РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 януари 2012 година
относно мярка SA.14588 (C 20/09), приведена в действие от Белгия в полза на De Post - La Poste (понастоящем „bpost“)
(нотифицирано под номер C(2012) 178)
(само текстовете на френски и нидерландски език са автентични)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/321/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
1.1. РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ОТ 2003 Г., АНУЛИРАНО ОТ ПЪРВОИНСТАНЦИОННИЯ СЪД
(1)
На 3 декември 2002 г. белгийските власти уведомиха (3) Комисията за увеличение на капитала на белгийския пощенски оператор De Post - La Poste (наричан по-долу „DPLP“, понастоящем „bpost (4)“). След предварително разследване Комисията реши на 23 юли 2003 г. (5) да не повдига възражения относно мярката, за която е подадено уведомление. В решението си Комисията установи, че капиталовите инжекции, както и другите мерки в полза на DPLP, установени при предварителното разследване, не са довели до свръхкомпенсация за нетните разходи, направени от предприятието при изпълнението на задачите му за обществена услуга от 1992 до 2002 г.
(2)
На 27 ноември 2003 г. решението на Комисията е обжалвано пред Първоинстанционния съд от Deutsche Post AG и неговото белгийско дъщерно предприятие DHL International (6). На 10 февруари 2009 г. Първоинстанционният съд анулира решението на Комисията, като заключи, че последната е решила да не се повдигат възражения въпреки наличието на сериозни затруднения, които биха довели до започване на официална процедура по разследване.
(3)
През април 2009 г. Белгия подаде жалба (7) (C-148/09) пред Съда на Европейските общности срещу анулирането от Първоинстанционния съд на решението на Комисията от 23 юли 2003 г. да не повдига възражения.
(4)
На 22 септември 2011 г. Съдът на Европейските общности отхвърли подадената от Белгия жалба, като установи, че Първоинстанционният съд правилно е анулирал решението на Комисията от 2003 г.
1.2. ЖАЛБА ОТНОСНО ПОМОЩТА ЗА РАЗПРОСТРАНЕНИЕ НА ПЕЧАТНИ ИЗДАНИЯ
(5)
През 2005 г. редица белгийски предприятия за разпространение на печатни издания подадоха оплаквания (8) съгласно правилата в областта на антитръстовата политика и държавните помощи срещу схемата за разпространение на печатни издания, съгласувана между белгийските власти и DPLP. Чрез съгласуваната схема на DPLP се възлага задачата за обществена услуга за разпространение на печатни издания в цяла Белгия и се определят тарифите за тази услуга, както и компенсацията, на която има право DPLP при допълнително направени разходи за изпълнението на тази задача. Жалбата се отнася главно до предложените от DPLP тарифи за услугите, по отношение на които тъжителите твърдят, че са толкова ниски, че в действителност изключват всякакво конкурентно намерение.
(6)
По отношение на приложимите към държавните помощи правила службите на Комисията отхвърлиха жалбата, след като предварителното разследване установи липсата на свръхкомпенсация за допълнителни нетни разходи, направени за тази обществена услуга. Независимо от това през май 2009 г. тъжителите оспориха тази предварителна позиция, предоставиха допълнителна информация и поискаха от Комисията да извърши задълбочено разследване.
1.3. ЧЕТВЪРТИ „ДОГОВОР ЗА УПРАВЛЕНИЕ“ (2005-2010 Г.)
(7)
При разглеждането на жалбата във връзка с отпуснатата компенсация за разпространението на печатни издания Комисията разкри, че през 2005 г. Белгия е сключила с DPLP „договор за управление“, за който не е подала уведомление, в който се предвижда изплащане на компенсация за услуги от общ икономически интерес (УОИИ). В резултат на това Комисията започна еx-officio процедура (9) и през април 2007 г. изпрати на Белгия искане за сведения.
(8)
През декември 2007 г. белгийските власти отговориха, че не са считали компенсацията за УОИИ за държавна помощ, тъй като е било изпълнено всяко едно от четирите условия, посочени в решението по делото Altmark (10). По-късно те изпратиха информация относно четвъртия договор за управление, и по-специално за системата за аналитично счетоводство, използвана за изчисляване на изплащаната от държавата компенсация.
(9)
Впоследствие посочените в еx-officio процедурата мерки и оплакванията бяха включени в официалната процедура по разследване C20/2009, започната на 23 юли 2009 г.
1.4. РЕШЕНИЕ ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(10)
Като взе предвид анулирането от Първоинстанционния съд на решението на Комисията от 23 юли 2003 г. и след като разгледа предоставените от белгийските власти сведения относно разглежданите мерки, на 13 юли 2009 г. Комисията реши да започне предвидената в член 108, параграф 2 от ДФЕС (11) официална процедура по разследване.
(11)
Решението на Комисията за започване на процедурата е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз. Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
1.5. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(12)
Белгийските власти представиха своето мнение на 13 август 2009 г. и го допълниха на 10 септември 2009 г., 12 октомври 2009 г., 23 април 2010 г., 26 април 2010 г., 19 октомври 2010 г., 19 ноември 2010 г., 21 декември 2010 г., 18 януари 2011 г., 17 февруари 2011 г., 2 март 2011 г., 29 март 2011 г., 11 април 2011 г., 10 май 2011 г., 27 май 2011 г., 14 юни 2011 г., 10 август 2011 г., 26 август 2011 г., 7 октомври 2011 г., 14 декември 2011 г., 19 декември 2011 г., 20 декември 2011 г. и 26 декември 2011 г. Те посочиха, че на 22 април 2009 г. са подали жалба срещу решението на Общия съд от 10 февруари 2009 г. и предоставиха уточнения относно компенсацията за обществени услуги и други ad hoc мерки в полза на DPLP.
1.6. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ И МНЕНИЯ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО МНЕНИЯТА НА ТРЕТИ СТРАНИ
(13)
Deutsche Post AG и DHL International N.V./S.A. представиха мненията си на 28 август 2009 г.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders (Фламандска федерация на разпространителите на печатни издания, наричана по-долу „VFP“) и Prodipresse („Съюз на разпространителите на печатни издания“) представиха мненията си на 28 август 2009 г.
(15)
Belgische Distributiedienst B.V.B.A (наричан по-долу „BD“, конкурент на DPLP на пазара на разпространението на печатни издания) представи мнението си на 28 август 2009 г.
(16)
Association belge des éditeurs de quotidiens A.S.B.L (Белгийска асоциация на издателите на ежедневни издания) представи мнението си на 28 август 2009 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
2.1. ПРАВЕН СТАТУТ И ДЕЙНОСТИ НА DPLP
(17)
Белгийските пощи са държавно предприятие („Régie des postes“) до 1992 г., когато са регистрирани като отделно юридическо лице („самостоятелно публично предприятие“). През 2000 г. техният правен статут е променен на „публичноправно акционерно дружество“.
(18)
През 2010 г. DPLP реализира приходи от дейността в размер на 2 318 млн. евро и печалба от дейността в размер на 319 млн. евро. В края на 2010 г. персоналът му наброява 33 616 души. За сравнение, през 2002 г. този брой е 42 000 души. Разходите за персонала представляват 65 % от общите оперативни разходи.
(19)
Частният инвеститор CVC Capital Partners притежава миноритарно дялово участие от 50 % без един дял. Белгийската държава е мажоритарен акционер.
2.2. ОБОБЩЕНИЕ НА РАЗГЛЕЖДАНИТЕ ДЪРЖАВНИ МЕРКИ
2.2.1. Задачи за обществена услуга през периода 1992-2010 г.
(20)
В съответствие със Закона за пощите (12) и четири последователни договора за управление през целия период, обхванат от разследването, т.е. от 1992 до 2010 г., на DPLP са възложени задачи за обществена услуга.
2.2.1.1. Задължения за обществена услуга, определени в договорите за управление
(21)
В договорите за управление се съдържат правилата и редът и условията за изпълнение на предприетите от DPLP задачи в рамките на извършването на дейностите му от обществен интерес и се определя финансовата намеса от страна на белгийската държава.
(22)
От създаването му през 1992 г. DPLP е подписало с белгийската държава четири договора за управление, които обхващат следните периоди (13):
1.
първи договор: 14.9.1992 г.-31.12.1996 г.;
2.
втори договор: 1.1.1997 г.-23.9.2002 г.;
3.
трети договор: 24.9.2002 г.-23.9.2005 г.;
4.
четвърти договор: 24.9.2005 г.-23.9.2010 г.; удължен договор до сключването на новия договор.
(23)
В договорите за управление се определя списъкът на задачите за обществена услуга. Предвидените от Белгия задачи за обществена услуга в действащия договор за управление са следните (14):
Пощенски услуги
i)
Универсална пощенска услуга
ii)
Разпространение на ежедневни издания
iii)
Разпространение на периодични издания
iv)
Разпространение на изборни материали
v)
Специални тарифи за организациите с нестопанска цел
vi)
Изпращане по пощата на писма, освободени от пощенски такси (кралска кореспонденция и други специални кореспонденции)
vii)
Международни пощенски услуги
viii)
Международни колетни пратки
Финансови услуги
ix)
Получаване на депозити в брой по разплащателна пощенска сметка
x)
Пощенски записи
xi)
Плащане на домашен адрес на пенсии за осигурителен стаж и възраст и наследствени пенсии, както и на помощи за лица с увреждания
xii)
Изплащане на възнаграждения за участие в изборите
xiii)
Осчетоводяване на средства и документи от пътни глоби
xiv)
Услуги, свързани с разрешителни за риболов
Продажба на пощенски марки
xv)
Продажба на пощенски марки
Други обществени услуги
xvi)
Социална роля на пощенския раздавач
xvii)
Предоставяне на подходяща информация на обществеността
xviii)
Отпечатване и доставка на електронна поща
xix)
Услуги за сертифициране на съобщения
xx)
Услуги, извършвани за държавните счетоводни отчети
xxi)
Продажба на държавни таксови марки и събиране на глоби
xxii)
Сътрудничество при разпространението на пакети с бюлетини за гласуване.
2.2.2. Държавни мерки, обхванати от разследването
(24)
От 1992 до 2010 г. DPLP получава държавна подкрепа под формата на различни мерки:
1.
поемане на разходите за пенсии: след реформирането през 1997 г. на пенсионната система държавата освободи DPLP от нейните натрупани пенсионни задължения в размер на 3,8 млрд. евро;
2.
годишна компенсация за разходите за изпълнение на задълженията за обществена услуга (15) общо в размер на 5,2 млрд. евро за периода 1992-2010 г.;
3.
капиталови инжекции: два пъти през 1997 г. (62 млн. евро), един път през 2003 г. (297,5 млн. евро) и един път през 2006 г. (40 млн. евро);
4.
данъчни облекчения: освобождаване от корпоративен данък, от данък сгради и други косвени и местни данъци;
5.
прехвърляне на недвижими имоти: през 1992 г. 63 недвижими имота на стойност 112,2 млн. евро са прехвърлени на DPLP;
6.
предоставяне през 2004 г. на държавна гаранция за заем в размер на 100 млн. евро срещу премия от 0,25 %.
2.2.2.1. Поемане на разходите за пенсии
(25)
През 1992 г. Régie des postes (държавно предприятие на пощите) е преобразувано в самостоятелно публично предприятие (СПП), наречено „De Post-La Poste“. В качеството си на законен приемник на Régie des postes DPLP поема активите и персонала ѝ. Тази промяна бележи важна стъпка по отношение на модела на предприятието:
1.
за разлика от Régie des postes, управлявано от и под ръководството на компетентния министър, DPLP вече се управлява от управителен съвет и управителен комитет, като правителството запазва само надзорни правомощия в съответствие със законодателството и договора за управление (16);
2.
по принцип DPLP носи отговорност за финансовия си баланс, докато годишният бюджет на Régie des postes дотогава се е определял от компетентния министър, който го е представял за одобрение от Парламента като приложение към бюджета на собственото му министерство.
(26)
Така през 1992 г. DPLP поема 43 747 държавни служители, както и правната им защита по отношение на сигурността относно работните места, пенсионирането и възнагражденията (член 33 от закона от 21 март 1991 г.).
(27)
През 2008 г. DPLP все още работят около 23 500 щатни служители (чийто статут е подобен на този на държавните служители), които съставляват близо две трети от персонала му, както е посочено по-долу.
Таблица 1
Схеми на наемане в DPLP
(28)
Между 1972 и 1996 г. пенсиите са се изплащали съгласно схема на разпределение, по която DPLP възстановява на държавата сумата на платените от последната пенсии на вече пенсионираните държавни служители (17) за натрупалите се техни пенсионни права от 1972 г. - годината, през която белгийското предприятие La Poste се преобразува в отделна счетоводно образувание в държавата (Régie des postes).
(29)
До пенсионната реформа през 1997 г. промяна в системата за финансиране на пенсиите не е извършена. Тази реформа се изразява в приравняване на пенсионната система от първи стълб, приложима към щатния персонал на DPLP, с тази от частния сектор: от 1997 г. DLPL трябва да плаща на ONSS (Националната социалноосигурителна служба) пенсионна вноска, възлизаща на 8,86 % от заплатите.
(30)
Заедно с това държавата приема да поеме натрупаните от DPLP пенсионни разходи, които са възлизали на 3,8 млрд. евро.
2.2.2.2. Годишна компенсация за разходите за изпълнение на задълженията за обществена услуга
(31)
Във всеки договор се е предвиждало изплащането на годишна компенсация от държавата с цел изпълнение на задачите за обществена услуга, определени в посочения договор.
(32)
В първите три договора компенсацията се е определяла според действителната разлика между разходите и приходите от задачите за обществена услуга. В четвъртия договор за управление се предвижда плащането на фиксирана компенсация, изчислена на базата на очакваната разлика между направените от DPLP разходи и получените приходи от потребителите на обществените услуги, за която компенсация все пак има праг, посочен в договорите за управление (18).
(33)
Обществените услуги, за които DPLP в съответствие с действащия понастоящем договор за управление (19) има право да получава компенсация от държавата, са следните:
Пощенски услуги
ii)
Разпространение на ежедневни издания
iii)
Разпространение на периодични издания
iv)
Разпространение на изборни материали
v)
Специални тарифи за организациите с нестопанска цел
vi)
Изпращане по пощата на писма, освободени от пощенски такси (кралска кореспонденция и други специални кореспонденции)
Финансови услуги
ix)
Получаване на депозити в брой по разплащателна пощенска сметка
х)
Пощенски записи
xi)
Плащане на домашен адрес на пенсии за осигурителен стаж и възраст и наследствени пенсии, както и на помощи на лица с увреждания
xiii)
Осчетоводяване на средства и документи от пътни глоби
xiv)
Услуги, свързани с разрешителни за риболов
Продажба на пощенски марки
xv)
Продажба на пощенски марки
Други обществени услуги
xvi)
Социална роля на пощенския раздавач
xx)
Услуги, извършвани за държавните счетоводни отчети
xxi)
Продажба на държавни таксови марки и събиране на глоби
(34)
Следва да се отбележи, че универсалната пощенска услуга не може да дава право на компенсация съгласно трите последни договора за управление (20). Въпреки че разпространението на печатни издания като цяло да може да се впише в рамките на универсалната услуга съгласно Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 г. относно общите правила за развитието на вътрешния пазар на пощенските услуги в Общността и за подобряването на качеството на услугата (21), конкретните задачи (разпространение на ежедневни и периодични издания), които трябва да дават право на компенсация съгласно договорите за управление, са определени от белгийските власти според критериите, които ги различават от универсалната пощенска услуга. Тези критерии са: 1) целите на задачата, които са извън целите на универсалната услуга, 2) конкретните условия, изложени в посочените договори, и 3) конкретните разпоредби в областта на тарифирането, които се различават от приложимите към тарифирането на универсалната услуга.
(35)
Цели на задачата: белгийските власти считат за особено важно да се осигури широко разпространение на печатните издания на цялата територия на Белгия, за да се повишат равнището на информираност и многообразието на мненията, както и да се насърчи участието на обществеността в политическия дебат.
(36)
В договора се определят конкретни условия за извършване: конкретната услуга за разпространение на печатни издания, възложена DPLP, която дава право на компенсация, надхвърля услугата за традиционното разпространение, включено в универсалната услуга. Тя подлежи на редица строги условия по отношение на качеството и резултатите, които се отнасят до часа на разпространението (например разпространение преди 7,30 ч.), честотата, възможностите за разпространение от страна на издателите, предоставената на издателите гъвкавост по отношение на обема, както и непрекъснатостта на услугата (включително строго определение на случаите на форсмажорни обстоятелства).
(37)
Специално тарифиране: тарифите за задачата за разпространение на печатни издания, която дава право на компенсация, са определени чрез тристранни преговори (белгийската държава/DPLP/секторът на печатни издания) и не е необходимо да бъдат одобрявани от регулаторния орган - за разлика от тарифите за универсалната пощенска услуга. Докато тарифите за универсалната пощенска услуга зависят от разходите, тарифите за конкретната задача за разпространение на печатни издания, която дава право на компенсация, са значително по-високи, така че да могат да бъдат постигнати целите на тази услуга.
(38)
За посочените в съображение 33 обществени услуги може да се получава компенсация за обществена услуга. Действително изплатените компенсации за обществени услуги за всяка финансова година са следните:
Първи договор за управление
Година
Сума (в евро)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996 г.
314 205 000
Втори договор за управление
Година
Сума (в евро)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Трети договор за управление
Година
Сума (в евро)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Четвърти договор за управление
Година
Сума (в евро)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Капиталови инжекции
(39)
Капиталови инжекции през 1997 г.: DPLP е получило две капиталови инжекции, за които не е подадено уведомление, в размер на 62 млн. евро. Впоследствие белгийските власти все пак посочват, че на практика тези средства са били отложени компенсации за обществени услуги, които не са били своевременно изплатени на DPLP.
(40)
Капиталова инжекция през 2003 г.: белгийските власти са предоставили капиталова инжекция в полза на DPLP в размер на 297,5 млн. евро. Според тях капиталовата инжекция е предоставена при условия, приемливи за частен инвеститор, действащ в обичайни условия на пазарна икономика; в съответствие с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, това не представлява държавна помощ.
(41)
Капиталова инжекция през 2006 г.: белгийските власти са предоставили нова капиталова инжекция в размер на 40 млн. евро. Според тях капиталовата инжекция е предоставена в съответствие с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика при същите условия, при които частните инвеститори са направили своите инвестиции (принципът pari passu).
2.2.2.4. Данъчни облекчения
(42)
До 31 декември 2005 г. DPLP е освободено от корпоративен данък.
(43)
През обхванатия от разследването период предприятието е било освободено от данък сгради, използвани при изпълнението на обществените услуги, което представлява предимство между […] (23) и […] EUR годишно. Ако този данък е бил плащан, разходите за продуктите (обществената услуга и търговските продукти), за които са се ползвали тези сгради, пропорционално биха били по-големи.
(44)
DPLP е освободено и от други косвени и местни данъци. Белгийските власти не са в състояние да представят точна оценка на това предимство, но посочват, че тази мярка влиза в приложното поле на правилата de minimis.
(45)
Данъчните облекчения предхождат влизането в сила на Договора за ЕО през 1958 г. и продължават да се прилагат без голяма промяна. Докато освобождаването от корпоративен данък е преустановено на 31 декември 2005 г., другите две мерки все още са в сила.
2.2.2.5. Прехвърляне на недвижими имоти
(46)
През 1992 г. белгийската държава прехвърля 63 сгради, без насрещна престация, на DPLP (24). Тези сгради вече са били ползвани от последното, макар че юридически те са били собственост на държавата. Общата стойност на тези сгради е била оценена на 112,2 млн. евро (25). Тези сгради са различни от първоначалните активи, към които се добавят, които са били разделени от сградите, собственост на държавата, когато La Poste е преобразувана в отделно държавно предприятие („la Régie des postes“) през 1971 г. La Régie des postes тогава вече е притежавало по закон активите, включени в баланса му. В замяна на това се е предполагало, че тези допълнителни сгради, прехвърлени през 1992 г., ще компенсират тежестта на пенсиите, която продължавала да пада върху DPLP, когато статутът му от предприятие е променен на самостоятелно публично предприятие.
(47)
Белгийските власти подчертават, че прехвърлянето на тези недвижими имоти не е било нищо повече от вътрешна реорганизация на имотите, собственост на държавата, без да представлява предимство. Според тях тези недвижими имоти вече са били използвани от белгийското предприятие La Poste, преди то да бъде преобразувано в DPLP през 1992 г. (и следователно са били използвани от La Régie des postes).
2.2.2.6. Държавна гаранция
(48)
На DPLP е дадена възможност да поиска публична гаранция за заемите си срещу премия от 0,25 %.
(49)
През посочения в разследването период тази гаранция е използвана само един път за заем от 100 млн. евро, сключен с Европейската инвестиционна банка (ЕИБ). Подписаното между DPLP и ЕИБ споразумение на 22 декември 2004 г. е дало възможност на DPLP да използва кредитното улеснение от ЕИБ до 10 юни 2008 г. Чрез това улеснение на 8 ноември 2007 г. DPLP е поискало сума от 100 млн. евро, която реално получава на 5 декември 2007 г. DPLP се задължава да възстанови заема на 11 равни годишни транша, възлизащи на около 9,09 млн. евро. Първият транш трябва да бъде изплатен на 5 декември 2012 г., а последният - на 5 декември 2022 г. Лихвите се плащат на тримесечие (5 декември, 5 март, 5 юни, 5 септември). Лихвеният процент е определен въз основа на тримесечния EURIBOR, намален с 37 базови пункта.
3. ОПИСАНИЕ НА ПРИЧИНИТЕ, ДОВЕЛИ ДО ЗАПОЧВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ ПРЕЗ 2009 Г.
(50)
Като се основава на решението по делото Altmark (26), Комисията счете, че компенсациите за обществени услуги, плащани от 1992 г. насам, както и данъчните облекчения, капиталовите инжекции, държавната гаранция и прехвърлянето на горепосочените недвижими имоти, е възможно да представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(51)
Държавните помощи, които се състоят от компенсации за разходите, свързани със задължения за универсална услуга, могат да бъдат обявени за съвместими с член 106, параграф 2 от ДФЕС, ако са необходими за изпълнението на тези услуги и не засягат развитието на търговията до степен, която противоречи на интересите на Европейския съюз.
(52)
В решението за започване на официална процедура по разследване от 2009 г. Комисията изрази съмнения относно необходимостта и пропорционалността на предоставените на DPLP мерки за помощ за целите на изпълнението на задачите му за обществена услуга.
(53)
По отношение на изчисляването на свръхкомпенсацията съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС Комисията счете, че всички приходи и разходи, свързани със задълженията за обществена услуга, са взети под внимание с оглед да се гарантира отсъствието на свръхкомпенсация за задачите за обществена услуга. За целите на изчислението следва да се провери стабилността на счетоводния метод, приложен за определянето на разходите за услугите от общ икономически интерес, както и да се отчетат всички нетни разходи за обществените услуги и допълнителните помощи, отпуснати под каквато и да било форма.
(54)
Що се отнася до финансирането на пенсиите на държавните служители от държавата, Комисията разгледа до каква степен фактът, че DPLP е освободено от пенсионни задължения, го поставя в сравнимо положение с това на неговите конкуренти по отношение на социалноосигурителните вноски.
(55)
В съответствие с приложения от Комисията подход в решението ѝ за публичното финансиране на разходите за пенсии на държавните служители, които работят за френското предприятие La Poste (27), следва да се провери дали тази мярка е съвместима с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и в този смисъл да се определи до каква степен разходите за социално осигуряване, плащани от DPLP след като е било освободено от тези задължения, са сравними с разходите на неговите конкуренти.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
4.1. МНЕНИЕ НА VFP И НА PRODIPRESSE
(56)
На 28 август 2009 г. VFP и Prodipresse представиха мнението си относно системата за разпространение на печатни издания, прилагана от DPLP.
(57)
В по-рано подадената от тях жалба VFP и Prodipresse подчертават нарушенията на конкуренцията в резултат на прилаганите от DPLP ниски тарифи за разпространението на печатни издания, с което се възпрепятства всякаква конкуренция от страна на останалите оператори на пазара.
(58)
Те посочват, че цените на DPLP са били определени по време на тристранни преговори между DPLP, издателите и държавата. Според VFP и Prodipresse понесените от DPLP загуби поради тези ниски цени на пазара са компенсирани от държавата чрез компенсацията за УОИИ. Ако DPLP получава пряко тази помощ, издателите на ежедневни издания също биха се ползвали косвено от нея.
(59)
VFP и Prodipresse считат, че DPLP би могло да получи свръхкомпенсация за системата за разпространение на печатни издания, която би използвало за финансиране на останалите си дейности.
4.2. МНЕНИЕ НА ASSOCIATION BELGE DES ÉDITEURS DES JOURNAUX
(60)
На 28 август 2009 г. Association belge des éditeurs des journaux (Белгийската асоциация на издателите на вестници) представи своето мнение. По този повод тя подчерта колко е важно за демокрацията и равенството да е налице ефективна система за разпространение на ежедневни издания на цялата територия на Белгия при еднакви и разумни цени, така че абонатите да могат да получават ежедневниците си рано сутрин.
4.3. МНЕНИЕ НА DEUTSCHE POST AG И DHL INTERNATIONAL
(61)
На 28 август 2009 г. Deutsche Post AG и DHL International представиха своето мнение. Те подчертаха необходимостта да се разгледа поемането на пенсионните задължения на DPLP, и по-специално да се гарантира съответствието на тази мярка с предходната практика, да се контролира съответствието на капиталовите инжекции с пазара, да се провери съответствието на разпределението на разходите с решението по дело Chronopost и накрая да се разгледа прехвърлянето на недвижими имоти.
4.4. МНЕНИЕ НА BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
На 28 август 2009 г. Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA („BD“), което е част от групата TNT, представи своето мнение. BD е конкурент на DPLP, и по-конкретно на дъщерното му предприятие Deltamedia, което се занимава с разпространението на печатни издания, на пазара на разпространението на ежедневни и периодични издания. В по-рано подадената жалба BD подчерта, че DPLP прилага цени, по-ниски от разходите му за разпространението на ежедневни издания. Според BD понесените от DPLP загуби са били финансирани чрез държавни субсидии. Ниските цени биха затруднили всякаква конкуренция по отношение на DPLP.
(63)
Според BD DPLP е нарушило Директива 92/50/ЕИО на Съвета от 18 юни 1992 г. относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги (28), както и член 7 от Директива 96/67/ЕО. BD също така изрази съмнения дали не е налице помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, както и дали компенсацията за разходите, свързани с УОИИ, е съвместима съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(64)
BD постави въпроса дали разпространението на ежедневни издания би могло да се определи като УОИИ, като се има предвид, че в повечето държави членки тази дейност е отворена за конкуренцията, без намеса от страна на пощенския оператор.
(65)
BD също така постави въпроса дали една субсидия, запазена изключително за пощенския оператор, е най-подходящото средство за подкрепа на разпространението на ежедневни издания в противовес на предоставена на издателите помощ, които тогава биха могли да предоставят услугите си за разпространение на свободния пазар и това би позволило на различни доставчици да се конкурират.
(66)
BD изрази съмнения относно необходимостта от разходите и дори дали възложената на DPLP задача за разпространение на ежедневни издания е трябвало да бъде одобрена. Според BD разходите на DPLP са много по-високи от разходите на другите оператори, което повишава равнището на необходимите субсидии. В този смисъл субсидиите не са били нито пропорционални, нито обосновани.
(67)
Накрая BD счита, че поетите от държавата разходи на DPLP може да включват инвестиционни разходи, които не биха били необходими за целите на изпълнението на УОИИ, като се има предвид, че DPLP може да е използвало създадената инфраструктура за други услуги. Рекламните кампании за търговските продукти също може да са били финансирани чрез държавна субсидия.
5. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ
5.1. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ПОЕМАНЕТО НА РАЗХОДИТЕ ЗА ПЕНСИИ
(68)
Белгийските власти са на мнение, че в съответствие с подхода, следван в решението по делото Combus (29), поемането на пенсионните задължения не е държавна помощ, като се има предвид, че това облекчава белгийското предприятие La Poste от необичайна тежест, а не от тежест, която по принцип е част от бюджета на едно предприятие.
(69)
Те считат, че тази необичайна тежест произтича от по-високите разходи за заплати на щатния персонал, както и от липсата на оперативна гъвкавост, което пречи на DPLP да намалява колкото би желало броя на държавните служители сред своя персонал.
(70)
Белгийските власти определят три причини за недостатъчната гъвкавост:
1.
сигурността относно работните места на държавните служители;
2.
липсата на вътрешна мобилност;
3.
липсата на достъп до принудителен временен отпуск.
(71)
Сигурност относно работните места на държавните служители: DPLP изтъква, че щатният персонал на предприятието de facto е назначен за неопределен срок. DPLP не може да прекрати договорите на щатния си персонал освен при сериозна причина или повтарящи се лоши резултати. Дори и тогава процедурата за съкращения подлежи на особено тежки изисквания.
(72)
Освен това Държавният съвет (белгийска административна юрисдикция, компетентна за щатния персонал, докато договорно наетият персонал е в компетенцията на трудовите съдилища) е показал склонност да благоприятства щатния персонал, като определя строг стандарт за целите на установяването на „валиден мотив“. Ето защо DPLP не е в състояние да съкрати щатния си персонал, било то индивидуално или колективно, поради икономически или технически причини.
(73)
Следователно прекратяването на един трудов договор не е средство за управление, което да позволява преструктуриране на състава на персонала в зависимост от действителните оперативни нужди. Също така, невъзможността за уволнения поради икономически причини значително ограничава средствата, с които DPLP разполага за решаването на проблеми като недостатъчна мобилност или по-високи заплати и обезщетения за висшия щатен персонал от прилаганите на пазара. Освен това щатният персонал няма право да поиска автоматично прехвърляне към публичната администрация и съответно DPLP не може да наложи подобно прехвърляне.
(74)
Това означава, че съкращението на щатния персонал се ограничава главно до доброволни напускания, което се случва рядко, и на напускания поради навършване на пенсионна възраст.
(75)
Липса на вътрешна мобилност: освен неспособността на DPLP да намали щатния персонал в секторите с намалено търсене на услуги, възможностите, с които разполага за преразпределение на щатния си персонал в самата организация според нуждите, подлежат на строги ограничения.
(76)
Елементи като езикова принадлежност, квалификации, осигурителен стаж и функционална класификация водят до това DPLP да е до голяма степен неспособно да преразпределя персонала си, който работи в области с намалени нужди от персонал, например поради намаляването на традиционните пощенски писма, в полза на секторите с недостиг на персонал, пенсионирането на служители или повишено търсене.
(77)
С други думи, поради липсата на гъвкавост на „устава“ DPLP се оказва в голяма степен неспособно да преразпределя щатния си персонал според нуждите си или да компенсира несъответствията между областите на дейност с излишен и тези с недостиг на персонал. Парадоксално е, че за да отговори на нуждите в секторите с недостиг на персонал, DPLP трябва да наема временен или договорна нает персонал, като запазва излишния си щатен персонал в секторите с повече от необходимия персонал.
(78)
Липса на достъп до принудителен временен отпуск: освен това DPLP не може да пуска в принудителен временен отпуск щатния си персонал („икономическа безработица“), както могат да постъпват операторите от частния сектор при намален обем на работа.
(79)
По-високи разходи за заплати: когато през 1992 г. la Régie des postes е преобразувано в самостоятелно публично предприятие и е преименувано на DPLP, щатният персонал е получавал значително по-високи заплати и обезщетения от договорно наетия персонал в частния сектор. От 1992 г. насам автоматичните увеличения на заплатите за осигурителен стаж и силните правомощия за водене на преговори на синдикатите допринасят за запазването на заплатите и придобивките на сравнително високо равнище.
(80)
Освен по-високите заплати и по-големите придобивка, които получават в сравнения с договорно наетия персонал, щатните служители имат право на 4 до 11 дни допълнителен платен отпуск (30), което увеличава разходите на DPLP. Тези елементи, които характеризират щатния персонал, затрудняват управлението от страна DPLP на разходите за единица щатен персонал, които са значително по-високи от разходите за договорно наетите служители в частния сектор.
(81)
След поемането на щатния персонал на la Régie des postes през 1992 г. ръководителите на DPLP признават, че по-високите разходи за заплати и липсата на оперативна гъвкавост са представлявали структурен недостатък, все по-труден за овладяване в хода на либерализацията на пазара на пощенски услуги. Вследствие на това през 1998 г. DPLP спира да наема щатни служители. Доброволното напускане, главно поради пенсиониране, води до съкращение в абсолютна стойност на персонала, който през 2008 г. наброява 23 538 души.
(82)
Съкращението на щатния персонал, което зависи главно от процента на доброволно напускащите служители в пенсионна възраст в контекста на настоящата възрастова структура, е бавен процес и ще продължи по всяка вероятност до 2030 г., т.е. след пълната либерализация на пазара на пощенски услуги, както се вижда от таблицата по-долу.
Таблица 2
Промени в броя на щатните служители на DPLP
(83)
Поради това белгийските власти считат, че щатният персонал на DPLP представлява сериозен недостатък в оперативен план и по отношение на разходите в сравнение с частните оператори и че държавата е облекчила DPLP от необичайна тежест, каквато неговите конкуренти нямат.
(84)
Според белгийските власти мярката не представлява държавна помощ и следваният от Комисията подход в решението за започване на официална процедура по разследване съгласно предишни дела, свързани с пенсионни системи [EDF (31), La Poste (Франция) (32), Royal Маil (33)], следователно не е необходим в случая на DPLP.
(85)
При все това белгийските власти подчертават, че при евентуално прилагане на подобен метод към DPLP ще се стигне до заключението, че частта от разходите за социално осигуряване, плащана от DPLP, е равна на тази на неговите конкуренти.
5.2. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ГОДИШНАТА КОМПЕНСАЦИЯ ЗА РАЗХОДИТЕ ЗА ОБЩЕСТВЕНИ УСЛУГИ
(86)
Белгийските власти предоставиха счетоводните данни (34) за DPLP и изложиха прилаганите от предприятието принципи за аналитично счетоводство.
(87)
Най-напред те изтъкват, че годишно изплащаната компенсация за обществени услуги не представлява помощ, доколкото съответства на съдебната практика по делото Altmark.
(88)
След това подчертават, че ако компенсацията за обществена услуга представлява помощ, тя е съвместима, като се има предвид, че не представлява свръхкомпенсация за нетните разходи, направени от DPLP в рамките на изпълнението на задачите му за обществена услуга. Представените от белгийските власти изчисления според тях показват недостатъчна компенсация за понесените от DPLP разходи.
(89)
Накрая белгийските власти посочват, че някои от мерките представляват съществуваща помощ. В този смисъл те препращат към раздела относно съществуващи помощи (съображение 224 и сл.).
5.3. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО КАПИТАЛОВИТЕ ИНЖЕКЦИИ
5.3.1. Капиталова инжекция през 1997 г.
(90)
В писмо, изпратено до Комисията на 12 август 2009 г., белгийските власти посочват, че предоставената през 1997 г. капиталова инжекция на обща стойност 62 млн. евро следва да се счита за отложена компенсация за задължения за обществена услуга.
5.3.2. Капиталови инжекции през 2003 и 2006 г.
(91)
Според белгийските власти и двете увеличения на капитала, извършени през 2003 г. и 2006 г., се основават на стратегически план (35), целта на който е да се подобри конкурентоспособността и рентабилността на предприятието в контекста на постепенната либерализация на пазара на пощенски услуги.
(92)
В този стратегически план са заложени две основни цели:
1.
повишаване на производителността, за да се гарантират конкурентоспособността и рентабилността във все по-либерализирана пазарна среда;
2.
DPLP да се насочи към пазарна логика, като отвори капитала си за частни инвеститори, т.е. да постигне и запази търсените равнища за възвръщаемост, за да може да привлече частни инвеститори и да освободи потенциала на предприятието по отношение на рентабилността.
(93)
Капиталова инжекция през 2003 г.: според белгийските власти увеличението на капитала през 2003 г. е имало за цел да укрепи собствения капитал на DPLP предвид огромните финансови задължения, поети от предприятието за изграждането на четири нови центъра за сортиране и за модернизиране на съществуващ център, както и за оптимизирането на маршрутите за доставяне на пощенски пратки и за автоматизацията.
(94)
Освен това белгийските власти са на мнение, че инжектираните средства също така са покривали разходи за персонала вследствие на съкращението на броя на служителите поради по-ранно пенсиониране, намаляването на работното време и увеличението на заплатите на новите служители.
(95)
Тези мерки разумно са гарантирали по-висока рентабилност през периода 2003-2007 г., като са отговаряли на очакванията на частните инвеститори. В този смисъл белгийската държава, като единствен акционер в DPLP през 2003 г., е била ръководена от перспективи за рентабилност, следвайки логиката на пълно спазване на принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, когато тя решава да осъществи капиталова инвестиция.
(96)
На 5 август 2009 г. белгийските власти също така изтъкват, че прогнозите за рентабилност са показвали, че капиталовата инжекция е предоставена при условия, съответстващи на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, като се има предвид, че очакваната производителност е превишавала изискванията на частния инвеститор. Тези прогнози не са били нереалистични, тъй като реално регистрираната рентабилност между 2003 г. и 2008 г. е била значително по-висока от очакваната.
(97)
Белгийските власти уточниха, че капиталовата инжекция през 2003 г. и анулирането през 2005 г. на държавни вземания в сметките на DPLP по никакъв начин не са били свързани. Това анулиране, направено в друг момент, е било обичайна счетоводна операция, като се има предвид, че държавата ясно е посочила, че тези вземания няма да бъдат платени на DPLP. Окончателно анулираните суми в рамките на оздравяването на счетоводния баланс от 2005 г. са се различавали от капиталовата инжекция през 2003 г. и натрупаните загуби в края на 2002 година.
(98)
Капиталова инжекция през 2006 г.: белгийските власти подчертават, че тази капиталова инжекция е била в съответствие с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, доколкото е предоставена при условия, равни на прилаганите към частен инвеститор (pari passu), т.е. Post Invest Europe SA, предприятие, което е инвестирало 300 млн. евро. Държавата и частният инвеститор записват нови акции, чрез което новият частен инвеститор получава 50 % от акциите без един дял, а държавата запазва 50 % от акциите плюс един дял (36).
(99)
За да определи цената на новоемитираните акции, инвестиционната банка, към която се обръщат белгийските власти, е определила общата стойност на DPLP между […] и […] EUR. В крайна сметка държавата е притежавала […] EUR за цялото предприятие преди капиталовите инжекции. Белгийските власти признават, че впоследствие постигнатите от DPLP резултати превишават хипотезите към момента на оценката.
(100)
Според белгийските власти прилагането на стратегическия план е довело до превръщането на DPLP в един от най-ефективните оператори в Европа. DPLP е постигнало значителен напредък по отношение на рентабилността, ефективността (37) и качеството, като е запазило разумно равнище на цените за своите клиенти.
5.4. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ДАНЪЧНИТЕ ОБЛЕКЧЕНИЯ
(101)
В декларацията си от 12 август 2009 г. белгийските власти допускат, че до 27 декември 2005 г. DPLP не е подлежало на режима на облагане с корпоративен данък, а на данък върху печалбата (т.е. данъчно облагане на юридическите лица). Независимо от това те подчертават, че през периода 2003-2005 г. DPLP не се е възползвало от този данъчен режим: всъщност, ако предприятието е подлежало на облагане с корпоративен данък, то би могло да разсрочи загубите си от минали периоди и не би плащало корпоративен данък през този период.
(102)
Освен това те твърдят, че DPLP е трябвало да плати данък върху печалбата в размер на 2 млн. евро през периода 2003-2005 г.
(103)
От финансовата 2006 година насам DLPL е трябвало да плаща корпоративен данък, без да може да разсрочва загубите си от минали периоди. Белгийските власти оценяват неплатения данъчен кредит към тази дата на 51,87 млн. евро.
(104)
Поради това те заключават, че DPLP не е реализирало нетна печалба от освобождаването от корпоративен данък преди 2006 г.
(105)
Белгийските власти уточняват, че DPLP е освободено от данък сгради за доходите, получени от недвижими имоти, използвани за целите на изпълнението на услуга от обществен интерес.
(106)
Те са оценили полученото от DPLP нетно предимство, което според тях е само малка част от допълнително плащаните разходи предвид задължението му да поддържа пощенска мрежа, която се характеризира със строго определена териториална гъстота - задължение, което не подлежи на никаква друга компенсация.
(107)
Белгийските власти обясняват, че DPLP е освободено от някои косвени и местни данъци. Те подчертават, че тези облекчения имат нетно въздействие de minimis.
5.5. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ПРЕХВЪРЛЯНЕТО НА НЕДВИЖИМИ ИМОТИ
(108)
В декларацията си от 12 август 2009 г. белгийските власти потвърдиха, че известен брой недвижими имоти са прехвърлени на DPLP в момента на преобразуването му в самостоятелно публично предприятие. Тези сгради вече са били използвани от DPLP от 1971 г. насам и са били необходими за изпълнението на задачата му за изпълнение на пощенска услуга.
(109)
Белгийските власти подчертават, че прехвърлянето на тези недвижими имоти не е предоставило никакво предимство на DPLP, тъй като предприятието вече ги е използвало в рамките на задачата си за обществена услуга. С други думи, според тях не става въпрос за реорганизация на публични активи.
5.6. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ГАРАНТИРАНЕТО НА ЗАЕМИ ОТ ДЪРЖАВАТА
(110)
В декларацията си от 12 август 2009 г. белгийските власти подчертават, че DPLP не получава автоматично държавна гаранция за заемите си. Ако DPLP трябва да поиска такава гаранция, то следва да получи одобрението на белгийските власти и да плаща на държавната хазна годишна премия в размер на 0,25 %.
(111)
През разглеждания период DPLP е прибягнало един-единствен път до държавна гаранция.
(112)
Белгийските власти считат, че премия в размер на 0,25 % е подходяща предвид финансовото положение на DPLP и малката вероятност гаранцията да не бъде възстановена от страна на DPLP. От друга страна те считат, че при отсъствието на държавна гаранция пазарната лихва за подобен заем би била с до 40 базисни пункта по-висока.
5.7. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО МНЕНИЯТА, ИЗРАЗЕНИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(113)
В декларацията си от 12 октомври 2009 г. белгийските власти подчертават, че единствено декларациите на BD и FVP/Prodipresse съдържат определящи данни. Тези данни се отнасят по-специално до разширеното разпространение на ежедневни и периодични издания.
(114)
Противно на подчертаното от BD, белгийските власти изтъкват, че възлагането на предоставяне на незапазени пощенски услуги (като разпространението на печатни издания) не попада в приложното поле на законодателството на Европейския съюз в областта на обществените поръчки (Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (38)).
(115)
Те твърдят също, че разпространението на ежедневни и периодични издания, което е услуга от общ икономически интерес, не нарушава разпоредбите на Съюза по отношение на либерализацията на пазара на пощенски услуги.
(116)
Белгийските власти също така посочват, че въпросното възлагане не е резултат от произволно решение. Според тях DPLP е единственото предприятие, което може да изпълни условията и задълженията на доставчик на подобен вид услуги.
(117)
Противно на твърденията на BD белгийските власти изтъкват, че през периода 2002-2008 г. DPLP не е получавало свръхкомпенсация за разходите, свързани с извършването на услугата за разпространение на ежедневни и периодични издания.
