните дружества услуги.
(247)
Следователно има основание да се счита, че икономическото предимство, възникнало за публичноправната организация от законовата гаранция, е било прехвърлено към нейните частноправни дъщерни дружества Axens и Prosernat.
(248)
По отношение на съвместно подписаните договори от публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества Axens, Prosernat и Beicip-Franlab с общите доставчици, които Комисията посочи в решението за откриване и които дружеството UOP Limited също посочи в своите становища, както е посочено в съображение 73, тяхното съществуване със сигурност е било потвърдено от френските власти, но последните уточниха, че те се отнасят основно за областта на транспорта (въздушен и железопътен) за служебни придвижвания на персонал от отделните дружества. Комисията счита, че ако дъщерните дружества са могли да се ползват от по-благоприятни условия за покупка, предоставени на групата ФИП, което не е установено със сигурност по отношение на въпросните доставки, това би се основавало по-скоро на политика за отстъпка за количество, евентуално въведена от тези доставчици при групови покупки, отколкото да е евентуална последица от гаранцията. Във всички случаи дори и да се предположи, че представеният анализ в част 7.1.4.1, буква Б за публичноправната организация може да бъде приложен и за дъщерните дружества по отношение на получените заедно с публичноправната организация доставки и че тези дъщерни дружества се ползват от подобен механизъм на прехвърляне на предимството, от което се ползва публичноправната организация ФИП във връзка с гаранцията, като получават по-евтино тези услуги, сумите, за които става въпрос биха били толкова незначителни, че Комисията се съмнява, че те могат да имат характера на истинско икономическо предимство.
(249)
Следователно в съответствие със заключението в горепосоченото решение C 51/2005 единствените дейности, за които може да е налице предимство от покриването с държавна гаранция, отпусната на дружеството майка, от научноизследователските дейности, извършвани в изключителната област на дейност на дъщерните дружества, се ограничават до „принос на [публичноправната организация ФИП] в областите на дейност на Axens и Prosernat“ (222). По-конкретно, що се отнася до прехвърлените на Axens и на Prosernat предимства, без да бъде напълно в състояние да изрази количествено точния размер на това предимство, като отчита спецификата на покрития риск, Комисията счита, че при всички положения той не може да превиши, услуга по услуга, година по година, сумите, съдържащи се в Таблица 5, поместена в съображение 236.
(250)
Комисията счита, че подобно икономическо предимство, прехвърлено от публичноправната организация ФИП на нейните частноправни дъщерни дружества Axens и Prosernat, е избирателно, доколкото конкурентите на последните нямат достъп до технологиите и материалните и човешки ресурси на публичноправната организация ФИП при такива благоприятни условия.
7.1.5 НАРУШЕНИЕ НА КОНКУРЕНЦИЯТА И ЗАСЯГАНЕ НА ТЪРГОВИЯТА
(251)
Проучваната мярка може до доведе до намаляване на оперативните разходи на публичноправната организация ФИП за услугите, които тя предоставя на трети лица (научни изследвания по договор) и до намаляване на оперативните разходи на Axens и на Prosernat за услугите, които те получават от своето дружество майка (научни изследвания в тяхната изключителна област, научни изследвания по договор, предоставяне на персонал и оборудване, предоставяне на административни услуги), което има за последица да облагодетелства групата ФИП и да наруши конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(252)
Тъй като пазарите, на които групата ФИП осъществява дейност, по-специално този за научни изследвания по договор, що се отнася пряко до публичноправната организация ФИП, пазарите на катализатори и технологии за рафиниращата и нефтохимическата промишленост, що се отнася до дъщерното дружество Axens и проучвания, услуги и оборудване в областта на преработката на газ и извличането на сярата, що се отнася до дъщерното дружество Prosernat, са широко отворени за търговия вътре в Европейския съюз, подобна мярка може да има неблагоприятни последици за конкурентните предприятия, които развиват или желаят да развият подобни стопански дейности на съответните пазари.
(253)
При тези условия наличието на неограничена държавна гаранция в полза на публичноправната организация ФИП може да наруши конкуренцията и да засегне търговията по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.1.6 ЗАКЛЮЧЕНИЕ ОТНОСНО СЪЩНОСТТА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
(254)
Законовата гаранция от страна на държавата в полза на публичноправната организация ФИП следователно води до прехвърляне на държавни средства, приписано на държавата, и нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и търговията между държавите-членки, като облагодетелства групата ФИП.
(255)
Комисията заключава, че тази гаранция представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.2 НЕПРАВОМЕРНОСТ НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
(256)
Преди промяната на статута ѝ ФИП беше юридическо лице на частното право, учредено под формата на професионално учреждение по смисъла на акта, наречен Закон № 43-612 от 17 ноември 1943 г. за управление на професионалните интереси. По този повод ФИП подлежеше на производствата по общия правен режим в областта на съдебното оздравяване и ликвидация и не се ползваше от държавна гаранция, дължаща се на статута EPIC.
(257)
С декрет от дата 6 юли 2006 г., приет в допълнение на Закон № 2005-781 от 13 юли 2005 г., ФИП придобива статут EPIC на 7 юли 2006 г. Следователно въпросната мярка трябва да бъде определена като нова помощ по смисъла на член 1, точка в) от процедурния регламент.
(258)
В съответствие с член 2, точка 1 от процедурния регламент държавите членки имат задължение да уведомят своевременно „за всички планове за предоставяне на нова помощ“. Доколкото промяната на статута на публичноправната организация не е била официално обявена от Франция, а само отбелязана инцидентно в рамките на друга процедура и тъй като ефективното прилагане на мярката не е било подложено на условие за предварителното одобрение на Комисията, въпросната държавна помощ е била приведена в действие от френското правителство при нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(259)
Следователно Комисията счита, че тази мярка представлява неправомерна помощ по смисъла на член 1, буква е) от процедурния правилник.
7.3 СЪВМЕСТИМОСТ НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
7.3.1 ПОМОЩ В ОБЛАСТТА НА НАУЧНИТЕ ИЗСЛЕДВАНИЯ ПО ДОГОВОР И ПРЕДОСТАВЯНЕТО НА УСЛУГИ ОТ ПУБЛИЧНОПРАВНАТА ОРГАНИЗАЦИЯ ФИП
(260)
Предоставянето на услуги се състои в отдаването под наем на инфраструктура за научни изследвания, предоставяне на персонал и на юридически услуги (за сметка на дъщерните дружества).
(261)
Предоставянето на научни изследвания по договор представлява като цяло за публичноправната организация ФИП оказване на помощ на даден клиент (трето лице или дъщерно дружество (223)), който желае да извърши научниизследвания, които позволяват да се разбере или овладее по-добре дадено научно или техническо явление (224). Искането може да бъде повече или по-малко конкретно и да остави на публичноправната организация ФИП по-тясно или по-широко поле за действие, като се започне от простото спазване на техническо задание, строго дефинирано от клиента, и се стигне до предоставяне на цялостна научноизследователска услуга, която включва и препоръки. […] (*) За всяко искане публичноправната организация ФИП изготвя технико-икономическо предложение, съпроводено от договорни условия за изпълнението, което става предмет на преговори с клиента. Френските власти доизясниха предоставянето на научни изследвания по договор и предоставянето на услуги от публичноправната организация ФИП в нейните три сфери на компетентност (CREP, CRRP, CRME).
(262)
На ниво CREP чрез услугите по-специално се цели утвърждаването и/или подобряването на развитите методологии, технологии и софтуер от научноизследователския център. Освен това, за да осъществи някои от своите услуги, CREP предоставя на своите промишлени партньори оборудване и изчислителни алгоритми, които са собственост на публичноправната организация ФИП, или тясно специализирани експертни становища, които не са на разположение в рамките на дадена търговска услуга, предоставена от частен оператор. Тези услуги могат да се класифицират в зависимост от следните категории:
а)
Услуги, свързани със специфично оборудване, което няма еквивалент или неговите еквиваленти са много малко в света (225);
б)
Тълкуване на случай, при който е необходимо използването на софтуер, разработен от публичноправната организация ФИП, който все още не е пуснат на пазара или чието използване в тази конкретен контекст изисква специфично експертно становище, за което се използват компетенциите на публичноправната организация ФИП (226);
в)
Използване на специален експертен опит на публичноправната организация ФИП (227);
г)
Използване на експертен опит по време на дадена разработка за валидиране на компетентността и на разработваните технологиите и методики (228).
(263)
На ниво CRRP научните изследвания по договор се състояха например в помощ за внедряването от чуждестранен университет (229) на дейности от специфичната компетентност на ФИП в областта на катализаторите, в дейностите относно „[…] (*) (230)“, за да се проучат явленията […] (*) или в проучване (231) на […] (*).
(264)
На ниво CRME научните изследвания по договор за сметка на автомобилните конструктори например се състояха в […] (*) от […] (*), от […] (*) и методика (232) на публичноправната организация ФИП, в проучване […] (*) (233) въз основа на научните изследвания на публичноправната организация ФИП […] (*) или изпитвания на […] (*) за […] (*), които публичноправната организация ФИП разработи (234).
(265)
От това описание следва, че научните изследвания по договор, извършвани от публичноправната организация ФИП за сметка на трети лица, имат за цел или провеждането на предходни на научноизследователската дейност проучвания за техническата осъществимост, или придобиването на нови познания и умения в сферите на компетентност на института, или използването на познанията и технологиите, разработени от публичноправната организация ФИП за получаването на нови продукти, процеси или услуги.
(266)
Френските власти предоставиха оценка на дейностите за научни изследвания по договор и на предоставените услуги за сметка на трети лица от публичноправната организация ФИП за периода 2004-2010 г. От предоставената информация следва, че изследователските услуги представляват годишно около[0-5] (**) % от общия бюджет на публичноправната организация ФИП (т.е. […] (*) EUR за услуги, като бюджетът е бил около 300 млн.EUR), така че тази стопанска дейност може да бъде определена като остатъчна сред дейностите на публичноправната организация.
7.3.1.1 Хипотеза на прехвърляне на държавната помощ към трети юридически лица или дъщерните дружества
(267)
В съответствие с точка 3.1.2 от рамката за НИРИ, когато изследователска организация с нестопанска цел упражнява по изключение стопански дейности като отдаване под наем на съоръжения, предоставяне на услуги в полза на предприятия или изпълнението на научноизследователски договори, държавното финансиране на тези стопански дейности означава обикновено държавна помощ. Все пак, ако е възможно да се докаже, че държавното финансиране е прехвърлено изцяло върху крайния бенефициер и че посредникът не е извлякъл никакво предимство от това, може да бъде счетено, че последният не се е ползвал от държавна помощ.
(268)
В конкретния случай, доколкото научноизследователска организация, каквато е публичноправната организация ФИП, ползваща се от неограничена държавна гаранция, упражнява дейности за научни изследвания по договор, е уместно да се счита, че тя се ползва от държавна помощ, освен ако се докаже, че чрез продажната цена на тези услуги е било осъществено прехвърляне на цялата държавна помощ върху нейните клиенти.
(269)
Тарифирането на научните изследвания по договор на публичноправната организация ФИП е установено въз основа на тяхната пълна себестойност (235), към която се прилага марж, чийто процент варира спрямо резултата от преговорите с клиента, посочени в съображение 261. Като се отчете това, единственият ценови елемент, който изглежда, че не е взет предвид от публичноправната организация съответства точно на премията за покритие на гаранцията за добро изпълнение (или най-доброто усилие) на публичноправната организация ФИП.
(270)
Що се отнася до осъществените от публичноправната организация ФИП научни изследвания по договор за сметка на нейните дъщерни дружества Axens и Prosernat, Комисията счита, че икономическото предимство, което произтича от гаранцията, може или да остане на равнището на публичноправната организация ФИП и при необходимост да бъде използвано по друг начин, или като се вземат под внимание връзките, които обединяват дъщерните дружества с тяхното дружество майка, да бъде прехвърлено на дъщерните дружества посредством тарифирането:
а)
в първия случай съвместимостта на помощта е описана в настоящата част.
б)
във втория случай Комисията препраща към анализа на съвместимостта, представен в част 7.3.2, който поради съображения за предпазливост ще включва сумите от значение при оценката на предимството, потенциално прехвърлено върху дъщерните дружества.
(271)
По същия начин, що се отнася до клиентите трети лица, ако може да се установи, че сума, съответстваща на този допълнителен разход, систематично е прехвърляна на трети лица чрез прилаганото тарифиране, тогава подробно проучване на прехвърлената помощ би било много вероятно да доведе до суми de minimis (236). В действителност от предоставената от френските власти информация следва, че по-голямата част от фактурираните услуги генерират оборот по-малък от […] (*) EUR (т.е. максимален размер за покритието на риска от неизпълнение от […] (*) EUR), а най-големият договор е само за […] (*) EUR (т.е. максимален размер за покритие на риска от неизпълнение от […] (*) EUR).
(272)
При все това не може да бъде изключено, че маржът, практикуван от публичноправната организация ФИП не е позволявал винаги да се прехвърли изцяло размерът на помощта върху клиента на научни изследвания по договор. В подобен случай неплащането на държавата на премията за гаранция за покритието на договорите за научни изследвания по договор, изпълнявани за трети лица би представлявало допълнително държавно финансиране, предоставено на публичноправната организация от държавата.
(273)
Съответните публични средства биха могли следователно да бъдат използвани за три цели:
а)
или за финансиране на нестопанските дейности на публичноправната организация, което не представлява държавна помощ.
б)
или за финансирането на други дейности за научни изследвания по договор за сметка на трети лица или дъщерни дружества. Тази хипотеза подробно е анализирана в част 7.3.1.2.
в)
или за финансирането на извършвани от публичноправната организация научни изследвания в изключителната област на дейност на нейните дъщерни дружества, което следователно би могло да се прибави към стойността на държавна помощ, вече прехвърлена на дъщерните дружества. Тази хипотеза подробно е анализирана в част 7.3.2.
7.3.1.2 Съвместимост на държавна гаранция, отпусната на научноизследователска организация за извършване на научни изследвания по договор и на допълнителни услуги към нейната основна дейност, състояща се в извършване на независими научни изследвания в публичния сектор
(274)
Преди да проучи особеностите на конкретния случай Комисията възнамерява да препотвърди принципното положение, което тя възприе при вземането на решения, според което една неограничена държавна гаранция, покриваща стопански дейности, представлява по принцип несъвместима държавна помощ (237). Като цяло Комисията счита, че неограничените гаранции в един икономически сектор, отворен за конкуренцията, са несъвместими с ДФЕС, по-специално тъй като с подобна гаранция държавата поема съвкупността от рискове, съпровождащи дадена стопанска дейност, без предприятието бенефициер да понесе цената на това покритие, и това води до появата на морален риск, който кара предприятието бенефициер, защитено от всякаква заплаха от несъстоятелност, да увеличи поемания риск, в сравнение със ситуацията, при която то би понесло изцяло отрицателните последици от своите действия. По силата на принципа на пропорционалност подобни неограничени гаранции най-често не могат да бъдат оправдани от икономически функции от общ интерес, доколкото се оказва невъзможно, в случая на неограничена гаранция, да се провери, че размерът на помощта не превишава нетните разходи за осигуряването на обществената услуга (238).
(275)
В конкретния случай е редно да се отчете, че френското законодателство е възложило на публичноправната организация ФИП задължения за обществена услуга, които се състоят в тройна функция за научноизследователска дейност, обучение и документация, които противно на услугите от общ икономически (239) интерес, не попадат в полето на стопанските дейности по смисъла на правото на Съюза. Покритието от държавна законова гаранция на нестопанските дейности не включва следователно никакво отпускане на държавна помощ. Впрочем основната дейност на публичноправната организация ФИП е нестопанска. Следователно влиянието на гаранцията, от която тя се ползва, се съсредоточава главно в нестопанските ѝ дейности, и не засяга допълнителните услуги за научни изследвания по договор и услугите, които извършва само по изключение.
(276)
Обратно, когато подобна гаранция покрива стопанските дейности на научноизследователските организации, например научни изследвания по договор или предоставянето на услуги, без да бъде обект на тарифиране на пазарна цена, чрез нея на научноизследователската организация се отпуска държавна помощ, която, както е обяснено по-горе, може да се прибави към публичното финансиране на нейните нестопански дейности от общ интерес (независими научни изследвания в публичния сектор) или към финансирането на нейните други външни стопански дейности и предоставяне на услуги или, на последно място, към финансирането на дейностите по трансфер на технологии към Axens и Prosernat (240).
(277)
За първите два случая при все това се налага изводът, че въпреки a priori неограничения характер на държавната гаранция по изключение е възможно да се приеме a posteriori за периода 2006-2009 г. максимума на брутния еквивалент на помощта като последица от тази гаранция (неизплатената премия за риска на държавата), чрез която се увеличиха (още повече, че бе запазена на равнището на публичноправната организация ФИП) публичните средства, изплатени вече от държавата на ФИП за покриването на нетните разходи за дейността ѝ в областта на независимите научни изследвания в публичния сектор и научните изследвания по договор или предоставянето на услуги.
(278)
По този въпрос Комисията държи да подчертае, че научните изследвания по договор и предоставянето на услуги, покрити от държавната гаранция, се ограничават при все това до „допълнителни“ към основната дейност дейности по независими научни изследвания в публичния сектор, т.е. стопански дейности, които:
а)
не засягат нормалното функциониране, независимостта или неутралността на научноизследователската организация;
б)
се предоставят при нормални пазарни условия и по-специално на пазарна цена или при липса на пазарна цена, на цена, която отразява целостта на разходите за тях (извън въздействието на гаранцията), увеличени с разумен марж;
в)
са обект на счетоводство, различно от това на дейностите за независими научни изследвания в публичния сектор, по-специално по отношение на съответните им разходи и финансиране;
г)
са неразривно свързани с основната дейност, състояща се от независими научни изследвания в публичния сектор, така че не е възможно те технически да бъдат отделени, по-специално поради използването на едни и същи инфраструктурни обекти, оборудване, материали или технологии или поради назначаването на служба на едни и същи изследователи, научни работници, инженери, проектанти или техници;
(279)
Тези допълнителни дейности могат да се състоят в изпълнението на договори за научни изследвания, предоставянето на експертни становища или технически или научни консултации, които включват при необходимост предоставянето на инфраструктурни обекти, на материално оборудване, на технологии с висока степен на иновация, финансирани или внедрени в рамките на, и необходими за провеждането на независими научни изследвания в публичния сектор, които нямат еквивалент или техните еквиваленти са много малко по света (241) извън предоставяните услуги от една или повече подобни научноизследователски организации, за чието използване се изисква експертното становище или уменията на изследователи, научни работници, инженери, проектанти или техници, назначени главно от научноизследователската организация, за да допринасят за нейните независими научни изследвания в публичния сектор.
(280)
Освен това тези услуги позволяват разпространението на научното познание между научни изследванията в публичния сектор и промишления сектор, като на предприятията клиенти се предлага възможността за достъп до оборудване за провеждане на опити, до технологии и до ноу-хауто на персонала на публичноправната организация ФИП, като на последната се позволява да акумулира натрупания нов опит на основа на резултатите от нейните оригинални разработки - източници за бъдещи подобрения на независимите ѝ научни изследвания в публичния сектор. Тези кръстосани въздействия в областта на научните познания са от взаимна полза за засегнатите различни участници и за Европейския съюз като цяло.
(281)
Както се посочва в съображение 266, предоставянето на научни изследвания по договор и услуги представлява само [0-5] (**) % от общия бюджет на публичноправната организация ФИП за периода 2004-2009 г., което представлява много малка част.
(282)
Освен това, отнесени към всеки един клиент, фактурираните услуги са най-често в за сума по-ниска от […] (*) EUR, така че максималният размер на помощта продължава да бъде най-често незначителен, от порядъка на […] (*) EUR на договор. Следователно Комисията счита, че въпросната мярка е съразмерна на целта от общ интерес за разпространение на научното познание в Европейския съюз.
(283)
При условие че тези допълнителни дейности продължават да представляват много малка част от използвания от публичноправната организация ФИП бюджет за нейната основна функция за независими научни изследвания в публичния сектор и като се има предвид положителното въздействие на тези допълнителни дейности от гледна точка на целите от общ интерес, Комисията счита, че тяхното покритие от държавната гаранция не може по никакъв начин да засегне условията за търговия до степен, която противоречи на интересите на Съюза по смисъла на член 107, параграф 3, точка в) от ДФЕС.
(284)
В рамките на годишните доклади относно въпросната мярка френските власти ще трябва да докажат, че това условие продължава да бъде изпълнено в бъдеще. При съмнение относно допълнителния характер на научните изследвания по договор или предоставянето на услуги ще бъде уместно Комисията да бъде информирана незабавно и при необходимост да бъде уведомена за евентуалната държавна помощ, като взема под внимание въздействието на държавната гаранция.
(285)
В този контекст Комисията също така отчита предложението на френските власти, с което се цели включването във всеки договор, който по специфичен начин попада в полето на стопанската дейност на публичноправната организация ФИП и следователно в това на нейните дейности по научни изследвания по договор и предоставяне на услуги, клауза за неотговорност на държавата, така че при необходимост да се задейства изключението за поетия риск и по този начин да се ограничат значително евентуалните отрицателни последици от гаранцията.
7.3.2 ПОМОЩ ЗА ГРУПАТА ФИП В ИЗКЛЮЧИТЕЛНИТЕ ОБЛАСТИ НА ДЕЙНОСТ НА AXENS И PROSERNAT
7.3.2.1 Основание за проучване на съвместимостта на помощта
(286)
Когато се отнася до държавна мярка, с която се цели поддържането на ИРД, извършвана от публичноправната организация ФИП, приложимите правила за проучването на съвместимостта, са тези, които се отнасят до държавната помощ за научноизследователска и развойна дейност.
(287)
Доколкото промяната на статута на публичноправната организация настъпи на 7 юли 2006 г., датата на отпускане от държавата на въпросната неограничена гаранция предхожда датата 1 януари 2007 г., на която влезе в сила горепосочената рамка за НИРИ. Също така, що се отнася до проучването на съвместимостта на тази мярка, съгласно известието за определяне на приложимите правила при оценка на незаконосъобразната държавна помощ (242), Комисията ще приложи към тази необявена помощ Рамката на Общността относно държавните помощи за научноизследователска и развойна дейност от 1996 г., която е била в сила към момента на отпускане на помощта.
(288)
При все това, като има предвид факта, че покритието на стопанските дейности на публичноправната организация ФИП от неограничената гаранция, отпусната поради нейния статут EPIC, е предвидено да се увеличи без ограничение във времето, и като се има предвид факта, че както е обяснено в съображение 277, по изключение е възможно да се извърши количествена оценка на максималното въздействие на гаранцията в конкретния случай, Комисията ще проучи също така съвместимостта с вътрешния пазар на покритието от неограничената гаранция на дейностите, които публичноправната организация осъществява в изключителните области на дейност на Axens и на Prosernat въз основа на разпоредбите на рамката за НИРИ от 1 януари 2007 г. - датата на влизането ѝ в сила. При всички положения заключенията от анализа на съвместимостта остават непроменени каквато и рамка да е използвана.
7.3.2.2 Етапи на научноизследователска дейност
(289)
В рамките на горепосоченото решение C 51/2005 (243) Комисията е счела, че дейностите, осъществени от публичноправната организация ФИП в изключителните области на дейност и в сътрудничество с дъщерните ѝ дружества Axens и Prosernat, попадат действително в полето на ИРД, доколкото при всеки проект са били открити слаби точки по отношение на компонентите, на връзките между тях или на характеристиките на съответните процеси или продукти, като дейностите са били осъществени преди етапа на официално одобрение, от персонал, състоящ се главно от изследователи и технически специалисти, въз основа на методи, базирани на опита, тълкуването и моделирането, а резултатите от тези дейности са били с широк обхват и са били патентовани. Комисията констатира, че дейности от същия вид, осъществявани от други оператори в сектора, обикновено се класифицират като научноизследователска дейност (244). Анализът на новаторските аспекти на провежданата научноизследователската дейност е бил извършен на базата на международно признатите стандарти от Наръчника на Фраскати (245).
(290)
По отношение на 2006 г. Комисията проучи в горепосоченото решение C 51/2005 (246) разработките, осъществени в рамките на споразуменията за научноизследователска дейност, сключени между публичноправната организация ФИП и Axens от една страна и публичноправната организация ФИП и Prosernat от друга. Комисията заключи, че тези разработки представляват от една страна промишлени изследвания и от друга страна - проучвания за техническа осъществимост преди проектите за промишлени изследвания по смисъла на рамката ИРД от 1996 г. Тази класификация на научноизследователската дейност бе разработена на базата на специфични примери и обяснения, предоставени от Наръчника на Фраскати за всяка отделна научноизследователска дейност, проведена от публичноправната организация ФИП и Axens от една страна и публичноправната организация ФИП и Prosernat от друга.
(291)
Освен това в рамките на предоставените доклади в съответствие с горепосоченото решение C 51/2005 френските власти класираха проектите, осъществени в изключителните сфери на дейност на Axens и на Prosernat за 2007, 2008 и 2009 г., като използваха двете горепосочени категории по смисъла на рамката ИРД от 1996 г., или като алтернатива - промишлени изследвания по смисъла на точка 2.2.е) и проучвания за техническа осъществимост преди промишлените изследвания по смисъла на точка 5.2 от рамката за НИРИ от 2006 г. Тази дейност се състоеше в проучването на нови методи за синтез или тяхното усъвършенстване, в мащаб, който няма отношение към промишленото производство. Те бяха насочени към валидирането на концепции и спадаха към промишлените изследвания по смисъла на рамката ИРД от 1996 г. и рамката за НИРИ. Годишни резюмета за всеки отделен проект заедно с годишните доклади бяха предоставени на Комисията в рамките на горепосочената помощ C 51/2005.
(292)
За следващите години Комисията припомня, че в съответствие с горепосоченото решение C 51/2005 Франция има задължението да представи на Комисията годишен доклад, в който се съдържа подробно описание на проектите, осъществени от публичноправната организация ФИП, класифицирани по научноизследователски категории.
7.3.2.3 Допустими разходи
(293)
В рамките на горепосоченото решение C 51/2005 (247) (за 2006 година) и в годишните доклади (за 2007, 2008 и 2009 г.) разходите за проекти в изключителните области на Axens и на Prosernat са в съответствие с допустимите разходи, определени в приложение II от рамката ИРД от 1996 г., както и с допустимите разходи по смисъла на точка 5.1.4 от рамката за НИРИ.
(294)
Припомня се, че разходите по фактуриране на научноизследователската дейност на публичноправната организация ФИП, на Axens и Prosernat включват разходите, които са пряко свързани с проекти и са за подизпълнители, командировки, застраховки и документация, както и обзавеждане и дребни материали. Те включват също така другите свързани с проектите разходи като разходите за научноизследователски персонал, амортизация за материални и нематериални дълготрайни активи, както и други общи разходи. Тези разходи се заплащат пряко за научноизследователската дейност и са разпределени между различните научноизследователски проекти пропорционално на времето, посветено от научноизследователския персонал на всеки проект. При това, разходите за хоризонтални проекти за научноизследователска и развойна дейност, свързани с методите и оборудването, използвани в другите проекти за научноизследователска и развойна дейност, се начисляват пропорционално на разходите за всеки проекти за научноизследователска и развойна дейност.
(295)
Тези разходи съответстват на следните категории: разходи за консултантски и равностойни на тях услуги, разходи за персонал, разходи за инструменти, материали, земя и сгради, допълнителни общи разходи и други разходи за дейността съгласно категориите допустими разходи от рамката от 1996 г. и рамката за НИРИ.
(296)
Тази информация за в бъдеще ще трябва също да бъде поместена в годишните доклади, предоставяни от френските власти.
7.3.2.4 Интензитет на помощта
(297)
От рамката ИРД от 1996 г. следва, че максималният разрешен интензитет е 75 % за предварителни проучвания за техническа осъществимост на проекти за промишлени изследвания (точка 5.4) и 50 % за проекти на промишлени изследвания (точка 5.3).
(298)
От рамката за НИРИ следва, че интензитетът на помощта, изчислен на базата на допустимите разходи за проекта, не може да надвишава 50 % за промишлени научни изследвания (точка 5.1.2, буква б) и 65 % подготвителни проучвания за промишлени научни изследвания, проведени в големи предприятия (точка 5.2, буква б). Припомня се, че покритите от държавната гаранция дейности се отнасят единствено до промишлените изследвания, а предварителните проучвания за техническа осъществимост, проведени от публичноправната организация ФИП, и допазарната развойна дейност по смисъла на рамката ИРД от 1996 г. (или посредством експериментално развитие по смисъла на рамката за НИРИ) са изцяло финансирани от Axens и Prosernat със собствени средства от получени на пазара доходи.
(299)
Комисията състави Таблица 6, поместена в съображение 300, въз основа на списъците на проектите, в които описва годишните разходи по проекти и по етапи на научноизследователската дейност, както и въз основа на справката за собствените ресурси на публичноправната организация ФИП.
(300)
При нейното изготвяне Комисията е следвала консервативен подход, включвайки всички разходи, които пряко или непряко са свързани с областите на изключителни дейности на Axens и Prosernat, и изключвайки всички постъпления, различни от тези, заплащани от Axens и Prosernat (248). Комисията от съображения за предпазливост също така посочи в тази таблица всички потенциални последици от неограничената гаранция за малко вероятната хипотеза, при която всички те биха били използвани от публичноправната организация ФИП за финансирането на научноизследователски дейности в изключителните области на Axens и на Prosernat (последици от гаранцията в отношенията с доставчиците и клиентите - не само дъщерните дружества, но също така и трети лица).
Таблица 6
Максимална оценка на общия размер на общото държавно финансиране, осигурено от публичноправната организация ФИП за дейностите, провеждани в изключителните области на Axens и на Prosernat за периода 2006-2009 г.
(в млн. EUR)
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
Годишни разходи за проучванията за техническа осъществимост (в млн. EUR)
Област на дейност на ФИП/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Област на дейност на ФИП/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Общо
7,4
3,5
0,9
0,9
Годишни разходи за промишлени изследвания (в млн. EUR)
Област на дейност на ФИП/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Област на дейност на ФИП/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Общо
49,0
45,5
52,8
55,2
Собствени средства (в млн. EUR)
Размер
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Годишна държавна помощ (в млн. EUR)
Размер на държавното финансиране (249)
11,3
6,4
7,7
11,1
Максимум на последиците от гаранцията в отношенията на публичноправната организация с доставчиците ѝ
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Максимум на последиците от гаранцията в отношенията на публичноправната организация с нейните клиенти (250)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
в изключителната област на дъщерните дружества
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
извън изключителната област на дъщерните дружества
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Максимален размер на държавното финансиране
(включително и максимума на последиците от гаранцията)
13,1
9,8
11,3
14,7
Интензитет на помощта
(извън максимума на последиците от гаранцията)
20,0 %
13,0 %
14,3 %
19,8 %
Максимум на интензитета на помощта
(включително и максимума на последиците от гаранцията)
23,2 %
20,0 %
21,0 %
26,2 %
Максимален разрешен интензитет (251)
-
разпоредби на рамката ИРД от 1996 г.
53 %
51,8 %
50,4 %
50,4 %
-
разпоредби на рамката за НИРИ
-
51,1 %
50,3 %
50,2 %
(301)
Комисията е проверила спазването на допустимите интензитети по етапи на научноизследователската дейност въз основа на годишните списъци на проектите, провеждани в периода 2006-2009 г., като отчита максималните възможни последици от неограничената гаранция, свързана със статута на публичноправна организация на публичноправната организация ФИП, включвайки като допълнителен помощен елемент възприетия максимум за премиите за покриването на различните рискове. При всички положения дори и да включи всички евентуални въздействия на гаранцията в отношенията с клиентите и доставчиците, максимума за интензитета на помощта остава много под максималния разрешен интензитет. В заключение Комисията счита, че разрешените интензитети на помощ от рамката ИРД от 1996 г. и рамката за НИРИ са спазени.
(302)
За следващите години Комисията припомня, че, в съответствие с горепосоченото решение C 51/2005 Франция има задължение да представя на Комисията годишен доклад, за да може последната да се увери, че интензитетите на помощ по етапи на научноизследователската дейност и по проекти също така са спазени. Считано от 2010 г. в този доклад ще трябва да се представи групата от проекти, осъществявани в областите на дейност на Axens и на Prosernat, класифицирани по категории научноизследователска дейност, като в него се посочат точно освен разходите за тях по етапи на научноизследователска дейност, и размерът на държавно финансиране и собствените средства, предоставени от публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества, максимума на размера на гаранционната премия, изчислен благодарение на описания в настоящото решение метод, включително и евентуалните последици върху условията на задлъжняване на публичноправната организация ФИП в съответствие с изложената в съображение 200 обосновка.
7.3.2.5 Комбинирана помощ
(303)
Разпоредбите относно комбинираната помощ са спазени, независимо дали става дума за разпоредбите, определени в точка 5.12 от рамката ИРД от 1996 г. или точка 8 от рамката за НИРИ. Комисията всъщност е изчислила размера на общото публично финансиране, независимо от произхода му, включително и максималното въздействие на неограничената гаранция за периода 2006-2009 г.
(304)
Считано от 2010 г. френските власти ще приложат същия метод в годишните доклади, предоставяни на Комисията.
7.3.2.6 Стимулиращ ефект
(305)
Въз основа на Рамката ИРД от 1996 г. и рамката за НИРИ държавните помощи трябва да имат стимулиращ ефект, т.е. да предизвикат промяна в поведението на техния бенефициер, която да го накара да увеличи своите научноизследователски и развойни дейности (и иновативните дейности). Следващите критерии по принцип са достатъчни за доказването на наличие на стимулиращ ефект за проектите, ползващи се от помощи под праговете за задълбочено проучване: увеличаване на размера на проекта, увеличаване на обхвата, увеличаване на ритъма на проекта и увеличаване на общия размер, предоставен за научноизследователска и развойна дейност, и иновации. Ако може да бъде доказана значителен ефект от поне един от тези елементи, Комисията ще счита по принцип, че проектът за помощ има стимулиращ ефект, като взема под внимание нормалното поведение на предприятията от въпросния сектор (252).
(306)
Комисията препраща към посочения анализ в съображения 196-198 от горепосоченото решение C 51/2005 относно стратегическия интерес, контролиран и одобрен от техническите комитети, за научни изследвания, провеждани от публичноправното организация ФИП и нейните дъщерни дружества в областта на сигурността в дългосрочен план на енергийните доставки, по-специално що се отнася до възобновяването и увеличаването на добива на петрол и на газ (увеличаване на степента на успех на проучванията, степента на извличане на залежите, експлоатирането на неконвенционални ресурси и т.н.), разработване на процеси на рафиниране, технологии за преобразуване, разработване на новаторски горива и технологии за ефективни двигатели, разнообразяване на източниците на енергия за производството на горива, редица от тях са сред приоритетите на Европейския съюз по отношение на научноизследователската дейност, енергийната политика и политиката за опазване на околната среда.
(307)
Що се отнася до 2006 г., Комисията отново поддържа своя анализ, изложен в съображение 199 от горепосоченото решение C 51/2005, според който благодарение на публичната помощ, в която се включва неограничената гаранция, публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества са могли да осъществяват добре своята допълнителна научноизследователска дейност, която не би могла да се реализира поради технологични рискове или рискове, свързани с твърде несигурния характер на възвращаемостта на инвестициите.
(308)
Въз основа на годишните доклади, предоставени от френските власти, Комисията установява, че тази логика се е запазила през 2007, 2008 и 2009 г. В тези доклади френските власти посочиха проект по проект стимулиращия ефект, породен благодарение на помощта, по-специално по отношение на обхвата на проекта, неговия ритъм и увеличението на общия размер на сумите, отделени за ИРД.
(309)
Например през 2007 г. в изключителната област на Axens групата ФИП е осъществила по-специално водещите проекти […] (*) (253). […] (*). Без държавната помощ щеше да се получи забавяне от няколко години при пускането на пазара на тези продукти: научноизследователски и развойни проекти щяха да бъдат започнати по-късно, те щяха да се развиват по-бавно и […] (*).
(310)
Освен това в изключителната област на Prosernat държавната помощ е позволила започването на проекта […] (*) относно […] (*), изработване и патентоване на оригиналните процеси на […] (*) (254) […] (*). [Този проект] (**) включваше опасни и трудни операции, за който бяха нужни значителни човешки, технически и финансови инвестиции, които дружество като Prosernat не можеше изцяло само да осъществи. Следователно публичната помощ, отпусната от публичноправната организация ФИП, се оказа крайно необходима. По-специално, единствено публичноправната организация ФИП разполагаше със специализирани екипи, които имаха капацитета да изработят необходимите за развитието на процеса модели и с лабораторно оборудване, приспособено към обработката на опасни за здравето елементи.
