РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 септември 2011 година
относно мярка С 35/10 (ex N 302/10), която Дания възнамерява да приведе в действие под формата на данъци върху хазартните игри, организирани онлайн, предвидени в закона на Дания относно данъците върху хазартните игри
(нотифицирано под номер C(2011) 6499)
(само текстът на датски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/140/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, алинея първа от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 6 юли 2010 г. от съображения за правна сигурност датските органи изпратиха уведомление съгласно член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) за законодателното предложение L 203 относно данъците върху хазартните игри („Закон за данъците върху хазартните игри“ (2)), прието на 25 юни 2010 г. С писма от 11 август 2010 г. и 22 септември 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация. Датските органи предоставиха необходимата информация с писмо от 20 октомври 2010 г.
(2)
Комисията също получи две отделни жалби по отношение на предложения Закон за данъците върху хазартните игри. Първата бе подадена от Датската асоциация на операторите на игрални автомати с развлекателна цел („DAB“) на 23 юли 2010 г. Втората жалба бе подадена от оператор на реално казино - „The Royal Casino“, на 6 август 2010 г. И двете жалби бяха предадени на датските органи на 23 септември 2010 г. за представяне на мнения. Датските органи представиха мненията си с писмо от 20 октомври 2010 г.
(3)
На 10 ноември 2010 г. в Брюксел бе проведена среща с датските органи за обсъждане на уведомлението и двете посочени по-горе жалби. По време на срещата датските органи представиха обяснителна бележка, озаглавена „Дилемата в резултат на висящото дело за държавна помощ“, в която заявяват и намерението си да отложат влизането в сила на закона, който бе предмет на уведомлението, до вземането на решение от страна на Комисията. (3)
(4)
С решение от 14 декември 2010 г. Комисията уведоми Дания за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, относно мярката, предмет на уведомлението. Решението на Комисията за откриване на процедура (наричано по-долу „решение за откриване на процедура“) бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
(5)
С писмо от 14 януари 2011 г. датските органи представиха своите наблюдения по решението за откриване на процедура.
(6)
Общо 17 заинтересовани страни представиха мненията си между 11 февруари и 22 февруари 2011 г. (5) На 16 март 2011 г. тези мнения бяха препратени на Дания, като ѝ бе дадена възможност да отговори. Комисията получи мненията на Дания с писмо от 14 април 2011 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(7)
След началото на производство за установяване на нарушение и изпращането на мотивирано становище на 23 март 2007 г. относно пречките пред свободното движение на услуги за спортни залагания в Дания (6), датското правителство взе решение за реформа на националното законодателство в областта на хазартните игри и услугите за залагания и смяна на съществуващия режим на монопол с регулиран и частично либерализиран такъв. Либерализацията се приема за необходима inter alia с цел съобразяване със законодателството на ЕС и в отговор на заплахата от незаконни услуги за хазартни игри, организирани онлайн от доставчици на хазартни услуги, намиращи се в други юрисдикции.
(8)
Законът относно данъците върху хазартните игри, предмет на уведомлението, е част от пакета закони, приети с цел либерализиране на сектора за хазартни игри. (7) Съгласно условията на член 1 от Закона за хазартните игри цялостната цел на тази законодателна реформа в сферата на услугите за хазартни игри е:
-
поддържане на потреблението на хазартни игри на умерено равнище;
-
закрила на младите и други уязвими лица срещу експлоатация или пристрастяване към хазартни игри;
-
закрила на потребителите на хазартни услуги чрез гарантиране на разумното, надеждно и прозрачно предоставяне на хазартни игри; и
-
опазване на обществения ред и предотвратяване на използването на хазартните игри за престъпни цели.
(9)
Съгласно Закона за хазартните игри „за предоставянето или организирането на хазартни услуги е необходим лиценз, освен ако настоящият закон или друг законодателен акт не предвижда друго“. Освен това предоставянето или организирането на хазартни услуги подлежи на данъчно облагане (член 1 от Закона за данъците върху хазартните игри).
(10)
Член 5 от Закона за хазартните игри дефинира хазартни игри като включващи следните дейности: i) лотария; ii) комбинирани хазартни игри и iii) залагания.
(11)
Комбинираните хазартни игри се отнасят до „дейности, при които участникът има шанс да спечели награда и при които вероятността за печалба зависи от комбинация от умение и шанс“. Следователно комбинираните хазартни игри включват игри, които често се предлагат от казина, например рулетка, покер, Бакара, Блек Джек и игрални автомати, които предлагат парични печалби.
(12)
Член 5 от Закона за хазартните игри определя организираните онлайн хазартни игри като „хазартна дейност, извършена от играч и доставчик на хазартни услуги, чрез използването на комуникация от разстояние“. Същата разпоредба дефинира хазартните игри в реални казина като „хазартна дейност, извършвана от играч и доставчик на хазартни услуги или агент на доставчици при физическия им контакт“. Услугите за залагания са дефинирани като „дейности, при които участник има възможност да спечели награда и при които се прави залагане за резултат от бъдещо събитие или възникването на бъдещо събитие“.
(13)
Съгласно членове 2-17 от Закона за данъците върху хазартните игри, игрите, които подлежат на данъчно облагане са i) лотария, включително и лотария с абонамент и лотария с нестопанска цел; ii) залагания, включително и тотализатор, iii) реални казина, iv) онлайн казина, v) игрални автомати, които предлагат парични печалби в игрални зали или питейни заведения, барове и др. vi) игри без залог.
(14)
В закона за данъците върху хазартните игри са заложени различни данъчни ставки в зависимост от това дали игрите се предоставят от онлайн казина или от реални казина.
(15)
Съгласно член 10 от Закона за данъците върху хазартните игри притежателите на лиценз за предоставяне на хазартни услуги в реални казина подлежат на облагане от 45 % от брутния приход от хазартни игри (залози минус печалби) минус стойността на жетоните и допълнителен налог от 30 % от брутния приход от хазартни игри (минус стойността на жетоните), който надвишава 4 милиона DKK (изчислени на месечна база). (8)
(16)
Съгласно член 11 от Закона за данъците върху хазартните игри притежателите на лиценз за предоставяне на хазартни услуги в онлайн казино подлежат на облагане от 20 % от техния брутен приход от хазартни игри.
(17)
Притежателите на лиценз за игрални автомати, които предлагат парични печалби (автомати с монета) в игрални зали, питейни заведения, барове и др. подлежат на облагане от 41 % от брутния приход от хазартни игри. Допълнителни 30 % се изплащат за игрални автомати в питейни заведения, барове и др. за брутни приходи от хазартни игри, които надвишават 30 000 DKK, и за игрални автомати в игрални зали за брутни приходи от хазартни игри, които надвишават 250 000 DKK. (9)
(18)
По отношение на лицензионните такси Законът за хазартните игри предвижда всяко лице, което кандидатства за лиценз за предлагане на залагания или игри в онлайн казино да плаща такса от 250 000 DKK (350 000 DKK при кандидатстване за лиценз за залагания и игри в онлайн казино едновременно) и годишна лицензионна такса между 50 000 DKK и 1 500 000 DKK в зависимост от приходите от игрални дейности.
(19)
Законът за хазартните игри задължава доставчиците на онлайн хазартни игри или да бъдат установени в Дания, или ако са местни лица в друга държава-членка от ЕС или от ЕИП да посочат одобрен представител (член 27).
3. ПРИЧИНИ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(20)
Комисията откри официална процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на разглежданата мярка с обосновката, че има вероятност тя да включва държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(21)
По-специално Комисията счете, че предвид съдебната практика мярката може да се приеме за селективна. Припомни, че всяка оценка на селективността на данъчната мярка следва да включва проучване на това дали дадена мярка е по-благоприятна за определени предприятия в сравнение с други предприятия, чието правно и фактическо положение е сравнимо с оглед на целта, заложена във въпросната схема. (10)
(22)
Предвид естеството на игрите, предлагани онлайн и в реални заведения, социалния аспект на двата вида хазартни игри и социоикономическия профил на потребителите, Комисията изразява съмнения относно това дали различията между хазартните игри онлайн и в реални казина са достатъчно съществени, за да се смята, че те не са сравними в правно и фактическо отношение за целите на тяхното данъчно облагане съгласно Закона за данъците върху хазартните игри.
(23)
Освен това на този етап от процедурата Комисията изразява становището, че ако мярката бъде приета за селективна prima facie, датските органи не са успели да установят, че мярката може да бъде обоснована от логиката на данъчната система.
(24)
В тази връзка датските органи твърдят, че данъчната ставка за хазартните игри, организирани онлайн, отразява необходимия баланс между постигане на целите на датското законодателството по отношение на закрила на играчи, от една страна, и възможност за отговор на конкуренцията на онлайн оператори, установени в други държави с по-ниски данъчни ставки, от друга страна.
(25)
Освен това по отношение на позоваването на датските органи на цялостните цели, заложени в Закона за хазартните игри (вж. параграф 2) Комисията изразява становището, че тези цели изглежда са от общ характер и не са присъщи за данъчната система. Тъй като в съдебната практика е установено, че единствено присъщите на данъчната система цели са уместни, Комисията счита, че датските органи не са обосновали в достатъчна степен своето твърдение, че селективността на разглежданата мярка е необходима поради логиката на данъчната система.
(26)
Освен това Комисията изразява становището, че законът, предмет на уведомлението, включва данъчно предимство, предоставено чрез използването на държавни ресурси, тъй като отказването от данъчни приходи осигурява на операторите на онлайн хазартни игри предимство под формата на значително по-ниска данъчна ставка. Освен това дотолкова, доколкото мярката осигурява селективно икономическо предимство на онлайн оператори с дейност в Дания, тя може да засегне търговията на вътрешния пазар и да наруши конкуренцията.
(27)
Най-накрая Комисията изразява съмнения от отношение на това дали мярката, предмет на уведомлението, попада в обхвата на която и да е от дерогациите, предвидени в членове 107, параграф 2 и 107, параграф 3 от ДФЕС.
4. МНЕНИЯ НА ДАТСКИТЕ ОРГАНИ
(28)
С писмо от 14 януари 2011 г. датските органи представиха своите мнения по отношение на решението на Комисията за откриване на процедура.
(29)
Като се позовават на списък с фактически и икономически различия между хазартните игри в онлайн и реални казина, посочени в уведомлението, датските органи потвърждават виждането, че хазартните игри онлайн следва да се считат за дейност, различна от хазартните игри в реални казина.
(30)
Според датските органи софтуерът, използван при някои електронни игри, предлагани в реални казина, и не е идентичен с този, използван в онлайн казина. Освен факта, че платформите и доставчиците не са едни и същи, се посочва, че са налице големи различия между тези електронни игри, тъй като физическото присъствие на потребителите на хазартни услуги е необходимо за играта им в реални казина. Физическото присъствие води до различни разходи (например транспорт, входна такса, такса за гардероб, храни и напитки), които не възникват при хазартните игри онлайн.
(31)
За датските органи фактът, че редица държави-членки забраняват хазартните игри, организирани онлайн, макар да разрешават игрите в реални казина, свидетелства за различията при предоставянето на двата вида игрални услуги.
(32)
Освен това датските органи твърдят, че Комисията не е взела предвид заключенията от „Проучване относно хазартните услуги на вътрешния пазар на Европейския съюз“ от 2006 г. (11), според което онлайн и реалните казина следва да се разглеждат като различни пазари.
(33)
Датските органи също подчертават, че оценката на Комисията се съсредоточава единствено върху реалните казина и не взема предвид игралните автомати (т.е. автомати с монети, но не и рулетки, Блек Джек, покер и др.), намиращи се в реални питейни заведения, барове и др. или игрални зали.
(34)
По отношение обосновката на мерките чрез логиката на данъчната система датските органи твърдят, че Комисията може би е изтълкувала погрешно целта на мярката, предмет на уведомлението. Тази мярка няма за цел да запази международната конкурентоспособност на датската игрална индустрия, а по-скоро да гарантира четирите цели, заложени в законодателството (поддържане на хазартните игри на умерено равнище; закрила на младите или на други уязвими лица срещу експлоатация чрез игри или развиване на зависимост към хазартни игри; закрила на играчите чрез гарантиране, че игрите се предлагат по справедлив, отговорен и прозрачен начин; гарантиране на обществения ред и предотвратяване на използването на хазартните игри за престъпни цели).
(35)
По отношение различните данъчни ставки за онлайн и реални хазартни дейности датските органи обясняват, че са изправени пред законодателна и регулаторна дилема. От една страна не могат повече да поддържат настоящото положение на монопол и да отлагат либерализацията на пазара на онлайн хазартни игри. От друга страна налагането на еднаква данъчна ставка за хазартни дейности в онлайн и реални казина би попречило на поставените от правителството в областта цели на политиката.
(36)
По-специално датските органи твърдят, че установяването на еднакво данъчно ниво за всички хазартни дейности би довело до непоследователни решения независимо от избрания данъчен модел. Изборът на модел въз основа на по-ниска универсална данъчна ставка от 20 % би осигурил силен стимул за хазартната дейност в реалните казина, което ще противоречи на общия интерес за защита на потребителите.
(37)
От друга страна модел, основан на по-висока универсална данъчна ставка, подобна на приложената по отношение на хазартните игри в реалните казина, би разубедил онлайн операторите да кандидатстват за лиценз за предоставяне на услуги в Дания, като по този начин целите за либерализация, заложени в закона, ще претърпят неуспех. Това също ще противоречи на общия интерес за закрила на потребителите, тъй като няма да е възможен ефективен контрол върху хазартните игри онлайн.
(38)
В подкрепа на своята позиция датските органи представиха меморандум от Министерство по въпросите на данъчното облагане от 6 март 2010 г. до говорителя за политиката на политическите партии в датския парламент относно данъчното ниво, което следва да се установи. (12) Меморандумът показва, че настоящото диференцирано данъчно облагане следва да се приеме за резултат от балансирането между, от една страна, гарантиране на спазването на закона, като, от друга, се увеличи максимално данъчният приход, а хазартните дейности се поддържат на умерено равнище.
(39)
В тази връзка датските органи считат, че също следва да се вземат предвид международната конкуренция и глобалният характер на пазара на онлайн хазартни игри. В тази връзка датските органи се позовават на „Проучване относно хазартните услуги на вътрешния пазар на Европейския съюз“, съгласно което разходите на доставчиците за осъществяване на стопанска дейност на собствения пазар не следва да надвишават разходите за провеждане на стопанска дейност на чужд пазар, така че за потребители и доставчици да е по-изгодно да провеждат дейност в рамките на собствените си юрисдикции в сравнение с други държави. (13)
(40)
Освен това датските органи твърдят, че принципът, приложен от Съда по случая Salzgitter, съгласно който Комисията не следва да сравнява нивото на данъчно облагане, предмет на уведомление, с нивата, приложими в други държави-членки, с цел определяне дали мярката, която подлежи на уведомлението, представлява държавна помощ (14), не се прилага по отношение на закона, предмет на уведомлението, тъй като диференцираното данъчно облагане между хазартните дейности в реални и онлайн казина се основава изключително на вътрешни данъчни съображения. По-специално датското правителство не е взело предвид данъчните ставки, приложими в други държави-членки, така че да увеличи конкурентоспособността на датския игрален сектор, а просто е имало за цел да постигне целесъобразен баланс между четирите гореспоменати цели на политиката по закона, предмет на уведомлението.
(41)
Освен това датските органи твърдят, че Комисията е изтълкувала неправилно случая Salzgitter, тъй като е разчитала на него не за оценяване на селективния характер на мярката, предмет на уведомление, а за проучване на това дали селективността на мярката, предмет на уведомление, може да бъде разглеждана като обоснована.
(42)
Поради гореспоменатите причини датските органи считат, че данъчната мярка, предмет на уведомление, следва да бъде разглеждана като обоснована от логиката на данъчната система, ако бъде установено, че е селективна.
5. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(43)
Комисията получи мнения на 17 заинтересовани трети страни, включително и жалбоподателите: седем асоциации (15), седем предприятия (16) и три държави-членки. (17)
(44)
По отношение на селективността на мярката някои от заинтересованите страни твърдят, че онлайн и реалните казина не се намират в сравнимо правно и фактическо положение, тъй като тези предприятия не извършват дейност на един и същи пазар и следователно данъчната мярка не се основава на общо приложима данъчна система. По този начин данъчната мярка не следва да бъде разглеждана като селективна.
(45)
В подкрепа на тази позиция заинтересованите трети страни твърдят, че предлаганите от реални и онлайн казина продукти се различават съществено. Дейностите, предлагани от реални казина, имат социален елемент, като за разлика от онлайн хазартните игри, дискусии, външен вид и физическа среда са централна част от хазартната дейност. Освен това хазартните игри в реални казина следва да се приемат за част от цялостния развлекателен опит, допълнен от други дейности като например предлаганите услуги от ресторанти, барове, конвенционални удобства и хотели.
(46)
В допълнение тези заинтересовани страни твърдят, че хазартните дейности в онлайн и реални казина не водят до един и същи риск от пристрастяване. В подкрепа на тази позиция може да се разглежда съдебната практика на Съда на Европейския съюз, който твърди, че „предлагането на игри на късмета по интернет може да се окаже източник на рискове от различено естество и по-висок ред в областта на закрила на потребителите.“ (18) Прави се препратка и към проучване на хазартните игри, публикувано от Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), според което хазартните игри, организирани онлайн, създават реален риск от пристрастяване, в отговор на който обаче е необходим регулиран пазар на хазартни дейности онлайн.
(47)
Освен това някои заинтересовани страни твърдят, че е налице сегментация на пазара на хазартни игри въз основа на различни канали за разпространение, което ще представлява важен елемент за разграничаване на различните въпросни пазари. В тази връзка те се позовават на становището на френския орган за конкуренцията от 20 януари 2011 г., който отбелязва, че хазартните игри онлайн могат да бъдат разграничени от хазартните игри в клубове или заведения. (20)
(48)
Някои от заинтересованите страни посочват и, че операторите на реални казина са изправени пред ограничен конкурентен натиск в определена географска област, където предлагат игрите си. За разлика от тях онлайн операторите се сблъскват с ожесточена конкуренция в лицето на други онлайн оператори. По-специално тъй като игралните продукти в реални казина са свързани с физическо местоположение, потребителите трябва да се придвижат физически до съответното местоположение. Например в Дания има едва шест места, на които могат да функционират реални казина. За разлика от тях онлайн хазартните дейности дават на потребителите достъп до голям брой игрални продукти, предлагани от различни международни оператори. Освен това силната конкуренция на онлайн казина се засилва още повече от наличието на специализирани уебсайтове, които сравняват предложенията на различни доставчици на хазартни игри онлайн, и чрез множеството блогове и форуми, които позволяват на играчите да сравняват продукти, цени и услуги, предлагани от онлайн оператори.
(49)
Междувременно тези заинтересовани страни посочват, че маржовете на печалбата, свързани с хазартни игри онлайн, са значително по-ниски от свързаните с хазартната дейност в реални казина, предвид ожесточената конкуренция сред онлайн операторите и липсата на такава конкуренция сред реалните казина. Следователно онлайн казината биха имали значително по-ниски маржове по отношение на коефициента на изплащане на печалба, т.е. процента на залозите, които се изплащат обратно на клиентите. Освен това реалните казина могат да предлагат други странични продукти и така да генерират допълнителна печалба като казино хотели, барове или ресторанти, които липсват в онлайн средата. Впоследствие тъй като операторите на реални казина могат да генерират по-висока печалба от хазартни игри в сравнение с онлайн операторите, различните данъчни ставки ще бъдат обосновани от принципа „финансова възможност за плащане“, съгласно който тези, които могат да понесат по-висока данъчна тежест, следва да плащат по-високи данъци.
(50)
Освен гореспоменатите аргументи някои заинтересовани страни също твърдят, че дори и да се установи, че датската мярка е селективна, критерият за селективност ще бъде обоснован от естеството и общата схема на данъчната система. Целта на датската диференцирана данъчна ставка бе да гарантира, че онлайн операторите ще кандидатстват за датски лиценз и следователно ще плащат датски данъци в бъдеще, като междувременно се гарантира, че са постигнати целите за закрила на потребителите, заложени в датското законодателство в областта на хазартните игри.
(51)
В тази връзка някои заинтересовани страни се позовават на известие на Комисията от 1998 г. относно прилагането на правилата за държавна помощ по отношение на мерките за пряко данъчно облагане на дружества (21), съгласно което общата цел на дадена данъчна система е събирането на приходи за държавни разходи. Въз основа на това те изразяват становището, че в противен случай няма да бъде постигната целта за оптимизирането на данъчните приходи от предоставяне на хазартни услуги онлайн на датски местни лица с по-висока данъчна ставка в сравнение със ставката, заложена за хазартни игри онлайн съгласно закона, предмет на уведомлението.
(52)
За разлика от горепосочените аргументи други трети страни - основно оператори на реални казина - представиха мнения срещу позицията на датските органи.
