РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 13 юли 2011 година
относно държавна помощ № C 6/08 (ex NN 69/07) приведена в действие от Финландия в полза на Ålands Industrihus Ab
(нотифицирано под номер C(2011) 4905)
(само текстовете на фински и шведски език са автентични)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/252/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като призова заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с горепосочените разпоредби (1),
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
Посредством жалба, подадена на 5 септември 2006 г., Комисията беше информирана относно редица мерки, предоставени от местното правителство на Оланд (наричано по-нататък „МП“) в полза на дружеството за недвижими имоти Ålands Industrihus Ab (наричано по-нататък „ÅI“). С писма от 25 октомври 2006 г. и 14 февруари 2007 г. Комисията поиска информация от Финландия, която беше предоставена с писма от 11 януари и 3 април 2007 г. Финландските власти предоставиха допълнителна информация на 31 май и на 12 юли 2007 г. Жалбоподателят предостави допълнителна информация през ноември 2006 г. и май 2007 г.
(2)
С писмо от 30 януари 2008 г. Комисията уведоми Финландия, че е взела решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“) (2), по отношение на помощта (наричано по-нататък „решението за откриване“).
(3)
Решението на Комисията за откриване на процедура беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения относно помощта.
(4)
Комисията не получи мнения от заинтересованите страни.
(5)
В допълнение към решението за откриване Финландия подаде информация, заведена в Комисията на 6 май 2008 г., 21 януари 2010 г., 26 февруари 2010 г., 21 май 2010 г., 18 юни 2010 г., 18 април 2011 г., 27 юни 2011 г. и 28 юни 2011 г. На 4 юни 2010 г. се проведе среща между службите на Комисията, финландските власти и представители на ÅI.
2. ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
2.1. ПОЛУЧАТЕЛ
(6)
Дружеството ÅI е регистрирано в град Мариехам, столица на Оланд, архипелаг в Балтийско море, разположен между континенталните части на Финландия и Швеция, с общо население от около 28 000 души. Оланд е провинция на Финландия, но се ползва с висока степен на автономност. Основната част от ÅI е собственост на МП (84,43 %) и на град Мариехам (15,01 %). Останалите акционери (4) са други органи на местната власт в Оланд.
(7)
Стопанската дейност на ÅI е в сферата на строителството, собствеността и предоставянето под наем на помещения за ползване за промишлени и търговски цели. Според Финландия предметът на дейност на дружеството е предоставянето на сгради на дружества в Оланд с оглед допринасяне за диверсифицирана и конкурентоспособна икономика.
(8)
До 1999 г. стопанската дейност на ÅI е била в скромни мащаби (5). Трудно може да се твърди, че стойностите по счетоводния баланс на ÅI нарастват (6). При тези условия управителният съвет на ÅI решава да започне да търси нови възможности за стопанско развитие с цел разрастване. По същото време местната стопанска общност (съставена почти изключително от малки предприятия) изразява желание за „технологичен парк“, т.e. струпване на имоти за административно ползване, където местните фирми да могат да се настанят под един покрив, така че да се улесни сътрудничеството, да се генерират нови идеи и да се насърчи предприемачеството като цяло. В окончателния си вид това трябва да се превърне в офис парк „iTiden“ (kvarteret iTiden). Възникването на проекта е обяснено по-подробно в раздел 2.2.
2.2. ПРОЕКТЪТ iTiden (7)
(9)
Обсъжданията между представители на местната стопанска общност и МП относно възможността за изграждане на „технологичен парк“ започват още през 1999 г. Осъществени са съвместни посещения с познавателна цел на подобни съоръжения в Швеция.
(10)
През 2000 г. проектът е възложен на работна група, която представя предложение на МП и на град Мариехам през пролетта на 2000 г. Проектът и плановете на МП за построяването и финансирането му са посочени в бюджета на МП за 2000 г. (8) и са утвърдени в бюджета за 2001 г., в който МП е поискало и финансиране на възможни увеличения на капитала за инфраструктурни проекти, в това число и за ÅI (подобно искане е отправено и в бюджета за 2000 г.) (9).
(11)
На 12 юли 2001 г. с помощта на увеличение на капитала ÅI купува земя в района „Västra Klinten“ на Мариехам, където се предвижда построяването на iTiden. Във връзка с тази покупка ÅI осигурява и необходимите промени за проекта iTiden в градоустройствения план.
(12)
В бюджета за 2002 г. МП посочва, че ÅI ще започне строителни работи по проекта iTiden през 2002 г. и по всяка вероятност това ще изисква увеличение на капитала (за което МП отправя искане за необходимите бюджетни кредити) (10).
(13)
В началото на 2002 г. е определена работна група за изграждането на iTiden и е ангажиран архитект. Потърсени са мнения на потенциални наематели относно техния интерес за наемане на имоти в iTiden. Подготвителните работи по терена са осъществени през пролетта на 2003 г. и строителството по етап 1 (проектът е замислен в два последователни етапа на строителство) започва през лятото на 2003 г. Първите наематели се нанасят в завършената през „етап 1“ част от iTiden на 1 декември 2004 г.
(14)
Строителството по етап 2 от iTiden стартира през есента на 2006 г. и завършва през 2007 г.
2.3. МЕРКИТЕ ЗА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(15)
Официалното разследване на Комисията обхваща няколко капиталови инжекции („увеличения на капитала“) и гаранции по банкови заеми (наричани по-нататък „гаранции по заеми“), предоставени от МП в полза на ÅI между 1997 г. и 2007 г. Мерките са представени в таблицата по-долу (капиталовите инжекции са под номера от C-I до C-XI, а гаранциите: от G-I до G-III).
Мярка
Дата на мярката
Увеличения на капитала
(в EUR)
Гаранции по заеми
(в EUR)
C-I (11)
18.6.1997 г.
84 094,39
C-II (11)
22.6.2000 г.
340 582,27
C-III (11)
10.10.2000 г.
114 368,37
C-IV
20.7.2001 г.
353 199,00
C-V
15.8.2002 г.
599 933,73
C-VI
13.3.2003 г.
799 911,64
G-I
9.10.2003 г.
2 600 000,00
C-VII
6.5.2004 г.
515 165,97
C-VIII
30.9.2004 г.
669 896,95
G-II
2.11.2004 г.
1 160 000,00
C-IX
16.6.2005 г.
199 977,91
C-X
16.6.2005 г.
234 961,43
G-III
13.12.2005 г.
2 600 000,00
C-XI
15.2.2007 г.
1 379 998,95
ОБЩО
5 292 090,61
6 360 000,00
(16)
В сравнение с таблицата за мерките в точка 7 от решението за откриване гаранцията по заем в размер на 2 587 500 EUR от 26 октомври 2006 г. е заличена, тъй като тя никога не е била приведена в действие (вследствие на решение на финландските съдилища). Освен това, увеличението на капитала, посочено под номер C-XI от 12 юни 2006 г. в решението за откриване, в настоящата таблица е с дата 15 февруари 2007 г., тъй като в хода на разследването проличава, че тази мярка е била приведена в действие на по-късна дата. Решението на МП да предостави това увеличение на капитала наскоро (6 април 2011 г.) е отменено от финландския Върховен административен съд (вж. съображение 114 по-долу). При все това, тъй като капиталът е изплатен на ÅI през 2007 г. и не е възстановен, Комисията счита, че решението на националния съд не поставя тази мярка извън обхвата на разследването.
(17)
Според финландските власти всички увеличения на капитала са предназначени за финансиране на проекта iTiden, със следните изключения:
C-I) капиталова инжекция от 18 юни 1997 г. (84 094,39 EUR)
C-II) капиталова инжекция от 22 юни 2000 г. (340 582,27 EUR)
C-III) капиталова инжекция от 10 октомври 2000 г. (114 368,37 EUR)
C-VIII) капиталова инжекция от 30 септември 2004 г. (669 896,95 EUR)
C-IX) капиталова инжекция от 16 юни 2005 г. (199 977,91 EUR)
(18)
Според Финландия всички гаранции по заеми са предоставени с цел финансиране на проекта iTiden. Повече подробности относно гаранциите по заеми са представени в съображения 66-86 по-долу.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(19)
В решението за откриване Комисията поставя въпроса дали увеличенията на капитала и гаранциите по заеми са съвместими с вътрешния пазар на следните основания.
(20)
По отношение на наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС Комисията отбелязва, че за мерките са използвани държавни ресурси, тъй като са отпуснати от органите на местната власт, и че те имат избирателен характер, тъй като са предназначени за ÅI. По отношение на критерия дали мерките предоставят на дружеството „предимство, което не би получило при нормални пазарни условия“ поради факта, че частен инвеститор, воден от перспективата за рентабилност в дългосрочен план, не би предоставил същото подпомагане, Комисията не е убедена, че частен инвеститор би предоставил капитал по същия начин като МП предвид многократно отчетените от ÅI загуби или, в най-добрите случаи, скромни печалби. По-специално по отношение на гаранциите по заеми Комисията изразява съмнения, че ÅI би било в състояние да получи сходна финансова подкрепа на пазарите и че следователно му е предоставено предимство. Комисията също така счита, че такива предимства могат да нарушат конкуренцията и вътреобщностната търговия.
(21)
Комисията изразява съмнения, че мерките могат да бъдат разглеждани като съвместими с вътрешния пазар, ако бъдат счетени за държавна помощ.
(22)
На последно място, Комисията поставя под въпрос твърдението на Финландия, че мерките, ако действително се счете, че те представляват държавна помощ, са били предоставени в съответствие със схеми за помощ, които вече са се прилагали преди присъединяването на Финландия към ЕС и следователно са правомерни.
4. МНЕНИЯ НА ФИНЛАНДИЯ
4.1. МЕРКИТЕ НЕ ПРЕДСТАВЛЯВАТ ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(23)
Финландия изразява становището, че МП е действало в съответствие с принципа на частния пазарен инвеститор, т.e. че мерките са мотивирани от перспективите за възвращаемост на инвестициите на МП. Според твърденията на Финландия решенията за инвестиции са били мотивирани от програмата за нови инвестиции на дружеството и преди всичко от проекта iTiden. Следователно мерките не са били предназначени за покриване на загуби от предходни периоди, нито за подпомагане на губеща стопанска дейност. МП е получило конкретна стойност срещу своите инвестиции в нови акции на ÅI, тъй като стойността на дружеството се е покачила във връзка със записването на акции. Следователно дружеството ÅI не е получило предимство, което не би могло да получи от частен инвеститор.
(24)
Независимо от въпроса за възможни предимства, Финландия също така е изразила становище, че мерките не могат да бъдат определени като държавна помощ, тъй като не съществуват конкретни доказателства за съществено въздействие върху конкуренцията на пазара на недвижими имоти в Оланд.
4.2. АКО МЕРКИТЕ ПРЕДСТАВЛЯВАТ ДЪРЖАВНА ПОМОЩ, ТЯ Е ПРАВОМЕРНА В РАМКИТЕ НА СЪЩЕСТВУВАЩИТЕ СХЕМИ ЗА ПОМОЩ
(25)
При все това, ако се установи, че мерките съдържат елемент на държавна помощ, според Финландия би следвало помощта да се разглежда като правомерна. Според твърденията на Финландия както капиталовите инжекции, така и гаранциите са обхванати от съществуващи схеми за помощ, които са били въведени преди членството на Финландия в ЕС.
4.3. ДОРИ И АКО ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ Е НОВА, ТЯ ВСЕ ПАК Е СЪВМЕСТИМА С ВЪТРЕШНИЯ ПАЗАР
(26)
Дори и ако мерките представляват неправомерна държавна помощ, независимо от това те следва да се разглеждат като съвместими с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, тъй като са предназначени за развитието на региона и разкриването на нови работни места главно чрез допринасяне за диверсификация на икономиката в региона, която в основна степен разчита на морския сектор.
4.4. ВЪЗМОЖНО ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(27)
В случай че Комисията констатира, че помощта представлява неправомерна и несъвместима помощ, която трябва да бъде възстановена, Финландия изтъква следните аргументи.
(28)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (12) Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността. Това би било валидно в настоящия случай, тъй като Финландия има основателни причини да очаква горепосочените схеми, които са приети преди присъединяването, да са били и все още да са валидни и следователно всяка предоставена съгласно тези правила помощ би била правомерна.
(29)
Според Финландия, ако въпреки това Комисията счете, че помощта трябва да бъде възстановена, не е задължително елементът на помощ в увеличенията на капитала да се равнява на пълната номинална стойност на трансакциите, при които е налице държавна помощ. По отношение на гаранциите всяка помощ, подлежаща на възстановяване, не може да надвишава авансово получените от предприятието лихви в резултат на гаранцията (в сравнение с негарантираните заеми). По същия начин, във връзка с капиталовите инжекции, никоя помощ не може да превишава разходите на ÅI за получаване на равностоен капитал на пазара.
5. ОЦЕНКА
5.1. КВАЛИФИЦИРАНЕ КАТО ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(30)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(31)
За квалифицирането на мярка като държавна помощ е необходимо да са изпълнени следните условия: a) мярката трябва да е финансирана от държава-членка или чрез държавни ресурси; б) трябва да предоставя избирателно предимство, което да облагодетелства определени предприятия или производството на някои стоки; и в) да нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и да може потенциално да засегне търговията между държавите-членки. Тъй като тези условия са кумулативни, всички те трябва да бъдат налице преди дадена мярка да бъде охарактеризирана като държавна помощ.
5.1.1. ДЪРЖАВНИ СРЕДСТВА И ИЗБИРАТЕЛНОСТ
(32)
Тези два критерия са налице по причините (които не са оспорени от Финландия), посочени в решението за откриване. Мерките са предоставени с отделни решения на МП за усвояване на средства, които са отпуснати на дружеството в неговия годишен бюджет от областния съвет на Оланд. Оттук е видно, че мерките са финансирани от държавата и са насочени индивидуално към ÅI.
5.1.2. ПРЕДИМСТВО
(33)
Според твърденията на Финландия мерките не представляват държавна помощ, тъй като те не са предоставили на ÅI предимство, което дружеството не би могло да получи на пазарите от частен акционер или частен кредитор.
(34)
Според установен принцип на законодателството в областта на държавната помощ (обикновено посочван като принципа на инвеститор в условия на пазарна икономика, или MEIP) инвестиция на публични органи в капитала на предприятия представлява държавна помощ, освен ако при подобни обстоятелства е било възможно частен инвеститор, като взема предвид по-специално перспективите за постигане на възвращаемост, да предостави същия капитал (13). По същия начин, съгласно точка 3.1 от Известието на Комисията относно прилагането на членове 87 и 88 от Договора за ЕО по отношение на държавните помощи под формата на гаранции (14) (наричано по-нататък „известието относно гаранциите“) гаранция, предоставена от публични органи, представлява държавна помощ, освен ако не е достъпен източник на финансиране при условия, които биха били приемливи за частен оператор при нормални условия на пазарна икономика.
(35)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения дали по отношение на капиталовите инжекции и гаранциите принципът MEIP е спазен на основание по-специално на две констатации, свързани с ÅI:
а)
многократно отчетените от ÅI загуби или незначителни печалби през годините, в които са предоставени мерките. На практика ÅI отчита загуби през всяка година от периода 2001-2005 г. Печалбите между 1998 и 2000 г. са малки и бележат спад (респективно 38 000, 28 000 и 9 000 EUR). Също така, когато през 2006 г. ÅI в крайна сметка отчита печалба, тя достига едва 557,43 EUR. Прогнозираната печалба за 2007 и 2006 г. (т.е. печалбата, очаквана към момента на вземане на решението за предоставяне на мерките) е едва 5 868,46 EUR (15).
б)
Освен това Комисията е с впечатлението, че паричните потоци на ÅI са недостатъчни за покриване на разходите на предприятието и ситуацията е такава от 2000 г. нататък, което води до предположението, че мерките са били необходими просто за покриването на недостига на парични средства (16).
(36)
Финландия отхвърля това становище. Аргументите на Финландия ще бъдат разгледани по-долу поотделно за увеличенията на капитала и за гаранциите по заемите.
5.1.2.1. Капиталовите инжекции
(37)
На първо място, Финландия отхвърля становището, че ÅI има проблем с ликвидността. В действителност, въпреки че дейностите на дружеството са ограничени като мащаб преди проекта iTiden, резултатите от дейността и ликвидността са били и са се запазили задоволителни през целия период на разследването. Следователно мерките не са били необходими за покриване на разходите за дейността. По-скоро целта на мерките е била финансиране на разширяването на дружеството и следователно те трябва да се разглеждат като инвестиции. С оглед на условията за тези инвестиции последните са обосновани съгласно принципа на инвеститор в условия на пазарна икономика и следователно не представляват държавна помощ.
(38)
В този контекст Финландия твърди, че по-голямата част от увеличенията на капитала са използвани за финансиране на проекта iTiden, докато останалите са насочени към други проекти на ÅI (вж. съображение 17 по-горе).
(39)
Комисията прави следната оценка.
(40)
Като предварителна точка Комисията подчертава, че капиталът, който даден акционер предоставя на дадено предприятие, по дефиниция не е определен за конкретна употреба, а става част от материалните активи на дружеството. Следователно е нормално когато инвестиция е предоставена като общ капитал нейното съответствие с принципа MEIP да се оценява с оглед на общите перспективи за резултатите на предприятието като цяло. Това не изключва оценката, при наличието на съответни данни, на очакваната възвращаемост на определени планирани инвестиции, разбира се при условие че тази информация е била на разположение към момента на вземане на решение за инвестицията.
(41)
Що се отнася до общите финансови резултати на ÅI, въз основа на представените в хода на разследването доказателства Комисията приема, че резултатите от дейността на ÅI системно покриват загубите на дружеството и осигуряват неговата ликвидност. Наличните доказателства не позволяват да се направи заключение, че увеличенията на капитала (или заемите, получени чрез гаранциите) са използвани за покриване на загуби от дейността на ÅI.
(42)
При все това остава фактът, че МП е предоставило на ÅI допълнителен капитал със значителен размер, който на пръв поглед през периода 1997-2006 г. е генерирал нулеви или твърде незначителни печалби. Ето защо централният въпрос - както твърди и самата Финландия - остава дали МП е имало причина да очаква възвращаемост на своя капитал, която би била достатъчна за частен инвеститор, за да направи същата инвестиция. Това трябва да се прецени въз основа на информацията, известна на МП към момента на увеличенията на капитала.
(43)
Според твърденията на Финландия основната част от увеличенията на капитала е била предназначена за финансиране на проекта iTiden, етапи 1 и 2, докато останалите увеличения на капитала са били насочени към различни други инвестиции. От съображения за яснота увеличенията на капитала, използвани за финансиране на проекта iTiden, са разгледани на първо място в представения по-долу анализ.
(44)
Финландия твърди, че всички увеличения на капитала с изключение на номера C-I, C-II, C-III, C-VIII и C-IX са направени с оглед финансиране на iTiden, който безспорно е най-големият самостоятелен проект на ÅI. Първото увеличение на капитала, предназначено за проекта iTiden, е направеното през 2001 г. (C-IV).