(311)
През 2008 г. в изключителната област на Axens, държавната помощ позволи да се преодолеят научните и техническите препятствия при […] (*). Освен това по проекта […] (*) (255) беше постигнат значителен напредък. Държавната помощ позволи на публичноправната организация ФИП да разработи заедно с промишлените партньори процес за […] (*), който ще бъде достъпен на пазара посредством лиценз. Разработките за развитието на процес от този вид включват едновременно […] (*) и […] (*).
(312)
Освен това в изключителната област на Prosernat беше разработен проект […] (*) за улавяне на CO2 от изгорели газове. Улавянето/съхранението на CO2 (256) (CSC) е едно от средствата за намаляване на глобалното затопляне. Като взе предвид състава на изгорелите газове и тяхното ниско налягане, публичноправната организация ФИП установи нови технологични предизвикателства. Prosernat не би била в състояние да разработи този процес със свои средства, като се има предвид несигурността по отношение структурата, обхватът, развитието и нормативната рамка на бъдещия пазар на улавяне на CO2.
(313)
През 2009 г. в изключителната област на Axens може да бъде цитиран за пример проект […] (*) относно процесите […] (*). С него се целеше развитието на […] (*), както и подобрението на някои процеси […] (*). Благодарение на публичните средства беше успешно проучен […] (*), което позволи значително подобряване на […] (*). При проекта […] (*) благодарение на държавното финансиране се достигна до решения, нямащи аналог в съществуващите технологии […] (*). Също така в проекта […] (*) бяха включени катализатори, с което се позволи разнообразяване на предлагането на пазара на […] (*), който е в пълен възход. Без държавната помощ катализаторите щяха да се разработят по много по-постепенен начин, а подобрението на ефективността щеше да бъде по-бавно. В областта на […] (*) с проекта […] (*), който се отнасяше до новаторските катализатори […] (*), се откриха нови пътища на изследване благодарение на държавната помощ, а проектът […] (*), с който се целеше проучването на технологичните граници (по-специално изменението на разходите), за да може да […] (*), успя да разшири обхвата си отвъд съществуващата ефективност.
(314)
Освен това в изключителната област на Prosernat държавната помощ например позволи подновяването и продължаването на научноизследователската и развойна дейност, постепенно измествани от основната дейност, в областта на […] (*). По този начин публичната помощ позволи да не бъдат загубени предходните технически достижения и да се поддържа гама от процеси за […] (*) на пазара. По същия начин проектът […] (*) относно улавянето на CO2 […] (*) беше продължен благодарение на държавната помощ.
(315)
Комисията отбелязва също така, че положителното развитие на индикаторите, за измерване на усилията по отношение на ИРД, положени от публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества Axens и Prosernat, което тя бе установила в съображение 200 от горепосоченото решение C 51/2005, е продължило през периода 2007-2009 г.
Таблица 7
Развитие на индикаторите за измерване на усилията на публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества Axens и Prosernat за 2007, 2008 и 2009 г.
Развитие на индикаторите
ФИП/Axens
ФИП/Prosernat
2007/2003 г.
2008/2003 г.
2009/2003 г.
2007/2003 г.
2008/2003 г.
2009/2003 г.
Разходи за ИРД в изключителната област
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Персонал, участващ в ИРД в изключителната област
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(316)
Също така Комисията повтаря констатациите, които е обобщила в съображения 201-203 от горепосоченото решение C 51/2005: частта от разходите за ИРД в оборота на групата ФИП е особено голяма, докато последната търпи развитие в среда, регулирана от множество национални предписания, които се променят непрекъснато, по-специално що се отнася до екологичните стандарти и режимите на защита на интелектуалната собственост.
(317)
Както направи това в съображение 204 от горепосоченото решение C 51/2005, Комисията отчита разнообразието и структурата на предлагането, както и функционирането на конкуренцията (257) на пазара на технологиите на рафиниране и приложението им в рафиниращата и нефтохимическата промишленост. По този въпрос тя отбелязва, че някои конкуренти се намират в много по-благоприятна конкурентна позиция от тази на групата ФИП. Дружеството UOP Limited разполага например с процент от световния пазар от порядъка на 57 % по стойност срещу само 7 % за групата ФИП. Също така Комисията счита, че публичната помощ, отпусната за проекти за научноизследователска и развойна дейност, осъществявани от групата ФИП, не може, поради своя характер или своите пропорции, да възпрепятства динамичните стимули на пазара на технологиите на рафиниране. Освен това се налага изводът, че търговските партньори на Европейския съюз, по-специално Съединените американски щати, отделят значителни средства за финансиране на научноизследователската дейност в областта на енергетиката, което позволява осъществяването на проекти за научноизследователска и развойна дейност от конкурентите на групата ФИП. По този начин някои от конкурентите на групата ФИП, по-специално дружеството UOP Limited, са получили значителна държавна помощ (258) или са се ползвали от непряка държавн помощ благодарение на партньорства с научноизследователски институти или университети.
(318)
В заключение Комисията достига до извода, че държавната помощ в полза на групата ФИП в изключителната област на нейните дъщерни дружества Axens и Prosernat е имала стимулиращ ефект за годините 2006, 2007, 2008 и 2009.
(319)
Считано от 2010 г., в годишните доклади, предоставяни от Франция на Комисията до изтичане на изключителните споразумения между публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества Axens и Prosernat, ще трябва да се доказва стимулиращият ефект на помощта.
(320)
С оглед на всички предходни съображения Комисията заключава, че държавната помощ, отпусната на групата ФИП за дейностите в изключителните области на неговите дъщерни дружества Axens и Prosernat, включително и елементът на помощ, свързан с последиците от неограничената гаранция, от която публичноправната организация ФИП се ползва, е в съответствие с разпоредбите на рамката ИРД от 1996 година, както и с рамката за НИРИ, при условие че са спазени съдържащите се в тях изисквания.
7.3.3 ЗАКЛЮЧЕНИЕ ОТНОСНО СЪВМЕСТИМОСТТА НА ВЪПРОСНАТА МЯРКА
(321)
В заключение Комисията счита, че въпросната мярка е съвместима с вътрешния пазар при положение, че условията, посочени в точки 7.3.1 и 7.3.2, са спазени.
8 НЕУТРАЛНОСТ ПО ОТНОШЕНИЕ НА РЕЖИМА НА СОБСТВЕНОСТ
(322)
Комисията държи да подчертае, че по никакъв начин не поставя под въпрос принадлежността на публичноправната организация ФИП към държавата, нито оспорва статута ѝ на юридическо лице на публичното право като такъв.
(323)
По смисъла на член 345 от ДФЕС Общността е неутрална по отношение на режима на собствеността в държавите-членки и няма разпоредба от Договора, която да препятства държавата да притежава (изцяло или частично) предприятия. Като се има предвид това, правилата на конкуренцията трябва да се прилагат по еднакъв начин към частните предприятия и към държавните предприятия. При прилагането на тези правила нито един вид от тези предприятия не следва да получава изгода или да бъде лишено от такава.
(324)
В настоящия случай гаранцията, от която се ползва публичноправната организация ФИП не е резултат от собствеността, а от правния статут на предприятието. Държавите-членки са свободни да избират правната форма на предприятията, но при избора си трябва да спазват правилата на конкуренцията, заложени в Договора. По-специално само фактът, че държавната гаранция е автоматично свързана с конкретен правен статут, не е пречка същата тази гаранция да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако са налице условията, посочени в него (259),
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. С предоставянето от страна на Франция на статут на публичноправна организация с търговски и промишлен характер на ФИП, считано от 7 юли 2006 г., последната получи неограничена държавна гаранция (наричана по-нататък „държавна гаранция“) за всички свои дейности.
2. Покритието с държавна гаранция на нестопанските дейности на публичноправната организация ФИП, по-специално обучение с оглед на повече и по-квалифицирани човешки ресурси, независима научноизследователска и развойна дейност с оглед по-широки познания и по-добро разбиране и разпространение на резултатите от изследванията, не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
3. Покритието с държавна гаранция на дейностите по трансфер на технологии, осъществявани от публичноправната организация ФИП в предвидените области в изключителната спогодба за разработка, търговско разпространение и използване, сключена с дъщерното дружество Beicip-Franlab, не представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС.
4. Покритието с държавна гаранция на дейностите по трансфер на технологии, осъществявани от публичноправната организация ФИП в предвидените области в изключителните спогодби, сключени с нейните дъщерни дружества Axens и Prosernat, посочени в член 3, параграф 1 от решението на Комисията от 16 юли 2008 г. относно помощта, приведена в действие от Франция в полза на групата ФИП (наричано по-нататък „решение C 51/2005“), представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС.
5. Покритието с държавна гаранция на научните изследвания по договор и услугите, предоставяни от публичноправната организация ФИП както за сметка на трети лица, така и за сметка на дружествата, представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС.
Член 2
В случай на изменение на спогодбата между публичноправната организация ФИП и нейното дъщерно дружество Beicip-Franlab, посочена в член 1, параграф 3 от настоящото решение, Франция уведомява Комисията за същата тази спогодба, като отчита евентуалното въздействие на държавната гаранция за оценяването на целия евентуален размер на държавното финансиране, освен ако нови договорни условия позволят да се изключи наличието на държавна помощ.
Член 3
Покритието с държавна гаранция на стопанските дейности, посочени в член 1, параграф 4 и 5 от настоящото решение, представлява помощ, съвместима с вътрешния пазар, за периода 7 юли 2006 г. - 31 декември 2009 г.
Член 4
Считано от 1 януари 2010 г. и до изтичането на изключителните споразумения между публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества Axens и Prosernat, посочени в член 3, параграф 1 от решение C 51/2005, покритието с държавна гаранция на стопанските дейности, посочени в член 1, параграф 4 от настоящото решение, представлява помощ, съвместима с вътрешния пазар, при условие че се спазват условията, предвидени в членове 5 и 6 от настоящото решение.
Член 5
1. Годишният финансов доклад, посочен в член 4, параграф 2 от решение C 51/2005 освен вече споменатите елементи в член 5, параграф 1 от същото решение съдържа и изброените елементи в параграфи 2, 3 и 4 от настоящия член.
2. В годишния финансов доклад се посочва размерът, лихвеният процент и договорните условия на сключените от публичноправната организация ФИП заеми по време на съответния годишен период, както и оценка на брутния еквивалент на помощта на евентуалната лихвена отстъпка, свързана с държавната гаранция, освен ако се докаже, че тези договори за заем са в съответствие с обичайните пазарни условия или чрез сравнение на техните условия с условията, получавани от публичноправната организация ФИП преди промяната на статута ѝ, или въз основа на по-точна методология, предварително одобрена от Комисията.
3. В годишния финансов доклад се посочва размерът на стоките и услугите, получени от публичноправната организация ФИП от доставчиците за осъществяването на икономическите услуги, посочени в член 1, параграфи 4 и 5 от настоящото решение, през съответния годишен период, както и максимална оценка на брутния еквивалент на помощта, произтичаща от по-благоприятната оценка на доставчиците за риска от неизпълнение на задълженията на предприятието. Тази оценка се прави или чрез прилагане на фиксирана ставка от 2,5 % към размера на реализираните придобивки, или въз основа на по-точна методология, предварително одобрена от Комисията.
4. В годишния финансов доклад се посочва размерът на стопанските дейности, посочени в член 1, параграфи 4 и 5 от настоящото решение, осъществени от публичноправната организация ФИП през съответния годишен период, както и максималната оценка на брутния еквивалент на помощта, произтичаща от неплащането на премия, съответстваща на гаранцията за добро изпълнение, или поне за най-доброто усилие, предложено на получателите на същите тези икономически услуги. Тази оценка се прави или чрез прилагане на фиксирана ставка от 5 % върху размера на предоставените услуги, или въз основа на по-точна методология, предварително одобрена от Комисията.
Член 6
1. Общият размер на публичните средства, отпуснати за дейностите на публичноправната организация ФИП в изключителните области на дейност на Axens и Prosernat, включително максималното въздействие на държавната гаранция, както е оценено в член 5, параграфи 2, 3 и 4 от настоящото решение, трябва да бъде по-ниско от максималния разрешен интензитет от Рамката на Общността за държавна помощ за научни изследвания, развитие и иновации.
2. При надхвърляне на прага, посочен в параграф 1 от настоящия член, излишъкът от помощта при необходимост се изплаща от съответното дъщерно дружество Axens или Prosernat на публичноправната организация ФИП.
Член 7
Считано от 1 януари 2010 г., покритието с държавна гаранция на стопанските дейности, посочени в член 1, параграф 5, представлява държавна помощ, съвместима с вътрешния пазар при спазване на условията, предвидени в член 8 от настоящото решение.
Член 8
1. Научните изследвания по договор и услугите, предоставени от публичноправната организация ФИП, посочени в член 1, параграф 5 от настоящото решение, трябва да продължат да бъдат допълващи към нейната основна дейност за независими научни изследвания в публичния сектор.
2. С оглед да бъдат счетени за допълващи, научните изследвания по договор и предоставянето на услуги от публичноправната организация ФИП трябва:
-
да не засягат нормалното функциониране, независимостта или неутралността на публичноправната организация ФИП;
-
да бъдат тарифирани на пазарна цена или, ако не съществува пазарна цена, на цена, която отразява пълната стойност, увеличена с разумен марж, с изключение на потенциалното въздействие на държавната гаранция;
-
да подлежат на отделно осчетоводяване от дейностите по независими научни изследвания в публичния сектор (счетоводно разделяне на съответните цени и финансиране) и всички доходи, които пораждат, трябва да бъдат инвестирани обратно в основната дейност за независими научни изследвания в публичния сектор;
-
да бъдат неразривно свързани с основната дейност за независими научни изследвания в публичния сектор на публичноправната организация ФИП, по-специално поради използването на едни и същи инфраструктурни обекти, оборудване, материали или технологии или използването на едни и същи изследователи, научни работници, инженери, проектанти или техници;
-
да не попадат в приложното поле на изключителните споразумения, сключени между публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества Axens и Prosernat, посочени в член 3, параграф 1 от горепосоченото решение C 51/2005, при необходимост удължени или изменени съгласно член 3, параграф 2 от решение C 51/2005 и член 12, параграф 2 от настоящото решение;
-
да представляват малка част от бюджета, използван от публичноправната организация ФИП за дейностите ѝ за независими научни изследвания в публичния сектор.
3. Всяка година Франция представя на Комисията доклад за научните изследвания по договор и предоставени услуги от публичноправната организация ФИП, в който се уточнява съотношението на сумите, отделени за тях, в бюджета на ФИП за дейностите ѝ за независими научни изследвания в публичния сектор.
Член 9
1. Френските власти и публичноправната организация ФИП посочват следната забележка в договора за финансиране на всяка операция (за всеки покрит от договора инструмент):
„Емисията/програмата/заемът не се ползват от никаква пряка или косвена гаранция от страна на държавата. В случай на неплатежоспособност държавата не може да бъде задължена да замести финансово ФИП за изплащане на дълга.“
2. Френските власти включват аналогична клауза, чрез която държавата се освобождава от отговорност, във всеки договор, свързан с предоставянето на научни изследвания по договор или услуги, посочени в член 1, параграф 5 от настоящото решение.
3. Френските власти включват аналогична клауза, чрез която публичноправната организация ФИП и държавата се освобождават от отговорност, във всеки договор, сключен с акционерните дружества Axens, Beicip-Franlab и Prosernat, по който има задължаване.
4. Публичноправната организация ФИП се въздържа от предоставянето на гаранция, авал, обезпечение, писмо за намерение или гаранционно писмо в полза на дъщерните дружества Axens, Beicip-Franlab и Prosernat, които биха противоречали на обичайните пазарни условия.
Член 10
Франция уведомява поотделно Комисията за всяка помощ, чийто размер надхвърля праговете, предвидени от Рамката на Общността за държавна помощ за научни изследвания, развитие и иновации, като взема под внимание евентуалното въздействие на държавната гаранция.
Член 11
Франция уведомява Комисията, в срок от два месеца след датата на уведомление на настоящото решение, за мерките, които е взела с цел привеждане в съответствие.
Член 12
1. Членове 4, 5 и 6 от настоящото решение се прилагат до изтичане на срока на изключителните споразумения, сключени между публичноправната организация ФИП и нейните дъщерни дружества Axens и Prosernat, посочени в член 3, параграф 1 от решение C 51/2005.
2. Когато френските власти уведомяват Комисията за подновяване или изменение на тези изключителни споразумения в съответствие с член 3, параграф 2 от решение C 51/2005, те трябва да вземат под внимание въздействието на държавната гаранция при оценката на общия размер на публичното финансиране.
Член 13
Адресат на настоящото решение е Република Франция.
Съставено в Брюксел на 29 юни 2011 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 29 de junho de 2011
relativa ao auxílio estatal C 35/08 (ex NN 11/08) concedido pela França ao estabelecimento público «Institut Français du Pétrole»
[notificada com o número C(2011) 4483]
(Apenas faz fé o texto em língua francesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2012/26/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (1) (TFUE), nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu (2), nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado os interessados a apresentarem as suas observações, em conformidade com os referidos artigos (3),
Considerando o seguinte:
1 PROCEDIMENTO
(1)
No âmbito do procedimento formal de investigação do processo de auxílio estatal C 51/05, relativo a medidas de auxílio concedidas pela França ao Institut Français du Pétrole (4), as autoridades francesas informaram os serviços da Comissão, por carta de 18 de Julho de 2006, registada em 19 de Julho de 2006, da transformação, em 7 de Julho de 2006, do estabelecimento público IFP, que era anteriormente um estabelecimento profissional na acepção da Lei n.o 43-612 de 17 de Novembro de 1943 sobre a gestão dos interesses profissionais, em estabelecimento público de carácter industrial e comercial (a seguir designado «EPIC»). Esta transformação decorre de dois documentos que as autoridades anexaram à sua carta: i) o Decreto n.o 2006-797, de 6 de Julho de 2006, relativo ao novo estatuto de estabelecimento público do IFP, e ii) o artigo 95.o da Lei de Programação n.o 2005-781, de 13 de Julho de 2005, que fixa as orientações da política energética (em aplicação da qual foi adoptado o referido decreto).
(2)
Por cartas de 3 de Agosto de 2007 e de 7 de Maio de 2008, a Comissão apresentou pedidos de informação às autoridades francesas, a que estas últimas responderam por cartas de 28 de Setembro de 2007 e de 26 de Junho de 2008, respectivamente.
(3)
No âmbito de um processo anterior, em 16 de Julho de 2008 a Comissão adoptou uma decisão (a seguir designada «decisão C 51/2005») relativa a uma primeira medida de auxílio executada pela França a favor do grupo IFP (5). Nessa decisão, a Comissão sublinhava que a questão da existência de um auxílio estatal adicional, sob a forma de uma eventual garantia ilimitada do Estado que resultaria do estatuto de EPIC do estabelecimento público IFP, seria objecto de uma análise separada, efectuada no âmbito de outro procedimento.
(4)
Este segundo procedimento, previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE, foi objecto de uma decisão da Comissão de 16 de Julho de 2008 (6) (a seguir designada «decisão de início do procedimento»), adoptada nos termos do artigo 4.o, n.o 4, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (7) (a seguir designado «Regulamento processual»), relativa à garantia ilimitada do Estado de que o grupo IFP era susceptível de beneficiar.
(5)
Ao publicar em 11 de Outubro de 2008 a decisão de início do procedimento referida supra no Jornal Oficial da União Europeia, a Comissão convidou os terceiros interessados a apresentarem as suas observações sobre a medida em causa.
(6)
A Comissão recebeu as observações da França por carta de 14 de Outubro de 2008.
(7)
Por carta de 6 de Novembro de 2008, registada pela Comissão no mesmo dia, os consultores da empresa UOP Limited informaram a Comissão de que a sua cliente desejava apresentar observações sobre a medida em causa. Tendo em conta os prazos de tradução necessários, solicitaram um prazo suplementar, até 30 de Novembro de 2008, para transmitirem as suas observações. Por carta de 7 de Novembro de 2008, a Comissão anunciou que aceitava a justificação desse pedido e que concedia à empresa UOP Limited um prazo de resposta suplementar, até 30 de Novembro de 2008. Por carta de 28 de Novembro de 2008, registada pela Comissão no mesmo dia, os consultores da empresa UOP Limited transmitiram as observações da sua cliente sobre a decisão de início do procedimento.
(8)
Nessa mesma carta de 28 de Novembro de 2008, os consultores da empresa UOP Limited pediram autorização para que a sua cliente apresentasse comentários adicionais no decurso do procedimento. Por carta de 17 de Dezembro de 2008, a Comissão respondeu a esse pedido aceitando a prorrogação do prazo de resposta da empresa UOP Limited até 23 de Janeiro de 2009, a fim de permitir a apresentação de eventuais observações complementares. Por carta de 23 de Janeiro de 2009, os consultores da sociedade UOP Limited enviaram as observações complementares da sua cliente.
(9)
Por carta de 6 de Maio de 2009, a Comissão comunicou às autoridades francesas todas as observações formuladas pela empresa UOP Limited sobre a decisão de início do procedimento, quando necessário numa versão confidencial, convidando-as a transmitirem os seus comentários o mais tardar até 8 de Junho de 2009. Por carta de 2 de Junho de 2009, as autoridades francesas solicitaram uma prorrogação desse prazo até 22 de Junho de 2009, uma vez que, na sua opinião, as observações apresentadas pelo terceiro exigiam uma análise pormenorizada e aprofundada e a consulta de vários serviços ministeriais. Por carta de 9 de Junho de 2009, a Comissão aceitou essa prorrogação do prazo até 22 de Junho de 2009. Por carta de 22 de Junho de 2009, as autoridades francesas transmitiram os seus comentários sobre as observações formuladas pela empresa UOP Limited.
(10)
Por carta de 29 de Julho de 2009, a Comissão solicitou informações complementares às autoridades francesas, convidando-as a apresentarem um resposta até 24 de Agosto de 2009. Por carta de 19 de Agosto de 2009, as autoridades francesas solicitaram um prazo suplementar de resposta até 7 de Setembro de 2009, prazo que lhes foi concedido pela Comissão por carta de 20 de Agosto de 2009. Por carta de 8 de Setembro de 2009, as autoridades francesas apresentaram finalmente as informações solicitadas.
(11)
Por carta de 20 de Novembro de 2009, a Comissão solicitou novas informações complementares às autoridades francesas, convidando-as a apresentarem uma resposta no prazo de vinte dias. Por carta de 14 de Dezembro de 2009, as autoridades francesas solicitaram um prazo suplementar de resposta até 22 de Janeiro de 2010, prazo que lhes foi concedido pela Comissão por carta de 18 de Dezembro de 2009. Por carta de 13 de Janeiro de 2010, as autoridades francesas prestaram finalmente as informações solicitadas.
(12)
Em 20 de Maio de 2010, os serviços da Comissão organizaram em Bruxelas uma reunião destinada a debater com as autoridades francesas as consequências, para o presente processo, da decisão adoptada pela Comissão em 26 de Janeiro de 2010, relativa ao auxílio estatal C 56/07 (ex E 15/05) concedido a La Poste (8) (a seguir designada «Decisão C 56/2007»). Uma vez que La Poste era uma entidade pública que beneficiara, até então, de um estatuto equiparável ao de um EPIC (9), o processo que lhe dizia respeito (a seguir designado «processo La Poste» ou «processo postal») tinha grandes semelhanças com a medida em causa, pelo que as autoridades francesas apresentaram os mesmos argumentos, mutatis mutandis, nas suas observações relativas aos dois processos. Em 4 de Junho de 2010 foi enviada à França, por correio electrónico, uma lista de perguntas suplementares, pois os serviços da Comissão desejavam receber uma contribuição escrita das autoridades francesas sobre os diferentes pontos abordados no decurso dessa reunião. Em 16 de Julho de 2010, as autoridades francesas comunicaram os elementos solicitados.
(13)
Por carta de 29 de Setembro de 2010, a Comissão solicitou às autoridades francesas a transmissão de informações complementares, convidando-as a apresentarem uma resposta no prazo de vinte dias. Por carta de 7 de Outubro de 2010, as autoridades francesas solicitaram um prazo suplementar de resposta até 26 de Novembro de 2010, prazo que lhes foi concedido pela Comissão por carta de 8 de Outubro de 2010. Por carta de 26 de Novembro de 2010, as autoridades francesas forneceram finalmente as informações solicitadas.
2 O GRUPO IFP
(14)
Tal como a Comissão indicava na decisão de início do procedimento e na decisão C 51/2005 supracitadas (10), o estabelecimento público IFP desempenha três missões:
-
uma missão de investigação e de desenvolvimento nos domínios da prospecção petrolífera e de gás, das tecnologias de refinação e da petroquímica,
-
uma missão de formação de engenheiros e de técnicos e
-
uma missão de informação e documentação dos sectores.
Um contrato de objectivos concluído com o Estado define as orientações gerais da sua acção por um período de cinco anos.
(15)
Além disso, o estabelecimento público IFP detém directa e indirectamente o controlo de empresas comerciais com as quais celebrou acordos exclusivos de investigação e licenciamento. Com base numa série de elementos concordantes, que são referidos em pormenor no ponto 137, a Comissão considerou, na decisão C 51/2005 supracitada, que o conjunto formado pelas sociedades anónimas Axens, Beicip-Franlab e Prosernat e pela sua empresa-mãe, o estabelecimento público IFP, constituía um grupo económico (a seguir designado «grupo IFP»), na acepção do direito da concorrência.
(16)
A Axens opera no mercado dos catalisadores e das tecnologias para as indústrias de refinação e petroquímicas. À data de alteração do estatuto da sua empresa-mãe, em 2006, o seu volume de negócios consolidado ascendeu a 308,45 milhões de EUR. O estabelecimento público IFP e a Axens estão vinculados por dois acordos exclusivos de licença-quadro e de licença-produtos, bem como por uma convenção de investigação industrial (11). Em contrapartida destes acordos, a filial paga à sua empresa-mãe, por um lado, direitos a título dos contratos de licença e, por outro lado, uma remuneração […] (13) pelo acesso à capacidade de investigação do estabelecimento público IFP.
(17)
A Beicip-Franlab é uma empresa especializada na edição e na difusão de software no domínio da exploração de campos petrolíferos, bem como na realização de estudos e na prestação de consultoria. O seu volume de negócios ascendeu em 2006 a 42 milhões de euros. Uma convenção exclusiva de desenvolvimento, comercialização e utilização assinada em 2003, com uma duração de 10 anos, estabelece que [o IFP propõe à Beicip-Franlab os resultados das suas investigações] (**) sobre os algoritmos, os modelos ou as metodologias [desenvolvidos pelo] (**) estabelecimento público IFP no domínio da exploração de campos petrolíferos e que a Beicip-Franlab pode solicitar ao IFP o desenvolvimento de produtos nessa base. A Beicip-Franlab suporta integralmente os custos de desenvolvimento dos produtos incorridos pelo estabelecimento público IFP e paga diversas remunerações complementares […] (*) destinadas a cobrir os custos de manutenção e os direitos de utilização. Foi assinado em 2005 um aditamento que altera as modalidades de remuneração, mantendo o princípio da cobertura total dos custos de desenvolvimento pela Beicip-Franlab.
(18)
A Prosernat realiza estudos, presta serviços e fornece equipamentos na área do tratamento do gás e da dessulfuração. Em 2006, o volume de negócios da empresa ascendeu a 49,9 milhões de euros. Foram assinados em 18 de Agosto de 2003, com efeitos retroactivos a 1 de Janeiro de 2002 e uma duração de 10 anos, um acordo de licença-quadro e uma convenção de investigação industrial entre o estabelecimento público IFP e a Prosernat nos termos dos quais a Prosernat dispõe de uma concessão exclusiva de licença sobre as patentes do estabelecimento público IFP e [o IFP propõe os resultados das suas] (**) investigações […] (*) no domínio das tecnologias de tratamento do gás e de dessulfuração. Como remuneração da licença relativa a estes processos, a Prosernat paga à sua empresa-mãe direitos sobre o volume de negócios anual, bem como uma taxa dos direitos relativos aos equipamentos, definida caso a caso. A remuneração do estabelecimento público IFP pelo acesso da Prosernat aos resultados dos trabalhos de investigação ascende a […] (*) % do volume de negócios anual global da Prosernat.
(19)
Em conformidade com o artigo 6.o da decisão C 51/2005 supracitada, em 2009 (14) foi inserida, nos acordos exclusivos que regem as remunerações pagas ao estabelecimento público IFP pelas suas filiais Axens e Prosernat, uma cláusula destinada a assegurar o pagamento à empresa-mãe de uma remuneração mínima não fixa, cobrindo pelo menos 25 % dos custos dos estudos de viabilidade preliminares às actividades de investigação industrial, 50 % dos custos de investigação industrial e, eventualmente, 75 % dos custos das actividades de desenvolvimento pré-concorrenciais, na acepção do Enquadramento comunitário dos auxílios estatais à investigação e desenvolvimento de 17 de Fevereiro de 1996 (15) (a seguir designado «Enquadramento de I&D de 1996»), executadas pelo estabelecimento público IFP nos domínios de actividade das filiais (16).
(20)
Em conformidade com a decisão de início do procedimento, afigura-se necessário ter em conta, no âmbito da apreciação da medida em causa, o impacto potencial da garantia estatal que decorre do estatuto de EPIC do estabelecimento público IFP para a totalidade das entidades do grupo IFP (que incluem o estabelecimento público IFP e as suas três filiais de direito privado) (17).
3 DESCRIÇÃO DA MEDIDA
(21)
Até 2006, o estabelecimento público IFP estava constituído sob a forma de uma pessoa colectiva de direito privado, um estabelecimento profissional na acepção da Lei n.o 43-612, de 17 de Novembro de 1943, sobre a gestão dos interesses profissionais, colocado sob o controlo económico e financeiro do Governo francês.
(22)
O artigo 95.o da Lei de Programação n.o 2005-781 de 13 de Julho de 2005, que fixa as orientações da política energética, estabelecia o princípio da transformação do IFP num EPIC. Esta transformação tornou-se efectiva a contar da publicação no Journal Officiel de la République Française do Decreto n.o 2006-797, de 6 de Julho de 2006, relativo aos estatutos do estabelecimento público IFP.
(23)
Na sua qualidade de EPIC, o estabelecimento público IFP passou a ser uma pessoa colectiva de direito público a partir da data de alteração do seu estatuto (18).
(24)
A consequências jurídicas da classificação como EPIC são especificadas em pormenor na secção 2 («Descrição da medida») da Decisão C 56/2007 supracitada, bem como na secção 3.2.1 («Consequências jurídicas do estatuto de EPIC do IFP») da decisão de início do procedimento, para as quais a Comissão remete mutatis mutandis.
4 RAZÕES QUE LEVARAM A DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO
(25)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão considerava em primeiro lugar que a medida suscitava dúvidas quanto ao facto de o regime de excepção ao direito comum em matéria de falências criado a favor dos EPIC se assemelhar a um mecanismo de garantia ilimitada do Estado, mobilizando recursos públicos:
-
Os processos de insolvência e de falência não são aplicáveis aos EPIC, enquanto pessoas colectivas de direito público, em virtude do princípio geral da impenhorabilidade dos bens das pessoas colectivas de direito público, reconhecido desde o fim do século XIX pela jurisprudência francesa e, nomeadamente, pelo Tribunal de Cassação (19). Para mais pormenores, a Comissão remete para a secção 3.2.1.1 da decisão de início do procedimento, nomeadamente para os pontos 38 a 40 (20);
-
Em contrapartida, a Lei de 16 de Julho de 1980 e os seus textos de aplicação são aplicáveis aos EPIC. Nesses textos, o Estado é designado especificamente como a autoridade competente para a recuperação das dívidas dos estabelecimentos públicos, sendo-lhe conferidos poderes importantes como os de concessão de autorização automática de pagamento ou de criação de recursos suficientes, e é reconhecido um princípio de responsabilidade do Estado, em última instância, pelas dívidas das pessoas colectivas de direito público. Para mais pormenores, a Comissão remete para a secção 3.2.1.2 da decisão de início do procedimento, nomeadamente para os pontos 41 a 45 (21);
-
Na hipótese da dissolução de um EPIC, é geralmente aplicável o princípio da transferência das dívidas para o Estado ou para outra entidade pública (22), pelo que o credor de um EPIC terá a garantia de não perder, em nenhuma circunstância, o crédito detido sobre um estabelecimento público. Para mais pormenores, a Comissão remete para a secção 3.2.1.3 da decisão de início do procedimento, nomeadamente para os pontos 46 a 51 (23);
-
Os EPIC poderão dispor de acesso privilegiado às contas de adiantamentos do Tesouro. Para mais pormenores, a Comissão remete para a secção 3.2.1.4 da decisão de início do procedimento, nomeadamente para o ponto 52 (24).
(26)
Por outro lado, tal como se especifica nos pontos 65 a 74 da decisão de início do procedimento, para os quais a Comissão remete para mais pormenores, as clarificações legislativas e regulamentares propostas pelas autoridades francesas não pareciam suficientes para dissipar a priori estas dúvidas.
(27)
A Comissão referia seguidamente que se não podia excluir que resultasse desta situação uma vantagem económica selectiva, principalmente através de condições de financiamento consideradas mais favoráveis, mesmo que o estabelecimento público IFP e as suas filiais não fossem objecto de uma notação financeira por parte de uma agência financeira externa. O grupo IFP poderia ter sido também beneficiado nas suas relações com clientes e fornecedores, na medida em que estes últimos poderiam estar convencidos de que beneficiavam de uma garantia estatal sobre os seus créditos. Por consequência, na fase da apreciação preliminar não se podia excluir que, em caso de fornecimento ou aquisição de bens ou serviços implicando um crédito, os fornecedores ou os clientes em causa não tenham concedido ao estabelecimento público IFP melhores condições do que as que teriam concedido a uma empresa que não beneficiasse de uma garantia estatal.
(28)
Por outro lado, com base nas informações disponíveis à data da sua apreciação preliminar, a Comissão considerou que o carácter ilimitado da garantia, nomeadamente no que se refere à sua duração, montante e âmbito, dificultava significativamente o cálculo do montante do prémio de mercado que o estabelecimento público IFP deveria pagar ao Estado pela concessão dessa garantia.
(29)
Por último, a Comissão referia ter dúvidas quanto à compatibilidade do auxílio estatal com o mercado interno, uma vez que, à primeira vista, este auxílio não parecia destinado a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou de certas regiões económicas.
5 OBSERVAÇÕES E PROPOSTAS DAS AUTORIDADES FRANCESAS
5.1 OBSERVAÇÕES INICIAIS DAS AUTORIDADES FRANCESAS
(30)
Na sequência de decisão de início do procedimento supracitada, as autoridades francesas comunicaram à Comissão as suas observações e as suas propostas, por carta de 14 de Outubro de 2008. Esta carta completava as observações e propostas apresentadas nas cartas anteriores das autoridades francesas (25) e resumidas na decisão de início do procedimento.
(31)
Nas suas observações de 14 de Outubro de 2008, as autoridades francesas recordavam a título preliminar que o procedimento contra o grupo IFP fora iniciado em paralelo com o processo postal referido supra e, portanto, anunciavam que repetiriam mutatis mutandis os mesmos argumentos que tinham já apresentado no âmbito da instrução desse processo (26). Apesar dessas semelhanças, as autoridades francesas insistiam em recordar as especificidades do estabelecimento público IFP: trata-se de um organismo de investigação incumbido do desempenho de uma tripla missão de interesse geral (investigação, formação e documentação), cujas actividades são, na sua maior parte, de carácter não económico, o que justificaria o financiamento público que lhe é concedido. Explicitavam, por outro lado, as razões da alteração do estatuto do IFP para o de um EPIC: a compatibilização entre a natureza das actividades e o modo de financiamento do IFP, por um lado, e o seu estatuto jurídico, por outro lado, justificariam essa alteração do estatuto, que teria aproximado o IFP da esfera pública, abandonando o estatuto de estabelecimento profissional de direito privado.
(32)
As autoridades francesas contestaram a existência de um auxílio estatal, na medida em que, na sua opinião, não estavam preenchidas duas das condições exigidas pelo artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, pois, por um lado, o mecanismo em causa não implicava uma transferência de recursos estatais (5.1.1) e, por outro, não concedia nenhuma vantagem ao estabelecimento público IFP (5.1.2).
5.1.1 INEXISTÊNCIA DE UMA GARANTIA IMPUTÁVEL AO ESTADO QUE IMPLIQUE UMA TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS ESTATAIS
(33)
Segundo as autoridades francesas, por um lado, os estabelecimentos públicos não beneficiam de uma garantia automática por força do seu estatuto (A) e, por outro, o raciocínio da Comissão na decisão de início do procedimento é erróneo (B).
A. Inexistência de uma garantia ilimitada do Estado
(34)
Tal como se refere nos pontos 41 a 45 da Decisão C 56/2007 supracitada, para os quais a Comissão remete mutatis mutandis, as autoridades francesas invocam cinco fundamentos em apoio da sua argumentação.
(35)
Em primeiro lugar, nenhum texto nem decisão consagram o princípio segundo o qual o Estado garantiria indefinidamente, por princípio, as dívidas dos EPIC.