(53)
По същество тези заинтересовани страни твърдят, че датският данъчен режим следва да се разглежда като селективен, тъй като въвежда разлика в данъчното третиране между две групи предприятия, които са в сравнима правна и фактическа ситуация с оглед на целите на мярката. Тези страни твърдят, че онлайн и реалните казина извършват конкурентни дейности на един и същи пазар и следователно се намират в сравними ситуации.
(54)
В подкрепа на тази позиция заинтересованите страни твърдят, че игрите, предоставяни от онлайн и реални казина, са подобни. Правилата за казино игри следва да се приемат за едни и същи, а виртуалното взаимодействие с крупиетата или други играчи онлайн е сравнимо с реалното взаимодействие в реалните казина. Производителите на игрални автомати за реални казина произвеждат едни и същи модели за онлайн употреба и за реална употреба. Следователно от техническа гледна точка казино игрите, предлагани онлайн и в реални казина, са идентични по отношение на технологическите платформи, описания, характеристики, формати и параметри.
(55)
Освен това заинтересованите страни твърдят, че са сравними профилите на потребители на онлайн и реални казина. Следователно потребителският аспект следва да не се използва като уместен аргумент за разграничаване на хазартните игри онлайн от хазартните игри в реални казина.
(56)
Някои заинтересовани страни не смятат, че хазартните игри онлайн следва да се считат за различна дейност от хазартните игри в реални казина, а просто за друг канал, чрез който игрите се предлагат на играчите.
(57)
В допълнение към гореспоменатите аргументи заинтересованите страни изразяват становището, че настоящият игрален пазар следва да бъде считан за единен пазар, който претърпява основна промяна, белязана от съществено преминаване на играчи от реални към онлайн казина. Налице са няколко възможни причини за тази нова тенденция, включително и постоянно нарастващото използване на интернет, ниските оперативни разходи на онлайн казината на всички нива (съоръжения, персонал и фиксирани разходи), факта, че онлайн казината могат да предоставят навсякъде неограничен достъп до хазартни услуги онлайн 24 часа на ден, предвид настоящото развитие на новите технологии.
(58)
Заинтересованите страни предвиждат, че в бъдеще ще се увеличи това прехвърляне на пазарен дял от реални към онлайн казина, предвид бързия напредък на технологиите, търговските инициативи и навлизането на пазара на електронната търговия, които са направили този сектор от игралната индустрия особено динамичен и адаптивен. В тази връзка те се позовават и на становището на генерален адвокат Bot в случая с Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), според когото в резултат на въздействието на новите средства за комуникация игрите на късмета и хазартните игри, които в миналото са били достъпни единствено в специални помещения, могат сега да се играят по всяко време и на всяко място, предвид развитието на новите технологии като телефони, интерактивна телевизия и интернет.
(59)
Има препратка и към „Проучване на Комисията относно услугите за хазартни игри на вътрешния пазар“. (23) Следователно „бъдещето на хазартните игри в казината във все по-голяма степен ще бъде въз основа на сървър, тъй като игралните автомати все повече се развиват в посока игрален софтуер, който може да се свали“ (24). Тази тенденция ще бъде белязана от развитието на нови хибридни игрални салони.
(60)
Въз основа на горния аргумент заинтересованите страни стигнаха до заключението, че мярката е селективна, тъй като онлайн и реалните казина извършват дейности, които са в сравними правна и фактическа ситуация. Такава селективност не би могла да се обоснове и от логиката на данъчната система. Освен това те считат, че налагането на по-висока данъчна ставка няма да обезкуражи онлайн доставчиците да кандидатстват за лиценз в Дания.
(61)
В допълнение позоваването от страна на Дания на националните данъчни системи в други държави-членки с цел обосновка на нуждата от привличане на доставчици на онлайн казина не е съществено, тъй като според установената съдебна практика всяка обосновка следва да се основава единствено на националната данъчна система. (25) Също така аргументът на датските органи, че намаляването на данъчната ставка за определени предприятия е необходимо с цел увеличаване на конкурентоспособността на пазара, винаги е бил отхвърлян от съдилищата.
6. МНЕНИЯ НА ДАНИЯ ОТНОСНО МНЕНИЯТА НА ТРЕТИ СТРАНИ
(62)
Макар да потвърждават вижданията си, че мярката, предмет на уведомление, не е селективна и не представлява държавна помощ, датските органи посочват, че всички встъпили правителства защитават позицията, че от регулаторна гледна точка е необходимо да се направи разлика между онлайн и реални казина.
(63)
Също така посочват, че методиката, използвана за дефиниране на съответния пазар за целите на членове 101 и 102 от ДФЕС, е предназначена за частни предприятия и се основава на оценка на заместимостта на продукта от гледна точка на търсене и предлагане и следователно следва да се прилага за целта на оценка на държавна помощ. Прилагането на тази методика ще премине границите на правилата за държавна помощ, които се прилагат в настоящия случай по отношение на суверените данъчни правомощия на държава-членка.
(64)
От тази гледна точка хазартните игри онлайн следва да се разграничат от хазартните игри в реални казина. В тази връзка те се позовават и на становище на Комисията, прието при процедура за сливане, според което игралните автомати (автомати с джакпот, автомати с жетони и такива с развлекателни игри с парични или други награди) представляват отделен продуктов пазар. (26) Също така споменават и решението, прието от френския орган за конкуренция, според когото покерът в реални казина не е част от същия пазар като онлайн покера, тъй като покерът в реални казина изисква самоконтрол, наблюдение на останалите играчи, често по-високи разходи и ограничение от географска гледна точка. (27) Споменава се и решение за сливане, прието от британския орган за конкуренцията (Office of Fair Trading), който прави разграничение между лицензирани офиси за залагания, от една страна, и телефонни и интернет залагания, от друга. (28)
(65)
По отношение на различията в продуктовите пазари датските органи посочват, че според много встъпили органи в игралните заведения се предлагат допълнителни - и значително по-скъпи - услуги. От социологическа гледна точка датските органи повтарят виждането си, че играчите от разстояние и в реални казина са различни видове потребители, както е посочено и в наскоро издадената от Комисията Зелена книга относно хазарта по интернет на вътрешния пазар от 24 март 2011 г., в която се заявява, че профилът на потребителите на онлайн услуги изглежда е различен от този на клиентите на традиционни казина и пунктове за залагания. (29)
(66)
Датските органи също повтарят, че коефициентът на изплащане на печалба е значително по-висок при онлайн операторите, предвид ниските им оперативни разходи. Също посочват, че различията между онлайн и реалните казина са налице в техническите аспекти на използвания софтуер, различните нормативни актови за издаване на лицензи и господстващото положение на местно ниво за реалните казина.
(67)
Датските органи също оспорват интерпретацията на някои заинтересовани страни на гореспоменатото становище на генерален адвокат Bot по делото на Liga Portuguesa. Те посочват, че това становище, издадено в контекста на свободата на предоставяне на услуги, съответства на идеята, че следва да се приеме, че операторите на хазартни игри от разстояние са в различна правна и фактическа ситуация в сравнение с операторите на реални казина.
(68)
Датските органи обаче признават, че определени типове онлайн хазартни услуги може все пак да представлява друга форма на продажба, като в случая с услугите за залагания.
(69)
Във връзка с тези цели на закона, предмет на уведомлението, датските органи отхвърлят аргумента на някои заинтересовани страни, че законът, предмет на уведомлението, има за цел да привлече чуждестранни доставчици на хазартни услуги. Всъщност поставените от правителството цели са изброени в Закона за хазартните игри. Освен това общата цел на новия закон остава непроменена, тоест генериране на приход от хазартни игри като всяка подобна система за събиране на приходи за финансиране на държавния бюджет.
(70)
Датските органи също са съгласни с виждането, изразено от някои заинтересовани страни, че възможността на данъчно задължено лице да плаща може да се приеме за легитимна обосновка. В настоящия случай финансовият капацитет на операторите на хазартни игри онлайн действително би бил значително по-нисък.
(71)
Най-накрая датските органи посочват, че тяхната данъчна система в областта на хазартните игри от разстояние има за цел да гарантира възможно най-добрия приход. Следователно по-ниската данъчна ставка за хазартни игри онлайн би отразила нуждата от балансиране между четирите цели, заложени в закона, предмет на уведомлението, с нуждата от увеличаване до максимум на данъчните приходи.
7. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
7.1. Наличие на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(72)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, е несъвместима с вътрешния пазар, ако засяга търговията между държавите-членки.
7.1.1. Държавни ресурси
(73)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС мярката трябва да бъде отпусната от държава-членка или чрез държавни ресурси. Загубата на данъчен приход е равна на използването на държавни ресурси под формата на фискални разходи.
(74)
В разглеждания случай наличието на държавни ресурси не е оспорвано от никоя от страните, нито от датските органи, нито от жалбоподателите, нито от трети страни.
(75)
Като позволяват на операторите на хазартни игри онлайн да плащат данъци със сравнително ниска ставка от 20 % от техния брутен приход от хазартни игри (30), датските органи се отказват от приходи, които представляват държавни ресурси. Следователно Комисията изразява виждането, че разглежданата мярка включва загуба на държавни ресурси и по този начин се отпуска чрез държавни ресурси.
7.1.2. Предимство
(76)
Мярката също следва да осигури финансово предимство на получателя. Идеята за предимство обхваща не само ползите, а и намесата, която под различна форма смекчава разходите, които обичайно се покриват от бюджета на дадено предприятие. (31)
(77)
В настоящия случай наличието на държавни ресурси не е оспорвано от никоя от страните, нито от датските органи, нито от жалбоподателите, нито от трети страни.
(78)
Съгласно Закона за данъците върху хазартните игри предприятията, които предлагат онлайн хазартни услуги, подлежат на данъчно облагане върху брутния им приход от хазартни игри със ставка 20 %. Тази ставка е съществено по-ниска в сравнение със ставката, приложима по отношение на операторите на реални казина. Следователно предприятията, които предлагат хазартни игри онлайн, се възползват от предимство под формата на по-ниска данъчна тежест. Това води до заключението, че разглежданата мярка включва предимство за предприятията, които предоставят хазартни услуги онлайн.
7.1.3. Нарушаване на конкуренцията и въздействие върху търговията
(79)
Съгласно условията на член 107, параграф 1 от ДФЕС мярката трябва да засегне търговията в рамките на ЕС и да нарушава или да заплаши да наруши конкуренцията. В настоящия случай доставчиците на хазартни игри онлайн, установили се в Дания, ще бъдат изложени на конкуренция и ще бъдат ангажирани в търговия в рамките на Общността. Следователно Законът за данъците върху хазартните игри, който предвижда благоприятно данъчно облагане за датските предприятия, които предлагат хазартни услуги онлайн, непременно засяга търговията в рамките на Общността и нарушава или заплашва да наруши конкуренцията.
7.1.4. Селективност
(80)
За да бъде разглеждана като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, мярката следва да бъде идентифицирана като селективна дотолкова, доколкото благоприятства за определени предприятия или производството на определени стоки.
(81)
Според установеното в съдебната практика тълкуване на селективност мярката е селективна, ако „цели частичното освобождаване на предприятията от финансови налози, които произтичат от нормалното прилагане на общата система за задължителни вноски, предвидени по закона“. (32) Следователно мярката е селективна, ако представлява отклонение от прилагането на общата рамка за данъчно облагане. Според действащата съдебна практика следва да се оцени дали дадена мярка благоприятства за определени предприятия за сметка на други предприятия, чието правно и фактическо положение е сравнимо с оглед на целта, поставена от въпросната схема. (33)
(82)
Съгласно съдебната практика, ако се установи, че мярката се отклонява от общата данъчна система, следва да се разгледа дали различията произтичат от естеството или от общата схема на данъчната система, от която е част. (34) С други думи въпросът е дали въпросната мярка, която изглежда селективна prima facie, е обоснована с оглед на логиката на данъчната система. (35)
(83)
При настоящия случай референтната система следва да бъде дефинирана като системата за данъчно облагане за датски хазартни дейности. Законът за данъците върху хазартните игри има за цел регулирането на плащането на данъци върху всички хазартни дейности, предлагани или организирани в Дания, независимо дали са онлайн или чрез реални казина. Следователно разглежданата мярка (т.е. диференцирано данъчно облагане в полза на хазартни дейности онлайн) следва да бъде оценена спрямо тази референтна данъчна система.
(84)
Тъй като законът, предмет на уведомлението, предвижда притежателите на лиценз, които предлагат игри в онлайн казина, да подлежат на данък от 20 % от брутния приход от хазартни игри, макар притежателите на лиценз, които предлагат игри в реални казина, да подлежат на основен данък от 45 % от брутния приход от хазартни игри и на допълнителен данък от до 30 % от брутния приход от хазартни игри, възниква въпросът дали операторите на онлайн и реални хазартни услуги, които подлежат на различни данъци, следва да бъдат разглеждани като сравними в правно и фактическо отношение.
(85)
В тази връзка датските органи се придържат към твърдението, че хазартните дейности в онлайн и реални казина не са правно и фактически сравними по отношение на платформи, разходи, финансови маржове, социални възможности, доставчици или продукти.
(86)
Освен това както и другите заинтересовано страни, те подчертават съществената разлика между двете категории оператори по отношение на ожесточената конкуренция пред онлайн казината в сравнение с липсата на конкуренция сред операторите на реални казина.
(87)
Въпреки броя на обективни различия между операторите на онлайн и реални казина (като физическо срещу онлайн присъствия) Комисията счита, че гореспоменатите различия между онлайн и реални казина не са достатъчни за установяване на съществено и решаващо разграничаване в законодателството и фактическото положение между двата вида предприятия.
(88)
В тази връзка Комисията отбелязва, че игрите, предлагани от оператори на реални и онлайн казина, са еквивалентни. Игрите, предлагани както от онлайн, така и от реални оператори - включително и рулетка, Бакара, Пунто Банко, Блек Джек, покер и хазартни игри на игрални автомати - са част то една и съща хазартна дейност независимо от техните онлайн или реални настройки. Освен това от техническа гледна точка казино игрите, предлагани онлайн и в реални казина, изглежда са сравними по отношение на технологични платформи, формат и параметри.
(89)
В тази връзка Комисията счита, че що се отнася до данъчното облагане на хазартните дейности, хазартните игри онлайн се явяват различен канал за разпространение на подобен вид хазартни дейности. В подкрепа на тази позиция Комисията отбелязва съществените усилия, полагани от онлайн казина, за да симулират изживяванията в реално казино, така че онлайн играчите да имат усещането, че играят в реално казино, а не във виртуална среда.
(90)
За да подкрепят тяхното виждане, че хазартните игри онлайн и в реални казина са правно и фактически несравними дейности, датските органи се позовават и на решение на британския орган за конкуренцията (Office of Fair Trading), която прави разграничение между лицензирани пунктове за залагания, от една страна, и залагания по телефона или интернет, от друга. (36) Това позоваване обаче противоречи на позицията на датските органи, че залаганията онлайн и в реални казина са идентични услуги. (37) В тази връзка противоречиво е и твърдението, че датските органи следва да приемат услугите за залагания в реални казина и онлайн за подобни дейности и следователно те да подлежат на едно и също данъчно облагане, като междувременно други видове хазартни игри в онлайн и реални казина са различни дейности и подлежат на различни данъчни ставки.
(91)
Датските органи също се позовават на решението по делото Candover-Cinven-Gala (38), което определя, че игралните автомати (автомати с джакпот, автомати с жетони или автомати за развлекателни игри с парични или други награди) представляват независим продуктов пазар. (39) Въпреки това освен факта, че това решение не засяга отпускането на държавна помощ, нито въпроса със селективността, трябва да се отбележи, че въпреки че решението гласи, че „игралните автомати (автомати с джакпот, автомати с жетони и автомати за развлекателни игри с парични или други награди) представляват отделен продуктов пазар“, в него се заявява, и че могат да се приемат за интегрирани в пакета хазартни дейности на съответните заведения, в които са разположени, т.е. казина, бинго зали, игрални зали, барове и пунктове за залагания, и др. (40)
(92)
По същия начин предполагаемите различия в социоикономическите профили на потребителите, рисковете от пристрастяване или пазарната оценка са недостатъчни за доказване, че хазартните игри в онлайн и реални казина представляват два различни вида дейности, които не са правно и фактически сравними. Някои от проучванията, на които се позовават както датските органи, така и жалбоподателите, изглежда съдържат достатъчно констатации в подкрепа на противоречащи си заключения. Така във връзка с Проучване на Комисията от 2006 г. относно хазартните услуги на вътрешния пазар (41) датските органи твърдят, че проучването посочва, че пазарите на онлайн и реални казина са отделни. (42) За разлика от това същият доклад се цитира от някои заинтересовани страни (43) с цел доказване, че пазарът на хазартни услуги онлайн не следва да се приема за нов пазар, а по-скоро за развитие на самия пазар на хазартни услуги, белязан от развитието на нови хибридни игрални салони. (44)
(93)
По същия начин се откриват противоречиви твърдения в проучването, извършено от Датския национален център за социални изследвания (45), което е цитирано от датските органи и жалбоподателите. Макар датските органи да твърдят, че потребителите на хазартни услуги в реални казина се различават от тези в онлайн казина по отношение на възраст, пол и образователно ниво, жалбоподателите, позовавайки се на същото проучване, стигат до обратното заключение, като твърдят, че проучването посочва, че няма съществени разлики между профилите на потребителите, които играят в реални и онлайн казина. Според тях в проучването се посочва, че потребителите на хазартни услуги, които играят в реални и онлайн казина, обикновено биха били едни и същи млади мъже на възраст между 18 и 24. (46)
(94)
Предвид гореспоменатото Комисията стигна до заключението, че онлайн и реалните казина следва да се приемат за правно и фактически сравними. Тъй като хазартните услуги както в онлайн, така и в реалните казина създават едни и същи рискове, мярката, предмет на уведомлението, е насочена към онлайн и реалните хазартни услуги. Разглежданата мярка въвежда диференцирано данъчно облагане в полза на оператори на хазартни игри онлайн и в ущърб на реалните казина. Следователно разглежданата мярка следва да се приеме за селективна prima facie по смисъла на член 107 от ДФЕС, тъй като представлява отклонение от общия данъчен режим.
(95)
Обосновката на селективния характер prima facie на мярката посредством естеството и общата схема на системата следва да се оцени с оглед на действащата съдебна практика. Ръководните принципи или обосновка на данъчната система могат да се използват за обосновка на селективността на мярката.
(96)
В тази връзка датските органи твърдят, че предвид особеностите на въпросния сектор, диференциалното данъчно облагане в полза на оператори на хазартни услуги онлайн представлява единственият начин за гарантиране на ефективността на техния данъчен режим. Установяването на по-висока данъчна ставка би обезкуражило операторите на хазартни игри онлайн да кандидатстват за датски лиценз, докато въвеждането на по-ниска данъчна тежест за всички оператори би противоречало на цялостната цел за поддържане на хазартните игри на разумно ниво.
(97)
Датските органи също така твърдят, че финансовият капацитет на операторите на хазартни игри онлайн, който се предполага, че е по-нисък в сравнение с операторите на реални казина, обосновава различните данъчни ставки между двете категории оператори.
(98)
С оглед на горните аргументи Комисията припомня, че според съдебната практика (47) и Известие на Комисията относно прилагането на правилата за държавни помощи по отношение на мерките за пряко данъчно облагане на дружества (48) държавата-членка трябва да установи дали разглежданата мярка произтича от основните или ръководните принципи на тази система. Обосновката въз основа на естеството или цялостната структура на въпросната данъчна система представлява изключение от принципа за забрана на държавна помощ. Следователно трябва да подлежи на строго тълкуване. (49)
(99)
Това води до заключението, че от датските органи се очаква да докажат, че въпросната данъчна мярка е обоснована от логиката на данъчната система. Датските органи обаче не са представили достатъчно и убедителни доказателства в подкрепа на твърдението, че намаляването на данъчната ставка за определен сегмент (онлайн оператори) от по-обширна категория (оператори на хазартни услуги) като средство, което гарантира, че първите ще кандидатстват за лиценз, произтича от принципите и логиката в основата на данъчната система. По-специално целта за привличане на чуждестранни оператори на хазартни услуги онлайн в Дания и регулирането им от датските правила следва да се приеме като цел на публичната политика, която е извън логиката на данъчната система.
(100)
По същия начин във връзка с предполагаемо по-малкия капацитет за плащане на операторите на хазартни игри онлайн датските органи не са успели да установят, че е налице разлика в рентабилността на онлайн и реалните казина, която би обосновала диференциалното данъчно облагане. Датските органи също не показаха, че финансовият капацитет за плащане е принцип, присъщ за тяхната система за пряко корпоративно данъчно облагане, на която може да се разчита в настоящия случай за обосновка за диференцирано данъчно облагане на онлайн и реални казина.
(101)
От горепосоченото следва, че Комисията не счита, че селективността на закона, предмет на уведомление, е обоснована с оглед на логиката на данъчната система.