(45)
По отношение на условията, при които МП е направило тези увеличения на капитала, и решаващото условие между тях - очакваната към момента на решението възвращаемост - Финландия е представила следната информация:
(46)
Решенията на МП да продължи с увеличенията на капитала, свързани с iTiden, са взети въз основа на предоставената на неофициални срещи с участието на МП и представители на ÅI информация. Финландия посочва, че не са водени протоколи на тези срещи. Независимо от това Финландия е представила на Комисията презентации, направени на такива срещи и на заседания на съвета на ÅI. В тях се съдържа сбита информация относно общите данни и основните характеристики на проекта iTiden и изчисленията на рентабилността за етапи 1 и 2 на проекта. Следователно тези доказателства позволяват на Комисията да констатира каква възвращаемост е очаквало МП към момента на отпускане на увеличенията на капитала, свързани с iTiden.
(47)
На 31 януари 2002 г. ÅI провежда неофициална среща с МП, за да си осигури одобрение за започване на строителството на iTiden през 2002 г. (след закупуване на парцела през 2001 г.). На тази среща ÅI представя изчисление на рентабилността, в което е възприето предположението, че проектът ще носи печалба в размер на 3 % от собствения капитал на ÅI.
(48)
Друга неофициална среща между ÅI и МП се провежда на 4 март 2003 г. с цел подготовка на общото събрание на ÅI на 5 март 2003 г. Общото събрание е трябвало да вземе решение за започване на строителството от етап 1 на проекта iTiden, което не се е състояло през 2002 г. Представено е актуализирано изчисление на рентабилността. Според разчетите в това изчисление етап 1 е трябвало да донесе излишък от едва 700 EUR, като не се предвижда възвращаемост от собствения капитал на ÅI.
(49)
На 2 януари 2006 г. управителният съвет на ÅI се събира, за да обсъди започването на строителството по етап 2 и обявяването на покана за увеличаване на капитала, която ще бъде открита с оглед финансиране на строителството. Според изчислението на рентабилността, представено на заседанието, проектът ще достигне прага на печалба с възвращаемост на собствения капитал в размер на 3 %. Налага се обаче това изчисление да бъде преразгледано с оглед на увеличените разходи за адаптиране на сградите към нуждите на наемателя. Така на 10 януари 2006 г. е прието преразгледано изчисление, което да послужи като основа за увеличението на капитала, за което е взето решение на общото събрание на 12 юни 2006 г. (въпреки че увеличението на капитала е изплатено едва на 15 февруари 2007 г. поради технически причини - това е увеличение на капитала под номер C-XI). В това изчисление възприетата годишна възвращаемост на собствения капитал за етап 2 от iTiden се определя на 1 %.
(50)
Финландия е представила това доказателство и посочва, че това свидетелства точно за тогавашните очаквания за възвращаемост, на базата на които МП взема решение за увеличенията на капитала за проекта iTiden, т.е. C-IV, C-V, C-VI, C-VII и C-X за етап 1 и C-XI за етап 2. Тези оценки на рентабилността се основават на очакваните приходи (т.e. наеми) от iTiden. Според твърденията на Финландия възвращаемостта на инвестицията на МП трябва да отчита също и перспективата за капиталови печалби, която се изразява в увеличаване стойността на имотите с течение на времето. Финландия обаче не е представила конкретни доказателства за това. Тези съображения не са включени в изчисленията на рентабилността, което говори, че те не са отчетени при вземането на инвестиционните решения. Въз основа на горните доказателства Комисията счита, че частен инвеститор не би направил подобни инвестиции при такава очаквана възвращаемост.
(51)
Всеки инвеститор, който влага средства по проект, който съдържа известен елемент на риск (като например строителство на недвижим имот с търговска цел), ще изисква възвращаемост, която отразява в достатъчна степен присъщия на инвестицията риск. Следователно той ще очаква „рискова премия“, която надвишава известната възвращаемост, която може да получи от алтернативен безрисков актив („безрисковия лихвен процент“). Традиционен съпоставим показател за безрисковия лихвен процент са държавните облигации с по-кратък матуритет с рейтинг AAA. За целите на настоящата оценка е използвана печалбата по двугодишните финландски държавни облигации, тъй като Финландия не е емитирала облигации с по-кратък матуритет. Съответно се получава безрисков лихвен процент в размер между 2,7 и 4,2 % през 2002 г., между 2,2 и 2,7 % през 2003 г. и между 2,8 и 3,8 % през 2006 г.
(52)
При направеното сравнение с възвращаемостта на собствения капитал, очаквана от МП към момента, когато предприятието взема решение за увеличенията на капитала, свързани с iTiden, Комисията отбелязва, че МП е можело да постигне същата или дори по-голяма възвращаемост без който и да е от рисковете, свързани с проектите за собствеността. В действителност дори при най-оптимистичното тълкуване „рисковата премия“ (т.е. възвращаемостта, надвишаваща безрисковия лихвен процент) би достигнала най-много 0,3 % за увеличения на капитала под номера C-IV и C-V (т.е. увеличенията на капитала от 2001 и 2002 г.). За увеличенията на капитала, направени в резултат на решението от 2003 г. за започване на строителството по етап 1 на iTiden (и следователно въз основа на очакваната възвращаемост, представена на неофициалната среща от 4 март 2003 г., вж. съображение 48 по-горе), т.e. C-VI, C-VII и C-X, очакваната възвращаемост е нула, което означава, че е можело да се постигне далеч по-добра възвращаемост без поемане на какъвто и да е риск. По същия начин за увеличението на капитала за етап 2, C-XI, очакваната възвращаемост от 1 % е значително по-малка от наличния към този момент безрисков лихвен процент.
(53)
Безспорно е, че частен инвеститор не би бил удовлетворен от отрицателната или твърде малка рискова премия, която МП е било готово да приеме за увеличението на капитала, посочено в съображения 47-49 по-горе. При необходимост това може да се потвърди с емпирични данни относно очакваната възвращаемост на пазара на недвижима собственост в Оланд.
(54)
Според доклад (17) на KPMG от 10 юли 2007 г., възложен от Финландия и представен на Комисията на 17 юли 2007 г., изискваната от частните инвеститори възвращаемост на инвестициите в недвижими имоти, предназначени за офиси, в Оланд е 7 % (а за индустриална собственост - 8 %). При все че този доклад е съставен по-късно от разглежданите в настоящото решение инвестиционни решения на МП, той е приложим, тъй като се основава на наблюдения на минали инвестиции и няма очевидна причина да се смята, че търсената през предходните години възвращаемост е значително по-ниска. При всички случаи в него са представени убедителни данни, че очакваната от ÅI възвращаемост не би била достатъчна за частен инвеститор.
(55)
Според твърденията на Финландия въпреки ниската или нулева очаквана възвращаемост инвестициите са съвместими с MEIP, тъй като i) преди започването на строителството ÅI се е допитало до потенциалните наематели и е било уверено, че процентът на обитаване ще достигне най-малко 80 % и ii) с оглед на действителните финансови резултати на ÅI (и оттук преди всичко на проекта iTiden) през годините от 2004 нататък и на произтичащите от тях потенциални капиталови печалби инвестицията се е оказала печеливша.
(56)
В този контекст, без да е необходимо да се оценяват финансовите резултати на ÅI през последните години, е достатъчно отново да се подчертае, че въпросът не е в това дали днес резултатите на предприятието са достатъчни, а дали на базата на известните данни и това, което е можело да се предположи към момента, когато МП е взело решение да предостави държавни ресурси на ÅI (с оглед на очакваните 80 процента обитаемост), частен инвеститор, действащ според пазарните правила, би предоставил на предприятието същия капитал. Поради изложените по-горе причини Комисията счита, че частен инвеститор не би постъпил по този начин.
(57)
Следователно Комисията счита, че с увеличенията на капитала под номера C-IV, C-V, C-VI, C-VII, C-X и C-XI на ÅI е предоставено предимство, което предприятието не би могло да получи при пазарни условия (18).
(58)
Тук Комисията ще разгледа останалите увеличения на капитала в обхвата на решението за откриване, които според Финландия не са обосновани с проекта iTiden.
(59)
Съгласно приложимите към момента на тази капиталова инжекция правила de minimis субсидии в размер под 100 000 ECU, предоставени на предприятие за период от 3 години, не представляват държавна помощ (19). Това увеличение на капитала възлиза на 84 094,39 EUR, т.е. е значително под прага de minimis от 100 000 ECU. За период от 3 години ÅI не се е ползвало от никакви други мерки (20). На това основание увеличението на капитала от 1997 г. при никакви условия не може да представлява държавна помощ, независимо от обстоятелствата, при които е осъществено.
(60)
Финландия е посочила, че мерките са предназначени за построяването на индустриална собственост в Норбьоле, за обновяването на недвижим имот в Мариехам (C-II) и за закупуване на индустриална собственост в източната част на Оланд (C-III). Следователно няма ясна връзка с проекта iTiden, който по това време все още не е ясно формулиран (това е щяло да стане през 2001 г., когато е била купена земята).
(61)
В действителност през периода 1998-2007 г. общата печалба на ÅI е скромна или отрицателна, факт е обаче, че през 2000 г. и двете предходни години дружеството реализира скромна печалба, а загубите започват през 2001 г. В хода на разследването се установява, че дружеството е покривало разходите и че ликвидността му е достатъчна. Инвестициите, които мотивират тези две увеличения на капитала, изглеждат пропорционални на мащаба и „традиционния“ модел на стопанска дейност на ÅI преди разширяването, свързано с проекта iTiden. Ето защо няма непреодолима причина да се счита, че частен инвеститор не би предприел същите увеличения на капитала и следователно няма безспорни доказателства за предимство в полза на ÅI.
(62)
До 2000 г. стопанската дейност на ÅI показва скромни, но положителни резултати (от порядъка между 9 000 и 38 000 EUR за периода 1997-2000 г.). Стопанската дейност на ÅI е в съответствие с действащия тогава план на дружеството. Съобразно с него ÅI притежава и отдава складове и офиси на територията на Оландските острови. Наличността от недвижими имоти собственост на ÅI се запазва твърде устойчива до 2000 г., с което се обясняват и стабилните финансови резултати на дружеството. Оборотът на ÅI е от порядъка на 95 000-101 000 EUR за периода 1997-2000 г. Следователно, макар и с относително малък оборот, ÅI е в състояние да извършва печеливша стопанска дейност.
(63)
Според Финландия тези увеличения на капитала са били усвоени за закупуване на индустриална собственост (C-VIII) и за изграждане на хангар на летище Jomala извън Мариехам (C-IX).
(64)
Въпреки че не са непосредствено обосновани от проекта iTiden, тези мерки са приложени при напълно различни от обстоятелствата от оказалите въздействие върху коментираните по-горе мерки C-II и C-III. Увеличения на капитала под номера C-VIII и C-IX са предприети респективно през 2004 и през 2005 г. По това време ÅI работи на загуба от 2001 г. насам. Решаващо е и обстоятелството, че тези инвестиции са направени в момент, когато МП вече е инвестирало над 2,25 млн. EUR в ÅI от 2001 г. насам с разбирането, че тази инвестиция няма да осигури възвращаемост, приемлива за пазарен инвеститор.
(65)
Недостатъчната възвращаемост по проекта iTiden неизбежно е щяла да даде отрицателно отражение върху резултатите на ÅI като цяло. Собственият капитал не е обвързан с конкретна дейност, а е заменяем и трябва да получава възвращаемост от резултатите на цялата дейност на предприятието. Следователно към момента на осъществяване на мерки C-VIII и C-IX МП трябва да е било наясно с факта, че е малко вероятно допълнително увеличение на капитала на ÅI да генерира достатъчна възвращаемост в предвидимото бъдеще. Пазарен инвеститор би бил готов да направи капиталовите инжекции, при условие че такива инвестиции ще позволят възвращаемост на пазара по отношение на резултатите от цялата дейност на предприятието (т.e. възвращаемост, която би компенсирала ниската възвращаемост на други увеличения на капитала), но нищо не предполага, че това се е очаквало в настоящия случай. Финландия не е представила конкретна информация относно тези мерки, която би могла да промени това становище. Следователно Комисията счита, че при тези обстоятелства частен инвеститор не би предоставил на ÅI допълнителен капитал. Оттук следва, че увеличения на капитала под номера C-VIII и C-IX са предоставили на ÅI предимство, което предприятието не би могло да получи на пазара.
5.1.2.2. Гаранциите по заеми
(66)
При оценката на възможно наличие на държавна помощ при гаранциите Комисията прилага принципите, установени в нейното известие за гаранциите. В раздел 3.2 от известието са определени условията, които обикновено са достатъчни за изключване на наличието на държавна помощ в гаранция, предоставена от публични органи. По отношение на гаранции под номера G-I, G-II и G-III обаче тези условия не са изпълнени (достатъчно е да се отбележи, че тези гаранции покриват 100 % от съответните заеми, вж. раздел 3.2, буква в) от известието относно гаранциите).
(67)
На първо място Комисията отбелязва, че финансовото състояние на ÅI през периода, през който са отпуснати гаранциите, е достатъчно стабилно, за да не изключва способността на предприятието да получи заеми на пазара при липса на гаранции. Предприятието не е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките на Комисията за оздравяване и преструктуриране (21). Въз основа на наличните доказателства не може да се заключи, че ÅI е предприятие, което изобщо не би оцеляло без подкрепата на държавата. В годините, предхождащи капиталовите инжекции, т.е. преди стартирането на проекта iTiden, финансовите резултати на ÅI са стабилни и неговата стопанска дейност показва умерени положителни резултати. Причината, поради която публичните органи започват активно да инжектират капитал през 2001 г., не е оздравяването на предприятието, а финансирането на неговия растеж. При отсъствие на помощ под формата на увеличения на капитала ÅI не би изпаднало в несъстоятелност, а би останало по-малко предприятие, което при все това би имало достъп до финансовите пазари. Ето защо Комисията не може да заключи, че без гаранциите ÅI е нямало да има достъп до кредитните пазари. Тогава остава въпросът дали гаранциите са осигурили на предприятието предимство под формата на по-ниски разходи за заеми, отколкото то би плащало при пазарни условия в отсъствието на гаранции.
(68)
Въпросът, който трябва да бъде разгледан на второ място, е дали за гаранциите е наложена достатъчна премия, съпоставима с премията, която би наложил частен доставчик на гаранции. В настоящия случай Комисията не е открила частни гаранции, които позволяват пряка съпоставка. При тези обстоятелства Комисията ще сравни общия финансов разход по гарантирания заем, включително лихвения процент по заема и премията за гаранцията, с пазарната премия за подобен негарантиран заем (22).
(69)
На 9 октомври 2003 г. […] (23), търговска банка, предоставя на ÅI заем в размер на […] EUR срещу обезпечение […]. Лихвеният процент е определен на […] % годишно до 15 януари 2007 г. (24)
(70)
При все че този заем съвпада във времето с гаранция под номер G-I, Комисията не счита, че е подходящо сравнение по отношение на разхода за тази мярка. На практика между юни 2000 г. и март 2003 г. ÅI получава пет капиталови инжекции с общ размер от 2 208 595,01 EUR. Държавно подпомагане от такава величина неизбежно би повлияло на оценката на риска, проведена от […] преди отпускането на заема, и така би подобрило условията на заема, включително разходите по него, в сравнение с условията, които предприятието би могло да получи на пазарите в отсъствието на елемента на държавна помощ в увеличенията на капитала. Ето защо Комисията не може да приеме, че лихвеният процент за негарантирания заем от 2003 г. (или всички по-късни заеми) отразява коректно условията за кредитиране на ÅI в отсъствието на държавна помощ и не може да го използва като достоверен и надежден съпоставим показател за разходите по заемите, обхванати от предоставените от МП гаранции.
(71)
Комисията счита, че в отсъствието на други надеждни доказателства относно съпоставими заеми при пазарни условия Съобщението относно референтния процент (25) предлага приложим, външен за получателя, съпоставим показател за оценка дали мерки G-I, G-II и G-III са предоставени при пазарни условия. Съобщението относно референтния лихвен процент осигурява заместител за пазарния лихвен процент и за изчисляване на елемента на помощ в мерките за държавна помощ. Методиката за определяне на референтен лихвен процент се основава на следните два фактора: основния лихвен процент (в настоящия случай едногодишния EURIBOR), към който се прибавя марж на заема. Маржът на заема, който трябва да се прибави към основния лихвен процент, зависи от два фактора: рейтинга на предприятието, което получава заема, и предложеното ниво на обезпеченост за заема. В съобщението се разграничават пет рейтинг категории (силен [AAA-A], добър [BBB], задоволителен [BB], слаб [B] и лош [CCC и по-нисък]) и три нива на обезпеченост (висока, нормална и ниска) за всяка рейтинг категория.
(72)
На 18 юни 2010 г. Финландия представи на Комисията доклад от консултантското дружество […], в който е представен годишен рейтинг на ÅI за декември всяка година. Рейтингът е изготвен ретроспективно и се основава на наличните цифри към края на финансовата година (т.е. рейтингът, даден през декември 2002 г., разглежда ретроспективно жизнеспособността на дружеството през 2002 г.). Дружеството […] представя рейтинговия доклад, в който се описва общото финансово състояние и развитието на дружеството и обхваща следните сектори на оценка: растеж, рентабилност, парични потоци, ликвидност, платежоспособност и задължения. Приложената рейтингова скала има пет рейтинг категории: отличен (A + и A), добър (A- и B+), задоволителен (B и B-), достатъчен (C + и C) и лош (C- и D), като позволява директно сравнение с рейтинговата скала на съобщението относно референтния лихвен процент.
(73)
През декември 2002, 2003 и 2004 г. […] класира ÅI респективно като C+, C + и C, с което поставя дружеството в категория „достатъчен“. Тази категория съответства на рейтинг категория „слаб“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент. За дружество, класирано като „слабо“, маржовете на заемите, които следва да се добавят към основния лихвен процент съгласно съобщението относно референтния лихвен процент варират в зависимост от предложеното обезпечение от 220 базисни пункта при висока обезпеченост до 650 базисни пункта при ниска обезпеченост. През декември 2005 г. […] класира ÅI в категория B- (задоволителен), което съответства на рейтинга „задоволителен“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент.
(74)
На 27 юни 2011 г. Финландия предоставя допълнителна информация относно рейтинга и обезпечеността на заемите. Рейтингът е определен от […], банката, която е отпуснала на ÅI негарантираните заеми и двата гарантирани заема. При рейтинга на […] за годините 2000-2003 се използва буквена система, която се допълва с по едно дума за всяка категория. Рейтингът може пряко да се съпоставя с рейтинговата скала на съобщението относно референтния лихвен процент. От 2005 г. нататък рейтингът се определя от […], консултантско дружество, подобно на […]. През 2003 и 2004 г. […] класира ÅI в категория B- (задоволителен) и А (задоволителен), което съответства на рейтинга „задоволителен“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент. Това означава, че за 2003 и 2004 г. […] класира ÅI една категория по-високо от рейтинга на […]. За 2005 г. […]класира ÅI като A (задоволителен), което отговаря на рейтинга „задоволителен“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент, и следователно поставя ÅI в същата категория като определената от […].
