РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 27 март 2012 година
относно мерките SA. 26909 (2011/C) осъществени от Португалия за преструктурирането на Banco Português de Negócios (BPN)
(нотифицирано под номер C(2012) 2043)
(само текстът на португалски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/660/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2 от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си (1) в съответствие с член 108, параграф 2 от Договора и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. Процедура
(1)
На 2 ноември 2008 г. португалското правителство одобри проектозакон за национализиране на акциите, съставляващи акционерния капитал на Banco Português de Negócios, S.A. („BPN“ или „банката“). Законът беше публикуван на 11 ноември 2008 г. като Закон № 62-A/2008 („Закон за национализацията“). Национализацията на BPN влезе в сила на 12 ноември на нулева цена.
(2)
На 5 ноември 2008 г. португалските органи информираха Комисията за одобряването на проектозакона от португалското правителство. На 11 и 13 ноември 2008 г. те информираха Комисията за публикуването на Закона за национализацията.
(3)
Комисията незабавно поиска допълнително информация по отношение на всички мерки за държавна помощ, която ще бъде предоставена на BPN съгласно процедурата за национализация, както и представяне на план за преструктуриране на BPN.
(4)
Португалия не представи никакво предварително уведомление за мерки, предоставени на BPN от държавата. Тя информира Комисията за тези мерки със значително закъснение и едва след като получи многократни искания за това.
(5)
При тези условия на 14 ноември 2008 г. Комисията отправи искания за информация, свързана с конкретните мерки за държавна помощ, предоставени на BPN, както и за предоставяне на план за преструктуриране. След това Комисията изпрати напомняния на 5 януари и на 23 и 29 април 2009 г.
(6)
Португалските органи отговориха на исканията за информация на 8 януари, 28 април и 23 юни 2009 г. без да предоставят информация относно конкретни мерки за държавна помощ в полза на BPN или да предоставят план за преструктуриране. В писмото си от 23 юни 2009 г. португалските органи посочиха, че обмислят вариант за изолиране на активите на BPN и продажба на банката.
(7)
Комисията отправи отново искания за информация на 17 юли, 4 и 14 септември и 30 ноември 2009 г., както и на 5 февруари и 16 март 2010 г.
(8)
Португалските органи отговориха на 14 август 2009 г. като посочиха, че търговски ценни книжа в размер до 2 млрд. EUR ще бъдат издадени от BPN и записани от Caixa Geral de Depósitos („CGD“) с държавна гаранция. Според тях гаранцията е пряк резултат от Закона за национализацията и следователно не може да представлява държавна помощ. На 12 октомври 2009 г. португалските органи изпратиха допълнителна информация относно намесата на CGD и на държавата. Те предоставиха допълнителна информация на 21 ноември 2009 г., на 17 и 18 февруари и на 31 март 2010 г.
(9)
След среща, проведена с португалските органи на 16 юни 2010 г., на 12 август 2010 г. Комисията поиска отново от португалските органи, inter alia, да представят незабавно план за преструктуриране на BPN. Не беше представен план и Комисията съответно изпрати официално напомняне на 31 август 2010 г. в съответствие с член 5, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (понастоящем член 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз) (2).
(10)
На 14 септември 2010 г. португалските органи изпратиха документ със заглавие „Memorando: a nacionalização, a reestruturação e a reprivatização projectada do Banco Português de Negócios, SA“ (наричан по-нататък „меморандума от 14 септември 2010 г.“), в който е очертан планът за преструктуриране на BPN и основните елементи в процеса на приватизация.
(11)
След като установи, че част от информацията все още липсва в меморандума от 14 септември 2010 г., Комисията изпрати писмо на 29 септември 2010 г. като поиска допълнителна информация от португалските органи. С електронна поща от 15 ноември 2010 г. португалските органи поискаха удължаване на крайния срок за отговор, което беше предоставено от Комисията с писмо от 18 ноември 2010 г. Португалските органи предоставиха допълнителни изяснения с писмо от 26 ноември 2010 г. и с електронна поща от 25 януари 2011 г.
(12)
На 16 февруари 2011 г. Комисията поиска изяснение по редица въпроси и поиска допълнително данни. Португалските органи отговориха на 16 март 2011 г.
(13)
В рамките на срещите преди подписването на 17 май 2011 г. на Меморандума за разбирателство („МР“) (3) между Португалия, от една страна, и Международния валутен фонд, Европейската централна банка и Европейската комисия, от друга страна, Комисията проведе среща с ръководството на BPN на 27 април 2011 г. В МР се предвиждаше продажбата на BPN до края на юли 2011 г. Поради това на 20 май 2011 г. Комисията изпрати искания за информация във връзка с преструктурирането на банката и планирания процес на продажба. Тъй като не беше предоставен отговор от португалските органи, на 8 юли 2011 г. беше изпратено напомняне заедно с искане на информация след материали в пресата относно допълнителни държавни ресурси, предоставени на BPN посредством държавна гаранция. Португалските органи предоставиха преглед на процеса на приватизация на 5 август 2011 г.
(14)
Комисията се срещна с португалските органи на 10 август 2011 г. Португалските органи предоставиха допълнителна информация на Комисията по време на срещата и след това на 28 август 2011 г. Комисията получи допълнителна информация на 14 септември и на 14 октомври 2011 г.
(15)
С решение от 24 октомври 2011 г. („решението от 24 октомври 2011 г.“) Комисията откри процедурата, посочена в член 108, параграф 2 от Договора под дело № SA.26909 по отношение на предполагаема държавна помощ, предоставена на BPN и Banco BIC Português S.A. („BIC“) (4).
(16)
Решението от 24 октомври 2011 г. беше публикувано на 20 декември 2011 г. Не бяха получени мнения от трети страни в рамките на едномесечния срок.
(17)
На 9 декември 2011 г. Португалия представи на Комисията рамковото споразумение, подписано между BIC и португалските органи на същия ден („рамковото споразумение“).
(18)
На 20 януари 2012 г. Португалия предостави отговора си на становищата, посочени в решението от 24 октомври 2011 г. На същата дата португалските органи предоставиха също допълнителна информация, включително нов план за преструктуриране на BPN (наричан по-нататък „планът за преструктуриране от януари 2012 г.“) и отговор на допълнителните въпроси, зададени от Комисията на 21 декември 2011 г. по отношение на рамковото споразумение. Информацията беше допълнена на 3 февруари 2012 г. с бизнес план и план за жизнеспособността, който бе изготвен от BIC и който за целите на настоящото решение ще се смята по-нататък за неразделна част от плана за преструктуриране от януари 2012 г. Допълнителна информация беше предоставена на 10, 17 и 23 февруари 2012 г. в отговор на допълнителните въпроси, които Комисията беше отправила до португалските органи на 8, 14 и 17 февруари 2012 г. На 16 март 2012 г. Португалия представи редица ангажименти на Комисията.
(19)
По време на процедурата се проведоха многобройни обмени на информация, телеконференции и срещи между португалската държава, BPN и Комисията.
2. Описание на бенефициерите и на мерките
2.1 Бенефициерът и неговите затруднения
(20)
BPN е финансова институция със седалище в Португалия, която предоставя широк спектър от банкови услуги. Тя е национализирана на 11 ноември 2008 г., като по това време има мрежа от 213 клона (4 от които във Франция), приблизително 2 200 служители и активи в размер на общо 6,6 млрд. EUR, които представляват около 2 % от общите активи на португалския сектор за банкиране на дребно.
(21)
Според португалските органи (5), BPN е имала затруднения с ликвидността от лятото на 2008 г насам, като агенцията за кредитен рейтинг Moody’s е понижила BPN от Baa1 до Baa3 на 18 юли 2008 г (6). Докато в края на август BPN имаше положителна ликвидност от 316 млн. EUR, към 22 октомври 2008 г. тя имаше силно отрицателна ликвидност от 831 млн. EUR, като нейната партида за депозиране в Централната банка на Португалия („BdP“) е била далече от средните размери, които е трябвало да поддържа, за да се съобрази със законовите ограничения. На този етап през месец октомври 2008 г. са предприети няколко инициативи, за да може банката да преодолее затрудненията си с ликвидността, пред които е била изправена, и да се предотврати неизпълнение на плащанията, по-конкретно чрез предоставяне на специална помощ за ликвидност във вид на заеми и чрез други операции на BdP и на притежаваната от държавата CGD (7).
(22)
Предвид обема на загубите, натрупани от BPN, португалските органи сметнаха, че допълнителна подкрепа за ликвидност не е осъществима в светлината на „високия риск, на който ще са изложени [BdP и CGD]“ (8). Акционерите на BPN предложиха план, но правителството, въз основа на мнение на BdP от 30 октомври 2008 г., не сметна плана за осъществим. Предвид факта, че BPN вече не отговаряше на изискванията за платежоспособност поради високите равнища на обезценки (9), правителството предложи тогава на Парламента национализиране на BPN на нулева цена (10). Това предложение беше одобрено на 11 ноември 2008 г. чрез Закон 62-A/2008 („Законът за национализацията“).
(23)
Според португалските органи обезценките са били в резултат от нередности и неправомерни практики, открити от BdP и външните одити, проведени през юни 2008 г., които по-късно са описани в доклад на BdP от 2009 г. като представляващи „измамно поведение, продължително и преднамерено, предприето на най-високо равнище в управлението на групата“ (11). Тези практики доведоха до разследвания и до откриването на редица производства за административно нарушение („processos de contra-ordenação“), и до подаването на жалба до прокуратурата на републиката.
(24)
Съгласно Закона за национализацията на CGD бе възложена задачата да управлява BPN, да назначава членовете на управителните органи на BPN и да установи целите за управление в срок от 60 дни след национализацията. В допълнение, в Закона за национализацията е включена разпоредбата, че всеки кредит или мерки за подпомагане на ликвидността, предприети от CGD „в полза на BPN в условията на национализацията или замествайки държавата… се ползва с държавна гаранция“ (12).
2.2 Мерките за финансова подкрепа преди национализацията
(25)
Преди национализацията през ноември 2008 г. BPN вече се е възползвала от известен брой мерки за финансова подкрепа, описани от португалските органи като „специални мерки за подкрепа за осигуряване на ликвидност“ (13). На 17 февруари 2010 г. португалските органи информираха Комисията, че за периода до 30 октомври 2008 г. BPN е получила специални мерки за подкрепа на ликвидността от CGD и от BdP в размер общо на 501,6 млн. EUR, които представляват четири заема, отпуснати на BPN от CGD за обща сума от 315 млн. EUR (14) и спешна помощ за осигуряване на ликвидност (СПОЛ), предоставена през октомври 2008 г. от BdP в размер на 186,6 млн. EUR (15).
(26)
Въпреки че разходите на BdP бяха възстановени след национализацията, четирите заема, отпуснати от CGD, бяха изплатени едва на 9 март 2009 г. с емитирането на първата търговска ценна книга от BPN.
2.3 Мерките за финансова подкрепа след национализацията
(27)
През март 2009 г. BPN емитира търговска ценна книга, гарантирана със запис от CGD и държавна гаранция за обща сума от 2 млрд. EUR. Комисията беше уведомена едва на 14 август 2009 г. за тези държавни гаранции.
(28)
В писмо от 17 февруари 2010 г. португалските органи споменаха също, че CGD е упълномощена на 27 октомври 2009 г. да запише допълнителни 1 млрд. EUR търговски ценни книжа с държавна гаранция. Впоследствие, с електронна поща от 14 юни 2010 г., Комисията беше информирана също, че общата сума на държавните гаранции върху търговските ценни книжа, емитирани от BPN и записани от CGD, се е повишила до 4 млрд. EUR, тъй като през април 2010 г. е организирана трета емисия на търговска ценна книга на BPN, записана от CGD, за сумата от 1 млрд. EUR.
(29)
В този контекст следва да се отбележи, че от национализацията си през ноември 2008 г. до юни 2011 г. BPN постоянно е използвала кредити от паричния пазар, отпускани от CGD. Сумите, които BPN дължи на CGD съгласно тези краткосрочни инструменти, достигнаха приблизително 2,2 млрд. EUR на 28 февруари 2009 г. Според данните, предоставени от португалските органи, тези суми са били намалени чрез емитирането на търговската ценна книга, посочена в параграфи (27) и (28) (16).
(30)
До юни 2011 г. експозицията на BPN към CGD чрез инструменти от паричния пазар е приблизително 1 млрд. EUR. Въпреки че финансирането е извършвано ежедневно, според португалските органи то е имало структурен характер с по-дълги срокове (17) и също така е било заместено с четвъртото и последно емитиране на търговска ценна книга от юни 2011 г. чрез две емисии от по 500 млн. EUR.
(31)
Съгласно цифрите, предоставени от португалските органи на 3 февруари 2012 г., оставащата сума, дължима от BPN на CGD, (освен емисиите на търговски ценни книжа) е 433,7 млн. EUR на 31 декември 2011 г. и 232 млн. EUR на 31 януари 2012 г.
Таблица 1
Преглед на ликвидността, получена от BPN чрез CGD към 31 декември 2011 г.
С изрична държавна гаранция
Кредити от CGD без
изрична държавна гаранция)
Общо
BPN
1 400 000 000,00
433 732 654,56
1 833 732 654,56
Дружества със специално предназначение (18)
3 100 000 000,00
795 111 660,00
3 895 111 660,00
Общо
4 500 000 000,00
1 228 844 314,56
5 728 844 314,56
Източник: португалските органи
(32)
Следва да се отбележи, че съгласно член 2, параграф 9 от Закона за национализацията всички кредитни линии или линии за финансиране, предоставени от CGD на BPN в условията на национализацията, трябва да се обезпечават от португалската държава.
(33)
Следователно е ясно, че всички суми, описани в таблица 1 по-горе, са се ползвали от държавна гаранция по силата на член 2, параграф 9 от Закона за национализацията и от редица наредби, издадени от Държавния секретар за държавната хазна и финансите. Възнаграждението за държавните гаранции беше определено на 0,2 % годишно.
2.4 Преструктурирането на BPN
(34)
Първоначален план за преструктуриране от 13 септември 2010 г. (наричан по-нататък „планът за преструктуриране от 2010 г.“) беше изпратен до Комисията от португалските органи на 16 септември 2010 г.
(35)
В този план португалските органи обясниха намерението си да разделят BPN на „добра“ банка и на „лоша“ банка, и след това да се опитат да продадат „добрата“ банка.
(36)
Държавата искаше да проведе открит тръжен процес с продажбата на „добрата банка“, BPN S.A., която да се занимава единствено с банкиране на дребно. Процесът трябваше да се проведе въз основа на покана за изразяване на интерес, като тръжните условия („Caderno de Encargos“) бяха одобрени от португалските органи на 16 август 2010 г. (19).
(37)
Съгласно плана за преструктуриране от 2010 г. някои активи и пасиви на BPN трябваше да останат извън обхвата на повторната приватизация и да бъдат прехвърлени в три нови дружества със специални предназначения („ДСП“), Parvalorem, Parups и Parparticipadas. Тези ДСП първоначално ще останат в BPN и след продажбата ще бъдат прехвърлени на държавата. Заемите и кредите ще се прехвърлят на Parvalorem, недвижимите имоти и инвестиционните фондове на Parups, а дъщерните дружества на Parparticipadas. Португалските органи оцениха общия брой на активите, които ще се прехвърлят на ДСП, на 3 885 млн. EUR, като 2 507 млн. EUR са прехвърлени на Parvalorem, 1 228 млн. EUR - на Parups и 150 млн. EUR - на Parparticipadas.
(38)
Заемите бяха прехвърлени на номинална стойност; дяловете на фондове, ценните книжа и недвижимите имоти трябваше да се прехвърлят на покупна цена, а дружествата, притежавани от BPN, на тяхната счетоводна стойност. Португалските органи изчислиха, че цялостните обезценки към декември 2010 г. са възлизали общо на 1 798 млн. EUR, със следните разбивки: i) заеми: 1 474 млн. EUR; ii) недвижими имоти: 16 млн. EUR; iii) дялове на фондове: 247 млн. EUR; и iv) ценни книжа: 61 млн. EUR. Съгласно информацията, предоставена от португалските органи на 20 януари 2012 г., тези активи са били прехвърлени в ДСП на 23 и на 30 декември 2010 г. (20) При все това, ДСП остават в BPN до 15 февруари 2012 г., когато са премахнати от BPN и прехвърлени на друго контролирано от държавата дружество.
(39)
Съгласно португалските органи прехвърлянето на активи в ДСП е извършено във основа на обективни критерии, като е взет предвид обемът на обезценките, както и фактът, че някои дейности не са били основни за BPN след национализацията (потребителски кредит, инвестиционно банкиране, управление на активи, застраховане и международна стопанска дейност). BPN трябваше да заеме отново позицията на банка, извършваща чисто търговско банкиране на дребно, с намалена експозиция към несигурността на финансирането на едро.
(40)
ДСП финансираха придобиването на активи чрез две линии на финансиране за 3 895 млн. EUR, представляващи облигации с държавна гаранция за 3 100 млн. EUR, придобити от CGD, и заеми от CGD със заложени активи на обща стойност от 795 млн. EUR. Постъпленията от продажбата на активи за ДСП, позволиха на BPN да изплати 3 900 млн. EUR от финансирането, което тя беше получила от CGD - 3 600 млрд. EUR от първоначалните 4 млрд. EUR от търговската ценна книга (което означава, че сума от 400 млн. EUR от търговска ценна книга, гарантирана от държавата, ще остане неизплатена от BPN), както и 300 млн. EUR краткосрочни заеми на паричния пазар.
(41)
След прехвърлянето на активите счетоводният баланс на BPN беше намален с около 30 %.
(42)
Съгласно информацията, получена от португалските органи, за да може BPN да се съобрази със законовите и регулаторните изисквания (а именно, за да достигне 9 % основен капитал от първи ред, изискван за 2011 г. (21)) и предвид факта, че собственият капитал на BPN би бил отрицателен след прехвърлянето на активите на ДСП, държавата е трябвало да рекапитализира BPN с около 417 млн. EUR (22).
(43)
Базисната цена, определена за BPN (която изключва активите, които ще бъдат прехвърлени в ДСП) в публикувания от Португалия търг беше посочена на 171,1 млн. EUR въз основа на оценки на консултанти на трета страна: Deloitte ([…] (23) млн. EUR) и Deutsche Bank ([…] млн. EUR). Новото ръководство на BPN от CGD междувременно беше започнало процеса на преструктуриране на банката. Оперативните разходи бяха намалени с [1-10] % от декември 2008 г. до декември 2010 г.; дейността на BPN беше намалена с цел банката да е съсредоточена единствено върху търговско банкиране на дребно. Това намаляване на дейността беше резултат отчасти от спадането на депозитите след национализацията, но също и от прехвърлянето на активи в трите ДСП. Тези мерки намалиха загубите през 2010 г. до [50-150] млн. EUR, в сравнение с [150-250] млн. EUR през 2009 г. От началото на 2009 г. насам в стремежа да се подобри имиджа на банката, както и нейната продуктова гама, новото ръководство стартира […] нови продукти и кампании. Новото ръководство приложи също мерки за подобряване на управлението на риска и системите за вътрешен контрол на банката.
(44)
Никоя заинтересована страна не отговори на първите две покани за приватизация до 30 септември и 30 ноември 2010 г.
(45)
След неуспеха на тръжната процедура през януари 2011 г. Португалия заяви намерението си да преструктурира BPN, като я направи по-независима от CGD посредством назначаване на нов управителен съвет, независим от CGD. Тя също целеше да ускори оперативното възстановяване на BPN чрез преосмисляне на търговската марка и корпоративната идентичност на банката и чрез засилване на плана за възстановяване посредством съкращаване на разходите и увеличаване на търговската динамика. При все това, въпреки няколко искания, на Комисията не беше предоставен актуализиран план за преструктуриране.
(46)
В рамките на МР от 17 май 2011 г. правителството пое задължение да започне нов приватизационен процес.
(47)
В рамките на МР португалските органи се ангажираха да „започнат процес за продажба на Banco Português de Negócios (BPN) при ускорен график и без минимална цена. За тази цел на ЕК е предаден нов план за одобрение съгласно правилата за конкуренция. Целта е да се намери купувач най-късно до края на юли 2011 г.. За улесняване на продажбата трите съществуващи дружества със специално предназначение, притежаващи необслужваните и неосновни активи на банката са отделени от BPN и още активи могат да се прехвърлят в тези дружества в рамките на преговорите с възможни купувачи. BPN започва също друга програма с по-амбициозни мерки за съкращаване на разходите с цел да стане по-привлекателна за инвеститорите. След като се стигне до решение, исковете на CGD по държавната гаранция от BPN и всички свързани дружества със специално предназначение ще бъдат поети от държавата съгласно график, който ще се определи към този момент“ (24).
(48)
Трети опит за приватизация започна в началото на май 2011 г. без минимална цена, за да се намери купувач за BPN до 31 юли 2011 г., както е договорено в МР.
(49)
Беше проведена тръжна процедура, по време на която се осъществиха контакти с потенциални купувачи. Беше съставен също Преглед на инвеститорските възможности („ПИВ“). Според ПИВ заинтересованите страни е трябвало да предложат цена за 100 % от акциите на BPN, но са можели да поискат преместването на допълнителни активи и пасиви от счетоводния баланс на BPN. Те са можели да поискат също по-високи планове за рекапитализация. Между BPN и потенциалните кандидати беше подписан меморандум, в който се уреждат правилата на процеса и който им позволи да влязат за пет седмици в зала за данни, създадена на 15 юни 2011 г.
(50)
До 20 юли 2011 г. бяха предадени четири обвързващи оферти. Тези оферти бяха анализирани от управителните съвети на CGD и BPN, които предоставиха мнението си на акционера - държавата - до 25 юли 2011 г.
(51)
Трима от четирите кандидата бяха елиминирани. Според португалските органи двама от кандидатите (Montepio и Aníbal Ribeiro) не са изпълнили изискванията от меморандума, подписан с BPN (25). Montepio не е представил оферта за придобиване на акции на BPN, а само на подбрани активи и пасиви, докато Aníbal Ribeiro не е предоставил достатъчно доказателства за управленчески и финансови възможности за ръководство на банка. Третата оферта, от NEI (26), е била в съответствие с критериите в меморандума, но не е имало достатъчно доказателства за нейните способности да ръководи банка и за финансовата възможност да поеме бъдещи нужди от капитал на BPN.
(52)
Въз основа на единствената валидна оферта, представена съгласно тръжната процедура от BIC на 20 юли 2011 г. („офертата на BIC от 20 юли 2011 г.“), правителството реши на 31 юли 2011 г. да продължи преговори единствено с BIC.
(53)
BIC получи разрешение от BdP да упражнява дейности по търговско банкиране на 9 октомври 2007 г. и през май 2008 г. ефективно започна дейностите си в Португалия, като е активна основно в корпоративното и в частното банкиране. Основните акционери на BIC са група инвеститори от Ангола и сред тях са португалски акционери като Amorim Projectos SGPS, SA (с 25 % дялово участие). Към декември 2010 г. тя има оборот от 389 млн. EUR, с общи активи от 1 млрд. EUR и към 31 март 2011 г. има капитал от 32 млн. EUR и 7 клона. Според информацията, предоставена от Португалия, пазарният дял на BIC в сегментите от пазара, в които извършва дейност, е по-малко от 1 % (27).
(54)
Според информацията, предоставена от португалските органи, след офертата от BIC от 20 юли 2011 г (28)., преговорите с BIC завършиха с подписването на 9 декември 2011 г. на рамково споразумение за продажбата на BPN на BIC (29).
(55)
В офертата на BIC от 20 юли 2011 г. бяха очертани само общи условия и бяха предвидени:
i.
рекапитализация от държавата, за да може BPN да достигне коефициент на основния капитал от първи ред от [между 9 и 18] % плюс [100-300] млн. EUR;
ii.
преместване на част от кредитите, избрани от BIC, с цел да се достигне съотношение на кредитите спрямо депозитите от [110-150] %;
iii.
прехвърляне извън BPN на всички необслужвани кредити над прага от приблизително […] млн. EUR (прогнозирано равнище на обезпечение на заеми в BPN);
iv.
правото на BIC да премества от счетоводния баланс на BPN допълнителни активи и пасиви (например заеми от кредитни институции, финансови активи, активи от недвижимо имущество, някои обезпечения, други активи и други пасиви), които са били предоставени извън обхвата на нейната обичайна дейност;
v.
прехвърлянето извън BPN на депозити, избрани от BIC, които не предоставят пазарни условия;
vi.
предоставянето на парична линия на BIC от CGD до [150-650] млн. за период от […] години, с лихвен процент от […] месеца Euribor. Тази сума ще бъде увеличена, ако депозитите паднат под […] млрд. EUR;
vii.
запазването на 500 до 600 служители на BPN (от приблизително 1 600 служители) и на 160-170 клона, чиито помещения принадлежат на банката или са с договори за лизинг с падеж до 12 месеца.
viii.
прехвърляне на държавата на разходи, свързани със съдебни спорове; и
ix.
покупна цена от 30 млн. EUR, платима от BIC.
(56)
След преговорите, продължили приблизително пет месеца, рамковото споразумение предвижда:
i.
рекапитализация от държавата, за да се достигне до минималното равнище на капитал и допълнителното равнище, изисквано от BIC - BIC изиска крайно равнище на капитал от [200-400] млн. EUR след корекциите в баланса, които предложи; (30)
ii.
преместване на част от заемите в BPN, освен онези заеми, които вече са били прехвърлени в ДСП към 30 декември 2010 г (31). Преместването на допълнителни заеми ще позволи да се постигне съотношение на заемите към депозитите от [110-150] %. Това съотношение е било определено на [110-150] % в офертата на BIC от 20 юли 2011 г.;
iii.
правото на BIC да премества от счетоводния баланс допълнителни активи и пасиви (например заеми от кредитни институции, финансови активи, активи от недвижимо имущество, някои обезпечения, други активи и други пасиви);
iv.
правото на BIC да продаде в рамките на […] месеца кредити, които са необслужвани за най-малко […] дни (максимално до […] от номиналната стойност на цялостния кредитен портфейл, избрани от BIC след компенсиране със съществуващи депозити) и за сума, надвишаваща равнището на обезпечаване ([…] млн. EUR (32)); (33)
v.
правото BIC да прехвърля депозити с цена от най-малко […] базисни пункта („bps“) над съответния референтен процент (34) или да получава от държавата разликата като възнаграждение; (35)
vi.
правото на BIC да поиска прехвърлянето преди затваряне на други активи и пасиви на BPN, като например заеми към кредитни институции, физически или финансови активи и т.н.;
vii.
предоставянето на парична линия на BIC от CGD до [ 2013 г.] за сума до [150-350] млн. EUR с лихвен процент от […] месеца Euribor (36) плюс спред от […] bps. Тази парична линия ще бъде налична, ако равнището на депозитите на BPN падне под […] млрд. EUR;
viii.
поддържането на кредитна линия от [150-500] млн. EUR от CGD до [ 2013 г.] за съществуващата програма за търговски ценни книжа, обезпечена с държавна гаранция за три години, но със задължение от страна на CGD, че няма да поиска изплащане преди […];
ix.
запазването на приблизително половината служители на BPN (най-малко 750 от приблизително 1 600 служители). Държавата ще покрие всичките разходи по закриването на клонове, които не са поети от BIC, и по изплащането на компенсации на освободените служители или на служители, чието място на работа ще бъде променено;
x.
прехвърлянето на държавата на разходите, свързани с рискове от съдебни спорове;
xi.
покупна цена от 40 млн. EUR, платена от BIC;
xii.
клауза относно цената за споделяне с държавата на 20 % от нетната печалба (след данъчно облагане) от приходите, които BPN ще осъществява през следващите пет години, за приходи, които кумулативно надвишават 60 млн. EUR;
xiii.
ангажимента на BIC да не изплаща дивиденти или каквито и да било други еквивалентни ползи на акционерите в BPN за период от пет години.
(57)
Съгласно плана за преструктуриране от януари 2012 г. комбинираното дружество в резултат от продажбата на BNP на BIC („комбинираното дружество“) ще носи печалба след […] години при базов сценарий, както и при по-неблагоприятен сценарий. Така според изчисленията коефициентът на основен капитал от първи ред на комбинираното дружество ще падне от [10-15] % от претеглените спрямо риска активи („RWA“) след първата година до […] % след петата година. Прогнозираният спад ще се дължи на отрицателните резултати от първите години, свързани с преструктурирането, което BIC ще предприеме, и с увеличаването на дейността на банката по отношение на промяната на нейните размери с цел връщане на жизнеспособността посредством предоставяне на повече кредит в икономиката. Преструктурирането ще включва инвестиции в агенциите и имиджа на банката, както и в интегрирането на процесите, процедурите и организацията, и в информационните технологии. Очаква се увеличаване на възвръщаемостта на собствения капитал (ВСК) от -[1-5] % през година 1 до +[1-5] % през година 5, докато възвръщаемостта на активите (ROA) се очаква да се увеличи от -[0-2] % през година 1 до + [0-2] % през година 5.
(58)
При по-неблагоприятен сценарий, който се характеризира с по-високо равнище на необслужвани кредити и с по-високи финансови разходи, се очаква коефициентът на основен капитал от първи ред да спадне до [8-12] % през година 5 от [10-15] % в края на година 1.
(59)
Накрая, португалската държава направи вливане на капитал в BPN на 1 февруари 2012 г. в размер на 600 млн. EUR (37).