7.1.5. Заключение
(102)
С оглед на гореспоменатото Комисията счита, че критериите, заложени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са изпълнени и че мярката за налагане на по-ниска данъчна ставка за хазартни игри онлайн представлява държавна помощ за доставчици на хазартни услуги онлайн, установени в Дания.
7.2. Съвместимост на мярката въз основа на член 107, параграф 3 от ДФЕС
(103)
В член 107, параграфи 2 и 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз са заложени правила, които определят кога определени мерки за помощ са съвместими с вътрешния пазари и какви видове помощ могат да се приемат за съвместими с вътрешния пазар.
(104)
Комисията счита, че разглежданата мярка може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно дерогация, заложена в член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, който позволява помощите „…да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.“
(105)
Комисията отбелязва, че мярката не попада в обхвата на действащите насоки за прилагане на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Следователно това трябва да се оцени пряко с оглед на тази разпоредба в Договора. За да бъде съвместима по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, дадена мярка за помощ трябва да цели постигането на цел от общ интерес в необходима и пропорционална степен. При оценяване на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар Комисията измерва положителното въздействие по отношение на постигането на цел от общ интерес спрямо потенциалните отрицателни странични ефекти като нарушаване на търговията и конкуренцията. Този тест се основава на тристепенно проучване. Първите два етапа се съсредоточават върху положителното въздействие от държавната помощ, а третият етап разглежда отрицателните ефекти и произтичащите от тях положителни и отрицателни ефекти. (50) Тестът е структуриран по следния начин:
(1)
Мярката за помощ има ли добре дефинирана цел от общ интерес?
(2)
Помощта съобразена ли е с постигането на целта от общ интерес, т.е. помощта предложена ли е в отговор на пазарна неефективност или друга цел? И по-специално:
а)
мярката за помощ целесъобразен инструмент ли е, т.е. съществуват ли други по-подходящи инструменти?
б)
налице ли е стимулиращо въздействие, т.е. помощта променя ли поведението на потенциални бенефициери?
в)
мярката за помощ пропорционална ли е, т.е. може ли същата промяна в поведението да се постигне с по-малка помощ?
(3)
Ограничено ли е нарушението на конкуренцията и въздействието върху търговията, така че окончателният баланс да е положителен?
7.2.1. Цел от общ интерес
(106)
Датските органи обясняват, че са взели решение да предприемат реформа на действащото законодателство в областта на хазартните игри и услугите за залагания с цел смяна на сегашния монополен режим с регулиран и частично либерализиран режим. Либерализацията се приема за необходимост inter alia за съобразяване със законодателството на ЕС след започването на производство и издаването на мотивирано становище на 27 март 2007 г. (51) и в отговор на заплахата от незаконни хазартни услуги онлайн, предлагани от доставчици на игрални услуги, установени в други държави.
(107)
До настоящия момент датският сектор за хазартни игри основно е бил под държавен монопол, тъй като е бил издаден един лиценз на държавното предприятие „Danske Spil“ A/S. Въпреки че нормативната уредба забранява на чуждестранни доставчици на хазартни игри онлайн да предлагат услугите си на потребители в Дания, много доставчици на хазартни игри онлайн, установени в други държави-членки и трети държави, предлагат услугите си чрез канали, които не се намират в Дания, като сателитни телевизионни канали от Обединеното кралство. В уведомлението си датските органи заявяват, че на практика не могат да забранят на други доставчици на хазартни игри да предлагат услугите си в Дания поради производство в датски съд, при което се е установило, че настоящият монопол в датския хазартен сектор представлява ограничение на свободното движение на услуги. В резултат на това остава налице незадоволителна ситуация, при която законността на съществуващия монопол е поставена под съмнение не само в административно и съдебно производство, а и чрез пряко предоставяне на хазартни услуги онлайн от нелицензирани оператори, установени в други юрисдикции.
(108)
Съгласно обяснителен меморандум към Закона за хазартните игри процесът на либерализация е обоснован от последните технологически тенденции, което означава, че Дания сега е част от общество на глобални комуникации, където потребителите имат достъп до широк кръг услуги на доставчици от различни юрисдикции. През последните десет години игралната индустрия се е превърнала в основен продукт за продажби в интернет, особено след въвеждането на онлайн покер. Интернет осигурява на датските граждани възможността да сравняват продуктите и продуктовата гама на „Danske Spil“ с различни продукти, предлагани от доставчици на хазартни игри онлайн, установени в Обединеното кралство, Малта, Гибралтар и други държави. През последните години все повече датчани са започнали да ползват хазартни услуги, предлагани от международни доставчици на игри. Както бе обяснено от датските органи, правителството се опасява, че при липсата на ефективно регулиране и контрол предоставянето на игрални услуги може да породи негативни последствия за обществото като престъпност и нарушаване на обществения ред и може да доведе до пристрастяване към хазартните игри на уязвими лица. Междувременно печалбите на „Danske Spil“ бележат постоянен спад. Следователно датските органи трябва да имат възможност да регулират и контролират игралните услуги, предлагани на датски граждани с цел въвеждане на контролирана рамка на игралната индустрия и следователно предотвратяване на отрицателните последствия за обществото.
(109)
В тази връзка Комисията припомня, че секторът на хазартни игри никога не е подлежал на хармонизация в рамките на Европейския съюз. Съгласно член 2 от Директивата за услугите хазартните дейности изрично са изключени от обхвата на директивата. (52) Въпреки липсата на каквото и да е вторично законодателство в областта обаче трансграничните хазартни дейности попадат в обхвата на основните свободи по Договора, а именно свободата на установяване (член 49 от ДФЕС) и свободното предоставяне на услуги (член 56 от ДФЕС).
(110)
По същество член 56 от ДФЕС забранява ограниченията на свободното предоставяне на услуги в рамките на Съюза, дори и ако тези ограничения се прилагат без разлика по отношение на национални доставчици на услуги и на доставчици от други държави-членки, ако има вероятност ограниченията да забранят, възпрепятстват или направят по-малко привлекателни дейностите на доставчиците на услуги, които са се установили в друга държава-членка, където те законно предоставят такива услуги. (53) Според установената съдебна практика законодателството на дадена държава-членка, която забранява на доставчици, установили се в друга държава-членка да предлагат услуги на територията на първата държава-членка по интернет, представлява ограничаване на свободното предоставяне на услуги, заложено в член 56 от ДФЕС (54). Освен това свободното предоставяне на услуги е в полза както на доставчиците, така и на получателите на услугите. (55)
(111)
При настоящия случай въпреки че предоставянето на хазартни услуги не попада по презумпция в обхвата на основните свободи по член 56 от ДФЕС, датското законодателство също засяга свободата на установяване. Член 27 от Закона за хазартните игри задължава доставчиците на хазартни игри онлайн или да бъдат установени в Дания, или, ако са местни лица на друга държава-членка от ЕС или от ЕИП, да посочат одобрен представител. Обосновката за ограниченията е една и съща както за свободата на установяване, така и за свободното предоставяне на услуги.
(112)
Ограниченията на тези основни свободи са приемливи единствено като изключителни мерки, изрично предвидени по член 52 от ДФЕС или обосновани съгласно съдебната практика на Съда от съображения за първостепенен обществен интерес. Член 52, параграф 1 от ДФЕС позволява ограничения, обосновани по съображения за обществен ред („ordre public“), обществена сигурност или обществено здраве.
(113)
По отношение на хазартните дейности определен брой причини от първостепенен обществен интерес са признати в решенията на Съда като целите за закрила на потребителите и защита както срещу измами, така и срещу подтикване към хазартна дейност както и общата нужда от опазване на обществения ред. В този контекст морални, религиозни и културни фактори и неблагоприятни от морална и финансова гледна точка последствия за лицето и обществото, свързани с игралната индустрия и залаганията, могат да служат за обосновка на наличието от страна на националните органи на свобода на преценка, необходима, за да им позволи да определят каква закрила на потребителите и опазване на обществения ред да изискват. Следователно ограниченията трябва във всеки случай да бъдат обосновани от задължителни изисквания от общ интерес, трябва да бъдат целесъобразни за постигането на целта, която преследват, и трябва да не надвишават необходимото за постигането ѝ. Трябва да се прилагат без дискриминация. (56)
(114)
Следва да се отбележи обаче, че загубата на данъчен приход не е едно от съображенията, изброени в член 52 от ДФЕС, нито е прието в съдебната практика (57) и следователно не може да се приеме за съображение от първостепенен обществен интерес, което може да се използва при обосновка на мярката, която по същество противоречи на основната свобода.
(115)
По-специално по отношение на обосновката на ограниченията на предоставянето на трансгранични хазартни услуги Съдът постанови, както следва (58):
„57.
Предвид очертаните обстоятелства (…) следва да се отбележи, че правната уредба на хазартните игри е една от областите, в които между държавите членки съществуват значителни различия от морално, религиозно и културно естество. При липса на хармонизация по въпроса на общностно равнище всяка държава членка трябва да прецени в тези области и в съответствие със собствената си ценностна система изискванията, които включва защитата на съответните интереси.
58.
Само обстоятелството, че дадена държава членка е избрала различна система за защита от приетата в друга държава членка, не би могло да окаже въздействие върху преценката на необходимостта от и пропорционалността на приетите в тази област разпоредби. Последните трябва да се преценяват само с оглед на целите, преследвани от компетентните органи на съответната държава членка, и на равнището на защита, което те възнамеряват да осигурят.
59.
Ето защо държавите членки са свободни да установяват задачите на своята политика в областта на хазартните игри и, когато се налага, да определят с точност търсеното ниво на защита. Въпреки това ограниченията, които налагат, следва да удовлетворяват условията за пропорционалност, очертани в практиката на Съда (Решение по дело Placanica и др., посочено по-горе, точка 48).
(…)
69.
В това отношение следва да се отбележи, че секторът на предлаганите по Интернет хазартни игри не е хармонизиран на общностно равнище. Следователно дадена държава членка може основателно да смята, че само законното предлагане по Интернет в този сектор от оператор (…) на услуги в друга държава членка, в която той е установен и в която по принцип за него вече се прилагат законови условия и се упражнява контрол от страна на компетентните органи на последната държава, не би могло да се приеме за достатъчна гаранция за защита на потребителите в държавата срещу рискове от измама и престъпни прояви предвид затрудненията, пред които при подобни обстоятелства могат да бъдат и зправени органите на държавата членка по установяване, за да оценят професионалните качества и почтеността на операторите.
70.
Освен това поради липсата на пряк контакт между потребителя и оператора достъпните по Интернет хазартни игри са свързани с по-големи по значение и различни по естеството си опасности спрямо традиционните пазари на такива игри, що се отнася до евентуалните измами, извършвани от операторите спрямо потребителите.“
(116)
В наскоро издадено решение Съдът също посочи подробно рисковете от хазартните игри онлайн. (59)
„103.
Необходимо е да се напомни, че характеристиките, присъщи на предлагането на хазартни игри по интернет, могат също да се окажат източник на значително увеличени рискове от различен характер в областта на защитата на потребителите, и конкретно на младите хора и на лицата, които имат особена склонност към игри или могат да развият такава склонност, в сравнение с традиционните пазари на такива игри. Освен липсата на посочената по-горе пряка връзка между потребителя и оператора особено лесният и траен достъп до предлаганите по интернет игри, както и потенциално високият обем и честота на такова предлагане с международен характер в среда, която освен това се характеризира с изолираност на участника в игрите, с анонимност и с липса на социален контрол, представляват също така фактори, които могат да благоприятстват развиването на пристрастяване към игри и изразходването на прекомерни средства във връзка с тях, както и съответно да засилят свързаните с тях отрицателни социални и морални последици, както са изведени те на преден план от постоянната съдебна практика.
104.
От друга страна, следва да се отбележи, че предвид правото на преценка, с което разполагат държавите членки във връзка с определянето на равнището на защита на потребителите и на обществения ред в сектора на хазартните игри, с оглед на критерия за пропорционалност не е задължително приетата от органите на държава членка ограничителна мярка да съответства на концепция, споделяна от всички държави членки по отношение на способите за закрила на въпросния законен интерес (вж. по аналогия Решение от 28 април 2009 г. по дело Комисия/Италия, C-518/06, Сборник, стр. I-3491, точки 83 и 84).
105.
Предвид всичко изложено по-горе следва да се признае, че мярка, с която се налага забрана, насочена към всякакъв вид хазартни игри по интернет, по принцип може да се счита за подходяща за преследване на легитимните цели за предотвратяване на подтикването към изразходване на прекомерни средства във връзка с игрите и за борба срещу пристрастяването към тях, както и за защита на младите хора, дори когато предлагането на такива игри продължава да бъде разрешено по по-традиционни канали.“
(117)
Липсата на хармонизация в сферата на хазартните игри и различните подходи на държавите-членки по отношение на позволените игри и операторите, оторизирани са ги предлагат обрисува картина на силно фрагментиран вътрешен пазар за предоставяне на трансгранични хазартни услуги. Макар някои държави-членки да ограничават или дори да забраняват предлагането на някои игри на късмета, други са избрали по-отворени пазари. Много държави-членки също наскоро са преразгледали законодателството си в сферата на хазартните игри или са в процес на преразглеждане с оглед на ръста на услугите за хазартни игри онлайн.
(118)
Датските органи не са представили подробни данни за размера на незаконните хазартни дейности на датски местни лица, а вместо това посочват, че развитието на нерегламентирания сектор за хазартни игри онлайн е обезпокояващ аспект от гледна точка на обществото.
(119)
Тази тенденция се потвърждава в Зелената книга на Европейската комисия от март 2011 г. (60) В придружаващия Работен документ на Комисията се цитира брутен приход от хазартни игри за хазартните дейности онлайн в Дания от 250 милиона EUR за 2008 г., от които 14 % (т.е. 34 милиона EUR) са свързани с казино игри, а 22 % (т.е. 56 милиона EUR) с покер. (61) По определение както казино игрите онлайн, така и онлайн покерът са забранени дейности.
(120)
Очаква се тези цифри да нараснат. В Зелената книга се докладва, че хазартните игри онлайн са най-бързо разрастващият се сегмент от пазара за хазартни игри, със 7,5 % годишни приходи от целия пазар за хазартни игри за 2008 г. (ЕС-27) и се очаква да удвои размера си до 2013 г. (62) Второ, делът на националното потребление на хазартни игри, свързано с хазартните дейности онлайн, се оценява на 21,9 % в Дания, т.е. втори по големина дял в рамките на ЕС, където средното ниво е 7,5 %. (63)
(121)
Като се вземе предвид гореспоменатата съдебна практика както и цялостната характеристика на пазара на хазартни услуги в ЕС, Комисията изразява виждането, че аргументите, представени от датските органи за обосновка на приемането на мярката, предмет на уведомлението, са добре подкрепени. По-специално Комисията осъзнава особеностите на разглежданите дейности: хазартните игри, предоставени по интернет, са преобразили сектора, чрез създаването на световен пазар, на който физическите граници са размити. В този контекст, както бе посочено в Зелената книга от 2011 г. (64), Комисията също отбелязва нуждата от контрол на сектора за хазартни игри онлайн с цел предотвратяване на отрицателните последствия, които хазартните игри онлайн оказват върху потребителите. В допълнение към значителния риск от пристрастяване към хазартни игри онлайн, установен от редица социални проучвания (65), специално внимание следва да се обърне на непълнолетни и други уязвими лица, включително и потребители с ниски доходи, потребители на хазартни услуги с предишно пристрастяване към хазарт и млади възрастни, които не осъзнават рисковете, свързани с проблемите на хазартните игри. С цел закрила на тези категории потенциални играчи държавите-членки следва да имат възможност за контрол на сектора на хазартни игри онлайн и чрез налагане на ограничение на възрастта или условия за лицензиране, посредством контрол на системите за обработка на плащанията и ограничаване на ограничаване на маркетинга и популяризирането на хазартните игри онлайн.
(122)
Следователно предприетата в Дания реформа в резултат на приемането на закона, предмет на уведомлението, съответства на целта на Зелената книга на Европейската комисия от 24 март 2011 г. относно хазарта по интернет на вътрешния пазар, която имаше за цел да допринесе за приемането в държавите-членки на нормативна уредба за предоставянето на хазартни игри онлайн с цел по-голяма правна сигурност за всички участници. (66) Зелената книга бе отговор на заключенията на Съвета от декември 2010 г., които приветстваха широка консултация от страна на Европейската комисия относно хазарта по интернет на вътрешния пазар, която би позволила задълбочен дебат по въпросите, повдигнати по-специално във връзка с хазартните услуги онлайн, (67) и резолюцията на Европейския парламент, приета на 10 март 2009 г., с която се призовава Комисията в тясно сътрудничество с националните правителства да проучи икономическите и неикономическите последствия от предоставянето на трансгранични хазартни услуги. (68) Трябва да се подчертае, че законодателната реформа, реализирана чрез закона, предмет на уведомлението, отговаря на целите, защитавани от Комисията, което е довело до откриването на процедура за установяване на нарушение и изпращането на мотивирано становище до датските органи през март 2007 г. (69)
(123)
Поради тези съображения Комисията счита, че Законът за данъците върху хазартните игри, предмет на уведомлението, дотолкова, доколкото той ще либерализира пазара и ще позволи на датски и чуждестранни оператори на хазартни игри онлайн да предоставят услугите си на датски жители, като междувременно гарантира, че те изпълняват необходимите условия за лицензиране от датските органи, служи на добре дефинирана цел от общ интерес.
7.2.2. Помощ, съобразена с желаната цел
(124)
Мярката за помощ се приема за необходима и пропорционална, когато представлява целесъобразен инструмент за постигането на идентифицирана цел от общ интерес, когато има насърчаващо въздействие върху бенефициерите и когато не води до ненужно нарушаване на конкуренцията.
(125)
Датското правителство взе решение за либерализиране на датския пазар за хазартни игри онлайн и за разрешаване на издаването на неограничен брой онлайн лицензи. Издаването на такъв лиценз обаче подлежи изпълнението на редица условия, свързани inter alia с надеждността на ръководството на дружеството, което кандидатства за лиценз. За успеха на либерализацията датското правителство също взе решение за намаляване на данъчното облагане за онлайн оператори, като единство остави непроменени данъчните ставки за оператори на реални казина. В тази връзка жалбоподателите твърдят, че намаляването на данъчната ставка за онлайн оператори не е най-целесъобразното решение. Например блокирането на плащания и комуникация (инструменти за изкуствено отделяне) все пак могат да бъдат използвани за постигането на целите на процеса на либерализация без нуждата от налагане на по-ниски данъчни ставки за онлайн оператори. Според жалбоподателите Дания следователно е могла да избере да укрепи забраната за незаконни хазартни игри онлайн чрез блокиране на „плащания и комуникация“ (филтриране по имена на домейни, блокиране на интернет протокол и блокиране на плащания) или чрез ограничаване на броя лицензи, които да се издадат.
(126)
Във връзка с използването на „системите за блокиране“ в Зелената книга на Комисията се заявява, че ефикасността на системата за блокиране зависи от предварително определен и актуализиран списък за блокиране, както и от ефикасни софтуерни системи. Датските органи обаче посочват, че имат съмнения дали тези системи за блокиране могат да доведат до очакваните резултати, тъй като потребителите на хазартни игри онлайн могат да заобиколят интернет блокирането, като променят използваните „портове“, а забраната на определени плащания може да блокира напълно законни търговски транзакции, различни от плащания, свързани със залози и награди.
(127)
Във връзка с възможността за издаване на ограничен брой онлайн лицензи, въздействието зависи от броя лицензи, който следва да се издаде. Ако броят е ограничен до само няколко лиценза, малкият брой конкуренти ще намали конкуренцията и ще повлияе върху предлагането, което би означавало по-високи разходи за потребители под формата на по-нисък коефициент на изплащане на печалба в сравнение с неограничения брой лицензи. Намаленият брой лицензи също ограничава разнообразието и качеството на избор на потребителите на пазара и позволява на производителите да полагат по-малко усилия при изпълнението на желанията и нуждите на потребителите. (70) Ограничаването на броя лицензи също поставя въпроси по отношение на критериите за определяне на броя лицензи по непроизволен начин, как и коя институция упражнява мониторинг върху изискванията за лицензиране и какво се предприема по отношение на незаконното предоставяне на услуги, т.е. кой какви мерки предприема срещу незаконно предоставените хазартни услуги. (71)
(128)
С оглед на тези съображение Комисията счита, че по-ниската данъчна ставка за хазартните дейности онлайн е целесъобразен инструмент за постигане на целите на либерализацията, заложени в новия Закон за хазартните игри. Мярката помощ ще гарантира, че онлайн операторите, които желаят да предоставят хазартни услуги на датски граждани, ще кандидатстват за лиценз и ще изпълнят приложимите национални разпоредби.
(129)
Комисията счита, че мярката за помощ може да промени поведението на чуждестранните доставчици на хазартни игри онлайн, тъй като по-ниската данъчна ставка представлява стимул за такива оператори да получат лиценз в Дания и следователно да започнат да предлагат законни хазартни услуги онлайн.
