РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 8 май 2012 година
относно Държавна помощ SA.22668 (C 8/08 (ex NN 4/08)
(нотифицирано под номер C(2012) 3025)
(само текстът на испански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2013/126/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2 от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, първа алинея от него,
след като призова заинтересованите страни да предоставят коментарите си съгласно горепосочените разпоредби (1) и като взе предвид тези коментари,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 22 февруари 2007 г. Комисията получи от жалбоподателя A (2) жалба във връзка с държавна помощ, за която се твърди, че е предоставена от регион Валенсия на филмови студия Ciudad de la Luz. На 15 март 2007 г. жалбоподателят А потвърди, че неговата жалба може да бъде препратена до испанските органи.
(2)
На 10 април 2007 г. Комисията препрати цялата жалба до испанските органи, с искане за информация относно помощта, за която се твърди, че е предоставена. Преди това Комисията никога не е била уведомявана за мерки за подпомагане на филмова дейност във Валенсия чрез одобряване на държавна помощ.
(3)
След като на 18 април 2007 г. поискаха удължаване на крайния срок (разрешение за което е дадено на 24 април), на 15 юни 2007 г. испанските органи отговориха на искането на Комисията за предоставяне на информация.
(4)
На 30 април 2007 г. жалбоподателят А предостави линкове към статии, публикувани във Variety, за които се твърди, че представят информация за производствени субсидии, предлагани за снимането на филми във Валенсия, и потвърждават, че Ciudad de la Luz привлича филмови продукции с висок бюджет (3).
(5)
На 13 юли 2007 г. Комисията поиска допълнителна информация от испанските органи. След като на 18 юли 2007 г. поискаха удължаване на крайния срок (разрешение за което е дадено на 19 юли), на 8 октомври 2007 г. испанските органи отговориха на искането на Комисията за предоставяне на информация.
(6)
На 15 юли 2007 г. Комисията получи жалба от жалбоподател Б (4). След като получи съгласието на жалбоподателя, на 2 август 2007 г. Комисията препрати жалбата на испанските органи.
(7)
С писмо от 13 февруари 2008 г. Комисията информира испанските органи, че е решила да открие във връзка с помощта процедурата, посочена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Испания отговори на това на 28 април 2008 г.
(8)
Решението на Комисията да открие процедура бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (5). Комисията покани заинтересованите страни да предоставят коментарите си за помощта.
(9)
Комисията получи коментари от заинтересованите страни и ги изпрати на Испания на 3 октомври 2008 г. Коментарите на испанските органи бяха получени на 21 ноември 2008 г. и на 29 декември 2008 г.
(10)
След проведена на 11 февруари 2009 г. среща между Комисията и испанските органи, на 30 март 2009 г. Испания предостави допълнителна информация.
(11)
На 26 август 2009 г. Комисията изпрати допълнително искане за информация, на което испанските органи отговориха на 20 октомври 2009 г., предоставяйки допълнителна информация на 1 февруари 2010 г.
(12)
На 24 май 2011 г. Комисията изпрати допълнително искане до Испания, като я информира за назначаването на независим икономически консултант, Ecorys. Испания отговори на 7 юни 2011 г. Комисията отговори на Испания на 22 юли 2011 г.
(13)
На 1 август 2011 г. Комисията изпрати до Испания последното си искане за информация, включително доклада на Ecorys. На 3 октомври 2011 г. Испания предостави своите коментари по доклада на Ecorys. На 11 април 2012 г. Испания предостави допълнителни данни за публичните инвестиции в Ciudad de la Luz SAU.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ
(14)
Ciudad de la Luz е голям филмов студиен комплекс, разположен непосредствено до Аликанте (Валенсия). Първоначалното решение на регионалното правителство на Валенсия (Generalitat Valenciana) за инвестиране в проекта Ciudad de la Luz бе взето на 24 октомври 2000 г.
(15)
Дружеството Ciudad de la Luz SA е основано на 2 ноември 2000 г. Неговата цел е да провежда необходимите дейности за популяризиране, организиране и управление на обекта „Ciudad de la Luz“, включително строителството, управлението и експлоатацията на аудиовизуалните и кинематографски съоръжения, както и други свързани с тях развлекателни дейности и дейности по настаняване.
(16)
75 % от първоначалния акционерен капитал от 600 000 евро на Ciudad de la Luz SA бе собственост на Parque Temático de Alicante SAU, които по-късно се превърнаха в Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (SPTCV). SPTCV е публична организация, която извършва инвестиционна дейност от името на регионалното правителство на Валенсия. Останалите 25 % принадлежаха на Producciones Aguamarga SL, частна компания, отговаряща за оставащите строителни дейности, за популяризирането на компанията Ciudad de la Luz и за управлението на нейните студия.
(17)
През ноември 2001 г. акционерният капитал бе увеличен до 9 милиона евро, като SPTCV купи всички допълнителни акции, с което нейният дял достигна 98,4 %. SPTCV увеличи допълнително своя дял през февруари 2003 г. и май 2004 г. чрез подобно купуване на нов акционерен капитал. През юли 2004 г. Producciones Aguamarga продаде на SPTCV своя 0,2 % дял от Ciudad de la Luz SA (6) (за 139 059 евро). От този момент нататък регионалното правителство на Валенсия стана собственик на 100 % от акционерния капитал на Ciudad de la Luz SAU чрез SPTCV. Оттогава насам Ciudad de la Luz SAU е публично предприятие, което е изцяло собственост на SPTCV и е подчинено на публичното право по отношение на тръжните процедури и финансовия надзор. Въпреки това Producciones Aguamarga продължи да управлява Ciudad de la Luz.
(18)
Филмовият студиен комплекс бе открит за снимане на филми през август 2005 г. Строителството на този комплекс, предназначен да създаде условия за най-големи филмови продукции, започна през 2002 г. и бе разделено на три фази:
-
Фаза 1 (завършена): 6 климатизирани звукозаписни сцени с обща площ 11 000 м2, помощни производствени сгради, работилници/складове с площ 15 050 м2 и външни зони за снимане на филми (back lots) с обща площ 14 хектара.
-
Фаза 2 (завършвана след откриването на официалното разследване): заведения за хранене, административна сграда, лаборатория за следснимачна обработка и трета външна зона за снимане на филми (back lot) от 5 хектара с водоем за снимки.
-
Фаза 2Б (работата не е започнала): голям и дълбок водоем с естествен хоризонт.
-
Фаза 3 (работата не е започнала) звукозаписна сцена от 5 000 м2 (предвидена като най-голямата в света), още една външна зона за снимане на филми (back lot) и 4 телевизионни студия.
(19)
Студийният комплекс включва също така университет по аудиовизуално производство (кино, телевизия, радио, интернет), предлагащ магистърски степени, които обхващат всички аспекти на производството (артистични, технически маркетинг, комуникации). Първоначалните планове през 2000 г. включваха и други допълнителни инвестиции в разположени в непосредствена близост молове, хотели и спортен комплекс, които трябваше да генерират положителни парични потоци за проекта, но към днешна дата все още не са разработени. Въпреки че необходимите терени бяха предоставени от регионалното правителство (Generalitat) през 2004 г. и през 2005 г. бяха обявени тръжни покани за даване на тези дейности на концесия, предложенията на кандидатите не бяха достатъчно привлекателни и допълнителните инвестиции не са направени.
(20)
По отношение на капацитета за високобюджетни филми, определени аспекти на съоръженията на „най-съвременно ниво“ в Ciudad de la Luz поставят компанията в доста по-добра позиция от ограничения брой конкурентни големи филмови студия в Европа. Например, според първоначалните планове на Ciudad de la Luz, звукозаписната сцена от 5 000m2 е трябвало да бъде най-голямата в света (7). Комисията отбелязва, че големите звукозаписни сцени представляват интерес само за големите филмови продукции.
(21)
До неотдавна студиото бе управлявано от компанията Aguamarga Gestión de Estudios SL, която изпълняваше функциите на посредник на филмовото студио срещу възнаграждение на базата на многогодишен договор за управление, сключен с акционера.
(22)
През 1999-2000 г., преди започване на строителните работи, насоките за прединвестиционното проучване, обхвата и стратегията на проекта Ciudad de la Luz бяха анализирани от консултанти - трети страни в четири анализа, предоставени от Испания в хода на официалното разследване.
(23)
В тези проучвания са разгледани перспективите за нарастване на броя на филмовите продукции (8), направено е сравнение с други възможни места за изграждане на филмови студия (9) в регион Валенсия и е представен предварителен анализ (10) и бизнес план (11) за филмов студиен комплекс. Те не бяха предоставени от испанските органи преди решението на Комисията за откриване на официално разследване за държавна помощ във връзка с проекта. Данните в решението от 22 февруари 2008 г. за откриване на официално разследване са от проучване (от Consultia), проведено през 2002 г. според информацията, предоставена на Комисията от испанските органи. След вземането на решение за откриване на официално разследване, обаче, Испания впоследствие информира Комисията, че проучването е било проведено през 2004 г.
(24)
Заключенията на разработения от Arthur Andersen (12) бизнес план от 2000 г. бяха положителни, включително и перспективите за рентабилност в средносрочен до дългосрочен план. Положителните парични потоци на проекта за филмово студио бяха документирани за петгодишен период (2002-2006 г.) след завършване на строителството на сградите на студиото, на залата за конференции и на училището за филмови и телевизионни технологии.
(25)
Разходите за тези фази на строителство бяха оценени на 16,9 милиарда песети (101,7 милиона евро). Разходите за земя не бяха включени и бизнес планът показа, че очакваните разходи може да се варират с +/- 30 %. Не е направена оценка на разходите за следващите фази на изпълнение на проекта.
(26)
На базата на този бизнес план, между 2000 г. и 2004 г., SPTCV направи или се ангажира да направи инвестиции в Ciudad de la Luz в размер на 104 259 759 евро чрез увеличаване на акционерния капитал и на земята. Виж подробностите в съображение 53.
(27)
Тъй като строителството продължи две години повече от очакваното и графикът за инвестициите бе променен с цел значително увеличение, през 2004 г. Ciudad de la Luz/SPTCV възложиха на Consultia (13) да направи ново проучване и бизнес план. Проучването на Consultia също стигна до положителни заключения за рентабилността на проекта, като бизнес планът за периода 2004-2014 г. показва положителна възвращаемост на инвестиците на SPTCV до 2014 г. и в дългосрочен план.
(28)
Притежаваният от Producciones Aguamarga SL дял в Ciudad de la Luz SA бе изкупен от SPTCV през юли 2004 г. за 139 059 евро. За разлика от SPTCV, след първоначалната инвестиция от 150 000 евро през ноември 2000 г. Producciones Aguamarga SL не е правил допълнителни инвестиции в Ciudad de la Luz SA. Така, към момента на придобиването му от SPTCV, притежаваният от Producciones Aguamarga SL дял от Ciudad de la Luz SA е намалял до 0,2 %. След тази сделка компанията е станала изцяло публична и се е превърнала в Ciudad de la Luz SAU.
(29)
На базата на променения работен график и бизнес план, SPTCV, в качеството си на едноличен акционер, е отпуснал два съвместни заема - от 95 милиона евро през 2005 г. и 20 милиона евро през 2007 г. Предоставените от испанските органи през април 2012 г. счетоводни данни за Ciudad de la Luz SAU към 31 декември 2010 г. са показали, че между 2008 и 2010 г. SPTCV е инвестирал общо 45 829 840 евро в конвертируеми облигации. Тези счетоводни данни също така са показали, че за 2009 г. и 2010 г. за съвместните заеми от 2005 г. и 2009 г. на SPTCV са се дължали лихви в размер на 7 222 160 евро. Към 31 декември 2010 г. са се натрупали и неплатени лихви в размер на 1 814 187 евро по конвертируемите облигации. Следователно инвестираните от SPTCV публични средства в Ciudad de la Luz, включително дължимите лихви по предоставените заеми, са възлизали общо на 274 125 946 евро към края на 2010 г.
(30)
В бизнес плана от 2000 г. Ciudad de la Luz е имал за цел да се превърне в студиен комплекс с втори по големина капацитет в Европа (след Pinewood) и да привлече испански продукции (филмови, телевизионни и рекламни) плюс определените като цел шестнадесет чуждестранни (ЕС и САЩ) филмови продукции на година. Преработеният бизнес план от 2004 г. е предвиждал една от стратегическите цели на Ciudad de la Luz да бъде превръщането на големи филмови и телевизионни продукции в основни клиенти на компанията.
(31)
Бизнес планът за 2004 г. е считал за основни конкуренти на Ciudad de la Luz големите студия извън САЩ, особено тези с характеристики, които са подобни на тези на тези на Ciudad de la Luz, а именно Pinewood-Shepperton (Обединено кралство), Cinecitta (Италия), Barrandov (Чешка република), Babelsberg (Германия), Cinecite Montreal & Lions Gate (Канада) и Warner Roadshow & Fox (Австралия).
(32)
В първоначалния бизнес план от 2000 г. планираните тарифи за студийни услуги (например отдаване под наем на външни зони за снимане на филми (back lots), производствени помещения) са били предвидени на нива, прилагани от сравними студия в ЕС (напр. Shepperton и Elstree в Обединеното кралство, Babelsberg в Германия). Преработеният бизнес план от 2004 г. също така е представял един стратегически модел за ценообразуване, съобразен с тарифите, прилагани от студия с международна репутация, приблизително 15-20 % по-евтино от утвърдените лидери (САЩ и Pinewood в Обединеното кралство), но с 50 %-100 % по-скъпо от студията в ЕС (Barrandov в Чешката република и Babelsberg в Германия).
(33)
На практика националните и международни цели на бизнес стратегията на Ciudad de la Luz не са осъществени. От 33 филма, заснети в Ciudad de la Luz между 2005 г. и 2009 г., 28 са били испански продукции и само 5 са били съвместни продукции със страни от ЕС (Гърция, Франция). С изключение на отделни отличаващи се резултати, напр. големи европейски копродукции като Астерикс на олимпийските игри и реализираната неотдавна съвместна американско-испанска продукция, на практика филмите, заснети в Ciudad de la Luz след откриването му през август 2005 г., са предимно испански национални продукции.
(34)
Въпреки изложените в бизнес плана от 2004 г. перспективи, определящи 2010 г. като първата година на (умерено) положителни оперативни резултати, досега търговската дейност на Ciudad de la Luz е генерирала загуби. Към края на 2010 г. Ciudad de la Luz е натрупал загуби от общо 84 милиона евро, докато в бизнес плана от 2004 г. се е предвиждало да се натрупа печалба от 12 милиона евро към същата дата. В сравнение с горепосочените студия, досега Ciudad de la Luz не е успял на привлече планираното количество неиспански продукции, като резултатите са под очакваните дори и за испанския пазар. Оперативните загуби също са по-големи от очакваните.
(35)
Разследването на Комисията бе предизвикано през 2007 г. от жалба на жалбоподател А, както и от последваща жалба от жалбоподател Б, като и двамата жалбоподатели са важни участници във филмовата индустрия в различни държави членки. В жалбите се твърди за незаконна държавна помощ при публичното финансиране на Ciudad de la Luz и особено в съществуващата в Ciudad de la Luz система за стимулиране на производството на определени филми.
(36)
Както бе отбелязано по-горе, когато през февруари 2008 г. Комисията откри процедурата по официално разследване, предоставеното от испанските органи единствено основание за инвестиционно решение беше бизнес планът на Consultia, за който се предполага, че е изготвен през 2002 г. След предварителната оценка Комисията остана със сериозни съмнения, че пазарен инвеститор би инвестирал при същите условия и в същия мащаб като регионалното правителство на Валенсия.
(37)
По отношение на евентуалната съвместимост на помощта, Комисията не разполагаше с информация, която да ѝ позволи да провери дали са били спазени условията на насоките за регионални помощи, приложими за регион Валенсия по това време (2000-2004 г.). Комисията освен това се съмнява, че може да се приложи възможността за изключение с културна цел, предвидена в член 107, параграф 3, буква г) от Договора за функционирането на Европейския съюз, тъй като Ciudad de la Luz не популяризира културата или опазването на наследството, използва се за всякакви видове аудиовизуални дейности, включително реклами, и се конкурира с други оператори за привличане на търговски продукции.
(38)
Комисията също така забеляза евентуална държавна помощ и в системата за стимулиране при снимането на филми в Ciudad de la Luz и определи съответните филмопроизводители като бенефициенти. Стимулите за производството на определени филми са насочени към определени дейности на определено място на базата на неизвестни критерии и по тази причина изглежда, че те не отговарят на правилата, определени в „Съобщение относно филмовата индустрия“ на Комисията.
III. КОМЕНТАРИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(39)
Комисията получи коментари от общо десет заинтересовани страни. Четири от тях участват в използването на филмови студия в държави членки различни от Испания (жалбоподател А, жалбоподател Б, Barrandov Studio и Mediterranean Film Studios Limited); четири участват във филмопроизводството в Испания (Federación de Asociaciones de Productores Audiovisuales Españoles - FAPAE, Associacio de directors de cinema valencians, Empreses audiovisuals valencianes federades - EAVf, асоциация Productors audiovisuals valencians и Sociedad Proyectos Tematicos de la Comunidad Valenciana - SPTCV SAU); и една е национален орган за финансиране и политика в сектора на филмопроизводството (Film Council в Обединеното кралство).