(36)
Em segundo lugar, a jurisprudência pronunciou-se sobre a inexistência de garantias, nomeadamente no acórdão Société de l’hôtel d’Albe (27), bem como nos dois acórdãos do processo Campoloro (28).
(37)
Em terceiro lugar, a Lei orgânica relativa às leis do orçamento, de 1 de Agosto de 2001, (a seguir designada «LOLF») prevê que só uma disposição das leis do orçamento pode criar uma garantia (29), o que teria sido expressamente confirmado pelo Conselho de Estado no seu relatório anual de 2006 (30). Por consequência, segundo o perito mandatado pelas autoridades francesas no processo postal supracitado (31), após a plena entrada em vigor da LOLF, em 1 de Janeiro de 2005, não teria podido ser concedida legalmente qualquer garantia implícita. As dívidas contraídas após 1 de Janeiro de 2005 não beneficiariam assim de uma garantia implícita. Quanto às dívidas contraídas antes de 1 de Janeiro de 2005, o perito considera que, na ausência de uma decisão contenciosa, não é possível determinar se a caducidade das garantias implícitas concedidas antes de 1 de Janeiro de 2005, cuja concessão não tenha sido expressamente autorizada na lei do orçamento, é ou não procedente, com base no respeito dos direitos constitucionais dos credores.
(38)
Em quarto lugar, a França considera que se os EPIC beneficiassem de uma garantia do Estado, a alteração do seu estatuto exigiria a criação de medidas de preservação dos direitos dos credores. Uma vez que tal mecanismo nunca foi criado (32), deduzem que, a contrario, os EPIC não beneficiam de uma garantia do Estado.
(39)
Em quinto lugar, as autoridades francesas citam um artigo (33) de D. Labetoulle, antigo Presidente da secção de contencioso do Conselho de Estado, segundo o qual «em Direito, a concessão, usufruto e extensão desta garantia não são automáticos [uma garantia estatal que seria aplicável de pleno direito aos estabelecimentos públicos do Estado]».
B. Raciocínio erróneo da Comissão (34)
(40)
As autoridades francesas consideram que, no que respeita aos EPIC, não está garantido o reembolso dos créditos individuais (a), como também não está garantida a manutenção da existência do estabelecimento público ou das suas obrigações (b).
a) Não está garantido o reembolso dos créditos individuais
(41)
Tal como se explica nos pontos 46 a 49 da Decisão C 56/2007 supracitada, para os quais a Comissão remete mutatis mutandis, as autoridades francesas consideram que a Lei de 16 de Julho de 1980 não pode estar na base de uma garantia: com base nos trabalhos preparatórios da lei, numa interpretação dos acórdãos Campoloro de 10 de Novembro de 1999 (35) e de 18 de Novembro de 2005 (36), bem como em artigos de doutrina (37), a França refere que, segundo ela, a Lei de 16 de Julho de 1980 não preveria a obrigação de o Estado comprometer os seus recursos próprios: a expressão «y pourvoit», que consta do artigo 1.o, conferia apenas ao Estado um poder de «substituição» do executivo do substituído, no âmbito do qual «em princípio, o substituto dispõe das mesmas competências do substituído». Como tal, no âmbito desta substituição, o Estado apenas poderia exercer as competências desse executivo, que não incluem a possibilidade de dispor do orçamento do Estado, uma vez que a atribuição de uma subvenção excepcional não recai no âmbito do «exercício de um poder de substituição».
(42)
Por outro lado, e como se refere nos pontos 50 a 53 da Decisão C 56/2007 supracitada, para os quais a Comissão remete mutatis mutandis, as autoridades francesas afirmam que a responsabilidade sem falta do Estado não pode ser invocada exclusivamente com fundamento na insuficiência dos activos. Efectivamente, segundo as autoridades francesas, qualquer garantia implica, para o garante, assumir o facto garantido. Se a garantia implica assumir quer falta, quer as consequências de uma acção própria (no caso da responsabilidade sem falta), não pode tratar-se de uma garantia. Segundo a França, o Estado não pode ser responsabilizado só porque o Prefeito ou a autoridade de tutela não puderam tomar medidas que permitissem reembolsar o crédito, devido à situação financeira e patrimonial da autarquia ou do estabelecimento público. O facto de o Prefeito ou a autoridade de tutela não terem exercido as suas competências não pode em si mesmo ser considerado uma falta. As autoridades francesas reconhecem, contudo, que no âmbito da execução do procedimento instituído pela Lei de 16 de Julho de 1980 é imposta ao representante do Estado a exigência de continuidade do serviço público, mas consideram que mesmo que o juiz decidisse a favor da indemnização do credor, essa indemnização teria o efeito de voltar a colocar o credor na situação de direito comum, pois neste último caso o bem em questão teria sido alienado e a massa dos credores teria recebido o montante correspondente. Logo, o credor não beneficiaria de nenhuma vantagem.
b) Inexistência de uma garantia quanto à manutenção da existência do estabelecimento público IFP ou das suas obrigações
(43)
Tal como é especificado nos pontos 54 a 56 da Decisão C 56/2007 supracitada, para os quais a Comissão remete mutatis mutandis, as autoridades francesas consideram que a não aplicabilidade dos processos de insolvência e de falência de direito comum às pessoas colectivas de direito público não exclui a possibilidade de falência de um EPIC ou a abertura de um processo de falência contra um EPIC. Contestam a análise da Comissão baseada na sua Comunicação relativa aos auxílios estatais sob forma de garantias (38) (a seguir designada «Comunicação relativa às garantias») e consideram que, no caso em apreço, a Comissão não teria demonstrado a existência de «condições de financiamento mais favoráveis» imputáveis à exclusão da possibilidade de um processo de falência e não teria estabelecido que o estabelecimento público IFP não pode abrir falência e que não é possível um processo de insolvência, na medida em que a Lei de 1985 é apenas uma lei processual e que o facto de os EPIC não serem abrangidos pelo seu âmbito de aplicação não impede que um EPIC seja objecto de um procedimento ad hoc de recuperação, de liquidação ou de falência.
(44)
Por outro lado, como se explica nos pontos 57 a 67 da decisão C 56/2007 supracitada, para os quais a Comissão remete mutatis mutandis, as autoridades francesas defendem que a aplicação do «procedimento» instituído pela Lei de 16 de Julho de 1980, de preferência ao procedimento colectivo de direito comum, não confere nenhuma vantagem ao credor. Contestam a necessidade de respeitar os critérios de publicidade (39) e de equivalência (40) estabelecidos pela Comissão no ponto 81 da decisão de início do procedimento para avaliar se a aplicação de um procedimento específico em caso de insolvência confere uma vantagem à entidade que está sujeita a esse procedimento, em comparação com as empresas que estão sujeitas ao direito comercial (41), mas utilizam esses mesmos critérios para analisar o procedimento instituído pela Lei de 16 de Julho de 1980. No que se refere ao critério de publicidade, este procedimento é correctamente identificado pelas agências de notação como sendo aplicável em caso de insolvência de um EPIC, ao passo que, no que se refere ao critério de equivalência, estabelecem uma distinção entre os casos em que se aplica uma exigência de continuidade de serviço público e os casos em que essa exigência se não aplica, observando que a situação financeira do estabelecimento público IFP e das suas filiais torna improvável uma situação de insuficiência dos activos do grupo IFP, cujas disponibilidades e investimentos (150,3 milhões de EUR) equivaliam no final de 2007 a cerca do quíntuplo do montante dos empréstimos e dívidas financeiras (25,2 milhões de EUR):
a)
na hipótese de não ser aplicável a exigência de serviço público em caso de insuficiência de activos do estabelecimento público, a aplicação do procedimento instituído pela Lei de 16 de Julho de 1980 não colocaria os credores numa situação mais favorável do que se tivesse sido aplicado o procedimento de direito comum: no final do procedimento, teriam recuperado o mesmo montante do que os credores de uma entidade sujeita ao direito comercial, a saber, o montante obtido através da realização dos activos, e não disporiam de outra via de recurso (42), uma vez que, segundo as autoridades francesas, a responsabilidade do Estado só pode ser accionada com base na insuficiência dos activos. Só dois aspectos seriam diferentes:
-
ausência de tratamento em massa dos credores: ao contrário do procedimento de direito privado, em que os créditos são tratados em massa e os direitos dos credores são satisfeitos por ordem de privilégio decrescente e proporcionalmente aos montantes disponíveis, o procedimento instituído pela Lei de 16 de Julho de 1980 caracteriza-se pelo facto de só a acção do próprio credor lhe permitir preservar os seus direitos. A lógica da Lei de 16 de Julho de 1980 é a de «primeiro a chegar, primeiro a ser servido»;
-
é o representante do Estado que, sob o controlo do juiz administrativo (controlo da falta grave, tal como foi estabelecido pelo Conselho de Estado no acórdão Campoloro, atrás referido), assume uma função equivalente à do liquidatário judicial e do administrador da insolvência;
b)
na hipótese de que deva ser assegurada a continuidade do serviço público, as autoridades francesas admitem que o representante do Estado, no exercício dos poderes conferidos pela Lei de 16 de Julho de 1980, poderá decidir não ceder certos activos necessários à realização de uma missão de serviço público. A não cessão de certos bens, caso não seja objecto de indemnização pelo Estado, traduzir-se-á numa menor realização dos activos e numa diminuição correlativa dos montantes a recuperar pelos credores. Segundo as autoridades francesas, tal procedimento não conferiria aos credores do estabelecimento público IFP direitos superiores aos que deteriam em aplicação do direito comercial. As autoridades francesas reconhecem, no entanto, que nesta hipótese poderá ser invocada a responsabilidade sem falta do Estado, que se traduziria numa indemnização dos credores correspondente ao prejuízo sofrido, (correspondente no máximo ao valor venal dos activos conservados pelo Estado para a continuidade do serviço público). Assim, os credores estariam, potencialmente, na mesma situação do que a que resultaria da aplicação do direito comum. As autoridades francesas concluem, portanto, que o procedimento instituído pela Lei de 16 de Julho de 1980 não confere qualquer vantagem em comparação com o procedimento de direito comum e que se não justificava sujeitar directamente o estabelecimento público IFP a esse procedimento.
(45)
Tal como se explica no ponto 68 da Decisão C 56/2007, para o qual a Comissão remete mutatis mutandis, as autoridades francesas sublinham que os textos mencionados pela Comissão na decisão de início do procedimento, nomeadamente no ponto 82, a saber, a Norma Contabilística n.o 02-060-M95, de 18 de Julho de 2002, relativa à regulamentação financeira e contabilística dos estabelecimentos públicos nacionais de carácter industrial e comercial e o guia relativo à organização financeira da criação, transformação e supressão de estabelecimentos públicos nacionais e de grupos de interesse público, de 14 de Novembro de 2006, não são aplicáveis nem podem ser transpostos para o estabelecimento público IFP.
(46)
No que se refere à recapitalização das filiais do estabelecimento público IFP, as autoridades francesas consideram, em primeiro lugar, que a questão colocada no ponto 80 da decisão de início do procedimento não deve ser apreciada para demonstrar a existência de uma eventual garantia estatal, mas antes para avaliar os efeitos potenciais de uma tal garantia, que colocaria eventualmente o estabelecimento público IFP e as suas filiais numa situação preferencial, devido a condições de recapitalização menos onerosas. Alegam seguidamente que a argumentação da Comissão se baseia em duas ideias erróneas:
-
Por um lado, a Comissão estaria a cometer um erro de raciocínio quanto ao eventual apoio que o estabelecimento público IFP poderia prestar às suas filiais através de uma transferência intra-grupo, uma vez que as condições em que a empresa-mãe de um grupo, mesmo que seja uma pessoa colectiva de direito público, pode prestar apoio a uma das suas filiais que se encontre em dificuldades são estritamente reguladas pelo direito das sociedades (43) e não estão de modo algum associadas ao conceito de empresa na acepção do direito da concorrência.
-
Por outro lado, as autoridades francesas contestam que o estatuto de EPIC do estabelecimento público IFP e a garantia estatal que tal estatuto implicaria eventualmente lhe permitiriam recapitalizar as suas filiais mais facilmente do que empresas-mãe de grupos com um estatuto jurídico de direito privado. Segundo as autoridades francesas, o facto de uma empresa apoiar temporariamente as perdas de uma das suas filiais faria parte do funcionamento normal de um grupo de empresas, como de resto o teria já reconhecido o juiz da União Europeia (44), e a intervenção de um investidor público que agisse de acordo com as mesmas regras de conduta que um investidor privado não conteria elementos de auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE (45). Tal seria, nomeadamente, o caso do estabelecimento público IFP, que teria a possibilidade (mas não a obrigação) jurídica de recapitalizar uma filial em dificuldades, de acordo com os mesmos critérios de apreciação que qualquer investidor prudente. Finalmente, as autoridades francesas contestam que os EPIC disponham de qualquer possibilidade de «acesso directo» às «contas do Tesouro». Especificam que o dispositivo orçamental da «conta de apoio financeiro», enquadrado pelo artigo 24.o da LOLF, prevê a constituição de contas de créditos limitados (sendo os limites fixados pela lei do orçamento), que permitem que o Estado, se assim o desejar e se o puder fazer (nomeadamente à luz do direito da União Europeia), conceda adiantamentos a diversos organismos. Segundo as autoridades francesas, os EPIC não têm «acesso directo» a essas contas.
5.1.2 INEXISTÊNCIA DE QUALQUER VANTAGEM A NÍVEL DO ESTABELECIMENTO PÚBLICO IFP E DAS SUAS FILIAIS
(47)
As autoridades francesas consideram, em primeiro lugar, que a Comunicação relativa às garantias supracitada não permite concluir que existiu qualquer vantagem no caso em apreço, que a extensão às filiais do estabelecimento público IFP, que são sociedades anónimas de direito comum, de eventuais vantagens de que beneficiaria este último em consequência do seu estatuto de EPIC, seria contrária à prática decisória da Comissão e que no caso em apreço não foram apresentadas provas que demonstrem que o estabelecimento público IFP e as suas filiais tenham beneficiado de uma vantagem económica efectiva.
(48)
As autoridades francesas consideram que a Comissão comete um erro de interpretação do ponto 1.2 da Comunicação relativa às garantias supracitada, que prevê que «(…) a Comissão considera igualmente como auxílio sob forma de garantia as condições de financiamento mais favoráveis obtidas por empresas cujo estatuto jurídico exclui a possibilidade de falência ou insolvência ou prevê expressamente uma garantia estatal ou a cobertura de prejuízos pelo Estado»:
-
em primeiro lugar, as autoridades francesas contestam que o estabelecimento público IFP, na sua qualidade de EPIC, disponha de um estatuto jurídico que exclua a possibilidade de falência ou insolvência; aliás, a Comissão não o teria demonstrado, pois teria apenas aduzido provas de que esse estatuto não permitia a aplicação de um procedimento específico (nomeadamente o procedimento instituído pela Lei de 25 de Janeiro de 1985);
-
em segundo lugar, as autoridades francesas negam que exista uma relação automática entre a impossibilidade legal e estatutária de uma empresa ser objecto de um processo de falência ou insolvência e o facto de essa empresa beneficiar de condições de financiamento mais favoráveis no mercado; compete à Comissão, em aplicação do ponto 1.2 da Comunicação relativa às garantias supracitada, demonstrar previamente a existência de condições de crédito mais favoráveis, para considerar que uma empresa cujo estatuto jurídico exclui a possibilidade de falência ou insolvência beneficia de um auxílio sob forma de garantia.
(49)
Por outro lado, na decisão de início do procedimento a Comissão teria ignorado a sua prática decisória na sua apreciação das vantagens potenciais, para as filiais do estabelecimento público IFP, decorrentes da existência de uma garantia ilimitada para o EPIC. A Comissão teria adoptado um raciocínio contraditório ao que adoptou em relação à criação da La Banque Postale (46): embora esta última empresa fosse, como as filiais do estabelecimento público IFB, uma sociedade anónima detida a 100 % por uma entidade equiparável a um EPIC, a Comissão considerou (abstraindo dos compromissos assumidos pela França no âmbito desse processo) que o estatuto jurídico de sociedade anónima de direito comum permitia, em si mesmo, excluir a existência de qualquer garantia ilimitada a nível da filial. Segundo as autoridades francesas, o mesmo raciocínio deveria levar a considerar que as filiais do estabelecimento público IFP, que tinham igualmente um estatuto de sociedade anónima de direito comum, também não beneficiam da garantia ilimitada eventualmente conferida pelo estatuto de EPIC.
(50)
Por último, a Comissão não teria demonstrado a existência de uma vantagem económica real para o estabelecimento público IFP e as suas filiais, limitando-se a invocar na decisão de início do procedimento condições de financiamento «consideradas» mais favoráveis, sem apresentar provas efectivas. A jurisprudência da União Europeia exigiria que, no caso em apreço, a Comissão demonstrasse que o estatuto de EPIC do estabelecimento público IFP lhe permitiu efectivamente obter condições de financiamento mais favoráveis (47). Ora, as autoridades francesas teriam comunicado no decurso do procedimento vários elementos atestando que o estatuto de EPIC do estabelecimento público IFP não tinha permitido, nem era susceptível de permitir, que o estabelecimento público IFP e as suas filiais beneficiassem de qualquer vantagem financeira, uma vez que a transformação do estabelecimento público IFP tinha, nomeadamente, sido efectuada no respeito de um princípio geral de continuidade, nomeadamente a nível da sua actividade, da sua organização, do seu regime contabilístico e financeiro (recursos e regras contabilísticas e financeiras) e do seu regime fiscal.
(51)
As autoridades francesas consideram que os elementos que precedem demonstrariam que:
-
a situação financeira do estabelecimento público IFP e das suas filiais seria boa, o que tornaria a questão de uma eventual falência e, por conseguinte, da intervenção em última instância do Estado desprovidas de conteúdo;
-
as condições de financiamento a curto prazo do estabelecimento público IFP e das suas filiais seriam diferentes para cada uma dessas entidades, resultando de negociações particulares realizadas intuitu personae com os respectivos bancos;
-
as relações do estabelecimento público IFP e das suas filiais com os respectivos fornecedores e clientes tão-pouco implicariam condições privilegiadas resultantes das expectativas criadas a esses fornecedores e clientes relativamente à existência de uma garantia estatal.
(52)
As autoridades francesas concluem do que precede que:
-
a análise efectuada pela Comissão na sua decisão de início do procedimento é contestável: o estabelecimento público IFP e as suas filiais não beneficiariam de qualquer garantia estatal;
-
a Comissão não teria demonstrado a existência de uma vantagem para o estabelecimento público IFP e suas filiais decorrente do estatuto de EPIC do IFP;
-
por consequência, a Comissão não teria demonstrado a existência de um auxílio estatal a favor do estabelecimento público IFP e das suas filiais.
5.2 PROPOSTAS DAS AUTORIDADES FRANCESAS
(53)
Contudo, a fim de dissipar qualquer dúvida da Comissão, as autoridades francesas declararam que estavam dispostas a aplicar as seguintes medidas, caso a Comissão aceitasse encerrar o procedimento com uma decisão de inexistência de auxílio, em conformidade com o artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento processual supracitado:
-
uma clarificação do decreto de aplicação da Lei de 16 de Julho de 1980;
-
a inserção de uma menção especificando a inexistência de garantia nos contratos do estabelecimento público IFP que impliquem um crédito;
-
a inserção de uma menção especificando a inexistência de garantia nos contratos de financiamento das filiais do estabelecimento público IFP.
5.2.1 CLARIFICAÇÃO DO DECRETO DE APLICAÇÃO DA LEI DE 16 DE JULHO DE 1980
(54)
Tal como se refere nos pontos 94 a 96 da Decisão C 56/2007 supracitada, para os quais a Comissão remete mutatis mutandis, as autoridades francesas propõem clarificar a interpretação da Lei de 16 de Julho de 1980, alterando o quarto parágrafo do artigo 3.o, n.o 1, do respectivo decreto de aplicação (48). Segundo as autoridades francesas, a alteração proposta permitiria dissipar todas as dúvidas da Comissão no que se refere ao alcance da expressão «y pourvoit» na organização do direito de tutela conferido ao Prefeito ou à autoridade de tutela, devendo estes últimos libertar doravante os recursos no âmbito do orçamento da autarquia ou do estabelecimento (49). Segundo as autoridades francesas, esta proposta excluiria que, no exercício do seu direito de tutela, o representante do Estado pudesse aumentar os recursos do organismo ou do estabelecimento público em causa através de uma subvenção do Estado ou de uma injecção de recursos públicos.
5.2.2 INSERÇÃO DE UMA MENÇÃO ESPECIFICANDO A INEXISTÊNCIA DE GARANTIA NOS CONTRATOS DO ESTABELECIMENTO PÚBLICO IFP QUE IMPLIQUEM UM CRÉDITO
(55)
Tal como se refere nos pontos 97 a 100 da Decisão C 56/2007 supracitada, para os quais a Comissão remete mutatis mutandis, as autoridades francesas contestam a posição da Comissão (50) segundo a qual responsabilidade do Estado poderia ser accionada exclusivamente com base na insolvência do estabelecimento público IFP. Contudo, apresentam uma proposta baseada na derrogação do risco assumido (ver acórdãos do Conselho de EstadoSille (51) e Meunier (52)), sugerindo, tal como o propuseram no processo postal, que se confirme oficialmente aos credores do estabelecimento público IFP que o seu crédito não beneficia de uma garantia estatal e que, em caso de insolvência, o Estado não será obrigado a assumir os encargos financeiros da empresa para o pagamento do crédito. Assim, os eventuais interessados, tendo-se exposto conscientemente e em conhecimento de causa, não poderiam invocar um direito a reparação. As autoridades francesas comprometer-se-iam portanto, juntamente com o estabelecimento público IFP, a indicar a menção seguinte em qualquer contrato de financiamento (relativamente a qualquer instrumento abrangido por um contrato):
«A emissão/o programa/o empréstimo não beneficiam de qualquer tipo de garantia, directa ou indirecta, por parte do Estado. Em caso de insolvência, o Estado não será obrigado a assumir os encargos financeiros do IFP para o pagamento do crédito».
(56)
Tal como se especifica no ponto 101 da Decisão C 56/2007 supracitada, para o qual a Comissão remete mutatis mutandis, as autoridades francesas tomaram igualmente nota das dúvidas manifestadas pela Comissão no ponto 71 da decisão de início do procedimento, em que esta referia que, por um lado, a derrogação do risco assumido era uma regra estabelecida pela jurisprudência que poderia evoluir que, por outro lado, essa regra se baseava em instrumentos de direito secundário que poderiam ser facilmente anulados em caso de litígio e que, finalmente, a proposta das autoridades francesas não abrangia todas as situações, pois os créditos não eram apenas financeiros, mas também comerciais e de outra natureza.
(57)
Tal como se especifica nos pontos 102 a 104 da Decisão C 56/2007 supracitada, para os quais a Comissão remete mutatis mutandis, após terem recordado a sua oposição de princípio quanto à posição da Comissão relativa à invocação da responsabilidade sem falta do Estado apenas com fundamento na insuficiência dos activos do estabelecimento público IFP, as autoridades francesas apresentaram elementos complementares para dar resposta a essas dúvidas:
a)
as autoridades francesas consideram que a primeira objecção da Comissão consistiria em considerar que, mesmo que não seja prevista uma disposição para o efeito no direito interno de um Estado-Membro, o mero risco de alteração da jurisprudência, ou seja, de alteração do direito interno, seria suficiente para fundamentar um auxílio estatal. A Comissão não pode considerar que um potencial auxílio estatal poderá vir a ser fundamentado por uma eventual alteração do direito que, no caso vertente, é mais do que improvável, uma vez que a derrogação do risco assumido constitui um princípio geral de direito público abundantemente confirmado pela jurisprudência, que nunca foi contestado e que é amplamente comentado;
b)
no que se refere à segunda objecção, as autoridades francesas reconhecem que a legislação e a regulamentação prevalecem sobre o contrato e que uma cláusula litigiosa pode sempre ser anulada. Consideram contudo que esta objecção não é sustentada por nenhum texto de valor superior e que, portanto, não tem bases;
c)
finalmente, no que se refere à terceira objecção, as autoridades francesas consideram que se baseia na mera suposição da eventual convicção ou expectativa, por parte dos fornecedores, de que os seus créditos beneficiariam de uma garantia estatal, suposição que, por si só, não pode ser invocada como fundamento da existência de uma vantagem, devendo ser corroborada por um elemento que determine que o estabelecimento público IFP e as suas filiais beneficiaram realmente de tal vantagem económica.
(58)
Contudo, tal como se especifica no ponto 106 da Decisão C 56/2007 supracitada, para o qual a Comissão remete mutatis mutandis, as autoridades francesas declaram que estão dispostas a alargar a sua proposta de inscrição da inexistência de garantia a todos os contratos que impliquem um crédito, eliminando assim expressamente todos os riscos de constituição da responsabilidade sem falta do Estado apenas com fundamento na insolvência do estabelecimento público IFP.
5.2.3 INSERÇÃO DE UMA MENÇÃO ESPECIFICANDO A INEXISTÊNCIA DE GARANTIA NOS CONTRATOS DE FINANCIAMENTO DAS FILIAIS AXENS, BEICIP-FRANLAB E PROSERNAT DO ESTABELECIMENTO PÚBLICO IFP
(59)
Por outro lado, a fim de completar o dispositivo proposto, as autoridades francesas apresentaram à Comissão uma proposta adicional semelhante à que foi apresentada por ocasião da criação da La Banque Postale, que consistia em assumir o compromisso no que se refere às condições de contracção de empréstimos nos mercados pelas filiais do estabelecimento público IFP (Axens, Beicip-Franlab e Prosernat), de mencionar por escrito no contrato de financiamento (relativamente a qualquer instrumento abrangido por um contrato e em relação a cada operação) que, «em conformidade com o direito francês (nomeadamente a necessidade de uma autorização legislativa expressa para cada garantia), a presente operação de financiamento não beneficiará de qualquer tipo de garantia, directa ou indirecta, por parte do Estado».
(60)
Tal como se especifica nos pontos 107 a 110 da Decisão C 56/2007 supracitada, para os quais a Comissão remete mutatis mutandis, as autoridades francesas consideram que as duas medidas de clarificação propostas (tal como referidas em pormenor nos pontos 55 e 59) permitem esclarecer os credores do estabelecimento público IFP e das suas filiais sobre os seus direitos, pelo que as autoridades francesas não podem ser consideradas, como o faz a Comissão no ponto 87 da sua decisão de início do procedimento, «responsáveis pelas expectativas criadas aos credores do estabelecimento público IFP relativamente à existência de uma garantia» e como mantendo voluntariamente uma «situação jurídica opaca», que «proporciona uma vantagem ao estabelecimento público IFP e é susceptível de comprometer os recursos do Estado».
5.3 OBSERVAÇÕES COMPLEMENTARES DAS AUTORIDADES FRANCESAS
(61)
Nas suas cartas de 16 de Julho de 2010 e de 26 de Novembro de 2010, as autoridades francesas apresentaram elementos complementares que, segundo elas, atestavam a inexistência de qualquer auxílio estatal ao estabelecimento público IFP.
(62)
A título preliminar e recordando o processo France Télécom (53), sublinham, na sua carta de 16 de Julho de 2010, que o juiz da União Europeia terá recordado a obrigação de a Comissão demonstrar a existência de uma vantagem real, a fim de estabelecer a existência de um auxílio estatal. Consideram que, no caso em apreço, a garantia ilimitada que, segundo a Comissão, decorreria do estatuto do estabelecimento público IFP lhe não confere na realidade qualquer vantagem económica. Na sua carta de 26 de Novembro de 2010, as autoridades francesas especificam que, segundo elas, o ónus da prova compete à Comissão. A este título, recordam as exigências colocadas pela jurisprudência da União Europeia em matéria de prova e de motivação, nomeadamente pelo Tribunal, no processo France Telecom supracitado, e pelo Tribunal de Justiça, nos processos Krantz (54) e, mais recentemente, Deutsche Post AG (55). As autoridades francesas consideram que a análise apresentada pela Comissão no caso em apreço se basearia «mais em hipóteses, do que numa análise in concreto».
(63)
Por outro lado, as autoridades francesas consideram que, segundo a Comissão, o estabelecimento público IFP poderia beneficiar de uma vantagem a três níveis: (i) a nível das suas relações com as instituições bancárias e financeiras, (ii) a nível das suas relações com os fornecedores e (iii) a nível das suas relações com parceiros industriais terceiros que recorrem aos seus serviços de investigação.
(64)
No que se refere às relações do estabelecimento público IFP com as instituições bancárias e financeiras, as autoridades francesas consideram que o estabelecimento público IFP não retirou até à data nenhuma vantagem económica do seu estatuto de EPIC. Apresentam à Comissão elementos que atestam que: i) a longo prazo, o estabelecimento público IFP registou um endividamento nulo em 2005, 2006 e 2007 (56), bem como em 2008 e 2009; ii) é certo que, a médio prazo, o estabelecimento público IFP negociou anualmente linhas de crédito com diferentes instituições bancárias, mas obteve taxas comparáveis às de mercado e, de qualquer modo, não utilizou nunca essas linhas de crédito; e finalmente, iii) a curto prazo, o endividamento do estabelecimento público IFP foi praticamente nulo ou nulo, no período em causa.
(65)
No que se refere às relações com os fornecedores, as autoridades francesas consideram que o estabelecimento público IFP, enquanto entidade adjudicante, está sujeito às obrigações de publicidade e de realização de concursos previstas no Decreto n.o 2005-649 de 6 de Junho de 2005 (57) e que, por conseguinte, não pode beneficiar de nenhuma vantagem. Na sua carta de 26 de Novembro de 2010, as autoridades francesas reiteram esta análise, especificando que o facto de os contratos do estabelecimento público IFP estarem sujeitos a um processo de concurso, em conformidade com a Directiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços (58), constitui, segundo essas autoridades, uma garantia suficiente de prevenção das distorções da concorrência no mercado. Segundo as autoridades francesas, ao colocar os seus fornecedores em concorrência, em conformidade com as obrigações decorrentes do direito da União Europeia, o estabelecimento público IFP não poderia ser acusado, pelo menos na ausência de elementos de prova específicos, de beneficiar de uma vantagem ilícita. Sublinham que foi precisamente para assegurar a eficácia do contrato público que foi facilitado o recurso aos sistemas electrónicos de compra, uma vez que no considerando 13 da Directiva 2004/18/CE se refere, por exemplo, que «este método de aquisição permite que as entidades adjudicantes […] disponham de um leque particularmente amplo de propostas […], assegurando assim a melhor utilização possível dos dinheiros públicos através de uma vasta concorrência». Citam a este título um relatório (59) da Comissão em que se concluía que a regulamentação sobre contratos públicos teria um impacto positivo em termos de redução dos preços, que era apresentada como o «benefício social» de uma concorrência mais justa entre os proponentes. Por conseguinte, ao «imputar» estas economias ao estatuto de EPIC do estabelecimento público IFP, a posição da Comissão não estaria em consonância com o espírito da directiva, que considera que os processos de selecção são o vector essencial de uma maior concorrência que levará a uma redução dos custos dos contratos públicos.
(66)
Finalmente, no que se refere às relações do estabelecimento público IFP com os seus clientes, a França especifica que as actividades de investigação por contrato em causa abrangem a prestação de serviços pelo estabelecimento público IFP a pedido de um cliente, terceiro ou filial, sobre um domínio incluído no âmbito da missão do estabelecimento público IFP, que não apresente interesse estratégico para o estabelecimento público IFP no plano da propriedade dos resultados, que seja susceptível de enriquecer os conhecimentos e as competências do estabelecimento público em matéria da execução dos programas públicos de I&D pelos quais é responsável e que se não inclua em nenhum domínio de actividade exclusivo das filiais. As autoridades francesas observam que os serviços de investigação adquiridos por esses clientes exigem equipamentos e conhecimentos técnicos específicos.
(67)
A este respeito, a França alega que mesmo que o estabelecimento público IFP retirasse uma vantagem do seu estatuto de EPIC ao exercer estas actividades económicas, essa vantagem não teria impacto material no mercado. Nomeadamente, não seria susceptível de falsear a concorrência ou de afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros. No período decorrido após a alteração do estatuto do estabelecimento público IFP (em Julho de 2006), as autoridades francesas reconhecem, contudo, que o estabelecimento público IFP poderia ter beneficiado eventualmente de uma redução dos encargos, devido ao facto de não ter sido obrigado a subscrever garantias de execução que, com base nos montantes cobrados habitualmente pelos bancos para prestar esse tipo de serviços, representariam, contudo, um montante insignificante. As autoridades francesas concluem que tal efeito não teria o carácter de uma vantagem, o que poria em causa a própria existência de um auxílio estatal a favor do estabelecimento público IFP.
6 OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS E COMENTÁRIOS DAS AUTORIDADES FRANCESAS
6.1 OBSERVAÇÕES DA EMPRESA UOP LIMITED
(68)
Na sua carta de 28 de Novembro de 2008, a empresa UOP Limited justifica o seu interesse em intervir no procedimento (60), enquanto terceiro interessado antes de formular algumas observações gerais e de referir que, segundo ela, a entidade que designa como «IFP/Axens» seria beneficiária de um auxílio estatal:
-
o conjunto constituído pelo estabelecimento público e pela sua filial Axens, «IFP/Axens», seria incontestavelmente, na percepção do mercado, uma entidade pública (5.1.1);
-
a atribuição do estatuto de EPIC ao «IFP/Axens» teria permitido e continuaria a permitir uma distorção significativa da concorrência no mercado das tecnologias de processos, em que a empresa UOP Limited exerce a sua actividade, pois conferiria vantagens nas relações com os fornecedores, os financiadores e os clientes (5.1.2).
6.1.1 PERCEPÇÃO DA ENTIDADE «IFP/AXENS» PELO MERCADO
(69)
Segundo a empresa UOP Limited, o argumento das autoridades francesas segundo o qual a Axens, tal como as outras filiais do IFP, seriam entidades económicas distintas não pode colher. A Comissão tinha sublinhado justificadamente que: (i) a Axens é detida a 100 % pelo estabelecimento público IFP; (ii) a execução pela Axens da I&D do estabelecimento público IFP reflectia as prioridades estratégicas decididas pelo Estado; (iii) os responsáveis do estabelecimento público IFP participavam na gestão da Axens; (iv) a Axens dispunha de um contrato exclusivo com o estabelecimento público IFP que era essencial para a actividade económica da filial; e (v) existia, nomeadamente, um acordo de primeira utilização e de disponibilização de pessoal.
(70)
Além dos elementos referidos no ponto anterior, a empresa UOP Limited acrescenta que a imagem que o IFP e a Axens transmitiam da sua relação, bem como a percepção dessa relação por parte do mercado, constituíam igualmente factores determinantes:
-
O IFP e a Axens apresentavam-se no mercado como uma entidade económica única, «IFP/Axens». O sítio Internet da Axens referia, nomeadamente, que «a empresa se apoia há perto de cinquenta anos nos seus êxitos de I&D e industriais» (61). Além disso, na publicidade às suas tecnologias a Axens fazia referência ao estabelecimento público IFP. Por outro lado, o pessoal da Axens e do estabelecimento público IFP fazia por vezes visitas em conjunto aos detentores das suas licenças.
-
Podiam ser encontrados na imprensa industrial exemplos da percepção pelo mercado da entidade «IFP/Axens» como uma entidade económica única. A empresa UOP Limited incluiu, nomeadamente, excertos de notícias da imprensa que se referiam às actividades da entidade «IFP/Axens» no domínio das licenças de tecnologias de processos ou que, alternativamente, noticiavam a concessão dessas licenças pelo estabelecimento público IFP por intermédio da sua filial Axens. A empresa UOP Limited apresentou também exemplos de artigos ou apresentações em que os funcionários da Axens dariam a entender que o estabelecimento público IFP considerava que a Axens incluía «a totalidade das actividades respectivas da Direcção Industrial e da Procatalyse».
6.1.2 VANTAGENS CONFERIDAS PELO ESTATUTO DE EPIC
(71)
A empresa UOP Limited refere que o facto de tanto os fornecedores como os clientes considerarem a Axens dispunha de recursos estatais ilimitados para financiar as suas actividades lhe conferiria uma vantagem considerável no mercado. Mesmo que se tratasse apenas de uma percepção do mercado, a importância desse elemento seria maior num contexto económico mundial de crise económica.
