РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 януари 2012 година
относно помощта, предоставена от Гърция на земеделски производители и кооперативи в зърнопроизводството
SA 27354 (C 36/10) (ex NN 3/10, ex CP 11/09)
(нотифицирано под номер C(2011) 9335)
(само текстът на гръцки език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/320/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с член 108, параграф 2, първа алинея от Договора (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 18 ноември 2008 г. Комисията получи по електронна поща информация относно предполагаема помощ, отпусната от гръцката държава на земеделски производители и на обединения на земеделски кооперативи в зърнопроизводството. Предполагаемата помощ е предоставена под формата на безлихвени заеми. С писмо от 21 ноември 2008 г. Комисията поиска от гръцките власти да предоставят информация за въпросната помощ.
(2)
С писмо от 24 ноември 2008 г. Комисията покани жалбоподателя да представи попълнен формуляр за подаване на жалба. Комисията получи формуляра на 8 януари 2009 г.
(3)
След получаването на формуляра за подаване на жалба и тъй като гръцките власти не отговориха на писмото ѝ от 21 ноември 2008 г., на 23 януари 2009 г. Комисията им изпрати второ писмо, с което поиска информация за въпросната мярка. Гръцките власти не представиха отговор в рамките на посочения в писмото краен срок и на 24 март 2009 г. Комисията им изпрати напомняне.
(4)
На 14 май 2009 г. гръцките власти изпратиха писмо на Комисията, с което предоставиха съвсем ограничена информация относно помощта, която е обект на жалбата. На 11 юни 2009 г. Комисията изпрати на гръцките власти второ искане за информация, съдържащо по-подробни въпроси по отношение на предполагаемата държавна помощ.
(5)
На 20 юли 2009 г. гръцките власти поискаха удължаване на крайния срок за предоставяне на съответната информация до 30 август 2009 г. С писмо от 23 юли 2009 г. Комисията се съгласи с това удължаване на срока. С писмо по електронна поща от 1 септември 2009 г. гръцките органи поискаха удължаване на крайния срок с още един месец. С писмо от 14 септември Комисията разреши второто удължаване на крайния срок - до 30 септември 2009 г.
(6)
Повече от два месеца след определения краен срок Комисията все още не беше получила отговор и на 1 декември 2009 г. изпрати на гръцките власти напомняне, в което им даде още един месец за предоставяне на информация. В напомнянето Комисията обърна внимание на гръцките власти на факта, че ако не отговорят в предписания срок, Комисията ще изиска предоставянето на информацията („разпореждане за информация“) съгласно член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (2) (3). Освен това от 26 януари 2010 г. случаят е вписан под номер NN 3/10 в регистъра на помощите, за които не е постъпило уведомление.
(7)
Определеният от Комисията краен срок изтече без гръцките власти да предоставят каквато и да било информация. По тази причина на 10 март 2010 г. Комисията прие решение съгласно член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999, с което изиска от гръцките власти да предоставят необходимата информация.
(8)
Гръцките власти отговориха на 19 март 2010 г. В отговора си те твърдяха, че са отговорили на писмото на Комисията от 1 декември 2009 г. с писмо от 9 февруари 2010 г. С писмо от 17 май 2010 г. Комисията изпрати на гръцките власти редица допълнителни въпроси. Изискано беше също така да представят доказателство, че са изпратили писмо на Комисията на 9 февруари 2010 г. Междувременно Комисията получи допълнителна информация от жалбоподателя относно въпросната помощ. В тази връзка на 18 юни 2010 г. Комисията изпрати още едно писмо на гръцките власти, като им предостави възможност за изразяване на мнение по новата информация. Гръцките власти отговориха на писмото на Комисията от 17 май 2010 г., но не представиха каквото и да било доказателство, че на 9 февруари 2010 г. са изпратили писмо на Комисията. На 30 септември 2010 г. гръцките власти отговориха на писмото на Комисията от 18 юни 2010 г.
(9)
С писмо от 15 декември 2010 г. Комисията уведоми Гърция за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора, по отношение на въпросната помощ. С писмо от 21 януари 2011 г. гръцките власти представиха своето мнение относно решението на Комисията от 15 декември 2010 г. Комисията изпрати на гръцките власти някои допълнителни въпроси с писмо от 5 май 2011 г., на което те отговориха на 6 юни 2011 г.
(10)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно въпросната мярка. Комисията получи мнение от една заинтересована страна, според която въпросните мерки са неправомерни. Гръцките власти бяха уведомени за това мнение, в отговор на което те представиха своето мнение с писмо от 1 декември 2011 г.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
ΙΙ.1. Жалба
(11)
На 18 ноември 2008 г. Комисията получи информация по електронна поща относно предполагаема помощ, отпусната от гръцката държава на земеделски производители и обединения на земеделски кооперативи в зърнопроизводството. Според посочената жалба помощта е под формата на безлихвени заеми в размер на 150 милиона EUR, предоставени на обединения на земеделски кооперативи в сектора на зърнените култури.
II.2. Контекст
(12)
Според предоставената от гръцките власти информация, през 2008 г. гръцките земеделски производители са засели допълнително 60 хиляди хектара (600 хиляди stremmata (единица за площ, равна на десет ара)) царевица в сравнение с предходната година. Това е довело до значително свръхпроизводство на царевица, а оттам и до спад на цените. Положението с пшеницата е същото. Поради този факт и вследствие на икономическата криза гръцкото правителство е решило да предостави подпомагане на гръцките производители.
(13)
Според гръцките власти подпомагането е било предоставено на организации на производители - т.е. на обединения на земеделски кооперативи (ОЗК). ОЗК не са разполагали с необходимите средства за подпомагане на доходите на земеделските производители, а поради финансовата криза не са имали и достъп до финансовите пазари, за да изтеглят заеми. Гръцките власти заявяват освен това, че ако през зимата на 2008 г. кооперативите бяха продали събраните количества зърно, цените биха се понижили драстично, а производителите биха претърпели значителни загуби. Следователно, за да се избегне спад в цените на зърнените култури и да се гарантира минимален доход на земеделските производители, гръцкото правителство е решило да отпусне на ОЗК и непряко на земеделските производители (които са доставили продукцията си на кооперативите) помощ под формата на гарантиран от държавата заем с лихвена субсидия. Според гръцките власти сумите по отпуснатите на ОЗК заеми е трябвало след това да бъдат прехвърлени на производителите срещу количествата зърно, закупено или получено от ОЗК през 2008 г. Поради продължителната криза на зърнения пазар гръцките власти са удължили срока за погасяване на заемите до 30 септември 2010 г.
ΙΙ.3. Мярка
(14)
Гръцките власти са приели редица решения за привеждане в действие на помощта.
(15)
В Решение № 56700/B.3033 от 8 декември 2008 г. на гръцкия министър на икономическите въпроси и финансите се предвижда, inter alia, следното:
„Член 1. С настоящото се одобрява лихвена субсидия за заеми, които са отпуснати или ще бъдат отпуснати през 2008 г. от финансови институции на обединения на земеделски кооперативи (ОЗК) и на първични земеделски кооперативи в Гърция, за да бъде заплатено с тях на производителите за закупените или получените количества зърно през 2008 г. Въпросните заеми се субсидират от датата на отпускането им. […]
Член 3. Продължителността на въпросните заеми е от датата на отпускането им до датата на погасяването им, която не може да бъде по-късно от 30 септември 2009 г. […]“
(16)
В Решение № 2/88675/0025 от 9 декември 2008 г. на гръцкия министър на икономическите въпроси и финансите, се предвижда, inter alia, следното:
„1)
Гръцката държава предоставя 100 % гаранция за обезпечаване на заемите, отпускани от финансови институции на обединения на земеделски кооперативи (ОЗК) и на първични земеделски кооперативи в Гърция, за да бъде заплатено с тях на производителите за закупените или получените количества зърно през 2008 г., в съответствие с разпоредбите на Закон 2322/1995. За заемите, отпуснати от финансовите институции на ОЗК и на първични земеделски кооперативи през 2008 г. за покупка на зърно, важат разпоредбите на настоящото решение, считано от датата на отпускането им. Общият размер на заемите, които са отпуснати или ще бъдат отпуснати, не може да превишава 150 милиона EUR. […]
3)
[…] В случай, че непогасената част от заема не бъде изплатена при настъпване на падежа, въпросната сума става дължима и изискуема. Държавата възстановява гарантираните вземания на банките, след като те представят в срок от три месеца от датата на падежа подкрепящите документи, посочени в Решение № 2/478/0025/4.1.2006 г. на министъра на икономическите въпроси и финансите (Държавен вестник, серия II, № 16, 13.1.2006 г.).“
(17)
Крайният срок за погасяване на заемите е удължен до 30 декември 2010 г. въз основа на решения № 46825/B.2248 от 29 септември 2009 г. и № 2/69591/0025 от 2 октомври 2009 г. на министъра на икономическите въпроси и финансите.