(75)
Комисията е на мнение, че при оценяването дали гаранции под номера G-I, G-II и G-III са предоставени при пазарни условия следва да се приложи рейтингът на […]. Не трябва да се забравя, че преди отпускането на първата гаранция под номер G-I през октомври 2003 г. ÅI вече е получило пет капиталови инжекции на обща стойност 2 208 595,01 EUR, тогава съществува вероятност всеки рейтинг на дружеството през 2003 г. да е повлиян от значителното по размери държавно подпомагане. Поради това Комисията счита за уместно да приложи по-консервативния рейтинг, определен от […]. Това оказва влияние за годините 2003 и 2004, тъй като за тези две години […] е класирало ÅI една категория по-ниско от […]. Следва да се отбележи, че […] е предоставило на ÅI заеми, гарантирани от МП, като същевременно е определило и рейтинга на ÅI, което би могло да се отрази на оценката. […] не е участвало във финансовите дела и следователно е по-малко вероятно неговата оценка да е пряко повлияна от незаконни съображения, свързани с държавната помощ.
(76)
Следователно Комисията приема следните рейтинги на ÅI за целите на прилагането на съобщението относно референтния лихвен процент: слаб (B) през 2003 и 2004 г. и задоволителен (BB) през 2005 г.
(77)
Що се отнася до обезпечението, ÅI е предоставило обезпечение с номиналната стойност на гаранциите под формата на ипотеки върху недвижим имот, върху който е построен проектът iTiden. Финландия не е предоставила информация, свързана със загубата в случай на неизпълнение (Loss Given Default - LGD) съгласно бележка под линия 2 на съобщението относно референтния лихвен процент. Тази информация помага да се установи нивото на обезпеченост и маржовете на заемите, които да се прибавят към основния лихвен процент. Поради това Комисията е поискала информация относно приоритета на обещаните ипотеки и стойността на имота към момента на предоставяне на гаранциите. Финландия не разполага с оценки, които показват стойността на имота към момента на гаранционните мерки. Финландските власти обаче твърдят, че стойността на имота е нараснала във времето с развитието на проекта. Според Финландия през 2010 г. имотът се оценява на […] EUR.
(78)
Що се отнася до първостепенния ранг на обезпечението, Комисията отбелязва, че по отношение на гаранции G-I и G-II обезпечението на МП е с най-първостепенен ранг от всички предоставени ипотеки върху имота. Комисията отбелязва, че търговските банки са предоставили на ÅI негарантирани заеми и са приели като обезпечение ипотеки върху същия имот, които са с по-нисък ранг (и следователно са по-несигурно обезпечение) от обезпечението, получено от МП. Предвид този факт и при отсъствието на по-подходящи доказателства Комисията приема, че нивото на обезпеченост на гаранциите е „нормално“ за целите на прилагането на известието относно гаранциите.
(79)
Въз основа на гореизложеното референтният лихвен процент ще се оценява поотделно за всяка гаранция, която ÅI е получило от МП.
(80)
Комисията отбелязва, че премиите за всички предоставени на ÅI гаранции се формират от две части: i) периодична премия, която се плаща ежегодно и се изразява като процент от неизплатената главница по заема и ii) еднократна такса, която също се изразява като процент от размера на заема, но се плаща само веднъж при издаването на гаранцията. В представената по-долу оценка общият финансов разход по гарантираните заеми включва само периодичната премия, която се плаща всяка година. В съответствие с точка 4.2 от известието относно гаранциите елементът на помощта в гаранцията трябва да бъде изчислен като разликата между пазарната цена на гаранцията (в настоящия случай референтния лихвен процент) и реално платената цена. Реално платената от ÅI цена включва периодичната премия, заплащана ежегодно, и еднократната премия, платена само веднъж. По практически причини еднократната премия ще бъде разгледана в точка 8.2 по-долу във връзка с възстановяването, тъй като е по-лесно размерът на еднократната такса да се приспадне от сумата на помощта, подлежаща на възстановяване. При всички случаи, дори ако еднократните премии се добавят към общите финансови разходи по гарантираните заеми, заключението относно наличието на помощ не би се променило. Еднократната премия оказва влияние единствено върху сумата на помощта, предоставена на ÅI.
(81)
Гаранция под номер G-I е предоставена от МП на 9 октомври 2003 г. за покриване на заем от […] в полза на ÅI в размер на […] EUR (кредит номер […]). Като обезпечение за всякакви искове по гаранцията ÅI предоставя ипотека върху недвижим имот. Лихвеният процент по заема е определен на […] % до 15 януари 2007 г. (26) Премията по гаранцията е […] % от размера на заема годишно (27). Така общият финансов разход по гарантирания заем към момента на отпускане на заема достига […]% годишно, което трябва да се сравни с референтния лихвен процент за гаранцията, изчислен на базата на основния лихвен процент и маржа, който зависи от рейтинга на ÅI и нивото на обезпеченост на заема. Основният лихвен процент (едногодишен EURIBOR) на 9 октомври 2003 г. е 2,235 %. Към този момент рейтингът на ÅI е „слаб“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент. Съгласно определеното по-горе Комисията приема, че нивото на обезпеченост на заема е нормално, което означава, че маржът на заема, който трябва да се прибави към основния лихвен процент, е 400 базисни пункта. Следователно референтният лихвен процент за този заем възлиза на 6,235 %, което надвишава общия финансов разход по G-I от […] % годишно.
(82)
Освен това, считано от 6 септември 2004 г. МП е намалило премията по гаранцията за G-I на […] %. Съответно общият финансов разход по гарантирания заем е спаднал на […] %, т.е. […] базисни пункта под референтния лихвен процент, като по този начин е създадено съответно предимство за ÅI.
(83)
На 2 ноември 2004 г. ÅI взема заем в размер на […] EUR от […] (кредит номер […]). Този заем е осигурен с гаранция от МП, за която ÅI предоставя гаранция под формата на обезпечение върху недвижим имот. Лихвеният процент е определен на […]+[…] базисни пункта и гаранционна такса в размер на […] % от размера на заема годишно, което означава, че общия финансов разход по този гарантиран заем е бил […]% годишно (28).
(84)
Референтният лихвен процент за G-II трябва да се изчисли на база едногодишния Euribor на 2 ноември 2004 г., който е бил 2,314 %. Към този момент рейтингът на ÅI е „слаб“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент. Ако се приеме, че нивото на обезпеченост е нормално, референтният лихвен процент за този заем достига 6,314 % годишно, което е повече от общия финансов разход по G-II в размер на […]% годишно. Сравнението на разходите по този нов гарантиран заем с референтния лихвен процент показва, че общият финансов разход по заема, покрит от гаранцията G-II, е най-малко […] базисни пункта под референтния лихвен процент, с което се предоставя финансово предимство на ÅI. Според информацията, с която разполага Комисията, лихвеният процент по гарантирания заем не се е променил след издаването му.
(85)
На 13 декември 2005 г. МП издава нова гаранция в полза на ÅI. Тази гаранция е трябвало да покрие „референтния заем“, т.е. заема от 9 октомври 2003 г., който първоначално не е бил гарантиран, с което условията по този заем се променят. Лихвеният процент по заема към този момент е променен на […] % годишно. Гаранционната такса е определена на […] % от размера на заема, което означава общ финансов разход от […] % годишно (29) (приложимите от тази дата условия са еднакви с описаните по-горе приложими условия за заема, покрит от гаранция G-I, включително измененията на лихвения процент във времето.)
(86)
Референтният лихвен процент за G-III трябва да се изчисли на база едногодишния Euribor на 12 декември 2005 г., който е бил 2,769 %. Към този момент рейтингът на ÅI е „задоволителен“ по смисъла на съобщението относно референтния лихвен процент. Като се отчита нормално ниво на обезпеченост, референтният лихвен процент по този заем достига 4,969 % годишно. Това е повече от общия финансов разход по G-III в размер на […] % годишно. Следователно МП е предоставило на ÅI съответно финансово предимство от най-малко […] % годишно.
5.2. НАРУШАВАНЕ НА КОНКУРЕНЦИЯТА И ВЪЗДЕЙСТВИЕ ВЪРХУ ТЪРГОВИЯТА
(87)
Финландските власти твърдят, че въпросните мерки не се отразяват на търговията между държавите-членки и следователно не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. В подкрепа на този аргумент Финландия по същество твърди, че ÅI е само едно от няколко предприятия, които осъществяват дейност на пазара на недвижими имоти, и не е най-голямото сред тях. Следователно няма доказателства, че мерките, ако се счете, че те представляват държавна помощ, биха затвърдили положението на ÅI в ущърб на конкурентите.
(88)
Комисията не може да приеме това становище. Фактът, че на ÅI е предоставено финансово предимство, което не е било достъпно за неговите конкуренти (а както потвърждава Финландия на пазара на недвижими имоти в Оланд присъстват няколко други оператори), означава, че ÅI е имало възможност да направи големи инвестиции и да разшири своята дейност при финансови условия, които са били по-благоприятни от предоставените на неговите конкуренти (които биха могли да решат да направят подобни инвестиции при отсъствие на предимството, предоставено на ÅI). Не е необходимо да се доказва, че мерките са позволили на ÅI да отнеме пазарни дялове от определен конкурент.
(89)
Също така, предоставеното на ÅI предимство е можело да засегне търговията между държавите-членки. Вярно е, че Оланд представлява малък пазар, разположен на архипелаг, до който има достъп единствено по море или въздух, и че по силата на Договора за присъединяване на Финландия към ЕС там се прилагат специални ограничения върху правото на установяване. При все това остава фактът, че няма абсолютни пречки пред чуждестранните предприятия, които осъществяват дейност в Оланд, и със сигурност няма пречки за такива предприятия, които инвестират в местния пазар на недвижими имоти. Комисията отбелязва също, че Финландия не е оспорила твърдението в решението за откриване, че в миналото в Оланд са придобивани недвижими имоти от предприятия, установени в други държави-членки. Следователно всяко предимство, предоставено на ÅI чрез тези мерки, би имало най-малкото потенциала да засегне търговията между държавите-членки чрез неоправдано засилване на позицията на ÅI спрямо потенциалните чуждестранни конкуренти или инвеститори.
5.3. ЗАКЛЮЧЕНИЕ ОТНОСНО ОПРЕДЕЛЯНЕТО КАТО ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(90)
Поради гореизложените причини Комисията счита, че всички увеличения на капитала (с изключение на C-I, C-II и C-III) и гаранции по заеми с номера G-I, G-II и G-III представляват държавна помощ по смисъла на член 107 от ДФЕС.
6. ПРЕДПОЛАГАЕМА ПРАВОМЕРНОСТ НА МЯРКАТА
(91)
Според твърденията на Финландия както капиталовите инжекции, така и гаранциите, в случай че представляват държавна помощ, са правомерни в рамките на схемите за помощ, които са били въведени преди членството на Финландия в ЕС и надлежно внесени в Надзорния орган на ЕАСТ преди присъединяването към ЕС под референтни номера 93-074 (увеличения на капитала) и 93-079 (гаранции).
(92)
Този аргумент следва да се разгледа в контекста на разпоредбите на Регламент (ЕО) № 659/1999. Съгласно член 1, буква г) „схема за помощ“ означава „всеки акт, на базата на който и без да се изискват допълнителни мерки за прилагане, може да се предостави индивидуална помощ на предприятията, определени в акта по общ и абстрактен начин и всеки акт, на базата на който помощ, която не е свързана с конкретен проект, може да бъде предоставена на едно или няколко предприятия за неопределен период от време и/или в неопределен размер“. Освен това съгласно член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999 „съществуваща помощ“ означава: „i) без да се засягат членове 144 и 172 от Акта за присъединяване на Австрия, Финландия и Швеция всяка помощ, която съществува в съответната държава-членка преди влизането в сила на Договора, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които са били въведени в действие преди и продължават да се прилагат след влизането в сила на Договора“.
(93)
Финландия се присъедини към Европейската общност на 1 януари 1995 г. Освен това съгласно член 172, параграф 5 от Договора за присъединяване на Австрия, Финландия и Швеция „[…] държавни помощи, отпуснати от новите държави-членки през 1994 г., за които Надзорният орган на ЕАСТ не е бил нотифициран или е бил нотифициран, но помощта е била отпусната преди решението на Надзорния орган на ЕАСТ в нарушение на Споразумението за ЕИП или условията, предвидени в него, не се разглеждат в резултат на това нарушение като съществуващи държавни помощи по смисъла на член 93, параграф 1 от Договора за създаване на ЕО […]“.
(94)
Освен това съгласно член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999, „нова помощ“ означава всяка помощ, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които не са съществуваща помощ, включително измененията на съществуваща помощ (30).
(95)
На последно място, член 4, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 година за прилагането от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета относно определянето на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за създаване на Европейската общност (31) определя изменението на съществуваща помощ като „всякакво изменение, различно от промени от чисто формален или административен характер, което не оказва влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с общия пазар. Увеличение на първоначалния бюджет на дадена съществуваща схема за помощ до 20 % няма да се счита за промяна на съществуваща помощ.“
(96)
От горното следва, че мярка, която предхожда присъединяването и продължава схема за държавна помощ, може да бъде счетена за съществуваща помощ, ако са изпълнени две условия. Първото е схемата да е приведена в действие преди влизането в сила на Договора за ЕО, а второто е от този момент нататък естеството на схемата да не е съществено изменено.
(97)
Комисията ще оцени аргумента на Финландия относно правомерността на мярката поотделно за всяка от предполагаемите схеми.
6.1. ПРЕДПОЛАГАЕМАТА ГАРАНЦИОННА СХЕМА (93-079)
(98)
Комисията най-напред ще оцени дали тези мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(99)
Националното правно основание за гаранционната схема е провинциалният Закон относно провинциалните гаранции за промишлеността и някои други сектори на предприемачеството (ÅFS 1966:14) (32), който е приет през 1966 г. и е изменен с ÅFS 1979:84, 1982:37, 1988:53, 1992:9, 1994:29, 1996:56 и 2002:23. По отношение на бюджета или финансовия пакет към момента на присъединяване на Финландия към ЕС провинциалният закон от 1966 г. гласи, че „размерът на неизплатените гаранции или заеми (33) в който и да е момент не може да надвишава 20 000 000 FIM“. От друга страна въпросната мярка не предвижда каквото и да е ограничение на прилагането им във времето.
(100)
Предвид гореизложеното и разпоредбите на националния закон, на пръв поглед изглежда, че мерките отговарят на определението за схема за помощ, тъй като изглежда законът позволява помощ, която не е свързана с конкретен проект, да се предостави на едно или повече предприятия за неограничен период от време. Въпросната предполагаема схема е въведена на 1 септември 1982 г., т.е. много преди 1 януари 1994 г., и е съобщена на Надзорния орган на ЕАСТ. Следователно първото условие за съществуваща помощ изглежда е удовлетворено, тъй като първоначалната схема е въведена преди влизането в сила на Договора във Финландия и дори преди 1 януари 1994 г., което означава, че в този случай член 172, параграф 5 от Договора за присъединяване на Австрия, Финландия и Швеция не е приложим.
(101)
Комисията обаче трябва да оцени и дали мерките са претърпели някакви съществени изменения от 1 януари 1994 г.
(102)
След 1 януари 1994 г. и преди отпускането на първата гаранция на 14 август 2003 г. регионалните органи са постановили най-малко три изменения на гаранционната схема (с провинциални закони 1994:29, 1996:56 и 2002:23). Тези изменения предвиждат съществено увеличаване на бюджета по схемата (т.е. увеличаване на общата сума на гаранциите, които могат да бъдат отпуснати във всеки един момент). Тъй като настоящият случай засяга предоставянето на гаранция по заем, следва да се оцени дали измененията по отношение на бюджета по схемата, въведени преди разглежданата мярка, следва да се считат за съществени и разграничими от съществуващата схема.
(103)
Както беше описано, съгласно член 4 от Регламент (ЕО) № 794/2004 изменения на бюджета над 20 % представляват промяна на съществуваща схема за помощ. Две от гореспоменатите изменения (34) са увеличили първоначалния бюджет на схемата респективно с 50 % и 150 %. Тези увеличения на бюджета представляват съществени изменения на схемата, за които Комисията не е уведомена.
(104)
Ефектът от тези съществени изменения не може да се разглежда като разграничим от предполагаемата схема, в резултат на което схемата в нейната цялост се превръща в нова схема. Първоначалната схема за помощ е ограничена единствено по отношение на общата сума на допустимите неизплатени гаранциите във всеки един момент. При тази особена конфигурация едно много съществено увеличаване на бюджета (без каквото и да е друго изменение на схемата) оказва влияние върху самото естество на съществуващите правила.
(105)
В допълнение Комисията отбелязва, че от документацията относно гаранциите, представена от Финландия, не проличава правното основание за тези гаранции да е била предполагаемата схема за помощ.
(106)
Следователно гаранциите, обхванати от настоящото решение, трябва да се считат за нова помощ. С оглед на факта, че помощта е приведена в действие без предварителното съгласие на Комисията, изисквано съгласно член 108 от ДФЕС, тя е неправомерна.
6.2. ПРЕДПОЛАГАЕМАТА СХЕМА ЗА ЗАПИСВАНЕ НА АКЦИИ (93-079)
(107)
Националните правила относно тази предполагаема схема са обявени пред Надзорния орган на ЕАСТ като разпоредби за помощ относно записване на акции. От представените по това време документи проличава, че като национално правно основание е посочен „годишният бюджет за Оланд“. Под заглавието „максимален допустим интензитет на помощта, която (…) може да бъде получена за който и да е проект“ Финландия е посочила „30 %“. Освен това под заглавието „Бюджет/разходи“ Финландия е посочила бюджети за годините 1992-1994, но е оставила непопълнено полето под заглавието „Общ разчетен бюджет за целия планов период по схемата“.
(108)
В процеса на разследването Финландия обясни, че формалното правно основание за предполагаемата схема е Законът за автономност на Оланд (1144/1991), който е приет през 1991 г. Съгласно точка 18, параграф 22 органите на местната власт в Оланд имат „общи правомощия“ да приемат различни видове мерки, насочени към насърчаване на икономиката на Оланд. Тези правомощия се прилагат (например чрез заеми, капиталови инжекции, гаранции) чрез разпоредби в годишния общ бюджет за МП.
(109)
Комисията отбелязва следното:
(110)
Независимо от факта, че Финландия може да квалифицира правомощията на местните органи за предоставяне на такива капиталови инжекции (в рамките на предоставените им от Закона за автономността общи правомощия) като „схема“, Комисията трябва да провери дали разпоредбите на националното законодателство, установяващи тези правомощия, отговарят на определението за „схема“ съгласно член 1, буква г) от Регламент (ЕО) № 659/1999. В това отношение правно основание (точка 18, параграф 22 от Закон 1144/1991) изглежда се явяват правилата, свързани с разпределението на правомощия между различните органи в правния ред на Финландия, и изглежда те не отговарят на изискванията, за да представляват схема за помощ (която наред с останалото се определя като „… акт, на базата на който и без да се изискват допълнителни мерки за прилагане, може да се предостави индивидуална помощ …“). За всяко разпределяне на капитал за индивидуален получател първо би бил необходим бюджетен кредит в годишния бюджет на МП (гласуван по усмотрение на областния съвет на Оланд), а след това - изпълнението на решения, взети от МП. Следователно изглежда капиталовите инжекции, предоставени в рамките на тези правомощия, трябва да се разглеждат по-скоро като следствие на индивидуални решения отколкото като схема за помощ.