(72)
No que se refere aos clientes, as garantias proporcionadas pela entidade «IFP/Axens» seriam especialmente importantes num mercado em que os clientes teriam em conta considerações económicas de longo prazo antes de optarem por uma dada tecnologia. Com base no exemplo dos «complexos aromáticos», a empresa UOP Limited explica, essencialmente que, para aplicarem essas tecnologias, os clientes devem realizar investimentos muito importantes na concepção e construção de infra-estruturas de produção, que exigiriam vários anos de trabalho. Ora, o êxito desses complexos industriais estaria relacionado com o desempenho das tecnologias utilizadas, pelo que os clientes exigiriam geralmente que essas tecnologias fossem garantidas (62) pelo vendedor dos processos. Na hipótese de o nível de desempenho exigido não ser atingido, não hesitariam em invocar a responsabilidade do cessionário e em exigir o cumprimento de obrigações rigorosas em matéria de reparação. A solvabilidade a longo prazo do cessionário seria assim um elemento importante para a escolha dos compradores, não só do ponto de vista do respeito pelas obrigações contratuais, como também do das perspectivas oferecidas em matéria de I&D que constituiriam garantias de melhoria futura do desempenho do processo adquirido. A entidade «IFP/Axens», percepcionada pelo mercado como estando dependente do Estado, disporia assim de uma vantagem em relação aos seus concorrentes, pois os compradores não tinham razões especiais para duvidar da sua sobrevivência a longo prazo.
(73)
No que se refere aos fornecedores, a empresa UOP Limited considera que poderiam ser concedidas à entidade «IFP/Axens» condições preferenciais em comparação com os seus concorrentes; refere a este respeito os contratos assinados conjuntamente pelo IFP e pela Axens, citados na decisão de início do procedimento.
(74)
No que se refere aos mercados financeiros, a empresa UOP Limited considera que a entidade «IFP/Axens» beneficia de condições e de taxas de juros preferenciais nos mercados de capitais, tendo em conta o papel de garante em último recurso que seria desempenhado pelo Estado. Por outro lado, num contexto de crise financeira, a presença do Estado e a segurança que representa para os investidores permitiria atrair capitais privados, num contexto de penúria. As empresas concorrentes não poderiam aceder a financiamentos comparáveis, ou só os poderiam obter em condições economicamente menos interessantes. Segundo a empresa UOP Limited, a crise económica e financeira teria reforçado ainda mais os efeitos potenciais de distorção da concorrência da medida.
(75)
Na sua carta de 23 de Janeiro de 2009, a empresa UOP Limited remete para as suas observações anteriores, bem como para as que foram transmitidas no âmbito do procedimento relativo à Decisão C 51/2005, supracitada. Considera que essas informações contêm elementos suficientes para demonstrar a importância da solvabilidade dos co-contratantes, no mercado em causa das licenças de processos. Reitera o argumento segundo o qual os clientes da entidade «IFP/Axens» suporiam que mantinham uma relação comercial com um organismo de Estado, cuja viabilidade a longo prazo não apresentaria o menor risco. Finalmente, a empresa UOP Limited convida a Comissão a analisar os acordos entre a Axens e os seus clientes, declarando estar convencida de que não contêm nenhuma disposição susceptível de limitar a responsabilidade a nível da Axens.
6.2 COMENTÁRIOS DAS AUTORIDADES FRANCESAS SOBRE AS OBSERVAÇÕES DA EMPRESA UOP LIMITED
(76)
Na sua carta de 22 de Junho de 2009, as autoridades francesas consideram que as observações da empresa UOP Limited seriam «baseadas em afirmações erróneas, ou mesmo totalmente falsas, que de qualquer modo não assentam em nenhum elemento susceptível de demonstrar a existência de um auxílio estatal relativamente ao estabelecimento público IFP ou à Axens».
(77)
Essencialmente, as autoridades francesas negam a pertinência da alegação formulada de que a entidade «IFP/Axens» seria percepcionada no mercado como uma entidade pública beneficiando de vantagens perante os seus clientes, os fornecedores e os mercados financeiros e refutam a afirmação de que essa entidade «IFP/Axens» seria um organismo estatal sem problemas de viabilidade a longo prazo.
(78)
As autoridades francesas desenvolvem dois argumentos:
-
em primeiro lugar, a entidade «IFP/Axens» não seria um organismo de Estado dispondo de recursos ilimitados; além disso, nada provaria que essa entidade fosse percepcionada como tal no mercado (6.2.1).
-
em segundo lugar, o estatuto de EPIC do estabelecimento público IFP não conferiria nenhuma vantagem à Axens no mercado (6.2.2).
6.2.1 A ENTIDADE «IFP/AXENS» NÃO SERIA UM ORGANISMO DE ESTADO DISPONDO DE RECURSOS ILIMITADOS
(79)
Segundo as autoridades francesas, ao contrário do que o afirma a empresa UOP Limited, os fornecedores e clientes da entidade «IFP/Axens» não consideravam essa empresa como um «organismo de Estado» beneficiando de recursos ilimitados.
(80)
Em primeiro lugar, as autoridades francesas remetem para a análise jurídica que transmitiram à Comissão, bem como para as suas observações anteriores, que demonstrariam, segundo essas autoridades, que o estatuto de EPIC do estabelecimento público IFP não conferiria qualquer espécie de garantia estatal.
(81)
Em segundo lugar, as autoridades francesas observam que a empresa UOP Limited invoca uma «pretensa convicção da existência de uma garantia ilimitada do Estado a favor do IFP/Axens», que não existiria em direito e que, por si só, não seria suficiente para fundamentar a existência de um auxílio estatal.
(82)
Em terceiro lugar, mesmo supondo que o estabelecimento público IFP beneficia de uma garantia pública - o que as autoridades francesas contestam - seria erróneo considerar que tal garantia seria mecanicamente alargada às filiais do estabelecimento público IFP, devido ao facto de este último e as suas filiais formarem um grupo económico na acepção do direito da concorrência. Com efeito, segundo a França, na sua qualidade de entidades de direito privado, sujeitas ao direito das sociedades, as filiais do estabelecimento público IFP e, nomeadamente, a Axens, não seriam abrangidas por essa garantia, uma vez que o princípio da autonomia das filiais se opõe, nomeadamente, à teoria proposta pela empresa UOP Limited da «extensão automática» das garantias no interior de um grupo. O conceito de grupo, que pode ter sentido em direito da concorrência, não seria reconhecido pelo direito das sociedades, e a concessão de garantias no interior de um grupo estaria assim sujeita a condições estritas de forma e de fundo. Seria esse o caso, nomeadamente, do estabelecimento público IFP, cujos estatutos prevêem, no seu artigo 7.o, uma autorização do Conselho de Administração. Além disso, as autoridades francesas consideram que a Comissão teria já tomado nota desse ponto, uma vez que teria reconhecido «que o estatuto jurídico da La Banque Postale (pessoa colectiva de direito privado) era suficiente em si mesmo para excluir a existência de qualquer garantia ilimitada a nível da La Banque Postale (63)».
6.2.2 A AXENS NÃO BENEFICIARIA DE QUALQUER VANTAGEM NO MERCADO DECORRENTE DO ESTATUTO DE EPIC DO ESTABELECIMENTO PÚBLICO IFP
(83)
As autoridades francesas consideram que o argumento apresentado pela empresa UOP Limited, segundo o qual o mercado partilharia a convicção de que a entidade «IFP/Axens» seria um organismo de Estado, com recursos ilimitados, e beneficiaria de vantagens tanto perante os seus clientes, como perante os seus fornecedores e credores, não se basearia «em nenhum elemento sério», e seria, além disso, «inegavelmente invalidado pelos factos».
(84)
As autoridades francesas apresentaram uma nota de serviço da Direcção dos Assuntos Jurídicos e dos Acordos (AJA) da Axens, intitulada «Princípios de segurança jurídica da Axens» (64), que especifica as relações existentes entre o estabelecimento público IFP e a Axens. Essas relações são especificamente regidas pela regra geral segundo a qual a Axens não pede garantias à sua empresa-mãe, por qualquer razão que seja. As autoridades francesas especificaram que não seria possível qualquer derrogação a esta regra da inexistência de garantia. Este princípio seria, de resto, recordado in extenso no documento, nos seguintes termos: «O IFP não garante as acções ou omissões da Axens». As autoridades francesas especificaram que esta regra se aplica a todos os contratos ou projectos que a Axens seja susceptível de celebrar ou de executar com clientes, com fornecedores e nos mercados financeiros.
6.2.2.1 No que se refere às relações entre a Axens e os seus clientes
(85)
Segundo a França, a empresa UOP Limited defenderia, sem justificação, a importância da garantia pública para a situação financeira a longo prazo da Axens, nomeadamente no que se refere às garantias contratuais e obrigações de manutenção previstas tradicionalmente nos acordos de licença (65), além de que também não teria justificado as razões pelas quais estaria «persuadida de que a Comissão não encontrará nenhuma disposição de limitação da responsabilidade a nível da Axens».
(86)
No que se refere a estes pontos, as autoridades francesas especificaram que a regra citada no ponto 84 (segundo a qual a filial não formula nenhum pedido de garantia à empresa-mãe) se aplica igualmente a qualquer acordo de garantia que Axens fosse susceptível de negociar ou de celebrar com um cliente. As autoridades francesas ilustraram o seu argumento através do exemplo dos «complexos aromáticos», citado pela empresa UOP Limited nas suas observações. As autoridades francesas especificaram que, regra geral, a Axens opta por limitar a sua responsabilidade a uma determinada fracção dos direitos […] (*). Esta política de limitação das garantias, que seria um dos Princípios de segurança jurídica da Axens, seria assim claramente diferente da de outras empresas que exercem actividades no mesmo domínio e que, segundo as autoridades francesas, concederiam habitualmente em certos casos garantias ilimitadas.
(87)
Finalmente, as autoridades francesas recordam que as obrigações em matéria de manutenção/reparação aplicáveis em caso de sinistro não mobilizariam a cobertura financeira do estabelecimento público IFP:
a)
em caso de incumprimento por parte da Axens, a capacidade oferecida pelas suas seguradoras em matéria de responsabilidade civil, através das diferentes modalidades de seguros do seu programa mundial, seria muito superior aos limites máximos de responsabilidade da Axens acordados contratualmente com os detentores de licenças;
b)
a capacidade de mobilização imediata ou rápida de recursos da Axens, nomeadamente tendo em conta o seu baixo nível de endividamento, seria também muito importante;
c)
as convenções entre o estabelecimento público IFP e a Axens limitariam expressamente a responsabilidade do estabelecimento público IFP em caso de incumprimento pelo detentor de uma licença da Axens a montantes necessariamente limitados, dada a sua correlação com os direitos cobrados pelo estabelecimento público IFP;
d)
a seguradora de responsabilidade civil da Axens renunciaria expressamente a recorrer contra o estabelecimento público IFP, por qualquer causa.
(88)
As autoridades francesas concluem que as afirmações da empresa UOP Limited relativas à existência de pretensas vantagens de que a Axens beneficiaria no mercado de licenças de processos não seriam válidas, nomeadamente na medida em que a Axens aplicou sempre uma política de limitação das garantias de responsabilidade concedidas aos seus clientes.
(89)
Na sua carta de 8 de Setembro de 2009, as autoridades francesas especificavam que a limitação da responsabilidade em relação aos clientes está prevista tanto no contrato de licença-quadro (66), como no contrato de licença-produtos (67) celebrados entre o estabelecimento público IFP e a Axens, que entraram em vigor em 1 de Janeiro de 2001. Estes dois contratos prevêem que caso a Axens possa provar que as prestações do estabelecimento público IFP estiveram na origem do seu incumprimento, a responsabilidade financeira deste último se limitaria a uma percentagem (68) dos montantes efectivamente cobrados pelo estabelecimento público IFP, a título de direitos pro rata, sobre a operação de venda que esteve na origem de uma reclamação (licença-produtos), à unidade detentora de uma sublicença ou sobre a operação de venda efectuada no âmbito de uma sublicença geradora de uma reclamação (licença-quadro). Ou seja, por outras palavras, a responsabilidade do estabelecimento público IFP não pode nunca ultrapassar 100 % dos montantes cobrados. Por outro lado, a licença-quadro prevê que a Axens se responsabilize pelas garantias financeiras concedidas a detentores de sublicenças em matéria de desempenho técnico dos processos. Por conseguinte, o estabelecimento público IFP não é considerado responsável pelas garantias técnicas concedidas pela Axens aos seus clientes.
(90)
Além disso, será conveniente especificar que os contratos de licença entre a Axens e os seus clientes prevêem, de forma simétrica, que a responsabilidade financeira da Axens se limita geralmente a […] (*) % dos direitos pagos relativamente a cada unidade que é objecto de uma reclamação. A responsabilidade do estabelecimento público IFP é totalmente independente da responsabilidade da Axens quando, por razões comerciais, a garantia concedida por esta última ao seu cliente é superior à que lhe foi concedida pelo estabelecimento público IFP. Aplica-se o mesmo princípio a todas as licenças que o estabelecimento público IFP conceda a terceiros que não as suas filiais.
(91)
Finalmente, as autoridades francesas acrescentaram que o estabelecimento público IFP limita por princípio a sua responsabilidade para com os seus clientes (filiais ou exteriores ao grupo) quando presta serviços por conta destes últimos (estudos, investigações por encomenda, ensaios, etc.). A responsabilidade assumida pelo estabelecimento público IFP consiste num compromisso de rectificar os trabalhos efectuados, ao passo que, no plano financeiro, a responsabilidade está limitada em princípio a […] (*) % da remuneração efectivamente cobrada, com um limite máximo susceptível de ascender eventualmente a […] (*) %, consoante os casos. Assim, se o cliente considerar que o trabalho efectuado pelo estabelecimento público IFP é defeituoso, este último não poderá em caso algum ser obrigado a refazer indefinidamente esse trabalho.
6.2.2.2 Relações entre a Axens e os seus fornecedores e suas condições de financiamento nos mercados financeiros
(92)
As autoridades francesas negam a pertinência da afirmação da empresa UOP Limited segundo a qual a pretensa convicção da existência de recursos financeiros ilimitados a favor da Axens lhe conferiria condições preferenciais, tanto por parte dos seus fornecedores, como nos mercados financeiros. Segundo a França, a empresa UOP Limited não teria apresentado o mínimo elemento de prova em apoio desta alegação.
(93)
As autoridades francesas consideram que a regra referida no ponto 84, segundo a qual a Axens não formula nenhum pedido de garantia à sua empresa-mãe, é suficiente para invalidar a hipótese formulada pela empresa UOP Limited.
(94)
Além do mais, no que se refere às condições de contracção de empréstimos nos mercados financeiros pela Axens, bem como pela Beicip-Franlab e pela Prosernat, as autoridades francesas recordam que estariam dispostas a comprometer-se perante a Comissão a que fosse mencionado por escrito em todos os contratos de financiamento, e em relação a cada operação, que «em conformidade com o direito francês (nomeadamente a necessidade de uma autorização legislativa expressa para cada garantia), a presente operação de financiamento não beneficiará de qualquer tipo de garantia, directa ou indirecta, por parte do Estado» (69).
7 APRECIAÇÃO
7.1 EXISTÊNCIA DE UM AUXÍLIO ESTATAL NA ACEPÇÃO DO ARTIGO 107.o, N.o 1, DO TFUE
(95)
O artigo 107.o, n.o 1, do TFUE estabelece: «Salvo disposição em contrário dos Tratados, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(96)
No caso em apreço, a fim de estabelecer a existência de um auxílio estatal, será conveniente verificar, antes do mais, se a medida que consiste na concessão, pela França, do estatuto de EPIC ao estabelecimento público IFP, em 7 de Julho de 2006, utiliza recursos estatais (7.1.1) para conceder uma garantia pública ilimitada que cobre actividades económicas (7.1.2). Enquanto a extensão da cobertura assegurada pela garantia estatal e a natureza das actividades cobertas permitirão definir o alcance da presente decisão (7.1.3), será necessário analisar seguidamente se a medida em causa confere ao grupo IFP uma vantagem selectiva (7.1.4) susceptível de afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros (7.1.5).
7.1.1 UTILIZAÇÃO DE RECURSOS ESTATAIS, SOB A FORMA DE UMA GARANTIA ILIMITADA
(97)
Atendendo à sua estrutura específica de grupo económico, na acepção do direito da concorrência, é necessário ter em conta o impacto potencial da garantia estatal ilimitada decorrente do estatuto de EPIC do estabelecimento público IFP para o conjunto das entidades do grupo IFP, ou seja, para o estabelecimento público em si e para as suas filiais, num processo em duas etapas:
-
no que se refere ao estabelecimento público IFP, o impacto da garantia ilimitada decorre directamente do estatuto de EPIC: com efeito, o estabelecimento público IFP, enquanto pessoa colectiva de direito público, não está sujeito ao direito comum em matéria de recuperação e de liquidação judicial de empresas em dificuldade. Tendo em conta esta particularidade, a empresa-mãe do grupo IFP poderia exercer directamente as suas actividades económicas em condições mais vantajosas do que outros agentes de mercado que não beneficiam de uma protecção comparável (7.1.1.1);
-
no que se refere às actividades exercidas directamente pelas filiais de direito privado do grupo IFP que, por seu turno, estão integralmente sujeitas ao direito comum em matéria de insolvência, afigura-se impossível que o estabelecimento público e, portanto, o Estado seja directamente posto em causa. Por consequência, na hipótese de insuficiência de activos de uma filial, é necessário analisar se os credores da Axens, da Prosernat e da Beicip-Franlab poderiam beneficiar de um mecanismo indirecto baseado numa eventual responsabilidade da empresa-mãe por actos das suas filiais, equivalente a um mecanismo de garantia (7.1.1.2).
7.1.1.1 Cobertura do estabelecimento público IFP por uma garantia ilimitada do Estado conferida pelo seu estatuto de EPIC
(98)
Na decisão C 56/2007 supracitada, a Comissão concluiu (70) que as particularidades intrinsecamente ligadas ao estatuto de estabelecimento público da La Poste (71) e, nomeadamente, a existência de uma garantia de reembolso dos créditos individuais e a manutenção da existência e/ou das obrigações da La Poste, implicavam que o Estado assumia as funções de fiador em último recurso das actividades económicas exercidas pelo estabelecimento público.
(99)
No caso em apreço, a Comissão considera que os argumentos utilizados na decisão C 56/2007 supracitada podem ser transpostos, no essencial, para o estatuto de EPIC do estabelecimento público IFP e que este último beneficia igualmente de uma situação jurídica específica, tanto no que se refere ao reembolso dos seus credores, como à manutenção da sua existência em caso de insolvência. Portanto, para efeitos da presente análise, a Comissão remete para os argumentos desenvolvidos na secção 4.1 («Classificação como auxílio») da decisão C 56/2007 supracitada.
A. Garantia sobre o reembolso dos créditos individuais
(100)
Em primeiro lugar, deve ser analisado o argumento das autoridades francesas segundo o qual a existência de uma garantia estatal a favor dos EPIC seria excluída pela legislação ou pela jurisprudência (a), antes de demonstrar que, na hipótese de o estabelecimento público IFP se encontrar em situação de cessação de pagamentos, os seus credores beneficiariam de um procedimento mais favorável do que os credores de empresas sujeitas ao direito comum.
a) Rejeição dos argumentos das autoridades francesas
(101)
Ao contrário do que o afirmam as autoridades francesas, a Comissão tem razões para concluir que o direito francês admite a existência de garantias implícitas e, nomeadamente, a existência de uma garantia estatal decorrente do estatuto de estabelecimento público. A Comissão rejeita os argumentos das autoridades francesas, pelas seguintes razões.
(102)
Em primeiro lugar, a Comissão remete, mutatis mutandis, para os pontos 120 e 121 da decisão C 56/2007 supracitada, em que as autoridades francesas afirmam que nenhum texto ou decisão consagra o princípio de que o Estado garantiria as dívidas dos EPIC. A Comissão considera, pelo contrário, que embora não exista de facto nenhum texto ou decisão que confirme ou exclua a existência de uma garantia explícita do Estado a favor dos EPIC, esta ausência não permite excluir a existência de uma garantia implícita.
(103)
Em segundo lugar, a Comissão remete, mutatis mutandis, para os pontos 122 a 124 da decisão C 56/2007 supracitada, em que as autoridades francesas consideram que existiria jurisprudência sobre a inexistência de garantias, nomeadamente o acórdão Societé de l'hôtel d'Albe (72) e os acórdãos Campoloro (73). No que se refere ao primeiro processo, e como o sublinhou a perita da Comissão no processo postal, o acórdão Société de l'hôtel d'Albe não diz respeito à situação exacta em que a garantia é susceptível de intervir (74). No que se refere ao segundo processo (75), a Comissão considera, pelo contrário, que o regime de responsabilidade do Estado na execução do procedimento de recuperação das dívidas de estabelecimentos públicos apresenta todas as características de um mecanismo de garantia.
(104)
Em terceiro lugar, a Comissão considera que o argumento apresentado pelas autoridades francesas no processo postal, segundo o qual as dívidas contraídas pelos EPIC após a entrada em vigor da LOLF, em 1 de Janeiro de 2005, não podem beneficiar de uma garantia implícita, não pode colher:
a)
A Comissão sublinha que a alteração do estatuto do estabelecimento público IFP sobreveio em 7 de Julho de 2006, ou seja, posteriormente à entrada em vigor da LOLF. Nestas condições, não é necessário examinar os argumentos aduzidos pelo perito das autoridades francesas no processo postal relativos a eventuais dívidas contraídas antes de 1 de Janeiro de 2005, apesar de as autoridades francesas remeterem mutatis mutandis para esses argumentos nas suas observações. Com efeito, as dívidas contraídas pelo estabelecimento público IFP antes de 1 de Janeiro de 2005 foram contraídas por um estabelecimento profissional, na acepção da Lei n.o 43-612 de 17 de Novembro de 1943 relativa à gestão dos interesses profissionais (e, portanto, por uma pessoa colectiva de direito privado) e, como tal, não podiam estar cobertas, à data em que foram subscritas (76), pela garantia ilimitada conferida pelo estatuto de EPIC.
b)
A Comissão observa, contudo, como o sublinhou de resto a sua perita no processo postal e como a própria Comissão o explicou já no ponto 130 da decisão C 56/2007 supracitada, para o qual remete mutatis mutandis, que o âmbito de aplicação da obrigação de inscrever as garantias estatais na lei do orçamento se limita à «concessão» dessas garantias; que, portanto, a concessão de uma garantia abrange os casos em que o Estado, através de uma manifestação explícita da sua vontade, decide conceder uma garantia a um organismo ou a uma operação; que o âmbito de aplicação da obrigação de inscrever as garantias na lei do orçamento não abrange, portanto, as garantias que decorrem de um estatuto ou de uma obrigação baseada na jurisprudência, caracterizadas pelo seu carácter implícito e automático; que esta segunda categoria se não enquadra numa decisão do Estado, situando-se antes no âmbito de um quadro jurídico preexistente, de que a garantia constitui apenas um efeito (77).
c)
A Comissão conclui do que precede, como o tinha já feito no ponto 131 da decisão C 56/2007, para o qual remete mutatis mutandis, que o argumento das autoridades francesas fundamentado na LOLF não é convincente e que o facto de nenhuma lei do orçamento especificar que o Estado concede uma garantia ao estabelecimento público IFP por força do seu estatuto não exclui a existência dessa garantia; que, de qualquer modo, a Comissão não está vinculada pela classificação da medida como garantia segundo o direito francês, nem sequer pelo facto de que seria uma garantia abrangida pelo âmbito de aplicação da LOLF; que só é pertinente a classificação desta medida segundo o direito comunitário; que este último reconhece a existência de uma garantia implícita quando um Estado-Membro tem obrigação jurídica de reembolsar o crédito de um terceiro em caso de incumprimento deste último (78).
(105)
Em quarto lugar, a Comissão rejeita o argumento das autoridades francesas segundo o qual se os EPIC beneficiassem de uma garantia estatal, a eventual criação de um novo EPIC, nomeadamente através da alteração do seu estatuto, exigiria a instituição de medidas de garantia que preservassem os direitos adquiridos pelos credores antes da transformação da entidade pública em causa e a sua contraposição (modus tollens), segundo a qual, uma vez que esse mecanismo nunca foi criado (79), não existiria nenhuma garantia a favor do estabelecimento público IFP:
a)
Como o explicou a perita da Comissão no processo postal e como se recorda no ponto 133 da decisão C 56/2007 supracitada, para o qual se remete mutatis mutandis, a Comissão considera que essa afirmação se basearia numa interpretação muito lata da protecção constitucional do direito de propriedade.
b)
A Comissão especifica, tal como já o fez já no ponto 134 da decisão C 56/2007 supracitada, para o qual remete mutatis mutandis, que o direito de propriedade não exige que seja prevista uma medida específica para garantir os direitos dos credores a partir da data de transformação de um EPIC numa sociedade sujeita aos procedimentos de recuperação e de liquidação judicial e que a inexistência dessas medidas não constitui, por conseguinte, um indício da inexistência de uma garantia implícita.
c)
A Comissão acrescenta, tal como o explicou nos pontos 135 e 136 da decisão C 56/2007 supracitada, para os quais remete mutatis mutandis, que o facto de as autoridades francesas terem decidido conceder uma garantia explícita a La Poste (80) quando esta empresa obteve um estatuto equiparável ao de um EPIC, em 1990, não demonstra que não existisse já uma garantia implícita a seu favor.
(106)
Em último lugar, a Comissão remete para a parte da presente decisão relativa à constituição da responsabilidade do Estado, bem como para a secção 4.1.1.A, alínea b), n.o 3, da decisão C 56/2007 supracitada, no que se refere ao artigo de D. Labetoulle citado pelas autoridades francesas (81), bem como à sua análise da jurisprudência Campoloro (82).
(107)
Ao contrário do que o afirmam as autoridades francesas (ou seja, que essa garantia seria excluída pelos textos), a Comissão observa que a existência de garantias implícitas associadas ao estatuto de estabelecimento público é confirmada por uma nota do Conselho de Estado emitida em 1995, no âmbito do processo do Crédit Lyonnais, que fundamentava a existência de uma garantia implícita na natureza de estabelecimento público do organismo (83).
(108)
Tal como o explicava nos pontos 142 a 145 da Decisão C 56/2007 supracitada, para os quais remete mutatis mutandis, a Comissão não concorda com a interpretação das autoridades francesas, segundo as quais este parecer do Conselho de Estado não poderia ser transposto para o caso do estabelecimento público IFP. Sublinha, nomeadamente, que neste parecer não é feita a mínima referência à missão do estabelecimento ou à presença ou ausência de um contabilista público no estabelecimento público. De resto, as autoridades francesas não explicam por que razão este parecer seria apenas aplicável aos estabelecimentos públicos que dispõem de um contabilista público. A Comissão rejeita, por outro lado, os argumentos das autoridades francesas segundo os quais o parecer não seria aplicável porque é anterior à LOLF e contrário à jurisprudência posterior do Conselho de Estado, uma vez que demonstrou já no ponto 104, bem como na Decisão C 56/2007 supracitada, que a LOLF não obsta à existência de uma garantia estatal implícita a favor do estabelecimento público IFP.
(109)
Finalmente, como o referiu nos pontos 146 e 147 da Decisão C 56/2007 supracitada, para os quais remete mutatis mutandis, a Comissão tem em consideração a nota do ministro da Economia, das Finanças e da Indústria de 22 de Julho de 2003 que tem por objectivo o «Recenseamento dos mecanismos de garantia implícita ou explícita concedida pelo Estado», que confirma a existência de garantias implícitas resultantes de um acto administrativo ou legislativo que «produz e comporta consequências financeiras para o Estado». Esta nota demonstra que a garantia estatal pode resultar de actos jurídicos de natureza muito diferente (84) e recorda que a criação de um estabelecimento público é susceptível de implicar uma garantia estatal implícita a favor dos credores desse organismo (85).
b) O credor do estabelecimento público IFP está seguro de que o seu crédito será reembolsado
(110)
À semelhança da demonstração apresentada na parte 4.1.1.A, alínea b), da Decisão C 56/2007 supracitada, para a qual remete mutatis mutandis, a Comissão propõe-se demonstrar seguidamente que em caso de cessação de pagamentos do estabelecimento público IFP, os credores deste último ficariam em situação mais favorável do que os credores de uma empresa sujeita ao direito comercial.
(111)
Em primeiro lugar, os obstáculos tradicionais que dificultam a regularização de um crédito de um organismo de direito privado não se colocam no caso dos estabelecimentos públicos. Com base nos elementos referidos em mais pormenor nos pontos 150 a 154 da Decisão C 56/2007 supracitada, para os quais remete mutatis mutandis, no que se refere ao primeiro ponto a Comissão conclui que:
-
ao contrário dos credores das empresas sujeitas ao direito comercial, os credores do estabelecimento público IFP (dado que este último não está sujeito ao direito comum em matéria de recuperação e de liquidação judicial de empresas em dificuldade) não se arriscam a que o seu crédito se extinga totalmente ou em parte no termo de um processo de liquidação judicial;
-
o facto de o estabelecimento público IFP ser uma pessoa colectiva não obsta à existência de uma garantia estatal;
-
na ausência de uma limitação explícita da responsabilidade do Estado para com o estabelecimento público IFP, os credores deste último podem alegar legitimamente o princípio de que o Estado suportará as dívidas do estabelecimento público IFP, apesar de este último beneficiar de personalidade jurídica.
(112)
Em segundo lugar, em caso de recuperação das dívidas de estabelecimentos públicos condenados por uma decisão judicial, o procedimento estabelecido na Lei de 16 de Julho de 1980 (e em diversos textos de aplicação (86)) é, pelas razões explicitadas nos pontos 113 a 117, mais favorável para os credores do estabelecimento público IFP do que os procedimentos judiciais de direito comum, na medida em que não é susceptível de levar à extinção do crédito que detêm sobre o estabelecimento público IFP.
(113)
Em conformidade com a análise efectuada nos pontos 157 a 161 da Decisão C 56/2007 supracitada, para a qual remete mutatis mutandis, a Comissão observa, em primeiro lugar, que a Lei de 1980 (87) e as suas medidas de aplicação (88) designam o Estado como a autoridade competente para recuperar as dívidas dos estabelecimentos públicos e conferem-lhe prerrogativas importantes: a concessão de autorização automática de pagamento e a criação de recursos suficientes.
(114)
Tal como consta das considerações expostas nos pontos 162 a 168 da Decisão C 56/2007, para as quais remete mutatis mutandis, a Comissão considera que o procedimento específico definido na Lei de 1980 e nos seus textos de aplicação é apenas um procedimento de recuperação de créditos e não um procedimento de liquidação; no termo da aplicação desse procedimento, o crédito não se extingue, ao passo que no termo da aplicação do procedimento de liquidação de direito comum a decisão de encerramento por insuficiência de activos comporta a proibição de os credores reabrirem o processo. A Comissão observa também que a Lei de 1980 e os seus textos de aplicação, ao preverem o adiamento da autorização automática de pagamento e ao não preverem, em nenhum caso, a situação de cessação de pagamentos, sugerem aos credores que existem ou existirão sempre os recursos necessários para regularizar o crédito que detêm sobre a entidade pública. Estes dois elementos levam-na a considerar que a insuficiência de tesouraria é, se necessário, coberta pelo Estado, ou que essa situação é apenas temporária. Em contrapartida, nenhum procedimento de liquidação prevê a possibilidade de um terceiro se responsabilizar pelas dívidas da entidade insolvente, a menos que, obviamente, se trate de um fiador.
(115)
Em conformidade com a análise efectuada nos pontos 170 a 180 da Decisão C 56/2007 supracitada, para a qual remete mutatis mutandis, a Comissão considera que os textos do direito francês autorizam ou incentivam até o Estado a autorizar dotações destinadas aos estabelecimentos públicos, de preferência a empréstimos bancários clássicos, em caso de situação de insuficiência de tesouraria; estas dotações podem constituir os «recursos suplementares» previstos na Lei de 16 de Julho de 1980. Considera também que estes textos são do conhecimento dos credores, que têm portanto razões fundamentadas para crer que a autoridade de tutela poderá dispor dos recursos necessários para regularizar o seu crédito. Por consequência, a Comissão considera pouco provável a hipótese de o credor não conseguir obter a regularização das suas dívidas através da aplicação dos procedimentos da Lei de 16 de Julho de 1980.
(116)
Contudo, ao contrário do que concluiu em relação à La Poste na Decisão C 56/2007 supracitada, a Comissão sublinha que, no caso em apreço, os recursos próprios mobilizáveis do estabelecimento público IFP são relativamente importantes, na medida em que, como o explicavam as autoridades francesas (ver ponto 44), as disponibilidades e investimentos (150,3 milhões de EUR) equivaliam no final de 2007 a cerca do quíntuplo do montante dos empréstimos e dívidas financeiras (25,2 milhões de EUR). Como tal, a Comissão reconhece que dada a situação financeira do estabelecimento público IFP se afigura improvável, pelo menos no futuro próximo, que uma insuficiência de recursos próprios lhe não permita fazer face às suas dívidas e torne necessária uma intervenção estatal.
(117)
Sendo embora improvável actualmente, uma situação de insuficiência de activos do estabelecimento público IFP não é impossível a longo prazo. Nessas circunstâncias, a impossibilidade de mobilizar recursos através da cessão de bens levaria a recorrer a outros mecanismos de garantia (adiantamentos, invocação da responsabilidade do Estado, etc.). Por outro lado, a previsão de um regime de protecção de bens pelo legislador poderia alimentar o contencioso da responsabilidade sem falta do Estado em caso de um eventual incumprimento do estabelecimento público IFP (89). No que se refere a este ponto, a Comissão regista o argumento das autoridades francesas (90) segundo o qual, na hipótese de o Estado considerar que um bem propriedade de um estabelecimento público é «indispensável» ao exercício de uma missão de serviço público e se opuser à sua cessão, tal não implica de modo algum que o deva compensar através de mecanismos de garantia. A Comissão observa, contudo, que as autoridades francesas reconheceram (apesar de contestarem que o estabelecimento público IFP daí pudesse retirar uma vantagem) que a exigência de continuidade do serviço público se impõe ao representante do Estado aquando da execução do procedimento instituído pela Lei de 16 de Julho de 1980 (91). A Comissão considera também que essa opção das autoridades públicas de não proceder a cessões de activos, a fim de preservar um serviço público, permitiria invocar a responsabilidade sem falta do Estado por ruptura da igualdade perante os encargos públicos.
(118)
Em terceiro lugar, pelas razões que foram já expostas nos pontos 185 a 226 da Decisão C 56/2007 supracitada, para os quais remete mutatis mutandis, a Comissão considera que, na hipótese pouco provável de o procedimento estabelecido na Lei de 1980 não permitir o reembolso do credor, os recursos que lhe restariam para invocar a responsabilidade do Estado apresentam as características de um mecanismo de garantia.
(119)
Embora as autoridades francesas considerem que a responsabilidade do Estado não pode em princípio ser invocada, com ou sem falta (92), reconhecem que, na hipótese de existir uma exigência de continuidade do serviço público e de essa exigência se impor ao representante do Estado na execução do procedimento previsto na Lei de 1980, é possível que o juiz decrete que o credor seja indemnizado. Porém, nessa hipótese, as autoridades francesas consideram que o credor não beneficiaria de nenhuma vantagem visto que a sua indemnização seria comparável à que obteria em caso de aplicação do direito comum. A este propósito, a Comissão sublinha certas especificidades do direito especial instituído pela Lei de 1980: no regime de direito comum de liquidação judicial, os credores (nomeadamente os credores sem garantia) não recuperam geralmente a totalidade da sua dívida e na maior parte dos casos as dívidas da empresa em liquidação não são pagas por um terceiro.
(120)
As autoridades francesas contestam igualmente que as possibilidades de indemnização proporcionadas aos credores pela responsabilidade do Estado possam ser equiparadas a uma forma de garantia. A Comissão entende, pelo contrário, que a imputação de responsabilidade ao Estado (por falta ou sem falta), no âmbito da aplicação do procedimento de recuperação das dívidas das entidades públicas abrangidas pela Lei de 1980 equivale, para efeitos do direito da União Europeia, a um mecanismo de garantia, pois garante aos credores o pagamento do seu crédito, obrigando o Estado a reembolsá-lo em caso de incumprimento do estabelecimento público IFP. Além disso, a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (a seguir, «TEDH») no processo Societé de gestion du port de Campoloro et Societé fermière de Campoloro/França (93) (a seguir, «processo Campoloro») tende a reconhecer a existência de uma garantia automática.