(18)
С Решение № 8264 от 9 декември 2008 г. на гръцкия министър на развитието на селските райони и храните се предвижда разпределяне на сумата от 150 милиона EUR между 57 обединения на земеделски кооперативи. Въпросното решение се позовава също така на решение от 12 ноември 2008 г. на правителствената комисия относно отпускането на заеми в размер на 150 милиона EUR на обединения на земеделски кооперативи и на техните членове.
(19)
Според писмото на гръцките власти, изпратено на 19 март 2010 г., всички въпросни заеми (с изключение на един) са отпуснати от Agricultural Bank of Greece (Гръцката земеделска банка) (наричана по-долу „банка ATE“). Гръцките власти добавят, че лихвената субсидия и гаранцията, предоставени от държавата в сектора на зърнените култури, са били необходими с оглед справяне с понижението на цените през 2008 г., предизвикано от свръхпроизводството на зърно в Гърция. В това писмо гръцките власти изразяват мнението, че предоставеният от държавата малък кредитен механизъм не може да се счита за държавна помощ, тъй като той не нарушава конкуренцията, нито застрашава да я наруши, както и не засяга търговията между държавите-членки. Гръцките власти добавят, че ползата за отделните производители от въпросната мярка е била минимална.
(20)
Съгласно член 1 от договора за заем между банка ATE и ОЗК („Договор за заем“) отпусканите от банка ATE заеми се използват от заемополучателя само за закупуването или получаването на зърнени култури, които са произведени през 2008 г.
(21)
По отношение на условията за отпускане на заема гръцките власти отбелязват, че лихвеният процент е процентът, приложим за 12-месечни гръцки съкровищни облигации (емитирани непосредствено преди датата, от която започва да се начислява лихва), увеличен с 30 %. Освен това те твърдят, че Договорът за заем между банка ATE и ОЗК включва условие, което доказва, че не става въпрос за държавна помощ. Това условие гласи: „Заемополучателят с настоящото поема задължение преди отпускане на заема да подпише с гръцката държава, представлявана от Банката за целите на настоящото, договор за обезпечение върху продуктите, страничните продукти и друго движимо имущество, което заемополучателят ще закупи с този заем, както и върху всички стоки, които притежава или управлява, съгласно разпоредбите на Закон 2844/2000.“ С други думи, ОЗК предоставят обезпечение на държавата (представлявана от банка ATE) под формата на продуктите, закупени от ОЗК със заема.
(22)
Заместник-министърът на финансите приема Решение № 2/21304/0025 на 26 октомври 2010 г. Според посоченото решение:
„А.
Обединенията на земеделски кооперативи (ОЗК) и първичните земеделски кооперативи в Гърция, които са получили заеми, гарантирани от гръцката държава съгласно Решение № 2/88675/0025/9.12.2008 г. на заместник-министъра на икономическите въпроси и финансите, което е в сила към настоящия момент, имат възможност да преструктурират заемите с падеж 30 септември 2010 г., гарантирани от гръцката държава съгласно горепосоченото решение, както следва:
Общата продължителност на преструктурирания заем е пет години, платим на шестмесечни вноски (главница и лихви), като първата вноска е дължима на 30 март 2011 г., а последната - на 30 септември 2015 г.
Освен това всеки заемополучател до настъпване на падежа на заема заплаща на гръцката държава предпазна премия в размер на 2 % от неиздължената към момента част на заема. Първото плащане по премията се извършва при плащането на първата вноска на 30 март 2011 г.
С настоящото се премахват съществуващите обезпечения под формата на зърно в полза на гръцката държава.
Лихвеният процент по преструктурираните по този начин заеми е процентът, прилаган от всяка финансова институция по заеми от същата категория. […]“
III. МНЕНИЕ НА ГЪРЦИЯ
(23)
В отговора си от 21 януари 2011 г. гръцките власти твърдят, че както лихвената субсидия, така и държавната гаранция за заемите трябва да се разглеждат в светлината на Съобщението на Комисията „Временна общностна рамка за мерките за държавна помощ за подпомагане на достъпа до финансиране при настоящата финансова и икономическа криза“ (5) (наричана по-долу „временна рамка“). По-специално те заявяват, че въпросните заеми са отпуснати по време на финансовата и икономическа криза от 2008 г. и 2009 г. с цел преодоляване на кризата.
(24)
Гръцките власти заявяват също така, че поради големия брой крайни получатели (членове на кооперативите) ползата от безлихвения заем за всеки получател е била толкова малка, че не може да се счита за предизвикваща нарушаване на конкуренцията.
(25)
Накрая, гръцките власти твърдят, че задължението на всеки заемополучател да заплаща 2 % застрахователна премия в съответствие с Министерско решение № 2/21304/0025/26.10.2010 доказва отсъствието на държавна помощ.
(26)
В писмото си от 1 декември 2011 г. гръцките власти повтарят редица от представените в хода на процедурата аргументи относно необходимостта от прилагането на тези мерки и основанията за това. Също така те заявяват, че приемането на Министерско решение № 2/21304/0025/26.10.2010 г. и прилагането на лихвен процент при преструктурирането на заемите (процентът, прилаган от всяка финансова институция по заеми от същата категория) означават, че лихвената субсидия не представлява помощ. Гръцките власти добавят, че предоставените от държавата лихвени субсидии през периода от 2009 г. до 28 ноември 2011 г. възлизат на 7 762 113 EUR.
ΙV. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
ΙV.1. Наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора
(27)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(28)
Преди да пристъпи към оценяване дали въпросната мярка отговаря на условията на член 107, параграф 1 от Договора, Комисията отбелязва, че има два аспекта на мярката, които следва да бъдат разгледани в светлината на тази разпоредба: а) лихвената субсидия, и б) държавната гаранция.
ΙV.1.1 Лихвена субсидия
(29)
Лихвената субсидия, предоставена от гръцката държава на кооперативите съгласно Министерско решение № 56700/B.3033/8.12.2008 г., отговаря на всички условия, посочени в член 107, параграф 1 от Договора. Субсидията е отпусната от гръцката държава и предоставя явно предимство, тъй като благодарение на нея заемът фактически е напълно безлихвен. Преките получатели на помощта са кооперативите. Като се има предвид обаче, че с отпускането на заемите намерението на държавата е било да се повишат доходите на гръцките земеделски производители чрез изкуствено повишаване на цената на зърнените култури, продавани от производителите на кооперативите, то непреките получатели на помощта са земеделските производители. Накрая, спазено е и условието за избирателност, тъй като получателите на помощта са единствено тези кооперативи и, в крайна сметка, земеделските производители, които са закупили или произвели зърно в Гърция през 2008 г. Лихвената субсидия е предоставена преди прилагането на Министерско решение № 2/21304/0025/26.10.2010 г. и преди преструктурирането на заемите, когато е постановено, че лихвеният процент, приложим по отношение на преструктурирания заем, ще бъде процентът, прилаган от всяка финансова институция по заеми от същата категория.
(30)
Що се отнася до условието за „нарушаване на конкуренцията“, в съответствие със съдебната практика на Съда, самият факт, че се засилва конкурентното положение на едно предприятие спрямо други конкурентни предприятия, като му се предоставя икономическо преимущество, което то иначе не би получило в нормалния ход на неговата дейност, говори за възможно нарушаване на конкуренцията (6). Помощта за дадено предприятие засяга търговията между държавите-членки, когато въпросното предприятие функционира на пазар, който е отворен за вътрешнообщностна търговия (7). Освен това, в съответствие със съдебната практика на Съда, няма праг или процент, под който може да се счита, че търговията между държавите-членки не е засегната. Дори относително малкият размер на помощта или относително неголемите мащаби на предприятията не означават a priori, че търговията между държавите-членки не е засегната (8). Секторът на зърнените култури се характеризира със значителна вътрешнообщностна търговия. Следователно настоящата мярка може да засегне търговията между държавите-членки.
(31)
В светлината на горното изглежда, че по отношение на лихвената субсидия са изпълнени всички условия, посочени в член 107, параграф 1.