(130)
Помощта се приема за пропорционална, единствено ако същата промяна в поведението не може да бъде постигната с по-малка помощ и по-малко нарушаване. Размерът на помощта трябва да бъде ограничен до минимума, необходим за извършването на дейността, която ще получи помощта. В настоящия случай Комисията счита, че датските органи са изготвили мярката, така че да намалят евентуалния размер на включена държавна помощ и да сведат до минимум нарушаването на конкуренцията в резултат на мярката.
(131)
В меморандума, представен от датското Министерство по въпросите на данъчното облагане от 6 март 2010 г. на говорителите за политиката на политическите партии в датския парламент на ниво наложен данък (72), изборът на по-ниска данъчна ставка от 20 % от брутния приход от хазартни игри за хазартната дейност онлайн бе обоснован от следните критерии:
а)
Хазартните игри, предоставени по датски лицензи, следва да се адаптират към настоящото предлагане от доставчици на хазартни игри онлайн в чужбина, т.е. данъчната ставка следва да се измени с цел съобразяване с високите коефициенти на изплащане на печалба, предлагани от чуждестранни доставчици на хазартни игри онлайн, което да ги мотивира да кандидатстват на практика за лиценз.
б)
Общият брой предлагани игри следва да се увеличи, което да доведе като цяло до нарастване на оборота.
в)
Хазартните продукти следва да бъдат толкова атрактивни, че играчите да не искат да изберат уебсайтове на чужди (незаконни) оператори.
г)
Инструментите за блокиране следва да се използват за гарантиране в комбинация с букви а) - в), че ще се сведат до минимум хазартните игри на уебсайта на незаконни оператори.
(132)
В този меморандум датските органи отбелязват, че законодателството на Обединеното кралство, което следва да се разглежда като много близко с датската нормативна уредба в областта на хазартните игри, предвижда данъчна ставка от 15 % за хазартните игри онлайн. Датските органи считат, че данъчната ставка за хазартните игри онлайн може да бъде по-висока отколкото в Обединеното кралство, тъй като за разлика от Обединеното кралство Дания ще въведе и допълнителни мерки за блокиране, за да възпрепятства играчите да използват уебсайтове на чуждестранни оператори, които не са получили датски лиценз.
(133)
По аналогичен начин датските органи цитират примерите с Франция и Италия, които са либерализирали своите пазари и са наложили по-високи данъчни ставки в сравнение с Обединеното кралство. Датските органи отбелязват, че тези пазари са значително по-големи от датския пазар. Размерът на пазара може да окаже осезаемо въздействие върху желанието на операторите да навлязат на даден пазар, дори и ако е налице по-висока данъчна ставка, тъй като разходите, които винаги се свързват с установяването на дейност на нов пазар, са сравнително по-високи за навлизането на по-малки пазари.
(134)
Меморандумът включва симулация на евентуално въздействие върху приходите на данъчните ставки от 15 %, 20 % и 25 %, като също се вземат предвид евентуални промени в хазартните модели на потребителите на хазартни услуги и действията на операторите. Следствие на симулацията се стига до заключението, че при данъчна ставка от 20 % за доставчиците на хазартни игри все още ще е достатъчно изгодно да кандидатстват за датски лиценз, а потребителите на хазартни игри ще имат достъп до привлекателни услуги. Може да се очаква определянето на по-висока данъчна ставка (т.е. 25 %) да увеличи натиска върху коефициента на изплащане на печалба, като в резултат положителното въздействие върху приходите при 25 % процента може да се окаже по-ниско в сравнение с 20 %.
(135)
Следователно датският законодател е стигнал до заключението, че определянето на по-висока данъчна ставка за хазартни игри онлайн би довело до хазартен продукт, който няма да е достатъчно привлекателен за потребителите на хазартни игри, което от своя страна ще доведе до по-нисък оборот, като неутрализира очакването за незабавни по-високи данъчни приходи.
(136)
Заключенията на датския законодател по отношение на целесъобразното ниво на данъчно облагане за хазартни дейности онлайн също се потвърждават в доклад на консултантска фирма в бранша, която установява, че данъчна ставка от 20 % не означава, че държавата ще се откаже от приход, който би получила в противен случай. (73) Съгласно този доклад това е най-високо оценената икономически осъществима възможност - с по-висока оценка би била „оценка без възвращаемост“, т.е. данъчна ставка, която просто е прекалено висока, за да осигури валидна бизнес среда за навлизане на пазара на оператори. Над тази оценка данъчният приход започва да намалява.
(137)
С оглед на гореспоменатото Комисията счита, че данъчната ставка от 20 % от брутния приход от хазартни игри, приложим за онлайн оператори, не е по-ниска от необходимото за осигуряване на постигането на целите по Закона за хазартните игри. Следователно мярката за помощ отговаря на изискването за пропорционалност, заложено в практиката на Съда.
7.2.3. Въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите-членки
(138)
С оглед на въздействието на мярката за помощ върху конкуренцията и търговията трябва да се прави разграничение между евентуално нарушение на търговията между държавите-членки и нарушение на конкуренцията на територията на Дания, и по-специално със съществуващите оператори на реални казина.
(139)
С оглед на търговията между държавите-членки не се очаква отрицателно въздействие. Законът за хазартните игри позволява на датските жители законно да използват хазартни услуги, предлагани на уебсайтове на лицензирани оператори на хазартни игри онлайн. Тези уебсайтове не са ограничени до датските потребители, а до тях имат достъп жители на всички държави-членки на ЕС, като се спазват ограниченията, предвидени в националното законодателство. С определянето на данъчна ставка за оператори на хазартни игри онлайн на 20 % от брутния приход от хазартни игри датската мярка за помощ в голяма степен съответства на ставките на подобни данъци, наложени в други държави-членки, които вече са реформирали своето законодателство в областта на хазартните игри онлайн. Например както Белгия, така и Обединеното кралство налагат данъчна ставка от 15 % от брутния приход от хазартни игри за хазартни услуги онлайн, докато други държави-членки прилагат дори по-ниски ставки (например Естония - 5 % от брутния приход от хазартни игри, Латвия - 10 % от брутния приход, Финалдния - 8,25 % от брутния приход). Единствено Словакия е определила по-висока данъчна ставка - 27 % от брутния приход от хазартни игри.
(140)
С оглед на нарушаването на конкуренцията в рамките на Дания потенциално мярката ще е от ползва за значителен брой различни датски и чуждестранни оператори на хазартни игри онлайн, които до този момент не са имали право да предоставят услугите си на датски жители. Дания е представила списък с доставчиците на хазартни игри онлайн, които вече са проявили желание да кандидатстват за лиценз. Тъй като единствено държавното дружество до този момент е имало право да предоставя хазартни услуги онлайн, либерализацията ще увеличи цялостната конкуренция на пазара.
(141)
Въпреки че мярката представлява държавна помощ и прилагането ѝ може и да има последствия за действащите оператори на реални казина, които плащат данъци до 75 % от брутните приходи от хазартни игри, Комисията счита, че като цяло равносметката от прилагането на мярката е положителен.
(142)
Както бе посочено по-горе, определянето на данъчна ставка за хазартни игри онлайн на същото или подобно ниво на ставката за оператори на реални казина би довело до ситуация, при която секторът и играчите няма да отговорят на възможността за законно предоставяне на хазартни услуги онлайн на датския пазар, като по този начин ще се провалят набелязаните цели от общ интерес, заложени в Закона за хазартните игри.
(143)
Следователно Комисията стигна до заключението, че мярката е съвместима с вътрешния пазар по член 107, параграф 3), буква в) от ДФЕС.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(144)
Комисията счита, че чрез държавни ресурси законът, предмет на уведомлението, осигурява данъчно предимство на операторите на хазартни игри онлайн. Мярката се приема за селективна prima facie, тъй като разграничава оператори на хазартни игри онлайн и оператори на реални казина, които с оглед на заложената в мярката цел са в сравнимо фактическо и правно положение. Датските органи не са успели да докажат, че селективността prima facie на закона, предмет на уведомление, е обоснована от логиката на данъчната система. По този начин законът, предмет на уведомлението, се приема за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(145)
Комисията обаче счита, че помощта изпълнява условията, необходими за приемането ѝ за съвместима с вътрешния пазар по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Мярка C 35/10, която Дания възнамерява да приведе в действие под формата на данъци върху хазартните игри онлайн в датския Закон за данъците върху хазартните игри, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Следователно привеждането в действие на мярката е разрешено.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Дания.
Съставено в Брюксел на 20 септември 2011 година.
KOMISIJAS LĒMUMS
(2011. gada 20. septembris)
par pasākumu C 35/10 (ex N 302/10), ko Dānija plāno īstenot, ieviešot Dānijas Azartspēļu nodevu likumā nodevas par azartspēlēm tiešsaistē
(izziņots ar dokumenta numuru C(2011) 6499)
(Autentisks ir tikai teksts dāņu valodā)
(Dokuments attiecas uz EEZ)
(2012/140/ES)
EIROPAS KOMISIJA,
ņemot vērā Līgumu par Eiropas Savienības darbību un jo īpaši tā 108. panta 2. punkta pirmo daļu,
ņemot vērā Līgumu par Eiropas Ekonomikas zonu un jo īpaši tā 62. panta 1. punkta a) apakšpunktu,
pēc tam, kad ieinteresētās personas tika aicinātas iesniegt piezīmes atbilstoši minētajiem nosacījumiem (1), un ņemot vērā to iesniegtās piezīmes,
tā kā:
1. PROCEDŪRA
(1)
Atbilstoši Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 108. panta 3. punktam Dānijas iestādes 2010. gada 6. jūlijā tiesiskās noteiktības dēļ izziņoja tiesību akta priekšlikumu L 203 par azartspēļu nodevām (“Azartspēļu nodevu likums” (2)), kas pieņemts 2010. gada 25. jūnijā. Komisija 2010. gada 11. augusta un 22. septembra vēstulē pieprasīja papildinformāciju. Dānijas iestādes sniedza prasīto informāciju 2010. gada 20. oktobra vēstulē.
(2)
Komisija arī saņēma divas atsevišķas sūdzības saistībā ar ierosināto Azartspēļu nodevu likumu. Pirmo sūdzību 2010. gada 23. jūlijā iesniedza Dansk Automat Brancheforening (Dānijas Spēļu automātu nozares asociācija) (DAB). Otro sūdzību 2010. gada 6. augustā iesniedza klātienes kazino spēļu organizators Royal Casino. Abas sūdzības 2010. gada 23. septembrī tika nosūtītas Dānijas iestādēm piezīmju iesniegšanai. Dānijas iestādes iesniedza piezīmes savā 2010. gada 20. oktobra vēstulē.
(3)
Briselē 2010. gada 10. novembrī notika tikšanās ar Dānijas iestādēm, lai apspriestu minēto izziņošanu un abas iepriekšminētās sūdzības. Tikšanās laikā Dānijas iestādes iesniedza ziņojumu The dilemma created by the pending State aid case (“Dilemma, ko rada neatrisinātā valsts atbalsta lieta”), kurā tās arī paziņoja par savu ieceri atlikt izsludinātā likuma stāšanos spēkā, līdz Komisija būs pieņēmusi lēmumu (3).
(4)
Ar 2010. gada 14. decembra lēmumu Komisija informēja Dāniju, ka tā ir nolēmusi uzsākt LESD 108. panta 2. punktā noteikto procedūru attiecībā uz izsludināto pasākumu. Komisijas lēmums uzsākt procedūru (turpmāk - “lēmums par uzsākšanu”) tika publicēts Eiropas Savienības Oficiālajā Vēstnesī (4). Komisija aicināja ieinteresētās personas iesniegt piezīmes.
(5)
Dānijas iestādes piezīmes attiecībā uz lēmumu par uzsākšanu iesniedza 2011. gada 14. janvāra vēstulē.
(6)
Kopumā laikposmā no 2011. gada 11. februāra līdz 22. februārim piezīmes iesniedza 17 ieinteresētās trešās personas (5). Minētās piezīmes 2011. gada 16. martā tika nosūtītas Dānijai, kam tika dota iespēja sniegt atbildi. Komisija Dānijas piezīmes saņēma 2011. gada 14. aprīļa vēstulē.
2. PASĀKUMA APRAKSTS
(7)
Pēc pārkāpumu konstatēšanas procedūras uzsākšanas un argumentēta atzinuma nosūtīšanas 2007. gada 23. martā par šķēršļiem sporta derību pakalpojumu brīvai apritei Dānijā (6) Dānijas valdība nolēma veikt to valsts tiesību aktu reformu, kuri reglamentē azartspēļu un derību pakalpojumus, un aizstāt esošo monopola režīmu ar reglamentētu un daļēji liberalizētu režīmu. Liberalizācija tika uzskatīta par nepieciešamu, lai cita starpā ievērotu ES tiesību aktus un reaģētu uz draudiem, ko rada nelikumīgi tiešsaistes azartspēļu pakalpojumi, kurus piedāvā citās jurisdikcijās esoši pakalpojumu sniedzēji.
(8)
Izsludinātais Azartspēļu nodevu likums ir daļa no tādu likumu kopuma, kas ieviesti, lai liberalizētu azartspēļu nozari (7). Saskaņā ar Azartspēļu likuma 1. pantu šīs jaunās tiesību aktu reformas azartspēļu nozarē vispārējais mērķis ir
-
saglabāt azartspēļu pakalpojumu patēriņu mērenā līmenī,
-
pasargāt jauniešus un citas neaizsargātas personas no viņu izmantošanas vai azartspēļu atkarības rašanās,
-
pasargāt azartspēļu spēlmaņus, nodrošinot, ka azartspēļu pakalpojumi ir saprātīgi, uzticami un pārredzami, un
-
nodrošināt sabiedrisko kārtību un novērst azartspēļu izmantošanu krimināliem mērķiem.
(9)
Saskaņā ar Azartspēļu likumu “azartspēļu pakalpojumu sniegšanai vai organizēšanai ir vajadzīga licence, ja vien šis likums vai citi tiesību akti neparedz citādi”. Turklāt par azartspēļu pakalpojumu sniegšanu vai organizēšanu ir jāmaksā nodeva (Azartspēļu nodevu likuma 1. pants).
(10)
Azartspēļu likuma 5. pantā azartspēles ir definētas kā: i) loterijas, ii) kombinācijas azartspēles un iii) derības.
(11)
Kombinācijas azartspēles ir “darbības, kurās dalībniekam ir iespēja laimēt balvu un kurās izredzes vinnēt ir atkarīgas no prasmju un veiksmes kombinācijas”. Tādējādi kombinācijas azartspēles ietver spēles, ko bieži piedāvā spēļu nami, tādas kā rulete, pokers, bakara, black jack un azartspēļu automāti, kuri piedāvā skaidras naudas vinnestus.
(12)
Azartspēļu likuma 5. pantā tiešsaistes azartspēles ir definētas kā “azartspēles, kas tiek spēlētas starp spēlmani un azartspēļu pakalpojumu sniedzēju, izmantojot attālinātu komunikāciju”. Tajā pašā pantā klātienes azartspēles ir definētas kā “azartspēles, kas tiek spēlētas starp spēlmani un azartspēļu pakalpojumu sniedzēju vai pakalpojumu sniedzēja aģentu, tiekoties klātienē”. Derību pakalpojumi ir definēti kā “darbības, kurās dalībniekam ir izredzes laimēt vinnestu un kurās tiek noslēgtas derības par kāda nākotnē gaidāma notikuma rezultātu vai par kāda pasākuma notikšanu nākotnē”.
(13)
Saskaņā ar Azartspēļu nodevu likuma 2.-17. pantu azartspēles, kam piemēro nodevu, ir i) loterijas, tostarp klašu loterijas un bezpeļņas loterijas, ii) derības, tostarp vietēja kopfonda derības, iii) klātienes spēļu nami, iv) tiešsaistes spēļu nami, v) azartspēļu automāti, kas piedāvā skaidras naudas vinnestus azartspēļu zālēs vai krogos, bāros utt., un vi) spēles bez likmēm.
(14)
Azartspēļu nodevu likums nosaka atšķirīgas nodevu likmes atkarībā no tā, vai spēles nodrošina tiešsaistes vai klātienes spēļu nami.
(15)
Saskaņā ar Azartspēļu nodevu likuma 10. pantu tādas licences turētājiem, kas ļauj sniegt azartspēļu pakalpojumus klātienes spēļu namos, piemēro 45 procentu pamatlikmi no azartspēļu bruto ieņēmumiem (ABI) (t. i., likmes mīnus vinnesti), atskaitot dzeramnaudas žetonu vērtību, un 30 procentu papildu likmi no tiem ABI (atskaitot dzeramnaudas žetonu vērtību), kuri pārsniedz DKK 4 miljonus (aprēķina reizi mēnesī) (8).
(16)
Saskaņā ar Azartspēļu nodevu likuma 11. pantu tādas licences turētājiem, kas ļauj sniegt azartspēļu pakalpojumus tiešsaistes spēļu namos, piemēro 20 procentu likmi no to ABI.
(17)
Tādas licences turētājiem, kas ļauj sniegt azartspēļu pakalpojumus, kuros piedāvā skaidras naudas vinnestus (monētu automāti) azartspēļu zālēs un krogos, bāros utt., piemēro 41 procenta likmi no to ABI. Papildu 30 procentus maksā par azartspēļu automātiem krogos, bāros utt. no ABI, kas pārsniedz DKK 30 000, un par azartspēļu automātiem azartspēļu zālēs no ABI, kuri pārsniedz DKK 250 000 (9).
(18)
Attiecībā uz licenču maksu Azartspēļu likums paredz, ka ikvienam, kurš piesakās licences saņemšanai, lai varētu piedāvāt derību vai tiešsaistes kazino spēles, ir jāsamaksā DKK 250 000 (DKK 350 000, ja piesakās licences saņemšanai gan derību, gan tiešsaistes kazino spēļu pakalpojumu sniegšanai) un gada licences maksa, kas svārstās no DKK 50 000 līdz DKK 1 500 000 atkarībā no ienākumiem, kuri tiek gūti no azartspēlēm.
(19)
Azartspēļu likums nosaka, ka tiešsaistes azartspēļu organizatoriem vai nu jābūt reģistrētiem Dānijā, vai arī tiem jāieceļ apstiprināts pārstāvis (27. pants), ja tie ir citas ES dalībvalsts vai EEZ valsts rezidenti.
3. IEMESLI PROCEDŪRAS UZSĀKŠANAI
(20)
Komisija uzsāka LESD 108. panta 2. punktā noteikto formālo izmeklēšanas procedūru attiecībā uz konkrēto pasākumu, to pamatojot ar argumentu, ka pasākums varētu būt saistīts ar valsts atbalstu LESD 107. panta 1. punkta nozīmē.
(21)
Konkrēti Komisija uzskatīja, ka, ņemot vērā tiesu praksi, pasākumu varētu uzskatīt par selektīvu. Tā atgādināja, ka jebkurā nodevu pasākuma selektivitātes novērtējumā ir jāpārbauda, vai konkrētais pasākums ir izdevīgs atsevišķiem uzņēmumiem salīdzinājumā ar citiem uzņēmumiem, kuru tiesiskā un faktiskā situācija ir salīdzināma, ņemot vērā attiecīgā pasākuma mērķi (10).
(22)
Ņemot vērā tiešsaistē un klātienes iestādēs piedāvāto azartspēļu būtību, sociālo pieredzi, ko sniedz abu veidu azartspēles, un patērētāju sociālekonomisko raksturojumu, Komisijai ir šaubas par to, vai atšķirības starp tiešsaistes un klātienes azartspēļu pakalpojumiem bija pietiekami būtiskas, lai tos uzskatītu par juridiski un faktiski nesalīdzināmiem, ciktāl runa ir par tiem piemērojamo nodevu režīmu saskaņā ar Azartspēļu nodevu likumu.
(23)
Turklāt minētajā procedūras posmā Komisija uzskatīja, ka, ja pasākums būtu prima facie uzskatāms par selektīvu, Dānijas iestādes nebūtu konstatējušas, ka pasākums varētu būt pamatots ar nodokļu sistēmas loģiku.
(24)
Šajā saistībā Dānijas iestādes apgalvoja, ka tiešsaistes azartspēļu pakalpojumiem piemērojamā nodevas likme atspoguļo vajadzīgo līdzsvaru starp azartspēļu jomā pieņemto Dānijas tiesību aktu mērķu sasniegšanu, lai pasargātu spēlmaņus, no vienas puses, un spēju izturēt konkurenci, ko rada tiešsaistes azartspēļu organizatori citās valstīs, kurās ir zemākas nodevu likmes, no otras puses.
(25)
Turklāt attiecībā uz Dānijas iestāžu atsauci uz Azartspēļu likumā noteiktajiem vispārējiem mērķiem (sk. 8. punktu) Komisija uzskatīja, ka minētie mērķi ir vispārīgi un ar nodokļu sistēmu nesaistīti. Tā kā saskaņā ar iedibināto tiesu praksi nozīme ir tikai ar nodokļu sistēmu saistītajiem mērķiem, Komisija uzskatīja, ka Dānijas iestādes nav pietiekami pamatojušas to apgalvojumu, ka konkrētā nodevu pasākuma selektivitātes nepieciešamību noteica nodokļu sistēmas loģika.