(121)
Finalmente, à semelhança da demonstração exposta nos pontos 181 a 184 da Decisão C 56/2007 supracitada, para a qual remete mutatis mutandis, a Comissão considera que a proposta das autoridades francesas destinada a clarificar o decreto de aplicação da Lei de 1980 é insuficiente para excluir que a libertação dos recursos possa ter lugar através de uma injecção de recursos públicos.
a)
As autoridades francesas propuseram que o decreto de aplicação da Lei de 1980 fosse alterado da seguinte forma: «Lorsque la mise en demeure est restée sans effet à l’expiration de ces délais, le représentant de l’Etat ou l’autorité chargée de la tutelle procède à l’inscription de la dépense au budget de la collectivité ou de l’établissement public défaillant. Il dégage, le cas échéant, les ressources nécessaires au sein du budget de la collectivité ou de l’établissement soit en réduisant des crédits affectés à d’autres dépenses et encore libres d’emploi, soit en augmentant les ressources» (Quando a notificação de incumprimento não tiver produzido efeito uma vez findo estes prazos, o representante do Estado ou a autoridade de tutela procede à inscrição da despesa no orçamento do organismo ou do estabelecimento público em situação de incumprimento. Libertará, se for caso disso, os recursos necessários no âmbito do orçamento do organismo ou do estabelecimento, quer através da redução das dotações afectadas a outras despesas e ainda não utilizadas, quer mediante o aumento dos recursos) (alteração sublinhada).
b)
Contudo, a Comissão sublinha, como o fez no ponto 67 da decisão de início do procedimento, que os textos, tanto na sua versão actual, como na versão alterada de acordo com a proposta das autoridades francesas, não excluem que a libertação de recursos possa ter lugar através de um aumento dos recursos, previamente possibilitado por uma subvenção ou uma injecção de recursos públicos.
(122)
Pelas razões que foram já expostas nos pontos 204 a 211 da Decisão C 56/2007 supracitada, para as quais remete mutatis mutandis, a Comissão considera, além disso, que a decisão do TEDH no processo Campoloro supracitado demonstra que a imputação de responsabilidade ao Estado francês funciona, neste caso, como uma garantia implícita do passivo das autoridades públicas e não está associada às condições do prejuízo.
a)
A Comissão observa, nomeadamente, que o TEDH rejeitou os argumentos das autoridades francesas, que tentaram fundamentar a sua argumentação (94), por um lado, na inexistência de um facto gerador imputável ao Estado e, por outro, na inexistência de uma garantia estatal para com entidades públicas que são uma pessoa colectiva, e que aceitou os argumentos contrários das recorrentes (95).
b)
A Comissão observa que o TEDH constatou finalmente a existência de uma violação do artigo 6.o, n.o 1, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, nomeadamente pela seguinte razão: «Estas decisões devem, portanto, ser executadas, pois o Tribunal recorda que uma autoridade de Estado não pode invocar a falta de recursos para não honrar uma dívida, fundamentada numa decisão judicial […]». O TEDH constatou igualmente uma violação do artigo 1.o do Protocolo n.o 1 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, pois as sociedades recorrentes foram alvo de uma ingerência no seu direito de propriedade devido a um encargo especial e exorbitante relativo ao não pagamento das somas de que deveriam ter beneficiado (96). Tendo em conta o que precede, o TEDH imputou ao Estado a totalidade da dívida das comunas devedoras (97).
c)
A Comissão considera que decorrem desta jurisprudência três elementos importantes:
-
sob reserva de que as recorrentes obtenham uma decisão judicial reconhecendo o seu crédito, a responsabilidade do Estado funciona como uma garantia (98) implícita, na medida em que, por um lado, o Estado francês é condenado ao pagamento da totalidade da dívida da entidade pública (99) e em que, por outro lado, não foi efectuada qualquer distinção entre o que poderia relevar da situação de insolvência da autarquia devedora e eventuais incumprimentos imputáveis ao Estado (o TEDH não procura identificar em nenhum momento um facto gerador imputável ao Estado, tendo apenas em consideração a situação de insolvência do devedor);
-
esta responsabilidade abrange as dívidas das autoridades públicas que dispõem de personalidade colectiva. A existência de personalidade colectiva e de património próprio foi expressamente invocada pelo Governo francês para contestar a constituição da responsabilidade do Estado francês. Este argumento não foi aceite pelo TEDH;
-
o âmbito de aplicação da garantia estatal abrange as entidades públicas criadas pelo Estado. A garantia está portanto estreitamente associada ao estatuto de direito público do devedor.
d)
Por outro lado, a Comissão constata que a solução adoptada pelo TEDH no processo Campoloro supracitado não é caso único, inserindo-se numa tendência jurisprudencial muito marcada, nomeadamente nos acórdãos Artico/Itália (100) e Bourdov/Rússia (101).
(123)
Pelas razões já expostas nos pontos 212 a 220 da Decisão C 56/2007 supracitada, para as quais remete mutatis mutandis, a Comissão considera que as observações formuladas pelas autoridades francesas não são de natureza a invalidar esta demonstração. Em consequência do que precede e à semelhança da conclusão a que chegou relativamente ao processo postal, no ponto 222 da Decisão C 56/2007 supracitada e na decisão de início do procedimento, a Comissão conclui, no estado actual do direito francês, um credor do estabelecimento público IFP que não tenha obtido a regularização do seu crédito através da aplicação dos procedimentos da Lei de 16 de Julho de 1980 pode receber a totalidade dos montantes correspondentes ao crédito não honrado invocando a responsabilidade do Estado em último recurso, ao contrário do que se verifica no âmbito de um processo de liquidação de direito comum, em que o reembolso do credor é limitado pelo valor dos activos disponíveis. Em consequência do que precede, a Comissão considera que a responsabilidade do Estado é tratada como uma garantia, que não é objecto de nenhuma limitação no direito francês e que está intrinsecamente ligada ao estatuto de direito público do organismo devedor.
(124)
Por outro lado, pelas razões já expostas nos pontos 223 a 226 da Decisão C 56/2007 supracitada, para as quais remete mutatis mutandis, a Comissão toma nota da proposta francesa destinada a inserir uma cláusula relativa à inexistência de garantia na totalidade dos contratos do estabelecimento público IFP que impliquem um crédito, limitando assim os riscos de responsabilização sem falta do Estado apenas aos casos de insolvência do estabelecimento público IFP. Considera, contudo, que esse quadro jurídico seria frágil e suscitaria dúvidas no que se refere à sua perenidade, na medida em que a derrogação por risco assumido é uma regra estabelecida pela jurisprudência que poderá sempre evoluir. A Comissão considera, contudo, que tal proposta é em si mesma insuficiente, pois não abrange todas as hipóteses: não permite excluir que a garantia estatal se aplique a todos os tipos de responsabilidade (nomeadamente, a responsabilidade extracontratual e a responsabilidade penal). Por outro lado, é impossível prever contratualmente que o Estado não é responsável pelas dívidas do estabelecimento público IFP em relação aos seus devedores, na medida em que o estabelecimento público IFP pode, por exemplo, ser devedor em relação a um terceiro através de diferentes mecanismos jurídicos, nomeadamente se absorvesse outra entidade (102) que tivesse dívidas para com terceiros não identificáveis à primeira vista. Em última análise, no que se refere aos créditos individuais detidos por terceiros, a Comissão considera que só um texto de alcance geral referindo que o Estado não é o fiador do estabelecimento público IFP, aplicável em todas as situações e a todos os tipos de terceiros, permitiria «suprimir» a garantia ilimitada. Finalmente, mesmo na hipótese de as propostas francesas bloquearem todas as possibilidades de um credor do estabelecimento público IFP invocar a responsabilidade do Estado para obter o reembolso da sua dívida (hipótese que, segundo a Comissão, não se verifica), estas propostas não permitem estabelecer claramente o que aconteceria em caso de insolvência (103) do estabelecimento público IFP.
(125)
Em quarto lugar, mesmo que não obtivesse satisfação, o credor de um estabelecimento público poderia obter efeitos jurídicos alegando o erro legítimo cometido por ocasião da constituição do crédito, ao julgar que este seria sempre honrado.
(126)
Pelas razões já expostas nos pontos 227, 228 (primeiro, segundo e terceiro travessões) e 229 da Decisão C 56/2007 supracitada, para os quais remete mutatis mutandis, a Comissão considera que a teoria da aparência (104) permite confirmar que a concordância de uma série de indícios autorizaria legitimamente o credor a crer que essa garantia realmente existe (mesmo supondo, quod non, que o estatuto de EPIC do estabelecimento público IFP não é susceptível de lhe conferir de direito uma garantia ilimitada do Estado francês). Os principais indícios pertinentes, do ponto de vista da teoria da aparência, relacionam-se, por um lado, com o facto de diferentes textos (Lei de 16 de Julho de 1980 e respectivas medidas de aplicação) ou documentos oficiais (documentos orçamentais) autorizarem o credor a crer que o Estado assumiria as dívidas dos EPIC em caso de insuficiência de tesouraria ou se responsabilizaria por essas dívidas e, por outro lado, com o facto de a não clarificação da situação de direito no termo do processo Campoloro e dos primeiros procedimentos iniciados pela Comissão em relação ao estatuto dos EPIC reforçar também a confiança dos credores na existência dessa garantia e, finalmente, com o facto de que a inexistência de uma indicação clara relativamente aos efeitos de uma situação de cessação de pagamentos por um EPIC aponta também no mesmo sentido.
(127)
No caso em apreço, a Comissão deve acrescentar que, antes de 7 de Julho de 2006, os eventuais credores do estabelecimento público IFP mantinham uma relação contratual com um estabelecimento profissional na acepção da Lei n.o 43-612 de 17 de Novembro de 1943 sobre a gestão dos interesses profissionais, uma pessoa colectiva de direito privado relativamente à qual não tinham razões para crer que pudesse estar coberta por qualquer garantia estatal. Como tal, a aplicação da teoria da aparência, se for caso disso, só pode ser pertinente em relação aos créditos constituídos após a alteração do estatuto do estabelecimento público IFP.
(128)
À semelhança das conclusões da sua perita no processo postal, a Comissão conclui que, no que se refere aos créditos constituídos depois de 7 de Julho de 2006, mesmo que, na hipótese defendida pelas autoridades francesas, o credor cometesse um erro ao considerar que o Estado era obrigado a garantir as dívidas dos estabelecimentos públicos e do estabelecimento público IFP em especial, esse erro seria legítimo, tendo em conta os elementos atrás citados, e poderia ter efeitos jurídicos. Se, excepcionalmente, o credor não conseguisse obter a regularização do seu crédito, pelo menos teria a certeza de que esse crédito não seria de modo algum susceptível de se extinguir.
B. Garantia de manutenção da existência do estabelecimento público IFP e/ou das suas obrigações
(129)
Pelas razões já expostas nos pontos 230 a 250 da Decisão C 56/2007 supracitada, para as quais remete mutatis mutandis, a Comissão considera que mesmo que o credor de um EPIC não consiga obter a regularização do seu crédito, num prazo razoável e na sequência da aplicação dos procedimentos descritos na secção anterior, tem a certeza de que esse crédito não será extinto, contrariamente à situação em que se encontra o credor de uma entidade de direito privado em liquidação, que não dispõe de nenhuma garantia de regularização do seu crédito.
(130)
A Comissão sublinha que não existe nenhum procedimento de extinção-liquidação de estabelecimentos públicos, por decisão das autoridades públicas, com extinção dos seus direitos e obrigações: com efeito, em caso de extinção do estabelecimento público por decisão das autoridades públicas, e apesar de nenhum texto o prever expressamente, a prática e certos princípios fundamentais de direito administrativo tendem a demonstrar que os direitos e obrigações dos estabelecimentos públicos que são extintos enquanto tais, são sempre transferidos para outra entidade ou, se assim não for, para o Estado. Ou seja, por outras palavras, as dívidas dos estabelecimentos públicos são sempre transferidas para outra pessoa colectiva que as não pode recusar, pelo que todos os credores estão certos de que os direitos que lhes são conferidos pelo seu crédito poderão ser invocados junto de outro organismo e que o seu crédito nunca será extinto.
(131)
A Comissão remete para os elementos pormenorizados da análise apresentada nos pontos 233 a 250 da Decisão C 56/2007 supracitada, que se baseia no estudo das evoluções orgânicas que afectam os estabelecimentos públicos efectuado pela sua perita no processo postal e que estabelece uma distinção entre três causas de extinção de estabelecimentos públicos (105): estabelecimentos públicos cuja existência chega ao seu termo, extinção de estabelecimentos públicos por extinção da sua missão e, no caso mais frequente, por transferência da sua missão, que implica necessariamente uma transferência de direitos e obrigações.
a)
Com base neste estudo, pode considerar-se, em primeiro lugar, que não existindo embora um regime jurídico geral de organização do desaparecimento de estabelecimentos públicos, a prática demonstra que o texto jurídico organiza sempre uma transferência dos direitos e obrigações do estabelecimento que vai desaparecer, quer para o Estado, quer para a entidade que retoma a sua missão (106).
b)
Em segundo lugar, trata-se geralmente de uma transferência dos «direitos e obrigações» (o termo «obrigações» designa claramente as dívidas), por vezes de uma transferência de «património (107)» (formulação que inclui também as dívidas). O único exemplo identificado de desaparecimento puro e simples de um estabelecimento público comportava, de qualquer modo, a transferência das «dívidas» para outras entidades de direito público (108).
c)
Em terceiro lugar, mesmo quando a missão é extinta, na prática, os direitos e obrigações do estabelecimento público são transferidos para outro organismo.
d)
Em quarto e último lugar, a prática descrita no estudo é conforme com a Norma Contabilística n.o 02-060-M95 de 18 de Julho de 2002 e o Guia de organização financeira da criação, transformação e supressão de estabelecimentos públicos nacionais (109), supracitados, a saber, que os direitos e obrigações de um EPIC liquidado revertem quer para o Estado, quer para a pessoa colectiva que retomará a missão do estabelecimento.
(132)
Em suma, segundo a sua perita no processo postal, a Comissão conclui que as dívidas dos estabelecimentos públicos são, na prática, sempre transferidas para outra pessoa colectiva de direito público, em caso de desaparecimento do estabelecimento público que desempenhava a missão. Os credores desses estabelecimentos públicos, em que se inclui o estabelecimento público IFP, têm assim a certeza de que os seus créditos não regularizados se não extinguirão.
C. Conclusão relativa à existência de uma garantia estatal a favor do estabelecimento público IFP
(133)
Com base nos argumentos aduzidos para demonstrar a existência de uma garantia de reembolso dos créditos individuais e a manutenção da existência das obrigações do estabelecimento público IFP, a Comissão conclui que, a contar da data de alteração do estatuto do estabelecimento público IFP, em 7 de Julho de 2006:
-
os credores do estabelecimento público IFP não se confrontam com as limitações habituais que em direito privado e em direito público são susceptíveis de se opor à regularização total de um crédito;
-
os credores do estabelecimento público IFP podem recorrer para a recuperação dos seus créditos a procedimentos específicos que autorizam o Estado a obrigar o organismo devedor a regularizar o crédito;
-
o direito francês não dá a entender em nenhum momento aos credores do estabelecimento público IFP que este se poderá confrontar com uma situação definitiva de insuficiência de tesouraria;
-
em caso de insuficiência de tesouraria, os documentos orçamentais dão a entender que o Estado poderá conceder uma subvenção excepcional aos organismos do sector público, em que se inclui o estabelecimento público IFP;
-
se os procedimentos descritos anteriormente não permitirem que o credor obtenha satisfação, este pode invocar a responsabilidade do Estado para obter o pagamento total do seu crédito;
-
se as acções referidas anteriormente se prolongarem no tempo, o credor tem a certeza de que o seu crédito não será extinto, mesmo que o estabelecimento público IFP sofra uma evolução orgânica.
(134)
Estas particularidades estão intrinsecamente ligadas ao estatuto de estabelecimento público do estabelecimento público IFP e implicam que o Estado assume as funções de fiador em último recurso. Pode, portanto, concluir-se legitimamente que o estabelecimento público IFP beneficia de uma garantia ilimitada do Estado francês, por força do seu estatuto de EPIC.
(135)
A garantia ilimitada do Estado a favor do estabelecimento público IFP implica uma transferência de recursos estatais, na acepção do ponto 2.1 da Comunicação relativa às garantias supracitada. Com efeito, o estabelecimento público IFP não paga um prémio por essa garantia. Por consequência, existe simultaneamente um benefício para a empresa e uma utilização de recursos do Estado, uma vez que o Estado renuncia ao pagamento da remuneração que acompanha normalmente as garantias. Por outro lado, a garantia cria um risco de compromisso potencial e futuro dos recursos do Estado, que poderá ser obrigado a pagar as dívidas do estabelecimento público IFP (110).
(136)
Finalmente, a garantia ilimitada do Estado a favor do estabelecimento público IFP pode ser imputada ao Estado porque decorre da combinação do estatuto de direito público do estabelecimento público IFP com os princípios do direito nacional e de dois actos legislativos, a saber, a Lei de 25 de Janeiro de 1985, que constitui actualmente o Código Comercial, e a Lei n.o 80-539 de 16 de Julho de 1980, bem como as suas medidas de aplicação.
7.1.1.2 Não cobertura das filiais de direito privado do grupo IFP pela garantia ilimitada
(137)
Como referiu já a Comissão na sua decisão relativa ao processo C 51/2005 (111) supracitado, na decisão de início do procedimento relativa ao caso em apreço e na parte 2 («O grupo IFP»), o estabelecimento público IFP e as suas filiais Axens, Beicip-Franlab e Prosernat formam um grupo económico, do ponto de vista do direito da concorrência: com efeito, o estabelecimento público IFP detém directamente 100 % do capital da Axens e 100 % do capital da Beicip-Franlab e indirectamente 100 % do capital da Prosernat, controla as suas filiais, através da presença dos seus quadros nas instâncias de decisão destas últimas, pronuncia-se, nomeadamente, sobre as orientações estratégicas e as decisões fundamentais para o futuro das filiais e está vinculado por acordos exclusivos de transferência de tecnologias indispensáveis ao exercício das actividades económicas das filiais (acordos que comportam direitos recíprocos de primeira recusa (112)), bem como por contratos de disponibilização de instalações e pessoal, pelo que a integração económica do estabelecimento público IFP e das suas filiais Axens, Beicip-Franlab e Prosernat é suficientemente forte para permitir que seja extraída esta conclusão. Por consequência, será conveniente analisar a extensão exacta da garantia estatal, para verificar se, em caso de incumprimento de uma filial de direito privado do estabelecimento público IFP, poderiam ser mobilizados recursos públicos para indemnizar os seus credores (ou seja, por outras palavras, se as actividades económicas das filiais do estabelecimento público IFP estão ou não cobertas pela garantia ilimitada do Estado).
(138)
Nas suas observações, a empresa UOP Limited não se pronuncia sobre esta questão. A sua argumentação baseia-se na percepção que os agentes de mercado têm da entidade «IFP/Axens» que, segundo ela, seria de natureza a conferir uma vantagem ao grupo IFP, tanto face aos fornecedores, como perante os clientes ou os financiadores. Este aspecto será analisado na secção 7.1.4 da presente decisão, consagrada à análise das vantagens que o grupo IFP retira da medida.
(139)
Em contrapartida, como se refere no ponto 47, as autoridades francesas contestam a existência de uma garantia estatal a favor das filiais do estabelecimento público IFP em consequência, nomeadamente, do seu estatuto de sociedades anónimas de direito comum.
(140)
A exemplo da demonstração da existência de uma garantia ilimitada a favor do estabelecimento público IFP apresentada na secção 7.1.1.1, a Comissão analisará seguidamente se os credores das filiais de direito privado do estabelecimento público IFP beneficiam de uma garantia de reembolso dos seus créditos individuais (A) ou de uma garantia de manutenção das obrigações dessas filiais (B) em caso de insuficiência de activos.
A. Os credores das filiais do estabelecimento público IFP não beneficiam de qualquer garantia de reembolso dos seus créditos individuais
(141)
As filiais do estabelecimento público IFP têm o estatuto de sociedades anónimas. Na sua qualidade de pessoas colectivas de direito privado (e ao contrário do accionista que as controla, que é um estabelecimento público), são plenamente abrangidas pelo âmbito de aplicação dos procedimentos de recuperação e liquidação judicial (113) do direito comum francês.
(142)
Antes de analisar se poderia ser invocada a responsabilidade do accionista de controlo, o estabelecimento público IFP, por actos das suas filiais (b), será conveniente descrever o procedimento de direito comum de liquidação judicial a que estas filiais de direito privado estariam sujeitas em caso de cessação de pagamentos (a).
a) Procedimento de liquidação judicial do direito comum
(143)
Na hipótese de uma das filiais do grupo IFP, uma sociedade anónima, se encontrar em situação de cessação de pagamentos (ou seja, por outras palavras, na impossibilidade de fazer face ao seu passivo exigível com o seu activo disponível) e de a recuperação parecer ser manifestamente impossível (114), ao abrigo do procedimento de direito comum (115) seria colocada em situação de liquidação judicial. O início do procedimento (116) seria solicitado pelo devedor, se fosse caso disso, o mais tardar no prazo de quarenta e cinco dias após a cessação dos pagamentos (a menos que este último tivesse já solicitado o início de um procedimento de conciliação). O procedimento de liquidação judicial destinar-se-ia a pôr termo à actividade da empresa ou a liquidar o seu património, alienando em bloco ou separadamente os seus direitos e os seus bens (117). Na decisão de liquidação judicial (118), o tribunal designaria um juiz-comissário e nomearia, na qualidade de liquidatário, um mandatário judicial ou uma pessoa escolhida pelas suas competências na matéria. O liquidatário elaboraria seguidamente, no prazo de um mês após a sua designação, um relatório sobre a situação da empresa e procederia às operações de liquidação, bem como à verificação (119) dos créditos (120). O produto da liquidação seria então repartido pelos credores, em função da ordem de precedência dos seus créditos (credores privilegiados e hipotecários, credores beneficiários de garantias mobiliárias especiais, credores comuns, ou seja, não privilegiados, proporcionalmente aos seus créditos).
(144)
Quando não existe mais passivo exigível e o liquidatário dispõe de montantes suficientes para pagar aos credores ou quando o prosseguimento das operações de liquidação judicial se torna impossível devido à insuficiência do activo, o tribunal declara o encerramento do processo de liquidação judicial (121). Após o encerramento do processo, o devedor beneficia do princípio de que não pode ser objecto de um novo processo. Ou seja, por outras palavras, a decisão de encerramento da liquidação judicial por insuficiência do activo não confere aos credores a possibilidade de exercerem o direito de intentarem uma acção contra o devedor, salvo se o crédito resultar (122) de uma condenação penal ou de direitos ligados à pessoa do credor.
b) Inexistência de um mecanismo de garantia a favor das filiais de direito privado do estabelecimento público IFP
(145)
Como o explicou a perita da Comissão no processo postal, os sócios de certas sociedades comerciais, nomeadamente as sociedades anónimas e as sociedades de responsabilidade limitada, não são normalmente obrigados a reembolsar as dívidas da estrutura em que participam para além do valor da sua participação inicial. Na sua qualidade de sociedades anónimas, as filiais do estabelecimento público IFP incluem-se precisamente nesta categoria. Por outro lado, tanto no caso do grupo IFP, como no de qualquer outro grupo de empresas, em caso de incumprimento de uma filial constituída sob a forma de uma sociedade de riscos limitados (neste caso, uma sociedade anónima), na ausência de cauções, avales, garantias, cartas de intenções ou de conforto (123) que a responsabilizem explicitamente, a responsabilidade da empresa-mãe limita-se à perda da sua participação inicial (tal como qualquer outro accionista ordinário).
(146)
Tendo em conta o facto de que o estabelecimento público IFP e as suas filiais pertencem ao mesmo grupo económico, na acepção do direito da concorrência, será conveniente verificar se, no direito francês das sociedades, a relação de dependência económica em que as filiais se encontram face à sua empresa-mãe é ou não susceptível de invocar automaticamente a responsabilidade do estabelecimento público IFP, em caso de incumprimento dessas filiais de direito privado e, portanto, de mobilizar recursos públicos, uma vez que é o Estado que assegura essencialmente o respectivo financiamento e que conferiu ao estabelecimento público uma garantia ilimitada implícita.
(147)
Na sequência da presente análise aprofundada, a Comissão conclui que no direito civil e comercial francês, em caso de incumprimento de uma das filiais, não é, em princípio, invocada a responsabilidade do accionista de controlo, a menos que seja demonstrada a existência de um erro desse accionista na gestão da sua filial (i). Os projectos de reforma do Código Civil previstos recentemente, mas seguidamente abandonados, que se destinavam precisamente a alargar o princípio da responsabilidade por actos de terceiros ao caso da relação entre uma empresa-mãe e as filiais de um grupo confirmam, a contrario, que esse princípio não existe actualmente no direito francês (ii).
i) Inexistência de responsabilidade geral do accionista por actos das suas filiais
(148)
Segundo a doutrina (124), a organização de um grupo não poderá nunca, em si mesma, estar na origem de responsabilidades em cascata. O direito francês segue sempre o princípio da responsabilidade pessoal, formulado no artigo 1382.o do Código Civil (125). Só um facto ilícito imputável ao comportamento da empresa-mãe seria assim susceptível de dar acesso ao seu património.
(149)
A título preliminar, na medida em que, no caso em apreço, a empresa-mãe do grupo IFP é uma pessoa colectiva de direito público (o estabelecimento público IFP), esta questão suscita uma dificuldade suplementar: com efeito, será conveniente colocar previamente a questão da ordem jurisdicional (administrativa ou judicial) que, no sistema francês, seria competente, se necessário, para estabelecer a eventual responsabilidade de uma pessoa colectiva de direito público que controlasse uma pessoa colectiva de direito privado em situação de liquidação judicial.
(150)
A Comissão observa que, no que se refere às acções de apuramento de responsabilidades por insuficiência de activos (126), o Tribunal dos Conflitos (Tribunal des conflits) considerou durante muito tempo que a jurisdição judiciária era competente quando a entidade pública era dirigente de direito (127) e a jurisdição administrativa quando a entidade pública era dirigente de facto (128). Porém, nesta matéria, afigura-se que a repartição das competências entre as jurisdições administrativa e judicial se baseia agora na natureza dos serviços prestados: serviço público administrativo ou actividade de carácter industrial ou comercial.
a)
Quando está em causa um serviço público administrativo, o Tribunal dos Conflitos parece ter rejeitado a jurisprudência anterior, baseada na gestão de direito ou de facto (129) , na sequência da sua decisão Département de la Dordogne (130): o órgão jurisdicional supremo tinha nessa altura decidido a favor da competência do juiz administrativo, desde que estivesse em causa um serviço público administrativo, e quer a entidade pública fosse um dirigente de direito ou de facto da entidade privada que exercia essa missão de serviço público. Após ter recordado, em conformidade com o acórdão Blanco (131), que «a responsabilidade que pode incumbir ao Estado ou às outras pessoas colectivas de direito público por danos imputados aos seus serviços públicos administrativos está sujeita a um regime de direito público» (sublinhado nosso) e que o contrário só se verifica quando a lei o prevê expressamente, o Tribunal dos Conflitos decidiu que não decorre da Lei de 25 de Janeiro de 1985 relativa à recuperação e à liquidação judicial das empresas (codificada actualmente nos artigos L624-3 e seguintes do Código Comercial) «que o legislador tenha entendido, em derrogação dos princípios que regem a responsabilidade das entidades públicas, que era da competência dos tribunais judiciais estabelecer a responsabilidade civil do Estado ou de outras pessoas colectivas de direito público a título do exercício de uma missão de serviço público administrativo» (sublinhado nosso).
b)
Em contrapartida, quando está em causa uma actividade de carácter industrial ou comercial, a competência para estabelecer a responsabilidade civil de uma pessoa colectiva de direito público que controla uma entidade privada em situação de liquidação incumbe claramente ao sistema judicial. Na decisão Société d'Économie Mixte Olympique d'Alès en Cévennes (132), o Tribunal dos Conflitos considerou, nomeadamente, que «se o estabelecimento da responsabilidade civil do Estado ou de outras pessoas colectivas de direito público a título do exercício de uma missão de serviço público administrativo é da competência dos tribunais administrativos, essa acção é da competência dos tribunais judiciais quando a responsabilidade do Estado ou da pessoa colectiva de direito público é estabelecida a título de uma actividade de carácter industrial ou comercial, sem que seja necessário distinguir se a entidade pública em causa agiu na qualidade de dirigente de facto ou de direito» (sublinhado nosso). Para chegar a essa conclusão no processo então em causa, o Tribunal dos Conflitos excluiu a natureza de serviço público administrativo das actividades exercidas por uma sociedade anónima dotada de uma comissão executiva e de um conselho fiscal (a SEM Olympique d'Alès en Cévennes) com base em duas considerações: o seu objecto (133), por um lado, e o seu modo de financiamento (134), por outro.
(151)
No que se refere especificamente às sociedades anónimas Axens, Beicip-Franlab e Prosernat, filiais de direito privado controladas pelo estabelecimento público IFP, as informações que constam do processo, nomeadamente as que são referidas no ponto 159, indicam que o seu objecto se relaciona com uma finalidade económica (135), e não administrativa. Por outro lado, os recursos dessas empresas provêm essencialmente dos resultados de exploração gerados pelas suas actividades económicas, e não de um financiamento público. Por último, observe-se que estas filiais do estabelecimento público IFP foram criadas como empresas comerciais, por iniciativa de uma pessoa colectiva de direito privado (136) (e não de uma entidade pública, pois a alteração do estatuto do estabelecimento público IFP para o de EPIC só se verificou em 7 de Julho de 2006). Por outro lado, o carácter industrial e comercial das actividades da Axens, da Beicip-Franlab e da Prosernat parece ser incontestável e, em caso de liquidação judicial, as jurisdições judiciais seriam, indubitavelmente, competentes para conhecer de uma eventual acção de responsabilidade contra o estabelecimento público IFP.
(152)
Nestas condições, será conveniente verificar as condições de invocação da responsabilidade do accionista de controlo, face à jurisprudência do Tribunal de Cassação. Ora, são exigidas condições muito rigorosas para alargar a outra pessoa jurídica (a empresa-mãe) um processo de liquidação judicial iniciado contra uma determinada entidade (a filial). Perante uma filial em incumprimento, as vítimas do seu comportamento são obrigadas a provar o comportamento faltoso da empresa-mãe para obter reparação, nomeadamente a negação, pela empresa-mãe, da personalidade jurídica da sua filial (α) e a má gestão da sociedade controlada (β).
α) Negação da personalidade jurídica da filial pela empresa-mãe
(153)
A jurisprudência do Tribunal de Cassação consagrou a possibilidade de alargar a responsabilidade da empresa-mãe ao comportamento das suas filiais em dois casos excepcionais (137): por um lado, quando o património das filiais se confunde com o da empresa-mãe (a chamada hipótese de «confusão do património») e, por outro lado, quando as filiais são pessoas colectivas fictícias (a chamada hipótese da «pessoa colectiva fictícia»).
(154)
No que se refere à «confusão dos patrimónios (138)», este conceito aplica-se geralmente a uma situação em que as contabilidades respectivas das duas entidades jurídicas distintas são mantidas de tal forma que é impossível determinar a qual delas diz respeito este ou aquele elemento do activo ou do passivo. Contudo, para demonstrar a existência desta confusão dos patrimónios, não basta demonstrar a existência de ligações, inclusive estreitas, entre as empresas do grupo. Da mesma forma, a identidade dos sócios ou dos dirigentes, ou mesmo a identidade da sede social (139), não permitem por si só estabelecer a existência de uma confusão dos patrimónios. A formalização das relações intra-grupo nas convenções subscritas pela empresa-mãe e pelas suas filiais é geralmente suficiente para evitar toda e qualquer possibilidade de confusão dos patrimónios (140).
(155)
Em dois processos recentes, Metaleurop (141) e AOL Liberté (142), o Tribunal de Cassação parece ter optado por controlar de forma mais estrita as condições de alargamento de um processo à empresa-mãe de um grupo. A integração das empresas do grupo, por mais abrangente que seja, não implica necessariamente a confusão dos patrimónios. Segundo a doutrina (143), «os acordos de tesouraria e de intercâmbio entre duas entidades, os intercâmbios de pessoal, os adiantamentos de fundos pela empresa-mãe, o controlo da gestão da filial pela empresa-mãe não têm o carácter de uma desordem generalizada das contas que justifique uma reunificação dos patrimónios». Afigura-se pois especialmente difícil invocar a responsabilidade de uma empresa-mãe pelo comportamento de uma das suas filiais com base na confusão dos respectivos patrimónios (144), pois o rigor das provas exigidas pelo Tribunal de Cassação para o demonstrar é extremamente elevado.
(156)
No caso em apreço, recorda-se que a Comissão sublinhou já que «[…] dado que o IFP e as filiais em causa são entidades jurídicas distintas, as suas contas estão separadas» (145). Além disso, as convenções assinadas entre o estabelecimento público IFP e as suas filiais, nomeadamente os acordos exclusivos de transferência de tecnologia ou de disponibilização de pessoal (146), não têm o carácter de uma desordem generalizadas das contas que justifique uma reunificação dos patrimónios, na acepção da jurisprudência do Tribunal de Cassação, uma vez que cada prestação era contabilizada especificamente nos balanços respectivos de cada entidade do grupo IFP, como se demonstrará, nomeadamente, nas secções 7.1.4 e 7.3.
(157)
No que se refere à «pessoa colectiva fictícia», seria necessário caracterizar a inexistência de certos elementos no contrato de sociedade da filial (affectio societatis), de modo a demonstrar que não tem uma existência social real. O Tribunal de Cassação (147) considera estar em presença de uma sociedade fictícia quando a pessoa colectiva contra a qual foi iniciado o processo tem apenas uma existência aparente, pois não exerce uma actividade distinta (148) da do accionista de controlo, seja este uma pessoa singular ou colectiva.
(158)
Com base em informações disponíveis publicamente (149), a Comissão observa também que o estabelecimento público IFP e a Axens, a Beicip-Franlab e a Prosernat não têm os mesmos elementos de identificação nem os mesmos estabelecimentos:
a)
O estabelecimento público IFP está inscrito no Registo do Comércio e das Sociedades (a seguir designado«RCS») de Nanterre, com o número B 775 729 155, e a sua sede social situa-se em Rueil-Malmaison (150). O estabelecimento público IFP dispõe de dois estabelecimentos situados em França, em Solaize (151) e em Pau (152), respectivamente.
b)
A Axens está inscrita no RCS de Nanterre, com o número B 599 815 073, e a sua sede social situa-se igualmente em Rueil-Malmaison, mas num endereço diferente (153) do da sua empresa-mãe. Os seus centros de exploração situam-se também em locais diferentes dos da sua empresa-mãe, na maior parte dos casos no exterior da França: nos Estados Unidos, em Houston (Texas), em Princeton (New Jersey), em Savannah (Geórgia) e em Calvert City (Kentucky), no Canadá, em Brockville (Ontário), na China, em Pequim, no Japão, em Tóquio, na Índia, em Nova Deli, no Bahrein e na Rússia, em Moscovo;
c)
A Beicip-Franlab está inscrita no RCS de Nanterre, com o número B 679 804 047, e a sua sede social situa-se igualmente em Rueil-Malmaison, mas num endereço diferente (154) dos da sua empresa-mãe e da Axens. Tem filiais e escritórios em numerosos países do mundo, nomeadamente no Barhein, em Abu Dhabi, na Líbia, em Tripoli, na Malásia, em Kuala Lumpur, nos Estados Unidos, em Houston, no Texas, no México, em Villahermosa, no Brasil, no Rio de Janeiro, e na Rússia, em Moscovo;
d)
A Prosernat está inscrita no RCS de Nanterre, com o número B 315 251 330, e a sua sede social situa-se em Puteaux (155). A empresa informa (156) que está presente em cerca de vinte países do mundo, nomeadamente na América do Sul (Argentina, Brasil, Venezuela), na Europa (Grã-Bretanha, Itália, Noruega), no Norte de África (Argélia, Egipto), nos países do Golfo (Arábia Saudita, Emirados Árabes Unidos, Koweit, Omã, Qatar), no Irão, na Rússia e na Comunidade de Estados Independentes, bem como no Sudeste Asiático.
(159)
Além disso, no caso em apreço, as actividades económicas exercidas por cada uma das filiais são reais, pelo que não podem, razoavelmente, ser classificadas como fictícias, tanto mais que o Tribunal de Cassação aplica critérios muito exigentes para classificar uma pessoa colectiva como «fictícia» (157):
a)
A empresa Axens, criada em 2001, exerce efectivamente uma actividade económica no mercado dos catalisadores e das tecnologias para as indústrias de refinação e petroquímicas, no âmbito da qual emprega mais de 600 pessoas e graças à qual realiza um volume de negócios anual de cerca de 300 milhões de EUR.
b)
A empresa Beicip-Franlab, criada em 1967, exerce uma actividade efectiva de edição e difusão de software especializado no domínio da exploração de campos petrolíferos, bem como de realização de estudos e prestação de consultoria. Esta actividade mobiliza mais de uma centena de trabalhadores e realiza um volume de negócios anual da ordem dos 40 milhões de EUR.
c)
A sociedade Prosernat, adquirida em 2001, desenvolve a sua actividade no domínio dos estudos e serviços e da produção de equipamentos de tratamento de gás e de dessulfuração. Para exercer esta actividade, a empresa emprega cerca de 70 pessoas e realiza um volume de negócios anual da ordem dos 50 milhões de EUR.