(40)
В представените от него поверителни сведения от 25 юни 2008 г., жалбоподател Б изразява безпокойство във връзка с помощта, благодарение на която Ciudad de la Luz се е развивал и функционира в момента. Той твърди, че предприетите от Комисията мерки при откриването на процедурата са важни за неговата компанията и за сектора.
(41)
В представените от него поверителни сведения от 30 юни 2008 г., жалбоподател А ограничава коментарите си по задълбоченото разследване до четири въпроса: i) разходите за финансиране на студията; ii) подходът при финансирането на новосъздадена компания; iii) окончателната ликвидационна оценка и iv) другите стимули, предоставяни от Ciudad de la Luz. Според него, „за частния инвеститор дори и едно утвърдено и рентабилно филмово студио би представлявало обект на инвестиция с поне средно ниво на риск .... Това се дължи на факта, че въпреки наличието на активи в едно студио ..., с голяма вероятност неговият оперативен левъридж е голям, поради които е трудно да се прогнозира печалбата. Допълнителна несигурност внасят и фактори като цикличният характер на филмопроизводствената дейност.“
(42)
Според жалбоподател А, среднопретеглена цена на капитала (WACC) от около 15 % може да е подходяща за едно утвърдено филмово студио, въпреки че „възвръщаемостта, очаквана от частните капиталови инвеститори [на жалбоподател A] са били по-високи от посоченото ниво“. Едно стартиращо студио се разглежда от частния инвеститор като „предприятие, характеризиращо се със среден до висок риск и по тази причина се очаква значително по-висока възвращаемост на инвестицията (въпреки че се допуска определен период преди предприятието да стане рентабилно). При положение, че обикновено има ограничен (или никакъв) капацитет за стартиращите предприятия за привличане на капитал от конвенционалните източници, WACC за едно стартиращо предприятие обикновено се повишава вследствие на изискваната по-висока възвръщаемост на собствения капитал и липсата на заемен капитал с ниска цена.“
(43)
По отношение на окончателната ликвидационна стойност на Ciudad de la Luz, посочена в решението за откриване на процедура, жалбоподател А счита, че тази стойност е нереалистична. Той също така твърди, частният инвеститор счита за необичайно многократна и надвишаваща 12-15 % печалба преди лихви и данъци да е добра ориентировъчна база за извършване на оценката.
(44)
Най-накрая, по отношение на стимулите, давани с цел привличане на филмови продукции, жалбоподател А твърди, че те изглежда ефективно са субсидирали разходите на филмопроизводителите, свързани с използването на квалифициран технически и помощен персонал, какъвто се твърди, че липсва в регион Валенсия. Жалбоподател А счита, че стимулите имат сериозен неблагоприятен ефект върху конкуренцията, тъй като студията биха били затруднени да привлекат филмови продукции без такива стимули.
(45)
В първоначално представените сведения от 25 юни 2008 г. Barrandov Studio подчертава, че помощта, за която се твърди, че е предоставяна, нарушава съответния пазар и поставя в неизгодна позиция останалите конкуренти, и моли за още време за представяне на допълнителни коментари, вземайки предвид сложността на казуса. Тези коментари са получени от Комисията на 15 септември 2008 г. Barrandov Studio подкрепя изцяло жалбата на жалбоподател А и подчертава, че размерът и броят на звукозаписните сцени показва, че Ciudad de la Luz цели високобюджетните американски филми, а не испанските филми. Липсата на достатъчно филмови професионалисти и инфраструктура в Аликанте в сравнение с Мадрид или Барселона показва, че изборът на място не е логичен. По отношение на стратегията, един инвеститор във филмово студио би разделил клиентите си на две групи - местни клиенти, осигуряващи стабилни приходи и чуждестранни клиенти за предимно големи продукции. Ciudad de la Luz възприема обратната стратегия, на базата на студийни услуги при изключително ниски цени, които не са съобразени с разходите за създаване на студиото. Освен това, вземайки предвид несигурността вследствие на трудното прогнозиране на приходите в този сектор в период над 3-5 години, един частен инвеститор би изисквал по-бърза възвръщаемост. Според Barrandov това твърдение се потвърждава от поверителен бизнес план, илюстриращ последните му инвестиции в нови студия, който е изготвен на базата на предположение, че нетна печалба ще започне да се генерира още от втората година на експлоатация на студиото, а периодът на изплащане е под 8 години. Barrandov не вижда и никакво основателно обяснение за размера на печалбата (341 милиона евро), очаквана от испанските органи към 2014 г.
(46)
В представените сведения от 27 юни 2008 г., Mediterranean Film Studios Limited ограничава коментарите си до водоемите, за които Ciudad de la Luz е съобщил. Mediterranean Film Studios Limited твърди, че нейните водоеми са уникални за Европа и може да се сравняват само с тези на Fox в Долна Калифорния (Мексико). Вземайки предвид ниската заетост на водоемите на компанията, тя твърди, че според нея и според общото становище на участниците в сектора в средиземноморския регион и в Европа вече има достатъчен капацитет от водоеми за снимане на филми.
(47)
В своите коментари от 30 юни 2008 г. Federacion de asociaciones de productores audiovisuales espanoles (FAPAE) счита, че Ciudad de la Luz е внесъл по-голяма конкуренция на пазара на технически средства за големи продукции и че жалбоподателите просто желаят да задържат своите пазарни позиции и да не допуснат появата на конкуренти, които предлагат надеждно алтернативно обслужване, а по отношение на цената са алтернатива на техните студия, които доминират на европейския пазар. FAPAE също така твърди, че студия като Barrandov, Cinecittà, Babelsberg и Mafilms са изградили своята пазарна позиция и репутация чрез публично подпомагане в различни форми, включително публично участие в акционерния капитал. По-общо, FAPAE подчертава, че поддържането на културно разнообразие е основание за силна публична намеса в този сектор. По-специално се твърди, че Ciudad de la Luz осигурява за испанското филмопроизводство съвременни услуги на високо ниво в Испания, вместо в други чужди страни и при по-високи цени. Срещу твърдението, че Ciudad de la Luz цели привличането на суперпродукции, FAPAE излага твърдението, че Ciudad de la Luz помага значително на нискобюджетните испански продукции и се фокусира върху националната и местна култура, с което допринася за културните цели, изложени в бившия член 87, параграф 3, буква г) (сегашен член 107 параграф 3, буква г). Наблюденията на Preses audiovisuals valencianes federades (EAVf) от 21 май 2008 г. и на Productors audiovisuals valencians от 16 май 2008 г. в голяма степен отразяват, понякога дословно, коментарите на FAPAE.
(48)
В своите коментари от 5 юни 2008 г. Associaciò de directors de cinema valencians подчертава, че господството на американската филмова индустрия маргинализира европейските продукции чрез различни практики, за които твърди, че са злоупотреба. Според асоциацията са необходими коригиращи мерки, за да може културното творчество в Европа да се конкурира при равни условия. Асоциацията твърди, че публичната намеса в Ciudad de la Luz е напълно целесъобразна в това отношение, в полза на филмовото производство в Европа, Испания и Валенсия, и с оглед на запазването на тяхната културна идентичност.
(49)
Наблюденията на Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (100-процентовият собственик на Ciudad de la Luz SAU, самият той притежаван от Comunidad Valenciana) от 23 юни 2008 г. в общи линии повтарят същите аргументи за подпомагането и се осланят на приведените от Испания доказателства. Ето и някои от аспектите, на които е специално наблегнато в неговите наблюдения. На първо място, фактът, че частен инвеститор частично е финансирал проекта при стартирането му през 2000 г. на базата на наличните проучвания показва, че инвестицията на публичните органи е следвала логиката на частния инвеститор. И двете проучвания (от 2000 г. и 2004 г.) стигат безусловно до заключението, че проектът е рентабилен. На второ място, стимулите, предлагани на определени филми, са търговско обосновани за една нова компания и са давани като „договор за спонсорство“ срещу рекламни дейности, които генерират възвръщаемост в полза на репутацията на студията и същевременно предизвикват рекламни разходи за страните, получаващи такива стимули. Проведено във връзка с това проучване оценява икономическата възвръщаемост на договорите за спонсорство за Ciudad de la Luz на […] (14) милиона евро.
(50)
Film Council в Обединеното кралство твърди в своето писмо от 25 юни 2008 г., че има основание за решението за откриване на официална процедура по разследване.
IV. КОМЕНТАРИ ОТ ИСПАНИЯ
(51)
След откриване на официално разследване испанските органи разкриха, че първоначалното решение за инвестиране е базирано на бизнес план, изготвен през 2000 г., а не на този, който са представили преди това. Този бизнес план е проучване, проведено през 2004 г., а не през 2002 г., както испанските органи са информирали Комисията първоначално.
(52)
Към момента на проучването от 2004 г. в проекта вече са били инвестирани над 90 милиона евро. Следователно испанските органи твърдят, че са взети две решения за инвестиране: едно през 2000 г. за първата фаза на проекта, и едно през 2004 г. за планираното разширение.
(53)
Времевият график за инвестиране в Ciudad de la Luz, след последните промени, направени от испанските органи през април 2012 г., е следният:
Дата
Описание
Публична инвестиция
(в EUR)
24.10.2000 г.
Регион Валенсия решава да създаде Ciudad de la Luz
-
2.11.2000 г.
Създаден е Ciudad de la Luz SA (75 % собственост на Parque Temático de Alicante SAU, 25 % собственост на Producciones Aguamarga SL)
450 000
[75 % от 600 000]
21.11.2001 г.
Parque Temático de Alicante SAU инвестира едностранно за увеличаване с 9 милиона евро на капитала в Ciudad de la Luz SA (с което увеличава своя дял до 98,4 %)
9 000 000
6.2.2003 г.
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (15) инвестира едностранно за увеличаване с 30 милиона евро на капитала в Ciudad de la Luz SA (с което увеличава своя дял до 99,6 %)
30 000 000
4.5.2004 г.
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU инвестира едностранно за увеличаване с 54 870 660 евро на капитала в Ciudad de la Luz SA (с което увеличава своя дял в Ciudad de la Luz SA до 99,8 %)
54 870 660
23.7.2004 г.
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU придобива дела от 0,2 % от Ciudad de la Luz SA, притежаван от Producciones Aguamarga SL (с номинална стойност 150 000 евро) срещу 139 059 евро (с което увеличава своя дял в Ciudad de la Luz SA до 100 %)
139 059
9.3.2005 г.
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU прехвърля на Ciudad de la Luz SA земята, върху който са построени студията, с което увеличава своя собствен капитал с 9 800 040 евро (въпреки че земята е оценена на 1 030 856 евро в счетоводните документи на Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU). Преди тази дата, проектът вече е получил разрешение от правителство на Валенсия за строеж на студията върху този терен.
9 800 040
лято на 2005 г.
Ciudad de la Luz SA започва да функционира като филмово студио
-
28.4.2005 г.
Съвместен заем от 95 милиона евро
95 000 000
26.12.2007 г.
Съвместен заем от 20 милиона евро
20 000 000
30.6.2008 г.
Издаване на конвертируеми облигации с опция за превръщане на заема в акции преди 31 декември 2008 г.
10 000 000
2.1.2009 г.
Издаване на конвертируеми облигации с опция за превръщане на заема в акции преди 30 юни 2009 г.
10 000 000
17.3.2009 г.
Разрешение за издаване на конвертируеми облигации до 30 милиона евро с опция за превръщане на заема в акции преди 30 декември 2009 г.
25 829 840
31.12.2010 г.
Неплатени лихви за 2009 г. и 2010 г. по съвместни заеми
7 222 160
31.12.2010 г.
Неплатени лихви за 2009 г. и 2010 г. по неконвертираните заеми
1 814 187
Общо
274 125 946
(54)
Със своите отговори испанските органи се опитваха преди всичко да покажат, че инвестицията не е държавна помощ, тъй като пазарен инвеститор би инвестирал в проекта при същите условия (прилагайки принципа за инвеститора в условията на пазарна икономика). В подкрепа на това те представиха доклади от икономическия консултант LECG.
(55)
Дори и ако Комисията бе счела поне част от инвестициите за държавна помощ, Испания твърди, че всички заснети в Ciudad de la Luz филми отговарят на културните критерии за насърчаване на филмопроизводството във Валенсия, одобрени от Комисията през април 2008 г., декември 2008 г. и юли 2009 г. (16) Според Испания, изключението с културна цел, посочено в член 107, параграф 3, буква г) от Договора за функционирането на Европейския съюз, може да се приложи по отношение на инвестиционни помощи във възходяща и низходяща посока при производството на филми.
(56)
Испания също така отбелязва, че всякакви помощи, съдържащи се в публичното финансиране на Ciudad de la Luz и в стимулите, предлагани за филмите, трябва да се разглеждат в перспективата на нарушаващото въздействие на националните схеми за подкрепа на филмопроизводството, които са одобрени от Комисията в други държави членки и привличат големите филмови продукции към конкурентите на Ciudad de la Luz (17).
(57)
Освен това Испания поддържа твърдението, че приложимите по това време (1998 г.) насоки за регионални помощи биха позволили интензитетът на помощта за инвестиционния проект да е 36 %. Биха били спазени и допълнителните условия, въведени по късно в мултисекторната рамка от 2002 г. за големи инвестиционни проекти с пазарен дял под 25 % и 5 % увеличаване на капацитета на пазара.
(58)
Испания представи втори доклад на LECG, критикуващ анализа на бизнес плана от 2004 г., извършен от службите на Комисията. LECG критикува анализа, извършен от службите на Комисията и представя други стойности на данните и рисковите фактори, както и ретроспективни оценки на земята, върху която е построен Ciudad de la Luz.
(59)
Втори икономически анализ, извършен от службите на Комисията, проучи бизнес плана от 2000 г. и представените от Испания ретроспективни оценки на земята. Освен това, по искане на Комисията независим консултант направи независима икономическа оценка на базата на принципа за инвеститора в условията на пазарна икономика. Независимият доклад бе изпратен на испанските органи на 30 септември 2011 г.
(60)
Испанските органи повториха своето мнение, представено в наблюденията към решението за откриване на процедура, че перспективите за рентабилност на Ciudad de la Luz трябва да се оценяват спрямо основните филмовите студия в ЕС, които са конкуренти на компанията (напр. Babelsberg, Pinewood), а не спрямо диверсифицираните аудиовизуални конгломерати в САЩ (Time Warner, Disney) (18), както е направил Ecorys (19). Испанските органи твърдят, че това сравнение трябва да е базирано на информация, която е била публично достояние (напр. Bloomberg) по времето, когато е взето инвестиционно решение (т.е. 2000 г. и 2004 г., а не 2008 г.). На последно място, те също така твърдят, че редица недоразумения и технически пропуски правят невалидни заключенията в проучването, направено от Ecorys (20). Испанските органи твърдят, че ако те бъдат коригирани и ако се направи подходящо сравнение спрямо конкурентите, перспективите за рентабилност на инвестиционното решение на базата на наличните по това време доказателства биха отговорили на изискванията на теста MEIP (принципа за инвеститор в условията на пазарна икономика).
V. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
(61)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз, „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“. Следва, че за да бъде мярката квалифицирана като държавна помощ, трябва да са изпълнени следните кумулативни условия: 1) мярката трябва да е от ресурси на държавата; 2) тя трябва да дава икономическо предимство на предприятията; 3) предимството трябва да е избирателно и да нарушава или заплашва да наруши конкуренцията; 4) мярката трябва да влияе на вътрешнообщностната търговия.
(62)
Както е посочено по-горе, испанските органи твърдят, че мярката не представлява държавна помощ, тъй като отговаря на принципа за инвеститор в условията на пазарна икономика (теста „MEIP“). Тестът определя дали един пазарен инвеститор би инвестирал в проекта при същите условия като публичния инвеститор по времето на вземане на решение за публична инвестиция. В това отношение има значение фактът, че първоначално е имало частен инвеститор в проекта (21) и че испанските органи са възложили няколко проучвания, които са стигнали до заключението, че проектът ще генерира положителен паричен поток (вж. съображение 22).
(63)
Както бе посочено в съображение 17, в случая с Ciudad de la Luz първоначално 25 % от проекта са били собственост на частен инвеститор (компанията - управител) (т.е. 150 000 евро от първоначалния акционерен капитал от 600 000 евро). Този частен инвеститор, обаче, се е оттеглил преди да направи допълнително финансиране (той е изкупен от SPTCV през 2004 г.). След това в проекта не са правени инвестиции от частни инвеститори.
(64)
Фактът, че единственият в случая частен инвеститор е вложил само незначителна сума и се е оттеглил в момента, когато е трябвало да се направи основният обем инвестиции, може да се счита за prima facie доказателство, че частен инвеститор не би се заел с такъв проект при съществуващите към този момент условия. Освен това ситуацията на този частен инвеститор е била много специфична (и следователно не отговаря на условията за пазарен инвеститор съгласно съдебната практика), тъй като той също така е отговарял за започването на проекта, за надзора на строителните работи и за управлението и популяризирането на студията срещу възнаграждение за управление. Това означава, че първоначалната инвестиция, разглеждана отделно, може да е била базирана на причини, различни от рентабилността.