ΙV.1.2. Държавна гаранция
(32)
С Министерско решение № 2/88675/0025/9.12.2008 г. гръцката държава решава да предостави на кооперативите гаранция по заемите, сключени с банка ATE. Общо казано, по отношение на гаранциите се прилагат критериите, определени в член 107, параграф 1 от Договора. Както е отбелязано в раздел 2.1 от Известието на Комисията относно прилагането на членове 87 и 88 от Договора за ЕО по отношение на държавните помощи под формата на гаранции (9) (наричано по-долу „Известие относно гаранциите“), пряко предоставяните гаранции от държавата действително могат да представляват държавна помощ. Ползата от дадена държавна гаранция се състои в това, че свързаният с гаранцията риск се поема от държавата. Поемането на този риск обикновено се възнаграждава с подходяща премия (раздел 2.2 от Известието относно гаранциите). Когато държавата се отказва от такава премия, е налице полза за предприятието, на което е предоставена държавната гаранция, и изтичане на ресурси от държавата. Следователно в този случай гаранцията се предоставя чрез ресурси на държавата. В Известието относно гаранциите е посочено също така, че дори и да не са извършени никакви плащания от държавата по дадена гаранция, може въпреки това да е налице държавна помощ.
(33)
Предоставената на ОЗК и в крайна сметка на земеделските производители полза благодарение на гаранцията е ясна: заемополучателите не е трябвало да плащат - поне до 30 март 2011 г. (вж. съображение 22) - съответната премия, която обикновено се заплаща като възнаграждение за съответния риск. В сравнение с положението без гаранция, държавната гаранция дава възможност на заемополучателите така също да получат по-добри финансови условия по заемите, отколкото нормално биха получили на финансовите пазари. В раздел 3.4 от Известието относно гаранциите е посочен списък на всички условия, които трябва да бъдат изпълнени, за да не се счита за държавна помощ дадена схема за държавни гаранции. Ясно е, че разглежданата мярка не отговаря на всички посочени условия. Например изглежда, че най-малко две от тези условия не са изпълнени в този случай: въпросната гаранция покрива повече от 80 % от заемите и изглежда, че разглежданата схема важи за заемополучатели във финансово затруднение.
(34)
Както е посочено в съображение 29, преките получатели на тази помощ са кооперативите. Като се има предвид обаче, че с отпускането на заемите намерението на държавата е било да се повишат доходите на гръцките земеделски производители чрез изкуствено повишаване на цената на зърнените култури, продавани от производителите на кооперативите, то непреките получатели на помощта са земеделските производители. Условието за избирателност също е изпълнено, тъй като получателите на помощта са само онези кооперативи и земеделски производители, които са закупили или произвели зърно в Гърция през 2008 г.
(35)
Посоченото в съображение 30 се отнася и до условията за „нарушаване на конкуренцията“ и „засягане на търговията“.
(36)
Накрая, гръцките власти твърдят, че предоставеното обезпечение от ОЗК на държавата, както е предвидено в Договора за заем, показва, че не е налице никаква помощ. Както обаче посочва Комисията в решението си за откриване на процедурата, случаят не е такъв поради следните причини: а) първо, ако кооперативите не погасят заемите, държавата ще реши по своя преценка дали да се възползва от правата, които ѝ дават споразуменията за обезпечение, или да не се възползва; б) второ, изглежда, че обезпечението не покрива пълния размер на заема, тъй като цената, заплащана от ОЗК на земеделските производители за закупуването на зърно (която нормално би трябвало да е равна на размера на заемите), е по-висока от пазарната цена.
(37)
Следва да се отбележи също така, че това обезпечение е премахнато с Министерско решение № 2/21304/0025/26.10.2010 г. Както е посочено в съображение 22 по-горе, това обезпечение е заместено с премията от 2 %, считано от датата на първата погасителна вноска, дължима на 30 март 2011 г. В писмото си от 7 юни 2011 г. гръцките власти твърдят, че в съответствие с Известието относно гаранциите плащането на премия е средство за защита на малките и средните предприятия, чиято способност да погасяват задълженията си може да бъде засегната от неблагоприятни условия. Този довод е недопустим поради причините, описани подробно в съображения 38, 39 и 40.
(38)
Първо, разпоредбата относно предпазната премия от 2 % е въведена едва през октомври 2010 г. и се отнася само до сумите, които все още са били дължими през септември 2010 г. Дори да приемем, quod non, че тази премия премахва всеки евентуален елемент на държавна помощ, държавната гаранция все пак би представлявала държавна помощ до този момент.
(39)
Второ, от текста на Министерско решение № 2/21304/0025/26.10.2010 г. става ясно, че ОЗК могат, но не са длъжни да се възползват от съответната разпоредба (вж. съображение 22). В това отношение гръцките власти отбелязват, че всъщност заемополучателите са били длъжни да се възползват от въпросната разпоредба, тъй като, както е предвидено в член 13 от Договора за заем, ако не са погасили заема до 30 септември 2009 г., дължимата сума става платима от държавата в рамките на три месеца, а държавата от своя страна ще предприеме мерки за принудително изпълнение по административен ред срещу заемополучателя. Този довод също е недопустим - ако държавата погаси дължимите суми, не е сигурно, че тя ще предприеме мерки срещу първоначалния длъжник с цел възстановяване на тези суми, тъй като винаги може да използва правото си на преценка да не го направи.
(40)
Накрая, изглежда, че премията от 2 % сама по себе си не е елемент, който в съответствие с Известието относно гаранциите доказва отсъствието на държавна помощ, както твърдят гръцките власти. Дори ако приемем, че всички получатели по мярката са малки и средни предприятия, както твърдят гръцките власти, приложимата част от Известието относно гаранциите би бил раздел 3.5. В този раздел от Известието се обяснява, че за да се счита, че дадена гаранция, предоставена по схема, изискваща еднократна премия, не представлява държавна помощ, трябва да бъдат изпълнени всички други условия, посочени в раздел 3.4, букви а), б), в), д), е) и ж). Както вече бе обяснено в съображение 33, в настоящия случай тези условия не са изпълнени: въпросната гаранция покрива повече от 80 % от заемите и изглежда, че разглежданата схема важи за заемополучатели във финансово затруднение.
(41)
В светлината на горното изглежда, че по отношение на държавната гаранция по заемите са изпълнени всички условия, посочени в член 107, параграф 1.
ΙV.2. Съвместимост на помощта
ΙV.2.1. Общи бележки
(42)
Договорът допуска известни изключения от общия принцип за несъвместимост на държавната помощ с вътрешния пазар, определен в член 107, параграф 1 от Договора. Част от тези изключения явно не са приложими в настоящия случай. Това са по-специално предвидените в член 107, параграф 2, които обхващат помощи със социален характер, помощи за отстраняване на щети, причинени от природни бедствия, както и помощи, свързани с обединението на Германия.
(43)
Същото важи за изключенията, предвидени в член 107, параграф 3, букви а) и г) от Договора, тъй като въпросната помощ не е предназначена нито за насърчаване на икономическото развитие на региони, където жизненото равнище е необичайно ниско или където има високо равнище на непълна заетост, нито за насърчаване на важни проекти от общоевропейски интерес или за насърчаване на културата и опазване на наследството.
(44)
Следователно единствената дерогация, която би могла да се приложи в случая, е предвидената в член 107, параграф 3, буква в) от Договора, която предвижда, че помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес, могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар. Помощта е обхваната от тази дерогация, ако съответства на правилата на Съюза, регламентиращи държавните помощи. В областта на земеделието тези правила са изложени в Основните насоки на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. (10) (наричани по-долу „Земеделски насоки“).
(45)
Според информацията, която е на разположение на Комисията, целта на въпросната мярка е справянето със ситуацията, породена от свръхпроизводството на зърно в Гърция през 2008 г. По-специално гръцките власти признават в писмото си от 19 март 2010 г., че една от целите на мярката е била „да гарантира минимален доход на производителите“.
(46)
Освен това, тъй като заемите в размер на 150 милиона EUR са предназначени за закупуване от ОЗК на зърното, произведено от техните членове (Министерско решение № 8264 от 9 декември 2008 г.), изглежда, че помощта е предоставена на база на произведените количества.
(47)
Видът на предоставената от Гърция помощ не е предвиден нито в Земеделските насоки, нито в други правила на Съюза по този въпрос, а и гръцките власти не твърдят това. Следователно явно тя представлява оперативна помощ, предназначена да повиши доходите на земеделските производители чрез изкуствено повишаване на цените на зърнените култури. Такива мерки са строго забранени от правилата на Съюза в областта на държавните помощи.
(48)
Следва да се припомни, че, според съдебната практика на Съда на Европейския съюз, оперативната помощ, т.е. помощта, чиято цел е облекчаване на разходите на предприятията, които те обикновено поемат при обичайното управление на дейността си, по принцип нарушава конкуренцията поради това, че от една страна не улеснява „развитието“ на нито един икономически сектор, а от друга страна осигурява на получателите изкуствена финансова подкрепа, която нарушава дълготрайно конкуренцията и засяга търговията по начин, който противоречи на общия интерес.