(160)
Decorre do que precede que, à excepção do caso da má gestão, que será analisado nos pontos 161 a 164, é evidente que os casos extremamente limitados (a filial é uma pessoa colectiva fictícia ou existe confusão entre os patrimónios da filial e da empresa-mãe) previstos pela jurisprudência para invocar a responsabilidade da empresa-mãe por actos das suas filiais não se verificam no caso em apreço. Por consequência, a Comissão considera que não estão preenchidas as condições de invocação automática da responsabilidade do estabelecimento público IFP em caso de liquidação das suas filiais Axens, Beicip-Franlab e Prosernat.
β) Responsabilidade por má gestão da filial pela empresa-mãe
(161)
A má gestão no exercício do controlo da filial é tradicionalmente susceptível de gerar a responsabilidade da empresa-mãe (158). Quando esta última cometeu erros no controlo que deve exercer sobre a gestão das suas filiais, «nomeadamente no caso de grupos de empresas, a jurisprudência autoriza a invocação da responsabilidade da empresa-mãe» (159). A doutrina refere a este respeito que o erro de gestão da empresa-mãe, que se comportou como dirigente de direito ou de facto da filial em dificuldade, é susceptível de gerar a sua responsabilidade (160) em caso de liquidação. Com efeito, a empresa-mãe pode ser considerada responsável, na sua qualidade de sócia da filial (161), se os erros que estiveram na origem das dificuldades da empresa controlada lhe podem ser imputados (162).
(162)
O direito comum prevê, portanto, a responsabilidade dos dirigentes pela sua empresa, os seus sócios ou os seus credores (163). No caso de um grupo, os credores de uma das filiais em situação de cessação de pagamentos tentarão demonstrar que a empresa-mãe tinha a qualidade de dirigente - de direito ou de facto (164) - da filial. Por consequência, a responsabilidade por erro de uma empresa-mãe em relação à sua filial é consagrada, nomeadamente, pelo direito dos processos colectivos (165) e, mais precisamente, no âmbito da acção de responsabilidade por insuficiência de activos (166), na condição de que essa empresa se tenha comportado como dirigente (167) da sua filial. Contudo, para que possa ser invocada a responsabilidade por erro da empresa-mãe, é necessário provar esse erro e, principalmente, o nexo de causalidade entre o erro e os danos causados pelo comportamento da filial (168).
(163)
De qualquer modo, decorre do que precede que estas acções de responsabilidade não equivalem de modo algum a garantias, pois baseiam-se sempre na responsabilidade por erro da empresa-mãe. Também não são susceptíveis de estabelecer um princípio geral de responsabilidade da empresa-mãe por actos das suas filiais, que ignoraria o princípio da limitação da responsabilidade do accionista à sua participação inicial em sociedades anónimas, à excepção das hipóteses de essas sociedades anónimas serem entidades fictícias ou de confusão do seu património com o da sua empresa-mãe que, no caso em apreço, podem ser afastadas.
(164)
Em suma, decorre da jurisprudência do Tribunal de Cassação que o recurso ao princípio da responsabilidade por erro da empresa-mãe na gestão da filial não constitui de modo algum um mecanismo equivalente a um regime de garantia.
ii) Projectos recentes de reforma da responsabilidade por actos de terceiros
(165)
No estado actual do direito, afigura-se assim, de acordo com as conclusões de um relatório parlamentar de informação recente (169), que «as soluções facultadas pela jurisprudência evidenciam o obstáculo que constitui a pessoa colectiva no âmbito da imputação da responsabilidade» (170) (sublinhado nosso).
(166)
Este obstáculo parece ser de tal forma decisivo, que foi iniciado recentemente em França um debate sobre a oportunidade de uma reforma do Código Civil que alargaria a responsabilidade por actos de terceiros às situações de dependência económica (171) (nomeadamente às relações existentes entre as filiais de um grupo e a sua empresa-mãe). Certas associações de consumidores (172) referidas no relatório parlamentar supracitado lamentam, em especial, que a técnica de «criação de filiais» das empresas permita, em caso de litígio ulterior, que certas entidades invoquem a fragmentação jurídica das empresas do grupo quando está em causa a responsabilidade de uma filial, apesar de as propostas comerciais apresentarem a imagem de um grupo de empresas perfeitamente integradas, que prestavam um conjunto de serviços.
(167)
O artigo 1355 do anteprojecto Catala (173) propôs recentemente que fosse instaurada uma nova fundamentação da responsabilidade por actos de terceiros que poria em causa o princípio da autonomia jurídica das filiais:
«Artigo 1355.o
Somos responsáveis de pleno direito pelos danos causados por aqueles cujo modo de vida regulamos ou cuja actividade organizamos, enquadramos ou controlamos, no nosso próprio interesse […]».
(168)
Os comentários apresentados pelos redactores deste anteprojecto são esclarecedores no que se refere às inovações propostas por este texto em matéria de responsabilidade extracontratual por actos de terceiros. A adopção deste texto acrescentaria como fundamento possível «o facto de enquadrar ou de organizar a actividade de outrem no interesse pessoal daquele que exerce esse controlo» (174), o que alteraria profundamente o estado actual do direito, tanto mais que estas responsabilidades passariam a ser estritas, uma vez que não estariam «subordinadas à prova do erro do responsável, mas sim à de um facto que seria susceptível de gerar a responsabilidade pessoal do autor directo, se não tivesse agido sob o controlo de terceiros» (175).
(169)
O segundo parágrafo do artigo 1360.o do anteprojecto aplica este princípio ao caso da responsabilidade da empresa-mãe de um grupo de empresas por actos das suas filiais:
«Artigo 1360.o
[…] Da mesma forma, é responsável quem controla a actividade económica ou patrimonial de um profissional em situação de dependência, agindo embora por sua própria conta, quando a vítima estabelece que o dano está relacionado com o exercício do controlo. É o caso, nomeadamente, das empresas-mãe em relação aos danos causados pelas suas filiais ou dos cedentes em relação aos danos causados pelos seus concessionários)» (sublinhado nosso).
(170)
Decorre do que precede que, a contrario, no estado actual do direito francês, a invocação da responsabilidade da empresa-mãe por actos da sua filial pressupõe efectivamente, tal como acima exposto, que seja provado que o erro da primeira esteve na origem da situação da segunda.
(171)
No que se refere à evolução previsível do direito positivo francês, a Comissão toma nota do facto de que a reforma prevista nesta matéria parece ter sido abandonada. Com efeito, no relatório parlamentar supracitado, o grupo de trabalho da Comissão das Leis manifestou-se contra a «consagração da existência de uma responsabilidade sem falta decorrente de um estado de dependência económica» (Recomendação n.o 19). De resto, não parece estar prevista actualmente uma reforma nesse sentido: pelo menos, não consta da proposta de Lei n.o 657 relativa à reforma da responsabilidade civil (176), apresentada na sessão ordinária de 2009-2010 (registada em 9 de Julho de 2010 pela Presidência do Senado).
(172)
Em suma, ao contrário da responsabilidade do Estado em caso de incumprimento dos seus estabelecimentos públicos, que tem as características de um mecanismo de garantia, devido, nomeadamente, à sua automaticidade, no estado actual do direito francês não é reconhecida a responsabilidade implícita e automática das empresas-mãe pelos actos das suas filiais de direito privado colocadas em situação de liquidação judicial.
B. Os credores das filiais do estabelecimento público IFP não dispõem de qualquer garantia quanto à manutenção da sua existência e/ou das suas obrigações
(173)
Com base no que precede, a Comissão conclui que caso as filiais do estabelecimento público IFP, na sua qualidade de sociedades anónimas, se extinguissem na sequência de um processo de liquidação, os seus direitos e obrigações desapareceriam com elas. Nessas circunstâncias, o seu accionista de controlo, o estabelecimento público IFP, teria certamente possibilidade de injectar previamente capitais (177), para evitar a sua extinção/liquidação. Essa entrada de capitais seria então susceptível de assegurar a manutenção dos créditos detidos por terceiros sobre essas filiais.
(174)
Contudo, tal constituiria uma opção estratégica do estabelecimento público, e não uma obrigação legal que se lhe imporia automaticamente. Por outro lado, essa opção seria estreitamente enquadrada pelo direito aplicável aos auxílios estatais: na hipótese de essa intervenção em capital se não justificar como o comportamento de um investidor privado numa economia de mercado, estaria sujeita ao controlo (e ao acordo) prévios da Comissão Europeia, após notificação pelas autoridades francesas.
(175)
Portanto, a Comissão pode concluir que, em caso de processo de liquidação, os credores das filiais do estabelecimento público IFP não dispõem de nenhuma certeza quanto à regularização dos seus créditos.
C. Conclusão sobre a inexistência de uma garantia estatal que cubra as filiais de direito privado do estabelecimento público IFP
(176)
Com base no que precede, a Comissão conclui que, ao contrário dos credores do estabelecimento público IFP, os credores das filiais de direito privado do grupo IFP não dispõem de qualquer garantia, nem quanto ao reembolso dos seus créditos individuais, nem quanto à manutenção da existência dessas sociedades anónimas em caso de liquidação. Por conseguinte, estas filiais de direito privado não estão cobertas pela garantia ilimitada de que beneficia o estabelecimento público IFP por força do seu estatuto. A Comissão baseia a sua análise no facto de que os credores das filiais de direito privado do estabelecimento público IFP:
-
estão sujeitos aos procedimentos de direito comum em matéria de recuperação e de liquidação de empresas;
-
no estado actual do direito francês, não podem invocar automaticamente a responsabilidade do accionista de controlo das filiais, o estabelecimento público IFP (e, portanto, do Estado francês) pelo comportamento dessas filiais; com efeito, devem provar previamente que o estabelecimento público cometeu um erro, o que exclui que essa invocação da responsabilidade seja automática e possa, portanto, ser equiparada a um mecanismo de garantia.
(177)
A Comissão sublinha que adoptou já conclusões semelhantes, noutros casos em que considerou que uma sociedade anónima detida a 100 % por um estabelecimento público ou pelo próprio Estado não estava coberta pela garantia pública ilimitada de que beneficiava o seu accionista. No que se refere às sociedades anónimas detidas directamente pelo Estado, a Comissão tem vindo a considerar, desde 2003, no processo EDF (178), que a transformação de um EPIC numa sociedade anónima de direito comum e, portanto, a sua sujeição ao direito comum em matéria de falência, tinha o efeito de suprimir a garantia de que a empresa beneficiara até aí. Esta posição foi confirmada recentemente quando a própria La Poste foi transformada numa sociedade anónima (179) detida a 100 % pelo Estado. No que se refere às sociedades anónimas detidas por estabelecimentos públicos, a Comissão reconheceu, na decisão supracitada relativa à criação da La Banque Postale, que o estatuto jurídico de uma filial desse tipo, uma sociedade anónima detida integralmente por um estabelecimento público (nesse caso pela La Poste, que tinha nessa altura um estatuto de direito público equiparável ao um EPIC) permitia em si mesmo excluir a existência de uma garantia ilimitada ao nível dessa filial (180).
7.1.2 NATUREZA ECONÓMICA DAS ACTIVIDADES DO ESTABELECIMENTO PÚBLICO IFP COBERTAS PELA GARANTIA ILIMITADA
(178)
Como referiu já a Comissão nas suas decisões anteriores relativas ao estabelecimento público IFP (181), nos termos dos seus estatutos, o estabelecimento público IFP desempenha três missões:
-
uma missão de investigação e de desenvolvimento nos domínios da prospecção petrolífera e de gás, das tecnologias de refinação e petroquímica,
-
uma missão de formação de engenheiros e técnicos,
-
uma missão de informação e documentação dos sectores.
(179)
As autoridades francesas, como se recorda no ponto 31, consideram que o estabelecimento público IFP é um organismo de investigação incumbido do desempenho de uma tripla missão de interesse geral (investigação, formação e documentação).
(180)
A Comissão considera igualmente que, tendo em conta as missões que lhe são confiadas, o estabelecimento público IFP pode ser classificado como um «organismo de investigação», na acepção do ponto 2.2, alínea d), do Enquadramento comunitário dos auxílios estatais à investigação e desenvolvimento e à inovação (182) (a seguir, «Enquadramento I&D&I»): o seu objectivo principal consiste em exercer actividades de investigação fundamental (183), de investigação industrial (184) ou de desenvolvimento experimental (185) e em divulgar os seus resultados através do ensino, publicações ou transferência de tecnologia.
(181)
Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (186), o financiamento público das actividades exercidas por um organismo de investigação (incluindo a respectiva cobertura por uma garantia pública ilimitada) é susceptível (187) de implicar a concessão de um auxílio estatal, desde que o organismo em causa exerça uma actividade económica, ou seja, uma actividade consistente na oferta de bens ou serviços num determinado mercado (188), e isto independentemente do seu estatuto jurídico e do seu modo de financiamento.
(182)
No que se refere precisamente à natureza económica (ou não económica) das actividades exercidas pelos organismos de investigação, a Comissão tem vindo a especificar ao longo da sua prática decisória (189) o que considerava integrar cada uma destas categorias.
(183)
No que se refere às principais actividades dos organismos de investigação, a Comissão considera que constituem, em princípio, actividades de tipo não económico, nomeadamente:
-
as actividades de formação tendo em vista alargar os recursos humanos e melhorar as suas qualificações;
-
as actividades de realização de I&D independente tendo em vista dispor de mais conhecimentos e de uma melhor compreensão, incluindo I&D em colaboração;
-
a divulgação dos resultados da investigação.
(184)
A Comissão entende também que a transferência de tecnologia (concessão de licenças, criação de produtos derivados ou de outras formas de gestão dos conhecimentos produzidos pelo organismo de investigação) constitui uma actividade não económica, se for «de natureza interna» (190) e se todas as receitas assim geradas forem reinvestidas nas actividades principais dos organismos de investigação.
(185)
Em contrapartida, a Comissão considera que a investigação realizada mediante contrato com a indústria e o arrendamento de infra-estruturas de investigação e actividades de consultoria (191) se incluem nas actividades económicas.
(186)
No caso em apreço, a garantia ilimitada concedida ao estabelecimento público IFP por força do seu estatuto de EPIC abrange simultaneamente as suas actividades não económicas (o que, em si mesmo, não coloca problemas do ponto de vista do direito dos auxílios estatais) e as suas actividades económicas, que são de dois tipos.
(187)
No que se refere ao primeiro tipo de actividades económicas, as autoridades francesas, considerando embora, como se refere no ponto 31, que as actividades do estabelecimento público IFP são, na sua maioria, de natureza não económica, reconheceram nas suas cartas de 13 de Janeiro e de 16 de Julho de 2010 que, além dos domínios de actividade exclusivos das suas filiais, o estabelecimento público IFP realizava prestações de serviços que consistiam essencialmente na locação de materiais e de instalações, na disponibilização de pessoal e na prestação de serviços jurídicos às suas filiais, bem como em investigação contratual por conta de terceiros e das suas filiais. Como se refere no ponto 185, essas actividades são de carácter económico, na acepção habitualmente dada pela Comissão.
(188)
No que se refere ao segundo tipo de actividades económicas, as transferências de tecnologia como a concessão de licenças, a criação de produtos derivados ou outras formas de gestão dos conhecimentos produzidos pelo organismo de investigação constituem em princípio, como se recorda no ponto 184, actividades não económicas, se forem de natureza interna e se as receitas geradas forem reinvestidas integralmente na investigação pública. Porém, no caso em apreço, como o concluiu a Comissão na decisão C 51/2005 supracitada, as relações muito específicas que o estabelecimento público IFP mantém com algumas das suas filais permitem concluir que «[…]certas actividades do estabelecimento público IFP não se incluem no domínio das actividades não económicas, na medida em que dão origem a uma exploração comercial pelas suas filiais» (192). A Comissão concluiu, efectivamente, que as filiais em causa não podem ser consideradas como operadores autónomos em relação à sua empresa-mãe, na medida em que as suas actividades se integram na estratégia de desenvolvimento do estabelecimento público IFP, que este exerce sobre as filiais um controlo não só jurídico, mas também de facto, que os acordos exclusivos constituem uma prova de forte integração económica e que o estabelecimento público IFP e as suas filiais têm uma imagem comum junto dos operadores dos sectores em causa. As transferências de tecnologia, nomeadamente as que estão relacionadas com actividades de investigação industrial (193), entre o estabelecimento público IFP e as suas filiais Axens, Beicip-Franlab e Prosernat devem, portanto, ser classificadas como actividades económicas, na acepção do direito da concorrência.
7.1.3 ÂMBITO DE APLICAÇÃO DA PRESENTE DECISÃO
(189)
Decorre da secção 7.1.1 que só as actividades executadas directamente pelo estabelecimento público IFP estão cobertas pela garantia estatal, ao contrário das actividades executadas pelas suas filiais de direito privado, que não são abrangidas por essa cobertura.
(190)
Por outro lado, entre as actividades executadas directamente pelo estabelecimento público IFP, só a cobertura pela garantia estatal das que são de natureza económica comporta eventualmente um auxílio estatal, sob reserva de que estejam igualmente preenchidas as outras condições previstas no artigo 107.o, n.o 1, de TFUE.
(191)
Por último, decorre da secção 7.1.2 que essas actividades económicas se limitam, por um lado, às actividades de investigação contratual executadas pelo estabelecimento público IFP e, por outro, às actividades de transferência de tecnologia nos domínios de actividade exclusivos das filiais Axens, Prosernat e Beicip-Franlab, bem como às actividades de locação de infra-estruturas, disponibilização de pessoal e prestação de serviços jurídicos.
7.1.4 EXISTÊNCIA DE UMA VANTAGEM SELECTIVA PARA O GRUPO IFP
(192)
Para analisar as vantagens eventuais que o grupo IFP poderia retirar da garantia ilimitada concedida à sua empresa-mãe, o estabelecimento público IFP, por força do seu estatuto de EPIC, a Comissão procederá em duas fases: analisará inicialmente as eventuais vantagens conferidas à empresa-mãe (7.1.4.1), para examinar seguidamente as que seriam transferidas potencialmente para as suas filiais (7.1.4.2).
7.1.4.1 Vantagens conferidas ao estabelecimento público IFP
(193)
Na decisão de início do procedimento supracitada, em conformidade com o ponto 2.1.3 da Comunicação relativa às garantias acima referida, a Comissão mencionou que considerava que o estabelecimento público IFP poderia retirar uma vantagem do seu estatuto de EPIC principalmente através de condições de financiamento (194) mais favoráveis nos mercados de capitais, vantagem que resultaria da inaplicabilidade, às pessoas colectivas de direito público, do procedimento de direito comum em matéria de recuperação e de liquidação judicial. Por outro lado, em caso de incumprimento do estabelecimento público, a Comissão observou que a garantia estatal abrangeria todos os créditos do estabelecimento público IFP, que, como se especifica no ponto 71 da decisão de início do procedimento, «podem ser não só financeiros, mas também comerciais ou ainda de outra natureza», nomeadamente créditos detidos pelos fornecedores (cujas facturas não foram pagas), ou por clientes (a quem não foram prestados os serviços previstos).
(194)
Assim, na sequência de uma análise aprofundada da medida em causa, a Comissão considera que será conveniente analisar a existência de uma vantagem eventual conferida ao estabelecimento público IFP a nível das suas relações com as instituições bancárias e financeiras (A), com os seus fornecedores (B) e com os seus clientes (C).
A. Inexistência de vantagens a nível das relações com as instituições bancárias e financeiras
(195)
Na decisão de início do procedimento supracitada, embora a Comissão reconheça que o estabelecimento público IFP não é objecto de uma notação financeira por uma agência de notação externa (195), observa que os financiamentos concedidos ao estabelecimento público IFP são necessariamente objecto de uma apreciação do risco de incumprimento por parte dos credores (196). Atendendo a que o estabelecimento público IFP «recorre ao mercado de crédito para financiar a sua dívida», a Comissão refere que, na fase da análise preliminar, não pode excluir que o estabelecimento público IFP possa beneficiar de uma vantagem económica associada ao facto de os mercados financeiros terem em conta, na sua apreciação, o papel de fiador das dívidas do estabelecimento público IFP assumido pelo Estado.
(196)
Na sequência da análise aprofundada, a Comissão toma nota dos elementos transmitidos pela França, referidos no ponto 64 supra, que são resumidos no Quadro 1, incluído no presente ponto (em que a sigla «K EUR» significa «milhares de EUR»).
Quadro 1
Endividamento do estabelecimento público IFP no período de 2005 - 2010
Entidade:
IFP
2005
2006
2007
2008
2009
2010
em K EUR
em K EUR
em K EUR
em K EUR
em K EUR
em K EUR
Empréstimos e dívidas junto de instituições de crédito (197)
Prazos inferiores a um ano (1)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Prazos superiores a um ano
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
(1) dos quais empréstimos bancários normais e saldos credores de bancos
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Taxas de juros dos empréstimos e dívidas contraídos junto de instituições de crédito:
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Taxa de juro + margem
Taxa de juro + margem
Taxa de juro + margem
Taxa de juro + margem
Taxa de juro + margem
Taxa de juro + margem
Empréstimos a médio e longo prazo
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Empréstimos bancários e linhas de crédito de curto prazo
[Banco n.o 1] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Banco n.o 2] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Banco n.o 3] (198)
EONIA + […] (197)
[Banco n.o 4] (198)
EONIA + […] (197)
(197)
Decorre destes elementos que, no que se refere às dívidas a mais de um ano, o estabelecimento público IFP não recorreu a empréstimos junto de instituições de crédito desde a alteração do seu estatuto, ou seja, no período compreendido entre 2006 e 2009 para o qual estão disponíveis dados. No mesmo período posterior à alteração do estatuto, o estabelecimento público IFP recorreu uma única vez, em 2009, a um empréstimo a menos de um ano, no montante insignificante de […] (*) EUR. Por outro lado, é incontestável que a taxa praticada na altura por [o Banco n.o 3] (**) (EONIA + […] (*) %) era superior em […] (*) pontos de base (em igualdade de circunstâncias) à taxa negociada pelo estabelecimento público IFP em 2005 com [o Banco n.o 1] (**) (EONIA + […] (*) %), quando era ainda uma pessoa colectiva de direito privado e, portanto, não estava ainda coberto pela garantia estatal de que beneficia actualmente por força do seu estatuto de estabelecimento público.
(198)
No que se refere especificamente ao ano de 2010, as autoridades francesas informaram que o estabelecimento público IFP tinha recebido quatro propostas de linhas de crédito de […] (*) EUR, a taxas a um ano que variavam entre EONIA + […] (*) %, junto de [o Banco n.o 4] (**) (acrescida da comissão de imobilização de fundos de […] (*) %, ou seja, […] (*) EUR) ou de [o Banco n.o 5] (**) (acrescida da comissão de imobilização de fundos de […] (*) %, ou seja, […] (*) EUR) e a taxa EONIA + […] (*) %, junto de [o Banco n.o 3] (**) (acrescida da comissão de imobilização de fundos de […] (*) %, ou seja, […] (*) EUR) ou de [o Banco n.o 1] (**) (acrescida da comissão de imobilização de fundos de […] (*) %, ou seja, […] (*) EUR). O estabelecimento público IFP recebeu também uma outra proposta «spot» de [o Banco n.o 3] (**) (em função do prazo de saque escolhido), a uma taxa igual à EURIBOR + […] (*) %. A Comissão regista o facto de essas taxas serem equivalentes às que o estabelecimento público IFP negociava antes da alteração do seu estatuto, em 2006, quando era ainda uma pessoa colectiva de direito privado não coberta por uma garantia estatal.
(199)
Tendo em conta o que precede, a Comissão reconhece que, no período compreendido entre a data de alteração do seu estatuto e 2010, o estabelecimento público IFP não retirou vantagens económicas reais do seu estatuto de EPIC nas suas relações com as instituições bancárias e financeiras. Por outras palavras, afigura-se que a vantagem potencial que a empresa teria podido retirar da garantia ilimitada, sob a forma de taxas de juro de empréstimos mais favoráveis do que as condições de mercado, não se materializou no período considerado.
(200)
Como é evidente, esta conclusão só é válida para o passado, uma vez que a Comissão não pode presumir qual será o comportamento futuro dos operadores de mercado ou como evoluirá a sua percepção do impacto da garantia estatal sobre o risco de incumprimento do estabelecimento público IFP. Portanto, no âmbito dos relatórios anuais que as autoridades francesas deverão apresentar futuramente à Comissão, será conveniente que essas autoridades prestem informações relativas aos níveis e às condições de endividamento do estabelecimento público IFP, apresentando provas de que esses empréstimos estão em conformidade com as condições de mercado, ou incluam o equivalente-subvenção bruto do auxílio correspondente na estimativa dos montantes máximos dos efeitos da garantia, aplicando uma metodologia análoga à que é descrita no quadro 6 do ponto 300.
(201)
Por último, a Comissão regista a proposta das autoridades francesas segundo a qual seria inserida a seguinte menção no contrato de financiamento (relativamente a qualquer instrumento abrangido por um contrato):
«A emissão/o programa/o empréstimo não beneficiam de qualquer tipo de garantia, directa ou indirecta, por parte do Estado. Em caso de insolvência, o Estado não será obrigado a assumir a responsabilidade financeira do IFP para o pagamento do crédito».
(202)
Assim, este compromisso, combinado com todas as outras obrigações que incumbem à França, e mesmo que não permita resolver por si só a questão da existência da garantia, permitirá eventualmente aplicar a excepção do risco aceite e limitar consideravelmente as eventuais repercussões negativas da garantia.
B. Vantagem a nível das relações com os fornecedores
(203)
No que se refere aos fornecedores, ao contrário do que o afirmam as autoridades francesas (ver ponto 65), não basta que o estabelecimento público IFP esteja sujeito a uma obrigação de realização de concursos, ao abrigo do direito da União Europeia ou do direito nacional, para excluir todas as vantagens decorrentes do seu estatuto de EPIC: no âmbito dos concursos públicos organizados, todos os candidatos-fornecedores podem antecipar a impossibilidade de falência do estabelecimento público IFP quando participam num concurso. Portanto, em matéria de compras públicas será conveniente estabelecer uma distinção entre a redução dos preços associada aos ganhos de eficiência obtidos através da participação dos proponentes num convite à apresentação de propostas (que, como o sublinhou a Comissão no relatório citado pelas autoridades francesas, constitui um autêntico «benefício social») e a redução dos preços que resulta da apreciação mais favorável, por parte dos seus co-contratantes, do risco de incumprimento de uma entidade que sabem estar protegida do risco de liquidação judicial pelo seu estatuto de estabelecimento público. Estes dois factores, que tendem ambos a contribuir para a redução dos preços do aprovisionamento público, são de natureza intrinsecamente diferente, pelo que a Comissão não pode imputar ao primeiro os efeitos do segundo.
(204)
Para estimar a redução dos preços resultante de uma apreciação mais favorável do risco de incumprimento de um EPIC por parte dos seus fornecedores, a Comissão considera que deve argumentar em termos de custos da cobertura de um risco equivalente. Efectivamente, na ausência de uma garantia estatal, um fornecedor do estabelecimento público IFP que desejasse beneficiar de uma garantia comparável (ou seja, uma cobertura total do risco de incumprimento do seu co-contratante) poderia recorrer aos serviços de uma instituição de crédito ou de seguros especializada. Essa cobertura do risco de incumprimento é, por exemplo, proposta actualmente pelas empresas especializadas em factoring (199).
(205)
A Comissão observa que a remuneração desse serviço de factoring é constituída por dois elementos:
a)
uma comissão de financiamento (ou juros devedores), calculada prorata temporis para cobrir o financiamento antecipado do adiantamento concedido ao fornecedor, que depende, nomeadamente, da taxa de juro em vigor à data da cessão dos créditos;
b)
uma comissão de factoring propriamente dita, que varia (200) entre 0,7 % e 2,5 % do volume de negócios cedido, a uma taxa média de 1,5 %, calculada sobre o montante dos créditos transferidos, para pagamento dos serviços de gestão contabilística, de recuperação e de garantia de boa execução.
(206)
Na sua carta de 26 de Novembro de 2010, as autoridades francesas referiam que, segundo elas, as considerações da Comissão sobre as funções de factoring se baseavam numa apreciação incorrecta das razões que podem levar uma empresa a recorrer a esse tipo de serviços. As autoridades francesas reconhecem ser um facto, que as empresas de factoring podem assegurar a prestação de três tipos de serviços: adiantamentos de tesouraria, recuperação e garantia de créditos, mas especificam que podem prestar esses serviços conjunta ou separadamente. Com base num estudo efectuado em 2009 pelo Banco de França (201), acrescentam que a gestão delegada (ou seja, uma operação de financiamento sem recuperação dos créditos) estava a tornar-se preponderante na oferta de serviços das empresas de factoring, pelo que o recurso ao factoring se limitaria com uma frequência crescente a uma simples operação de tesouraria a favor do fornecedor. A Comissão toma nota desta observação.
(207)
Por outro lado, as autoridades francesas comunicaram o montante dos pagamentos efectuados desde 2004 pelo estabelecimento público IFP a empresas de factoring (202) (para regularização de aprovisionamentos necessários para os dois tipos de actividades, económicas e não económicas):
Quadro 2
Recurso ao factoring por parte dos fornecedores do estabelecimento público IFP no período de 2004 - 2010
Ano
Número de fornecedores em causa
Pagamentos a factors
(em EUR)
Número de facturas em causa
2004
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2005
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2006
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2010 (203)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Totalidade do período
(2004-2010)
[…] (*)
[…] (*)
(208)
As autoridades francesas constatam que os pagamentos efectuados a factors pelo estabelecimento público IFP aumentaram a partir da data de alteração do seu estatuto, em 2006, deduzindo daí que esta evolução invalidaria o raciocínio da Comissão no que se refere à percepção do risco de cumprimento dos EPIC por parte de terceiros. Consideram, com efeito, que se o estabelecimento público IFP beneficiasse a partir de 2006 de uma cobertura estatal do seu risco de incumprimento, o recurso aos serviços de factors teria sido menos frequente a partir dessa data ou teria mesmo desaparecido totalmente.
(209)
Na medida em que, como o indicam as próprias autoridades francesas e é referido no ponto 206, o recurso ao factoring está cada uma vez mais relacionado com as necessidades de adiantamentos de tesouraria (incremento do serviço de gestão delegada), e cada vez menos com a assunção do risco de incumprimento (decréscimo do serviço de recuperação, financiamento e garantia) e na medida em que é impossível distinguir, na contabilidade do estabelecimento público IFP, o recurso dos seus fornecedores ao factoring por tipos de serviços prestados, a Comissão considera, pelo contrário, que a evolução identificada pelo estabelecimento público IFP não invalida o seu raciocínio e muito menos demonstra que os fornecedores do estabelecimento público IFP tenham concluído que o risco de incumprimento deste último teria aumentado na sequência da alteração do seu estatuto.
(210)
A Comissão reconhece que não está em condições de apresentar uma estimativa exacta do montante do prémio que seria necessário para cobrir os fornecedores contra o risco de incumprimento do estabelecimento público IFP se este não beneficiasse já de uma garantia estatal. A Comissão observa, contudo, que na medida em que a comissão de factoring referida na alínea b) do ponto 205, abrange na realidade a prestação de três serviços distintos (recuperação, financiamento e garantia contra o risco de não pagamento), o montante máximo mencionado de 2,5 % do volume de negócios garantido constitui, de qualquer modo, uma majoração do prémio que seria necessário para cobrir unicamente o risco de incumprimento.
(211)
De qualquer modo, as autoridades francesas continuam a ter a possibilidade de notificar uma metodologia mais precisa para estimar a vantagem conferida pela garantia ao estabelecimento público, a nível das relações com os seus fornecedores. Uma metodologia baseada numa peritagem económica debatida em contraditório no âmbito da instrução poderá eventualmente ser objecto de uma decisão positiva da Comissão e ser utilizada pela França para cumprir as suas obrigações de informação, tal como estabelecidas no articulado da presente decisão.
(212)
No que se refere aos montantes em causa, as autoridades francesas informaram na sua carta de 26 de Novembro de 2010 que os custos de aquisição desses bens e serviços eram incorporados directamente nas taxas de valorização do pessoal afectado às actividades relacionadas com a aquisição dos referidos bens e serviços (204). Por outro lado, no que se refere às actividades de refacturação de pessoal destacado e de instalações, estas últimas não implicam despesas específicas significativas, uma vez que o conjunto dos respectivos custos era já integrado nos custos estruturais do estabelecimento.
(213)
Por último, no que se refere aos bens e serviços adquiridos especificamente para executar apenas actividades económicas, o montante médio anual desses fornecimentos representa apenas, segundo as autoridades francesas, uma pequena fracção (205) do volume de negócios anual médio realizado pelo estabelecimento público IFP. No que se refere à investigação contratual, com base nas informações recolhidas pelo estabelecimento público IFP através do seu sistema de contabilidade analítica, o montante médio anual dos fornecimentos adquiridos pelo estabelecimento público IFP para prestar os seus serviços ascendeu, entre 2006 e 2009, a […] (*) EUR por ano.
(214)
A Comissão considera que, no exercício das suas actividades económicas, o estabelecimento público IFP beneficiou de uma vantagem económica real, que consistiu numa redução dos preços praticados pelos seus fornecedores, em consequência de uma apreciação mais favorável, por parte destes últimos, do risco de incumprimento da empresa. Não estando embora em condições de quantificar com precisão o montante exacto dessa vantagem, a Comissão considera que, de qualquer modo, não é susceptível de exceder um montante da ordem de […] (*) EUR por ano (206), em média, no período considerado (2006-2009).
(215)
Por último, a Comissão observa que essa vantagem obtida pelo estabelecimento público IFP no que respeita à sua relação com os seus fornecedores é selectiva, na medida em que os seus concorrentes, que continuam a estar sujeitos aos procedimentos de direito comum de recuperação e de liquidação judicial, não beneficiam de uma garantia comparável conferida pelo Estado e intrinsecamente ligada ao estatuto de estabelecimento público do estabelecimento público IFP.
C. Vantagem a nível das relações com os clientes
(216)
No que se refere aos serviços de investigação prestados pelo estabelecimento público IFP, a Comissão toma nota das observações da empresa UOP Limited, quando esta refere que, em matéria de cessão de tecnologias, um domínio arriscado por natureza, os compradores são particularmente sensíveis às garantias que os prestadores desses serviços lhes podem fornecer, em termos de cobertura da responsabilidade tanto contratual como extracontratual.
(217)
Contudo, no que se refere à responsabilidade extracontratual, as autoridades francesas especificaram na sua carta de 13 de Janeiro de 2010 que, em França, as sociedades de direito privado e os estabelecimentos públicos estavam igualmente sujeitos ao regime de direito comum (artigo 1382.o do Código Civil, nomeadamente se estiver em causa o regime de responsabilidade delitual (207)). Acrescentaram que as actividades do estabelecimento público IFP apresentavam características específicas, na medida em que implicam a utilização de equipamento de laboratório e de produtos inflamáveis, explosivos ou tóxicos que são fontes potenciais de um risco «industrial» (208) importante, na acepção do termo utilizado habitualmente pelas seguradoras. Como tal, o estabelecimento público IFP subscreveu vários contratos de seguros para cobrir não só os riscos clássicos (responsabilidade civil), mas também riscos específicos, tais como os riscos associados às fontes ionizantes ou ainda os riscos ligados a avarias de máquinas junto dos poços petrolíferos. No que se refere à cobertura da responsabilidade civil, o contrato de seguros do estabelecimento público IFP cobre quatro riscos: responsabilidade civil de exploração, responsabilidade civil após entrega, responsabilidade civil profissional e danos ambientais.
(218)
Decorre do que precede que o estabelecimento público IFP não transferiu de modo algum para o Estado a sua responsabilidade extracontratual, assumindo o risco de accionar, em caso de sinistro, a garantia decorrente do seu estatuto de EPIC, mas que, pelo contrário, subscreveu no mercado os contratos de seguros necessários para cobrir esse risco.
(219)
No que se refere à responsabilidade contratual, de acordo com as informações oficiais fornecidas pelas autoridades francesas em resposta às observações da empresa UOP Limited, nomeadamente as que foram transcritas no ponto 91, em matéria de prestação de serviços, a responsabilidade do estabelecimento público IFP para com os seus clientes (quer para com as suas próprias filiais, quer para com terceiros) «está limitada a […] (*)% da remuneração efectivamente cobrada com um limite máximo susceptível de ascender eventualmente a […] (*)%, consoante os casos», de tal modo que, se o cliente considerar que o trabalho efectuado pelo estabelecimento público IFP é defeituoso, este último não poderá em caso algum ser obrigado a refazer indefinidamente esse trabalho. Por outro lado, a Comissão toma nota da observação das autoridades francesas, quando constatam que, em virtude do princípio da não cumulação das responsabilidades, uma parte contratante não pode invocar uma responsabilidade extracontratual para procurar obter uma indemnização por danos sofridos em virtude de uma relação contratual (209).
(220)
Não obstante, tendo em conta a garantia concedida pelo Estado ao estabelecimento público IFP, os seus clientes têm a certeza de que este último não se encontrará nunca em situação de liquidação judicial e, portanto, estará sempre em condições de cumprir as suas obrigações contratuais ou, na hipótese de o não fazer, de que serão indemnizados por esse incumprimento.