(65)
При липсата на частни акционери регионалните органи базират своето инвестиционно решение на резултатите от консултантски проучвания. Самото съществуване на такива проучвания, обаче, не е достатъчно, за да се отговори на изискванията на теста MEIP. Преди да отдели средства в количествата, инвестирани в Ciudad de la Luz, от частния инвеститор се очаква да проучи основно бизнес плана и предположенията, на които са базирани анализите. Частният инвеститор ще трябва сам да прецени дали в конкретния случай са целесъобразни специфичните предположения, използвани за обосноваване на бизнес плана. Освен това може да се очаква, че частният инвеститор ще сравни очакваната възвръщаемост на проекта Ciudad de la Luz с очакваната възвръщаемост на алтернативни проекти. По това време такъв анализ не е правен. Освен това, дори не е било възможно да се извърши такова сравнение на базата на направената в тези проучвания оценка на положителните парични потоци.
(66)
В контекста на разследването за държавна помощ, според съдебната практика Комисията трябва да направи своя собствена оценка на фактите (22). По тази причина е необходимо да се прецени валидността на докладите, изготвени по време на сделката.
(67)
С оглед на докладите, предоставени от испанските органи след решението за откриване на процедура, изглежда, че е имало две различни инвестиционни решения по проекта. Първото е от 2000 г. и се основава на изготвения от Arthur Andersen бизнес план от 2000 г. (обхващащ инвестициите в периода 2002-2006 г.). През 2004 г., вероятно с цел да се провери дали е целесъобразно извършването на допълнителни инвестиции по проекта, е било възложено на Consultia да изготви доклад (обхващащ действителните инвестиции в периода 2002-2004 г. и прогнозираните инвестиции в периода 2004-2014 г.). Следователно би трябвало да се направи MEIP оценка и за двете инвестиционни решения.
(68)
Комисията е преценила дали хипотетичен частен инвеститор би инвестирал в проекта по създаване на компанията Ciudad de la Luz. Съгласно принципа за инвеститора в условията на пазарна икономика, направената инвестиция се счита за държавна помощ, ако очакваните от държавата приходи са по-малки от това, което би желал един частен инвеститор при условията на конкретния проект.
(69)
За да финансират един проект, инвеститорите трябва да инвестират определен капитал. Този капитал има цена - цена на капитала. Обикновено има две големи групи от източници на капитал: собствен капитал и (финансов) заемен капитал. Общата цена на капитала е среднопретеглената цена на капитала (WACC), определена на базата на относителния дял на собствения капитал и относителния дял на заемния капитал. Цената на заемния капитал и цената на собствения капитал са очаквани цени, а не исторически цени. В конкретния случай на Ciudad de la Luz, бизнес планът предвижда финансиране на проекта изцяло със собствен капитал. Следователно общата цена на капитала е цената на собствения капитал.
(70)
Един частен инвеститор в собствен капитал би желал да инвестира в Ciudad de la Luz, ако очакваната вътрешна норма на възвръщаемост (23) е по-висока или равна на алтернативната цена на капитала (24) (т.е., възвръщаемостта, която би могъл да получи от друг подобен проект).
(71)
Комисията е калибрирала модела за оценка на капиталовите активи, за да получи цената на собствения капитал. Цената на собствения капитал отразява алтернативната цена на инвестициите за акционери в компании или проекти със същия (или подобен) финансов риск, като разглеждания в конкретния случай. Съгласно модела за оценка на капиталовите активи (CAPM), цената на собствения капитал Ke трябва да се оцени по следната формула:
където: Rf е безрисковият лихвен процент, е пазарната рискова премия, а ß е „бета“ - мярка за систематичния (недиверсифицируемия) риск, свързан с акционерния дял в Ciudad de la Luz, отразяваща както бизнес риска, така и финансовия риск.
(72)
За безрисковия лихвен процент Rf , пазарната практика (25) предлага да се вземе лихвеният процент на дългосрочните (обикновено 10-годишни) държавни облигации в страната, където се извършва дейността (те се считат за най-нискорисковите инвестиции). Средната годишна възвръщаемост за 10-годишни държавни ценни книжа в Испания е била 4,1 % през 2004 г. (26). За пазарната рискова премия трябва да се вземе историческата пазарна рискова премия за един разумно дълъг период от време. Общоприета пазарна практика е да се взема разликата между историческата възвръщаемост на индекса на диверсифицирания собствен капитал в страната, където се извършва дейността, и безрисковия лихвен процент. Според Fernández (2004) (27), историческата пазарна рискова премия за държавни облигации в Испания (през периода 1991-2003 г.) е бил в интервала 6,8 %-9,3 %. Комисията приложи консервативен подход при оценка на пазарната рискова премия и взе долната граница на този интервал, а именно 6,8 %. Следващата и най-нова публикация на същия автор (28) потвърждава валидността на избраната стойност, тъй като за периода 2000-2004 г. дава данни за необходимата премия за собствения капитал в интервала 6-7 %.
(73)
За оценката на бета, Комисията е използвала публично достъпната информация за компаниите, определени от испанските органи като преки конкуренти на Ciudad de la Luz, а именно Carrere Group (29) и Babelsberg. Тези данни са докладвани от финансови анализатори, извършили задълбочен анализ на двете компании. Средната стойност на тези две „бети“, коригирана според финансовия рисков профил на Ciudad de la Luz, е около 1,5. Това е един консервативен подход, тъй като с голяма вероятност се очаква инвестицията в Ciudad de la Luz да е свързана с по-високо ниво на идиосинкратичен риск в сравнение с другите две утвърдени студия. Ciudad de la Luz е инвестиция на зелено в район, в който няма нито испански, нито международни филмопроизводители. С други думи, „бета“ на Ciudad de la Luz вероятно има по-висока стойност от тази на конкурентите на компанията.
(74)
Прилагайки горната формула (вж. съображение 71), Комисията е получила, че очакваната цена на собствения капитал трябва да е приблизително 14,9 %.
(75)
На базата на сравнение, както е разгледано в приложение I, Испания посочва, че моделът за оценка на капиталовите активи (CAPM) би показал, че частен инвеститор „би изисквал“ рискова премия, а не възвръщаемост, в размер на 3,75 % през 2000 г. и 2,07 % през 2004 г. Това изчисление се базира на ß = 0,395. Стойност 1 на бета съответства на портфейл от всички дялове, т.е. „средна стойност“ за акционерните дялове. Следователно стойност на бета доста под 1 би означавала, че инвестицията е с доста нисък риск. Испания не е привела аргументи в подкрепа на това допускане и не е посочила надеждни и подлежащи на проверка данни.
(76)
Както е посочено по-горе (вж. съображение 70), частен инвеститор би инвестирал в един проект само ако вътрешната норма на възвръщаемост е по-голяма от алтернативната цена на капитала. Комисията отбелязва, че бизнес планът от 2000 г. представя подробна оценка само за първоначалните фази на проекта. Анализът на Комисията (вж. приложение II) показва отрицателна нетна настояща стойност, на базата на бизнес плана от 2000 г. и вземайки предвид паричните потоци, представени в бизнес плана като номинални стойности. На тази база, един частен инвеститор не би инвестирал в проекта.
(77)
При определяне на вътрешната норма на възвръщаемост Комисията отново прилага консервативен подход, като не поставя под съмнение предположенията в бизнес плана, по-специално прогнозираната съвкупност от парични потоци за предложения проект. Трябва обаче да се отбележи, че паричните потоци, прогнозирани в бизнес плана от 2004 г., изглеждат неоснователно оптимистични, особено като се вземат предвид загубите, понесени от компанията в периода 2002-2004 г. (30). Следователно, на базата на информацията, с която е разполагала Комисията, може да се приеме, че очакваните парични потоци, представени в бизнес плана от 2004 г., представляват горната граница на вероятностния интервал (31). Съвкупността от парични потоци определя очакваната възвръщаемост. Освен това Комисията използва номиналната стойност на очакваната възвръщаемост за Ciudad de la Luz. Разходите за привличане на капитала обаче са калибрирани. Така би постъпил всеки разумен частен инвеститор.
(78)
На базата на предложения от Ciudad de la Luz бизнес план от 2004 г., вътрешната норма на възвръщаемост на проекта е 5,74 % (виж приложение I). Един частен инвеститор в Ciudad de la Luz, при алтернативна цена на капитала от поне 14 % (както е изчислено по-горе, вж. съображение (73), не би направил тази инвестиция в проекта, тъй като нейната вътрешна норма на възвръщаемост е по-малка от алтернативната цена на капитала.
(79)
Освен това Комисията изчисли нетната настояща стойност (NPV) на инвестицията в Ciudad de la Luz, за да установи количествено доколко проектът би имал стойност за частния инвеститор. Целта на всяко инвестиционно решение е да се намерят реални активи, чиято стойност е по-висока от тяхната цена, с други думи, инвестиции с очаквана възвръщаемост над алтернативната цена на капитала. Ако това условие не е изпълнено, както е в случая с Ciudad de la Luz, стойността на проекта е отрицателна и следователно един разумен частен инвеститор не би счел инвестицията за жизнеспособна. NPV на всеки проект представлява количествена оценка за това доколко си заслужава да се инвестира към момента на вземане на решение, и се изчислява чрез сконтиране на съвкупността от парични потоци, прогнозирани в бизнес плана, използвайки за дисконтов процент цената на капитала. Интуитивно се счита, че колкото по-висока е цената на капитала, толкова по-ниска е нетната настояща стойност (NPV).
(80)
За Ciudad de la Luz, използвайки алтернативна цена на капитала 14 % и паричните потоци, посочени в бизнес плана на Consultia от 2004 г. (взети като номинални стойности от Комисията, както е обяснено в съображение (76), се получава, че NPV на инвестицията е около 130 милиона евро (вж. приложението). Следователно, за един частен инвеститор, такава инвестиция не заслужава да бъде направена.
(81)
Комисията също така направи проверка на надеждността, която показа, че резултатът е много устойчив. Над един разумен праг, резултатът е почти нечувствителен към стойността на алтернативната цена на капитала, според оценката на Комисията. С други думи, значителни изменения на параметрите, които Комисията е калибрирала при изчисляването на цената на капитала, не променят резултата. Долната графика показва NPV при различни стойности на цената на капитала (WACC) в интервала от 5 % до 20 %. Графиката показва, че NPV става отричателна при WACC в интервала от 5 % до 6 %. Следователно ако цената на капитала надхвърли 6 %, частният инвеститор не би инвестирал в проекта. Освен това, при стойности на WACC над 10 %, NPV на практика остава непроменена. Комисията е установила, че WACC е около 14 %, т.е. в интервал, за който с голяма степен на достоверност може да се направи заключение, че проектът не е рентабилен.
(82)
В отговор на оценката на Комисията, базирайки се на консултантски доклад (32), испанските органи твърдят, че оценката на Комисията е погрешна. На първо място, въпреки че анализът на базата на модела за оценка на капиталовите активи (CAPM) е счетен за правилен подход, консултантският доклад поставя под съмнение стойностите на параметрите, използвани от Комисията. В частност, стойностите на премията за собствения капитал и „бетите“ трябва да са по-малки. На второ място, за да се определи подходящата база за сравнение, Комисията е трябвало да използва не само бизнес плана на Consultia IT, но и бизнес плана на Arthur Andersen от 2000 г. На трето място, Комисията не е използвала подходящите финансови съотношения за оценка на очакваната рентабилност на проекта Ciudad de la Luz. На последно място, Комисията не е взела предвид очакваните приходи вследствие на строителството на хотели и офисни сгради.
(83)
Тези аргументи бяха отхвърлени от Комисията. По отношение на премията за собствения капитал, в приложение II е обяснено донякъде подробно защо стойностите в предложените от Испания интервали не може да са валидни. Най-важно е това, че стойностите, предложени за премията, са оценъчни стойности за 2009 г., а не тези, които са доминирали през 2000 г. и 2004 г. Ясно е, че параметрите, използвани за оценка на CAPM, трябва да са били актуални към датата на вземане на бизнес решение. Фактически, за съответния период самият автор, който е цитиран от испанските органи, представя оценъчни данни, съответстващи на дадената от Комисията оценка. В приложение II освен това е обяснено защо е погрешно искането на испанските органи да се използват по-малки стойности на „бетите“. Комисията използва стойности от публични проучвания, в които са изчислени бетите на близки конкуренти на Ciudad de la Luz. Предложението на испанските органи да се използват исторически бети се отхвърля от финансовите експерти.
(84)
В отговор на испанските органи да се вземе предвид бизнес планът от 2000 г., в приложение II са представени такива изчисления. Както може да се види, поради по-високата рискова премия и по-високия безрисков лихвен процент, в този случай WACC може да е дори по-висок от този за 2004 г. Освен това, изчисленията дават отрицателна NPV. На последно място, по отношение на евентуалните приходи от хотели и офисни сгради, твърденията на испанските органи са базирани на нови доказателства, а именно шест оценъчни доклада за земята, които са изготвени по-късно. Това доказателство не е било част от информацията, с която би разполагал частен инвеститор по това време. Въпреки че в доклада на Andersen се споменава за възможността за изграждане на хотелски комплекс, в него не се съдържа информация за очакваната рентабилност и няма бизнес план, свързан със строителство върху терена. Въпреки това, в приложение II са разгледани подробно предложените ex post доклади за строителство върху терена. Те са доста погрешни. Например, референтните цени, предложени за офисните площи в комплекса Ciudad de la Luz, са като тези за най-престижните улици в Аликанте. Вземайки предвид факта, че комплексът Ciudad de la Luz е разположен извън град Аликанте и непосредствено до индустриален комплекс, тези референтни цени са силно завишени. По подобен начин референтните цени за хотелите са на базата на 4 и 5-звездни хотели. Не са дадени никакви индикации, че ще има достатъчно търсене за такива хотели извън Аликанте (разположени близо до магистрала и индустриален комплекс).
(85)
Независимо от собствената вътрешна оценка, Комисията също така възложи независимо проучване, за да се установи дали частен инвеститор би направил такава инвестиция в Ciudad de la Luz при същите условия (33). Докладът на Ecorys разглежда различни сценарии, чрез които е определена приблизителна цена на собствения капитал между 12,5 % и 21,4 % за инвестицията през 2000 г. и между 10,9 % и 15,9 % за допълнителната инвестиция през 2004 г. Така резултатът от проучването на Комисията попада в интервала, изчислен от Ecorys. За разлика от това, вътрешната норма на възвръщаемост, изчислена на базата на бизнес плана, е доста под цената на собствения капитал, определена от Ecorys.
(86)
Общото заключение на Ecorys е, че по тази причина не изглежда вероятно направените през 2000 г. и 2004 г. инвестиции да съответстват на поведението на един разумен частен инвеститор в условията на пазарна икономика. По отношение на инвестиционния план от 2000 г., Ecorys установява, че възстановката на бизнес казуса дава отрицателна NPV от 9,3 милиарда песети. За един благоразумен пазарен инвеститор щеше да е много по-рентабилно да инвестира на фондовия пазар. По отношение на инвестиционния план от 2004 г., Ecorys прави заключението, че „един разумен пазарен инвеститор най-вероятно не би решил да реализира целия проект CDL, а вероятно би избрал да експлоатира 6-те звукозаписни сцени, в които вече е инвестирано, или да закрие проекта и да понесе загубите“ (34). На последно място, Ecorys счита, че един частен кредитор не би предоставил съвместен или друг вид заем за проекта, тъй като паричният поток за проекта е недостатъчен за обслужване на заема.
(87)
Затова се прави заключение, че нито инвестициите, направени в Ciudad de la Luz между 2000 г. и 2004 г., нито тези, направени след това, отговарят на принципа за инвеститор в условията на пазарна икономика и следователно представляват предимство за предприятието Ciudad de la Luz SAU. Тъй като изискванията на MEIP тестовете не са изпълнени, един инвеститор в условията на пазарна икономика не би инвестирал през 2000 г. и не би продължил да инвестира в проекта на базата на бизнес плана от 2004 г.
(88)
Следователно Комисията счита, че икономическо предимство е цялата стойност на инвестицията. Заемите, дадени на Ciudad de la Luz от SPTCV, са подчинени заеми, което означава, че са разглеждани в балансовите отчети като нещо, подобно на собствен капитал. Както вече бе отбелязано от Комисията в решението за откриване на процедура, лихвата върху заемите е изчислена с един фиксиран компонент и един променлив компонент. Процентът на фиксирания компонент е много нисък и не би бил приемлив за един кредитор в условията на пазарна икономика. Необичайно ниският фиксиран компонент на заема би могъл по принцип да се компенсира с изгледи за адекватно възнаграждение по съвместния заем, благодарение на променливия компонент, който е свързан с рентабилността на проекта, но това не би могло да е в сила за разглеждания проект (вижте горните съображения във връзка с принципа за инвеститора в условията на пазарна икономика). Освен това, в прогнозираната печалба и в изложението, предоставено на Комисията от испанските органи за периода 2002-2014 г., не са включени никакви финансови разходи. На последно място, на теория заемите е следвало да се погасят през април 2015 г., т.е. след датата на приключване на проекта (и евентуалната му продажба), планирана за 2014 г., което един кредитор в условията на пазарна икономика не би приел. В своя отговор от 20 април 2009 г. на решението за откриване на процедура испанските органи обясняват, че заемите би трябвало, от икономическа гледна точка, да се считат за капиталови инжекции, тъй като кредиторът и акционерът са едно и също лице (т.е. SPTCV). Действително, тъй като нито един от заемите, отпуснати през 2005 г., 2007 г., 2008 г. и 2009 г., не е погасен (дори частично) и бенефициентът не е платил никаква лихва по тези заеми, те би трябвало да бъдат считани de facto за инвестиции в собствен капитал. Според информацията, предоставена от испанските органи през април 2012 г., общата сума към края на 2010 г. е била 265 089 599 евро (35).