(26)
Turklāt Komisija uzskatīja, ka izsludinātais likums ietver nodevu priekšrocību, kas tiek piešķirta ar valsts resursu izmantošanas starpniecību, jo neiegūtie nodevu ieņēmumi nodrošināja tiešsaistes azartspēļu organizatoriem priekšrocību ievērojami zemākas nodevas likmes veidā. Ciktāl pasākums paredz selektīvu ekonomisku priekšrocību tiešsaistes azartspēļu organizatoriem, kas darbojas Dānijā, tas varētu ietekmēt tirdzniecību iekšējā tirgū un izkropļot konkurenci.
(27)
Visbeidzot, Komisija izteica šaubas par to, vai uz izsludināto pasākumu var attiecināt kādu no LESD 107. panta 2. un 3. punktā noteiktajām atkāpēm.
4. DĀNIJAS IESTĀŽU IESNIEGTĀS PIEZĪMES
(28)
Dānijas iestādes 2011. gada 14. janvāra vēstulē iesniedza savas piezīmes par Komisijas lēmumu uzsākt procedūru.
(29)
Dānijas iestādes, atsaucoties uz sarakstu, kurā uzskaitītas to paziņojumā norādītās faktiskās un ekonomiskās atšķirības starp tiešsaistes un klātienes azartspēlēm, atkārtoti pauda uzskatu, ka tiešsaistes azartspēles būtu jāuzskata par darbību, kas atšķiras no klātienes azartspēlēm.
(30)
Pēc Dānijas iestāžu ieskatiem, programmatūra, ko izmanto konkrētās elektroniskajās spēlēs, kuras piedāvā klātienes spēļu nami, un spēlēs, ko piedāvā tiešsaistes spēļu nami, nav identiska. Papildus faktam, ka platformas un organizatori nav vieni un tie paši, tika arī apgalvots, ka ir būtiskas atšķirības starp šīm elektroniskajām spēlēm, jo, lai tās varētu spēlēt klātienes spēļu namos, ir vajadzīga spēlmaņu fiziska klātbūtne. Fiziska klātbūtne ir saistīta ar dažādām izmaksām (piemēram, transporta izmaksas, ieejas maksa, garderobes maksa, pārtika un dzērieni), kas nerodas, spēlējot tiešsaistes azartspēles.
(31)
Dānijas iestādes uzskatīja, ka fakts, ka daudzas dalībvalstis aizliedz tiešsaistes azartspēles, atļaujot klātienes azartspēļu pakalpojumus, liecina par atšķirībām šo abu veidu azartspēļu pakalpojumu sniegšanā.
(32)
Turklāt Dānijas iestādes apgalvoja, ka Komisija savā vērtējumā nav ņēmusi vērā secinājumus, ko tā izdarījusi savā 2006. gada pētījumā par azartspēļu pakalpojumiem Eiropas Savienības iekšējā tirgū (Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union) (11), saskaņā ar kuru tiešsaistes un klātienes spēļu nami būtu jāuzskata par atšķirīgiem tirgiem.
(33)
Dānijas iestādes arī uzsvēra, ka Komisijas vērtējums ir vērsts tikai uz klātienes spēļu namiem un ka tajā nav ņemti vērā azartspēļu automāti (t. i., monētu automāti, bet ne ruletes, black jack, pokers utt.), kas izvietoti krogos, bāros vai spēļu zālēs.
(34)
Attiecībā uz pasākumu pamatojumu atbilstoši nodokļu sistēmas loģikai Dānijas iestādes apgalvo, ka Komisija varētu būt nepareizi interpretējusi izsludinātā pasākuma mērķi. Šā pasākuma mērķis ir nevis saglabāt Dānijas azartspēļu nozares starptautisko konkurētspēju, bet gan tiekties uz tiesību aktos noteiktajiem četriem mērķiem (saglabāt azartspēļu pakalpojumu patēriņu mērenā līmenī; pasargāt jauniešus vai citas neaizsargātas personas no viņu izmantošanas ar spēļu starpniecību vai no azartspēļu atkarības rašanās; pasargāt azartspēļu spēlmaņus, nodrošinot, ka azartspēļu pakalpojumi tiek piedāvāti saprātīgā, uzticamā un pārredzamā veidā; nodrošināt sabiedrisko kārtību un novērst azartspēļu izmantošanu krimināliem mērķiem).
(35)
Attiecībā uz atšķirīgām nodevas likmēm, ko piemēro tiešsaistes un klātienes azartspēlēm, Dānijas iestādes paskaidroja, ka tās saskaras ar leģislatīvu un regulatīvu dilemmu. No vienas puses, tās vairs nevar saglabāt līdzšinējo monopolstāvokli un aizkavēt tiešsaistes azartspēļu tirgus liberalizāciju. No otras puses, vienota nodevu līmeņa noteikšana tiešsaistes un klātienes azartspēlēm grautu politikas mērķus, ko šajā jomā noteikusi valdība.
(36)
Dānijas iestādes jo īpaši apgalvoja, ka vienota nodevu līmeņa noteikšana visām azartspēlēm izraisītu nesaderīgus risinājumus neatkarīgi no izvēlētā nodevu modeļa. Izvēloties modeli, kura pamatā ir zemāka vienota nodevas likme 20 procentu apmērā, tiktu radīts spēcīgs stimuls spēlēt azartspēles klātienes spēļu namos - tas būtu pretrunā vispārējām patērētāju tiesību aizsardzības interesēm.
(37)
Turpretī modelis, kura pamatā ir vienota nodevas likme, kas ir augstāka par klātienes azartspēlēm piemērojamo likmi, atturētu tiešsaistes azartspēļu organizatorus no licences pieprasīšanas Dānijā pakalpojumu sniegšanai, tādējādi graujot tiesību aktos noteiktos liberalizācijas mērķus. Tas arī būtu pretrunā patērētāju tiesību aizsardzības interesēm, jo nebūtu iespējama efektīva tiešsaistes azartspēļu kontrole.
(38)
Lai pamatotu savu nostāju, Dānijas iestādes iesniedza Nodokļu ministrijas 2010. gada 6. marta memorandu Dānijas parlamenta politisko partiju politikas runasvīram par nodevu līmeni, kas jānosaka (12). Minētais memorands pierāda, ka pašreizējais diferencētais nodevu režīms būtu jāuzskata par rezultātu, ko radījusi līdzsvarošana, kuras mērķis, no vienas puses, bija nodrošināt likuma ievērošanu, un, no otras puses, vienlaikus maksimāli palielināt ienākumus un saglabāt azartspēļu pakalpojumu patēriņu mērenā līmenī.
(39)
Šajā saistībā Dānijas iestādes pauda uzskatu, ka būtu jāņem vērā arī tiešsaistes azartspēļu nozares starptautiskā konkurētspēja un globālais raksturs. Šajā ziņā Dānijas iestādes atsaucās uz 2006. gada pētījumu par azartspēļu pakalpojumiem Eiropas Savienības iekšējā tirgū (Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union), saskaņā ar kuru pakalpojumu sniedzēju uz vietas īstenotās uzņēmējdarbības izmaksas nedrīkstētu pārsniegt ārzonās veiktās uzņēmējdarbības izmaksas, lai patērētājiem un pakalpojumu sniedzējiem būtu lielāks stimuls spēlēt un piedāvāt spēles savā jurisdikcijā, nevis citās valstīs (13).
(40)
Turklāt Dānijas iestādes apgalvoja, ka princips, kuru Tiesa noteikusi spriedumā Salzgitter lietā un saskaņā ar kuru Komisija nedrīkstētu salīdzināt izziņoto nodevu līmeni ar citās dalībvalstīs piemērojamo nodokļu līmeni, lai noteiktu, vai izsludinātais pasākums ir uzskatāms par valsts atbalstu (14), nav attiecināms uz izsludināto pasākumu, jo klātienes un tiešsaistes azartspēlēm piemērojamā diferencētā nodokļu režīma pamatā ir vienīgi iekšēji nodevu apsvērumi. Jo īpaši Dānijas valdība nav ņēmusi vērā citās dalībvalstīs piemērojamās nodevu likmes, lai uzlabotu Dānijas azartspēļu nozares konkurētspēju, bet ir tikai vēlējusies rast atbilstīgu līdzsvaru ar četriem iepriekšminētajiem izsludinātā likuma politikas mērķiem.
(41)
Dānijas iestādes arī apgalvoja, ka Komisija ir nepareizi interpretējusi spriedumu Salzgitter lietā, jo ir atsaukusies uz to, nevis lai novērtētu izsludinātā pasākuma selektivitāti, bet lai pārbaudītu, vai izsludinātā pasākuma selektivitāti var uzskatīt par pamatotu.
(42)
Minēto iemeslu dēļ Dānijas iestādes uzskata, ka izsludinātais nodokļu pasākums, ja tas tiktu atzīts par selektīvu, būtu jāuzskata par tādu, kas ir pamatots ar nodokļu sistēmas loģiku.
5. TREŠO PERSONU PIEZĪMES
(43)
Komisija saņēma piezīmes no 17 ieinteresētajām trešām personām, tostarp sūdzību iesniedzējiem - septiņām asociācijām (15), septiņiem uzņēmumiem (16) un trim dalībvalstīm (17).
(44)
Attiecībā uz pasākuma selektivitāti dažas no ieinteresētajām personām apgalvo, ka tiešsaistes un klātienes spēļu namu tiesiskā un faktiskā situācija nav salīdzināma, jo šie uzņēmumi nedarbojas vienā un tajā pašā tirgū, un attiecīgi konkrētais nodevu pasākums nav atkāpe no vispārpiemērojamās nodokļu sistēmas. Tāpēc nodevu pasākums nebūtu uzskatāms par selektīvu.
(45)
Pamatojot šo nostāju, ieinteresētās trešās personas apgalvo, ka klātienes un tiešsaistes spēļu namu piedāvātie produkti būtiski atšķiras. Klātienes spēļu namu piedāvātās darbības veido tādu sociālo pieredzi, kur atšķirībā no tiešsaistes azartspēlēm spēlēšanas pieredzē būtiska nozīme ir sarunām, izskatam un fiziskajai videi. Turklāt klātienes azartspēles būtu jāuzskata par daļu no vispārējās izklaides pieredzes, ko papildina citas darbības, piemēram, tās, ko piedāvā restorāni, bāri, konferenču telpas un viesnīcas.
(46)
Turklāt minētās ieinteresētās personas apgalvo, ka tiešsaistes un klātienes azartspēles nerada vienādu atkarības risku. Lai pamatotu minēto, tās atsaucas uz Eiropas Savienības Tiesas judikatūru, saskaņā ar kuru pazīmes, kas ir raksturīgas internetā piedāvātām azartspēlēm, var izrādīties par cita veida riska avotu, kuram ir lielāka nozīme patērētāju aizsardzības jomā (18). Minētās personas atsaucas arī uz Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19) publicēto pētījumu par azartspēlēm, saskaņā ar kuru tiešsaistes azartspēles rada reālu atkarības risku, kas tomēr jākontrolē ar reglamentētu tiešsaistes azartspēļu tirgu.
(47)
Turklāt dažas ieinteresētās personas apgalvoja, ka azartspēļu tirgus ir segmentēts, pamatojoties uz atšķirīgiem izplatīšanas kanāliem, - tas būtu būtisks elements atšķirīgu attiecīgo tirgu nošķiršanai. Šajā saistībā tās atsaucas uz Francijas Konkurences iestādes 2011. gada 20. janvāra atzinumu, kurā norādīts, ka tiešsaistes azartspēles varētu nošķirt no azartspēlēm, ko spēlē klubos vai šim nolūkam paredzētās vietās (20).
(48)
Dažas no ieinteresētajām personām arī norādīja, ka klātienes azartspēļu organizatori izjūt ierobežotu konkurences spiedienu tajā konkrētajā ģeogrāfiskajā teritorijā, kurā tie piedāvā savas spēles. Turpretī tiešsaistes azartspēļu organizatori izjūt spēcīgu konkurenci no citiem azartspēļu organizatoriem. Jo īpaši, tā kā azartspēļu spēlēšanai klātienes spēļu namos ir nepieciešama fiziska klātbūtne, klientiem ir fiziski jānokļūst līdz attiecīgajai vietai. Piemēram, Dānijā ir tikai sešas vietas, kur var darboties klātienes spēļu nami. Turpretī tiešsaistes azartspēles ļauj spēlmaņiem piekļūt daudziem azartspēļu sarakstiem, ko piedāvā dažādi starptautiski azartspēļu organizatori. Turklāt spēcīgo konkurenci, ko izjūt tiešsaistes spēļu nami, vēl vairāk palielina tādu specializētu tīmekļa vietņu esamība, kurās tiek salīdzināts dažādu tiešsaistes azartspēļu pakalpojumu sniedzēju piedāvājums, un daudzie blogi un forumi, kas ļauj spēlmaņiem salīdzināt tiešsaistes azartspēļu organizatoru piedāvātos produktus, cenas un pakalpojumus.
(49)
Tajā pašā laikā minētās ieinteresētās personas norāda, ka ar tiešsaistes azartspēlēm saistītās peļņas normas ir daudz zemākas nekā tās, kas saistītas ar klātienes azartspēlēm, ņemot vērā spēcīgo konkurenci starp tiešsaistes azartspēļu organizatoriem un šādas konkurences neesamību starp klātienes spēļu namiem. Tādējādi tiešsaistes spēļu namiem ir daudz zemākas peļņas normas attiecībā uz izmaksas koeficientu, t. i., to derību summu īpatsvaru, kuras tiek atmaksātas klientiem. Turklāt klātienes spēļu nami var piedāvāt citus blakusproduktus un tādējādi gūt papildu ieņēmumus, piemēram, no spēļu namu viesnīcām, bāriem vai restorāniem, kuru nav tiešsaistes vidē. Attiecīgi, tā kā klātienes azartspēļu organizatori varētu gūt lielāku peļņu no azartspēlēm nekā tiešsaistes azartspēļu organizatori, nodevu likmes atšķirības būtu pamatotas ar “maksātspējas” principu, saskaņā ar kuru tiem, kas var uzņemties lielāku slogu, būtu jāmaksā lielāki nodokļi.
(50)
Papildus minētajiem argumentiem dažas ieinteresētās personas arī apgalvoja, ka pat tad, ja Dānijas pasākums tiktu atzīts par selektīvu, selektivitātes kritērijs būtu pamatots ar nodokļu sistēmas būtību un vispārējo shēmu. Atšķirīgu Dānijas nodevu likmju piemērošanas mērķis bija nodrošināt, ka azartspēļu organizatori piesakās Dānijas licencei un tādējādi nākotnē maksā Dānijas nodokļus, tajā pašā laikā garantējot, ka tiek sasniegti patērētāju tiesību aizsardzības mērķi, kas noteikti azartspēļu jomā pieņemtajos Dānijas tiesību aktos.
(51)
Šajā saistībā dažas ieinteresētās personas atsaucās uz Komisijas 1998. gada Paziņojumu par valsts atbalsta noteikumu piemērošanu pasākumiem, kas saistīti ar tiešajiem nodokļiem uzņēmējdarbībai (21), saskaņā ar kuru nodokļu sistēmas mērķis ir iekasēt ieņēmumus, lai finansētu valsts izdevumus. Pamatojoties uz minēto, tās uzskata, ka mērķis optimizēt nodokļu ieņēmumus no tiešsaistes azartspēļu pakalpojumu sniegšanas Dānijas iedzīvotājiem citādi netiktu sasniegts, piemērojot augstāku nodevu likmi nekā likme, kas tiešsaistes azartspēlēm noteikta izsludinātajā likumā.
(52)
Pretēji minētajiem argumentiem citas trešās personas - galvenokārt klātienes azartspēļu organizatori - iesniedza piezīmes pret Dānijas iestāžu pieņemto nostāju.
(53)
Būtībā minētās ieinteresētās personas apgalvoja, ka Dānijas nodokļu režīms būtu jāuzskata par selektīvu, jo ar to tiek ieviests atšķirīgs nodokļu režīms starp divām uzņēmumu grupām, kuru tiesiskā un faktiskā situācija ir salīdzināma, ņemot vērā pasākuma mērķus. Minētās personas apgalvo, ka tiešsaistes un klātienes spēļu nami veic konkurējošas darbības vienā un tajā pašā tirgū un tāpēc tie atrodas salīdzināmā situācijā.
(54)
Atbalstot šo nostāju, ieinteresētās personas apgalvo, ka tiešsaistes un klātienes spēļu namu piedāvātās spēles ir līdzīgas. Kazino spēļu noteikumi būtu jāuzskata par vienādiem, un virtuālā mijiedarbība ar krupjē un citiem spēlmaņiem tiešsaistē ir salīdzināma ar reālo mijiedarbību klātienes spēļu namos. Klātienes azartspēļu automātu ražotāji lietošanai tiešsaistē izgatavo tādus pašus modeļus kā izmantošanai klātienē. Tāpēc no tehniskā viedokļa tiešsaistē un klātienē piedāvātās kazino spēles ir identiskas tehnoloģisko platformu, aprakstu, īpašību, formātu un parametru ziņā.
(55)
Turklāt ieinteresētās personas apgalvo, ka tiešsaistes un klātienes spēļu namu pakalpojumu patērētāju raksturojums ir salīdzināms. Tāpēc patērētāju aspektu nedrīkstētu izmantot kā nozīmīgu argumentu, lai nošķirtu tiešsaistes azartspēles no klātienes azartspēlēm.
(56)
Dažas ieinteresētās personas uzskatīja, ka tiešsaistes azartspēles būtu jāuzskata nevis par atšķirīgām no klātienes azartspēlēm, bet vienkārši par citu kanālu, ar kura starpniecību spēles tiek piedāvātas spēlmaņiem.
(57)
Papildus minētajiem argumentiem ieinteresētās personas pauda uzskatu, ka pašreizējais azartspēļu tirgus jāuzskata par vienotu tirgu, kurā notiek būtiskas pārmaiņas, ko raksturo ievērojama spēlmaņu pārorientēšanās no klātienes spēļu namiem uz tiešsaistes spēļu namiem. Šai nesenajai tendencei varētu būt vairāki iemesli, tostarp interneta arvien pieaugošā izmantošana, tiešsaistes spēļu namu zemās pamatdarbības izmaksas visos līmeņos (ēkas un aprīkojums, personāls un nemainīgās izmaksas), fakts, ka tiešsaistes spēļu nami var nodrošināt neierobežotu piekļuvi tiešsaistes azartspēlēm divdesmit četras stundas diennaktī jebkurā vietā, ņemot vērā jauno tehnoloģiju pastāvīgo attīstību.
(58)
Ieinteresētās personas prognozē, ka, ņemot vērā tehnoloģiju attīstības straujo tempu un e-komercijai tipisko iekļūšanu tirgū, kā rezultātā azartspēļu nozare ir kļuvusi ārkārtīgi dinamiska un mainīga, šī tirgus daļas pārvirze no klātienes azartspēlēm uz tiešsaistes azartspēlēm nākotnē palielināsies. Šajā saistībā tās arī atsaucas uz ģenerāladvokāta Y. Bot sniegto atzinumu lietā Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), saskaņā ar kuru jaunu saziņas līdzekļu ietekme ir tāda, ka azartspēles, kas iepriekš bija pieejamas tikai īpašās telpās, tagad var spēlēt jebkurā laikā un vietā, ņemot vērā jauno tehnoloģiju (telefona, interaktīvās televīzijas un interneta) attīstību.
(59)
Tās atsaucas arī uz Komisijas 2006. gada “Pētījumu par azartspēļu pakalpojumiem iekšējā tirgū” (23). Attiecīgi “azartspēļu nākotne spēļu namos arvien vairāk būs balstīta serveros, jo azartspēļu automāti arvien biežāk kļūst pieejami kā lejupielādējama spēles programmatūra” (24). Šai attīstībai būs raksturīga jaunu azartspēļu norises hibrīdvietu rašanās.
(60)
Pamatojoties uz minēto argumentu, ieinteresētās personas secina, ka pasākums ir selektīvs, jo tiešsaistes un klātienes spēļu nami savu darbību veic juridiski un faktiski salīdzināmās situācijās. Tāpat šādu selektivitāti nevar pamatot ar nodokļu sistēmas loģiku. Turklāt tās uzskata, ka augstākas nodevas likmes piemērošana neatturētu tiešsaistes azartspēļu pakalpojumu sniedzējus no pieteikšanās licences saņemšanai Dānijā.
(61)
Arī Dānijas atsauce uz citu dalībvalstu nodokļu sistēmām, lai pamatotu vajadzību piesaistīt tiešsaistes spēļu namu pakalpojumu sniedzējus, nav būtiska, jo saskaņā ar iedibināto judikatūru ikvienam pamatojumam jābūt balstītam vienīgi uz valsts nodokļu sistēmu (25). Turklāt tiesas ir pastāvīgi noraidījušas Dānijas iestāžu argumentu, ka konkrētiem uzņēmumiem piemērojamās nodevu likmes samazināšana ir vajadzīga, lai palielinātu tirgus konkurētspēju.