(111)
При всички случаи Комисията отбелязва и че предполагаемата схема се отнася единствено за годините 1992-1994, тъй като под заглавие „Бюджет/разходи“ не е посочена друга информация, въпреки че правното основание е „годишният бюджет за Оланд“.
(112)
На последно място Комисията отбелязва, че Финландия е посочила 30 % като максимален интензитет на помощта, която може „да бъде получена за който и да е проект“. При всички случаи това може да се разбира единствено в смисъл, че е предвидено капиталовите инжекции по линия на тази предполагаема схема да се използват заедно със значително частно участие (най-малко 70 %) в „проекти“, предназначени да способстват за целите на предполагаемата схема, представени като „Туризъм, промишленост, научноизследователска и развойна дейност“. Увеличенията на капитала, разглеждани в настоящото решение, не отговарят на това формално условие и следователно не могат да бъдат обхванати от националните законови разпоредби, които са представени на Надзорния орган на ЕАСТ, независимо дали тези мерки представляват същинска схема за помощ и, ако това е така, дали тя е била приложима преди 1994 г.
(113)
Следователно държавната помощ, предоставена под формата на увеличения на капитала на ÅI, представлява нова помощ. Тъй като помощта е приведена в действие без предварителното съгласие на Комисията, изисквано съгласно член 108 от ДФЕС, тя е неправомерна.
6.3. ДОПЪЛНИТЕЛЕН КОМЕНТАР ПО СКОРОШНИ РЕШЕНИЯ НА ФИНЛАНДСКИЯ ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД
(114)
Следва да се отбележи, че наскоро две мерки, предоставени от МП на ÅI, са отменени от национален финландски съд. Мерките са i) увеличение на капитала под номер C-XI, изплатено на ÅI през 2007 г. (вж. коментара в съображение 16 по-горе) и ii) гаранция по заем от 2006 г., която никога не е приведена в действие. С решение от 6 април 2011 г. Върховният административен съд се произнася дали решенията на МП са взети в съответствие с националните административни правила. В това свое решение обаче съдът оценява и дали е имало достатъчно признаци че мерките представляват държавна помощ, като има предвид, че местните органи е трябвало да уведомят Комисията за тях, преди да ги приведат в действие. Съдът установява, че на пръв поглед всички критерии за държавна помощ са изпълнени. Съдът анализира също твърдението на Финландия, че мерките - в случай че представляват държавна помощ - биха попаднали в обхвата на приложимите преди присъединяването национални правила и следователно отговарят на критериите за „съществуваща помощ“. При анализа Съдът прави задълбочена оценка на националните правила и констатира, че независимо дали тези правила постигат изискванията за същински схеми за държавна помощ, решенията на местните органи не отговарят на формалното изискване съгласно националните правила основно поради причините, представени по-горе от Комисията. Следователно заключенията на националния Върховен административен съд са в съгласие с тези на Комисията, че разследваната капиталова инжекция под номер C-XI включва нова държавна помощ. Върховният съд достига до същото заключение по отношение на гаранцията по заем от 2006 г. Тъй като гаранцията не е приведена в действие, тя не е разгледана в настоящото решение.
7. СЪВМЕСТИМОСТ
(115)
В общи линии Финландия твърди, че мерките, в случай че бъдат квалифицирани като държавна помощ, все пак са съвместими с вътрешния пазар, тъй като целта на дейността на ÅI, финансирана от помощта, е била улесняване на развитието на региона и разкриване на нови работни места.
(116)
Въпреки че по принцип е забранена, държавната помощ все пак ще бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар при обстоятелствата, посочени в член 107, параграф 2 от ДФЕС и е възможно да бъде счетена за съвместима, ако е използвана за постигане на посочените в член 107, параграф 3 цели. Единственото основание за съвместимост, което може да се предвижда в този случай, е член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, който разрешава помощ за насърчаване на икономическото развитие на региони, където жизненото равнище е необичайно ниско или където има високо равнище на непълна заетост, или член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, който предвижда че държавна помощ може да се разреши с оглед улесняване на развитието на някои икономически региони.
(117)
Съгласно правилата за регионална помощ, приложими за Финландия към онзи момент (Карти на регионалните помощи за периода 2000-2006 г. и 2007-2013 г.), град Мариехам, на чиято територия се намира проектът iTiden, при всички случаи не отговаря на изискванията за регионална помощ. Това означава, че дори ако може да се твърди, че помощта е предназначена за този проект, тя не може да се счита за съвместима. Освен това Комисията отбелязва, че Финландия не е посочила изпълнение на което и да било от условията за съвместимост съгласно правилата за регионална помощ (например относно форма на помощта, допустими разходи или максимални интензитети на помощта).
(118)
Освен това помощта не може да бъде разглеждана като съвместима с вътрешния пазар съгласно които и да било от останалите насоки и съобщения, приети от Комисията във връзка с прилагането на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, нито непосредствено съгласно този член. Финландските власти не са представили конкретен аргумент или доказателство, позволяващи на Комисията да одобри тези мерки като съвместими съгласно някоя от разпоредбите на ДФЕС.
8. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ НА ПОМОЩТА
8.1. АРГУМЕНТИ НА ФИНЛАНДИЯ
(119)
Член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 предвижда, че „когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя […]. Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността.“ Следователно естественото следствие е мерките, които представляват неправомерна държавна помощ за ÅI, да бъдат възстановени.
(120)
Финландия обаче твърди, че в този случай Комисията не следва да разпореди възстановяване, тъй като Финландия има оправдани очаквания помощта да се окаже правомерна съгласно предполагаемите схеми преди присъединяването и че възстановяването би било в противоречие с даден принцип на правото на Общността. Комисията отбелязва, че официално Финландия е изтъкнала оправдани очаквания само по отношение на МП. Оправдани очаквания не са изрично изразени по отношение на получателя.
(121)
При всички случаи Комисията не може да приеме този аргумент.
(122)
По отношение на увеличенията на капитала Комисията доказва по-горе, че независимо какво има причина да счита ÅI или който и да е друг относно правния статут на предполагаемата схема за записване на акции във връзка с правилата за държавна помощ, увеличенията не отговарят дори на формалните условия на предполагаемата схема, за която е уведомен Надзорният орган на ЕАСТ. Следователно не може да се твърди, че ÅI може да се ползва от оправдано очакване за правомерност на увеличенията на капитала, тъй като те не попадат в обхвата на националните правила, във връзка с които Финландия изтъква оправдани очаквания.
(123)
По отношение на гаранциите по заеми Комисията доказва, че гаранционната схема е била съществено изменена още преди отпускането на разглежданите в настоящото решение гаранции. Тези изменения, направени от властите на Оланд, не са съобщени на Комисията. Като следствие всички гаранции, предоставени съгласно националните правила, които формират първоначалната схема, трябва да се считат за нова помощ. Добре установен факт е, че получател на помощ не може да има оправдано очакване за правомерна да се счита помощ, която е трябвало да бъде съобщена на Комисията съгласно член 108 от ДФЕС, но това не е направено (35).
(124)
Накратко, както гаранциите, така и увеличенията на капитала представляват нова държавна помощ, за която Комисията е трябвало да бъде уведомена преди нейното привеждане в действие.
(125)
Според установената съдебна практика (36) държава-членка, чиито власти са предоставили помощ в нарушение на процедурните правила, установени в член 108 от ДФЕС, не може да се обоснове с оправданите очаквания на получателите на помощта, за да оправдае неизпълнението на задължението за предприемане на необходимите стъпки за изпълнение на решение на Комисията, с което се разпорежда възстановяване на помощта. Ако националните власти могат да се обосноват със собственото си неправомерно поведение, това напълно би обезсилило членове 107 и 108 от ДФЕС и би лишило от ефективност решенията на Комисията, взети в съответствие с тези разпоредби.
(126)
Същият принцип се прилага по необходимост, когато националните власти твърдят, че самите те са имали оправдано очакване относно законосъобразността на мерките, но не са уведомили Комисията за тях, въпреки че мерките представляват нова помощ (37).
(127)
По същия начин, по отношение на оправданите очаквания на ÅI Комисията отбелязва, че в съответствие с установената съдебна практика и с оглед на задължителния характер на надзора над държавната помощ от страна на Комисията съгласно член 108 от ДФЕС, предприятията, на които е отпусната помощ, като правило не могат да имат оправдано очакване помощта да е правомерна, ако тя не е предоставена в съответствие с процедурата, постановена в този член. При нормални условия добросъвестният предприемач трябва да е в състояние да установи дали тази процедура е спазена (38).
(128)
Комисията изтъква, че ÅI е предприятието с най-добри позиции да разполага с поглед върху действията на МП във връзка с предполагаемите схеми за помощ, тъй като МП е неговият главен акционер и е представен в управителния съвет на ÅI от лица, които са също и членове на изпълнителния орган на МП. Този аргумент се потвърждава от факта, че както беше показано по-горе във връзка с увеличенията на капитала, представителите на ÅI и на МП редовно обменят информация. Следователно Комисията счита, че в настоящия случай ÅI не може да претендира за оправдано очакване независимо от факта, че Финландия не изразява изрично оправдано очакване от името на получателя на помощта.
(129)
На последно място, Комисията никога не е дала конкретни гаранции на Финландия или на получателя на помощта, че разглежданите мерки не са държавна помощ или са съвместима помощ, които биха могли да създадат очаквания в този смисъл (39).
(130)
Освен това Финландия твърди, че в случай на възстановяване на помощта, предоставена като увеличения на капитала, не е задължително елементът на помощ да представлява целия размер на предоставения капитал, а по-скоро (по аналогия с изчисляването на елемента на помощ при гаранциите) да възлиза на разходите на ÅI за намиране на алтернативни инвестиции на пазарите. В този смисъл Финландия предлага цената на такова алтернативно финансиране да се установи чрез отнасяне към очакваната възвращаемост на инвестицията за административни сгради в размер на 7 %, установена в доклада на KPMG.
(131)
Комисията не може да приеме това становище.
(132)
Със сигурност е правилно общото съждение, че в даден случай държавната помощ се изразява в разликата между предимството (под формата на финансиране), което предприятието в действителност е получило от държавните ресурси, и това, което би могло да получи на капиталовите пазари. Следователно „чрез възстановяването на помощта получателят се лишава от предимството пред конкурентите си на пазара и предходното положението се възстановява“ (40).
(133)
Всеки, който осъществява инвестиция, било чрез отпускане на кредит или чрез участие в капитала на дадено предприятие, се стреми да получи съизмерима с риска възвращаемост на инвестицията си.
(134)
Когато помощта се предоставя под формата на кредит на цена под пазарните цени (какъвто е случаят с гарантиран заем, когато общият финансов разход е по-нисък от лихвения процент на заема при пазарни условия) за предприятие, което не е изключено от пазара на заеми и следователно би могло, като алтернатива на помощта, да вземе заем при пазарен лихвен процент, е видно, че коригиращата цел на възстановяването може да се постигне чрез плащане на разликата (с начислена лихва) от предприятието, което ще го приведе в равнопоставено положение с неговите конкуренти.
(135)
Положението е различно при инвестиции в собствен капитал. Тук възвращаемостта не зависи от готовността на предприятието за плащане (какъвто е случаят при заема), а е изцяло функция на присъщата рентабилност на модела на стопанска дейност на предприятието. Ако частният инвеститор не е убеден, че стопанската дейност ще донесе достатъчна доходност за присъщия ѝ риск, той няма да направи инвестицията, а ще насочи парите си другаде. С други думи Комисията не може да приеме, че за увеличаване на своя капитал дружеството е можело да спечели същите пари на капиталовия пазар, като предложи по-висока доходност, тъй като очакваните резултати не са му позволявали да предложи по-висока доходност на инвеститора в капитал. Следователно служещото за сравнение положение, т.е. положението при отсъствие на помощ, до което трябва да доведе или да се възпроизведе от възстановяването на помощта, означава липса на каквато и да е инвестиция в капитал. Следователно помощта, подлежаща на възстановяване, е пълният размер на увеличенията на капитала.
(136)
Следователно Комисията не може да приеме становището на Финландия във връзка с елемента на помощ в увеличенията на капитала.
8.2. ПОМОЩ ЗА ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(137)
В резултат на това установената от Комисията неправомерна и несъвместима помощ, която Финландия трябва да си възстанови от ÅI, е както следва:
(138)
Увеличения на капитала:
а)
Увеличение на капитала C-IV: 353 199,00 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 20 юли 2001 г.
б)
Увеличение на капитала C-V: 599 933,78 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 15 август 2002 г.
в)
Увеличение на капитала C-VI: 799 911,64 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 13 март 2003 г.
г)
Увеличение на капитала C-VII: 515 165,97 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 6 май 2004 г.
д)
Увеличение на капитала C-VIII: 669 896,95 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 30 септември 2004 г.
е)
Увеличение на капитала C-IХ: 199 977,91 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 16 юни 2005 г.
ж)
Увеличение на капитала C-Х: 234 961,43 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 16 юни 2005 г.
з)
Увеличение на капитала C-ХI: 1 379 998,95 EUR. Тази помощ е предоставена на ÅI на 15 февруари 2007 г.
(139)
Гаранции по заеми: съгласно точка 4.2 от известието относно гаранциите (подробни обяснения са дадени в съображения 66-80) елементът на помощ за всички гаранции се изчислява като разликата между референтния лихвен процент, приложен като съпоставим показател за разходи по заем, които дружество с финансово състояние, сравнимо с това на ÅI, би понесло без гаранцията, от една страна, и лихвения процент, получен чрез държавната гаранция, след приспадане на платените премии, от друга страна.
а)
По отношение на гаранция G-I елементът на помощ се формира от разликата между референтния лихвен процент за заем за предприятие от рейтингова категория „слаб (B)“ при нормална обезпеченост и общия финансов разход по заема, покрит от гаранцията (който се равнява на платените премии по гаранцията плюс лихвата по заема). Тази помощ е предоставена на ÅI на 9 октомври 2003 г. (както е пояснено в съображения 81 и 82). От тази сума трябва да се приспадне еднократната премия по гаранцията в размер на 19 500 EUR (41).
б)
По отношение на гаранция G-II елементът на помощ се формира от разликата между референтния лихвен процент за заем за предприятие от рейтингова категория „слаб (B)“ при нормална обезпеченост и общия финансов разход по заема, покрит от гаранцията (който се равнява на платените премии по гаранцията плюс лихвата по заема). Тази помощ е предоставена на ÅI на 2 ноември 2004 г. От тази сума трябва да се приспадне еднократната премия по гаранцията в размер на 2 900 EUR (42).
в)
По отношение на гаранция G-III елементът на помощ се формира от разликата между референтния лихвен процент за заем за предприятие от рейтингова категория „задоволителен (ВB)“ при нормална обезпеченост и общия финансов разход по заема, покрит от гаранцията (който се равнява на платените премии по гаранцията плюс лихвата по заема). Тази помощ е предоставена на ÅI на 13 декември 2005 г. От тази сума трябва да се приспадне еднократната премия по гаранцията в размер на 6 500 EUR (43).
(140)
Точната обща сума на помощта, подлежаща на възстановяване, ще се определи от финландските власти в сътрудничество с Комисията в рамките на процедура по възстановяване, в съответствие с методиката, описана в съображения 138-139 по-горе. Към размера на помощта, който предстои да се определи, се прибавя лихвата от датата на предоставяне на получателя до датата на възстановяване на помощта. Комисията призовава финландските власти, в съответствие със задължението им за честно сътрудничество, да съдействат при определянето на точната сума на помощта, подлежаща на възстановяване,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Увеличението на капитала в размер на 84 094,39 EUR, предоставено от Финландия в полза на Ålands Industrihus AB на 18 юни 1997 г., не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Мерките за държавна помощ, изброени в точка 8.2 от настоящото решение, неправомерно предоставени от Финландия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз в полза на Ålands Industrihus AB, са несъвместими с вътрешния пазар.
Член 3
1. Финландия си възстановява от получателя държавната помощ, посочена в член 2.
2. Върху сумите, подлежащи на възстановяване, се начисляват лихви от датата, на която са били предоставени на разположение на получателя, до датата на действителното възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004.
4. Финландия анулира всички останали плащания на помощта, посочена в член 2, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 4
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 2, се извършва незабавно и ефективно.
2. Финландия гарантира изпълнението на настоящото решение в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за него.
Член 5
1. В срок от два месеца след уведомлението за настоящото решение Финландия изпраща следната информация на Комисията:
а)
общата сума (главница и лихви), подлежаща на възстановяване от получателя;
б)
подробно описание на вече предприетите или планирани мерки за спазване на настоящото решение;
в)
документи, доказващи, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Финландия информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 2. При поискване от страна на Комисията тя незабавно представя информация за вече предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Република Финландия.
Съставено в Брюксел на 13 юли 2011 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 13 de julho de 2011
relativa ao auxílio estatal C 6/08 (ex NN 69/07) executado pela Finlândia a favor da Ålands Industrihus Ab
[notificada com o número C(2011) 4905]
(Apenas fazem fé os textos nas línguas finlandesa e sueca)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2012/252/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Tendo convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações, em conformidade com as disposições acima referidas (1),
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
A Comissão foi informada de várias medidas concedidas pela administração local de Åland («AL») a favor da empresa imobiliária Ålands Industrihus Ab («ÅI») através de uma denúncia apresentada em 5 de setembro de 2006. Por cartas de 25 de outubro de 2006 e 14 de fevereiro de 2007, a Comissão apresentou pedidos de informações à Finlândia, a que esta última respondeu por cartas de 11 de janeiro de 2007 e 3 de abril de 2007. As autoridades finlandesas prestaram informações complementares em 31 de maio de 2007 e 12 de julho de 2007. O autor da denúncia apresentou informações adicionais em novembro de 2006 e maio de 2007.
(2)
Por carta de 30 de janeiro de 2008, a Comissão informou a Finlândia de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia («TFUE») (2) relativamente ao auxílio em causa («decisão de início do procedimento»).
(3)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (3). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações relativamente ao auxílio.
(4)
A Comissão não recebeu quaisquer observações das partes interessadas.
(5)
Na sequência da decisão de início do procedimento, a Finlândia apresentou informações que foram registadas pela Comissão em 6 de maio de 2008, 21 de janeiro de 2010, 26 de fevereiro de 2010, 21 de maio de 2010, 18 de junho de 2010, 18 de abril de 2011, 27 de junho de 2011 e 28 de junho de 2011. Em 4 de junho de 2010, teve lugar uma reunião entre os serviços da Comissão, as autoridades finlandesas e os representantes da ÅI.
2. DESCRIÇÃO DO AUXÍLIO
2.1. O BENEFICIÁRIO
(6)
A ÅI está registada na cidade de Mariehamn, capital de Åland, um arquipélago situado no mar Báltico entre a Finlândia continental e a Suécia, com uma população de aproximadamente 28 000 habitantes no total. Åland é uma província da Finlândia, mas tem um elevado nível de autonomia. Os principais proprietários da ÅI são a AL (84,43 %) e a cidade de Mariehamn (15,01 %). O restante capital social da empresa pertence a outras autoridades locais de Åland (4).