(89)
Помощта е също така избирателна, тъй като произтичащите от подкрепата облаги дават предимство само на предприятията, функциониращи в този сектор, и фактически само на някои от тях.
(90)
Комисията отбелязва, че Generalitat Valenciana е финансирал инвестицията чрез изцяло притежавания от него инвестиционен субект SPTCV и че анализите, които са довели до публичните инвестиции в Ciudad de la Luz, са направени за Generalitat Valenciana. Следователно тези отпуснати средства може да се считат за държавни средства.
(91)
Когато държавната помощ засилва позициите на едно предприятие в сравнение с други конкурентни предприятия, последните трябва да се считат за засегнати от тази помощ. Помощта засилва позицията на Ciudad de la Luz в сравнение с други конкурентни предприятия, като му позволява да навлезе в пазара на филмови студия. Нарушава се конкуренцията между предприятия, които са облагодетелствани от мярката и тези, които не са облагодетелствани. Дори и ако се допусне, че се получават субсидии от филмови продукции в други държави членки, в които има други филмови студия, това не е относим аргумент за отричане на съществуването на нарушена конкуренция. Една мярка не може да избегне квалификацията „държавна помощ“ само защото други държави членки може също да са възприели свои собствени мерки, които нарушават пазара. Такава „компенсация“ не се прави при оценка на условия, свързани с нарушаване на конкуренцията.
(92)
На последно място, Комисията счита, че въпросната мярка засяга търговията между държави членки. Филмовите студия действат на международния пазар. Филмовите продуценти редовно договарят цени и условия с по няколко филмови студия в различни държави членки. Комисията е одобрила схеми за помощи за Испания и други държави членки, които подпомагат създаването на аудиовизуални творби и следователно косвено насърчават използването на национални технически средства, включително филмови студия. Четвъртият критерий на „Съобщение относно филмовата индустрия“ от 2001 г. обаче изключва добавките от помощи за конкретни производствени дейности, включително използването на филмови студия.
(93)
Предвид горното, Комисията счита, че проектът дава избирателно икономическо предимство на Ciudad de la Luz. Проектът е публично финансиран, нарушава конкуренцията и има ефект върху търговията между държави членки. Затова Комисията счита, че нотифицираната мярка представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
(94)
Комисията трябва най-напред да се увери, че помощта не противоречи на разпоредбите на ДФЕС в аспекти, различни от държавната помощ. В този случай оценката на Комисията не влияе на каквито и да е допълнителни констатации във връзка със спазването на законодателството на ЕС в областта на обществените поръчки. Помощта не съдържа никакви други елементи, които биха причинили проблеми във връзка с принципа на общата законност на помощта.
(95)
Както е отбелязано в решението за откриване на процедура, като допълнителен аргумент в случай че Комисията счете въпросната мярка за държавна помощ, испанските органи са изразили твърдението, че подобни мерки биха били в съгласие с член 107, параграф 3 като регионална помощ и като помощ с цел подкрепа на културата.
(96)
Регионалната помощ за изграждането на Ciudad de la Luz може да бъде оправдана на базата на това, че инвестицията е направена в подпомаган регион. Испанските органи изказват мнение, че помощ с интензитет 36 % би била разрешена от правилника за регионални помощи, приложим към момента на първоначалното решение за инвестиране през 2000-2006 г.
(97)
Тъй като това е ненотифицирана помощ, приложими са Насоките за регионална помощ за 2000-2006 г. (36). В точка 4.2 от насоките е посочено, че: „за да се гарантира жизнеспособността и стабилността на производствената инвестиция, бенефициентът трябва да участва във финансирането с минимум 25 %“. В бележка под линия 20 към насоките е разяснено, че минималният принос от 25 % не трябва да съдържа никаква помощ. Въпреки че е имало частен инвеститор за 25 % от първоначалния акционерен капитал от 600 000 евро, този частен инвеститор е бил дружество, което е управлявало проекта срещу заплащане и което не е направило никакви допълнителни инвестиции в проекта, съответстващи на голямата част от публичните инвестиции в проекта. Следователно първата инвестиция не може да се разглежда изолирано от публичната инвестиция, тъй като това не е самостоятелна инвестиция. Освен това частният инвеститор е бил закупен от SPTCV през юли 2004 г., когато акционерният дял на първия е бил намалял до 0,2 %.
(98)
Испанските органи привеждат доводи, че самата инвестиция на SPTCV от 25 % може да се счита за вноска от бенефициента. Комисията счита, че такъв подход, при който 25 % от инвестицията се предоставя от публична организация, която няма поведението на частен инвеститор (вж. по-горе, раздел V, подраздел „Икономическо предимство“), докато останалите 75 % от инвестицията също са държавни средства, не може да гарантира жизнеспособността и стабилността на производствената инвестиция.
(99)
Тъй като инвестицията в Ciudad de la Luz е финансирана от SPTCV изцяло с публични средства, това условие не е изпълнено.
(100)
В определени ситуации Комисията е давала разрешение за помощи за аудиовизуалния сектор по силата на член 107, параграф 3, буква в), вземайки предвид свързаните с културата цели на член 167 от ДФЕС. Изключението с културна цел може да се използва в комбинация с други основания за законосъобразност, например помощ за определени икономически дейности по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС (37). Въпреки че това не е предложено от испанските органи, с оглед на коментарите от други страни, тези законови основания са разгледани по-долу.
(101)
Извършена е оценка по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС чрез тест на тристъпково съпоставяне на предимствата и отрицателните ефекти на въпросната мярка.
(102)
При прилагането на теста на съпоставяне, Комисията дава оценка на следните въпроси:
а)
Насочена ли е мярката за помощ към добре дефинирана цел от общ интерес (т.е., дали предложената помощ засяга пазарна неефективност или друга цел)?
б)
Добре обмислена ли е мярката, за да постигне целта от общ интерес? По-специално:
i)
Подходящ инструмент ли е мярката за помощ, т.е., дали има други, по-подходящи за тази цел инструменти?
ii)
Има ли стимулиращ ефект, т.е., дали помощта променя поведението на фирми?
iii)
Пропорционална ли е мярката за помощ, т.е., дали същата промяна на поведението може да се постигне с по-малка помощ?
в)
Ограничени ли са нарушенията на конкуренцията и ефектът върху търговията, така че балансът като цяло да е положителен?
(103)
Счита се, че има „пазарна неефективност“ тогава, когато пазарният резултат не води до най-високото ниво на общо социално благополучие. Неефективен пазарен резултат може да възникне в случая на т. нар. публични стоки или стоки с особени достойнства (38). Такива стоки генерират положителни външни ефекти, при които социалните ползи надвишават личните. В резултат на това на пазара се предлагат количества под оптималното ниво - което от своя страна може да е основание за публична намеса (и евентуално за публични субсидии).
(104)
В ЕС съществува силно конкурентен търговски пазар с редица големи филмови студия. Освен това, по отношение на големите филмови продукции европейските филмови студия са изправени пред сериозната конкуренция на студия извън ЕС. Затова prima facie доказателствата не показват неефективност на пазара на базата на недостатъчно предлагане и високи начални разходи. В своя отговор на решението за откриване на процедура, испанските филмопроизводители твърдят, че преди изграждането на Ciudad de la Luz испанският пазар не е предлагал подобни висококачествени услуги. В частност, филмопроизводители от Валенсия отбелязват, че възможността за достъп до местно филмово студио ще им позволи да намалят своите производствени разходи (по-ниски транспортни разходи, близост до други услуги, необходими при производството на филми и др.).
(105)
Фактът обаче, че местните филмопроизводители ще имат полза от Ciudad de la Luz, не е достатъчен, за да се направи извод за „неефективност на пазара“ в дефинирания по-горе смисъл. На първо място допускането, че Ciudad de la Luz е в отговор на пазарна неефективност по отношение на местното филмопроизводство в Испания, би противоречало на целта, обявена от испанските органи. Докладът на Consultia от 2004 г. счита само местните студия за „непреки“ конкуренти, тъй като за разлика от тях Ciudad de la Luz ще е насочен към големите филмови продукции.
(106)
На второ място, за да се покаже, че има неефективност на пазара по отношение на испанските филмопроизводители, трябва да се прецени дали социалните ползи от студио като Ciudad de la Luz са по-големи от разходите. Наред с други неща, ще трябва да се отговори и на въпроса дали съществуващата база е недостатъчна, т.е., дали испанските филмопроизводители не биха могли да използват съществуващите филмови студия в Испания (напр. Video Planning, Cartuja Producciones и Loasur Audiovisual в Андалусия, Media Park в Каталония, Platós Valencia във Валенсия и Estudios Barajas, Estudios El Álamo, Estudios Los Ángeles и Flash Estudio в Мадрид) или в други държави членки. Испанските филмопроизводители посочват (без количествени данни) някои предимства на Ciudad de la Luz по отношение на техните разходи, но не привеждат доводи, че тези местни студия биха били задължително необходими за местното филмопроизводство.
(107)
Освен това, тъй като няма добре определена пазарна неефективност, на която да се отговори с тази мярка, тази помощ не може да се счита за подходяща и пропорционална като отговор за такава пазарна неефективност. Ако целта на филмовото студио е била да се подпомогне местното филмопроизводство, щеше да е необходимо, наред с други неща, да се направи сравнение между осъществената инвестиция и други мерки, чрез които е могло да се постигнат сравними ефективности от гледна точка на филмопроизводителите. Испанските органи не са представили такова сравнение.
(108)
Тестът на съпоставяне също така изисква оценка на отрицателните ефекти в смисъл на нарушаване на пазара и търговията. При положение, че производството е намаляло значително под първоначалните очаквания и че студията са привлекли предимно местни филмови продукции, може да се счита, че досега нарушаващият ефект на Ciudad de la Luz вероятно е бил ограничен. Броят на филмовите продукции в Ciudad de la Luz, обаче, не е добър показател за възможните нарушаващи ефекти на студията. Навлизането на Ciudad de la Luz на европейския пазар на филмови студия е увеличил общия капацитет на студията. Елементарната икономическа логика предполага, че такова нарастване на предлагането ще генерира общо намаляване на цените, независимо от количеството продукции, които студията Ciudad de la Luz биха моли да привлекат. Тъй като ефектът би бил върху общата пазарна цена, такова намаление на цените не би могло да се наблюдава чрез сравняване на определените от Ciudad de la Luz цени с тези на неговите конкуренти. Освен това изграждането на Ciudad de la Luz може да насърчи други държави членки да направят подобни инвестиции. На последно място, вземайки предвид съвременната техническа база на Ciudad de la Luz, в бъдеще пазарната позиция на тези студия може да се промени.
(109)
Въз основа на посоченото по-горе, мярката не може да се счита за съвместима по член 107, параграф 3, буква в), тъй като не е в отговор на неефективност на пазара в този сектор и на рискове, влияещи неблагоприятно на конкуренцията и търговията.
(110)
Испанските органи не са привели никакви доводи, с които да променят позицията на Комисията, изразена в решението за откриване на процедура, а именно, че тя „счита, че няма елемент, който да показва, че изключение [с културна цел] може да се приложи за държавна помощ, покриваща разходи за изграждане и експлоатация на нов голям комплекс от филмови студия.“ Решението за откриване на процедура игнорира възможността студията да бъдат разглеждани като „културна инфраструктура“, тъй като те са много специализирани и използването им се ограничава до аудиовизуалния сектор (за производство на филми, телевизионни продукции и реклами).
(111)
За да се приложи изключението с културна цел, предвидено в член 107, параграф 3, буква г) от ДФЕС за финансиране, което не попада в обхвата на „Съобщение относно филмовата индустрия“, освен да е необходима, пропорционална и адекватна (както е при посочената по-горе оценка по член 107, параграф 3, буква в), помощта трябва също така да е с културна цел. Тъй като е установено, че тези критерии не са по член 107, параграф 3, буква в), същото важи и по отношение на член 107, параграф 3, буква г).
(112)
През декември 2008 година Комисията одобри стимулите за филмопроизводство, предлагани от регион Валенсия на базата на „Съобщение относно филмовата индустрия“ (39). Стимулите, предоставяни от регионалното правителство на Валенсия във връзка със снимането на филми в Ciudad de la Luz преди това, не може да се считат за съвместими в случаите, когато снимането на филми в Ciudad de la Luz е било условие за предоставяне на помощта (това противоречи на четвъртия критерий от „Съобщение относно филмовата индустрия“, който изключва добавките от помощи за конкретни филмопроизводствени дейности).
(113)
На последно място, не е необходимо да се прави допълнително проучване в рамките на настоящото решение дали на филмопроизводителите е била предоставяна помощ.
VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(114)
Комисията установи, че Испания е предоставила държавна помощ на Ciudad de la Luz SA в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Инвестицията, извършена в Ciudad de la Luz от регион Валенсия, не би била направена от частен инвеститор при същите условия. В резултат на това Комисията счита цялата публична инвестиция в проекта за неправомерна помощ.
(115)
Следователно размерът на помощта до декември 2010 г. е сумата от 265 089 599 евро на директната публична инвестиция в Ciudad de la Luz SA и всякакви стимули, предоставени на филмопроизводители при условие че снимането на филмите се извършва в Ciudad de la Luz.
(116)
Съгласно Договора за функционирането на Европейския съюз и утвърдената съдебна практика на Съда на Европейския съюз, Комисията е компетентна да реши дали съответната държава трябва да отмени или измени тази помощ (40), ако Комисията е установила, че помощта е несъвместима с вътрешния пазар. Освен това, Съдът също така нееднократно е постановявал, че задължението на държавата за отмяна или изменение на помощта, считана от Комисията за несъвместима с вътрешния пазар, е определено с цел да се възстанови съществувалата преди това ситуация (41). В този контекст Съдът е постановил, че целта е постигната, когато получателят е изплатил сумите, предоставени чрез неправомерна помощ, като така се е отказал от преимуществото, което е имал над конкурентите си на пазара, и ситуацията от преди плащането на помощта е възстановена (42).
(117)
Съгласно съдебната практика, член 14 от Регламент (ЕО) № 659/1999 но Съвета (43) гласи, че „когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от бенефициента.“,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Първоначалният акционерен капитал и внесеният по-късно акционерен капитал в размер на 94 459 719 евро, отредената на Ciudad de la Luz земя на стойност 9 800 040 евро, съвместните заеми в размер на 115 милиона евро, издадените след 2008 г. конвертируеми облигации с обща стойност 45 829 840 евро, предоставени неправомерно на Испания от Ciudad de la Luz SA преди 31 декември 2010 г., и всякакви стимули, предоставяни на филмопроизводители при условие че снимането на филмите се извършва в Ciudad de la Luz, в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, представляват държавна помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
1. Испания възстановява от бенефициента несъвместимата помощ, предоставена по член 1.
2. Сумите за възстановяване се облагат с лихва от датата, на която са предоставени на разположение на бенефициентите, до тяхното реално възстановяване.
3. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Съвета (44).
4. Испания прекратява всички неизвършени плащания по посочената в член 1 помощ, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 3
1. Възстановяването на посочената в член 1 помощ е незабавно и ефективно.
2. Испания осигурява изпълнението на това решение в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за него.
Член 4
1. До два месеца след уведомяване за това решение, Испания изпраща следната информация:
а)
общата сума (главница и лихви) за възстановяване от бенефициента;
б)
подробно описание на всички взети и планирани мерки за изпълнение на настоящото решение;
в)
документи, показващи, че на бенефициента е било наредено да върне помощта.
2. Испания информира редовно Комисията за хода на предприетите национални мерки за прилагане на настоящото решение до окончателното възстановяване на посочената в член 1 помощ. При поискване от страна на Комисията, Испания предоставя незабавно информация за вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Освен това тя предоставя подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от бенефициента.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 8 май 2012 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 8 de maio de 2012
relativa ao auxílio estatal SA.22668 (C 8/08) (ex NN 4/2008)] concedido por Espanha a Ciudad de la Luz SA
[notificada com o número C(2012) 3025]
(Apenas faz fé o texto em língua espanhola)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2013/126/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente, o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações em conformidade com as disposições supramencionadas (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Em 22 de fevereiro de 2007, a Comissão recebeu uma denúncia em matéria de auxílios estatais do autor da denúncia A (2) relativa ao alegado auxílio concedido pela Comunitat Valenciana (Comunitat Valenciana) ao complexo de estudos cinematográficos Ciudad de la Luz. Em 15 de março de 2007, o autor da denúncia A confirmou que a sua denúncia podia ser comunicada às autoridades espanholas.
(2)
Em 10 de abril de 2007, a Comissão comunicou a denúncia, na sua integralidade, às autoridades espanholas, solicitando informações sobre o alegado auxílio. Não tinha sido notificada à Comissão nenhuma medida de apoio ao cinema em Valência para ser autorizada à luz das normas em matéria de auxílios estatais.
(3)
Depois de solicitar, em 18 de abril de 2007, uma prorrogação do prazo (concedida em 24 de abril), as autoridades espanholas responderam em 15 de junho de 2007 ao pedido de informação da Comissão.
(4)
Em 30 de abril de 2007, o autor da denúncia A transmitiu ligações a artigos publicados na revista Variety nos quais, alegadamente, eram explicadas as subvenções que estavam a ser concedidas à filmagem de filmes na Comunitat Valenciana e confirmavam que Ciudad de la Luz estava a atrair produções cinematográficas de avultado orçamento (3).