(49)
По-специално пазарите на земеделски продукти в Европейския съюз изцяло се регулират чрез общи организации на пазарите (ООП). Една от задачите на ООП е да гарантират лоялната конкуренция между операторите в съответния сектор в рамките на Европейския съюз. Мерки за подкрепа на пазара като мерките, въведени и финансирани от Гърция, изглежда противоречат на целите на ООП на зърнени култури и има вероятност да засегнат сериозно функционирането на този пазар.
(50)
Както многократно е подчертавал Съдът, (11), всяка намеса на държава-членка в пазарните механизми, с изключение на специално предвидените в правилата на Съюза форми, рискува да окаже влияние върху функционирането на общите организации на пазара и да създаде необосновани предимства за определени икономически групи в Съюза. По-специално в скорошната си съдебна практика (12) Съдът припомня за пореден път, че в областите, обхванати от обща организация на пазара, особено когато тази организация се основава на общи ценови правила, държавите-членки нямат право да се намесват чрез едностранно приети национални разпоредби в механизма на формиране на цените, определяни на съответния производствен етап от общата организация.
(51)
Следва да се отбележи, че националните механизми за подкрепа на цените, като разглежданите в настоящия случай, подкопават общите ценови правила и изобщо крайната цел на механизмите, създадени с правила на Съюза за обща организация на пазарите, дори когато се прилагат с цел подпомагане на доходите на земеделските производители.
(52)
Накрая, Комисията разгледа също така дали помощта може да бъде определена за съвместима съгласно Съобщението на Комисията - Насоки на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (13). Въпреки това, дори ако получателят към момента на предоставяне на помощта е бил предприятие в затруднение по смисъла на раздел 2 от посочените Насоки (което не е ясно), гръцките власти не са представили доказателства, че във въпросните случаи са изпълнени многобройните условия, определени в Насоките, което евентуално би могло да оправдае предоставянето на помощ на конкретен получател.
IV.2.2. Временна рамка
(53)
Гръцките власти обосновават предоставянето на помощта с икономическата криза и липсата на достъп до финансиране за кооперативите. През 2009 г. Комисията, като отчете сериозността на финансовата криза, прие „Временната рамка“ (14), в която обяви за съвместима с вътрешния пазар помощ в размер до 15 000 EUR в случая на земеделски производители, занимаващи се с първично производство на селскостопански продукти.
(54)
В писмото си от 21 януари 2011 г. гръцките власти твърдят, че както лихвената субсидия, така и държавната гаранция за заемите са обхванати от разпоредбите на Временната рамка. По-специално те заявяват, че въпросните заеми са отпуснати по време на финансовата и икономическа криза от 2008 г. и 2009 г. с цел преодоляване на кризата. Гръцките власти добавят, че поради големия брой крайни получатели (членове на кооперативите) ползата от безлихвения заем за всеки получател е била толкова малка, че не може да се счита за предизвикваща нарушаване на конкуренцията. Накрая, гръцките власти заявяват, че според член 7 от Временната рамка тя се прилага също така в случаите на схеми за държавни помощи, за които не е постъпило уведомление.
(55)
Комисията не може да приеме представените от гръцките власти аргументи и счита, че във въпросния случай разпоредбите на Временната рамка не са приложими. Първо, обхватът на Временната рамка е разширен и първичното земеделско производство е включено едва на 31 октомври 2009 г. (15) Следователно никакви схеми за държавни помощи, одобрени преди влизането в сила на това разширение, не могат да бъдат обхванати от Временната рамка. В настоящия конкретен случай член 1 от Министерско решение № 56700/B.3033/8.12.2008 г. гласи, че лихвената субсидия се отнася до заеми, които са били или са щели да бъдат отпуснати през 2008 г. Следователно въпросните заеми, а оттам и държавната помощ, са били отпуснати преди 31 октомври 2009 г.
(56)
Второ, Комисията отбелязва, че въпросните мерки не отговарят на включеното във Временната рамка условие, според което, за да бъде счетена такава помощ за съвместима, тя трябва да се прилага за целия земеделски сектор, а не само за един продуктов сектор, в случая сектора на зърнените култури.
V. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(57)
Комисията констатира, че Гърция неправомерно е привела в действие въпросната схема за помощ в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора. Като се има предвид, че помощта е несъвместима с вътрешния пазар, Гърция трябва да прекрати схемата и да възстанови от получателите предоставената помощ.
(58)
Индивидуалната помощ, отпусната по въпросната схема, не представлява помощ, ако към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, определени с регламент, приет в съответствие с член 2 от Регламент (ЕО) № 994/98 на Съвета от 7 май 1998 г. по прилагането на членове 92 и 93 от Договора за създаване на Европейската общност към някои категории хоризонтална държавна помощ (16) и приложим към момента на предоставянето на помощта.
(59)
Индивидуалната помощ, отпусната по въпросната схема, която към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, определени с регламент, приет в съответствие с член 1 от Регламент (ЕО) № 994/98, или определени в рамките на друга одобрена схема за помощ, е съвместима с вътрешния пазар до максималните интензитети на помощта, приложими към този вид помощ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Схемата, въведена в полза на земеделските производители и кооперативи в зърнопроизводството в съответствие с Министерски решения № 56700/Β.3033/8.12.2008 г. и № 2/88675/0025/9.2.2008 г. под формата на гарантиран от гръцката държава заем с лихвена субсидия, представлява държавна помощ. Посочената държавна помощ, която е предоставена неправомерно от Гърция в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Индивидуалната помощ, която е отпусната по схемата, посочена в член 1, не представлява помощ, ако към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, определени с регламент, приет в съответствие с член 2 от Регламент (ЕО) № 994/98 и приложим към момента на предоставянето на помощта.
Член 3
Индивидуалната помощ, отпусната по схемата, посочена в член 1, която към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, определени с регламент, приет в съответствие с член 1 от Регламент (ЕО) № 994/98, или определени в рамките на друга одобрена схема за помощ, е съвместима с вътрешния пазар до максималните интензитети на помощта, приложими към този вид помощ.
Член 4
1. Гърция възстановява от получателите несъвместимата помощ, предоставена по схемата, посочена в член 1.
2. Сумите, подлежащи на възстановяване, включват лихви, изчислени от датата, на която помощта е предоставена на получателите, до датата на действителното им възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (17).
4. Гърция анулира всички неизплатени плащания по схемата за помощ, посочена в член 1, считано от датата, на която е уведомена за настоящото решение.
Член 5
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 1, е незабавно и ефективно.
2. Гърция осигурява изпълнението на настоящото решение в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за него.
Член 6
1. В срок от два месеца от уведомяването за настоящото решение Гърция предоставя на Комисията следната информация:
а)
списък на получателите, които са получили помощ по схемата, посочена в член 1, и общия размер на помощта, получена от всеки от тях;
б)
общата сума (главница и лихви), която следва да бъде възстановена от всеки получател;
в)
подробно описание на вече предприетите и на планираните мерки за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че от получателите е изискано да възстановят помощта.
2. Гърция уведомява редовно Комисията за напредъка в прилагането на националните мерки, които са предприети с цел изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. При поискване от страна на Комисията Гърция незабавно предоставя информация за вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя и подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателите.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Република Гърция.
Съставено в Брюксел на 25 януари 2012 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 25 de janeiro de 2012
relativa aos auxílios concedidos pela Grécia a produtores de cereais e a cooperativas agrícolas de recolha de cereais
[SA 27354 (C 36/10, ex NN 3/10, ex CP 11/09)]
[notificada com o número C(2011) 9335]
(Apenas faz fé o texto em língua grega)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2012/320/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações nos termos do artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo, do Tratado (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1)
A 18 de novembro de 2008, a Comissão recebeu, por correio eletrónico, informações relativas ao auxílio concedido pelo Estado grego a explorações agrícolas de produção de cereais e a uniões de cooperativas agrícolas de recolha de cereais. O alegado auxílio revestia a forma de empréstimos sem juros. Por ofício de 21 de novembro de 2008, a Comissão solicitou às autoridades gregas que a informassem sobre o auxílio em questão.
(2)
Por ofício de 24 de novembro de 2008, a Comissão solicitou ao autor da denúncia que apresentasse o formulário de queixa devidamente preenchido. A 8 de janeiro de 2009, a Comissão recebeu o referido formulário.