(118)
Те не споделят становището на FVP/Prodipresse, според което DPLP е „надуло“ своите инвестиции и допълнителните си разходи, свързани с разширяването на националното покритие от 82 % на 100 %. Тъй като тези 18 % засягат главно отдалечени региони, разходите за персонал на DPLP са се увеличили непропорционално и DPLP е трябвало да закупи транспортни средства за дълги разстояния, които се характеризират с високи амортизационни разходи.
(119)
Накрая белгийските власти подчертават, че разходите за рекламната кампания на предприятието не са били взети предвид при изчисляването на компенсацията, получена от държавата за разширеното разпространение на печатни издания.
(120)
BD посочва, че DPLP очевидно не е ефективно от гледна точка на разходите. Белгийските власти оспорват това твърдение, като подчертават, че BD не отчита изцяло големите допълнителни разходи, свързани с разширеното разпространение на печатни издания, както и че пренебрегва големите усилия, полагани от DPLP за управлението на разходите му и повишаването на неговата производителност.
(121)
Според BD, разходите на Deltamedia са по-ниски от разходите на DPLP. Това положение според белгийските власти се дължи на следните фактори:
а)
Deltamedia не предлага национално покритие;
б)
Deltamedia работи с независими разпространители;
в)
предлаганата от Deltamedia услуга е опростена, като се има предвид, че работи само с ограничен брой издатели, обединени в една-единствена група за печатни издания;
г)
издателите доставят ежедневните издания веднага на пунктовете за разпространение.
5.8. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО СЪЩЕСТВУВАЩАТА ПОМОЩ
(122)
В декларацията си от 21 декември 2010 г. белгийските власти посочват, че някои от мерките, обхванати от разследването, представляват съществуващи помощи.
(123)
Първо, белгийските власти подчертават, че данъчните облекчения, от които се е ползвало DPLP, предхождат присъединяването на Белгия към Европейския съюз и следователно представляват съществуващи помощи.
(124)
Второ, белгийските власти твърдят, че годишната субсидия, отпускана на DPLP преди 1999 г., предхожда либерализацията на пазара на пощенски услуги и следователно представлява съществуваща помощ. Също така не би следвало капиталовите инжекции, осъществени преди 1999 г., независимо дали представляват държавни помощи, да се считат за съществуващи помощи.
(125)
Трето, белгийските власти поддържат, че поради десетгодишния давностен срок всички приети преди 13 юли 1999 г. мерки (т.е. 10 години преди започването на въпросната официална процедура) представляват съществуващи помощи, като се има предвид, че анулирането от Първоинстанционния съд по-рано също би довело до анулиране на всички предходни разследващи действия на Комисията. От друга страна, те твърдят, че тъй като Комисията извършва първото си разследващо действие през декември 2002 г., разследването не следва да включва мерките, приведени в действие преди декември 1992 г. Това би засегнало прехвърлянето на недвижими имоти и първата годишна субсидия, изплатена през 1992 г.
6. ОЦЕНКА
6.1. ПРЕДВАРИТЕЛНИ ЗАБЕЛЕЖКИ ОТНОСНО СИСТЕМАТА ЗА АНАЛИТИЧНО СЧЕТОВОДСТВО НА DPLP
(126)
В член 14 от Директива 97/67/ЕО, изменена с Директива 2008/6/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 февруари 2008 г. за изменение на Директива 97/67/ЕО с оглед пълното изграждане на вътрешния пазар на пощенски услуги в Общността (39) (Третата директива за пощенските услуги) от пощенските оператори се изисква да водят аналитично счетоводство, като правят ясна разлика между услугите и продуктите, които са част от универсалната услуга, от една страна, и услугите и продуктите, които не са част от нея, от друга страна. Тяхното счетоводство следва да разпределя директно преките разходи за продуктите, както и да разпределя пряко или непряко общите разходи, и по-специално да начислява по подходящ начин общите разходи, необходими за предоставянето и на универсални, и на неуниверсални услуги. Аналитичното счетоводство на DPLP се състои от метод за определяне и отчитане на разходите по видове дейности (ABC), въз основа на който се начисляват всички оперативни разходи до равнището на получените резултати преди лихви и данъци (EBIT) за отделните продукти в съответствие с метода за пълно разпределение на разходите (FDC). Аналитичното счетоводство обхваща всички оперативни разходи и организационни звена на DPLP. През 2009 г. търговските продукти са представлявали […] % от оборота на DPLP спрямо […] % на продуктите, свързани с обществена услуга.
(127)
Методът на аналитично счетоводство отчита три равнища: ресурсите, дейностите и продуктите. Този метод има за цел да определи частта на разходите, която трябва да бъде начислена за всеки продукт.
(128)
Разходите са разделени на 398 различни вида разходи и 3 954 центъра на отговорност. По счетоводни съображения те са разпределени в 34 ресурсни фонда и 108 групи кодове. Съществуват 986 различни дейности.
(129)
Разходите за ресурсите се начисляват според характера на дейностите: „преките ресурси“ са пряко свързвани с конкретна дейност, докато „непреките ресурси“ допринасят за многобройни дейности и трябва да се начисляват чрез кодове за разпределение, като отразяват равнището на използване на въпросния ресурс за всяка дейност. Накрая общият принос за дейността включва общите разходи, които не могат да се начисляват за конкретни дейности; тогава тези разходи се начисляват поравно за всички продукти на основата на увеличената цена по себестойност.
(130)
Отделните 986 дейности образуват съставните елементи на веригата на стойността на всеки продукт. Една част от разходите, свързани с дадена дейност, се определя за продукти според използването на въпросната дейност във всеки продукт. Разходите за неоперативните дейности най-напред се разпределят към оперативните дейности, които допринасят пряко за продуктите.
(131)
На последния етап от процеса разходите за дейностите най-накрая се начисляват по код на разпределение според обема. С други думи, всички продукти, за които се използва една дейност, се осчетоводяват с част от разходите за тази дейност пропорционално на обема на използването ѝ.
(132)
Комисията счита, че методът на аналитично счетоводство, прилаган понастоящем от DPLP, е задоволителен, като се има предвид, че предприятието разпределя правилно и достатъчно адекватно всички разходи. Комисията отбелязва обаче, че DPLP постепенно е усъвършенствало този метод следователно може да се смята, че счетоводните данни от началото на обхванатия от разследването период, дори и като цяло да са надеждни, не са толкова подробни като данните от настоящата счетоводна система.
(133)
През март 2011 г. белгийските власти предоставиха на Комисията изменение с обратна сила на метода на аналитично счетоводство на DPLP, за да може някои разходи да се разпределят поотделно между търговските дейности и дейностите за обществени услуги. Предвиденото от белгийските власти изменение се отнася до последния етап от разпределянето на разходите, когато продуктите се осчетоводяват с разходи пропорционално на обема на използването им от всяка дейност.
(134)
Изменението променя метода за разпределяне на оперативните разходи към продуктите, прилаган от DPLP до момента. След подобно изменение някои разходи, свързани с търговските продукти, ще преминат в сферата на обществените услуги, което ще разшири базата на разходите за обществени услуги. В резултат на това разходите за обществените услуги средно ще възлизат годишно на […] EUR, които понастоящем се начисляват към търговските продукти. Другите пера на метода на аналитично счетоводство остават без промяна.
(135)
Белгийските власти посочват, че разходите за някои дейности по своя характер са определени на дадено равнище според нуждите от обществената услуга. С други думи, разходите за тези дейности, използвани за целите на обществените услуги, биха останали без промяна дори тези дейности да не се използват за нито един търговски продукт. Доколкото един търговски продукт не е в основата на въпросната дейност, продуктът не би трябвало да поема свързаните с тази дейност оперативни разходи, дори и да я използва.
(136)
Въпреки че белгийските власти изтъкват, че преразгледаният метод е съвместим с Директива 97/67/ЕО, решението по делото Chronopost (40) и Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (41) (наричана по-долу „рамката за УОИИ“), тъй като той разпределя към продуктите пряко начисляваните разходи и част от общите разходи и отразява по-добре действителните разходи, свързани със задълженията за обществена услуга, Комисията счита, че тази нова обосновка не може да бъде приета поради формални, икономически и правни причини.
(137)
От формална гледна точка предложеният метод в действителност не се използва във вътрешното счетоводство на DPLP, но съставлява допълнително изменение ex post на предходните данни. Преразгледаният метод не е получил одобрението на регулаторния орган като база за тарифиране и не се използва от държавата за изчисляването на компенсацията за УОИИ. Преразгледаният метод изглежда е теоретично представяне, изготвено за целите на настоящата процедура в областта на държавните помощи. От икономическа гледна точка само може да се предполага, по отношение на определянето на цената на извършеното прехвърляне на вътрешно равнище, че за търговските продукти не би следвало да се начисляват една част от разходите за ресурсите, които се използват за тях (например според този метод търговските продукти не биха допринесли за разходите във връзка с маршрутите на пощальоните за разпространение, дори и последните да разпространяват също търговски продукти). Накрая, от правна гледна точка подобно изменение не изглежда съвместимо с член 14, параграф 3, буква б), подточка iv) от Директива 97/67/ЕО, с решението по делото Chronopost (42) и рамката за УОИИ от 2005 г. (43), всичките изискващи общите разходи да се начисляват по начин, подходящ за търговските дейности.
(138)
Поради това Комисията няма да основава оценката си на изменените сметки, а на потвърдените данни от аналитичното счетоводство в съответствие с Директива 97/67/ЕО и на данните от Белгийския институт за пощенски услуги и телекомуникации (IBPT - регулаторният орган на белгийския пощенски сектор (44)), които са предоставени по-рано и които се основават на официално прилагания от DPLP метод на аналитично счетоводство.
6.2. ОЦЕНКА НА ПОЕМАНЕТО НА РАЗХОДИТЕ ЗА ПЕНСИИ
6.2.1. Наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(139)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС постановява, че „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(140)
За да представлява една мярка държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва да са изпълнени следните четири кумулативни условия: мярката следва:
i)
да предоставя предимство на получателя;
ii)
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия;
iii)
да представлява намеса на държавата или посредством ресурси на държавата;
iv)
да е в състояние да засегне търговията между държавите членки.
6.2.1.1. Предимство и избирателност
(141)
Като се основават на следвания в решението по делото Combus (45) подход, белгийските власти изтъкват, че пенсионните задължения са представлявали необичайна тежест, която конкурентите не са имали, и следователно поемането им от държавата не представлява помощ.
(142)
По същество те изтъкват, че поради липсата на гъвкавост, която характеризира статута на щатния персонал, DPLP не е имало възможност да намали дела на тази категория персонал, въпреки че тя изисква много по-големи разходи в сравнение с хипотетичен персонал, съставен от служители, наети на договори с по-малко благоприятни условия.
(143)
Следва най-напред принципно да се напомни, че решението по делото Combus не е било потвърдено от Съда. Противно на това, в съдебната практика на Съда се оспорва хипотезата, според която компенсацията за структурен недостатък изключва всякакво определяне като помощ. Следователно, съгласно постоянната съдебна практика на Съда наличието на помощ трябва да се оценява според резултатите, а не според причините за или целите на държавната намеса (46). Съдът също така се е произнесъл, че понятието за помощ обхваща предоставените от държавните органи предимства, които по различни начини облекчават тежестите, обичайно включени в бюджета на едно предприятие (47).
(144)
Освен това Съдът е посочил, че разходите, свързани с възнагражденията на служителите, по своя характер са част от бюджета на предприятията, независимо дали тези разходи произтичат или не от законови задължения или колективни трудови договори (48). В този смисъл той е установил, че фактът, че държавните мерки целят да компенсират допълнителни разходи, не може да бъде причина за избягване на определението за помощ (49).
(145)
Също така се забелязва, че конкурентната среда по отношение на Combus е била различна от тази на DPLP. Combus е трябвало да извършва транспортната си дейност на търговска основа и да работи на пазара в условия на конкуренция, сравними с тези при частните автобусни дружества. След приключването на процедурата за представяне на оферти дружествата за обществен транспорт преотстъпват автобусната си транспортна дейност на частни и публични предприятия. Съгласно правилата за възлагане на обществени поръчки, поръчките се възлагат на „икономически най-изгодната оферта“, независимо от публичния или частния характер на изпълнителя. През целия период на оценката DPLP се е ползвало с широко монополно положение, така че икономическият натиск е бил упражняван по съвсем различен начин. Освен това, противно на делото Combus, Белгия в случая не е приела законодателни разпоредби, имащи за цел премахването или адаптирането на специална схема за назначаване, приложима към наетите от DPLP държавни служители, или на начина, по който те са придобивали пенсионните си права.
(146)
Поради това Комисията счита, че фактическите разлики между делото Combus и разглежданото дело са основание за различно заключение по отношение на настоящото дело.
(147)
За да се оцени дали разглежданите мерки съдържат елементи на държавна помощ, следва да се определи дали тези мерки предоставят икономическо предимство на DPLP поради това, че позволяват на дружеството да избегне заплащането на разходи, които нормално биха утежнили собствените му финансови ресурси и по този начин биха попречили на пазарните принципи да проявят обичайното си въздействие. Дадена помощ представлява облекчаване на разходите, които при обичайни условия утежняват бюджета на предприятията предвид естеството или икономическия характер на въпросната разходна схема. Обратно, би могло да е възможно да се определи понятие за „специално задължение“, което да представлява допълнително задължение по отношение на обичайните разходи. Оттеглянето на едно такова специално задължение посредством законодателна разпоредба не би предоставило предимство на получателя и следователно не би представлявало държавна помощ.
(148)
Подобно на съдебната практика на Съда във връзка с анализа на избирателността, включващ сравнение с една референтна рамка, за да се определи наличието или отсъствието на съответствие с „естеството и общата схема на системата“ на едно диференцирано третиране на някои предприятия и някои производства в едно нормално състояние на пазара от структурна гледна точка, определянето на „нормално“ или „специално“ задължение означава да бъде определена референтна рамка или обект за сравнение с оглед установяване на предприятия, които са в подобно правно и фактическо положение по отношение на целта, която се преследва с разглежданата мярка.
(149)
При все това изглежда е невъзможно да се определи външен обект за сравнение, чрез който да се даде определение за „обичаен“ принос, поет от предприятия в правно и фактическо положение, сравнимо с това на DPLP по отношение на целта, която се преследва с разглежданата мярка. По-специално конкурентите на DPLP са предприятия, регулирани от частното право, които извършват дейностите си на конкурентни пазари, докато DPLP е имало законен монопол през обхванатия от оценката период преди пълната либерализация през 2011 г.
(150)
За да определи наличието на предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията следва да разгледа положението на DPLP и да сравни социалноосигурителните вноски преди и след поемането на разходите за пенсии.
(151)
От закона от 6 юли 1971 г. до пенсионната реформа през 1997 г. DPLP е поемало всички разходи за пенсии и социалноосигурителните вноски за държавните служители. При това положение Комисията счита, че тези разходи са част от обичайните разходи, които DPLP е трябвало да финансира със собствени средства предвид правното и фактическото си положение на белгийския пазар на пощенски услуги.
(152)
Тъй като поемането на разходите за пенсии през 1997 г., обхванати от разследването, е позволило на DPLP да не поема разходи, които по принцип би трябвало да поеме и да финансира със собствени средства, разглежданите мерки предоставят на оператора предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(153)
Разглежданото предимство е избирателно, тъй като засяга само DPLP.
6.2.1.2. Държавни ресурси
(154)
Поемането на разходите за пенсии е било финансирано от държавата, която е поела правомощията на DPLP в областта на пенсиите.
(155)
Като се има предвид, че държавата плаща пряко пенсиите на пенсионираните служители на DPLP от собствения си бюджет, явно са използвани държавни ресурси.
6.2.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(156)
Горепосочените мерки могат да засегнат търговията между държавите членки, като се има предвид, че DPLP присъства на отворени за конкуренцията пазари, като услугите за доставка на колетни пратки, за които е характерна значителна по обем трансгранична търговия. На пазара на колетните пратки DPLP се конкурира с предприятия, които извършват дейности в други държави членки, като UPS, FedEx или TNT Express. DPLP също извършва дейности на пазара на разпространението на печатни издания, където работят или може да работят предприятия от други държави членки. Разпространението на колетни пратки никога не е било изцяло запазено за DPLP, като и други предприятия вече са предлагали някои услуги за разпространение на колетни пратки (50) или други специфични пощенски услуги в началото на 90-те години на миналия век (51). DPLP присъства също на пазара на финансови,услуги (текущи пощенски сметки, спестовни сметки и разплащателни услуги), на който се конкурира с оператори, които предлагат финансови продукти, като банки и финансови оператори. Текущите пощенски и спестовни сметки, използвани както за разплащателни, така и за спестовни цели, конкурират текущите и спестовни банкови сметки. Преди 1992 г. банковият сектор вече е бил отворен за конкуренцията и се е характеризирал с голяма по обем търговия между държавите членки. Банки на различни държави членки са навлезли на белгийския пазар преди 1992 г.: в действителност тогава на територията на страната е имало над 70 чуждестранни финансови институции (52).
(157)
Предвид горепосочените съображения е очевидно, че всяка държавна мярка, която предоставя икономическо предимство на DPLP, може да засегне търговията между държавите членки.
(158)
Поради посочените в съображения 141-157 причини Комисията счита, че поемането на разходите за пенсии представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
6.2.2. Оценка на съвместимостта с вътрешния пазар на поемането на разходите за пенсии по смисъла на член 107, параграф 3, буква в)
(159)
В рамките на пенсионната реформа през 1997 г. възстановяването на държавата от страна DPLP на годишните нетни разходи за пенсии е заменено с погасителна вноска за изравняване на разходите за пенсии, направени от DPLP, за да бъдат уеднаквени с тези на конкурентите му. При отсъствие на тази реформа равнището на разходите за пенсии би продължило значително да нараства през следващите години, по-специално поради влошаване на съотношението между работещите държавни служители (плащащи осигурителни вноски) и неработещите държавни служители (получателите на пенсии) след решението на DPLP повече да не наема държавни служители.
(160)
Като се има предвид, че предвидените дерогации от член 107, параграф 2 и параграф 3, букви а) и б) от ДФЕС очевидно не се прилагат, както и че Белгия не се позовава на член 106, параграф 2 от ДФЕС в подкрепа на съвместимостта на поемането на разходите за пенсии в полза на DPLP, Комисията ще разгледа дали поемането на разходите за пенсии може да бъде обявено за съвместимо с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, в който е постановено, че помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(161)
Комисията най-напред ще разгледа степента, до която поемането на всички свързани с пенсиите разходи отговаря на цел от общ интерес, и степента, до която е необходима за тази цел, преди да разгледа пропорционалността на тази мярка и да претегли положителните и отрицателните последици от помощта.
6.2.2.1. Либерализацията на пощенския сектор представлява цел от общ интерес
(162)
Правото на Съюза насърчава все по-голямата либерализация на пощенския сектор от 1992 г. насам с приемането на Зелената книга, което доведе по-късно до приемането на три директиви, а именно i) Директива 97/67/ЕО, ii) Директива 2002/39/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 10 юни 2002 г. за изменение на Директива 97/67/ЕО относно по-нататъшното отваряне на пощенските услуги в Общността за конкуренция (53), и iii) Директива 2008/6/ЕО. Също така се приема, че либерализацията на пазарите на пощенски услуги на равнището на ЕС е изиграла важна роля в Лисабонската стратегия за постигане на растеж и трудова заетост.
(163)
Следователно е важно не само да се гарантира предоставянето на основните пощенски услуги в съответствие с понятието за задължение за предоставяне на универсална услуга, но и да се въведат еднакви условия за конкуренция за заварения оператор, вече присъстващите конкуренти и новите участници на пазара.
(164)
В решението относно френското предприятие La Poste Комисията вече е признала, че въвеждането на равни условия в областта на социалноосигурителните вноски за заварения оператор и неговите конкуренти е било ключово условие за наличието на равни условия на конкуренция в пощенския сектор. Тя е сметнала, че поемането на задължения за финансиране на пенсиите на държавните служители, наложени на френското предприятие La Poste, е било съвместимо с вътрешния пазар, тъй като държавните субсидии гарантират равни нива на социалноосигурителни вноски за френското предприятие La Poste и неговите конкуренти. В настоящия случай Комисията възнамерява да следва същата логика като приложената в глава 6.3 от това решение, която трябва да се счита за приложима към него, доколкото е уместно.
6.2.2.2. Необходимост от поемането на разходите за пенсии
(165)
Комисията счита, че преобразуването на DPLP през 1992 г. е било необходимо за насърчаване на конкуренцията на пазара на пощенски услуги: тази мярка в действителност е поставила DPLP и неговите конкуренти на равни начала по отношение на правната форма (и по този начин на практика е премахната неограничената гаранция, от която се е ползвало дотогава DPLP като публично образувание).
(166)
При все това нито белгийската държава, нито la Régie des postes не са имали заделени резерви, които да съответстват на натрупаните пенсионни задължения. При създаването му през 1992 г. DPLP продължава да поема пенсионните задължения, но за тяхното покриване в счетоводството му не са начислени никакви активи.
(167)
Плащането на пенсии постепенно би се превърнало в прекомерна тежест за DPLP поради наближаването на пенсионна възраст от много държавни служители. Въпреки че са били взети мерки (повишаване на производителността, постепенно съкращение на персонала вследствие на доброволни напускания поради навършване на пенсионна възраст, индексиране на заплатите) за подобряване на положението, те не са били достатъчни за постигането на трайно равновесие на финансите на DPLP (вж. таблица 3 по-долу).
(168)
Това се дължи по-специално на факта, че преобразуването в частноправно предприятие също така е означавало за DPLP да не наема повече държавни служители, а само договорно наети служители (на общ трудов договор и съгласно разпоредбите на трудовото право). След 1997 г. DPLP е трябвало да финансира от собствените си приходи едновременно разходите за пенсии на пенсионираните държавни служители и социалноосигурителните вноски за пенсионно осигуряване на работещите договорно наети служители.
(169)
Отрицателната тенденция на паричните потоци на DPLP се е утежнявала с течение на времето, тъй като плащането на по-високи пенсии е превишавало приходите от неговите дейности (вж. таблица 3).
Таблица 3
Симулации на паричните потоци на DPLP, изготвени от белгийските власти през 1996 г.
(170)
Несъмнено DPLP би понесло много по-високи разходи, в случай че е трябвало да финансира пенсиите на всички свои пенсионирани държавни служители след 1997 г. Очевидно е, че при отсъствието на помощ преобразуването на правния статут от статут на публична администрация в статут на частно предприятие би било застрашено.
(171)
Освен това при пълно рефинансиране на разходите за пенсии чрез увеличение на приходите, получавани от регламентираните пощенски пратки, би се стигнало до много високи пощенски тарифи и до потенциално много сериозно намаление на броя на изпратените писма, като предлагането на услуги за универсални пощенски пратки би било застрашено.
(172)
Освен това Комисията е на мнение, че разглежданите мерки са адаптирани към заложената в тях цел от интерес на Общността. Никакъв друг инструмент не би могъл да реши въпроса по по-ефективен начин. В секторите, в които се предоставя УОИИ, със сигурност би могло да се предоставят компенсации за обществени услуги, но подобен подход не би бил устойчив в дългосрочен план поради специфичния структурен характер на проблема.
(173)
Предвид целите за либерализация на пазара на пощенски услуги, която по-специално се състои в това да се гарантира предлагане на качествени и достъпни универсални пощенски услуги, както и целта за насърчаване на лоялна конкуренция, поемането на разходите за пенсии е представлявало необходима мярка.
6.2.2.3. Пропорционалност на поемането на разходите за пенсии
(174)
В решението относно френското предприятие La Poste се представя оценката на Комисията на пропорционалността на мерките за помощ, свързани с поемането на разходите за пенсии, плащани от заварените оператори в пощенския сектор, които продължават да наемат държавни служители при условия, договорени по времето, когато са били в монополно положение. Пропорционалността следва да се оцени по отношение на въвеждането на равни условия на пазарите, отворени за конкуренцията (например писма, колетни пратки и финансови услуги). Завареният оператор трябва да плаща процент от социалноосигурителните вноски, равен на този на неговите конкуренти.
(175)
Тъй като договорно наетият персонал на DPLP, който в правно отношение се намира в същото положение като служителите от което и да било частно предприятие, за разлика от щатния персонал, който има статут, подобен на този на държавните служители, чрез сравняване на социалноосигурителните вноски, плащани от DPLP за всяка категория служители, може да се провери дали DPLP спазва, откакто е освободено от плащането на пенсионни разходи, условието за плащане на процент от социалноосигурителните вноски, равен на този на неговите конкуренти.
(176)
В обобщената таблица по-долу са представени подробно разходите за социално осигуряване, плащани от DPLP за щатния и за договорно наетия персонал:
Разходи за социално осигуряване, поети и плащани от DPLP
Щатен персонал
Договорно нает персонал
Вноска на DPLP в системата за социално осигуряване, 8,86 % от която за пенсии
[…] %
[…] %
Пряко поети от DPLP разходи
[…] %
[…] %
За болести и увреждания
[…] %
[…] %
Семейни надбавки
[…] %
-
Вноска за плащането на компенсации (54)
[…] %
Структурно съкращение (55)
[…] %
ВНОСКА НА РАБОТОДАТЕЛЯ общо
[…] %
[…] %
ВНОСКА НА СЛУЖИТЕЛИТЕ
[…] %
[…] %
Вноска на служителя в общата система за социално осигуряване
[…] %
[…] %
(177)
Както е видно от таблицата по-горе, равнището на вноската на DPLP в белгийската система за социално осигуряване (номинален процент от разходите за заплати) е значително по-ниско от равнището на вноската на частните оператори ([…] % при […] %).
(178)
При все това, ако се отчетат пряко поеманите от работодателя разходи, за да се сравнят действителните проценти на социалноосигурителните вноски, двата процента са почти едни и същи и дори малко по-високи за щатния персонал на DPLP ([…] % спрямо […] %).
(179)
Видно е също, че плащаните от служителите вноски в двата случая са съвсем идентични ([…] % спрямо […] %).
(180)
По-ниският номинален процент на социалноосигурителната вноска, плащана от DPLP за щатния му персонал, се дължи на освобождаването от някои социалноосигурителни вноски, които не се прилагат към служителите със статут на държавни служители (например за професионално заболяване, безработица, трудова злополука). При все това самото DPLP пряко поема разходите за вноските, като се ползва от освобождаването поради специфичния статут на щатния му персонал. Този подход води до големи преки разходи за DPLP.
(181)
По отношение на вноската на самите служители, която също следва се вземе предвид, тъй като служителите трябва да плащат тази вноска върху заплатата, плащана от работодателя (вноска, която също представлява разход за последния), тя е малко по-висока за щатния персонал, отколкото за договорно наетия персонал.
(182)
Белгийските власти и DPLP предоставиха информация, която показва, че преките вноски като цяло са останали непроменени в течение на времето.
(183)
Въпреки че поетите от DPLP преки разходи ([…] %) не са равни в тесния смисъл на думата на социалноосигурителните вноски, следва да се вземе предвид фактът, че тези разходи не са доброволни разходи, а произтичат пряко от особения статут на щатните служители и поради това те са наложени на DPLP. Ето защо изглежда логично те да бъдат приравнени към другите задължителни разходи за социално осигуряване по отношение на произхода и предназначението.
(184)
Следователно тези преки разходи трябва да се вземат предвид при изчисляването на действителните социалноосигурителни вноски на DPLP. Полученото общо равнище на социалноосигурителните вноски би било малко по-високо за щатния персонал на DPLP ([…] %), отколкото за персонала в предприятия от частния сектор ([…] %).
6.2.2.4. Критерий за претегляне на поемането на разходите за пенсии
(185)
Реформата на приложимата към DPLP пенсионна система е отбелязала съществен етап в адаптирането на предприятието към постепенната либерализация, както и предвид пълната либерализация на белгийския пазар на пощенски услуги, която играе важна роля в рамките на Лисабонската стратегия за растеж и трудова заетост.
(186)
В решението относно La Poste Комисията е посочила, че либерализацията на пощенския сектор може да бъде затруднена, ако проектите за пенсионна реформа (сравнима с въведената в Белгия) не бъдат одобрени.
(187)
Комисията счита също, че разглежданите мерки, дори и да не се отнасят до една специална схема за изплащаните на пенсионерите суми, позволяват създаването на един устойчив механизъм на финансиране, който историческото развитие е извадило от употреба. Поради тази причина тя счита, че тези мерки се вписват в по-общата рамка на реформата в пенсионните системи на държавите членки, реформа, която се желае както от Съвета, така и от Комисията.
(188)
Отрицателният ефект от мярката изглежда ограничен, като се има предвид, че поради миналото на DPLP и неговите дейности е ясно, че голяма част от пенсионните задължения са свързани с дейностите в запазения сектор, където нарушаването на конкуренцията е ограничено само по себе си.
(189)
Теоретично разглежданата мярка би могла да позволи на DPLP да запази господстващо положение. При все това Комисията счита този риск за нисък, тъй като мерките се ограничават до това да изравнят плащаните от DPLP вноски с тези на неговите конкуренти.
(190)
От горепосоченото следва, че отрицателният ефект от предоставената на DPLP помощ е ограничен в сравнение с положителния ефект от мярката.
(191)
Като се има предвид, че мерките се ограничават до строго необходимото за установяването на равни условия по отношение на социалноосигурителните вноски и слагат край на нарушаването на конкуренцията в ущърб на DPLP, те не изменят условията на търговия в степен, която да противоречи на общия интерес.
(192)
Следователно Комисията е на мнение, че одобрената през 1997 г. мярка за поемане на разходите за пенсии може да се счита за помощ, съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, като се има предвид, че DPLP не е поставено в по-изгодна позиция от останалите оператори по отношение на социалноосигурителните разходи за щатния си персонал.
6.3. ОЦЕНКА НА КОМПЕНСАЦИЯТА ЗА ОБЩЕСТВЕНИ УСЛУГИ И ДРУГИ МЕРКИ
6.3.1. Наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
6.3.1.1. Предимство и избирателност
(193)
Що се отнася до компенсацията за разходите за обществена услуга, в решението по дело Altmark (56) се определят критериите, на които трябва да отговаря една намеса на държавата, за да може да се счита за компенсация за задължения за обществена услуга, както и за да може да избегне определянето за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(194)
В случая тези критерии, и по-специално четвъртият критерий, не са изпълнени: изборът на DPLP не е извършен в рамките на процедура по възлагане на обществена поръчка. Още повече че белгийските власти не са доказали, че равнището на компенсацията е било определено чрез анализ на разходите, които едно типично предприятие, добре управлявано и разполагащо с достатъчно средства, би направило, за да изпълни възложените му задължения за обществена услуга, и Комисията не разполага с никакво указание или сведения, които да я накарат да счита, че четвъртият критерий е изпълнен.
(195)
Тъй като от годишните компенсации се е ползвало едно-единствено предприятие и на същото са предоставени допълнителни ресурси, мярката е предоставила избирателно предимство на DPLP.
(196)
Капиталова инжекция през 1997 г.: белгийските власти са признали, че капиталовата инжекция през 1997 г. в размер на 62 млн. евро всъщност е представлявала отложено плащане на компенсация за УОИИ, дължима за 1996 г. Следователно тази капиталова инжекция следва да бъде определена като годишна компенсация. Тъй като отделните условия, определени в решението по дело Altmark, не са изпълнени, мярката е предоставила избирателно предимство на DPLP.
(197)
Капиталова инжекция през 2003 г.: белгийските власти са заявили, че капиталовата инжекция през 2003 г. (297,5 млн. евро) е била в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, поради което не представлява държавна помощ. Според тях тази капиталова инжекция е имала за цел да подсили собствените финансови средства на DPLP за изграждането и модернизирането на центровете за сортиране, оптимизирането на маршрутите за раздаване на пощенските пратки и за автоматизирането. Инжектираните средства също така са били предназначени да покрият разходи за персонала вследствие съкращението на броя на служителите по предпенсионна схема, намаляването на работното време и увеличението на заплатите на новите служители.
(198)
За да докажат, че тази капиталова инжекция е бил в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, белгийските власти са направили прогнози за рентабилност в рамките на стратегическия си план, които показват по-високо равнище на рентабилност спрямо стойността на капитала, което би изисквал един частен инвеститор.
(199)
Прогнозите и изчислението на печалбата, изготвени от белгийските власти, имат прогнозен характер, подробни са и са в съответствие с метода, който би използвал един частен инвеститор:
1.
рентабилността е изчислена по метода на актуализираните бъдещи парични потоци, който отчита бъдещия растеж на предприятието и способността на инвестициите да генерират печалба и парични потоци за неговите акционери;
2.
предвидени са три различни сценария: оптимистичен, песимистичен и най-вероятен сценарий, който в крайна сметка е приет за целите на оценката на надеждността на прогнозите;
3.
според прогнозите маржът на печалбата бележи увеличение до […] % през 2007 г. (вж. таблица 4) и очакван процент на възвръщаемост на капитала от […] % за периода 2003-2012 г. (вж. таблица 5), т.е. по-висок процент от […] %, посочен от независими експерт (банка Degroof) като марж на печалбата, който частните инвеститори от пощенския сектор биха сметнали за подходящ.
Таблица 4
Прогнози ex ante за печалбата за периода 2003-2007 г., изготвени от белгийските власти
[…]
Източник: белгийските власти.
Таблица 5
Изчисляване ex ante на процента на възвръщаемост на капитала, изготвено от белгийските власти за най-вероятния сценарий
[…]
Източник: белгийските власти.
(200)
Също така може да се отбележи, че стабилността на прогнозите се е потвърдила изцяло от финансовите резултати през следващите години (вж. таблица 6). Вследствие на нарастването на рентабилността от 2007 година насам DPLP е започнало да разпределя дивиденти.
Таблица 6
Еx post приходи за периода 2003-2007 г.
[…]
Източник: белгийските власти.
(201)
Регистрираните резултати за десетгодишен период също отговарят на прогнозите от 2003 г., като се има предвид, че процентът на възвръщаемост на капитала ex post би трябвало да е […] %, т.е. повече от […] %, според прогнозите от 2003 г.
(202)
Макар възвръщаемостта на вложените от белгийската държава инвестиции да изглежда достатъчна, за да се потвърди спазването, при въпросната инвестиция, на принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, следва да се отбележи, че очакваните приходи, които служат за основа на оценката на тази рентабилност, са включвали държавни помощи, и по-специално изплащаните на DPLP годишни компенсации.
(203)
При все това тези мерки за държавна помощ очевидно имат различни цели и нямат хронологична връзка с реализираната през 2003 г. капиталовата инжекция.
(204)
Освен това несигурността, която може да произтече за един частен инвеститор вследствие на помощта в полза на DPLP, за която не е подадено уведомление, е била смекчена от официалното разрешение за капиталова инжекция, дадено от Комисията в решението ѝ от 2003 г. В момента на инвестирането всеки частен инвеститор, който има добри перспективи за възвръщаемост, вероятно би поел риска да осъществи тази инвестиция след приемането от Комисията на положително решение, макар и все още неокончателно. За взимането на подобно решение един частен инвеститор не би чакал години наред, т.е. до произнасянето на решение от Общия съд и от Съда на Европейския съюз. Следователно анулирането впоследствие на това решение е било събитие, което не е било предвидимо в момента на осъществяването на инвестицията, а е изглеждало малко вероятно с оглед на това, че решенията на Комисията се считат за законни, докато не бъдат анулирани.
(205)
Ето защо Комисията е на мнение, че капиталовата инжекция през 2003 г. може да се счита за съвместима с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика и не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(206)
Капиталова инжекция през 2006 г.: белгийските власти са заявили, че капиталовата инжекция през 2006 г. (40 млн. евро) е била в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и поради това не представлява държавна помощ.
(207)
Капиталът е бил предоставен при същите условия, които се прилагат към частен инвеститор: увеличението на капитала на DPLP е било записано от държавата (в размер на 40 млн. евро) и от Post Invest Europe (в размер на 300 млн. евро), при еднаква цена на акция (принципът pari passu). По това време Post Invest Europe е външен инвеститор, който не е имал никаква връзка с DPLP или с белгийската държава.
(208)
Освен това емисионната цена на акциите е била определена правилно. За да определи цената на новите акции, инвестиционната банка, към която се обръщат белгийските власти, е сметнала, че общата стойност на DPLP е била между […] и […] EUR. В крайна сметка държавата е притежавала […] EUR за цялото предприятие преди капиталовите инжекции. Хипотезите, свързани с равнището на възвръщаемостта и риска като такива са се основавали, според общ бизнес план, на съображения, свързани с оптимизирането на дългосрочните печалби. По-късно регистрираните резултати от DPLP вследствие на увеличението на капитала през 2006 г. (вж. по-долу) също потвърждават стабилността на хипотезите и на отчетените параметри в момента на инвестиционното решение.
Таблица 7
Резултати на DPLP между 2006 и 2010 г.
[…]
Източник: белгийските власти.
(209)
Комисията счита, че капиталовата инжекция през 2006 г. в размер на 40 млн. евро очевидно е била в съответствие с поведението на инвеститор в условията на пазарна икономика и следователно не представлява държавна помощ.
(210)
Освобождаването от корпоративен данък, макар да е възможно да предостави предимство на DPLP поради евентуално намаление на размера на иначе дължимия и платим от предприятието данък, не е довело до никакво конкретно предимство: в действителност от 1992 до 2005 г., годината на преустановяване на това освобождаване, кумулативният резултат за DPLP след облагането е бил отрицателен. Макар нетният резултат на предприятието да е бил положителен през някои години, данъчният кредит, който би бил отсрочван за всяка следваща година, би позволил на DPLP да не плаща данъка, дори и предприятието да е подлежало на облагане с корпоративен данък. Ето защо това данъчно облекчение не се разглежда в подробности в настоящото решение.
(211)
Освобождаването от данък сгради и от местен данък обаче поставят DPLP в по-благоприятно положение спрямо останалите предприятия, тъй като те го облекчават от задължения, които обичайно то би трябвало да покрива. Следователно те му предоставят избирателно предимство.
(212)
Белгийските власти подчертават, че прехвърлянето на недвижими имоти е било част от вътрешна реорганизация на недвижими имоти, собственост на държавата, тъй като DPLP тогава е било изцяло собственост на държавата. Независимо от това прехвърлянето на недвижими имоти е предоставило на разположение на DPLP нови активи, принадлежали по-рано на държавата. DPLP вече е използвало тези недвижими имоти, докато са били собственост на държавата, но не е било техен законен собственик. Законното прехвърляне на собствеността е предоставило на DPLP, различно от държавата предприятие, правата за собственост върху недвижимите имоти. Така DPLP е получило допълнителни ресурси в сравнение с положението преди прехвърлянето. Следователно тази мярка е предоставила избирателно предимство на DPLP.
(213)
При отсъствието на държавна гаранция DPLP не би получило заем при същите условия. Белгийските власти са сметнали, че пазарните лихвени проценти биха стигнали до 40 базисни пункта, докато платената на държавата премия е възлизала на 25 базисни пункта.
(214)
Съгласно Известие на Комисията относно прилагането на членове 87 и 88 от Договора за ЕО по отношение на държавните помощи под формата на гаранции (57) (точка 3.2, буква г) „поемането на риск обикновено би трябвало да бъде възнаградено с подходяща премия върху гарантираната или насрещно гарантираната сума. Когато цената, платена за гаранцията, е поне колкото съответната база за сравнение на премията за гаранция, която може да се намери на финансовите пазари, гаранцията не съдържа помощ. Ако на финансовите пазари не може да бъде намерена съответстваща база за сравнение на премията за гаранция, общият финансов разход за гарантирания заем, включително лихвения процент по заема и премията за гаранция, трябва да бъде сравнен с пазарната цена за подобен негарантиран заем“. Като се има предвид, че премията не изглежда да е съвместима с пазара, държавната гаранция е предоставила възможност на DPLP да получи финансиране с по-нисък разход от този, който по принцип би имало предприятието.
(215)
Следователно мярката е предоставила избирателно предимство на DPLP, равняващо се на разликата между лихвения процент, който DPLP би трябвало да плати при липсата на държавна гаранция, и действителния лихвен процент, плюс гаранцията, изплатената за премията. Полученото предимство е възлизало всяка година на 15 базисни пункта върху непогасената сума. Следователно предимството може да бъде оценено на 1,5 млн. евро за целия период на заема.
6.3.1.2. Наличие на държавни ресурси
(216)
Годишната компенсация за УОИИ е била финансирана от бюджета на белгийската държава в съответствие с последователно сключените договори за управление между DPLP и белгийската държава. Според информацията, предоставена от белгийската държава, капиталовата инжекция през 1997 г. de facto представлява компенсация за УОИИ и поради това е включена в тази част от решението.
(217)
Данъчните облекчения са довели до намаление на данъчните приходи за държавата поради намалението на приходите, които тя би получила, ако въпросните облекчения не съществуваха. Следователно те включват прехвърляне на държавни ресурси, което представлява загуба на данъчни приходи за белгийската държава.
(218)
Прехвърлените на DPLP недвижими имоти преди това са били собственост на държавата. Тя е отстъпила собствеността върху тях на DPLP, като по този начин е намалила собствените си активи и е увеличила тези на DPLP. Следователно мярката представлява прехвърляне на държавни ресурси.
(219)
Свързаната със заема гаранция е била предоставена от държавата, която е поела съответните рискове със собствения си бюджет без насрещна престация; следователно тя представлява държавни ресурси под формата на отказ от приходи.
(220)
Приходите, получени от услугите за разпространение на пощенски пратки, не представляват държавни приходи съгласно решението по дело Preussen Elektra (58), като се има предвид, че плащаните от потребителите цени се финансират с техни собствени средства, които не се контролират от държавата.
(221)
Независимо от това, за целите на оценката на съвместимостта тези приходи са пряко свързани с предоставянето на услуга от общ интерес в пощенския сектор и поради тази причина трябва да бъдат взети предвид съгласно точка 17 от рамката за УОИИ и член 7 от Директива 97/67/ЕО за целите на определянето на необходимостта от и пропорционалността на компенсацията.
6.3.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(222)
Мерките могат да засегнат търговията между държавите членки поради причините, посочени в съображение 156.
6.3.1.4. Обобщение на мерките за помощ
(223)
Поради изложените в съображения 193-222 причини, следните мерки представляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС:
а)
годишна компенсация за УОИИ (1992-2010 г.);
б)
капиталова инжекция през 1997 г.;
в)
освобождаване от данък сгради (1992-2005 г.);
г)
прехвърляне на недвижими имоти през 1992 г.;
д)
предоставена държавна гаранция през 2004 г.
6.3.2. Съществуваща помощ по смисъла на член 108, параграф 1 от ДФЕС
(224)
Някои от разгледаните в случая мерки биха могли да се считат за съществуващи помощи по смисъла на член 108, параграф 1 от ДФЕС.
6.3.2.1. Освобождаване от корпоративен данък и от данък сгради
(225)
DPLP е освободено от корпоративен данък и от данък сгради, когато все още е било публична администрация, т.е. преди 1971 г. и преди присъединяването на Белгия към ЕИО. Оттогава това не е променено. Следователно тези мерки представляват съществуващи помощи.
(226)
Освобождаването от корпоративен данък е преустановено през 2005 г., докато освобождаването от данък сгради продължава да се прилага.
6.3.2.2. Либерализация на пазара на пощенски услуги
(227)
Според белгийските власти всички мерки, които предхождат либерализацията на пазарите на пощенски услуги през 1999 г., следва да се считат за съществуващи помощи. При все това от въпросните мерки са се възползвали всички дейности на DPLP, предприятие, действащо на конкурентни пазари (като пазарите на разпространението на колетни пратки и финансови услуги) много преди влизането в сила на Директива 97/67/ЕО през 1999 г. Следователно, съгласно решението по делото Alzetta (59), не може да се счита, че подобна помощ се превръща в съществуваща помощ поради развитието на вътрешния пазар: тя може да се счита за съществуваща помощ за даден получател, доколкото същият е извършвал дейности единствено на пазари, които не са били отворени за конкуренцията, когато помощта е била приведена в действие.