(5)
Em 13 de julho de 2007, a Comissão solicitou informações adicionais às autoridades espanholas. Depois de solicitar, em 18 de julho de 2007, uma prorrogação do prazo, concedida a 19 de julho, as autoridades espanholas responderam ao pedido de informação da Comissão em 8 de outubro de 2007.
(6)
Em 15 de julho de 2007, a Comissão recebeu uma denúncia por parte do autor da denúncia B (4). Depois de ter recebido o acordo do autor da denúncia, a Comissão transmitiu-a às autoridades espanholas em 2 de agosto de 2007.
(7)
Por carta datada de 13 de fevereiro de 2008, a Comissão informou as autoridades espanholas de que tinha decidido dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia relativamente ao auxílio acima mencionado. As autoridades espanholas responderam em 28 de abril de 2008.
(8)
A decisão da Comissão de iniciar o procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (5). A Comissão convidou os terceiros interessados a apresentar as suas observações a propósito do auxílio.
(9)
A Comissão recebeu observações de terceiros interessados e transmitiu-as às autoridades espanholas em 3 de outubro de 2008. Os comentários das autoridades espanholas foram recebidos em 21 de novembro e 29 de dezembro de 2008.
(10)
No seguimento de uma reunião realizada em 11 de fevereiro de 2009 entre a Comissão e as autoridades espanholas, a Espanha forneceu informações adicionais em 30 de março de 2009.
(11)
Em 26 de agosto de 2009, a Comissão enviou um novo pedido de informação a Espanha a que as autoridades espanholas responderam em 20 de outubro de 2009, tendo fornecido informações adicionais em 1 de fevereiro de 2010.
(12)
Em 24 de maio de 2011, a Comissão enviou um novo pedido de informação que informava as autoridades espanholas da nomeação de um consultor económico independente, Ecorys. Espanha respondeu em 7 de junho de 2011. A Comissão respondeu à Espanha em 22 de julho de 2011.
(13)
Em 1 de agosto de 2011, a Comissão enviou às autoridades espanholas o seu último pedido de informação, que incluía o relatório de Ecorys. Espanha apresentou as suas observações ao relatório da Ecorys em 3 de outubro de 2011. Em 11 de abril de 2012, Espanha comunicou novos dados sobre o investimento público na Ciudad de la Luz SAU.
II. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA
(14)
Situado nos arredores de Alicante (Comunitat Valenciana), Ciudad de la Luz é um grande complexo de estudos cinematográficos. A Generalitat Valenciana (Governo Regional de Valência) adotou a decisão inicial de investir no projeto Ciudad de la Luz em 24 de outubro de 2000.
(15)
A Ciudad de la Luz SA foi constituída em 2 de novembro de 2000. Era seu objetivo desenvolver as atividades necessárias para a promoção, organização e gestão do complexo Ciudad de la Luz, incluindo a construção, gestão e exploração de instalações audiovisuais e cinematográficas, além de outras atividades afins de lazer e alojamento.
(16)
75 % do capital social inicial de 600 000 euros da Ciudad de la Luz SA pertencia ao Parque Temático de Alicante SAU, que se converteu posteriormente na Sociedade Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (SPTCV). A SPTCV é uma empresa pública que desenvolve atividades de investimento por conta da Generalitat Valenciana. Os restantes 25 % pertenciam às Producciones Aguamarga SL, empresa privada responsável pela execução das demais obras de construção, pela promoção da Ciudad de la Luz e pela gestão dos estúdios.
(17)
Em novembro de 2001, o capital social aumentou para 9 milhões de euros. A SPTCV adquiriu a totalidade das novas ações, pelo que a sua participação passou para 98,4 %. A SPTCV voltou a aumentar a sua participação em fevereiro de 2003 e maio de 2004 mediante aquisições similares de novo capital social. Em julho de 2004, as Producciones Aguamarga venderam a sua participação de 0,2 % na Ciudad de la Luz SA (6) à SPTCV (por 139 059 euros). Desde então, a Generalitat Valenciana é proprietário de 100 % do capital social da Ciudad de la Luz SAL, através da SPTCV. A partir desse momento, a Ciudad de la Luz SAU passou a ser uma empresa pública pertencente integralmente à SPTCV, estando sujeita ao direito público em matéria de contratação e supervisão financeira. Não obstante, as Producciones Aguamarga continuaram a ocupar-se da gestão da Ciudad de la Luz.
(18)
O complexo de estúdios cinematográficos abriu as portas às atividades de filmagem em agosto de 2005. Concebido para acolher as maiores produções fílmicas, as respetivas obras de construção começaram em 2002 e foram realizadas em três fases:
-
Fase 1 (concluída): 6 platôs de filmagem com ar condicionado e uma superfície total de 11 000 m2, edifícios de apoio à produção, 15 050 m2 de oficinas e armazéns e duas zonas de filmagem de exteriores (back lots) num total de 14 hectares.
-
Fase 2 (concluída depois de ter sido dado início ao procedimento de investigação formal): instalações de restauração, um edifício administrativo, um laboratório de pós-produção e uma terceira zona de filmagem de exteriores de 5 hectares com um tanque aquático de filmagem;
-
Fase 2B (não iniciada): um grande tanque de água profunda com horizonte natural;
-
Fase 3 (não iniciada): um platô de filmagem de 5 000 m2 (que pretende ser o maior do mundo), outra zona de filmagem e 4 estúdios de televisão.
(19)
O complexo alberga também um centro universitário consagrado à produção audiovisual (cinema, TV, rádio, Internet). O Centro oferece mestrados que abarcam todas as facetas da produção (artística, técnicas de marketing, comunicação). Nos planos iniciais do ano 2000, incluíam-se outros investimentos complementares em estruturas adjacentes, nomeadamente centros comerciais, hotéis e um complexo desportivo, suscetíveis de poder gerar um fluxo de caixa positivo para o complexo, mas que, até à data, não foram concretizados. Apesar de a Generalitat Valenciana ter disponibilizado os terrenos necessários em 2004 e do lançamento, em 2005, dos concursos com vista à exploração destas atividades sob a forma de concessão, as propostas recebidas não foram suficientemente atrativas, pelo que não se efetuaram os investimentos adicionais.
(20)
Determinados aspetos das instalações de vanguarda da Ciudad de la Luz colocaram o complexo cinematográfico numa posição de privilégio relativamente ao escasso número de grandes estúdios de cinema concorrentes em termos de capacidade para filmes de avultado orçamento. Assim, por exemplo, de acordo com os planos originais da Ciudad de la Luz, o platô de filmagem de 5 000 m2 teria sido o maior do mundo (7). A Comissão observa que os grandes platôs de filmagem só têm interesse para as grandes produções cinematográficas.
(21)
Até há pouco tempo, o estudo de cinema foi gerido pela Aguamarga Gestão de Estudos SL, que exercia funções de agente contra uma remuneração com base num contrato de gestão plurianual celebrado com o acionista.
(22)
Antes do arranque das obras de construção, em 1999-2000, alguns consultores independentes analisaram a viabilidade, o alcance e as linhas estratégicas do desenvolvimento da Ciudad de la Luz em quatro estudos apresentados pelas autoridades espanholas no contexto do procedimento de investigação formal.
(23)
Estes estudos examinavam as perspetivas de crescimento do número de produções cinematográficas (8), comparavam localizações alternativas na Comunitat Valenciana para a construção de estudos cinematográficos (9) e apresentavam uma análise preliminar (10) e um plano de negócios (11) para um complexo de estúdios cinematográficos. As autoridades espanholas não tinham facultado estes estudos antes de a Comissão tomar a sua decisão de iniciar o procedimento de investigação formal em matéria de auxílios estatais relacionados com o projeto. Os dados que figuram na decisão de iniciar o procedimento, de 22 de fevereiro de 2008, provinham de um estudo (elaborado pela Consultia) que, segundo as autoridades espanholas, tinha sido efetuado em 2002. Não obstante, após a decisão de iniciação, Espanha informou a Comissão de que este estudo fora realizado em 2004.
(24)
As conclusões do plano de negócios de 2000, elaborado pela Arthur Andersen (12), eram positivas, nomeadamente no tocante às perspetivas de rentabilidade a médio e a longo prazo. As previsões referiam fluxos de caixa positivos relativos ao projeto de estúdio cinematográfico por um período de cinco anos (2002-2006) subsequentes à conclusão das obras de construção dos edifícios dos estúdios, de uma sala de conferências e da escola de técnicas de cinema e televisão.
(25)
O custo de construção destas fases foi estimado em 16 900 milhões de pesetas (101,7 milhões de EUR). O custo dos terrenos não estava incluído e o plano de negócios indicava que os custos podiam variar em +/- 30 %. Os custos das fases posteriores até à conclusão do projeto não foram quantificados.
(26)
Entre 2000 e 2004, com base neste plano de negócios, a SPTCV investiu na Ciudad de la Luz mediante aumentos do capital social e aquisição de terrenos num total de 104 259 759 EUR. Para mais informações, ver considerando 53.
(27)
Uma vez que as obras de construção duraram mais dois anos do que previsto e que o calendário de investimento sofreu adiamentos consideráveis, a Ciudad de la Luz/SPTCV encomendou um novo estudo e plano de negócios à Consultia em 2004 (13). O estudo da Consultia chegou também a conclusões positivas quanto à rentabilidade do projeto, já que o plano de negócios para o período 2004-2014 apontava para uma rentabilidade positiva do investimento realizado pela SPTCV até 2014 e a mais longo prazo.
(28)
O pacote de ações da Ciudad de la Luz SA detido pelas Producciones Aguamarga SL foi adquirido pela SPTCV em julho de 2004 por 139 059 EUR. Ao contrário da SPTCV, as Producciones Aguamarga SL não fizeram nenhum outro investimento nos estúdios cinematográficos para além do investimento inicial de 150 000 EUR de novembro de 2000. Por isso, a participação da Producciones Aguamarga SL na Ciudad de la Luz SA correspondia a 0,2 % aquando da aquisição pela SPTCV. Depois desta transação, a totalidade da empresa passou a ser propriedade pública, convertendo-se em Ciudad de la Luz SAU.
(29)
Com base no calendário das obras e no plano de negócios modificados, a SPTCV concedeu, na sua qualidade de acionista único, dois empréstimos participativos de 95 milhões de EUR em 2005 e 20 milhões de EUR em 2007. A contabilidade da Ciudad de la Luz SAU até 31 de dezembro de 2010, apresentada pelas autoridades espanholas em abril de 2012, revela que a SPTCV investiu um total de 45 829 840 EUR em empréstimos convertíveis em ações entre 2008 e 2010. Essa contabilidade indica também que eram devidos à SPTCV juros correspondentes aos empréstimos participativos de 2005 e 2009 que totalizavam 7 222 160 EUR em 2009 e 2010. Além disso, em 31 de dezembro de 2010, o montante dos juros em dívida ascendia a 1 814 187 EUR correspondentes aos empréstimos convertíveis em ações. Consequentemente, o investimento de fundos públicos por parte da SPTCV na Ciudad de la Luz, incluindo os juros pendentes sobre os empréstimos concedidos, totalizava 274 125 946 EUR no final de 2010.
(30)
No plano de negócios de 2000, a Ciudad de la Luz pretendia converter-se no segundo maior complexo de estudos cinematográficos europeu (a seguir a Pinewood) e atrair as produções espanholas (cinema, TV e publicidade), para além de se ter dado um objetivo de dezasseis produções anuais (da UE e dos EUA). O plano de negócios revisto de 2004 considerava que um objetivo estratégico da Ciudad de la Luz era fazer das grandes produções cinematográficas e de televisão os seus principais clientes.
(31)
O plano de negócios de 2004 considerava que os principais concorrentes internacionais de Ciudad de la Luz eram os grandes estudos fora dos EUA, especialmente os que apresentam características similares, a saber, Pinewood-Shepperton (Reino Unido), Cinecittà (Itália), Barrandov (República Checa), Babelsberg (Alemanha), Cinécité Montreal & Lions Gate (Canadá) e Warner Roadshow & Fox (Austrália).
(32)
No plano de negócios inicial do ano 2000, os preços previstos para os serviços de estúdio (por exemplo, aluguer das zonas de filmagem, oficinas) seguiam a tabela de preços aplicada por estúdios comparáveis da União (como Shepperton & Elstree no Reino Unido e Babelsberg na Alemanha). O plano de negócios revisto de 2004 também apresenta um modelo de preços estratégicos com referência aos preços aplicados por estudos de renome internacional: aproximadamente 15 % a 20 % mais baratos que os dos líderes consolidados (EUA e Pinewood no Reino Unido), mas 50 % a 100 % mais caros que os dos estúdios da União (Barrandov na República Checa e Babelsberg na Alemanha).
(33)
Na prática, os objetivos nacionais e internacionais da estratégia empresarial da Ciudad de la Luz não foram atingidos. Das 33 longas-metragens rodadas nestes estúdios entre 2005 e 2009, 28 eram produções espanholas, sendo apenas cinco as coproduções com outros países da União (Grécia e França). Salvo os êxitos ocasionais proporcionados por grandes coproduções europeias, como «Astérix nos Jogos Olímpicos», e, mais recentemente, uma coprodução hispano-norte-americana, na prática, os filmes rodados na Ciudad de la Luz desde a sua abertura em agosto de 2005 foram maioritariamente produções nacionais.
(34)
Apesar das perspetivas delineadas no plano de negócios de 2004, que apontavam 2010 como o primeiro exercício com resultados de exploração positivos, ainda que modestos, a exploração comercial da Ciudad de la Luz tem sido deficitária até hoje. No final de 2010, a Ciudad de la Luz apresentava perdas cumuladas de 84 milhões de EUR que contrastavam com a previsão de lucros cumulados de 12 milhões de EUR apresentada no plano de negócios de 2004. Em comparação com os estúdios mencionados anteriormente, a Ciudad de la Luz não conseguiu atrair o número previsto de produções não espanholas e, inclusive no tocante à procura espanhola, os resultados estão aquém das expectativas. As perdas de exploração também vão além das previsões.
(35)
A investigação da Comissão teve início em 2007 em razão da denúncia apresentada pelo autor da denúncia A, e de uma denúncia posterior pelo autor da denúncia B, ambos operadores proeminentes do setor cinematográfico de Estados-Membros diferentes. As denúncias alegavam a existência de auxílios estatais ilegais no financiamento público da Ciudad de la Luz e, especialmente, no sistema de incentivos à produção de determinados filmes estabelecido pela Ciudad de la Luz.
(36)
Tal como já referimos, quando a Comissão deu início ao procedimento de investigação formal em fevereiro de 2008, a única base da decisão de investimento facultada pelas autoridades espanholas era o plano de negócios elaborado pela Consultia, supostamente realizado em 2002. Depois de uma avaliação preliminar, a Comissão teve sérias dúvidas de que um investidor privado numa economia de mercado tivesse investido nas mesmas condições e à mesma escala que a Generalitat Valenciana.
(37)
Quanto à possível compatibilidade do auxílio, a Comissão não dispunha de informações que lhe permitissem verificar se estavam a ser cumpridas as condições previstas nas orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional aplicáveis à Comunitat Valenciana nesse momento (2000-2004). A Comissão também tinha dúvidas quanto à possibilidade de se aplicar a exceção cultural prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do Tratado, já que a Ciudad de la Luz não promovia a cultura nem a conservação do património, podia servir para todo o tipo de atividades audiovisuais, inclusive anúncios publicitários, e era concorrente de outros operadores para atrair produções comerciais.
(38)
A Comissão também assinalou a existência de possíveis auxílios estatais no sistema de incentivos para filmar na Ciudad de la Luz e identificou vários produtores cinematográficos distintos como beneficiários. Os incentivos destinados à produção de determinadas longas-metragens eram canalizados para apoiar atividades específicas num determino local com base em critérios desconhecidos, pelo que pareciam não observar as regras estabelecidas na Comunicação da Comissão relativa ao cinema.
III. OBSERVAÇÕES DOS TERCEIROS INTERESSADOS
(39)
A Comissão recebeu observações de 10 terceiros interessados no total. Quatro deles operam no setor da exploração de estudos de filmagem em Estados-Membros que não a Espanha: autor da denúncia A, autor da denúncia B, Barrandov Studio e Mediterranean Film Studios Limited; cinco operam no setor cinematográfico espanhol: Federación de asociaciones de productores audiovisuales españoles (FAPAE), Associació de directors de cinema valencians, Empreses audiovisuals valencianes federades (EAVf), a associação Productors audiovisuals valencians e a Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana (SPTCV SAU); e um era um organismo nacional de financiamento e política cinematográfica (UK Film Council).
(40)
Na sua carta confidencial de 25 de junho de 2008, o autor da denúncia B manifesta a sua preocupação relativamente ao auxílio graças ao qual a Ciudad de la Luz se desenvolveu e funciona atualmente. Alega que as medidas adotadas pela Comissão ao dar início ao procedimento são essenciais para a sua empresa e para o setor.
(41)
Na sua carta confidencial de 30 de junho de 2008, o autor da denúncia A circunscreve as suas observações a propósito da investigação em profundidade a quatro questões: i) os custos de financiamento dos estúdios; ii) a perspetiva adotada no que respeita ao financiamento do «arranque de uma nova empresa»; iii) o valor de cessão final e iv) os demais incentivos concedidos pela Ciudad de la Luz. Em seu entender, «um investidor privado teria considerado que mesmo um estúdio bem estabelecido e rentável seria um investimento de risco médio, pelo menos. […] Baseia-se isto no facto de que, mesmo que um estúdio possua garantias sob a forma de ativos […], é provável que a sua alavancagem operacional seja elevada, o que dificulta a previsão dos benefícios. Outros fatores, como a natureza cíclica do setor da produção cinematográfica, contribuem para aumentar a incerteza das previsões».