(3)
Após receção do referido formulário e considerando a ausência de resposta das autoridades gregas ao ofício de 21 de novembro de 2008, a Comissão enviou segundo ofício às referidas autoridades, com data de 23 de janeiro de 2009, solicitando informações sobre a medida em causa. Na ausência de resposta dentro do prazo estipulado neste ofício, a Comissão enviou recordatória às autoridades gregas, a 24 de março de 2009.
(4)
A 14 de maio de 2009, as autoridades gregas enviaram ofício à Comissão, com informações mínimas sobre o auxílio em questão. Na sequência de tal ofício, a Comissão enviou às autoridades gregas, a 11 de junho de 2009, segundo pedido de envio de informações, com perguntas mais pormenorizadas sobre o alegado auxílio estatal.
(5)
A 20 de julho de 2009, as autoridades gregas solicitaram adiamento dos prazos de apresentação das informações em questão, até 30 de agosto de 2009. Por ofício de 23 de julho de 2009, a Comissão autorizou a prorrogação. Por correio eletrónico de 1 de setembro de 2009, as autoridades gregas solicitaram segundo adiamento do prazo em questão por mais um mês. Por ofício de 14 de setembro, a Comissão concedeu segunda prorrogação, até 30 de setembro de 2009.
(6)
Na ausência de resposta no período alargado de dois meses que excedeu o prazo fixado, a Comissão enviou às autoridades gregas uma recordatória em 1 de dezembro de 2009, propondo nova prorrogação de um mês, para apresentação impreterível das informações. Nesta recordatória, a Comissão chamava a atenção das autoridades gregas para o facto de que, na ausência de resposta dentro do prazo estipulado, a Comissão adotaria uma decisão exigindo a apresentação de informações (designada «injunção para prestação de informações»), nos termos do artigo 10.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 659/1999, do Conselho, de 22 de março de 1999 que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (2) (3). Além disso, a 26 de janeiro de 2010.o processo foi inscrito no registo dos auxílios não notificados com o número NN 3/10.
(7)
O prazo definido pela Comissão expirou sem que as autoridades gregas apresentassem os dados requeridos. Por esse motivo, a 10 de março de 2010, a Comissão adotou uma decisão nos termos do artigo 10.o, n.o 3, do Regulamento (EC) n.o 659/1999, solicitando às autoridades gregas que apresentassem as informações em causa.
(8)
As autoridades gregas responderam a 19 de março de 2010. Nessa resposta, as autoridades gregas alegaram ter respondido ao ofício da Comissão, de 1 de dezembro de 2009, por ofício de 9 de fevereiro de 2010. Por ofício de 17 de maio de 2010, a Comissão solicitou resposta a determinadas questões suplementares. Solicitou ainda às autoridades gregas que apresentassem comprovativo de envio do ofício que alegavam ter enviado à Comissão a 9 de fevereiro de 2010. Entretanto, a Comissão recebeu informações complementares do autor da denúncia, sobre o auxílio em causa. Consequentemente, dirigiu novo ofício às autoridades gregas, a 18 de junho de 2010, dando a essas autoridades a possibilidade de comentarem as novas informações. As autoridades gregas responderam por ofício de 17 de maio de 2010, sem comprovarem o envio do ofício de 9 de fevereiro de 2010. A 30 de setembro de 2010, as autoridades gregas responderam igualmente ao ofício da Comissão, de 18 de junho de 2010.
(9)
Por ofício de 15 de dezembro de 2010, a Comissão informou a Grécia da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado, relativamente ao auxílio em questão. Por ofício de 21 de janeiro de 2011, as autoridades gregas transmitiram as suas observações sobre a decisão da Comissão, de 15 de dezembro de 2010. A Comissão enviou às autoridades gregas perguntas suplementares, por ofício de 5 de maio de 2011, a que as autoridades gregas responderam a 6 de junho de 2011.
(10)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (4). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem observações sobre a medida em causa. A Comissão recebeu observações de uma parte interessada, que reiterava o caráter ilícito das medidas em questão. Essas observações foram comunicadas às autoridades gregas, que por sua vez aditaram as suas, por ofício de 1 de dezembro de 2011.
II. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DO AUXÍLIO
ΙΙ.1 Denúncia
(11)
A 18 de novembro de 2008, a Comissão recebeu, por correio eletrónico, informações relativas ao auxílio concedido pelo Estado grego a explorações agrícolas de produção de cereais e a uniões de cooperativas agrícolas. Segundo a denúncia em causa, o auxílio revestia a forma de empréstimos sem juros, no valor de 150 milhões de euros, a favor de associações de cooperativas agrícolas do setor dos cereais.
II.2 Recapitulativo
(12)
De acordo com as informações fornecidas pelas autoridades gregas, durante o ano de 2008, os agricultores gregos semearam 60 mil hectares suplementares de milho, relativamente ao ano precedente. Daí resultou sobreprodução importante de milho, com a consequente baixa de preços. O mesmo se passou com o trigo. Devido a este facto e à crise económica, o Estado grego decidiu atribuir um auxílio aos produtores gregos.
(13)
De acordo com as autoridades gregas, o auxílio foi concedido às organizações de produtores, ou seja, às uniões de cooperativas agrícolas (UCA). As UCA não dispunham do capital necessário para apoiar o rendimento dos agricultores nem acesso aos mercados de capitais para obtenção de crédito, devido à crise económica. As autoridades gregas argumentaram igualmente que, se as cooperativas tivessem vendido, no inverno de 2008, as quantidades de cereais recolhidas, os preços teriam baixado significativamente e os produtores teriam tido prejuízos importantes. Consequentemente, para evitar a queda dos preços dos cereais e assegurar um rendimento mínimo aos agricultores, o Estado grego decidiu conceder auxílio às UCA e, indiretamente, àqueles (que tinham entregue a produção às cooperativas), sob a forma de crédito com garantia estatal e bonificação dos juros. De acordo com as autoridades gregas, o crédito foi concedido às UCA para poderem disponibilizá-los aos produtores por quantidades cereais comprados ou recolhidos pelas UCA em 2008. Devido à crise subsequente no mercado de cereais, as autoridades gregas prorrogaram o prazo de reembolso dos empréstimos até 30 de setembro de 2010.
ΙΙ.3 Medida
(14)
As autoridades gregas adotaram várias decisões para concessão dos auxílios em causa.
(15)
A Decisão n.o 56700/Β.3033 do Ministério da Economia e Finanças, publicada a 8 de dezembro de 2008, estabelece, nomeadamente, o seguinte:
«Artigo 1.o É aprovada a bonificação de juros aos empréstimos concedidos em 2008 ou a conceder durante esse ano pelas instituições de crédito às associações de cooperativas agrícolas e às cooperativas agrícolas nacionais do setor primário, para disponibilização aos produtores, por cereais comprados ou recolhidos em 2008. Os referidos empréstimos são bonificados a partir da data da respetiva concessão. […]
Artigo 3.o Os referidos empréstimos terão por duração o período compreendido entre a data de concessão e a data de reembolso, a qual não pode ser posterior a 30.9.2009. […]»
(16)
A Decisão n.o 2/88675/0025 do Ministro da Economia e Finanças, publicada a 9 de dezembro de 2008, estabelece, nomeadamente, o seguinte:
«1)
O Estado grego garante a 100 % os empréstimos concedidos pelas instituições de crédito às uniões de cooperativas agrícolas (UCA) e às cooperativas agrícolas nacionais do setor primário, para disponibilização aos produtores, pelas quantidades de cereais adquiridas ou recolhidas em 2008, em conformidade com a Lei n.o 2322/1995. Os empréstimos concedidos em 2008 pelas instituições de crédito às UCA e às cooperativas agrícolas nacionais do setor primário para aquisição de cereais obedecem ao disposto na presente, a partir da data da respetiva concessão. O montante global dos empréstimos já concedidos e a conceder não ultrapassa 150 milhões de euros. […]
3)
[…] Se o montante do empréstimo em dívida não for liquidado no prazo estipulado, esse montante vence e torna-se exigível. Para que o Estado pague aos bancos os créditos garantidos, devem estes apresentar, no prazo de três meses após vencimento do crédito, os documentos comprovativos indicados nas Decisões n.os 2/478/0025/04.01.2006 (Diário do Governo, série II, de 16/13.1.2006) do Ministro da Economia e das Finanças. […]»
(17)
O prazo de reembolso dos empréstimos foi prorrogado até 30 de setembro de 2010 pelas Decisões n.o 46825/B.2248, de 29 de setembro de 2009, e n.o 2/69591/0025, de 2 de outubro de 2009, do Ministério da Economia e Finanças.