3. Основания за откриване на официална процедура по разследване
(60)
В решението от 24 октомври 2011 г. Комисията изрази съмнение дали:
-
BPN е жизнеспособна като комбинирано дружество в структурата на купувача;
-
помощта, отпусната на BPN, е ограничена до минимум и продажбата на BIC е била най-евтиният вариант в сравнение със сценария за ликвидация;
-
мерките за ограничаване на нарушаването на конкуренцията са били достатъчни; и
-
процесът на продажба не е довел до отпускане на помощ за купувача.
4. Коментари от заинтересованите страни
(61)
Комисията не получи никакви коментари от трети страни.
5. Позиция на португалската държава
5.1 Позиция на португалската държава по решението от 24 октомври 2011 г. (решението за откриване)
(62)
Португалските органи твърдят, че планът за преструктуриране от януари 2012 г. е в съответствие със съобщението относно преструктурирането. В допълнение към този план португалските органи представиха също с писмо от 20 януари 2012 г. редица наблюдения по решението от 24 октомври 2011 г.
(63)
Португалските органи смятат, че трите вида мерки в полза на BPN не представляват държавна помощ.
(64)
Първо, Португалия твърди, че няма помощ в мерките за подкрепа, предоставени на BPN преди национализацията, а именно СПОЛ и четирите заема, отпуснати от CGD през октомври 2008 г. Португалия изтъква, че СПОЛ е предоставена първо от BdP по независим начин с наказателна лихва и с обезпечение от BPN. Заемите от CGD през октомври 2008 г. са отпуснати при пазарни условия с конкурентна лихва и подходящи гаранции, и следователно не са предоставили никакво икономическо предимство на BPN.
(65)
Второ, Португалия отрича, че е имало държавна помощ във финансирането, отпуснато на BPN от CGD след национализацията на първата (операции на междубанковия паричен пазар и поемане на търговска ценна книга от CGD). Португалия изтъкна, че те са били търговски транзакции, чиито срокове и условия са били равностойни на сходни транзакции, извършени от предпазливи инвеститори в пазарна икономика. Следователно те не са предоставили никакво икономическо предимство на BPN.
(66)
Накрая, португалските органи смятат също, че не е предоставена държавна помощ на BIC като купувач на BPN. Португалските органи изтъкват, че процесът на продажбата е бил прозрачен, обективен и недискриминаторен. Предложението на BIC е било като цяло най-доброто от икономическа гледна точка и съответно следва да се разглежда като отразяващо пазарната цена. Рамковото споразумение, подписано на 9 декември 2011 г., до голяма степен отразява условията в офертата на BIC от 20 юли 2011 г. Португалските органи смятат също, че въпреки че продажната цена е отрицателна, единствената алтернатива на продажбата (ликвидация на BPN) щеше да задължи държавата да поеме по-висока финансова тежест и щеше да застраши стабилността на националната финансова система.
(67)
В същото време Португалия признава, че някои мерки в полза на BPN представляват държавна помощ. Това са държавните гаранции върху търговската ценна книга, емитирана от BPN, прехвърлянето на определени активи в ДСП през 2010 г., рекапитализацията на BPN, предприета на 15 февруари 2012 г. с оглед на продажбата, и някои от мерките, приложени в контекста на прогнозираната продажба на BIC (като например държавна гаранция върху програмата за търговски ценни книжа, която ще се запази след продажбата).
(68)
Освен това Португалия изтъква, че всички мерки, представляващи държавна помощ, са съвместими с правото на ЕС, тъй като са насочени към сериозни затруднения в португалската икономика, по силата на член 107, параграф 3, буква б) от Договора.
(69)
Според Португалия планът за преструктуриране от януари 2012 г. позволява на BPN да възвърне дългосрочната си жизнеспособност без да има нужда от допълнителна помощ. Първо, държавата е преструктурирала BPN чрез разделяне на активите и прехвърляне на някои активи в ДСП и чрез намаляване на нейното присъствие на пазара с над 50 %, и спирането на дейности, които не са били основни за търговската банка, както и чрез различни мерки за контрол на риска, и разумна търговска политика. Второ, според прогнозите на BIC, когато BPN бъде интегрирана в BIC, комбинираното дружество следва да постигне положителни резултати […] плана за преструктуриране, както при базовия сценарий, така и при по-неблагоприятния сценарий. Трето, отрицателната продажна цена е приемлива, тъй като ликвидацията е по-скъпоструваща за държавата и би застрашила финансовата стабилност.
(70)
Португалия смята, че мерките са ограничени до необходимия минимум, за да се гарантира стабилността на португалския финансов сектор и да се възстанови жизнеспособността на BPN.
(71)
В допълнение, Португалия изтъква, че сценарият за продажба е бил единствената алтернатива пред скъпоструващия сценарий за ликвидация. Други варианти (интегриране в CGD и самостоятелно преструктуриране) не биха позволили да се генерират достатъчно ресурси от гледна точка на нетна настояща стойност, за да се компенсира първоначалната инвестиция, която ще трябва да се направи. Португалия изчислява разходите по продажбата на BIC на около […] млн. EUR до […] млн. EUR (като се изключва възможното въздействие на някои бъдещи непредвидени обстоятелства, които според Португалия няма да се реализират), които са по-ниски от разходите за ликвидация съгласно редица различни сценарии.
(72)
Освен това според Португалия ликвидността, предоставена на BPN посредством гаранцията върху емисията на търговска книга от BPN след национализацията, е била необходима, за да се гарантира продължителната дейност на банката по време на преструктурирането.
(73)
По отношение на подбора на активи, прехвърлени в ДСП, Португалия смята, че това е извършено въз основа на обективни критерии с цел насърчаване на дългосрочната жизнеспособност на BPN и привличането на интереса на потенциални купувачи в процеса по повторна приватизация. Португалия също твърди, че допълнителни прехвърляния на активи в рамките на продажбата на BIC са уместни, за да се гарантира бъдещата жизнеспособност на BPN, и са ограничени до необходимия минимум, за да се осъществи продажбата.
(74)
Португалия твърди, че увеличението на капитала на BPN, предприето на 15 февруари 2012 г., е предназначено да гарантира, че BPN няма да изпита недостиг на капитал по време на периода, обхванат от плана за преструктуриране от януари 2012 г. Според прогнозите на плана за основния капитал от първи ред, коефициентът се очаква да се намали до [10-15] % през 2016 г. при базисния сценарий и до [8-12] % при по-неблагоприятен сценарий, в сравнение със задължителното минимално равнище от 10 %, което ще влезе в сила считано от края на 2012 г. Португалия посочва също, че условията за продажба, предложени от BIC в рамките на открит и прозрачен процес на продажба без минимална цена, са минималните, необходими за гарантиране на бъдеща жизнеспособност на BPN, тъй като ликвидацията би била по-скъпоструваща за държавата и може да застраши финансовата стабилност.
(75)
Португалия също твърди, че както предишните акционери на BPN, така и самата BPN са споделили или ще споделят достатъчно разходите по процеса на преструктуриране, което гарантира адекватно споделяне на тежестта. Предишните акционери на BPN не са получили компенсация в резултат от национализацията и са изгубили целия капитал, който са инвестирали в банката.
(76)
При все това, Португалия смята, че не е уместно да се иска споделяне на тежестта от клиенти, които са допринесли към подчинения дълг на BPN, предвид конкретните обстоятелства по продажбата на тези инструменти […]. В някои случаи техническите спецификации на продуктите възпрепятстват BPN да откаже да плати лихва на клиентите за възстановяване на капитал.
(77)
Според Португалия приносът на BPN към процеса на преструктуриране също е значителен, тъй като нейното ръководство беше подменено след национализацията, търговските политики и политиките за управление на риска бяха съществено изменени и нейната дейност ще бъде намалена с над 50 %.
(78)
Португалия приема, че прехвърлянето на активи в ДСП на счетоводна стойност се е осъществило на стойност, по-висока от реалната икономическа стойност на активите и без възнаграждение за държавата. Португалия обаче смята, че собствен принос от BPN е гарантиран чрез национализацията на нулева цена, последвана от задълбочено преструктуриране. Португалия твърди, че всяко предимство за BPN в резултат от разделянето на активите в ДСП ще се възстанови частично чрез цената за повторната приватизация на банката, която е била най-високата възможна цена. Португалия също смята, че за държавната гаранция е получено уместно възнаграждение. Въпреки че възнаграждението е по-ниско (на 0,2 % на година), отколкото се изисква за правителствени гаранции (38), всеки потенциален допълнителен приход, получен от BPN (или всеки разход, който не се осъществи) по време на процеса на преструктуриране, би бил от полза за държавата, която понастоящем притежава всички акции на BPN.
(79)
По отношение на увеличението на капитала на BPN, предприето на 15 февруари 2012 г., Португалия коментира, че няма да измени акционерната структура на BPN и капиталът ще бъде поне отчасти възстановен чрез продажбата на BPN, тъй като тя допринася за избягването на още по-високите разходи за ликвидация.
(80)
Португалия смята също, че мерките, предприети или които ще се предприемат от държавата, не нарушават конкуренцията. Португалия посочва, че комбинираното дружество ще има пазарен дял, по-нисък от 1 % ([0-1] % от пазарния дял в банковия сектор, 14-то място по отношение на кредити за клиенти и 15-то по отношение на депозити). Освен това е вероятно мерките да нямат отрицателно въздействие върху влизането на чуждестранни банки на вътрешния пазар, както е очевидно от факта, че самата BIC е притежавана от анголска финансова група. Португалия смята също, че не съществува морален риск, тъй като банката е национализирана, ръководството ѝ премахнато, акционерите ѝ не са получили компенсация и банката е преминала през задълбочено преструктуриране.
(81)
В допълнение, Португалия смята, че известен брой мерки, предприети в рамките на процеса, ще бъдат адекватни и достатъчни за ограничаване на всякакво нарушаване на конкуренцията. BPN е била с намалено присъствие на пазара преди национализацията (9-та най-голяма банка в Португалия с пазарни дялове между [1-5] % и [1-5] % в зависимост от пазарите), била е преструктурирана, присъствието ѝ на пазара намалено с над 50 % и отново е била съсредоточена върху банкирането на дребно. Национализацията се е осъществила без компенсация за предишните акционери, докато търговската стратегия и политика за контрол на риска на BPN са променени непосредствено след нея.
(82)
Португалските органи твърдят също, че процесът на продажба на BPN е бил открит и прозрачен. Накрая, на BIC е забранено да изплаща дивиденти до 2016 г., за да се гарантира, че финансовата подкрепа, предоставена на BPN, е използвана за осигуряване на дългосрочна жизнеспособност на банката. Споразумението за споделяне на печалба между държавата и BIC за резултати над […] млн. EUR позволява на държавата да възстанови част от разходите по преструктурирането на банката. Задължението на BIC да не се позовава в търговската си комуникация на държавната помощ, която е получила, според португалските органи гарантира, че помощта не се използва в ущърб на конкуренти. Други възможни ангажименти, предвидени в насоките на Комисията за преструктурирането на банки (като например мерки за насърчаване на отварянето на пазара, ограничения на пазарния дял или освобождаването от допълнителни активи и дейности) не са подходящи в контекста на преструктурирането на BPN.
5.2 Ангажименти, поети от португалската държава
(83)
По отношение на прилагането на плана за преструктуриране португалските органи се ангажират за следното:
(84)
Коефициентът на основен капитал от първи ред на BPN на датата на продажбата на Banco BIC няма да бъде по-висок от [10-18] %.
(85)
Ако Banco BIC или комбинираното дружество избере да върне заеми на държавата или на всеки субект, контролиран от държавата, след продажбата, то ще изплати на държавата капитала, свързан с тези заеми в размер на [10-18] % от претеглените спрямо риска активи от заема.
(86)
Banco BIC и комбинираното дружество няма да имат право да прехвърлят необслужвани кредити на държавата или на всеки субект, контролиран от държавата, след [ 2013 г.].
(87)
Banco BIC или комбинираното дружество ще прехвърлят необслужваните кредити на държавата или на всеки субект, контролиран от държавата, съгласно условията, посочени в параграф (85), само след като са използвали изцяло всички налични резерви в BPN на датата на продажбата.
(88)
Съществуващата кредитна линия за [150-500] млн. EUR, посочена в рамковото споразумение във връзка с програмата за търговски ценни книжа на BPN и гарантирана от държавата, няма да бъде удължена повече от […] години от датата на продажбата.
(89)
Възнаграждението от [200-400] млн. EUR за линията за финансиране, която ще се предостави от CGD на Banco BIC или на комбинираното дружество, ще бъде определено като минимум по Euribor +[…] bps.
(90)
До 31 декември 2016 г. Португалия ще поиска предварителното одобрение на Комисията преди да предостави каквито и да било кредитни линии или гаранции от CGD или държавата на Banco BIC или на комбинираното дружество след продажбата.
(91)
Banco BIC или комбинираното дружество няма да извършват никакви придобивания на предприятия до 31 декември 2016 г., освен ако общата брутна кумулативна покупна цена, платена от Banco BIC или от комбинираното дружество за всички придобивания по време на финансовата година, е по-ниска от […] млн. EUR. Общата брутна кумулативна покупна цена на всяко такова придобиване ще се изчислява без да се включва допускането или прехвърлянето на дълг във връзка с такива придобивания.
(92)
Banco BIC, комбинираното дружество и Португалия няма да упражняват до 31 декември 2016 г. никакви права на опция за покупка във връзка с подчинения дълг, емитиран от BPN преди датата на продажба.
(93)
Banco BIC или комбинираното дружество няма да се позовават на използването на държавна помощ в своите маркетингови кампании или комуникация с инвеститори.
6. Оценка
6.1 Наличие на помощ
(94)
В член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз се предвижда, че всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото това засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар. От това следва, че държавна мярка се определя като държавна помощ, ако изпълнява следните четири (кумулативни) критерия:
-
държавни ресурси;
-
селективно предимство;
-
нарушаващо въздействие върху конкуренцията; и
-
въздействие върху търговията между държавите членки.
6.1.1. Мерки в полза на BPN и на икономическата активност след продажбата
6.1.1.1 Мерки, предоставени след национализацията
(95)
Португалия изтъква, че мерките, предоставени на BPN преди национализацията, не представляват държавна помощ. Мерките се състоят от СПОЛ и четирите заема, отпуснати от CGD преди национализацията на BPN през октомври и ноември 2008 г.
(96)
По отношение на СПОЛ, както изтъкнаха португалските органи в становището си по решението от 24 октомври 2011 г., за спешната помощ за осигуряване на ликвидност, предоставена на BPN преди национализацията, беше взето независимо решение от BdP с наказателна лихва и тя беше подкрепена от гаранции от BPN без държавна гаранция.
(97)
По времето, когато инструментът СПОЛ е предоставен (17 и 27 октомври 2008 г.) не е имало взето решение по отношение на платежоспособността и национализацията на BPN (тъй като тези решения са взети едва в началото на ноември 2008 г.). СПОЛ не е част от по-голям пакет за помощ, а по-скоро предоставяне на ликвидност като част от обичайните дейности на BdP.
(98)
Следователно Комисията стига до заключението, че в предоставянето на СПОЛ на BPN от BdP не е имало държавна помощ, в съответствие със съобщението относно банките (39).
(99)
По отношение на заемите, отпуснати от CGD, Комисията отбелязва, че преди национализацията на BPN банката е получила от CGD заеми в размер общо на 315 млн. EUR, а не на 235 млн. EUR (40).
(100)
Комисията отбелязва, че CGD е изцяло притежавана от държавата, която определя членовете на управителния ѝ съвет. За да се определи дали заемите са предоставени от държавата, трябва да се оценят конкретните обстоятелства около тяхното отпускане с цел да се установи дали CGD не е действала поради причини, различни от обичайната търговска практика. За тази цел следните съображения са от значение.
(101)
Първо, по времето когато първите три заема са били отпуснати през октомври 2008 г., затрудненията на BPN вече са били широко известни. Според португалските органи BPN е била изправена пред проблеми с ликвидността още през лятото на 2008 г., както доказват редица значими промени във висшето ръководство на BPN (сменено два пъти от началото на 2008 г.) одити на BPN, предприети от BdP през юни, и понижаването на оценката на BPN от Moody’s до Baa3 на 18 юни 2008 г. Освен това вторият, третият и четвъртият заем са отпуснати след 22 октомври 2008 г., когато според Португалия BPN е била в положение на сериозна отрицателна ликвидност. Всеки кредитор, който действа според обичайната търговска практика, би поискал от BPN информация, необходима за разбирането на нейната ликвидна позиция и способността ѝ за изплащане, преди да отпусне допълнителен заем на банката и следователно би установил несигурното финансово положение на BPN.
(102)
Второ, сумите на заемите са много големи в сравнение с размера на счетоводния баланс на BPN и със задълженията ѝ по това време, което представлява значителна индивидуална експозиция на една банка в затруднение за CGD.
(103)
Трето, заемите са отпуснати през октомври и ноември 2008 г. малко след неуспеха на Lehman Brothers във време, в което междубанковите пазари като цяло бяха недостъпни, дори за най-стабилните международни финансови институции, да не говорим за банки, изправени през значими предизвикателства, свързани с ликвидността.
(104)
Четвърто, по отношение на четвъртия заем Комисията отбелязва, че CGD не само управлява BPN в интерес на държавата по силата на член 2, параграф 7 от Закона за национализацията, но също е получила гаранция от държавата по силата на член 2, параграф 9 от Закона за национализацията по отношение на всички кредити и ликвидност, които може да предостави на BPN в контекста на национализацията и „замествайки държавата“.
(105)
Предвид финансовото и икономическо положение като цяло и широко известните затруднения на BPN по-конкретно е било много малко вероятно друга институция да предостави въпросната ликвидност на BPN, което обяснява защо португалските органи смятат, че мерките за ликвидност на CGD са със „специален“ характер (вж. параграф (25)).
(106)
Въз основа на всяко от тези съображения Комисията стига до заключението, че решението на CGD да отпусне съответните заеми на BPN преди нейната национализация не е било обичайно търговско решение. Решението за това трябва да се разглежда като пряко приписано на държавата. Следователно заемите представляват държавни ресурси.
(107)
Тъй като заемите са позволили на BPN да получи ликвидност, каквато иначе не би получила на пазара, те са предоставили ликвидността, която е била необходима на BPN, за да продължи да извършва дейност и да е конкурентна, inter alia, за заеми и депозити на банковите пазари, на които е била активна.
(108)
Следователно Комисията смята, че BPN е получила икономическо предимство.
(109)
Въпросните мерки са селективни, тъй като са от полза единствено на BPN.
(110)
Въпреки коментарите на Португалия, според които BPN е заемала едва девето място в португалския банков сектор преди национализацията си, заемите от CGD нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията като поставят BPN в по-изгодна позиция спрямо други конкурентни банки, като ѝ позволяват да получи ликвидност, каквато иначе не би получила на пазара.
(111)
Предвид факта, че BPN е била активна на национално, европейско и международно равнище във времето, когато са предоставени заемите, включително например чрез френското си дъщерно дружество, съществува опасност мерките да засегнат също търговията между държавите членки.
(112)
Следователно Комисията смята, че четирите заема в размер общо на 315 млн. EUR, отпуснати от CGD на BPN през октомври и ноември 2008 г., представляват държавна помощ.
6.1.1.2. Мерки, предоставени след национализацията, които не са конкретно свързани с продажбата на BIC
(113)
Комисията вече е установила в решението от 24 октомври 2011 г., че национализацията не представлява държавна помощ в полза на акционерите на BPN.
(114)
Следните мерки, които не са конкретно свързани с продажбата на BIC, са предоставени след национализацията на BPN:
а)
държавната гаранция върху задълженията, емитирани от BPN и финансирани от CGD, включително емисията на търговска ценна книга, записана от CGD, и кредитни инструменти от паричния пазар, предоставени от CGD;
б)
прехвърлянето на активи и пасиви към три ДСП, притежавани от държавата.
(115)
Държавната гаранция върху търговската ценна книга, емитирана от BPN (и ДСП) и записана от CGD, която е предоставена на BPN след национализацията, е пряко финансирана от държавата членка. В допълнение, съгласно член 2, параграф 9 от Закона за национализацията всички кредитни линии и линии за финансиране, предоставени от CGD в полза на BPN (и на ДСП) в контекста на национализацията, е трябвало да бъдат гарантирани от португалската държава. Следователно е безспорно, че цялото финансиране, предоставено от CGD на BPN (или на ДПС) след национализацията, включва държавни ресурси.
(116)
В допълнение, следва да се подчертае, че след национализацията CGD е единственият субект, предоставящ финансиране на BPN или на ДСП, и че неговата експозиция се увеличава с времето, тъй като други задължения падежират и не са пренесени от първоначалните кредитори или заместени посредством кредити от други институции. Липсата на алтернативни източници на финансиране за BPN не е изненадваща предвид факта, че нейните финансови затруднения и нестабилно бъдеще са били обществено достояние.
(117)
Държавните гаранции са позволили на BPN да получи финансова подкрепа в ситуация, в която не е имало други алтернативи на пазара.
(118)
Те са позволили на BPN да продължи дейността си на пазара, да се конкурира за стопанска дейност (не само за поддържането на стопанската дейност, но вероятно и за нова такава), както и да спазва задълженията си към клиенти и други участници на пазара.
(119)
Въз основа на гореспоменатото Комисията стига до заключението, че държавните гаранции предоставят икономическо предимство на BPN.
(120)
Въпросните мерки са селективни, тъй като са от полза на конкретен субект - BPN. Освен това за частта от линията за финансиране, която продължава след продажбата, те са от полза също за комбинираното дружество.
(121)
Предвид позицията на BPN в португалския финансов сектор и факта, че финансовият сектор е отворен за интензивна конкуренция на равнище Европейски съюз, както и факта, че BPN се конкурира със значителен брой дъщерни дружества на чуждестранни банки в Португалия, Комисията смята, че всяко предимство, предоставено с държавни ресурси, би имало потенциала да засегне търговията в Съюза и да наруши конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(122)
Държавните гаранции в полза на BPN са позволили на BPN да получи голяма сума финансиране, което не е било налично на пазара, и са предоставили на BPN селективно предимство. Те са позволили на BPN да остане на пазара и да продължи дейността си без допълнителни последици от предишното ѝ положение. Те представляват държавна помощ.
(123)
Преместването на някои активи от BPN в ДСП, които са изцяло притежавани от държавата членка, означава, че държавата членка поема цялата финансова отговорност за тях и е изложена на всички рискове за активите в ДСП, от които поне една част може да са невъзстановими. Следователно мярката включва държавни ресурси.
(124)
Комисията смята, че прехвърлянето на активи в ДСП преди продажбата на счетоводна стойност от 3,9 млрд. EUR (с очаквани обезценки от 1,8 млрд. EUR) включва предимство за BPN, тъй като не е имало прозрачност ex ante, активите не са оценени на пазарната им цена и държавата не е получила възнаграждение в рамките на прехвърлянето.
(125)
Комисията смята, че прехвърлянето на активи на счетоводна, а не на пазарна стойност предоставя икономическо предимство на BPN в сравнение с нейните конкуренти.
(126)
Въпросните мерки се смятат за селективни, тъй като са от полза на конкретно дружество - BPN.
(127)
Предвид позицията на BPN в португалския финансов сектор и факта, че финансовият сектор е отворен за интензивна конкуренция на равнище Европейски съюз, както и факта, че BPN се конкурира със значителен брой дъщерни дружества на чуждестранни банки в Португалия, Комисията смята, че всяко предимство, предоставено с държавни ресурси, би имало потенциала да засегне търговията в Съюза и да наруши конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.1.3. Мерки, предоставени след национализацията, свързани с продажбата на BIC
(128)
В допълнение към мерките, предоставени на BPN след национализацията, които не са свързани с продажбата на BIC, са предоставени други мерки, свързани с продажбата на BIC. Те включват:
а)
рекапитализацията на BPN с оглед на продажбата;
б)
прехвърлянето на допълнителни активи и пасиви на BPN, свързано с продажбата;
в)
правото на BIC да прехвърля необслужвани кредити на държавата след продажбата;
г)
прехвърлянето към държавата с оглед на продажбата на разходи, свързани с рисковете от съдебни спорове; и
д)
предоставянето от CGD на линия за финансиране за комбинираното дружество след продажбата и поддържането на кредитна линия за търговската ценна книга след продажбата, обезпечена от държавата, на стойност [150-500] млн. EUR.
(129)
Рекапитализация на BPN в размер на 600 млн. EUR се извърши на 15 февруари 2012 г. Тази мярка беше осъществена пряко от държавата и посредством държавни ресурси с оглед на продажбата на BIC.
(130)
Рекапитализацията на BPN в размер на 600 млн. EUR от 15 февруари 2012 г. беше замислена така, че да предостави на BPN [200-400] млн. EUR акционерен капитал в момента на продажбата. Последната сума отговаря по времето на офертата на BIC от 20 юли 2011 г. на очаквани [10-18] % основен капитал от първи ред. Това значително надвишава регулаторния минимум (9 % основен капитал от първи ред в края на 2011 г. и 10 % основен капитал от първи ред в края на 2012 г.) (41).
(131)
Комисията смята, че вливането на капитал предоставя икономическо предимство на BPN и на икономическата дейност след продажбата. Предимството произтича от гарантирането, че BPN след рекапитализацията разполага с капитала, необходим за изпълняване и надвишаване на регулаторните изисквания, и че комбинираното дружество също ще разполага с този капитал. Капиталът позволява на BPN и ще позволява на комбинираното дружество да бъде активна на пазарите и да предоставя нов кредит в икономически условия, в които други конкуренти трябва да намалят задлъжнялостта.
(132)
Въпросните мерки са селективни, тъй като са от полза единствено на конкретен субект - BPN и комбинираното дружество, което ще продължи икономическата дейност след продажбата.
(133)
Португалия твърди, че BPN е продължила да намалява пазарния си дял след национализацията и че комбинираното дружество ще има пазарен дял от под 1 % по отношение на кредити за клиенти, обезщетения за клиенти или банкови продукти и под 2 % на всеки от съответните пазари. Въпреки това, мерките нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията, тъй като поставят BPN и комбинираното дружество след продажбата на BIC в по-изгодна позиция спрямо други конкурентни банки. Излишният капитал в комбинираното дружество предпазва икономическата дейност от инвеститорските рискове, на които са изложени други конкуренти. Той също така увеличава възможността двата бенефициера да разполагат с допълнителна ликвидност и може да улесни бъдещо разширяване на BPN и на комбинираното дружество в условия, в които другите конкуренти, активни в Португалия, трябва да намалят задлъжнялостта.
(134)
Предвид позицията на BPN в португалския финансов сектор и факта, че финансовият сектор е отворен за интензивна конкуренция на равнище Европейски съюз, както и факта, че BPN се конкурира със значителен брой дъщерни дружества на чуждестранни банки в Португалия, Комисията смята, че всяко предимство, предоставено с държавни ресурси, би имало потенциала да засегне търговията в Съюза и да наруши конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(135)
Рекапитализацията на BPN в размер на 600 млн. EUR, извършена на 15 февруари 2012 г., представлява държавна помощ.
(136)
Мерките, предоставени във връзка с продажбата на BIC, включват правото на BIC да поиска прехвърляне, преди затваряне, на други активи и пасиви на BPN, като например заеми за кредитни институции или физически и финансови активи. Те включват също правото на BIC да прехвърля депозити на цена […] bps над съответната референтна цена или да получава от държавата разликата във възнаграждението за такива депозити.
(137)
Преместването от BPN на някои кредити и задължения (включително депозити), подбрани от BIC, се финансира пряко от държавата членка. Всички елементи, преместени от BPN, или ще бъдат прехвърлени на счетоводна стойност в ДСП, които са изцяло притежавани от държавата членка, или при всички случаи ще бъдат под нейна финансова отговорност. По този начин държавата членка ще носи финансовата тежест за управление и разпореждане с тези активи и пасиви. Държавата членка ще трябва да финансира разликата между приложимата лихва върху депозитите и ценовия праг от […] bps над референтната ставка.
(138)
Комисията смята, че прехвърлянето на допълнителни активи и пасиви в ДСП преди продажбата включва предимство за BPN и за комбинираното дружество, тъй като не е имало прозрачност ex ante, активите не са оценени на пазарна цена и държавата не е получила възнаграждение в рамките на прехвърлянето.
(139)
Комисията смята, че прехвърлянето на активи на счетоводна, а не на пазарна стойност предоставя икономическо предимство на BPN и на комбинираното дружество, в сравнение с нейните конкуренти. Съгласно съответното условие в рамковото споразумение BIC може да избира свободно кои активи да бъдат преместени и тези активи нито ще се оценят на пазарна стойност, нито държавата ще получи възстановяване на разходите за тях. Напротив, доколкото този вариант намалява RWA на BPN, резултатът от него ще е повишаване на капиталовия коефициент на банката и следователно на нейната способност да отпуска нови заеми и да бъде активна на пазара. След продажбата това предимство ще бъде пренесено върху комбинираното дружество.
(140)
Възнаграждението от страна на държавата на разликата между приложимата лихва върху депозитите и ценовия праг от […] bps над референтната ставка премахва разход, който при обичайни обстоятелства трябва да се понесе от BPN и следователно ѝ предоставя предимство.
(141)
Въпросните мерки са селективни, тъй като са от полза единствено на конкретен субект - BPN - и на икономическата дейност, която ще продължи след продажбата.
(142)
Мерките нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията, тъй като поставят BPN и комбинираното дружество след продажбата на BIC в по-изгодна позиция спрямо конкурентните банки като не изискват от нея да намали задлъжнялостта си за разлика от останалите конкуренти и като позволяват на BPN и на комбинираното дружество да отпускат повече кредит на икономиката.