(42)
Segundo o autor da denúncia A, o custo médio ponderado do capital (weighted average cost of capital, WACC, sigla inglesa) na ordem de 15 % poderia ser adequado a uma empresa de estúdios de cinema consolidada, ainda que «o rendimento esperado pelos investidores privados (do autor da denúncia A) fosse superior». O arranque de uma nova empresa de estúdios de cinema seria visto por um investidor privado como um «investimento com riscos entre médios e elevados, pelo que dele esperaria um rendimento materialmente superior (embora pudesse aceitar uma certa demora na sua rentabilidade). Visto que a capacidade das novas empresas para contrair empréstimos junto de fontes convencionais é, habitualmente, limitada (se existir), o WACC para este tipo de empresas é, em geral, maior, atendendo à exigência de uma maior rentabilidade do capital e à ausência de dívida a baixo custo».
(43)
Quanto ao valor de cessão final de Ciudad de la Luz indicado na decisão de iniciar o procedimento, o autor da denúncia A considera-o irrealista. Alega ainda que, em geral, um investidor privado consideraria fora do comum tomar um múltiplo dos rendimentos antes de juros e impostos superior a 12-15 como valor capaz de substituir adequadamente uma avaliação.
(44)
Por último, no que respeita aos incentivos concedidos para atrair produções, o autor da denúncia A alegou que parecem ter subvencionado de facto os custos das produtoras com pessoal técnico e de apoio qualificado que, supostamente, escasseia na Comunitat Valenciana. O autor da denúncia A considera que os incentivos têm efeitos negativos graves na concorrência já que, sem esses incentivos, os estúdios teriam mais dificuldade em atrair produções cinematográficas.
(45)
Na sua carta inicial de 25 de junho de 2008, o Barrandov Studio sublinhou que o alegado auxílio falseia o mercado de referência, prejudicando os demais concorrentes, e, atendendo à complexidade do caso, solicitou um prazo adicional para formular novas observações, que a Comissão recebeu em 15 de setembro de 2008. O Barrandov Studio faz suas as alegações do autor da denúncia A, sublinhando que a dimensão e o número de platôs de filmagem indicam que a de la Luz tenciona atrair a rodagem de filmes norte-americanos de elevado orçamento e não filmes espanhóis. A escassa densidade de profissionais e infraestruturas cinematográficas em Alicante em comparação com Madrid ou Barcelona não reflete uma escolha lógica em termos de localização. De um ponto de vista estratégico, qualquer empresa que invista no setor dos estúdios cinematográficos dividiria, em princípio, a sua clientela em clientes locais, fonte de rendimentos estáveis, e clientes estrangeiros realizadores de grandes produções. A Ciudad de la Luz adota a estratégia oposta, ou seja, presta serviços de estúdio a preços muito baixos sem ter em conta os custos de implantação. Por outro lado, dada a incerteza decorrente da dificuldade de prever os rendimentos neste setor para além de três a cinco anos, um investidor privado teria exigido uma rentabilidade muito mais rápida. Na opinião de Barrandov, esta afirmação é corroborada por um plano de negócios confidencial e ilustrativo do seu recente investimento em novos estúdios, feito com base na hipótese de obter benefícios líquidos a partir do segundo ano de exploração e num período de amortização inferior a oito anos. Barrandov também não encontra uma explicação racional para o montante dos benefícios (341 milhões de EUR) previsto pelas autoridades espanholas para 2014.
(46)
Na sua carta de 27 de junho de 2008, a Mediterranean Film Studios Limited limita-se a tecer observações sobre a zona de tanques anunciada pela Ciudad de la Luz. Sustenta que as suas próprias superfícies aquáticas são únicas na Europa e apenas comparáveis com as da Fox na Baixa Califórnia (México). Atendendo à reduzida taxa de ocupação anual das suas instalações, alegam que, em seu entender e na opinião generalizada do setor, na zona do Mediterrâneo, se não na Europa, já há capacidade suficiente de filmagem em superfícies aquáticas.
(47)
Nas suas observações de 30 de junho de 2008, a Federación de asociaciones de productores audiovisuales españoles (FAPAE) considera que a Ciudad de la Luz contribuiu para uma maior concorrência ao mercado das grandes instalações de produção e que os autores da denúncia mais não pretendem do que manter a sua posição de mercado, impedindo a entrada de concorrentes que propõem serviços credíveis a preços razoáveis alternativos aos respetivos estúdios que dominam o mercado europeu. A FAPAE defende também que estúdios como Barrandov, Cinecittà, Babelsberg ou Mafilms consolidaram a sua posição de mercado e sua reputação graças ao apoio público recebido de diversas formas, nomeadamente a participação pública no capital social. Em termos mais gerais, a FAPAE sublinha que a manutenção da diversidade cultural justifica que haja uma intervenção pública firme no setor. Em particular, a Ciudad de la Luz proporciona supostamente aos produtores espanhóis serviços sofisticados de última geração que, de outro modo, teriam que contratar no estrangeiro a custos mais elevados. Para refutar o argumento de que a Ciudad de la Luz pretende atrair as superproduções, a FAPAE sustenta que a Ciudad de la Luz beneficia sobremaneira as produções espanholas de orçamento diminuto ao concentrar-se na cultura nacional e local, contribuindo assim para a realização dos objetivos culturais estabelecidos no antigo artigo 87.o, n.o 3, alínea d) [atualmente artigo 107.o, n.o 3, alínea d)]. As observações de 21 de maio de 2008, formuladas pela Empreses audiovisuals valencianes federades (EAVf), e as de 16 de maio de 2008, formuladas pela associação Productors audiovisuals valencians, retomam em grande medida e, por vezes, textualmente, os comentários da FAPAE.
(48)
Nas suas observações de 5 de junho de 2008, a Associació de directors de cinema valencians sublinha que o domínio da indústria cinematográfica norte-americana marginaliza as produções europeias através de uma série de alegadas práticas abusivas. Em sua opinião, é necessário adotar medidas corretivas para que a criação cultural europeia compita em igualdade de circunstâncias. Para esta associação, a intervenção pública na Ciudad de la Luz é, nesta matéria, essencial, em prol da produção europeia, espanhola e valenciana, a fim de defender as respetivas identidades culturais.
(49)
As observações da Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (proprietária de 100 % da Ciudad de la Luz SAU, por seu turno, propriedade da Comunitat Valenciana) de 23 de junho de 2008 reproduzem essencialmente os mesmos argumentos subsidiários e baseiam-se nas provas aduzidas pelas autoridades espanholas. Estas observações destacam especialmente os aspetos seguintes. Em primeiro lugar, o facto de investidor privado ter financiado o projeto, na sua fase inicial em 2000, com base nos estudos demonstra que o nvestimento efetuado pelas autoridades públicas seguia a lógica do investidor privado. Tanto o estudo de 2000 como o de 2004 concluíam sem reservas que o projeto era rentável. Em segundo lugar, os incentivos oferecidos a determinados filmes têm uma justificação comercial no âmbito de uma nova aventura empresarial, sendo concedidos a título de «contrato de patrocínio» em troca de atividades de promoção rentáveis no plano da reputação dos estúdios que implicam, simultaneamente, custos de publicidade para os beneficiários. Segundo um estudo sobre esta matéria, a rentabilidade económica dos contratos de patrocínio para a Ciudad de la Luz corresponde a […] (14) milhões de EUR.
(50)
Na sua carta de 25 de junho de 2008, o UK Filme Council afirma que é necessário dar resposta às questões formuladas na decisão de iniciar o procedimento de investigação formal.
IV. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES ESPANHOLAS
(51)
Após o início da investigação formal, as autoridades espanholas revelaram que a decisão inicial de investimento se baseou num plano de negócios elaborado em 2000 e não naquele que tinham transmitido anteriormente. O referido plano de negócio encontrava-se num estudo realizado em 2004, e não em 2002, como as autoridades espanholas tinham indicado previamente à Comissão.
(52)
Aquando da elaboração do estudo de 2004, já tinham sido investidos no projeto mais de 90 milhões de EUR. Consequentemente, as autoridades espanholas alegam ter sido adotadas duas decisões de investimento: uma em 2000, relativa à primeira fase do projeto, e outra em 2004, relativa à ampliação prevista.
(53)
O calendário de investimentos na Ciudad de la Luz, de acordo com a última atualização apresentada pelas autoridades espanholas em abril de 2012, foi o seguinte:
Data
Descrição
Investimento público
(em EUR)
24.10.2000
A Comunitat Valenciana decide desenvolver a Ciudad de la Luz.
-
2.11.2000
É criada a Ciudad de la Luz SA (75 % propriedade da Parque Temático de Alicante SAU, e 25 % propriedade da Producciones Aguamarga SL).
450 000
[75 % de 600 000]
21.11.2001
A Parque Temático de Alicante SAU investe isoladamente num aumento de capital de 9 milhões de euros na Ciudad de la Luz SA (elevando a sua participação para 98,4 %).
9 000 000
6.2.2003
A Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (15) investe isoladamente num aumento de capital de 30 milhões de euros na Ciudad de la Luz SA (elevando sua participação para 99,6 %).
30 000 000
4.5.2004
A Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU investe isoladamente num aumento de capital de 54 870 660 euros na Ciudad de la Luz SA (elevando sua participação para 99,8 %).
54 870 660
23.7.2004
A Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU adquire por 139 059 euros a participação de 0,2 % na Ciudad de la Luz SA detida pela Producciones Aguamarga SL (escriturada em 150 000 euros) (elevando para 100 % a sua participação na Ciudad de la Luz SA).
139 059
9.3.2005
A Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU cedeu à Ciudad de la Luz SA os terrenos nos quais foram erigidos os estúdios, aumentando assim o seu capital em 9 800 040 euros (apesar de os terrenos terem sido avaliados em 1 030 856 euros na contabilidade da Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU). Antes desta data, o projeto já tinha recebido autorização da Generalitat Valenciana para construir os estudos nesse local.
9 800 040
Verão de 2005
A Ciudad de la Luz SA inicia as suas atividades como estudo cinematográfico.
-
28.4.2005
Empréstimo participativo de 95 milhões de euros
95 000 000
26.12.2007
Empréstimo participativo de 20 milhões de euros
20 000 000
30.6.2008
Empréstimo convertível em ações, emitido com uma opção de conversão em ações até 31 de dezembro de 2008
10 000 000
2.1.2009
Empréstimo convertível em ações, emitido com uma opção de conversão em ações até 30 de junho de 2009.
10 000 000
17.3.2009
Empréstimo convertível em ações, autorizado até 30 milhões de euros, com uma opção de conversão em ações até 30 de dezembro de 2009.
25 829 840
31.12.2010
Juros em dívida sobre empréstimos participativos em 2009 e 2010
7 222 160
31.12.2010
Juros em dívida sobre empréstimos não convertidos em 2009 e 2010
1 814 187
Total
274 125 946
(54)
Nas suas respostas, as autoridades espanholas procuraram essencialmente demonstrar que o investimento não constitui um auxílio estatal, já que um investidor privado teria investido no projeto da mesma forma e nas mesmas condições (em aplicação do princípio do investidor privado numa economia de mercado). Para apoiar esta argumentação, as autoridades espanholas forneceram relatórios elaborados pela consultora económica LECG.
(55)
Mesmo que a Comissão considerasse que pelo menos uma parte do investimento constituía um auxílio estatal, as autoridades espanholas alegaram que todos os filmes rodados na Ciudad de la Luz cumpriam os critérios culturais dos incentivos oferecidos pela Comunitat Valenciana para a produção de filmes, que tinham sido autorizados pela Comissão em abril de 2008, dezembro de 2008 e julho de 2009 (16). Na opinião das autoridades espanholas, a exceção cultural contemplada no artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do TFUE pode aplicar-se aos auxílios ao investimento a montante e a jusante da produção cinematográfica.
(56)
As autoridades espanholas assinalam também que todo e qualquer auxílio contido no financiamento público da Ciudad de la Luz, bem como os incentivos concedidos à produção de filmes, deve ser analisado à luz dos efeitos de distorção dos regimes nacionais de apoio às produções cinematográficas autorizados pela Comissão noutros Estados-Membros, que fazem com que os concorrentes da Ciudad de la Luz atraiam grandes produções cinematográficas (17).
(57)
As autoridades espanholas sustentam também que as diretrizes em matéria de auxílios estatais de finalidade regional aplicáveis à época (1998) teriam permitido uma intensidade de auxílio de 36 % para o projeto de investimento. Desta forma, seriam cumpridas as condições adicionais introduzidas posteriormente no quadro multissetorial para grandes projetos de investimento de 2002, com uma quota de mercado inferior a 25 % e um aumento da capacidade de 5 %.
(58)
As autoridades espanholas apresentaram um segundo relatório da LECG Inc que criticava a análise do plano de negócios de 2004 efetuada pelos serviços da Comissão. A LECG Inc punha em causa essa análise e atribuía valores alternativos para os dados e os fatores de risco, além de apresentar avaliações retrospetivas dos terrenos de construção da Ciudad de la Luz.
(59)
Uma segunda análise económica da autoria dos serviços da Comissão examinou o plano de negócios de 2000 e as avaliações retrospetivas dos terrenos apresentadas pela Espanha. Ademais, uma consultora independente realizou, a pedido da Comissão, uma avaliação económica do princípio do investidor privado numa economia de mercado. Este relatório independente foi enviado às autoridades espanholas a 30 de setembro de 2011.
(60)
Tal como nas observações a propósito da decisão de iniciar o procedimento, as autoridades espanholas reiteraram a opinião de que as perspetivas de rentabilidade da Ciudad de la Luz deviam ser comparadas com as dos seus principais concorrentes da União no setor dos estúdios cinematográficos (por exemplo, Babelsberg e Pinewood) e não, como faz a Ecorys (18), com as dos conglomerados audiovisuais diversificados dos Estados Unidos (Time Warner e Disney) (19). As autoridades espanholas alegam que esta avaliação comparativa devia assentar em informação do domínio público (por exemplo, Bloomberg) contemporânea da decisão de investimento (isto é, 2000 e 2004, e não 2008). Por último, alegam também que uma série de equívocos e deficiências técnicas invalida as conclusões do estudo efetuado pela Ecorys (20). As autoridades espanholas alegaram que, se tais deficiências fossem corrigidas e se realizasse uma avaliação comparativa adequada com os concorrentes, a rentabilidade das perspetivas da decisão de investimento baseada nos dados disponíveis nesse momento cumpriria os requisitos do teste do investidor privado numa economia de mercado.
V. AVALIAÇÃO DO AUXÍLIO
(61)
Em conformidade com o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, «são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções». Por conseguinte, para que se possa falar de auxílios estatais, é necessário que estejam reunidas as seguintes condições cumulativas: 1) a medida tem de ser concedida a partir de recursos estatais, 2) tem de conferir uma vantagem económica às empresas, 3) a vantagem tem de ser seletiva e falsear ou ameaçar falsear a concorrência, 4) a medida tem de afetar o comércio intracomunitário.
(62)
Como já referimos, as autoridades espanholas alegaram que a medida não constitui um auxílio estatal, uma vez que obedece ao princípio do investidor privado numa economia de mercado. Este teste debruça-se sobre se um investidor privado teria investido no projeto da mesma forma e nas mesmas condições que o investidor público no momento da tomada da decisão de efetuar o investimento público. A este respeito, é significativo que, na fase inicial, existisse um investidor privado no projeto (21) e que as autoridades espanholas tivessem encomendado vários estudos que chegavam à conclusão de que o projeto iria gerar um fluxo de caixa positivo (ver considerando 22).
(63)
Tal como referido no considerando 17, no caso da Ciudad de la Luz, na fase inicial, um investidor privado (a sociedade gestora) possuía 25 % do projeto (ou seja, 150 000 EUR do capital social inicial de 600 000 EUR). No entanto, este investidor privado retirou-se antes de investir fundos adicionais (foi absorvido pela SPTCV em 2004). Nenhum outro investidor privado investiu posteriormente no projeto.
(64)
Uma vez que o único investidor privado disposto a investir só investiu uma quantia pouco significativa no momento em que se devia proceder à maior parte do investimento pode ser considerado uma prova prima facie de que um investidor privado não teria levado a cabo um projeto com estas características, nas condições vigentes à data. Ademais, a situação deste investidor privado era muito concreta (não sendo, pois, a do investidor privado considerado pela jurisprudência), já que era também o responsável pelo arranque do projeto, pela supervisão dos trabalhos de construção e pela gestão e promoção dos estúdios, recebendo, em contrapartida, honorários de gestão. Significa isto que o seu investimento inicial podia ser racional por motivos distintos da sua mera rentabilidade, considerada separadamente.