(7)
As atividades da ÅI são a construção, a propriedade e o arrendamento de edifícios para utilização industrial e comercial. Segundo a Finlândia, as atividades da empresa visam fornecer edifícios para empresas em Åland, a fim de contribuir para a diversificação e a competitividade da economia.
(8)
Até 1999, as atividades empresariais da ÅI tinham uma dimensão modesta (5). O balanço da empresa não crescia, ou tinha um crescimento muito lento (6). Neste contexto, o conselho de administração da ÅI decidiu começar a procurar novas oportunidades de negócio para se expandir. Simultaneamente, a comunidade empresarial local (quase exclusivamente constituída por pequenas empresas) manifestou o desejo de que fosse criado um «parque tecnológico», isto é, um agregado de edifícios de escritórios onde as empresas locais se pudessem instalar sob o mesmo teto para facilitar a cooperação, gerar novas ideias e promover a iniciativa empresarial de um modo geral. Seria, assim, criado o office park«iTiden» (kvarteret iTiden). A génese do projeto é explicada de forma mais pormenorizada na secção 2.2.
2.2. PROJETO ITiden (7)
(9)
Os debates entre os representantes da comunidade empresarial local e a AL sobre a possibilidade de construir um «parque tecnológico» foram reiniciados em 1999, tendo sido efetuadas visitas de estudo a instalações semelhantes existentes na Suécia.
(10)
Em 2000, o projeto foi atribuído a um grupo de trabalho, que apresentou uma proposta à AL e à cidade de Mariehamn na primavera de 2000. O projeto e os planos da AL para o construir e financiar foram mencionados no orçamento da AL para 2000 (8) e confirmados no orçamento de 2001, no qual a AL também solicitava fundos para possíveis aumentos de capital destinados a projetos de infraestruturas, nomeadamente para a ÅI (foi apresentado um pedido semelhante no orçamento de 2000) (9).
(11)
Em 12 de julho de 2001, com a ajuda de um aumento de capital, a ÅI comprou terrenos na zona de «Västra Klinten» da cidade de Mariehamn, onde o iTiden deveria ser construído. Concomitantemente a esta compra, a ÅI assegurou a introdução das alterações necessárias para o projeto iTiden no plano de ordenamento municipal.
(12)
No orçamento para 2002, a AL declarou que a ÅI começaria a construir o projeto iTiden em 2002 e que isso exigiria, muito provavelmente, um aumento de capital (para o qual a AL pediu as dotações orçamentais necessárias) (10).
(13)
No início de 2002, foi designado um grupo de trabalho para a construção do iTiden e procedeu-se à contratação de um arquiteto. Os potenciais locatários foram sondados a respeito do seu eventual interesse em arrendarem imóveis no iTiden. As obras de infraestrutura preparatórias foram realizadas na primavera de 2003 e a construção da fase 1 (o projeto foi dividido em duas fases de construção consecutivas) começou no verão de 2003. Os primeiros locatários mudaram-se para a «fase 1» do iTiden, depois de concluída, em 1 de dezembro de 2004.
(14)
A segunda fase de construção do iTiden foi iniciada no outono de 2006 e ficou concluída em 2007.
2.3. AS MEDIDAS DE AUXÍLIO ESTATAL
(15)
A investigação formal da Comissão incidiu sobre várias injeções de capital («aumentos de capital») e garantias para empréstimos bancários («garantias de empréstimo») concedidas pela AL a favor da ÅI entre 1997 e 2007. As medidas são apresentadas no quadro seguinte (as injeções de capital estão numeradas de C-I a C-XI e as garantias de G-I a G-III).
Medida
Data da medida
Aumentos de capital
(em EUR)
Garantias de empréstimo
(em EUR)
C-I (11)
18.6.1997
84 094,39
C-II (11)
22.6.2000
340 582,27
C-III (11)
10.10.2000
114 368,37
C-IV
20.7.2001
353 199,00
C-V
15.8.2002
599 933,73
C-VI
13.3.2003
799 911,64
G-I
9.10.2003
2 600 000,00
C-VII
6.5.2004
515 165,97
C-VIII
30.9.2004
669 896,95
G-II
2.11.2004
1 160 000,00
C-IX
16.6.2005
199 977,91
C-X
16.6.2005
234 961,43
G-III
13.12.2005
2 600 000,00
C-XI
15.2.2007
1 379 998,95
TOTAL
5 292 090,61
6 360 000,00
(16)
Em comparação com o quadro das medidas apresentado no ponto 7 da decisão de início do procedimento, suprimiu-se uma garantia de empréstimo no montante de 2 587 500 EUR, datada de 26 de outubro de 2006, visto nunca ter sido executada (devido a uma decisão dos tribunais finlandeses). Além disso, o aumento de capital C-XI, datado de 12 de junho de 2006 na decisão de início do procedimento, tem aqui a data de 15 de fevereiro de 2007, por se ter apurado, no decurso da investigação, que essa medida foi executada numa data posterior. A decisão da AL de conceder este aumento de capital foi recentemente anulada (em 6 de abril de 2011) pelo Supremo Tribunal Administrativo da Finlândia (ver considerando 114 infra). Porém, dado que o capital foi pago à ÅI em 2007 e não foi restituído, a Comissão considera que a decisão do tribunal nacional não tem por efeito retirar esta medida do âmbito da sua investigação.
(17)
Segundo as autoridades finlandesas, todos os aumentos de capital foram concedidos para financiar o projeto iTiden, com exceção dos seguintes:
C-I) Injeção de capital de 18 de junho de 1997 (84 094,39 EUR)
C-II) Injeção de capital de 22 de junho de 2000 (340 582,27 EUR)
C-III) Injeção de capital de 10 de outubro de 2000 (114 368,37 EUR)
C-VIII) Injeção de capital de 30 de setembro de 2004 (669 896,95 EUR)
C-IX) Injeção de capital de 16 de junho de 2005 (199 977,91 EUR).
(18)
A Finlândia afirma que todas as garantias de empréstimo foram emitidas com a finalidade de financiar o projeto iTiden. São fornecidas informações mais pormenorizadas sobre essas garantias nos considerandos 66 a 86 infra.
3. RAZÕES QUE LEVARAM A DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO NOS TERMOS DO ARTIGO 108.o, n.o 2, do TFUE
(19)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão pôs em causa que os aumentos de capital e as garantias de empréstimo fossem compatíveis com o mercado interno, com base nos fundamentos a seguir expostos.
(20)
Quanto à existência de auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, a Comissão constatou que as medidas envolviam recursos estatais, dado serem concedidas pelas autoridades locais, e que eram seletivas, uma vez que se destinavam à ÅI. No que respeita ao critério de saber se as medidas conferiam «uma vantagem económica que não teria sido obtida em condições normais de mercado», visto que um investidor privado, orientado por perspetivas de rendibilidade a longo prazo, não teria concedido o mesmo apoio, a Comissão duvidava que um investidor privado tivesse realizado as injeções de capital que a AL realizou, atendendo à situação deficitária prolongada ou, quando muito, de lucros muito modestos, da ÅI. No que respeita especificamente às garantias de empréstimo, a Comissão duvidada que a ÅI tivesse podido obter um apoio financeiro comparável nos mercados, tendo essas garantias proporcionado, consequentemente, uma vantagem à ÅI. A Comissão considerou também que as vantagens seriam suscetíveis de falsear a concorrência e as trocas comerciais intracomunitárias.
(21)
Caso se considerasse que as medidas constituíam auxílios estatais, a Comissão duvidava que pudessem ser considerados compatíveis com o mercado interno.
(22)
Por último, a Comissão questionou a alegação da Finlândia de que as medidas, caso se considerasse que constituíam auxílios estatais, tivessem sido concedidas em conformidade com os regimes de auxílios já aplicáveis antes da adesão da Finlândia à UE e que fossem, por isso, auxílios legais.
4. OBSERVAÇÕES DA FINLÂNDIA
4.1. AS MEDIDAS NÃO CONSTITUEM AUXÍLIOS ESTATAIS
(23)
A Finlândia considerou que a AL agiu em conformidade com o princípio do investidor privado numa economia de mercado, isto é, que as medidas foram orientadas pelas perspetivas da AL de obter uma remuneração do seu investimento. A Finlândia alegou que as decisões de investimento foram motivadas pelo programa de novos investimentos da empresa, principalmente pelo projeto iTiden. As medidas não se destinavam, assim, a cobrir prejuízos anteriores, ou a apoiar uma atividade deficitária. A AL obteve um valor concreto pelos seus investimentos em novas ações da ÅI, visto que o valor da empresa aumentou com a subscrição de ações. A ÅI não obteve, assim, qualquer vantagem que não pudesse ter obtido de um investidor privado.
(24)
Independentemente de uma eventual vantagem, a Finlândia também considerou que as medidas não podem ser classificadas como auxílios estatais, porque não existem provas concretas de que tenham afetado significativamente a concorrência no mercado imobiliário de Åland.
4.2. O AUXÍLIO ESTATAL, CASO EXISTA, É LEGAL AO ABRIGO DE REGIMES DE AUXÍLIO EXISTENTES
(25)
No entanto, mesmo que se concluísse que as medidas incluem um elemento de auxílio estatal, este deveria ser considerado legal, no entender da Finlândia. As autoridades finlandesas alegaram que tanto as injeções de capital como as garantias estavam abrangidas pelos regimes de auxílio existentes, que foram criados antes da adesão da Finlândia à União Europeia.
4.3. O AUXÍLIO ESTATAL, AINDA QUE SEJA NOVO, É COMPATÍVEL COM O MERCADO INTERNO
(26)
Ainda que as medidas constituíssem auxílios estatais ilegais, deveriam ser consideradas compatíveis com o mercado interno, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, uma vez que tinham por objetivo desenvolver a região e criar novos postos de trabalho, sobretudo ao contribuírem para a diversificação da economia da região, que está excessivamente dependente do setor dos transportes marítimos.
4.4. EVENTUAL RECUPERAÇÃO
(27)
Caso a Comissão considere que o auxílio é ilegal e incompatível e que deve ser recuperado, a Finlândia apresentou os seguintes argumentos.
(28)
Nos termos do artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (12), a Comissão não deve exigir a recuperação do auxílio se tal for contrário a um princípio geral de direito comunitário. É o que aconteceria neste caso, uma vez que a Finlândia tinha razões legítimas para confiar que os regimes acima mencionados, que eram anteriores à adesão à UE, eram e continuam a ser válidos e, portanto, que qualquer auxílio concedido ao abrigo desses regimes seria legal.
(29)
Caso a Comissão considere, ainda assim, que o auxílio deve ser recuperado, a Finlândia alega que o elemento de auxílio dos aumentos de capital não corresponde necessariamente ao montante nominal total das operações que incluem auxílios estatais. Quanto às garantias, o eventual auxílio a recuperar não pode ser superior à vantagem decorrente dos juros mais favoráveis obtidos pela empresa em resultado da garantia (em comparação com empréstimos não garantidos). De forma análoga, no que respeita às injeções de capital, o eventual auxílio não pode ser superior aos custos que a ÅI teria de pagar para obter um capital equivalente no mercado.
5. APRECIAÇÃO
5.1. CLASSIFICAÇÃO COMO AUXÍLIO ESTATAL
(30)
Nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, «são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(31)
A classificação de uma medida como auxílio estatal exige que sejam satisfeitas as seguintes condições: a) a medida deve ser financiada por um Estado-Membro ou através de recursos estatais; b) deve conferir uma vantagem seletiva suscetível de favorecer certas empresas ou certas produções; e c) deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência e ser suscetível de afetar o comércio entre os Estados-Membros. Dado o facto de estas condições serem cumulativas, é necessário que todas estejam presentes para uma medida ser caracterizada como auxílio estatal.
5.1.1. RECURSOS ESTATAIS E SELETIVIDADE
(32)
Pelos motivos indicados na decisão de início do procedimento (e que não foram contestados pela Finlândia), estes dois critérios estão preenchidos. As medidas são concedidas por decisões específicas tomadas pela AL para utilizar fundos que lhe foram atribuídos no seu orçamento anual pela assembleia regional de Åland. As medidas são, assim, claramente financiadas pelo Estado e especificamente destinadas à ÅI.
5.1.2. VANTAGEM
(33)
A Finlândia alegou que as medidas não constituem um auxílio estatal porque não conferiram à ÅI uma vantagem que esta não teria podido obter nos mercados, quer junto de um acionista privado, quer junto de um credor privado.
(34)
É um princípio assente da legislação aplicável em matéria de auxílios estatais (normalmente designado por princípio do investidor numa economia de mercado) que a intervenção dos poderes públicos no capital de uma empresa constitui um auxílio estatal, salvo se, em circunstâncias semelhantes, um investidor privado, atendendo, em especial, às perspetivas de obter um retorno, pudesse ter sido levado a proceder a contribuições de capital dessa importância (13). Do mesmo modo, no ponto 3.1 da Comunicação da Comissão relativa à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios estatais sob a forma de garantias (14) (a seguir designada «Comunicação relativa às garantias»), uma garantia concedida pelas autoridades públicas constitui um auxílio estatal salvo se forem disponibilizados financiamentos em condições suscetíveis de serem aceites por um operador privado em condições normais de uma economia de mercado.
(35)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão manifestava dúvidas quanto ao facto de o princípio do investidor privado numa economia de mercado ter sido satisfeito no que respeita às injeções de capital e às garantias de empréstimo, nomeadamente com base em duas observações relativas à ÅI:
a)
A prolongada situação deficitária ou com lucros insignificantes da ÅI, nos anos em que as medidas foram concedidas. Na verdade, a ÅI registou prejuízos todos os anos, entre 2001 e 2005. Os lucros entre 1998 e 2000 foram pequenos e decrescentes (respetivamente 38 000 EUR, 28 000 EUR e 9 000 EUR). Do mesmo modo, quando a ÅI voltou a registar lucros, em 2006, estes não ultrapassaram 557,43 EUR. Os lucros previstos para 2007 em 2006 (isto é, quando foi tomada a decisão de conceder as últimas medidas) foram de apenas 5 868,46 EUR (15).
b)
Além disso, o fluxo de tesouraria da ÅI era insuficiente, na opinião da Comissão, para cobrir as suas despesas, e essa situação já perdurava desde 2000, o que fazia presumir que as medidas tinham sido necessárias simplesmente para cobrir esta quebra de disponibilidades (16).
(36)
A Finlândia contestou este ponto de vista. Os seus argumentos serão mais adiante analisados, separadamente, em relação aos aumentos de capital e às garantias de empréstimo.
5.1.2.1. As injeções de capital
(37)
Em primeiro lugar, a Finlândia contesta que a ÅI tivesse um problema de liquidez. De facto, apesar de as atividades da empresa terem uma dimensão limitada antes do projeto iTiden, o seu resultado de exploração e a sua liquidez eram satisfatórios, e assim permaneceram assim ao longo de todo o período abrangido pela investigação. As medidas não foram, por conseguinte, necessárias para cobrir os custos das atividades. Pelo contrário, destinaram-se a financiar a expansão da empresa e devem ser, por isso, consideradas como investimentos. Atendendo às condições destes investimentos, as medidas eram justificadas à luz do princípio do investidor privado numa economia de mercado e, consequentemente, não constituem um auxílio estatal.
(38)
Neste contexto, a Finlândia alega que a maior parte dos aumentos de capital foram utilizados para financiar o projeto iTiden, sendo a parte restante destinada a outros projetos da ÅI (ver considerando 17 supra).
(39)
A Comissão considera o seguinte.
(40)
A título preliminar, a Comissão sublinha que o capital injetado por um acionista numa empresa não está, por definição, destinado a uma determinada utilização, mas passa a fazer parte do capital próprio da empresa. Por conseguinte, quando um investimento de capital tem um caráter geral, é normal avaliar a sua conformidade com o princípio do investidor privado numa economia de mercado face às perspetivas gerais de desempenho da empresa no seu todo. Tal não exclui, quando há provas que a confirmem, que se avalie a remuneração prevista de investimentos específicos programados, desde que, evidentemente, essas informações estejam disponíveis na altura em que a decisão de investimento é tomada.
(41)
Quanto ao desempenho financeiro geral da ÅI, a Comissão aceita, com base nos elementos de prova apresentados durante a investigação, que os resultados de exploração da ÅI cobriam sistematicamente os seus prejuízos e asseguravam a liquidez. As provas disponíveis não permitem concluir que os aumentos de capital (ou os empréstimos obtidos através das garantias) foram utilizados para cobrir prejuízos resultantes das atividades da ÅI.
(42)
Subsiste, todavia, o facto de a AL ter disponibilizado à ÅI um capital suplementar importante que prima facie gerou muito poucos ou nenhuns lucros entre 1997 e 2006. A questão crucial é, portanto - como a própria Finlândia refere -, a de saber se a AL tinha ou não razões para esperar uma remuneração do seu capital que fosse suficiente para um investidor privado ter procedido ao mesmo investimento. Esta questão tem de ser apreciada com base nos elementos conhecidos pela AL na altura dos aumentos de capital.
(43)
A Finlândia alegou que o grosso dos aumentos de capital se destinou a financiar o projeto iTiden, fases 1 e 2, e que os restantes aumentos de capital foram atribuídos a vários outros investimentos. Por uma questão de clareza, os aumentos de capital utilizados para financiar o projeto iTiden são abordados em primeiro lugar na análise a seguir apresentada.
(44)
A Finlândia alega que todos os aumentos de capital, com exceção das medidas C-I, C-II, C-III, C-VIII e C-IX, foram efetuados com o objetivo de financiar o projeto iTiden, que era, de longe, o maior projeto da ÅI. O primeiro aumento de capital atribuído ao projeto iTiden teve, assim, lugar em 2001 (C-IV).
(45)
Relativamente às condições em que estes aumentos de capital foram efetuados pela AL e, muito em especial, à rendibilidade prevista na altura da decisão, a Finlândia forneceu as seguintes informações:
(46)
As decisões da AL de proceder aos aumentos de capital relacionados com o iTiden foram tomadas com base em informações fornecidas em reuniões informais entre a AL e representantes da ÅI. A Finlândia afirma que não existem atas dessas reuniões. Transmitiu, todavia, à Comissão as apresentações efetuadas nessas reuniões informais ou em reuniões do conselho de administração da ÅI. Estas apresentações contêm resumos do contexto e dos principais elementos do projeto iTiden, bem como cálculos da rendibilidade para as fases 1 e 2 do iTiden. Estes elementos de prova permitem, consequentemente, que a Comissão verifique o rendimento que a AL esperava obter na altura em que procedeu aos aumentos de capital relacionados com o iTiden.
(47)
Em 31 de janeiro de 2002, a ÅI realizou uma reunião informal com a AL para que esta aprovasse o início da construção do iTiden em 2002 (após a compra de terrenos efetuada em 2001). Nessa reunião, a ÅI apresentou um cálculo da rendibilidade em que se presumia que o projeto produziria um rendimento anual equivalente a 3 % dos capitais próprios da ÅI.
(48)
Em 4 de março de 2003, teve lugar outra reunião informal entre a ÅI e a AL para preparar a assembleia-geral da ÅI de 5 de março de 2003. A assembleia-geral deveria tomar uma decisão sobre o início da construção da fase 1 do iTiden, que não se realizara em 2002. Foi facultado um cálculo de rendibilidade atualizado, no qual se estimava que a fase 1 produziria um excedente de apenas 700 EUR, no pressuposto de que não haveria qualquer remuneração do capital próprio da ÅI.