(221)
Em consonância com o raciocínio exposto nos pontos 204 e seguintes, no que se refere às relações com os fornecedores, a Comissão considera que, na ausência de uma garantia estatal, um cliente que quisesse beneficiar do mesmo nível de protecção deveria subscrever, junto de um intermediário financeiro (instituição bancária ou companhia de seguros, por exemplo), uma garantia de boa execução (em inglês, «performance bond»), para assegurar a boa execução do contrato que o vincula ao estabelecimento público IFP. A finalidade dessa protecção consistiria em garantir a esse cliente uma compensação financeira, em caso de prejuízo causado pela não execução (total ou parcial) do contrato.
(222)
A este respeito, a Comissão toma nota de que a França reconhece, ainda que com algumas reservas, e tal como foi referido no ponto 66, que «o único efeito possível para o estabelecimento público IFP que poderia ser identificado consistiria na redução dos encargos devidos à não subscrição de garantias de boa execução». As autoridades francesas concluem assim, sem mais explicações, que com base «nos montantes exigidos habitualmente pelos bancos e pelas companhias de seguros para prestar esse tipo de serviço, o resultado dessa redução constituiria um montante insignificante».
(223)
A Comissão sublinha, antes do mais, que no cálculo do custo de uma garantia de boa execução intervêm numerosos factores, nomeadamente o tipo de contrato e o montante coberto, os efectivos utilizados, a situação financeira, o risco de incumprimento e a sinistralidade da empresa cuja prestação é garantida, bem como outros elementos de ordem puramente financeira, tais como os honorários ou as comissões dos intermediários. Com base em informações disponíveis publicamente (210), a Comissão considera que a taxa praticada varia geralmente entre 1 % e 5 % do volume de negócios coberto.
(224)
A fixação dos preços da cobertura pelos intermediários especializados baseia-se em técnicas estatísticas, eventualmente aperfeiçoadas por tipo de risco, pelo que não é possível estabelecer a priori uma taxa fixa para uma garantia de boa execução. O preço final da garantia depende, em última análise, do montante estimado das perdas eventuais e da probabilidade de ocorrência das mesmas. Por conseguinte, se bem que em certos sectores possa ser proposta uma garantia de «execução perfeita» (por exemplo, nos sectores da engenharia civil e da construção e obras públicas ou do comércio internacional), no sector dos serviços de investigação contratual não parece ser viável garantir uma cobertura que vá além dos «melhores esforços», uma vez que a I&D é por natureza um domínio arriscado, em que o comprador dos trabalhos de investigação não tem certezas quanto ao facto de os resultados poderem ou não ser explorados. A este título, a Comissão observa que o montante garantido contratualmente aos clientes do estabelecimento público IFP, incluindo as suas filiais, se limita ao preço dos serviços de investigação prestados.
(225)
A Comissão reconhece que não está em condições de apresentar uma estimativa exacta do montante do prémio que seria necessário para garantir aos clientes (incluindo as filiais) os «melhores esforços» do estabelecimento público IFP na execução dos serviços de investigação prestados. Tendo sido interrogadas sobre este ponto, as autoridades francesas informaram na sua carta de 26 de Novembro de 2010 que também não dispunham de elementos sobre os níveis dos prémios exigidos no mercado para cobrir os riscos específicos no domínio da I&D. A Comissão considera, todavia, que o prémio que seria reclamado no mercado para cobrir esse risco (limitado aos «melhores esforços» de investigação e, portanto, menor do que o risco associado à «execução perfeita» de um contrato) deveria, logicamente, ser inferior às estimativas referidas no ponto 223. Portanto, a Comissão considera que uma taxa máxima de 5 % do volume de negócios gerado pela prestação do serviço coberto constituiria em todas as circunstâncias uma majoração do prémio que seria necessário para cobrir esse risco.
(226)
No que se refere ao montante das actividades económicas susceptíveis de serem abrangidas por essa garantia, a Comissão recorda que essas actividades são de dois tipos: por um lado, as actividades de locação de infra-estruturas, de disponibilização de pessoal de investigação e de prestação de serviços jurídicos, bem como as actividades de investigação contratual executadas pelo estabelecimento público IFP (tanto por conta de terceiros, como por conta das suas filiais) e, por outro lado, as actividades de transferência de tecnologias do estabelecimento público IFP para as suas filiais, nos domínios de actividade exclusivos da Axens e da Prosernat. Com efeito, no caso das actividades executadas pelo estabelecimento público IFP no domínio de actividade exclusivo da sua filial Beicip-Franlab (211), a Comissão constatou já que essas actividades são financiadas integralmente a partir das receitas obtidas no mercado da consultoria sobre exploração de campos petrolíferos e de supervisão dos software de exploração petrolífera. A Comissão estabeleceu, na decisão C 51/2005 supracitada, a inexistência de transferências intra-grupo do financiamento público do estabelecimento público IFP para a sua filial Beicip-Franlab, dado que as relações comerciais entre essas duas entidades se processam em condições normais de mercado. Uma vez que as remunerações pagas pela Beicip-Franlab ao estabelecimento público IFP cobrem «amplamente» (212) o custo dos trabalhos efectuados pelo IFP no domínio exclusivo da sua filial, a Comissão conclui que a fixação de preços implica que a Beicip-Franlab assume já, em quaisquer circunstâncias, um eventual impacto adicional da garantia estatal nos custos de investigação suportados pelo estabelecimento público IFP. Nestas condições, a cobertura pela garantia estatal das relações comerciais entre a filial e a sua empresa-mãe não é susceptível de conferir uma vantagem concorrencial às actividades executadas pelo estabelecimento público IFP nos domínios de investigação exclusivos da sua filial Beicip-Franlab. Por consequência, a sua eventual cobertura pela garantia estatal não constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(227)
No que respeita às actividades do primeiro tipo executadas pelo estabelecimento público IFP tanto por conta de terceiros, como por conta das suas filiais, na sua carta de 26 de Novembro de 2010 as autoridades francesas indicaram o montante das actividades económicas efectuadas pelo estabelecimento público IFP entre 2006 e 2009. Decorre dessas informações que o montante médio anual dos serviços de investigação prestados nesse período foi da ordem de […] (*) EUR, dos quais […] (*) EUR por conta de terceiros e […] (*) EUR por conta das filiais.
(228)
As autoridades francesas apresentaram, por outro lado, dados relativos aos serviços administrativos prestados pelo estabelecimento público IFP às suas filiais durante o mesmo período. Decorre dessas informações que, desde 2006, o montante médio anual refacturado pelo estabelecimento público IFP às suas filiais foi da ordem de […] (*) EUR para o pessoal destacado e de […] (*) EUR para os custos de domiciliação (213).
(229)
No que respeita às actividades do segundo tipo, a saber, as actividades de transferência de tecnologias do estabelecimento público IFP para as suas filiais nos domínios de actividade exclusivos da Axens e da Prosernat, sublinhe-se, antes do mais, que a decisão C 51/2005 incluía já os montantes relativos a essas actividades no ano de 2006:
a)
no domínio exclusivo da Axens, o estabelecimento público IFP efectuou estudos de viabilidade técnica prévios às actividades de investigação industrial no montante de […] (*) EUR e trabalhos de investigação industrial no montante de […] (*) EUR, ou seja, no total, uma actividade económica de […] (*) EUR.
b)
no domínio exclusivo da Prosernat, o estabelecimento público IFP efectuou estudos de viabilidade técnica no montante de […] (*) EUR e trabalhos de investigação industrial no montante de […] (*) EUR, ou seja, no total, uma actividade económica de […] (*) EUR.
c)
no total, o estabelecimento público IFP prestou assim serviços de investigação nos domínios exclusivos das suas filiais no montante de 56,4 milhões de EUR (dos quais 7,4 milhões relativos a estudos de viabilidade técnica e 49,0 milhões de EUR relativos a trabalhos de investigação industrial), enquanto o montante dos seus recursos próprios era apenas de […] (*) EUR, pelo que a Comissão considerou que essas actividades de investigação tinham sido subsidiadas por fundos públicos no valor de 11,3 milhões de EUR (ou seja, uma intensidade de auxílio (214) de 20 %).
(230)
No que se refere aos anos seguintes, em conformidade com o artigo 5.o, n.o 1, da decisão C 51/2005 supracitada, até à data do termo da vigência dos acordos exclusivos, a França «apresentará à Comissão um relatório anual pormenorizado sobre os projectos executados pelo IFP nos domínios de actividade exclusivos da Axens e da Prosernat». As informações contidas nesses relatórios permitirão calcular exactamente o montante anual dos serviços de investigação executados pelo estabelecimento público IFP por conta das suas filiais e no seu domínio exclusivo.
(231)
Até à data, a França apresentou à Comissão os relatórios anuais relativos a 2007, 2008 e 2009. Tendo em conta os prazos necessários para o tratamento dos dados contabilísticos, o relatório relativo a 2010 será apresentado no decurso do ano de 2011.
(232)
Nos domínios exclusivos da Axens, estas actividades económicas relativas aos anos de 2007 a 2009 são sintetizadas no Quadro 3, incluído no presente ponto (em milhares de EUR).
Quadro 3
Actividades do estabelecimento público IFP nos domínios exclusivos da Axens, entre 2007 e 2009
(em milhares de EUR)
Total
Encargos totais
Recursos próprios totais
Recursos públicos (+) ou benefício (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(233)
Os serviços de investigação executados pelo estabelecimento público IFP no domínio exclusivo da Axens geraram assim uma actividade económica de […] (*) EUR em 2007, […] (*) EUR em 2008 e […] (*)EUR em 2009, comparável à que a Comissão constatara em relação a 2006 ([…] (*) EUR) na decisão C 51/2005.
(234)
Nos domínios exclusivos da Prosernat, estas actividades económicas relativas aos anos de 2007 a 2009 são sintetizadas no Quadro 4, incluído no presente ponto (em milhares de EUR).
Quadro 4
Actividades do estabelecimento público IFP nos domínios exclusivos da Prosernat entre 2007 e 2009
(em milhares de EUR)
Total
Encargos totais
Recursos próprios totais
Recursos públicos (+) ou benefício (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(235)
Os serviços de investigação executados pelo estabelecimento público IFP no domínio exclusivo da Prosernat geraram assim uma actividade económica de […] (*) EUR em 2007, […] (*) EUR em 2008 e […] (*) EUR em 2009, comparável à que a Comissão constatara em relação a 2006 ([…] (*) EUR) na decisão C 51/2005.
(236)
Com base no que precede, a Comissão considera que, no exercício das suas actividades económicas, o estabelecimento público IFP beneficiou de uma vantagem económica real, que consistiu na ausência de pagamento de um prémio correspondente à garantia de boa execução ou, pelo menos, de melhores esforços, que pôde proporcionar aos seus clientes em relação às suas actividades de investigação, inclusivamente às suas filiais Axens e Prosernat, no seu domínio exclusivo. Não estando embora em condições de quantificar com precisão o montante exacto desta vantagem, tendo em conta a especificidade do risco coberto, a Comissão considera que, de qualquer modo, não é susceptível de exceder, relativamente a cada prestação e a cada ano, os montantes indicados no Quadro 5, incluído no presente ponto (no qual a sigla «EUR» significa «EUR» e a sigla «M EUR» significa «milhões de EUR»):
Quadro 5
Majorações correspondentes à vantagem económica retirada entre 2006 e 2009 pelo estabelecimento público IFP nas relações com os seus clientes devido à garantia ilimitada
2006
2007
2008
2009
Prestação de serviços de investigação (fora dos domínios exclusivos das filiais)
VN
(em M EUR)
Majoração (215)
(prémio de cobertura)
VN
(em M EUR)
Majoração
(prémio de cobertura)
VN
(em M EUR)
Majoração
(prémio de cobertura)
VN
(em M EUR)
Majoração
(prémio de cobertura)
Por conta das filiais
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Por conta de terceiros
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Prestação de serviços administrativos
Refacturação do pessoal destacado
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Refacturação dos custos de domiciliação
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Prestação de serviços no domínio exclusivo da Axens
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
Prestação de serviços no domínio exclusivo de Prosernat
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Total para as filiais
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
Total para terceiros
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
(237)
De qualquer modo, as autoridades francesas continuam a ter possibilidade de notificar uma metodologia mais precisa para estimar a vantagem conferida pela garantia ao estabelecimento público, nas relações com os seus clientes. Uma metodologia baseada numa peritagem económica debatida em contraditório no âmbito da instrução poderá eventualmente ser objecto de uma decisão positiva da Comissão e ser utilizada pela França para cumprir as suas obrigações de informação, tal como são estabelecidas no articulado da presente decisão.
(238)
Por último, a Comissão observa que a vantagem obtida pelo estabelecimento público IFP no que respeita à sua relação com os seus clientes é selectiva, na medida em que os seus concorrentes, que continuam a estar sujeitos aos procedimentos de direito comum de recuperação e de liquidação judicial, não beneficiam de uma garantia comparável conferida pelo Estado e intrinsecamente ligada ao estatuto de estabelecimento público do estabelecimento público IFP.
7.1.4.2 Vantagens transferidas para as filiais de direito privado do grupo IFP
(239)
No que se refere às filiais do estabelecimento público IFP, na decisão de início do procedimento a Comissão referiu que não podia excluir, na fase da análise preliminar, que «qualquer vantagem decorrente da qualidade de EPIC do estabelecimento público IFP, tal como, nomeadamente, condições de empréstimo mais favoráveis, poderia beneficiar igualmente as três filiais» (216).
(240)
Na sequência da presente análise aprofundada, pelas razões enumeradas na secção 7.1.1.2, tendo em conta a inexistência, no direito francês, da responsabilidade geral do accionista pelos actos das suas filiais, no âmbito dos grupos de empresas, não se pode considerar que o estabelecimento público IFP e, portanto, o Estado francês possam ser responsáveis pelo reembolso dos créditos detidos por terceiros sobre as actividades económicas da Axens e da Prosernat, nomeadamente na hipótese de estas últimas serem colocadas em situação de liquidação judicial.
(241)
Observe-se, contudo, que a Comissão, na decisão N 531/2005 supracitada, apesar de ter considerado, como se refere no ponto 177, que a La Banque Postale, na sua qualidade de sociedade anónima, continuava a estar sujeito ao direito comum em matéria de recuperação e de liquidação judicial e não beneficiava, portanto, por sua própria conta, de uma garantia ilimitada do Estado, não deixou de analisar a questão de uma eventual transferência para a filial dos efeitos da garantia pública concedida ao seu único accionista (217).
(242)
Mais especificamente, a Comissão considerou (218) que a arquitectura de funcionamento do grupo criava condições de permeabilidade entre o accionista (La Poste) e a filial (La Banque Postale), devido ao efeito combinado dos seguintes factores: i) a utilização pela filial dos meios humanos e materiais disponibilizados pela sua empresa-mãe e ii) a remuneração desses meios com base nos custos suportados pela empresa-mãe, pelo que, em caso de vantagem económica susceptível de reduzir os custos da La Poste, a remuneração paga pela La Banque Postale à sua empresa-mãe teria sofrido uma redução equivalente, produzindo assim uma transferência (pelo menos parcial) dessa vantagem económica para a filial.
(243)
Da mesma forma, na decisão C 51/2005 supracitada, a Comissão considerou que existia uma certa porosidade, nomeadamente nas opções, em termos de fixação dos preços, dos serviços prestados pelo estabelecimento público IFP à Axens e à Prosernat, no seu domínio exclusivo, pelo que as relações comerciais intra-grupo não obedeceriam a uma lógica de mercado, mas proporcionariam antes, pelo contrário, a possibilidade de uma subvenção cruzada das actividades económicas das filiais pelos fundos públicos disponibilizados à empresa-mãe. Como se recorda no ponto 226, a Comissão concluiu, por outro lado, que as relações entre o estabelecimento público IFP e a sua filial Beicip-Prosernat (219)) se processavam em condições normais de mercado.
(244)
No processo supracitado relativo à La Banque Postale, a Comissão considerou que seria necessário que as autoridades francesas assumissem compromissos que permitissem criar um mecanismo que neutralizasse, a nível da filial, as vantagens eventualmente existentes para a empresa-mãe. No que se refere às condições de financiamento, essa obrigação era a seguinte: «em todas as operações, mencionar por escrito no contrato de financiamento (relativamente a qualquer instrumento abrangido por um contrato) que, em conformidade com o direito francês (nomeadamente a necessidade de uma autorização legislativa expressa para cada garantia), a referida operação não beneficiará de qualquer tipo de garantia, directa ou indirecta, por parte do Estado. O prospecto de emissão relativo a cada uma das operações deverá divulgar esta disposição contratual» (220).
(245)
No caso em apreço, as autoridades francesas comprometeram-se, no que respeita às condições de contracção de empréstimos das filiais do estabelecimento público IFP (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat), a mencionar por escrito no contrato de financiamento (relativamente a qualquer instrumento abrangido por um contrato) que «em conformidade com o direito francês (nomeadamente a necessidade de uma autorização legislativa expressa para cada garantia), a presente operação de financiamento não beneficiará de qualquer tipo de garantia, directa ou indirecta, por parte do Estado».
(246)
No que se refere à utilização, pelas filiais, dos recursos humanos e materiais disponibilizados pela sua empresa-mãe, como o observou a Comissão na decisão C 51/2005 supracitada, «caso tenha havido uma subvenção de actividades económicas, esta resulta do nível das remunerações pagas pelas filiais em causa à empresa-mãe, reflectindo-se nas contas do IFP» (221). Ora, na análise das contas do estabelecimento público IFP, os únicos elementos que não foram já tidos em conta pela Comissão, relativamente ao ano de 2006 na sua decisão C 51/2005 supracitada, e relativamente aos anos seguintes nos relatórios anuais transmitidos pelas autoridades francesas, são os que se relacionam com a cobertura, a título da garantia ilimitada, dos serviços prestados pelo estabelecimento público IFP às suas filiais. Uma vez que não foi pago ao Estado o prémio correspondente a uma garantia de boa execução ou, pelo menos, de melhores esforços, esse prémio também não pôde ser incluído nos preços dos serviços prestados às filiais.
(247)
Por consequência, deve considerar-se que a vantagem económica conferida ao estabelecimento público pela sua garantia estatutária foi transferida, a esse título, para as suas filiais de direito privado Axens e Prosernat.
(248)
No que se refere aos contratos com fornecedores comuns assinados conjuntamente pelo estabelecimento público IFP e pelas suas filiais Axens, Prosernat e Beicip-Franlab, referidos pela Comissão na sua decisão de início do procedimento e que a empresa UOP Limited mencionou também as suas observações, como se refere no ponto 73, é certo que a sua existência foi confirmada pelas autoridades francesas, mas estas últimas especificaram que esses contratos diziam essencialmente respeito ao transporte (aéreo e ferroviário) do pessoal das diferentes entidades, nas suas deslocações profissionais. A Comissão considera que, caso as filiais tenham beneficiado de condições de compra mais favoráveis concedidas ao grupo IFP, o que não foi necessariamente estabelecido em relação aos fornecimentos em causa, essa vantagem dever-se-ia mais a uma política de descontos sobre os volumes, eventualmente aplicada por esses fornecedores em caso de compras em comum, do que a um impacto eventual da garantia. De qualquer modo, mesmo supondo que a análise relativa ao estabelecimento público apresentada na secção 7.1.4.1 B possa ser transposta para as filiais no caso dos produtos comprados em comum com o estabelecimento público e que essas compras tenham beneficiado, através desse mecanismo de transferência, da vantagem de que dispõe o estabelecimento público IFP em virtude da garantia, adquirindo por um preço mais baixo esses produtos, os montantes em causa seriam tão insignificantes que a Comissão duvida que possam constituir uma verdadeira vantagem económica.
(249)
Por conseguinte, em conformidade com as conclusões da decisão C 51/2005 supracitada, as únicas actividades susceptíveis de beneficiar de uma vantagem decorrente da cobertura pela garantia estatal concedida à empresa-mãe em relação às actividades de investigação executadas nos domínios de actividade exclusivos das filiais limitam-se às «contribuições [do estabelecimento público IFP] para actividades dos domínios de actividades da Axens e da Prosernat» (222). No que se refere especificamente às vantagens transferidas para a Axens e a Prosernat, não estando embora em condições de quantificar precisamente o montante exacto dessa vantagem, tendo em conta a especificidade do risco coberto, a Comissão considera que, de qualquer modo, não é susceptível de exceder, no que respeita a cada prestação e a cada ano, os montantes inscritos no Quadro 5, incluído no ponto 236.
(250)
A Comissão considera que essa vantagem económica transferida pelo estabelecimento público IFP para as suas filiais de direito privado Axens e Prosernat é selectiva, na medida em que os concorrentes destas últimas não têm acesso às tecnologias e aos recursos humanos e materiais do estabelecimento público IFP em condições igualmente favoráveis.
7.1.5 DISTORÇÃO DA CONCORRÊNCIA E AFECTAÇÃO DAS TROCAS COMERCIAIS
(251)
A medida examinada é susceptível de levar a uma redução dos custos de funcionamento do estabelecimento público IFP no que respeita aos serviços prestados a terceiros (investigação contratual) e a uma redução dos custos de funcionamento da Axens e da Prosernat no que respeita aos serviços adquiridos à sua empresa-mãe (investigação no respectivo domínio exclusivo, investigação contratual, disponibilização de pessoal e de materiais, prestação de serviços administrativos), o que tem por efeito favorecer o grupo IFP e portanto, falsear a concorrência, na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(252)
Na medida em que os mercados em que o grupo IFP exerce a sua actividade, nomeadamente o da investigação contratual, no que se refere directamente ao estabelecimento público IFP, os dos catalisadores e das tecnologias para as indústrias de refinação e petroquímicas, no que se refere à filial Axens, e os dos estudos, serviços e equipamentos no domínio do tratamento do gás e da dessulfuração, no que se refere à filial Prosernat, registam já um elevado grau de abertura às trocas comerciais no interior da União Europeia, a medida em análise poderá ter um impacto desfavorável para as empresas concorrentes que exercem ou desejam exercer uma actividade económica semelhante nos mercados em causa.
(253)
Nestas condições, a existência de uma garantia ilimitada do Estado a favor do estabelecimento público IFP é susceptível de falsear a concorrência e de afectar as trocas comerciais, na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
7.1.6 CONCLUSÃO QUANTO À NATUREZA DE AUXÍLIO DA MEDIDA
(254)
A garantia concedida pelo Estado a favor do estabelecimento público IFP, por força do seu estatuto, implica assim uma transferência de recursos estatais imputável ao Estado e falseia ou ameaça falsear a concorrência e as trocas comerciais entre os Estados-Membros, favorecendo o grupo IFP.
(255)
A Comissão conclui que esta garantia constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
7.2 ILEGALIDADE DA MEDIDA DE AUXÍLIO
(256)
Até à data de alteração do seu estatuto, o IFP era uma pessoa colectiva de direito privado, constituída sob a forma de estabelecimento profissional, na acepção da Lei n.o 43-612 de 17 de Novembro de 1943 sobre a gestão dos interesses profissionais. A este título, o IFP estava sujeito aos procedimentos de direito comum em matéria de recuperação e de liquidação judicial e não beneficiava da garantia estatal conferida pelo estatuto de EPIC.
(257)
Por Decreto de 6 de Julho de 2006, adoptado em aplicação da Lei n.o 2005-781 de 13 de Julho de 2005, o IFP foi transformado num EPIC a partir de 7 de Julho de 2006. Esta alteração de estatuto esteve na origem da concessão de uma garantia ilimitada do Estado ao estabelecimento público IFP. A medida em causa pode, portanto, ser equiparada a um novo auxílio, na acepção do artigo 1.o, alínea c), do Regulamento processual.
(258)
Em conformidade com o artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento processual, os Estados-Membros têm obrigação de notificar em tempo útil «todos os projectos de concessão de novos auxílios». Na medida em que a alteração do estatuto do estabelecimento público IFP não foi notificada formalmente pela França, mas apenas referida a título acidental no âmbito de outro processo e que a aplicação efectiva da medida não foi condicionada à aprovação prévia da Comissão, o auxílio estatal foi executado pelo Governo francês em violação do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE.
(259)
Por conseguinte, a Comissão considera que esta medida constitui um auxílio ilegal, na acepção do artigo 1.o, alínea f), do Regulamento processual.
7.3 COMPATIBILIDADE DA MEDIDA DE AUXÍLIO
7.3.1 AUXÍLIO NO DOMÍNIO DA INVESTIGAÇÃO CONTRATUAL E DAS PRESTAÇÕES DE SERVIÇOS EXECUTADAS PELO ESTABELECIMENTO PÚBLICO IFP
(260)
As prestações de serviços consistem na locação de infra-estruturas de investigação, na disponibilização de pessoal ou na prestação de serviços jurídicos (por conta das filiais).
(261)
As prestações de serviços de investigação contratual consistem geralmente na prestação de apoio pelo estabelecimento público IFP a um cliente (entidade terceira ou filial (223)) que deseje executar actividades de investigação que lhe permitam conhecer melhor ou dominar um fenómeno científico ou técnico (224). A procura pode ser mais ou menos específica, concedendo ao estabelecimento público IFP uma margem de manobra mais ou menos ampla, que poderá variar do simples respeito de um caderno de encargos estritamente definido pelo cliente até à prestação de um serviço de investigação completo, incluindo recomendações. […] (*) Com base em cada pedido, o estabelecimento público IFP formula uma proposta técnico-comercial, acompanhada de condições contratuais de execução, que será depois objecto de negociação com o cliente. As autoridades francesas apresentaram exemplos das prestações de investigação contratual e das prestações de serviços executadas pelo estabelecimento público IFP nos seus três domínios de competências (CREP, CRRP, CRME).
(262)
A nível do CREP, as prestações de serviços destinam-se, nomeadamente, a validar e/ou melhorar as metodologias, as tecnologias e o software desenvolvidos pelo centro de investigação. Por outro lado, para executar algumas dessas prestações de serviços, o CREP disponibiliza aos seus parceiros industriais equipamentos e algoritmos de cálculo que são propriedade do estabelecimento público IFP ou competências técnicas especializadas raras, que não estão disponíveis no âmbito de um serviço comercial fornecido por um agente privado. Estas prestações de serviços podem ser classificadas em função das seguintes categorias:
a)
Prestações de serviços relacionadas com um equipamento específico de que não existem ou existem muito poucos equivalentes a nível mundial (225);
b)
Interpretação de casos que exigem a utilização de software desenvolvido pelo estabelecimento público IFP que não está ainda comercializado ou cuja utilização nesse contexto específico exige competências especializadas que implicam o recurso às competências do estabelecimento público IFP (226);
c)
Utilização de competências específicas do estabelecimento público IFP (227);
d)
Utilização de competências especializadas em curso de desenvolvimento, para validar as competências, as tecnologias e as metodologias desenvolvidas (228).
(263)
A nível do CRRP, as prestações de serviços de investigação contratual têm consistido, por exemplo, em apoio à criação, numa universidade estrangeira (229), de actividades relacionadas com as competências específicas do IFP no domínio dos catalisadores, em trabalhos relativos a «[…] (*) (230)», para compreender os fenómenos de […] (*), ou num estudo (231) sobre […] (*).
(264)
A nível do CRME, as prestações de serviços de investigação contratual consistiram, por exemplo, por conta de construtores automóveis, em […] (*) a partir […] (*), de um […] (*) e de uma metodologia (232) do estabelecimento público IFP, num estudo […] (*) (233) baseado em investigações do estabelecimento público IFP […] (*), ou em ensaios de […] (*) sobre […] (*) que o estabelecimento público IFP desenvolveu (234).
(265)
Como o indica esta descrição, as actividades de investigação contratual executadas pelo estabelecimento público IFP por conta de terceiros destinam-se, quer a efectuar estudos de viabilidade técnica prévios às actividades de investigação, quer a adquirir novos conhecimentos e competências nos domínios de competência do Instituto, quer a utilizar conhecimentos e tecnologias desenvolvidos pelo estabelecimento público IFP para desenvolver novos produtos, processos ou serviços.
(266)
As autoridades francesas forneceram dados sobre os custos das actividades de investigação contratual e das prestações de serviços por conta de terceiros do estabelecimento público IFP no período de 2004-2009. As informações transmitidas indicam que essas prestações de serviços de investigação representam anualmente cerca de [0-5] (**) % do orçamento total do estabelecimento público IFP (ou seja, prestações de serviços no montante de […] (*) EUR, num orçamento de cerca de 300 milhões de EUR), pelo que esta actividade económica pode ser considerada residual no âmbito das actividades do estabelecimento público.
7.3.1.1 Hipótese de transferência do auxílio estatal para terceiros ou para as filiais
(267)
Em conformidade com o ponto 3.1.2 do Enquadramento de I&D&I, se os organismos de investigação sem fins lucrativos realizarem ocasionalmente actividades económicas, tal como o arrendamento de infra-estruturas, o fornecimento de serviços a empresas comerciais ou a celebração de contratos de investigação, o financiamento público destas actividades económicas implica em geral auxílios estatais. Contudo, se for possível comprovar que a totalidade do financiamento estatal foi transferida para o beneficiário final e que o intermediário não beneficiou de qualquer vantagem, pode considerar-se que o organismo intermediário não beneficiou de auxílios estatais.
(268)
No caso em apreço, na medida em que o organismo de investigação, que é o estabelecimento público IFP, exerce actividades de investigação contratual, estando coberto por uma garantia pública ilimitada, deve considerar-se que beneficia de um auxílio estatal, a menos que seja comprovado que o preço de venda dos serviços fornecidos tenha permitido transferir a totalidade do auxílio estatal para os seus clientes.
(269)
A fixação dos preços das prestações de serviços de investigação contratual do estabelecimento público IFP é efectuada com base no seu custo total (235), a que é adicionada uma margem cuja taxa varia em função dos resultados da negociação com o cliente referida no ponto 261. Como tal, o único elemento de custo que não parece ter sido tomado em consideração pelo estabelecimento público corresponde exactamente ao prémio de cobertura da garantia de boa execução (ou de melhores esforços) do estabelecimento público IFP.
(270)
No que se refere às prestações de serviços de investigação contratual executadas pelo estabelecimento público IFP por conta das suas filiais Axens e Prosernat, a Comissão considera que a vantagem económica decorrente da garantia pode quer permanecer no estabelecimento público IFP, podendo ser utilizada de outras formas, quer ser transferida para as filiais tendo em conta a especificidade dos vínculos que as ligam à empresa-mãe, através da fixação dos preços:
a)
no primeiro caso, a compatibilidade do auxílio é demonstrada na presente secção;
b)
no segundo caso, a Comissão remete para a análise da compatibilidade apresentada na secção 7.3.2 que, por uma questão de prudência, incluirá os montantes em causa na estimativa da vantagem potencialmente transferida para as filiais.
(271)
Da mesma forma, no que se refere a clientes terceiros, caso possa ser estabelecido que um montante correspondente a este elemento de custo suplementar foi sistematicamente transferido para terceiros através da fixação de preços praticada, uma análise detalhada dos auxílios transferidos revelaria muito provavelmente que se trata de montantes de minimis (236). Com efeito, de acordo com as informações transmitidas pelas autoridades francesas, a maior parte das prestações de serviços facturadas geraram volumes de negócios inferiores a […] (*) EUR (ou seja, um montante máximo de cobertura do risco de incumprimento de […] (*) EUR), elevando-se o contrato mais importante a apenas […] (*) EUR (ou seja, um montante máximo de cobertura do risco de incumprimento de […] (*) EUR).
(272)
Contudo, não se pode excluir que o comportamento do estabelecimento público IFP em termos da sua margem não tenha sempre permitido transferir a totalidade do montante do auxílio estatal para o cliente das prestações de serviços de investigação contratual. Nesse caso, o não pagamento ao Estado do prémio da garantia de cobertura dos contratos de investigação contratual efectuada por conta de terceiros constituiria um financiamento público suplementar disponibilizado ao estabelecimento público pelo Estado.
(273)
Os fundos públicos correspondentes poderiam nesse caso ser utilizados de três formas:
a)
quer para financiar actividades não económicas do estabelecimento público, o que não comportaria um auxílio estatal;
b)
quer para financiar outras actividades de investigação contratual, por conta de terceiros ou das filiais. Esta hipótese é analisada em pormenor na secção 7.3.1.2;
c)
quer para financiar a investigação efectuada pelo estabelecimento público no domínio exclusivo de actividade das suas filiais, podendo esse financiamento ser acrescentado aos montantes de auxílio estatal transferidos já para as filiais. Esta hipótese é analisada em pormenor na secção 7.3.2.
7.3.1.2 Compatibilidade de uma garantia estatal concedida a um organismo de investigação para a prestação de serviços de investigação contratual e de serviços acessórios em relação à sua actividade principal de investigação pública independente
(274)
Antes de analisar as especificidades do caso em apreço, a Comissão deseja reafirmar a posição de princípio que tem adoptado na sua prática decisória, segundo a qual uma garantia ilimitada do Estado que abranja actividades económicas constitui, em princípio, um auxílio estatal incompatível (237). De um modo geral, a Comissão considera que as garantias ilimitadas num sector económico aberto à concorrência são incompatíveis com o TFUE, nomeadamente porque uma tal garantia leva a que recaia sobre o Estado a totalidade dos riscos relacionados com uma actividade económica, sem que a empresa beneficiária suporte os custos dessa cobertura, criando uma situação de risco moral que incita a empresa beneficiária, assim protegida de todos os riscos de falência, a incorrer em mais riscos, em comparação com uma situação em que suportasse integralmente as consequências negativas do seu comportamento. Por força do princípio da proporcionalidade, estas garantias ilimitadas não podem, nomeadamente, justificar-se invocando missões de interesse geral. Na realidade, no caso de uma garantia ilimitada, é impossível verificar que o montante do auxílio não excede os custos líquidos da prestação do serviço público (238).
(275)
No caso em apreço, deve sublinhar-se que a legislação francesa confiou ao estabelecimento público IFP obrigações de serviço público que consistem numa tripla missão de investigação, formação e documentação que, ao contrário dos serviços de interesse económico geral (239), se não incluem no domínio das actividades económicas na acepção do direito da União. A cobertura dessas actividades não económicas por uma garantia pública estatutária não implica, portanto, a concessão de um auxílio estatal. De resto, a actividade do estabelecimento público IFP é essencialmente de natureza não económica. Como tal, o impacto da garantia de que beneficia por força do seu estatuto incide principalmente nessas actividades não económicas, e apenas atinge a prestação, a título acidental, de serviços acessórios de investigação contratual e de outros serviços.
(276)
Quando, pelo contrário, essa garantia abrange as actividades económicas dos organismos de investigação, por exemplo, de investigação contratual ou de prestação de serviços, que não sejam facturadas a preços de mercado, confere ao organismo de investigação um auxílio estatal que, como foi acima explicado, se pode acrescentar quer ao financiamento público das suas actividades não económicas de interesse geral (investigação pública independente), quer ao financiamento das suas outras actividades económicas de investigação contratual e de prestação de serviços, quer, por último, ao financiamento das actividades de transferência de tecnologia para a Axens e a Prosernat (240).
(277)
Nos dois primeiros casos, é forçoso reconhecer que, no caso em apreço, apesar do carácter a priori ilimitado da garantia estatal, é possível estimar excepcionalmente, a posteriori, em relação aos anos de 2006 a 2009, uma majoração do equivalente-subvenção bruto dos efeitos dessa garantia (o prémio de risco que não é pago ao Estado), que se acrescenta (desde que tenha sido conservada no estabelecimento público IFP), aos fundos públicos já concedidos pelo Estado a este estabelecimento para cobrir os custos líquidos da sua actividade de investigação pública independente e de investigação contratual ou de prestação de serviços.
(278)
A este título, a Comissão faz questão de sublinhar que a investigação contratual e as prestações de serviços abrangidas pela garantia estatal se limitam, contudo, a actividades «acessórias» da actividade principal de investigação pública independente, ou seja, actividades económicas que:
a)
não afectam o funcionamento normal, a independência ou a neutralidade do organismo de investigação;
b)
são prestadas em condições normais de mercado, nomeadamente ao preço de mercado ou, na ausência de um preço de mercado, a um preço que reflecte a totalidade dos respectivos custos (à excepção do impacto da garantia), acrescidos de uma margem razoável;
c)
são objecto de uma contabilidade distinta da das actividades de investigação pública independente, nomeadamente no que se refere aos respectivos custos e financiamento;
d)
estão intrinsecamente ligadas à actividade principal de investigação pública independente, não sendo tecnicamente possível separá-las, nomeadamente devido à utilização das mesmas infra-estruturas, equipamentos, materiais ou tecnologias, ou ao emprego dos mesmos investigadores, cientistas, engenheiros, conceptores ou técnicos.