(18)
A Decisão n.o 8264, de 9 de dezembro de 2008, do Ministro do Desenvolvimento Agrícola e dos Produtos Alimentares prevê a repartição do montante de 150 milhões de euros por 57 uniões de cooperativas agrícolas. Faz-se igualmente referência à Decisão de 12 de novembro de 2008, da Comissão Governamental, sobre a concessão de empréstimos no valor de 150 milhões de euros às uniões de cooperativas agrícolas e respetivos associados.
(19)
De acordo com o ofício das autoridades gregas, enviado a 19 de março de 2010, todos os empréstimos (exceto um) eram concedidos pelo Banco Agrícola da Grécia (a seguir referido como «BAG»). As autoridades gregas acrescentavam que a bonificação de juros e a garantia do Estado concedidas ao setor dos cereais constituíam medidas necessárias para evitar a queda dos preços em 2008, decorrente da sobreprodução de cereais no país. No mesmo ofício, as autoridades gregas davam a entender que a pequena ajuda concedida pelo Estado não podia ser considerada auxílio estatal, por não falsear nem ameaçar falsear a concorrência nem influenciar as trocas comerciais entre os Estados-Membros. As autoridades gregas acrescentavam que o benefício para os produtores era mínimo.
(20)
Nos termos do artigo 1.o do contrato de crédito entre o BAG e as UCA («contrato de crédito»), o Banco concede o empréstimo ao beneficiário para a compra ou recolha de cereais da campanha de 2008.
(21)
No que respeita aos termos de concessão do empréstimo, as autoridades gregas referem que os respetivos juros eram iguais aos dos títulos de dívida do Estado grego com a duração de doze meses (emitidos antes da data de cálculo dos juros do empréstimo), majorados de 30 %. Alegaram ainda que no contrato de empréstimo entre o BAG e as UCA há um ponto em que se declara não se tratar de auxílio estatal. No ponto em questão refere-se que: «Antes do desembolso do empréstimo, o devedor assume a obrigação de assinar um contrato de penhor com o Estado grego, representado para o efeito pelo Banco, sobre os produtos, subprodutos derivados e outros bens móveis que venha a adquirir com o referido empréstimo e todas as mercadorias e bens em geral na sua posse ou à sua disposição, em conformidade com a Lei n.o 2844/2000.» Ou seja, as UCA oferecem como penhor ao Estado (representado pelo BAG) os produtos que as mesmas adquiriram com o empréstimo.
(22)
A 26 de outubro de 2010 foi publicada a Decisão n.o 2/21304/0025 do Ministro das Finanças. Em conformidade com tal decisão:
«Α.
As uniões de cooperativas agrícolas (UCA) e as cooperativas agrícolas nacionais do setor primário beneficiários de empréstimos com a garantia do Estado grego nos termos da Decisão n.o 2/88675/0025/9.12.2008 do Ministro da Economia e das Finanças podem regularizar as dívidas com data de 30.9.2010 garantidas pelo Estado grego, em conformidade com a referida decisão, nos seguintes termos:
A duração total do regime de crédito limita-se a cinco anos, reembolsáveis em prestações semestrais, devendo a primeira ser liquidada a 30.3.2011 e a última a 30.9.2015.
Além disso, o Estado grego recebe de cada credor, a título de prémio anual de limiar de segurança, 2 % do saldo remanescente do empréstimo. O primeiro pagamento é devido com a primeira prestação, em 30.3.2011.
São suprimidos os penhores de cereais ao Estado grego.
Os juros de regularização são os vigentes na matéria para cada instituição de crédito para empréstimos da mesma categoria. […]»
III. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES GREGAS
(23)
Na resposta de 21 de janeiro de 2011, as autoridades gregas defendiam que quer a bonificação de juros quer a garantia do Estado relativa aos empréstimos tinham de ser avaliadas sob o prisma da Comunicação da Comissão que altera o quadro comunitário temporário relativo às medidas de auxílio estatal destinadas a apoiar o acesso ao financiamento durante a atual crise financeira e económica (5) (seguidamente «quadro temporário»). Mais especificamente, foi alegado que os empréstimos em questão foram concedidos durante a crise económica e financeira de 2008 e 2009, e que as medidas em questão tinham por objetivo ultrapassar a crise.
(24)
As autoridades gregas alegaram igualmente que, devido à grande quantidade de beneficiários finais (associados das cooperativas), o benefício que cada um deles tirava do empréstimo bonificado era tão baixo que não se podia considerar que o mesmo tivesse efeitos de distorção.
(25)
Por último, as autoridades gregas argumentaram que a obrigação de os mutuários pagarem anualmente um prémio de 2 %, nos termos definidos na Decisão n.o 2/21304/0025/26.10.2010, exclui a existência de auxílio estatal.
(26)
No ofício de 1 de dezembro de 2011, as autoridades gregas reiteram muitos dos argumentos apresentados durante o processo, relativamente à necessidade de aplicação das medidas referidas e aos motivos para tal. Argumentam igualmente que a Decisão Ministerial n.o 2/21304/0025/26.10.2010, bem como a aplicação de juros na reestruturação da dívida (tal como acontece com todas as instituições de crédito para a mesma categoria de empréstimos), elimina os elementos de auxílio no que respeita à bonificação de juros. Acrescentam ainda que, no período compreendido entre 2009 e 28 de novembro de 2011, as bonificações de juros concedidas pelo Estado ascenderam a 7 762 113 euros.
ΙV. APRECIAÇÃO DO AUXÍLIO
ΙV.1 Existência de auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado CE
(27)
Em conformidade com o artigo 107.o, n.o 1, do Tratado são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.
(28)
Antes de avaliar se a medida em questão respeita o definido no artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, a Comissão gostaria de salientar a necessidade de examinar dois aspetos da medida com base nas referidas disposições: a) a bonificação de juros e b) a garantia do Estado.
ΙV.1.1 Bonificação de juros
(29)
A bonificação de juros concedida pelo Estado grego às cooperativas nos termos da Decisão Ministerial n.o 56700/B.3033/8.12.2008, respeita todas as condições do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. A bonificação é concedida pelo Estado grego e concede vantagens claras, visto que, na prática, o empréstimo não é remunerado. Os beneficiários diretos do auxílio são as cooperativas. Todavia, tendo em conta que o objetivo do Estado ao conceder os empréstimos era o aumento do rendimento dos agricultores gregos com o aumento artificial do preço de venda dos cereais dos produtores às cooperativas, os agricultores (produtores) são os beneficiários indiretos do auxílio. Por último, aplica-se igualmente a condição da seletividade, pois os beneficiários são exclusivamente as referidas cooperativas e, a final, os agricultores que adquiriram ou produziram cereais na Grécia em 2008. A bonificação de juros foi concedida até à aplicação da Decisão Ministerial n.o 2/21304/0025/26.10.2010 e à nova regularização das dívidas que instituiu como taxa de juro do empréstimo de regularização a taxa aplicável pelas instituições de crédito para a mesma categoria de empréstimos.
(30)
No que respeita à não distorção da concorrência, nos termos da jurisprudência do Tribunal, constitui distorção da concorrência o simples facto de uma empresa se encontrar em posição vantajosa relativamente a outras empresas concorrentes, numa situação económica que não teria em condições normais de prática empresarial (6). O auxílio a empresas parece afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros em operações em mercado aberto no comércio intra UE (7). Segundo a jurisprudência do Tribunal, não existe limiar ou percentagem abaixo dos quais se pode considerar que as trocas comerciais entre Estados-Membros não são afetadas. Nem o nível relativamente baixo do auxílio nem a dimensão relativamente pequena da empresa beneficiária excluem a priori a possibilidade de virem a influenciar as trocas comerciais entre os Estados-Membros (8). O comércio de cereais na UE é importante. Por esse motivo, as medidas em apreço podem influenciar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(31)
Do que precede, decorre que, no que respeita ao juro bonificado, se encontram reunidas todas as condições do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
ΙV.1.2 Garantia estatal
(32)
Pela Decisão Ministerial n.o 2/88675/0025/9.12.2008, o Estado grego concedeu garantia estatal às Cooperativas para os empréstimos contraídos com o Banco Agrícola. Em termos gerais, aplicam-se às garantias os critérios do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Tal como referido no ponto 2.1. da Comunicação da Comissão relativa à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios estatais sob forma de garantias (9) (a seguir «Comunicação sobre as Garantias»), as garantias dadas diretamente pelo Estado podem constituir auxílios estatais. A vantagem proporcionada por uma garantia estatal reside no facto de o risco associado à garantia ser assumido pelo Estado. Normalmente, esta assunção do risco deve ser remunerada através de um prémio adequado (ponto 2.2 da Comunicação sobre as Garantias). Quando o Estado renuncia ao pagamento do prémio, existe simultaneamente um benefício para a empresa à qual se concede a garantia e uma utilização de recursos do Estado. Ora, neste caso, a garantia é paga com recursos estatais. Na Comunicação sobre as Garantias esclarece-se igualmente que mesmo que se venha a verificar que o Estado não tem de efetuar qualquer pagamento por força da garantia, pode existir, não obstante, uma garantia estatal.