(228)
Следователно този аргумент не може да бъде приет от Комисията.
6.3.2.3. Десетгодишен давностен срок
(229)
Твърдението, според което десетгодишният давностен срок би трябвало да започне да тече от започването на настоящата официална процедура по разследване през 2009 г., също не следва да бъде прието. Произнесеното от Общия съд решение през 2009 г. не е анулирало всички предходни действия по разследване. От него само се разбира, че тези действия би трябвало да насърчат Комисията да започне официална процедура по разследване (60).
(230)
От друга страна, тъй като Комисията е извършила първото си действие по разследване на 23 декември 2002 г., когато е изпратила първото си искане за сведения до белгийските власти, приведените преди 23 декември 1992 г. мерки следва да се считат за съществуващи помощи.
6.3.3. Съвместимост на компенсацията за УОИИ в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС
(231)
Съвместимостта на компенсацията за УОИИ е оценена в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС и рамката за УОИИ. Рамката за УОИИ се прилага от влизането си в сила на 29 ноември 2005 г. Като се има предвид, че по същество тя се състои от кодификация на правила, които са съществували още преди влизането ѝ в сила, позоваване на последните ще се прави при оценката на мерките, които предхождат влизането ѝ в сила.
6.3.3.1. Обхват на оценката, определен въз основа на възлагането в договорите за управление
(232)
В мнението си белгийските власти и DPLP категорично се противопоставят на това, че Комисията, съгласно по-рано възприетия подход на оценка в други дела за незаконно изплащани в миналото помощи, извършва общ анализ на предоставената на DPLP помощ за целия период, което предполага, че тази помощ е финансирала без разграничение всички задачи за обществена услуга, възложени на предприятието. Белгийските власти и DPLP подчертават, че в конкретния случай, противно на това, което се забелязва в други дела, в сключените от тях договори за управление строго се ограничава обхватът на дейностите на DPLP, които следва да получават помощ, както и сумите на помощта, които могат да се искат за тези дейности (61).
(233)
Комисията счита, че в разглежданите договори за управление строго се определят съответните права и задължения на държавата и на получателя на помощта, като се посочват параметрите за изчисляване на компенсацията, на която последният може да има право за посочените в договорите конкретни дейности и периоди. Поради това Комисията ще основава оценката си на разпоредбите на различните договори за управление.
(234)
УОИИ, за които следва да се контролира съвместимостта на помощта, са определени в установените от държавата членка възлагания. Задачите за обществена услуга, които следва да изпълнява DPLP, са му възложени чрез последователни административни актове, с които на около всеки пет години се одобряват подписваните с държавата договори за управление. Тези договори доразвиват и допълват разпоредбите на националния закон за пощите.
(235)
Всеки следващ договор за управление представлява отделно възлагане, в което се описват задачите за обществена услуга, възложени на DPLP, и се определя продължителността на периода на възлагане, както и параметрите, чрез които се изчислява платимата от държавата компенсация. В договорите за управление се уточняват дейностите, които се вземат предвид при изчисляването на размера на предоставената от държавата финансова компенсация.
(236)
Съвместимостта на мерките за помощ следва да се оцени в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС, тъй като компенсацията е била отпусната за финансиране на разходи, направени за изпълнението на задачи за обществена услуга. Компенсацията би била съвместима, ако не компенсира прекомерно допълнително направените от DPLP разходи по изпълнението на задачите за обществена услуга, които са му възложени чрез договорите за управление, и ако включва разумна печалба. Всяка свръхкомпенсация подлежи на възстановяване.
(237)
Обхватът на оценката на свръхкомпенсацията включва УОИИ, за които разпоредбите на последователните договори за управление предвиждат компенсация.
(238)
Важно е да се отбележи, че между последователните договори за управление има някои разлики. Следователно свръхкомпенсацията следва да се изчислява според конкретните параметри, определени за всеки от договорите.
(239)
В първия договор за управление (1992-1996 г.) компенсацията за УОИИ обхваща всички обществени услуги. Разпоредбите на първия договор за управление не разпределят компенсацията между отделните обществени услуги, според които може да има или не право на компенсация по силата на посочения договор.
(240)
Следователно трябва да се счита, че предвидената в този договор компенсация покрива допълнително направените разходи за изпълнението на всички задачи за обществена услуга, без разграничение. За този период контролът на евентуалната свръхкомпенсация ще засегне всички мерки за обществени услуги: универсалната пощенска услуга (задължение за предоставяне на универсална услуга/ЗПУУ), както и разпространението на печатни издания и други задачи, възложени на DPLP.
(241)
Противно на първия договор за управление, във втория, третия и четвъртия договор за управление помощите са запазени за определени УОИИ, посочени в договорите. УОИИ, за които може да има право на компенсация, са: разпространението на ежедневни и периодични издания, както и останалите обществени услуги, изброени в съображение (33). Клаузите за определяне на услугите, които се ползват от подпомагане, са включени в договорите за управление: член 7 от втория договор за управление, член 15 от третия договор за управление и членове 12 и 13 от четвъртия договор за управление.
(242)
Универсалната пощенска услуга обаче не се ползва от никаква компенсация съгласно договорите за управление, с изключение на първия.
(243)
Приходите и разходите, свързани с универсалната пощенска услуга, не се вземат предвид при изчисляването на свръхкомпенсацията, освен когато това е целесъобразно, за допълнителните печалби от запазения сектор (62).
6.3.3.2. Изчисляване на свръхкомпенсацията
(244)
Поради разликите между посочените в съображения 239-243 възлагания за обществена услуга, евентуалната свръхкомпенсация се изчислява по различен начин за първия договор за управление и за последващите три договора за управление.
(245)
Освен покриването на разходите, направени за изпълнението на задълженията за обществена услуга, в рамката за УОИИ се предвижда и компенсация с разумен коефициент на възвръщаемост (63).
(246)
В точка 18 от рамката за УОИИ е постановено, че разумната печалба „следва да се разбира като коефициент на възвръщаемост на собствения капитал с отчитане на риска - или липсата на риск - за предприятието във връзка с интервенцията от страна на държавата членка, особено ако последната предоставя изключителни или специални права. По принцип този коефициент не трябва да надвишава средния коефициент за съответния сектор през последните години. Ако в сектора няма предприятия, съпоставими с това, на което е възложена услугата от общ икономически интерес, може да се направи съпоставка с предприятия в други държави членки, или - ако е необходимо - с предприятия от други сектори, като се отчитат специфичните особености на всеки сектор. При определяне на това, кое представлява разумна печалба, държавата членка може да въведе стимулиращи критерии, свързани например с качеството на предоставяната услуга или повишаването на производствената ефективност.“
(247)
Следователно съответното равнище на разумна печалба трябва да се избира, като се отчитат различни параметри, и по-специално средният коефициент за въпросния сектор, рискът, свързан с дейностите на предприятието, и ако се налага, стимулиращите критерии, свързани с разглежданото дружество.
(248)
За да установи разумно равнище на печалба, Комисията се основа на различни експертни проучвания, подробно изложени по-долу. Въз основа на тези проучвания и на равнището на риск за всеки договор за управление Комисията определи набор от равнища на разумна печалба за DPLP, които, от една страна, се отнасят за разпространението на пощенските пратки, а от друга - за разпространението на печатни издания за всеки от четирите договора за управление. Общото между тези проучвания е, че в тях се прави опит да се определят групи от достатъчно сравними предприятия по отношение на дейностите и рисковия профил с разглеждания заварен пощенски оператор, както и да се установи референтно равнище на печалба за същия според наблюдаваната печалба в сравнимите предприятия.
(249)
Що се отнася по-специално до риска, Комисията държи да подчертае, че през целия разглеждан период DPLP е било изправено пред слаба конкуренция за голяма част от дейностите си или защото е разполагало със законно защитен монопол (приложим към повечето услуги за разпространение на пощенски пратки), или защото е имало господстващо положение, характеризиращо се с високи пазарни дялове и пречки за навлизане, създадени чрез субсидирането на ниски цени по отношение на разходите (например разпространението на печатни издания). Според Комисията този аспект следва да бъде отчетен във всички сравнителни проучвания по отношение на дружества, които чрез извършването на услуги, подобни на тези на DPLP, е трябвало да извършват дейността си в конкурентна среда.
(250)
Освен това степента на излагане на риск на един заварен пощенски оператор зависи основно от характеристиките на въведения от публичните органи регулаторен механизъм.
(251)
По отношение на разпространението на пощенските пратки - сектор, в който задължението за универсална услуга на DPLP е било финансирано посредством цените на пощенските марки (64) - Комисията счита, че рискът е бил много различен според това дали цените на пощенските марки са били по-често или по-рядко коригирани от регулаторния орган (например в началото на всяка година или винаги, когато се е налагало), за да може да се осигури постоянно покриване на нетните разходи на задължението за универсална услуга, или според това дали цените на пощенските марки (65) са били предварително определяни за продължителен период (например за четири или пет години напред) чрез дългосрочен договор (66). Първият начин на ценово регулиране е насочен към това да се минимизира рискът за предприятието, доколкото цените на пощенските марки се коригират достатъчно често, така че да се поддържа постоянно финансово равновесие между приходите и разходите. Този вид регулиране защитава маржа на печалбата на дружеството срещу несигурността. Вторият начин води до по-висок риск, тъй като излага оператора на последиците от колебанията в приходите и разходите за продължителен период.
(252)
По същия начин, що се отнася до разпространението на печатни издания (задължение за универсална услуга, финансирано чрез финансови компенсации), разликата е значителна според това дали компенсацията се основава на действителни нетни разходи (действително понесени нетни разходи) или на предвидени за продължителен период нетни разходи. По този начин плащаната под формата на фиксирана сума компенсация за покриване на очакваните за продължителен бъдещ период нетни разходи излага оператора на всички промени в приходите и разходите. Тогава операторът е изправен пред по-висок риск, отколкото в случая на пълна компенсация въз основа на впоследствие определените приходи и разходи.
(253)
Ако договорът, който обвързва оператора и публичните органи, е такъв, че обществената услуга е съпътствана от известен риск, например тъй като излага заварения оператор на сериозни промени в приходите и разходите, разумната печалба, на която има право завареният оператор, следва да бъде пропорционална на съответното равнище на риска. Напротив, ако договорът между заварения оператор и публичните органи е такъв, че обществената услуга не е съпътствана от значителен риск, разрешената разумна печалба също следва да бъде малка.
(254)
Освен това Комисията отбелязва, че равнището на риска за дружеството и равнището на компенсациите, на които то има право за целите на производствената ефективност, са тясно свързани. По този начин публичните органи могат предварително да определят фиксирано равнище на компенсация, чрез което се прогнозира и се включва производствената ефективност, която предприятието би трябвало нормално да достигне през времетраенето на възлагането. Като излага дружеството на всички колебания в приходите и разходите, договорът го стимулира да стане по-ефективно и да подобри съотношението между разходи и ефективност. Едновременно с това, за него рискът е по-голям. До известна степен риск и стимули за ефективност вървят ръка за ръка. По същия начин предварително определен ценови праг за продължителен период по принцип стимулира още повече ефективността, но е по-рисков за съответното дружество.
(255)
За да разгледа въпроса за равнището на разумната печалба на DPLP, Комисията се основава на няколко експертни проучвания:
(256)
Проучване на WIK: в рамките на дело C 36/2007, процедура за държавна помощ, свързана с германския пощенски оператор Deutsche Post AG (наричан по-долу „DP“), Комисията поиска от WIK Consult да направи проучване на съответното равнище на разумна печалба за заварените пощенски оператори (67) (наричано по-долу „проучването WIK“). Съответните аспекти на проучването на WIK са предоставени на Белгия на 25 март 2010 г. и на 7 февруари 2011 г. Комисията получи мнението на Белгия относно проучването на WIK на 23 април 2010 г. и на 1 март 2011 г.
(257)
Проучване на Deloitte: на 23 април 2010 г. Комисията получи проучване, осъществено от дружеството Deloitte (68) (наричано по-долу „проучването Deloitte“), в което последната излага становището си относно равнището на разумна печалба, което следва да бъде прието за универсалните услуги на DP. Това проучване е предадено на Белгия на 9 декември 2011 г. Комисията получи мнението на Белгия относно проучването Deloitte на 26 декември 2011 г.
(258)
Проучване на CRA: на 1 март 2011 г. Белгия представи проучване на Charles Rivers Associates (69), в което се оспорва проучването на WIK (наричано по-долу „CRA“).
(259)
В това проучване WIK определя референтна разумна печалба за DP. По-конкретно WIK анализира най-напред задачите и риска за DP и заключава, че предприятието изпълнява главно рутинни задачи и предприемаческият риск за него е ограничен (70). Въз основа на този анализ WIK избира предприятията за целите на сравнението, т.е. определя състава на референтните групи, чрез които да се определи референтната разумна печалба. Като цяло WIK подчертава, че възприетата процедура за оценка отчита принципите на типовата методология, използвана за референтните стойности на рентабилността в цената на прехвърляне (71). Подобна методология се прилага не само при националната законова уредба в областта на цените на прехвърляне, но и при принципите на ОИСР в областта на цените на прехвърляне (наричани по-долу „принципите на ОИСР“) (72).
(260)
WIK прилага различни инструменти за измерване на рентабилността и разграничава процента на възвръщаемост на капитала (IRR), основан на паричните потоци и считан като теоретично правилен инструмент за измерване на рентабилността на една дейност, и други показатели, извлечени от счетоводните данни (възвръщаемост), като възвръщаемостта на вложения капитал (ROCE), възвръщаемостта на собствения капитал (ROE), възвръщаемостта на активите (ROA) и възвръщаемостта на продажбите (ROS) (73). Както е разяснено в глава 5 от проучването, в разглеждания случай WIK предлага за показател за рентабилността да се използва възвръщаемостта на продажбите. Едно от предимствата на този инструмент е, че не зависи от счетоводните данни за печалбата (EBIT (74)) и за продажбите - две пера, които лесно се наблюдават в счетоводството на дружеството. Освен това чрез използването на възвръщаемостта на продажбите се избягва оценката и разпределянето на активи между различните услуги, което би било необходимо за референтен показател, базиран на капитала, като възвръщаемостта на собствения капитал и възвръщаемостта на вложения капитал, и обикновено представлява трудна задача. WIK посочва също, че се препоръчва референтен показател, основан на възвръщаемостта на продажбите, ако предприятията, за целите на сравнението и дружеството, предмет на проучването, са от един и същ отрасъл/промишлен сектор, което е гаранция за хомогенността на структурата на EBIT и на продажбите.
(261)
По отношение на състава на референтната група WIK заключава, че е необходимо да се намери компромис между сравнимостта на предприятията в извадката и нейния размер. WIK е против включването в извадката на заварени европейски пощенски оператори, тъй като цените им са били регулирани на затворен за конкуренцията пазар в повечето държави през целия разглеждан период. По същата причина броят на дружествата, които се конкурират пряко със заварените пощенски оператори, е съвсем ограничен. Основно става въпрос за съвсем малки дружества. За да получи балансирана група от сравними предприятия, WIK включва едновременно преките конкуренти на националните пазари и големите многонационални оператори като международните дружества за експресни пратки (UPS, FedEx, DHL), които извършват по-рискови и по-капиталоемки дейности, отколкото заварен пощенски оператор на защитен национален пазар.
(262)
По отношение на въпроса за компромиса между сравнимостта и размера на извадката WIK предвижда три референтни групи: i) референтна група I, или ограничен сектор на колетни пратки, която включва главно активни дружества като доставчици на услуги за колетни пратки (10 дружества, считани за силно сравними с доставчиците на универсална пощенска услуга); ii) референтна група II, или разширен сектор на колетни пратки, която включва дружества, чиято основна дейност може да е свързана с други услуги, като услугите за пощенски пратки (26 дружества с малко по-ниска степен на сравнимост), и iii) референтна група III, която включва също дружества от сектора на наземния транспорт (1 163 дружества с ниска сравнимост) (75). Според WIK този подход засилва статистическата валидност на окончателното сравнително проучване.
(263)
Един от приложените критерии за избор към всички референтни групи се отнася до размера на дружеството; взети са предвид само дружествата с приходи над 3 млн. евро (76). Що се отнася до периода, обхванат от данните, надеждни данни е имало единствено за периода 1998-2007 г., а за периода за 1990-1997 г. са използвани интерполации със задна дата (77).
(264)
Освен това WIK продължава приетия анализ по отношение на цените на прехвърляне, като се основава на концепцията за интерквартилния размах (78), за да смекчи ефекта от крайните стойности и за да определи равнище на разумна печалба.
(265)
WIK получи следните резултати за периода 1998-2007 г.:
а)
референтна група I: 25-и процентил, равен на -0,42 %, 75-и процентил, равен на 6,72 %, и медиана (50-и процентил), равна на 3,86 %;
б)
референтна група II: 25-и процентил, равен на 0,45 %, 75-и процентил, равен на 6,77 %, и медиана (50-и процентил), равна на 3,48 %;
в)
референтна група III: 25-и процентил, равен на 0,64 %, 75-и процентил, равен на 5,57 %, и медиана (50-и процентил), равна на 2,59 %.
(266)
WIK заключава, че разширеният сектор на колетни пратки, т.е. референтна група II, е по-подходяща група за сравнение, тъй като получените резултати са сравнително стабилни във времето в сравнение с другата референтна група (ограничен сектор на колетните пратки), и защото този сектор е функционално по-близък до дейностите, свързани с куриерските услуги и колетните пратки, отколкото другата референтна група (сектор на наземния транспорт).
(267)
Направена е и друга корекция, за да се получи горна граница на разумната печалба на DP, основана на анализа на предприемаческия риск за предприятието в сравнение с референтната група. На тази основа WIK предлага за горна граница на разумната печалба на DP стойността от 3,48 %, която съответства на средната възвръщаемост на продажбите на референтна група II. Като избира по-скоро медианата, а не 75-ия процентил за по-висока стойност на разумната печалба, WIK иска да отрази факта, че дружествата от извадката поемат по-висок риск, отколкото заварените пощенски оператори, като се има предвид, че тези дружества не се ползват с никакви специални права.
(268)
Белгийските власти считат използваната в доклада на WIK методология за неправилна и представят различни документи (писма, становища и доклади) на 23 април 2010 г., 1 март 2011 г., 14 юни 2011 г., 5 август 2011 г., 10 август 2011 г., 14 декември 2011 г. и 19 декември 2011 г., като опровергават подхода в доклада на WIK и представят свой собствен метод за определяне на референтната разумна печалба.
(269)
В изпратено становище на 5 август 2011 г. белгийските власти по същество изтъкват, че използваната в проучването WIK извадка не е била представителна за дейността, размера, рисковия профил и референтния период. Белгия твърди, че е много трудно извадката да бъде приета за легитимна въз основа на критериите, изложени в точка 18 от рамката за УОИИ.
(270)
В същото становище Белгия изтъква също, че би било логично да се направи разграничение между маржа на печалбата от дейности със значително различаващо се равнище на риск: белгийските власти изтъкват, че ако разпространението на печатни издания и разпространението на пощенски пратки са дейности с различен рисков профил, би било уместно да се използват различни равнища на разумна печалба.
(271)
Освен това белгийските власти твърдят, че е налице повишаване на производителността на дейностите на DPLP и че Комисията следва да вземе предвид този факт при определянето на равнището на разумна възвръщаемост, както е предвидено в точка 18 от рамката за УОИИ. Белгийските власти подчертават, че DPLP е станало рентабилно след многобройни реформи и след като дълго време е било на загуба. Разходите на DPLP са били съкратени именно благодарение на закриването на пощенски клонове. Делът в размер на 50 %, притежаван от частни инвеститори от 2006 г., е довел до нова култура, насочена към ефективност. Според белгийските власти подобна повишена производствена ефективност би трябвало да се вземе предвид при определянето на равнището на разумна възвръщаемост по отношение на DPLP.
(272)
На 1 март 2011 г. белгийските власти изпратиха на Комисията доклад, изготвен от Charles River Associates (CRA), в който се отправят критични забележки към проучването на WIK и се предлага друг метод за оценяване на разумната печалба на DPLP.
(273)
По отношение на състава на съдържанието CRA изтъква, че трите извадки на WIK включват много на брой, но малки по размер дружества, чийто рисков профил не е сравним с този на пощенски оператор от голям мащаб. CRA оспорва заключенията на WIK, че предоставянето на услуги за писмовни пратки от въпросния заварен пощенски оператор съдържа нисък риск, както и че включените в референтните групи дружества дават възможност за подходящи сравнения.
(274)
CRA привлича вниманието именно върху взаимовръзката между структурата на разходите на едно предприятие (по отношение на дела на фиксираните и променливите разходи) и поетия търговски риск. CRA изтъква, че един пощенски оператор със задължение за универсална услуга е изправен пред по-големи фиксирани разходи и следователно в по-голяма степен е изложен на намаляване на търсенето в сравнение с дружество с по-ниски фиксирани разходи. Освен това CRA подчертава разликата между възвръщаемостта на продажбите на малките и големите предприятия от групите на WIK (79), от което се подразбира, според него, за съществуването на системни разлики между малките дружества за куриерски услуги и по-големите предприятия като UPS и FedEX, които би могло да се обяснят с различната структура на разходите.
(275)
CRA също така анализира по-подробно характеристиките на някои малки дружества за куриерски услуги в извадката на референтна група I на WIK и заключава, че рисковият им профил не е сравним с този на пощенски оператор от голям мащаб. CRA също така счита за неподходящо да се увеличава размерът на тази вече трудно сравнима извадка с добавянето на още по-малко сравними предприятия.
(276)
CRA отхвърля аргумента на WIK, според който заварените европейски пощенски оператори не би следвало да бъдат включени в извадката, тъй като печалбите им са се определяли не на конкурентна основа, а от ценовото регулиране, като рискът е, че тези заварени пощенски оператори в резултат на ценовото регулиране са могли да генерират прекомерни печалби. CRA изтъква, че след като за целите на сравнението отхвърля другите заварени пощенски оператори, WIK се основава на теоретичната хипотеза, според която на тези заварени оператори би могло да се наложи да прилагат прекомерно високи цени, но без да представи емпирични доказателства в подкрепа на твърдението си. В това отношение CRA подчертава, че предвид прилаганите в повечето държави членки механизми за ценово регулиране, като например ценовите прагове (80), най-големите наблюдавани печалби биха били в резултат по-скоро на повишаването на производителността, отколкото на високите цени.
(277)
CRA изтъква, че естественият метод на изчисление на разумен марж на печалбата на DPLP за задълженията му за обществена услуга би следвало да се основава на наличните данни за маржовете на печалбата, реализирани от куриерските дейности на другите пощенски оператори от Западна Европа. Това е много по-естествено, тъй като въпросните обществени услуги са преди всичко услуги за писмовни пратки и данните за маржовете на печалбата, реализирани от свързаните с пощенските пратки операции на другите пощенски оператори от Западна Европа, са пряко достъпни и не разкриват каквото и да било прекалено благоприятно ценово регулиране.
(278)
CRA изтъква по-специално, че анализът би следвало да се основава на маржовете EBIT (ROS), реализирани от куриерските дейности на пощенските оператори от Западна Европа, които предоставят секторни сведения за маржовете EBIT от куриерските си дейности (ако секторните сведения за маржовете EBIT не са предоставени) или за общите маржове EBIT на пощенските оператори от Западна Европа, над 75 % от приходите на които са от куриерски услуги. CRA изключва извадката на операторите от Източна Европа поради относителната им неефективност в сравнение с пощенските оператори от Западна Европа.
(279)
Следователно анализът на CRA се основава на извадка от 11 пощенски оператори от Западна Европа за периода 2002-2009 г. (общо 73 наблюдения). Средната възвръщаемост на продажбите от тази извадка е […] %, медианата - […] %, 75-ият процентил е равен на […] % (81). CRA изчислява както пресечената средна стойност ([…] %), така и средната стойност по метода на Winsor ([…] %), които, подобно на медианата, не са засегнати от крайните стойности (82).
(280)
По отношение на определението за референтна стойност на разумен марж на печалбата CRA изтъква, че използването на средни стойности поражда методологични проблеми. CRA обяснява, че поради промените в наблюдаваните маржове на печалбата в извадката, критичният праг за определяне на прекомерна рентабилност би трябвало да е по-висок от средната стойност или всяка друга централна средна величина и би трябвало например да е равен на 75-ия процентил. Според CRA, един такъв подход би подхождал на използвания в разследванията метод за цените на трансфер, който се изразява в базиране на размах (например интерквартилен размах или други процентили).
(281)
На 14 декември 2011 г. белгийските власти представиха на Комисията документ, съдържащ становището на DPLP относно поеманите от пощенските оператори рискове, и предложиха методология за изготвяне на инструмент за измерване на рисковата премия, който, в допълнение към възвръщаемостта на безрисковите продажби, би дал разумно равнище на възвръщаемостта на продажбите.
(282)
В документа не се обяснява как възвръщаемостта на безрисковите продажби (изразена спрямо ROS) би могла да се определи в случая, нито се изяснява точно какво би трябвало да представлява разумна възвръщаемост на продажбите според предложената методология. В анализа се набляга по-скоро на оценката на различните рискове и изчисляването на рискова премия, която отразява всички видове рискове.
(283)
Белгийските власти отдават най-голямо значение по-специално на три големи категории риск - секторният риск, свързаният с услугата риск и договорният риск - и обичайните видове рискове за всяка категория, на които са изложени пощенските оператори. Методологията на оценяване на рисковата премия предвижда: i) определянето на „максимална рискова премия“ (83); ii) разделянето на отчитания период на договорни периоди, за да се разграничат свързаните с всеки договор рискове; iii) използването на опростена скала за оценка на всеки договорен период (нисък, среден или висок); iv) преобразуването на дадените оценки на всеки риск в обща оценка за всяка от трите големи категории рискове, и v) преобразуването на общите оценки в рискови премии, сумата от които представлява общата рискова премия.
(284)
Също така са посочени примери, които да докажат, че DPLP поема рискове, които надвишават средните. По този начин белгийските власти твърдят, че DPLP е изправено пред по-висок риск, свързан с обемите, тъй като получава значителна част от своите приходи от „куриерската“ си дейност, а тяхната разходна структура се характеризира със силна липса на гъвкавост поради по-високия дял на фиксираните разходи от средното равнище. Други вид риск, считан за по-висок за DPLP, е рискът, свързан със сигурността. Според анализа това се дължи на факта, че DPLP е един от малкото европейски пощенски оператори, който разнася по домашен адрес пенсиите в брой.
(285)
Въз основа на оценката на отделните рискове белгийските власти заключават, че четвъртият договор за управление съдържа по-високо равнище от трите вида риск, докато първият, вторият и третият договор се характеризират със средно рисково равнище (единственото изключение е секторният риск, който се счита за нисък за първия договор). Белгийските власти посочват други примери как да се преобразува в рискова премия горепосочената класация на отделните рискове, като се основават на различни стойности за „максималната рискова премия“.
(286)
Проучването Deloite, посочено по-горе в съображение 257, по много от точките се доближава до проучването на WIK:
1.
и двете използват една и съща методология за проучване на сравними дружества по отношение на функциите и риска във финансовите бази данни;
2.
и двете предлагат възвръщаемостта на продажбите за най-подходяща референтна рамка за определяне на референтната печалба (поради липса на данни има разлики в счетоводното третиране между отделните дружества);
3.
накрая, доставчиците на универсална пощенска услуга са изключени от групата на сравними предприятия, тъй като работят главно на регулирани пазари и се ползват с изключителни права.
(287)
По отношение на групата сравними предприятия главната разлика между проучването на WIK и проучването Deloitte се отнася до размера на разглежданите дружества. Deloitte включва в извадката си само дружества с годишни приходи над 100 млн. евро (84). Това ограничение се обяснява с анализа му на спецификата на дейностите, свързани с предоставянето на универсална услуга, и съответните търговски и пазарни рискове (85).
(288)
Deloitte счита по-специално, че дружествата от пощенския сектор и сектора на колетните пратки, които използват огромни и сложни мрежи за събиране и разпространение, логично могат да се сравняват с DP. Като се имат предвид икономиите от мащаба, обхвата и гъстотата, които преобладават в пощенските мрежи, както и високият дял на оперативните разходи в сравнение с капиталовите, както и свързаните с тях рискове (като свързания с обемите риск, риска от заместване с електронната поща), големите предприятия, които предлагат разнообразни продукти в пощенския сектор и сектора на колетните пратки, са по-подходящи за сравнение, отколкото малките предприятия за куриерски услуги. Дружества за транспортиране на стоки и логистика също биха могли - в по-малка степен - да послужат за сравнение, тъй като те използват същите активи.
(289)
За да илюстрира важността на размера на дружествата, Deloitte сравнява своята извадка с извадката на референтна група II на WIK. Deloitte отбелязва, че средната възвръщаемост на продажбите в извадката на WIK чувствително се различава между групите с дружества с различен размер (което става ясно от броя на служителите) (86). Deloitte изтъква, че в неговата извадка (основана на по-големите дружества), напротив, няма тясна връзка между мащаба и възвръщаемостта на продажбите.
(290)
След приключване на подбора на извадката Deloitte основава анализа си на 7 пощенски дружества и дружества за колетни пратки, 18 логистични дружества и 19 дружества за транспортиране на стоки. Що се отнася до пощенския сектор и сектора на колетните пратки, малката група от седем сравними дружества включва големи многонационални оператори за експресни пратки, като UPS, FedEx и TNT Express, както и няколко пощенски оператори, главно от САЩ и Обединеното кралство (87). По принцип всички данни обхващат периода 1990-2007 г., но данните за първите три години са все пак много ограничени и поради това Deloitte счита, че резултатите за тези години са с по-ниска степен на надеждност (88).
(291)
Deloitte разглежда освен това предимствата и недостатъците на много други инструменти за измерване на рентабилността. В случая поради практически затруднения, свързани с получаването на подходящи данни за паричните потоци, се отхвърля използването на процента на възвръщаемост на капитала. Отхвърля се и използването на възвръщаемостта на вложения капитал или на възвръщаемостта на собствения капитал, например поради разлики между дружествата в областта на осчетоводяването на разходите и капиталовата структура (последната има важно значение за възвръщаемостта на собствения капитал). Възвръщаемостта на активите също се счита за неподходяща, тъй като е насочена към всички активи. Ето защо Deloitte предлага да се избере възвръщаемостта на продажбите, но подчертава, че като се има предвид, че последната не измерва пряко възвръщаемостта на капитала, може да се използва за сравнителни изследвания само ако сравняваните предприятия имат близка капиталоемкост.
(292)
При все това Deloitte изчислява възвръщаемостта на собствения капитал (както и възвръщаемостта на собствения капитал при пазарна стойност и възвръщаемостта на активите) за малка подизвадка от шест дружества, но заключава, че диапазонът и варирането на възвръщаемостта на собствения капитал може да отразяват различни фактори, което изисква предпазливо тълкуване, и вредѝ на уместността ѝ като референтен показател. Сред тези фактори Deloitte подчертава значението на капиталоемкостта. Deloitte изтъква, че по отношение на капиталоемкостта универсалната услуга на DP е по-близка до тази например на UPS и на FedEx, отколкото до тази на оператори на транспортиране на стоки като Kuehne&Nagel или Wincanton.
(293)
Deloitte подчертава и значителните разлики в рентабилността между дружествата в течение на времето, както и в различните сектори и между тях. Тези разлики според Deloitt оправдават използването по-скоро на рамки за разумна печалба, отколкото на единна средна стойност. Подобен подход също така би бил подходящ предвид необходимостта да не се санкционират по-високите получени резултати от средното равнище в резултат на повишената ефективност.
(294)
Събраните от Deloitte резултати по сектори и за всички сектори са обобщени в таблица 22 от проучването Deloitte. Следователно:
а)
в пощенския сектор и сектора на колетните пратки за периода 1998-2007 г. средната стойност на годишните средни стойности на възвръщаемостта на продажбите е 8,1 %, средната стойност на медианите на възвръщаемостта на продажбите - 7,4 %, средният годишен 25-и процентил - 4,8 % и средният годишен 75-и процентил - 12 %;
б)
за всички сектори за периода 1990-2007 г. средната стойност на годишните средни стойности на възвръщаемостта на продажбите е 6 %, средната стойност на годишните медиани на възвръщаемостта на продажбите - 5,4 %, средният годишен 25-и процентил - 3,6 % и средният годишен 75-и процентил - 8,1 % (89).
(295)
За референтен показател Deloitte предлага стойност, основана на средната стойност на годишните средни стойности на възвръщаемостта на продажбите, равна на 7,9 % (90); за да отрази наблюдаваната разлика на възвръщаемостта на продажбите, Deloitte определя и диапазон за разумна възвръщаемост на продажбите, основана на годишния интеквартилен размах (91).
(296)
Избирането на подходяща извадка от сравними предприятия за заварените пощенски оператори е сложна задача. От само себе си се разбира, че най-много трябва да се внимава при избирането на група предприятия, които могат да послужат за сравнение на търговските дейности и риска.
(297)
Общото между проучванията на WIK и Deloitte е, че те са насочени към търговски дружества, които развиват сравними дейности с тези на DPLP, като изключват заварените пощенски оператори от сравнителната извадка. Обратно, CRA използва сравнителна извадка, съставена единствено от европейски заварени пощенски оператори.
(298)
Комисията споделя становището на WIK и на Deloitte, според което печалбите на заварените пощенски оператори (използвани в сравнителното проучване на CRA) на практика не са при обичайни пазарни условия, а са резултат до голяма степен от избора на други държави членки в областта на регулирането. Ето защо те може да не отразяват правилно референтната възвръщаемост. В същото време, тъй като извадката на CRA включва заварени пощенски оператори от други европейски страни, изглежда това е извадката с предприятия, които се доближават най-много до DPLP. Поради това Комисията счита за уместно да се вземе предвид изцяло извадката на CRA, по-специално за да се проверят чрез съпоставяне референтните равнища на разумната печалба (възвръщаемостта на продажбите), определени въз основа на проучванията на WIK и на Deloitte.
(299)
Както в проучването на WIK, така и в проучването на Deloitte се признава, че трябва да е налице достатъчно голяма извадка, за да се направят съществени заключения за целите на сравнителното проучване. Затова те се основават на (относително) ограничена извадка от предприятия в пощенския сектор и сектора на колетните пратки и на по-широкообхватни извадки, които включват дружества от сектора на логистиката и сектора на транспортирането на стоки. Комисията признава, че е важно да има достатъчно голяма извадка за целите на статистиката. По отношение на позицията на CRA в това отношение, която оспорва ползата от увеличение на размера на извадката с добавяне на по-малко сравними предприятия, Комисията счита, че по-широкообхватните извадки, определени от WIK и особено от Deloitte, чрез възприетите методологии за избиране на извадки са достатъчно сравними, за да послужат като значими референтни групи за оценяването на печалбата на DPLP.
(300)
В проучването на WIK се прави опит да се определи референтна възвръщаемост на продажбите на базата на трите групи, създадени за целите на сравнението. Комисията обаче счита също, че проучването на WIK може да бъде атакувано по две различни, макар и свързани точки (92): i) използването от страна на WIK на извадки, които включват също голям брой малки дружества (93), които очевидно не са сравними със заварените пощенски оператори като DPLP; и ii) хипотезите на WIK относно равнището на риска, пред който е изправен пощенският оператор, предмет на разследването.
(301)
Комисията счита, че мащабът на дейностите, както и структурата на разходите на заварените пощенски оператори като DPLP (заедно с вида на въведения регулаторен механизъм) са съществени елементи за оценката на сравнителното проучване на равнищата на печалба.
(302)
Първо, ако фиксираните разходи са високи (и засягат например капиталовите разходи или други фиксирани разходи, свързани с мрежата), най-големите предприятия получават още по-големи икономии от мащаба и гъстотата в сравнение с малките. При сравнението на средната възвръщаемост на продажбите на големите и малките предприятия, включени в извадката на WIK, проучването Deloitte-II успява да докаже, че средната възвръщаемост на продажбите се увеличава с размера на предприятията (измерен по брой на служителите) (94). В действителност средната стойност на първия квартил (Q1) е най-ниска в трите извадки WIK (например само 0,75 % за извадката WIK II за периода 1998-2007 г.) (95), което може да отразява прекомерно висок дял на (най-малките) предприятията, които понасят загуби и полагат големи усилия, за да останат на пазара. С включването на толкова малки предприятия в извадките си (включително в основната извадка от референтна група II), WIK може би е подценило референтната възвръщаемост на продажбите, която вероятно имат по-големи и по-добре установени на пазара предприятия като DP или DPLP.
(303)
Второ, макар и основателно да посочва нискорисковия профил на оператора поради монополния характер на дейностите му, WIK явно не отчита в достатъчна степен значителните фиксирани разходи (в сравнение с променливите разходи), породени от задължението за универсална услуга, нито развитието на рисковия профил - фактори, които вероятно са довели до изменения във времето на регулаторния режим за оператора, по-специално между отделните периоди на регулиране (например различните договори за управление в случая на DPLP).
(304)
Делът на фиксираните разходи може да е висок не само поради високата капиталоемкост на едно предприятие (едно от текущите обяснения на високия размер на фиксираните разходи), но и поради затруднението му да адаптира общите си разходи предвид задължението му (свързано със задължението за универсална услуга) да поддържа широка разпространителска мрежа и неспособността му да намали разходите си за труд поради съществуващи трудови договори. Високият дял на фиксираните разходи (96) допълнително поставя под въпрос включването на малките дружества, чиято структура на разходите (съотношението фиксирани разходи/променливи разходи) очевидно е много различна (97).
(305)
Както се посочва във въведението, Комисията счита също, че степента на излагане на риск на един заварен пощенски оператор зависи до голяма степен от характеристиките на въведения от публичните органи регулаторен механизъм за финансирането на задължението за универсална услуга. Преминаването към система от ценови прагове в по-дългосрочен план по отношение на цените на пощенските марки (което се случва при DPLP през 2006 г.) води именно до чувствително увеличение на значението на риска, свързан с обемите. Съществуването на такъв риск разклаща хипотезата на WIK за присъщо ниския риск за дейностите на DPLP, поне за периода, характеризиращ се със система от ценови прагове.
(306)
Като се имат предвид изложените в съображения 286-295 доводи, Комисията счита, че за оценката на печалбата на DPLP извадките на Deloitte са по-добри от извадките на WIK, тъй като се ограничават до предприятия с по-висок минимален размер (годишен оборот над 100 млн. евро).
(307)
Същевременно все пак следва да се отбележи, че в някои аспекти подходът Deloitte съдържа и известни потенциални слабости и заключенията му трябва да се тълкуват с известна предпазливост.
(308)
По-специално извадките на Deloitte включват голям брой предприятия с капиталоемкост над приложимата за операторите на куриерски услуги (98). От методологична гледна точка използването на възвръщаемостта на продажбите като средство за оценка на печалбата се нуждае от сравнителна извадка на дружества с подобно равнище на капиталоемкост (тук определено като съотношение капитал/продажби). Работната хипотеза е, че дружествата с еднаква възвръщаемост на продажбите ще имат възвръщаемост на използвания капитал (ROE (99)), която е обратно пропорционална на съотношението капитал/продажби. Следователно използването на възвръщаемостта на продажбите за референтен показател изисква идентична капиталоемкост на включените в референтната група дружества. Макар да е трудно да се получат надеждни оценки на капиталоемкостта (100), вероятно дейностите за разпространение на пощенски пратки и разпространението на печатни издания са с по-малка капиталоемкост в сравнение с дейностите за експресни колетни пратки на големите многонационални предприятия като UPS, TNT, FedEx и DHL (101). Следователно е възможно показателят за разумна печалба, определен въз основа на извадките Deloitte, да надценява референтната печалба, която би трябвало да се приложи към предприятия с капиталова структура като тази на DPLP (102).
(309)
Предвид многобройните несигурности, съпътстващи извършената оценка, Комисията счита, че е оправдано да се определи разумен диапазон на възвръщаемостта на продажбите въз основа на оценките на Deloitte на медианата на възвръщаемостта на продажбите за по-широкообхватната извадка за всички сектори (5,4 %), както и на медианата на възвръщаемостта на продажбите за извадката с активни дружества в пощенския сектор и сектора на колетните пратки (7,4 %) (103). Така полученият диапазон (5,4 - 7,4 %) според Комисията представлява „диапазон по подразбиране“ за разумната печалба поне за периодите, през които DPLP е било изправено пред висока степен на риск предвид действащия договор за компенсация и пред сериозни стимулиращи мерки с цел да стане по-ефективно (104).
(310)
Комисията счита, че диапазонът (5,4 % - 7,4 %) е подходящ като стойност по подразбиране както за дейностите на DPLP за разпространение на пощенски пратки, така и за дейностите му за разпространение на печатни издания, тъй като става въпрос за тясно свързани дейности с много сходни търговски характеристики.
(311)
Вярно е, че DPLP е изправено пред слаба или несъществуваща конкуренция във въпросните области на дейност (разпространение на писма и печатни издания). Поради това възниква въпросът да се установи дали е уместно да се оценява печалбата му въз основа на медианата на печалбата от извадки с действително изправени пред конкуренция предприятия и дали една по-рестриктивна референтна стойност (т.е. по-ниска) като първия квартил (25-ия процентил) не би била достатъчна за дружество в положението на DPLP. При все това Комисията счита, че подобен подход не би установил в достатъчна степен съществуването на значително вариране на равнищата на печалба както между дружествата, така и във времето. Освен това би било уместно да се избегне всякакво неоправдано премахване на евентуално повишение на производствената ефективност, като се наложи също толкова строг ценови праг по отношение на възвръщаемостта на продажбите, достигната впоследствие от дружеството.
(312)
В разглежданото дело Комисията счита също, че е неуместно да се основава на мерки, които надхвърлят медианата, като третия квартил (105). Като се има предвид, че възприетият подход вече определя диапазона между отделни извадки, предоставената добавена стойност чрез отчитането за целите на статистиката на диапазоните от едната и другата страна на медианата в извадките (обичайно използвания интерквартилен размах в цените на трансфер) изглежда до известна степен ограничена (106). Комисията взема предвид по-скоро варирането на медианата в отделните референтни групи, отколкото варирането около медианата в конкретна извадка (107).
(313)
Най-вече като се има предвид, че в сектора на „писмата“ на DPLP капиталоемкостта е по-ниска в сравнение с тази на операторите на експресни колетни пратки (108), използването на медианата от тази последна извадка само по себе си вече би предложило известно поле за действие, което дава възможност да се ограничи варирането на равнищата на печалба около медианата за дружествата с по-ниска капиталоемкост като DPLP, и при необходимост да бъде възнаградено в достатъчна степен повишението на ефективността.
(314)
Могат да се направят различни кръстосани проверки за последователност, като се сравни посоченият диапазон по подразбиране в съображение 309 с други налични оценки на разумната печалба. Както се посочва в началото на настоящия подраздел, ще бъде уместно да се направи кръстосана проверка с медианата на възвръщаемостта на продажбите от проучването CRA, равна на […] % (109). Медианата на възвръщаемостта на продажбите, изчислена въз основа на извадката от референтна група II на WIK, ограничена до дружествата с оборот над 100 млн. евро, дава възвръщаемост на продажбите, равна на 7,1 %. Комисията заключава, че тези цифри попадат в диапазона (5,4 % - 7,4 %) в подкрепа на твърдението, според което този диапазон може да се счита за разумен.