(49)
Em 2 de janeiro de 2006, o conselho de administração da ÅI reuniu-se para debater o início da construção da fase 2 e o pedido de aumento de capital para a financiar. Segundo um cálculo de rendibilidade apresentado na reunião, o projeto atingiria o limiar de rendibilidade, ascendendo a remuneração do capital próprio a 3 %. Contudo, foi necessário rever este cálculo para ter em conta o aumento dos custos de adaptação dos edifícios às necessidades do locatário. Foi, por isso, produzido um cálculo revisto, em 10 de janeiro de 2006, para servir de base ao aumento de capital decidido na assembleia-geral de 12 de junho de 2006 (embora esse aumento de capital só tenha sido pago em 15 de fevereiro de 2007 por razões técnicas - trata-se do aumento de capital C-XI). Neste cálculo, o rendimento anual do capital próprio previsto para a fase 2 do iTiden foi fixado em 1 %.
(50)
A Finlândia forneceu estes elementos de prova e afirma que descrevem com exatidão as expectativas de rendibilidade então existentes e que estiveram na base da decisão da AL de proceder aos aumentos de capital para o projeto iTiden, isto é, os aumentos C-IV, C-V, C-VI, C-VII e C-X para a fase 1 e C-XI para a fase 2. Estas avaliações da rendibilidade baseiam-se nas receitas previstas (ou seja, nas rendas) do iTiden. A Finlândia alegou que a remuneração do investimento da AL também deveria ter em conta a perspetiva de mais-valias decorrentes da valorização dos imóveis ao longo do tempo. Contudo, a Finlândia não apresentou elementos de prova concretos nesse sentido. Tais considerações não foram integradas nos cálculos de rendibilidade, o que indica que não foram tidas em conta quando as decisões de investimento foram tomadas. Com base nos elementos acima referidos, a Comissão conclui que um investidor privado não teria procedido a investimentos semelhantes com base na remuneração prevista.
(51)
Qualquer investidor que financie um projeto que envolva algum risco (como é o caso da construção de imóveis comerciais) exigirá um retorno que reflita adequadamente o risco inerente ao investimento. Esperará, portanto, um «prémio de risco» superior ao rendimento que sabe que pode receber de um ativo alternativo, isento de risco («taxa isenta de risco»). Um parâmetro de referência comum para a taxa isenta de risco são as obrigações do tesouro com a classificação AAA para vencimentos a curto prazo. Para efeitos da presente apreciação, utiliza-se a taxa de rendibilidade das obrigações do tesouro finlandesas a dois anos, uma vez que a Finlândia não emitiu obrigações com vencimentos a mais curto prazo. Deste modo, a taxa isenta de risco variou entre 2,7 % e 4,2 % em 2002, entre 2,2 e 2,7 % em 2003 e entre 2,8 e 3,8 % em 2006.
(52)
A Comissão observa que a AL poderia ter obtido remunerações iguais ou mesmo superiores à remuneração do capital prevista quando decidiu proceder aos aumentos de capital relacionados com o iTiden, sem qualquer dos riscos associados aos projetos imobiliários. Na verdade, mesmo na leitura mais otimista, o «prémio de risco» (isto é, a remuneração acima do prémio isento de risco) teria sido, no máximo, de 0,3 % para os aumentos de capital C-IV e C-V (isto é, os aumentos de capital de 2001 e 2002). Relativamente aos aumentos de capital efetuados na sequência da decisão de 2003 de iniciar a construção da fase 1 do iTiden [e, logo, com base nas remunerações previstas que foram apresentadas na reunião informal de 4 de março de 2003 (ver considerando 48 supra)], isto é, C-VI, C-VII e C-X, a remuneração prevista era igual a zero, o que significa que se poderia obter uma remuneração infinitamente melhor sem correr risco algum. Do mesmo modo, para o aumento de capital relativo à fase 2, C-XI, a remuneração prevista de 1 % era muito inferior à taxa isenta de risco disponível nessa altura.
(53)
É evidente que nenhum investidor privado ficaria satisfeito com o prémio de risco negativo, ou marginal, que a AL estava disposta a aceitar para os aumentos de capital mencionados nos considerandos 47 a 49 supra. Se necessário, esta suposição pode ser corroborada pelos dados empíricos relativos às remunerações previstas no mercado imobiliário de Åland.
(54)
Segundo um relatório (17) da KPMG, de 10 de julho de 2007, encomendado pelas autoridades finlandesas e apresentado à Comissão em 17 de julho de 2007, a remuneração exigida pelos investidores privados para os investimentos em imóveis de escritórios em Åland é de 7 % (8 % no caso dos imóveis industriais). Embora este relatório tenha sido elaborado depois das decisões de investimento da AL visadas pela presente decisão, é relevante porque se baseia em observações de investimentos anteriores e não há qualquer motivo óbvio para considerar que a remuneração exigida fosse significativamente menor nos anos anteriores. Em todo o caso, fornece indicações convincentes de que as remunerações previstas pela ÅI não teriam sido suficientes para um investidor privado.
(55)
A Finlândia alegou que, não obstante a pouca ou nenhuma remuneração prevista, os investimentos seriam compatíveis com o princípio do investidor privado numa economia de mercado porque: i) antes de iniciar a construção, a ÅI tinha contactado potenciais locatários e estava confiante de que obteria uma taxa de ocupação de 80 %, no mínimo, e ii) tendo em conta o desempenho financeiro real da ÅI (e, logo, principalmente do projeto iTiden) nos anos após 2004, e as potenciais mais-valias assim obtidas, os investimentos se revelaram lucrativos.
(56)
A este respeito, e sem que seja necessário analisar os méritos do desempenho financeiro da ÅI em anos posteriores, é suficiente reiterar que a questão não consiste em saber se os resultados da empresa são adequados na atualidade, mas sim se, com base no que se sabia e se podia presumir na altura em que a AL decidiu colocar os recursos estatais à disposição da ÅI (tendo em conta a esperada taxa de ocupação de 80 %), um investidor privado atuando em condições de mercado teria injetado o mesmo capital na empresa. Pelas razões acima explicadas, a Comissão conclui que um investidor privado não o teria feito.
(57)
Consequentemente, a Comissão considera que os aumentos de capital C-IV, C-V, C-VI, C-VII, C-X e C-XI conferiram à ÅI uma vantagem que esta não poderia ter obtido em condições de mercado (18).
(58)
A Comissão passará, agora, a analisar os restantes aumentos de capital abrangidos pela decisão de início do procedimento e que, segundo a Finlândia, não foram motivados pelo projeto iTiden.
(59)
Nos termos das regras de minimis aplicáveis na altura desta injeção de capital, os subsídios inferiores a 100 000 ecus concedidos a uma empresa para um período de 3 anos não constituíam um auxílio estatal (19). Este aumento de capital ascende a 84 094,39 EUR, isto é, um valor muito inferior ao limite máximo de minimis de 100 000 ecus. A ÅI não beneficiou de qualquer outra medida durante um período de 3 anos (20). Com este fundamento, a injeção de capital de 1997 não constituiria, de qualquer modo e independentemente das circunstâncias em que foi efetuada, um auxílio estatal.
(60)
A Finlândia afirmou que estas medidas se destinavam à construção de um imóvel industrial em Norrböle, à renovação de um imóvel em Mariehamn (C-II) e à aquisição de um imóvel industrial na zona oriental de Åland (C-III). Não existe, assim, uma ligação clara com o projeto iTiden, que não estava ainda claramente delineado nessa altura (só o seria em 2001, quando os terrenos foram comprados).
(61)
Embora seja verdade que os lucros globais da ÅI foram reduzidos ou negativos no período de 1998-2007, o facto é que obteve lucros modestos em 2000 e nos dois anos anteriores e que os prejuízos começaram em 2001. Ficou demonstrado na investigação que a empresa cobria os seus custos e tinha suficiente liquidez. Os investimentos que suscitaram estes dois aumentos de capital parecem ser proporcionais à dimensão e ao modelo empresarial «tradicional» da ÅI antes da expansão ligada ao projeto iTiden. Não há, por isso, motivos para se considerar necessariamente que um investidor privado não teria procedido aos mesmos aumentos de capital e, por isso, não há provas claras de que foi conferida uma vantagem à ÅI.
(62)
Até 2000, as atividades empresariais da ÅI apresentavam resultados modestos, mas positivos (entre 9 000 EUR e 38 000 EUR em 1997-2000). Essas atividades estavam em sintonia com o plano da empresa então em vigor. Deste modo, a ÅI era proprietária e arrendava armazéns e escritórios nas ilhas Åland. O seu património imobiliário manteve-se muito estável até 2000, facto que também explica a estabilidade do desempenho financeiro da empresa. O volume de negócios da ÅI variou entre 95 000 EUR e 101 000 EUR em 1997-2000. Deste modo, embora tivesse um volume de negócios relativamente pequeno, a ÅI conseguia manter a rendibilidade das suas atividades.
(63)
Segundo a Finlândia, estes aumentos de capital foram utilizados para comprar um imóvel industrial (C-VIII) e construir um hangar no aeroporto de Jomala, nos arredores de Mariehamn (C-IX).
(64)
Apesar de não serem diretamente justificadas pelo projeto iTiden, estas medidas foram executadas em circunstâncias inteiramente diferentes das que influenciaram as medidas C-II e C-III, anteriormente analisadas. Os aumentos de capital C-VIII e C-IX foram efetuados em 2004 e 2005, respetivamente. Nessa altura, a ÅI vinha a registar prejuízos desde 2001. Além disso, o que é muito importante, estes investimentos foram realizados num momento em que a AL já tinha investido mais de 2,25 milhões de EUR na ÅI desde 2001, sabendo que esse investimento não proporcionaria uma remuneração aceitável para um investidor em condições de mercado.
(65)
A insuficiente rendibilidade do projeto iTiden prejudicaria inevitavelmente os resultados globais da ÅI. Na verdade, os capitais próprios de uma empresa não estão afetados a fins específicos, sendo antes fungíveis e devendo ser remunerados com base no desempenho global da empresa. Em consequência, deve ter sido claro para a AL, quando executou as medidas C-VIII e C-IX, que quaisquer aumentos adicionais do capital da ÅI dificilmente produziriam uma rendibilidade adequada num futuro próximo. Um investidor em condições de mercado estaria disposto a proceder a essas injeções de capital se tais investimentos permitissem obter um rendimento correspondente às condições de mercado com base no desempenho global da empresa (isto é, um rendimento que compensasse as baixas remunerações dos restantes aumentos de capital), mas nada sugere que existisse essa expectativa. A Finlândia não forneceu informações específicas sobre essas medidas que alterem esta opinião. A Comissão considera, portanto, que nenhum investidor privado teria fornecido capitais adicionais à ÅI nestas circunstâncias. Os aumentos de capital C-VIII e C-IX conferiram, pois, à ÅI uma vantagem que esta empresa não poderia ter obtido no mercado.
5.1.2.2. As garantias de empréstimo
(66)
Ao apreciar os eventuais auxílios estatais envolvidos nas garantias, a Comissão aplica os princípios estabelecidos na sua Comunicação relativa às garantias. A secção 3.2 dessa comunicação define as condições que seriam normalmente suficientes para excluir a existência de um auxílio estatal numa garantia concedida pelas autoridades públicas. Todavia, essas condições não estão preenchidas no caso das garantias G-I, G-II e G-III [basta recordar que essas garantias cobriam 100 % dos empréstimos subjacentes (ver secção 3.2, alínea c), da Comunicação relativa às garantias)].
(67)
A Comissão observa, em primeiro lugar, que a situação financeira da ÅI no período em que as garantias foram concedidas era suficientemente sólida para não se excluir que a empresa pudesse obter empréstimos no mercado sem garantias. A empresa não estava em dificuldade na aceção das Orientações da Comissão relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação a empresas em dificuldade (21). Não é possível concluir, com base nos elementos de prova disponíveis, que a ÅI não teria conseguido sobreviver sem apoio estatal. Nos anos que precederam as injeções de capital, isto é, antes do lançamento do projeto iTiden, o desempenho financeiro da ÅI era estável e as suas atividades empresariais registavam resultados positivos moderados. A razão que levou as autoridades públicas a começarem a injetar grandes volumes de capital na empresa em 2001 não foi recuperá-la, mas sim financiar o seu crescimento. Sem este auxílio sob a forma de aumentos de capital, a ÅI não seria uma empresa em situação de falência, mas sim uma empresa mais pequena, que continuaria a ter acesso aos mercados financeiros. A Comissão não pode concluir, portanto, que a ÅI não teria tido acesso aos mercados de crédito sem garantias. Assim, o que importa saber é se as garantias conferiram à empresa uma vantagem, ao permitir-lhe pagar custos de empréstimo inferiores aos que teria pago em condições de mercado, se não beneficiasse de uma garantia.
(68)
Seguidamente, é necessário analisar se foi cobrado um prémio adequado pelas garantias, comparável ao que teria sido cobrado por um prestador de garantias privado. No caso em apreço, a Comissão não encontrou garantias privadas que permitam fazer uma comparação direta. Nestas circunstâncias, a Comissão comparará o custo financeiro total do empréstimo garantido, incluindo a taxa de juro do empréstimo e o prémio de garantia, com o prémio de mercado de um empréstimo não garantido semelhante (22).
(69)
Em 9 de outubro de 2003, o […] (23), um banco comercial, concedeu à ÅI um empréstimo no montante de […] EUR garantido […]. A taxa de juro foi fixada em […] % ao ano até 15 de janeiro de 2007 (24).
(70)
Apesar de este empréstimo ser contemporâneo da garantia G-I, a Comissão não considera que constitua uma comparação adequada para o custo dessa medida. Na verdade, entre junho de 2000 e março de 2003, a ÅI recebeu cinco injeções de capital num montante total de 2 208 595,01 EUR. Um apoio estatal dessa envergadura terá influenciado inevitavelmente a avaliação dos riscos realizada pelo […] antes de conceder o empréstimo e melhorou, assim, as condições de empréstimo, incluindo o custo, em comparação com as condições que a empresa teria podido obter nos mercados se não existisse o elemento de auxílio estatal nos aumentos de capital. Por conseguinte, a Comissão não pode presumir que a taxa de juro aplicada ao empréstimo não garantido de 2003 (ou a quaisquer empréstimos posteriores) reflete com precisão as condições de crédito da ÅI na ausência de auxílio estatal e não pode utilizá-la como um parâmetro de referência credível e fiável para o custo dos empréstimos cobertos pelas garantias concedidas pela AL.
(71)
A Comissão considera que, na ausência de outros elementos de prova fiáveis relativos a empréstimos comparáveis concedidos em condições de mercado, a Comunicação sobre as taxas de referência (25) constitui um parâmetro de referência adequado, independente do beneficiário, para avaliar se as medidas G-I, G-II e G-III foram concedidas em condições de mercado. A dita comunicação fornece uma indicação da taxa de mercado e pode ser aplicada para calcular o elemento de auxílio existente nas medidas. A metodologia para definir a taxa de referência baseia-se nos dois fatores seguintes: a taxa de base (neste caso a taxa EURIBOR a 1 ano) e uma margem do empréstimo, que é adicionada à taxa de base. A margem do empréstimo a adicionar à taxa de base depende de dois fatores: a notação da empresa beneficiária do empréstimo e o nível das garantias oferecidas para o empréstimo. A comunicação distingue cinco categorias de notação (sólida [AAA-A], boa [BBB], satisfatória [BB], fraca [B] e má [CCC ou inferior]) e três níveis das garantias (elevado, normal e baixo) para cada categoria de notação.
(72)
Em 18 de junho de 2010, a Finlândia apresentou à Comissão um relatório da empresa de consultoria […] que estabelece uma notação anual da ÅI relativa a dezembro de cada ano. A notação é elaborada a posteriori e baseada nos valores disponíveis no fim do exercício financeiro (isto é, a notação atribuída em dezembro de 2002 refere-se retroativamente à situação da empresa em 2002). […] descrevia no relatório de notação a situação financeira e o desenvolvimento globais da empresa, relativamente aos seguintes setores de avaliação: crescimento, rendibilidade, fluxo de tesouraria, liquidez, solvabilidade e obrigações. A escala de notação aplicada tem cinco categorias: excelente (A + e A), boa (A- e B+), satisfatória (B e B-), adequada (C + e C) e má (C- e D), permitindo uma comparação direta com a escala de notação da Comunicação sobre as taxas de referência.
(73)
Em dezembro de 2002, 2003 e 2004, […] atribuiu à ÅI, respetivamente, as notações C+, C + e C, colocando-a, assim, na categoria «adequada». Esta categoria corresponde à categoria de notação «fraca», na aceção da Comunicação sobre as taxas de referência. Para uma empresa com a notação de «fraca», as margens de empréstimo a adicionar à taxa de base dentro do intervalo previsto na referida comunicação, em função das garantias oferecidas, variam entre 220 pontos de base para um nível de garantia elevado e 650 pontos de base para um nível de garantia baixo. Em dezembro de 2005, […] atribuiu à ÅI a notação de B- (satisfatória), o que corresponde a uma notação de «satisfatória» na aceção da Comunicação sobre as taxas de referência.
(74)
Em 27 de junho de 2011, a Finlândia apresentou informações adicionais sobre a notação e o nível de garantia dos empréstimos. A notação foi produzida pelo […], o banco que concedeu à ÅI os empréstimos não garantidos e dois dos empréstimos garantidos. A notação do […] utiliza um sistema de letras, relativamente aos anos de 2000 a 2003, complementado com qualificações de uma palavra. A notificação é facilmente comparável com a escala de notação da Comunicação sobre as taxas de referência. A partir de 2005, a notação passou a ser atribuída pela […], uma empresa de consultoria semelhante à […]. Em 2003 e 2004, […] atribuiu à ÅI uma notação de B- (satisfatória) e de A (satisfatória), o que corresponde a uma notação «satisfatória» na aceção da supracitada comunicação. Isto significa que, em relação a 2003 e 2004, o […] atribuiu à ÅI uma categoria superior à atribuída pela […]. Relativamente a 2005, […] atribuiu à ÅI uma notação de A (satisfatória), correspondente a uma notação de «satisfatória» nos termos da Comunicação sobre as taxas de referência, o que a colocou na mesma categoria que […] lhe atribui.
(75)
A Comissão entende que a notação da […] deverá ser aplicada quando se aprecia se as garantias G-I, G-II e G-III foram concedidas em condições de mercado. Tendo em conta que, antes de ter sido concedida a primeira garantia, G-I, em outubro de 2003, a ÅI já tinha recebido cinco injeções de capital num montante total de 2 208 595,01 EUR, qualquer notação da empresa em 2003 terá sido provavelmente afetada pelo considerável apoio estatal concedido. Por conseguinte, a Comissão considera conveniente aplicar a notação mais prudente produzida pela […]. Esta abordagem afeta os anos de 2003 e 2004, dado que nesses dois anos […] atribuiu à ÅI uma categoria inferior à atribuída pelo […]. Note-se também que […] concedeu à ÅI empréstimos garantidos pela AL, ao mesmo tempo que procedia à notação da ÅI, facto que poderá ter afetado a avaliação. […] não estava envolvida nos procedimentos financeiros e, por esse motivo, a sua avaliação é menos suscetível de ter sido diretamente influenciada por considerações indevidas ligadas ao auxílio estatal.