(279)
Essas actividades acessórias podem consistir na execução de contratos de investigação, peritagens ou consultoria técnica ou científica, implicando eventualmente a disponibilização de infra-estruturas, equipamentos e materiais, ou de tecnologias de conteúdo inovador, financiados ou desenvolvidos no âmbito dos trabalhos de investigação pública independente ou necessários a esses trabalhos, de que não existam ou existam poucos equivalentes a nível mundial (241) para além das prestações de serviços oferecidas por um ou vários organismos de investigação comparáveis, cuja utilização exija os conhecimentos e competências técnicas de investigadores, cientistas, engenheiros, conceptores ou técnicos empregados a título principal pelo organismo de investigação para contribuir para os seus trabalhos de investigação pública independente.
(280)
Estas prestações de serviços permitem, além disso, divulgar os conhecimentos científicos da investigação pública junto do sector industrial, proporcionando às empresas clientes possibilidades de acesso aos meios experimentais, às tecnologias e ao saber-fazer do pessoal do estabelecimento público IFP e permitindo a este último adicionar os resultados da experiência aos resultados dos seus trabalhos originais, contribuindo assim para a melhoria futura das suas actividades de investigação pública independente. Estes efeitos cruzados em matéria de conhecimentos científicos são mutuamente vantajosos para os diferentes intervenientes e para a União Europeia no seu conjunto.
(281)
Tal como se refere no ponto 266, as prestações de serviços de investigação contratual e de outros serviços representaram apenas [0-5] (**) % do orçamento total do estabelecimento público IFP no período compreendido entre 2004 e 2009, o que constitui uma percentagem extremamente reduzida.
(282)
Por outro lado, relativamente a cada cliente, as prestações de serviços facturadas são geralmente de montante inferior a um volume de negócios de […] (*) EUR, pelo que o montante máximo estimado do auxílio é geralmente insignificante, da ordem de […] (*) EUR por contrato. Como tal, a Comissão considera que o auxílio em causa é proporcional ao objectivo de interesse geral de divulgação dos conhecimentos científicos na União Europeia.
(283)
Sob reserva de que essas actividades acessórias continuem a representar uma fracção muito limitada dos orçamentos dedicados pelo estabelecimento público IFP à sua missão principal de investigação pública independente e tendo em conta o impacto positivo dessas actividades acessórias en termos de objectivos de interesse comum, a Comissão é de opinião que a sua cobertura pela garantia estatal não pode em caso algum alterar as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse da União, na acepção do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.
(284)
No âmbito dos relatórios anuais relativos à medida em causa, competirá às autoridades francesas apresentarem provas de que esta condição continua a ser preenchida no futuro. Em caso de dúvida no que respeita ao carácter acessório das actividades de investigação contratual ou de prestação de serviços, será naturalmente necessário informar sem demora a Comissão e, se for caso disso, notificar os eventuais auxílios estatais, tendo em conta o impacto da garantia estatal.
(285)
Neste contexto, a Comissão toma igualmente nota da proposta das autoridades francesas no sentido de inserir em todos os contratos relacionados especificamente com a actividade económica do estabelecimento público IFP e, portanto, com as suas actividades de investigação contratual e de prestação de serviços, uma cláusula de não responsabilidade do Estado, de modo a aplicar, se for caso disso, a excepção do risco aceite e a limitar consideravelmente as eventuais repercussões negativas da garantia.
7.3.2 AUXÍLIO AO GRUPO IFP NOS DOMÍNIOS DE ACTIVIDADE EXCLUSIVOS DA AXENS E DA PROSERNAT
7.3.2.1 Bases da análise da compatibilidade do auxílio
(286)
Dado que está em causa uma medida de auxílio estatal destinada a apoiar os trabalhos de I&D efectuados pelo estabelecimento público IFP, as regras aplicáveis na análise da compatibilidade são as relativas aos auxílios estatais à investigação e desenvolvimento.
(287)
Na medida em que a alteração do estatuto do estabelecimento público IFP se verificou em 7 de Julho de 2006, a data de concessão pelo Estado da garantia ilimitada em causa é anterior a 1 de Janeiro de 2007, data de entrada en vigor do Enquadramento de I&D&I supracitado. Portanto, no que se refere à análise da compatibilidade desta medida, em conformidade com a Comunicação relativa à determinação das regras aplicáveis à apreciação dos auxílios estatais concedidos ilegalmente (242), a Comissão aplicará a este auxílio não notificado o Enquadramento comunitário dos auxílios estatais à investigação e desenvolvimento de 1996, que estava em vigor na data de concessão do auxílio.
(288)
Contudo, tendo em conta o facto de que a cobertura das actividades económicas do estabelecimento público IFP pela garantia ilimitada conferida pelo seu estatuto de EPIC se deverá prorrogar sem limites de tempo e tendo em conta o facto de que, tal como se explica no ponto 277, no caso em apreço será possível efectuar excepcionalmente uma estimativa quantificada do impacto máximo da garantia, a Comissão analisará igualmente a compatibilidade com o mercado interno da cobertura pela garantia ilimitada das actividades executadas pelo estabelecimento público nos domínios de actividade exclusivos da Axens e da Prosernat, com base nas disposições do Enquadramento de I&D&I a partir de 1 de Janeiro de 2007, data da sua entrada em vigor. De qualquer modo, as conclusões da análise de compatibilidade são as mesmas, seja qual for o Enquadramento utilizado.
7.3.2.2 Estádios de investigação
(289)
No âmbito da decisão C 51/2005 (243) supracitada, a Comissão considerou que as actividades executadas pelo estabelecimento público IFP nos domínios de actividade exclusivos e em colaboração com as suas filiais Axens e Prosernat se incluíam efectivamente no domínio da I&D, na medida em que eram identificados em todos os projectos elementos de novidade, a nível das suas componentes, das suas relações ou das características dos processos ou produtos alvo, que os trabalhos eram executados previamente à etapa da homologação por pessoal constituído principalmente por investigadores e técnicos, utilizando métodos baseados na experimentação, na interpretação e na modelização, com resultados de grande alcance, que eram patenteados. A Comissão constatou igualmente que as actividades do mesmo tipo executadas por outros operadores do sector eram classificadas habitualmente como actividades de investigação (244). A análise dos aspectos inovadores das actividades de investigação executadas foi efectuada com base nas normas reconhecidas internacionalmente do Manual de Frascati (245).
(290)
No que se refere ao ano de 2006, a Comissão analisou, na decisão C 51/2005 (246) supracitada, os trabalhos executados no âmbito de convenções de investigação entre o estabelecimento público IFP e a Axens, por um lado, e o estabelecimento público IFP e a Prosernat, por outro lado. A Comissão concluiu dessa análise que os trabalhos consistiam, por um lado, em actividades de investigação industrial e, por outro, em estudos de viabilidade técnica prévios às actividades de investigação industrial, na acepção do Enquadramento de I&D de 1996. Esta classificação das actividades de investigação foi efectuada com base nos exemplos e explicações específicas fornecidos pelo Manual de Frascati, incidindo sobre todas as actividades de investigação executadas pelo estabelecimento público IFP e a Axens, por um lado, e pelo estabelecimento público IFP e a Prosernat, por outro.
(291)
Além disso, no âmbito dos relatórios transmitidos em conformidade com a decisão C 51/2005 supracitada, as autoridades francesas classificaram os projectos executados nos domínios de actividade exclusivos da Axens e da Prosernat nos anos de 2007, 2008 e 2009 utilizando as duas categorias acima referidas, na acepção do Enquadramento de I&D de 1996 ou, alternativamente, de acordo com as categorias de actividades de investigação industrial, na acepção do ponto 2.2, alínea f), e de estudos de viabilidade técnica prévios às actividades de investigação industrial, na acepção do ponto 5.2 do Enquadramento de I&D&I de 2006. Estes trabalhos incidiram no estudo de novas vias de síntese ou no seu aperfeiçoamento, a uma escala não relevante do ponto de vista industrial. Destinavam-se a validar conceitos e constituíam investigação industrial na acepção do Enquadramento de I&D de 1996. Foram transmitidas à Comissão, juntamente com os relatórios anuais apresentados no âmbito do auxílio C 51/2005 acima referido, fichas de síntese anuais relativas a todos os projectos.
(292)
No que se refere aos anos seguintes, a Comissão recorda que, em conformidade com a decisão C 51/2005 supracitada, a França deverá apresentar um relatório anual à Comissão, descrevendo em pormenor os projectos executados pelo estabelecimento público IFP, classificados por categorias de investigação.
7.3.2.3 Custos elegíveis
(293)
No âmbito da decisão C 51/2005 (247) supracitada (relativamente a 2006) e nos relatórios anuais (relativos a 2007, 2008 e 2009), os custos dos projectos nos domínios exclusivos da Axens e da Prosernat estão em conformidade com as despesas elegíveis definidas no anexo II do Enquadramento de I&D de 1996, bem como com os custos elegíveis na acepção do ponto 5.1.4 do Enquadramento de I&D&I.
(294)
Recorde-se que os custos de facturação das actividades de investigação do estabelecimento público IFP à Axens e à Prosernat incluem os encargos directamente imputáveis aos projectos, abrangendo a subcontratação, as deslocações, os seguros e a documentação, bem como os fornecimentos e os pequenos materiais. Incluem também outros encargos imputáveis aos projectos, tais como as despesas com pessoal de investigação, a amortização dos activos corpóreos e incorpóreos, bem como outras despesas gerais. Estes custos decorrem directamente das actividades de investigação e são repartidos entre os diferentes projectos de investigação, proporcionalmente ao tempo dispendido pelo pessoal de investigação com cada um dos projectos. Por outro lado, os custos dos projectos de I&D horizontais, relacionados com os métodos e equipamentos utilizados nos outros projectos de I&D, são imputados proporcionalmente aos custos de cada um dos projectos de I&D.
(295)
Estes custos correspondem, respectivamente, às seguintes categorias: custos de serviços de consultoria e de serviços equivalentes, despesas de pessoal, custos dos instrumentos, do material, de terrenos e de instalações, bem como os encargos gerais suplementares e outros encargos de exploração, de acordo com as categorias de custos elegíveis nos termos do Enquadramento de 1996 e do Enquadramento de I&D&I.
(296)
No que se refere aos anos seguintes, estas informações deverão constar também dos relatórios anuais a apresentar pelas autoridades francesas.
7.3.2.4 Intensidade dos auxílios
(297)
Nos termos do Enquadramento de I&D de 1996, as intensidades máximas autorizadas são de 75 % para os estudos de viabilidade técnica prévios às actividades de investigação industrial (ponto 5.4) e de 50 % para os projectos de investigação industrial (ponto 5.3).
(298)
Nos termos do Enquadramento de I&D&I, a intensidade do auxílio, calculada com base nos custos elegíveis do projecto, não pode exceder 50 % no que se refere à investigação industrial (ponto 5.1.2, alínea b)) e 65 %, para estudos prévios às actividades de investigação industrial executadas em grandes empresas (ponto 5.2, alínea b)). Recorde-se que as actividades cobertas pela garantia estatal dizem apenas respeito à investigação industrial e aos estudos de viabilidade técnica executados pelo estabelecimento público IFP, pois as actividades de desenvolvimento pré-concorrencial, na acepção do Enquadramento de I&D de 1996 (ou de desenvolvimento experimental, na acepção do Enquadramento de I&D&I) eram inteiramente financiadas pela Axens e pela Prosernat, com os seus recursos próprios, provenientes das receitas obtidas no mercado.
(299)
A Comissão elaborou o Quadro 6, incluído no ponto 300, com base nas listas de projectos que especificam os custos anuais por projecto e por estádio de investigação, bem como a partir do registo dos recursos próprios do estabelecimento público IFP.
(300)
Para tal, a Comissão adoptou uma abordagem conservadora, incluindo todos os custos directa ou indirectamente relacionados com os domínios de actividade exclusivos da Axens e da Prosernat e excluindo todas as outras receitas para além das pagas pela Axens e pela Prosernat (248). Por prudência, a Comissão incluiu igualmente no quadro todos os efeitos potenciais da garantia ilimitada, na hipótese (de resto pouco provável) de que tivessem sido todos utilizados pelo estabelecimento público IFP para financiamento das actividades de investigação nos domínios exclusivos da Axens e da Prosernat (efeitos da garantia para as relações com os fornecedores e com os clientes, não só filiais, mas também terceiros).
Quadro 6
Estimativa máxima do montante total do financiamento público total afectado pelo estabelecimento público IFP às actividades executadas nos domínios exclusivos da Axens e da Prosernat entre 2006 e 2009
(em milhões de EUR)
2006
2007
2008
2009
Custo anual dos estudos de viabilidade técnica (em milhões de EUR)
Domínio de actividade IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Domínio de actividade IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Total
7,4
3,5
0,9
0,9
Custo anual das actividades de investigação industrial (em milhões de EUR)
Domínio de actividade IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Domínio de actividade IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Total
49,0
45,5
52,8
55,2
Recursos próprios (em milhões de EUR)
Montante
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Auxílio estatal anual (em milhões de EUR)
Montante do financiamento público (249)
11,3
6,4
7,7
11,1
Majoração correspondente ao efeito da garantia nas relações entre o estabelecimento público e os seus fornecedores
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Majoração correspondente ao efeito da garantia nas relações entre o estabelecimento público e os seus clientes (250)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
no domínio exclusivo da filiais
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
fora do domínio exclusivo da filiais
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Montante máximo do financiamento público
(incluindo a majoração correspondente ao efeito da garantia)
13,1
9,8
11,3
14,7
Intensidade do auxílio
(não incluindo a majoração correspondente ao efeito da garantia)
20,0 %
13,0 %
14,3 %
19,8 %
Majoração da intensidade do auxílio
(incluindo a majoração correspondente ao efeito da garantia)
23,2 %
20,0 %
21,0 %
26,2 %
Intensidade máxima autorizada (251)
-
disposições do Enquadramento de I&D de 1996
53 %
51,8 %
50,4 %
50,4 %
-
disposições do Enquadramento de I&D&I
-
51,1 %
50,3 %
50,2 %
(301)
A Comissão verificou o respeito das intensidades admissíveis por estádio de investigação, com base nas listas anuais dos projectos executados entre 2006 e 2009, tendo em conta o efeito máximo possível da garantia ilimitada associada ao estatuto de estabelecimento público do estabelecimento público IFP e integrando como elemento complementar do auxílio a majoração estimada correspondente aos prémios de cobertura dos diferentes riscos. Em todos os casos, inclusive integrando todos os impactos eventuais da garantia nas relações com os clientes e os fornecedores, a majoração da intensidade do auxílio é muito inferior à intensidade máxima autorizada. Em conclusão, a Comissão considera que as intensidades de auxílio autorizadas pelo Enquadramento de I&D de 1996 e pelo Enquadramento de I&D&I são respeitadas.
(302)
No que se refere aos anos seguintes, a Comissão recorda que, em conformidade com a decisão C 51/2005 supracitada, a França tem a obrigação de apresentar um relatório anual à Comissão, para que esta verifique se as intensidades de auxílio por estádio de investigação e por projecto são também respeitadas. A partir de 2010, deverão ser apresentados nesse relatório todos os projectos executados nos domínios de actividade da Axens e da Prosernat, classificados por categorias de investigação, indicando, além dos respectivos custos por estádio de investigação, do montante dos fundos públicos afectados e dos recursos próprios afectados pelo estabelecimento público IFP e pelas suas filiais, a majoração correspondente ao montante do prémio de garantia, estimada de acordo com o método descrito na presente decisão, e incluindo os eventuais efeitos para as condições de endividamento do estabelecimento público IFP, em conformidade com o raciocínio apresentado no ponto 200.
7.3.2.5 Cumulação
(303)
As disposições em matéria de cumulação, estipuladas tanto no ponto 5.12 do Enquadramento de I&D de 1996, como no ponto 8 do Enquadramento de I&D&I, são respeitadas. Com efeito, a Comissão calculou o montante do financiamento público total, independentemente da sua origem e incluindo o impacto máximo da garantia ilimitada entre 2006 e 2009.
(304)
A partir de 2010, as autoridades francesas aplicarão o mesmo método nos relatórios anuais a apresentar à Comissão.
7.3.2.6 Efeito de incentivo
(305)
Com base no Enquadramento de I&D de 1996 e no Enquadramento de I&D&I, os auxílios estatais devem ter um efeito de incentivo, ou seja, desencadear no seu beneficiário uma alteração do comportamento que o leve a intensificar as suas actividades de I&D (e de inovação). Os seguintes critérios são geralmente suficientes para demonstrar a existência de um efeito de incentivo nos projectos que beneficiam de auxílios abaixo do limiar que implica uma apreciação aprofundada: aumento da dimensão do projecto, aumento do âmbito do projecto, aumento do ritmo do projecto e aumento do montante total afectado à I&D&I. Se puder ser demonstrado um efeito significativo sobre pelo menos um desses elementos, a Comissão, tendo em conta o comportamento normal de uma empresa do sector em causa, considerará em geral que o projecto de auxílio tem um efeito de incentivo (252).
(306)
A Comissão remete para a análise descrita nos pontos 196 a 198 da decisão C 51/2005 supracitada, no que se refere ao interesse estratégico, analisado e validado por comités técnicos, das actividades de investigação efectuadas pelo estabelecimento público IFP e pelas suas filiais no que respeita a assegurar, a longo prazo, a segurança do abastecimento energético, nomeadamente através da renovação e do aumento da produção de petróleo (aumento da taxa de êxito da exploração e da taxa de recuperação dos jazigos, exploração de recursos não convencionais, etc.), da concepção de processos de refinação, das tecnologias de conversão, do desenvolvimento de combustíveis inovadores e de tecnologias de motores eficientes, da diversificação das fontes de energia para a produção de combustíveis, objectivos que, em grande parte, se incluem nas prioridades da União Europeia em matéria de investigação, de política energética e de política ambiental.
(307)
No que se refere a 2006, a Comissão reitera a sua análise, apresentada no ponto 199 da decisão C 51/2005 supracitada, segundo a qual, graças ao apoio público de que a garantia ilimitada faz parte integrante, o estabelecimento público IFP e as suas filiais puderam realizar com êxito actividades de investigação suplementares que de outra forma não poderiam ter sido executadas, devido aos riscos tecnológicos ou ao carácter extremamente incerto da rendibilidade dos investimentos.
(308)
A Comissão constata, com base nos relatórios anuais transmitidos pelas autoridades francesas, que esta lógica se manteve em 2007, 2008 e 2009. Nesses relatórios, as autoridades francesas indicaram, em relação a cada projecto o efeito de incentivo obtido graças ao auxílio, nomeadamente em termos do âmbito do projecto, do seu ritmo e do aumento do montante total afectado à I&D.
(309)
A título de exemplo, em 2007, no domínio exclusivo da Axens, o grupo IFP executou, nomeadamente, projectos emblemáticos, […] (*) (253).[…] (*). Sem o auxílio público, ter-se-ia registado um atraso de vários anos até que esses projectos fossem comercializados: os projectos de I&D teriam sido iniciados mais tarde, o seu desenvolvimento teria sido mais lento, e […] (*).
(310)
Por outro lado, no domínio exclusivo da Prosernat, o auxílio estatal permitiu o arranque do projecto […] (*) relativo a […] (*), o aperfeiçoamento e o patenteamento de processos originais de […] (*) (254) […] (*). [Este projecto] (**) implicava operações delicadas e difíceis, que exigiam investimentos consideráveis em recursos humanos, técnicos e financeiros que uma empresa como a Prosernat não teria podido realizar sozinha. Como tal, o apoio prestado pelo estabelecimento público IFP afigurou-se indispensável. Em especial, só o estabelecimento público IFP dispunha de equipas especializadas com capacidade para conceber os modelos necessários ao desenvolvimento do processo e equipamentos de laboratório adaptados ao tratamento de componentes perigosas para a saúde.
(311)
Em 2008, no domínio exclusivo da Axens, o auxílio estatal permitiu superar obstáculos científicos e técnicos em […] (*). Por outro lado, registou-se também uma evolução importante do projecto […] (*) (255). O auxílio estatal permitiu que o estabelecimento público IFP desenvolvesse, em associação com parceiros industriais, um processo […] (*), que será acessível no mercado, através de licença. O trabalho de desenvolvimento de um processo deste tipo implica simultaneamente […] (*) e […] (*).
(312)
Por outro lado, no domínio exclusivo da Prosernat, foi iniciado um projecto […] (*) relativo à captura do CO2 dos fumos. A captura/armazenamento de CO2 (256) (CAC) é um dos processos identificados de redução do aquecimento climático. Tendo em conta a composição dos fumos e a sua baixa pressão, o estabelecimento público IFP ultrapassou novos desafios tecnológicos. A Prosernat não estaria en condições de desenvolver este processo com base nos seus fundos próprios, atendendo às incertezas relacionadas com a estrutura, o âmbito, a implantação e o enquadramento regulamentar do futuro mercado da captura de CO2.
(313)
Em 2009, no domínio exclusivo da Axens, pode citar-se a título de exemplo o projecto […] (*) relativo aos processos […] (*). Tinha por objectivo o desenvolvimento de […] (*) bem como a melhoria de certos processos […] (*). Graças aos fundos públicos, foi possível estudar […] (*), o que permitiu melhorar sensivelmente […] (*). O projecto […] (*) pôde, graças ao financiamento público, explorar soluções inovadoras em comparação com as tecnologias existentes […] (*). Por outro lado, foi também prosseguido o projecto […] (*) sobre catalisadores que, por extrapolação, permitiram diversificar a oferta no mercado em plena expansão de […] (*). Na ausência do auxílio público, os catalisadores teriam sido desenvolvidos de uma forma muito mais sequencial e a melhoria dos desempenhos teria sido mais lenta. Em matéria de […] (*), no âmbito do projecto […] (*), que dizia respeito a catalisadores inovadores […] (*), foi possível explorar novas pistas graças ao auxílio público, ao passo no que no caso do projecto […] (*), que se destinava a explorar os limites da tecnologia (nomeadamente, variação de cargas) para poder […] (*), foi possível alargar o respectivo espectro para além dos desempenhos existentes.
(314)
Por outro lado, no domínio exclusivo da Prosernat, o auxílio público permitiu, por exemplo, relançar e prosseguir os trabalhos de I&D iniciados em matéria de […] (*), que tinham sido progressivamente postos de lado. O apoio público contribuiu assim para evitar que os resultados tecnológicos anteriores fossem desaproveitados e para manter no mercado uma série de processos de […] (*). O projecto […] (*) relativo à captura de CO2 […] (*) foi também prosseguido graças ao auxílio público.
(315)
A Comissão regista igualmente que a evolução positiva dos indicadores de avaliação do esforço de I&D desenvolvido pelo estabelecimento público IFP e pelas suas filiais Axens e Prosernat, que constatara no ponto 200 da decisão C 51/2005 supracitada, prosseguiu entre 2007 e 2009.
Quadro 7
Progressão dos indicadores de avaliação do esforço do estabelecimento público IFP e das suas filiais Axens et Prosernat em 2007, 2008 e 2009
Progressão dos indicadores
IFP/Axens
IFP/Prosernat
2007/2003
2008/2003
2009/2003
2007/2003
2008/2003
2009/2003
Despesas afectadas a I&D no domínio exclusivo
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Pessoal afectado a I&D no domínio exclusivo
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(316)
A Comissão reitera as verificações sintetizadas nos pontos 201 a 203 da sua decisão C 51/2005 supracitada: as despesas de I&D, expressas em percentagem do volume de negócios do grupo IFP, são particularmente elevadas, tendo em consideração que este último exerce a sua actividade num sector sujeito a numerosas regulamentações nacionais em evolução constante, nomeadamente no que se refere às normas ambientais ou aos regimes de protecção da propriedade intelectual.
(317)
Como o fez já no ponto 204 da decisão C 51/2005 supracitada, a Comissão toma nota da diversidade e da estrutura da oferta, bem como do funcionamento da concorrência (257) no mercado dos processos de refinação ou de petroquímica. Neste contexto, observa que alguns concorrentes dispõem de uma posição concorrencial muito mais favorável do que a do grupo IFP, por exemplo, a empresa UOP Limited detém uma quota de mercado mundial da ordem dos 57 %, em termos de valor, em comparação com apenas 7 % para o grupo IFP. Portanto, a Comissão considera que o apoio público prestado aos projectos de I&D executados pelo grupo IFP não é susceptível, devido à sua natureza ou às suas proporções, de travar a dinâmica de inovação nos mercados das tecnologias de refinação. Por outro lado, é forçoso constatar que os parceiros comerciais da União Europeia, nomeadamente os Estados Unidos, dedicam orçamentos importantes ao financiamento da investigação no domínio da energia, que permitiram apoiar projectos de I&D de concorrentes do grupo IFP. Assim, certos concorrentes do grupo IFP, nomeadamente a empresa UOP Limited, receberam apoios públicos importantes (258) ou beneficiaram de apoios públicos indirectos, graças a parcerias com institutos de investigação e universidades.
(318)
Em conclusão, a Comissão considera que o auxílio estatal a favor do grupo IFP no domínio exclusivo das suas filiais Axens et Prosernat teve um efeito de incentivo em 2006, 2007, 2008 e 2009.
(319)
A partir de 2010, nos relatórios anuais a apresentar pela França à Comissão até ao termo dos acordos exclusivos entre o estabelecimento público IFP e as suas filiais Axens e Prosernat, deverá ser demonstrado que o efeito de incentivo do auxílio se continua a verificar.
(320)
Tendo em conta todos os elementos precedentes, a Comissão conclui que o auxílio estatal concedido ao grupo IFP para as actividades nos domínios exclusivos das suas filiais Axens e Prosernat, incluindo o elemento de auxílio associado aos efeitos da garantia ilimitada de que beneficia o estabelecimento público IFP, está em conformidade com o disposto no Enquadramento de I&D de 1996, bem como no Enquadramento de I&D&I, sob reserva do respeito das condições aí enunciadas.
7.3.3 CONCLUSÃO SOBRE A COMPATIBILIDADE DA MEDIDA EM CAUSA
(321)
Em conclusão, a Comissão considera que a medida em causa é compatível com o mercado interno, sob reserva do respeito das condições enunciadas nas secções 7.3.1 e 7.3.2.
8 NEUTRALIDADE NO QUE SE REFERE AO REGIME DE PROPRIEDADE
(322)
A Comissão faz questão de sublinhar que não põe de modo algum em causa a propriedade estatal do estabelecimento público IFP nem contesta o estatuto de pessoa colectiva de direito público enquanto tal.
(323)
Nos termos do artigo 345.o do TFUE, a União é neutra no que respeita ao regime de propriedade nos Estados-Membros e nenhuma disposição do Tratado obsta a que o Estado detenha empresas (na totalidade ou em parte). Assim sendo, as regras de concorrência devem aplicar-se da mesma forma às empresas privadas e às empresas públicas. Nenhum desses dois tipos de empresas pode ser beneficiado ou prejudicado pela aplicação dessas regras.
(324)
No caso em apreço, a garantia de que beneficia o estabelecimento público IFP não decorre da propriedade, mas sim do estatuto jurídico da empresa. Os Estados-Membros podem escolher a forma jurídica das empresas, mas essa escolha deve respeitar as regras de concorrência do Tratado. Nomeadamente, o simples facto de a garantia estatal estar automaticamente associada a um estatuto jurídico específico não obsta a que a referida garantia constitua um auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, se estiverem reunidas as condições estabelecidas nesse artigo (259),
ADOPTOU A SEGUINTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. A concessão, pela França, do estatuto de estabelecimento público de carácter industrial e comercial ao IFP conferiu a este último, a partir de 7 de Julho de 2006, uma garantia pública ilimitada (a seguir designada «a garantia estatal») que abrange todas as suas actividades.
2. A cobertura pela garantia estatal das actividades não económicas do estabelecimento público IFP, nomeadamente as suas actividades de formação, a fim de aumentar os seus recursos humanos e melhorar as respectivas qualificações, as suas actividades de realização de I&D independente, para dispor de mais conhecimentos e de uma melhor compreensão, e as suas actividades de divulgação dos resultados da investigação não constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
3. A cobertura pela garantia estatal das actividades de transferência de tecnologia executadas pelo estabelecimento público IFP nos domínios previstos na convenção exclusiva de desenvolvimento, comercialização e utilização celebrada com a sua filial Beicip-Franlab não constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
4. A cobertura pela garantia estatal das actividades de transferência de tecnologia executadas pelo estabelecimento público IFP nos domínios previstos nas convenções exclusivas celebradas com as suas filiais Axens et Prosernat, referidas no artigo 3.o, n.o 1, da decisão da Comissão de 16 de Julho de 2008 relativa à medida de auxílio executada pela França a favor do grupo IFP (a seguir designada «decisão C 51/2005») constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
5. A cobertura pela garantia estatal das prestações de serviços de investigação contratual e de serviços executados pelo estabelecimento público IFP, tanto por conta de terceiros, como por conta das filiais, constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
Artigo 2.o
Em caso de alteração da convenção entre o estabelecimento público IFP e a sua filial Beicip-Franlab referida no artigo 1.o, n.o 3, da presente decisão, a França notificará a referida convenção à Comissão, tendo em conta o impacto eventual da garantia estatal para apreciar o eventual montante total do financiamento público, salvo se as novas condições contratuais permitirem excluir a existência de auxílio estatal.
Artigo 3.o
No período compreendido entre 7 de Julho de 2006 e 31 de Dezembro de 2009, a cobertura pela garantia estatal das actividades económicas referidas no artigo 1.o, n.os 4 e 5, da presente decisão, constituiu um auxílio compatível com o mercado interno.
Artigo 4.o
A partir de 1 de Janeiro de 2010 e até ao termo dos acordos exclusivos entre o estabelecimento público IFP e as suas filiais Axens e Prosernat referidos no artigo 3.o, n.o 1, da decisão C 51/2005, a cobertura pela garantia estatal das actividades económicas referidas no artigo 1.o, n.o 4, da presente decisão, constitui um auxílio compatível com o mercado interno, sob reserva do respeito das condições previstas nos artigos 5.o e 6.o da presente decisão.
Artigo 5.o
1. O relatório financeiro anual referido no artigo 4.o, n.o 2, da decisão C 51/2005 deve indicar, além dos elementos já referidos no artigo 5.o, n.o 1, da referida decisão, os elementos enumerados nos n.os 2, 3 e 4 do presente artigo.
2. O relatório financeiro anual deve indicar o montante, a taxa de juro e as condições contratuais dos empréstimos subscritos pelo estabelecimento público IFP no decurso do período anual considerado, bem como uma estimativa do equivalente-subvenção bruto da eventual bonificação de juros associada à garantia estatal, salvo se for provado que esses contratos de empréstimo estão em conformidade com as condições normais de mercado, quer comparando as suas condições com as obtidas pelo estabelecimento público IFP antes da alteração do seu estatuto, quer com base numa metodologia mais precisa, aprovada previamente pela Comissão.
3. O relatório financeiro anual deve indicar o montante dos bens e serviços adquiridos a fornecedores pelo estabelecimento público IFP para efectuar as prestações económicas referidas no artigo 1.o, n.os 4 e 5, da presente decisão, no decurso do período anual considerado, bem como uma estimativa máxima do equivalente-subvenção bruto do auxílio resultante de uma apreciação mais favorável por parte dos fornecedores do risco de incumprimento da empresa. Esta estimativa é efectuada quer aplicando uma taxa fixa de 2,5 % ao montante das aquisições efectuadas, quer com base numa metodologia mais precisa, aprovada previamente pela Comissão.
4. O relatório financeiro anual deve indicar o montante das actividades económicas, referidas no artigo 1.o, n.os 4 e 5, da presente decisão, executadas pelo estabelecimento público IFP no decurso do período anual considerado, bem como uma estimativa máxima do equivalente-subvenção bruto do auxílio resultante do não pagamento de um prémio correspondente a uma garantia de boa execução, ou pelo menos de melhores esforços, prestada aos beneficiários das referidas prestações económicas. Esta estimativa é efectuada quer aplicando uma taxa fixa de 5 % ao montante das prestações de serviços efectuadas, quer com base numa metodologia mais precisa, aprovada previamente pela Comissão.
Artigo 6.o
1. O montante total dos fundos públicos atribuídos às actividades do estabelecimento público IFP nos domínios de actividade exclusivos da Axens e da Prosernat, incluindo o impacto máximo da garantia estatal, estimado no artigo 5.o, n.os 2, 3 e 4, da presente decisão, deve ser inferior à intensidade máxima autorizada pelo Enquadramento comunitário dos auxílios estatais à investigação e desenvolvimento e à inovação.
2. Caso seja ultrapassado o limite máximo referido no n.o 1 do presente artigo, o montante que exceda esse limite máximo será reembolsado, se for caso disso, pela filial Axens ou Prosernat em causa ao estabelecimento público IFP.
Artigo 7.o
A partir de 1 de Janeiro de 2010, a cobertura pela garantia estatal das actividades económicas referidas no artigo 1.o, n.o 5, constitui um auxílio estatal compatível com o mercado interno, sob reserva do respeito das condições previstas no artigo 8.o da presente decisão.
Artigo 8.o
1. As actividades de investigação contratual e de prestação de serviços executadas pelo estabelecimento público IFP e referidas no artigo 1.o, n.o 5, da presente decisão, devem permanecer acessórias em relação à sua actividade principal de investigação pública independente.
2. Para serem consideradas acessórias, as actividades de investigação contratual e de prestação de serviços do estabelecimento público IFP devem:
-
não afectar o funcionamento normal, a independência e a neutralidade do referido estabelecimento público IFP;
-
ser facturadas ao preço de mercado ou, na ausência de um preço de mercado, a um preço que reflicta todos os custos, excluindo o impacto potencial da garantia estatal, acrescido de uma margem razoável;
-
ser objecto de uma contabilidade distinta da das actividades de investigação pública independente (separação contabilística dos respectivos custos e financiamentos), e os lucros que geram devem ser integralmente reinvestidos na actividade principal de investigação pública independente;
-
estar intrinsecamente ligadas à actividade principal de investigação pública independente do referido estabelecimento público IFP, nomeadamente devido à utilização das mesmas infra-estruturas, equipamentos, materiais ou tecnologias, ou ao emprego dos mesmos investigadores, cientistas, engenheiros, conceptores ou técnicos;
-
situar-se fora do âmbito dos acordos exclusivos assinados entre o estabelecimento público IFP e as suas filiais Axens e Prosernat referidos no artigo 3.o, n.o 1, da decisão C 51/2005 supracitada, eventualmente prorrogados ou alterados, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 2, da decisão C 51/2005 e com o artigo 12.o, n.o 2, da presente decisão;
-
representar uma percentagem residual do orçamento consagrado pelo estabelecimento público IFP às suas actividades de investigação pública independente.
3. A França deve apresentar todos os anos à Comissão um relatório sobre as actividades de investigação contratual e de prestação de serviços executadas pelo estabelecimento público IFP, em que será indicado o rácio entre o montante dessas actividades e o orçamento total consagrado pelo estabelecimento público IFP às suas actividades de investigação pública independente.
Artigo 9.o
1. As autoridades francesas e o estabelecimento público IFP devem inscrever a menção seguinte, relativamente a cada operação, no contrato de financiamento (relativamente a qualquer instrumento abrangido por um contrato):
«A emissão/o programa/o empréstimo não beneficiam de qualquer tipo de garantia, directa ou indirecta, por parte do Estado. Em caso de insolvência, o Estado não será obrigado a assumir os encargos financeiros do estabelecimento público IFP para o pagamento do crédito».
2. As autoridades francesas devem inserir uma cláusula análoga de exclusão da responsabilidade do Estado em todos os contratos relativos à prestação de serviços de investigação contratual ou aos serviços referidos no artigo 1.o, n.o 5, da presente decisão.
3. As autoridades francesas devem inserir uma cláusula análoga de exclusão da responsabilidade do estabelecimento público IFP e do Estado em todos os contratos celebrados pelas sociedades anónimas Axens, Beicip-Franlab e Prosernat que impliquem um crédito.
4. O estabelecimento público IFP deve abster-se de prestar qualquer garantia, sob a forma de caução, aval, carta de intenções ou de conforto, em benefício das sociedades anónimas Axens, Beicip-Franlab e Prosernat em condições que não estejam em conformidade com as condições normais de mercado.
Artigo 10.o
A França deve notificar individualmente à Comissão os auxílios de montante superior aos limites máximos previstos no Enquadramento comunitário dos auxílios estatais à investigação e desenvolvimento e à inovação, tendo em conta o impacto eventual da garantia estatal.
Artigo 11.o
A França deve informar a Comissão, no prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, das medidas tomadas para lhe dar cumprimento.
Artigo 12.o
1. Os artigos 4.o, 5.o e 6.o da presente decisão são aplicáveis até ao termo dos acordos exclusivos entre o estabelecimento público IFP e as suas filiais Axens e Prosernat, referidos no artigo 3.o, n.o 1, da decisão C 51/2005.
2. Quando notificarem à Comissão qualquer prorrogação ou alteração dos referidos acordos exclusivos, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 2, da decisão C 51/2005, as autoridades francesas devem ter em conta o impacto da garantia estatal para determinar o montante total do financiamento público.
Artigo 13.o
A República Francesa é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 29 de junho de 2011.