(315)
Като цяло, Комисията стига до заключението, че марж по подразбиране, който попада в диапазона (5,4 % - 7,4 %), изглежда е подходящ референтен марж за печалбата, поне за периодите, през които DPLP е било изправено пред висока степен на риск и значителни стимули за ефективност.
(316)
Като цяло Комисията счита, че ако договорът между заварения оператор и публичните органи е такъв, че обществената услуга е свързана с висока степен на риск, определената разумна печалба за заварения оператор следва да бъде пропорционална на съответното равнище на поетия риск. Обратно, ако договорът води до нисък риск, равнището на разумна печалба трябва да бъде ниско.
(317)
В предходния раздел Комисията разясни подхода си, целящ да определи диапазон по подразбиране за разумна печалба (5,4 % - 7,4 %), който да се счита за подходящ за договорите с висока степен на риск. Трудно е да се намери подходящата референтна стойност по отношение на диапазона на разумна възвръщаемост на продажбите при нисък риск, но е очевидно, че един такъв диапазон на възвръщаемостта на продажбите би трябвало да е в лявата страна от разпределението в извадката на наблюдаваните равнища на печалба. В тази връзка Комисията счита, че е оправдано да се приеме диапазон за разумната печалба, основана на първия квартил (25-ия процентил) вместо медианата.
(318)
Използването на 25-ия процентил като референтна стойност за договорите с нисък риск води до диапазон с разумна възвръщаемост на продажбите от (3,6 % - 4,8 %) според отделни извадки на Deloitte.
(319)
Тук отново при сравнение с резултатите на CRA за заварените пощенски оператори може да се изготви друга полезна кръстосана проверка. Средната стойност на годишния 25-и процентил, изчислена от Комисията, е равна на […] %. Комисията заключава, че тези цифри попадат в диапазона (3,6 % - 4,8 %) в подкрепа на твърдението, според което този диапазон може да се счита за разумен.
(320)
Като цяло Комисията стига до заключението, че марж по подразбиране, който попадат в диапазона (3,6 % - 4,8 %) е подходящ референтен марж за печалба за периодите, през които DPLP е било изправено пред ниска степен на риск.
(321)
Както се разяснява във въведението на настоящия раздел, поетият от DPLP риск зависи от компенсационния механизъм, приложен от Белгия. Този механизъм е предвиден в различните договори за управление, сключени между DPLP и белгийската държава, и се променя с течение на времето. Поради това е разумно различните диапазони на „разумна възвръщаемост на продажбите“ да се разглеждат според въведения компенсационен механизъм, който определя равнището на риск, на който е изложено DPLP, но и степента, до която DPLP е стимулирано да повиши своята ефективност.
(322)
В този контекст Комисията държи да подчертае, че характеризирането на риска в договорите не зависи просто от наличието на риска в договорите за управление на DPLP, нито от абсолютната стойност на риска, а по-скоро от степента, в която рискът е по-висок или по-нисък от риска, поет от дружествата, включени в същите групи от извадки. Същото се отнася и за интензитета на мерките, стимулиращи DPLP да повишава своята ефективност. Като се има предвид, че тези групи от извадки се състоят от дружества, действащи в конкурентна среда, обичайно те са изложени на висок риск и са подложени на силни стимули за постигане на по-висока ефективност.
(323)
Комисията счита, че в четвъртия договор за управление (2006-2010 г.) ясно са предвидени механизми, които включват дългосрочни задължения по отношение на цените и финансирането, основани на предварителни параметри. Това е приложимо към дейностите на DPLP по отношение както на разпространението на пощенските пратки, така и на разпространението на печатни издания.
(324)
По-конкретно по отношение на разпространението на печатни издания член 9 от четвъртия договор за управление гласи, че по време на срока на договора (стандартен петгодишен период) средно претеглената стойност на тарифите за предоставянето на услуги от „кошницата с малки потребители“ няма да се увеличава по-бързо, отколкото позволява един механизъм за ценови прагове, основан на „здравословния индекс“ (специфичен индекс за потребителски цени), и бонус за качество, който отразява процента на индивидуални пощенски пратки, разпределен във времето. Според Комисията определянето по този начин на тарифите за целия период на договора съдържа всички характеристики на стимулиращ договор, което излага дружеството на висока степен на риск.
(325)
Що се отнася до разпространението на печатни издания, в член 2 от четвъртия договор за управление се уточнява, че през периода на договора тарифите за разпространение на печатни издания не могат да се увеличават по-бързо от „здравословния индекс“. За покриване на нетните разходи за разпространението на печатни издания, предвид прогнозираната ефективност, в член 13, параграф 2 се определя размерът на годишната компенсация, на която DPLP има право, на 290 613 000 EUR (коригиран размер с отчитане на инфлацията) (110). Член 13, параграф 5 гласи, че ако съдържанието на или условията за УОИИ се променят или ако настъпи значителна промяна в разходите, с която DPLP не може да се справи, страните ще разгледат дали е необходима корекция на размера на компенсацията в съответствие с промяната в разходите. За подобна корекция е необходимо решение на Министерския съвет. Комисията признава, че тази последна клауза би могла да се тълкува като клауза за дерогация, с която в договора се въвеждат някои елементи на по-късен етап (които предпазват DPLP от риска). При все това Комисията счита, че използваните от публичните органи термини са достатъчно уклончиви и че поради тази причина DPLP не може да разчита на използването ѝ. Като цяло Комисията смята, че приетите разпоредби за дейностите на DPLP, свързани с разпространението на печатни издания, предполагат дългосрочно задължение по отношение на компенсацията.
(326)
Следователно според Комисията не може да се счита, че четвъртият договор за управление (2006-2010 г.) води до ниска, а по-скоро до висока степен на риск. Като цяло диапазонът по подразбиране от (5,4 % - 7,4 %) изглежда подходящ и за двата вида дейности, предвидени в четвъртия договор за управление.
(327)
Обратно, предходните договори за управление (до 2005 г.) изглежда се основават до голяма степен на ценови и компенсационни механизми, предполагащи ниска степен на риск за DPLP.
(328)
Що се отнася до определянето на цените на пощенските марки, Комисията отбелязва, че първите три договора за управление не прилагат механизъм за ценови прагове от вида, използван в четвъртия договор за управление (който предвижда дългосрочно ценово задължение). В най-общ план тези договори препращат по-скоро към тарифи, основани на действителни разходи, установени чрез подходящи счетоводни принципи (111).
(329)
По същия начин, по отношение на разпространението на печатни издания Комисията отбелязва, че в първите три договора за управление не се предвижда никакъв фиксиран бюджет за периода на договора, както четвъртият договор за управление (112). Те по-скоро се позовават на компенсации въз основа на действителните разходи (113). Комисията установи, че във втория договор също така се определя общ праг за компенсацията, но наблюдаваните действителни компенсационни суми през периода изглежда поставят под въпрос действително обвързващия характер на прага (114). В първия договор за управление се определя и годишна дотация (компенсация), но Комисията отбелязва, че същевременно в договора не се определя дългосрочен праг за тарифите за разпространението на печатни издания.
(330)
Поради това Комисията е на мнение, че диапазонът от (3,6 %-4,8 %), определен за разумен при отсъствието на значителен риск, свързан с договора, следва да се приложи едновременно към разпространението на печатни издания и към разпространението на пощенски пратки за съответния период от първите три договора за управление.
(331)
Комисията установи, че в документа, представен от белгийските власти на 14 декември 2011 г., те също предлагат основан на договорите подход. Макар предложената методология да повдига различни въпроси по отношение на рисковите фактори и начина им на претегляне (115), извършването на анализ по договорен период, който главно класира поетия от DPLP риск в три степени (нисък, среден, висок) изцяло съответства на подхода, приет от Комисията. Като цяло правилното класиране на договорите по отношение на заложения риск, извършено от DPLP, изглежда съответства на анализа на Комисията, като се има предвид, че белгийските власти също считат четвъртия договор в общи линии за по-рисков в сравнение с първите три договора.
(332)
Комисията достига до заключението, че диапазон на възвръщаемост на продажбите между (5,4 % - 7,4 %) е подходяща референтна рамка за определянето на разумната печалба за периодите, през които DPLP е трябвало да се изправи пред значителен риск и да отчита силни стимули за ефективност.
(333)
Комисията заключава също, че диапазон по подразбиране за възвръщаемост на продажбите между (3,6 % - 4,8 %) е подходящ референтен диапазон за определяне на разумната печалба за периодите, през които DPLP не е поело значителен риск.
(334)
За да отчете усилията, които според белгийските власти DPLP е положило за постигане на повишена ефективност, Комисията реши да прояви известна предпазливост, като използва горните граници на тези два диапазона за определяне на разумната печалба, която да бъде включена в разходите за обществени услуги. Този подход е представен и в проучването Deloitte (вж. съображение 293), според което използването на диапазони е уместно предвид необходимостта да не се санкционират по-високите резултати над средната стойност, получени в резултат на повишената ефективност.
(335)
Комисията счита, че първите три договора за управление (1992-1996 г., 1997-2002 г. и 2003-2005 г.) съдържат ниска степен на риск и че може да се приложи равнище на разумна печалба, съответстващо на възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %, към разпространението както на печатни издания, така и на пощенски пратки. В замяна на това тя счита, че в четвъртия договор за управление (2006-2010 г.) рискът е значително по-висок, така че към разпространението както на печатни издания, така и на пощенски пратки може да се приложи равнище на възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %.
(336)
В първия договор за управление се посочва, че плащаната от държавата годишна компенсация е предназначена за всички задачи за обществена услуга.
(337)
Следователно евентуалната свръхкомпенсация следва да се изчислява, като се сумират всички приходи и разходи за всички задачи за обществена услуга.
(338)
Плащаната от държавата годишна компенсация за задачите за обществена услуга следва да бъде включена в приходите. Получените от DPLP годишни компенсации съгласно първия договор за управление възлизат общо на 1,5 млрд. евро.
(339)
Освен това следва да бъдат взети предвид посочените по-долу мерки за помощ:
Прехвърляне на недвижими имоти
(340)
В първия договор за управление също така се е предвиждало прехвърляне на недвижими имоти от държавата на DPLP. Прехвърлянето на собствеността върху недвижими имоти на стойност 112,2 млн. евро без никаква насрещна престация следва да бъде включено в приходите на DPLP, за да се изчисли свръхкомпенсацията за периода на първия договор за управление. DPLP не е платило никаква насрещна престация на държавата за използването на сградите през периода преди прехвърлянето.
(341)
През 1997 г. държавата е платила на DPLP сумата от 62 млн. евро, която е осчетоводила като капиталова инжекция. Впоследствие белгийските власти са приели, че на практика това прехвърляне е съответствало на отложено изплащане на остатъка от предвидената за 1996 г. годишна компенсация в първия договор за управление.
(342)
В началото въпросната сума не е била изплатена навреме на DPLP през 1996 г., въпреки че компенсацията от страна на държавата е била по-малка от годишната сума, предвидена от договора за управление за въпросната година.
(343)
За целите на контрола на свръхкомпенсацията изплащането на 62 млн. евро е включено в компенсацията за УОИИ за периода, обхванат от първия договор за управление.
(344)
Изчисляването на свръхкомпенсацията за първия договор за управление може да се обобщи по следния начин:
-
Нетни разходи (разходи - приходи) за всички задачи за обществена услуга, включително задължението за предоставяне на универсална услуга/ЗПУУ
-
Разрешена разумна печалба за УОИИ
+
Годишни компенсации за УОИИ
+
Прехвърляне на недвижими имоти
+
Капиталова инжекция през 1997 г.
=
Свръхкомпенсация
(345)
По отношение на следващите три договора за управление, за изчисляването на свръхкомпенсацията ще бъдат отчетени само приходите и разходите за УОИИ, които, съгласно разпоредбите в тези договори, може да са били предмет на компенсация за обществена услуга. Приходите и разходите, свързани с другите УОИИ, за които съгласно разпоредбите от договорите за управление не може да се иска помощ, не са взети предвид. Тъй като универсалната пощенска услуга не е част от дейностите, за които се получава помощ, свързаните с нея евентуални нетни разходи няма да се вземат предвид, тъй като те се финансират изцяло със собствени ресурси на DPLP в съответствие с възлагането за обществена услуга, посочена в договорите за управление. Дейностите, за които съгласно договорите за управление се получава посочената в тях компенсационна сума, обхващат по-конкретно разпространението на печатни издания (ежедневни и периодични издания) и останалите обществени услуги, изброени в съображение 33.
(346)
Поради невисоките тарифи, прилагани за разпространението на печатни издания, УОИИ, които се ползват от помощи, като цяло са на загуба.
(347)
Доколкото евентуалната свръхкомпенсация за дадена услуга може да се използва за финансиране на нетните разходи, направени за други задачи за обществена услуга, които не са компенсирани в достатъчна степен, всички приходи и разходи, свързани с УОИИ, за които може да има право на помощ съгласно договорите за управление, ще бъдат добавени за целите на изчисляването.
(348)
Получените от DPLP годишни компенсации съгласно тези три договора за управление възлизат общо на 3,5 млрд. евро.
(349)
Освен компенсациите, предвидени в договорите за управление, DPLP се е ползвало през целия период, обхванат от разследването, от изключителни права, предоставени от държавата, за предоставянето на запазени пощенски услуги. Въпреки че евентуалните нетни излишъци от запазения сектор не представляват държавни ресурси за целите на контрола на държавните помощи и следователно не могат да бъдат предмет на разпореждане за възстановяване при свръхкомпенсация, те може и следва да бъдат отчетени в рамките на прилагането на правилата в областта на държавните помощи при оценката на необходимостта и пропорционалността на всяка друга помощ, отпусната на въпросния оператор като компенсация за обществени услуги. Следователно в оценката на съвместимостта на предоставената на DPLP компенсация съгласно отделните договори за управление в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС, допълнителните печалби на белгийския пощенски оператор в този запазен сектор ще бъдат приспаднати от разходите за УОИИ, за които може да има право на компенсация за обществена услуга съгласно разпоредбите на посочените договори.
(350)
Следва да се отбележи, че този принцип е включен в рамката за УОИИ, в която се постановява, че „ако предприятието има специални или изключителни права по отношение на услуга от общ икономически интерес, която генерира печалба над разумната печалба, или ако от страна на държавата са му предоставени други предимства, всички те се вземат предвид, независимо как са класифицирани за целите на член 87 от Договора за ЕО, и се добавят към приходите на предприятието“ (116). Този принцип отразява условието за необходимост и пропорционалност от член 106, параграф 2 от ДФЕС. В действителност изплатената за дадена УОИИ помощ се добавя към допълнителните печалби, които произтичат от изключително или специално право, предоставено на оператора, и сами по себе си достатъчни за покриване на разходите за друга УОИИ, не е необходима за предоставянето на въпросната УОИИ. Операторът, който реализира тези допълнителни печалби, вече се ползва от държавна мярка, която му позволява да осигури УОИИ в условия на икономическа стабилност, така че не е необходима никаква допълнителна компенсация.
(351)
Следователно всяка допълнителна печалба в запазения сектор, произтичаща от предоставено изключително право, следва да бъде отчетена, за да се оцени необходимостта от разглежданите компенсации за УОИИ, предоставени на DPLP.
(352)
Поради това всяка генерирана в запазения сектор печалба (ЗПУУ R) над равнището на разумна печалба се отчита в анализа на свръхкомпенсацията за УОИИ.
(353)
При все това, тъй като запазеният сектор преди всичко е предназначен за финансиране на универсалната услуга, всяка регистрирана загуба в други области на универсалната услуга намалява приноса на запазения сектор в разходите за другите УОИИ, свързани с нея.
(354)
Също така, за да се определи действително получената допълнителна печалба от запазения сектор, е необходимо да се отчетат разходите, произтичащи от задължението за предоставяне на универсална услуга, но които се поемат от дейности извън обхвата на универсалната услуга. В съответствие със съдебната практика Chronopost разходите на мрежата за продажби на дребно се разпределят в аналитичното счетоводство на DPLP между дейностите, за които е необходим достъп до мрежата, което включва, но не само, продукти от универсалната услуга. По-специално наложеното на DPLP задължение да поддържа мрежа за продажби на дребно с определен обхват и гъстота, за да предоставя универсална пощенска услуга с достатъчно добро качество, определено от белгийските власти, води до загуби за търговските дейности извън обхвата на универсалната услуга, тъй като част от разходите на мрежата за продажби на дребно се приписват, в съответствие със съдебната практика Chronopost, на търговските продукти, за които се използва мрежата за продажби на дребно.
(355)
Изискване за мрежа, наложено от договорите за управление: наложените от държавата изисквания се отнасят до гъстотата и вида на пунктовете за пощенско обслужване (пощенски станции и/или клонове), които образуват мрежата за продажби на дребно. Те са определени в последователните договори за управление. Така в четвъртия договор за управление (2005-2010 г.) се предвижда:
а)
общо задължение за поддържане на мрежа, чрез която се изпълнява универсалната услуга и останалите обществени услуги, възложени на DPLP (117);
б)
задължение за поддържане на поне 1 300 пункта за пощенско обслужване (пощенски станции и пощенски клонове (118));
в)
задължение за поддържане на поне 589 пощенски служби;
г)
освен това максималното разстояние от пътя на всеки клон за пощенско обслужване, който предлага набор от базови услуги, и пощенска станция, която предлага пълен набор от пощенски услуги, не може да превишава 10 km.
(356)
Белгийските власти считат, че конкретните изисквания, приложими към броя и вида на пунктовете за пощенско обслужване, които образуват мрежата за продажби на дребно на DPLP, представляват отделно задължение за териториално присъствие, наложено от държавата отвъд изискванията, свързани със задължението за предоставяне на универсална услуга (ЗПУУ). Поради това Белгия счита, че всички нетни разходи, свързани с такова конкретно задължение за териториално присъствие, би трябвало да се компенсират от държавата.
(357)
Количествено определяне на изискването за мрежа: за да определят нетните разходи на DPLP вследствие на задължението за поддържане на мрежа за продажби на дребно с най-малко 1 300 пункта за пощенско обслужване, минимум 589 от които пощенски станции, белгийските власти са сравнили действителната мрежа за продажби на дребно, чиято гъстота и вид на пунктовете за пощенско обслужване са наложени от държавата, с хипотетична мрежа за продажби на дребно, която DPLP би използвала, ако не трябваше да се спазват тези конкретни изисквания. С други думи, хипотетичната мрежа за продажби на дребно е тази, която DPLP би избрало да използва при търговски условия, ако държавата не му налагаше задължения за предоставяне на обществена услуга.
(358)
Белгийските власти считат, че хипотетичната мрежа би включвала единствено пощенски клонове. Пощенските станции щяха да бъдат премахнати. За да може да продължи да обслужва обаче същия общ обем от клиенти, DPLP би трябвало да увеличи значително броя на пощенските клонове.
Сравнение между сегашната мрежа за продажби на дребно на DPLP и хипотетична мрежа, ако нямаше наложени от държавата задължения
Общ брой на пунктовете за пощенско обслужване
Пощенски станции (a) + пощенски клонове (б)
(a)
Брой на пощенските станции
(специални пунктове за пощенско обслужване, управлявани от самото DPLP)
(б)
Брой на пощенските клонове
(пунктове за пощенско обслужване, разположени в помещения на трети лица)
Съществуваща мрежа на DPLP за продажби на дребно (в края на 2009 г.)
1 401 =
713 +
688
Хипотетична мрежа за продажби на дребно, ако нямаше наложени от държавата изисквания (според белгийските власти)
[…] =
[…] +
[…]
Задължение за мрежа за продажби на дребно, наложено от държавата
Минимум 1 300
Минимум 589
Никакво задължение
(359)
Както се вижда от таблицата по-горе, съществуващата мрежа за продажби на дребно на DPLP отговаря на изискванията на държавата: и общият брой на пощенските клонове, и броят на пощенските станции са над изискваното равнище. В замяна на това хипотетичната мрежа, която DPLP би използвало по чисто търговски съображения, ако имаше право да избира мрежата си за продажби на дребно, би била много различна: общият брой на пощенските клонове би се увеличил, а управляваните от DPLP пощенски станции щяха да бъдат премахнати.
(360)
Реалност на изискването за мрежа: следва да се уточни, че изискването, което налага държавата на DPLP, не е ясно определено.
(361)
Първо, действително поддържаната от DPLP мрежа е по-голяма от изискваната от държавата. Както общият брой на пунктовете за пощенско обслужване, така и броят на пощенските станции е по-голям от минимално изискваното от държавата, което може да наведе на мисълта, че задълженията, които DPLP трябва да изпълнява, не са тежест за него, тъй като поддържа мрежа със сегашния размер по свое собствено желание.
(362)
Белгийските власти обясняват този излишък от пощенски станции с условието за разстояние от 10 km, с необходимостта от марж на сигурност при неочаквано закриване на пощенски станции и с намерението си да променят минимално изисквания брой пощенски станции на 650 в следващия договор за управление, така че би било непродуктивно да се съобразят с определения в момента брой, като закрият пощенски станции, и да ги откриват отново след известно време. Белгийските власти изтъкват, че поради тези причини DPLP не е било в състояние да намали допълнително броя на пощенските станции, за да се доближи до минимално изискваното от 589. Според тях, въпреки номиналния излишък от пунктове за пощенско обслужване, сегашната конфигурация на мрежата от 713 пощенски станции на практика е продиктувана от изискванията на държавата.
(363)
Второ, възприетият от белгийските власти метод се основава на ретрополацията на разходите за мрежата за продажби на дребно от 2009 до 1992 г. Подобна ретрополация неизбежно води до методологическа несигурност. Търговският модел на пощенските клонове не е непременно налице от 1992 г. насам. Още повече че в миналото персоналът на DPLP се е състоял предимно от щатни служители, разходите за чиито заплати са били строго определени. Тъй като пощенските клонове не се управляват от персонал на DPLP, щатните служители, които вече не биха работили в пощенските станции, биха продължили да получават заплата от DPLP. Следователно е малко вероятно, че евентуалното закриване на пощенски станции в началото на обхванатия от разследването период би могло да доведе до пряко намаление на разходите за заплати. В замяна на това подобни икономии биха могли да се реализират в известна степен през 2009 г. по отношение на договорно наетия персонал. Като се имат предвид постепенното преминаване към персонал с не толкова строго определен статут и последователните подобрения в системата за аналитично счетоводство, може да се счита, че в счетоводните данни за по-скорошните финансови години няма подобни нарушения. При все това, като се има предвид, че над 20 000 държавни служители все още работят за bpost и че те нито могат да бъдат наети в пощенските клонове, нито да бъдат съкратени, замяната на всички пощенски станции с пощенски клонове и понастоящем продължава да бъде теоретична и нереалистична възможност.
(364)
Белгийските власти подчертават обаче, че в миналото евентуалните разходи за съкращение на персонал биха могли да се компенсират с икономии на оперативни разходи и продажбата на ненужни вече сгради. По отношение на надеждността на данните за периода 1992-2002 г., белгийските власти твърдят, че в действителност разходите за мрежата за продажби на дребно вероятно са били подценени, тъй като някои елементи, които биха могли да се считат за разходи за мрежата, са били прегрупирани като други разходни пера. Следователно слабостите на метода на ретрополацията биха били смекчени с другите предпазливи хипотези на белгийските власти, приети за изчисляването на разходите от предходните финансови години.
(365)
Наличие на конкретно задължение за териториално присъствие: дори и да се допусне наличието на изискване за мрежа, твърдението на белгийските власти, според което това изискване е придружено от отделна задача за териториално присъствие, не изглежда основателно. Всъщност договорите за управление явно не съдържат конкретни разпоредби за определяне на реално задължение за териториално присъствие, което да надхвърля изискванията, свързани със задълженията за предоставяне на универсална услуга и с другите задължения за обществена услуга. Обратно, в сключените между DPLP и белгийската държава договори за управление се посочва, че единствената цел на изискването за мрежа е осигуряването на универсалната услуга и на другите УОИИ (разпространение на ежедневни издания и списания, пощенски сметки и записи), и необходимите разходи за мрежа за тази цел вече предварително са осчетоводени в сметките за тези отделни услуги (119). Освен това в договорите за управление не се предвижда механизъм, целящ компенсирането на разходите за задължение за териториално присъствие. Комисията отбелязва, че задължението за предварително определяне на параметрите за изчисляване на компенсацията е било въведено в рамката за УОИИ от 2005 г., както и че за периода след 2005 г. е била установена свръхкомпенсация за разходите за УОИИ, поети от DPLP (вж. съображение 386).
(366)
Следва да се отбележи, че съгласно член 3 от Директива 97/67/ЕО държавите членки са длъжни да наложат на своите заварени пощенски оператори задължението за предоставяне на универсална услуга с адекватно равнище за качество, особено по отношение на географското покритие. Териториалното покритие, което е налице в настоящото дело по отношение на Белгия, е само един от многобройните аспекти на задължението за предоставяне на универсална услуга. В договорите за управление, с които се възлага задачата за универсална услуга на DPLP, Комисията не посочва никаква допълнителна задача, която да задължава заварения пощенски оператор да поддържа по-голяма мрежа с повече пощенски станции, отколкото го изисква териториалното покритие съгласно задължението за обществена услуга и другите свързани с нея обществени услуги, и което отговаря на логиката за сближаване и териториално покритие. Несъмнено всяка пощенска станция, управлявана от DPLP с цел осигуряване на универсалната услуга, допринася за териториалното сближаване (120), но от правна гледна точка задължението за поддържане на тази пощенска станция зависи от необходимостта за гарантиране на универсална пощенска услуга и други произтичаща от нея услуги с достатъчно качество. В съответствие с приложимата съдебна практика, за да може да се изтъкне допълнителна териториална задача, DPLP трябва да е натоварено с различна и ясно определена задача за поддържане на пощенските станции в допълнение към своята пощенска мрежа, чийто размер е бил определен за универсалната услуга. В това възлагане би следвало да уточнява задълженията, произтичащите от тях разходи, както и системата за финансиране на нетните разходи за допълнителната териториална задача.
(367)
Комисията не открива нито един от тези елементи в договорите за управление, сключени между държавата и DPLP. Белгийските власти и DPLP в действителност се опитват a posteriori и по изкуствен начин да обосноват отделна териториална задача, като изтъкват, че определеното в договорите за управление териториално покритие съществува по две причини: то е резултат едновременно от задачата за предоставяне на универсалната услуга и от така наречената териториална задача, която надхвърля задължението за универсалната услуга. При все това съответните договори не съдържат разпоредба, свързана с така наречената отделна териториална задача, задължаваща DPLP да поддържа по-обширна мрежа от предвидената за целите на предоставянето на универсална услуга.
(368)
Следва да се отбележи, че изкуственият характер на твърденията на белгийските власти и на DPLP е плод на собствената им логика. За да се намали равнището на евентуална свръхкомпенсация, белгийските власти биха искали Комисията да счита за разходи, направени за допълнителна териториална задача, превишаваща задължението за универсална услуга, и разликата между всички действителни разходи на една пощенска станция и хипотетичните разходи за пощенски клон, който би го заместил. Тази логика не се основава на по-обширна хипотетична мрежа от тази, която DPLP би поддържало за постигането на териториалните си цели. Тя се ограничава до посочването на направените допълнителни разходи за покритието на универсалната услуга, за която, в съответствие с договорите за управление, няма право на помощ. Тази липса на териториална цел е потвърдена от факта, че белгийските власти би трябвало значително да увеличат броя на пощенските клонове във връзка с предоставянето на универсалната услуга, тъй като е невъзможно тя да бъде осигурена със същия брой пощенски клонове.
(369)
Независимо от това може да се отбележи, че макар да не изглежда възможно да се приеме твърдението на белгийските власти, които се позовават на задължение, което е реално и различно от териториалното присъствие, наложеното от белгийската държава изискване за мрежа, с което се изисква поддържане на мрежа, чрез която да се осигурява универсалната услуга и останалите обществени услуги, не засяга само тези услуги; то също така включва допълнителни разходи за търговските услуги.
(370)
Съгласно метода за определяне и отчитане на разходите по видове дейности и в съответствие със съдебната практика Chronopost, всички дейности, за които се използва мрежата за продажби на дребно, допринасят за общите разходи, както е разяснено в съображение 354. Следователно всички продукти, включително търговските продукти, допринасят за разходите за мрежата. Разходите, произтичащи от наложеното от държавата задължение за поддържане на пощенските станции, се поемат от търговските продукти, които изглежда непрекъснато са на загуба, въпреки че се продават по пазарни цени. DPLP предлага търговските си услуги чрез мрежата, тъй като те финансират част от фиксираните му разходи и участват непряко в универсалната услуга.
(371)
От икономическа гледна точка би изглеждало разумно при оценяването на свръхкомпенсацията за DPLP да се отчетат регистрираните от търговските продукти загуби, които са породени на задълженията за универсална услуга и другите обществени услуги. Макар DPLP да има икономически интерес да използва мрежата си за продажби на дребно за продажбата на търговските си продукти, резултатът от гледна точка на аналитичното счетоводство е, че една част от разходите за мрежата, които иначе биха произтичали от обществената услуга, произтичат от търговските продукти, които поради тази причина изглежда са на загуба.
(372)
Следователно изчисляването на свръхкомпенсацията в случая може да се обобщи по следния начин:
-
Нетни разходи (разходи - приходи) за УОИИ
-
Разрешена разумна печалба за УОИИ
+
Годишни компенсации за УОИИ
+
Допълнителни прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (след финансиране на универсалната услуга, включително допълнителните разходи за мрежата, свързани с търговските услуги)
=
Свръхкомпенсация
(373)
Съвместимостта на капиталовата инжекция през 1997 г. следва да се оцени по-долу в рамките на оценката на съвместимостта на годишните компенсации за УОИИ, тъй като тук не става въпрос за отделна рекапитализация, а за плащане, свързано с компенсацията, предоставена за задачите за обществена услуга за периода 1992-1996 г.
(374)
Тъй като капиталовата инжекция през 2003 г. не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, отпада въпросът за съвместимостта на помощта.
(375)
Тъй като капиталовата инжекция през 2006 г. не представлява държавна помощ по смисъла на 107, параграф 1 от ДФЕС, отпада въпросът за съвместимостта на помощта.
(376)
Следва да се отбележи, че държавната гаранция не е посочена в договора за управление като компенсация за задълженията за обществена услуга, въпреки че нейната съвместимост не може да бъде оценена в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС. Тъй като белгийските власти не са посочили друга база за установяване на съвместимостта и Комисията не е установила такава, мярката се счита за оперативна помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар и следователно трябва да бъде възстановена.
(377)
Както вече беше посочено, освобождаването от корпоративен данък не е предоставило предимство на DPLP и следователно не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(378)
Освобождаванията от данък сгради и от местни данъци представляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, но те следва да се считат за съществуващи помощи, тъй като са били въведени преди влизането в сила на Договора за ЕО. Също така следва да се отбележи, че тези данъчни мерки не се съдържат в договорите за управление като компенсация за задълженията за обществена услуга.
(379)
Следователно данъчните облекчения не засягат изчисляването на свръхкомпенсацията, основаващо се на действително направените от DPLP разходи (в които вече са включени ефектите от тези данъчни облекчения).
(380)
Поради това данъчните облекчения ще бъдат разгледани в рамките на отделна процедура, свързана със съществуващи помощи, в съответствие с членове 17, 18 и 19 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (121).
6.3.3.3. Изчисляване на размера на свръхкомпенсацията
(381)
Размерът на свръхкомпенсацията може да се изчисли въз основа на оценката, изложена в подраздел 6.3.3.2. В съответствие с механизма за финансиране на обществената услуга, въведен от белгийските власти в договорите за управление, свръхкомпенсацията ще се изчислява отделно за всеки период на възлагане.
Първи договор за управление: 1992-1996 г.
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разходи, свързани с мрежата
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
[…]
+
Капиталова инжекция (1997 г.)
:
+
62 000
(отложена компенсация за УОИИ)
+
Прехвърляне на недвижими имоти
:
+
112 209
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Втори договор за управление: 1997-2002 г.
Изчисляване на допълнителните прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (OSU R)
(В хил. евро)
+
Допълнителни печалби (OSU R)
:
+
[…]
(прекомерни печалби OSU R над възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
Разходи, свързани с мрежата от OSU
:
[…]
Нетни разходи за OSU NR
:
[…]
(OSU NR на загуба)
Разумна печалба OSU NR
:
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
=
Разходи за универсалната услуга, които следва да се финансират от запазения сектор
=
[…]
генерирани от запазения сектор, които намаляват нетните разходи за УОИИ
=
[…]
Изчисляване на свръхкомпенсацията:
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
1 286 461
+
Допълнителни прекомерни печалби OSU R:
+
[…]
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Трети договор за управление: 2003-2005 г.
Изчисляване на допълнителните прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (OSU R)
(В хил. евро)
-
Допълнителни печалби OSU R
:
+
[…]
(печалби OSU R над възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
Разходи, свързани с мрежата за OSU
:
[…]
Нетни разходи за OSU NR
:
-
[…]
(OSU NR получател)
Разумна печалба OSU
:
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
=
Разходи, направени за OSU, които трябва да се финансират от запазения сектор
=
[…]
(без загуби за финансиране)
генерирани от запазения сектор, които намаляват нетните разходи за УОИИ
=
[…]
Изчисляване на свръхкомпенсацията:
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
677 985
+
Допълнителни прекомерни печалби OSU R
:
+
[…]
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Четвърти договор за управление: 2006-2010 г.
Изчисляване на допълнителните прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (OSU R)
(В хил. евро)
+
Допълнителни печалби OSU R
:
+
[…]
(прекомерни печалби OSU R над възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %)
Разходи, свързани с мрежата от OSU
:
[…]
Нетни разходи за OSU NR
:
[…]
(OSU NR получател)
Разумна печалба OSU
:
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %)
=
Разходи, направени от OSU, които следва да се финансират от запазения сектор финансиране
=
[…]
(без загуби за)
които намаляват нетните разходи за УОИИ Допълнителни прекомерни печалби, генерирани от запазения сектор,
=
[…]
Изчисляване на свръхкомпенсацията:
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
1 568 787
+
Допълнителни прекомерни печалби OSU R
:
+
[…]
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Други мерки
Държавна гаранция
(в хил. EUR)
Предоставена държавна гаранция през 2004 г.:
1 500
=
1 500
(382)
Както е договорено с белгийските власти (122), „най-обективният и най-балансираният“ метод за определяне на времевия интервал, който да бъде взет под внимание за изчисляването на общата свръхкомпенсация, в случая е подходът „договор по договор“. Комисията прие без възражения молбата на белгийските власти. В действителност този метод предлага по-голяма предвидимост и правна сигурност на страните и се стреми да намали риска от свръхкомпенсация. По този начин всеки период ще бъде разгледан поотделно, без пренасяне на недостатъчна компенсация или на свръхкомпенсация от един период в друг.
(383)
При все това белгийските власти изтъкват, че преди влизането в сила на рамката за УОИИ през 2005 г. Комисията винаги е прилагала общ метод за изчисляване на недостатъчна компенсация/свръхкомпенсация. Въз основа на това именно белгийските власти са поискали да прегрупират годините преди 2005 (123), за да бъде направено общо изчисление на недостатъчната компенсация/свръхкомпенсацията.
(384)
Комисията отбелязва, че след като е установена недостатъчна компенсация за трите договора за управление, прилагани преди 2005 г., прегрупирането на всички години не би довело до промяна на сумата на свръхкомпенсацията, която би следвало да бъде възстановена.
(385)
Освен това Комисията отбелязва, че след приемането на рамката за УОИИ през 2005 г. „параметрите за изчисляване, контрол и преразглеждане на компенсацията“ трябва да бъдат предварително определени в акта или актовете за възлагане (124). Тъй като в четвъртия договор за управление не се предвижда никаква компенсация за каквито и да било разходи, направени извън периода на действие на договора (2006-2010 г.), установената недостатъчна компенсация за необхванатите от него периоди не може да бъде компенсирана с евентуална свръхкомпенсация, изплатена на DPLP.
(386)
Комисията заключава, че DPLP е получило свръхкомпенсация в размер на 415 млн. евро за изпълнението на задачата си за обществена услуга, по-специално през периода на изпълнение на четвъртия договор за управление. Предвид факта, че свръхкомпенсацията представлява несъвместима помощ, тя следва да бъде възстановена.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(387)
Поемането на разходите за пенсии, годишните публични трансфери, прехвърлянията на недвижими имоти, капиталовата инжекция през 1997 г., данъчните облекчения и държавната гаранция представляват мерки за помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като са освободили DPLP от разходи, които частните предприятия обичайно трябва да поемат.
(388)
Капиталовите инжекции през 2003 г. и 2006 г. не представляват помощи по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като държавата е действала в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(389)
Комисията констатира, че Белгия неправомерно е привела в действие мерките в нарушение на член 108, параграф 2 от ДФЕС, с изключение на капиталовата инжекция през 2003 г., за която надлежно е подадено уведомление до Комисията преди привеждането в действие на тази мярка, както и на данъчните облекчения, които представляват съществуващи помощи.
(390)
Поемането на разходите за пенсии не е поставило DPLP в по-благоприятно положение в сравнение неговите конкуренти по отношение на социалноосигурителните вноски. Следователно мярката може да бъде обявена за съвместима по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
(391)
Годишните компенсации, предоставени в рамките на четвъртия договор за управление, представляват несъвместими помощи по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС до степента, до която е имало свръхкомпенсация за DPLP.
(392)
Гаранцията, предоставена от държавата, представлява несъвместима помощ.
(393)
Освобождаването от данък сгради и освобождаването от местни данъци представляват съществуващи помощи и ще бъдат разгледани поотделно в рамките на процедура относно съществуващите помощи в съответствие с членове 17, 18 и 19 от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(394)
Съгласно точка 5 от рамката за УОИИ настоящото решение не накърнява разпоредбите на Съюза в областта на обществените поръчки и конкуренцията,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ под формата на поемане на разходите за пенсии, предоставена на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost) и приведена в действие от Белгия, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Държавната помощ под формата на компенсация за разходите за обществена услуга, предоставена на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost) и неправомерно приведена в действие от Белгия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 3
Капиталовите инжекции в полза на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost) от Белгия през 2003 и 2006 г. не представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 4
Държавната помощ под формата на държавна гаранция, предоставена на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost), и неправомерно приведена в действие от Белгия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 5
1. Белгия следва да си възстанови несъвместимите помощи, предоставени в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4.
2. Сумите, които следва да бъдат възстановени, включват лихви от датата, на която са били предоставени на получателя, до действителното им възстановяване.
3. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (125) и Регламент (ЕО) № 271/2008 г. за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
4. Белгия анулира всички останали плащания на помощите, предоставени в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 6
1. Възстановяването на предоставените помощи в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4, се извършва незабавно и ефективно.
2. Белгия прави прави необходимото настоящото решение да бъде изпълнено в срок четири месеца от датата, на която е уведомена за него.
Член 7
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение Белгия предоставя на Комисията следната информация:
а)
общата сума (главница и лихви), която получателят трябва да възстанови;
б)
подробно описание на вече предприетите и планирани мерки за спазване на настоящото решение;
в)
документите, доказващи, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Белгия информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощите, предоставени в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4. При поискване от страна на Комисията тя незабавно представя информация за вече предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 8
Адресат на настоящото решение е Кралство Белгия.
Съставено в Брюксел на 25 януари 2012 година.
DECISÃO DA COMISSÃO
de 25 de janeiro de 2012
relativa à medida SA.14588 (C 20/09) aplicada pela Bélgica a favor da empresa de correios De Post - La Poste (atualmente «bpost»)
[notificada com o número C(2012) 178]
(Apenas fazem fé os textos nas línguas francesa e neerlandesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2012/321/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo (1),
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado os interessados a apresentar as suas observações, em conformidade com os referidos artigos (2), e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
1.1. DECISÃO DA COMISSÃO DE 2003 ANULADA PELO TRIBUNAL
(1)
Em 3 de dezembro de 2002, as autoridades belgas notificaram (3) à Comissão um aumento de capital a favor do operador postal belga De Post - La Poste (a seguir «DPLP», atualmente «bpost (4)»). Na sequência de um exame preliminar, a Comissão decidiu, em 23 de julho de 2003 (5), não levantar objeções em relação à medida notificada. Na sua decisão, a Comissão estabeleceu que esta injeção de capital, bem como as outras medidas a favor da DPLP identificadas durante a investigação preliminar, não havia dado origem a uma sobrecompensação dos custos líquidos suportados pela empresa no desempenho das suas funções de serviço público de 1992 a 2002.
(2)
Em 27 de novembro de 2003, a decisão da Comissão foi impugnada perante o Tribunal pela empresa «Deutsche Post AG» e pela sua filial belga «DHL International» (6). Em 10 de fevereiro de 2009, o Tribunal anulou a decisão da Comissão, concluindo que esta tinha decidido não levantar objeções apesar da existência de dificuldades sérias que deveriam tê-la levado a dar início a um procedimento formal de investigação.
(3)
Em abril de 2009, a Bélgica interpôs recurso (7) (C-148/2009) junto do Tribunal de Justiça contra a anulação, pelo Tribunal, da decisão da Comissão, de 23 de julho de 2003, de não levantar objeções.
(4)
Em 22 de setembro de 2011, o Tribunal de Justiça negou provimento ao recurso interposto pela Bélgica, constatando que o Tribunal tinha anulado com razão a decisão da Comissão de 2003.
1.2. DENÚNCIA RELATIVA AO AUXÍLIO À DISTRIBUIÇÃO DE IMPRENSA
(5)
Em 2005, um grupo de empresas privadas belgas de distribuição de imprensa apresentou uma queixa (8), com fundamento nas regras de defesa da concorrência e dos auxílios estatais, contra um acordo de distribuição de imprensa celebrado entre as autoridades belgas e a DPLP. Esse acordo atribuiu à DPLP a missão de serviço público de distribuição de imprensa em toda a Bélgica e fixava as tarifas desse serviço, assim como a compensação a que a DPLP tinha direito devido aos custos adicionais que a execução dessa missão implicava. A queixa incidia principalmente nas tarifas dos serviços propostos pela DPLP, que os autores da queixa afirmavam serem tão baixas que excluíam efetivamente qualquer possibilidade de concorrência.
(6)
No que respeita às regras aplicáveis aos auxílios estatais, os serviços da Comissão rejeitaram a queixa, visto que o exame preliminar permitiu constatar a ausência de sobrecompensação dos custos líquidos adicionais gerados por esse serviço público. No entanto, em maio de 2009, os queixosos contestaram esta posição preliminar, forneceram informações adicionais e solicitaram à Comissão que procedesse a uma investigação aprofundada.
1.3. QUARTO «CONTRATO DE GESTÃO» (2005-2010)
(7)
O exame da queixa relativa à compensação concedida para a distribuição de imprensa permitiu à Comissão descobrir que, em 2005, a Bélgica tinha celebrado com a DPLP um «contrat de gestion» (contrato de gestão) não notificado, que previa o pagamento de compensações por serviços de interesse económico geral (SIEG). Por conseguinte, a Comissão deu início a um processo oficioso (9) e enviou um pedido de informações à Bélgica em abril de 2007.
(8)
Em dezembro de 2007, as autoridades belgas responderam que consideravam que a compensação dos SIEG não constituía um auxílio estatal, uma vez que tinham sido cumpridas cada uma das quatro condições enunciadas no acórdão Altmark (10). Posteriormente, comunicaram informações sobre o quarto contrato de gestão, com particular destaque para o sistema de contabilidade analítica utilizado para efeitos de cálculo da compensação paga pelo Estado.