(143)
Предвид позицията на BPN в португалския финансов сектор и факта, че финансовият сектор е отворен за интензивна конкуренция на равнище Европейски съюз, както и факта, че BPN се конкурира със значителен брой дъщерни дружества на чуждестранни банки в Португалия, Комисията смята, че всяко предимство, предоставено с държавни ресурси, би имало потенциала да засегне търговията в Съюза и да наруши конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(144)
Прехвърлянето на допълнителни активи и пасиви (включително депозити) от счетоводния баланс на BPN в ДСП преди продажбата представлява държавна помощ.
(145)
BIC има правото да продаде обратно в рамките на […] месеца необслужвани кредити за най-малко […] дни (до максимално […] % от номиналната стойност на общия кредитен портфейл, подбрани от BIC след компенсация със съществуващи депозити) и за сума, която надвишава равнището на обезпечение ([…] млн. EUR).
(146)
Правото на BIC да премества допълнителни активи и пасиви от счетоводния баланс след продажбата се финансира пряко от държавата членка. Всички елементи, преместени от BPN, или ще бъдат прехвърлени на счетоводна стойност в ДСП, които са изцяло притежавани от държавата членка, или при всички случаи ще бъдат под нейна финансова отговорност. По този начин държавата членка ще носи финансовата тежест за управление и разпореждане с тези активи.
(147)
Комисията смята, че възможността за преместване на необслужвани кредити след продажбата позволява на BPN и на комбинираното дружество да разширят дейността си и да предоставят повече кредит в икономически условия, при които останалите конкуренти, активни в Португалия, трябва да намаляват задлъжнялостта си. В действителност, ако се запази същото равнище на собствен капитал, коефициентът на капитал на банката ще се повиши чрез преместването на необслужваните кредити и намаляването на RWA. Следователно нейната способност да отпуска нови кредити и да бъде активна на пазара ще се увеличи.
(148)
Комбинираното дружество ще има предимство също пред конкурентите, които са изправени пред обезценки на по-нискокачествени активи, които те трябва да поемат, като по този начин се ограничава наличният за тях капитал за ново кредитиране. За разлика от тях комбинираното дружество няма да е с намалена капиталова база поради такива обезценки и поради намаляването на кредитния му портфейл.
(149)
В допълнение, вариантът BIC да върне необслужвани кредити на държавата до не по-късно от […] след датата на продажбата може да промени RWA на банката и да доведе до по-висок основен капитал от първи ред, отколкото равнището от [10 - 18] %, посочено в офертата на BIC от 20 юли 2011 г. Комисията отбелязва ангажимента на Португалия в това отношение, че ако Banco BIC или комбинираното дружество избере да върне заемите на държавата или на всеки субект, контролиран от държавата, след продажбата, тя ще изплати на държавата капитала, свързан с онези заеми в размер на [10 - 18] % от претеглените спрямо риска активи от заема и в допълнение ще прехвърли необслужвани кредити и ще изплати капитала, свързан с онези заеми към държавата, едва след като е изчерпала изцяло резервите, налични на датата на продажбата в счетоводните документи на BPN.
(150)
Въпросната мярка е селективна, тъй като е от полза единствено на един субект - BPN - и на икономическата дейност, която ще продължи след продажбата.
(151)
Мярката нарушава или заплашва да наруши конкуренцията, тъй като поставя BPN и комбинираното дружество след продажбата на BIC в по-изгодна позиция спрямо други конкурентни банки, като не изисква от нея да намали задлъжнялостта си и по този начин позволява на BPN и на комбинираното дружество да предоставят повече кредит в икономиката.
(152)
Предвид позицията на BPN в португалския финансов сектор и факта, че финансовият сектор е отворен за интензивна конкуренция на равнище Европейски съюз, както и факта, че BPN се конкурира със значителен брой дъщерни дружества на чуждестранни банки в Португалия, Комисията смята, че всяко предимство, предоставено с държавни ресурси, би имало потенциала да засегне търговията в Съюза и да наруши конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(153)
Мярката може да позволи на BPN и на комбинираното дружество при липсата на ангажимент за обратно изплащане на капитала, свързан със заемите, да измени със задна дата RWA на банката след продажбата. Това ще има за резултат по-висока пропорционална капитализация на банката. По този начин тя предоставя предимство на банката и нарушава конкуренцията с останалите конкуренти. Мярката представлява държавна помощ.
(154)
Прехвърлянето на рискове от съдебни спорове на BPN към държавата представлява задължение, което се поема от държавата.
(155)
Като поема задължение от BPN, държавата предоставя предимство на BPN и на комбинираното дружество спрямо техните конкуренти, които трябва да понасят равностойни задължения в собствените си счетоводни баланси.
(156)
Въпросната мярка е селективна, тъй като е от полза единствено на конкретен субект (BPN и комбинираното дружество в резултат от продажбата на BIC).
(157)
Мярката предоставя капиталово облекчение на BPN и на комбинираното дружество, когато не съществуват алтернативи на пазара и останалите конкуренти трябва да поемат такива задължения в счетоводните си баланси.
(158)
Предвид позицията на BPN в португалския финансов сектор и факта, че финансовият сектор е отворен за интензивна конкуренция на равнище Европейски съюз, както и факта, че BPN се конкурира със значителен брой дъщерни дружества на чуждестранни банки в Португалия, Комисията смята, че всяко предимство, предоставено с държавни ресурси, би имало потенциала да засегне търговията в Съюза и да наруши конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(159)
Мярката предоставя мярка за капиталово облекчение и представлява държавна помощ.
(160)
Предоставянето на линия за финансиране в размер на [150-350] млн. EUR след продажбата и поддържането на кредитна линия на търговска ценна книга в размер на [150-500] млн. EUR от CGD в полза на BPN след продажбата трябва да се припише на държавата, като се вземат предвид конкретните обстоятелства, при които това е осъществено.
(161)
Първо, CGD е изцяло притежавана от държавата, която определя членовете на нейния управителен съвет. Както е отбелязано в параграф (100), CGD е определена от закона, за да управлява BPN и също да получава държавна гаранция по силата на член 2, параграф 9 от Закона за национализацията по отношение на всички кредити и ликвидност, които може да предостави на BPN в условията на национализацията „замествайки държавата“. Тази гаранция продължава да се прилага за кредитната линия в размер на [150-500] млн. EUR.
(162)
Второ, решенията да предостави линия за финансиране и кредитна линия не са взети независимо от CGD, а са част от условията за продажбата, договорени между BIC и португалските органи.
(163)
Предоставянето от страна на CGD на линия за финансиране в размер на [200-400] млн. EUR на комбинираното дружество след продажбата и поддържането от CGD на кредитна линия на търговската ценна книга от [150-500] млн. EUR след продажбата следователно се приписват пряко на държавата членка.
(164)
Мерките позволяват на BPN и на комбинираното дружество да имат лесен и евтин достъп до ликвидност.
(165)
По отношение на кредитната линия в размер на [200-400] млн. EUR, предоставена от CGD на BIC, Комисията отбелязва, че тя ще предостави защитен буфер за позицията за финансиране на комбинираното дружество, ако след продажбата има изтегляния на депозити. CGD не предоставя такава кредитна линия на друг субект, освен на комбинираното дружество. Следователно кредитната линия представлява икономическо предимство за комбинираното дружество.
(166)
Поддържането на кредитна линия с държавна гаранция от [150-500] млн. EUR до […] за съществуващата програма за търговска ценна книга също предоставя на BPN и на комбинираното дружество предимство пред нейните конкуренти от гледна точка на достъпа до ликвидност.
(167)
Въпросните мерки са селективни, тъй като са от полза на един конкретен субект (BPN и комбинираното дружество в резултат от продажбата на BIC).
(168)
Предимството, предоставено на BPN и на комбинираното дружество след продажбата, нарушава конкуренцията, още повече предвид високите разходи на заемите на финансовите пазари в момента.
(169)
Предвид позицията на BPN в португалския финансов сектор и факта, че финансовият сектор е отворен за интензивна конкуренция на равнище Европейски съюз, както и факта, че BPN се конкурира със значителен брой дъщерни дружества на чуждестранни банки в Португалия, Комисията смята, че всяко предимство, предоставено с държавни ресурси, би имало потенциала да засегне търговията в Съюза и да наруши конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(170)
Предоставянето от страна на CGD на линия з финансиране в размер на [200-400] млн. EUR на комбинираното дружество след продажбата и поддържането на кредитна линия за търговска ценна книга от [150-500] млн. EUR в полза на BPN представляват държавна помощ.
6.1.1.4 Възможна помощ за купувача
(171)
Съгласно точка 49 от съобщението относно банките, с цел да се гарантира, че не се предоставя никаква помощ на купувача на финансова институция, продавана от държавата, е важно да се спазват някои изисквания, по-конкретно: процесът на продажбата е открит, прозрачен, недискриминаторен и безусловен, продажбата се осъществява при пазарни условия и държавата повишава до възможно най-високо равнище продажната цена на съответните активи и пасиви.
(172)
По отношение на първото изискване, въпреки че процесът на продажба започна като открита и безусловна тръжна процедура, обвързващата оферта, представена от BIC, не беше окончателна от гледна точка на материалните аспекти на предложената транзакция, включително окончателния размер на активите и пасивите на BPN, които BIC възнамеряваше да придобие, и точния брой клонове и служители, които ще бъдат поети. Всички тези аспекти са обсъдени по време на последващи двустранни преговори между португалските органи и BIC и завършени в рамковото споразумение от 9 декември 2011 г. Дори рамковото споразумение не е окончателно по отношение на точния размер на придобиваната банка. По-конкретно, то не определя активите и пасивите, които BIC ще поеме, въпреки ясното уточняване, че в момента на продажбата BPN ще притежава собствен капитал в размер на [200-400] млн. EUR. С други думи, нито в офертата на BIC от 20 юли 2011 г., нито в рамковото споразумение не се посочва ясно какво купува BIC, но и в двете е определена точна цена за това.
(173)
В тази връзка е важно да се отбележи, че рамковото споразумение следва да не се отклонява от условията в обвързващата оферта на BIC от 20 юли 2011 г. като предоставя допълнителни предимства на BIC и/или на комбинираното дружество. Наистина предвид много неопределените условия в обвързващата оферта от 20 юли 2011 г., BIC би могла да получи допълнителни отстъпки от държавата, например като намали обема на активите и пасивите, които в действителност придобива. Такива допълнителни отстъпки ще доведат до по-висок коефициент на основния капитал от първи ред, отколкото е посочено в офертата на BIC от 20 юли 2011 г., без да се нарушат условията на процеса на продажба.
(174)
Следователно Комисията приветства ангажимента на Португалия да ограничи равнището на капитализацията на BPN на датата на продажбата до [10-18] % от основния капитал от първи ред, както е посочено в офертата на BIC. Допълнителният ангажимент на Португалия, според който BIC ще върне обратно капитала, свързан с всякакви необслужвани кредити на държавата или на дружество, притежавано от държавата, след продажбата, гарантира, че равнището на основен капитал от първи ред няма да бъде неправомерно увеличено след продажбата.
(175)
Както е посочено в раздел 6.1.1.3, всички мерки, свързани с продажбата на BIC, включват държавни ресурси.
(176)
При липсата на определяне на основния капитал от първи ред на BPN в офертата на BIC от 20 юли 2011 г. или в рамковото споразумение (и двете посочват само абсолютната сума на капитала, който трябва да са намира в BPN в момента на продажбата, без да се вземат предвид RWA на банката или правото на BIC да избира активи и пасиви, които да се прехвърлят в ДСП преди продажбата), Комисията отбелязва, че е възможно в крайна сметка BPN да разполага с коефициент на основния капитал от първи ред, който надвишава посоченото в офертата. Според информацията, подадена от португалските органи, [10-18] % от основния капитал от първи ред е равнището на капитала, посочено в офертата на BIC от 20 юли 2011 г.
(177)
Комисията отбелязва обаче, че Португалия се е ангажирала да ограничи равнището на капитализацията на BPN на датата на продажбата до [10-18] % от основния капитал от първи ред, както е посочено в офертата на BIC. Това ще позволи на държавата да повиши до възможно най-високо равнище продажната цена на съответните активи и пасиви. Ангажиментът е необходим, за да се гарантира, че не се предоставя предимство на BIC.
(178)
Освен това, като упражнява правото да прехвърли на държавата още необслужвани кредити след продажбата, BIC може да намали допълнително обема на банката, като по този начин повиши коефициента на основен капитал от първи ред за комбинираното дружество до по-високо равнище, отколкото това, посочено в офертата на BIC от 20 юли 2011 г. Това може да предостави допълнително предимство на BIC. Допълнителният ангажимент на Португалия, според който BIC ще върне обратно капитала, свързан с всякакви необслужвани кредити, които ще върне на държавата или на дружество, притежавано от държавата, след продажбата, гарантира, че равнището на основния капитал от първи ред няма да се повиши допълнително след продажбата. Този допълнителен ангажимент е необходим, за да се избегне предоставянето на предимство на BIC.
(179)
Въпросните мерки са селективни, тъй като са от полза на конкретен субект, а именно BIC, и непряко на комбинираното дружество.
(180)
Предвид позицията на BPN в португалския финансов сектор и факта, че финансовият сектор е отворен за интензивна конкуренция на равнище Европейски съюз, както и факта, че BPN се конкурира със значителен брой дъщерни дружества на чуждестранни банки в Португалия, Комисията смята, че всяко предимство, предоставено с държавни ресурси, би имало потенциала да засегне търговията в Съюза и да наруши конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(181)
Предвид ангажиментите, поети от Португалия, Комисията може да направи заключението, че окончателните резултати от процеса, включително елементите, договорени в BIC в рамковото споразумение, не биха изменили изхода на тръжната процедура и на BIC не е предоставено никакво предимство по време на процеса на продажбата.
6.1.2 Количествена оценка на помощта
(182)
BPN и комбинираното дружество, което ще продължи икономическите дейности на BPN, са се възползвали от няколко мерки за държавна помощ, както е обобщено по-долу:
Таблица 1
Мерки за помощ, предоставени на BPN и на комбинираното дружество
Описание
Размер в млн. евро
a)
Заеми, предоставени от BPN преди национализацията
315
б)
Прехвърляне на активи на стойност 3,9 млрд. EUR в ДСП преди тръжния процес
Между 1 800 и 4 000
в)
Вливане на капитал от държавата на 15 февруари 2012 г.
600
г.
Линии за финансиране, предоставени от CGD на BPN (към декември 2011 г.),
[150-500]
от които - обезпечени с изрична държавна гаранция
[200-400]
д) Линии за финансиране, поискани от BIC за комбинираното дружество
от които - за поддържане на съществуващата програма за търговска ценна книга
400
от които - за нова линия за финансиране
300
(183)
Първо трябва да се отбележи, че не всички от тези мерки за помощ трябва да се смятат за кумулативни, тъй като според португалските органи някои мерки са заместили други (например първоначалните заеми, отпуснати от CGD преди национализацията, са заместени от търговската ценна книга, емитирана от BPN след национализацията).
(184)
Мерки б) и в) включват или вливания на капитал, или са еквивалентни на вливания на капитал. Те възлизат най-малко на 3 млрд. EUR или около 50 % от счетоводния баланс на BPN преди национализацията. В допълнение, общият размер на държавните гаранции върху програмата за търговска ценна книга, предоставени от Португалия в полза на BPN от национализацията насам, възлиза на 5 млрд. EUR, от които 4,5 млрд. EUR са използвани към 31 декември 2011 г.
(185)
В допълнение, съществува правото на BIC да прехвърля депозити с цена над […] bps или да поиска държавата да възстанови разликата, като разходите по приблизителна оценка на Португалия възлизат на около […] EUR. Накрая, прехвърлянето на държавата на разходи, свързани със съдебни спорове, и прехвърлянето в контекста на продажбата на допълнителни активи и пасиви, в това число необслужвани кредити, от счетоводния баланс на BPN в ДСП, включват допълнителна помощ, която Португалия смята за количествено неизмерима.
6.2 Съвместимост на различните мерки за помощ: прилагане на член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС
(186)
Член 107, параграф 3, буква б) от Договора за функционирането на Европейския съюз оправомощява Комисията да обяви помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако е предназначена „за преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава членка“.
(187)
Комисията отчита, че световната финансова криза може да създаде сериозни затруднения в икономиката на държава членка и че мерки за подкрепа на банките може да бъдат подходящи за уреждането на тези затруднения. Този анализ е потвърден в съобщението относно банките, съобщението относно рекапитализацията (42), съобщението относно обезценените активи (43) (СОА) и съобщението относно преструктурирането (44). Комисията продължава да е на мнение, че държавна помощ може да бъде одобрена по силата на член 107, параграф 3, буква б) от Договора с оглед на нова поява на напрежение на финансовите пазари. Комисията потвърди мнението си като прие съобщението за удължаване от 2011 г., с което се удължава след 31 декември 2011 г. прилагането на правилата за държавни помощи за подкрепата на мерки в полза на банки в контекста на финансовата криза (45).
(188)
Португалия конкретно беше сериозно засегната от финансовата и икономическа криза. Ефектите от нея бяха потвърдени в различни решения на Комисията (46), в които се одобряват мерките, взети от португалските органи за преодоляване на финансовата криза. В допълнение, следва да се вземе предвид изпълненото с предизвикателства икономическо и финансово положение, довело до официално искане за международна помощ от страна на Португалия на 7 април 2011 г., след което на 17 май 2011 г. беше подписан МР.
(189)
Комисията смята, че нерегулираната неплатежоспособност на BPN ще доведе до сериозни последици за португалската икономика. Следователно тези мерки могат да се оценяват съгласно член 107, параграф 3, буква б) от Договора.
6.3. Съвместимост съгласно съобщението относно преструктурирането
(190)
В съобщението относно преструктурирането се посочват правилата за държавна помощ, приложими за преструктурирането на финансовите институции в настоящата криза. Съгласно съобщението относно преструктурирането, за да отговаря на условията на член 107, параграф 3, буква б) от Договора, преструктурирането на финансова институция в контекста на настоящата финансова криза трябва да:
i)
води до възстановяване на жизнеспособността на банката;
ii)
включва достатъчно собствено участие от страна на бенефициера (споделяне на тежестта)
iii)
съдържа достатъчни мерки, които да ограничават нарушаването на конкуренцията.
6.3.1 Жизнеспособност
(191)
В точки 9 и 10 от съобщението относно преструктурирането се посочва, че държавата членка следва да представи широкообхватен и подробен план за преструктуриране, който да съдържа пълна информация за бизнес модела. В плана следва да се посочват и причините за затрудненията на финансовата институция и алтернативи на предложения план за преструктуриране.
(192)
В плана за преструктуриране следва да се демонстрира, че стратегията на банката е основана на съгласувана концепция и да се покаже, че банката е възстановила своята жизнеспособност в дългосрочен план без да разчита на държавна подкрепа.
(193)
В точка 17 от съобщението относно преструктурирането се потвърждава, че продажба на (част от) финансовата институция на трета страна може да спомогне за възстановяването на дългосрочната жизнеспособност. В настоящия случай Комисията отбелязва, че португалските органи са избрали да продадат BPN чрез тръжен процес. В резултат от това стопанската дейност на банкиране ще бъде продадена на BIC след някои корекции и избраните активи ще бъдат прехвърлени в ДСП, като целта е те да бъдат ликвидирани с течение на времето. Следователно Комисията трябва да оцени дали стопанската дейност на банкиране на BPN, която ще бъде част от стопанската дейност на купувача (комбинираното дружество), ще бъде жизнеспособна.
(194)
В решението от 24 октомври 2011 г. Комисията посочи, че не е получила бизнес план, който ефективно да покаже жизнеспособността на BPN като интегриран субект с BIC и поради тази причина не успя да направи заключение по този въпрос. Португалия представи подробен бизнес план за BPN, интегрирана с BIC, под формата на плана за преструктуриране от януари 2012 г. (включително допълнителната информация относно стопанската дейност и жизнеспособността, предоставена на 3 февруари 2012 г.).
(195)
Съгласно плана за преструктуриране от януари 2012 г. частта от BPN, която се продава на BIC, има значително по-малък счетоводен баланс от около […] млрд. EUR в сравнение с баланса на BPN в момента на национализацията.
(196)
Заедно с активите на BIC комбинираното дружество ще има активи общо от около […] млрд. EUR.
(197)
Счетоводният баланс на BPN в момента на продажбата на BIC съдържа само по-жизнеспособните дейности и най-добрите активи на банката. По-конкретно, кредитният портфейл, прехвърлен на BIC, е изчистен и повечето от неликвидните активи са прехвърлени в ДСП.
(198)
Пасивите на BPN се състоят основно от депозити на дребно на обща стойност от 1 669 млн. EUR и подчинени дългове в размер общо на 246 млн. EUR.
Таблица 2
BPN след продажбата и след вливането на капитал (Pro forma) (47)
(млн. EUR)
Пари в брой, централни банки и кредитни институции
[…]
Нетни кредити за клиенти
[…]
Други активи
[…]
ОБЩО АКТИВИ
[…]
Депозити
[…]
Други пасиви
[…]
Подчинен дълг
[…]
ОБЩО ПАСИВИ
[…]
Собствен капитал
[…]
ОБЩО ПАСИВИ И КАПИТАЛ
[…]
(199)
Мерките за преструктуриране, които вече са започнати от временните администратори, ще бъдат продължени от BIC, като се премахнат конкретните причини за проблемите на BPN.
(200)
Както е посочено в параграф (24) по-горе, ръководството е изцяло сменено. Като се вземат предвид конкретните обстоятелства, довели до национализацията на BPN, и по-специално множеството предполагаеми случаи на измами, извършени от предишното ръководство на банката, са заведени редица съдебни дела (48) от новото ръководство с цел защитаване на интересите на банката. Процедурите за оценка на риска на банката са изцяло преработени, за да се приложат най-добрите практики.
(201)
Новите администратори на BPN се съсредоточиха върху оптимизирането на структурата на разходите и приеха известен брой инициативи, за да намалят оперативните разходи. Между декември 2008 г. и декември 2010 г. оперативните разходи са намалени с около […] млн. EUR, а разходите за персонал - с около […] млн. EUR.
(202)
Според плана за преструктуриране от януари 2012 г. стратегията на BIC е да се съсредоточи върху основната стопанска дейност на дребно и да се използва мрежата на BPN, за да стане основната банка, която подкрепя търговията и финансовите транзакции между Португалия и Ангола.
(203)
Този план се основава на разумни основни макроикономически предвиждания като се взема предвид настоящата ситуация на пазарите в Португалия, като икономическата прогноза е за рецесия до 2014 г.
(204)
Финансовите очаквания показват, че в края на периода на преструктуриране (31 декември 2016 г.) комбинираното дружество най-вероятно, дори и при кризисен сценарий, ще може да покрие разходите си и да осъществи ВСК от около [1-10] %.
(205)
Очакваната първоначална капиталова база ще бъде доста над минималните изисквания за капитал с коефициент на основния капитал от първи ред от около [10-18] % благодарение на вливането на капитал от държавата.
(206)
Като резултат от значителното вливане на капитал от държавата, очакваните коефициенти за капитала на банката по време и в края на периода на преструктуриране най-вероятно ще останат над минималните изисквания и по този начин ще предпазят платежоспособността на банката. Според бизнес плана, предоставен от Португалия и отразен в плана за преструктуриране от януари 2012 г., при базов сценарий основният капитал от първи ред в края на периода на преструктуриране (31 декември 2016 г.) ще бъде [8-12] %, малко над минималните регулаторни изискания от 10 %, установени от BdP към декември 2012 г (49)., а при кризисен сценарий точно под тях ([7-11] %), както е посочено в графика 1 към параграф (207).
(207)
Очаква се това развитие да се дължи основно на необходимостта да се приложи бизнес планът, заложен в плана за преструктуриране от януари 2012 г. като се предостави по-голям обем кредит на икономиката и на въздействието на отрицателните резултати през първите години от плана за преструктуриране. Отрицателните резултати ще се дължат основно на все още високите разходи в структурата на банката в сравнение с обема стопанска дейност в комбинация с разходите за преструктурирането, което BIC ще предприеме.
Графика 1
Очаквания за комбинираното дружество BPN/BIC при базов сценарий, 2012 - 2016 г.
[…]
(208)
По отношение на ликвидността бизнес планът разчита основно на депозити с очакван растеж на депозитите от около [1-10] % годишно. Комисията смята, че стабилното финансиране на комбинираното дружество чрез депозити е важен елемент от плана за преструктуриране. Предвид малкия размер на комбинираното дружество и неговия потенциал за растеж, очакванията за развитие на депозитите са правдоподобни.
(209)
В същото време Комисията смята, че за да гарантира жизнеспособността на комбинираното дружество, следва да няма стимули за заменяне на депозитите с финансиране на едро. В този смисъл е важно възнаграждението за линията за финансиране, поискано от BIC за компенсиране на възможно изтегляне на депозити, да бъде увеличено най-малко до Euribor +[…] bps. Ангажиментът на Португалия в това отношение е необходим, за да се гарантира съвместимостта на помощта за преструктуриране с вътрешния пазар, като се отчете факта, че […] притежава значителна сума депозити, които в момента се възнаграждават над Euribor +[…] bps, равнище, на което BIC може да реши да запази тези депозити. Ако възнаграждението по новата кредитна линия не е определено на равнище, което стимулира BIC да запази равнището на депозити в съответствие с предвиденото в плана за преструктуриране от януари 2012 г., може да се наложи BIC да замени депозитите с по-евтино финансиране от CGD. Такова заменяне може да подобри краткосрочната рентабилност на комбинираното дружество, но в същото време ще накърни перспективата му за жизнеспособност.
(210)
В това отношение е важно също да се отбележи, че при Euribor +[…] bps все още се предоставя кредитната линия при по-благоприятни условия, отколкото е вероятно BIC да получи на пазара. Въпреки че на Комисията не е предоставен сравним целеви показател за подобни транзакции на пазара, Комисията отбелязва, че е малко вероятно кредитна линия с такава продължителност и размер да е налична на пазара, дори и при по-високи лихви. В допълнение, Комисията смята, че е полезно възнаграждението на кредити, предоставени от CGD […], да е определено на Euribor […] месеца +[…] bps.
(211)
Въз основа на предходното, съмненията на Комисията във връзка с жизнеспособността на BPN намаляха.
6.3.2 Ограничена до минимум помощ и споделяне на тежестта
(212)
В съобщението относно преструктурирането се посочва, че е необходим адекватен принос от страна на бенефициера за ограничаване на помощта до минимум и за справяне с нарушаването на конкуренцията и моралния риск. За тази цел; а) следва да се ограничат разходите за преструктуриране и размера на помощта и б) е необходим значителен собствен принос.
(213)
Принципите за собствен принос на банката бенефициер в етапа на преструктуриране са посочени в раздел 3 от съобщението относно преструктурирането. В него се изисква i) помощта за преструктуриране да бъде ограничена до минималното равнище за покриване на разходите, необходими за възстановяване на жизнеспособността; ii) банката бенефициер следва да използва във възможно най-голяма степен собствените си ресурси за финансиране на преструктурирането, например чрез продажбата на активи и iii) разходите, свързани с преструктурирането, да се поемат в достатъчна степен и от тези, които са инвестирали в банката, чрез абсорбиране на загубите с наличния капитал и чрез изплащане на адекватно възнаграждение за държавните намеси. Целта на споделянето на тежестта е двустранна: ограничаване на нарушаването на конкуренцията и смекчаване на моралния риск (50).
(214)
План за преструктуриране следва ясно да показва, че помощта се задържа на минималното необходимо равнище. Разходите, свързани с преструктурирането, следва да се поемат не само от държавата, но и в максимална степен от тези, които са инвестирали в банката. С други думи, банката и нейните притежатели на капитал следва да допринесат за преструктурирането във възможно най-голяма степен със собствени ресурси. Помощта за преструктуриране следва да се ограничава до поемане на разходите, необходими за възстановяването на жизнеспособността. Следователно едно предприятие не може да се ползва от публични ресурси, които могат да се използват за финансиране на дейности, които нарушават пазара и не са свързани с процеса на преструктуриране, като например придобиванията (51).
(215)
По отношение на ограничаването на помощта до минимум в точка 23 от съобщението относно преструктурирането се посочва, че помощта за преструктуриране следва да се ограничи до покриване на разходите, необходими за възстановяването на жизнеспособността.
(216)
За тази цел Комисията трябва да оцени: първо, твърдението на португалските органи, че разходите, свързани с продажбата на BPN на BIC, са по-ниски от разходите, които Португалия би осъществила, ако BPN е ликвидирана; и второ, дали помощта, предоставена за преструктурирането на BPN, е запазена до необходимия минимум.
(217)
В решението от 24 октомври 2011 г. Комисията постави под въпрос няколко аспекта от количественото сравнение между двата сценария, предоставени от Португалия по това време.
(218)
В плана за преструктуриране от януари 2012 г. Португалия предостави актуализирано сравнение на двата сценария и измени първоначалните допускания във връзка с основните опасения, изразени от Комисията в решението от 24 октомври 2011 г., по отношение на разходите в случай на организирана ликвидация. По-конкретно Португалия разгледа процентното намаление на кредитите и третирането на притежателите на подчинени облигации.
(219)
По-конкретно Португалия предостави допълнителна информация и алтернативен целеви показател по отношение на допускането във връзка с процентното намаление до счетоводна стойност от 30-50 % върху продажбата на кредити. Португалия предостави също окончателни цифри относно кредитите, които BIC в крайна сметка ще поеме и чиито размер не беше известен в момента на първоначалното сравнение на 17 февруари 2012 г. Тя също извади от сценария за организирана ликвидация разходите, свързани с възстановяването на разходи на някои притежатели на подчинени облигации, както е посочено в параграф (221).