(33)
A vantagem de tal garantia concedida às UCA e, no fundo, aos agricultores, é clara: os mutuários não eram obrigados, pelo menos até 30 de março de 2011 (ver considerando 22), a pagar o prémio adequado que, normalmente, teriam de ter pago pela assunção do risco. Além disso, em comparação com uma situação sem garantia, a garantia estatal permite que o mutuário obtenha para o seu empréstimo melhores condições financeiras do que as normalmente disponíveis nos mercados financeiros. No ponto 3.4 da Comunicação sobre as Garantias figura a lista de todas as condições a respeitar para que não se considere que as garantias estatais comportam elementos de auxílio estatal. É claro que a medida em exame não preenche todas essas condições. Por exemplo, há pelo menos duas das condições que parece não se verificarem no caso em apreço. A garantia em questão cobre uma percentagem superior a 80 % dos empréstimos e as medidas em exame não parecem excluir os mutuários que enfrentam dificuldades económicas.
(34)
Tal como referido no considerando 29, as cooperativas são os beneficiários diretos deste auxílio. Todavia, tendo em conta que o objetivo do Estado grego ao conceder os empréstimos era o aumento do rendimento dos agricultores gregos com o aumento artificial do preço de venda dos cereais do produtor às cooperativas, os agricultores (produtores) são os beneficiários indiretos do auxílio. Aplica-se igualmente a condição da seletividade, pois os beneficiários são exclusivamente as referidas cooperativas e, a final, os agricultores que adquiriram ou produziram cereais na Grécia em 2008.
(35)
No que se refere aos termos sobre a distorção da concorrência e as consequências para o comércio, aplica-se o referido no considerando 30.
(36)
Por último, segundo as autoridades gregas, a garantia dada ao Estado pelas UCA, nos termos do contrato de empréstimo, prova a inexistência de auxílio estatal. Todavia, na decisão de início do processo, a Comissão demonstrou que tal não é o caso, pelos seguintes motivos: a) Em primeiro lugar, se as cooperativas não pagarem a dívida, o Estado tem o poder discricionário de determinar se fará uso dos direitos que lhe assistem com base no contrato de garantia. b) Em segundo lugar, constata-se que a garantia não cobre a totalidade do empréstimo, pois o montante que as UCA pagaram aos agricultores para compra de cereais (que deveria, normalmente, ser idêntica ao montante do empréstimo) é superior ao preço de mercado.
(37)
Além disso, há que salientar que os referidos penhores foram suprimidos com a publicação da Decisão Ministerial n.o 2/21304/0025/26.10.2010. Tal como referido anteriormente, no considerando 22, aqueles foram substituídos pelo prémio de limiar de segurança de 2 %, com a primeira prestação devida, a 30 de março de 2011. As autoridades gregas argumentaram, em ofício de 7 de junho de 2011, que, nos termos da Comunicação sobre as Garantias, o pagamento deste limiar de segurança constitui «zona de segurança» para as pequenas e médias empresas cuja capacidade de reembolso pode ser afetada por circunstâncias desfavoráveis. Este argumento não pode ser aceite pelos motivos apresentados nos considerandos 38, 39 e 40.
(38)
Em primeiro lugar, a previsão do prémio de limiar de segurança de 2 % só foi apresentada em outubro de 2010 e diz respeito exclusivamente às dívidas pendentes em setembro de 2010. Mesmo admitindo que tal prémio de limiar de segurança excluía qualquer elemento de auxílio estatal (quod non), a garantia estatal continuaria a constituir um auxílio estatal até esse momento.
(39)
Em segundo lugar, da publicação da Decisão Ministerial n.o 2/21304/0025/26.10.2010 transparece que as UCA têm a possibilidade, e não a obrigação de aplicar as disposições pertinentes (ver considerando 22). As autoridades gregas argumentaram a este propósito que, na prática, os mutuários são obrigados a aplicar as referidas disposições, pois, nos termos do artigo 13.o do contrato de empréstimo, se não reembolsarem o empréstimo até 30 de setembro de 2009, a dívida é exigível pelo Estado no prazo de três meses, decorrido o qual agirá contra o mutuário através de execução administrativa. Este argumento não pode ser aceite: se o Estado reembolsa os montantes em dívida, então não é certo que aja contra o devedor principal e que venha a recuperar os referidos montantes, possuindo sempre o poder discricionário para não o fazer.
(40)
Por último, transparece que o pagamento do limiar de segurança de 2 % não constitui, por si só, um elemento que, nos termos da Comunicação sobre as Garantias, exclui a existência de auxílio estatal, como pretendem as autoridades gregas. Mesmo admitindo que, tal como defendem as autoridades gregas, todos os beneficiários da medida são pequenas e médias empresas, o ponto da Comunicação sobre as Garantias aqui aplicável é o 3.5. Neste ponto, a Comunicação esclarece que, tratando-se de uma garantia concedida com base num regime que prevê um prémio único, para se considerar que não constitui auxílio estatal, têm de ser respeitadas todas as restantes condições definidas no ponto 3.4 alíneas a), b), c), e), f) e g). Tal como já demonstrado no considerando 33, as condições em questão não são preenchidas no caso em apreço: a garantia em questão cobre uma percentagem superior a 80 % dos empréstimos e a medida não parece excluir os mutuários que enfrentam dificuldades económicas.
(41)
Com base no que precede e no que respeita à garantia estatal dos empréstimos, encontram-se reunidas todas as condições previstas no artigo 107.o, n.o 1.
ΙV.2 Compatibilidade do auxílio
ΙV.1.2 Observações na generalidade
(42)
O Tratado prevê certas derrogações ao princípio geral de incompatibilidade dos auxílios estatais com o mercado interno consagrado no artigo 107.o, n.o 1, do Tratado. Algumas dessas derrogações não se aplicam no caso em apreço. Trata-se, especificamente, das previstas no artigo 107.o, n.o 2, as quais dizem respeito a auxílios de natureza social, auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais e auxílios relacionados com regiões afetadas pela divisão da Alemanha.
(43)
O mesmo se aplica às derrogações previstas no artigo 107.o, n.o 3, alíneas a), b) e d), do Tratado, já que os auxílios em questão não se destinavam a promover o desenvolvimento económico de regiões cujo nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego, nem se destinavam a fomentar a realização de um projeto importante de interesse europeu comum, nem tinham por objetivo promover a cultura e a conservação do património.
(44)
Consequentemente, a única derrogação aplicável neste caso é a prevista no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado, que prevê que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse comum. Para poder beneficiar da derrogação visada na alínea mencionada, os auxílios devem ser conformes com as regras da União aplicáveis em matéria de auxílios estatais. No setor da agricultura, tais regras constam das Orientações comunitárias para os auxílios estatais no setor agrícola e florestal no período 2007-2013 (10) (a seguir «Orientações»).
(45)
Segundo as informações de que a Comissão dispõe, as medidas em exame destinavam-se a resolver a situação resultante da sobreprodução de cereais na Grécia, em 2008. Mais especificamente, as autoridades gregas admitem, no ofício de 19 de março de 2010, que um dos objetivos da medida era «assegurar um rendimento mínimo aos produtores».
(46)
Além disso, dado que o empréstimo de 150 milhões de euros se destinava à compra, às UCA, de cereais dos seus associados (Decisão Ministerial n.o 8264 de 9 de dezembro de 2008), o auxílio parece ter sido concedido com base nas quantidades produzidas.
(47)
O tipo de auxílio concedido pela Grécia não está previsto nas Orientações, nem noutra regulamentação atinente da União, e as autoridades gregas não pretendem o contrário. Assim sendo, o auxílio em questão constitui auxílio ao funcionamento orientado para aumentar o rendimento dos agricultores através do aumento artificial dos preços dos cereais. Este tipo de intervenções é expressamente proibido pela regulamentação da União em matéria de auxílios estatais.
(48)
Convém recordar que, segundo o Tribunal de Justiça da União Europeia, os auxílios ao funcionamento, ou seja, os auxílios que visam libertar uma empresa dos custos que ela mesma deveria normalmente suportar no âmbito da sua gestão corrente e das suas atividades normais, falseiam, em princípio, as condições de concorrência na medida em que, por um lado, não facilitam o «desenvolvimento» de nenhum setor económico e, por outro, proporcionam ao beneficiário um apoio financeiro artificial que falseia de forma durável o mecanismo da concorrência e afeta as trocas comerciais de maneira contrária ao interesse comum.