(9)
Em seguida, as medidas abrangidas pelo processo oficioso e as denúncias foram incluídas no procedimento formal de investigação C20/09, iniciado em 23 de julho de 2009.
1.4. DECISÃO DE INÍCIO DE INVESTIGAÇÃO
(10)
Tendo em conta a anulação da decisão da Comissão, de 23 de julho de 2003, pelo Tribunal, e após ter examinado as informações fornecidas pelas autoridades belgas relativas às medidas em causa, a Comissão decidiu, em 13 de julho de 2009, iniciar o procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE (11).
(11)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia. A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações.
1.5. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES BELGAS RELATIVAS À DECISÃO DE DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO
(12)
As autoridades belgas apresentaram as suas observações em 13 de agosto de 2009 e completaram as mesmas com outras observações em 10 de setembro de 2009, 12 de outubro de 2009, 23 de abril de 2010, 26 de abril de 2010, 19 de outubro de 2010, 19 de novembro de 2010, 21 de dezembro de 2010, 18 de janeiro de 2011, 17 de fevereiro de 2011, 2 de março de 2011, 29 de março de 2011, 11 de abril de 2011, 10 de maio de 2011, 27 de maio de 2011, 14 de junho de 2011, 10 de agosto de 2011, 26 de agosto de 2011, 7 de outubro de 2011, 14 de dezembro de 2011, 19 de dezembro de 2011, 20 de dezembro de 2011 e 26 de dezembro de 2011. Indicaram que tinham interposto um recurso, em 22 de abril de 2009, contra o acórdão do Tribunal de 10 de fevereiro de 2009, e prestaram esclarecimentos sobre a compensação de serviços públicos e de outras medidas ad hoc a favor da DPLP.
1.6. OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS SOBRE A DECISÃO DE DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO E OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES BELGAS RELATIVAS ÀS OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS
(13)
A Deutsche Post AG e a DHL International N.V./S.A. apresentaram observações em 28 de agosto de 2009.
(14)
A Vlaamse Federatie van Persverspreiders (a seguir «VFP», a federação flamenga de distribuidores de imprensa) e a Prodipresse («Union des professionnels de la diffusion de la presse», união dos profissionais da distribuição de imprensa) apresentaram as suas observações em 28 de agosto de 2009.
(15)
O Belgische Distributiedienst B.V.B.A (a seguir «BD», um concorrente da DPLP no mercado da distribuição de imprensa) apresentou as suas observações em 28 de agosto de 2009.
(16)
A Association belge des éditeurs de quotidiens A.S.B.L (associação belga dos editores de jornais diários) apresentou as suas observações em 28 de agosto de 2009.
2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DO AUXÍLIO
2.1. ESTATUTO JURÍDICO E ATIVIDADES DA DPLP
(17)
A empresa belga de correios foi um serviço público («Régie des Postes») até 1992, altura em que foi constituída como pessoa coletiva distinta («enterprise publique autonome»). Em 2000, o seu estatuto jurídico passou a ser o de «sociedade anónima de direito público».
(18)
Em 2010, a DPLP realizou um rendimento de exploração de 2 318 milhões de euros e um lucro de exploração de 319 milhões de euros. No final de 2010, empregava 33 616 pessoas. A título de comparação, tinha cerca de 42 000 trabalhadores em 2002. Os custos de pessoal representam 65 % dos seus custos operacionais totais.
(19)
Uma participação minoritária de 50 % menos uma parte é detida pelo investidor privado CVC Capital Partners. O Estado belga é o acionista maioritário.
2.2. SÍNTESE DAS MEDIDAS PÚBLICAS EM CAUSA
2.2.1. Missões de serviço público durante o período de 1992-2010
(20)
A DPLP foi encarregada de missões de serviço público pela lei postal (12) e quatro contratos de gestão sucessivos durante todo o período a que se refere a investigação, ou seja, de 1992 a 2010.
2.2.1.1. Obrigações de serviço público definidas nos contratos de gestão
(21)
Os contratos de gestão preveem as regras e modalidades de execução das tarefas empreendidas pela DPLP no âmbito da execução das suas atividades de interesse público e fixam a intervenção financeira do Estado belga.
(22)
Desde a sua constituição em 1992, a DPLP assinou com o Estado belga quatro contratos de gestão, abrangendo os períodos seguintes (13):
1.
primeiro contrato: de 14.9.1992 a 31.12.1996;
2.
segundo contrato: de 1.1.1997 a 23.9.2002;
3.
terceiro contrato: de 24.9.2002 a 23.9.2005;
4.
quarto contrato: de 24.9.2005 a 23.9.2010; contrato prorrogado na pendência do novo contrato.
(23)
Os contratos de gestão definem a lista de missões de serviço público. As missões de serviço público previstas pelo Estado belga no atual contrato de gestão são as seguintes (14):
Serviços postais
i.
Serviço postal universal
ii.
Distribuição de jornais diários
iii.
Distribuição das publicações periódicas
iv.
Distribuição dos impressos eleitorais
v.
Tarifas especiais para as associações sem fins lucrativos
vi.
Envios postais sujeitos ao regime de franquia postal (correspondência real e demais correspondências especiais)
vii.
Serviços postais internacionais
viii.
Encomendas internacionais
Serviços financeiros
ix.
Receção de depósitos em numerário numa conta postal à ordem
x.
Emissão de vales postais
xi.
Pagamento ao domicílio das pensões de reforma e de sobrevivência e de subsídios às pessoas com deficiência
xii.
Pagamento das senhas de presença aquando das eleições
xiii.
Contabilização dos fundos e das multas de trânsito
xiv.
Serviços relativos às licenças de pesca
Venda de selos postais
xv.
Venda de selos postais
Outros serviços públicos
xvi.
Papel social do carteiro
xvii.
Prestação de informações adequadas ao público
xviii.
Impressão e entrega de correio eletrónico
xix.
Serviços de certificação das mensagens
xx.
Prestações efetuadas para os tesoureiros do Estado
xxi.
Débito de selos fiscais e de multas
xxii.
Cooperação na distribuição de pacotes de boletins de voto
2.2.2. Medidas públicas abrangidas pela investigação
(24)
De 1992 a 2010, a DPLP beneficiou de um apoio público sob a forma de várias medidas:
1.
assunção dos custos das pensões: na sequência da reforma do sistema de pensões, efetuada em 1997, o Estado libertou a DPLP das suas obrigações acumuladas em matéria de pensões num montante de 3,8 mil milhões de euros;
2.
compensação anual dos custos para o cumprimento das obrigações de serviço público (15), num montante total de 5,2 mil milhões de euros no período de 1992-2010;
3.
injeções de capital: duas em 1997 (62 milhões de euros), uma em 2003 (297,5 milhões de euros) e uma em 2006 (40 milhões de euros);
4.
isenções fiscais: isenção do imposto sobre as sociedades, do imposto predial e de outros impostos indiretos e locais;
5.
transferência de imóveis: em 1992, 63 imóveis no valor de 112,2 milhões de euros foram transferidos para a DPLP;
6.
garantia concedida pelo Estado em 2004, mediante retribuição de 0,25 %, para um empréstimo de 100 milhões de euros.
2.2.2.1. Assunção dos custos das pensões
(25)
Em 1992, a Régie des Postes foi transformada por lei numa empresa pública autónoma (EPA) denominada «De Post-La Poste». A DPLP, na sua qualidade de sucessor legal da Régie des Postes, retomou os ativos e o pessoal desta última. Esta mudança marcou uma rotura importante no que se refere ao modelo empresarial:
1.
contrariamente à Régie des Postes, gerida pelo ministro competente, e sob a sua autoridade e direção, a DPLP era então gerida pelo seu Conselho de Administração e pelo seu Comité de Gestão, guardando o Governo apenas um poder de supervisão para efeitos do cumprimento da lei e do contrato de gestão (16);
2.
a DPLP era, em princípio, responsável pelo seu próprio equilíbrio financeiro, enquanto o orçamento anual da Régie des Postes era, até então, estabelecido pelo ministro competente, que o apresentava para aprovação ao Parlamento no anexo do orçamento do seu próprio ministério.
(26)
Assim, em 1992, a DPLP reintegrou 43 747 funcionários, bem como a proteção jurídica de que estes gozavam em matéria de segurança de emprego, de pensão e de remuneração (artigo 33.o da Lei de 21 de março de 1991).
(27)
Em 2008, a DPLP ainda empregava cerca de 23 500 agentes estatutários (cujo estatuto era semelhante ao dos funcionários), representando quase dois terços do total do seu pessoal, tal como é indicado em seguida.
Quadro 1
Regimes de em prego na DPLP
(28)
Entre 1972 e 1996, as pensões foram pagas ao abrigo de um regime por repartição. Segundo este sistema, a DPLP reembolsava ao Estado o montante das pensões pagas pelo mesmo aos antigos funcionários reformados (17) a título dos direitos à pensão que tinham acumulado desde 1972, ano em que a Poste belga se tornou uma entidade contabilística distinta do Estado (Régie des Postes).
(29)
Não foi introduzida qualquer alteração ao sistema de financiamento das pensões até à reforma das pensões em 1997. Esta reforma consistiu em alinhar o sistema de pensões do primeiro pilar aplicável ao pessoal estatutário da DPLP pelo do setor privado: a partir de 1997, a DLPL teve de pagar ao ONSS (Office national de sécurité sociale - serviço nacional de segurança social) uma contribuição a título das pensões representando 8,86 % dos salários.
(30)
Paralelamente, o Estado aceitou assumir o encargo das responsabilidades em termos de pensões cumuladas pela DPLP, que ascendiam a 3,8 mil milhões de euros.
2.2.2.2. Compensação anual do custo de execução das obrigações de serviço público
(31)
Cada contrato previa o pagamento de uma compensação anual pelo Estado com vista à execução das missões de serviço público definidas nesse contrato.
(32)
Nos três primeiros contratos, a compensação estava definida com base na diferença efetiva entre as despesas e as receitas das missões de serviço público. O quarto contrato de gestão previa o pagamento de uma compensação fixa calculada com base na diferença prevista entre o custo suportado pela DPLP e as receitas geradas pelos utentes dos serviços públicos, compensação que estava, contudo, sujeita a um limite máximo definido nos contratos de gestão (18).
(33)
Os serviços públicos para os quais a DPLP, em conformidade com o atual acordo de gestão (19), está habilitada a receber uma compensação do Estado são os seguintes:
Serviços postais
ii)
Distribuição de jornais diários
iii)
Distribuição das publicações periódicas
iv)
Distribuição dos impressos eleitorais
v)
Tarifas especiais para as associações sem fins lucrativos
vi)
Envios postais sujeitos ao regime de franquia postal (correspondência real e demais correspondências especiais)
Serviços financeiros
ix)
Receção de depósitos em numerário numa conta postal à ordem
x)
Emissão de vales postais
xi)
Pagamento ao domicílio das pensões de reforma e de sobrevivência e de subsídios às pessoas com deficiência
xiii)
Contabilização dos fundos e das multas de trânsito
xiv)
Serviços relativos às licenças de pesca
Venda de selos postais
xv)
Venda de selos postais
Outros serviços públicos
xvi)
Papel social do carteiro
xx)
Prestações efetuadas para os tesoureiros do Estado
xxi)
Débito de selos fiscais e de multas
(34)
Convém notar que o serviço postal universal não pode dar lugar a uma compensação, em conformidade com os três últimos contratos de gestão (20). Embora a distribuição da imprensa geralmente possa inscrever-se no âmbito do serviço universal, em conformidade com a Diretiva 97/67/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de dezembro de 1997, relativa às regras comuns para o desenvolvimento do mercado interno dos serviços postais comunitários e a melhoria da qualidade de serviço (21), as missões específicas (distribuição de jornais diários e de publicações periódicas) que devem dar lugar a uma compensação por força dos contratos de gestão foram definidas pelas autoridades belgas, segundo critérios que as distinguem do serviço postal universal. Esses critérios são: 1) os objetivos da missão, que ultrapassam os objetivos do serviço universal, 2) as condições específicas estabelecidas por esses contratos e 3) as disposições específicas em matéria de tarifação, que diferem das aplicáveis à tarifação do serviço universal.
(35)
Objetivos da missão: as autoridades belgas consideram que é particularmente importante assegurar uma ampla distribuição da imprensa escrita em todo o território belga, a fim de aumentar o nível de informação e a diversidade de opiniões e incentivar a participação do público no debate político.
(36)
O contrato fixa condições de exploração específicas: o serviço específico de distribuição da imprensa, imposto à DPLP e dando lugar a uma compensação, vai além do serviço de distribuição clássica incluído no serviço universal. Está sujeito a uma série de condições estritas nos planos da qualidade e dos resultados, que abrangem a hora da distribuição (por exemplo, distribuição antes das 7h30), a frequência, as opções de distribuição para os editores, a flexibilidade concedida aos editores no que se refere ao volume, bem como a continuidade do serviço (incluindo uma definição estrita dos casos de força maior).
(37)
Tarifação específica: as tarifas da missão de distribuição da imprensa que dão lugar a uma compensação são definidas no quadro de negociações tripartidas (Estado belga/DPLP/setor da imprensa) e não devem receber o aval da entidade reguladora, contrariamente às tarifas do serviço público universal. Enquanto as tarifas do serviço público universal são baseadas nos custos, as tarifas da missão específica de distribuição da imprensa que dão lugar a uma compensação são claramente inferiores, de modo a permitir a realização dos objetivos que prossegue.
(38)
Os serviços públicos referidos no considerando 33 podem beneficiar de uma compensação de serviço público. As compensações de serviço público efetivamente pagas relativamente a cada exercício são as seguintes:
Primeiro contrato de gestão
Ano
Montante (em EUR)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Segundo contrato de gestão
Ano
Montante (em EUR)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Terceiro contrato de gestão
Ano
Montante (em EUR)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Quarto contrato de gestão
Ano
Montante (em EUR)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Injeções de capital:
(39)
Capitais injetados em 1997: a DPLP beneficiou de duas injeções de capital, não notificadas, num montante total de 62 milhões de euros. Todavia, as autoridades belgas informaram posteriormente que esses fundos constituíam, na verdade, compensações de serviço público diferidas, que não tinham sido pagas atempadamente à DPLP.
(40)
Capitais injetados em 2003: as autoridades belgas procederam a uma injeção de capital a favor da DPLP no montante de 297,5 milhões de euros. As mesmas afirmaram que este contributo foi realizado em condições aceitáveis para um investidor privado que operasse nas condições normais de uma economia de mercado; em conformidade com o princípio do investidor privado numa economia de mercado, não constituiria, portanto, um auxílio estatal.
(41)
Capitais injetados em 2006: as autoridades belgas procederam a uma nova injeção de capital no montante de 40 milhões de euros. As mesmas afirmaram que este contributo estava em conformidade com o princípio do investidor privado numa economia de mercado, tendo sido efetuado em condições idênticas às aplicáveis aos investidores privados (pari passu).
2.2.2.4. Isenções fiscais:
(42)
Até 31 de dezembro de 2005, a DPLP beneficiou da isenção do imposto sobre as sociedades.
(43)
Durante o período abrangido pela investigação, beneficiou de uma isenção do imposto predial sobre os imóveis utilizados no âmbito da execução de serviços públicos, correspondente a um benefício de […] (23) a […] euros por ano. Caso esse imposto tivesse sido pago, os custos dos produtos (serviço público e produtos comerciais) que utilizavam esses imóveis teriam sido proporcionalmente mais elevados.
(44)
A DPLP beneficia igualmente de uma isenção relativamente a outros impostos indiretos e locais. As autoridades belgas não conseguem estimar o valor exato deste benefício, mas indicam que esta medida é abrangida pelo âmbito de aplicação das regras de minimis.
(45)
As isenções fiscais são anteriores à entrada em vigor do Tratado CE em 1958 e foram mantidas sem alterações significativas. Enquanto foi posto termo à isenção do imposto sobre as sociedades em 31 de dezembro de 2005, as duas últimas medidas ainda estão em vigor.
2.2.2.5. Transferência de imóveis
(46)
Em 1992, o Estado belga transferiu 63 imóveis, sem contrapartida, para a DPLP (24). Esta já os utilizava, embora pertencessem juridicamente ao Estado. O valor total desses bens foi estimado em 112,2 milhões de euros (25). Estes imóveis foram separados dos ativos iniciais, a que vinham juntar-se, que tinham sido diferenciados dos bens pertencentes ao Estado quando os correios (La Poste) se tornou um serviço público («la Régie des Postes») distinto em 1971. A Régie des Postes possuía já legalmente os ativos que tinham sido incluídos no seu balanço. Estes imóveis suplementares transferidos em 1992, em contrapartida, destinavam-se a compensar o encargo representado pelas pensões, que continuava a incumbir à DPLP no momento em que esta abandonou o seu estatuto de serviço público pelo de empresa pública autónoma.
(47)
As autoridades belgas alegam que a transferência desses imóveis se inscrevia unicamente no âmbito de uma reorganização interna dos bens pertencentes ao Estado e não constituía um benefício. As mesmas afirmaram que esses imóveis já eram utilizados pela Poste belga antes de esta ter sido transformada em DPLP em 1992 (e, portanto, já eram utilizados pela Régie des Postes).
2.2.2.6. Garantia estatal
(48)
Foi dada a possibilidade à DPLP de pedir uma garantia pública para os seus empréstimos, com uma remuneração de 0,25 %.
(49)
Durante o período a que se refere a investigação, apenas se recorreu a esta garantia uma vez, para um empréstimo de 100 milhões de euros contraído junto do Banco Europeu de Investimento (BEI). O acordo assinado entre a DPLP e o BEI, em 22 de dezembro de 2004, permitia à DPLP utilizar a linha de crédito do BEI até 10 de junho de 2008. Ao fazer uso desse recurso, a DPLP pediu um montante de 100 milhões de euros, em 8 de novembro de 2007, montante que recebeu efetivamente em 5 de dezembro de 2007. A DPLP comprometeu-se a reembolsar o empréstimo em 11 parcelas anuais iguais de 9,09 milhões de euros aproximadamente. A primeira parcela deve ser paga em 5 de dezembro de 2012 e a última em 5 de dezembro de 2022. Os juros são pagos trimestralmente (5 de dezembro, 5 de março, 5 de junho, 5 de setembro). A taxa de juro está definida com base na taxa EURIBOR a três meses, menos 37 pontos de base.
3. DESCRIÇÃO DAS RAZÕES QUE LEVARAM AO INÍCIO DO PROCEDIMENTO EM 2009
(50)
Com base no acórdão Altmark (26), a Comissão considerou que as compensações de serviço público pagas desde 1992, bem como as isenções fiscais, as injeções de capital, a garantia do Estado e a transferência de imóveis mencionados, eram suscetíveis de constituir um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(51)
Os auxílios estatais constituídos por compensações dos custos ligados a obrigações de serviço universal podem ser declarados compatíveis ao abrigo do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, se forem necessários para o desempenho desses serviços e não afetarem o desenvolvimento das trocas comerciais de maneira que contrarie os interesses da União Europeia.
(52)
Na decisão de dar início ao procedimento de 2009, a Comissão interrogou-se sobre a necessidade e a proporcionalidade das medidas de auxílio concedidas à DPLP para a realização das suas missões de serviço público.
(53)
No que diz respeito ao cálculo da sobrecompensação por força do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, a Comissão considerou que todas as receitas e custos associados às obrigações de serviço público teriam sido tidos em conta, assegurando a ausência de sobrecompensação para as missões de serviço público. Convém, para efeitos desse cálculo, verificar a solidez do método contabilístico utilizado para determinar os custos imputáveis aos serviços de interesse económico geral, bem como ter em conta todos os custos líquidos do serviço público e dos auxílios suplementares concedidos sob qualquer forma.
(54)
Relativamente ao financiamento das pensões dos funcionários pelo Estado, a Comissão questionou em que medida o facto de ficar livre do encargo das suas obrigações em matéria de pensões colocava a DPLP numa situação comparável à dos seus concorrentes no que diz respeito às contribuições para a segurança social.
(55)
Em conformidade com a abordagem adotada pela Comissão na sua decisão sobre o financiamento público do custo das pensões dos funcionários públicos que trabalham para os correios franceses (La Poste française) (27), convinha examinar se esta medida era compatível com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE e, para o efeito, determinar em que medida os custos de segurança social pagos pela DPLP após ter ficado livre dessas obrigações eram comparáveis aos incorridos pelos seus concorrentes.
4. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
4.1. OBSERVAÇÕES DA VFP E DA PRODIPRESSE
(56)
Em 28 de agosto de 2009, a VFP e a Prodipresse apresentaram as suas observações sobre o sistema de distribuição da imprensa executado pela DPLP.
(57)
Em conformidade com a queixa que tinham apresentado anteriormente, a VFP e a Prodipresse sublinharam as distorções da concorrência resultantes das tarifas pouco elevadas praticadas pela DPLP para a distribuição da imprensa, impedindo qualquer concorrência por parte de outros operadores no mercado.
(58)
Indicaram que os preços praticados pela DPLP eram fixados aquando de negociações tripartidas entre a DPLP, os editores e o Estado. As perdas sofridas pela DPLP em consequência desses preços inferiores ao mercado são, segundo alegam, compensadas pelo Estado no âmbito da compensação dos SIEG. Ainda que seja a DPLP a beneficiária direta do auxílio, os editores de jornais diários também beneficiariam de forma indireta.
(59)
A VFP e a Prodipresse consideram que a DPLP poderia beneficiar de uma sobrecompensação para o sistema de distribuição da imprensa, sobrecompensação que esta utilizaria para financiar as suas outras atividades.
4.2. OBSERVAÇÕES DA ASSOCIAÇÃO BELGA DOS EDITORES DE JORNAIS
(60)
Em 28 de agosto de 2009, a Associação belga dos editores de jornais comunicou as suas observações. Nessa ocasião, sublinhou a importância, em termos de democracia e de igualdade, de um sistema eficiente de distribuição dos jornais diários em todo o território belga, a preços uniformes e razoáveis, permitindo aos assinantes receber os jornais diários de manhã cedo.
4.3. OBSERVAÇÕES DA DEUTSCHE POST AG E DA DHL INTERNATIONAL
(61)
Em 28 de agosto de 2009, a Deutsche Post AG e a DHL International apresentaram as suas observações. Insistiram na necessidade de examinar a assunção das obrigações que incumbem à DPLP em matéria de pensões e, nomeadamente, assegurar a conformidade dessa medida com a prática anterior, controlar a conformidade das injeções de capital com o mercado, verificar a conformidade da repartição dos custos com o acórdão Chronopost e, por último, examinar a transferência de imóveis.
4.4. OBSERVAÇÕES DA BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
Em 28 de agosto de 2009, a Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA («BD»), que faz parte do grupo TNT, comunicou as suas observações. A BD é uma concorrente da DPLP e, nomeadamente, da sua filial incumbida da distribuição da imprensa, Deltamedia, no mercado da distribuição dos jornais diários e das publicações periódicas. Em conformidade com a queixa que tinha apresentado anteriormente, a BD sublinhou que a DPLP cobrava preços inferiores aos seus custos relativamente à distribuição dos jornais diários. As perdas sofridas pela DPLP eram, segundo alegava, financiadas por subvenções públicas. Os preços baixos tornariam difícil qualquer concorrência relativamente à DPLP.
(63)
Segundo a BD, a DPLP teria infringido a Diretiva 92/50/CEE do Conselho, de 18 de junho de 1992, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos públicos de serviços (28), bem como o artigo 7.o da Diretiva 97/67/CE. A BD interrogou-se igualmente sobre a existência de um auxílio por força do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, e sobre a compatibilidade da compensação dos custos ligados aos SIEG por força do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE.
(64)
Questionou se a distribuição dos jornais diários podia ser qualificada de SIEG, uma vez que, na maioria dos Estados-Membros, esta atividade está aberta à concorrência, sem implicação do operador postal.
(65)
A BD também se interrogou se uma subvenção exclusivamente reservada ao operador postal constituía o meio mais adequado de apoiar a distribuição dos jornais diários, por oposição a um auxílio prestado aos editores, que poderiam então obter os serviços de distribuição no mercado livre, o que permitiria a diferentes fornecedores entrarem em concorrência.
(66)
A BD interrogou-se sobre a necessidade dos custos, mesmo que viesse a ser aprovada a missão de distribuição de jornais diários confiada à DPLP. Na sua opinião, a DPLP suporta custos muito mais elevados do que os dos outros operadores, o que aumenta o nível de subvenções necessário. Neste sentido, as subvenções não seriam nem proporcionadas nem justificadas.
(67)
Por último, a BD considerava que os custos da DPLP suportados pelo Estado podiam incluir custos de investimento que não seriam necessários para a realização dos SIEG, dado que a DPLP poderia ter utilizado as infraestruturas criadas para outros serviços. As campanhas de promoção a favor de produtos comerciais poderiam igualmente ter sido financiadas através da subvenção pública.
5. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES BELGAS
5.1. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES BELGAS SOBRE A ASSUNÇÃO DOS CUSTOS DAS PENSÕES
(68)
As autoridades belgas alegam que, em conformidade com a abordagem seguida no acórdão Combus (29), a assunção dos compromissos em matéria de pensões não constituiria um auxílio estatal, visto que exonera a Poste belga de um encargo anormal, e não de um encargo que normalmente onera o orçamento de uma empresa.
(69)
Um tal encargo anormal decorreria de custos salariais mais elevados ligados ao pessoal estatutário e de uma falta de flexibilidade no plano operacional, que impediriam a DPLP de reduzir tanto quanto pretenderia o número de funcionários no seu pessoal.
(70)
As autoridades belgas definem três causas de flexibilidade insuficiente:
1.
a segurança de emprego dos funcionários;
2.
a ausência de mobilidade interna;
3.
a ausência de acesso ao desemprego temporário.
(71)
Segurança de emprego dos funcionários: a DPLP alega que o seu pessoal estatutário é, de facto, contratado por tempo indeterminado. A DPLP não está em condições de pôr termo aos contratos do seu pessoal estatutário, exceto por motivo grave ou maus resultados recorrentes. Mesmo nesse caso, o procedimento de despedimento está sujeito a requisitos especialmente pesados.
(72)
Além disso, o Conseil d’État (jurisdição administrativa belga competente para o pessoal estatutário, enquanto o pessoal contratual é da competência dos tribunais de trabalho), mostrou-se disposto a favorecer o pessoal estatutário, fixando uma norma estrita para efeitos do estabelecimento de um «motivo válido». Consequentemente, a DPLP não está em condições de dispensar pessoal estatutário, quer individual quer coletivamente, por razões económicas ou técnicas.
(73)
Por conseguinte, a rescisão de um contrato de trabalho não constitui um instrumento de gestão que permita reconfigurar a composição do pessoal em função das necessidades operacionais efetivas. Do mesmo modo, a impossibilidade de proceder a despedimentos por motivos económicos limita consideravelmente os meios de que a DPLP dispõe para resolver problemas tais como uma mobilidade insuficiente ou salários e benefícios do pessoal estatutário superiores aos praticados no mercado. Além disso, o pessoal estatutário não está habilitado a solicitar uma transferência automática para a administração pública, e a DPLP também não pode impor tal transferência.
(74)
Tal significa que uma redução do pessoal estatutário se limita essencialmente a saídas voluntárias, pouco numerosas, e às saídas naturais.
(75)
Ausência de mobilidade interna: além da incapacidade da DPLP reduzir o pessoal estatutário nos domínios em que a procura de serviços diminuiu, as possibilidades de que dispõe para reafetação do seu pessoal estatutário na sua organização, tendo em conta as suas necessidades, estão sujeitas a condicionalismos rigorosos.
(76)
Elementos como a pertença linguística, as qualificações, a antiguidade e a classificação funcional implicam que a DPLP seja largamente incapaz de reafetar o seu pessoal que trabalha em domínios onde diminuem as necessidades de pessoal, por exemplo, devido à redução do correio tradicional, em benefício de setores com falta de efetivos devido, nomeadamente, a saídas para a reforma ou de um aumento da procura.
(77)
Por outras palavras, devido à rigidez do «estatuto», a DPLP é largamente incapaz de reafetar pessoal estatutário em função das suas necessidades ou de compensar uma inadequação entre os domínios de atividade excedentários em pessoal e os que não têm pessoal suficiente. Paradoxalmente, para responder às necessidades constatadas nos setores com falta de efetivos, a DPLP tem de recrutar pessoal temporário ou contratual, mantendo o seu pessoal estatutário excedentário nos setores com excesso de efetivos.
(78)
Ausência de acesso ao desemprego temporário: além disso, a DPLP não pode colocar o seu pessoal estatutário no desemprego temporário («chômage économique»), como podem fazê-lo os operadores do setor privado quando falta trabalho.
(79)
Custos salariais mais elevados: quando a Régie des Postes se tornou uma empresa pública autónoma em 1992 e passou a chamar-se DPLP, o pessoal estatutário recebia salários e benefícios muito mais elevados que o pessoal contratual do setor privado. Desde 1992, os aumentos de salários automáticos relacionados com a antiguidade e o importante poder de negociação dos sindicatos contribuíram para manter os salários e os benefícios a esses níveis comparativamente mais elevados.
(80)
Além dos salários e benefícios mais elevados do que os recebidos pelo pessoal contratual, os agentes estatutários beneficiam de 4 a 11 dias de férias remuneradas suplementares (30), o que aumenta os custos suportados pela DPLP. Estes elementos que caracterizam o pessoal estatutário tornaram difícil a gestão, pela DPLP, do custo unitário do pessoal estatutário, sensivelmente superior ao dos agentes contratuais do setor privado.
(81)
Desde a integração do pessoal estatutário da Régie des Postes em 1992, os dirigentes da DPLP reconheceram que esse pessoal, com os seus custos salariais mais elevados e a sua rigidez operacional, constituía uma desvantagem estrutural que era cada vez mais difícil de suportar à medida do avanço da liberalização do mercado postal. Por conseguinte, a DPLP deixou de recrutar agentes estatutários em 1998. As saídas naturais resultantes essencialmente de aposentações levaram a uma redução, em termos absolutos, do pessoal, que passou para 23 538 pessoas em 2008.
(82)
Como a redução do pessoal estatutário depende principalmente da taxa de saídas naturais no contexto da pirâmide etária atual, a sua progressão foi lenta e deverá continuar a sê-lo provavelmente até 2030, ou seja, muito depois da liberalização completa do mercado postal, tal como mostra o quadro seguinte.
Quadro 2
Evolução dos efetivos estatutários da DPLP
(83)
As autoridades belgas consideram, pois, que o pessoal estatutário da DPLP representa uma desvantagem séria no plano operacional e em termos de custos face aos operadores privados, e que o Estado eximiu a DPLP de um encargo anormal que os seus concorrentes não suportam.
(84)
A medida não constitui, segundo alegam, um auxílio estatal, e a linha de conduta seguida pela Comissão na decisão de início do procedimento, de acordo com processos anteriores sobre regimes de pensões [EDF (31), La Poste (França) (32), Royal Mail (33)], por conseguinte, não seria necessária no caso da DPLP.
(85)
Todavia, as autoridades belgas afirmam que a eventual aplicação de tal método à DPLP levaria a concluir que a parte dos custos da segurança social, em percentagem dos custos salariais, suportada pela DPLP equivale à dos seus concorrentes.
5.2. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES BELGAS RELATIVAS À COMPENSAÇÃO ANUAL DOS CUSTOS DE SERVIÇO PÚBLICO
(86)
As autoridades belgas comunicaram os dados contabilísticos (34) da DPLP e expuseram os princípios de contabilidade analítica aplicados pela DPLP.
(87)
Alegam, em primeiro lugar, que a compensação de serviço público paga anualmente não constitui um auxílio, na medida em que está conforme à jurisprudência Altmark.
(88)
Em seguida, argumentam que, se a compensação de serviço público constitui um auxílio, a mesma é compatível, dado que não constitui uma sobrecompensação dos custos líquidos incorridos pela DPLP no quadro da realização das suas missões de serviço público. Os cálculos apresentados pelas autoridades belgas revelam, segundo afirmam, uma subcompensação dos custos suportados pela DPLP.
(89)
Por último, as autoridades belgas indicam que algumas das medidas constituem um auxílio existente. Remete-se, a este respeito, para a secção que trata dos auxílios existentes [pontos 6.3.2 e seguintes].
5.3. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES BELGAS SOBRE AS INJEÇÕES DE CAPITAL
5.3.1. Capitais injetados em 1997
(90)
Numa carta dirigida à Comissão, em 12 de agosto de 2009, as autoridades belgas indicam que é conveniente considerar as injeções de capital efetuadas em 1997, no montante total de 62 milhões de euros, como a compensação diferida de obrigações de serviço público.
5.3.2. Capitais injetados em 2003 e 2006
(91)
Segundo as autoridades belgas, os aumentos de capital realizados em 2003 e 2006 basearam-se ambos num plano estratégico (35), cujo objetivo final era melhorar a competitividade e a rentabilidade da empresa no contexto da liberalização progressiva do mercado postal.
(92)
Esse plano estratégico tinha dois objetivos principais:
1.
melhorar a produtividade, a fim de garantir a competitividade e a rendibilidade num ambiente de mercado mais liberalizado;
2.
fazer evoluir a DPLP para uma lógica de mercado através da abertura do seu capital aos investidores privados, ou seja, alcançar e manter os níveis de remuneração exigidos para atrair os investidores privados e libertar o potencial da empresa em termos de rendibilidade.
(93)
Capitais injetados em 2003: segundo as autoridades belgas, o aumento de capital de 2003 tinha por objetivo reforçar os fundos próprios da DPLP, tendo em conta os importantes compromissos financeiros que tinha assumido com vista, nomeadamente, à construção de quatro novos centros de triagem e da modernização de um centro existente, da otimização dos circuitos de distribuição do correio e da automatização.
(94)
Além disso, as autoridades belgas alegaram que os fundos injetados cobriam igualmente despesas com pessoal, decorrentes da diminuição do número de assalariados ligada a um regime de reforma antecipada, da redução do tempo de trabalho e do aumento dos salários dos novos membros do pessoal.
(95)
Estas medidas teriam concedido garantias razoáveis quanto a uma maior rendibilidade no período de 2003-2007, respondendo às expectativas dos investidores privados. Assim, o Estado belga, enquanto único acionista da DPLP em 2003, teria sido orientado por perspetivas de rendibilidade, numa lógica que respeita plenamente o princípio do investidor privado que opera numa economia de mercado, quando decidiu efetuar um investimento de capitais.
(96)
Em 5 de agosto de 2009, as autoridades belgas explicaram, além disso, que as previsões de rendibilidade mostravam que a injeção de capital tinha sido efetuada em condições conformes com o princípio do investidor numa economia de mercado, uma vez que o rendimento previsto excedia o que um investidor privado teria exigido. Estas previsões não eram irrealistas, dado que a rendibilidade efetiva registada entre 2003 e 2008 foi nitidamente superior à rendibilidade esperada.
(97)
As autoridades belgas esclareceram que a injeção de capital de 2003 e a anulação, em 2005, dos créditos do Estado nas contas da DPLP não estavam, de forma alguma, ligadas. Tal anulação, efetuada noutro momento, constituía uma operação contabilística normal, dado que o Estado tinha indicado claramente que esses créditos não iam ser pagos à DPLP. Os montantes finais anulados no âmbito do saneamento do balanço de 2005 diferiram dos montantes da injeção de capital de 2003 e das perdas acumuladas no final do ano de 2002.
(98)
Capitais injetados em 2006: as autoridades belgas alegam que tal injeção estava em conformidade com o princípio do investidor privado numa economia de mercado, na medida em que tinha sido efetuada em condições equivalentes (pari passu) às aplicadas a um investidor privado, ou seja a Post Invest Europe SA, que investiu 300 milhões de euros. Foram subscritas novas ações pelo Estado e pelo investidor privado, o que permitiu ao novo investidor obter 50 % das ações menos uma, mantendo o Estado 50 % das ações mais uma (36).
(99)
Para determinar o preço das novas ações emitidas, o banco de investimento a que as autoridades belgas recorreram considerou que o valor total da DPLP variava entre […] e […] euros. Por fim, o Estado fixou o valor de […] euros para o conjunto da empresa antes das injeções de capital. As autoridades belgas reconhecem que os resultados posteriores da DPLP excederam as hipóteses formuladas no momento da estimativa.
(100)
A execução do plano estratégico teria, segundo as autoridades belgas, permitido fazer da DPLP um dos operadores mais eficientes da Europa. A DPLP teria realizado avanços substanciais em termos de rendibilidade, eficiência (37) e qualidade, mantendo simultaneamente os preços faturados aos clientes num nível razoável.
5.4. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES BELGAS SOBRE AS ISENÇÕES FISCAIS
(101)
Na sua declaração de 12 de agosto de 2009, as autoridades belgas admitem que a DPLP não estava sujeita ao regime do imposto sobre as sociedades, mas sim a um imposto sobre os lucros (ou seja, o imposto sobre as pessoas coletivas) até 27 de dezembro de 2005. No entanto, alegam que, durante o período de 2003-2005, a DPLP não beneficiou deste regime fiscal: com efeito, se tivesse sido sujeita ao imposto sobre as sociedades, teria tido a possibilidade de reportar prejuízos registados no passado e, portanto, não deveria ter pago o imposto sobre as sociedades durante esse período.
(102)
Alegam ainda que a DPLP teve de pagar impostos sobre os seus lucros no valor de 2 milhões de euros durante o período de 2003-2005.
(103)
A partir do exercício de 2006, a DPLP teve de pagar o imposto sobre as sociedades sem estar em condições de reportar os seus prejuízos anteriores. As autoridades belgas avaliam o crédito fiscal sacrificado nessa data em 51,87 milhões de euros.
(104)
Portanto, concluem que a DPLP não obteve um lucro líquido devido à isenção do imposto sobre as sociedades antes de 2006.
(105)
As autoridades belgas especificam que a DPLP beneficia de isenção do imposto predial sobre os rendimentos resultantes dos bens imobiliários utilizados para efeitos da execução de um serviço de interesse público.
(106)
Avaliaram o benefício líquido obtido pela DPLP, que representa, segundo alegam, apenas uma parte limitada dos custos suplementares que esta suporta, tendo em conta a obrigação que lhe incumbe de manter uma rede postal caracterizada por uma densidade territorial estritamente definida, obrigação que não é objeto de qualquer outra compensação.
(107)
As autoridades belgas explicam que a DPLP beneficia de certas isenções de impostos indiretos e locais. Argumentam que essas isenções têm uma incidência líquida de minimis.
5.5. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES BELGAS RELATIVAS À TRANSFERÊNCIA DE IMÓVEIS
(108)
Na sua declaração de 12 de agosto de 2009, as autoridades belgas confirmaram que um certo número de imóveis tinham sido transferidos para a DPLP no momento da sua transformação em empresa pública autónoma. Esses edifícios já eram utilizados pela DPLP desde 1971 e eram necessários para efeitos da execução da sua missão de serviço postal.
(109)
As autoridades belgas alegam que a transferência desses imóveis não conferiu qualquer vantagem à DPLP, uma vez que esta já os utilizava no âmbito da sua missão de serviço público. Por outras palavras, consideram que apenas se tratava de uma reorganização de bens públicos.
5.6. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES BELGAS RELATIVAS À GARANTIA DOS EMPRÉSTIMOS PELO ESTADO
(110)
Na sua declaração de 12 de agosto de 2009, as autoridades belgas alegam que a DPLP não beneficia automaticamente de uma garantia do Estado para os seus empréstimos contraídos. Caso a DPLP solicitasse tal garantia, deveria receber o aval das autoridades belgas e pagar um prémio anual de 0,25 % ao Tesouro Público.
(111)
Durante o período examinado, a DPLP recorreu apenas uma vez a uma garantia pública.
(112)
As autoridades belgas consideram que um prémio de 0,25 % é apropriado, atendendo à situação financeira da DPLP e à fraca probabilidade de não reembolso pela DPLP. Consideram ainda que as taxas concedidas pelo mercado para um empréstimo similar na ausência de garantia do Estado teriam sido até 40 pontos de base mais elevadas.
5.7. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES BELGAS RELATIVAS ÀS OBSERVAÇÕES FORMULADAS PELAS PARTES INTERESSADAS
(113)
Na sua declaração de 12 de outubro de 2009, as autoridades belgas alegam que só as declarações da BD e da FVP/Prodipresse contêm elementos determinantes. Estes elementos referem-se, nomeadamente, à distribuição antecipada dos jornais diários e das publicações periódicas.
(114)
As autoridades belgas argumentam que, contrariamente ao que sublinha a BD, a atribuição da prestação dos serviços postais não reservados (como a distribuição da imprensa) não entra no âmbito de aplicação da regulamentação da União sobre contratos públicos (Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (38)).
(115)
Alegam ainda que a distribuição dos jornais diários e das publicações periódicas, que constitui um serviço de interesse económico geral, não infringe as disposições da União relativas à liberalização do mercado postal.
(116)
As autoridades belgas indicam igualmente que esta atribuição não decorre de uma decisão arbitrária. Segundo afirmam, a DPLP é a única empresa a poder cumprir as condições e obrigações impostas ao prestador deste tipo de serviços.
(117)
As autoridades belgas defendem que, contrariamente ao que alega a BD, a DPLP não beneficiou durante o período de 2002-2008 de uma sobrecompensação dos custos ligados à execução do seu serviço de distribuição de jornais diários e de publicações periódicas.
(118)
Discordam da opinião da FVP/Prodipresse segundo a qual a DPLP empolou os seus investimentos e custos adicionais ligados ao alargamento da cobertura nacional antecipada, que teria feito passar de 82 para 100 %. Como os 18 % dizem respeito principalmente a regiões afastadas, as despesas com pessoal da DPLP aumentaram de forma não proporcional e a DPLP teve de adquirir veículos de transporte para longas distâncias, caracterizados por elevados custos de amortização.
(119)
Por último, as autoridades belgas argumentam que os custos da sua campanha publicitária não foram tidos em conta no cálculo da compensação recebida do Estado para a distribuição antecipada da imprensa.
(120)
A BD indica que a DPLP não é, manifestamente, eficiente em termos de custos. As autoridades belgas contestam este argumento, salientando que não tem plenamente em conta os custos adicionais elevados associados à distribuição antecipada da imprensa e que ignora os importantes esforços que a DPLP empreendeu a fim de controlar os custos e aumentar a sua produtividade.
(121)
Segundo a BD, os custos da Deltamedia são inferiores aos da DPLP. Tal situação, de acordo com as autoridades belgas, é imputável aos seguintes elementos:
a)
a Deltamedia não propõe uma cobertura nacional;
b)
a Deltamedia trabalha com distribuidores independentes;
c)
o serviço prestado pela Deltamedia é simplificado, dado que apenas trabalha com um número restrito de editores associados a um único grupo de imprensa;
d)
os editores entregam os jornais diários imediatamente nos pontos de distribuição.
5.8. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES BELGAS RELATIVAS AO AUXÍLIO EXISTENTE
(122)
Na sua declaração de 21 de dezembro de 2010, as autoridades belgas indicam que algumas das medidas visadas pela investigação constituem auxílios existentes.
(123)
Em primeiro lugar, as autoridades belgas alegam que as isenções fiscais de que beneficiava a DPLP são anteriores à adesão da Bélgica à União Europeia e, por conseguinte, constituem auxílios existentes.