(220)
Комисията смята, че когато се вземе предвид настоящото икономическо положение и значителното намаляване на задлъжнялостта в банковия сектор, прилагането на процентно намаление върху продажбата на кредитен портфейл е оправдано. Също така, ако кредитите трябва да се запазят до достигане на падеж, държавата ще трябва да понесе финансови разходи, както и кредитния риск до падежа. Следователно Комисията приема по-ниската предварителна оценка за процентно намаление, предоставена от Португалия, т.е. процентно намаление от [20-50] %.
(221)
По отношение на притежателите на подчинени облигации Комисията отчита, че общата сума от 245 млн. EUR се състои от множество емисии. Това е възможно […]. Португалия съобщи, че след правната оценка на условията на всяка емисия, […].
(222)
Таблица 3 предоставя преглед на предварителната оценка на входящите/ изходящите потоци, като се отчетат преразгледаните допускания, споменати в параграфи (219)-(221) по-горе. Тази предварителна оценка отчита само пределните разходи, свързани с двата сценария (а не вече осъществените разходи) и се основава на счетоводния баланс на BPN в момента на продажбата на BIC (52).
Таблица 3
Сравнение на сценариите за продажба на BIC и организирана ликвидация (данни в млн. EUR)
Продажба на BIC
Ликвидация
ИЗХОДЯЩИ ПОТОЦИ
1
Плащане на финансирането на кредитни институции
[…] (53)
2
Плащане на депозити от клиенти
[…]
3
Увеличение на капитала
[…]
4
Притежатели на подчинени облигации без постоянна емисия - подлежи на потвърждение
[…]
Общо изходящи потоци
[…]
[…]
Продажба на BIC
Ликвидация
ВХОДЯЩИ ПОТОЦИ
5
Продажба на клиентски кредити (нетно 2 114 млн. EUR от процентно намаление 30 %)
[…]
6
Възстановяване на пари в брой и заеми на кредитни институции
[…] (54)
7
Цена на продажбата на BPN
[…]
8
Премия от продажбата на депозити - 2 % от салдото на депозити
[…]
Общо входящи потоци
[…]
ПРОГНОЗИРАНА РАЗЛИКА
[…]
[…]
(223)
Като цяло вариантите за организирана ликвидация, в които държавата ще плати всички депозити (освен онези на подчинените кредитори, притежаващи вечни облигации) и в които държавата ще плати цялата експозиция на кредитни институции, ще бъдат по-скъпоструващи, отколкото продажбата на BIC.
(224)
Комисията признава несигурността, свързана с известен брой предположения, именно възможността да се възстановят кредити, прехвърлени на BIC. Също така следва да се отчете фактът, че организираната ликвидация е можела да има отрицателен ефект на разпространение върху доверието в целия банков сектор и държавния рейтинг на държавата членка.
(225)
Въз основа на наличната информация Комисията стига до заключението, че варианта на преструктуриране на банката, т.е. продажбата на BIC, допринася за ограничаването на размера на помощта до минимум.
(226)
BPN е получила помощ в значим размер преди и след национализацията, както е посочено в параграфи (182)-(185). Помощта е била необходима за поддържането на дейността на банката през периода, необходим за осъществяване на избраното преструктуриране, което е продажба на нейните жизнеспособни части на BIC и ликвидация на лошите активи с течение на времето. Като резултат от процеса на преструктуриране BPN ще изчезне като независима банка. Стопанската дейност по търговско банкиране, която ще бъде поета от BIC, има счетоводен баланс от по-малко от 35 % от счетоводния баланс на BPN преди нейната национализация. В пазарните условия в дадения момент тези мерки (и конкретно отделянето на нетърговските банкови активи в ДСП) са пряко свързани с жизнеспособността на банката, която остава на пазара. Бизнесът и дейностите, различни от търговско банкиране, са прехвърлени в ДСП, за да бъдат ликвидирани с течение на времето. Комисията признава, че значителните закъснения в осъществяването на преструктурирането на BPN са свързани с изключителните обстоятелства, засегнали португалската икономика и довели до подписването на МР от 17 май 2011 г.
(227)
Както бе посочено от Комисията в решението ѝ от 24 октомври 2011 г., в допълнение към мерките, предоставени на BPN преди нейната продажба, BIC иска допълнителни мерки, които са посочени в параграф (56).
(228)
В решението си от 24 октомври 2011 г. Комисията повдигна въпроса дали вливането на капитал, поискано от BIC, е минималната сума, необходима за гарантиране на жизнеспособност. Като се вземат предвид корекциите в счетоводния баланс, поискани от BIC в офертата ѝ от 20 юли 2011 г., и финансовите отчети на BPN от юни 2011 г., Португалия прецени, че равнище на капитала от [200-400] млн. EUR представлява коефициент на основния капитал от първи ред от [10-18] %.
(229)
Португалия твърди, че това равнище на капитала е резултат от тръжния процес, като се вземе предвид също цената, която BIC ще заплати на държавата (40 млн. EUR). То се оправдава от разходите по преориентирането на банката върху основната ѝ стопанска дейност и необходимостта да се поддържа достатъчно ниво на защита с допълнителен капитал. Португалия смята, че тази защита е подходяща за поддържането на достатъчно равнище на собствения капитал, особено в първите години на интеграцията, когато се отчита отрицателната репутация на BPN и трудното икономическо положение на Португалия.
(230)
Следва да се отбележи, че съгласно плана за преструктуриране от януари 2011 г. се очаква коефициентът на капитала да достигне [8-12] % в края на четвъртата година след продажбата и при кризисния сценарий да достигне [7-11] % (малко по-ниско от минимума от 10 %, изискван от закона в Португалия).
(231)
Следователно Комисията може да направи заключение, че равнището на капитала, равняващо се на коефициент на основния капитал от първи ред от [10-18] %, е резултат от тръжния процес и е необходимо, за да се гарантира жизнеспособността на банката, въз основа на плана за преструктуриране от януари 2012 г.
(232)
Комисията също оценява положително факта, че рамковото споразумение с BIC включва ангажимент от страна на BIC да не изплаща дивиденти или други еквивалентни ползи на акционерите във връзка с BPN за период от пет години. Целта на този ангажимент е да се гарантира, че капиталът, влят в BPN, няма веднага да излезе от банката във вид на средства, изплатени на акционерите.
(233)
При все това, окончателните активи, които в крайна сметка ще се поемат от BIC, се различават от офертата на BIC от 20 юли 2011 г. и BIC също запазва правото да върне кредити, които са необслужвани. Следователно Комисията смята, че за да се поддържа помощта на минимално равнище, всяко намаляване на RWA в резултат от връщане на кредити на държавата следва да се придружава от съответното намаляване на капитала в размер на [10-18] % от намаляването на RWA. Намаляването на капитала може да е под формата на процентно намаление на счетоводната стойност на кредитите, върнати на държавата.
(234)
Комисията отбелязва, че BIC е предложила комбинираното дружество да запази коефициент на основния капитал от първи ред от [10-18] % в случай, че трябва да върне необслужвани кредити, като се пуснат нови кредити в икономиката. Комисията смята, че такава мярка не би ограничила помощта до минимум поради следните причини. Първо, коефициентът на собствения капитал на BIC преди продажбата ще бъде по-нисък от [10-18] % на датата на продажбата. Следователно веднага след като BPN се е сляла с BIC, равнището на основния капитал от първи ред незабавно ще се понижи (както е отразено в плана за преструктуриране от януари 2012 г.). На тази база, ако комбинираното дружество трябва да запази коефициента си на основен капитал от първи ред на [10-18] % след сливането, неговата капитализация ще бъде по-голяма от предвидената от самата BIC. Второ, в плана за преструктуриране от януари 2012 г. вече е отчетено ново кредитиране в икономиката и поради тази причина (изключително високото) равнище на основния капитал от първи ред на BPN от [10-18] % в момента на продажбата се смята за достатъчно. Следователно не е необходимо да се отделя дори още повече капитал от предвиденото в плана за преструктуриране от януари 2012 г. за производството на нови кредити. В това отношение Комисията оценява положително ангажимента, поет от Португалия, че коефициентът на основен капитал от първи ред на BPN на датата на продажбата на Banco BIC няма да надвиши [10-18] % и че ако необслужвани кредити са прехвърлени на държавата или всеки субект, контролиран от държавата, след продажбата, Banco BIC или комбинираното дружество ще прехвърлят на държавата или на всеки субект, контролиран от държавата, всеки капитал, свързан с тези кредити в размер на [10-18] % от претеглените спрямо риска активи на кредитите.
(235)
В допълнение, в съобщението относно преструктурирането се посочва, че е нужна забрана за придобиване, за да се запази ограничаването на помощта до необходимия минимум. В точка 23 от съобщението относно преструктурирането се споменава изрично, че „не трябва да се предоставят на предприятието публични средства, които биха могли да бъдат използвани за финансиране на дейности, нарушаващи пазара и несвързани с процеса на преструктуриране. Например, придобиване на дялове в други предприятия или нови инвестиции не може да бъде финансирано чрез държавна помощ, освен ако не е от основно значение за жизнеспособността на предприятието“.
(236)
Комисията отбелязва, че още в плана за преструктуриране от януари 2012 г. бе посочено, че комбинираното дружество ще стане жизнеспособен субект и следва да осъществява възвращаемост на собствения капитал (ВСК), и дори се очаква да осъществява печалби. Тази възвръщаемост на собствения капитал не зависи от придобивания. Напротив, Комисията смята, че забрана за придобиване ще гарантира, че смятаният за необходим капитал за преструктурирането остава в банката, като подпомага връщането на жизнеспособността. В това отношение Комисията смята, че ангажиментът на Португалия да приложи забрана за придобиване е необходим за гарантиране на съвместимостта на помощта за преструктуриране с вътрешния пазар.
(237)
По отношение на собствения принос в съобщението относно преструктурирането се изисква разходите за преструктурирането да се поемат не само от държавата, но и от предишните инвеститори и бивши акционери в банката. Това изискване гарантира, че оздравените банки носят адекватна отговорност за последствията от предишното си поведение и за да се създадат подходящи стимули за бъдещото им поведение.
(238)
В настоящия случай Комисията оценява положително факта, че акционерите са загубили дела си в банката без никакви компенсации. По този начин те вземат адекватно участие в споделянето на тежестта за банка, чиято стойност е отрицателна съгласно оценката на две независими дружества, определени от Португалия. Тя също така смята за положителен факта, че управителният съвет на BPN е сменен и заменен в условията на процеса на национализацията.
(239)
При все това, Комисията отбелязва, че притежателите на подчинени облигации, които притежават сума от 245 млн. EUR, ще останат в банката, която се приватизира, и могат да продължат да получават купони.
(240)
Както е посочено в точка 26 от съобщението относно преструктурирането, „банките не следва да използват държавна помощ за възнаграждаване на собствените си средства (собствен капитал и подчинен дълг), когато тези дейности не генерират достатъчни печалби“.
(241)
По отношение на периода, през който BPN е била в преструктуриране, BPN не се е съобразила с политиката на Комисията във връзка с хибридните инструменти, както е посочено в точка 26 от съобщението относно преструктурирането. В нея Комисията уточнява, че в контекста на преструктуриране приспадането на загуби по усмотрение на банките бенефициери (например чрез освобождаване на резерви или намаляване на собствения капитал), за да се гарантира изплащането на дивиденти и купони върху оставащия подчинен дълг, по принцип е несъвместимо с целта за споделяне на тежестта. Комисията отбелязва, че плащането на купони не е било съобразно този принципи и следва да се компенсира чрез по-задълбочено преструктуриране (55).
(242)
Комисията смята, че широкообхватното преструктуриране на банката може да е достатъчно, за да се компенсира за липсата на споделяне на отговорност.
(243)
При все това, след като банката се продава сега, е необходима забрана за опции за покупка до 31 декември 2016 г., за да предостави минимално равнище на споделяне на тежестта от притежателите на капитала на банката.
(244)
В това отношение Комисията разглежда ангажимента, поет от Португалия, че за да допринесат за процеса на преструктуриране на BPN, Banco BIC, комбинираното дружество и Португалия няма да упражняват до 31 декември 2016 г. никакви права за опция за покупка във връзка с подчинения дълг, емитиран от BPN преди датата на продажбата.
(245)
Комисията отбелязва, че възнаграждението за всяка от мерките, изброени в параграфи (182)-(185) по-горе, и по-конкретно гаранциите, вливането на капитал и прехвърлянето на активи в ДСП, не е в съответствие със свързаните с тях съобщения на Комисията.
(246)
Държавните гаранции са били на цена от 20 bps, много под равнището, в резултат от прилагането на правилата на Комисията относно възнаграждението на държавни гаранции върху задължения, емитирани от финансови институции.
(247)
Вливането на капитал в BPN в размер на 600 млн. EUR от февруари 2012 г. очевидно не носи възнаграждение, което да е в съответствие със съобщението относно рекапитализацията. Португалските органи не очакват възнаграждение за влетия капитал. Всъщност капиталът е влят с цел да се осъществи продажбата на банката на отрицателна цена.
(248)
По отношение на прехвърлянето на активи в ДСП на счетоводна стойност, въпреки че Комисията признава от теоретична гледна точка, че прехвърлянето на активи в трите ДСП е с цел да се защити жизнеспособността на BPN и да се позволи нейната продажба, прехвърлянето на счетоводна стойност води до помощ, която не е в съответствие с основните изисквания на СОА. По-конкретно се разглеждат прехвърлянето на счетоводна стойност, доста над реалната икономическа стойност и липсата на възнаграждение за държавата. СОА признава, че задълбочено преструктуриране може да компенсира възможните несъответствия с основните критерии в съобщението, включително тези за ценообразуването. Наличието на задълбочено преструктуриране на BPN е елемент, чрез който Комисията може да сметне мярката за съвместима със съобщението относно обезценените активи. По този начин прехвърлянето на активи в ДСП може да се оценява заедно с останалите мерки в полза на BPN и като част от широкообхватното преструктуриране.
(249)
В точка 25 от съобщението относно преструктурирането се посочва, че всяка дерогация от адекватно споделяне на тежестта ex ante, която от съображения за финансова стабилност може да се предостави през оздравителната фаза, трябва да бъде компенсирана чрез допълнителен принос на по-късен етап от преструктурирането, например под формата на клаузи за дължими възстановявания и/или чрез по-задълбочено преструктуриране, включващо допълнителни мерки за ограничаване на нарушенията на конкуренцията.
(250)
Комисията смята, че преструктурирането на BPN е достатъчно широкообхватно. Тя отбелязва първо, че банката е малка. В резултат от процеса на преструктуриране BPN ще изчезне като независима банка. Стопанската дейност на търговско банкиране, която ще се поеме от BIC, има счетоводен баланс по-малко от 35 % от счетоводния баланс на BPN преди национализацията. Стопански дейности и дейности, различни от търговското банкиране, са били преустановени завинаги.
(251)
Следователно Комисията може да направи заключение, че споделянето на тежестта е адекватно в светлината на задълбоченото преструктуриране на BPN.
6.3.3 Мерки за ограничаване на нарушенията в конкуренцията
(252)
По отношение на мерките за ограничаване на нарушенията в конкуренцията в съобщението относно преструктурирането се предвижда, че естеството и формата на тези мерки ще зависят от размера на помощта и от условията и обстоятелствата, при които е предоставена, както и от характеристиките на пазара или пазарите, на които извършва дейност банката бенефициер.
(253)
Въпреки че размерът на помощта, получена от BPN, е значителен, следва да се отчете ограниченият размер на BPN. Както е посочено в точка 32 от съобщението относно преструктурирането, Комисията ще анализира възможните ефекти от помощта върху пазарите, на които банката бенефициер извършва дейност след преструктуриране. Най-напред ще бъдат проучени размерът и относителното значение на банката на нейния пазар, след като тя възвърне жизнеспособността си.
(254)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че BPN няма да продължи да бъде същият икономически субект както преди държавната намеса (56). Тя е преминала през национализация и сериозно задълбочено преструктуриране. В резултат от това на пазара ще се конкурира много по-малка банка.
(255)
BPN е седмата най-голяма финансова институция в Португалия по счетоводен баланс в края на 2008 г. След национализацията ѝ тя е с намален размер на капитала, по-конкретно в резултат от изтегляне на депозити. Тя заема 12-то място към средата на 2011 г. с пазарен дял за депозити и кредити от по-малко от 1 %. Депозитите и кредитите са били намалени почти наполовина през периода 2008-2011 г.
(256)
В становищата си по решението от 24 октомври 2011 г. Португалия посочи първо, че вече преди национализацията BPN е имала пазарен дял от около [1-2] %. Второ, след национализацията BPN претърпява значително преструктуриране и размерът на капитала ѝ продължава да намалява. Трето, дори след интегрирането с BIC новият интегриран субект ще има по-малко от [ 1] % пазарен дял в Португалия, тъй като пазарният дял на BPN в момента е около [ 1] % за кредити на клиенти и депозити, а пазарните дялове на BIC са около [ 1] % за заеми и [ 1] % за депозити.
(257)
Комисията отбелязва също, че продажбата на банковата дейност посредством тръжна процедура е дала възможност на конкурентите да придобият марката и стопанската дейност на BPN, като по този начин се ограничават нарушенията в конкуренцията.
(258)
Комисията също има положително мнение относно политиката за дивиденти, както е описана в параграф (56), точка xiii.
(259)
В допълнение, в точка 44 от съобщението относно преструктурирането се посочва също, че банките следва да не изтъкват държавната подкрепа като конкурентно предимство, когато предлагат на пазара финансовите си оферти. Комисията оценява положително ангажимента, поет от Португалия, че BIC няма да се позовава на използването на държавна помощ в маркетинговите си кампании и съобщения до инвеститорите.
(260)
В решението си от 24 октомври 2011 г. Комисията изрази съмнения относно това дали предвидените мерки са достатъчни, като се отчете значителният размер на помощта и факта, че BPN е получила рекапитализация, гаранции и мерки за обезценените активи, за които не е предоставено възнаграждение в съответствие със свързаните с тези въпроси съобщения.
(261)
По-конкретно Комисията отбеляза, че банката ще извършва дейност на пазара с първоначален коефициент на основния капитал от първи ред от [10-18] %, много над минималните равнища от 9 %, изисквани за края на 2011 г. и от 10 % за края на 2012 г.
(262)
В допълнение, BIC поиска правото да продаде обратно в рамките на […] месеца кредити, които са били необслужвани за най-малко […] дни (до […] % от общата номинална стойност на кредитния портфейл). Тя също поиска поддържането на подкрепа за ликвидност от CGD под две форми. Първата е поддържането на програма за търговска ценна книга до [150-500] млн. EUR с държавна гаранция до три години и ангажимента на CGD да запази условията на кредитната линия до […]. Втората е нова кредитна линия, която да се отпусне от CGD, до [150-350] млн. EUR, за да се компенсира падане на депозитите под 1,8 млрд. EUR, с възнаграждение от Euribor +[…] bps.
(263)
Това следва да гарантира, че комбинираното дружество не използва държавната помощ, за да се разраства в ущърб на конкурентите, и че за нарушенията на конкуренцията, причинени от помощта, се предприемат подходящи действия.
(264)
Предвид напрегната ситуация на пазара и строгите условия, наложени на банковия сектор в Португалия в резултат от събитията, довели до подписването на МР, Комисията смята, че тези линии за финансиране биха засегнали значително степента, в която комбинираното дружество ще може да се конкурира на пазара с останалите участници, които не са получили помощ.
(265)
Следователно държавната помощ може да се обяви за съвместима, само ако съществуват достатъчно мерки, гарантиращи, че държавната помощ не се използва в ущърб на конкурентите, някои от които не са получили подобна публична помощ. Следва да се запази равнопоставеност между банки, които са получили публична помощ, и такива, които не са получили такава. Държавната помощ следва да не отслабва стимулите за тези, които не са получили помощ, за конкуренция, инвестиции и иновации, или да създава пречки за влизане на пазара, което може да намали трансграничната дейност.
(266)
Необходимо е да се гарантира, че комбинираното дружество не се ползва от конкурентно предимство, което произтича от промяна на риска за ликвидността за държавата и от капиталовата наличност.
(267)
Първо, Комисията смята, че за да се ограничат нарушенията на конкуренцията в резултат от факта, че банката ще има равнище на капитала над минималното изискване (вж. параграф (261)), всяко намаляване на RWA в резултат от връщане на заеми на държавата следва да се придружава от съответното намаляване на капитала. Следователно ангажиментът, поет от Португалия, за максималното равнище на капитала на BPN, е необходим за гарантиране на съвместимостта на помощта за преструктуриране с вътрешния пазар.
(268)
Второ, Комисията смята, че продължителността на кредитната линия от [150-500] млн. EUR, свързана с програмата за търговска ценна книга на BPN, следва да се ограничи до период от […] години. Освен това възнаграждението за втората линия за финансиране следва да е близко до пазарните условия и определено на Euribor +[…] bps. В същото време Португалия следва да поиска предварителното одобрение на Комисията преди да предостави всякакви кредитни линии и гаранции от CGD и от държавата до 31 декември 2016 г., за да се гарантира, че тези ограничения не са заобиколени. В това отношение Комисията отчита ангажиментите, поети от Португалия във връзка с линиите за финансиране. Те са необходими, за да се гарантира съвместимостта на помощта за преструктуриране с вътрешния пазар.
(269)
Трето, в съобщението относно преструктурирането се прави също връзка между забрана за придобивания и нарушения на конкуренцията. В точки 39 и 40 от съобщението се обяснява, че „държавната помощ не трябва да бъде използвана в ущърб на конкуренти, които не получават подобна подкрепа с публични средства“ и че „банките не следва да използват държавна помощ за придобиване на конкурентни дружества“. Комисията приветства ангажимента на Португалия, посочен в параграф (236), за прилагане на забрана за придобивания до 31 декември 2016 г.
(270)
Накрая, правото на BIC да върне на държавата необслужвани кредити следва да приключи към […], а не […] месеца след датата на продажбата. Комисията смята, че BIC е имала възможността да прегледа кредитите на BPN от откриването на търга насам и по-конкретно след подписването на рамковото споразумение от 9 декември 2011 г. В допълнение, кредитният портфейл вече е изчистван на два пъти: с прехвърлянето на най-слабо обслужваните кредити в ДСП през декември 2010 г. и след това от BIC, тъй като купувачът поиска правото да върне на държавата допълнителни кредити, за да се съобрази със съотношението на кредитите спрямо депозитите от [110-150] %.
(271)
Комисията отбелязва, че всяка следваща възможност за връщане предоставя на BIC защита срещу риск от влошаване на икономическата ситуация. Всяко следващо „необслужване“ най-вероятно ще отрази влошаването на икономическата ситуация, като по този начин ще засегне целия банков сектор. Правото на BIC да връща необслужвани кредити на държавата нарушава конкуренцията, тъй като никоя друга банка няма тази възможност. Следователно периодът за връщане следва да се намали най-късно до […]. В това отношение Комисията приветства ангажимента на Португалия да спази срока от […].
6.3.4 Заключение
(272)
Ако всички ангажименти, описани в раздел 5.2, се осъществят правилно, планът за преструктуриране от януари 2012 г. предоставя достатъчно доказателства, че дългосрочната жизнеспособност на комбинираното дружество е възстановена, че е постигнато достатъчно споделяне на тежестта и че са взети адекватни мерки за ограничаване на неправомерни нарушения в конкуренцията. Следователно Комисията може да обяви, че планът за преструктуриране от януари 2012 г. е в съответствие със съобщението относно преструктурирането.
6.3.5 Мониторинг
(273)
В точка 46 от съобщението относно преструктурирането се посочва, че за да се провери правилното прилагане на плана за преструктуриране, са необходими редовни подробни доклади от държавата членка. Съобразно с това Португалия следва да представя на Комисията такива доклади на всеки шест месеца, считано от датата на настоящото решение.
7. Заключение
(274)
Комисията изразява своето съжаление, че Португалия е приложила неправомерно държавната помощ, посочена в раздел 6.1.2 „Количествена оценка на помощта“, което е в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора. При все това, тази помощ наред с останалите мерки за помощ, разгледани в настоящото решение, може да бъде сметната за съвместима ако задълженията, описани в раздел 5.2, са изпълнени,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Следните мерки, приложени от Португалия, представляват държавна помощ:
i.
Заеми, предоставени от CGD преди национализацията;
ii.
Заеми и линии за финансиране, представени от CGD на BPN преди и след продажбата, със или без изрична държавна гаранция;
iii.
Прехвърляне на активи от BPN в ДСП на счетоводна стойност преди и след продажбата;
iv.
Вливане на капитал от държавата на 15 февруари 2012 г.;
v.
Линии за финансиране, които ще се предоставят от CGD, поискани от BIC за комбинираното дружество;
vi.
Право на BIC да прехвърля депозити на цена над […] bps на държавата или да поиска от държавата да плати възнаграждение за разликата; и
vii.
Прехвърляне на държавата на разходи, свързани със съдебни спорове.
2. Мерките за помощ, посочени в параграф 1, са съвместими с вътрешния пазар в светлината на задълженията, посочени в раздел 5.2.
Член 2
В рамките на два месеца от уведомлението за настоящото решение Португалия информира Комисията за предприетите мерки за изпълнение на настоящото решение. В допълнение, Португалия представя подробни доклади за предприетите мерки за изпълнението му, с начало шест месеца от датата на настоящото решение.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Португалската република.
Съставено в Брюксел на 27 март 2012 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 27 de Março de 2012
relativa às medidas SA. 26909 (2011/C) executadas por Portugal no contexto da reestruturação do Banco Português de Negócios (BPN)
[notificada com o número C(2012) 2043]
(Apenas faz fé a versão em língua portuguesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2012/660/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Após ter convidado os interessados diretos a apresentarem as suas observações (1) nos termos do artigo 108.o, n.o 2 do Tratado e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. Procedimento
(1)
Em 2 de novembro de 2008, o Governo português aprovou uma proposta de lei relativa à nacionalização das ações representativas do capital social do Banco Português de Negócios, S.A. («BPN» ou «o banco»). Esta lei foi publicada em 11 de novembro de 2008 com a designação Lei n.o 62-A/2008 («Lei de nacionalização»). A nacionalização do BPN foi realizada em 12 de novembro, a preço zero.
(2)
Em 5 de novembro de 2008, as autoridades portuguesas informaram a Comissão da aprovação da proposta de lei pelo Governo português. Em 11 e 13 de novembro de 2008, informaram a Comissão da publicação da Lei de nacionalização.
(3)
A Comissão solicitou imediatamente informações suplementares relativas a todas as medidas de auxílio a conceder ao BPN ao abrigo do processo de nacionalização, bem como a apresentação de um plano de reestruturação deste banco.
(4)
Portugal não notificou previamente nenhuma das medidas concedidas ao BPN pelo Estado. Apenas informou a Comissão com um atraso considerável e após ter recebido repetidos pedidos para o fazer.
(5)
Neste contexto, em 14 de novembro de 2008, a Comissão enviou pedidos de informações relativos às medidas de auxílio estatal concretas concedidas ao BPN, tendo igualmente solicitado o envio de um plano de reestruturação. A Comissão enviou ofícios de insistência em 5 de janeiro de 2009 e 23 e 29 de abril de 2009.
(6)
As autoridades portuguesas responderam aos pedidos de informações em 8 de janeiro de 2009, 28 de abril de 2009 e 23 de junho de 2009, não tendo fornecido informações relativamente às medidas concretas de auxílio estatal concedidas ao BPN ou facultado o plano de reestruturação. No seu ofício de 23 de junho de 2009, as autoridades portuguesas referiram que estavam a considerar a hipótese de segregação dos ativos do BPN e de alienação do banco.
(7)
A Comissão reiterou os pedidos de informação em 17 de julho de 2009, 4 e 14 de setembro de 2009, 30 de novembro de 2009, 5 de fevereiro de 2010 e 16 de março de 2010.
(8)
As autoridades portuguesas responderam em 14 de agosto de 2009, referindo que o BPN tencionava emitir papel comercial num valor máximo total de 2 mil milhões de EUR, o qual seria subscrito pela Caixa Geral de Depósitos («CGD») e acompanhado de uma garantia estatal. Afirmaram no entanto que a garantia decorria diretamente da Lei de nacionalização, não constituindo, por conseguinte, um auxílio estatal. Em 12 de outubro de 2009, as autoridades portuguesas enviaram informações suplementares relativas à intervenção da CGD e do Estado, tendo fornecido novas informações em 21 de novembro de 2009, 17 e 18 de fevereiro de 2010 e 31 de março de 2010.
(9)
Na sequência da reunião realizada com as autoridades portuguesas em 16 de junho de 2010, a Comissão convidou novamente as autoridades portuguesas, em 12 de agosto de 2010 a, entre outros aspetos, enviarem sem demora o plano de reestruturação do BPN. Uma vez que tal plano de reestruturação não foi apresentado, a Comissão enviou em 31 de agosto de 2010 um ofício formal de insistência nos termos do artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (2) [atualmente artigo 108.o do TFUE].
(10)
Em 14 de setembro de 2010, as autoridades portuguesas enviaram um documento designado «Memorando: a nacionalização, a reestruturação e a reprivatização projetada do Banco Português de Negócios, SA» (a seguir «o Memorando de 14 de setembro de 2010») que apresentava, em linhas gerais, o plano de reestruturação do BPN e os principais elementos do processo de privatização.