(49)
Em especial, os mercados dos produtos agrícolas na União Europeia são regulamentados de maneira exaustiva através de organizações comuns de mercado (OCM). As OCM têm por missão, inter alia, assegurar uma concorrência leal entre os operadores do setor em causa no interior da União Europeia. As medidas de apoio ao mercado, como as criadas e financiadas pela Grécia, não são conformes com os objetivos da OCM dos cereais, podendo afetar gravemente o respetivo funcionamento.
(50)
Tal como foi reiterado pelo Tribunal de Justiça (11), qualquer intervenção de um Estado-Membro nos mecanismos do mercado, fora do que está especificamente previsto na regulamentação da União, corre o risco de entravar o funcionamento da organização comum de mercado e de criar vantagens injustificadas para certos grupos económicos na União. Em especial, na sua jurisprudência mais recente (12), o Tribunal recordou uma vez mais que, nos setores abrangidos por uma organização comum de mercado, e, por maioria de razão, quando esta organização se baseia num regime comum de preços, os Estados-Membros já não podem intervir, na mesma fase de produção, no mecanismo da formação dos preços regulados pela organização comum, através de medidas nacionais tomadas unilateralmente.
(51)
Importa referir que os mecanismos nacionais de auxílios aos preços, como os que estão em causa no caso em apreço, comprometem o regime comum dos preços e, de forma mais geral, a finalidade dos mecanismos criados pelos regulamentos da União que estabelecem a organização comum de mercado, mesmo quando tenham como objetivo apoiar o rendimento dos agricultores.
(52)
Por último, a Comissão examinou igualmente a possibilidade de o auxílio ser compatível com a Comunicação da Comissão - Orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação a empresas em dificuldade (13). No entanto, mesmo que o beneficiário fosse, no momento da concessão do auxílio, uma empresa em dificuldade, na aceção da parte 2 das referidas orientações (o que não é claro), as autoridades gregas não forneceram nenhuma indicação de que as situações em exame reuniam as condições previstas nas orientações, podendo, eventualmente, justificar-se a concessão de auxílio a determinado beneficiário.
IV.2.2 Quadro temporário
(53)
As autoridades gregas apresentam a crise económica e a ausência de acesso das cooperativas a financiamento para justificarem a concessão dos auxílios. Em 2009, a Comissão, reconhecendo a gravidade da crise económica, adotou o chamado «Quadro Temporário» (14), que foi declarado compatível com os auxílios no mercado interno, os quais, no caso dos produtores de produtos agrícolas primários, podiam atingir 15 000 euros.
(54)
No ofício de 21 de janeiro de 2011, as autoridades gregas argumentaram que quer a bonificação de juros quer a garantia estatal dos empréstimos estavam cobertas pelas disposições do quadro temporário. Mais especificamente, foi alegado que os empréstimos em questão foram concedidos durante a crise económica e financeira de 2008 e 2009, e que as medidas em questão tinham por objetivo ultrapassar a crise. Mais alegaram que, devido à grande quantidade de beneficiários finais (associados das cooperativas), o benefício que cada um deste tirava do empréstimo bonificado era tão baixo que não se podia considerar que o mesmo tivesse efeitos de distorção. Por último, as autoridades gregas alegaram que, nos termos do artigo 7.o do Quadro Temporário, as disposições do mesmo se aplicam inclusivamente nos casos em que o regime de auxílios não foi anunciado.
(55)
A Comissão não pode aceitar tais argumentos das autoridades gregas e exclui a aplicação das disposições do Quadro Temporário no caso em apreço. Antes de mais, o nível de aplicação do Quadro Temporário só a 31 de outubro de 2009 foi alargado, para incluir a produção agrícola primária (15). Assim sendo, as medidas de auxílios estatais adotadas antes da entrada em vigor da alteração em causa não podem ser abrangidas pelo Quadro Temporário. A este respeito, o artigo 1.o da Decisão Ministerial n.o 56700/B.3033/8.12.2008 refere que a bonificação de juros diz respeito a empréstimos já concedidos em 2008 ou a conceder nesse mesmo ano. Ora os empréstimos em causa, e, posteriormente, o auxílio estatal, foram concedidos antes de 31 de outubro de 2009.
(56)
Além disso, a Comissão salienta que as medidas em questão não respeitam as condições definidas no Quadro Temporário, segundo as quais, para que um auxílio deste tipo possa ser considerado compatível, tem de ser aplicável a todo o setor, e não apenas a um setor específico de produtos, ou seja, no caso em apreço, ao setor dos cereais.
V. CONCLUSÃO
(57)
A Comissão verifica que a Grécia concedeu ilegalmente os auxílios considerados, em infração do disposto no artigo 108.o, n.o 3, do Tratado. Dado que o auxílio não é compatível com o mercado interno, a Grécia tem de lhe pôr termo e recuperar dos beneficiários os auxílios concedidos.
(58)
Os auxílios individuais concedidos com base nas medidas em exame não constituem auxílio se, durante o período da respetiva concessão, respeitarem as condições definidas no artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 994/98 do Conselho, de 7 de maio de 1998, relativo à aplicação dos artigos 92.o e 93.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia a determinadas categorias de auxílios estatais horizontais (16), em vigor durante o período de concessão do auxílio.
(59)
Os auxílios individuais concedidos com base nas medidas em apreço, os quais, durante o período de concessão, respeitaram as condições definidas no artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 994/98 ou no quadro de outro regime de auxílios aprovado são compatíveis com o mercado interno até ao limite máximo de concessão aplicável ao tipo específico de auxílios.
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
A medida a favor dos produtores de cereais e das cooperativas agrícolas de recolha de cereais, adotada pelas Decisões Ministeriais n.o 56700/Β.3033/8.12.2008 e n.o 2/88675/0025/9.2.2008 sob a forma de empréstimo com garantia do Estado grego e bonificação de juros, constitui auxílio estatal. O auxílio estatal em causa, concedido ilegalmente pela Grécia em violação do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, não é compatível com o mercado interno.
Artigo 2.o
Os auxílios individuais concedidos com base na medida referida no artigo 1.o não constituem auxílios se, durante o período de concessão, respeitavam as condições definidas no artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 994/98, em vigor durante o período de concessão dos auxílios.
Artigo 3.o
Os auxílios individuais concedidos com base nas medidas referidas no artigo 1.o, os quais, durante o período de concessão, respeitaram as condições definidas no artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 994/98 ou no quadro de outro regime de auxílios aprovado são compatíveis com o mercado interno até ao limite máximo de concessão aplicável ao tipo específico de auxílios.
Artigo 4.o
1. A Grécia deve proceder à recuperação, junto dos beneficiários, do auxílio incompatível concedido no âmbito do regime referido no artigo 1.o.
2. O montante a recuperar deve incluir juros referentes ao período que medeia entre a data em que o auxílio foi colocado à disposição dos beneficiários e a data da sua recuperação efetiva.
3. Os juros devem ser calculados numa base composta em conformidade com as disposições estabelecidas no Capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão (17).
4. A Grécia deve anular os pagamentos pendentes atinentes aos auxílios referidos no artigo 1.o a partir da data de publicação da presente decisão.
Artigo 5.o
1. A recuperação dos auxílios concedidos no âmbito do regime referido no artigo 1.o deve ser imediata e efetiva.
2. A Grécia deve assegurar a aplicação da presente decisão no prazo de quatro meses a contar da data da sua notificação.
Artigo 6.o
1. No prazo de dois meses a contar da publicação da presente decisão, a Grécia deve comunicar as seguintes informações à Comissão:
a)
Lista dos beneficiários de auxílios no quadro do regime a que se refere o artigo 1.o e montante total dos auxílios que cada um deles recebeu;
b)
Montante total (capital e juros) a recuperar junto de cada beneficiário;
c)
Descrição pormenorizada das medidas já tomadas ou previstas para dar cumprimento à presente decisão;
d)
Provas documentais de que os beneficiários foram intimados a reembolsar o auxílio.
2. A Grécia deve manter a Comissão regularmente informada sobre a evolução das medidas nacionais adotadas para o cumprimento da presente decisão até estar concluída a recuperação do auxílio referida no artigo 1.o. A simples pedido da Comissão, a Grécia deve transmitir-lhe de imediato informações sobre as medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão. Deve, igualmente, prestar informações pormenorizadas sobre os montantes dos auxílios e dos juros a título da recuperação já reembolsados pelos beneficiários.
Artigo 7.o
O destinatário da presente decisão é a República Helénica.
Feito em Bruxelas, em 25 de janeiro de 2012.