(124)
Em segundo lugar, as autoridades belgas argumentam que a subvenção anual paga à DPLP data de antes de 1999, ou seja, antes da liberalização do mercado postal, e, por conseguinte, constitui um auxílio existente. Do mesmo modo, as injeções de capital efetuadas antes de 1999, se constituíssem auxílios estatais, não deveriam ser consideradas como auxílios existentes.
(125)
Em terceiro lugar, as autoridades belgas alegam, devido ao prazo de prescrição de dez anos, que todas as medidas adotadas até 13 de julho de 1999 (ou seja, 10 anos antes do início do procedimento formal em questão) constituiriam auxílios existentes, uma vez que a anulação pelo TPI ocorrida mais cedo teria igualmente implicado a anulação do conjunto dos atos de investigação anteriores da Comissão. Em contrapartida, argumentam que, como a Comissão instaurou o seu primeiro ato de investigação em dezembro de 2002, é conveniente não incluir na investigação as medidas executadas antes de dezembro de 1992. Tal abrangeria a transferência dos edifícios e a primeira subvenção anual paga em 1992.
6. APRECIAÇÃO
6.1. OBSERVAÇÕES PRELIMINARES RELATIVAS AO SISTEMA DE CONTABILIDADE ANALÍTICA DA DPLP
(126)
O artigo 14.o da Diretiva 97/67/CE, com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2008/6/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de fevereiro de 2008, que altera a Diretiva 97/67/CE no respeitante à plena realização do mercado interno dos serviços postais da Comunidade (39) (a terceira diretiva postal) exige dos operadores postais que mantenham uma contabilidade analítica que estabeleça uma distinção nítida entre, por um lado, os serviços e produtos que fazem parte do serviço universal e, por outro, os serviços e produtos que dele não fazem parte. A sua contabilidade deve afetar diretamente os custos diretos aos produtos e afetar direta ou indiretamente os custos comuns, nomeadamente imputar da forma mais conveniente os custos comuns necessários para prestar serviços universais e não universais. A contabilidade analítica da DPLP consiste num método de contabilidade por atividades (CPA), que imputa o conjunto dos custos de funcionamento, até ao nível do resultado antes de juros e impostos (EBIT), aos diferentes produtos, em conformidade com a metodologia de atribuição completa dos custos (FDC). A contabilidade analítica abrange a totalidade das despesas de exploração e das unidades organizacionais da DPLP. Em 2009, os produtos comerciais representavam […] % do volume de negócios da DPLP, contra […] % para os produtos ligados ao serviço público.
(127)
O método de contabilidade analítica tem três níveis: os recursos, as atividades e os produtos. Visa determinar a parte dos custos imputável a cada produto.
(128)
Os custos estão divididos em 398 tipos de custos diferentes e 3 954 centros de responsabilidade. Para fins contabilísticos, estes estão agrupados em 34 pools de recursos e 108 grupos de códigos. Existem 986 atividades diferentes.
(129)
Os custos dos recursos são imputados às atividades em função da sua natureza: os «recursos diretos» são diretamente associados a uma atividade específica, enquanto os «recursos indiretos» contribuem para várias atividades e devem ser imputados por meio de chaves de repartição que reflitam o grau de utilização do recurso em questão por cada atividade. Por último, a contribuição global para a atividade inclui as despesas gerais que não podem ser imputadas a atividades específicas; essas despesas são, pois, imputadas equitativamente ao conjunto dos produtos com base no preço de custo majorado.
(130)
As 986 atividades diferentes formam os elementos constitutivos da cadeia de valor de cada produto. Uma parte dos custos ligados a uma determinada atividade é afetada a produtos, em função da utilização da atividade em questão em cada produto. Os custos das atividades não operacionais são primeiramente afetados às atividades de exploração que contribuem diretamente para os produtos.
(131)
Na última fase do processo, os custos das atividades são finalmente imputados a cada produto, em função de uma chave de repartição geralmente baseada no volume. Por outras palavras, todos os produtos que utilizam uma atividade são contabilizados com uma parte dos custos da atividade proporcional ao seu volume de utilização.
(132)
A Comissão considera que o método de contabilidade analítica utilizado atualmente pela DPLP é satisfatório, uma vez que afeta corretamente todos os custos com um nível de adequação suficiente. A Comissão constata, contudo, que a DPLP desenvolveu este método progressivamente; pode-se assim considerar que os dados contabilísticos que datam do início do período abrangido pela investigação, ainda que sejam globalmente fiáveis, não são tão circunstanciados quanto os dados do sistema contabilístico atual.
(133)
Em março de 2011, as autoridades belgas apresentaram à Comissão uma alteração retroativa do método de contabilidade analítica da DPLP, tendo em vista uma repartição diferente de certos custos entre atividades comerciais e atividades de serviço público. A alteração prevista pelas autoridades belgas incide na última fase da afetação dos custos sempre que os produtos sejam contabilizados com custos proporcionais ao seu volume de utilização de cada atividade.
(134)
A alteração muda o método de afetação dos custos de funcionamento aos produtos que a DPLP aplicava até ao momento. Na sequência de tal alteração, determinados custos ligados aos produtos comerciais passariam para a esfera dos serviços públicos, o que alargaria a base dos custos dos serviços públicos. Os serviços públicos suportariam, assim, em média, […] euros por ano de custos atualmente imputados a produtos comerciais. As outras vertentes do método de compatibilidade analítica permaneceriam inalteradas.
(135)
As autoridades belgas indicam que os custos de certas atividades são, por natureza, fixados num certo nível, determinado pelas necessidades do serviço público. Por outras palavras, os custos dessas atividades utilizadas para efeitos de serviços públicos permaneceriam inalterados, mesmo se nenhum produto comercial utilizasse essas atividades. Desde que um produto comercial não tenha causado a atividade em questão, o produto não deve suportar o custo de exploração ligado a esta atividade, mesmo que a utilize.
(136)
Embora as autoridades belgas aleguem que o método revisto é compatível com a Diretiva 97/67/CE, o acórdão Chronopost (40) e o enquadramento comunitário dos auxílios estatais sob a forma de compensações de serviço público (41) (a seguir «o enquadramento sobre os SIEG»), uma vez que afeta aos produtos os custos diretamente imputáveis e uma parte dos custos comuns e que reflete melhor os custos reais ligados às obrigações de serviço público, a Comissão considera que esta nova argumentação não pode ser aceite por razões formais, económicas e jurídicas.
(137)
De um ponto de vista formal, o método proposto não é utilizado, de facto, na contabilidade interna da DPLP, mas consiste sobretudo numa alteração ex post de dados anteriores. O método revisto não recebeu o aval da autoridade de regulação enquanto base de tarifação e também não é utilizado pelo Estado para efeitos do cálculo da compensação dos SIEG. O método revisto parece ser uma apresentação teórica elaborada para efeitos do presente procedimento em matéria de auxílios estatais. De um ponto de vista económico, não se pode supor, no que respeita à fixação do preço da transferência efetuada internamente, que os produtos comerciais não deveriam ser imputados de uma parte dos custos dos recursos que utilizam (segundo este método, por exemplo, os produtos comerciais não contribuiriam para os custos das voltas de distribuição dos carteiros, embora estes últimos distribuam igualmente produtos comerciais). Por último, em termos jurídicos, tal alteração não parece em conformidade com o artigo 14.o, n.o 3, alínea b), subalínea iv), da Diretiva 97/67/CE, com o acórdão Chronopost (42) e com o enquadramento sobre os SIEG de 2005 (43), todos eles exigindo que os custos comuns sejam imputados da forma conveniente às atividades comerciais.
(138)
Por conseguinte, a Comissão não baseará a sua apreciação nas contas alteradas, mas nos dados de contabilidade analítica validados, em conformidade com a Diretiva 97/67/CE, pelo Instituto belga dos serviços postais e das telecomunicações (IBPT, ou seja, a entidade reguladora do setor postal belga (44)), que foram comunicados anteriormente e que assentam no método de contabilidade analítica oficialmente aplicado pela DPLP.
6.2. APRECIAÇÃO DA ASSUNÇÃO DOS CUSTOS DAS PENSÕES
6.2.1. Existência de um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE
(139)
O artigo 107.o, n.o 1, do Tratado TFUE prevê que «salvo disposição em contrário dos Tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(140)
Para que uma medida constitua um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, devem estar reunidas as quatro condições cumulativas seguintes: a medida deve
i.
conferir uma vantagem ao beneficiário;
ii.
falsear ou ameaçar falsear a concorrência, favorecendo certas empresas;
iii.
constituir uma intervenção estatal ou proveniente de recursos estatais;
iv.
ser suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
6.2.1.1. Vantagem e seletividade
(141)
Com base na abordagem seguida no acórdão Combus (45), as autoridades belgas argumentam que os compromissos em matéria de pensões constituíam um encargo anormal que os concorrentes não deveriam ter financiado e, por conseguinte, a sua assunção pelo Estado não constitui um auxílio.
(142)
Afirmam essencialmente que, em razão da insuficiente flexibilidade que caracteriza o estatuto do pessoal estatutário, não era possível à DPLP reduzir a parte representada por esta categoria de pessoal, embora seja muito mais onerosa que hipotéticos efetivos compostos de assalariados que beneficiem de contratos menos favoráveis.
(143)
Primeiramente, importa recordar, de um modo geral, que o acórdão Combus não foi confirmado pelo Tribunal de Justiça. Pelo contrário, a jurisprudência do Tribunal de Justiça contradiz a tese de que a compensação de uma desvantagem estrutural excluiria qualquer qualificação como auxílio. Assim, decorre da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que a existência de um auxílio deve ser apreciada tendo em conta os efeitos, e não as causas ou os objetivos da intervenção estatal (46). O Tribunal de Justiça também considerou que a noção de ajuda abrange as vantagens concedidas pelas autoridades públicas que, sob formas diversas, atenuam os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa (47).
(144)
Além disso, o Tribunal de Justiça indicou que os custos relativos à remuneração dos trabalhadores oneram, pela sua própria natureza, o orçamento das empresas, independentemente da questão de saber se estes custos decorrem ou não de obrigações legais ou de acordos coletivos (48). Neste quadro, o Tribunal de Justiça apurou que o facto de as medidas estatais se destinarem a compensar custos adicionais não exclui que possam ser qualificadas de auxílio (49).
(145)
Além disso, pode-se observar que o contexto concorrencial em que se inscrevia a Combus era diferente do da DPLP. A Combus devia gerir a sua atividade de transporte numa base comercial e operar no mercado em condições de concorrência comparáveis às das empresas privadas de transporte rodoviário de passageiros. Na sequência de um processo de concurso, as sociedades de transporte coletivo cedem a sua atividade de transporte rodoviário de passageiros a empresas privadas e públicas. Em conformidade com as regras de adjudicação de contratos, os contratos são adjudicados à «proposta economicamente mais vantajosa», independentemente da natureza pública ou privada do proponente. Durante todo o período de apreciação, a DPLP beneficiou de um grande monopólio em que as pressões económicas se exerciam de maneira totalmente diferente. Além disso, contrariamente ao processo Combus, a Bélgica não adotou, neste caso, qualquer disposição legislativa destinada a suprimir ou adaptar o regime especial de trabalho aplicável aos funcionários que trabalham para a DPLP ou a forma como estes adquirem os seus direitos a pensão.
(146)
Por conseguinte, a Comissão considera que as diferenças factuais entre o processo Combus e o caso em apreço justificam uma conclusão diferente no presente caso.
(147)
A fim de apreciar se as medidas em causa comportam elementos de auxílio estatal, convém determinar se estas medidas conferem uma vantagem económica à DPLP, que lhe permitam evitar suportar custos que normalmente onerariam os seus recursos financeiros próprios, e impeçam assim que as forças em presença no mercado produzam os seus efeitos normais. Um auxílio consiste num desagravamento dos encargos que normalmente recaem sobre o orçamento das empresas, tendo em conta a natureza ou a economia do sistema de encargos em causa. Pelo contrário, poderia ser possível definir uma noção de «encargo especial», que consistiria num encargo adicional em relação a estes encargos normais. A supressão desse encargo especial por força de uma disposição legislativa não concederia uma vantagem ao beneficiário e não constituiria, por conseguinte, um auxílio estatal.
(148)
Considerando a jurisprudência do Tribunal de Justiça em matéria de análise de seletividade, que implica uma comparação com um quadro de referência para determinar a conformidade, ou não, com a «natureza e a economia do sistema» de um tratamento diferenciado de certas empresas e certas produções, numa situação normal de mercado do ponto de vista estrutural, a qualificação de um encargo como «normal» ou «especial» implica definir um quadro de referência, ou comparativo, com o objetivo de identificar empresas que estejam numa situação jurídica e factual comparável em relação ao objetivo prosseguido pelas medidas em causa.
(149)
Contudo, não parece possível estabelecer um quadro de referência exógeno que permita definir o que é uma contribuição «normal» suportada por empresas em situação de direito e de facto comparável à da DPLP, à luz do objetivo da medida em apreço. Em especial, os concorrentes da DPLP são empresas de direito privado que exercem as suas atividades em mercados concorrenciais, enquanto a DPLP beneficiou de um monopólio legal durante o período sobre o qual incide a apreciação, antes da plena liberalização ocorrida em 2011.
(150)
Para determinar a existência de uma vantagem na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado, a Comissão deve, por conseguinte, analisar a situação da DPLP e comparar as contribuições sociais antes e após a assunção dos encargos das pensões.
(151)
Desde a Lei de 6 de julho de 1971 e até à reforma das pensões de 1997, a DPLP suportou o conjunto dos custos de pensões e dos encargos sociais dos seus funcionários. Nestas circunstâncias, a Comissão considera que esses custos fazem parte das despesas normais que a DPLP devia financiar com os seus recursos próprios, tendo em conta a sua posição jurídica e factual no mercado postal belga.
(152)
Como a assunção das pensões efetuada em 1997 (e que é objeto da investigação) permitiu à DPLP não suportar custos que deveria normalmente financiar com os seus recursos próprios, as medidas em causa conferem ao operador uma vantagem, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado.
(153)
A vantagem em causa é seletiva, uma vez que apenas se refere à DPLP.
6.2.1.2. Recursos estatais
(154)
A assunção das pensões foi financiada pelo Estado, que retomou as competências da DPLP em matéria de pensões.
(155)
Dado que o Estado paga diretamente as pensões do pessoal reformado da DPLP do seu próprio orçamento, recorre-se manifestamente a recursos estatais.
6.2.1.3. Distorção da concorrência e efeitos sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros
(156)
As medidas apresentadas supra são suscetíveis de afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros, dado que a DPLP está presente em mercados abertos à concorrência, como os serviços de entrega de encomendas, caracterizados por importantes trocas comerciais transfronteiriças. No mercado das encomendas, vê-se confrontada com a concorrência de empresas que exercem atividades noutros Estados-Membros, como a UPS, a FedEx ou ainda a TNT Express. A DPLP exerce igualmente atividades no mercado da distribuição de imprensa, onde operam ou podem operar empresas de outros Estados-Membros. A distribuição de encomendas nunca foi inteiramente reservada à DPLP, e outras empresas já propunham certos serviços de distribuição de encomendas (50) ou outros serviços postais específicos no início dos anos 1990 (51). A DPLP está ainda presente no mercado dos setores financeiros (contas postais à ordem, contas de poupança e serviços de pagamento), onde enfrenta a concorrência de operadores que oferecem produtos financeiros, tais como bancos e operadores financeiros. As contas à ordem e de poupança dos correios, utilizadas tanto para fins de pagamento como de poupança, concorrem com as contas à ordem e de poupança bancárias. O setor bancário já se encontrava aberto à concorrência antes de 1992 e caracterizava-se por vastas trocas comerciais entre os Estados-Membros. Bancos de vários Estados-Membros instalaram-se na Bélgica antes de 1992: nessa época, com efeito, contavam-se mais de 70 instituições financeiras estrangeiras no seu território (52).
(157)
Tendo em conta as considerações que precedem, é evidente que qualquer medida estatal que confira à DPLP uma vantagem económica é suscetível de afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros.
(158)
Pelos motivos expostos nos considerandos 141 a 157, a Comissão considera que a assunção das pensões constitui um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
6.2.2. Apreciação da compatibilidade com o mercado interno, na aceção do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), da assunção das pensões
(159)
No âmbito da reforma das pensões de 1997, o reembolso ao Estado, pela DPLP, do custo líquido anual das pensões foi substituído por uma contribuição liberatória que alinha os custos das pensões suportados pela DPLP pelos dos seus concorrentes. Na ausência desta reforma, o nível dos custos das pensões teria continuado a aumentar significativamente nos anos seguintes, nomeadamente em virtude da deterioração do rácio entre funcionários ativos (contribuintes) e funcionários não ativos (beneficiários), na sequência da decisão da DPLP de deixar de recrutar funcionários.
(160)
Dado que as derrogações previstas no artigo 107.o, n.o 2, e no artigo 107.o, n.o 3, alíneas a) e b), do TFUE, não se aplicam manifestamente e que a Bélgica não invocou o artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, como argumento para apoiar a compatibilidade da assunção das pensões a favor da DPLP, a Comissão examinará se essa assunção pode ser declarada compatível por força do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, que dispõe que os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou regiões económicas podem ser considerados compatíveis com o mercado interno quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira contrária ao interesse comum.
(161)
A Comissão examinará, em primeiro lugar, em que medida a assunção da totalidade dos custos ligados às pensões satisfaz um objetivo de interesse comum e é necessária para este efeito, antes de examinar a proporcionalidade dessa medida e de proceder à avaliação comparativa entre os efeitos positivos e negativos do auxílio.
6.2.2.1. A liberalização do setor postal constitui um objetivo de interesse comum
(162)
O direito da União incentivou uma liberalização crescente do setor postal desde 1992, com a adoção do Livro Verde, que culminou em seguida na adoção de três diretivas, a saber i) a Diretiva 97/67/CE, ii) a Diretiva 2002/39/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de junho de 2002, que altera a Diretiva 97/67/CE no que respeita à prossecução da abertura à concorrência dos serviços postais da Comunidade (53) e iii) a Diretiva 2008/6/CE. É igualmente reconhecido que a liberalização dos mercados postais a nível da UE tem um importante papel a desempenhar na estratégia de Lisboa para o crescimento e o emprego.
(163)
Importa, por conseguinte, não só garantir a prestação de serviços postais de base, tal como se manifesta na noção de obrigação de serviço universal, mas também criar condições de concorrência homogéneas para o operador histórico, os concorrentes já presentes e os novos operadores.
(164)
Na decisão relativa à La Poste francesa, já a Comissão reconheceu que a criação de condições equitativas no que se refere a contribuições sociais para o operador histórico e os seus concorrentes constituía uma condição essencial para uma concorrência leal no setor postal. A Comissão considerou que a assunção das obrigações de financiamento das pensões dos funcionários impostas à La Poste francesa era compatível com o mercado interno, garantindo as subvenções públicas taxas de contribuições sociais iguais para a La Poste francesa e os seus concorrentes. A Comissão tenciona seguir, neste caso, a mesma lógica que a aplicada no capítulo 6.3 da presente decisão, que deve ser considerada aplicável, neste caso particular, na medida adequada.
6.2.2.2. Necessidade da assunção dos custos das pensões
(165)
A Comissão considera que a transformação da DPLP em 1992 era necessária para favorecer a concorrência no mercado postal: com efeito, esta medida colocou a DPLP e os seus concorrentes em pé de igualdade no que se refere à forma jurídica (e, deste modo, anulou a garantia ilimitada de que a DPLP gozava até então como entidade pública).
(166)
Todavia, nem o Estado belga, nem a Régie des Postes tinham acumulado reservas correspondentes aos compromissos acumulados em matéria de pensões. Aquando da sua constituição em 1992, a DPLP continuou a assumir as obrigações em matéria de pensões, mas não foi acrescentado nenhum ativo correspondente na sua contabilidade com vista à sua cobertura.
(167)
O pagamento das pensões teria, por conseguinte, constituído progressivamente um encargo demasiado pesado para a DPLP, atendendo à aproximação da idade da reforma de muitos funcionários. Embora tenham sido tomadas medidas (melhoria da produtividade, redução progressiva do pessoal através das saídas naturais e indexação dos salários) a fim de melhorar esta situação, isso não teria sido suficiente para instaurar um equilíbrio sustentável no que respeita às finanças da DPLP (ver quadro 1 infra).
(168)
Tal deve-se, nomeadamente, ao facto de que a transformação numa empresa de direito privado implicava também, para a DPLP, deixar de contratar funcionários e de apenas recrutar agentes contratuais (sujeitos a um contrato de emprego geral e às disposições do direito do trabalho). Por conseguinte, após 1997, a DPLP deveria ter financiado com os seus recursos próprios tanto as despesas relativas às pensões dos funcionários reformados como as contribuições sociais ligadas ao seguro de pensões dos seus agentes contratuais ativos.
(169)
A tendência negativa dos fluxos de tesouraria da DPLP iria agravar-se ao longo dos anos, dado que os pagamentos das pensões mais elevados iam ultrapassar as receitas geradas pelas suas atividades (ver quadro 3).
Quadro 3
Simulações dos fluxos de tesouraria da DPLP realizadas pelas autoridades belgas em 1996
(170)
É incontestável que a DPLP teria sido confrontada com custos muito mais elevados se tivesse tido de financiar as pensões do conjunto dos seus funcionários reformados com os seus recursos próprios após 1997. É evidente que, na ausência de auxílio, teria ficado comprometida a passagem do estatuto jurídico de administração pública para o de empresa privada.
(171)
Além disso, um refinanciamento completo dos custos das pensões através de um aumento das receitas do correio regulamentado teria conduzido a preços de envio muito elevados e a uma diminuição potencialmente muito significativa do número de cartas enviadas, de tal forma que a oferta de serviços de correio universal teria ficado comprometida.
(172)
A Comissão, além disso, considera que as medidas em causa são adaptadas ao objetivo de interesse comunitário visado. Nenhum outro instrumento poderia abordar a questão de forma mais eficaz. Os setores que dispõem de SIEG podiam evidentemente ter beneficiado de compensações de serviço público, mas essa abordagem não seria sustentável a longo prazo, devido à natureza específica do problema.
(173)
Tendo em conta os objetivos de liberalização dos mercados postais, consistindo em garantir uma oferta de serviços postais universais de boa qualidade a preços acessíveis, e tendo em conta o objetivo de promoção de uma concorrência leal, a assunção das pensões constituía uma medida necessária.
6.2.2.3. Proporcionalidade da assunção dos custos das pensões
(174)
A decisão relativa à La Poste francesa apresenta a apreciação, pela Comissão, da proporcionalidade das medidas de auxílio ligadas à assunção dos custos das pensões suportados pelos operadores históricos do setor postal que continuam a empregar funcionários em condições acordadas na época em que se encontravam em situação de monopólio. A proporcionalidade deve ser apreciada atendendo à criação de condições equitativas nos mercados abertos à concorrência (correio postal, encomendas e serviços financeiros, por exemplo). O operador histórico deve pagar taxas de contribuição para a segurança social idênticas às dos seus concorrentes.
(175)
Como o pessoal contratual da DPLP se encontra, no plano jurídico, na mesma situação que os trabalhadores de qualquer empresa privada, ao contrário do pessoal estatutário, que goza de um estatuto similar ao dos funcionários, uma comparação das contribuições sociais pagas pela DPLP para cada categoria de empregado permite verificar se esta cumpre, desde que ficou livre do encargo das pensões, a condição relativa ao pagamento de uma taxa de contribuições sociais idêntica à dos seus concorrentes.
(176)
O quadro recapitulativo seguinte apresenta, de forma pormenorizada, os custos de segurança social pagos pela DPLP para o seu pessoal estatutário e contratual:
Custos de segurança social incorridos e pagos pela DPLP
Pessoal estatutário
Pessoal contratual
Contribuição da DPLP para o sistema de segurança social, da qual 8,86 % a título das pensões
[…] %
[…] %
Custos diretamente suportados pela DPLP
[…] %
[…] %
Doença e deficiência
[…] %
[…] %
Subsídios familiares
[…] %
-
Contribuição para o pagamento das compensações (54)
[…] %
Redução estrutural (55)
[…] %
CONTRIBUIÇÃO DO EMPREGADOR no total
[…] %
[…] %
CONTRIBUIÇÕES DOS TRABALHADORES
[…] %
[…] %
Contribuição do trabalhador para o sistema geral de segurança social
[…] %
[…] %
(177)
Como mostra o quadro anterior, o nível da contribuição da DPLP para o sistema de segurança social belga (percentagem nominal dos custos salariais) é claramente inferior ao da contribuição dos operadores privados ([…] %, contra […] %).
(178)
Todavia, se tivermos em conta os custos suportados diretamente pelo empregador para efeitos da comparação das taxas efetivas de contribuições sociais, as duas percentagens são praticamente idênticas, e mesmo ligeiramente superiores para o pessoal estatutário da DPLP […] %, contra […] %).
(179)
Verifica-se igualmente que as contribuições pagas pelos trabalhadores são sensivelmente idênticas nos dois casos ([…] %, contra […] %).
(180)
A taxa nominal de contribuição para a segurança social menos elevada paga pela DPLP para o seu pessoal estatutário deve-se à isenção de certas contribuições para a segurança social que não se aplicam aos trabalhadores que beneficiam do estatuto de funcionários (doença profissional, desemprego, acidente de trabalho, por exemplo). Todavia, a própria DPLP suporta diretamente os custos das contribuições que beneficiam da isenção, em razão do estatuto específico do seu pessoal estatutário. Esta abordagem implica custos diretos elevados para a DPLP.
(181)
No que respeita à contribuição dos próprios trabalhadores, que também convém ter em conta visto que os trabalhadores têm de pagar esta contribuição que incide sobre o salário que lhes é pago pela entidade patronal (contribuição que representa também um custo para este último), é ligeiramente mais elevada para o pessoal estatutário do que para o pessoal contratual.
(182)
As autoridades belgas e a DPLP comunicaram informações que mostram que as contribuições diretas continuaram globalmente estáveis ao longo do tempo.
(183)
Embora os custos diretos suportados diretamente pela DPLP ([…] %) não equivalham, em sentido estrito, a contribuições sociais, é conveniente ter em conta o facto de estes custos não serem custos voluntários, mas que decorrem em linha direta do estatuto especial dos trabalhadores estatutários e que, portanto, foram impostos à DPLP. Parece, assim, lógico equipará-los a outros custos de segurança social obrigatórios em termos de origem e finalidade.
(184)
Por conseguinte, é conveniente ter em conta estes custos diretos para o cálculo das contribuições sociais efetivas da DPLP. A taxa total de contribuições sociais daí resultante seria ligeiramente mais elevada para o pessoal estatutário da DPLP ([…] %) do que para o pessoal das empresas do setor privado ([…] %).
6.2.2.4. Critério de equilíbrio da assunção das pensões
(185)
A reforma do regime de pensões aplicável à DPLP marcou uma etapa essencial na adaptação da empresa à liberalização progressiva e com vista à liberalização completa do mercado postal belga, que desempenha um papel importante no âmbito da Estratégia de Lisboa para o crescimento e o emprego.
(186)
Na decisão sobre a La Poste, a Comissão indicou que a liberalização do setor postal poderia tornar-se mais difícil se não fossem aprovados os projetos de reforma das pensões (comparável àquela instaurada na Bélgica).
(187)
A Comissão considera igualmente que as medidas em causa, embora não se refiram a um regime especial no que diz respeito às prestações pagas aos pensionistas, permitem tornar sustentável um mecanismo de financiamento que a evolução histórica tinha tornado caduco. A Comissão considera, portanto, que estas medidas se inscrevem no âmbito mais geral da reforma dos sistemas de pensões dos Estados-Membros, reforma preconizada pelo Conselho e pela Comissão.
(188)
Os efeitos negativos da medida parecem limitados dado que, tendo em conta o passado da DPLP e das suas atividades, é evidente que uma grande parte dos seus compromissos em matéria de pensões se refere às atividades no setor reservado, em que a distorção da concorrência é, por natureza, limitada.
(189)
A medida em causa poderia teoricamente permitir à DPLP manter uma posição dominante. Todavia, a Comissão considera este risco pouco importante porque as medidas se limitam a alinhar as contribuições pagas pela DPLP com as dos seus concorrentes.
(190)
Decorre do exposto que os efeitos negativos do auxílio concedido à DPLP são limitados, em relação aos efeitos positivos da medida.
(191)
Tendo em conta que as medidas se limitam ao estritamente necessário para o estabelecimento de condições iguais no que se refere às contribuições sociais, e põem um termo a uma distorção da concorrência que prejudicava a DPLP, não alteram assim as condições das trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum.
(192)
Por conseguinte, a Comissão considera que a medida de assunção das pensões adotada em 1997 pode ser considerada compatível com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, dado que a DPLP não está melhor colocada que outros operadores relativamente aos custos de segurança social do seu pessoal estatutário.
6.3. APRECIAÇÃO DA COMPENSAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO E DE OUTRAS MEDIDAS
6.3.1. Existência de um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE
6.3.1.1. Vantagem e seletividade
(193)
No que diz respeito à compensação dos custos de serviço público, o acórdão Altmark (56) estabelece os critérios que uma intervenção pública deve cumprir para poder ser considerada uma compensação das obrigações de serviço público e escapar à qualificação de auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(194)
Neste caso, os critérios, e mais especialmente o quarto critério, não estão cumpridos: a escolha da DPLP não foi efetuada com base num processo de concurso público. Além disso, as autoridades belgas não demonstraram que o nível da compensação tinha sido determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e dotada de meios adequados, teria suportado para cumprir as obrigações de serviço público que lhe são solicitadas e a Comissão não dispõe de quaisquer indicações ou informações indicando que o quarto critério está cumprido.
(195)
Visto que as compensações anuais beneficiaram apenas uma única empresa e que foram colocados recursos suplementares à disposição desta empresa, a medida conferiu uma vantagem seletiva à DPLP.
(196)
Capitais injetados em 1997: as autoridades belgas reconheceram que as injeções de capital efetuadas em 1997, no montante de 62 milhões de euros, constituíam, na realidade, o pagamento diferido de uma compensação de SIEG devida relativamente ao ano de 1996. Essas injeções devem, portanto, ser apreciadas com base nos mesmos fundamentos que as compensações anuais. Não estando reunidas as diferentes condições estabelecidas no acórdão Altmark, a medida conferiu uma vantagem seletiva à DPLP.
(197)
Capitais injetados em 2003: as autoridades belgas declararam que a injeção de capitais efetuada em 2003 (297,5 milhões de euros) respeitava o princípio do investidor numa economia de mercado e, portanto, não constituía um auxílio estatal. Segundo alegam, esta injeção de capitais tinha por objetivo reforçar os fundos próprios da DPLP para a construção e modernização dos centros de triagem, a otimização dos circuitos de distribuição do correio e a automatização. Os fundos injetados visavam igualmente cobrir despesas com pessoal, decorrentes da diminuição do número de trabalhadores ligada a um regime de reforma antecipada, da redução do tempo de trabalho e do aumento dos salários oferecidos aos novos membros do pessoal.
(198)
Para demonstrar que esta injeção de capitais estava conforme com o princípio do investidor numa economia de mercado, as autoridades belgas realizaram previsões de rendibilidade no âmbito do seu plano estratégico, que resultaram num nível de rendibilidade superior ao custo de capital que teria exigido um investidor privado.
(199)
As projeções e o cálculo dos lucros realizados pelas autoridades belgas têm um caráter prospetivo, são muito pormenorizados e estão em conformidade com o método que utilizaria um investidor privado:
1.
a rendibilidade foi calculada pelo método dos fluxos de tesouraria futuros atualizados, que tem em conta o crescimento futuro da empresa e da capacidade de os investimentos gerarem lucros e fluxos de tesouraria para os seus acionistas;
2.
foram considerados três cenários diferentes: um cenário otimista, um cenário pessimista e um cenário mais provável, que acabou por ser retido para efeitos da apreciação da sensibilidade das projeções;
3.
as projeções indicavam um aumento da margem de lucro para […] % em 2007 (ver quadro 4) e uma taxa de rendimento interno prevista de […] % no período de 2003-2012 (ver quadro 5), ou seja, superior à taxa de […] % indicada por um perito independente (Banco Degroof) como sendo a margem de lucro que os investidores privados do setor postal julgariam adequada.
Quadro 4
Projeções ex ante dos lucros no período de 2003-2007 realizadas pelas autoridades belgas
[…]
Fonte: Autoridades belgas.
Quadro 5
Cálculo da taxa de rendimento interno ex ante efetuado pelas autoridades belgas para o cenário mais provável
[…]
Fonte: Autoridades belgas.
(200)
Pode notar-se também que a solidez das projeções foi globalmente validada pelos resultados financeiros obtidos durante os anos seguintes (ver quadro 6). Devido a este aumento de rendibilidade, a DPLP começou a distribuir dividendos a partir de 2007.
Quadro 6
Lucros ex post no período de 2003-2007
[…]
Fonte: Autoridades belgas.
(201)
Os resultados registados durante um período de dez anos são igualmente conformes às previsões de 2003, dado que a taxa de rendimento interno ex post deveria ser de […] %, ou seja, um nível superior à de […] % prevista em 2003.
(202)
Embora o rendimento do investimento efetuado pelo Estado belga pareça suficiente para confirmar o cumprimento, graças ao referido investimento, do princípio do investidor privado numa economia de mercado, convém notar que as receitas esperadas, servindo de fundamento à apreciação desta rendibilidade, incluíam auxílios estatais e, nomeadamente, as compensações anuais pagas à DPLP.
(203)
Todavia, tais medidas de auxílio estatal prosseguem manifestamente objetivos distintos e não têm qualquer ligação cronológica com a injeção de capitais realizada em 2003.
(204)
Além disso, a incerteza que, para um investidor privado, pode resultar do auxílio não notificado a favor da DPLP, foi atenuada pela autorização formal da injeção de capitais concedida pela Comissão na sua decisão de 2003. No momento da realização do investimento, qualquer investidor privado com boas perspetivas de rendimento teria provavelmente corrido o risco de realizar este investimento na sequência da adoção da decisão favorável da Comissão, embora esta decisão ainda não tivesse um caráter definitivo. Para tomar esta decisão, um investidor privado não teria esperado vários anos, ou seja, até à data do acórdão do Tribunal de Primeira Instância e do Tribunal de Justiça. Por conseguinte, a anulação posterior dessa decisão constitui um acontecimento que não era previsível no momento em que o investimento foi realizado, mas que deve ter parecido pouco provável, dado que as decisões da Comissão são consideradas legais enquanto não forem anuladas.
(205)
A Comissão, por conseguinte, considera que a injeção de capitais efetuada em 2003 pode ser considerada conforme com o princípio do investidor privado numa economia de mercado e que não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(206)
Capitais injetados em 2006: as autoridades belgas declararam que a injeção de capitais efetuada em 2006 (no montante de 40 milhões de euros) respeitava o princípio do investidor numa economia de mercado e, portanto, não constituía um auxílio estatal.
(207)
Esta injeção foi realizada nas mesmas condições que as aplicáveis a um investidor privado: o aumento de capital da DPLP foi subscrito pelo Estado (no montante de 40 milhões de euros) e pela Post Invest Europe (no montante de 300 milhões de euros), a um preço por ação equivalente (pari passu). A Post Invest Europe, na altura, era um investidor externo que não tinha qualquer ligação com a DPLP ou com o Estado belga.
(208)
Além disso, o preço de emissão das ações foi estabelecido corretamente. Para determinar o preço das novas ações emitidas, o banco de investimento a que as autoridades belgas recorreram considerou que o valor total da DPLP variava entre […] e […] euros. Por fim, o Estado fixou o valor de […] euros para o conjunto da empresa antes das injeções de capitais. As hipóteses relativas ao nível de rendimento e de risco com base num plano de empresa comum assentavam, enquanto tais, em considerações relacionadas com a otimização dos lucros a longo prazo. Os resultados registados posteriormente pela DPLP na sequência do aumento de capital de 2006 (ver abaixo) também confirmam a solidez das hipóteses e dos parâmetros tidos em consideração aquando da decisão de investimento.
Quadro 7
Resultados da DPLP entre 2006 e 2010
[…]
Fonte: Autoridades belgas.
(209)
A Comissão considera que a injeção de capitais realizada em 2006 no montante de 40 milhões de euros está manifestamente conforme ao comportamento de um investidor numa economia de mercado, não constituindo, por isso, um auxílio estatal.
(210)
A isenção do imposto sobre as sociedades, embora suscetível de conferir uma vantagem à DPLP devido a uma eventual redução do montante do imposto que esta deveria de outra forma pagar, não produziu qualquer vantagem concreta: com efeito, entre 1992 e 2005, ano em que esta isenção foi suprimida, o resultado cumulado da DPLP depois do imposto foi negativo. Embora o seu resultado líquido tenha sido, em certos anos, positivo, o crédito fiscal que teria sido adiado de um ano para o outro teria permitido à DPLP não pagar imposto, mesmo se tivesse sido sujeita ao regime do imposto sobre as sociedades. Esta isenção não é, por conseguinte, analisada com mais pormenor na presente decisão.
(211)
As isenções do imposto predial e do imposto local, em contrapartida, colocam a DPLP numa posição mais favorável do que a das outras empresas, uma vez que a libertam de obrigações que, normalmente, teria que suportar. Por conseguinte, conferem-lhe uma vantagem seletiva.
(212)
As autoridades belgas alegaram que a transferência de imóveis dependia de uma reorganização interna dos bens pertencentes ao Estado, uma vez que a DPLP pertencia, nessa altura, integralmente ao Estado. Contudo, a transferência de imóveis colocou à disposição da DPLP novos ativos anteriormente pertencentes ao Estado. A DPLP já utilizava estes imóveis enquanto pertenciam ao Estado, mas não era o seu proprietário legal. A transferência do título legal de propriedade deu à DPLP, empresa distinta do Estado, os direitos de propriedade sobre os imóveis. A DPLP obteve, portanto, recursos suplementares relativamente à situação anterior à transferência. Esta medida conferiu-lhe, assim, uma vantagem seletiva.
(213)
Na ausência de garantia do Estado, a DPLP não teria podido obter um empréstimo nas mesmas condições. As autoridades belgas consideraram que as taxas do mercado teriam sido até 40 pontos de base mais elevadas, enquanto o prémio pago ao Estado era de 25 pontos de base.
(214)
Em conformidade com a comunicação da Comissão relativa à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios estatais sob forma de garantias (57) [ponto 3.2. alínea d)], «a assunção do risco deve normalmente ser remunerada por intermédio de um prémio adequado em relação ao montante objeto da garantia ou da contragarantia. Quando o preço pago pela garantia for pelo menos igual ao prémio de garantia de referência correspondente que estiver disponível no mercado financeiro, a garantia não inclui um elemento de auxílio. Se não estiver disponível, no mercado financeiro, nenhum prémio de garantia de referência correspondente, o custo financeiro total do empréstimo garantido, incluindo a taxa de juro do empréstimo e o prémio da garantia, deve ser comparado ao preço de mercado de um empréstimo semelhante não garantido». Dado que o prémio não parece conforme ao mercado, a garantia do Estado permitiu à DPLP obter um financiamento a um custo inferior ao que deveria, em princípio, ter suportado.
(215)
Por conseguinte, a medida conferiu uma vantagem seletiva à DPLP, que equivale à diferença entre a taxa de juro que a DPLP deveria ter pago na ausência de garantia do Estado e a taxa de juro efetiva mais o prémio pago pela garantia. A vantagem obtida era, cada ano, de 15 pontos de base sobre o capital em dívida. A vantagem pode, por conseguinte, ser estimada em 1,5 milhões de euros durante a vigência do empréstimo.
6.3.1.2. Existência de recursos estatais
(216)
A compensação anual dos SIEG foi financiada pelo orçamento do Estado belga em conformidade com os contratos de gestão sucessivos celebrados entre a DPLP e o Estado belga. De acordo com as informações comunicadas pelo Estado belga, as injeções de capitais realizadas em 1997 representam, de facto, uma compensação de SIEG e, por conseguinte, são incluídas nesta parte da decisão.
(217)
As isenções fiscais implicaram uma diminuição das receitas fiscais do Estado devido à redução das receitas que o Estado teria realizado na ausência das referidas isenções. Implicam, por conseguinte, uma transferência de recursos estatais constituídos por uma perda de receitas fiscais para o Estado belga.
(218)
Os imóveis transferidos para a DPLP pertenciam anteriormente ao Estado. Este cedeu a propriedade dos mesmos à DPLP, diminuindo desse modo os seus próprios ativos e aumentando os da DPLP. Por conseguinte, a medida constitui uma transferência de recursos estatais.
(219)
A garantia relativa ao empréstimo foi concedida pelo Estado, que assumiu os respetivos riscos no seu próprio orçamento sem contrapartidas; constitui, por isso, um recurso estatal sob a forma de renúncia a receitas.
(220)
As receitas geradas pelos serviços de distribuição de correio não constituem receitas estatais, em conformidade com o acórdão PreussenElektra (58), dado que os preços pagos pelos utentes são financiados pelos seus fundos próprios, que escapam ao controlo do Estado.
(221)
Contudo, para efeitos da apreciação da compatibilidade, estas receitas são diretamente postas em relação com a prestação de um serviço de interesse geral no setor postal e devem, por conseguinte, ser tomadas em consideração, nos termos do ponto 17 do enquadramento sobre os SIEG e do artigo 7.o da Diretiva 97/67/CE, para efeitos da determinação da necessidade e da proporcionalidade da compensação.
6.3.1.3. Distorção da concorrência e efeitos sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros
(222)
As medidas são suscetíveis de afetar as trocas comerciais entre Estados-Membros pelos mesmos motivos que os indicados no considerando 156.
6.3.1.4. Resumo das medidas de auxílio
(223)
Pelos motivos expostos nos considerandos 193 a 222, as medidas seguintes constituem auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE:
a.
compensação anual de SIEG (1992-2010);
b.
injeções de capitais realizadas em 1997;
c.
isenção do imposto predial (1992-2005);
d.
transferência dos imóveis em 1992;
e.
garantia concedida pelo Estado em 2004.
6.3.2. Auxílio existente na aceção do artigo 108.o, n.o 1, do TFUE
(224)
Algumas das medidas examinadas no caso vertente poderiam ser consideradas auxílios existentes, na aceção do artigo 108.o, n.o 1, do TFUE.
6.3.2.1. Isenções do imposto sobre as sociedades e do imposto predial
(225)
As isenções do imposto sobre as sociedades e do imposto predial beneficiaram a DPLP quando esta era ainda uma administração pública, ou seja antes de 1971, e são anteriores à adesão da Bélgica à CEE. Desde então, não foram alteradas. Estas medidas constituem, por conseguinte, auxílios existentes.
(226)
A isenção do imposto sobre as sociedades foi suprimida em 2005, enquanto a isenção do imposto predial continua a ser aplicada.
6.3.2.2. Liberalização do mercado postal
(227)
Segundo as autoridades belgas, todas as medidas anteriores à liberalização dos mercados postais, em 1999, devem ser consideradas como auxílios existentes. Todavia, as medidas em questão beneficiaram ao conjunto das atividades da DPLP, presente em mercados concorrenciais (tais como os mercados da distribuição de encomendas e dos serviços financeiros) muito antes da entrada em vigor da Diretiva 97/67/CE em 1999. Por conseguinte, em conformidade com o acórdão Alzetta (59), tal auxílio não pode ser considerado como um auxílio existente devido à evolução do mercado interno: pode ser considerado um auxílio existente para um determinado beneficiário na medida em que este exerça atividades exclusivamente em mercados que não estavam abertos à concorrência quando o auxílio foi concedido.