(76)
Consequentemente, a Comissão pressupõe que a ÅI tem as seguintes notações para efeitos da aplicação da Comunicação sobre as taxas de referência: fraca (B), em 2003 e 2004, e satisfatória (BB), em 2005.
(77)
A ÅI deu como caução as hipotecas dos imóveis em que foi construído o projeto iTiden, no valor nominal das garantias de empréstimo concedidas pela AL. A Finlândia não forneceu informações sobre a taxa de perda dado o incumprimento (Loss Given Default-LGD) referida na nota 6 da Comunicação sobre as taxas de referência. Tais informações são úteis para definir o nível de caucionamento e as margens de empréstimo a adicionar à taxa de base. Por conseguinte, a Comissão solicitou informações sobre a prioridade das hipotecas e o valor dos imóveis quando as garantias foram concedidas. A Finlândia não dispõe de avaliações que mostrem esse valor, mas as autoridades finlandesas alegaram que os imóveis se foram valorizando à medida que o projeto avançava. Segundo a Finlândia, em 2010 os imóveis estavam avaliados em […] EUR.
(78)
Quanto ao grau de prioridade das cauções, a Comissão constata que, no caso das garantias de empréstimo G-I e G-II, as hipotecas de imóveis dadas como caução à AL eram as que apresentavam maior grau de prioridade. A Comissão faz notar que bancos comerciais concederam empréstimos não garantidos à ÅI aceitando como caução hipotecas dos mesmos imóveis com menor grau de prioridade (e que, por isso, constituem cauções menos sólidas) do que as recebidas pela AL. Tendo isto em conta, e não existindo elementos de prova mais concludentes, a Comissão presume que o nível de caucionamento das garantias era «normal» para efeitos da aplicação da Comunicação relativa às garantias.
(79)
Com base no que precede, a taxa de referência será apreciada separadamente, em relação a cada garantia que a ÅI recebeu da AL.
(80)
A Comissão observa que, para todas as garantias concedidas à ÅI, o prémio era constituído por duas partes: i) um prémio recorrente, pago anualmente e expresso em percentagem do capital em dívida do empréstimo e ii) uma taxa «única», também expressa em percentagem do montante do empréstimo, mas paga uma única vez, no momento da emissão da garantia. Na apreciação a seguir apresentada, o custo financeiro total dos empréstimos garantidos apenas inclui o prémio recorrente, pago anualmente. Em conformidade com o ponto 4.2 da Comunicação relativa às garantias, o elemento de auxílio de uma garantia deve corresponder à diferença entre o preço de mercado da garantia (neste caso, a taxa de referência) e o preço efetivamente pago. No preço efetivamente pago pela ÅI inclui-se o prémio recorrente, pago anualmente, e um prémio único, pago uma só vez. Por razões práticas, o prémio único será abordado mais adiante na secção 8.2 relativa à recuperação, uma vez que é mais fácil deduzir o montante da taxa única do montante do auxílio a recuperar. Em todo o caso, mesmo que os prémios únicos fossem adicionados aos custos financeiros totais dos empréstimos garantidos, a conclusão sobre a existência de auxílio não se alteraria. O prémio único apenas afeta o montante do auxílio concedido à ÅI.
(81)
A garantia de empréstimo G-I foi concedida pela AL em 9 de outubro de 2003 para cobrir um empréstimo, no valor de […] EUR, do […] à ÅI (crédito número […]). A ÅI deu como caução uma hipoteca sobre imóveis. A taxa de juro do empréstimo foi fixada em […] % até 15 de janeiro de 2007 (26). O prémio anual da garantia era de […] % do montante do empréstimo (27). Assim, o custo financeiro total do empréstimo garantido, na altura em que foi concedido, elevou-se a […] % por ano, taxa que deverá ser comparada com uma taxa de referência calculada para a garantia com base na taxa de base e numa margem dependente da notação da ÅI e do nível de caucionamento do empréstimo. A taxa de base (taxa EURIBOR a 1 ano) em 9 de outubro de 2003 era de 2,235 %. Nessa altura, tinha sido atribuída à ÅI a notação de «fraca» na aceção da Comunicação sobre as taxas de referência. Como já foi dito, a Comissão parte do princípio de que o nível de caucionamento do empréstimo era normal, o que significa que a margem do empréstimo a adicionar à taxa de base equivale a 400 pontos de base. Por conseguinte, a taxa de referência para este empréstimo ascende a 6,235 %, sendo mais elevada do que o custo financeiro total da G-I, no valor de […] % por ano.
(82)
Além disso, a partir de 6 de setembro de 2004, a AL reduziu o prémio de garantia da G-I para […] %. Deste modo, o custo financeiro total do empréstimo garantido desceu para […] %, isto é, […] pontos de base abaixo da taxa de referência, gerando, assim, uma vantagem correspondente para a ÅI.
(83)
Em 2 de novembro de 2004, a ÅI contraiu um empréstimo no valor de […] EUR junto do […] (crédito número […]). Este empréstimo contou com uma garantia da AL, para a qual a ÅI deu como caução uma hipoteca sobre imóveis. A taxa de juro foi fixada num valor equivalente à taxa […] + […] pontos de base e o prémio anual da garantia em […] % do montante do empréstimo, o que significa que o custo financeiro total deste empréstimo garantido era de […] % por ano (28).
(84)
A taxa de referência para a G-II deve ser calculada com base na taxa Euribor a 1 ano em 2 de novembro de 2004, que era de 2,314 %. Na altura, a ÅI tinha recebido a notação de «fraca» na aceção da Comunicação sobre as taxas de referência. Supondo um nível de caucionamento normal, a taxa de referência para este empréstimo ascende a 6,314 % por ano, o que é superior ao custo financeiro total da G-II, ou seja, […] % por ano. A comparação dos custos deste novo empréstimo garantido com a taxa de referência mostra que o custo financeiro total do empréstimo coberto pela garantia G-II era pelo menos inferior em […] pontos de base à taxa de referência, conferindo, assim, uma vantagem financeira à ÅI. De acordo com as informações ao dispor da Comissão, a taxa de juro do empréstimo garantido não mudou desde a sua emissão.
(85)
Em 13 de dezembro de 2005, a AL emitiu uma nova garantia a favor da ÅI. Esta garantia destinava-se a cobrir o «empréstimo de referência», isto é, o empréstimo inicialmente não garantido de 9 de outubro de 2003, cujas condições foram, assim, alteradas. A taxa de juro do empréstimo foi, nessa altura, alterada para […] % por ano. O prémio de garantia foi fixado em […] % do montante do empréstimo, o que implicava um custo financeiro total de […] % por ano (29) (as condições aplicadas a partir desta data são idênticas às acima descritas, aplicáveis ao empréstimo coberto pela garantia G-I, incluindo as alterações da taxa de juro ao longo do tempo).
(86)
A taxa de referência da garantia G-III deve ser calculada com base na taxa Euribor a 1 ano em 12 de dezembro de 2005, que era de 2,769 %. Nessa altura, a ÅI tinha recebido a notação de «satisfatória» na aceção da Comunicação sobre as taxas de referência. Tendo em conta um nível de caucionamento normal, a taxa de referência para este empréstimo ascende a 4,969 % por ano. Esta taxa é superior ao custo financeiro total da garantia G-III, que se eleva a […] % por ano. Por conseguinte, a AL proporcionou à ÅI uma vantagem financeira correspondente a, pelo menos, […] % por ano.
5.2. DISTORÇÃO DA CONCORRÊNCIA E EFEITOS NO COMÉRCIO
(87)
As autoridades finlandesas afirmaram que as medidas em questão não afetam o comércio entre Estados-Membros e não constituem, por conseguinte, um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Em apoio deste argumento, a Finlândia alegou, essencialmente, que a ÅI é apenas uma de várias empresas que operam no mercado imobiliário e que não é a maior. Por conseguinte, não há quaisquer provas de que as medidas, caso se considere que constituem um auxílio estatal, tenham reforçado a posição da ÅI em detrimento dos concorrentes.
(88)
A Comissão não pode aceitar este argumento. O facto de ter sido conferida à ÅI uma vantagem financeira que não foi disponibilizada aos seus concorrentes (e, tal como a Finlândia confirmou, há vários outros operadores no mercado imobiliário de Åland) significa que a ÅI teve a possibilidade de fazer grandes investimentos e expandir as suas atividades em condições financeiras mais vantajosas do que as proporcionadas aos seus concorrentes (que, na ausência da vantagem concedida à ÅI, poderiam ter optado por fazer investimentos semelhantes). Não é necessário demonstrar que as medidas permitiram que a ÅI conquistasse quotas de mercado a um concorrente específico.
(89)
Do mesmo modo, a vantagem concedida à ÅI era suscetível de afetar o comércio entre os Estados-Membros. É verdade que o mercado de Åland é pequeno, está localizado num arquipélago a que só é possível chegar por via marítima ou aérea, e que são ali aplicáveis restrições específicas ao direito de estabelecimento por força do Tratado de Adesão da Finlândia à UE. Subsiste, todavia, o facto de não existir um entrave absoluto a que as empresas estrangeiras operem em Åland, nem existe certamente qualquer obstáculo a que essas empresas façam investimentos no mercado imobiliário local. A Comissão observa também que a Finlândia não contestou a afirmação, constante da decisão de início do procedimento, de que, no passado, foram adquiridos imóveis em Åland por empresas sedeadas noutros Estados-Membros. Assim, qualquer vantagem conferida à ÅI através destas medidas poderia, pelo menos potencialmente, afetar o comércio entre os Estados-Membros ao reforçar indevidamente a posição da ÅI face a potenciais concorrentes ou investidores estrangeiros.
5.3. CONCLUSÃO SOBRE A CLASSIFICAÇÃO COMO AUXÍLIO ESTATAL
(90)
Pelas razões acima expostas, a Comissão conclui que todos os aumentos de capital (à exceção dos aumentos C-I, C-II e C-III) e as garantias de empréstimo G-I, G-II e G-III constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o do TFUE.
6. ALEGADA LEGALIDADE DO AUXÍLIO
(91)
A Finlândia argumentou que tanto as injeções de capital como as garantias de empréstimo, caso fossem auxílios estatais, eram legais ao abrigo dos regimes de auxílio criados antes da adesão da Finlândia à UE e devidamente submetidos ao Órgão de Fiscalização da EFTA antes da adesão à UE, com as referências 93-074 (aumentos de capital) e 93-079 (garantias).
(92)
Este argumento deve ser analisado no contexto das disposições do Regulamento (CE) n.o 659/1999. Nos termos do artigo 1.o, alínea d), entende-se por «regime de auxílios»: «qualquer ato com base no qual, sem que sejam necessárias outras medidas de execução, podem ser concedidos auxílios individuais a empresas nele definidas de forma geral e abstrata e qualquer diploma com base no qual pode ser concedido a uma ou mais empresas um auxílio não ligado a um projeto específico, por um período de tempo indefinido e/ou com um montante indefinido». Além disso, nos termos do artigo 1.o, alínea b), do mesmo regulamento, entende-se por «auxílios existentes»: «i) Sem prejuízo do disposto nos artigos 144.o e 172.o do Ato de Adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia, qualquer auxílio que já existisse antes da entrada em vigor do Tratado no respetivo Estado-Membro, isto é, os regimes de auxílio e os auxílios individuais em execução antes da data de entrada em vigor do Tratado e que continuem a ser aplicáveis depois dessa data».
(93)
A Finlândia aderiu à Comunidade Europeia em 1 de janeiro de 1995. Acresce que, nos termos do artigo 172.o, n.o 5, do Tratado de Adesão da Áustria, Finlândia e Suécia, «[…] os auxílios estatais concedidos pelos novos Estados-Membros em 1994 mas que, em violação do Acordo EEE ou das disposições adotadas nos seus termos, não sejam notificados ao Órgão de Fiscalização da EFTA ou sejam notificados e concedidos antes de uma decisão do Órgão de Fiscalização da EFTA, não serão considerados auxílios estatais existentes nos termos do n.o 1 do artigo 93.o, n.o 1, do Tratado CE […]».
(94)
Além disso, nos termos do artigo 1.o, alínea c), do Regulamento (CE) n.o 659/1999, entende-se por «novo auxílio»: «quaisquer auxílios, isto é, regimes de auxílio e auxílios individuais, que não sejam considerados auxílios existentes, incluindo as alterações a um auxílio existente» (30).
(95)
Por último, o artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão, de 21 de abril de 2004, relativo à aplicação do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (31) define como alteração de um auxílio existente «qualquer modificação que não seja de natureza puramente formal ou administrativa destinada a não afetar a apreciação da compatibilidade da medida de auxílio com o mercado comum. Qualquer aumento até 20 % do orçamento inicial de um regime de auxílios existente não é considerado como uma alteração de auxílio existente».
(96)
Do que precede, decorre que uma medida que seja anterior à adesão e constitua um regime de auxílios estatais pode ser considerada um auxílio existente, se forem satisfeitas duas condições. A primeira é que o regime tenha sido executado antes da data de entrada em vigor do Tratado CE e a segunda é que, desde então, não tenha sido substancialmente alterado na sua essência.
(97)
A Comissão apreciará o argumento finlandês sobre a legalidade do auxílio separadamente em relação aos dois alegados regimes.
6.1. O ALEGADO REGIME DE GARANTIAS (93-079)
(98)
A Comissão começará por apreciar se estas medidas constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 1.o, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 659/1999.
(99)
A base jurídica nacional do regime de garantias é a Lei provincial relativa às garantias provinciais concedidas à indústria e a outros setores empresariais (ÅFS 1966:14) (32), aprovada em 1966 e alterada pelas ÅFS 1979:84, 1982:37, 1988:53, 1992:9, 1994:29, 1996:56 e 2002:23. Quanto ao orçamento ou «dotação», na altura da adesão da Finlândia à CE, a Lei provincial de 1966 dispunha que «o montante das garantias em vigor ou dos empréstimos em dívida (33) não pode, em nenhuma ocasião, ser superior a 20 000 000 FIM». Em contrapartida, a medida em questão não prevê um limite temporal para a sua aplicação.
(100)
À luz do que precede e do disposto na lei nacional, afigurar-se-ia, prima facie, que as medidas correspondem à definição de regime de auxílios, uma vez que a lei parece permitir a concessão de auxílios não associados a um projeto específico a uma ou mais empresas por um período de tempo indefinido. O alegado regime em questão foi criado em 1 de setembro de 1982, ou seja, muito antes de 1 de janeiro de 1994, e comunicado ao Órgão de Fiscalização da EFTA. Assim, a primeira condição relativa aos auxílios existentes parece estar satisfeita, porque o regime inicial foi executado antes da entrada em vigor do Tratado na Finlândia e mesmo antes de 1 de janeiro de 1994, o que significa que o artigo 172.o, n.o 5, do Tratado de Adesão da Áustria, da Finlândia e da Suécia não é aplicável neste caso.
(101)
No entanto, a Comissão também deve apreciar se as medidas sofreram alterações substanciais desde 1 de janeiro de 1994.
(102)
As autoridades regionais adotaram, pelo menos, três alterações ao regime de garantias após 1 de janeiro de 1994 (pelas Leis provinciais 1994:29, 1996:56 e 2002:23) e antes da concessão da primeira garantia em apreço, em 14 de agosto de 2003. Estas alterações previam um aumento substancial do orçamento do regime (isto é, um aumento do montante global das garantias que podiam ser concedidas num determinado período). Uma vez que o presente caso diz respeito à concessão de uma garantia de empréstimo, importa apreciar se as alterações relativas ao orçamento do regime, introduzidas antes de as medidas em causa terem sido adotadas, devem ser consideradas substanciais e destacáveis do regime existente.
(103)
Tal como já foi referido, nos termos do artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 794/2004, os aumentos superiores a 20 % do orçamento inicial constituem uma alteração de um regime de auxílios existente. Duas das medidas acima mencionadas (34) aumentaram o orçamento inicial do regime em 50 % e 150 %, respetivamente. Estes aumentos do orçamento constituem alterações substanciais ao regime que nunca foram notificadas à Comissão.
(104)
O efeito destas alterações substanciais não pode ser considerado destacável do alegado regime, o que leva a que este último se transforme, na sua totalidade, num novo auxílio. Na verdade, o regime de auxílios inicial só estava limitado no que respeita ao montante total das garantias que podiam estar em vigor num determinado período. Com esta configuração específica, um aumento muito substancial do orçamento (mesmo sem qualquer outra alteração do regime) afeta a própria essência das regras existentes.
(105)
Além disso, a Comissão constata que os documentos referentes às garantias apresentados pela Finlândia não demonstram que a base jurídica das mesmas fosse o alegado regime de garantias.
(106)
Consequentemente, as garantias abrangidas pela presente decisão devem ser consideradas como um novo auxílio. Dado ter sido executado sem aprovação prévia da Comissão, como exige o artigo 108.o do TFUE, esse auxílio é ilegal.
6.2. O ALEGADO REGIME DE SUBSCRIÇÃO DE AÇÕES (93-079)
(107)
As regras nacionais relativas a este alegado regime foram comunicadas ao Órgão de Fiscalização da EFTA como modalidades de auxílio para subscrições de ações. Afigura-se, pelos documentos apresentados nessa altura, que o «Orçamento anual de Åland» foi indicado como base jurídica nacional. Na rubrica «intensidade máxima possível de auxílio que […] pode ser obtida a favor de qualquer projeto», a Finlândia indicou «30 %». Além disso, na rubrica «Orçamento/despesa», a Finlândia indicou os orçamentos para os anos de 1992 a 1994, mas deixou em branco o campo relativo à rubrica «Estimativa do orçamento total para todo o período de planeamento do regime».
(108)
No decurso da investigação, a Finlândia explicou que a base jurídica formal do alegado regime é a Lei relativa à Automonia de Åland (1144/1991), aprovada em 1991. Nos termos do artigo 18.o, n.o 22, as autoridades locais de Åland dispõem de «poderes gerais» para adotar diversos tipos de medidas centradas na promoção da economia de Åland. Estes poderes são aplicados (por exemplo, mediante empréstimos, injeções de capitais e garantias) através das disposições do orçamento geral anual da AL.
(109)
A Comissão faz notar o seguinte:
(110)
Independentemente do facto de a Finlândia poder qualificar como «regime» os poderes das autoridades locais para procederem a essas injeções de capitais (ao abrigo dos poderes gerais que lhes são conferidos pela Lei relativa à Autonomia), a Comissão deve verificar se as disposições da lei nacional que estabelecem esses poderes respeitam a definição de «regime» consagrada no artigo 1.o, alínea d), do Regulamento (CE) n.o 659/1999. Afigura-se, neste contexto, que a base jurídica (artigo 18.o, n.o 22, da Lei 1144/1991) é constituída por regras relativas à repartição de poderes entre as diversas autoridades do ordenamento jurídico finlandês e que não preenchem os requisitos para constituírem um regime de auxílios (que é definido, nomeadamente, como «… qualquer ato com base no qual, sem que sejam necessárias outras medidas de execução, podem ser concedidos auxílios individuais …»). Qualquer afetação de capital a um beneficiário individual exigiria, assim, em primeiro lugar, a introdução de uma dotação no orçamento anual da AL (livremente votado pela assembleia regional de Åland) e depois a aplicação das decisões tomadas pela AL. Afigura-se, pois, que as injeções de capital concedidas ao abrigo desses poderes devem ser encaradas como uma sucessão de decisões isoladas e não como um regime de auxílios.