6. DĀNIJAS PIEZĪMES PAR TREŠO PERSONU PIEZĪMĒM
(62)
Vienlaikus atkārtojot savu uzskatu, ka izsludinātais pasākums nav selektīvs un nav uzskatāms par valsts atbalstu, Dānijas iestādes norāda, ka visas lietā iestājušās valdības atbalsta to nostāju, proti, ka no regulatīvā viedokļa ir nepieciešams nošķirt tiešsaistes spēļu namus no klātienes spēļu namiem.
(63)
Tās arī norāda, ka metodoloģija, kas izmantota, lai definētu attiecīgo tirgu LESD 101. un 102. panta nolūkos, ir paredzēta privātiem uzņēmumiem un ir balstīta uz produktu aizvietojamību no pieprasījuma un piedāvājuma viedokļa, un tāpēc tā nav piemērojama valsts atbalsta novērtējuma mērķiem. Šīs metodoloģijas piemērošana pārsniegtu valsts atbalsta noteikumu robežas, ko šajā gadījumā piemēro dalībvalsts suverēnajām nodokļu pilnvarām.
(64)
Minētās iestādes uzskata, ka tiešsaistes azartspēles būtu jānošķir no klātienes azartspēlēm. Šajā saistībā tās arī atsaucas uz Komisijas nostāju, kura pieņemta apvienošanās procedūrā un saskaņā ar kuru azartspēļu automāti (džekpota automāti, žetonu automāti un tikai skaidras naudas spēļu automāti vai izklaides automāti spēļu zālēs ar iespēju iegūt naudas laimestu (amusements with prizes, AWP)) ir uzskatāmi par atsevišķu produktu tirgu (26). Dānijas iestādes cita starpā arī min Francijas Konkurences iestādes pieņemto lēmumu, saskaņā ar kuru klātienes pokers nav daļa no tā paša tirgus, kura daļa ir tiešsaistes pokers, jo klātienes pokerā ir vajadzīga personīga paškontrole, citu spēlmaņu novērošana, tajā bieži vien rodas lielākas izmaksas, un tas ir ierobežots no ģeogrāfiskā viedokļa (27). Iestādes atsaucas arī uz Lielbritānijas Godīgas tirdzniecības biroja (Office of Fair Trading) lēmumu par apvienošanu, kurā ir nošķirtas licencētas derību aģentūras, no vienas puses, un derības pa telefonu vai internetā, no otras puses (28).
(65)
Attiecībā uz produktu tirgu atšķirībām Dānijas iestādes norāda, kā minējušas arī vairākas iestājpersonas, ka azartspēļu iestādēs piedāvā papildu - un daudz dārgākus - pakalpojumus. No socioloģiskā viedokļa Dānijas iestādes atkārtoja savu uzskatu, ka attālinātie un klātienes spēlmaņi ir atšķirīgu veidu patērētāji, kā tas norādīts arī Komisijas nesen pieņemtajā 2011. gada 24. marta Zaļajā grāmatā par tiešsaistes azartspēlēm iekšējā tirgū, kurā konstatēts, ka tiešsaistes spēlmaņu raksturojums atšķiras no tradicionālo spēļu namu vai derību aģentūru klientu raksturojuma (29).
(66)
Dānijas iestādes arī atkārto, ka izmaksas koeficients tiešsaistes azartspēļu organizatoriem ir ievērojami augstāks, ņemot vērā to zemās pamatdarbības izmaksas. Tās arī norāda, ka atšķirības starp tiešsaistes un klātienes spēļu namiem var pamatot ar izmantotās programmatūras tehniskiem aspektiem, atšķirīgiem noteikumiem licenču piešķiršanai un klātienes spēļu namu vietējo dominējošo stāvokli.
(67)
Dānijas iestādes apstrīd arī to, kā dažas ieinteresētās personas interpretē iepriekš minēto ģenerāladvokāta Y. Bot sniegto atzinumu Liga Portuguesa lietā. Tās norāda, ka minētais atzinums, kas izdots saistībā ar pakalpojumu sniegšanas brīvību, atbilst uzskatam, ka attālinātu azartspēļu organizatori būtu jāuzskata par tādiem, kuru tiesiskā un faktiskā situācija atšķiras no klātienes azartspēļu organizatoru tiesiskās un faktiskās situācijas.
(68)
Tomēr Dānijas iestādes atzīst, ka atsevišķu veidu tiešsaistes azartspēles joprojām varētu uzskatīt par citu tirdzniecības veidu, kā tas ir derību pakalpojumu gadījumā.
(69)
Attiecībā uz izsludinātā likuma mērķiem Dānijas iestādes noraida atsevišķu ieinteresēto personu argumentu, ka izsludinātā likuma mērķis ir piesaistīt ārvalstu azartspēļu pakalpojumu sniedzējus. Mērķi, kurus tiecas sasniegt valdība, drīzāk ir Azartspēļu likumā norādītie mērķi. Turklāt nemainās jaunā likuma vispārējais mērķis, proti, gūt ienākumus no azartspēlēm tāpat kā no jebkuras līdzīgas sistēmas ieņēmumu gūšanai, lai finansētu valsts budžetu.
(70)
Dānijas iestādes arī piekrīt dažu ieinteresēto personu paustajam viedoklim, ka nodevas maksātāja maksātspēju varētu uzskatīt par derīgu pamatojumu. Šajā gadījumā tiešsaistes azartspēļu organizatoru finansiālās iespējas patiešām būtu ievērojami zemākas.
(71)
Visbeidzot, Dānijas iestādes norāda, ka to nodokļu sistēma, ko piemēro tiešsaistes azartspēļu pakalpojumiem, ir veidota tā, lai nodrošinātu vislielākos iespējamos ieņēmumus. Tādējādi zemākā nodevas likme, ko piemēro tiešsaistes azartspēlēm, atspoguļotu vajadzību līdzsvarot četrus izsludinātajā likumā noteiktos mērķus ar vajadzību maksimāli palielināt nodevu ieņēmumus.
7. PASĀKUMA NOVĒRTĒJUMS
7.1. Valsts atbalsta esamība atbilstoši LESD 107. panta 1. punktam
(72)
Saskaņā ar LESD 107. panta 1. punktu ar iekšējo tirgu nav saderīgs nekāds atbalsts, ko piešķir dalībvalstis vai ko jebkādā citā veidā piešķir no valsts līdzekļiem un kas rada vai draud radīt konkurences izkropļojumus, dodot priekšroku konkrētiem uzņēmumiem vai konkrētu preču ražošanai, ciktāl tāds atbalsts iespaido tirdzniecību starp dalībvalstīm.
7.1.1. Valsts līdzekļi
(73)
Saskaņā ar LESD 107. panta 1. punktu finansējumu pasākumam piešķir dalībvalsts vai no valsts līdzekļiem. Nodokļu ieņēmumu zaudējums ir līdzvērtīgs valsts līdzekļu patēriņam fiskālo izdevumu veidā.
(74)
Konkrētajā gadījumā, kas tiek izvērtēts, valsts līdzekļu esamību nav apstrīdējusi neviena persona - ne Dānijas iestādes, ne sūdzību iesniedzēji, ne trešās personas.
(75)
Ļaujot tiešsaistes azartspēļu organizatoriem maksāt salīdzinoši zemāku nodevas likmi, kas ir 20 procenti no to ABI (30), Dānijas iestādes zaudē ieņēmumus, kuri veido valsts līdzekļus. Tāpēc Komisija uzskata, ka attiecīgais pasākums ir saistīts ar valsts līdzekļu zaudēšanu un tāpēc tiek finansēts no valsts līdzekļiem.
7.1.2. Priekšrocība
(76)
Pasākumam ir arī jārada finansiāla priekšrocība saņēmējam. Ar priekšrocību saprot ne vien pozitīvu priekšrocību, bet arī intervenci, kas dažādos veidos samazina izdevumus, kuri parasti tiek segti no uzņēmuma budžeta (31).
(77)
Šajā lietā priekšrocības esamību nav apstrīdējusi neviena no personām - ne Dānijas iestādes, ne sūdzību iesniedzēji, ne trešās personas.
(78)
Saskaņā ar Azartspēļu nodevu likumu tiešsaistes azartspēļu organizatoriem ir jāmaksā nodeva 20 procentu apmērā no ABI. Šī nodevas likme ir ievērojami zemāka nekā tā, ko piemēro klātienes azartspēļu organizatoriem. Tādējādi tiešsaistes azartspēļu organizatoriem tiek piešķirta priekšrocība mazāka nodevu sloga veidā. No tā izriet, ka pārbaudāmais pasākums rada priekšrocību uzņēmumiem, kas sniedz tiešsaistes azartspēļu pakalpojumus.
7.1.3. Konkurences izkropļojums un ietekme uz tirdzniecību
(79)
Saskaņā ar LESD 107. panta 1. punktu pasākumam jābūt tādam, kas ietekmē ES iekšējo tirdzniecību un rada vai draud radīt konkurences izkropļojumus. Šajā lietā tiešsaistes azartspēļu organizatori, kas reģistrēsies Dānijā, izjutīs konkurenci un tiks iesaistīti tirdzniecībā starp dalībvalstīm. Attiecīgi Azartspēļu nodevu likums, kas paredz labvēlīgu nodokļu režīmu tiem Dānijas uzņēmumiem, kuri sniedz tiešsaistes azartspēļu pakalpojumus, noteikti ietekmē tirdzniecību starp dalībvalstīm un rada vai draud radīt konkurences izkropļojumus.
7.1.4. Selektivitāte
(80)
Lai pasākumu varētu uzskatīt par valsts atbalstu LESD 107. panta 1. punkta nozīmē, tam jābūt atzītam par selektīvu, ciktāl tas dod priekšroku konkrētiem uzņēmumiem vai konkrētu preču ražošanai.
(81)
Saskaņā ar tiesu praksē iedibināto selektivitātes kritērija interpretāciju pasākums ir selektīvs, ja “tā mērķis ir uzņēmumus daļēji atbrīvot no finansiāliem maksājumiem, kuri rodas, parastā režīmā piemērojot ar likumu noteikto vispārīgo sociālā nodrošinājuma sistēmu” (32). No tā izriet, ka pasākums ir selektīvs, ja tas rada atkāpi no vispārējās nodokļu sistēmas piemērošanas. Saskaņā ar pašreizējo tiesu praksi jāpārbauda, vai attiecīgais pasākums dod priekšroku konkrētiem uzņēmumiem attiecībā pret citiem uzņēmumiem, kuru tiesiskā un faktiskā situācija ir salīdzināma, ņemot vērā attiecīgā pasākuma mērķi (33).
(82)
Saskaņā ar tiesu praksi, ja pasākumu uzskata par tādu, kas rada atkāpi no vispārējās nodokļu sistēmas, jāpārbauda, vai šāda nošķiršana izriet no tās nodokļu sistēmas rakstura vai vispārējās shēmas, kuras daļa tā ir (34). Citiem vārdiem sakot, jāpārbauda, vai attiecīgais pasākums, kas prima facie ir selektīvs, ir pamatots, ņemot vērā nodokļu sistēmas loģiku (35).
(83)
Šajā lietā atsauces sistēma būtu jādefinē kā nodevu sistēma, ko piemēro azartspēlēm Dānijā. Azartspēļu nodevu likuma mērķis ir reglamentēt nodokļu samaksu par visām azartspēlēm, ko nodrošina vai organizē Dānijā neatkarīgi no tā, vai tās notiek tiešsaistē vai klātienē. Tāpēc attiecīgais pasākums (t. i., diferencēts nodokļu režīms par labu tiešsaistes azartspēlēm) būtu jānovērtē attiecībā pret šo atsauces nodokļu sistēmu.
(84)
Tā kā izsludinātais likums paredz, ka tādas licences turētājiem, kas ļauj sniegt azartspēļu pakalpojumus tiešsaistes spēļu namos, piemēro 20 procentu likmi no ABI, savukārt tādas licences turētājiem, kura ļauj sniegt azartspēļu pakalpojumus klātienes spēļu namos, piemēro pamatlikmi 45 procentu apmērā no ABI un papildu likmi maksimums 30 procentu apmērā no ABI, rodas jautājums, vai tiešsaistes un klātienes azartspēļu organizatori, kam piemēro atšķirīgas nodevu likmes, būtu jāuzskata par juridiski un faktiski salīdzināmiem.
(85)
Šajā saistībā Dānijas iestādes ir pastāvīgi apgalvojušas, ka tiešsaistes un klātienes azartspēles nav juridiski un faktiski salīdzināmas no platformu, izmaksu, finansējuma, sociālās pieredzes, pakalpojumu sniedzēju vai produktu viedokļa.
(86)
Turklāt tās tāpat kā citas ieinteresētās personas ir uzsvērušas būtisko atšķirību starp abām azartspēļu organizatoru kategorijām, atsaucoties uz spēcīgo konkurenci, ko tiešsaistes spēļu nami izjūt salīdzinājumā ar klātienes azartspēļu organizatoriem, kuri neizjūt konkurenci.
(87)
Neraugoties uz vairākām objektīvām atšķirībām starp tiešsaistes un klātienes azartspēļu organizatoriem (piemēram, fiziska klātbūtne pret klātbūtni tiešsaistē), Komisija uzskata, ka minētās atšķirības starp tiešsaistes un klātienes spēļu namiem ir nepietiekamas, lai konstatētu būtisku un izšķirošu juridisku un faktisku atšķirību starp šiem abiem uzņēmumu veidiem.
(88)
Šajā saistībā Komisija atzīmē, ka azartspēles, ko piedāvā klātienes un tiešsaistes azartspēļu organizatori, ir līdzvērtīgas. Azartspēles, ko piedāvā gan tiešsaistes, gan klātienes azartspēļu organizatori, tostarp rulete, bakara, punto banco, black jack, pokers un spēles azartspēļu automātos, ir viens un tas pats azartspēļu veids neatkarīgi no tā, vai tās notiek tiešsaistē vai klātienē. Turklāt no tehniskā viedokļa tiešsaistē un klātienē piedāvātās kazino spēles ir salīdzināmas tehnoloģisko platformu, formātu un parametru ziņā.
(89)
Šajā saistībā Komisija uzskata, ka, ciktāl runa ir par nodokļu piemērošanu azartspēlēm, tiešsaistes azartspēles kļūst par vēl vienu līdzīga veida azartspēļu izplatīšanas kanālu. Atbalstot šo nostāju, Komisija norāda uz tiešsaistes spēļu namu ievērojamiem centieniem simulēt pieredzes gūšanu klātienes spēļu namos, lai tiešsaistes spēlmaņiem šķistu, ka viņi spēlē klātienes spēļu namos, nevis virtuālā vidē.
(90)
Lai pamatotu savu uzskatu, ka tiešsaistes un klātienes azartspēles nav juridiski un faktiski salīdzināmas darbības, Dānijas iestādes cita starpā ir atsaukušās uz Lielbritānijas Godīgas tirdzniecības biroja (British Office of Fair Trading) lēmumu, kurā ir nošķirtas licencētas derību aģentūras, no vienas puses, un derības pa telefonu vai internetā, no otras puses (36). Tomēr šis lēmums ir pretrunā Dānijas iestāžu nostājai, ka derības tiešsaistē un klātienē ir identiski pakalpojumi (37). Šajā saistībā pretrunīgi ir arī tas, ka Dānijas iestādes uzskata klātienes un tiešsaistes derību pakalpojumus par līdzīgām darbībām un tāpēc piemēro tiem vienādu nodokļu režīmu, tajā pašā laikā uzskatot citu veidu tiešsaistes un klātienes azartspēles par atšķirīgām darbībām un piemērojot tām atšķirīgas nodevu likmes.
(91)
Dānijas iestādes atsaucās arī uz Komisijas lēmumu lietā Candover/Cinven/Gala (38), kurā noteikts, ka azartspēļu automāti (džekpota automāti, žetonu automāti un tikai skaidras naudas spēļu automāti vai AWP) veido neatkarīgu produktu tirgu (39). Tomēr neatkarīgi no fakta, ka minētais lēmums neattiecas ne uz valsts atbalsta noteikumu piemērošanu, ne arī uz selektivitātes jautājumu, jāņem vērā, ka, lai gan lēmumā ir noteikts, ka “azartspēļu automāti (džekpota automāti, žetonu automāti un tikai skaidras naudas spēļu automāti vai AWP) veido atsevišķu produktu tirgu, tajā ir arī norādīts, ka minētos automātus var uzskatīt par integrētiem azartspēļu paketē attiecīgajās vietās, kurās tie atrodas, t. i., spēļu namos, bingo klubos, spēļu zālēs, krogos, derību aģentūrās utt.” (40).
(92)
Tāpat arī minētās patērētāju sociālekonomiskā raksturojuma, atkarības rašanās risku vai tirgus attīstības atšķirības ir nepietiekamas, lai pierādītu, ka tiešsaistes un klātienes azartspēles ir divi dažādi darbību veidi, kas nav juridiski un faktiski salīdzināmi. Dažos pētījumos, uz ko vienlīdz atsaucas gan Dānijas iestādes, gan sūdzību iesniedzēji, šķiet, ir ietverts pietiekami daudz konstatējumu, lai pamatotu savstarpēji pretējus secinājumus. Tādējādi attiecībā uz Komisijas 2006. gada “Pētījumu par azartspēļu pakalpojumiem iekšējā tirgū” (41) Dānijas iestādes apgalvo, ka šim pētījumam bija jāpierāda, ka tiešsaistes un klātienes azartspēļu tirgi ir atsevišķi tirgi (42). Turpretī dažas ieinteresētās personas to pašu ziņojumu citē (43), lai pierādītu, ka tiešsaistes azartspēļu tirgus būtu jāuzskata nevis par jaunu tirgu, bet par tā paša azartspēļu tirgus attīstību, ko iezīmē jaunu azartspēļu norises hibrīdvietu rašanās (44).
(93)
Tāpat pretrunīgus apgalvojumus var atrast Dānijas Valsts sociālās pētniecības centra (45) veiktajā pētījumā, ko citē Dānijas iestādes un sūdzību iesniedzēji. Lai gan Dānijas iestādes apgalvo, ka azartspēļu spēlmaņi klātienes spēļu namos atšķiras no spēlmaņiem tiešsaistes spēļu namos vecuma, dzimuma un izglītības līmeņa ziņā, sūdzību iesniedzēji, atsaucoties uz to pašu pētījumu, nonāk pie pretēja secinājuma, apgalvojot, ka pētījums pierāda, ka nav būtiskas atšķirības starp to patērētāju raksturojumu, kas spēlē azartspēles klātienes vai tiešsaistes spēļu namos. Tie uzskata, ka pētījums pierāda, ka patērētāji, kas spēlē azartspēles gan klātienes, gan tiešsaistes spēļu namos, parasti ir vieni un tie paši jauni vīrieši vecumā no 18 līdz 24 gadiem (46).
(94)
Pamatojoties uz minēto, Komisija secina, ka tiešsaistes un klātienes spēļu nami būtu jāuzskata par juridiski un faktiski salīdzināmiem. Tā kā gan tiešsaistes, gan klātienes azartspēles rada vienādus riskus, izsludinātais pasākums attiecas gan uz tiešsaistes, gan klātienes azartspēlēm. Ar konkrēto pasākumu tiek ieviests diferencēts nodokļu režīms par labu tiešsaistes azartspēļu organizatoriem, kaitējot klātienes spēļu namiem. No tā izriet, ka izvērtējamais pasākums būtu jāuzskata prima facie par selektīvu LESD 107. panta nozīmē, jo ar to notiek atkāpšanās no vispārējās nodokļu sistēmas.
(95)
Tas, vai pasākumu, kas prima facie šķiet selektīvs, var pamatot ar sistēmas būtību un vispārējo shēmu, ir jānovērtē, ņemot vērā esošo judikatūru. Lai pamatotu pasākuma selektivitāti, var atsaukties uz nodokļu sistēmas pamatprincipiem vai vadlīnijām.
(96)
Šajā ziņā Dānijas iestādes apgalvoja, ka, ņemot vērā iesaistītās nozares specifiku, diferencētais nodokļu režīms par labu tiešsaistes azartspēļu organizatoriem ir vienīgais veids, kā nodrošināt Dānijas nodokļu sistēmas efektivitāti. Augstākas nodevas likmes noteikšana atturētu tiešsaistes azartspēļu organizatorus no pieteikšanās Dānijas licences saņemšanai, savukārt zemākas nodevas likmes ieviešana visiem attiecīgajiem organizatoriem būtu pretrunā vispārējam mērķim saglabāt azartspēļu pakalpojumu patēriņu saprātīgā līmenī.
(97)
Dānijas iestādes arī apgalvoja, ka tiešsaistes azartspēļu organizatoru finansiālās iespējas, kas esot mazākas nekā klātienes kazino spēļu organizatoriem, varētu pamatot ar atšķirīgajām nodevu likmēm starp abām azartspēļu organizatoru kategorijām.