(228)
Este argumento não pode, por conseguinte, ser aceite pela Comissão.
6.3.2.3. Prazo de prescrição de dez anos
(229)
A alegação segundo a qual o prazo de prescrição de dez anos deveria começar a decorrer a partir da abertura do presente procedimento formal de investigação, em 2009, também não pode ser aceite. O acórdão proferido pelo Tribunal em 2009 não anulou o conjunto dos atos de inquérito anteriores. Apenas deu a entender que estes atos deveriam incitar a Comissão a dar início a um procedimento formal de investigação (60).
(230)
Em contrapartida, como a Comissão realizou um primeiro ato de inquérito em 23 de dezembro de 2002, quando enviou um pedido inicial de informações às autoridades belgas, as medidas aplicadas antes de 23 de dezembro de 1992 devem ser consideradas auxílios existentes.
6.3.3. Compatibilidade da compensação dos SIEG nos termos do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE
(231)
A compatibilidade da compensação dos SIEG é apreciada à luz do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE e do enquadramento sobre os SIEG. O enquadramento sobre os SIEG é aplicável a partir da sua entrada em vigor, em 29 de novembro de 2005. Dado que consiste, essencialmente, numa codificação de regras já existentes antes da sua entrada em vigor, também lhe será feita referência aquando da apreciação de medidas anteriores à sua entrada em vigor.
6.3.3.1. Perímetro de avaliação elaborado com base no mandato conferido pelos contratos de gestão
(232)
Nas suas observações, as autoridades belgas e a DPLP opuseram-se firmemente a que a Comissão, em conformidade com a abordagem adotada anteriormente para avaliar outros processos relativos a auxílios indevidamente pagos no passado, proceda a uma análise global de qualquer auxílio concedido à DPLP ao longo de todo o período, o que pressupõe que esta ajuda financiou indistintamente todas as missões de serviço público confiadas à empresa. As autoridades belgas e a DPLP alegaram que, no caso em apreço, contrariamente ao observado noutros processos, os contratos de gestão celebrados delimitam, de forma estrita, o âmbito das atividades da DPLP que devem beneficiar de um auxílio, bem como os montantes de auxílio a que tais atividades podiam candidatar-se (61).
(233)
A Comissão considera que os contratos de gestão em causa definem, de forma rigorosa, os respetivos direitos e obrigações do Estado e do beneficiário do auxílio, fixando os parâmetros de cálculo da compensação a que este último tem direito para as atividades específicas aí enumeradas e para os períodos neles indicados. Consequentemente, a Comissão baseará a sua apreciação nas disposições dos diferentes contratos de gestão.
(234)
Os SIEG para os quais deve ser controlada a compatibilidade do auxílio são definidos nos mandatos estabelecidos pelo Estado-Membro. As missões de serviço público que a DPLP deve cumprir são-lhe confiadas pelos sucessivos atos administrativos que aprovam os contratos de gestão que esta assina com o Estado aproximadamente de cinco em cinco anos. Estes contratos desenvolvem e completam as disposições da lei postal nacional.
(235)
Cada contrato de gestão sucessivo constitui um mandato distinto que descreve as missões de serviço público que a DPLP deve cumprir e fixa a duração do mandato, bem como os parâmetros com base nos quais é calculada a compensação a pagar pelo Estado. Os contratos de gestão indicam as atividades que são tidas em conta no cálculo do montante da compensação financeira concedida pelo Estado.
(236)
A compatibilidade das medidas de auxílio deve ser apreciada à luz do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, dado que a compensação foi concedida para financiar custos ocasionados pelo cumprimento das missões de serviço público. A compensação seria compatível se não compensasse excessivamente os custos adicionais suportados pela DPLP no exercício das missões de serviço público que lhe são confiadas pelos contratos de gestão, incluindo um lucro razoável. Qualquer sobrecompensação deverá ser objeto de uma recuperação.
(237)
O perímetro de avaliação da sobrecompensação inclui os SIEG relativamente aos quais as disposições dos contratos de gestão sucessivos preveem uma compensação.
(238)
Importa referir que as disposições dos contratos de gestão sucessivos apresentam algumas diferenças. Por conseguinte, a sobrecompensação deve ser calculada com base nos parâmetros específicos definidos em cada um dos contratos.
(239)
No primeiro contrato de gestão (1992-1996), a compensação dos SIEG cobre o conjunto dos serviços públicos. As disposições deste primeiro contrato de gestão não repartem a compensação entre os diferentes serviços públicos conforme tenham ou não direito a uma compensação por força desse contrato.
(240)
Por conseguinte, há que considerar que a compensação prevista neste contrato cobre os custos adicionais resultantes do cumprimento do conjunto das missões de serviço público, sem distinção. Para este período, o controlo da eventual sobrecompensação incidirá, por conseguinte, em todas as medidas de serviço público: o serviço postal universal (obrigação de serviço universal/OSU), bem como a distribuição da imprensa e de outras missões confiadas à DPLP.
(241)
Contrariamente ao primeiro contrato de gestão, os segundo, terceiro e quarto contratos de gestão reservam os auxílios a certos SIEG neles definidos. Os SIEG que têm direito a uma compensação são: a distribuição de jornais diários e publicações periódicas, bem como outros serviços públicos enumerados no considerando 33. As cláusulas que determinam os serviços que beneficiam de um auxílio figuram nos contratos de gestão: artigo 7.o do segundo contrato de gestão, artigo 15.o do terceiro contrato de gestão e artigos 12.o e 13.o do quarto contrato de gestão.
(242)
O serviço postal universal, em contrapartida, não beneficia de qualquer compensação por força dos contratos de gestão, com exceção do primeiro.
(243)
Os custos e as receitas relativos ao serviço postal universal não são, portanto, tidos em conta no cálculo da sobrecompensação, exceto, se for caso disso, os eventuais lucros excedentários provenientes do setor reservado (62).
6.3.3.2. Cálculo da sobrecompensação
(244)
Devido às diferenças entre os mandatos de serviço público referidas nos considerandos 239 a 243, a eventual sobrecompensação é calculada de forma distinta para o primeiro contrato de gestão e os três contratos de gestão que se seguiram.
(245)
Para além da cobertura dos custos ocasionados pela execução das obrigações de serviço público, o enquadramento sobre os SIEG prevê igualmente a compensação de uma taxa de remuneração razoável (63).
(246)
O ponto 18 do enquadramento sobre os SIEG estabelece que por lucro razoável «deve entender-se uma taxa de remuneração do capital próprio que tome em consideração o risco, ou a ausência de risco, suportado pela empresa devido à intervenção do Estado-Membro, nomeadamente se este último conceder direitos exclusivos ou especiais. Normalmente, esta taxa não deve ultrapassar a taxa média registada no setor em causa nos últimos anos. Nos setores em que não existe qualquer empresa comparável à empresa encarregada da gestão do serviço de interesse económico geral, pode ser efetuada uma comparação com empresas situadas noutros Estados-Membros ou, se necessário, pertencentes a outros setores, desde que sejam tomadas em consideração as características específicas de cada setor. Para determinar o que corresponde a um lucro razoável, os Estados-Membros podem introduzir critérios de incentivo, nomeadamente em função da qualidade do serviço prestado e dos ganhos de produtividade.»
(247)
O nível adequado de lucro razoável deve assim ter em conta vários parâmetros, nomeadamente a taxa média para o setor em causa, o risco associado às atividades da empresa e, se for caso disso, os critérios de incentivo ligados à empresa em causa.
(248)
Para estabelecer um nível de lucro razoável, a Comissão baseou-se em vários estudos de peritos, que são expostos mais pormenorizadamente em seguida. Com base nos estudos e no nível de risco de cada contrato de gestão, a Comissão definiu um conjunto de níveis de lucro razoável para a DPLP que incidem, por um lado, na distribuição do correio e, por outro, na distribuição da imprensa para cada um dos quatro contratos de gestão. Estes estudos têm em comum o facto de tentarem definir grupos de empresas suficientemente comparáveis em termos de atividades e de perfil de risco em relação ao operador postal histórico em questão e estabelecer um nível de lucro de referência para este último baseado nos lucros observados nessas empresas comparáveis.
(249)
No que diz respeito nomeadamente ao risco, a Comissão gostaria de sublinhar que a DPLP, durante todo o período examinado, foi confrontada com uma concorrência reduzida ou inexistente para a grande maioria das suas atividades, quer porque tinha um monopólio legalmente protegido (este aplica-se à maioria dos serviços de distribuição de correio), quer porque detinha uma posição dominante caracterizada por quotas de mercado muito elevadas e barreiras à entrada criadas pela concessão de subvenções de preços inferiores aos custos (por exemplo, a distribuição da imprensa). Segundo a Comissão, este aspeto deve ser tomado em consideração em todas os estudos comparativos efetuados com empresas que, embora assegurassem serviços semelhantes à DPLP, tinham de exercer a sua atividade num ambiente competitivo.
(250)
Além disso, o grau de exposição ao risco de um operador postal histórico depende essencialmente das características do mecanismo regulador instituído pelas autoridades públicas.
(251)
Quanto à distribuição do correio, setor em que a obrigação de serviço universal da DPLP era principalmente financiada graças aos preços dos selos (64), a Comissão considera que o risco é sensivelmente diferente consoante os preços dos selos fossem adaptados mais ou menos frequentemente pela entidade reguladora (por exemplo, no início de cada ano ou, simplesmente, sempre que necessário) para cobrir os custos líquidos da obrigação de serviço universal de forma constante, ou consoante os preços dos selos (65) fossem fixados antecipadamente para um período longo (incidindo, por exemplo, em quatro ou cinco anos) no âmbito de um contrato a longo prazo (66). O primeiro modo de regulação dos preços tende a fazer correr um risco bastante baixo à empresa em questão, na medida em que os preços dos selos são adaptados com uma certa frequência de modo a manter um equilíbrio financeiro constante entre as receitas e os custos. Este tipo de regulação protege as margens de lucro da empresa contra as incertezas. O segundo método implica um maior risco, dado que expõe o operador às consequências das variações dos custos e das receitas durante um longo período.
(252)
Do mesmo modo, no que diz respeito à distribuição da imprensa (obrigação de serviço universal financiada por compensações financeiras), a diferença é importante consoante a compensação se baseie nos custos líquidos efetivos (custos líquidos realmente incorridos) ou nos custos líquidos previstos durante um longo período. Assim, uma compensação paga sob a forma de um montante fixo para cobrir os custos líquidos esperados durante um longo período subsequente expõe o operador a todas as variações de receitas e de custos. O operador é, então, confrontado com um risco mais elevado do que no caso de compensação integral com base nos custos e rendimentos determinados a posteriori.
(253)
Se o contrato que vincula o operador e as autoridades públicas for tal que o serviço público apresenta um certo grau de risco, por exemplo, porque expõe o operador histórico a variações importantes das receitas e das despesas, o lucro razoável a que tem direito o operador histórico deve ser proporcional ao nível correspondente de risco incorrido. Em contrapartida, se o contrato entre o operador histórico e as autoridades públicas for tal que o serviço público não é acompanhado por um risco substancial, o lucro razoável autorizado deve igualmente ser modesto.
(254)
A Comissão observa, além disso, que o nível de risco incorrido pela empresa e o nível das compensações a que esta última tem direito por ganhos de eficiência estão estreitamente ligados. Assim, as autoridades públicas podem definir previamente um nível de compensação fixo que antecipe e integre os ganhos de eficiência que, normalmente, a empresa teria de realizar durante a duração do mandato. Ao expor a empresa a todas as variações de custos e de receitas, o contrato incita-a a tornar-se mais eficiente e a melhorar a relação custo-eficiência. Paralelamente, fá-la correr um risco maior. Em certa medida, risco e incentivos à eficiência andam, portanto, lado a lado. Do mesmo modo, um preço máximo definido a priori para um longo período incentiva normalmente a uma maior eficiência, mas é mais arriscado para a empresa em causa.
(255)
Para examinar a questão da taxa de lucro razoável da DPLP, a Comissão baseia-se em vários estudos de peritos:
(256)
Estudo WIK: no âmbito do Processo C 36/07, um procedimento de auxílio estatal relativo ao operador postal alemão Deutsche Post AG (a seguir «DP»), a Comissão solicitou à WIK-Consult que realizasse um estudo sobre o nível adequado de lucro razoável para os operadores postais históricos (67) (a seguir «estudo WIK»). Os aspetos pertinentes do estudo WIK foram comunicados à Bélgica em 25 de março de 2010 e em 7 de fevereiro de 2011. A Comissão recebeu as observações da Bélgica sobre o estudo WIK em 23 de abril de 2010 e em 1 de março de 2011.
(257)
Estudo Deloitte: em 23 de abril de 2010, a Comissão recebeu um estudo realizado pelo gabinete Deloitte (68) (a seguir «estudo Deloitte») em que este deu o seu parecer sobre o nível de lucro razoável a adotar para os serviços universais da DP. Este estudo foi transmitido à Bélgica em 9 de dezembro de 2011. A Comissão recebeu as observações da Bélgica sobre o estudo Deloitte em 26 de dezembro de 2011.
(258)
Estudo CRA: em 1 de março de 2011, a Bélgica apresentou um estudo da Charles Rivers Associates (69) contestando o estudo WIK (a seguir «CRA»).
(259)
Nesse estudo, a WIK define um lucro razoável de referência para a DP. Concretamente, a WIK analisa, em primeiro lugar, as missões e o risco específicos da DP e conclui que esta última assegura principalmente missões de rotina e está confrontada com um risco empresarial limitado (70). Com base nesta análise, a WIK escolhe as empresas que servem para a comparação, isto é, determina a composição dos grupos de referência que permitam deduzir o lucro razoável de referência. De um modo geral, a WIK salienta que o processo de avaliação adotado retoma os princípios da metodologia tipo utilizada para os valores de referência da rendibilidade nos preços de transferência (71). Tal metodologia não só é aplicada nos regulamentos nacionais em matéria de preços de transferência, mas também nos princípios da OCDE em matéria de preços de transferência (a seguir, os princípios da OCDE) (72).
(260)
A WIK utiliza vários instrumentos de medição da rendibilidade e faz a distinção entre a taxa de rendibilidade interna (TRI), baseada nos fluxos de tesouraria e considerada como instrumento de medição teoricamente correto da rendibilidade de uma atividade, e outros indicadores retirados dos dados contabilísticos (taxa de remuneração), como a rendibilidade do capital aplicado (RCA), a rendibilidade dos capitais próprios (RCP), a rendibilidade do ativo (RDA) e a margem de exploração (MDE) (73). Tal como explicado no capítulo 5 do estudo, a WIK propõe, no caso em apreço, utilizar a MDE como indicador da rendibilidade. Uma das vantagens deste instrumento é que não depende dos dados contabilísticos sobre os lucros (EBIT (74)) e sobre as vendas, duas rubricas facilmente observáveis na contabilidade da empresa. Além disso, o recurso à MDE evita a estimativa e a atribuição de ativos entre diferentes serviços, o que se revelaria necessário para um indicador de referência baseado nos capitais, como a RCP e a RCA, e constitui normalmente um exercício difícil. A WIK assinala igualmente que um indicador de referência baseado na MDE é aconselhável se as empresas que servem para a comparação e a empresa sujeita ao estudo comparativo pertencerem ao mesmo ramo/ao mesmo setor industrial, o que garante a homogeneidade da estrutura do EBIT e das vendas.
(261)
No que respeita à composição do grupo de referência, a WIK conclui que há necessidade de encontrar um compromisso entre a comparabilidade das empresas incluídas na amostra e a dimensão da mesma. A WIK opõe-se à inclusão de operadores postais históricos europeus na amostra, dado que os seus preços foram regulados num mercado que foi fechado à concorrência na maioria dos países, durante todo o período examinado. Pela mesma razão, o número de empresas que estão em concorrência direta com os operadores postais históricos é bastante limitado. Trata-se principalmente de empresas de menor dimensão. Para obter um grupo equilibrado de empresas comparáveis, a WIK inclui tanto os concorrentes diretos nos mercados nacionais e os principais atores multinacionais, como as empresas internacionais de encomendas expresso (UPS, FedEx, DHL), que exercem atividades mais arriscadas e de mais alta intensidade de capital que um operador postal histórico presente num mercado nacional protegido.
(262)
Quanto à questão do compromisso entre a comparabilidade e a dimensão da amostra, a WIK prevê três grupos de referência: i) o grupo de referência I, ou setor restrito das encomendas, que inclui empresas essencialmente ativas como prestadores de serviços de encomendas (10 empresas, consideradas bastante comparáveis aos prestadores de serviço postal universal); ii) o grupo de referência II, ou setor alargado das encomendas, que inclui empresas cuja principal atividade pode abranger outros serviços, como os serviços de correio (26 empresas com um nível de comparabilidade algo inferior) e iii) o grupo de referência III, que também abrange algumas empresas do setor dos transportes terrestres (1 163 empresas com uma comparabilidade inferior) (75). Segundo a WIK, esta abordagem reforça a validade estatística do estudo comparativo final.
(263)
Um dos critérios de seleção aplicados a todos os grupos de referência diz respeito à dimensão da empresa; apenas são tomadas em consideração as empresas cujas receitas são superiores a 3 milhões de euros (76). No que respeita ao período abrangido pelos dados, apenas estavam disponíveis dados fiáveis relativamente ao período de 1998-2007 e foram utilizadas interpolações retroativas para o período de 1990-1997 (77).
(264)
Além disso, a WIK retoma a análise adotada nos preços de transferência baseando-se no conceito de intervalo interquartílico (78) para atenuar o efeito dos valores extremos e para definir um nível de lucro razoável.
(265)
A WIK obtém os seguintes resultados relativamente ao período de 1998-2007:
a)
grupo de referência I: percentil 25 igual a -0,42 %, percentil 75 igual a 6,72 % e a mediana (percentil 50) igual a 3,86 %;
b)
grupo de referência II: percentil 25 igual a 0,45 %, percentil 75 igual a 6,77 % e a mediana (percentil 50) igual a 3,48 %;
c)
grupo de referência III: percentil 25 igual a 0,64 %, percentil 75 igual a 5,57 % e a mediana (percentil 50) igual a 2,59 %.
(266)
A WIK conclui que o setor alargado das encomendas, ou grupo de referência II, é o grupo de referência mais adequado, uma vez que os resultados obtidos são relativamente estáveis no tempo em relação ao outro grupo de referência (setor restrito das encomendas) e porque este setor está funcionalmente mais próximo das atividades de correio e de encomendas que o outro grupo de referência (setor dos transportes terrestres).
(267)
É realizado outro ajustamento para obter um limite superior do lucro razoável da DP baseado na análise do risco empresarial incorrido pela empresa em relação ao grupo de referência. Nesta base, a WIK propõe como limite superior do lucro razoável da DP o valor de 3,48 % correspondente à MDE mediana do grupo de referência II. Ao escolher a mediana em vez do percentil 75 como valor superior do lucro razoável, a WIK pretende refletir o facto de as empresas presentes na amostra assumirem um risco maior que os operadores postais históricos, dado que não beneficiam de qualquer direito especial.
(268)
As autoridades belgas consideraram que a metodologia utilizada no relatório WIK estava incorreta e apresentaram vários documentos (cartas, tomadas de posição e relatórios) em 23 de abril de 2010, 1 de março de 2011, 14 de junho de 2011, 5 de agosto de 2011, 10 de agosto de 2011, 14 de dezembro de 2011 e 19 de dezembro de 2011, refutando a abordagem do relatório WIK e apresentando o seu próprio método de estimativa de um lucro razoável de referência.
(269)
Numa tomada de posição enviada em 5 de agosto de 2011, as autoridades belgas alegaram, em substância, que a amostra utilizada no estudo WIK não era representativa da atividade, da dimensão, do perfil de risco e do período de referência. A Bélgica afirma, portanto, que é muito difícil legitimar a amostra com base nos critérios expostos no ponto 18 do enquadramento sobre os SIEG.
(270)
Na mesma tomada de posição, a Bélgica alega também que seria lógico estabelecer uma distinção entre as margens de lucro das atividades que apresentam níveis de risco significativamente diferentes: se a distribuição da imprensa e a do correio são atividades com um perfil de risco diferente, as autoridades belgas alegam que conviria, então, utilizar diferentes níveis de lucro razoável.
(271)
Além disso, as autoridades belgas afirmam que as atividades da DPLP beneficiam de ganhos de produtividade e que a Comissão deveria tê-los em consideração quando define a taxa de remuneração razoável, tal como prevê o ponto 18 do enquadramento sobre os SIEG. As autoridades belgas sublinham que a DPLP se tornou rentável após numerosas reformas e após ter sido deficitária durante muito tempo. Os custos da DPLP foram reduzidos, designadamente graças ao encerramento de estações de correio. A parte de 50 % detida por investidores privados desde 2006 fez surgir uma nova cultura orientada para a eficiência. Segundo as autoridades belgas, tais ganhos de eficiência devem ser tidos em conta aquando da determinação da taxa de remuneração razoável que pode ser concedida à DPLP.
(272)
Em 1 de março de 2011, as autoridades belgas enviaram à Comissão um relatório redigido pela Charles River Associates (CRA) que lança um olhar crítico sobre o estudo WIK e propõe um outro método de avaliação do lucro razoável da DPLP.
(273)
No que respeita à composição da amostra, a CRA alegou que as três amostras WIK incluem muitas empresas de pequena dimensão cujos perfis de risco não são comparáveis ao de um grande operador postal. Por conseguinte, a CRA contesta as conclusões da WIK afirmando que a prestação dos serviços de distribuição de cartas pelo operador postal histórico em questão comporta um baixo risco e que as empresas incluídas nos grupos de referência permitem efetuar boas comparações.
(274)
A CRA chama nomeadamente a atenção para a correlação entre a estrutura dos custos de uma empresa (em termos de proporção de custos fixos e variáveis) e o risco comercial incorrido. A CRA alega que um operador postal que assume uma obrigação de serviço universal é confrontado com custos fixos mais importantes, estando, por conseguinte, mais exposto a uma diminuição da procura que uma empresa cujos custos fixos são mais baixos. Além disso, a CRA salienta a diferença de MDE entre as pequenas e as grandes empresas dos grupos WIK (79), o que implica, no seu entender, a existência de diferenças sistemáticas entre as pequenas empresas de encomendas e as grandes empresas, como a UPS e a FedEx, que poderiam explicar-se pela diferente estrutura de custos.
(275)
A CRA analisa também mais em pormenor as características de algumas das pequenas empresas de encomendas incluídas na amostra do grupo de referência I da WIK e conclui que o seu perfil de risco não é comparável ao de um grande operador postal. A CRA considera igualmente que não é necessário aumentar a dimensão desta amostra, já dificilmente comparável, ao acrescentar empresas ainda menos comparáveis.
(276)
A CRA rejeita o argumento da WIK segundo o qual os operadores postais históricos europeus não deveriam ser incluídos na amostra, uma vez que os seus lucros foram determinados, não pela concorrência, mas pela regulação dos preços, havendo o risco de esses operadores postais históricos terem obtido lucros excessivos, graças a essa regulação dos preços. A CRA argumenta que, ao rejeitar outros operadores postais históricos para efeitos da comparação, a WIK se baseia na hipótese teórica de que esses operadores históricos poderiam ter praticado preços excessivos, mas sem avançar provas empíricas para apoiar o seu argumento. Neste contexto, a CRA salienta que, tendo em conta os mecanismos de regulação de preços aplicados em vários Estados-Membros, como a limitação máxima dos preços (80), os elevados lucros observados seriam mais devidos a ganhos de produtividade do que a preços elevados.
(277)
A CRA alega que o método natural de cálculo de uma margem de lucro razoável para a DPLP sobre as suas obrigações de serviço público consistiria em basear-se nos dados disponíveis no que respeita às margens de lucro realizadas sobre as atividades de correio de outros operadores postais da Europa Ocidental. Isso é tanto mais natural dado que os serviços públicos em questão são sobretudo serviços de distribuição de cartas e que os dados sobre as margens de lucro realizadas sobre as operações ligadas ao correio dos outros operadores postais da Europa Ocidental são diretamente acessíveis e não mostram qualquer regulação dos preços demasiado clemente.
(278)
A CRA alega, em especial, que a análise deveria basear-se nas margens EBIT (MDE) realizadas sobre as atividades de correio dos operadores postais da Europa Ocidental que comunicam informações setoriais sobre as margens EBIT das suas atividades de correio ou (se as informações setoriais sobre as margens EBIT não são comunicadas) sobre as margens EBIT globais dos operadores postais da Europa Ocidental que retiram mais de 75 % das suas receitas dos serviços de correio. A CRA exclui da amostra os operadores da Europa Oriental, devido à sua relativa ineficácia relativamente aos operadores postais da Europa Ocidental.
(279)
Assim, a análise da CRA baseia-se numa amostra de 11 operadores postais da Europa Ocidental para o período de 2002-2009 (73 observações no total). A MDE média dessa amostra é de […] %, a mediana é de […] % e o percentil 75 é igual a […] % (81). A CRA também calcula a média truncada ([…] %) e a média segundo o método de Winsor ([…] %), que, tal como a mediana, não são afetadas pelos valores extremos (82).
(280)
No que respeita à definição de um valor de referência para a margem de lucro razoável, a CRA alega que a utilização de valores médios coloca problemas metodológicos. A CRA explicou que, devido às variações das margens de lucro observadas na amostra, o limiar crítico que define uma rendibilidade excessiva deveria ser superior à média ou a qualquer outra medição de tendência central e poderia, por exemplo, ser igual ao percentil 75. Segundo a CRA, tal abordagem iria ao encontro da metodologia utilizada nos inquéritos aos preços de transferência e que consiste em basear-se num intervalo (por exemplo, um intervalo interquartílico ou outros percentis).
(281)
Em 14 de dezembro de 2011, as autoridades belgas apresentaram à Comissão um documento contendo a posição da DPLP sobre os riscos incorridos pelos operadores postais e propondo uma metodologia para elaborar uma ferramenta de medição do prémio de risco que, adicionado à rendibilidade das vendas, daria um nível razoável de MDE.
(282)
O documento não explica como a rendibilidade das vendas (expressa em termos de MDE) poderia ser definida no caso em apreço e não se pronuncia claramente sobre qual deveria ser exatamente a MDE razoável com base na metodologia proposta. A análise insiste sobretudo na apreciação dos diversos riscos e no cálculo de um prémio de risco que reflita todos os tipos de risco.
(283)
As autoridades belgas privilegiam, nomeadamente, três grandes categorias de risco - o risco setorial, o risco associado ao serviço e o risco contratual - e os tipos habituais de risco, para cada categoria, aos quais os operadores postais estão expostos. A metodologia de apreciação do prémio de risco prevê: i) a definição de um «prémio de risco máximo» (83); ii) a cisão do período tomado em consideração em períodos contratuais, para delimitar os riscos ligados a cada contrato; iii) a utilização de uma escala simples para avaliar cada risco relativamente a cada período contratual (baixo, médio ou elevado); iv) a conversão das notas atribuídas a cada risco numa nota global para cada uma das três categorias principais de riscos e v) a conversão das notas globais de prémios de risco, cuja soma dá o prémio de risco total.
(284)
Além disso, são dados exemplos para demonstrar que a DPLP incorre em riscos superiores à média. Assim, as autoridades belgas defendem que a DPLP está confrontada com um risco associado aos volumes mais elevado, visto que retira uma parte mais importante das suas receitas da sua atividade «correio» e porque apresenta uma rigidez dos custos mais importante devido a uma proporção dos custos fixos superior à média. Outro tipo de risco considerado mais elevado para a DPLP é o risco ligado à segurança. Segundo a análise, tal deve-se ao facto de a DPLP ser um dos poucos operadores postais europeus a distribuir no domicílio as prestações de reforma em numerário.
(285)
Com base na apreciação dos diferentes riscos, as autoridades belgas concluem que o quarto contrato de gestão apresenta um nível elevado dos três tipos de risco, enquanto o primeiro, segundo e terceiro contratos se caracterizam por um nível médio de risco (a única exceção é o risco setorial, que é considerado baixo para o primeiro contrato). As autoridades belgas dão outros exemplos da maneira de converter em prémio de risco a classificação supra dos diferentes riscos, com base em valores diferentes para o «prémio de risco máximo».
(286)
O estudo Deloitte mencionado no considerando 257 supra concorda com o estudo WIK em vários pontos:
1.
utilizam ambos a mesma metodologia de investigação de empresas comparáveis em termos de funções e de risco nas bases de dados financeiros;
2.
propõem ambos utilizar a MDE como medição de referência mais pertinente para definir o lucro de referência (devido à falta de dados e às diferenças de tratamento contabilístico entre as várias empresas);
3.
por último, os prestadores de serviço postal universal são excluídos do grupo de empresas comparáveis porque operam principalmente em mercados regulados e beneficiam de direitos exclusivos.
(287)
No que diz respeito ao grupo de empresas comparáveis, a principal diferença entre o estudo WIK e o estudo Deloitte diz respeito à dimensão das empresas que entram em linha de conta. A Deloitte inclui na sua amostra apenas empresas cujas receitas anuais são superiores a 100 milhões de euros (84). Esta restrição explica-se pela sua análise das especificidades das atividades ligadas à prestação de serviço universal e aos riscos comerciais e de mercado correspondentes (85).
(288)
A Deloitte considera, em particular, que as empresas do setor postal e das encomendas que exploram vastas e complexas redes de recolha e de distribuição podem razoavelmente ser comparadas à DP. Tendo em conta as economias de escala, de alcance e de densidade que prevalecem nas redes postais e a parte elevada dos custos de exploração em relação aos custos do capital, assim como os riscos conexos (como o risco associado aos volumes, o risco de substituição pelo correio eletrónico), as grandes empresas multiprodutos do setor postal e das encomendas prestam-se mais a uma comparação do que as pequenas empresas de correio. As empresas de transporte de mercadorias e de logística poderiam também - em menor medida - contribuir para a comparação, já que utilizam os mesmos ativos.
(289)
Para demonstrar a importância de que se reveste a dimensão das empresas, a Deloitte compara a sua amostra com a do grupo de referência II da WIK. A Deloitte observa que a MDE média na amostra WIK difere sensivelmente entre os grupos de empresas de dimensão diferente (baseada no número de trabalhadores) (86). A Deloitte alega que na sua amostra (baseada em empresas maiores), não existe, pelo contrário, nenhuma estreita ligação entre a escala e a MDE.
(290)
No termo do processo de seleção da amostra, a Deloitte baseia a sua análise em 7 empresas postais e de encomendas, 18 empresas de logística e 19 empresas de transporte de mercadorias. No que diz respeito ao setor postal e de encomendas, o pequeno grupo de sete empresas comparáveis inclui grandes operadores multinacionais de encomendas expresso como a UPS, a FedEx e a TNT Express, assim como alguns outros operadores postais originários principalmente dos Estados Unidos e do Reino Unido (87). Em princípio, o conjunto de dados cobre o período de 1990-2007, mas os dados para os primeiros anos são, contudo, muito limitados e a Deloitte considera, desde logo, que os resultados relativamente a esses anos são menos fiáveis (88).
(291)
Além disso, a Deloitte analisa as vantagens e desvantagens de vários outros instrumentos de medição da rendibilidade. Rejeita a utilização da taxa de rendibilidade interna (TRI) no caso vertente, devido às dificuldades práticas ligadas à obtenção de dados adequados sobre os fluxos de tesouraria. Rejeita também a utilização da RCA ou da RCP devido, por exemplo, às diferenças entre as empresas em matéria de tratamento contabilístico dos custos e de estrutura do capital (sendo esta última importante para a RCP). A RDA também é considerada inadequada porque assenta no total dos ativos. A Deloitte propõe, por conseguinte, optar pela MDE, mas salienta que uma vez que esta não mede diretamente o rendimento do capital, pode ser utilizada para fins de estudo comparativo desde que as empresas comparadas apresentem uma intensidade do capital similar.
(292)
A Deloitte calcula, no entanto, a RCA (bem como a RCA ao valor do mercado e a RDA) para uma pequena subamostra de seis empresas, mas conclui que o intervalo e a variação da RCA poderiam refletir diversos fatores, o que exige uma interpretação prudente e prejudica a sua utilidade enquanto indicador de referência. Entre esses fatores, a Deloitte sublinha a importância da intensidade do capital. A Deloitte alega que, em termos de intensidade do capital, o serviço universal da DP é mais próximo, por exemplo, do da UPS e da FedEx do que do de operadores de transporte de mercadorias como Kuehne & Nagel ou Wincanton.
(293)
A Deloitte salienta também as importantes diferenças de rendibilidade das empresas ao longo do tempo, bem como no âmbito dos diferentes setores e entre eles. Essas diferenças, de acordo com a Deloitte, justificariam o recurso a intervalos de lucro razoável em vez de um valor médio único. Tal abordagem seria igualmente oportuna, tendo em conta a necessidade de não penalizar os resultados superiores à média obtidos graças a ganhos de eficiência.
(294)
Os resultados recolhidos pela Deloitte, por setor e para todos os setores, estão resumidos no quadro 22 do estudo da Deloitte. Assim:
a)
para o setor postal e de encomendas, relativamente ao período de 1998-2007, a média das MDE médias anuais é de 8,1 %, a média das MDE medianas anuais é de 7,4 %, a média dos percentis 25 anuais é de 4,8 % e a média dos percentis 75 anuais é de 12 %;
b)
para o conjunto dos setores, relativamente ao período de 1990-2007, a média das MDE médias anuais é de 6 %, a média das MDE medianas anuais é de 5,4 %, a média dos percentis 25 anuais é de 3,6 % e a média dos percentis 75 anuais é de 8,1 % (89).
(295)
Como indicador de referência, a Deloitte propõe um valor baseado na média das MDE médias anuais igual a 7,9 % (90); para refletir a diferença observada das MDE, a Deloitte deduz igualmente um intervalo para a MDE razoável baseado nos intervalos interquartílicos anuais (91).
(296)
Escolher uma boa amostra de empresas comparáveis para os operadores postais históricos é uma tarefa complexa. É evidente que deve prestar-se grande cuidado à escolha de um grupo de empresas que possam servir de referência para as atividades comerciais e o risco.
(297)
Os estudos WIK e Deloitte têm em comum o facto de visarem as empresas comerciais com atividades comparáveis às da DPLP, excluindo simultaneamente os operadores postais históricos da amostra de comparação. A CRA, pelo contrário, utiliza uma amostra de comparação composta unicamente de outros operadores postais históricos europeus.
(298)
A Comissão partilha o parecer da WIK e da Deloitte, segundo o qual os lucros dos operadores postais históricos (utilizados pela CRA no seu estudo comparativo) não são o resultado de condições normais de mercado, mas são resultantes, em grande parte, de escolhas de outros Estados-Membros em matéria de regulação. Por conseguinte, poderiam não refletir de forma adequada a remuneração de referência. Ao mesmo tempo, dado que a amostra da CRA incide sobre os operadores postais históricos de outros países europeus, parece constituir a amostra de empresas que mais se aproximam da DPLP. Por esse motivo, a Comissão considera que convém ter totalmente em consideração a amostra da CRA, designadamente para verificar por cruzamento de dados os níveis de referência do lucro razoável (MDE) definidos com base nos estudos WIK e Deloitte.
(299)
Tanto o estudo WIK como o estudo Deloitte reconhecem que é conveniente dispor de uma amostra de dimensão suficiente para tirar conclusões significativas para efeitos do estudo comparativo. Para esse efeito, baseiam-se numa amostra (relativamente) restrita de empresas do setor postal e de encomendas e em amostras mais amplas que incluem empresas dos setores da logística e do transporte de mercadorias. A Comissão reconhece que importa dispor de uma amostra de dimensão suficiente para fins estatísticos. Quanto à posição da CRA a este respeito, que contesta a utilidade de um aumento da dimensão da amostra acrescentando-lhe empresas menos comparáveis, a Comissão considera que as amostras mais vastas definidas pela WIK e, em especial, pela Deloitte, com base em metodologias de seleção de amostras adotadas, são suficientemente comparáveis para servir de grupos de referência significativos com vista a avaliar o lucro da DPLP.
(300)
O estudo WIK tenta definir uma MDE de referência com base em três grupos constituídos para fins de comparação. Todavia, a Comissão considera também que o estudo WIK pode ser atacado em dois pontos distintos, embora relacionados entre si (92): i) o recurso pela WIK a amostras que incluem igualmente um grande número de empresas mais pequenas (93) que não são, obviamente, comparáveis a operadores postais históricos como a DPLP; e ii) as hipóteses da WIK relativas ao nível de risco com que é confrontado o operador postal objeto do inquérito.
(301)
A Comissão considera que a escala das atividades, bem como a estrutura dos custos dos operadores postais históricos como a DPLP (juntamente com o tipo de mecanismo de regulação em vigor) são elementos essenciais para a apreciação do estudo comparativo dos níveis de lucro.
(302)
Em primeiro lugar, se os custos fixos forem elevados (e disserem respeito, por exemplo, aos custos do capital ou a outros custos fixos associados à rede), as maiores empresas beneficiam mais das economias de escala e da densidade do que as pequenas. Comparando a MDE média das grandes e pequenas empresas presentes na amostra WIK, o estudo da Deloitte-II consegue demonstrar que a MDE média aumenta com a dimensão das empresas (medida de acordo com o número de trabalhadores) (94). Com efeito, o valor médio do primeiro quartil (Q1) é muito baixo nas três amostras WIK (por exemplo, apenas 0,75 % na amostra WIK II no período de 1998-2007) (95), o que poderá traduzir uma certa sobrerrepresentação das (mais pequenas) empresas que sofrem prejuízos e lutam para permanecer no mercado. Ao incluir tantas pequenas empresas nas suas amostras (incluindo na sua principal amostra do grupo de referência II), a WIK pode ter subestimado a MDE de referência que se aplicaria mais a empresas maiores e mais bem implantadas, como a DP ou a DPLP.
(303)
Em segundo lugar, embora a WIK mencione, a justo título, o baixo perfil de risco do operador em razão do caráter monopolístico das suas atividades, não parece ter suficientemente em conta os custos fixos importantes (em relação aos custos variáveis) induzidos pela obrigação de serviço universal, nem a evolução do perfil de risco que teriam podido provocar as alterações do regime regulamentar do operador ao longo do tempo, em especial entre os diferentes períodos de regulação (por exemplo, os diferentes contratos de gestão, no caso da DPLP).
(304)
A parte de custos fixos pode ser elevada não só devido à alta intensidade de capital de uma empresa (uma das explicações correntes do caráter elevado dos custos fixos), mas também porque esta não pode adaptar os seus custos globais tendo em conta a sua obrigação (ligada à obrigação de serviço universal) de manter uma vasta rede de distribuição, e ainda porque é incapaz de reduzir os custos do trabalho decorrentes dos contratos de trabalho existentes. A parte elevada de custos fixos (96) coloca ainda mais em questão a inclusão das pequenas empresas cuja estrutura de custos (o rácio custos fixos/custos variáveis) parece diferir de modo significativo (97).
(305)
Tal como indicado na introdução, a Comissão considera também que o grau de exposição ao risco de um operador postal histórico depende, em grande parte, das características do mecanismo regulador instituído pelos poderes públicos para financiar a obrigação de serviço universal. A passagem a um sistema de limitação máxima dos preços a mais longo prazo para os preços dos selos (como a DPLP teve em 2006) implica, nomeadamente, um aumento sensível da importância do risco ligado aos volumes. A existência de tal risco prejudica a hipótese da WIK relativa ao risco intrinsecamente reduzido das atividades da DPLP, pelo menos para o período caracterizado por um sistema de limitação máxima dos preços.
(306)
Atendendo aos argumentos apresentados nos considerandos 286 a 295, a Comissão considera que, para a avaliação do lucro da DPLP, as amostras Deloitte constituem uma melhoria em relação às amostras WIK, dado que se limitam às empresas com uma dimensão mínima mais elevada (volume de negócios anual ultrapassando os 100 milhões de euros).
(307)
Paralelamente, contudo, convém notar que, em diversos aspetos, a abordagem Deloitte apresenta também algumas fragilidades potenciais e as suas conclusões devem ser interpretadas com prudência.
(308)
As amostras Deloitte parecem, nomeadamente, incluir numerosas empresas cuja intensidade de capital é superior à que é aplicável aos operadores de correio (98). De um ponto de vista metodológico, a utilização da MDE como instrumento de avaliação do lucro necessita de uma amostra comparativa de empresas com níveis semelhantes de intensidade de capital (aqui definida como o rácio capital/vendas). A hipótese de trabalho é que as empresas com a mesma MDE terão uma rendibilidade do capital aplicado (RCA (99)) inversamente proporcional ao rácio capital/vendas. Por conseguinte, o recurso à MDE como indicador de referência da rendibilidade requer uma intensidade de capital idêntica para as empresas incluídas no grupo de referência. Embora seja difícil obter estimativas fiáveis da intensidade de capital (100), afigura-se que as atividades de distribuição do correio e da imprensa apresentam uma intensidade de capital menor que as atividades de encomendas expresso das grandes multinacionais, como a UPS, a TNT, a FedEx e a DHL (101). Por conseguinte, é possível que o indicador de lucro razoável definido com base em amostras Deloitte sobreavalie o lucro de referência que conviria aplicar a empresas com a mesma estrutura de capital que a DPLP (102).
(309)
Tendo em conta as numerosas incertezas que acompanham este exercício de avaliação, a Comissão considera justificado definir um intervalo de variação razoável de MDE com base nas estimativas da Deloitte da MDE mediana para a amostra maior de todos os setores (5,4 %) e a MDE mediana para a amostra das empresas ativas no setor postal e das encomendas (7,4 %) (103). O intervalo de variação assim obtido [5,4 % - 7,4 %] constituiria, segundo a Comissão, um «intervalo de variação por defeito» para o lucro razoável, pelo menos para os períodos durante os quais a DPLP estava confrontada com um grau significativo de risco, atendendo ao contrato de compensação em vigor e a medidas de incentivo importantes para se tornar mais eficaz (104).
(310)
A Comissão considera que o intervalo de variação de [5,4 % - 7,4 %] é adequado como valor por defeito, tanto para as atividades de distribuição de correio da DPLP como para as suas atividades de distribuição da imprensa, pois trata-se de atividades estreitamente ligadas com características comerciais muito semelhantes.
(311)
É verdade que a DPLP esteve confrontada com uma concorrência reduzida ou inexistente nos domínios de atividade em causa (distribuição de cartas e da imprensa). Nesta base, coloca-se a questão de saber se será conveniente avaliar o seu lucro com base no benefício mediano das amostras de empresas efetivamente confrontadas com a concorrência e se um valor de referência mais restritivo (isto é, mais baixo), como o primeiro quartil (percentil 25), não será suficiente para uma empresa na posição da DPLP. Todavia, a Comissão considera que tal abordagem não reconheceria suficientemente a existência de uma variação significativa dos níveis de lucro, tanto entre empresas como no tempo. Além disso, conviria evitar qualquer supressão injustificada de eventuais ganhos de eficiência ao impor um limite máximo tão estrito sobre a MDE obtida a posteriori pela empresa.
(312)
No processo em causa, a Comissão considera igualmente que é inapropriado basear-se em medidas que vão para além da mediana, como o terceiro quartil (105). Dado que a abordagem escolhida define já um intervalo de variação entre diferentes amostras, o valor acrescentado devido à tomada em consideração, para fins estatísticos, de intervalos de variação de um e de outro lado da mediana nas amostras (o intervalo interquartílico comummente utilizado nos preços de transferência) parece algo limitado (106). Por conseguinte, a Comissão tem em consideração a variação da mediana nos diferentes grupos de referência, em vez da variação em torno da mediana numa amostra particular (107).