(11)
Tendo verificado que algumas informações estavam ainda omissas no Memorando de 14 de setembro de 2010, a Comissão enviou um ofício, em 29 de setembro de 2010, solicitando informações adicionais às autoridades portuguesas. Por mensagem de correio eletrónico de 15 de novembro de 2010, as autoridades portuguesas solicitaram uma prorrogação do prazo de resposta, que foi concedida pela Comissão por ofício de 18 de novembro de 2010. As autoridades portuguesas forneceram os esclarecimentos complementares por ofício de 26 de novembro de 2010 e por mensagem de correio eletrónico de 25 de janeiro de 2011.
(12)
Em 16 de fevereiro de 2011, a Comissão solicitou esclarecimentos relativamente a diversos pontos e informações suplementares. As autoridades portuguesas responderam em 16 de março de 2011.
(13)
No contexto das reuniões anteriores à assinatura, em 17 de maio de 2011, do Memorando de Entendimento («MdE») (3) entre Portugal, por um lado, e o Fundo Monetário Internacional, o Banco Central Europeu e a Comissão Europeia, por outro, a Comissão realizou uma reunião com os órgãos de direção do BPN em 27 de abril de 2011. O MdE previa a venda do BPN até ao final de julho de 2011. Por conseguinte, a Comissão enviou, em 20 de maio de 2011, novos pedidos de informações sobre a reestruturação do banco, bem como sobre o processo de venda projetado. Dado que as autoridades portuguesas não enviaram qualquer resposta, foi enviado um ofício de insistência em 8 de julho de 2011, juntamente com um pedido adicional de esclarecimento suscitado por notícias publicadas na imprensa relativamente à concessão de recursos estatais adicionais ao BPN através de uma garantia estatal. Em 5 de agosto de 2011, as autoridades portuguesas apresentaram uma panorâmica do processo de privatização.
(14)
Foi realizada uma reunião com as autoridades portuguesas em 10 de agosto de 2011. Durante a reunião e subsequentemente, em 28 de agosto de 2011, foram fornecidas à Comissão informações adicionais. A Comissão recebeu novas informações em 14 de setembro de 2011 e em 14 de outubro de 2011.
(15)
Por decisão de 24 de outubro de 2011 («decisão de 24 de outubro de 2011»), a Comissão deu início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2 do Tratado, relativamente ao auxílio alegadamente concedido ao BPN e ao Banco BIC Português S.A. («BIC») (4), tendo o procedimento sido registado sob o número SA.26909.
(16)
A decisão de 24 de outubro de 2011 foi publicada em 20 de dezembro de 2011. Não foram recebidas observações de terceiros dentro do prazo de um mês fixado para o efeito.
(17)
Em 9 de dezembro de 2011, Portugal apresentou à Comissão o Acordo-Quadro assinado entre o BIC e as autoridades portuguesas no mesmo dia («Acordo-Quadro»).
(18)
Em 20 de janeiro de 2012, Portugal respondeu às observações apresentadas na Decisão de 24 de outubro de 2011. Na mesma data, as autoridades portuguesas forneceram igualmente informações adicionais, incluindo um novo plano de reestruturação do BPN (doravante «Plano de reestruturação de janeiro de 2012») e uma resposta a questões suplementares colocadas pela Comissão em 21 de dezembro de 2011 sobre o Acordo-Quadro. Estas informações foram complementadas em 3 de fevereiro de 2012 com um plano de atividades e de viabilidade que havia sido elaborado pelo BIC e que doravante, para efeitos da presente decisão, será considerado parte integrante do Plano de reestruturação de janeiro de 2012. Foram fornecidas informações complementares em 10, 17 e 23 de fevereiro de 2012 em resposta a questões adicionais que a Comissão havia enviado às autoridades portuguesas em 8, 14 e17 de fevereiro de 2012. Em 16 de março de 2012, Portugal apresentou diversos compromissos à Comissão.
(19)
Durante este procedimento, foram realizadas numerosas trocas de informações, teleconferências e reuniões entre o Estado português, o BPN e a Comissão.
2. Descrição dos beneficiários e das medidas
2.1 O beneficiário e as suas dificuldades
(20)
O BPN é uma instituição financeira com sede em Portugal, que presta um amplo leque de serviços bancários. Foi nacionalizado em 11 de novembro de 2008, data em que tinha uma rede de 213 agências (4 das quais em França), aproximadamente 2 200 trabalhadores e ativos totais no valor de 6,6 mil milhões de EUR, ou seja, cerca de 2 % dos ativos totais do setor da banca a retalho português.
(21)
De acordo com as autoridades portuguesas (5), o BPN tinha vindo a confrontar-se com problemas de liquidez desde o verão de 2008 e a notação da agência Moody's tinha baixado de Baa1 para Baa3 em 18 de julho de 2008 (6). Enquanto no final de agosto, o BPN registava uma situação positiva, em termos de liquidez, de 316 milhões de EUR, em 22 de outubro de 2008, apresentava uma situação negativa grave em termos de liquidez de 831 milhões de EUR e a sua conta de depósitos junto do Banco de Portugal («BdP») fechou diariamente com valores positivos muito baixos e muito distantes da média que teria de manter para cumprir o valor legalmente exigido. Nessa fase, ao longo de outubro de 2008, foram tomadas várias iniciativas para permitir que o banco ultrapassasse as dificuldades de liquidez que enfrentava e impedir o incumprimento das suas obrigações em matéria de pagamentos, nomeadamente através da concessão de um auxílio especial à tesouraria, sob a forma de empréstimos, e através de outras operações a levar a cabo pelo BdP e pela instituição estatal Caixa Geral de Depósitos («CGD») (7).
(22)
Face ao volume de perdas acumuladas pelo banco, as autoridades portuguesas concluíram que não seria viável o recurso a novas operações de apoio à liquidez face aos «elevados riscos a que estariam expostas as entidades participantes [BdP e CGD]» (8). Os acionistas do BPN apresentaram um plano, mas o Governo, baseado num parecer do BdP de 30 de outubro de 2008, não o considerou viável. Visto que o BPN tinha deixado de cumprir os requisitos em matéria de solvência devido ao elevado nível de ativos depreciados (9), o Governo propôs ao Parlamento a nacionalização do BPN a preço zero (10). A proposta foi aprovada em 11 de novembro de 2008 através da Lei n.o 62-A/2008 (a seguir, «Lei de nacionalização»).
(23)
Segundo as autoridades portuguesas, os ativos depreciados resultavam de irregularidades e práticas ilegais detetadas pelo BdP e por auditorias externas realizadas em junho de 2008 que, mais tarde, num relatório de 2009, o BdP considerou «uma conduta fraudulenta, persistente e deliberada, ao mais alto nível da gestão do Grupo» (11). Estas práticas deram origem a investigações, ao início de vários procedimentos de contra-ordenação e à apresentação de uma queixa junto do Gabinete do Procurador-Geral da República.
(24)
Nos termos da Lei de nacionalização, foram confiadas à CGD as tarefas de gerir o BPN, nomear os membros dos seus órgãos sociais e estabelecer, no prazo de 60 dias a contar da nacionalização, os objetivos de gestão do banco. Além disso a Lei de nacionalização estabeleceu igualmente que as operações de crédito ou de assistência de liquidez realizadas pela Caixa Geral de Depósitos «a favor do BPN no contexto da nacionalização e em substituição do Estado (…) beneficiam de garantia pessoal do Estado» (12).
2.2 Medidas iniciais de apoio financeiro antes da nacionalização
(25)
Antes da sua nacionalização em novembro de 2008, o BPN tinha já beneficiado de diversas medidas de apoio financeiro descritas pelas autoridades portuguesas como «apoio especial de liquidez» (13). Em 17 de fevereiro de 2010, as autoridades portuguesas informaram a Comissão de que, no período até 30 de outubro de 2008, o BPN tinha beneficiado de medidas de apoio especial de liquidez, tanto da CGD como do BdP num montante total de 501,6 milhões de EUR, que consistiam em quatro empréstimos concedidos ao BPN pela CGD num montante total de 315 milhões de EUR (14) e Assistência de Liquidez de Emergência (ALE) fornecida em outubro de 2008 pelo BdP num montante de 186,6 milhões de EUR (15).
(26)
Embora o BdP tenha sido reembolsado após a nacionalização, os quatro empréstimos concedidos pela CGD só foram reembolsados em 9 de março de 2009, com a primeira emissão de papel comercial do BPN.
2.3 Medidas de apoio financeiro após a nacionalização
(27)
Em março de 2009, o BPN procedeu a uma emissão de papel comercial com subscrição garantida pela CGD e com garantias estatais num montante global de 2 mil milhões de EUR. A Comissão foi informada acerca destas garantias estatais apenas em 14 de agosto de 2009.
(28)
Por ofício de 17 de fevereiro de 2010, as autoridades portuguesas mencionaram igualmente que a CGD tinha sido autorizada, em 27 de outubro de 2009, a subscrever um montante adicional de mil milhões de EUR de papel comercial, com uma garantia do Estado. Mais tarde, por mensagem de correio eletrónico de 14 de junho de 2010, a Comissão foi ainda informada de que o total das garantias estatais sobre o papel comercial emitido pelo BPN e subscrito pela CGD tinha aumentado para 4 mil milhões de EUR, visto que, em abril de 2010, foi organizada e subscrita pela CGD uma terceira emissão de papel comercial do BPN no montante de mil milhões de EUR.
(29)
Deve referir-se neste contexto que, desde a sua nacionalização em novembro de 2008 e até junho de 2011, o BPN recorreu constantemente a facilidades de crédito do mercado monetário concedidas pela CGD. Os montantes devidos pelo BPN à CGD ao abrigo destes instrumentos a curto prazo elevavam-se a aproximadamente 2,2 mil milhões de EUR em 28 de fevereiro de 2009. Segundo as informações fornecidas pelas autoridades portuguesas, estes montantes foram reduzidos com a emissão do papel comercial referida nos pontos (27) e (28) (16).
(30)
Em junho de 2011, a exposição do BPN a instrumentos do mercado monetário da CGD era de aproximadamente mil milhões de EUR. Embora o financiamento fosse processado numa base diária, tinha, segundo as autoridades portuguesas, uma natureza estrutural com prazos mais longos (17), tendo sido igualmente substituído pela quarta, e última, emissão de papel comercial em junho de 2011, com o lançamento de duas emissões de 500 milhões de EUR cada.
(31)
De acordo com os dados fornecidos pelas autoridades portuguesas em 3 de fevereiro de 2012, o montante devido pelo BPN à CGD (para além das emissões de papel comercial) era de 433,7 milhões de EUR em 31 de dezembro de 2011 e de 232 milhões de EUR em 31 de janeiro de 2012.
Quadro 1
Panorâmica da liquidez obtida pelo BPN junto da CGD - situação em 31 de dezembro de 2011
Com garantia estatal explícita
Empréstimos CGD
(sem garantia estatal explícita)
Total
BPN
1 400 000 000,00
433 732 654,56
1 833 732 654,56
Veículos especiais criados para o efeito (18)
3 100 000 000,00
795 111 660,00
3 895 111 660,00
Total
4 500 000 000,00
1 228 844 314,56
5 728 844 314,56
Fonte: Autoridades portuguesas
(32)
Deve salientar-se que, nos termos do artigo 2.o, n.o 9, da Lei de nacionalização todas as operações de crédito ou de apoio à liquidez realizadas pela CGD a favor do BPN no contexto da nacionalização beneficiam de garantia pessoal do Estado português.
(33)
Por conseguinte, é indiscutível que todos os montantes descritos no Quadro 1 beneficiaram de uma garantia estatal nos termos do artigo 2.o, n.o 9, da Lei de nacionalização e dos diversos despachos do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças. A remuneração das garantias estatais foi fixada em 0,2 % ao ano.
2.4 A reestruturação do BPN
(34)
Em 16 de setembro de 2010, as autoridades portuguesas enviaram à Comissão um plano de reestruturação inicial datado de 13 de setembro de 2010 («Plano de reestruturação de 2010»).
(35)
Nesse plano, as autoridades portuguesas explicavam a sua intenção de cindir o BPN num «bom» banco e num «mau» banco, tentando subsequentemente vender o bom banco.
(36)
O Estado pretendia efetuar a alienação do «bom banco», BPN S.A., que devia ser exclusivamente um banco de retalho, através de um processo de concurso público. Esse processo seria realizado com base num convite à manifestação de interesse, cujas especificações («Caderno de Encargos») foram aprovadas em 16 de agosto de 2010 pelas autoridades portuguesas (19).
(37)
Segundo o Plano de reestruturação de 2010, diversos ativos e passivos do BPN permaneceriam fora do âmbito da reprivatização e seriam transferidos para três novos veículos especiais criados para o efeito («SPV»), Parvalorem, Parups e Parparticipadas. Estes SPV permaneceriam inicialmente dentro do perímetro do BPN e seriam transferidos para o Estado após a venda. Os empréstimos e créditos seriam transferidos para a Parvalorem, os bens imobiliários e os fundos de investimento seriam transferidos para a Parups e as filiais seriam transferidas para a Parparticipadas. As autoridades portuguesas avaliaram o montante total dos ativos a transferir para os SPV em 3 885 milhões de EUR, sendo 2 507 milhões de EUR transferidos para a Parvalorem, 1 228 milhões de EUR para a Parups e 150 milhões de EUR para a Parparticipadas.
(38)
Os empréstimos foram transferidos pelo seu valor nominal; as unidades de participação em fundos, os valores mobiliários e os bens imobiliários seriam transferidos pelo preço de aquisição; e as empresas propriedade do BPN seriam transferidas pelo seu valor contabilístico. As autoridades portuguesas estimaram que os ativos depreciados globais em dezembro de 2010 totalizavam 1 798 milhões de EUR, repartidos da seguinte forma: i) créditos: 1 474 milhões de EUR; ii) bens imobiliários: 16 milhões de EUR; iii) unidades de participação em fundos: 247 milhões de EUR; e iv) valores mobiliários: 61 milhões de EUR. Segundo as informações fornecidas pelas autoridades portuguesas em 20 de janeiro de 2012, estes ativos foram transferidos para os SPV em 23 e 30 de dezembro de 2010 (20). No entanto, os SPV permaneceram no BPN até 15 de fevereiro de 2012, data em que foram dissociados do banco e transferidos para outra empresa controlada pelo Estado.
(39)
Segundo as autoridades portuguesas, a transferência de ativos para os SPV foi efetuada com base em critérios objetivos, tomando em consideração o volume dos ativos depreciados e o facto de certas atividades não serem, para o BPN, atividades principais após a nacionalização (crédito ao consumo, banco de investimento, gestão de ativos, gestão de fundos de investimento, seguros e atividades internacionais). O BPN deveria reposicionar-se exclusivamente como um banco de retalho, com uma exposição reduzida às incertezas inerentes ao financiamento grossista.
(40)
Os SPV financiaram a aquisição destes ativos através de duas linhas de financiamento de 3 895 milhões de EUR, compostas por obrigações no montante de 3 100 milhões de EUR adquiridas pela CGD e empréstimos da CGD com uma garantia real num montante total de 795 milhões de EUR. As receitas provenientes da venda dos ativos aos SPV permitiram que o BPN reembolsasse um financiamento de 3 900 milhões de EUR que tinha obtido junto da CGD - 3 600 mil milhões de EUR dos 4 mil milhões de EUR iniciais de papel comercial (o que implicava que o BPN não pagaria um montante de 400 milhões de EUR de papel comercial garantidos pelo Estado), bem como 300 milhões de EUR de empréstimos a curto prazo no mercado monetário.
(41)
Na sequência da transferência de ativos, o balanço do BPN foi reduzido em cerca de 30 %.
(42)
De acordo com as informações recebidas das autoridades portuguesas, a fim de permitir que o BPN desse cumprimento aos requisitos legais e regulamentares (nomeadamente para atingir os 9 % do capital de base de nível 1 exigidos para 2011 (21)) e visto que o capital próprio do BPN continuaria a ser negativo após a transferência de ativos para os SPV, o Estado teria de recapitalizar o BPN em cerca de 417 milhões de EUR (22).
(43)
O preço de base para o BPN (excluindo os ativos a transferir para os SPV) fixado no concurso publicado por Portugal foi de 171,1 milhões de EUR, com base nas avaliações de consultores terceiros, Deloitte ([…] (23) milhões de EUR) e Deutsche Bank ([…] milhões de EUR). Entretanto, a nova direção do BPN (assegurada pela CGD) iniciou um processo de reestruturação do banco. Os custos de funcionamento foram reduzidos em [1-10]% entre dezembro de 2008 e dezembro de 2010; a atividade do BPN foi reduzida a fim de o banco se centrar exclusivamente nas atividades de banca a retalho comercial. Esta redução da atividade resultou não só da diminuição dos depósitos na sequência da nacionalização, mas também da transferência de ativos para os três SPV. Estas medidas reduziram as perdas em 2010 para [50-150] milhões de EUR, comparativamente aos [150-250] milhões de EUR registados em 2009. Desde o início de 2009, numa tentativa de melhorar a imagem do banco e a gama de produtos, a nova direção lançou […]novos produtos e campanhas. A nova direção tomou também diversas medidas para melhorar a gestão de risco e os sistemas de controlo interno do banco.
(44)
Na sequência dos primeiros dois convites à apresentação de propostas para a privatização, nenhum terceiro manifestou o seu interesse até 30 de setembro e 30 de novembro de 2010.
(45)
Na sequência do insucesso do processo de concurso, Portugal expressou, em janeiro de 2011, a sua intenção de reestruturar o BPN, promovendo a sua autonomia face à CGD, através da designação de um novo Conselho de Administração, independente da CGD. Procurou igualmente acelerar a recuperação da exploração do BPN, através de uma redefinição da marca e da identidade empresarial do banco e do reforço do plano de recuperação, através de reduções de custos e da promoção da dinâmica comercial. No entanto, apesar de vários pedidos, não foi enviada à Comissão qualquer atualização do plano de reestruturação.
(46)
No MdE de 17 de maio de 2011, o Governo comprometeu-se a lançar um novo processo de privatização.
(47)
No MdE, as autoridades portuguesas comprometeram-se a «iniciar um processo para a venda do Banco Português de Negócios (BPN) de acordo com um calendário acelerado e sem um preço mínimo. Para este fim, está a ser submetido um novo plano à CE para aprovação ao abrigo das regras de concorrência. O objetivo é encontrar um comprador, o mais tardar, até fim de julho de 2011. Para facilitar a venda, foram separados do BPN os três veículos especiais existentes que detêm os ativos com imparidades e os ativos bancários non core, e podem ainda vir a ser transferidos para esses veículos outros ativos como parte das negociações com os eventuais compradores. Com o objetivo de aumentar a sua atratividade para os investidores, o BPN está igualmente a lançar outro programa com medidas mais ambiciosas de redução de custos. Logo que se encontre uma solução, os créditos da CGD sobre o BPN garantidos pelo Estado e todos os veículos especiais serão transferidos para o Estado, de acordo com um calendário a ser definido na altura» (24).
(48)
Uma terceira tentativa de privatização foi lançada no início de maio de 2011, sem um preço mínimo, a fim de encontrar um adquirente para o BPN até 31 de julho de 2011, conforme acordado no MdE.
(49)
Foi lançado um concurso no âmbito do qual foram estabelecidos contactos com potenciais compradores interessados. Foi igualmente elaborada uma síntese de oportunidade de investimento («IOO» - Investment Opportunity Overview). Em conformidade com a IOO, os interessados diretos tinham de apresentar propostas relativas a 100 % das ações do BPN, mas podiam solicitar que fossem retirados do balanço do BPN ativos e passivos adicionais. Podiam igualmente solicitar cenários de recapitalização mais elevada. Foi assinado um memorando sobre as regras processuais entre o BPN e os potenciais proponentes, permitindo-lhes ter acesso a uma sala de dados, criada em 15 de junho de 2011, durante cinco semanas.
(50)
Em 20 de julho de 2011 tinham sido apresentadas quatro propostas vinculativas. Estas propostas foram analisadas pelos Conselhos de Direção da CGD e do BPN, que apresentaram o seu parecer ao acionista - o Estado - em 25 de julho de 2011.
(51)
Três dos quatro candidatos que apresentaram propostas vinculativas foram eliminados. Segundo as autoridades portuguesas, dois proponentes (Montepio e Aníbal Ribeiro) não tinham dado cumprimento às exigências do Memorando assinado com o BPN (25). O Montepio não apresentou uma proposta relativa à aquisição das ações do BPN, mas apenas uma proposta relativa a ativos e passivos selecionados, enquanto Aníbal Ribeiro não apresentou provas suficientes das suas capacidades de gestão e financeiras para dirigir um banco. A terceira proposta, do NEI (26), preenchia os requisitos do Memorando, mas não apresentava provas suficientes da sua capacidade para gerir o banco nem da sua capacidade financeira para assumir as futuras necessidades de capital do BPN.
(52)
Com base na única proposta válida apresentada no âmbito do processo de concurso, ou seja, a proposta do BIC apresentada em 20 de julho de 2011 («proposta do BIC de 20 de julho de 2011»), o Governo decidiu, em 31 de julho de 2011, prosseguir negociações em exclusividade com o BIC.
(53)
O BIC foi autorizado pelo BdP a exercer atividades bancárias comerciais em 9 de outubro de 2007 e iniciou efetivamente as suas atividades em Portugal em maio de 2008 principalmente como banco de empresas e de particulares. Os principais acionistas do BIC são um grupo de investidores de Angola e incluem acionistas portugueses como a Amorim Projetos SGPS, SA (com uma participação de 25 %). Em dezembro de 2010 registava um volume de negócios de 389 milhões de EUR, com ativos totais no valor de 1 000 milhões de EUR e, em de 31 de março de 2011, tinha um capital de 32 milhões de EUR e 7 agências. Segundo as informações fornecidas por Portugal, a quota de mercado do BIC nos segmentos de mercado em que desenvolve atividades é inferior a 1 % (27).
(54)
Segundo as informações apresentadas pelas autoridades portuguesas na sequência da proposta do BIC de 20 de julho de 2011 (28), as negociações com este banco culminaram com a assinatura, em 9 de dezembro de 2011, de um Acordo-Quadro relativo à venda do BPN ao BIC (29).
(55)
A proposta do BIC de 20 de julho de 2011 estabelecia apenas condições gerais e previa o seguinte:
i.
Uma recapitalização pelo Estado, a fim de o BPN obter um rácio de capital de base de nível 1 [entre 9 e 18] %, mais [100-300] milhões de EUR;
ii.
A supressão de uma parte dos empréstimos a serem selecionados pelo BIC, a fim de atingir um rácio empréstimos/depósitos de [110-150] %;
iii.
A transferência do BPN de todos os empréstimos não produtivos acima do limiar de aproximadamente […] milhões de EUR (nível estimado de provisionamento dos empréstimos no BPN);
iv.
O direito de o BIC retirar do balanço do BPN ativos e passivos adicionais (por exemplo, empréstimos concedidos a instituições de crédito, ativos financeiros, bens imobiliários, algumas provisões, outros ativos e outros passivos) obtidos fora do âmbito das suas atividades normais;
v.
A transferência do BPN de depósitos selecionados pelo BIC que não ofereçam condições de mercado;
vi.
A concessão ao BIC, por parte da CGD, de uma linha de tesouraria de um montante máximo de [150-650] milhões de EUR, por um período de […] anos, com uma taxa de empréstimo correspondente à taxa Euribor a […] meses; Este montante seria aumentado se os depósitos atingissem um nível inferior a […] mil milhões de EUR:
vii.
A manutenção de 500 a 600 trabalhadores do BPN (com um total de cerca de 1 600 trabalhadores) e de 160-170 agências que se encontram em instalações pertencentes ao banco ou com contratos de arrendamento com uma vigência máxima de 12 meses.
viii.
A transferência para o Estado dos custos ligados a litígios e
ix.
Um preço de aquisição de 30 milhões de EUR a pagar pelo BIC;
(56)
Após o período de negociação de cerca de cinco meses, o Acordo-Quadro estabelece o seguinte:
i.
Uma recapitalização pelo Estado, a fim de obter o nível mínimo de capital e o nível adicional exigido pelo BIC - o BIC exigiu um nível final de capital de [200-400] milhões de EUR após os ajustamentos do balanço que tinha proposto (30);
ii.
A supressão de uma parte dos empréstimos detidos pelo BPN, para além dos empréstimos já transferidos para os SPV em 30 de setembro de 2010 (31). A supressão dos empréstimos adicionais permitiria atingir um rácio empréstimos/depósitos de [110-150] %; Este rácio foi fixado em [110-150] % na proposta do BIC de 20 de julho de 2011;
iii.
O direito de o BIC retirar do balanço ativos e passivos adicionais (por exemplo, empréstimos concedidos a instituições de crédito, ativos financeiros, bens imobiliários, algumas provisões, outros ativos e outros passivos);
iv.
O direito de o BIC revender, no prazo de […] meses, empréstimos não produtivos durante pelo menos […] dias (até um máximo de […] do valor nominal do total da carteira de empréstimos selecionados pelo BIC, após compensação com os depósitos existentes) e no que se refere ao montante que excede o nível de provisionamento ([…] milhões de EUR (32)) (33);
v.
O direito de o BIC transferir depósitos com taxas superiores, em pelo menos […] pontos de base, à taxa de referência relevante (34) ou de receber do Estado a diferença na remuneração (35);
vi.
O direito de o BIC solicitar a transferência, antes da conclusão, de outros ativos e passivos do BPN, como empréstimos a instituições de crédito, ativos físicos e financeiros, etc.
vii.
A concessão ao BIC até [ 2013] por parte da CGD, de uma linha de tesouraria de um montante máximo de [150-350] milhões de EUR, com uma taxa correspondente à taxa de empréstimos Euribor a […] meses (36), acrescida de um spread de […] pontos de base. Esta linha de tesouraria seria disponibilizada se os depósitos do BPN atingissem um nível inferior a […] mil milhões de EUR;
viii.
A manutenção de uma linha de crédito junto da CGD no valor de [150-500] milhões de EUR até [ 2013], para o programa em curso de papel comercial com garantia do Estado, durante três anos, mas acompanhado de um compromisso da CGD de que não solicitará o reembolso do empréstimo antes de […];
ix.
A manutenção de cerca de metade dos trabalhadores do BPN (pelo menos 750 dos cerca de 1 600 trabalhadores). O custo total do encerramento das agências que o BIC não irá adquirir e do pagamento de indemnizações aos trabalhadores despedidos ou aos trabalhadores cujo local de emprego for alterado será assumido pelo Estado.
x.
A transferência para o Estado dos custos ligados a riscos de litígio
xi.
Um preço de aquisição de 40 milhões de EUR a pagar pelo BIC;
xii.
Uma cláusula em matéria de preços relativa à partilha, com o Estado, de 20 % dos lucros líquidos (depois de impostos) gerados pelo BPN durante os próximos 5 anos, no caso de estes resultados líquidos excederem, cumulativamente, 60 milhões de EUR;
xiii.
O compromisso assumido pelo BIC de não pagar, em relação ao BPN, quaisquer dividendos ou benefícios equivalentes aos acionistas durante um período de 5 anos.
(57)
De acordo com o Plano de reestruturação de janeiro de 2012, a entidade combinada resultante da venda do BPN ao BIC («entidade combinada») será rentável decorridos […] anos tanto num cenário de base como num cenário menos favorável. Foi assim estimado que o rácio de capital de base de nível 1 da entidade combinada descerá de [10-15] % dos ativos ponderados pelo risco (APR) da entidade combinada após o primeiro ano, para […] % após o quinto ano. Esta previsão de descida ficaria a dever-se aos resultados negativos dos primeiros anos ligados à reestruturação a realizar pelo BIC e ao aumento da atividade do banco, redimensionando-o de forma a restabelecer a viabilidade através do reforço da concessão de crédito à economia. Trata-se de investimentos em agências e na imagem do banco, bem como na integração de processos, procedimentos e organização e TI. A rendibilidade dos capitais próprios deverá aumentar, passando de - [1-5]% no ano 1 para + [1-5]% no ano 5, enquanto se prevê que a rendibilidade dos ativos aumentará de - [0-2] % no ano 1 para + [0-2] % no ano 5.
(58)
Num cenário menos favorável, caracterizado por um nível mais elevado de empréstimos não produtivos e por custos de financiamento superiores, o capital de base de nível 1 deverá descer para [8-12] % após o ano 5, relativamente aos [10-15] % registados no final do ano 1.
(59)
Por último, o Estado português injetou no BPN, em 15 de fevereiro de 2012, capitais num montante de 600 milhões de EUR (37).
3. Motivos para dar início ao procedimento formal de investigação
(60)
Na sua decisão de 24 de outubro de 2011, a Comissão expressou dúvidas quanto aos seguintes pontos:
-
a viabilidade do BPN, enquanto entidade integrada com o adquirente;
-
saber se o auxílio concedido ao BPN está limitado ao mínimo e se a venda ao BIC foi a opção menos onerosa em comparação com um cenário de liquidação;
-
saber se as medidas de limitação das distorções da concorrência são suficientes;
-
e se o processo de venda não implicou um auxílio a favor do adquirente.
4. Observações de terceiros interessados
(61)
A Comissão não recebeu quaisquer observações de terceiros.
5. Posição do Estado português
5.1 Posição do Estado português sobre a decisão de início do procedimento
(62)
As autoridades portuguesas alegam que o Plano de reestruturação de janeiro de 2012 respeita a Comunicação sobre a reestruturação. Para além desse plano, as autoridades portuguesas apresentaram por ofício de janeiro 2012 diversas observações sobre a decisão de 24 de outubro de 2011.
(63)
As autoridades portuguesas consideram que três tipos de medidas a favor do BPN não constituem auxílios estatais.