(98)
Ņemot vērā minētos argumentus, Komisija atgādina, ka saskaņā ar judikatūru (47) un Komisijas Paziņojumu par valsts atbalsta noteikumu piemērošanu pasākumiem, kas saistīti ar tiešajiem nodokļiem uzņēmējdarbībai (48), dalībvalstij ir jāpierāda, ka attiecīgais pasākums izriet no minētās sistēmas pamatprincipiem. Pamatojums, kas balstīts uz attiecīgās nodokļu sistēmas būtību vai vispārējo struktūru, ir izņēmums no principa, ka valsts atbalsts ir aizliegts. Tāpēc tas jāinterpretē stingri (49).
(99)
No tā izriet, ka Dānijas iestādēm ir pienākums pierādīt, ka attiecīgais nodokļu pasākums ir pamatots ar nodokļu sistēmas loģiku. Tomēr Dānijas iestādes nav sniegušas pietiekamus un pārliecinošus pierādījumus, lai pamatotu savu apgalvojumu, ka nodevu likmes pazemināšana plašākas kategorijas (azartspēļu organizatoru) konkrētam segmentam (tiešsaistes azartspēļu operatoriem), lai tādējādi nodrošinātu, ka tiešsaistes azartspēļu operatori piesakās licences saņemšanai, izriet no to nodokļu sistēmas pamatā esošiem principiem un loģikas. Jo īpaši mērķis piesaistīt ārvalstu tiešsaistes azartspēļu pakalpojumu sniedzējus Dānijā un piemērot tiem Dānijas noteikumus būtu jāuzskata par politisku mērķi, kas ir ārpus nodokļu sistēmas loģikas.
(100)
Līdzīgi arī attiecībā uz apgalvojumu, ka tiešsaistes azartspēļu organizatoriem esot zemāka maksātspēja, Dānijas iestādes nespēja pierādīt, ka starp azartspēlēm tiešsaistes un klātienes spēļu klubos pastāv tādas rentabilitātes atšķirības, kas pamatotu diferencēto nodokļu režīmu. Tāpat Dānijas iestādes nav arī pierādījušas, ka maksātspēja ir princips, kas integrēts to tiešo uzņēmējdarbības nodokļu sistēmā, uz kuru varētu atsaukties šajā gadījumā, lai pamatotu diferencētā nodokļu režīma piemērošanu tiešsaistes un klātienes spēļu namiem.
(101)
No minētā izriet, ka Komisija neuzskata, ka izsludinātā likuma selektivitāte ir pamatota, ņemot vērā nodokļu sistēmas loģiku.
7.1.5. Secinājums
(102)
Ņemot vērā minēto, Komisija uzskata, ka ir izpildīti LESD 107. panta 1. punktā noteiktie kritēriji un pasākums, ar ko piemēro zemāku nodevu likmi tiešsaistes azartspēlēm, ir valsts atbalsts Dānijā reģistrētajiem tiešsaistes azartspēļu organizatoriem.
7.2. Pasākuma saderība ar iekšējo tirgu, pamatojoties uz LESD 107. panta 3. punkta c) apakšpunktu
(103)
Līguma par Eiropas Savienības darbību 107. panta 2. un 3. punkts paredz noteikumus, kas nosaka, kad konkrēti atbalsta pasākumi ir saderīgi ar iekšējo tirgu un kāda veida atbalstu var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu.
(104)
Komisija uzskata, ka konkrēto pasākumu var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu saskaņā ar LESD 107. panta 3. punkta c) apakšpunktā paredzēto atkāpi, kura pieļauj “(…) atbalstu, kas veicina konkrētu saimniecisko darbību vai konkrētu tautsaimniecības jomu attīstību, ja šādam atbalstam nav tāds nelabvēlīgs iespaids uz tirdzniecības apstākļiem, kurš ir pretrunā kopīgām interesēm.”
(105)
Komija norāda, ka uz pasākumu neattiecas pašreiz spēkā esošās pamatnostādnes LESD 107. panta 3. punkta c) apakšpunkta piemērošanai. Tāpēc tas ir jānovērtē tieši, ņemot vērā šo Līguma noteikumu. Lai atbalsta pasākums būtu saderīgs ar LESD 107. panta 3. punkta c) apakšpunktu, tam vajadzīgā un samērīgā veidā ir jāīsteno vispārējas nozīmes mērķis. Novērtējot pasākuma saderību ar iekšējo tirgu, Komisija salīdzina tā pozitīvo ietekmi no kopējas intereses mērķa sasniegšanas viedokļa ar tā potenciāli negatīvo ietekmi, piemēram, tirdzniecības un konkurences kropļošana. Vērtējuma pamatā ir pārbaude, ko veic trijos posmos. Pirmajos divos posmos izvērtē valsts atbalsta pozitīvo ietekmi, trešajā posmā - negatīvo ietekmi, kā arī izsver pozitīvo un negatīvo ietekmi (50). Pārbaudi strukturē šādi:
1)
Vai atbalsta pasākumam ir skaidri definēts vispārējas nozīmes mērķis?
2)
Vai atbalsts ir piemērots, lai sasniegtu vispārējās intereses mērķi, t. i., vai ierosinātais atbalsts ir vērsts uz tirgus nepilnībām vai uz citu mērķi? Jo īpaši:
a)
vai atbalsta pasākums ir atbilstošs instruments, t. i., vai ir citi, vairāk piemēroti instrumenti?
b)
vai tam ir stimulējoša ietekme, t. i., vai atbalsts maina potenciālo tā saņēmēju rīcību?
c)
vai atbalsta pasākums ir samērīgs, t. i., vai tādas pašas izmaiņas rīcībā varētu panākt ar mazāku atbalstu?
3)
Vai konkurences izkropļojumi un ietekme uz tirdzniecību ir ierobežota tā, lai kopējā ietekme būtu pozitīva?
7.2.1. Vispārējas nozīmes mērķis
(106)
Dānijas iestādes paskaidroja, ka tās ir nolēmušas turpināt azartspēļu un derību pakalpojumu jomā spēkā esošo tiesību aktu reformu, lai aizstātu pašreizējo monopola režīmu ar reglamentētu un daļēji liberalizētu režīmu. Liberalizācija tika uzskatīta par nepieciešamu, lai cita starpā ievērotu ES tiesību aktus, kas pieņemti pēc pārkāpumu konstatēšanas procedūras uzsākšanas un argumentēta atzinuma nosūtīšanas 2007. gada 23. martā (51), un reaģētu uz draudiem, kurus rada nelikumīgie tiešsaistes azartspēļu pakalpojumi, ko sniedz azartspēļu organizatori citās valstīs.
(107)
Līdz šim Dānijas azartspēļu nozare būtībā ir bijusi valsts monopols, jo ir izsniegta tikai viena licence valsts kontrolētam uzņēmumam Danske Spil A/S. Neraugoties uz to, ka tiesiskais regulējums aizliedz ārvalstu tiešsaistes azartspēļu organizatoriem pārdot to pakalpojumus patērētājiem Dānijā, daudzi tiešsaistes azartspēļu organizatori, kuri reģistrēti citās dalībvalstīs un arī trešās valstīs, ir piedāvājuši savus pakalpojumus ar tādu kanālu starpniecību, kas neatrodas Dānijā, piemēram, izmantojot satelīttelevīzijas kanālus, kuros apraide notiek no Apvienotās Karalistes. Dānijas iestādes savā paziņojumā norādīja, ka praksē tās nevar aizliegt citiem azartspēļu organizatoriem pārdot to pakalpojumus Dānijā, ņemot vērā Dānijas tiesvedību, kurā tika atzīts, ka pašreizējais Dānijas azartspēļu monopols ierobežo pakalpojumu brīvu apriti. Tāpēc pastāv neapmierinoša situācija, kurā esošā monopola likumību liek apšaubīt ne vien administratīvi un tiesas procesi, bet arī tiešsaistes azartspēļu pakalpojumu tiešais piedāvājums, ko nodrošina citās jurisdikcijās reģistrēti nelicencēti azartspēļu organizatori.
(108)
Saskaņā ar Azartspēļu likumam pievienoto paskaidrojuma rakstu liberalizācijas process tika pamatots, atsaucoties uz jaunākajām tehnoloģiju attīstības tendencēm, kas nozīmē, ka Dānija tagad ir daļa no globālās komunikācijas sabiedrības, kurā patērētāji var piekļūt plašam tādu pakalpojumu klāstam, ko piedāvā pakalpojumu sniedzēji dažādās jurisdikcijās. Pēdējos desmit gados azartspēles ir attīstījušās un kļuvušas par nozīmīgu tirdzniecības produktu internetā, jo īpaši pēc tiešsaistes pokera ieviešanas. Internets ir devis Dānijas iedzīvotājiem iespēju salīdzināt Danske Spil produktus un produktu klāstu ar produktiem, ko piedāvā Apvienotajā Karalistē, Maltā, Gibraltārā un citās valstīs reģistrēti tiešsaistes azartspēļu organizatori. Pēdējos gados ir strauji palielinājies to dāņu skaits, kuri ir sākuši spēlēt azartspēles, ko piedāvā starptautiski azartspēļu organizatori. Kā paskaidrojušas Dānijas iestādes, valdība raizējās, ka azartspēļu pakalpojumu sniegšana, ja tā netiek reglamentēta un efektīvi kontrolēta, varētu būt saistīta ar negatīvu ietekmi uz sabiedrību, kas izpaužas kā noziedzība un sabiedriskās kārtības graušana, un varētu izraisīt neaizsargātu personu atkarību no azartspēlēm. Tajā pašā laikā Danske Spil peļņa ir pastāvīgi samazinājusies. Tāpēc Dānijas iestādēm bija jāspēj reglamentēt un kontrolēt Dānijas iedzīvotājiem piedāvātos azartspēļu pakalpojumus, lai tos iekļautu kontrolētā regulējumā un tādējādi novērstu negatīvu ietekmi uz sabiedrību.
(109)
Šajā saistībā Komisija atgādina, ka azartspēļu nozarē nekad nav veikta nekāda saskaņošana Eiropas Savienības mērogā. Saskaņā ar Pakalpojumu direktīvas 2. pantu minēto direktīvu nepiemēro azartspēļu darbībām. (52) Tomēr, neraugoties uz sekundāru tiesību aktu neesamību šajā jomā, uz pārrobežu azartspēļu darbībām var attiecināt Līgumā paredzētās pamatbrīvības, proti, brīvību veikt uzņēmējdarbību (LESD 49. pants) un pakalpojumu sniegšanas brīvību (LESD 56. pants).
(110)
Principā LESD 56. pants nosaka, ka ir jāatceļ visi pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojumi, pat ja šādi ierobežojumi ir vienādi piemērojami valsts organizatoriem un organizatoriem no citām dalībvalstīm, ja ierobežojumi var aizliegt, kavēt vai padarīt par mazāk izdevīgām to pakalpojumu sniedzēju darbības, kas reģistrēti citā dalībvalstī, kurā tie likumīgi sniedz līdzīgus pakalpojumus. (53) Arī saskaņā ar iedibināto judikatūru dalībvalsts tiesību akti, kas aizliedz citās dalībvalstīs reģistrētiem organizatoriem piedāvāt pakalpojumus šādas dalībvalsts teritorijā ar interneta starpniecību, ir uzskatāmi par LESD 56. pantā noteiktās pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojumu (54). Turklāt ieguvēji no pakalpojumu sniegšanas brīvības ir gan pakalpojumu sniedzēji, gan pakalpojumu saņēmēji (55).
(111)
Šajā gadījumā, lai gan uz azartspēļu pakalpojumu sniegšanu attiecas galvenokārt LESD 56. pantā noteiktās pamatbrīvības darbības joma, arī Dānijas tiesību akti ietekmē brīvību veikt uzņēmējdarbību. Saskaņā ar Azartspēļu likuma 27. pantu Dānija pieprasa, lai tiešsaistes azartspēļu organizatori vai nu būtu reģistrēti Dānijā, vai arī - ja tie ir citas ES dalībvalsts vai EEZ valsts rezidenti - lai tie ieceltu apstiprinātu pārstāvi. Ierobežojumu pamatojums ir viens un tas pats gan attiecībā uz brīvību veikt uzņēmējdarbību, gan attiecībā uz pakalpojumu sniegšanas brīvību.
(112)
Šo pamatbrīvību ierobežojumi ir pieejami tikai kā izņēmuma pasākumi, kas ir skaidri paredzēti LESD 52. pantā vai saskaņā ar Tiesas judikatūru ir pamatoti ar sevišķi svarīgu vispārības interešu apsvērumiem. LESD 52. panta 1. punkts pieļauj ierobežojumus, kas ir pamatoti ar sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības aizsardzības apsvērumiem.
(113)
Ciktāl runa ir par azartspēlēm, Tiesa savos spriedumos ir atzinusi vairākus sevišķi svarīgu vispārības interešu apsvērumus, piemēram, patērētāju aizsardzību, krāpšanas un mudināšanas uz pārmērīgiem izdevumiem saistībā ar spēli novēršanu, kā arī sabiedriskās kārtības ievērošanas vispārējo vajadzību. Minētajā kontekstā morālās, reliģiskās un kultūras īpatnības, kā arī ar spēlēm un derībām saistītās sekas, kas morāli un finansiāli kaitē indivīdam un sabiedrībai, var būt pamats pietiekamai valsts iestāžu rīcības brīvībai, lai noteiktu vajadzīgos pasākumus nolūkā aizsargāt patērētājus un nodrošināt sabiedrisko kārtību. Attiecīgi ierobežojumiem jābūt pamatotiem ar sevišķi svarīgiem vispārīgas intereses apsvērumiem, tiem jābūt piemērotiem tiem izvirzīto mērķu sasniegšanai, un tie nedrīkst pārsniegt to, kas ir nepieciešams šāda mērķa sasniegšanai. Tie ir arī jāpiemēro bez diskriminācijas (56).
(114)
Tomēr jānorāda, ka nodokļu ieņēmumu zaudējums nav viens no LESD 52. pantā uzskaitītajiem apsvērumiem un nav arī atzīts judikatūrā (57), un tāpēc to nevar uzskatīt par īpaši svarīgu vispārējas intereses apsvērumu, uz ko varētu atsaukties, lai pamatotu pasākumu, kurš principā ir pretrunā pamatbrīvībai.
(115)
Konkrēti attiecībā uz pamatojumu pārrobežu azartspēļu pakalpojumu ierobežojumiem Tiesa ir nospriedusi (58):
“57.
Šajā kontekstā (…) ir jākonstatē, ka azartspēļu tiesiskais regulējums ir viena no jomām, kurās dalībvalstu starpā pastāv ievērojamas atšķirības morāles, reliģijas un kultūras aspektos. Tā kā šajā jomā nav veikta saskaņošana Kopienu līmenī, tad katrai dalībvalstij pašai šajā jomā atbilstoši savai vērtību skalai ir jāizvērtē attiecīgo interešu aizsardzībai izvirzāmās prasības.
58.
Tikai tas vien, ka kāda dalībvalsts ir izvēlējusies tādu aizsardzības sistēmu, kas atšķiras no tās, ko pieņēmusi kāda cita dalībvalsts, nevar ietekmēt novērtējumu par šajā jomā veikto pasākumu nepieciešamību un samērīgumu. Šie aspekti ir jāvērtē tikai atkarībā no mērķiem, kurus izvirzījušas attiecīgās dalībvalsts kompetentās iestādes, un no aizsardzības līmeņa, kuru tās paredzējušas ieviest.
59.
Dalībvalstis var brīvi noteikt savas politikas mērķus azartspēļu jomā un vajadzības gadījumā precīzi definēt nepieciešamo aizsardzības līmeni. Tomēr to noteiktajiem ierobežojumiem ir jāatbilst no Tiesas judikatūras izrietošajām samērīguma prasībām (iepriekš minētais spriedums apvienotajās lietās Placanica u. c., 48. punkts).
(…)
69.
Šajā sakarā ir jānorāda, ka internetā piedāvāto azartspēļu jomā nav veikta saskaņošana Kopienas līmenī. Tādēļ dalībvalstij ir tiesības uzskatīt, ka tikai tas vien, ka tāds pakalpojumu sniedzējs kā (…) likumīgi piedāvā minētajā jomā ietilpstošus pakalpojumus internetā citā dalībvalstī, kurā atrodas tā juridiskā adrese, un uz to faktiski jau attiecas šīs citas dalībvalsts tiesību normas un kompetento iestāžu kontrole, nav pietiekama garantija patērētāju aizsardzībai pret krāpšanas un noziedzības riskiem, ņemot vērā grūtības, ar kurām šajā sakarā var nākties saskarties dalībvalstij, kurā atrodas pakalpojumu sniedzēja juridiskā adrese, lai izvērtētu pakalpojumu sniedzēju profesionālo godīgumu.
70.
Turklāt, tā kā nav tieša kontakta patērētāja un pakalpojumu sniedzēja starpā, internetā piedāvātās azartspēles ietver dažāda rakstura un mēroga riskus saistībā ar iespējamu pakalpojumu sniedzēju izdarītu patērētāju krāpšanu salīdzinājumā ar šo spēļu tradicionālo tirgu.”
(116)
Nesen pieņemtā spriedumā Tiesa arī sīki izklāstīja tiešsaistes azartspēļu radītos riskus (59):
“103.
Tāpat ir jānorāda, ka pazīmes, kuras ir raksturīgas internetā piedāvātām azartspēlēm, var izrādīties par cita veida riska avotu, kuram ir lielāka nozīme patērētāju aizsardzības jomā, īpaši attiecībā uz jauniešiem un personām, kurām ir īpaša tieksme pēc spēles vai kuri var attīstīt šādu tieksmi, salīdzinot ar tradicionāliem šādu spēļu tirgiem. Papildus iepriekš minētajai tieša kontakta starp patērētāju un uzņēmumu neesamībai īpašais vieglums un internetā piedāvāto spēļu pieejamības pastāvīgums, kā arī šāda starptautiska piedāvājuma, iespējams, palielināts apjoms un izplatība vidē, kuru turklāt raksturo spēlētāja izolētība, anonimitāte un sociālās kontroles neesamība, rada pietiekami daudz faktoru, kuri var veicināt spēļu atkarības un pārmērīgu izdevumu saistībā ar tām attīstību, kā arī attiecīgi palielināt ar to saistītās negatīvās sociālās un morālās sekas, kas uzsvērtas pastāvīgā judikatūrā.
104.
Turklāt ir jānorāda, ka, ņemot vērā rīcības brīvību, kāda ir dalībvalstīm, lai noteiktu patērētāju aizsardzības un sabiedriskās kārtības aizsardzības līmeni, kuru tās vēlas nodrošināt azartspēļu nozarē, saistībā ar samērīguma kritēriju tomēr netiek prasīts, lai dalībvalsts iestāžu noteiktais ierobežojošais pasākums atbilstu koncepcijai, kurai piekrīt visas dalībvalstis un kura attiecas uz attiecīgās leģitīmās intereses aizsardzības kārtību (pēc analoģijas sk. 2009. gada 28. aprīļa spriedumu lietā C-518/06 Komisija/Itālija, Krājums, I-3491. lpp., 83. un 84. punkts).
105.
Ņemot vērā visu iepriekš minēto, ir jāpieņem, ka jebkādu azartspēļu piedāvāšanas, izmantojot internetu, aizlieguma pasākums principā var tikt uzskatīts par piemērotu, lai sasniegtu mērķi novērst pamudināšanu uz pārmērīgiem izdevumiem saistībā ar spēli un mērķi cīnīties pret atkarību no tām, kā arī mērķi aizsargāt nepilngadīgas personas, pat ja šādu spēļu piedāvājums, izmantojot tradicionālākus līdzekļus, joprojām tiek atļauts.”
(117)
Saskaņošanas neesamība azartspēļu jomā un dalībvalstu atšķirīgā pieeja attiecībā uz atļauto spēļu klāstu un azartspēļu organizatoriem, kam atļauts tās piedāvāt, rada priekšstatu, ka iekšējais tirgus pārrobežu azartspēļu pakalpojumu sniegšanai ir ļoti sadrumstalots. Lai gan dažas dalībvalstis ierobežo vai pat aizliedz piedāvāt konkrētas azartspēles, citas ir izvēlējušās par labu atvērtākiem tirgiem. Daudzas dalībvalstis ir arī nesen pārskatījušas savus azartspēļu jomā pieņemtos tiesību aktus vai pašlaik to dara, ņemot vērā tiešsaistes azartspēļu pakalpojumu attīstību.
(118)
Dānijas iestādes nav minējušas precīzus aprēķinus par to, cik daudz Dānijas iedzīvotāju spēlē nelikumīgas azartspēles, bet ir norādījušas, ka nereglamentētā tiešsaistes azartspēļu nozares attīstība ir satraucošs aspekts no sabiedrības viedokļa.