(65)
Na ausência de um acionista privado, a autoridade regional fundamentou a sua decisão de investimento nos resultados dos estudos de consultoria. Porém, a mera existência destes estudos não basta para satisfazer o teste do investidor privado numa economia de mercado. A lógica obrigaria a que, antes de realizar investimentos da magnitude dos efetuados na Ciudad de la Luz, um investidor privado analisasse em consciência o plano de negócios e as hipóteses subjacentes a tais estudos. Qualquer investidor privado teria que chegar às suas próprias conclusões sobre se os argumentos específicos utilizados para justificar o plano de negócios eram adequados neste caso concreto. Por outro lado, espera-se que um investidor privado compare a rentabilidade prevista do projeto Ciudad de la Luz com a de outros projetos alternativos. Esta análise não foi feita nessa altura. Além disso, nem sequer foi possível proceder a uma tal comparação com base nos fluxos de caixa positivos apresentados nos estudos em causa.
(66)
Quando se investiga um auxílio estatal, a jurisprudência exige que a Comissão leve a cabo sua própria avaliação dos factos (22). Portanto, é necessário apreciar a validade dos relatórios elaborados aquando da operação.
(67)
À luz dos relatórios apresentados pelas autoridades espanholas desde a decisão de iniciar o processo, verifica-se que foram adotadas duas decisões de investimento relativas ao projeto. A primeira foi tomada em 2000 com base do plano de negócios elaborado nesse mesmo ano pela Arthur Andersen (que abarcava os investimentos do período 2002-2006). Em 2004, no intuito de reexaminar a oportunidade de fazer novos investimentos no projeto, foi encomendado o relatório Consultia (que abarcava os investimentos reais no período 2002-2004 e os previstos para 2004-2014). Consequentemente, há que avaliar o princípio do investidor privado numa economia de mercado para ambas as decisões de investimento.
(68)
A Comissão avaliou se um hipotético investidor privado teria investido no projeto que criava a sociedade Ciudad de la Luz. Segundo o princípio do investidor privado, o investimento realizado é reputado auxílio estatal se a compensação que o Estado espera receber for inferior àquela que teria sido exigida por um investidor privado nas circunstâncias desse projeto específico.
(69)
Para financiar um projeto, os investidores têm de investir um determinado capital. Este capital tem um custo: o custo do capital. Regra geral, as fontes de capital mais comuns são duas: capital social e endividamento. O custo total do capital é o custo médio ponderado do capital (WACC), que tem em conta a proporção do capital social e a da dívida financeira. O custo da dívida financeira e o do capital social constituem os custos previstos e não os custos históricos. No caso específico da Ciudad de la Luz, o plano de negócios previa que o projeto fosse financiado exclusivamente com capital social, pelo que o custo total do capital é o capital social.
(70)
Um investidor de capital privado teria estado disposto a investir na Ciudad de la Luz se a taxa interna de rentabilidade (23) esperada fosse superior ou igual ao custo de oportunidade do capital social (24) (ou seja, a rentabilidade que podia ter obtido num projeto similar).
(71)
Para obter o custo do capital social, a Comissão avaliou o modelo de equilíbrio de ativos financeiros, (capital asset pricing model, CAPM). O custo do capital social reflete o custo de oportunidade do investimento para os acionistas em empresas ou projetos com riscos empresariais e financeiros idênticos (ou similares) aos do caso vertente. Segundo o CAPM, o custo do capital social, Ke , deve ser calculado mediante a fórmula seguinte:
em que Rf é a taxa sem risco, é o prémio de risco do mercado e ß, «beta», uma medida do risco sistemático (não diversificável) associado às ações da Ciudad de la Luz, que reflete tanto o isco empresarial como o financeiro.
(72)
Para a taxa sem risco, Rf , a prática do mercado (25) sugere que seja tomada a taxa das obrigações do Tesouro a longo prazo (em geral, 10 anos) do país em causa (consideradas como o investimento de menor risco). Em Espanha, a rentabilidade média anual das obrigações do Tesouro a 10 anos foi de 4,1 % em 2004 (26). Quanto ao prémio de risco do mercado, convém tomar o prémio histórico de risco do mercado ao longo de um período razoavelmente prolongado. É prática corrente tomar a diferença entre a rentabilidade histórica de um índice diversificado da bolsa de valores do país da operação e a taxa sem risco. Segundo Fernández (2004) (27), o prémio histórico do risco do mercado respeitante às obrigações do Tesouro espanholas (no período 1991-2003) situou-se entre 6,8 % e 9,3 %. A Comissão adotou uma posição conservadora ao calcular o prémio de risco do mercado, tendo em conta o limite inferior deste intervalo, ou seja, 6,8 %. Num estudo posterior mais recente, o mesmo autor (28) reforça a validade deste valor ao situar o prémio de risco exigido no período 2000-2004 no intervalo de 6 % - 7 %.
(73)
Para calcular «beta», a Comissão valeu-se da informação do domínio público sobre empresas consideradas pelas autoridades espanholas como concorrentes diretas da Ciudad de la Luz, concretamente o Carrère Group (29) e a Babelsberg. Estes números foram comunicados por analistas financeiros que levaram a cabo uma análise em profundidade das duas empresas. A média das duas «beta», ajustada para se adaptar ao perfil do risco financeiro da Ciudad de la Luz, situa-se num valor aproximado de 1,5. Trata-se de uma visão muito conservadora, pois o investimento na Ciudad de la Luz implica muito provavelmente probabilidade um risco idiossincrático mais elevado que os outros dois estudos já estabelecidos. A Ciudad de la Luz é um investimento novo numa região onde não existem empresas produtoras de cinema, nem espanholas nem internacionais. Por outras palavras, a «beta» da Ciudad de la Luz é provavelmente mais elevada do que a dos seus concorrentes.
(74)
Aplicando a fórmula anterior (ver considerando 71), a Comissão concluiu que o custo previsto do capital social devia rondar os 14,9 %.
(75)
Para efeitos comparativos, tal como referido no anexo 1, as autoridades espanholas defenderam que a aplicação do CAPM indicaria que um investidor «exigiria» um prémio de risco - e não uma rentabilidade - de 3,75 % em 2000 e de 2,07 % em 2004.» Este cálculo baseia-se num coeficiente beta de ß = 0,395. Uma «beta» de 1 representaria a carteira de todas as ações, ou seja, a ação «média». Logo, uma «beta» significativamente inferior a 1 implicaria um investimento caracterizado por um risco especialmente baixo. As autoridades espanholas não fundamentaram as suas alegações, nem as corroboraram com dados sólidos e verificáveis.
(76)
Como já foi referido (ver considerando 69), um investidor privado só investiria num projeto que tivesse uma taxa interna de rentabilidade superior ao custo de oportunidade do capital. A omissão nota que o plano de negócios de 2000 só avaliou com rigor as fases iniciais do projeto. A análise da Comissão (ver anexo II) aponta para um valor atual líquido negativo, com base no plano de negócios de 2000 e no valor nominal dos fluxos de caixa nele indicados. Nestas circunstâncias, um investidor privado não teria investido no projeto.
(77)
Ao avaliar a taxa interna de rentabilidade, a Comissão uma vez mais adotou um ponto de vista muito conservador, sem questionar as premissas e as hipóteses do plano de negócios, nomeadamente os fluxos de caixa calculados para o projeto. Note-se, porém, que os fluxos de caixa projetados no plano de negócios de 2004 parecem inadequadamente otimistas, em especial à luz das perdas sofridas pela empresa no período 2002-2004 (30). Com base na informação facultada à Comissão, pode-se, pois, considerar que os fluxos de caixa projetados no plano de negócios de 2004 correspondiam a uma expectativa máxima (31). Os fluxos de caixa determinam a rentabilidade esperada. Não é intenção da Comissão discutir a rentabilidade esperada da Ciudad de la Luz. Não obstante, justifica-se avaliar o custo do capital, algo que todo e qualquer investidor privado racional teria de fazer.
(78)
Com base do plano de negócios de 2004 proposto pela Ciudad de la Luz, a taxa interna de rentabilidade deste projeto é de 5,74 % (ver anexo 1). Perante um custo de oportunidade do capital de, pelo menos, 14 % (calculado como se explicou anteriormente, ver considerando 73), um investidor privado não teria realizado este investimento na Ciudad de la Luz, visto a sua taxa interna de rentabilidade ser inferior ao custo de oportunidade do capital.
(79)
Por outro lado, a Comissão calculou o valor atual líquido (net present value, VAN) do investimento na Ciudad de la Luz com o fim de obter a ordem de grandeza do valor do projeto para o investidor privado. O objeto de toda e qualquer decisão de investimento é encontrar ativos reais com um valor superior ao seu custo ou, por outras palavras, investimentos que tenham uma rentabilidade esperada superior ao custo de oportunidade do capital. Se assim não for, como no caso da Ciudad de la Luz, o valor do projeto é negativo e, por conseguinte, o investimento não é viável para um investidor privado racional. O VAN de qualquer projeto, que quantifica o valor do investimento no momento da tomada de decisão, calcula-se atualizando os fluxos de caixa previstos no plano de negócios mediante o fator de atualização, que é o custo de capital. Intuitivamente, quanto maior for o custo de capital, menor será o VAN.
(80)
No caso da Ciudad de la Luz, tendo em conta um custo de oportunidade do capital de 14 % e os fluxos de caixa indicados no plano de negócios de 2004 elaborado pela Consultia (cujo valor nominal foi adotado pela Comissão, tal como referido no considerando 76), o VAN do investimento é, aproximadamente, de menos 130 milhões de EUR (ver anexo). Por conseguinte, esta oportunidade de investimento não é interessante para um investidor privado.
(81)
A Comissão também procedeu a uma verificação da fiabilidade que atesta que os resultados apresentam uma grande solidez. Acima de um limiar razoável, os resultados quase não são sensíveis ao valor do custo de oportunidade do capital calculado pela Comissão. Por outras palavras, os resultados não são influenciados por alterações significativas nos parâmetros utilizados pela Comissão no cálculo do custo do capital. O gráfico seguinte representa os valores aproximados do VAN relativamente aos diferentes valores do custo do capital (WACC) entre 5 % e 20 %. O gráfico indica que o VAN passa a ser negativo para um WACC entre 5 % e 6 %. Assim, um investidor privado não levaria o projeto por diante se o custo de capital fosse superior a 6 %. Além disso, o valor do VAN não é praticamente influenciado por valores de WACC superiores a 10 %. A Comissão estimou um WACC em torno de 14 %, isto é, num intervalo que permite concluir com um elevado grau de confiança que o projeto não é rentável.
(82)
Em resposta à avaliação da Comissão, as autoridades espanholas asseveraram, com base num relatório de consultoria (32), que a análise da Comissão era errónea. Em primeiro lugar, conquanto aceitasse que a análise do CAPM, enquanto tal, era a abordagem adequada, o relatório de consultoria contestava os valores utilizados pela Comissão em diversos parâmetros. Em especial, deviam ter sido utilizados valores inferiores para o prémio de risco do mercado e para as «betas». Em segundo lugar, a Comissão não deveria ter utilizado unicamente o plano de negócios da Consultia IT para chegar ao valor de referência, mas também o plano de negócios elaborado pela Arthur Andersen em 2000. Em terceiro lugar, a Comissão não utilizou os rácios financeiros adequados para avaliar a rentabilidade esperada do projeto Ciudad de la Luz. Por último, a Comissão não teve em conta os rendimentos previsíveis derivados de promoções hoteleiras e espaços de escritórios.
(83)
A Comissão refutou estes argumentos. No tocante ao prémio de risco do mercado, o anexo II explica, com algum pormenor, as razões pelas quais os valores compreendidos no intervalo proposto pela Espanha não podem ser adequados. Antes do mais, os valores propostos para o prémio são estimativas para 2009 e não correspondem aos valores aplicáveis em 2000 e 2004. Não há dúvida de que, para a estimativa do CAPM, devem ser utilizados valores correspondentes à data na qual se tomou a decisão comercial. Na verdade, o próprio autor citado pelas autoridades espanholas apresenta estimativas para o período relevante, que coincidem com as da Comissão. O anexo II também explica a razão pela qual o postulado das autoridades espanholas de utilizar «betas» inferiores é erróneo. A Comissão utiliza valores procedentes de estudos do domínio público, que calculavam «betas» para os principais concorrentes da Ciudad de la Luz. Os peritos financeiros refutam a proposta das autoridades de utilizar «betas» históricas.
(84)
Em resposta ao convite das autoridades espanholas para utilizar o plano de negócios de 2000, o anexo II apresenta um cálculo efetuado nessa base. Como se pode ver, o WACC seria, nessa hipótese, ainda mais elevado que em 2004, devido ao prémio de risco mais alto e a uma taxa sem risco superior. Este cálculo conduz também a um VAN negativo. Por último, no que se refere a possíveis rendimentos derivados de promoções hoteleiras e espaços de escritórios, as alegações feitas pelas autoridades espanholas assentavam em novos elementos de prova, mais concretamente em seis relatórios de avaliação elaborados a posteriori. Estes elementos não faziam parte da informação disponível para os investidores privados no momento relevante. Ainda que o relatório da Arthur Andersen mencione a possibilidade de se erigir um complexo hoteleiro, o relatório não contém informação alguma a respeito da sua eventual rentabilidade, não tendo sido elaborado nenhum plano de negócios que contemplasse promoções imobiliárias. Apesar disso, o anexo II examina em pormenor os relatórios elaborados a posteriori relativos à promoção imobiliária, que apresentam vícios graves. Por exemplo, os preços de referência indicados para espaços de escritórios na Ciudad de la Luz são os das artérias comerciais mais prestigiadas no centro de Alicante. Dado que o complexo Ciudad de la Luz se situa fora da cidade de Alicante, nas imediações de uma zona industrial, os preços de referência estão muito inflacionados. Além disso, tomam-se como preços de referência para hotéis os dos estabelecimentos de quatro e cinco estrelas. Não há indicação alguma de que exista procura suficiente para hotéis dessas categorias fora de Alicante e, além disso, junto a uma autoestrada e a uma zona industrial.
(85)
Além da sua própria avaliação interna, a Comissão encomendou também um estudo independente para saber se um investidor privado teria feito um tal investimento na Ciudad de la Luz nas mesmas condições (33). O relatório Ecorys analisa várias hipóteses, segundo as quais o custo do capital se situa entre 12,5 % e 21,4 % para o investimento em 2000 e entre 10,9 % e 15,9 % para o investimento adicional em 2004. Por conseguinte, o resultado do estudo da Comissão situa-se no intervalo calculado pela Ecorys. Em contrapartida, a taxa interna de rentabilidade calculada com base do plano de negócios situa-se muito por abaixo do custo mínimo do capital estimado pela Ecorys.
(86)
Portanto, a conclusão geral da Ecorys é que não é provável que os investimentos realizados em 2000 e 2004 correspondessem à conduta de um investidor privado diligente numa economia de mercado. Relativamente ao plano de investimentos de 2000, a Ecorys estima que o plano de negócios reformulado aponta para um VAN negativo de 9 300 milhões de pesetas. Investir na bolsa teria produzido resultados bastante mais interessantes para um investidor de mercado prudente. Relativamente ao investimento de 2004, a Ecorys conclui que «o mais provável é que um investidor de mercado prudente não tivesse decidido completar o projeto CDL na sua totalidade, podendo ter optado por explorar os seis platôs de filmagem em que já tinha investido ou por abandonar o projeto e assumir as perdas» (34). Por último, a Ecorys considera que um mutuante privado não teria concedido um empréstimo participativo, nem qualquer outro crédito ao projeto, visto que o fluxo de caixa do projeto era insuficiente para satisfazer o pagamento do serviço da dívida.
(87)
Conclui-se, por conseguinte, que tanto os investimentos realizados na Ciudad de la Luz entre 2000 e 2004 como os realizados posteriormente não são congruentes com o princípio do investidor numa economia de mercado, pelo que constituem uma vantagem para a empresa Ciudad de la Luz SAU. Tendo em conta que não satisfazem o teste do investidor numa economia de mercado, esse investidor não teria investido em 2000 e não teria continuado a fazê-lo com base no plano de negócio de 2004.
(88)
Por conseguinte, a Comissão considera que a vantagem económica é a totalidade do valor do investimento. Os empréstimos concedidos à Ciudad de la Luz pela SPTCV eram empréstimos subordinados, o que significa que foram tratados na conta de resultados de modo semelhante a uma equity (participação no capital). Tal como indicado pela Comissão na decisão de iniciar o rocedimento, os juros dos empréstimos foram calculados com uma parte fixa e outra variável. A taxa de juros na parte fixa era demasiado baixa para ser considerada aceitável por um mutuante privado em condições de economia de mercado. Esta parte fixa do empréstimo a uma taxa de juro manifestamente baixa poderia, em princípio, ser compensada pela perspetiva de uma remuneração adequada do empréstimo participativo graças à parte variável associada à rentabilidade do projeto, um raciocínio que, todavia, não é aplicável ao projeto em exame (ver a motivação anterior relativa ao princípio do investidor privado numa economia de mercado). Além disso, não foram contemplados custos financeiros na projeção dos benefícios e nas contas apresentadas à Comissão pelas autoridades espanholas para o período 2002-2014. Por último, estava previsto, pelo menos em teoria, que os empréstimos fossem reembolsados em abril de 2015, ou seja, depois de concluído (e possivelmente vendido) o projeto, algo que se prevê para 2014: um mutuante privado não poderia aceitar uma tal situação. Na sua resposta de 20 de abril de 2009 à decisão de iniciar o procedimento, as autoridades espanholas explicaram que os créditos deviam ser considerados, de um ponto de vista económico, como injeções de capital, visto que o mutuante e o acionista são a mesma entidade (ou seja, a SPTCV). Efetivamente, dado que nenhum dos empréstimos concedidos em 2005, 2007, 2008 e 2009 foi reembolsado (nem sequer parcialmente), e uma vez que o beneficiário não pagou juros pelos referidos empréstimos, há que considerá-los como equity investment (participações no capital). Segundo as informações comunicadas pelas autoridades espanholas em abril de 2012, o valor ascendia a 265 089 599 EUR no final de 2010 (35).