(64)
Em primeiro lugar, Portugal alega que as medidas de apoio a favor do BPN antes da nacionalização, nomeadamente o apoio de emergência à liquidez e os empréstimos concedidos pela CGD em outubro de novembro de 2008, não incluem quaisquer elementos de auxílio estatal. Portugal argumenta que o apoio à liquidez de emergência foi concedido pelo BdP de forma independente, com uma taxa de juro penalizadora, tendo o BPN fornecido garantias. Os empréstimos da CGD de outubro e novembro de 2008 foram concedidos em condições de mercado, com uma taxa de juro competitiva e com garantias adequadas e, por isso, não conferem qualquer vantagem económica ao BPN.
(65)
Em segundo lugar, Portugal nega que estejam envolvidos auxílios estatais no financiamento concedido ao BPN pela CGD após a nacionalização do primeiro (operações do mercado monetário interbancário, tomada firma da emissão de papel comercial pela CGD). Portugal alega que se tratava de transações comerciais com condições equivalentes à de transações comparáveis efetuadas por investidores prudentes numa economia de mercado. Por conseguinte, não conferem uma vantagem económica ao BPN.
(66)
Por último, as autoridades portuguesas consideram também que não foram concedidos quaisquer auxílios estatais ao BIC, na sua qualidade de adquirente do BPN. As autoridades portuguesas alegam que o processo de venda foi transparente, objetivo e não discriminatório. A proposta do BIC era globalmente a mais favorável em termos económicos e, por conseguinte, deve considerar-se que reflete o preço de mercado. O Acordo-Quadro celebrado em 9 de dezembro de 2011 refletia, no essencial, as condições da proposta do BIC de 20 julho 2011. As autoridades portuguesas consideram também que, apesar de o preço de venda ser negativo, a única alternativa à venda (a liquidação do BPN) teria obrigado o Estado a suportar uma carga financeira superior e colocaria em risco a estabilidade do sistema financeiro nacional.
(67)
Simultaneamente, Portugal reconhece que algumas medidas a favor do BPN constituem auxílios estatais. Estas medidas são as seguintes: a garantia estatal sobre o papel comercial emitido pelo BPN, a transferência de ativos selecionados para os SPV em 2010, a recapitalização do BPN realizada em 15 de fevereiro de 2012, tendo em vista a venda, e algumas medidas concedidas no contexto da venda projetada ao BIC (como a garantia estatal sobre o programa de emissão de papel comercial que será mantida após a venda).
(68)
Além disso, Portugal alega que todas as medidas que constituem auxílios estatais são compatíveis com o direito da UE, visto que se destinam a sanar uma perturbação grave da economia portuguesa, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado.
(69)
Segundo Portugal, o Plano de reestruturação de janeiro de 2012 permite ao BPN restabelecer a sua viabilidade a longo prazo, sem necessidade de auxílios suplementares. Em primeiro lugar, o Estado procedeu à reestruturação do BPN através da separação dos ativos e da transferência de alguns deles para os SPV, através da redução da sua presença no mercado em mais de 50 %, mediante o termo das operações que não faziam parte das atividades principais do banco a retalho e ainda graças a diferentes medidas de controlo de risco e a uma política comercial prudente. Em segundo lugar, de acordo com as projeções do BIC, quando o BPN for integrado no BIC, a entidade combinada deverá atingir resultados positivos […] plano de reestruturação, tanto num cenário de base como num cenário menos favorável. Em terceiro lugar, o preço de venda negativo é aceitável, visto que a liquidação é mais onerosa para o Estado e colocaria em risco a estabilidade financeira.
(70)
Portugal considera que as medidas se limitam ao mínimo necessário para garantir a estabilidade do setor financeiro português e para restabelecer a viabilidade do BPN.
(71)
Argumenta ainda que o cenário de venda constitui a única alternativa ao cenário mais oneroso da liquidação. Outras opções (integração na CGD e reestruturação como entidade autónoma) não permitiriam gerar recursos suficientes, em valor atual líquido, para compensar o investimento inicial que teria de ser efetuado. Portugal estima o custo da venda ao BIC em cerca de […] a […] milhões de EUR (excluindo o impacto potencial de contingências futuras que, segundo Portugal, não se irão concretizar), ou seja, inferior ao custo de liquidação em diversos cenários diferentes.
(72)
Além disso, segundo Portugal, a liquidez concedida ao BPN através da garantia sobre a emissão de papel comercial do BPN na sequência da nacionalização era necessária para garantir o prosseguimento das atividades do banco durante a reestruturação.
(73)
No que se refere à seleção dos ativos transferidos para os SPV, Portugal considera que foi efetuada com base em critérios objetivos, tendo em vista promover a viabilidade a longo prazo do BPN e interessar os adquirentes potenciais no processo de reprivatização. Portugal argumenta igualmente que as transferências suplementares de ativos no contexto da venda do BIC são adequadas para garantir a viabilidade futura do BPN e se limitam ao mínimo necessário para permitir a venda.
(74)
Portugal afirma que o aumento de capital do BPN, realizado em 15 de fevereiro de 2012, se destina a garantir que o banco não se deparará com uma escassez de capital durante o período abrangido pelo Plano de reestruturação de janeiro de 2012. Segundo as projeções do plano para o capital de base de nível 1, prevê-se que este rácio desça para [10-15] % em 2016 no cenário de base, e para [8-12] % num cenário menos favorável, comparativamente com o nível mínimo obrigatório de 10 % a partir de finais de 2012. Portugal referiu igualmente que as condições de venda propostas pelo BCI, no âmbito de um processo de venda aberto e transparente sem um preço mínimo, constituem o mínimo necessário para garantir a viabilidade futura do BPN, uma vez que a liquidação seria mais onerosa e poderia colocar em risco a estabilidade financeira.
(75)
Portugal alega igualmente que tanto os anteriores acionistas do BPN como o próprio banco partilharam ou irão partilhar, de forma suficiente, os custos do processo de reestruturação, assegurando uma repartição adequada dos encargos. Os anteriores acionistas do BPN não receberam qualquer compensação na sequência da nacionalização e perderam a totalidade do capital que tinham investido no banco.
(76)
No entanto, Portugal considera não ser adequado exigir que os clientes que contribuem para a dívida subordinada do BPN participem na repartição dos encargos, dadas as circunstâncias específicas da comercialização destes instrumentos […]. Nalguns casos, as especificações técnicas dos produtos impedem o BPN de recusar o pagamento de juros e o reembolso do capital.
(77)
Segundo Portugal, o BPN está também a contribuir significativamente para o processo de reestruturação, visto que a sua administração foi substituída após a nacionalização, as políticas comercial e de gestão de risco foram substancialmente alteradas e o BPN reduzirá as suas atividades em mais de 50 %.
(78)
Portugal admite que a transferência de ativos para os SPV pelo seu valor contabilístico foi realizada a um valor superior ao valor económico real dos ativos, sem que o Estado tivesse recebido uma remuneração. Todavia, Portugal considera que a contribuição própria do BPN é garantida através da nacionalização do banco a preço zero, que foi seguida de uma profunda reestruturação. Portugal afirma que uma eventual vantagem proporcionada ao BPN na sequência da separação dos ativos e sua transferência para os SPV seria parcialmente recuperada através do preço de reprivatização do banco, que foi o mais elevado possível. Portugal considera ainda que a garantia estatal é remunerada de forma adequada. Apesar de a remuneração (0,2 % ao ano) ser inferior ao exigido no caso de garantias do Estado (38), qualquer rendimento adicional recebido pelo BPN (ou qualquer despesa que não se venha a concretizar) durante o processo de reestruturação beneficiaria o Estado, que atualmente detém 100 % das ações do banco.
(79)
No que se refere ao aumento de capital do BPN realizado em 15 de fevereiro de 2012, Portugal refere que não alterará a estrutura de acionistas do banco e que o capital será, pelo menos parcialmente, recuperado através da venda do BPN, visto que contribui para evitar o custo ainda mais elevado de uma liquidação.
(80)
Portugal considera igualmente que as medidas adotadas ou a adotar pelo Estado não provocam distorções da concorrência. Portugal refere que a entidade combinada terá uma quota de mercado inferior a 1 % ([0-1] % em termos de quota de mercado no setor bancário, 14.a posição em termos de crédito a clientes e 15.a posição em termos de depósitos). Além disso, é pouco provável que as medidas tenham um impacto negativo sobre a entrada de bancos estrangeiros no mercado nacional, o que é ilustrado pelo facto de o próprio BIC ser propriedade de um grupo financeiro angolano. Portugal considera igualmente que não existe qualquer risco moral visto que o banco foi nacionalizado, a sua administração foi afastada, os acionistas não obtiveram qualquer compensação e o banco sofreu uma profunda reestruturação.
(81)
Por outro lado, Portugal considera que as diversas medidas tomadas no âmbito deste processo serão adequadas e suficientes para limitar eventuais distorções da concorrência. O BPN tinha uma presença reduzida no mercado antes da nacionalização (9.o maior banco em Portugal com quotas de mercado entre [1-5] % e [1-5] %, consoante os mercados), foi reestruturado e a sua presença no mercado foi reduzida em mais de 50 %, tendo as suas atividades sido recentradas na banca a retalho. A nacionalização foi efetuada sem que tivesse sido paga qualquer compensação aos antigos acionistas e a estratégia comercial e a política de controlo de risco do BPN foram alteradas na sequência da nacionalização.
(82)
As autoridades portuguesas alegam igualmente que o processo de venda do BPN foi aberto e transparente. Por último, o BIC está proibido de distribuir dividendos até 2016, a fim de garantir que o apoio financeiro concedido ao BPN é utilizado para garantir a viabilidade a longo prazo do banco. O acordo de partilha de lucros concluído entre o Estado e o BIC no que se refere a resultados superiores a […] milhões de EUR permite recuperar parte dos custos de reestruturação do banco. O compromisso assumido pelo BIC no sentido de não fazer referência aos auxílios estatais nas suas comunicações comerciais garante, na opinião das autoridades portuguesas, que o auxílio não será utilizado em detrimento dos concorrentes. Os outros compromissos possíveis, previstos na Comunicação da Comissão sobre a reestruturação dos bancos (como medidas de promoção da abertura do mercado, limites a nível das quotas de mercado ou alienação de ativos e atividades adicionais) não são adequados no contexto da reestruturação do BPN.
5.2 Compromissos do Estado português
(83)
No que se refere à aplicação do plano de reestruturação, as autoridades portuguesas assumem os seguintes compromissos:
(84)
O rácio de capital de base de nível 1 do BPN na data de venda ao Banco BIC não pode ser superior a [10-18] %.
(85)
Se o Banco BIC ou a entidade combinada optar por voltar a transferir empréstimos para o Estado ou para qualquer entidade controlada pelo Estado após a venda, deve reembolsar ao Estado o capital associado a tais empréstimos, num montante correspondente a [10-18] % dos ativos ponderados pelo risco dos empréstimos.
(86)
O Banco BIC e a entidade combinada não podem transferir empréstimos não produtivos para o Estado ou para qualquer entidade controlada pelo Estado após [ 2013].
(87)
O Banco BIC ou a entidade combinada só pode transferir empréstimos não produtivos para o Estado ou para qualquer entidade controlada pelo Estado, nas condições previstas no ponto (85) após ter esgotado integralmente o provisionamento disponível à data da venda nas contas do BPN.
(88)
A atual linha de crédito de [150-500] milhões de EUR, prevista no Acordo-Quadro em relação ao programa de papel comercial do BPN e garantida pelo Estado, não pode ser mantida por um período superior a […] anos a partir da data de venda.
(89)
A remuneração da linha de tesouraria de [200-400] milhões de EUR, que será concedida pela CGD ao Banco BIC e à entidade combinada, deve ser fixada, no mínimo, à taxa Euribor + […] pontos de base.
(90)
Portugal deve solicitar a aprovação prévia da Comissão antes da concessão pela CGD ou pelo Estado, após a venda, de eventuais linhas de crédito ou garantias a favor do Banco BIC ou da entidade combinada, até 31 de dezembro de 2016.
(91)
O Banco BIC e a entidade combinada não procederão a qualquer aquisição em empresas até 31 de dezembro de 2016, salvo se o preço de aquisição bruto total acumulado pago pelo Banco BIC e pela entidade combinada relativamente a todas as aquisições efetuadas durante um exercício for inferior a […] milhões de EUR. O preço de aquisição bruto total acumulado destas aquisições deve ser calculado sem incluir a assunção ou transferência de dívida relativamente a tais aquisições.
(92)
Até 31 de dezembro de 2016, o Banco BIC, a entidade combinada e Portugal não podem exercer eventuais direitos de opção de resgate em relação à dívida subordinada emitida pelo BPN antes da data de venda.
(93)
O Banco BIC ou a entidade combinada não podem fazer referência à utilização de auxílios estatais nas suas campanhas de marketing e nas suas comunicações aos investidores.
6. Apreciação
6.1. Existência de auxílio
(94)
O artigo 107.o, n.o 1, do TFUE prevê que, salvo disposição em contrário dos Tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados-Membros ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções. Deste modo, uma medida estatal é considerada um auxílio estatal se preencher os quatro critérios seguintes (cumulativos):
-
Recursos estatais;
-
Vantagem seletiva;
-
efeito de falseamento da concorrência e
-
efeito sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros.
6.1.1. Medidas a favor do BPN e da atividade económica após a venda
6.1.1.1 Medidas anteriores à nacionalização
(95)
Portugal contesta que as medidas concedidas ao BPN antes da nacionalização constituam auxílios estatais. As medidas consistem na ALE e nos quatro empréstimos concedidos pela CGD antes da nacionalização do BPN em outubro e novembro de 2008.
(96)
No que se refere à ALE, tal como as autoridades portuguesas recordaram nas suas observações sobre a decisão da Comissão de 24 de outubro de 2011, o apoio de emergência sob a forma de liquidez concedido ao BPN antes da nacionalização foi decidido de forma independente pelo Banco de Portugal, sendo aplicada uma taxa de juro penalizadora e tendo sido acompanhado de garantias fornecidas pelo BPN, sem garantia estatal.
(97)
Na altura da concessão da facilidade ALE (17 e 27 de outubro de 2008) não tinha sido tomada qualquer decisão sobre a solvência e a nacionalização do BPN (visto que estas decisões foram só tomadas no início de novembro de 2008). A ALE não fazia parte do pacote de auxílio global, tratando-se antes de uma cedência de liquidez no âmbito das atividades normais do BdP.
(98)
Por conseguinte, a Comissão conclui que, nos termos da Comunicação relativa aos bancos (39), não existem elementos de auxílio estatal na concessão de ALE pelo BdP ao BPN.
(99)
No que se refere aos empréstimos concedidos pela CGD, a Comissão salienta que, antes da nacionalização do BPN, o banco recebeu da CGD empréstimos num montante total de 315 milhões de EUR e não de 235 milhões de EUR (40).
(100)
A Comissão recorda que a CGD é propriedade a 100 % do Estado, que nomeia os membros do seu Conselho de Administração. A fim de verificar se os empréstimos são imputáveis ao Estado, devem ser apreciadas as circunstâncias específicas da sua concessão, a fim de determinar se a CGD agiu com base em razões diferentes da prática comercial normal. Para o efeito, as seguintes considerações são pertinentes:
(101)
Em primeiro lugar, quando os primeiros três empréstimos foram concedidos em outubro de 2008, as dificuldades do BPN eram já do conhecimento geral. Segundo as autoridades portuguesas, o BPN tinha vindo a enfrentar problemas de liquidez desde o verão de 2008, cuja existência foi revelada na sequência de alterações significativas nos órgãos superiores de administração do BPN (em duas ocasiões desde o início de 2008), das auditorias do BPN realizadas pelo BdP em junho e da descida, para Baa3, da notação atribuída pela Moody's ao BPN em 18 de julho de 2008. Por outro lado, o segunda, terceiro e quarto empréstimos foram concedidos após 22 de outubro de 2008, data em que, segundo Portugal, o BPN se encontrava numa situação de grave falta de liquidez. Qualquer mutuante que seguisse uma prática comercial normal teria solicitado ao BPN as informações necessárias para compreender a sua situação de liquidez e capacidade de reembolso, antes de lhe conceder um empréstimo adicional e teria, por conseguinte, tomado conhecimento da situação financeira precária do BPN.
(102)
Em segundo lugar, os montantes destes empréstimos eram muito significativos em comparação com o valor do balanço do BPN e com o seu passivo na altura, constituindo, para a CGD, uma considerável exposição individual relativamente a um banco em dificuldade.
(103)
Em terceiro lugar, os empréstimos foram concedidos em outubro e novembro de 2008, pouco depois da falência do Lehman Brothers, numa altura em que os mercados interbancários estavam praticamente inacessíveis mesmo para as instituições financeiras mais fortes e, sobretudo, para aquelas que se deparavam com graves dificuldades de liquidez.
(104)
Em quarto lugar, no que se refere ao quarto empréstimo, a Comissão salienta que a CGD não só geria o BPN nos interesses do Estado, ao abrigo do artigo 2.o, n.o 7.o da Lei de nacionalização, como estava a coberto de garantias de Estado ao abrigo do artigo 2.o, n.o 9 da Lei de nacionalização no que se refere a todas as operações de crédito ou de apoio à liquidez eventualmente realizadas a favor do BPN no contexto da nacionalização e «em substituição do Estado».
(105)
Dada a situação financeira e económica geral e, em particular, as bem conhecidas dificuldades do BPN, seria muito improvável que uma outra instituição tivesse fornecido a liquidez em questão ao BPN, o que explica por que razão as autoridades portuguesas consideraram as medidas de liquidez concedidas pela CGD de caráter «especial» (ver ponto (25)).
(106)
Com base em cada um destas considerações, a Comissão conclui que a decisão tomada pela CGD de conceder os empréstimos em causa ao BPN antes da nacionalização não constituiu uma decisão comercial normal. A decisão deve ser considerada diretamente imputável ao Estado e, por conseguinte, os empréstimos constituem recursos estatais.
(107)
Visto que os empréstimos permitiram ao BPN obter liquidez que, de outra forma, não teria podido obter no mercado, proporcionaram ao BPN a liquidez de que necessitava para prosseguir as suas atividades e para concorrer, nomeadamente a nível dos empréstimos e depósitos, nos mercado bancários em que estava presente.
(108)
Por conseguinte, a Comissão considera que o BPN obteve uma vantagem económica.
(109)
As medidas em causa são seletivas visto que apenas beneficiam o BPN.
(110)
Apesar das observações de Portugal, segundo as quais o BPN ocupava apenas a 9.a posição no setor bancário português antes da nacionalização, as medidas concedidas pela CGD provocaram ou ameaçam provocar distorções da concorrência, tendo colocado o BPN numa posição vantajosa face a outros bancos concorrentes, permitindo-lhe obter liquidez que de outra forma não teria conseguido obter no mercado.
(111)
Visto que o BPN desenvolvia atividades a nível nacional, europeu e internacional na altura em que os empréstimos foram concedidos, incluindo por exemplo através da sua filial em França, a medida é também suscetível de afetar o comércio entre os Estados-Membros.
(112)
Por conseguinte, a Comissão considera que os quatro empréstimos, num total de 315 milhões de EUR, concedidos pela CGD ao BPN em outubro e novembro de 2008 constituem auxílios estatais.
6.1.1.2. Medidas concedidas após a nacionalização, não especificamente relacionadas com a venda ao BIC
(113)
A Comissão estabeleceu já na decisão de 24 de outubro de 2011 que a nacionalização não constitui um auxílio estatal a favor dos acionistas do BPN.
(114)
As medidas que se seguem, que não estavam especificamente relacionadas com a venda ao BIC, foram concedidas após a nacionalização do BPN:
(a)
A garantia estatal sobre os títulos de dívida emitidos pelo BPN e financiados pela CGD, incluindo a emissão de papel comercial subscrito pela CGD e a utilização de facilidades de crédito do mercado monetário concedidas pela CGD;
(b)
A transferência de ativos e passivos para três SPV detidos pelo Estado.
(115)
A garantia estatal sobre o papel comercial do BPN (e dos SPV), subscrita pela CGD e concedida ao BPN após a nacionalização foi diretamente financiada pelo Estado-Membro. Além disso, nos termos do artigo 2.o, n.o 9, da Lei de nacionalização, todas as operações de crédito ou de apoio à liquidez realizadas pela CGD a favor do BPN (e dos SPV) no contexto da nacionalização beneficiavam de garantia pessoal do Estado português. Por conseguinte, é indiscutível que todos os financiamentos concedidos pela CGD ao BPN (ou aos SPV) após a nacionalização incluem recursos estatais.
(116)
Deve além disso realçar-se que, após a nacionalização, a CGD era a única entidade que concedia financiamentos ao BPN ou aos SPV e que a sua exposição aumentou ao longo do tempo, visto outros elementos do passivo chegaram ao respetivo vencimento, não tendo sido renovados pelos mutuantes originais nem foram substituídos por empréstimos de outras instituições. A ausência de fontes alternativas de financiamento para o BPN nada tem de surpreendente, dado que as dificuldades financeiras do banco e o seu futuro precário eram do domínio público.
(117)
As garantias estatais permitiram que o BPN obtivesse apoio financeiro numa situação em que não dispunha de alternativas.
(118)
Permitiram que o BPN prosseguisse as suas operações como concorrente no mercado (não só a nível da manutenção das suas atividades, mas também, provavelmente, para o exercício de novas atividades) e cumprisse as suas obrigações em relação aos clientes e outros intervenientes no mercado.
(119)
Com base no que precede, a Comissão conclui que as garantias estatais conferem uma vantagem económica ao BPN.
(120)
As medidas em causa são seletivas visto que beneficiam uma entidade específica, ou seja, o BPN. Além disso, no que se refere à parte da linha de tesouraria que se mantém após a venda, as medidas beneficiam igualmente a entidade combinada.
(121)
Dada a posição do BPN no setor financeiro português, o facto de o setor financeiro estar aberto a uma concorrência intensa a nível da União e também o facto de o BPN estar em concorrência com um número significativo de filiais de bancos estrangeiros em Portugal, a Comissão considera que qualquer vantagem proveniente de recursos estatais será suscetível de afetar o comércio no interior da União e de provocar distorções da concorrência, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
(122)
As garantias estatais a favor do BPN permitiram a este banco receber um significativo volume de financiamento que não estava disponível no mercado, tendo-lhe proporcionado uma vantagem seletiva. Permitiram que o BPN permanecesse no mercado e prosseguisse as suas atividades sem que fosse afetado pela sua anterior situação. Estas medidas constituem auxílios estatais.
(123)
A transferência de certos ativos do BPN para os SPV, que são detidos pelo Estado-Membro a 100 %, significa que o Estado-Membro suporta a totalidade da responsabilidade financeira a eles inerente e incorre em todos os riscos dos ativos nos SPV, podendo pelo menos alguns deles ser irrecuperáveis. Por conseguinte, esta medida envolve recursos estatais.
(124)
A Comissão considera que a transferência de ativos para os SPV antes da venda, pelo seu valor contabilístico de 3,9 mil milhões de EUR (com ativos depreciados estimados em 1,8 mil milhões de EUR) inclui uma vantagem para o BPN, visto que não foi garantida a transparência ex ante, os ativos não foram avaliados ao seu preço de mercado e o Estado não foi remunerado no âmbito da transferência.
(125)
A Comissão considera que a transferência de ativos pelo seu valor contabilístico e não pelo valor de mercado confere uma vantagem económica ao BPN em relação aos seus concorrentes.
(126)
As medidas em causa são seletivas visto que apenas beneficiam uma entidade específica, ou seja, o BPN.
(127)
Dada a posição do BPN no setor financeiro português, o facto de o setor financeiro estar aberto a uma concorrência intensa a nível da União e também o facto de BPN estar em concorrência com um número significativo de filiais de bancos estrangeiros em Portugal, a Comissão considera que qualquer vantagem proveniente de recursos estatais será suscetível de afetar o comércio no interior da União e de provocar distorções da concorrência, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
6.1.1.3. Medidas concedidas após a nacionalização, relacionadas com a venda ao BIC
(128)
Para além das medidas concedidas ao BPN após a nacionalização, não relacionadas com a venda ao BIC, foram concedidas medidas adicionais relacionadas com a venda ao BIC. Estas medidas incluem:
a)
A recapitalização do BPN, tendo em vista a venda;
b)
A transferência, relacionada com a venda, de ativos e passivos adicionais do BPN;
c)
O direito de o BIC transferir para o Estado, após a venda, os empréstimos não produtivos;
d)
A transferência para o Estado, tendo em vista a venda, dos custos ligados a riscos de litígio e
e)
A concessão, pela CGD à entidade combinada de uma linha de tesouraria após a venda e a manutenção de uma linha de crédito de papel comercial garantida pelo Estado, após a venda, no valor de [150-500] milhões de EUR.
(129)
Em 15 de fevereiro de 2012 foi realizada uma recapitalização do BPN no montante de 600 milhões de EUR. Esta medida foi diretamente efetuada pelo Estado através de recursos estatais, tendo em vista a venda ao BIC.
(130)
A recapitalização do BPN, no montante de 600 milhões de EUR, realizada em 15 de fevereiro de 2012 foi calculada de forma a fornecer ao BPN um capital de [200-400] milhões de EUR no momento da venda. Este último montante correspondia, no momento da oferta do BIC de 20 de julho de 2011, a um rácio de capital de base de nível 1 estimado em [10-18] %, o que é significativamente superior ao mínimo regulamentar (9 % do capital de base de nível 1 no final de 2011 e 10 % do capital de base de nível 1 no final de 2012) (41).
(131)
A Comissão considera que a injeção de capital confere uma vantagem económica ao BPN e à atividade económica após a venda. A vantagem decorre da garantia de que o capital necessário para cumprir e exceder os requisitos regulamentares estará à disposição do BPN, na sequência da recapitalização, e estará também à disposição da entidade combinada. Este capital permite ao BPN, e permitirá também à entidade combinada, desenvolver atividades nos mercados e conceder novos empréstimos, num contexto económico em que os seus concorrentes se veem obrigados a reduzir as suas operações.
(132)
As medidas em causa são seletivas, visto que apenas beneficiam uma entidade específica - o BPN - bem como a entidade combinada, que prosseguirá a sua atividade económica após a venda.
(133)
Portugal alega que o BPN continuou a reduzir a sua quota de mercado depois da nacionalização e que a entidade combinada terá uma quota de mercado inferior a 1 % em termos de crédito a clientes, de recursos de clientes ou de produtos bancários e inferior a 2 % em qualquer dos mercados relevantes. No entanto, as medidas provocam ou são suscetíveis de provocar distorções da concorrência, visto que colocam o BPN e a entidade combinada após a venda ao BIC numa posição vantajosa face a outros bancos concorrentes. O capital em excesso detido pela entidade combinada, protege a atividade económica relativamente aos riscos de investimento que outros concorrentes enfrentam. Aumenta igualmente a probabilidade de estar disponível liquidez adicional para ambos os beneficiários e poderá facilitar a futura expansão do BPN e da entidade combinada, num contexto económico em que outros concorrentes que desenvolvem atividades em Portugal se veem obrigados a reduzir as suas operações.
(134)
Dada a posição do BPN no setor financeiro português, o facto de o setor financeiro estar aberto a uma concorrência intensa a nível da União e também o facto de o BPN estar em concorrência com um número significativo de filiais de bancos estrangeiros em Portugal, a Comissão considera que qualquer vantagem proveniente de recursos estatais será suscetível de afetar o comércio no interior da União e de provocar distorções da concorrência, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
(135)
A recapitalização de 600 milhões de EUR concedida ao BPN em fevereiro de 2012 constitui um auxílio estatal.
(136)
As medidas relacionadas com a venda ao BIC incluem o direito de este banco solicitar a transferência, antes da conclusão da operação, de outros ativos e passivos do BPN, como empréstimos a instituições de crédito e ativos físicos e financeiros. Incluem igualmente o direito de o BIC transferir depósitos com taxas superiores, em pelo menos […] pontos de base, à taxa de referência relevante ou de receber do Estado a diferença de remuneração relativa a tais depósitos.
(137)
A dissociação, do BPN, de certos empréstimos e passivos (incluindo depósitos) selecionados pelo BIC é diretamente financiada pelo Estado-Membro. Quaisquer elementos retirados do BPN serão transferidos pelo seu valor contabilístico para os SPV, que são totalmente detidos pelo Estado ou passarão a estar, de qualquer forma, sob a sua responsabilidade financeira. Desta forma, o Estado suportaria o encargo financeiro da gestão e alienação destes ativos e passivos. O Estado-Membro teria também de financiar a diferença entre a taxa de juros aplicável aos depósitos e o limiar de […] pontos de base acima da taxa de referência.
(138)
A Comissão considera que a transferência de ativos e passivos adicionais para os SPV antes da venda inclui uma vantagem para o BPN e para a entidade combinada, visto que não foi garantida a transparência ex ante, os ativos não foram avaliados ao seu preço de mercado e o Estado não foi remunerado no âmbito da transferência.
(139)
A Comissão considera que a transferência de ativos pelo seu valor contabilístico e não pelo valor de mercado confere uma vantagem económica ao BPN e à entidade combinada em relação aos seus concorrentes. O BIC pôde escolher, com total discricionariedade, os ativos a dissociar ao abrigo desta condição do Acordo-Quadro e estes ativos não seriam avaliados ao valor do mercado nem o Estado seria reembolsado neste contexto. Pelo contrário, visto que esta opção reduz o APR do BPN, resultaria num aumento do rácio de capital do banco e, consequentemente, da sua capacidade de conceder novos empréstimos e desenvolver atividades no mercado. Após a venda, esta vantagem seria transferida para a entidade combinada.