(313)
Mas, sobretudo, dado que o setor «correio» da DPLP apresenta uma menor intensidade de capital do que o dos operadores de encomendas expresso (108), parece que utilizar a mediana desta última amostra proporciona já, por si só, uma certa margem de manobra que permite determinar a variação dos níveis de lucro em torno da mediana para as empresas que apresentam uma intensidade de capital inferior, como a DPLP, e recompensar suficientemente os ganhos de eficiência, se for caso disso.
(314)
Podem ser efetuadas várias verificações cruzadas de coerência ao comparar o intervalo de variação por defeito mencionado no considerando 308 com outras estimativas disponíveis do lucro razoável. Como referido no início da presente subsecção, é útil proceder a uma verificação cruzada com a MDE mediana do estudo CRA, que é de […] % (109). A MDE mediana calculada com base na amostra do grupo de referência II da WIK, limitado às empresas cujo volume de negócios é superior a 100 milhões, produz uma MDE de 7,1 %. A Comissão conclui que estes valores estão incluídos no intervalo de variação [5,4 % - 7,4 %], o que reforça a alegação de que este intervalo de variação pode ser considerado razoável.
(315)
De um modo geral, a Comissão chega, pois, à conclusão de que uma margem por defeito compreendida entre [5,4 % - 7,4 %] parece constituir uma margem de referência adequada para o lucro, pelo menos para os períodos durante os quais a DPLP se viu confrontada com um grau significativo de risco e com importantes incentivos à eficiência.
(316)
De um modo geral, a Comissão considera que se o contrato entre o operador histórico e as autoridades públicas implicar que o serviço público esteja associado a um grau significativo de risco, o lucro razoável concedido ao operador histórico deve ser proporcional ao nível correspondente de risco incorrido. Se, ao contrário, o contrato apenas implicar pouco risco, o nível de lucro razoável deverá ser baixo.
(317)
Na secção anterior, a Comissão explicou os seus esforços para definir um intervalo de variação por defeito de lucro razoável de [5,4 % - 7,4 %], que é considerado adequado para os contratos com um nível de risco significativo. É difícil quantificar o valor de referência adequado em termos de intervalo de variação de MDE razoável em caso de baixo risco, mas é evidente que tal intervalo de variação de MDE deveria situar-se à esquerda da repartição na amostra dos níveis de lucro observados. A Comissão considera justificado, nesta perspetiva, adotar um intervalo de variação para o lucro razoável baseado no primeiro quartil (percentil 25) em vez da mediana.
(318)
O recurso ao percentil 25 como valor de referência para os contratos de baixo risco permite um intervalo de variação de MDE razoável de [3,6 % - 4,8 %] com base nas diferentes amostras Deloitte.
(319)
Também neste caso, uma comparação com os resultados da CRA sobre os operadores postais históricos pode constituir uma outra verificação cruzada útil. A média do percentil 25 anual calculado pela Comissão é igual a […] %. A Comissão conclui que estes valores estão incluídos no intervalo de variação [3,6 % - 4,8 %], o que reforça a alegação de que este intervalo de variação pode ser considerado razoável.
(320)
De um modo geral, a Comissão chega, pois, à conclusão de que uma margem por defeito compreendida num intervalo de variação de [3,6 % - 4,8 %] parece constituir uma margem de referência adequada do lucro, para os períodos durante os quais a DPLP esteve confrontada com um baixo grau de risco.
(321)
Tal como explicado na introdução da presente secção, o risco suportado pela DPLP depende do mecanismo de compensação aplicado pela Bélgica. Este mecanismo está previsto nos vários contratos de gestão celebrados entre a DPLP e o Estado belga e varia ao longo do tempo. Por conseguinte, afigura-se razoável ter em conta diferentes intervalos de variação para a «MDE razoável» de acordo com o mecanismo de compensação em vigor, que determina o nível de risco com que é confrontada a DPLP, mas também em que medida a DPLP é incentivada a aumentar a sua produtividade.
(322)
Neste contexto, a Comissão pretende sublinhar que a caracterização do risco nos contratos não depende da simples presença do risco nos contratos de gestão da DPLP, ou mesmo do nível absoluto de risco, mas sim da medida em que o risco é superior ou inferior ao enfrentado pelas empresas que figuram nos mesmos grupos de amostras. O mesmo se aplica à intensidade das medidas que incentivam a DPLP a obter ganhos de eficiência. Dado que esses grupos de amostras se compõem de empresas ativas num ambiente concorrencial, estas são normalmente confrontadas com um risco importante e com fortes incentivos para se tornarem mais eficientes.
(323)
A Comissão considera que o quarto contrato de gestão (2006-2010) prevê claramente mecanismos que incluem compromissos a longo prazo sobre os preços e o financiamento baseados em parâmetros ex ante. Tal aplica-se às atividades da DPLP relativas tanto à distribuição de correio como à imprensa.
(324)
Mais especificamente, no que diz respeito à distribuição da imprensa, o artigo 9.o do quarto contrato de gestão prevê que durante a vigência do contrato (período normal de 5 anos), a média ponderada das tarifas para a prestação de serviços pertencentes ao «cabaz dos pequenos utilizadores» não aumentará mais rapidamente do que permite um mecanismo de limitação máxima dos preços baseado no índice-saúde (um índice específico dos preços no consumidor) e um bónus de qualidade que reflete a percentagem de correio individual distribuído no tempo. Segundo a Comissão, fixar desta forma as tarifas para todo o período do contrato apresenta todas as características de um contrato de incentivo, o que expõe a empresa a um nível de risco significativo.
(325)
No que respeita à distribuição da imprensa, o artigo 2.o do quarto contrato de gestão especifica que durante o período do contrato, as tarifas de distribuição da imprensa não podem aumentar mais rapidamente do que o índice-saúde. Para cobrir os custos líquidos de distribuição da imprensa, tendo em conta as eficiências previstas, o artigo 13.o, n.o 2, fixa a compensação anual a que a DPLP tem direito em 290 613 000 euros (montante ajustado para ter em conta a inflação) (110). O artigo 13.o, n.o 5, prevê que se o conteúdo ou as condições do SIEG mudarem ou se ocorrer uma evolução significativa nos custos que a DPLP não pode controlar, as partes examinarão se o montante da compensação deve ser adaptado para acompanhar essa evolução dos custos. Tal adaptação passa por uma decisão do Conselho de Ministros. A Comissão reconhece que esta cláusula pode ser interpretada como uma cláusula de salvaguarda reintroduzindo certos elementos ex post no contrato (que protegem a DPLP contra o risco). Todavia, a Comissão considera que os termos utilizados pelas autoridades públicas são suficientemente evasivos e que a DPLP não pode, por conseguinte, contar com a sua utilização. De um modo geral, a Comissão considera que as disposições tomadas para as atividades da DPLP relacionadas com a distribuição da imprensa implicam um compromisso a longo prazo sobre o nível de compensação.
(326)
Consequentemente, segundo a Comissão, o quarto contrato de gestão (2006-2010) não pode ser considerado como induzindo um baixo risco, mas sim como implicando um grau significativo de risco. Em geral, o intervalo de variação por defeito de [5,4 % - 7,4 %] parece ser apropriado aos dois tipos de atividades previstas pelo quarto contrato de gestão.
(327)
Em contrapartida, os contratos de gestão anteriores (até 2005) parecem basear-se, em grande medida, em mecanismos de preços e de compensação que incluem um baixo nível de risco para a DPLP.
(328)
No que respeita à fixação dos preços dos selos, a Comissão observa que os três primeiros contratos de gestão não aplicam qualquer mecanismo de limitação dos preços do tipo utilizado no quarto contrato de gestão (que prevê um compromisso a longo prazo sobre os preços). Estes contratos referem-se antes, de um modo geral, a tarifas baseadas nos custos reais, estabelecidas com base em princípios contabilísticos adequados (111).
(329)
Do mesmo modo, relativamente à distribuição da imprensa, a Comissão observa que os três primeiros contratos de gestão não preveem qualquer orçamento de montante fixo que abranja o período do contrato de forma idêntica ao quarto contrato de gestão (112). Referem-se, antes, às compensações com base nos custos reais (113). A Comissão constata que o segundo contrato definia ainda um limite máximo global para a compensação, mas os montantes compensatórios efetivos observados durante o período parecem pôr em causa o caráter realmente vinculativo do limite máximo (114). O primeiro contrato de gestão fixava igualmente uma dotação anual (compensação), mas a Comissão observa que, ao mesmo tempo, o contrato não definiu um limite máximo a longo prazo para as tarifas da distribuição da imprensa.
(330)
Por conseguinte, a Comissão considera que o intervalo de variação de [3,6 % - 4,8 %], que era considerado razoável na ausência de risco significativo ligado ao contrato, deve ser aplicado tanto à distribuição da imprensa como à distribuição do correio para o período correspondente aos três primeiros contratos de gestão.
(331)
A Comissão constata que uma abordagem baseada nos contratos é também proposta pelas autoridades belgas no documento que apresentaram em 14 de dezembro de 2011. Embora a metodologia proposta suscite várias questões relativas aos fatores de risco e à forma como estes são ponderados (115), uma análise por período contratual classificando essencialmente o risco incorrido pela DPLP segundo uma escala de três níveis (baixo, médio, elevado) está geralmente conforme com a abordagem adotada pela Comissão. No conjunto, a classificação pertinente, feita pela DPLP, dos contratos em termos de risco parece coadunar-se com a análise da Comissão, dado que as autoridades belgas consideram igualmente que o quarto contrato é globalmente mais arriscado do que os três primeiros.
(332)
A Comissão chegou à conclusão que um intervalo de variação por defeito da margem de exploração (MDE) compreendido entre [5,4 % - 7,4 %] constitui um intervalo de referência adequado para definir o lucro razoável para os períodos durante os quais a DPLP enfrentou um risco significativo e ter em conta os fortes incentivos à eficiência.
(333)
A Comissão concluiu também que um intervalo de variação da MDE compreendido entre [3,6 % - 4,8 %] constitui um intervalo de variação de referência adequado para definir o lucro razoável para os períodos durante os quais a DPLP não incorria qualquer risco significativo.
(334)
A fim de ter em conta os esforços que, segundo as autoridades belgas, a DPLP consentiu para realizar ganhos de eficiência, a Comissão decidiu dar provas de prudência ao utilizar os limites superiores destes dois intervalos de variação para fixar o lucro razoável a incluir nos custos dos serviços públicos. Esta abordagem também é destacada no estudo Deloitte (ver considerando 292), segundo o qual o recurso a intervalos de variação seria oportuno, tendo em conta a necessidade de não penalizar os resultados superiores à média obtidos graças a ganhos de eficiência.
(335)
A Comissão considera que os três primeiros contratos de gestão (1992-1996, 1997-2002 e 2003-2005) apresentam um risco baixo e que um nível de lucro razoável correspondendo a uma MDE de 4,8 % pode ser aplicado tanto à distribuição do correio como da imprensa. Considera, em contrapartida, que o quarto contrato de gestão (2006-2010) está associado a um risco significativamente mais importante, pelo que um nível de lucro razoável correspondendo a uma MDE de 7,4 % pode ser aplicado tanto à distribuição do correio como da imprensa.
(336)
O primeiro contrato de gestão especifica que a compensação anual paga pelo Estado se destina ao conjunto das missões de serviço público.
(337)
Por conseguinte, a eventual sobrecompensação deve ser calculada adicionando a totalidade dos custos e das receitas de todas as missões de serviço público.
(338)
A compensação anual paga pelo Estado para as missões de serviço público deve ser incluída nas receitas. As compensações anuais recebidas pela DPLP ao abrigo do primeiro contrato de gestão representam um montante total de 1,5 mil milhões de euros.
(339)
Além disso, devem ser tomadas em consideração as medidas de auxílio seguintes:
Transferência de imóveis
(340)
O primeiro contrato de gestão também previa uma transferência de imóveis do Estado para a DPLP. Esta transferência de propriedade de imóveis no valor de 112,2 milhões de euros, pela qual não foi paga qualquer contrapartida, deve ser incluída nas receitas da DPLP para efeitos do cálculo da sobrecompensação relativa ao período coberto pelo primeiro contrato de gestão. A DPLP não tinha pago qualquer contrapartida ao Estado pela utilização dos edifícios durante o período que precedeu a transferência.
(341)
Em 1997, foi pago pelo Estado à DPLP um montante de 62 milhões de euros, contabilizado pela mesma como uma injeção de capitais. As autoridades belgas reconheceram, posteriormente, que esta transferência correspondia, de facto, ao pagamento diferido do saldo da compensação anual prevista para 1996 pelo primeiro contrato de gestão.
(342)
À partida, o montante em questão não tinha sido pago atempadamente à DPLP em 1996, embora a compensação do Estado fosse inferior ao montante anual previsto pelo contrato de gestão para o ano em questão.
(343)
Para efeitos do controlo da sobrecompensação, o pagamento de 62 milhões de euros está incluído na compensação dos SIEG para o período coberto pelo primeiro contrato de gestão.
(344)
O cálculo da sobrecompensação para o primeiro contrato de gestão pode ser resumido do seguinte modo:
-
Custos líquidos (custos - receitas) do conjunto das missões de serviço público, incluindo a obrigação de serviço universal (OSU)
-
Lucro razoável autorizado para os SIEG
+
Transferência de imóveis
+
Transferência de imóveis
+
Injeção de capitais de 1997
=
Sobrecompensação
(345)
Para os três contratos de gestão seguintes, o cálculo da sobrecompensação só tomará em consideração os custos e as receitas dos SIEG que, por força das disposições dos contratos, podem ser objeto de uma compensação de serviço público. Não serão tomados em consideração os custos e as receitas correspondentes aos outros SIEG que, em conformidade com as disposições dos contratos de gestão, não podiam beneficiar de um auxílio. Como o serviço postal universal não faz parte das atividades que beneficiam de um auxílio, o seu custo líquido potencial não será tido em conta e deve ser integralmente financiado pela DPLP a partir dos seus recursos próprios, em conformidade com o mandato de serviço público definido pelos contratos de gestão. As atividades que, em conformidade com os contratos de gestão, beneficiam do montante de compensação previsto englobam, nomeadamente, a distribuição da imprensa (jornais diários e publicações periódicas) e os outros serviços públicos enumerados no considerando 33.
(346)
Devido às tarifas pouco elevadas praticadas para a distribuição da imprensa, os SIEG que beneficiam de um auxílio são globalmente deficitários.
(347)
Na medida em que a eventual sobrecompensação de um determinado serviço pode ser utilizada para financiar os custos líquidos decorrentes de outras missões de serviço público subcompensadas, todos os custos e receitas relativos aos SIEG elegíveis para auxílios ao abrigo dos contratos de gestão serão adicionados para efeitos do cálculo.
(348)
As compensações anuais recebidas pela DPLP ao abrigo destes três contratos de gestão representam um montante total de 3,5 mil milhões de euros.
(349)
Além das compensações previstas nos contratos de gestão, a DPLP beneficiou, durante o período de inquérito, de direitos exclusivos conferidos pelo Estado para a prestação de serviços postais reservados. Embora os eventuais excedentes líquidos provenientes deste setor reservado não constituam recursos estatais para efeitos do controlo dos auxílios estatais e não possam, portanto, ser objeto de uma ordem de reembolso em caso de sobrecompensação, podem e devem ser tidos em conta, no âmbito da aplicação das regras em matéria de auxílios estatais, aquando da apreciação da necessidade e da proporcionalidade de qualquer outro auxílio público concedido ao mesmo operador a título de compensação de serviços públicos. Por conseguinte, aquando da apreciação da compatibilidade da compensação concedida à DPLP a título dos vários contratos de gestão à luz do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, os lucros excedentários realizados pelo operador postal belga neste setor reservado serão deduzidos dos custos dos SIEG elegíveis para uma compensação de serviço público por força das disposições dos referidos contratos.
(350)
A este respeito, deve notar-se que este princípio está inscrito no enquadramento sobre os SIEG, que dispõe que «se a empresa em questão dispuser de direitos especiais ou exclusivos associados a outro serviço de interesse económico geral que gerem lucros superiores ao lucro razoável ou se beneficiar de outras vantagens concedidas pelo Estado, os mesmos devem ser tomados em consideração, independentemente da sua qualificação face ao artigo 87.o do Tratado CE, sendo adicionados às receitas» (116). Este princípio reflete a condição de necessidade e de proporcionalidade inerente ao artigo 106.o, n.o 2, do TFUE. Com efeito, o auxílio pago por um SIEG para além dos lucros excedentários que resultem de um direito exclusivo ou especial concedido ao operador e suficiente para cobrir os custos de outro SIEG, não é necessário à prestação do referido SIEG. O operador que realiza estes lucros excedentários já beneficia de uma medida pública que lhe permite assegurar o SIEG em condições de equilíbrio económico, pelo que não é necessária qualquer compensação suplementar.
(351)
Por conseguinte, qualquer lucro excedentário no setor reservado resultante do direito exclusivo concedido deve ser tido em conta para se considerar a necessidade das compensações dos SIEG em causa concedidas à DPLP.
(352)
Em consequência, qualquer lucro gerado pelo setor reservado (OSU R) que exceda o nível de lucro razoável é tomado em consideração na análise da sobrecompensação dos SIEG.
(353)
Todavia, como o setor reservado está sobretudo destinado a financiar o serviço universal, qualquer perda registada noutros domínios do serviço universal reduz a contribuição do setor reservado para os custos dos outros SIEG conexos.
(354)
Além disso, para determinar o lucro excedentário efetivamente gerado pelo setor reservado, é necessário ter em conta os custos que são induzidos pela obrigação de serviço universal, mas que são suportados por atividades que saem do âmbito do serviço universal. Em conformidade com a jurisprudência Chronopost, os custos da rede de retalho são repartidos na contabilidade analítica da DPLP entre as atividades que necessitam de recorrer à rede, o que inclui produtos do serviço universal, mas não só. Mais particularmente, a obrigação imposta à DPLP de manter uma rede de retalho de uma determinada amplitude e densidade, para fornecer um serviço postal universal com um nível de qualidade suficientemente elevado, definido pelas autoridades belgas, implica perdas para as atividades comerciais que não estão abrangidas pelo conceito de serviço universal, dado que uma parte dos custos da rede de retalho, de acordo com a jurisprudência Chronopost, é imputada aos produtos comerciais que utilizam a rede de retalho.
(355)
Condicionalismo de rede imposto pelos contratos de gestão: os condicionalismos impostos pelo Estado dizem respeito à densidade e ao tipo de pontos de serviço postal (estações de correios e/ou serviços de correios) que constituem a rede de retalho. Estão definidos nos contratos de gestão sucessivos. Assim, o quarto contrato de gestão (2005-2010) prevê:
a)
a obrigação geral de manter uma rede que permita a prestação do serviço universal e dos outros serviços públicos confiados à DPLP (117);
b)
a obrigação de manter, pelo menos, 1 300 pontos de serviço postal (estações de correios e serviços de correios (118));
c)
a obrigação de manter, pelo menos, 589 estações de correios;
d)
além disso, a distância máxima, por estrada, entre cada ponto de serviços de correios oferecendo um conjunto de serviços de base e uma estação de correios propondo um conjunto completo de serviços não pode exceder 10 km.
(356)
As autoridades belgas consideram que os requisitos específicos aplicáveis ao número e ao tipo de pontos de serviço postal que compõem a rede de retalho da DPLP constituem uma obrigação distinta de presença territorial imposta pelo Estado para além das exigências ligadas à obrigação de serviço universal (OSU). Nesta base, a Bélgica considera que todos os custos líquidos correspondentes a esta obrigação específica de presença territorial deveriam ser compensados pelo Estado.
(357)
Quantificação do condicionalismo de rede: a fim de determinar os custos líquidos que a obrigação de manter uma rede de retalho com, pelo menos, 1 300 pontos de serviço postal, com um mínimo de 589 estações de correios, implica para a DPLP, as autoridades belgas compararam a rede de retalho real, cuja densidade e cujo tipo de pontos de serviço postal são impostos pelo Estado, a uma rede de retalho hipotética que a DPLP exploraria se não devesse ter em conta esses condicionalismos específicos. Por outras palavras, a rede de retalho hipotética é a que a DPLP teria optado por explorar em condições comerciais se o Estado não lhe tivesse imposto obrigações de serviço público.
(358)
As autoridades belgas consideram que esta rede hipotética seria apenas constituída por serviços de correios. As estações de correio desapareceriam. Todavia, para poder continuar a servir o mesmo volume total de clientes, a DPLP teria de aumentar consideravelmente o número de serviços de correios.
Comparação entre a rede de retalho atual da DPLP e uma rede hipotética na ausência de obrigações impostas pelo Estado
Número total de pontos de serviço postal
Estações de correios (a) + serviços de correios (b)
(a)
Número de estações de correios
(pontos de serviço postal específicos, geridos pela própria DPLP)
(b)
Número de serviços de correios
(pontos de serviço situados nas instalações de terceiros)
Rede de retalho real da DPLP (final de 2009)
1 401 =
713 +
688
Rede de retalho hipotética na ausência de condicionalismos impostos pelo Estado (segundo as autoridades belgas)
[…] =
[…] +
[…]
Obrigação da rede de retalho imposta pelo Estado
Mínimo 1 300
Mínimo 589
Nenhuma obrigação
(359)
Como se depreende do quadro anterior, a rede de retalho real da DPLP cumpre os requisitos do Estado: o número total de pontos de serviço postal e o número de estações de correios são ambos superiores ao nível requerido. Em contrapartida, a rede hipotética que a DPLP exploraria se fosse autorizada a escolher a sua rede de retalho com base em considerações puramente comerciais seria muito diferente: o número total de serviços de correios aumentaria, mas as estações de correios geridas pela DPLP desapareceriam.
(360)
Realidade do condicionalismo de rede: convém precisar que o condicionalismo que o Estado impõe à DPLP não está claramente estabelecido.
(361)
Em primeiro lugar, a rede efetivamente mantida pela DPLP é mais importante do que exige o Estado. Tanto o número total de pontos de serviço postal como o número de estações de correios são superiores ao mínimo requerido pelo Estado, o que pode levar a pensar que as obrigações que tem de cumprir não pesam na DPLP, que mantém, por sua livre vontade, uma rede da dimensão atual.
(362)
As autoridades belgas explicam este excedente de estações de correios pela condição de distância de 10 km, pela necessidade de dispor de uma margem de segurança para fazer face aos encerramentos inesperados de serviços de correios e pela sua intenção de elevar o número mínimo exigido de estações de correios para 650 no próximo contrato de gestão, pelo que seria contraproducente alinhar-se pelo número atualmente fixado fechando estações de correios para as reabrir ao fim de algum tempo. As autoridades belgas alegam que é por estas razões que a DPLP não foi capaz de reduzir mais o número de estações de correios para o aproximar do mínimo requerido de 589. No seu entender, apesar do excedente nominal de pontos de serviço postal, a atual configuração da rede, que dispõe de 713 estações de correios, é, de facto, ditada pelos requisitos do Estado.
(363)
Em segundo lugar, o método utilizado pelas autoridades belgas baseia-se na retropolação dos custos da rede de retalho de 2009 a 1992. Tal retropolação implica inevitavelmente incertezas metodológicas. O modelo comercial dos serviços de correios não está necessariamente disponível desde 1992. Além disso, no passado, o pessoal da DPLP era essencialmente composto de agentes estatutários cujos custos salariais eram muito rígidos. Apesar de os serviços de correios não serem geridos pelo pessoal da DPLP, os agentes estatutários que já não estivessem afetados às estações de correios continuavam a ser remunerados pela DPLP. Por conseguinte, é pouco provável que o potencial encerramento de estações de correios no início do período abrangido pelo inquérito tivesse podido implicar uma diminuição direta dos custos salariais. Em contrapartida, este tipo de economias podia ter sido realizado, em certa medida, em 2009, visto que o pessoal era, então, constituído por mais contratuais. Tendo em conta a transição progressiva para um pessoal com estatuto menos rígido e os melhoramentos sucessivos do sistema de contabilidade analítica, pode considerar-se que os dados contabilísticos relativos aos exercícios mais recentes estão isentos deste tipo de distorção. Todavia, dado que mais de 20 000 funcionários continuam a trabalhar para a «bpost» e que não podem ser nem empregados nos serviços de correios nem despedidos, a substituição de todas as estações de correios por serviços de correios continua a ser, ainda hoje, uma opção teórica e irrealista.
(364)
No entanto, as autoridades belgas salientaram que, no passado, os custos de potenciais despedimentos teriam sido compensados por economias de custos de exploração e pela venda dos edifícios tornados inúteis. No que se refere à fiabilidade dos dados relativos ao período de 1992-2002, as autoridades belgas afirmam que, com efeito, os custos da rede de retalho foram provavelmente subestimados, porque certos elementos que poderiam ter sido considerados custos de rede foram agrupados noutros centros de custos. Consequentemente, os pontos fracos do método de retropolação seriam atenuados pelas outras hipóteses, prudentes, escolhidas pelas autoridades belgas para o cálculo dos custos dos exercícios anteriores.
(365)
Existência de uma obrigação específica de presença territorial: mesmo admitindo a existência de um condicionalismo de rede, não parece justificada a alegação das autoridades belgas de que este condicionalismo é acompanhado por uma missão distinta de presença territorial. Verifica-se, com efeito, que os contratos de gestão não contêm disposições específicas que definam uma verdadeira obrigação de presença territorial que seria distinta e iria além das exigências ligadas às obrigações de serviço universal e às outras obrigações de serviço público. Pelo contrário, os contratos de gestão celebrados entre a DPLP e o Estado belga especificam que o condicionalismo de rede tem por único objetivo assegurar o serviço universal e os outros SIEG (distribuição de jornais diários e de publicações periódicas, contas e vales ou transferências postais, etc.) e os custos de rede necessários para o efeito já são, a priori, contabilizados nas contas destes vários serviços (119). Além disso, os contratos de gestão não preveem qualquer mecanismo destinado a compensar os custos de uma obrigação de presença territorial. A Comissão observou que a obrigação de definir previamente os parâmetros de cálculo da compensação foi introduzida no enquadramento sobre os SIEG de 2005 e que foi para o período posterior a 2005 que foi constatada uma sobrecompensação dos custos de SIEG suportados pela DPLP (ver considerando 386).
(366)
Importa salientar que, nos termos do artigo 3.o da Diretiva 97/67/CE, os Estados-Membros devem impor aos seus operadores postais históricos a obrigação de prestar um serviço universal com um nível de qualidade adequado, designadamente em termos de cobertura geográfica. Esta cobertura territorial, que existe no presente processo relativo à Bélgica, é todavia apenas um dos múltiplos aspetos da obrigação de serviço universal. Nos contratos de gestão que confiam a missão de serviço universal à DPLP, a Comissão não releva qualquer menção de uma missão suplementar que obrigue o operador postal histórico a manter uma rede mais importante, com mais estações do que exige a cobertura territorial requerida pela obrigação de serviço público e os outros serviços públicos conexos e que responda a uma lógica de coesão ou de desenvolvimento territorial. Não há dúvida que cada estação de correios explorada pela DPLP para assegurar o serviço universal contribui para a coesão territorial (120), mas, de um ponto de vista jurídico, a obrigação de manter essa estação de correios está relacionada com a necessidade de garantir um serviço postal universal e outros serviços conexos com uma qualidade suficiente. Por força da jurisprudência aplicável, para poder invocar uma missão territorial complementar, a DPLP deveria ser encarregada da missão distinta e claramente definida de manter estações para além da rede postal cuja dimensão foi fixada para o serviço universal. Este mandato deveria especificar as obrigações, os custos daí resultantes, bem como o sistema de financiamento dos custos líquidos da missão territorial suplementar.
(367)
A Comissão não encontra nenhum destes elementos nos contratos de gestão celebrados entre o Estado e a DPLP. As autoridades belgas e a DPLP tentam, de facto, justificar, a posteriori e de forma artificial, a existência de uma missão territorial distinta, alegando que a cobertura territorial fixada nos contratos de gestão tem uma dupla razão de ser: resulta tanto da missão de serviço universal como de uma alegada missão territorial para além da obrigação de serviço universal. Todavia, os contratos correspondentes não contêm qualquer disposição que aponte para uma alegada missão territorial distinta que obrigue a DPLP a manter uma rede mais importante do que o previsto para a prestação do serviço universal.
(368)
Há que notar que o caráter artificial das alegações das autoridades belgas e da DPLP decorre também do seu próprio raciocínio. Para diminuir o nível de uma eventual sobrecompensação, as autoridades belgas pretendem que a Comissão considere como custos gerados por uma missão territorial suplementar que ultrapasse a obrigação de serviço universal a diferença entre o custo real de uma estação de correios de pleno direito e o de um hipotético serviço de correios que a substituiria. Este raciocínio não se baseia numa rede hipotética mais importante que a DPLP manteria para atingir objetivos territoriais. Limita-se a destacar o custo adicional da cobertura do serviço universal, que, em conformidade com os contratos de gestão, não dá origem a qualquer auxílio. Esta ausência de objetivo territorial é confirmada pelo facto de que as autoridades belgas deveriam aumentar consideravelmente o número de serviços de correios para fornecer o serviço universal, uma vez que é impossível assegurá-lo com o mesmo número de serviços de correios.
(369)
Todavia, pode observar-se que, embora não pareça possível aceitar a alegação das autoridades belgas que invocam uma obrigação real e distinta de presença territorial, o condicionalismo de rede imposto pelo Estado belga, que exige a manutenção de uma rede que permita assegurar o serviço universal e os outros serviços públicos, não diz respeito unicamente a esses serviços; induz também custos adicionais para os serviços comerciais.
(370)
Segundo a contabilidade por atividades, e em conformidade com a jurisprudência Chronopost, todas as atividades que utilizam a rede de retalho contribuem para os custos comuns, tal como explicado no considerando 354. Consequentemente, todos os produtos, incluindo os produtos comerciais, contribuem para os custos de rede. Os custos resultantes da obrigação, imposta pelo Estado, de manutenção das estações de correios pesam sobre os produtos comerciais, que parecem constantemente gerar perdas embora sejam vendidos ao preço do mercado. A DPLP propõe os seus serviços comerciais através da rede porque estes financiam uma parte dos custos fixos desta última e contribuem assim indiretamente para o serviço universal.
(371)
De um ponto de vista económico, afigura-se sensato, aquando da avaliação da sobrecompensação da DPLP, ter em conta as perdas registadas pelos produtos comerciais, que são induzidas pelas obrigações de serviço universal e de outros serviços públicos. Se a DPLP tem interesse económico em utilizar a rede de retalho para a venda de produtos comerciais, tal tem como consequência, do ponto de vista da contabilidade analítica, que uma parte dos custos de rede que, de outro modo, seria imputada ao serviço público, acaba por onerar os produtos comerciais que, por esse facto, parecem ser deficitários.
(372)
Por conseguinte, o cálculo da sobrecompensação no caso em apreço pode ser resumido da seguinte forma:
-
Custo líquido (custos - receitas) dos SIEG
-
Lucro razoável autorizado para os SIEG
+
Compensações anuais dos SIEG
+
Lucros excedentários em excesso provenientes do setor reservado do serviço universal (após financiamento do serviço universal, incluindo o sobrecusto de rede que implica para os serviços comerciais)
=
Sobrecompensação
(373)
A compatibilidade da injeção de capitais de 1997 deve ser apreciada mais adiante no âmbito da apreciação da compatibilidade das compensações anuais dos SIEG, uma vez que não se trata de uma recapitalização distinta, mas sim de um pagamento ligado à compensação concedida para as missões de serviço público relativas ao período de 1992-1996.
(374)
Como a injeção de capitais de 2003 não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, não se coloca a questão da compatibilidade.
(375)
Como a injeção de capitais de 2006 não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, não se coloca a questão da compatibilidade.
(376)
Deve referir-se que a garantia do Estado não figura no contrato de gestão como compensação das obrigações de serviço público e, portanto, a sua compatibilidade não pode ser apreciada à luz do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE. Não tendo as autoridades belgas indicado nenhuma outra base adequada para estabelecer a respetiva compatibilidade e não tendo a Comissão encontrado nenhuma, a medida constitui um auxílio ao funcionamento, incompatível com o mercado interno e deve, por isso, ser recuperado.
(377)
Como já indicado, a isenção do imposto sobre as sociedades não conferiu qualquer vantagem à DPLP e, por conseguinte, não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
(378)
As isenções do imposto predial e dos impostos locais constituem auxílios estatais na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, mas devem ser consideradas como auxílios existentes, uma vez que foram postas em prática antes da entrada em vigor do Tratado. Note-se, além disso, que estas medidas fiscais não figuram nos contratos de gestão como compensação das obrigações de serviço público.
(379)
Consequentemente, as isenções fiscais não afetam o cálculo da sobrecompensação, que é baseado nos custos efetivamente suportados pela DPLP (que já integram os efeitos destas isenções fiscais).
(380)
Assim, as isenções fiscais serão tratadas no âmbito de um processo distinto relativo aos auxílios existentes, em conformidade com os artigos 17.o, 18.o e 19.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (121).
6.3.3.3. Cálculo do montante da sobrecompensação
(381)
O montante da sobrecompensação pode ser calculado com base na apreciação exposta na subsecção 6.3.3.2. Em conformidade com o mecanismo de financiamento do serviço público criado pelas autoridades belgas nos contratos de gestão, a sobrecompensação será calculada separadamente para cada período de mandato.
Primeiro contrato de gestão: 1992-1996
(em milhares de EUR)
-
Custos líquidos do serviço público
:
-
[…]
-
Custos de rede induzidos
:
-
[…]
-
Lucro razoável autorizado
:
-
[…]
(margem de exploração de 4,8 %)
+
Compensações pagas pelo Estado
:
+
[…]
+
Injeção de capitais (1997)
:
+
62 000
(compensação SIEG diferida)
+
Transferência de imóveis
:
+
112 209
=
Sobrecompensação
=
[…]
Segundo contrato de gestão: 1997-2002
Cálculo dos lucros excedentários em excesso provenientes do setor reservado do serviço universal (OSU R)
(em milhares de EUR)
+
Lucros excedentários OSU R
:
+
[…]
(lucros OSU R que excedam uma margem de exploração de 4,8 %)
Custos de rede induzidos pela OSU
:
[…]
Custo líquido OSU NR
:
[…]
(OSU NR em perda)
Lucro razoável OSU NR
:
[…]
(margem de exploração de 4,8 %)
=
Custos do serviço universal devendo ser financiados pelo setor reservado
=
[…]
Lucros excedentários em excesso gerados pelo setor reservado e reduzindo os custos líquidos dos SIEG
=
[…]
Cálculo da sobrecompensação:
(em milhares de EUR)
-
Custos líquidos do serviço público
:
-
[…]
-
Lucro razoável autorizado
:
-
[…]
(margem de exploração de 4,8 %)
+
Compensações pagas pelo Estado
:
+
1 286 461
+
Lucros excedentários em excesso OSU R
+
[…]
=
Sobrecompensação
=
[…]
Terceiro contrato de gestão: 2003-2005
Cálculo dos lucros excedentários em excesso provenientes do setor reservado do serviço universal (OSU R)
(em milhares de EUR)
-
Lucros excedentários OSU R
:
+
[…]
(lucros OSU R que excedam uma margem de exploração de 4,8 %)
Custos de rede induzidos pela OSU
:
[…]
Custo líquido OSU NR
:
-
[…]
(OSU NR beneficiária)
Lucro razoável OSU
:
[…]
(margem de exploração de 4,8 %)
=
Custos ocasionados pela OSU devendo ser financiados pelo setor reservado
=
[…]
(sem perdas a financiar)
Lucros excedentários em excesso gerados pelo setor reservado e reduzindo os custos líquidos dos SIEG
=
[…]
Cálculo da sobrecompensação:
(em milhares de EUR)
-
Custos líquidos do serviço público
:
-
[…]
-
Lucro razoável autorizado
:
-
[…]
(margem de exploração de 4,8 %)
+
Compensações pagas pelo Estado
:
+
677 985
+
Lucros excedentários em excesso OSU R
:
+
[…]
=
Sobrecompensação
=
[…]
Quarto contrato de gestão: 2006-2010
Cálculo dos lucros excedentários em excesso provenientes do setor reservado do serviço universal (OSU R)
(em milhares de EUR)
+
Lucros excedentários OSU R
:
+
[…]
(lucros OSU R que excedam uma margem de exploração de 7,4 %)
Custos de rede induzidos pela OSU
:
[…]
Custo líquido OSU NR
:
[…]
(OSU NR beneficiária)
Lucro razoável OSU
:
[…]
(margem de exploração de 7,4 %)
=
Custos ocasionados pela OSU devendo ser financiados pelo setor reservado
=
[…]
(sem perdas a financiar)
Lucros excedentários em excesso gerados pelo setor reservado e reduzindo os custos líquidos dos SIEG
=
[…]
Cálculo da sobrecompensação:
(em milhares de EUR)
-
Custos líquidos do serviço público
:
-
[…]
-
Lucro razoável autorizado
:
-
[…]
(margem de exploração de 7,4 %)
+
Compensações pagas pelo Estado
:
+
1 568 787
+
Lucros excedentários em excesso OSU R
:
+
[…]
=
Sobrecompensação
=
[…]
Outras medidas
Garantias estatais
(em milhares de EUR)
Garantia concedida pelo Estado em 2004:
1 500
=
1 500
(382)
Como acordado com as autoridades belgas (122), o método «mais objetivo e mais equilibrado» para definir o intervalo de tempo a tomar em consideração para calcular a sobrecompensação global neste caso é a abordagem «contrato a contrato». A Comissão não vê qualquer objeção em aceitar o pedido das autoridades belgas. Com efeito, tal método oferece uma maior previsibilidade e segurança jurídica às partes e tende a reduzir o risco de sobrecompensação. Cada período será, portanto, examinado separadamente e nenhuma subcompensação ou sobrecompensação será transferida de um período para outro.
(383)
Todavia, as autoridades belgas observam que, antes da entrada em vigor do enquadramento sobre os SIEG de 2005, a Comissão aplicava, de modo constante, um método global de cálculo da sub-/sobrecompensação. Nesta base, as autoridades belgas solicitaram especificamente para agrupar os anos anteriores a 2005 (123) para efeitos de um cálculo global da sub-/sobrecompensação.
(384)
A Comissão observa que tendo sido estabelecida uma subcompensação para os três contratos de gestão aplicáveis antes de 2005, o facto de agrupar todos os anos não teria quaisquer consequências no montante da sobrecompensação a recuperar.
(385)
Além disso, a Comissão observa que, desde a adoção do enquadramento sobre os SIEG de 2005, os «parâmetros de cálculo da compensação, respetivo controlo e revisão» devem ser previamente definidos no ato ou nos atos atribuindo o mandato (124). Não prevendo o quarto contrato de gestão nenhuma compensação dos custos, quaisquer que sejam, suportados fora do seu período de validade (2006-2010), a subcompensação constatada para períodos não cobertos pelo referido contrato não pode ser compensada por uma eventual sobrecompensação paga à DPLP.
(386)
A Comissão conclui que a DPLP recebeu uma sobrecompensação no montante de 415 milhões de euros para a execução da sua missão de serviço público, nomeadamente durante o período de aplicação do quarto contrato de gestão. Como a sobrecompensação constitui um auxílio incompatível, esta deve ser recuperada.
7. CONCLUSÃO
(387)
A assunção das pensões, as transferências públicas anuais, as transferências de imóveis, a injeção de capitais de 1997, as isenções fiscais e a garantia estatal constituem medidas de auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, porque isentaram a DPLP de custos que as empresas privadas devem normalmente assumir.
(388)
As injeções de capitais de 2003 e de 2006 não constituem um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, porque o Estado agiu em conformidade com o princípio do investidor numa economia de mercado.
(389)
A Comissão constata que a Bélgica concedeu ilegalmente as medidas, em violação do artigo 108.o, n.o 2, do TFUE, com exceção da injeção de capitais de 2003, que foi devidamente notificada à Comissão antes de ser executada, e das isenções fiscais, que constituem auxílios existentes.
(390)
A assunção das pensões não colocou a DPLP numa situação mais favorável do que a dos seus concorrentes no que diz respeito às contribuições para a segurança social. A medida pode, por conseguinte, ser declarada compatível à luz do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.
(391)
As compensações anuais concedidas no âmbito do quarto contrato de gestão constituem auxílios incompatíveis à luz do artigo 106.o, n.o 2, do TFUE, na medida em que houve sobrecompensação a favor da DPLP.
(392)
A garantia concedida pelo Estado é um auxílio incompatível.
(393)
A isenção do imposto predial e a isenção dos impostos locais constituem auxílios existentes e serão tratados separadamente no âmbito de um processo relativo aos auxílios existentes, em conformidade com os artigos 17.o, 18.o e 19.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999.
(394)
Em conformidade com o ponto 5 do enquadramento sobre os SIEG, a presente decisão aplica-se sem prejuízo das disposições da União em vigor em matéria de contratos públicos e de concorrência,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio estatal sob a forma de uma assunção das pensões, atribuído à De Post-La Poste (DPLP, atualmente «bpost») e concedido pela Bélgica, é compatível com o mercado interno na aceção do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Artigo 2.o
O auxílio estatal sob a forma de uma compensação dos custos de serviço público, atribuído à De Post-La Poste (DPLP, atualmente «bpost») e concedido ilegalmente pela Bélgica em violação do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, não é compatível com o mercado interno.
Artigo 3.o
Os capitais injetados na De Post-La Poste (DPLP, atualmente «bpost») pela Bélgica em 2003 e 2006, não constituem um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Artigo 4.o
O auxílio estatal sob a forma de uma garantia do Estado, atribuído à De Post-La Poste (DPLP, atualmente «bpost») e concedido ilegalmente pela Bélgica em violação do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, não é compatível com o mercado interno.
Artigo 5.o
1. A Bélgica deve recuperar os auxílios incompatíveis concedidos no âmbito das medidas referidas nos artigos 2.o e 4.o.
2. Os montantes a recuperar vencem juros a partir da data em que foram colocados à disposição do beneficiário, até à data da respetiva recuperação efetiva.
3. Os juros são calculados numa base composta, em conformidade com o capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão (125) e o Regulamento (CE) n.o 271/2008 que altera o Regulamento (CE) n.o 794/2004.
4. A Bélgica deve anular todos os pagamentos pendentes dos auxílios concedidos no âmbito das medidas referidas nos artigos 2.o e 4.o, a contar da data de adoção da presente decisão.
Artigo 6.o
1. A recuperação dos auxílios concedidos no âmbito das medidas referidas nos artigos 2.o e 4.o é imediata e efetiva.
2. A Bélgica deve assegurar a aplicação da presente decisão no prazo de quatro meses a contar da data da respetiva notificação.
Artigo 7.o
1. No prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, a Bélgica deve fornecer à Comissão as seguintes informações:
a)
o montante total (capital e juros) a recuperar junto do beneficiário;
b)
uma descrição circunstanciada das medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão;
c)
os documentos comprovativos de que o beneficiário foi notificado para reembolsar o auxílio.
2. A Bélgica deve manter a Comissão informada sobre a evolução das medidas nacionais adotadas para aplicar a presente decisão até à total recuperação dos auxílios concedidos no âmbito das medidas referidas nos artigos 2.o e 4.o Deve transmitir imediatamente, mediante simples pedido da Comissão, qualquer informação sobre as medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão. Deve fornecer também informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros já recuperados junto do beneficiário.
Artigo 8.o
O Reino da Bélgica é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 25 de janeiro de 2012.