(111)
Em todo o caso, a Comissão constata igualmente que o alegado regime apenas abrangia os anos de 1992 a 1994, dado não terem sido incluídas quaisquer outras informações na rubrica «Orçamento/despesa», apesar de a base jurídica ser o «orçamento anual de Åland».
(112)
Por último, a Comissão observa que a Finlândia tinha indicado que a intensidade máxima de auxílio que podia «ser obtida a favor de qualquer projeto» era de 30 %. A única interpretação que pode ser dada a esta indicação é a de que as injeções de capital concedidas ao abrigo deste alegado regime se destinavam a ser utilizadas em conjunto com contribuições privadas significativas (de pelo menos 70 %) para «projetos» destinados a promover os objetivos do alegado regime, apontados como sendo «Turismo, indústria e I&D». Os aumentos de capital em análise na presente decisão não cumprem essa condição formal e, consequentemente, não podem estar abrangidos pelas disposições legislativas nacionais apresentadas ao Órgão de Fiscalização da EFTA, independentemente de tais medidas constituírem um verdadeiro regime de auxílios e, caso constituam, de este ser aplicável após 1994.
(113)
Consequentemente, o auxílio estatal concedido sob a forma de aumentos de capital à ÅI constitui um novo auxílio. Dado ter sido executado sem aprovação prévia da Comissão, como exige o artigo 108.o do TFUE, esse auxílio é ilegal.
6.3. OBSERVAÇÃO COMPLEMENTAR SOBRE AS RECENTES DECISÕES DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DA FINLÂNDIA
(114)
Importa referir ainda que duas medidas concedidas pela AL à ÅI foram recentemente anuladas por um tribunal nacional finlandês. Essas medidas são: i) o aumento de capital C-XI pago à ÅI em 2007 (ver comentário no considerando 16 supra) e ii) uma garantia de empréstimo de 2006, que nunca foi executada. Por decisão de 6 de abril de 2011, o Supremo Tribunal Administrativo pronunciou-se sobre se as decisões da AL foram tomadas em conformidade com as regras administrativas nacionais. Contudo, ao fazê-lo, o tribunal também analisou se existiam indícios suficientes de que as medidas constituíam um auxílio estatal, o que significa que as autoridades locais deviam tê-las notificado à Comissão antes de as executarem. O tribunal considera que, prima facie, todos os critérios da definição de auxílios estatais se encontram preenchidos. O tribunal também analisou a alegação da Finlândia de que as medidas - caso constituíssem efetivamente um auxílio - seriam abrangidas pelas regras nacionais aplicáveis antes da adesão e, consequentemente, poderiam ser qualificadas como «auxílios existentes». Procedeu, assim, a uma avaliação aprofundada das regras nacionais e concluiu que, independentemente de essas regras constituírem ou não verdadeiros regimes de auxílios estatais, as decisões das autoridades locais não cumpriram o requisito formal imposto pelas regras nacionais, sobretudo pelas razões acima expostas pela Comissão. Por conseguinte, as conclusões do Supremo Tribunal Administrativo estão de acordo com as da Comissão quanto ao facto de a injeção de capital C-XI investigada incluir um novo auxílio estatal. O Supremo Tribunal chegou à mesma conclusão a respeito da garantia de empréstimo de 2006. Como essa garantia nunca foi executada, não foi apreciada na presente decisão.
7. COMPATIBILIDADE
(115)
A Finlândia alegou, em termos gerais, que as medidas, caso se concluísse que constituíam um novo auxílio estatal, seriam, ainda assim, compatíveis com o mercado interno, porque a finalidade das atividades da ÅI financiadas pelo auxílio era facilitar o desenvolvimento da região e criar novos postos de trabalho.
(116)
Os auxílios estatais, embora estejam, em princípio, proibidos, podem ser considerados compatíveis com o mercado interno nas circunstâncias mencionadas no artigo 107.o, n.o 2, do TFUE e se forem utilizados para alcançar os objetivos mencionados no artigo 107.o, n.o 3. O único fundamento de compatibilidade que pode ser contemplado neste caso é o artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE, que permite auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de desemprego, ou o n.o 3, alínea c), do mesmo artigo, que prevê que podem ser autorizados auxílios estatais para facilitar o desenvolvimento de certas regiões económicas.
(117)
Nos termos das regras então aplicáveis aos auxílios regionais, na Finlândia (Mapas de Auxílios Regionais 2000-2006 e 2007-2013), a cidade de Mariehamn, onde o iTiden está localizado, não era, de qualquer modo, elegível para tais auxílios. Isto significa que, mesmo que se pudesse afirmar que o auxílio estava atribuído a esse projeto, não poderia ser considerado compatível. Além disso, a Comissão observa que a Finlândia não demonstrou que qualquer das condições de compatibilidade previstas nas regras aplicáveis aos auxílios regionais (referentes, por exemplo, à forma do auxílio, aos custos elegíveis ou às intensidades máximas de auxílio) esteja preenchida.
(118)
O auxílio também não pode ser considerado compatível com o mercado interno nos termos de qualquer das outras orientações e comunicações adotadas pela Comissão no que respeita à aplicação do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, nem diretamente ao abrigo desse artigo. As autoridades finlandesas não apresentaram qualquer argumento ou elemento de prova de caráter específico que permitam que a Comissão aprove essas medidas como compatíveis ao abrigo de uma disposição do TFUE.
8. RECUPERAÇÃO DO AUXÍLIO
8.1. ARGUMENTOS DA FINLÂNDIA
(119)
O artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 dispõe que «[nas] decisões negativas relativas a auxílios ilegais, a Comissão decidirá que o Estado-Membro em causa deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio do beneficiário […]. A Comissão não deve exigir a recuperação do auxílio se tal for contrário a um princípio geral de direito comunitário». A consequência natural é, portanto, que as medidas que constituem auxílios estatais ilegais à ÅI devem ser recuperadas.
(120)
A Finlândia alegou, todavia, que a Comissão se deve abster de ordenar a recuperação neste caso, porque existia uma confiança legítima, da sua parte, de que os auxílios eram legais ao abrigo dos alegados regimes anteriores à adesão à UE e de que a recuperação seria contrária a um princípio de direito comunitário. A Comissão observa que a Finlândia só invocou formalmente a existência de confiança legítima em relação à AL. A confiança legítima por parte do beneficiário não foi expressamente invocada.
(121)
Em todo o caso, a Comissão não pode aceitar este argumento.
(122)
No que respeita aos aumentos de capital, a Comissão já demonstrou que, independentemente do que a ÅI ou quaisquer outros possam ter sido levados a crer sobre o estatuto jurídico do alegado regime de subscrição de ações em relação às regras aplicáveis aos auxílios estatais, esses aumentos nem sequer cumpriram as condições formais do alegado regime tal como foi notificado ao Órgão de Fiscalização da EFTA. Não é, pois, possível argumentar que a ÅI poderia beneficiar da existência de confiança legítima quanto à legalidade dos aumentos de capital, uma vez que estes não podiam estar abrangidos pelas regras nacionais relativamente às quais a Finlândia afirma ter tido essa confiança legítima.
(123)
No tocante às garantias de empréstimo, a Comissão demonstrou que o regime de garantias tinha sido substancialmente alterado antes ainda da concessão das garantias em apreço na presente decisão. Essas alterações, efetuadas pelas autoridades de Åland, não foram notificadas à Comissão. Em consequência, todas as garantias concedidas ao abrigo das regras nacionais que constituíam o regime inicial devem ser consideradas como um novo auxílio. É um princípio estabelecido que nenhum beneficiário de auxílios pode ter confiança legítima na regularidade de um auxílio que deveria ter sido notificado à Comissão nos termos do artigo 108.o do TFUE, mas não o foi (35).
(124)
Em suma, tanto as garantias como os aumentos de capital constituem novos auxílios estatais que deviam ter sido notificados à Comissão antes da sua execução.
(125)
É jurisprudência constante (36) que um Estado-Membro cujas autoridades concederam um auxílio em violação das regras processuais previstas no artigo 108.o do TFUE não pode invocar a confiança legítima dos beneficiários para se subtrair à obrigação de tomar as medidas necessárias com vista à execução de uma decisão da Comissão que lhe ordene a recuperação do auxílio. Se as autoridades nacionais pudessem invocar o seu próprio comportamento ilícito, invalidariam completamente os artigos 107.o e 108.o do TFUE e privariam de eficácia as decisões tomadas pela Comissão ao abrigo dessas disposições.
(126)
O mesmo princípio deve ser necessariamente aplicado quando as autoridades nacionais alegam que elas próprias tinham confiança legítima na legalidade das medidas, mas não as notificaram à Comissão apesar de constituírem um novo auxílio (37).
(127)
Do mesmo modo, na medida em que a confiança legítima da ÅI é pertinente, a Comissão faz notar que, de acordo com a jurisprudência constante, tendo em conta o caráter imperativo do controlo dos auxílios estatais efetuado pela Comissão nos termos do artigo 108.o do TFUE, as empresas beneficiárias de um auxílio não podem, em princípio, ter uma confiança legítima na regularidade do mesmo a não ser que este tenha sido concedido no respeito do processo previsto pelo referido artigo. Um operador económico diligente deve normalmente estar em condições de assegurar que esse processo foi respeitado (38).
(128)
A Comissão lembra que nenhuma empresa estava em melhor posição do que a ÅI para conhecer as ações da AL referentes aos alegados regimes de auxílios, uma vez que a AL é o seu principal acionista e está representada no conselho de administração da ÅI por pessoas que também são membros do executivo da AL. Este argumento é corroborado pelo facto de, tal como foi acima mencionado em relação aos aumentos de capital, os representantes da ÅI e da AL trocarem informações regularmente. Por conseguinte, apesar de as autoridades finlandesas não terem invocado expressamente a existência de confiança legítima por parte do beneficiário do auxílio, a Comissão considera que a ÅI não pode invocar qualquer confiança legítima no presente caso.
(129)
Por último, a Comissão nunca deu à Finlândia nem ao beneficiário do auxílio qualquer garantia precisa de que as medidas em causa não constituiriam auxílios estatais ou seriam auxílios compatíveis, que lhes permitisse criar expectativas nesse sentido (39).
(130)
A Finlândia alegou ainda que, em caso de recuperação dos auxílios concedidos através dos aumentos de capital, o elemento de auxílio não deveria corresponder necessariamente à totalidade do capital injetado, mas sim (por analogia com o cálculo do elemento de auxílio das garantias), aos custos que a ÅI teria de pagar para obter um investimento alternativo nos mercados. A este respeito, a Finlândia sugeriu que os custos desse financiamento alternativo poderiam ser determinados por referência à remuneração de 7 % prevista para os investimentos em imóveis de escritórios, indicada no relatório da KPMG.
(131)
A Comissão não pode aceitar este ponto de vista.
(132)
É, sem dúvida, exato, como princípio geral, que o auxílio estatal num determinado caso consiste na diferença entre a vantagem (sob forma de financiamento) efetivamente recebida pela empresa a partir de recursos estatais e aquilo que teria conseguido obter nos mercados de capital. Consequentemente, «[através] dessa restituição, o beneficiário perde, efetivamente, a vantagem de que tinha beneficiado no mercado relativamente aos seus concorrentes, e a situação anterior à concessão do auxílio é reposta» (40).
(133)
Qualquer pessoa que faça um investimento, seja concedendo crédito seja comprando ações de uma empresa, procurará obter uma remuneração do seu investimento que seja proporcional ao risco.
(134)
Quando o auxílio é concedido sob a forma de um crédito a custos inferiores aos do mercado (que é o caso de um empréstimo garantido, quando o custo financeiro total é inferior à taxa de juro de um empréstimo obtido em condições de mercado) a uma empresa que não esteja excluída do mercado de empréstimos e que poderia, portanto, em vez do auxílio, ter contraído um empréstimo à taxa do mercado, é evidente que a finalidade de reparação da recuperação pode ser obtida fazendo a empresa pagar a diferença (com juros), voltando, assim, a colocá-la em pé de igualdade com os seus concorrentes.
(135)
A situação é diferente no caso dos investimentos em capital próprio. A remuneração, neste caso, não está dependente da disposição para pagar da empresa (como no caso de um empréstimo), mas sim, e somente, da rendibilidade inerente ao modelo empresarial da empresa. A menos que o investidor privado acredite que o negócio remunerará adequadamente o risco que implica, não fará o investimento, aplicando o seu capital noutro negócio. Por outras palavras, a Comissão não pode aceitar que, para aumentar o seu capital, a empresa tivesse podido obter os mesmos fundos no mercado de capitais oferecendo uma remuneração mais elevada porque o seu desempenho previsto não lhe permitia oferecer tal remuneração a um investidor de capitais. A situação contrafactual, isto é, a situação na ausência do auxílio que a recuperação pretende restabelecer ou produzir, é, pois, a de que não teria sido investido qualquer capital. O auxílio a recuperar corresponde, portanto, ao montante integral dos aumentos de capital.
(136)
A Comissão não pode, consequentemente, aceitar o ponto de vista da Finlândia sobre o elemento de auxílio dos aumentos de capital.
8.2. AUXÍLIO A RECUPERAR
(137)
Em consequência, os auxílios ilegais e incompatíveis que foram identificados pela Comissão e que a Finlândia deve recuperar junto da ÅI são os seguintes:
(138)
Aumentos de capital:
a)
Aumento de capital C-IV: 353 199,00 EUR. Este auxílio foi colocado à disposição da ÅI em 20 de julho de 2001.
b)
Aumento de capital C-V: 599 933,78 EUR. Este auxílio foi colocado à disposição da ÅI em 15 de agosto de 2002.
c)
Aumento de capital C-VI: 799 911,64 EUR. Este auxílio foi colocado à disposição da ÅI em 13 de março de 2003.
d)
Aumento de capital C-VII: 515 165,97 EUR. Este auxílio foi colocado à disposição da ÅI em 6 de maio de 2004.
e)
Aumento de capital C-VIII: 669 896,95 EUR. Este auxílio foi colocado à disposição da ÅI em 30 de setembro de 2004.
f)
Aumento de capital C-IX: 199 977,91 EUR. Este auxílio foi colocado à disposição da ÅI em 16 de junho de 2005.
g)
Aumento de capital C-X: 234 961,43 EUR. Este auxílio foi colocado à disposição da ÅI em 16 de junho de 2005.
h)
Aumento de capital C-XI: 1 379 998,95 EUR. Este auxílio foi colocado à disposição da ÅI em 15 de fevereiro de 2007.
(139)
Garantias de empréstimo: o elemento de auxílio de todas as garantias é calculado como a diferença entre, por um lado, a taxa de referência utilizada para os custos de empréstimo que uma empresa com uma capacidade financeira comparável à da ÅI teria de pagar na ausência da garantia e, por outro lado, a taxa de juro obtida graças à garantia estatal, após dedução dos prémios pagos, nos termos da secção 4.2 da Comunicação relativa às garantias (tal como explicitado nos considerandos 66 a 80).
a)
Quanto à garantia G-I, o elemento de auxílio é constituído pela diferença entre a taxa de referência utilizada para conceder um empréstimo a uma empresa com a categoria de notação «fraca» (B) e um nível de caucionamento normal e o custo financeiro total do empréstimo coberto pela garantia (entendido como os prémios pagos pela garantia mais o juro do empréstimo). Este auxílio foi colocado à disposição da ÅI em 9 de outubro de 2003 (como explicado nos considerandos 81 e 82). Deste montante será deduzido o prémio de garantia único de 19 500 EUR (41).
b)
No que diz respeito à garantia G-II, o elemento de auxílio é constituído pela diferença entre a taxa de referência utilizada para conceder um empréstimo a uma empresa com a categoria de notação «fraca» (B) e um nível de caucionamento normal e o custo financeiro total do empréstimo coberto pela garantia (entendido como os prémios pagos pela garantia mais o juro do empréstimo). Este auxílio foi colocado à disposição da ÅI em 2 de novembro de 2004. Deste montante será deduzido o prémio de garantia único de 2 900 EUR (42).
c)
Quanto à garantia G-III, o elemento de auxílio é constituído pela diferença entre a taxa de referência utilizada para conceder um empréstimo a uma empresa com a categoria de notação «satisfatória» (BB) e um nível de caucionamento normal e o custo financeiro total do empréstimo coberto pela garantia (entendido como os prémios pagos pela garantia mais o juro do empréstimo). Este auxílio foi colocado à disposição da ÅI em 13 de dezembro de 2005. Deste montante será deduzido o prémio de garantia único de 6 500 EUR (43).
(140)
O montante total exato do auxílio a recuperar será definido pelas autoridades finlandesas, em colaboração com a Comissão, no âmbito do procedimento de recuperação, de acordo com a metodologia descrita nos considerandos 138-139 supra. Ao montante do auxílio a definir acrescem juros a partir da data em que foi colocado à disposição do beneficiário e até à data da sua recuperação. A Comissão convida as autoridades finlandesas, em conformidade com o seu dever de cooperação leal, a com ela colaborarem para definir o montante exato do auxílio a recuperar,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O aumento de capital no montante de 84 094,39 EUR concedido pela Finlândia a favor da Ålands Industrihus AB em 18 de junho de 1997 não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Artigo 2.o
As medidas de auxílio estatal enumeradas na secção 8.2 da presente decisão, ilegalmente concedidas pela Finlândia, em violação do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, a favor da Ålands Industrihus AB são incompatíveis com o mercado interno.
Artigo 3.o
1. A Finlândia deve recuperar junto do beneficiário o auxílio estatal referido no artigo 2.o.
2. Os montantes a recuperar vencem juros desde a data em que foram colocados à disposição do beneficiário e até à data da sua recuperação efetiva.
3. Os juros serão calculados numa base composta, em conformidade com o disposto no capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004.
4. A Finlândia deve cancelar todos os pagamentos pendentes do auxílio referido no artigo 2.o a partir da data de adoção da presente decisão.
Artigo 4.o
1. A recuperação do auxílio referido no artigo 2.o deve ser imediata e efetiva.
2. A Finlândia deve aplicar a presente decisão no prazo de quatro meses a contar da data da sua notificação.
Artigo 5.o
1. No prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, a Finlândia deve fornecer as seguintes informações à Comissão:
a)
O montante total (capital e juros de recuperação) a recuperar junto do beneficiário;
b)
Uma descrição pormenorizada das medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão;
c)
Documentos comprovativos do envio, ao beneficiário, do pedido de reembolso do auxílio.
2. A Finlândia deve manter a Comissão informada da evolução das medidas nacionais adotadas para executar a presente decisão, até que o auxílio referido no artigo 2.o tenha sido integralmente recuperado. A pedido da Comissão, a Finlândia deve transmitir-lhe de imediato informações sobre as medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão. Deve também transmitir informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros já recuperados junto do beneficiário.
Artigo 6.o
A República da Finlândia é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 13 de julho de 2011.