(140)
A remuneração, pelo Estado, da diferença entre a taxa de juros aplicável aos depósitos e o limiar de […] pontos de base acima da taxa de referência, elimina um custo que o BPN teria de suportar em circunstâncias normais, conferindo-lhe assim uma vantagem.
(141)
As medidas em causa são seletivas, visto que apenas beneficiam uma entidade específica - o BPN - e a atividade económica que prosseguirá após a venda.
(142)
As medidas provocam ou são suscetíveis de provocar distorções da concorrência, visto que colocam o BPN e a entidade combinada após a venda ao BIC numa posição vantajosa face a outros bancos concorrentes, visto que não terão necessidade de reduzir as suas atividades, contrariamente a outros concorrentes, e visto que permitirão ao BPN e à entidade combinada conceder um maior volume de crédito à economia.
(143)
Dada a posição do BPN no setor financeiro português, o facto de o setor financeiro estar aberto a uma concorrência intensa a nível da União e também o facto de o BPN estar em concorrência com um número significativo de filiais de bancos estrangeiros em Portugal, a Comissão considera que qualquer vantagem proveniente de recursos estatais será suscetível de afetar o comércio no interior da União e de provocar distorções da concorrência, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
(144)
A transferência de ativos e passivos adicionais (incluindo depósitos) do balanço do BPN para os SPV antes da venda constitui um auxílio estatal.
(145)
O direito de o BIC revender, no prazo de […] meses, empréstimos não produtivos durante pelo menos […] dias (até um máximo de […] % do valor nominal do total da carteira de empréstimos selecionados pelo BIC após compensação com os depósitos existentes) e no que se refere ao montante que excede o nível de provisionamento ([…] milhões de EUR).
(146)
O direito de o BIC retirar do balanço ativos e passivos adicionais após a venda é diretamente financiado pelo Estado-Membro. Quaisquer elementos retirados do BPN serão transferidos pelo seu valor contabilístico para os SPV, que são totalmente detidos pelo Estado ou passarão a estar, de qualquer forma, sob a sua responsabilidade financeira. Desta forma, o Estado-Membro suportaria o encargo financeiro da gestão e alienação destes ativos e passivos.
(147)
A Comissão considera que a possibilidade de dissociar empréstimos não produtivos após a venda permite ao BPN e à entidade combinada expandir as suas atividades e conceder um maior volume de crédito num contexto económico em que outros concorrentes que desenvolvem atividades em Portugal se veem obrigados a reduzir as suas operações. Com efeito, se o mesmo nível de capital for mantido, o rácio de capital do banco aumentaria através da dissociação dos empréstimos não produtivos e da redução do APR. Consequentemente, a sua capacidade de conceder novos empréstimos e de desenvolver atividades no mercado seria reforçada.
(148)
A entidade combinada beneficiará também de uma vantagem relativamente aos seus concorrentes que se vêm confrontados com a depreciação de ativos de qualidade inferior que teriam de absorver, limitando assim o capital disponível para a concessão de novos empréstimos. Em contrapartida, a entidade combinada, não registaria uma diminuição da sua base de capital devido a estas depreciações e à redução do valor da sua carteira de hipotecas.
(149)
Além disso, a opção de o BIC transferir para o Estado outros empréstimos não produtivos durante o período máximo de […] após a data de venda poderia alterar o APR do banco e resultar num capital de base de nível 1 superior ao nível de [10-18] % implícito à proposta do BIC de 20 de julho de 2011. A Comissão regista o compromisso de Portugal neste contexto, ou seja, se o Banco BIC ou a entidade combinada optar por voltar a transferir empréstimos para o Estado ou para qualquer entidade controlada pelo Estado após a venda, deve reembolsar ao Estado o capital associado a tais empréstimos, num montante correspondente a [10-18] % dos ativos ponderados pelo risco dos empréstimos e, além disso, só pode transferir empréstimos não produtivos para o Estado e reembolsar ao Estado o capital associado a tais empréstimos, após ter esgotado integralmente o provisionamento disponível à data da venda nas contas do BPN.
(150)
A medida em causa é seletiva, visto que apenas beneficia uma entidade específica - o BPN - e a atividade económica que prosseguirá após a venda.
(151)
A medida provoca ou é suscetível de provocar distorções da concorrência visto que coloca o BPN e a entidade combinada após a venda ao BIC numa posição vantajosa face a outros bancos concorrentes, uma vez que o BPN e a entidade combinada não terão necessidade de reduzir as suas atividades, contrariamente a outros concorrentes, podendo assim conceder um maior volume de crédito à economia.
(152)
Dada a posição do BPN no setor financeiro português, o facto de o setor financeiro estar aberto a uma concorrência intensa a nível da União e também o facto de o BPN estar em concorrência com um número significativo de filiais de bancos estrangeiros em Portugal, a Comissão considera que qualquer vantagem proveniente de recursos estatais será suscetível de afetar o comércio no interior da União e de provocar distorções da concorrência, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
(153)
A medida poderá permitir que, na ausência de um compromisso no sentido de reembolsar o capital associado aos empréstimos, o BPN e a entidade combinada alterem, com efeitos retroativos, o APR do banco após a venda, do que resultaria uma capitalização proporcionalmente mais elevada do banco. Por conseguinte, confere uma vantagem ao banco e provoca uma distorção da concorrência com os outros intervenientes. A medida constitui um auxílio estatal.
(154)
A transferência de riscos de litígio do BPN para o Estado constitui um passivo que passa a ser assumido pelo Estado.
(155)
Ao assumir um passivo do BPN, o Estado está a conceder uma vantagem a este banco e à entidade combinada em comparação com outros concorrentes que devem assumir passivos semelhantes nos seus balanços.
(156)
A medida em causa é seletiva visto que apenas beneficia uma entidade específica (o BPN e a entidade combinada após a venda ao BIC).
(157)
A medida proporciona um apoio em termos de capital ao BPN e à entidade combinada, numa altura em que não existem alternativas no mercado e em que os outros concorrentes devem assumir passivos semelhantes nos seus balanços.
(158)
Dada a posição do BPN no setor financeiro português, o facto de o setor financeiro estar aberto a uma concorrência intensa a nível da União e também o facto de o BPN estar em concorrência com um número significativo de filiais de bancos estrangeiros em Portugal, a Comissão considera que qualquer vantagem proveniente de recursos estatais será suscetível de afetar o comércio no interior da União e de provocar distorções da concorrência, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
(159)
A medida corresponde a uma medida de apoio em termos de capital e constitui um auxílio estatal.
(160)
Deve considerar-se que a concessão, pela CGD à entidade combinada, de uma linha de tesouraria de [150-350] milhões de EUR após a venda e a manutenção por parte da CGD e a favor do BPN de uma linha de crédito de papel comercial de [150-500] milhões de EUR são imputáveis ao Estado, dadas as circunstâncias específicas em que foram realizadas.
(161)
Em primeiro lugar a CGD é propriedade a 100 % do Estado que designa os membros do conselho de administração da CGD. Tal como referido nos pontos (101) e (24), a CGD foi designada por lei para gerir o BPN e obteve também uma garantia de Estado ao abrigo do artigo 2.o, n.o 9, da Lei de nacionalização, no que se refere a todas as operações de crédito ou de apoio à liquidez eventualmente realizadas a favor do BPN no contexto da nacionalização e «em substituição do Estado». Esta garantia continua a aplicar-se à linha de crédito de [150-500] milhões de EUR.
(162)
Em segundo lugar, a decisão de conceder as linhas de tesouraria e de crédito não foram tomadas pela CGD de forma independente, mas faziam parte das condições da venda negociada entre o BIC e as autoridades portuguesas.
(163)
A concessão, pela CGD, à entidade combinada de uma linha de tesouraria de [200-400] milhões de EUR após a venda e a manutenção por parte da CGD de uma linha de crédito de papel comercial de [150-500] milhões de EUR após a venda são, por conseguinte, diretamente imputáveis ao Estado-Membro.
(164)
Estas medidas permitiram ao BPN e à entidade combinada ter um acesso fácil e pouco oneroso à liquidez.
(165)
No que se refere à linha de crédito de [200-400] milhões de EUR, concedida pela CGD ao BIC, a Comissão salienta que proporcionará uma margem de segurança à situação de financiamento da entidade combinada, caso se verifiquem fugas de depósitos após a venda. A CGD não concede este tipo de linha de crédito a nenhuma outra entidade para além da entidade combinada. A linha de crédito constitui, por conseguinte, uma vantagem económica para a entidade combinada.
(166)
Por último, a manutenção, até […], de uma linha de crédito de [150-500] milhões de EUR para o programa em curso de papel comercial com garantia do Estado proporciona igualmente ao BPN e à entidade combinada uma vantagem relativamente aos seus concorrentes em termos de acesso à liquidez.
(167)
As medidas em causa são seletivas visto que apenas beneficiam uma entidade específica (BPN e a entidade combinada resultante da venda ao BIC).
(168)
A vantagem concedida ao BPN e à entidade combinada após a venda provoca distorções da concorrência, principalmente tendo em conta o elevado custo da contração de empréstimos nos mercados financeiros.
(169)
Dada a posição do BPN no setor financeiro português, o facto de o setor financeiro estar aberto a uma concorrência intensa a nível da União e também o facto de o BPN estar em concorrência com um número significativo de filiais de bancos estrangeiros em Portugal, a Comissão considera que qualquer vantagem proveniente de recursos estatais será suscetível de afetar o comércio no interior da União e de provocar distorções da concorrência, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
(170)
A concessão, pela CGD à entidade combinada, de uma linha de tesouraria de [200-400] milhões de EUR após a venda e a manutenção, a favor do BPN, de uma linha de crédito de papel comercial de [150-500] milhões de EUR constituem auxílios estatais.
6.1.1.4 Possível auxílio ao adquirente
(171)
Em conformidade com o ponto 49 da Comunicação relativa aos bancos, por forma a garantir que não é concedido qualquer auxílio aos adquirentes de uma instituição financeira vendida pelo Estado, é importante respeitar determinadas condições de venda, em especial que: o processo de venda seja aberto, transparente, não discriminatório e incondicional, a venda seja realizada em condições de mercado e o Estado maximize o preço de venda para os ativos e passivos em causa.
(172)
No que se refere à primeira condição, embora o processo de venda tenha sido iniciado como um concurso aberto e incondicional, a proposta vinculativa apresentada pelo BIC não é conclusiva relativamente a diversos aspetos materiais da transação projetada, nomeadamente o perímetro definitivo dos ativos e passivos do BPN que o BIC tencionava adquirir, o número exato de agências e o número de trabalhadores que seriam mantidos. Todos estes aspetos foram discutidos em negociações bilaterais subsequentes entre as autoridades portuguesas e o BIC e culminaram no Acordo-Quadro de 9 de dezembro de 2011. O próprio Acordo-Quadro não é conclusivo no que se refere ao perímetro exato do banco objeto da aquisição. Em especial, não determina os ativos e passivos que o BIC irá adquirir, embora especifique claramente que o BPN terá um capital de [200-400] milhões de EUR no momento da venda. Por outras palavras, nem a proposta do BIC de 20 de julho de 2011 nem o Acordo-Quadro especificam claramente aquilo que o BIC está a adquirir, mas fixam ambos um preço para a aquisição.
(173)
Neste contexto, é importante referir que o Acordo-Quadro não se devia desviar das condições da proposta vinculativa do BIC de 20 de julho de 2011, proporcionando vantagens adicionais ao BIC e/ou à entidade combinada. Com efeito, dado o caráter muito geral da oferta vinculativa de julho de 2011, o BIC poderia facilmente obter concessões adicionais da parte do Estado, por exemplo, reduzindo o volume de ativos e passivos que irá efetivamente adquirir. Estas concessões adicionais resultariam num um rácio de capital de base de nível 1 mais elevado do que o implícito na oferta do BIC de julho de 2011, sem contradizer as condições do processo de venda.
(174)
Por conseguinte, a Comissão considera positivo o compromisso de Portugal no sentido de limitar o nível de capitalização do BPN à data da venda a [10-18] % do capital de base de nível 1, tal como implícito na proposta do BIC. O compromisso adicional apresentado por Portugal, no sentido de o BIC reembolsar o capital associado a eventuais empréstimos não produtivos transferidos para o Estado ou para uma entidade propriedade do Estado após a venda, garante que o volume de capital de base de nível 1 não registará um aumento indevido após a venda.
(175)
Tal como demonstrado na secção 6.1.1.3, todas as medidas relacionadas com a venda ao BIC implicam recursos estatais.
(176)
Na ausência da fixação do capital de base de nível 1 do BPN na proposta do BIC de 20 de julho de 2011, e também no Acordo-Quadro (qualquer deles apenas indica o montante absoluto de capital que deverá existir no BPN no momento da venda, sem tomar em consideração o APR e o direito do BIC de selecionar ativos e passivos a transferir para os SPV antes da venda), a Comissão salienta que aquilo que poderá acontecer é que o BPN registe um rácio de capital de base de nível 1 superior ao valor implícito na proposta. De acordo com as informações fornecidas pelas autoridades portuguesas, um rácio de capital de base de nível 1 de [10-18] % é o nível implícito na proposta do BIC de 20 de julho de 2011.
(177)
No entanto, a Comissão salienta que Portugal se comprometeu a limitar o nível de capitalização do BPN à data da venda a [10-18] % de capital de base de nível 1, ou seja, o nível implícito na proposta do BIC. O Estado poderá assim maximizar o preço de venda dos ativos e passivos em causa. Este compromisso é necessário para garantir que não é concedida qualquer vantagem ao BIC.
(178)
Além disso, ao exercer o direito de transferir para o Estado, após a venda, empréstimos não produtivos adicionais, o BIC reduziria ainda mais o perímetro do banco, aumentando o rácio de capital de base de nível 1 da entidade combinada para um nível superior ao implícito na proposta do BIC de 20 de julho de 2011. Esta medida proporcionaria uma vantagem adicional ao BIC. O compromisso adicional apresentado por Portugal, no sentido de reembolsar o capital associado a eventuais empréstimos não produtivos transferidos para o Estado ou para uma entidade propriedade do Estado após a venda, garante que o volume de capital de base de nível 1 não registará um novo aumento após a venda. Este compromisso adicional é necessário para garantir que não é concedida qualquer vantagem ao BIC.
(179)
As medidas em causa são seletivas, visto que beneficiam uma entidade específica, ou seja, o BIC e, implicitamente, também a entidade combinada.
(180)
Dada a posição do BPN no setor financeiro português, o facto de o setor financeiro estar aberto a uma concorrência intensa a nível da União e também o facto de o BPN estar em concorrência com um número significativo de filiais de bancos estrangeiros em Portugal, a Comissão considera que qualquer vantagem proveniente de recursos estatais será suscetível de afetar o comércio no interior da União e de provocar distorções da concorrência, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
(181)
Tendo em conta os compromissos assumidos por Portugal, a Comissão conclui que o resultado final do processo, incluindo os elementos acordados com o BIC no Acordo-Quadro, não teria alterado os resultados do processo de concurso e que não é concedida qualquer vantagem ao BIC através do processo de venda.
6.1.2 Quantificação do auxílio
(182)
O BPN e a entidade combinada que prosseguirá as atividades económicas do BPN beneficiaram de diversas medidas de auxílio estatal que a seguir se resumem:
Quadro 1
Auxílios concedidos ao BPN e à entidade combinada
Descrição
Montante em milhões de EUR
a.
Empréstimos concedidos pela CGD antes da nacionalização
315
b.
Transferência de ativos para os SPV num valor de 3,9 mil milhões de EUR antes do processo de concurso
entre 1 800 e 4 000
c.
Injeção de capital pelo Estado de 15 de fevereiro de 2012
600
d.
Linhas de tesouraria concedidas pela CGD ao BPN (em 31 de dezembro de 2011)
[150-500]
Cobertas por uma garantia estatal explícita
[200-400]
e. Linhas de tesouraria solicitadas pelo BIC a favor da entidade combinada
Das quais manutenção do programa em curso de papel comercial
400
Das quais nova linha de tesouraria
300
(183)
Em primeiro lugar, deve realçar-se que estas medidas de auxílio não devem, na sua totalidade, ser consideradas cumulativas, uma vez que, segundo as autoridades portuguesas, algumas vieram substituir outras (por exemplo, os empréstimos iniciais concedidos pela CGD antes da nacionalização foram substituídos pelo papel comercial emitido pelo BPN após a nacionalização).
(184)
As medidas b e c implicam injeções de capital ou são equivalentes a injeções de capital. Elevam-se a pelo menos 3 mil milhões de EUR, ou seja, cerca de 50 % do balanço do BPN antes da nacionalização. Além disso, o montante total de garantias estatais concedidas por Portugal desde a nacionalização, relativamente ao programa de emissão de papel comercial a favor do BPN, eleva-se a 5 mil milhões de EUR, dos quais, até 31 de dezembro de 2011, tinham sido utilizados 4,5 mil milhões de EUR.
(185)
Existe, além disso, o direito de o BIC transferir depósitos com taxas superiores, em pelo menos […] pontos de base, à taxa de referência ou de receber do Estado uma remuneração pela diferença, com um custo estimado por Portugal em cerca de […] de EUR. Por último, a transferência para o Estado dos custos ligados a riscos de litígio e a transferência, no contexto da venda, de ativos e passivos adicionais do balanço do BPN para os SPV, incluindo empréstimos não produtivos, implicam auxílios estatais que Portugal considera não serem quantificáveis.
6.2 Compatibilidade das diferentes medidas de auxílio: aplicação do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE
(186)
O artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE confere à Comissão poderes para declarar compatíveis com o mercado interno «os auxílios destinados a fomentar a realização de um projeto importante de interesse europeu comum, ou a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro».
(187)
A Comissão reconheceu que a crise financeira global pode provocar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro e que as medidas de apoio aos bancos poderão contribuir para sanar esta perturbação. Esta análise foi confirmada na Comunicação relativa aos bancos, na Comunicação relativa à recapitalização (42), na Comunicação relativa aos ativos depreciados («CAD») (43) e na Comunicação sobre a reestruturação (44). A Comissão mantém o seu entendimento de que podem ser aprovados auxílios estatais nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b) do Tratado, tendo em conta o ressurgimento de tensões nos mercados financeiros. A Comissão confirmou esta posição adotando a Comunicação que prorrogou, para além de 31 de dezembro de 2011, a Comunicação sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas adotadas em relação às instituições financeiras no contexto da crise financeira (45).
(188)
Portugal, em especial, foi gravemente afetado pela crise financeira e económica. Estes efeitos foram confirmados pelo facto de a Comissão ter aprovado, em diversas ocasiões (46), as medidas adotadas pelas autoridades portuguesas para combater a crise financeira. Além disso, deve recordar-se que a difícil situação económica e financeira levou o país a apresentar um pedido oficial de assistência internacional em 7 de abril de 2011, na sequência do qual foi assinado o MdE de 17 de maio de 2011.
(189)
A Comissão conclui que a falência não ordenada do BPN teria sérias consequências para a economia portuguesa. As medidas podem, por conseguinte, ser apreciadas nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado.
6.3. Compatibilidade nos termos da Comunicação sobre a reestruturação
(190)
A Comunicação sobre a reestruturação estabelece as regras em matéria de auxílios estatais aplicáveis à reestruturação de instituições financeiras no contexto da atual crise. Nos termos da Comunicação sobre a reestruturação, para que seja compatível com o artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do Tratado, a reestruturação de uma instituição financeira no contexto da atual crise financeira deve:
(i)
Levar ao restabelecimento da viabilidade do banco;
(ii)
Incluir uma contribuição própria suficiente do beneficiário (repartição dos encargos);
(iii)
Incluir medidas suficientes de limitação das distorções da concorrência.
6.3.1 Viabilidade
(191)
A Comunicação sobre a reestruturação prevê nos pontos 9 e 10 que o Estado-Membro tem a obrigação de apresentar um plano de reestruturação completo e pormenorizado, que deverá facultar informações sobre o modelo empresarial. O plano deve identificar as causas das dificuldades da instituição financeira e alternativas ao plano de reestruturação proposto.
(192)
O plano de reestruturação deve demonstrar que a estratégia do banco se baseia numa abordagem coerente e que o banco restabelece a viabilidade a longo prazo sem recorrer ao apoio estatal.
(193)
A Comunicação sobre a reestruturação confirma, no ponto 17, que a venda da instituição financeira (ou parte dela) a um terceiro pode contribuir para restabelecer a sua viabilidade a longo prazo. No presente caso, a Comissão observa que as autoridades portuguesas decidiram vender o BPN através de um processo de concurso. Assim, a atividade bancária será vendida ao BIC, após certos ajustamentos, e certos ativos selecionados serão transferidos para os SPV, com o objetivo de serem liquidados ao longo do tempo. Por conseguinte, a Comissão tem de apreciar se a atividade bancária do BPN, que passará a fazer parte das atividades do adquirente (entidade combinada), será viável.
(194)
Na Decisão de 24 de outubro de 2011, a Comissão indicou que não tinha recebido um plano de atividades que demonstrasse efetivamente a viabilidade do BPN como entidade integrada com o BIC e, por conseguinte, não podia chegar a qualquer conclusão a este respeito. Portugal apresentou um plano de atividades pormenorizado do BPN, enquanto entidade integrada com o adquirente, sob a forma do Plano de reestruturação de janeiro de 2012 (incluindo informações adicionais sobre a atividade e viabilidade, fornecidas em 3 de fevereiro de 2012).
(195)
Nos termos do Plano de reestruturação de 2012, a parte do BPN que é vendida ao BIC tem um balanço consideravelmente inferior, de cerca de […] mil milhões de EUR, em comparação com o do BPN no momento da nacionalização.
(196)
Juntamente com os ativos do BIC, a nova entidade registará ativos totais da ordem dos […] mil milhões de EUR.
(197)
No momento da venda ao BIC, o balanço do BPN conterá apenas as atividades mais viáveis e os melhores ativos do banco. Em especial, a carteira de empréstimos transferida para o BIC foi saneada e a maior parte dos ativos ilíquidos foram transferidos para os SPV.
(198)
O passivo do BPN é composto principalmente por depósitos de retalho num montante de 1 669 milhões de EUR e em dívidas subordinadas que ascendem a 246 milhões de EUR.
Quadro 2
Situação do BPN após a venda e a injeção de capital (Pro forma) (47)
Em milhões de EUR
Depósitos, bancos centrais e instituições de crédito
[…]
Empréstimos líquidos a clientes
[…]
Outros ativos
[…]
TOTAL DO ATIVO
[…]
Depósitos
[…]
Outros passivos
[…]
Dívida subordinada
[…]
TOTAL DO PASSIVO
[…]
Capital próprio
[…]
TOTAL DO PASSIVO E CAPITAL PRÓPRIO
[…]
(199)
As medidas de reestruturação já iniciadas pelos administradores provisórios serão prosseguidas pelo BIC, solucionando as causas específicas dos problemas do BPN.
(200)
Tal como referido no ponto (24), a administração foi totalmente substituída. Tendo em conta as circunstâncias específicas que conduziram à nacionalização do BPN e, em especial, as numerosas alegações de fraudes cometidas pela anterior administração, foram interpostas diversas ações judiciais (48) pela nova administração, a fim de defender os interesses do banco. Os procedimentos de avaliação de risco do banco foram completamente reformulados, a fim de respeitar as melhores práticas.
(201)
Os novos administradores do BPN centraram-se também na otimização da estrutura de custos e adotaram diversas iniciativas destinadas a reduzir os custos de funcionamento. Os custos de funcionamento foram reduzidos em cerca de […] milhões de EUR e os custos com pessoal em cerca de […] milhões de EUR entre dezembro de 2008 e dezembro de 2010.
(202)
Segundo o Plano de reestruturação de janeiro de 2012, a estratégia do BIC consiste numa concentração nas atividades principais a retalho e em aproveitar a rede do BPN para se tornar o banco de referência no apoio ao comércio e às transações financeiras entre Portugal e Angola.
(203)
O plano baseia-se em pressupostos macroeconómicos subjacentes razoáveis, tendo em consideração a atual situação dos mercados em Portugal, e as previsões económicas que apontam para a continuação da recessão até 2014.
(204)
As projeções financeiras revelam que no final do período de reestruturação (31 de dezembro de 2016) a entidade resultante da operação deverá, mesmo num cenário de crise, ter capacidade para cobrir os seus custos e obter uma rendibilidade do capital próprio de cerca de [1-10]%.
(205)
A base de capital inicial prevista situar-se-á muito acima das exigências mínimas em termos de capital, com um rácio de capital de base de nível 1 de cerca de [10-18]%, graças à injeção de capital do Estado.
(206)
Na sequência da significativa injeção de capital por parte do Estado, prevê-se que os rácios de capital projetados para o banco, durante e no final do período de reestruturação, se mantenham acima dos requisitos mínimos, salvaguardando por conseguinte a solvência do banco. Em conformidade com o plano de atividades fornecido por Portugal e que é refletido no Plano de reestruturação de janeiro de 2012, num cenário de base o rácio de capital de base de nível 1 no final do período de reestruturação (31 de dezembro de 2016) será de [8-12] %, ou seja, ligeiramente acima do requisitos mínimos regulamentares de 10 %, estabelecidos pelo BdP com efeitos a partir de dezembro de 2012 (49) e, num cenário de crise, situar-se-á ligeiramente abaixo ([7-11] %), como indicado no Gráfico 1 constante do ponto (207).
(207)
Prevê-se que esta evolução se fique principalmente a dever à necessidade de aplicar o plano de atividades estabelecido no Plano de reestruturação de janeiro de 2012, através da concessão de um maior volume de crédito à economia, e também ao impacto dos resultados negativos nos primeiros anos do plano de reestruturação. Estes resultados negativos devem-se principalmente à estrutura de custos do banco, ainda elevada comparativamente com o volume das suas atividades, juntamente com o custo da reestruturação que o BIC levará a cabo.
Gráfico 1
Projeções para a entidade combinada BPN/BIC no cenário de base, 2012-2016
[…]
(208)
No que se refere à liquidez, o plano de atividades assenta principalmente nos depósitos, com um crescimento projetado de cerca de [1-10]% ao ano. A Comissão considera que um financiamento estável da entidade combinada através de depósitos constitui uma característica importante do plano de reestruturação. Tendo em conta a dimensão reduzida da entidade combinada e o seu potencial de crescimento, as projeções relativas à evolução dos depósitos afiguram-se credíveis.
(209)
Simultaneamente, a Comissão considera que, a fim de garantir a viabilidade da entidade combinada, não deverá existir qualquer incentivo no sentido de substituir os depósitos por financiamentos nos mercados grossistas. Na mesma ordem de ideias, é importante que a remuneração da linha de tesouraria solicitada pelo BIC para compensar uma eventual fuga de depósitos seja aumentada para, pelo menos, a taxa Euribor + […] pontos de base. O compromisso apresentado por Portugal neste contexto é necessário para garantir a compatibilidade do auxílio à reestruturação com o mercado interno, tomando em consideração o facto de o […] deter um volume significativo de depósitos atualmente remunerados a uma taxa superior a Euribor+[…] pontos de base, podendo o BIC optar por não manter estes depósitos. Se a remuneração da nova linha de crédito não for fixada a um nível que proporcione ao BIC um incentivo para manter o nível de depósitos em conformidade com o previsto no Plano de reestruturação de janeiro de 2012, o BIC poderá ser levado a substituir depósitos pelo financiamento menos oneroso proveniente da CGD. Tal substituição poderá aumentar a rendibilidade a curto prazo da entidade combinada mas, simultaneamente, prejudicaria as suas perspetivas de viabilidade.
(210)
Neste contexto, é também importante salientar que com a aplicação da taxa Euribor+[…] pontos de base, a linha de tesouraria continua a ser concedida em condições mais favoráveis do que aquelas que o BIC obteria previsivelmente no mercado. Embora não tivesse sido fornecida à Comissão qualquer base de referência comparativa relativamente a transações semelhantes efetuadas no mercado, a Comissão salienta que seria improvável que estivesse disponível no mercado uma linha de crédito com mesma duração e volume, mesmo a uma taxa de juro superior. Além disso, a Comissão considera revelador o facto de a remuneração dos empréstimos concedidos pela CGD […] ter sido fixada a uma taxa igual à taxa Euribor a […] meses + […] pontos de base.
(211)
Com base no que precede, as dúvidas da Comissão relativamente à viabilidade do BPN foram dissipadas.
6.3.2 Auxílio limitado ao mínimo e repartição de encargos
(212)
A Comunicação sobre a reestruturação indica que é necessária uma contribuição própria adequada por parte do beneficiário, a fim de limitar o auxílio ao mínimo, limitar as distorções da concorrência e prevenir o risco moral. Para o efeito: a) tanto os custos da reestruturação como montante do auxílio devem ser limitados e b) é necessária uma contribuição própria substancial.
(213)
Os princípios relativos à contribuição própria do banco beneficiário estão expostos na secção 3 da Comunicação sobre a reestruturação. A Comunicação estabelece que: (i) os auxílios à reestruturação devem limitar-se à cobertura dos custos necessários para efeitos do restabelecimento da viabilidade; (ii) o banco beneficiário deve contribuir para o financiamento da reestruturação tanto quanto possível com os seus próprios recursos, por exemplo, através da venda de ativos e (iii) os custos associados à reestruturação devem ser adequadamente suportados pelos que investiram no banco, mediante a absorção das perdas pelo capital disponível e mediante o pagamento de uma remuneração adequada pelas intervenções públicas. O objetivo da repartição de encargos é duplo: limitar as distorções da concorrência e prevenir o risco moral (50).