(119)
Šo tendenci apstiprina Eiropas Komisijas 2011. gada marta Zaļā grāmata (60). Tai pievienotajā Komisijas dienestu darba dokumentā ir minēts, ka 2008. gadā kopējie bruto ienākumi no tiešsaistes azartspēlēm Dānijā bija EUR 250 miljoni, no kuriem 14 % (t. i., EUR 34 miljoni) bija saistīti ar kazino spēlēm, un 22 % (t. i., EUR 56 miljoni) - ar pokeru (61). Pēc definīcijas gan tiešsaistes kazino spēles, gan tiešsaistes pokers ir aizliegtas darbības.
(120)
Paredzams, ka šie rādītāji palielināsies. Zaļajā grāmatā ir norādīts, ka tiešsaistes azartspēļu tirgus ir visstraujāk augošais kopējā azartspēļu tirgus segments, kas 2008. gadā nodrošināja 7,5 % no visas azartspēļu nozares gada ienākumiem (ES-27 valstīs), un tiek prognozēts, ka līdz 2013. gadam tas pieaugs divkārtīgi (62). Turklāt valsts tiešsaistes azartspēļu patēriņa īpatsvars Dānijā tiek lēsts 21,9 procentu apmērā, kas ir otrais augstākais rādītājs ES, kur tas ir vidēji 7,5 procenti (63).
(121)
Ņemot vērā minēto judikatūru, kā arī ES azartspēļu tirgus vispārējās iezīmes, Komisija uzskata, ka argumenti, ko Dānijas iestādes minējušas, lai pamatotu izsludinātā pasākuma pieņemšanu, ir pamatoti. Komisija jo īpaši ņem vērā raksturīgās iezīmes, kuras piemīt attiecīgajam tirgum, proti, tiešsaistes azartspēles, ko piedāvā ar interneta starpniecību, ir pārveidojušas šo nozari, radot globālu tirgu, kurā fiziskās robežas ir neskaidras. Šajā saistībā, kā noteikts 2011. gada Zaļajā grāmatā (64), Komisija arī ņem vērā vajadzību kontrolēt tiešsaistes azartspēļu nozari, lai novērstu kaitējošas negatīvas sekas, kādas tiešsaistes azartspēles var radīt patērētājiem. Papildus būtiskajam tiešsaistes azartspēļu atkarības rašanās riskam, kas konstatēts vairākos sociālos pētījumos (65), īpaša uzmanība būtu jāpievērš nepilngadīgajiem un citiem apdraudētiem cilvēkiem, tostarp spēlmaņiem ar zemiem ienākumiem, spēlmaņiem ar iepriekšēju atkarību no azartspēlēm un jauniešiem, kuri neapzinās ar azartspēļu problēmām saistītos riskus. Lai pasargātu šīs potenciālo spēlmaņu kategorijas, dalībvalstīm būtu jāspēj kontrolēt tiešsaistes azartspēļu nozari, cita starpā nosakot vecuma ierobežojumus vai licences saņemšanas nosacījumus, kontrolējot maksājumu apstrādes sistēmas un ierobežojot tiešsaistes azartspēļu pakalpojumu tirdzniecību vai reklāmu.
(122)
Tāpēc Dānijā veiktā reforma, kā rezultātā tika pieņemts izsludinātais likums, ir saskaņā ar mērķi, kas noteikts Eiropas Komisijas 2011. gada 24. marta Zaļajā grāmatā par tiešsaistes azartspēlēm iekšējā tirgū, proti, sekmēt tāda tiesiskā regulējuma rašanos dalībvalstīs attiecībā uz tiešsaistes azartspēlēm, kurš nodrošinātu lielāku tiesisko noteiktību visām ieinteresētajām personām (66). Zaļā grāmata tika izstrādāta, atbildot uz Padomes 2010. gada decembra secinājumiem, kuros Padome pauda atzinību par to, la Komisija rīkos plašas apspriedes par tiešsaistes azartspēlēm iekšējā tirgū, kas ļaus padziļināti pārrunāt jautājumus, kuri saistīti jo īpaši ar tiešsaistes azartspēļu pakalpojumiem (67), un par Eiropas Parlamenta 2009. gada 10. marta lēmumu, kurā Komisija tika aicināta ciešā sadarbībā ar valstu valdībām izpētīt pārrobežu azartspēļu pakalpojumu sniegšanas ekonomisko un ar ekonomiku nesaistīto ietekmi. (68) Jāuzsver, ka ar izsludinātā likuma starpniecību īstenotā tiesību aktu reforma ir saskaņā ar Komisijas atbalstītajiem mērķiem, pamatojoties uz kuriem tika uzsākta pārkāpumu konstatēšanas procedūra un 2007. gada martā Dānijas iestādēm tika nosūtīts argumentēts atzinums (69).
(123)
Šo iemeslu dēļ Komisija uzskata, ka izsludinātais Azartspēļu nodevu likums, ciktāl tas liberalizēs tirgu un ļaus Dānijas un ārvalstu tiešsaistes azartspēļu organizatoriem sniegt to pakalpojumus Dānijas iedzīvotājiem, vienlaikus nodrošinot, ka tie izpildīs vajadzīgos nosacījumus, lai varētu saņemt Dānijas iestāžu izsniegtas licences, kalpo skaidri definētam vispārējas nozīmes mērķim.
7.2.2. Atbalsts, kas ir piemērots vēlamajam mērķim
(124)
Atbalsta pasākumu uzskata par nepieciešamu un samērīgu, ja tas ir atbilstošs instruments noteiktā vispārējas nozīmes mērķa sasniegšanai, ja tam ir stimulējoša ietekme uz tā saņēmējiem un ja tas nerada nevajadzīgus konkurences izkropļojumus.
(125)
Dānijas valdība nolēma liberalizēt Dānijas tiešsaistes azartspēļu tirgu un ļaut izsniegt neierobežotu skaitu licenču spēļu organizēšanai tiešsaistē. Tomēr šādas licences izsniedz tikai tad, ja ir izpildīti vairāki nosacījumi, kas cita starpā saistīti ar licenci pieprasošā uzņēmuma vadītāju uzticamību. Lai liberalizācija noritētu veiksmīgi, Dānijas valdība nolēma arī pazemināt nodevu likmi tiešsaistes azartspēļu organizatoriem, nemainot nodevu likmes, kas piemērojamas klātienes azartspēļu organizatoriem. Šajā saistībā sūdzību iesniedzēji iebilda, ka nodevu likmes pazemināšana tiešsaistes azartspēļu organizatoriem nav visatbilstošākais risinājums. Piemēram, liberalizācijas procesa mērķu sasniegšanai joprojām varēja izmantot maksājumu un interneta bloķēšanu (ierobežojoši instrumenti), bez vajadzības ieviest zemākas nodevu likmes tiešsaistes azartspēļu organizatoriem. Kā norādījuši sūdzību iesniedzēji, šā iemesla dēļ Dānija būtu varējusi izvēlēties ieviest nelikumīgo tiešsaistes azartspēļu aizliegumu, izmantojot “maksājumu un interneta” bloķēšanu (domēna nosaukuma filtrēšana, IP adrešu bloķēšana un maksājumu bloķēšana) vai ierobežojot izsniedzamo licenču skaitu.
(126)
Attiecībā uz “bloķēšanas sistēmu” izmantošanu Komisijas Zaļajā grāmatā ir noteikts, ka bloķēšanas sistēmu efektivitāte ir atkarīga no iepriekš noteikta un atjaunināta bloķējamo pozīciju saraksta, kā arī no efektīvām programmatūru sistēmām. Tomēr, kā norādīja Dānijas iestādes, ir apšaubāmi, vai šādas bloķēšanas sistēmas varētu radīt vēlamos rezultātus, jo tiešsaistes spēlmaņi varētu apiet interneta bloķēšanu, mainot izmantotās pieslēgvietas, un konkrētu maksājumu aizliegšana varētu bloķēt pilnībā likumīgus komercdarījumus, kas nav ar likmēm un vinnestiem saistīti maksājumi.
(127)
Attiecībā uz iespēju izsniegt ierobežotu tiešsaistes licenču skaitu jānorāda, ka ietekme ir atkarīga no izsniedzamo licenču skaita. Ja to skaits tiks ierobežots tikai līdz dažām licencēm, nedaudzie konkurenti samazinās konkurenci un ietekmēs piedāvājumu, un tas varētu nozīmēt augstākas izmaksas patērētājiem, jo izmaksas koeficients būs zemāks nekā neierobežota licenču skaita gadījumā. Ierobežots licenču skaits arī samazina patērētājiem tirgū pieejamās izvēles daudzveidību un kvalitāti un mudina ražotājus mazāku uzmanību pievērst patērētāju vēlmēm un vajadzībām (70). Licenču skaita ierobežošana arī aktualizē tādus jautājumus kā kritēriji nepatvaļīgai licenču skaita noteikšanai, kuras iestādes un kādā veidā uzraudzīs licencēšanas prasības un kā notiks vēršanās pret nelikumīgu pakalpojumu sniegšanu, t. i., kas veiks nelikumīgi sniegtu azartspēļu pakalpojumu apkarošanas pasākumus un kādi būs šie pasākumi (71).
(128)
Ņemot vērā šos apsvērumus, Komisija uzskata, ka zemāka nodevu likme tiešsaistes azartspēlēm ir atbilstošs instruments jaunā Azartspēļu likuma liberalizācijas mērķu sasniegšanai. Atbalsta pasākums nodrošinās, ka tiešsaistes azartspēļu organizatori, kas vēlēsies sniegt azartspēļu pakalpojumus Dānijas iedzīvotājiem, pieteiksies licences saņemšanai un ievēros piemērojamos valsts noteikumus.
(129)
Komisija uzskata, ka atbalsta pasākums var mainīt ārvalstu tiešsaistes azartspēļu pakalpojumu sniedzēju rīcību, jo zemāka nodevu likme stimulē šādus pakalpojumu sniedzējus saņemt licenci Dānijā un tādējādi sākt likumīgu tiešsaistes pakalpojumu sniegšanu.
(130)
Atbalstu uzskata par samērīgu, ja tādas pašas izmaiņas rīcībā nevarētu panākt ar mazāku atbalstu un mazākiem konkurences izkropļojumiem. Atbalsta apjomam jābūt ierobežotam līdz minimumam, kas vajadzīgs, lai atbalstītā darbība notiktu. Šajā lietā Komisija uzskata, ka Dānijas iestādes ir veidojušas pasākumu tā, lai samazinātu iespējamo iesaistīto valsts atbalsta apjomu un līdz minimumam samazinātu no pasākuma izrietošos konkurences izkropļojumus.
(131)
Dānijas Nodokļu ministrijas 2010. gada 6. marta memorandā Dānijas parlamenta politisko partiju politikas runasvīram par nodokļa līmeņa noteikšanu (72), izvēle par labu zemākas nodevas likmes 20 procentu apmērā no ABI piemērošanai tiešsaistes azartspēlēm tika pamatota, atsaucoties uz šādiem kritērijiem:
a)
azartspēles, ko piedāvā atbilstoši Dānijas licencēm, būtu jāpielāgo ārvalstu tiešsaistes azartspēļu pakalpojumu sniedzēju pašreizējam piedāvājumam, t. i., nodevu likme ir jākoriģē, lai tā atbilstu augstajiem izmaksas koeficientiem, kurus piedāvā ārvalstu tiešsaistes azartspēļu organizatori, tādējādi stimulējot tos pieteikties licences saņemšanai;
b)
būtu jāpalielina kopējais piedāvāto azartspēļu skaits, tādējādi kopumā palielinot apgrozījumu;
c)
azartspēļu produktiem būtu jābūt tik pievilcīgiem, lai spēlmaņi nevēlētos spēlēt azartspēles ārvalstu (nelikumīgo) azartspēļu organizatoru tīmekļa vietnēs;
d)
būtu jāizmanto bloķēšanas instrumenti, lai apvienojumā ar a)-c) apakšpunktā minētajiem pasākumiem nodrošinātu, ka azartspēļu spēlēšana nelikumīgu azartspēļu organizatoru tīmekļa vietnēs tiek samazināta līdz minimumam.
(132)
Minētajā memorandā Dānijas iestādes norāda, ka Apvienotās Karalistes tiesību akti, kas būtu jāuzskata par ļoti līdzīgiem Dānijas azartspēļu regulējumam, paredz tiešsaistes azartspēlēm 15 procentu nodevas likmi. Dānijas iestādes uzskatīja, ka nodevu likmi tiešsaistes azartspēlēm var noteikt augstāku nekā Apvienotajā Karalistē, jo Dānija atšķirībā no Apvienotās Karalistes arī ieviesīs papildu bloķēšanas pasākumus, lai spēlmaņiem būtu sarežģītāk spēlēt azartspēles tādu ārvalstu azartspēļu organizatoru tīmekļa vietnēs, kas nav saņēmuši Dānijas licenci.
(133)
Tāpat Dānijas iestādes kā piemērus min Franciju un Itāliju, kas ir liberalizējušas savus tirgus un piemērojušas augstākas nodevas likmes nekā Apvienotā Karaliste. Dānijas iestādes norāda, ka šie tirgi ir ievērojami lielāki nekā Dānijas tirgus. Tirgus lielums var tieši ietekmēt azartspēļu organizatoru vēlmi iekļūt tirgū, pat ja tajā ir augstāka nodevas likme, jo izmaksas, ar kurām vienmēr ir saistīta darbības uzsākšana jaunā tirgū, parasti ir salīdzinoši augstākas iekļūšanai mazākos tirgos.
(134)
Memorandā ir ietverta simulācija par 15, 20 un 25 procentu nodevas likmes iespējamo ietekmi uz ieņēmumiem, ņemot vērā arī iespējamās izmaiņas spēlmaņu spēlēšanas paradumos un azartspēļu organizatoru darbībā. Simulācijā ir secināts, ka 20 procentu nodevas likme, domājams, joprojām būs pietiekami izdevīga, lai azartspēļu organizatori pieteiktos Dānijas licences saņemšanai un lai spēlmaņiem varētu piedāvāt pievilcīgus pakalpojumus. Paredzams, ka augstākas nodevas likmes (t. i., 25 %) noteikšana palielinās spiedienu uz izmaksas koeficientiem, kā rezultātā 25 procentu likmes radītā pozitīvā ietekme uz ienākumiem var izrādīties mazāka nekā 20 procentu likmes gadījumā.
(135)
Tāpēc Dānijas iestādes secināja, ka augstākas nodevas likmes noteikšana tiešsaistes azartspēlēm, visticamāk, radīs azartspēļu produktu, kas nebūs pietiekami pievilcīgs spēlmaņiem, kā rezultātā, savukārt, apgrozījums būs zemāks, tādējādi mazinot izredzes tūlītēji gūt augstākus nodokļu ieņēmumus.
(136)
Dānijas iestāžu izdarītos secinājumus par optimālo nodevas likmi tiešsaistes azartspēlēm apstiprina arī nozares konsultāciju uzņēmuma ziņojums, kurā konstatēts, ka 20 procentu nodevas likme nenozīmē, ka valsts zaudēs ieņēmumus, ko tā citādi būtu saņēmusi (73). Saskaņā ar minēto ziņojumu šī bija visaugstākā ekonomiski pamatotā likme - augstāka likme būtu “likme bez atdeves”, t. i., nodevas likme, kas vienkārši ir pārāk augsta, lai azartspēļu operatori būtu motivēti iekļūt tirgū. Pārsniedzot šo likmi, nodokļu ieņēmumi sāktu samazināties.
(137)
Ņemot vērā iepriekšminēto, Komisija uzskata, ka tiešsaistes azartspēļu organizatoriem piemērojamā nodevas likme 20 procentu apmērā no ABI nav zemāka nekā nepieciešams, lai nodrošinātu Azartspēļu likuma mērķu sasniegšanu. Tāpēc atbalsta pasākums atbilst Tiesas judikatūrā noteiktajai samērīguma prasībai.
7.2.3. Ietekme uz konkurenci un tirdzniecību starp dalībvalstīm
(138)
Attiecībā uz atbalsta pasākuma ietekmi uz konkurenci un tirdzniecību ir jānošķir iespējamie izkropļojumi tirdzniecībā starp dalībvalstīm, no vienas puses, un konkurences izkropļojumi Dānijā, no otras puses, jo īpaši konkurence ar pašreizējiem klātienes azartspēļu organizatoriem.
(139)
Attiecībā uz tirdzniecību starp dalībvalstīm nav paredzama negatīva ietekme. Azartspēļu likums ļauj Dānijas iedzīvotājiem likumīgi spēlēt azartspēles licencētu tiešsaistes azartspēļu organizatoru tīmekļa vietnēs. Šādas tīmekļa vietnes ir pieejamas ne tikai lietotājiem, kas ir Dānijas iedzīvotāji, - tām var piekļūt visu ES dalībvalstu iedzīvotāji, ievērojot ierobežojumus, kurus nosaka to attiecīgās valsts tiesību akti. Nosakot tiešsaistes azartspēļu organizatoriem piemērojamo nodevas likmi 20 procentu apmērā no ABI, Dānijas atbalsta pasākums kopumā atbilst līdzīgu nodevu likmēm, ko piemēro citas dalībvalstis, kuras jau ir veikušas savu tiešsaistes azartspēles reglamentējošo tiesību aktu reformu. Piemēram, gan Beļģija, gan Apvienotā Karaliste piemēro tiešsaistes azartspēlēm nodevas likmi 15 procentu apmērā no ABI, savukārt citas dalībvalstis piemēro vēl zemākas likmes (piemēram, 5 % no ABI Igaunijā, 10 % no GGR Latvijā, 8,25 % no ABI Somijā). Tikai Slovākija ir noteikusi augstāku procentu likmi - 27 % no ABI.
(140)
Attiecībā uz konkurences izkropļojumiem Dānijā pasākums būs potenciāli izdevīgs ievērojamam skaitam dažādu Dānijas un ārvalstu tiešsaistes azartspēļu organizatoru, kam līdz šim bija aizliegts sniegt savus pakalpojumus Dānijas iedzīvotājiem. Dānija iesniedza to tiešsaistes azartspēļu pakalpojumu sniedzēju sarakstu, kas jau ir izteikuši vēlmi pieteikties licences saņemšanai. Tā kā līdz šim tikai iepriekšminētajam valsts kontrolētajam uzņēmumam bija atļauts sniegt tiešsaistes azartspēļu pakalpojumus, liberalizācija palielinās vispārējo konkurenci tirgū.
(141)
Lai gan pasākums ir valsts atbalsts un tā īstenošana, iespējams, nenoritēs, negatīvi neietekmējot pašreizējos klātienes azartspēļu organizatorus, kam piemēro nodevas likmi maksimums 75 procentu apmērā no ABI, Komisija uzskata, ka pasākuma īstenošanas kopumā ir pozitīva.
(142)
Kā izriet no iepriekšminētā, nodevas likmes noteikšana tiešsaistes azartspēlēm tādā pašā vai augstākā līmenī nekā klātienes azartspēļu organizatoriem būtu radījusi situāciju, kurā azartspēļu organizatori un spēlmaņi nereaģē uz iespēju likumīgi sniegt tiešsaistes azartspēļu pakalpojumus Dānijas tirgū, tādējādi graujot noteiktos vispārējas nozīmes mērķus, kas jāsasniedz ar Azartspēļu likumu.
(143)
Attiecīgi Komisija secina, ka pasākums ir saderīgs ar iekšējo tirgu atbilstoši LESD 107. panta 3. punkta c) apakšpunktam.
8. SECINĀJUMS
(144)
Komisija uzskata, ka izsludinātais likums piešķir tiešsaistes azartspēļu organizatoriem nodokļu priekšrocību no valsts līdzekļiem. Pasākums tiek uzskatīts prima facie par selektīvu, jo tas nošķir tiešsaistes azartspēļu organizatorus no klātienes azartspēļu organizatoriem, kuru faktiskā un tiesiskā situācija, ņemot vērā pasākuma mērķi, ir salīdzināma. Dānijas iestādes nav pierādījušas, ka izsludinātā pasākuma prima facie selektivitāte ir pamatota ar nodokļu sistēmas loģiku. Tāpēc izsludinātais pasākums tiek uzskatīts par valsts atbalstu LESD līguma 107. panta 1. punkta nozīmē.
(145)
Tomēr Komisija uzskata, ka atbalsts atbilst nosacījumiem, lai to uzskatītu par saderīgu ar iekšējo tirgu atbilstoši LESD 107. panta 3. punkta c) apakšpunktam,
IR PIEŅĒMUSI ŠO LĒMUMU.
1. pants
Pasākums C 35/10, ko Dānija plāno īstenot, ieviešot Dānijas Azartspēļu nodevu likumā nodokļus tiešsaistes azartspēlēm, ir saderīgs ar iekšējo tirgu Līguma par Eiropas Savienību 107. panta 3. punkta c) apakšpunkta nozīmē.
Attiecīgi šā pasākuma īstenošana tiek atļauta.
2. pants
Šis lēmums ir adresēts Dānijas Karalistei.
Briselē, 2011. gada 20. septembrī