(89)
O auxílio também é seletivo já que os benefícios dele derivados só conferem vantagens às empresas que operam no setor e, na realidade, só a algumas delas.
(90)
A Comissão assinala que a Generalitat Valenciana financiou o investimento através da SPTCV, instrumento investidor de que é titular a 100 %, e que os estudos que levaram ao investimento público na Ciudad de la Luz foram realizados por conta da Generalitat Valenciana. Por conseguinte, estas dotações podem ser consideradas recursos estatais.
(91)
Quando os auxílios estatais reforçam a posição de uma empresa em relação às outras concorrentes, considera-se que estas últimas são afetadas pelos referidos auxílios. O apoio concedido consolida a posição de Ciudad de la Luz em relação a outras concorrentes ao fazer com que a primeira entre no mercado dos estudos cinematográficos. A concorrência entre as empresas que beneficiam da medida e as que não beneficiam é distorcida. Mesmo supondo que existem auxílios às produções cinematográficas nos demais Estados-Membros onde estão localizados outros estudos de cinema, não se pode esgrimir este argumento para negar que o auxílio distorce a concorrência. Uma medida não pode deixar de ser qualificada como auxílio estatal pelo simples facto de os outros Estados-Membros terem podido introduzir as suas próprias medidas no intuito de distorcer a concorrência. Não se justifica proceder a uma «compensação» desta natureza quando se trata de examinar a condição relativa à distorção da concorrência.
(92)
Por último, a Comissão considera que a medida em questão afeta o comércio entre os Estados-Membros. Os estudos cinematográficos comercializam as suas instalações à escala internacional. Os produtores cinematográficos negociam regularmente preços e condições com uma série de estúdios cinematográficos situados em diferentes Estados-Membros. A Comissão autorizou, em Espanha e noutros Estados-Membros, regimes de auxílios que apoiam a produção de obras audiovisuais e, por conseguinte, promovem indiretamente a utilização de instalações técnicas nacionais, incluindo os estúdios cinematográficos. Não obstante, o quarto critério da Comunicação relativa ao Cinema, de 2001, exclui os auxílios suplementares destinados a atividades de produção específicas, incluindo a utilização dos estúdios cinematográficos.
(93)
Atendendo às considerações anteriores, a Comissão considera que o projeto concede uma vantagem económica seletiva à Ciudad de la Luz. O projeto é financiado por fundos públicos, distorce a concorrência e tem incidência sobre o comércio entre os Estados-Membros. Por conseguinte, a Comissão considera que a medida notificada constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
(94)
A Comissão tem de garantir, em primeiro lugar, que o auxílio não é contrário ao disposto no TFUE em domínios que não o dos auxílios estatais. No caso vertente, a avaliação da Comissão não prejudica quaisquer outras conclusões atinentes à compatibilidade com a legislação da contratação pública da União. O auxílio não compreende nenhum outro elemento suscetível de levantar problemas relativos ao princípio da legalidade geral do auxílio.
(95)
Como foi referido na decisão de iniciar o procedimento, as autoridades espanholas alegaram, como argumento coadjuvante caso a Comissão viesse a considerar que as medidas em causa constituíam um auxílio estatal, que as medidas em causa eram compatíveis com o artigo 107.o, n.o 3, a título de auxílios com finalidade regional e auxílios destinados a promover a cultura.
(96)
Os auxílios com finalidade regional relativos à construção da Ciudad de la Luz podem justificar-se, uma vez que o investimento se realiza numa zona assistida. As autoridades espanholas sustentaram que as normas em matéria de auxílios com finalidade regional aplicáveis aquando da tomada da decisão inicial de investimento, no período 2000-2006, permitiriam uma intensidade de ajuda de 36 %.
(97)
Tratando-se de um auxílio não notificado, são aplicáveis as Orientações dos auxílios com finalidade regional para o período 2000-2006 (36). O ponto 4.2 das Orientações reza o seguinte: «A fim de garantir a viabilidade e a solidez dos investimentos produtivos objeto do auxílio, o contributo do beneficiário destinado ao seu financiamento deve atingir, no mínimo, 25 %.». A nota de rodapé 20 esclarece que este contributo mínimo de 25 % deve ser isento de qualquer auxílio. Ainda que, numa primeira fase, tenha havido um investidor privado detentor de 25 % do capital social inicial de 600 000 EUR, este investidor privado era a empresa gestora do projeto a troco de honorários, que não realizou nenhum outro investimento no projeto equivalente à maior parte do investimento público no projeto. Por conseguinte, o primeiro investimento não pode ser considerado separadamente do investimento público, uma vez que não se trata de um investimento independente. Além disso, a SPTCV absorveu o investidor privado em julho de 2004, pelo que a sua participação desceu, nesse momento, para 0,2 %.
(98)
As autoridades espanholas alegaram que o investimento de 25 % da própria SPTCV podia ser considerado como contribuição do beneficiário. A Comissão considera que esta leitura, segundo a qual 25 % do investimento está coberto por um organismo público que não se comporta como um investidor privado (ver capítulo V, subcapítulo «Vantagem económica»), provindo os restantes 75 % também de recursos estatais, não permite garantir que o investimento produtivo beneficiário do auxílio seja viável e são.
(99)
Como o investimento realizado na Ciudad de la Luz foi financiado integralmente por fundos públicos da SPTCV, esta condição não está preenchida.
(100)
Em determinadas situações, a Comissão autorizou auxílios ao setor audiovisual em conformidade com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), tendo em conta os objetivos culturais do artigo 167.o do TFUE. A exceção cultural pode ser invocada em conjunto com as demais bases jurídicas da compatibilidade, tal como o auxílio a determinadas atividades económicas nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE (37). Apesar de não ter sido proposta pelas autoridades espanholas, debruçamo-nos em seguida sobre a referida base jurídica, tendo em conta as observações dos terceiros interessados.
(101)
A avaliação nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE é efetuada mediante um teste em três etapas que pondera as vantagens e os inconvenientes da medida em questão.
(102)
Ao aplicar este teste de ponderação, a Comissão avalia os seguintes aspetos:
a)
A medida de auxílio visa atingir um objetivo bem definido de interesse comum (ou seja, pretende colmatar um disfuncionamento de mercado ou lograr outro objetivo)?
b)
O auxílio foi bem concebido para atingir o objetivo de interesse comum? Em especial:
i)
A medida de auxílio constitui um instrumento adequado, ou seja, existem outros instrumentos mais apropriados?
ii)
Existe um efeito de incentivo, ou seja, o auxílio vai alterar o comportamento das empresas?
iii)
A medida de auxílio é proporcionada, ou seja, seria possível obter a mesma mudança de comportamento com menos auxílios?
c)
São escassos os efeitos sobre o comércio e as distorções da concorrência, pelo que o balanço global é positivo?
(103)
Considera-se que existe um «disfuncionamento de mercado» se o resultado do mercado não conduz ao maior bem-estar social possível. Pode haver resultados de mercado ineficientes no caso dos chamados bens públicos ou bens meritórios (38). Estes bens geram efeitos externos positivos quando o benefício social supera o benefício privado. Consequentemente, a quantidade oferecida situa-se abaixo do nível ótimo, o que, por seu turno, justifica a intervenção pública (e, possivelmente, as subvenções públicas).
(104)
Existe, na União, um mercado comercial altamente competitivo em que operam vários grandes estúdios cinematográficos. Acresce que, no que se refere às grandes produções cinematográficas, os estúdios europeus enfrentam uma concorrência apreciável por parte dos estúdios situados fora da União. Portanto, não existem, à primeira vista, provas cabais de um disfuncionamento do mercado relativo a uma oferta insuficiente e a custos de entrada elevados. Em sua resposta à decisão de iniciar o procedimento, os cineastas espanhóis alegam que, antes da construção da Ciudad de la Luz, o mercado espanhol não dispunha de serviços similares de grande qualidade. Concretamente, os cineastas valencianos sublinharam que a proximidade dos estúdios de cinema lhes permitiria reduzir os custos de produção (custos de transporte mais baixos, proximidade de outros serviços necessários à produção de filmes, etc.).
(105)
Não obstante, o facto de os produtores cinematográficos nacionais beneficiarem da Ciudad de la Luz não basta para demonstrar a existência de um «disfuncionamento do mercado», tal como definido anteriormente. Em primeiro lugar, considerar que a Ciudad de la Luz vem pôr termo a um disfuncionamento do mercado com respeito à produção local de filmes em Espanha seria contrário ao objetivo declarado pelas autoridades espanholas. O relatório da Consultia, de 2004, considera que os estúdios locais são apenas concorrentes «indiretos», ao passo que a Ciudad de la Luz visaria captar as grandes produções cinematográficas.
(106)
Em segundo lugar, para detetar um disfuncionamento do mercado relativo aos produtores espanhóis, seria necessário avaliar se o benefício social gerado por estúdios como a Ciudad de la Luz seria superior aos respetivos custos. Para este efeito, impunha-se averiguar se as instalações disponíveis não seriam suficientes, ou seja, se os cineastas espanhóis não poderiam utilizar os estudos existentes em Espanha (como Video Planning, Cartuja Producciones e Loasur Audiovisual na Andaluzia, Media Park na Catalunha, Platós Valencia em Valência, e Estudios Barajas, Estudios El Álamo, Estudios Los Ángeles e Flash Estudio em Madrid) ou noutros Estados-Membros. Conquanto tivessem referido algumas vantagens decorrentes da Ciudad de la Luz no plano dos custos (sem as quantificar), os produtores cinematográficos espanhóis não sustentaram que a existência de estúdios locais com estas características fosse essencial para a produção cinematográfica local.
(107)
Tendo em conta que não existe um disfuncionamento do mercado bem caracterizado que o auxílio pretendesse remediar, não se pode também considerar que o auxílio seja apropriado e proporcionado para corrigir o referido disfuncionamento. Se a finalidade do estúdio de cinema era fomentar a produção local, teria sido necessário, entre outras questões, comparar o investimento realizado com outras medidas suscetíveis de obter eficiências comparáveis na perspetiva dos produtores cinematográficos. As autoridades espanholas não apresentaram esta comparação.
(108)
O teste de ponderação requer que também se avaliem os efeitos negativos no plano da distorção da concorrência e do comércio. Dado que a sua produção esteve muito aquém das expectativas iniciais e atraiu fundamentalmente produções locais, pode pensar-se que o efeito de distorção provocado pelos estúdios Ciudad de la Luz terá sido escasso até agora. No entanto, o número de produções cinematográficas realizadas na Ciudad de la Luz não é um bom indicador dos seus possíveis efeitos de distorção. A entrada da Ciudad de la Luz no mercado europeu dos estudos cinematográficos veio aumentar capacidade global do mercado. Segundo um raciocínio económico elementar, este aumento da oferta irá levar a uma redução geral dos preços, independentemente do número de produções que a Ciudad de la Luz seja capaz de atrair. Dado que iria afetar o preço do mercado global, esta redução de preços não poderia ser observada comparando os preços fixados pela Ciudad de la Luz com os dos seus concorrentes. Por outro lado, é possível que a construção da Ciudad de la Luz estimule outros Estados-Membros a efetuar investimentos similares. Por último, dadas as suas modernas instalações, é possível que a posição da Ciudad de la Luz venha a mudar no futuro.
(109)
Atendendo às considerações anteriores, a medida não pode ser considerada compatível com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), pois não se destina a corrigir um disfuncionamento do setor, podendo ter consequências negativas para a concorrência e o comércio.
(110)
As autoridades espanholas não apresentaram argumentos suscetíveis de alterar o ponto de vista expresso pela Comissão na decisão de iniciar o procedimento, a saber, que «considera não haver nenhum indício de que se possa aplicar a exceção [cultural] aos auxílios estatais destinados a subvencionar os custos de construção e funcionamento de um complexo de novos estúdios cinematográficos de grande dimensão». A decisão de iniciar o procedimento excluía a possibilidade de os estúdios serem considerados «infraestrutura cultural» por serem altamente especializados e reservados ao setor audiovisual (para a rodagem de filmes, produções televisivas e anúncios publicitários).
(111)
Para se aplicar a exceção cultural prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea d), do TFUE ao financiamento não abrangido pela Comunicação relativa ao Cinema, o auxílio teria de visar a concretização de um objetivo cultural, para além de ser necessário, proporcionado e adequado [tal como indicado na avaliação anterior nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c)]. Dado que se concluiu que estes critérios não são respeitados relativamente ao disposto no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), o mesmo se verifica no que respeita ao artigo 107.o, n.o 3, alínea d).
(112)
Em dezembro de 2008, a Comissão autorizou os incentivos ao cinema concedidos pela Comunitat Valenciana em aplicação da Comunicação relativa ao Cinema (39). Os incentivos anteriores, concedidos pela Comunitat Valenciana à rodagem de filmes na Ciudad de la Luz, não podem ser considerados compatíveis se a rodagem na Ciudad de la Luz tiver sido uma condição para a concessão do auxílio (infringindo assim o quarto critério da Comunicação relativa ao Cinema, que exclui os auxílios suplementares a determinadas atividades de produção de filmes).
(113)
Por último, não é necessário, no âmbito da presente decisão, examinar mais pormenorizadamente se foram concedidos auxílios aos produtores cinematográficos.
VI. CONCLUSÃO
(114)
A Comissão conclui que Espanha concedeu auxílios estatais à Ciudad de la Luz SA, em violação do disposto no artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Um investidor privado não teria efetuado nas mesmas condições o investimento realizado pelo Comunitat Valenciana na Ciudad de la Luz. Assim, a Comissão considera que a totalidade do investimento público no projeto constitui um auxílio ilegal.
(115)
Por conseguinte, o custo do auxílio até dezembro de 2010 é a totalidade dos 265 089 599 EUR de investimento público direto efetuado na Ciudad de la Luz SA, bem todos os incentivos concedidos a produtores cinematográficos sob a condição de as filmagens se realizarem na Ciudad de la Luz.
(116)
Em conformidade com o TFUE e a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça da União Europeia, a Comissão é competente para impor a um Estado a obrigação de abolir ou modificar os auxílios (40), se concluir que tais auxílios são incompatíveis com o mercado interno. O Tribunal também sustentou de forma constante que a obrigação imposta a um Estado de abolir ou modificar auxílios considerados pela Comissão como sendo incompatíveis com o mercado interno visa restabelecer a situação anterior (41). Neste contexto, o Tribunal estabeleceu que o objetivo foi atingido depois de o beneficiário ter reembolsado os montantes concedidos a título de auxílio ilegal, renunciando assim à vantagem de que tinha gozado relativamente aos seus concorrentes, restabelecendo-se a situação prévia ao pagamento do auxílio (42).
(117)
Em conformidade com a referida jurisprudência, o artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 (43) do Conselho estabelece que «nas decisões negativas relativas a auxílios ilegais, a Comissão decidirá que o Estado-Membro em causa deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio do beneficiário».
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O capital social inicial e os aumentos do capital social equivalentes a 94 459 719 EUR, os terrenos atribuídos à Ciudad de la Luz no valor de 9 800 040 EUR, os empréstimos participativos equivalentes a 115 milhões de EUR, os empréstimos convertíveis em ações emitidos desde 2008 no total de 45 829 840 EUR, concedidos ilegalmente por Espanha à Ciudad de la Luz SA anteriores a 31 de dezembro de 2010, bem como todos os incentivos concedidos a produtores cinematográficos sob condição de que as filmagens se realizassem na Ciudad de la Luz, em violação do disposto no artigo 108.o, n.o 3, do Tratado, constituem auxílios estatais incompatíveis com o mercado interno.
Artigo 2.o
1. Espanha deve recuperar do beneficiário os auxílios estatais incompatíveis referidos no artigo 1.o
2. Os montantes a recuperar vencerão juros a partir da data em que foram concedidos ao beneficiário até à data da sua recuperação.
3. Os juros devem ser calculados numa base composta em conformidade com o capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 do Conselho (44).
4. Espanha deve cancelar todos os pagamentos pendentes do auxílio mencionado no artigo 1.o, a contar da data de adoção da presente decisão.
Artigo 3.o
1. A recuperação do auxílio mencionado no artigo 1.o será imediata e efetiva.
2. Espanha deve certificar-se de que a presente decisão é aplicada no prazo de quatro meses a contar da data da sua notificação.
Artigo 4.o
1. Num prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, Espanha deve fornecer as seguintes informações:
a)
montante total (capital e juros) a recuperar de cada beneficiário;
b)
descrição pormenorizada das medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão;
c)
documentos comprovativos de que o beneficiário foi instado a reembolsar o auxílio.
2. Espanha deve informar a Comissão dos progressos alcançados na sequência das medidas nacionais adotadas para aplicar a presente decisão, até à recuperação total do auxílio referido no artigo 1.o Deve entregar imediatamente, a pedido da Comissão, toda a informação sobre as medidas já adotadas e previstas para garantir o cumprimento da presente decisão. Espanha deve fornecer também informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros já reembolsados pelo beneficiário.
Artigo 5.o
O Reino de Espanha é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 8 de maio de 2012.