(214)
O plano de reestruturação deve demonstrar claramente quo o auxílio se limita ao mínimo necessário. Os custos associados à reestruturação devem ser não apenas suportados pelo Estado mas, tanto quanto possível, igualmente pelos que investiram no banco. Por outras palavras, o banco e os seus acionistas devem contribuir para a reestruturação tanto quanto possível com os seus próprios recursos. Os auxílios à reestruturação devem limitar-se à cobertura dos custos necessários para efeitos do restabelecimento da viabilidade. Por conseguinte, uma empresa não deve beneficiar de recursos públicos que possam ser utilizados para financiar atividades suscetíveis de provocar distorções no mercado, não relacionadas com o processo de reestruturação, tais como aquisições (51).
(215)
No que diz respeito à limitação do auxílio ao mínimo, a Comunicação sobre a reestruturação indica no ponto 23, que os auxílios à reestruturação devem limitar-se à cobertura dos custos necessários para efeitos do restabelecimento da viabilidade.
(216)
Para o efeito, a Comissão deve apreciar, em primeiro lugar, a alegação das autoridades portuguesas de que os custos associados à venda do BPN ao BIC são inferiores aos custos que Portugal incorreria se o BPN fosse liquidado e, em segundo lugar, se o auxílio concedido para a reestruturação do BPN se limita ao mínimo necessário.
(217)
Na Decisão de 24 de outubro de 2011, a Comissão questionou diversos aspetos da comparação quantitativa entre os dois cenários, na altura fornecida por Portugal.
(218)
No Plano de reestruturação de janeiro de 2012, Portugal forneceu uma comparação atualizada dos dois cenários e alterou os seus pressupostos iniciais a fim de dar resposta às principais preocupações expressas pela Comissão na Decisão de 24 de outubro de 2011, relativamente aos custos em caso de liquidação ordenada. Especificamente Portugal abordou a questão da redução (haircut) do capital dos empréstimos e o tratamento dos detentores de obrigações subordinadas.
(219)
Em especial, Portugal forneceu informações adicionais e uma base de referência comparativa alternativa para os pressupostos que tinha utilizado em relação à redução (haircut) de 30-50 % do valor contabilístico, no âmbito da venda dos empréstimos. Portugal forneceu igualmente os dados finais relativos aos empréstimos, que serão em última análise adquiridos pelo BIC, cujo montante era desconhecido no momento da comparação inicial, em 17 de fevereiro de 2012. Suprimiu igualmente do cenário de liquidação ordenada os custos associados ao reembolso de determinados detentores de obrigações subordinadas (tal como especificado no ponto (221)).
(220)
A Comissão considera que, tomando em consideração a atual situação económica e a substancial redução de atividades do setor bancário, a aplicação de uma redução de valor nominal (haircut) no âmbito da venda da carteira de empréstimos se afigura justificável. Acresce que, se os empréstimos devessem ser mantidos até ao seu vencimento, o Estado teria de incorrer em custos de financiamento e suportar o risco de crédito até ao vencimento. Por conseguinte, a Comissão pode aceitar o valor mais baixo da estimativa da redução (haircut) comunicada por Portugal, ou seja uma redução (haircut) de [20-50] %.
(221)
No que se refere aos detentores de obrigações subordinadas, a Comissão crê que o montante total de 245 milhões de EUR é composto por várias emissões. Poderá ser possível […]. Portugal comunicou que, após uma análise jurídica das condições de cada emissão, […].
(222)
O Quadro 3 apresenta uma panorâmica da previsão de entradas/saídas, com base nos pressupostos revistos mencionados nos pontos (219) e (221). Esta estimativa toma em consideração apenas os custos marginais associados aos dois cenários (e não os custos já incorridos) e baseia-se nos dados do balanço do BPN no momento da venda ao BIC (52).
Quadro 3
Comparação entre os cenários de venda ao BIC e de liquidação ordenada (valores em milhões de EUR)
Venda ao BIC
Liquidação
SAÍDAS
1
Pagamento do financiamento a instituições de crédito
[…] (53)
2
Pagamento de depósitos de clientes
[…]
3
Aumento de capital
[…]
4
Detentores de obrigações subordinadas, excluindo emissão perpétua - TBC
[…]
Total de saídas
[…]
[…]
Venda ao BIC
Liquidação
ENTRADAS
5
Venda de empréstimos de clientes (2 114 milhões após redução (haircut) de 30 %)
[…]
6
Reembolso de depósitos e empréstimos a instituições de crédito
[…] (54)
7
Preço da venda do BPN
[…]
8
Prémio da venda de depósitos - 2 % do saldo dos depósitos
[…]
Total de entradas
[…]
DIFERENÇA ESTIMADA
[…]
[…]
(223)
Globalmente, as opções de liquidação ordenada em que o Estado pagaria todos os depósitos (cem exceção dos relativos aos credores subordinados detentores de obrigações perpétuas) e a totalidade da exposição a instituições de créditos, seriam mais onerosas do que a venda ao BIC.
(224)
A Comissão reconhece a incerteza associada a diversos pressupostos, nomeadamente a possibilidade de recuperação dos créditos transferidos para o BIC. Deve igualmente ser tomado em consideração o facto de a liquidação ordenada poder ter repercussões negativas em termos da confiança no setor bancário no seu conjunto e da notação da dívida soberana do Estado-Membro.
(225)
Com base nas informações de que dispõe, a Comissão conclui que a opção de reestruturação do banco, ou seja, a venda ao BIC, contribui para limitar ao mínimo o montante de auxílio.
(226)
O BPN recebeu um montante de auxílios significativo antes e depois da nacionalização, tal como indicado nos pontos (182) a (185). O auxílio foi necessário para a sobrevivência do banco durante o período requerido para a aplicação da reestruturação escolhida, ou seja, a venda das suas componentes viáveis ao BIC e a liquidação, ao longo do tempo, dos maus ativos. Na sequência do plano de reestruturação, o BPN desaparecerá enquanto banco independente. As atividades de banca a retalho que serão adquiridas pelo BIC têm um total do balanço inferior a 35 % do balanço do BPN antes da nacionalização. Nas atuais condições de mercado, estas medidas (e em especial a dissociação dos ativos não decorrentes das atividades de banca a retalho e sua transferência para os SPV) estão estreitamente ligadas à viabilidade do banco que permanece no mercado. As atividades não incluídas na banca a retalho foram transferidas para os SPV e serão liquidadas ao longo do tempo. A Comissão reconhece que os atrasos significativos registados na aplicação do plano de reestruturação do BPN se prendem com as circunstâncias excecionais que afetaram a economia portuguesa e levaram à assinatura do MdE de 17 de maio de 2011.
(227)
Tal como a Comissão referiu na sua Decisão de 24 de outubro de 2011, para além das medidas concedidas ao BPN antes da venda, o BIC exige medidas adicionais, que foram indicadas no ponto (56).
(228)
Na sua Decisão de 24 de outubro de 2011, a Comissão levantou a questão de saber se a injeção de capital solicitada pelo BIC correspondia ao montante mínimo para assegurar a viabilidade. Tomando em consideração os ajustamentos ao balanço solicitados pelo BIC na sua proposta de 20 de julho de 2011 e as declarações financeiras do BPN de junho de 2011 BPN, Portugal estimou que um nível de capital de [200-400] milhões de EUR representa um rácio de capital de base de nível 1 de [10-18] %.
(229)
Portugal alega que o nível de capital constitui o resultado do processo de concurso, se for também tomado em conta o preço que o BIC pagará ao Estado (40 milhões de EUR). Este montante é justificado pelos custos de recentrar o banco nas suas atividades principais e na necessidade de manter uma margem de proteção suficiente através de capital adicional. Portugal considera que a margem de proteção é adequada para manter um nível suficiente de capital próprio, em especial nos primeiros anos da integração, se for tomada igualmente em consideração a reputação negativa do BPN e a difícil situação económica de Portugal.
(230)
Deve salientar-se que, segundo o Plano de reestruturação de janeiro de 2012, prevê-se que o rácio de capital atinja [8-12] % no final do quarto ano após a venda e, num cenário de crise, que atinja [7-11] % (ligeiramente abaixo do mínimo regulamentar em Portugal de 10 %).
(231)
Por conseguinte, a Comissão conclui que o nível de capital equivalente a um rácio de capital de nível 1 de [10-18] % é o resultado do processo de concurso e é necessário para garantir a viabilidade do banco, com base no Plano de reestruturação de janeiro de 2012.
(232)
A Comissão regista também como positivo o facto de o Acordo-Quadro incluir um compromisso, por parte do BIC, de não pagar, em relação ao BPN, quaisquer dividendos ou benefícios equivalentes aos acionistas durante um período de 5 anos. O objetivo deste compromisso consiste em assegurar que o capital injetado no BPN não saia imediatamente do banco, sob a forma de recursos distribuídos aos acionistas.
(233)
No entanto, os ativos que serão em última análise efetivamente adquiridos pelo BIC apresentam diferenças relativamente à proposta do BIC de 20 de julho de 2011 e este banco reserva-se o direito de voltar a transferir empréstimos que não sejam produtivos. Por conseguinte, a Comissão considera que a fim de limitar o auxílio ao mínimo, qualquer redução do APR resultante da restituição de empréstimos ao Estado deve ser acompanhada de uma redução correspondente do capital, correspondente a [10-18] % da redução do APR. A redução do capital pode assumir a forma de uma redução (haircut) do valor contabilístico dos novos empréstimos transferidos para o Estado.
(234)
A Comissão salienta que o BIC sugeriu que a entidade combinada poderia manter um rácio de capital de base de nível 1 de [10-18] % caso voltasse a transferir os empréstimos não produtivos, mediante a concessão de novos empréstimos à economia. A Comissão considera que uma medida desta natureza não limitaria o auxílio ao mínimo pelas razões seguintes: em primeiro lugar, o rácio de capitais próprios do BIC antes da venda será inferior a [10-18] % na data da venda. Assim, logo que esteja realizada a fusão do BPN no BIC, o nível de capital de base de nível 1 na entidade combinada descerá imediatamente (como é refletido no Plano de reestruturação de janeiro de 2012). Desta forma, se a entidade combinada mantivesse um rácio de capital de base de nível 1 de [10-18] % depois da fusão, a sua capitalização seria superior às previsões do próprio BIC. Em segundo lugar, o Plano de reestruturação de 2012 toma já em consideração a concessão de novos empréstimos à economia e, para o efeito, o capital de base de nível 1 de [10-18] % (muito elevado) do BPN no momento da venda é considerado suficiente. Por conseguinte, não há necessidade de dedicar capitais adicionais aos previstos no Plano de reestruturação de 2012 à concessão de novos empréstimos. Neste contexto, a Comissão considera positivo o compromisso assumido por Portugal no sentido de o rácio de capital de base de nível 1 do BPN na data da venda ao Banco BIC não poder ultrapassar [10-18] % e de, no caso de empréstimos não produtivos serem transferidos para o Estado ou para qualquer entidade controlada pelo Estado após a venda, o Banco BIC ou a entidade combinada deverem transferir para o Estado ou para qualquer entidade controlada pelo Estado o capital associado a tais empréstimos num montante correspondente a [10-18] % dos ativos ponderados pelo risco desses empréstimos.
(235)
Por outro lado, a Comunicação sobre a reestruturação recorda que é necessário impor uma proibição de aquisições para limitar o auxílio ao mínimo necessário. O ponto 23 da Comunicação sobre a reestruturação refere expressamente que «uma empresa não deve beneficiar de recursos públicos que possam ser utilizados para financiar atividades suscetíveis de provocar distorções no mercado, não relacionadas com o processo de reestruturação. Por exemplo, as aquisições de participações noutras empresas ou a realização de novos investimentos não podem ser financiadas através de auxílios estatais, a menos que tal financiamento seja essencial para restabelecer a viabilidade da empresa em causa».
(236)
A Comissão observa que o Plano de reestruturação de 2012 indicava já que a entidade combinada será uma entidade viável que deverá gerar uma RCP aceitável, prevendo-se mesmo que realize lucros. Esse restabelecimento da viabilidade não depende de aquisições. Pelo contrário, a Comissão considera que a proibição de aquisições garantirá que o capital considerado necessário para a reestruturação permanece no banco, contribuindo assim para o restabelecimento da viabilidade. Neste contexto, a Comissão considera que o compromisso de Portugal no sentido de aplicar uma proibição de aquisições é necessário para garantir a compatibilidade do auxílio à reestruturação com o mercado interno.
(237)
No que se refere à contribuição própria, a Comunicação sobre a reestruturação estabelece que os custos associados à reestruturação devem ser não apenas suportados pelo Estado, mas igualmente pelos anteriores investidores e acionistas do banco. Este requisito assegura que os bancos que beneficiam de auxílios de emergência assumam uma responsabilidade adequada pelas consequências do seu comportamento passado, bem como para criar incentivos adequados relativamente ao seu comportamento futuro.
(238)
No caso em apreço, a Comissão considera ser positivo o facto de os acionistas terem perdido as suas participações no banco sem qualquer compensação. Participam assim de forma adequada na repartição dos encargos de um banco cujo valor era negativo, de acordo com a avaliação de duas entidades independentes designadas por Portugal. A Comissão considera também positivo o facto de o Conselho de Administração do BPN ter sido mudado e substituído no contexto do processo de nacionalização.
(239)
Contudo a Comissão salienta que os detentores de obrigações subordinadas, que detêm um montante de 245 milhões de EUR, permanecerão no banco que está a ser privatizado e podem continuar a receber cupões.
(240)
Tal como estabelecido no ponto 26 da Comunicação sobre a reestruturação, «os bancos não devem utilizar os auxílios estatais para remunerar os seus fundos próprios (capital e dívida subordinada), sempre que essas atividades não gerem lucros suficientes».
(241)
No que se refere ao período de reestruturação do BPN, este banco não observou a política da Comissão em matéria de instrumentos híbridos, estabelecida no ponto 26 da Comunicação sobre a reestruturação. A Comissão esclareceu a este respeito que, num contexto de reestruturação, a compensação discricionária das perdas (por exemplo, através da libertação de reservas ou da redução do capital próprio) por parte dos bancos beneficiários, a fim de garantir o pagamento de dividendos e cupões sobre dívida subordinada não é, em princípio, compatível com o objetivo da repartição dos encargos. A Comissão salienta que o pagamento de cupões não respeitou este princípio e deveria ser compensado por uma reestruturação mais profunda (55).
(242)
A Comissão considera que uma reestruturação mais profunda do banco poderá ser suficiente para compensar a ausência de repartição de encargos.
(243)
Contudo, uma vez que o banco está agora a ser vendido, uma proibição de resgate até 31 de dezembro de 2016 é necessária para garantir um nível mínimo de repartição de encargos por parte dos acionistas do banco.
(244)
Neste contexto, a Comissão regista o compromisso assumido por Portugal segundo o qual, a fim de contribuir para o processo de reestruturação do BPN, o Banco BIP, a entidade combinada e Portugal não exercerão, até 31 de dezembro de 2016, direitos de opção relativamente à dívida subordinada emitida pelo BPN antes da data da venda.
(245)
A Comissão salienta que a remuneração de cada uma das medidas de auxílio enumeradas nos pontos (182) a (185) e, em especial, das garantias, da injeção de capital e da transferência de ativos para os SPV, não é compatível com as comunicações relevantes da Comissão.
(246)
As garantias estatais foram remuneradas a 20 pontos de base, muito abaixo do nível resultante da aplicação das regras da Comissão em matéria de remuneração de garantias estatais sobre títulos de dívida emitidos por instituições financeiras.
(247)
A injeção de capital no BPN, de 600 milhões de EUR, realizada em fevereiro de 2012 não é claramente objeto de uma remuneração compatível com a Comunicação relativa à recapitalização. Com efeito, as autoridades portuguesas não esperam obter qualquer remuneração do capital injetado. O que acontece é que o capital foi injetado com o objetivo de permitir a venda do banco a um preço negativo.
(248)
No que se refere à transferência de ativos para os SPV pelo seu valor contabilístico, embora a Comissão reconheça, numa perspetiva teórica, que a transferência de ativos para os três SPV se destina a proteger a viabilidade do BPN e permitir a sua venda, a transferência pelo valor contabilístico implica um auxílio que não é compatível com os principais requisitos da Comunicação relativa aos ativos depreciados (CAD). Em especial, a transferência é efetuada pelo valor contabilístico, muito acima do verdadeiro valor económico, não estando prevista qualquer remuneração do Estado. A CAD reconhece que uma reestruturação profunda poderá compensar os eventuais desvios relativamente aos principais critérios definidos na Comunicação, incluindo os relativos ao preço. O facto de estar prevista uma profunda reestruturação do BPN constitui um elemento suscetível de permitir à Comissão considerar a medida compatível com a CAD. Por conseguinte, a transferência de ativos para os SPV poderia ser apreciada juntamente com as restantes medidas a favor do BPN no contexto da ampla reestruturação.
(249)
O ponto 25 da Comunicação sobre a reestruturação estabelece que qualquer derrogação a uma repartição dos encargos adequada efetuada ex ante, eventualmente concedida a título excecional na fase de emergência por motivos de estabilidade financeira, deve ser compensada por uma nova contribuição numa fase posterior da reestruturação, por exemplo sob a forma de cláusulas de recuperação (claw-back clauses) e/ou mediante uma reestruturação mais aprofundada, incluindo medidas adicionais destinadas a limitar as distorções da concorrência.
(250)
A Comissão considera que a reestruturação do BPN é suficientemente profunda. Em primeiro lugar, a Comissão salienta que o banco tem uma pequena dimensão. Na sequência do plano de reestruturação, o BPN desaparecerá enquanto banco independente. As atividades de banca a retalho que serão adquiridas pelo BIC têm um total do balanço inferior a 35 % do balanço do BPN antes da nacionalização. As atividades não pertencentes à banca a retalho foram definitivamente abandonadas.
(251)
Por conseguinte, a Comissão pode concluir que a repartição de encargos é suficiente, tendo em conta a profunda reestruturação do BPN.
6.3.3 Medidas de limitação das distorções da concorrência
(252)
No que se refere às medidas de limitação das distorções da concorrência, a Comunicação relativa à reestruturação estabelece que a natureza e a forma de tais medidas dependerão do montante do auxílio e das condições e circunstâncias em que foi concedido e também das características do ou dos mercados em que o banco beneficiário irá operar.
(253)
Embora o montante de auxílio recebido pelo BPN seja significativo, deve ser tomada em consideração a reduzida dimensão do banco. Tal como referido no ponto 32 da Comunicação sobre a reestruturação, a Comissão irá analisar os efeitos prováveis do auxílio nos mercados em que o banco beneficiário irá operar na sequência da reestruturação e, antes de mais, serão examinadas a dimensão e a importância relativa do banco no ou nos seus mercados, quando se tiver tornado viável.
(254)
Neste contexto, a Comissão salienta que a entidade económica anterior à intervenção do Estado (56), constituída pelo BPN, deixará de existir. Foi objeto de uma nacionalização e de uma reestruturação profunda e abrangente. Na sequência destas operações, o banco que concorrerá no mercado será de muito menor dimensão.
(255)
No final de 2008, o BPN era a sétima maior instituição financeira em Portugal, em termos do total do balanço. Desde a nacionalização, a dimensão do banco tem sido reduzida, em especial na sequência da saída de depósitos. Ocupa a 12.a posição desde meados de 2011, com uma quota de mercado, tanto em termos de depósitos como de empréstimos, inferior a 1 %. Os depósitos e os empréstimos foram reduzidos para quase metade no período 2008-2011.
(256)
Nas suas observações sobre a Decisão de 24 de Outubro de 2011, Portugal afirmou, em primeiro lugar, que já antes da nacionalização o BPN tinha uma quota de mercado de cerca de [1-2] %. Em segundo lugar, referiu que após a nacionalização, o BPN tinha sofrido uma significativa reestruturação e que a sua dimensão continuava a ser reduzida. Em terceiro lugar, mesmo depois da integração com o BIC, a nova entidade integrada terá uma quota de mercado inferior a [ 1] % em Portugal, visto que a quota de mercado do BPN se situa atualmente em cerca de [ 1] %, em termos de empréstimos a clientes e depósitos e as quotas de mercado do BIC se elevam a cerca de [ 1] % no que se refere aos empréstimos e [ 1] % para os depósitos.
(257)
A Comissão salienta também que a venda das atividades do banco através de um processo de concurso deu aos concorrentes a oportunidade de adquirirem a marca e as atividades do BPN, limitando assim as distorções da concorrência.
(258)
A Comissão tem igualmente uma opinião favorável no que se refere à política de dividendos descrita no ponto (56) (xiii).
(259)
Além disso, o ponto 44 da Comunicação sobre a reestruturação menciona também que os bancos não podem invocar o apoio público de que beneficiam como uma vantagem concorrencial quando comercializam os seus produtos financeiros. A Comissão regista como positivo o compromisso assumido por Portugal no sentido de o BIC não fazer referência à utilização de auxílios estatais nas suas campanhas de marketing e nas suas comunicações aos investidores.
(260)
Na sua decisão de 24 de outubro de 2011, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de as medidas propostas serem suficientes, tendo em conta o significativo montante do auxílio e o facto de o BPN ter beneficiado de medidas de recapitalização, de garantias e de medidas de apoio aos ativos depreciados, que não são remuneradas em conformidade com os requisitos das Comunicações relevantes.
(261)
A Comissão notou, em especial, que o banco iria operar no mercado com um rácio de capital de base de nível 1 de cerca de [10-18] %, o que é muito superior aos níveis mínimos de 9 %, exigido no final de 2011, e de 10 % exigido no final de 2012.
(262)
Além disso, o BIC solicitou beneficiar do direito de revender, no prazo de […] meses, os empréstimos não produtivos durante pelo menos […] dias (até […] % do valor nominal total da carteira de empréstimos). Solicitou igualmente a manutenção do apoio à liquidez da CGD de duas formas. Em primeiro lugar, a manutenção, durante três anos, da linha de crédito do programa de papel comercial, num montante máximo de [150-500] milhões de EUR, com uma garantia estatal e um compromisso, por parte da CGD, de manter as condições desta linha de crédito até […]. Em segundo lugar, uma segunda linha de crédito a conceder pela CGD, num montante máximo de [150-350] milhões de EUR, para compensar a descida dos depósitos abaixo de um limiar de 1,8 mil milhões de EUR, com uma remuneração à taxa Euribor +[…] pontos de base.
(263)
Assim, deve ser garantido que o auxílio estatal não é utilizado pela entidade combinada para aumentar as suas atividades a expensas dos concorrentes e que as distorções da concorrência provocadas pelo auxílio são corretamente abordadas.
(264)
Atendendo à situação de tensão registada no mercado e às novas condições rigorosas que Portugal impôs ao setor bancário na sequência dos acontecimentos que levaram à assinatura do MdE, a Comissão considera que estas linhas de tesouraria afetariam de forma significativa a medida em que, após a reestruturação, a entidade combinada poderá concorrer no mercado com outros intervenientes que não receberam auxílios estatais.
(265)
Por conseguinte, o auxílio estatal só pode ser declarado compatível se forem adotadas medidas suficientes que garantam que o auxílio estatal não é utilizado em detrimento dos concorrentes, alguns dos quais não beneficiaram de um apoio público semelhante. Deverá ser mantida uma situação de concorrência equitativa entre os bancos que beneficiaram e os bancos que não beneficiaram de apoio público. O auxílio estatal não deverá diminuir os incentivos para que os bancos que não beneficiaram de auxílios concorram, invistam e inovem, nem criar barreiras à entrada que possam afetar negativamente a atividade transfronteiras.
(266)
É necessário garantir que a entidade combinada não beneficia de uma vantagem concorrencial proveniente da transferência do risco de liquidez para o Estado e da dotação de capital.
(267)
Em primeiro lugar, a Comissão considera que, a fim de limitar as distorções da concorrência resultantes do facto de o banco passar a registar um nível de capital acima do requisito mínimo (ver ponto (261), qualquer redução nos APR decorrente da restituição de empréstimos ao Estado deverá ser acompanhada de uma redução de capital correspondente. Por conseguinte, o compromisso apresentado por Portugal relativamente ao nível máximo de capital do BPN é necessário para garantir a compatibilidade do auxílio à reestruturação com o mercado interno.
(268)
Em segundo lugar, a Comissão considera que a duração da linha de crédito de [150-500] milhões de EUR associada ao programa de papel comercial do BPN deve ser limitada a um período de […] anos. Além disso, a remuneração relativa à segunda linha de tesouraria deveria ser mais próxima das condições de mercado e ser aplicada uma taxa Euribor + […] pontos de base. Simultaneamente, Portugal deve solicitar a aprovação prévia da Comissão antes da concessão de eventuais linhas de crédito ou garantias pela CGD ou pelo Estado até 31 de dezembro de 2016, a fim de garantir que estas limitações não são contornadas. Neste contexto, a Comissão considera positivos os compromissos assumidos por Portugal relativamente às linhas de tesouraria, que são necessários para garantir a compatibilidade do auxílio à reestruturação com o mercado interno.
(269)
Em terceiro lugar, a Comunicação sobre a reestruturação estabelece uma relação entre a proibição de aquisições e as distorções de concorrência. Nos pontos 39 e 40, esta Comunicação explica que «os auxílios estatais não devem ser utilizados em detrimento dos concorrentes que não beneficiam de um apoio público análogo» e que «os bancos não devem utilizar os auxílios estatais para a aquisição de empresas concorrentes». A Comissão considera positivo o compromisso de Portugal referido no ponto (236) no sentido de aplicar uma proibição de aquisições até 31 de dezembro de 2016.
(270)
Por último, o direito de o BIC voltar a transferir para o Estado outros empréstimos não produtivos deverá cessar em […] e não […] meses após a data da venda. A Comissão considera que o BIC teve a oportunidade de analisar os empréstimos do BPN desde o lançamento do processo de concurso e, em especial, desde a assinatura do Acordo-Quadro em 9 de dezembro de 2011. Além disso, a carteira de empréstimos foi já saneada em duas ocasiões: com a transferência dos empréstimos menos produtivos para os SPV em dezembro de 2010 e, subsequentemente, quando o BIC, enquanto adquirente, solicitou o direito de voltar a transferir para o Estado montantes adicionais de empréstimos a fim de atingir um rácio empréstimos/depósitos de [110-150] %.
(271)
A Comissão salienta que qualquer outra possibilidade de retorno de empréstimos proporciona ao BIC uma proteção contra o risco de agravamento da situação económica. Uma eventual situação de empréstimos «não produtivos» refletiria, muito provavelmente, o agravamento da situação económica, afetando assim todo o setor bancário. O direito de o BIC voltar a transferir para o Estado outros empréstimos não produtivos provoca distorções da concorrência, visto que nenhum outro banco disporá desta possibilidade. O período para o retorno de empréstimos deveria, por conseguinte, ser reduzido até […], no máximo. Neste contexto, a Comissão considera positivo o compromisso assumido por Portugal no sentido de respeitar o prazo de […].
6.3.4 Conclusão
(272)
Caso todos os compromissos descritos na secção 5.2 sejam corretamente cumpridas, o Plano de reestruturação de janeiro de 2012 fornece elementos de prova suficientes de que a viabilidade a longo prazo da entidade combinada é restabelecida, de que é garantida uma repartição de encargos suficiente e de que são tomadas medidas adequadas para limitar distorções indevidas da concorrência. Por conseguinte, a Comissão declara que o Plano de reestruturação de janeiro de 2012 é compatível com a Comunicação sobre a reestruturação.
6.3.5 Acompanhamento
(273)
O ponto 46 da Comunicação sobre a reestruturação indica que, a fim de verificar se o plano de reestruturação está a ser executado corretamente, os Estados-Membros devem apresentar periodicamente relatórios pormenorizados. Por conseguinte, Portugal deve, a contar da data da presente decisão, enviar tais relatórios semestralmente à Comissão.
7. Conclusão
(274)
A Comissão lamenta que Portugal tenha concedido ilegalmente o auxílio estatal descrito na secção 6.1.2 «Quantificação do auxílio estatal», em violação do artigo 108.o, n.o 3 Tratado. No entanto, este auxílio, juntamente com outras medidas de auxílio consideradas na presente decisão, pode ser declarado compatível se forem respeitados os compromissos descritos na secção 5.2,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. As seguintes medidas concedidas por Portugal constituem auxílios estatais:
i.
Empréstimos concedidos pela CGD antes da nacionalização;
ii.
Empréstimos e linhas de tesouraria concedidas pela CGD ao BPN após a nacionalização e antes da venda, acompanhados ou não de uma garantia expressa do Estado;
iii.
A transferência, de ativos do BPN para os SPV, pelo seu valor contabilístico, antes e depois da venda;
iv.
A injeção de capital pelo Estado de 15 de fevereiro de 2012;
v.
Linhas de tesouraria a serem concedidas pela CGD e que foram solicitadas pelo BIC a favor da entidade combinada;
vi.
O direito de o BIC transferir para o Estado depósitos com uma taxa superior, em pelo menos […] pontos de base, à taxa de referência ou de receber do Estado uma remuneração pela diferença; e
vii.
A transferência para o Estado dos custos ligados a riscos de litígio.
2. As medidas de auxílio referidas no n.o 1 são compatíveis com o mercado interno, à luz dos compromissos apresentados na secção 5.2.
Artigo 2.o
Portugal deve informar a Comissão, no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, das medidas que tiver tomado para lhe dar cumprimento. Além disso, Portugal deve enviar, no prazo de seis meses a contar da presente decisão, relatórios pormenorizados sobre as medidas tomadas para lhe dar cumprimento.
Artigo 3.o
A República Portuguesa é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 27 de março de 2012.